M I N I S T A R S T V O F I N A N S I J A C R N E G O R E

STRATEGIJA RAZVOJA UNUTRAŠNJE FINANSIJSKE KONTROLE

U JAVNOM SEKTORU (PIFC-PUBLIC INTERNAL FINANCIAL CONTROL)

U CRNOJ GORI

Podgorica, decembar 2007.godine

S A D R Ž A J

1. Uvod....................................................................................................3

2. Rezime.................................................................................................4

3. Osnovni elementi koncepta unutrašnje finansijske kontrole javnog sektora (PIFC).......................................................5

3.1. Sistem finansijskog upravljanja i kontrole.................................................6

3.2. Funkcionalno nezavisna unutrašnja revizija..............................................7 3.3. Centralna harmonizacijska jedinica (CHU) za sisteme finasijskog upravljanja i kontrolu i unutrašnju reviziju.............................8

4. Analiza postojećeg stanja unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru Crne Gore...............................................................9

4.1. Institucionalni okvir ....................................................................................9 4.2. Zakonodavni okvir .....................................................................................11

4.3.Ocjena postojećeg sistema finansijskog upravljanja i kontrole.............12 4.4. Unutrašnja revizija.....................................................................................15

5. Razvoj sistema PIFC u Crnoj Gori....................................................16 5.1 Razvoj koncepta upravljačke odgovornosti...............................................17

5.2. Razvoj efektivnog sistema finansijskog upravljanja i kontrole...............17 5.3. Razvoj decentralizovane unutrašnje revizije.............................................18 5.4. Osnivanje centralne harmonizacijske jedinice.........................................19 5.5. Upravljanje i kontrola fondovima EU.........................................................20

5.6 Utvrdjivanje kontrola /postupaka vezanih za značajne nepravilnosti i prevare.................................................................................21

6. Akcioni plan..........................................................................................22

1. Uvod

Evropska komisija je, u Izvještaju o napretku Crne Gore u 2006. godini, u okviru poglavlja Sektorske politike, a koji se odnosi na Finansijsku kontrolu, navela:

2

«Crna Gora će morati znatno da ažurira svoj sistem interne i spoljne kontrole. Državna revizorska institucija će se morati podići na nivo vrhovne revizorske institucije, potpuno nezavisne, koja će funkcionisati u skladu sa međunarodnim standardima i najboljom evropskom praksom. Crna Gora mora što skorije razraditi strategiju javne interne finansijske kontrole i unaprijediti kapacitete za sprovođenje interne revizije.

Potrebno je unaprijeđenje sistema javne interne finansijske kontole (PIFC), u skladu sa međunarodnim standardima interne kontrole za javni sektor, međunarodnim internim revizorskim standardima i najboljom EU praksom. Konkretno, treba razviti decentralizovanu upravljačku odgovornost, podržanu odgovarajućim finansijskim menadžmentom i sistemom kontrole i funkcionalnom nezavisnošću interne revizije.

Potrebno je osnovati i centralnu harmonizatorsku jedinicu (CHU), u cilju harmonizacije finansijskog menadžmenta i kontrole, kao i unutrašnje revizije. Centralna harmonizacijska jedinica treba da bude uprava u okviru Ministarstva finansija koja izvještava direktno ministra o razvoju i napretku u oblasti PIFC. Centralna harmonizacijska jedinica bi trebalo da bude odgovorna za raspravljanje o principima PIFC u javnom sektoru, izradu strateških dokumenata, izradu i sprovođenje zakonodavstva, organizacionu infrastrukturu, kao i koordinaciju metodologije i obuke menadžera i kadra uključenog u finansijski menadžment, kontrolu i internu reviziju.”

U skladu sa preporukama Evropske komisije, Vlada Crne Gore je, u decembru 2006.godine, usvojila Akcioni plan za implementaciju preporuka iz nacrta evropskog partnerstva, kojim je u dijelu Sektorske politike, a koji se odnosi na “Finansijsku kontrolu”, u okviru kratkoročnih prioriteta planirano da Ministarstvo finansija kao nadležni organ, izradi dokument “Strategija javne unutrašnje finansijske kontrole u Crnoj Gori”. Programom rada Vlade RCG za 2007.godinu predložena je izrada ovog dokumenta (PIFC). U izradi ovog dokumenta Ministarstvu finanasija je pružena ekspertska pomoć SIGMA programa.

Svrha Strategije je da iznese ključne elemente o sadašnjem stanju, razvojnoj strategiji za uspostavljanje i razvoj sveobuhvatne i efikasne unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru Crne Gore. Načela PIFC-e koja su opisana u ovom dokumentu biće ugrađena u novi zakon u sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru, čime će Crna Gora uskladiti postojeće zakonodavstvo iz ove oblasti sa zahtijevima odnosno pravnim propisima EU (acquis).

Razvojna strategija PIFC-a primjenjivaće se na nacionalna sredstva i sredstva EU fondova i od velike je važnosti u procesu integrisanja Crne Gore u EU.

Unutrašnja finansijska kontrola u javnom sektoru (PIFC) će se razvijati kontinuirano, a saglasno tome Vlada RCG će na prijedlog Ministarstva finansija, dopunjavati ovaj dokument.

2. Rezime

Unutrašnja finansijska kontrola u javnom sektoru obuhvata dio načela acquis communautaire koje je uspostavila Evropska unija kao cjelovit sistem unutrašnjih finansijskih kontrola za dobro upravljanje javnim sredstvima, nezavisno od toga iz kojih izvora potiču.

3

EU model PIFC-a razdvaja funkcije i odgovornosti za sistem finansijskog upravljanja i kontrolu (FMC), obuhvatajući ex ante, tekuće i ex post kontrole i nezavisnu unutrašnju reviziju.

Kako bi se u Crnoj Gori sproveo efikasan PIFC model, potrebno je prije svega izmijeniti i dopuniti postojeći zakonodavni okvir donošenjem Zakona o sistemu unutrašnje finasijske kontrole (zakon o PIFC-u). Ovim zakonom će se omogućiti jačanje pravnog osnova za uvođenje PIFC-a koncepta u oblasti finansijskog upravljanja i kontrole (FMC), i unutrašnje revizije (IA) i obezbijeđenje razvoja upravljačke odgovornosti.

U Zakonu o budžetu i donijetim podzakonskim aktima na osnovu ovog zakona, kao i u drugim zakonima, propisani su određeni elementi unutrašnje finansijske kontrole. Da bi se na jedinstven način propisalo uspostavljanje cjelokupnog sistema finansijskog upravljanja i kontrole i unutrašnje revizije, baziranog na opšte prihvaćenim međunarodnim standardima, potrebno je donijeti zakon o PIFC kako bi se što bolje pojasnila uloga i značenje svih elemenata obuhvaćenih ovim sistemom, koji će se odnositi na sve budžetske korisnike na republičkom i lokalnom nivou i na državne fondove.

Prije svega, treba pojasniti definicije i međusobne odnose i jasno razgraničiti glavne elemente sistema PIFC-e da bi se podigla svijest rukovodilaca o njihovoj ulozi i odgovornostima (upravljačkoj odgovornosti) i potrebi da se ojačaju tekuće interne kontrole i njihovo funkcionisanje u svim institucijama javnog sektora. Pri uspostavljanju novih kontrola važno je osigurati da su one razumne i isplative u odnosu na poslovanje svake institucije.

Ovaj zakon će obezbijediti čvrst pravni okvir za sprovođenje PIFC-a obuhvatajući upravljačku odgovornost, finansijsko upravljanje i kontrolu, osnivanje funkcionalno nezavisne unutrašnje revizije u institucijama javnog sektora, kao i obezbijediti institucionalizaciju centralne harmonizacijske jedinice, koja će biti odgovorna za usklađivanje i koordinaciju finanasijskog upravljanja i kontrole i metodologija interne revizije.

Ministarstvo finansija je nadležni organ državne uprave odgovoran za uspostavljanje i sprovođenje politika u području PIFC-a. Ova funkcija će se obavljati u okviru posebnog novoformiranog sektora u Ministarstvu finansija koji će koordinirati i pratiti sprovođenje ove Strategije, a rukovodilac ovog sektora biće direktno odgovoran Ministru finansija. Stoga je potrebno poboljšati kvalifikacionu strukturu zaposlenih u CHU kroz dodatno zapošljavanje novih kadrova i edukaciju postojećih, kako bi ova jedinica uspješno obavljala ulogu centralnog organa zaduženog za razvoj ovog sistema.

Takođe, neophodno je unaprijediti stručne kvalifikacije zaposlenih u svim institucijama javnog sektora koje će biti uključeno u praktičnu primjenu ojačanog sistema PIFC-a i obezbijediti potrebna finansijska sredstva za izradu metodologija, stručnog osposobljavanja zaposlenih i uspostavljanja novih funkcija u čitavom javnom sektoru.

3. Osnovni elementi koncepta unutrašnje finansijske kontrole javnog sektora (PIFC)

Na osnovu međunarodno prihvaćenih standarda i najbolje prakse EU, termin “unutrašnja finansijska kontrola u javnom sektoru” (PIFC -Public Internal Financial Control) podrazumijeva cjelokupni, objedinjeni sistem koji uspostavlja Vlada radi kontrolisanja, revizije i izvještavanja o korišćenju budžetskih sredstava i sredstava EU. Cilj ovog sistema je da se osigura uskladjenost

4

zakonodavstva, transparentno, ekonomično, efikasno i efektivno upravljanje javnim sredstvima (nacionalnim i sredstvima Evropske Unije), kao i da se obezbijedi njihova kontrola.

Unutrašnja finansijska kontrola u javnom sektoru obuhvata sve mjere za kontrolu svih državnih prihoda, rashoda, imovine i obaveza. Obuhvata takođe sve sisteme unutrašnje kontrole i procedure u javnim institucijama, te pomaže u stvaranju sigurnosti da se javna sredstva namjenski troše i da se njima postiže vrijednost uloženog.

Sistem unutrašnje finansijske kontrole javnog sektora (PIFC), sastoji se od sledećih osnovnih elemenata:

1. Finansijskog upravljanja i kontrole (FMC)2. Funkcionalno nezavisne unutrašnje revizije (IA) i3. Centralne jedinice za harmonizaciju i koordinaciju sistema finansijskog upravljanja

i kontrole i metodologija unutrašnje revizije (CHU)

Pravilno uspostavljanje i funkcionisanje sistema PIFC-a bazira se na principu upravljačke odgovornosti. Prema principima upravljačke odgovornosti, rukovodioci institucija su direktno odgovorni za cjelokupno upravljanje i razvoj svojih organizacija. Stoga, osnivanje, implementacija i razvoj sistema unutrašnje finansijske kontrole u institucijama javnog sektora, koje takodje uključuje utvrdjivanje seta pravila koja imaju za cilj postizanje efikasnog, efektivnog i ekonomičnog korišćenja raspoloživih sredstava (uključujući inostrana sredstva), je odgovornost rukovodioca institucije. Njihove osnovne funkcije uključuju planiranje i organizaciju aktivnosti, uvodjenje procesa upravljanja rizikom, osiguravanje adekvatne funkcije unutrašnje revizije, sprovodjenje stalnog nadzora i održavanje adekvatne unutrašnje kontrole koja ima za cilj postizanje razumnog uvjerenja da će organizacija postići zacrtane ciljeve. Upravljačka odgovornost nije ograničena samo na aktivnosti finansijskog aspekta institucije, već takođe uključuje sve aktivnosti i procese u organizaciji i stoga rukovodioci organizacije moraju bolje razumjeti koncept unutrašnje kontrole (FMC i IA) i promovisati ga medju zaposlenima unutar institucije. Pored toga, rukovodioci organizacije imaju obavezu da dostave izvještaje CHU o svojim aktivnostima i rezultatima koji se odnose na efikasnost i efektivnost sistema finansijskog upravljanja i kontrole i unutrašnje revizije u institucijama kojima rukovode.

3.1. Sistem Finansijskog upravljanja i kontrole

Finansijsko upravljanje i kontrola (FMC) obuhvata cjelokupan sistem finansijskih i drugih kontrola koji je integrisan u sve aktivnosti institucije, uključujući organizacionu strukturu, metode, procedure koje se primjenjuju ne samo na finansijske sisteme, već i na operativne i strateške sisteme korisnika budžetskih sredstva.

Sprovođenje finansijskog upravljanja i kontrole je odgovornost svakog zaposlenog u instituciji saglasno utvrđenim poslovnim procesima i operacijama, kao i opisu poslova svakog radnog mjesta. To znači da je neophodno za sve procese u kojima se odvijaju kontrolne aktivnosti donijeti pisana uputstva i procedure, sa kojima se jasno utvrđuje način izvršavanja procesa i odgovornost rukovodilaca i zaposlenih.

Primarni cilj FMC-a je da obezbijedi: uspješno ispunjavanje ciljeva i zadataka institucije;

5

sigurnost, pouzdanost, pravovremenost i cjelovitost informacija, a posebno finansijskih informacija;

usklađenost poslovanja sa zakonima, propisima, politikama, planovima i procedurama; zaštitu imovine; ekonomično, efikasno i efektivno korišćenje resursa.

Shodno medjunarodno prihvaćenim standardima, finansijsko upravljanje i kontrola obuhvataju pet medjusobno povezanih komponenata:

- kontrolno okruženje- upravljanje rizikom- kontrolne aktivnosti- informacije i komunikacije- nadzor/monitornig (isključujući funkciju unutrašnje revizije).

Kontrolno okruženje predstavlja osnov za sve ostale komponente i stvara uslove za efikasno djelovanje kontrole. Ono podrazumijeva ukupno ponašanje, shvatanje i aktivnosti uprave u pogledu sistema finansijskog upravljanja i kontrole i njenog značaja u instituciji. Pod kontrolnim okruženjem podrazumijeva se i lični i profesionalni integritet i etičke vrijednosti zaposlenih, rukovođenje i stil upravljanja, određivanje misije i ciljeva, organizaciona struktura, uključujući podjelu odgovornosti i uspostavljanje odgovarajuće linije izvještavanja.

Upravljanje rizicima predstavlja cjelokupan proces utvrđivanja, procjenjivanja i praćenja rizika, uzimajući u obzir ciljeve korisnika budžetskih sredstava, te preduzimanje potrebnih radnji posebno kroz promjenu sistema finansijskog upravljanja i kontrola, sa ciljem smanjenja rizika. Kontrolne aktivnosti su mehanizmi koji se temelje na pisanim pravilima i načelima, postupcima i drugim mjerama uspostavljenim radi ostvarenja ciljeva organizacije i svođenja rizika na prihvatljiv nivo. Kontrolne aktivnosti odvijaju se u cijeloj organizaciji, na svim nivoima i u svim funkcijama, pri tome vodeći računa da troškovi kontrola nijesu veći od njihovih koristi. Kontrolne aktivnosti se klasifikuju kao predhodne (ex ante), tekuće i naknadne (ex post) kontrole. Predhodna (ex ante) kontrola predstavlja zbir preventivnih kontrolnih aktivnosti neophodnih za donošenje odluka, koje se odnose na prikupljanje i korišćenje javnih sredstava, preuzimanje obaveze, sprovođenje postupaka javnih nabavki, zaključivanje ugovora i sa njima povezanih isplata i povraćaj nepravilno uplaćenih sredstava. Primjeri ovih kontrola uključuju razgraničenje dužnosti, postojanje procedura za autorizaciju i odobrenje, kontrolu pristupa imovini, provjeru računske tačnosti prije plaćanja.

Tekuća kontrola se postiže u toku izvršenja upravljačke odluke ili izvršenja finansijske ili ekonomske operacije.

Naknadna (ex post) kontrola se sprovodi nakon izvršenja poslovne aktivnosti ili poslovnog procesa, a oblikovana je radi otkrivanja potencijalnih grešaka, odstupanja ili neregularnosti i ista treba da smanji rizike neželjenih posljedica s obzirom da omogućuje preduzimanje korektivnih radnji.

Za uspješno funkcionisanje sistema FMC-a obavezna je primjena načela adekvatnog razdvajanja dužnosti. Rukovodilac institucije je obavezan da izvrši podjelu dužnosti i da neophodna ovlašćenja rukovodećim licima u organizaciji.

Informacije i komunikacije. Dobar sistem komunikacije od presudne je važnosti za instituciju kako bi ona održavala efikasan sistem finansijskog upravljanja i kontrole . Sistem komunikacije

6

sastoji se od metoda i evidencija uspostavljenih sa ciljem utvrđivanja, prikupljanja i razmjene korisnih informacija. Informacija je korisna ako je blagovremena, dovoljno detaljna i odgovarajuća za korisnika. Informacije moraju biti utvrđene, dobijene i prenijete u formi i u vremenu koji će omogućiti zaposlenima da izvrše svoje dužnosti i obaveze. Razvoj adekvatnog informacionog sistema treba da obezbijedi rukovodstvu neophodne izvještaje o uspješnosti poslovanja u odnosu na postavljene ciljeve. Važan informacioni sistem je računovodstveni sistem, koji predstavlja niz zadataka i knjiženja pomoću kojih se transakcije obrađuju radi vođenja finansijskih evidencija. Protok informacija treba da se odvija u svim smjerovima, kako bi svi zaposleni bili informisani u cilju saopštavanja i koordiniranja odluka i radnji različitih organizacionih jedinica u institucijama.

Nadzor (monitoring) podrazumijeva razmatranje aktivnosti i transakcija organizacije u cilju procjene kvaliteta rada u odredjenom periodu i utvrdjivanja uspješnosti kontrola. Rukovodstvo treba da usmjeri aktivnosti nadzora prema sistemu finansijskog upravljanja i kontrola i ostvarenju misije institucije. Praćenje i procjena sistema finansijskog upravljanja i kontrola obavlja se stalnim nadzorom i samoprocjenom.

3.2. Funkcionalno nezavisna unutrašnja revizija

Unutrašnja revizija je nezavisna, objektivna provjera i savjetodavna aktivnost, osmišljena da poveća vrijednost i poboljša rad organizacije. Ona pomaže organizaciji da postigne svoje ciljeve svojim sistematskim, disciplinovanim pristupom u ocjenjivanju i poboljšanju efektivnosti u upravljanju rizikom, kontroli i upravljačkim procesima.1

Unutar EU, PIFC koncept unutrašnje revizije podrazumijeva da ovu funkciju treba da vrši ovlašćena funkcionalno nezavisna jedinica u okviru institucije. Ta nezavisnost podrazumijeva da je nezavisna od djelatnosti koju revidira, da je podređena neposredno rukovodiocu organa, odnosno da samostalno bez uticaja rukovodioca odlučuje o području koje će revidirati. Funkcionalna nezavisnost podrazumijeva da unutrašnja revizija nije dio ni jednog poslovnog procesa, odnosno organizacionog dijela, a u svom je radu neposredno odgovorna rukovodiocu državnog organa.

Unutrašnja revizija vrši nezavisnu, stručnu i sistematsku procjenu sistema finansijskog upravljanja i kontrola, što podrazumijeva revidiranje svih funkcija i procesa poslovanja i uspostavljenih kontrola. Ona objektivno prikuplja, provjerava, analizira, procjenjuje i projektuje podatke i izvještava menadžment o podacima na osnovu kojih se donose odluke. Ovo se vrši korišćenjem programa revizije zasnovanih na riziku, kojima se sistematski provjeravaju sve procedure i sistemi unutar organizacije. Jedan od glavnih fokusa revizije je provjera funkcionisanja sistema FMC-a u instituciji.

Unutrašnja revizija nadležna je za davanje stručnog mišljenja i preporuka, kako bi upravljački i kontrolni sistemi bili uspostavljeni u skladu sa pravilima i standardima, te načelima dobrog finansijskog upravljanja.

Potrebno je napraviti razliku između unutrašnje revizije i sistema finansijskog upravljanja i kontrole. Za sistem finansijskog upravljanja i kontrolu je odgovoran rukovodilac institucije. Unutrašnji revizori nijesu odgovorni za uspostavljanje, funkcionisanje i razvoj FMC sistema, već su odgovorni za procjenu funkcionisanja tih sistema, potencijalnih slabosti, nedostataka i neregularnosti i davanje preporuka za poboljšanje i preduzimanje korektivnih aktivnosti. Rukovodilac institucije je odgovoran za sprovođenje preporuka unutrašnje revizije.

1 IIA (Institut internih revizora)

7

3.3. Centralna harmonizacijska jedinica (CHU) za sisteme finansijskog upravljanja i kontrole i unutrašnju reviziju

Centralna harmonizacijska jedinica je sastavni i nužni uslov uspješnog pristupa i razvoja sistema javne unutrašnje finansijske kontrole i ovaj koncept je postao dio samog PIFC-a.

Centralna harmonizacijska jedinica odgovorna je za razvoj i sprovođenje metodologije i standarda za sisteme FMC-a i unutrašnje revizije u javnom sektoru. Posebnu pažnju poklanja razvoju procedura i revizorskih tragova2 za FMC, kao i za izradu priručnika, predloga povelje za unutrašnju reviziju i etičkog kodeksa za državne službenike uključene u unutrašnju reviziju. Ova jedinica, takođe, razvija metodologiju za procjenu rizika kojom se trebaju koristiti sve institucije, daje metodološke smjernice vezane za FMC i unutrašnju reviziju, procjenjuje aktivnosti jedinica za unutrašnju reviziju i FMC-a, nadgleda sprovođenje utvrđenih zahtijeva i analizira funkcije jedinica za unutrašnju reviziju i FMC-a u ministarstvima odnosno drugim organima državne uprave. CHU izvještava Vladu o razvoju sistema finansijskog upravljanja i kontrole i unutrašnje revizije, stepenu implementacije usvojenih standarda, zajedničkim slabostima i neophodnim mjerama za njegovo poboljšanje.

Centralna harmonizacijska jedinica je takođe zadužena za koordinaciju i odgovarajuću obuku rukovodećih struktura i službenika u javnom sektoru za oblast finansijskog upravljanja i kontrole i unutrašnje revizije u javnom sektoru.

Na osnovu dobre prakse EU, najbolja lokacija za CHU je Ministarstvo finansija.

4. Analiza postojećeg stanja unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru Crne Gore

4.1. Institucionalni okvir

Sistemi unutrašnjih finansijskih kontrola u Crnoj Gori uspostavljeni su u okviru različitih institucija javnog sektora, gdje se finansijskim kontrolama obuhvataju postupci iz nadležnosti određenih državnih i drugih institucija.

Glavne institucije u okviru kojih se ostvaruju finansijski i drugi oblici kontrole su: Skupština Crne Gore, koja kao predstavničko tijelo građana i nosilac zakonodavne vlasti

u Crnoj Gori donosi, između ostalog, zakone i Budžet Crne Gore, obavlja izbore, imenovanja i razrešenja i kontroliše rad Vlade Crne Gore i drugih nosilaca javnih funkcija odgovornih Skupštini u skladu sa Ustavom i zakonom, razmatra godišnji izvještaj o izvršenim revizijama i radu Državne revizorske institucije. Na sjednicama pojedinih odbora Skuštine raspravljaju se nalazi državne revizije, nakon čega se rasprava vodi i na plenarnoj sjednici Skupštine i donose određeni zaključci. Sjednice Skupštine su javne, odnosno prenose se preko elektronskih i pisanih medija, čime se obezbjeđuje transparentnost o nalazima i preporukama državne revizije.

Vlada Crne Gore, između ostalog: predlaže zakone i druge propise Skupštini Crne Gore; predlaže Budžet i završni račun; sprovodi zakone i druge odluke Skupštine; donosi uredbe za sprovođenje zakona; vodi spoljnu i unutrašnju politiku; usmjerava djelovanje i vrši

2 Revizorski trag je pisana procedura za računovodstvene i druge transakcije koja hronološki određuje dokumentaciju i poslovni process od njegovog početka do okončanja.

8

nadzor na poslovima ministarstava i drugih organa državne uprave; brine se o privrednom razvoju zemlje; usmjerava djelovanje i razvoj javnih službi i obavlja druge poslove određene Ustavom i zakonom.

Državna revizorska institucija kao najviši revizorski organ, vrši eksternu reviziju poslovanja organa i organizacija koje upravljaju bužetom i imovinom države i jedinica lokalne samouprave, fondova, Centralne banke Crne Gore i drugih pravnih lica u koijima država učestvuje u vlasništvu. DRI ispituje pravilnost, efektivnost i efikasnost poslovanja subjekata revizije. Ova institucija vrši reviziju akata i radnji subjekata koji proizvode ili mogu proizvesti finasijske efekte na: prihode i rashode; imovinu države; zaduživanje, davanje garancija i super garancija; racionalnu upotrebu sredstava. O svome radu i obavljenim revizijama izvještava Skupštinu RCG.

Ministarstvo finansija na osnovu Uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, između ostalog vrši sve poslove koji se odnose na pripremanje, planiranje, izradu i izvršenje budžeta; nadzor nad ostvarivanjem prihoda i izvršavanje izdataka budžeta Republike; pripremu završnog računa budžeta; finansijsku kontrolu putem korišćenja računovodstvenog sistema baziranog na planiranim obavezama; razvoj i vođenje računovodstva budžeta Republike i upravljanje informacionim sistemom; upravljanje raspoloživim novčanim sredstvima na konsolidovanom računu trezora; upravljanje dugom nastalim po osnovu hartija od vrijednosti i spoljnim dugom, stranim donacijama, pomoćima i zajmovima; kreiranje i realizaciju carinske i poreske politike; unutrašnju reviziju kod svih korisnika budžeta, vanbudžetskih fondova i jedinica lokalne samouprave i dr. Uredbom o izmjenama i dopunama uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, krajem 2006.godine Ministarstvo finansija odgovorno je i za razvoj sistema unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru u skladu sa međunarodnim standardima. U okviru Ministarstva finansija:- Sektor budžeta vrši poslove koji se odnose na: postupak pripremanja, planiranja i izrade budžeta; predlaganje smjernica i srednjoročnog makroekonomskog okvira za pripremu i planiranje budžeta, izvršenje, izmjene i procjenu budžeta; analiziranje zahtijeva potrošačkih jedinica, državnih fondova za dodjelu budžetskih sredstva i predlaganje njihovih izmjena; pripremanje zakona o budžetu države; nadzor nad ostvarivanjem prihoda i izvršavanje izdataka i dr.- Sektor državnog trezora vrši poslove koji se odnose na: plaćanje na bazi relevantne dokumentacije i dostavljenih podataka od strane potrošačkih jedinica; upravljanje računovodstvenim sistemom državnih primitaka i izdataka; vođenje Glavne knjige Trezora; pripremanje završnog računa budžeta; praćenje izvršavanja potrošnje sredstva opredjeljenih po godišnjem zakonu o budžetu; razvijanje i vođenje računovodstva budžeta i upravljanje finansijskim informacionim sistemom; upravljanje raspoloživim novčanim sredstvima na konsolidovanom računu trezora; politiku upravljanja javnim dugom; upravljanje domaćim i stranim dugom; upravljanje stranim donacijama, pomoćima i zajmovima; vođenje evidencije o državnom dugu i dr.- Sektor interne revizije vrši unutrašnju reviziju računovodstvenih dokumenta, primitaka, ugovorenih obaveza i izdataka potršačkih jedinica, državnih findova i opština (jedinica lokalne samouprave).

Poreska uprava je organ državne uprave čija je nadležnost, na osnovu Zakona o poreskoj administaraciji, utvrđivanje, naplata i kontrola poreza koje uvodi Republika. Ovim Zakonom uređena su prava i obaveze poreskog organa i poreskih obveznika u postupku utvrđivanja, naplate i kontrole poreza i drugih dažbina. Poreski inspektori sprovode naknadnu finansijsku kontrolu radi što boljeg ostvarenja budžetskih prihoda. Osnovni zadatak poreskih inspektora je finansijski nadzor, čiji je cilj jačanje finansijske discipline poreskih obveznika u cilju ostvarivanja budžetskih prihoda.

9

Uprava carina obavlja poslove finansijske kontrole, odnosno obavlja poslove carinskog nadzora prihoda koji se ubiraju od strane carniske službe na osnovu odredaba Carinskog zakona, Uredbe za sprovođenje carinskog zakona i Zakona o carinskoj službi. Navedeni propisi, između ostalog, utvrđuju obaveze, ovlašćenja i načine postupanja u pogledu kontrole prikupljanja prihoda u užem i širem smislu u okviru nadležnosti carinske službe. U Upravi carina formirano je Odjeljenje za internu reviziju koje ima nadležnost da vrši reviziju svih poslovnih aktivnosti Uprave. Odjeljenje je organizaciono postavljeno uz kabinet direktora i direktno je odgovorno direktoru Uprave.

Ministarstva i drugi organi državne uprave sprovode politike i programe odgovornim korišćenjem javnih sredstava i na taj način pružaju usluge u okviru svojih nadležnosti. U okviru pojedinih ministarstava, odnosno organa uprave, vrše se poslovi inspekcijskog nadzora (ex post kontrolne funkcije) nad primjenom propisa u oblastima: prometa roba i usluga, rada i zaštite na radu, energetike, rudarstva, građevinarstva, turističke i poljoprivredne djelatnosti i drugim oblastima. Inspekcijski nadzor, u skladu sa posebnim zakonima, vrši se neposrednim uvidom u opšte i pojedinačne akte kod subjekata kontrole, u pogledu pridržavanja zakona, drugih propisa i opštih akata, kao i preduzimanja upravnih i drugih mjera i radnji sa ciljem da se utvrđene nepravilnosti usklade sa propisima. Inspekcijski nadzor sprovode inspektori i drugi državni službenici ovlašćeni za sprovođenje nadzora kada je to određeno posebnim zakonom. Navedene aktivnosti inspekcijskog nadzora odvojene su od zahtijeva PIFC-e.

Direkcija za javne nabavke je organ uprave nadležan za poslove javnih nabavki, koja obezbjeđuje uslove za ekonomičnu, efikasnu i transparentnu upotrebu javnih sredstva i stvaranja konkurentnih i ravnopravnih uslova za sve ponuđače.

Državna Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki, saglasno Zakonu o javnim nabavkama, ispituje pravilnost primjene ovog zakona i predlaže i preduzima mjere za ispravku utvrđenih nepravilnosti kojima se obezbjeđuje konkurentsko ponašanje ponuđača i transparentnost postupka javnih nabavki.

Opštine, u kojima se ostvaruje lokalna samouprava u skladu sa zakonima donose planove i programe razvoja, budžet i završni račun budžeta i dr.

4.2. Zakonodavni okvir

Okvirni zakon postojećeg sistema unutrašnje finansijske kontrole javnog sektora u Crnoj Gori je Zakon o budžetu.

Donošenjem sistemskog Zakona o budžetu 2001.godine započet je proces reformi sistema javnih finansija u Crnoj Gori, koji je ujedno i osnov postojećeg sistema unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru.

Zakon o budžetu jedinstveno reguliše planiranje, pripremu, donošenje i izvršenje budžeta Republike, budžeta lokalne samouprave, zaduživanje i izdavanje garancija, unutrašnju kontrolu, računovodstvo budžeta i unutrašnju reviziju.

Raniji koncept izvršavanja budžeta funkcionisao je na principu indirektne kontrole rashoda odnosno novac je transferisan korisnicima budžeta koji su neposredno izvršavali svoje obaveze prema dobavljačima i finansijskim institucijama.

Donošenjem Zakona o budžetu ustanovljen je sistem Trezora u Ministarstvu finansija, kao centalizovani model upravljanja javnim finansijama. Sistem trezora se temelji na principu jedinstvenog konsolidovanog novčanog računa, preko kojeg se obavljaju sve finansijske

10

transakcije budžeta Republike. Kao dio reformskog procesa javnih finansija, 2004.godine započeta je fazna implementacija programskog budžetiranja s ciljem unapređenja dobrog fiskalnog upravljanja, kojim se poboljšava transparentnost i odgovornost prilikom korišćenja javnih resursa. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o budžetu koji je usvojen u novembru 2005.godine, predviđeno je, između ostalog, da se pored tekućeg budžeta vrši i izrada kapitalnog budžeta. Shodno smjernicama za izradu kapitalnog budžeta i ciljevima koji su predviđeni Agendom ekonomskih reformi za Crnu Goru, budžetom za 2007. godinu predviđeni su kapitalni projekti za kapitalni budžet. U cilju nastavka reformi u sistemu javnih finansija planiran je projekat uključivanja vanbudžetskih fondova u sistem Državnog trezora.

Ministarstvo finansija, saglasno ovom zakonu, vrši unutrašnju reviziju računovodstvenih dokumenta, primitaka, ugovorenih obaveza i izdataka potrošačkih jedinica, vanbudžetskih fondova i opština.

Na osnovu Zakona o budžetu donijeti su sledeći propisi: Uputstvo o radu državnog trezora (»Sl. List RCG«, br.64/01); Pravilnik o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih

fondova i budžete opština (»Sl. List RCG«, br.35/05, 37/05 i 81/05); Pravilnik o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta,

vanbudžetskih fondova i jedinica lokalne samouprave (»Sl. List RCG«, br.3/06); Uputstvo o načinu i postupku rada unutrašnje revizije (»Sl. List RCG«, br.53/04);

Na osnovu Zakona o budžetu donosi se Zakon o budžetu za tekuću godinu i Zakon o završnom računu budžeta države.

Osim Zakona o budžetu i propisa donijetih na osnovu ovog zakona, postoje i drugi propisi koji se dijelom odnose na ovo područje:

Zakon o državnoj upravi Zakon o državnim službenicima i namještenicima Zakon o zaradama državnih službenika i namještenika Zakon o zaradama i ostalim primanjima funkcionera Zakon o javnim nabavkama Zakon o kontroli državne podrške i pomoći Zakon o poreskoj administraciji Zakon o carinskoj službi Zakon o konfliktu interesa Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave Uredba o naknadama i drugim primanjima državnih službenika i namještenika Uredba o dodacima na zaradu državnih službenika i namještenika Uredba o dodacima na zaradu po osnovu težih uslova rada državnih službenika

inamještenika u pojedinim organima državne uprve

Na nivou lokalne samouprave, a na osnovu Zakona o finansiranju lokalne samouprave donijeta su uputstva o radu trezora lokalnih samouprava, kojima je propisan način izvršenja budžeta lokalne samouprave, upravljačka odgovrnost, finansijska kontrola, kontrola izdataka, čuvanje gotovog novca, finansijska evidencija i zaštita podataka i dr.

4.3. Ocjena postojećeg stanja sistema finansijskog upravljanja i kontrole

11

U Zakonu o budžetu i donijetim podzakonskim aktima na osnovu ovog zakona, kao i u drugim zakonima, propisani su određeni elementi finansijskog upravljanja i unutrašnje kontrole, ali nije na sveobuhvatan način propisano uspostavljanje cjelokupnog sistema FMC baziranog na opšte prihvaćenim međunarodnim standardima unutrašnje kontrole.

Zakonom o državnim službenicima i namještenicima propisan je postupak zasnivanja radnog odnosa, zvanja, prava i obaveza, odgovornosti, raspoređivanje, ocjenjivanje, napredovanje i utvrđivanje sposobnosti, stručno usavršavanje, prestanak radnog odnosa, zaštitu prava i upravljanje kadrovima. Zarade državnih službenika i namještenika jedinstveno su utvrđene Zakonom o zaradama državnih službenika i namještenika.

Zakonom o javnim nabavkama uređeni su uslovi, način i postupak nabavke roba i usluga i ustupanje i izvođenje radova u zavisnosti od vrijednosti robe, radova i usluga koje se planiraju izvršiti.

Pored navedinih propisa u svim institucijama javnog sektora postoje jasno definisane organizacione strukture utvrđene aktima o organizaciji isistematizaciji koje jasno pokazuju ko je odgovoran za koji sektor u institucijama. Međutim opisi radnih mjesta u aktima o sistematizaciji su dosta uopšteni.

U nekim institucijama donijeti su interni akti u kojima su propisani pojedini poslovni procesi ili posebne aktivnosti. Za većinu poslovnih procesa nije propisano način njihovog obavljanja što bi trebalo učiniti, kako bi se obezbijedilo njihovo sprovođenje u skladu sa načelima zakonitosti,ekonomičnosti, efektivnosti i efikasnosti. Takođe, nijesu pripremljeni revizijski tragovi (opis poslovnoh procesa koji treba da sadrži grafički prikaz poslovnog procesa odnosno postupka, opis aktivnosti, lice odgovrno za sprovođenje određene aktivnosti u poslovnom procesu, kao i rok u kojem aktivnost treba sprovesti)

Postojeći sistem kontrola nije uspostavljen uzimajući u obzir ciljeve koje institucije žele ostvariti i rizike koji utiču na ostvarenje ciljeva. Pored toga, postojeće kontrole usmjerene su na ostvarivanje zakonitosti i pravilnosti ali ne i ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti.

Zakonom o budžetu propisano je da su budžetski izvršioci (imenovana lica koja rukovode potrošačkom jedinicom) odgovorni za računovodstvo i unutrašnju kontrolu primitaka, ugovorenih obaveza i izdataka potrošačkih jedinca (potrošačke jedinice u smislu ovog zakona su: državni organi, ministartstva, organi uprave, organi loklne samouprave i organi lokalne uprave) i jedinica koje spadaju u njihovu nadležnost.

U cilju obezbjeđenja dobrog finansijskog upravljanja, na osnovu Zakona o budžetu ministar finansija donio je Uputstvo o radu državnog trezora 2001.godine. Ovim Uputstvom definisana su pravila, procedure i odgovornosti službenika za finansije prilikom izvršenja budžeta, finansijska kontrola, kontrola izdataka i dr.

Službenici za finansije shodno navedenom Uputstvu su: glavni službenik za finansije, službenik za odobravanje, službenik za ovjeravanje i službenik za ovlašćivanje.

12

Uputstvom je definisano da su lica imenovana da rukovode potrošačkom jedinicom ujedno i glavni službenici za finansije u potrošačkim jedinicama. Oni su u obavezi da organizuju rad finansijske službe u potrošačkoj jedinici kojom rukovode.

Glavni službenik za finansije (rukovodilac državnog organa odnosno institucije), shodno navedenom Uputstvu, ima pravo da rasporedi jednog ili višeg državnih službenika da obavljaju dužnosti i snose odgovornost u svojstu službenika za odobravanje za tu potrošačku jedinicu i o tome obavijesti ministra finansija. Službenik za odobravanje obavlja finansijski zadatak koji se odnosi na funkciju odobravanja predloga ili zahtijeva za plaćanje državnim novcem.

Na pismeno dostavljen predlog glavnih službenika za finansije, ministar finansija ovlašćuje jednog ili više državnih službenika u potrošačkim jedinicama da obavljaju dužnosti i snose odgovornosti u svojstvu službenika za ovjeravanje. Službenik za ovjeravanje obavlja finansijski zadatak koji se odnosi na funkciju ovjeravanja tačnosti i punovažnosti predloga ili zahtijeva za plaćanje državnim novcem ili tačnosti i punovažnosti u prikupljanju državnog novca.

Službenik za ovlašćivanje (pomoćnik ministra za Državni trezor) je lice koje rapoređuje ministar finasija da obavlja finansijski zadatak koji se odnosi na davanje punomoćja za predlog ili zahtijev za potrošnju državnog novca i za isplatu novca za državnog bankarskog računa.

Funkcije službenika za odobravanje, službenika za ovjeravanje i službenika za ovlašćivanje su nespojive. Uputstvom je utvrđena lična i finansijska odgovornost raspoređenih službenika za finansije u potrošačkim jedinicama za obavljanje finansijskih zadataka.

Takođe, Uputstvom su propisane predhodne (ex ante) kontrole kojih treba da se pridržavaju svi raspoređeni službenici za finansije u potrošačkim jedinicama pri obavljanju finansijskih zadataka, a koji se odnose na stvaranje ugovorene obaveze ili potrošnju državnog novca, prikupljanje, upravljanje i kontrolu državnog novca.

Naime, državni novac sa konsolidovanog računa terzora može se isplatiti nakon što:- službenik za odobravanje odobri predlog za potrošnju državnog novca iz raspoloživih

sredstava;- službenik za ovjeravanje pismeno ovjeri da je predlog za potrošnju (zahtjev za plaćanje)

tačan i važeći;- službenik za ovlašćivanje, prije davanja ovlašćenja za isplatu novca, provjeri da je predlog

odnosno zahtijev za plaćanje ispravno ovjeren i odobren.

Sve propisane faze unutrašnje kontrole izdataka moraju biti dokumentovane i služe kao pismeni dokaz za potrebe revizije. Uputstvom o radu državnog trezora propisani su i postupci za preduzimanje mjera u slučaju pojave neregularnosti i pronevjere državnog novca.

Sve navedene kontrolne aktivnosti koje su definisane Uputstvom o radu Državnog trezora ugrađene su u informacioni sistem Državnog trezora (SAP sistem), Ovaj sistem omogućava korisnicima budžeta direktan pristup Glavnoj knjizi Trezora u dijelu koji se odnosi na konkretnog budžetskog korisnika, tako da se sva dokumentacija (zahtijev za ovlašćivanje ugovorene obaveze i zahtijev za plaćanje) dostavlja elektrornskim putem- direktnim unosom u Glavnu knjigu Trezora. To takođe omogućava budžetskim korsnicima direktan uvid u plaćanja i neizmirene obaveze svoje potrošačke jedinice. Ovako uspostavljena evidencija u Glavnoj knjizi trezora predstavlja dobru osnovu za sistem izvještavanja odnosno izradu izvještaja prema Vladi, Skupštini i drugim

13

relevantnim domaćim i međunarodnim institucijama, čime se obezbjeđuje transparentnost u izvršavanju Budžeta i budžetskoj potrošnji.

Jedan broj institucija ima uspostavljena odjeljenja za unutrašnju kontrolu koja vrše poslove naknadne kontrole u pogledu poštovanja zakona, podzakonskih i internih normativnih akata u okviru svoje nadležnosti, kao i kontrolu finansijskog poslovanja. Kontrole su uglavnom usmjerene na otkrivanje mogućih grešaka, odstupanja ili nepravilnosti nakon sprovedenih aktivnosti.

Donošenjem sistemskog Zakona o budžetu 2001.godine, ukinut je inspekcijski nadzor nad korišćenjem budžetskih sredstava (budžetska inspekcija), a uspostavljena je centralizovana funkcija unutrašnje revizije u Ministarstvu finansija.

4.4. Unutrašnja revizija

Aktivnosti na razvoju unutrašnje revizije u javnom sektoru započele su donošenjem Zakona o budžetu 2001.godine, kojim je propisana obaveza Ministarstva finansija da vrši reviziju u dijelu: računovodstvenih dokumenata, primitaka, ugovorenih obaveza i izdataka kod potrošačkih jedinica, vanbudžetskih fondova i opština. Krajem 2003.godine u Ministarstvu finansija formiran je Sektor interne revizije, koji kao centralizovna unutrašnja revizija obavlja poslove revizje kod svih korisnika budžeta. U Sektoru je zaposleno 8 revizora. Ovim Zakonom nije propisana obaveza osnivanja funkcionalno nezavisne jedinice unutrašnje revizije u okviru ostalih institucija javnog sektora.

Od strane USAID/ Bearing Point tokom 2004. i 2005.godine, pružena je tehnička podrška razvoju i implementaciji Sektora interne revizije u Ministrastvu finansija, koja se odnosila na izradu osnovnih dokumenata za unutrašnju reviziju i obuku internih revizora Ministarstva finasija.

U 2004.godini donijeta su sljedeća akta: Uputstvo o načinu i postupku rada unutrašnje revizije («Sl.list RCG», br.53/04); Priručnik za internu reviziju ; Povelja interne revizije.

Uputstvom je propisan način i postupak rada unutrašnje revizije koju obavlja Sektor za internu reviziju Ministarstva finansija.

Priručnik za internu reviziju, koji koriste interni revizori Ministarstva finansija, detaljno definiše zahtijeve i procedure interne revizije, daje opšti prikaz pristupa vršenju revizije, opisuje na koji se način metodologija odnosi prema relevantnim standardima i uputstvima za reviziju i prezentira ključna pitanja koja treba razmatrati pri korišćenju metodologije.

Poveljom interne revizije definisana je svrha, ovlašćenja, uloga, obaveze, zadaci i zahtijevi za izvještavanjem Sektora interne revizije Ministarstva finansija;

Saglasno Zakonu o budžetu poslovi unutrašnje revizije odnose se na: ocjenu rada i funkcionisanja unutrašnje kontrole; kontrolu primjene zakona u oblasti materijalno-finansijskog poslovanja i zakonitog korišćenja sredstava; procjenu efikasnosti, ekonomičnosti i efektivnosti poslovanja i namjenskog korišćenja budžetskih sredstva i provjeru tačnosti računovodstvenih evidencija, uspostavljanje saradnje sa eksternom revizijom i izvještavanje o izvršenju godišnjeg plana revizije.

14

Poslovi revizije su vršeni na osnovu godišnjeg plana revizije odobrenog od strane ministar finansija na prijedlog pomoćnika ministra za internu reviziju. Godišnji planovi revizije su rađeni na osnovu strateškog plana revizije koji je donijet za period od tri godine. Unutrašnja revizija Ministarstva finansija, izvještaje o izvršenim revizijama, dostavlja ministru finansija i subjektu revizije kod kojeg je izvršena revizija. Nalaz interne revizije je interni dokument namjenjen otklanjanju nepravilnosti koje utiču na rad određene institucije i mogu imati za posljedicu nezakonito ili neefikasno korišćenje budžetskih sredstava. Takođe, ovi nalazi imaju i preventivnu ulogu u otklanjanju nepravilnosti i poboljšanju efikasnosti rada potrošačke jedinice, sa ciljem da se odgovorno lice blagovremeno upozori na preduzimanje potrebnih radnji u cilju poboljšanja efikasnosti i zakonitog funkcionisanja sistema.

Od strane Sektora interne revizije Ministarstva finansija, revizijama je bio obuhvaćen proces izvršenja budžetskih izdataka odnosno primitaka, zavisno od predmeta revizije koji je bio utvrđen godišnjim planovima za svakog kontrolisanog subjekta. To je podrazumijevalo ocjenu rada i funkcionisanja unutrašnjih kontrola u pogledu primjene propisanih pravila i procedura, analizu procesa korišćenja budžetskih sredstava, od početnog odobravanja nabavki roba i usluga, preko odobravanja sredstava i izdataka, do provjere tačnosti i potpunosti računovostvenih evidencija izdataka i primitaka.

5. Razvoj sistema PIFC u Crnoj Gori

Prioritet za Crnu Goru je razvoj sveobuhvatnog sistema unutrašnje finansijske kontrole u cijelom javnom sektoru, koji će omogućiti čvrst finansijski menadžment za upravljanje javnim sredstvima (kako nacionalnim tako i stranim). U ovom kontekstu treba razraditi sve važne aspekte upravljačke odgovornosti, finansijskog upravljanja i kontrole, unutrašnje revizije, centralne harmonizacijske jedinice, što podrazumijeva izradu čvrste zakonske osnove, uspostavljanje adekvatnih administrativnih kapaciteta i dokumentacije, obrazovanja i obuke svih zaposlenih uključenih u ovaj proces. Okvirni rok za implementaciju cjelokupnog sistema PIFC u javnom sektoru u Crnoj Gori je 5 do 7 godina. Akcionim planom utvrdiće se aktivnosti na razvoju i implementaciji sistema PIFC-a u navedenom periodu, a godišnji izvještaji o realizaciji Akcinog plana će se dostavljati Vladi Crne Gore.

Kao prvi korak u razvoju ovog sistema, je izrada nacrta zakona o sistemu unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru čije odredbe će se odnositi na budžetske korisnike na republičkom i lokalnom nivou i na državne fondove. Ovim zakonom će se okvirno urediti sistem unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru, a koji će obuhvatiti upravljačku odgovornost, finansijsko upravljanje i kontrolu i unutrašnju reviziju u javnom sektoru Crne Gore, kao i metodologiju, standarde, odnose i odgovrnosti, te nadležnosti Ministarstva finansija i drugih organa u sprovođenju sistema unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru. Planirani rok za donošenje zakona je 2008.godina, a nakon toga će uslijediti izrada podzakonskih akata.

5.1. Razvoj koncepta upravljačke odgovornosti

Saglasno ovom konceptu rukovodioci institucija biće odgovorni za uspostavljanje, implementaciju i razvoj čvrstog sistema finansijskog upravljanja i kontrolu u svojoj instituciji, uključujući i uspostavljanje pravila za efikasno, efektivno i ekonomično korišćenje raspoloživih sredstava. Rukovodilac institucije može da prenese ova ovlašćenja i odgovornosti i na druge osobe, ali i u

15

slučaju delegiranja odgovornosti rukovodilac institucije je odgovoran za efikasnost uspostavljenjih unutrašnjih sistema upravljanja i kontrolu i za izbor osoba kojima su delegirana ovlašćenja.

5.2. Razvoj efektivnog sistema finansijskog upravljanja i kontrole

Razvoj efektivnog sistema finansijskog upravljanja i kontrole započeće po stupanju na snagu zakona o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru i isti će se kontinuirano razvijati i unapređivati sa svim budućim reformama u oblasti javnih finansija (implementacija programskog budžetiranja, razvoj kapitalnog budžeta, uvodjenje srednjoročnog planiranja, knijgovodstveno evidentiranje transakcija na gotovinskoj ili modifikovanoj gotovinskoj osnovi koja podrazumijeva evidenciju imovine i obaveza i dr.).

Za uspješno funkcionisanje FMC-a obavezna je primjena načela podjele dužnosti. U svim institucijama javnog sektora nakon stupanja na snagu zakona, biće izvršene izmjene i dopune pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, kako bi se uspostavila adekvatna organizaciona struktura, odnosno dala neophodna ovlašćenja rukovodećim licima u institucijama. Naime, izmjenama pravilnika treba da se izvrši podjela dužnosti na više pojedinaca, kako bi se obezbijedilo postojanje efektivnih kontrola i kako bi se smanjili rizici u poslovanju, pojava grešaka ili pogrešne radnje i delegiranje odgovornosti.

Institucije javnog sektora biće zadužene da u roku odredjenom od strane Ministarstva finansija, izrade i implementiraju: pisane procedure u formi internih akata (pravilnika) kojima će biti definisani osnovni poslovni procesi i prikazan dijagram tokova poslovnih procesa, uputstva u kojima će biti detaljno opisane poslovne operacije, a na osnovu njih i detaljni opisi svakog radnog mjesta u aktima o organizaciji i sistematizaciji. Na osnovu ovih akata omogućiće se sprovođenje procjene rizika koji mogu ugroziti utvrđene ciljeve poslovanja. Na osnovu analize mogućih rizika utvrdiće se kontrolne aktivnosti koje treba uspostaviti u odnosu na veličinu rizika. O oblicima uspostavljanja ex ante, tekućih i ex post kontrola odlučiće rukovodilac potrošačke jedinice, uvažavajući potrebe, specifičnosti poslovanja i rezultate analize rizika u doglednom roku.

Da bi se uspješno implemenirao sistem PIFC u javnom sektoru Crne Gore neophodno je pružiti odgovarajuću obuku zaposlenima u svim institucijama na republičkom i lokalnom nivou, koji će biti zaduženi za uspostavljanje i razvoj ovog sistema.

U prvoj fazi sistem PIFC-a će se prezentirati rukovodiocima svih institucija javnog sektora. U drugoj fazi organizovaće se obuka za rukovodioce sektora, zaposlene u finansijsko-računovodstvenim službama, a nakon toga za ostale zaposlene na republičkom nivou.U trećoj fazi organizovaće se obuka za rukovodioce sektora, zaposlene u finansijsko-računovodstvenim službama, a nakon toga za ostale zaposlene na lokalnom nivou.

Za uspješno sprovođenje ove obuke, Sektoru za harmonizaciju unutrašnje finansijske kontrole neophodno je pružiti tehničku pomoć (tvining projekat) stranih konsultanata koji imaju provjereno iskustvo u ovoj oblasti.

5.3. Razvoj decentralizovane unutrašnje revizije

Imajući u vidu da je nezavisna unutrašnja revizija jedan od elementata unutrašnje finansijske kontrole u javnom sektoru (PIFC), institucije javnog sektora biće u obavezi da uspostave funkcionalno nezavisne jedinice za unutrašnju reviziju koje će vršiti nezavisnu, stručnu i sistematsku procjenu sistema finansijskog upravljanja i kontrola uspostavljenog od strane

16

rukovodstva. To će podrazumijevati revidiranje svih funkcija i procesa poslovanja i uspostavljenih kontrola kod korisnika budžeta, predlaganje mjera i davanje preporuka za poboljšanje sistema FMC, praćenje aktivnosti na otklanjanju uočenih problema, nedostataka i propusta u poslovanju, kao i savjetovanje rukovodstva u području procjene i upravljanja rizikom.

Unutrašnji revizor slobodan je u izboru vrste revizije zavisno od cilja koji se revizijom želi postići. Po završenoj reviziji unutrašnji revizor diskutuje o svim nalazima i preporukama sa odgovornim rukovodiocem čije aktivnosti se revidiraju, kako bi se obezbijedila dobra komunikacija i saradnja na sprovođenju preporuka. Konačan izvještaj se dostavlja rukovodiocu institucije koji je ujedno i odgovoran za sprovođenje preporuka.

Jedinice za unutrašnju reviziju kod institucija u javnom sektoru biće direktno odgovorne rukovodiocima, radi vršenja objektivne procjene uspostavljenog sistema finansijskog upravljanja i kontrole. Organizaciono pozicioniranje jedinica za unutrašnju reviziju je vrlo bitno za njenu nezavisnost u radu, tako da unutrašnja revizija po svojoj organizaciji nije dio nijednog poslovnog procesa odnosno organizacionog dijela i u svom radu isključivo je odgovorna rukovodiocu institucije. Ona je funkcionalno nezavisna, što znači da na njen rad ne mogu negativno uticati rukovodioci čije se aktivnosti ispituju.

Osnivanje jedinica za unutrašnju reviziju kod korisnika budžeta zavisiće od kriterijuma koje će propisati ministar finansija. Kao kriteriji za njihovo osnivanje mogu se uzeti u obzir: finansijska sredstva sa kojima raspolažu, stepen rizika kojim je izložen budžetski korisnik, broj programa, organizaciona struktura i broj zaposlenih, specifičnost djelatnosti budžetskog korisnika.

Uspostavljanje unutrašnje revizije kod korisnika budžeta vršiće se na jedan od sledećih načina:a) formiranjem nezavisne jedinice unutar budžetskog korisnika koja će biti direktno odgovorna rukovodiocu institucije.b) formiranjem zajedničke jedinice za unutrašnju reviziju na predlog više budžetskih korisnika uz predhodnu saglasnost ministra finansija;c) sporazumom o obavljanju poslova unutrašnje revizije sa nadležnim državnim organom ili drugim organom odnosno jedinicom lokalne samouprave, uz predhodnu saglasnost ministra finansija.

Budžetskih korisnici, kod kojih neće biti ekonomski opravdano osnivanje posebnih jedinica unutrašnje revizije, uspostavljanje unutrašnje revizije vršili bi na jedan od gore predloženih načina (tačka b i c.)

Razvoj decentralizovane unutrašnje revizije u Crnoj Gori započeće po usvajanju Strategije razvoja unutrašnje finansijske kontrole javnog sektora od strane Vlade Crne Gore.

Po donošenju zakona o PIFC-u kojim će se utvrditi obaveza osnivanja unutrašnje revizije kod budžetskih korisnika, odrediće se jedan broj većih budžetskih korisnika na republičkom nivou (npr. Ministarstvo finansija, Ministarstvo prosvjete i nauke, Ministarstvo zdravlja, rada i socijalnog staranja, Ministarstvo kulture sporta i medija, Republički fond penzijskog i invalidskog osiguranja, Republički fond zdravstva) kod kojih će se sprovoditi pilot vježbe decentralizovane unutrašnje revizije. To će podrazumijevati da rukovodioci tih institucija odrede zaposlene koji će biti uključeni u program obuke za unutrašnju reviziju i o istom obavijeste Ministarstvo finansija odnosno CHU.

Dalji razvoj unutrašnje revizije kod budžetskih korisnika sprovodiće se fazno i to:U I fazi obučiće se unutrašnji revizori kod većih budžetskih korisnika na republičkom nivou, koji su na osnovu zakona i podzakonskih akata osnovali nezavisne jedinice za unutrašnju reviziju. U ovoj

17

fazi ovi subjekti su izvršli izmjene i dopune pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji, formirali odgovarajuće jedinice za unutrašnju reviziju i izvršili raspoređivanje službenika koji će biti uključeni u program obuke za unutrašnju reviziju. U II fazi obučiće se unutrašnji revizori kod ostalih budžetskih korisnika na republičkom nivou, koji su osnovali unutrašnju reviziju na jedan od predloženih načina u tački 5.3. U III fazi obučiće se unutrašnji revizori u jedinicama lokalne samouprave.

Za uspješnu implementaciju razvoja decentralizovane unutrašnje revizije kroz sve navedene faze, neophodna je odgovarajuća ekspertska pomoć, koja bi se odnosila na jačanje administartivnih kapaciteta CHU u Ministarstvu finasija i pružanje obuke zaposlenima – unutrašnjim revizorima kod svih budžetskih korisnika koji će biti obavezni da osnuju nezavisne jedinice za unutrašnju reviziju.

5.4. Osnivanje centralne harmonizacijske jedinice

Treća komponenta sistema javne unutrašnje finasijske kontrole (PIFC) je zahtijev za osnivanjem centralne harmonizacijske jedinice za finansijsko upravljanje i kontrolu (FMC) i metodologiju unutrašnje revizije (IA).

Imajući u vidu da je Uredbom o izmjenama i dopunama uredbe o organizaciji i načinu rada državne uprave, koja je donijeta krajem 2006.godine, Ministarstvo finansija odgovorno za razvoj sistema unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru u skladu sa međunarodnim standardima, do drugog kvartala 2008.godine izvršiće se izmjene i dopune Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Ministarstva finansija, kojim će se izvršiti transformacija Sektora za internu reviziju Ministarstva finansija u Sektor za javnu unutrašnju finansijsku kontrolu kao centralnu harmonizacijsku jedinicu (CHU) sa dva odjeljenja: Odjeljenje za harmonizaciju finansijskog upravljanja i kontrolu i Odjeljenje za harmonizaciju unutrašnje revizije. Ovaj Sektor (CHU) biće zadužen za sprovođenje aktivnosti razvoja centralnog koordiniranja i harmonizaciju unutrašnje finansijske kontrole (FMC i IA) u javnom sektoru.

Odjeljenje za harmonizaciju finansijskog upravljanja i kontrolu biće nadležno za: utvrđivanje, razvoj i usklađivanje metodologije finansijskog upravljanja i sistema unutrašnje kontrole u javnom sektoru, u skladu sa najboljom praksom EU; pripremu i izradu priručnika za finansijsko upravljanje i unutrašnju kontrolu; davanje savjeta i instrukcija vezanih za procjenu i upravljanje rizikom, kao i za samoprocjenu unutrašnje kontrole; davanje savjeta i instrukcija vezanih za sprovođenje preporuka unutrašnje revizije; obuku rukovodioca i službenika zaduženih za finansijsko upravljanje i kontrolu; izradu objedinjenog godišnjeg izvještaja o aktivnostima vezanim za FMC u javnom sektoru koji se podnosi Vladi RCG i dr.

Odjeljenje za harmonizaciju unutrašnje revizije biće nadležno za: objavljivanje standarda i izradu metodologije rada unutrašnje revizije, ocjenu primjene usvojenih standarda, organizovanje obuke za unutrašnje revizore, prikupljanje, analiza i objedinjavanje strateških i godišnjih planova jedinica za unutrašnju reviziju, izradu objedinjenog (konsolidovanog) godišnjeg izvještaja o aktivnostima jedinica za unutrašnju reviziju koji se dostavlja Vladi RCG, na osnovu analize i konsolidacije nalaza i materijalnih preporuka unutrašnje revizije budžetskih korisnika.

CHU biće zadužena da donese program obuke kako za FMC, tako i za unutrašnju reviziju. Obuku bi u početnoj fazi vršili strani eksperi kroz tvining projekat, a kasnije bi se razmotrila mogućnost uključivanja spoljnih institucija ( univeziteta i profesionalnih stručnih udruženja iz oblasti računovodstva i revizije).

18

5.5. Upravljanje i kontrola fondovima EU

Pored glavne svrhe pred-pristupnih sredstva EU (IPA), od jednake je važnosti priprema potencijalnih kandidata i zemalja kandidata za upravljanje sa EU podrškom, do vremena njihovog pristupanja EU. Osnovni način upravljanja sredstvima EU je koherentan sa generalnim principima zdravog finansijskog upravljanja i stoga okvir PIFC obezbjeđuje važne strukture i pravila za osiguravanje transparentnog i odgovornog finansijskog upravljanja.

U kontekstu upravljanja EU sredstvima od potencijalnih zemalja kandidata se očekuje da pripreme svoje strukture i administracije za decentralizovano upravljanje IPA sredstvima. Među prvim odlukama u ovom procesu je određivanje struktura predviđenih IPA regulativom.3

NIPAC (Nacionalni IPA koordinator) sa odgovarajućom službom. NIPAC ima ključnu ulogu kada je riječ o koordinaciji programiranja, dodijeli sredstava iz programa, određivanju prioriteta, monitoringu i evaluaciji;CAO (službenik za akreditaciju) i Organ za reviziju. CAO ima ulogu da akredituje Nacionalni fond i Nacionalnog službenika za ovjeravanje. Organ za reviziju ima ulogu praćenja i vršenja revizije sistema upravljanje i kontrole za IPA.Nacionalni fond, na čelu sa nacionalnim službenikom za ovjeravanje (National Authorising Officer - NAO) – nacionalni koordinator finasijskog upravljanja sredstvima pomoći EU. Nacionalni fond je jedinica preko koje će se kanalisati EU sredstva zemlji korisnici.Agencija za implementaciju IPA komponenete (npr. Centralna jedinica za finansiranje i ugovaranje) na čelu sa službenikom za ovjeravanje programa – PAO koji je odgovoran za raspisivanje tendera, ugovaranje i finansijsku kontrolu i plaćanja, posebno za programe izgradnje kapaciteta (IPA komponenta 1);Visoki službenici za programe pomoći (Senior Programme Officers) - SPO, koji imaju nadležnost upravljanja i sprovođenja projektnih aktivnosti više tehničke prirode (uključujući određivanje potrebne pomoći, izradu projektnog zadatka, praćenje realizacije)

Na osnovu međuministarskih razgovora vjerovatno će i Nacionalni fond i Centralna jedinica za finasiranje i ugovaranje (Agencija za implementaciju IPA komponente) biti osnovani u Ministarstvu finansija. Unutrašnji revizori odjeljenja za unutrašnju reviziju u Ministarstvu finansija biće obučeni i ovlašćeni za vršenje revizija, takođe i kada su u pitanju programi koji se finansiraju iz IPA. funkcije Funkcije organa za reviziju vjerovatno će vršiti Ministarstvo finansija. U toku priprema za IPA, važno je donijeti odluku i elaborirati detaljne procedure za vršenje revizija programa u okviru IPA (uključujući procedure o saradnji između Organa za reviziju i odjeljenja za reviziju u ministarstvima). Razvoj sistema unutrašnje revizije u Vladi Crne Gore će, takođe, podržati razvoj kapaciteta revizija za IPA.

Kada je u pitanju upravljanje i kontrola EU (IPA) sredstva, Crna Gora će primjenjivati iste principe i standarde u sistemu finansijskog upravljanja i kontrole i unutrašnje revizije na budžetska sredstva. Decentralizovano upravljanje IPA sredstvima će postati “osnova za testiranje” za inicijative predviđene u PIFC strategiji.

U dijelu preduzimanja neophodnih mjera u oblasti korišćenja fondova EU izvršiće se izmjena Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji Ministarstva finansija da bi se uključile promjene koje proističu iz korišćenja EU sredstava radi formiranja relevantnih struktura kao što je predvidjeno IPA regulativom ( Nacionalni fond, Centralna jedinica za finansiranje i ugovaranje, Organ za reviziju). Što je još važnije, pripreme za sistem decentralizovane implementacije (DIS) 3 Regulativa Savjeta (EC) br.1085/2006 o uspostavljanju instrumenta za Pred-pristupnu pomoć

19

podrazumjevaju da se za upravljanje IPA programima u svim ključnim kontrolnim oblastima pripreme jasne detaljne procedure, forme i liste provjere. U ovoj oblasti je takodje važno da se osigura dobro kontrolno okruženje koje počinje sa načinom upravljanja koji podržava principe zdravog finansijskog upravljanja.

5.6. Utvrdjivanje kontrola/procedura vezanih za značajne nepravilnosti i prevare

Jedan od ciljeva razvoja sistema unutrašnje kontrole u javnom sektoru treba da bude spriječavanje značajnih nepravilnosti i prevara. Stoga zakon treba da obezbjedi da rukovodioci institucija izvještavaju Ministarstvo finansija i druge odgovarajuće organe o mjerama preduzetim da se spriječe, prate i preduzimaju aktivnosti protiv rizika od ozbiljnih nepravilnosti, prevara kada su u pitanju i EU budžet i nacionalni budžet i uvedu pravila i procedure za spriječavanje, otkrivanje, uvid, izvještavanje i dokumentovanje svih takvih pojava, kao i imenovanje lica koja će biti zadužena za nepravilnosti, koja će primati obavještenja o nepravilnostima i sumnjama na prevaru i samostalno preduzimati radnje protiv takvih pojava.

6. Akcioni plan za sprovođenje Strategije

R.b Opis aktivnosti Nadležnost Period rada

A) ZAJEDNIČKE AKTIVNOSTI1. Izrada nacrta Zakona o sistemu unutrašnjih

finansijskih kontrola u javnom sektoru, a koji će obuhvatiti upravljačku odgovornost, finansijsko uupravljanje i kontrolu i unutrašnju reviziju u javnom sektoru Crne Gore, kao i metodologiju, standarde, odnose i odgovrnosti,izvještavanje i nadležnosti Ministarstva finansija i drugih organa u sprovođenju sistema unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru.

Ministarstvo finansija/ zahtijevati ekspersku

pomoć SIGMA

januar-septembar 2008.

2. Izmjene pravilnika o organizaciji i sistematizaciji Ministarstva finasija, kojim će se postojeći Sektor za internu revizju transformisati u sektor za javnu unutrašnju finasijsku kontrolu (centralna harmonizacijska jedinica sa dva odjeljenja), kao i formiranje nezavisnog odjeljenja za unutrašnju reviziju Ministarstva finansija.

Ministarstvo finansija januar-jun 2008.g

3. Izrada podzakonskih akata vezanih za primjenu Zakona o sistemu unutrašnje finasijske kontrole

Ministarstvo finansija - CHU/ zahtijevati

januar-jun 2009.g

20

u javnom sektoru. ekspersku pomoć SIGMA

B) AKTIVNOSTI VEZANE ZA UNUTRAŠNJU REVIZJU1. Izrada priručnika za obavljanje unutrašnje

revizije.Ministarstvo finansija-

CHU/ zahtijevati ekspertsku pomoć

(tvining projekt)

januar-jun 2009.

2. Donošenje Povelje za unutrašnju reviziju kojom će se utvrditi revizorske nadležnosti, prava i obaveze koje se povjeravaju svakoj jedinici unutrašnje revizije i unutrašnjim revizorima. Poveljom će se naglasiti i osigurati funkcionalna nezavisnost unutrašnjih revizora, kao i međusobni odnosi između revidiranog subjekta i jedinice unutrašnje revizije

Ministarstvo finansija-CHU/ zahtijevati

ekspertsku pomoć (tvining projekt)

januar-jun 2009.

3. Izmjene pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji kod budžetskih korisnika na republičkom nivou i formiranje jedinica za unutrašnju reviziju

Budžetski korisnici na republičkom nivou uz

podršku CHU

Jun 2009.- jun 2010.

4. Izmjene pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji kod budžetskih korisnika na lokalnom nivou i formiranje jedinica za unutrašnju reviziju

Organi lokalne samouprave

januar-decembar 2010.

5. Donošenje programa obuke za edukaciju unutrašnjih revizora

Ministarstvo finansija-CHU/ zahtijevati

ekspertsku pomoć (tvining projekt)

januar-maj 2009. g

6. Obuka unutrašnjih revizora:

- Pilot vježbe unutrašnje revizije kod odabranih budžetskih korisnika na republičkom nivou;

- Obuka unutrašnjih revizora budžetskih korisnika na republičkom nivou koji će biti obuhvaćeni u I fazi razvoja;

- Obuka unutrašnjih revizora budžetskih korisnika na republičkom nivou koji će biti obuhvaćeni u II fazi razvoja;

- Obuka unutrašnjih revizora budžetskih korisnika na lokalnom nivou.

- Kontinuirana obuka unutrašnjih revizora svih budžetskih korisnika na republičkom i lokalnom nivou i donošenje nastavnog programa za

Ministarstvo finansija-CHU/zahtijevati

ekspertsku pomoć (tvining projekt)

jun-decembar 2009.

Jun-decembar 2010.

decembar 2010.-jun 2011.

Jun 2011.-jun 2012.

Počev od 2013.

21

certifikaciju unutrašnjih revizora.C) AKTIVNOSTI VEZANE ZA UPRAVLJAČKU ODGOVORNOST I FINANSIJSKO UPRAVLJANJE I KONTROLU1. Izmjene pravilnika o organizaciji i sistematizaciji

budžetskih korisnika radi uspostavljanja adekvatne strukture upravljačke odgovornosti i finansijskog upravljanja i kontrole FMC.

Svi budžetski korisnici na republičkom i

lokalnom nivou uz podršku CHU

Jun 2009.-jun 2010.

2. Izrada priručnika za razvoj upravljačke odgovornosti i finansijskog upravljanja i kontrole

Ministarstvo finansija-CHU/ zahtijevati

ekspertsku pomoć (tvining projekt)

Jun- decembra 2009.g

3. Izrada pisanih procedura za postojeće poslovne procese:

- kod odabranih pilot institucija

- svi budžetskih korisnici

Budžetski korisnici uz pomoć CHU/

zahtijevati ekspertsku pomoć (tvining

projekt)

Januar-jun 2010.

od juna 2010-kontinuirano

4. Donošenje programa obuke rukovodilaca i službenika zaduženih za FMC kod budžetskih korisnika

Ministarstvo finansija-CHU/ zahtijevati

ekspertsku pomoć (tvining projekt)

Septembar-decembar 2009

5. Obuka za upravljačku odgovornost i finansijsko upravljanje i kontrolu:

- rukovodiocima i službenicima na republičom nivou;

- rukovodiocima i službenicima na lokalnom nivou;

- kontinuirana obuka

Ministarstvo finansija-CHU/ zahtijevati

ekspertsku pomoć (tvining projekt)

od januara 2010.

od januara 2011.

od 2012.

22

23