Prijedlog fiskalne konsolidacije u Republici Hrvatskoj u razdoblju od 2016. do 2020. godine

Autori: Ivan Majić i Matej BuleZagreb, siječanj 2016.

SADRŽA

JAutori: Ivan Majić i Matej Bule...............................................................................................1Zagreb, siječanj 2016...........................................................................................................1

1. Uvod..................................................................................................................................12. Ciljevi programa................................................................................................................2

2.1. Stabilizacija javnih financija i udjela javnoga duga u BDP-u.......................................22.2. Smanjenje poreznog opterećenja gospodarstvu i poticanje investicijskog ciklusa.....22.3. Smanjenje udjela javnoga sektora u BDP-u................................................................32.4. Povećanje kreditnoga rejtinga i stvaranje „window of opportunity“ za reforme.........32.5. Poticaj razvoju domaćeg tržišta kapitala....................................................................4

3. Tri mjere na rashodovnoj strani.........................................................................................43.1. Smanjenje rashoda primarnoga proračuna (bez rashoda za kamate) u 2016. godini, za 4,68 milijarde kuna..........................................................................................................53.2. Zamrzavanje rashoda državnog proračuna u 2017., 2018. i 2019. godini na razini proračuna iz 2016. godine....................................................................................................63.3. Zero based budgeting................................................................................................6

4. Tri mjere na prihodovnoj strani.........................................................................................74.1. Smanjivanje poreza na dobit na 12 %, ukidanje poreza na dividende, kapitalnu dobit i kamate na štednju..............................................................................................................74.2. Prodaja financijske i nefinancijske imovine u djelomičnom ili potpunom vlasništvu države84.3. Odstupanje od plana punjenja proračuna...................................................................9

5. Tri institucionalne mjere..................................................................................................105.1 Agencija za upravljanje javnim dugom i rizicima javnoga sektora............................105.2 Neovisni ured za proračun.......................................................................................115.3 Fiskalno pravilo u Ustavu.........................................................................................12

6. Srednjoročne i dugoročne simulacije predloženih mjera.................................................136.1. SIMULACIJA 1............................................................................................................136.2. SIMULACIJA 2............................................................................................................146.3. SIMULACIJA 3............................................................................................................16

7. Zaključak.........................................................................................................................168. Dodaci.............................................................................................................................17

1. UvodPred kreatorima ekonomske politike u Republici Hrvatskoj, a posebno Vladom RH, nalazi se zadatak ispravljanja neravnoteža u državnim financijama. Dosadašnja fiskalna politika toleriranja visokih deficita proračuna i čekanja da gospodarski oporavak donese uravnoteženje pokazala se neuspješnom. Prijedlog je, stoga, da se suprotno trenutnoj premisi čekanja, uravnoteženjem proračuna kao temeljnog instrumenta fiskalne politike, stvore preduvjeti za dugoročan i stabilan oporavak domaće ekonomije. Takav zaokret podrazumijeva fiskalnu konsolidaciju koja mora pomiriti nekoliko zahtjeva. Prvi je među njima da fiskalna konsolidacija ne smije ugroziti blagi gospodarski rast u ovome trenutku. Drugi je zahtjev da se među korisnicima državnoga proračuna u što većoj mjeri nastoji ne širiti panika, nesigurnost i osjećaj egzistencijalne ugroze. Također, program mora biti orijentiran smanjenju poreznog opterećenja poduzećima, ali i poslati jasan signal međunarodnoj investicijskoj javnosti da ekonomija značajno mijenja smjer. Mora pružiti okvir za daljnje reformiranje domaće ekonomije. Unatoč smanjenju rashoda, ne smije doći do pada kvalitete pružene javne usluge.

Uvažavajući gore navedene zahtjeve, predlažemo četverogodišnju fiskalnu konsolidaciju koja obuhvaća državne proračune od 2016. do 2019. godine, a treba omogućiti da proračun u 2020. godini bude u suficitu. Ta duža vremenska dimenzija daje priliku da program bude instrument „fine“ prilagodbe, a ne radikalno rezanje i trenutno inzistiranje na fiskalnoj disciplini, iako su određeni rezovi nužni. Radi se isključivo o smanjenju rashoda, a ne povećanju prihoda uvođenjem novih poreza ili povećanjem stopa postojećih. Osim naglaska na postepenoj srednjoročnoj prilagodbi bez većih šokova za gospodarstvo, nastoji i započeti politiku sustavnog smanjenja porezne presije.

Programom dominira ekonomska dimenzija, ali nastoji uvažiti i političku stvarnost u RH, stoga izdvajamo neke od karakteristika koje bi mogle posebno pomoći u komuniciranju programa s javnošću:

1. Nema otpuštanja zaposlenika 2. Nema smanjenja mirovina ili smanjenja plaća većih od 5 % 3. Nema povećanja poreza i doprinosa Treba naglasiti da se radi o programu fiskalne konsolidacije, a ne

gospodarskome programu, čime su određeni sustavi izvan domašaja ovoga dokumenta, iako se reformiranje istih čini opravdanim i nužnim (zdravstveni i mirovinski sustav, JLRS itd.). Konkretno, program ima ukupno 5 ciljeva koji bi se ostvarili sa 3 mjere na prihodovnoj i 3 mjere na rashodovnoj strani te 3 prijedloga institucionalnih mjera usmjerenih dugoročnom unaprjeđenju sustava upravljanja javnim financijama. Mjere na prihodovnoj i rashodovnoj strani su operativni dio programa, dok su institucionalne mjere više strateškoga karaktera te nadopunjuju operativnu dimenziju kako bi se odgovorilo na pitanje kako dugoročno umanjiti rizik ponovljenih fiskalnih neravnoteža kakvih smo svjedoci danas.

1

2. Ciljevi programa2.1.Stabilizacija javnih financija i udjela javnoga duga u BDP-uPrimarni je cilj u naredne 4 godine postepeno smanjivati deficit državnoga proračuna kako bi u 2020. godini bio moguć suficit. Takav širi vremenski horizont u kojemu se želi doći do suficita omogućuje, uz smanjenje deficita, paralelno smanjenje porezne presije, a sve bez većih poremećaja u gospodarskoj aktivnosti. Osim smanjenja deficita pa posljedično tome i javnoga duga, cilj je zaustaviti rast javnoga duga u BDP-u i prodajom državne imovine kojom bi se mogao financirati dio deficita proračuna, odnosno državnu imovinu u potpunosti staviti u funkciju stabilizacije i smanjenja udjela javnog duga u BDP-u. Više o konkretnim mjerama i točnim brojkama u nastavku. Također, osim takvih srednjoročnih operativnih mjera u proračunskom razdoblju 2016.-2019., predlažemo i 3 institucionalne, strateške mjere kojima bi se dugoročno stabilizirale javne financije i uvele bolje prakse u upravljanju istima.

2.2.Smanjenje poreznog opterećenja gospodarstvu i poticanje investicijskog ciklusa

Kada se radi o poreznom sustavu, jasno je da je porezno opterećenje rada uz parafiskalne namete velika destimulacija poduzetnicima u ostvarivanju veće poslovne aktivnosti. Brojnim poslovni subjektima porez na dobit ne predstavlja značajnu smetnju, i njegovo smanjenje nije im prioritet. Na našu žalost, nama usporedive zemlje (primjerice Estonija, Irska, Slovačka itd.) već su otišle daleko u stvaranju uvjeta za poticanje većih stranih i domaćih ulaganja (Doing Business 2016. – Estonija 16., Irska 17., Slovačka 29., Hrvatska 40.). Međutim, stvaranje tako kvalitetnoga ekonomskoga okruženja podrazumijeva dugogodišnje ozbiljne i sustavne napore nositelja ekonomskih politika, što je bio slučaj u spomenutim zemljama. Želi li Republika Hrvatska postići isto, predstoji joj sličan put. Stoga se čini logičnim da se u cilju konkuriranja spomenutim zemljama krene sa smanjivanjem poreznog pritisak na rad. Međutim, ozbiljno smanjenje cijene rada podrazumijeva temeljite reforme zdravstvenog sustava, mirovinskog sustava, zakona o radu i reformu ustroja lokalne samouprave koja bi omogućila značajnije smanjenje poreza na dohodak. U tom kontekstu, podsjećamo na propali pokušaj smanjenja doprinosa u zdravstvu u mandatu prošle Vlade. Dakle, smanjenje cijene rada izvan je dosega ovoga dokumenta koji se ne bavi reformama mirovinskog ili zdravstvenog sustava, a još manje lokalnom samoupravom. Zato predlažemo da drastičnim rezanjem stope poreza na dobit (20 na 12 %) i ukidanjem poreza na kapitalnu dobit, dividendu i štednju direktno pomognemo domaće gospodarske subjekte, a međunarodno privučemo pažnju

2

„stopom poreza na dobit među najmanjima u Europi“. Mišljenja smo da bi takva iznimna porezna konkurentnost u sferi kapitala, u slučaju RH, više doprinijela gospodarskome rastu, negoli ad hoc pokušaj smanjenje cijene rada bez temeljitih reformi.

Takav snažna poruka i domaćoj i stranoj zainteresiranoj javnosti ostvaruje se sa samo 2,45 milijardi kuna manjim prihodima, dok su za isti iznos mogućnosti smanjenje cijene rada male. Može se naći i znanstveno uporište za takvu poreznu politiku. Primjerice, Lee i Gordon (2005) na uzorku od 70 zemalja pronalaze značajan utjecaj stope poreza na dobit na stope rasta BDP-a, gdje smanjenje stope u iznosu 10 postotnih bodova može povećati stopu rasta BDP-a za 1,1 do 1,8 postotnih bodova.

2.3. Smanjenje udjela javnoga sektora u BDP-uOvaj dokument predlaže smanjenje udjela javnoga sektora u BDP-u iz nekoliko razloga. Jedan je taj što je nerijetko slučaj da financijske obveze društava u vlasništvu države dolaze na teret državnom proračunu te je poslovanje brojnih društava u javnome sektoru izvor velikih fiskalnih rizika za Republiku Hrvatsku. Trenutna poslovna praksa u javnome sektoru onemogućuje provedbu kvalitetne fiskalne konsolidacije pa su promjene u toj sferi nužne. Također, moderno tržišno gospodarstvo podrazumijeva da je država napustila bavljenje gospodarskome djelatnošću, izuzev pružanja određenih javnih usluga u kojima mora postići što veću efikasnost, a to nažalost nije slučaj u Hrvatskoj. Stoga predlažemo prodaju određenih poduzeća u državnome vlasništvu prema kriterijima koji su izneseni u kasnijem dijelu teksta.

2.4.Povećanje kreditnoga rejtinga i stvaranje „window of opportunity“ za reforme

Cilj je ovim programom dobiti pozitivnu ocjenu kreditnih agencija u 2016. godini te dugoročno popravljati kreditni rejting kako bi trošak financiranja države bio manji. To vodi smanjenju premije rizika koja bi se prelila i na realni sektor mehanizmom kamatnih stopa, odnosno nižim kamatnim stopama za cijelu ekonomiju (trenutni CDS za Hrvatsku je posebice visok i iznosi 301 bazni bod). S obzirom da je stanje u javnim financijama najvažniji razlog visokih kamatnih stopa, pad istih uslijed fiskalne konsolidacije, povećao bi dohodak brojnih kreditno zaduženih kućanstava, ali i poduzeća, što može biti stimulans rastu. U prilog toj tezi idu i potezi HNB-a koji jasno sugeriraju spremnost da se podrži restriktivna fiskalna politika komplementarnom monetarnom politikom. Takav bi efekt značajno potpomogao gospodarski oporavak. Na priloženome grafikonu vide se CDS spreadovi sa zemljama usporedivima RH i njemačkim CDS-om kao referentom stopom.

3

Izvor: Bloomberg Finance L.P., Markit Group Ltd., Deutsche Bank Research

Gore navedene tvrdnje u svezi troškova financiranja države sugeriraju i neka istraživanja pa tako Bobetko, A., Dumičić, M. i Funda. J. u radu Utjecaj proračunskog manjka i javnog duga na troškove zaduživanja države, kažu: „Rezultati modela pokazuju kako promjena projiciranoga fiskalnog salda i projiciranoga javnog duga ima značajan učinak na razliku u prinosima državnih obveznica, pri čemu je taj učinak izraženiji kod zemalja s tržištima u nastajanju i tijekom razdoblja povećane nestabilnosti na financijskim tržištima.“

Osim toga, ideja je da ne treba čekati da provođenje reformi u funkcioniranju javne i lokalne samouprave, reforme tržišta rada i sličnoga donesu gospodarski rast koji će tada ispraviti neravnoteže u državnim financijama. Upravo suprotno, cilj je programa da stabilizacija javnih financija stvori „window of opportunity“ od 4 godine da se dobro pripreme i provedu strukturne reforme. Primjerice, koketiranje brojem jedinica lokalne samouprave bez smislene analize povećalo bi rizike u upravljanju javnim financijama. Potrebna je prethodna analiza što je optimalno ustrojstvo, a zatim provedba. Ponovo, ovakav model bi bilo lakše komunicirati s javnošću nego ad hoc racionalizaciju. Nešto o preporukama komplementarnih reformi ovome programu na samome kraju.

2.5. Poticaj razvoju domaćeg tržišta kapitala Država direktno koči razvoj tržišta kapitala na nekoliko načina. Prvi je

crowding out efekt, koji se javlja kada država velikim zaduživanjem uzima najveći dio slobodnih sredstava na tržištu. Ovim programom šalje se jasna poruka da će se ubuduće aktivnost države na tržištu smanjiti, odnosno svesti na moguće refinanciranje postojećih neutrživih obveza ili obveza u stranoj valuti, novim kunskim

4

obvezničkim izdanjima, kako bi smanjio likvidnosni i valutni rizik. Time se ostavlja veći prostor za druge privatne sudionike na tržištu. Osim toga, već spomenuta velika premija rizika na državne obveznice i posljedično tome velike kamatne stope čitavoj ekonomiji, također su zapreka ulasku na tržište brojnim gospodarskim subjektima. Ovim programom, značajno se smanjuje i ta barijera, odnosno smanjuje se kreditni rizik na državne obveznice, a razvojem tržišta kapitala i rizik likvidnosti državnih obveznica na domaćem tržištu. Novoosnovana Agencija za upravljanje javnim dugom i rizicima javnoga sektora trebala bi dodatno potaknuti razvoj tržišta, pogotovo tržište državnoga duga, boljim komuniciranjem s zainteresiranom javnošću, boljim planom zaduživanja, sustavom primarnih dilera, razvojem tržišta izvedenica itd. Još jedan poticaj razvoju tržišta je i privatizacija brojnih državnih poduzeća koja bi se dijelom trebala odvijati putem burze, odnosno modelom IPO-a.

3. Tri mjere na rashodovnoj straniNa rashodovnoj strani proračuna prijedlog je da se ublaži rezove njihovim disperziranjem na vremenski horizont od 4 godine. Za proračun u 2016. godini, u odnosu na 2015. godinu predlažemo smanjenje rashoda državnoga proračuna za 4,68 milijardi kuna ili 1,4 posto BDP-a. Rashodi proračuna za 2017., 2018. i 2019. godinu fiksiraju se na razini iz 2016.. godine, odnosno „proračun se zamrzava“. Naravno, za pretpostaviti je da se određeni rashodi proračuna ne mogu fiksirati, primjerice mirovine iz osiguranja, pa će proračuni za 2017., 2018. i 2019. godinu tražiti dodatne uštede unutar samog proračuna kako bi ukupni rashodi bili na razini iz 2016. godine. Pretpostavi li se nužni rast rast rashoda za svaku novu proračunsku godinu u iznosu od 1 milijarde kuna, to sugerira da se u 2017., 2018. i 2019. godini svake godine mora naći dodatnih milijardu kuna ušteda. Brojka od potrebnih milijardu kuna ušteda dobivena je prosječnim porastom rashoda (1,42 mlrd kuna) u razdoblju 2010.-2014. umanjenim za okvirno 30 posto odbijenih kao dio rashoda koji nije nužno trebao rasti. Kada se zbroje iznosi potrebnih smanjenja u 2016., 2017., 2018. i 2019. godini, dolazimo do ukupne konsolidacije u 4 godine od 7,68 milijardi kuna. Značajni rezovi poput plaća i mirovina predviđeni su samo u 2016. godini, a nakon toga nema takvih planova, već se proračun zamrzava na razini iz 2016. godine te se potrebne uštede traže na drugim rashodovnim stavkama.

Godina Smanjenje rashoda (mlrd.

kuna)

Smanjenje rashoda (%

BDP-a)

Automatski rast

rashoda

Neto promjena rashoda (mlrd)

2016. 4.68 1.4 % 1.0 -3.682017. 1.0 0.29 % 1.0 02018. 1.0 0.29 % 1.0 02019. 1.0 0.29 % 1.0 0

Ukupno (4 godine)

7.68 2.27 % / /

5

3.1.Smanjenje rashoda primarnoga proračuna (bez rashoda za kamate) u 2016. godini, za 4,68 milijarde kuna

Kako bi dokument bio što konkretniji, u njemu se nalazi nacrt mogućih ušteda. Ne želimo sugerirati da su one optimalan izbor, već samo želimo dati primjer o kojim se redovima veličina radi, kada govorimo o uštedama od 4,68 milijardi kuna u jednoj godini. Program se ne oslanja na mogući uspjeh reformi u javnome sektoru čime bi došlo do određenih ušteda pa stoga najčešće poseže na najvećim stavkama u proračunu koje se mogu smanjiti bez sustavnih i dugoročnih napora. U tablici, koja se nalazi u dodacima na kraju teksta, su podaci ukupnog smanjenja rashoda od 5,2 milijardi kuna koji uz pretpostavku mogućnosti izvršenja ušteda od 90 % iznose traženih 4,68 milijardi kuna koje smo stavili u naše projekcije. Cijela tablica smjera dati uštede po organizacijskoj klasifikaciji. Međutim, linearno smanjenje plaća svim zaposlenicima smo dali prema ekonomskoj klasifikaciji kako bi tablica bila što kraća. Kada u tablici stoji „across the board smanjenje“ u pojedinom ministarstvu, to se ne odnosi na plaće, da ne bi došlo do dupliranja ušteda jer su već smanjenje prema ekonomskoj klasifikaciji. Bili smo toliko slobodni na taj način sastaviti tablicu budući da se ne radi o službenom dokumentu i kako bi bila što jednostavnija. Nešto kraći pregled je dan u grafikonu ispod.

1500; 29%

1400; 27%

1060; 20%

360; 7%

251; 5%250; 5%

350; 7%

Iznos smanjenja u 2016. (mil. kn)

Rashodi za zaposlene (ekonomska klasifikacija)

Ministarstvo poljoprivrede (subvencije)

Ministarstvo rada i mirovinskog sustava (mirovine)

HZZ (aktivne politike zapošlja-vanja, naknade za nezaposlene)

Program POS

Across the board smanjenja

Ostale uštede

3.2. Zamrzavanje rashoda državnog proračuna u 2017., 2018. i 2019. godini na razini proračuna iz 2016. godine

Svakako da zamrzavanje proračuna podrazumijeva uštede u proračunima 2017., 2018. i 2019. zbog nužnog rasta rashoda poput mirovinskih, međutim oni se mogu

6

ostvariti bez da se ponovno poseže za smanjenjem plaća ili mirovina kao u 2016. godini, s obzirom da su socijalno najosjetljiviji dio plana. Posebno napominjemo da ukoliko dođe do rasta prihoda državnoga proračuna iznad planiranoga iznosa, rast rashoda u zamrznutome proračunu ovime programom nije dopušten. Razlog je to što osim smanjenja rasta javnoga duga u BDP-u i smanjenja deficita, program nastoji smanjiti postotni udio proračuna i proračunskih davanja u ukupnome BDP-u. Zamrzavanjem rashoda proračuna želi se spriječiti negativna praksa, primjerice iz 2015. godine kada se uslijed viših prihoda od očekivanih višak iskoristio za povećanje rashoda, a ne smanjenja manjka (6. stajalište Povjerenstva za fiskalnu politiku, točka 1.).

3.3. Zero based budgetingPotrebno je riješiti se iluzije kako su mnoge stavke proračuna nepromjenjive ili neupitne. Stoga, predlažemo uvođenje periodične prakse sastavljanja proračuna od nule, odnosno zero based budgeting (ZBB). Osim olakšavanja nalaženja ušteda, eliminacije ili smanjenja nepotrebnih programa, identificiranja duplicirajućih aktivnosti, ZBB, nasuprot provođenja rezova tradicionalnim inkrementalnim proračunskim metodama, diferencira i vrednuje različite javne usluge te se uštede prvenstveno ostvaruju u onima nepotrebnima i neefikasnima. Sigurno je da bi javnost lakše prihvatila smanjenja različitih proračunskih izdataka ako bi ona bila obrazložena i povezana s određenim rezultatima. Slijedom konvencionalne prakse, osnovna načela primjene bi podrazumijevala opis svake provođene aktivnosti, opravdanost njezina postojanja, različite moguće razine njihovih financiranja te mjere njihove efikasnosti. Vjerujemo i kako bi takva praksa imala pozitivne dugoročne učinke. ZBB je način prioritizacije aktivnosti u javnom sektoru, povećanja efikasnosti i vrednovanja različitih programa i aktivnosti kroz povezivanje njihovih troškova i koristi. Temelj je to, isto tako, za reformu i modernizaciju javnoga sektora te početak mjerenja njegovih rezultata. ZBB je najbolji način za reduciranje troškova uz istovremeno izbjegavanje smanjenje količine i kvalitete javnih usluga, efikasniju alokaciju resursa, kao i povećanje transparentnosti proračuna. Kako je nerealno i ne osobito racionalno primjenjivati ZBB na godišnjoj razini, prijedlog je njegova primjena na četverogodišnjoj osnovi, tako da svake godine četvrtina ministarstava na taj način preispita svrhovitost i efikasnost svojih troškova. Primjerice, u prvoj godini bi to mogli biti Ministarstvo obrane, Ministarstvo branitelja, Ministarstvo zaštite okoliša, Ministarstvo turizma i Ministarstvo unutarnjih poslova. Uz to, kao oblik stimulacije, timovi zaduženi za budžetiranje unutar pojedinih ministarstava, agencija, uprava bi mogli biti honorirani određenim, niskim, postotkom ukupnih ostvarenih ušteda.Ovakva praksa bi bitno pridonijela eliminaciji nepotrebnih rashoda i aktivnosti te povećanju efikasnosti javnoga sektora. Osim toga, bio bi to način za ostvarivanje ušteda potrebnih za zamrzavanje proračuna u narednom razdoblju.

7

4. Tri mjere na prihodovnoj straniU dijelu koji govori o ciljevima, nešto je više rečeno o razlozima ovakve politike u prihodima proračuna. Smanjuje se stopa poreza na dobit za 40 posto (porezna stopa sa 20 % na 12%) te se ukidaju porez na dividendu, porez na štednju i kapitalnu dobit. Iznos potreban za to jest 2,45 milijardi kuna ili 0,73 posto BDP-a (dio se smanjenja prelijeva na lokalnu samoupravu jer su dio poreza na dohodak). Takve mjere umanjuju neto efekt konsolidacije u 2016. godini, međutim smanjenje poreza u 2017., 2018. i 2019. godini nije predviđeno.

4.1.Smanjivanje poreza na dobit na 12 %, ukidanje poreza na dividende, kapitalnu dobit i kamate na štednju

Već samo smanjenje rashoda stvara određenu pomutnju pa se poreznoj politici treba pristupiti na jednostavan način. Povećanje konkurentnosti domaće ekonomije ili socijalne pravednosti promjenama u poreznom sustavu može se pretvoriti u bezbroj malih zadiranja u sustav, kakav je bio običaj do danas. Stoga se ovim potezom nastoji poslati jednostavna, ali snažna poruka promjene smjera ekonomske politike u RH. Predlažemo smanjivanje poreza na dobit na 12 %, jednu od najnižih stopa u Europi. To bi smanjilo prihode za 2,45 milijarde kuna. Tu bi mjeru potpomognuli sa ukidanjem poreza na dividende, na kapitalnu dobit i štednju. Time oslobađamo 2,45 milijardi kuna domaćoj ekonomiji, ali i signaliziramo preokret stranim ulagačima. Teško je izboriti se za mjesto u tako kompetitivnom okruženju kao što su Estonija, Češka i Slovačka. Vjerujemo da je za cijenu od 2,45 milijardi kuna ovo najbolji efekt koji možemo dobiti. Osim toga, ukidanje spomenutih poreza povećava šanse za razvoj domaćeg tržišta kapitala. Ne bismo sugerirali smanjivanje cijene rada smanjenjem doprinosa dok je god situaciju u proračuna ovako nepovoljna, a financijska struktura socijalnih programa iznimno krhka.

4.2.Prodaja financijske i nefinancijske imovine u djelomičnom ili potpunom vlasništvu države

Namjera je prodajom udjela u poduzećima i prodajom državne imovine namaknuti sredstva za financiranje deficita i posljedično usporiti rast javnoga duga, smanjiti fiskalne rizike koji su posljedica lošeg upravljanja u trgovačkim društvima i pravnim osobama u vlasništvu države, smanjiti udio javnoga sektora u BDP-u itd. Državni ured za upravljanje državnom imovinom u Planu za upravljanje imovinom u vlasništvu RH za 2015. godinu već je izdao smjernice za upravljanje poduzećima od posebnoga ili strateškog interesa za RH, a ovaj se program nadovezuje na taj dokument. Predviđa se:

prodaja svih udjela u poduzećima gdje je država manjinski vlasnik, a nisu na popisu trgovačkih društava i drugih pravnih osoba od strateškog i posebnoga interesa za Republiku Hrvatsku iz 2015. godine

prodaja svih udjela u poduzećima u kojima je država većinski vlasnik, a nisu na popisu trgovačkih društava i drugih pravnih osoba od strateškog i posebnoga interesa za Republiku Hrvatsku iz 2015. godine

sklapanje ugovora o koncesiji s privatnim investitorima za pomorske luke, zračne luke i cestovne prometnice (autoceste) kojima upravljaju trgovačka društava i druge pravne osobe od strateškog i posebnoga interesa za

8

Republiku Hrvatsku iz 2015. godine, primjerice HAC i Autoceste Zagreb-Rijeka, a za koje to do sada nije bio slučaj

smanjenje broja trgovačkih društava i drugih pravnih osoba od strateškog i posebnoga interesa za Republiku Hrvatsku te prodaja udjela u istima

prodaja udjela u određenim društvima sa popisa trgovačkih društava i drugih pravnih osoba od strateškog i posebnoga interesa za Republiku Hrvatsku iz 2015. godine

Prema popisu trgovačkih društava i drugih pravnih osoba od strateškog i posebnoga interesa za Republiku Hrvatsku iz 2015. godine, takvih je društava 59. Predlažemo da se s te liste uklone slijedeća trgovačka društva te se prodaju mogući (preostali) udjeli u tim društvima u vlasništvu RH:

1. Podravka d.d., Koprivnica2. Končar elektroindustrija d.d., Zagreb3. Petrokemija d.d., Kutina4. Brijuni rivijera d.o.o., Pula5. Hrvatska poštanska banka d.d., Zagreb6. Croatia banka d.d., Zagreb7. Croatia Airlines d.d., Zagreb8. ACI d.d., Opatija9. Hrvatska lutrija d.o.o., Zagreb10. Sunčani Hvar d.d., Hvar

Predlažemo da se pristupi prodaji udjela u nekim poduzećima koja su ostala na popisu trgovačkih društava i drugih pravnih osoba od strateškog i posebnoga interesa za Republiku Hrvatsku iz 2013. godine, a da država subvencionira određene djelatnosti tih poduzeća (dostavu pošte u nepristupačnim područjima, neke putničke linije u željezničkom prijevozu i sl.) Stoga predlažemo prodaju udjela u:

1. HŽ Cargo d.o.o., Zagreb2. HP – Hrvatska pošta d.d., Zagreb3. Jadrolinija, Rijeka4. HŽ Putnički prijevoz d.o.o., Zagreb5. Đuro Đaković Holding d.d., Slavonski Brod

Za sva ostala poduzeća predviđen je nastavak provedbe spomenutog plana DUDI-ja za 2015. godinu. Ovim programom nije predviđena prodaja preostaloga udjela u INA-i, JANAF-u i PlinaCro-u jer se ne radi isključivo o ekonomskoj dimenziji, već i političkoj, geopolitičkoj itd. Kada je riječ o HEP-u, tada predlažemo inicijalnu javnu ponudu dionica članica HEP Grupe kako bi se prikupila sredstva za restrukturiranje kompanije, krenulo u profesionalizaciju menadžmenta itd. Prema procjenama Eurostata vrijednost državne imovine kreće se oko 31 milijarde eura, odnosno 236 milijardi kuna. Plan je u razdoblju konsolidacije od 2016. do 2019. godine prodajom i koncesijom financijske i nefinancijske državne

9

imovine prihodovati između 5 i 7 posto ukupne procijenjene vrijednosti, tj. između 11,85 milijardi i 16,6 milijardi kuna te tim iznosom financirati deficit proračuna, kako bi se smanjila potreba za zaduživanjem države.

4.3. Odstupanje od plana punjenja proračunaUz zamrznute rashode proračuna u 2016., 2017., 2018. i 2019. godini, planirani su deficiti redom do 3,05 %, 2,28 %, 1,37 % i 0,5 % BDP-a od 2016. do 2019. godine. Ukoliko su ciljani deficiti veći od planiranih, oni se moraju postići isključivo daljnjim smanjenjem rashoda, a ne povećanjem poreza, odnosno prihoda. Ukoliko dođe situacije u kojoj su deficiti manji od planiranih, ovim programom nije dopušten rast rashoda, ali je dopušteno smanjenje poreza do iznosa planiranog deficita, odnosno pad prihoda od poreza.

2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.

-5.00%-4.00%-3.00%-2.00%-1.00%0.00%1.00%2.00%3.00%4.00%

Saldo proračuna i primarni saldo u BDP-u 2016.-2020.

Deficit proračuna/BDP Primarni saldo/BDP

5. Tri institucionalne mjerePoučeni dosadašnjim iskustvima upravljanja javnim financijama, više je nego očito da su potrebni dodatni mehanizmi, institucije i rješenja kako bi se postigla veća odgovornost i uspješnost u procesu. Zato ovaj program nastoji, osim kratkoročnih i srednjoročnih rješenja, ponuditi mjere u cilju izgradnje dugoročnog institucionalnog okvira za održavanje stabilnosti i discipline sustava državnih financija. Radi se o tri institucije: Agencija za upravljanje javnim dugom i rizicima javnog sektora, Neovisni ured za proračun i numeričko fiskalno pravilo u Ustavu. Naime, smanjiti sklonost nositelja vlasti toleriranju velikih neravnoteža u proračunu moguće je na tri načina: prenošenjem dijela fiskalnih odgovornosti na profesionalizirano tijelo, uvođenjem numeričkih ograničenja u

10

fiskalni sustav i poboljšanjem proračunskoga procesa. Vodeći se pozitivnim iskustvima brojnih zemalja, ovaj program kombinira sva tri rješenja koja se međusobno nadopunjuju kako bi pozitivni efekti bili što veći.

5.1 Agencija za upravljanje javnim dugom i rizicima javnoga sektora

Uvažavajući činjenicu da je fiskalna politika determinirana demokratskim procesom u kojemu se, između ostaloga, sukobljavaju ideje i o načinima redistribucije dobara u društvu, jasno je da se cjelokupna fiskalna politika ne može izdvojiti na neko strano profesionalizirano tijelo. Međutim, određeni dijelovi fiskalne politike, poput upravljanja javnim dugom, mogu se izdvojiti iz domene klasične fiskalne politike te profesionalizirati. Mišljenja smo kako Sektor za upravljanje javnim dugom unutar Državne riznice nije institucionalno dorastao sve većim izazovima upravljanja javnim dugom. Kako bi se optimizirao proces upravljanja javnim dugom i rizicima koji proizlaze iz javnoga sektora, predlažemo osnivanje Agencije za upravljanje javnim dugom i rizicima javnoga sektora jer bi takva mjera bolje doprinijela ispunjenju cilja financiranja države uz najnižu cijenu i razuman rizik. Postoje tri modela za uspostavu takvog ureda ili agencije - kao: a) neovisno tijelo, b) tijelo unutar MF-a i c) tijelo unutar središnje banke. Sugestija je autora da se Agencija organizira po uzoru na irski NTMA (eng. National Treasury Management Agency) koji osim osnovnog cilja brige o javnom dugu i financiranju države, upravlja i državnom imovinom. Razvoj Agencije i preuzimanje ovlasti može se odvijati u fazama, kako bi se okupio najbolji profesionalni kadar. Neki od zadataka Agencije su:

1. prikupljanje sredstava za dodatno financiranje državne potrošnje uz najnižu cijenu i prihvatljiv rizik

2. izrada prijedloga strategije upravljanja javnim dugom u suradnji s Ministarstvom financija

3. provedba Strategije upravljanja javnim dugom koju je usvojila Vlada RH 4. izrada i primjena plana (kalendara) zaduživanja kako bi se ostvarila bolja

suradnja sa investitorima (lakše planiranje likvidnosti investitora, češća i manja izdanja MF-a itd.)

5. analiza portfelja javnoga duga te unaprjeđenje njegove strukture s ciljem smanjenja kamatnog, likvidnosnog i tečajnog rizika

6. procjena i upravljanje rizicima javnoga sektora 7. u skladu sa zadatkom 6. i odobravanje državnih jamstava8. priprema detaljnih i transparentnih informacija o javnome dugu te njihova

redovita objava na mrežnim stranicama AgencijePosebno je važno da tijekom svoga srednjoročnog razvoja, Agencija preuzme proces dodjele državnih jamstava koji su često izvor rizika za fiskalni sustav, budući da su takva jamstva nerijetko realizirana na štetu državnoga proračuna. Osim toga, cilj je Agencije razvoj domaćeg tržišta kapitala pa u tome kontekstu i mogući razvoj sustava primarnih dilera te tržišta izvedenica, kako bi se unaprijedilo primarno i

11

poglavito sekundarno tržište državnoga duga. Na kraju, poželjno je da neovisna Agencija profesionalizira i upravljanje državnom imovine, a pogotovo onom nefinancijskom po uzoru na već spomenuti NTMA. Izbor ravnatelja takve agencije vršio bi se na isti način opisan niže u tekstu, odnosno u dijelu o izboru ravnatelja Neovisnog ureda za proračun.

5.2 Neovisni ured za proračunS obzirom na vrlo niske razine institucionalnog okvira za praćenje proračunskoga stanja, javnoga duga, kao i uopće fiskalnog, pa i ekonomskog, vrednovanja određenih zakona i akata, vjerujemo da bismo trebali osnovati neovisni ured za proračun, po uzoru na one najpoznatije - američki Congressional Budget Office, ili, još prikladnije, britanski Office for Budget Responsibility. Vjerujemo da je postojanje takvoga ureda izuzetno značajno za transparentnost, prioritizaciju, pa u konačnici i zdravlje hrvatskih javnih financija. Ova je mjera usmjerena na poboljšanje proračunskoga procesa, jer je nerijetko slučaj da se proračun planira vrlo manjkavo, odnosno pretjerano optimistično. Zadaci toga ureda svodili bi se na: procjenu kretanja javnih prihoda i rashoda, prvenstveno u kratkome i srednjemu

roku (do 5 godina) praćenje javnoga duga, osobito dugoročne procjene njegova kretanja gospodarske prognoze, osobito u svezi s utjecajem predloženih fiskalnih mjera na

gospodarska kretanja praćenje i ocjenjivanje napretka u ostvarivanju proračunskih ciljeva izvršne vlasti

te pridržavanja fiskalnoga pravila nadzor predloženih državnih proračuna (u smislu realnosti određenih prognoza,

planiranih stavki i sl.) vrednovanje određenih mjera (primjer: mirovinska reforma i njen dugoročni

utjecaj na javne financije) po uzoru na CBO, suradnja sa zakonodavnim tijelom – određen broj zastupnika

mogao bi tražiti procjene i vrednovanje CBO-a kada su u pitanju njihovi prijedlozi, ili potezi izvršne vlasti itd.

Ravnatelj ureda trebao bi biti ugledna i stručna osoba, predložena i potvrđena od strane peteročlanoga odbora koji bi činili predsjednik države, ministar financija, guverner HNB-a, predstavnik sindikata te predsjednik HUP-a. Dodatno, kako bi se postigla što je veća neovisnost o političkim promjenama i procesima, zamisao je da se ravnatelj imenuje na šestogodišnji mandat. Tražila bi se većina od 4 od 5 članova odbora, iz razloga sprječavanja mogućega preglasavanja i prakse imenovanja nedovoljno kompetentnih i politički svrstanih osoba, što bi narušilo cilj etabliranja ureda kao nepristrane i cijenjene institucije. Uz to, jasno je da je problem i nepostojanje razvijenih makroekonomskih modela hrvatskoga gospodarstva, te stoga i nemogućnost ozbiljnijega modeliranja određenih varijabli i ekonomskih kretanja. Usprkos

12

tehničkim ograničenjima, najveći problem je, dakako, osiguranje same stručnosti i barem razmjerne neovisnosti. Stoga je to definitivni prioritet prilikom uspostavljanja njegovoga ustroja i funkcioniranja.

5.3 Fiskalno pravilo u UstavuOsim što je potrebna konsolidacija, jednako je tako potrebno ustanoviti mehanizme koji će osigurati odgovornije upravljanje javnim financijama u budućnosti kako bi se minimizirali rizici u javnom sektoru. Pozitivna iskustva mnogih zemalja sugeriraju uvođenje numeričkih fiskalnih pravila kojima se onemogućuju negativne prakse kako u vrijeme ekspanzije, tako i u vrijeme recesije. U Republici Hrvatskoj fiskalno je pravilo dio Zakona o fiskalnoj odgovornosti, međutim ono je loše strukturirano i teško ostvarivo (javni dug ispod 60 % BDP-a), a osim središnje države, Zakon se odnosi i na JLRS, izvanproračunske korisnike i sl. Ne postoje automatski mehanizmi konsolidacije u slučaju kršenja pravila, a kazne za prekršena pravila nisu adekvatne. Zato predlažemo da se središnja država izdvoji iz Zakona o fiskalnoj odgovornosti i redefinirano pravilo koje se na nju odnosi uvrsti u Ustav Republike Hrvatske s početkom primjene od 01.01.2020. godine. Prve dvije mjere, Agencija za upravljanje javnim dugom i Neovisni ured za proračun, bili bi više nego dobra potpora fiskalnome pravilu te smo uvjerenja kako ukupno djelovanje sve tri mjere može postaviti više nego zdrave fiskalne temelje daljnjemu razvoju domaće ekonomije. Pravilo mora balansirati fleksibilnost i disciplinu te nikako ne smije djelovati prociklično, ali mora imati jasne automatske mehanizme ispravljanja neravnoteža. Osnovne premise pravila u Ustavu su:

1. Primarni proračun uvijek i bez iznimke mora biti u suficitu, osim u slučaju neposredne ratne opasnosti, rata itd.

2. Deficit državnoga proračuna može biti do 0,5 % BDP-a, ukoliko se poštuje pravilo pod točkom 1.

3. Deficit iz točke 2. može se povećati za iznos za koji su smanjeni prihodi u državnome proračunu uslijed smanjenja poreznih stopa, ukidanja poreza ili drugih nameta, a maksimalno do 0,25 % BDP-a.

4. Deficit iz točke 2. ili 3. može se povećati za iznos za koji su povećani rashodi za kapitalne investicije u odnosu na prethodnu proračunsku godinu, a maksimalno do 0,25 % BDP-a.

5. Deficit državnoga proračuna može biti do 2,0 % BDP-a, ako je došlo do pada gospodarske aktivnosti u dva kvartala za redom, uz poštivanje pravila iz točke 1.

6. U slučaju neposredne ratne opasnosti, rata, prirodnih katastrofa itd. deficit državnoga proračuna može biti do 5 % BDP-a.

7. Odstupanja od ovih pravila ustanovljuju se jedino usporedbom s proračunskim podacima i projekcijama Nezavisnog ureda za proračun.

8. Ukoliko se jedno od pravila ne poštuje, premijer je dužan podnijeti program izravnanja Hrvatskome Saboru u roku 60 dana od utvrđivanja odstupanja.

13

9. Ukoliko Ustavni sud RH ustanovi da program predsjednika Vlade RH prema izračunu Neovisnoga ureda za proračun neće udovoljiti potrebi poštivanja pravila, Ustavni sud može raspustiti Hrvatski Sabor.

10.Ukoliko se u roku 90 dana od početka proračunske godine ne donese državni proračun sukladan fiskalnim pravilima Ustava, Ustavni sud može raspustiti Hrvatski Sabor.

11.Udio javnoga duga u BDP-u ne smije prelaziti 90 %, osim u slučaju ratnih opasnosti, prirodnih katastrofa itd.

Zakon o fiskalnoj odgovornosti, u tom slučaju, treba se u potpunosti prilagoditi reguliranju odgovornosti JLRS-a, izvanproračunske korisnike itd.

6. Srednjoročne i dugoročne simulacije predloženih mjeraZa potrebe ilustracije predloženih mjera priložene su tri jednostavne simulacije koje žele naglasiti nekoliko bitnih razlika između scenarija prema trenutnim postavkama i onih koji uključuju u efekte provođenja predloženih mjera konsolidacije, kako u srednjem tako i u dogom roku. U dolje prikazanim simulacijama, uzeta je pretpostavka da fiskalna konsolidacija i smanjenje poreza neće donijeti veći gospodarski rast ili pad, odnosno u razdoblju 2016. – 2019. predviđen je prosječni godišnji rast od 1,5 % BDP-a, unatoč radovima koji sugeriraju da postoji signifikantna pozitivna povezanost između smanjenja poreza na dobit i rasta BDP-a. Primjerice, Lee i Gordon (2005) na uzorku od 70 zemalja pronalaze značajan utjecaj stope poreza na dobit na stope rasta BDP-a, gdje smanjenje stope u iznosu 10 postotnih bodova može povećati stopu rasta BDP-a za 1,1 do 1,8 postotnih bodova. Također, Djankov et al. (2010) pokazuju na temelju podataka iz 85 zemalja kako smanjenje efektivne porezne stope na dobit za rezultat ima signifikantno povećanje ukupnih investicija, izravnih stranih ulaganja, poduzetničke aktivnosti te smanjenje sive ekonomije. Posebno je značajan utjecaj na FDI, gdje promjena porezne stope za 10 postotnih bodova implicira suprotnu promjenu stope FDI za čak 2,3 postotna boda (prosječna stopa FDI je 3,36 %).

Mogući rast gospodarske aktivnosti zanemaren je i iz razloga toga što fiskalna konsolidacija nerijetko za sobom nosi i određeni pad gospodarske aktivnosti. Tako Alessandro Cugnasca and Philipp Rother iz ECB-a nalaze u svom radu Fiscal multipliers during consolidation: evidence from the European Union da u zemljama poput Hrvatske može doći do pada gospodarske aktivnosti od 76 lipa po svakoj kuni konsolidacije. U našim je to nacrtima negativan učinak na BDP od 1,07 % u 2016. godini, dok je to oko 0,22 % u sljedećim godinama. Budući da je moguć sličan pozitivan učinak uslijed pada porezne stope na dobit i budući da Alessandro Cugnasca and Philipp Rother sugeriraju da konsolidacija može imati i pozitivan učinak na rast BDP-a uslijed rasta povjerenja, pretpostavili smo da će spomenute mjere međusobno više ili manje anulirati utjecaj na gospodarsku aktivnost te smo pretpostavili nastavak dosadašnjeg rasta od 1 do 2 % godišnje i to: 1% u 2016., 1,5 % u 2017., 1,75 % u 2018., 2 % u 2019. godini. Dakle, prosjek od 1,5 % godišnje, bez značajnih odstupanja od stope u 2015. godini.

14

6.1.SIMULACIJA 1Pretpostavke simulacije gore navedenih mjera su slijedeće u srednjem roku:

1. smanjenje rashoda za 1,4 posto BDP-a u prvoj godini2. smanjenje prihoda za 0,73 posto BDP-a u prvoj godini3. prosječni godišnji rast BDP-a od 1,5 posto u razdoblju 2016.- 2019. (1 % u

2016., 1,5 % u 2017., 1,75 % u 2018., 2 % u 2019. godini)4. prosječni godišnji rast prihoda proračuna od 2,5 milijarde kuna (1,5 mlrd. u

2016., 2,5 mlrd. u 2017., 3 mlrd. u 2018., 3 mlrd. u 2019.)5. zamrznut proračun6. prihodi od prodaje državne imovine u razdoblju 2016.- 2019. iznose 11,85

milijardi kuna (1,96 mlrd. 2016., 3,46 mlrd. u 2017., 3,46 mlrd. u 2018., 2,96 mlrd. u 2019. godini)

7. javni dug na kraju 2015. godine iznosi 290 milijardi kuna8. deficit proračuna u 2015. godini 13 milijardi kuna9. BDP u 2015. godini 333 milijarde kuna

2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.-0.50%0.00%0.50%1.00%1.50%2.00%2.50%3.00%3.50%4.00%4.50%

80.00%

82.00%

84.00%

86.00%

88.00%

90.00%

92.00%

Javni dug i deficit u BDP-u u razdoblju 2015. do 2020.

Deficit proračuna/BDP Javni dug/BDPJavni dug nakon prodaje imovine/BDP

Prema gornjem scenariju značajniji pad udjela javnoga duga u BDP-u počinje 2018. godine, a kada se dodaju efekti prodaje državne imovine, taj proces započinje već u 2017. godini te završetkom konsolidacije dolazi na 84 % BDP-a. Taj scenarij omogućuje miran početak primjene fiskalnog pravila od 2020. godine.

6.2.SIMULACIJA 2Kako bismo ilustrirali učinke proračunskih mjera i institucionalnih mjera na javni dug, proveli smo jednostavnu simulaciju kretanja javnoga duga u odnosu na BDP za razdoblje 2015.-2020. te za dugoročno razdoblje 2015.-2030. U oba scenarija

15

pretpostavljen je javni dug u iznosu 290 milijardi kuna na kraju 2015. godine te rast BDP-a u 2015. po stopi 1,5 posto.Baseline scenarij opisuje kretanje javnoga duga u uvjetima nastavljanja dosadašnje politike te se temelji na pretpostavkama:

1. godišnji rast rashoda po stopi 1,2 posto (koliko je iznosio prosječni rast rashoda proračuna središnje države 2009.-2014.)

2. izvanredni rast plaća u javnome sektoru u 2016. u iznosu 1,8 milijardi kuna zbog sporazuma sa sindikatima

3. rast prihoda u iznosu 2,5 milijarde kuna godišnje od 2016. do 2019. te 3 mlrd. 2020.

4. prosječni rast BDP-a 1,65 posto godišnje u razdoblju 2016.- 2020. (1 % u 2016., 1,5 % u 2017., 1,75 % u 2018., 2 % u 2019.i 2020. godini)

Scenarij konsolidacije opisuje kretanje javnoga duga u uvjetima provođenja fiskalne konsolidacije predložene u ovome programu, temeljeno na sljedećim pretpostavkama:

1. smanjenje rashoda u 2016. za neto 3,68 milijardi kuna u odnosu na plan za 2015. (4,68 mlrd. ušteda te 1 mlrd. rasta nužnih rashoda)

2. zamrznuti proračunski rashodi u razdoblju 2016.-2019. te rast rashoda za 1 mlrd. kuna u 2020.

3. rast prihoda od 1,5 mlrd. kuna u 2016., 2,5 mlrd. u 2017., 3 mlrd. u 2018., 2019. i 2020.

4. negativni učinak predloženih smanjenja i ukidanja poreza na proračunske prihode u iznosu 2,45 milijardi kuna, odnosno uzimajući u obzir točku 3, neto smanjenje prihoda od 950 mil. kuna u 2016.

5. prosječni rast BDP-a 1,65 posto godišnje u razdoblju 2016.- 2020. (1 % u 2016., 1,5 % u 2017., 1,75 % u 2018., 2 % u 2019.i 2020. godini)

6. prihod od prodaje državne imovine u iznosu od 11,85 milijardi kuna (4 godine)

2015.

2016.

2017.

2018.

2019.

2020.

75.00%

80.00%

85.00%

90.00%

95.00%

100.00%

Kretanje javni dug/BDP, 2015.-2020.

Baseline scenarijScenarij konsolidacije

16

Rezultati simulacije pokazuju kako bi u baseline scenariju 2020. javni dug u odnosu na BDP narastao na 97 %, dok bi proračunski deficit bio sveden na manje od 3 posto BDP-a. Nasuprot tome, scenarij konsolidacije, napravljen konzervativno (ne predviđajući mogući značajniji učinak mjera na rast BDP-a), predviđa postupnu stabilizaciju i smanjenje javnoga duga te njegovu visinu u iznosu 83,7 posto BDP-a na kraju razdoblja, uz proračunski suficit u 2020.

6.3.SIMULACIJA 3Dugoročna simulacija kretanja javnoga duga u razdoblju do 2030. godine također razdvaja baseline scenarij i scenarij konsolidacije.Baseline scenarij se temelji na pretpostavkama:

1. prosječni rast BDP-a po stopi od 2 posto godišnje2. konstantni proračunski deficit u iznosu 3 posto BDP-a

Scenarij konsolidacije se temelji na pretpostavkama:1. prosječni rast BDP-a po stopi od 2,57 posto godišnje (prosječni rast u

razdoblju 2000.-2010.)2. prosječnoga deficita u iznosu 0,5 posto BDP-a, odnosno poštivanju fiskalnog

pravila u Ustavu

2015.201

7.201

9.202

1.202

3.202

5.202

7.202

9.50.00%60.00%70.00%80.00%90.00%

100.00%110.00%

Kretanje javni dug/BDP, 2015.-2030.

Baseline scenarijScenarij konsolidacije

Rezultati dugoročne simulacije ukazuju na permanentni rast javnoga duga u odnosu na BDP-u u slučaju nastavka dosadašnjih praksi, završavajući na više od 107 posto pri kraju razdoblju. U slučaju provođenja mjera iz ovoga programa, rezultat je pad javnoga duga na iznos od 69 posto BDP-a. Može se zaključiti da bi ovaj program fiskalne konsolidacije mogao dugoročno osigurati pretpostavke za ispunjenje uvjeta za ulazak u eurozonu.

17

7. Zaključak Ako već do sada nije bilo jasno, 2015. godina je pokazala da RH ima problem velikih strukturnih deficita, koji su do te mjere neodrživi da čak i promjena gospodarskoga ciklusa, odnosno rast od 1,5 do 1,7 posto, ne uspijeva značajno umanjiti proračunsku rupu. Strukturni se deficiti mogu riješiti samo strukturnim reformama, ali one zahtijevaju vrijeme kojega je sve manje. Međutim, ovaj program, uvažavajući razmjer problema u kojima se nalaze državne financije, nastoji hitno preokrenuti trend i stabilizirati javne financije u narednome četverogodišnjem razdoblju pa je to razlog zašto se ne oslanja na mogući uspjeh strukturnih reformi. Jednostavno, to je rizik kojega RH s javnim dugom na 90 % BDP-a ne može preuzeti, pa je potrebna žurna prilagodba koja ne može čekati efekt reformi. Ipak, program ne odbacuje dugoročnu nužnost strukturnih reformi pa nastoji uspostavi institucionalni okvir koji će umanjiti sklonost vladajućih da toleriraju visoke neravnoteže u javnim financijama i time pružiti okvir i tempo za provođenje strukturnih reformi. Iako je projekcijama ovoga programa predviđeno smanjenje javnoga duga, kako u razdoblju do 2020. godine, ali i 2030. godine, još dugoročniji pogled na javne financije u RH sugerira velike i teško premostive probleme, ako se ne posegne za strukturnim reformama. Demografski pritisci na zdravstveni sustav i mirovinski sustav toliko su veliki u dugome roku da se može dovesti u pitanje i sama opstojnost tih sustava. Stoga, osim provođenja ovoga programa, preporučamo i hitne strukturne reforme mirovinskoga i zdravstvenoga sustava koji će ih učiniti dugoročno održivima, obzirom da su čak i u ovome trenutku veliki generatori deficita u proračunu te postoji znatan prostor za racionalizaciju.

8. DodaciTabela 1. Planirane uštede u 2016.

VRSTA RASHODA PLAN 2015. UŠTEDE OPIS UŠTEDE

31 Rashodi za zaposlene25.123.743.200

-1.500.000.000,00

linearno smanjenje 5 %

3005 Ministarstvo obrane 4.409.345.700 -90.000.000,00

2504

OPREMANJE, MODERNIZACIJA I IZGRADNJA 981.854.890 -50.000.000,00

2507 OBUKA I LOGISTIČKA POTPORA ORUŽANIH

320.457.390 -40.000.000,00

18

SNAGA

40

MINISTARSTVO UNUTARNJIH POSLOVA 4.741.521.462 -60.000.000,00

across the board smanjenje

02010 Ured za udruge 110.164.095

A509014

NACIONALNA ZAKLADA ZA RAZVOJ CIVILNOG DRUŠTVA - UDRUGE ZA RAZVOJ ZAJEDNICE

46.077.000

381 Tekuće donacije 46.077.000

-15.000.000,00

55MINISTARSTVO KULTURE 924.363.576 -60.000.000,00

across the board smanjenje

049 MINISTARSTVO GOSPODARSTVA 1.489.629.930

-60.000.000,00

60MINISTARSTVO POLJOPRIVREDE 6.587.949.305

-1.310.000.000,00

A819058

ZPP - IZRAVNA PLAĆANJA POLJOPRIVREDNIM PROIZVOĐAČIMA 2.880.174.141

-1.170.000.000,00

A820055

IZRAVNA PLAĆANJA U POLJOPRIVREDI 139.348.750 -40.000.000,00

A821058

ZPP - MJERE UREĐENJA TRŽIŠTA POLJOPRIVREDNIH PROIZVODA 135.778.886 -40.000.000,00

A820058

ZPP - MJERE RURALNOG RAZVOJA 860.684.214 -150.000.000,00

352

Subvencije trgovačkim društvima, poljoprivrednicima i obrtnicima izvan javnog sektora 554.290.876 -150.000.000,00

19

6545Agencija za obalni linijski promet 315.591.600 -65.000.000,00

A570323

POTICANJE REDOVITIH POMORSKIH PUTNIČKIH I BRZOBRODSKIH LINIJA 309.700.000 -65.000.000,00

351Subvencije trgovačkim društvima u javnom sektoru 309.700.000 -65.000.000,00

7620

Agencija za pravni promet i posredovanje nekretninama 480.724.400 -251.700.000,00

3504POTICANJE STAMBENE GRADNJE 266.135.000 -251.700.000,00

K576201

DRUŠTVENO POTICANA STANOGRADNJA 236.500.000 -236.500.000,00 ukidanje

T551024

SUBVENCIJE I DRŽAVNA JAMSTVA ZA STAMBENE KREDITE 15.200.000 -15.200.000,00 ukidanje

77

MINISTARSTVO ZAŠTITE OKOLIŠA I PRIRODE 959.407.498 -70.000.000,00

across the board smanjenje

80

MINISTARSTVO ZNANOSTI, OBRAZOVANJA I SPORTA 13.942.958.116 -55.000.000,00

3915 RAZVOJ SPORTA 192.195.909 -55.000.000,00

A557047

PROGRAMI JAVNIH POTREBA U SPORTU NA DRŽAVNOJ RAZINI 111.095.000 -55.000.000,00

381 Tekuće donacije 111.095.000 -55.000.000,00

86 MINISTARSTVO RADA I MIROVINSKOGA

41.902.360.739 -1.066.505.000,00

20

SUSTAVA

8620

Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje 38.611.262.330

-1.066.505.000,00

4102MIROVINE I MIROVINSKA PRIMANJA 36.611.900.000

-1.066.505.000,00

A688037

MIROVINE HRVATSKE VOJSKE 325.000.000 -16.250.000,00

linearno smanjenje 5 posto

A688038

MIROVINE SABORSKIH ZASTUPNIKA 42.500.000 -2.125.000,00

linearno smanjenje 5 posto

A688039

MIROVINE PRIPADNIKA BIVŠE JNA 293.000.000 -14.650.000,00

linearno smanjenje 5 posto

A688040

MIROVINE ČLANOVA IVS, SIV I ADMINISTRATIVNO UMIROVLJENIH JAVNIH SLUŽBENIKA 22.500.000 -1.125.000,00

linearno smanjenje 5 posto

A688041

MIROVINE BIVŠIH POLITIČKIH ZATVORENIKA 85.000.000 -4.250.000,00

linearno smanjenje 5 posto

A688042 MIROVINE HAZU 4.600.000 -230.000,00

linearno smanjenje 5 posto

A688043 MIROVINE BORACA NOR-A 228.000.000 -11.400.000,00

linearno smanjenje 5 posto

A688044 MIROVINE MUP-A 365.000.000 -18.250.000,00

linearno smanjenje 5 posto

A688045

MIROVINE HRVATSKE DOMOVINSKE VOJSKE 63.500.000 -3.175.000,00

linearno smanjenje 5 posto

A688046

MIROVINE NA TEMELJU OSIGURANJA - STAROSNE MIROVINE 21.808.000.000 -545.200.000,00

linearno smanjenje 2 posto

A68804 MIROVINE NA TEMELJU 3.772.800.000 -94.320.000,00

linearno

21

7OSIGURANJA - INVALIDSKE MIROVINE

smanjenje 2 posto

A688048

MIROVINE NA TEMELJU OSIGURANJA - OBITELJSKE MIROVINE 4.856.200.000 -121.405.000,00

linearno smanjenje 2 posto

A688049

OSTALA MIROVINSKA PRIMANJA (TO I TPNJ) 26.500.000 -1.325.000,00

linearno smanjenje 5 posto

A753010

MIROVINE HRVATSKIH BRANITELJA 4.656.000.000 -232.800.000,00

linearno smanjenje 5 posto

8625Hrvatski zavod za zapošljavanje 2.891.313.509 -360.000.000,00

A689023

AKTIVNA POLITIKA ZAPOŠLJAVANJA 567.819.000 -160.000.000,00

smanjenje 28 posto

A689014

NAKNADE NEZAPOSLENIMA 1.534.954.670 -200.000.000,00

smanjenje 13 posto

MINISTARSTVO FINANCIJA -45.500.000,00

4104

POTICAJI ZA ČLANOVE DOBROVOLJNIH MIROVINSKIH FONDOVA 45.500.000 -45.500.000,00

ukidanje poticaja

MINISTARSTVO TURIZMA -53.939.000,00

A587018

PROGRAMI SUBVENCIONIRANJA KREDITNIH PROGRAMA U TURIZMU 29.790.000 -29.790.000,00

ukidanje programa

A587055

KONKURENTNOST TURISTIČKOG GOSPODARSTVA 24.149.000 -24.149.000,00

ukidanje programa

MINISTARSTVO SOCIJALNE SKRBI -41.223.000,00

A799009

NAKNADA ZA UGROŽENOG KUPCA ENERGENATA 41.233.000 -41.223.000,00

ukidanje programa

UKUPNO -

22

5.193.705.000,00

23