Zarys prawa administracyjnego - Gandalf.com.pl - sklep … · 2012-01-12 · Z. Leoñski NAUKA ADMINISTRACJI, wyd. 6 Podrêczniki Prawnicze ... Dz.U. z 2010 r. Nr 102, ... Z. Leoñski,

Bogumił SzmulikSławomir SerafinKatarzyna Miaskowska-Daszkiewicz

Zarys prawaadministracyjnego

2. wydanie

Skrypty Becka

SKRYPTY BECKA

Zarys prawa administracyjnego

W sprzeda¿y:

Z. Leoñski

MATERIALNE PRAWO ADMINISTRACYJNE, wyd. 9

Podrêczniki Prawnicze

Z. Leoñski

NAUKA ADMINISTRACJI, wyd. 6


Z. Leoñski

SAMORZ¥D TERYTORIALNY W RP, wyd. 5


Z. Kmieciak

POLSKIE S¥DOWNICTWO ADMINISTRACYJNE


T. Maciejewski

HISTORIA ADMINISTRACJI, wyd. 2

Skrypty Becka

R. Kêdziora

OGÓLNE POSTÊPOWANIE ADMINISTRACYJNE, wyd. 2

Akademia Prawa

M. Wierzbowski (red.), A. Wiktorowska, M. Szubiakowski

POSTÊPOWANIE ADMINISTRACYJNE – OGÓLNE, PODATKOWE,

EGZEKUCYJNE I PRZED S¥DAMI ADMINISTRACYJNYMI, wyd. 14


R. Kêdziora

KODEKS POSTÊPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO, wyd. 3

Komentarze Becka


Teksty Ustaw Becka


Twoje Prawo

www.sklep.beck.pl

Zarys prawa administracyjnego

dr hab. Bogumi³ Szmulik

prof. Uniwersytetu Kardyna³a Stefana Wyszyñskiego w Warszawie

dr S³awomir Serafin

dr Katarzyna Miaskowska-Daszkiewicz

Katolicki Uniwersytet Lubelski

Jana Paw³a II

2. wydanie

Poszczególne rozdzia³y opracowali:

prof. UKSW dr hab. Bogumi³ Szmulik: I, II § 6–7, § 9–11, VI, VIII

dr S³awomir Serafin: V, VII

dr Katarzyna Miaskowska-Daszkiewicz: II § 8, III, IV

Redakcja: Aneta Flisek

© Wydawnictwo C.H. Beck 2011

Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.

ul. Bonifraterska 17, 00–203 Warszawa

Sk³ad i ³amanie: TiM-Print, Warszawa

Druk i oprawa: P.W.P. Interdruk, Warszawa

ISBN 978-83-255-3081-5

ISBN 978-83-255-3082-2

SPIS TREŒCI

Wykaz skrótów ............................................................................................................ XI

Wykaz literatury ......................................................................................................... XIII

Przedmowa ................................................................................................................... XV

Rozdzia³ I. Zagadnienia ogólne ................................................................................... 1

§ 1. Pojêcie administracji publicznej ..................................................................... 2

§ 2. Cechy administracji i jej podzia³y ..................................................................... 5

§ 3. Pojêcie i zakres prawa administracyjnego ........................................................ 10

§ 4. Powstanie i rozwój prawa administracyjnego w Polsce ................................. 13

I. Uwagi wstêpne ................................................................................................ 13

II. Okres policystyki ............................................................................................. 14

III. Okres narodzin polskiej nauki prawa administracyjnego .......................... 15

IV. Okres rozwoju nauki prawa administracyjnego .......................................... 16

§ 5. Podstawowe pojêcia w nauce prawa administracyjnego ................................. 18

I. Aparat administracyjny ................................................................................... 18

II. Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo ............................................. 19

III. Centralizacja i decentralizacja administracji ................................................ 21

IV. Dobra publiczne, œwiadczenia publiczne, obowi¹zki publiczne ............... 23

Rozdzia³ II. �ród³a prawa administracyjnego .............................................................. 25

§ 6. Pojêcie Ÿróde³ prawa i ich klasyfikacja ............................................................ 26

§ 7. Konstytucyjny system Ÿróde³ prawa .................................................................. 28

I. Uwagi wprowadzaj¹ce .................................................................................... 28

II. Konstytucja ....................................................................................................... 29

III. Umowy miêdzynarodowe ............................................................................... 31

IV. Ustawa .............................................................................................................. 32

V. Rozporz¹dzenie z moc¹ ustawy .................................................................... 36

VI. Rozporz¹dzenia ................................................................................................ 37

§ 8. �ród³a prawa Unii Europejskiej ......................................................................... 39

I. Charakter prawa Unii Europejskiej ............................................................... 39

II. Klasyfikacja Ÿróde³ prawa Unii Europejskiej .............................................. 39

III. Zasady stosowania prawa Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypo-

spolitej Polskiej ............................................................................................... 43

§ 9. Akty prawa miejscowego ...................................................................................... 47

I. Pojêcie aktów prawa miejscowego ............................................................... 47

II. Akty prawa organów gminy .......................................................................... 49

III. Akty prawa organów powiatu ....................................................................... 49

IV. Akty prawa organów samorz¹du województwa .......................................... 50

V. Akty prawa wydawane przez wojewodê i organy administracji nieze-

spolonej ............................................................................................................ 50

§ 10. Akty normatywne o charakterze wewnêtrznym ............................................... 51

§ 11. Og³aszanie aktów normatywnych ....................................................................... 52

I. Wprowadzenie .................................................................................................. 52

II. Wejœcie w ¿ycie aktów normatywnych ........................................................ 54

III. Teksty jednolite i sprostowania b³êdów ....................................................... 55

IV. Dzienniki urzêdowe ........................................................................................ 56

1. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej ............................................. 57

2. Dziennik Urzêdowy Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”......... 58

3. Dziennik Urzêdowy Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski B” ... 58

4. Dzienniki urzêdowe ministrów kieruj¹cych dzia³ami administracji

rz¹dowej oraz dzienniki urzêdowe urzêdów centralnych ...................... 58

5. Wojewódzkie dzienniki urzêdowe ............................................................ 59

6. Monitor S¹dowy i Gospodarczy ............................................................... 60

Rozdzia³ III. Stosunek administracyjnoprawny ........................................................... 61

§ 12. Pojêcie i cechy stosunku administracyjnoprawnego ........................................ 61

I. Pojêcie stosunku administracyjnoprawnego ................................................. 61

II. Cechy stosunku administracyjnoprawnego .................................................. 63

III. Elementy stosunku administracyjnoprawnego ............................................. 64

§ 13. Sposoby nawi¹zania i ustania stosunku administracyjnoprawnego ............... 65

§ 14. Rodzaje stosunków administracyjnoprawnych .................................................. 66

Rozdzia³ IV. Formy dzia³ania administracji publicznej............................................... 69

§ 15. Uwagi wstêpne ...................................................................................................... 70

§ 16. Podzia³ form dzia³ania administracji publicznej .............................................. 74

§ 17. Akty normatywne stanowione przez administracjê ......................................... 79

§ 18. Pojêcie, cechy i rodzaje aktów administracyjnych .......................................... 82

I. Akt administracyjny ........................................................................................ 82

II. Rodzaje aktów administracyjnych ................................................................. 87

§ 19. Uznanie administracyjne ...................................................................................... 94

I. Pojêcie uznania administracyjnego ............................................................... 94

II. Uznanie administracyjne a pojêcia niedookreœlone .................................... 96

§ 20. Umowa cywilnoprawna ....................................................................................... 99

§ 21. Umowa administracyjna ...................................................................................... 101

§ 22. Ugoda administracyjna ......................................................................................... 102

§ 23. Porozumienie ......................................................................................................... 104

§ 24. Przyrzeczenie ......................................................................................................... 106

VI Spis treœci

Rozdzia³ V. Podmioty administracji publicznej ........................................................... 109

§ 25. Uwagi ogólne ........................................................................................................ 109

§ 26. Organy administracji publicznej ......................................................................... 111

§ 27. Samorz¹d ............................................................................................................... 115

§ 28. Zak³ady publiczne ................................................................................................ 116

§ 29. Fundacje prawa publicznego ............................................................................... 118

Rozdzia³ VI. Ustrój administracji pañstwowej ............................................................. 121

§ 30. Administracja naczelna ........................................................................................ 122

I. Uwagi wstêpne ................................................................................................ 122

II. Prezydent .......................................................................................................... 123

III. Rada Ministrów ............................................................................................... 128

1. Pozycja ustrojowa ....................................................................................... 128

2. Sk³ad i organizacja Rady Ministrów ........................................................ 129

3. Powo³ywanie i odpowiedzialnoœæ rz¹du .................................................. 131

4. Kompetencje ................................................................................................ 133

IV. Prezes Rady Ministrów .................................................................................. 134


2. Kompetencje ................................................................................................ 135

V. Ministrowie ...................................................................................................... 136


2. Ministrowie kieruj¹cy dzia³em administracji rz¹dowej ......................... 137

3. Ministrowie wype³niaj¹cy zadania wyznaczone im przez Prezesa

Rady Ministrów .......................................................................................... 138

4. Sekretarze i podsekretarze stanu ............................................................... 138

VI. Przewodnicz¹cy komitetów okreœlonych w ustawie ................................... 138

VII. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji ............................................................ 142

§ 31. Urzêdy centralne i agencje .................................................................................. 144

§ 32. Administracja rz¹dowa terenowa (zespolona i niezespolona) ........................ 148

I. Wprowadzenie. Podzia³ terytorialny pañstwa .............................................. 148

II. Wojewoda ......................................................................................................... 150


2. Wojewoda jako przedstawiciel rz¹du ....................................................... 151

3. Wojewoda jako zwierzchnik zespolonej administracji rz¹dowej ......... 152

4. Wojewoda jako organ nadzoru nad jednostkami samorz¹du teryto-

rialnego ......................................................................................................... 152

5. Wojewoda jako reprezentant Skarbu Pañstwa ........................................ 153

III. Wojewódzka administracja zespolona .......................................................... 153

IV. Terenowe organy rz¹dowej administracji niezespolonej ............................ 156

V. Inne terenowe organy administracji .............................................................. 159

Rozdzia³ VII. Samorz¹d terytorialny .............................................................................. 163

§ 33. Pojêcie i istota samorz¹du terytorialnego ......................................................... 163

§ 34. Uwagi historyczne ................................................................................................ 164

Spis treœci VII

§ 35. Struktura organizacyjna samorz¹du gminnego ................................................. 165

I. Uwagi ogólne ................................................................................................... 165

II. Organy gminy .................................................................................................. 166

1. Rada Gminy ................................................................................................. 166

2. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) .......................................................... 170

III. Jednostki pomocnicze ..................................................................................... 172

§ 36. Struktura organizacyjna powiatu ........................................................................ 174

I. Uwagi ogólne ................................................................................................... 174

II. Organy powiatu ............................................................................................... 175

1. Rada powiatu ............................................................................................... 175

2. Zarz¹d powiatu ............................................................................................ 178

III. Powiatowa administracja zespolona .............................................................. 181

IV. Miasto na prawach powiatu ........................................................................... 182

§ 37. Struktura organizacyjna województwa samorz¹dowego .................................. 183

I. Uwagi ogólne ................................................................................................... 183

II. Organy samorz¹du województwa .................................................................. 185

1. Sejmik województwa .................................................................................. 185

2. Zarz¹d województwa .................................................................................. 188

§ 38. Zadania samorz¹du terytorialnego ...................................................................... 190

§ 39. Mienie samorz¹dowe, finanse i gospodarka komunalna ................................. 195

I. Mienie jednostek samorz¹du terytorialnego ................................................ 195

II. Podstawy gospodarki finansowej .................................................................. 198

III. Gospodarka komunalna .................................................................................. 203

§ 40. Wspó³dzia³anie jednostek samorz¹du terytorialnego ....................................... 204

§ 41. Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym ............................................................. 206

Rozdzia³ VIII. Kontrola administracji ........................................................................... 209

§ 42. Kontrola s¹dowa administracji ........................................................................... 210

I. Uwagi wstêpne ................................................................................................ 210

II. S¹downictwo administracyjne ........................................................................ 212

1. Geneza s¹downictwa administracyjnego .................................................. 212

2. NSA w œwietle ustawy z 11.5.1995 r. ..................................................... 214

3. S¹dy administracyjne w obowi¹zuj¹cym stanie prawnym .................... 220

III. S¹dy powszechne a kontrola administracji .................................................. 225

IV. Trybuna³ Konstytucyjny ................................................................................. 226

V. Trybuna³ Stanu ................................................................................................. 229

§ 43. Kontrola pozas¹dowa administracji .................................................................... 232

I. Najwy¿sza Izba Kontroli ................................................................................ 232


2. Kryteria i zakres kontroli .......................................................................... 232

3. Organizacja .................................................................................................. 234

4. Postêpowanie kontrolne ............................................................................. 236

II. Centralne Biuro Antykorupcyjne ................................................................... 238

1. Zadania ......................................................................................................... 238

2. Organizacja .................................................................................................. 240

VIII Spis treœci

3. Czynnoœci kontrolne ................................................................................... 241

III. Rzecznik Praw Obywatelskich ...................................................................... 242

1. Wprowadzenie ............................................................................................. 242

2. Organizacja .................................................................................................. 243

3. Kompetencje ................................................................................................ 245

4. Œrodki dzia³ania .......................................................................................... 246

IV. Rzecznik Praw Dziecka .................................................................................. 249

V. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ................................... 251

VI. Pañstwowa Inspekcja Pracy ........................................................................... 254

§ 44. Kontrola wewnêtrzna administracji .................................................................... 255

I. Wprowadzenie .................................................................................................. 255

II. Kontrola resortowa .......................................................................................... 256

III. Kontrola instancyjna ....................................................................................... 257

IV. Kontrola miêdzyresortowa ............................................................................. 258

V. Kontrola prokuratorska ................................................................................... 261

VI. Regionalne izby obrachunkowe ..................................................................... 264

Indeks rzeczowy .......................................................................................................... 267

Spis treœci IX

WYKAZ SKRÓTÓW

AUWr ....................... Acta Universitatis Wratislavensis

AdmRzWU ............... ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rz¹dowej w woje-

wództwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.)

Dz.U. ......................... Dziennik Ustaw

GospNierU ................ ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomoœciami (tekst jedn.

Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)

KC ............................. Kodeks cywilny

KK ............................ Kodeks karny

KPA .......................... Kodeks postêpowania administracyjnego

KPC .......................... Kodeks postêpowania cywilnego

KRRiT ...................... Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

M.P. .......................... Monitor Polski

MoP .......................... Monitor Prawniczy

NTA .......................... Najwy¿szy Trybuna³ Administracyjny

NSA .......................... Naczelny S¹d Administracyjny

NSAU ........................ ustawa z 11.5.1995 r. o Naczelnym S¹dzie Administracyjnym (Dz.U.

Nr 74, poz. 368 ze zm.)

nast. ........................... nastêpny (-a, -e)

OMT ......................... Organizacja – Metody – Technika

OrdPU ....................... ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U.

z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)

orz. ............................ orzeczenie

PiP ............................. Pañstwo i Prawo

PIP ............................ Pañstwowa Inspekcja Pracy

PL .............................. Przegl¹d Legislacyjny

PS .............................. Przegl¹d S¹dowy

PrBud ........................ ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r.

Nr 243, poz. 1623 ze zm.)

PrStow ...................... ustawa z 7.4.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U.

z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.)

Prz. Sejm. .................. Przegl¹d Sejmowy

reg. Sejmu ................. uchwa³a Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30.7.1992 r. – Regula-

min Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. M.P. z 2009 r. Nr 5,

poz. 47 ze zm.)

reg. Senatu ................ uchwa³a Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 23.11.1990 r. – Regula-

min Senatu (tekst jedn. M.P. z 2010 r. Nr 39, poz. 542 ze zm.)

RIO ........................... Regionalne Izby Obrachunkowe

RMU ......................... ustawa z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r.

Nr 24, poz. 199 ze zm.)

RPD .......................... Rzecznik Praw Dziecka

RPO .......................... Rzecznik Praw Obywatelskich

RPOU ........................ ustawa z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn.

Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.)

RzZN ........................ Rzeszowskie Zeszyty Naukowe

SamGminU ............... ustawa z 8.3.1990 r. o samorz¹dzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.

z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

SamPowU ................. ustawa z 5.6.1998 r. o samorz¹dzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U.

z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)

SamWojU ................. ustawa z 5.6.1998 r. o samorz¹dzie województwa (tekst jedn. Dz.U.

z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)

SP .............................. Studia Prawnicze

ST .............................. Samorz¹d Terytorialny

SwobGospU .............. ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie dzia³alnoœci gospodarczej (tekst

jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.)

tekst jedn. .................. tekst jednolity

TFUE ........................ Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

TK ............................. Trybuna³ Konstytucyjny

TS .............................. Trybuna³ Sprawiedliwoœci Unii Europejskiej

TUE .......................... Traktat o Unii Europejskiej

w zw. ......................... w zwi¹zku

ze zm. ........................ ze zmianami

XII Wykaz skrótów

WYKAZ LITERATURY

A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorz¹dzie terytorialnym. Komentarz,

Warszawa 1999

B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004

T. Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wroc³aw 1948

J. Boæ (red.), Prawo administracyjne, Wroc³aw 2005

M. Chmaj (red.), Prawo administracyjne. Czêœæ ogólna, Warszawa 2007

D. D¹bek, Prawo miejscowe samorz¹du terytorialnego w obliczu za³o¿eñ reformy admini-

stracji publicznej, [w:] E. Knosala, A. Matan, G. £aszczyca (red.), Prawo administracyj-

ne w okresie transformacji ustrojowej, Kraków 1999

B. Dolnicki, Samorz¹d terytorialny, Kraków 2006

B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorz¹dzie powiatowym. Komentarz, Kraków 2005

Z. Duniewska, B. Jaworska-Dêbska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Sz³owska, M. Stahl,

Prawo administracyjne. Pojêcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2004

J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Warszawa 2003

L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk³adu, Warszawa 2006

H. Izdebski, Samorz¹d terytorialny. Podstawy ustroju i dzia³alnoœci, Warszawa 2006

M. Kallas, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997

S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznañ 1946

J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys czêœci ogólnej, t. 1, Kraków 1948

Z. Leoñski, Nauka administracji, Warszawa 2004

J. £êtowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990

Z. Niewiadomski (red.), Samorz¹d terytorialny. Ustrój i gospodarka, Bydgoszcz–Warszawa 2001

Z. Niewiadomski (red.), Z. Cieœlak, I. Lipowicz, G. Szpor, Prawo administracyjne, Warszawa

2006

E. Nowacka, Polski samorz¹d terytorialny, Warszawa 2006

E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Czêœæ ogólna, Toruñ 2004

A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojêcia prawa administracyjnego, Poznañ 1946

E. Radziszewski, Zadania i kompetencje organów administracji publicznej po reformie

ustrojowej pañstwa, Warszawa 2000

P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2005

J. S³ugocki, Prawo administracyjne, Kraków 2007

J. Staroœciak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978

M. Stefaniuk, Centralne organy administracji rz¹dowej po reformie ustrojowej pañstwa (wy-

brane zagadnienia prawno-ustrojowe), [w:] Administracja i prawo administracyjne u pro-

gu trzeciego tysi¹clecia, £ódŸ 2000

Z. Szeliga, �ród³a prawa w Konstytucji RP z 2 IV 1997 roku, [w:] B. Szmulik, M. ¯migrodz-

ki (red.), Ustrój organów ochrony prawnej, Lublin 2005

E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2006

M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2007

P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,

Warszawa 2000

E. Zieliñski, Administracja rz¹dowa w Polsce, Warszawa 2001

J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006

XIV Wykaz literatury

PRZEDMOWA

Prawo administracyjne stanowi wspó³czeœnie obok prawa cywilnego i prawa karnego

jedn¹ z najbardziej rozbudowanych ga³êzi prawa. Jest jednoczeœnie jednym z podstawowych

i zarazem obowi¹zkowych przedmiotów na studiach prawniczych i administracyjnych, ale

i nie tylko. Wyk³ada siê je równie¿ na innych kierunkach, w zale¿noœci od specjalnoœci i przy-

jêtego programu studiów. Istotn¹ cech¹ prawa administracyjnego s¹ jego liczne i rozbudowa-

ne przepisy umiejscowione na wszystkich szczeblach hierarchii Ÿróde³ prawa – zarówno pra-

wa powszechnie obowi¹zuj¹cego, jak i prawa o charakterze wewnêtrznym. Z jednej strony

prawo to zawiera normy o charakterze ustrojowym, materialnym i procesowym, a z drugiej

strony, z racji kompleksowej regulacji wyodrêbnionych zagadnieñ wyró¿niamy tzw. dzia³y

prawa administracyjnego szczegó³owego, jak np. prawo budowlane, pomocy spo³ecznej,

wodne, górnicze, morskie, lotnicze itp. Z tych racji prawo administracyjne reguluje bardzo

odmienne i jednoczeœnie niestabilne w czasie kwestie, przez co staje siê dyscyplin¹ szczegól-

nie zmienn¹ w czasie. Dlatego, w odró¿nieniu do prawa cywilnego i karnego, w zasadzie nie

jest skodyfikowane i z uwagi na bardzo zró¿nicowan¹ materiê nie wydaje siê mo¿liwe do sko-

dyfikowania.

Przedmiotem prawa administracyjnego jest, co do zasady, administracja publiczna, stano-

wi¹ca podstawowy instrument realizacji przez pañstwo i pozosta³e korporacje, a zw³aszcza

samorz¹d terytorialny powierzonych im zadañ. Dlatego wypracowana obecnie koncepcja admi-

nistracji publicznej stanowi podstawowy i zarazem nieodzowny element konstrukcji wspó³czes-

nego pañstwa. Pozwala przy tym zaspokajaæ zbiorowe i indywidualne potrzeby obywateli

wynikaj¹ce przede wszystkim z przyjêtych zasad wspó³¿ycia ludzi w spo³eczeñstwie.

Niniejsza publikacja jest jedn¹ z wielu podejmowanych prób przedstawienia problematy-

ki administracji publicznej i reguluj¹cego j¹ prawa administracyjnego. Z racji jej formy jest

jednoczeœnie ukierunkowana na zaprezentowanie jedynie podstawowych zagadnieñ ogól-

nych i ustrojowych prawa administracyjnego. Poza ramami podrêcznika Autorzy pozostawili

problematykê prawa administracyjnego materialnego oraz postêpowania administracyjnego

i s¹dowoadministracyjnego. Zamierzeniem autorów by³o jednak kompleksowe i zrozumia³e

przekazanie podstawowych informacji z zakresu zagadnieñ ogólnych prawa administracyjne-

go i ustroju administracji publicznej, tak by pozycja ta cieszy³a siê zainteresowaniem mo¿li-

wie szerokiego grona adresatów.

Autorzy wyra¿aj¹ nadziejê, ¿e oddawana do r¹k Czytelników niniejsza pozycja w pe³ni

sprosta ich zainteresowaniom, potrzebom i oczekiwaniom.

Autorzy

Lublin, maj 2011 r.

ROZDZIA£ I

ZAGADNIENIA OGÓLNE

Rozdzia³ I. Zagadnienia ogólneLiteratura: T. Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wroc³aw 1948; J. Boæ (red.),

Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wroc³aw 1998; ten-

¿e, Konteksty wyró¿niania administracji publicznej, [w:] J. Boæ (red.), Administracja publiczna,

Wroc³aw 2003; J. Borkowska (red.), Odpowiedzialnoœæ urzêdnika administracji publicznej. Odpo-

wiedzialnoœæ maj¹tkowa, s³u¿bowa, cywilnoprawna i karna, Warszawa 2011; W. Dawidowicz,

Wstêp do badañ prawno-administracyjnych, Warszawa 1974; ten¿e, Prawo administracyjne, War-

szawa 1987; J. Dobkowski, Pozycja prawnoustrojowa s³u¿b, stra¿y i inspekcji, Warszawa 2007;

Z. Duniewska, B. Jaworska-Dêbska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Sza³owska, M. Stahl

(red.), Prawo administracyjne. Pojêcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa

2002; S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005; R. Hauser,

Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 6, Podmioty admini-

struj¹ce, Warszawa 2011; E. Iserzon, Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje, Warszawa

1968; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004;

H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, Warszawa 1999; M. Jaroszyñski, Przedmiot, za-

kres i ogólna charakterystyka administracji i prawa administracyjnego w PRL, [w:] M. Jaroszy-

ñski, M. Zimmermann, W. Brzeziñski (red.), Polskie prawo administracyjne. Czêœæ ogólna, War-

szawa 1956; W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa

1924; S. Jêdrzejewski, H. Nowicki, Kontrola administracji publicznej, Toruñ 1995; M. Kallas,

Kszta³towanie siê administracji publicznej w Polsce, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo admini-

stracyjne. Czêœæ ustrojowa, Warszawa 2002; S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznañ

1947; M. Kulesza, Niektóre zagadnienia prawne definicji samorz¹du terytorialnego, PiP 1990,

z. 1–2; L. Lang, Zagadnienia wstêpne, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, War-

szawa 2000; J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys czêœci ogólnej, t. 1, Kraków

2003; Z. Leoñski, Istota i rodzaje policji administracyjnej, [w:] Administracja publiczna u progu

XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu

45-lecia pracy naukowej, Przemyœl 2000; W. £¹czkowski, Ustrojowe podstawy prawa publiczne-

go, [w:] S. Fundowicz (red.), Wspó³czesne problemy prawa publicznego, Lublin 1999; K. Mia-

skowska-Daszkiewicz, M. Mazuryk (red.), Prawne i aksjologiczne aspekty s³u¿by publicznej, War-

szawa–Lublin 2010; K. Miaskowska-Daszkiewicz, B. Szmulik (red.), Encyklopedia samorz¹du te-

rytorialnego, Warszawa 2010; J. Niczyporuk, Dekoncentracja administracji publicznej, Lublin

2006; Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2005; Z. Niewiadomski (red.),

Z. Cieœlak, I. Lipowicz, G. Szpor, Prawo administracyjne, Warszawa 2009; E. Ochendowski, Pra-

wo administracyjne. Czêœæ ogólna, Toruñ 2004; W. Pañko, W³asnoœæ komunalna a funkcja sa-

morz¹du terytorialnego, ST 1991, Nr 1–2; A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojêcia prawa ad-

ministracyjnego, Poznañ 1946; G. B. Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym,

Warszawa 1999; K. Skubiszewski (oprac.), Nauka administracji i polskie prawo administracyjne,

cz. 1, Wyk³ady dr Mariana Zimmermanna, prof. Uniwersytetu Poznañskiego, Poznañ 1949;

K. Sobczak, Administracja publiczna. Problemy wêz³owe, Warszawa 1993; M. Stahl, B. Jawor-

ska-Dêbska (red.), Encyklopedia samorz¹du terytorialnego dla ka¿dego, cz. 1, Ustrój, Warszawa

2010; J. Staroœciak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978; J. Staroœciak, E. Iserzon, Prawo ad-

ministracyjne, Warszawa 1963; A. Szadok-Bratuñ, Z rodowodu polskiej nauki prawa administra-

cyjnego, [w:] J. Boæ (red.), Prawo administracyjne, Wroc³aw 2000; M. Szewczyk, Nadzór w mate-

rialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolnoœci i innych praw podmiotowych

jednostki, Poznañ 1995; E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2010; E. Ura, Wybrane zagad-

nienia kszta³towania siê prawa administracyjnego i administracji w ujêciu historycznym, RzZN

Prawo–Ekonomia 1992, t. XI; E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001; M. Wierz-

bowski (red.), J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne,

Warszawa 2009; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo,

[w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2000; S. Wrzosek, System: admini-

stracja publiczna. Systemowe determinanty nauki administracji, Lublin 2008; M. Zdyb, Samorz¹d

a pañstwo. Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym, Lublin 1993; J. Zimmermann, Opinia prawna

na temat projektu ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, Zeszyty Prawnicze Biura

Analiz Sejmowych 2010, Nr 2(26); ten¿e, Prawo administracyjne, Warszawa 2010.

§ 1. Pojêcie administracji publicznej

§ 1. Pojêcie administracji publicznejW znaczeniu potocznym przez okreœlenie administracji zazwyczaj rozumie siê

wszelk¹ zorganizowan¹ dzia³alnoœæ zmierzaj¹c¹ do osi¹gniêcia za³o¿onych ce-

lów. St¹d te¿ mówiæ mo¿na o administrowaniu domem, zak³adem pracy czy te¿ inn¹

jednostk¹ organizacyjn¹. Pojêcie administracji wywodzi siê od ³aciñskich s³ów:

ministrare, administratio, administrare, co oznacza wykonywaæ, zarz¹dzaæ, s³u¿yæ

– ale nie rz¹dziæ: gubernare. To ostatnie pojêcie posiada szersze i ogólniejsze znacze-

nie. £aciñskie pochodzenie s³owa administracja nie jest przypadkowe, bowiem to

w³aœnie w Rzymie powsta³y pierwsze zarodki administracji publicznej jako admini-

stracji jednolitej, rozbudowanej przestrzennie, która pozwala³a na w³aœciw¹ koncen-

tracjê si³, jak¹ dysponowa³o pañstwo. Stworzono w ten sposób system gwarancji

prawnych i odpowiedzialnoœci administracyjnej, a jej aktywnoœæ oparto o zasadê

ci¹g³oœci i nakierowano na urzeczywistnianie szeroko pojêtego dobra wspólnego.

W takim ujêciu administracjê nale¿a³o i nale¿y rozumieæ jako dzia³alnoœæ trwa³¹,

celow¹ i planow¹.

Spoœród wielu rodzajów administracji przedmiotem naszych zainteresowañ jest

administracja publiczna, czyli taka, która jest sprawowana przez pañstwo w szero-

kim tego s³owa znaczeniu, a wiêc przez organy pañstwowe, samorz¹dowe i inne.

Samo zaœ pojêcie administracji publicznej w powojennej Polsce przywrócone zosta³o

wraz z odrodzeniem siê instytucji samorz¹du terytorialnego. Wczeœniej, od roku

1950, pos³ugiwano siê okreœleniem „administracja pañstwowa”, przez które to okreœ-

leniem rozumiano „system podmiotów utworzonych i wyposa¿onych przez ustawê

2 Rozdzia³ I. Zagadnienia ogólne

w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej dzia³alnoœci na pod-

stawie ustaw w kierunku wewnêtrznym oraz zewnêtrznym, przy czym zarówno prze-

bieg, jak i skutki dzia³alnoœci zewnêtrznej przypisywane s¹ zawsze pañstwu jako

takiemu” (W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 8–9). Porów-

nuj¹c u¿yte tu dwa pojêcia, zaznaczyæ nale¿y, ¿e pojêcie administracji publicznej jest

szersze od pojêcia administracji pañstwowej i obejmuje ono nie tylko pañstwowe

podmioty administracji, ale równie¿ pozosta³e podmioty spe³niaj¹ce funkcje tej ad-

ministracji (np. samorz¹d terytorialny).

Administracjê mo¿na rozpatrywaæ w oparciu o dwa kryteria. Wed³ug kryterium

pierwszego – administracja jest organizacj¹, która sk³ada siê z ró¿norodnych jedno-

stek wyposa¿onych w kompetencje okreœlone w ustawach i tworz¹cych pewien za-

mkniêty uk³ad organizacyjny, maj¹cy realizowaæ zadania pañstwowe lub publiczne,

albo te¿ jedne i drugie. Wed³ug kryterium drugiego – administracja jest pewn¹

dzia³alnoœci¹. Gdy tak¹ dzia³alnoœæ prowadzi pañstwo jako organizacja, wówczas

mówimy o administracji pañstwowej w œcis³ym znaczeniu. Jeœli natomiast dzia³al-

noœæ tak¹ prowadzi administracja pañstwowa oraz inne organy i instytucje, wtedy na-

le¿y mówiæ o administracji publicznej, która obejmuje administracjê pañstwow¹

w znaczeniu œcis³ym i administracjê wykonywan¹ przez inne organy i instytucje nie-

nale¿¹ce do aparatu pañstwowego (np. samorz¹d terytorialny). Je¿eli zaœ mamy do

czynienia z dzia³alnoœci¹ instytucji niepublicznych, które nie realizuj¹ zadañ publicz-

nych wynikaj¹cych z ustaw, wtedy mówimy o administracji prywatnej (J. Lang, Za-

gadnienia wstêpne, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa

2000, s. 15–16).

Dokonane rozró¿nienie posiada istotne znaczenie, albowiem nieod³¹cznie zwi¹za-

ne jest z zasad¹ podzia³u w³adz w nowoczesnym pañstwie. Wyró¿nienie trzech sfer,

tj. w³adzy ustawodawczej, wykonawczej i s¹downiczej, da³o podstawê dla ukszta³to-

wania siê nauki prawa administracyjnego. Najogólniej zasada podzia³u w³adz polega

na przydzieleniu okreœlonych dzia³añ pañstwa okreœlonym organom pañstwowym.

Wyodrêbnienie zaœ wykonawczej funkcji pañstwa – administracji pañstwowej, wp³y-

nê³o na pojawienie siê zapotrzebowania w kwestiach regulacji prawnych w tym za-

kresie oraz badania tych regulacji. Jednak ostateczne ustalenie zakresu pojêcia admi-

nistracji nie jest ³atwe, bowiem zastosowane tu kryteria, maj¹ce pos³u¿yæ uporz¹dko-

waniu treœci sk³adaj¹cej siê na pojêcie administracji, zazêbiaj¹ siê. Wprawdzie

zadania administracyjne wykonywane s¹ przewa¿nie przez organy administracyjne,

ale w powy¿szym procesie bior¹ tak¿e udzia³ organy ustawodawcze i organy wymia-

ru sprawiedliwoœci. Obraz komplikuje równie¿ fakt, ¿e organy administracyjne upo-

wa¿nione s¹ do stanowienia prawa oraz – w pewnym tylko zakresie – wykonywania

wymiaru sprawiedliwoœci – np. karanie przez policjê w postêpowaniu mandatowym

(E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Czêœæ ogólna, Toruñ 2000, s. 19–20).

Mo¿na wiêc œmia³o w tym miejscu postawiæ pytanie: czym wiêc jest administracja?

Niew¹tpliwie administracja jest zjawiskiem spo³ecznym. Jej okreœlenie odpowia-

da stanowi prawnemu i pogl¹dom, ideom politycznym i prawnym zwi¹zanym z okreœ-

§ 1. Pojêcie administracji publicznej 3

Documents

Zarys prawa administracyjnego - Gandalf.com.pl - sklep … · 2012-01-12 · Z. Leoñski NAUKA ADMINISTRACJI, wyd. 6 Podrêczniki Prawnicze ... Dz.U. z 2010 r. Nr 102, ... Z. Leoñski,