UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
A MERITOCRACIA E O DESAFIO DE GARANTIR UMA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EFICIENTE
Por: Viviani Santos da Silva U. Batista
Orientador
Prof. Luiz Eduardo Chauvet
Rio de Janeiro
2015
DOCUMENTO PROTEGID
O PELA
LEI D
E DIR
EITO AUTORAL
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
A MERITOCRACIA E O DESAFIO DE GARANTIR UMA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EFICIENTE
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Pública
Por: . Viviani Santos da Silva U. Batista
3
AGRADECIMENTOS
...aos professores que compartilharam
suas experiências e trocaram ideias,
fazendo-me permanecer em constante
reflexão sobre o serviço púbico......
4
DEDICATÓRIA
...à minha filha por compreender minha
ausência nas horas de estudo...
5
RESUMO
No atual cenário social e econômico é inadmissível a ineficiência de
recursos e de processos nas administrações públicas, tornando-se cada vez
mais necessária a otimização de tais recursos e processos públicos para
atender as demandas da população. Mais do que isso, é necessário investir no
setor público para que o cidadão, seu principal cliente receba serviços cada
vez melhores e mais eficientes, que atendam plenamente às suas
necessidades.
Em 2009, teve início uma nova gestão na Prefeitura da Cidade do Rio
de Janeiro, cujo foco era a implantação de um novo modelo com base na
gestão de Alto Desempenho.
Pretendemos com este trabalho, passados os primeiros anos da
implantação da política de meritocracia, avaliar tal iniciativa, através de
pesquisa e análise dos relatórios acerca do tema, bem como identificar os
resultados alcançados, lançando luz sobre matéria tão relevante quando se
trata de políticas públicas.
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METODOLOGIA
Foram coletadas informações através de pesquisa e leitura de relatórios
elaborados pela Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, a fim de melhor
compreender o modelo empregado.
Adicionalmente, foram consultadas revistas especializadas no tema,
sites e realizada pesquisa bibliográfica e pesquisa de campo, que pudessem
embasar a análise apresentada neste trabalho.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
CAPÍTULO I - A Administração Pública e seus avanços
1.1 – Histórico da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro
CAPÍTULO II - Novas Práticas Aplicadas à Administração Pública
2.1 - Meritocracia no Serviço Público Municipal
CAPÍTULO III – Desafios do novo modelo
3.1 - Servidor Público: compromisso x Resistência
3.2 – Resultados
CONCLUSÃO
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
FOLHA DE AVALIAÇÃO
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INTRODUÇÃO
O modelo de gestão pública vem mudando ao longo dos anos, sempre
na busca de equacionar problemas próprios de cada período ou de resultados
mais eficazes. A cada novo cenário, o administrador público se depara com
novas exigências sociais, novas tecnologias e novos conceitos.
Em decorrência das inúmeras transformações, o Estado assumiu
diferentes obrigações frente à sociedade, o que se somou às necessidades da
população que devem ser geridas pela Administração Pública.
Por outro lado, a necessidade de prestar os serviços essenciais
com eficiência, continua a ser o foco do gestor público, que agora investe
numa nova postura, a fim de desempenhar suas funções com eficiência.
A administração gerencial exigiu que os agentes públicos se
adequassem para desenvolver a nova gestão pública. O novo gestor público
precisou lançar mão de técnicas de gestão utilizadas pela iniciativa privada e
verificou ainda, que se faz necessário um acompanhamento constante do
desempenho das atividades propostas para que efetivamente se chegue a
uma gestão eficiente, uma gestão por resultados.
Este trabalho busca analisar a atual gestão por resultados no
serviço público, avaliando a política de meritocracia, especificamente no
Município do Rio de Janeiro, como principal ferramenta na busca pela
eficiência.
Inicialmente abordaremos a evolução da Administração Pública ao
longo do tempo que culminou na necessidade de modernização. Faremos um
breve histórico sobre a Administração da Cidade e a influência recebida desde
sua fundação.
A partir do capítulo II, trataremos dos esforços iniciais na busca por
um “choque de gestão” que pretendia romper com uma cultura organizacional
herdada da Era Industrial e transformá-la através de uma reforma
administrativa baseada na desconstrução, destacando o servidor como
legítimo agente de mudanças.
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Em seguida discutiremos as práticas de gestão mais recentemente
implantadas na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro visando uma Gestão de
Alto Desempenho, os obstáculos encontrados e os resultados alcançados.
Esperamos que este estudo lance luz sobre um tema que alcança
a todos nós, cidadãos, servidores e visitantes desta Cidade.
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CAPÍTULO I
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS AVANÇOS
“O homem pode tudo quanto sabe”. Francis Bacon
O serviço público sempre foi visto, de modo generalizado, como algo
mal gerido, extremamente burocrático e ineficiente, cujos servidores, seriam
meros repetidores de tarefas simples.
Essa ideia de ineficiência da gestão governamental ainda está
impregnada na mente dos usuários do serviço público, cidadãos, contribuintes
em geral e do próprio servidor, o que gera desgaste dos valores da
organização e desmotivação que aliado à estabilidade dos servidores, leva a
consolidação de um sentimento de comodismo e passividade.
Inicialmente é importante esclarecermos os diferentes modelos
pelos quais a administração pública passou até os dias atuais.
No Brasil, a administração pública passou por três modelos
diferentes ao longo do tempo: a administração patrimonialista, a administração
burocrática e a administração gerencial.
Essas modalidades surgiram sucessivamente, porém nenhuma
delas foi definitivamente abandonada.
Própria dos Estados absolutistas europeus do século XVIII, na
administração pública patrimonialista, o aparelho do Estado é a extensão do
próprio poder do governante e os seus funcionários são considerados
membros da nobreza. O patrimônio do Estado confunde-se com o patrimônio
do soberano e os cargos são tidos como prebendas (ocupações rendosas e de
pouco trabalho). A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de
administração.
A administração pública burocrática comporta instituições
hierarquizadas e controle com foco nos processos. Surge no intuito de
combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista, tendo como princípios a
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impessoalidade, o formalismo, a hierarquia funcional, a ideia de carreira
pública e a profissionalização do servidor.
Embora o modelo burocrático, presente na Constituição de 1988
e em todo o sistema do direito administrativo brasileiro tenha atributos
representados pelo controle efetivo dos abusos, na administração pública
burocrática ficam evidentes a ineficiência e a incapacidade de se voltarem para
o serviço dos cidadãos como clientes.
Os controles administrativos funcionam para evitar a corrupção.
Existe uma desconfiança constante dos administradores públicos e dos
cidadãos que procuram o Estado com seus pleitos. Assim, são necessários
controles rígidos em todos os processos, o que leva ao risco de transformar tal
controle a ela inerente em um verdadeiro fim do Estado, e não um simples
meio para atingir seus objetivos. Com isso, a máquina administrativa se
distancia da noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. Logo, a
possibilidade de se tornar ineficiente, autorreferente e incapaz de atender
adequadamente os anseios dos cidadãos são problemas reais neste modelo.
A administração pública gerencial apresenta-se como solução
para estes problemas da burocracia, priorizando a eficiência, o aumento da
qualidade dos serviços e a redução dos custos. Este modelo busca
desenvolver uma cultura gerencial nas organizações, com ênfase nos
resultados, e aumentando a governança do Estado, isto é, a sua capacidade
de gerenciar com efetividade e eficiência. O cidadão torna-se essencial para o
correto desempenho da atividade pública, por ser considerado seu principal
beneficiário, o cliente dos serviços prestados pelo Estado.
A administração gerencial absorve os métodos e princípios da
administração burocrática, representando um avanço. Preceitos básicos da
administração burocrática são preservados pelo gerencialismo, como a
admissão de pessoal segundo critérios rígidos, a meritocracia na carreira
pública, as avaliações de desempenho, o aperfeiçoamento profissional e um
sistema de remuneração estruturado. A diferença está no controle, que agora
tem foco nos resultados e não mais nos processos em si, busca-se, ainda,
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garantir a autonomia do servidor para atingir tais resultados, que serão
verificados posteriormente.
Percebe-se nesse modelo uma maior participação da sociedade
civil na prestação de serviços que não sejam exclusivos do Estado.
A noção de interesse público é diferente para cada um dos
modelos. Enquanto a burocracia vê o interesse público como o interesse do
próprio Estado. A administração pública gerencial nega essa visão,
identificando este interesse com o dos cidadãos, passando os integrantes da
sociedade a serem vistos como clientes dos serviços públicos.
Atualmente, o modelo gerencial na Administração Pública vem se
consolidando, com a mudança de estruturas organizacionais, o
estabelecimento de metas a alcançar, a redução da máquina estatal, a
descentralização dos serviços públicos, a criação das agências reguladoras
para zelar pela adequada prestação dos serviços etc. Este modelo visa
promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços oferecidos pelo
Poder Público aos seus clientes: os cidadãos.
Não obstante os modelos apresentados, tornou-se cada vez mais
evidente para o poder público a necessidade de modernizar sua estrutura e
criar um ciclo de desenvolvimento, a administração pública precisou lançar
mão de ferramentas que pudessem dar novo fôlego às suas políticas públicas,
além de melhorar a capacidade de acompanhamento dos resultados obtidos e
de resposta à sociedade.
A administração é a ferramenta específica, a função específica, o instrumento específico, para tornar as instituições capazes de produzir resultados. Isso, porém requer um novo paradigma de administração definitivo: O interesse da administração e a responsabilidade da administração estão em tudo que afeta o desempenho da instituição e seus resultados – seja dentro da instituição ou totalmente além dele. (DRUCKER, 2008, p.146)
Em resposta a esta necessidade de modernização da gestão
pública estão surgindo no cenário brasileiro iniciativas com base nas melhores
práticas de administração antes restritas ao ambiente privado.
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1.1 – Histórico da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro
No final do século XIX, a cidade fundada em 1º de março de 1565
por Estácio de Sá havia crescido muito e enfrentava problemas sanitários, de
emprego, habitacionais e as constantes epidemias de varíola, tuberculose e
febre amarela que assolavam a então capital do Brasil. Ao longo do tempo
foram criadas avenidas e parques e também um novo porto, casas sem
condições adequadas de higiene foram demolidas levando a população pobre
a viver nos subúrbios.
O cenário da administração pública do Rio de Janeiro é resultado
de séculos de história. A Cidade vivenciou as mudanças da Colônia, do
Império e da República Brasileira, herdando influências de cada um desses
movimentos.
Em 1960 a cidade do Rio de Janeiro, deixou de ser capital do
país e foi transformada em cidade-estado com o nome de Estado da
Guanabara em face da mudança da Capital Federal para Brasília.
Em 15 de março de 1975, ocorreu a fusão do Estado da
Guanabara com o Estado do Rio de Janeiro e no mesmo ano foi promulgada a
Constituição do Estado do Rio de Janeiro, cuja Capital passou a ser a Cidade
do Rio de Janeiro, tendo sido criado o Município do Rio de Janeiro.
Assim, ressurge a Prefeitura da Cidade, adotando o mesmo
modelo organizacional do antigo Estado da Guanabara. O Poder Executivo
constituído de órgãos da Administração Direta, Fundações, Empresas Públicas
e Autarquias, passou a ser exercido por um Prefeito, auxiliado pelos
Secretários Municipais (Art. 99 da Lei Orgânica do Município).
Em 1982, foi inaugurado o novo prédio da prefeitura, o Centro
Administrativo São Sebastião, na Cidade Nova. O prédio recebeu o apelido
popular de "Piranhão", por se localizar na antiga zona de prostituição da
cidade: o Canal do Mangue. Com a inauguração do novo prédio da prefeitura,
o Palácio da Cidade, em Botafogo, passou a funcionar exclusivamente como
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local de trabalho do prefeito, enquanto que as secretarias municipais se
transferiram para o novo prédio.
O Centro Administrativo tinha como principal objetivo congregar
as unidades administrativas da Prefeitura, modernizar os serviços e dar início
ao processo de desburocratização.
A seguir a transcrição do discurso do então Prefeito Júlio
Coutinho:
O prefeito Júlio Coutinho diz que o edifício inaugurado será mais um marco da cidade, como o são o Pão de Açúcar, o morro Dois Irmãos e a baía de Guanabara. Fala que será um marco construído pelo homem, como a Igreja da Candelária, o túnel Dois Irmãos, o túnel Rebouças e a catedral metropolitana. Continua dizendo que o Centro não será apenas um marco visual, mas também um marco da evolução administrativa do município e propiciará uma atualização e modernização dos serviços prestados pela Prefeitura aos 6 milhões de cariocas. Afirma que será importante para o processo de desburocratização, que o prédio abrigará várias Secretarias Municipais, o Tribunal de Contas do Município, com a sua Procuradoria Geral e o Centro de Processamento de Dados do município. Ressalta que o Centro terá 6 computadores fabricados no Rio de Janeiro, associados a um computador central, e como subsistemas haverá projetos em todas as áreas de atuação do município, voltados para o usuário. Ressalta que a atualização dos cadastros da Prefeitura vai beneficiar a população porque quando todos pagam, todos pagam menos. Diz que este é o objetivo principal do Centro, ou seja, a melhora do atendimento à comunidade e a possibilidade de melhores condições de trabalho aos funcionários municipais. Destaca que o Centro que foi construído com recursos da Prefeitura e custou 1 bilhão de cruzeiros. O prefeito menciona que espera um retorno em 10 anos e que naquele ano iria economizar por causa do Centro 350 milhões de cruzeiros que eram gastos com aluguel. O prefeito pede a benção a São Sebastião e agradece a todos os presentes.
Fonte: Arquivo Geral da Cidade do RJ
Observe que já naquela época havia a preocupação com a
atualização e modernização dos serviços para atender aos então, 06 milhões
de cariocas (atualmente somos aproximadamente 6,5 milhões). É possível
perceber no discurso aspirações em relação à comunidade, aos servidores, a
arrecadação e a redução de custos.
O foco era a desburocratização e a nova sede contava com 06
computadores na busca por melhorias para a Cidade.
De lá para os dias atuais, muitas foram as inciativas na busca
das melhorias almejadas.
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CAPÍTULO II
NOVAS PRÁTICAS APLICADAS À ADMINISTRAÇÃO
Em 2001 diversas ações foram empreendidas a fim de executar
uma reforma administrativa que pretendia modernizar a máquina pública,
recuperando um atraso de décadas, transformando uma estrutura da Era
industrial, de uma organização pública, para um modelo pós-industrial, da Era
da Informação ou de Serviços.
O foco de todo o trabalho que começou pela Secretaria Municipal
de Administração, era redesenhar a administração pública municipal para
reduzir sua burocracia, aumentar a produtividade com processos mais simples
e com menos custos, tornando a Prefeitura em facilitadora da vida das
pessoas, mais transparente e acessível a todos.
Em 2004 foi enviado à Câmara de Vereadores o Projeto de Lei
instituindo o novo formato da administração da cidade, o Sistema Municipal de
Administração, centralizado na Secretaria Municipal de Administração.
Também foi criada a Coordenadoria de Valorização do Servidor.
Nesse contexto, pode-se perceber o claro avanço da Prefeitura
da Cidade do Rio de Janeiro em direção a tão necessária modernização.
Em 2009 teve início a implantação de uma nova filosofia
administrativa na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro visando uma Gestão
de Alto Desempenho. Entendeu-se fundamental melhorar a interação da
Prefeitura com a população, de forma a compreender suas reais demandas.
Outro ponto merecedor de atenção foi a satisfação e a produtividade dos
servidores, que passaram a contar com um programa de pagamento de bônus
por desempenho. Para que tais iniciativas fossem efetivas, foi necessário o
desenvolvimento de um plano estratégico com metas claras, estruturado e que
fosse tido como um sistema integrado voltado para a melhoria da eficiência e
para a execução das ações do governo. A Prefeitura então desenvolveu seu
primeiro Plano Estratégico com uma visão para a cidade com alcance a longo
prazo e metas definidas até 2012.
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Desta forma a Prefeitura implementou iniciativa estratégica que,
além de desenvolver um plano estratégico para o governo com objetivos e
metas quantitativas para a administração, estabeleceu um novo modelo de
gestão de desempenho, denominado Modelo de Gestão e Monitoramento
Estratégicos.
O Modelo de Gestão e Monitoramento Estratégicos prevê, como
meio de institucionalizar o Plano Estratégico, a formalização de Planos de
Ação e de Acordo de Resultados junto aos órgãos participantes, com a
bonificação de servidores que apresentem bom desempenho. O valor do
bônus varia entre meio e dois salários a mais por ano por servidor,
dependendo dos resultados obtidos.
Outra iniciativa no combate a ineficiência e a omissão que
sempre permearam o serviço público, foi o Projeto batizado de Líderes
Cariocas, cuja ideia é formar um time de super funcionários. O grupo inicial de
149 servidores de todas as secretarias e empresas públicas municipais foi
selecionado através de provas e participou de um curso de gestão no
Coppead, centro de referência em administração e finanças da Universidade
Federal do Rio de Janeiro – UFRJ.
O Projeto que pretende melhorar o padrão das ações públicas e
garantir sua continuidade por meio de funcionários mais preparados para
exercer sua função está alinhado à tendência internacional de formar
administradores públicos em instituições de primeira linha com bases na
iniciativa privada, como é o caso da especialização oferecida pelo Coppead.
O programa, realizado anualmente, além de oferecer
especialização profissional visa também realocar talentos de reconhecida
competência em importantes cargos da administração pública, historicamente
preenchidos por indicação política.
Após a especialização, os líderes precisam obrigatoriamente
estabelecer metas individuais para cada ano, com recompensa de até dois
salários para aqueles que conseguirem alcança-las ou a exclusão do grupo
para aqueles que não atingirem um percentual mínimo estabelecido (50%).
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2.1 - Meritocracia no Serviço Público Municipal
De maneira geral, a política de incentivo da Prefeitura do Rio,
premia seus servidores se a Secretaria atinge as metas estabelecidas para ela
no Acordo firmado previamente.
Em tese, toda a equipe da Secretaria trabalha para cumprir essas
metas.
Ao longo de todo o ano, a Secretaria Municipal da Casa Civil
monitora e avalia o desempenho e o cumprimento das metas, propondo
ajustes se necessário.
Este acompanhamento é realizado por meio de:
(I) Relatórios de progresso, entregues mensalmente, informando o
desempenho de cada Secretaria;
(II) levantamento de possíveis ações para a melhora da atuação da
Secretaria.
(III) Reuniões trimestrais de progresso para que o Prefeito possa,
diretamente, tratar de soluções para os problemas que estejam
impedindo as Secretarias de cumprirem as metas.
(IV)
Finalmente ocorre uma Avaliação e apresentação das metas
alcançadas e não alcançadas pelas Secretarias, ou seja, quem cumpriu ou não
o acordo.
No ano seguinte, todos os servidores das Secretarias que
atingiram as metas estabelecidas receberão pelo menos meio salário a mais.
A Secretaria Municipal de Educação foi a primeira Secretaria a
firmar um Acordo de Resultados com as Diretoras das Escolas Municipais, em
2009.
Em seguida, foi assinado um Contrato de Gestão entre o Prefeito
e o Diretor-Presidente da RIOFILME.
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Em 2010 foram assinados mais 18 Acordos de Resultados e em
2011 já eram 38 órgãos pactuando suas metas.
Além do monitoramento realizado pela Secretaria Municipal da
Casa Civil, em 2011 foi publicado o Decreto nº 34.251 que estabelece que
caberá à Controladoria Geral do Município – CGM (primeira Controladoria
instituída no Brasil cujo objetivo principal é o Controle Interno dos órgãos
municipais, da aplicação do dinheiro público e da guarda de bens do Município
do Rio de Janeiro) auditar as metas e indicadores de Acordos de Resultados e
Contratos de Gestão. Assim, visando a melhoria dos controles de
acompanhamento da meta pelos órgãos e entidades com foco na correção das
fragilidades, são emitidas recomendações pela auditoria em seus Relatórios
(RAG). Tais controles devem ser suficientes e adequados a garantir a
confiabilidade das informações prestadas quando da apuração das metas.
O Acordo de Resultados é uma ferramenta de gestão que tem no
planejamento e na meritocracia elementos fundamentais para o aumento da
qualidade dos serviços prestados à população. Os Acordos de Resultados são
pactuados com a Administração Direta e os Contratos de Gestão com a
Administração Indireta.
Quadro 1: Adesão aos Acordos de Resultados nos 4 primeiros anos
Ano
Acordos de Resultados Pactuados
Quantidade de Metas Anuais
% Metas Integralmente Cumpridas ou
Superadas
% Servidores Incluídos no Programa de Meritocracia
2009 2 (Piloto) --- --- 47,4%
2010 19 77 83% 73,2%
2011 39 202 88% 82,4%
2012 42 226 83% 82,5%
Fonte: PCRJ/CVL, p.4, Comparativo Acordo de Resultados, Rio de Janeiro, 2013
Em 2014, as metas receberam a classificação Estrela, Ouro e
Prata. As metas Estrela e Ouro são aquelas com muita importância e/ou
vinculadas ao Plano Estratégico, já as metas Prata são as desafiadoras e de
grande impacto e/ou ligadas à rotina da secretaria. O cumprimento de pelo
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menos metade das metas Ouro é condição para que as metas Prata sejam
consideradas e todos os órgãos tiveram uma meta performance, referente à
gestão, para avaliar a entrega de informações nos prazos acordados e sem
imprecisões significativas.
Cada meta atingida, conforme sua posição hierárquica e critérios
pré-estabelecidos na tabela de metas, somará pontos para nota final. O
cumprimento integral da meta será considerado para a obtenção de ponto, não
havendo pontuação para seu cumprimento parcial. A nota mínima para que o
órgão tenha direito ao bônus é 6. O montante a ser recebido pelo órgão
distribuído para os servidores equivale a um percentual da folha salarial, que
varia entre 20% a 100% (uma folha salarial):
Nota 6: 20%
Nota 7: 40%
Nota 8: 60%
Nota 9: 80%
Nota 10: 100% ( uma folha salarial )
As Secretarias que cumprirem o acordo/contrato de gestão (notas
entre 6 e 10) ao final do ano serão recompensadas com remuneração fixa e
variável.
A parte fixa será devida a todos os servidores elegíveis,
correspondendo a um percentual de seu 13º salário no ano anterior: 10% (nota
6), 20% (nota 7), 30% (nota8), 40% (nota 9) e 50% (nota 10). A parte variável
será distribuída pelo Titular do órgão, de acordo com critérios meritórios, sendo
dois salários o valor máximo total que pode ser pago a um servidor.
Para fazer jus a receber a premiação, todo servidor deverá ter
trabalhado pelo menos ¾ do ano nos órgãos que cumpriram as metas, que são
disponibilizadas no site da Casa Civil (http://www.rio.rj.gov.br/web/cvl).
O quadro a seguir, demonstra como é feita a distribuição do
bônus:
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Em junho de 2015, a Prefeitura do Rio divulgou as metas e
resultados atingidos por 40 órgãos da administração municipal referentes ao
Acordo de Resultados de 2014, quando foram estabelecidas 153 metas, das
quais 118 foram alcançadas.
O pagamento do bônus totalizou R$ 190 milhões, considerados
pela Prefeitura como investimento na melhoria das políticas públicas e no
aprimoramento do atendimento ao cidadão.
Fonte: Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro nº 54, de 08/06/2015
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CAPÍTULO III
DESAFIOS DO NOVO MODELO
Motivar alguém de modo a alavancar seu desempenho, requer
dentre outras coisas, considerar as razões capazes impulsioná-la. Tais razões
podem ser, por exemplo, medo, dinheiro, promoção e reconhecimento. Num
universo de 165 mil servidores envolvê-los nesse processo, motivando-os e
fazendo com que entendam seu papel na estrutura, torna-se um trabalho
hercúleo.
Ademais, se os objetivos forem irreais, eles irão desmotivar as
pessoas; se forem fáceis, elas não vão se inspirar. Logo é preciso encontrar o
equilíbrio na hora de se estabelecer metas, que devem ser realistas,
desejáveis e importantes para que motivem aqueles que vão colocá-las em
prática. A meritocracia e a avaliação de desempenho na administração
pública brasileira não são inovações da administração gerencial, mas
representam uma quebra de paradigmas na gestão pública. Daí outro
obstáculo para a meritocracia, incutir uma nova cultura em toda a
administração municipal, considerando a diversidade e especificidade
existentes em sua estrutura.
Nos últimos anos a Administração Pública tem evoluído no que se
refere à adoção de diferentes modelos de gestão. No cenário da administração
pública brasileira, destacamos, por exemplo, o programa Choque de Gestão,
implementado no Estado de Minas Gerais a partir de 2003. Trata-se de uma
política de gestão pública orientada para o desenvolvimento do Estado, a partir
do alinhamento estratégico, tendo como ideia inicial, fundamentada no
princípio da eficiência na Administração Pública, a prerrogativa de que o
aparelho público necessita de uma ampla reforma administrativa para o
atendimento das necessidades da coletividade.
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Um dos grandes desafios no Estado Mineiro foi a consolidação e
institucionalização do processo de transformação, de forma a assegurar sua
irreversibilidade.
Tendo em vista que o maior agente impulsionador de resultados
dentro das organizações públicas é o seu capital humano, o servidor, a
avaliação de desempenho deve ser utilizada como ferramenta de gestão,
desde que corretamente aplicada, sem vícios e sem subjetivismo, enxergando
na diversidade de talentos e desempenhos o resultado do conjunto,
promovendo crescimento e melhoria dos serviços.
O que se tem observado é a tentativa de transferência à
administração pública de fórmulas administrativas e gerenciais surgidas no
setor privado. Trata-se, em geral, de métodos de apoio à decisão que provêm
dos sistemas de planejamento e controle das grandes empresas, parcialmente
adaptados à esfera pública.
Ocorre que setor privado e esfera pública guardam diferenças
essenciais. A distinção está na própria finalidade de cada uma das duas
esferas. O Estado se define pelo seu objetivo de bem comum ou interesse
geral que, no caso do Brasil, está explícito na Constituição Federal, cujo
preâmbulo, quando estabelece a razão de ser do Estado brasileiro, define: “um
Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e
individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna,
pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na
ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias”.
E no art. 3º a Constituição determina os objetivos fundamentais
do Brasil: “I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o
desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir
as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminação”.
Tudo isso é distante das finalidades de uma empresa, que é, na
sua definição comum, uma organização de recursos materiais, financeiros,
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humanos e tecnológicos, destinada a produzir um bem ou prestar um serviço
para, em geral, obter um ganho econômico.
Assim, fica claro que a essência da atividade estatal difere da
gestão de empresas. A relação das organizações governamentais com seu
público, não é a de uma empresa com um cliente e colaboradores. A gestão
pública abarca dependentes, cidadãos, fornecedores, contribuintes, aqueles
que recebem benefícios e subsídios, bem como clientes.
Logo, apesar da nova filosofia administrativa implementada na
cidade do Rio de Janeiro, o modelo divide opiniões e ainda enfrenta desafios a
serem superados, como aqueles mencionados ao longo deste capítulo.
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3.1 - Servidor Público: compromisso x Resistência
Segundo Duarte (2005, p. 365), meritocracia é a fórmula utilizada
por organizações, como estímulo profissional, oferecendo recompensas aos
seus integrantes que proporcionem melhorias importantes para elas ou para
sua clientela.
Os Acordos de Resultado e Contratos de Gestão tem como
objetivo comprometer toda a máquina pública com seus resultados,
estabelecer uma nova cultura com planejamento e definição de metas, motivar
os servidores a se engajarem no modelo que premia aqueles que alcançarem
bons resultados.
Ocorre que muitos servidores, talvez por não impactarem
diretamente no alcance das metas de seu órgão, desconhecem esse modelo
de gestão, assim como a Missão e a Visão de suas Secretarias. Também não
tem conhecimento das diretrizes definidas no Plano Estratégico e não
entendem como suas unidades se inserem nas ações estabelecidas no Plano.
São profissionais desengajados, resistentes a esse tipo de gestão
que partem de um modelo mental onde o empregador sempre deve direitos,
não se preocupando com produtividade. Logo, sentem-se bastante resistentes
e desmotivados em um modelo meritocrático.
Para esta parcela de servidores, o bônus é tão somente uma
gratificação recebida pelo alcance de metas para as quais ele não contribuiu
nem acompanhou a evolução, sendo informado apenas ao final do exercício
sobre os resultados alcançados.
Há ainda outra parcela de servidores mais comprometidos que
compreende seu papel na gestão de alto desempenho e que contribui para o
alcance dos resultados de seu órgão, mas que ainda assim enfrenta problemas
advindos de lacunas na implantação do modelo, como veremos a seguir.
Um dos pontos que dificultam o desenvolvimento das metas diz
respeito ao atraso na sua definição. As metas a serem desenvolvidas ao longo
de 2015, por exemplo, começaram a ser publicadas em junho do mesmo ano o
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que prejudica as etapas necessárias ao seu alcance, gera incertezas e perda
de tempo no caso de metas que precisem ser reelaboradas.
Também merece atenção o estabelecimento de metas individuais
pelos Líderes Cariocas e ocupantes de cargos estratégicos. Para este grupo
de servidores nem sempre estabelecer as próprias metas autonomamente é
tarefa simples, alguns deles desempenham atividades que não convergem
para o estabelecimento de metas de resultado e sim para metas de esforço,
cujo alcance facilita e/ou contribui para as atividades do seu órgão, servindo
como “meio”.
No intuito de auxiliar na elaboração de metas de qualidade e
alinhadas com as premissas definidas pela Administração Pública Municipal,
publicadas no Diário Oficial de 26 de maio de 2015, na Resolução CVL Nº 30,
de 22 de maio de 2015, a Prefeitura ofereceu o Workshop Gestão de
Desempenho direcionado aos Líderes Cariocas, ocupantes de cargos
estratégicos e demais servidores envolvidos no Monitoramento de Metas e
Resultados, a fim de orientar e conduzir estes servidores, inspirando-os a
estabelecerem metas desafiadoras e que trouxessem resultados para a
Administração.
Outra questão importante é que várias categorias da PCRJ estão
com seus salários defasados e/ou reivindicam um Plano de Cargos e Salários
o que dificulta a aceitação de uma política por mérito, cujo bônus não faz parte
efetivamente dos salários pagos. É uma gratificação variável, transitória e
incerta, já que depende de uma série de fatores.
Por fim vale considerar que a Administração Pública é constituída
por diversas áreas, cada qual com sua missão, daí a razão de muitos
especialistas discordarem da aplicação do modelo, já que ele não se adequaria
à finalidade de alguns setores. É o caso da Educação, onde segundo
especialistas o sistema meritocrático não seria adequado, por tratar-se de
ambiente educacional que lida com o pensamento e com a produção de
conhecimento.
Em 2013 essa discussão foi tema de matéria publicada no Jornal
O Globo. O professor Luiz Carlos de Freitas, titular da Faculdade de Educação
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da Unicamp, questionou a ideia de se adotar um sistema típico de empresas
privadas na rede pública de ensino, segundo ele:
“Uma escola não é uma pequena empresa. Não é como produzir sapato,
parafuso, carro. Esse sistema não conta com evidência empírica consistente
disponível que ateste a sua adequação para ambientes educacionais. É mais
uma fé na iniciativa privada do que ciência.”
Jornal O Globo – 15/08/2013
Profissionais da educação entendem que o bônus possui dois
pontos negativos: o fato de se avaliar escolas de realidades muito diferentes e
um possível estímulo a uma competitividade negativa.
Na mesma matéria, a então Secretária Municipal de Educação do
Rio de Janeiro defendeu o modelo. Ela argumentou:
“O reconhecimento em qualquer categoria profissional se faz através de
resultados. Em 2012, tivemos 430 escolas de um total de 959 atingindo suas
metas, que são definidas de acordo com as suas realidades. E premiamos a
equipe escolar como um todo.”
Autor de um estudo sobre o sistema de meritocracia
implementado em Pernambuco, outro a defender o bônus para os docentes foi
o professor da Faculdade de Economia da PUC-RJ Cláudio Ferraz:
“A qualidade da escola passa principalmente pela qualidade do professor. E
uma das maneiras de melhorar é criar estímulos para os docentes. É algo que
pode gerar insatisfação em parte da categoria, mas, se implementado de forma
correta, funciona. É um avanço até no sentido de tornar a carreira mais atrativa
para bons profissionais que acabam optando por outras áreas.”
O pró-reitor da Fundação Getúlio Vargas (FGV) e membro da
Academia Brasileira de Educação, André Brito, vai além na defesa das
políticas meritocráticas:
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“Pagar o mesmo salário aos professores indiscriminadamente é incentivá-los a dar aulas medíocres. Uma pessoa que está há anos se dedicando à profissão, preparando melhor suas aulas e atividades e buscando qualificação não pode ter o mesmo que um profissional que não tenha nenhuma dessas qualidades. Quando se fala em dinheiro, desempenho e avaliação, as pessoas começam a ficar espertas.”.
O que se percebe, então é que o modelo meritocrático deve ser
dinâmico, não se limitando apenas a definir e mensurar resultados, deve ser
abrangente e multidimensional, respeitando a realidade e as especificidades
de cada estrutura em que é implantado. Além disto, deve basear-se num
conceito amplo de desempenho que englobe tanto os esforços quanto os
resultados propostos, pois não há resultados sem alinhamento de esforços.
3.2 – Resultados
Em 2015 99% dos servidores da Prefeitura do Rio receberam o
bônus referente ao alcance das metas estabelecidas para o ano de 2014, o
que representou um investimento de R$ 190 milhões em folha suplementar.
No Acordo de Resultados do ano anterior, 83% dos servidores
foram beneficiados com o bônus.
Dependendo da nota (de 0 a 10) alcançada pelo órgão onde o
funcionário trabalha, o bônus foi de até dois salários.
Com base em informações divulgadas pela PCRJ verificamos que
das 153 metas estabelecidas, 118 foram cumpridas e nenhuma secretaria tirou
nota abaixo de 7, segundo a Prefeitura, foi o melhor índice desde o lançamento
do plano estratégico, em 2009.
Para os responsáveis pela implantação da meritocracia, a
aplicação de um modelo de gestão de desempenho, que privilegia o
planejamento com metas claras e a meritocracia como elementos centrais para
a melhoria dos serviços prestados à população, garante um maior
comprometimento de toda a prefeitura com os resultados e o desempenho
dessas secretarias dá ao gestor um recorte preciso das áreas e processos que
precisam ser melhorados e reavaliados.
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Também constatamos que seis órgãos atingiram a nota 10 —
Controladoria Geral do Município, Procuradoria Geral do Município, Empresa
Municipal de Urbanização, Secretaria Municipal de Obras, Secretaria Municipal
da Pessoa com Deficiência e Secretaria Municipal de Urbanismo. Ano
passado, quatro secretarias conquistaram a nota máxima. A avaliação da
Secretaria Municipal de Educação é informada após a divulgação do Índice de
Desenvolvimento da Educação do Rio de Janeiro (IDE-Rio).
Metas importantes foram alcançadas, o que em tese, representa
melhoria da qualidade de vida do cidadão carioca, pois estão ligadas à
mobilidade, à criação de vagas em creches, à redução do analfabetismo
funcional, ao cumprimento do cronograma das obras dos principais programas
de governo e olímpiadas, e à melhoria no índice de padrão de limpeza urbana,
além dos serviços de conservação, como drenagem e asfalto.
Destacamos a seguir algumas metas cujo êxito impactam
diretamente na vida da população carioca:
Conclusão do BRT-Transcarioca, primeiro corredor exclusivo de
ônibus a cortar transversalmente a cidade, com a redução em 25% do tempo
médio de deslocamento no trecho entre a Barra da Tijuca e a Ilha do Fundão,
na hora de pico, nos dois sentidos, em comparação com o atual tempo de
deslocamento dos trechos Barra/Madureira e Madureira/Fundão.
A Secretaria Municipal de Transportes reduziu, ainda, o tempo
médio de deslocamento dos ônibus em 20% nos corredores BRS (Bus Rapid
Service), inclusive os inaugurados ao longo de 2013 e 2014, e modernizou a
frota de ônibus de forma que 30% das viagens são realizadas em veículos com
ar condicionado.
O cumprimento dos cronogramas do Parque Olímpico de
Deodoro, da Fábrica de Escolas, das Clínicas da Família e adequações do
Engenhão garantiu nota 10 à Riourbe. A mesma avaliação foi recebida pela
Secretaria Municipal de Obras ao executar as fases estabelecidas dos projetos
da TransOlímpica, TransOeste, TransBrasil, entorno do Engenhão, Avenida
Salvador Allende, Avenida Abelardo Bueno e Parque Madureira.
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Na área educacional, houve redução para menos de 4% da taxa
de analfabetismo funcional entre alunos do 4º e 6º anos em 2014, e foram
criadas 30.123 vagas para educação infantil entre 2009 e 2014 — número que
já chegou a 37 mil vagas, incluindo as inauguradas após o período
estabelecido. A meta de aumentar em 4,7% o padrão de limpeza superou as
expectativas, atingindo 8,4%.
Com relação ao recapeamento, 263 quilômetros de vias
receberam asfalto novo. Houve a ampliação da malha cicloviária: a meta de
370km de ciclovias foi superada em três quilômetros.
A Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC) superou, ainda,
os 1.200 hectares de áreas reflorestadas previstos, chegando a 1.221ha. A
meta de 3.700ha de ciclos de manutenção em áreas reflorestadas atingiu a
marca de 3.884,63.
Em 2014, a GeoRio reduziu em 25 % o número de famílias que
vivem em área de alto risco (encostas) nos Maciços da Tijuca e Serra da
Misericórdia.
Pelo menos 95% das vistorias procedentes de solicitações feitas
pela Subsecretaria de Defesa Civil em 2014 foram realizadas.
Com nota 10, a Secretaria Municipal de Urbanismo garantiu que
95% dos projetos incluídos no Programa Minha Casa, Minha Vida, do Governo
Federal, fossem analisados no prazo de até cinco dias e concedeu 100% das
licenças para todos os projetos contratados pela Secretaria Municipal de
Habitação, arrecadando o valor de R$ 214 milhões.
Quanto à Saúde, a Secretaria Municipal de Saúde conseguiu
reduzir o índice de mortalidade materna. Reduziu também a taxa de abandono
de tratamento de tuberculose.
Não obstante os problemas que a política meritocrática ainda
enfrenta, é importante reconhecer que o modelo eleva a Administração Pública
Municipal a um novo patamar de qualidade de serviços. O estabelecimento de
metas objetivas, de uma visão de longo prazo para a cidade e de um plano
estratégico alinhado às boas práticas de gestão são elementos essenciais à
iniciativa da Prefeitura de avançar para uma gestão de alto desempenho.
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CONCLUSÃO
O Rio de Janeiro sofreu mudanças significativas quanto à sua
urbanização, à saúde da população, abertura de novas vias, dentre outras, que
afetaram diretamente sua administração. Foi inclusive a Capital do país, até a
criação do Município do Rio de Janeiro em 1975, quando a Prefeitura da
Cidade, adota o mesmo modelo organizacional do antigo Estado da
Guanabara.
Desde então a Administração da Cidade sofreu inúmeras
transformações passando por modelos organizacionais até a atual gestão,
iniciada em 2009, que implantou uma nova filosofia administrativa na Prefeitura
da Cidade do Rio de Janeiro visando uma Gestão de Alto Desempenho.
Assim, foi desenvolvido o Plano Estratégico para o governo com
objetivos e metas quantitativas para a administração.
Apesar da impressão de que a meritocracia é uma inovação, o modelo, do
ponto de vista histórico é bastante antigo e tem sido adotado por outros entes
públicos do Brasil, tendo sempre em vista o aprimoramento da gestão pública.
Ao longo deste trabalho foi possível observar que o modelo, comum
nos ambientes privados, necessita de constantes ajustes e que as políticas
meritocráticas devem ser implantadas em conjunto com outras melhorias a fim de
criar um ambiente favorável entre servidores e atender ao interesse da população
em busca de fornecimento de serviços públicos de excelência e melhoria da
qualidade de vida.
Não obstante os obstáculos enumerados a prefeitura tem evoluido
rumo aos seus objetivos estratégicos, tendo estabelecido um modelo de
gestão centrado no estabelecimento de uma visão de longo prazo para a
cidade e um plano estratégico alinhado as boas práticas de gestão, contando
com equipes de apoio à entrega, Plano de Ação, Acordo de Resultados,
Rotinas de Acompanhamento e Cultura de Alto Desempenho.
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BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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s/d.
COSTA. Indio da. A Reforma do Poder na Administração Pública do Rio. Rio
de Janeiro: Qualitymark, 2004.
DUARTE, Geraldo. Dicionário de Administração. 2ª ed. Fortaleza: CRA/CE e
Realce, 2005.
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Pearson Prentice Hall, 2010.
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http://oglobo.globo.com/sociedade/educacao/prefeitura-diz-que-fara-novo-
plano-de-cargos-salarios-unificado-para-professores-servidores-de-apoio-
9547468#ixzz3b15I8TNf
Revista Veja. Os Superbarnabés. Agosto/2012.