UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
UNIDAD IZTAPALAPA
DEPARTAMENTO DE ANTROPOLOGÍA
INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS 2004 DEL
PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA
DE JUSTICIA DE LA COMISIÓN NACIONAL PARA EL
DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS.
(primer borrador completo)
Dra. Ana Paula de Teresa Ochoa
Antrop.Yolanda Hernández Franco
Mtr. José Manuel Escalante Lara
Asesoría: Antrop. Sandra Luz Chávez Castillo
Muestra: Mtro. Manuel Martínez
7 de marzo de 2004
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Coordinación General:
Luz María Bravo Fuerte
José Manuel Escalante Lara
Yolanda Hernández Franco
Flor María Romero Julián
Equipo de investigación en campo:
Alba Rebeca Hernández Ramos
Adriana Zapata
Berenice Mondragón López
Brenda García
Carmen Domínguez Durán
Citlalli Cruz López
Clara Nava Reyes
Elías Hernández Tapia
Hugo Enrique Martínez Araujo
Joaquín Ventura
José Luis Lezama Núñez
Mauricio León Molina
Monzerrat Romero Luna
Roberto Rivera Pérez
Yolanda Millán Arenas
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ÍNDICE
PRESENTACIÓN
1. INTRODUCCIÓN
2. PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
2.1 PERTINENCIA DEL PROGRAMA
2.2 COMPLEMENTARIEDAD O DUPLICIDAD DEL PPCMJ CON OTROS PROGRAMAS
GUBERNAMENTALES
3. ANÁLISIS CCOMPARATIVO 2002-2004
4. OPERACIÓN DEL PPCMJ EN 2004 Y ANÁLISIS DE RESULTADOS
4.1 PROCESO DE SELECCIÓN, APROBACION Y OPERACIÓN DE LOS PROYECTOS
4.2 ORGANIZACIÓN Y REALIZACIÓN DE CURSOS SE ASESORÍA ADMINISTRATIVO
CONTABLE
4.3 ALCANCE Y COBERTURA DEL PPCMJ Y ERRORES DE INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN
4.4 VERIFICACION EN CAMPO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS
4.5 IMPACTO SOBRE EL BINESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y LA NO
DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES
4.6 EFICIENCIA INSTITUCIONAL COSTO BENEFICIO Y COSTO EFECTIVIDAD
(BENEFICIOS SOCIALES Y ECONÓMICOS=
4.7 RESUMEN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN
4.8 CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS Y EFECTOS DEL PPCMJ
4.9 ACEPTACIÓN Y SATISFACCION DE LA POBACIÓN OBJETIVO
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4.10 CONDICIONES QUE OBSTACULIZAN O FAVORECEN LA OPERACIÓN DEL PPCMJ
5. SEGUMIENTO A LAS RECOMENDACIONES 2002 Y 2003
6. CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROPUESTA GENERAL PARA
MEJORAR EL PROGRAMA
PRESENTACIÓN
El planteamiento de la evaluación se realiza de acuerdo a lo que marca el Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2004 (tal como está
dispuesto en su artículo 55, fracción IV, inciso b), en donde se estipula que los programas
sujetos a Reglas de Operación deberán presentar ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta
Pública de la Cámara de Diputados y a la Secretaría de la Función Pública, una evaluación de
resultados.
A mediados del mes de julio de 2004, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas (CDI), a través de la Dirección General de Evaluación y Control, hizo una
invitación al Departamento de Antropología de la Universidad Autónoma Metropolitana,
Unidad Iztapalapa, para realizar la Evaluación de Resultados 2004 del Programa Promoción
de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ). Los propósitos de la evaluación están
contenidos en los términos de referencia emitidos por la CDI para llevar a cabo la presente
evaluación y de los cuales la propuesta general de la UAMI consideró los siguientes objetivos
y metas acordes con la metodología e instrumentos de investigación de campo y análisis de
información.
Objetivos Generales:
1. Realizar la evaluación de resultados obtenidos en 2004, del programa: Promoción de
Convenios en Materia de Justicia (en adelante PCMJ) de la Comisión Nacional
para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).
2. Conocer el funcionamiento del programa PCMJ en el marco del nuevo establecimiento
de la transición institucional, destacando los aciertos y puntos críticos del mismo,
considerando los distintos niveles de operación.
3. Realizar un análisis de los resultados
del programa con base en la información
disponible, tanto documental como de bases de datos para los años 2002 a 2004.
4. Hacer recomendaciones pertinentes
para el funcionamiento del programa PCMJ a fin
de ajustar lineamientos y eficiencia del mismo, considerando el presupuesto y tiempos
de ejecución de que dispone la CDI para tal fin.
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Objetivos Particulares:
5. Identificar, describir y analizar el programa PCMJ a través de métodos cualitativos y
cuantitativos, mediante la aplicación de entrevistas, encuestas y la observación de
campo.
6. Estudiar la forma de articulación del programa PCMJ con la población beneficiaria.
Considerando cada uno de los campos generales de financiamiento y su relación con la
población objetivo, el análisis se hará con la información documental y de los
tabulados básicos del programa, con información de campo y con la encuesta a
beneficiarios.
En términos generales los objetivos propuestos fueron cubiertos. Se cuenta con información
necesaria para la evaluación de los resultados 2004 sobre el programa PCMJ. Se pudo obtener
el funcionamiento del PCMJ desde los Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena en el
marco de la transición institucional de INI a CDI, además de contar con los documentos y
bases de datos para realizar el análisis de eficiencia del PCMJ y con elementos suficientes que
den pie a recomendaciones. Como se menciona adelante, el vínculo más estrecho con la
población objetivo resultó pobre debido a la temporalidad con que se contó para el trabajo de
campo, ésto dificulta poder aseverar algunos aspectos, por ejemplo: la forma como la
población incorpora en su cotidianidad elementos de Derechos Humanos y los Derechos
Indígenas.
Metodología:
La metodología que se desarrolló en la evaluación de resultados 2004, se deriva de cuatro
fuentes de información mediante las cuales se conforma el marco analítico sobre la operación
del programa para el año en cuestión. Una primera fuente la constituyen los documentos
rectores que dan origen a la CDI, así como la normatividad relacionada con las reglas de
operación y el funcionamiento del programa, las cuales servirán para evaluar de manera
comparativa tanto los objetivos, las formas de operación y las metas del programa PCMJ a lo
largo del tiempo.
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Los informes financieros (2002-2004 del programa PCMJ), también constituyen una fuente
importante ya que en éstos se indica la distribución de metas programadas/ejecutadas y los
montos programados/ejecutados a nivel estatal. Era deseable contar, en el tiempo previsto,
con las bases definitivas y desagregadas a nivel CCDI, para poder hacer un análisis más fino
del rubro de eficiencia/eficacia y costo/beneficio. Sin embargo, fue posible realizar el análisis
sobre la cobertura del Programa en los años 2002 a 2004 considerando el agregado por
delegación estatal.
Aparte de las fuentes documentales señaladas arriba, la metodología empleada descansa en el
análisis de dos fuentes directas. 1) La información de campo con entrevistas y encuestas, que
permitieron conocer la forma como se realiza la ejecución del programa en los distintos sitios
que abarcó la muestra, la información permite documentar suficientemente el proceso
establecido desde la entrega de la propuesta de proyecto por parte de las organizaciones hasta
la entrega de los recursos para la operación de los proyectos seleccionados. Sin embargo, la
pretensión de acercarnos a un informe sobre el impacto del programa entre la población
beneficiada de las comunidades quedó muy por debajo de nuestra expectativa; el tiempo real
que tuvimos para hacer el levantamiento de campo se limitó y este hecho modificó la
propuesta inicial en donde se pretendía identificar el impacto en el nivel localidad, por lo
tanto sólo en ciertos lugares se pudo realizar la entrevista a las autoridades, representantes y
participantes de las poblaciones involucradas en los proyectos de las organizaciones. 2) La
otra fuente de información directa, lo constituyeron las entrevistas estructuradas
dirigidas
tanto a los responsables de ejecutar los proyectos en las Delegaciones como en los Centros
Coordinadores de Desarrollos Indígenas (CCDI), comprendidos en la muestra. En este caso el
levantamiento resultó ser muy amplio y diverso, presentándose por lo menos dos cédulas en
cada delegación visitada y dos cédulas por cada CCDI1. Es necesario reiterar que en todos los
casos las respuestas lógicas (si, no), fueron corroboradas con preguntas de contexto y
argumentales dirigidas a los Representantes de organizaciones como del Personal Operativo
de Campo.
1 Sólo en el caso en que los responsables del programa se encontraron de vacaciones, la información quedó pendiente para ser enviada vía fax o internet.
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Para la integración del Informe Final que ahora se presenta, se contó con las dos fuentes de
información antes señaladas y de las cuales se realizó:
1) Análisis Documental sobre las diversos materiales que refieren tanto al
planteamiento global de la política indigenista en materia de derecho y justicia, como
de los lineamientos, procedimiento y operación del programa PCMJ durante el año
2004. Se busca analizar los logros alcanzados por el PPCMJ, en el marco de la
transición de INI a CDI; y,
2) Análisis de Campo con base en la aplicación de cuatro instrumentos semicerrados y
dos abiertos, distribuidos de la siguiente forma: 1) entrevistas a líderes de
organizaciones y población en general. 2) encuestas a organizaciones y sus
beneficiarios: una dirigida a los directivos de las organizaciones y otra a los
beneficiarios de comunidades bajo su cobertura2. 3) Dos encuestas dirigidas al
personal operativo, distribuidas entre Delegados, Directores de Centros
Coordinadores y Responsables de programa tanto a nivel de la Delegación como en
los Centros Coordinadores. A continuación se presenta una breve descripción del
contenido de cada instrumento.
Descripción de las encuestas
1. Encuesta para delegados y/o directores de los Centros Coordinadores de
Desarrollo: Sirve para conocer: 1) el perfil profesional de los delegados estatales y
Directores de los CCDI de la CDI, 2) la infraestructura operativa y el personal con el
que cuenta la institución para operar, 3) la cobertura de la CDI en cada estado y
región, 4) los principales problemas políticos agrarios y sociales que enfrenta la
población indígena atendida por la institución y, 5) el grado de participación de las
Delegaciones y Centros Coordinadores en el desarrollo de cada uno de los programas.
La encuesta se aplicó a los delegados en cada representación estatal y a los
respectivos directores en cada uno de los 37 Centros Coordinadores de
Desarrollo Indígena, seleccionados en la muestra.
2 Debido al tiempo disponible sólo se aplicó el instrumento a una comunidad, por lo general la más cercana en tiempo y elegida a partir del criterio de la organización.
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2. Encuesta para operadores de los programas en los Centros Coordinadores de
Desarrollo Indígena : Este instrumento permite: 1) valorar el perfil de los
responsables del programa, 2) el conocimiento que tienen del mismo y el grado de
cumplimiento de las reglas de operación, 3) conocer las condiciones de trabajo en las
que operan los encargados del programa y las principales dificultades que enfrentan
para su operación; y, 4) por último, sirve para ponderar el nivel de seguimiento que se
le han dado a las recomendaciones y los principales problemas, estructurales y
circunstanciales, que el PPCMJ padece.
Esta encuesta se aplicó a los responsables del programa (a nivel estatal y
nivel de cada Centro Coordinador. En algunos casos el encargado opera el
programa de todo un estado desde la delegación estatal y en algunos otros,
los CCDI tienen su propio responsable del programa.
3. Encuesta para beneficiarios e informantes calificados: Esta encuesta permite 1)
caracterizar a la organización y al proyecto que impulsa. Por otra parte, 2 )sirve para
evaluar las dificultades financieras y de operación de los proyectos y, 3) permite
recoger la opinión que los beneficiarios tiene el programa.
Se aplicó a las organizaciones que participan en algún convenio con la CDI
para la promoción de los derechos humanos e indígenas. Se aplicó a 69
organizaciones en total. El contacto se hizo con la organizaciones mediante
el apoyo de los operadores o bien con el directorio (en donde se identifica el
nombre de la organización, nombre de los responsables y dirección sede de la
organización) proporcionado por la CDI. El cuestionario puede estar
contestado por el líder de la organización, secretario o encargado del
programa.
4. Encuesta a beneficiarios directos. Fue aplicada a beneficiarios directos de los
proyectos implementados por las organizaciones que reciben recursos por parte de la
CDI. Es de utilidad para conocer el perfil socioeconómico de los beneficiarios y la
opinión que éstos tienen del trabajo de las organizaciones y de los proyectos que
impulsan. Asimismo es útil para ponderar, en cierta medida, el impacto real del
programa en la población indígena.
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De manera tentativa y en la medida de lo posible se buscó aplicar una
encuesta, a un beneficiario, por cada una de las 89 organizaciones
seleccionadas en la muestra.
El personal que participó en el levantamiento complementó estas encuestas con observación
directa, entrevistas abiertas con funcionarios de la Comisión, beneficiarios, no beneficiarios,
promotores y líderes de organizaciones y otras autoridades locales.
Al final del proceso de evaluación se obtuvieron los siguientes productos: 1) un Informe de
análisis documental sobre las diversas fuentes que refieren tanto al planteamiento global de la
política indigenista en materia de derecho y justicia, como de los lineamientos, procedimiento
y operación del Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia para el periodo
enero-diciembre de 2004. Fundamentalmente se busca analizar los logros alcanzados por el
Programa; 2) un informe sucinto sobre la información de campo (entrevistas y encuestas a
organizaciones, comunidades y personal operativo); y, 3) un informe general de la evaluación
de resultados con el análisis de la información de gabinete y de campo, misma que integre
todos los aspectos sobre el impacto y el proceso de desarrollo de los proyectos en las
organizaciones que constituyen la muestra seleccionada. Al final, se acompañará de la versión
ejecutiva del mismo.
Informe por estados
Para el informe por estados, se conjuntaron los elementos de entrevistas abiertas entre la
población visitada ya sea con cargos de representación o ciudadanos, los datos de la
observación en campo, y el contexto de las encuestas aplicadas, así como la información
documental de caracterización socioeconómica. El informe por estado se entrega como
documento aparte, junto al informe ejecutivo y los anexos estadísticos.
Con la información de campo fue posible entender el proceso particular que el programa
PCMJ tuvo durante 2004. A partir de este análisis de información se estructura la mayor parte
del informe. La información arroja datos importantes referentes a la forma como se llevó a
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cabo el proceso de convocatoria, recepción y dictaminación de proyectos, capacitación y
entrega de recursos.
En términos generales se destaca que el proceso se llevó a cabo de principio a fin, y se
cumplió paso a paso con lo estipulado en las reglas de operación. Sin embargo, existe un
conjunto de elementos que revelan las consecuencias de la dinámica que adquirió la demora
de la puesta en marcha del programa PCMJ en este 2004.
Muestra
Debido a las características de la población objeto3, se realizó un diseño de muestra
multietápico con probabilidades proporcionales al tamaño de la unidades primarias,
secundarias y terciarias. La unidades primarias son las Entidades Federativas, las secundarias
son los Municipios y las terciarias fueron los Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena,
Organizaciones y sus Beneficiarios. Como parte de la preparación de campo, se encontró que
la muestra debía tener algunos ajustes en el número y distribución de los municipios. Estas
modificaciones no alteraron en lo fundamental la diversidad de situaciones buscadas y la
aleatoriedad de los casos revisados. La estrategia seguida, buscó ajustar el tamaño de la
muestra a la capacidad operativa del levantamiento de información.
Unidades primarias
Estados (Delegaciones estatales)
De una población de 24 estados, se seleccionó una muestra aleatoria de 12 estados4, con
probabilidad de selección ponderada por el número de organizaciones que operaron en ellos
durante el 2004.
Unidades secundarias
Municipios con Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena (CCDI)
3 La muestra se trabajó básicamente con la información resultante de la dictaminación de proyectos por entidad. 4 Se excluyó fórmula alguna para calcular el tamaño de la muestra para los estados, pues para poblaciones muy pequeñas (<100), aún utilizando el factor de corrección para poblaciones finitas, se suele sobreestimar el tamaño de necesario. Véase Rea L. y R. Parker (1997) Designing and Conducting Survey Research, Jossey-Bass, E.U.
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Se seleccionó una muestra de 29 CCDI5 (de un total de 58)6, de los cuales se consideró a 88
municipios en los que dichos centros tienen cobertura y que estuvieran dentro de los 12
estados considerados como unidades primarias. Los municipios con CCDI se eligieron con
probabilidad de selección ponderada por el número de organizaciones que operaban dentro de
cada uno.
En general, debido al retraso en la operación y consecuentes resultados del programa en 2004,
resultó difícil definir una muestra que contemplara las tres variables fundamentales: 1)
totalidad de proyectos con su cobertura; 2) municipios en donde opera cada organización; y,
3) una lista completa en donde se relacionara la organización, el municipio y los Centros
Coordinadores. Lo cual dificultó el tabulado óptimo para la muestra. (ver Tabla No.1).
5 Ibid. 6 Sólo CCDI identificables en municipios a partir de las bases de datos.
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Tabla No. 1. Distribución de los CCDI y otras unidades operativas a nivel
Delegación en la República Mexicana
Estado Número
Delegaciones Número Sub-delegaciones
Número CCDI1
Número Módulos o
U.O.2
Número CRIID y
CVI3
Baja California 1 0 0 0 Campeche 1 4 3 1 Chiapas 1 14 0 0 Chihuahua 1 4 0 1 Distrito Federal 14 0 0 0 0 Durango 1 2 3 0 Guanajuato 1 1 1 0 0 Guerrero 1 5 0 0 Hidalgo 1 3 0 0 Jalisco 1 1 0 0 Estado de México 1 1 4 0 Michoacán 1 4 0 2 Morelos 1 0 0 0 Nayarit 1 4 0 1 Oaxaca 1 4 20 1 0 Puebla 1 8 0 0 Querétaro 1 2 0 0 Quintana Roo 1 1 2 1 Sinaloa 1 1 0 0 San Luis Potosí 1 3 0 0 Sonora 1 3 2 1 Tabasco 1 2 0 0 Veracruz 1 8 1 0 Yucatán 1 4 0 2
TOTALES 24 5 95 16 9
1. CCDI. Se refiere a los Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena 2. Módulos o U.O. . Se reportan Módulos y Unidades Operativas. En el caso de
Durango, se registran como Centros Operadores más una Residencia. 3. CRIID y CVI. En algunas Delegaciones se detectaron Centros Regionales de
Investigación, Información y Documentación. 4. En el Distrito Federal estrictamente no existe una Delegación a pesar de la gran
importancia operativa de esta representación. Nota: En general se aprecia un conjunto de variantes en el organigrama de las
delegaciones. Si se considera a los módulos y centros o unidades operativas el número de oficinas de atención se eleva a 125.
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Conglomerados de municipios7
A partir de los municipios y su vinculación con el CCDI se crearon conglomerados de
municipios mediante tres criterios:
1) Adyacencia geográfica,
2) CCDI al que pertenecieran los proyectos llevados a cabo en los municipios, y
3) distancia al Centro Coordinador más cercano.
El propósito de los conglomerados de municipios es seleccionar municipios sistemáticamente
para cubrir la muestra de las unidades terciarias.
Unidades terciarias
Organizaciones y sus beneficiarios
Para calcular el tamaño de la muestra para las organizaciones y sus beneficiarios se utilizó la
fórmula:
Np(1
p)
n= (N 1)(d
2/ z
2)+p(1
p)
En donde:
n es el tamaño de la muestra
N es la población
p es la proporción de casos dentro de una categoría. Como ésta no se conoce,
para asegurar el mayor tamaño de muestra posible (y el menor error de
estimación) p = 0.5
d es el margen de error que se está dispuesto a aceptar (se estableció en 5% o
sea d= 0.05)
z
Es el nivel de confianza expresado en desviaciones estándares (se estableció
en 95% es decir z = 1.96)
7 El propósito de los conglomerados por municipios es seleccionarlos sistemáticamente para cubrir la muestra de las unidades terciarias.
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Después de la aplicación, se estratificó la muestra proporcionalmente entre la población de las
organizaciones dedicadas a proyectos de convenios (34.3 por ciento) y de cultura (65.7 por
ciento)8. De esta forma se determinó una muestra total de 89 proyectos. Se considera que el
mayor error de proporción muestral es de 0.5, con un margen de error .05 y un nivel de
confianza de 95 por ciento.
Así, para el PPCMJ se determinó una muestra de 89 organizaciones y sus beneficiarios, de un
total de 256 proyectos, lo que significa que se trabajó en poco más del 33 por ciento de la
totalidad de los proyectos. La muestra que se determinó para convenios, se llevó a cabo en 32
municipios repartidos en 12 estados de la República Mexicana (Ver Tabla 1), bajo una
cobertura de 29 CCDI y contempló aplicar encuestas y entrevistas a un total de 89
organizaciones y un número igual de sus beneficiarios.
En resumen se trabajaron los siguientes espacios:
12 Delegaciones estatales
29 CCDI
88 Municipios
89 Organizaciones
89 Beneficiarios Indirectos (se
redujo a 24 por condiciones de
campo)
Al planificar el trabajo de campo se consideró tanto la distribución geográfica como las
condiciones de tiempo que se tenía para el levantamiento de información en campo. La
muestra tuvo que ajustarse. Sin embrago, no se afectó de forma negativa, al contrario, se pudo
hacer una redistribución mínima de la visita municipal principalmente en los estados de
Chiapas, Oaxaca y Guerrero. (ver Tabla No. 2 ).
8 Debido a que se realizaron dos evaluaciones por parte del Departamento de Antropología de la UAMI, se acordó con la CDI trabajar ambos programas (PCMJ y Profodeci) en los mismos sitios.
Tabla No. 2. Tamaño de muestra por estado
Estados originales Tamaño de
muestra por
estado 1
Estados definitivos
Tamaño de
muestra por
estado 2
1. Chihuahua 2 1. Baja California 2
2. Chiapas 39 2. Chiapas 39
3. Distrito Federal 8 3. Distrito Federal 8
4. Guerrero 4 4. Guerrero 4
5. Jalisco 3 5. Jalisco 3
6. Michacán 2 6. Michoacán 2
7. Nayarit 0 7. Nayarit 0
8. Oaxaca 13 8. Oaxaca 11
9. Puebla 5 9. Puebla 5
10. Quintana Roo 5 10. Quintana Roo 5
11. Durango 2 11. Sinaloa 3
12. Veracruz 6 12. Veracruz 6
Total: 89 Total: 88
Desarrollo de la investigación:
El levantamiento de información, se integró por un equipo de una coordinadora general, dos
coordinadores operativos y de campo, y una asesora. El equipo de campo se conformó de 18
investigadores de campo, todos ellos con experiencia en aplicación de cédulas, entrevistas y
elaboración de informes. Para la preparación del equipo, se trabajó en la definición de
conceptos básicos como: Derechos Indígenas
y Derecho Indígena, que fueron fundamentales
para entender los elementos básicos en los que descansa el Programa PCMJ. A continuación
se presenta una síntesis sobre la interpretación de ambos conceptos.
Derechos Indígenas. Hace referencia al ámbito de los derechos (individuales o
colectivos) que el Estado Mexicano ha reconocido -otorgado, tutelado- a los
miembros y/o integrantes de un pueblo y/o comunidad indígena; y, se encuentran
plasmados tanto en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en las
constituciones estatales, así como en Leyes Generales, Federales; en Reglamentos,
Códigos y Convenios.
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Este proceso de juridización inició en 1990 cuando el Estado Mexicano firmó el
Convenio Internacional 169 Sobre Poblaciones Indígenas y Tribales en Países
Independientes de la Organización Internacional del Trabajo. Con la firma de éste
convenio, el Estado Mexicano se comprometió a ir modificando su legislación
nacional para integrar los derechos específicos de los indígenas. Primero, reformó el
Art. 4° Constitucional, reconociendo el carácter pluricultural de la nación mexicana.
A partir de esto, varios estados reformaron sus constituciones( Oaxaca, San Luis
Potosí, Quintana Roo, entre otros), y se realizaron modificaciones importantes al
Código Federal de Procedimiento Penales, a la Ley Agraria, a la Ley Forestal, a los
Reglamentos de los Tribunales y Procuradurías Agrarias, a la Ley General de
Educación y a la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En el 2001 se vuelve a modificar la Constitución nacional. En medio de fuertes
contradicciones y polémicas, es aprobada la llamada Ley Indígena , tanto por el
Senado de la República como por la Cámara de Diputados. Por decreto se modifican
los artículos 1°, 4°, 18° y 115° Constitucional. Desde entonces se han ido modificando
las constituciones estatales ajustándose a ésta nueva situación jurídica en materia
indígena, y se han aprobado dos nuevas leyes: Ley de los Derechos Lingüísticos de
los pueblos indígenas (D.O.F. 13 de marzo de 2003) y la Ley Federal para prevenir
y eliminar la discriminación (D.O.F. 11 de junio de 2003).
En el sistema jurídico nacional la gama de los posibles derechos, se encuentran,
primero plasmados y/o reconocidos en la Constitución de los Estados Unidos
Mexicanos; la lógica jurídica divide los derechos de cualquier ciudadano en tipos de
derechos, de tal suerte que tenemos:
.- Derechos Fundamentales/ Derechos Humanos.
.- Derecho Agrario
.- Derecho Civil
.- Derecho Penal
.- Derechos Laborales
.- Derechos de los Migrantes/ Derechos de los trabajadores Agrícolas
.- Derechos de las Mujeres/ Derechos Reproductivos y Sexuales.
.- Derechos en materia de Educación
.- Derechos Culturales y Lingüísticos
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.- Derechos en materia Religiosa
Derecho Indígena. Es un término usado para referirse a los sistemas normativos
indígenas. Estos sistemas normativos están integrados por formas de gobierno propio,
ya sea Consejo de Anciano, Gobiernos Tradicionales u otra forma de representación
y decisión colectiva; cuenta con reglas de comportamiento para la vida comunitario,
con derechos y obligaciones para cada uno de sus miembros; cuenta con una gama de
sanciones y formas específicas de hacer valer la ley y/o sancionar al infractor. En la
mayoría de las veces, estos sistemas normativos no están codificados ni escritos, son
normas cuyas flexibilidad está muy relacionada con su naturaleza oral. Si embargo,
recientemente se está operando un cambio significativo: algunas comunidades
indígenas están aprovechando los cambios legislativos y están elaborando
Reglamentos Comunitarios como un intento de codificar sus prácticas o
costumbres jurídicas. Otros se están reconociendo en algunas Constituciones
estatales como la de San Luis Potosí y Oaxaca. (notas elaboradas a cargo de Sandra
Chávez Castillo, para una de las sesiones de capacitación).
La capacitación incluyó la aplicación de los instrumentos en la prueba piloto que se realizó en
el Distrito Federal. En total se capacitó al equipo durante dos semanas, en las cuales se trabajó
con cada una de los bloques de preguntas, previa revisión de cada una en sesiones grupales. El
manual de capacitación incluyó algunos aspectos relevantes como la dinámica institucional,
los contenidos de las Reglas de Operación y la estructura de la CDI tanto en Oficinas
Centrales como en los estados. En este espacio se llevó a cabo la preparación de la salida de
campo.
La aplicación del estudio piloto que se realizó en el Distrito Federal, incluyó desde la visita a
la representación hasta la aplicación cabal de cada instrumento y un ejercicio de informe. En
esta misma entidad se realizaron dos visitas a Oficinas Centrales de la CDI por parte de todo
el equipo de campo. Con estas visitas, se pudo conocer a mayor profundidad la operación del
programa y se aprovechó para identificar algunas variables de las organizaciones que se
trabajarían en los estados seleccionados, a través de la revisión de los archivos.
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En total se visitaron 12 Delegaciones en el mismo número de Entidades Federativas,
seleccionadas a través del ejercicio de muestreo. Los estados de Baja California y Sinaloa,
suplieron a los de Durango y de Chihuahua9. En el estado de Nayarit no se registró trabajo
con organizaciones. Los estados visitados y el número de levantamientos clasificados, según
entrevistado, se muestran adelante (ver Tabla No. 3). Como se aprecia se pudo visitar a 39
municipios, y se aplicó un total de 69 encuestas a organizaciones. A nivel estatal y regional se
aplicaron 56 cédulas a funcionarios de la CDI con lo que se obtuvo una visión general de la
situación particular que se vive en torno al programa y el tema de justicia. Sobre las encuestas
a beneficiarios directos el ritmo de trabajo que se impuso y las condiciones generales no
permitieron avanzan en el universo propuesto ya que sólo se obtuvo poco menos del 50 por
ciento de las encuestas (24 aplicaciones), distribuidas en ocho estados: Chiapas, Jalisco,
Michoacán, Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Veracruz10.
El número de aplicaciones estuvo determinada por la cantidad de proyectos apoyados en cada
Entidad Federativa, es notorio que los levantamientos se recargaron en prácticamente la mitad
del universo en el estado de Chiapas, debido al número tan alto de proyectos aprobados en
ésta entidad, en 2004 fueron más de 90. El índice de recurrencia exigió tomar un elevado
número de proyectos en este estado, así mismo la variable cobertura obligó a considerar los
tiempos de movilización entre el lugar cede y de residencia de la organización con la
cobertura de sus propuestas (aquí fue importante el referente del directorio 2003 a pesar de la
introducción de nuevas organizaciones y el cambio de la temática y por ende el de la
cobertura).
9 A finales del mes de diciembre y en los dos primeros días de mes de enero se declaró estado de alerta por las condiciones climáticas en Durango y Chihuahua. Debido a las heladas, ambos estados se suspendieron y se optó por Sinaloa para no perder la muestra del norte. Así mismo, se había decidido incorporar Baja California al estudio ya que ésta área se antojaba adecuada para cubrir una cobertura de la evaluación por grandes regiones del país. 10 Los factores que intervinieron: 1. El trabajo de campo se realizó en un tiempo promedio de 14 días, lo cual impuso un ritmo de trabajo que priorizaba la aplicación de encuestas a los operarios del programa y a las organizaciones beneficiadas por el programa. 2. Se presentaron varios inconvenientes, por ejemplo: festividades, trabajos agrícolas, migración, etc.
Tabla No. 3. Lugares seleccionados en la muestra y número de aplicación de cédulas clasificadas
En general, la aplicación de las cédulas tuvo buena aceptación, a pesar de que se encontró una
diversidad de disposiciones ante la evaluación. Sin embargo, esto es comprensible dada la
demora en el mismo proceso de evaluación, el cual se había programado para el mes de
diciembre11, llevándose a cabo un mes después. Otro factor lo constituye la situación
particular que atravesaban las Delegaciones, los Centros Coordinadores y las Organizaciones
en ese momento, ya que algunas seguían en el proceso de la comprobación de recursos
correspondientes a la primera ministración, el resto había terminado este proceso escasamente
11 Como ya se expuso en el primer informe (septiembre de 2004), el programa PCMJ tuvo demora tanto en el proceso como en la distribución de recursos, lo que fue aplazando la salida a campo del equipo evaluador. A ello se sumó la complicación administrativa que se tuvo en Oficinas Centrales para la emisión del convenio de colaboración entre la UAMI y la CDI, así como los tiempos para la liberación de los recursos por parte de la Comisión.
Región Estados
seleccionados
Múmero de
Municipios
Número de
Cuestionarios
Aplicados a
Organizaciones
Número de
Cuestionarios
Aplicados a
Delegados y
Directores
Número de
Cuestionarios
Aplicados a
Operarios del
PPCMJ
1. Baja California 1 2 1 0
2. Sinaloa 1 3 1 1 Noroeste
3. Nayarit 1 0 1 1
4. Puebla 3 5 1 Centro
5. Distrito Federal 2 3 1 1
6. Michoacán 1 1 1 2 Occidente
7. Jalisco 2 2 1 2
8. Quintana Roo 2 5 1 2
9. Guerrero 4 4 2 2
10. Oaxaca 7 8 1 5
11. Chiapas 11 30 1 5
Sur y sureste
12. Veracruz 4 6 1 3
Totales: 39 69 13 22
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dos o tres días antes. A pesar de lo anterior, fue posible contactar a los responsables de los
programas y a los representantes de las organizaciones en la gran mayoría de los casos12.
Agradecimientos:
Agradecemos ampliamente el apoyo recibido por parte de las Delegaciones y los Centros
Coordinadores de Desarrollo Indígena, a las organizaciones y a los beneficiarios directos que
amablemente ofrecieron su tiempo y el espacio para la realización del trabajo de campo.
También queremos destacar nuestra gratitud al equipo que participó en la etapa del trabajo de
campo, por su gran interés y las aportaciones que hicieron en las reuniones de balance, así
como por los informes de resultado preliminares entregados.
El personal del Departamento, en todo momento nos ha apoyado, buscando los espacios
necesarios para las discusiones de capacitación y discusión de resultados, atendiendo las
llamadas y enviando información, sin su colaboración se acortaría aún más los tiempos que se
tienen para la evaluación. Agradecemos a la Lic. Teresa Mora y a la Sra. Socorro Flores por
su asistencia.
Asimismo, sin la colaboración de la especialista Sandra Chávez Castillo con su invaluable
trabajo en la asesoría e integración del documento; la labor de análisis hubiera sido más que
compleja.
12 Por ejemplo en la Delegación de Guerrero y en los Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena de Chilapa y Tlacoapa se manifestó una cierta aversión a las evaluaciones; al manifestar que en la evaluación 2003 que se hizo en Albergues se obtuvieron conclusiones erróneas según los directivos al no tener indicadores e instrumentos adecuados para medir situaciones tan complejas como la desnutrición. Situación que al parecer enfrentó la CDI en donde uno de los resultados de dicha evaluación fue el de la elevada y grave desnutrición de los niños de estos centros de apoyo. Esta situación tenía molesto al personal involucrado de los CCDIs. Otro elemento que afortunadamente tuvo poco impacto en el desarrollo de la investigación de campo, fue la falta de notificación de la fecha del período de aplicación de los instrumentos para la evaluación. En algunos casos, los responsables habían trabajado durante el mes de diciembre debido al retraso con que llegó el recurso y a la necesidad de hacer las comprobaciones durante este mes. Así, que algunos de los responsables de proyecto se encontraban de vacaciones en el periodo de la evaluación de campo que fue en enero de 2005, en algunos casos se les pudo localizar y acudieron a contestar las preguntas e incluso a hacer acompañamiento, en otros casos quedaron en mandar la cédula en cuanto regresaran de vacaciones los responsables como fue el caso del CCDI de Jamiltepec.
1. INTRODUCCIÓN
I
En la era de la globalización lo novedoso no es la existencia de la diversidad cultural, ésta
siempre ha existido, es consustancial a la humanidad. Mas bien, lo novedoso radica en que la
diversidad cultural y étnica se ha hecho presente, de manera viva e inmediata; y en muchos
casos, angustiante en nuestra vida cotidiana, ya que uno de los rasgos de la globalización es la
intensificación de las interconexiones entre sociedades y culturas;13 poniendo en el tapete de
la discusión conceptos que antes aparecían más o menos definidos, delimitados o con cierto
nivel de certeza; nos referimos a conceptos como el de identidad y cómo se construye;
cultura y su relación con la Nación, etnia , pueblo y, obviamente el concepto mismo de
nación .
Pero lejos de ser una preocupación solamente académica, la redefinición de estos conceptos,
ha adquirido una dimensión política-jurídica, ética y moral, ya que la manera en que sean
definidos permitirá que se promuevan o que se limiten procesos de reconocimiento o
delimitación jurídica de los derechos (tanto individuales como colectivos) de ciertos grupos,
como el de los indígenas, tribus o poblaciones existentes antes de los procesos de
colonización. También se derivarán políticas públicas encaminadas a regular las relaciones
interculturales en ciertos sentidos y no en otros. Por ejemplo, si el concepto de pueblo que
usamos está vinculado a la definición monoculturalista y hegemónica que señala que un
Estado-Nación es igual a un pueblo, una cultura, un territorio, un idioma; entonces sería
bastante complicado reconocer, en el imaginario colectivo, que existen grupos culturalmente
diferenciados al resto de la nación que reclaman ser considerados como pueblos y que exigen
derechos territoriales, culturales y políticos.
A nivel internacional, ha sido evidente que a los procesos de globalización los acompañan
otros fenómenos que han puesto el tema de la diversidad cultural14 al orden del día. Por un
13 García Canclini, Néstor. La globalización imaginada, Paidos, México, 1999, p. 13. 14 También llamada pluralismo cultural o multiculturalidad . Términos que hacen referencia a la existencia de una gama de grupos socioculturales, de origen étnico o no, provenientes de grupos originarios o migrantes, que
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23
lado, el debilitamiento de los Estados-Nación que hasta hace algunas décadas sostenían,
política e ideológicamente, el imaginario de la homogeneidad cultural: un país, un cultura, un
territorio, un idioma. Por otro, el surgimiento de nuevos sujetos sociales en el mundo, ha
trastocado los referentes identitarios existentes y surgen nuevos, los cuales emergen con una
gran complejidad. Además en las nuevas formas de gregarismo, en donde encontramos a los
llamados tribalismos 15, la población reorganiza sus espacios territoriales, genéricos,
religiosos, étnicos, políticos y culturales, cuyas fronteras no son fácilmente delimitadas. Estos
fenómenos también se están expresando en nuevas formas de socialidad, que constituyen y
contribuyen a la conformación del mismo fenómeno de la multiculturalidad.
Dichos procesos suceden en medio de fuertes tensiones y conflictos ya que éstos nuevos
sujetos sociales pugnan por su reconocimiento utilizando diversas vías: algunos estallan en
violencia, otros prefieren la arena política o las instancias jurídicas, mientras que otros
combinan todas las esferas posibles de lucha; pero todos tienen en la mira un nuevo
reordenamiento social, político, jurídico, económico y cultural en el cual estén incluidos.
Sin embargo, estos procesos no sólo se desarrollan en una clave positiva, por decirlo de
alguna manera, es decir no todos luchan por políticas incluyentes, tolerantes, por
reconocimiento como nuevos sujetos, por ampliar derechos o reconocimiento de nuevos.
También, están resurgiendo movimientos neonazis, ideologías racistas y movimientos
fundamentalistas que hacen pensar a más de un autor, en un futuro (o presente?) catastrófico,
caótico, con choque de civilizaciones e incremento de intolerancias de todo tipo. Es decir, la
diversidad cultural también se nos presenta en su perspectiva de incomunicación e
incomprensión entre culturas.16
coexisten dentro de las fronteras de una nación. Para una mayor discusión sobre el tema ver Kymlicka, Will. Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías, Piadós, Barcelona, 1996, 303 p. 15 Maffesoli, Michel. Sobre el Tribalismo en Estudios Sociológicos (México, D.F.) Vol. XVI, num. 46 enero-abril de 1998, pp. 17-23. 16 Ver a A. Touraine. ¿Podremos vivir juntos? Iguales y diferentes. 1997.
II
Como bien señala Bobbio17, el tiempo que vivimos es el tiempo de los derechos ; cuyo rasgo
principal esta marcado por la búsqueda de derechos específicos, es decir que competen a
sectores específicos de la sociedad y no a todos, por ejemplo podemos señalar los derechos de
los niños, mujeres, ancianos, homosexuales, consumidores, etc. Como parte de éstos
derechos, también llamados de tercera generación , se ubican los derechos culturales, es
decir los derechos de grupos humanos diferenciados cultural e independientemente del
Estado-Nación que los contiene, tal es el caso de los pueblos indígenas. Todo lo cual hace
pensar en que el tiempo de los derechos es también: el tiempo de la lucha por el
reconocimiento de la diferencia cultural.
En los Estado-Nación pensados bajo el paradigma de una cultura nacional, los procesos de
reconocimiento de la diferencia cultural y étnica adquieren, de origen un carácter conflictivo y
amenazante para los demás sectores de la sociedad, lo cual entre otras cosas obstaculiza y
dificulta dicho proceso, México es un buen ejemplo de ello.
III
Proceso de juridicidad de los derechos indígenas en México
En un contexto de crecientes reivindicaciones étnicas y del reclamo por el respeto a los
derechos humanos y el reconocimiento de derechos culturales de los pueblos indígenas
de
América Latina, en la última década, hemos sido testigos de la creciente fuerza que ha
adquirido la defensa del derecho a la diferencia y la lucha por el reconocimiento de derechos
para estos nuevos sujetos. Lo anterior tuvo su correlato en un creciente proceso de juridicidad
de los indígenas por parte de los estados nacionales, lo cual ha motivado cambios importantes
en las normatividades vigentes de estos estados.18
17 Bobbio, Norberto. El tiempo de los derechos, Editorial Sistema Madrid, 1991, 256 p. 18 Como es el caso del reconocimiento de los derechos indígenas en varias constituciones de América Latina, entre otras las de Nicaragua (1985), Brasil (1988) y Colombia (1991). Para mayor información sobre los contenidos de los reconocimientos de los derechos indígenas en estos países ver a Magdalena Gómez. Derechos indígenas. Lectura Comentada del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. INI, México, 1995, 128p.
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Es realmente reciente el proceso mediante el cual el Estado Mexicano, ha tenido que
reconocer no sólo que la nación mexicana tiene características multiculturales y pluriétnicas,
sino que tiene una deuda histórica, en materia de justicia, con los pueblos indígenas. La
década de los noventa es muy importante en lo que se refiere a reformas constitucionales,
creación de instancias institucionales y firma de convenios internacionales en materia del
reconocimiento de la diversidad étnica, reconocimiento y promoción de derechos indígenas, y
procuración de justicia. El proceso de juridicidad de los derechos indígenas en México, ha
comenzado a modificar de manera significativa la relación de los pueblos indígenas con el
estado mexicano, la concepción de la sociedad mexicana con respecto a la población indígena
y sus culturas, entre otras cosas.
El proceso de reconocimiento de los derechos indígenas en México inició en 1990, cuando
México acepta, y es ratificado por el Senado de la República, el Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT); a partir de ese momento su contenido forma
parte de la legislación nacional.19 El Convenio 169 ha sido, y aún lo sigue siendo, un
documento de gran importancia, en el cual muchas organizaciones indígenas, tanto en México
como en el mundo, han basado sus reclamos de reivindicación y reconocimiento. El Convenio
es un documento jurídico de carácter internacional, que compromete al Estado firmante a
realizar las transformaciones (estatales, administrativas, constitucionales, de administración y
políticas públicas) que sean necesarias, para el reconocimiento y ejercicio pleno de los
derechos políticos, territoriales, culturales y lingüísticos, de los pueblos indígenas y tribales
que habitan en su territorio, es decir, reconocimiento pleno de derechos colectivos.
Un año antes, se instaló la Comisión Nacional de Justicia para los Pueblos Indígenas (CNJPI),
como órgano consultivo del Instituto Nacional Indigenista (INI) en materia de justicia, la cual
estaba integrada por personalidades destacadas en su trabajo con los pueblos indígenas.20
19 Así lo estipula el Art. 133 de la Constitución Mexicana: Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con la aprobación del Senado, serán Ley Suprema de toda la Unión... Para un análisis más detallado sobre la validez del derecho internacional al interior del Estado mexicano ver a: López Bárcenas, Francisco. Convenio 169 de la OIT. Su validez y problemas de aplicación
en nuestro país. INI, México, 1996 (Serie Política Indigenista, 1) 60 p. 20 La Comisión fue instalada el 7 de abril de 1989, por el entonces presidente de la república Carlos Salinas de Gortari, precedida por el directos del Instituto Nacional Indigenista, Guillermo Espinosa e integrada por
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26
Después de varios meses de discusión, la CNJPI llegó a la conclusión de la necesidad de una
reforma constitucional que reconociera no solo la naturaleza pluricultural del país, sino que
también reconociera derechos específicos a los pueblos indígenas. La Comisión se abocó, no
sin contradicciones internas, a elaborar una propuesta de modificación a la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos para el reconocimiento de derechos específicos de
los pueblos indígenas; dicha propuesta fue entregada al Presidente Carlos Salinas de Gortari,
quien posteriormente envío al Congreso de la Unión su iniciativa de reforma constitucional, la
cual fue aprobada en 1992.
Con la reforma del 92 se adiciona un primer párrafo al Art. 4º constitucional, en el cual se
reconoce por primera vez en la historia de nuestro país, el carácter pluricultural de la nación
sustentada originalmente en sus pueblos indígenas . Se establece el compromiso de que la
ley proteja y promueva el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y
formas específicas de organización social. Y se garantiza a los integrantes de los pueblos
indígenas el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. 21
En su momento, la reforma constitucional del 1992 fue una de las más debatidas y
cuestionadas en la historia del constitucionalismo y si bien no era lo que el movimiento
indígena y académicos hubieran querido (al quedarse muy por debajo del Convenio 169, sin
reconocer ningún derecho específico a los pueblos indígenas) sólo reforzaba lo que ya de por
sí es obligación del Estado, garantizar el efectivo acceso a su jurisdicción. No obstante, para
un sector de políticos e intelectuales, consideraron era un piso mínimo a partir del cual se
podían defender los derechos indígenas. Se argumentó que, desde la perspectiva de un Estado
monocultural, reconocer la diversidad étnica y el carácter pluricultural de la nación mexicana
y, al establecer el compromiso y responsabilidad del Estado en materia de proteger y
académicos, funcionarios e intelectuales indígenas a título personal. Foro de Discusión de la propuesta de reforma constitucional para reconocer los derechos culturales de los pueblos indígenas de México, México 1989. 21 La redacción completa del párrafo dice así: La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La Ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado. En los juicios y procedimientos agrarios en que aquellos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca la ley. Diario Oficial de la Federación, 28 de Enero de 1992. Ver: INI. Derechos Indígenas. Los pueblos
indígenas en la Constitución Mexicana (Artículo Cuarto, párrafo primero), INI, México, 1995, 42 p.
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27
promover el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas
específicas de organización social, significaba un avance muy importante. Además, fue una
manera de reconocer el fracaso de la política indigenista y dejar al descubierto la deuda
histórica que aún se tenía con ellos.
En este mismo año, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), fue elevada a
rango constitucional y se le otorgó personalidad jurídica como órgano descentralizado del
Ejecutivo Federal. La creación de la Comisión22 se inscribe, en el marco de cooperación de
los Estados para enfrentar asuntos de interés recíproco de la comunidad internacional. En
efecto, México se había comprometido internacionalmente en la protección de los derechos
humanos, mediante la firma de diversas convenciones como son: la Declaración Universal de
Derechos Humanos, en el Seno de la Asamblea General de las Naciones Unidad; el Pacto de
San José (Convención Americana sobre Derechos Humanos); la Convención relativa a la
Esclavitud; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación Racial; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención
Internacional contra la Tortura y otros Tratados o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes;
la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura; y la Convención sobre los
Derechos de los Niños.23
Por otro lado en la legislación penal federal también se incorporaron algunos elementos
procesales que hacen referencia directa a la especificidad de pertenecer a un grupo indígena.
La ley estableció la obligación de proporcionar un traductor en la lengua del presunto
delincuente a lo largo del proceso judicial, también se establece que en los casos en que sea
22 En 1990, mediante decreto presidencial, se dio origen a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, como organismo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. No será, hasta 1992 que se adiciona el apartado B del Art. 102 constitucional que a la CNDH se le eleva a rango constitucional, como organismo descentralizado, personalidad jurídica y patrimonio propio; y, en 1999, adquiere plena autonomía de gestión y presupuestaria. Fuente: www.cndh.org.mx 23 INI-SEDESOL, El Instituto Nacional Indigenista y la promoción de Justicia para los pueblos indígenas de México, México, 1993, p. 37.
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28
necesario, se podrán presentar dictámenes periciales de tipo cultural y se señala que se
tomarán en cuenta las costumbres del procesado al momento de dictar sentencia. 24
En materia agraria, se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y
comunales quedando protegida, en su propiedad la tierra, tanto para asentamiento humano
como para actividades productivas; y se establece que la ley protegerá la integridad de las
tierras de los grupos indígenas. 25 Sin embargo, para hacer valer tales derechos se remitió a
una ley reglamentaria del Art. 4 constitucional, la cual nunca llegó a concretarse, creando con
ello un gran vacío jurídico.
A nivel de los estados, entre los que se encontraban Chiapas, Oaxaca, Hidalgo, Querétaro,
Nayarit, San Luis Potosí, Jalisco, Durango, Estado de México, Campeche, Sonora, Veracruz y
Chihuahua, se reformaron sus constituciones, la mayoría trasladando el contenido del primer
párrafo del 4º constitucional a sus legislaciones estatales. El caso de Chihuahua fue muy
significativo ya que su reforma incluyó elementos del Convenio 169, con lo cual se coloca por
delante de la misma constitución nacional.26
Es hasta el levantamiento zapatista que el tema de los derechos indígenas se vuelve tema de
discusión nacional. En 1995 el gobierno federal inició el diálogo con los rebeldes, el resultado
fueron los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indígena, mejor conocidos como Acuerdos de
San Andrés, que debieron servir de base para establecer una nueva relación entre el gobierno
nacional y los pueblos indígenas. Con base en dichos acuerdos la Comisión de Concordia y
Pacificación (COCOPA), por acuerdo de las partes, en noviembre de 1996 elaboró una
propuesta de reforma constitucional que el EZLN aceptó, si embargo el gobierno federal la
rechazó por lo cual no se envió al Congreso de la Unión sino hasta el 5 de diciembre del año
24 Art. 28, 146, 220, y 220 bis del Código Federal de Procedimientos Penales. Diario Oficial de la Federación, 8 de enero de 1991. 25 Art. 27 Constitucional Diario Oficial de la Federación, 6 de enero de 1992; y, Art. 106 de la Ley Agraria Diario Oficial de la Federación, 26 de febrero de 1992. 26 Sánches Valderrama, Guillermina y Olvera Jiménez, Isidro. Los pueblos indígenas en la legislación
nacional. Recopilación de disposiciones específicas en materia indígena. INI, México, 1997 (Serie Política Indigenista, 3) pp. 27-42.
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2000, precisamente cuando el Partido Revolucionario Institucional había perdido las
elecciones federales y gobernaba el Partido Acción Nacional.
Según el contenido de la reforma del 2001, se adiciona un segundo y tercer párrafo al artículo
primero, se reforma el artículo segundo, de deroga el párrafo primero del artículo cuarto, se
adiciona un sexto párrafo al artículo 18 y un último párrafo a la fracción tercera del artículo
115 constitucional.
El proceso que culminó con las reformas arriba señaladas, fue muy controversial y
conflictivo, quedando demostrado que lo que estaba en juego no sólo era la modificación del
orden jurídico de la nación y la ampliación de derechos individuales a las personas que
pertenecen a un pueblo indígena. Lo que estaba en el debate era la transformación de las bases
políticas sobre las que descansa el sistema jurídico, y en este nuevo orden político, los pueblos
indígenas reclaman, no sólo ser objeto de derecho, sino ser reconocidos como nuevos sujetos
de derechos, y con ello, se reconozcan sus derechos colectivos.
Sin embargo la reforma del 2001 está muy lejos de haber cumplido las expectativas del
movimiento indígena y los compromisos pactados por México en la arena internacional. Si
bien recogió algunos aspectos de la llamada Ley COCOPA, se apartó significativamente de
ella en algunos otros, que son de importancia fundamental para la recomposición de los
pueblos indígenas. En consecuencia, el movimiento indígena organizado del país la rechazó, y
los estados de la República con mayor población indígena no la han ratificado. Prueba del
rechazo a la reforma es que más de 300 municipios indígenas presentaron controversias
constitucionales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) para solicitar la
nulidad del procedimiento, sin embargo ésta las declaró improcedentes. Los pueblos indígenas
se sintieron traicionados y descartados. El hecho que el Congreso no haya procedido a una
amplia consulta sobre la reforma constitucional, como lo debería haber hecho de acuerdo con
los compromisos adquiridos por México al ratificar el Convenio 169 de la OIT, motivó
también quejas ante ese organismo.
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La reforma constitucional ha dado lugar a las más diversas interpretaciones jurídicas. La
Academia Mexicana de Derechos Humanos (AMDH) considera que el texto aprobado
desnaturalizó el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas sobre todo porque
remite a las legislaturas estatales tal reconocimiento, convirtiendo con ello el asunto indígena
en materia local . La AMDH, sumando su voz a la de muchos otros, concluye que hay
suficientes razones jurídicas que sustentan la inconformidad indígena con el texto aprobado
en 2001, además de que políticamente se requiere insistir en la necesidad de revisar dicho
texto. La decisión de la SCJN, representa la incapacidad jurisdiccional para conocer el fondo
del asunto y, lo que es más grave, deja a comunidades, pueblos y organizaciones indígenas sin
recursos jurídicos para oponerse a la reforma constitucional.
Durante los años del conflicto tuvieron lugar varios procesos importantes para los pueblos
indígenas. En las zonas de influencia zapatista y en otras regiones, algunas comunidades
decidieron constituir municipios autónomos al margen de la institucionalidad administrativa
existente. En estas entidades nombran a sus propias autoridades y ejercen sus usos y
costumbres para la solución de conflictos y el mantenimiento del orden social; es decir,
ejercen al nivel local su derecho a la libre determinación y la autonomía. Sin embargo, los
municipios autónomos han tenido serios problemas de funcionamiento, sobre todo porque no
son reconocidos por las autoridades estatales y federales, carecen de la capacidad para generar
recursos propios y porque en algunas instancias se enfrentan a intereses locales contrarios, lo
cual está provocando conflictos y tensiones, sobre todo cuando la autoridad estatal ha
intentado desmantelarlos.
En septiembre de 2003 el EZLN anunció la instalación de juntas de buen gobierno en las
regiones donde hay comunidades que son bases zapatistas, denominadas ahora Caracoles,
para fortalecer el ejercicio de la autonomía regional y crear instancias locales de
administración e interlocución con la sociedad nacional y la administración pública. Sin duda
este hecho puede ser interpretado como una señal de paz por parte del EZLN, ya que abre una
ventana de oportunidad a la búsqueda de una solución pacífica al conflicto, en el marco del
respeto a los derechos humanos de los pueblos indígenas. Puede también verse como una
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aplicación creativa del derecho de libre determinación y el ejercicio de su autonomía al
margen de su reconocimiento constitucional.
A partir del conflicto en Chiapas y de la violencia desatada por la presencia del ejército y de
grupos paramilitares en la región, la Comisión Nacional de Derechos Humanos crea en 1998,
la Cuarta Visitaduría General, cuyos objetivos son los de recibir y tramitar las quejas de
pueblos e individuos indígenas; realizar labores de difusión y capacitación acerca de los
derechos humanos de los pueblos indios; investigar y publicar temas relacionados con la
materia; defender las garantías fundamentales de los indígenas internos, procesados y
sentenciados de los fueros federal y común. 27 Desde entonces la CNDH ha emitido
recomendaciones dirigidas a las autoridades de los niveles de gobierno, federal y estatal, y a
las distintas instancias del circuito de procuración y administración de justicia en donde ha
existido evidencia comprobada de violación de derechos humanos, tanto de individuos
pertenecientes a un grupo indígena como de organizaciones y comunidades indígenas. Sin
embargo los casos que llegan hasta la CNDH son mínimos frente a una problemática mucho
mayor. 28
Por su parte el Estado mexicano también inicia un proceso encaminado a transformar el
esquema institucional a través del cual había desarrollado, históricamente, sus políticas
públicas en materia indígena. No podemos olvidar que el Instituto Nacional Indigenista fue
creado con esas funciones y durante más de cuatro décadas fue la única dependencia federal
que desarrollaba políticas de desarrollo, educación, salud, cultura y en materia de justicia en
zonas indígenas. Sin embargo, con el conflicto político de alcance nacional que el
levantamiento zapatista desató, fue evidente que las instancias estatales habían sido rebasadas,
las circunstancias demandaban una radical transformación y no sólo del INI. Con la creación
de la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (2000), el
Presidente Vicente Fox, inicia el proceso mediante el cual se dará fin a la política indigenista
a través del INI. En el 2003, el Senado de la República deroga el decreto de creación del
27 Para realizar dichos objetivos, la Cuarta Visitaduría está integrada por una Dirección de Asesoría Legal, Promoción y Gestión de los Derechos Fundamentales de los Indígenas, y una Dirección de Cultura y Derecho al Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Fuente: www.cndh.org.mx . 28 Comisión Nacional de Derechos Humanos. Página en internet: www.cndh.org.mx, Sección de Recomendaciones.
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32
Instituto Nacional Indigenista, y se publica en el Diario Oficial la Ley de creación de la
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), cuyos objetivos son el
de orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas,
proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los
pueblos y comunidades indígenas de conformidad con el artículo 2 constitucional. 29
IV
Los indígenas en el sistema de procuración y administración de justicia.
Si bien, en los últimos años el sistema de procuración y administración de justicia ha ido
integrando en su discurso la defensa de los derechos humanos y específicamente, la de los
pueblos indígenas, y están realizando las adecuaciones necesarias para que en la práctica, se
respeten y garanticen dichos derechos, es importante reconocer que aún es insuficiente ya que
es precisamente en el campo de la procuración y administración de justicia donde se expresa
mayormente la vulnerabilidad de los pueblos indígenas, tanto en lo que se refiere a derechos
individuales como colectivos.
Sirva de ejemplo el ámbito penal. Es práctica ampliamente generalizada en las zonas
indígenas, la detención arbitraria de sospechosos o presuntos delincuentes sin orden de
aprehensión, la detención preventiva por un tiempo que excede el estatutario, el allanamiento
de morada, el robo de pertenencias de las víctimas, la tortura y golpes como forma de
obtención de confesiones, abusos y vejaciones, y en general se les niega el debido proceso, de
los cuales son responsables las policías municipales y estatales, y a veces la policía preventiva
e incluso elementos del Ejército. Muchos indígenas indiciados, se encuentran desamparados
ante los agentes del ministerio público o el juez por no hablar o entender suficiente el español
y no contar con un intérprete en su idioma, a pesar de que la ley establece este derecho.
Además son escasos y generalmente poco capacitados, los defensores de oficio que operan en
zonas indígenas, donde la gente por lo común no tiene recursos ni posibilidades de contratar
los servicios de un abogado defensor.
29 Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Diario Oficial de la Federación, 21 de mayo de 2003.
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33
Las prácticas discriminatorias y racistas aún prevalecen, el sistema de procuración y
administración de justicia aún es incapaz de respetar y garantizar los derechos humanos de los
pueblos indígenas del país.
Como hemos visto, el proceso de juridicidad de los derechos de los pueblos indígenas en
nuestro país es aún incipiente y desigual, y no sólo en lo que atañe al impacto en los distintos
niveles de la normatividad nacional, sino sobre todo en el sistema de administración y
procuración de justicia en donde prevalecen prácticas discriminatorias y violatorias de los
derechos indígenas y humanos en general. Pero sobre todo, ha sido un proceso rodeado de
fuertes conflictos y tensiones políticas, sociales y culturales.
En los últimos años, hemos presenciado qué tan conflictivo y difícil puede ser el proceso de
reconocimiento de un nuevo sujeto (pueblos indígenas); sujeto que no sólo reclama ser
reconocido como pueblo y con diferencias culturales, sino que además reclama derechos
políticos y culturales para preservar esa diferencia e identidad cultural.
La pluriculturalidad no se decreta se construye, y todo parece indicar que aún falta mucho
para que el proceso de juridicidad de los de los derechos, individuales y colectivos, de pueblos
indígenas sea integral y satisfactoriamente político para todas las partes en disputa.
2. PROGRAMA DE PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
(PPCMJ)
ANTECEDENTES
El programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PCMJ) de la CDI, tiene sus
antecedentes inmediatos en las líneas de acción que desarrollaba el INI en materia de justicia.
Desde sus orígenes (1948)30 el Instituto Nacional Indigenista, como dependencia
descentralizada del Ejecutivo Federal, tuvo como función principal ejecutar la política del
Estado para la atención de los pueblos indígenas, pero no es sino hasta finales de la década de
los ochenta que integra el tema de justicia y de derechos humanos como parte de sus líneas de
trabajo.31 La promoción del reconocimiento jurídico de los pueblos indígenas, la asesoría y
apoyo en procesos de liberación de presos indígenas; la asesoría jurídica, acompañamiento y
apoyo en conflictos agrarios, la defensa de derechos laborales de los indígenas migrantes; el
acercamiento del registro civil a las comunidades indígenas; la edición, distribución y difusión
de materiales sobre los derechos indígenas; la realización de talleres y cursos de capacitación
sobre el tema; el apoyo a organizaciones civiles cuyas acciones se enmarcaban en la defensa,
promoción y difusión de derechos indígenas; el promover y realizar investigaciones sobre
derecho indígena; y la elaboración de peritajes antropológicos, constituían las principales
líneas de acción que desarrollaba la Dirección de Procuración de Justicia del INI.
La idea de apoyar a organizaciones civiles, cuyas acciones se enmarcaban en la defensa,
promoción y difusión de derechos indígenas y en general de sus derechos humanos surge
como consecuencia de la experiencia en diversas partes del mundo, que muestra que en la
defensa de los derechos humanos es imprescindible la participación de organismos no
gubernamentales, y
30 El Instituto Nacional Indigenista fue creado en 1948 como consecuencia del Congreso Indigenista Interamericano realizado en Pátzcuaro, Michoacán en 1940. 31 En abril de 1989 fue instalada la Comisión Nacional de Justicia para los Pueblos Indígenas de México, como instancia consultiva del Instituto Nacional Indigenista en materia de justicia. Sus primeras actividades estuvieron enfocadas a la elaboración de un diagnóstico y al análisis de la problemática en procuración, impartición y administración de justicia para los pueblos indígenas; y, la elaboración de la propuesta de reforma constitucional para el reconocimiento jurídico de la pluriculturalidad de la nación y de los derechos culturales de los pueblos indígenas. Foro de Discusión de la propuesta de reforma constitucional para reconocer los derechos culturales de los pueblos indígenas de México, México 1989.
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35
la necesidad de desarrollar en México una cultura de defensa de esos derechos. 32
En la fase inicial (1990), el INI tuvo relación con 21 organizaciones no gubernamentales
(ONG s) que estaban enfocadas, principalmente, a denunciar violaciones a los derechos
humanos en general. En los tres años siguientes, ésta línea de trabajo logró un buen impacto
en las comunidades y una excelente respuesta de las organizaciones participantes, muchas de
ellas indígenas, ante lo cual se decidió promocionarlo a través de una convocatoria pública,
someter a concurso los proyectos presentados por las organizaciones y los temas, a través de
los cuales podrían participar, se hicieron más específicos al ámbito indígena: actividades de
asesoría, defensoría, investigación y capacitación en materia agraria, penal, civil y laboral, y
otros servicios jurídicos que beneficiaran a las comunidades indígenas del país. 33
El apoyo a organizaciones civiles estuvo también orientado a otorgar financiamiento inicial
para proyectos que implicaban un diagnóstico, planeación, explicitación de metodología,
metas, calendarización, siempre que tuvieran un nivel razonable de congruencia con las
políticas institucionales, y garantizándoles estabilidad de financiamiento hasta por tres años;
e, impulsar y promover la formalización de un número mayor de organizaciones de este tipo,
poniendo énfasis en las organizaciones indígenas. 34 Con lo anterior el INI, no sólo estaba
financiando a organizaciones civiles que ya realizaban acciones relacionadas con el tema
indígena, sino que comenzó a ejercer una gran influencia en los procesos de consolidación de
organizaciones civiles incipientes e impulsar y promover la formación de nuevas
organizaciones civiles, poniendo énfasis en las organizaciones indígenas.
Como ejemplo del tipo de proyectos que se apoyaban, señalaremos que en 1992 se financió a
36 organizaciones para la realización de 44 proyectos. De éstos, 31 realizaron acciones de
32 INI-SEDESOL, El Instituto Nacional Indigenista y la Promoción de la Justicia para los pueblos indígenas de México, México, 1993, p. 92. 33 INI. Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en materia de promoción y procuración de justicia. Mayo 2002, hoja 4. 34 INI-SEDESOL, El Instituto Nacional Indigenista y la Promoción de la Justicia para los pueblos indígenas de México, México, 1993, p. 106.
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36
asesoría, 27 de capacitación, 18 de defensoría, 2 de investigación y 5 de diagnóstico. Es
importante indicar que la mitad de las organizaciones eran indígenas. 35
Ante la gran demanda de las organizaciones, en 1995 se realizaron modificaciones
importantes en los principios estratégicos que guiaban el trabajo, se definieron con mayor
precisión los criterios para la selección y aprobación de proyectos, se diversificaron también
los apoyos en las distintas áreas de atención jurídica y se promovió la participación directa de
los indígenas organizados para atender sus propias demandas de justicia36 al fomentar y
estimular la capacitación de promotores comunitarios en materia de derechos indígenas
Tabla No. 4. Organizaciones financiadas 1989-2004
Año Número de organizaciones
Observaciones
1989-1990 21 Inicio del apoyo a las organizaciones 1991 25 Medición del impacto 1992 24 Convocatoria Pública y concurso de proyectos 1993 41 1994 53 1995 61 1996 86 Se incrementó en 40.9% el apoyo 1997 135 La mayoría de las acciones son de carácter comunitario 1998 189 1999 201 2000 247 Creación de la Oficina de 2001 267 Amplia difusión en las zonas indígenas 2002 213 Atraso considerable de la publicación de la Convocatoria 2003 270 Transición Oficial de INI a CDI. Los recursos a las
organizaciones se dieron con retraso en 2003. Informe de evaluación 2003.
2004 256 Recursos otorgados a las organizaciones a partir de septiembre de 2003, según datos de campo.
Totales: 2,089 proyectos apoyados entre 1989 y 2004
Fuente: INI. Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en Materia de Promoción y procuración de justicia. Mayo 2002. INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004
(versión preliminar). UAMI-Antropología. Evaluación de Resultados del Programa Derechos Indígenas y Acceso a la Justicia.
35 Ibid. 36 INI. Manual de Operación... op cit.
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37
Como se vio en la introducción, hasta el levantamiento zapatista en 1994 el tema de los
derechos indígenas se volvió motivo de discusión nacional, en este contexto el INI retomó con
mayor fuerza sus líneas de trabajo, sobre todo aquellas que tenían que ver con la elaboración
de propuestas legislativas y constitucionales enfocadas a un pleno reconocimiento de los
derechos de los pueblos indígenas del país. Al mismo tiempo, en el seno del mismo Instituto
Nacional Indigenista, se inició la discusión sobre el fin del indigenismo y del INI como
condición indispensable para una nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado
mexicano; y, sobre el urgente reconocimiento de los derechos políticos plenos para los
Pueblos como condición para superar la miseria económica y propiciar el desarrollo desde su
propia visión. 37
Durante el periodo que va de 1995 a 1998, el INI a través de la Dirección de Procuración de
Justicia, participó de manera intensa en el proceso que daría como resultado los Acuerdos
sobre Derechos y Cultura Indígena, mejor conocidos como Acuerdos de San Andrés; y a nivel
institucional avanzó en la definición de dos objetivos básicos en materia de justicia: vigilar la
estricta aplicación de las leyes para garantizar el acceso de los pueblos, comunidades e
individuos indígenas a la jurisdicción del Estado, e impulsar y enriquecer las reformas
legislativas que reconocen los derechos indígenas en el marco de la diferencia cultural. 38
Una manera de lograr los objetivos arriba señalados era el mayor impulso al apoyo a las
organizaciones civiles que realizaban actividades de difusión, promoción, defensoría y
asesoría en materia indígena. En la Tabla 4. podemos apreciar el incremento de
organizaciones a las cuales se financiaron proyectos en materia de justicia en dicho periodo.
Durante este tiempo se consolidó la presencia de las organizaciones de tipo comunitario y los
temas de capacitación y difusión adquirieron mayor relevancia en los proyectos financiados.
Por ejemplo, en 1997 el número de proyectos se incrementó un 57.0% con respecto al año
anterior, siendo mayoría las organizaciones de carácter comunitario; los proyectos enfocados
a las áreas de capacitación y difusión representaron el 62% del total, la concentración en la
distribución de los apoyos otorgados correspondió a los estados con mayor presencia
37 Tello Macías, Carlos. Treinta tesis sobre los pueblos Indígenas, INI, México, 1995. 38 INI. Memoria 1995-2000, INI, México.
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38
indígena: Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla y Veracruz. Lo cual podría interpretarse como
creciente interés de los propios pueblos por allegarse información sobre los derechos
humanos, las garantías individuales y el reconocimiento a la pluralidad cultural plasmados en
la Constitución Política Mexicana, (...). 39
Con base en los Acuerdos de San Andrés, la Comisión de Concordia y Pacificación
(COCOPA), por acuerdo de las partes, elaboró una propuesta de reforma constitucional que el
EZLN aceptó, sin embargo el gobierno federal se negó a asumir los compromisos pactados en
San Andrés. El rechazo de la propuesta de la COCOPA (...), trajo consigo un estancamiento
en la reflexión y en la
aprobación de una reforma de la Constitución que respondiera a las
demandas de los Pueblos. En este contexto, se dio la renuncia (1998) del Director General del
INI, Carlos Tello Macías,40 y de buena parte del equipo que colaboraba en la Dirección de
Procuración de Justicia.
Estas circunstancias vinieron a trastocar las líneas de trabajo que desarrollaba el INI en
materia de justicia, una primera consecuencia fue que se limitaron las acciones de promoción
de justicia y de los derechos indígenas en casos como la defensa de los desplazados por
construcción de obras de infraestructura y megaproyectos, y el apoyo en la defensa de los
derechos colectivos que impulsaban las organizaciones indígenas. 41 Sin embargo en el caso
del apoyo a las organizaciones civiles se presenta un salto cualitativo muy importante (ver
Tabla No. 4 ) es decir que mientras todas las demás áreas de la Dirección de Procuración de
Justicia, de alguna manera eran mermadas y acotadas, esta línea de trabajo se mantuvo e
incrementó.
El año 2000, marca el inicio de profundas transformaciones en el indigenismo mexicano,
tanto a nivel institucional como en la conceptualización de las políticas públicas en la materia.
Desde la Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, creada por el
39 INI. Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en materia de promoción y procuración de justicia. Mayo 2002. 40 INI-CDI. Informe de Actividades 2001-junio 2003, INI-CDI, México, 2003. 41 Ibid.
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39
Presidente Vicente Fox al inicio de su sexenio, se comenzó a delinear lo que sería la nueva
relación Estado-Pueblos Indígenas.
Al interior del INI las transformaciones no se hicieron esperar y por primera vez en su
historia, tanto el Director General del Instituto como el Director de Procuración de Justicia,
eran destacados indígenas provenientes del movimiento indígena a nivel nacional; en las
Delegaciones Estatales y Centros Coordinadores los cambios también operaron en ese
sentido.
Una de las primeras acciones del nuevo Director de Procuración de Justicia fue el de
reestructurar los objetivos en materia de justicia para que fueran acordes con la nueva
situación del país, del movimiento indígena nacional y del mismo Instituto:
Dichos objetivos planteados en 2001 señalaban que El Programa de
Promoción y Procuración de Justicia tiene como objetivo generar y
propiciar las condiciones para que en la procuración de justicia los
pueblos, comunidades e individuos indígenas cuenten con las mismas
oportunidades de acceso que el resto de la población. Para ello,
promueve el pleno goce de los derechos individuales, sociales y
colectivos, y el desarrollo equitativo de los pueblos indígenas para
que contribuyamos todos a la construcción de un marco multicultural;
de difusión y uso a la legislación nacional e internacional existente,
buscando las interpretaciones que atiendan a la realidad pluricultural
de la nación mexicana; promueve e impulsa el reconocimiento de la
composición pluriétnica y multicultural de México. 42
Así mismo, se delinearon los conceptos fundamentales a través de los cuales se sentarón las
bases de una nueva relación entre el INI y los Pueblos Indígenas y entre éstos y el Estado en
general:
42 Ibid.
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40
El Programa y los Proyectos de Justicia giran en torno a los
conceptos fundamentales: la acción interinstitucional, con la cual se
promueven la concurrencia institucional a favor de los pueblos
indígenas y se propician procesos de especialización y adecuación de
las Instituciones para que los servicios brindados incorporen la
particularidad indígena y la perspectiva pluricultural; y la
corresponsabilidad: Gobierno-Pueblos Indígenas, con lo cual se
propicia que éstos sean los principales promotores para la solución
de sus problemas. La tarea del INI es crear condiciones necesarias y
proporcionarles el apoyo requerido. De esta manera, las estrategias
definidas fueron plasmadas en cada proyecto. 43
Durante 2000 y 2001, la Dirección de Procuración de Justicia continuó desarrollando las
líneas de trabajo en materia de justicia, ahora convertidos en Proyectos; sin embargo
desaparecieron dos, por considerar que estaban consolidados, Difusión Jurídica y Formación
de Traductores e Interpretes Indígenas. 44 El apoyo a las organizaciones civiles que realizaban
actividades de difusión, promoción, defensoría y asesoría en materia indígena continuó y vio
incrementado tanto el número de proyectos presentados como el número de organizaciones
que fueron financiadas (Ver Tabla No. 4); y, gracias a la intensa difusión que se hizo de la
Convocatoria a través de las Radiodifusoras Indigenistas, Centros Coordinadores y
Delegaciones Estatales, por ejemplo en el 2001, el número de proyectos recibidos alcanzó la
cifra de 500.45
A partir de la reforma constitucional del 2001 la situación del INI se volvió aún más
complicada. Algunos Diputados propusieron la desaparición inmediata del INI e impulsaron
el Artículo 17 transitorio del Presupuesto de Egresos de la Federación para que se
43 Para este momento la Dirección de Procuración de Justicia operaba a través de un Programa denominado, Promoción y Procuración de Justicia y de varios Proyectos de Procuración de Justicia. INI. Reglas de Operación
2001, Capítulo Procuración de Justicia . Ver también INI-CDI. Informe de Actividades 2001-junio 2003, INI-CDI, México, 2003. 44 INI-CDI. Informe de Actividades 2001-junio 2003, INI-CDI, México, 2003. 45 Ibid.
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41
transfirieran las funciones, atribuciones y recursos del INI a los gobiernos de los estados46.
Con lo cual en los últimos meses de ese año (2001) y los primeros meses de 2002 se trabajó
para modificar los objetivos generales, los particulares de cada Proyecto y la conducción
administrativa de la Dirección. La promulgación del Presupuesto de Egresos de la Federación
creó confusión y desgaste en las Delegaciones y en las Direcciones de Área, las cuales
provocaron un intenso debate sobre el futuro del INI y en particular de la Dirección de
Procuración de Justicia. 47 En este contexto el INI, en coordinación con la Oficina de
Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, inició un proceso de
recomposición administrativa de todas sus áreas, lo cual implicaba una reforma profunda de la
institución, y comenzó a pensarse como la nueva instancia gubernamental que debiera hacerse
cargo de la promoción al acceso pleno a la justicia y la defensa de los derechos indígenas.48
Durante el 2002, el apoyo a las organizaciones civiles que realizaban actividades de difusión,
promoción, defensoría y asesoría en materia indígena se realizó a través del Proyecto de
Convenios de Concertación en materia de Promoción y Procuración de Justicia , cuyos
objetivos eran: 1.- Contribuir a cimentar la nueva relación Estado, Pueblos Indígenas y el
conjunto de la sociedad nacional, mediante el respeto a la autonomía de las organizaciones
sociales y comunitarias, la búsqueda de objetivos comunes y el establecimiento de un
acompañamiento corresponsable; 2) desarrollar una política permanente de transferencia de
recursos financieros y de funciones en materia de justicia de manera prioritaria hacia
expresiones organizadas de las propias comunidades y pueblos indígenas que estimulen su
participación, con respeto a sus formas culturales de organización y de regulación interna, con
el fin de que construyan sus vías de acceso a la jurisdicción del Estado y fortalezcan su
autonomía; 3) desarrollar y promocionar acciones en materia de procuración de justicia con
participación de las organizaciones de carácter indígena, para ello, se privilegiarán los
convenios dirigidos a las autoridades comunitarias, organizaciones indígenas, organizaciones
civiles y sociales con personalidad jurídica. 49 No obstante lo anterior, la emisión tardía de la
Convocatoria, hasta junio del mismo año, y la escasez de recursos imposibilitó la atención de
46 Diario Oficial de la Federación, 1 de enero de 2002. 47 INI-CDI. Informes de actividades 2001-junio 2003, op.cit. 48 Ibid. 49 INI. Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en materia de promoción y procuración de justicia. Mayo 2002.
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42
toda la demanda, lo cual provocó una baja considerable en el número de proyectos
financiados ( ver Tabla No. 4.).50
Este desfase en la programación con las condiciones de 2001 y la realidad del
2002, aunado a la tardía ministración de recursos y a la reducción del 30 por
ciento del personal y de salario, trajo consigo una disminución de la operatividad
y eficacia de los Proyectos, como resultado, un posible subejercicio presupuestal
en el año de 2002 .
El 2003 fue el año en que inicia formalmente la transición institucional. Durante el mes de
mayo se publica la Ley de creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas (CDI), y se abroga la Ley que dio origen al INI. Dicha Ley establece claramente
que: la CDI conservará la personalidad jurídica y el patrimonio del INI; que los trabajadores
del INI seguirán siéndolo de la CDI; que los asuntos pendientes de trámite del INI seguirán a
cargo de la CDI.51
La CDI tiene como objetivos orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar
seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el
desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas de conformidad con
el artículo 2 constitucional.52 Ahora, bajo este nuevo marco El acceso a la justicia significa
que las acciones del Programa (Programa de Derechos Indígenas y Acceso a la Justicia) estén
dirigidas a propiciar que todas las instancias del Estado reconozcan la diferencia cultural
cuando juzguen e intervengan en los asuntos de los Pueblos Indígenas. Así, las acciones de
transversalidad con otras instituciones están dirigidas a la capacitación sobre derechos
indígenas y la condición pluricultural de la nación hacia los funcionarios de los tres poderes y
de los tres niveles de gobierno, con el propósito de que se informen, comprendan e interpreten
las leyes con la visión de la diferencia cultural. 53
50 INI-CDI. Informes de actividades 2001-junio 2003, op.cit. 51 Transitorios de la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Diario Oficial de la Federación, 21 de mayo de 2003. 52 Ibid. 53 INI-CDI. Informes de actividades 2001-junio 2003, op.cit.
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43
Dicha situación obligó a instrumentar acciones diversas tanto para garantizar la continuidad y
operación de los Programas y Proyectos que venía desarrollando en INI en el ámbito de
justicia, así como avanzar en el proceso de transición institucional. También dio inicio a un
intenso proceso de definición y redefinición de cada una de las acciones y actividades que se
venían desarrollando en la materia. Por lo pronto, las acciones y actividades de la Dirección
de Procuración de Justicia se integran al Programa de Derechos Indígenas y Acceso a la
Justicia, el cual estuvo - segundo semestre de 2003 y primer trimestre del 2004- formado por
seis Proyectos: Atención Legal, Antropología Jurídica, Registro Civil, Excarcelación de
Presos Indígenas, Asuntos Agrarios, y Convenios de Concertación.
Para el 2004 se da otra reestructuración institucional, desaparece el Programa de Derechos
Indígenas y Acceso a la Justicia y cuatro, de los seis proyectos que la integraban. Sobreviven
como Programas Especiales el de Excarcelación de Presos Indígenas y el de Convenios, ahora
llamado Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PCMJ)
El programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PCMJ) de la CDI, surge en
un contexto que se podría caracterizar por ser una etapa de transición entre lo que era el
Instituto Nacional Indigenista (INI) hasta mayo del 2003, y lo que ahora es la Comisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).
En medio de esta etapa existe un conjunto de problemas a los que se enfrenta la operación del
Programa y que se relacionan con el pleno reconocimiento de los derechos indígenas. De esto
da cuenta el siguiente testimonio recogido en trabajo de campo:
uno central, que no hay un reconocimiento pleno de los pueblos indígenas, el art. 2 actual de la constitución dice que sí debe de haber este reconocimiento y el art. 115 dice que no, sobre el tema de la autonomía indígena en términos generales, los derechos políticos, los derechos de libre determinación, derechos autonómicos y el reconocimiento pleno de las estructuras propias de los pueblos indígenas esto no existe, de ahí viene la administración de justicia, todo en cadena la administración de justicia y manejo de territorios y sus recursos la distribución y administración de los programas sería insisto una profundización de la reforma constitucional y la reforma del 115, que te permite entonces ya reconocer legalmente las estructuras indígenas pero además, hay otra posible fase de salida, para garantizar la plena
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44
participación de las comunidades indígenas en el congreso de la unión se necesita, sin necesidad de reformular la constitución, más bien una ingeniería electora crear la sexta circunscripción para garantizar 50 diputados federales indígenas ahora existen 5 circunscripciones y cada circunscripción son 50 diputados y bájenle a los partidos 40 por circunscripción, déjenle 10 por partido a la circunscripción indígena y se obtienen los 50 de las sexta circunscripción y se equilibra y entonces si se puede decir que están plenamente representados aunque ahorita algunos partidos meten algunos indígenas pero estos muchas veces no se reconocen como indígenas y muchas bases se proyectan sobre la participación indígena, y tener un grupo parlamentario ahí de 50 indígenas, ya pesa en las decisiones, son salidas a corto plazo sin reformular la constitución 54
54 UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Entrevistas de campo, enero 2005.
2.1. PERTINENCIA DEL PROGRAMA
Como hemos visto el apoyo a organizaciones civiles cuyas acciones se enmarcan en la
defensa, promoción y difusión de los derechos indígenas y derechos humanos, tiene una larga
trayectoria -desde 1989 a 2003 con el INI, y ahora con la CDI-; y, si bien las condiciones
institucionales en las cuales se ha desarrollado han variado, su esencia se ha mantenido
intacta. Los objetivos específicos del Programa de Promoción de Convenios en Materia de
Justicia de la CDI recogen lo fundamental de ésta línea de trabajo: Apoyar proyectos de
promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas y el impulso de actividades de
procuración de justicia, mediante la transferencia de recursos financieros a organizaciones
civiles y comunitarias con personalidad jurídica mediante mecanismos de
corresponsabilidad. 55
Desde sus inicios, ésta línea de trabajo logró un buen impacto en las comunidades y pueblos
indígenas y una excelente respuesta de las organizaciones participantes, muchas de ellas
indígenas (ver Gráfica No. 1). Tres condiciones fundamentales lo han permitido: 1) la gran
demanda de justicia y respeto a los derechos indígenas de los pueblos, comunidades e
individuos que existen en todo el país; 2) ninguna dependencia, federal o estatal, realiza
acciones con los mismos objetivos, cobertura e impacto; y, 3) el peso específico de esta labor
ha cobrado un papel prioritario, ya que la sociedad civil en general y las comunidades
indígenas en particular, demandan cada día una mayor participación en la vigilancia y
aplicación de derechos.
En esto radica la pertinencia del programa de Promoción de Convenios en Materia de justicia
de la CDI. La gráfica citada ilustra cómo la demanda en este terreno se ha ido incrementando
año con año y como se verá adelante la diversificación temática abre nuevas posibilidades de
representación y búsqueda de soluciones inmediatas y mediatas a las condiciones en materia
de justicia.
55 CDI. Acuerdo por el que emite y publica las modificaciones de las Reglas de Operación de los programas (...) Promoción de Convenios en Materia de Justicia (...), para el ejercicio fiscal de 2004.
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46
Gráfica No. 1. Número de proyectos apoyados por el Programa
Promoción de Convenios en Materia de Justicia 1989-2004
21 25 2441
53 61
86
135
189201
247267
213
270256
0
50
100
150
200
250
300
1989
-199
019
9119
9219
9319
9419
9519
9619
9719
9819
9920
0020
0120
0220
0320
04
años de apoyo a proyectos
Fuente: INI. Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en Materia de Promoción y
procuración de justicia. Mayo 2002. INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a
2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
2.2. COMPLEMENTARIEDAD O DUPLICIDAD DEL PPCMJ CON OTROS
PROGRAMAS GUBERNAMENTALES
Del trabajo de campo realizado en 12 estados de la República, se pudo constatar que el
PPCMJ es prácticamente el único programa que apoya económicamente a las organizaciones
que se dedican a la defensa y promoción de los derechos humanos y derechos indígenas en
las comunidades y pueblos indígenas del país. Además, es importante reconocer que la CDI es
una de las pocas instituciones federales que tiene contacto directo y presencia en las zonas
indígenas del país. Se puede decir que hay una ausencia extrema de otras instancias de
gobierno que realicen las mismas acciones.
Esto se puede apreciar en la siguiente gráfica (ver Gráfica No. 2). A la pregunta de ¿Qué otros
programas conoce que apoyen a las organizaciones promotoras de los derechos indígenas?
Más de la mitad de los entrevistados no conoce otro programa parecido. Este porcentaje puede
elevarse considerablemente si tomamos en cuenta que el 28 por ciento no contestó, debido a
que generalmente ignoran la existencia de algún programa parecido.
Gráfico No. 2. Conocimiento que tienen las organizaciones
de otros programas similares al PCMJ
NO CONTESTO28%
SI15%
NO57%
Fuente: UAMI-Antropología. Base de datos. Evaluación del PPCMJ 2004.
Entre quienes contestaron afirmativamente, las respuestas fueron muy disímbolas entre sí.
Algunos mencionaron programas inexistentes, o bien programas de corte productivo, así
como otros programas de la CDI que no tienen que ver con el tema, e incluso mencionaron al
extinto Programa de Derechos Indígenas y Acceso a la Justicia de la misma institución. Se
puede afirmar que la mayoría de las organizaciones no conocen otros programas similares al
PPCMJ.
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49
Tabla No. 5 . Programas e instituciones, que en opinión de las organizaciones
entrevistadas, promueven los derechos humanos y derechos indígenas.
Programa o institución promotora de los derechos humanos y derechos indígenas
Porcentaje de organizaciones que mencionaron dicho programa
Programas promovidos por otras ONGs locales o estatales
22%
Programa de Procuración de Justicia (desaparecido) 30% Programa de capacitación de derechos de la mujer Instituto de la mujer
7.13 %
Secretaria de gobernación 7% IDEFEM? 7.14% Proyectos productivos 7% Secretaría de Salud 7% Saben de otras instituciones pero no recuerdan el nombre
14%
EZLN 7% Programa de registro civil (desaparecido) 14%
Nota: Cada organización pudo mencionar más de un programa, de ahí que la suma no sea del 100 por ciento. Fuente: UAMI-Antropología. Base de datos. Evaluación del PPCMJ 2004.
A no ser por el PPCMJ, habría un vacío muy importante en las acciones de difusión,
promoción, asesoría, capacitación y defensa en materia de derechos humanos y derechos
indígenas en las zonas indígenas de origen y en las de migración.
Por otra parte en las entidades visitadas durante el trabajo de campo, se observó la falta de
espacios que promuevan los derechos indígenas: no hay campañas en radio, en televisión, ni
en los periódicos.
La población indígena mexicana al igual que el resto de los ciudadanos, deben conocer sus
derechos. La corresponsabilidad implica, que las instancias gubernamentales encargadas de la
seguridad, el orden y la aplicación de las leyes, a las cuales se enfrentan cotidianamente las
sociedades indígenas, sean concientes sobre la diversidad cultural de México y reconozcan
cuándo las acciones y actividades indígenas corresponden a las formas como se desarrolla la
vida individual y colectiva de las comunidades. Así, las policías estatales, federales,
ministerios públicos, jueces, ejército, instituciones de salud, instituciones educativas y en
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50
general todas y cada una de las instituciones del estado y el resto de la ciudadanía dejen de
violar los derechos humanos e indígenas, por lo que el programa tiene un largo camino por
recorrer para que los esfuerzos humanos y económicos no caigan en el vacío.
De hecho, la problemática sobre derechos indígenas en los estados, refleja que existe una
ausencia en el conocimiento y reconocimiento de las expresiones culturales, agrarias, sobre
sitios sagrados, rituales, y en general todo lo vinculado a los derechos consuetudinarios. La
situación de los indígenas tiende a agravarse en los sitios que son polo de atracción
migratoria, en la resolución de conflictos agrarios. En opinión de los funcionarios de la CDI,
dicha situación es una constante al seguir confrontándose el derecho formal con el derecho
indígena.
Por otra parte, la falta de coordinación institucional en derecho civil es constante; el acceso al
registro civil se menciona como uno de los problemas más severos, en este rubro se hace
urgente sumar los esfuerzos institucionales y dar respuesta a la demanda en regulación del
registro civil, sobre todo porque esta área en apariencia ha quedado descobijada con la
supresión del proyecto de registro civil. Las negociaciones que logre entablar la CDI en este
aspecto pudieran respaldarse con un diagnóstico nacional sobre este problema, además de que
es posible a través de la revisión de las opiniones vertidas en la evaluación de los funcionarios
estatales y las organizaciones.
Otro aspecto relevante es el de la solución de los problemas agrarios; si bien existe un
conjunto de elementos que ya rebasan los las condiciones locales y reconociendo que el
problema agrario tiene dimensiones estructurales, a la fecha hay un gran vacío en la
investigación multidisciplinaria e intersectorial para ir acercándose a la solución de este
problema que comúnmente termina en conflictos intercomunitarios de gravedad.
La impartición de justicia, es otra fuente de información valiosa para entender los nudos que
se dan en el ámbito judicial; fue marcado no sólo el desconocimiento sino la falta de garantías
constitucionales como la ausencia de traductores indígenas. Nuevamente los esfuerzos van
dando resultado pero tal vez quedan lejos de estructurarse de tal forma que sea aplicado en
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51
todos y cada uno de los juzgados, centros de reclusión y en los trámites mínimos ante el
ministerio público y los ayuntamientos. Nuevamente la sensibilización involucra el educar no
sólo a los estudiantes de derecho, también a los funcionarios públicos encargados de la
procuración de justicia. El proyecto de excarcelación que mantiene la CDI aún en el área de
proyectos especiales, tiene al respecto una larga y rica experiencia en los cuellos de botella de
esta situación.
A propósito los siguientes testimonios son ilustrativos:
Jueces, ministerios públicos y policías desconocen los usos y costumbres como los que mencionamos: uso del peyote y caza del venado. Otro problema que se enfrenta tiene que ver con el aspecto agrario, es decir el robo de tierras que sufren estas comunidades y, aunado a ello, la tenencia de la tierra 56
la discriminación que sufren los pueblos indígenas con relación al aprovechamiento de sus recursos. La razón que algunos sugieren es que el desconocimiento por parte de quienes administran la justicia de la forma de vida de los indígenas, así como de su relación con los recursos naturales y su aprovechamiento, provoca que se cometan injusticias. A causa de ello se les persigue y encarcela y las autoridades desconocen las razones que tuvieron para hacerlo, no saben que a diferencia de los taladores clandestinos, los indígenas perciben de otra manera el aprovechamiento de los recursos naturales. 57
Tampoco se perfila una estrategia institucional capaz de reeducar por distintos medios a los
funcionarios y en general a la población: a través de campañas diversas haciendo usos de
todos los espacios de comunicación existentes. A la fecha, es nula la valoración que implica el
gasto atomizado que se realiza con talleres, cursos, pláticas, y algunas prácticas aisladas en
defensoría, por parte de las instancias locales. La campaña sobre la diversidad cultural tendría
que contemplar el nivel nacional y pernear en todos los sectores públicos.
56 UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Entrevistas de campo, enero 2005. 57 Ibid.
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52
En definitiva, el acceso que tiene la población se restringe a los proyectos de las
organizaciones apoyadas en gran medida por la CDI, lo cual significa que la población
indígena no tiene muchas opciones a las cuales recurrir en casos de enfrentar algún problema
de tipo legal.
Comenzar por aplicar la normatividad existente puede ser el inicio de las acciones de
transversalidad.
La CDI perfila líneas específicas de congruencia y respeto a las demandas indígenas, mismas
que se pueden observar en el programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia. En
las mismas reglas de operación del programa se admite: que no hay otra instancia del
Gobierno Federal que asuma la promoción y defensa de los derechos indígenas. 58
En el recorrido por las Delegaciones se obtuvo la siguiente opinión:
la CDI es la única instancia gubernamental y de cualquier otro tipo que tiene una presencia en estas comunidades del norte del estado no sólo en estos programas de cultura y justicia
sino también en los que tienen que ver con infraestructura social, atención a las mujeres, salud, etc. 59
Bajo el nuevo contexto jurídico de reconocimieto de los derechos indígenas y del
reconocimiento de la gran demanda que existe, los objetivos, lineamientos y disposiciones
administrativas y legales del programa PCMJ cubren una parte de los requerimientos que la
sociedad civil y las comunidades indígenas demandan del Estado y que dada la ausencia de
otras instancias federales y estatales en la promoción, difusión, asesoría, capacitación y
defensa de los derechos indígenas, es prioritario dar mayor impulso al programa y definir una
estructura que siga apoyando el trabajo con la sociedad civil organizada y profundice sus
actividades con mayor eficacia.
58 Publicadas en el Diario Oficial, el pasado 8 de septiembre del 2003. 59 UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Entrevistas de campo, enero 2005.
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53
Ahora bien, aún la presencia de la CDI, esta resulta insuficiente, debido a que cada vez hay
menos personal que se encargue de las visitas y éstas se han vuelto más esporádicas. El
panorama en muchos CCDI se agrava, como se verá más adelante, ya que si bien el personal
en varios casos tiene la voluntad de atender, en cambio, su desconocimiento por falta de
capacitación para desempeñar su trabajo, es por desgracia deficiente.
3. ANÁLISIS COMPARATIVO 2002-2004
El Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia se ha ido adaptando a los
cambios tanto de la política indigenista, como a la demanda que los grupos y pueblos
indígenas han expuesto60. En apego siempre de los Artículos 2
y 4
constitucionales, el
dinamismo del programa se refleja claramente en sus reglas de operación en lo que respecta a
la etapa más reciente del programa PCMJ61. Durante el trienio 2002 2004 el análisis permite
ubicar el proceso que se ha planteado para la consecución de sus labores, sobre todo, en el
marco de la transición de Instituto Nacional Indigenista a Comisión para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas.
Consideraciones generales del programa en torno a la definición de justicia
Algunos aspectos relevantes, están vertidos en el Informe de Actividades 2001-junio 2003, en
donde se destaca que:
El acceso a la justicia
es una demanda que ha sido planteada con insistencia por los
pueblos y comunidades indígenas a lo largo de la historia de la nación mexicana. Esta
demanda, que tiene que ver con factores como discriminación individual y colectiva
hacia los Pueblos Indígenas de México, se centra en dos aspectos:
Primero, se reclama el acceso a la justicia en condiciones de equidad e igualdad de
circunstancias, tomando en cuenta la condición cultural indígena en donde se garantice
el respeto a sus derechos establecidos en las leyes mexicanas. (Hace referencia a la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos CPEUM).
Segundo, se exige el reconocimiento y respeto a su cultura, incluyendo las formas de
administrar e impartir justicia, de organizarse autónomamente, de designar a sus
representantes administrativos y políticos, y a definir libremente el uso y disfrute de
los recursos territoriales. (CDI, 2003-sin paginación. Documento interno.)
60 Aunque en estricto sentido, en este periodo 2002-2004, el apoyo a proyectos de organizaciones que realizan actividades de promoción, difusión, asesoría y capacitación en materia indígena, se ha desarrollado bajo distintos nombres y ha cambiado de Proyecto a Programa, para efectos de análisis de este punto nos referiremos a esta línea de trabajo con el nombre que adquiere para el ejercicio presupuestal de 2004, Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia. 61El 31 de marzo de 2004, la Junta de Gobierno de la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, aprueba entre otros, al Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia y con este se sustituye al proyecto de Convenios de Concertación en Materia de Promoción y Procuración de Justicia, dependiente de la Dirección de Procuración de Justicia.
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En este sentido, la participación de grupos indígenas y no indígenas en la defensa de los
derechos de los primeros, es un elemento central de los conceptos fundamentales del quehacer
del Programa. En tanto, el cambio esencial en el planteamiento del proyecto lo constituyen
tanto la adscripción administrativa como la política que rige a principios del 2000, en donde
prevalecía un enfoque de atención a regiones marginadas y a regiones y estados en donde se
detectan los llamados focos rojos como lo es el caso de Chipas, por poner el ejemplo más
evidente. Específicamente en sus Reglas de Operación 2001 (aplicables en el 2002), se
destaca cuáles son las zonas de importancia, éstas se delinean a partir de criterios
socioeconómicos y se busca dar respuesta a las demandas a 62 grupos indígenas de México.
Otro punto importante es que su orientación abarcaba el ámbito de la procuración de justicia,
transitando hacia la promoción, difusión y capacitación sobre la defensa de los derechos
indígenas.
Por lo que corresponde al año 2002, la suscripción de convenios se realiza con el propósito
de establecer mecanismos de corresponsabilidad
que estimulen la participación en la
promoción de los derechos indígenas y fomenten los procesos organizativos, en el marco
del respeto a las formas culturales de organizaciones y regulación interna de los pueblos
indígenas . Durante el año 2003, el apoyo considera que se realizan transferencias de
recursos económicos y funciones operativas a comunidades y organizaciones indígenas,
sociales, civiles e instituciones académicas , a través de promover la firma de convenios de
colaboración y corresponsabilidad . En tanto que las nuevas reglas de operación (2004)
consideran como Una de las tareas fundamentales que se propuso el Programa consistió
en transferir recursos financieros
a organizaciones civiles para que realizaran acciones de
promoción y defensa de los derechos indígenas .
Así, en el año 2002 comenzó el proceso de adecuación de la política indigenista y dio inicio la
transformación del INI por la CDI. Si bien, se continua con las mismas reglas de operación
que el año anterior, en el informe interno de labores (2001-junio 2003) se destaca que este año
se perfilaron las modificaciones y que éstas afectaron la operación normal del programa.
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56
Se puede deducir que mientras la política indigenista y las instituciones que la representan
sufren grandes transformaciones, el programa en particular se ve poco alterado. Ya que su
aportación principal; la transferencia de recursos económicos sigue constante aunque con
serios retardos.
En los tres años en cuestión, se notan cambios en los sujetos de apoyo (ver Tabla No. 6), sin
embargo las organizaciones indígenas prevalecen a lo largo del tiempo y en todos los
planteamientos, la apertura o reducción de los demás agentes, seguramente es reflejo de la
adscripción político-administrativa en que se ha desarrollado el programa.
Tabla No. 6. Comparación de los sujetos de atención de PCMJ.
( 2002, 2003 y 2004)
2002 2003 2004 Núcleos agrarios indígenas Instituciones académicas Organizaciones sociales y civiles indígenas o no, con atribuciones legales
Individuos, grupos, organizaciones, pueblos indígenas, organismos de la sociedad civil no indígenas, instancias académicas e instituciones privadas que tengan relación con la promoción de derechos y la procuración de justicia.
Núcleos agrarios, organizaciones indígenas, organizaciones de promotores, defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles.
La variación entre uno y otro es la inclusión de grupos no indígenas, entre ellos se encuentran las instituciones académicas, así como los pueblos indígenas entendiéndolos, por parte de los analistas como localidades indígenas, aunque en la convocatoria se invita a:
comunidades indígenas, núcleos agrarios, organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles en general.
Fuente: Reglas de operación 2001, 2002 y 2004.
La exclusión de grupos o sectores de la sociedad, es en mayor medida producto de la falta de
claridad en algunos puntos de los términos de referencia. De hecho algunas opiniones de los
beneficiarios apuntaron esta situación. Salvo el campo académico que sí fue suprimido debido
a la forma de operación administrativa de los centros académicos que no se ajustan a los de la
CDI. Así, la orientación general de la nueva política, alteró en menor medida a los sujetos
destinatarios de los recursos financieros.
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En los últimos tres años, se ha apoyado a un promedio de 250 organizaciones, mostrando un
aumento significativo entre 2002 y 2003 con un leve descenso para 2004 (ver Gráfica No.3).
El descenso coincide con la disminución en la demanda que pasó de 398 organizaciones
solicitantes en 2003, a 331 en 2004. Incluso en este año, a pesar de que disminuyó el número
de proyectos aprobados, solamente el 22.65 por ciento de los solicitantes quedaron excluidos
(contra el 32 por ciento del 2003)62. Es decir, la organización que presente proyecto tiene
buenas posibilidades de ser financiada.
Gráfica No. 3. Número de proyectos apoyados 2002-2004
213
270
256
0
50
100
150
200
250
300
2002 2003 2004
Fuente: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
62 El análisis se enfoca básicamente en los datos cuantitativos programáticos y presupuestales del periodo 2002 al 2004. Para
llevar a cabo este análisis se consultaron principalmente las bases datos correspondientes al cierre presupuestal de los años 2002 y 2003, y la base de datos de los proyectos dictaminados favorablemente en 2004.
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58
En el 2004 el aumento en el presupuesto y la leve disminución del número de organizaciones
apoyadas se tradujo en un sustancial aumento en el promedio asignado por proyecto
elevándose éste hasta casi 80 mil pesos. Es importante señalar que en este caso, no obstante
de contar con más recursos, se optó aparentemente por incrementar el monto más que por
ampliar la base de participantes. Es decir, esta distribución permitió evitar de alguna manera
la dispersión y fragmentación de los recursos entre programas de muy pequeña escala, aunque
el análisis estatal varia dicha tendencia. Esta relación entre presupuesto y cantidad de
organizaciones apoyadas se puede observar en las siguientes dos gráficas (ver Gráficas No. 4
y No.5 ).
Gráfica No. 4. Presupuesto ejercido en apoyo a las organizaciones que promueven y defienden derechos indígenas y derechos humanos
(2002 a 2004)
$13,267,690$12,634,645
$20,000,000
$-
$5,000,000
$10,000,000
$15,000,000
$20,000,000
$25,000,000
2002 2003 2004
2002 2003 2004
Fuente: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
Gráfica 5. Promedio de recursos (en miles de pesos)
destinado por organización frente al presupuesto aprobado (en millones)
$62,290
$46,795
$78,125
$-
$5,000,000
$10,000,000
$15,000,000
$20,000,000
$25,000,000
2002 2003 2004$-
$10,000
$20,000
$30,000
$40,000
$50,000
$60,000
$70,000
$80,000
$90,000
PRESUPUESTO PROMEDIO POR ORGANIZACI N
Fuente: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
Para tener claridad en cómo se han repartido los apoyos en los tres años recientes, es
necesario desagregar la información disponible a nivel estatal. Esto nos permite ver qué
estados han sido mas beneficiados frente a otros, en qué estados hay más organizaciones y
proyectos y en qué entidades el promedio de recursos otorgado por organización es más
elevado.
Gráfico No. 6. Monto promedio nacional destinado (en miles de pesos)
por organización del 2002 al 2004 por entidad federativa
Fuente: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
En la gráfica (ver Gráfica No. 6)se muestra el monto aprobado en promedio por organización
en el periodo de 2002 al 2004 por entidad federativa. En ella, se puede observar que los
estados donde las organizaciones resultan más favorecidas por el monto promedio que se les
otorga son: el Distrito Federal, Quintana Roo, Nayarit, Campeche y Baja California. En estas
entidades las organizaciones reciben montos por arriba del promedio nacional de manera
constante. En cambio, hay estados como el Estado de México, Jalisco, Morelos, San Luis
Potosí, Sonora, Chiapas y Puebla donde las organizaciones casi siempre reciben un apoyo más
bajo que el promedio nacional. Las causas de esta disparidad estatal pueden ser muchas, pero
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por ejemplo, en el caso de Chiapas probablemente se deba al gran número de organizaciones
que son beneficiadas, factor que debe aunarse al techo financiero con que cuenta el programa
PCMJ.
Con el fin de tener más claridad en cuanto a la distribución promedio por estado para el
periodo del 2002 al 2004, se presentan a continuación los datos desglosados por año y por
entidad (ver Gráficas No. 7, No. 8 y No. 9).
Gráfico 7. Monto promedio nacional destinado (en miles de pesos) por organización en el 2002 por entidad federativa
$62,290
$0
$20,000
$40,000
$60,000
$80,000
$100,000
$120,000
rea
met
ropo
litan
a
Fuente: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003.
Durante el 2002, el número de proyectos aprobados fue de 213, el monto total destinado al
programa fue de $13,164,690.00 y el monto promedio nacional destinado por organización
fue de $62.290.00, los estados que recibieron apoyos muy por encima de éste fueron Baja
California, Campeche y Distrito Federal; los estados que sobrepasaron, sin alejarse mucho del
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62
promedio nacional fueron: Chihuahua, Guerrero, Oaxaca, Quinta Roo, Sonora y Veracruz. Es
importante destacar que estados como San Luis Potosí, Puebla, Michoacán, Estado de
México, Jalisco, Chiapas y el Área Metropolitana, a pesar de ser entidades con poblaciones
indígenas significativas no alcanzaron el promedio nacional.
Gráfica No. 8. Monto promedio nacional destinado (en miles de pesos) por organización en el 2003 por entidad federativa
$46,795
$0
$20,000
$40,000
$60,000
$80,000
$100,000
$120,000
rea
met
ropo
litan
a
Fuente: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003.
Para el 2003 el número de organizaciones apoyadas fue de 270, entre las que se dividió un
presupuesto total de $12,634,645.00, mientras que el monto promedio nacional baja
dramáticamente a $46,795.00. El estado que rebasó muy por encima el monto promedio
nacional fue Nayarit con más de 100,000.00 por proyecto; los estados que rebasaron el monto
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promedio nacional fueron baja California, Campeche, Distrito Federal, Querétaro, Quintana
Roo y Sinaloa. Estados como Guanajuato, Guerrero y Morelos apenas rebasan el mono
promedio. En cambio estados con fuerte presencia indígena como Chiapas, Hidalgo, Jalisco,
Michoacán, Oaxaca Puebla, Tabasco y Veracruz no alcanzan el promedio nacional. Mientras
que Sonora y San Luis Potosí se les asignó un apoyo de $20,000.00 por proyecto.
Gráfica No. 9. Monto promedio nacional destinado (en miles de pesos) por organización en el 2004 por entidad federativa
Fuente: CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
En 2004, el número de proyectos aprobados fue de 256, y el techo presupuestal asignado se
incrementó a $20,000,000.00, el monto promedio nacional aumentó a $78, 125.00. Destacan
los estados de Guanajuato y Nayarit que sobrepasaron con mucho el promedio nacional.
Estados como Campeche, Interestatal, Quintana Roo y Yucatán, alcanzaron montos de más de
$100,000.00 por proyecto. En cambio, estados como Colima, Durango, Hidalgo, Tabasco
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rebasaron por muy poco el promedio nacional. Y estados con mayor presencia indígena como
Chiapas, Oaxaca, Puebla, Estado de México y San Luis Potosí no alcanzaron el monto
promedio.
Se puede concluir que independientemente del número de organizaciones y del monto total
autorizado, en los tres años, los estados con mayor presencia indígena como Chiapas, Oaxaca,
Puebla, Veracruz y San Luis Potosí siempre han estado por debajo del monto promedio
nacional. Aunque cabe aclarar que el número de organizaciones que fueron financiadas por
estado, sobre todo en Chiapas, se ha ido incrementando considerablemente, en el 2003, 57
proyectos y en el 2004 ,90 proyectos. Sin embargo subsiste la tendencia a la atomización en el
financiamiento de los proyectos. A pesar del incremento sustancial del presupuesto asignado
al programa, habría que considerar el efecto que está teniendo esta forma de distribución de
los recursos en los procesos de consolidación y en la continuidad de las acciones por parte de
las organizaciones.
Ante la evidente demanda de grupos organizados para la realización de las acciones en
materia de justicia, se hace evidente un mayor incremento en el presupuesto total asignado al
programa.
El programa reporta que se realizan dos ajustes a la solicitud de financiamiento de las
organizaciones, uno se da durante el proceso de dictaminación, y el segundo se aplica
mediante un porcentaje de ajuste a todo el conjunto de proyectos aprobados. Una
característica de este proceso es que hay una disminución entre el monto solicitado y el
aprobado. Dicha disminución afecta la operación de los proyectos ya que las organizaciones,
al contar con menos recursos, tienen que ajustar metas y acciones programadas.
En lo que respecta a los objetivos; estos efectivamente, van respondiendo a la orientación
política del momento:
En las Reglas de operación 2001, se destaca en el capítulo de Procuración de Justicia , que
El Programa y los Proyectos de Procuración de Justicia giran en torno a dos conceptos
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65
fundamentales: la acción interinstitucional, con la cual se promueven la concurrencia
institucional a favor de los pueblos indígenas y se propician procesos de especialización y
adecuación de las Instituciones para que los servicios brindados incorporen la particularidad
indígena y la perspectiva pluricultural; la corresponsabilidad: Gobierno-Pueblos Indígenas,
con la cual se propicia que éstos sean los principales promotores para la solución de sus
problemas. La tarea del INI es crear las condiciones necesarias y proporcionarles el apoyo
requerido. De esta manera las estrategias definidas fueron plasmadas en cada proyecto. , 63(Cursivas nuestras).
En 2003, se establece en el marco del proyecto Promoción Convenios: Desarrollar una
política permanente de apoyo a la participación de grupos organizados, a través de la firma
de convenios de concertación que generen condiciones de acceso a la jurisdicción del Estado
para los pueblos indígenas y sus integrantes. 64
En el año 2004, el programa PCMJ, destaca que en el marco del artículo 2
Constitucional, la
política de la CDI es la transferencia de recursos a los núcleos agrarios, organizaciones
indígenas, organizaciones de defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles,
en general.
De lo anterior y por las acciones principales y concretas del programa, se reafirma que la
transferencia de recursos económicos a las organizaciones es el propósito trascendental del
PPCMJ.
En el año 2002, los objetivos de la dirección de Procuración de Justicia destacan:
generar y propiciar las condiciones para que en la procuración de justicia, los
pueblos, comunidades e individuos indígenas, cuenten con las mismas oportunidades
de acceso que el resto de la población .
63 INI. Informe de actividades 2001-junio 2003. La cita corresponde a las Reglas de Operación 2001, capítulo de Procuración de Justicia. 64 (Ibid.).
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El objetivo es amplio y ambicioso ya que el Programa abarcaba tres direcciones con más de
ocho proyectos: I) asuntos agrarios; II) formación jurídica a grupos y organizaciones indígenas;
III) difusión jurídica; IV) atención legal a la población indígena; V) excarcelación de indígenas
VI) apoyo al registro civil para la población indígena; VII) antropología jurídica, y VIII)
convenios de concertación en materia de promoción y procuración de justicia.
En este mismo año y como objetivo específico para el área de convenios se establece:
Desarrollar una política permanente de apoyo a la participación de grupos
organizados, a través de la firma de convenios de concertación que generen
condiciones de acceso a la jurisdicción del Estado para los pueblos indígenas y sus
integrantes.
En el año 2004 el PPCMJ establece los siguientes objetivos:
General. Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y comunidades
indígenas y sus integrantes ejerzan los derechos individuales y colectivos establecidos
en la legislación nacional; y que el estado propicie los mecanismos y procedimientos
para un efectivo acceso a la justicia basado en el reconocimiento y respeto a la
diversidad cultural.
Específico. Apoyar proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos
indígenas y el impulso de actividades de procuración de justicia, mediante la
transferencia de recursos financieros a organizaciones civiles y comunitarias con
personalidad jurídica mediante mecanismos de corresponsabilidad.
Fundamentalmente ambos objetivos descansan en la búsqueda de la defensa de las garantías
fundamentales de las sociedades indígenas. Los mecanismos de apoyo, quedan claramente
definidos. Tal vez sea el año 2003 en donde la tónica cambia, ya que uno de los objetivos
específicos menciona la transferencia de funciones, este cambio en la orientación de la
política deberá considerar el proceso de transición que vivía la CDI en ese año ya que ninguna
de la acciones al momento platean abiertamente dicha transferencia, si bien un conjunto
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importante de trabajos que la dirección venía realizando bajo el programa de Procuración de
Justicia se quedaron fuera, éstos escapan a las atribuciones que le fueron conferidas al
PPCMJ.
La pregunta que se desprende naturalmente del análisis es ¿cuáles fueron los cambios reales,
si el programa asume en sus actuales términos de referencia que éste es un programa dinámico
y que responde tanto a los cambios plateados en la política indigenista como a las demandas
de los pueblos indígenas?.
1. En cuanto a cobertura, hay un cambio deja de considerar de manera preponderante a las
regiones más marginadas e incluye a las zonas de población indígena migrante. Sin
embargo el número de organizaciones beneficiadas por estado son mínimas en
comparación a la población total que habita esas regiones. Por otra parte la
canalización del apoyo a las organizaciones en los Estados de Chiapas y Oaxaca
desproporcionan la cantidad tanto de recursos como de acciones a esas entidades. Por
otra parte el recurso financiero es apenas suficiente para cubrir la demanda de esas
entidades.
2. Aunado al punto anterior, los montos autorizados como tope por organización han
disminuido, en tanto que el techo financiero ha crecido. Así en el 2001 se autorizaba
un monto total de hasta $400,000.00; en el año 2003, el monto tope fue de
$300,000.00; en tanto que para este 2004, la cantidad máxima se fijó en $150,000.00.
Aunque en los términos de referencia se precisa que la cantidad de recursos
económicos puede ser ampliada, no se estipula el incremento como tampoco en el caso
de haber podido acceder a esta ampliación las organizaciones para este año no
contaron con el tiempo necesario para su ejecución y comprobación.
En adelante será necesario considerar si la atomización del recurso es una estrategia
correcta y garantiza la mayor difusión y capacitación sobre el conocimiento y manejo
de los derechos indígenas. Desde esta apreciación será necesario replantear la
necesidad de incrementar el recurso con que opera el programa, si bien éste ha tenido
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68
un incremento significativo en los últimos años, la cobertura y el alcance que va
logrando serían mucho más amplios si la derrama fuera también acorde a las
necesidades de las poblaciones indígenas en materia de derecho y de justicia. Por
ejemplo, en el 2002 el promedio por proyecto fue de $62,290.00 pesos, para el
siguiente año 2003, este promedio disminuye de manera importante a sólo $46,795.00.
Es decir, aunque el presupuesto se reduce, mantiene la cobertura pero en detrimento de
la cantidad que se le asigna cada organización en la dictaminación. También en el
2004, se da una disminución en los recursos a distribuir entre un número alto de
organizaciones, lo que se tradujo en una baja en el promedio de los recursos asignados
a cada organización (ver Gráficas No.7, No. 8 y No. 9).
Ahora bien, se debe considerar que la reciente transformación de proyecto a programa,
incrementó significativamente la bolsa con que se venía trabajando. Así, pasa de poco
más de 13 millones de pesos ejercidos en 2002 hasta 20 millones en el presente año.
3. Es importante mencionar que los requisitos que se establecen en la Convocatoria
sufrieron modificaciones, algunas de ellas mínimas, por ejemplo se da el cambio en el
orden de la presentación, pero no así en sus contenidos. Se señala la especificación
del nombre de la organización y el nombre del proyecto. La extensión del proyecto no
se menciona en las reglas de 2004. Otras modificaciones sin embargo, son
importantes. Hay un incremento del 10%
en la cantidad destinada a salarios, becas,
honorarios y servicios básicos y arrendamiento, se especifica en cambio la exclusión
de adquisición de activos fijos. Evidentemente la convocatoria a pesar de que se dirige
a un universo amplio, deja fuera a un grupo importante de comunidades indígenas ya
que debido a varios de los requisitos pude interpretarse que no son candidatos idóneos,
sobre todo en la elegibilidad de los beneficiarios.
4. Los criterios de selección han variado, entre el 2002 y 2003 estaban más enfocados a
las condiciones de impacto del proyecto; en cambio, en el 2004 (en donde se incluyen
las bases de participación), están más ubicados en el seguimiento formal que pide la
convocatoria, con lo que los aspectos sociales, económicos y de contexto general
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quedan excluidos :
A). En las reglas de operación del año 2001, se especifica que los criterios de
elegibilidad toman en cuenta: 1) cumplir con los requisitos de la convocatoria, 2)
valoración del impacto del proyecto, sobre la base de la población beneficiada, 3)
resultados de la evaluación del proyecto anterior, 4) dar respuesta a las necesidades de
procuración de justicia en las comunidades que se complementen con acciones del INI,
4) distribución proporcional del presupuesto solicitado acorde con el número de metas o
actividades , número de comunidades y población a atender, 5) distribución geográfica
equilibrada de los proyectos con relación a las zonas de mayor densidad de población
indígena, de problemática más aguda y de alto grado de marginación; y, 6) valoración
de las actividades a desarrollar por los profesionales inscritos en el desarrollo del
proyecto.
B). En el 2004, los criterios de selección son equivalentes a los requisitos, mismos que
se dividen en beneficiarios y proyectos. Así, los criterios de elegibilidad de los
beneficiarios deben: 1. contar con personalidad jurídica, 2. tener vigentes los
documentos que acrediten su personalidad jurídica, 3.no tener adeudo alguno con la
institución, y, 4. ningún servidor público de la CDI podrá formar parte del cuerpo
directivo de la organización concursante. y los criterios de elegibilidad de los proyectos,
que consisten en: 1. Nombre de la organización y del proyecto concursante, señalando
domicilio actual, teléfono, fax, y/o correo electrónico, donde se pueda enviar una
comunicación directa, 2. Presentar perfil y trayectoria de la organización, 3.
Justificación basada en un diagnóstico y explicación de la importancia de ejecutar el
proyecto de región indígena que se pretende atender, 4. Delimitación del área
geográfica, precisando municipios y comunidades indígenas, así como número de
beneficiarios directos e indirectos indicando por separado hombres y mujeres. 5,
Objetivo general y específicos, que sean precisos y verificables, 6. Metas y productos
cuantificables acordes a los objetivos y propuestos planteados, 7. Metodología de
trabajo y recursos humanos que participarán en la operación del proyecto, indicando al
responsable del mismo, 8. Calendarización mensual de actividades (abril/diciembre), 9.
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Desglose por partidas del presupuesto solicitado hasta por un monto máximo de
$150,000.00. Los gastos de la organización (personal y oficinas) no podrán rebasar el
40%. Se excluye la compra de activos fijos. 10. Presentar carta aval original de
autoridades comunitarias, ejidales y/o vecinales del lugar donde se ejecutará el proyecto,
11. Que los proyectos estén orientados a desarrollar actividades de justicia y derechos
humanos e indígenas, 12. El proyecto no debe tener fines de lucro, 13. El proyecto
concursante no deberá ser presentado paralelamente a otras instancias para su
financiamiento.
5. Ahora bien, en el caso del calendario se pide la descripción de actividades
mensualmente a partir del mes de abril y hasta diciembre. Es necesario destacar que
tanto en 2002, 2003 y 2004 se presentó un desfase importante en la entrega de
recursos y que en el año de la evaluación éstos se entregaron entre septiembre y
noviembre de 2004. Es decir, la transición institucional dejó de contemplar que el
programa tendría varios inconvenientes para realizar el ejercicio normal de sus
operaciones, aquí hay una doble situación, por un lado el desgaste de las
organizaciones que además vieron reducido el monto de financiamiento y por otra la
intensidad a que fueron sometidos los operarios del programa, ambos desgastes
pueden repercutir en la calidad del trabajo desarrollado. Varias organizaciones que
cuentan con recursos más amplios en sus administraciones internas, posiblemente,
como se aprecia en la gráfica, no sufrieron grandes consecuencias en la ejecución de
sus proyectos, otras sin embargo sí padecieron y tuvieron que afrontar de múltiples
formas la falta de recursos. Lo grave en estas condiciones de operación es que se
puede propiciar a vicios y corruptelas en el manejo de los recursos y en los propósitos
de las organizaciones, máxime cuando el insuficiente personal tanto de oficinas
centrales como de las delegaciones no permite dar un seguimiento puntual cada uno de
los proyectos o bien a una muestra amplia y representativa de ellos, que incluya el
impacto que se tiene en los grupos y/o comunidades destinadas a recibir los
beneficios.
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Hipotéticamente, los analistas, reflexionamos qué tanto operativa como estructuralmente la
institución consideró el cambio de política de corresponsabilidad interinstitucional, a través de
la política de transversalidad, como una estrategia de mayor eficacia a la resolución de los
problemas que en materia de acceso a la justicia y de los derechos fundamentales se tiene en
la gran mayoría de las comunidades indígenas. Es decir, reconoce y en su momento apoyará
las acciones que se emprendan para impartir la justicia, y respaldar todas y cada una de las
acciones que otras dependencias de gobierno y de la sociedad civil emprendan para la
concreción de los compromisos que se derivan de los artículos 2
y 4
constitucionales. En
tanto la CDI mediante el PPCMJ contribuye directamente con el apoyo a las instancias civiles
organizadas, que a través de los filtros formales, sean sujetos de recursos para las acciones
encaminadas al apoyo de las comunidades indígenas en materia de justicia.
El parteaguas de la recomposición del Programa inicia en el año 2002. El Programa de
Promoción y Procuración de Justicia como los proyectos que lo conformaban, entre ellos
Convenios de Colaboración se encontraban en un proceso de indefinición interna65. Sin
embargo, esa situación no impidió dar continuidad al programa, se notifica que debido al
retraso en la publicación de la convocatoria se presentaron menos organizaciones aunque la
operación cumplió con todos y cada uno de los procedimientos, menos el de la entrega de
recursos en un plazo suficiente como para que las organizaciones desarrollaran sus trabajos
como lo tenían programado. Se destaca que el proceso de reestructuración en el que se
encuentra la CDI ha sido largo y ha interrumpido la operación normal de los programas.
Aunado a lo anterior un conjunto de factores de tipo externo y que corresponden a
procedimientos administrativos y jurídicos que se enmarcan en la Ley siguió afectando la
operación normal del 2004; el programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia tuvo
que readecuar algunos procedimientos que se venían realizando como proyecto. Desde la
nueva papelería hasta nuevos formatos fueron retrasando cuestiones como la convocatoria y la
subsecuente operación del programa. De hecho, en marzo de 2005 aún no se cuenta con el
cierre definitivo ya que varias delegaciones lo siguen integrando.
65 El proyecto de Promoción de Convenios se inscribía administrativa y operativamente a la subdirección de Antropología Jurídica. En su reporte individual, destaca que durante los dos años y medio de balance, en el 2002, al haberse retrasado la convocatoria, rompió la dinámica de promoción y apertura y por lo que se observa una disminución importante en la demanda y por tanto en el número de proyectos beneficiados en ese periodo.
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En la gráfica (ver Gráfica No. 10) es posible observar el porcentaje de organizaciones que
participan en el PPCMJ según el ámbito de acción. Los temas más frecuentes son los de
derechos humanos, derechos de la mujer y en menor grado derecho agrario.
Cabe destacar, que en la mayoría de los temas se aprecia una tendencia a la baja, excepto
derecho civil, derecho indígena, formación de gestores, y de manera destacada el de los
derechos de la mujer va ganando terreno (ver Gráfica No. 10). Se aprecia además, que las
organizaciones formadas y encabezadas por mujeres (como se verá más adelante) va también
en aumento. Ello responde a la política institucional ya que en las Reglas de Operación 2001-
2002, 2003 y 2004, se introduce el tema, primero como Derechos Sexuales y Reproductivos y
después como Derechos de la Mujer. (ver Tabla No. 7)
Tabla No. 7. Comparación de temas y actividades.
Reglas de Operación 2001-2002, 2003 y 2004
2001-2002 2003 2004 Temas Temas Temas
Derechos indígenas
Derechos humanos y procuración de justicia
Derechos de los migrantes
Derechos sexuales y reproductivos
Derechos indígenas
Derechos humanos y procuración de justicia
Derechos de los migrantes
Derechos de la mujer*
Derechos indígenas
Derechos humanos y procuración de justicia
Derechos de los migrantes
Derechos de la mujer
Acceso al registro civil
Liberación de presos
Justicia agraria
Asuntos religiosos y protección de lugares sagrados
Procesos relativos a la protec- ción de recursos naturales
Acciones para el fortalecimiento de sistemas normativos comunitarios
Acceso al registro civil
Liberación de presos
Justicia agraria
Asuntos religiosos y protección de lugares sagrados naturales,
monumentos históricos y arqueológicos
Procesos de protección jurídica de recursos naturales y patrimoniales
Acciones para el fortalecimiento de sistemas normativos comunitarios
Acceso al Registro Civil
Liberación de presos indígenas
Justicia agraria
Discriminación étnica
Protección de lugares sagrados naturales,
monumentos históricos y arqueológicos
Procesos de protección jurídica de recursos naturales y patrimoniales
Acciones para el fortalecimiento de sistemas normativos comunitarios
Actividades Actividades Actividades Capacitación Diagnóstico Promoción Difusión Defensoría Gestión Asesoría Investigación
Capacitación Diagnóstico Promoción Difusión Defensoría Gestión Asesoría Investigación Formación de traductores, gestores y/o promotores
Capacitación Diagnóstico Promoción Difusión Defensoría Gestión Asesoría Investigación Formación de traductores, gestores y/o promotores
* Habría que considerar si los derechos de las mujeres abarcan los derechos sexuales y reproductivos, lo segundos abarcan al género humano en tanto que los primeros son de corte sexista.
Nota: Con estos temas y actividades fueron invitadas las organizaciones a participar de a cuerdo a las Convocatorias correspondiente a los años 2001-2002, 2003 y 2004. Fuente: Reglas de operación 2001, 2003 y 2004
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Como se aprecia en la Tabla No. 7, los cambios más importantes están en torno a los derechos
de la mujer, la delimitación de lugares sagrados, eliminando los religiosos, sustituidos por
monumentos históricos y Arqueológicos. Un tema nuevo es el de discriminación étnica y se
continúa con el apoyo a las organizaciones que realizan actividades de formación de
traductores y promotores. El desarrollo de las organizaciones por materias se ilustra en la
gráfica (ver Gráfica No.10.)
Gráfica No. 10. Ámbitos de acción de las organizaciones 2002-2004
Fuente: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
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A pesar de que el programa PCMJ no ha aumentado el tamaño de su cobertura, en cambio, ha
procurado incorporar a organizaciones no apoyadas en años anteriores. De hecho, la tendencia
es otorgar apoyo a quienes no lo han recibido precedentemente, frente a quienes ya han
participado con la CDI. El 52 por ciento, de los más de 750 proyectos aprobados a lo largo de
los últimos tres años, pertenecen a las organizaciones que han recibido recursos solamente un
año y, únicamente, el 31 por ciento de las organizaciones registradas han recibido recursos
más de un vez. Ello se aprecia en la siguiente gráfica (ver Gráfica No. 11).
Gráfica No. 11. Organizaciones participantes que han tenido continuidad en el financiamiento (2002-2004)
UN AÑO52%
TRES AÑOS17%
DOS AÑOS31%
Fuente: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
.
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Esto tiene sus ventajas y desventajas. Por un lado, es evidente que se busca que diferentes
organizaciones reciban recursos cada año, hecho que permite la diversificación de los
beneficiarios. Así, aunque no aumente el apoyo a la continuidad de proyectos financiados, en
cambio, crece el número de organizaciones que han tenido la experiencia de conocer y
trabajar con el programa. Además, la diversificación evidencia que el programa no es
clientelar, pues no se favorece necesariamente a quienes han trabajado antes frente a los
nuevos solicitantes. Entonces se podría argumentar que debido a que no hay necesariamente
continuidad en los apoyos, los proyectos presentados tienden a tener poca profundidad
temporal y pocos alcances a largo plazo.
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4. OPERACIÓN DEL PPCMJ EN 2004
Como ya se mencionó, el programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia
(PCMJ) ha sufrido modificaciones orgánicas y administrativas importantes, colocándolo en
el 2004, como Programa Especial dentro de la estructura de la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).
Para el ejercicio fiscal del 2004, el programa aún se desenvolvió en un contexto de fuertes
reestructuraciones institucionales, adecuaciones administrativas, financieras y legales; que
aunado a la disminución, tanto de personal operativo como de áreas de trabajo en Oficinas
Centrales como en las Delegaciones y Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena, dan
cuenta de que el proceso de transición INI a CDI aún no concluye. Dicho contexto afecta
inevitablemente el funcionamiento y la operación del programa. La evaluación, por tanto,
debió considerar en todo momento la situación particular en la que se ha desarrollado el
PPCMJ66.
Algunas opiniones y comentarios al respecto son importantes de destacar ya que es la
percepción que personal de las unidades operativas guardan respecto de esta especial
situación.
Algunas opiniones se centran en la prolongación de la etapa de transición y en la falta aún
de acciones especificas para seguir dando respuesta a las comunidades:
Muchos todavía siguen pensando en el INI, no se quieren olvidar del INI. Usted va a los CCDI y hay gente que todavía dice INI. Uno lo tiene que hacer a un ladito aunque muchos lo llevamos de sentimiento, de amor a la camisa del INI, porque nos formamos en el INI, con sus pros y sus contras, pero fue una formación social. Ahora la nueva Comisión no nos ha dejado ver todavía lo que quiere ser la nueva Comisión. Usted puede darle una interpretación a la ley de creación, cómo se la dan. Por ejemplo, nos dicen: ya no tienen
66 En la Evaluación de Resultados Externa 2003, se especifica que debido a la transición de INI a la actual CDI; los Programas y proyectos se encontraban en incumplimiento, debido al desfase de arranque de los proyectos, por lo tanto, la evaluación 2003 en los términos que propone el Artículo 55 del PEF (Presupuesto de Egresos de la Federación) quedaban fuera de las condiciones de operación y seguimiento de los Programas de la citada dependencia. Este año se reitera la observación.
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que hacer labor de registro civil, ni de atención a asuntos penales, para eso están otras instancias . Pero la misma ley dice que tiene la Comisión la obligación de brindarles los servicios de atención a los pueblos y comunidades indígenas en materia de justicia. Entonces hay una contradicción y si usted les dice que hay una contradicción no la aceptan, en algunos casos, a nivel central. Usted analiza nuestra ley de creación y hay un apartado donde dice estrictamente que es obligación brindarles la asesoría, el apoyo, y los servicios a los pueblos y comunidades indígenas. Y por otro lado nos dicen: no . Ya nos quitaron el presupuesto de atención en materia agraria, de liberación de presos, todo lo que se presente en cuanto a fianzas tenemos que solicitarlo a México, y si hay dinero nos lo mandan, y si no, que siga en la cárcel. ( ) Por qué en la ley dicen una cosa, y en los hechos ya nos dicen otra. Nosotros en eso sí somos respetuosos, no podemos cortarlo porque los pueblos están habituados a que la única instancia que los ha venido apoyando es la institución, antes INI, ahora CDI. Ellos ven a la institución como la instancia que les puede resolver sus problemas, no en todo, pero la primera instancia que visitan para ser atendidos es la CDI. Ahí es algo que también a nosotros nos preocupa y estamos buscando ese enlace interinstitucional para no concretarnos a que si la CDI no pudo, ni modo, ya no hay quien te ayude. No, no pudimos nosotros pero está la Procuraduría Agraria, está el Tribunal Agrario, está la Procuraduría General de Justicia, está la SEMARNAP o la SAGARPA presentarles una gama de alternativas que les permita a ellos ver que sí hay respuesta a sus necesidades. Y eso lo han visto bien las comunidades porque han aprendido que no nada más la CDI les puede apoyar, que ya hay otras instancias. Y por eso en estas instrucciones que nos dan de que debemos ir cortando por lo sano, que estos apoyos que antes eran de un programa con presupuesto, ahora debemos de ir transfiriéndoselo a quien le compete para que dé la atención más puntual, más adecuada. No con esto quiero decir que la atención que daban los abogados no era la adecuada, sí era, pero no es la instancia competente para atender todos estos asuntos penales.
La indefinición acarrea a su vez falta de orientación precisa para las comunidades; si los
principales vínculos con ellas carecen de elementos que definan claramente la nueva
posición que ocupan y por otra parte requieren de mayor impulso en sus actividades
cotidianas frente a las dependencias con representación regional, testimonios como el
siguiente refleja las condiciones psicológicas en las que se labora actualmente.
Algunas personas de los Centros Coordinadores ven aún indefinidas sus funciones a desempeñar, pues al parecer algunas de sus actividades se han recortado, como es el caso del Programa de Justicia, pues la asesoría, gestoría y defensoría han dejado de formar parte de sus funciones. Los responsables de los programas aún tienen cierta incertidumbre si habrá cambios en el funcionamiento de todos los programas. Incluso se rumora que la estructura misma de la Delegación y de los CCDI va a sufrir algunos cambios. Esta situación les causa gran preocupación e inseguridad.
En el caso de las personas de las comunidades indígenas la apreciación del cambio de INI a CDI varía. Hay quienes señalan que sólo cambió de nombre, pero sigue siendo la misma institución. Otros aseguran que el cambio fue positivo porque notaron que en el año que se dio el cambio los trámites para solicitar el apoyo fueron más rápidos. Finalmente hay
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personas que desconfían de dicho cambio y piensan que quizá ya no se les va a apoyar e incluso que va a desaparecer la institución; ello ha provocado que ya no soliciten ayuda de los programas.
Por último, existe una verdadera preocupación sobre el destino y las reacciones que
las poblaciones indígenas puedan tener de cara a la respuestas que los responsables
del programa y en general de las unidades operativas dan a las demandas y
solicitudes, en el marco de la transversalidad.
Tranversalidad si logramos que se consolide, donde todo mundo participe en los
tres órganos de gobierno, es muy bueno. Yo sí defiendo a la institución como INI
porque en aquel tiempo se delegaba todo al INI sin los recursos suficientes, aún
con falta de recursos suficientes. Con la transversalidad se dará cumplimiento a las
labores de lo que es la CDI hay que distinguir si somos operativos o normativos,
si operativos cayésemos en lo que antes era el INI y si contamos con todos los
recurso, olvídese, hacemos muchas cosas pero nosotros vamos más allá, lo que
es continuar con este proyecto que es muy delicado en cuanto a la participación
ciudadana si no se tocan los puntos álgidos que a la comunidad le interesan.
Se percibe urgentemente ofrecer cursos y talleres que especifiquen con claridad los
cambios institucionales y se discuta sobre los problemas a los cuáles se enfrenta el
personal de los CCDI y las Delegaciones. Este ejercicio se realizó en algunas
unidades operativas, en ellas tanto los directores como el personal operativo
trabajan en concordancia con la actual política. La unificación se torna más que
indispensable.
Ante la ausencia de un Esquema Operativo del PPCMJ, el equipo evaluador se dio a
la tarea de reconstruir la manera en que operó el Programa durante el 2004.
Utilizando de manera primordial la información obtenida a partir de las entrevistas y
encuestas aplicadas a los Responsables Operativos del Programa de todos los
niveles, y en base a tres Informes Parciales, proporcionados por los responsables del
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Programa a nivel Oficina Central, se elaboró el siguiente Resumen de Operación del
PPCMJ durante 2004.
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Tabla No. 8. Resumen de la operación del PPCMJ durante 2004
(Reconstrucción)
Actividades Instancia Ejecutora
Fecha de realización
Observaciones
Revisión y readecuación de las Reglas de Operación y del Manual Operativo del Programa para el ejercicio fiscal 2004 (2 y 3)
Oficinas Centrales Enero a marzo
(2)
El trabajo operativo para el 2004 se acompañó aún con el Manual de Operaciones de 2002. (5)
Elaboración de Convocatoria Pública (3 y 6)
Oficias Centrales Mayo
(6)
Hasta que estuvieron aprobadas las Reglas de Operación para el 2004 se elaboró la Convocatoria (6)
Elaboración de Modelo de Convenio de Concertación (3)
Oficinas Centrales Mayo-Junio
Publicación de Convocatoria Pública (3)
Oficias Centrales 6 de Junio Por Internet y un Periódico de cobertura nacional ( )
Difusión de Convocatoria
Oficias Centrales, Delegaciones y
CCDI
El 40% de las organizaciones de la muestra se enteraron vía unidad operativa y Delegación. (1)
Asesoría y apoyo técnico a Organizaciones interesadas en participar
Oficias Centrales, Delegaciones y
CCDI
El 85% de los beneficiarios encuestados dijo haber recibido la Guía de Formulación de Proyectos y el 75% recibió Asesoría. (1)
Recepción de Proyectos Oficias Centrales,
Delegaciones y CCDI
Junio (4, 7) Se contó con 30 días naturales. (6)
Primera revisión de los Proyectos por los CCDI-Delegación (5)
Oficias Centrales, Delegaciones y
CCDI Junio-julio
Selección de Proyectos Oficinas Centrales y sugerencias de modificación (5)
Oficias Centrales 1ra. Quincena
de agosto
Se contó con 30 días naturales, a partir de la fecha de cierre de la recepción de los proyectos. (6)
Publicación del Modelo de Convenio de Concertación (4)
Oficias Centrales Julio-
Septiembre (4)
Se publicó en el Diario Oficial de la Federación (4)
Dictaminación de Proyectos
Oficias Centrales y Delegaciones
2da quincena de agosto
Por el Comité Colegiado Dictaminador. (4)
Publicación y difusión de resultados
Oficinas Centrales Julio a
Septiembre (4) En La Jornada y en la página de Internet de la CDI. (4)
Elaboración y suscripción de Convenios
Oficias Centrales Delegaciones
Julio a Septiembre (4)
Se elaboraron y se suscribieron convenios de concertación con las organizaciones en las diferentes Unidades Operativas. A finales de septiembre se reportó la suscripción de 200 convenios, lo cual representó el 77% del total. (4)
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Actividades Instancia
Ejecutora Fecha de
realización Observaciones
Taller de Capacitación Oficias Centrales 31 agosto-15 septiembre
(5)
Dirigido a las organizaciones con proyecto aprobados en 16 estados, para la elaboración de los Informes Físicos y Financieros (4 y 5)
Asesoría, acompañamiento y apoyo económico en las gestiones correspondientes para la tramitación de permisos de uso de nombre ante la Secretaría de Relaciones Exteriores y Protocolización de las organizaciones. (4)
Oficinas Centrales
Enero a septiembre
(3 y 4)
En septiembre: a cinco asociaciones civiles y una sociedad de producción rural. (4)
Primera Ministración a las Organizaciones
Oficias Centrales y Delegaciones
Septiembre (4), octubre y
noviembre
De la muestra seleccionada el 59.7% de las organizaciones declaró haberla recibido en septiembre; el 11.9% en octubre; el 2.9 en noviembre; y el restante, 26.5% no proporcionó la fecha. (1)
Evaluación Interna del PPCMJ sobre el avance de los proyectos financiados
Oficias Centrales Noviembre ¿?
Se tienen que tomar en cuenta que la mayoría de las organizaciones recibió la primera ministración entre septiembre y octubre del 2004 (1).
Recepción de avances físicos y financieros por proyecto, de la primera ministración
Oficias Centrales, Delegaciones y
CCDI ¿?
Segunda Ministración Delegaciones
Octubre, noviembre y
diciembre (1)
De la muestra seleccionada el 11.9% de las organizaciones declaró haberla recibido en octubre; el 31.3% en noviembre; el 29.8% en diciembre; y el restante, 27% no proporcionó el dato. (1)
Recepción de informe físico y financiero por proyecto, de la segunda ministración
Delegaciones y CCDI
Diciembre 2004 y enero 2005 ¿?
Informe final por estado de los proyectos financiados
Delegaciones Al 21 de marzo de 2005 no han
concluido
Este proceso no ha concluido.
Informe del cierre del ejercicio fiscal 2004 del PPCMJ
Oficinas Centrales
Al 21 de marzo de 2005 no han
concluido
Este proceso no ha concluido.
Fuente: 1. UAM-I. Base de Datos Evaluación del PPCMJ 2004. 2. CDI-Dirección de Procuración de Justicia. Informe cualitativo enero/marzo del 2004. Proyectos de Antropología Jurídica y Concertación de Convenios con fecha 2 de abril de 2004. 3. CDI. Primer Semestre del 2004, Informe de Autoevaluación Período enero-junio, con fecha 26 de julio de 2004. Abril y Septiembre de 2004. 4. CDI. Informe trimestral Julio/Septiembre 2004. Reglas de Operación. Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia. S.F. 5. UAM-I/Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Trabajo de Campo: Entrevistas y Encuestas. Enero de 2005. 6. CDI. Acuerdo por el que se emiten y publican las modificaciones de las Reglas de operación de los Programas Promoción de Convenios en materia de Justicia para el ejercicio fiscal 2004. 21 de mayo de 2004. 7. CDI Segundo Informe trimestral 2004. Cumplimiento de objetivos y metas (periodo: enero-junio). S. F.
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83
El PPCMJ, inició actividades prácticamente en el segundo semestre del 200467; debido a los
tiempos en que fueron autorizados y liberados los procedimientos administrativos. El 31 de
marzo de 2004, la Junta de Gobierno, máximo órgano de decisión de la CDI aprueba el
Programa. Entre el 23 abril y 18 de mayo del mismo año, la Comisión recibió los oficios de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria,
respectivamente, mediante los cuales se informó que fueron dictaminadas y autorizadas las
Reglas de Operación del PPCMJ. El 21 de mayo de 2004 se publica el Acuerdo que da cuenta
de las modificaciones a las Reglas de Operación del Programa para el ejercicio fiscal de 2004.68
A partir de lo anterior se realizaron las gestiones necesarias para liberar el presupuesto
destinado a la operación del Programa.
4.1 Proceso de Selección, Aprobación y Dictaminación de Proyectos.
Convocatoria y difusión
Lo anterior explica la tardía publicación de la Convocatoria y el inicio a destiempo de la
operación del programa. Durante los meses de abril y mayo, la Convocatoria estuvo en proceso
de autorización y fue elaborada de acuerdo con las Reglas de Operación aprobadas.
Con la finalidad de permitir una participación amplia y abierta, la Convocatoria debe
publicarse, según las Reglas de Operación, en diarios de circulación nacional, en la página de
internet de la CDI y en el Diario Oficial de la Federación69. Debido a que no se contó con
recursos suficientes sólo se divulgó en un diario (La Jornada) durante el mes de junio, y se
envió a las Delegaciones Estatales y Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena; así como a
las Radiodifusoras Indigenistas.
67 Consultar CDI-PPCMJ. Primero, Segundo y Tercer Informes Trimestrales 2004 y Primer Informe Semestral. autoevaluación 2004. 68 CDI. Acuerdo por el que se emiten y publican las modificaciones de las Reglas de Operación de los programas Albergues Escolares Indígenas, Organización Productiva para Mujeres Indígenas, Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas, Promoción de Convenios en materia de Justicia, Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas y Fondos Regionales Indígenas que ejecutará la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, para el ejercicio fiscal 2004. Diario Oficial de la Federación, 22 de mayo del 2004 . 69 En el Tercer Informe Trimestral Julio/Septiembre 2004 (CDI-PPCMJ), denominado Reglas de Operación. Se reporta el haber publicado en el Diario Oficial de la Federación el modelo de Convenio de Concertación.
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84
Cuando a los beneficiarios se les preguntó por qué medios se enteraron del programa, destaca
que la mayoría se enteró por la convocatoria publicada en el periódico o en la pagina web de la
Comisión. Ahora bien, la Convocatoria en el periódico puede ser una forma limitada de
promover el programa, ya que los periódicos de circulación nacional son difíciles de conseguir
en las regiones indígenas y lo mismo sucede con el acceso a internet. El contacto directo de los
operadores con las comunidades ha garantizado la difusión del mismo. En la siguiente gráfica
se aprecia que casi el 40 por ciento de las organizaciones beneficiadas se enteró a través de las
unidades operativas o de las Delegaciones. La desventaja de este método de difusión cara a
cara radica en la misma movilidad de los operadores actualmente la movilidad del personal
técnico en los CCDI está acotada y reducida a sus mínimas expresiones por falta de
infraestructura básica como transporte, poco personal, las excesivas cargas de trabajo y las
distancias
para ir a las localidades a difundir el programa; la difusión de la Convocatoria
también está limitada por el propio acercamiento que los indígenas tienen con las unidades
operativas más cercanas.
Otros medios impresos como trípticos y carteles parecen tener poca importancia o bien son
poco recordados o tomados en cuenta por los beneficiarios, amén de ser poco mencionados
incluso entre los operarios del programa. Ni hablar de la televisión o los medios audiovisuales
los cuales no son utilizados. Es importante resaltar el papel poco significativo que las radios
indigenistas tienen como medio de difusión del programa, sólo el 8 por ciento de los
entrevistados señaló haberse enterado por este medio.
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Gráfica No. 12. Medios por los que los beneficiarios
se enteraron del programa
CONVOCATORIA NACIONAL
43%
DELEGACION4%
OTROS MEDIOS 7%
RADIODIFUSORA8%
CDI INFORMO DIRECTAMENTE A
ALGUNAS PERSONAS2%
EL CCDI LES INFORMO
36%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
No todas las organizaciones que podrían presentar proyecto lo hacen (por desgracia no
sabemos y no se cuenta con un diagnóstico con el universo potencial). En opinión de los
operadores del programa existen varios motivos como se puede ver en la siguiente gráfica:
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86
Gráfica No. 13. Motivos por las que las organizaciones no presentan proyectos
(según los operadores del PCMJ)
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%
OTROS
NO CUENTAN CON ASESORIA
FALTA RECURSOS
FALTA INTERES
FALTA CONTACTO CON CDI
FALTA CONOCIMIENTO DELPROGRAMA
DIFICULTADES EN EL TRAMITE
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Las principales causas son: 1) la dificultad que representa para algunas organizaciones cumplir
con todos los trámites solicitados, 2) no contar con la asesoría adecuada, y 3) falta de recursos
humanos y financieros. Un porcentaje significativo deja de presentar proyecto por no contar
con suficiente información del programa y por poco o nulo contacto con la CDI. Mientras que
otras organizaciones dejan de participar por falta de interés.
Una vez que se da a conocer la convocatoria, las organizaciones comienzan a elaborar sus
proyectos, para lo cual es fundamental que la CDI proporcione no sólo asesoría sino una guía
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87
para la formulación del proyecto. El 85 por ciento de los beneficiarios afirmó que la CDI sí les
proporciono la guía correspondiente, 10 por ciento recibieron la guía indirectamente y el 5 por
ciento, señaló no haberla recibido. Es importante que la guía sea proporcionada a la totalidad de
los potenciales beneficiarios, a pesar de que haya sido alto en este ejercicio presupuestal.
Gráfica No. 14. Organizaciones que contaron
con guía de formulación de proyectos en 2004
RECIBIO85%
RECIBIO INDIRECTAM
ENTE10%
NO RECIBIO5%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Las organizaciones que participan en el proceso de selección y cuyos proyectos llegan a ser
apoyados generalmente cuentan con algún tipo de asesoría técnica para elaborar sus proyectos.
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88
Gráfica No. 15. Porcentaje de organizaciones de la muestra que reciben asesoría
NO26%
SI74%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
La CDI cumple bastante bien con la función de asesorar a las organizaciones que participan en
el proceso de selección. Más del 60 por ciento de las mismas recibieron asesoría por parte de la
institución, y aunque esto representa una carga extra de trabajo para los operadores, para las
organizaciones representa un ahorro al no tener que recurrir a consultores privados, entre otras
salvedades.
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Gráfica No. 16. Asesores de las organizaciones en la elaboración de los proyectos
17,02%
8,51%
2,12%
8,51%
4,25%
4,25%
55,31%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
OTRO
ORGANIZACIÓN
FONDO REGIONAL
CONSULTOR
CDI Y ORGANIZACIÓN
CDI Y CONSULTOR
CDI
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
En el proceso de selección se establece que debe haber una contraloría social que respalde la
viabilidad de los proyectos. No se solicita a las organizaciones formar un organismo especifico
de control, sino que cuenten con un aval que los respalde, se solicita una carta aval de la
comunidad o de las autoridades locales correspondientes. En la siguiente gráfica se presenta el
tipo de aval que presentan las organizaciones muestra.
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Gráfica No. 17. Quién avala a las organizaciones
AUTORIDADES56%
INTEGRANTES ORGANIZACIÓN
14%
OTRO10%
ASAMBLEA COMUNITARIA
20%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
En general, las organizaciones procuran conseguir el aval de las autoridades comunitarias o de
las asambleas ya que requieren no sólo que las avalen sino de otros apoyos al realizar las
actividades programadas en sus proyectos, los cuales pueden ser desde permisos para realizar
actividades, espacios en donde realizarlas hasta de firmas para comprobar gastos. Se observó
que el trabajo de las organizaciones cuenta por lo regular, con la anuencia de las comunidades y
autoridades.
Proceso de selección y dictaminación
Una vez publicada la Convocatoria se contó con un periodo de 30 días naturales para la
recepción de los proyectos, según la Reglas de Operación 2004. De toda la República, se
recibieron 331 proyectos70. Posteriormente se contó con otros 30 días naturales, 71 contados a
70 Se destaca la participación de Chiapas con 111 propuestas, seguido de Oaxaca con 41 y Veracruz con 17.
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partir del cierre de la recepción de proyectos, para realizar el proceso de selección y
dictaminación.
Primero, los proyectos que llegaron a los CCDI pasaron por una revisión preliminar en donde
se constó que cubrieran con los requisitos señalados en la convocatoria. Después los proyectos
preseleccionados fueron enviados a las Delegaciones correspondientes, en donde pasaron por
otro filtro. Posteriormente fueron enviados a las Oficinas Centrales de la CDI, donde se
revisaron nuevamente y se emitieron recomendaciones para completar algun aspecto faltante de
los proyectos. Una vez hecho lo anterior, pasaron a dictaminación y aprobación. 72
En junio de 2004 la meta programada del Programa fue de 260 proyectos y ya se había
autorizado el presupuesto programado anual, con un monto total de 21.5 millones de pesos73.
Se puede decir que el criterio fundamental que determina el número total de proyectos
aprobados, el monto por proyecto, así como su distribución geográfica es a partir del techo
financiero fijado para la operación del PPCMJ.
La dictaminación fue realizada por un Comité Colegiado Dictaminador. A pesar de que en la
convocatoria se señala que este Comité estará integrado por los responsables del Programa en
el Área Central y un representante de cada una de las Delegaciones correspondientes, para la
dictaminación del 2004, además se incorporaron el jurídico de Oficinas Centrales y el
responsable de la Contraloría Interna de la CDI. La participación de la Contraloría y el Jurídico,
han jugado hasta el momento, un papel importante ya que vigilan la transparencia de las
dictaminaciones y evitan manejos discrecionales del Programa.
Cabe mencionar que dicho Comité Colegiado debería ser ampliado invitando a especialistas en
el tema así como a otras personalidades destacadas tales como; miembros del Congreso de la
Unión, de la Academia Mexicana de Derechos Humanos, representante de la Comisión
71 CDI. Reglas de Operación del PPCMJ 2004. 72 UAMI-Antropología. Evaluación PPCMJ. Trabajo de Campo: Entrevistas y Encuestas. Enero 2005. 73 CDI. Primer Semestre del 2004,
Informe de Autoevaluación Período enero-junio, con fecha 26 de julio de 2004. Abril y Septiembre de 2004.
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92
Nacional de Derechos Humanos (Cuarta Visitaduría General), Funcionarios de la
Administración y Procuración de Justicia (PGR), entre otros.
En el caso de los proyectos interestatales, se dictaminaron sólo por Oficinas Centrales.
También estuvo a su cargo la predictaminación, durante este proceso se revisó, por parte del
abogado y el personal de área, que los proyectos cumplieran con todos los requisitos solicitados
como son la documentación y el contenido del proyecto.
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93
Resultados de la Dictaminación
De los 331 proyectos recibidos, fueron aprobados 256 con las siguientes temáticas:
Gráfica No. 18. Porcentaje de organizaciones participantes en el PCMJ según su ámbito de acción
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
DEREC
HO AGRA
RIO
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Según la información tabular, durante el proceso de selección, no se tiende a apoyar un tipo
de proyectos frente a otros. Sin embargo, en el análisis temático se destaca el alto porcentaje
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de proyectos con enfoque de género y el tema de derechos indígenas y derechos humanos. El
análisis comparativo 2002-2004 y en opinión de algunos operadores se desprende que sí
existe cierta preferencia a los proyectos que promueven los derechos de las mujeres.
La distribución de proyectos aprobados por entidad federativa se refleja en la siguiente
gráfica en la que destaca: Chiapas con 90 ; Oaxaca con 31; Interestatales 15; Veracruz y
Puebla con 13 cada uno; Quinta Roo 12; Guerrero nueve; Campeche, Jalisco y San Luis
Potosí con 8 cada uno; Estado de México y Morelos con 7; Tabasco 5; Área Metropolitana e
Hidalgo con 4 proyectos; Chihuahua, Durango, Michoacán, Sinaloa y Yucatán con 3
proyectos cada uno; Baja California, Querétaro y Sonora con dos proyectos cada uno y
Nayarit con un proyecto.
Gráfica No. 19. Distribución de los proyectos aprobados por entidad federativa en 2004
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Área
metro
politan
a
Baja C
alifo
rnia
Campe
che
Colim
a
Chiapa
s
Chihua
hua
Duran
go
Guana
juato
Guerrer
o
Hida
lgo
Intere
statal
Jalis
co
México
Michoa
cán
Morelos
Naya
rit
Oaxac
a
Pueb
la
Queré
taro
Quint
ana Ro
o
San Lu
is Po
tosí
Sina
loa
Sono
ra
Taba
sco
Vera
cruz
Yuca
tán
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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95
Proyectos rechazados
De un total de 331 proyectos recibidos, fueron rechazados 75, los cuales representan casi el
30 por ciento. Los proyectos rechazados lo son por diversas causas, especialmente porque
no se ajustan a la normatividad, porque el PPCMJ no tiene recursos suficientes, y en menor
medida, les faltó el aval comunitarios y la asesoría técnica necesaria.
Gráfica No. 20. Motivos por los que son rechazados los proyectos (según los operadores)
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%
OTRAS
NO SE AJUSTAN A LATEMATICA
INCUMPLIMIENTONORMATIVIDAD
FALTA RECURSOSORGANIZACIÓN
FALTA DE APOYO TECNICO
FALTA AVAL
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Todo indica que durante el proceso de selección, por lo general, no se tiende a dar
preferencia a un tipo de proyectos frente a otros y que los proyectos rechazados no
cumplieron con los requisitos solicitados. Sin embargo, la excepción son los proyectos
que tienen enfoque de género. Por otra parte en la normatividad revisada la CDI está
obligada a promover y fomentar el tema de género como parte de sus lineamientos
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institucionales.74 Situación que explica, en parte, por qué los proyectos que promueven
los derechos de las mujeres ganan terreno entre las organizaciones participantes. De
hecho, entre los operadores que mencionaron sobre las preferencias sobre algún tipo de
proyecto, indicaron a los que tienen enfoque de género.
Gráfica No. 21. ¿La CDI da prioridad a algunos proyectos durante el proceso de selección?
(según los operadores del PCMJ)
SI24%
NO SABE4%
NO72%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
74 Se hace referencia en la Ley de la CDI, en las Reglas de Operación 2004 y en losTérminos de Referencia se hace explicito en la presentación de resultados incorporar el tema: impacto sobre el bienestar, la equidad y la no discriminación de las mujeres.
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97
4.2 ORGANIZACIÓN Y REALIZACIÓN DE CURSOS DE ASESORÍA
ADMINISTRATIVO CONTABLE
Según las Reglas de Operación las organizaciones con proyecto aprobado deberán presentar
un informe financiero por cada ministración, para lo cual el PPCMJ deberá realizar un
curso de capacitación administrativo contable, con el objetivo de brindar las herramientas
necesarias para elaborar los informes.
El PPCMJ realizó un taller en 16 estados de la República. Como consecuencia del retraso
acumulado en el inicio de la operación del Programa, los cursos iniciaron hasta finales de
agosto, llevándose a cabo entre el 30 de agosto y el 14 de septiembre de 2004.
Al Curso de Capacitación sobre la Normatividad para la Entrega de los Informes
Financieros y de Actividades, 2004,75 asistieron 237 organizaciones (282 personas), y
aproximadamente medio centenar de personal técnico encargado de la operación del
PPCMJ en las Delegaciones y CCDI.76 El curso fue impartido por los responsables del
PPCMJ de Oficinas Centrales, en colaboración de personal operativo a nivel delegacional.
En sesiones cortas de no más de un día y medio, el personal adscrito a la operación del
Programa en Oficinas Centrales, explicaron a los asistentes: los Objetivos Generales y
Específicos del PPCMJ, las Reglas de Operación 2004 y el Instructivo para la presentación
de los informes financieros y de actividades. A los asistentes se les proporcionó una copia
fotostática de la Guía para la Presentación de Informes Financieros y de Actividades. 77
75 CDI-Coordinación General de Programas y Proyectos Especiales-PPMCJ. Curso de Capacitación sobre la Normatividad para la Entrega de los Informes Financieros y de Actividades, 2004 , 28 p.
76 CDI. Informe trimestral Julio/Septiembre 2004. Reglas de Operación. Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia. S.F. 77 Tomado de INI-Dirección de Procuración de Justicia. Proyecto de Convenios de Concertación en Materia de Promoción y Procuración de Justicia. Manual de Operación mayo de 2002, Anexo I.
4.3 ALCANCE Y COBERTURA DE PPCMJ Y ERRORES DE INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN
Demanda atendida por el PPCMJ
A pesar de que la Convocatoria tuvo un retraso importante, la participación de las
organizaciones fue amplia ya que el Programa contó con una recepción de 331 proyectos,
provenientes de toda la República. El monto total solicitado por los proyectos rebasó los 40
millones de pesos. Mientras que los 256 proyectos aprobados representan el 77 por ciento de
la demanda, en términos económicos el monto aprobado para el Programa representó menos
del 50 por ciento de lo solicitado por el conjunto de organizaciones participantes. Lo cual nos
está evidenciando la gran demanda que existe en materia de difusión, promoción, asesoría y
capacitación en derechos indígenas y derechos humanos, y la falta de financiamiento para
cubrirla.
Gráfica No. 22. Demanda atendida por el PPCMJ en 2004
0 20 40 60 80 100 120
AREA METROPOLITANA
BAJA CALIFORNIA
CAMPECHE
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
ESTADO DE MÉXICO
GUERRERO
HIDALGO
INTERESTATALES
JALISCO
MICHOACÁN
MORELOS
NAYARIT
OAXACA
PUEBLA
QUERÉTARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSÍ
SINALOA
SONORA
TABASCO
VERACRUZ
YUCATAN
No. de organizaciones aprobadas No. de organizaciones rechazadas
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
En la gráfica de arriba (ver Gráfica No. 22), se presenta la relación entre organizaciones que
presentaron proyecto y aquellas a las que se les aprobó. Chiapas presentó el mayor número de
ellos (111) de los cuales fueron aprobados 90, mismos que representan el 35 por ciento del
total de proyectos aprobados. Lo anterior refleja que el PPCMJ está siendo sensible a la
situación conflictiva que se ha generado en este estado, después del levantamiento Zapatista;
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100
sin embargo, esto se está haciendo en detrimento del apoyo a otras organizaciones en el resto
la República.
Con base en los datos proporcionados por el PPCMJ, se hizo una reconstrucción gráfica del
número de proyectos por estado, en términos relativos, Chiapas fue uno de los estados con
menores reducciones, sin embargo otras entidades sufrieron reducciones severas; tales fueron
los casos del Área Metropolitana, Baja californa, Chihuahua, Guerrero, Querétaro, Sinaloa y
Yucatán tal como se aprecia en la gráfica siguiente (ver Gráfica ). Si como se mostró en
apartados anateriores existieron algunas deficiencias en los proyectos seleccionados, es
deseable que las organizaciones que padecieron estas situaciones pudieran contar con mayor
asesoría para que tengan igualdad en las oportunidades de dictaminación, si bien es cierto que
otras tantas no cubrieron a tiempo los requisitos marcados en la convocatoria.
Ante la ausencia de información disponible a nivel nacional que especifique en un diagnóstico
la tipología de las organizaciones abocadas a los temas de los derechos humanos y los
derechos indígenas, se percibe con cierta urgencia realizar estos etudios para que el proceso
de fortalecimiento sea más eficiente entre las organizaciones.
Gráfica No. 23. Comparación porcentual de proyectos concursantes
y proyectos seleccionados por entidad federativa en 2004
-1,00
19,00
39,00
59,00
79,00
99,00
REA METROPOLIT
ANA
BAJA C
ALIFORNIA
CAMPECHE
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
INTERESTATAL
JALIS
CO
?M
XICO
MIC
HOACAN
MORELOS
NAYARIT
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA R
OO
SAN LUIS
POTOS
SINALOA
SONORA
TABASCO
VERACRUZ
YUCATAN
ESTADOS
% DE PROYECTOS NO APROBADOS POR ESTADO SOBRE EL TOTAL (331)% DE PROYECTOS APROBADOS POR ESTADO SOBRE EL TOTAL (256)
Fuente: CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
Distribución financiera
El presupuesto total aprobado para la operación del PPCMJ para el 2004, fue de 21.5 millones
de pesos, de los cuales 1.5 millones de pesos se emplearon en los gastos de operación del
mismo78 y, para financiar a los proyectos aprobados se destinaron 20 Millones de pesos.
78 Los gastos operativos que el PPCMJ consume de manera directa incluyen gastos de capacitación, el pago de la publicación de la Convocatoria, viáticos del personal, pago de la Evaluación Externa del PPCMJ y otros apoyos
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102
La aprobación de los proyectos no implicó aceptar el monto financiero solicitado por la
organización para realizar el proyecto. Durante las entrevistas realizadas a las organizaciones
se evidenció que los proyectos sufrieron reducciones financieras de hasta un 40 por ciento en
sus presupuestos originales, como veremos más adelante dichos ajustes afectaron de manera
diferente la operación de los proyecto, pero todos tuvieron que realizar reducción de metas y
actividades programadas.
Con el fin de ajustarse al techo financiero asignado al Programa en el 2004, los responsables
del PPCMJ en Oficinas Centrales informaron que se realizó una reducción del 10 por ciento al
monto total de lo solicitado por los 256 proyectos aceptados; aplicándose la reducción de
manera generalizada a todos los proyectos, sin importar el monto solicitado originalmente. Al
decir de los funcionarios se tuvo siempre en consideración no afectar la operación de los
proyectos que ya de origen tenían un monto reducido.
En la siguiente tabla se muestra la distribución estatal y regional del monto aprobado. Las
región Sur suma el 55 por ciento del financiamiento total; Sureste sumó el 11.8 por ciento; la
región Centro el 13.1 por ciento; Interestatales el 8.5 por ciento; Occidente 6 por ciento y la
Región Norte sólo el 5 por ciento. La distribución de recursos da cuenta de la importancia que
el Programa otorga a los estados del sur, sureste y centro, destaca nuevamente Chiapas ya que
el financiamiento aprobado representó el 33.5 por ciento del total; sin embargo, dicho
porcentaje convertido en pesos y al dividirse entre los 90 proyectos financiados en el estado,
resulta que cada proyecto recibió, en promedio, menos del monto promedio nacional como se
verá más adelante.
a las organizaciones como costos de gestión y pago de derechos del permiso y uso del nombre de figuras asociativas ante la Secretaría de Relaciones Exteriores, así como los gastos que implica la constitución legal de la figura jurídica que deseen asumir las comunidades y organizaciones promotoras de derechos indígenas y de derechos humanos. Es importante destacar que dichos gastos y apoyos representaron alrededor de la mitad del porcentaje considerado en las reglas de operación. CDI-PPCMJ. Segundo Informe Actividades Trimestral, 2004. Términos de Referencia para la Evaluación de Resultados 2004. Entrevistas con el personal responsable del PPCMJ en Oficinas Centrales, durante 2004.
Tabla No.9. Distribución de proyectos y montos aprobados por estado y región 2004 (Datos preliminares) 79
REGIONES ESTADO NÚMERO DE PROYECTOS APROBADOS
PRESUPUESTO ASIGANADO PORCENTAJE
CHIAPAS 90 $6.501.882,50
33.5
OAXACA 31 $2.220.346,50
GUERRERO 9 $839.310,00
TABASCO 5 $461.900,00
VERACRUZ 13 $1.064.670,00
SUR
148
$11.088.109,00
55,44
CAMPECHE 8 $834.140,00
QUINTANA ROO 12 $1.221.900,00
YUCATAN 3 $323.500,00
SURESTE
23
$2.379.540,00
11,90
PUEBLA 13 $838.025,00
MORELOS 7 $512.924,50
MICHOACÁN 3 $182.616,50
ESTADO DE MÉXICO 7 $506.875,00
ÁREA METROPOLITANA 4 $229.425,00
HIDALGO 4 $353.525,00
CENTRO
38
$2.623.391,00
13,12
JALISCO 7 $360.100,00
NAYARIT 1 $134.250,00
QUERÉTARO 2 $205.850,00
SAN LUIS POTOSÍ 8 $415.195,00
COLIMA 1 $89.500,00
OCCIDENTE
19
$1.204.895,00
6,02
BAJA CALIFORNIA 2 $168.750,00
CHIHUAHUA 3 $232.700,00
DURANGO 3 $272.080,00
SINALOA 3 $231.805,00
SONORA 2 $97.750,00
NORTE
13
$1.003.085,00
5,02
INTERESTATAL 15 $1.700.980,00
INTERESTA-TALES
15
$1.700.980,00
8,50
TOTALES 256 20.000,000,00 100,00
Nota: Se debe tomar en cuenta que los montos varían a lo largo del proceso de la firma de convenios. Así mismo, pueden ser cancelados y/o ampliados, lo que puede modificar los datos reportados por Entidad Federativa. Lo anterior apegado a la Reglas de Operación 2004 para el programa PCMJ.
Fuente: CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004
(versión preliminar). .
79 A marzo del 2005, al equipo evaluador no le fue proporcionado el Informe Final del Cierre Fiscal del 2004, por lo cual se tuvo que trabajar con datos preliminares.
En la gráfica siguiente (ver Gráfica No. 24), se aprecia que a nivel estatal, no obstante la
gran cantidad de proyectos aprobados, Chiapas y Oaxaca tuvieron reducciones severas en
los montos totales aprobados, respecto de la cantidad total nacional. El estado de Guerrero
tuvo una reducción en la mitad del propuesto por los proyectos. En tanto que el
agrupamiento interestatal y los estados de Campeche, Morelos, Quintana Roo y Veracruz
se vieron favorecidos por la selección.
Gráfica No.24. Comparativo de la reducción porcentual de montos por entidad federativa
PORCENTAJE DEL MONTO TOTAL
-1,00
4,00
9,00
14,00
19,00
24,00
29,00
34,00
ÁREA
MET
ROPO
LITA
NA
BAJA
CAL
IFORN
IA
CAMPE
CHE
COLIMA
CHIA
PAS
CHIH
UAHUA
DURAN
GO
GUANAJ
UATO
GUERR
ERO
HIDAL
GO
INTE
REST
ATAL
JALISC
O
MÉXIC
O
MICHOAC
AN
MORELO
S
NAYA
RIT
OAXAC
A
PUEB
LA
QUERE
TARO
QUINTA
NA RO
O
SAN L
UIS
POTO
SÍ
SINAL
OA
SONORA
TABA
SCO
VERA
CRUZ
YUCA
TAN
ESTADOS
PORCENTAJE DEL MONTO SOLICITADO ($) POR ESTADO, RESPECTO DEL TOTAL NACIONALPORCENTAJE DEL MONTO APROBADO ($) POR ESTADO, RESPECTO DEL TOTAL NACIONAL
Fuente: CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
Como se puede apreciar en la siguiente gráfica, el monto promedio nacional de
financiamiento por proyecto fue de $78, 000.00 pesos, muy por debajo del tope que se fijó
en la Convocatoria ($150,000.00 pesos).
Gráfica No. 25. Monto promedio nacional destinado (en miles de pesos) por proyecto según entidad federativa 2004
Fuente: CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
Destacan los estados de Guanajuato y Nayarit que sobrepasaron el promedio nacional.
Estados como Campeche, Interestatal, Quintana Roo y Yucatán, alcanzaron montos de más
de $100,000.00 por proyecto. En cambio, estados como Colima, Durango, Hidalgo,
Tabasco rebasaron por muy poco el promedio nacional. Y estados con mayor presencia
indígena como Chiapas, Oaxaca, Puebla, Estado de México y San Luis Potosí no
alcanzaron el monto promedio.
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106
Cobertura geográfica, temática y por tipo de organizaciones financiadas
Como ya vimos, la cobertura del programa PCMJ cubrió la mayor parte del país en donde
se ubica población indígena, tanto comunidades de origen como de migrantes. Podemos
decir que la cobertura del Programa es de alcance nacional, además se suma la cobertura
geográfica que cada una de las organizaciones alcanza por sí misma. (Ver Tabla No. 9)
Gráfica No.26. Organizaciones según nivel de cobertura
3. REGIONAL44%
2. MUNICIPAL33%
1. LOCAL10% 7.
INTERNACIONAL1%
6. NACIONAL6%
4. ESTATAL6%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
La mayoría de las organizaciones tiene una cobertura y un ámbito de influencia
relativamente amplio. El 44 por ciento de la muestra tiene una cobertura a nivel regional,
en tanto que el 33 por ciento declaró tener una cobertura en el ámbito municipal; sólo un
10 por ciento de las organizaciones son grupales, es decir circunscritas a algún grupo local.
Las organizaciones estatales y nacionales, en cambio, son las menos y sólo el uno por
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107
ciento son de corte internacional que actúan en México y en Estados Unidos, es el caso de
las organizaciones de migrantes.
Gráfica No. 27. Organizaciones según figura legal ( datos de la muestra)
BIENES COMUNALES
1%
S. C. DE R.L. 12%
A.C62%
SPR3%
SSS19%
EJIDO O UNION DE EJIDOS
3%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
De la muestra resulta que la población objetivo del Programa incluyó a comunidades
indígenas, núcleos agrarios, organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y
defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles, en general, tal como se
encuentra especificado en las Reglas de Operación de PPCMJ. Podemos observar en la
gráfica (ver Gráfica No. 27) la distribución de las organizaciones según su figura legal.
Destacan las Asociaciones Civiles con el 62 por ciento, donde encontramos organizaciones
indígenas como no indígenas defensoras de los derechos indígenas y derechos humanos. El
restante 38 por ciento, se divide entre las siguientes figuras legales, Sociedades de
Solidaridad Social con el 19 por ciento, las Sociedades Civiles de Recursos Limitados con
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108
el 12 por ciento, las Sociedades de Producción Rural con el tres por ciento, Ejidos y
Uniones de Ejidos con el 3 por ciento, mientras que los Bienes Comunales sólo alcanzan el
uno por ciento.
Gráfica No. 28. Tipo de organizaciones que participan en el PCMJ
NUCLEO AGRARIO O COMUNIDAD
INDIGENA9%
ONG NO INDIGENA
22%
ONG INDIGENA69%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
A partir de la información recopilada en campo es posible afirmar que la mayor parte de
las organizaciones financiadas por el PCMJ son indígenas. En la gráfica de arriba (ver
Gráfica No. 28)la suma de las ONG indígenas, núcleos agrarios y comunidades indígenas
arrojan el 78 por ciento y sólo el 22 por ciento son organizaciones no indígenas. Con lo
cual el Programa está: 1) fortaleciendo los procesos organizativos indígenas y 2) la
promoción de derechos indígenas a partir de la perspectiva indígena.
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Gráfica No. 29. Promedio de financiamiento por proyecto según tipo de organización
(datos de la muestra)
$81.552
$77.633
$89.538
$82.494
$70.000
$72.000
$74.000
$76.000
$78.000
$80.000
$82.000
$84.000
$86.000
$88.000
$90.000
$92.000
ONG INDIGENA ONG NO INDIGENA NUCLEO AGRARIO O COMUNIDADINDIGENA
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Con base en la muestra, se puede establecer que el promedio de los montos por proyecto es
distinto, dependiendo si la organización es indígena o no, como se aprecia en la grafica
(ver Gráfica No. 29 ). A primera vista podría parecer discriminatoria la asignación
financiera, sin embargo, la desigualdad se explica porque las ONG no indígenas solicitan
montos más altos en comparación con las indígenas y cuando se aplicó la reducción, a
todos los proyectos por igual sin importar el monto solicitado, la brecha se mantuvo.
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110
Gráfica No. 30. Organizaciones según tipo de integrantes
3.0%
1.5%
1.5%
3.0%
6.0%
16.4%
9.0%
3.0%
4.5%
19.4%
32.8%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
COMUNIDAD
ESTUDIANTES
MIGRANTES
MIXTO
MUJERES
MUJERES Y HOMBRES
OTROS
PROFESIONISTAS
EJIDATARIOS, COMUNEROS YOTRO
JORNALEROS Y OTRO
JOVENES Y OTRO
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Gráfica No. 31. Monto promedio financiado según la muestra,
destinado a las organización según tipo de integrantes ( en miles de pesos)
Monto promedio destinado por organizaci n $ 82,495
$0
$20.000
$40.000
$60.000
$80.000
$100.000
$120.000
$140.000
COMUNID
AD
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
En las gráficas anteriores (ver Gráficas No. 30 y 31) se puede apreciar que en general a las
organizaciones se les apoya con montos iguales sin tomar en cuenta el tipo de integrantes:
mujeres, estudiantes, jornaleros, profesionistas, comuneros, ejidatarios, jóvenes y
comunidades. Si acaso destacan las organizaciones de migrantes, cuyos proyectos tienen
objetivos más amplios y actúan en ámbitos binacionales, sin embargo el porcentaje de
organizaciones de migrantes apenas representó el 1.5 por ciento del total encuestado.
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112
Gráfica No. 32. Número de organizaciones que se formaron por año 1985-2004
(datos de la Muestra)
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
1985 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Respecto a si la CDI da preferencia a cierto tipo de organizaciones, hay que decir que para
el 2004 en el proceso de selección se manifestó una clara tendencia a apoyar a
organizaciones nuevas, ya que cerca del 47 por ciento de todas las organizaciones
participantes surgieron entre el 2000 y 2004, destaca que el ocho por ciento surgieron
durante este último año; las organizaciones con una trayectoria de cinco a diez años suman
casi el 29 por ciento; mientras que las organizaciones con una antigüedad de más de 10
años, representaron el 24 por ciento (ver Gráfica No. 32). Es evidente el auge de nuevas
organizaciones dedicadas a la promoción de los derechos humanos en el presente sexenio.
(Ver Gráfica No. 33)
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113
En cuanto a cómo la institución ha apoyado el proceso de formación de organizaciones se
obtuvieron los siguientes comentarios, en ellos se vierten dos concepciones generales: 1.
Apunta a que las organizaciones se forman por necesidad de defender los derechos; 2. Son
resultado del trabajo que ya se venía realizando.
Estado ¿Como se da la formación de organizaciones promotoras de los derechos indígenas en el estado?
Baja California
Pues se les da información a los interesados, capacitación, folletos y eso ayuda a la formación de organizaciones. A raíz de sus propias necesidades y poco a poco se van constituyendo legalmente. De platicas entre los representantes de las comunidades indígenas planteando sus demandas y necesidades. La idea surge de la comunicación de otras organizaciones. Las organizaciones son productivas y se involucran en estas labores.
Chiapas
Sólo se organizan, buscan recursos para capacitarse y capacitar. D.F. Los programas ya tienen varios años operando y cuentan con documentos que las avalan.
Constituyen por si mismas, y se da asesoría según lo pidan. Guerrero Se da asesoría en materia legal, se crean talleres.
Jalisco Al principio con mestizos que incorporan a los indígenas, forman gestores, promotores y traductores.
Michoacán Es dispar, hay muchas organizaciones que están concentradas en la región Purépecha que atienden a los grupos indígenas, pero no saben mucho de esta materia. A raíz de su necesidad de ser respetados. Falta de difusión de los programas y de los procesos de constitución legal, falta de interés y poca credibilidad de las instituciones. Por la problemática que existe en materia de justicia y a raíz de la violación a sus derechos.
Oaxaca
Surgimiento de abogados "empíricos" (autoridades familiarizados con instancias) como "vicio". Autoridades son promotores (en coordinación con caracterizados). Comenzó con un proceso de capacitación de promotores y gestores comunitarios. Cuando adquirieron cierto conocimiento del tema les agrada la idea de seguir, tienen reconocimiento en sus comunidades. Las ONG´s impulsan la formación de promotores. Desde el CCDI se impulsa también la formación y capacitación de gestores. Principalmente por grupos de personas de origen indígena que pugnan por el respeto y dirigen acciones de fomento y difusión de los derechos humanos.
Puebla
Se lanzan convocatorias desde la CDI. Quintana roo
A partir del programa de procuración de justicia se organizaron el 50% de las organizaciones y las demás se formaron de otros ámbitos.
Sinaloa Antes se daba a través de cursos de formación que el INI impartía, actualmente se forman por su cuenta y luego buscan el apoyo de la cdi para realizar sus actividades. A.C., S.S.S., promueve en sectores indígenas. En el ámbito de la discriminación hacia el indígena. No sabe.
Veracruz
Se da por el contacto con las organizaciones, se entrega convocatoria.
UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Entrevistas de campo, enero 2005.
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114
Gráfica No. 33. Edad de las organizaciones por sexenio
(datos de la muestra)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
HASTA 1994 SEXENIO ANTERIOR PRESENTE SEXENIO
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Tabla No.10. Porcentaje de organizaciones de acuerdo a su fecha de formación según tipo (muestra)
Tipo de organización Hasta 1994 Sexenio anterior Presente sexenio
ONG no indígena 8% 46% 46%
ONG indígena 27% 27% 45%
Núcleo agrario/comunidad indígena 50% 0% 50%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Cuando se compara la edad de las organizaciones de la muestra diferenciándolas entre
indígenas y no indígenas, es posible observar que las organizaciones indígenas son más
antiguas. Cerca del 30 por ciento de las organizaciones indígenas promotoras de los
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115
derechos humanos ya existían antes del levantamiento zapatista. Su edad promedio es de 7
años, es decir, tienen más experiencia trabajando el tema. En cambio entre las ONG no
indígenas el tema empezó a ser considerado sólo después del levantamiento, durante el
sexenio anterior y el presente. Su edad promedio es de 5 años. (ver Tabla No. 10)
Al igual que con las ONG indígenas muchas comunidades o núcleos agrarios: desde antes
del 94 ya buscaban el respeto de sus derechos, especialmente en los temas que se vinculan
con la tenencia de la tierra (Ver Tabla No. 10).
Cuadro No. 11. Porcentaje de organizaciones muestreadas de acuerdo con su ámbito de acción
Área de influencia Núcleo agrario o
comunidad indígena
ONG indígena ONG no indígena
1. Local 33% 7% 13%
2. Municipal 33% 39% 13%
3. Regional 17% 43% 53%
4. Estatal 0% 4% 13%
6. Nacional 17% 4% 7%
7. Internacional 0% 2% 0%
Total 100% 100% 100%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
El ámbito de acción de las organizaciones también tiende a ser diferente de acuerdo al tipo
de organización. (ver Tabla No. 11) Las organizaciones indígenas tienden a actuar en
ámbitos municipales y regionales, mientras que las no indígenas son más regionales y
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estatales, aunque también tienen presencia local y municipal. Como es de esperarse, las
comunidades actúan más en el ámbito local y municipal.
Gráfico No. 34. Organizaciones participantes en el PCMJ en el 2004 que han tenido continuidad
en el apoyo por parte de la CDI
TRES AÑOS17%
UN AÑO57%
DOS AÑOS26%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
De la gráfica anterior (ver Gráfica No. 34) tenemos que 57 por ciento de los proyectos
aprobados pertenece a organizaciones que no habían sido beneficiadas anteriormente, en
este porcentaje se incluyen las organizaciones de reciente creación: mientras que el 26 por
ciento ya habían participado por segunda ocasión; y, sólo el 17 por ciento de las
organizaciones ha recibido recursos durante tres ocasiones pudiendo o no ser consecutivas.
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Errores de inclusión y exclusión
Los errores de inclusión y exclusión quedaron fuera de este análisis, debido a cuatro
factores: 1. Contar con el universo total de organizaciones existentes en todo el país, que
trabajan promoviendo los derechos humanos y derechos indígenas. 2. La base de datos
proporcionada por la CDI, no incluía el desglose total de organizaciones participantes,
por lo cual fue imposible ubicarlos en campo para una entrevista. 3. La base de datos
definitiva de cierre del programa en 2004 aún está en proceso. 4. Por otra parte, la
metodología para su desarrollo no fue proporcionada por la CDI.
Sin embargo, como ya se apreció, la gran demanda de proyectos con la diversidad e
intensidad de objetivos de trabajo propuestos, muestra la urgente necesidad de ampliar
los recursos para el programa, así como modificar nuevamente los topes recientemente
aprobados en las Reglas de Operación del mismo. El análisis por tipo de proyectos,
muestra que a pesar de los esfuerzos impresos en el Programa, se debe dar más impulso
al proceso de transversalidad porpuesto por la CDI y del fortalecimiento organizativo
para alcanzar mayor representatividad, participación y toma de decisiones por parte de
pueblos y comunidades indígenas en todos los niveles de gobierno que mantiene
específicamente el PPCMJ en uno de sus objetivos. El desarrollo de propuestas de gran
alcance por sectores sociales en capacitación, talleres, diagnósticos, resolución de
trámites, conflictos y procesos penales, entre otros más; es fundamental para alcanzar el
objetivo general propuesto por el PPCMJ y estar acorde a los transformaciones
constitucionales recientes.
Habrá que considerar que la transición no sólo afecta a la estructura administrativa de
gobierno. En tanto no se consolide y se establezcan los cambios constitucionales y el
resto de los reconocimientos de las demandas indígenas, la transversalidad en este rubro
estará incompleta.
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120
Entre las entrevistas realizadas, un conjunto importante de opiniones habla de la falta de
instancias que atiendan los vacíos que han quedado con el retiro del Programa de
Derechos Indigenas y Acceso a la Justicia. En varios CCDI, a pesar de que por regla ya
no se debe atender los proyectos que englobaba dicho programa, se resuelven de forma
indirecta en tanto se encuentran las instituciones y los mecanismos para la transferencia
de las obligaciones en dar cause y resolución a los planteamientos de los demandantes.
4.4. VERIFICACIÓN EN CAMPO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS
El presente apartado debería partir de contrastar la planificación del PPCMJ para el 2004
con lo realizado; es decir, partir de un documento de corte programático en donde
quedara plasmado claramente objetivos y actividades a realizar para el ejercicio fiscal
correspondiente y se dijera cómo y en qué momento se irían cumpliendo las metas físicas
y financieras de la operación del Programa; sin embargo, dicho documento no fue
proporcionado por la CDI. Se ignora por tanto si existen actividades de programación y
planificación del PPCMJ.
Por tal motivo nos enfocaremos a analizar lo que se pudo constatar en campo con
respecto a las metas físicas y financieras, tomando en consideración la información de las
bases de datos que fueron proporcionadas para la evaluación. En un primer momento se
presenta un recuento rápido de lo ya analizado en apartados anteriores, para después
centrarnos en las características de la transferencia financiera a las organizaciones y del
impacto de éstas en la operación de los proyectos aprobados.
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121
1. Se publicó la convocatoria el 6 de junio en el periódico La Jornada, además la
difusión se realizó a través de Internet, del D. O. F. y de las Delegaciones y
CCDI.
Gráfica No. 12. Medios por los que los beneficiarios se enteraron del programa
CONVOCATORIA NACIONAL
43%
DELEGACION4%
OTROS MEDIOS 7%
RADIODIFUSORA8%
CDI INFORMO DIRECTAMENTE A
ALGUNAS PERSONAS2%
EL CCDI LES INFORMO
36%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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2. El Programa realizó actividades de asesoría y apoyo técnico a las organizaciones
interesadas en participar.
Gráfica No. 15. Porcentaje de organizaciones de la muestra que reciben asesoría
NO26%
SI74%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Gráfica No. 14. Organizaciones que contaron
con guía de formulación de proyectos en 2004
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RECIBIO85%
RECIBIO INDIRECTAM
ENTE10%
NO RECIBIO5%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
3. Se recibieron 331 proyectos, mismos que fueron revisados, preseleccionados y
dictaminados.
Gráfica No. 22. Demanda atendida por el PPCMJ en 2004
0 20 40 60 80 100 120
AREA METROPOLITANA
BAJA CALIFORNIA
CAMPECHE
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
ESTADO DE MÉXICO
GUERRERO
HIDALGO
INTERESTATALES
JALISCO
MICHOACÁN
MORELOS
NAYARIT
OAXACA
PUEBLA
QUERÉTARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSÍ
SINALOA
SONORA
TABASCO
VERACRUZ
YUCATAN
No. de organizaciones aprobadas No. de organizaciones rechazadas
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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4. Resultado de la dictaminación: 256 proyectos fueron aprobados, abarcando en
general 13 diferentes temáticas.
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125
Gráfica No.18. Porcentaje de organizaciones participantes
en el PCMJ según su ámbito de acción
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
DEREC
HO AGRA
RIO
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
5. Se realizó el taller de capacitación dirigido a las organizaciones con proyectos
aprobados para la elaboración de los informes físicos y financieros. Los cursos se
realizaron en 16 entidades y asistieron 237 organizaciones, además participó
personal técnico responsable de ejecutar el programa en las unidades operativas.
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126
Características de la Transferencia financiera a las organizaciones
Reducción de los montos originalmente solicitados
La mayor parte de las organizaciones muestreadas, 94 por ciento, declaró que hubo
alguna reducción financiera sobre el monto solicitado originalmente. En promedio, los
proyectos muestreados solicitaron $139,126.00 pesos, teniendo una reducción también
promedio del 40.75 por ciento de ese monto.
Gráfica No. 35. Cantidad de organizaciones según rango de reducción de
recursos sobre el monto solicitado
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
1 al 20%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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127
Como se pude apreciar en el gráfico (ver Gráfica No. 35), alrededor del 93 por ciento de
las organizaciones sufrieron reducciones en sus propuestas financieras originales. De
éstas, 12 por ciento tuvieron las reducciones más severas (entre el 60 y 80 por ciento) de
lo solicitado originalmente. Otra categoría significativa se dio en el 27.5 por ciento de las
organizaciones, a las cuales se les redujo entre el 40 y el 60 por ciento del monto original.
En tanto que el 32.5 por ciento de las organizaciones afectaron sus montos entre un 20 y
un 40 por ciento; por último, el 21 por ciento tuvo una reducción menor al 20 por ciento.
Respecto del análisis derivado de las bases de datos del Programa, se observa que la
mayor parte de las organizaciones tuvieron reducciones importantes en sus montos
originales (ver Tabla No. 12), de este material se desprende también cómo, sólo algunas
organizaciones rebasaron los topes, lo cual puede deberse a que siendo ya antes
concursantes y/o beneficiadas, consideraron el tope anterior que era del doble.
Debido a que no se cuenta con un tabulador por actividad, como tampoco con algún
diagrama o tabla con indicadores cuantitativos y cualitativos que determinen los criterios
de selección en las dictaminaciones; tanto en el incremento o disminución de los montos,
como en el proceso de selección, no hay forma de conocer cómo se dio éste paso a paso.
Pocas fueron las organizaciones que en sus proyectos no sufrieron modificaciones (el 3.5
por ciento de la muestra) y también fueron pocas las organizaciones (el 3.5.) que a la
fecha del levantamiento de información de campo, habían ampliado sus recursos.
A este respecto la opinión en algunas zonas apunta a que el recuso total del programa es
muy poco respecto de las necesidades que se deberían cubrir a nivel nacional. Se llega a
mencionar que el presupuesto total del programa apenas estaría correcto para l aplicación
en una de as entidades federativas en donde se tiene gran demanda y un alto porcentaje de
población indígena. Tal reflexión es compartida por lo evaluadores, simplemente habrá
que observar lo sucedido en Chiapas, Oaxaca, y Veracruz así como la demanda en otras
áreas del país que no son consideradas, por ejemplo las zonas de atracción migratoria.
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Tabla No. 12. Ejemplos de reducciones al monto original solicitado por proyecto en algunos estados de la república (seleccionados aleatoriamente)
NOMBRE DE LA
NOMBRE DEL PROYECTO MONTO
SOLICITADO
MONTO
MODIFICADO
MONTO CON
REDUCCIÓN
MONTO
PRIMERA
MINISTRACIÓN
MONTO
SEGUNDA
MINISTRACIÓN
PORCENTAJE
OTORGADO DEL TOTAL
SOLICITADO
FUERZA Y VOLUNTAD DE 22 REGRESARTE, VIDA, TRADICIÓN Y
DERECHOS 2004 $150.000,00 $70.000,00 $62.650,00 $56.385,00 $6.265,00 46,67
ORGANIZACIÓN DE
TRADUCTORES, INTERPRETES
INTERCULTURALES Y
GESTORES EN LENGUAS
FORMACIÓN DE TRADUCTORES E
INTÉRPRETES EN LENGUAS INDÍGENAS $220.000,00 $75.000,00 $67.125,00 $60.412,50 $6.712,50 34,09
FUERZA Y VOLUNTAD DE 22 REGRESARTE, VIDA, TRADICIÓN Y
DERECHOS 2004 $150.000,00 $70.000,00 $62.650,00 $56.385,00 $6.265,00 46,67
ACIÓN DE
TRADUCTORES, INTERPRETES
INTERCULTURALES Y
GESTORES EN LENGUAS
FORMACIÓN DE TRADUCTORES E
INTÉRPRETES EN LENGUAS INDÍGENAS $220.000,00 $75.000,00 $67.125,00 $60.412,50 $6.712,50 34,09
FLOR DE CARDAMOMO, S. DE FORMACION DE PROMOTORES PARA LA
AUTO DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LOS
PUEBLOS INDIGENAS
$135.000,00 $104.000,00 $93.080,00 $65.156,00 $27.924,00 77,04
FLOR DE DURAZNO, DEL
MUNICIPIO DE LAS
MARGARITAS S. DE S.S.
CAPACITACIÓN, PROMOCIÓN Y DIFUSIÓN
DEL DERECHO PENAL, HUMANOS,
JUSTICIA AGRARIA Y ELABORACIÓN DE
DIAGNÓSTICO COMUNITARIO DE
REGISTRO CIVIL
$120.400,00 $50.000,00 $44.750,00 $31.325,00 $13.425,00 41,53
LAS ROSAMBILIAS DE SAN
CAPACITACION EN DERECHOS DE LA
MUJER Y DESARROLLO DE HABILIDADES
PARA EL EMPODERAMIENTO DE LA MUJER
INDIGENA
$115.000,00 $90.000,00 $80.550,00 $56.385,00 $24.165,00 78,26
LAS VEREDAS DE LA
INDEPENDENCIA, S. DE S.S.
GESTION DE REGISTROS, CORECCION DE
ACTAS, REGISTROS EXTEMPORANEOS Y
COPIAS CERTIFICADAS DE LA POBLACION
DIAGNOSTICA EN COMUNIDADES DEL
MUNICIPIO D E LA INDEPENDENCIA
CHIAPAS
$133.500,00 $120.000,00 $107.400,00 $75.180,00 $32.220,00 89,89
GESTORES INDIGENAS POR LA
JUSTICIA Y EL DESARROLLO
DIFUSION Y PROMOCION DE LOS
DERECHOS COMUNITARIOS, SERVICIO DE
TRADUCCION EN LENGUAS INDIGENAS,
ASESORIA, GESTION Y DEFENSORIA
JURÍDICA A FAVOR DE AMUZGOS Y
MIXTECOS DE LA MONTAÑA Y COSTA
CHICA DE GUERRERO
$150.000,00 $150.000,00 $134.250,00 $120.825,00 $13.425,00 100,00
GRUPO APICOLA DE LA MUJER
CAMPESINA ABEJA REYNA,
LA COMUNIDAD PARTICIPA EN EL
CONOCIMIENTO Y LA DIFUSION DE
NUESTROS DERECHOS
$56.500,00 $35.600,00 $35.600,00 $32.040,00 $3.560,00 63,01
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131
Según los solicitantes y operadores esa reducción afectó los proyectos de manera
diversa. Es de hacer notar que a pesar de que en la entrevista las opiniones apuntaron en
su gran mayoría a que los recursos llegaron tarde y éstos afectaron el curso de los
proyectos; en las preguntas lógicas esto no se revela de la misma forma. Al final de este
apartado se ilustra con los comentarios que se tuvieron durante la entrevista.
Gráfica No. 36. Llegada a tiempo de los recursos
(Beneficiarios de la muestra)
NO51%
SI49%
Gráfica No. 37. Llegada a tiempo de los recursos
(según operadores del PCMJ)
SI38%
NO62%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
En opinión de los beneficiarios además de la reducción en el monto solicitado se dio un
retraso en la llegada de los recursos. Ambos factores impactaron de diversas formas a
las organizaciones. Respecto de la disminución del monto financiero, tal vez lo más
delicado haya radicado en la reducción de metas y de gastos de operación, el 70 por
ciento de las organizaciones declaró haber modificado en estos sentidos sus tareas. En
tanto que el 12 por ciento dijo que la reducción de recursos les afectó poco y una quinta
parte comentó que no les afectó.
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Gráfica No. 38. Afectación por la reducción del monto aprobado en la operación del proyecto
(según beneficiarios)
REDUJERON GASTOS DE OPERACIÓN
10%
NO AFECTO19%
AFECTO POCO12%
REDUJERON METAS59%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Inicio del proyecto
Desde que las organizaciones presentaron solicitud hasta que aprobaron el proyecto
transcurrieron, en promedio, 2.3 meses, según lo indicado por la muestra. Después,
hubo que esperar a que llegara el recurso para el desarrollo de las actividades
propuestas.
De acuerdo con los operadores, las ministraciones llegaron con varias semanas de
retraso como se puede ver en la siguiente gráfica; en promedio, el tiempo que tuvieron
las organizaciones para operar, fue de sólo tres meses (la mayoría inició entre mediados
y fines de septiembre). Sin embrago, algunas organizaciones que contaban con recursos
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133
propios pudieron comenzar sus trabajos antes de la aprobación del proyecto y de la
entrega de la primera ministración.
Gráfica No. 40. Mes en que llegó el recurso económico a las organizaciones (en porcentaje, de la muestra)
2%
9%
58%
7%
14%
2%
4%
2%
4%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
NOVIEMBRE
OCTUBRE
SEPTIEMBRE
AGOSTO
JULIO
JUNIO
MAYO
ABRIL
ENERO
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Ministraciones
La distribución de la transferencia de recursos a las organizaciones se realizó en 2004
de forma completa, según las bases de datos del programa y el resultado de la encuesta a
organizaciones. Ésta se lleva a cabo en dos ministraciones, en las cuales, se adelanta un
porcentaje del total del financiamiento en la primera y se finiquita en la segunda. Como
las Reglas de Operación no incluyen un criterio de montos de distribución de los
recursos ni de porcentajes para la ministración, es imposible saber si la forma como se
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decidió administrar el financiamiento a las organizaciones es correcta o no. Lo que se
puede constatar, tanto por datos de campo como por las bases de información del
Programa, es que éstas se dieron por completo en dos exhibiciones y que la primera
abarcó entre el 50 y el 90 por ciento del total del recurso, recargándose más en la
mayoría de los casos, hacia la segunda cifra. Sólo estados como el Área Metropolitana,
Querétaro, Puebla y Quinta Roo destacan en la muestra, porque el financiamiento se
distribuyó en dos ministraciones que cubrieron cada una el 50 por ciento del recurso
aprobado. En tanto que por lo registrado en los tabulados del Programa: Chihuahua,
Puebla y Yucatán son los estados en donde se registra que las ministraciones se dieron
cada una con el 50 por ciento.
Mientras sólo el tres por ciento de las organizaciones muestreadas recibieron la primera
ministración en agosto, el grueso de las organizaciones, 77 por ciento, la recibieron en
septiembre. Del restante 20 por ciento, cerca del 9 por ciento la recibió en octubre y un
porcentaje poco menor al tres por ciento hasta noviembre. El casi 9 por ciento restante,
declaró no saber la fecha. Gráficamente la campana que se forma ubica dos extremos
similares uno muy cercano al arranque operativo del Programa por contar con
disponibilidad de recursos y, otro al final, en donde se colocó a un porcentaje muy
reducido de organizaciones; en el informe trimestral (julio-septiembre 2004) se
establece un avance del 77 por ciento de convenios suscritos, lo que puede explicar el
retraso de entrega de recurso a este conjunto de organizaciones, algunas particularidades
estatales fueron recabadas en campo y versan sobre la estrategia de no aplicar recursos
por parte de las Delegaciones en tiempos de elecciones. (ver Gráfica No. 41) De
cualquier forma el centro de la campana cae en el mes de septiembre como el de mayor
actividad del Programa.
3%
77%
Agosto Septiembre Octubre Noviembre
Gráfica No. 41. Entrega de la primera minsitración a organizaciones
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Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Tabla No. 13. Fecha de entrega de la primera ministración
Fechas de la primera ministración (según muestra)
Porcentaje de organizaciones
Agosto 2,99%
Septiembre sin día preciso 34,32%
1ª quincena de septiembre 34,33%
2ª quincena de septiembre 7,46%
Octubre 8,96%
Noviembre 2,98%
No sabe fecha 8,96%
Totales: 100,00%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
En esta segunda tabla (ver Tabla No. 13) las fechas están más desglosadas y también
viene el porcentaje de organizaciones que recibieron su primera ministración en las
fechas señaladas.
No hay diferencia sustancial en cuanto a la fecha de entrega entre los estados, más o
menos todos entregaron en la fecha promedio de las dos primeras semanas de
septiembre. De la muestra, en noviembre solamente a una organización se le entregó la
primera ministración, caso registrado en Chipas. Al contrastar esta información con el
total de los beneficiarios, es probable que el retardo fue extendido a más de una
organización, sin que ello implicara un gran porcentaje, aunque en términos concretos
para las organizaciones esta situación pudo ser más que compleja.
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Tabla No. 14. Distribución de la primera y segunda ministraciones
con base en datos de la muestra
ESTADO Primera
ministración %
Segunda
ministración %
ÁREA
METROPOLITANA
Sep-Oct 45-90 - 10-55
BAJA CALIFORNIA Septiembre 70 Noviembre 30
CHIAPAS Sep-Nov 70 Nov-Dic 30
GUERRERO Sep-Oct 90-95 Diciembre 5-10
JALISCO Septiembre 90 Noviembre 10
MICHOACAN - 90 - 10
OAXACA Sep-Oct 75-80 Nov-Dic 20-25
PUEBLA - 50 Oct-Nov 50
QUERETARO Septiembre 50 Oct-Nov 50
QUINTANA ROO Septiembre 50 Oct-Nov 50
SINALOA Septiembre 90 Nov-Dic 10
VERACRUZ Septiembre 80 Oct-Dic 20
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación. PPCMJ 2004
Respecto del sentir de las organizaciones sobre los tiempos en que se dieron los
recursos y las implicaciones que ello trajo en el desarrollo de sus actividades, queda
planteado en las siguientes opiniones que además ilustran lo ya expuesto. Así: 1. la
reducción del recurso a los proyectos, provocó reducción de metas; 2 en la mayoría , los
comentarios se centraron en función del recorte presupuestal y las consecuencias de
recibir tarde el recurso; 3. por último, la falta de criterios para la selección y sobre todo
la reducción de montos se hace evidente en los objetivos y metas que las organizaciones
pretendían realizar.
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Tabla No. 15. Distribución porcentual de las ministraciones según
número de organizaciones por estado (datos de la muestra)
PRIMERA
MINISTRACIÓN
SEGUNDA MINISTRACIÓN
ESTADO Total
Organizaciones Sep Oct Nov Oct Nov Dic
2 1 - - - ÁREA
METROPOLITANA
3
70% 30%
2 1 BAJA
CALIFORNIA
2
100% 50%
20 4 2 5 16 7 CHIAPAS
30
70 % 13% 6.6% 16.6% 53% 23%
3 1 4 GUERRERO
4
75% 25% 100%
2 2 JALISCO
2
100%
- - - - - - MICHOACAN
1
5 2 4 OAXACA
8
62.5% 25% 50%
- - - 1 1 PUEBLA
5
20% 20%
5 1 1 QUINTANA ROO
5
100% 20% 20%
3 2 1 SINALOA
3
100% 66% 33.33%
3 1 2 VERACRUZ
4
75% 25% 50%
67 40 8 2 8 21 20 Totales:
100% 59.7% 11.9% 2.9% 11.9% 31.3% 29.8%
Nota: Hay casos en que falta una o ambas fechas de entrega de las ministraciones, debido a que no lo recordaron o bien no contaban con el dato en el momento de la entrevista.
Fuente: UAMI-Antropología. Base de datos, Evaluación del PPCMJ 2004.
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Tabla No.16. Opinión de las organizaciones en relación a objetivos y
metas financieras cumplidas en 2004.
Estado Comentario las Organizaciones Sobre los Objetivos
Comentario de las Organizaciones sobre las metas Financieras
Aun no terminan las capacitaciones Baja California Les faltan talleres
Los exigen Poco dinero Falta de capacidad y recurso Pues finalmente aunque estirando el recurso se
cumplieron las metas
Las actividades se realizaron Creo que rebasamos los objetivos. Tuvo buena aceptación por la gente
Si nos alcanzo para la programación
Se rebaso el numero de participantes Falto recurso para cuestión de hospedaje, la a.c. Tuvo que asumir la responsabilidad financiera
Se cubrieron todas las metas Con el recorte se reestructuraron Derechos de las mujeres Las metas, porque no se cumplieron los datos de defensora porque no hay denuncias, recurso
Comprobación y falto
El retraso del dinero Se rebaso la meta y el problema es con el registro civil, con los tramites burocráticos, regresan en enero, nueva tarifa, no hay continuidad
El problema es con el registro civil
De todo el recurso que se dio se pudieron hacer las compras para el proyecto
No se pudo cumplir todo por la falta del recurso
No nos alcanzo
A través de la cantidad de participantes nosotros deducimos
Si nos alcanzo para lo que era solicitado
No se trabajo con mucha población y si pudimos
Si nos alcanzo
A través de nuestros talleres Porque no nos dieron lo programado Porque el presupuesto no nos lo dieron completo y tuvimos que reducir los objetivos y principalmente las metas
Nos recortan el presupuesto
Se tuvo que ajustar el presupuesto El beneficio que tuvimos fue que las mujeres conocieron a través del taller sus derechos y les emociono ver su nombre en un diploma, además de convivir juntas, cosa que no se hace en el pueblo. Y los hombres crearon conciencia de que sus esposas tienen derecho
No era productivo económico sino en la vida social
El recurso que se nos asigna no nos alcanza pero nosotros estamos trabajando desde antes de que nos den el recurso
Chiapas
Nos cuesta trabajo por el recurso y el corto tiempo
Tuvimos que reajustar para que alcanzara
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Tuvimos que reducir, ajustar metas por la reducción del presupuesto
Nos tuvimos que acoplar
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Estado Comentario las Organizaciones
Sobre los Objetivos Comentario de las Organizaciones sobre las metas Financieras
DF No se ha cumplido por falta de recursos El recorte presupuestal afecto mucho, lo que
se pide no se da, pero aunque sea menos de lo que solicitamos lo tomamos
La convocatoria tardía y el otorgamiento de recursos no fue lo esperado. Por lo tanto, el otro 30% no se pudo hacer
Se espera mas financiamiento
Se supero el objetivo establecido Guerrero
Solamente nos falta un taller regional y 2 comunidades por visitar. No dio tiempo para trabajar los derechos políticos y sociales
Si no nos hubieran dado la segunda ministracion
No se cumplió de acuerdo a lo establecido debido a la reducción de presupuesto
Aunque no se recibió lo solicitado se buscaron formas de solventarlo Jalisco
Ello debido a la inexperiencia inicial Esperaban mas Michoacán Aun hay dos ordenes de aprehensión pendientes
Al primer taller asistieron 10, pero por obligaciones comunitarias solo asistieron 7 al segundo Falta de recursos y falta de difusión No les alcanzo el recurso Les redujeron el recurso Aunque quedan inconclusas algunas actividades
Con las reducciones pertinentes Por la falta de recursos Se esperaba mas dinero para mejorar las
instalaciones de la organización Mas del 100%. Se dio la asesoría Se llevo a cabo Se redujo el monto solicitado y las metas tuvieron que reducirse Se han cumplido las actividades que se tenían programadas, se ha logrado llegar frente a las autoridades con mas conocimiento
De acuerdo a lo programado y el monto a autorizado
Hace falta mas difusión de los talleres y hacer una cápsula para radio cuetzalan
Según los ajustes que debieran hacerse
Se han superado las expectativas originales El recurso asignado ha alcanzado para lo que se tenia planeado
La población esta contenta con el trabajo y ha hecho solicitudes de ampliación del proyecto, si tiene impacto en la comunidad Falta acudir a algunas comunidades Ya tienen el 90% de las comprobaciones Les falta hacer su informe general Ya terminaron la ejecución pero falta entregar
los papeles
Quintana roo
Las compañeras han asistido a todos los cursos y sus opiniones son buenas
el retraso en el dinero y la exigencia de comprobación pueden provocar irregularidades con tal de cumplir los requisitos.
Se lograron las metas fijadas Se cumplió lo programado Gastado Sinaloa Porque habíamos planeado 30 personas por taller y rebasamos hasta 96 mujeres
El monto autorizado alcanzo para las actividades
Han ido a las localidades y han dado cursos de capacitación
No alcanzo el dinero. Hay que visitar constantemente las comunidades y los viáticos no alcanzan
Se han consolidado como un organismo profesional
Se dejaron muchos talleres y la difusión fue corta precisamente por la falta de dinero
Veracruz
Se han llevado a cabo las actividades del proyecto en su mayoría
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Fuente: UAMI-Antropología. Base de datos, Evaluación del PPCMJ 2004.
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4.5. IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y LA NO
DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES
En la Ley de creación de la CDI se establecen los principios a partir de los cuales
regirán sus acciones, entre ellos están: 1) promover la no discriminación o exclusión
social; 2) incluir el enfoque de género en las políticas, programas y acciones de la
Administración Pública Federal para la promoción de la participación, respeto, equidad
y oportunidades plenas para las mujeres indígenas.80
Sin embargo en el objetivo general y en el objetivo particular del PPCMJ no se hace
explícito el enfoque de género:
Objetivo general: Contribuir a generar las condiciones para que
los pueblos y las comunidades indígenas y sus integrantes
ejerzan los derechos colectivos establecidos en la legislación
nacional; y que el estado propicie los mecanismos y
procedimientos para un efectivo acceso a la justicia basado en el
reconocimiento y respeto a la diversidad cultural.
Objetivo particular: Apoyar proyectos de promoción y defensa de los derechos indígenas y el impulso de actividades de procuración de justicia, mediante transferencia de recursos financieros a organizaciones civiles y comunitarias con personalidad jurídica mediante mecanismos de corresponsabilidad. 81
Y dentro de la población objetivo del Programa, las mujeres indígenas no aparecen
como parte de él:
Población Objetivo: Comunidades indígenas, núcleos agrarios, organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y
80 Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, Diario Oficial de la Federación, 21 de mayo de 2003. 81 CDI. Acuerdo por el que se emiten y publican las modificaciones de las Reglas de Operación de los programas ....Promoción de Convenios en Materia de Justicia.... que ejecutará la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, para el ejercicio fiscal 2004. 21 de mayo de 2004.
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defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles, en general.82
Sólo como tema o materia de los proyectos participantes se incluye el contenido de
derechos de la mujer:
Las materias de los proyectos participantes podrán ser: derechos indígenas; derechos humanos y procuración de justicia; acceso al registro civil; derechos de los migrantes; derechos de la mujer; liberación de presos indígenas; justicia agraria; discriminación étnica; protección de lugares sagrados, monumentos históricos y arqueológicos; procesos de protección jurídica de recursos naturales y patrimoniales; y acciones para el fortalecimiento de sistemas normativos comunitarios... 83
(subrayado nuestro)
Hasta ahora todo parece indicar que existe un salto mortal entre lo que son los
principios a partir de los cuales se regirá la CDI, enfoque de género, y, la manera en
que se concreta en el PPCMJ, derechos de las mujeres. Además hay una ausencia total
de mujeres indígenas como categoría en la población objetivo. Aquí cabría aclarar que
los términos enfoque de género y derechos de la mujer no son sinónimos ni
equivalentes; el primero hace referencia a las características que asume la relación entre
los géneros; el género masculino y el género femenino son construcciones
socioculturales a partir del sexo biológico. En cambio, el segundo término, derechos de
las mujeres, se refiere al reconocimiento en el sistema jurídico nacional, de los derechos
de éste sector de la población.
Por otro lado, en sentido estricto, el PPCMJ no tiene, ni en su objetivo general ni en los
objetivos específicos, mejorar el bienestar de las mujeres indígenas, ni contribuir a la
equidad de género en las zonas indígenas, ni combatir la discriminación hacia las
mujeres indígenas. El impacto, positivo o negativo, del PPCMJ en estos aspectos no es
a través de un efecto directo de la operación del Programa, se puede decir que el
impacto es indirecto. El mejorar el bienestar de las mujeres indígenas, contribuir a la
equidad de género en las zonas indígenas y combatir la discriminación hacia las mujeres
indígenas está sujeto a otras dinámicas y contextos socioculturales ajenos y externos a la
82 Ibid. 83 Ibid.
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operación del Programa durante 2004 y que en última instancia serán en un futuro
reflejo de las acciones de las ONG que tienen entre sus objetivos estos temas y dichas
metas.
Con este telón, el punto de vista de los evaluadores, considera que recargar en el
Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia, elementos de impacto,
bienestar, equidad y no discriminación en uno de los sectores de la sociedad indígena,
está fuera de los alcances tanto del Programa evaluado como de la investigación para la
evaluación del mismo.
Tabla No. 17. Indicadores de la participación femenina en el PPCMJ
IMPACTO BIENESTAR EQUIDAD NO DISCRIMINACIÓN
Efecto resultante de
la aplicación del
PPCMJ
Satisfacción de las
necesidades básicas,
como el de los derechos:
sexuales, reproductivos,
educativos, alimentarios,
Justicia equilibrada
Como sinónimo de
igualdad
Ni diferenciar y dar trato
de inferioridad a una
persona o colectividad,
generalmente por razón de
su étnia, religión, sexo o
ideología (entre otras)
Fomento a la
participación
femenina
Derechos fundamentales
del género humano
Derechos básicos de la
mujer
Atribuir a cada uno a
lo que tiene derecho
En estricto el PPCMJ no es
excluye y por tanto
también se apoya a
organizaciones con
temáticas referentes a
género y a derechos
sexuales, reproductivos,
etc.
Objetivo general del PPCMJ, 2004: Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y las
comunidades indígenas y sus integrantes ejerzan los derechos colectivos establecidos en la legislación
nacional; y que el estado propicie los mecanismos y procedimientos para un efectivo acceso a la
justicia basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural. (1)
Objetivos particulares del PPCMJ, 2004: Apoyar proyectos de promoción y defensa de los derechos
indígenas y el impulso de actividades de procuración de justicia, mediante transferencia de recursos
financieros a organizaciones civiles mecanismos de corresponsabilidad. (1)
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Fuente: Reglas de Operación del PPCMJ 2004.
Dentro del programa, porque sus objetivos están claramente señalando el impulso de
organizaciones (suponemos) de todo tipo, que trabajen en la materia de justicia y que
sus actividades conformen las bases para el desarrollo de pueblos y comunidades
indígenas en el marco de los derechos humanos y los derechos indígenas, evidentemente
los derechos de la mujer quedan enmarcados, como se muestra en la tabla arriba
expuesta.
Como parte de la investigación para la evaluación del PPCMJ, porque implica además
del desarrollo de una metodología específica el desarrollo de un conjunto de indicadores
cuya medición ofrezca un índice por cada componente: impacto, bienestar, equidad y
no discriminación. En una situación ideal y acotando las definiciones, un resultado que
esté a la altura de la realidad implica un trabajo exhaustivo y prolongado en campo,
condiciones ambas fuera del alcance de la investigación propuesta.
Impacto
Ahora bien, medir el impacto real es difícil a partir de las encuestas, no podemos saber
cómo las mujeres han mejorado su acceso a la justicia a partir de la participación en el
programa. Para ello tendríamos que entrevistar a organizaciones que tengan trabajo
continuo con la CDI para ver sus actividades a lo largo de varios años o bien entrevistar
con mayor profundidad a beneficiarios de las organizaciones que alguna vez hayan
participado con proyectos de género o derechos de las mujeres. La encuesta a
beneficiarios directos abarca un porcentaje de por sí mínimo y no permite establecer
índices claros que señalen el impacto en grupos comunitarios o colectividades mayores.
Bienestar
El PPCMJ en ningún momento mantiene como objetivos cambiar la condición de su
población beneficiaria. Habrá que contar con una metodología específica para el
desarrollo de indicadores que midan la satisfacción de necesidades elementales; entre
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ellas la de acceso a los derechos de la mujer. Además de que atraviesa con mediciones
todas polémicas como: el de bienestar, la marginación, la pobreza.
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Equidad
Medir qué tanto en las comunidades el PPCMJ ha logrado que las mujeres sean
consideradas en términos igualitarios y por tanto equitativos, no es componente del
mismo Programa, además que para ello se debería impulsar actividades específicas y
realizar campañas a nivel comunitario que fomenten esta categoría en las comunidades.
Será necesario hacer la programación de acciones y el costo económico que se deberá
asignar a este rubro y seguramente deberán pasar varios años para medir esta categoría
considerando cambios generacionales.
Por otra parte en la medida en que el PPCMJ de a conocer los criterios que tiene para la
selección de proyectos aprobados se podrá afirmar que no excluye a organizaciones con
formación y con dirigencia femenina. Con los datos tanto de campo como de las bases
de datos del mismo programa, es posible deducir que los proyectos de las mujeres son
considerados y dictaminados en condiciones equivalentes entre el conjunto de proyectos
concursantes. De los 250 proyectos dictaminados con apoyo financiero corresponden a
mujeres.
No discriminación
Sucede que la sociedad en que vivimos sigue discriminando no sólo a las mujeres
indígenas sino a todo un conjunto amplio de la población ya sea por su condición
socioeconómica o por su condición étnica, religiosa, de salud, etc. Qué tanto a la mujer
indígena se le considera inferior para desempeñar cargos, labores, de representación
popular, empresariales, etc., será difícil de precisar si no se cuenta con una investigación
exhaustiva que revele si a lo largo del tiempo la discriminación en general ha
disminuido y que a la luz de las actividades que las organizaciones que son financiadas
con el PPCMJ están incidiendo en que las mujeres dejen de ser discriminadas en sus
comunidades y en otras esferas de la sociedad nacional.
En cambio, se puede ejemplificar y analizar la participación de las mujeres según lo
expresado por las organizaciones mixtas o encabezadas por mujeres y/o con temas y
actividades que involucran aspectos tanto de género, como derechos de la mujer. Los
resultados, son alentadores; un conjunto nada despreciable de organizaciones
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financiadas por el PPCMJ corresponden a estas categorías, la opinión de otros sectores
sociales es muy favorable en cuanto a la participación femenina y, por otra parte, queda
un conjunto de variables que indican lo que falta por avanzar en trabajos de género a
nivel comunitario para que las mujeres elijan la opción de participar en toma de
decisiones, de participar o no en proyectos y programas sociales y de gobierno como en
otros espacios.
De forma muy genérica se puede decir que el Programa PCMJ, ha impactado
positivamente en el sector femenino. El número de organizaciones registradas y
aprobadas para el ejercicio fiscal 2004, así como las temáticas y actividades fue amplio.
De las encuestas se puede obtener: 1. las condiciones de participación de las mujeres en
los proyectos en general, y; 2. cuántas organizaciones tienen enfoque de género y están
encabezadas por mujeres.
Con la muestra seleccionada se destaca que una quinta parte de las organizaciones está
encabezada por mujeres y que involucran temas vinculados a la difusión y capacitación
sobre los derechos básicos de las mujeres. Por último, de una forma u otra las mujeres
son incorporadas en los proyectos financiados por el PPCMJ.
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Gráfica No. 42. Organizaciones encabezadas por mujeres
ENCABEZADAS POR HOMBRES
81%
ENCABEZADAS POR MUJERES
19%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Como se mencionó anteriormente en casi todas las organizaciones entrevistadas, se
afirma que fomentan de alguna manera la participación de las mujeres en los proyectos.
Esto es cierto cuando consideramos el tipo de organización, aunque no existe gran
diferencia entre las ONG indígenas y no indígenas, es de hacer notar que en los
proyectos de comunidades agrarias el fomento se disminuye en un 12.5 por ciento en
promedio. En el siguiente cuadro se destaca que en las organizaciones indígenas el
fomento es ligeramente mayor (ver Tabla No. 18).
Tabla No. 18. ¿Se fomenta la participación de las mujeres en el programa?
Porcentaje según tipo de organización (muestra)
Respuesta
Núcleo agrario o
comunidad indígena ONG indígena
ONG no
indígena
SI 83% 98% 93%
NO 17% 2% 7%
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Total 100% 100% 100%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
La diferencia entre ONG indígenas y no indígenas (ver Tabla No. 19) se nota más
cuando se pregunta qué tanto participan las mujeres. En poco más de la mitad de las
organizaciones indígenas las mujeres participan ampliamente, mientras que este nivel es
copioso en el resto de las categorías para las no indígenas. Así en el cuadro siguiente se
explica que sólo en 40 por ciento de ellas hay alto nivel de participación. Más aún en 33
por ciento de las organizaciones no indígenas la participación es poca o nula, mientras
que entre las indígenas esto ocurre sólo en 13 por ciento de las organizaciones. A partir
de estos datos se podría concluir que las ONG mestizas son menos equitativas con las
mujeres que las indígenas, sin embrago, tanto por el número de organizaciones
entrevistadas como por la falta de información entre la población beneficiaria, la
conclusión es un mero indicativo al que será necesario prestar atención durante la
evaluación que el Programa realiza entre las organizaciones.
Tabla. No. 19. Nivel de participación de las mujeres en los proyectos por tipo de
organización (muestra)
Nivel de participación
Núcleo agrario o
comunidad indígena
ONG indígena ONG no
indígena
Mucha 50% 52% 40%
Regular 33% 35% 27%
Poco 17% 11% 20%
Nada 0% 2% 13%
Total 100% 100% 100%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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El trabajo por eso debe ser con enfoque de género, para que los esposos, y toda la
parentela alrededor incluyendo las mujeres de otras edades generacionales se involucren
y pueda haber una comprensión sobre la importancia de la participación de las mujeres
ya que no sólo mejora la condición de éstas sino también del grupo y de la comunidad
en general.
Valoración de la participación femenina
La encuesta permite solamente ponderar algunas cosas sobre la participación de las
mujeres. Como se vio antes, cobra un aumento sustancial en los últimos tres años el
número de proyectos con enfoque de género (ver comparativo 2003-2004). En la
actualidad cerca del 20 por ciento de las organizaciones participante sen el PPCMJ y
que se entrevistó en la muestra tienen enfoque de género.
En la encuesta se les preguntó a los dirigentes de las organizaciones sobre la
participación femenina. Aunque casi todas las organizaciones manifestaron que
propician la participación femenina esta no es homogénea. En poco más del 80 por
ciento de los casos manifestaron una alta y regular participación de las mujeres y en 20
por ciento de las organizaciones su participación podría calificarse de baja.(ver Gráfica
No. 43).
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Gráfica No. 43. Nivel de participación de las mujeres
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
PARTICIPAN MUCHO PARTICIPAN REGULAR PARTICIPAN POCO NO PARTICIPAN
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
¿Cuáles son los motivos por los que las mujeres no participan en los proyectos
según los propios beneficiarios? (ver Gráfica No. 44) Según los dirigentes de las
organizaciones, los principales motivos son porque sus esposos no las dejan (44 por
ciento). Otro lo constituye el idioma (18 por ciento), muchas veces los cursos se dan
en español y entre las mujeres el monolingüismo es mas evidente, además de la
limitante de la comunicación, otro elemento de la no participación está en las
costumbres de los pueblos (esta limitante abarcó el 10%). La falta de tiempo, la
distancia y el nivel educativo son los otros factores (18 por ciento) por los cuales las
mujeres no participan en las organizaciones y en los proyectos.
Lo anterior denota que es necesario un mayor trabajo entre la población masculina
para fomentar la participación de las mujeres en proyectos que promueven los
derechos humanos, los derechos indígenas y los derechos de la mujer, además de
buscar que los talleres de capacitación sean en su propio idioma.
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154
Por otra parte, debe haber condiciones para que las mujeres participen debido a que
conjuntamente, su asistencia a los talleres se ve impedida por las distancias
(generalmente deben llevar a sus hijos pues no tienen con quien dejarlos). A este
respecto también es necesario que en los gastos de operación que contemplan talleres
en que participan mujeres con hijos, consideren los gastos de alimentación,
transporte y hospedaje de ellas con sus hijos.
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Gráfica No. 44. Razones por las que las mujeres no participan en los proyectos
EDUCACION4%
NO TIENEN TIEMPO
8%
IDIOMA18%
COSTUMBRE10%
DISTANCIAS6%
ESPOSOS NO LAS DEJAN
44%
OTROS10%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Viene a colación un conjunto de opiniones sobre la participación, logros y condiciones
en que las mujeres participaron en este 2004, según opinión de algunas organizaciones
beneficiarias y de algunos responsables del PPCMJ en los CCDI, bajo las siguientes
preguntas eje.
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Estado ¿El Programa ha beneficiado socialmente a los participantes?
Puebla Sobre todo con las mujeres, que se han ido involucrando más en actividades. En general la comunidad tiene más participación en la toma de decisiones
Estado ¿Qué esperan obtener como resultado de sus trabajos?
Que este proyecto nos permita disminuir la muerte materna, infantil. Que haya equidad de género Que haya mayor participación de las mujeres en su localidad y de ahí al municipio. Que aprendan a ejercer sus derechos La formación básica de las mujeres por el machismo; alcanzar la igualdad social.
Chiapas
Cumplir con las metas, que las mujeres defiendan sus derechos.
Puebla Éxito con los talleres sobre recursos naturales, que las mujeres sepan que es importante la conservación.
Quintana Roo
Promover el bienestar social de la familia, fomentar que los niños y las mujeres conozcan sus derechos y puedan ejercerlos y defenderse. Que se formen promotores que sigan el trabajo
Sinaloa Satisfacción y ayudar a las mujeres que sepan sus derechos. Si no hacemos valer los derechos, al menos sabemos cuáles son.
Estado ¿En que medida el proyecto ha beneficiado socialmente? Ahora las parteras pueden hablar, participar, trasladarse de un lugar a otro y defienden a otras mujeres así como acompañar. Las mujeres aportan ideas en las asambleas, ya son tomadas en cuenta, reciben cargos en la localidad. La mejoría es que participan hombres y mujeres y conocen sus derechos individuales y comunitarios. Conocen sus derechos, impactando en la relación con sus hijos, discriminación infantil, equidad, la relación con los esposos es difícil Ahora ya hay más participación incluso de las mujeres, quienes anteriormente no lo hacían. Como nosotras trabajamos con mujeres, no somos muy bien aceptadas para dar talleres por parte de los hombres. Tal como con las autoridades.
Chiapas
Somos las primeras en dar talleres, les gusto mucho y demandan más cursos y talleres.
Sinaloa Las mujeres tenían muchas dudas y aprendieron sobre sus derechos y garantías individuales.
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
La gran diversidad de temas y de actividades sobre todo en la impartición de talleres y
pláticas, va mostrando descriptivamente como cada organización registra los logros y de
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157
manera muy somera (por los tiempos de la entrevista) califican los logros entre la
población femenina y sobre todo sus vínculo comunitario.
Una sola organización manifestó tener problemas aún con las autoridades locales y
municipales por trabajar en temas vinculados a los derechos de la mujer.
Como se ha visto y se reitera en otros apartados, la tanto la difusión de los logros
alcanzados por las organizaciones que fomentan el conocimientos de los derechos
humanos, derechos indígenas como los derechos de las mujeres así como la instauración
periódica de encuentros entre organizaciones y la también difusión de esos resultados,
serán motores clave para el continuo desarrollo de las organizaciones vinculadas a los
derechos de las mujeres.
Por último se indagó si el programa beneficia económicamente, sólo dos organizaciones
hablan de que indirectamente se tendrá un beneficio económico, al conocer sus derechos
y contar con mayor información, lo cual es muy específico como es el caso de las
parteras, en donde indudablemente su profesionalización debe implicar el que vivan
honestamente de su trabajo. Y por otra parte el acceso y perspectivas que tienen las
mujeres.
1. Se ha promovido que las parteras tienen el derecho de cobrar por su trabajo
2. A través del proyecto de información o talleres se orienta cómo podrían las mujeres organizar talleres de tejido que les generaría recursos económicos.
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158
4.6. EFICIENCIA INSTITUCIONAL Y COSTO/BENEFICIO Y COSTO/IMPACTO
DEL PPCMJ PENDIENTE
4.6. COSTO/BENEFICIO Y COSTO/IMPACTO DEL PPCMJ
METODOLOGÍA
Indicadores
Para evaluar la eficacia y la eficiencia del PPCMJ, se consideraron los concentrados
nacionales del PPCMJ desde 2002 a 2004 en los que se contemplan las variables básicas
para el análisis cuantitativo; las cuales son:
1) El año de atención,
2) Las metas programadas/logradas, por entidad federativa
3) El presupuesto programado/ ejercido por entidad federativa
4) la población beneficiada por entidad federativa.
Eficacia
La eficacia se refiere es al grado en que se alcanzan los objetivos y metas del proyecto
que se aplica a una población determinada, en un tiempo dado, independientemente de
los costos que ello implique. La definición presentada tiene dos notas fundamentales:
metas y tiempo. La programación se realiza sobre la base de normas estándares que
han determinado la asignación de recursos para el logro de las metas.
Con base en estas consideraciones la eficacia del programa se mide a partir lo siguiente:
L = Unidades de meta logradas (proyectos realizados)
M = Unidades de meta programadas (proyectos programados)
Tr = Tiempo real para llegar al logro obtenido (al año de 2002, 2003 y 2004)
Tp= Tiempo planeado para alcanzar la meta total (al año de 2002, 2003 y 2004)
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159
A = Eficacia
A = L · Tp
M ·Tr
Los resultados obtenidos deben interpretarse de la manera que sigue:
Si A > 1, el proyecto es más que eficaz
Si A = 1, el proyecto es eficaz
Si A < 1, el proyecto es ineficaz.
Eficiencia
Con respecto al concepto de eficiencia, éste se relaciona con la noción de óptimo. Se
refiere a las cantidades físicas mínimas de recursos requeridos para generar una cierta
cantidad del producto, asumiendo una tecnología constante. Cuando se introduce el costo
de los insumos, se homogeniza esta dimensión y se pasa a la consideración de la
eficiencia. (Cohen, Ernesto y Rolando Franco, 2000: 102-103).
Los insumos requeridos por un proyecto pueden expresarse en unidades monetarias. A
partir de ello, la eficiencia puede definirse como la relación existente entre los productos
y los costos de los insumos. Por lo tanto, el resultado será siempre el costo de una
unidad de producto final recibida por un beneficiario en cierta unidad de tiempo (Ibid.,
p. 104).
Sobre esta base, las variables consideradas para medir la eficiencia del programa
fueron:
Cr = Costo real
Cp = Costo programado
B = Eficiencia
B = A Cp/
Cr
Por lo tanto,
Si B > 1, el proyecto es más que eficiente
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160
Si B = 1, el proyecto es eficiente
Si B < 1, el proyecto es ineficiente.
La evaluación de la eficacia y eficiencia del Programa, presupone la obtención de otros
índices como son, por ejemplo: relación entre la población indígena y el presupuesto,
para determinar sí la asignación de recursos se realiza de manera directamente
proporcional con los potenciales beneficiarios del presupuesto asignado a la dirección del
INI-CDI; la relación entre metas y presupuesto para establecer el costo de las metas tanto
en términos de costo según presupuesto solicitado, aprobado y ejercido por proyecto,
cuya disparidad en el nivel de delegaciones estatales es evidente. Así mismo, la relación
entre metas logradas e impacto social permite apreciar cuantitativamente el
costo/beneficio y, entre múltiples otras combinaciones que se perfilan en la información
recabada en campo a través de cuestionarios, encuestas y entrevistas, se propone articular
la información cualitativa, para valorar también estrategias y líneas de acción que se
relacionan con otros factores como personal responsable, infraestructura disponible,
carga de trabajo de los ejecutores, etc.
Beneficios económicos y sociales:
Bajo este rubro se engloban una serie de requerimientos establecidos en los
Términos de Referencia, entre ellos:
a) La población beneficiada
Se incluyen, además,
b) Las relaciones entre presupuesto y población indígena;
c) El costos por meta; y
d) La derrama presupuestal promedio asignada a cada persona o proyecto.
En este Programa la asignación de mayor presupuesto otorgada coincide en tres estados
que ocupan primeros lugares según población indígena: Chiapas (1er lugar), Oaxaca (2do
lugar), Veracruz (3 er lugar) resaltan los casos de Quintana Roo que, siendo el 4to lugar en
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161
cuanto al monto del presupuesto asignado, ocupa el 10° lugar en población indígena y el
de Yucatán que recibió el lugar 14 en presupuesto aunque ocupa el 3er lugar en población
indígena. En general, no siempre es prioritario el criterio de la población indígena
existente dentro de las jurisdicciones delegacionales para la asignación de presupuesto,
sino mas bien el número de proyectos, como se vera a continuación84.
TABLA NO. 20. RELACIÓN PRESUPUESTO/POBLACIÓN INDÍGENA
ESTADO METAS % BENEFICIARIOS % IMPORTE % POBLACION POB IND/NAL.Baja California 2 0,79% 3.060 3,34% 155.325$ 0,78% 9970 0,15%Campeche 8 3,16% 268 0,29% 909.140$ 4,56% 127013 1,89%Chiapas 89 35,18% 16.574 18,09% 6.442.594$ 32,35% 1017394 15,10%Chihuahua 3 1,19% 170 0,19% 232.700$ 1,17% 71175 1,06%Colima 1 0,40% 10 0,01% 89.500$ 0,45% SDD.F 4 1,58% 112 0,12% 222.713$ 1,12% SDDurango 3 1,19% 1.430 1,56% 272.080$ 1,37% 21353 0,32%Guanajuato 0,00% 0,00% 0,00% 3927 0,06%Guerrero 9 3,56% 4.895 5,34% 839.310$ 4,21% 440890 6,55%Hidalgo 4 1,58% 4.403 4,81% 373.525$ 1,88% 419866 6,23%Interestatal 15 5,93% 33.837 36,93% 1.840.558$ 9,24% SDJalisco 7 2,77% 760 0,83% 360.100$ 1,81% 11995 0,18%M xico 7 2,77% 2.105 2,30% 506.875$ 2,55% 271462 4,03%Michoac n 3 1,19% 2.150 2,35% 182.617$ 0,92% 129395 1,92%Morelos 7 2,77% 1.371 1,50% 512.925$ 2,58% 32754 0,49%Nayarit 1 0,40% 280 0,31% 134.250$ 0,67% 33476 0,50%Oaxaca 30 11,86% 4.810 5,25% 2.238.902$ 11,24% 1339742 19,89%Puebla 13 5,14% 6.003 6,55% 838.025$ 4,21% 659887 9,80%Quer taro 1 0,40% 120 0,13% 71.600$ 0,36% 22566 0,34%Quintana Roo 12 4,74% 2.490 2,72% 1.118.450$ 5,62% 134631 2,00%San Luis Potos 8 3,16% 708 0,77% 415.195$ 2,08% 292455 4,34%Sinaloa 3 1,19% 59 0,06% 231.805$ 1,16% 52548 0,78%Sonora 2 0,79% 200 0,22% 92.450$ 0,46% 58071 0,86%Tabasco 5 1,98% 2.030 2,22% 461.900$ 2,32% 52665 0,78%Veracruz 13 5,14% 3.534 3,86% 1.050.350$ 5,27% 749681 11,13%Yucat n 3 1,19% 234 0,26% 323.500$ 1,62% 782693 11,62%Total General 253 91.613 19.916.388$ 6735609
Tomando en cuenta el criterio de mayores metas realizadas por la CDI en relación con
el presupuesto ejercido tenemos que los estados con mas proyectos fueron Chiapas (89
metas), Oaxaca (30 metas), Quintana Roo (12 metas) y Veracruz (13 metas) quienes
ocuparon respectivamente los siguientes lugares en cuanto al presupuesto asignado:
1°, 2°, 4° y 5°.
84 En las Tablas del No. 20 al 25; así como las Gráficas del No. 45 a No. 166, fueron elaboradas a partir de: INI-CDI Bases de datos de la Subdirección de Antropología Jurídica·, 2001 a 2003. CDI Base de Datos Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia , 2004 (versión preliminar).
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162
Los estados que menos metas programaron fueron Querétaro (1), Colima, (1), Sonora (1)
y Nayarit (1), estos estados en relación con el presupuesto asignado ocupan también los
últimos lugares Las cifras indican un buen nivel de correspondencia entre los montos
presupuestados y el número de proyectos apoyados por el PPCMJ, siendo el criterio de
los proyectos apoyados el que se usa para asignar el presupuesto y no el de población
indígena.
El presupuesto ejercido y las variables asociadas
Bajo este rubro se comentan tanto el apego al presupuesto autorizado como los
posibles ahorros que significó para la institución, o lo que se conoce como
a) Disciplina presupuestal;
b) Ahorro al proyecto;
c) Eficacia.
En el 2004, solamente Oaxaca, Hidalgo, Campeche, y los proyectos interestatales
sobrepasaron, en el ejercicio de su presupuesto el monto asignado originalmente, por
un monto de 1 millón 139 mil 578 pesos.
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Gráfica. 45. Sobre-ejercicio por estado 2001-2004
-100.000
-50.000
0
50.000
100.000
150.000
200.000
Z-I
nter
esta
tal
Las entidades federativas que registraron un sub-ejercicio presupuestal fueron 7: Baja
California, Chiapas, D. F., Querétaro, Quintana Roo, Sonora, Veracruz. En conjunto el
sub-ejercicio representa un total de un millón 115mil 246 pesos, el 1.68 % del
presupuesto programado total. A nivel estatal destaca el sub-ejercicio de Querétaro con
134,250 pesos y Quintana Roo con 103,450 pesos.
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Gráfica No. 46. Sub-ejercicio por estado 2001-2004
-250.000
-200.000
-150.000
-100.000
-50.000
0
50.000
100.000
Qui
ntan
a R
oo
En cuanto a la eficacia, de un total de 256 metas programadas para 2004, una vez
concluido el proceso de dictaminación, se cumplen 253 metas lo que significa que el
programa es casi en su totalidad eficaz. Los estados con menor coeficiente de eficacia son
Querétaro (0.50), Chiapas (0.99) y Oaxaca (0.97).
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165
Tabla no. 21. Nivel de eficacia por estado 2001-2004
Eficacia por Estado 2001-04
2002 () 2003 () 2004 () Nivel
Baja California 1,00 1,00 1,00 1,00
Campeche 1,00 1,00 1,00 1,00
Chiapas 1,00 0,98 0,99 0,99
Chihuahua 1,00 0,67 1,00 0,90
Colima 1,00 1,00 1,00
D.F 1,00 0,83 1,00 0,94
Durango 1,00 1,00 1,00 1,00
Guanajuato 1,00 1,00
Guerrero 0,92 0,93 1,00 0,95
Hidalgo 1,00 1,00 1,00 1,00
Interestatal 0,92 0,94 1,00 0,96
Jalisco 1,00 0,89 1,00 0,96
M xico 1,00 1,00 1,00 1,00
Michoac n 0,90 0,80 1,00 0,89
Morelos 0,88 1,00 1,00 0,95
Nayarit 1,00 1,00 1,00 1,00
Oaxaca 1,00 0,90 0,97 0,95
Puebla 0,89 1,00 1,00 0,97
Quer taro 1,00 1,00 0,50 0,86
Quintana Roo 1,00 0,86 1,00 0,96
San Luis Potos 1,00 1,00 1,00 1,00
Sinaloa 1,00 1,00 1,00 1,00
Sonora 1,00 1,00 1,00 1,00
Tabasco 1,00 1,00 1,00 1,00
Veracruz 0,88 1,00 1,00 0,96
Yucat n 0,75 1,00 1,00 0,92
Total eficacia 0,96 0,95 0,99 0,97
Nivel de eficacia
Costo/Beneficio
Bajo la óptica de la eficiencia en 2004 Baja California, Chiapas, D. F., Querétaro,
Quintana Roo, Sonora y Veracruz tuvieron un coeficiente inferior a uno, destacando el
estado de Querétaro. Todas las demás entidades federativas lograron un coeficiente
superior a 1 destacando en el extremo superior Campeche con un coeficiente de 1.09.
Desde una perspectiva diacrónica se observa que entre 2001 y 2004, las entidades
federativas con mayor nivel de eficiencia son Campeche (1.06) y Estado de México
(1.13), mientras que los estados menos eficientes son Guanajuato (0.80), Yucatán (0.92)
y Quintana Roo (0.91)
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166
Tabla No. 22. Nivel de eficiencia por estado 2002-2004
Eficiencia por Estado 2002-04
2002 (1.00) 2003 (1.00) 2004 (1.00) Nivel
Baja California 1,11 1,00 0,92 1,03
Campeche 1,00 1,08 1,09 1,06
Chiapas 1,00 1,05 0,99 1,01
Chihuahua 1,00 0,51 1,00 0,90
Colima 1,00 1,00 1,00
D.F 1,11 0,81 0,97 0,95
Durango 1,00 1,00 1,00 1,00
Guanajuato 0,80 0,80
Guerrero 1,00 0,94 1,00 0,98
Hidalgo 1,00 1,00 1,06 1,02
Interestatal 1,19 1,16 1,08 1,13
Jalisco 1,00 0,92 1,00 0,98
M xico 1,15 1,34 1,00 1,13
Michoac n 0,95 0,88 1,00 0,95
Morelos 0,90 1,00 1,00 0,96
Nayarit 1,00 1,00 1,00 1,00
Oaxaca 1,00 0,92 1,01 0,98
Puebla 0,91 1,00 1,00 0,97
Quer taro 1,00 1,00 0,35 0,73
Quintana Roo 1,00 0,82 0,92 0,91
San Luis Potos 1,00 1,00 1,00 1,00
Sinaloa 1,00 1,00 1,00 1,00
Sonora 1,00 1,00 0,95 0,98
Tabasco 1,00 0,99 1,00 1,00
Veracruz 0,91 1,00 0,99 0,96
Yucat n 0,74 1,00 1,00 0,92
Total eficiencia 1,00 1,00 1,00 1,00
Nivel de eficiencia
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167
Tabla No. 23. Metas Programadas por estado 2001-2004
Total 2002 Total 2003 Total 2004 Metas %
Baja California 3 2 2 7 0,9%
Campeche 5 10 8 23 3,1%
Chiapas 49 57 90 196 26,5%
Chihuahua 4 3 3 10 1,4%
Colima 1 1 2 0,3%
D.F 6 6 4 16 2,2%
Durango 1 4 3 8 1,1%
Guanajuato 1 1 0,1%
Guerrero 13 15 9 37 5,0%
Hidalgo 5 9 4 18 2,4%
Interestatal 12 18 15 45 6,1%
Jalisco 7 9 7 23 3,1%
M xico 5 7 7 19 2,6%
Michoac n 10 5 3 18 2,4%
Morelos 8 5 7 20 2,7%
Nayarit 1 2 1 4 0,5%
Oaxaca 34 51 31 116 15,7%
Puebla 9 11 13 33 4,5%
Quer taro 2 3 2 7 0,9%
Quintana Roo 5 7 12 24 3,2%
San Luis Potos 6 7 8 21 2,8%
Sinaloa 2 3 3 8 1,1%
Sonora 2 2 2 6 0,8%
Tabasco 3 8 5 16 2,2%
Veracruz 17 19 13 49 6,6%
Yucat n 4 5 3 12 1,6%
Total metas 213 270 256 739 100%
% Total 28,8% 36,5% 34,6%
Metas programadasMetas programadas Total 2001-04
100%
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Tabla No. 24. Presupuesto programado por estado 2001-2004
Presupuesto programado
Total 2002 Total 2003 Total 2004 Presupuesto %
Baja California 281.870 137.362 168.750 587.982 1,3%
Campeche 525.000 716.000 834.140 2.075.140 4,5%
Chiapas 2.537.471 2.610.343 6.501.883 11.649.697 25,4%
Chihuahua 260.000 132.995 232.700 625.695 1,4%
Colima 100.000 89.500 189.500 0,4%
D.F 305.000 364.500 229.425 898.925 2,0%
Durango 65.000 131.175 272.080 468.255 1,0%
Guanajuato 50.000 50.000 0,1%
Guerrero 836.000 728.900 839.310 2.404.210 5,2%
Hidalgo 320.000 364.843 353.525 1.038.368 2,3%
Interestatal 966.670 1.085.813 1.700.980 3.753.463 8,2%
Jalisco 410.000 280.120 360.100 1.050.220 2,3%
M xico 270.000 297.885 506.875 1.074.760 2,3%
Michoac n 482.000 169.837 182.617 834.453 1,8%
Morelos 480.000 262.020 512.925 1.254.945 2,7%
Nayarit 80.000 218.350 134.250 432.600 0,9%
Oaxaca 2.241.000 2.235.750 2.220.347 6.697.096 14,6%
Puebla 495.000 401.740 838.025 1.734.765 3,8%
Quer taro 105.000 194.900 205.850 505.750 1,1%
Quintana Roo 365.000 503.793 1.221.900 2.090.693 4,6%
San Luis Potos 246.429 146.302 415.195 807.926 1,8%
Sinaloa 90.000 165.000 231.805 486.805 1,1%
Sonora 151.000 40.126 97.750 288.876 0,6%
Tabasco 185.000 305.988 461.900 952.888 2,1%
Veracruz 1.232.000 808.838 1.064.670 3.105.508 6,8%
Yucat n 235.250 182.064 323.500 740.814 1,6%
Total presupuesto 13.164.690 12.634.645 20.000.000 45.799.335 100%
% Total 28,7% 27,6% 43,7%
Presupuesto programado Total 2001-04
100%
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Gráfica No. 47. Metas cumplidas 2002-2004
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170
Gráfica No. 48. Gasto promedio por meta cumplida 2002-2004
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
Nay
arit
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171
Gráfica no. 49. Presupuesto ejercido 2002-2004
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TABLA NO. 25. BENEFICIARIOS POR ESTADO 2002-2004
Beneficiarios por Estado
2002 (57,850 benef.)
2003 (115,654 benef.)
2004 (91,613 benef.)
Beneficiarios %
Baja California 1.604 165 3.060 4.829 1,8%
Campeche 1.150 3.509 268 4.927 1,9%
Chiapas 1.691 8.292 16.574 26.557 10,0%
Chihuahua 46 245 170 461 0,2%
Colima 13 10 23 0,0%
D.F 9.193 1.930 112 11.235 4,2%
Durango 200 2.354 1.430 3.984 1,5%
Guanajuato 250 250 0,1%
Guerrero 1.715 44.831 4.895 51.441 19,4%
Hidalgo 920 1.297 4.403 6.620 2,5%
Interestatal 1.297 2.610 33.837 37.744 14,2%
Jalisco 510 3.037 760 4.307 1,6%
M xico 970 610 2.105 3.685 1,4%
Michoac n 80 2.095 2.150 4.325 1,6%
Morelos 2.480 549 1.371 4.400 1,7%
Nayarit 375 572 280 1.227 0,5%
Oaxaca 6.754 22.207 4.810 33.771 12,7%
Puebla 650 4.161 6.003 10.814 4,1%
Quer taro 70 230 120 420 0,2%
Quintana Roo 995 1.779 2.490 5.264 2,0%
San Luis Potos 137 530 708 1.375 0,5%
Sinaloa 325 282 59 666 0,3%
Sonora 600 120 200 920 0,3%
Tabasco 520 5.857 2.030 8.407 3,2%
Veracruz 25.423 7.845 3.534 36.802 13,9%
Yucat n 145 284 234 663 0,3%
Total Beneficiados 57.850 115.654 91.613 265.117 100%
% Total 21,8% 43,6% 34,6%
Beneficiarios Total 2001-04
100%
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173
Gráfica No. 50. Beneficiarios 2002-2004
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
50.000G
uerr
ero
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174
Gráfica No. 51. Gasto promedio por beneficiario 2002-2004
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
9.000
10.000
Col
ima
Balance general
Bajo el siguiente rubro hacemos una pequeña pausa para asentar observaciones
significativas en torno del proyecto, sin considerarlo como una evaluación.
En relación con las cifras citadas, podemos afirmar que:
El proyecto ha funcionado de manera eficaz y eficiente en términos
generales
No necesariamente existe relación directa entre el presupuesto asignado y la
población indígena excepto en los casos de Chiapas, Oaxaca y Veracruz
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175
En cuanto a proyectos aprobados sí existe correspondencia entre el
presupuesto asignado con el número de metas realizadas.
En general los estados que tuvieron mas proyectos aprobados y una mayor
población beneficiada obtuvieron una mayor asignación del presupuesto.
Sin embargo destaca el hecho de que la población beneficiada decreció
entre 2003 y 2004, ocasionando con ello que en este último año se elevara el
gasto por meta realizada y beneficiario.
No existe una relación directa entre eficacia y presupuesto asignado, ni
tampoco la eficiencia guarda una relación directa con el presupuesto
asignado.
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176
4.7.RESUMEN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN
En el presente apartado se analiza el cumplimiento y transparencia en la aplicación de las
reglas de operación, así como la calidad y oportunidad de la acción institucional
Para llevar a cabo la verificación del cumplimiento de las reglas de operación en campo
además de la observación directa, se plantearon algunas preguntas específicas en los
cuestionarios aplicados a los beneficiarios y a los operadores del programa en las
unidades operativas. También se revisaron expedientes de los proyectos y documentación
complementaria.
Para verificar algunos apartados de las Reglas de Operación se presentaron algunas
dificultades: 1) No se contó con información documental al momento de la evaluación
para cotejar su cumplimiento, 2) en otros casos los proyectos aún no se encontraban en
esa etapa de trabajo, por lo que no hacemos ninguna observación cuantitativa para no
distorsionar los datos. 3) Para evaluar más precisamente que las organizaciones se ajustan
a lo establecido en la normatividad, es indispensable revisar a fondo los expedientes, pero
esto es muy difícil por los cortos tiempos que se tuvieron para definir la muestra y los
disponibles para la evaluación con la información completa proyecto por proyecto.
A lo largo del presente informe ya se ha establecido el proceso de trabajo del programa el
cual debe estar ceñido a los preceptos publicados para su efecto. En esta medida ya se ha
señalado la observancia en cada punto desarrollado con anterioridad de los elementos
relevantes de las Reglas en la Operación del PPCMJ. Por lo cual se resumirá de manera
general el cumplimiento de dichas reglas, evaluándose el nivel de cumplimiento de los
siguientes puntos: cobertura, población objetivo, elegibilidad de los beneficiarios,
transparencia, derechos y obligaciones, ejecución, presentación de avances físicos y
financieros, y, evaluación.
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177
Cobertura y población objetivo
En la evaluación, se detectó que ninguna organización dejó de ajustarse a lo establecido
en las reglas de operación. Todos los beneficiarios directos de la muestra eran
organizaciones civiles, organizaciones indígenas, núcleos agrarios o comunidades. Hay
que remarcar que del total de la muestra, las organizaciones civiles indígenas son la
mayoría (cerca de 80 por ciento).
Es importante señalar que en este programa no se utiliza, acertadamente, el criterio de
atender sólo a poblaciones con más del 29 por ciento de población indígena, pues las
situaciones de injusticia hacia las poblaciones indígenas suelen presentarse más ahí donde
esa población es notablemente minoritaria y marginada; por ejemplo el caso de las
comunidades migrantes, las que normalmente dejan de considerarse.
Se pudo constatar que este año se rechazó sólo a poco más del 20 por ciento de las
organizaciones que presentaron un proyecto a concurso. Sin embargo, se carece de datos
para saber cuál es la cobertura real que tiene el programa sobre el total de organizaciones
potencialmente beneficiarias en el país.
Características de los apoyos
En el 100 por ciento de los casos revisados en campo, se pudo constatar que los apoyos se
utilizaron para proyectos que se ajustaban a la normatividad: promoción y defensa de los
derechos de los pueblos indígenas. Y en ningún caso se encontró que los recursos se
utilizaran para proyectos con fines lucrativos o para actividades no contempladas.
En cuanto a los montos también se observa un apego a la regla, en el sentido que no se
sobrepasa el limite estipulado. Lo que sí se presenta es una fuerte tendencia a disminuir
notablemente el recurso solicitado. En el caso de los proyecto muestreados el monto fue
reducido, como se mencionó en el proceso de dictaminación, hasta en un 40 por ciento en
promedio.
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178
Es preciso mencionar que las organizaciones indígenas son las más afectadas por esta
reducción: estas organizaciones reciben un monto promedio menor que las no indígenas.
Esto responde, al parecer, a que las ONG indígenas tienden a pedir menos recursos; las
ONG no indígenas y con mayor consolidación son más exigentes en este sentido. Este
aspecto debería de cuidarse para no parecer inequitativos. Hay que considerar no hacer
tabula rasa a la hora de decidir en qué porcentaje se deben reducir los montos. Porque
como ya se vio en otros apartados las organizaciones tienden a recortar sus acciones en
detrimento de su población objetivo y de la profundidad de su proyecto.
La reducción por tanto, afectó gravemente a los beneficiarios. Casi el 60 por ciento
tuvieron que reajustar sus metas programadas. La reducción en aras de beneficiar a más
organizaciones parecería ampliar la cobertura, pero disminuye el número de beneficiarios
indirectos y la profundidad del impacto del trabajo local de las organizaciones, además de
que las coloca en una situación compleja, pues muchas de ellas no pueden cumplir con
los compromisos adquiridos con las comunidades, tienen que reducir partidas y
reorganizar todo su trabajo en un plazo muy corto de tiempo, y, en general reducen la
calidad de la atención que proporcionan a la población indígena; lo que a la larga puede
generar vicios entre las organizaciones, sobre todo en las de reciente creación al motivar
el trabajo en corto tiempo. Todo esto termina por afectar los objetivos planteados en los
proyectos. Basta mencionar algunos comentarios que son ilustrativos de esta situación
con las opiniones que manifiestan algunos beneficiarios. (ver Tabla No. 26)
No cabe duda que debe haber buenas razones para los reajustes pero es indispensable
mejorar los canales de comunicación entre quienes deciden los montos finales y los
beneficiarios, pues en general las organizaciones no encuentran justificación valida para
la reducción del monto solicitado.
Es recomendable que en el proceso de elaboración de los proyectos, el PPCMJ diera
asesoría a las organizaciones para que planteen objetivos y metas que sean realizables
dentro de la disponibilidad de recursos con que cuenta la Comisión. Así, aunque haya
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179
reajustes estos serían menores y no se tendrían que hacer readecuaciones considerables a
los proyectos.
Una condición esencial para que los beneficiarios cumplan con sus obligaciones es que
los recursos lleguen a tiempo y en forma. Sin embargo, esta parte de la operación es la
que más dificultades presentó durante el ejercicio 2004. Según el 92 por ciento de los
Operadores, el programa no inició a tiempo debido a que los recursos no estuvieron
oportunamente en manos de las organizaciones.
Gráfica No. 52. ¿Los recursos llegaron a tiempo para el arranque de los proyectos? (Según operadores)
SI8%
NO92%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Es importante destacar que los operarios de campo deben ofrecer respuestas transparentes
a las organizaciones. Según se desprende de las entrevistas, habría que homogeneizar la
información y tener claridad en los procesos que la CDI en general y el PPCMJ en
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180
particular viven en este proceso de reestructuración. Los talleres y cursos de capacitación
sobre los objetivos y alcances de ambas áreas es de suma importancia. Otro aspecto que
sobresale se refiere a que los recursos siempre llegan tarde. Tal vez la nueva situación de
la CDI ayude a modificar esta situación que no es adjudicable a esta institución ya que
permea a todo el sector público y esa constante se ha arrastrado durante varias décadas.
Tabla No. 26. Opinión de los responsables operativos sobre los tiempos de entrega de recurso a las organizaciones.
Estado Opinión de algunos operadores del PPCMJ Baja California Después de la convocatoria de junio.
Siempre llegan tarde. Las organizaciones se preocupan más por hacer el trámite burocrático que la realización del proyecto debido a que el recurso no llega a tiempo y tienen poco tiempo para comprobar.
Chiapas
Llegaron muy tarde. DF. Sufrieron un retrazo en las oficinas centrales.
El retraso de los recursos implico trabajar a marchas forzadas Guerrero Nunca llega el dinero en el tiempo planteado
Jalisco Se retrasaron debido a las reglas de operación.
Michoacán Los proyectos fueron aceptados en julio y llegaron los recursos en estos meses, se complica para las comprobaciones. El problema fue la convocatoria que salió en junio; de acuerdo al ejercicio fiscal llegó tarde. Primer ministracion en octubre y segunda en diciembre.
Primera llegó en octubre y la segunda en diciembre. Según la convocatoria los trámites estuvieron a tiempo pero se liberó tarde el recurso. Es poco operativo si llegan en este periodo del año. Los recursos se programan tarde y no llegan a tiempo.
Puebla
Hubo un desfase general, pero fue desde la convocatoria.
Sinaloa El retraso en el envío de recursos ocasiona problemas a las organizaciones porque tienen que reprogramar sus acciones.
Veracruz Convocatoria salió en abril.
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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181
A este respecto cabe mencionar que en la operación de los proyectos, la lógica de trabajo
de las organizaciones y la dinámica sociocultural de las comunidades no se ajustan
necesariamente a la lógica de las decisiones de la administración pública en donde como
ya se dijo, se suele retardar la entrega de recursos. Por este motivo, hay organizaciones
que inician su trabajo con anterioridad a la dictaminación; aunque la mayoría no puede
escapar a los problemas que implica recibir el dinero con tanta premura además de asumir
el riesgo con las reducciones.
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182
Tabla No. 27. Opiniones de los beneficiarios respecto a la disminución de los
montos solicitados para la operación de los proyectos
Estado Opinión de los beneficiarios
Chiapas
Los afecto en sus metas y de acuerdo al diagnostico se necesita mas dinero Reduce metas y no se apoya el total de comunidades. No se valoró por parte de la CDI lo que se iba a hacer y por eso redujeron el presupuesto.
De 12 localidades se tuvo que trabajar con la mitad debido al recurso. Aparte nosotras de nuestra bolsa pusimos $3,6000.00 porque no nos alcanzo. Los gastos de viáticos, etc.
Afectó mucho porque se tuvieron que reducir cursos, comunidades y material, finalmente número de beneficiados. A nosotros no nos alcanza el recurso para cubrir la cobertura del proyecto y aún así nosotros empezamos sin el recurso
D. F. La necesidad es mucha y la reducción se reflejara en la población beneficiada, ya que esta será menor. No coinciden las metas con las del convenio que se firmó, dado que hubo ajustes que no se pusieron en el proyecto
Guerrero Se modificaron las metas y los montos para cada rubro, pero lo principal ha sido el retraso. Ya no se pudo hacer otro taller de género y no se visitaron algunas comunidades por falta de dinero
Michoacán
No alcanzó para pagar los viáticos y así no se pudo hacer bien el trabajo.
Oaxaca
Se limitó la operación del proyecto (papelería, transporte, comida). La organización salió poniendo.
No pudieron cubrir los objetivos tuvieron que ajustar reduciendo el plan de actividades, Se quitaron dos casos jurídicos y cursos de capacitación
Frenó el desempeño de la organización, pues se esperaba beneficiar entre 300 a 350 personas, pero el CCDI dictaminó que se apoyara a 150 personas
S afectó, porque se quería ver que posibilidad hay para ver si se puede apoyar con recursos para solucionar su problema, por ejemplo apoyar los gastos de certificación.
Se dejo fuera un distrito judicial. Se redujo la zona geográfica que abarcaría el proyecto, así como el personal que ejecutaría.
Puebla Se redujo el alcance de las actividades ahora no serán 12 sino nueve comunidades quien reciben talleres; las comunidades faltantes se tienen que desplazar a otra donde sí se de el taller.
El número de beneficiarios se redujo, el tiempo de horas por taller el proyecto original se recorto de 10 a cuatro comunidades
No pudieron hacer toda la promoción ni con la calidad proyectada. No llegan a cubrir las comunidades que ellos habían propuesto en el ante proyecto
Quintana Roo
No alcanzó el dinero, sólo alcanzo para gastos de operación, pero de todos modos no se modificaron metas.
Sinaloa Sí, porque no se abarco a todas las comunidades planeadas. Hubiéramos sacado más trabajo, apoyado a más gente.
Veracruz Falta de capacitación, menos talleres y poca difusión. Se querían liberar 10 presos y sólo alcanzo para siete se proponían 40 cursos de derecho civil y sólo se llevaron acabo 20.
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La asignación de recursos no sólo suficiente sino también oportuna representa el gran
vicio de origen de la operación de los proyectos. Con montos financieros y tiempo
disponible reducidos se disminuyen metas, provocando que las organizaciones hagan un
trabajo apresurado y estimula a que se cometan irregularidades al momento de la
comprobación de gastos y elaboración de informes, tal como se verá en apartados
posteriores.
Elegibilidad de los beneficiarios
En las reglas de operación se establece una serie de lineamientos a los cuales las
organizaciones deben ajustarse para ser beneficiarias del apoyo: 1. contar con
personalidad jurídica, 2. tener vigentes los documentos que acrediten su
personalidad, (tener actualizados sus documentos fiscales), 3. no tener adeudo con la
institución, 4. ningún servidor de la CDI podrá formar parte del cuerpo directivo de
la organización.
En la encuesta se formularon una serie de preguntas para medir el apego de las
organizaciones a estos requisitos formales. En algunos pocos casos los beneficiarios no
recordaban muy bien qué requisitos se les habían solicitado. En lo que respecta a los
adeudos que pudiera tener la organización con la CDI, no hubo respuestas claras o estas
fueron incompletas, por lo que habría que poner especial atención en este punto. En
cuanto a la participación de funcionarios de la CDI en el cuerpo directivo de la
organización; los datos disponibles son insuficientes para corroborar el requisito.
Los resultados del cumplimiento de las reglas respecto a la elegibilidad se presentan en
la siguiente tabla No. 28:
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Tabla No. 28. Elegibilidad de los beneficiarios
Regla Descripción Nivel de cumplimiento
Contar con personalidad jurídica Total
Tener vigentes los documentos que acrediten su personalidad Total
Tener actualizados sus documentos fiscales Total
No tener adeudo con la institución Parcial, según la información proporcionada
Ele
gibi
lidad
de
los
bene
fici
ario
s
Ningún servidor de la CDI podrá formar parte del cuerpo directivo de la organización
No se contó con información suficiente para verificar su cumplimiento
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Respecto a este punto tanto operadores como beneficiaros tienen bastante claro los
requisitos que las organizaciones deben cumplir para ser elegibles. Como se verá más
adelante, estos requisitos una vez resueltos pasan a un segundo plano identificando
como problema los informes. En la pregunta cerrada sobre tal situación sólo 3 por
ciento de las organizaciones declararon haber tenido dificultades. Esto por supuesto
cambia con las organizaciones que quedan fuera. Como se vio, la mayoría de las
organizaciones rechazadas, según el 45 por ciento los operadores, lo son por
incumplimiento de los requisitos de elegibilidad.
Cuando se les preguntó a los beneficiarios cuáles habían sido los principales problemas
para elaborar un proyecto apegado a la norma, 40 por ciento manifestaron que se piden
muchos requisitos, falta información y capacitación y que por lo tanto es difícil elaborar
el proyecto. Aunque es notable que más de la mitad de las organizaciones no tuvieron
dificultades en este proceso.
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186
Gráfica No. 53. Dificultades para elaborar el proyecto
0 10 20 30 40 50 60
OTRAS DIFICULTADES
NINGUNO
PROBLEMAS INTERNOS
FALTA INFORMACION
FALTA CAPACITACION
PROBLEMAS COMUNIDAD
DEMASIADOS REQUISITOS
DIFICIL ELABORAR PROYECTO
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Ahora bien, con estos criterios de elegibilidad se promueve que participen en el
Programa organizaciones con un perfil muy definido: el 96 por ciento de las
organizaciones son Asociaciones Civiles, Sociedades Civiles, Sociedades de Producción
Rural, Sociedades de Solidaridad Social y sólo el 4 por ciento de las organizaciones de
la muestra son Ejidos y Bienes comunales.
De acuerdo con las Reglas de Operación la población objetivo considera a las
comunidades indígenas, este grupo participa con grandes dificultades por lo que habría
que buscar cauces para que las comunidades indígenas puedan participar más fácilmente
como tales, sin necesidad de contar con todos los requisitos formales burocráticos, pues
al parecer ahí donde no hay organizaciones civiles y los pueblos están más
acostumbrados a trabajar comunitariamente, la población indígena queda excluida del
programa. A este respecto hay que avanzar en el reconocimiento de formas de
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187
organización propios de los indígenas, pues el programa tiende a imponer una lógica
burocrática y exigencias que les pueden ser ajenas.
Las comunidades agrarias y los ejidos, sin embargo sí logran participar a través de
organizaciones civiles que abarcan a toda la localidad. De esta manera la participación
de ejidos y comunidades dentro del total de proyectos muestreados se eleva hasta un 9
por ciento.
Transparencia
En las reglas de operación se establecen tres criterios par la transparencia en el
funcionamiento del PPCMJ: 1. la publicación de una convocatoria publica, 2. la
publicación de la lista de beneficiarios, y 3. la obligación de la rendición de cuentas
corresponsable.
Como se vio con anterioridad la CDI cumple con la publicación de la convocatoria a
nivel nacional, aunque muchos beneficiarios no se enteran de la existencia del programa
por ésta (sólo el 43 por ciento de los beneficiarios se enteró del arranque del proceso de
selección por dicha convocatoria) sino a través del contacto personal con los
operadores.
El canal impreso como los periódicos nacionales donde se publica tienen la limitante de
no llegar a muchas localidades, o bien llegan muy limitados o con retraso de varios días,
lo mismo sucede con el servicio de Internet que no está disponible tanto en las
comunidades más marginadas a nivel nacional y que coincide con ser las más alejadas
de centros que cuentan con este servicio en el país.
Debido a que el principal medio de difusión de la convocatoria es la promoción que de
ella hacen los operadores, podrían surgir suspicacias entre las organizaciones: 1. los
operadores sólo informan a los conocidos, 2. en el proceso participan sólo los que
trabajan habitualmente con la Comisión, 3. sólo se informa a unos pocos elegidos, etc.,
La situación empeora, porque la capacidad del operador para informar a los potenciales
beneficiarios, es directamente proporcional a la movilidad que tiene a partir de su centro
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188
coordinador. Dicha movilidad a su vez está determinada por el hecho de contar o no con
vehículo y recursos económicos.
Para transparentar aún más esta parte de la operación del programa, se hace
indispensable una mayor labor de difusión a través de medios masivos, para la cual se
debe contar con más recursos para la misma. Transparencia no es sólo publicar la
convocatoria en Internet y en como fue en 2004 en un solo periódico, es hacer que la
información llegue a las comunidades que están al margen de esos medios. Vale
remarcar de nuevo a este respecto, el limitado uso de las radiodifusoras indígenas de la
CDI como medio efectivo de dar a conocer el programa.
En la siguiente gráfica (ver Gráfica No. 54) se puede observar que en menos del 25 por
ciento de los CCDI muestreados, los operadores comunican las razones del rechazo de
los proyectos a las organizaciones. Cerca del 15 por ciento hace aún más al darles
seguimiento para procesos posteriores; labor que se podría extender a todos los CCDI,
además de constituir una demanda frecuente entre las organizaciones. Explicar mediante
un comunicado los obstáculos que Programa tuvo para rechazar los proyectos, Ya que
resulta insuficiente publicar la lista de los proyectos beneficiados, ello implica una
ampliación tanto en oficinas centrales como en las unidades operativas de recursos tanto
humanos como financieros para el mejor logro en la transparencia del procesos de
selección y dictaminación. En sólo el 19 por ciento de las Delegaciones y CCDI de la
muestra, se proporciona asesoría a las organizaciones para que éstas mejoren sus
proyectos y los vuelvan a presentar.
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189
Gráfica No. 54. Destino de los proyectos rechazados
(según operadores)
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
LOS ARCHIVAN
LOS DESECHAN
SE ASESORA PARAMEJORARLOS
SE COMUNICA RAZONES PORQUE NO FUERON APROBADOS
SE DEVUELVEN
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Otros elementos de transparencia si bien no se encuentran reglamentados son necesarios
desde el punto de vista de los beneficiarios y de los evaluadores: 1. los criterios que se
consideran para reducir los monos de los proyectos que sí logran ser aceptados y
financiados. En este mismo sentido; 2. transparentar el proceso de selección los
criterios por cada uno de los componentes a considerar el proceso de aprobación.
Además, 3. debe haber un proceso de transparencia al interior de la misma Comisión
ya que las decisiones tomadas en Oficinas Centrales (con la participación de los
delegados) no son cabalmente comprendidas por el personal operativo de las
Delegaciones y Centros Coordinadores. Por otra parte las instancias evaluadoras al no
contar con estos elementos por escrito y sólo con base en entrevistas tanto con el
personal de oficinas centrales y con los delegados logra muy pocos recursos de análisis.
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190
Corresponsabilidad
Respecto a la corresponsabilidad, en la encuesta se incluyó una pregunta dirigida a los
operadores para saber si efectivamente ésta se estaba dando dicha corresponsabilidad
entre la institución y las organizaciones, a este respecto los operadores manifestaron que
sí, aunque el 28 por ciento consideraron la corresponsabilidad es un proceso y por eso
todavía no se estaba dando de manera efectiva. Esto se puede apreciar en la siguiente
gráfica (ver Gráfica No. 55).
Gráfica No. 55. La transferencia de recursos fomenta la corresponsabilidad entre la CDI y las organizaciones
(según operadores)
NO28%
SI72%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Además en las reglas se menciona que se debe fomentar la corresponsabilidad en la
rendición de cuentas por lo que los beneficiarios han de presentar informes. Este
aspecto se tratara más adelante.
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191
Derechos y obligaciones
El cumplimiento de la normatividad y de las reglas de operación en general presenta
varias dificultades para los beneficiarios, las cuales se acentúan principalmente a la hora
de elaborar los informes finales y la comprobación de gastos.
Como se puede ver en la gráfica (ver Gráfica 56) para las organizaciones que logran
pasar el proceso de selección no representa gran dificultad juntar los requisitos
necesarios para ser beneficiarias, ni elaborar el proyecto, ni siquiera entender el manual
de operación y poner en marcha al proyecto es algo tan difícil. El gran cuello de botella
se presenta en la etapa de conclusión de los proyectos, cuando hay que presentar
informes y comprobar gastos. Casi 70 por ciento de las organizaciones tienen muchos
problemas para cumplir con este punto de la normatividad.
Según los operadores entrevistados las principales dificultades para apegarse a la
normatividad son las siguientes:
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192
Gráfica No. 56. Dificultades en la normatividad y operación de los proyectos
(Según operadores)
5%2%
5%7%
67%
14%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
REQUISITOS ELABORACION DELPROYECTO
MANUAL DEOPERACIÓN
OPERACIÓN COMPROBACION INFORMES
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Antes de abordar el problema de la comprobación de gastos se hace necesario
detenerse a revisar en particular los demás aspectos contemplados en los derechos y
obligaciones de los beneficiarios.
En las Reglas de Operación se establecen varios derechos y obligaciones, entre los
primeros tenemos que los beneficiarias tienen derecho a: 1. recibir el financiamiento
en caso de ser aprobados sus proyectos, 2. recibir asesoría y capacitación, 3.
derecho a recibir apoyo gratuito, y, 4. tienen derecho a que se les explique
claramente el contenido del convenio que firman. Entre las obligaciones tenemos
que: 1. deben cumplir con lo establecido en el convenio, 2. deben presentar
informes, 3.deben comprobar recursos.
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193
En la encuesta se establecieron una serie de preguntas para ponderar el nivel de
cumplimiento de estas reglas generales y conocer qué tanto la contraparte (CDI)
cumple con el respeto de los derechos de las organizaciones. En la siguiente tabla
(ver Tabla No. 29) se puede ver el cumplimiento de tales cuestiones:
Tabla No. 29. Derechos y obligaciones
Regla Descripción Nivel de cumplimiento
Recibir el financiamiento en caso de ser aprobados
Total
Recibir asesoría y capacitación mediante cursos de capacitación
Total
Apoyo gratuito
No se contó con información específica para verificar su estricto cumplimiento, pero no hubo comentarios ni quejas de los beneficiarios en torno ningún tipo de cobro por parte de los funcionarios.
Conformación de contraloría social (aval) Total
Firma de convenio y transferencia de recursos Total
Dar cumplimiento a los establecido en la convocatoria
No se contó con información especifica para verificar su estricto cumplimiento, pero en general se pudo constatar que las organizaciones llevaron a cabo el trabajo de promoción de los derechos humanos.
Presentar informes 80 por ciento de avance
Der
echo
s y
oblig
acio
nes
de lo
s be
nefi
ciar
ios
Comprobación de recursos 80 por ciento de avance
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Como se mostró antes, las organizaciones generalmente cuentan con asesoría en la
elaboración del proyecto (poco más del 65 por ciento de las organizaciones fueron apoyadas
por el Programa). Una vez que les fue aprobado el proyecto, el 95 por ciento de los
beneficiarios recuerdan haber participado en un curso de capacitación para administrar los
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194
recursos, por lo que se puede decir que el cumplimiento de esta regla es prácticamente total,
pues la asesoría por parte de la CDI siempre esta disponible, aunque como siempre, la calidad
de la misma depende de la disponibilidad, voluntad y compromiso de los operadores, quienes
en muchos casos tienen que trabajar fuera de las horas de laborales para atender a las
organizaciones. Esto provoca que la atención sea diferente en cada estado.
Respecto al requisito de contar con una contraloría social a través de un aval
comunitario, la totalidad de las organizaciones cumplieron, y como se vio con
anterioridad los avales en la mayoría de los casos son de algún tipo de autoridad
comunitario o asamblea. Algunas organizaciones además conformaron contralorías
como un mecanismo más de control. Esto sucedió en 71.64 por ciento de las
organizaciones.
En la operación del proyecto un aspecto importante es la presentación de informes por
parte de los beneficiarios, tanto financieros como de actividades. Como se dijo antes,
esta es la parte de la normatividad que más problemas presenta, no por incumplimiento
en la entrega de informes sino por la dificultad que significa elaborarlos. Cuando se
levantó la encuesta, en enero de 2005 muchas organizaciones aún no habían entregado
sus informes finales o se encontraban en proceso de hacerlos. Tanto en informes
financieros como de actividades el avance en organizaciones que habían entregado era
poco menos del 80 por ciento, aunque se esperaba que todas cumplieran al final.
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190
Gráfica No. 57. Porcentaje de entrega de informes por parte de la
organizaciones (Enero 2005)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
SI ENTREGARON INFORMESFINANCIEROS
NO ENTREGARON INFORMESFINANCIEROS
SI ENREGARON INFORMES DEACTIVIDADES
NO ENREGARON INFORMESDE ACTIVIDADES
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Aunque poco más del 40 por ciento de las organizaciones manifestaron no tener
problemas con los informes. El resto tuvo varios problemas, aunque el más grave fue la
falta de tiempo. Debido a lo apresurado de la puesta en marcha del programa queda poco
tiempo para la elaboración de los informes, los cuales por eso mismo presentan carencias.
De hecho se terminan encimando los tiempo de operación del proyecto y la elaboración
de informes y comprobación de gastos. Esto es preocupante pues muchas organizaciones
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191
terminan dedicando gran parte de su tiempo, personal y esfuerzo al llenado de papeles y
no a la promoción real de los derechos humanos.
Como se mencionó antes, el problema de los proyectos no es únicamente la operación de
los mismos, ámbito que concierne directamente a las organizaciones, sino el
cumplimiento de un requisito que algunas veces está fuera de la lógica de trabajo de
muchas organizaciones, las cuales tienen que volverse expertas en cuestiones fiscales
para superar este escollo. Incluso pudiera pensarse que para la institución es más
importante la comprobación de gastos y las cuestiones fiscales que el impacto real del los
proyectos en las comunidades indígenas.
Gráfica No. 58. Dificultades en la elaboración de informes de informes
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
NINGUNO
FALTA ASESORIA
ERRORES CONTABLES
ERRORES EN DOCUMENTOSENTREGADOS
DOCUMENTACION INCOMPLETA
POCO TIEMPO
CDI PIDIO MAS DOCUMENTOS
DIFICIL ELABORARLOS
OTROS PROBLEMAS
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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192
La dificultad de la comprobación se acentúa si tomamos en cuenta que los tiempos son
extremadamente cortos, no siempre se pueden comprobar los gastos y que además las
organizaciones deben apegarse a un manual muy voluminoso para gastar el dinero que se
les asigna. Es necesario que se simplifiquen estos trámites, que suelen ser los más
engorrosos del proceso y que quitan tiempo a las organizaciones para hacer su verdadera
tarea que es promover los derechos humanos.
Otros elementos ligados a la normatividad Por otra parte, también se revisaron otros elementos relacionados con la normatividad y
que repercuten directamente en el buen desempeño del PPCMJ y los proyectos. En el
siguiente cuadro se muestra el porcentaje de organizaciones que respondieron
afirmativamente a los temas cuestionados:
Tabla No. 30. Monitoreo de otras condiciones complementarias a las Reglas de Operación
Descripción Porcentaje de organizaciones
La CDI proporcionó una guía para la elaboración el proyecto 89%
La CDI dio a conocer claramente a los beneficiarios el contenido del convenio
98%
Conoce bien los derechos y obligaciones que adquiere con la firma del convenio
96.8%
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193
Se levanta un acta cuando reciben los recursos 89.5%
Conoce causas por las que les pueden suspender el apoyo 88%
Los proyectos llevan un registro de actividades 100%
Los beneficiarios saben que está prohibido el uso del programa con fines políticos
100%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
A partir de la valoración realizada se puede concluir que existe un alto cumplimiento
formal en las Reglas de Operación. Sin embrago, aun cuando existe un buen avance en
cuanto a cumplimiento, es necesario redefinir y especificar algunos aspectos para hacer
más eficiente la operación del programa, como por ejemplo transparentar el proceso de
reducción de montos y selección de proyectos. Simplificar los informes, e incorporar
atención específica a las comunidades indígenas y a las organizaciones que no están
alcanzando a cubrir los requisitos establecidos. Así como respetar los topes de solicitud
financiera por parte de las organizaciones. Lo anterior redunda en que el Programa PCMJ
es no sólo indispensable sino oportuno, su mayor debilidad radica en ajustar el
presupuesto que se le asigna tanto a cobertura como a montos aprobados, los gastos de
operación además se ven muy disminuidos y se deja de atender un seguimiento y
acompañamiento más personalizado a las organizaciones que además están en su gran
mayoría en la etapa formativa.
4.8. CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS Y EFECTOS DEL PPCMJ
El Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PCMJ) ha sufrido
modificaciones orgánicas y administrativas importantes, colocándolo en el 2004, como
Programa Especial dentro de la estructura de la Comisión Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas (CDI).
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194
La reconfiguración del Programa se basa en dos objetivos interdependientes:
El Objetivo General persigue: Contribuir a generar las condiciones para que
los pueblos y comunidades indígenas y sus integrantes ejerzan los derechos
individuales y colectivos establecidos en la legislación nacional; y que el Estado
propicie los mecanismo y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia
basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural.
En tanto que su Objetivo Específico apunta a Apoyar proyectos de promoción y
defensa de los derechos de los pueblos indígenas y el impulso de actividades de
procuración de justicia mediante la transferencia de recursos financieros a
organizaciones civiles y comunitarias con personalidad jurídica mediante
mecanismos de corresponsabilidad ,
Para analizar cabalmente el cumplimiento de ambos, se identificaron sus componentes.
Tanto humanos como institucionales. Por una parte, se encuentran los sectores sociales:
los pueblos y las comunidades indígenas, las organizaciones civiles y comunitarias, el
personal encargado de la procuración e impartición de justicia, los funcionarios públicos
y la población en general. Es destacable el papel que la organizaciones civiles están
realizando para que la población indígena conozca, tome conciencia y ejerza sus derechos
en las distintas instancias a las que se enfrenta en la vida cotidiana. El papel del Programa
a través de los responsables operativos de campo, contribuyen con grandes esfuerzos y
con el diseño de estrategias locales y regionales para que este sector de la sociedad
encuentre respeto a sus valores culturales, sus formas de organización, sus estrategias de
vida y en general, su sana convivencia en el México pluriétnico y pluricultutal. Algunos
otros sectores, pero sobre todo las instancias encargadas de la impartición de justicia, de
la resolución de problemas civiles, agrarios, penales, y, de uso, manejo y
aprovechamiento de recursos naturales, entre otros son los que menos participan en el
reconocimiento y respeto a las diferencias culturales, máxime cuando se trata de los
pueblos indígenas y sus comunidades. Es en estas instancias gubernamentales en donde
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195
es más difícil el avance ya que no se corresponde a las actividades que otras instancias
sociales y de gobierno están trabajando.
Por otra, se identifican los mecanismos e instancias de gobierno
que propician las tres
ideas fundamentales que subyacen en los objetivos: 1) que el PPCMJ contribuya a
generar condiciones para que se ejerzan los derechos individuales y colectivos
establecidos en la legislación nacional; 2) que el Estado propicie los mecanismos y
procedimientos para un efectivo acceso a la justicia basado en el reconocimiento y
respeto a la diversidad cultural; y, 3) A apoyar con la transferencia de recursos
económicos, proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas
y el impulso de actividades de procuración de justicia; con mecanismos de
corresponsabilidad. Alrededor de estos aspectos gira el siguiente análisis de manera
puntual.
Transferencia de recursos
En cuanto a su objetivo específico, el programa busca apoyar proyectos e impulsar
actividades de promoción de justicia mediante la transferencia de recursos a
organizaciones civiles y comunitarias, mediante de mecanismos de corresponsabilidad.
A este respecto, 76 por ciento de los operadores entrevistados opina que la transferencia
de recursos es un mecanismo apropiado para lograr que los pueblos indígenas ejerzan
mejor sus derechos, mientras que el restante 24 por ciento, piensa que esto no es
suficiente o que el mecanismo no es del todo adecuado. La siguiente tabla (Tabla No. 31)
ilustra esta situación:
Tabla No. 31. Opinión de los operadores sobre la efectividad del mecanismo
de transferencia de recursos a organizaciones
Argumentos a favor de la transferencia de recursos a organizaciones
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196
Involucra a la sociedad civil, facilitando sus
actividades. Las organizaciones pueden desarrollar
sus propias aspiraciones creando espacios de
libertad donde ellos mismos determinan cómo
actuar en sus actividades
La transferencia sólo funcionará siempre y cuando sea
un proceso que los vincule realmente a las
organizaciones entre ellas y con la institución.
La transferencia les ofrece facilidad para ejecutar
proyectos y de esta manera los indígenas comienzan
a crear organización.
Debe haber un contacto y seguimiento con las
organizaciones a largo plazo, no basta con entregar el
recurso y dar por concluido del proceso. Debe haber
un presupuesto para seguimiento
Es una manera de responsabilizar a las
organizaciones y que cumplan con sus objetivos y
metas propuestos en sus proyectos.
La transferencia a veces implica mucha burocracia y
se piden muchos papeles. Hay que simplificar los
trámites. La comprobación de los recursos es un
problema constante. Los recursos deben llegar a
tiempo.
Gracias a la transferencia los propios indígenas se
encargan de reproducir la información sobre los
derechos humanos y el recurso facilita la labor
La consecución de los objetivos depende muchos del
tipo de organización, pues puede haber organizaciones
que piden recursos y los utilizan con otros fines.
Permite que las organizaciones sean autogestivas y
realicen de forma autónoma sus actividades.
Es importante que se dote a las organizaciones de
recursos que definitivamente impacten en la difusión
del conocimiento de los derechos humanos entre los
individuos
Porque les da la oportunidad a las organizaciones de
ser ellas quienes busquen alternativas de solución a
la problemática que presenta la población indígena.
El papel de la CDI se limita mucho: Sólo cumplimos
con transferir el recurso, ellos ejecutan.
UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Trabajo de campo: entrevistas y encuestas. Enero 2005.
Corresponsabilidad
El porcentaje de operadores se mantiene prácticamente igual cuando se les pregunta si la
transferencia de recursos fomenta la corresponsabilidad entre organizaciones y el Estado.
Casi una tercera parte de los operadores piensa que esto no ocurre del todo,
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197
especialmente por que por corresponsabilidad se entiende la comprobación de los
recursos y ese es un proceso muy complicado para muchas organizaciones que no
cuentan con los conocimientos necesarios. (Ver Gráfica 59)
Gráfica No. 59. El programa fomenta la corresponsabilidad
entre organizaciones y el Estado
(Según los operadores)
NO28%
SI72%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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198
Diversidad Cultural
Más de la mitad del personal operativo considera que en sus estado no existe ningún
reconocimiento de la diversidad cultural al momento de impartir justicia. (Ver Gráfica
No. 60)
Ahora bien, sería labor de la CDI transformar este contexto adverso para que los
indígenas ejerzan mejor sus derechos. Una parte de la tarea es que los indígenas conozcan
a qué tienen derecho y la otra es que las instituciones se los reconozcan, porque si no, se
estaría generando una creciente demanda que no tendría respuesta desde la institución.
Gráfica No. 60. Las instituciones que procuran la justicia
¿reconocen la diversidad cultural? (según operadores)
NO54%
SI42%
NO SABE4%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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199
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200
Para lograr esto los operadores entrevistados llevan a cabo diferentes estrategias, como se
puede ver en el siguiente cuadro:
Tabla No. 32. Estrategias que ha diseñado la CDI para reconocimiento
a la diversidad cultural (según operadores)
Estado Estrategias
Baja California
En la excarcelación se ha tenido comunicación con defensores de oficio, juzgados en donde se les dan a conocer nuestro trabajo, nuestro programa, así tienen conocimiento y los hemos estado involucrando con folletos e información
Chiapas
A través del programa se han proporcionando el recurso se ayuda a la promoción de los derechos indígenas Participar en reuniones con las instancias federales y facilitar gestiones Promoción de los derechos indígenas, concientizar al pueblo que exijan sus garantías individuales Reuniones interinstitucionales donde se abordan los temas y sensibilizan a las autoridades. Usos y costumbres, instrumentos legales a favor de los indígenas Talleres de justicia, discriminación étnica, trípticos, equidad de genero
Distrito Federal
En el ámbito estatal se coordina el trabajo pero las decisiones vienen de oficinas centrales
Guerrero
Planeación participativa, eventos de capacitación, gestión de proyectos, organización interna de las comunidades Reuniones con organizaciones federales / pláticas / apoyo a las organizaciones civiles para desarrollar su proyecto
Jalisco Han realizado escritos sobre el carácter ritual de muchos aspectos de la vida de los huicholes
Michoacán Consultas dirigidas a los indígenas, pero también invitando a las demás dependencias para que las comunidades expresen su sentir, sus necesidades y las escuchen las demás dependencias
Oaxaca
Asesoría a las instancias de gobierno que manejan lo referente a la impartición de justicia, procesos de capacitación y sugerencias en aspectos de reformas al congreso del estado La realización de talleres Lo requieren las instancias de procuración de justicia, pero la coordinación institucional no es real
Puebla
Promoción y difusión de derechos indígenas a través de asistencia legal y antropología jurídica se han atendido casos donde se ponen en practica Se creó una Comisión Interinstitucional de apoyo a la procuración y administración de justicia para los pueblos indígenas Se han realizado foros para solicitar reformas a la constitución del estado Talleres de capacitación, trabajo cercano al juzgado indígena y apoyos en los juzgados
Quintana roo Se hacen enlaces con la procuraduría, la universidad, el ministerio público del fuero común, conferencias de derechos indígenas. Con la PGR organizaron conferencia para la difusión
Sinaloa Se ha buscado el acercamiento con los órganos de impartición de justicia a través de cursos de capacitación y difusión de los derechos de los indígenas
Veracruz Cursos de capacitación Se han hecho foros a donde van líderes y autoridades municipales (casi nunca) pero las
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201
instancias no asisten
UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Trabajo de campo: entrevistas y encuestas. Enero 2005.
Como se puede observar, existe un conjunto amplio de estrategias, que los operadores y
algunas delegaciones desarrollan principalmente en los espacios de la impartición de
justicia y en menor medida en el restante ámbito jurídico. Destacan los esfuerzos, aunque
escasos, en otros sectores de la sociedad y en otros espacios institucionales. Sin embargo,
estos esfuerzos muchas veces se diluyen ante la falta de campañas más amplias a nivel
nacional que involucre un programa permanente de: cursos, diplomados, talleres y otros
eventos periódicos que trasciendan a todos los sectores sociales y a todas la instituciones
de gobierno; una campaña que además de ser constante se establezca en los tres niveles
de gobierno, en el Congreso de Unión, en la Comisión Nacional de Derechos Humanos,
además de la misma CDI.
Para arribar a efectos más amplios, los operadores proponen, en cada estado, una
variedad de acciones que se podrían implementar para promover el acceso a la justicia
entre la población indígena. Éstas van desde simplemente incrementar los recursos hasta
firmar convenios interinstitucionales (con procuradurías, ministerios públicos e incluso
Universidades para promover el respeto de los derechos humanos de los pueblos
indígenas)
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202
Cuadro No. 33. Mecanismos además de la transferencia que serian útiles
para promover el acceso a la justicia (según operadores)
Estado Mecanismos Baja
California En base a la transferencia, pueden ser muchos, pero lo importante es que la gente reciba el apoyo realmente.
Chiapas
Apoyar directamente a la excarcelación, fianzas y amparos Crear espacios de concientización a las autoridades para que aplique correctamente la ley indígena El recurso a tiempo Se abrirá a los ejidos y comunidades sin que se constituyan para darle financiamiento Simplificar el proceso
D.F. Es algunos casos es necesario una capacitación previa de las organizaciones y una evaluación de las mismas
Guerrero Mediante el ejercicio directo por parte de las organizaciones en su proyecto apoyados por proyectos de impacto y diagnósticos proporcionados por el estado
Jalisco Hacer una política federal y estatal que incluya y admita a indígenas huicholes. Diferenciar costumbres y sistemas normativos
Michoacán Mucha capacitación a todas las dependencias que conozcan verdaderamente la esencia de las costumbres y formas de vida de los pueblos indígenas y que realmente haya un compromiso de las mismas instancias
Oaxaca
Proporcionar las herramientas en materia de educación para que mas gente pueda acceder a ella Que a los CCDI se les permita fiscalizar los recursos a autoridades beneficiadas Que se agilice la reforma institucional, donde exista una diferenciación y lineamientos dirigidos hacia el respeto de los derechos indígenas Transferencia a autoridades municipales (depende de las condiciones de cada región)
Puebla
Capacitar a instancias de procuración e impartición de justicia y formación de instituciones judiciales indígenas Impulsar en todos los niveles reformas en instituciones, para hacer efectivo el reconocimiento, ante las instancias legales, de los derechos individuales La capacitación constante y el conocimiento real por parte de las autoridades encargadas de la problemática de los pueblos indígenas, esto redunda en la creación de leyes Seguimiento de instituciones. Hay dependencias que deben estar inmiscuidas en la problemática, no solo es tarea de la CDI, debe incorporarse esta tarea en todos los niveles
Quintana roo Convenios interinstitucionales, se pueden firmar convenios con otras instituciones, acercarse y pedir asesoría.
Sinaloa Buscar que continué la difusión de los derechos indígenas en todos los ámbitos porque en la medida en que sean conocidos hay mas posibilidades de que sean respetados
Veracruz
Anuncios de radio para informar sobre los derechos indígenas - difusión publica Seguimiento de actividades de forma consecutiva, las organizaciones informan de manera mensual, por ministraciones, para dar un seguimiento el recurso debe llegar a tiempo Incrementar el recurso
UAMI-Antropología. Evaluación del PPCMJ 2004. Trabajo de campo: entrevistas y encuestas. Enero 2005.
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203
El análisis sobre la percepción que tienen organizaciones en relación a los objetivos y los
mecanismos del PPCMJ, partió de las siguientes preguntas eje.
1. El PPCMJ funciona ¿para que los indígenas ejerzan mejor sus derechos?,
2. participar en el programa; qué tantos beneficios sociales deja,
3. en qué medida el programa promueve los derechos humanos,
4. en que medida se cumple con las metas financieras del programa
(comprobación de gastos), y,
5. y finalmente qué tanto se cumplen los objetivos planteados en el programa.
En la siguiente gráfica se resumen estos puntos en términos relativos, según la opinión de
los entrevistados; como se puede observar, todas las organizaciones consideran que, en
alguna medida, el proyecto ha sido útil para que los indígenas ejerzan mejor sus derechos.
Sin embargo cuando les preguntó si además el programa tienen otros beneficios sociales,
este porcentaje baja ligeramente. Poco más del 75 por ciento de los beneficiarios piensa
que el programa acarrea muchos beneficios sociales, y sólo el cinco por ciento de las
organizaciones opinó que son pocos los beneficios reales de un programa como éste (Ver
Gráfica 61).
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204
Gráfica. 61. Opinión de la Organizaciones en torno
a los componentes del PPCMJ
(en porcentaje)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
NO SE HAN CUMPLIDO LOS OBJETIVOS
SI SE HAN CUMPLIDO OBJETIVOS
NO SE HAN CUMPLIDO METAS FINANCIERAS
SI SE HAN CUMPLIDO METAS FINANCIERAS
NO SE HAN PROMOVIDO LOS DERECHOS HUMANOS
SI SE HAN PROMOVIDO LOS DERECHOS HUMANOS
POCOS BENEFICIOS SOCIALES
REGULARES BENEFICIOS SOCIALES
MUCHOS BENEFICIOS SOCIALES
EL PROYECTO HA FUNCIONADO PARA QUE EJERZAN MEJOR SUSDERECHOS
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
El 90 por ciento de las organizaciones entrevistadas, considera que con el programa se
promocionan los derechos humanos, dicha opinión es significativa no sólo por el alto
porcentaje reportado, sino porque considera que uno de los componentes fundamentales
de los objetivos del PPCMJ se logra.
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205
Respecto de las metas y objetivos financieros, las organizaciones se muestran más
insatisfechas. En el momento que se realizó el trabajo de campo, más del 20 por ciento de
las organizaciones aún no cumplían con el requisito de la comprobación de gastos.
Auque cabe señalar que este no es el objetivo central del proyecto, algunas
organizaciones tienen la impresión de que a la Comisión le interesa primordialmente la
justificación de los gastos antes que la promoción real de los derechos humanos,
aclaración que deberá hacerse a corto plazo, sobre todo porque una gran cantidad de
organizaciones son de reciente creación.
En cuanto al impacto de las acciones que desarrollan las organizaciones se encontró gran
variabilidad, así mientras el trabajo que obtiene un logro inmediato se considera y
recuerda con gran precisión, los que tienen que ver con la promoción de los derechos
humanos e indígenas se diluyen con mayor facilidad. Así, para medir el impacto real
habría que considerar varios aspectos:
En primer lugar el proceso de toma de conciencia por parte de los beneficiarios de
las organizaciones difícilmente es algo que pueda concretarse sólo por talleres
(generalmente de un día) de carácter informativo. Esto se pudo apreciar en campo,
debido a que la retención de los conocimientos obtenidos en dichos talleres era
baja en tanto que los proyectos tenían más impacto donde las acciones de la
organización eran concretadas en una acción específica: la excarcelación de un
preso, la tramitación de un acta de nacimiento o la asesoría en un conflicto
agrario.
El impacto del programa puede verse disminuido considerablemente si no hay
continuidad a lo largo de varios años, lo cual es muy probable pues como se vio
anteriormente no se suele apoyar año tas año a las mismas organizaciones. Para evaluar el
impacto real del programa habría que hacer evaluaciones que comparen el trabajo de las
organizaciones en distintas temporalidades.
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206
En segundo lugar la premura del tiempo para la ejecución de los proyectos provoca una
disminución en las metas previstas y que posiblemente diminuya la calidad de la atención
que las organizaciones dan a los beneficiarios, pues la misma premura las envuelve en
una dinámica en donde lo importante es ejercer el gasto, justificarlo y presentar informes
físicos y financieros. Por lo que vale decir que, las organizaciones si bien cumplen con
sus funciones, la CDI esta lejos de concretar de manera completa un clima donde los
impartidores de justicia y la sociedad en general respeten las diferencias culturales.
A manera de concusión se puede decir entonces que Contribuir a generar las
condiciones para que los pueblos y comunidades indígenas y sus integrantes ejerzan los
derechos individuales y colectivos establecidos en la legislación nacional; y que el Estado
propicie los mecanismo y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia basado en
el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural es el objetivo general que persigue el
Programa. En la medida en que este cumpla con su objetivo específico de apoyar
proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas y el impulso
de actividades de procuración de justicia mediante la transferencia de recursos
financieros a organizaciones civiles y comunitarias con personalidad jurídica mediante
mecanismos de corresponsabilidad , estará contribuyendo a que los pueblos y
comunidades indígenas ejerzan sus derechos individuales y colectivos tal como están
establecidos en la legislación nacional. Sin embargo, aún es una asignatura pendiente el
propiciar los mecanismos, entre las demás instituciones del estado, para lograr un
efectivo acceso a la justicia basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad
cultural. Lo cual resulta paradójico ya que se está generando una mayor demanda en
materia de justicia, mientras que las instituciones de administración y procuración de
justicia, aún no se encuentran a la altura de ésta. Lo anterior continuará siendo un reto
tanto para el Programa como para la CDI.
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207
4.9. ACEPTACIÓN Y SATISFACCIÓN DE LA POBLACIÓN OBJETIVO
La población objetivo del PPCMJ, según lo dispuesto en sus Reglas de Operación en el
2004, son: Comunidades indígenas, núcleos agrarios, organizaciones de promotores y
defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles en general.
Conforme se ha avanzado en la evaluación se ha mostrado que cada uno de los aspectos
de las Reglas de Operación se han cubierto. No es la excepción el de la población
objetivo, lo único que se debe considerar es la baja participación de las comunidades
indígenas en 2004. Para lo cual, como ya se dijo, habrá que hacer un trabajo específico de
apoyo, además de la realización de estudios diagnósticos que encuentren los cuellos de
botella sobre las limitantes de participación, ya que se debe tomar en cuenta el alto
monolingüismo e índice de escolaridad, asimismo se deberá considerar la habitualidad o
no en la elaboración de proyectos, además de recordar que una de las principales
demandas en el medio rural es la asesoría en la elaboración de proyectos.
Durante el trabajo de campo la encuesta a los beneficiarios del programa incluyó
preguntas referentes a: 1) satisfacción con el Programa; 2) cómo es la atención de los
funcionarios de la CDI; y, 3) qué aspectos del programa se podrían mejorar.
En general, la mayoría de los beneficiarios piensan que la atención de los operadores del
programa (que no necesariamente de la institución) es buena (ver Gráfica No. 62.) Los
operadores en la medida de sus posibilidades intentan apoyar a las organizaciones, aún en
tareas que no necesariamente les corresponden. Es una atención sumamente
personalizada que por lo mismo tiene sus ventajas y desventajas.
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208
Gráfica No. 62. Atención y grado de capacitación de los operadores
(según beneficiarios)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
NO SABEN SI ESTANADECUADAMENTE
CAPACITADOS
NO ESTAN CAPACITADOS
SI ESTAN CAPACITADOS
DEFICIENTE ATENCION
REGULAR ATENCION
BUENA ATENCION
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Respecto a la capacitación, los operadores reciben también una alta calificación por parte
de los beneficiarios. Aunque entre representantes indígenas esta opinión favorable se
reduce un poco, pues casi el 15 por ciento de las organizaciones indígenas encuestadas
opinaron que no están capacitados, contra el promedio que es de nueve por ciento. Sin
embargo, se puede decir que en general los operadores, aún cuando no tengan
preparación en el área de leyes, son capaces de resolver las dudas que los beneficiarios
tienen sobre el funcionamiento del programa y conocen y aplican adecuadamente la
normatividad. La imagen de las institución en las localidades es buena, gracias,
fundamentalmente, al esfuerzo y compromiso del personal operador del programa. Sin
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209
embargo habría que considerar que los operadores cada vez están más limitados en
recursos, movilidad y tiempo para atender a todos los demandantes de sus servicios, por
lo que la calidad de la atención puede degradarse si no se dota de recursos necesarios para
mantenerla y/o mejorarla.
En cuanto al funcionamiento del programa en sí, más del 90 por ciento de los encuestados
tuvieron alguna inconformidad. Cuando se les pidió que mencionaran cuál era la mejora
más urgente que necesitaba el PPCMJ; una gran parte mencionó en primer lugar, al poco
tiempo que la institución da para ejercer los recursos, los cuales invariablemente llegan
tarde, como ya se ha mencionado. Otras mejoras sugeridas es que se otorguen más
recursos y que disminuya la complejidad de los trámites. Sólo el dos por ciento de los
entrevistados pensaron que el Programa funciona óptimamente.
Gráfica No. 63. Mejoras sugeridas por los beneficiarios a la operación del
PPCMJ
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
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210
5%
7%
2%
3%
3%
2%
11%
16%
15%
36%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
OTRAS
CAPACITACION
MAS PERSONAL DE LA CDI
MAYOR DIFUSION
MEJORAR DICATMINACION
ESTA BIEN SUFUNCIONAMIENTO ACTUAL
MENOS TRAMITES
MAS RECURSOS
TIEMPO DE EJECUCION
ENTREGA DE RECURSOS CONMAS TIEMPO
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
El tipo de mejoras que el programa requiere, son distintas de acuerdo al tipo de
organización que recibe apoyo (ver Tabla No. 34). Por ejemplo a las organizaciones no
indígenas son las que están más preocupadas por al entrega de recursos a tiempo. La
organizaciones indígenas también están preocupadas por la llegada oportuna de los
recursos, pero igualmente son las más interesadas en que estos fueran mayores (como ya
se vio antes, estas organizaciones reciben menos en promedio que las ONG no
indígenas). Los núcleos agrarios y las comunidades, también demandan más recursos, y
de igual manera son quienes más piden que se reduzcan los trámites. Esto debido
posiblemente a que este tipo de beneficiarios no están tan habituados a elaborar
proyectos, hacer informes y comprobaciones de gastos, y no cuentan con personal
especializado para el caso.
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211
Cuado No. 34. Mejoras sugeridas por los beneficiarios a la operación del
PPCMJ
(según tipo de organización)
Mejoras sugeridas al
PPCMJ
Núcleo agrario o
comunidad
indígena
ONG
indígena
ONG no
indígena
Entrega de recursos a
tiempo
35% 58%
Tiempo de ejecución 17% 14% 17%
Más recursos 33% 19%
Capacitación 7% 8%
Más personal de la CDI 2%
Mayor difusión 17% 2%
Mejorar dicatminación 5%
Esta bien el
funcionamiento actual
2%
Menos trámites 33% 9% 8%
Otras 5% 8%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Un resumen de las opiniones que los beneficiarios tienen del programa y las mejoras que
se pueden hacer se presenta en la siguiente tabla (ver Tabla No. 35) por estados de la
República:
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Cuadro No. 35. Mejoras sugeridas por los beneficiarios a la operación del PPCMJ
Estado Como mejoraría el programa de convenios
Baja California
Aumentando las personas capacitadas para la defensa de los derechos. Que el recurso llegue a tiempo. Que vengan de la Ciudad de México, que véan y ayuden a resolver los problemas de los indígenas. Que haya comisiones de los asuntos indígenas en las instancias de gobierno donde contacten a indígenas que son los que conocen la problemática y que le vayan dando solución a los problemas
Chiapas
Entregar el recurso a tiempo para cubrir las metas porque no se trabaja con el grupo, ni el informe bien. Que nos dieran más tiempo para desarrollar y llevar a cabo el proyecto y así poder comprobar en tiempo y forma. La documentación es mucha, sintetizar los documentos y las metas. Formar comités de defensoría a nivel comunitario y estatal. Ampliando más recursos para poder dárselo a la demás gente que quiera seguir capacitando. Nos gustaría que nos dieran continuidad al proyecto Mayor cupo en los cursos, por ende más presupuesto. Más tiempo de capacitación. Papelería clara. Intercambio de experiencias. Cursos de capacitación. Que se sigan llevando a cabo este tipo de entrevistas para que se de a conocer los resultados de la organización. Ojala que vengan estas evaluaciones y que véan nuestra realidad y que sirva para el desarrollo.
D.F
Que la convocatoria salga a tiempo, que se de un mayor financiamiento a las organizaciones, más recursos. Se debe organizar con metodología. Ampliando sus actividades a todas las comunidades posibles por que hay grupos indígenas en la Ciudad de México que no están enterados, nos faltan medios para llegar a ellos, se tiene que hacer una gran labor de comunicación y difusión
Guerrero
Nos gustaría que la entrega de recursos fuera con más tiempo, o sea me tengo que gastar el dinero porque tengo poco tiempo para comprobar. Que saliera la convocatoria en marzo para que en abril se cierre y entreguen los recursos en junio para que tengamos 6 meses para trabajar. Vienen entregando el recurso en diciembre y si no lo compruebas lo tienes que (regresar). El convenio se tuvo que firmar 3 veces. Ahora va a haber menos personal. El Delegado no está nunca. Se cuestiona que en el reclusorio de Acapulco llegan indígenas de Tlapa, Chilapa, etcétera, que no llevan un buen acompañamiento y no traen traductor con ellos.
Jalisco Es necesario que se repiensen los proyectos para ofrecerles más tiempo para ejecutar los proyectos. 10 meses en lugar de cinco. Convocatoria a tiempo pues se han retrasado recursos y actividades.
Michoacán Que las comprobaciones no fueran tan estrictas y cambiara la normatividad porque hay aspectos muy lejanos de lo que realmente somos las comunidades indígenas y cuáles son nuestros problemas.
Oaxaca
Reduciendo requisitos y simplificando. Menos rigor en comprobaciones. Mas facilidad en el otorgamiento del financiamiento Hacen falta recursos suficientes y más personal técnico para asesorar. Que el programa cuente con más recursos para autoridades agrarias indígenas. No hay personal técnico para el campo. A los participantes se les proporciono material de apoyo: constitución política, procedimientos penales del estado, carta de los derechos humanos. Que la dictaminación no se haga al vapor y que consideren la calidad del trabajo de las organizaciones, no beneficiar a todas como si fuera igual la calidad de su trabajo. La CDI nos apoya en una cantidad mínima respecto del trabajo amplio que hacemos. Nosotros tenemos una estimación de beneficiarios directos de toda nuestra actividad, que sí es un número más o menos considerable, pero de ahí habría que tomar el número de comunidades para el cual nada más metemos el proyecto, porque si metemos todas, después el INI nos exige un informe tan grande que nada más nos llevamos tiempo en hacer informes. No tiene lógica la forma de asignación de recursos, pues vemos en los resultados de los proyectos un listado de organizaciones que tienen un año o recién están iniciando, y reciben un financiamiento similar al que recibe Servicios del Pueblo Mixe, aún con todo el trabajo que tenemos. La critica es que, para la asignación de recursos, la CDI no considera la trayectoria, los resultados, ni la calidad, o sea, ellos prefieren beneficiar a un gran número, prefieren la cantidad que ver quienes realmente están haciendo un trabajo de calidad.
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Puebla
Sólo se cuenta con el apoyo del responsable del Programa, hace falta más personal que pueda asesorarles cuando sea necesario. Ampliar el número de abogados defensores disponibles para que el apoyo llegue verdaderamente a la gente indígena. Es necesario la formación de intérpretes o que los abogados hablen nahua para que el proceso de acceso a la justicia sea completo. Solicitar más recurso para que se autorice a las organizaciones, no pedir demasiados requisitos, son muy estrictos en los requisitos si una organización no tiene constitución legal queda fuera aunque pueda estar interesada.
Quintana roo
Revisando los tiempos, es poco tiempo en el afán de cubrir requisitos, se puede promover la falsedad de datos. Debe haber un inicio formal del programa, de la convocatoria, del tiempo de trabajo. Se deben mejorar los manuales, son fotocopias y no son legibles. Mas capacitación. No se nota el cambio ente el INI y CDI, las comunidades siguen pensando en el INI. A partir de los talleres se han dado cuenta que los recursos no alcanzan para cubrir la demanda de las localidades. Por ejemplo, seria bueno tener fondos emergentes y ampliaciones para cubrir gastos extras en los talleres. Se necesita que haya más difusión. La CDI debe ser más puntual en todo, y no utilizar el criterio popular para aprobar un proyecto, sobre todo si no explican por qué se rechaza o recorta el presupuesto. Es necesaria más claridad y no hacer las cosas al ahí se va, presionados por el tiempo. No se explica la reducción del presupuesto, lo obligan a ser mañosos.
Sinaloa
Que se mantenga la posibilidad de cursos. Poco tiempo para ejercer el dinero, programar mejor los cursos, son muchas vueltas y requisitos, más recursos y mayor cobertura. Que el recurso llegara a tiempo porque llega el recurso y hay que gastarlo rápido y sólo porque uno tiene empeño saca adelante las metas. Más recursos. Ellos apoyan porque si no lo hicieran fallarían.
Veracruz
Haciendo reuniones entre A.C. Y llegando a acuerdos de trabajo con la CDI y autoridades, atender peticiones con las comunidades Mayor difusión. Mostrar puntualidad en la entrega de recursos y más recursos. Que los proyectos comenzaran a principio del año y que se diera más tiempo para formular el proyecto porque todo se hace a la prisa.
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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209
4.10 CONDICIONES QUE OBSTACULIZAN O FAVORECEN LA OPERACIÓN DEL
PPCMJ
En la operación del PPCMJ, incide una gran variedad de factores tanto externos como
internos que favorecieron u obstaculizaron su correcto funcionamiento.
Tanto por la información tabular del Programa, como por la información resultado del
trabajo de campo, la operación del programa contó con factores que le permitieron tener un
funcionamiento apropiado; durante la evaluación y a partir de la información disponible no
se registraron anormalidades y al contrario en las unidades operativas de todos los niveles
hubo un quehacer invaluable para que el Programa se realizara durante el 200485.
Factores favorables a la operación del PPCMJ
La operación del Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia en el 2004, fue
complicada; sin embargo, la experiencia de sus operadores tanto en oficinas centrales como
en las Delegaciones y CCDI logró realizar en forma todos y cada uno de los procedimientos
que están enmarcados en las Reglas de Operación del PPCMJ.
Logró hacer pública la Convocatoria, destinó el tiempo establecido para la recepción y
dictaminación de los Proyectos concursantes, hizo el proceso de predictaminación,
selección y dictaminación completa tanto en las Unidades Operativas como en las Oficinas
Centrales de 331 proyectos (número de proyectos concursantes; tras la dictaminación, se
atendió a 256 proyectos). En el trayecto, se dieron las asesorías para la que los proyectos
tuvieran la oportunidad de completar la información y documentación faltante. Se dieron
los Cursos de Capacitación y, a través de ellos, se dieron a conocer las nuevas disposiciones
del ahora Proyecto Promoción de Convenios en Materia de Justicia; se revisaron las guías
para la formulación de los informes físicos y financieros y se informó sobre la legislación
85 Se reitera que estas observaciones en los desfases temporales corresponden a una lógica administrativa de nuestro sistema hacendario, que no ha podio incidir el cuello de botella de la ejecución de los programas que transfieren recursos a sus poblaciones objetivos.
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210
reciente que atañe a la creación y funcionamiento de las ONG; todo ello acompañado de los
materiales que el Programa ha diseñado para las organizaciones.
La particular situación que vive en general, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas en su proceso de reestructuración, se reflejó en la operación normal del
Programa y se combinó con algunas inercias que han prevalecido a pesar de los cambios
estructurales de la institución.
Condiciones que obstaculizaron la operación del PPCMJ
Entre ellos, se destacan las modificaciones orgánicas y administrativas que colocaron a
PCMJ en 2004 como Programa Especial. Situación que particularmente dificultó el
arranque del mismo debido al desplazamiento de fechas que tuvo para su adecuada
operación y el retrazo económico para iniciar una de las principales acciones de trabajo que
demanda su objetivo específico: la transferencia de recursos económicos a su población
objetivo. Como ya se vio en los apartados anteriores, tanto los objetivos como las reglas de
Operación del Programa en general, se realizaron a cabalidad.
Otros factores contextuales son la forma bajo la cual está operando la CDI en los estados:
recortes y cambios en el personal, cambios en el marco legal y administrativo, falta de
preparación, inseguridad laboral y bajos salarios de los operadores, las condiciones en que
se encuentra infraestructura y equipo que son insuficientes en las delegaciones así como en
los CCDI
Además de estos obstáculos institucionales existen factores externos muy diversos que
también inciden en el desempeño del PPCMJ, entre los que encontramos la dinámica
sociocultural de las mismas comunidades indígenas, el marco legal y el entorno político
desfavorable en algunos estados, la falta de sensibilidad y la poca disposición de las demás
instituciones federales y locales de colaborar con la CDI al momento de atender a la
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211
población indígena e incluso factores naturales tales como la difícil orografía, y el clima
adverso de las regiones en donde vive la población objetivo de la CDI.
Los factores adversos del medio institucional y extra institucional reducen en buena medida
el impacto del PPCMJ sobre la población indígena y deben ser tomados en cuenta
necesariamente en cualquier evaluación sobre el programa y, aunque son cuestiones que al
área no le compete resolver directamente sí deben ser tomarlas en cuenta para mejorar la
atención a los pueblos indígenas.
Condiciones institucionales para la operación del PPCMJ
Como ya se señaló en apartados anteriores, la CDI y el PPCMJ se encuentran aún en
proceso de reestructuración, ello implicar resolver un conjunto de situaciones de diferente
índole, entre ellas las que tienen que ver con la infraestructura, el equipo de oficina y el
equipo de trabajo, que redundan en el trabajo operativo de los responsables del programa en
campo. Ya en las evaluaciones del 2002 y en la del 2003, se habían destacado. En este
nuevo análisis el PPCMJ sigue operando en sus unidades de campo en condiciones
precarias y con una infraestructura de operación casi desmantelada. Debido a los cambios
institucionales, la capacidad de operación directa se ha visto disminuida y los problemas
detectados en la evaluación anterior persisten.
La formación normalmente profesional de los operadores del programa es una de las
fortalezas del mismo, su nivel de experiencia además de un conjunto de valores que se han
ido construyendo a lo largo de su participación en la institución. A este respecto se pueden
los siguientes puntos señalan otros puntos críticos y fortalezas del funcionamiento del
programa.
Perfil profesional, experiencia y aptitudes complementarias
El buen o mal funcionamiento del programa es en suma variable ya que las infraestructura
y el funcionamiento en cada CCDI así lo son, sin embargo, la buen operación del Programa
depende en buena medida a la experiencia, dedicación, voluntad, preparación y capacidad
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212
de los operadores, y no por el óptimo funcionamiento de la estructura institucional. Esta
deficiencia, hace difícil la correcta aplicación del programa y la consecución de sus
objetivos.
Para poder valorar al personal operativo, se recopiló información que permitió elaborar
un índice para caracterizar el desempeño y perfil de los encargados de aplicar el
programa. Para lograr hacer esta medición se evaluaron tres aspectos:
1. El perfil profesional
2. La experiencia de trabajo en la institución, en la región y en el PPCMJ
3. Aptitudes complementarias que se consideraron idóneas para un mejor
desempeño laboral, tales como el conocimiento de por lo menos una lengua
indígena y el manejo de paquetes básicos de computo.
Cada uno de estos aspectos incluye un conjunto de variables, a cada variable se le asignó un
valor. A partir de la suma de los distintos valores se obtuvo un índice para calificar a los
operadores, este índice permite ubicar los puntos débiles y las fortalezas del personal
involucrado en la operación del programa.
La encuesta aplicada a los operadores nos permitió obtener el perfil profesional de los
mismos. Tal como se puede apreciar en la gráfica siguiente (ver Gráfica No. 63), gran parte
del personal son profesionistas con nivel de licenciatura.
Cabe señalar que muchos de los operadores no titulados son pasantes o están en vías de
titularse, lo cual en un corto plazo permitirá tener un personal casi totalmente
profesionalizado. Sólo una mínima parte del personal cuenta con estudios debajo del nivel
profesional.
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213
Gráfica No. 64. Nivel de estudios de los operadores del PPCMJ
(por porcentaje de operadores)
SIN LICENCIATURA
20%
LICENCIATURA80%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Además del buen nivel de profesionalismo, es necesario prestar atención al hecho de que 80
por ciento de los operadores con título tiene preparación profesional en derecho. Los demás
provienen de áreas tan disímbolas como la agronomía y la economía. (Ver Gráfica No. 64)
En el 20 por ciento de operadores, es frecuente encontrar la demanda de personal que apoye
sus labores con un perfil especializado; en ella destacan las áreas del derecho y la
antropología.
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Gráfica No.65. Perfil profesional de los operadores del PPCMJ
TRABAJO SOCIAL5%
ING. AGRONOMO5%
ECONOMIA10%
DERECHO80%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Si bien es importante que una gran cantidad del personal cuenta con el perfil profesional
idóneo, el Programa opera gracias al muy buen nivel de experiencia de los operadores, los
cuales de manera empírica y por su propia cuenta han adquirido y acumulado los
conocimientos necesarios para operar un programa como el de PCMJ.
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215
Esta experiencia dentro de la institución (operando un programa concreto en una región
determinada) se traduce en buenos niveles de experiencia. En promedio, los operadores
tienen ocho años y medio trabajando en la institución y cinco años operando el programa
tomando en cuenta la experiencia dentro del PPDIAJ y seis trabajando en un CCDI fijo, lo
cual redunda en un buen conocimiento de la dinámica de la región atendida y su población.
Estos tres niveles de experiencia combinados, permiten obtener un índice general de ella
para los operadores. A su vez, a partir del índice, es posible ubicar a los operadores en
diferentes niveles de experiencia, tal como se ilustra en la siguiente gráfica en donde se
puede ver que poco más del 70 por ciento de los operadores tienen de 2 años a casi 30 años
de experiencia total. Poco menos del 30 por ciento restante, es personal nuevo que tiene
menos de 2 años de permanencia en la institución. (Ver Gráfica No. 65)
Gráfica No. 66. Nivel de experiencia de los operadores del PPCMJ
(por porcentaje de operadores)
MAS DE 10 AÑOS19%
MENOR A 2 AÑOS27%
DE 2 A 5 AÑOS23%
DE 5 A 10 AÑOS31%
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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216
Además de tipo de perfil y el nivel de experiencia, es deseable que el personal contara con
otras aptitudes complementarias, tales como conocimientos básicos de cómputo y
conocimiento mínimo de los idiomas indígenas, sobre todo los que se hablan en el área de
atención del Centro Coordinador correspondiente. Enseguida se aprecia gráficamente (ver
Gráfica No. 66) el nivel que tienen los operadores respecto a estas aptitudes.
Gráfica No. 67. Nivel de aptitudes complementarias
(por porcentaje de operadores)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
MUY BAJO REGULAR BUENO MUY BUENO
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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217
Como se puede apreciar en la gráfica (Ver Gráfica No. 66), la mayor parte del personal
presenta carencias en cuanto a aptitudes complementarias, lo que se convierte en un punto
débil dentro del perfil de los operadores, pues si bien el nivel de estudios es bueno en la
mayoría de los casos y la experiencia muy buena, el manejo de herramientas técnicas los
limita para realizar informes en los tiempos y bajo los formatos que se piden, complica el
entendimiento y la comunicación con los pueblos indígenas.
Es necesario mencionar que los operadores identifican esas limitantes, ya que fue frecuente
la demanda entre los operadores de cursos de idiomas indígenas. Algunos de ellos los han
aprendido por su propia cuenta, con el trabajo cotidiano en las comunidades o en una
institución de educación local, con lo que se destaca la inexistencia de un programa
institucional para capacitar a los operadores en este sentido. Es más, la mayor parte de los
operadores que dominan un idioma es porque éste es su idioma materno; el problema es
complejo ya que no éste, corresponde a su área de trabajo. Lo anterior invita a reflexionar
sobre la necesidad de cubrir formalmente con los profesionistas locales, maestros y
personas de otros sectores esta ausencia. Es conocido que en varios CCDI estos
colaboradores cubren las necesidades que los operadores de los programas tienen, sólo que
al no contar con un programa normal de funcionamiento en esas unidades, atienden la
demanda a veces por vínculos de amistad personal con los operadores y cuando su tiempo
se los permite.
En cuanto a lo que ocurre con el uso de equipos de oficina como el cómputo; entre algunos
operadores, especialmente entre los de más edad, el uso de instrumentos de informática es
problemático. En este sentido tampoco hay una capacitación perfectamente planificada a
nivel institucional que proporcione a los operadores de conocimientos básicos en
informática y aunque en cada CCDI existe un encargado de esta área sería sumamente
recomendable que cada operador tuviera conocimientos mínimos sobre el uso de la
computadora. Esta carencia se ve agravada, porque además algunos de los operadores en su
centro de trabajo no cuentan con una computadora asignada para el desarrollo de sus
labores.
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218
El perfil profesional, combinado con la experiencia de trabajo y las aptitudes
complementarias nos permitió crear un índice general para evaluar al personal operativo del
PPCMJ. Cabe aclarar que este índice no refleja la capacidad, la voluntad y la dedicación del
personal, elementos estos ciertamente fundamentales para el buen funcionamiento del
programa. Es decir, este es un índice cuantitativo. A continuación, revisaremos
gráficamente el porcentaje de los operadores que se ubican en cada nivel del índice. (Ver
Gráfica No.67)
Gráfica No. 68. Índice de calificación de los operadores del PPCMJ
(por porcentaje de operadores)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
MUY BAJA REGULAR BUENA MUY BUENA
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219
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Como se puede apreciar en el gráfico (ver Gráfica No. 67), la mitad del personal se ubica
en buen nivel, mientras que una cuarta parte tiene capacidades regulares y cerca del 25 por
ciento tiene carencias notables. Sin embargo esta situación no se da de manera homogénea
en los estados. Generalmente en las delegaciones estatales los encargados del programa
tienen un buen nivel pero es notablemente muy bueno en los centros. Esto se puede ver en
la siguiente gráfica (ver Gráfica No. 68):
Gráfica No. 69. Índice de calificación de los operadores del PPCMJ
según centro de trabajo (por porcentaje de operadores)
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220
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
MUY BAJA REGULAR BUENA MUY BUENA
CCDI
DELEGACIONES
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Generalmente en las delegaciones se concentra el personal mejor calificado contrario a lo
que se observa en los Centros. Algunas veces, incluso el personal de los CCDI sólo funge
como enlace entre la delegación y las organizaciones. Sin embargo, esta no es una situación
idónea pues los operadores de los centros son los que más contacto cotidiano tienen con la
población, son los encargados de dar asesoría en la formulación de proyectos y realizan la
primera predictaminación de los proyectos. Un programa permanente de capacitación
redundaría en una mayor calidad en la atención.
Ahora bien, los operadores que se encuentran en los niveles bajos de calificación son
principalmente aquellos que tienen poca experiencia de trabajo en la institución, porque no
se han titulado, o bien porque carecen de aptitudes complementarias y no tienen estudios en
derecho o áreas afines.
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221
En conclusión, el programa cuenta en su mayor parte con personal cuyo perfil profesional
es adecuado y con aceptable nivel de preparación que sin embargo es sometido a una carga
excesiva de trabajo y al cual no se le proporcionan las herramientas metodológicas y
analíticas adecuadas, ni los recursos necesarios para desempeñar su labor. Cuando esto
ocurre la ventaja de contar con un buen personal se desvanece en gran medida. A
continuación se examinan brevemente estos aspectos que son determinantes en el trabajo de
los operadores a la hora de aplicar el programa.
Carga de trabajo
Durante la evaluación se pudo constatar que el personal operativo no sólo se avoca a la
estricta operación del programa, la mayoría debe además atender múltiples tareas dentro del
Centro Coordinador de Desarrollo Indígena. En algunos casos, el abogado que opera el
programa es también el encargado del atender los asuntos jurídicos del Centro y en ciertos
otros es el encargado de los albergues, la administración, o responsable del programa de
fondos regionales. Debido a las múltiples funciones que deben desempeñar no es de
extrañar que 76 por ciento de los operadores encuestados opine que el personal que opera el
Programa es insuficiente para asegurar su buen funcionamiento.
A continuación se presenta un resumen por estado, de los apoyos humanos requeridos por
parte de los operadores del programa.
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222
Tabla No. 36. Personal necesario para el funcionamiento del programa
(según los operadores)
Estado Personal demandado
Baja California Un abogado y una secretaria
Hace falta un abogado y una secretaria
Técnicos y secretaria Chiapas
Una secretaria y un capturista
Guerrero 3 o 4 abogados, 2 antropólogos jurídicos, secretaria
Abogados, antropólogos jurídicos y sociólogos
Un abogado Oaxaca
Un abogado responsable del programa
Abogados que apoyaran el programa, lo ideal es uno en cada CCDI
Al menos una persona que apoyara en el seguimiento de los proyectos
Puebla
Técnicos especializados
Un abogado para cada centro coordinador Quintana roo
Una o dos personas mas para darles apoyo y atender las demandas, un pasante de
abogado
Sinaloa 2 personas mas, abogados o trabajadores sociales
Que en cada CCDI hubiera un miembro del área de procuración de justicia
Un abogado
Veracruz
Un abogado en cada centro para asesoría adecuada en cada zona
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Esta falta de personal se agrava debido a los recortes que se han estado realizando en los
últimos años. El 84 por ciento de los encuestados manifestaron que en los últimos dos años
su área laboral ha disminuido lo que afecta seriamente el desempeño de trabajo.
Sumado a lo anterior, se debe señalar que entre el personal que opera el programa,
generalmente temporal o de confianza, y los trabajadores de base hay una constante pugna.
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223
Los operadores se quejan de que el personal sindicalizado no colabora los suficiente con
ellos, cumplen su horario de manera muy rígida de 8:30 a 2:30 y no hacen más allá de lo
estrictamente señalado en su contrato. En cambio, los operadores no tienen un horario fijo,
a menudo trabajan 12 horas diarias incluso sábados y domingos y en temporada de
vacaciones.
Así la alta carga de trabajo, medida tanto en tiempo diario dedicado a las labores como por
el número de actividades se convierte en un obstáculo que debe ser atendido.
Infraestructura de operación
Se tenga o no un personal con el perfil, la carga de trabajo y la seguridad laboral adecuado
la operación del programa depende del equipo que el operador tenga a su disposición para
atender a la población objetivo.
La información que arrojó la encuesta a operadores permitió elaborar un índice que
compara el nivel de equipamiento con el que cuentan los operadores del programa de los
distintos CCDI y Delegaciones. Con este fin se consideraron básicamente tres aspectos:86
1. El equipo que la oficina cuenta para comunicarse (teléfono, fax, Internet);
2. El equipo de computo y oficina (computadora asignada al programa,
impresoras, fotocopiadora, escáner)
3. La disposición de un vehículo asignado al programa o no al programa para
trasladarse a las comunidades.
Para construir un indicador del nivel general de equipamiento de cada uno de los CCDI
visitados, se le dio un valor ponderado al equipo del centro, siendo el más importante para
86 No se midió necesariamente el nivel de equipamiento total del centro, son que se tomo en cuenta el equipo al que tienen acceso los operadores (por ejemplo hay centros que tienen muchas computadoras, pero los operadores de este programa no tienen un a propia y necesitan compartirla, igual pasa generalmente con los vehículos)
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224
la operación del programa el vehículo, después el nivel de equipamiento en computo y las
telecomunicaciones.
La suma de cada uno de los índices de los distintos aspectos suma un total de 100 (Valor
que a su vez se divide entre 10, que es el nivel máximo del índice). A partir de la suma de
las variables es posible ubicar en qué nivel de equipamiento se encuentra cada CCDI y cada
estado evaluado.
Para definir niveles de equipamiento se tomó en cuenta la distribución de casos según su
valor promedio del índice general para cada aspecto evaluado y a partir de este se formaron
cuatro grupos o niveles de equipamiento: malo, regular, bueno y muy bueno.
Como se puede observar (ver Gráfica No. 69), menos del 30 por ciento de los CCDI,
incluidas las delegaciones cuentan con buen equipo para operar. Lo resulta alarmante es
que más de una tercera parte (35 por ciento), se encuentran al borde inoperatividad por
falta de inversión mínima en equipamiento. La otra tercera parte (31 por ciento), apenas
tiene lo mínimo. Es revelador que sólo el ocho por ciento de las Delegaciones y Unidades
Operativas estén en condiciones ideales de trabajo.
Gráfica No.70. Nivel de infraestructura operativa de los CCDI
(por porcentaje de Centros)
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225
35%
31%
27%
8%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
MALO REGULAR BUENO MUY BUENO
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Ahora bien, estos niveles sólo consideran al equipo en cantidad y no en calidad. A este
respecto son muy pocos los CCDI que tienen equipo en óptimas condiciones de servicio.
Además, las carencias no son las mismas en todo el equipo de operación. En la siguiente
gráfica se pueden ver estas insuficiencias de manera desglosada (ver Gráfica No. 70) .
Gráfica No. 71. Nivel de infraestructura operativa de los CCDI
(por porcentaje de Centros y tipo de equipo)
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226
19%
12%
54%
15%
50%
31%
8%
12%
54%
46%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
MALO REGULAR BUENO MUY BUENO
TELECOMUNICACIONES COMPUTO TRANSPORTE
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
En el gráfico (ver Gráfica No. 71) puede apreciarse que hay déficit en todos los aspectos,
pero, donde la situación se encuentra más polarizada es en el parque vehicular, que como
ya se mencionó son el principal equipo de trabajo, más de la mitad de los vehículos se
encuentra en condiciones malas según opinión de los operarios y prácticamente la otra
mitad está en buenas condiciones. Es necesario destacar que la mayoría de los CCDI
disponen de vehículos para visitar localidades, sin embargo muchas veces éstos son
inadecuados para el tipo de caminos (normalmente terracerías) existentes para los lugares
de destino (por ejemplo, autos compactos para ir a la sierra) que cuentan con más de 10
años de servicio87. En algunos casos, los operadores no tienen asignado y no disponen de
87 En el acompañamiento que los operadores hicieron en la visita de campo de los evaluadores se observó la existencia de vehículos con puertas que se caen, sin luces, con sistemas de encendido rotos, con vidrios estrellados, carrocerías picadas, sin refacciones, etc.
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un vehículo para hacer sus recorridos, por lo que deben viajar en autobús, taxi, camionetas
de redilas o de aventón para cumplir con sus visitas.88
En el equipo de cómputo es donde se notan más carencias además de su calidad, como se
puede ver en la gráfica, 20 por ciento de los CCDI y Delegaciones tienen equipo de
computo adecuado (generalmente las Delegaciones). De la información de campo además
se sabe que no todos los operadores del programa tienen computadoras asignadas para
PMCJ y a pesar de que se constató un proceso de renovación del equipo, ésta no alcanza a
todos los operadores; todavía hay modelos de computadora arcaicos. Además, ambos tipos
de equipo nuevos y añejos se comparten entre varios operadores de distintos programas.89
En las comunicaciones se nota mayor equipamiento. La mayoría tiene por lo menos un
teléfono, aunque hay CCDI que no disponen de ese servicio teniendo que ir alguna caseta
del poblado para comunicarse a la delegación o a las oficinas centrales. Sin embargo en
equipo más moderno como internet y fax, se observa una disminución de equipos ya que
son pocos los operadores que disponen de estos servicios.
Resumiendo, aunque el equipamiento no es algo que atañe directamente a los encargados
del programa, su bajo nivel es una llamada de atención a la institución que parece no
procurar las condiciones óptimas de trabajo para sus empleados.
Por último hay que agregar que las condiciones varían mucho según los estados. La
siguiente tabla (ver Tabla No. 37) resume esta situación por estado muestreado y nivel
de equipamiento:
88 Los operadores que cuentan, como ellos dicen, aunque sea con una carcachita , normalmente un volkswagen, hacen uso de él para el desempeño de su trabajo. 89 Ante la carencia de equipos de cómputo y la mala calidad de ellos, algunos operadores han tenido que
comprar equipos con su propios recursos, para emplearlos en el desarrollo y operación del PPCMJ., como por
ejemplo el procesamiento de la información, ,
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Tabla No. 37. Índice promedio de equipamiento de los CCDI y delegaciones
evaluadas (Por estado)
ESTADO COMPUTO VEHICULOS COMUNICACION
BAJA California 2.5 10.0 8.0
CHIAPAS 4.6 8.0 6.0
DISTRITO FEDERAL
6.5 5.0 8.0
GUERRERO 8.0 7.5 5.0
JALISCO 8.5 5.0 8.0
MICHOACAN 5.5 10.0 10.0
OAXACA 4.0 7.5 3.5
PUEBLA 5.8 7.5 6.5
QUINTANA ROO 5.5 5.0 7.0
SINALOA 5.5 10.0 10.0
VERACRUZ 5.8 6.2 8.5
PROMEDIO 5.4 7.3 6.6
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
En la tabla de arriba se pueden apreciar los estados de la muestra que requieren más
atención y en qué rubros.
Otros factores que inciden en la operación del PPCMJ
Algunos de los principales problemas que obstaculizan el funcionamiento del programa ya
han sido mencionados con anterioridad, y sin ánimo de ser reiterativos, el principal
problema para la operación del programa, bajo su lógica actual de funcionamiento, es la
asignación oportuna de los recursos. Esto se desprende fácilmente de las opiniones de los
operadores en campo (ver Tabla No. 38).
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Tabla No. 38. Problemas de la institución obstaculizan la aplicación del programa
(según operadores)
Estado Problemas de la institución obstaculizan la aplicación del programa
Chiapas Los tramites administrativos, retraso de los recursos. Mucha burocracia para los tramites, y falta de dinero.
DF. Falta de recursos.
Guerrero La llegada tardía de recursos, falta de personal. Los problemas son la entrega de recursos que llega el ultimo trimestre.
Jalisco Poco personal, lo que impide dar seguimiento. Poca legibilidad de la convocatoria y poca difusión de la CDI, parece anónima.
Michoacán La falta de personal para poder atender a todas las organizaciones.
Oaxaca El retraso y limitación de recursos. La liberación de recursos a destiempo. Retraso de recursos y falta de ellos para gastos de operación.
Puebla
El personal debe ser multiusos. El retraso en la entrega del recurso. La burocracia. Las convocatorias deben hacerse bajo criterios que la propia gente elija, no desde arriba.
Quintana Roo
La llegada tarde de los recursos y la falta de personal. Retraso en tiempo y recursos.
Veracruz Los recursos llegan tarde y los proyectos apoyados no llegan en tiempo y forma.
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
Afectación de los cambios administrativos
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Enseguida se expone cómo, desde el punto de vista de los operarios han afectado los
cambios administrativos en la operación del programa.
Tabla No. 39. Afectación de los cambios administrativos según opinión
de los responsables del PPCMJ en campo
Estado Opinión de los operarios
Baja California Los lineamientos son mas estrictos en el manejo de recursos aunque uno se acostumbra a los cambios Recursos retrasados, personal no fluyen recursos, antes había más recursos Demasiada burocracia para la integración de la comprobación de viáticos No lo han afectado No sabe
Chiapas
No hubo cambios
DF. En ninguna forma, pero antes en la convocatoria se pedían proyectos específicos y ahora no No le toco el cambio, pero las personas siguen reclamando y solicitando determinados servicios que en la actualidad ya no podemos ofrecer por falta de recursos Guerrero Todo quedo igual, pero en el 2004 perjudico suprimiendo proyectos programados como asuntos agrarios, atención legal
Jalisco La CDI ha impuesto candados para proteger dinero, candados que quitan apoyo a otras instancias
Michoacán La gente perdió credibilidad en la institución, sobre todo en la región purepecha y dicen que la gente ya no va a hacer lo mismo. Esto de asesorías, gestorías y defensorías ya no debe hacerse según este cambio Comenzó a trabajar cuando ya era CDI, pero para las organizaciones cree que son más estrictos ahora Únicamente la confusión con el nombre
Oaxaca
De operativo a normativo A causa del cambio en el calendario hubo tardanza en los recursos, se distorsionaron todas las fechas y fue difícil la operación del programa pues se tuvieron que reducir los tiempos No ha habido cambios Se trabaja hasta el momento de igual manera que cuando se llamaba INI
Puebla
No se acaba de identificar entre la población y no tiene el mismo impacto
Quintana Roo Hay mucha inestabilidad laboral. Le quitaron personal y después se lo volvieron a reasignar. Le bajaron el salario y se lo volvieron a subir para quedar igual
Sinaloa Al eliminar proyectos vitales para la atención en materia de procuración de justicia y se redujeron mucho los recursos financieros para apoyo Son dos años que la actividad fue a la baja, se perdió el contacto con las comunidades, antes iban a visitar a las comunidades, sigue en la incertidumbre No sabe Este programa ha tenido más apoyos
Veracruz
Recorte de programas y presupuesto
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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Tabla No. 40. Principales fortalezas del programa
(Según operadores)
Estado Principales fortalezas programa
Baja California Te das cuenta cuando ves el fortalecimiento de sus derechos, la discriminación que tienen otras instancias contra ellos y es cuando ves los valores de ellos que son muchos, sus costumbres
Chiapas
Brindar asesoría, gestión, representación de la gente del derecho de estar informados, se auto organice la gente. Darles autonomía a las organizaciones para que realicen sus acciones en la búsqueda de su propio desarrollo. Financiamiento de proyectos en materia de justicia. Promoción de los derechos indígenas, el rescate cultural de los pueblos y la aplicación de sus usos y costumbres. Toca el tema de derechos en todas las materias
DF. Hay deseos de trabajar aunque hagan falta recursos
Guerrero Libertad para elaborar sus propios proyectos y ejecutarlos Porque es la única manera de que as organizaciones incidan en el proceso organizativo de las comunidades
Jalisco Participación directa de comunidades y la protección de los derechos indígenas
Michoacán Cada día la población indígena se va enterando de que existe este proyecto y de que en la medida de que se haga mas difusión se van acercando mas a pedir el apoyo en la institución
Oaxaca
Forman conciencia social, se les abren sus ojos Proporcionar servicios que no hay en la región Que se transfiere el recurso a las organizaciones y que el programa no tiene carácter político Que verdaderamente se apoya a las organizaciones y a través de estas se beneficia a mas gente
Puebla
Organización reconocimiento y apoyo mutuo Que la gente conozca sus derechos, que no sean vulnerables a los abusos que puedan cometer las autoridades. El crecimiento social al interior de las organizaciones. Están mas incluidos en la vida social y política del país Se brinda la oportunidad de que ejecuten los recursos ellas mismas de la manera que mas convenga Transferencia de recursos, la autogestión, se propicia la consolidación organizativa
Quintana Roo Enseña a la comunidad a organizarse, les enseña los caminos Sinaloa Que propicia la organización y la autodefensa de los pueblos indígenas
Veracruz Da a conocer los derechos y obligaciones de cada individuo y auto defensa El dinero, que ahora es mas Formación de lideres, gestores y promotores en mujeres y hombres
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004
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Tabla No. 41. Principales Debilidades del programa
(Según operadores)
Estado Principales debilidades
Baja California
La tarea de trabajar directamente con ellos no es fácil, hay muchos lideres intermediarios y es con los que se trabaja ahora, los apoyos no llegan directamente a los beneficiarios
Chiapas
La convocatoria es muy abierta, deben quedar cosas mas claras que las cuestiones políticas no influyan por esta apertura Los requisitos son muchos y la figura asociativa es una limitante No hay recurso Reducción de presupuesto y recursos a destiempo Retraso del recurso, demasiados tramites y requisitos
DF. Falta de recursos, equipo y vehículos
Guerrero
La entrega tardía de los recursos No hay una seguridad de que a cada año salga la convocatoria, como en el 2004 que salio en julio, casi a mitad de año, y el dinero se entrego en septiembre y no hay periodo preciso, hay cierta inseguridad y las organizaciones se quejan de que es muy poco.
Jalisco Da apertura a organizaciones que no cumplen con su función.
Michoacán Que no llegan los recursos a tiempo y que son normatividades muy estrictas sobre todo para la población indígena.
Oaxaca
Adecuar reglas de operación. No tiene. Para las organizaciones es un programa muy estricto en cuanto a cumplimiento. Que el recurso es tardío y escaso, que no hay participación obligatoria de las autoridades comunitarias en el manejo del recurso y la falta tanto de personal como recursos para la operación del programa.
Puebla
Lo estricto de la convocatoria, es necesario relajar los requisitos. No se adecua la normatividad a la realidad de los pueblos indígenas y los recursos siempre llegan de forma tardía. Por un lado las cuestiones fiscales, por otro se aplica la normatividad de igual manera a todas las organizaciones y no se toma en cuanta que son diferentes entre sí. Publicación tardía de la convocatoria.
Quintana Roo
Premura con que se hacen las cosas, hay organizaciones que son lentas para llevar a cabo los procesos, el poco tiempo para revisión.
Sinaloa El que algunas organizaciones vean este programa como un negocio personal y solo busquen beneficiar a unos cuantos.
Veracruz
Bajo recurso aun lo que no permite ampliar las actividades ni desarrollar otros campos. El recurso no alcanzo y el tiempo de operación es muy corto. Falta de sensibilidad humana y ética de quien ejerce la justicia y que atiende la problemática de los pueblos indígenas. Los recursos llegan tarde.
Fuente: UAM-I Antropología. Base de Datos Evaluación PPCMJ 2004.
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De este apartado se puede concluir que existe un conjunto de factores tanto internos como
externos a la dinámica del programa, varios de ellos por desgracia no los controla PCMJ,
corresponden a la CDI y sabemos que esta institución se encuentra aún realizando cambios
tanto operativos como estructurales. Por otra parte el descuido en que están las Unidades
Operativas también responde al presupuesto que dispone la institución y seguramente
habrá modificaciones en la lógica que se ha visto la renovación tanto orgánica como en su
infraestructura. Sin embargo, la situación actual en que se labora en los CCDI y algunas
Delegaciones seguirá siendo un factor que afecte la calidad del servicio que la CDI y el
PPCMJ se proponen para la atención a los pueblos indígenas.
De lo anterior se destacan los siguientes puntos, algunos ya argumentados a lo largo del
apartado y otros que en las encuestas aplicadas resultaron importantes para los operadores
por lo que se detuvieron a comentarlos con mayor abundancia:
1. Capacitación en áreas como computación, idiomas indígenas y antropología
jurídica son necesidades que pueden fortalecer la operación del PPCMJ.
2. El programa limita su cobertura debido a que en algunos CCDI no hay
profesionistas, pasantes en derecho o antropólogos jurídicos, ni servicios sociales.
Hay una clara desvinculación entre la institución y los centros de académicos y de
investigación cuyo conocimiento tanto del cuerpo académico como de los futuros
profesionistas deja de incorporarse ya sea como personal de apoyo temporal o
cubriendo algunas actualizaciones que requieren los operadores del programa.
3. La inseguridad laboral sigue siendo un aspecto que preocupa a los operadores. Se
destaca que una gran porción de los responsables del programa en campo cuentan
con una experiencia incalculable tanto por el conocimiento que tienen de la
operación institucional como por su trabajo con las comunidades. El nivel de
ingreso salarial también es una preocupación ya que la percepción no corresponde
al nivel de profesionalismo que el trabajo del PPCMJ exige al personal.
4. Sigue siendo indispensable invertir en el mantenimiento de vehículos, edificios,
equipo de oficina y de trabajo de los CCDI y algunas Delegaciones.
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5. A la lista, se agregan los bajos salarios (que según lo registrado en nuestra muestra)
perciben los operadores de los CCDI. El monto promedio salarial es de $5,500.00
pesos mensuales (entre los que se incluyen encargados del programa a nivel estatal
(la mayoría de ellos cuentan percepciones un poco más altas).
6. Se destaca un conjunto de elementos que influyen en el desempeño de trabajo
cotidiano: la carga de trabajo es excesiva, prevalecen bajos salarios, las
prestaciones son casi nulas, se registró una alta seguridad laboral, hay pocas
perspectivas de crecimiento dentro de la institución.
7. Aunado a estas necesidades, cabe mencionar que muchos centros no cuentan con
edificios propios y los que los tienen los conservan en estados verdaderamente
lamentables, pues son edificios, algunos de ellos de los años 70 a los cuales, casi
nunca, se le da mantenimiento adecuado.
En conclusión, pese a que se perciben algunas inercias tanto directas como indirectas en la
operación y en el equipamiento disponible por el personal del PPCM, el factor tiempo es el
único que no se pudo esquivar ya que las actividades de las población objetivo beneficiada
en 2004, afrontó serios problemas tanto por la reducción económica como por el factor
tiempo; tal vez este último, fue el más problemático ya que además de ajustar metas por
razones económicas las organizaciones tuvieron que realizar sus actividades en un tiempo
muy restringido, es este contexto preocupa la calidad del trabajo realizado en las
comunidades y grupos sociales que se beneficiaron del trabajo de las organizaciones.
Algunas ONG están conscientes de ello y lo expresaron.
5.- Seguimiento a las Recomendaciones de las Evaluaciones de 2002 y 2003.
a) Evaluación 2002
La Evaluación Externa del 2002 fue realizada por la Escuela Nacional de Antropología e
Historia, ENAH-INAH. En ese momento el apoyo financiero a las organizaciones que
realizaban actividades de promoción y defensa de derechos indígenas aparecía como
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Proyecto de Concertación de Convenios, y era parte del Programa de Promoción y
Procuración de Justicia del Instituto Nacional Indigenista.
En 2002 la Evaluación Externa tuvo la tarea de evaluar la totalidad del programa, por lo
cual las recomendaciones emitidas en ese año, aluden a todas las actividades que lo
integraban y no son específicas al Proyecto Concertación de Convenios, sin embargo, dado
que muchos de los problemas subsisten y en la actualidad siguen siendo un obstáculo para
el buen desarrollo y operación de la línea de trabajo, que ahora integra el PPCMJ, las
recogemos en su totalidad y corresponderá su aplicación y revisión, dependiendo de la
valoración que la CDI haga de ellas.
Para no descontextualizarlas, las reproducimos textualmente con su punteo original, sólo
hemos resaltado en negritas lo que constituyen recomendaciones en sentido estricto:
6.1 RECOMENDACIONES GENERALES A LA DPPJ Y A LOS PROYECTOS
6.1.1 DESDE EL EXTERIOR Y HACIA EL EXTERIOR
La DPPJ tiene como tarea ineludible generar las condiciones por medio de las cuales se haga posible modificar el marco legal mediante el cual los indígenas sean considerados, conforme el Convenio 169 de la OIT y la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sujetos de derecho, personas jurídicas conforme sus propios sistemas jurídicos comunitarios dentro del marco legislativo positivo mexicano para que los pueblos indios hagan valer su propio derecho y a la vez conozcan sus propios derechos, sus obligaciones y prerrogativas. La DPPJ-INI debe gestionar ante el propio Instituto mejores condiciones de financiamiento y la asignación de las partidas presupuestales en tiempo y forma para garantizar un eficaz y eficiente desempeño de sus operadores de los proyectos. Lo mismo vale para todo el rubro de gastos de operación e insumos suficientes y expeditos. Vinculado con lo anterior, debe repensar el estatuto laboral de su personal como un ejercicio previo para proporcionar salarios dignos a los mismos considerando las cargas de trabajo y la eficiencia/eficacia con que se han desempeñado hasta el momento. Los recortes presupuestales, cuando se traducen en despidos o propuestas de reducción de salarios, lejos de estimular un mejor desempeño laboral, terminan afectándolo negativamente; el temor ante la inseguridad no prolija mejores frutos. La consecuencia, a su vez, se revierte en la calidad de la atención a las comunidades indígenas. Esta recomendación, ya realizada en la evaluación externa 2001 realizada por
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la UAM, sigue tan vigente como inatendida; por ello, queremos, aquí, retomarla. Si en el apartado de las conclusiones hicimos referencia a la enorme cantidad de cargas de trabajo que pesa sobre el personal de la DPPJ en los CCI s, y se relacionó con los bajos salarios, es recomendable, como se hizo en la evaluación 2001, la sugerencia de fortalecer las circunscripciones aludidas con más personal y con mejores salarios. No se trata de reducirles las cargas de trabajo, sino de integrar equipos que logren mayor y mejor cobertura en la atención a los indígenas.
6.1.2 MIRANDO HACIA EL INTERIOR
Los abogados que implementan los proyectos, siendo en su mayor parte pasantes y expertos por la vía de la experiencia, podrían ser estimulados si la propia institución fomenta y les posibilita su profesionalización vía titulación, a manera de prestación laboral. Esto, por supuesto implicaría descargas parciales de trabajo que la propia institución debería absorber relevándolos con apoyo de personal; otra estrategia posible y simultánea sería la asignación de becas de titulación contra productos concretos, como el título de licenciatura. En términos de profesionalización, también es recomendable potenciar la experiencia mediante seminarios o diplomados internos o interinstitucionales encaminados al conocimiento de la propia institución y al mejoramiento de su propia materia de trabajo articulando la antropología y el derecho; para ello, instituciones como el INAH, la UAM y la UA-Chapingo, ya cuentan con propuestas académicas remediales. Esta recomendación no parte del equipo de evaluación: La antropología jurídica es una necesidad ingente y reclamada (durante las entrevistas) por los propios abogados quienes reconocen deficiencias en ese rubro. Los diferentes proyectos de la DPPJ-INI deben articularse orgánicamente. Una de las formas de lograrlo es programando con criterios homogéneos. Para ello se recomienda un curso de capacitación encaminado a proporcionar la formación e información suficiente para programar partiendo de los objetivos a que atiende la propia DPPJ y las especificidades de las propias subdirecciones y proyectos. Anexo a ello, para funcionamiento interno, se requiere de un manual de operación institucional del cual se desprendan manuales de operación específicos de las subdirecciones y proyectos. Además, si ha de continuarse con las evaluaciones externas, es conveniente establecer criterios encaminados a lograr unidades de medida más o menos homogéneos midiendo la inversión de tiempo/persona para cada acción significativa; con este logro, incluso podría facilitarse los procesos de autoevaluación y las evaluaciones con parámetros menos difusos, confusos, inasibles e incontrolables en ocasiones. Es claro que con la anterior recomendación nos aproximamos a otra, la reestructuración total de la DPPJ que implicaría partir de la redefinición de la propia materia de trabajo, de sus objetivos, de tácticas y estrategias para
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lograrlos; del establecimiento de planes y proyectos acordes a su nuevo organigrama y manuales de procedimientos funcionales; de aprovechar la enorme experiencia acumulada por los responsables y los operadores de los proyectos para comunicarse, relevarse funciones, establecer convenios de colaboración, optimizar recursos financieros, relacionarse con las comunidades indígenas, etc. No se trata, en definitiva, de eliminar el espíritu que anima a los proyectos, cuya trascendencia es incuestionable, sino de potenciarlo.
6.1.3 EN RELACIÓN CON LOS PROYECTOS
Los proyectos evaluados deben implementar mecanismos internos para conformar una base de datos sobre marginalidad, prioridades de la población indígena, rezagos históricos, derechos indígenas, censos diagnósticos, y otros que les posibiliten la planificación de corto, mediano y largo plazo. Con esta medida, las poblaciones objetivo, al aplicar los criterios de elegibilidad, podrán seleccionar aquellos indígenas, núcleos agrarios y núcleos poblacionales de mayor prioridad. El equipo de evaluación no desconoce la heterogeneidad de funciones que se presentan entre los distintos proyectos que parece casi imposible establecer una unidad de medida universal para todos los proyectos, sin embargo lo que sí parece viable es cualificar y cuantificar para establecer unidades de medida homologables para acciones y productos como se hace en instituciones de enseñanza superior para el otorgamiento de estímulos (cuya base es una estimación del tiempo de trabajo y calidad de los aspectos evaluables); sobre esa base la asignación de recursos financieros a las delegaciones e incluso a cada proyecto, sería más equitativa y los procesos de evaluación (autoevaluación, incluso) serían menos especulativos. Un ejercicio interesante recomendable a todos los proyectos y a la DPPJ en su conjunto es establecer reuniones anuales o semestrales con los operadores de los proyectos para socializar experiencias como la reducción de costos por metas y otros que han permitido la optimización de recursos financieros; las mismas bien podrían, mediante evaluaciones parciales y por ejercicio presupuestal, la asequilibidad a las experiencias de las diferentes delegaciones estatales y los CCI s para efecto de planeación y desempeño. Para efectos de asignación del presupuesto a las delegaciones, además de los indicadores anotados previamente, habría que anexar otro más: la población beneficiada con las acciones del proyecto en cuestión. Esto aportará una equidad en la distribución de recursos y mejorará el impacto social de cada proyecto. En el apartado de las conclusiones asentamos que existe un problema entre la relación de los operarios y las comunidades: si son de fuera, se carece de contactos y si estos los realizan para poder funcionar, corren el riesgo de cerrar círculos de beneficiarios. Por el contrario, si son de adentro atenderán a la población conforme con sus normatividades que privilegian redes de parentesco, de afinidad y el resultado es el mismo: círculos pequeños de población atendida. Esto que en las entrevistas apareció con tintes de
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clientelismo, nos permite vislumbrar una salida que expresamos como recomendación: optar por los operadores con ascendencia indígena, profesionalizándolos a través del propio instituto; en caso de ser de afuera, se impone la revisión escrupulosa de los beneficiarios para garantizar su diversificación.
6.1.4 LAS RECOMENDACIONES DEL PASADO Y DEL PRESENTE
Además de las ya señaladas, queremos agregar las siguientes, muchas de las cuales manaron de las propias entrevistas con el personal de promoción y procuración de justicia de los CCI s: PRIMERA. Es necesario que las delegaciones estatales participen en la programación de metas y la asignación de recursos previos diagnósticos de necesidades. SEGUNDA. El proyecto de concertación de convenios requiere negociar con las áreas correspondientes el manejo de traspaso de recursos financieros a los proyectos para que se lleven a cabo a principios del año fiscal y poder cumplir en tiempo y forma con las acciones del proyecto. Este, que es un reclamo añejo, aún está pendiente de solución.
TERCERA. Se hace indispensable negociar con las áreas correspondientes que a los proyectos se le autorice recursos suficientes para gastos de operación, lo que, al parecer es difícil en circunstancias de recorte presupuestal. CUARTA. Que sobre la base de diagnóstico de necesidades, en los estados donde tenga mayor presencia de organizaciones indígenas, se contrate personal especializado para el manejo del proyecto, lo que se antoja difícil lograrlo toda vez que los mismos operadores coinciden en que el recorte de personal está a la orden del día. QUINTA. Se hace indispensable una pronta y expedita capacitación tanto del personal que labora en informática como de los operadores en general para integrar bases de datos, diagnósticos, registrar avances, realizar autoevaluaciones, etc. SEXTA. Ampliar los convenios con instituciones promotoras de justicia y defensoras de los derechos humanos e indígenas en particular. Así mismo, se requiere ampliar los convenios con otras instituciones gubernamentales, paraestatales y particulares a fin de garantizar la provisión de recursos financieros y de otro tipo a la DPPJ-INI. SEPTIMA. Que INI, SEDESOL, CCI, SHCP se autodiagnóstiquen administrativamente para conocer donde está la falla de ministración de recursos. OCTAVA. Es necesario que los delegados estatales revisen si técnica y metodológicamente cuentan con lo necesario para obtener información de la población indígena que requiere servicios del INI para efectos de planeación. NOVENA. Se requiere actualizar los instrumentos por medio de los cuales se da seguimiento a los proyectos y se sistematiza información. DECIMA. Deben realizarse materiales jurídicos complementarios a los existentes, como publicación de carteles, trípticos, videos, programas de radio,
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folletos para difusión continua y actualización de los derechos indígenas. Publicación de carteles informativos sobre los servicios de la DPPJ y no olvidar que la presencia de los operadores en las comunidades es el mejor mecanismo para lograr los objetivos del programa. UNDÉCIMA. Se requiere la creación de áreas de investigación y de vinculación social con la población indígena. DUODÉCIMA. Elaborar un manual de procedimientos preciso para todo el programa y manuales derivados en donde se establezcan tácticas y estrategias de acción para implementar los proyectos. DECIMO TERCERA. Los peritos e intérpretes son un reclamo bastante sentido en el programa y particularmente en los CCI s. 90
b) Evaluación 2003
La Evaluación Externa del 2003 fue realizada por el Departamento de Antropología de la
Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. En ese momento el apoyo
financiero a las organizaciones que realizaban actividades de promoción y defensa de
derechos indígenas sigue apareciendo como Proyecto de Concertación de Convenios, sin
embargo el programa ha cambiado de nombre: Programa de Derechos Indígenas y Acceso
a la Justicia. En mayo de este año, deja de existir el Instituto Nacional Indigenista y en su
lugar surge la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).
En 2003 la Evaluación Externa tuvo la tarea de evaluar la totalidad del programa, el cual
estuvo integrado por seis proyectos, por lo cual las recomendaciones emitidas en ese año,
aluden a todas las actividades que lo integraban y no son específicas al Proyecto
Concertación de Convenios, sin embargo, dado que muchos de los problemas subsisten y
en la actualidad siguen siendo un obstáculo para el buen desarrollo y operación de la línea
de trabajo, que ahora integra el PPCMJ, las recogemos en su totalidad, y corresponderá su
aplicación y revisión, dependiendo de la valoración que la CDI haga de ellas.
90 ENAH-INAH. Evaluación Externa del Programa de Promoción y Procuración de Justicia del Instituto Nacional Indigenista. Informe Final. 2002
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Para no descontextualizarlas las reproducimos textualmente con su punteo original, solo
hemos resaltado en negritas lo que constituyen recomendaciones en sentido estricto:
8.3. RECOMENDACIONES
En conclusión podemos argumentar que el programa tiene que seguir a futuro, con una serie de adecuaciones, aunque en muchos casos significa hacer gastos de inversión.
En los procesos de reforma institucional, la CDI se ha planteado seguir ejes de Transversalidad, Integralidad, Corresponsabilidad y Autonomía Presupuestaría. Este último se ha cumplido, no obstante, falta fortalecer y legitimar los demás aspectos, al igual que a la institución, a efecto de que pueda incidir positivamente en la vinculación con otras instituciones. Asimismo, diseñar una estrategia de corto, mediano y largo plazo, donde uno de los proyectos que debe mantenerse es el de atención legal, atendiendo a las sugerencias de los responsables del proyecto y los beneficiarios del mismo para que funcione eficazmente.
A continuación se presentan algunas recomendaciones generales referentes a este apartado.
1. El personal operativo tiene en general buen nivel, sin embargo, se requiere proporcionarle capacitación en áreas como computación, lenguas indígenas y antropología jurídica; así como cursos de especialización y actualización en materia de derecho. En los CCDI donde el programa opera sin abogado, es necesario contratar personal especializado que auxilie a los operadores no versados en leyes. Para capacitar al personal sería recomendable establecer convenios con las universidades públicas, a fin de que impartan a los operadores diplomados, cursos, seminarios, entre otros. 2. Es conveniente fomentar el servicio social de estudiantes para aligerar las cargas de trabajo y, de ser posible, contar con personal que se ocupe del trabajo burocrático para que los operadores se dediquen de lleno a su tarea sustantiva con las comunidades indígenas. Asimismo, se requiere proporcionar seguridad laboral a los operadores, a efecto de lograr su permanencia. Muchos de ellos cuentan con una experiencia invaluable, tanto dentro de la institución como en el trabajo con las comunidades, pero se corre el riesgo de perderlos por los bajos salarios. 3. Es urgente invertir en el mantenimiento de vehículos, edificios y equipo de los CCDI. Resulta difícil que se sigan manteniendo las condiciones actuales de los bienes de la institución, por lo que se requiere mejorar la infraestructura existente, a efecto de rescatar lo edificado en más de medio siglo de trabajo institucional. El Programa tendrá que operar con un mínimo de requisitos para que los encargados puedan atender a las comunidades más marginadas. 4. Sigue siendo una constante la necesidad de que la institución reciba el recurso financiero en tiempo y forma. Desafortunadamente, la federación
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hace llegar los recursos a destiempo, ocasionando que el PDIAJ opere gran parte del año sin recursos y en los últimos meses de éste, se exige a los operadores cumplir con las metas programadas. Es importante, no sacrificar la calidad en aras de alcanzar cifras que buscan justificar la permanencia del Programa, más allá del impacto social real entre las comunidades indígenas. Esto se hace extensivo al proyecto de Convenios, pues no se puede, ni se debería exigir a las organizaciones, que comprueben sus gastos en un tiempo tan corto, máxime si la institución no cumple con su compromiso de entregar el dinero en los plazos y montos establecidos. 5. Se requiere implementar una política de difusión para: a) dar a conocer los cambios en la institución, ya que muchos de los indígenas beneficiarios tienen la certeza de que el INI todavía existe y de que va a seguir operando con la misma lógica de antaño y, b) difundir ampliamente el Programa, sus objetivos, sus logros y la gama de servicios que proporciona cada uno de sus proyectos. Para esto se debe aprovechar ampliamente la red de radiodifusoras de la institución con el fin de que promuevan los derechos indígenas. 6. Es necesario reestructurar las Reglas de Operación de los proyectos, hacer manuales de operación sencillos y fáciles de seguir y disminuir las cargas de trabajo burocrático del personal operativo. Asimismo, no exigir a los beneficiarios un apego estricto a reglas que no siempre comprenden, tampoco involucrarlos en una lógica burocrática de llenar papeles, formatos y cubrir requisitos. 7. Es urgente mejorar y homogeneizar el sistema para la generación, análisis y manejo de la información interna de la institución. Las bases de datos actuales son incompletas, con errores, poco manejable e ininteligibles. Mejorar la comunicación y la transmisión de la información entre las oficinas centrales y los Estados y sus CCDI, permitirá contar con datos oportunos y sistematizados. Se requiere integrar, al análisis de la información, herramientas como los Sistemas de Información Geográficos (SIG), con el fin de ubicar geográficamente los logros, problemas y características del Programa. 8. Los operadores, los CCDI y las delegaciones deben participar más activamente en la planeación de las metas pero, más aún, habrán de participar con más capacidad de decisión en esta planeación, con el proceso de descentralización que esto implicaría. La planeación para aplicar el programa debe basarse en estrategias claras que se respalden en la demanda y las necesidades reales de las comunidades, las cuales también tendrán que contar con los canales de comunicación para hacer llegar sus opiniones, mismas que necesariamente deben ser tomadas en cuenta. Las comunidades están cansadas de foros de consulta que no trascienden a la esfera de las decisiones. Además, al condicionar la aplicación del programa a la solicitud de la parte afectada se está dejando la responsabilidad de acceder a la justicia, nada más en manos de las personas que más protección necesitan al enfrentarse a un sistema jurídico discriminatorio y etnocéntrico. 9. Es indispensable dar seguimiento a las recomendaciones de las evaluaciones externas. Entre los operadores de los estados hay un absoluto
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desconocimiento de los resultados de la evaluación del 2002. La evaluación debe verse más como una herramienta útil para mejorar la operación del Programa y no como un requisito burocrático a cumplir. 10. Se hace necesario apegarse al Programa de Formación de Funcionarios e involucrar de forma adecuada a los responsables de administrar e impartir justicia. 11. Se ha postergado uno de los pilares de la procuración de justicia: el Programa de Formación de Traductores de Lenguas Indígenas. El diagnóstico sobre esta necesidad está presente, es cuestión de darle forma, contenido y tiempos. 12. Los vínculos interinstitucionales, son importantísimos no sólo por el momento de transición, sino por el apoyo que se tendría por parte de un gran número de grupos que están interesados en ser partícipes del cambio en la vida nacional. 13. Promover, capacitar y ayudar a formar cuadros o equipos responsables de atender a la población indígena en cada una de las instituciones. 14. Ofrecer y garantizar la seguridad laboral de los operadores del Programa, deberá ser una de las tareas más próximas de la Comisión, por todo lo ya expuesto. 15. Institucionalizar la participación de los responsables del PDIAJ en la celebración de convenios y vínculos interinstitucionales con el que puedan negociar directamente la transferencia de funciones a las instituciones correspondientes. 16. Celebrar convenios de servicio social con Instituciones Académicas, con el fin de contar con equipos de apoyo. 17. Involucrar a los operadores en la planeación y programación de metas. 18. Crear un sistema de bases de datos y hojas sencillas de registro (listas de chequeo) que faciliten el reporte de actividades. 19. Involucrar a los operadores en la elaboración de estos instrumentos y de los manuales de operación para unificar criterios de seguimiento, reporte de metas, medición y evaluación. 20. Crear indicadores sencillos que permitan a los operadores registrar el avance de metas de acuerdo a una jerarquización de las mismas. Metas de actividad, metas de resultado y metas de impacto. Diferenciando así aspectos que involucran un sólo evento de aquellos que requieren procesos de corto, mediano y largo plazo.
c) Contrastando Avances de Recomendaciones 2002 y 2003
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Durante el proceso de evaluación de 2003, el equipo se encontró con un absoluto
desconocimiento y falta de seguimiento a recomendaciones de evaluaciones anteriores
(2001 y 2002) por lo menos, entre los operadores, a quienes no se les dieron a conocer las
recomendaciones de esas evaluaciones. Para la evaluación de 2004 la situación fue más
heterogénea, sin embargo subsiste en buena parte del personal operativo desinformación y
desconocimiento sobre los resultados de estas.91 En todo proceso de evaluación es deseable
que se socialicen los resultados.
En este apartado contrastaremos los avances de las recomendaciones de 2002, 2003 y
2004. Es obvio que algunas de las recomendaciones ya no son pertinentes debido a los
cambios que ha sufrido, el antes proyecto Convenios de Concertación, y el ahora Programa
de Promoción de Convenios en Materia de Justicia. Sin embargo, la pertinencia de
contrastar las recomendaciones de estos tres años radica en que, independientemente de su
pertenencia, antes al INI y ahora a la CDI, su esencia se ha mantenido a lo largo de más de
una década: apoyar financieramente a organizaciones civiles que promueven y defienden
derechos indígenas y derechos humanos. Por otro lado, el ahora PPCMJ no escapa a la
actual dinámica institucional y se desenvuelve en un contexto en el que aún prevalecen
dinámicas asociadas a la operación del antiguo INI, inercias de resistencias a los procesos
de cambio; aunado a que en los estados en donde opera la CDI y sus Programas, se
continúa operando a través de espacios físicos y estructuras orgánica heredadas, tales como
instalaciones, logotipos que identifican a la institución anterior, Delegaciones, Centros
Coordinadores, etc.); y, resultado del trabajo de campo (entrevistas y encuestas) evidencia
que la operación del PPCMJ es impactado de manera considerable por este contexto
institucional. Y dado que muchos de los problemas subsisten y en la actualidad siguen
siendo un obstáculo para el buen desarrollo y operación de la línea de trabajo, que ahora
integra el PPCMJ, las recogemos en su totalidad. Corresponderá su aplicación y revisión,
dependiendo de la valoración que la CDI haga a partir de la comparación de los tres
resultados.
91 UAMI-Antropología. Evaluación PPCMJ. Trabajo de Campo: entrevistas y encuestas. Enero de 2005.
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En un mismo párrafo presentaremos primero con letra regular, la recomendación de 2002;
con negritas los avances o retrocesos en el 2003 y las recomendaciones de la
evaluación de 2003; y finalmente, con letra cursiva, los avances o retrocesos que se
presentaron en el 2004.
Que la Dirección de Procuración de Justicia gestione mejores condiciones de financiamiento y asignación de partidas presupuestales en tiempos y forma. Es una tarea pendiente, no se ha logrado cambio alguno en la administración de los recursos. Ahora con la CDI, en 2004 se presentó la misma situación: el recurso financiero llegó tarde al PPCMJ, el cual inició operaciones tarde y las organizaciones recibieron la transferencia de recursos muy tardíamente.
En 2003 sigue siendo una constante la necesidad de que la institución reciba el recurso financiero en tiempo y forma. Desafortunadamente, la federación hace llegar los recursos a destiempo, ocasionando que el PDIAJ opere gran parte del año sin recursos y en los últimos meses de éste, se exige a los operadores cumplir con las metas programadas. Es importante, no sacrificar la calidad en aras de alcanzar cifras que buscan justificar la permanencia del Programa, más allá del impacto social real entre las comunidades indígenas. Esto se hace extensivo al proyecto de Convenios, pues no se puede, ni se debería exigir a las organizaciones, que comprueben sus gastos en un tiempo tan corto, máxime si la institución no cumple con su compromiso de entregar el dinero en los plazos y montos establecidos. En 2004 se presentó la misma situación: el recurso financiero llegó tarde al PPCMJ, el cual inició operaciones tarde y las organizaciones recibieron la transferencia de recursos muy tardíamente: ejecutando proyectos que deben realizarse a lo largo de un año, en plazos de tres a cuatro meses.
Repensar el estatuto laboral del personal con el fin de proporcionar salarios dignos, considerando cargas de trabajo y eficiencia/eficacia. Se constató que el cien por ciento del personal, se encuentra en condiciones de incertidumbre, en cuanto a su seguridad y retribución laboral. Los salarios son extremadamente bajos, si se considera el tiempo y el grado de profesionalización al realizar las tareas cotidianas. No hay avances al respecto en el 2004, al contrario se ha incrementado la incertidumbre e inseguridad laboral ya que han desaparecido áreas de trabajo: de los seis proyectos que existían ahora sólo sobrevive el de convenios a través del PPCMJ, y continúan lo bajos salarios.
Ofrecer y garantizar la seguridad laboral de los operadores del programa, deberá ser una de las tareas más próximas de la CDI. No hay
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avances al respecto en el 2004, al contrario se ha incrementado la incertidumbre e inseguridad laboral ya que han desaparecido áreas de trabajo: de los seis proyectos que existían en el 2003, ahora sólo sobrevive el de convenios a través del PPCMJ, y continúan lo bajos salarios.
Profesionalización del personal, facilitar la titulación, y ofrecer seminarios, diplomados. Se logró parcialmente, en muchos casos el personal ha buscado maestrías y diplomados que completen sus conocimientos, sobre todo tratándose de las ramas del derecho. Así, el personal ha cursado especializaciones en derecho: mercantil, civil, agrario, etc. Falta sin embargo trabajar más en este sentido. En el 2004 no se evidenció ningún esfuerzo institucional encaminado a la profesionalización de su personal operativo, los avances que se registran obedecen al esfuerzo individual de los operarios los cuales se sobreponen a los bajos salarios y a las excesivas cargas de trabajo para lograr mejorar su formación.
El personal operativo tiene en general buen nivel, sin embargo, se requiere proporcionarle capacitación en áreas como computación, lenguas indígenas y antropología jurídica; así como cursos de especialización y actualización en materia de derecho. En los CCDI donde el programa opera sin abogado, es necesario contratar personal especializado que auxilie a los operadores no versados en leyes. En el 2004 no se evidenció ningún esfuerzo institucional encaminado a la profesionalización de su personal operativo, los avances que se registran obedecen al esfuerzo individual de los operarios los cuales se sobreponen a los bajos salarios y a las excesivas cargas de trabajo para lograr mejorar su formación. No sólo no se está contratando personal especializado que auxilie a los operarios, sino que el adelgazamiento de personal continúa.
Es conveniente fomentar el servicio social de estudiantes para aligerar las cargas de trabajo y, de ser posible, contar con personal que se ocupe del trabajo burocrático para que los operadores se dediquen de lleno a su tarea sustantiva con las comunidades indígenas. Por lo cual es urgente celebrar convenios de servicio social con Instituciones Académicas, con el fin de contar con equipos de apoyo. En el 2004 no se registró ningún avance al respecto.
Profesionalización de indígenas. No se logró, debido a la falta de presupuesto y de oportunidad de tiempo, debido a las cargas de trabajo. Los resultados de la evaluación indican que ésta se encuentra ausente en el quehacer de las Delegaciones y Centros Coordinadores. Para el 2004 prevalece la misma situación. En la situación actual, la CDI en ánimo d respetar los principios bajo los cuales se guía, deberá retomar esta tarea en un proceso integral de transferencia de recursos.
Que todos los proyectos se articulen orgánicamente, programando criterios homogéneos. Como ya se ha mencionado en el 2003, una de las principales coyunturas del programa es la falta de articulación de tareas y la ausencia de manuales operativos actualizados, así como de
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criterios uniformes, reflejados en los reportes tanto administrativos como de trabajo, y levantamientos de diagnóstico. Durante el 2004 desaparecieron áreas de trabajo. De los seis proyectos que existían en el 2003, en la desaparecida Dirección de Procuración de Justicia, ahora sólo sobrevive el de Concertación de Convenios, convertido en PPCMJ.
La reestructuración total de la Dirección de Procuración de Justicia, potenciando la enorme experiencia acumulada de los responsables y operadores de los proyectos. Se logró parcialmente, esta en proceso con el cambio de INI a CDI. En 2004 la transición institucional INI-CDI está lejos de concluir y la consecuente transformación institucional está al orden del día: a nivel de Oficinas Centrales desapareció la Dirección de Procuración de Justicia y los proyectos que la integraban, ahora existe una Unidad de Programas Especiales del cual depende el PPCMJ, y sobrevive el Proyecto de Excarcelación que aparentemente no esta ligado a ningún programa especial.
Conformar una base de datos sobre información básica que posibilite la planificación a corto, mediano y largo plazo. En el caso de la evaluación misma de 2003, uno de los retrasos más importantes para la presentación del balance de costos de eficacia y eficiencia, lo constituyó la falta de bases de datos homogéneas. La falta de equipo de oficina y de formatos únicos, sigue propiciando que la recomendación no se haya logrado. En 2004 aún persisten problemas en la generación oportuna y confiable, en la homogenización, sistematización y manejo de la información que genera el PPCMJ en los distintos niveles: Oficinas Centrales, Delegaciones y CCDI s.
Es urgente mejorar y homogeneizar el sistema para la generación, análisis y manejo de la información interna de la institución. Las bases de datos actuales son incompletas, con errores, poco manejable e ininteligibles. Mejorar la comunicación y la transmisión de la información entre las oficinas centrales y los Estados y sus CCDI, permitirá contar con datos oportunos y sistematizados. Se requiere integrar, al análisis de la información, herramientas como los Sistemas de Información Geográficos (SIG), con el fin de ubicar geográficamente los logros, problemas y características del Programa. En 2004 aún persisten problemas en la generación oportuna y confiable, en la homogenización, sistematización y manejo de la información que genera el PPCMJ en los distintos niveles: Oficinas Centrales, Delegaciones y CCDI s.
Buscar unidades de medida que cualifiquen y cuantifiquen de manera más homologa, como por ejemplo, estimación del tiempo de trabajo y calidad de aspectos evaluables. No se logró, la falta de bases de datos completas, incluso en delegaciones y oficinas centrales, muestran la limitación de este elemento. En el 2004, no existe la manera de cuantificar las actividades y acciones realizadas por las organizaciones financiadas, lo
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cual obstaculiza conocer el impacto directo e indirecto del PPCMJ entre la población indígena.
Crear indicadores sencillos que permitan a los operadores registrar el avance de metas de acuerdo a una jerarquización de las mismas. Metas de actividad, metas de resultado y metas de impacto. Diferenciando así aspectos que involucran un sólo evento de aquellos que requieren procesos de corto, mediano y largo plazo. En el 2004, no existe la manera de cuantificar las actividades y acciones realizadas por las organizaciones financiadas, lo cual obstaculiza conocer el impacto directo e indirecto del PPCMJ entre la población indígena.
Establecer reuniones anuales o semestrales con operadores para socializar experiencias como la reducción de costos financieros por meta y para efectos de planeación. Debido a que cada una de las Delegaciones mantienen una operación propia, es una práctica irregular. Aún falta establecer estas rutinas para poder contar con logros adecuados a la demanda que tiene el Programa. En el 2004, hasta donde pudo enterarse el equipo evaluador no fue una política institucional convocar a reuniones anuales o semestrales con Delegados y Operarios del programa con el objetivo de dar a conocer las transformaciones institucionales y las nuevas características del PPCMJ.
Que las Delegaciones Estatales participen en la programación de metas y asignación de recursos previo diagnóstico de necesidades. Durante todo el ejercicio 2003, las metas y recursos fueron diseñadas desde oficinas centrales, por tal motivo es necesario poner énfasis en que la programación tanto en metas físicas como financieras, deberá partir de las propuestas de los responsables del proyecto y no desde las oficinas centrales. En 2004 dicha centralización prevaleció.
Los operadores, los CCDI y las delegaciones deben participar más activamente en la planeación y programación de metas pero, más aún, habrán de participar con más capacidad de decisión en esta planeación, con el proceso de descentralización que esto implicaría. La planeación para aplicar el programa debe basarse en estrategias claras que se respalden en la demanda y las necesidades reales de las comunidades, las cuales también tendrán que contar con los canales de comunicación para hacer llegar sus opiniones, mismas que necesariamente deben ser tomadas en cuenta. Las comunidades están cansadas de foros de consulta que no trascienden a la esfera de las decisiones. Además, al condicionar la aplicación del programa a la solicitud de la parte afectada se está dejando la responsabilidad de acceder a la justicia, nada más en manos de las personas que más protección necesitan al enfrentarse a un sistema jurídico discriminatorio y etnocéntrico. En 2004 se evidenciaron problemas derivados de la ausencia de planificación y programación del PPCMJ.
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Que el proyecto de Convenios de Concertación requiere negociar con las áreas correspondientes el manejo de traspaso de recursos financieros a los proyectos desde el inicio del año fiscal. En el actual estado de transición, una de las principales observaciones, se refiere a la tardía ministración de los recursos. Durante el año 2003 fue especialmente acentuada. En este 2004, se vislumbra una situación más alarmante, debido a que la convocatoria aún no ha sido publicada y no se ha dado respuesta a las organizaciones. La recomendación por tanto no se logró. En 2004 se presentó la misma situación: el recurso financiero llegó tarde al PPCMJ, el cual inició operaciones tarde y las organizaciones recibieron la transferencia de recursos muy tardíamente.
Que se autoricen recursos suficientes para los gastos de operación (difícil ante los recortes presupuestales). Si bien, el periodo de transición, afectó severamente, el recurso asignado para operación de 2003 resultó insuficiente. La recomendación no se logró. En 2004, la mayor parte de los operarios comentaron las dificultades que tuvieron para realizar las actividades de campo en torno al programa, ante los gastos de operación reducidos.
Mediante diagnósticos de necesidades, que en los estados con mayor presencia de organizaciones e indígenas, contrate personal especializado para el manejo del proyecto. El diagnóstico no fue realizado, y la recomendación no se logró. Por el contrario, en el primer semestre de 2003 se adelgazó la planta de profesionistas, al grado de que un operario es responsable de todo el proyecto. En el 2004 el diagnóstico tampoco fue realizado, y la recomendación no se logró. Por el contrario, se sigue adelgazando la planta de profesionistas, al grado de que un operario es responsable de todo el PPCMJ en las delegaciones y CCDI.
Capacitación tanto del personal que labora en informática como de los operadores en general para integrar bases de datos, diagnósticos, registrar avances, realizar autoevaluaciones, etc. Vinculado a lo ya expuesto anteriormente, el logró fue nulo. En el 2004 se sigue presentando la misma situación sobre todo en las delegaciones y CCDI: la institución no capacita en temas de informática y manejo de paquetería básica, el equipo de cómputo es insuficiente y no está modernizado, y aunado al poco personal dificulta seriamente elaborar bases de datos confiables, diagnósticos, registro de avances y realizar autoevaluaciones del PPCMJ.
Ampliar convenios con instituciones promotoras de justicia y defensoras de los derechos humanos e indígenas en particular. Con otras instituciones gubernamentales, paraestatales y particulares para previsión de recursos financieros y de otro tipo. Institucionalizar la participación de los responsables del PDIAJ en la celebración de convenios y vínculos interinstitucionales con el que puedan negociar directamente la transferencia de funciones a las instituciones correspondientes. No se
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presentan avances al respecto, ya que durante 2004 desaparecieron áreas de trabajo y no fueron transferidas a otras instituciones.
Los vínculos interinstitucionales, son importantísimos no sólo por el momento de transición, sino por el apoyo que se tendría por parte de un gran número de grupos que están interesados en ser partícipes del cambio en la vida nacional. En el marco de la transversalidad, aún no se logra concretar avances significativos, en el 2004.
Promover, capacitar y ayudar a formar cuadros o equipos responsables de atender a la población indígena en cada una de las instituciones. Esta recomendación no se ha realizado en este 2004.
Autodiagnóstico administrativo entre INI, SEDESOL, CCI y SHCP para ubicar fallas de ministración de recursos. Este objetivo no fue logrado, sin embargo con la actual condición de operación de la Comisión, es deseable que el principio de trabajo parta del autodiagnóstico. En el 2004, subsiste la carencia de diagnósticos y evaluaciones interinstitucionales que den cuenta de los atrasos en entrega de recursos y en la consecuencia que tiene en la operación del Programa y su población objetivo. Sobre todo aún no se percibe un avance significativo para que esta situación se solucione en el corto y mediano plazos.
Que los delegados estatales revisen si técnica y metodológicamente cuentan con lo necesario para obtener información de la población indígena que requiera servicios del INI para efectos de planeación. Los diagnósticos disponibles son básicamente los desprendidos de los proyectos de Registro Civil, Antropología Jurídica y los registros de Atención Legal. Los materiales pudieran ser sistematizados y discutidos, de tal suerte, que tanto la información escrita como la del conocimiento empírico (de los operadores en particular y de otros agentes internos y externos a los CCDI, en general), pudieran trabajarse con una metodología y, así contar con documentos más que indispensables para la labor de procuración de justicia. En la evaluación de 2003 no se contó con ningún registro que apunte al logro de la recomendación antes expuesta. Para el 2004 aún subsiste la ausencia de Diagnósticos sobre la demanda indígena en materia de justicia, tampoco se conoce el universo de organizaciones civiles promotoras de derechos indígenas que existen en el país, ni se cuenta con una tipología de las organizaciones que han sido financiadas, y es urgente realizar un estudio de seguimiento sobre el impacto y alcance de las acciones y actividades que han realizado las organizaciones que han sido financiadas en algún momento.
Actualizar los instrumentos utilizados para el seguimiento y la sistematización. Se logró parcialmente, aunque la falta de comunicación en los distintos niveles de operación de la CDI, impiden la homologación de los logros realizados en algunas Delegaciones y CCDI. Involucrar a los operadores en la elaboración de estos instrumentos y de los manuales de operación para unificar criterios de seguimiento,
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reporte de metas, medición y evaluación. En 2004 esta recomendación se mantiene debido a que no se cuenta con un documento síntesis que contenga los avances físicos y financieros de la operación del PPCMJ, como tampoco de un diagnóstico puntual de las organizaciones participantes. A marzo de 2004 no se contaba con la información necesaria sobre el cierre del Programa.
Realizar materiales jurídicos complementarios a los existentes, como publicación de carteles, trípticos, videos, programas de radio, folletos de difusión continua y actualizada de los derechos indígenas. Publicación de carteles informativos sobre servicios de la DPPJ. Aprovechar a los operadores en las comunidades. Se logró parcialmente, aunque en varios registros de campo, a decir de algunos operarios del programa y delegados dejaron de hacerse o bien no se realizaron. En 2004 no se registró avance en la difusión de los logros alcanzados tanto del PPCMJ como de las organizaciones beneficiarias y sus acciones. La Radiodifusoras indígenas están subutilizadas en este sentido.
Crear áreas de investigación y vinculación social con la población indígena. La cada vez menos planta de personal, aunada a la falta de coordinación interinstitucional con grupos académicos y de ONG, entre otros, impiden que esta recomendación se haya logrado. En el 2004, no se ha dado avance en este rubro.
Es necesario reestructurar las Reglas de Operación de los proyectos, hacer manuales de operación sencillos y fáciles de seguir y disminuir las cargas de trabajo burocrático del personal operativo. Asimismo, no exigir a los beneficiarios un apego estricto a reglas que no siempre comprenden, tampoco involucrarlos en una lógica burocrática de llenar papeles, formatos y cubrir requisitos. En el 2004 se modificaron las Reglas de Operación del PPCMJ, sin embargo se continúo operando con el Manual de Operación de 2002. Sigue siendo tarea pendiente que estos instrumentos sean sencillos y fáciles de seguir. Las organizaciones beneficiadas del programa encuentran complicado y difícil apegarse de manera estricta a las reglas de comprobación, sobre todo cuando tienen tiempos tan reducidos para ejercer el presupuesto.
Los peritos e intérpretes son un reclamo constante de los CCID´s y en las demás instancias que abarca el programa. A través de los convenios de concertación se ha impulsado, en algunas delegaciones, la participación de traductores. Sin embargo, este logro se ve minimizado ante la ausencia observada en la mayor parte de las áreas en donde opera la CDI. Se ha postergado uno de los pilares de la procuración de justicia: el Programa de Formación de Traductores de Lenguas Indígenas. El diagnóstico sobre esta necesidad está presente, es cuestión de darle forma, contenido y tiempos. A pesar de la creciente demanda de peritos y traductores, durante el 2004 el Programa de Formación de Traductores y
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Lenguas Indígenas desapareció y también el área que elaboraba los peritajes antropológicos.
Es urgente invertir en el mantenimiento de vehículos, edificios y equipo de los CCDI. Resulta difícil que se sigan manteniendo las condiciones actuales de los bienes de la institución, por lo que se requiere mejorar la infraestructura existente, a efecto de rescatar lo edificado en más de medio siglo de trabajo institucional. En el 2004 no se registró ningún avance en esta recomendación. La falta de mantenimiento en infraestructura (edificios y vehículos) y la carencia de equipo actualizado y adecuado en los CCDI hace cada vez más difícil y complicado la operación del PPCMJ.
Se requiere implementar una política de difusión para: a) dar a conocer los cambios en la institución, ya que muchos de los indígenas beneficiarios tienen la certeza de que el INI todavía existe y de que va a seguir operando con la misma lógica de antaño y, b) difundir ampliamente el Programa, sus objetivos, sus logros y la gama de servicios que proporciona cada uno de sus proyectos. Para esto se debe aprovechar ampliamente la red de radiodifusoras de la institución con el fin de que promuevan los derechos indígenas. En el 2004 se evidenció que los esfuerzos que la CDI hace en difusión sobre el proceso de transición institucional INI-CDI, y sobre las características del nuevo programa PPCMJ, son aún insuficientes. La población beneficiada, directa e indirectamente por el PPCMJ, se siente confundida con los cambios de nombre del programa y tiene ideas confusas y contradictorias sobre el proceso de transición institucional. Dicha situación prevalece también entre algunos operarios del PPCMJ.
Es indispensable dar seguimiento a las recomendaciones de las evaluaciones externas. Entre los operadores de los estados hay un absoluto desconocimiento de los resultados de la evaluación del 2002. La evaluación debe verse más como una herramienta útil para mejorar la operación del Programa y no como un requisito burocrático a cumplir. En el 2004, uno de los reclamos más sentidos entre los Delegados y Operarios del PPCMJ, fue la falta de información sobre la evaluación del 2003 y consecuentemente de las recomendaciones emitidas en ese año.
6. CONCLUSIONES
El Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PCMJ) ha sufrido
modificaciones orgánicas y administrativas importantes, colocándolo en el 2004, como
Programa Especial dentro de la estructura de la Comisión Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas (CDI).
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Para el ejercicio fiscal del 2004, el programa aún se desenvolvió en un contexto de fuertes
reestructuraciones institucionales, adecuaciones administrativas, financieras y legales; que
aunado a la disminución, tanto de personal operativo como de áreas de trabajo en Oficinas
Centrales como en las Delegaciones y Centros Coordinadores de Desarrollo Indígena, dan
cuenta de que el proceso de transición INI a CDI aún no concluye. Dicho contexto afectó
inevitablemente el funcionamiento y operación del programa. La evaluación por tanto,
debió considerar en todo momento la situación particular en la que se ha desarrollado el
PPCMJ92.
El PPCMJ, inició actividades prácticamente en el segundo semestre del 200493; debido a
los tiempos en que fueron autorizados y liberados los procedimientos administrativos y la
publicación de sus Reglas de Operación (el 21 de mayo de 2004). A partir de lo anterior se
realizaron las gestiones necesarias para liberar el presupuesto destinado a la operación del
Programa. Si bien lo anterio explica la demora en la llegada de los recursos financieros a
las organiaciones con proyectos aprobados, no lo justifica toda vez que no es la primera
ocasión que se presenta dicha situación, según se reporta en anteriores evaluaciones del
programa. La dilación en la llegada del presupuesto asignado al PPCMJ se ha constituído
en un verdadero obstáculo para un buen desempeño del mismo y dificulta la obtención de
logros adecuados al impactar de manera negativa en las organizaciones y en la ejecución
de sus proyectos.
Existen problemas serios en materia de planificación del programa. Ya que el presupuesto
asignado al mismo no parte de diagnósticos previos en donde se determine la demanda en
materia de justicia en las zonas indígenas y de diagnósticos sobre el impacto real de las
acciones y actividades que las organizaciones financiadas anteriormente han realizado.
Todo parece indicar que el techo financiero con el cual opera el Programa se determina con
92 En la evaluación de resultados 2003 se especifica que debido a la transición de INI a la actual CDI; los Programas y proyectos se encontraban en incumplimiento, debido aldesfase de arranque de los proyectos, por lo tanto, la evaluación 2003 en los términos que propone el Artículo 55 del PEF (Presupuesto de Egresos de la Federación) quedaban fuera de las condiciones de operación y seguimiento de los Programas de la citada dependencia. Este año se reitera la observación.
93 Consultar CDI-PPCMJ. Primero, Segundo y Tercer Informes Trimestrales 2004 y Primer Informe Semestral. autoevaluación 2004.
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criterios ajenos a las necesidades del PPCMJ. Lo cual trae como consecuencia que la
demanda atendida siempre esté por debajo de la demanda real y que a las organizaciones
con proyectos aprobados se les asigne presupuestos muy por debajo del originalmente
solicitado sin contemplar la importancia de temas y actividades a desarrollar por ellas.
El proceso de dictaminación de proyectos carece de los instrumentos indispensables para
desarrollar dicha actividad, por ejemplo no cuenta con un Tabulador Financiero por Acción
y Actividad de los Proyectos que permita definir claramente el monto total por aprobar. No
se puede seguir bajo la lógica de ajustar los montos solicitados aplicando reducciones por
igual a todos los proyectos aprobados, sin tomar en cuenta: tema, acciones y actividades,
zona de influencia, población objetivo, tipo de organización y trayectoria, así como el tipo
de proyecto presentado. Resultado de las entrevistas a beneficiarios del Programa, fue que
los criterios de dictaminación no son claros ni transparentes y tampoco lo son la asignación
de montos a los proyectos.
Otros factores que están incidiendo de manera negativa en la operación y eficacia del
programa, tienen que ver con la infraestructura y equipo con que cuenta el personal para
desarrollar las actividades del PPCMJ. Las carencias en estos aspectos se vienen
arrastrando de años anteriores y en 2004 se han agravado ante la falta de mantenimiento de
intalaciones, vehículos y equipo de oficina y de cómputo; así como la falta de
modernización sobre todo en los vehículos y el equipo de cómputo. Aunado a ello la
infraestructura para comunicaciones (teléfono, fax e internet) sigue siendo insuficiente,
presentándose situaciones dramáticas en algunas unidades operativas.
En relación al personal operativo del programa, no existen mejoras con respecto a
evaluaciones anteriores. Se ha incrementado la inseguridad laboral, prevalece la
incertidumbre, continuan las exesivas cargas de trabajo, mantienéndose los bajos salarios.
A lo anterior se suman los núlos estímulos institucionales para garantizar su permanencia y
continuidad. Producto de la evaluación, el personal resultó con un nivel aceptable en su
formación, comprometido con su trabajo y a pesar de las carencias que enfrentan
cotidianamente, son los que le dan sustento a la operación del programa y a la relación con
las organizaciones y las comunidades. Aunado a lo anterior, la falta de políticas
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institucionales orientadas a la profesionalización del personal operativo redunda en una
deficiente atención a la población objetivo del Programa.
A pesar de los obstáculos y problemas que enfrenta el programa, según el análisis de los
evaluadores, todos ellos son salvables, siempre y cunado las recomendaciones adelante
expuestas se retomen y apliquen en el corto plazo en la perspectiva de mejorar la operación
del PPCMJ, garantizar su continuidad y permanencia.
Ante la ausencia de otros programas con características semejantes y ante la gran demanda
en materia de justicia que aún prevalece en las zonas indígenas del país, el Programa
Promoción de Convenios en Materia de Justicia es más que indispensable, su existencia ha
quedado justificada a lo largo del trabajo de campo, prueba de ello son los testimonios
recogidos tanto de los beneficiarios directos e indirectos como de operadores del programa.
Así como de la gran demanda que año tras año se ha registrado.
Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y comunidades indígenas y sus
integrantes ejerzan los derechos individuales y colectivos establecidos en la legislación
nacional; y que el Estado propicie los mecanismo y procedimientos para un efectivo acceso
a la justicia basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural es el objetivo
general que persigue el Programa. En la medida en que este cumpla con su objetivo
específico de apoyar proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos
indígenas y el impulso de actividades de procuración de justicia mediante la transferencia
de recursos financieros a organizaciones civiles y comunitarias con personalidad jurídica
mediante mecanismos de corresponsabilidad , estará contribuyendo a que los pueblos y
comunidades indígenas ejerzan sus derechos individuales y colectivos tal como están
establecidos en la legislación nacional. Sin embargo, aún es una asignatura pendiente el
propiciar los mecanismos, entre las demás instituciones del estado, para lograr un efectivo
acceso a la justicia basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural. Lo cual
resulta paradójico ya que se está generando una mayor demanda en materia de justicia,
mientras que las instituciones de administración y procuración de justicia, aún no se
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encuentran a la altura de ésta. Lo anterior continuará siendo un reto tanto para el Programa
como para la CDI.
a) RECOMENDACIONES
Investigación 1.- Elaborar un Diagnóstico y Tipología de las organizaciones que promueven y
desarrollan actividades de defensa y promoción de derechos indígenas. Entre otras cosas
éste análisis podrá servir de insumo en el proceso de dictaminación de proyecto, así como
valorar la inclusión/exclusión de los proyectos aprobados.
2.- Realizar un Seguimiento, Evaluación e Impacto de las actividades y acciones que han
realizado las organizaciones que han sido financiadas por el Programa. Este análisis podrá
contribuir, entre otras cosas, a fundamentar o modificar los actuales objetivos del PPCMJ,
a solicitar un mayor presupuesto para la operación del Programa, y podrá ser utilizado
como insumo en el proceso de dictaminación de proyecto.
3.- Elaborar una Evaluación-Diagnóstica sobre la situación que guarda la procuración y
administración de justicia en las zonas indígenas, tanto de población de origen como
migrante. Este análisis podrá contribuir, entre otras cosas, a fundamentar o modificar los
actuales objetivos del PPCMJ, a solicitar un mayor presupuesto para la operación del
Programa, y podrá ser utilizado como insumo en el proceso de dictaminación de proyecto.
4.- Realizar una Evaluación-Diagnóstica, sobre el avance de la transversalidad de las
políticas públicas en las instancias de procuración y administración de justicia, federal y
estatal, en materia indígena: respeto a los derechos humanos y derechos indígenas,
reconocimiento de la diversidad étnica y acciones para combatir la discriminación. Este
análisis podrá contribuir, entre otras cosas, a fundamentar la pertinencia del programa,
podrá sustentar o modificar los actuales objetivos del PPCMJ, y ser argumento para
solicitar un mayor presupuesto para la operación y continuidad del Programa.
Información
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5.- La información que genera la operación del PPCMJ, en sus distintos niveles (Oficinas
Centrales, Delegaciones y CCDI) deberá estar adecuadamente sistematizada y completa,
generando bases de datos confiables y oportunos que puedan ser útiles en cada una de las
etapas de la operación del programa, así como estar disponibles y completas para iniciar el
proceso de evaluación del Programa. Tal es el caso de la información sobre las
características de las organizaciones que solicitan financiamiento y sobre los proyectos
aprobados: cobertura del proyecto, nombre de proyecto, temas, actividades y acciones por
desarrollar, financiamiento solicitado, financiamiento aprobado, población objetivo, año de
formación de la organización, años en que ha sido beneficiada por el programa
(desglosando por año los montos de cada apoyo, los temas y acciones realizadas) y tipo de
integrantes.
6.- Definir claramente unidades de medida que permitan cuantificar las actividades y
acciones realizadas por las organizaciones financiadas.
7.- Definir claramente indicadores cualitativos que permitan valorar la calidad, eficacia e
impacto de las acciones y actividades realizadas por las organizaciones financiadas.
Difusión del PPCMJ
8.- Implementar una política de difusión para: a) dar a conocer los cambios en la
institución, ya que muchos de los indígenas beneficiados tienen la certeza del que el INI
todavía existe y de que va a seguir operando con la misma lógica de antaño; b) difundir
ampliamente el programa PCMJ sus objetivos, sus logros y servicios que ofrece; y, c) dar a
conocer las características de las organizaciones, logros y principales problemas a los que
se enfrentan al realizar sus labores.
9.- Para lograr lo anterior el PPCMJ debe aprovechar ampliamente, entre otros medios, la
red de radiodifusoras indígenas.
10.- El PPCMJ debe de coadyuvar para que las organizaciones civiles de promoción y
defensa de los derechos indígenas accedan y usen la red de radiodifusoras indígenas para el
mejor logro de sus objetivos.
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11.- A través de la difusión de los derechos indígenas, individuales y colectivos
establecidos en la legislación nacional el PPCMJ, debe contribuir en el proceso de
reconocimiento y respeto a la diversidad cultural, tal como queda establecido en la Reglas
de Operación del 2004.
Planificación y Programación del PPCMJ 12.- La planificación y programación es esencial para el buen funcionamiento del PPCMJ.
Al inicio del año fiscal, el PPCMJ deberá contar con un Plan de Desarrollo en donde se
establezcan los objetivos generales y específicos del programa; que a partir de un
diagnóstico, defina el presupuesto financiero necesario para cumplir con los objetivos
planteados, establezca y guíe las acciones y actividades a realizar con sus respectivas
temporalidades; y, en donde se definan los instrumentos normativos y operativos a través
de los cuales se dará cumplimiento a los objetivos planteados, tales como: Reglas de
Operación, Manual de Operación, Criterios de Selección de los Proyectos, Criterios de
Dictaminación de Proyectos, Guía para la Elaboración de Proyectos, Guía para la
Elaboración de Reportes Físicos y Financieros por Proyecto. El Plan de Desarrollo es un
documento cuya función es planificar la operación e instrumentación del Programa. El
Plan de Desarrollo del PPCMJ deberá guardar en todo momento correspondencia y
congruencia 1) con los objetivos y principios de la CDI; 2) con las políticas públicas en
materia indígena definidas en el Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas; y, 3) con el
marco Constitucional vigente.
13.- A partir del Plan de Desarrollo del PPCMJ, se podrá realizar la Programación y
Calendarización de Acciones y Actividades Anual del PPCMJ. En ella se establecerá el
cómo, con qué y en qué momento, se alcanzarán las metas (acciones y actividades) físicas
y financieras del PPCMJ.
14.- En los procesos de planificación y programación del PPCMJ deberán participar todos
los nivele de operación del Programa, desde Oficinas Centrales, Delegaciones y CDIs,
generando sinergia de arriba hacia abajo y viceversa.
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15.- Al menos en el proceso de planificación del PPCMJ se deberá contar con la opinión
del Consejo Consultivo de la CDI, específicamente de los representantes de los Pueblos
Indígenas, según lo establecido de la Ley de la Comisión nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas.
Aspectos Normativos de la Operación del PPCMJ 16.- Mantener congruencia y correspondencia entre todos los instrumentos utilizados para
la operación del Programa. Las Reglas de Operación del PPCMJ para el 2004, fueron
modificadas y adaptadas a las nuevas condiciones de operación, sin embargo el Manual de
Operación no fue actualizado y se siguió usando la versión del 2002.
17.- Establecer claramente en las Regalas de Operación las fechas y temporalidades de
cada una de las etapas de la operación del Programa: fecha de convocatoria, fecha de
recepción de proyectos, fecha de selección y dictaminación, fecha de inicio de la
transferencia de los recursos a las organizaciones aprobadas, definir claramente las fechas
de entrega de las ministraciones, así como la recepción de los informes de avance físicos y
financieros por proyecto, recepción de informes finales y la fecha de cierre del PPCMJ.
18.- Elaborar Criterios Cualitativos de Selección y Dictaminación de Proyectos. Todo
parece indicar que los criterios de selección se reducen a la revisión de cumplimiento de
los requisitos señalados en la convocatoria pública, sin embargo los criterios de
dictaminación no están claramente definidos ni transparentados.
19.- Elaborar un Tabulador Financiero por Acción y Actividad de Proyecto que permita
definir claramente el monto total por aprobar. No se puede seguir bajo la lógica de ajustar
los montos solicitados aplicando reducciones por igual a todos los proyectos aprobados,
sin tomar en cuenta: tema, acciones y actividades, zona de influencia, población objetivo,
tipo de organización y tipo de proyecto presentado.
20.- Tanto los Criterios Cualitativos de Selección y Dictaminación de Proyecto como el
Tabulador Financiero por Acción y Actividad de Proyecto, así como la Guía para Elaborar
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Proyectos y la Guía para la Elaboración de Reportes Físicos y Financieros por Proyecto,
deberán darse a conocer a las organizaciones para que puedan diseñar sus proyectos y
ajustar los montos solicitados antes de participar en la convocatoria. La vía más adecuada
para la difusión de éstos sería la página de Internet de la CDI.
21.- Tanto la Guía para Elaborar Proyectos como la Guía para la Elaboración de Reportes
Físicos y Financieros por Proyecto, deberán estar escritos de manera sencilla y ser fáciles
de seguir para que las organizaciones no tengan problemas en su interpretación y
aplicación. Asimismo, buscar la manera de simplificar tales instrumentos para facilitar su
realización por parte de las organizaciones en los tiempos que se establecen.
22.- Todos los documentos que normen la operación del PPCMJ deberán ser públicos y
poder consultarse en la página de Internet de la CDI.
23.- Atendiendo a lo establecido en la Ley de la CDI, en donde se establece que ésta
contará con un Consejo Consultivo integrado por: Representantes de los Pueblos
Indígenas, Representantes de Instituciones Académicas y de Investigación, Representantes
de Organizaciones Sociales, integrantes de las Mesas Directivas de las Comisiones de
ambas Cámaras del Congreso de la Unión y un Representante por cada uno de los
Gobiernos de las Entidades Federativas, se recomienda que el Comité Colegiado
Dictaminador se integre además, de los responsables del Programa en el Área Central y de
cada uno de los representantes de cada una de las Delegaciones, por representantes de los
sectores arriba señalado; y además con invitados especiales de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos (Cuarta Visitaduría General), de la Academia de Derechos Humanos y
Representantes de las instancias de Administración y Procuración de Justicia Federal y
Estatal.
Aspecto Financieros 24.- El presupuesto destinado a la operación del PPCMJ debe ser incrementado
considerablemente, sobre todo la parte destinada al financiamiento de las organizaciones
con proyectos aprobados. No se trata de distribuir de la mejor manera magros recursos,
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sino de que la transferencia a las organizaciones realmente permita desarrollar los
proyectos aprobados y que el impacto sea real entre la población objetivo; en la medida en
que esto se cumpla el PPCMJ estará cumpliendo los objetivos para los cuales fue diseñado.
25.- El presupuesto destinado para la operación del programa PCMJ debe llegar a tiempo y
de manera oportuna para que se inicien las actividades al inicio de año.
26.- Proporcionar oportunamente los montos aprobados a las organizaciones. La llegada
tardía de los recursos provoca que los proyectos se ejecuten con premura, además de una
disminución considerable de las acciones y actividades previstas, lo que provoca no sólo
que baje la calidad de la atención que las organizaciones proporcionan a los beneficiarios,
sino que además se desvirtúan los proyectos: proyectos pensados para un año terminan
ejecutándose en tres meses. Además la misma premura de tiempo impone una dinámica en
donde lo importante es ejercer el gasto, justificarlo y presentar informes financieros más
que la ejecución correcta del proyecto y su impacto en la población objetivo.
27.- En caso de prever atrasos en la llegada de los recursos para operar el PPCMJ, la CDI
deberá garantizar los recursos financieros necesarios para que el Programa inicie sus
operaciones durante el primer mes del año en curso. En las Reglas de Operación 2004, se
indica como requisito para presentar proyecto una calendarización mensual de actividades
(abril-diciembre), se entiende que las organizaciones serán financiadas a partir de abril del
año en curso; para que esto sea posible el PPCMJ deberá iniciar sus operaciones en el mes
de enero.
28.- Aprovechando una de las funciones que tiene la CDI: Concertar acciones con los
sectores social y privado, para que coadyuven en la realización de acciones en beneficio de
los indígenas; 94 buscar transferencias, subsidios, participaciones y donaciones
encaminadas a crear un Fondo Económico o en su caso un Fideicomiso que permita
financiar el inicio y operación del PPCMJ. La función de este Fondo o Fideicomiso es la
de complementar y ser auxiliar del presupuesto normal del Programa.
94 Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Pág. 5. Abril 2003.
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Relación del PPCMJ con las Organizaciones
29.- Fomentar y propiciar Encuentros entre las organizaciones civiles, indígenas y no
indígenas, que promueven y difunden derechos indígenas y derechos humanos, tanto
nacionales como extranjeras. Con la finalidad de intercambiar experiencias y estrategias de
acción, y que sirvan para retroalimentar al PPCMJ.
Infraestructura
30.- Es urgente contar con una definición de la infraestructura y equipo necesario que se
requiere, bajo las actuales condiciones de transformación institucional y las nuevas
funciones de la CDI, para que el PPCMJ opere con eficacia y funcionalidad. Una vez
resuelto lo anterior entonces enfocarse a las siguientes dos recomendaciones.
31.- Invertir en mantenimiento de infraestructura y equipo de las unidades operativas:
instalaciones y edificios; vehículos asignados al programa, en equipo de oficina para la
comunicación (teléfono, fax e internet), en equipo de cómputo y oficina asignado al
programa (mobiliario, computadora, impresora, fotocopiadora y escaner).
32.- Modernizar la infraestructura y equipo de las unidades operativas: instalaciones y
edificios; vehículos asignados al programa, en equipo de oficina para la comunicación
(teléfono, fax e internet), en equipo de cómputo y oficina asignado al programa
(mobiliario, computadora, impresora, fotocopiadora y escaner) .
Personal
33.- Es urgente contar con una definición de la cantidad de personal necesario que se
requiere, bajo las actuales condiciones de transformación institucional y las nuevas
funciones de la CDI, para que el PPCMJ opere con eficacia y funcionalidad. Una vez
resuelto lo anterior entonces enfocarse a las siguientes recomendaciones.
34.- A través de establecer convenios con universidades públicas implementar un programa
institucional de capacitación enfocado a la profesionalización del personal operativo:
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manejo y comprensión de idiomas indígenas, en antropología jurídica y conocimientos
básicos y actualización en derecho y derechos indígenas, así como en aspectos técnicos
como el manejo de computadoras y paquetería básica.
35.-Fomentar el servicio social de estudiantes en apoyo al personal operativo responsable
del programa.
36.- Es indispensable proporcionar seguridad laboral y salarios dignos a los operadores
responsables del Programa, considerando la experiencia acumulada en el manejo del
programa y su relación con las comunidades y organizaciones.
37.- En las actuales condiciones de transformación institucional, urge definir y delimitar
funciones y cargas de trabajo del personal operativo responsable del PPCMJ, evitando que
éste realice funciones y actividades que ya no le competen y logrando mayor eficiencia y
eficacia en la operación del Programa.
Cumplimiento de las recomendaciones
38. El análisis del seguimiento a las recomendaciones de las evaluaciones 2002 y 2003
evidenció: 1) desconocimiento por parte de los operadores del programa de las
recomendaciones emitidas con anterioridad; 2) en ambas evaluaciones es reiterativo el
incumplimiento de las mismas; y, 3) en la evaluación 2004 se identificaron los mismos
aspectos problemáticos a los que aludían las recomendaciones emitidas con anterioridad.
Las recomendaciones se emiten con el ánimo de contribuir a mejorar la operación, eficacia
y eficiencia del PPCMJ, y todos los involucrados en su operación deberían conocer los
resultados de las evaluaciones anteriores, para estar en condiciones de aportar con su
experiencia, soluciones a los problemas detectados. Por lo cual se sugiere, que las
recomendaciones producto de esta evaluación, sean discutidas en todos los niveles de
operación del programa para encontrar los causes más adecuados para su aplicación.
b) PROPUESTA GENERAL PARA MEJORAR EL PPCMJ
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A este respecto vale decir que las organizaciones si bien cumplen con sus objetivos y
funciones, la CDI aún tiene mucho por hacer. Sigue siendo un reto el concretar, de manera
completa un clima donde las instancias de procuración y administración de justicia, los
diferentes niveles de gobierno y la sociedad en general respeten las diferencias culturales y
los derechos de pueblos y comunidades indígenas.
Bajo las actuales condiciones de transformación institucional y las nuevas funciones de la
CDI, y para mejorar, de manera sustancial la operación, eficiencia y eficacia del PPCMJ,
así como para que su impacto sea real en materia de justicia, se requiere avanzar en los
siguientes aspectos:
Definir y delimitar cuanto antes, las funciones, actividades y estructura de las unidades
operativas en las que se desarrolla el Programa, minimizando la incertidumbre laboral y
creando mejores condiciones de trabajo para el personal operativo.
Incrementar considerablemente el presupuesto asignado al Programa, para que esté en
condiciones de responder 1) ante la creciente demanda registrada, tanto por el número de
organizaciones concursantes como por los montos solicitados para operar los proyectos; 2)
realizar las actividades de planificación y programación que requiere el Programa; 3)
desarrollar actividades de investigación (elaboración de diagnósticos, tipologías,
cobertura, etc.); 4) actividades de difusión y promoción tanto del Programa como de los
derechos indígenas; y, 5) todas las demás actividades y acciones que implica la operación
oportuna del Programa.
Definir criterios cualitativos de dictaminación de los proyectos en aras de transparentar
tanto el proceso como los parámetros que llevan a seleccionar a determinados proyectos y
no a otros, así como la asignación de los montos financieros y el porcentaje de las
ministraciones asignadas.