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DIREITO ADMINISTRATIVO
Prof. SERGIO TRINDADE
CURSO SUPERIOR SEQUENCIAL DE
GESTÃO EM SEGURANÇA PÚBLICA
DIREITO ADMINISTRATIVO
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Conceito: ramo do direito público destinado a reger a organização administrativa do Estado e
a realização de suas atividades pela administração pública ou por quem por ela delegada, submetido
a regime de direito público ainda que parcialmente.
Estado: pessoa jurídica territorial soberana. Estado soberano é o que não admite ingerências
internas. Organização política, dotada de personalidade jurídica de direito público, que
modernamente, congrega três poderes.
O Estado (república federativa do Brasil) exerce três funções primordiais por órgãos criados
para isso (desconcentração política). Funções que integrarão as competências distribuídas aos entes
políticos internos que foram criados para exercer tais competências que decorrem do ente central
(descentralização política).
Elementos que compõe o Estado: povo, território e governo soberano.
Poderes do Estado:
Executivo: administra
Legislativo: cria leis
Judiciário: resolve conflitos de interesse.
Cada um deles desempenha funções típicas (principais), mas também funções atípicas (secundárias).
Formas de Estado:
Unitário: centralização política nas mãos de um só ente.
Federado: descentralização política, cada ente tem autonomia, tem competência para elaborar sua
própria constituição.
Autonomia significa capacidade de auto-organização e implica em:
auto-administração
auto-governo
auto-tutela
Governo: conjunto de poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela função política do
Estado.
Sistemas de Governo:
Parlamentarista: o chefe de Estado é o presidente ou um monarca e chefe de governo é o ministro ou
o conselho de ministros
Presidencialista: o presidente é chefe de Estado e chefe de Governo.
Formas de Governo: Monarquia e república.
Administração pública: Enfoque subjetivo: a administração pública é o conjunto de agentes, órgãos, e entidades públicas que
desempenham atividade administrativa. Enfoque nos sujeitos.
Enfoque Objetivo (material ou funcional): consiste na atividade administrativa desempenhada pelos
agentes, órgãos e entidades públicas destinadas a atender o interesse púbico. Enfoque no objeto da
administração.
Enfoque formal: compreende a atuação do Estado ou de quem lhe faça às vezes, submetido a regime
especial, ainda que parcialmente.
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Fontes:
Direta: lei (em sentido amplo)
Indiretas:
Jurisprudência (proveniente da reiteração de julgamentos no mesmo sentido),
Doutrina (trabalho realizado por juristas estudiosos) não é vinculante, servindo apenas como
apoio na solução de casos.
Costumes: reiteração de uma forma de atuação. Só vai ter oportunidade de complementar uma
lei ou na ausência de uma lei.
Sistemas administrativos:
Sistema do contencioso administrativo: não é adotado no Brasil.
Sistema judiciário ou do controle judicial: é o adotado no Brasil. Não se excluirá da apreciação
do judiciário, lesão ou ameaça de lesão de direito.
Finalidade: satisfazer o interesse público, proteção do interesse público.
interesse público primário: interesse da coletividade
interesse público secundário: interesse da administração, da pessoa jurídica. Só será valida se
estiver em consonância com o interesse primário.
Natureza da administração Pública: “Múnus” Público: Dever, encargo de satisfazer e proteger o
interesse público.
Organização da Administração da União:
Setores:
1º Estado: prevalência do interesse público sobre o privado, indisponibilidade desse interesse. As
pessoas que são criadas nesse setor são pessoas jurídicas de direito público.
2º Mercado: relações constituídas na base da igualdade. Pessoas jurídicas de direito privado.
3º social: constituído por pessoas jurídicas de direito privado com interesses filantrópicos.
Associações: criadas sem fins lucrativos para ajudar os outros.
Fundações: direcionam parte de seus lucros para ajudar os outros.
4º informal: economia informal (camelôs, flanelinhas, etc)
- Administração Direta: união, estados, Distrito Federal e municípios. Características: possuem
personalidade jurídica de direito público. Capacidade administrativa e política (capacidade de
elaborar leis).
Administração Indireta: autarquias, fundações, empresas públicas, e sociedade de economia
mista. Características: entidades de personalidade jurídica de direito público e privado. Apenas
capacidade administrativa (capacidade de administrar seus próprios quadros).
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DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
O Estado inicialmente concentrado e centralizado reparte internamente suas funções políticas
entre órgãos de poder denominados Executivo, Legislativo e Judiciário (desconcentração política),
depois se reparte em diversos entes políticos a fim de dividir, distribuir, a titularidade de certas
competências e o exercício de suas atribuições, criando a União, os Estados-membros, o Distrito
Federal e os Municípios (descentralização política).
Desconcentração política: processo de separar poderes, criando órgãos distintos para realizar cada
uma de suas funções públicas. Divisão de funções entre os poderes (executivo, legislativo e judiciário).
Descentralização política: repartição territorial de atribuições (competências políticas) criando-se
outros entes políticos. É realizada por força da constituição criando os entes federados (União,
Estados, DF e municípios).
Descentralização administrativa: dá surgimento a entes ou entidades administrativas. Pessoas
jurídicas diferentes, dando ensejo à criação da administração pública indireta.
Desconcentração administrativa: necessidade de organização interna da atividade administrativa a
fim de melhor desempenhá-la, distribuindo-a através da criação de órgãos em uma mesma estrutura
interna. É a criação de órgãos dentro da estrutura administrativa de um ente ou entidade.
Desconcentração Criação de órgãos
Descentralização Criação de entes ou entidades
A descentralização administrativa pode ocorrer por três modalidades distintas:
Territorial ou geográfica: há criação de um ente dentro de certa localidade territorial,
geograficamente delimitado, com personalidade jurídica de direito público para exercício
de grande parte ou toda parcela de atividades administrativas.
Técnica ou funcional ou por serviço: se dá por meio de uma pessoa jurídica pelo ente
político, para o qual este outorga, transfere a titularidade e a execução de atividade
administrativa específica. Exemplo: entidades da administração indireta.
Por colaboração: ocorre com a delegação da execução de certa atividade administrativa
(serviço público) para pessoa particular para que a execute por sua conta e risco, mediante
remuneração, por meio de contrato ou ato administrativo. Exemplo: concessionários ou
permissionários de serviço público.
Observação:
Outorga (descentralização legal): cria-se uma pessoa jurídica e lhe transfere a titularidade e o
exercício de determinada atividade administrativa.
Delegação (descentralização negocial): transfere-se a outra pessoa (particular) a execução de
determinado serviço público para que o execute por sua conta e risco, mas visando atender ao
interesse público.
A descentralização política dá origem à administração pública direta (estados, DF e municípios)
enquanto a descentralização administrativa dá surgimento à administração pública indireta
(autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas).
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IMPORTANTE
Desconcentração política: processo de separar poderes, criando órgãos distintos para realizar
cada uma de suas funções políticas. Gera os poderes executivo, legislativo e judiciário.
Descentralização política: repartição territorial de atribuições (competências políticas),
criando-se outros entes políticos. Gera a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios.
Desconcentração administrativa: criação de órgãos dentro da estrutura administrativa de um
ente (ou entidade), para desempenhar atribuições, competências dessa pessoa. Opera-se
desconcentração administrativa na medida em que há a repartição interna da função
administrativa num mesmo ente (pessoa jurídica). Gera a criação de órgãos.
Descentralização administrativa: é a distribuição de competências entre pessoas jurídicas
distintas (entidades administrativas), dando ensejo a criação da administração pública indireta.
Gera a empresa pública, sociedade de economia mista, Autarquias e Fundações.
Supremacia do interesse público: o interesse público deve prevalecer sobre o particular.
Indisponibilidade do interesse público: orienta à administração pública impondo-lhe restrições,
limitações. Não lhe é dado dispor desse interesse, pois não é sua proprietária, apenas a tutela, protege,
representa a coletividade.
Formas de atuação da administração pública:
1ª) direta ou centralizada: realizada diretamente por meio de seus órgãos e agentes. Exemplo: União
atuando pelo Ministério da Justiça através da Polícia Federal por agentes de polícia federal e a atuação
desses agentes é imputada a pessoa jurídica a que pertence (TEORIA DO ORGÃO). Basta a lei entrar
em vigor para ela adquirir personalidade jurídica.
OBSERVAÇÃO: os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica.
2ª) indireta ou descentralizada: necessita de terceiros para desempenhar parcela de suas atividades. A
descentralização pode ocorrer por outorga (através de lei) quando a administração necessita de
alguém da administração indireta ou por delegação (através de contrato) quando a administração
necessita de um particular. OBSERVAÇÃO: desconcentração significa distribuição interna de
competências dentro de uma mesma pessoa jurídica.
Entidades da Administração Indireta: quando a administração pública direta transfere (outorga) a
titularidade e o exercício das atividades administrativas para outra pessoa jurídica.
1 – Autarquias: consistem em entidade com personalidade jurídica de direito público, criada somente
por lei específica (CF art 37 inc. 19), para desempenhar atividades típicas do Estado (com sentido de
administração direta) e submetidas a um controle finalístico. Tem capacidade de auto-administração,
ou seja, autonomia administrativa, orçamentária e técnica. A lei entra em vigor automaticamente a
autarquia adquire personalidade jurídica. Regime de pessoal é estatutário. Exemplo: INSS ou INCRA.
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Sua extinção também só é possível por lei específica.
Classificam-se em:
Autarquias em regime comum: não tem maior especificidade, ou seja, estariam submetidas ao
denominado regime comum das autarquias.
Autarquias em regime especial: são autarquias dotadas de maiores prerrogativas, tal qual
maior autonomia administrativa, poder normativo e técnico. Prerrogativas para que se
caracterize uma autarquia em regime especial:
1 – poder normativo técnico
2 – autonomia decisória
3 – independência administrativa
4 – autonomia econômico-financeira
Existem duas espécies de autarquia em regime especial:
Agências reguladoras: tem por objetivo principal regular a prestação de serviços públicos pelo
particular e tem regras especificas que as diferenciam das autarquias em geral. Seus dirigentes
têm certa estabilidade e gozam de poder regulatório de caráter técnico. Caráter final de suas
decisões. As agências reguladoras caracterizam-se por três elementos: maior independência,
investidura funcional (depende de nomeação pelo presidente e aprovação prévia pelo Senado)
e mandado com prazo fixo.
Associações públicas: são frutos de consórcio público, ajustes entre entes políticos com um
objetivo em comum onde surge uma nova entidade que pode ter personalidade jurídica de
direito público ou privado.
OBSERVAÇÃO: OAB não é autarquia
Observação 2: doutrinariamente as autarquias se dividem em institucionais e territoriais.
2 – Fundações públicas: consistem em um patrimônio personalizado cuja lei autoriza a instituição
para o desempenho de atividade de ordem social e submetidas a um controle finalístico. Seu
funcionamento é custeado por recursos da União e de outras fontes. Tem destinação específica. A lei
pode criar ou autorizar a criação de uma fundação dependendo se a mesma tem personalidade jurídica
de direito público ou privado. A criação se dá por meio de decreto executivo que aprova o Estatuto,
o qual deverá ser registrado em cartório de registro de pessoas jurídicas. Está sempre envolvida em
atividades de ordem social, exemplo: educação, cultura, etc. Regime de pessoal nas fundações
públicas de direito público é estatutário, mas nas fundações públicas de direito privado o regime será
celetista.
Quadro comparativo entre empresas públicas e sociedade de economia mista:
Empresas públicas Sociedade de economia mista
Pers. jurídica de direito privado Pers. jurídica de direito privado
Exploradores de ativ. Econômica Exploradores de ativ. Econômica
Prestam serviço público Prestam serviço público
Lei autoriza a instituição Lei autoriza a instituição
Submetidos a controle finalístico Submetidos a controle finalístico
Capital integralmente público Capital público e privado
Qualquer forma societária admitida Só pode ser S.A.
Competência da justiça federal Competência da justiça estadual
Semelhanças - Diferenças
OBSERVAÇÃO: entidades paraestatais não integram as atividades da administração pública. Andam
paralelamente ao estado. Tem personalidade jurídica de direito privado sem fins lucrativos que
desempenham atividade não exclusiva do estado no âmbito social e que recebem algum tipo de
benefício em troca do serviço prestado.
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Empresa pública e sociedade de economia mista podem falir? NÃO (lei 11.101/2005)
No tocante a responsabilidade civil, as estatais podem tanto explorar atividade econômica
como prestar serviço público. Assim, quando prestadoras de serviço público submetem-se ao regime
de responsabilidade objetiva respondendo o Estado subsidiariamente pelos prejuízos causados.
Quando exploradoras de atividade econômica, o regime será o privado, portanto, em regra, a
responsabilidade é subjetiva, ou seja, depende da comprovação de dolo ou culpa.
Órgãos Públicos: unidade de atuação integrante da estrutura da administração direta e da
administração indireta. Centro de competências, congregação de atribuições. Unidade que congrega
atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade
do Estado. São centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais por
intermédios de seus agentes. Os órgãos não possuem personalidade jurídica, pois eles já integram
uma pessoa jurídica. São os órgãos que realizam as competências administrativas.
Características:
Integram pessoa jurídica
Desconcentração administrativa
Não possuem personalidade jurídica, não são sujeitos de direitos nem de obrigações.
Teoria do órgão: a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio dos órgãos, de tal modo que
quando os agentes que o compõe ao exercerem suas atribuições é como se o próprio Estado o
fizesse, traduzindo-se numa idéia de imputação. Também é chamado de teoria da imputação.
Classificação:
1ª) quanto a estrutura:
Simples: um só centro de competências. Exemplo: RH da Polícia Federal.
Composto: reúne diversos órgãos em sua estrutura. Exemplo: Min.da Justiça
2ª) quanto a composição:
Singulares: atuação ou decisão são atribuições de um único agente. Exemplo: diretoria de uma
escola.
Coletivos: atuação e decisão são atribuições de mais de um agente público. Exemplo: conselho
de contribuintes.
3ª) quanto a posição estatal:
Independente: previsto na constituição e representa um dos 3 poderes do estado.
Autônomo: está abaixo do órgão independente, mas possui autonomia administrativa,
financeira e técnica.
Superior: órgão de direção, controle e decisão, mas sujeito a controle hierárquico de uma
chefia. Exemplo: procuradorias.
Subalterno: órgão de execução submetido a várias chefias.
Regime jurídico administrativo: Binômio: prerrogativas + sujeições
Prerrogativas: vantagens lícitas conferidas à administração em razão da supremacia do interesse
público sobre o particular.
Sujeições: a administração está submetida a algumas restrições em razão do princípio da
indisponibilidade do interesse público.
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PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: (art. 37 da C.F.)
São os postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da administração pública.
Conjunto de proposições que alicerçam ou embasam um sistema e lhe garantem validade.
Não há hierarquia entre os princípios administrativos.
Âmbito de aplicação: toda a administração direta e indireta de todos os poderes e de todos os
níveis da federação. Para aplicação dos princípios dispensa confecção de uma lei formal.
Os princípios são de observância obrigatória e não apenas recomendações.
Os princípios basilares da administração pública são o princípio da supremacia pública sobre
o particular e o princípio da indisponibilidade do interesse público. A supremacia do interesse público
orienta todo o regime jurídico administrativo. Este princípio é limitado pela proporcionalidade, ou
seja, o ato praticado pelo administrador só será legitimo se o meio utilizado for o adequado para
atender ao fim perseguido.
É subdivido em primário quando coincide com a realização de políticas públicas voltadas para
o bem estar social e secundário quando decorre do fato de que o Estado também é uma pessoa jurídica
que pode ter interesses próprios, particulares.
1) Legalidade: a administração só pode fazer aquilo que a lei expressamente determina ou autoriza.
A administração não pode criar direitos ou impor sanções sem a existência de uma lei prévia.
Exceções ao princípio da legalidade: estado de defesa, estado de sítio e medidas provisórias.
2) Impessoalidade: a atuação da administração deve ser objetiva e impessoal, sem discriminação
detrimentosa ou privilegiosa a ninguém. Agente público não pode fazer promoção pessoal com a
atividade administrativa.
3) Moralidade: a administração deve atuar com ética, probidade e boa-fé. Outro enfoque do princípio
da moralidade é que a sua inobservância constitui ato de improbidade administrativa.
4) Publicidade: impõe transparência aos atos administrativos, sob pena de ineficácia. A atuação
administrativa deverá ser tornada pública, para se dar ciência dos atos administrativos aos
administrados. A administração poderá agir de forma sigilosa, quando o sigilo for imprescindível para
a segurança da sociedade e do Estado. A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas
dos órgãos públicos deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, não podendo
constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou de
servidores públicos.
5) Eficiência: atuar com presteza, perfeição, qualidade e rendimento funcional. Tem a ver com a
relação custo / benefício para a administração.
Observação: cargo de conselheiro de tribunal de contas é cargo técnico e não político.
Princípios implícitos:
1) Supremacia do interesse público
2) Indisponibilidade do interesse público
3) Segurança jurídica: mínimo de certeza e segurança nas relações sociais. Veda a aplicação
retroativa de nova legislação ou de sua interpretação de modo a prejudicar terceiros.
4) Auto-tutela: anular atos ilegais e revogar atos inoportunos ou inconvenientes ao interesse
público. A administração pode declarar a nulidade de seus próprios atos.
5) Razoabilidade: deve atuar com bom senso de acordo com o senso comum.
6) Proporcionalidade: adequação entre os meios empregados e os fins desejados. A
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administração deve editar seus atos na medida necessária para alcançar os fins legais.
7) Continuidade do serviço público: serviços básicos prestados à população não podem ser
interrompidos.
8) Finalidade: todas as ações da administração devem ser praticadas visando o interesse público.
9) Motivação: exige que a administração pública indique os fundamentos de fato e de direito de
suas decisões, justificando-as.
10) Responsabilidade objetiva: a administração deve reparar o dano causado ao administrado em
razão da atividade administrativa independentemente da existência de dolo ou culpa do agente.
PODERES ADMINISTRATIVOS
Conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem jurídica confere aos agentes
administrativos com o fim de permitir que o Estado alcance seus fins. Esses poderes são outorgados
aos agentes públicos no sentido de que cumpram suas atribuições voltadas ao atendimento do
interesse coletivo. Tem duas características obrigatórias: são irrenunciáveis e devem ser obrigatoriamente
exercidos. O servidor público tem o poder-dever de agir.
ABUSO DE PODER: conduta ilegítima do administrador, quando atua fora dos objetivos
expressa e implicitamente traçadas na lei. O abuso de autoridade tem duas espécies:
Excesso de poder: quando o agente atua fora dos limites de competência que lhe foi atribuída.
Desvio de poder: quando o agente embora seja competente para agir, atua fora dos propósitos
estabelecidos em lei para certo ato. Exemplo: transferência punitiva de servidor. Tanto um
quanto outro caracteriza crime de abuso de autoridade.
Os poderes administrativos dividem-se nas seguintes espécies:
a) Poder discricionário: quando a lei não traça todos os parâmetros para a atuação do agente
público, cabendo-lhe avaliar a conveniência e oportunidade de se realizar determinado ato em
atendimento ao interesse público teremos poder discricionário. É permitido que o poder
judiciário afira a legalidade do exercício do poder discricionário, considerando em especial a
razoabilidade e a proporcionalidade dos atos. O que se veda ao poder judiciário é que se faça
juízo de conveniência e oportunidade, substituindo a vontade do administrador.
b) Poder vinculado: é quando a lei define todos os elementos e requisitos necessários à prática
de ato, não havendo qualquer margem de liberdade para atuação do administrador, devendo
realizar o que exatamente estabelece a lei, quando e como ela determina.
c) Poder regulamentar: é a prerrogativa conferida à administração pública de editar atos
normativos de caráter abstrato e geral visando dar aplicabilidade à lei. Não pode criar direitos,
nem obrigações que não decorram diretamente da lei. são exemplos destes poderes os decretos
e regulamentos e estes subdividem-se em duas espécies: decretos de execução e decretos
autônomos.
Os decretos de execução são utilizados para dar fiel execução às leis, e os decretos autônomos
são utilizados para tutelar hipótese que decorre diretamente da constituição, são atos
normativos primários, pois não estão subordinados a lei.
d) Poder normativo ou regulatório: poder para órgãos como agências reguladoras por exemplo,
estabelecerem normas técnicas para determinada área de atuação.
e) Poder hierárquico: é o poder que decorre da organização hierárquica da administração
pública, da relação de subordinação existente entre os vários órgãos e agentes. Observação:
não existe hierarquia entra administração direta e indireta.
f) Poder disciplinar: é a faculdade conferida à administração pública no sentido de punir no
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âmbito interno os ilícitos funcionais de seus agentes, bem como de outras pessoas sujeitas à
disciplina da administração. O poder disciplinar pode incidir sobre agentes públicos ou mesmo
sobre pessoas particulares que mantenham vínculo com a administração.
g) Poder de polícia: é a prerrogativa de que dispõe a administração pública para
condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício
da coletividade ou do próprio Estado. Pode ser preventivo ou repressivo.
Importante: o poder de polícia é indelegável, porém, alguns atos como os de consentimento e de
fiscalização podem ser delegados a pessoa jurídica de direito privado, no exercício de função
pública.
Observação: distingue-se a polícia administrativa que incide sobre bens, atividades e direitos
da polícia judiciária que atua sobre pessoas, voltada ao combate de ilícitos criminais.
O Poder de polícia pode ser originário quando é exercido diretamente pela pessoa política,
ou seja, pela administração pública direta através de seus órgãos e agentes, ou pode ser delegado
ou outorgado, quando é feito por pessoa jurídica integrante da administração indireta.
A lei nº 9.873/99 estabelece prazo prescricional de cinco anos para o exercício de ação
punitiva pela Administração Pública Federal direta e indireta, no exercício do poder de polícia.
Importante: O poder de polícia, que atualmente é desmembrado em quatro atividades, qual seja:
legislação, consentimento, fiscalização e sanção, poderão ser delegadas à pessoa jurídica de direito
privado, integrante da Administração Pública, no tocante às atividades de consentimento e
fiscalização.
Atributos do poder de polícia:
Discricionariedade: liberdade de decidir quando, onde e como agir. Excepcionalmente tem-se licença
como manifestação do poder de polícia.
Auto-executoriedade: a administração poderá executar diretamente suas medidas de polícia,
independentemente de autorização do poder de polícia.
Coercibilidade: a administração impõe suas medidas de polícia, independentemente de concordância
do particular afetado.
ATOS ADMINISTRATIVOS
São declarações humanas unilaterais, expedidas pela administração pública ou por particular
no exercício de suas prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurídicos determinados,
em conformidade com o interesse público, sob regime de direito público e sujeitas a controle. Pode-
se definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz
efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a
controle pelo poder judiciário.
O silêncio não é ato jurídico, mas um fato jurídico administrativo, pois não houve qualquer
manifestação.
Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da administração pública que,
agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir
ou declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. O ato pode ser
discricionário quando se dá certa margem de liberdade ao agente, porém, a lei identifica quantas e
quais são as condutas possíveis ao agente público. Já nos atos vinculados a lei rege toda a conduta
do agente público, não lhe restando alternativas a não ser agir da única forma possível e fazer
exatamente o que a lei lhe obriga.
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Fato administrativo: são comumente conceituados como a materialização da função administrativa,
consubstanciam o exercício material da atividade administrativa em si. Decorrem de um ato
administrativo, de uma decisão ou determinação administrativa, mas com esta não se confundem.
Espécies:
1º - atos privados da administração: são aqueles realizados pelo regime de direito privado. Exemplo:
contrato de locação.
2º - atos materiais: consistem na mera execução da vontade administrativa. Exemplo: apreensão de
uma mercadoria, fechamento de estabelecimento comercial.
3º atos administrativos: declaração de vontade do estado ou de quem o represente por um regime de
direito público. Os atos administrativos são sempre manifestações unilaterais de vontade.
Atributos dos atos administrativos: características que representam o regime de direito
público.
1º - presunção de legitimidade/veracidade: é relativa, admite prova em contrário. Fundamentos:
Procedimento prévio a prática do ato.
Possibilidade de controlar o ato administrativo de forma interna ou externa.
Principio da legalidade.
2º - auto-executoriedade: pode praticar seus atos sem necessidade de autorização do poder judiciário.
Tem dois aspectos:
Exigibilidade: meio indireto de coerção. Exemplo: multa.
Executoriedade: envolve meios diretos de coerção. Exemplo: fechamento de um
estabelecimento comercial. Exceção: questões pecuniárias.
3º - imperatividade: a administração pode praticar seus atos, independentemente da concordância
do particular afetado. (nem todo ato tem esse atributo). Imperatividade traduz a possibilidade que tem
a administração de impor unilateralmente de criar obrigações ou impor restrições, aos administrados.
Decorre do chamado poder extroverso do Estado. A imperatividade é atributo presente apenas nos
atos administrativos que imponham restrições de direitos, não se aplicando aos atos ampliativos de
direitos.
4º - tipicidade: a administração quando pratica seus atos deverá fazer em plena correspondência com
figuras previamente definidas em lei.
Elementos do ato administrativo:
São os requisitos de validade.
Competência: atribuições conferidas pela lei a um agente ou órgão público. É irrenunciável.
É possível tanto delegação quanto avocação. Só não será possível delegação quando houver
algum impedimento legal. O vício da competência caracteriza excesso de poder.
Não podem ser objeto de delegação:
I – edição de atos de caráter normativo
II – decisão de recursos administrativos
III – matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade
Finalidade: é a proteção e a satisfação do interesse público. O fim almejado por qualquer ato
deve ser sempre o interesse público. O vício caracteriza desvio de poder (também chamado
de desvio de finalidade). Exemplo: remoção punitiva do servidor.
Forma: exteriorização da vontade administrativa. Atua pelo princípio da solenidade das
formas. Todo ato administrativo é, em princípio, formal e a forma exigida pela lei é, via de
regra, escrita.
Motivo: ou causa, é a situação de direito e de fato que determina ou autoriza a realização do
ato administrativo. É o pressuposto fático e jurídico que enseja a prática do ato.
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Objeto: conteúdo do ato administrativo, resultado prático do ato administrativo, efeito jurídico
imediato. Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria alteração no mundo
jurídico que o ato provoca.
Mérito do ato administrativo: juízo de valor, juízo de oportunidade e conveniência que o
poder judiciário não pode controlar. É um juízo exclusivo da administração. Dois requisitos – motivo
e objeto – especificamente considerados quanto aos atos administrativos discricionários, formam o
núcleo do que costuma ser chamado pela doutrina de mérito administrativo.
Classificação dos atos administrativos:
Quanto aos efeitos:
Constitutivo: aquele que cria, que constitui uma nova situação jurídica.
Desconstitutivo: aquele que põe fim a uma situação jurídica existente.
Declaratório: declara uma situação pré existente.
Alienativo: é aquele que tem por fim a transferência de bens ou direitos.
Modificativo: aquele que altera situações pré-existentes.
Abdicativo: é aquele pelo qual o titular renuncia a um direito e para isso tem que ter
autorização legislativa.
Quanto à formação do ato e a produção de seus efeitos:
Perfeito: aquele que completou o ciclo de formação (foi escrito, assinado e publicado).
Imperfeito: aquele que ainda não completou seu ciclo de formação.
Pendente: é aquele que já completou o ciclo de formação, mas está sujeito a uma condição
ou termo para produzir seus efeitos.
Consumido: ato que já exauriu seus efeitos.
Quanto aos destinatários:
Geral: possui caráter de abstração e generalidade e por isso atinge a coletividade com um
todo. Exemplo: ato que muda a direção de uma rua. Os atos gerais têm as seguintes
características:
I – impossibilidade de impugnação judicial diretamente pela pessoa lesada, restando apenas a
via de argüição de inconstitucionalidade.
II – prevalência sobre o ato administrativo individual
III – revogabilidade incondicionada
IV – impossibilidade de revogação por meio de recursos administrativos.
Individual: atingem certos e determinados destinatários. Subdivide-se em singular se
atinge uma única pessoa ou múltiplo se atinge mais de uma pessoa, porém, todas têm que
ser determináveis.
Quanto ao alcance:
Interno: só atinge dentro das repartições.
Externo: produz efeito também para os administrados.
Quanto às prerrogativas da administração:
Império: se vale da supremacia do interesse público sobre o particular.
Gestão: praticado sem a prerrogativa que tem em relação ao particular.
Expediente: atos que dão andamento a processos e papéis que tramitam na administração
pública.
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Quanto à vontade administrativa:
Simples: decorre dentro de uma manifestação de vontade dentro de um só órgão.
Complexo: decorre de mais de uma vontade dentro de um órgão.
Composto: mais de uma vontade dentro de um único órgão ou uma só vontade dentro de
vários órgãos.
Quanto à liberdade do agente público:
Vinculados: não há liberdade conferida ao agente.
Discricionário: há certa liberdade conferida ao agente.
Atos Nulos: são aqueles que nascem com vício insanável, normalmente resultante da ausência
ou de defeito substancial em seus elementos constitutivos.
Atos inexistentes: é aquele que possui apenas aparência de manifestação de vontade da
administração pública, mas que não chegou a se aperfeiçoar como ato administrativo.
Formas de extinção do ato administrativo:
a) Cumprimento de seus efeitos.
b) Desaparecimento do objeto ou do sujeito.
c) Renúncia pelo próprio beneficiário.
d) Retirada do ato: pode ocorrer das seguintes formas:
- cassação
- caducidade
- contraposição ou derrubada
- anulação: quando é ilegal. Tem efeito retroativo
- revogação: quando é inconveniente. Efeito ativo
Anulação do ato administrativo: a anulação deve ocorrer quando há vício no ato, relativo à
legalidade ou a legitimidade; é sempre um controle de legalidade, nunca um controle de mérito.
Quando o vício for insanável o ato é nulo e a anulação é obrigatória, quando for sanável, o ato é
anulável, e pode ser anulado ou convalidado.
Revogação do ato administrativo: revogação é a retirada do mundo jurídico, de um ato
válido, mas que por discricionariedade da administração, tornou-se inoportuno ou inconveniente. São
insuscetíveis de revogação:
a) os atos já consumados;
b) os atos vinculados;
c) os atos que já geraram direitos adquiridos;
d) os atos que integram procedimentos.
Anulação Ocorre por ilegalidade ou ilegitimidade, tem efeito retroativo “ex-
tunc”
Revogação Ocorre por discricionariedade da administração por um ato válido
ter se tornado inoportuno ou inconveniente. Só tem efeito a partir
da revogação “ex-nunc”.
Convalidação É o refazimento de modo válido com efeito retroativo do que foi
produzido de modo inválido. Tem efeito “ex-tunc”.
A administração tem o prazo decadencial de cinco anos para anular ato ilegal que gera efeitos
favoráveis para os destinatários, desde que estes beneficiados não estejam de má-fé.
Convalidação do ato administrativo: é a possibilidade de “correção” de defeito existente
em ato jurídico, decorrente da inexistência de interesse em que o ato seja anulado. Expirado o prazo
para que o ato seja anulado, este passa a ser um ato convalidado, não mais passível de anulação. Em
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decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público, nem prejuízo a terceiros, os
atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria administração. Isso
significa dizer que se um ato administrativo possuir um vício não tão grave, este não precisa ser
anulado pela administração, podendo ser confirmado por esta. No entanto, dita convalidação, só
poderá acontecer se restarem resguardados o interesse público e de terceiros.
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra responsável no caso de dolo ou culpa.
A corrente majoritária é no sentido de que a responsabilidade objetiva é decorrente de AÇÃO
estatal, remanescendo a subjetiva, por culpa administrativa, no caso de omissão. Todavia, como
ressaltado, a responsabilidade objetiva, na modalidade risco administrativo, poderá ser afastada nos
casos de: culpa exclusiva da vítima, caso fortuito ou força maior.
Na hipótese de culpa concorrente, ou seja, se o dano advém também de conduta do terceiro e
de conduta da Administração, a exemplo de uma pessoa que fura um sinal vermelho, enquanto uma
viatura policial também fura de um outro lado, vindo a colidir os dois veículos, não ficará afastada a
responsabilidade da Administração, ou seja, não há compensação de culpas, há a mera gradação da
indenização a ser concedida.
Será subjetiva a responsabilidade decorrente de ato omissivo do Estado.
Responsabilidade civil do estado: decorre de uma ação/omissão lícita ou ilícita e que incorre
dano ou prejuízo a terceiros. Surge o dever do estado de indenizar a pessoa prejudicada. No âmbito
do direito público, temos que a responsabilidade civil da administração pública evidencia-se na
obrigação que tem o Estado de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando
em seu nome, causem aos particulares. O Brasil adota a teoria do risco administrativo.
Requisitos:
dano
alteridade do dano
nexo causal
ato estatal
ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.
Responsabilidade subjetiva: não existindo conduta de agente público ou delegado, a
responsabilidade do Estado será do tipo subjetiva, ou seja, terá que ser provada a culpa na omissão
da administração. Ocorre quando o serviço é prestado de maneira aquém do que se esperava ou ainda
quando o serviço não é prestado, ou seja, quando o Estado foi omisso.
Responsabilidade objetiva: conduta lícita ou ilícita da administração, que causa um dano.
Decorre de uma ação propriamente dita. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável no caso de dolo ou culpa.
Causas excludentes da responsabilidade do Estado:
a) Culpa exclusiva da vítima ou de terceiros.
b) Caso fortuito ou força maior.
O estado indenizará o condenado por erro judicial, assim como o que ficar preso além do tempo
fixado na sentença.
Na ação de reparação de danos o prazo é de 5 anos. O estado tem direito de entrar com ação
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regressiva no tempo que quiser.
Observação: No caso de ação regressiva contra o funcionário que causou o dano, é necessário
provar dolo ou culpa por parte deste e deve ser assegurado direito ao contraditório e ampla defesa.
Esta ação é imprescritível.