FERNANDO FILGUEIRA
POLITICA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA: Pasado corporativo, apuesta liberal-residual
y futuro dilemático
RESIDUALISMO CORPORATIVO-LIBERAL O UNIVERSALISMO BÁSICO
ESTRUCTURAESTRUCTURA
El estado como clave de las políticas sociales
Las ideas de ciudadanía y la ciudadanía social
Pasado corporativo, reforma liberal?Presente mixto, futuro universalista?
Reforma y contrareforma en las políticas sociales en la región.
El futuro posible de universalismo básico
El ESTADO COMO CLAVE DE LAS POLÍTICAS SOCIALES
DEL ESTADO COMO MAFIA AL ESTADO COMO PROTECTOR...
Lo que el Estado esencialmente hace, ademas de regular las relaciones entre personas, defender la soberanía nacional y
garantizar el respeto por la propiedad privada...
Población Políticas
Estado
Tributación Presupuesto y gasto
Transferencias monetarias, distribución de bienes, prestación de servicios
LAS IDEAS DE CIUDADANÍA Y LA CIUDADANÍA SOCIAL
TRES ABORDAJES
LAS CIUDADANÍAS DE MARSHALL....
CIUDADANÍA SOCIAL
CIUDADANÍA POLÍTICA
CIUDADANIA CIVIL
LA IDEA DE CIUDADANÍA SOCIAL DE MARSHALL...
Para Marshal el “welfare state” garantiza la ciudadanía social, entendida esta, como el derecho de todos los ciudadanos a compartir la herencia material y simbólica que en un momento histórico determinado es considerado como “digno” en una sociedad.
Peter Flora argumenta que son tres los principios normativos que orientan las políticas sociales y el estado de bienestar:
Garantizar los mínimos de subsistenciaOfrecer a todas las personas y especialmente a aquellas que nacen en familias mas humildes la posibilidad de mejorar en el curso de la vidaLa noción de que el sistema capitalista es en algunos aspectos inherentemente injusto
O HEXÁGONO CAUSAL DE FLORA...
ESTADO
WELFAREESTADO DE BIENESTAR
INDUSTRIALIZACIÓN
CAPITALISMO
DEMOCRACIA
ESTADODEMOGRAFÍA
SISTEMA INTERNACIONAL
Para Esping Andersen as funções fundamentais do “welfare” são:
Desmercantilizar
Redistribuir
Desfamiliarizar
LOS TRES MUNDOS DEL ESTADO DE BIEN ESTAR DE ESPING-ANDERSEN
Modelos de Política Social
Justicia
Redistribución
Derecho
Presupuesto
Mínimo Vital
Beveridge
Universal
Social
Solidaridad Vertical
Manutención
Privilegio
Contributivo
Afiliación
Bismark
Seguridad Social
Regulada
Caridad
Básico más mercado
Estigma más Ingreso
Presupuesto más Privado
Prueba de medios más pago
“Poor laws”
Asistencial
Segmentada
Principio
Efecto
Status
Finanzas
Acceso
Referencia
Expresión
Ciudadanía
Universal
o
Social-Demócrata
Meritocrático
o
Corporativo
Residual
o
Liberal
Rasgos/
Modalidad
Fuente: Molina y Fleury con cambios.
Finalmente, es bueno diferenciar seis grandes lógicas e “propósitos” de las
políticas sociales:Cooptación y disciplinamiento de grupos sociales (disciplinamiento)Garantía de mínimos de subsistencia o sociales (Humanización)Redistribución de renta y oportunidades (Igualación)Colectivización del Riesgo (Seguridad)Inversión necesaria para producir externalidades positivas (Producción)Regulación del mercado (especialmente del mercado de trabajo) (Regulación)
Pasado corporativo, reforma liberal?Presente mixto, futuro universalista?
Población protegida
EmpresasProtegidas
Servicio CivilEstado
Trabajadores protegidos
Oligarquia agraria
Sectores rurales
Sector Informal urbano
Los modelos pasados: logros e limitaciones
Sistemas duales en países con
urbanización avanzada pero mercados
laborales segmentados
Modelos excluyentes enpaíses rurales con
mercados laborales informales
Universalismo estratificado en países altamente
urbanizados con mercados laborales formales
Modelo contributivo en seguridad social,
mixto en salud y universal en educación
con sesgo urbano
Megatendencias
Central Local
Estado
Mercado
Las Propuestas:Las Propuestas:UniversalOferta CentralizadoPúblicoGratuitoPasivaPolíticaSectorial
Focalizado
Demanda
Descentralizado
Privado (o mixto)
Co-pago
Participativo
Proyecto
Integral
Reformas
Niveles de reforma
reformas
Ajustes en el
margen
Cambio de parámetros, programas temporales, nuevos instrumentos marginales
Nuevos instrumentos-ejes y nuevas lógicas
Nuevos objetivos y nuevos instrumentos
Técnicos
Políticos
Político-Técnicos
Universalismo-Focalización
Modelo universal: el derecho y/o acceso refiere potencialmente a toda la población
Modelo focal: solamente tiene acceso un grupo de población predefinido. El corte es en el modelo focal clásico por renta.
Sectores altos
Sectores medios
Pobres
Todos tienen derechos
Pobres Solo los pobres
Sin derechos, adquieren bienes, rentas y servicios en el mercado
Centralización-descentralizaciónModelo centralista: El estado central define, implementa y evalúa las políticas públicasModelos descentralizados: El estado central delega en otras unidades la definición de cuanto y como se gasta y eventualmente, cuanto y como se recauda
EscolaPrestadorprivado
Município
Estado central
Estado central
Município EscolaPrestadorPrivado
FORMAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO TERRITORIAL
DILEMAS DEL FEDERALISMO
PACTO FEDERAL
DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL
DILEMAS AGENTE PRINCIPAL
CONTRALOR Y DIRECTIVAS
DESCENTRALIZACIÓN DE MERCADO
DILEMAS DEL MERCADO
COMPETENCIA E INFORMACIÓN
Unidad de servicio
Prestadores Privados
EstadosMunicípio
EstadoCentral
Prestación pública-prestación privada (y mix público privado)
El Estado financia e implementa los servicios
Provisión Directa
El sector privado (con y sin fines de lucro) es financiado por el Estado y eventualmente es financiado también en forma privada (copago o pago direto)- (posibilidad de creación de mercados y cuasimercados)
Prestación público-privada
Modelo de Provisión Directa
Serviços próprios
Beneficiarios
Contribuyentes
Flujo financiero Flujo de
servicios
Estado
Impuestos
SalariosPresupuesto
Serviços própriosServicios propios
Modelo de provisión Público-Privado
Beneficiarios
Contribuyentes
Flujo Financiero
Estado
Impuestos
Serviços próprios
Serviços própriosServicios propios
Serviços próprios
Serviços própriosServicios
contratados
COMO PAGAR LAS PRESTACIONES?
Financiamiento de la oferta-financiamiento de la demanda
Modelo de financiamiento de la oferta: el estado garantiza la presencia de oferta de serviciosModelo de financiamiento de la demanda: el estado garantiza que la demanda por servicios sea financiada por servicio brindado
Formas de privatización de Servicios SocialesVenta o transferencia de activos públicosIncentivos o acciones mandatorias que permiten a la oferta la conformación de mercados de servicios socialesIncentivos a la demanda para el consumo de serviços sociales privadosIncentivos perversos a la demanda por deterioro de calidad del servicio público
Privatización de empresas públicas.Subsidios por los cuales se reducen costos privados o se garantiza demanda a agentes privados.Abatimiento de impuestos por gastos con servicios privadosReformas privatistas por defecto (by default)
El efecto descreme de los modelos de mercado, y la privatización
corporativa...
Selección regresiva de clientes
Desfinanciamiento de pilares de solidaridad vertical por efecto descreme
Sobrecarga del sistema público por falta de recursos e incremento de beneficiarios
Las tendencias regionales...?
Cobertura de amplio rango de
riesgos
Cobertura de riesgos mínimos
Sectores pobres y medios bajos
Sectores altos y medios altos
Focalismo integral Focalismo
sectorial mínimo
Corporativismo estratificado
Desfonde por pérdidad de derechos laborales y estamentales
Escape y descreme desde las corporaciones al
mercado
Coverage by
actual
contributions
before reform
Affiliates considering
all tiers after reform
(2002)
Coverage by actual contribution
considering all tiers after reform
(2002)
Chile 64 111 58
Argentina 50 69 24
Uruguay 73 77 60
Costa Rica 53 65 48
México 37 72 30
Colombia 32 59 24
Bolivia 12 23 11
El Salvador 26 40 19
Perú 31 28 11
PAYG Tier Role of private tier
Remaining privileged systems Social Assistance
Uruguay Remains Second tier Armed Forces, Bank employees, Notaries, State University.
Yes
Argentina Remains Second tier Elected officials, judiciary, diplomats, provincial civil servants, independent professionals.
Yes
Costa Rica Remains Second tier Judiciary and Teachers Yes
Chile Closed down Substitutive Armed Forces Yes
México Closed down Substitutive* Civil servants (federal, state and municipal), oil company workers.
No
Colombia Competes Competes Most of the Public Sector, elected officials, oil company workers, teachers.
No
Perú Competes Competes State employees (phasing out) No
El Salvador Phased out Substitutive Armed Forces No
Bolivia Closed down Substitutive Armed Forces go to new system but with privileges
No
Universalismo básico y orientación a la equidad en las políticas sociales
La lógica del universalismo básico (1)
Retorno del papel central del estado, como garantía, regulación y prestador
Principio ciudadano, financiamiento gira hacia rentas generales, disminuye erogación de contributiva
Búsqueda de efecto distributivo por selección de prestaciones y grupos con alta presencia de sectores vulnerables, no por focalización de renta
Balance entre modelo cash transfer y service welfare
La lógica del universalismo básico (2)
Baja a nula desigualdad en las prestaciones del UB
Calidad adecuada para apoyo de amplia coalición distributiva
Modelo iterativo de y de construcción gradual, expande calidad y prestaciones con sustentabilidad fiscal
Incremento de la base impositiva directa y progresiva para el financiamiento de la expansión Universalista
Las apuestas sectoriales de largo plazo
Modelo educativo estatal reformado con fuertes criterios de equidad en la asignación de recursos y mejoras de calidad (escuela de tiempo completo)Modelo de seguro de salud universal con prestaciones básicas definidas y prestadores públicos y privados orientado por equidad a partir de establecer metas no solo de atención sino también de logro Modelo de transferencias monetarias no contributivas para tercera edad y familias con hijos con condicionalidad.Transferencias monetarias a activos desocupados con contraprestación de trabajo
LA FOCALIZACIÓN COMO INSTRUMENTO PARA LA EQUIDAD DE VOCACIÓN UNIVERSALISTA
FOCALIZAÇÃO POR DEMOSTRACIÓN DE
BAJA RENTA . BARRERA DE ACCESO
INDIVIDUAL O FAMILIAR.
FOCALIZACIÓN ECOLÓGICA: POR SELECCIÓN DE UNIDADES TERRITORIALES O FUNCIONALES DE ALTA VULNERABILIDADE, POBREZA, ETC
FOCALIZACIÓN POR PRIORIZACIÓN DE GASTO CON OBJETIVO FINAL UNIVERSAL
FOCALIZACIÓN POR ESTRATIFICACIÓN DE COPAGO CON MONOPOLIO ESTATAL
UNIDAD DE FOCALIZACIÓN
GRADO DE RENUNCIA A LA UNIVERSALIDAD
INDIVIDUAL
AGREGADA
MÁXIMOMÍNIMO
FOCALIZACIÓN POR ENFASIS DE GASTO EN ESQUEMA BASE UNIVERSAL
FOCALIZACIÓN POR ESTRATIFICACIÓN DE COPAGO SIN MONOPOLIO ESTATAL
FOCALIZACIÓN POR CONDICIÓN DE
VULNERABILIDAD NECESIDADES.
BARRERA DE ACCESO INDIVIDUAL O
FAMILIAR.
FORMAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y SUS INSTRUMENTOS DE EQUIDAD
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO TERRITORIAL
DILEMAS DEL FEDERALISMO
PACTO FEDERAL
Instr. de equidad: Fondos de solidaridad, coeficientes de distribución
DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL
DILEMAS AGENTE PRINCIPAL
CONTRALOR Y DIRECTIVAS
Instr. de equidad: recursos extra por vulnerabilidad
DESCENTRALIZACIÓN DE MERCADO
DILEMAS DEL MERCADO
COMPETENCIA E INFORMACIÓN
Instr. De equidad: asignación de cuotas a los prestadores, voucher estratificado inversamente
Unidad de servicio
Prestadores Privados
EstadosMunicípio
EstadoCentral
Financiamiento de la oferta-financiamiento de la demanda
Financiamiento Oferta
Financiamento Demanda
Donde el estado garante un derecho o identifica una Necessidade
El estado disponibiliza un servicio, bien o renta
Eficaz: Orientado a los OBJETIVOS
Donde hay una Demanda
El estado disponibiliza recursos para la prestación del servicio
El estado financia y hace
El estado financia (y puede hacer o no)
Eficiente: Orientado a la PRODUCTIVIDAD
FINANCIAMIENTO DE METAS
Financiamiento Oferta
Financiamiento Demanda
Contrato programa
EFECTIVIDAD: Orientado al impacto sobre los beneficiarios
Donde es posible
identificar una meta
El Estado disponibiliza um flujo de Recursos, define criterios de prestación, y establece parámetros de cumplimiento
O Estado financia, regula, monitorea logros y evalúa impactos
Modalidades de Pago
Desagregada AgregadaForma de Pago
Concentrado Distribuído Riesgo
Productividad EficáciaPerformance
Previsibilidad del gasto
Menor
Sobreprestación Supbrestación
Mayor
Volumen de atención
El desafío tributario (1)
El desafío tributario (2)América Latina: efectos distributivos de la política tributaria
(Coeficientes de Gini antes y después de impuestos)
0,400 0,450 0,500 0,550 0,600 0,650 0,700
Perú (2002)
Panamá (2003)
México (1989)
Honduras (2000)
El Salvador (2000)
Ecuador (1998-99)
Costa Rica (2000)
Chile (1996)
Brasil (2000-01)
Brasil (1996)
Argent ina (1997)
Coeficiente de Gini
Gini después de impuestos Gini antes de impuestos
El desafío tributario (3)Comparación de la estructura tributaria de América Latina
y el Caribe respecto a los países desarrollados (En % del PIB)
América Latina y el CaribePaíses
desarrollados
1990-1999 2000-2005 1991-2000
A la Renta 3,5 3,4 9,7 Personas físicas 0,7 1,6 7,1 Personas Jurídicas 1,8 1,9 2,3
A la Propiedad 0,4 0,7 0,8
A la Seguridad social 2,7 2,8 7,8Sobre bienes y servicios 6,5 7,6 9,5 IVA 4,0 5,4 6,5 Específicos 2,2 2,2 3,0
Al comercio exterior 2,0 1,4 0,3 Importaciones 1,9 1,4 0,3 Exportaciones 0,1 0,0 0,0
Total 15,2 16,0 28,7
Fuente: Elaboración propia en base a datos de De Ferranti y otros (2003) y CEPAL.
Impuesto
Grupos decílicosde población
Ingreso total disponible
Ingreso original
Beneficios y pensiones públicas
Impuestos Contrib.a la seguridadsocial
Distrib del ingreso real (disp.)
Distrib. del ingresooriginal
1 100 51 59 4 6 3.2 1.6
2 100 53 59 5 7 4.9 2.5
3 100 66 51 8 9 6.1 3.9
4 100 77 44 10 11 7.1 5.3
5 100 87 37 12 12 8.3 7.1
6 100 97 31 15 13 9.4 8.9
7 100 106 25 17 14 10.8 11.1
8 100 111 22 19 14 12.4 13.4
9 100 120 16 22 14 14.9 17.4
10 100 129 14 31 12 22.9 28.9
Toda la población 100 103 28 19 12100 100
Pobres** 100 51 60 5 6De Armas, 2006
El desafío tributario (3) EL MODELO EUROPEO Y SU PACTO REDISTRIBUTIVO