Economia informală în
Republica Moldova:
O analiză cuprinzătoare
Autori:
Ana Popa, Expert Grup – Capitolul 1
Adrian Lupusor, Expert Grup- Capitolul 2
Iulian Rosca, Expert Grup- Capitolul 3
Kenichi Hirose, ILO- Capitolul 4
Miloslav Hetteš, expert independent - Capitolul 4
1
Cuprins Lista de acronime .......................................................................................................................................... 6
Capitolul 1. Tendinţe în economia informală și ocuparea informală în Republica Moldova ........................ 7
1.1. Dimensiunile și evoluția economiei informale în Republica Moldova ............................................... 7
1.2. Ocuparea informală .......................................................................................................................... 12
Ocuparea informală după tipul unității de producție și statutul ocupaţional .................................... 14
Distribuţia populaţiei ocupate nformal pe activităţi economice ........................................................ 15
Ocuparea informală pe sexe................................................................................................................ 17
Ocuparea informală pe grupe de vârstă .............................................................................................. 18
Ocuparea informală în funcţie de calificări ......................................................................................... 19
Ocuparea informală în funcţie de nivelul de educaţie ........................................................................ 20
Ocuparea informală pe medii de reşedinţă ......................................................................................... 21
Alte caracteristici ale ocupării informale............................................................................................. 23
1.3. Stimulente pentru munca nedeclarată din partea ofertei ............................................................... 27
1.4 Forme atipice de muncă .................................................................................................................... 30
Ocuparea pe durată determinată ........................................................................................................ 31
Timp partial de munca ......................................................................................................................... 34
1.5 Concluzii............................................................................................................................................. 35
Capitolul 2. Factorii determinanţi ai economiei informale: Prezentarea generală a climatului de afaceri în
Republica Moldova ...................................................................................................................................... 39
2.1. Cercetare de birou ............................................................................................................................ 39
2.2. Cadrul de reglementare al afacerilor ............................................................................................... 41
2.3. Presiunea fiscală și parafiscală ......................................................................................................... 47
Presiuni fiscale înalte ........................................................................................................................... 48
Reglementările fiscale deficiente ........................................................................................................ 51
2.4. Accesul liber la justiție și consolidarea statului de drept ................................................................. 52
2.5. Concurenţa loială.............................................................................................................................. 54
2.6. Accesul la servicii financiare ............................................................................................................. 58
2.7. Accesul la tehnologii ......................................................................................................................... 62
2.8. Inspecţia muncii și alte inspecţii ....................................................................................................... 66
2.9. Dialogul social ................................................................................................................................... 69
2.10. Educaţie și formare profesională ................................................................................................... 71
2
2.11 Concluzii .......................................................................................................................................... 73
2.12 Recomandări ................................................................................................................................... 76
Capitolul 3. Formele atipice de ocupare a forței de muncă în Republica Moldova. Evaluarea cadrului
juridic ........................................................................................................................................................... 80
3.1 Cadrul juridic și de politici care reglementează ocuparea forței de muncă și raportul de muncă ... 80
3.2 Munca pe durata determinată .......................................................................................................... 84
3.3 Munca angajaților pentru angajatorii individuali (lucrătorii casnici) ................................................ 90
3.4 Agent de muncă temporară .............................................................................................................. 91
3.5 Munca cu timp parțial ....................................................................................................................... 92
3.6 Munca la domiciliu ............................................................................................................................ 94
3.7 Munca pe cont propriu și activități pe cont propriu și activități pe cont propriu ............................ 96
3.8 Determinarea existenței unui raport de muncă ................................................................................ 98
3.9 Munca la negru și politicile naționale de combatere a acesteia ..................................................... 100
3.10 Concluzii ........................................................................................................................................ 102
3.11 Recomandări ................................................................................................................................. 103
Capitolul 4. Extinderea sistemului de protecţie socială asupra economiei informale din Republica
Moldova..................................................................................................................................................... 105
4.1. Provocări şi răspunsuri în procesul de extindere a acoperirii economiei informale prin sistemul de
asigurări sociale. .................................................................................................................................... 105
4.1.1. Domeniu de aplicare şi noţiuni ................................................................................................ 105
4.1.2 Efectele muncii informale şi nedeclarate asupra sistemelor de securitate socială ................. 107
4.1.3 Obstacole în calea extinderii sistemului de securitate socială asupra economiei informale... 109
4.1.4. Măsuri de extindere a acoperirii economiei informale prin sistemul de securitate socială ... 110
4.2. Politici pentru extinderea sistemului de protecţie socială asupra economiei informale în Republica
Moldova................................................................................................................................................. 113
4.2.1 Analiza problemei ..................................................................................................................... 113
4.2.2 Concluzii şi recomandări ........................................................................................................... 117
3
Lista de figuri Figura 1. Evoluția economiei subterane în Republica Moldova, % din PIB, 1999-2006 ................................ 8
Figura 2. Dimensiunile economiei subterane în țările în tranziție, exprimate ca procent din PIB, în
perioada anilor 1999-2007 ............................................................................................................................ 8
Figura 3. Dimensiunile economiei neobservate în funcţie de componentele principale,% din PIB, 2000-
2013 ............................................................................................................................................................. 10
Figura 4. Ponderea economiei neobservate în VAB pe activități economice, % din VAB, 2013 ................. 11
Figura 5. Indicatorii privind nivelul de informalitate pentru companiile de producție, %, 2013 ................ 11
Figura 6. Numărul (mii persoane) şi ponderea populaţiei cu un loc de muncă informal în totalul populaţiei
ocupate (%, axa secundară), 2003-2013 ..................................................................................................... 14
Figura 7. Ocuparea informală în sectorul informal și din afara sectorului informal, mii persoane, 2003-
2013 ............................................................................................................................................................. 15
Figura 8. Distribuţia populaţiei ocupate informal pe activităţi economice, % 2013 ................................... 16
Figura 9. Ponderea populației ocupate cu contribții la fondul de asigurări sociale pe sexe,%, 2009-2013 18
Figura 10. Structura populaţiei din mediul rural şi urban, în funcţie de statutul socio-economic, %, 201322
Figura 11. Raportul dintre venitul mediu disponibil al gospodăriilor din zonele urbane și rurale și a
costurilor de trai, 2006-2013 ....................................................................................................................... 22
Figura 12. Numărul de ani raportaţi în poziția curentă după ocupații formale și informale, %, 2013 ....... 23
Figura 13. Estimarea salariilor nete lunare pe economie, în baza datelor furnizate de Cercetarea
Bugetelor Gospodăriilor Casnice și Sondajul Întreprinderilor, mil lei, 2011-2013 ...................................... 26
Figura 14. Incidența muncii nedeclarate, 2006-2010 .................................................................................. 27
Figura 15. Ponderea respondenților care consideră justificată nedeclararea salariilor reale cu scop de
evaziune fiscală, după diverse criterii de clasificare,%, 2014 ...................................................................... 28
Figura 16. Repartizarea răspunsurilor la intrebarea ce reflectă aprecierea calitătii următoarelor servicii
publice, având în vedere nivelul impozitelor plătite, %, 2014 .................................................................... 29
Figura 17. Ponderea populaţiei care consideră salariile „in plic” mai curând justificate, în baza tendinţei
lor de a da mită și toleranței față de fenomenul corupției, %, 2014 .......................................................... 30
Figura 18. Ponderea ocupării pe durată determinată, după activități economice, angajati, %, 2013 ........ 31
Figura 19. Ponderea angajaților pe durată determinată, în funcție de tipul unităţii de producție, %, 2013
..................................................................................................................................................................... 32
Figura 20. Perioada de ocupare pe durată determinată, %, 2013 .............................................................. 32
Figura 21. Motivele pentru fenomenul ocupării pe durată determinată, %, 2013 ..................................... 33
Figura 22. Ponderea ocupării forței de muncă cu timp parțial, pe activități economice,%, 2013 .............. 35
Figura 23. Clasamentul „Doing Business 2015”pentru Republica Moldova şi alte ţări de referinţă ........... 42
Figura 24. Clasamentul Republicii Moldova în funcție de principalele componente ale indicelui "Doing
Business" ..................................................................................................................................................... 43
Figura 25. Indicele de reglementare a calității în Republica Moldova și în alte țări de referință ............... 44
Figura 26. Indicatorul privind eficacitatea guvernării în Republica Moldova și în alte țări de referință .... 45
Chart 27. Indicele de percepție a corupției pentru 2014 în Republica Moldova și în alte țări de referință 46
Figura 28. Indicele de control al corupţiei în Republica Moldova și în alte țări de referință ...................... 46
4
Figura 29. Densitatea noilor afaceri (înregistrate la 1.000 de persoane în categoria 15-64 ani) și raportul
dintre ocupare şi numărul populației, 15+, total (%) (estimări ale OIM) în Republica Moldova și alte țări
de referință, media pe 2005-2013 .............................................................................................................. 47
Figura 30. Principalele impozite plătite de agenţii economici (% din profitul comercial) .......................... 49
Figura 31. Proporția respondenților care consideră justificată nedeclararea salariilor și veniturilor și ne-
achitarea contribuțiilor de asigurări sociale în baza încrederii în sistemul de pensii, %, 2014 ................... 50
Figura 32. Plățile fiscale (număr pe an) ....................................................................................................... 52
Figura 33. Timp dedicat pentru a face față plăților fiscale (ore pe an) ....................................................... 52
Figura 34. Indicele Libertății Economice pentru 2014, scor per componente ............................................ 53
Figura 35. Densitatea noilor afaceri (înregistrate la 1.000 de persoane cu vârste cuprinse între 15 și 64
(de ani) ......................................................................................................................................................... 55
Figura 36. Concurența autohtonă şi cea internaţională, 1-7 (cel mai înalt nivel) ....................................... 55
Figura 37. Componentele concurenței autohtone (valorile mai mici indicând o performanță mai bună) . 56
Figura 38. Componentele concurenței străine (valorile mai mici indicând o performanță mai bună) ....... 57
Figura 39. Eficacitatea politicii anti-monopol, 1-7 (cel mai bun rezulltat) .................................................. 57
Figura 40. Rata reală de împrumut, media simplă pentru 2005-2013, % ................................................... 59
Figura 41. Marja ratei dobânzii (rata de creditare minus rata depozitului, %) ........................................... 60
Figura 42. Primă de risc, ataşată la creditele bancare (rata de împrumut minus rata Trezoreriei, %) ....... 60
Figura 43. Creditele bancare neperformante raportate la totalul creditelor brute (%) ............................. 61
Figura 44. Creditele interne alocate sectorului privat (% din PIB) .............................................................. 62
Figura 45. Scorurile acumulate în funcţie de adoptarea tehnologiilor și sofisticarea afacerilor, 1-7 (cel mai
înalt) ............................................................................................................................................................ 63
Figura 46. Scorurile componentelor de bază ale sofisticării afacerilor în Republica Moldova, 1-7 (cel mai
mare scor) .................................................................................................................................................... 64
Figura 47. Clasamentul privind capacitatea de inovare și cheltuielile companiilor pentru cercetare și
dezvoltare, 1-7 (cel mai bun) ....................................................................................................................... 65
Chart 48. Exporturile produselor de înaltă tehnologie (% din exporturile fabricate), media pentru
perioada 2005-2012 .................................................................................................................................... 65
Chart 49. Numărul agenţilor economici supuşi controlului de către Inspecția Muncii și numărul
angajaților din economia informală depistaţi, ca urmare a verificărilor..................................................... 67
Chart 50. Zece cele mai mari constrângeri ale mediului de afaceri ............................................................ 68
Chart 51. Rezultatele studiului privind percepția agenţilor economici privind eficiența dialogului social . 70
Chart 52. Accesul și participarea companiilor și angajaților la formare profesională ................................ 71
Chart 53. Percepția companiilor cu privire la impactul perceput al deficitului forței de muncă, % ........... 73
Lista de tabeluri Tabelul 1. Cadrul conceptual: ocuparea informală ..................................................................................... 13
Tabelul 2. Distribuția populației ocupate în funcție de cadrul conceptual al ocupării informale în
Republica Moldova, mii de oameni, 2013 ................................................................................................... 13
Tabelul 3. Structura populaţiei ocupate cu locuri de muncă informale conform ocupaţiilor (ISCO), %, 2013
..................................................................................................................................................................... 20
5
Tabelul 4. Structura ocupării formale și informale în funcţie de nivelul de educație (clasificare ISCED), %,
2013 ............................................................................................................................................................. 21
Tabelul 5. Numărul mediu de ore lucrate, formal și informal, săptămânal l, după activităţi economice,
ore/săptămână, 2013 .................................................................................................................................. 24
Tabelul 6. Structura populaţiei ocupate care doreşte să-şi schimbe situaţia actuală la locul de muncă,
după motivul principal, %, 2013 .................................................................................................................. 24
Tabelul 7. Numărul de persoane asigurate cu asigurări medicale, în Republica Moldova, 2014 ............. 120
6
Lista de acronime
CSI – Comunitatea Statelor Independente
UE - Uniunea Europeană
PIB - Produsul Intern Brut
VAB - Valoarea Adăugată Brută
CBGC - Cercetarea Bugetelor Gospodăriilor Casnice
OIM - Organizația Internațională a Muncii
BIM - Biroul Internaţional al Muncii
ISCED - Clasificarea Internațională Standard a Educației
ISCO - Clasificarea Internațională Standard a Ocupațiilor
ISWGNA - Grupul de Lucru Intersecretarial privind Conturile Naționale
AFM - Ancheta Forței de Muncă
BNS - Biroul Național de Statistică
SCN - Sistemul Conturilor Naționale
ONU – Organizaţia Națiunilor Unite
TVA - Taxa pe valoarea adăugată
7
Capitolul 1. Tendinţe în economia informală și ocuparea informală în
Republica Moldova
1.1. Dimensiunile și evoluția economiei informale în Republica Moldova Perioada economică dificilă ce a urmat după colapsul/prăbuşirea Uniunii Sovietice și criza economico-
financiară regională care a lovit Republica Moldova la sfârșitul primului deceniu al perioadei de tranziție a
dus la falimentarea mai multor întreprinderi și la pierderi suportate de acestea. Acest fenomen a condus
la sporirea stimulentelor pentru evaziune fiscală și constituirea întreprinderilor informale, care au
complementat activitățile de subzistență fără personalitate juridică, deja răspândite, extinzând rapid și în
mod semnificativ dimensiunile economiei informale în Republica Moldova. Deși este dificil de estimat
dimensiunile exacte ale economiei informale din cauza lipsei de date/datelor ascunse/incerte și a
diferențelor semnificative de ordin metodologic, este cert faptul că informalitatea reprezintă o parte
importantă a economiei Republicii Moldova, care generează pierderi semnificative pentru bugetul de stat
și provoacă nesiguranţa unei părţi a forței de muncă.
Un studiu comparativ timpuriu realizat de Schneider et al1 în perioada 1999-2006 în 162 de țări, inclusiv în
Republica Moldova, estimează dimensiunile economiilor subterane (care pot fi folosite ca un proxy pentru
economia informală). Studiul măsoară elementele economiei subterane, care includ toată producţia legală
de bunuri și servicii nedeclarate autorităților publice, în mod deliberat (aceasta exclude exclude activitățile
clasice de criminalitate economico-financiară, considerate ilegale) și economia informală casnică, care
include toate serviciile casnice/gospodăreşti și de producție. Calculele relevă o pondere ridicată a
economiei subterane în Produsul Intern Brut la începutul secolului, în medie de până la 44,5%, pe
durata perioadei de observaţii 1999-2007. De asemenea, nu există o tendință clară identificată în această
perioadă, ponderea economiei subterane fiind în scădere cu, mai puțin, de 1 pp în perioada anilor 1999 -
2006 (Figura 1).
1 Friedrich Schneider, Andreas Buehn, Claudio E. Muntenegru “Economiile subterane în lume: Estimări noi pentru 162 de ţări din 1999 până în 2007", 2010;
8
Figura 1. Evoluția economiei subterane în Republica Moldova, % din PIB, 1999-2006
Sursa: Schneider et al “Economiile subterane în întreaga lume: Estimări noi pentru 162 de ţări din 1999 până în 2007", 2010;
Comparativ, economia Republicii Moldova a evoluat mai bine în perioada anilor 1999-2007, decât cea a
unor țări membre CSI, cu pondere mai mică a economiei subterane în PIB. Cu toate acestea, amploarea
economiei subterane a fost semnificativ mai mare decât în alte țări europene, aflate în tranziție, care au
lansat reforme la o etapă mult mai precoce și, în prezent, cele mai multe dintre ele sunt deja state membre
sau țări candidate ale UE (vezi Figura 2).
Figura 2. Dimensiunile economiei subterane în țările în tranziție, exprimate ca procent din PIB, în perioada anilor 1999-2007
Sursa: Schneider et al “Economiile subterane în întreaga lume: Estimări noi pentru 162 de ţări din 1999 până în 2007", 2010;
Conform Declarației ISWGNA, deși utile pentru observarea tendințelor economiei informale/tenebre și
pentru a realiza comparații la nivel regional, estimările economiei informale bazate pe modele
9
macroeconomice, precum cele utilizate de către Schneider et al pot duce la rezultate extrem de
exagerate.2
Prin urmare, pentru a defini elementele economiei neobservate, Biroul Național de Statistică (BNS) al
Republicii Moldova aplică atât Sistemul Conturilor Naționale, elaborat în baza recomandărilor Organizației
Națiunilor Unite (ONU), versiunea 1993 (SNA, ONU-1993), cât și recomandările publicaţiei "Măsurarea
Elementelor Economiei Neobservate», care include următoarele componente3:
sectorul informal, determinat ca activitate de producţie produsă de acele întreprinderi necorporative din sectorul «gospodăriile casnice», care nu sunt înregistrate şi/sau numărul de angajați a cărora este sub censul stabilit şi care produc pentru piață4;
producţia gospodăriilor casnice pentru consum propriu, determinată ca activitate economică, in rezultatul căreia gospodăriile casnice consumă sau acumulează bunurile şi serviciile produse de ele însăşi;
activitatea ascunsă în sectorul formal, la care se referă producţia legală neînregistrată de organele administrative şi fiscale şi neraportată lor de către agenţii economici cu scopul evaziunilor fiscale, contribuţiilor de asigurare socială, etc.;
producţia ilegală, definită drept producţia de bunuri şi servicii a căror vânzare, distribuire sau posesie este interzisă de lege şi care în mod obişnuit este legală, însă devine ilegală atunci, când se realizează de persoane neautorizate.
În prezent, BNS nu calculează producția serviciilor ilegale din cauza metodologiei actuale de calcul
ineficiente și există puține țări care au integrat estimările producţiei din sectorul neformal în conturile
naționale. Astfel, economia neobservată care poate fi estimată cuprinde doar primele trei componente
menționate mai sus: sectorul neformal, producţia gospodăriilor cansice pentru autoconsum şi activitatea
ascunsă în sectorul formal. În baza acestei metodologii, în anul 2013 economia neobservată a alcătuit
23,1% din PIB și s-a redus considerabil de la 34,6% în 2000.
2 Declarația Grupului de Lucru Intersecretarial privind Conturile Naționale "Estimările economiei neînregistrate și a conturilor naționale", ianuarie 2006; 3 Metodologia și definițiile complete pot fi consultate în publicaţia „Măsurarea Elementelor Economiei Neobservate în. Republica Moldova", Departamentul Statistică și Sociologie al Republicii Moldova, 2003; 4 Republica Moldova utilizează doar criteriile neînregistrare, nu şi criteriile de măsurare pentru estimarea producției în sectorul neformal;
10
Figura 3. Dimensiunile economiei neobservate în funcţie de componentele principale,% din PIB, 2000-2013
Sursa: Biroul Național de Statistică;
Astfel, cele mai importante progrese realizate în perioada 2003-2013 sunt:
Declinul semnificativ al producției gospodăriilor casnice pentru consum propriu. În timp ce în 2000,
cea mai mare parte a economiei neobservate a constituit producția gospodăriilor casnice pentru
consum propriu, reprezentând mai mult de jumătate din totalul economiei neobservate, ponderea
acesteia a scăzut semnificativ în ultimii ani. În prezent, aceasta reprezintă 40% din totalul
economiei neobservate şi depăşeşte uşor limitele celorlalte două componente. Cea mai mare
parte are loc în sectorul agricol și, prin urmare, ponderea sectorului agricol în economia
neobservată, de asemenea, a scăzut de la 55,5% în 2000 la 31,7% în 2012. Cu toate acestea, nivelul
de informalitate în sectorul agricol este, în continuare, destul de înalt, constituind circa 62% din
valoarea adăugată brută (VAB) în sector, produsă în economia neobservată.
Activitatea ascunsă în sectorul formal nu a scăzut, începând cu anul 2007. În timp ce până în 2007
au fost înregistrare unele progrese privind diminuarea ponderii economiei informale în sectorul
formal, această tendinţă s-a inversat recent. Acest fapt denotă ineficiența unor politici și reforme
implementate în această perioadă și necesitatea unor stimulente noi, sau mai eficientepentru
profituri/munci/activități nedeclarate, după cum este descris în Capitolul 2.
Economia neobservată este concentrată în câteva sectoare. După cum este menționat mai sus, în
timp ce sectorul agricol este cel care prevalează, există şi alte sectoare cu ponderi relativ mari a
VAB neobservate: construcţii, comerţ, hoteluri şi restaurante. Spre deosebire de sectorul agricol,
în care cea mai mare parte a producției este produsă de gospodăriile casnice pentru consumul
propriu, în sectoarele menţionate producţia neobservată este generată în cadrul întreprinderilor
din sectorul informal și formal (Figura 24).
11
Figura 4. Ponderea economiei neobservate în VAB pe activități economice, % din VAB, 2013
Sursa: Biroul Național de Statistică;
Deși nu există date disponibile privind nivelul de informalitate în funcţie de mărimea întreprinderii, aceasta
pare a fi mai concentrată în întreprinderile mici și mijlocii, cel puțin în sectorul industriei prelucrătoare
(Pentru informaţii privind stimulentele întreprinderilor mici de a recurge la economia informală, vedeţi
Capitolul 2).
Figura 5. Indicatorii privind nivelul de informalitate pentru companiile de producție, %, 2013
Sursa: Sondajul Întreprinderilor din 2013 al Băncii Mondiale, disponibil pe pagina web: http://www.enterprisesurveys.org/data/exploreeconomies/2013/moldova#informality--size
O creștere a economiei neobservate poate fi documentată și prin amplificarea discrepanței fiscale in
Republica Moldova, și anume diferența dintre veniturile fiscale reale și cele potențiale. Conform mărimii
estimate a economiei informale de către Biroul Național de Statistică, volumul discrepanței fiscale totale,
12
fără sectorul ilegal, a ajuns la 7.45% din PIB în 20135. Acest nivel poate fi considerat doar cu aproximație,
deoarece metodologia are deficiențele sale ca urmare a dificultăților în estimarea dimensiunilor exacte ale
economiei informale și complexitatea sistemului fiscal, însă este util pentru a descrie tendința de creștere
a deficitului bugetar.
1.2. Ocuparea informală După cum am subliniat și mai sus, atât structura economiei Republicii Moldova (cu o pondere mare a
agriculturii și a activităților sezoniere), cât și felul în care aceasta funcționează (mediul de afaceri
neatractiv, oportunități economice limitate și, respectiv, venituri reduse ale populației) explică incidenţa
mare a ocupării informale în țară.
Conform metodologiei utilizate de BNS, ocuparea informală cuprinde următoarele șase categorii de
persoane6:
1. Lucrătorii pe cont propriu, care activează în întreprinderile sectorului informal (a se face referinţă
la definiția de mai jos);
2. Patronii, care lucrează la întreprinderile sectorului informal;
3. Membrii cooperativelor informale de producţie;
4. Ajutorii familiali angajaţi la întreprinderile sectorului formal sau la întreprinderile sectorului
informal;
5. Salariaţii angajaţi la întreprinderile sectorului formal, la întreprinderile sectorului informal sau în
gospodăriile particulare ale cetăţenilor, care satisfac cel puţin unul dintre criteriile de mai jos:
− patronul nu plăteşte contribuţiile sociale pentru ei;
− nu beneficiază de concediu anual plătit;
− nu beneficiază, în caz de boală, de concediu medical plătit.
6. Persoanele ocupate cu producerea de produse agricole în gospodăriile casnice, în exclusivitate
pentru consumul propriu, cu o durată a săptămânii de lucru de 20 de ore şi mai mult.
Ocuparea în sectorul informal are loc în cadrul a trei tipuri de unități de producție:
Intreprinderile sectorului formal: întreprinderi/societăţi constituite, organizații și instituții (unități economice cu statut de persoane juridice) sau întreprinderi individuale (cu statut de persoană fizică), care sunt înregistrate în modul stabilit de legislația în vigoare.
Intreprinderile sectorului informal definite ca întreprinderi individuale neînregistrate (fără statut
de persoană juridică). Gospodării casnice care includ persoane care produc bunuri și servicii
exclusiv pentru consumul final propriu și gospodării casnice care angajează lucrători plătiți.
5 Discrepanța fiscală estimată a fost calculată pe baza ponderii economiei neobservate măsurată de Biroul Național de Statistică. Pentru a consulta calculele efectuate și metodologia aplicată, vedeţi studiul "Discrepanţa fiscală - o realitate invizibilă", Expert-Grup, 2014; 6 Conform Metodologiei anchetei forţei de muncă în gospodării, aprobată pin Hotărârea Colegiului Biroului Naţional de Statistică nr. 5 din 26.12.2008;
13
Astfel, combinând statutul ocupării forței de muncă și tipul unității de producție, putem identifica gradul
de ocupare informală (celulele de la 1 la 6 și de la 8 la 10), ocuparea în sectorul informal (celulele 3-8) și
ocuparea informală în afara sectorului informal (celulele 1, 2, 9 și 10) (Error! Reference source not found.).
Tabelul 1. Cadrul conceptual: ocuparea informală
Tipul unităţii de producţie
Locuri de muncă după statutul ocupării
Lucrători pe cont propriu
Patroni Lucrători familiali
neremunerați
Salariaţi Membrii cooperativelor de
producție
Informal Formal Informal Formal Informal Informal Formal Informal Formal Intreprinderile sectorului formal
1 2
Intreprinderile sectorului
informal (a)
3 4 5 6 7 8
Gospodării casnice (b)
9 10
(a) Definită de Conferinţa Internațională a 15-a Statisticienilor Pieții Muncii (care exclude gospodăriile casnice ce angajează salariaţi)
(b) Gospodăriile casnice care produc bunuri exclusiv pentru propriul consum final şi gospodăriile casnice care angajează salariaţi.
Notă: Celulele hașurate gri întunecat se referă la locuri de muncă inexistente în unităţile de producție specificate. Celulele hașurate gri deschis se referă la locurile de muncă formale. Celulele nehașurate reprezintă diverse forme ale ocupării informale.
Sursa: Statistical definition of informal employment: Guidelines endorsed by the Seventeenth International Conference of Labour Statisticians, 2003;
Potrivit definiției de mai sus, în 2013 (a se face referinţă la distribuția populației ocupate în funcție de
cadrul conceptual al ocupării informale în Tabelul 2), 362,800 de persoane au avut un loc de muncă
informal (locul de muncă principal/primar), care a constituit 30,9% din totalul populației ocupate din
Republica Moldova. Această pondere s-a redus de la 38% în 2003, odată cu reducerea numărului
persoanelor cu un loc informal de muncă cu 30%
Tabelul 2. Distribuția populației ocupate în funcție de cadrul conceptual al ocupării informale în Republica Moldova, mii de oameni, 2013
Tipul unităţii de producţie
Locuri de muncă după statutul ocupării
Lucrători pe cont propriu
Angajați și membri ai cooperativelor de
producție
Lucrători familiali
neremunerați
Salariați
Informal Formal Informal Formal Informal Informal Formal Intreprinderile sectorului
formal
71.0 8.5 8.6 60.1 730.5
Intreprinderile sectorului
informal (a)
133.9 16.6 12.3
Gospodării casnice
127.5 3.8
Sursa: Biroul Naţional de Statistică;
14
Figura 6. Numărul (mii persoane) şi ponderea populaţiei cu un loc de muncă informal în totalul populaţiei ocupate (%, axa secundară), 2003-2013
Sursa: Biroul Național de Statistică
În același timp, numărul locurilor de muncă formale nu s-a schimbat dramatic din 2003 - cu o scădere de
doar 3,6% - cu o creștere de 6% a numărului de salariați cu locuri de muncă formale, în întreprinderile
sectorului formal și cu o scădere de circa 50 la sută a lucrătorilor pe cont propriu/autoangajaţi formal în
sectorul formal.
Ocuparea informală după tipul unității de producție și statutul ocupaţional
Ocuparea informală în afara sectorului informal (ocuparea informală în sectorul formal și gospodăriile
casnice) a predominat mereu în Republica Moldova asupra ocupării informale în sectorul informal (Figura
7). Aceasta a determinat unii dintre migranții reîntorși și foștii angajați care şi-au pierdut locurile de muncă
să realizeze unele activități economice ca lucrători pe cont propriu în întreprinderi neînregistrate din
sectorul informal. Însă creșterea continuă a nivelului ocupării informale în întreprinderile din sectorul
informal, după reluarea creșterii economice relevă vulnerabilitatea structurii economice a Republicii
Moldova și ineficiența funcționării sistemului economic, care creează stimulente pentru evaziunea fiscală,
după cum este descris mai jos, în Capitolul 2. În prezent, cea mai mare parte a ocupării informale este
reprezentată de lucrătorii pe cont propriu în întreprinderile sectorului informal - 37%, însă numărul
acestora a scăzut cu 23% din 2003.
Aceasta este o consecință a incidenței înalte a ocupării informale în sectorul gospodăriilor casnice,
constituind 131,300 de persoane în 2013 - care nu s-a schimbat dramatic pe parcursul ultimului deceniu și
reprezintă 36,2% din ocuparea informală. În același timp, ocuparea informală din întreprinderile sectorului
formal este semnificativ mai mică - 68,700 persoane în 2013. Începând cu anul 2003, aceasta a scăzut cu
65%, ca urmare a redresării economice la începutul anului 2000, însoţită de o perioadă de creștere
economică pe tot parcursul deceniului, care a cauzat profitabilitatea mai multor întreprinderi. Această
evoluție pozitivă, bazată pe intensificarea muncii și inspecțiile fiscale, a determinat multe întreprinderi să-
şi declare profiturile, angajații și fondul de salarii în scopuri fiscale.
15
Ocuparea informală în sectorul informal a fost, de asemenea, determinată de un ritm negativ pe parcursul
mai multor ani însă, începând cu 2006, această tendință s-a inversat și a crescut cu 30%, înregistrând un
număr de 162,800 persoane în 2013. Acest fapt a fost determinat de creșterea numărului de lucrători pe
cont propriu, salariaţilor și ajutorilor familiali neremuneraţi, angajaţi la întreprinderile sectorului informal.
Această evoluție este explicată, doar marginal, de criza economică globală din 2007 care a lovit şi Republica
Moldova. Aceasta a determinat unii dintre migranții reîntorși și foștii angajați care şi-au pierdut locurile de
muncă să realizeze unele activități economice ca lucrători pe cont propriu în întreprinderi neînregistrate
din sectorul informal. Însă creșterea continuă a nivelului ocupării informale în întreprinderile din sectorul
informal, după reluarea creșterii economice relevă vulnerabilitatea structurii economice a Republicii
Moldova și ineficiența funcționării sistemului economic, care creează stimulente pentru evaziunea fiscală,
după cum este descris mai jos, în Capitolul 2. În prezent, cea mai mare parte a ocupării informale este
reprezentată de lucrătorii pe cont propriu în întreprinderile sectorului informal - 37%, însă numărul
acestora a scăzut cu 23% din 2003.
Figura 7. Ocuparea informală în sectorul informal și din afara sectorului informal, mii persoane, 2003-2013
Sursa: Biroul Național de Statistică;
Distribuţia populaţiei ocupate nformal pe activităţi economice
Declinul ocupării informale a fost determinat, în primul rând, de contractarea sectorului agricol în ultimele
două decenii, în care încă mai are loc cea mai importantă parte a ocupării informale. Astfel, din numărul
total de locuri de muncă informale lichidate începând cu 2003 (153,2 mii), 63% au fost în sectorul agricol.
Cu toate acestea, ocuparea formală în sectorul agricol este pe trendul natural de contractare, determinată
de reducerea importanței sectorului agricol, dar și de modernizarea, chiar dacă încă foarte slabă, a
agriculturii. In anul 2013 cca. 68.7% din ocuparea informală fiind concentrată anume în acest sector (Figura
8). Dar ocuparea informală în sectorul agricol este încurajată, în special, de posedarea pe larg a terenurilor
agricole mici. Astfel, în lipsa altor oportunități, populația rurală prelucrează loturile personale, de multe
ori exclusiv pentru consumul propriu.
16
Figura 8. Distribuţia populaţiei ocupate informal pe activităţi economice, % 2013
Sursa: Biroul Național de Statistică;
Nivelul de ocupare informală s-a redus şi în sectorul industrial și al serviciilor de piață. Totuși, ocuparea
informală în aceste sectoare are loc mai degrabă în cadrul întreprinderilor, fie că acestea activează în
sectorul formal sau informal, decât în gospodăriile casnice. Doar în sectorul de construcții ocuparea
informală a crescut considerabil din 2003 incoace - cu 26.9%. Merită de menționat, însă, faptul că sectorul
și-a luat avântul abia în anul 2003 și a atins apogeul în anii 2006-2008, odată cu creşterea semnificativă a
numărului de angajați (atât pentru locurile de muncă formale, cât și pentru cele informale). În anul 2013,
62% din populația ocupată în sectorul de construcţii era angajată la locuri de muncă informale.
Studiu de caz: Trecerea de la ocuparea formală la ocuparea informală în sectorul construcțiior
Unii dintre patronii întreprinderilor din sectorul formal al construcțiilor sunt preocupati de fluctuaţia mare a
lucratorilor din sector sau chiar de lipsa acestora, fie ca este vorba despre vcei de calificare inalta sau medie, din
două motive:
1. Migrația în scop de angajare în câmpul muncii peste hotare. Imposibilitatea de a oferi salarii competitive complică procesul de identificare şi menţinere a angajaţilor pentru mai multe companii, in special toamna, când mai mulți lucrători pleacă peste hotare pentru munci sezoniere, în special în Federaţia Rusă. 2. Migraţia în scop de angajare informală. Unii dintre angajatori au indicat faptul că fluctuaţia mare a personalului
se datorează, de asemenea, faptului că angajații părăsesc, de multe ori, locurile sale de muncă formale, atunci
cand le sunt oferite locuri de muncă informale, dar mai bine plătite. Acestea sunt, în mare parte, oferite de catre
persoane fizice sau de gospodării casnice pentru o durată determinată de timp sau constituie munci ocazionale,
dar care pot oferi o remunerare mai mare, deoarece nu plătesc toate impozitele și contribuțiile de asigurări sociale.
De asemenea, angajatorii au declarat că acest tip de activitate este, deseori, convenabil pentru unii lucrători care
au un program mai flexibil sau pot combina activitati pe termen scurt în țară, cu migrație sezonieră.
Pe de o parte, cel de-al doilea motiv pare a fi credibil, deoarece în sectorul construcţiilor gradul de informalitate
este destul de înalt - 62% - majoritatea dintre angajaţi fiind muncitori pe cont propriu/autoangajaţi în
întreprinderile din sectorul informal. Pe de altă parte insa, aceasta nu corespunde, pe deplin, evaluării personale
a locului lor actual de muncă. Astfel, conform datelor Anchetei Forței de Muncă, 30% dintre lucrătorii pe cont
17
propriu care lucrează în întreprinderile informale doresc să schimbe situaţia la locul actual de muncă, în principal
pentru că este un loc de muncă pe durată determinată/ocazional, ei optează pentru un contract formal de muncă
și doresc să lucreze mai multe ore, cu o creștere corespunzătoare a veniturilor.
În mai multe interviuri realizate cu lucrătorii pe cont propriu/autoangajaţi în sectorul de construcții, aceştia şi-au
dezvăluit preferința pentru un loc de muncă în străinătate, din cauza veniturilor mai mari, însă nu au menționat
diferențe semnificative în salariile/veniturile din întreprinderile sectorului formal și informal din țară. Ei ar prefera
un loc de muncă formal atunci, când nu se află în străinătate, din cauza dezavantajelor cauzate de locurile de
muncă informale (fiind menţionată ocuparea pe o perioada scurta de timp sau munca ocazională). Cu toate
acestea, optarea pentru un loc de muncă informal constituie, de multe ori, rezultatul disponibilitatii acestora,
oferite mai curand de către persoane fizice, decât de companii, în special în afara capitalei. Astfel, deseori perioada
de identificare a unui loc de muncă formal, în cadrul unei companii înregistrate este mai îndelungată, muncitorii
optând pentru primul loc de muncă disponibil, cel mai frecvent, unul informal.
De asemenea, în calitate de lucrători pe cont propriu, ei execută de obicei, lucrări de finisare și reparații. În țară
există puține companii specializate în aceste lucrări. Una dintre evoluţiile curente este vânzarea apartamentelor
finalizate din clădirile rezidenţiale. În prezent, acestea sunt vândute în varianta „gri” sau „alba”, lucrările de finisare
şi cele de reparaţie fiind lăsate în grija cumpărătorului. De obicei, aceste munci sunt efectuate de către lucrătorii
individuali, cei mai mulţi dintre care nu au niciun contact. Totuşi, se atestă o creştere a cererii de munci calificate
şi a lucrătorilor care muncesc cu contracte de muncă, astfel încât să existe posibilitatea de a garanta calitatea
serviciilor7.
Ocuparea informală pe sexe
Deşi bărbații și femeile au avut același nivel de participare la locuri de muncă informale la începutul anilor
2000, în 2013 ponderea bărbaților cu locluri de muncă informale a fost de 34,1% față de 27,1% la femei.
Fenomenul este determinat de legătura dinte informalitate și sectoarele economice care angajează
preponderent bărbați (agricultură și construcții). Această tendinţă face ca Republica Moldova să se
diferențieze de alte state din Balcanii de Vest și CSI, în care ocuparea informală este mai mult caracteristică
femeilor. 8 Prin urmare, participarea femeilor la schemele de securitate socială este mai mare (prin
contribuții la Casa Naţională de Asigurări Sociale ). Astfel, în anul 2013, 78% femeile angajate (455.1 mii
din 580.7 mii) au contribuit la sistemul de asigurări sociale, comparativ cu 71% bărbați (417.5 mii din 592.1
mii) (Figura 9).
7 "Cercetarea si analiza locurilor de muncă vacante şi necesarului de calificări în UE, Republica Moldova şi Ucraina", Organizația Internațională a Muncii, 2013; 8 A se vedea „A Comparative Overview of Informal Employment in Albania, Bosnia and Herzegovina, Moldova and Montenegro”, International Labour Office 2011 şi Sabine Bernabe, „Informal Employment in Countries in Transition: Conceptual Framework”, 2002;
18
Figura 9. Ponderea populației ocupate cu contribții la fondul de asigurări sociale pe sexe,%, 2009-2013
Sursa: Biroul Național de Statistică;
În același timp, chiar dacă ocuparea informală este mai caracteristică pentru bărbaţi, femeile sunt în
continuare dezavantajate pe piața muncii, rata ocupării fiind semnificativ mai joasă pentru femei decât
pentru bărbați (cu 4,8% în 2013). Deşi bărbații sunt mai frecvent antrenați în activități formale şi informale,
femeile au mai puține oportunități chiar și pentru acest tip de locuri de muncă și deseori muncesc ca
lucrători pe cont propriu în propriile gospodării care produc pentru consumul propriu, obţinând astfel şi
venituri mai mici.
Ocuparea informală pe grupe de vârstă
În ceea ce privește vârsta persoanelor cu loc de muncă informal, cei mai predispuși pentru aceste activități
sunt persoanele peste 65 de ani (60%). Însă, deoarece numărul lor este foarte mic, cele mai multe dintre
ele fiind persoane în vârsta de pensionare, ele îndeplinesc munci pe termen scurt, ocazionale sau
sezoniere, astfel această categorie de persoane nefiind foarte relevantă pentru analize suplimentare. Un
alt grup de populație pe larg implicata în ocupații informale îl constituie cohorta de oameni tineri, cu
vârste între 15 și 24 de ani, 36,9% din aceasta categorie dispune de un loc de muncă informal. În ceea ce
privește tinerii, prezența înaltă a acestora în ocupațiile informale este determinată de tranziția dificilă de
la studii la muncă. Lipsa de experiență a tinerilor absolvenți îi face pe angajatori mult mai reticenți în
angajarea acestora, în special când este vorba de absolvenții cu studii secundare generale. Dificultățile pe
care le întâmpină tinerii în identificarea unui loc de muncă îi fac să accepte mult mai ușor locuri de muncă
informale. De asemenea, acest fenomen este determinat de miopia cu privire la viitoarele beneficii, mai
ales a celor oferite de sistemele publice de pensii.
În același timp, numărul locurilor de muncă informale a scăzut cel mai semnificativ, în special, pentru acest
grup în perioada anilor 2003-2013 (cu 40,5%), din motivul unei creşteri ușoare a ratei de angajare a
populației în vârstă de 16-23 de ani și, în consecință, accederea întârziată pe piața muncii, cât și
modernizarea economiei, deşi într-un ritm lent care necesită, cel puțin, competențe și abilități de bază.
19
De asemenea, în aceasta categorie de varsta ocuparea informală este concentrată în întreprinderile din
sectorul informal și este caracteristică mai mult pentru bărbați (43,3%) decât pentru femei (27,4%).
Discrepanța mare pe sexe pentru locuri de muncă informale în acest grup se explică prin faptul că, de
obicei, fetele optează pentru un nivel mai superior de educație și intră pe piața muncii mai târziu. Ocuparea
informală este mai mică în rândul femeilor cu vârste cuprinse între 24-34 de ani (24,8%), cel mai probabil
pentru că aceasta reprezintă o vârstă fertilă pentru femei, de aceea femeile ar putea fi mai puţin dispuse
să accepte un loc de muncă informal, care nu le asigură protecţia maternităţii şi accesul la sistemul
asigurărilor sociale si de sănătate.
Ocuparea informală în funcţie de calificări
Cea mai mare parte a populației ocupate informal o reprezintă muncitorii necalificați (66%), urmaţi de
lucrătorii în domeniul serviciilor și vânzărilor (11,1%) și meseriasii, dar și muncitorii calificaţi în meserii
conexe (10,8%) (Tabelul 3). Studiile arată că muncitorii calificati își găsesc un loc de muncă formal mult
mai ușor decât muncitorii cu calificări joase.9
Astfel, mulţi dintre muncitorii necalificaţi (cel mai frecvent tinerii cu nivel scăzut de calificare) isi incep
cariera de aîn activități informale. Unii dintre ei reuşesc să achiziţioneze abilități practice şi, ulterior, să
migreze spre activitatiformale. De multe ori, însă, aceștia sunt prinşi într-un cerc vicios în care abilitățile și
competențele dobândite în ocupațiile informale nu sunt recunoscute, având ocupații informale ei nu pot
participa la instruirile organizate de companie. Această tendinţă este caracteristică, mai ales, pentru
lucrătorii informali angajați în cadrul întreprinderilor informale și lucrătorii pe cont propriu, care nu au
posibilitatea de a se încadra în munciiformalel și nu pot beneficia de programe de formare profesională,
care sunt slab dezvoltate chiar și în întreprinderile sectorului formal, după cum este descris în Capitolul 2.
Lipsa unor instruiri în cadrul ocupării informale îi împiedică pe aceștia să avanseze și să treacă la ocupații
formale10.
9 Studiul „A Comparative Overview of Informal Employment in Albania, Bosnia and Herzegovina, Moldova and Montenegro”, International Labour Office 2011; 10 Studiul „A Comparative Overview of Informal Employment in Albania, Bosnia and Herzegovina, Moldova and Montenegro”, International Labour Office 2011;
20
Tabelul 3. Structura populaţiei ocupate cu locuri de muncă informale conform ocupaţiilor (ISCO11), %, 2013
Grupa Locuri de muncă
formale
Locuri de muncă
informale
Grupa 1 - Conducători ai autorităţilor publice de toate nivelurile, conducători şi
funcţionari superiori din unităţile economico-sociale şi politice; 11,3% 0,2%
Grupa 2 - Specialişti cu nivel superior de calificare; 20,0% 0,7%
Grupa 3 - Specialişti cu nivel mediu de calificare; 11,2% 1,0%
Grupa 4 - Funcţionari administrativi; 2,9% 0,2%
Grupa 5 - Lucrători în servicii, gospodăria de locuinţe şi deservire comunală, 16,7% 11,1%
Grupa 6 - Lucrători calificaţi în agricultură, silvicultură, vânătorie, piscicultură şi
pescuit; 2,0% 6,4%
Grupa 7 - Muncitori calificaţi în întreprinderi industriale mari si mici, în meserii
de tip artizanal, în construcţii, transporturi, telecomunicaţii, geologie şi prospectare
geologică; 9,2% 10,8%
Grupa 8 - Operatori, aparatişti, maşinişti la instalaţii şi maşini, lăcătuşi
asamblori; 8,7% 3,6%
Grupa 9 - Muncitori necalificaţi 17,1% 66,0% Sursa: Calculele autorului în baza datelor furnizate de Biroul Naţional de Statistică;
Ocuparea informală în funcţie de nivelul de educaţie
Ocuparea informală este mai răspândită în rândul absolvenților cu nivel scăzut de educație. Astfel, 59%
dintre locurile de muncă informale sunt reprezentate de persoane fără specializare (studii primare şi studii
secundare generale), care lucrează, în mare parte, în gospodăriile proprii. Cu toate acestea, 26% dintre
locurile de muncă informale aparțin absolvenților instituţiilor de învățământ professional/vocaţional-
tehnic (Tabelul 4) din, cel puțin, două motive. Primul dintre ele este deteriorarea calității sistemului de
învățământ professional/vocaţional-tehnic pe parcursul a două decenii de tranziție și lipsa
corelării/echilibrului dintre necesarul de calificări pe piața muncii și oferta sistemului de învățământ în
această perioadă. Astfel, deseori competențele achiziţionate în instituțiile de învățământ, în special la nivel
de învățământ profesional/vocaţional-tehnic, sunt insuficiente pentru a accede direct pe piața oficială a
muncii, astfel absolvenții pledeaza pentru locuri de muncă necalificate în sectorul agricol, de multe ori în
propria lor gospodărie. Al doilea motiv este nivelul sporit de informalitate în cele două sectoare mari care
angajeaza absolvenți ai şcolilor de învățământ profesional/vocaţional-tehnic: construcții și comerțul cu
ridicata și cu amănuntul.
Deşi deţin un anumit nivel de calificare, nu există nicio diferență semnificativă între tipurile locurilor de
muncă informale, după statutul ocupaţional sau de producție în care se angajează, cu excepția unei
ponderi mai mari a lucrătorilor pe cont propriu în întreprinderile din sectorul informal cu studii
profesionale și a unei ponderi mai mari a angajaților informali în întreprinderile din sectorul formal, fără
studii de specialitate.
11 Clasificarea Internațională Standard a Ocupațiilor – ISCO 08 a OIM http://www.ilo.org/public/english/bureau/stat/isco/
21
Tabelul 4. Structura ocupării formale și informale în funcţie de nivelul de educație (clasificare ISCED), %, 2013
Cel mai înalt nivel de studii absolvit
Locuri de muncă
formale
Locuri de muncă
informale
Fără studii absolvite + ISCED 1 0,2% 1,8%
ISCED 2 10,7% 33,7%
ISCED 3 (învăţământ liceal) 17,0% 24,3%
ISCED 3 (învăţământ profesional/vocaţional-tehnic) 20,6% 25,7%
ISCED 4 17,3% 8,8%
ISCED 5-6 32,9% 5,6%
Masterat și doctorat 1,3% 0,1% Sursa: Calculele autorului în baza datelor furnizate de Biroul Naţional de Statistică;
Ocuparea informală pe medii de reşedinţă
Cele mai semnificative discrepanțe în ocuparea informală în Republica Moldova sunt caracteristice pentru
locuitorii din mediul rural și cel urban. În timp ce, în mediul urban ponderea populației cu locuri de muncă
informale în populația ocupată este de doar 13,5%, această cotă pentru populația rurală a fost de 46,4%
în 2013. Astfel, pe lângă faptul că rata de ocupare a populaţiei în mediul rural este semnificativ mai mică,
comparativ cu mediul urban (36,6% vs. 42,8% în 2013), circa jumătate din populația din mediul rural
dispune de un loc de muncă informal și nu beneficiază de sisteme de securitate socială. Astfel, această
tendinţă face populaţia rurală şi mai vulnerabilă, deoarece nu dispune de un loc de muncă și venituri
decente şi nu poate beneficia, pe deplin, nici de serviciile publice și sociale (accesul limitat la servicii
medicale, imposibilitatea de a beneficia de ajutor de șomaj în caz de pierdere a locului de muncă și, în cele
din urmă, mărimea mică a pensiei de care vor beneficia).
Cele mai multe dintre locurile de muncă informale în mediul rural sunt concentrate în gospodăriile casnice:
42% din populația cu locuri de muncă informale lucrează în propriile gospodării care produc exclusiv
pentru consumul propriu, majoritatea dintre ele fiind axate pe sectorul agricol.
În general, situaţia populației din mediul rural diferă semnificativ de cea din mediul urban, înregistrând
mari discrepanțe în statutul socio-economic și veniturile obţinute. Cea mai mare parte din populația rurală
sunt pensionari - 42%. Un alt grup mare de populație din mediul rural o constituie agricultorii și populația
ocupată în sectorul agricol, cu 21% (Figura 10).
22
Figura 10. Structura populaţiei din mediul rural şi urban, în funcţie de statutul socio-economic, %, 2013
Sursa: Biroul Naţional de Statistică;
Deoarece aceste grupuri socio-economice mari au venituri relativ mici, venitul mediu disponibil pe
persoană în mediul rural este semnificativ mai mic, decât cel al populaţiei din mediul urban - cu 45% mai
mic decât în anul 2013. Cele mai importante surse de venit pentru populația rurală reprezintă: plățile
sociale (21% ), salariile (28,3%) și veniturile din activităţi agricole realizate individual (17,8%), comparativ
cu 18,6%, 53,8% și corespunzător, 1,1% în mediul urban. Venitul mediu disponibil în zonele rurale a fost,
de doar 10% din minimul de subzistenta în 2013, însă această discrepanţă a scăzut constant începând cu
anul 2010 (Figura 11).
Figura 11. Raportul dintre venitul mediu disponibil al gospodăriilor din zonele urbane și rurale și a costurilor de trai, 2006-2013
Sursa: Biroul Național de Statistică;
Informațiile prezentate în figura de mai sus sugerează venituri mai mari în ocuparea formală față de
ocuparea informală. Astfel, decalajul dintre mediul rural şi cel urban, în raport cu venitul disponibil şi costul
23
de trai s-a dublat de peste două ori pe parcursul anilor 2006-2013. În această perioadă, incidența înaltă a
ocupării informale a scăzut considerabil în mediul urban de la 19,5% la 13,5%, cu modificări semnificative
în totalul populației ocupate (doar 1,9% scădere). În zonele rurale, nivelul ocupării informale a scăzut doar
de la 47,7% la 46,4%, iar nivelul total de ocupare contractată cu 10,7% pe parcursul a șapte ani de zile.
Alte caracteristici ale ocupării informale
Şi locurile de muncă din sectorul informal pot fi considerate mai nesigure, nu doar pentru că populația
ocupată nu beneficiază de sisteme de securitate socială, dar şi din cauza incertitudinii și duratei mai reduse
a acestora. De exemplu, în 2013, 64% dintre persoanele care au raportat un loc de muncă informal au fost
angajate în acea poziție pentru o perioadă de mai puțin de doi ani. Pentru angajaţii cu locuri de muncă
formale, ponderea a fost mult mai mică - 30% (Figura 12). Acest decalaj persistă pentru fiecare cohortă de
vârstă din 10 în 10 ani, evident cu un nivel scăzut pentru cel mai tânăr efectiv al populației de 15-24 de ani,
deoarece aceştia sunt noi pe piața muncii, iar durata încadrării în muncă este, implicit, mai scurtă.
Figura 12. Numărul de ani raportaţi în poziția curentă după ocupații formale și informale, %, 2013
Sursa: Calculele autorului în baza datelor furnizate de Biroul Naţional de Statistică;
O altă particularitate a populației ocupate informal este programul de lucru mai redus. Aceste persoane
lucrează, în medie, cu 3,3 ore mai puțin pe săptămână, decât populaţia angajată formal. Această tendinţă
este valabilă pentru lucrătorii din gospodăriile casnice, de regulă, din sectorul agricol, care au o saptămână
de lucru mai scurtă. În același timp, în construcții și comerț, hoteluri și restaurante săptămâna de lucru
este mai lungă pentru populația ocupată informal (Tabelul 5). Acestea sunt sectoare cu nivel sporit de
ocupare informală, în afara gospodăriilor, în principal lucrătorii pe cont propriu din întreprinderile
sectorului informal. În timp ce orele de lucru mai scurte și salariile mai mici la locurile de muncă informale
sugerează mai multe stimulente pentru o activitate secundară, de fapt, 78% din populația cu un loc de
muncă secundar dispune de un loc de muncă principal, în sectorul formal. Locurile de muncă secundare
sunt, în mare parte, concentrate în ocuparea informală în sectorul agricol (77%), fiind mai mult
caracteristică pentru populația rurală de peste 35 de ani.
24
Tabelul 5. Numărul mediu de ore lucrate, formal și informal, săptămânal l, după activităţi economice, ore/săptămână, 2013
Activitatea economică Locuri de muncă
formale
Locuri de muncă
informale
Agricultură 36,7 32,9 Industrie 39,8 38,9 Construcţii 39,9 40,7
Comerţ cu ridicata şi cu amănuntul; Hoteluri şi restaurant 41,7 42,0
Transporturi şi comunicaţii 41,9 39,1 Total 38,5 35,2
Sursa: Calculele autorului în baza datelor furnizate de Biroul Naţional de Statistică;
În pofida tutror dezavantajelor oferite de angajarea informală, nemulțumirea de serviciul pe care îl au
aceste persoane este mai mare decât în cazul persoanelor cu ocupații formale. Ponderea persoanelor care
ar dori să-şi schimbe situaţia actuală la locul de muncă este aproximativ egală – 25,4% și 18,8% respectiv.
Totuși, cauzele nemulțumirii sunt diferite, ceea ce reflectă situația mai defavorizată a populației cu un loc
de muncă informal (Tabelul 5). Astfel, în cazul ocupării formale, cauza majoră a dorinței de a schimba
locului de muncă este o remunerare mai bună per oră (77,4%). În cazul ocupării informale, aceasta rămâne
cauza principală doar pentru 31,3% din populația ocupată. Cu toate acestea, există mai multe persoane
care ar dori să muncească mai mult orele de lucru şi să beneficieze de o creștere corespunzătoare a
salariului, condiţionată de durata medie a săptămânii de lucru, descrisă mai sus.
Printre alte cauze majore care alimentează dorința populației ocupate informal de a-şi schimba situaţia
actuală la locul de muncă se numără: faptul că locul de muncă este temporar, ceea ce este mai specific
pentru ocuparea informală și vor fi analizate mai târziu în acest Capitol (20,7%), doresc să aibă un contract
de muncă sau să fie declarat salariul real (17,9%), precum și dorința de utilizare mai adecvată a abilităților
și calificărilor pe care le au (15%).
Tabelul 6. Structura populaţiei ocupate care doreşte să-şi schimbe situaţia actuală la locul de muncă, după motivul principal, %, 2013
Motivele pentru care salariaţii îşi doresc să schimbe situația la locul actual de muncă
Locuri de muncă
formale
Locuri de muncă
informale
Zi extinsă de muncă cu o creştere corespunzătoare a venitului 11,0% 13,2%
Remunerare mai mare pe oră 77,4% 31,3%
Teama de a pierde locul actual de muncă 0,5% 0,6%
Locul de muncă actual este temporar/ocazional 1,3% 20,7%
Utilizarea mai adecvată a calificărilor/abilităţilor 4,5% 15,0%
Program de lucru mai convenabil, navetă mai scurtă 1,2% 0,8%
Condiţii inadecvate de muncă 1,1% 0,4%
Regim redus de muncă cu o reducere corespunzătoare a venitului 0,0% 0,1%
Dorința de a avea un contract de muncă / de a declara integral salariul 2,9% 17,9% Sursa: Calculele autorului în baza datelor furnizate de Biroul Naţional de Statistică;
25
De asemenea, motivația de a schimba situația la locul informal de muncă curent diferă, în mod
semnificativ, în funcție de tipul de unitate de producție a populației ocupate. Astfel, pentru angajaţii cu un
loc de muncă informal în întreprinderile sectorului formal, factorul principal îl constituie dorința de a
beneficia de o remunerare mai mare pe oră (43,2%), comparativ cu cele angajate informal, în sectorul
gospodăriilor casnice (35%) și întreprinderile din sectorul neformal (23,2%). În schimb, persoanele
angajate în întreprinderile sectorului informal doresc să lucreze mai multe ore și beneficiază mai des de o
creștere corespunzătoare a veniturilor (16,7%). În cazul întreprinderilor din sectorul informal, populația
ocupată tinde să-şi schimbe mai des locul de muncă informal, care este temporar (29,6%), comparativ cu
întreprinderile din sectorul formal (13,9%). Dorința de a aplica mai adecvat calificările şi abilităţile avute
este mai des menționată de către populația ocupată informal în gospodăriile casnice (21%), comparativ cu
cele utilizate în întreprinderile din sectorul formal (18,4%) și întreprinderile din sectorul informal (15,8%).
Conform AFM, salariile celor ocupați informal sânt, în medie, mai mici decât ale persoanelor ocupate
formal. Astfel, în 2013 salariul mediu lunar12 in economia naţională a constituit 2990 lei (179 euro) pentru
locurile de muncă informale, comparativ cu 3311 MDL (198 EUR) pentru locurile de muncă formale în 2013
sau cu 10% mai puţin. Începând cu 2010, această discrepanța s-a redus de două ori. În plus, în cazul
locurilor de muncă informale, salariile angajaților din întreprinderile sectorului informal au fost cele mai
mici, iar cele mai mari au fost pentru salariaţii din gospodăriile casnice, angajaţi de indivizi. Cu toate
acestea, aceste date trebuie să fie utilizate cu precauție, deoarece nu iau în calcul repartizarea inegală a
timpului de munca săptămânalși faptul că salariul pe oră poate varia semnificativ și ca urmare a refuzului
sporit al angajatorilor de a raporta salariile angajaților cu locuri de muncă informale.
În același timp, doar 17,9% din populația ocupată informal a menţionat ca si motiv dorința de a munci în
baza unui contract de muncă și/sau de a declara salariul real, deși constituie cel de-al treilea motiv
menţionat după importanţă. De asemenea, acesta reprezintă cel de-al treilea motiv menţionat după
importanţă pentru neacceptarea unei oferte de muncă de către șomeri - 11% dintre șomeri nu ar accepta
un loc de muncă fără a semna un contract de muncă. Aceste date relevă avantajele unui loc de muncă
formal și, parțial, dorința angajaţilor de a migra de la un loc de muncă informal la unul formal. În același
timp, oamenii se gândesc mai puțin la moralitatea fiscală (după cum este descris în secțiunea ce urmează)
și, deseori, sunt gata să accepte salarii subdeclarate pe care le consideră legitime. Aparent, ei preferă
venituri mai mari, un loc de muncă mai sigur și o mai bună utilizare a competențelor și abilităților
achiziţionate.
Munca nedeclarată și pierderile majore pentru bugetul de stat
Pe de o parte, unele forme ale ocupării informale tin o rata joasa a șomajului și a cheltuielilor sociale
suplimentare pe termen scurt. Pe de altă parte, evaziunea fiscală asociată cu ocuparea informală cauzează
daune statului. Acest subcapitol va analiza fenomenul muncii nedeclarate, care include ocuparea informală
12 Conform Metodologiei pentru ancheta forţei de muncă în gospodării, salariat este considerată persoana care-şi exercită activitatea în baza unui contract de muncă într-o unitate economică sau socială – indiferent de forma ei de proprietate – sau la persoane particulare (în baza unui contract sau a unei înţelegere), în schimbul unei remuneraţii sub formă de salariu, în bani sau în natură, sub formă de comision etc. Prin convenţie cu acest statut au fost înregistraţi şi militarii în termen.
26
cu salarii/ venituri nedeclarate și ocuparea formală cu o parte din salarii nedeclarate fiscal și pierderile
pentru stat asociate acestui fenomen.
În timp ce este dificil de a estima nivelul exact al salariilor nedeclarate în economie, diferența dintre
veniturile salariale raportate de populație în Cercetarea Bugetelor Gospodariilor Casnice (CBGC) și salariile
raportate de întreprinderi în sondaje ar putea fi folosită ca proxy13. Astfel, există o discrepanță consistentă
între aceste două surse salariale pentru trei ani consecutivi (Figura 13), în proporţie de 30-40% din salariul
net global, care poate fi considerat ca venituri salariale nedeclarate, fie în ocuparea informală sau cea
formală cu salarii subraportate14.
Figura 13. Estimarea salariilor nete lunare pe economie, în baza datelor furnizate de Cercetarea Bugetelor Gospodăriilor Casnice și Sondajul Întreprinderilor, mil lei, 2011-2013
Sursa: Calculele autorului în baza datelor furnizate de Biroul Naţional de Statistică;
După cum a fost menţionat mai devreme în acest Capitol, contractarea sectorului agricol, creșterea
economică și intensificarea controalelor efectuate de către inspecţia muncii/inspectorii de muncă şi a
controalelor fiscale a determinat diminuarea nivelului ocupării informale în afara sectorului informal. Cu
toate acestea, în timp ce nivelul muncii nedeclarate a scăzut, majoritatea angajaților din întreprinderile
sectorului formal fiind angajați în mod legal, multi agenţi economici au început să caute noi soluţii pentru
a face economii. În prezent, numărul agenţilor economici care activează parțial formal și parțial informal a
crescut, ca urmare a reglementărilor neprietenoase pentru afaceri, riscului redus de a fi sancționat,
nivelului scăzut de penalităţi, cât și altor factori, menționaţi în Capitolul 2. Drept consecinta, în astfel de
companii, deşi angajații dispun de un contract de muncă, ei primesc în mod oficial doar o parte din salariul
total (deseori salariul minim), o parte din salariu fiind achitată "în plic".
13 Începând cu anul 2011, Biroul Național de Statistică publică date privind numărul de salariați și salariul mediu net declarat de orice tip de întreprinderi, pe baza a două cercetări de personal: (i) toate întreprinderile cu 20 şi mai mulți salariați (20+) și toate instituțiile din sectorul bugetar, indiferent de numărul de salariați și (ii) toate entitățile cu mai puțin de 20 de angajați. 14 Acest proxy trebuie să fie utilizat cu prudență, deoarece există probabilitatea mare de supra- și sub-raportare în HBS. În timp ce diferența poate sugera veniturile din munca nedeclarată, numerele estimate exact pot conţine erori mari.
27
Fenomenul salariilor "în plic" este foarte popular, iar unele estimări arată că acesta este chiar mai răspândit
decât munca nedeclarată, în sine. O analiză efectuată de Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei în
anul 2011, a estimat că în 2010 57% din totalul populației ocupate, nu și-au declarat salariul real.15. În timp
ce numărul persoanelor care nu şi-au declarat salariile reale și veniturile provenite din muncă a scăzut în
perioada anilor 2006-2010, în medie cu 1,36% (Figura 14), valoarea veniturilor nedeclarate a crescut cu 6%
anual.
Figura 14. Incidența muncii nedeclarate, 2006-2010
Notă: *alte categorii includ lucrătorii pe cont propriu, ajutorii familiali, patronii, membrii cooperativelor informale de producţie.
Sursa: "Propunerea de Politici Publice: Diminuarea fenomenului de ocupare informală a forței de muncă" Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei, 2011;
Astfel, în 2010, valoarea veniturilor nedeclarate a fost de, cel puţin, 9,3 miliarde lei (5.7 miliarde. Euro), iar
ponderea fondului de salarii nedeclarate a alcătuit 29,6% din fondul de salarii totale şi 13% din PIB. Ca
urmare, pierderile la bugetul public naţional din cauza acestui fenomen au fost de 4,7 miliarde lei (2,9
miliarde. Euro) sau 17,1% din veniturile totale. Acestea includ 2,1 miliarde lei, sau 25% din veniturile la
bugetul asigurărilor sociale de stat, 1,6 miliarde sau 13,5% din veniturile la bugetul de stat cu titlu de
impozit pe venit şi 1 miliard lei sau 29% pentru veniturile fondului naţional unic de asigurări sociale de
sănătate.
1.3. Stimulente pentru munca nedeclarată din partea ofertei Nivelul înalt al ocupării informale în Republica Moldova constituie o consecință atât a structurii economiei
naționale, cât și a modului de funcționare a sistemului economic, care vor fi descrise în Capitolul 2. Acest
subcapitol va analiza stimulentele din partea ofertei de a nu declara sau de a declara parţial veniturile. O
parte din concluzii se bazează pe rezultatele unui sondaj reprezentativ la nivel național, desfăşurat în
2014 16 . Conform sondajului, 51,5% din respondenți au afirmat că plățile salariale neoficiale sunt
15 Pentru consultarea datelor și metodologiei aplicate, a se vedea "Propunerea de Politici Publice: Diminuarea fenomenului de ocupare informală a forței de muncă" Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei, 2011; 16 Sondaj reprezentativ la nivel național privind moralitatea fiscală efectuat pentru studiul realizat de Expert-Grup "Discrepanţa fiscală - o realitate invizibilă" în 2014. Sondajul a fost realizat pe un eşantion de 1218 (18+) de respondenți și are o eroare de 3%. Criteriile de stratificare sunt: 13 regiuni geografice, din mediul urban / rural și dimensiunile comunității;
28
„răspandite practic in fiecare companie” și „răspandite des”. De asemenea, 19,5% dintre respondenți
consideră că nedeclararea salariului real cu scop de evaziune fiscală este justificată, cu pondere mai mare
în rândul populaţiei de sex masculin, din cohorta de oameni mai tineri și locuitorii din mediul urban (Figura
15).
Figura 15. Ponderea respondenților care consideră justificată nedeclararea salariilor reale cu scop de evaziune fiscală, după diverse criterii de clasificare,%, 2014
Sursa: Calculele autorului în baza rezultatelor sondajului sociologic;
Astfel, pe baza datelor sondajului și cercetărilor existente cu privire la fenomenul ocupării informale în
Republica Moldova, principalii factori determinanți care alimentează ocuparea informală/salariile
nedeclarate sunt:
Percepția negativă privind calitatea bunurilor și serviciilor publice. Studiile empirice arată că nivelul de corupție și eficiență a guvernării, care măsoară calitatea serviciilor publice sunt considerate ca având cel mai mare impact asupra dimensiunilor muncii nedeclarate. Diminuarea cu 1 punct în indicele de percepere a corupției poate genera o scădere de 12-21% a nivelului economiei informale. Eficiența guvernării, deși fără un impact semnificativ direct asupra economiei şi ocupării informale, poate reduce nivelul economiei informale, în tandem cu alți factori: nivelul legislației cu privire la impozitul pe venit și protecția muncii.17 Munca nedeclarată poate fi percepută ca un eșec moral mai mare, decât salariile declarare parţial, având în vedere faptul că salariile nedeclarate în Republica Moldova sunt mai răspândite decât lucratorii nedeclarați. Astfel, unul dintre impedimente pentru cei ce acceptă acele tranzacţii nedeclarate o reprezintă nemulțumirea privind calitatea serviciilor publice. Datele sondajului relevă că oamenii sunt, în mare parte, nemulțumiți de calitatea serviciilor publice/organelle publice, având în vedere mărimea taxelor plătite. Cea mai semnificativă nemulțumire ţine de calitatea drumurilor (77%), a sistemului de protecție socială (72%), seviciile instituțiilor publice (55,9%), ale sistemului de sănătate (55,7%) și, într-o măsură mai mică, ale sistemului de educație (38,8) (Figura 16). Cu toate acestea, o corelație directă între nivelul de satisfacție privind calitatea serviciilor publice și justificarea salariilor și veniturilor nedeclarate, în general, a fost identificată doar în ceea ce
17 "Impactul instituțiilor și politica privind economia subterană în țările în curs de dezvoltare: explorare econometrică", OIM, 2008;
29
privește calitatea serviciilor de protecție socială, a instituțiilor publice și calitatea drumurilor. În cazul sistemelor de educație și de sănătate, cei mai nemulțumiți de calitatea serviciilor sunt mai puțin înclinați să considere legitimă nedeclararea veniturilor reale.
Figura 16. Repartizarea răspunsurilor la intrebarea ce reflectă aprecierea calitătii următoarelor servicii publice, având în vedere nivelul impozitelor plătite, %, 2014
Sursa: Calculele autorului în baza rezultatelor sondajului sociologic;
Nivelul de transparență privind utilizarea banilor publici. Teoretic, motivația de a se eschiva de
la plata impozitelor este mai mare atunci când contribuabilii nu dispun de suficiente informații
privind modul de utilizare a impozitelor plătite. După cum indică numeroase rapoarte ale Curții de
Conturi, în cazul Republicii Moldova, este cert că statul nu-și îndeplinește obligaţiunie, iar resursele
bugetare sunt adesea cheltuite ineficient și netransparent. 18 Rezultatele sondajului relevă faptul
că doar 11,4% din populație este foarte bine informată cu privire la modul în care sunt utilizați
banii publici, în timp ce 79,4% consideră că sunt informați într-o măsură mică sau foarte mică.
Acest lucru este corelat cu justificarea salariilor nedeclarate, deoarece circa 19,1% din populația
slab informată despre cheltuielile publice consideră remunerarea neoficială mai curând justificată
față de 15,1% din populație, care este foarte bine informată în această privință.
Cultura de neconformare. Aceasta ține de toleranța intrinsecă pentru fenomenul corupției şi
tendința de eschivare de la plata impozitelor. Rezultatele sondajului indică faptul că această
tendinţă este specifică pentru sistemul național - circa 46,8% din populație au afirmat că ar fi de
acord să plătească mită pentru a rezolva anumite probleme, în cazul în care acestea nu pot fi
soluţionate altfel, iar 11,9% din populație ia în calcul corupția justificată. Bineînţeles că aceasta
corelează cu justificarea veniturilor nedeclarate. Astfel, doar 12% dintre respondenţii care au
semnalat că nu ar fi de acord să plătească mită pentru a rezolva anumite probleme consideră
plățile „în plic” drept mai curând justificate, în timp ce ponderea celor care consideră plățile
respective drept justificate este de 27.1%. De asemenea, 62,1% din cei care consideră eschivarea
de la plata taxelor corespunzătoare drept mai curând justificată tind să accepte remunerarea
18 Rapoartele Curții de Conturi privind administrarea și utilizarea finanțelor publice, începând cu anul 2001, pot fi accesate la http://www.ccrm.md/tabview.php?l=ro&idc=24&t=/Publicatii/Rapoarte&
30
neoficială, comparativ cu doar 15,1% din cei care au un nivel scăzut de toleranță față de corupție
(Figura 17).
Figura 17. Ponderea populaţiei care consideră salariile „in plic” mai curând justificate, în baza tendinţei lor de a da mită și toleranței față de fenomenul corupției, %, 2014
Sursa: Calculele autorului în baza rezultatelor sondajului sociologic;
Lipsa oportunităţilor de angajare şi veniturile mici din muncă. Acest argument este valabil, în
special, pentru populația din mediul rural, în cazul în care există puține oportunități de angajare,
mai ales locuri de muncă bine plătite și, de cele mai multe ori, populația este de acord să accepte
condițiile angajatorilor/patronilor. De asemenea, trebuie să luăm în calcul faptul că o parte a
populației are venituri foarte mici, iar unele locuri de muncă sunt foarte prost plătite şi nu acoperă
costul de trai al gospodăriilor casnice. În acest caz, nevoile imediate prevalează asupra siguranței
de viitor și persoanele acceptă mai ușor un salariu nedeclarat. Prin urmare, atât timp cât salariile
și pensiile vor fi mici, vor exista întotdeauna tentaţii pentru evaziuni fiscale. Cu toate acestea, în
Republica Moldova există tendința de a nu declara nici salariile mari, prin urmare, având în vedere
dimensiunile muncii nedeclarate, acesta nu poate fi considerat drept factor determinant.
Importanța altor factori care pot fi luaţi în calcul teoretic, în cazul în care acceptarea unui loc de muncă
sau salariu nedeclarat are o pondere aproape nesemnificativă în studiu.
1.4 Forme atipice de muncă OIM defineşte formele atipice de munca drept activitate prestata în alte condiţii decat cele obişnuite, în
majoritatea lor caracteristice angajărilor cu contract de muncă şi protejate prin drepturi sociale. Printre
formele atipice de ocupare se numără ocuparea temporară, săptămâna de lucru redusă, angajarea cu
contract pe durată determinată, închirierea forţei de muncă, munca cu timp parţial, inclusiv munca
marginală cu fracțiune de normă, care se caracterizează prin ore de muncă reduse, variabile, iar de multe
ori imprevizibile.19 Raportul, numit "Lumea muncii 2012", analizează formele atipice de ocupare a forţei
de muncă, care includ ocuparea temporară sau muncitorii care lucrează în condiții precare (temporare și
19 http://www.ilo.org/global/topics/employment-security/non-standard-employment/lang--en/index.htm
31
cele cu fracțiune de normă) pentru țările avansate și ocuparea informală pentru țările în curs de dezvoltare,
din cauza corelației mari între cea din urmă și unele forme de ocupare a forței de muncă atipice, după cum
este descris mai jos, în această secțiune.
Deși statisticile naționale nu acoperă detaliat formele de muncă atipice, Ancheta Forței de Muncă (AFM)
oferă unele informații valoroase cu privire la mai multe forme atipice de ocupare a forţei de muncă.
Ocuparea pe durată determinată
Din totalul persoanelor ocupate, doar angajații specifică în AFM tipul de ocupare: pe durată determinată-
sau permanentă. Evaluarea tipului de ocupare este lăsată la latitudinea respondenților și nu implică,
neapărat, prevederi legale care definesc ocuparea pe durată determinată descrisă mai jos, în Capitolul 3.
Astfel, ponderea angajaților pe perioadă determinată a crescut de la 5,1% în 2003 la 7,1% în 2013. Aceste
cifre variază semnificativ în funcţie de activități economice, înregistrând cele mai mari ponderi în sectorul
agricol (35,4%) și activităţile gospodăriilor private pentru lucratorii la domicilui (17,5%). În același timp,
ponderea contractelor individuale de muncă pe durată determinată/acordurile verbale este, de asemenea,
înaltă în unele sectoare publice: administrație publică și educaţie (Figura 18).
Figura 18. Ponderea ocupării pe durată determinată, după activități economice, angajati, %, 2013
Sursa: Calculele autorului în baza datelor furnizate de Biroul Naţional de Statistică;
Ocuparea forței de muncă pe durată determinată, este ușor mai mare în rândul populației de sex masculin
(8,3% pentru bărbați vs. 6% pentru femei) și locuitorii din mediul rural (10,7% în mediul rural vs. 4,6% în
mediul urban), ceea ce corespunde unei angajări mai largi a acestor grupuri în sectoarele menționate mai
sus. De asemenea, cohortele cu cele mai tinere şi cele mai în vârstă persoane sunt mai frecvent angajate
la un loc de muncă cu durată determinată: 35,7% dintre angajați peste 65 de ani, 10,3% dintre cei între 55-
64 de ani și 11,8% dintre cei din cohorta de oameni tineri, cu vârste între 15 și 24 de ani.
Ocuparea pe durată determinată este destul de corelată la ocuparea informală. În 2013, ponderea ocupării
pe durată determinată a fost de 3,6% pentru lucratori formali, comparativ cu 40,2% pentru cei cu locuri
de muncă informale. Cu toate acestea, ponderea angajaților pe durată determinată a fost pe un trend
continuu ascendent din 2003, în timp ce ponderea salariaților cu locuri de muncă informale a fost pe un
32
trend descendent, în perioada anilor 2003-2013. După cum se vede, deja, din dezagregarea în funcţie de
activitățile economice, o parte din angajații pe durată determinată lucrează în gospodării, însă ponderea
lor este mult mai mare în întreprinderile sectorului informal, în care aceasta a constituit 89,9% în 2013
(Figura 19).
Figura 19. Ponderea angajaților pe durată determinată, în funcție de tipul unităţii de producție, %, 2013
Sursa: Calculele autorului în baza datelor furnizate de Biroul Naţional de Statistică;
Cel mai des, perioada de ocupare pe durată determinată este destul de scurtă - de până la 1 an (Error!
Reference source not found.20). Angajații ocupaţi pe durată determinată sunt concentraţi, în mare parte,
în sistemul de administrație publică, învățământ/educaţie și asistență medicală (73,1%), majoritatea
dintre ei fiind angajați cu locuri de muncă formale. Cea mai scurtă perioadă de ocupare pe durată
determinată se atestă în sectorul agricol, cu 96,3% pentru o zi de muncă.
Figura 20. Perioada de ocupare pe durată determinată, %, 2013
Sursa: Calculele autorului în baza datelor furnizate de Biroul Naţional de Statistică;
Există mai multe motive pentru fenomenul ocupării pe durată determinată, prezentate de angajații care
fac posibilă o depistare mai largă a altor forme atipice de ocupare a forţei de muncă. Cel mai frecvent,
33
acesta constituie un contract de muncă consecutiv/acord verbal pe durată determinată, cu același
angajator - 34,8% (Error! Reference source not found.). Această situație este mai caracteristică pentru
astfel de sectoare ca administrația publică, sănătate, manufacturi, tranzacții imobiliare și comerț. Aceasta
este concentrată, în principal, în cadrul întreprinderilor din sectorul formal și informal și destul de rar - în
gospodăriile casnice, în calitate de angajatori. Cel de-al doilea motiv major pentru ocuparea pe durată
determinată îl constituie acordurile de muncă pentru o zi. Practic toți angajații care au declarat acest motiv
sunt din sectorul agricol - 92,5%, iar o altă parte - din sectorul de construcții - 5,6%.
Figura 21. Motivele pentru fenomenul ocupării pe durată determinată, %, 2013
Sursa: Calculele autorului în baza datelor furnizate de Biroul Naţional de Statistică;
Munca sezonieră a fost raportată de către 16,5% dintre angajații pe durată determinată în 2013, mai mică
decât în anii precedenți, când nivelul a fost de peste 20%. Lucrătorii sezonieri muncesc, în principal, în
locuri de muncă informale (81%), angajați mai ales în întreprinderile din sectorul formal (79,2%), iar restul
dintre ei - în întreprinderile sectorului informal. Aceste locuri de muncă sunt concentrate în sectorul agricol
(77,2%), dar și manufacturi (graţie ponderii mari a industriei de prelucrare a produselor alimentare, care
presupune variaţii sezoniere (sezonalitate)), construcții și educație. Gradul de nemulțumire cu locul de
muncă sezonier este mai mare decât media raportată pe economie, 30% dintre angajații sezonieri au
declarat că ar dori să-şi schimbe situaţia actuală la locul de muncă.
Un alt motiv pentru un loc de muncă pe durată determinată este munca ocazională. În 2013, majoritatea
angajaților ocazionali (90,5%) au avut un loc de muncă informal, 53,7% fiind salariaţi angajaţi la
întreprinderile sectorului formal și 39,9% - la întreprinderile sectorului informal. Angajații au lucrat,
preponderent, în sectorul de construcții (35%) și agricol (32%). Această tendinţă explică ponderea mai
mare a bărbaților (77,8%) și locuitorilor din mediul rural (73,5%), care prestează munci cu caracter
ocazional. Nemulțumirea față de activităţile cu caracter ocazional este chiar mai mare, în raport cu lucrările
sezoniere, 42,7% dintre angajații ocazionali declarând că ar dori să-şi schimbe situaţia actuală la locul de
muncă. O evoluție pozitivă poate fi considerată declinul muncitorilor ocazionali, în totalul locurilor de
muncă pe durată determinată în ultimul deceniu de la peste 20% la 5,3%.
34
Alte motive, mai puțin importante, pentru ocuparea forței de muncă pe durată determinată constituie
perioada de probă, de înlocuire, activitatea specifică realizării unui proiect și ucenicie.
Timp partial de munca
BNS definește ocuparea cu timp parţial doar pentru angajați, deoarece săptămâna de lucru prevăzută în
contractul de muncă este mai scurtă decât durata normală săptămânală a timpului de muncă 20 în
activitatea economică specifică. Cu toate acestea, folosind recomandările OIM, AFM defineşte programul
parţial de lucru drept orice program de lucru la latitudinea respondentului21, cu alte cuvinte aceasta nu se
referă la durata săptămânii de lucru, ci la percepția respondentului cu privire la locul de muncă (complet
sau parţial). Pentru a consulta alte dispoziții legale privind programul parţial de lucru, faceţi referinţă la
Capitolul 3.
În 2013, 7,2% din populația ocupată a activat în baza unui program partial de muncă. Incidența ocupării cu
program parţial de muncă a scazut de la 11,8% în anul 2003. Ca și ocuparea pe durată determinată,
programul de muncă cu timp parţial este, de asemenea, mult mai caracreristic pentru ocuparea informală:
incidența a constituit 3,8% în ocuparea formală și 14,7% în cea informală. Programul de muncă cu timp
parţial este mai răspândit în rândul lucrătorilor pe cont propriu/autoangajaţi (14,3%) și (13,5%), ajutorilor
familiali neremuneraţi, care activează mai ales în gospodăriile casnice (25,6%), întreprinderile sectorului
informal (16%) și gospodăriile casnice, care produc exclusiv pentru consumul propriu (15,8%).
Nu există diferențe semnificative în funcţie de sexe (7,4% pentru femei în raport cu 7% pentru bărbați),
însă diferențele pentru mediul rural şi cel urban sunt semnificative (4,9% vs. 9,2%). Cu toate acestea, există
multe femei care au declarat ca au muncit cu program complet, cu o săptămână de lucru mai scurtă decât
40 de ore pe săptămână, după cum prevede legislația națională. Astfel, ponderea lor este de 37,6%,
comparativ cu 25,3% pentru bărbați. Această tendinţă este mai specifică pentru femeile care au, cel puțin,
un copil de vârstă preșcolară.
De asemenea, există diferențe semnificative între activitățile economice, cu incidență mare a muncii cu
timp parțial în cazul activităților gospodăriilor casnice în calitate de angajatori (26%), alte activități de
servicii colective, sociale și personale (14%), agricultură (12%) și construcții (Error! Reference source not
found.22). După cum este specific pentru angajații care activează preponderent în educație, agricultură,
construcții și alte activități de servicii colective, sociale și personale, ponderea lucrătorilor cu program
parțial a crescut de la 2,5% în 2003 la 4% în 2013.
20 Durata săptămânală a timpului de muncă, în conformitate cu Codul Muncii; 21 Anuarul statistic "Forţa de muncă în Republica Moldova: ocuparea şi şomajul", Biroul Național de Statistică;
35
Figura 22. Ponderea ocupării forței de muncă cu timp parțial, pe activități economice,%, 2013
Sursa: Calculele autorului în baza datelor furnizate de Biroul Naţional de Statistică;
Populația ocupată în activităţi cu timp parțial de muncă este mai nemulțumită de locul lor actual de muncă.
În timp ce doar 20% din populația ocupată cu program complet de muncă doreşte să-şi schimbe situaţia
actuală la locul de muncă, aceasta pondere reprezintă 31,6% din populația ocupată cu program parțial.
Având în vedere faptul că săptămâna de lucru este semnificativ mai scurtă în cazul populației ocupate cu
program parțial (în medie 22.4 ore vs. 38.6 ore pe săptămână), cel mai important motiv pentru care aceştia
optează este constituie dorința lor de a lucra mai multe ore cu o creștere corespunzătoare a salariului /
veniturilor. Alte motive importante declarate sunt: dorința de a schimba locul de muncă, care este
sezonier/ocazional, dorința de a beneficia de o remunerare mai mare pe oră sau dorința de a părăsi un loc
de muncă nedeclarat, în favoarea unui loc cu contract de muncă.
Prin urmare, se poate concluziona că este o corelație mare între munca cu timp parţial și munca
sezonieră/ocazională. Astfel, 13,7% dintre angajații pe durată determinată muncesc pe fracţiune de
normă/cu program parţial, în comparație cu doar 3,3% dintre angajații permanenți: 17,8% în cazul
angajaților care desfășoară lucrări ocazionale și 5,6% - a celor care prestează munci sezoniere.
1.5 Concluzii Informalitatea reprezintă o parte importantă a economiei Republicii Moldova, care generează pierderi
bugetare semnificative și afectează o parte a populaţiei cu nesiguranţa muncii. Metodologia aplicată
pentru măsurarea nivelului de informalitate, utilizată de către Biroul Național de Statistică, estimează că
economia "neobservată", include sectorul informal, producţia gospodăriilor casnice pentru autoconsum şi
activitatea ascunsă in sectorul formal. Principalele caracteristici ale economiei neobservate în Republica
Moldova sunt:
Aceasta a scăzut semnificativ până în 2007, fiind urmată de o ușoară creștere de până la 23,1% din
PIB, în 2013. Declinul inițial a fost determinat de scăderea nivelului de producție în gospodăriile
casnice pentru consumul propriu, iar tendința inversă a fost determinată de creșterea nivelului de
36
producției în sectorul neformal și activitatea ascunsă în sectorul formal între 2007-2010 și în
producția gospodăriilor între 2010-2013.
Economia neobservată este concentrată în câteva sectoare. Sectorul agricol este cel care
prevalează, cea mai mare parte a producției fiind produsă de gospodăriile casnice pentru
consumul propriu, însă ponderi relativ mari a VAB neobservate sunt înregistrate în construcții și
comerț, ca producție în sectorul neformal și hoteluri și restaurante - activitatea ascunsă în sectorul
formal.
O pondere atât de mare a economiei informale implica cote corespunzătoare ale ocupării informale. Astfel,
peste 30% din populația ocupată din Republica Moldova a avut un loc de muncă informal în 2013.
Principalele caracteristici ale ocupării informale sunt:
În Republica Moldova, în sectorul informal au activat 362.8 mii persoane din totalul persoanelor
ocupate în economie, iar 30,9% au avut un loc de muncă informal. Această pondere s-a redus de
la 38% în 2003, odată cu reducerea numărului persoanelor cu un loc informal de muncă cu 30%,
ca urmare a reducerii numărului de angajați informali în întreprinderile sectorului formal (cu 65%)
și a lucrătorilor pe cont propriu în întreprinderile sectorului informal (cu 23 %).
În același timp, numărul locurilor de muncă formale nu s-a schimbat dramatic din 2003 (cu doar
3.6%), cu o creștere a numărului de salariați angajaţi formal în întreprinderile sectorului formal (cu
6%) și, practic, o scădere a numărului de angajaţi formali pe cont propriu în întreprinderile
sectorului formal cu 50%.
În Republica Moldova, ocuparea informală în afara sectorului informal (adică în sectorul formal și
gospodăriile casnice) a prevalat întotdeauna asupra ocupării informale în sectorul informal, graţie
ponderii mari a lucrătorilor pe cont propriu în sectorul gospodăriilor casnice. Pe parcursul ultimului
deceniu a scăzut nivelul de ocupare informală atât în gospodării, cât și întreprinderile sectorului
formal. Ocuparea informală în sectorul informal a înregistrat, la fel, un ritm negativ pe parcursul
mai multor ani, însă această tendință s-a inversat și a crescut cu 30% din 2006. În prezent, cea mai
mare parte a populației ocupate cu locuri de muncă informale o reprezintă lucrătorii pe cont
propriu – cu 37%;
Cea mai mare pondere a ocupării informale (68.7%) se atestă în sectorul agricol. Numărul locurilor
de muncă informale a scăzut practic în toate sectoarele, cu excepția construcțiilor.
Deşi forţa de muncă masculină ocupata informal era egală cu cea feminină la la începutul anilor
2000, în 2013 ponderea bărbaților cu locuri de muncă informale este de 34,1% față de 27,1% la
femei.
Gradul de implicare a populaţiei tinere (15-24 ani) în sectorul informal este cel mai înalt, fiind
determinat de tranziția de la educație la munca. De fapt, ocuparea informală este mai răspândită
în rândul absolvenților cu nivel scăzut de educație (studii primare şi studii secundare generale),
dar și a absolvenţilor din învăţământul profesional tehnic, ca urmare a deteriorării calității
sistemului de învățământla acest nivel, dar și dezechilibrului dintre necesarul de calificări pe piața
muncii și oferta sistemului de învățământ. În același timp, numărul locurilor de muncă informale
a scăzut cel mai mult, în special, pentru acest grup în perioada anilor 2003-2013 (cu 40,5%), din
motivul unei creşteri ușoare a perioadei de studii pentru populațiai în vârstă de 16-23 de ani și, în
37
consecință, accederea mai tarzie pe piața muncii, cât și modernizarea economiei, deşi într-un ritm
lent, care necesită cel puțin unele competențe și abilități.Cea mai mare parte a populației ocupate
informal o reprezintă muncitorii necalificați. Astfel, mulţi dintre muncitorii necalificaţi adeseori
acced pe piața muncii în activități informale şi sunt prinşi într-un cerc vicios atunci cand abilitățile
și competențele dobândite în ocupațiile informale nu sunt solicitate pe piata muncii formala..
Cele mai semnificative discrepanțe în ocuparea informală în Republica Moldova sunt caracteristice
pentru locuitorii din mediul rural și cel urban. În timp ce, în mediul urban ponderea populației cu
locuri de muncă informale în populația ocupată este de doar 13,5%, această cotă pentru populația
rurală a fost de 46,4% în 2013. Cele mai multe dintre locurile de muncă informale în mediul rural
sunt concentrate în gospodăriile casnice, în special în sectorul agricol.
Locurile de munca din sectorul informal sunt considerate mai nesigure din cauza incertitudinii și
duratei mai reduse a acestora. 64% dintre persoanele care au raportat un loc de muncă informal
au fost angajate în acea poziție pentru o perioadă de mai puțin de doi ani. Pentru angajaţii cu locuri
de muncă formale, ponderea a fost mult mai mică - 30%.
Ponderea persoanelor care ar dori să-şi schimbe situaţia actuală la locul de muncă este
aproximativ egală – 25,4%, comparativ cu 18,8% a persoanelor cu locuri de muncă formale.
Motivul major de a schimba locul de muncă este cauzat de dorinţa de a beneficia de o remunerare
mai bună per oră, menţionată de 44,5% din populația cu locuri de muncă informale, care a
manifestat aspiraţia de a-şi schimba locul de muncă. Datele AFM confirmă acordarea salariilor mai
mici în ocuparea informală.
O analiză efectuată de Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei în anul 2011, a estimat că în
2010, 57%din totalul populației ocupate, nu și-au declarat salariul real. Astfel, valoarea veniturilor
nedeclarate a fost de, cel puţin, 9,3 miliarde lei (5.7 miliarde. Euro), iar ponderea fondului de salarii
nedeclarate a alcătuit 29,6% din fondul de salarii totale şi 13% din PIB.
Nivelul înalt al ocupării informale în Republica Moldova constituie o consecință atât a structurii economiei
naționale, cât și a modului de funcționare a sistemului economic. Intr-un sondaj reprezentativ la nivel
național, 19,5% dintre respondenți consideră că nedeclararea salariului real cu scop de evaziune fiscală
este justificată. Principalii factori determinanți care alimentează ocuparea informală/salariile nedeclarate
sunt: percepția negativă privind calitatea bunurilor și serviciilor publice, confidența redusă în durabilitatea
sistemului de pensii, nivelul scăzut de transparență privind utilizarea banilor publici, cultura de
neconformare, lipsa de oportunităţi de angajare şi veniturile mici din muncă.
Statistica națională nu este, deocamdată, pregătită să acopere în totalitate forme de muncă nedeclarată,
însă pot fi analizate mai multe aspecte:
Ocuparea pe durată determinată este corelată cu ocuparea informală, si este, folosită uneori, ca
si proxy pentru formele atipice de ocupare pentru țările în curs de dezvoltare. Din totalul
persoanelor ocupate, doar angajații specifică în AFM tipul de ocupare: pe durată determinată sau
permanentă, iar ponderea persoanelor ocupate pe durată determinată a fost de 7,1% în 2013. În
2013 ponderea ocupării pe durată determinată a fost de 3,6% pentru muncitorii angajați oficial,
comparativ cu 40,2% pentru cei cu locuri de muncă informale.
38
Cea mai mare incidență a ocupării pe durată determinată se atestată în sectorul agricol (35,4%) și
activităţile gospodăriilor private în calitate de angajator de personal casnic (17,5%). În același timp,
ponderea contractelor individuale de muncă pe durată determinată/acordurile verbale este, de
asemenea, înaltă în unele sectoare publice: administrație publică și educaţie.
În 2013, ocuparea/munca sezonieră a fost raportată de către 16,5% din angajaţii pe durată
determinată. Aceste locuri de muncă sunt concentrate în sectorul agricol (77,2%), industria
prelucrătoare (având în vedere ponderea mare a industriei de prelucrare a produselor alimentare
ceea ce implică aspectul sezonier) și construcții.
• În 2013, ocuparea/munca ocazională a fost raportată de către 5,3% din angajaţii pe durată
determinată. Angajații au lucrat, preponderent, în construcții (35%) și (32%) sectorul agricol.
• În 2013, 7,2% din populația ocupată a avut un program cu normă redusă/timp parțial. De
asemenea, programul cu normă redusă este mult mai caracteristic pentru ocuparea informală:
incidența a fost de 3,8% în cazul ocupării formale și de 14,7% - în cazul celei informale. Programul
cu normă redusă/timp parţial este mai răspândit în rândul lucrătorilor autoangajaţi/pe cont
propriu şi ajutorilor familiali neremuneraţi, care activează mai ales în gospodăriile casnice care
folosesc muncitori, întreprinderile sectorului informal și gospodăriile casnice, care produc exclusiv
pentru consumul propriu.
39
Capitolul 2. Factorii determinanţi ai economiei informale: Prezentarea
generală a climatului de afaceri în Republica Moldova
După cum este descris în Capitolul 1, sectorul informal are o pondere semnificativă în economia Republicii
Moldova, subminând competitivitatea întreprinderilor și siguranţa salariaților. Acest fapt necesită o
înțelegere clară a stimulentelor, care pot determina agenţii economici să recurgă la informalitate, iar
angajații să accepte sau chiar să solicite să fie angajați sau plătiţi informal. O cauză fundamentală constituie
faptul căcheltuielele pentru activități formale sunt mai mari comparativ cu cele informale. Costurile
activităților formale pot include atât cheltuieli directe (impozite, diverse plăţi administrative, costuri de
credit), cât și cheltuieli indirecte (timpul acordat reglementării afacerilor, accesul la justiție, presiunile
concurenței, accesul la tehnologii moderne). În cazul în care aceste cheltuieli depășesc costurile activităţii
informale care depind, în mare măsură, de nivelul penalităţilor și probabilitatea de a fi identificate, există
un stimulent firesc de a urma calea informală. Prin urmare, soluționarea problemei economiei informale
constă în necesitatea de a reduce cheltuielile suportate de activitatea formală și de a extinde spectrul de
beneficii pentru activitatea formală, în raport cu cheltuielile din sectorul informal.
Un alt factor care încurajează decizia de a urma calea informală este rezultatul plății impozitelor. În cazul
în care guvernul nu reușește să ofere bunuri și servicii publice de calitate decentă şi cheltuie banii publici
în mod netransparent, agenţii economici și gospodăriile casnice nu vor avea nici un stimulent să achite
impozite. În baza acestor considerente, prezentul capitol va examina stimulentele care pot determina
agenţii economici și gospodăriile casnice din Republica Moldova să opteze în favoarea activităților
informale, în schimbul celor formale și va oferi recomandări pentru soluționarea acestei probleme. Mai
mult decât atât, întrucât analizele empirice au demonstrat că informalitatea este, în mare măsură, indusă
de către angajatori/patroni, mai degrabă decât de angajați/salariaţi, ne vom concentra atenția asupra
stimulentelor acordate agenţilor economici și problemei securității angajaților.
2.1. Cercetare de birou Un raport recent, comandat de Centrul Analitic Independent “Expert-Grup” (o organizație
neguvernamentală şi ce activează în domeniuleconomic, cu sediul în Republica Moldova), în 201422, relevă
că principalii factori determinanți informalitățiiîn Republica Moldova sunt povara/presiunea fiscală23 ,
moralitatea fiscală redusă și coordonarea ineficientă între instituțiile implicate în combatereaeconomiei
informale, cât și cadrul de reglementare deficitar, în care funcționează aceste instituții. Autorii studiului
definesc moralitatea fiscală drept motivația internă a indivizilor de a plăti sau nu impozitele. În baza unui
sondaj reprezentativ la nivel național, Expert-Grup susține că în în cazul Republicii Moldova, deși s-au
înregistrat progrese, nivelul moralității fiscale este mai redus comparativ cu alte state din Europa Centrală
și de Est din cauza funcționării ineficiente a instituțiilor publice, nivelului înalt de corupție, precum și
nesoluționăriiunor probleme economice importante, ce cauzează neîncrederea în sistemul de pensii și cel
22 “Discrepanţa fiscală: o realitate invizibilă”, Expert-Grup, 2014: http://www.expert-grup.org/en/biblioteca/item/1038-discrepanta-fiscala&category=180 23 În ciuda faptului că povara fiscală nu este mare, în comparație cu alte țări din regiune, acseata este percepută de către antreprenori ca o constrângere importantă. Acest fenomen poate fi explicat prin deficienţile sectorului privat (de exemplu, productivitate scăzută și condiții financiare negative), precum și de administrarea fiscală ineficientă.
40
bugetar general, care au fost analizate în Capitolul 1. În plus, potrivit studiului cadrul de reglementare a
legislaţiei fiscale este ambiguu, fapt care subminează eficiența instituțiilor relevante și creează presiuni
administrative suplimentare asupra întreprinderilor din RM. Mai mult decât atât, atribuțiile instituțiilor-
cheie, responsabile de colectarea impozitelor, se suprapun, în multe cazuri (în special cele ale
Inspectoratului Fiscal Principal de Stat și Serviciului Vamal). De asemenea, există o coordonare slabă între
Inspectoratul Fiscal și alte agenții de reglementare. Aceste aspecte influențează negativ capacitatea
acestor instituții de a preveni, identifica și sancționa practicile de evaziune fiscalăîn cazul agenţilor
economici.
În Propunerea sa de Politici Publice privind diminuarea fenomenului de ocupare informală a forței de
muncă24, MMPSF susține că agenţii economici aleg să lucreze informal invocând faptul că impozitele și alte
taxe fiscale sunt prea mari, puterea de negociere mare în comparație cu angajații, cât și cadrul deficitar de
reglementare. Acesta din urmă se referă la sistemul ineficient de sancționare a angajatorilor și angajaților,
care activează în sectorul informal. În special, inspectorii din cadrul Inspectoratul de Stat al Muncii au
competențe limitate de a depista practicile neoficiale de angajare, în timp ce amenzile aplicate agenţilor
economici sunt foarte mici.
Astfel, cele mai recente studii comandate de către agențiile guvernamentale și neguvernamentale indică
asupra unuia dintre factorii determinanți de bază privind nivelul de informalitate în Republica Moldova:
costurile activităților informale sunt relativ mici în comparație cu costurile suportate de întreprinderile din
sectorul formal. Acest fenomen se explică prin presiuni fiscale și administrative25 ridicate pentru agenţii
economici, combinate cu amenzi mici și probabilitate scăzută că activitățile economice informale să fie
depistate. Este evident că Republica Moldova nu este singurul caz în acest sens. Calitatea cadrului legal
este extrem de importantă în determinarea mărimii sectorului informal în țările în curs de dezvoltare. Şi
alți factori, cum ar fi povara fiscală, reglementările și constrângerile financiare sunt relevanţi în
determinarea tendinţei agenţilor economici de a recurge la căi informale de activitate. Un alt studiu
relevant subliniază importanța presiunilor administrative, precizând că antreprenorii recurg la căi
informale nu doar pentru a evita plata taxelor şi impozitelor oficiale, dar şi pentru a reduce povara
birocrației și a corupției26. Un consens mai larg vizând acest subiect este confirmat de un document de
lucru al Băncii Mondiale, pe baza estimărilor economiilor subterane din 162 de țări, care constată că forțele
motrice ale economiei subterane o constituie povară fiscală/impozitele (atât directe, cât și indirecte),
combinate cu reglementările pieței muncii și calitatea bunurilor și serviciilor publice, precum și starea
economiei "oficiale".
Într-adevăr, imperfecţiunea sistemului juridic și a celui de reglementare explică determinarea agenţilor
economici de a recurge la căi informale de activitate în Republica Moldova. Un alt studiu recent realizat
de Expert-Grup pentru Confederaţia Națională a Patronatului din Moldova 27 , pe baza unui sondaj
reprezentativ la nivel naţional între agenţii economici, sugerează că administratorii întreprinderilor
24 "Propunerea de Politici Publice: Diminuarea fenomenului de ocupare informală a forței de muncă" Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei, 2011; 26 “Dodging the Grabbing Hand: Determinants of Unofficial Activity in 69 Countries”, Eric Friedman, Simon Johnson, Daniel Kaufman, and Pablo Zoido-Lobaton, Journal of Public Economics 76(3): 459–93, 2000 27 “Constrângeri majore asupra mediului de afaceri din Moldova”, Expert-Grup și Confederația Naţională a Patronatului din Moldova, 2013
41
cercetate consideră că timpul consumat pentru a asigura conformarea la reglementările guvernamentale
reprezintă o problemă majoră pentru întreprindere.
De asemenea, studiul constată că povara fiscală și administrarea fiscală complicată constituie o altă
constrângere majoră pentru dezvoltarea întreprinderilor. Aceste aspecte ale cadrului de reglementare al
afacerilor au fost menţionate şi în cel mai recent Raport Național de Dezvoltare Umană28, desfăşurat la
solicitarea PNUD Moldova. Raportul relevă că, în ciuda unor progrese obţinute până în prezent, reforma
lansată de Guvernul Republicii Moldova în anul 2004 vizând îmbunătăţirea mediului de afaceri, a realizat
doar jumătate din rezultatele scontate. Reforma a determinat Republica Moldova să progreseze mai lent
decât multe țări din regiune (în special statele baltice), în domeniul reglementării afacerilor, în timp ce
ponderea sectorului privat în economia Moldovei a rămas relativ scăzută.
În cele din urmă, evidenţa empirică, atât la nivel naţional cât și internațional, sugerează că calitatea
cadrului de reglementare, cadrul instituțional și povara fiscală joacă un rol fundamental în explicarea
tendinței agenţilor economici de a recurge la căi informale. În ultimă instanță, aceste stimulente sunt
determinate de costurile activitățilorinformale comparativ cu cele formale. Prin urmare, în condiţiile în
care este mai puțin costisitor și mai profitabil de a activa informal decât în mod oficial, atât angajatorii cât
și angajații sunt ghidaţi de un stimulent firesc de a recurge la căi informale. Deși par a fi raționale, aceste
decizii dezvăluie lipsa unor viziuni pe termen lung ale companiilor și a populației, în urma cărora, are de
perduttoată lumea (ca şi în cazul dilemei prizonierilor"). În secțiunile ce urmează, vom explora mai detaliat
factorii determinanți ai economiei informale.
2.2. Cadrul de reglementare al afacerilor Cadrul de reglementare al activităţii întreprinderilor defineşte regulile jocului stabilite de guvern, care
trebuie să fie urmate de agenţii economici. Teoretic, aceste regulamente trebuie să descurajeze orice
externalități negative și, în același timp, să încurajeze externalitățile pozitive generate de agenţii
economici, astfel încât antreprenorii să-şi desfăşoare activitatea fără restricții în domeniile lor principale
și să contribuie, în toate modalităţile posibile, la dezvoltarea țării. Cu toate acestea, atunci când aceste
norme sunt netransparente, imprevizibile, împovărătoare, abuzive sau aplicate inegal și discreționar în
raport cu diferiți participanți la joc, toate părţile implicate vor căuta modalităţi de a le evita. Prin urmare,
calitatea cadrului de reglementare este esențială în explicarea propensiunii agenţilor economici de a
recurge la căi informale.
Cea mai credibilă, dar departe de a fi perfectă măsură de reglementare a calităţii afacerilor îl constituie
Indicele Băncii Mondiale privind “uşurinţa desfăşurării afacerilor” - „Doing Business”. Conform rezultatelor
studiului realizat în 2015, Republica Moldova s-a poziţionat pe locul 63 din 189 de țări, realizând un salt cu
19 poziții față de anul precedent (când s-a clasat pe locul 89 din 189 de țări).
28 Raportul Național de Dezvoltare Umană 2014 "Cetățeni corporativi veritabili: Obiectivele publice și private", PNUD Moldova și Expert-Grup, 2014
42
Figura 23. Clasamentul „Doing Business 2015”pentru Republica Moldova şi alte ţări de referinţă
Sursa: Doing Business 2014 și 2015, Banca Mondială
Totuşi, acest progres a fost axat doar pe trei intervenții politice:
(i) datorită anulării capitalului statutar obligatoriu la înființarea SRL-urilor/înregistrarea unui nou
agent economic, Republica Moldova a urcat 16 poziții în clasamentul “Doing Business” (de la 51 în
2014 la 35 în 2015) în conformitate cu componenta privind "înfiinţarea unei afaceri" a Indicelui
privind “uşurinţa desfăşurării afacerilor" 29;
(ii) introducerea sau îmbunătăţirea sistemelor electronice pentru depunerea şi plata taxelor, care
a ridicat Republica Moldova cu 35 poziții în clasamentul (de la 105 în 2014 la 70 în 2015), în
conformitate cu componenta indicelui Doing Business "plata taxelor";
(iii) îmbunătățirea funcționării Birourilor private de credit, care au urcat Republica Moldova cu 76
de poziții în clasament (de la poziţia 99 în 2014 la 23 în 2015), în conformitate cu componenta
indicelui Doing Business "obținerea creditelor".
În timp ce intervențiile politice menționate au avut un efect pozitiv asupra cadrului de reglementare al
afacerilor și au contribuit la îmbunătățirea scorului general acumulat de țară în clasamentul "Doing
Business", aceste efecte au avut doar un impact marginal și nu indică o îmbunătățire globală a mediului
autohton de afaceri. Astfel, în pofida progreselor semnificative înregistrate la trei componente
("demararea unei afaceri", "plata taxelor" și "obținerea creditelor"), Republica Moldova a regresat la alte
trei capitole care, în prezent, pot fi considerate drept călcâiul lui Ahile pentru mediul autohton de afaceri30:
“"Eliberarea autorizaţiilor de construcție"(de la poziţia 170 în 2014 la 175 în 2015),“Trading Across
Borders” (Comerț transfrontalier), "(de la 151 în 2014 la 152 în 2015) și "Obţinerea energiei electrice"(de
29 Drepturile salariaților sunt garantate prin Legea insolvenței potrivit căreia datoriile salariale sunt considerate a fi de datorii prioritare în caz de insolvabilitate a firmei/agentului economic. Creanţele salariale sunt garantate prin Legea cu privire la Insolvabilitate nr. 149 din 29.06.2012, potrivit căreia creanţele salariale sunt considerate datoriile prioritare în caz de insolvabilitate a companiei. Conform art. 43, (2) din Legea menţionată, creanţele chirografare figurează pe locul al doilea a datoriilor prioritare (pe primul loc se plasează creanţele din dăunarea sănătăţii sau din cauzarea morţii), fiind urmate de creanţele salariale faţă de angajaţi. 30 Republica Moldova înregistrează cele mai mici scoruri în aceste domenii.
43
la 148 în 2014 la 149 în 2015). Prin urmare, în comparație cu alte țări, Republica Moldova nu a reușit să
soluţioneze aceste probleme restante ale mediului de afaceri, iar în unele cazuri, acestea chiar s-au agravat
(Figura 24).
Figura 24. Clasamentul Republicii Moldova în funcție de principalele componente ale indicelui "Doing Business"
Sursa: Doing Business 2014 și 2015, Banca Mondială
Evident, după cum este descris în Capitolul 1, sectorul construcțiilor, care deseori necesită eliberarea
autorizațiilor de construcție, precum și sectorul de comerț și transport, care presupun, de multe ori,
emiterea documentelor de autorizare pentru regimurile vamale definitive (import şi export) se numără
printre industriile cele mai expuse la economia informală. Mai mult decât atât, Capitolul 1 relevă faptul că
sectorul de construcții este singurul sector în care ocuparea informală a crescut considerabil (cu 26,9%),
începând cu 2003. Există, bineînţeles, și alți factori specifici acestui sector și o probabilitate redusă de a
depista muncitorii informali pe șantierele de construcții. Totuși, este rezonabil să se presupună că barierele
administrative aspre și reglementările impovărătoare în domeniul afacerilor, specifice pentru acest sector,
motivează agenţii economici să recurgă la informalitate.
Este destul de curios faptul că, taxele legale pentru obținerea autorizațiilor de construcţie, precum și
pentru documentele de export/import, care par a fi cel mai dificil de obținut de către agenţii economici
din Republica Moldova, sunt relativ mici: 0,8% din valoarea investiției pentru un permis de construcție (vs.
5% în Europa și Asia Centrală), iar costul formalităţilor de vămuire la import/export este de 1510 USD /
1870 USD per container (2154 USD / 2435 USD per container în Europa și Asia Centrală).
Astfel, povara administrativă pentru agenţii economic pare a fi mult mai mare în raport cu cea financiară.
Pentru a obține o autorizaţie de construcții,sunt necesare 27 de proceduri (vs. 16.1 proceduri în Europa și
Asia Centrală), care durează, în medie, 247 de zile (176.8 zile în Europa și Asia Centrală). Setul de
documente necesare pentru export include 9 autorizaţii, iar cel pentru import - 11 acte (vs. 7 și, respectiv,
8 acte necesare pentru procedurile de export și import în Europa și Asia Centrală).
Nivelul înalt și ineficient de birocrație care împiedică activitatea antreprenorială a afectat percepția
agenţilor economici privind indicele general al calităţii de reglementare, estimat de Banca Mondială.
44
Calitatea autorităţilor de reglementare este evaluată printr-un indice ce arată capacitatea guvernului de a
formula şi a implementa anumite norme şi legi ce ajută şi promovează sectorul privat (bazat pe o scară de
la (-2.5) la 2.5 puncte, valorile mai mari indicând o performanță mai bună). Figura 25 relevă faptul că, deşi
nivelul indicelui ce evalueaza calitatea autorităţilor de reglementare a înregistrat o îmbunătățire marginală
pe parcursul ultimului an, calitatea autorităţilor de reglementare din Republica Moldova este mult mai
mică, în comparație cu alte țări de referință.31
Figura 25. Indicele de reglementare a calității în Republica Moldova și în alte țări de referință
Sursa: Indicatorii Mondiali de Guvernare, compilaţi de Banca Mondială 2014
O astfel de calitatea de reglementare redusă este direct interconectată cu o percepție negativă privind
eficiența guvernului. Figura 26 arată că Republica Moldova a rămas în urma țărilor de referință în raport
cu percepția populaţiei autohtone privind calitatea serviciilor publice, calitatea funcţionarilor publici și
gradul de independență a acestora față de presiunile politice, calitatea formulării şi implementării
politicilor publice şi credibilitatea angajamentului guvernării faţă de aceste politici (definiția Indicatorului
privind eficacitatea guvernării, calculat de către Banca Mondială).
31 Țările de referință au fost selectate pe baza proximităţii teritoriale și similitudinei în structura economică.
45
Figura 26. Indicatorul privind eficacitatea guvernării în Republica Moldova și în alte țări de referință
Sursa: Indicatorii Mondiali de Guvernare, compilaţi de Banca Mondială 2014
Ca urmare a nivelului înalt de birocrație şi a calităţii reduse de reglementare și eficiență a guvernării, agenţii
economici sunt constrânşi să consume o mulțime de timp pentru conformarea cu reglementările în
vigoare. Sondajul realizat de Expert-Grup pentru Confederația Națională a Patronatului din Moldova, în
2013, denotă că 62,4% din administratorii sau patronii întreprinderilor chestionateconsideră că timpul
consumat pentru a asigura conformarea la reglementările guvernamentale reprezintă o problemă majoră
pentru întreprindere. Această problemă este mai acută pentru întreprinderile din afara mun. Chișinău din
cauza deficitului de specialiști competenți, dar și a accesului mai limitat la informații și servicii specializate.
Combinația dintre birocrație, calitatea redusă reglementătiişi un guvern, mai degrabă ineficent au
alimentat 32 un indice înaltde percepție a corupției 33 (Figura 27). Potrivit sondajului menționat mai
devreme, mita şi corupția sunt printre primele cinci obstacole majore pentru dezvoltarea afacerilor în
Republica Moldova (ceilalţi patru fiind instabilitatea politică, presiunea fiscală ridicată, lipsa forței de
muncă instruite corespunzător și accesul limitat la finanțare). Mai mult decât atât, conform Raportului
privind competitivitatea globală pentru anii 2012 - 2013 al Forumului Economic Mondial, corupţia
reprezintă cea mai mare problemă pentru activitatea antreprenorială din Republica Moldova.
32 Ineficacitatea guvernării poate fi, de asemenea, evidențiată de faptul că Republica Moldova cheltuiește aproximativ 7% din PIB pentru educație și circa 5% din PIB pentru sectorul sănătăţii (ceea ce constituie ponderi relativ mari, în comparație cu țările ECE), în timp ce indicatorii pentru educație și sănătate calculaţi de PNUD sunt printre cei mai scăzuţi din țările ECE. Pentru mai multe detalii, accesaţi raportul “Republica Moldova 2013: raport de stare a ţării”: file:///D:/Downloads/Republica_Moldova_2013_raport_de_stare_a_tarii.pdf <- NOT A WORKING LINK! 33 Indicele de Percepție a Corupției este calculat de Transparency International, prezentat pe o scară de la 0 ("foarte corupt") la 10 ("foarte curat").
46
Chart 27. Indicele de percepție a corupției pentru 2014 în Republica Moldova și în alte țări de referință
Sursa: Transparency International
Notă: Scorul țării sau unui teritoriu indică nivelul perceput al corupției sectorului public la o scară de la 0 (foarte corupt) la 100 (foarte ”curat”).
Un astfel de indice înalt de percepție a nivelului de corupție în Republica Moldova se explică și prin
eficiența scăzută a politicilor publice, menite să-l diminueze. Potrivit studiului menționat mai sus, 87,3%
din respondenți consideră că Guvernul nu este suficient de angajat în combaterea corupției. Indicele
„Controlul corupției” în ce măsurăstatul este capturat" de către elite și interese private, pe o scară de la (-
2.5) la 2.5 puncte, valorile mai mari indicând o performanță mai bună. Moldova înregistrează cel mai jos
indice în comparație cu alte țări de referință și a avut o prestație destul de proastă în ultimii ani (figura 28).
Figura 28. Indicele de control al corupţiei în Republica Moldova și în alte țări de referință
Sursa: Indicatorii Mondiali de Guvernare, compilaţi de Banca Mondială 2014
Cadrul deficitar și neprietenos de reglementare al afacerilor/a activităţii de întreprinzător nu constituie
doar problema angajatorilor, ci şi a angajaților. Mediul de afaceri nefavorabil subminează situaţia
47
financiară a agenţilor economici și, prin urmare, capacitățile lor de a asigura locuri de muncă decente.
Drept consecinţă, pe lângă faptul că Republica Moldova are cel mai mic cost al zilei de muncă din regiune,
rata ocupării în RM este, la fel, cea mai redusă. În plus, în condiţiile unor oportunități de angajare limitate,
oamenii sunt constrânși să demareze propriile afaceri mici. Totodată, atât rata de ocupare, cât și
densitatea noilor afaceri sunt printre cele mai mici din regiune. Acest lucru explică nivelulscăzut de
absorbție a forței de muncă în economia Republicii Moldova, care constituie un factor fundamental care
dirijează economia informală34 (Figura 29).
Figura 29. Densitatea noilor afaceri (înregistrate la 1.000 de persoane în categoria 15-64 ani) și raportul dintre ocupare şi numărul populației, 15+, total (%) (estimări ale OIM) în Republica Moldova și alte țări de referință, media pe 2005-2013
Sursa: Indicatori de dezvoltare a economiei mondiale, Banca Mondială
În concluzie, în ciuda îmbunătățirilor realizate, mediul de afaceri din Republica Moldova continuă să fie
neprietenos și mai slab, în comparație cu toate țările de referință. Unul dintre principalele motive ţine de
nivelul înalt și ineficient de birocrație și calitatea şi claritatea redusă a reglementărilor de afaceri. Acesta
impune o sarcină administrativă directă asupra întreprinderilor și cauzează multe costuriadiacente, din
cauza timpului consumat pentru a asigura conformarea la reglementările guvernamentale în vigoare. În
consecinţă, nivelul de percepție a corupției este relativ mare, iar agenţii economici dispun de stimulente
semnificative pentru a opta în favoarea activităților informale. Aceste constrângeri normative crează
probleme pentru salariaţi, dar și pentru întreaga populație, subminând capacitățile agenţilor economici de
a crea locuri de muncă decente și limitează posibilităţile de extindere/dezvoltare a afacerilor de către
potenţialii antreprenori.
2.3. Presiunea fiscală și parafiscală Succesul oricărui contract social depinde, în mare măsură, de angajamentul reciproc al agenţilor economici
și gospodăriilor casnice de a achita taxeleintegral, în timp ce guvernul le distribuie în mod transparent,
echitabil și eficient. Cu toate acestea, în cel mai rău scenariu, în care taxele sunt percepute ca fiind exagerat
34 "The Informal Economy: Fact Finding Study", Department for Infrastructure and Economic Cooperation. Retrieved 20 November 2011
48
de mari, procedurile fiscale prea complicate și consumatoare de timp, iarguvernul este ineficient,
netransparent și abuziv în procesul de colectare și utilizare a acestor fonduri, agenţii economici și salariații
sunt ghidaţi de un stimulent firesc de a se eschiva de la plata impozitelor. Astfel, aceasta se reduce la
rezultatele impozitelor de care beneficiază agenţii economici și salariații, care depind de calitatea
infrastructurii și a altor bunuri și servicii publice, calitatea cadrului de reglementare, transparenței și
eficienței guvernului. În special, propensiunea de a urma căile informale va fi mai puternică atunci, când
aceste rezultatevor fi mai inferioare, în comparație cu nivelul taxelor și costurilor directe și indirecte
prevăzute în legislaţia fiscală.
În Republica Moldova, presiunile fiscale și parafiscale nu par a fi nesemnificative, atât pentru angajatori,
cât și pentru angajați. Potrivit sondajului realizat de Expert-Grup în 2013, agenţii economici au raportat că,
de cele mai multe ori, aceştia din urmă oferă mită atunci, când sunt supuşi controalelor din partea
autorităților fiscale (45% din respondenți). O expunere atât de largă la fenomenul corupției în chestiuni
legate de controalele fiscale poate fi explicată prin: (i) presiunea fiscală ridicată percepută, motivează
companiile de a evita impozitarea; și (ii) reglementări fiscale neclare și împovărătoare, care determină
agenţii economici de talie să consume o mulțime de timp și comit erori la calcularea impozitelor, în timp
ce autoritățile fiscale manifestă un comportament discreționar și, deseori, abuziv, sau iii) şanse sporite ca
mita acordată să nu atragă după sine sancțiuni. În Republica Moldova, toți factorii sunt valabili.
Presiuni fiscale înalte
Sondajul realizat de Expert-Grup în 2013 a relevat că agenţii economici percep presiunea fiscală mare ca
al doilea cel mai problematic factor de constrângere pentru dezvoltarea întreprinderilor (primul fiind
instabilitatea politică). Cele mai importante taxe plătite de angajatori sunt: 12% -impozit pevenit pentru
persoane juridice, 23%- contribuţii de asigurări sociale de stat și 4% contribuții de asigurare obligatorie de
asistență medicală. Cu toate acestea, în comparație cu alte țări de referință, presiunea fiscală pare a fi una
moderată: conform clasamentului "Doing Business 2015", totalul taxelor ca parte din profitul agenţilor
comerciali este de 39,7%, în timp ce în România acesta constituie 43,2%, Lituania - 42,6% și Estonia - 49,3%
(Figura 30). Astfel, impozitul pe venit, achitat în proporţie de 12 la sută și contribuţiile de asigurări sociale
de 23% și contribuțiile de asigurări medicalede 4% plătite de angajatori sunt departe de a fi exagerate. O
astfel de percepție negativă a oamenilor de afaceri din Republica Moldova în ceea ce privește presiunea
fiscală ar putea fi explicată, pe de o parte, de condițiile financiare precare și instabile a multor agenţi
economici din Republica Moldova (de exemplu, Moldova ocupă locul 124 din 144 de țări luate în calcul, în
funcție de sofisticarea afacerilor), și, pe de altă parte, de lipsa de încredere în instituțiile publice și percepția
negativă vis-a-vis de rezultatele plății impozitelor(de exemplu, calitatea precară a serviciilor publice sau
cadrul de reglementare deficitar).
49
Figura 30. Principalele impozite plătite de agenţii economici (% din profitul comercial)
Sursa: Doing Business 2015, Banca Mondială * se aplică plata impozitului pe dividende
Din cauza încrederii joase în sistemul de pensii, gospodăriile împărtășesc aceeași atitudine. Deși, acest
factor poate fi analizat împreună cu alte servicii publice, necesitatea de a-l evidenția derivă din
multitudinea problemelor atestate în Moldova. Potrivit cercetării, doar 17.5% din populație au o oarecare
încredere în sistemul de pensii. Aproape toți respondenții (93.7%) consideră că nivelul pensiilor în Moldova
nu este suficient pentru supraviețuire, ceea ce este adevărat ținând cont de faptul că pensia reprezenta
doar 65% din minimul de existență în 2013. În același timp, povara contribușiilor pentru asigurare socială
este destul de înalt, mai ales pentru angajatori, așa cum este arătat în acest capitol. Adițional, 70.8% dintre
respondenți consideră că nu există echitate în sistemul de pensionare, iar 59.2% sunt de părerea că nu vor
primi o pensie la vârsta de pensionare bazată pe contribuțiile lor. Prin urmare, 30.9% din populație
consideră că plata contribuțiilor de asigurări sociale nu se merită, 18.2% au evitat să răspundă, și doar
50.9% dintre respondenți consideră că se merită de plătit contribuții la sistemul de pensii. În consecință,
acest lucru influențează disponibilitatea populației de a declara salariile și veniturile în scopuri fiscale
(Figura 31).
50
Figura 31. Proporția respondenților care consideră justificată nedeclararea salariilor și veniturilor și ne-achitarea
contribuțiilor de asigurări sociale în baza încrederii în sistemul de pensii, %, 2014
Sursa: Calculele autorului în baza datelor cercetării;
Încrederea joasă în sistemul public de pensii îi face pe unii să fie indiferenți față de pensiile lor. Doar 47.5%
din populație s-au gândit deseori la pensia lor, în timp ce 23% s-au gândit la acest lucru rareori, iar 25.5%
nici nu au avut astfel de preocupări. Chira dacă indiferența este mai specifică categoriilor mai tinere, ea se
atestă și în alte grupuri de vârstă. Drept consecință, probabilitatea de a accepta salarii informale este mai
înaltă printre persoanele care nu se preocupă de pensiile lor viitoare. Prin urmare, 31.3% dintre
respondenți care s-au gândit rar sau deloc la pensii, consideră salariile nedeclarate ca fiind perfect
justificate. Proporția este mult mai joasă printre persoanele pe care aspectul pensiilor îi preocupă - 20.7%.
Ca și în alte țări, cea mai mare presiune fiscală revine impozitelor legate de costurile forței de muncă. În
viziunea a 52,2% dintre respondenți, mărimea contribuțiilor sociale obligatorii și cele de asigurări asistență
medicalăde sănătate este percepută ca o constrângere considerabilă pentru dezvoltarea întreprinderii. În
consecinţă, se creează motivaţii puternice pentru agenţii economici de a evita aceste costuri ale forței de
muncă prin recurgerea la ocuparea și remunerarea informală.
În general, mărimea impozitelor aplicate în Republica Moldova nu este mare, în comparație cu alte țări de
referință. Percepția negativă în ceea ce privește presiunea fiscală mare în rândul oamenilor de afaceri
provine din: (i) productivitatea scăzută și gradul înalt de sofisticarea afacerilor din Republica Moldova, care
cauzează condiții financiare precare și instabile; (ii) rezultate mici din impozitele plătite. Aceştia sunt
factorii determinanţi, care alimentează motivaţiile agenţilor economici să evite achitarea taxelore și să
recurgă la căi informale.
Presiunea fiscală pare a fi o problemă şi pentru angajați. Un studiu realizat recent arată că actualul cadru
instituțional și de reglementare creează motivații implicite pentru mulţi angajaţi să accepte sau chiar să
identifice soluții de a-și crește veniturile nete. Aceste rezultate confirmă constatările Capitolului 1, în
conformitate cu care mulți angajatori susțin că, deseori, angajații pleacă de la un loc de muncă official, în
cazul în care le este oferit un loc de muncă informal, dar mai bine plătit în sectorul construcțiilor. Studiul
51
a identificat că factorii determinanţi ai propensiunii angajaților de a urma căi informale sunt: calitatea
bunurilor și serviciilor publice (veniturile mici din impozite), încrederea în sustenabilitatea sistemului de
pensii, precum și în principalele instituții publice (instituțiile fiscale , Guvern și Parlament). O explicație
suplimentară este legată de factorii culturali: moralitatea redusă a societății moldovenești, dar şi toleranța
intrinsecă a corupției și evaziunea fiscală care reduce, din nou, încrederea în guvern35. Aceştia sunt factorii
determinanţi ai economiei informale, care sunt explicaţi detaliat în Capitolul 1.
Reglementările fiscale deficiente
Deseori, legislația fiscală este ambiguă și împiedică eficiența administrării fiscale. În special, aceasta este
formată din două seturi de acte normative, care de multe ori, se suprapun reciproc. Primul dintre ele este
Codul Fiscal, care prevede mai degrabă dispoziții generale, în timp ce al doilea constă dintr-o serie de legi,
menite să furnizeze mai multe detalii și care consolidează aplicarea Codului Fiscal, De menționat că cel din
urmă, induce confuzii cu privire la instituțiile implicate în colectarea impozitelor şi taxelor locale. De
exemplu, în prezent, din toate încasările efectuate în vamă doar circa 9.4% sunt taxe vamale, restul dintre
ele constituind alte impozite și taxe, în care rolul principal îl joacă SFS. Aceste ambiguități implică presiuni
suplimentare asupra întreprinderilor și complică administrarea fiscală36.
Astfel, complexitatea și, în special, instabilitatea reglementărilor fiscale complică contabilizarea și
provoacă erori atunci când agenţii economici îşi calcuează impozitele şi taxele, care urmează să fie plătite.
Drept rezultat, în opinia a 54,1% din reprezentanții intreprinderilor din eșantionul cercetat, administrarea
fiscală, inclusiv modalitatea de calcul și evidență, achitarea impozitelor, raportarea etc., reprezintă o
constrângere importantă pentru dezvoltarea întreprinderii37. Cea mai negativă percepție se atestă în
rândul agenţilor economici înregistraţi recent: 67,8% dintre firmele create după 2005 consideră
administrarea fiscală drept o constrângere pentru dezvoltarea întreprinderilor (versus doar 47,1% dintre
companiile înfiinţate până în anul 2000).
Potrivit clasamentului "Doing Business 2015", agenţii economici din Republica Moldova trebuie să
realizeze, în total, 21 de plăți fiscale, care reprezintă cea mai mare cifră, în comparație cu alte țări de
referință. Deși, cantitatea de timp necesară pentru a face față acestora este similară altor țări, un număr
de plăți fiscale atât de mare presupune şi interacţiunea cu un număr extins de reprezentanţi ai autorităților
publice, care este considerată împovărătoare pentru cei mai mulţi dintre agenţii economici. Mai mult decât
atât, ea expune, la fel, agenţii economici la riscul de corupție: potrivit rezultatelor studiului, întreprinderile
sunt obligate să ofere mită cel mai frecvent (în 45,4% din cazuri), atunci când sunt verificate de autoritățile
fiscale.
35 "Discrepanţa fiscală - o realitate invizibilă", Expert-Grup, 2014: http://www.expert-grup.org/en/biblioteca/item/1038-discrepanta-fiscala&category=180 36"Discrepanţa fiscală - o realitate invizibilă", Expert-Grup, 2014: http://www.expert-grup.org/en/biblioteca/item/1038-discrepanta-fiscala&category=180 37“ Constrângeri majore asupra mediului de afaceri din Republica Moldova", Expert-Grup și Confederația Naţională a Patronatului din Moldova, 2013
52
Figura 32. Plățile fiscale (număr pe an) Figura 33. Timp dedicat pentru a face față plăților fiscale (ore pe an)
Sursa: Doing Business 2015, Banca Mondială Sursa: Doing Business 2015, Banca Mondială
În general, administrarea fiscală pare a fi mult mai deficitară, în comparație cu povara fiscală. Astfel, agenţii
economici din Republica Moldova sunt obligaţi să efectueze mai multe plăți fiscale, în timp ce
reglementările fiscale ambigue expun antreprenorii la riscul de corupție. Ca urmare, majoritatea oamenilor
de afaceri au declarat că administrarea fiscală reprezintă o constrângere semnificativă pentru dezvoltarea
întreprinderilor. Prin urmare, aceasta explică costurile ridicate ale activităților formale, reprezentând un
stimulent puternic suplimentar pentru agenţii economici de a recurge la căi informale de activitate.
2.4. Accesul liber la justiție și consolidarea statului de drept Reţeta unui mediu de afaceri favorabil pentru dezvoltarea întreprinderilor este foarte simplă. Înainte de a
recurge la analiza dimensiunilor pieței, presiunii fiscale, nivelului de concurență, cât și altor factori
importanți care determină atractivitatea investițională a unei țări, antreprenorii actuali și potențiali au trei
nevoi de bază: siguranţa, predictibilitatea și tratamentul echitabil. Consolidarea statului de drept, a
sistemui judiciar independent și respectabil și accesul nerestricționat la justiție echitabilă încurajează
spiritul antreprenorial, astfel încât agenţii economici au certitudine cu privire la siguranța investițiilor lor
și a dreptului lor de proprietate, interacțiunea cu autoritățile publice, precum și furnizorii, clienții și
concurenții, și în general, mediul de afaceri este mai previzibilă, echitabilă și sigură. În același timp, statul
de drept ineficient, sistemul judiciar discreționar și accesul limitat, inegal şi neechitabil la justiţie
alimentează incertitudinea și birocrația, care descurajează investițiile (în special cele pe termen lung),
competiția, productivitatea și, în cele din urmă, subminează competitivitatea economiei în ansamblu. Prin
urmare, accesul la justiție și statul de drept constituie principiile fundamentale ale oricărui stat și
constituie, probabil, cei mai importanți factori determinanți de dezvoltare a întreprinderilor. În același
timp, din perspectiva angajaților, accesul la un proces echitabil şi justiție liberă crește puterea lor de
negociere cu angajatorii, cât și siguranţa acestora împotriva potențialelor abuzuri. Prin urmare, ele nu doar
că contribuie la soluţionarea conflictelor de muncă într-un mod echitabil, dar exercită, de asemenea
presiunile necesare a angajaților asupra agenţilor economici, determinându-i să-şi desfăşoare activitatea
formal.
53
În Republica Moldova, doi dintre factorii cei mai problematici care, încă, împiedică creșterea economică
sunt corupția și reforma justiției38. Norma slabă de drept subminează atractivitatea investițională a țării,
în timp ce accesul la justiție echitabilă este limitat. Astfel, concluzia "Raportului privind competitivitatea
globală pentru 2014-2015”, realizat de Forumul Economic Mondial este că Republica Moldova a ocupat
ultimul loc în clasamentul global privind corupția în sistemul judecătoresc (poziţia 144 din 144 de țări) la
capitolul "plățile ilegale și mita pentru obținerea hotărârilor judecătorești favorabile". Același clasament
pune Republica Moldova într-o lumină nefavorabilă la capitolul "stabilirea dreptului de proprietate".
Astfel, Republica Moldova ocupă locul 125 după puterea drepturilor la proprietate, situația fiind similar de
precară pentru puterea de protecție a drepturilor de proprietate intelectuală (poziţia 118 din 144 de țări).
Ambele constatări crează un "amestec mortal" pentru mediul de afaceri autohton: din cauza calităţii
precare a normei de drept şi a protecției drepturilor de proprietate, în timp ce aceste deficienţe sunt
multiplicate de un sistem judiciar dependent și, aparent, corupt (Republica Moldova ocupă locul 141 din
144 de țări privind independența sistemului judiciar)39.
Un alt clasament internațional relevant confirmă preocupările menționate mai sus. Conform Indicelui
Libertății Economice calculat de Fundaţia Heritage pentru 2014, Republica Moldova a înregistrat unul
dintre cele mai mici scoruri la capitolele "drepturile de proprietate" și "libertatea de corupție" (Figura 34).
Potrivit raportului, sistemul judiciar din RM este independent prin prevederi constituționale, însă cadrul
legal este ineficient, iar eforturile de reformă sunt zădărnicite din lipsă de fonduri. Mai mult decât atât,
aplicarea drepturilor de proprietate intelectuală este sporadică. De asemenea, Raportul scoate în evidenţă
problema corupției, care reprezintă o problemă deosebit de acută pentru aplicarea legii, sistemul judiciar,
serviciile publice, partidele politice, sistemul educațional și legislatură.
Figura 34. Indicele Libertății Economice pentru 2014, scor per componente
Sursa: Fundația Heritage
Notă: Indicele are o scară de la 0 la 100 şi este derivat prin calcularea mediei a zece factori cantitativi și calitativi ai libertăţii economice, cu alocarea ponderii egale fiecăruia dintre ei.
38Institutul pentru Studii de Securitate, 2013 39 Raportul GCI/”Global Competitiveness Report 2014-2015”, realizat de Forumul Economic Mondial
54
În cele din urmă, Fondul Monetar Internațional a declarat recent, în mod clar, că reforma sistemului
judiciar este esențială pentru protejarea şi atragerea investiţiilor, care a constituit una dintre
recomandările-cheie adresate Guvernului Republicii Moldova pentru îmbunătățirea mediului de afaceri40.
Angajații, care dispun de mai puține resurse și instrumente administrative decât agenţii economici, sunt
cei mai vulnerabili la abuzuri și litigii cu angajatorii lor. Aplicarea ineficientă a cadrului juridic și sistemul
precar de justiție nu asigură o protecție adecvată a angajaților împotriva muncii nedeclarate, problema
fiind şi mai acută din motivul puterii de negociere reduse a angajaților, comparativ cu cea a angajatorilor.
Eşecul guvernului de a asigura accesul liber la justiție echitabilă și consolidarea statului de drept reprezintă
punctele slabe cheie ale mediului de afaceri din Republica Moldova și împiedică dezvoltarea durabilă a
întreprinderilor. Efectul secundar al acestor eșecuri este corupția, care, după cum arată sondajele și
clasamentele internaționale, este percepută ca fiind cea mai mare amenințare pentru activitatea
antreprenorială41. În condițiile în care agenţii economici îşi pot soluţiona problemele mituind funcționarii
publici, chiar și pentru a obține decizii judiciare favorabile, motivaţiile pentru a recurge la căi informale
sunt foarte puternice, în timp ce beneficiile activităților desfăşurate pe căi formale sunt percepute ca fiind
banale. Prin urmare, ele subminează încrederea reciprocă între angajatori și angajați, deoarece cadrul legal
de soluționare a litigiilor de muncă este ineficient, în timp ce sistemul de justiție, în multe cazuri, se
dovedește a fi incapabil de a rezolva aceste dispute într-un mod echitabil și eficient.
2.5. Concurenţa loială
Una dintre cele mai importante forțe care trebuie să fie asigurată de economia de piață este concurența.
Concurența loială permite companiilor să se specializeze în sectoarele, în care au avantaje competitive și
stimulente ca acestea să fie mai eficiente, inovatoare și să furnizeze bunuri sau servicii de calitate
superioară. Astfel, asigurarea unui mediu concurențial robust generează rezultate optime Pareto pentru
toate părţile implicate: pentru agenţii economici, printr-un nivel de productivitate ridicat; pentru angajați,
deoarece o productivitate mai mare generează salarii mai mari; pentru consumatori, printr-o mai bună
calitate și prețuri mai mici la bunuri și servicii; pentru stat, prin mărirea bazei de impozitare datorită
faptului că o concurență loială încurajează intrarea unor noi jucători pe piaţă, rămânând în același timp
cele mai eficiente. De asemenea, concurența loială tinde să elimine agenţii economici care-şi desfăşoară
activitatea în sectorul informal, deoarece au acces mai limitat la capital, tehnologii și forță de muncă,
pentru a rămâne competitive pe piaţă.
După cum se arată prin indicele privind "densitatea noilor afaceri", folosit la nivel internațional pentru a
indica numărul de noi societăți cu răspundere limitată înfiinţate şi înregistrate la 1.000 de persoane cu
vârste cuprinse între 15 și 64 (de ani) care lucrează, într-un anumit an, cadrul concurențial din Republica
Moldova şi Lituania sunt cele mai deficiente, comparativ cu alte țări de referință. Acesta dezvăluie
abundența barierelor la intrarea pe mai multe sectoare economice, descurajând accederea unor noi agenţi
economici, dar și a activității antreprenoriale, în general. După cum s-a discutat anterior, o astfel de
40 Raportul de Țară al FMI nr. 14/190, iulie 2014 41 Raportul privind competitivitatea globală pentru anii 2012- 2013, realizat de Forumul Economic Mondial
55
densitate scăzută a afacerilor noi indică, de asemenea, asupra oportunităților limitate de autoangajare
pentru populație în ansamblu, în special ținând cont de insuficienţa/lipsa locurilor de muncă în economie.
Figura 35. Densitatea noilor afaceri (înregistrate la 1.000 de persoane cu vârste cuprinse între 15 și 64 (de ani)
Sursa: Indicatorii Mondiali de Dezvoltare, compilaţi de Banca Mondială
Cel mai recent „Raport privind competitivitatea globală” confirmă deficiențele legate de cadrul
concurențial. Astfel, Republica Moldova se clasează pe poziţia 97 din 144 de țări la capitolul "concurență",
fiind evaluată cu un scor de 4,3 puncte (bazat pe o scară de la 1 la 7 puncte, valorile mai mari indicând o
performanță mai bună). Acest scor este relativ scăzut, în comparație cu alte țări de referință, cea mai
gravă situație fiind atestată în concurența autohtonă (Figura 36).
Figura 36. Concurența autohtonă şi cea internaţională, 1-7 (cel mai înalt nivel)
Sursa: Raportul privind competitivitatea globală pentru anii 2012- 2013 al Forumului Economic Mondial
Republica Moldova a acumulat foarte puţine puncte la capitolul „concurenţa autohtonă”, fiind plasată pe
locul 117 din 144 de țări. După cum indică Figura 37, aceasta se datorează, în principal, presiunii politice
în agricultură, eficienței scăzute a politicilor anti-monopol, concentrației mari a activității corporative într-
56
un număr mic de producători mari (poziţiei dominante pe piaţă), stimulentelor pentru investiții din cauza
impozitării reduse și intensităţii scăzute a concurenței pe piaţa autohtonă. În același timp, Republica
Moldova se prezintă relativ bine în ceea ce priveşte numărul de proceduri pentru a demara o afacere și
timpul necesar pentru a o încheia, fiind clasată pe poziţia 57 și, respectiv, 36 din 144 de țări incluse în
clasamentul indicelui competitivităţii globale. Cu toate acestea, densitatea noilor afaceri este relativ
scăzută (Figura 37), sugerând faptul că, în ciuda unei uşurinţe relative de a demara o afacere, există multe
bariere directe și indirecte, care descurajează activitatea antreprenorială și, în special, concurența.
Figura 37. Componentele concurenței autohtone (valorile mai mici indicând o performanță mai bună)
Sursa: Raportul privind competitivitatea globală pentru anii 2012- 2013 al Forumului Economic Mondial
Poziţia Republicii Moldova în funcție de concurența străină este mult mai bună, în comparație cu cea
ocupată pentru concurența autohtonă (locul 57 din 144 de țări, "Raportul privind competitivitatea globală
pentru 2014-2015"). Cu toate acestea, o analiză mai minuţioasă a componentelor concurenței străine
denotă că această performanță se datorează, în principal, la doi factori interdependenţi, şi anume tarife
comerciale mici și pondere ridicată a importurilor în PIB. Bineînţeles că, un astfel de nivel ridicat de
liberalizare a comerțului este important pentru asigurarea unei concurențe loiale. Totuși, aceasta nu este
suficientă pentru a asigura un cadru concurențial corespunzător, din cauza altor bariere netarifare în calea
comerțului, presiunii mari a procedurilor vamale, cadrului deficitar de reglementare a afacerilor și, ca
urmare, prevalenței scăzute a investițiilor străine directe și a proprietatăţii străine (Figura 38 ). Cele din
urmă sunt esențiale pentru evaluarea performanței cadrului concurențial din Republica Moldova pe
termen lung, în calitate de practici anticoncurențiale, care fiind însoţite de norme ineficiente de drept,
determină investitorii străini să fie reticenţi cu privire la plasarea activelor sale în țara respectivă.
57
Figura 38. Componentele concurenței străine (valorile mai mici indicând o performanță mai bună)
Sursa: Raportul privind competitivitatea globală pentru anii 2012- 2013 al Forumului Economic Mondial
Eficacitatea scăzută a politicilor anti-monopol joacă un rol esențial în slăbirea cadrului concurențial al
Republicii Moldova: conform "Raportului privind competitivitatea globală pentru 2014-2015", Republica
Moldova se clasează pe poziţia 133 din 144 de țări pentru această componentă, înregistrând cel mai mic
rezultat, în comparație cu alte țări de referință (Figura 39). Acest fapt este confirmat de sondajul realizat
de Expert-Grup în 2013 în rândul agenţilor economici: 59,5% dintre oamenii de afaceri consideră legislația
privind combaterea concurenței neloiale ineficientă. Cea mai negativă percepție este atestată în rândul
agenţilor economici, care-şi desfăşoară activitatea în comerț. Mai mult decât atât, 54,6% dintre
respondenți consideră că actualul cadru juridic este dezavantajos pentru întreprinderile mici, percepția
fiind deosebit de puternică în rândul micro-întreprinderilor (63% din respondenți).
Figura 39. Eficacitatea politicii anti-monopol, 1-7 (cel mai bun rezulltat)
Sursa: Raportul privind competitivitatea globală pentru anii 2012- 2013 al Forumului Economic Mondial
58
În concluzie, cadrul concurențial al Republicii Moldova este foarte nefavorabil, fiind afectat de
reglementările cadrului de afaceri împovărătoar și concentrarea activității economice într-un număr redus
de companii mari. În special, sistemul de impozitare descurajează investiţiile străine, există multe bariere
netarifare de proporţii, care descurajează activitatea antreprenorială, procedurile vamale sunt
împovărătoare, cadrul de reglementare a afacerilor nu încurajează spiritul antreprenorial și, în special, ISD,
în timp ce eficiența politicilor concurenţiale anti-trust este relativ scăzută. Ca urmare, antreprenorii, mai
ales cei străini, sunt reticenţi cu privire la plasarea investițiilor lor în Republica Moldova.Acest lucru explică
prevalență scăzută a proprietății străine și ISD. Acest fenomen explică densitatea scăzută a afacerilor și
intensitatea redusă a concurenței autohtone. În aceste condiții, forțele pieței nu par a fi suficient de
puternice pentru a elimina agenţii economici care-şi desfăşoară activitatea în sectorul informal, deoarece
concurența slabă nu crește suficient costurile activităților informale pentru a stimula agenţii economici să
recurgă la căi formale de activitate.
2.6. Accesul la servicii financiare
Accesul la credite și la alte servicii financiare este esențial pentru înfiinţarea, activitatea operațională și
dezvoltarea pe termen lung a oricărei întreprinderi. Astfel, acesta mobilizează lichidităţile necesare pentru
a acoperi nevoile agenţilor economici pe termen scurt sau pentru finanțarea proiectelor de investiții pe
termen lung, care atrag tehnologii și know-how. Prin urmare, accesul este foarte benefic şi pentru angajaţi,
deoarece accesul extins la cele mai inovatoare tehnologii contribuie la creşterea productivității muncii și a
salariilor. În consecinţă, acesta asigură o bună funcționare a companiilor, precum și stimulează
competitivitatea și dezvoltarea durabilă a societăţii. De asemenea, accesul extins la finanțare constituie
unul dintre cele mai mari avantaje de care pot beneficia agenţii economici, care operează în sectorul
formal în raport cu agenţii economici care-şi desfăşoară activitatea în sectorul informal.
În Republica Moldova, accesul limitat la finanțare este perceput ca unul dintre primii 5 cei mai problematici
factori care împiedică dezvoltarea afacerilor în Republica Moldova 42 . În consecinţă, circa 59% din
investițiile de capital (în 2013) sunt finanțate din fondurile proprii ale agenţilor economici și populației,
care sunt de obicei limitate. Aceasta ar putea explica nivelul redus al capitalului țării, densitatea redusă a
noilor afaceri (analizată mai sus), precum și accesul limitat la tehnologii.
Problema accesului limitat la servicii financiare se datorează factorilor cauzaţi atât din partea cererii
(întreprinderilor şi gospodăriilor), cât și din partea ofertei (sectorului financiar). Astfel, revenind la
„Raportul privind competitivitatea globală pentru anii 2014-2015”, Republica Moldova se situează pe un
loc codaş, atât la capitolul accesibilităţii serviciilor financiare (poziţia 103 din 144 de țări), cât și la cel al
disponibilităţii serviciilor financiare (locul 109 din 144 de țări). În special, accesul la capital reprezintă o
problemă crucială: Republica Moldova ocupă locul 104 în funcție de ușurința accesului la credite, situația
fiind chiar mai gravă, în cazul finanțării start-up-urilor și altor proiecte inovatoare (locul 116 în clasament,
în funcţie de disponibilitatea capitalului de risc).
42“ Constrângeri majore asupra mediului de afaceri din Moldova”, Expert-Grup și Confederația Naţională a Patronatului din Moldova, 2013
59
În Republica Moldova, problema accesibilităţii fondurilor este cauzată de costurile ridicate la credite. Într-
adevăr, rata reală a dobânzii de împrumut (ajustată la inflație) este relativ mare, în comparație cu cea
stabilită în alte țări de referință (Figura 40). În consecință, aceasta creează probleme la nivelul cererii,
deoarece puţini agenţi economici şi gospodării casnice îşi pot permite astfel de rate ridicate la credite, cât
și probleme la nivel de ofertă, deoarece băncile utilizează metoda de selecție adversă, acceptând doar
cererile de credit depuse de companiile mari și gospodăriile casnice cu istorii de credit bune, în timp ce
IMM-urile și, în special, companiile de start-up și alte proiecte riscante sunt adesea respinse.
Figura 40. Rata reală de împrumut43, media simplă pentru 2005-2013, %
Sursa: Indicatorii Mondiali de Dezvoltare, compilaţi de Banca Mondială
* din cauza lipsei de date, media este calculată pentru perioada 2005-2011
Costul ridicat al creditelor bancare este, deseori, explicat prin costul ridicat al resurselor atrase (depozitelor
bancare). În cazul în care acesta a constituit singurul factor, marja bancară (diferența dintre ratele de
creditare și cele ale depozitelor) ar fi mică, deoarece rata depozitelor ar fi, de asemenea, mult mai mare
în comparație cu cele oferite de țările de referință. Cu toate acestea, este destul de curios faptul că, nivelul
marjei bancare nu este nici prea mare, nici prea mic (Figura 41).
43Rata reală a dobânzii este rata dobânzii de împrumut ajustată la inflație şi măsurată prin deflatorul PIB. Termenii și condițiile aferente ratelor de creditare diferă în funcție de țară, limitându-le, însă comparabilitatea.
60
Figura 41. Marja ratei dobânzii (rata de creditare minus rata depozitului, %)
Sursa: Indicatorii Mondiali de Dezvoltare, compilaţi de Banca Mondială
Aceasta sugerează că, pe lângă ratele dobânzilor la depozite, care constituie un factor important în
determinarea costului creditelor în Republica Moldova, există factori relevanți suplimentari, care nu
trebuie să fie neglijaţi. Cel mai important dintre ei este prima de risc, atașată la fiecare împrumut/credit
bancar, care constituie o sumă relativ mare (Figura 42).
Figura 42. Primă de risc, ataşată la creditele bancare (rata de împrumut minus rata Trezoreriei, %)
Sursa: Indicatorii Mondiali de Dezvoltare, compilaţi de Banca Mondială
Primele de risc sunt direct legate de probabilitatea debitorilor băncilor de a intra în incapacitate de plată
(default), precum și de procedurile complicate de restructurare a datoriilor și de executare a garanțiilor.
Ponderea creditelor neperformante în totalul portofoliilor bancare din Republica Moldova este relativ
mare (Figura 43). Pe de o parte, aceasta este cauzată de punctele slabe ale sectorului privat autohton, a
61
căror pondere în PIB este una dintre cele mai mici din regiune (de aproximativ 70%)44 și care, în mod
tradițional, suferă de productivitate scăzută. Pe de altă parte, aceasta este cauzată de practicile ineficiente
de subscriere și managementul defectuos al riscurilor utilizate de cele mai multe bănci din Moldova.
Problema este agravată de procese judiciare îndelungate și consumatoare de timp, din cauza normei slabe
de drept și sistemului judiciar ineficient (vezi sub-capitolul "Accesul liber la justiție și consolidarea statului
de drept"). O astfel de calitate slabă a portofoliilor de credite a subminat soliditatea băncilor comerciale:
conform „Raportului privind competitivitatea globală”, Republica Moldova s-a clasat pe locul 124 din 144
de țări la capitolul "soliditatea băncilor".
Figura 43. Creditele bancare neperformante raportate la totalul creditelor brute (%)
Sursa: Indicatorii Mondiali de Dezvoltare, compilaţi de Banca Mondială
Ca urmare, Republica Moldova este prinsă într-un cerc vicios, subminând accesul la credite: punctele slabe
ale sectorului privat subminează bonitatea firmelor și gospodăriilor, factori ce determină băncile să
majoreze ratele la primele de risc, ceea ce duce la creşterea ratelor dobânzilor. Toate acestea fac sectorul
privat și gospodăriile casnice şi mai vulnerabile la șocurile negative, care se transformă rapid în ponderi
ridicate ale creditelor neperformante. Drept urmare, băncile aplică criteriul de selecție adversă chiar mai
rigid, limitând și mai mult accesul la credite.
Acest lanț de cauze și efecte a condus la un acces foarte îngust al sectorului privat la credite bancare și
nebancare: ponderea creditului intern a sectorului privat reprezintă doar 34% din PIB (în medie pentru
perioada 2005-2013), fiind cu mult mai mică, comparativ cu alte țări de referință (Figura 44).
44Raportul Național de Dezvoltare Umană 2014 "Cetățeni corporativi veritabili: Obiectivele publice și private", PNUD Moldova și Expert-Grup, 2014
62
Figura 44. Creditele interne alocate sectorului privat (% din PIB)
Sursa: Indicatorii Mondiali de Dezvoltare, compilaţi de Banca Mondială
Teoretic, accesul la serviciile financiare constituie unul dintre cele mai importante avantaje de care se
bucură agenţii economici, care-şi desfăşoară activitatea în sectorul formal. Cu toate acestea, acest avantaj
devine mai puțin evident în țări precum Republica Moldova, în cazul în care chiar și companiile care
respectă legea pot întâmpina dificultăți serioase în identificarea surselor externe de finanțare. Aceste
constrângeri servesc drept factori suplimentari care alimentează motivaţia agenţilor economici de a
recurge la căi informale de activitate. Şi angajații au de suferit, deoarece accesul limitat al agenţilor
economici la finanțare subminează investițiile în noile tehnologii, care nu permit creșterea productivității
întreprinderilor și, implicit, a salariilor. Mai mult decât atât, accesul limitat la credite limitează motivaţia
populaţiei de a se implica în activități antreprenoriale. Oportunitățile economice și de angajare reduse,
diminuează puterea de negociere a angajaților în raport cu cea a patronilor, ceea ce face muncitorii să fie
mai expuşi la activități informale.
2.7. Accesul la tehnologii Cel mai important factor care dirijează/determină dezvoltarea pe termen lung a oricărei economii este
abilitatea de a rămâne competitiv pe piaţă, legată direct de productivitate, fiind pur și simplu influențată
de accesul la tehnologii. Accesul la tehnologii este, de obicei, legat de accesul la credite, deoarece, de
multe ori, agenţii economici nu dispun de lichidităţile necesare pe termen lung pentru a acoperi astfel de
investiții. În plus, cererea pentru tehnologii este legată de atractivitatea țării pentru investitorii străini și
concurența între agenţii economici autohtoni. În consecinţă, accesul la tehnologii depinde de un set larg
de factori determinanți de origine sistemică: accesul la finanțare, climatul de afaceri și atractivitatea
investițiilor străine directe, de concurență, precum și statul de drept și accesul la justiție, care asigură
siguranţa principală pentru activitățile de creditare și investiții.
După cum este descris în sub-capitolele anterioare, Republica Moldova nu înregistrează performanţe nici
pentru unul dintre factorii determinanți ai accesului la tehnologii. Prin urmare, ea are cel mai mic scor de
adoptare a tehnologiilor, în comparație cu alte țări de referință, conform „Raportului privind
63
competitivitatea globală pentru 2014-2015”, clasându-se pe locul 104 din 144 de țări (Figura 45). Un scor
atât de mic poate fi explicat atât prin constrângeri din partea ofertei, cât și a cererii. Într-adevăr, același
raport plasează Republica Moldova pe locul 96, în funcție de disponibilitatea celor mai recente tehnologii
și pe locul 109 - după nivelul de adoptare a tehnologiilor la nivel de întreprinderi.
Figura 45. Scorurile acumulate în funcţie de adoptarea tehnologiilor și sofisticarea afacerilor, 1-7 (cel mai înalt)
Sursa: Raportul privind competitivitatea globală pentru anii 2014 - 2015 al Forumului Economic Mondial
Potrivit "Raportului privind competitivitatea globală pentru anii 2014 - 2015", nivelul scăzut de adoptare
tehnologică este interconectat cu gradul mic de sofisticare a afacerilor, care pare a fi o altă problemă a
sectorului privat din Republica Moldova, care înregistrează cele mai mici ponderi, în comparație cu alte
țări de referință. De fapt, ambele probleme formează un cerc vicios: nivelul scăzut de adoptare tehnologică
subminează sofisticarea afacerilor, care, la rândul lor, duc la cererea scăzută pentru și capacitatea de a
absorbi noi tehnologii.
Acest cerc vicios, însoţit de un cadru nefavorabil de concurență (menţioinat anterior) subminează gradul
de sofisticare al procesului de producție și dezvoltarea de clustere. În consecinţă, agenţii economici din
Republica Moldova pierd avantajul competitiv pe piețele externe, fiind constrânse de dimensiunile pieței
interne/autohtone. De fapt, aceştia constituie factorii cei mai problematici care explică gradul scăzut de
sofisticare a afacerilor în Republica Moldova, conform "Raportului privind competitivitatea globală pentru
anii 2014 - 2015"(Figura 46).
64
Figura 46. Scorurile componentelor de bază ale sofisticării afacerilor în Republica Moldova, 1-7 (cel mai mare scor)
Sursa: Raportul privind competitivitatea globală pentru anii 2014 - 2015 al Forumului Economic Mondial
Un alt factor important care explică accesul limitat la tehnologii în Republica Moldova este capacitatea
redusă a agenţilor economici de a inova, care este direct legată de cheltuielile private pentru cercetare şi
dezvoltare foarte mici (R & D) și complexitatea producției. După cum indică Figura 47, Republica Moldova
este plasată pe un loc mai jos în clasamentul întocmit de Forumul Economic Mondial (WEF) pentru 2014-
2015, în funcţie de cheltuielile companiilor pentru cercetare şi dezvoltare, decât țările de referință. Ţara
este codaşă la capitolul sofisticarea nefavorabilă a afacerilor, productivitatea scăzută și accesul limitat la
finanțare, care împiedică condițiile financiare ale agenţilor economici și capacitatea acestora de a finanța
investiții în tehnologii noi și inovații. În plus, cadrul legal și instituțional creează mai multe constrângeri
decât stimulente pentru companii să investească în inovații, cercetare și dezvoltare45. De fapt, guvernul a
recunoscut această problemă prin adoptarea Strategiei de Cercetare-Dezvoltare a Republicii Moldova
până în anul 2020.
45 “Sectorul de cercetare, dezvoltare și inovare din Moldova: este oare necesară o reformă?”, Expert-Grup, 2011
65
Figura 47. Clasamentul privind capacitatea de inovare și cheltuielile companiilor pentru cercetare și dezvoltare, 1-7 (cel mai bun)
Sursa: Raportul privind competitivitatea globală pentru anii 2014- 2015 al Forumului Economic Mondial
Ca un rezultat evident al constrângerilor existente pentru inovare și de absorbție tehnologică, Republica
Moldova înregistrează cea mai mică pondere în domeniul produselor de înaltă tehnologie în totalul
exporturilor fabricate, în comparație cu alte țări de referință (Figura 48). De asemenea, aceasta ar putea fi
legată de nivelul scăzut al competențelor forței de muncă, precum și costurile reduse cu forţa de muncă
în raport cu costurile de capital, ceea ce diminuează motivaţia companiilor pentru inovaţii. Acest fenomen
scoate în evidenţă problema competitivităţii economiei moldovenești pe piețele externe și, în cele din
urmă, servește ca o constrângere fundamentală pentru dezvoltarea economică durabilă a țării.
Chart 48. Exporturile produselor de înaltă tehnologie (% din exporturile fabricate), media pentru perioada 2005-2012
Sursa: Indicatorii Mondiali de Dezvoltare, compilaţi de Banca Mondială
În concluzie, agenţii economici din Republica Moldova sunt prinși într-un cerc vicios de insuficienţă
tehnologică: productivitatea scăzută, condițiile financiare și sofisticarea afacerilor subminează capacitatea
66
companiilor de a inova și de a absorbi noile tehnologii, ceea ce le face și mai vulnerabile, să-şi piardă
avantajul competitiv. Acest cerc vicios este agravat de cadrul legal, care nu prevede stimulente suficiente
pentru agenţii economici să investească în cercetare și dezvoltare, în timp ce adoptarea noilor tehnologii
este complicată de cadrul competitiv nefavorabil și accesul limitat la finanțare. Având în vedere aceste
constrângeri, agenţii economici care activează în mod formal nu au avantaje semnificative în ceea ce
privește accesul la tehnologii, comparativ cu companiile care-şi desfăşoară activitatea în sectorul informal.
Prin urmare, acesta doar adaugă motivaţii companiilor pentru a recurge la căi informale de activitate.
2.8. Inspecţia muncii și alte inspecţii Unul dintre cei mai importanți factori care sporesc costurile de activitate economică informală și, prin
urmare, descurajează angajatorii și angajații să recurgă la căi informale de activitate, este eficiența
inspecțiilor menite să prevină și să sancționeze astfel de practici. În același timp, cadrul juridic și
instituțional nu trebuie să fie abuziv, care ar putea avea efecte negative, subminând activitățile formale de
antreprenoriat. Echilibrând între obiectivele de a lupta cu economia informală, fără a împiedica cea
formală constituie una dintre cele mai importante provocări ale guvernului.
În Republica Moldova, cadrul juridic și cel instituțional sunt departe de a fi eficiente în prevenirea și
sancționarea activităților economice în afara economiei formale. Un exemplu elocvent reprezintă
activitatea Inspectoratului de Stat al Muncii (ISM). Astfel, în ciuda Planului de acţiuni privind minimizarea
practicii achitării salariilor „în plic” şi „muncii la negru” adoptat de Guvern în 201146 și prevederilor Codului
Contravențional47, ISM este constrâns în exercitarea funcțiilor sale de prevederile altei legi48, care obligă
ISM să notifice agenţii economici cu 5 zile înainte de a efectua controlul propriu-zis. Acest cadru de
reglementare contrazice cele mai bune practici internaționale și este inconsistent: în timp ce unele legi
stipulează sancțiuni pentru ocuparea informală, altele sunt preocupate de protecția drepturilor
angajatorilor și limitează aplicarea primelor.
Contradicțiile juridice existente subminează semnificativ eficiența activității ISM în ceea ce priveşte
depistarea și sancționarea practicilor informale de ocupare a forței de muncă. După punerea în aplicare în
iunie 2012, a "Legii privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător", care obligă ISM să notifice
persoana supusă controlului în termen de 5 zile, numărul angajaților depistaţi, care aveau un loc de muncă
informal a scăzut. După cum indică Figura 49, în 2012, când legea relevantă a intrat în vigoare, doar în a
doua jumătate a anului, acest număr a scăzut cu 14%. Cu toate acestea, în 2013, când legea a fost activă
pe tot parcursul anului, numărul angajaților din economia informală depistaţi de către Inspecția Muncii a
scăzut de 3,4 ori în 2013 față de anul precedent. În același timp, numărul de inspecții a scăzut foarte
modest (-3% în 2012 și -4% în 2013).
46 Hotărârea Guvernului nr. 477 din 28 iulie 2011 47 Codul Contravențional al Republicii Moldova, Articolul 55 privind “Munca la negru şi achitarea salariului nedeclarat” 48 Legea nr. 131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător
67
Chart 49. Numărul agenţilor economici supuşi controlului de către Inspecția Muncii și numărul angajaților din economia informală depistaţi, ca urmare a verificărilor
Sursa: ISM a Republicii Moldova
Pe lângă faptul că este restrictiv împotriva ISM, cadrul legal este unul relativ facil, în ceea ce privește nivelul
de amenzi administrative. Conform Codului contravențional al Republicii Moldova, amenzile stabilite
pentru fiecare angajat identificat ca fiind angajat informal variază între 7000 lei şi 10000 lei. Deși, în anul
2012, Guvernul a majorat amenzile şi penalităţile fiscale, acestea reprezintă doar 1,6-2,2 salarii medii
lunare - un nivel relativ scăzut, în comparație cu alte țări europene49. Mai mult decât atât, amenzile
percepute se referă doar la angajatori și nu acoperă veniturile publice nepercepute ca urmare a evaziunii
fiscale.
Pe lângă faptul că sunt prea mici, sancțiunile pentru încălcarea legislației privind protecția muncii sunt greu
puse în aplicare, din cauza statului de drept nefavorabil și sistemului judiciar ineficient. Motivul este că,
pentru a percepe o amendă, ISM trebuie să sesizeze procuratura/să remită cazurile identificate la
procuratură - o procedură care, în multe cazuri, durează prea mult timp și chiar permite multor agenţi
economici să evite pedeapsa, datorită capacității reduse a ISM de a dovedi cazul. Într-una din Propunerile
de politici publice elaborate recent, Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei a declarat că ISM are
capacităţi reduse pentru a colecta probele necesare cu privire la ocuparea informală, unica posibilitatea
constituind descrierea momentului în care angajatorul plătește salariul informal, acţiune care este practic
imposibil de gestionat 50 . Același lucru este valabil și pentru alte forme de abuzuri comise de către
angajatori împotriva angajaților. Caseta 1 prezintă un exemplu elocvent în care cadrul legal ține ISM cu
"mâinile legate" în prevenirea și sancționarea condițiilor nesigure de muncă.
49 “Aplicarea bunelor practici privind reducerea incidenţei muncii nedeclarate în Republica Moldova”, IDIS Viitorul, 2012; 50 Propunerea de Politici Publice: Diminuarea fenomenului de ocupare informală a forței de muncă" Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei, 2011;
68
Caseta 1. Cazul capacităților limitate ale ISM de a preveni și sancționa condițiile de muncă periculoase şi nesigure
Source: http://www.noi.md/md/news_id/48232
În general, aceasta diminuează costurile activităților informale și descurajează agenţii economici să-şi
desfăşoare activitatea în mod formal. Având în vedere aplicarea limitată a legislației muncii, reglementările
din domeniul raporturilor de muncă sunt percepute ca constituind cel mai mic obstacol important pentru
activitatea întreprinderilor (Figura50).
Chart 50. Zece cele mai mari constrângeri ale mediului de afaceri
Sursa: "Studiul întreprinderilor", 2013, Banca Mondială
În linii mari, problema economiei informale se datorează faptului că întregul cadru instituțional, care
trebuie să combată toate tipurile posibile de activități economice informale este foarte dispersat. În
special, activitatea Serviciului Fiscal de Stat, care trebuie să fie instituţia-lider în combaterea economiei
informale este constrânsă de cadru legal ambiguu și inconsecvent. Această instituție este destul de
suprasolicitată cu multe atribuții, care nu sunt legate de funcțiile sale de bază, în timp ce, unele dintre
funcțiile care trebuie să fie exercitate de Serviciul Fiscal de Stat sunt, în fapt, delegate altor instituții (de
exemplu Serviciului Vamal și Casei Naționale de Asigurări Sociale din Moldova).
Acest fapt creează ambiguități, subminează responsabilitatea instituţiilor și, ca urmare, induce ineficiență
în activitatea instituțiilor-cheie, implicate în relațiile cu economia informală. O altă problemă majoră care,
În anul 2014, au fost vehiculate în presă o serie de accidente de muncă, vizând încălcarea gravă a normelor de protecție a
muncii la una dintre șantierele din capitala Republicii Moldova, or. Chișinău. ISM a început investigarea acestui caz, însă
eforturile sale au fost împovărate de o serie de restricții legale. În particular, ISM are acces limitat la şantierul de construcții,
deoarece pătrunderea pe teritoriul acestui obiect este în afara legislației în vigoare. Potrivit legislației, toate verificările trebuie
planificate din timp, cu notificarea prealabilă a obiectului inspectat. Excepție poate constitui doar existența unor sesizări în
privința nerespectării normelor de protecție a muncii, depășirea unui anumit prag al indemnizațiilor pentru incapacitate
temporară de muncă sau cazul unui accident mortal la locul de muncă. Aceste restricţii au ca scop lichidarea cazurilor de
corupere în cadrul diverselor verificări efectuate de către Inspecţia Muncii. Cu toate acestea, ele subminează capacitatea
acestei instituții de a pune în aplicare legislația muncii și, prin urmare, limiteaza securitatea angajaților, permițând, în acelaşi
timp angajatorilor să abuzeze de un astfel de cadru legal și instituțional.
69
de asemenea, derivă din cadrul legal și instituțional deficitar, se referă la cooperarea ineficientă între
aceste instituții. De fapt, prin lege, cooperarea între instituțiile statului, în lupta împotriva dezvoltării
economiei informale este voluntară - o dispoziție care pare a fi ineficientă, având în vedere problemele de
guvernare din interiorul instituțiilor publice din Republica Moldova, precum și lipsa unei culturi de
comunicare între sectorul public și cel privat.
O altă problemă care subminează conducerea Serviciului Fiscal de Stat în combaterea economiei informale
este faptul că cadrul legal nu atribuie acestei instituții competenţe de investigație penală în domeniul
infracțiunilor fiscale, de orice natură51. În consecinţă, rapoartele anuale privind activitatea Serviciului Fiscal
de Stat denotă că materialele și dovezile privind activitățile informale practicate de agenţii economici, care
sunt prezentate organelor de drept relevante (de exemplu Procuraturii, Centrului Național Anticorupție
etc.) pentru investigații ulterioare, sunt, de obicei, tergiversate sau chiar clasate, fără nici o continuitate.
În concluzie, activitatea instituțiilor-cheie, implicate în prevenirea și combaterea practicilor economice
neformale este subminată de cadrul legal inconsecvent și ambiguu. Ca urmare, cadrul instituțional este
destul de dispersat: există mai multe instituții cu responsabilități care se suprapun și cu nivel scăzut de
comunicare şi coordonare, în timp ce Serviciul Fiscal de Stat este constrâns de a lupta împotriva dezvoltării
economiei informale. În consecinţă, inspecţia muncii și alte tipuri de inspecții nu sunt eficiente în
depistarea și sancționarea practicilor economice informale. În cele din urmă, aceste constrângeri
diminuează costurile potențiale ale economiei informale, creând stimulente perverse pentru agenţii
economici, în timp ce angajații nu beneficiază de o protecție adecvată împotriva ocupării informale.
2.9. Dialogul social Deși, de obicei, angajatorii și angajații fac parte din aceeași entitate, fie o firmă mică sau o corporatie mare,
de foarte multe ori punctele lor de vedere sunt divergente. Astfel, angajatorii sunt orientaţi spre profit,
fiind interesaţi de o legislație a muncii mai flexibilă și costuri reduse ale forței de muncă, în timp ce angajații
cer salarii mai mari și nivel sporit de siguranţă, conform Codului Muncii. Prin urmare, pentru a-şi apăra și
promova interesele mai eficient, angajatorii adreră la diverse asociații profesionale, iar angajații - la
sindicate. De obicei, Guvernul acționează ca un mediator în procesul de negociere dintre angajatori și
angajați și asigură că aceste dispute nu se încheie fără niciun rezultat: avantajele acordate unora nu trebuie
să-i dezavantajeze pe alţii. Asigurarea unui dialog eficient contribuie la îmbunătățirea cadrului de
reglementare, care afectează ambii parteneri sociali și, prin urmare, pentru a atenua stimulentele de a
recurge la activități economice informale.
În Republica Moldova, angajatorii sunt reprezentaţi de organizațiile profesionale sectoriale, care sunt
adunate sub umbrela Confederației Naționale a Patronatului din Moldova. În mod similar, angajații sunt
reprezentați de sindicatele sectoriale, care fac parte din Confederația Națională a Sindicatelor din
Republica Moldova. Acest dialog social este reglementat de Codul Muncii și Legea nr. 245 de 21.07.2006
privind organizarea și funcționarea Comisiei naţionale pentru consultări şi negocieri colective, a comisiilor
pentru consultări şi negocieri colective la nivel de ramură şi la nivel teritorial, ca și cadru instuţional.
51 “Discrepanţa fiscală - o realitate invizibilă”, Expert-Grup, 2014: http://www.expert-grup.org/en/biblioteca/item/1038-discrepanta-fiscala&category=180
70
Comisia naţională este un organ tripartit, constituit în scopul realizării unui forum pentru discuții și
negocieri colective între partenerii sociali și guvern și reprezintă, în acest sens, un mijloc prin care membrii
săi pot promova inițiative și proiecte de legi privind implementarea reformelor economice și sociale.
Totuși, dialogul social este perceput ca fiind ineficient și nu foarte reprezentativ de către agenţii economici.
Potrivit unui studiu recent, doar 17,1% din întreprinderile din eșantion sunt membri ai asociaţiilor
patronale și doar 13,2% din salariaţii întreprinderilor intervievaţi au afirmat că sunt membri ai sindicatelor.
Mai mult decât atât, cu cât este mai mică compania, cu atât este mai mică probabilitatea că aceasta este
membră a asociației patronale sau a sindicatelor. Prin urmare, sectorul IMM-urilor este, de obicei,
marginalizat în cadrul dialogului social, ceea ce-l expune la activități ale economiei informale. Potrivit
aceluiași studiu, 39,5% din respondenți au declarat că dialogul social este destul de ineficient, iar alţi 51,7%
din respondenți au declarat că nu știu sau nu răspund la întrebare. Această constatare relevă o percepție
negativă și o lipsă a interesului faţă de dialogul social, care, cum era de așteptat, sunt intercorelate şi
complementare.
Chart 51. Rezultatele studiului privind percepția agenţilor economici privind eficiența dialogului social
Sursa: Confederaţia Naţională a Patronatului din Moldova, 2013
În concluzie, deși dialogul social este menit să asigure o reprezentativitate sporită a angajatorilor și
angajaților, în Republica Moldova acesta, mai degrabă, exclude o pondere considerabilă a părților
interesate. Cele mai afectate sunt întreprinderile mici și mijlocii, care constituie o componentă
fundamentală a economiei. Având în vedere faptul că, de obicei, IMM-urile au nevoi și constrângeri diferite
de cele ale companiilor mari, această problemă de incluziune este și mai acută. Prin urmare, problema
este dublă. În primul rând, corporaţiile mari au o voce mai influentă în modelarea politicilor
guvernamentale, în funcţie de interesele lor (care de multe ori nu coincid cu cele ale IMM-urilor). În al
doilea rând, IMM-urile au o miză modestă în procesul de luare a deciziilor politice, fiind expuse cel mai
mult la presiunile de reglementare a afacerilor. În cele din urmă, aceasta creează constrângeri
semnificative în dezvoltarea sectorului IMM-urilor în ansamblul, care reprezintă aproximativ 97% din
71
numărul total de întreprinderi și asigură circa 57% din totalul locurilor de muncă din țară52. În aceste
condiții, companiile dispun de mai multe stimulente pentru a recurge la căi informale de activitate, cu
scopul de a menține avantajul competitiv, în timp ce angajații sunt mai predispuşi să accepte contracte
informale, pentru a obține salarii nete mai mari.
2.10. Educaţie și formare profesională Capitalul uman reprezintă un factor esențial în antrenarea competitivităţii oricărei întreprinderi și
economii, în special atunci când alte forme de capital și de resurse sunt foarte rare. Mai mult decât atât,
investițiile în capitalul uman permit nu doar consolidarea acestui factor de producție de bază, ci şi
contribuţia la inovații și o absorbție mai ușoară a tehnologiilor. Cu toate acestea, acest tip de investiții
necesită timp, resurse și o abordare managerială corespunzătoare, care de obicei lipsește în întreprinderile
care funcționează în sectorul informal. Prin urmare, pe lângă subminarea competitivităţii agenţilor
economici și economiei naționale în general, pe termen lung , activitățile informale limitează oportunitățile
de educație și formare profesională pentru angajați.
În Republica Moldova, forța de muncă instruită inadecvat reprezintă una dintre cele 3 constrângeri de vârf
ale mediului de afaceri, fiind identificată de către 31,2% din totalul întreprinderilor. În ciuda acestui fapt,
agenţii economici sunt reticenţi în a investi în capitalul uman. Astfel, conform aceluiași studiu, doar 32,4%
dintre companii oferă instruire formală angajaților săi, iar peste 50 la sută din angajații cu program
complet nu au beneficiat de instruire formală la locul de muncă, care este mult mai mic în comparație cu
țările de referință (Figura 52). Cea mai gravă situație se atestă în întreprinderile mici (5-19 salariați), unde
ponderea frimelor care oferă instruire formală este de doar 25,7%, în timp ce în cazul întreprinderilor mari,
această pondere este de două ori mai mare (53,5%).
Chart 52. Accesul și participarea companiilor și angajaților la formare profesională
Sursa: Datele furnizate de "Studiul întreprinderilor pentru 2013" pentru Republica Moldova, Banca Mondială
52 Conform datelor statistice pentru anul 2013.
72
Având în vedere deficitul de forță de muncă calificată, reticența companiilor de a investi în educația și
formarea personalului pare a fi paradoxală. Cu toate acestea, după cum denotă un sondaj reprezentativ la
nivel naţional53, factorul principal care împiedică companiile să investească mai mult în capitalul uman
este cel financiar. Astfel, aproape 63% din întreprinderi nu dispun de un buget pentru instruirea
personalului, iar 40,4% dintre ele percep costurile de formare ca fiind inaccesibile, mai ales în cazul
companiilor mici.
Un alt factor care împiedică investițiile întreprinderilor în educație și formare este fluctuaţia mare de
personal: 27,3% din companiile intervievate au răspuns că acesta constituie un obstacol major. Acesta se
reduce până la lipsa unor instrumente juridice care să permită companiilor să oblige salariații să continue
să muncească în cadrul întreprinderii, după ce au beneficiat de instruire sau să ramburseze costurile
aferente formării profesionale sau lipsa unor strategii adecvate pentru resurse umane, adoptate de
companii, care ar genera dorința angajaților de a rămâne la întreprinderi. Bineînţeles, măsura cea mai
eficientă de a reduce fluctuaţia personalului constă în sporirea atractivităţii condițiilor de muncă: salarii
mai atractive, siguranţă, confort, previzibilitate în ascensiunea profesională , etc. De fapt, investind mai
mult în capitalul uman, companiile ar putea facilita un cerc virtuos: condițiile de muncă mai atractive reduc
fluctuaţiile de personal și le fac mai productive, ceea ce permite companiilor să-şi ramburseze cheltuielile
de investiții, să mărească salariile și să îmbunătățească condițiile de muncă și mai mult. În acest fel,
companiile ar putea fi capabile să-şi sporească competitivitatea atât pe piața muncii, cât și cea de consum.
Pentru a încuraja acest cerc virtuos, Guvernul ar putea interveni. Cu toate acestea, același sondaj denotă
că doar 20% dintre agenţii economici dispun de informaţii privind disponibilitatea unor programe
guvernamentale de susţinere a sectorului IMM-urilor pentru organizarea de cursuri de formare şi
reconversie profesională. Mai mult decât atât, pentru celelalte 56,3% dintre întreprinderi, programele
guvernamentale de formare profesională par a fi indisponibile.
Actualmente, întreprinderile raportează un deficit de forță de muncă calificată/instruită corespunzător,
ceea ce subminează dezvoltarea generală a întreprinderii (44,4% dintre companiile intervievate), care
confirmă impactul profund al acestei constrângeri, precum și natura sistemică a problemei (Figura 53).
53“Constrângeri majore asupra mediului de afaceri din Moldova”, Expert-Grup și Confederația Naţională a Patronatului din Moldova, 2013
73
Chart 53. Percepția companiilor cu privire la impactul perceput al deficitului forței de muncă, %
Sursa: Confederaţia Naţională a Patronatului din Moldova, 2013
În concluzie, constrângerile privind capitalul uman pe piaţa locală constituie unul dintre obstacolele
principale pentru dezvoltarea întreprinderilor din Republica Moldova. Mai mult decât atât, agenţii
economici din Republica Moldova nu dispun de capacitate financiară și managerială suficientă pentru a
remedia această problemă, în timp ce accesul la programe de educație și de formare profesională acordate
de guvern este limitat. Drept urmare, cele mai multe dintre companii, în special cele mici, sunt prinse într-
un cerc vicios: competitivitatea scăzută subminează capacitatea firmelor de a investi în capitalul uman
care, la rândul său, le afectează negativ competitivitatea şi mai mult. Astfel, date fiind aceste constrângeri,
companiile optează pentru activităţi informale, pentru a compensa aceste pierderi de competitivitate prin
economii fiscale. Deși, această strategie a permis mai multor companii să se menţină pe piață, pe termen
lung competitivitatea lor se erodează și ele sunt sortite eșecului.
Cei mai mari perdanţi sunt, de asemenea, angajații, care rămân deconectaţi de la recentele evoluții
tehnologice și care reuşesc, din ce în ce mai greu, să se integreze pe piața muncii. După cum este descris
în Capitolul 1, acesta este cazul, în special, pentru populația tânără: din cauza tranziției dificile de la
educație la piața muncii, ei sunt predispuşi să accepte, mai ușor, un loc de muncă informal (36,9% din
populația ocupată între 15-24 de ani are un loc de muncă informal). O altă categorie de populație expusă
la ocuparea informală este cea cu nivel scăzut de educație. Aceste persoane sunt prinse în ocuparea
informală din cauza reticenței mari a companiilor care activează în sectorul informal de a investi în
formarea profesională a personalului (Capitolul 1 prezintă această problemă mai detaliat).
2.11 Concluzii În această secțiune se oferă un răspuns amplu la întrebarea "De ce ponderea economiei informale este
atât de mare în Moldova?", prin analiza stimulentelor care stau la baza deciziei angajatorilor și a angajaților
de a accepta sau nu ocuparea informală. Acesta se reduce la raportul dintre costurile activității economice
formale și cele pentru activitatea informală. Analiza a demonstrat că, în Republica Moldova, costurile
pentru activitatea informală nu sunt atât de mari, datorită inspecțiilor ineficiente, a probabilității reduse
74
de a fi identificate și chiar sancționate, precum si a unor amenzi mici. În același timp, costurile pentru
activitatea economică formală sunt relativ mari, din cauza costurilor mari pentru obligațiunile fiscale, a
unui cadru de politici ineficiente cu privire la concurență și „antitrust”, reglementărilor deficiente cu privire
la afaceri și fragilității statului de drept. Mai mult decât atât, avantajele obișnuite ale angajării formale,
care includ și un nivel mai mare de acces la finanțe, tehnologii și justiție echitabilă, sunt subminate de
costurile ridicate pentru credite, nivel redus de pregătire tehnologică și asimilare a noilor tehnologii,
precum și sistemul de justiție ineficient. În aceste condiții, există stimulente puternice de a practica
angajarea informală, iar angajatorii au o putere mare de negociere în relațiile cu angajații. În consecință,
din cauza ineficienței dialogului social, fragilității statului de drept și accesului redus la o justiție echitabilă,
angajații sunt foarte expuși la practicile de muncă informală, iar conflictele de muncă, deseori, nu sunt
soluționate într-un mod echitabil. În sfârșit, dar nu în ultimul rând, implicațiile fiscale ale economiei
informale nu sunt triviale. După cum se arată în Capitolul 1, diferența dintre veniturile fiscale potențiale și
cele colectate (discrepanța fiscală) a ajuns la 7,75% din PIB în 2012.
Mai jos vom rezuma determinanții principali ai activităților informale din Republica Moldova:
Climatul de afaceri din Moldova nu este nici pe departe prietenos și favorabil pentru dezvoltarea
întreprinderilor. În pofida unei majorări ușoare a indicelui ”Doing Business”, care s-a datorat unor
măsuri la nivel de politici, principalele probleme sistemice au rămas nerezolvate și chiar s-au
agravat. În special, Republica Moldova a regresat la trei componente ale indicelui „Doing
Business”, la care a înregistrat permanent cel mai mic scor în comparație cu alte componente ale
indicelui: "obținerea autorizațiilor de construcție" (de la locul 170 în 2014 la locul 175 în 2015),
"comerțul transfrontalier" (de la locul 151 în 2014 la locul 152 în 2015) și "Obținerea de energie
electrică" (de la locul 148 în 2014 la locul 149 în 2015). Aceste aspecte subminează
competitivitatea sectoarelor construcțiilor, transporturilor și a sectorului industrial, care par să fie
expuse considerabil la economia informală. În general, aceasta reduce absorbția forței de muncă,
fiind unul din factorii fundamentali care determină ocuparea informală.
Povara administrativă a reglementărilor afacerilor asupra companiilor pare a fi mult mai mare
față de povara financiară. Aceasta se datorează în primul rând proporțiilor mari și ineficienței
birocrației autorităților publice, precum și calității reduse a reglementărilor, ceea ce contribuie la
pierderi enorme de timp din partea companiilor pentru a se conforma cu cerințele impuse,
generând costuri de oportunitate mari. Este evident că produsul secundar al acestor
constrângeri de reglementare și instituționale este majorarea indicelui de percepție a corupției,
atestată drept una din principalele constrângeri pentru activitatea întreprinderilor.
Datorită veniturilor mici din impozite, atât angajatorii cât și angajații au o motivație puternică de
a practica angajarea informală. Din perspectiva companiilor, povara fiscală se consideră a fi prea
mare (deși nu este mare în comparație cu alte țări din regiune), se consideră că administrația
fiscală este problematică și durează mult timp și, în același timp, calitatea cadrului de
reglementare și eficiența guvernului sunt foarte reduse. Percepția despre povara fiscală mare se
bazează pe impozitele din veniturile salariale și, mai exact, pe distribuirea acestora, care este prea
75
mult în favoarea angajatorilor: companiile sunt responsabile pentru 80% din totalul contribuțiilor
de asigurări sociale (23% sunt achitate de angajatori și 6% de angajați). Cu toate acestea, în
comparație cu alte țări de referință, povara fiscală pare să fie moderată, iar problema cea mai
mare este legată de administrația fiscală, care reprezintă o constrângere semnificativă pentru
dezvoltarea întreprinderilor. Din punct de vedere al gospodăriilor, calitatea bunurilor și serviciilor
publice este joasă, oamenii au puține informații despre modul de gestionare a finanțelor publice,
iar încrederea în sistemul de pensii este redusă. Acești factori contribuie la o reticență intrinsecă
de achitare a impozitelor, atât din partea angajatorilor cât și a angajaților.
O deficiență fundamentală a economiei moldovenești, care determină nesiguranța investitorilor
precum și a angajaților, este fragilitatea statului de drept și ineficiența sistemului judiciar.
Republica Moldova ocupă locuri foarte joase în clasamentele internaționale în ceea ce privește
protecția drepturilor de proprietate, respectarea statului de drept și independența justiției. În
consecință, antreprenorii, mai ales cei străini, sunt reticenți în plasarea investițiilor lor, iar
atractivitatea Republicii Moldova pentru ISD este una din cele mai mici din regiune. Aceasta
subminează din nou avantajele activităților economice formale și stimulează companiile de a
practica angajarea informală. Aceste stimulente devin tot mai puternice, datorită accesului redus
la justiție și, prin urmare, nivelul redus de siguranță a angajaților, care nu sunt capabili să-i
determine pe angajatorii lor de a renunța la angajarea informală.
Cadrul concurențial din Republica Moldova este foarte ineficient, în special, din cauza prevalenței
mai multor bariere directe și indirecte de acces. Domeniile cele mai problematice sunt politica
agricolă împovărătoare, eficiența redusă a politicilor anti-monopol, nivelul mare de concentrare a
activităților corporative la un număr mic de producători (nivelul de dominare a pieței), stimulente
reduse pentru investiții din cauza impozitării și intensității mici a concurenței interne. În plus,
concurența insuficientă pe piețele străine este determinată de barierele netarifare în calea
comerțului, povara mare a procedurilor vamale, cadrul deficient de reglementare a afacerilor și,
prin urmare, prevalența redusă a ISD și a întreprinderilor străine. În aceste condiții, forțele pieței
nu par a fi suficient de puternice pentru a elimina companiile care activează neoficial.
Accesul la finanțe este foarte limitat, ceea ce subminează un avantaj teoretic suplimentar al
activității economice formale. Problema accesului limitat la servicii financiare se datorează atât
factorilor din partea cererii (solvabilitatea redusă a companiilor), cât și factorilor din partea ofertei
(stabilitatea redusă a băncilor și dezvoltarea slabă a sectorului financiar). În special, ratele reale
înalte ale dobânzilor la credite subminează accesibilitatea lor pentru companii și determină băncile
să aplice proceduri de selecție adversă la acordarea acestor credite, cele mai afectate fiind IMM-
urile și, în special, întreprinderile nou-înființate și alte proiecte riscante. Un factor important care
determină costurile pentru credite este prima de risc asociată cu ratele dobânzilor stabilite de
bănci și alte instituții financiare, care este relativ mare. Acest lucru se datorează dezvoltării slabe
a sectorului privat, care sporește probabilitatea de neplată, ineficiența procedurilor de subscriere
aplicate de instituțiile de creditare, precum și procedurile complicate de restructurare a datoriilor
76
și executare a garanțiilor. Prin urmare, deficiențele instituționale și juridice, împreună cu carențele
sectoarelor privat și financiar, subminează un alt avantaj al activității economice formale - accesul
simplificat la finanțare.
Deficiențele sistemice prezentate mai sus (fragilitatea statului de drept, ineficienta justiției,
accesul limitat la finanțare, ineficienta cadrului concurențial, atractivitatea redusă a investițiilor și
calitatea redusă a reglementărilor afacerilor), de rând cu calificările joase ale forței de muncă și
costurile reduse ale forței de muncă în raport cu costurile de capital, subminează accesul la
tehnologii, ceea ce reprezintă o constrângere majoră pentru dezvoltarea durabilă a economiei
Republicii Moldova pe termen lung. Potrivit clasamentelor internaționale, Republica Moldova are
unul din cele mai mici niveluri de acces la tehnologii din lume, determinat atât de disponibilitatea
redusă a tehnologiilor, precum și de capacitatea redusă a companiilor din Republica Moldova de
a adopta aceste tehnologii. Astfel, gradul mic de sofisticare a afacerilor și gradul mic de adoptare
a noilor tehnologii formează un cerc vicios. La aceasta contribuie și accesul limitat la finanțe și
fragilitatea statului de drept, care nu permit întreprinderilor să finanțeze investițiile în tehnologii
noi.
Constrângerile discutate mai sus determină costurile sau subminează avantajele activității
formale. Înclinația companiilor și gospodăriilor de a practica angajarea informală este determinată
și de costurile reduse ale activităților economice informale. Astfel, ISM, instituția-cheie în
prevenirea și sancționarea ocupării informale, precum și Serviciului Fiscal de Stat, instituția-cheie
în prevenirea și sancționarea diferitor forme de activitate economică informală, sunt limitate în
exercitarea funcțiilor lor de cadrul legal. În special, aceste instituții trebuie să înștiințeze
companiile cu cel puțin 5 zile înainte de control, ceea ce diminuează probabilitatea de depistare a
companiilor informale. Mai mult decât atât, aceste instituții nu sunt învestite cu funcții de anchetă.
Astfel, în cazurile în care se depistează că unele companii practică activitatea informală, aceste
instituții sunt nevoite să trimită materialele necesare la Procuratură și la alte autorități judiciare
pentru investigații suplimentare, iar comunicarea cu aceste organe este deseori complicată. În
consecință, deseori soluționarea acestor cazuri durează prea mult. Mai mult decât atât, instituțiile
responsabile pentru investigații deseori invocă lipsa unor dovezi și calitatea joasă a acestora. În
cele din urmă, prevederile legale cu privire la sancționarea activităților economice informale sunt
aplicate anevoios. În consecință, companiile nu se confruntă cu constrângeri suficiente, nici sub
aspect juridic, nici din partea angajaților, pentru practicarea activităților economice informale.
2.12 Recomandări
Pentru o abordare mai eficientă a fenomenului economiei informale este nevoie de eliminarea cauzelor
sale fundamentale, care sunt direct legate de stimulentele angajatorilor, cât și cele ale angajaților. După
cum s-a demonstrat în sub-capitolele anterioare, companiile optează pentru activitatea informală din trei
motive principale: (i) costurile pentru activitatea formală sunt prea mari; (ii) costurile pentru activitatea
informală sunt prea mici; (iii) avantajele activității formale, spre deosebire de cea informală, nu sunt
77
evidente. Prin urmare, tot ansamblul de soluții politice care vizează problema economiei informale trebuie
să contribuie la sporirea atractivității economiei formale pentru angajatori și angajați, prin reducerea
costurilor pentru activitatea formală, majorarea penalităților și sporirea probabilității de identificare a
activităților informale și încurajarea pe toate căile posibile a angajatorilor și angajaților de a practica
activitatea formală. În sfârșit, dar nu în ultimul rând, guvernul trebuie să ajungă la un echilibru între
sporirea siguranței angajatorilor, prin relaxarea reglementărilor cu privire la afaceri, precum și sporirea
siguranței angajaților, prin majorarea costurilor pentru activitate informală și aplicarea mai eficientă a
reglementărilor în domeniul muncii.
Politicile care vizează diminuarea costurilor activităților economice formale
Reducerea poverii administrative asupra întreprinderilor. Aceasta presupune simplificarea
procedurilor de obținere a licențelor, autorizațiilor și a altor forme de documente permisive. În
special, aceasta ar putea fi realizat prin accelerarea procesului de eliberare a documentelor
necesare pentru activitatea de întreprinzător, reducerea barierelor birocratice pentru obținerea
acestor documente și sporirea transparenței întregului proces de eliberare a documentelor
permisive. În acest sens, este necesar să fie aplicate la o scară mai largă ”ghișeele unice” și
instrumentele TIC, ceea ce ar diminua discreția funcționarilor publici, ar elimina posibilitățile de
abuz din partea funcționarilor publici față de companii și, prin urmare, ar diminua fenomenul
corupției. Aceste măsuri ar trebui să fie aplicate pentru majoritatea documentelor permisive, cu
accent special pe obținerea autorizațiilor de construcție și a documentelor de import/export.
Sporirea caracterului favorabil al politicii fiscale pentru obținerea dividendelor și profitului.
Guvernul trebuie să-și schimbe abordarea generală a politicii fiscale. În special, aceasta nu trebuie
utilizată ca un instrument pentru colectarea, prin toate mijloacele, a resurselor financiare necesare
pentru acoperirea cheltuielilor publice, ci mai degrabă pentru încurajarea activității de
întreprinzător și descurajarea eventualelor efecte externe negative. Prin urmare, politica fiscală ar
trebui să ofere stimulente adecvate pentru întreprinderile nou-înființate și investiții în tehnologii
și know-how și trebuie să asigure o deductibilitate fiscală suficientă a contribuțiilor private la
serviciile publice (de exemplu, investițiile în educație și formare profesională sau investițiile în
asistența medicală a angajaților). Nu în ultimul rând, politica fiscală trebuie să fie transparentă,
bine mediatizată și accesibilă pentru contribuabili.
Asigurarea deductibilității fiscale parțiale pentru beneficiile angajaților. Aceasta reprezintă o
măsură simplă de sporire a motivației angajatorilor de a achita salariile în mod oficial și a motivației
angajaților de a cere achitarea oficială a salariilor. În astfel de țări ca România sau Republica Cehă,
angajatorii pot beneficia de o deductibilitate fiscală până la un anumit prag pentru tichetele pentru
alimentație oferite angajaților lor, ca supliment la salariul lor de bază. În afară de tichetele pentru
alimentație, deductibilitatea fiscală până la un anumit prag ar putea fi aplicată și la alte facilități,
cum ar fi cheltuielile pentru educație, sănătate și activități sportive.
78
Politicile care vizează sporirea costurilor activităților economice informale
Sporirea eficienței controalelor fiscale și a inspecțiilor muncii. Se cere o atenție sporită la
informațiile financiare și schimbul operativ de informații între instituțiile-cheie responsabile
pentru prevenirea evaziunii fiscale, decât prezența fizică a inspectorilor muncii și a inspectorilor
fiscali la sediul contribuabililor. În plus, inspecțiile ar trebui să se axeze pe sectoarele cele mai
expuse la economia informală, aceste proceduri trebuie să se bazeze pe reguli clare și facilități
digitale.. După asigurarea mecanismelor corespunzătoare de responsabilizare, este necesară
"dezlegarea mâinilor ISM" în sensul aplicării reglementărilor în domeniul muncii: aceasta trebuie
să aibă mai multă autonomie în efectuarea vizitelor neplanificate, atunci când există suspiciuni
puternice despre nerespectarea legislației muncii.
Majorarea mărimii amenzilor pentru companiile care practică activități economice informale. Mai
exact, amenzile trebuie să fie formate din două componente principale: (i) veniturile fiscale totale
care au fost pierdute de bugetul public, ca urmare a evaziunii fiscale a companiei identificate; și
(ii) penalitatea pentru neconformarea la prevederile legilstaive în domeniul muncii (
Consolidarea capacităților instituțiilor responsabile de inspecțiile muncii și controalele fiscale.
Această măsură ar putea fi realizată prin: (i) eliberarea acestor instituții de activități secundare și
sporirea competențelor și atribuțiilor lor legate de prevenirea și identificarea practicilor de
activitate economică informală; (ii) învestirea acestor instituții cu funcții de anchetă, pentru a
reduce disparitățile cu instituțiile judiciare și pentru a eficientiza aplicarea legislației; (iii)
asigurarea mecanismelor legale prin care ar putea fi formalizată și aplicată cooperarea între aceste
instituții (prevederea existentă cu privire la cooperarea voluntară s-a dovedit a fi ineficientă).
Descurajarea utilizării numerarului prin sporirea popularității plăților electronice și punerea în
aplicare a Legii nr. 114 din 18.05.2012 cu privire la serviciile de plată şi moneda electronică.
Măsurile principale în acest sens trebuie să se axeze pe: (i) dezvoltarea infrastructurii adecvate
pentru utilizarea cardurilor bancare și alte plăți electronice, în special în sectorul serviciilor și în
mediul rural; (ii) penalizarea campaniilor de marketing ale unor companii, care încurajează clienții
lor să folosească plățile în numerar în loc de plățile prin carduri (de exemplu, aplicarea reducerilor
doar la produsele cumpărate cu bani gheață); (iii) organizarea unor inspecții neplanificate la sediul
companiilor pentru a verifica dacă terminalele de carduri și alte infrastructurii aferente
funcționează corect; (iv) creșterea nivelului de educație financiară a populației și creșterea
gradului de conștientizare a publicului cu privire la importanța utilizării plăților electronice; (v)
încurajarea practicilor de denunțare de către consumatori a cazurilor în care companiile creează
impedimente pentru plățile prin carduri; (vi) obligarea tuturor companiilor de a achita salariile prin
transferuri bancare.
79
Examinarea avantajelor oferite companiilor care activează oficial
Facilitarea accesului la finanțare pentru companiile care activează în mod oficial prin dezvoltarea
sectorului financiar, prin următoarele măsuri principale: (i) relaxarea barierelor de acces și
stimularea concurenței în sectorul financiar; legislația anti-trust trebuie să fie pusă în aplicare mai
eficient prin acțiuni mai ambiţioase din partea Consiliului Concurenței; (ii) sporirea eficienței
supravegherii sectorului bancar și sectorului financiar non-bancar; (iii) consolidarea guvernării
corporative în cadrul instituțiilor financiare și consolidarea abordărilor lor de gestionare a
riscurilor; (iv) respectarea statului de drept, sporirea eficienței sistemului de justiție și, în special,
facilitarea procesului de executare a garanțiilor; (v) sporirea transparenței cu privire la acționarii
și beneficiarii finali ai activelor din sectorul financiar; (vi) facilitarea accesului instituțiilor financiare
la lichiditățile pe termen lung, în special prin dezvoltarea sistemului de pensii private. În plus, este
necesar să fie soluționată problema asimetriei informațiilor, prin care se explică în prezent selecția
adversă a băncilor, în special față de IMM-uri, prin dezvoltarea unui birou funcțional al istoriilor
de credit.
Sporirea nivelului de pregătire tehnologică și asimilare a tehnologiilor noi. În mod special, sectorul
național al cercetării și dezvoltării trebuie să fie mai transparent și mai bine corelat la necesitățile
economice ale țării; sectorul cercetării și dezvoltării trebuie să fie mai deschis față de companiile
private, care ar putea solicita finanțe publice pentru proiectele lor de cercetare și dezvoltare;
trebuie sporit nivelul de educație tehnologică a populației, cu accent sporit pe specializări tehnice
în instituțiile de învățământ; trebuie să fie eliminate toate impedimentele în calea transferului
tehnologic și inovării, existente în legislația din domeniile fiscal, al muncii și vamal, iar investițiile
companiilor în noile tehnologii trebuie să beneficieze de un tratament fiscal preferențial.
80
Capitolul 3. Formele atipice de ocupare a forței de muncă în Republica
Moldova. Evaluarea cadrului juridic
În ultima decadă, datorită unui concurs compex de factori, cum ar fi globalizarea, evoluțiile sociale,
economice și tehnologice, au apărut și s-au răspândit forme atipice de ocupare a forței de muncă (FAOFM)
(care se deosebesc de forma tipică de ocupare54) și astfel relevanța și impactul acestora asupra economiei
naționale și a pieții forței de muncă au devenit tot mai evidente.
Atunci când sunt reglementate reușit și implementate adecvat, anumite FAOFM pot ajuta întreprinderile
să se ajusteze rapid la condițiile pieții. Însă, atunci când sunt abuzate și folosite pentru a reduce drepturile
angajaților la locul de muncă, FAOFM împiedică angajații să se bucure de condiții de muncă și salarii
decente, beneficii de asigurare socială, dar și subminează concurența loială pe piață.
Scopul acestui capitol este să facă un bilanț al formelor atipice de ocupare practicate în Republica Moldova
și să evaluze măsura în care reglementările și politicile existente referitoare la FAOFM permit existența
unor condiții decente de muncă și a unui climat de afaceri prielnic atît în sectorul formal, cât și cel informal.
Analiza de mai jos se bazează pe datele statistice furnizate în capitolele precedente ale prezentului studiu.
La sfârșitul capitolului va fi formulat un șir de concluzii și recomandări cu scopul de a răspunde la întrebarea
cum poate fi extinsă protecția oferită de legislația muncii asupra FAOFM și cum putem face ca respectarea
legii să fie mai ieftină decât eschivarea de la aceasta.
În acest capitol, prin ”angajat” se va înțelege ”persoana care execută o muncă și primește o remunerație
în virtutea unui contract de muncă cu angajatorul”.
Ținând cont de definiția Raportului de muncă tipic (raport cu normă deplină, durată nedeterminată,
continuu, dependent și subordonat dintre un lucrător și un angajator reglementat de un contract de muncă
permanent), următoarele FAOFM vor fi examinate în acest capitol:
a) raport de muncă cu durată determinată (definită),
b) raport de muncă cu normă parțială (mai mică decât norma lucrată de un angajat cu normă deplină),
c) raport de muncă de natură intermitentă/ocazională,
d) raport de muncă care implică mai mulți angajatori pentru un singur angajat,
e) raport de muncă camuflat printr-un contract civil sau comercial.
3.1 Cadrul juridic și de politici care reglementează ocuparea forței de muncă și
raportul de muncă În prezent, piața forței de muncă este reglementată de un număr de legi, acte normative și politici, care
definesc obiectivele strategice naționale în domeniul ocupării forței de muncă. Cele mai importante sunt
enumerate mai jos:
54 Ocupare tipică: raport cu normă deplină, durată nedeterminată, continuu/regulat, dependent și subordonat dintre angajat și angajator
81
Constituția Republicii Moldova;
Codul muncii – reprezintă cadrul juridic general care reglementează contractul individual de
muncă
Legea cu privire la asigurarea egalităţii, nr. 121 din 25.05.2012 – asigură oportunități și tratament
egal în domeniul ocupării și profesiei
Legea privind Inspectoratul de Stat al Muncii, nr. 140 din 10.05.2001
Legea privind ocuparea forţei de muncă şi protecţia socială a persoanelor aflate în căutarea unui
loc de muncă, nr. 102 din 13.03.2003 – stabilește măsuri în privința persoanelor active pe piața
forței de muncă, precum și măsuri referitoare la protecția socială a persoanelor aflate în căutarea
unui loc de muncă, prevenirea șomajului și combaterea efectelor sociale ale acestui fenomen
Legea privind indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă şi alte prestaţii de asigurări
sociale, nr. 289 din 22.07.2004 – consfințește dreptul la prestații de asigurări sociale, cum ar fi
concediu medical, concediu de maternitate, concediu pentru îngrijirea copilului, ajutor deces
Strategia naţională privind politicile de ocupare a forţei de muncă pe anii 2007-2015, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 605 din 31.05.2007 și Planul de acţiuni privind minimizarea practicii de achitare a salariilor „în plic” şi „muncii la negru”55, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 477 din 28.06.2011 – care au ca scop, între altele, reducerea muncii la negru, stimularea mobilității forței de muncă, încurajarea formalizării ocupării informale.
Constituția Republicii Moldova (art. 43) garantează dreptul la muncă, care include dreptul la libera alegere
a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului.
Potrivit art. 47 al Constituției, statul este obligat să ia măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai
decent, fără discriminare. Articolul 43 coroborat cu articolul 47 prevede oportunități egale pentru toți
cetățenii să-și exercite dreptul la muncă.
Cu referință la interdependența dintre dreptul la nivel de trai decent și dreptul la muncă consfințite de
Constituție, curte Constituțională a menționat: ”Constituţia ţării recunoaşte că statul este obligat să ia
măsuri pentru ca orice om să aibă un nivel de trai decent. Prin conţinutul său, dreptul la un nivel de trai
decent include dreptul cetăţeanului la condiţii de viaţă, care să-i asigure, lui şi familiei lui un trai civilizat.
În cazul luat în discuţie, la fel ca şi în cazul altor drepturi, este vorba de un drept complex. El cuprinde în
deosebi dreptul la condiţii rezonabile de existenţă şi la ameliorarea lor continuă. Desigur traiul decent se
realizează prioritar prin munca cetăţeanului şi a familiei sale, statul la rîndul său, trebuie să contribuie
decisiv la ameliorarea condiţiilor de viaţă pentru a asigura un standard civilizat de trai cetăţenilor săi. De
aceea, Constituţia obligă statul să ia măsuri pentru dezvoltarea economică a societăţii şi protecţia socială
corespunzătoare. "56
Constituția mai stabilește, în art. 42 ”Dreptul de a întemeia şi de a se afilia la sindicate”, în art. 44
”Interzicerea muncii forţate”, în art. 45 ”Dreptul la grevă”. Aceste norme constituționale consfințesc
dreptul salariaților să se asocieze în mod liber în sindicate pentru a-și apăra interesele, dreptul salariaților
55 Practica muncii nedeclarate, care se manifestă prin achitarea către angajat a unui salariu mai mare decât cel declarat de către angajator pentru calcularea contribuțiilor de asigurări sociale 56 Hotărârea Curții Constituționale nr. 9 din 03.03.97, Monitorul Oficial nr. 18/6 din 20.03.1997, art. 6
82
la condiții sigure de muncă și sănătate la llocul de muncă, la un salariu minim pe economie, la odihnă
săptămânală, concediu plătit, caracterul obligatoriu al convențiilor colective, dreptul salariaților la grevă
în scopul apărării intereselor lor profesionale cu caracter economic şi social.
Codul muncii adoptat în 2003 incorporează convențiile ILO ratificate de Moldova și conține cadrul legislativ
fundamental pentru raporturile de muncă. Acesta reglementează atât contractele de muncă standard
(normă completă, cu durată nedeterminată), cât și contractele cu durată determinată, munca cu normă
incompletă, munca la domiciliu și contrctele de ucenicie. Toate acestea sunt analizate mai jos. Art. 5 al
Codului muncii stabilește principiile fundamentale care se aplică atât formelor tipice, cât și celor atipice de
ocupare. Cu toate acestea, în cadrul multor raporturi de muncă atipice angajații au acces limitat la formare
profesională și instruire, la pensii și perfecționare profesională, iar stabilitatea în ocupare este redusă. În
cazul ocupării atipice în afara raportului de muncă contractual, aceste garanții sociale lipsesc cu
desăvârșire.
În sistemul de drept al Republicii Moldova, munca poate fi prestată atât în cadrul raporturilor de muncă
guvernate de dreptul muncii, cât și în cadrul unor raporturi în afara sferei dreptului muncii, care sunt
guvernate de alte ramuri de drept.57 Dreptul muncii nu reglementează toate raporturile de muncă; el se
aplică doar acelor raporturi care au la bază munca subordonată, dependentă.58
Munca prestată în cadrul raporturilor de muncă include:
a) Raporturi de muncă în baza contractelor individuale de muncă, guvernate de Codul muncii;
b) Raporturile de muncă ale anumitor funcționari publici, în conformitate cu Legea cu privire la
funcţia publică şi statutul funcţionarului public, nr. 158 din 04.07.2008. Potrivit art. 30 al legii menționate,
raporturile de muncă ale persoanelor numite în funcții publice sunt reglementate de statutul
funcționarului public, care constituie o lege de drept public. Chiar dacă aceste raporturi nu sunt guvernate
în mod direct de dreptul muncii (Codul muncii), acestea au o natură contractuală deoarece se constituie
în temeiul voinței contractuale libere a părților și includ elemente specifice ale unui contract individual de
muncă.
c) Raporturile de muncă ale persoanelor alese în funcții publice. Conform art. 6 al Legii cu privire
la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică, nr. 199 din 16.07.2010, acestea reprezintă
raporturi de autoritate publică și se stabilesc prin mandat obţinut direct, în urma alegerilor, sau indirect,
prin numire în condiţiile legii. Acest gen de raporturi de muncă este reglementat de dreptul public (de
regulă, Dreptul constituțional) și nu de dreptul muncii (drept privat).
d) Raporturi de muncă ale co-proprietarilor unității. Odată cu adoptarea Legii cu privire la
privatizare, nr. 627 din 04.07.91, a apărut posibilitatea ca salariații să participe la privatizarea unităților în
cadrul cărora activau. În cadrul procesului de privatizare, mulți salariați ai fostelor întreprinderi de stat au
devenit salariați ai respectivelor societăți commerciale, fiind în același timp și co-proprietari ai capitalului
social al respectivelor societăți. În pofida naturii duble a acestor raporturi de muncă – salariat și co-
proprietar – acestea nu sunt guvernate de dreptul muncii. Natura autonomă a acestui raport de muncă,
57 Al. Athanasiu, L. Dima, Dreptul muncii, PH. All Beck, București, 2005. 58 N. Romandaș, Dreptul muncii, 2006
83
precum și faptul că izvorul juridic al raportului îl constituie un acord de asociere și nu un contract de muncă,
sunt factorii determinanți pentru excluderea acestui tip de raport de sub incidența dreptului muncii.
Munca prestată în afara câmpului de aplicare a dreptului muncii include:
a) muncă prestată în temeiul unui raport juridic civil (de exemplu, în temeiul unui contract de
prestare servicii, contract de antrepriză, contract de etc.);
b) muncă prestată în diferite forme de activitate individuală (munca prestată de o persoană în
cadrul propriei gospodării sau munca independentă);
c) muncă prestată de persoanele care practică o profesie liberală. Munca prestată de avocați este
reglementată de Legea cu privire la avocatură, nr. 1260 din 19.07.2002, notari – de Legea cu privire la
notariat, nr. 08.11.2002, executori judecătorești – de Legea privind executorii judecătorești, nr. 113 din
17.06.2010, auditori – de Legea privind activitatea de audit, nr. 61 din 16.03.2007.
d) muncă prestată de persoanele autorizate să desfășoare activități antreprenoriale în temeiul
Legii cu privire la patenta de întreprinzător, nr. 93 din 15.07.98.
e) munca de voluntariat neplătită prestată în temeiul unui contract de voluntariat, în conformitate
cu Legea voluntariatului, nr. 121 din 18.06.2010.
f) lucrările publice executate în baza unor obligații juridice – cum ar fi munca neremunerată în
folosul comunității – sancțiune administrativă care, potrivit art. 37 al Codului contravențional, constă în
constă în antrenarea contravenientului persoană fizică, în afara timpului de serviciu de bază sau de studii,
la munca stabilită de autoritatea administraţiei publice locale, precum și sancțiune de drept penal
prevăzută de art. 67 al Codului penal și de prevederile Codului de executare.
Dreptul la muncă este realizat potrivit Codului muncii prin încheierea unui contract individual de muncă
(CIM). Potrivit art. 45 al Codului muncii, contractul individual de muncă reprezintă ” este înţelegerea dintre
salariat şi angajator, prin care salariatul se obligă să presteze o muncă într-o anumită specialitate, calificare
sau funcţie, să respecte regulamentul intern al unităţii, iar angajatorul se obligă să-i asigure condiţiile de
muncă prevăzute de prezentul cod, de alte acte normative ce conţin norme ale dreptului muncii, de
contractul colectiv de muncă, precum şi să achite la timp şi integral salariul.”
Locul contractului individual de muncă în legislația națională, ca izvor al unui raport de muncă individual,
este prevăzuit în art. 11 și 12 ale Codului muncii. Potrivit acestor prevederi, clauzele din contractul
individual de muncă59, contractele colective de muncă60 și convențiile colective61 sau din actele juridice
emise de autorităţile administraţiei publice 62 care înrăutăţesc situaţia salariaţilor în comparaţie cu
legislaţia muncii sînt nule şi nu produc efecte juridice. Orice clauză dintr-un contract individual de muncă
care încalcă o prevedere imperativă a legii este nulă.
59 Încheiat în conformitate cu prevederile art. 45-65 ale Codului muncii. 60 Încheiat în conformitate cu prevederile art. 25-34 ale Codului muncii. Contractul colectiv de muncă reprezintă actul juridic de parteneriat social care care reglementează raporturile de muncă şi alte raporturi sociale în unitate (întreprindere), încheiat în formă scrisă între salariaţi şi angajator de către reprezentanţii acestora. 61 Încheiat în conformitate cu prevederile art. 35-39 ale Codului muncii. Convenţia colectivă este un act juridic de parteneriat social care stabileşte principiile generale de reglementare a raporturilor de muncă şi a raporturilor social-economice legate nemijlocit de acestea, care se încheie de către reprezentanţii împuterniciţi ai salariaţilor şi ai angajatorilor la nivel naţional, teritorial şi ramural. 62 Adoptat în conformitate cu Legea privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, nr. 317 din 18.07.2003.
84
3.2 Munca pe durata determinată Munca pe durată determinată este una dintre cele mai răspândite forme legale non-standard de angajare
în Moldova și dispune de un spectru larg de variații al acesteia determinate de anumite condiții stabilite în
legislația muncii (munca sezonieră, contractului individual de muncă pe un termen de până la 2 luni).
Munca pe durată determinată este reglementată de prevederile privind contractul individual de muncă pe
durată determinată (CDD) stabilite prin Codul Muncii. Codul Muncii stabilește regula generală potrivit
căreia contractul se încheie în formă scrisă, altfel se prezumă că contractul a fost încheiat pe o durată
nedeterminată63. Mai mult decât atât, art. 55 prevede o listă exhaustivă de cazuri în care poate fi încheiat
un CDD. Orice contract încheiat fără posibilitatea probei unui atare motiv este considerat a fi pe durată
nedeterminată.
Prin aceste măsuri se urmărește realizarea unei protecții sporite a salariatului pentru ai asigura stabilitatea
și tratament echitabil în cadrul raporturilor de muncă. Ele au transpus principiile consacrate în Convenția
ILO privind încetarea raporturilor de muncă, 1982 (nr.158), și Recomandarea însoțitoare (nr.166), care
urmăresc să prevină utilizarea abuzivă sau abuzul care ar putea apărea când se încheie contracte cu durată
determinată, precum și în Directiva Consiliului Europei 99/70/CE privind acordul-cadru asupra muncii pe
durată determinată, ce interzice orice discriminare între salariații angajați pe durată nedeterminată și cei
angajați pe durată determinată, precizând că contractul de muncă pe durată nedeterminată ar trebui să
rămână drept regulă, iar contractul pe durată determinată să fie excepție. Directiva no.1999/70/CE de
asemenea solicită statelor membre să stabilească criterii obiective pentru a justifica încheierea, durata și
reînnoirea CDD.
Articolul 55 din Cod stabilește cazurile în care contractul individual de muncă poate fi încheiat pe durata
determinată:
a) pentru perioada îndeplinirii obligaţiilor de muncă ale salariatului al cărui contract individual de
muncă este suspendat (cu excepţia cazurilor de aflare a acestuia în grevă) sau pentru perioada în care el
se află în unul din concediile prevăzute la art.112, 120, 123, 124, 126 ( concedii medicale și anuale), 178
(studii), 299 şi 300(concedii în sfera învățământului);
b) pentru perioada îndeplinirii unor lucrări temporare cu o durată de până la 2 luni, precum şi în
cazul unor lucrări sezoniere care, în virtutea condiţiilor climaterice, se pot desfăşura numai într-o perioadă
anumită a anului;
c) cu persoanele detaşate la lucru peste hotarele Republicii Moldova;
d) pentru perioada stagierii şi instruirii profesionale a salariatului la o altă unitate;
e) cu persoane care îşi fac studiile la instituţiile de învățământ la cursurile de zi;
f) cu persoanele pensionate, conform legislaţiei în vigoare, pentru limită de vârstă ori vechime în
muncă (sau care au obţinut dreptul la pensie pentru limită de vârstă ori vechime în muncă) şi nu sunt
încadrate în câmpul muncii – pe o perioadă de până la 2 ani, care, la expirare, poate fi prelungită de părţi
în condiţiile art.54 alin.(2) şi ale art.68 alin.(1) şi alin.(2) lit. a);
63 Vezi alineatul (3) din articolul 58 al Codului muncii.
85
g) cu colaboratorii ştiinţifici din instituţiile de cercetare-dezvoltare, cu cadrele didactice şi rectorii
instituţiilor de învățământ superior, precum şi cu conducătorii instituţiilor de învățământ preşcolar, primar,
secundar general, special complementar, artistic, sportiv, secundar profesional, mediu de specialitate, în
baza rezultatelor concursului desfăşurat în conformitate cu legislaţia în vigoare;
h) la alegerea, pe o perioadă determinată a salariaţilor, în funcţii elective în autorităţile publice
centrale şi locale, precum şi în organele sindicale, patronale, ale altor organizaţii necomerciale şi ale
societăţilor comerciale;
i) cu conducătorii unităţilor, adjuncţii lor şi contabilii-şefi ai unităţilor;
j) pentru perioada îndeplinirii de către şomeri a lucrărilor publice remunerate, în modul stabilit de
Guvern;
k) pentru perioada îndeplinirii unei anumite lucrări;
l) cu lucrătorii de creaţie din artă şi cultură;
m) cu salariaţii asociaţiilor religioase; precum şi
n) în alte cazuri prevăzute de legislaţia în vigoare.
Potrivit CM, persoanele încadrate cu contract individual de muncă încheiat pe durată determinată (CDD)
beneficiază de acelaşi statut ca şi salariaţii încadraţi cu contractul de muncă încheiat pe durată
nedeterminată. Obligativitatea încheierii contractelor de muncă în scris revine angajatorului, care, dacă nu
îşi îndeplineşte această obligaţie, va putea fi sancţionat cu amendă contravenţională. În cazul contractelor
încheiate pe durată determinată, un contract care nu s-a încheiat în scris este prezumat a fi încheiat pe
durată nedeterminată. Ca urmare, un contract încheiat pe durată determinată este întotdeauna un
contract scris.
Din analiza normelor menționate se constată că cadrul legislativ al Moldovei nu definește CIM pe durată
determinată ca o formă sau o categorie distinctă de contract de muncă, ci îl consideră un contract de
muncă a cărui durată este determinată. Durata perioadei contractului poate varia, dar nu va depăși
termenul de 5 ani. Extinderea acțiunii contractului mai restrâns poate avea loc doar tot în cadrul acestui
termen limită. Fără alte restricționări, părțile au posibilitatea să recurgă la un nou contract după expirarea
termenului de 5 ani.
Conform CM, contractul individual de muncă pe durată determinată (CDD) presupune unele caracteristici
specifice. Una dintre aceste caracteristici se referă la perioada de probă. Perioada de probă, de regulă,
este stabilită de către angajator la încheierea contractului individual de muncă în scopul verificării
aptitudinilor profesionale ale salariatului. Conform regulii generale, ea se poate stabili pe o perioadă de
cel mult 3 luni şi, respectiv, 6 luni – în cazul persoanelor cu funcţie de răspundere, lista cărora se aprobă
de către angajator cu consultarea sindicatelor sau reprezentanţilor salariaţilor. În cazul angajării mun-
citorilor necalificaţi, perioada de probă se stabileşte ca excepţie şi nu poate depăşi 15 zile calendaristice.
Însă, în cadrul CDD termenele perioadei de probă sunt reduse. Astfel, articolul 61 din CM stabileşte că
salariaţii, angajaţi în baza contractului individual de muncă pe durată determinată, pot fi supuşi unei peri-
oade de probă, ce nu va depăşi:
a) 15 zile calendaristice pentru o durată a contractului individual de muncă cuprinsă între 3 şi 6 luni;
86
b) 30 de zile calendaristice pentru o durată a contractului individual de muncă mai mare de 6 luni.
Este necesar să se specifice clauza privind aplicarea perioadei de probă expres în conţinutul contractului,
în caz contrar considerându-se că salariatul a fost angajat conform condiţiilor generale.
De asemenea, articolul 62 al CM stabileşte faptul interzicerii aplicării perioadei de probă pentru persoanele
angajate în baza unui contract individual de muncă cu o durată de până la 3 luni. În ceea ce priveşte
încetarea contractului individual de muncă pe durată determinată, acesta, la rândul său, comportă
anumite particularităţi distincte faţă de contractul individual de muncă pe durată nedeterminată. Astfel,
Codul Muncii stabileşte în art. 83 că, în caz de încetare a contractului individual de muncă pe durată
determinată, în legătură cu expirarea termenului său, salariatul trebuie să fie înştiinţat în scris de către
angajator despre acest fapt cu cel puţin 10 zile lucrătoare înainte. Astfel, observăm că dacă, la expirarea
termenului contractului individual de muncă pe durată determinată, niciuna dintre părţi nu a cerut
încetarea lui şi raporturile de muncă continuă de fapt, contractul se consideră prelungit pe durată
nedeterminată. Dacă contractul se referă la o muncă sezonieră dar include şi un termen determinat,
prelungirea activităţii de muncă se va considera ca prelungirea validităţii contractului prin tacita
reconducţiune (reînnoire) până la sfârșitul sezonului64.
Litigiile individuale de muncă care nu au fost soluţionate de salariat şi angajator pe cale amiabilă se
soluţionează de către instanţa de judecată. Restabilirea în funcţie a salariatului, cu care a fost încheiat un
contract individual de muncă pentru o perioadă determinată, este posibilă numai în limitele temporale
indicate în contract. Dacă la momentul pronunţării hotărârii termenul de acţiune a contractului a expirat,
iar salariatul a solicitat şi încasarea salariului neprimit ca rezultat al privării ilegale de posibilitatea de a
munci, salariul se va încasa, ca remediu, pentru perioada cuprinsă între data concedierii nelegitime şi data
expirării termenului contractual65.
La negocierea Codului muncii, în 2003, şi apoi la negocierea modificării acestuia, în 2005, confederaţiile
sindicale au insistat asupra menţinerii caracterului de excepţie al CDD, pentru a asigura o anumită
stabilitate în muncă a salariaţilor. Dimpotrivă, patronatele au susţinut necesitatea unor norme mai
permisive, în vederea sporirii gradului de flexibilitate a raporturilor de muncă. În urma acestor negocieri,
s-a ajuns la formula ca legea să continue să prevadă expres cazurile de excepţie în care un contract pe
durată determinată se poate încheia.
Trebuie avut în vedere faptul că criteriul major de a recurge la CDD este caracterul temporar al activității
ce poate rezulta din durata sa determinată de timp sau de un proiect specific sau de realizare a unei sarcini.
Reglementarea națională invocă criteriul de încheiere a contractelor pe durată determinată ”pentru
perioada îndeplinirii unei anumite lucrări”,concept ce este nedefinit în legislaţie, și poate acoperi, în fond,
muncă pe durată permanentă. Deci, este o reglementare ambiguă,care de fapt permite eliminarea limitării
situaţiilor în care un angajator ar putea recurge la CDD. De asemenea, legislația nu specifică numărul de
64Buletinul Curţii Supreme de Justiţie a Republicii Moldova, 2006, nr.6, pag.4Hotărîrea Plenului Curții Supreme de Justiție nr.12 din 03.10.2005Cu privire la practica judiciară a examinării litigiilor care apar în cadrul încheierii, modificării şi încetării contractului individual de muncă 65Ibid.
87
CDD succesive ce pot fi încheiate între același angajator și angajat sau durata totală a CDD succesive. Nu
este precizat în care condiții un contract poate fi prelungit sau încheiat repetat.
Deși munca temporară pentru perioada cu o durată de până la 2 luni este o expresie a contractului de
muncă pe durată determinată, legislația conține reglementări specifice pentru aceste forme de angajare.
Potrivit art.275 din Codul Muncii încheierea CIM pe un termen de până la două luni se efectuează în
cazurile prevăzute la art. 55 lit. b) CM şi în modul stabilit de prezentul Cod (art. 45 - 65, 276-278 CM) şi
de alte acte normative. La alte acte normative se referă Ucazulunional„Cu privire la condiţiile de muncă
ale muncitorilor şi slujbașilor temporari“ (1974), care prevăd că în calitate de salariaţi temporari sunt
recunoscuţi muncitorii şi slujbaşii angajaţi la lucru pe un termen de până la două luni, iar pentru a suplini
temporar salariaţii absenţi, după care se menţine locul de muncă/funcţia - până la patru luni (pe
perioada concediului - medical, anual, de studii; detaşării; stagii, etc.). Pentru salariaţi temporari
perioada de probă nu se stabileşte. Salariaţii temporari au dreptul să desfacă CIM unilateral,
preîntâmpinând în scris cu trei zile înainte. Angajatorul poate iniția desfacerea CIM cu salariatul
temporar, în temeiurile prevăzute de legislaţie (art. 86 alin. (1) CM). Angajatorul trebuie să notifice
angajații temporari despre încetarea CIM printr-o notificare în scris cu trei zile înainte de expirare.
La expirarea a 2 luni ale CIM, salariaţii temporari beneficiază,în conformitate cu art. 277 din Codul
Muncii,de o indemnizaţie pentru zilele de concediu nefolosite.
O altă formă a muncii pe durată determinată este munca sezonieră. Potrivit art. 279 din Codul Muncii
se consideră munca sezonieră lucrările care, în virtutea condiţiilor climaterice şi a altor condiţii naturale,
se efectuează într-o perioadă concretă a anului calendaristic, ce nu depăşeşte şase luni. Unele prevederi
referitor la munca sezonieră sunt cuprinse în Ucazul unional “Cu privire la condiţiile de muncă ale
muncitorilor şi slujbaşilor ocupaţi la lucrări sezoniere” (1974). Potrivit acestui act normativ, vechimea în
muncă la unitatea dată se sumează şi se consideră neîntreruptă, dacă salariatul a lucrat întregul sezon,
a încheiat CIM pentru sezonul următor şi a revenit la locul de muncă în termenul stabilit. Perioada
repausului intersezonier nu este luată în calculul vechimii în muncă neîntrerupte. Nomenclatorul
lucrărilor sezoniere,aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1273/2004, conține activitățile ce pot fi
valorificate în cadrul muncii sezoniere. Tot acest act normativ specifică faptul că dacă lucrătorii care
participă la efectuarea mai multor lucrări sezoniere, durata cărora depăşeşte 6 luni, la fel şi cei angajaţi
pe o durată nedeterminată, aceștia nu pot fi consideraţi angajaţi la lucrările sezoniere.
Însă practica judiciară conține o altă abordare visavis de acest aspect. Dacă contractul se referă la o
muncă sezonieră dar include şi un termen determinat, care ar putea depăși acele 6 luni, prelungirea
activităţii de muncă se va considera ca prelungirea validităţii contractului prin tacita reconducţiune până
la sfârșitul sezonului66. La prima vedere ar părea că ar fi o tratare defectuoasă a legislației în vigoare, însă
privind problema prin prisma art. 55 din Codul Muncii constatăm că contractul de muncă pe perioadă
determinată poate fi încheiat atât în cazul lucrărilor sezoniere cât și pentru perioada îndeplinii unor lucrări.
66Hotărârea Plenului Curții Supreme de Justiției ”Cu privire la practica judiciară a examinării litigiilor care apar în cadrul încheierii, modificării şi încetării contractului individual de muncă” nr.12 din 03.10.2005 Buletinul Curţii Supreme de Justiţie a Republicii Moldova, 2006, nr.6, pag.4
88
Norma nu are un caracter exhaustiv și nu conține delimitări clare pentru a evita această interpretare. În
consecință clauza termenului maxim de 6 luni stabilit pentru lucrările sezoniere în art. 279 din Codul Muncii
deja nu mai are un caracter imperativ, ci unul dispozitiv. Totuși hotărârile Curții Supreme de Justiţie privind
aplicarea corectă a normelor de drept şi soluţionarea justă a pricinilor civile au doar un caracter explicativ
și nu sunt obligatorii pentru instanțele judecătorești la judecarea litigiilor ce rezultă din raporturile de
muncă67.
Totodată în temeiul art. 280 Codul Muncii la angajarea salariaţilor la lucrări sezoniere, termenul de
probă nu poate fi mai mare de 2 săptămâni calendaristice, iar la expirarea termenului CDD,li se plăteşte
o indemnizaţie pentru zilele de concediu nefolosite. Salariatul poate în mod unilateral desface contractul
de muncă printre-o prevenire cu cel puţin 7 zile calendaristice înainte, iar angajatorul este obligat să-l
preavizeze, sub semnătură, pe salariatul angajat la lucrări sezoniere despre încetarea contractului
individual de muncă în legătură cu expirarea termenului cu cel puţin 7 zile calendaristice înainte.
Cu referire la garanțiile sociale ale angajaților pe termen determinat, potrivit Codului muncii aceștia
beneficiază de aceleași prestații de asigurări sociale ca și angajații pe termen nedeterminat:
indemnizaţie pentru incapacitate temporară de muncă cauzată de boli obişnuite sau de accidente
nelegate de muncă;
indemnizaţie pentru prevenirea îmbolnăvirilor (carantină);
prestaţie pentru recuperarea capacităţii de muncă;
indemnizaţie de maternitate;
indemnizaţie pentru creşterea copilului până la împlinirea vârstei de 3 ani;
indemnizaţie pentru îngrijirea copilului bolnav;
ajutor de deces.
Amploarea acestor garanții sociale este stabilită prin Legea 289/2004 privind indemnizaţiile pentru
incapacitate temporară de muncă şi alte prestaţii de asigurări. Prin urmare art. 6 din Lege prevede că
asiguraţii care desfăşoară activitate pe bază de contract individual de muncă pe durată determinată,
inclusiv cei care muncesc la lucrări sezoniere, beneficiază de dreptul la prestaţii de asigurări sociale dacă
au stagiul de cotizare de cel puţin 12 luni, realizat în ultimele 24 de luni anterioare producerii riscului
asigurat față de ceilalți angajați care trebuie să cumuleze 3 ani de stagiu de cotizare. Femeile asigurate au
dreptul la indemnizaţie de maternitate indiferent de durata stagiului de cotizare. La fel și ajutorul de deces
se acordă asiguraţilor indiferent de durata stagiului de cotizare. Regulamentul Guvernului cu privire la
condiţiile de stabilire, modul de calcul şi de plată a indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de
muncă nr. 108/200568stabilește că în cazul persoanelor angajate în baza contractului individual de muncă
pe durată determinată şi/sau în baza contractului de prestări servicii, dreptul la indemnizaţii pentru
concediile medicale acordate până la expirarea contractului individual de muncă, încetează la data încetării
67Vezi art.17 din Codul de procedură civilă al Republicii Moldova, nr.225/30.05.03. 68Vezi p. 5 din Hotărârea Guvernului nr 108/03.02.2005 privind aprobarea Regulamentului cu privire la condiţiile de stabilire, modul de calcul şi de plată a indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de muncă, Monitorul Oficial 24-25/162, 11.02.2005
89
contractului, precum şi în cazul lichidării unităţii, cu excepţia dreptului la indemnizaţie de maternitate şi
indemnizaţie pentru incapacitate de muncă survenită în urma unui accident de muncă sau a unei boli
profesionale.
Întru asigurarea aplicării uniforme a prevederilor Codului muncii, privind încheierea contractelor
individuale de muncă, prin Convenția colectivă de nivel național din 25.02.2005 a fost aprobat modelul
contractului individual de muncă și convenția colectivă de nivel național din 09.07.2004 prin care s-a
stabilit timpul de muncă şi de odihnă al salariaţilor în conformitate cu prevederile Codului muncii. De
asemenea,există convenții colective ramurale în domeniul științei și educației, sănătății,
telecomunicațiilor, energetică, industrie ușoară, agricultură etc. Practic în ceia ce ține de formele atipice
de muncă, aceste documente reflectă prevederile legislației muncii și nu conțin careva garanții și drepturi
suplimentare pe lângă cele oferite de legislație, cu unele excepții. În cazul unor contracte colective de
muncă din sfera învățământului, contractele individuale de muncă pe o durată determinată se încheie
numai în cazurile în care relaţiile de muncă nu pot fi stabilite pe o durată nedeterminată. În alte cazuri
aceste documente precarizează statutul angajaților pe durată determinată în raport cu al celor fără
termen. De pildă, la reducerea de personal non-didactic, vor fi reziliate în primul rând CDD (sezonieri,
temporari). Concedierea personalului didactic din iniţiativa angajatorului se efectuează, de regulă, la
sfârșitul anului de studii, cu excepţia persoanelor angajate pe o perioadă determinată.
Deși munca pe durată determinată oferă posibilități flexibile la angajare oferind un acces mai larg pe piaţa
muncii a persoanelor neîncadrate în câmpul muncii, această formă de muncă reflectă o anumită
precaritate a statutului angajatului. Angajatorii deseori utilizează contractul individual de muncă pe durată
determinată şi cu scopul verificării profesionale a salariatului. De pildă, într-o perioadă de creştere a
activităţii unităţii, ei încheie astfel de contracte CDD cu salariaţii, care ar urma sa ocupe poziţii-cheie în
companie, având astfel, posibilitatea de a verifica dacă persoana corespunde, într-adevăr, atribuţiilor
postului respectiv. De asemenea, angajatorii încercând să depăşească dezavantajele contractelor
permanente, recurg la contracte pe durată determinată, în vederea gestionării angajării si concedierii mai
flexibile a angajaților. Iată de ce contractele încheiate pe durată determinată sunt avantajoase, în general,
pentru angajator, deoarece ele încetează automat, de drept, fără să fie necesară aplicarea procedurii
complexe de concediere. Nu este necesar preavizul, nici invocarea vreunui motiv de încetare. Motiv valid
sau notificarea prealabilă nu este cerută de lege, iar plata compensatorie nu este efectuată în cazul CDD.
Pentru salariat contractul individual de muncă pe durată determinată este dezavantajos, din cauza
siguranței reduse a locului de muncă, accesului limitat la formarea profesională (angajatorul nu are
interesul de a investi într-un salariat temporar), perspective limitate sau absente de avansare, protecție
limitată sau lipsă la concedieri nejustificate.
Cu referire la reglementarea acestei forme de muncă, după cum a fost arătat, legislația națională a muncii
nu încorporează pe deplin substanța Acordului cadru asupra muncii pe durată determinată, încheiat de
partenerii sociali la nivel european, pus în aplicare prin Directiva 1999/70/CE și în cele din urmă poate duce
la abuzuri din partea angajatorilor, de natură a încuraja munca precară în detrimentul angajării pe durată
nedeterminată.
90
În acest sens este necesară introducerea limitată a numărului contractelor pe durată determinată
succesive ce pot fi încheiate între aceleaşi părţi, cu reglementarea clară a condiţiilor în care un contract pe
durată determinată poate fi considerat succesiv faţă de cel anterior.
Legislația actuală a muncii trebuie să fie raționalizată și revizuită astfel încât să ofere criterii clar definite și
obiective pentru încheierea de CDD, care iau în considerare pe deplin caracterul temporar al ocupării forței
de muncă pe durată determinată. Precizarea criteriului de încheiere a contractelor pe durată determinată
”pentru perioada îndeplinirii unei anumite lucrări”,deoarece la moment, poate acoperi orice prestație de
muncă. Consecinţa practică este însă că, deşi legislația muncii prevede o atare listă limitativă, contractele
de muncă pe durată determinată se pot încheia de fapt pentru orice motiv. De asemenea, aceasta măsură
ar fi o soluție pentru evitarea distorsionării normei din art. 279 din Codul Muncii, care stabilește un termen
special de 6 luni pentru munca sezonieră în raport cu cel general de 5 ani, deoarece la moment lucrările
sezoniere pot fi identificate cu îndeplinirea unei lucrări în cadrul unei perioade de timp. Legislația muncii
nu conține soluții asupra situațiilor frecvent apărute în cazul în care persoana este temporar angajată pe
perioada suspendării unui alt angajat. Astfel de situații apar de regulă în sectorul administrativ public când,
funcționarii angajați pe o perioadă determinată, la finele mandatului beneficiază de o îndemnizație pentru
eliberare din funcție. În cazul în care încetarea raporturilor de muncă a angajatului substituit coincide cu a
celui care îl substituie (de ex. pe perioada concediului de îngrijire a copilului) apare incertitudinea și
respectiv întrebarea ”cui i se cuvine această îndemnizației angajatului primar sau ambilor?”. Cu părere de
rău, din motivul lipsei unor reglementări clare, această problemă poate fi soluționată la moment doar pe
cale judiciară.
3.3 Munca angajaților pentru angajatorii individuali (lucrătorii casnici) O altă opțiune a muncii pe perioadă determinată constituie munca angajaților care lucrează la angajatori
persoane fizice (lucrători casnici). Astfel,legislația muncii acordă drept pentru orice persoană fizică să
încheie CIM în formă scrisă cu salariatul (numit, de obicei, lucrător casnic) pentru îndeplinirea unei munci
neinterzise de legislaţia în vigoare (bonă, şofer, grădinar, derdicătoare etc.), în care trebuie să fie incluse
toate clauzele unui contract de muncă. Deși Codul Muncii în art. 283 stabilește că aceste contracte pot fi
încheiate atât pe perioadă nedeterminată cât și determinată, practica demonstrează că sunt utilizate
preponderent cele cu perioadă determinată. Este cazul de acordat atenție unui aspect important ce ține
de regimul de muncă și de odihnă, deoarece din conţinutul art.285 Codul Muncii rezultă că angajatorul
persoană fizică este în drept de comun acord cu lucrătorul casnic să-i stabilească ultimului orice regim de
muncă şi de odihnă, condiţionat de caracterul raporturilor de muncă şi care permite de a folosi cât mai
raţional timpul de muncă. Însă, formulările normelor generale ale CM nu permit clar şi univoc angajatorilor
care încadrează lucrători casnici să stabilească pentru ultimii zi de muncă flexibilă, evidenţa globală a
timpului de muncă şi să divizeze ziua de muncă în părţi. În legătură cu aceasta, ar fi necesară operarea
unor modificări la Codul Muncii referitoare la anumite forme ale regimului de muncă pentru lucrătorii
casnici.
91
3.4 Agent de muncă temporară Unul dintre aşa-numite fenomene recente pe piaţa europeană a muncii, dar care încă nu-şi găseşte
reglementare în cadrul legislaţiei muncii din Moldova, este munca prin agentul de muncă temporară și
contractul de muncă temporară. Această varietate de aranjament contractual nu este reglementată de
cadrul legislativ autohton. În plan comunitar, contractul de muncă temporară este prevăzut de Directiva
nr. 91/383/CEE privind completarea măsurilor ce vizează promovarea ameliorării securității și sănătății
muncii lucrătorilor ce au un raport de muncă pe durată determinată sau un raport de muncă temporară69
și de Directiva 2008/104/CE privind munca prin agent de muncă temporară. Raportul de muncă temporară
se stabilește între o întreprindere de muncă temporară, care este angajatorul, și lucrătorul, care este pus
la dispoziția temporară în scopul de a lucra la indicația și sub controlul unei întreprinderi - utilizator70.
Ca atare, este un raport „triunghiular”, implicând, drepturile şi obligaţiile, a trei părţi.
Deşi Moldova a ratificat Convenţia Organizaţiei Internaţionale a Muncii nr. 181/1997, referitoare la
agenţiile private de ocupare a locurilor de muncă, legislația națională nu a asimilat conceptul de ”agentul
de muncă temporară”. Totuși, munca temporară pare a avea oarecare similitudini cu ”delegarea” sau
„detaşarea” 71 reglementată de Codul Muncii al Moldovei, precum şi activitatea agenţiilor private de
plasare în câmpul muncii, activitate reglementată de Legea nr. 180/10.07.2008 cu privire la migraţia de
muncă și Legea 102/13.03.2003 privind ocuparea forţei de muncă şi protecţia socială a persoanelor aflate
în căutarea unui loc de muncă. Potrivit articolului 101 din Legea 180/10.07.2008 agenţia privată de ocupare
a forţei de muncă (agenție) îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legislaţiei naţionale cu privire la
licenţierea unor genuri de activitate, la migraţiune, în conformitate cu prevederile prezentei legi şi cu
normele internaţionale ce reglementează activitatea agenţiilor private.
Agenţia poate desfăşura doar activitate de selectare şi plasare a forţei de muncă în ţară şi/sau peste hotare
prin prestarea serviciilor de mediere a muncii. Legea 180/10.07.2008 oferă practic aceleași posibilități
pentru agențiile ce desfăşoară activitatea de plasare în câmpul muncii în străinătate a cetăţenilor Moldovei.
Potrivit articolului 21 din legea respectivă agenția poate să contribuie la încheierea contractelor individuale
de muncă sau să încheie contracte individuale de muncă cu cetăţenii care solicită angajarea în muncă în
străinătate în baza procurii angajatorului, legalizată în modul stabilit. Analizând prevederile de mai sus,
constatăm că legislația națională nu a ajustat prevederile Convenției ILO 181/1997 în partea ce conferă
agențiilor private de angajare dreptul de recrutare a lucrătorilor cu scopul de a-i pune la dispoziţia unei
terţe părţi, care poate fi persoană fizică sau juridică, stabilindu-le sarcini spre executare. Respectiv
inexistența reglementărilor în privința muncii temporare este considerată un impediment important în
realizarea dreptului agenților private să presteze pe piața muncii servicii de angajare temporară. Totuși
există deja practica în care unele companii (preponderent cu profil IT) prestează servicii de detaşare
a ”personalului temporar”, atât pe termen scurt (Staff Leasing), cât si leasing pe termen lung (Outsourcing),
precum si servicii de asigurare a necesarului de angajaţi peste schema de personal existentă (Outstaffing).
69Vezi Code de droit social européen, Litec, 2002, p. 645-648. 70Directiva 2008/104/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 19.11.2008 privind munca prin agent de muncă temporară 71Vezi art.70 și 71 din Codul Muncii al Republicii Moldova adoptat prin Legea nr.154 din 28.03.2003
92
Aceste servicii sunt prestate după următoarea schemă – ”compania utilizator” deleagă către ”compania
angajator” o parte din obligaţiile sale fata de angajaţi, iar angajaţii companiei angajatorului” când se
recrutează sunt preluaţi juridic în statele sale de funcţii sau ”compania angajator” recurge la delegarea
angajaților săi. Evident, că aceste companii în scopul de a practica sau de a voala servicii de outsourcing,
recurg la forme legale de schimbare a locului de muncă al angajatului. Locul de muncă al angajatului poate
fi schimbat temporar de către angajator prin deplasarea în interes de serviciu sau detașarea la alt loc de
muncă în conformitate cu articolul 70 și 71 din Codul Muncii. Deplasarea în interes de serviciu conform
art.174 din CM presupune delegarea angajatului, conform ordinului angajatorului, pe un anumit termen,
pentru executarea obligaţiilor de muncă în afara locului de muncă permanent. Trimiterea angajatului în
deplasare în interes de serviciu poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice.
Potrivit articolului 70 din CM detaşarea poate fi dispusă numai cu acordul scris al salariatului pentru o
perioadă de cel mult un an şi se efectuează în temeiul unui contract individual de muncă distinct pe durată
determinată. În caz de necesitate, perioada detaşării poate fi prelungită, prin acordul părţilor, cu încă cel
mult un an. Prin detaşare se poate modifica şi specificul muncii, dar numai cu acordul scris al salariatului.
Atât pe durata deplasării în interes de serviciu cât și a detaşării la alt loc de muncă, salariatul îşi menţine
funcţia, salariul mediu şi alte drepturi prevăzute de contractul colectiv şi de cel individual de muncă.
Legislaţia muncii a Moldovei nu reglementează munca temporară prin agent de muncă. Necesitatea
implementării acestei forme de muncă rezultă și din angajamentele asumate de către Moldova odată cu
ratificarea Acordului de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, şi Uniunea Europeană şi
Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora (Acord de Asociere), care
prevede alinierea cadrului juridic național la standardele UE, inclusiv pe dimensiunea raporturilor de
muncă. În acest sens, acordul face referință la faptul că Directiva nr. 91/383/CEE urmează a fi pusă în
aplicare în termen de 3 ani de la intrarea în vigoare a acestuia72. Odată cu transpunerea în legislația internă
a Directivei nr. 91/383/CEE este important a ține cont de prevederile Directivei nr.2008/104/CE care
stabilește anumite restricții privind utilizarea muncii temporare de natură a preveni și împiedica abuzurile.
3.5 Munca cu timp parțial În legislația muncii din Moldova contractul de muncă cu timp parțial nu se identifică ca un tip de contract
de muncă distinct, ci este doar o formă a contractului individual de muncă standard ce prevede o fracțiune
de normă în loc de normă întreagă. Salariatul cu timp parțial este salariatul al cărui număr de ore normale
de lucru, calculate pe zi sau ca medie pe săptămână, este inferior comparativ cu numărului de ore normale
de lucru al unui salariat cu norma întreagă.7374Nu există o limită minimă stabilită prin lege.
Problema reglementării legale a regimului timpului de muncă parţial în legislaţia muncii în vigoare a Moldovei
se atrage o atenţie relativ nu prea mare. Aspectele principale ale problemei abordate îşi găsesc
reglementarea în art. 97 din Codul Muncii. În corespundere cu alin. (1) al articolului respectiv atât la
72Acordului de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, şi Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora ratificat prin Legea nr.112 din 02.07.2014 , Anexa III, la capitolul 4 (Ocuparea forței de muncă, politica socială și egalitatea de șanse) din titlul IV. 73Potrivit art.98 alineatul (1) al Codului muncii, repartizarea timpului de muncă în cadrul săptămânii este, de regulă, uniformă şi constituie 8 ore pe zi, timp de 5 zile, cu două zile de repaus. 74Potrivit art.95 alineatul (2) din CM, durata normală a timpului de muncă al salariaţilor din unităţi nu poate depăşi 40 de ore pe săptămână.
93
momentul angajării la lucru, cât şi mai târziu, prin acordul dintre salariat şi angajator poate fi stabilită ziua de
muncă parţială sau săptămâna de muncă parţială. La rugămintea dar mai exact, la cererea scrisă a femeii
gravide, a salariatului care are copii în vârstă de până la paisprezece ani sau copii invalizi (inclusiv aflaţi sub
tutela/curatela sa), ori a salariatului care îngrijeşte de un membru al familiei bolnav, în conformitate cu
certificatul medical, angajatorul este obligat să le stabilească ziua de muncă parţială sau săptămâna de muncă
parţială. Din conţinutul acestor dispoziţii legale rezultă că stabilirea regimului timpului de muncă parţial, în
principiu, se admite doar prin acordul părţilor (ci nu doar prin voinţa unei părţi din acestea). Totodată, la
rugămintea (cererea scrisă) celor trei categorii de persoane, şi anume: femeii gravide, salariatului care are
copii în vârstă de până la paisprezece ani sau copii invalizi , ori a salariatului care îngrijeşte de un membru al
familiei bolnav, în conformitate cu certificatul medical , angajatorul este obligat să le stabilească regimul
timpului de muncă parţial solicitat. Perfectarea regimului timpului de muncă parţial în toate cazurile invocate
se efectuează prin semnarea de către părţi a unui acord suplimentar, anexat la CIM şi care este parte
integrantă a acestuia conform art. 68 alin. (1) şi alin. (2) lit. e) CM. În alin. (2) din articolul 97 CM este prevăzut
că retribuirea muncii în condiţiile timpului de muncă parţial (cu ziua de muncă parţială sau săptămână de
muncă parţială ori concomitent în regimul unei săptămâni de muncă parţiale cu ziua de muncă parţială)
se efectuează proporţional timpului lucrat (salariaţilor, munca cărora este remunerată sau conform
tarifelor pe ore sau zile) în funcţie de volumul lucrului făcut (salariaţilor cu plata muncii în acord). Altfel zis,
cuantumul retribuirii muncii salariatului în cazul trecerii la regimul timpului de muncă parţial, ca urmare,
se micşorează, deoarece calcularea acesteia se face proporţional timpului lucrat, ori în dependenţă de
volumul de muncă îndeplinit (care în orice caz, obiectiv şi logic, nu poate fi menţinut la nivelul precedent
în condiţiile duratei regimului deplin a timpului de muncă).
O importanţă exclusivă are Art. 97 din CM, potrivit căruia activitatea în condiţiile timpului de muncă parţial
nu implică limitarea drepturilor salariatului privind calcularea vechimii în muncă, inclusiv a stagiului de
cotizare, cu excepţia cazurilor prevăzute de legislaţia în vigoare, durata concediului de odihnă anual sau
ale altor drepturi de muncă. Prin urmare, trecerea salariatului la activitate în condiţiile regimului zilei de
muncă parţiale sau săptămânii de muncă parţiale (ori concomitent în regimul săptămânii de muncă
parţiale cu ziua de muncă parţială), în principiu, nu aduce la lezarea drepturilor lui de muncă de bază (cu
salarizarea proporţională), cu excepţia unui singur caz referitor la calcularea stagiului de cotizare, şi anume:
în conformitate cu art. 6 alin. (2) din Legea nr. 156/1998 privind pensiile de asigurări sociale de stat, este
prevăzut că în cazul în care valoarea anuală a cotizaţiilor achitate este mai mică de cât valoarea anuală a
cotizaţiilor calculate din salariul minim pe ţară, stabilit de legislaţie (cuantumul căreia în prezent constituie
1000 de lei pe lună pentru un program de lucru de 169 ore), stagiul de cotizare se calculează proporţional
sumei achitate.
Lucrătorii angajați prin contract cu timp parțial se bucură de aceleași drepturi ca cei angajați cu normă
întreagă și sunt mai puțin vulnerabili în raport cu alte forme de angajare nestandardă. Libertatea de
asociere în sindicate, negocierile colective, dreptul la protecția muncii și a sănătății și a alte garanții sociale
se aplică integral în cazul muncii cu fracțiune de normă. Dar, ca un dezavantaj pentru angajați, ar putea fi
salariul, prestațiile de securitate socială, îndemnizațiile pentru concediu plătit, indemnizațiile la încetarea
94
raportului de muncă, care urmează să fie stabilite proporțional cu drepturile recunoscute pentru lucrătorii
cu normă întreagă.
Un aspect juridic important, care reduce drepturile lucrătorilor, este lipsa de prevedere care ar obliga
angajatorul să efectueze transferul de la un loc de munca cu timp parțial la normă întreagă sau să mărească
programul de lucru al angajatului, dacă apare o astfel de oportunitate. În prezent, acest lucru este posibil
numai atunci când este stipulat de la bun început în contractul de muncă negociat între angajator și
angajat, sau dacă a existat un acord colectiv de muncă cu această specificație.
3.6 Munca la domiciliu
Potrivit aprecierilor științifico-practice munca la domiciliu este frecvent ”invizibilă” pentru inspecția
muncii, pentru cadru regulator și statistica muncii75. Din acest considerent Convenția obligă părțile să
implementeze o inspecție a muncii compatibilă cu acest contract de muncă.76
Deși Republica Moldova nu este parte la Convenția ILO privind munca la domiciliu, 1996 (nr.177), legislația
națională conține reglementări în privința raporturilor de muncă la domiciliu (art.290 – 292, CM).
Potrivit art. 290 din Codul Muncii, sunt consideraţi salariaţi cu munca la domiciliu persoanele care au
încheiat un contract individual de muncă privind prestarea muncii la domiciliu cu folosirea materialelor,
instrumentelor şi mecanismelor puse la dispoziţie de angajator sau procurate din mijloace proprii. Ceea ce
particularizează contractul de muncă la domiciliu este locul muncii, care nu este la sediul angajatorului, ci
la domiciliul salariatului. Spre deosebire de reglementarea legislației naționale, Convenţia Organizaţiei
Internaţionale a Muncii nr.177/1996 prevede că locul muncii va putea fi nu numai domiciliul, dar şi orice
alt loc ales de către salariat. Ca urmare, reglementarea ce prevede doar posibilitatea prestării muncii la
domiciliul salariatului, apare ca fiind mai restrictivă.
Potrivit alin. (2) din art. 290 din Cod, în cazul folosirii de către salariatul cu munca la domiciliu a
instrumentelor şi mecanismelor proprii, acestuia i se plăteşte o compensaţie pentru uzura lor. Plata unei
astfel de compensaţii, precum şi compensarea altor cheltuieli legate de prestarea muncii la domiciliu,
se efectuează de angajator în modul stabilit de contractul de muncă77. O semnificaţie organizatorico-
juridică deosebită o are dispoziţia alin. (3) din articolul 290. Astfel, potrivit acesteia, modul şi termenele
de asigurare a salariaţilor cu munca la domiciliu cu materie primă, materiale şi semifabricate, de
efectuare a achitărilor pentru producţia finită, de restituire a contravalorii materialelor ce aparţin
salariaţilor cu munca la domiciliu, precum şi de preluare a producţiei finite, se stabilesc de contractul de
muncă.
75H.G. Bartolomei de la Cruz, A.Euzeby, op.cit., p. 80 76J.M. Servais, op.cit.p.194 citează cazul Germaniei care un corp de inspectori specializat pentru controlul muncii la domiciliu. 77Aceste condiții sunt introduse în contractul de muncă, ținând seama de prevederile articolului 49, alin (1) lit. j) și alineatul (2) și prevederile art. 51, alin. (1), lit. c) din CM cu privire la plata compensațiilor și includerea altor clauze specifice în contract ce nu contravin legislației în vigoare, inclusiv compensarea cheltuielilor aferente oferii serviciilor la domiciliu.
95
Unele aspecte referitoare la salariaţii cu munca la domiciliu se conţin în Regulamentul cu privire la
condiţiile de activitate ale salariaţilor cu munca la domiciliu (1981), care se aplică în ţară. Conform art.
392 alin. (2) lit. b) CM, ținând cont de prevederile art. 391 alin. (3) CM, actele normative în vigoare ce
reglementează raporturile de muncă se vor aplica doar în măsura în care nu contravin CM. Regulamentul
în cauză prevede că activitatea salariaţilor cu munca la domiciliu trebuie să fie direcţionată, de regulă,
la producerea mărfurilor de larg consum, prestarea anumitor servicii cetăţenilor şi unităţilor (prin
atelierele şi punctele de colectare din sistemul de deservire a populaţiei). Îndeplinirea sarcinilor de
producţie poate fi realizată cu participarea membrilor familiei salariatului cu munca la domiciliu.
Angajatorul poate folosi munca salariaţilor la domiciliu şi pentru confecţionarea (executarea) altor tipuri
de produse (lucrări), dacă prin caracterul şi tehnologia de producere aceasta este posibil în condiţiile
muncii la domiciliu şi este economic oportun.
Dreptul preferenţial de a încheia contract de muncă pentru munca la domiciliu se acordă: femeilor care
au copii în vârstă de până la 15 ani; persoanelor cu dezabilități şi pensionarilor; persoanelor care au atins
vârsta de pensionare, dar nu primesc pensie; persoanelor cu capacitate redusă de muncă, cărora în
modul stabilit le este recomandată munca în condiţii casnice; persoanelor care îngrijesc de un invalid
sau de membrul familiei bolnav timp îndelungat, care conform stării sănătăţii au nevoie de îngrijire;
persoanelor antrenate la lucrări cu caracter sezonier de producţie (în perioada dintre sezoane), precum
şi celor care studiază la instituţii de învățământ cu frecvenţă de zi; persoanelor care din motive obiective
nu pot fi implicate nemijlocit în procesul de producere în localitatea dată (de exemplu, în localităţile cu
surplus a forţei de muncă). Articolul 291 din Codul Muncii stipulează că lucrările puse în sarcina
salariaţilor cu munca la domiciliu nu le pot fi contraindicate (conform certificatului medical) şi trebuie
să se execute în condiţii de respectare a normelor de protecţie şi igienă a muncii. Normele de bază
privind protecţia şi igiena muncii sunt cuprinse în art. 225din Codul Muncii.
În articol 293 din CM este stabilit că încetarea contractului de muncă încheiat cu salariaţii cu munca la
domiciliu are loc în temeiurile generale prevăzute de Codul Muncii. Din conţinutul art. 81 alin. (1) CM
reiese că contractul de muncă poate înceta: în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor (art. 82 CM),
din propria iniţiativă a salariatului (art. 85 CM) şi din iniţiativa angajatorului (art. 86 CM). Însă, nu toate
temeiurile pentru încetarea CIM, prevăzute în articolele invocate pot fi aplicate fără excepţie faţă de
salariaţii cu munca la domiciliu, ci doar numai o parte din ele. Astfel, pornind de la dispoziţiile art. 82
CM faţă de salariatul cu munca la domiciliu nu pot fi aplicate astfel de temeiuri pentru încetarea CIM
cum ar fi: expirarea termenului CIM pe durată determinată (deoarece cu salariatul cu munca la domiciliu
nu este prevăzută încheierea CIM pe durată determinată); încheierea sezonului (cu salariatul cu munca
la domiciliu nu este prevăzută întocmirea CIM pentru lucrări sezoniere); atingerea vârstei de 65 de ani78
de către conducătorul unităţii de stat, inclusiv municipale, sau al unităţii cu capital majoritar de stat (la
care salariaţii cu munca la domiciliu nu se referă).
78Vezi art.82 din Codul Muncii al Republicii Moldova care prevede temeiurile de încetare a contractului individual de muncă în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor.
96
În final, putem constata că contractul de muncă la domiciliu reprezintă o varietate flexibilă a contractului
individual de muncă prin aceea că permite salariatului o îmbinare a obligaţiilor de serviciu cu cele familiale.
Adesea, el este folosit ca un instrument de sprijin al salariaţilor cu dezabilități, care, altminteri nu ar avea
posibilitatea deplasării la locul de muncă. Din acest considerent Moldova în raport cu realitățile social-
economice și cu reglementarea asigurată prin art.290-292 din Codul Muncii, urmează să ratifice Convenția
nr.177/1991 privind munca la domiciliu, aducând în concordanță legislația internă cu prevederile acestui
tratat internațional.
Dat fiind faptul că legislația națională prevede posibilitatea prestării muncii la domiciliu doar la domiciliul
salariatului, în raport cu prevederile Convenţiei ILO nr.177/1996 care stabilesc că domiciliu este echivalat
cu orice alt loc ales de salariat, este oportun ca normele Codului Muncii în acest sens să fie fi aduse în
concordanță cu Convenția respectivă.
3.7 Munca pe cont propriu și activități pe cont propriu și activități pe cont
propriu După cum a fost menționat într-o secțiune anterioară a prezentului studiu, deoarece legislația muncii nu
cuprinde toate formele de muncă, ci doar pe cea subordonată, activitatea de autoangajare (în propria
gospodărie), cea independentă sau pe cont propriu sunt categorii de muncă desfășurate în afara relațiilor
juridice de angajare. Chiar dacă legislația națională nu conține o noțiune a activității independente sau pe
cont propriu, definiția formulată de ILO în ”Clasificatorul Internațional în funcție de Statutul Profesional”79
descrie activitatea pe cont propriu ca fiind activitatea remunerarea căreia depinde în mod direct de
beneficiile derivate din furnizarea de bunuri sau servicii. Pornind de la aceasta, Biroul Național de Statistică
definește lucrătorul pe cont propriu ca fiind persoana care-şi exercită activitatea în unitatea proprie sau
într-o afacere individuală, fără a angaja vreun salariat permanent, fiind ajutat sau nu de membrii familiei
neremuneraţi. Sânt încadraţi la acest statut întreprinzătorii independenţi (vânzătorii ambulanţi,
meditatorii, taximetriştii particulari etc.), liber-profesioniştii (muzicanţii ambulanţi, artiştii plastici,
avocaţii), zilierii ocazionali, agricultorii individuali. Lucrătorul pe cont propriu poate avea salariaţi
temporari80.
Categoria de lucrători pe cont propriu (independenți) variază considerabil în funcție de rolul acestora pe
piața forței de muncă și de natura activității desfășurate de aceștia. Trebuie făcută diferența dintre
categoria lucrătorilor pe cont propriu și a celor dependenți din punct de vedere economic pentru a înțelege
mai bine evoluția autoangajării care, datorită unor schimbări sociale și economice majore, depășește
formele autoangajării recunoscute în mod tradițional. În acest context, sunt importante noțiunile de
autoangajat sau lucrător independent ori lucrător pe cont propriu (care își asumă riscuri antreprenoriale)
și cea de dependent din punct de vedere economic sau autoangajat fals (ale cărui venituri depind în
totalitate de un singur client). Persoana care desfășoară o activitate independentă hotărăște când și în ce
condiții trebuie efectuată munca. În această categorie se încadrează liber-profesioniștii, cum ar fi avocații,
79 Definiție conținută în Clasificatorul Internațional în funcție de Statutul Profesional (ICSE). 80 Biroul Național de Statistică, Ancheta Forţei de Muncă, Principalii indicatori.
97
notarii, executorii judecătorești, auditorii, artiștii etc. Activitatea acestora sub aspectul ofertei de forță de
muncă este de obicei reglementată de legi speciale, cum ar fi Legea cu privire la avocatură (nr. 1260 din
19.07.2002), Legea cu privire la notariat (nr. 1453 din 08.11.2002), Legea privind executorii judecătorești
(nr. 113 din 17.06.2010), Legea privind activitatea de audit (nr. 61 din 16.03.2007). În același timp,
activitatea acestora este reglementată și de legislația muncii, Codul Muncii în măsura în care acestea nu
contrazic reglementările speciale.
În ce privește independența economică, aceasta presupune că lucrătorul își asumă un risc antreprenorial.
În timp ce munca din cadrul unei relații salariale este reglementată și protejată de legislația muncii,
lucrătorul independent este completamente expus riscurilor economice de pe piață. Această categorie de
persoane poate să includă de asemenea întreprinzătorii individuali, adică persoanele fizice autorizate să
desfășoare activități economice81.
Activitatea lucrătorilor pe cont propriu și a celor dependenți din punct de vedere economic cade sub
incidența prevederilor sistemului fiscal, sistemului public de asigurări sociale și ale sistemului de asigurări
medicale obligatorii. Prin urmare, aceste persoane beneficiază de garanțiile oferite de sistemul de
protecție socială. Cu toate acestea, având în vedere faptul că cota de contribuții sociale este fixă (în mărime
de 5.748 lei pe an) și acoperă doar un minim garantat de asigurări individuale82, această categorie de
persoane beneficiază doar de anumite plăți de asigurări sociale, cum ar fi pensie minimă de vârstă și
ajutoare pentru cauză de moarte. În același timp, aceste persoane beneficiază, la fel ca și persoanele
neasigurate, de dreptul la îndemnizație unică la naștere și alocații lunare pentru îngrijirea copilului până la
vârsta de 1,5 ani.
Raportul de muncă deghizat reprezintă un alt aspect al ocupării informale care recent a căpătat amploare
în Moldova. Acesta este caracterizat prin faptul că părțile recurg la alte categorii de contracte decât
contractul individual de muncă pentru a ascunde raportul de muncă și a evita obligațiile ce decurg din
acesta (cum ar fi plata contribuțiilor de asigurări sociale). Deseori raportul de muncă este deghizat prin
diferite contracte civile sau comerciale, (cel mai frecvent) prin contractul de prestare servicii încheiat direct
cu furnizori individuali.
Atât contractul de antrepriză, cât și cel de prestare servicii sunt reglementate de Capitolul XI din Codul
civil. Potrivit art. 931 al Codului, antreprenorul sau prestatorul este liber în alegerea modului de efectuare
a lucrărilor sau de prestare a serviciilor. Între antreprenor sau prestator şi beneficiar nu există nici o
legătură de subordonare. În cazul contractului de antrepriză, art. 946 al Codului stipulează că prin
contractul de antrepriză o parte (antreprenor) se obligă să efectueze pe riscul său o anumită lucrare
celeilalte părţi (client), iar aceasta se obligă să recepţioneze lucrarea şi să plătească preţul convenit.
Cu toate acestea, există anumite dificultăți în a identifica dacă activitatea profesională a persoanei se
desfășoară în temeiul unui contract de muncă sau a unui contract civil ori comercial. De exemplu, art. 45
al Codului Muncii permite distincția dintre contractul individual de muncă și contractele de drept civil care
81 Legea cu privire la patenta de întreprinzător (nr. 93 din 15.07.1998) 82 Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2014, nr. 329 din 23.12.2013 (Monitorul Oficial nr. 17-23 din 24.01.2014)
98
utilizează munca (antrepriza, prestare servicii, mandat etc.) în temeiul faptului că în cazul contractului
individual de muncă este reglementat procesul de muncă (relație latentă), pe când în cazul contractelor
civile contează rezultatul final care include activitatea de muncă (relație singulară). În afară de aceasta, în
cazul contractului individual de muncă, munca trebuie executată personal de către angajat, pe când în
cazul contractelor civile munca poate fi delegată de către executant altor persoane.
Tentația acestor practici pentru ”angajator”, dar și pentru persoanele angajate neoficial constă în regimul
fiscal mai relaxat care se aplică contractelor de prestări servicii și altor contracte de drept civil în
comparație cu regimul fiscal aplicat contractelor individuale de muncă.
Contribuțiile angajatului:
fondul de pensii 6%;
asigurarea medicală 4%;
impozitul pe venit 7% până la 27.852 lei, 18% pentru sumele ce depășesc 27.852.
Contribuțiile angajatorului:
fondul asigurărilor sociale 23%;
asigurarea medicală 4%.
Angajatorii și angajații nu achită aceste contribuții în cazul în care încheie un contract de prestări servicii,
prin urmare, persoana care prestează serviciile în temeiul unui contract civil nu beneficiază de protecția
oferită de Codul muncii salariaților. De exemplu, un contract civil poate fi reziliat printr-o notificare simplă
cu respectarea unui termen de notificare, fără a fi nevoie de a oferi o justificare sau a respecta o procedură
preliminară ca în cazul desfacerii unui contract individual de muncă. Acest fapt constituie un argument
suplimentar pentru ca angajatorii să prefere acest gen de contracte în detrimentul contractului individual
de muncă.
Un număr tot mai mare de lucrători este nevoit să recurgă la forme atipice de ocupare a forței de muncă
atât în sectorul formal, cât și în cel informal. De exemplu, munca fixată sau cu fracțiune de normă este
deseori utilizată pentru a partaja locurile de muncă. Aceasta reprezintă o consecință a deficitului de locuri
de muncă cu normă deplină și se constituie într-o alternativă pentru șomaj.
3.8 Determinarea existenței unui raport de muncă În conformitate cu Recomandarea ILO nr. 19883, determinarea existenței unui raport de muncă se va baza,
mai întâi de toate, pe faptele referitoare la executarea lucrărilor, precum și la periodicitatea remunerării
lucrătorului, fără a lua în considerare cum este definit raportul prin contract sau în orice alt fel. De
asemenea, statele părți trebuie să ia în considerare posibilitatea definirii legislative sau normative a unor
indicatori specifici ai existenței unui raport de muncă. Acești indicatori vor include:
a) situații în care munca: este desfășurată potrivit instrucțiunilor și sub controlul unei terțe persoane;
implică participarea lucrătorului în organizarea activității întreprinderii; este efectuată în
83 Recomandarea ILO privind raporturile de muncă, 2006 (nr. 198) 33.
99
beneficiul unei terțe persoane; este executată personal de către lucrător; este desfășurată în
timpul orelor și la locul indicate de către angajator; are o durată determinată și o anumită
continuitate; necesită disponibilitatea lucrătorului; sau implică transmiterea instrumentelor,
materialelor și a echipamentului de către angajator;
b) plata se face periodic pentru a remunera munca; remunerarea este unica sau principala sursă de
venit; remunerare în natură, cum ar fi alimente, cazare sau transport; recunoașterea dreptului la
odihnă săptămânală și concediu anual; achitarea de către angajator a cheltuielilor legate de
deplasările de serviciu; sau lipsa unor riscuri financiare pentru lucrător.
Soluționarea litigiilor în privința existenței și a termenilor raportului de muncă trebuie să fie în competența
unor instituții independente (de exemplu, instanță judiciară sau tribunal pentru litigii de muncă). Potrivit
art. 351 și 352 ale Codului muncii, organele jurisdicționale în materie de muncă în Republica Moldova sunt
instanțele judiciare, care au competență în litigiile de muncă în prima instanță și apel.
În contextul aplicării principiului supremației faptelor în practica judiciară națională, art. 2 alin. (3) al
Codului muncii stipulează că în cazul în care instanța determină că raportul de muncă dintre angajat și
angajator este reglementat printr-un contract civil, prevederile legislației muncii vor fi aplicate raportului
în cauză. Această normă ușurează sarcina probei pentru angajați care doresc să demonstreze existența
unor raporturi de muncă (în special existența unui contract individual de muncă, prin faptul că un raport
juridic de muncă poate fi recunoscut prin faptul prestării serviciilor.
Pentru a asigura aplicarea uniformă a legislației muncii în privința încheierii, modificării și desfacerii
contractelor individuale de muncă, Plenul Curții Supreme de Justiție a formulat următoare explicație
referitoare la situațiile în care raporturile de muncă sunt deghizate ca raporturi civile84:
Instanțele vor face distincția dintre raporturile civile și raporturile de muncă, care pot avea
ca temei juridic doar contractul individual de muncă, acesta având conținutul prevăzut în
art. 45 al Codului Muncii.
În cazul în care contractul poartă altă denumire, dar din natura sa exprimată prin clauzele
contractuale (plata salariului, respectarea disciplinei de muncă, asigurarea condițiilor de
muncă etc.) pot fi deduse elementele definitorii ale contractului individual de muncă, acesta
din urmă va fi considerat încheiat în mod legal, cu toate consecințele pe care le produce.
Este necesar să se facă distincția dintre contractul individual de muncă și ordinul (dispoziția)
de angajare. Ordinul de angajare reprezintă modalitatea de legalizare sau de confirmare
juridică a angajării persoanei (art. 65 alin. (1) al Codului muncii). Nu este necesar ca ordinul
emis în temeiul unui contract individual de muncă să includă clauzele care se conțin deja în
contract, nici să conțină condiții suplimentare care nu au fost incluse în contract. Prin
urmare, contractul și nu ordinul va servi ca punct de referință în litigiile de muncă.
Din numele angajatorului contractul va fi semnat de persoana autorizatî să conducă
activitatea antreprenorială, iar în cazul persoanelor juridice - de către conducătorul unității
84 Decizia Plenului Curții Supreme de Justiție din 03.10.2005, nr.12 – Privind practica examinării litigiilor care izvorăsc din încheierea, modificarea și desfacerea contractelor individuale de muncă // Buletinul Curții Supreme de Justiție 6/4 din 2006
100
sau persoana autorizată potrivit legii să administreze angajarea lucrătorilor în unitatea
respectivă.
Dacă angajarea a fost efecctuată de către un angajat care nu avea acest drept, iar persoana
autorizată să efectueze angajarea nu este de acord cu această decizie, instanța nu poate
impune angajatorul să încheie contractul de muncă.
Pentru munca efectuată, trebuie stabilită o remunerare adecvată.
Evident, aceste criterii ilustrative pot fi utile pentru elucidarea naturii contractului de muncă în contrast cu
un contract civil sau orice alt fel de contract doar în situația în care una din părțile raportului juridic
contestă tranzacția pe cale judiciară. De obicei această parte este cea care prestează munca. Practic, la
moment aceasta este unica modalitate de a examina natura unui contract civil care poate deghiza un
raport de muncă, deoarece competențele Inspecției Muncii, autoritatea care monitorizează respectarea
legislației muncii, sunt insuficiente pentru a stabili acest gen de încălcări și nu îi permit să se adreseze în
instanța judiciară pentru a verifica legalitatea acestor contracte.
3.9 Munca la negru și politicile naționale de combatere a acesteia Pot fi descrise două situații clasice de muncă la negru, care pot avea loc atât în sectorul formal, cât și cel
ineformal din Republica Moldova
situația când lucrătorul muncește fără contract de muncă, fie că este conștient de acest fapt sau
nu, indiferent că este vorba de perioadă de încercare, muncă ocazională, activitate pentru o
perioadă limitată sau nelimitată
situația când angajatul are contract de muncă, dar acesta fie menționează un salariu mai mic decât
cel real (deseori salariul minim garantat la nivel național), diferența fiind achitată în mod neoficial
și prin urmare fiind nedeclarată (”salariu în plic”), sau salariul menționat în contract include servicii
oferite de angajator care nu sunt luate în considerație la calcularea pensiei (de exemplu tichete de
masă).
Din punctul de vedere al lucrătorului, angajații care se află în situații de muncă la negru nu pot beneficia
de protecția oferită de legislația muncii, în special în privința salariului, asigurărilor sociale și medicale,
siguranței la locul de muncă, formării profesionale. Din punctul de vedere al angajatorilor ”buni” (cei care
respectă legislația muncii și cea fiscală), practica muncii la negru este un factor de distorsiune a concurenței
loiale pe piață.
Piața informală a forței de muncă apare ca o nișă pentru salvarea populației sărace, fiind alimentată de
reducerea constantă a standardelor de viață, precum și de descreșterea salariului real în raport cu costurile
vieții, identificarea unor surse suplimentare de venit, transformările structurale ale economiei, care au
determinat creșterea muncii informale în construcții, agricultură, inclusiv agrocultura de subzistență (de
familie) unde predomină munca pe cont propriu caracterizată printr-un nivel redus de productivitate,
adâncirea procesului de sărăcire, care a dus la răspândirea practicilor informale de asigurare a veniturilor.
Prin Hotărârea nr. 477 din 28.06.2001 Guvernul a aprobat Planul de acțiuni privind minimizarea practicii
de achitare a salariilor „în plic” şi „muncii la negru”. Planul conține un șir de măsuri pentru modificarea
101
legislației în vederea reducerii angajării informale și a muncii la negru. Cel mai important obiectiv realizat
de documentul în cauză este introducerea în legislația națională a muncii s noțiuni de ”muncă la negru”.
Astfel, Codul muncii a fost completat cu articolul 71, care interzice în mod expres munca la negru, care este
definită ca fiind orice muncă prestată de o persoană pentru un angajator și sub conducerea acestuia, fără
respectarea prevederilor acestui cod referitoare la semnarea unui contract de muncă. Pentru a asigura
respectarea acestei prevederi, Codul contravențional a fost completat cu unn nou articol 551, care prevede
răspundere administrativă pentru munca la negru. Sancțiunea în cazul persoanelor fizice este de 250 până
la 350 unități convenționale, iar în cazul persoanelor ccu funcții de răspundere – de la 350 până la 500
unități convenționale (1 unitate convențională = 20 lei). Trebuie menționat faptul că sancțiunile prevăzute
pentru contravenția menționată au atins plafonul maxim admis de Codul contravențional. Astfel, odată cu
introducerea acestor amendamente în legislația națională, ocuparea informală nu mai este tolerată,
reprezentând o abatere de la lege care va fi sancționată.
Chiar dacă această schimbare de atitudine este un element important în combaterea fenomenului de
ocupare informală, aplicarea noilor măsuri rămâne a fi dificilă din următoarele motive. Inspecția de Stat a
Muncii, autoritatea care exercită supravegherea de stat pentru a asigura respectarea legislației muncii,
dispune de competențe insuficiente pentru identificarea și combaterea muncii la negru. Potrivit Legii cu
privire la Inspecția de Stat a Muncii (nr. 140 din 10.05.2001), aceasta poate efectua doar controale
planificate. Controalele planificate în conformitate cu Legea privind controlul de stat asupra activităţii de
întreprinzător (nr. 131 din 08.06.2012) pot fi efectuate după o notificare de 5 zile în avans a
antreprenorului care urmează a fi supus controlului. Evident, în asemenea condiții șansele de a descoperi
muncă la negru sunt reduse la zero. De fapt, această situația contravine prevederilor conținute în
convenția nr. 81 a OIM, care prevede că inspectorii muncii pot fi autorizați să intre liber, fără a fi
împiedicați, la orice oră de zi sau noapte, în orice întreprindere pentru a o controla85. Astfel, pentru a
îmbunătăți practicile de control destinate să prevină sau să reducă munca la negru, este de dorit ca
Inspecția de Stat a Muncii să aibă dreptul de a efectua controale inopinate.
Îmbunătățirea evidenței raporturilor de muncă, a activității de muncă și a timpului de muncă reprezintă
alt obiectiv al Planului de Acțiuni, care propune introducerea unui registru general al salariaților. Registrul
va fi menținut de Inspecția de Stat a Muncii și va conține următoarea informație:
- elemente de identificare a salariaților: nume, prenume;
- data angajării;
- funcția/ocupația conform specificațiilor din Clasificatorul Funcțiilor;
- tipul contractului individual de muncă;
- data și motivul desfacerii contractului individual de muncă.
Altă acțiune modificarea Codului muncii și a Legii privind administrația publică locală (nr. 436 din
28.12.2006) în vederea acordării unei autorități publice (Inspecția de Stat a Muncii, primărie, agenția
teritorială a forței de muncă) a dreptului de a înregistra și ține evidența contractelor individuale de muncă
încheiate de întreprinderile micro și mici din sectorul privat având personal de până la 20 de persoane.
85 Convenția ILO privind Inspecția Muncii nr. 81, 1947, art. 12
102
Alt obiectiv îl constituie îmbunătățirea declarării salariilor prin îmbunătățirea procesului de achitare a
salariilor, inclusiv prin aplicarea unor forme efective de achitare a salariilor în sistemele netarifare,
creșterea anuală a salariului minim garantat în sectorul real în conformitate cu creșterea anuală a indexului
prețurilor de consum și a productivității muncii la nivel național, negocierea și stabilirea prin acordurile
colective sectoriale, în cazul aplicării sistemului tarifar de plată a salariilor, a unor mărimi specifice ale
salariului tarifar pentru categoria întâia de calificare, obligatorii pentru angajații și angajatorii ale căror
reprezentanți au încheiat acordurile colective respective, extinderea practicii de achitare a salariilor prin
intermediului cardurilor bancare, precumși revizuirea modalității de stabilire și revizuire a mărimii minime
garantate a salariului în sectorul real.
Planul de acțiuni prevede și alte obiective strategice care urmează a fi atinse până în 2017, cum ar fi
reducerea poverii fiscale prin îmbunătățirea sistemului de impozitare a persoanelor fizice și dezvoltarea
unui mecanism de diferențiere a contribuțiilor de asigurări sociale, în funcție de nivelul de siguranță la
locul de muncă și sănătate; creșterea responsabilității angajatorilor pentru protecția drepturilor
angajaților, perfecționarea mecanismului de control în vederea detectării fenomenului de evaziune și
combaterii fenomenului de ”muncă la negru”, precum și promovarea politicilor de educație juridică a
angajaților.
3.10 Concluzii Principiile fundamentale privind tratamentul și oportunități egale la angajare și alegerea profesiei, accesul
liber la justiție, libertatea de asociere, dreptul la grevă, dreptul la asistență socială sunt consfințite în
Constituția Republicii Moldova. Aceasta garantează dreptul oricărui salariat, indiferent de forma angajării,
la condiții de muncă decente și la protecție socială. Codul muncii reglementează condițiile și protecția atât
a formelor tipice, cât și a celor atipice de ocupare a forței de muncă.
Ocuparea tipică a forței de muncă rămâne a fi regula, o preferință explicată de anumite trăsături ale
contractelor atipice, cum ar fi:
continuă să se manifeste diferențe dintre bărbați și femei care recurg la forme atipice de ocupare,
în pofida protecției drepturilor femeii prin intermediul politicilor și măsurilor de combatere a
discriminării și de asigurare a egalității în raporturile de muncă. Femeile sunt antrenate mai des
decât bărbații în forme atipice de ocupare, deoarece trebuie să găsească un echilibru între
responsabilitățile profesionale și cele de familie. Drept urmare, ele benefficiază de garanții sociale
mai reduse, au salarii mai mici, ca regulă au mai puține oportunități să participe în programe de
formare profesională și formare continuă, cel mai des nu pot contribui substanțial la fondul de
pensii și prin urmare sunt supuse unui risc sporit de a nu avea venit suficient pentru a se întreține.
deseori, lucrătorii antrenați în activități atipice (în special, lucrătorii la domiciliu) au posibilități
limitate de a organiza sau de a adera la sindicate și de a participa la negoccieri colective.
103
garanțiile de asigurare socială sunt mai reduse decât în cazul persoanelor angajate în baza unui
contract individual de muncă standard. Lucrătorii pe cont propriu (independenți) beneficiază
numai de anumite garanții sociale (pensie minimă pentru limită de vârstă), pe când lucrătorii
informali sunt în general lipsiți de acestea. Persoanele care au statutul de salariați asigurați (în
temeiul unui contract individuaal de muncă) au beneficii mai mari în legătură cu concediul de
maternitate și perioada de îngrijire a copilului în comparație cu alte categorii de persoane ocupate.
Potrivit legii, sistemul de ocrotire a sănătății oferă servicii medicale atât plătitorilor de asigurare
obligatorie, cât și persoanelor neangajate în perioada când acestea au statutul de șomer
(înregistrate la Agenția Națională a Forței de Muncă), precum și altor categorii de persoane (femei
însărcinate, mame cu mulți copii) . Cu toate că sistemul de ocrotirii a sănătății este mai flexibil în
ceea ce privește prestarea de servicii medicale, oferind asistență practic tuturor categoriilor, se
constată că persoanele care nu sunt angajate și nu dețin statutul de șomer, precum și cele
antrenate în munci informale nu pot benefficia de aceste servicii.
Perspective limitate sau inexistente de avansare, protecție limitată sau inexistentă împotriva
concedierii. Angajatorii încearcă să depășească dezavantajele prin încheierea de contracte
permanente cu ”angajații de încredere”, care au un rol important în cadrul muncii desfășurate și
prin antrenarea acestora în activități de formare profesională și în sistemul intern de promovare.
În schimb, lucrătorii cu funcții marginale sunt angajați în baza unor contracte cu durată
determinată, astfel încât angajarea și concedierea să poată fi efectuate în mod mai flexibil.
Există riscul ca formele atipice de ocupare să prezinte o sursă de nesiguranță și incertitudine pentru
categoriile vulnerabile ale populației economic active. În muncile temporare sunt antrenați în principal
tinerii și persoanele cu nivel de educație și de calificare scăzut, cu specializare limitată sau inexistentă, care
sunt angajate la munci necalificate în agricultură sau întreprinderi mici. Vulnerabilitatea persoanelor cu
munci temporare constă în remunerarea scăzută (există o tendință ca muncile temporare să fie plătite mai
prost decât cele permanente), condițiile de muncă precare și nesigure, accesul limitat la un șir de beneficii
suplimentare, din cauza principiului contribuției (ajutor de șomaj, pensie, asigurare medicală, concediu
plătit, concediu medical). Ocuparea temporară, deseori informală sau la limita dintre cea formală și cea
informală, reduce veniturile persoanelor vizate și le descurajează să acceseze structuri de angajare
plenară, reprezentând un factor de insecuritate și excludere socială. Cu toate acestea, gradul de
diversificare a contractelor de muncă, precum și măsura în care sunt folosite de părți, atunci când sunt
permise, indică caracterul flexibil al raporturilor de muncă, iar tendința generală a legislației naționale a
muncii este să sporească diversitatea contractelor care formează fundamentul ocupării subordonate a
forței de muncă.
3.11 Recomandări
Ținând cont de faptul că sistemele de protecție socială au un rol important în diminuarea riscurilor legate de o piață flexibilă a forței de muncă, este necesar ca sistemul de protecție socială să fie
104
ajustat pentru a administra riscurile cu care se confruntă salariații, a se adapta la riscuri noi și a deveni mai cuprinzător.
Modificarea cadrului legislativ în vederea depășirii situațiilor care nu sunt reglementate și ajustării
cadrului legislativ național la prevederile tratatelor internaționale, și anume:
– Modificarea art. 97 al Codului muncii pentru a incorpora Recomandarea ILO 182/1994
privind munca cu normă incompletă, care prevede ca angajatorul să accepte cererea
angajatului de a fi transferat de la o muncă cu normă completă la una cu normă incompletă
și invers, dacă cererea este justificată.
– Completarea Codului muncii cu prevederi care să reglementeze munca temporară prin
agenție. Legislația națională nu a fost ajustată la prevederile Convenției ILO 181/1997 în
partea referitoare la dreptul agențiilor private de forță de muncă de a recruta lucrători
pentru a-i pune la dispoziția unei terțe părți, care poate fi persoană fizică sau juridică și
care le va pune sarcini care urmează a fi executate. În același timp, necesitatea de a
reglementa această formă de muncă derivă din angajamentele asumate de Moldova la
ratificarea Acordului de Asociere dintre Republica Moldova și Uniunea Europeană.
Este necesar să fie promovate politici de educație juridică pentru salariați. Chiar dacă legislația
muncii prevede posibilitatea instituirii unor programe individuale pentru salariați cu normă
incompletă sau cu regim flexibil etc., acest drept nu este utilizat pe larg de salariați și nici nu este
încurajat de către angajatori. Puține familii își cunosc drepturile – în particular prevederile art. 97
al Codului muncii, care conferă dreptul la muncă cu normă incompletă femeilor însărcinate și
lucrătorilor care au copii cu vârstă de până la 14 ani. Tendința generală este că angajatorii sunt
reticenți în privința acestei forme de muncă și, prin urmare, puțini angajați benefficiază de regim
de lucru cu normă incompletă sau flexibil. Negocierile colective pot avea un rol important în
promovarea unor condiții decente de muncă pentru persoanele angajate în aceste forme de
ocupare.
Necesitatea reformării cadrului juridic și a celui instituțional pentru prevenirea și sancționarea
activităților economice informale este determinată de faptul că deși legislația națională conține
prevederi pentru identificarea și combaterea cazurilor de muncă la negru, funcționarea acestui
mecanism este împiedicată de anumite norme care limitează competențele Inspecției de Stat a
Muncii, autoritatea care exercită controlul de stat asupra respectării legislației muncii. În prezent,
competența Inspecției de Stat a Muncii este limitată la controale planificate, care pot fi desfășurate
doar cu un preaviz de 5 zile. Prin urmare, este necesar ca această autoritate să poată efectua
controale inopinate.
Având în vedere practica multor țări din Uniunea Europeană, este potrivită introducerea răspunderii
penale pentru practicareaa unor activități economice informale, pe lângă răspunderea
administrativă, în funcție de gradul de pericol social. Introducerea acestei măsuri este justificată de
faptul că Codul contravențional prevede un plafon al amenzilor administrative ce pot fi aplicate și
împiedică majorarea lor pentru munca la negru.
105
Sunt necesare acțiuni care vor contribui indirect la combaterea muncii la negru, având drept scop
popularizarea legislației în domeniu, răspândirea informației specializate, promovarea formelor
legale de ocupare, informarea asupra dezavantajelor ”raportului de muncă” la negru.. În acest sens,
va fi întreprins un șir de acțiuni de informare, ceea ce presupune ajustarea conținutului și formei
mesajului pentru a avea un impact mai mare asupra publicului țintă:
- comunicate, note, articole tematice sau articole pentru popularizarea legislației ori pe tema
contravențiilor administrative publicate în mod regulat în presa locală;
- programe informative la canalele TV locale;
- publicarea de ghiduri informative asupra dezavantajelor ocupării informale;
- consolidarea dialogului social cu sindicatele și consilierea acestora în materie de drept al muncii;
- promovarea unei campanii de informare și conștientizare în rândul populației economic active etc.
Este necesară o nouă abordare a politicilor fiscale care ar oferi stimulente pentru întreprinderile
mici și mijlocii, cum ar fi scutiri de impozite la începutul activității, modificarea pragului venitului
impozabil, stimulente fiscale pentru întreprinderile înființate și administrate de tineri, cele din
domeniul educației etc. Pentru salariați, poate fi examinată oportunitatea de a majora scutirea
personală anuală și de a stabili un impozit pe venit linear (proporțional) în cazul persoanelor fizice.
Capitolul 4. Extinderea sistemului de protecţie socială asupra economiei
informale din Republica Moldova.
4.1. Provocări şi răspunsuri în procesul de extindere a acoperirii economiei
informale prin sistemul de asigurări sociale.
4.1.1. Domeniu de aplicare şi noţiuni
Prezentul capitol îşi propune să analizeze efectele economiei informale asupra diferitor aspecte de
securitate socială şi să discute măsurile pentru extinderea acoperirii lucrătorilor din economia informală
prin sistemul de asigurări sociale.
Potrivit dispoziţiilor prevăzute de actele internaţionale fundamentale, inclusiv de Declaraţia universală a
drepturilor omului (1948) şi de Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale
(1966), precum şi de instrumentele regionale, cum ar fi Carta socială europeană (1961, revizuită în 1996),
orice persoană, în calitate de membru al societăţii, are dreptul la securitate socială şi poate realiza acest
drept prin efort naţional şi cooperare internaţională.
“Garantarea unei securităţi sociale adecvate pentru toţi” constituie unul dintre domeniile de importanţă
majoră de pe Agenda ILO privind munca decentă. În acest sens, Recomandarea ILO privind nivelurile
106
minime de protecție socială nr. 202 (2012) solicită statelor membre ale ILO să acţioneze în vederea
edificării unor sisteme comprehensive de securitate socială şi extinderii acoperirii prin sistemul de
securitate socială pe baza stabilirii şi menţinerii unor niveluri naţionale minime de protecţie socială astfel
încât toţi membrii societăţii să se bucure, cel puţin, de un nivel elementar de securitate socială pe tot
parcursul vieţii.
Majoritatea ţărilor europene deja dispun de sisteme comprehensive de securitate socială. De regulă,
sistemele existente funcţionează sub forme de sisteme de asigurare socială (realizată prin contribuţii) şi
sisteme (necontributive) de asistenţă socială finanţate din impozite/taxe, ambele sisteme constituind
pilonul de bază al modelului social european. Cu toate că sistemele de securitate socială existente în ţările
europene au atins un nivel rezonabil de acoperire individuală, mai există anumite lacune/deficienţe, în
deosebi, printre lucrătorii din economia informală, lucrătorii migranţi şi fermierii din zonele rurale.
Extinderea acoperirii prin sistemul de securitate socială pentru lucrătorii ocupaţi informal este, prin
urmare, un prim pas spre tranziţia de la economia informală la economia formală.
Economia informală este un fenomen complex cauzat de un spectru amplu de factori economici, sociali,
instituţionali şi culturali, care variază de la o ţară la alta. Dată fiind complexitatea şi diversitatea
considerabilă a acestui fenomen, ar fi instructiv de început prin clarificarea câtorva concepte asociate cu
economia informală.
Potrivit ILO,86 economia informală (care este numită şi economie “gri” sau “tenebră”) este definită ca toate
activităţile economice realizate de lucrători şi unităţile economice care – de jure sau de facto – nu sunt
acoperite de loc sau suficient de acorduri oficiale. Activitatea în economia informală este frecvent însoţită
de o remunerare mică şi de condiţii precare de muncă. În contextul ţărilor din Europa Centrală şi de Est,
această noţiune include următoarele 2 tipuri de activităţi.
Primul tip vizează activităţile desfăşurate în afara domeniului cuprins de legislaţia muncii. Exemple tipice
de acest fel sunt întreprinderile care funcţionează fără a fi înregistrate corespunzător, iar salariaţii
activează fără a avea un contract de muncă adecvat, precum şi persoanele auto-angajate la micro-
întreprinderi care funcţionează din cont propriu sau cu lucrători familiali. Prin definiţie, aceşti lucrători n-
au reprezentanţi care să le apere drepturile, sunt privaţi de dreptul la asociaţie sau de dreptul la protecţie
socială.
Al doilea tip vizează activităţile desfăşurate în conformitate cu legea, însă pentru care legea nu este
aplicată efectiv sau, pur şi simplu, nu este aplicată în practică. Un caz tipic, care este o componentă majoră
a economiei informale din ţările europene, este munca nedeclarată când unităţile economice se eschivează
de la respectarea normelor fiscale, a actelor legislative şi normative în domeniul social şi de muncă87
(achitarea informală a salariilor în numerar numită „salarii în plic”). În acest sens, Comisia Europeană
86 Concluzii vizând munca decentă şi economia informală, Conferinţa Internaţională a Muncii, Sesiunea a 90-a (Geneva, 2002), para. 6, după cum este reprodus în Apendicele I la [ILO 2013b] 87 Propunere de Recomandare privind tranziţia de la economie informală la economie formală, para. 20 [ILO 2014c].
107
defineşte munca nedeclarată ca “orice activitate remunerată care este legală prin natura ei, dar care nu
este declarată autorităţilor publice, ţinând cont de diferenţele între sistemele de reglementare din statele
membre ale UE.”88
Cu toate acestea, majoritatea lucrătorilor şi întreprinderilor din economia informală produc în mod legal
bunuri şi servicii, cu toate că, uneori, nu respectă cerinţele juridice de procedură. Un studiu89 denotă că
circa 2/3 din veniturile obţinute în economia informală sunt consumate în cadrul economiei formale. Prin
urmare, ar trebui să se facă deosebire între activităţile din economia informală şi cele criminale sau ilegale,
cum ar fi producerea şi contrabanda de droguri sau traficul de fiinţe umane, care fac obiectul dreptului
penal, fiind în afara domeniului de aplicare a reglementării sau protecţiei în conformitate cu legislaţia
muncii.
Sectorul agricol este unul dintre sectoarele cu cel mai înalt grad de ocupare informală a forței de muncă în
Europa de Sud-est. În Moldova, de exemplu, 63.4% din lucrătorii care activează în sectorul agricol, muncesc
informal.90 În Bosnia şi Herţegovina, ocuparea informală a forței de muncă este destul de răspândită
printre peroanele implicate în sectorul agricol. Muncitorii şi membrii familiei acestora lucrează pe
terenurile proprii sau sunt angajaţi de proprietarii unor terenuri mai mari. Stabilitatea veniturilor este
afectată de condiţiile de mediu, climaterice şi naturale. Munca agricolă este adesea mai periculoasă decât
alte munci. Aceste vulnerabilităţi, mai mult ca oricând, impun asigurarea unei protecţii sociale adecvate
pentru acest grup.
În Europa de Sud-est, munca informală este, în mod tradiţional, efectuată de diverse categorii de lucrători
casnici, printre care sunt multe femei. În general, acest grup de peroane munceşte pe baza unui contract
informal (contract verbal bazat pe tradiţie), prestând servicii în gospodărie sau susţinând munca familiei,
preponderent, în agricultură. Deşi, cel puţin, lucrătorii sunt asiguraţi cu hrană şi gazdă, fiind astfel protejaţi
să nu cadă în sărăcie absolută, în majoritatea cazurilor, aceştia n-au un câştig sistematic sau nu cad sub
incidenţa sistemului de securitate socială. Mediul de lucru închis şi limitat într-o localitate rurală constituie
un obstacol pentru efectuarea inspecţiilor şi a controalelor.
4.1.2 Efectele muncii informale şi nedeclarate asupra sistemelor de securitate socială
Conform principiului că securitatea socială este un drept fundamental al omului, există un şir de avantaje
în cazul extinderii securităţii sociale. În special, extinderea acoperirii prin sistemul de securitate socială
asupra lucrătorilor ocupaţi informal şi asupra familiilor acestora va ameliora bunăstarea lor prin asigurarea
protecţiei contra diferitor riscuri sociale. De asemenea, acest fapt va îmbunătăţi productivitatea şi
posibilitatea de angajare a lucrătorilor ocupaţi informal; care, la rându-i, va facilita tranziţia spre economia
oficială. Prin cuprinderea tuturor grupurilor din societate va fi fortificată incluziunea şi coeziunea socială.
88 Comisia Europeană (2007), Accelerarea luptei împotriva muncii nedeclarate. COM(2007) 628 final. [EC 2007]. 89 [Schneider 2010]. 90 [ILO 2010].
108
Formele majore de neacoperire şi neconformitate sunt, în linii mari, clasificate în 4 categorii/cazuri. Primul
caz vizează un patron (de ex., în întreprinderile mici şi micro) sau autoangajat (de ex., un fermier) care nu
s-a înregistrat în calitate de contribuitor. Cel de al 2-lea caz vizează un patron care subraportează numărul
de angajaţi (cum sunt cei cu program parţial sau lucrătorii ocazionali). Al 3-lea caz vizează un patron şi/sau
un angajat care subraportează valoarea nivelului de salarizare. Al 4-lea caz vizează neachitarea
contribuţiilor (arierate) sau chiar a salariilor.
Evident, în cazul în care un lucrător din economia informală nu respectă legislaţia privind securitatea
socială (cu atât mai mult, alte acte legislative fundamentale din domeniul muncii), atunci acest lucrător şi
familia lui nu sunt protejaţi contra unor riscuri sociale semnificative. Cu toate acestea, ar trebui de
menţionat faptul că majoritatea ţărilor din Europa Centrală şi de Est alocă mijloace din bugetul de stat
pentru a oferi asigurare medicală şomerilor, pensionarilor şi persoanelor cu dizabilităţi, precum şi
membrilor dependenţi ai familiilor acestora. Prin urmare, un anumit număr de lucrători din economia
informală (de ex., lucrătorii familiali) este, cel puţin, acoperit de asigurarea medicală. Acest fapt, totuşi, nu
se referă la prestațiile contributive în bani menite să securizeze venitul.
Din punct de vedere al securităţii sociale, munca nedeclarată implică fraude, evaziune fiscală şi evaziune
de la plata contribuţiilor de securitate socială. Această practică se referă la situaţia de ocupare formală
când lucrătorii şi patronii declară un venit mai mic decât cel real pentru a majora venitul sau profitul
disponibil. Un caz tipic de subraportare a venitului este faptul că lucrătorul şi patronul acestuia achită doar
cuantumul minim al contribuţiei prevăzut de lege. Acest fapt securizează, cel puţin, un anumit nivel minim
de prestaţii în cazul în care lucrătorul îndeplineşte perioada de contribuţie obligatorie. Problemele conexe
subraportării venitului sunt uneori mai grave şi mai dificil de abordat în comparaţie cu situaţia de
neacoperire.
Subraportarea venitului ameninţă durabilitatea sistemelor de securitate socială şi adecvaţia prestaţiilor de
securitate socială. Aceasta înseamnă că sistemele de securitate socială se confruntă cu „scurgeri”
semnificative de mijloace care cauzează un dezechilibru între venituri şi cheltuieli. Având în vedere
reformele recente din Europa Centrală şi de Est de a înăspri corelaţia dintre contribuţii şi prestaţii,
contribuţiile în cuantumuri mai mici vor rezulta în prestaţii mai mici (în special, prestaţiile în bani cum sunt
pensiile), drept urmare, lucrătorii şi familiile acestora vor fi expuşi unui risc mai ridicat de sărăcie. Aceste
cazuri ar putea eventual, solicita statelor să subvenţioneze deficitul cu care se confruntă sistemele de
securitate socială şi să cheltuiască mai multe mijloace pentru asistenţa socială şi pentru alte programe de
protecţie socială. Mai mult decât atât, subraportarea venitului subminează grav credibilitatea sistemelor
de securitate socială. În cazul în care asemenea practici persistă şi se răspândesc mai larg, dorinţa
publicului de a achita contribuţii se va deteriora, ceea ce va încuraja răspândirea acestor practici adverse.
109
4.1.3 Obstacole în calea extinderii sistemului de securitate socială asupra economiei
informale
În procesul de dezvoltare istorică, securitatea socială a fost iniţial stabilită pentru a deservi lucrătorii
salariaţi care au un contract de muncă explicit la întreprinderi formale. Prin urmare, în cazul în care sunt
aplicate aceleaşi metode de abordare, fără a ţine cont de caracteristicile diferite ale economiei informale,
extinderea acoperirii asupra lucrătorilor din economia informală s-ar putea confrunta cu diverse probleme
în ceea ce priveşte înregistrarea, conformitatea, colectarea contribuţiei şi evidenţa. În continuare am inclus
un sumar al factorilor care împiedică extinderea acoperirii prin sistemul de securitate socială a lucrătorilor
din economia informală.
Capacitatea contributivă slabă din cauza veniturilor mici şi nesistematice ale lucrătorilor din economia
informală este un obstacol major pentru securizarea mijloacelor. Dat fiind faptul că lucrătorii din economia
informală primesc venit neregulat, este dificil de stabilit o bază sigură de contribuţii lunare. Astfel, sunt
frecvent constatate întârzieri şi iregularităţi între munca efectiv realizată şi remunerarea pentru aceasta.
Schimbările frecvente în activitatea lucrătorilor din economia informală, la fel, constituie un factor al
naturii variabile a venitului. În plus, în absenţa participării patronilor, majoritatea lucrătorilor din economia
informală nu-şi pot permite să achite integral contribuţiile (aşa-numita problemă a contribuţiilor duble).
Conceptul prestaţiilor nu este sensibil la necesităţile prioritare şi mijloacele limitate ale lucrătorilor din
economia informală. Acestea trebuie să reflecte caracteristicile activităţii lucrătorilor informali şi
circumstanţele familiale concrete ale acestora. De exemplu, ar fi dificil pentru lucrătorii din economia
informală să îndeplinească condiţia de calificare/eligibilitate pentru pensie, care, de regulă, solicită o
perioadă contributivă de cel puţin 10 ani. Mai mult decât atât, indiferent de informalitate, lipsa accesului
la oficiile de securitate socială şi furnizorii de servicii (de ex., asistenţă medicală secundară şi terţiară) în
zonele rurale crează dificultăţi pentru a adera la sistem.
Pe de altă parte, instituţiile de securitate socială, precum şi autorităţile fiscale şi inspecţiile muncii nu
dispun de capacităţi suficiente pentru a impune respectarea legii şi colecta eficient contribuţiile. În afară
de cazul în care patronii achită în mod voluntar contribuţiile de securitate socială în numele angajaţilor
(ceea ce nu se întâmplă frecvent), colectarea eficienţă a contribuţiilor este dificilă în cadrul infrastructurii
administrative existente. Procedurile administrative complexe, la fel, constituie un blocaj major, în special,
pentru întreprinderile mici şi micro. Numărul imens de documente necesar pentru înregistrarea angajaţilor
şi achitarea contribuţiilor sistematice nu este uşor de obţinut şi solicită depunerea unui efort colosal în
acest sens.
Declararea venitului sub nivelul real poate fi atribuită remunerării potenţiale a patronilor şi angajaţilor
prin evitarea achitării contribuţiilor de securitate socială în raport cu costurile respective (de ex., pierderea
prestaţiilor, sancţiuni, costuri administrative). Cu toate acestea, este posibil ca persoanele implicate în
110
munca nedeclarată să nu acţioneze raţional din diferite motive.91 Fiind influenţaţi de miopie, ei tind să
subestimeze valoarea beneficiilor pe care le pot pierde în viitor şi preferă câştiguri imediate. Acest fapt se
poate datora lipsei de informare în materie de securitate socială şi a unor informaţii insuficiente despre
drepturile la prestaţii, împreună cu o cultură financiară slabă. În unele ţări, posibilităţile de angajare sunt
atât de limitate, încât lucrătorii n-au de ales decât să accepte munca nedeclarată.
Mai mult decât atât, unii lucrători din economia informală exprimă neîncredere în sistemele de securitate
socială şi instituţiile guvernamentale în general. Lipsa de încredere ar putea avea un impact negativ grav
asupra funcţionării adecvate a sistemelor de securitate socială şi o influenţă dăunătoare asupra viitorilor
membri ai acestor sisteme. Această percepţie ar putea conduce la tentaţii fraudulente (de ex., solicitarea
unui anumit cuantum de prestaţii fără a avea un volum suficient de contribuţii) sau viziunea apatică că
familia, comunitatea sau, eventual, statul îi va acorda sprijin în eventualitatea unor dificultăţi.
4.1.4. Măsuri de extindere a acoperirii economiei informale prin sistemul de securitate
socială
Abordarea ocupării informale şi a muncii nedeclarate necesită acţiuni coordonate şi conjugate din partea
tuturor factorilor interesaţi implicaţi, mai concret, din partea inspectoratului muncii, autorităţii fiscale şi
partenerilor sociali. În cadrul sferei de securitate socială, este implementată o serie de diverse măsuri
pentru a extinde domeniul de aplicare a acesteia asupra economiei informale. Prezenta secţiunea sumează
măsurile tipice care sunt adecvate în contextul Europei Centrale şi de Est.
(1) Îmbunătăţirea respectării obligaţiilor şi a colectării contribuţiilor
În ceea ce priveşte munca nedeclarată, cea mai importantă problemă ce urmează a fi soluţionată este
modul în care poate fi îmbunătăţită respectarea obligaţiilor şi colectarea contribuţiilor. În linii mari,
acţiunile constau dintr-o combinaţie de măsuri care promovează respectarea individuală prin eliminarea
mijloacelor de constrângere şi asigurarea stimulentelor adecvate, precum şi de măsuri care impun
respectarea obligaţiilor prin intermediul inspecţiilor, controalelor şi sancţiunilor.
În vederea orientării lucrătorilor şi patronilor să declare venitul integral, aceştia trebuie convinşi că se
merită să efectueze contribuţii adiţionale. În teorie, acest deziderat poate fi greu de materializat pentru
asigurarea medicală, fiind deja incorporat în prestaţiile în numerar a căror cuantum se măreşte odată cu
perioada şi salariul. În contextul ţărilor cu venituri mai mici din Europa Centrală şi de Est în care diapazonul
dintre prestaţiile minime şi maxime este relativ mic, o creştere adiţională a prestaţiei pe baza majorării
contribuţiei este destul de limitată.
91 Rezultatele unui studiu efectuat în statele membre ale UE denotă faptul că mulţi dintre cei angajaţi în munca nedeclarată nu par să fie agenţi economici raţionali, fiind, mai degrabă, motivaţi de alte scopuri sociale, cum ar fi redistribuirea. A se vedea [EC 2014a].
111
Pentru a reduce povara administrativă, trebuie depuse eforturi pentru a îmbunătăţi serviciile destinate
clienţilor/consumatorilor. O opţiune recomandabilă în acest sens ar fi ghişeele unice care oferă toate
serviciile într-un singur local. Concomitent, procedurile administrative ar trebui să fie mai simple şi mai
transparente, fiind îndeplinite cerinţele esenţiale.
Stimulentele ar trebui suplinite cu măsuri executorii, folosind sancţiuni şi recurs în instanţă. Eficacitatea
acestei abordări depinde de capacitatea autorităţii de control şi de credibilitatea ameninţării ce derivă din
nivelul de amenzi.
Tehnologiile informaţionale şi de comunicaţii cuprind un şir de avantaje potenţiale în materie de
administrare eficientă, cât şi de colectare ameliorată a contribuţiilor şi respectare a obligaţiilor. Acestea
detectează contribuţiile şi plăţile incorecte la o etapă precoce, facilitează schimbul de date dintre instituţii
şi permite o interfaţă mai largă şi comunicare între populaţie şi instituţiile de securitate socială.
Pentru un sector în care evaziunea este endemică, s-ar putea considera utilizarea “salariilor fictive” drept
bază pentru calcularea contribuţiei. Salariile fictive pot fi stabilite conform poziţiei actuale a lucrătorilor
individuali şi în funcţie de salariul mediu dintr-un sector industrial concret sau de salariul mediu din
economia naţională.
(2) Extinderea domeniului de aplicare pentru lucrătorii din economia informală
În vederea facilitării tranziţiei la formalitate, strategia pentru extinderea domeniului de aplicare trebuie
să adopte o abordare mai flexibilă şi progresivă, luând în considerare caracteristicile celor din economia
informală şi a familiilor lor.
În ceea ce priveşte lucrătorii neînregistraţi în sectorul de angajare formală, cu program parţial, sezonier,
de ocazie, pot fi aplicate măsurile executorii menţionate mai sus. Prin urmare, în ceea ce urmează,
accentul este pus pe lucrătorii ocupaţi informal fără relaţii între patron şi angajat, de obicei, auto-angajaţi
şi fermierii pe cont propriu.
În lipsa unui venit sistematic fix, drept temei pentru a determina baza de calcul a contribuţiei poate fi
utilizată o măsură de substituire. Măsura ar putea reprezenta un venit fictiv care poate fi stabilit în
cuantumul salariului minim/mediu din economia naţională sau dintr-un sector industrial concret sau dintr-
o regiune. Metoda de plată ar trebui să permită o flexibilitate mai largă, luând în considerare iregularităţile
modelului de venit şi cazul de force-majeure (de ex., calamitate naturală). Uneori factorul major care
împiedică aderarea la sistemele de securitate socială este lipsa de mijloace financiare în numerar. În acest
caz, pentru acoperirea mijloacelor necesare pot fi luate în calcul subvenţiile pentru grupurile cu venituri
reduse.
Cu toate că una dintre precondiţiile pentru a primi prestaţii băneşti este încheierea unei anumite perioade,
solicitarea unei perioade lungi de calificare ar face, practic, imposibil ca lucrătorii ocupaţi informal să poată
112
obţine drepturi la prestaţii. Conceptul condiţiilor de eligibilitate ar trebui să reflecte acest fapt. Cel puţin,
condiţia de a avea o perioadă neîntreruptă de contribuţie ar trebui evitată, ţinând cont de schimbările
frecvente ale regimului de angajare al lucrătorilor ocupaţi informal.
Instituţiile de securitate socială ar trebui să adopte servicii adaptate conform condiţiilor grupurilor-ţintă.
Personalul trebuie instruit pentru a fi intra în posesia cunoştinţelor şi competenţelor necesare în vederea
abordării economiei informale. Într-o ţară în care mulţi lucrători locuiesc departe de localitatea în care
sunt situate oficiile de securitate socială (cum este cazul fermierilor din zona rurală sau din sate
îndepărtate), sunt necesare eforturi mai robuste pentru a îmbunătăţi accesul şi fortifica serviciile oferite
clienţilor. Pe lângă ghişeele unice, ar trebui utilizate şi alte reţele locale (cum sunt serviciile poştale, băncile
comerciale locale, centrele şi cooperativele comunitare) în vederea facilitării posibilităţilor de întrevedere
cu membrii potenţiali. Un program mai îndelungat şi mai puţine proceduri birocratice ar fi primite pozitiv
de membrii potenţiali. De asemenea, ar fi eficient de utilizat instrumente de comunicare cum sunt liniile
telefonice de asistenţă, Internet-ul sau alte dispozitive mobile de comunicare.
O opţiune mai implicată pentru a acorda un nivel minim de securitate a venitului în cadrul sistemelor
naţionale de securitate socială ar fi introducerea prestaţiilor necontributive universale cu sau fără
evaluarea mijloacelor. O idee des vehiculată este introducerea pensiilor sociale care oferă prestaţii cu rată
forfetară pentru toate persoanele în vârstă (de ex., populaţia în vârstă de 65 ani sau mai mult). Cu toate
că această opţiune ar putea să atingă rapid un domeniu universal de aplicare, crearea şi menţinerea unui
spaţiu fiscal suficient ar fi problema primordială pentru abordarea vizată.
(3) Edificarea încrederii publicului în securitatea socială
Multe măsuri convenţionale prezentate mai sus sunt bazate pe stimulente şi măsuri executorii (aşa-
numitele măsuri de “recompensă şi pedeapsă”). La un nivel mai fundamental, totuşi, importanţa
angajamentului actorilor implicaţi este cât se poate de evidentă. Sub rezerva existenţei încrederii în
integritatea sistemelor de securitate socială, este extrem de dificil de edificat un climat/mediu de susţinere
a schimbărilor scontate.92 Prin urmare, măsurile sus-menţionate ar trebui sprijinite prin crearea unei
“culturi de securitate socială” bazate pe încredere în sistemele de securitate socială. În mod evident, o
astfel de cultură nu poate fi edificată peste noapte. În acest sens se impun eforturi continue în cooperare
cu toţi factorii interesaţi implicaţi.
În acest scop, măsurile de sensibilizare şi formare joacă un rol cheie în dezvoltarea unei înţelegeri mai bune
a valorii prestaţiilor de securitate socială, încurajând atitudinea pozitivă în raport cu participarea deplină
în sistemele de securitate socială.
92 O analiză efectuată pe baza unui studio desfăşurat în statele membre ale UE denotă faptul că munca nedeclarată măsurată prin ponderea salariilor în plic, corelează negativ cu cheltuielile de stat pentru securitatea socială, sănătate şi educaţie, corelând pozitiv cu nivelul de nemulţumire în raport cu serviciile publice şi sprijinul oferit de sistemul de securitate socială în schimbul impozitelor achitate. A se vedea [EC 2014a].
113
4.2. Politici pentru extinderea sistemului de protecţie socială asupra
economiei informale în Republica Moldova.
Elaborarea unei strategii eficace pentru extinderea domeniului de aplicare a sistemului de protecţie socială
asupra economiei informale trebuie să se bazeze pe o mai bună înţelegere a grupurilor-ţintă şi evaluarea
necesităţilor lor de protecţie socială, precum şi a serviciilor existente. Cu toate acestea, natura şi
caracteristicile economiei informale variază foarte mult în ţările europene. Pentru a colecta informaţia la
nivel naţional, în anul 2014 ILO a realizat o misiune tehnică în Republica Moldova.
Această secţiune prezintă rezultatele analizei domeniului de aplicare a sistemului de protecţie socială şi de
respectare a obligaţiilor, precum şi rezultatele analizei colectării contribuţiilor pe baza constatărilor
efectuate de misiunea tehnică ILO menţionată mai sus. Analiza domeniului de aplicare/acoperire se va axa
pe asigurarea medicală şi sistemul de pensii. În ceea ce priveşte respectarea obligaţiilor şi colectarea
contribuţiilor, trebuie de menţionat faptul că unele ţări din Europa Centrală şi de Est, inclusiv Republica
Moldova, au implementat recent un sistem unificat de colectare a contribuţiilor şi impozitelor prin
transferarea funcţiei de colectare a contribuţiilor către autoritatea fiscală.93 În implementarea acestei
politici, ţările vizate au efectuat investiţii colosale în tehnologii informaţionale şi de comunicaţii. Analiza
noastră va evalua şi eficacitatea sistemului unificat de colectare, precum şi a utilizării tehnologiilor
informaţionale şi de comunicaţii.
4.2.1 Analiza problemei
(1) Privire generală asupra economiei informale
În scopuri statistice, Biroul Naţional de Statistică al Republicii Moldova adoptă următoare definiţie pentru
ocuparea informală.
“Ocuparea informală include:
- Lucrătorii pe cont propriu care lucrează în întreprinderile sectorului informal; - Patronii care lucrează la întreprinderile sectorului informal; - Membrii cooperativelor informale de producţie; - Lucrătorii/ajutorii familiali angajaţi la întreprinderile sectorului formal sau la întreprinderile
sectorului informal; - Salariaţii angajaţi la întreprinderile sectorului formal, la întreprinderile sectorului informal sau în
gospodăriile particulare ale cetăţenilor, care satisfac, cel puţin, unul dintre criteriile de mai jos: • patronul nu plăteşte contribuţiile sociale pentru ei; • nu beneficiază de concediu anual plătit (sau de compensaţie financiară pentru concediul
nefolosit); • nu beneficiază, în caz de boală, de concediu medical plătit;
93 O excepţie notabilă este Polonia, unde Institutul de asigurare socială (ZUS) colectează şi înregistrează contribuţiile sociale.
114
- Persoanele ocupate cu producerea de produse agricole în gospodăriile casnice, în exclusivitate pentru consum propriu, cu o durată a săptămânii de lucru de 20 de ore şi mai mult”.
În conformitate cu Ancheta forţei de muncă (trimestrul II 2014), din 1.2 milioane de populaţie ocupată în
Moldova, circa 1/3 (360,000–400,000 lucrători) sunt ocupaţi informal. Pe sectoare, ocuparea informală
este destul de ridicată în sectorul agricol (63.4%). Ocuparea informală este, la fel, ridicată printre
persoanele mai în vârstă care au nevoie de venit suplimentar din cauza pensiilor mici. Unii patroni achită
salarii minime lucrătorilor cu program parţial cu toate că aceştia, de facto, lucrează programul deplin.
Codul muncii al Republicii Moldova (Articolul 71 (2)) stipulează că “prin muncă nedeclarată se înţelege orice
muncă prestată de o persoană fizică pentru şi sub autoritatea unui patron fără a fi respectate prevederile
prezentului cod referitoare la încheierea contractului individual de muncă.”
În pofida interdicţiei juridice, subraportarea venitului este o practică răspândită, în special, în sectorul
privat. Numărul estimat de persoane ocupate formal (800,000) include 200,000 de salariaţi ai sectorului
public şi 600,000 de lucrători ai sectorului privat. Analiza efectuată pe baza datelor din anul 2010 relevă
faptul că salariul mediu declarat oficial de lucrătorii sectorului privat constituie doar jumătate din salariul
mediu al angajaţilor din sectorul public.
În 2011, Guvernul Republicii Moldova a adoptat Planul naţional de acţiuni de combatere a economiei
informale. Ulterior, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei a redactat un document de politici
referitor la economia informală, care, deocamdată, n-a fost aprobat. Proiectul de modificare a Planului
naţional este pus în discuţie de Comitetul tripartit.
(1) Asigurarea medicală
Sistemul de asigurare medicală din Moldova este gestionat de Compania Naţională de Asigurări în
Medicină, CNAM.
Potrivit datelor prezentate în Tabelul 1, sistemul de asigurare medicală cuprinde 2.5 milioane persoane,
ceea ce reprezintă 82% din populaţia Republicii Moldova (fără categoriile acoperite de alte sisteme, de ex.,
forţele militare). Achitarea primei de asigurare medicală este obligatorie pentru salariaţi, auto-angajaţi
(lucrătorii pe cont propriu) şi fermieri. Rata primei de asigurare constituie 8% care este partajată în mod
egal între patroni şi salariaţi. Lucrătorii pe cont propriu achită ambele părţi ale acestei rate.
De menţionat faptul că fermierii din Moldova sunt asiguraţi în mod obligatoriu. Sistemul de asigurare
medicală oferă opţiuni avantajoase fermierilor. În cazul în care un fermier achită contribuţia anuală în
trimestrul I, atunci cuantumul contribuţiei este redus în jumătate. Circa ¾ dintre fermieri recurg la această
opţiune.
Alte categorii includ pensionarii, copiii, mamele cu copii cu vârsta sub 3 ani, şomerii, persoanele cu
dizabilităţi şi studenţii care sunt asiguraţi de stat.
115
Populaţia neacoperită este reprezentată de migranţii repatriaţi şi grupurile vulnerabile cum sunt romii. În
rezultatul amendamentelor recente, migranţii repatriaţi ar trebui să achite contribuţii în funcţie de
perioada de şedere în Moldova. Cu toate acestea, fiecare cetăţean este în drept să beneficieze gratuit de
asistenţă medicală de urgenţă şi de consultaţie primară.
(2) Asigurarea socială
Sub egida politicii Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, Casa Naţională de Asigurări Sociale,
CNAS administrează sistemul naţional de asigurări sociale, care cuprinde pensiile pentru limita de vârstă,
pensiile de invaliditate şi de urmaş, prestaţii pentru accidente de muncă, ajutoare în caz de boală,
indemnizaţii pentru creşterea copilului şi ajutoare de şomaj.
Acoperirea obligatorie a CNAS este populaţia ocupată din Republica Moldova. Numărul înregistrat de
persoane este de circa 800,000, ceea ce coincide cu numărul de lucrători angajaţi formal. Persoanele care
nu sunt acoperite de sistemul de asigurare sociale includ persoanele auto-angajate, fermierii, precum şi
persoanele acoperite de sisteme speciale (de ex., forţele militare şi lucrătorii bisericeşti).
Se estimează că circa 40% dintre lucrători nu declară salariile reale. Doar angajaţii din sectorul public
raportează salariul real în scopuri fiscale şi pentru achitarea contribuţiilor de asigurare socială. Unele
întreprinderi private raportează că achită salarii minime tuturor angajaţilor (de la administratori/manageri
superiori până la personalul debutant). Există propunerea de a defini baza contributivă minimă în funcţie
de competenţele şi calificările lucrătorilor.
Sunt raportate cazuri de fraudă atunci când lucrătorii declară salarii mai mari (curente) mai aproape de
vârsta de pensionare sau înainte de concediul de maternitate pentru a benefica de prestaţii mai mari.
Recent, totuşi, dispoziţiile cu privire la prestaţii au fost modificate anume pentru a preveni astfel de tentaţii
fraudulente. Actualmente, calculul pensiilor ţine cont de salariul mediu pe întreaga perioadă de activitate
din anul 1999 (anterior în calcul se lua cel mai mare salariu mediu pentru 5 ani consecutivi), iar baza pentru
prestaţiile de maternitate este salariul mediu pentru ultimele 12 luni94 (anterior era salariul mediu pentru
ultimele 6 luni).
Rata contribuţiei este de 29%, din care patronii achită 23%, iar salariaţii – 6%. Contribuţiile acoperă 90%
din cheltuieli, iar deficitul în valoare de circa 800 milioane de lei este acoperit din bugetul de stat. Unele
prestaţii unice (la naşterea copilului, sprijin pentru activităţi extracurriculare, prestaţii veteranilor de
război) au fost transferate la bugetul de stat.
Din 2008, fermierii sunt asiguraţi obligatoriu. Se estimează că doar puţini dintre aceştia au aderat la sistem.
Fermierii sunt în drept să beneficieze de anumite pensii şi servicii funerare cu condiţia achitării unei sume
forfetare în valoare de 1400 lei anual.
94 Propunerea iniţială a fost de a extinde perioada până la 24 de luni.
116
Actualmente, pensia minimă constituie 800 de lei pentru salariaţi şi 749 de lei pentru fermieri. Pensia
medie însumează 1,100 lei, ceea ce este sub nivelul minimului de existenţă care constituie 1,300 lei.
Salariul minim este de 1,000 lei în sectorul public şi de 1,650 lei în sectorul privat.
(3) Colectarea contribuţiilor
Serviciul fiscal de stat (SFS) este responsabil pentru colectarea impozitelor şi a contribuţiilor de asigurare
socială, precum şi pentru efectuarea inspecţiilor şi controalelor în caz de fraudă. Serviciul fiscal de stat
dispune de 1,800 de inspectori, din care 400 comunică direct cu patronii, axându-se pe categoriile cu risc
sporit. Actualmente, activitatea inspectorilor este orientată mai degrabă pe măsuri de prevenire decât pe
măsuri executorii. În anul 2013, veniturile la bugetul de stat au crescut cu 32% datorită activităţii relativ
reuşite a SFS, în timp ce economia naţională a înregistrat o creştere economică de doar 2.5%.
Datele cu privire la contribuţii se păstrează la instituţiile de protecţie socială, fiind raportate trimestrial SFS
(lunar din 2015). Colaborarea dintre instituţia de protecţie socială şi SFS este relativ bună, însă au fost
semnalate întârzieri în raportare.
Potrivit SFS, deşi responsabilitatea pentru colectarea contribuţiilor de asigurare socială este stipulată în
Titlul V din Codul fiscal, nu există temei juridic explicit pentru aplicarea măsurilor executorii în raport cu
colectarea contribuţiilor de asigurare socială.95
(4) Inspecţia muncii
Inspectoratul de Stat al Muncii dispune de un sediu central şi de 10 oficii teritoriale cu 87 inspectori
(inclusiv acei care ocupă posturi manageriale). Anual, inspectorii muncii efectuează 6,300 de vizite la 5,200
întreprinderi care au 240,000 de angajaţi sau 40% din lucrătorii ocupaţi formal.96 Inspectoratul de Stat al
Muncii colaborează cu organele de poliţie, autorităţile fiscale şi instituţiile de protecţie socială.97
În rezultatul inspecţiilor şi controalelor efectuate în anul 2012, 1,500 lucrători din economia informală au
fost transferaţi în economia formală. Cu toate acestea, numărul de lucrători formalizaţi s-a redus până la
330 în anul 2013 şi până la 202 în semestrul I al anului 2014.
Printre factorii de blocare se numără controversata Lege privind controlul de stat asupra activităţii de
întreprinzător, care a intrat în vigoare în anul 2013. Legea stipulează că inspecţiile de stat (inclusiv inspecţia
muncii) sunt realizate prin notificare prealabilă cu 5 zile înainte de data desfăşurării, iar inspecţiile de stat
ale unui patron se permit, cel mult, o dată pe an. Inspecţii inopinate pot fi efectuate doar în cazul în care
95 Mai devreme, SFS a elaborat proiectul Titlului X al Codului fiscal în redacţie nouă, însă acesta n-a fost aprobat de Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei. 96 Actualmente Moldova nu dispune de mijloace suficiente pentru a efectua inspecţii la persoanele auto-angajate, în pofida condiţiei stipulate de Acordul de asociere cu UE. 97 Din cauza unei inconsecvenţe cu software utilizat de sistemul e-Guvern, în prezent Inspectoratul de Stat al Muncii nu are acces la registrul întreprinderilor menţinut şi actualizat de Camera de Comerţ. Acest fapt afectează planificarea inspecţiilor muncii.
117
au fost recepţionate plângeri, au avut loc accidente de muncă sau au fost încălcate normele în materie de
sănătate și de securitate la locul de muncă. Astfel de restricţii împiedică desfăşurarea inspecţiei eficace a
muncii. Inspectoratul de Stat al Muncii este de părerea că normele de reglementare a inspecţiei muncii
trebuie eliminate din domeniul de aplicare a Legii privind controlul de stat asupra activităţii de
întreprinzător, acest fapt constituind o chestiune urgentă.
Suma sancţiunilor impuse în caz de ocupare ilegală a unei persoane constituie 10,000 lei (550 Euro), fiind
cu mult mai mică în comparaţie cu suma aplicată în România (3,000 de euro). Inspectorii muncii tind să nu
aplice sancţiuni, majoritatea cazurilor fiind depuse în instanţa de judecată pentru hotărâre.
(5) Opinii ale partenerilor sociali
Confederaţia Naţională a Sindicatelor din Moldova a susţinut Planul naţional de acţiuni de combatere a
economiei informale prin intermediul unei campanii de sensibilizare. Ocuparea neînregistrată este mai
ridicată în sectorul de construcţii, comerţ, transporturi şi minier. În opinia sindicatelor, principalele motive
ale muncii nedeclarate sunt cotele ridicate ale impozitelor şi ale contribuţiilor de asigurare socială, precum
şi puterea slabă de negociere a lucrătorilor din cauza ofertelor insuficiente de angajare. Sancţiunile actuale
sunt prea mici. Concomitent, ar trebui să existe mai multe stimulente pentru conformitate. Sindicatele
consideră că este dificil de organizat lucrătorii din economia informală din cauza lipsei de dorinţă a
acestora să se organizeze, deşi unii dintre lucrătorii ocupaţi informal solicită asistenţa sindicatelor în cazul
în care se confruntă cu probleme.
Potrivit Confederaţiei Naţionale a Patronatului din Moldova, munca nedeclarată nu este cauzată numai de
patroni. Unii lucrători solicită plăţi informale pentru a avea un venit net mai mare. Ar fi nejust ca în cazul
declarării venitului real lucrătorii să achite impozite şi contribuţii mai mari fără a avea beneficii adiţionale.
4.2.2 Concluzii şi recomandări
Pe baza analizei situaţiei din Republica Moldova, au fost formulate următoarele observaţii:
Toţi constituenţii tripartiţi din Moldova recunosc faptul că economia informală este una dintre cele mai
grave probleme în gestionarea pieţei muncii, fiind un obstacol major în crearea unui sistem cuprinzător de
protecţie socială pentru toţi. Actualmente, totuşi, ocuparea informală şi, în special, munca nedeclarată
sunt larg utilizate ca o practică comună şi acceptate ca un viciu necesar. Incidenţa subraportării venitului
depăşeşte cu mult capacitatea autorităţilor de control. Acest fapt nu le permite autorităţilor relevante să
aplice echilibrat sancţiunile în toată ţara. În rezultat, majoritatea cazurilor de încălcare care implică
sancţiuni se soldează cu procese de durată în instanţa de judecată. Mai mult decât atât, nivelul de
sancţionare în Moldova este relativ redus în comparaţie cu nivelul aplicat în ţările vecine. Se recomandă
ca autorităţile de control să abordeze cazurile de încălcare mai hotărât, creând în acest mod o
recunoaştere publică a riscurilor şi sancţiunilor implicate în cazuri de tentativă de a escroca sistemul de
securitate/asigurare socială.
118
În ceea ce priveşte asigurarea socială, diapazonul acoperirii individuale diferă în funcţie de ramura
beneficiară. Moldova a reuşit să implementeze o acoperire aproape universală prin sistemul de asigurare
medicală, care protejează peste 80% din populaţia totală. În ambele ţări statul joacă un rol crucial în
subvenţionarea populaţiei care are capacităţi reduse de contribuţie sau care n-a contribuit deloc. În acest
mod este relevat faptul că asigurarea medicală este considerată prioritate naţională printre prestaţiile de
protecţie socială. Realizarea acoperirii universale depline prin sistemul de asigurare medicală este fezabilă.
Moldova ar trebui să urmărească atingerea acestui obiectiv pe baza analizei în detaliu a populaţiei care
actualmente nu este asigurată.
Pe de altă parte, prestaţiile de asigurare socială care urmăresc scopul de a securiza venitul (de ex., pensiile
pentru limita de vârstă, pensiile de invaliditate şi de urmaş, prestaţii pentru accidente de muncă, ajutoare
în caz de boală, indemnizaţii pentru creşterea copilului şi ajutoare de şomaj) denotă o situaţie diferită.
Spre deosebire de asigurarea medicală, drepturile conexe acestor prestaţii sunt obţinute prin achitarea
contribuţiilor către sistem, iar cuantumul acestora depinde de perioada şi de salariul din care sunt
percepute contribuţiile. În consecinţă, acoperirea se limitează la populaţia cu capacitate de plată a
contribuţiilor, care include, în esenţă, salariaţii din economia formală.
Lucrătorii agricoli, în special, fermierii din zonele rurale reprezintă o categorie tipică care nu este adecvat
acoperită prin sistemul de asigurare socială din Moldova. Din cauza limitării măsurilor executorii,
participarea fermierilor de facto depinde de respectarea voluntară a obligaţiilor. În acest sens, tentativa
implementată experenţial în Republica Sârbă, în Bosnia şi Herţegovina ar trebui să notifice cazul în care
plata primelor de asigurare medicală este legată cu alte prestaţii speciale, cum ar fi preţul cu reducere la
materialele chimice (piggybacking – suplimentarea unor servicii). Fiind supusă unei evaluări a impactului,
această măsură ar putea fi intensificată şi replicată în alte ţări.
Subraportarea veniturilor (de regulă, prin utilizarea defectuoasă a salariului minim în calitate de bază
contributivă) afectează negativ finanţarea sistemelor de protecţie socială. În cazul în care baza contributivă
reprezintă doar o porţiune din venitul actual, atunci ratele nominale ale contribuţiei ar putea fi destul de
ridicate.98 Astfel de rate ridicate acţionează nu doar ca obstacol proeminent în calea aderării populaţiei
ocupate informal, dar rezultă în partajarea inechitabilă a poverii fiscale între lucrătorii din sectorul public
şi cel privat din cadrul populaţiei ocupate formal. Povara fiscală semnificativă va submina competitivitatea
ţării şi obstrucţiona atragerea investiţiilor străine.
Subraportarea veniturilor influenţează în mod complex finanţarea şi nivelul prestaţiilor de protecţie socială.
Cu toate că cheltuielile pentru asistenţa medicală sunt acoperite, mai mult sau mai puţin, de mijloacele
actuale, o parte considerabilă a veniturilor este generată de contribuţia salariaţilor. Prin urmare, în pofida
participării statului la finanţarea asigurării medicale, salariaţii subvenţionează intens restul populaţiei.
Având în vedere creşterea costurilor de asistenţă medicală şi îmbătrânirea populaţiei, mecanismul actual
de finanţare a asistenţei medicale implică un risc potenţial de a ajunge în impas în viitor.
98 Contribuţiile de asigurare socială constituie 41.5% în Federaţia Bosnia şi Herţegovina, 33% - în Republica Sârbă şi 36% în Republica Moldova.
119
Sistemul de pensii din Moldova se confruntă cu deficituri financiare cauzate, preponderent, de politica de
oferire a pensiilor unui număr masiv de lucrători disponibilizaţi în perioada de tranziţie (anii 1990). În
vederea restabilirii durabilităţii financiare a sistemului de pensionare, Moldova a adoptat o serie de măsuri
reformatoare. În rezultat, s-a pus accent mai mult pe principul contributiv, iar drepturile la prestaţii şi
cuantumurile acestora au fost în mare măsură înăsprite. Aceste condiţii vor genera îngrijorări majore în
materie de adecvaţie a securizării venitului. Nivelul în descreştere a prestaţiilor şi lacunele/decalajul de
acoperire ale/al sistemului contributiv de asigurare socială va conduce la conturarea unui număr tot mai
mare de persoane fără protecţie adecvată a venitului. Deşi Moldova dispune de un sistem de asistenţă
socială pentru cei nevoiaşi, domeniul de aplicare a acestui sistem şi cuantumurile prestaţiilor se confruntă
cu constrângeri fiscale care vor deveni mai grave în cadrul măsurilor actuale de austeritate.
În aceste situaţii, domeniul de aplicare a măsurilor adiţionale de stimulare este destul de limitat.
Tendinţele pe termen lung de îmbătrânire a populaţiei va limita suplimentar opţiunile posibile de politici.
Prin urmare, măsurile de combatere a economiei informale şi muncii nedeclarate, în special, ar trebui să
se axeze pe consolidarea măsurilor executorii realizate de autorităţile de control, inclusiv de inspecţiile
muncii şi de autorităţile fiscale. Potrivit celor menţionate mai sus, posibilităţi de îmbunătăţire există. În
acest scop, se impune consolidarea capacităţilor şi organizarea de intervenţii mai strategice. Ca parte a
acestor acţiuni, este necesar de realizat o campanie de sensibilizare împotriva economiei informale.
Moldova deja a implementat sistemul unificat de colectare a contribuţiilor de asigurare socială şi a
impozitelor administrat de autoritatea fiscală. Deşi este prea devreme de evaluat eficacitatea sistemului
pe termen lung, este evident faptul că o colaborare eficientă între autorităţile fiscale şi cele de asigurări
sociale este o condiţie-cheie pentru implementarea cu succes a acestei politici. În special, este necesară o
colaborare mai strânsă în domeniul inspecţiilor şi controalelor, precum şi în domeniul schimbului de
informaţii înregistrate de membrii individuali. Perceptorii fiscali au nevoie de un spectru amplu de
cunoştinţe. Pentru a suplimenta cunoştinţele specializate referitoare la legislaţia privind asigurarea socială,
autoritatea fiscală poate implica instituţiile din domeniul asigurărilor sociale la efectuarea comună a
inspecţiilor şi colectarea contribuţiilor.
* * *
Economia informală, în special, munca nedeclarată, este o problemă cu rădăcini adânci. Încetinirea recentă
a procesului de tranziţie de la economia informală la economia formală în Moldova denotă caracterul
rezilient al economiei informale. Prin urmare, politicile pentru tranziţia la formalitate şi pentru reducerea
muncii nedeclarate necesită un angajament pe termen lung şi eforturi continue din partea tuturor
factorilor interesaţi. Însă, mai presus de toate, este nevoie de voinţă politică robustă pentru a schimba
situaţia actuală.
În calitate de pilon principal al acţiunilor naţionale de combatere a economiei informale ar trebui de
elaborat o strategie naţională în vederea atingerii unei protecţii sociale cuprinzătoare. O astfel de strategie
ar trebui să abordeze 2 obiective. Primul, strategia naţională ar trebui să se axeze pe extinderea progresivă
120
a acoperirii prin sistemul de protecţie socială a populaţiei neacoperite din economia informală. Al doilea,
strategia naţională ar trebui să abordeze problema muncii nedeclarate prin elaborarea de acţiuni menite
să amelioreze respectarea obligaţiilor şi colectarea contribuţiilor pentru sistemele de protecţie socială.
Având în vedere lacunele existente, necesităţile grupurilor-ţintă, aspectele de gen, constrângerile în
materie de resurse şi capacităţile de implementare, strategia ar trebui să formuleze şi să stabilească
priorităţile pentru un curs de acţiuni împreună cu o foaie de parcurs pentru planurile de implementare
care să definească reperele principale pe termen scurt şi pe termen lung.
Strategia naţională pentru asigurarea socială comprehensivă va contribui pe larg la atingerea scopului de
acoperire universală prin sistemul de securitate socială în conformitate cu Recomandarea ILO privind
nivelurile minime de protecție socială nr. 202 (2012), şi joacă un rol important în tranziţia de la economia
informal la economia formală, precum şi în reducerea muncii nedeclarate. Pentru a susţine realizarea
acestui deziderat, ILO este gata să acorde asistenţă suplimentară ca urmare a recomandărilor formulate
în prezentul capitol.
Tabelul 7. Numărul de persoane asigurate cu asigurări medicale, în Republica Moldova, 2014
Categorie Numărul de persoane
asigurate
I. Salariați 846,789
II. Persoanele care s-au asigurat individual 48,925
III. Persoanele asigurate de către stat 1,619,999
copii prescolari 367,329
Copiii cu vârsta sub 18 ani înmatriculați în instuțiile de învățământ 613,943
Pensionarii 441,495
Șomerii 12,171
Persoanele cu dizabilități 149,438
Persoanele care îngrijesc de o persoană cu dizabilități grave care necesită îngrijire și / sau prezență permanentă
2,535
Femeile insarcinate 11,945
Mamele cu patru sau mai mulți copii 8,263
Beneficiari de asistență socială 3,060
Cetățenii RM care locuiesc în străinătate și cetățenii străini 9,810
121
Agricultorii asigurat de stat 10
TOTAL 2,515,713
Surse bibliografice
1. "A Comparative Overview of Informal Employment in Albania, Bosnia and Herzegovina, Moldova and Montenegro", International Labour Office 2011;
2. "Fiscal Gap - an invisible reality", Expert-Grup, 2014;
3. "Informal Employment in the Republic of Moldova: causes, consequences and recommendations", Expert-Grup, 2012;
4. "Measurement of elements of non-observed economy in the Republic of Moldova", Department for Statistics and Sociology of the Republic Moldova, 2003;
5. "Public Policy Proposal: Reducing the phenomenon of informal employment" Ministry of Labour, Social Protection and Family, 2011;
6. "Research and Analysis of Vacancies and Skills Needs in the European Union, in the Republic of Moldova and Ukraine ", International Labour Organization, 2013;
7. "The Impact of Institutions and Policy on Informal Economy in Developing Countries: an econometric exploration", ILO, 2008;
8. Annual Publications "Labour Force in the Republic of Moldova. Employment and Unemployment", National Bureau of Statistics;
9. Friedrich Schneider, Andreas Buehn and Claudio E. Montenegro "Shadow Economies all over the World: New Estimates for 162 Countries from 1999 to 2007", 2010;
10. Guidelines endorsed by the Seventeenth International Conference of Labour Statisticians, 2003;
11. Methodology of Labour Force Survey in Households approved through the Decision of National Bureau of Statistics College no. 5 from 26.12.2008;
12. Sabine Bernabe, „Informal Employment in Countries in Transition: Conceptual Framework”, 2002;
13. The Declaration of the Inter-secretariat Working Group on National Accounts ”Estimates of the unrecorded economy and national accounts”, January 2006;
14. World of the Work Report 2012 "Better Jobs for a Better Economy", International Institute for Labour Studies, 2012;
15. “What Causes Firms to Hide Output? The Determinants of Informality”, Era Dabla-Norris, Mark Gradstein and Gabriela Inchauste, Journal of Development Economics 85 (1): 1–27, 2008
122
16. “Dodging the Grabbing Hand: Determinants of Unofficial Activity in 69 Countries”, Eric Friedman, Simon Johnson, Daniel Kaufman, and Pablo Zoido-Lobaton, Journal of Public Economics 76(3): 459–93, 2000
17. “Shadow Economies All over the World: New Estimates for 162 Countries from 1999 to 2007”, Policy Research Working Paper, World Bank, 2010
18. “Key Constraints on the Business Environment in Moldova”, Expert-Grup and the National Employers’ Confederation of Moldova, 2013
19. National Human Development Report 2014 “Good Corporate Citizens: Public and Private Goals Aligned For Human Development”, UNDP Moldova and Expert-Grup, 2014
20. State of the Country Report “Republic of Moldova 2013”, Expert-Grup
21. Global Competitiveness Report 2014-2015, World Economic Forum
22. Public policy proposal “Diminishing the informal employment phenomenon in the Republic of Moldova”, Ministry of LaborLabour, Social Protection and Family, 2011
23. “Implementation of the best practices aimed at reducing informal employment in the Republic of Moldova”, IDIS Viitorul, 2012
24. Law no. 131 of 8 June 2012 regarding the state control of the entrepreneurial activity
25. Government Decision no. 477 of 28 July 2011
26. Enterprise Surveys data for Moldova for 2013, World Bank
27. Constitutional Court Decision No. 9 of 03/03/97, OG, 1997, No. 18, Article 6
28. Governmental Decision No 108 / 03.02.2005 on approving the Regulation on conditions for establishing, calculation and payment of temporary working disability allowances
29. Directive of the European Parliament 2008/104/EC on temporary employer
30. Labour Code of the Republic of Moldova
31. Contraventional Code of the Republic of Moldova
32. ILO Convention No. 81 Labour Inspection Convention, 1947, article12
33. Law on compulsory health insurance no. 1585 of 27.02.98
123