Resistencias sociales, política subnacional y ambiente. Desafíos teóricos para pensar la problemática de la minería a cielo abierto en Argentina.

(Trabajo en progreso)

Lucas Gabriel Christel (UNSAM-CONICET) – lucaschristel@hotmail.com

Ambiente y Ciencias Sociales

El desembarco de la megaminería metalífera a cielo abierto en la Argentina trasformó significativamente un sector productivo marginal y relegado en la matriz productiva nacional. A partir de una serie de reformas normativas acontecidas durante los años noventa, y posteriormente profundizadas en el marco de los gobiernos kirchneristas, la minería se consolidó como política de estado en 2004 y se inauguró un proceso de crecimiento exponencial en materia de inversiones, explotaciones y exportaciones mineras.

Sin embargo, a la par del mencionado desarrollo del sector minero, se replicaron fuertes resistencias sociales a la megaminería en diversas provincias argentinas y, en el período comprendido entre 2003 y 2012, 9 provincias sancionaron leyes que prohíben dicha actividad. La arena subnacional como marco de análisis, a partir del domino originario de los recursos naturales, las distintas experiencias de las resistencias sociales y la centralidad que adquirió la problemática ambiental en el conflicto, plantean como desafío la búsqueda de un diálogo entre distintas perspectivas teóricas que ayuden a comprender ¿De qué factores depende que las resistencias sociales logren incidir sobre las legislaciones mineras provinciales?

“Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.”

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Introducción

En Argentina, durante la última década, se identifica un escenario el cual combina un marcado crecimiento de la actividad minera a cielo abierto con la emergencia de fuertes resistencias sociales hacia dicha actividad y la sanción de una serie de leyes que prohibieron la megaminería en territorios provinciales1. La particular distribución de competencias y atribuciones del sistema federal argentino donde las provincias poseen potestad sobre el manejo de los recursos naturales, además de posibilitar la aprobación de las mencionadas normativas, habilita un análisis de índole comparativa a nivel subnacional que indague en los procesos de incidencia de las resistencias sociales sobre las legislaciones mineras provinciales.

El presente trabajo forma parte de una investigación doctoral titulada “Incidencia de las resistencias sociales en las legislaciones mineras provinciales. Los casos de Mendoza, Córdoba, Catamarca y San Juan (2003-2009)2, la cual, a partir de preguntarse sobre aquellos factores de los cuales depende que las resistencias sociales logren incidir sobre las legislaciones mineras provinciales, postula que las características de los sistemas políticos y las particularidades de las matrices económicas de las provincias analizadas favorecen o dificultan las posibilidades de incidencia legislativa de las resistencias sociales.

La propuesta concreta de este trabajo radica en un acercamiento a la construcción de un marco de análisis teórico que contemple la arena subnacional y el accionar concreto y particular de las resistencias sociales y permita, a la vez, considerar las hipótesis de trabajo que guían la investigación doctoral. En esta dirección, y luego de una reseña que introduzca los procesos de conflictividad social en torno a la actividad minera a cielo abierto, se realizará una breve revisión de bibliografía de las temáticas referidas a movimientos sociales y a la cuestión del federalismo y la política subnacional y, finalmente, se esbozarán definiciones provisorias de variables a considerar en el análisis de cada uno de los casos bajo estudio.

La nueva minería: marcos legales, resistencias sociales y leyes antimineras

A partir de los primeros años de la década del ’90 el Estado argentino efectuó un conjunto de reformas, vinculadas a políticas de corte neoliberal, que fundaron un nuevo marco jurídico-político como elemento central de una estrategia focalizada en la atracción de capitales. Este proceso de índole general tuvo su impacto en el sector minero con la sanción del Régimen de Inversiones mineras en mayo de 1993 (Ley 24.196) otorgando una serie de elementos reclamados por los inversionistas tales como estabilidad fiscal, exenciones impositivas y facilidades para la radicación de los capitales (Christel, Alvarez, 2011).

La ley de inversiones mineras representó un ejemplo del “modelo de desarrollo” impulsado desde el gobierno del por entonces presidente Carlos Menem (Partido 1 Chubut (4 de marzo de 2003); Río Negro (7 de mayo de 2005 - derogada el 29 de diciembre de 2011); La Rioja (3 de julio de 2007 - derogada el 7 de agosto de 2008); Tucumán (3 de julio de 2007); Mendoza (6 de julio de 2007), La Pampa (8 de julio de 2007), Córdoba (9 de septiembre de 2008), San Luis (10 de septiembre de 2008) y Tierra del Fuego (19 de abril de 2011).2 Tema de tesis propuesto para el Doctorado en Ciencia Política de la Universidad Nacional de San Martín. La investigación se desarrolla en el marco de una beca doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).

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Justicialista) a la vez de actuar como iniciador de una serie de modificaciones legislativas conducentes a la reforma del Código de Minería3. Complementariamente, durante la reforma constitucional de 1994, a partir de la incorporación del artículo 124, se provincializaron los recursos naturales reconfigurando así el rol de las provincias y del estado nacional en el manejo y explotación de los recursos mineros.

La mencionada reforma introdujo, en su artículo 41, el derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano. Este reconocimiento constitucional constituyó un paso fundamental en el avance de la justicia y la ciudadanía ambiental en la Argentina, brindando tanto los fundamentos para el posterior delineamiento de la política ambiental nacional como un recurso y un marco de referencia para la movilización ambiental (Gutiérrez, 2010; Gutiérrez y Christel 2012).

Se afirma así la coexistencia de dos fenómenos, la preparación de escenarios legales adaptados a los intereses mineros -con la posterior profundización con la declaración de la minería como política de estado en el 2004- y la aparición y consolidación de arcos normativos de protección ambiental. Los conflictos y las resistencias sociales contra la megaminería ponen de manifiesto la tensión entre los dos fenómenos antes señalados (Christel, 2012). La centralidad que el derecho al ambiente tomaría posteriormente en los cuestionamientos sociales a la minería a cielo abierto, ligado a las denuncias de los impactos ambientales de la actividad, confronta con un marco legal que brinda reglas de juego claras y estables a un sector productivo estratégico para el gobierno nacional.

A la par del inicio de las grandes operaciones mineras, con la inauguración de Bajo La Alumbrera en la provincia de Catamarca en 1997, fueron desplegadas, desde las empresas y distintos actores gubernamentales, académicos y sociales estrategias simbólicas y discursivas que instalaron el concepto de minería sustentable, respetuosa del medio ambiente y propulsora del desarrollo económico y social (Antonelli, 2009). Por aquel entonces, en las ciudades de Andalgalá, Belén y Santa María, las zonas más próximas a la explotación minera, los ciudadanos apoyaron inicialmente a la megaminería a cielo abierto.

Sin embargo, apenas 6 años después de la apertura de La Alumbrera, a lo largo de las provincias cordilleranas, incluida Catamarca, comenzaron a multiplicarse las resistencias sociales contra la megaminería. Un punto de inicio para el análisis son los sucesos acontecidos en Esquel donde, en 2003 la ciudadanía expresó su rechazo a la instalación de la minera Meridian Gold a través de un plebiscito municipal donde el 81% votó por el “No a la Mina”. La gran movilización social de Esquel se transformó en un punto de inflexión para el sector minero por tres razones fundamentales. En primer lugar se trató del primer cuestionamiento social organizado a los proyectos mineros en Argentina, incorporando a las poblaciones como nuevo sujeto político en un marco anteriormente cerrado en una dualidad estado-empresas; resultó exitosa en sus

3 Entre otras leyes se destacan: la Ley de Reordenamiento Minero (1993), la Ley de Financiamiento y Devolución Anticipada del IVA (1994), la Ley de Acuerdo Federal Minero (1993), la Ley que forma la Comisión Bicameral de Minería (1993), la ley modificatoria de la 24.196, la Ley de Actualización Minera (1995), la Ley de Protección Ambiental (1995), la Ley Del Banco Nacional de Información Geológica (1995), la Ley que crea el Sistema Nacional de Comercio Minero (1995), la Ley ratificatoria del Tratado Binacional entre Argentina y Chile de Integración y Complementación Minera (1996), la Ley modificatoria de la Ley de Inversiones Mineras que establece el significado de valor boca mina (1999), y por último, otra Ley modificatoria de la Ley de Inversiones Mineras (2001).

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reivindicaciones, convirtiéndose en referencia para distintas asambleas, organizaciones, redes y procesos de protesta social que surgieron posteriormente; y, finalmente, favoreció fuertemente la construcción de la “cuestión minera” como problemática social y ambiental relevante (Alvarez, L., Composto, C. , 2010).

Ante los primeros indicios de las consecuencias socioambientales de las explotaciones o ante la posibilidad de nuevos emprendimientos, grupos ciudadanos comenzaron manifestar su oposición. Inicialmente en pequeños grupos autoconvocados de carácter local articularon luego regionalmente hasta constituir colectivos nacionales en defensa del medio ambiente, de férreo carácter opositor al modelo de extracción de los recursos mineros4. Bajo la noción de “vecinos autoconvocados”, estos grupos refieren a un proceso de autoorganización social demarcando un espacio autónomo y opuesto a la alianza entre gobierno y transnacionales mineras (Delamata, 2009).

La sanción de sanciones de nuevas legislaciones anti mineras en la provincias de Chubut, Río Negro, La Rioja, Tucumán, Mendoza, La Pampa, Córdoba, San Luis y Tierra del Fuego son entendidas como un proceso de juridificación donde las definiciones de los problemas ambientales y las expectativas normativas de los actores sociales se transforman, dentro del campo del derecho, en un conjunto de enunciados jurídicos. En esta juridificación de la cuestión ambiental, la actividad legislativa, al amparo de su representación política, convierte ciertas expectativas sociales en enunciados jurídicos que autorizan o desautorizan ciertas prácticas y comportamientos humanos respecto al ambiente (Azuela, 2006). Es de esperar que a partir de una judicialización de la política los distintos actores, inmersos en la arena social, incorporen nuevos recursos, de índoles técnicas, discursivas y/o argumentativas. Así entonces, al interior de las resistencias sociales a la megaminería se aprecia el surgimiento, con distintas temporalidades e intensidades, de un lenguaje de derecho. El conocimiento sobre leyes ambientales y derechos constitucionales construye un saber multifacético que permite conectar resistencias populares y estrategias institucionales tendientes a lograr nuevos marcos regulatorios (Delamata, 2009, Delamata, 2012).

Movimientos sociales

La intención de presentar una breve revisión de distintas perspectivas teóricas sobre el análisis de movimientos sociales y acción colectiva pretende encontrar en la teoría determinados elementos que ayuden a pensar el caso concreto de estudio y permita la construcción del mencionado marco de análisis teórico. Fueron varios los especialistas que, trabajando sobre la temática de los movimientos sociales, focalizaron en tres factores principales su esfuerzo por explicar el surgimiento de los mismos y/o el acontecimiento de revoluciones; la Estructura de oportunidades políticas y constricciones a los que se enfrentan; aquellas Estructuras de movilización y de

4 “La Unión de Asambleas Ciudadanas es un espacio de encuentro y organización de asambleas socio-ambientales y organizaciones autónomas que fueron creciendo a lo largo y a lo ancho de todo el país, que enfrentan a las transnacionales y las políticas de recolonización que saquean y destruyen nuestros bienes comunes, nuestras culturas y nuestros pueblos. A partir de la consolidación de asambleas de vecinos y vecinas autoconvocados y autoconvocadas a nivel local, este proceso se vio fortalecido con la regionalización de las luchas y la creación de un espacio colectivo nacional de aprendizaje, intercambio de experiencias de lucha, articulación y construcción de estrategias colectivas y de acciones conjuntas, objetivos que se fueron haciendo realidad en el propio camino de su construcción” (Unión de Asambleas Ciudadanas, 2011).

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organización a disposición de los contestatarios y los Marcos interpretativos culturales de atribución y construcción social colectivos que actúan como mediación entre oportunidad y acción.

La noción de estructura de oportunidad política es vinculada, según los especialistas, con el sistema político, dado que “los movimientos sociales y las revoluciones adoptan una forma u otra, dependiendo de la amplia gama de oportunidades y constricciones políticas propias del contexto nacional en que se inscriben” (McAdam, McCarthy, Zald, 1996: 24). También es posible comprender a la estructura de oportunidades como aquel grado de probabilidades que los grupos tienen de influir sobre el sistema político o de acceder al poder. Este concepto se tornó central para el desarrollo del “Modelo de proceso político”, cuyos seguidores (McAdam, 1982; Tarrow, 1983, Tilly, 1978) sostienen que la aparición y éxito de los movimientos sociales se corresponden en gran medida a aquellas oportunidades con que cuentan los contestatarios.

Conceptualizando las dimensiones de la oportunidad política, Tarrow (1988) refiere que “La oportunidad política puede dar lugar a tantas direcciones y vías analíticas que más que una variable se la podría considerar un conjunto de variables, algunas de las cuales se disciernen más claramente que otras” (Tarrow, 1988:54) y destaca que entre las variables más acordadas por los distintos autores se encuentran el grado de apertura del sistema político institucional, la estabilidad o inestabilidad de las alineaciones entre elites y la presencia o ausencia de aliados al movimiento entre las elites. Por su parte, Gamson y Meyer (1992) advierten que es necesario identificar correctamente las oportunidades políticas, evitando las confusiones, entre los cambios estructurales e ideológicos propios del poder político y aquellos procesos colectivos por los que se encuadran e interpretan dichas modificaciones.

La aparición de nuevas formas y episodios de acción colectiva se encuentran asociados a modificaciones de la estructura de oportunidades y de las restricciones políticas. Ante variaciones en las aperturas al acceso institucional, combinadas con una elevada percepción de los costes de una eventual inacción, se maximizan los episodios de acción política colectiva (Tarrow, 2004).

Tarrow (1996) destaca la existencia de dos formas básicas de estudiar las relaciones entre estructuras políticas y acción colectiva, la vía trans-seccional, que propone un análisis estático de las estructuras de oportunidad, y el enfoque dinámico, un enfoque que, según este autor, parece generar un mayor impacto sobre las tomas de decisiones por parte de los propios movimientos sociales al brindar la posibilidad de crear y modelas oportunidades propias.

Una dimensión que ha sido trabajada dentro de la dinámica de los movimientos sociales, y resulta clave para el presente análisis, es la variación subnacional. Desde sus orígenes, cercanos al siglo XVIII, los movimientos focalizaron sus reclamos hacia el estado nacional, con lo cual las distintas características organizativas de los grupos se vincularon con diferencias institucionales entre estados. Sin embargo la existencia de movimientos sociales y sub grupos que surgen a nivel subnacional y desarrollan ciclos de protesta y acción colectiva particular sustenta el análisis de las dinámicas en clave subnacional. Al respecto, en palabras de Tarrow, se destaca que “si los movimientos sociales simplemente reflejaran contextos institucionales nacionales, había una variación infranacional mucho menor de la que apreciamos, tanto en la organización

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interna de los movimientos, como entre las distintas corrientes que los componen” (Tarrow, 1996:84).

Otro aspecto analizado como parte de la idea de oportunidad política se relaciona con la estructuras de alianzas que se generan a partir de los conflictos, dado que las mismas pueden favorecer la obtención de recursos y facilitar una red de oposición ante constricciones y elementos externos a los grupos. Entre los teóricos que trabajaron sobre la presencia o ausencia de aliados en las estructuras de oportunidades se destacan Gamson (1990) y Jenkins y Perrow (1977) entre otros.

Por su parte, Dieter Rucht (1996) propone con su concepto de estructura contextual una ampliación de la idea de oportunidad política a partir de la contemplación de tres dimensiones básicas, el contexto cultural, el social y el político. El contexto cultural refiere a las actitudes y conductas de individuos que puedan apoyar al movimiento con dinero, trabajo o participando en las acciones de protesta y se relaciona con la distribución de patrones culturales entre ciertos grupos de la población. La segunda dimensión, la del contexto social, está constituida por el medio social y las redes que facilitan o limitan la formación de identidades colectivas y la estructuración de movimientos. En tercer lugar, los movimientos sociales interactúan con las autoridades y otros movimientos que forman parte del contexto político, en el cual Rucht identifica cuatro variables; el acceso al sistema de partidos y decisiones políticas; la capacidad de implementación de políticas; la estructura de alianzas; y, por último, la estructura del conflicto.

La existencia de oportunidades políticas conforma tan solo uno de los requisitos que explican el surgimiento y el accionar de los movimientos sociales, dado que las mismas no pueden ser aprovechadas sin la presencia de algún tipo de instancia organizativa, ya sea de carácter formal o informal, capaz de canalizar los procesos de acción colectiva. La literatura refiere a dicha instancia como Estructuras de movilización, entendidas como canales colectivos, de carácter formal o informal, mediante los cuales los individuos logren movilizarse e implicarse en la acción colectiva (McAdam, McCarthy, Zald, 1996) y definidas también como aquellas acciones colectivas consensuadas socialmente, formas organizativas concretas de movimientos sociales y los repertorios modulares de dichos movimientos (McCarthy, 1996).

Dos principales perspectivas teóricas se han destacado en el análisis de las Estructuras de movilización. En primer lugar, la Teoría de movilización de recursos, la cual se centra en el estudio de procesos de grupos formales y con McCarthy y Zald (1973) como principales referentes. El concepto clave de esta perspectiva es las decisiones tomadas por los grupos en torno a sus formas organizativas generarán consecuencias para su capacidad de obtención de recursos y de movilización de disidentes y de su grado de legitimidad ante el resto de la ciudadanía, elementos determinantes para la obtención o no del éxito de sus reclamos (McCarthy, 1996).

En tanto, el modelo que parte de los procesos políticos, rechaza la equiparación entre movimientos sociales y organizaciones formales al tiempo que destacan la importancia crítica que desempeñan ciertos entornos básicos como facilitadores y estructuradores de la acción colectiva. (Tilly,1978; McAdam, 1982). Desde los extremos menos formalmente organizados, como las familias o las redes de amistad (Snow, Zurcher y Ekland-Olson, 1980), las redes de relación local (Granovetter, 1973), hasta los

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contextos de micromovilización que agrupan una serie de alvéolos sociales que facilitan la solidaridad y la comunicación (McAdam, 1988) han demostrado su importancia a la hora de explicar procesos de reclutamientos y acciones de protesta.

Steven Buechler (1990) establece la distinción entre Comunidad de Movimientos Sociales y Movimiento Social Organizado. Si bien ambos conceptos guardan cierto parecido en la medida que aluden a grupos que buscan la concreción de objetivos de movimientos sociales, el Movimiento Social Organizado recurre a estructuras formales y organizativamente complejas mientras que la Comunidad de Movimientos Sociales acude a la utilización de redes informales, límites difusamente definidos y liderazgos de estructura flexibles. En el análisis detallado de las organizaciones formales propuesto por Kriesi (1996) identifica, además de los Movimientos Sociales Organizados, las organizaciones de apoyo, las asociaciones de movimientos y los partidos o grupos de interés. Las organizaciones de apoyo se caracterizan por brindar determinados servicios que contribuyen a la organización de un movimiento pero sin tomar parte directa de la acción colectiva. Por su parte, las asociaciones de movimientos facilitan las movilizaciones o acciones de los grupos a partir de una orientación de base o clientelar. Finalmente, los partidos y grupos de interés plantean sus metas políticas sin relación con la participación directa de sus miembros, dado que su foco de especialización se basa en la representación política.

En cuanto a la estructura interna, Kriesi (1996) afirma que dependerá directamente del flujo de recursos y permitirá un análisis del grado de formalización, de profesionalización, de diferenciación interna y de integración del movimiento. Según el autor, un proceso de estructuración interna es prácticamente inevitable si el Movimiento Social Organizado desea tener éxito a largo plazo, transformándolo progresivamente en una estructura más similar a un partido o un grupo de interés.

En tercer lugar, los Marcos interpretativos culturales o procesos enmarcadores se entienden como elementos que median entre las oportunidades, la organización y la acción. Son aquellos significados compartidos y conceptos mediante los cuales la gente tiende a definir su propia situación (McAdam, McCarthy, Zald, 1996). Los marcos colectivos de acción también cumplen una función interpretativa mediante la simplificación y condensación de aspectos del mundo externo, pero realizándolo de tal manera que busque movilizar potenciales adherentes, ganar apoyo transitorio y desmovilizar antagonistas (Benford y Snow, 2000). Este proceso es de índole activo e implica agencia y contienda en el nivel de la construcción de la realidad. La agencia se entiende en función del desarrollo del trabajo de los movimientos sociales o movimientos activistas y, complementariamente, deviene en procesos contenciosos en el sentido de que la generación de marcos interpretativos no solamente difieren con otros existentes sino que suelen desafiarlos (Benford y Snow, 2000).

Los procesos de construcción de marcos interpretativos están afectados por un número de elementos del contexto socio cultural en el que se encuentran inmersos. Aunque hipotéticamente cualquiera de esos factores puede impactar sobre el carácter y la continuidad de los marcos resultantes, la literatura especializada suele brindarle particular importancia a tres componentes principales, la estructura de oportunidades políticas, las oportunidades y constricciones culturales y las audiencias a las que se dirige el movimiento (Benford y Snow, 2000).

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La existencia de los movimientos sociales acontece en un contexto social amplio donde los mismos acuden al stock cultural en búsqueda de determinadas imágenes que defina instancias de injusticias. Esta estructuración de las injusticias y de los objetos políticos, sostenida sobre la base de definiciones sociales de las relaciones, los derechos y las responsabilidades, permite señalar los defectos del orden social y direccionar los procesos de cambio (Zald, 1996). En el acceso al stock cultural, los movimientos sociales definen sus metodologías de organización y protesta e intentan a su vez que sus repertorios y marcos interpretativos compatibilicen con las capacidades, orientaciones y estilos de los grupos de los que se componen.

Complementando la idea de proceso activo, Zald (1996) destaca los procesos de creación de marcos interpretativos y eventos icónicos. En estas instancias, llevadas a cabo por sujetos innovadores, los movimientos sociales participan dinámicamente en la construcción de nuevos significados, en la denuncia de las injusticias y en la lucha por los procesos de cambio. En una línea similar de análisis, Edelman (1971) reflexiona sobre la existencia de grupos de personas que crean significados sobre los eventos actuales y futuros como la raíz misma de cualquier percepción que pueda generar la acción colectiva.

Federalismo, política subnacional y cuestiones económicas.

Un análisis del federalismo y de ciertas particularidades de la política subnacional brindará un sustento teórico para permitir posteriormente leer los casos analizados en una perspectiva integral y comparada. Partiendo de la clásica definición de Dahl se refiere al federalismo como un sistema en el cual ciertos asuntos están exclusivamente dentro de la competencia de ciertas unidades locales y se encuentran constitucionalmente más allá del alcance de la autoridad nacional y donde otras cuestiones están constitucionalmente fuera del alcance de la autoridad de las unidades más pequeñas (Dahl, 1986). De tal forma las provincias, o polities subestatales deben, necesariamente, compartir con el estado nacional una porción de territorio y de ciudadanos, desarrollando entonces múltiples ciudadanías superpuestas y autoridad, coerción y dominio estatal compartidos (Escolar, 2011). Al respecto, Gibson (2007), define como “yuxtaposición de regímenes” a la posibilidad de que en un mismo territorio nacional puedan coexistir regímenes políticos superpuestos, que compartan autoridad sobre distintas comunidades cívicas.

De acuerdo a lo establecido en la Constitución Nacional, y según el artículo 122, cada provincia posee y dicta su propia constitución y elige sus autoridades ejecutivas y legislativas en forma directa y por el término de cuatro años. En virtud del principio federalista que posibilita que las provincias tengas sus propios, y distintos, arreglos institucionales, se generan diferentes sistemas electorales y una consiguiente amplitud de sistemas políticos locales (Cardarello, 2012). Según afirma Suarez Cao (2011) es justamente el impacto de las arenas provinciales sobre la política nacional lo que vuelve federal al federalismo argentino.

A pesar de la existencia de diferencias latentes al nivel de los escenarios provinciales, podría esperarse que, en teoría, todas las unidades subnacionales contenidas al interior de un Estado nacional democrático guarden también la condición de democráticas, variando su grado de acuerdo a los niveles de autonomía política que posean (Gibson, 2010). El mismo Gibson (2007) advierte, sin embargo, que la problemática del

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autoritarismo subnacional ha sufrido una singular falta de atención en las teorías acerca de la democratización a partir de la existencia de un sesgo nacional (whole-nation bias) cuyo marco de análisis comprende una perspectiva nacional de las instituciones, actores y movimientos sociales (Rokan, 1970; Snyder, 2011).

Autores como Escolar (2011) y Gibson (2007) advierten que hipotéticamente podría darse la existencia de un régimen5 nacional democrático con la presencia de un régimen subnacional autoritario al interior del mismo o incluso la posibilidad de combinación de un régimen nacional autoritario y un régimen subnacional con características más democráticas. La ocurrencia de este tipo de combinaciones solamente es posible a partir de la introducción del concepto de hibridez, en función que un régimen central autoritario limita las posibilidades democráticas de la arena subnacional y viceversa, donde un régimen nacional democrático impone, o debería imponer, limites a la existencia de autoritarismos subnacionales (Escolar, 2011).

Por su parte, Gervasoni (2011) refuerza el concepto de regímenes híbridos en los cuales existen y conviven tanto componentes de democracia como de autoritarismo, aunque descarta la utilización de “autoritarismo subnacional” dado que éste implica un régimen no electoral con marcadas restricciones políticas y civiles y sin límites sobre el poder gobernante. El autor afirma que esas condiciones no se encuentran presentes en las provincias argentinas, quienes eligen a sus gobernantes por medio de elecciones, con presencia de partidos opositores y alguna representación de ellos en las legislaturas locales.

Otros análisis proponen desglosar el concepto de autoritarismo subnacional en prácticas, situaciones y regímenes autoritarios subnacionales (Behrend, 2010). De tal forma, y de acuerdo a esa tipología, Behrend afirma que un régimen autoritario subnacional resulta ser un fenómeno bastante poco frecuente al interior de un régimen democrático nacional, mientras que las prácticas y las situaciones autoritarias subnacionales pueden —y suelen— coexistir dentro.

Las provincias argentinas se caracterizan por grandes diferencias en lo que respecta a sus instituciones de gobierno, electorales, administrativas y judiciales. Se afirma incluso que cada provincia tiene un sistema político propio el cual combina reglas y tradiciones político-partidarias particulares. Estas tradiciones tienen su origen político en los diferentes contextos de provincialización de cada territorio, tanto autoritarios como democráticos que controlaron las reformas institucionales subsiguientes (Calvo, Escolar, 2005).

El sistema electoral argentino facilita un bloqueo legislativo en el Congreso Nacional y una baja representación de los partidos minoritarios en las distintas legislaturas locales al tiempo que se afirma que las sucesivas reformas políticas provinciales, sucedidas a partir de la vuelta a la democracia de 1983, redujeron la competencia efectiva de partidos, ayudando a la fortaleza legislativa de los gobernadores y a la estabilidad de los partidos gobernantes (Calvo et al, 2007). En esta dirección, el trabajo de Calvo y Micozzi (2007) refuerza esta idea al afirmar que "La reforma del sistema electoral local permitió a sus titulares minimizar el riesgo de la derrota electoral, mejorar su control de

5 Un régimen político implica una serie de instituciones, reglas y prácticas estables y abarcadoras que regulan el acceso a, y los usos de, la autoridad política (Munck, 1996).

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las legislaturas locales y escapar de las consecuencias negativas de las carreras competitivas a nivel nacional" (Calvo, Micozzi, 2007; 1052).

Complementariamente, Calvo y Escolar (2005) concluyen que el principal efecto de las mencionadas reformas electorales en las provincias argentinas fue la reducción de la asignación de bancas a partidos minoritarios y no la limitación a la presentación de candidaturas. Mientras el nivel de competencia de los últimos veinte años aumentaba en todas las categorías, a excepción de las elecciones a ejecutivos provinciales, la creciente fragmentación afectó la competencia partidaria en la elección de legisladores provinciales.

La existencia de diversos incentivos mayoritarios en las legislaturas argentinas, tanto en la elecciones nacionales como en las provinciales, mediante la conjunción de formulas mayoritarias y magnitudes efectivas pequeñas, tienen como consecuencia la reducción del nivel de competencia efectiva a nivel local6 y permiten la conformación de gobiernos unificados a nivel provincial, con legislaturas provinciales en sintonía con los gobernadores y con la oposición subrepresentada (Calvo et al, 2007; Tula y De Luca, 2001). De tal forma las provincias con más altos sesgos mayoritarios han mantenido sistemas políticos estables y presentan gobernadores con tasas altas de reelección. (Calvo et al, 2007).

A fin de poder vincular las particularidades de la cuestión federal con las estructuras económicas provinciales es recomendable acercarse a la problemática del federalismo fiscal. De acuerdo a lo señalado por Garman et al (2001) se debe prestar atención a las reglas del reparto entre Nación y provincias, dado que en función de las formas que adopten las mismas se generarán diferentes recursos y ventajas políticas para los diferentes actores jurisdiccionales implicados. El encuadre institucional determinará el valor político de cada una de las transferencias económicas, estableciendo, su automaticidad o discrecionalidad, su rango constitucional o fundando en ley particular y su carácter condicional o incondicional. En definitiva, estas reglas delinearán aquello que los gobernantes puedan o no hacer con esos fondos (Garman et. al., 2001).

Los coeficientes de distribución del esquema de coparticipación argentino han sufrido diversas transformaciones a lo largo del tiempo, modificaciones que mayoritariamente respondieron a criterios políticos en detrimento de elementos objetivos de asignación, como podría ser índices de pobreza de las provincias o Producto Bruto Provincial (PBP) (Tommasi et al., 2001) Los principales beneficiarios de este proceso han sido aquellos que a su vez toman ventaja del diseño federal en Argentina, es decir las provincias pequeñas y de escasa población. Dado que el Congreso argentino es uno de los más sobrerrepresentados del mundo, estas provincias se favorecen con la sobrerrepresentación territorial del sistema (Gibson y Calvo, 2000, Saiegh y Tommasi, 1999; Gervasoni, 2010).

6 El número efectivo de partidos, índice desarrollado por Laakso y Taagepera, describe cuántos partidos relevantes existen a nivel electoral o legislativo. Si por ejemplo en un distrito X, 10 partidos presentan lista, pero un solo partido alcanza el 90% de los votos, el índice de partidos efectivos es aproximadamente uno (Calvo, E; Escolar, M; 2005). Para el caso argentino la existencia de sesgos mayoritarios genera que, si bien en la mayoría de los distritos provinciales el número de partidos efectivos se acerca a tres, el número de los que efectivamente poseen asientos legislativos se reduce a dos en la mayoría de las provincias, inhibiendo así la entrada de terceros y cuartos partidos en la competencia local (Calvo et al, 2007).

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Estos esquemas de repartición de ingresos intergubernamentales generan como resultado un renterismo subnacional producto de altos grados de desequilibrio fiscal vertical, es decir, altos valores de transferencias nacionales como porcentaje del total de los ingresos provinciales, y una repartición de recursos favorable a los niveles subnacionales chicos como resultado de la coparticipación federal de impuestos (Saiegh y Tomassi, 1999).

Al respecto se destaca que mientras que en provincias tales como La Rioja, Catamarca y Formosa porcentajes superiores al 90 por ciento de sus ingresos provienen del gobierno federal, casos como Córdoba y Santa Fe, por su parte, recogen vía impuestos provinciales valores cercanos al 40 por ciento de sus ingresos totales. Dado que las transferencias federales fruto de coparticipación no tienen un destino predeterminado por el gobierno central, es decir que no se encuentran condicionadas, los gobernadores deciden la utilización de tales fondos en la forma que consideren adecuada, reforzando, en aquellos casos donde no se cuenta con frenos y contrapoderes institucionales efectivos, el poder el ejecutivo provincial y el control sobre los asuntos locales (Suárez Cao, 2011).

Complementariamente, estas ecuaciones favorecen la fuerte presencia del estado provincial como actor económico privilegiado. Esto suele repercutir fuertemente en la oferta amplia de empleos públicos, considerados bienes excluibles a distribuir entre los sectores partidarios de determinado gobierno, recompensando a los benefactores y a sus dependientes a través de su integración en redes clientelares. Así, el clientelismo político ligado a la distribución de empleo público contribuye a la estabilidad de las coaliciones electorales, actuando sobre la configuración de las expectativas de la futura distribución de los puestos de trabajo estatales entre la red estable de votantes (Calvo, Murillo, 2004).

Marco contextual de análisis

Una vez presentados los anteriores apartados teóricos se pretende proponer una herramienta conceptual que logre capturar las particularidades de la cuestión subnacional y las variaciones en las configuraciones y estrategias de las resistencias sociales y que al tiempo permitan pensar sobre aquellos factores que favorecen o dificultan la incidencia de las resistencias sociales sobre las legislaciones mineras provinciales.

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Elementos para la lectura del marco contextual de análisis La propuesta de esta herramienta de análisis se encuentra cercana a la definición de Tarrow (1988) de pensar al concepto de oportunidad política no solamente como una variable sino como un conjunto de variables y, en línea con lo propuesto en el análisis de Ructh (1996), se pretende desarrollar una mirada más amplia donde, al tiempo que se consideren las particularidades del juego político como generadoras de oportunidades y constricciones, se profundice el análisis en busca de aquel conjunto de variables de importancia al momento del análisis.

Partiendo de la dinámica asamblearia como principal modo organizativo de las resistencias sociales a la megaminería la mirada en torno al concepto de las Estructuras de Organización se posiciona dentro del modelo que parte de los procesos políticos, dado que se presta particular atención grupos menos formalmente organizados y hasta los pequeños contextos de micromovilización como esenciales al momento de pensar las particularidades de los casos bajo estudio.

La inclusión de “Repertorios y Marcos colectivos favorables” como una de las variables claves dentro de cuadro de análisis reafirma la consideración de los Marcos interpretativos culturales o procesos enmarcadores como un elemento clave y diferenciador al momento de indagar sobre las particularidades de las resistencias y sus estrategias de acción, al tiempo que denota también un rol activo atribuido a las grupos ciudadanos en la estructura del conflicto y su posterior resolución.

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La propuesta consta de un cuadro de doble entrada donde se distingue una arena de índole territorial, dividida entre arena nacional y arena subnacional y una esfera temática constituida por la esfera estructural y la esfera de las resistencias sociales. La arena nacional impacta en similar medida a las cuatro provincias bajo estudio, es decir que los cuatro casos estudiados se encuentran sometidos a las influencias provenientes de la esfera estructural y de la esfera de los movimientos a nivel nacional. El análisis de ambas esferas contenidas dentro de la arena nacional no se realizará través de la construcción de variables tabulables justamente en función de lo señalado en el párrafo anterior sino que el mismo se basará en un ejercicio descriptivo de cada uno de los elementos reseñados.

Por su parte, ambas esferas de la arena subnacional presentaran sus diferencias en cada una de las provincias estudiadas y las mismas serán analizadas a partir de la construcción de variables tabulables ordinales en una escala de valoración ascendente que comprende: “Bajo-Medio-Alto-Muy Alto”. En sentido de brindar un ordenamiento al análisis de las variables seleccionadas se destaca que valores más altos en la mencionada escala implica favorecer las posibilidades de incidencia de las resistencias sociales sobre las legislaciones mineras provinciales.

La arena estructural subnacional, de acuerdo a las hipótesis a partir de las cuales se comienza esta investigación, tiene un efecto tanto sobre la arena de los movimientos en su esfera subnacional, es decir el desarrollo de cada caso en particular, como sobre los resultados de incidencia sobre las legislaciones mineras provinciales. En tanto, la arena de los movimientos sociales en su esfera subnacional recibe influencias de los restantes 3 cuadrantes. Es necesario aclarar que este proceso es de índole activo, donde las resistencias desarrollan un papel activo en la interpretación, apropiación y colectivización de las influencias recibidas de los mencionados cuadrantes como parte de la creación de marcos de sentido compartidos.

Es necesario detallar ciertas cuestiones vinculadas al factor cronológico. Si bien el mismo impacta sobre todos los elementos del cuadro hay elemento más volátiles y sensibles a los cambios. El cuadrante nacional de las arenas de los movimientos sociales acumula las experiencias de las distintas luchas ambientales acontecidas en otras provincias al tiempo que ante leyes subnacionales que prohíban la megaminería el impacto sobre los repertorios y conocimientos previos disponibles es altamente significativo. En segunda instancia el momento preciso de activación de las resistencias sociales es de crucial importancia en el sentido de si es previo o posterior a la entrada en funcionamiento de la actividad minera a cielo abierto. En esta dirección, el inicio de la explotación de un proyecto minero impacta sobre la matriz productiva y económica provincial. En las líneas de trabajo se postula que la puesta en funcionamiento de una explotación minera a cielo abierto previo al momento de activación de las resistencias sociales disminuye las posibilidades de éstas de incidir sobre las legislaciones provinciales.

Construcción de indicadores:

Esfera Estructural

Sistema Político Amplio y Plural: El mismo se caracteriza por presentar indicadores democráticos altos, sesgos mayoritarios leves, alto número de partidos con asientos

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legislativos, es decir legislaturas fragmentadas y tasas altas o medias de volatilidad electoral.Estructura Económica Diversificada: Caracterizada por significativos porcentajes de ingresos tributarios de origen provincial, una menor porción proveniente de la coparticipación federal, altos niveles de empleo privado, bajos valores de empleo estatal y una mayor diversificación y participación productiva tanto en su Producto Bruto Geográfico como en su canasta exportadora

Repertorios y Marcos de acción favorables7: Este indicador se compone de una serie de elementos de índole social y cultural que tienen impacto sobre la conformación y las estrategias de las resistencias sociales. Se incluyen en el mismo historias previas de luchas sociales no necesariamente ambientales, valores culturales ligados a la cuestión medioambiental y elementos socioeconómicos que puedan favorecer la formación y el mantenimiento de la acción colectiva.

Esfera de las Resistencias

Apertura de negociaciones con actor institucional: Alude a la combinación entre una veloz apelación al canal institucional como receptor de los reclamos de las resistencias sociales y la posterior apertura de procesos de diálogo y negociación.

Acción colectiva directa: Entendido como el desarrollo de acciones contenciosas de índole directa como parte del repertorio de lucha de las resistencias sociales.

Procesos Multiescalares: Refiere a la existencia de logros parciales de las resistencias sociales en el ámbito local, tales como ordenanzas contra la minería o leyes de protección, para avanzar luego hasta instancias provinciales.

Articulación Resistencias sociales y actores económicos: Se entiende en relación a la existencia de algún tipo de vinculación entre las resistencias sociales y actores económicos provinciales. La misma puede abarcar desde una participación conjunta en los reclamos hasta distintos tipo de apoyo logístico y/o de recursos.

Formación de redes de resistencia: Vinculada a la presencia de articulación y trabajo conjunto entre los distintos grupos de resistencia en sentido de una confluencia provincial de las resistencias locales.

Utilización de lenguaje de derecho: Valoración, apropiación y aplicación del lenguaje legal y el derecho como elemento y repertorio de lucha por parte de las resistencias sociales. En esta dirección es crucial la articulación y trabajo conjunto con especialistas en derecho ambiental y conocimientos legales.

Consideraciones finales

7 Este indicador es el que menos desarrollado se encuentra en este momento de la investigación. Si bien se consideran claves los repertorios y marcos de acción disponibles para las resistencias sociales, con sus respectivas variaciones subnacionales, en necesario complejizar el indicador a los fines de una correcta tabulación y comprensión de su impacto sobre las posibilidades de incidencia en la resistencias.

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El trabajo doctoral analiza los casos de Mendoza, Córdoba, Catamarca y San Juan, cuatro provincias argentinas donde, con diferentes matices e intensidades, han habido y hay resistencias sociales contra la megaminería, pero que sin embargo en solamente dos de aquellas, Mendoza (Ley Nº7.722-2007) y Córdoba (Ley Nº 9.526-2008), se sancionaron leyes que impiden dicha actividad. De tal forma la pregunta que guía la investigación es sobre aquellos factores de los cuales depende la incidencia de las resistencias sociales, es decir ¿qué elementos facilitan o dificultan que estos grupos de ciudadanos que se oponen a la minería a cielo abierto logren incidir en la sanción de leyes que prohíben o limitan ese tipo de explotación minera en territorios provinciales? Si bien la presencia de las resistencias sociales es necesaria para la sanción de las normativas mencionadas, su sola existencia y actuación no alcanza para explicar por sí misma las nuevas leyes mineras provinciales.

Dado que en el presente trabajo el foco del análisis está puesto en la cuestión teórica no se han realizado descripciones de los casos de estudio. Sin embargo, en función de lo advertido en la explicación del marco contextual de análisis y en la reseña realizada de las variables se pueden inferir ciertas trayectorias para los casos estudiados. Si bien el presente es un trabajo preliminar y en progreso y las variables se encuentran en un proceso de revisión y deben aún alcanzar mayor claridad de análisis, es en base a las investigaciones previas8 que se puede afirmar que en los casos de incidencia positiva, es decir Mendoza y Córdoba, guardan interesantes similitudes entre sí.

En aquellas dos provincias el “Sistema Político” es más amplio y plural que en Catamarca y en San Juan, sus “Estructuras Económicas” se encuentran más diversificadas y es posible identificar determinados elementos en sus “Repertorios y Marcos de acción” que actúan en un sentido favorable para la incidencia legislativa de los grupos de ciudadanos. Estas características de la esfera estructural a nivel subnacional, además de tener impacto sobre los resultados, tal como se postula, influye significativamente en las particularidades de la esfera de las resistencias.

A partir de la reconstrucción y análisis de los casos se puede apreciar cómo, en los casos de Mendoza y Córdoba ha sido mayor la “Apertura de negociaciones con actor institucional”, con una muy fuerte con los legisladores provinciales o incluso siendo el ejecutivo cordobés el iniciador del proyecto legislativo que se transformaría en la ley 9.526. Se aprecia también una mayor “Acción colectiva directa” así como la presencia de “Procesos Multiescalares”, donde se sucedieron varias sanciones de ordenanzas municipales prohibiendo la minería como germen previo de la ley provincial. A su vez, en los dos casos analizados donde se logró sancionar una ley restrictiva contra la megaminería, se aprecia una significativa presencia de: “Formación de redes de resistencia”, como los casos de las Asambleas Mendocinas Por el Agua Pura (AMPAP) o la red ¡Ongamira Despierta! en Córdoba, cierta “Articulación Resistencias sociales y actores económicos” y una “Utilización de lenguaje de derecho” favorable.

Por supuesto que es necesario continuar trabajando en el análisis de las cuatro provincias bajo estudio para poder responder con certeza la pregunta que da lugar a la presente investigación, la propuesta de este trabajo pretende ser un aporte que permita comprender aquellos factores que facilitan o dificultan que los reclamos de una ciudadanía organizada frente al avance de la minería a cielo abierto se vean plasmados

8 Ver Christel (2012), Christel (2013) y Christel (2014).

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en una ley provincial. Un largo camino ha sido recorrido desde que en 1993 se sentaron las bases normativas de la nueva minería en la Argentina y novedosas formas de resistencias sociales fueron tiñendo con matices propios los conflictos socioambientales desencadenados. Ante este panorama es en la particular combinación de la esfera estructural y de la esfera de las resistencias donde se continúan dirimiendo las contiendas entre la megaminería a cielo abierto y las firmes expresiones de rechazo a la actividad.

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