1

© 2018. Međunarodna banka za obnovu i razvoj / Svjetska banka 1818 H Street NWWashington DC 20433Telefon: 202-473-1000Internet: www.worldbank.org

Ovaj je rad proizvod zaposlenika Svjetske banke s vanjskim prilozima. Nalazi, tumačenja i zaključci navedeni u ovom radu nisu nužno odraz stajališta Svjetske banke, njezinog Odbora izvršnih direktora ili vlada koje oni zastupaju.

Svjetska banka ne jamči točnost podatka uvrštenih u ovaj rad. Granice, boje, denominacije i ostale informacije prikazane na bilo kojoj karti u ovom radu ne podrazumijevaju nikakav stav Svjetske banke u vezi s pravnim statusom bilo kojeg teritorija ili podržavanje ili prihvaćanje takvih granica.

Prava i dozvole:

Materijal u ovom radu podliježe autorskim pravima. Budući da Svjetska banka potiče širenje svojeg znanja, ovaj se rad može umnožiti, u cijelosti ili djelomično, u nekomercijalne svrhe pod uvjetom da mu se pripiše potpuna atribucija.

Sve upite o pravima i licencama, uključujući i supsidijarna prava, treba poslati na adresu: World Bank Publications (Publikacije Svjetske banke), The World Bank Group (Grupacija Svjetske banke), 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA (SAD); fax: 202-522-2625; e-mail: pubrights@worldbank.org.

1

Ovaj je predložak dobre prakse proizvod razmjene znanja i suradnje među FINCOP-ovim članovima programa PULSAR uz podršku Sveučilišta primijenjenih znanosti u Zürichu (ZHAW) i međunarodnih stručnjaka. FINCOP bi želio zahvaliti sljedećim ključnim suradnicima, uključujući i članovima FINCOP-a, koji su dali svoje opsežne priloge:

Davitu Gamkrelidzeu (Gruzija), Hani Zoričić (Hrvatska), Karenu Alaverdyanu (Armenija), Angeli Voronin (Moldova), Kesjani Halili (Albanija); Sandru Fuchsu i Pascalu Horniju (ZHAW), kao i Armanu Vatyanu, Abbasu Kizilbashu i Andrewu Mackieu (Svjetska banka).

ZAHVALE

2

FINCOP

GAAP

ICT

IFMIS

IPSAS

PULSAR

REPF

SOE

ZHAW

AKRONIMI I KRATICE

Zajednica prakse za okvire financijskog izvještavanja

Općeprihvaćeni računovodstveni principi

Informacijska i komunikacijska tehnologija

Integrirani informacijski sustav za financijsko upravljanje

Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor

Program za računovodstvo i izvještavanje u javnom sektoru

Izvještaj o jačanju financijskog izvještavanja u javnom sektoru

Poduzeća u državnom vlasništvu

Sveučilište primijenjenih znanosti u Zürichu

3

Program za računovodstvo i izvještavanje u javnom sektoru (PULSAR), pokrenut 2017., program je na razini regije i zemalja koji obuhvaća 13 zemalja korisnica u Europi i središnjoj Aziji. Cilj mu je podržati jačanje računovodstva i okvira financijskog izvještavanja u javnom sektoru, u skladu s međunarodnim standardima i dobrim praksama, radi unaprjeđenja odgovornosti, transparentnosti i uspješnosti države.

Partneri PULSAR-a – Austrija, Švicarska i Svjetska banka – zajednički određuju ciljeve i obuhvat programa PULSAR, a ujedno pružaju i institucionalnu podršku provedbi ovog programa te mobiliziraju resurse potrebne za njegove aktivnosti. Zemlje korisnice pomažu oblikovati program pomoću platformi regionalne suradnje i davanjem informacija dvjema Zajednicama prakse koje se bave okvirima financijskog izvještavanja i edukacijom.

Zajednica prakse za okvire financijskog izvještavanja (FINCOP) daje podršku državnim dužnosnicima u razvoju strategija i planova reformi te pomaže pri definiranju i provedbi unaprijeđenih zakonskih propisa, standarda, IT sustava i alata.

PREDGOVOR

4

IZVJEŠTAVANJE O BILANCI (IZVJEŠTAJ O FINANCIJSKOM POLOŽAJU)

obuhvaća financijsku imovinu i obveze te cjelokupno izvještavanje i objavljivanje cjelokupne financijske i nefinancijske imovine i obveza

IZVJEŠTAJ O POSLOVANJU (IZVJEŠTAJ O FINANCIJSKOJ USPJEŠNOSTI)

obuhvaća izvještavanje o primicima i izdacima u gotovini te izvještavanje i objavljivanje transfera u trenutku prijenosa ekonomske vrijednosti kao i ostale promjene u neto vrijednosti države

KONSOLIDACIJA FINANCIJSKIH PODATAKA INSTITUCIJA JAVNOG SEKTORA

obuhvaća izvještavanje o državnim jedinicama na temelju učinkovite državne kontrole, a ne ustavnog ili pravnog statusa

UVOD

Zemlje korisnice PULSAR-a približavaju se uvođenju računovodstva na obračunskoj osnovi u javnom sektoru. Provedba i održavanje reformi radi ostvarenja tog prijelaza složen je i izazovan zadatak, koji obuhvaća razmatranje zakonskih propisa, poslovnih procesa, prevladavajućih računovodstvenih principa, praksi, kapaciteta i profesionalizaciju funkcije računovodstva u državi. Jedan je od izazova za zemlje koje provode navedenu reformu i rješavanje nepodudarnosti između proračunskog i financijskog izvještavanja te donošenje odluke o tome u kojoj mjeri će se državno računovodstvo podudarati s izvršenjem proračuna. Još je važnije što to zahtijeva educiranje političara, višeg rukovodstva i ostalih ključnih aktera o troškovima i koristima poduzimanja dalekosežnih reformi u nekoliko političkih ciklusa.

Učinkovita i efikasna provedba reformi potpuno ovisi o specifičnom kontekstu svake zemlje. Prijelaz na računovodstvo na obračunskoj osnovi razlikuje se od zemlje do zemlje ovisno o njihovim ciljevima, strateškim pitanjima, kapacitetima i administrativnim tradicijama. Ujedinjena Kraljevina, primjerice, ima tradiciju računovodstva na obračunskoj osnovi u lokalnoj državi, ali ne u središnjoj državi, u kojoj institucije nisu tako brzo provodile reforme. Razlikuje se i vrijeme trajanja prijelaza. Novi Zeland je to postigao u tri godine, dok je u Ujedinjenoj Kraljevini prijelaz na računovodstvo na razini cijele države trajao više od 10 godina. Važno je promjene računovodstva u javnom sektoru pomno prilagoditi potrebama, ciljevima i institucionalnim kapacitetima svake zemlje.

Mnoge su zemlje otkrile da je korisno izraditi plan reforme u ranoj fazi reforme računovodstva u javnom sektoru radi konceptualizacije pristupa i određivanja

slijeda aktivnosti. Na prvom sastanku FINCOP-a u Beču u prosincu 2017. delegati su utvrdili da je njihovoj zajednici prakse prioritet razvoj predloška dobre prakse izrade plana reforme. Na drugom sastanku FINCOP-a delegati su zajedno s međunarodno priznatim stručnjacima za reformu računovodstva u javnom sektoru nastavili razgovarati o ključnim područjima koja trebaju biti pokrivena takvim planom.

U ovom je dokumentu predstavljen predložak izrade plana reforme koji je iz toga proizašao. Cilj mu je informirati vlade i dati im podršku u pripremi i provedbi reformi naglašavanjem ključnih pitanja. U njemu nije prikazan opći primjer dobre prakse jer on ne bi bio potpuno prilagođen i možda ne bi na sveobuhvatan način odgovorio na specifičnosti svake zemlje. Umjesto toga cilj je ovog predloška dobre prakse sažeto prikazati glavna razmatranja potrebna u razvoju nacionalnog koncepta i provedbenog plana reforme. U ovom je predlošku opisan krovni okvir koji pokriva postojeću praksu i razmišljanja o upravljanju reformom. Lekcije drugih zemalja, iako korisne, ne mogu zamijeniti pažljivo i dobro promišljenu provedbenu strategiju temeljenu na elementima navedenim u ovom dokumentu (predložak treba smatrati svojevrsnim kontrolnim popisom, eng. checklist).

FINCOP predlaže da se planovi reformi izrade na visokoj razini uz angažman velikog broja aktera i u dogovoru s njima. Međunarodno iskustvo pokazuje i da takvi planovi trebaju ostati fleksibilni radi izmjena tijekom provedbe jer ne mogu se svi izazovi predvidjeti na samom početku te će tijekom provedbe biti potrebno ponovno pregledati i prilagoditi ili revidirati mnoge detalje plana.

Napomena 1: Primjer reforme kroz tri paralelne dimenzije fiskalnog izvještavanja

Cava

nagh

(201

6.)

5

Ovaj predložak za izradu plana reforme sadržava temeljna pitanja na koja je potrebno odgovoriti pri pokretanju reforme računovodstva u javnom sektoru. Iz njega je vidljivo da su reforme složene i zahtijevaju višeslojan pristup, koji se sažeto može prikazati pomoću osam općih elemenata (pogledati dolje u tekstu). Proces izrade plana reforme potrebno je ponoviti tijekom reforme radi uzimanja u obzir same provedbe i promjenjivih okolnosti.

A. POLAZIŠNA TOČKA/POSTOJEĆI KAPACITETI

KAKVA je postojeća situacija u usporedbi s međunarodno prihvaćenim dobrim praksama? (To je preduvjet za izradu plana reforme i preporučljivo je ispuniti ga prije izrade plana reforme računovodstva u javnom sektoru.)

B. CILJEVI

ZAŠTO reforma te koji su očekivani krajnji rezultati i potencijalni troškovi?

C. PRISTUP

KAKO će ciljevi reforme biti ostvareni?

D. ORGANIZACIJSKI KAPACITETI

KAKVE su razine postojećih kapaciteta (uključujući i IT i ljudske resurse) i KAKO ih je potrebno razviti u svrhu provedbe reformi?

E. PROCESI PROVEDBE

KAKAV je proces provedbe i redoslijed aktivnosti koje se nadovezuju na ciljeve, strategije i strukture reforme?

F. PRAĆENJE & EVALUACIJA

KAKVI su mehanizmi praćenja i evaluacije; KAKO oni osiguravaju uvrštavanje rezultata u proces provedbe reforme?

G. UPRAVLJANJE REFORMOM

KAKVI su institucionalni mehanizmi za reforme i upravljanje rizicima?

H. KOMUNIKACIJA & KULTURA

KAKAV je pristup upravljanju promjenama i diseminaciji informacija; KAKO osigurati razumijevanje reformi i podršku šireg kruga aktera?

Slika 1. prikazuje pregled osam navedenih elemenata kritičnih za reformu koji čine njezinu arhitekturu.

RAZVOJ KONCEPTA REFORME RAČUNOVODSTVA

6

G. UPRAVLJANJE REFORMOM

D.

ORGANIZACIJSKI KAPACITETI

E.

PROCESIPROVEDBE

Provedbastandarda

F.

PRAĆENJE & EVALUACIJA

A.POLAZIŠNA

TOČKAPreduvjeti /

procjena nedostataka

C.

PRISTUP

Koncepcijsko rješenje

B.

CILJEVI

Obrazloženj za reformu

H. KOMUNIKACIJA& KULTURA

Slika 1.: Arhitektura reforme

PONOVNI PREGLED PLANA TIJEKOM PROVEDBE REFORME

7

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Osnovna je prva faza, prije poduzimanja bilo kakvih koraka u smjeru reforme, procijeniti i razumjeti institucionalne okolnosti. To služi kao smjernica za postavljanje odgovarajućih ciljeva i mjera provedbe. Potrebno je utvrditi postojeće računovodstvene kapacitete i preduvjete institucija u javnom sektoru izradom procjene nedostataka u skladu sa standardiziranom metodologijom (pogledati napomenu 2. dolje u tekstu).

Izradite procjenu zakonodavnog okvira i okruženja u kojem se nalazi upravljanje javnim financijama

Procjenom treba obuhvatiti:

• sastav javnog sektora;

• zakonski okvir;

• razine i strukture zaposlenika (broj, kvalifikacije);

• akademsko obrazovanje, stručno obrazovanje, osposobljavanje;

• računovodstveni standard/zakonodavno okruženje;

• proračunski sustav;

• statistiku državnih financija;

• praćenje i provedbu preporuka iz revizija;

• kvalitetu i dostupnost financijskih izvještaja;

• poslovne sustave i softverska rješenja.

Usporedite nacionalne računovodstvene standarde za javni sektor i IPSAS

Usporedite svaki nacionalni i IPSAS standard radi pronalaženja onih standarda koji su sukladni, odstupaju ili nisu primjenjivi na nacionalne standarde.

Pregledajte sukladnost s nacionalnim standardima

Proučite dostupne dokaze (izvještaje o reviziji i prikupljanje primarnih podataka) radi procjene sukladnosti subjekata javnog sektora s nacionalnim standardima.

Pregledajte reforme upravljanja javnim financijama i računovodstva u javnom sektoru koje su u tijeku

Pregledajte sve mjere koje su već pokrenute i kako one napreduju, primjerice:

• strategiju upravljanja javnim financijama;

• strategiju računovodstva u javnom sektoru i veze s upravljanjem javnim financijama i sustavom unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru;

• propise o državnoj službi i planirane reforme;

• utvrđene prioritete reformi upravljanja javnim financijama i računovodstva.

POLAZIŠNA TOČKA / POSTOJEĆI KAPACITETIA

Svjetska je banka razvila standardizirani dijagnostički alat za procjenu postojećih praksi upravljanja javnim financijama. Izvještajem o jačanju financijskog izvještavanja u javnom sektoru (REPF) izrađuje se procjena institucionalnog okvira računovodstva u javnom sektoru i jaza između nacionalnih Općeprihvaćenih računovodstvenih principa za javni sektor (GAAP) i Međunarodnih računovodstvenih standarda za javni sektor (IPSAS) te se daju preporuke za slijed aktivnosti u svrhu jačanja i okvira i GAAP-a.

Napomena 2. Metodologija za izradu procjene

8

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

CILJEVI B

Jasno obrazložena reforma ključan je faktor uspjeha za svaku aktivnost koja se u njoj provodi. Računovodstvo u javnom sektoru proizvodi podatke koje vladi pomažu unaprijediti i fiskalno upravljanje i isporuku javnih usluga na korist građana. Važno je da svi na isti način razumiju što se očekuje od prijelaza na računovodstvo na obračunskoj osnovi i uz koje troškove. Reformu se između ostalog može obrazložiti na sljedeći način: davanjem sveobuhvatnog stajališta o financijskoj uspješnosti države i cjelokupnim troškovima državnih aktivnosti; pružanjem pomoći kreatorima politike i ostalim akterima da obrate veću pažnju na stjecanje, raspolaganje i upravljanje državnom imovinom, obvezama i potencijalnim obvezama; davanjem potpunije slike o financijskom položaju javnog sektora u cjelini (u konsolidiranom smislu); unaprjeđenjem usporedivosti, pouzdanosti i integriteta državnih financijskih podataka; jačanjem procesa donošenja odluka i podupiranjem transformacije upravljačkih praksi u javnom sektoru. Definiranjem jasnih obrazloženja za reformu i dobrim razumijevanjem očekivanih krajnjih rezultata reforme osigurava se provedba odgovarajućih mjera i potiče predanost političara i organizacija. Nužno je neprestano promicati krajnje rezultate i koristi reforme kako bi ona dobila svoj zamah i dosljednu podršku.

Definirajte obrazloženja i ključne ciljeve reforme

Obrazloženja za reformu koja su specifična za dotičnu zemlju i imaju političku podršku snažnije usmjeravaju i predvode sveukupne aktivnosti reforme.

Specifični ciljevi mogu biti:

• pripremanje za pristup EU-u;

• smanjenje razine dospjelih nepodmirenih obveza;

• unaprjeđenje upravljanja i efikasna upotreba imovine;

• unaprjeđenje podataka o implicitnom državnom dugu i socijalnim obvezama koje država treba podmiriti;

• izračunavanje ukupnih troškova davanja usluga.

Opći ciljevi mogu biti:

• povećanje transparentnosti i odgovornosti;

• unaprjeđenje osnove za donošenje odluka;

• jačanje financijskog i fiskalnog upravljanja;

• povećanje razumijevanja financijskih podataka od strane ključnih aktera (uključujući investitore).

Definirajte očekivane krajnje rezultate reforme

Potrebno je eksplicitno navesti očekivane krajnje rezultate reforme zajedno s ciljevima reforme.

Potrebno je jasno definirati način mjerenja krajnjih rezultata radi praćenja napretka reforme u skladu s definiranim mjerama.

Osigurajte financijska sredstva

Potrebno je pronaći i dogovoriti troškove i izvore financiranja (država, bilateralni donatori i/ili međunarodne agencije).

9

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Pristupom se opisuje način ostvarenja ciljeva reforme. Najprije je potrebno riješiti temeljna strukturna pitanja prije planiranja i provođenja prvih aktivnosti, što obuhvaća sljedeće zadatke i razmatranja:

Definirajte normativni okvir

Potrebno je donijeti odluku o načinu uvođenja računovodstva na obračunskoj osnovi. Postoje dvije glavne mogućnosti: (a) direktna primjena međunarodnih standarda pomoću nacionalnog zakona o računovodstvu ili (b) indirektna primjena međunarodnih standarda pomoću niza nacionalnih standarda.

Za definiranje normativnog okvira potrebno je razmotriti način provođenja standarda tijekom vremena tj. faze i slijed provedbe na temelju prioriteta i sposobnosti. Preporučljivo je u prvoj fazi izraditi konsolidirane izvještaje za razne podsektore ili različite slojeve države (središnju, lokalnu itd.), a zatim izraditi cjelokupne izvještaje na razini cijele države u završnoj fazi. Na taj se način potiče razvoj osnovnih vještina u malom broju operativnih jedinica koje nakon toga pomažu ostalim jedinicama u provedbi (pogledati napomenu 3. dolje u tekstu). Normativni je okvir često potrebno prevesti u praktične smjernice za praktičare (primjerice, pomoću priručnika za računovodstvo).

Definirajte obuhvat reforme

Obuhvat je reforme potrebno definirati s obzirom na primjenu i konsolidaciju. Granice primjene (npr. subjekti koji primjenjuju IPSAS) obično se neće podudarati s granicama konsolidacije. Primjerice, poduzeća u državnom vlasništvu (SOE-i) obično primjenjuju korporativni GAAP (npr. Međunarodne standarde financijskog izvještavanja). Međutim, u svrhu konsolidacije, nužno je uskladiti zahtjeve za izvještavanje radi smanjenja glavnih zahtjeva za priznavanje, mjerenje ili objavljivanje. Normalno je da se granice izvještavanja/konsolidacije šire tijekom vremena, što treba popratiti u aktivnostima planiranja reforme.

Obuhvat primjene: Koji će subjekti primijeniti novorazvijene standarde (npr. središnja država/lokalna država i koje državne organizacije)?

Obuhvat konsolidacije: Koji će subjekti biti konsolidirani (npr. središnja država/lokalna država, SOE-i)?

Definirajte mehanizam postavljanja standarda

Mogućnosti su:

• neovisna lokalna institucija koja će postavljati standarde;

• Ministarstvo financija;

• polu-autonomno povjerenstvo za postavljanje standarda;

• neovisna međunarodna institucija koja će postavljati standarde;

• hibridno rješenje (kombinacija gore ponuđenih mogućnosti).

Definirajte organizaciju funkcija računovodstva i poslovnih procesa

Ta organizacija može biti centralizirana ili decentralizirana (pogledati napomenu 5. dolje u tekstu) ili kombinacija i jednog i drugog.

Centralizirana organizacija: glavne funkcije računovodstva kao što su svakodnevni poslovi računovodstva i financijskog izvještavanja obavljaju središnja tijela kao što su Ministarstvo financija, agencije za upravljanje državnom imovinom i/ili zajednički uslužni centri.

Decentralizirana organizacija: svakodnevne poslove računovodstva i financijskog izvještavanja obavljaju resorna ministarstva i agencije kroz pomoćne poslovne knjige. Konsolidacijske aktivnosti obavlja središnje tijelo.

Objedinite kontni plan

Definirajte i izradite strategiju revidiranja i prilagođavanja kontnog plana radi poticanja reforme računovodstva.

Pomoću kontnog plana biti će lakše zadovoljiti razne zahtjeve za izvještavanje kao što su financijski, izvršenje proračuna, statistički i uspješnost.

Jačajte organizacijske kapacitete

Pogledati poglavlje D. dolje u tekstu.

PRISTUPC

10

Temeljna je koncepcijska odluka raspodijeliti zadatke, procese i odgovornosti za računovodstvo i izvještavanje u okviru nadležnosti. Ta odluka obuhvaća razmatranje niza faktora kao što su prošlost i iskustvo, postojeći kapaciteti, administrativna i organizacijska kultura, zakonodavno okruženje te zrelost infrastrukture i sustava informacijsko-komunikacijske tehnologije (ICT-a).

Izbor se često svodi na sljedeće dvije mogućnosti, ali moguće ih je kombinirati i u hibridno rješenje:

Centralizirana organizacija funkcije računovodstva u kojoj jedan subjekt, obično Ministarstvo financija, snosi odgovornost za procese računovodstva i izvještavanja. U takvom modelu funkciju računovodstva može obavljati riznica ili neki drugi računovodstveni odjel unutar Ministarstva financija te podnacionalne državne jedinice. Ključne su odgovornosti održavanje glavne knjige, godišnje financijsko izvještavanje i zadaci konsolidacije. Ostali (nacionalni ili podnacionalni) državni subjekti kojima je povjereno izvršenje proračuna, kao što su resorna ministarstva, direktno dostavljaju svoje računovodstvene podatke Ministarstvu financija ili određenom uslužnom centru (obično pomoću klijent/oblak (eng. client/cloud) IT pristupa i usluga). Francuska i Kanada načelno su slijedile centralizirani model u svojem procesu reforme.

Ako se zadrži decentralizirana organizacija funkcije računovodstva, onda se zadaci i odgovornosti razdjeljuju subjektima zaduženim za izvršenje proračuna na svim razinama države. Priznavanje, mjerenje i izvještavanje o stavkama ostaje administrativna i upravljačka odgovornost subjekata zaduženih za izvršenje proračuna. Svaki takav subjekt izrađuje svoje financijske izvještaje, koji se zatim konsolidiraju u financijske izvještaje na razini države (koji se, u drugom koraku, mogu dalje konsolidirati u konsolidirane financijske izvještaje). Čile, SAD i Ujedinjena Kraljevina načelno su slijedili decentralizirani model u svojem procesu reforme.

Napomena 4. Organizacija funkcije računovodstva

Napomena 3. Primjer etapnog prijelaza s računovodstva na novčanoj osnovi na računovodstvo na obračunskoj osnovi

Izvor: Cavanagh, J.; Flynn, S. i Moretti, D. Implementing Accrual Accounting in the Public Sector (Uvođenje računovodstva na obračunskoj osnovi u javnom sektoru). IMF Fiscal Affairs Department (MMF-ov Odjel za fiskalne poslove)(2016.).

Faza

Bilanca Izvještaj o poslovanju

InstitucijeImovina Obveze Prihodi Rashodi

Ostali

novčani

tokovi

0.: računovodstvo

na novčanoj

osnovi

Novčani saldoPrekoračenja

Dug

Primici u

gotovini

Izdaci u

gotoviniNema

Proračunske

Središnja

država1.: računovodstvo

temeljeno

na primjeni

elementarne

obračunske

osnove

Potraživanja

od kupaca

Predujmovi

Obveze prema

dobavljačima

Obračunati

prihod

(prihod

budućih

razdoblja)

Obračunati

rashod (rashod

budućih

razdoblja) bez

amortizacije

NemaSredišnja

država

2:

računovodstvo

temeljeno

na primjeni

napredne

Podizanje

vlastitog

kapitala

Ostale

financijske

obveze

Dugoročne

obveze

(npr. mirovine)

Obračunata

neoporeziva

potraživanja

Nema

Usklađivanje

vrijednosti

(revalorizacija)

financijsk

Opća država

3:

računovodstvo

temeljeno na

potpunoj primjeni

obračunske

osnove

Dugotrajna i

nematerijalna

imovina

Zalihe

Povrati poreza

Monetarni

financijski

instrumenti

Obračunata

potraživanjaAmortizacija

Usklađivanje

vrijednosti

(revalorizacija)

nefinancijske

imovine

Javni sektor

11

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Prijelaz na računovodstvo na obračunskoj osnovi i primjena praksi priznavanja, mjerenja i objavljivanja u skladu s IPSAS-om dovode do novih procesa i zahtijevaju strukturne promjene. Prilagodba na funkcionalne potrebe računovodstva na obračunskoj osnovi utječe na ICT i ljudske resurse. Možda će biti potrebno ojačati organizacijske kapacitete radi osiguravanja potrebnih preduvjeta. S obzirom na tehničke i koncepcijske poteškoće u uvođenju sustava temeljenog na obračunskoj osnovi, za uspješnost predviđenog prijelaza na računovodstvo na obračunskoj osnovi nužno je u obzir uzeti sljedeće zadatke i razmatranja:

Provjerite specifikacije funkcionalnih zahtjeva za ICT sustave

ICT sustavi i strukture – kao što je Integrirani informacijski sustav za financijsko upravljanje (IFMIS) – moraju podržavati obrazloženja dana za reformu, standarde, predviđenu organizaciju funkcija računovodstva, automatizaciju podataka i konsolidacijske aktivnosti. Odgovarajući ICT sustavi mogu se definirati samo nakon donošenja odluka o gore navedenim pitanjima. Pitanja koja se odnose na ICT sustave mogu biti posebice zahtjevna: ti su sustavi skupi, njihovo projektiranje i provedba zahtijeva mnogo vremena (pogledati napomenu 4. dolje u tekstu za neke zamke IFMIS-a koje je potrebno izbjeći) i nužno ih je koordinirati s reformama računovodstva u javnom sektoru i širim reformama upravljanja javnim financijama. Ključna su pitanja:

• Kako novorazvijeni IFMIS može osigurati podršku za predviđene računovodstvene standarde/principe, funkcije i procese?

• Kakva je funkcionalna pokrivenost ICT sustava / IFMIS-a?

• Koja je razina integracije ICT sustava / IFMIS-a na razini organizacije?

• Koordinacija s drugim elementima IFMIS-a (primjerice, proračun, riznica, upravljanje imovinom, statistika, nabava, ljudski resursi).

• Koja su financijska sredstva dostupna za reforme ICT-a?

• Treba li sustav razviti unutar kuće ili ga nabaviti izvana (prilagođavanje komercijalnog sustava)?

• Koji su troškovi različitih mogućnosti i koji su rokovi njihovog uvođenja?

Izradite održiv program jačanja kapaciteta

Razmatranja obuhvaćaju:

• Priznavanje financijskih stručnjaka i računovođa od strane nacionalnih tijela javne uprave.

• Koga je potrebno osposobiti i u kojoj mjeri? Prema broju/regiji/stupnju.

• Razvoj kurikuluma osposobljavanja na temelju IPSAS-a i/ili nacionalnih standarda koji su u nastanku.

• Kako će se provesti osposobljavanje – institucije, programi, Ministarstvo financija, vanjska institucija (eng. outsourced), angažiranjem međunarodnih stručnjaka/programa?

• Kako će se osigurati održivost – kvalificirani lokalni pružatelji usluge osposobljavanja/edukatori, educiranjem edukatora i kaskadnim programima, izradom materijala na lokalnom jeziku unutar kuće?

• Dostupnost financijskih sredstava za program jačanja kapaciteta.

ORGANIZACIJSKI KAPACITETID

Uvođenje IFMIS-a na razini države, prilagođeno funkcionalnim potrebama koje proizlaze iz računovodstva na obračunskoj osnovi, može polučiti velike koristi. Međutim, nužno je izraditi pomnu procjenu, razviti koncepcijsko rješenje i specifikacije funkcionalnih zahtjeva prije bilo kakve izrade računovodstvenih modula unutar kuće ili njihovog nabavljanja izvana. Često se zanemaruju troškovi uvođenja i vijek trajanja softvera, uključujući troškove rada i održavanja, zbog čega organizacije imaju relativno visoke godišnje troškove licenciranja. Osim toga, potrebno je pripaziti na pregovaranje o ugovornim uvjetima za daljnji razvoj softvera nakon njegovog uvođenja, jer troškovi obveznog ugovornog odnosa s jednim dobavljačem mogu dugoročno postati previsoki.

Potrebno je i pomno razmotriti odluke o tome treba li nabaviti novi sustav ili zadržati onaj koji je naslijeđen. Zadržavanje postojećih sustava, uz integraciju dodatnih modula potrebnih za obuhvaćanje transakcija računovodstva na obračunskoj osnovi, može se pokazati jednako skupim kao i uvođenje potpuno novog FMIS-a.

Napomena 5. Zamke koje je potrebno izbjeći u razvoju IFMIS projekata

Izvo

r: Pr

euze

to o

d Sv

euči

lišta

prim

ijenj

enih

zn

anos

ti u

Züric

hu, In

stitu

ta za

javn

o up

ravl

janj

e

12

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

PROCESI PROVEDBE E

Učinkoviti i efikasni procesi provedbe nadovezuju se na prethodno razmotrene ciljeve, pristupe i strukture reforme. U skladu s nacionalnim ciljevima i kapacitetima, države mogu izabrati različite mogućnosti slijeda provedbe na temelju faktora kao što su sektor, subjekti, državni prioriteti, važnost itd. Moguće je predvidjeti različite smjerove provedbe za različite vrste subjekata. Slijed provedbe reformi ovisi o:

• polazišnoj točki reformi – postojećim sustavima i sposobnostima kao i trenutačnom pristupu računovodstvu u javnom sektoru (na novčanoj osnovi, modificiranoj obračunskoj ili obračunskoj osnovi) – pogledati poglavlje A. gore u tekstu;

• ciljevima procesa reforme – kako je definirano u poglavlju B. gore u tekstu;

• pristupu koji će se primijeniti na organizaciju funkcije računovodstva (centralizirana, decentralizirana ili hibridno rješenje) – pogledati poglavlje C. gore u tekstu;

• kapacitetima – predanosti reformi, dostupnim resursima, ICT-u te računovodstvenim i financijskim sposobnostima javnog sektora – pogledati poglavlje D. gore u tekstu.

Dogovorite krovni plan provedbe reforme

U krovnom planu provedbe reforme treba prikazati proces provedbe, uključujući i prethodno definirane elemente.

Definirajte slijed provedbe standarda

Slijed je provedbe standarda važan element sveobuhvatnog plana provedbe reforme, koji treba biti pravilno raspoređen, realan te obuhvatiti:

• prioritete određene pristupom i ciljevima reforme;

• relevantnost i važnost određenog standarda;

• kompleksnost standarda;

• organizacijske strukture i kapacitete;

• troškove i koristi provedbe;

• potrebe za informacijama;

• dugoročnu dostupnost resursa (uključujući i potrebno stručno znanje).

Donesite odluku o smjeru provedbe

Moguće je predvidjeti različite smjerove provedbe ovisno o veličini ili važnosti subjekata.

Mogući su pristupi:

• provođenje pilot projekta (pilot projekt u odabranim subjektima/sektorima primjerice, u kontekstu testiranja pouzdanosti i izvedivosti IT sustava; međutim, postoji rizik da reforma izgubi svoj zamah ako pilot ne uspije. Ako su kapaciteti niski, pomoću pilot projekta može se izgraditi stručno znanje i dobiti osnovno iskustvo koje se može upotrijebiti za provedbu u širem smislu);

• odozgo prema dolje (središnja država prva započinje s provedbom, a ostali subjekti slijede u kasnijoj fazi);

• adekvatnost kapaciteta (provedba u skladu s institucionalnim kapacitetima, npr. ljudskim resursima i IT-jem te prioritetima).

Dogovorite rokove provedbe

Utvrdite rokove provedbe uzimajući u obzir odabrani smjer, dostupnost resursa i prioritete.

Definirajte prve aktivnosti na razini subjekta

Uvođenje standarda treba biti u skladu i s ostalim elementima reforme kao što su aktivnosti jačanja organizacijskih i ljudskih kapaciteta.

13

Ključni zadaci Ključni zadaci

Ključni zadaci

Važno je redovito pratiti i transparentno vrednovati cijeli proces reforme te prema potrebi poduzimati mjere na temelju nalaza. Tijek provedbe reforme nikada ne ide glatko. Tijekom čitavog procesa moraju se očekivati strateške i taktičke promjene.

Mjerenje napretka projekta

Potrebno je jasno definirati mjere za praćenje napretka:

• slijedite koncepcijsku arhitekturu reforme;

• upotrijebite uvriježene alate za upravljanje projektom, uključujući i Ganttov dijagram (gantogram), mjerljive indikatore (eng. milestones), rokove, vizualizacije i/ili dijagrame;

• pratite troškove i izvore financiranja (država i/ili međunarodne agencije);

• utvrdite međuovisnosti i vremenski kritične elemente;

• definirajte mehanizme izvještavanja;

• omogućite modificiranje planova i aktivnosti na temelju nalaza.

Povremeno izvršite vrednovanje projekta i ažuriranje plana reforme

• Pregled provedbe na sredini provedbenog razdoblja; vanjske recenzije;

• redovito ažurirajte strategiju.

Javni nadzor i praćenje

U proces reforme potrebno je uvrstiti rezultate revizija javnog sektora, parlamentarnih odbora itd.

PRAĆENJE I EVALUACIJAF

14

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

UPRAVLJANJE REFORMOM G

Dobri institucionalni mehanizmi osiguravaju učinkovitost donesenih odluka o smjeru reformi računovodstva u javnom sektoru i procesa pomoću kojih se te odluke provode. Za uspješnost reformi računovodstva u javnom sektoru potrebna je predanost političara i visokih državnih dužnosnika na najvišoj razini te podrška svih ključnih aktera u državi. Nužno je osnovati slojevite odbore koji će upravljati reformama i tehničkom provedbom.

Definirajte i utvrdite strukturu upravljanja reformom

Upravljačka struktura

• Osnujte ključne odbore, definirajte njihove jasne zadatke i sastav te razdvojite Upravljački odbor na visokoj razini i tehničke radne grupe.

Ključni akteri

• Uključite ključne aktere kao što su Ministarstvo financija, resorna ministarstva, statističari, parlament, vrhovna revijska institucija, ustanove koje postavljaju računovodstvene standarde i lokalne države;

• razmislite o uključivanju izvandržavnih tijela (npr. akademska zajednica, nacionalna računovodstvena tijela).

Definirajte rizike reforme i mjere ublažavanja

• Definirajte ključne rizike povezane s reformom.

• Definirajte mjere ublažavanja ključnih rizika.

• Pobrinite se za ponovnu procjenu tih rizika tijekom vremena.

Osigurajte političku podršku i vlasništvo prije početka reforme

• Definirajte i angažirajte ključne aktere i političare.

• Pojasnite tko je na čelu reforme i provjerite imaju li dovoljno resursa.

• Osigurajte političku zastupljenost u Upravljačkom odboru.

• Razvijte informacijsku i komunikacijsku strategiju s indikatorima koje je moguće pratiti radi osiguravanja učinkovitosti tijekom vremena.

Osigurajte održivost reforme

Razradite mehanizme koje je potrebno uspostaviti radi osiguravanja održivosti reforme i dosljednosti u provedbi nakon „službenog završetka“ reforme.

15

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Ključni zadaci

Transparentna i jasna komunikacija o viziji reforme, otvoreni diskurs o reformi, kao i uključivanje i angažiranje ključnih aktera u proces povećava razumijevanje i pomaže povećati prihvaćanje promjena. To je posebice važno jer će reforma zahtijevati značajno investiranje javnih sredstava i potrebno je da je ključni akteri razumiju. To je kontinuirani proces koji treba započeti paralelno s utvrđivanjem ciljeva reforme i njezinim obrazloženjem.

Razvijte strategiju upravljanja promjenama

Razmatranja obuhvaćaju:

• Kako potaknuti davanje podrške za reformu?

• Kako angažirati one koji se protive reformi?

Definirajte aktivnosti diseminacije informacija i potaknite otvoreni diskurs o reformi

Razmatranja obuhvaćaju:

• obuhvat i stupanj angažiranosti raznih aktera;

• razvijanje transparentne komunikacijske strategije;

• redovito isticanje napretka i uspješnosti reforme;

• višestruke oblike komuniciranja (web, sastanci, društveni mediji i tisak);

• praćenje aktivnosti pomoću jednostavnih indikatora koji se mogu kvantificirati i uvrstiti u mehanizam upravljanja.

Pobrinite se da reforma dobije zamah i kontinuiranu političku podršku

Izradite plan za definiranje i angažiranje ključnih političkih aktera te ih redovito obavještavajte o najnovijim zbivanjima.

Osmislite poticaje za računovođe i financijske stručnjake u javnom sektoru

Razmatranja obuhvaćaju:

• promjene u stupnjevanju i statusu u javnom sektoru na temelju stručnih kvalifikacija;

• certificiranje računovođa;

• premještaj na drugo radno mjesto;

• putovanja za razmjenu znanja (barem unutar zemlje);

• nagrađivanje u skladu s učinkom i povećanjem kvalifikacija.

KOMUNIKACIJA I KULTURAH

18