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Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina1
Elaborado por Donald P Moynihan
Introduccedilatildeo
Na terccedila-feira 23 de agosto de 2005 o Centro Nacional de Furacotildees
observou uma depressatildeo tropical2 a cerca de 321 km no sudeste de
Bahamas Uma semana depois o furacatildeo Katrina se tornaria o maior
desastre natural na memoacuteria dos cidadatildeos dos Estados Unidos afetando
148 km2 deixando 1800 mortos e destruindo grande parte de uma
importante cidade
O furacatildeo Katrina deixou uma seacuterie de imagens marcantes Uma cidade
devastada por um diluacutevio Viacutetimas sinalizando em desespero por socorro
Mortos e desabrigados Essas imagens eram o retrato do fracasso do
governo que tambeacutem acumulou alguns sucessos limitados Michael
Brown diretor da Agecircncia Federal de Gestatildeo de Emergecircncias (Fema)
foi convocado pelo presidente George W Bush para um ldquobaita trabalhordquo
poucos dias antes de ser chamado de volta a Washington e pedir
demissatildeo O general Russel Honoreacute que liderou a resposta militar ao
Katrina transmitiu uma imagem contrastante de autoridade e urgecircncia
O entatildeo prefeito de Nova Orleans Ray Nagin o descreveu como uma
pessoa ao estilo John Wayne A chegada de Honoreacute em Nova Orleans
desencadeou um retorno gradativo da ordem Muitos moradores ainda
ilhados na cidade ecoavam os sentimentos da garotinha que gritou para
um comboio da tropa que adentrava a cidade ldquoObrigada sr Exeacutercitordquo
Este caso ganhou menccedilatildeo honrosa na competiccedilatildeo de
estudos de caso e simulaccedilotildees sobre ldquoGerenciamento Puacuteblico
Colaborativo Governanccedila Colaborativa e Soluccedilotildees
Colaborativas de Problemasrdquo realizada em 2008 pelo Programa
para o Avanccedilo de Pesquisas sobre Conflito e Colaboraccedilatildeo
(Parcc) O estudo foi avaliado anonimamente por um comitecirc
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
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de acadecircmicos e profissionais Foi escrito por Donald P
Moynihan da Universidade de Madison-Wisconsin e editado
por Khris Dodson Este caso deve ser utilizado para discussatildeo
em sala de aula e natildeo pretende sugerir soluccedilotildees eficazes ou
ineficazes para a situaccedilatildeo descrita Eacute apresentado a vocecirc pela
ENAP sob autorizaccedilatildeo do E-Parcc fonte virtual de materiais de
ensino do Parcc da Iniciativa de Governanccedila Colaborativa da
Escola Maxwell da Universidade de Syracuse (EUA) Este
material pode ser copiado quantas vezes forem necessaacuterias
contanto que seja dado creacutedito total aos seus autores
Estas imagens representam uma narrativa simples do que aconteceu
por causa do furacatildeo Katrina A Fema e sua organizaccedilatildeo superior o
Departamento de Seguranccedila Interna (DHS) falharam Seu fracasso foi
parcialmente remediado pelos esforccedilos militares Haacute certa verdade nessa
afirmaccedilatildeo mas ela tambeacutem eacute ilusoacuteria uma vez que representa a resposta
ao Katrina de acordo com a capacidade das organizaccedilotildees em termos
individuais Isso nos leva a pensar que resolver ldquoproblemas terriacuteveisrdquo eacute
uma questatildeo de encontrar a organizaccedilatildeo certa3
A resposta mal dada ao Katrina natildeo foi somente um fracasso de
organizaccedilotildees mas tambeacutem um fracasso de colaboraccedilatildeo Qualidade
necessaacuteria a respostas para uma crise a colaboraccedilatildeo eacute fundamental
porque natildeo haacute uma uacutenica organizaccedilatildeo que possa responder sozinha a
uma crise de larga escala Eacute necessaacuteria uma rede de organizaccedilotildees
responsaacuteveis pela resposta A proacutepria Fema eacute uma agecircncia relativamente
pequena e natildeo tem capacidade para responder diretamente nem mesmo
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a um desastre de meacutedio porte Seu papel principal em um desastre eacute
estimular a coordenaccedilatildeo estadual local e de outros oacutergatildeos federais
responsaacuteveis assim como de atores privados e de organizaccedilotildees sem
fins lucrativos A Fema depende da vontade de outras organizaccedilotildees de
se engajar na rede de resposta agrave crise que eacute entatildeo impulsionada pelas
responsabilidades de cada organizaccedilatildeo pelas decisotildees estrateacutegicas que
seus liacutederes tomam e por sua cultura organizacional
Este caso examina a colaboraccedilatildeo entre a Fema e a organizaccedilatildeo mais
importante durante o Katrina o Departamento de Defesa (DOD) Por
vaacuterias vezes o DOD apareceu tomado pela ineacutercia enquanto em outras
Ray Nagin entatildeo prefeito de Nova Orleans Michael Brown entatildeo diretor da FEMA George W Bush entatildeo presidente dos EUA e a Kathleen Blanco entatildeo governadora de Louisiana copy Jim WatsonAFPGetty Images
ocasiotildees ignorou regras para providenciar recursos antes mesmo de a
Fema solicitar A natureza complexa da relaccedilatildeo entre essas duas
organizaccedilotildees ressalta que mesmo quando atores diferentes
compartilham o mesmo objetivo e a coordenaccedilatildeo eacute tida como essencial
trabalhar em conjunto nem sempre eacute faacutecil Para entender o contexto
dessa relaccedilatildeo primeiramente devemos revisitar alguns fatos
antecedentes sobre o Katrina bem como compreender as poliacuteticas
federais que devem estimular a colaboraccedilatildeo em meio a uma crise
Histoacuterico Furacatildeo Katrina
Agraves 11h da sexta-feira no dia 26 de agosto o Serviccedilo Nacional de
Meteorologia alertou que o furacatildeo Katrina estava indo em direccedilatildeo a
Nova Orleans A governadora de Louisiana agrave eacutepoca Kathleen Blanco
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preocupou-se a ponto de declarar estado de emergecircncia Mais tarde o
Serviccedilo Nacional de Meteorologia revisou sua previsatildeo Agraves 16h a
tempestade estava prevista para atingir a costa do Mississipi Agraves 4h do
saacutebado Nova Orleans novamente esperava ser atingida Nesse mesmo
dia evacuaccedilotildees voluntaacuterias comeccedilaram em Louisiana O presidente Bush
declarou estado de emergecircncia e a Fema e outros oacutergatildeos puacuteblicos
encarregados das situaccedilotildees de emergecircncia comeccedilaram operaccedilotildees de 24
horas Agraves 19h do saacutebado o Serviccedilo Nacional de Meteorologia alertou
que barragens poderiam transbordar em Nova Orleans causando
inundaccedilotildees catastroacuteficas
O entatildeo prefeito de Nova Orleans Ray Nigan ordenou uma evacuaccedilatildeo
obrigatoacuteria agraves 9h30 da manhatilde de domingo e o estaacutedio Superdome foi
usado como abrigo improvisado O Katrina atingiu a costa agraves 6h10 da
manhatilde de segunda-feira Mais tarde nessa mesma manhatilde as barragens
comeccedilaram a transbordar e romper-se levando a inundaccedilotildees
catastroacuteficas embora o Departamento de Seguranccedila Interna (DHS) e a
Casa Branca natildeo soubessem disso ateacute a manhatilde de terccedila-feira As
operaccedilotildees de busca e salvamento comeccedilaram na segunda-feira agrave tarde
mas a comunicaccedilatildeo tambeacutem comeccedilou a falhar nesse momento O
secretaacuterio do DHS Michael Chertoff declarou ldquoIncidente de Significacircncia
Nacionalrdquo na terccedila-feira agrave noite Na quinta-feira alguns ocircnibus
finalmente chegaram para comeccedilar as evacuaccedilotildees do Superdome e de
outro abrigo no Centro de Convenccedilatildeo Morial embora tais evacuaccedilotildees
natildeo tenham sido concluiacutedas ateacute saacutebado e algumas pessoas tenham
permanecido ilhadas nas rodovias ateacute segunda-feira
Uma cataacutestrofe da magnitude do Katrina eacute diferente de outros
desastres Ela requer mais de tudo principalmente no que diz respeito
a recursos e encarregados Ao mesmo tempo a tempestade reduziu a
capacidade de resposta especialmente com relaccedilatildeo a recursos estaduais
e locais Mesmo com os encarregados trabalhando no limite de suas
capacidades o Katrina criou uma demanda sem precedentes por accedilotildees
e serviccedilos como alimentos aacutegua evacuaccedilatildeo busca e salvamento e
abrigos A tiacutetulo de exemplo nos dias conseguintes ao Katrina 563
abrigos da Cruz Vermelha ou de emergecircncia em Louisiana abrigaram
146292 pessoas que natildeo tinham comida aacutegua serviccedilos meacutedicos e
saneamento baacutesico adequados
Coordenando a resposta agrave crise
O governo dos Estados Unidos lutou para encontrar a melhor maneira
de lidar com o desafio de estimular a colaboraccedilatildeo interorganizacional
em meio agrave crise A cataacutestrofe de 11 de Setembro viu o receacutem-criado DHS
exigir modelo uacutenico para coordenaccedilatildeo de resposta agrave crise Tal modelo
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r
Comando
1
1 1 1 r -- r r -- r --
Operaccedilotildees Logiacutestica Planejamento Financcedilas
Administraccedilatildeo
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foi o Sistema de Comando de Incidentes (ICS) O ICS foi uma inovaccedilatildeo
dos responsaacuteveis para conter os incecircndios florestais na Califoacuternia no
iniacutecio dos anos 70 do seacuteculo XX O sistema procurava encontrar uma
linguagem comum conceitos de gerenciamento e meios de
comunicaccedilatildeo que facilitassem a coordenaccedilatildeo A principal inovaccedilatildeo do
ICS foi centralizar temporariamente a autoridade para liderar vaacuterias
organizaccedilotildees Para isso designa-se um comandante especiacutefico para a
situaccedilatildeo que direciona e coordena os esforccedilos taacuteticos das vaacuterias
organizaccedilotildees utilizando funccedilotildees padronizadas de resposta agrave crise em
relaccedilatildeo a operaccedilotildees logiacutestica planejamento financcedilas e administraccedilatildeo
(veja Figura 1 e Apecircndice 1 para mais detalhes)
Figura 1 O Sistema de Comando de Incidentes
Nos anos seguintes agrave criaccedilatildeo do ICS alguns profissionais perceberam
que o sistema conseguia reduzir os problemas de coordenaccedilatildeo e
aprimorar a efetividade de resposta agraves queimadas Enquanto sua
reputaccedilatildeo crescia os encarregados de gerenciar crises fora da Califoacuternia
comeccedilaram a utilizaacute-lo para combater as queimadas nas florestas e para
outras tarefas como limpeza de materiais toacutexicos terremotos e
inundaccedilotildees
Em 2004 o DHS estabeleceu o novo Plano Nacional de Respostas
(NRP) que exigia que todos os encarregados federais utilizassem a
abordagem ICS assim como quaisquer responsaacuteveis estaduais e locais
que recebessem subvenccedilotildees do DHS O Katrina foi o primeiro grande
desastre que ocorreu apoacutes a introduccedilatildeo das novas poliacuteticas de
gerenciamento de crises e representou seu primeiro teste criacutetico
Contudo o ICS natildeo foi capaz de fornecer unidade de comando e direccedilatildeo
clara aos encarregados Nenhum oacutergatildeo assumiu a responsabilidade nas
primeiras etapas do desastre Havia trecircs grandes comandos operacionais
com funcionaacuterios federais em campo durante o Katrina
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bull O Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto e o Coordenador
Federal (FCO) O NRP designa o FCO (William Lokey da Fema) como
comandante federal da resposta agrave crise O FCO forma um comando
unificado com o coordenador estadual que eacute responsaacutevel por coordenar
as necessidades e accedilotildees estaduais e locais com as accedilotildees federais De
acordo com o modelo claacutessico do ICS o Gabinete de Trabalho de Campo
Conjunto eacute a unidade de comando Mas no caso do Katrina existiam
dois outros comandos
bull O Diretor Federal (PFO) O NRP criou o cargo de PFO para agir
como os olhos e ouvidos do DHS no territoacuterio mas natildeo para tomar
decisotildees operacionais O secretaacuterio Chertoff nomeou Michael Brown
como PFO na terccedila-feira um dia antes da chegada do furacatildeo Mas Brown
natildeo tinha a formaccedilatildeo necessaacuteria para funccedilatildeo e pensava que o cargo seria
uma distraccedilatildeo desnecessaacuteria de seus deveres Brown fez um trabalho
tatildeo deficiente de comunicaccedilatildeo com Chertoff que o secretaacuterio do DHS
finalmente disse a ele que parasse de se movimentar e ficasse em Baton
Rouge Os funcionaacuterios do DHS ficaram confusos em relaccedilatildeo agrave funccedilatildeo do
PFO Alguns pareciam achar que era efetivamente a funccedilatildeo do
comandante de campo ultrapassando o FCO Em um exerciacutecio de resposta
preacute-Katrina essa confusatildeo havia sido evidenciada mas natildeo fora
solucionada O PFO que sucedeu Brown o almirante Thad Allen natildeo
esclareceu a confusatildeo Em vez disso estabeleceu um comando separado
que tomava decisotildees operacionais sem trabalhar em conjunto com o
gabinete Na praacutetica essa tensatildeo soacute foi resolvida quando Allen assumiu
tambeacutem o cargo de FCO
bull Forccedila-Tarefa Katrina Esse comando direcionou as forccedilas do DOD
O general Honoreacute que liderou a Forccedila-Tarefa recebeu pedidos dos
governos estadual e local e realizou accedilotildees descoordenadas com o
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto
De acordo com o NRP autoridades estaduais e locais deveriam ter
trabalhado por meio do Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto Mas
a multiplicidade de comandos entre os encarregados federais dificultou
o estabelecimento de linhas claras de coordenaccedilatildeo intergovernamental
Outros fatores limitaram o potencial de colaboraccedilatildeo entre autoridades
federais estaduais e locais Grande parte da infraestrutura de
emergecircncia local e estadual foi destruiacuteda e ateacute mesmo os primeiros
encarregados foram viacutetimas das enchentes Muitos encarregados locais
perderam materiais de auxiacutelio agrave resposta tendo que evacuar ou ficar
isolados pela inundaccedilatildeo Em Nova Orleans por exemplo os ocircnibus
urbanos foram inundados apesar de estarem em aacutereas que natildeo haviam
sido inundadas em tempestades anteriores Em todo caso os motoristas
em potencial jaacute haviam sido evacuados Centros de operaccedilotildees
emergenciais preacute-designados foram considerados inutilizaacuteveis devido
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agrave inundaccedilatildeo ou em funccedilatildeo de outro tipo de dano eliminando bases de
operaccedilotildees de comando e resultando em coordenaccedilatildeo deficiente e tempo
perdido enquanto os responsaacuteveis procuravam por novos locais Os
encarregados federais estavam sempre distantes para que suas
intervenccedilotildees fossem efetivas e o transporte estava em sua maioria
inutilizado Os meios de comunicaccedilatildeo tambeacutem foram gravemente
afetados limitando a capacidade de tomar conhecimento sobre a
situaccedilatildeo compartilhar informaccedilotildees e coordenar accedilotildees Mais de 3 milhotildees
de linhas telefocircnicas foram perdidas nos estados afetados inclusive
linhas do serviccedilo 190 Celulares tambeacutem foram afetados com
aproximadamente 2 mil serviccedilos de telefonia inoperantes e poucos locais
para carregar os aparelhos por causa da falta de energia eleacutetrica
Mas o potencial para colaboraccedilatildeo intergovernamental tambeacutem foi
sabotado antes do furacatildeo Katrina por conta de uma seacuterie de mudanccedilas
poliacuteticas poacutes-11 de Setembro A Fema foi transferida para o receacutem-criado
DHS em 2002 reduzindo a habilidade de manter seu papel tradicional
como o elemento central de coesatildeo das relaccedilotildees emergenciais
intergovernamentais A agecircncia perdeu recursos que permitiam reunir
esforccedilos intergovernamentais de planejamento fundamentais agrave construccedilatildeo
de tais relaccedilotildees Tambeacutem perdeu influecircncia poliacutetica e autoridade para
conceder subsiacutedios aos esforccedilos estaduais e locais de prevenccedilatildeo dando
aos governos estadual e local menos razotildees para prestar atenccedilatildeo agrave agecircncia
Como a Fema entrou em decliacutenio sua moral tambeacutem foi abalada
Funcionaacuterios antigos do alto escalatildeo saiacuteram levando consigo deacutecadas de
relaccedilotildees com parceiros dos governos estaduais e locais
A visatildeo do DOD de resposta agrave crise
Para as agecircncias federais o NRP havia identificado preliminarmente
as responsabilidades especiacuteficas do desastre a fim de reduzir a confusatildeo
quando a crise ocorresse O DHS esperava que com isso estabeleceria
uma base para a colaboraccedilatildeo no momento de crise A Fema identificaria
uma necessidade e comunicaria aos oacutergatildeos federais competentes que
forneceriam os recursos requisitados Refletindo sua extrema
importacircncia o DOD tinha responsabilidades em quase todas as funccedilotildees
de apoio emergencial identificadas pela NRP (ver Apecircndice 2)
Mas o processo eacute complicado pela compreensatildeo do DOD sobre seu
papel na resposta agrave crise O departamento tem suas proacuteprias diretrizes
que refletem uma relutacircncia em se engajar na resposta agrave crise e
preocupaccedilotildees especiacuteficas em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial4 Essa
poliacutetica decreta que o DOD se envolveraacute ldquoapenas quando outros recursos
locais estaduais ou federais estiverem indisponiacuteveis e apenas se o seu
apoio na resposta agrave crise natildeo interferir na sua missatildeo primaacuteria ou na sua
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habilidade para responder a contingecircncias operacionaisrdquo A posiccedilatildeo
oficial do departamento eacute a de que ele natildeo pode fazer parte de nenhum
comando de incidente que natildeo esteja sob o controle de seus
funcionaacuterios Isto eacute quando em articulaccedilatildeo com outros oacutergatildeos federais
o DOD natildeo pode ser comandado por qualquer civil que natildeo seja o
presidente e o proacuteprio secretaacuterio
Diante dessas limitaccedilotildees o DOD oferece duas formas de capacidade
de resposta agrave crise Primeiramente quando for necessaacuterio o
departamento estaacute disposto a fornecer ajuda agraves autoridades civis mas
encara as solicitaccedilotildees de missatildeo mais como pedidos de auxiacutelio do que
como ordens de um comando O DOD facilita essa coordenaccedilatildeo colocando
o coordenador de Defesa para trabalhar com o coordenador federal no
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto no local do incidente O
Gabinete de Coordenaccedilatildeo de Defesa eacute o comando local dos recursos do
DOD a natildeo ser que um comando separado seja estabelecido
Em segundo lugar se o evento for grave o suficiente as Forccedilas
Armadas podem decidir pelo estabelecimento de um comando
separado para direcionar suas proacuteprias forccedilas No Katrina isso resultou
na formaccedilatildeo da Forccedila-Tarefa liderada pelo general Russel L Honoreacute
Um conjunto de regras auto-impostas configura restriccedilatildeo adicional
na colaboraccedilatildeo do DOD durante a crise O processo para revisar pedidos
de auxiacutelio eacute estabelecido pela Diretriz DOD 302515 de 1997 Os pedidos
devem ir do coordenador federal para o de Defesa que entatildeo
repassa-os por meio do Comando do Norte (Northcom ndash a parte do
departamento cujo teatro de operaccedilotildees inclui os Estados Unidos) ao
Gabinete do secretaacuterio executivo de Defesa e por fim ao diretor de
Apoio Militar Conjunto (Jdoms) A validade e legalidade do pedido
satildeo revisadas a cada etapa e espera-se que o pedido estime o periacuteodo
em que o auxiacutelio seraacute necessaacuterio O Jdoms deve considerar o impacto
no orccedilamento do DOD se eacute do interesse do departamento participar
a legalidade da accedilatildeo possiacuteveis danos aos civis e os efeitos sobre a
prontidatildeo das missotildees no exterior A recomendaccedilatildeo do Jdoms eacute
normalmente passada para o Colegiado do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e requer aprovaccedilatildeo presidencial mas em tempos de
desastre ou se autoridades locais precisam de ajuda imediata o DOD
pode se movimentar mais rapidamente
A cautela do DOD em relaccedilatildeo ao seu papel na resposta agrave crise reflete
preocupaccedilatildeo de ser arrastado para missotildees natildeo militares e se tornar
subserviente a outras organizaccedilotildees Tal preocupaccedilatildeo natildeo eacute nova Em
sua anaacutelise claacutessica das relaccedilotildees civil-militar Samuel Huntington
argumentou que o DOD procurava e precisava de uma margem de
autonomia Em troca as Forccedilas Armadas manteriam profissionalismo
eacutetico que enfatizasse a obediecircncia a um comando civil
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O general do Exeacutercito americano Russel Honoreacute (esquerda) comandante da Forccedila-Tarefa Katrina o general do Exeacutercito americano Bill Caldwell comandante da 82ordf Divisatildeo Aeacuterea e o entatildeo secretaacuterio da Defesa Donald H Rumsfeld discutem soluccedilotildees para o desastre do furacatildeo Katrina enquanto caminham pelo aeroporto de Nova Orleans em 4 de setembro de 2005 Fotografia do Departamento de Defesa feita pelo sargento da Forccedila Aeacuterea americana Kevin K Gruenwald
Uma resistecircncia agrave cooperaccedilatildeo interagencial marca a histoacuteria do DOD
Dentro do proacuteprio departamento diferentes culturas organizacionais e
rivalidades internas restringiram a coordenaccedilatildeo A desconfianccedila de
trabalhar com outros se tornou mais problemaacutetica quando o DOD foi
convocado para realizar uma seacuterie de novas tarefas que exigem
coordenaccedilatildeo com agentes externos como a luta contra o terrorismo a
diplomacia a reconstruccedilatildeo de naccedilotildees a guerra contra as drogas a
manutenccedilatildeo da paz e respostas a crises Muitos nas Forccedilas Armadas
consideram tais atividades um desvio da missatildeo pois natildeo estatildeo
diretamente relacionadas a vencer guerras Na verdade tais
responsabilidades tecircm seu proacuteprio nome Operaccedilotildees Militares Fora de
Guerra (MOOTW)
Um antigo chefe do Colegiado do Estado Maior das Forccedilas Armadas
zombou da agonia do Pentaacutegono sobre o desvio de missatildeo afirmando
com frequecircncia que ldquohomem que eacute homem natildeo faz MOOTWrdquo O
estrategista militar Michael Barnett nota que aqueles favoraacuteveis a essa
categoria de operaccedilotildees tiveram de enfrentar uma cultura hostil no
departamento ldquoNo mundo dos machotildees do militarismo natildeo era difiacutecil
ver quem perderia essa batalha doutrinaacuteria obviamente que eacute o cara que
apenas fala de lsquooutras coisas aleacutem do tema guerrarsquo Quem afinal de contas
entra nas Forccedilas Armadas para fazer qualquer outra coisa que natildeo seja
guerra Quer dizer isso natildeo eacute coisa do chamado Corpo de Pazrdquo
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O DOD durante o Katrina
Muitos dos encarregados de dar uma resposta agrave crise inclusive os
funcionaacuterios do DOD consideraram que a resposta do departamento ao
Katrina foi lenta Outros funcionaacuterios defenderam a resposta dada por
eles destacando que haviam deixado regras burocraacuteticas de lado Ambas
as posiccedilotildees satildeo precisas na medida em que refletem duas etapas distintas
da resposta do DOD No primeiro periacuteodo antes e imediatamente apoacutes a
chegada do furacatildeo o departamento assumiu postura essencialmente
reativa ao esperar por requisiccedilotildees de auxiacutelio das autoridades civis No
segundo periacuteodo iniciado na terccedila-feira um dia apoacutes a chegada do
furacatildeo o DOD adotou postura mais proativa caracterizada por uma cultura
de ldquopoder-fazerrdquo militar que levou o departamento a deixar de lado suas
regras e procedimentos buscando mais efetividade
Periacuteodo um ldquoPor que o excesso de burocracia natildeo estaacute sendo
evitadordquo
Os funcionaacuterios da Fema e do Estado de Lousiana descreveram a
resposta inicial do DOD como devagar e demasiadamente burocraacutetica
Scott Wells um agente de Coordenaccedilatildeo Federal da Fema com 30 anos
de experiecircncia militar considerou o processo Jdoms estranho ldquoEacute mais
que complicado Simplesmente leva muito tempo para ser executadordquo
A equipe da Fema estava frustrada com os casos em que o DOD
poderia ter sido mais eficaz no processamento das requisiccedilotildees Levou
24 horas por exemplo para que o departamento processasse pedidos
de helicoacutepteros para analisar os prejuiacutezos A Fema requisitou oito
equipes de resgate com botes salva-vidas tropas treinadas e equipadas
para trabalhar em uma cidade inundada equipamentos de duas bases
da Forccedila Aeacuterea na Califoacuternia (Travis e March) Os intermediaacuterios da
agecircncia trabalharam durante toda a noite na elaboraccedilatildeo da solicitaccedilatildeo
e ficaram sabendo pela manhatilde que o secretaacuterio Rumsfeld natildeo estava
disponiacutevel para aprovaacute-la ndash Rumsfeld estava em San Diego e seu
itineraacuterio incluiacutea um jogo de beisebol do San Diego Padres Em certo
ponto quando ouviram que as regras do Pentaacutegono natildeo permitiam a
aquisiccedilatildeo imediata de um bote para salvar os desabrigados o diretor
da Fema Michael Brown perguntou ldquoPor que a burocracia excessiva
natildeo estaacute sendo cortadardquo
Funcionaacuterios do governo estadual encontraram burocracia excessiva
semelhante Andy Kopplin chefe de Gabinete da governadora de
Lousiana pediu ao Pentaacutegono permissatildeo para o uso de quatro
helicoacutepteros que estavam na Base Aacuterea Fort Polk em Louisiana Na
manhatilde de terccedila-feira a governadora telefonou para a base e soube
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que seria necessaacuterio solicitar junto ao DOD a liberaccedilatildeo dos helicoacutepteros
Apoacutes passar quatro horas ao telefone com um funcionaacuterio do Pentaacutegono
a permissatildeo foi dada Mas os helicoacutepteros soacute foram liberados no dia
seguinte Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do
aeroporto aguardando ordens acabaram excedendo seu tempo de voo
permitido e natildeo foram autorizados a voar
O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das
solicitaccedilotildees aconteceu em funccedilatildeo de pedidos vagos da Fema Do ponto de
vista dos funcionaacuterios da agecircncia que estavam trabalhando sob condiccedilotildees
precaacuterias o departamento exigiu um alto niacutevel de detalhes criando um
padratildeo de informaccedilatildeo impossiacutevel de satisfazer em meio ao caos do Katrina
Scott Wells insinuou que o DOD queria ldquosaber de 80 a 90 das informaccedilotildees
antes de providenciar um auxiacuteliordquo Uma vez que o DOD revisava o pedido
ele frequentemente voltava agrave Fema para mais esclarecimentos
Alguns funcionaacuterios do DOD que estavam na linha de frente
compartilharam da frustraccedilatildeo de outros responsaacuteveis O capitatildeo Michael
McDaniel representante da Marinha perante a Fema ilustrou a situaccedilatildeo
ldquoO Jdoms ficou famoso lsquoBem vocecirc natildeo pode pedir para ele dessa forma
tem que pedir assimrsquo Entatildeo diga-me como eu devo pedir Soacute preciso de
alguns helicoacutepteros laacute embaixordquo O coronel Don Harrington da cuacutepula
do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema concordou
que houve alguns atrasos por ldquo9153 razotildees diferentesrdquo o que gerou
certa anguacutestia ldquoEu acho que eacute algo cultural que vem de muito antes
Soacute uma relutacircncia cultural jaacute que eles querem ter certeza de que a
anaacutelise da missatildeo estaacute feita e todas as opccedilotildees foram exploradas antes
de recorrer ao DODrdquo disse o coronel
O general Honoreacute tambeacutem pediu uma abordagem mais proativa Na
noite de domingo ele entrou em contato com a Northcom pedindo que
considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e
buscassem uma resposta ateacute 2h da manhatilde seguinte Entretanto sem
receber orientaccedilotildees sobre como dispor de recursos do Jdoms a Northcom
relutou em apresentar opccedilotildees atrasando a capacidade do DOD de tornar-
se participante ativo na resposta agrave crise O general Richard Rowe diretor
de operaccedilotildees da Northcom notou que ldquoo Comando das Forccedilas Armadas
e o Estado Maior natildeo fizeram nadardquo e natildeo queriam ver nenhuma
solicitaccedilatildeo iniciada dentro das Forccedilas Armadas ateacute que a Fema emitisse
os pedidos Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar
os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato
Em e-mail ao general Honoreacute 12 horas apoacutes a chegada do Katrina Rowe
explicou que o atraso em providenciar tal informaccedilatildeo se devia ao fato
de que ldquode alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de
esperar [por solicitaccedilotildees de auxiacutelio]rdquo
Esperando por solicitaccedilotildees especiacuteficas e cautelosamente
examinando-as por meio do Jdoms o DOD atrasou sua proacutepria capacidade
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
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Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
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Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
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2020
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
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fj ~middot ~ bull -
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- ~ L ft Iacute i __ -~--~ ~-middot-_ ~ ____ ~-~ ~ ~~ - _
de acadecircmicos e profissionais Foi escrito por Donald P
Moynihan da Universidade de Madison-Wisconsin e editado
por Khris Dodson Este caso deve ser utilizado para discussatildeo
em sala de aula e natildeo pretende sugerir soluccedilotildees eficazes ou
ineficazes para a situaccedilatildeo descrita Eacute apresentado a vocecirc pela
ENAP sob autorizaccedilatildeo do E-Parcc fonte virtual de materiais de
ensino do Parcc da Iniciativa de Governanccedila Colaborativa da
Escola Maxwell da Universidade de Syracuse (EUA) Este
material pode ser copiado quantas vezes forem necessaacuterias
contanto que seja dado creacutedito total aos seus autores
Estas imagens representam uma narrativa simples do que aconteceu
por causa do furacatildeo Katrina A Fema e sua organizaccedilatildeo superior o
Departamento de Seguranccedila Interna (DHS) falharam Seu fracasso foi
parcialmente remediado pelos esforccedilos militares Haacute certa verdade nessa
afirmaccedilatildeo mas ela tambeacutem eacute ilusoacuteria uma vez que representa a resposta
ao Katrina de acordo com a capacidade das organizaccedilotildees em termos
individuais Isso nos leva a pensar que resolver ldquoproblemas terriacuteveisrdquo eacute
uma questatildeo de encontrar a organizaccedilatildeo certa3
A resposta mal dada ao Katrina natildeo foi somente um fracasso de
organizaccedilotildees mas tambeacutem um fracasso de colaboraccedilatildeo Qualidade
necessaacuteria a respostas para uma crise a colaboraccedilatildeo eacute fundamental
porque natildeo haacute uma uacutenica organizaccedilatildeo que possa responder sozinha a
uma crise de larga escala Eacute necessaacuteria uma rede de organizaccedilotildees
responsaacuteveis pela resposta A proacutepria Fema eacute uma agecircncia relativamente
pequena e natildeo tem capacidade para responder diretamente nem mesmo
22 Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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a um desastre de meacutedio porte Seu papel principal em um desastre eacute
estimular a coordenaccedilatildeo estadual local e de outros oacutergatildeos federais
responsaacuteveis assim como de atores privados e de organizaccedilotildees sem
fins lucrativos A Fema depende da vontade de outras organizaccedilotildees de
se engajar na rede de resposta agrave crise que eacute entatildeo impulsionada pelas
responsabilidades de cada organizaccedilatildeo pelas decisotildees estrateacutegicas que
seus liacutederes tomam e por sua cultura organizacional
Este caso examina a colaboraccedilatildeo entre a Fema e a organizaccedilatildeo mais
importante durante o Katrina o Departamento de Defesa (DOD) Por
vaacuterias vezes o DOD apareceu tomado pela ineacutercia enquanto em outras
Ray Nagin entatildeo prefeito de Nova Orleans Michael Brown entatildeo diretor da FEMA George W Bush entatildeo presidente dos EUA e a Kathleen Blanco entatildeo governadora de Louisiana copy Jim WatsonAFPGetty Images
ocasiotildees ignorou regras para providenciar recursos antes mesmo de a
Fema solicitar A natureza complexa da relaccedilatildeo entre essas duas
organizaccedilotildees ressalta que mesmo quando atores diferentes
compartilham o mesmo objetivo e a coordenaccedilatildeo eacute tida como essencial
trabalhar em conjunto nem sempre eacute faacutecil Para entender o contexto
dessa relaccedilatildeo primeiramente devemos revisitar alguns fatos
antecedentes sobre o Katrina bem como compreender as poliacuteticas
federais que devem estimular a colaboraccedilatildeo em meio a uma crise
Histoacuterico Furacatildeo Katrina
Agraves 11h da sexta-feira no dia 26 de agosto o Serviccedilo Nacional de
Meteorologia alertou que o furacatildeo Katrina estava indo em direccedilatildeo a
Nova Orleans A governadora de Louisiana agrave eacutepoca Kathleen Blanco
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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preocupou-se a ponto de declarar estado de emergecircncia Mais tarde o
Serviccedilo Nacional de Meteorologia revisou sua previsatildeo Agraves 16h a
tempestade estava prevista para atingir a costa do Mississipi Agraves 4h do
saacutebado Nova Orleans novamente esperava ser atingida Nesse mesmo
dia evacuaccedilotildees voluntaacuterias comeccedilaram em Louisiana O presidente Bush
declarou estado de emergecircncia e a Fema e outros oacutergatildeos puacuteblicos
encarregados das situaccedilotildees de emergecircncia comeccedilaram operaccedilotildees de 24
horas Agraves 19h do saacutebado o Serviccedilo Nacional de Meteorologia alertou
que barragens poderiam transbordar em Nova Orleans causando
inundaccedilotildees catastroacuteficas
O entatildeo prefeito de Nova Orleans Ray Nigan ordenou uma evacuaccedilatildeo
obrigatoacuteria agraves 9h30 da manhatilde de domingo e o estaacutedio Superdome foi
usado como abrigo improvisado O Katrina atingiu a costa agraves 6h10 da
manhatilde de segunda-feira Mais tarde nessa mesma manhatilde as barragens
comeccedilaram a transbordar e romper-se levando a inundaccedilotildees
catastroacuteficas embora o Departamento de Seguranccedila Interna (DHS) e a
Casa Branca natildeo soubessem disso ateacute a manhatilde de terccedila-feira As
operaccedilotildees de busca e salvamento comeccedilaram na segunda-feira agrave tarde
mas a comunicaccedilatildeo tambeacutem comeccedilou a falhar nesse momento O
secretaacuterio do DHS Michael Chertoff declarou ldquoIncidente de Significacircncia
Nacionalrdquo na terccedila-feira agrave noite Na quinta-feira alguns ocircnibus
finalmente chegaram para comeccedilar as evacuaccedilotildees do Superdome e de
outro abrigo no Centro de Convenccedilatildeo Morial embora tais evacuaccedilotildees
natildeo tenham sido concluiacutedas ateacute saacutebado e algumas pessoas tenham
permanecido ilhadas nas rodovias ateacute segunda-feira
Uma cataacutestrofe da magnitude do Katrina eacute diferente de outros
desastres Ela requer mais de tudo principalmente no que diz respeito
a recursos e encarregados Ao mesmo tempo a tempestade reduziu a
capacidade de resposta especialmente com relaccedilatildeo a recursos estaduais
e locais Mesmo com os encarregados trabalhando no limite de suas
capacidades o Katrina criou uma demanda sem precedentes por accedilotildees
e serviccedilos como alimentos aacutegua evacuaccedilatildeo busca e salvamento e
abrigos A tiacutetulo de exemplo nos dias conseguintes ao Katrina 563
abrigos da Cruz Vermelha ou de emergecircncia em Louisiana abrigaram
146292 pessoas que natildeo tinham comida aacutegua serviccedilos meacutedicos e
saneamento baacutesico adequados
Coordenando a resposta agrave crise
O governo dos Estados Unidos lutou para encontrar a melhor maneira
de lidar com o desafio de estimular a colaboraccedilatildeo interorganizacional
em meio agrave crise A cataacutestrofe de 11 de Setembro viu o receacutem-criado DHS
exigir modelo uacutenico para coordenaccedilatildeo de resposta agrave crise Tal modelo
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
44
r
Comando
1
1 1 1 r -- r r -- r --
Operaccedilotildees Logiacutestica Planejamento Financcedilas
Administraccedilatildeo
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foi o Sistema de Comando de Incidentes (ICS) O ICS foi uma inovaccedilatildeo
dos responsaacuteveis para conter os incecircndios florestais na Califoacuternia no
iniacutecio dos anos 70 do seacuteculo XX O sistema procurava encontrar uma
linguagem comum conceitos de gerenciamento e meios de
comunicaccedilatildeo que facilitassem a coordenaccedilatildeo A principal inovaccedilatildeo do
ICS foi centralizar temporariamente a autoridade para liderar vaacuterias
organizaccedilotildees Para isso designa-se um comandante especiacutefico para a
situaccedilatildeo que direciona e coordena os esforccedilos taacuteticos das vaacuterias
organizaccedilotildees utilizando funccedilotildees padronizadas de resposta agrave crise em
relaccedilatildeo a operaccedilotildees logiacutestica planejamento financcedilas e administraccedilatildeo
(veja Figura 1 e Apecircndice 1 para mais detalhes)
Figura 1 O Sistema de Comando de Incidentes
Nos anos seguintes agrave criaccedilatildeo do ICS alguns profissionais perceberam
que o sistema conseguia reduzir os problemas de coordenaccedilatildeo e
aprimorar a efetividade de resposta agraves queimadas Enquanto sua
reputaccedilatildeo crescia os encarregados de gerenciar crises fora da Califoacuternia
comeccedilaram a utilizaacute-lo para combater as queimadas nas florestas e para
outras tarefas como limpeza de materiais toacutexicos terremotos e
inundaccedilotildees
Em 2004 o DHS estabeleceu o novo Plano Nacional de Respostas
(NRP) que exigia que todos os encarregados federais utilizassem a
abordagem ICS assim como quaisquer responsaacuteveis estaduais e locais
que recebessem subvenccedilotildees do DHS O Katrina foi o primeiro grande
desastre que ocorreu apoacutes a introduccedilatildeo das novas poliacuteticas de
gerenciamento de crises e representou seu primeiro teste criacutetico
Contudo o ICS natildeo foi capaz de fornecer unidade de comando e direccedilatildeo
clara aos encarregados Nenhum oacutergatildeo assumiu a responsabilidade nas
primeiras etapas do desastre Havia trecircs grandes comandos operacionais
com funcionaacuterios federais em campo durante o Katrina
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
bull O Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto e o Coordenador
Federal (FCO) O NRP designa o FCO (William Lokey da Fema) como
comandante federal da resposta agrave crise O FCO forma um comando
unificado com o coordenador estadual que eacute responsaacutevel por coordenar
as necessidades e accedilotildees estaduais e locais com as accedilotildees federais De
acordo com o modelo claacutessico do ICS o Gabinete de Trabalho de Campo
Conjunto eacute a unidade de comando Mas no caso do Katrina existiam
dois outros comandos
bull O Diretor Federal (PFO) O NRP criou o cargo de PFO para agir
como os olhos e ouvidos do DHS no territoacuterio mas natildeo para tomar
decisotildees operacionais O secretaacuterio Chertoff nomeou Michael Brown
como PFO na terccedila-feira um dia antes da chegada do furacatildeo Mas Brown
natildeo tinha a formaccedilatildeo necessaacuteria para funccedilatildeo e pensava que o cargo seria
uma distraccedilatildeo desnecessaacuteria de seus deveres Brown fez um trabalho
tatildeo deficiente de comunicaccedilatildeo com Chertoff que o secretaacuterio do DHS
finalmente disse a ele que parasse de se movimentar e ficasse em Baton
Rouge Os funcionaacuterios do DHS ficaram confusos em relaccedilatildeo agrave funccedilatildeo do
PFO Alguns pareciam achar que era efetivamente a funccedilatildeo do
comandante de campo ultrapassando o FCO Em um exerciacutecio de resposta
preacute-Katrina essa confusatildeo havia sido evidenciada mas natildeo fora
solucionada O PFO que sucedeu Brown o almirante Thad Allen natildeo
esclareceu a confusatildeo Em vez disso estabeleceu um comando separado
que tomava decisotildees operacionais sem trabalhar em conjunto com o
gabinete Na praacutetica essa tensatildeo soacute foi resolvida quando Allen assumiu
tambeacutem o cargo de FCO
bull Forccedila-Tarefa Katrina Esse comando direcionou as forccedilas do DOD
O general Honoreacute que liderou a Forccedila-Tarefa recebeu pedidos dos
governos estadual e local e realizou accedilotildees descoordenadas com o
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto
De acordo com o NRP autoridades estaduais e locais deveriam ter
trabalhado por meio do Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto Mas
a multiplicidade de comandos entre os encarregados federais dificultou
o estabelecimento de linhas claras de coordenaccedilatildeo intergovernamental
Outros fatores limitaram o potencial de colaboraccedilatildeo entre autoridades
federais estaduais e locais Grande parte da infraestrutura de
emergecircncia local e estadual foi destruiacuteda e ateacute mesmo os primeiros
encarregados foram viacutetimas das enchentes Muitos encarregados locais
perderam materiais de auxiacutelio agrave resposta tendo que evacuar ou ficar
isolados pela inundaccedilatildeo Em Nova Orleans por exemplo os ocircnibus
urbanos foram inundados apesar de estarem em aacutereas que natildeo haviam
sido inundadas em tempestades anteriores Em todo caso os motoristas
em potencial jaacute haviam sido evacuados Centros de operaccedilotildees
emergenciais preacute-designados foram considerados inutilizaacuteveis devido
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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agrave inundaccedilatildeo ou em funccedilatildeo de outro tipo de dano eliminando bases de
operaccedilotildees de comando e resultando em coordenaccedilatildeo deficiente e tempo
perdido enquanto os responsaacuteveis procuravam por novos locais Os
encarregados federais estavam sempre distantes para que suas
intervenccedilotildees fossem efetivas e o transporte estava em sua maioria
inutilizado Os meios de comunicaccedilatildeo tambeacutem foram gravemente
afetados limitando a capacidade de tomar conhecimento sobre a
situaccedilatildeo compartilhar informaccedilotildees e coordenar accedilotildees Mais de 3 milhotildees
de linhas telefocircnicas foram perdidas nos estados afetados inclusive
linhas do serviccedilo 190 Celulares tambeacutem foram afetados com
aproximadamente 2 mil serviccedilos de telefonia inoperantes e poucos locais
para carregar os aparelhos por causa da falta de energia eleacutetrica
Mas o potencial para colaboraccedilatildeo intergovernamental tambeacutem foi
sabotado antes do furacatildeo Katrina por conta de uma seacuterie de mudanccedilas
poliacuteticas poacutes-11 de Setembro A Fema foi transferida para o receacutem-criado
DHS em 2002 reduzindo a habilidade de manter seu papel tradicional
como o elemento central de coesatildeo das relaccedilotildees emergenciais
intergovernamentais A agecircncia perdeu recursos que permitiam reunir
esforccedilos intergovernamentais de planejamento fundamentais agrave construccedilatildeo
de tais relaccedilotildees Tambeacutem perdeu influecircncia poliacutetica e autoridade para
conceder subsiacutedios aos esforccedilos estaduais e locais de prevenccedilatildeo dando
aos governos estadual e local menos razotildees para prestar atenccedilatildeo agrave agecircncia
Como a Fema entrou em decliacutenio sua moral tambeacutem foi abalada
Funcionaacuterios antigos do alto escalatildeo saiacuteram levando consigo deacutecadas de
relaccedilotildees com parceiros dos governos estaduais e locais
A visatildeo do DOD de resposta agrave crise
Para as agecircncias federais o NRP havia identificado preliminarmente
as responsabilidades especiacuteficas do desastre a fim de reduzir a confusatildeo
quando a crise ocorresse O DHS esperava que com isso estabeleceria
uma base para a colaboraccedilatildeo no momento de crise A Fema identificaria
uma necessidade e comunicaria aos oacutergatildeos federais competentes que
forneceriam os recursos requisitados Refletindo sua extrema
importacircncia o DOD tinha responsabilidades em quase todas as funccedilotildees
de apoio emergencial identificadas pela NRP (ver Apecircndice 2)
Mas o processo eacute complicado pela compreensatildeo do DOD sobre seu
papel na resposta agrave crise O departamento tem suas proacuteprias diretrizes
que refletem uma relutacircncia em se engajar na resposta agrave crise e
preocupaccedilotildees especiacuteficas em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial4 Essa
poliacutetica decreta que o DOD se envolveraacute ldquoapenas quando outros recursos
locais estaduais ou federais estiverem indisponiacuteveis e apenas se o seu
apoio na resposta agrave crise natildeo interferir na sua missatildeo primaacuteria ou na sua
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
habilidade para responder a contingecircncias operacionaisrdquo A posiccedilatildeo
oficial do departamento eacute a de que ele natildeo pode fazer parte de nenhum
comando de incidente que natildeo esteja sob o controle de seus
funcionaacuterios Isto eacute quando em articulaccedilatildeo com outros oacutergatildeos federais
o DOD natildeo pode ser comandado por qualquer civil que natildeo seja o
presidente e o proacuteprio secretaacuterio
Diante dessas limitaccedilotildees o DOD oferece duas formas de capacidade
de resposta agrave crise Primeiramente quando for necessaacuterio o
departamento estaacute disposto a fornecer ajuda agraves autoridades civis mas
encara as solicitaccedilotildees de missatildeo mais como pedidos de auxiacutelio do que
como ordens de um comando O DOD facilita essa coordenaccedilatildeo colocando
o coordenador de Defesa para trabalhar com o coordenador federal no
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto no local do incidente O
Gabinete de Coordenaccedilatildeo de Defesa eacute o comando local dos recursos do
DOD a natildeo ser que um comando separado seja estabelecido
Em segundo lugar se o evento for grave o suficiente as Forccedilas
Armadas podem decidir pelo estabelecimento de um comando
separado para direcionar suas proacuteprias forccedilas No Katrina isso resultou
na formaccedilatildeo da Forccedila-Tarefa liderada pelo general Russel L Honoreacute
Um conjunto de regras auto-impostas configura restriccedilatildeo adicional
na colaboraccedilatildeo do DOD durante a crise O processo para revisar pedidos
de auxiacutelio eacute estabelecido pela Diretriz DOD 302515 de 1997 Os pedidos
devem ir do coordenador federal para o de Defesa que entatildeo
repassa-os por meio do Comando do Norte (Northcom ndash a parte do
departamento cujo teatro de operaccedilotildees inclui os Estados Unidos) ao
Gabinete do secretaacuterio executivo de Defesa e por fim ao diretor de
Apoio Militar Conjunto (Jdoms) A validade e legalidade do pedido
satildeo revisadas a cada etapa e espera-se que o pedido estime o periacuteodo
em que o auxiacutelio seraacute necessaacuterio O Jdoms deve considerar o impacto
no orccedilamento do DOD se eacute do interesse do departamento participar
a legalidade da accedilatildeo possiacuteveis danos aos civis e os efeitos sobre a
prontidatildeo das missotildees no exterior A recomendaccedilatildeo do Jdoms eacute
normalmente passada para o Colegiado do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e requer aprovaccedilatildeo presidencial mas em tempos de
desastre ou se autoridades locais precisam de ajuda imediata o DOD
pode se movimentar mais rapidamente
A cautela do DOD em relaccedilatildeo ao seu papel na resposta agrave crise reflete
preocupaccedilatildeo de ser arrastado para missotildees natildeo militares e se tornar
subserviente a outras organizaccedilotildees Tal preocupaccedilatildeo natildeo eacute nova Em
sua anaacutelise claacutessica das relaccedilotildees civil-militar Samuel Huntington
argumentou que o DOD procurava e precisava de uma margem de
autonomia Em troca as Forccedilas Armadas manteriam profissionalismo
eacutetico que enfatizasse a obediecircncia a um comando civil
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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O general do Exeacutercito americano Russel Honoreacute (esquerda) comandante da Forccedila-Tarefa Katrina o general do Exeacutercito americano Bill Caldwell comandante da 82ordf Divisatildeo Aeacuterea e o entatildeo secretaacuterio da Defesa Donald H Rumsfeld discutem soluccedilotildees para o desastre do furacatildeo Katrina enquanto caminham pelo aeroporto de Nova Orleans em 4 de setembro de 2005 Fotografia do Departamento de Defesa feita pelo sargento da Forccedila Aeacuterea americana Kevin K Gruenwald
Uma resistecircncia agrave cooperaccedilatildeo interagencial marca a histoacuteria do DOD
Dentro do proacuteprio departamento diferentes culturas organizacionais e
rivalidades internas restringiram a coordenaccedilatildeo A desconfianccedila de
trabalhar com outros se tornou mais problemaacutetica quando o DOD foi
convocado para realizar uma seacuterie de novas tarefas que exigem
coordenaccedilatildeo com agentes externos como a luta contra o terrorismo a
diplomacia a reconstruccedilatildeo de naccedilotildees a guerra contra as drogas a
manutenccedilatildeo da paz e respostas a crises Muitos nas Forccedilas Armadas
consideram tais atividades um desvio da missatildeo pois natildeo estatildeo
diretamente relacionadas a vencer guerras Na verdade tais
responsabilidades tecircm seu proacuteprio nome Operaccedilotildees Militares Fora de
Guerra (MOOTW)
Um antigo chefe do Colegiado do Estado Maior das Forccedilas Armadas
zombou da agonia do Pentaacutegono sobre o desvio de missatildeo afirmando
com frequecircncia que ldquohomem que eacute homem natildeo faz MOOTWrdquo O
estrategista militar Michael Barnett nota que aqueles favoraacuteveis a essa
categoria de operaccedilotildees tiveram de enfrentar uma cultura hostil no
departamento ldquoNo mundo dos machotildees do militarismo natildeo era difiacutecil
ver quem perderia essa batalha doutrinaacuteria obviamente que eacute o cara que
apenas fala de lsquooutras coisas aleacutem do tema guerrarsquo Quem afinal de contas
entra nas Forccedilas Armadas para fazer qualquer outra coisa que natildeo seja
guerra Quer dizer isso natildeo eacute coisa do chamado Corpo de Pazrdquo
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
O DOD durante o Katrina
Muitos dos encarregados de dar uma resposta agrave crise inclusive os
funcionaacuterios do DOD consideraram que a resposta do departamento ao
Katrina foi lenta Outros funcionaacuterios defenderam a resposta dada por
eles destacando que haviam deixado regras burocraacuteticas de lado Ambas
as posiccedilotildees satildeo precisas na medida em que refletem duas etapas distintas
da resposta do DOD No primeiro periacuteodo antes e imediatamente apoacutes a
chegada do furacatildeo o departamento assumiu postura essencialmente
reativa ao esperar por requisiccedilotildees de auxiacutelio das autoridades civis No
segundo periacuteodo iniciado na terccedila-feira um dia apoacutes a chegada do
furacatildeo o DOD adotou postura mais proativa caracterizada por uma cultura
de ldquopoder-fazerrdquo militar que levou o departamento a deixar de lado suas
regras e procedimentos buscando mais efetividade
Periacuteodo um ldquoPor que o excesso de burocracia natildeo estaacute sendo
evitadordquo
Os funcionaacuterios da Fema e do Estado de Lousiana descreveram a
resposta inicial do DOD como devagar e demasiadamente burocraacutetica
Scott Wells um agente de Coordenaccedilatildeo Federal da Fema com 30 anos
de experiecircncia militar considerou o processo Jdoms estranho ldquoEacute mais
que complicado Simplesmente leva muito tempo para ser executadordquo
A equipe da Fema estava frustrada com os casos em que o DOD
poderia ter sido mais eficaz no processamento das requisiccedilotildees Levou
24 horas por exemplo para que o departamento processasse pedidos
de helicoacutepteros para analisar os prejuiacutezos A Fema requisitou oito
equipes de resgate com botes salva-vidas tropas treinadas e equipadas
para trabalhar em uma cidade inundada equipamentos de duas bases
da Forccedila Aeacuterea na Califoacuternia (Travis e March) Os intermediaacuterios da
agecircncia trabalharam durante toda a noite na elaboraccedilatildeo da solicitaccedilatildeo
e ficaram sabendo pela manhatilde que o secretaacuterio Rumsfeld natildeo estava
disponiacutevel para aprovaacute-la ndash Rumsfeld estava em San Diego e seu
itineraacuterio incluiacutea um jogo de beisebol do San Diego Padres Em certo
ponto quando ouviram que as regras do Pentaacutegono natildeo permitiam a
aquisiccedilatildeo imediata de um bote para salvar os desabrigados o diretor
da Fema Michael Brown perguntou ldquoPor que a burocracia excessiva
natildeo estaacute sendo cortadardquo
Funcionaacuterios do governo estadual encontraram burocracia excessiva
semelhante Andy Kopplin chefe de Gabinete da governadora de
Lousiana pediu ao Pentaacutegono permissatildeo para o uso de quatro
helicoacutepteros que estavam na Base Aacuterea Fort Polk em Louisiana Na
manhatilde de terccedila-feira a governadora telefonou para a base e soube
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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que seria necessaacuterio solicitar junto ao DOD a liberaccedilatildeo dos helicoacutepteros
Apoacutes passar quatro horas ao telefone com um funcionaacuterio do Pentaacutegono
a permissatildeo foi dada Mas os helicoacutepteros soacute foram liberados no dia
seguinte Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do
aeroporto aguardando ordens acabaram excedendo seu tempo de voo
permitido e natildeo foram autorizados a voar
O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das
solicitaccedilotildees aconteceu em funccedilatildeo de pedidos vagos da Fema Do ponto de
vista dos funcionaacuterios da agecircncia que estavam trabalhando sob condiccedilotildees
precaacuterias o departamento exigiu um alto niacutevel de detalhes criando um
padratildeo de informaccedilatildeo impossiacutevel de satisfazer em meio ao caos do Katrina
Scott Wells insinuou que o DOD queria ldquosaber de 80 a 90 das informaccedilotildees
antes de providenciar um auxiacuteliordquo Uma vez que o DOD revisava o pedido
ele frequentemente voltava agrave Fema para mais esclarecimentos
Alguns funcionaacuterios do DOD que estavam na linha de frente
compartilharam da frustraccedilatildeo de outros responsaacuteveis O capitatildeo Michael
McDaniel representante da Marinha perante a Fema ilustrou a situaccedilatildeo
ldquoO Jdoms ficou famoso lsquoBem vocecirc natildeo pode pedir para ele dessa forma
tem que pedir assimrsquo Entatildeo diga-me como eu devo pedir Soacute preciso de
alguns helicoacutepteros laacute embaixordquo O coronel Don Harrington da cuacutepula
do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema concordou
que houve alguns atrasos por ldquo9153 razotildees diferentesrdquo o que gerou
certa anguacutestia ldquoEu acho que eacute algo cultural que vem de muito antes
Soacute uma relutacircncia cultural jaacute que eles querem ter certeza de que a
anaacutelise da missatildeo estaacute feita e todas as opccedilotildees foram exploradas antes
de recorrer ao DODrdquo disse o coronel
O general Honoreacute tambeacutem pediu uma abordagem mais proativa Na
noite de domingo ele entrou em contato com a Northcom pedindo que
considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e
buscassem uma resposta ateacute 2h da manhatilde seguinte Entretanto sem
receber orientaccedilotildees sobre como dispor de recursos do Jdoms a Northcom
relutou em apresentar opccedilotildees atrasando a capacidade do DOD de tornar-
se participante ativo na resposta agrave crise O general Richard Rowe diretor
de operaccedilotildees da Northcom notou que ldquoo Comando das Forccedilas Armadas
e o Estado Maior natildeo fizeram nadardquo e natildeo queriam ver nenhuma
solicitaccedilatildeo iniciada dentro das Forccedilas Armadas ateacute que a Fema emitisse
os pedidos Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar
os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato
Em e-mail ao general Honoreacute 12 horas apoacutes a chegada do Katrina Rowe
explicou que o atraso em providenciar tal informaccedilatildeo se devia ao fato
de que ldquode alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de
esperar [por solicitaccedilotildees de auxiacutelio]rdquo
Esperando por solicitaccedilotildees especiacuteficas e cautelosamente
examinando-as por meio do Jdoms o DOD atrasou sua proacutepria capacidade
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
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procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1414
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1515
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1717
Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
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a um desastre de meacutedio porte Seu papel principal em um desastre eacute
estimular a coordenaccedilatildeo estadual local e de outros oacutergatildeos federais
responsaacuteveis assim como de atores privados e de organizaccedilotildees sem
fins lucrativos A Fema depende da vontade de outras organizaccedilotildees de
se engajar na rede de resposta agrave crise que eacute entatildeo impulsionada pelas
responsabilidades de cada organizaccedilatildeo pelas decisotildees estrateacutegicas que
seus liacutederes tomam e por sua cultura organizacional
Este caso examina a colaboraccedilatildeo entre a Fema e a organizaccedilatildeo mais
importante durante o Katrina o Departamento de Defesa (DOD) Por
vaacuterias vezes o DOD apareceu tomado pela ineacutercia enquanto em outras
Ray Nagin entatildeo prefeito de Nova Orleans Michael Brown entatildeo diretor da FEMA George W Bush entatildeo presidente dos EUA e a Kathleen Blanco entatildeo governadora de Louisiana copy Jim WatsonAFPGetty Images
ocasiotildees ignorou regras para providenciar recursos antes mesmo de a
Fema solicitar A natureza complexa da relaccedilatildeo entre essas duas
organizaccedilotildees ressalta que mesmo quando atores diferentes
compartilham o mesmo objetivo e a coordenaccedilatildeo eacute tida como essencial
trabalhar em conjunto nem sempre eacute faacutecil Para entender o contexto
dessa relaccedilatildeo primeiramente devemos revisitar alguns fatos
antecedentes sobre o Katrina bem como compreender as poliacuteticas
federais que devem estimular a colaboraccedilatildeo em meio a uma crise
Histoacuterico Furacatildeo Katrina
Agraves 11h da sexta-feira no dia 26 de agosto o Serviccedilo Nacional de
Meteorologia alertou que o furacatildeo Katrina estava indo em direccedilatildeo a
Nova Orleans A governadora de Louisiana agrave eacutepoca Kathleen Blanco
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
preocupou-se a ponto de declarar estado de emergecircncia Mais tarde o
Serviccedilo Nacional de Meteorologia revisou sua previsatildeo Agraves 16h a
tempestade estava prevista para atingir a costa do Mississipi Agraves 4h do
saacutebado Nova Orleans novamente esperava ser atingida Nesse mesmo
dia evacuaccedilotildees voluntaacuterias comeccedilaram em Louisiana O presidente Bush
declarou estado de emergecircncia e a Fema e outros oacutergatildeos puacuteblicos
encarregados das situaccedilotildees de emergecircncia comeccedilaram operaccedilotildees de 24
horas Agraves 19h do saacutebado o Serviccedilo Nacional de Meteorologia alertou
que barragens poderiam transbordar em Nova Orleans causando
inundaccedilotildees catastroacuteficas
O entatildeo prefeito de Nova Orleans Ray Nigan ordenou uma evacuaccedilatildeo
obrigatoacuteria agraves 9h30 da manhatilde de domingo e o estaacutedio Superdome foi
usado como abrigo improvisado O Katrina atingiu a costa agraves 6h10 da
manhatilde de segunda-feira Mais tarde nessa mesma manhatilde as barragens
comeccedilaram a transbordar e romper-se levando a inundaccedilotildees
catastroacuteficas embora o Departamento de Seguranccedila Interna (DHS) e a
Casa Branca natildeo soubessem disso ateacute a manhatilde de terccedila-feira As
operaccedilotildees de busca e salvamento comeccedilaram na segunda-feira agrave tarde
mas a comunicaccedilatildeo tambeacutem comeccedilou a falhar nesse momento O
secretaacuterio do DHS Michael Chertoff declarou ldquoIncidente de Significacircncia
Nacionalrdquo na terccedila-feira agrave noite Na quinta-feira alguns ocircnibus
finalmente chegaram para comeccedilar as evacuaccedilotildees do Superdome e de
outro abrigo no Centro de Convenccedilatildeo Morial embora tais evacuaccedilotildees
natildeo tenham sido concluiacutedas ateacute saacutebado e algumas pessoas tenham
permanecido ilhadas nas rodovias ateacute segunda-feira
Uma cataacutestrofe da magnitude do Katrina eacute diferente de outros
desastres Ela requer mais de tudo principalmente no que diz respeito
a recursos e encarregados Ao mesmo tempo a tempestade reduziu a
capacidade de resposta especialmente com relaccedilatildeo a recursos estaduais
e locais Mesmo com os encarregados trabalhando no limite de suas
capacidades o Katrina criou uma demanda sem precedentes por accedilotildees
e serviccedilos como alimentos aacutegua evacuaccedilatildeo busca e salvamento e
abrigos A tiacutetulo de exemplo nos dias conseguintes ao Katrina 563
abrigos da Cruz Vermelha ou de emergecircncia em Louisiana abrigaram
146292 pessoas que natildeo tinham comida aacutegua serviccedilos meacutedicos e
saneamento baacutesico adequados
Coordenando a resposta agrave crise
O governo dos Estados Unidos lutou para encontrar a melhor maneira
de lidar com o desafio de estimular a colaboraccedilatildeo interorganizacional
em meio agrave crise A cataacutestrofe de 11 de Setembro viu o receacutem-criado DHS
exigir modelo uacutenico para coordenaccedilatildeo de resposta agrave crise Tal modelo
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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r
Comando
1
1 1 1 r -- r r -- r --
Operaccedilotildees Logiacutestica Planejamento Financcedilas
Administraccedilatildeo
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foi o Sistema de Comando de Incidentes (ICS) O ICS foi uma inovaccedilatildeo
dos responsaacuteveis para conter os incecircndios florestais na Califoacuternia no
iniacutecio dos anos 70 do seacuteculo XX O sistema procurava encontrar uma
linguagem comum conceitos de gerenciamento e meios de
comunicaccedilatildeo que facilitassem a coordenaccedilatildeo A principal inovaccedilatildeo do
ICS foi centralizar temporariamente a autoridade para liderar vaacuterias
organizaccedilotildees Para isso designa-se um comandante especiacutefico para a
situaccedilatildeo que direciona e coordena os esforccedilos taacuteticos das vaacuterias
organizaccedilotildees utilizando funccedilotildees padronizadas de resposta agrave crise em
relaccedilatildeo a operaccedilotildees logiacutestica planejamento financcedilas e administraccedilatildeo
(veja Figura 1 e Apecircndice 1 para mais detalhes)
Figura 1 O Sistema de Comando de Incidentes
Nos anos seguintes agrave criaccedilatildeo do ICS alguns profissionais perceberam
que o sistema conseguia reduzir os problemas de coordenaccedilatildeo e
aprimorar a efetividade de resposta agraves queimadas Enquanto sua
reputaccedilatildeo crescia os encarregados de gerenciar crises fora da Califoacuternia
comeccedilaram a utilizaacute-lo para combater as queimadas nas florestas e para
outras tarefas como limpeza de materiais toacutexicos terremotos e
inundaccedilotildees
Em 2004 o DHS estabeleceu o novo Plano Nacional de Respostas
(NRP) que exigia que todos os encarregados federais utilizassem a
abordagem ICS assim como quaisquer responsaacuteveis estaduais e locais
que recebessem subvenccedilotildees do DHS O Katrina foi o primeiro grande
desastre que ocorreu apoacutes a introduccedilatildeo das novas poliacuteticas de
gerenciamento de crises e representou seu primeiro teste criacutetico
Contudo o ICS natildeo foi capaz de fornecer unidade de comando e direccedilatildeo
clara aos encarregados Nenhum oacutergatildeo assumiu a responsabilidade nas
primeiras etapas do desastre Havia trecircs grandes comandos operacionais
com funcionaacuterios federais em campo durante o Katrina
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
bull O Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto e o Coordenador
Federal (FCO) O NRP designa o FCO (William Lokey da Fema) como
comandante federal da resposta agrave crise O FCO forma um comando
unificado com o coordenador estadual que eacute responsaacutevel por coordenar
as necessidades e accedilotildees estaduais e locais com as accedilotildees federais De
acordo com o modelo claacutessico do ICS o Gabinete de Trabalho de Campo
Conjunto eacute a unidade de comando Mas no caso do Katrina existiam
dois outros comandos
bull O Diretor Federal (PFO) O NRP criou o cargo de PFO para agir
como os olhos e ouvidos do DHS no territoacuterio mas natildeo para tomar
decisotildees operacionais O secretaacuterio Chertoff nomeou Michael Brown
como PFO na terccedila-feira um dia antes da chegada do furacatildeo Mas Brown
natildeo tinha a formaccedilatildeo necessaacuteria para funccedilatildeo e pensava que o cargo seria
uma distraccedilatildeo desnecessaacuteria de seus deveres Brown fez um trabalho
tatildeo deficiente de comunicaccedilatildeo com Chertoff que o secretaacuterio do DHS
finalmente disse a ele que parasse de se movimentar e ficasse em Baton
Rouge Os funcionaacuterios do DHS ficaram confusos em relaccedilatildeo agrave funccedilatildeo do
PFO Alguns pareciam achar que era efetivamente a funccedilatildeo do
comandante de campo ultrapassando o FCO Em um exerciacutecio de resposta
preacute-Katrina essa confusatildeo havia sido evidenciada mas natildeo fora
solucionada O PFO que sucedeu Brown o almirante Thad Allen natildeo
esclareceu a confusatildeo Em vez disso estabeleceu um comando separado
que tomava decisotildees operacionais sem trabalhar em conjunto com o
gabinete Na praacutetica essa tensatildeo soacute foi resolvida quando Allen assumiu
tambeacutem o cargo de FCO
bull Forccedila-Tarefa Katrina Esse comando direcionou as forccedilas do DOD
O general Honoreacute que liderou a Forccedila-Tarefa recebeu pedidos dos
governos estadual e local e realizou accedilotildees descoordenadas com o
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto
De acordo com o NRP autoridades estaduais e locais deveriam ter
trabalhado por meio do Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto Mas
a multiplicidade de comandos entre os encarregados federais dificultou
o estabelecimento de linhas claras de coordenaccedilatildeo intergovernamental
Outros fatores limitaram o potencial de colaboraccedilatildeo entre autoridades
federais estaduais e locais Grande parte da infraestrutura de
emergecircncia local e estadual foi destruiacuteda e ateacute mesmo os primeiros
encarregados foram viacutetimas das enchentes Muitos encarregados locais
perderam materiais de auxiacutelio agrave resposta tendo que evacuar ou ficar
isolados pela inundaccedilatildeo Em Nova Orleans por exemplo os ocircnibus
urbanos foram inundados apesar de estarem em aacutereas que natildeo haviam
sido inundadas em tempestades anteriores Em todo caso os motoristas
em potencial jaacute haviam sido evacuados Centros de operaccedilotildees
emergenciais preacute-designados foram considerados inutilizaacuteveis devido
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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agrave inundaccedilatildeo ou em funccedilatildeo de outro tipo de dano eliminando bases de
operaccedilotildees de comando e resultando em coordenaccedilatildeo deficiente e tempo
perdido enquanto os responsaacuteveis procuravam por novos locais Os
encarregados federais estavam sempre distantes para que suas
intervenccedilotildees fossem efetivas e o transporte estava em sua maioria
inutilizado Os meios de comunicaccedilatildeo tambeacutem foram gravemente
afetados limitando a capacidade de tomar conhecimento sobre a
situaccedilatildeo compartilhar informaccedilotildees e coordenar accedilotildees Mais de 3 milhotildees
de linhas telefocircnicas foram perdidas nos estados afetados inclusive
linhas do serviccedilo 190 Celulares tambeacutem foram afetados com
aproximadamente 2 mil serviccedilos de telefonia inoperantes e poucos locais
para carregar os aparelhos por causa da falta de energia eleacutetrica
Mas o potencial para colaboraccedilatildeo intergovernamental tambeacutem foi
sabotado antes do furacatildeo Katrina por conta de uma seacuterie de mudanccedilas
poliacuteticas poacutes-11 de Setembro A Fema foi transferida para o receacutem-criado
DHS em 2002 reduzindo a habilidade de manter seu papel tradicional
como o elemento central de coesatildeo das relaccedilotildees emergenciais
intergovernamentais A agecircncia perdeu recursos que permitiam reunir
esforccedilos intergovernamentais de planejamento fundamentais agrave construccedilatildeo
de tais relaccedilotildees Tambeacutem perdeu influecircncia poliacutetica e autoridade para
conceder subsiacutedios aos esforccedilos estaduais e locais de prevenccedilatildeo dando
aos governos estadual e local menos razotildees para prestar atenccedilatildeo agrave agecircncia
Como a Fema entrou em decliacutenio sua moral tambeacutem foi abalada
Funcionaacuterios antigos do alto escalatildeo saiacuteram levando consigo deacutecadas de
relaccedilotildees com parceiros dos governos estaduais e locais
A visatildeo do DOD de resposta agrave crise
Para as agecircncias federais o NRP havia identificado preliminarmente
as responsabilidades especiacuteficas do desastre a fim de reduzir a confusatildeo
quando a crise ocorresse O DHS esperava que com isso estabeleceria
uma base para a colaboraccedilatildeo no momento de crise A Fema identificaria
uma necessidade e comunicaria aos oacutergatildeos federais competentes que
forneceriam os recursos requisitados Refletindo sua extrema
importacircncia o DOD tinha responsabilidades em quase todas as funccedilotildees
de apoio emergencial identificadas pela NRP (ver Apecircndice 2)
Mas o processo eacute complicado pela compreensatildeo do DOD sobre seu
papel na resposta agrave crise O departamento tem suas proacuteprias diretrizes
que refletem uma relutacircncia em se engajar na resposta agrave crise e
preocupaccedilotildees especiacuteficas em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial4 Essa
poliacutetica decreta que o DOD se envolveraacute ldquoapenas quando outros recursos
locais estaduais ou federais estiverem indisponiacuteveis e apenas se o seu
apoio na resposta agrave crise natildeo interferir na sua missatildeo primaacuteria ou na sua
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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habilidade para responder a contingecircncias operacionaisrdquo A posiccedilatildeo
oficial do departamento eacute a de que ele natildeo pode fazer parte de nenhum
comando de incidente que natildeo esteja sob o controle de seus
funcionaacuterios Isto eacute quando em articulaccedilatildeo com outros oacutergatildeos federais
o DOD natildeo pode ser comandado por qualquer civil que natildeo seja o
presidente e o proacuteprio secretaacuterio
Diante dessas limitaccedilotildees o DOD oferece duas formas de capacidade
de resposta agrave crise Primeiramente quando for necessaacuterio o
departamento estaacute disposto a fornecer ajuda agraves autoridades civis mas
encara as solicitaccedilotildees de missatildeo mais como pedidos de auxiacutelio do que
como ordens de um comando O DOD facilita essa coordenaccedilatildeo colocando
o coordenador de Defesa para trabalhar com o coordenador federal no
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto no local do incidente O
Gabinete de Coordenaccedilatildeo de Defesa eacute o comando local dos recursos do
DOD a natildeo ser que um comando separado seja estabelecido
Em segundo lugar se o evento for grave o suficiente as Forccedilas
Armadas podem decidir pelo estabelecimento de um comando
separado para direcionar suas proacuteprias forccedilas No Katrina isso resultou
na formaccedilatildeo da Forccedila-Tarefa liderada pelo general Russel L Honoreacute
Um conjunto de regras auto-impostas configura restriccedilatildeo adicional
na colaboraccedilatildeo do DOD durante a crise O processo para revisar pedidos
de auxiacutelio eacute estabelecido pela Diretriz DOD 302515 de 1997 Os pedidos
devem ir do coordenador federal para o de Defesa que entatildeo
repassa-os por meio do Comando do Norte (Northcom ndash a parte do
departamento cujo teatro de operaccedilotildees inclui os Estados Unidos) ao
Gabinete do secretaacuterio executivo de Defesa e por fim ao diretor de
Apoio Militar Conjunto (Jdoms) A validade e legalidade do pedido
satildeo revisadas a cada etapa e espera-se que o pedido estime o periacuteodo
em que o auxiacutelio seraacute necessaacuterio O Jdoms deve considerar o impacto
no orccedilamento do DOD se eacute do interesse do departamento participar
a legalidade da accedilatildeo possiacuteveis danos aos civis e os efeitos sobre a
prontidatildeo das missotildees no exterior A recomendaccedilatildeo do Jdoms eacute
normalmente passada para o Colegiado do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e requer aprovaccedilatildeo presidencial mas em tempos de
desastre ou se autoridades locais precisam de ajuda imediata o DOD
pode se movimentar mais rapidamente
A cautela do DOD em relaccedilatildeo ao seu papel na resposta agrave crise reflete
preocupaccedilatildeo de ser arrastado para missotildees natildeo militares e se tornar
subserviente a outras organizaccedilotildees Tal preocupaccedilatildeo natildeo eacute nova Em
sua anaacutelise claacutessica das relaccedilotildees civil-militar Samuel Huntington
argumentou que o DOD procurava e precisava de uma margem de
autonomia Em troca as Forccedilas Armadas manteriam profissionalismo
eacutetico que enfatizasse a obediecircncia a um comando civil
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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O general do Exeacutercito americano Russel Honoreacute (esquerda) comandante da Forccedila-Tarefa Katrina o general do Exeacutercito americano Bill Caldwell comandante da 82ordf Divisatildeo Aeacuterea e o entatildeo secretaacuterio da Defesa Donald H Rumsfeld discutem soluccedilotildees para o desastre do furacatildeo Katrina enquanto caminham pelo aeroporto de Nova Orleans em 4 de setembro de 2005 Fotografia do Departamento de Defesa feita pelo sargento da Forccedila Aeacuterea americana Kevin K Gruenwald
Uma resistecircncia agrave cooperaccedilatildeo interagencial marca a histoacuteria do DOD
Dentro do proacuteprio departamento diferentes culturas organizacionais e
rivalidades internas restringiram a coordenaccedilatildeo A desconfianccedila de
trabalhar com outros se tornou mais problemaacutetica quando o DOD foi
convocado para realizar uma seacuterie de novas tarefas que exigem
coordenaccedilatildeo com agentes externos como a luta contra o terrorismo a
diplomacia a reconstruccedilatildeo de naccedilotildees a guerra contra as drogas a
manutenccedilatildeo da paz e respostas a crises Muitos nas Forccedilas Armadas
consideram tais atividades um desvio da missatildeo pois natildeo estatildeo
diretamente relacionadas a vencer guerras Na verdade tais
responsabilidades tecircm seu proacuteprio nome Operaccedilotildees Militares Fora de
Guerra (MOOTW)
Um antigo chefe do Colegiado do Estado Maior das Forccedilas Armadas
zombou da agonia do Pentaacutegono sobre o desvio de missatildeo afirmando
com frequecircncia que ldquohomem que eacute homem natildeo faz MOOTWrdquo O
estrategista militar Michael Barnett nota que aqueles favoraacuteveis a essa
categoria de operaccedilotildees tiveram de enfrentar uma cultura hostil no
departamento ldquoNo mundo dos machotildees do militarismo natildeo era difiacutecil
ver quem perderia essa batalha doutrinaacuteria obviamente que eacute o cara que
apenas fala de lsquooutras coisas aleacutem do tema guerrarsquo Quem afinal de contas
entra nas Forccedilas Armadas para fazer qualquer outra coisa que natildeo seja
guerra Quer dizer isso natildeo eacute coisa do chamado Corpo de Pazrdquo
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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O DOD durante o Katrina
Muitos dos encarregados de dar uma resposta agrave crise inclusive os
funcionaacuterios do DOD consideraram que a resposta do departamento ao
Katrina foi lenta Outros funcionaacuterios defenderam a resposta dada por
eles destacando que haviam deixado regras burocraacuteticas de lado Ambas
as posiccedilotildees satildeo precisas na medida em que refletem duas etapas distintas
da resposta do DOD No primeiro periacuteodo antes e imediatamente apoacutes a
chegada do furacatildeo o departamento assumiu postura essencialmente
reativa ao esperar por requisiccedilotildees de auxiacutelio das autoridades civis No
segundo periacuteodo iniciado na terccedila-feira um dia apoacutes a chegada do
furacatildeo o DOD adotou postura mais proativa caracterizada por uma cultura
de ldquopoder-fazerrdquo militar que levou o departamento a deixar de lado suas
regras e procedimentos buscando mais efetividade
Periacuteodo um ldquoPor que o excesso de burocracia natildeo estaacute sendo
evitadordquo
Os funcionaacuterios da Fema e do Estado de Lousiana descreveram a
resposta inicial do DOD como devagar e demasiadamente burocraacutetica
Scott Wells um agente de Coordenaccedilatildeo Federal da Fema com 30 anos
de experiecircncia militar considerou o processo Jdoms estranho ldquoEacute mais
que complicado Simplesmente leva muito tempo para ser executadordquo
A equipe da Fema estava frustrada com os casos em que o DOD
poderia ter sido mais eficaz no processamento das requisiccedilotildees Levou
24 horas por exemplo para que o departamento processasse pedidos
de helicoacutepteros para analisar os prejuiacutezos A Fema requisitou oito
equipes de resgate com botes salva-vidas tropas treinadas e equipadas
para trabalhar em uma cidade inundada equipamentos de duas bases
da Forccedila Aeacuterea na Califoacuternia (Travis e March) Os intermediaacuterios da
agecircncia trabalharam durante toda a noite na elaboraccedilatildeo da solicitaccedilatildeo
e ficaram sabendo pela manhatilde que o secretaacuterio Rumsfeld natildeo estava
disponiacutevel para aprovaacute-la ndash Rumsfeld estava em San Diego e seu
itineraacuterio incluiacutea um jogo de beisebol do San Diego Padres Em certo
ponto quando ouviram que as regras do Pentaacutegono natildeo permitiam a
aquisiccedilatildeo imediata de um bote para salvar os desabrigados o diretor
da Fema Michael Brown perguntou ldquoPor que a burocracia excessiva
natildeo estaacute sendo cortadardquo
Funcionaacuterios do governo estadual encontraram burocracia excessiva
semelhante Andy Kopplin chefe de Gabinete da governadora de
Lousiana pediu ao Pentaacutegono permissatildeo para o uso de quatro
helicoacutepteros que estavam na Base Aacuterea Fort Polk em Louisiana Na
manhatilde de terccedila-feira a governadora telefonou para a base e soube
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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que seria necessaacuterio solicitar junto ao DOD a liberaccedilatildeo dos helicoacutepteros
Apoacutes passar quatro horas ao telefone com um funcionaacuterio do Pentaacutegono
a permissatildeo foi dada Mas os helicoacutepteros soacute foram liberados no dia
seguinte Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do
aeroporto aguardando ordens acabaram excedendo seu tempo de voo
permitido e natildeo foram autorizados a voar
O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das
solicitaccedilotildees aconteceu em funccedilatildeo de pedidos vagos da Fema Do ponto de
vista dos funcionaacuterios da agecircncia que estavam trabalhando sob condiccedilotildees
precaacuterias o departamento exigiu um alto niacutevel de detalhes criando um
padratildeo de informaccedilatildeo impossiacutevel de satisfazer em meio ao caos do Katrina
Scott Wells insinuou que o DOD queria ldquosaber de 80 a 90 das informaccedilotildees
antes de providenciar um auxiacuteliordquo Uma vez que o DOD revisava o pedido
ele frequentemente voltava agrave Fema para mais esclarecimentos
Alguns funcionaacuterios do DOD que estavam na linha de frente
compartilharam da frustraccedilatildeo de outros responsaacuteveis O capitatildeo Michael
McDaniel representante da Marinha perante a Fema ilustrou a situaccedilatildeo
ldquoO Jdoms ficou famoso lsquoBem vocecirc natildeo pode pedir para ele dessa forma
tem que pedir assimrsquo Entatildeo diga-me como eu devo pedir Soacute preciso de
alguns helicoacutepteros laacute embaixordquo O coronel Don Harrington da cuacutepula
do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema concordou
que houve alguns atrasos por ldquo9153 razotildees diferentesrdquo o que gerou
certa anguacutestia ldquoEu acho que eacute algo cultural que vem de muito antes
Soacute uma relutacircncia cultural jaacute que eles querem ter certeza de que a
anaacutelise da missatildeo estaacute feita e todas as opccedilotildees foram exploradas antes
de recorrer ao DODrdquo disse o coronel
O general Honoreacute tambeacutem pediu uma abordagem mais proativa Na
noite de domingo ele entrou em contato com a Northcom pedindo que
considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e
buscassem uma resposta ateacute 2h da manhatilde seguinte Entretanto sem
receber orientaccedilotildees sobre como dispor de recursos do Jdoms a Northcom
relutou em apresentar opccedilotildees atrasando a capacidade do DOD de tornar-
se participante ativo na resposta agrave crise O general Richard Rowe diretor
de operaccedilotildees da Northcom notou que ldquoo Comando das Forccedilas Armadas
e o Estado Maior natildeo fizeram nadardquo e natildeo queriam ver nenhuma
solicitaccedilatildeo iniciada dentro das Forccedilas Armadas ateacute que a Fema emitisse
os pedidos Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar
os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato
Em e-mail ao general Honoreacute 12 horas apoacutes a chegada do Katrina Rowe
explicou que o atraso em providenciar tal informaccedilatildeo se devia ao fato
de que ldquode alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de
esperar [por solicitaccedilotildees de auxiacutelio]rdquo
Esperando por solicitaccedilotildees especiacuteficas e cautelosamente
examinando-as por meio do Jdoms o DOD atrasou sua proacutepria capacidade
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
preocupou-se a ponto de declarar estado de emergecircncia Mais tarde o
Serviccedilo Nacional de Meteorologia revisou sua previsatildeo Agraves 16h a
tempestade estava prevista para atingir a costa do Mississipi Agraves 4h do
saacutebado Nova Orleans novamente esperava ser atingida Nesse mesmo
dia evacuaccedilotildees voluntaacuterias comeccedilaram em Louisiana O presidente Bush
declarou estado de emergecircncia e a Fema e outros oacutergatildeos puacuteblicos
encarregados das situaccedilotildees de emergecircncia comeccedilaram operaccedilotildees de 24
horas Agraves 19h do saacutebado o Serviccedilo Nacional de Meteorologia alertou
que barragens poderiam transbordar em Nova Orleans causando
inundaccedilotildees catastroacuteficas
O entatildeo prefeito de Nova Orleans Ray Nigan ordenou uma evacuaccedilatildeo
obrigatoacuteria agraves 9h30 da manhatilde de domingo e o estaacutedio Superdome foi
usado como abrigo improvisado O Katrina atingiu a costa agraves 6h10 da
manhatilde de segunda-feira Mais tarde nessa mesma manhatilde as barragens
comeccedilaram a transbordar e romper-se levando a inundaccedilotildees
catastroacuteficas embora o Departamento de Seguranccedila Interna (DHS) e a
Casa Branca natildeo soubessem disso ateacute a manhatilde de terccedila-feira As
operaccedilotildees de busca e salvamento comeccedilaram na segunda-feira agrave tarde
mas a comunicaccedilatildeo tambeacutem comeccedilou a falhar nesse momento O
secretaacuterio do DHS Michael Chertoff declarou ldquoIncidente de Significacircncia
Nacionalrdquo na terccedila-feira agrave noite Na quinta-feira alguns ocircnibus
finalmente chegaram para comeccedilar as evacuaccedilotildees do Superdome e de
outro abrigo no Centro de Convenccedilatildeo Morial embora tais evacuaccedilotildees
natildeo tenham sido concluiacutedas ateacute saacutebado e algumas pessoas tenham
permanecido ilhadas nas rodovias ateacute segunda-feira
Uma cataacutestrofe da magnitude do Katrina eacute diferente de outros
desastres Ela requer mais de tudo principalmente no que diz respeito
a recursos e encarregados Ao mesmo tempo a tempestade reduziu a
capacidade de resposta especialmente com relaccedilatildeo a recursos estaduais
e locais Mesmo com os encarregados trabalhando no limite de suas
capacidades o Katrina criou uma demanda sem precedentes por accedilotildees
e serviccedilos como alimentos aacutegua evacuaccedilatildeo busca e salvamento e
abrigos A tiacutetulo de exemplo nos dias conseguintes ao Katrina 563
abrigos da Cruz Vermelha ou de emergecircncia em Louisiana abrigaram
146292 pessoas que natildeo tinham comida aacutegua serviccedilos meacutedicos e
saneamento baacutesico adequados
Coordenando a resposta agrave crise
O governo dos Estados Unidos lutou para encontrar a melhor maneira
de lidar com o desafio de estimular a colaboraccedilatildeo interorganizacional
em meio agrave crise A cataacutestrofe de 11 de Setembro viu o receacutem-criado DHS
exigir modelo uacutenico para coordenaccedilatildeo de resposta agrave crise Tal modelo
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
44
r
Comando
1
1 1 1 r -- r r -- r --
Operaccedilotildees Logiacutestica Planejamento Financcedilas
Administraccedilatildeo
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foi o Sistema de Comando de Incidentes (ICS) O ICS foi uma inovaccedilatildeo
dos responsaacuteveis para conter os incecircndios florestais na Califoacuternia no
iniacutecio dos anos 70 do seacuteculo XX O sistema procurava encontrar uma
linguagem comum conceitos de gerenciamento e meios de
comunicaccedilatildeo que facilitassem a coordenaccedilatildeo A principal inovaccedilatildeo do
ICS foi centralizar temporariamente a autoridade para liderar vaacuterias
organizaccedilotildees Para isso designa-se um comandante especiacutefico para a
situaccedilatildeo que direciona e coordena os esforccedilos taacuteticos das vaacuterias
organizaccedilotildees utilizando funccedilotildees padronizadas de resposta agrave crise em
relaccedilatildeo a operaccedilotildees logiacutestica planejamento financcedilas e administraccedilatildeo
(veja Figura 1 e Apecircndice 1 para mais detalhes)
Figura 1 O Sistema de Comando de Incidentes
Nos anos seguintes agrave criaccedilatildeo do ICS alguns profissionais perceberam
que o sistema conseguia reduzir os problemas de coordenaccedilatildeo e
aprimorar a efetividade de resposta agraves queimadas Enquanto sua
reputaccedilatildeo crescia os encarregados de gerenciar crises fora da Califoacuternia
comeccedilaram a utilizaacute-lo para combater as queimadas nas florestas e para
outras tarefas como limpeza de materiais toacutexicos terremotos e
inundaccedilotildees
Em 2004 o DHS estabeleceu o novo Plano Nacional de Respostas
(NRP) que exigia que todos os encarregados federais utilizassem a
abordagem ICS assim como quaisquer responsaacuteveis estaduais e locais
que recebessem subvenccedilotildees do DHS O Katrina foi o primeiro grande
desastre que ocorreu apoacutes a introduccedilatildeo das novas poliacuteticas de
gerenciamento de crises e representou seu primeiro teste criacutetico
Contudo o ICS natildeo foi capaz de fornecer unidade de comando e direccedilatildeo
clara aos encarregados Nenhum oacutergatildeo assumiu a responsabilidade nas
primeiras etapas do desastre Havia trecircs grandes comandos operacionais
com funcionaacuterios federais em campo durante o Katrina
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
bull O Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto e o Coordenador
Federal (FCO) O NRP designa o FCO (William Lokey da Fema) como
comandante federal da resposta agrave crise O FCO forma um comando
unificado com o coordenador estadual que eacute responsaacutevel por coordenar
as necessidades e accedilotildees estaduais e locais com as accedilotildees federais De
acordo com o modelo claacutessico do ICS o Gabinete de Trabalho de Campo
Conjunto eacute a unidade de comando Mas no caso do Katrina existiam
dois outros comandos
bull O Diretor Federal (PFO) O NRP criou o cargo de PFO para agir
como os olhos e ouvidos do DHS no territoacuterio mas natildeo para tomar
decisotildees operacionais O secretaacuterio Chertoff nomeou Michael Brown
como PFO na terccedila-feira um dia antes da chegada do furacatildeo Mas Brown
natildeo tinha a formaccedilatildeo necessaacuteria para funccedilatildeo e pensava que o cargo seria
uma distraccedilatildeo desnecessaacuteria de seus deveres Brown fez um trabalho
tatildeo deficiente de comunicaccedilatildeo com Chertoff que o secretaacuterio do DHS
finalmente disse a ele que parasse de se movimentar e ficasse em Baton
Rouge Os funcionaacuterios do DHS ficaram confusos em relaccedilatildeo agrave funccedilatildeo do
PFO Alguns pareciam achar que era efetivamente a funccedilatildeo do
comandante de campo ultrapassando o FCO Em um exerciacutecio de resposta
preacute-Katrina essa confusatildeo havia sido evidenciada mas natildeo fora
solucionada O PFO que sucedeu Brown o almirante Thad Allen natildeo
esclareceu a confusatildeo Em vez disso estabeleceu um comando separado
que tomava decisotildees operacionais sem trabalhar em conjunto com o
gabinete Na praacutetica essa tensatildeo soacute foi resolvida quando Allen assumiu
tambeacutem o cargo de FCO
bull Forccedila-Tarefa Katrina Esse comando direcionou as forccedilas do DOD
O general Honoreacute que liderou a Forccedila-Tarefa recebeu pedidos dos
governos estadual e local e realizou accedilotildees descoordenadas com o
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto
De acordo com o NRP autoridades estaduais e locais deveriam ter
trabalhado por meio do Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto Mas
a multiplicidade de comandos entre os encarregados federais dificultou
o estabelecimento de linhas claras de coordenaccedilatildeo intergovernamental
Outros fatores limitaram o potencial de colaboraccedilatildeo entre autoridades
federais estaduais e locais Grande parte da infraestrutura de
emergecircncia local e estadual foi destruiacuteda e ateacute mesmo os primeiros
encarregados foram viacutetimas das enchentes Muitos encarregados locais
perderam materiais de auxiacutelio agrave resposta tendo que evacuar ou ficar
isolados pela inundaccedilatildeo Em Nova Orleans por exemplo os ocircnibus
urbanos foram inundados apesar de estarem em aacutereas que natildeo haviam
sido inundadas em tempestades anteriores Em todo caso os motoristas
em potencial jaacute haviam sido evacuados Centros de operaccedilotildees
emergenciais preacute-designados foram considerados inutilizaacuteveis devido
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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agrave inundaccedilatildeo ou em funccedilatildeo de outro tipo de dano eliminando bases de
operaccedilotildees de comando e resultando em coordenaccedilatildeo deficiente e tempo
perdido enquanto os responsaacuteveis procuravam por novos locais Os
encarregados federais estavam sempre distantes para que suas
intervenccedilotildees fossem efetivas e o transporte estava em sua maioria
inutilizado Os meios de comunicaccedilatildeo tambeacutem foram gravemente
afetados limitando a capacidade de tomar conhecimento sobre a
situaccedilatildeo compartilhar informaccedilotildees e coordenar accedilotildees Mais de 3 milhotildees
de linhas telefocircnicas foram perdidas nos estados afetados inclusive
linhas do serviccedilo 190 Celulares tambeacutem foram afetados com
aproximadamente 2 mil serviccedilos de telefonia inoperantes e poucos locais
para carregar os aparelhos por causa da falta de energia eleacutetrica
Mas o potencial para colaboraccedilatildeo intergovernamental tambeacutem foi
sabotado antes do furacatildeo Katrina por conta de uma seacuterie de mudanccedilas
poliacuteticas poacutes-11 de Setembro A Fema foi transferida para o receacutem-criado
DHS em 2002 reduzindo a habilidade de manter seu papel tradicional
como o elemento central de coesatildeo das relaccedilotildees emergenciais
intergovernamentais A agecircncia perdeu recursos que permitiam reunir
esforccedilos intergovernamentais de planejamento fundamentais agrave construccedilatildeo
de tais relaccedilotildees Tambeacutem perdeu influecircncia poliacutetica e autoridade para
conceder subsiacutedios aos esforccedilos estaduais e locais de prevenccedilatildeo dando
aos governos estadual e local menos razotildees para prestar atenccedilatildeo agrave agecircncia
Como a Fema entrou em decliacutenio sua moral tambeacutem foi abalada
Funcionaacuterios antigos do alto escalatildeo saiacuteram levando consigo deacutecadas de
relaccedilotildees com parceiros dos governos estaduais e locais
A visatildeo do DOD de resposta agrave crise
Para as agecircncias federais o NRP havia identificado preliminarmente
as responsabilidades especiacuteficas do desastre a fim de reduzir a confusatildeo
quando a crise ocorresse O DHS esperava que com isso estabeleceria
uma base para a colaboraccedilatildeo no momento de crise A Fema identificaria
uma necessidade e comunicaria aos oacutergatildeos federais competentes que
forneceriam os recursos requisitados Refletindo sua extrema
importacircncia o DOD tinha responsabilidades em quase todas as funccedilotildees
de apoio emergencial identificadas pela NRP (ver Apecircndice 2)
Mas o processo eacute complicado pela compreensatildeo do DOD sobre seu
papel na resposta agrave crise O departamento tem suas proacuteprias diretrizes
que refletem uma relutacircncia em se engajar na resposta agrave crise e
preocupaccedilotildees especiacuteficas em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial4 Essa
poliacutetica decreta que o DOD se envolveraacute ldquoapenas quando outros recursos
locais estaduais ou federais estiverem indisponiacuteveis e apenas se o seu
apoio na resposta agrave crise natildeo interferir na sua missatildeo primaacuteria ou na sua
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
habilidade para responder a contingecircncias operacionaisrdquo A posiccedilatildeo
oficial do departamento eacute a de que ele natildeo pode fazer parte de nenhum
comando de incidente que natildeo esteja sob o controle de seus
funcionaacuterios Isto eacute quando em articulaccedilatildeo com outros oacutergatildeos federais
o DOD natildeo pode ser comandado por qualquer civil que natildeo seja o
presidente e o proacuteprio secretaacuterio
Diante dessas limitaccedilotildees o DOD oferece duas formas de capacidade
de resposta agrave crise Primeiramente quando for necessaacuterio o
departamento estaacute disposto a fornecer ajuda agraves autoridades civis mas
encara as solicitaccedilotildees de missatildeo mais como pedidos de auxiacutelio do que
como ordens de um comando O DOD facilita essa coordenaccedilatildeo colocando
o coordenador de Defesa para trabalhar com o coordenador federal no
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto no local do incidente O
Gabinete de Coordenaccedilatildeo de Defesa eacute o comando local dos recursos do
DOD a natildeo ser que um comando separado seja estabelecido
Em segundo lugar se o evento for grave o suficiente as Forccedilas
Armadas podem decidir pelo estabelecimento de um comando
separado para direcionar suas proacuteprias forccedilas No Katrina isso resultou
na formaccedilatildeo da Forccedila-Tarefa liderada pelo general Russel L Honoreacute
Um conjunto de regras auto-impostas configura restriccedilatildeo adicional
na colaboraccedilatildeo do DOD durante a crise O processo para revisar pedidos
de auxiacutelio eacute estabelecido pela Diretriz DOD 302515 de 1997 Os pedidos
devem ir do coordenador federal para o de Defesa que entatildeo
repassa-os por meio do Comando do Norte (Northcom ndash a parte do
departamento cujo teatro de operaccedilotildees inclui os Estados Unidos) ao
Gabinete do secretaacuterio executivo de Defesa e por fim ao diretor de
Apoio Militar Conjunto (Jdoms) A validade e legalidade do pedido
satildeo revisadas a cada etapa e espera-se que o pedido estime o periacuteodo
em que o auxiacutelio seraacute necessaacuterio O Jdoms deve considerar o impacto
no orccedilamento do DOD se eacute do interesse do departamento participar
a legalidade da accedilatildeo possiacuteveis danos aos civis e os efeitos sobre a
prontidatildeo das missotildees no exterior A recomendaccedilatildeo do Jdoms eacute
normalmente passada para o Colegiado do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e requer aprovaccedilatildeo presidencial mas em tempos de
desastre ou se autoridades locais precisam de ajuda imediata o DOD
pode se movimentar mais rapidamente
A cautela do DOD em relaccedilatildeo ao seu papel na resposta agrave crise reflete
preocupaccedilatildeo de ser arrastado para missotildees natildeo militares e se tornar
subserviente a outras organizaccedilotildees Tal preocupaccedilatildeo natildeo eacute nova Em
sua anaacutelise claacutessica das relaccedilotildees civil-militar Samuel Huntington
argumentou que o DOD procurava e precisava de uma margem de
autonomia Em troca as Forccedilas Armadas manteriam profissionalismo
eacutetico que enfatizasse a obediecircncia a um comando civil
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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O general do Exeacutercito americano Russel Honoreacute (esquerda) comandante da Forccedila-Tarefa Katrina o general do Exeacutercito americano Bill Caldwell comandante da 82ordf Divisatildeo Aeacuterea e o entatildeo secretaacuterio da Defesa Donald H Rumsfeld discutem soluccedilotildees para o desastre do furacatildeo Katrina enquanto caminham pelo aeroporto de Nova Orleans em 4 de setembro de 2005 Fotografia do Departamento de Defesa feita pelo sargento da Forccedila Aeacuterea americana Kevin K Gruenwald
Uma resistecircncia agrave cooperaccedilatildeo interagencial marca a histoacuteria do DOD
Dentro do proacuteprio departamento diferentes culturas organizacionais e
rivalidades internas restringiram a coordenaccedilatildeo A desconfianccedila de
trabalhar com outros se tornou mais problemaacutetica quando o DOD foi
convocado para realizar uma seacuterie de novas tarefas que exigem
coordenaccedilatildeo com agentes externos como a luta contra o terrorismo a
diplomacia a reconstruccedilatildeo de naccedilotildees a guerra contra as drogas a
manutenccedilatildeo da paz e respostas a crises Muitos nas Forccedilas Armadas
consideram tais atividades um desvio da missatildeo pois natildeo estatildeo
diretamente relacionadas a vencer guerras Na verdade tais
responsabilidades tecircm seu proacuteprio nome Operaccedilotildees Militares Fora de
Guerra (MOOTW)
Um antigo chefe do Colegiado do Estado Maior das Forccedilas Armadas
zombou da agonia do Pentaacutegono sobre o desvio de missatildeo afirmando
com frequecircncia que ldquohomem que eacute homem natildeo faz MOOTWrdquo O
estrategista militar Michael Barnett nota que aqueles favoraacuteveis a essa
categoria de operaccedilotildees tiveram de enfrentar uma cultura hostil no
departamento ldquoNo mundo dos machotildees do militarismo natildeo era difiacutecil
ver quem perderia essa batalha doutrinaacuteria obviamente que eacute o cara que
apenas fala de lsquooutras coisas aleacutem do tema guerrarsquo Quem afinal de contas
entra nas Forccedilas Armadas para fazer qualquer outra coisa que natildeo seja
guerra Quer dizer isso natildeo eacute coisa do chamado Corpo de Pazrdquo
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
O DOD durante o Katrina
Muitos dos encarregados de dar uma resposta agrave crise inclusive os
funcionaacuterios do DOD consideraram que a resposta do departamento ao
Katrina foi lenta Outros funcionaacuterios defenderam a resposta dada por
eles destacando que haviam deixado regras burocraacuteticas de lado Ambas
as posiccedilotildees satildeo precisas na medida em que refletem duas etapas distintas
da resposta do DOD No primeiro periacuteodo antes e imediatamente apoacutes a
chegada do furacatildeo o departamento assumiu postura essencialmente
reativa ao esperar por requisiccedilotildees de auxiacutelio das autoridades civis No
segundo periacuteodo iniciado na terccedila-feira um dia apoacutes a chegada do
furacatildeo o DOD adotou postura mais proativa caracterizada por uma cultura
de ldquopoder-fazerrdquo militar que levou o departamento a deixar de lado suas
regras e procedimentos buscando mais efetividade
Periacuteodo um ldquoPor que o excesso de burocracia natildeo estaacute sendo
evitadordquo
Os funcionaacuterios da Fema e do Estado de Lousiana descreveram a
resposta inicial do DOD como devagar e demasiadamente burocraacutetica
Scott Wells um agente de Coordenaccedilatildeo Federal da Fema com 30 anos
de experiecircncia militar considerou o processo Jdoms estranho ldquoEacute mais
que complicado Simplesmente leva muito tempo para ser executadordquo
A equipe da Fema estava frustrada com os casos em que o DOD
poderia ter sido mais eficaz no processamento das requisiccedilotildees Levou
24 horas por exemplo para que o departamento processasse pedidos
de helicoacutepteros para analisar os prejuiacutezos A Fema requisitou oito
equipes de resgate com botes salva-vidas tropas treinadas e equipadas
para trabalhar em uma cidade inundada equipamentos de duas bases
da Forccedila Aeacuterea na Califoacuternia (Travis e March) Os intermediaacuterios da
agecircncia trabalharam durante toda a noite na elaboraccedilatildeo da solicitaccedilatildeo
e ficaram sabendo pela manhatilde que o secretaacuterio Rumsfeld natildeo estava
disponiacutevel para aprovaacute-la ndash Rumsfeld estava em San Diego e seu
itineraacuterio incluiacutea um jogo de beisebol do San Diego Padres Em certo
ponto quando ouviram que as regras do Pentaacutegono natildeo permitiam a
aquisiccedilatildeo imediata de um bote para salvar os desabrigados o diretor
da Fema Michael Brown perguntou ldquoPor que a burocracia excessiva
natildeo estaacute sendo cortadardquo
Funcionaacuterios do governo estadual encontraram burocracia excessiva
semelhante Andy Kopplin chefe de Gabinete da governadora de
Lousiana pediu ao Pentaacutegono permissatildeo para o uso de quatro
helicoacutepteros que estavam na Base Aacuterea Fort Polk em Louisiana Na
manhatilde de terccedila-feira a governadora telefonou para a base e soube
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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que seria necessaacuterio solicitar junto ao DOD a liberaccedilatildeo dos helicoacutepteros
Apoacutes passar quatro horas ao telefone com um funcionaacuterio do Pentaacutegono
a permissatildeo foi dada Mas os helicoacutepteros soacute foram liberados no dia
seguinte Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do
aeroporto aguardando ordens acabaram excedendo seu tempo de voo
permitido e natildeo foram autorizados a voar
O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das
solicitaccedilotildees aconteceu em funccedilatildeo de pedidos vagos da Fema Do ponto de
vista dos funcionaacuterios da agecircncia que estavam trabalhando sob condiccedilotildees
precaacuterias o departamento exigiu um alto niacutevel de detalhes criando um
padratildeo de informaccedilatildeo impossiacutevel de satisfazer em meio ao caos do Katrina
Scott Wells insinuou que o DOD queria ldquosaber de 80 a 90 das informaccedilotildees
antes de providenciar um auxiacuteliordquo Uma vez que o DOD revisava o pedido
ele frequentemente voltava agrave Fema para mais esclarecimentos
Alguns funcionaacuterios do DOD que estavam na linha de frente
compartilharam da frustraccedilatildeo de outros responsaacuteveis O capitatildeo Michael
McDaniel representante da Marinha perante a Fema ilustrou a situaccedilatildeo
ldquoO Jdoms ficou famoso lsquoBem vocecirc natildeo pode pedir para ele dessa forma
tem que pedir assimrsquo Entatildeo diga-me como eu devo pedir Soacute preciso de
alguns helicoacutepteros laacute embaixordquo O coronel Don Harrington da cuacutepula
do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema concordou
que houve alguns atrasos por ldquo9153 razotildees diferentesrdquo o que gerou
certa anguacutestia ldquoEu acho que eacute algo cultural que vem de muito antes
Soacute uma relutacircncia cultural jaacute que eles querem ter certeza de que a
anaacutelise da missatildeo estaacute feita e todas as opccedilotildees foram exploradas antes
de recorrer ao DODrdquo disse o coronel
O general Honoreacute tambeacutem pediu uma abordagem mais proativa Na
noite de domingo ele entrou em contato com a Northcom pedindo que
considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e
buscassem uma resposta ateacute 2h da manhatilde seguinte Entretanto sem
receber orientaccedilotildees sobre como dispor de recursos do Jdoms a Northcom
relutou em apresentar opccedilotildees atrasando a capacidade do DOD de tornar-
se participante ativo na resposta agrave crise O general Richard Rowe diretor
de operaccedilotildees da Northcom notou que ldquoo Comando das Forccedilas Armadas
e o Estado Maior natildeo fizeram nadardquo e natildeo queriam ver nenhuma
solicitaccedilatildeo iniciada dentro das Forccedilas Armadas ateacute que a Fema emitisse
os pedidos Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar
os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato
Em e-mail ao general Honoreacute 12 horas apoacutes a chegada do Katrina Rowe
explicou que o atraso em providenciar tal informaccedilatildeo se devia ao fato
de que ldquode alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de
esperar [por solicitaccedilotildees de auxiacutelio]rdquo
Esperando por solicitaccedilotildees especiacuteficas e cautelosamente
examinando-as por meio do Jdoms o DOD atrasou sua proacutepria capacidade
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1111
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
r
Comando
1
1 1 1 r -- r r -- r --
Operaccedilotildees Logiacutestica Planejamento Financcedilas
Administraccedilatildeo
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foi o Sistema de Comando de Incidentes (ICS) O ICS foi uma inovaccedilatildeo
dos responsaacuteveis para conter os incecircndios florestais na Califoacuternia no
iniacutecio dos anos 70 do seacuteculo XX O sistema procurava encontrar uma
linguagem comum conceitos de gerenciamento e meios de
comunicaccedilatildeo que facilitassem a coordenaccedilatildeo A principal inovaccedilatildeo do
ICS foi centralizar temporariamente a autoridade para liderar vaacuterias
organizaccedilotildees Para isso designa-se um comandante especiacutefico para a
situaccedilatildeo que direciona e coordena os esforccedilos taacuteticos das vaacuterias
organizaccedilotildees utilizando funccedilotildees padronizadas de resposta agrave crise em
relaccedilatildeo a operaccedilotildees logiacutestica planejamento financcedilas e administraccedilatildeo
(veja Figura 1 e Apecircndice 1 para mais detalhes)
Figura 1 O Sistema de Comando de Incidentes
Nos anos seguintes agrave criaccedilatildeo do ICS alguns profissionais perceberam
que o sistema conseguia reduzir os problemas de coordenaccedilatildeo e
aprimorar a efetividade de resposta agraves queimadas Enquanto sua
reputaccedilatildeo crescia os encarregados de gerenciar crises fora da Califoacuternia
comeccedilaram a utilizaacute-lo para combater as queimadas nas florestas e para
outras tarefas como limpeza de materiais toacutexicos terremotos e
inundaccedilotildees
Em 2004 o DHS estabeleceu o novo Plano Nacional de Respostas
(NRP) que exigia que todos os encarregados federais utilizassem a
abordagem ICS assim como quaisquer responsaacuteveis estaduais e locais
que recebessem subvenccedilotildees do DHS O Katrina foi o primeiro grande
desastre que ocorreu apoacutes a introduccedilatildeo das novas poliacuteticas de
gerenciamento de crises e representou seu primeiro teste criacutetico
Contudo o ICS natildeo foi capaz de fornecer unidade de comando e direccedilatildeo
clara aos encarregados Nenhum oacutergatildeo assumiu a responsabilidade nas
primeiras etapas do desastre Havia trecircs grandes comandos operacionais
com funcionaacuterios federais em campo durante o Katrina
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
bull O Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto e o Coordenador
Federal (FCO) O NRP designa o FCO (William Lokey da Fema) como
comandante federal da resposta agrave crise O FCO forma um comando
unificado com o coordenador estadual que eacute responsaacutevel por coordenar
as necessidades e accedilotildees estaduais e locais com as accedilotildees federais De
acordo com o modelo claacutessico do ICS o Gabinete de Trabalho de Campo
Conjunto eacute a unidade de comando Mas no caso do Katrina existiam
dois outros comandos
bull O Diretor Federal (PFO) O NRP criou o cargo de PFO para agir
como os olhos e ouvidos do DHS no territoacuterio mas natildeo para tomar
decisotildees operacionais O secretaacuterio Chertoff nomeou Michael Brown
como PFO na terccedila-feira um dia antes da chegada do furacatildeo Mas Brown
natildeo tinha a formaccedilatildeo necessaacuteria para funccedilatildeo e pensava que o cargo seria
uma distraccedilatildeo desnecessaacuteria de seus deveres Brown fez um trabalho
tatildeo deficiente de comunicaccedilatildeo com Chertoff que o secretaacuterio do DHS
finalmente disse a ele que parasse de se movimentar e ficasse em Baton
Rouge Os funcionaacuterios do DHS ficaram confusos em relaccedilatildeo agrave funccedilatildeo do
PFO Alguns pareciam achar que era efetivamente a funccedilatildeo do
comandante de campo ultrapassando o FCO Em um exerciacutecio de resposta
preacute-Katrina essa confusatildeo havia sido evidenciada mas natildeo fora
solucionada O PFO que sucedeu Brown o almirante Thad Allen natildeo
esclareceu a confusatildeo Em vez disso estabeleceu um comando separado
que tomava decisotildees operacionais sem trabalhar em conjunto com o
gabinete Na praacutetica essa tensatildeo soacute foi resolvida quando Allen assumiu
tambeacutem o cargo de FCO
bull Forccedila-Tarefa Katrina Esse comando direcionou as forccedilas do DOD
O general Honoreacute que liderou a Forccedila-Tarefa recebeu pedidos dos
governos estadual e local e realizou accedilotildees descoordenadas com o
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto
De acordo com o NRP autoridades estaduais e locais deveriam ter
trabalhado por meio do Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto Mas
a multiplicidade de comandos entre os encarregados federais dificultou
o estabelecimento de linhas claras de coordenaccedilatildeo intergovernamental
Outros fatores limitaram o potencial de colaboraccedilatildeo entre autoridades
federais estaduais e locais Grande parte da infraestrutura de
emergecircncia local e estadual foi destruiacuteda e ateacute mesmo os primeiros
encarregados foram viacutetimas das enchentes Muitos encarregados locais
perderam materiais de auxiacutelio agrave resposta tendo que evacuar ou ficar
isolados pela inundaccedilatildeo Em Nova Orleans por exemplo os ocircnibus
urbanos foram inundados apesar de estarem em aacutereas que natildeo haviam
sido inundadas em tempestades anteriores Em todo caso os motoristas
em potencial jaacute haviam sido evacuados Centros de operaccedilotildees
emergenciais preacute-designados foram considerados inutilizaacuteveis devido
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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agrave inundaccedilatildeo ou em funccedilatildeo de outro tipo de dano eliminando bases de
operaccedilotildees de comando e resultando em coordenaccedilatildeo deficiente e tempo
perdido enquanto os responsaacuteveis procuravam por novos locais Os
encarregados federais estavam sempre distantes para que suas
intervenccedilotildees fossem efetivas e o transporte estava em sua maioria
inutilizado Os meios de comunicaccedilatildeo tambeacutem foram gravemente
afetados limitando a capacidade de tomar conhecimento sobre a
situaccedilatildeo compartilhar informaccedilotildees e coordenar accedilotildees Mais de 3 milhotildees
de linhas telefocircnicas foram perdidas nos estados afetados inclusive
linhas do serviccedilo 190 Celulares tambeacutem foram afetados com
aproximadamente 2 mil serviccedilos de telefonia inoperantes e poucos locais
para carregar os aparelhos por causa da falta de energia eleacutetrica
Mas o potencial para colaboraccedilatildeo intergovernamental tambeacutem foi
sabotado antes do furacatildeo Katrina por conta de uma seacuterie de mudanccedilas
poliacuteticas poacutes-11 de Setembro A Fema foi transferida para o receacutem-criado
DHS em 2002 reduzindo a habilidade de manter seu papel tradicional
como o elemento central de coesatildeo das relaccedilotildees emergenciais
intergovernamentais A agecircncia perdeu recursos que permitiam reunir
esforccedilos intergovernamentais de planejamento fundamentais agrave construccedilatildeo
de tais relaccedilotildees Tambeacutem perdeu influecircncia poliacutetica e autoridade para
conceder subsiacutedios aos esforccedilos estaduais e locais de prevenccedilatildeo dando
aos governos estadual e local menos razotildees para prestar atenccedilatildeo agrave agecircncia
Como a Fema entrou em decliacutenio sua moral tambeacutem foi abalada
Funcionaacuterios antigos do alto escalatildeo saiacuteram levando consigo deacutecadas de
relaccedilotildees com parceiros dos governos estaduais e locais
A visatildeo do DOD de resposta agrave crise
Para as agecircncias federais o NRP havia identificado preliminarmente
as responsabilidades especiacuteficas do desastre a fim de reduzir a confusatildeo
quando a crise ocorresse O DHS esperava que com isso estabeleceria
uma base para a colaboraccedilatildeo no momento de crise A Fema identificaria
uma necessidade e comunicaria aos oacutergatildeos federais competentes que
forneceriam os recursos requisitados Refletindo sua extrema
importacircncia o DOD tinha responsabilidades em quase todas as funccedilotildees
de apoio emergencial identificadas pela NRP (ver Apecircndice 2)
Mas o processo eacute complicado pela compreensatildeo do DOD sobre seu
papel na resposta agrave crise O departamento tem suas proacuteprias diretrizes
que refletem uma relutacircncia em se engajar na resposta agrave crise e
preocupaccedilotildees especiacuteficas em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial4 Essa
poliacutetica decreta que o DOD se envolveraacute ldquoapenas quando outros recursos
locais estaduais ou federais estiverem indisponiacuteveis e apenas se o seu
apoio na resposta agrave crise natildeo interferir na sua missatildeo primaacuteria ou na sua
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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habilidade para responder a contingecircncias operacionaisrdquo A posiccedilatildeo
oficial do departamento eacute a de que ele natildeo pode fazer parte de nenhum
comando de incidente que natildeo esteja sob o controle de seus
funcionaacuterios Isto eacute quando em articulaccedilatildeo com outros oacutergatildeos federais
o DOD natildeo pode ser comandado por qualquer civil que natildeo seja o
presidente e o proacuteprio secretaacuterio
Diante dessas limitaccedilotildees o DOD oferece duas formas de capacidade
de resposta agrave crise Primeiramente quando for necessaacuterio o
departamento estaacute disposto a fornecer ajuda agraves autoridades civis mas
encara as solicitaccedilotildees de missatildeo mais como pedidos de auxiacutelio do que
como ordens de um comando O DOD facilita essa coordenaccedilatildeo colocando
o coordenador de Defesa para trabalhar com o coordenador federal no
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto no local do incidente O
Gabinete de Coordenaccedilatildeo de Defesa eacute o comando local dos recursos do
DOD a natildeo ser que um comando separado seja estabelecido
Em segundo lugar se o evento for grave o suficiente as Forccedilas
Armadas podem decidir pelo estabelecimento de um comando
separado para direcionar suas proacuteprias forccedilas No Katrina isso resultou
na formaccedilatildeo da Forccedila-Tarefa liderada pelo general Russel L Honoreacute
Um conjunto de regras auto-impostas configura restriccedilatildeo adicional
na colaboraccedilatildeo do DOD durante a crise O processo para revisar pedidos
de auxiacutelio eacute estabelecido pela Diretriz DOD 302515 de 1997 Os pedidos
devem ir do coordenador federal para o de Defesa que entatildeo
repassa-os por meio do Comando do Norte (Northcom ndash a parte do
departamento cujo teatro de operaccedilotildees inclui os Estados Unidos) ao
Gabinete do secretaacuterio executivo de Defesa e por fim ao diretor de
Apoio Militar Conjunto (Jdoms) A validade e legalidade do pedido
satildeo revisadas a cada etapa e espera-se que o pedido estime o periacuteodo
em que o auxiacutelio seraacute necessaacuterio O Jdoms deve considerar o impacto
no orccedilamento do DOD se eacute do interesse do departamento participar
a legalidade da accedilatildeo possiacuteveis danos aos civis e os efeitos sobre a
prontidatildeo das missotildees no exterior A recomendaccedilatildeo do Jdoms eacute
normalmente passada para o Colegiado do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e requer aprovaccedilatildeo presidencial mas em tempos de
desastre ou se autoridades locais precisam de ajuda imediata o DOD
pode se movimentar mais rapidamente
A cautela do DOD em relaccedilatildeo ao seu papel na resposta agrave crise reflete
preocupaccedilatildeo de ser arrastado para missotildees natildeo militares e se tornar
subserviente a outras organizaccedilotildees Tal preocupaccedilatildeo natildeo eacute nova Em
sua anaacutelise claacutessica das relaccedilotildees civil-militar Samuel Huntington
argumentou que o DOD procurava e precisava de uma margem de
autonomia Em troca as Forccedilas Armadas manteriam profissionalismo
eacutetico que enfatizasse a obediecircncia a um comando civil
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O general do Exeacutercito americano Russel Honoreacute (esquerda) comandante da Forccedila-Tarefa Katrina o general do Exeacutercito americano Bill Caldwell comandante da 82ordf Divisatildeo Aeacuterea e o entatildeo secretaacuterio da Defesa Donald H Rumsfeld discutem soluccedilotildees para o desastre do furacatildeo Katrina enquanto caminham pelo aeroporto de Nova Orleans em 4 de setembro de 2005 Fotografia do Departamento de Defesa feita pelo sargento da Forccedila Aeacuterea americana Kevin K Gruenwald
Uma resistecircncia agrave cooperaccedilatildeo interagencial marca a histoacuteria do DOD
Dentro do proacuteprio departamento diferentes culturas organizacionais e
rivalidades internas restringiram a coordenaccedilatildeo A desconfianccedila de
trabalhar com outros se tornou mais problemaacutetica quando o DOD foi
convocado para realizar uma seacuterie de novas tarefas que exigem
coordenaccedilatildeo com agentes externos como a luta contra o terrorismo a
diplomacia a reconstruccedilatildeo de naccedilotildees a guerra contra as drogas a
manutenccedilatildeo da paz e respostas a crises Muitos nas Forccedilas Armadas
consideram tais atividades um desvio da missatildeo pois natildeo estatildeo
diretamente relacionadas a vencer guerras Na verdade tais
responsabilidades tecircm seu proacuteprio nome Operaccedilotildees Militares Fora de
Guerra (MOOTW)
Um antigo chefe do Colegiado do Estado Maior das Forccedilas Armadas
zombou da agonia do Pentaacutegono sobre o desvio de missatildeo afirmando
com frequecircncia que ldquohomem que eacute homem natildeo faz MOOTWrdquo O
estrategista militar Michael Barnett nota que aqueles favoraacuteveis a essa
categoria de operaccedilotildees tiveram de enfrentar uma cultura hostil no
departamento ldquoNo mundo dos machotildees do militarismo natildeo era difiacutecil
ver quem perderia essa batalha doutrinaacuteria obviamente que eacute o cara que
apenas fala de lsquooutras coisas aleacutem do tema guerrarsquo Quem afinal de contas
entra nas Forccedilas Armadas para fazer qualquer outra coisa que natildeo seja
guerra Quer dizer isso natildeo eacute coisa do chamado Corpo de Pazrdquo
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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O DOD durante o Katrina
Muitos dos encarregados de dar uma resposta agrave crise inclusive os
funcionaacuterios do DOD consideraram que a resposta do departamento ao
Katrina foi lenta Outros funcionaacuterios defenderam a resposta dada por
eles destacando que haviam deixado regras burocraacuteticas de lado Ambas
as posiccedilotildees satildeo precisas na medida em que refletem duas etapas distintas
da resposta do DOD No primeiro periacuteodo antes e imediatamente apoacutes a
chegada do furacatildeo o departamento assumiu postura essencialmente
reativa ao esperar por requisiccedilotildees de auxiacutelio das autoridades civis No
segundo periacuteodo iniciado na terccedila-feira um dia apoacutes a chegada do
furacatildeo o DOD adotou postura mais proativa caracterizada por uma cultura
de ldquopoder-fazerrdquo militar que levou o departamento a deixar de lado suas
regras e procedimentos buscando mais efetividade
Periacuteodo um ldquoPor que o excesso de burocracia natildeo estaacute sendo
evitadordquo
Os funcionaacuterios da Fema e do Estado de Lousiana descreveram a
resposta inicial do DOD como devagar e demasiadamente burocraacutetica
Scott Wells um agente de Coordenaccedilatildeo Federal da Fema com 30 anos
de experiecircncia militar considerou o processo Jdoms estranho ldquoEacute mais
que complicado Simplesmente leva muito tempo para ser executadordquo
A equipe da Fema estava frustrada com os casos em que o DOD
poderia ter sido mais eficaz no processamento das requisiccedilotildees Levou
24 horas por exemplo para que o departamento processasse pedidos
de helicoacutepteros para analisar os prejuiacutezos A Fema requisitou oito
equipes de resgate com botes salva-vidas tropas treinadas e equipadas
para trabalhar em uma cidade inundada equipamentos de duas bases
da Forccedila Aeacuterea na Califoacuternia (Travis e March) Os intermediaacuterios da
agecircncia trabalharam durante toda a noite na elaboraccedilatildeo da solicitaccedilatildeo
e ficaram sabendo pela manhatilde que o secretaacuterio Rumsfeld natildeo estava
disponiacutevel para aprovaacute-la ndash Rumsfeld estava em San Diego e seu
itineraacuterio incluiacutea um jogo de beisebol do San Diego Padres Em certo
ponto quando ouviram que as regras do Pentaacutegono natildeo permitiam a
aquisiccedilatildeo imediata de um bote para salvar os desabrigados o diretor
da Fema Michael Brown perguntou ldquoPor que a burocracia excessiva
natildeo estaacute sendo cortadardquo
Funcionaacuterios do governo estadual encontraram burocracia excessiva
semelhante Andy Kopplin chefe de Gabinete da governadora de
Lousiana pediu ao Pentaacutegono permissatildeo para o uso de quatro
helicoacutepteros que estavam na Base Aacuterea Fort Polk em Louisiana Na
manhatilde de terccedila-feira a governadora telefonou para a base e soube
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que seria necessaacuterio solicitar junto ao DOD a liberaccedilatildeo dos helicoacutepteros
Apoacutes passar quatro horas ao telefone com um funcionaacuterio do Pentaacutegono
a permissatildeo foi dada Mas os helicoacutepteros soacute foram liberados no dia
seguinte Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do
aeroporto aguardando ordens acabaram excedendo seu tempo de voo
permitido e natildeo foram autorizados a voar
O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das
solicitaccedilotildees aconteceu em funccedilatildeo de pedidos vagos da Fema Do ponto de
vista dos funcionaacuterios da agecircncia que estavam trabalhando sob condiccedilotildees
precaacuterias o departamento exigiu um alto niacutevel de detalhes criando um
padratildeo de informaccedilatildeo impossiacutevel de satisfazer em meio ao caos do Katrina
Scott Wells insinuou que o DOD queria ldquosaber de 80 a 90 das informaccedilotildees
antes de providenciar um auxiacuteliordquo Uma vez que o DOD revisava o pedido
ele frequentemente voltava agrave Fema para mais esclarecimentos
Alguns funcionaacuterios do DOD que estavam na linha de frente
compartilharam da frustraccedilatildeo de outros responsaacuteveis O capitatildeo Michael
McDaniel representante da Marinha perante a Fema ilustrou a situaccedilatildeo
ldquoO Jdoms ficou famoso lsquoBem vocecirc natildeo pode pedir para ele dessa forma
tem que pedir assimrsquo Entatildeo diga-me como eu devo pedir Soacute preciso de
alguns helicoacutepteros laacute embaixordquo O coronel Don Harrington da cuacutepula
do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema concordou
que houve alguns atrasos por ldquo9153 razotildees diferentesrdquo o que gerou
certa anguacutestia ldquoEu acho que eacute algo cultural que vem de muito antes
Soacute uma relutacircncia cultural jaacute que eles querem ter certeza de que a
anaacutelise da missatildeo estaacute feita e todas as opccedilotildees foram exploradas antes
de recorrer ao DODrdquo disse o coronel
O general Honoreacute tambeacutem pediu uma abordagem mais proativa Na
noite de domingo ele entrou em contato com a Northcom pedindo que
considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e
buscassem uma resposta ateacute 2h da manhatilde seguinte Entretanto sem
receber orientaccedilotildees sobre como dispor de recursos do Jdoms a Northcom
relutou em apresentar opccedilotildees atrasando a capacidade do DOD de tornar-
se participante ativo na resposta agrave crise O general Richard Rowe diretor
de operaccedilotildees da Northcom notou que ldquoo Comando das Forccedilas Armadas
e o Estado Maior natildeo fizeram nadardquo e natildeo queriam ver nenhuma
solicitaccedilatildeo iniciada dentro das Forccedilas Armadas ateacute que a Fema emitisse
os pedidos Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar
os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato
Em e-mail ao general Honoreacute 12 horas apoacutes a chegada do Katrina Rowe
explicou que o atraso em providenciar tal informaccedilatildeo se devia ao fato
de que ldquode alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de
esperar [por solicitaccedilotildees de auxiacutelio]rdquo
Esperando por solicitaccedilotildees especiacuteficas e cautelosamente
examinando-as por meio do Jdoms o DOD atrasou sua proacutepria capacidade
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de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
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procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
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natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
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Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
bull O Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto e o Coordenador
Federal (FCO) O NRP designa o FCO (William Lokey da Fema) como
comandante federal da resposta agrave crise O FCO forma um comando
unificado com o coordenador estadual que eacute responsaacutevel por coordenar
as necessidades e accedilotildees estaduais e locais com as accedilotildees federais De
acordo com o modelo claacutessico do ICS o Gabinete de Trabalho de Campo
Conjunto eacute a unidade de comando Mas no caso do Katrina existiam
dois outros comandos
bull O Diretor Federal (PFO) O NRP criou o cargo de PFO para agir
como os olhos e ouvidos do DHS no territoacuterio mas natildeo para tomar
decisotildees operacionais O secretaacuterio Chertoff nomeou Michael Brown
como PFO na terccedila-feira um dia antes da chegada do furacatildeo Mas Brown
natildeo tinha a formaccedilatildeo necessaacuteria para funccedilatildeo e pensava que o cargo seria
uma distraccedilatildeo desnecessaacuteria de seus deveres Brown fez um trabalho
tatildeo deficiente de comunicaccedilatildeo com Chertoff que o secretaacuterio do DHS
finalmente disse a ele que parasse de se movimentar e ficasse em Baton
Rouge Os funcionaacuterios do DHS ficaram confusos em relaccedilatildeo agrave funccedilatildeo do
PFO Alguns pareciam achar que era efetivamente a funccedilatildeo do
comandante de campo ultrapassando o FCO Em um exerciacutecio de resposta
preacute-Katrina essa confusatildeo havia sido evidenciada mas natildeo fora
solucionada O PFO que sucedeu Brown o almirante Thad Allen natildeo
esclareceu a confusatildeo Em vez disso estabeleceu um comando separado
que tomava decisotildees operacionais sem trabalhar em conjunto com o
gabinete Na praacutetica essa tensatildeo soacute foi resolvida quando Allen assumiu
tambeacutem o cargo de FCO
bull Forccedila-Tarefa Katrina Esse comando direcionou as forccedilas do DOD
O general Honoreacute que liderou a Forccedila-Tarefa recebeu pedidos dos
governos estadual e local e realizou accedilotildees descoordenadas com o
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto
De acordo com o NRP autoridades estaduais e locais deveriam ter
trabalhado por meio do Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto Mas
a multiplicidade de comandos entre os encarregados federais dificultou
o estabelecimento de linhas claras de coordenaccedilatildeo intergovernamental
Outros fatores limitaram o potencial de colaboraccedilatildeo entre autoridades
federais estaduais e locais Grande parte da infraestrutura de
emergecircncia local e estadual foi destruiacuteda e ateacute mesmo os primeiros
encarregados foram viacutetimas das enchentes Muitos encarregados locais
perderam materiais de auxiacutelio agrave resposta tendo que evacuar ou ficar
isolados pela inundaccedilatildeo Em Nova Orleans por exemplo os ocircnibus
urbanos foram inundados apesar de estarem em aacutereas que natildeo haviam
sido inundadas em tempestades anteriores Em todo caso os motoristas
em potencial jaacute haviam sido evacuados Centros de operaccedilotildees
emergenciais preacute-designados foram considerados inutilizaacuteveis devido
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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agrave inundaccedilatildeo ou em funccedilatildeo de outro tipo de dano eliminando bases de
operaccedilotildees de comando e resultando em coordenaccedilatildeo deficiente e tempo
perdido enquanto os responsaacuteveis procuravam por novos locais Os
encarregados federais estavam sempre distantes para que suas
intervenccedilotildees fossem efetivas e o transporte estava em sua maioria
inutilizado Os meios de comunicaccedilatildeo tambeacutem foram gravemente
afetados limitando a capacidade de tomar conhecimento sobre a
situaccedilatildeo compartilhar informaccedilotildees e coordenar accedilotildees Mais de 3 milhotildees
de linhas telefocircnicas foram perdidas nos estados afetados inclusive
linhas do serviccedilo 190 Celulares tambeacutem foram afetados com
aproximadamente 2 mil serviccedilos de telefonia inoperantes e poucos locais
para carregar os aparelhos por causa da falta de energia eleacutetrica
Mas o potencial para colaboraccedilatildeo intergovernamental tambeacutem foi
sabotado antes do furacatildeo Katrina por conta de uma seacuterie de mudanccedilas
poliacuteticas poacutes-11 de Setembro A Fema foi transferida para o receacutem-criado
DHS em 2002 reduzindo a habilidade de manter seu papel tradicional
como o elemento central de coesatildeo das relaccedilotildees emergenciais
intergovernamentais A agecircncia perdeu recursos que permitiam reunir
esforccedilos intergovernamentais de planejamento fundamentais agrave construccedilatildeo
de tais relaccedilotildees Tambeacutem perdeu influecircncia poliacutetica e autoridade para
conceder subsiacutedios aos esforccedilos estaduais e locais de prevenccedilatildeo dando
aos governos estadual e local menos razotildees para prestar atenccedilatildeo agrave agecircncia
Como a Fema entrou em decliacutenio sua moral tambeacutem foi abalada
Funcionaacuterios antigos do alto escalatildeo saiacuteram levando consigo deacutecadas de
relaccedilotildees com parceiros dos governos estaduais e locais
A visatildeo do DOD de resposta agrave crise
Para as agecircncias federais o NRP havia identificado preliminarmente
as responsabilidades especiacuteficas do desastre a fim de reduzir a confusatildeo
quando a crise ocorresse O DHS esperava que com isso estabeleceria
uma base para a colaboraccedilatildeo no momento de crise A Fema identificaria
uma necessidade e comunicaria aos oacutergatildeos federais competentes que
forneceriam os recursos requisitados Refletindo sua extrema
importacircncia o DOD tinha responsabilidades em quase todas as funccedilotildees
de apoio emergencial identificadas pela NRP (ver Apecircndice 2)
Mas o processo eacute complicado pela compreensatildeo do DOD sobre seu
papel na resposta agrave crise O departamento tem suas proacuteprias diretrizes
que refletem uma relutacircncia em se engajar na resposta agrave crise e
preocupaccedilotildees especiacuteficas em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial4 Essa
poliacutetica decreta que o DOD se envolveraacute ldquoapenas quando outros recursos
locais estaduais ou federais estiverem indisponiacuteveis e apenas se o seu
apoio na resposta agrave crise natildeo interferir na sua missatildeo primaacuteria ou na sua
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
habilidade para responder a contingecircncias operacionaisrdquo A posiccedilatildeo
oficial do departamento eacute a de que ele natildeo pode fazer parte de nenhum
comando de incidente que natildeo esteja sob o controle de seus
funcionaacuterios Isto eacute quando em articulaccedilatildeo com outros oacutergatildeos federais
o DOD natildeo pode ser comandado por qualquer civil que natildeo seja o
presidente e o proacuteprio secretaacuterio
Diante dessas limitaccedilotildees o DOD oferece duas formas de capacidade
de resposta agrave crise Primeiramente quando for necessaacuterio o
departamento estaacute disposto a fornecer ajuda agraves autoridades civis mas
encara as solicitaccedilotildees de missatildeo mais como pedidos de auxiacutelio do que
como ordens de um comando O DOD facilita essa coordenaccedilatildeo colocando
o coordenador de Defesa para trabalhar com o coordenador federal no
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto no local do incidente O
Gabinete de Coordenaccedilatildeo de Defesa eacute o comando local dos recursos do
DOD a natildeo ser que um comando separado seja estabelecido
Em segundo lugar se o evento for grave o suficiente as Forccedilas
Armadas podem decidir pelo estabelecimento de um comando
separado para direcionar suas proacuteprias forccedilas No Katrina isso resultou
na formaccedilatildeo da Forccedila-Tarefa liderada pelo general Russel L Honoreacute
Um conjunto de regras auto-impostas configura restriccedilatildeo adicional
na colaboraccedilatildeo do DOD durante a crise O processo para revisar pedidos
de auxiacutelio eacute estabelecido pela Diretriz DOD 302515 de 1997 Os pedidos
devem ir do coordenador federal para o de Defesa que entatildeo
repassa-os por meio do Comando do Norte (Northcom ndash a parte do
departamento cujo teatro de operaccedilotildees inclui os Estados Unidos) ao
Gabinete do secretaacuterio executivo de Defesa e por fim ao diretor de
Apoio Militar Conjunto (Jdoms) A validade e legalidade do pedido
satildeo revisadas a cada etapa e espera-se que o pedido estime o periacuteodo
em que o auxiacutelio seraacute necessaacuterio O Jdoms deve considerar o impacto
no orccedilamento do DOD se eacute do interesse do departamento participar
a legalidade da accedilatildeo possiacuteveis danos aos civis e os efeitos sobre a
prontidatildeo das missotildees no exterior A recomendaccedilatildeo do Jdoms eacute
normalmente passada para o Colegiado do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e requer aprovaccedilatildeo presidencial mas em tempos de
desastre ou se autoridades locais precisam de ajuda imediata o DOD
pode se movimentar mais rapidamente
A cautela do DOD em relaccedilatildeo ao seu papel na resposta agrave crise reflete
preocupaccedilatildeo de ser arrastado para missotildees natildeo militares e se tornar
subserviente a outras organizaccedilotildees Tal preocupaccedilatildeo natildeo eacute nova Em
sua anaacutelise claacutessica das relaccedilotildees civil-militar Samuel Huntington
argumentou que o DOD procurava e precisava de uma margem de
autonomia Em troca as Forccedilas Armadas manteriam profissionalismo
eacutetico que enfatizasse a obediecircncia a um comando civil
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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O general do Exeacutercito americano Russel Honoreacute (esquerda) comandante da Forccedila-Tarefa Katrina o general do Exeacutercito americano Bill Caldwell comandante da 82ordf Divisatildeo Aeacuterea e o entatildeo secretaacuterio da Defesa Donald H Rumsfeld discutem soluccedilotildees para o desastre do furacatildeo Katrina enquanto caminham pelo aeroporto de Nova Orleans em 4 de setembro de 2005 Fotografia do Departamento de Defesa feita pelo sargento da Forccedila Aeacuterea americana Kevin K Gruenwald
Uma resistecircncia agrave cooperaccedilatildeo interagencial marca a histoacuteria do DOD
Dentro do proacuteprio departamento diferentes culturas organizacionais e
rivalidades internas restringiram a coordenaccedilatildeo A desconfianccedila de
trabalhar com outros se tornou mais problemaacutetica quando o DOD foi
convocado para realizar uma seacuterie de novas tarefas que exigem
coordenaccedilatildeo com agentes externos como a luta contra o terrorismo a
diplomacia a reconstruccedilatildeo de naccedilotildees a guerra contra as drogas a
manutenccedilatildeo da paz e respostas a crises Muitos nas Forccedilas Armadas
consideram tais atividades um desvio da missatildeo pois natildeo estatildeo
diretamente relacionadas a vencer guerras Na verdade tais
responsabilidades tecircm seu proacuteprio nome Operaccedilotildees Militares Fora de
Guerra (MOOTW)
Um antigo chefe do Colegiado do Estado Maior das Forccedilas Armadas
zombou da agonia do Pentaacutegono sobre o desvio de missatildeo afirmando
com frequecircncia que ldquohomem que eacute homem natildeo faz MOOTWrdquo O
estrategista militar Michael Barnett nota que aqueles favoraacuteveis a essa
categoria de operaccedilotildees tiveram de enfrentar uma cultura hostil no
departamento ldquoNo mundo dos machotildees do militarismo natildeo era difiacutecil
ver quem perderia essa batalha doutrinaacuteria obviamente que eacute o cara que
apenas fala de lsquooutras coisas aleacutem do tema guerrarsquo Quem afinal de contas
entra nas Forccedilas Armadas para fazer qualquer outra coisa que natildeo seja
guerra Quer dizer isso natildeo eacute coisa do chamado Corpo de Pazrdquo
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
O DOD durante o Katrina
Muitos dos encarregados de dar uma resposta agrave crise inclusive os
funcionaacuterios do DOD consideraram que a resposta do departamento ao
Katrina foi lenta Outros funcionaacuterios defenderam a resposta dada por
eles destacando que haviam deixado regras burocraacuteticas de lado Ambas
as posiccedilotildees satildeo precisas na medida em que refletem duas etapas distintas
da resposta do DOD No primeiro periacuteodo antes e imediatamente apoacutes a
chegada do furacatildeo o departamento assumiu postura essencialmente
reativa ao esperar por requisiccedilotildees de auxiacutelio das autoridades civis No
segundo periacuteodo iniciado na terccedila-feira um dia apoacutes a chegada do
furacatildeo o DOD adotou postura mais proativa caracterizada por uma cultura
de ldquopoder-fazerrdquo militar que levou o departamento a deixar de lado suas
regras e procedimentos buscando mais efetividade
Periacuteodo um ldquoPor que o excesso de burocracia natildeo estaacute sendo
evitadordquo
Os funcionaacuterios da Fema e do Estado de Lousiana descreveram a
resposta inicial do DOD como devagar e demasiadamente burocraacutetica
Scott Wells um agente de Coordenaccedilatildeo Federal da Fema com 30 anos
de experiecircncia militar considerou o processo Jdoms estranho ldquoEacute mais
que complicado Simplesmente leva muito tempo para ser executadordquo
A equipe da Fema estava frustrada com os casos em que o DOD
poderia ter sido mais eficaz no processamento das requisiccedilotildees Levou
24 horas por exemplo para que o departamento processasse pedidos
de helicoacutepteros para analisar os prejuiacutezos A Fema requisitou oito
equipes de resgate com botes salva-vidas tropas treinadas e equipadas
para trabalhar em uma cidade inundada equipamentos de duas bases
da Forccedila Aeacuterea na Califoacuternia (Travis e March) Os intermediaacuterios da
agecircncia trabalharam durante toda a noite na elaboraccedilatildeo da solicitaccedilatildeo
e ficaram sabendo pela manhatilde que o secretaacuterio Rumsfeld natildeo estava
disponiacutevel para aprovaacute-la ndash Rumsfeld estava em San Diego e seu
itineraacuterio incluiacutea um jogo de beisebol do San Diego Padres Em certo
ponto quando ouviram que as regras do Pentaacutegono natildeo permitiam a
aquisiccedilatildeo imediata de um bote para salvar os desabrigados o diretor
da Fema Michael Brown perguntou ldquoPor que a burocracia excessiva
natildeo estaacute sendo cortadardquo
Funcionaacuterios do governo estadual encontraram burocracia excessiva
semelhante Andy Kopplin chefe de Gabinete da governadora de
Lousiana pediu ao Pentaacutegono permissatildeo para o uso de quatro
helicoacutepteros que estavam na Base Aacuterea Fort Polk em Louisiana Na
manhatilde de terccedila-feira a governadora telefonou para a base e soube
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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que seria necessaacuterio solicitar junto ao DOD a liberaccedilatildeo dos helicoacutepteros
Apoacutes passar quatro horas ao telefone com um funcionaacuterio do Pentaacutegono
a permissatildeo foi dada Mas os helicoacutepteros soacute foram liberados no dia
seguinte Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do
aeroporto aguardando ordens acabaram excedendo seu tempo de voo
permitido e natildeo foram autorizados a voar
O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das
solicitaccedilotildees aconteceu em funccedilatildeo de pedidos vagos da Fema Do ponto de
vista dos funcionaacuterios da agecircncia que estavam trabalhando sob condiccedilotildees
precaacuterias o departamento exigiu um alto niacutevel de detalhes criando um
padratildeo de informaccedilatildeo impossiacutevel de satisfazer em meio ao caos do Katrina
Scott Wells insinuou que o DOD queria ldquosaber de 80 a 90 das informaccedilotildees
antes de providenciar um auxiacuteliordquo Uma vez que o DOD revisava o pedido
ele frequentemente voltava agrave Fema para mais esclarecimentos
Alguns funcionaacuterios do DOD que estavam na linha de frente
compartilharam da frustraccedilatildeo de outros responsaacuteveis O capitatildeo Michael
McDaniel representante da Marinha perante a Fema ilustrou a situaccedilatildeo
ldquoO Jdoms ficou famoso lsquoBem vocecirc natildeo pode pedir para ele dessa forma
tem que pedir assimrsquo Entatildeo diga-me como eu devo pedir Soacute preciso de
alguns helicoacutepteros laacute embaixordquo O coronel Don Harrington da cuacutepula
do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema concordou
que houve alguns atrasos por ldquo9153 razotildees diferentesrdquo o que gerou
certa anguacutestia ldquoEu acho que eacute algo cultural que vem de muito antes
Soacute uma relutacircncia cultural jaacute que eles querem ter certeza de que a
anaacutelise da missatildeo estaacute feita e todas as opccedilotildees foram exploradas antes
de recorrer ao DODrdquo disse o coronel
O general Honoreacute tambeacutem pediu uma abordagem mais proativa Na
noite de domingo ele entrou em contato com a Northcom pedindo que
considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e
buscassem uma resposta ateacute 2h da manhatilde seguinte Entretanto sem
receber orientaccedilotildees sobre como dispor de recursos do Jdoms a Northcom
relutou em apresentar opccedilotildees atrasando a capacidade do DOD de tornar-
se participante ativo na resposta agrave crise O general Richard Rowe diretor
de operaccedilotildees da Northcom notou que ldquoo Comando das Forccedilas Armadas
e o Estado Maior natildeo fizeram nadardquo e natildeo queriam ver nenhuma
solicitaccedilatildeo iniciada dentro das Forccedilas Armadas ateacute que a Fema emitisse
os pedidos Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar
os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato
Em e-mail ao general Honoreacute 12 horas apoacutes a chegada do Katrina Rowe
explicou que o atraso em providenciar tal informaccedilatildeo se devia ao fato
de que ldquode alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de
esperar [por solicitaccedilotildees de auxiacutelio]rdquo
Esperando por solicitaccedilotildees especiacuteficas e cautelosamente
examinando-as por meio do Jdoms o DOD atrasou sua proacutepria capacidade
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1313
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
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agrave inundaccedilatildeo ou em funccedilatildeo de outro tipo de dano eliminando bases de
operaccedilotildees de comando e resultando em coordenaccedilatildeo deficiente e tempo
perdido enquanto os responsaacuteveis procuravam por novos locais Os
encarregados federais estavam sempre distantes para que suas
intervenccedilotildees fossem efetivas e o transporte estava em sua maioria
inutilizado Os meios de comunicaccedilatildeo tambeacutem foram gravemente
afetados limitando a capacidade de tomar conhecimento sobre a
situaccedilatildeo compartilhar informaccedilotildees e coordenar accedilotildees Mais de 3 milhotildees
de linhas telefocircnicas foram perdidas nos estados afetados inclusive
linhas do serviccedilo 190 Celulares tambeacutem foram afetados com
aproximadamente 2 mil serviccedilos de telefonia inoperantes e poucos locais
para carregar os aparelhos por causa da falta de energia eleacutetrica
Mas o potencial para colaboraccedilatildeo intergovernamental tambeacutem foi
sabotado antes do furacatildeo Katrina por conta de uma seacuterie de mudanccedilas
poliacuteticas poacutes-11 de Setembro A Fema foi transferida para o receacutem-criado
DHS em 2002 reduzindo a habilidade de manter seu papel tradicional
como o elemento central de coesatildeo das relaccedilotildees emergenciais
intergovernamentais A agecircncia perdeu recursos que permitiam reunir
esforccedilos intergovernamentais de planejamento fundamentais agrave construccedilatildeo
de tais relaccedilotildees Tambeacutem perdeu influecircncia poliacutetica e autoridade para
conceder subsiacutedios aos esforccedilos estaduais e locais de prevenccedilatildeo dando
aos governos estadual e local menos razotildees para prestar atenccedilatildeo agrave agecircncia
Como a Fema entrou em decliacutenio sua moral tambeacutem foi abalada
Funcionaacuterios antigos do alto escalatildeo saiacuteram levando consigo deacutecadas de
relaccedilotildees com parceiros dos governos estaduais e locais
A visatildeo do DOD de resposta agrave crise
Para as agecircncias federais o NRP havia identificado preliminarmente
as responsabilidades especiacuteficas do desastre a fim de reduzir a confusatildeo
quando a crise ocorresse O DHS esperava que com isso estabeleceria
uma base para a colaboraccedilatildeo no momento de crise A Fema identificaria
uma necessidade e comunicaria aos oacutergatildeos federais competentes que
forneceriam os recursos requisitados Refletindo sua extrema
importacircncia o DOD tinha responsabilidades em quase todas as funccedilotildees
de apoio emergencial identificadas pela NRP (ver Apecircndice 2)
Mas o processo eacute complicado pela compreensatildeo do DOD sobre seu
papel na resposta agrave crise O departamento tem suas proacuteprias diretrizes
que refletem uma relutacircncia em se engajar na resposta agrave crise e
preocupaccedilotildees especiacuteficas em relaccedilatildeo agrave colaboraccedilatildeo interagencial4 Essa
poliacutetica decreta que o DOD se envolveraacute ldquoapenas quando outros recursos
locais estaduais ou federais estiverem indisponiacuteveis e apenas se o seu
apoio na resposta agrave crise natildeo interferir na sua missatildeo primaacuteria ou na sua
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
habilidade para responder a contingecircncias operacionaisrdquo A posiccedilatildeo
oficial do departamento eacute a de que ele natildeo pode fazer parte de nenhum
comando de incidente que natildeo esteja sob o controle de seus
funcionaacuterios Isto eacute quando em articulaccedilatildeo com outros oacutergatildeos federais
o DOD natildeo pode ser comandado por qualquer civil que natildeo seja o
presidente e o proacuteprio secretaacuterio
Diante dessas limitaccedilotildees o DOD oferece duas formas de capacidade
de resposta agrave crise Primeiramente quando for necessaacuterio o
departamento estaacute disposto a fornecer ajuda agraves autoridades civis mas
encara as solicitaccedilotildees de missatildeo mais como pedidos de auxiacutelio do que
como ordens de um comando O DOD facilita essa coordenaccedilatildeo colocando
o coordenador de Defesa para trabalhar com o coordenador federal no
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto no local do incidente O
Gabinete de Coordenaccedilatildeo de Defesa eacute o comando local dos recursos do
DOD a natildeo ser que um comando separado seja estabelecido
Em segundo lugar se o evento for grave o suficiente as Forccedilas
Armadas podem decidir pelo estabelecimento de um comando
separado para direcionar suas proacuteprias forccedilas No Katrina isso resultou
na formaccedilatildeo da Forccedila-Tarefa liderada pelo general Russel L Honoreacute
Um conjunto de regras auto-impostas configura restriccedilatildeo adicional
na colaboraccedilatildeo do DOD durante a crise O processo para revisar pedidos
de auxiacutelio eacute estabelecido pela Diretriz DOD 302515 de 1997 Os pedidos
devem ir do coordenador federal para o de Defesa que entatildeo
repassa-os por meio do Comando do Norte (Northcom ndash a parte do
departamento cujo teatro de operaccedilotildees inclui os Estados Unidos) ao
Gabinete do secretaacuterio executivo de Defesa e por fim ao diretor de
Apoio Militar Conjunto (Jdoms) A validade e legalidade do pedido
satildeo revisadas a cada etapa e espera-se que o pedido estime o periacuteodo
em que o auxiacutelio seraacute necessaacuterio O Jdoms deve considerar o impacto
no orccedilamento do DOD se eacute do interesse do departamento participar
a legalidade da accedilatildeo possiacuteveis danos aos civis e os efeitos sobre a
prontidatildeo das missotildees no exterior A recomendaccedilatildeo do Jdoms eacute
normalmente passada para o Colegiado do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e requer aprovaccedilatildeo presidencial mas em tempos de
desastre ou se autoridades locais precisam de ajuda imediata o DOD
pode se movimentar mais rapidamente
A cautela do DOD em relaccedilatildeo ao seu papel na resposta agrave crise reflete
preocupaccedilatildeo de ser arrastado para missotildees natildeo militares e se tornar
subserviente a outras organizaccedilotildees Tal preocupaccedilatildeo natildeo eacute nova Em
sua anaacutelise claacutessica das relaccedilotildees civil-militar Samuel Huntington
argumentou que o DOD procurava e precisava de uma margem de
autonomia Em troca as Forccedilas Armadas manteriam profissionalismo
eacutetico que enfatizasse a obediecircncia a um comando civil
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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O general do Exeacutercito americano Russel Honoreacute (esquerda) comandante da Forccedila-Tarefa Katrina o general do Exeacutercito americano Bill Caldwell comandante da 82ordf Divisatildeo Aeacuterea e o entatildeo secretaacuterio da Defesa Donald H Rumsfeld discutem soluccedilotildees para o desastre do furacatildeo Katrina enquanto caminham pelo aeroporto de Nova Orleans em 4 de setembro de 2005 Fotografia do Departamento de Defesa feita pelo sargento da Forccedila Aeacuterea americana Kevin K Gruenwald
Uma resistecircncia agrave cooperaccedilatildeo interagencial marca a histoacuteria do DOD
Dentro do proacuteprio departamento diferentes culturas organizacionais e
rivalidades internas restringiram a coordenaccedilatildeo A desconfianccedila de
trabalhar com outros se tornou mais problemaacutetica quando o DOD foi
convocado para realizar uma seacuterie de novas tarefas que exigem
coordenaccedilatildeo com agentes externos como a luta contra o terrorismo a
diplomacia a reconstruccedilatildeo de naccedilotildees a guerra contra as drogas a
manutenccedilatildeo da paz e respostas a crises Muitos nas Forccedilas Armadas
consideram tais atividades um desvio da missatildeo pois natildeo estatildeo
diretamente relacionadas a vencer guerras Na verdade tais
responsabilidades tecircm seu proacuteprio nome Operaccedilotildees Militares Fora de
Guerra (MOOTW)
Um antigo chefe do Colegiado do Estado Maior das Forccedilas Armadas
zombou da agonia do Pentaacutegono sobre o desvio de missatildeo afirmando
com frequecircncia que ldquohomem que eacute homem natildeo faz MOOTWrdquo O
estrategista militar Michael Barnett nota que aqueles favoraacuteveis a essa
categoria de operaccedilotildees tiveram de enfrentar uma cultura hostil no
departamento ldquoNo mundo dos machotildees do militarismo natildeo era difiacutecil
ver quem perderia essa batalha doutrinaacuteria obviamente que eacute o cara que
apenas fala de lsquooutras coisas aleacutem do tema guerrarsquo Quem afinal de contas
entra nas Forccedilas Armadas para fazer qualquer outra coisa que natildeo seja
guerra Quer dizer isso natildeo eacute coisa do chamado Corpo de Pazrdquo
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
O DOD durante o Katrina
Muitos dos encarregados de dar uma resposta agrave crise inclusive os
funcionaacuterios do DOD consideraram que a resposta do departamento ao
Katrina foi lenta Outros funcionaacuterios defenderam a resposta dada por
eles destacando que haviam deixado regras burocraacuteticas de lado Ambas
as posiccedilotildees satildeo precisas na medida em que refletem duas etapas distintas
da resposta do DOD No primeiro periacuteodo antes e imediatamente apoacutes a
chegada do furacatildeo o departamento assumiu postura essencialmente
reativa ao esperar por requisiccedilotildees de auxiacutelio das autoridades civis No
segundo periacuteodo iniciado na terccedila-feira um dia apoacutes a chegada do
furacatildeo o DOD adotou postura mais proativa caracterizada por uma cultura
de ldquopoder-fazerrdquo militar que levou o departamento a deixar de lado suas
regras e procedimentos buscando mais efetividade
Periacuteodo um ldquoPor que o excesso de burocracia natildeo estaacute sendo
evitadordquo
Os funcionaacuterios da Fema e do Estado de Lousiana descreveram a
resposta inicial do DOD como devagar e demasiadamente burocraacutetica
Scott Wells um agente de Coordenaccedilatildeo Federal da Fema com 30 anos
de experiecircncia militar considerou o processo Jdoms estranho ldquoEacute mais
que complicado Simplesmente leva muito tempo para ser executadordquo
A equipe da Fema estava frustrada com os casos em que o DOD
poderia ter sido mais eficaz no processamento das requisiccedilotildees Levou
24 horas por exemplo para que o departamento processasse pedidos
de helicoacutepteros para analisar os prejuiacutezos A Fema requisitou oito
equipes de resgate com botes salva-vidas tropas treinadas e equipadas
para trabalhar em uma cidade inundada equipamentos de duas bases
da Forccedila Aeacuterea na Califoacuternia (Travis e March) Os intermediaacuterios da
agecircncia trabalharam durante toda a noite na elaboraccedilatildeo da solicitaccedilatildeo
e ficaram sabendo pela manhatilde que o secretaacuterio Rumsfeld natildeo estava
disponiacutevel para aprovaacute-la ndash Rumsfeld estava em San Diego e seu
itineraacuterio incluiacutea um jogo de beisebol do San Diego Padres Em certo
ponto quando ouviram que as regras do Pentaacutegono natildeo permitiam a
aquisiccedilatildeo imediata de um bote para salvar os desabrigados o diretor
da Fema Michael Brown perguntou ldquoPor que a burocracia excessiva
natildeo estaacute sendo cortadardquo
Funcionaacuterios do governo estadual encontraram burocracia excessiva
semelhante Andy Kopplin chefe de Gabinete da governadora de
Lousiana pediu ao Pentaacutegono permissatildeo para o uso de quatro
helicoacutepteros que estavam na Base Aacuterea Fort Polk em Louisiana Na
manhatilde de terccedila-feira a governadora telefonou para a base e soube
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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que seria necessaacuterio solicitar junto ao DOD a liberaccedilatildeo dos helicoacutepteros
Apoacutes passar quatro horas ao telefone com um funcionaacuterio do Pentaacutegono
a permissatildeo foi dada Mas os helicoacutepteros soacute foram liberados no dia
seguinte Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do
aeroporto aguardando ordens acabaram excedendo seu tempo de voo
permitido e natildeo foram autorizados a voar
O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das
solicitaccedilotildees aconteceu em funccedilatildeo de pedidos vagos da Fema Do ponto de
vista dos funcionaacuterios da agecircncia que estavam trabalhando sob condiccedilotildees
precaacuterias o departamento exigiu um alto niacutevel de detalhes criando um
padratildeo de informaccedilatildeo impossiacutevel de satisfazer em meio ao caos do Katrina
Scott Wells insinuou que o DOD queria ldquosaber de 80 a 90 das informaccedilotildees
antes de providenciar um auxiacuteliordquo Uma vez que o DOD revisava o pedido
ele frequentemente voltava agrave Fema para mais esclarecimentos
Alguns funcionaacuterios do DOD que estavam na linha de frente
compartilharam da frustraccedilatildeo de outros responsaacuteveis O capitatildeo Michael
McDaniel representante da Marinha perante a Fema ilustrou a situaccedilatildeo
ldquoO Jdoms ficou famoso lsquoBem vocecirc natildeo pode pedir para ele dessa forma
tem que pedir assimrsquo Entatildeo diga-me como eu devo pedir Soacute preciso de
alguns helicoacutepteros laacute embaixordquo O coronel Don Harrington da cuacutepula
do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema concordou
que houve alguns atrasos por ldquo9153 razotildees diferentesrdquo o que gerou
certa anguacutestia ldquoEu acho que eacute algo cultural que vem de muito antes
Soacute uma relutacircncia cultural jaacute que eles querem ter certeza de que a
anaacutelise da missatildeo estaacute feita e todas as opccedilotildees foram exploradas antes
de recorrer ao DODrdquo disse o coronel
O general Honoreacute tambeacutem pediu uma abordagem mais proativa Na
noite de domingo ele entrou em contato com a Northcom pedindo que
considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e
buscassem uma resposta ateacute 2h da manhatilde seguinte Entretanto sem
receber orientaccedilotildees sobre como dispor de recursos do Jdoms a Northcom
relutou em apresentar opccedilotildees atrasando a capacidade do DOD de tornar-
se participante ativo na resposta agrave crise O general Richard Rowe diretor
de operaccedilotildees da Northcom notou que ldquoo Comando das Forccedilas Armadas
e o Estado Maior natildeo fizeram nadardquo e natildeo queriam ver nenhuma
solicitaccedilatildeo iniciada dentro das Forccedilas Armadas ateacute que a Fema emitisse
os pedidos Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar
os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato
Em e-mail ao general Honoreacute 12 horas apoacutes a chegada do Katrina Rowe
explicou que o atraso em providenciar tal informaccedilatildeo se devia ao fato
de que ldquode alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de
esperar [por solicitaccedilotildees de auxiacutelio]rdquo
Esperando por solicitaccedilotildees especiacuteficas e cautelosamente
examinando-as por meio do Jdoms o DOD atrasou sua proacutepria capacidade
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
habilidade para responder a contingecircncias operacionaisrdquo A posiccedilatildeo
oficial do departamento eacute a de que ele natildeo pode fazer parte de nenhum
comando de incidente que natildeo esteja sob o controle de seus
funcionaacuterios Isto eacute quando em articulaccedilatildeo com outros oacutergatildeos federais
o DOD natildeo pode ser comandado por qualquer civil que natildeo seja o
presidente e o proacuteprio secretaacuterio
Diante dessas limitaccedilotildees o DOD oferece duas formas de capacidade
de resposta agrave crise Primeiramente quando for necessaacuterio o
departamento estaacute disposto a fornecer ajuda agraves autoridades civis mas
encara as solicitaccedilotildees de missatildeo mais como pedidos de auxiacutelio do que
como ordens de um comando O DOD facilita essa coordenaccedilatildeo colocando
o coordenador de Defesa para trabalhar com o coordenador federal no
Gabinete de Trabalho de Campo Conjunto no local do incidente O
Gabinete de Coordenaccedilatildeo de Defesa eacute o comando local dos recursos do
DOD a natildeo ser que um comando separado seja estabelecido
Em segundo lugar se o evento for grave o suficiente as Forccedilas
Armadas podem decidir pelo estabelecimento de um comando
separado para direcionar suas proacuteprias forccedilas No Katrina isso resultou
na formaccedilatildeo da Forccedila-Tarefa liderada pelo general Russel L Honoreacute
Um conjunto de regras auto-impostas configura restriccedilatildeo adicional
na colaboraccedilatildeo do DOD durante a crise O processo para revisar pedidos
de auxiacutelio eacute estabelecido pela Diretriz DOD 302515 de 1997 Os pedidos
devem ir do coordenador federal para o de Defesa que entatildeo
repassa-os por meio do Comando do Norte (Northcom ndash a parte do
departamento cujo teatro de operaccedilotildees inclui os Estados Unidos) ao
Gabinete do secretaacuterio executivo de Defesa e por fim ao diretor de
Apoio Militar Conjunto (Jdoms) A validade e legalidade do pedido
satildeo revisadas a cada etapa e espera-se que o pedido estime o periacuteodo
em que o auxiacutelio seraacute necessaacuterio O Jdoms deve considerar o impacto
no orccedilamento do DOD se eacute do interesse do departamento participar
a legalidade da accedilatildeo possiacuteveis danos aos civis e os efeitos sobre a
prontidatildeo das missotildees no exterior A recomendaccedilatildeo do Jdoms eacute
normalmente passada para o Colegiado do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e requer aprovaccedilatildeo presidencial mas em tempos de
desastre ou se autoridades locais precisam de ajuda imediata o DOD
pode se movimentar mais rapidamente
A cautela do DOD em relaccedilatildeo ao seu papel na resposta agrave crise reflete
preocupaccedilatildeo de ser arrastado para missotildees natildeo militares e se tornar
subserviente a outras organizaccedilotildees Tal preocupaccedilatildeo natildeo eacute nova Em
sua anaacutelise claacutessica das relaccedilotildees civil-militar Samuel Huntington
argumentou que o DOD procurava e precisava de uma margem de
autonomia Em troca as Forccedilas Armadas manteriam profissionalismo
eacutetico que enfatizasse a obediecircncia a um comando civil
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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O general do Exeacutercito americano Russel Honoreacute (esquerda) comandante da Forccedila-Tarefa Katrina o general do Exeacutercito americano Bill Caldwell comandante da 82ordf Divisatildeo Aeacuterea e o entatildeo secretaacuterio da Defesa Donald H Rumsfeld discutem soluccedilotildees para o desastre do furacatildeo Katrina enquanto caminham pelo aeroporto de Nova Orleans em 4 de setembro de 2005 Fotografia do Departamento de Defesa feita pelo sargento da Forccedila Aeacuterea americana Kevin K Gruenwald
Uma resistecircncia agrave cooperaccedilatildeo interagencial marca a histoacuteria do DOD
Dentro do proacuteprio departamento diferentes culturas organizacionais e
rivalidades internas restringiram a coordenaccedilatildeo A desconfianccedila de
trabalhar com outros se tornou mais problemaacutetica quando o DOD foi
convocado para realizar uma seacuterie de novas tarefas que exigem
coordenaccedilatildeo com agentes externos como a luta contra o terrorismo a
diplomacia a reconstruccedilatildeo de naccedilotildees a guerra contra as drogas a
manutenccedilatildeo da paz e respostas a crises Muitos nas Forccedilas Armadas
consideram tais atividades um desvio da missatildeo pois natildeo estatildeo
diretamente relacionadas a vencer guerras Na verdade tais
responsabilidades tecircm seu proacuteprio nome Operaccedilotildees Militares Fora de
Guerra (MOOTW)
Um antigo chefe do Colegiado do Estado Maior das Forccedilas Armadas
zombou da agonia do Pentaacutegono sobre o desvio de missatildeo afirmando
com frequecircncia que ldquohomem que eacute homem natildeo faz MOOTWrdquo O
estrategista militar Michael Barnett nota que aqueles favoraacuteveis a essa
categoria de operaccedilotildees tiveram de enfrentar uma cultura hostil no
departamento ldquoNo mundo dos machotildees do militarismo natildeo era difiacutecil
ver quem perderia essa batalha doutrinaacuteria obviamente que eacute o cara que
apenas fala de lsquooutras coisas aleacutem do tema guerrarsquo Quem afinal de contas
entra nas Forccedilas Armadas para fazer qualquer outra coisa que natildeo seja
guerra Quer dizer isso natildeo eacute coisa do chamado Corpo de Pazrdquo
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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O DOD durante o Katrina
Muitos dos encarregados de dar uma resposta agrave crise inclusive os
funcionaacuterios do DOD consideraram que a resposta do departamento ao
Katrina foi lenta Outros funcionaacuterios defenderam a resposta dada por
eles destacando que haviam deixado regras burocraacuteticas de lado Ambas
as posiccedilotildees satildeo precisas na medida em que refletem duas etapas distintas
da resposta do DOD No primeiro periacuteodo antes e imediatamente apoacutes a
chegada do furacatildeo o departamento assumiu postura essencialmente
reativa ao esperar por requisiccedilotildees de auxiacutelio das autoridades civis No
segundo periacuteodo iniciado na terccedila-feira um dia apoacutes a chegada do
furacatildeo o DOD adotou postura mais proativa caracterizada por uma cultura
de ldquopoder-fazerrdquo militar que levou o departamento a deixar de lado suas
regras e procedimentos buscando mais efetividade
Periacuteodo um ldquoPor que o excesso de burocracia natildeo estaacute sendo
evitadordquo
Os funcionaacuterios da Fema e do Estado de Lousiana descreveram a
resposta inicial do DOD como devagar e demasiadamente burocraacutetica
Scott Wells um agente de Coordenaccedilatildeo Federal da Fema com 30 anos
de experiecircncia militar considerou o processo Jdoms estranho ldquoEacute mais
que complicado Simplesmente leva muito tempo para ser executadordquo
A equipe da Fema estava frustrada com os casos em que o DOD
poderia ter sido mais eficaz no processamento das requisiccedilotildees Levou
24 horas por exemplo para que o departamento processasse pedidos
de helicoacutepteros para analisar os prejuiacutezos A Fema requisitou oito
equipes de resgate com botes salva-vidas tropas treinadas e equipadas
para trabalhar em uma cidade inundada equipamentos de duas bases
da Forccedila Aeacuterea na Califoacuternia (Travis e March) Os intermediaacuterios da
agecircncia trabalharam durante toda a noite na elaboraccedilatildeo da solicitaccedilatildeo
e ficaram sabendo pela manhatilde que o secretaacuterio Rumsfeld natildeo estava
disponiacutevel para aprovaacute-la ndash Rumsfeld estava em San Diego e seu
itineraacuterio incluiacutea um jogo de beisebol do San Diego Padres Em certo
ponto quando ouviram que as regras do Pentaacutegono natildeo permitiam a
aquisiccedilatildeo imediata de um bote para salvar os desabrigados o diretor
da Fema Michael Brown perguntou ldquoPor que a burocracia excessiva
natildeo estaacute sendo cortadardquo
Funcionaacuterios do governo estadual encontraram burocracia excessiva
semelhante Andy Kopplin chefe de Gabinete da governadora de
Lousiana pediu ao Pentaacutegono permissatildeo para o uso de quatro
helicoacutepteros que estavam na Base Aacuterea Fort Polk em Louisiana Na
manhatilde de terccedila-feira a governadora telefonou para a base e soube
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que seria necessaacuterio solicitar junto ao DOD a liberaccedilatildeo dos helicoacutepteros
Apoacutes passar quatro horas ao telefone com um funcionaacuterio do Pentaacutegono
a permissatildeo foi dada Mas os helicoacutepteros soacute foram liberados no dia
seguinte Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do
aeroporto aguardando ordens acabaram excedendo seu tempo de voo
permitido e natildeo foram autorizados a voar
O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das
solicitaccedilotildees aconteceu em funccedilatildeo de pedidos vagos da Fema Do ponto de
vista dos funcionaacuterios da agecircncia que estavam trabalhando sob condiccedilotildees
precaacuterias o departamento exigiu um alto niacutevel de detalhes criando um
padratildeo de informaccedilatildeo impossiacutevel de satisfazer em meio ao caos do Katrina
Scott Wells insinuou que o DOD queria ldquosaber de 80 a 90 das informaccedilotildees
antes de providenciar um auxiacuteliordquo Uma vez que o DOD revisava o pedido
ele frequentemente voltava agrave Fema para mais esclarecimentos
Alguns funcionaacuterios do DOD que estavam na linha de frente
compartilharam da frustraccedilatildeo de outros responsaacuteveis O capitatildeo Michael
McDaniel representante da Marinha perante a Fema ilustrou a situaccedilatildeo
ldquoO Jdoms ficou famoso lsquoBem vocecirc natildeo pode pedir para ele dessa forma
tem que pedir assimrsquo Entatildeo diga-me como eu devo pedir Soacute preciso de
alguns helicoacutepteros laacute embaixordquo O coronel Don Harrington da cuacutepula
do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema concordou
que houve alguns atrasos por ldquo9153 razotildees diferentesrdquo o que gerou
certa anguacutestia ldquoEu acho que eacute algo cultural que vem de muito antes
Soacute uma relutacircncia cultural jaacute que eles querem ter certeza de que a
anaacutelise da missatildeo estaacute feita e todas as opccedilotildees foram exploradas antes
de recorrer ao DODrdquo disse o coronel
O general Honoreacute tambeacutem pediu uma abordagem mais proativa Na
noite de domingo ele entrou em contato com a Northcom pedindo que
considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e
buscassem uma resposta ateacute 2h da manhatilde seguinte Entretanto sem
receber orientaccedilotildees sobre como dispor de recursos do Jdoms a Northcom
relutou em apresentar opccedilotildees atrasando a capacidade do DOD de tornar-
se participante ativo na resposta agrave crise O general Richard Rowe diretor
de operaccedilotildees da Northcom notou que ldquoo Comando das Forccedilas Armadas
e o Estado Maior natildeo fizeram nadardquo e natildeo queriam ver nenhuma
solicitaccedilatildeo iniciada dentro das Forccedilas Armadas ateacute que a Fema emitisse
os pedidos Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar
os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato
Em e-mail ao general Honoreacute 12 horas apoacutes a chegada do Katrina Rowe
explicou que o atraso em providenciar tal informaccedilatildeo se devia ao fato
de que ldquode alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de
esperar [por solicitaccedilotildees de auxiacutelio]rdquo
Esperando por solicitaccedilotildees especiacuteficas e cautelosamente
examinando-as por meio do Jdoms o DOD atrasou sua proacutepria capacidade
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
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Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
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2020
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O general do Exeacutercito americano Russel Honoreacute (esquerda) comandante da Forccedila-Tarefa Katrina o general do Exeacutercito americano Bill Caldwell comandante da 82ordf Divisatildeo Aeacuterea e o entatildeo secretaacuterio da Defesa Donald H Rumsfeld discutem soluccedilotildees para o desastre do furacatildeo Katrina enquanto caminham pelo aeroporto de Nova Orleans em 4 de setembro de 2005 Fotografia do Departamento de Defesa feita pelo sargento da Forccedila Aeacuterea americana Kevin K Gruenwald
Uma resistecircncia agrave cooperaccedilatildeo interagencial marca a histoacuteria do DOD
Dentro do proacuteprio departamento diferentes culturas organizacionais e
rivalidades internas restringiram a coordenaccedilatildeo A desconfianccedila de
trabalhar com outros se tornou mais problemaacutetica quando o DOD foi
convocado para realizar uma seacuterie de novas tarefas que exigem
coordenaccedilatildeo com agentes externos como a luta contra o terrorismo a
diplomacia a reconstruccedilatildeo de naccedilotildees a guerra contra as drogas a
manutenccedilatildeo da paz e respostas a crises Muitos nas Forccedilas Armadas
consideram tais atividades um desvio da missatildeo pois natildeo estatildeo
diretamente relacionadas a vencer guerras Na verdade tais
responsabilidades tecircm seu proacuteprio nome Operaccedilotildees Militares Fora de
Guerra (MOOTW)
Um antigo chefe do Colegiado do Estado Maior das Forccedilas Armadas
zombou da agonia do Pentaacutegono sobre o desvio de missatildeo afirmando
com frequecircncia que ldquohomem que eacute homem natildeo faz MOOTWrdquo O
estrategista militar Michael Barnett nota que aqueles favoraacuteveis a essa
categoria de operaccedilotildees tiveram de enfrentar uma cultura hostil no
departamento ldquoNo mundo dos machotildees do militarismo natildeo era difiacutecil
ver quem perderia essa batalha doutrinaacuteria obviamente que eacute o cara que
apenas fala de lsquooutras coisas aleacutem do tema guerrarsquo Quem afinal de contas
entra nas Forccedilas Armadas para fazer qualquer outra coisa que natildeo seja
guerra Quer dizer isso natildeo eacute coisa do chamado Corpo de Pazrdquo
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O DOD durante o Katrina
Muitos dos encarregados de dar uma resposta agrave crise inclusive os
funcionaacuterios do DOD consideraram que a resposta do departamento ao
Katrina foi lenta Outros funcionaacuterios defenderam a resposta dada por
eles destacando que haviam deixado regras burocraacuteticas de lado Ambas
as posiccedilotildees satildeo precisas na medida em que refletem duas etapas distintas
da resposta do DOD No primeiro periacuteodo antes e imediatamente apoacutes a
chegada do furacatildeo o departamento assumiu postura essencialmente
reativa ao esperar por requisiccedilotildees de auxiacutelio das autoridades civis No
segundo periacuteodo iniciado na terccedila-feira um dia apoacutes a chegada do
furacatildeo o DOD adotou postura mais proativa caracterizada por uma cultura
de ldquopoder-fazerrdquo militar que levou o departamento a deixar de lado suas
regras e procedimentos buscando mais efetividade
Periacuteodo um ldquoPor que o excesso de burocracia natildeo estaacute sendo
evitadordquo
Os funcionaacuterios da Fema e do Estado de Lousiana descreveram a
resposta inicial do DOD como devagar e demasiadamente burocraacutetica
Scott Wells um agente de Coordenaccedilatildeo Federal da Fema com 30 anos
de experiecircncia militar considerou o processo Jdoms estranho ldquoEacute mais
que complicado Simplesmente leva muito tempo para ser executadordquo
A equipe da Fema estava frustrada com os casos em que o DOD
poderia ter sido mais eficaz no processamento das requisiccedilotildees Levou
24 horas por exemplo para que o departamento processasse pedidos
de helicoacutepteros para analisar os prejuiacutezos A Fema requisitou oito
equipes de resgate com botes salva-vidas tropas treinadas e equipadas
para trabalhar em uma cidade inundada equipamentos de duas bases
da Forccedila Aeacuterea na Califoacuternia (Travis e March) Os intermediaacuterios da
agecircncia trabalharam durante toda a noite na elaboraccedilatildeo da solicitaccedilatildeo
e ficaram sabendo pela manhatilde que o secretaacuterio Rumsfeld natildeo estava
disponiacutevel para aprovaacute-la ndash Rumsfeld estava em San Diego e seu
itineraacuterio incluiacutea um jogo de beisebol do San Diego Padres Em certo
ponto quando ouviram que as regras do Pentaacutegono natildeo permitiam a
aquisiccedilatildeo imediata de um bote para salvar os desabrigados o diretor
da Fema Michael Brown perguntou ldquoPor que a burocracia excessiva
natildeo estaacute sendo cortadardquo
Funcionaacuterios do governo estadual encontraram burocracia excessiva
semelhante Andy Kopplin chefe de Gabinete da governadora de
Lousiana pediu ao Pentaacutegono permissatildeo para o uso de quatro
helicoacutepteros que estavam na Base Aacuterea Fort Polk em Louisiana Na
manhatilde de terccedila-feira a governadora telefonou para a base e soube
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que seria necessaacuterio solicitar junto ao DOD a liberaccedilatildeo dos helicoacutepteros
Apoacutes passar quatro horas ao telefone com um funcionaacuterio do Pentaacutegono
a permissatildeo foi dada Mas os helicoacutepteros soacute foram liberados no dia
seguinte Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do
aeroporto aguardando ordens acabaram excedendo seu tempo de voo
permitido e natildeo foram autorizados a voar
O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das
solicitaccedilotildees aconteceu em funccedilatildeo de pedidos vagos da Fema Do ponto de
vista dos funcionaacuterios da agecircncia que estavam trabalhando sob condiccedilotildees
precaacuterias o departamento exigiu um alto niacutevel de detalhes criando um
padratildeo de informaccedilatildeo impossiacutevel de satisfazer em meio ao caos do Katrina
Scott Wells insinuou que o DOD queria ldquosaber de 80 a 90 das informaccedilotildees
antes de providenciar um auxiacuteliordquo Uma vez que o DOD revisava o pedido
ele frequentemente voltava agrave Fema para mais esclarecimentos
Alguns funcionaacuterios do DOD que estavam na linha de frente
compartilharam da frustraccedilatildeo de outros responsaacuteveis O capitatildeo Michael
McDaniel representante da Marinha perante a Fema ilustrou a situaccedilatildeo
ldquoO Jdoms ficou famoso lsquoBem vocecirc natildeo pode pedir para ele dessa forma
tem que pedir assimrsquo Entatildeo diga-me como eu devo pedir Soacute preciso de
alguns helicoacutepteros laacute embaixordquo O coronel Don Harrington da cuacutepula
do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema concordou
que houve alguns atrasos por ldquo9153 razotildees diferentesrdquo o que gerou
certa anguacutestia ldquoEu acho que eacute algo cultural que vem de muito antes
Soacute uma relutacircncia cultural jaacute que eles querem ter certeza de que a
anaacutelise da missatildeo estaacute feita e todas as opccedilotildees foram exploradas antes
de recorrer ao DODrdquo disse o coronel
O general Honoreacute tambeacutem pediu uma abordagem mais proativa Na
noite de domingo ele entrou em contato com a Northcom pedindo que
considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e
buscassem uma resposta ateacute 2h da manhatilde seguinte Entretanto sem
receber orientaccedilotildees sobre como dispor de recursos do Jdoms a Northcom
relutou em apresentar opccedilotildees atrasando a capacidade do DOD de tornar-
se participante ativo na resposta agrave crise O general Richard Rowe diretor
de operaccedilotildees da Northcom notou que ldquoo Comando das Forccedilas Armadas
e o Estado Maior natildeo fizeram nadardquo e natildeo queriam ver nenhuma
solicitaccedilatildeo iniciada dentro das Forccedilas Armadas ateacute que a Fema emitisse
os pedidos Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar
os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato
Em e-mail ao general Honoreacute 12 horas apoacutes a chegada do Katrina Rowe
explicou que o atraso em providenciar tal informaccedilatildeo se devia ao fato
de que ldquode alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de
esperar [por solicitaccedilotildees de auxiacutelio]rdquo
Esperando por solicitaccedilotildees especiacuteficas e cautelosamente
examinando-as por meio do Jdoms o DOD atrasou sua proacutepria capacidade
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de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
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procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
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natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
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Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
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2020
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
O DOD durante o Katrina
Muitos dos encarregados de dar uma resposta agrave crise inclusive os
funcionaacuterios do DOD consideraram que a resposta do departamento ao
Katrina foi lenta Outros funcionaacuterios defenderam a resposta dada por
eles destacando que haviam deixado regras burocraacuteticas de lado Ambas
as posiccedilotildees satildeo precisas na medida em que refletem duas etapas distintas
da resposta do DOD No primeiro periacuteodo antes e imediatamente apoacutes a
chegada do furacatildeo o departamento assumiu postura essencialmente
reativa ao esperar por requisiccedilotildees de auxiacutelio das autoridades civis No
segundo periacuteodo iniciado na terccedila-feira um dia apoacutes a chegada do
furacatildeo o DOD adotou postura mais proativa caracterizada por uma cultura
de ldquopoder-fazerrdquo militar que levou o departamento a deixar de lado suas
regras e procedimentos buscando mais efetividade
Periacuteodo um ldquoPor que o excesso de burocracia natildeo estaacute sendo
evitadordquo
Os funcionaacuterios da Fema e do Estado de Lousiana descreveram a
resposta inicial do DOD como devagar e demasiadamente burocraacutetica
Scott Wells um agente de Coordenaccedilatildeo Federal da Fema com 30 anos
de experiecircncia militar considerou o processo Jdoms estranho ldquoEacute mais
que complicado Simplesmente leva muito tempo para ser executadordquo
A equipe da Fema estava frustrada com os casos em que o DOD
poderia ter sido mais eficaz no processamento das requisiccedilotildees Levou
24 horas por exemplo para que o departamento processasse pedidos
de helicoacutepteros para analisar os prejuiacutezos A Fema requisitou oito
equipes de resgate com botes salva-vidas tropas treinadas e equipadas
para trabalhar em uma cidade inundada equipamentos de duas bases
da Forccedila Aeacuterea na Califoacuternia (Travis e March) Os intermediaacuterios da
agecircncia trabalharam durante toda a noite na elaboraccedilatildeo da solicitaccedilatildeo
e ficaram sabendo pela manhatilde que o secretaacuterio Rumsfeld natildeo estava
disponiacutevel para aprovaacute-la ndash Rumsfeld estava em San Diego e seu
itineraacuterio incluiacutea um jogo de beisebol do San Diego Padres Em certo
ponto quando ouviram que as regras do Pentaacutegono natildeo permitiam a
aquisiccedilatildeo imediata de um bote para salvar os desabrigados o diretor
da Fema Michael Brown perguntou ldquoPor que a burocracia excessiva
natildeo estaacute sendo cortadardquo
Funcionaacuterios do governo estadual encontraram burocracia excessiva
semelhante Andy Kopplin chefe de Gabinete da governadora de
Lousiana pediu ao Pentaacutegono permissatildeo para o uso de quatro
helicoacutepteros que estavam na Base Aacuterea Fort Polk em Louisiana Na
manhatilde de terccedila-feira a governadora telefonou para a base e soube
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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que seria necessaacuterio solicitar junto ao DOD a liberaccedilatildeo dos helicoacutepteros
Apoacutes passar quatro horas ao telefone com um funcionaacuterio do Pentaacutegono
a permissatildeo foi dada Mas os helicoacutepteros soacute foram liberados no dia
seguinte Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do
aeroporto aguardando ordens acabaram excedendo seu tempo de voo
permitido e natildeo foram autorizados a voar
O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das
solicitaccedilotildees aconteceu em funccedilatildeo de pedidos vagos da Fema Do ponto de
vista dos funcionaacuterios da agecircncia que estavam trabalhando sob condiccedilotildees
precaacuterias o departamento exigiu um alto niacutevel de detalhes criando um
padratildeo de informaccedilatildeo impossiacutevel de satisfazer em meio ao caos do Katrina
Scott Wells insinuou que o DOD queria ldquosaber de 80 a 90 das informaccedilotildees
antes de providenciar um auxiacuteliordquo Uma vez que o DOD revisava o pedido
ele frequentemente voltava agrave Fema para mais esclarecimentos
Alguns funcionaacuterios do DOD que estavam na linha de frente
compartilharam da frustraccedilatildeo de outros responsaacuteveis O capitatildeo Michael
McDaniel representante da Marinha perante a Fema ilustrou a situaccedilatildeo
ldquoO Jdoms ficou famoso lsquoBem vocecirc natildeo pode pedir para ele dessa forma
tem que pedir assimrsquo Entatildeo diga-me como eu devo pedir Soacute preciso de
alguns helicoacutepteros laacute embaixordquo O coronel Don Harrington da cuacutepula
do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema concordou
que houve alguns atrasos por ldquo9153 razotildees diferentesrdquo o que gerou
certa anguacutestia ldquoEu acho que eacute algo cultural que vem de muito antes
Soacute uma relutacircncia cultural jaacute que eles querem ter certeza de que a
anaacutelise da missatildeo estaacute feita e todas as opccedilotildees foram exploradas antes
de recorrer ao DODrdquo disse o coronel
O general Honoreacute tambeacutem pediu uma abordagem mais proativa Na
noite de domingo ele entrou em contato com a Northcom pedindo que
considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e
buscassem uma resposta ateacute 2h da manhatilde seguinte Entretanto sem
receber orientaccedilotildees sobre como dispor de recursos do Jdoms a Northcom
relutou em apresentar opccedilotildees atrasando a capacidade do DOD de tornar-
se participante ativo na resposta agrave crise O general Richard Rowe diretor
de operaccedilotildees da Northcom notou que ldquoo Comando das Forccedilas Armadas
e o Estado Maior natildeo fizeram nadardquo e natildeo queriam ver nenhuma
solicitaccedilatildeo iniciada dentro das Forccedilas Armadas ateacute que a Fema emitisse
os pedidos Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar
os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato
Em e-mail ao general Honoreacute 12 horas apoacutes a chegada do Katrina Rowe
explicou que o atraso em providenciar tal informaccedilatildeo se devia ao fato
de que ldquode alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de
esperar [por solicitaccedilotildees de auxiacutelio]rdquo
Esperando por solicitaccedilotildees especiacuteficas e cautelosamente
examinando-as por meio do Jdoms o DOD atrasou sua proacutepria capacidade
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
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Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
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que seria necessaacuterio solicitar junto ao DOD a liberaccedilatildeo dos helicoacutepteros
Apoacutes passar quatro horas ao telefone com um funcionaacuterio do Pentaacutegono
a permissatildeo foi dada Mas os helicoacutepteros soacute foram liberados no dia
seguinte Como os pilotos haviam passado o dia ociosos na pista do
aeroporto aguardando ordens acabaram excedendo seu tempo de voo
permitido e natildeo foram autorizados a voar
O DOD argumentou que a maioria dos atrasos no processamento das
solicitaccedilotildees aconteceu em funccedilatildeo de pedidos vagos da Fema Do ponto de
vista dos funcionaacuterios da agecircncia que estavam trabalhando sob condiccedilotildees
precaacuterias o departamento exigiu um alto niacutevel de detalhes criando um
padratildeo de informaccedilatildeo impossiacutevel de satisfazer em meio ao caos do Katrina
Scott Wells insinuou que o DOD queria ldquosaber de 80 a 90 das informaccedilotildees
antes de providenciar um auxiacuteliordquo Uma vez que o DOD revisava o pedido
ele frequentemente voltava agrave Fema para mais esclarecimentos
Alguns funcionaacuterios do DOD que estavam na linha de frente
compartilharam da frustraccedilatildeo de outros responsaacuteveis O capitatildeo Michael
McDaniel representante da Marinha perante a Fema ilustrou a situaccedilatildeo
ldquoO Jdoms ficou famoso lsquoBem vocecirc natildeo pode pedir para ele dessa forma
tem que pedir assimrsquo Entatildeo diga-me como eu devo pedir Soacute preciso de
alguns helicoacutepteros laacute embaixordquo O coronel Don Harrington da cuacutepula
do DOD e representante da Guarda Nacional perante a Fema concordou
que houve alguns atrasos por ldquo9153 razotildees diferentesrdquo o que gerou
certa anguacutestia ldquoEu acho que eacute algo cultural que vem de muito antes
Soacute uma relutacircncia cultural jaacute que eles querem ter certeza de que a
anaacutelise da missatildeo estaacute feita e todas as opccedilotildees foram exploradas antes
de recorrer ao DODrdquo disse o coronel
O general Honoreacute tambeacutem pediu uma abordagem mais proativa Na
noite de domingo ele entrou em contato com a Northcom pedindo que
considerassem quais tipos de apoio poderiam ser fornecidos e
buscassem uma resposta ateacute 2h da manhatilde seguinte Entretanto sem
receber orientaccedilotildees sobre como dispor de recursos do Jdoms a Northcom
relutou em apresentar opccedilotildees atrasando a capacidade do DOD de tornar-
se participante ativo na resposta agrave crise O general Richard Rowe diretor
de operaccedilotildees da Northcom notou que ldquoo Comando das Forccedilas Armadas
e o Estado Maior natildeo fizeram nadardquo e natildeo queriam ver nenhuma
solicitaccedilatildeo iniciada dentro das Forccedilas Armadas ateacute que a Fema emitisse
os pedidos Essa abordagem prejudicou a capacidade de Rowe de detalhar
os tipos de apoio que o departamento poderia providenciar de imediato
Em e-mail ao general Honoreacute 12 horas apoacutes a chegada do Katrina Rowe
explicou que o atraso em providenciar tal informaccedilatildeo se devia ao fato
de que ldquode alguma forma estavam paralisados pelo desejo do Jdoms de
esperar [por solicitaccedilotildees de auxiacutelio]rdquo
Esperando por solicitaccedilotildees especiacuteficas e cautelosamente
examinando-as por meio do Jdoms o DOD atrasou sua proacutepria capacidade
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1111
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1212
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1414
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1515
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1616
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1717
Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
de resposta Os funcionaacuterios do DOD culparam a Fema por natildeo conseguir
preparar pedidos adequados de assistecircncia Isso indicou que o
departamento no iniacutecio tratou o Katrina como um desastre como
qualquer outro No comeccedilo o DOD empregou uma orientaccedilatildeo ldquopuxerdquo ndash
assumindo que a resposta a uma crise deveria ocorrer de baixo para
cima ndash em detrimento de uma abordagem ldquoempurrerdquo Caso tivesse
lanccedilado matildeo desta uacuteltima veriacuteamos o DOD se movimentar rapidamente
para dispor de recursos sem pedidos formais e estabelecer um comando
separado O departamento soacute aplicou a abordagem ldquoempurrerdquo quando
seus funcionaacuterios mais graduados perceberam a extensatildeo da cataacutestrofe
A decisatildeo de avanccedilar para essa abordagem foi tomada em reuniatildeo da
cuacutepula do DOD na terccedila-feira de manhatilde
Periacuteodo dois o cheque em branco
Como outros funcionaacuterios federais que natildeo estavam em Louisiana
a cuacutepula do DOD supocircs que Nova Orleans havia ldquoesquivado-se de uma
balardquo na noite de segunda-feira Na terccedila de manhatilde o subsecretaacuterio
Paul McHale o secretaacuterio adjunto Gordon England (que estava
substituindo Rumsfeld) e o chefe do Estado Maior general Richard
Myers encontraram-se Eles estavam preocupados com uma possiacutevel
amenizaccedilatildeo dos danos por parte da miacutedia e temiam que a Fema natildeo
estivesse encaminhando as solicitaccedilotildees no tempo adequado O
secretaacuterio adjunto England disse ao chefe do Estado Maior das Forccedilas
Armadas e aos representantes dos serviccedilos militares que eles deveriam
ldquoficar mais atentosrdquo e que a Northcom teria de fornecer tudo o que
fosse necessaacuterio Na tarde de terccedila-feira o general Myers repetiu esses
compromissos aos chefes de serviccedilo acrescentando que eles poderiam
proceder sob o comando verbal dele ou do secretaacuterio adjunto England
para providenciar os recursos necessaacuterios ao comandante da Northcom
Almirante Tomothy Keating England disse a Keating que ele teria um
ldquocheque em brancordquo para responder ao Katrina Uma ordem posterior
deu mais autonomia aos responsaacuteveis do DOD expandindo a autoridade
de Myers para permitir que os comandantes reagissem onde quer que
encontrassem necessidades
As autoridades do DOD anteciparam que toda a atenccedilatildeo da Casa Branca
se voltava para o Katrina e como resultado seu papel seria
significativamente ampliado O almirante Ed Giambastiani chefe
adjunto do Estado Maior das Forccedilas Armadas enviou e-mail ao almirante
Keating agraves 1659 na terccedila-feira dizendo ldquoTudo o que vocecirc pensar e
conseguir movimentar para ontem ndash carregadores helicoacutepteros
caminhotildees navios anfiacutebios C-17s C-130s equipes meacutedicas ndash qualquer
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1717
Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
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Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
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coisa Melhor sobrar do que faltar O presidente Bush estaacute voltando para
Washington hoje agrave noite soacute para issordquo
A mudanccedila para uma abordagem ldquoempurrerdquo proveacutem da decisatildeo
altamente incomum de confiar em um comando verbal Em quase todos
os casos o deslocamento de recursos segue ordens por escrito rastreadas
eletronicamente O subsecretaacuterio McHale relembrou ldquoA mensagem do
secretaacuterio adjunto de Defesa em consonacircncia com a recomendaccedilatildeo
fornecida pelo chefe do Estado-Maior das Forccedilas Armadas foi para agir
em caraacuteter de urgecircncia e minimizar a burocracia o maacuteximo possiacutevelrdquo O
almirante Keating entendeu a orientaccedilatildeo como ldquovamos deslocar tudo que
achamos que a Fema vai precisar sem objeccedilotildees do DOD ou do Estado
Maiorrdquo A mudanccedila para um comando verbal buscava evitar que os pedidos
por escrito atrasassem a resposta O DOD tomaria decisotildees coerentes com
as necessidades da situaccedilatildeo e providenciaria a papelada mais tarde
A mudanccedila para uma resposta proativa foi sentida imediatamente em
campo O capitatildeo McDaniel notou que ldquoo pecircndulo balanccedilou de um extremo
ao outrordquo ldquoQuero dizer passamos de ter que espiar por entre os dedos do
secretaacuterio Rumsfeld a bordo de um helicoacuteptero e este gorila de 100 kg
simplesmente fala lsquook noacutes entendemosrsquo Boom e entatildeo as comportas se
abremrdquo declarou o capitatildeo Essa nova capacidade de resposta levou as
equipes da Fema e do DHS a elogiar o departamento O secretaacuterio adjunto
do DHS Michael Jackson descreveu isso como ldquoum dos melhores exemplos
de cortar a burocracia e conseguir realizar o trabalhordquo
O DOD natildeo alocava mais os recursos examinando as solicitaccedilotildees da
Fema Se os pedidos natildeo fossem suficientemente especiacuteficos os oficiais
do departamento a partir daquele momento preenchiam os detalhes
e seguiam em frente Aleacutem disso o Departamento de Defesa buscava
antecipar os pedidos da Fema enviando os recursos que considerava
apropriados Quando a agecircncia solicitava recursos o DOD estava pronto
para providenciaacute-los Se o ele sentisse que os recursos poderiam ser
dispostos de modo uacutetil mas a Fema ainda natildeo houvesse solicitado tais
recursos o DOD geralmente os colocava em operaccedilatildeo de qualquer forma
elaborando os proacuteprios pedidos de assistecircncia os quais repassava agrave Fema
para enviar de volta agrave Defesa usando canais oficiais
O Comando de Transportes dos Estados Unidos por exemplo
comeccedilou a decolar do aeroporto de Nova Orleans agraves 8h da manhatilde de
quinta-feira mas o DOD soacute recebeu a tarefa de evacuaccedilatildeo na quinta-
feira agrave noite e esta natildeo foi processada ateacute sexta-feira A maioria dos
recursos militares alocados com valor aproximado de U$ 805 milhotildees jaacute
estavam em processo de execuccedilatildeo no momento em que foram
oficialmente aprovados pelo secretaacuterio de Defesa no dia 5 de setembro
Ao mesmo tempo a designaccedilatildeo de Honoreacute para liderar a Forccedila-Tarefa
Katrina forneceu outros meios pelos quais os obstaacuteculos normais de
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1313
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1414
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1515
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1616
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1717
Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
procedimento pudessem ser contornados Honoreacute comeccedilou
encontrando uma forma de mover suas tropas para perto do centro da
accedilatildeo sem esperar ordens ldquoMeu pensamento era lsquochegar laacutersquo porque a
primeira regra de guerra eacute lsquovocecirc tem que chegar laacutersquordquo afirmou Honoreacute
Na ausecircncia de ordens expliacutecitas para mobilizar o general por meio de
um exerciacutecio de treinamento movia suas tropas Ele inventou o
ldquoExerciacutecio Katrinardquo para deslocar suas tropas ao Campo Shelby no
Mississipi antes da chegada do furacatildeo Esperar por um pedido oficial
de auxiacutelio ou ordens de mobilizaccedilatildeo natildeo fazia o estilo de Honoreacute ldquoAgraves
vezes dizem lsquovamos esperar ateacute que peccedilam algorsquo Mas neste caso temos
uma situaccedilatildeo onde precisamos salvar vidas Natildeo podemos esperar [por
uma solicitaccedilatildeo de auxiacutelio] ou natildeo deveriacuteamos esperar por uma Se haacute
capacidade precisamos comeccedilar a nos mexerrdquo
As diretrizes do Jdoms permitem que os comandantes militares locais
faccedilam uso de recursos sem permissatildeo preacutevia para ldquosalvar vidas evitar o
sofrimento humano ou mitigar grandes danos agrave propriedade em face
de condiccedilotildees graves iminentesrdquo Honoreacute em muitas ocasiotildees substituiu
o processo do Jdoms ndash pegando pedidos de funcionaacuterios estaduais e
locais avaliando-os e dispondo recursos Por exemplo os funcionaacuterios
de Louisiana natildeo fizeram pedido formal para que forccedilas ativas fossem
alocadas Eles simplesmente pediram a Honoreacute O pessoal dessas forccedilas
buscou sobreviventes ajudou nos resgates e manteve a ordem
A partir de entatildeo o DOD estava claramente engajado na resposta
Essas eram boas notiacutecias para a Fema A agecircncia que antes havia
testemunhado as preocupaccedilotildees do departamento com o fato de
desempenhar missotildees natildeo militares estava vendo o aspecto ldquopoder-
fazerrdquo da cultura do DOD Mas isso natildeo significava que a Fema e o DOD
naquele momento tinham uma relaccedilatildeo colaborativa Ao se
comprometer em fazer grandes esforccedilos o DOD colocou a Fema
extremamente de lado dizendo agrave agecircncia de que forma os recursos
seriam providos antes mesmo de ela formular os pedidos Em seu
depoimento no Senado Scott Wells da Fema comparou o auxiacutelio do
DOD ao de um gorila de 400 kg ldquoVocecirc tem que cuidar daquele gorila e
ser responsaacutevel por ele mas aquele gorila de 400kg vai fazer o que quer
e quando quiser e como quiser Entatildeo vocecirc perde um pouco do controle
na sua organizaccedilatildeo com a estrutura do Departamento de Defesardquo
O estabelecimento da Forccedila-Tarefa Katrina refletiu a autonomia do
DOD A Forccedila-Tarefa representava essencialmente um comando de
campo separado aleacutem do Gabinete Conjunto e do diretor federal A
Forccedila-Tarefa pouco fez para coordenar os pedidos que recebia de
autoridades estaduais e locais com os outros comandos Isso
enfraqueceu ainda mais a perspectiva de um comando unificado para a
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1515
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1616
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1717
Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
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resposta Por exemplo os funcionaacuterios da Fema haviam elaborado plano
para evacuar o Superdome e pretendiam colocaacute-lo em praacutetica na manhatilde
de quarta-feira Mas o general Honoreacute disse agrave Guarda Nacional no
Superdome para cancelar A pedido da governadora Blanco Honoreacute
implementou evacuaccedilatildeo separada sem informar a Fema Outro exemplo
foi a recuperaccedilatildeo de corpos e serviccedilos funeraacuterios na qual o DOD
impacientou-se com o Departamento de Sauacutede e Serviccedilos Humanos ndash a
principal agecircncia oficial para essa responsabilidade ndash que foi lento na
resposta Finalmente o DOD assumiu a lideranccedila em identificar e
armazenar os corpos Nesses exemplos o departamento simplesmente
seguiu em frente e assumiu tarefas quando parecia que a coordenaccedilatildeo
com outras agecircncias estava atrasando o processo
A resposta agressiva do DOD nesse periacuteodo facilitou o esquecimento
de sua ineacutercia inicial Ele foi muito elogiado no resultado do Katrina
Uma comissatildeo especial do Senado destacou os esforccedilos extraordinaacuterios
do DOD para ajudar a restaurar a ordem mas tambeacutem notou ldquolsquouma
relutacircncia culturalrsquo em comprometer os bens do departamento para
missotildees de apoio civil a natildeo ser quando absolutamente necessaacuteriordquo5
Tal combinaccedilatildeo de elogio e criacutetica refletiu os resultados mistos da
colaboraccedilatildeo FemandashDOD e levantou questotildees Eacute possiacutevel estruturar
colaboraccedilatildeo em tempos de crise Que barreiras limitam tal colaboraccedilatildeo
e como elas podem ser superadas O que motiva a coordenaccedilatildeo entre as
agecircncias Que papel as regras organizacionais a cultura e a lideranccedila
tecircm na hora de formar a colaboraccedilatildeo Encontrar respostas para essas
perguntas eacute um desafio para os formuladores de poliacuteticas puacuteblicas que
buscam desvendar os benefiacutecios de uma resposta agrave crise com a
coordenaccedilatildeo das vaacuterias capacidades do governo federal e outros
responsaacuteveis mas com a rapidez exigida pelas condiccedilotildees da crise
Conclusatildeo
Existem muitas razotildees pelas quais a resposta ao furacatildeo Katrina foi
insuficiente Este caso natildeo tenta lidar com todos esses problemas Em
vez disso foca em apenas uma diacuteade embora ela seja importante na
rede de respostas ao desastre A rede registrou grande nuacutemero de
organizaccedilotildees respondendo a um objetivo central reduzir o sofrimento
e as perdas de vidas resultantes do furacatildeo Mais de 500 organizaccedilotildees
foram identificadas como envolvidas na resposta imediata poacutes-Katrina
(ver Apecircndices 2 e 3)
Eacute difiacutecil prever um comando uacutenico orientando todas as organizaccedilotildees
que responderam ao furacatildeo Katrina Em parte isso se deve ao tamanho
da rede Muitos dos encarregados principalmente dos setores privado
e sem fins lucrativos natildeo se envolveram no planejamento preacute-crise
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1515
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1616
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1717
Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
natildeo conheciam o ICS e estavam simplesmente tentando ajudar da melhor
maneira possiacutevel Em contrapartida o DOD tinha responsabilidades preacute-
designadas e uma compreensatildeo acima da meacutedia do sistema de ICS
Mesmo com essas vantagens a colaboraccedilatildeo entre o DOD e a Fema nem
sempre foi tranquila Estimular colaboraccedilatildeo intergovernamental e
colaboraccedilatildeo entre o governo e organizaccedilotildees privadas e sem fins lucrativos
apresenta desafio ainda maior Mas se o governo federal se debate para
coordenar a crise entre suas proacuteprias agecircncias eacute improvaacutevel que seja
capaz de promover a colaboraccedilatildeo com outros
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1616
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1717
Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
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Apecircndice 1 Visatildeo do Departamento de Seguranccedila Interna das
caracteriacutesticas de gerenciamento do ICS
bull Terminologia comum
bull Tamanho das equipes gerenciaacutevel
bull Organizaccedilatildeo modular ndash a estrutura do comando pode ser
expandida para atender agrave natureza do incidente enquanto
manteacutem um nuacutemero de subordinados gerenciaacutevel Se a crise
se expandir comandos de incidente adicionais podem ser
acrescentados sob controle de uma uacutenica aacuterea de comando
bull Gerenciamento por objetivos ndash os agentes devem
identificar os objetivos criando tarefas planos procedimentos
e protocolos para atingir tais objetivos Planos de accedilatildeo por
escrito devem ser produzidos regularmente (em geral
diariamente)
bull Instalaccedilotildees e locaccedilotildees de incidentes preacute-designadas ndash o
planejamento deve identificar provaacuteveis locaccedilotildees e instalaccedilotildees
para operaccedilotildees do ICS
bull Gerenciamento amplo de recursos ndash processos de
categorizaccedilatildeo pedidos envios rastreamento e recuperaccedilatildeo
de recursos que forneccedilam tempestivamente informaccedilotildees sobre
a utilizaccedilatildeo de recursos
bull Comunicaccedilotildees integradas
bull Estabelecimento e transferecircncia de comando ndash a agecircncia
com autoridade jurisdicional primaacuteria pode identificar o
comandante do incidente
bull Cadeia de comando e unidade de comando ndash linhas claras
de autoridade em que todos tecircm um supervisor designado
bull Comando unificado ndash se houver competecircncia
compartilhada pode haver mais de um comandante de
incidente Se assim for eles devem trabalhar como uma equipe
uacutenica
bull Responsabilidade ndash os responsaacuteveis devem monitorar
procedimentos de ICS em andamento o plano de accedilatildeo do
incidente deve ser seguido
bull Implementaccedilatildeo ndash o pessoalequipamento responde
apenas quando solicitado ou despachado
bull Gestatildeo de inteligecircncia e informaccedilatildeo ndash um processo deve
ser estabelecido para juntar e compartilhar a inteligecircncia
relacionada ao incidente
Fonte Departamento Americano de Seguranccedila Interna 2004 Sistema Nacional de Gerenciamento de Incidentes
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1717
Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
Apecircndice 2 Papel do DOD na resposta aos desastres no Plano
Nacional de Respostas
IBIJI Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Funccedilatildeo de suporte emergencial
Papel especiacutefico do DOD
1 Transporte Providencia o intermediaacuterio militar para a mesa ESF 1 transporte militar para
movimentar os recursos e auxilia na contrataccedilatildeo de aviotildees civis
2 Comunicaccedilatildeo Utiliza os proacuteprios recursos para se comunicar e coordenar comunicaccedilotildees com o coordenador federal de Situaccedilotildees Emergenciais
3 Obras puacuteblicas e engenharia
O corpo de engenheiros do Exeacutercito fornece assistecircncia teacutecnica engenharia e gerenciamento de construccedilatildeo
4 Combate a incecircndios Conduz combate a incecircndios nas instalaccedilotildees do DOD e ajuda outras agecircncias em aacutereas fora do departamento
5 Gerenciamento suplementar de emergecircncia
Sem funccedilatildeo especificada
6 Cuidado em massa habitaccedilatildeo e serviccedilos
humanos
O corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia gelo e aacutegua inspeciona abrigo para adequabilidade e auxilia na construccedilatildeo de abrigos temporaacuterios e reparos
habitacionais temporaacuterios
7 Apoio com recursos Sem funccedilatildeo especificada
8 Sauacutede puacuteblica e
serviccedilos meacutedicos
Transporta pacientes para as instalaccedilotildees meacutedicas auxilia com serviccedilos funeraacuterios obteacutem e transporta materiais meacutedicos e fornece materiais
meacutedicos produtos derivados do sangue equipe meacutedica serviccedilos laboratoriais e apoio logiacutestico ao DOD
9 Busca e resgate urbanos
Quando solicitado serve como fonte primaacuteria para aeronave rotativa ou de asa
fixa para apoiar operaccedilotildees de busca e resgate urbano e os engenheiros do Exeacutercito providenciam (1) algum treinamento e anaacutelise de integridade estrutural (2) avaliaccedilotildees das condiccedilotildees de seguranccedila para entrar em um
edifiacutecio (3) monitoramento de estabilidade do edifiacutecio e (4) outros serviccedilos
10 Petroacuteleo e substacircncias perigosas
Fornece o coordenador federal em exerciacutecio que orienta as accedilotildees de resposta
para liberaccedilotildees de substacircncias perigosas de seus navios instalaccedilotildees veiacuteculos municcedilotildees e armas e o corpo de engenheiros do Exeacutercito providencia auxiacutelio agrave
resposta e recuperaccedilatildeo envolvendo dispositivos de dispersatildeo radioloacutegica e
dispositivos nucleares improvisados
11 Agricultura e
recursos naturais
Avalia (1) a disponibilidade de alimentos do DOD e instalaccedilotildees de estocagem
(2) equipamento de transporte em postos proacuteximos agraves aacutereas afetadas e (3)
auxiacutelio laboratorial diagnoacutestico e teacutecnico e ajuda em emergecircncias animais desenvolve planos apropriados e os engenheiros do Exeacutercito providenciam
teacutecnica e recursos para ajudar na remoccedilatildeo e eliminaccedilatildeo de cadaacuteveres animais e escombros
12 Energia Coordena equipes com missotildees de emergecircncia restauraccedilatildeo da energia e fornece suporte adequado
13 Seguranccedila puacuteblica Se ordenado pelo presidente combate insurreiccedilotildees e fornece assistecircncia e expertise em meios fiacutesicos e eletrocircnicos de seguranccedila
14 Longo prazo para recuperaccedilatildeo de comunidade
Presta assistecircncia teacutecnica no planejamento da comunidade engenharia civil e avaliaccedilatildeo de risco de desastres naturais e apoia o desenvolvimento da estrateacutegia nacional para a habitaccedilatildeo remoccedilatildeo de entulhos e restauraccedilatildeo de
equipamentos puacuteblicos e infraestrutura
15 Relaccedilotildees exteriores Nenhum papel especiacutefico aleacutem de prestar apoio conforme necessaacuterio
Fonte Relatoacuterio da Comissatildeo sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1818
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
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Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
Fonte definanciamento
Puacuteblico Privado Sem fins Interesse Total lucrativos especial
Niacutevel de jurisdiccedilatildeo N N N N N 1 nternacional 11 21 3 0 6 5 0 9 o 00 19 36
Nacional o 00 24 45 75 141 1 0 2 100 188 Federal 67 12 6 o 00 o 00 o 00 67 126 Regional 1 02 7 13 26 49 o 00 34 64
Estadual 79 148 7 13 4 08 2 04 92 173 Sub-Regional 11 21 12 23 9 17 o 00 32 60 ParoacutequiaCondado 55 103 3 06 1 02 o 00 59 111 Distrito 27 51 2 04 o 00 o 00 29 54
Cidade 53 99 27 51 21 39 o 00 101 189 Total 304 570 85 159 141 265 3 06 533 1000
Tabela 1 Distribuiccedilatildeo de frequecircncia das organizaccedilotildees identificadas no sistema completo de resposta ao furacatildeo Katrina
Fonte Times Picayne Nova Orleans 27 de agosto de 2005 ndash 19 de setembro de 2005
Veja mais casos em httpcasotecaenapgovbr
Apecircndice 3 Quantidade e o tipo de organizaccedilotildees envolvidas na
resposta ao furacatildeo Katrina
Apecircndice 4 Representaccedilatildeo visual da Rede de Resposta ao Furacatildeo
Katrina
Extraiacutedo de Comfort Luisiana A dinacircmica da poliacutetica de aprendizagem trabalho ineacutedito
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
1919
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
2020
111111 Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica
Notas
1 Este estudo de caso foi elaborado por Donald P Moynihan da Escola de Relaccedilotildees Puacuteblicas La Follete (La Follette School of Public Affairs) da Universidade de Madison-Wisconsin Foi feito a partir de vaacuterias fontes especialmente de A Failure of Initiative (Um fracasso de iniciativa) um relatoacuterio do Comitecirc do Senado americano sobre Seguranccedila Interna e Assuntos Governamentais Detalhes bibliograacuteficos completos estatildeo inclusos na nota pedagoacutegica A Escola Nacional de Administraccedilatildeo Puacuteblica agradece a permissatildeo de traduccedilatildeo e publicaccedilatildeo do estudo de caso na Casoteca de Gestatildeo Puacuteblica da ENAP concedida pelo Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc ndash wwweparccorg) da The Maxwell School of Syracuse University 2 NT Uma depressatildeo tropical eacute um ciclone tropical com ventos na superfiacutecie em velocidade inferior a 63 km por hora 3 Por exemplo muitos achavam que a liccedilatildeo era que o DOD precisava assumir a resposta agrave crise O Congresso modificou o Ato de Insurreiccedilatildeo para reduzir os obstaacuteculos legais na intervenccedilatildeo do DOD em desastres naturais ou outras crises em 2006 Entretanto todos os 50 governadores objetaram-se a essa nova autoridade federal e o Congresso removeu as provisotildees em 2007 4 Vice-chefe do Estado Maior para Inteligecircncia Comando de Treinamento e Doutrina do Exeacutercito dos Estados Unidos (DCSINT) 2005 DSCINT Handbook No 104 Defense Support of Civilian Authorities 5 Comissatildeo do Senado Americano de Seguranccedila Interna e Assuntos do Governo 2006 Hurricane Katrina a nation still unprepared Washington DC Secretaria de Impressatildeo do Governo p26-19
Colaboraccedilatildeo em momento de crise A atuaccedilatildeo do Departamento de Defesa durante o furacatildeo Katrina ndash Elaborado por Donald P Moynihan
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