VÉLEMÉNY · VÉLEMÉNY a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetési javaslatáról 0449 T/11700/1. 2004. október

VÉLEMÉNY

a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetési javaslatáról

0449 T/11700/1. 2004. október

1. Szervezetirányítási és Működtetési Igazgatóság Vizsgálat-azonosító szám: V0124-01 Az ellenőrzést felügyelte:

Dr. Csapodi Pál főtitkár

Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Dr. Lévai János általános főtitkárhelyettes

Az ellenőrzést vezette: Horváthné Menyhárt Erika osztályvezető főtanácsos

Az ellenőrzést végezték: Bojtos Rózsa tanácsadó

Göller Géza főtanácsadó

Nagyné Lakhézi Éva számvevő

Dr. Somorjai Zsoltné számvevő tanácsos

Szabó Balázs tanácsos

Bálint Józsefné címzetes főmunkatárs

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság

Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató

Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Simon Ákosné főigazgató-helyettes

Az ellenőrzést vezették: Horváth Sándor főcsoportfőnök-helyettes

Dr. Csépán Mária Magdolna igazgatóhelyettes

Norczen Győzőné osztályvezető főtanácsos

Pongrácz Éva osztályvezető főtanácsos

Szabóné Farkas Katalin osztályvezető főtanácsos

Tolnai Lászlóné osztályvezető főtanácsos

Az ellenőrzést végezték: Asztalos Gézáné Dr. külső munkatárs

Balázs Melinda számvevő

Dr. Baji László számvevő

Balkay Attila számvevő

Bamberger Mária tanácsadó

Beck Miklós számvevő

Burenzsargal Narantuja számvevő

Dancsóné Kuron Ildikó számvevő

Deli Gáborné számvevő

Dombovári Nóra számvevő

Dr. Domján Eszter számvevő

Farkas László főtanácsadó

Fekete Győr László számvevő

Fodor Edit számvevő

Fogarasi Miklós főtanácsadó

Dr. Fónyad Erzsébet számvevő tanácsos

Gaálné Izsó Éva számvevő tanácsos

Gömöri József számvevő tanácsos

Görgényi Gábor számvevő gyakornok

Gyarmati István számvevő tanácsos

Hegedűsné Erdélyi Piroska tanácsadó

Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

Horváth József számvevő

Huszárné Borbás Melinda számvevő gyakornok

Dr. Jakab Kornél számvevő gyakornok

Jankó Géza számvevő

Jáger Lajos számvevő gyakornok

Jenei Zoltánné számvevő gyakornok

Jiling Sámuel számvevő gyakornok

Dr. Juhászné Szima Mária számvevő tanácsos

Kincses Erzsébet Eszter számvevő

Knoppné Szabó Ildikó számvevő

Magyar Sára számvevő gyakornok

Major Gizella külső munkatárs

Maklári Ferencné főtanácsadó

Matuk Károly számvevő

Dr. Mészáros Leila számvevő

Mihály Sándor főtanácsadó

Molnár Bálint számvevő gyakornok

Molnár Katalint számvevő gyakornok

Nagy Ákos számvevő

Nagy József számvevő tanácsos

Patai Tamás számvevő tanácsos

Pető Krisztina számvevő gyakornok

Dr. Pósch Gábor főtanácsadó

Polyák Ferenc számvevő

Sinka Zoltán Lajos számvevő gyakornok

Dr. Sipos Dóra számvevő tanácsos

Szabó Erzsébet számvevő tanácsos

Szabóné Simai Mária számvevő

Dr. Szávai Tamás főtanácsadó

Szilágyi Gyöngyi főtanácsadó

Szilágyi Zsuzsanna tanácsadó

Szöllősiné Hrabóczki Etelka főtanácsadó

Tóthné Nagy Éva számvevő

Dr. Vass Gábor számvevő

Verő Tünde számvevő

Winter Zsuzsa számvevő

Zagyi Judit számvevő

Zaroba Szilvia számvevő

Zakar László számvevő

3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság Az ellenőrzést felügyelte:

Dr. Lóránt Zoltán főigazgató

Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök

Az ellenőrzést vezette: Dr. Sallai Antal osztályvezető főtanácsos

A helyszíni vizsgálati jelentések feldolgozásában és az összefoglaló elkészítésében közreműködött: Dankó Géza főtanácsadó

Kozák György főtanácsadó

Az ellenőrzést végezték: Ambrus Lajos tanácsadó

Dankó Géza főtanácsadó

Kozák György főtanácsadó

Dr. Mezei Imréné főtanácsadó

Szabó Tamás számvevő tanácsos

TARTALOMJEGYZÉK

BEVEZETÉS 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 13

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 31

A) A KÖLTSÉGVETÉSI DOKUMENTUM TÖRVÉNYESSÉGI ÉS SZÁMSZAKI ELLENŐRZÉSE 33

1. Az Áht. előírásainak érvényesülése a törvényjavaslatban 35

2. A törvényjavaslat normaszövegéhez kapcsolódó észrevételek 39 2.1. A költségvetési hiány 39 2.2. Az állami kezességek 39 2.3. A központi költségvetés előirányzat-módosítás nélkül teljesülő

kiadásai és bevételei 40 2.4. A kincstári vagyonhoz kapcsolódó befizetések 40 2.5. Államháztartási tartalék 41 2.6. Egyéb észrevételek a normaszöveghez 41 2.7. Az államháztartási törvény (Áht.) módosítása 42

3. A központi költségvetés kapcsolata az államháztartás más alrendszereivel 43 3.1. A helyi önkormányzatok 43 3.2. Az elkülönített állami pénzalapok 43 3.3. A társadalombiztosítási alapok 44

4. A törvényjavaslat mellékletei és indokolása 45 4.1. A törvényjavaslat 1. és 2. sz. mellékleteinek egyezősége 45 4.2. A központi költségvetés tartalék előirányzatai 46 4.3. Az Európai Unióval kapcsolatos programok megjelenítése a

költségvetésben 46 4.4. A PPP-projektek bemutatása 46 4.5. Beruházások 47 4.6. Funkciókódok a törvényjavaslat mellékleteiben 47

1

B) HELYSZÍNI ELLENŐRZÉS 49

B1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÖZPONTI SZINTJE 51

B.1.1. KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS 51

1. A költségvetés makroszintű számításai 51

2. A központi költségvetés közvetlen bevételi előirányzatai 57 2.1. Gazdálkodó szervezetek befizetései 57

2.1.1. Társasági adó 57 2.1.2. Hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások átmeneti

különadója 59 2.1.3. Egyszerűsített vállalkozói adó 59 2.1.4. Bányajáradék 60 2.1.5. Vám- és importbefizetések 60 2.1.6. Játékadó 62 2.1.7. Egyéb befizetések 63 2.1.8. Környezetterhelési díj 63 2.1.9. Energiaadó 63

2.2. Fogyasztáshoz kapcsolt adók 64 2.2.1. Általános forgalmi adó 64 2.2.2. Regisztrációs adó 65 2.2.3. Jövedéki adó 66

2.3. A lakosság befizetései 67 2.3.1. Személyi jövedelemadó 67 2.3.2. Lakossági illetékek 68 2.3.3. Egyéb lakossági adók 69

2.4. Az MNB költségvetési elszámolásai 69 2.5. A költségvetés központosított bevételei 70

3. A központi költségvetés közvetlen kiadási előirányzatai 70 3.1. A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőke visszatérülései, az

adósság- és követeléskezelés költségei 72 3.2. Az állami kezességvállalás és -érvényesítés 81

4. A fejezetek költségvetési előirányzatai 85 4.1. A fejezeti tervezés irányítása, összehangolása 85 4.2. Az intézmény- és feladat-felülvizsgálat eredményei 89 4.3. Kiadási előirányzatok 90

4.3.1. Létszám és személyi juttatások 92 4.3.2. Dologi előirányzatok 94 4.3.3. Fejezeti kezelésű előirányzatok 95 4.3.4. Felhalmozási kiadások 99

2

4.3.5. Az Európai Uniós tagsággal és a nemzetközi kapcsolatokkal összefüggő előirányzatok 100

5. Bevételi előirányzatok 102

B.1.2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK 105

1. Munkaerőpiaci Alap 105 1.1. A foglalkoztatási helyzet várható alakulása és tényezői 105 1.2. Az MPA 2005. évi költségvetésének tervezése 106

2. Központi Nukleáris Pénzügyi Alap 111

3. Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap 112

4. Kutatási és technológiai innovációs alap 114

B.1.3. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS PÉNZÜGYI ALAPJAI 116

1. A tervezés folyamata, egységes szempontjai 116

2. A Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése 117 2.1. A tervezés feltételei az Ny. Alapnál 117 2.2. Az Ny. Alap bevételei 118 2.3. Az Ny Alap kiadásainak tervezése 120 2.4. Az ONYF működési költségvetése 121

3. Az Egészségbiztosítási Alap költségvetése 123 3.1. A tervezés feltételei az E. Alapnál 123 3.2. Az E. Alap bevételeinek tervezése 124 3.3. Az E. Alap pénzügyi egyensúlya 126 3.4. Az egészségbiztosítás ellátási kiadásainak tervezése 126

3.4.1. Rokkantsági nyugellátások 126 3.4.2. Pénzbeli ellátások 127 3.4.3. Gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás 128 3.4.4. Gyógyszer-támogatás 130 3.4.5. Gyógyászati segédeszköz támogatás 132 3.4.6. Gyógyfürdő és egyéb gyógyászati ellátás támogatása 133 3.4.7. Az irányított betegellátási rendszer további működtetése,

finanszírozása 133 3.5. Az OEP működési költségvetése 135

B2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK 137

1. A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozó rendszerét érintő módosítások a költségvetési törvényjavaslatban 137

2. A forrásszabályozás módosításának főbb jellemzői 142

3. Az önkormányzati bevételek tervezése 144

3

3.1. A normatív és egyéb állami hozzájárulások 144 3.1.1. Normatív állami hozzájárulás és normatív részesedésű

átengedett személyi jövedelemadó 144 3.1.2. Normatív, kötött felhasználású támogatás 149 3.1.3. Központosított előirányzatok 151 3.1.4. A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését

szolgáló kiegészítő támogatások 152 3.2. Fejlesztési támogatások 153

3.2.1. Címzett és céltámogatások 153 3.2.2. Területi kiegyenlítést célzó fejlesztési támogatás és a céljellegű

decentralizált támogatási előirányzat 155 3.2.3. A helyi önkormányzatok európai uniós, valamint hazai

fejlesztési pályázatai saját forrás kiegészítésének támogatása 155 3.2.4. Egyéb decentralizálásra került fejlesztési, felújítási célú

előirányzatok 156 3.2.5. Kiemelt fővárosi programok támogatása 159 3.2.6. Az európai uniós források és az önkormányzati fejlesztési

lehetőségek összefüggései 159 3.3. Átengedett bevételek 160 3.4. Saját források 162

MELLÉKLETEK

1. számú Kimutatás az átengedett személyi jövedelemadó és önkormányzati támo-gatások rendelkezési jogosultság szerinti megoszlásáról

2. számú A normatív hozzájárulások jogcímenkénti és ágazatonkénti előirányzata-inak változása

3. számú A normatív, kötött felhasználású támogatások jogcímenkénti és ágaza-tonkénti előirányzatainak változása

4. számú A központosított előirányzatok jogcímeinek és összegének változása

5. számú A címzett és céltámogatások előirányzatainak és odaítélt támogatásainak alakulás

4

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

áfa általános forgalmi adó ÁFSz Állami Foglalkoztatási Szolgálat ÁHH Államháztartási Hivatal Áht. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény AIK Agrárintervenciós Központ AAK Rt. Állami Autópálya Kezelő Rt. AKA Rt. Alföldi Koncessziós Autópálya Részvénytársaság ÁKK Rt. Államadósság Kezelő Központ Rt. ALB Alkotmánybíróság Ámr. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998.

(XII. 30.) Korm. rendelet APEH Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal APEH-SZTADI Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Számítástechnikai és

Adatfeldolgozó Intézet ÁPV Rt. Állami Privatizációs és Vagyonkezelési Rt. Art. Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény ÁSZ Állami Számvevőszék ÁSZ-FEMI Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet ÁSZ tv. Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény BC Beruházásösztönzési Célelőirányzat BÉT Budapesti Értéktőzsde Rt. BIR Bíróságok Bjt. Bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. LXVII.

törvény BKV Budapesti Közlekedési Vállalat Rt. BM Belügyminisztérium BME Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Bsz A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI.

törvény Cct A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről

szóló 1992. évi LXXXIX. törvény CEB Európa Tanács Fejlesztési Bank CÉDE Céljellegű decentralizált támogatás E. Alap Egészségbiztosítási Alap EBB Európai Beruházási Bank EBRD Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank EMMA Egységes Magyar Munkaügyi Alapnyilvántartás EMOGA Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap EMU Európai Monetáris Unió ESA Európa Statisztikai Adattár ESZA Európai Szociális Alap ESzCsM Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium EU Európai Unió EUPM Európai Unió Rendőri Missziója EURIBOR Frankfurti EUR betéti kamatláb EüM Egészségügyi Minisztérium eva egyszerűsített vállalkozói adó EXIMBANK Rt. Magyar Export-Import Bank Rt.

5

FA MPA Foglalkoztatási Alaprész FH Foglalkoztatási Hivatal FKA MPA Fejlesztési és Képzési Alaprész Flt. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról

szóló 1991. évi IV. törvény FMM Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium FPMNYI Fővárosi és Pest Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság FVM Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium GDP bruttó nemzeti termék GFS Government Financial Statistics GKI Gazdaság Kutató Intézet GKM Gazdasági és Közlekedési Minisztérium GVH Gazdasági Versenyhivatal GVOP Gazdasági Versenyképességi Operatív Program GYED Gyermekgondozási díj GYES Gyermekgondozási segély GYET Gyermeknevelési támogatás GYISM Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium GySEV Győr-Sopron-Ebenfurthi Vasút Gyvt. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló

1997. évi XXXI. törvény HEFOP Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program HIPC Súlyosan Eladósodott Szegény Országok adósság-könnyítő

program HM Honvédelmi Minisztérium HM KHK Magyar Honvédség Központi Honvéd Kórház Hszt. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati

viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény Iasz Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról IBR Irányított Betegellátás Rendszere IBRD Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank IH PNSZ Információs Hivatal IHM Informatikai és Hírközlési Minisztérium ILO Nemzetközi Munkaügyi Szervezet IM Igazságügyi Minisztérium IMF Nemzetközi Valuta Alap ISZIH Igazságügyi Szakértői Intézetek Hivatala IT Kht. Információs Társadalom Kht. ITD-H Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Kht. Jöt. A jövedéki adóról szóló 1997. CIII. törvény KAIG Kiemelt Adózók Igazgatósága (APEH) Kbt. A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény KE Köztársasági Elnökség KEH Köztársasági Elnöki Hivatal KEHI Kormányzati Ellenőrzési Hivatal KELER Központi Elszámolóház és Értéktár Rt. KESZ Kincstári Egységes Számla KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau (Újjáépítési és Hitelbank) Kincstár Magyar Államkincstár KIOP Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Program Kjt. A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII.

6

törvény KKI Központi Kárrendezési Iroda KNPA Központi Nukleáris Pénzügyi Alap KOMT Közalkalmazottak Országos Munkaügyi Tanácsa Kp-i központi KSH Központi Statisztikai Hivatal KSZH Miniszterelnökség Központi Szolgáltatási Főigazgatóság KT Közbeszerzések Tanácsa Kt. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény KTK Kincstári Tranzakciós Kód Ktv. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény KüM Külügyminisztérium KVI Kincstári Vagyoni Igazgatóság Kvtv. A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az állam-

háztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény KvVM Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium LRI Légiforgalmi és Repülőtéri Igazgatóság M millió MAB Magyar Akkreditációs Bizottság MÁK Magyar Államkincstár MAT Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete MÁV Rt. Magyar Államvasutak Rt. MBH Magyar Bányászati Hivatal ME Miniszterelnökség ME-EK Miniszterelnökség Esélyegyenlőségi Kormányhivatal MeH Miniszterelnöki Hivatal MEHIB Rt. Magyar Exporthitel Biztosító Rt. MEHIG Miniszterelnöki Hivatal Igazgatása MEP Megyei Egészségbiztosítási Pénztár MFB Magyar Fejlesztési Bank Rt. MH Magyar Honvédség MH KHK Magyar Honvédség Központi Honvégkórház MK Munkaügyi Központ MKK Rt. Magyar Követeléskezelő Rt. MKÜ Magyar Köztársaság Ügyészsége MNB Magyar Nemzeti Bank MPA Munkaerőpiaci Alap Mrd milliárd MTA Magyar Tudományos Akadémia MTRFH Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal MTV Rt. Magyar Televízió Részvénytársaság MÜI Magyar Űrkutatási Iroda MVH Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal NA Nemzeti Autópálya Rt. NATO Észak Atlanti Szerződés Szervezete NBH PNSZ Nemzetbiztonsági Hivatal NBSZ NBSZ Nemzetbiztonsági Szakszolgálat NFA Nemzeti Földalap Program NFH Nemzeti Fejlesztési Hivatal NHH Nemzeti Hírközlési Hatóság NHIT Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács

7

NIIF Nemzeti Információs és Infrastruktúra Fejlesztési Program Iroda

NKÖM Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma NKTH Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatal Ny. Alap Nyugdíjbiztosítási Alap OAH Országos Atomenergia Hivatal OBH Országgyűlési Biztosok Hivatala OECD Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet OECF Japan’s Overseas Economic Cooperation Fund OEP Országos Egészségbiztosítási Pénztár OFA Országos Foglalkoztatási Közalapítvány OGY Országgyűlés OGYH Országgyűlés Hivatala OKF Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság OM Oktatási Minisztérium OMMF Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség OMSZI Oktatási Minisztérium Szolgáltató Intézmény OP Operatív Program OTIVA Országos Takarékszövetkezeti Intézmény Védelmi Alap OTKA Országos Tudományos Kutatási Alapprogramok PM Pénzügyminisztérium PM NAO Iroda Pénzügyminisztérium Nemzeti Programengedélyező Iroda PNSZ Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok PPP Public Private Partnership Priv. tv. Az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről

szóló 1995. évi XXXIX. törvény PSZÁF Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete RA MPA Rehabilitációs Alaprész SZÉSZEK Szénbányászati és Szerkezet-átalakítási Központ SZF Szerencsejáték Felügyelet szja személyi jövedelemadó Szoc. tv. A szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló 1993. évi III.

törvény Szt. A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény TB alapok Társadalombiztosítás pénzügyi alapjai TERKI támogatás Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési támogatás VP Vám- és Pénzügyőrség VPOP Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága

8

BEVEZETÉS

VE-3-004/2004.

BEVEZETÉS

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Alkotmány (32/C. § (1) bekezdés) és a szám-vevőszéki törvény (2. § (1) bekezdés) alapján véleményezi az állami költségve-tési javaslat megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét. Az államháztartási törvény (29. § (1) bekezdés) szerint az Országgyűlés a költség-vetési törvényjavaslatot a számvevőszéki véleménnyel együtt tárgyalja.

A véleményt megalapozó ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy

• a 2005. évi költségvetésről szóló törvényjavaslat bevételi és kiadási előirány-zatainak megalapozottságát (a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, a ki-adási előirányzatok indokoltságát) kielégítően biztosítják-e a tervezésnél al-kalmazott módszerek, az állami feladatrendszer és a szabályozók javasolt módosításai;

• miként teljesültek az előirányzatok kialakítására kiadott tervezési köriratban és a fejezetenként összeállított tervezési tájékoztatóban foglaltak;

• a 2005-re, illetve 2006-2007. évekre kimunkált költségvetési irányszámoknál megfelelő módon vették-e számításba az EU-tól származó és egyéb fejlesztési forrásokat, az azokat kiegészítő hazai forrásigényt, az EU költségvetésébe va-ló befizetési kötelezettséget;

• a költségvetési javaslat összeállítása megfelel-e az államháztartásról szóló törvény, valamint a végrehajtására kiadott kormányrendeletek előírásainak;

• a helyi önkormányzati pénzügyi szabályzórendszer változtatása hogyan ha-tott a költségvetési törvényjavaslat kidolgozására, a közigazgatási szolgálta-tások korszerűsítésével, a helyi önkormányzati pénzügyi szabályozó rendszer továbbfejlesztésével kapcsolatos intézkedések eredményei miképpen jelennek meg a törvényjavaslatban;

• a költségvetési törvényjavaslatban az önkormányzati forrásszabályozás és támogatási rendszer tervezett változtatásai megalapozottak-e, a szabályozás egyes elemei egymással összhangban kerültek-e kialakításra;

• az átengedett források és támogatások javasolt nagyságrendjének kialakítá-sa során az önkormányzatok számára meghatározott kötelező feladatokat megfelelően figyelembe vették-e;

• megalapozott számításokon alapulnak-e a helyi önkormányzatok támoga-tásainak kimunkálásához számba vett saját bevételek és szabályozott forrá-sok, ezek hogyan hatnak az önkormányzatok tervezett pénzügyi egyensúlyi helyzetére.

9

BEVEZETÉS

Az OGY 24/2004. (III. 31.) határozatával döntött az M5 autópálya megvásárlá-sára és továbbépítésére vonatkozó, 2004. II. 11-én bejelentett kormánydöntés alapján megkötött szerződések számvevőszéki vizsgálatáról.

Az ellenőrzést két ütemben a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetésének véleményezéséhez és a 2004. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzéséhez kapcsolódóan folytatjuk le. Az M5 autópálya megvásárlásával és továbbépíté-sével kapcsolatos 2005. évi előirányzatok megalapozottságáról szóló vélemé-nyünket a „Függelék”-ben a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium fejezetnél szerepeltetjük.

Az állami költségvetésre vonatkozóan a helyszíni ellenőrzés a Pénzügy-minisztérium tervező és koordináló tevékenységére és a pénzügyminiszter ha-táskörébe tartozó, a nemzetgazdasági elszámolások részét képező fő bevételi jogcímekre, a költségvetési fejezetekre, az elkülönített állami pénzalapokra és a társadalombiztosítási alapokra irányult.

A helyszínen ellenőriztük az Országgyűlés (a fejezeten belül a fejezeti jogosítvá-nyú Közbeszerzések Tanácsa), a Köztársasági Elnökség, az Alkotmány-bíróság, az Országgyűlési Biztosok Hivatala, a Bíróságok, a Magyar Köztársaság Ügyészsége, a Miniszterelnökség (a fejezeten belül az EU Integráció, az Esélyegyenlőség, va-lamint a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok és a Kormányzati Ellenőrzési Hi-vatal fejezeti jogosítványú költségvetési szervek), a Belügyminisztérium, a Föld-művelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, a Honvédelmi Minisztérium, az Igazságügyi Minisztérium, a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, a Környe-zetvédelmi és Vízügyi Minisztérium, a Külügyminisztérium, az Egészségügyi, Szo-ciális és Családügyi Minisztérium, az Oktatási Minisztérium (a fejezeten belül a Nemzeti Kutatási és a Technológiai Hivatal fejezeti jogosítványú költségvetési szerv), a Pénzügyminisztérium (a fejezeten belül a fejezeti jogosítványú Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete), a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma, a Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium, az Informatikai és Hírközlési Minisztéri-um, a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, a Gazdasági Verseny-hivatal, a Központi Statisztikai Hivatal, a Magyar Tudományos Akadémia fejeze-tek tervezési munkáját.

Ellenőrzésünk kiterjedt – a nemzetgazdasági elszámolások körébe tartozó – A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság és köve-telés költségei technikai fejezetre, valamint az Elkülönített Állami Pénzalapok Ál-lamháztartási Alrendszer fejezeteire, a Munkaerőpiaci Alapra, a Központi Nukle-áris Pénzügyi Alapra, a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alapra, a Kutatási és Technológiai Innovációs Alapra és a Társadalombiztosítás Pénzügyi Alapjai Államháztartási Alrendszer fejezeteire, az Egészségbiztosítási Alapra és a Nyugdíjbiztosítási Alapra.

A helyszíni ellenőrzés befejezéséig1 (2004. szeptember 10.) a PM a fejezetek fel-ügyeleti szervei számára a végleges tervezési irányszámokat nem tudta meg-adni. A helyszíni ellenőrzés befejezése után került sor a pályázati előirányzatok jóváhagyására, majd az azt követő hagyományos szerkezetű költségvetési elői-

1 Az állami költségvetés, illetve a helyi önkormányzatok vonatkozásában a helyszíni el-lenőrzések befejezése eltérő időpontot jelentett, de ahol erre lehetőségünk volt, ott a tör-vényjavaslat benyújtásáig folytattuk a helyszíni ellenőrzést.

10

BEVEZETÉS

rányzatok kialakítására. Ez után, a jelentős eltérések miatt egyeztetésekre ke-rült sor a fejezetek és a PM között, illetve egyes kérdésekben kormányzati dön-tések meghozatalára volt szükség.

A helyszíni ellenőrzést – a korábbi évek gyakorlatának megfelelően – a 2005. évi tervezési köriratban foglalt tartalom és feladat-ütemezés szerint folytattuk le. Ehhez képest azonban a Kormány által az Országgyűlésnek benyúj-tott törvényjavaslat – amelyet csak 2004. október 8-án kaptunk meg – feje-zeti struktúrája lényegesen módosult. A változások mértékéről és irányai-ról menetközben semmiféle hivatalos tájékoztatást nem kaptunk.

A megváltozott költségvetési rend több fejezetet érintően teljesen új helyzetet te-remtett, így az újonnan létrehozott fejezetek tervszámainak megalapozottságát nem állt módunkban megítélni. Ezért a Vélemény „Függelék”-ében a 2002. évi XI. törvény szerinti fejezeti rendben taglaljuk véleményünket, egyidejűleg jelez-ve, hogy a törvényjavaslat milyen változtatásokat eredményezett. További tö-rést okozott a törvényjavaslat és az arról kialakított véleményünk közötti össz-hang szempontjából, hogy jelentős nagyságrendű kiadási előirányzat módosí-tására került sor.

A helyi önkormányzatok vonatkozásában a véleményt megalapozó elle-nőrzés keretében a költségvetési törvényjavaslat helyi önkormányzatok költ-ségvetési kapcsolatait meghatározó rendelkezéseinek törvényességét, a törvény-javaslat szerinti költségvetési kapcsolatokból (állami hozzájárulások, támoga-tások és átengedett személyi jövedelemadó) származó bevételek és számításba vett saját források megalapozottságát ellenőriztük.

A Pénzügyminisztérium, a Belügyminisztérium, az Oktatási Minisztérium és az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium költségvetési törvényjavaslat-tal kapcsolatos tervező munkájára terjedt ki a helyszíni vizsgálat.

A helyszíni ellenőrzés szeptember 30-i lezárásáig a 2005. évi költségvetési tör-vényjavaslat előirányzatainak megalapozásához szükséges közoktatási (Kt.), szociális (Szoctv.), gyermekvédelmi (Gyvt.), illetve a címzett és céltámogatásról (Cct.) szóló törvények tervezett módosításaira vonatkozó törvényjavaslatok nem álltak rendelkezésünkre, valamint a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvényjavaslat ismételt benyújtására nem került sor. (A benyújtott költségveté-si törvényjavaslatban a közoktatási törvény tervezett módosítása már szerepel.)

A hatályos jogrendszer nem tartalmaz előírást arra, hogy az ÁSZ-nak mennyi idő áll rendelkezésére a költségvetési törvényjavaslatra vonatkozó véleménye elkészítésére. Nincs szabályozva a határidő, amikor (ameddig) a teljes és végle-ges törvényjavaslatot a Kormány az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőr-ző szerve számára átadja. A költségvetési törvényjavaslatot rendszerint az Or-szággyűlés elé benyújtással azonos időpontban kapja meg az ÁSZ. Ez minden évben eleve megnehezíti a véleményalkotás kialakításának munkaszervezését és ütemezését, feszítetté teszi a munkát. Az Áht.-ban előírt szeptember 30-i határidő helyett ez évben a Kormány október 7-én nyújtotta be a költségvetési törvényjavaslatot az Országgyűlésnek.

11

BEVEZETÉS

Az ÁSZ a költségvetési törvényjavaslat véleményezése során messze-menően szem előtt tartja és alapelvként érvényesíti, hogy – a kialakult gyakor-lat szerint – nem érinti az állami újraelosztás irányait és arányait, az azt be-folyásoló, megalapozó politikai és gazdaságpolitikai döntéseket, mivel ezekre törvényi felhatalmazása nem terjed ki.

Az ÁSZ tudatosan törekszik arra, hogy – amennyire azt a költségvetési törvény-javaslat prezentációja lehetővé teszi – költségvetési véleményét mindinkább sztenderdizált módon, az évenkénti összehasonlítást lehetővé tevő szerkezetben adja közre.

A költségvetés bevételi tervszámai megalapozottságának minősítésénél a ma-gas, közepes, illetve alacsony kockázat fogalmát használja az ÁSZ. Alacsony kockázat: az előirányzat teljesülése valószínűsíthető, az elmaradás nem jelen-tős összegű, illetve arányú. Közepes kockázat: az előirányzat várhatóan nem teljesül, az elmaradás 2% körüli. Magas kockázat: az előirányzat várhatóan nem teljesül, az elmaradás 5% körüli vagy azt meghaladó. A közepes és magas kockázat különösen figyelmet érdemel a nagy összegű bevételek (szja, áfa) ese-tében.

Az előirányzatok várható teljesülésének kockázatok szerinti minősítésénél a következőket vette alapul az ellenőrzés: a háttér számításokat, illetve azok megalapozottságát; a PM szerinti várható (2004. évi) teljesülést, figyelemmel az időarányos adatokra is; a jogszabályi változásokat és az előző évek teljesü-lésének alakulását és azok előirányzathoz való viszonyát.

Törekvésünk, hogy a zárszámadási jelentésekben tételesen visszatekintsünk a költségvetési törvényjavaslat megalapozottságára.

Véleményünk kialakításához az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete (ÁSZ FEMI) háttérelemzést készített. Ezek az információk nem ellenőrzési ta-pasztalatokon, hanem kutató és elemző tevékenységen nyugvó kiegészítést je-lentenek, melyeket véleményünk megfelelő részénél a vizsgálati megállapítá-sok kiegészítéseként jelöltünk meg.

Lábjegyzetben utalunk a 2004-ben nyilvánosságra hozott jelentéseink azon megállapításaira és javaslataira, amelyek a tervezési munkafolyamat javításá-ra irányultak.

A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetési törvényjavaslatáról készített számvevőszéki vélemény két kötetből áll. Az első kötet tartalmazza az ellenőrzés legfontosabb megállapításait és a javaslatokat, valamint a költség-vetési törvényjavaslat törvényességi és számszaki ellenőrzésére és az államház-tartás alrendszereire vonatkozó részletes ellenőrzési megállapításokat. A má-sodik kötet (Függelék) az egyes fejezetek tervezőmunkájáról, előirányzataik megalapozottságáról kialakított véleményünket foglalja magában. A megálla-pításokat alátámasztó példák részletesen – a betűkiemeléssel hivatkozott fejeze-teknél – ebből ismerhetők meg.

12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK


A költségvetési dokumentum

A költségvetési dokumentum véleményezése során az ÁSZ évek óta hasonló megállapításokat kénytelen tenni. Nincs meghatározva a költségvetési törvény-javaslat dokumentumának tartalma, szerkezete, összeállításának metodikája. Az Áht.-nak az előterjesztésre vonatkozó – a teljesség igénye nélkül megfogal-mazott – előírásait az éves költségvetési törvényjavaslatok csak részle-gesen teljesítik. Az általános indokolás mellékletei, a bemutatott adattarta-lom, idősorok évről-évre változnak. Egyes adatok, kimutatások hiánya miatt nem ítélhető meg az Áht. vonatkozó előírásainak teljesítése.

Ez évben a költségvetési törvényjavaslat normaszövegéből, illetve törvényi mel-lékletéből hiányoznak egyes törvényerőre emelendő javaslati összegek (például a köztisztviselők illetményalapja, a közalkalmazottak illetménypótlék számítási alapja, kiegészítő támogatások stb.). Ez a törvényjavaslat megalapo-zottságát rontja.

A törvényjavaslatban a korábbi évekhez hasonlóan ez évben sem jelenik meg a többéves elkötelezettségek hatásainak, illetve a további 2 évre kitekintő előirányzatok bemutatása, az előírt bontású költségvetési létszámkeret, az ál-lamháztartás alrendszereire bontott államadósság. Pozitívan értékelhető azon-ban, hogy szerepel néhány olyan új, összefoglaló táblázat, amely az áttekintést jól szolgálja az adott területen.

A költségvetési törvényjavaslat ismételten több ponton tervezi módosítani az Áht.-t. A változtatások mértéke és gyakorisága – amint azt már többször jelezte az ÁSZ – rontja a törvény kiszámíthatóságát és nehezen összeegyeztethető az állam működésének pénzügyi kereteit meghatározó törvényi jelleggel, ezért szükséges az Áht. felülvizsgálata és teljes megújítása.

A költségvetési dokumentumra vonatkozó megállapítások részletes kifej-tése a vélemény első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet A) „A költ-ségvetési dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzése” c. pontjában ta-lálhatók.

13


Az állami költségvetés

A központi költségvetés

A 2005-2007. évekre szóló tervezési munkafolyamat az Áht., az Ámr. elő-írásainak és a 2004. évi fejezeti rendnek megfelelően kezdődött meg és fejező-dött be a tervezési munkában résztvevők szintjén szeptember 30-ával bezáró-lag. A Kormány 2004. október 7-én azonban már egy több szempontból lénye-gesen megváltozott struktúrájú és tartalmú törvényjavaslatot nyújtott be az Or-szággyűlésnek. A helyszíni ellenőrzés szeptember 10-i befejezéséig a fejezeti rend megváltoztatása mellett a legjelentősebb változtatást a gyorsforgalmi út-hálózat költségvetésen kívüli finanszírozási rendje jelentette. A költségvetés po-zícióját a tervezett konstrukció 196 Mrd Ft-tal módosította. A 2004. szeptember 30-án elkészített törvényjavaslat tervezetét az ÁSZ nem kapta meg, így tétele-sen nem állt módunkban nyomon követni a helyszíni ellenőrzésünk lezárását követő változtatásokat.

A PM 2004. április 15-ig benyújtotta a Kormány részére a következő három év-re szóló, a költségvetési politika fő irányait és a költségvetési tervezés fő kereteit meghatározó költségvetési irányelveket. Az előterjesztés olyan elérhető makro-gazdasági alappálya koncepció mentén készült, amely a 2004. május 15-én az Európai Bizottság részére benyújtott Konvergencia Program alapjait képezte.

A Kormány 2004 júniusában hozott döntése megerősítette a Konvergencia Programban meghatározott makrogazdasági pályát és a még döntést igénylő kérdések tisztázásával biztosította, hogy a 2004 júliusában kiadott tervezési köriratban a 2005-2007. évi költségvetési keretszámok összhangban legyenek a Konvergencia Programban meghatározott makrogazdasági mutatókkal. A ter-vezési körirat a költségvetési tervezés kereteit adó egyes makrogazdasági muta-tókat – mint az export-import és az állóeszköz felhalmozás növekedése, az ár-színvonal változása – az időközben megjelenő legújabb tényadatok figyelem-bevételével aktualizáltan tartalmazta.

A költségvetési irányelvek, a kockázati tényezőket is számba vevő alappálya meghatározásával, a tervezés folyamatában meghatározó tényezőként deklarálta az óvatosság elvét. Az EU-tagságból adódóan ki-emelt jelentőséget kap ugyanis a programban foglalt célok hitelességének, megvalósíthatóságának megbízható alátámasztottsága.

Megítélésünk szerint a makrogazdasági mutatók tervezésében je-lentkező óvatosságnak az felelne meg, illetve azt erősítené, ha a ter-vezés során meghatároznák és a költségvetési javaslat dokumentu-mában legalább utalásszerűen említenék azokat az eszközöket, il-letve intézkedéseket, amelyekkel a kitűzött célok megvalósulását kí-vánják biztosítani.

14


Ez különösen azért is lényeges, mert a költségvetési törvényjavaslat általános indokolásában – a tájékoztatás szintjén – olyan, a költségvetést hosszú távon megterhelő fejlesztési elképzelések szerepelnek, melyeknek bekerülési költségét, finanszírozásának várható módját és azok költségvetést terhelő többéves hatá-sát a Kormány nem mutatja be.

A gazdaságpolitika célkitűzéseiben továbbra is a versenyképesség növelé-se, a tőkevonzó képesség erősítése és a fenntartható növekedés áll. Ezek mellett a 2005. évi költségvetés tervezése során a korábbinál is nagyobb hangsúlyt kaptak az egyensúlyi feltételek megteremtése, közöttük az államháztartás hiá-nyának csökkentésére irányuló törekvések.

A 2005-2007. évekre vonatkozó költségvetési tervezés bázisául szolgáló, a 2004. évi várható GDP2 mértékére készült számítások – a mértékadó elemző szerveze-tek legfrissebb, 2004-ben készült prognózisait is figyelembe véve – a 3,3-4% kö-zötti sávban helyezkednek el. A 2004. évi tervezési időszakhoz képest a növeke-dési lehetőségek megítélése kedvezőbb. A tervezési körirat 2004-re kb. 3,5%-os, az azt követő három évre pedig 0,5-1%-ponttal magasabb GDP növekedéssel számol.

A 2005-re prognosztizált 4% körüli GDP növekedés teljesülése bizonyos kockázatokat hordoz, bár nagyságrendileg reálisnak tekinthető, figyelem-mel a meghatározó európai gazdaságok kibontakozó élénkülésére.

A GDP felhasználási szerkezetét döntően (70%-os arányban) a lakossági fo-gyasztás határozza meg. Magyarország a magas belső fogyasztás alapján az eurózóna átlaga fölötti növekedést ért el az elmúlt években. A fogyasztás növe-kedése ugyanakkor a reálbérekkel együtt meghaladta a termelékenység növe-kedését. Ezzel összefüggésben szerkezeti aránytalanságok és egyensúlyi problé-mák alakultak ki. A háztartások fogyasztásának növekedése 2003. negyedik negyedévétől lassulni kezdett, 2004-ben pedig jelentősen lelassult. A tervezési körirat szerint a lakossági fogyasztás növekedése 2004-ben 2% körül várható, míg a 2005-2007 időszakra évenként 3%-os növekedést tartalmaz a makropálya. A törvényjavaslatban a 2004. évi várható lakossági fogyasztás már 2,5-3%-os növekedéssel szerepel, ami ugyancsak óvatos megközelítés és a második félévben csökkenő ütemű növekedést feltételez az első félévi 3,9%-os fogyasztásnövekedéshez képest.

Az egy keresőre jutó reálbér mutatói 2004-re 0-1% közötti, 2005-ben 3%-os, a következő 2 évben 2-3% közötti növekedéssel szerepelnek. A törvényjavaslat szerint az egy keresőre jutó reálbér 2005. évi növekedési prognózisa 2-4%-os sávvá szélesedett. A sáv felső határa véleményünk szerint nincs összhangban a 2005-re tervezett 3%-os lakossági fogyasztásnövekedéssel.

2 A makrogazdasági mutatók alakulásáról kialakított véleményünket támasztja alá az ÁSZ FEMI 2005. évi költségvetési törvényjavaslat véleményezéséhez készített háttér-elemzése.

15


A folyó fizetési mérleg a GDP %-ában kifejezett hiányának 2004. évi növekedé-sét a Konvergencia Program és a tervezési körirat is 8,5%-os mértékben prog-nosztizálja. A mutató 2004-2005. évekre vonatkozó tervszámait a törvényjavas-lat 0,5%-ponttal megnövelt sávvá szélesíti, míg 2006-ra a korábbi sávhatár fel-ső, 8%-os növekedése körüli értékkel számol. A változtatások – az export-import tervezett azonos dinamikájú növekedését figyelembe véve –összefüggnek a gazdaság külső finanszírozási szükségletével.

Az államháztartás hiányának csökkentése a gazdaságpolitika súlyponti kérdé-se. Az államháztartási hiány a makrogazdasági mutatók legkocká-zatosabb tényezője a 2005-re vonatkozó tervezés és a 2006-2007. évi irány-számok tekintetében. A 2004. évi 4,6%-os várható hiányt a helyszíni ellenőrzés lezárását követően, az I-VIII. havi tényadatok és a kockázati tényezők figye-lembevételével történt felülvizsgálat eredményeként a PM már nem tartja megvalósíthatónak és a 2004. évi államháztartási hiányra vonatkozó prognó-zisát 5-5,3%-ra módosította.

A központi költségvetés 2004. évi bevételeinek és kiadásainak kockázatai alap-ján a helyszíni ellenőrzésünk időszakában úgy ítéltük meg, hogy a 2004. évi hiány a GDP-hez viszonyított arány tekintetében meghaladja a 4,6%-ot, amit a GDP növekedése feltehetően nem fog ellensúlyozni 2004 még hátralévő idősza-kában. A magasabb hiányra vonatkozó 2004. évi új várható értéket reálisabb-nak ítéltük meg, de a 2005. évi 4,1%-os arány betarthatóságát ennek el-lenére kockázatosnak tartjuk, összefüggésben a hiány előrejelzésében ta-pasztalható bizonytalansággal is. Ezt alátámasztja a PM közleménye, mely sze-rint 2004. I-III. negyedévi – helyi önkormányzatok nélküli – államháztartási hiány 1284,2 Mrd Ft-ra emelkedett. Ez GDP arányosan 6,3%-os deficitet jelent. Pozitívan értékelhető az államháztartási tartalék létrehozása, ami a 2005. évi költségvetési hiány elfutásának kockázatát csökkentheti.

2005-re a törvényjavaslat általános indoklása 4,6%-ban prognosztizálja az ál-lamháztartás GDP százalékában kimutatott pénzforgalmi hiányát, az ered-ményszemléletűt (maastrichtit) pedig 4,7%-ban számszerűsíti. A két deficitmu-tató közötti eltérést részletesen levezeti az indokolás.

A központi költségvetés 2005. évi vám- és adóbevételi előirányzatainak megalapozottsága nem nyújt megnyugtató képet. Ez a megállapítás – a teljesíthetőség kockázata – lényegében megegyezik az előző évek ellenőrzési ta-pasztalataival3

.

3 Az ÁSZ a 2003. évi költségvetésről szóló Véleményében egyes bevételi előirány-zatok (társasági adó, pénzintézeti társasági adó, fogyasztási és jövedéki adó, vám- és importbefizetések, egyéb befizetések, bányajáradék) megvalósulásának kockázatára hívta fel a figyelmet. A 2003. év vonatkozásában e jelzések – az ere-deti törvényi előirányzathoz viszonyított teljesítés tükrében – kis eltéréssel helytál-lónak bizonyultak. A 2004. évi költségvetésről készült számvevőszéki Vélemény szintén kockázatosnak ítélte meg több adóbevétel előirányzatának teljesülését. Ezt a legnagyobb adónemek (áfa, szja) 2004. évi eredeti előirányzatához viszo-nyított első kilenc havi időarányos alakulása megerősíti. A 2004. évi eredeti elői-rányzathoz képest a bevételekben jelentkező elmaradás az eddigi adatok szerint szintén a kockázati jelzések realitását támasztják alá.

16


A közvetlen bevételek jelentős (50%) hányadát képező szja, társasági adó, EVA, jövedéki adó, lakossági illetékek, energiaadó, környezetterhelési díj, vám, bérfőzési szeszadó bevételek 2005. évi előirányzatai a helyszíni elle-nőrzés lezárásakor – szeptember 10-én – még munkaanyag szintjén sem álltak az ellenőrzés rendelkezésére, mivel azok még nem készültek el. A bevételi számokról a költségvetési törvény beterjesztését közvetlenül megelőző-en is folytak tárcán belüli egyeztetések. A végleges bevételi tervszámok megha-tározása lényegében a költségvetési törvényjavaslat Országgyűlés elé terjeszté-sekor történt meg.

Az egyes bevételek (szja, energiaadó, lakossági illetékek) „tervszámainak” megalapozottságát ezért a 2004. október 1-jén rendelkezésre álló – tartalmilag nem megfelelő – anyagok alapján véleményeztük. Voltak olyan adónemek (EVA, bérfőzési szeszadó), ahol még munkaanyagnak sem te-kinthető egy mondatos tájékoztatás állt rendelkezésre, így ezek értékelésére nem volt módunk. A társasági adóra vonatkozó – munkaanyag szintű – tá-jékoztatóból hiányoztak azok a lényeges adatok (adóalap, adóalapot módosító tényezők, adókedvezmények), amelyek alapján az előirányzat teljesíthetősége megítélhető.

A PM munkaprogramjában megjelölt határidő után készült el a vámbefizetés és visszatérítés indokolásának szövegtervezete. Az ellenőrzés e bevételek realizálását – főképp az átálláskori hatások tervezési nehézsége miatt – ma-gas kockázatúnak ítéli. A csatlakozást követő időszakra vonatkozóan a vámbevételek prognosztizálásánál (a háttérszámítások során) nem mérték fel kellő körültekintéssel az EU-n kívüli országokkal folytatott kereskedelem nagy-ságrendjét. Ennek tulajdonítható, hogy a 2004. évi időarányos adatok jelentő-sen elmaradtak a tervezettől (a csatlakozás utáni időszakra tervezett előirány-zat 27,2%-a – 12 Mrd Ft – teljesült szeptember 30-ig, melyből mindössze 2,9 Mrd Ft illeti a magyar vámigazgatást), így a bázisadatokon nyugvó 2005. évi vámbevételi tervszámokról sincs ok feltételezni, hogy azok megalapozottak lennének.

A 2005. évi költségvetési törvényjavaslat kiemelt céljainak elérése, mindenek előtt az államháztartás 2005. évi tervezett hiányának „kézben tartá-sa” – a tervezett bevételi és kiadási előirányzatok ismeretében, valamint a sza-bályozási rendszerrel összefüggésben – különböző mértékű kockázatokat rejt magában. Ezek az egyes adóbevételi tervszámokkal, a kamatpá-lya meghatározásával, az előirányzat-módosítási kötelezettség nél-kül teljesülő kiadási előirányzatok bővülésével vannak összefüggés-ben.

Az ellenőrzés – a rendelkezésére álló dokumentumok alapján – a nemzet-gazdasági számlákon realizálódó bevételek várható teljesülésének 4614,8 Mrd Ft-os összegéből annak 44,6%-át, 2058,0 Mrd Ft-ot (az áfát és az EU által visszatérített vám- és importbefizetéseket) magas, a 22,0%-át, 1016,1 Mrd Ft-ot (az szja-ból származó bevételeket) közepes, további 33,4%-át, 1540,7 Mrd Ft-ot (bányajáradék, az egyéb befizetések, a játékadó, a környe-zetterhelési díj, az energiaadó, a lakossági illeték, regisztrációs adó, jövedéki

17


adó, valamint a hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások külön adója) pedig alacsony kockázatúnak minősít.

Ezek alapján – számításaink szerint – a költségvetési törvényjavaslat mér-leg szerinti bevételi főösszege 52,6%-ának teljesíthetősége hordoz közepes, illetve magas kockázatot.

Az államháztartás központi szintje nettó finanszírozási igényének (785,7 Mrd Ft) biztosításához, valamint a központi költségvetés lejáró adósság-állományának megújításához szükséges forrásbevonás megtervezésére a már korábban jóváhagyott államadósság-kezelési stratégia alapján került sor. A fi-nanszírozási tervben foglalt és a PM által elfogadott kamatpálya megvalósulá-sának esélye rendkívül csekély. A kamatpálya alakulása kockázatot je-lent a 2005. év finanszírozási tervének teljesítésében.

A teljes nettó finanszírozási igény előirányzatának teljesítésében kockázati tényezőt jelenthet a privatizációs bevételeknek az előirányzatnál alacsonyabb összegű alakulása, ha az ÁPV Rt. számlaállománya elmarad a 2005. évre figyelembe vett 50 000 M Ft-os szinttől. Amennyiben 2004 végén a költségvetés likviditási helyzete kedvezőtlenebb lesz a tervezettnél, több hitel-elem előtörlesztése elmaradhat, növelve így a 2005. évi kamatkiadásokat. Koc-kázati tényezőként jelentkeznek az esetleges – nem tervezett – hitelátvállalások is.

A belföldi és külföldi követelések megtérüléséből származó bevételek 2005. évi előirányzatai, teljes körűek és megalapozottak, a teljesülés érvényes szerző-déseken alapul. 2006-ban és 2007-ben e fejezet bevételi előirányzata – a kama-tok mérséklődő hozama és a tőkekövetelések visszatérülésének csökkenése mi-att – lényegesen csökken.

A jogszabályi és a Kormány által vállalt egyedi kezességekből eredő fizetési kötelezettség munkaanyaga 2005-re 11 043 M Ft kiadást tartalmaz 3 kezesség-vállalás várható beváltása miatt. Ezen kifizetések nagy valószínűséggel terhelik a költségvetést. Az agrárgazdasági kezességérvényesítéssel kapcsolatos költség-vetési előirányzat tervezett összegét megalapozottnak ítéljük meg. A kezesség megtérülések munkaanyaga szerint a 2005. évre 1469,4 M Ft bevétel megala-pozottan várható.

A viszontgarantőr szervezetek (Eximbank Rt., MEHIB Rt., Hitelgarancia Rt., Ag-rár-Vállalkozási Hitelgarancia Alapítvány) kezesség állományára vonatkozó normaszöveg és a kezességek érvényesítésére fedezetül szolgáló kiadási elői-rányzatok megalapozottak.

A törvényjavaslatban a központi költségvetés közvetlen kiadásainak többségénél, továbbá néhány kiemelt jelentőségű (pl. családi támogatások, egyéb szociális ellátások, lakástámogatás, EU-támogatások) előirányzatnál elő-irányzat-módosítási kötelezettség nélkül teljesíthetők a kiadások. A 2003. év és a 2004. első háromnegyedévének adatai, valamint az éves várható kiadások azt mutatják, hogy a 2005. évi központi költségvetés tervezett hiányának növe-kedéséhez – ezen kiadások előirányzattal szembeni túllépése miatt – jelentős mértékben hozzájárulhatnak. Az ebből adódó kockázatokat az államháztartási tartalék csökkentheti.

18


A fejezetek felügyeletét ellátó szervek a 2005. évre vonatkozó fejezeti ter-vező munkát a tervezési köriratban közölt makrogazdasági paraméterek tar-tásához szükséges támogatási előirányzat-csökkentések, általános és speciális szempontrendszerek és a költségvetési szervek keretszámai alapján kezdték meg. A HM fejezet 2005. évi kiadási főösszege a GDP 1,28%-át teszi ki, szemben a NATO részére megküldött 1,76%-os aránnyal. Ez mintegy 106 Mrd Ft-tal ke-vesebb költségvetési támogatást jelent a fejezetnek.

A fejezetek részére nem fejezeti (a fejezetek valamennyi előirányzatát magában foglaló) hanem csak intézményi szintű támogatási keretszámokat adtak meg 2005-re, míg a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok és a kormányzati beru-házások támogatására szolgáló források elosztása belső kormányzati „verse-nyeztetéssel, pályáztatással” történt.

A 2005. évre vonatkozó fejezeti tervező munka jellemzője volt, hogy szakítva a korábbi évek – az ÁSZ által is kifogásolt – gyakorlatával, először alkalma-zott egy új típusú, a kitűzött célokat jobban szolgáló tervezési mód-szert4. Ezek az elképzelések azonban úgy születtek meg, hogy nem határozták meg az állami feladatok körét, a közigazgatás átfogó reformját nem dolgozták ki. Mindezek hiányában nem lehet tudni, hogy az új, az ÁSZ korábbi javaslata-ira is figyelmet fordító, tervezési modellhez milyen folyamatok kapcsolódnak.

A Kormány által elindított tervezési modell gyakorlati alkalmazása során a tárcák továbbra sem gondoskodtak a feladatok átgondoltabb rang-sorolásáról,

az adott mozgástéren belül az igények reálisabb megítéléséről. Ezen hiányosságok is hozzájárultak ahhoz, hogy a tervező munka elhúzódott, jelentős többletmunkával járt együtt és különösen a fejezeti kezelésű előirány-zatok tervezésénél maradéktalanul még nem hozta meg az elvárt eredményt.

A korábbi években mindig kiemelt hangsúlyt kapott a tervezési köriratban a fe-jezetek intézményrendszerének felülvizsgálata. Tapasztalataink szerint azonban a fejezetek nem vállaltak kezdeményező szerepet a végre-hajtásban. 2004 során néhány fejezetnél megvalósultak a szervezetkorszerűsí-tő intézkedések, amelyek eredményeként intézmények megszüntetésére, átszer-vezésére került sor. A 2005-re vonatkozó tervező munka során ezen intézkedé-sek pénzügyi-gazdasági hatása nem volt számszerűsíthető.

A már megvalósított, illetve elhatározott intézménykorszerűsítések, létszámle-építések megtakarításaiból, illetve a bevételek tervezett növelésével igyekeztek a tárcák biztosítani a személyi juttatások előirányzati fedezetét. A fejezetek egy része, illetve intézményeik a dologi kiadások, esetenként a fejezeti kezelésű, ezen belül a beruházási előirányzatok terhére megvalósított átcsoportosítással teremtették meg a fedezetet.

4 A korábbi években a költségvetés megalapozottsági problémái is hozzájárultak ah-hoz, hogy év közben korrekciókra, a hiány növekedésére kerüljön sor. Ezért is szorgal-mazta az ÁSZ az elmúlt években – egy a megfelelő rendező elvek és egyértelmű célok ismeretében megvalósuló – új tervezési rend kialakítását.

19


A fejezeteknek a tervezési körirat szerint a dologi kiadások 5%-os csökkentését kellett végrehajtani. A dologi kiadások előirányzata tervezésénél a fejezetek többsége érvényesítette a tervezési körirat azon követelményeit, hogy azok csak a saját bevételek növekményéből és a kiemelt előirányzatok közötti átcsoporto-sításból növelhetők.

A tervezési körirat értelmében a fejezeti kezelésű előirányzatok teljes összegük-ben kiemelésre kerültek a fejezeti keretszámokból. Ez mintegy 1000 Mrd Ft-ot tett ki. A 2005. évi támogatási igény jelentősen meghaladta a rendel-kezésre álló forrásokat, a tervezési köriratban vázolt lehetőségeket. A többszöri költségvetési egyeztetéseket követően alkufolyamatban alakult ki a 2005. évi költségvetési javaslatban a fejezeti kezelésű előirányzatok támogatási kerete.

Kiemelt feladatként jelöli meg a törvényjavaslat az EU-források hazai társfi-nanszírozásának biztosítását és az infrastruktúra felzárkóztatását. Figyelemre méltó ugyanakkor, hogy az Emoga Garancia Alapból folyósítandó közvetlen mezőgazdasági támogatások 30 százalékpontnyi nemzeti kiegészítő támo-gatásának (93,6 Mrd Ft) forrását a költségvetés nem tartalmazza, ezek a kiadások a következő évek költségvetését terhelik meg. Már 2004-ben sem állt rendelkezésre a közvetlen uniós támogatáshoz kapcsolódó 91,6 Mrd Ft hazai forrás. Emiatt a kereskedelmi bankok biztosították az előfinanszírozást. Fedezet hiányában 2005-ben is e gyakorlat alkalmazására kényszerülhet az FVM. A pénzintézetek részére fizetendő 2004. évi lebonyolítási díj 2,4 Mrd Ft, amely a 2005. évi költségvetést terheli.

A GKM fejezet a 2005. évi Gyorsforgalmi úthálózati programra 237 900,0 M Ft támogatási igénnyel pályázott. A csökkentett determináció sze-rint először 196 071,5 M Ft-ra, majd további egyeztetés nélkül 33 052,0 M Ft-ra csökkent a költségvetési támogatás összege. A tervezett támogatás az M0 keleti szektor M-5-4 sz. főút közti szakasza, valamint az ezzel egy időben megvalósí-tandó Vecsés-Üllő elkerülő szakasz finanszírozásához sem elegendő, holott már meglévő szerződések alapján folyó beruházásokról van szó.

A Kormány a köz- és magánszféra („Public Private Partnership” – PPP) új-szerű együttműködése keretében kívánja megvalósítani a közúti infrastruk-túra és börtönépítések, valamint az oktatási infrastruktúra fejlesztését.

A már épülő, vagy kivitelezés előtt álló autópályák koncesszióba adásának a jogi feltétele és a konstrukció garanciarendszere5 jelenleg nincs kidolgozva. A költségvetési törvényjavaslatban a Kormány nem mutatja be azokat a pénz-ügyi számításokat, amelyek összehasonlíthatóvá tennék a PPP-konstrukciót az állami építés és működtetés ráfordításaival. Nagy kockázatot jelent az újonnan induló, illetve az összes folyamatban lévő PPP-projektek együttes pénzügyi kihatásának determinációja a jövőbeni költségve-

5 A meghatározott projekten belül lényeges szempont, hogy a szerződés megfelelő ga-ranciarendszert tartalmazzon, amely biztosítja, hogy sem az állam, sem a lakosság nem kerül kiszolgáltatott helyzetbe a futamidő alatt. Többéves brit számvevőszéki ta-pasztalat is alátámasztja ennek fontosságát.

20


tésekre, az állami adósságpozíciókra is. Éppen ezért szükség van a PPP-kel érintett területeken olyan korlátok megalkotására, amelyek a hosszú távú kötelezettségvállalásoknak határt szabnak. A 2005. évi költségvetési törvényja-vaslatban ilyen kezdeményezéssel már találkoztunk a felsőoktatás fejlesztésé-nek finanszírozásával kapcsolatban.

A tervezési körirat alapján a GKM fejezetnél megtervezték az M5-ös autópályá-val kapcsolatos 22,3 Mrd Ft rendelkezésre állási díj előirányzatot. A helyszíni el-lenőrzés lezárása után a gazdasági és közlekedési miniszter által beterjesztett országgyűlési határozati javaslat jóváhagyása 2004. szeptember 20-án történt meg. A határozat szerint a GKM az Országgyűléstől felhatalmazást kapott arra, hogy megköthesse az AKA Rt.-vel a koncessziós szerződés 5. számú módosítá-sát. A határozat tartalmazza a rendelkezésre állási díj összegét.

Az Útfenntartási és fejlesztési célelőirányzatnál a 2005. évi költségvetés tervezé-se során előzetesen egyeztetett 123 Mrd Ft-os forrásigény 95 Mrd Ft-os összegig determinációkat tartalmaz, és a költségvetésben szereplő 74,6 Mrd Ft-os elői-rányzat azt eredményezheti, hogy nem csak a fejlesztési feladatok megvalósítá-sától kell eltekinteni, hanem a közúthálózat fenntartásának pénzügyi lehető-sége is szűkül.

2005-ben a fejezeti kezelésű előirányzatok között pályázati programként kellett megtervezni a központi beruházásokat is. 2005-re csak állami feladatellátáshoz ágazati fejlesztési koncepció részét képező, illetve a Kormány döntési hatáskö-rébe tartozó, valamint a beruházás aktiválását követően is állami (kincstári) vagyonként maradó központi beruházásokat lehetett tervezni. A fenti kritériu-moknak a tárcák a tervezés során eleget tettek.

A 2005. évre tervezett EU költségvetéséhez való hozzájárulások összesen 210 Mrd Ft-ot tesznek ki.

A 2005. évi költségvetési törvényjavaslat EU-forrásként 176 599,9 M Ft-ot tar-talmaz. Ezt a tárcák bevételként és kiadásként egyaránt megtervezték. Ezt növe-li az EU által vállalt visszatérítés 7915,7 M Ft összege, amely szabadon felhasz-nálható forrás. A törvényjavaslatban nevesített programok, projektek, előcsat-lakozási alapok még le nem zárt részeihez a hazai társfinanszírozás központi költségvetési forrása 90 645,8 M Ft. Ennek megfelelően a 2005. évi költségve-tésben megjelenő források és kiadások összege 275 161,4 M Ft.

A költségvetésen kívül unióból érkező pénzeszközök 139 617,9 M Ft-ot tesznek ki, amelyek sajátossága, hogy az EU-szabályok alapján a tagállamra előfinanszírozási kötelezettség hárul. A támogatások előfinanszírozását az ÁKK Rt. a finanszírozási tervben figyelembe vette.

A központi költségvetésre vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a vélemény első kötetének II. “Részletes megállapítások” fejezet B) “Helyszíni el-lenőrzés” B.1.1. “A központi költségvetés” c. pontjában, illetve a Függelék c. második kötet “A” részében található.

21


Az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai

A tervezési körirat az alapok költségvetésére keretösszegeket nem határozott meg, csak a tervezés általános és sajátos szempontjait fogalmazta meg, illető-leg a szükséges makro paramétereket. Az alapkezelők ezek alapján 2004. au-gusztus 2-ára készítették el javaslataikat. A költségvetés véleményezésének helyszíni vizsgálatai idején munkánkhoz e dokumentumok álltak rendelkezés-re.

A tervezés peremfeltételei a tervezés későbbi fázisaiban módosultak, változtatá-sok még a törvényjavaslat benyújtását megelőző október 6-i kormányülésen is történtek. Ez elsődlegesen a társadalombiztosítási alapok költségvetési javasla-tának véleményezését nehezítette meg.

Az elkülönített állami pénzalapok (Munkaerőpiaci Alap, Központi Nukle-áris Pénzügyi Alap, Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap, Kutatási és Technológiai Innovációs Alap) költségvetési javaslatait illető-en az államháztartási hiány szempontjából kockázati tényezőket nem érzékeltünk.

A Munkaerőpiaci Alap tervezési rendszerében alapvető változások nem kö-vetkeztek be, de a költségvetésben a tervezett adó- és járulékszabály változtatá-sokkal, valamint foglalkoztatáspolitikai intézkedésekkel összefüggően új jogcí-mek jelentek meg. Bevételi oldalon megemlítendő a vállalkozói járulék, a kia-dási oldalon a járulékkedvezmény visszatérítése.

A költségvetési javaslat főösszege 278 703,8 M Ft. A bevételek között meghatá-rozó munkaadói és munkavállalói járulékok előirányzatait felültervezettnek tartjuk, amit azonban várhatóan ellensúlyozni fog a szakképzési hozzájárulás-ból tervezett bevételek (több éves tapasztalaton alapuló) túlteljesülése.

A kiadási szerkezet nem tükrözi az uniós követelményeket is kielégítő aktív fog-lalkoztatáspolitika megvalósításához szükséges pénzeszközök elégséges nagy-ságát. Emelkedik az Alap befizetési kötelezettsége, a rehabilitációs foglalkozta-tás kiadásainak támogatásához, illetve a munkanélküli ellátórendszer működ-tetéséhez kapcsolódó pénzeszközátadással.

A Központi Nukleáris Pénzügyi Alap 2005. évi bevételi terve 29 506,1 M Ft, a kiadások összege 11 110,6 M Ft. A kiadások 2005. évi korlátozása miatt a kis- és közepes aktivitású hulladéktároló (Bátaapáti) 2008. évre tervezett befeje-zési határideje halasztást szenvedhet. Az Alap többlete az Alap felhalmozott egyenlegét növeli, ami 2005. végére a számítások szerint 83 418,0 M Ft-ra emelkedik.

A 2003-ban létrehozott Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártala-nítási Alap eddigi működésének tapasztalatai arra utalnak, hogy az eredeti cél elérése (a lakosságot ért káresemények enyhítése a megteremtett források-ból) teljesen bizonytalan. A megkötött szerződésekből származó bevétel olyan csekély, hogy az még a szerződéskötések költségeit sem fedezi.

22


A 2004 januárjától működő Kutatási és Technológiai Innovációs Alap a vállalkozások innovációs tevékenységének támogatását célozza. Az Alap mű-ködéséről még nem rendelkezünk tapasztalatokkal. A bevételeket alapvetően a központi költségvetési támogatás és a vállalkozások által befizetett innovációs járulék biztosítja. A költségvetés megalapozottsága szempontjából bizonytalan-sági tényezőnek tekintjük, hogy a tervezéssel párhuzamosan zajlott az Alapról szóló törvény módosítása, aminek hatásait a költségvetési előirányzatok meg-határozásánál még nem lehetett maradéktalanul figyelembe venni.

A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai esetében jeleznünk kell a hi-ánnyal kapcsolatos kockázatot. A kockázatot erősíti, hogy az alapok járu-lék és hozzájárulás bevételeinek alakulása az azonos tervezési paraméterek el-lenére sincs összhangban a keresetek (keresettömeg) alakulásával. Az APEH ér-dekeltségi rendszere nem kapcsolódik a járulékbevételek előirányzatainak telje-sítéséhez.

A Nyugdíjbiztosítási Alap – Áht.-n alapuló – egyenleg követelménye 2002 óta nem érvényesül. A tervezett „0” egyenleg helyett a költségvetési évek nö-vekvő összegű hiánnyal zárultak, aminek bekövetkezésére 2004-ben is számí-tani kell. Megítélésünk szerint (a munkáltatói nyugdíjbiztosítási és az egyéni nyugdíjjárulék bevételek előirányzatainak felültervezése miatt) az Alap költ-ségvetésében 2005-re vonatkozóan akkor is hiány keletkezik, ha 2005-ben ki-egészítő nyugdíjemelésre nem kerül sor.

Az Alap bevételi és kiadási főösszege a benyújtott költségvetés szerint 1 853 473,8 M Ft. A költségvetési törvény tervezetében megadott paraméterek alapján januárban 6,25%-os nyugdíjemelést kell végrehajtani.

Az Egészségbiztosítási Alap tervezett hiánya 340 359,5 M Ft. Úgy látjuk, hogy a munkáltatói egészségbiztosítási járulék, illetőleg az egyéni egészségbiz-tosítási járulékok esetében az E. Alap bevételi előirányzata is felültervezett, emiatt a tervezettet meghaladó hiány bekövetkezése valószínűsíthető. Emellett a kiadási oldalon a meghatározó természetbeni ellátások esetében is érzékelhe-tő feszültség.

A gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás előirányzatából a 2005-re biztosított többlet (bérnövekmény, 2004-ben befogadott kapacitások szintre-hozása, fej-lesztések) megközelíti a 40 Mrd Ft-ot. Az egészségügyi ellátó rendszer reformja 2005-ben nem kezdődik meg, de a legfontosabb területeken a tervezett intézke-désekhez (az E. Alap, illetve az Egészségügyi Minisztérium költségvetésében) forrásokat biztosítanak.

Az E. Alap gyógyszertámogatással kapcsolatos 2005. évi kiadásainak alakulása nagymértékben függ a gyógyszergyártókkal kötött szerződés gyakorlati műkö-désétől, a végrehajtási-elszámolási kérdések megfelelő szabályozásától.

Az elkülönített állami pénzalapokra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a vélemény első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet B) “Helyszíni ellenőrzés” B.1.2.) “Az elkülönített állami pénzalapok” c. pontjában, illetve a második Függelék c. kötet “B” részében található.

23


A társadalombiztosítási alapokra vonatkozó megállapítások részletes ki-fejtése a vélemény első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet B) “Hely-színi ellenőrzés” B.1.3.) “A társadalombiztosítási alapok” c. pontjában, illetve a második Függelék c. kötet “C” részében található.

A helyi önkormányzatok

A Kormány a költségvetés-politikai főbb elvek keretében meghatározta azokat a célokat, amelyeket a helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozásának módosításával, illetve a központi költségvetésből származó források tervezésé-vel kíván érvényesíteni. A 2005. évre vonatkozóan a helyi közszolgáltatások társulások útján történő ellátásának ösztönzése, a legrosszabb helyzetben lévők életkörülményeinek javítása, a helyi tömegközlekedés és úthálózat felújításá-nak támogatása, az uniós források felhasználásának ösztönzése és a közszol-gáltatásban dolgozók reálbérének emelése kapott kiemelt figyelmet.

A célok mellett megfogalmazódott az államháztartási hiány mérséklésének igénye is, ezért a javaslat azzal számol, hogy a szükséges forrásokat részben a jelenleg meglévő önkormányzati feladatellátás szervezeti felülvizsgálata és át-alakítása révén elérhető megtakarításokból kell biztosítani. Indokolt lenne ezért a közigazgatás modernizációjára irányuló korábbi kormányhatározatok alapján elkezdett munkának, valamint az ágazati feladat és hatáskörök felül-vizsgálatának a felgyorsítása.

A többcélú kistérségi társulások megalakulásának ösztönzésére 6,5 milli-árd Ft-ot, normatív működési támogatásukra további 9 milliárd Ft-ot tartalmaz a javaslat. Az utóbbit a javaslat elfogadása esetén a 2004. szeptember 30-ig megalakult olyan társulások igényelhetik, amelyek konkrét feladatmutatókkal mérhető közoktatási, szociális és gyermekjóléti, belső ellenőrzési, valamint mozgókönyvtári feladatokat közösen látnak el. A törvényjavaslat benyújtásá-nak időpontjáig, a támogatások fajlagos összegének meghatározásá-hoz szükséges információk nem álltak rendelkezésre, amely a terve-zésben jelentős kockázati tényező. A törvényjavaslat szerint a támogatás mértékének, igénybevételének, folyósításának és elszámolásának részletes fel-tételeit a Kormány rendeletben szabályozza.

Az esélyegyenlőséget és hatékonyságot elősegítő feladatstruktúra kialakításá-nak a legnagyobb tartalékai a közoktatás területén vannak, ahol ez a tanév-kezdés időpontjához igazodóan alakítható ki. A törvényjavaslatban viszont nem fogalmazódott meg egyértelműen, hogy a szabályozás nem zárja ki azo-kat a kistérségeket e támogatási formából, amelyek 2005. szeptember 1-jével vállalják az általános iskolai oktatás közös megszervezését.

A szakmai és méretgazdaságossági követelmények teljesítését és közvetve a kis-települések társulását ösztönözhetik a normatív hozzájárulások körébe beépülő kiegészítő hozzájárulások. A szabályozás megteremti az összhangot az önhibá-jukon kívül hátrányos helyzetű települések kiegészítő támogatásával is azáltal, hogy az utóbbiból a minimumkövetelményeket nem teljesítő önkormányzato-kat kizárja. Az ösztönző rendszer következetességét gyengíti és egyben a haté-

24


konyságát is csökkenti, ugyanakkor hogy a közös feladatellátást ösztönző tá-mogatások növekedése mellett megmarad minden korábbi – többek között az ez ellen ható – normatív hozzájárulási jogcím is.

A nyugdíjminimumra épülő szociális ellátások emelésére (rendszeres szociá-lis segély, időskorúak járadéka, gyermekvédelmi támogatás stb.) és a szociális ellátások bővítésére tervezett többlettámogatás 26 milliárd Ft. A szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatás szervezetei és feladatai normatíváit a szociális igazgatásról szóló törvény tervezett módosításának megfelelő új szerkezetben tartalmazza a javaslat.

A fejlesztési források közül a címzett és céltámogatások összege a 2004. évi zárolással csökkentett előirányzathoz képest 3,5 milliárd Ft-tal nő, amely 2005-ben az eddigi kötelezettségvállalások fedezetén túl 4 milliárd Ft összegben új címzett és 2,5 milliárd Ft értékben új céltámogatott beruházások indításához szükséges forrást tartalmaz. Az uniós források igénybevételét felülről nyitott (szükségletnek megfelelően bővíthető), a 2004. évi előirányzatnál 3 milliárd Ft-tal nagyobb összegű támogatás segíti. A helyi tömegközlekedés támogatására javasolt összeg a 2004. évi csökkentett előirányzathoz képest 6 milliárd Ft-tal nő, emellett a fővárosi kerületek 2 milliárd Ft-os keretén túl 10 milliárd Ft-ot irányoztak elő a települési önkormányzatok számára az útburkolatok felújítá-sához.

A fejlesztési döntések decentralizációja érdekében jelentős lépés, hogy a megyei területfejlesztési tanácsok mellett szerepet kapnak a regionális fejleszté-si tanácsok is, amelyek a decentralizált területfejlesztési és szakmai fejlesztési programok, a regionális innováció, a céltámogatások, a települési hulladék közszolgáltatás fejlesztési támogatásán túl az útfelújításra javasolt összeg fel-osztásáról is döntenek. Az útfelújításra várhatóan beérkező igények és a ren-delkezésre álló forrás közötti összhang megteremtéséhez szükségességes rangso-roláshoz, a települések úthálózatának állapotát leginkább ismerő kistérségek véleményezésével nem számol a javaslat.

A közszolgáltatásban dolgozók reálbérének javasolt emelkedése az önkormányzati támogatások növekményéből, helyi megtakarításokat eredmé-nyező szervezési intézkedésekből és a személyi jövedelemadó tábla tervezett módosítása révén valósulhat meg. Az önkormányzatok bérkiadásaihoz, a normatív hozzájárulások, támogatások fajlagos összegeinek javasolt emelésé-vel a központi költségvetés 37,8 milliárd Ft-tal járul hozzá, amely a Pénzügy-minisztérium számítása szerint a közszolgáltatásban dolgozó közalkalmazottak részére 4,5%-os béremelést tesz lehetővé. A közalkalmazottak esetében így min-tegy 1,5%-os növekményre, a közigazgatásban pedig a teljes béremelés és a 13. havi illetmény visszapótlására a forrást helyi szervezési intézkedésekkel kell megteremteni. A szükségessé váló létszámcsökkentés egyszeri kiadásaira a 2004. évinél 19,3 milliárd Ft-tal nagyobb összegű támogatást tartalmaz a ja-vaslat.

25


A nagymértékű megtakarítás csak a többcélú kistérségi társulások közös feladatellátását ösztönző támogatás eredményessége esetén valószínűsíthető, ezért is fontos, hogy az önkormányzatok érdekeltségét meg-teremtse a javaslat az oktatási intézmények 2005. szeptember 1-jével történő átszervezéséhez. A költségvetési törvény 2004-re a közszolgáltatás területén 6%-os béremelést irányzott elő, miközben annak végrehajtását – központi forrás hiányában – a bértáblák módosításával nem kényszerítette ki. A Pénzügymi-nisztérium felmérése szerint az önkormányzatok 26%-a tudta végrehajtani a 2004. évi 6%-os béremelést, a 74%-uk számára a bértábla kétévi béreme-lést tartalmazó módosítása jelentős forráshiányt okozhat.

A törvényjavaslat önkormányzatokat érintő rendelkezéseinek kimunkálása so-rán figyelembe vett törvénymódosítási javaslatok közül csak a közoktatási tör-vényre vonatkozó tervezet szerepel a költségvetési törvényjavaslatban. A szo-ciális, a gyermekvédelmi, a címzett és céltámogatási törvény módo-sító javaslata nem került benyújtásra és elmaradt a többcélú kistér-ségi társulásokról szóló törvényjavaslat ismételt beterjesztése is, amely a vélemény kialakításánál bizonytalanságot jelentett.

A költségvetési törvényjavaslat normaszövege és a mellékletek között a megfe-lelő összhang biztosított. A javaslat 22. §-a rendelkezik a főváros és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztás jogszabályi hátterére, azok között vi-szont nem szerepel az Országgyűlés e tárgykörben alkotott 2003. évi CXIV. tör-vényre való hivatkozás.

Az önkormányzatok forrásszabályozásának módjában változást nem tartalmaz a javaslat, az egyes elemeinek korrekciói viszont az ésszerűbb fela-datellátás ösztönzését, a feladatarányosabb finanszírozást, helyenként az ad-minisztráció egyszerűsítését célozzák. A normatív hozzájárulások rendszerében a közoktatás területén a hatékonyabb intézményhálózat kialakítását kiegészítő hozzázárulások ösztönzik, a szociális és gyermekjóléti ellátásban az általános (lakónépesség alapján megállapított) normatívák egy részét konkrét feladat-mutatóhoz kapcsolódó hozzájárulások váltják fel, így e források azokhoz az önkormányzatokhoz jutnak el feladatarányosan, amelyek az adott tevékenysé-get ténylegesen ellátják. Ezek pozitív hatása vitathatatlan, tény ugyanakkor az is, hogy ezáltal a hozzájárulások rendszere tovább bővül, a tételesen meghatá-rozott összegek száma nő.

Az ÁSZ által évek óta szorgalmazott egyszerűsítési lehetőségek közül a pe-dagógusok szakirodalom vásárlásának kötött felhasználású támogatása nor-matív alap-hozzájárulásba történő beépítését tartalmazza a javaslat. A belső ellenőrzési társulások támogatási előirányzata, a központosított előirányzatok helyett, a normatív kötött felhasználású támogatások között szerepel. A terve-zéssel, elszámolással és ellenőrzéssel kapcsolatos feladatok egyszerűsítési lehe-tőségét látjuk ezeken túl a pedagógus szakvizsga és továbbképzés, illetve a szo-ciális továbbképzés, szakvizsga támogatási előirányzatainak az alapnormatí-vákba történő beépítésével, mivel mindkét feladat ellátására jogszabályok köte-lezik az önkormányzatokat. Korábbi javaslataink ellenére a törvénytervezet nem számol a felhasználási kötöttség feloldásával a pedagógiai szakszolgálat, a diáksporttal kapcsolatos feladatok, valamint a helyi önkormányzati tűzoltó-ságok támogatása esetében.

26


A törvényjavaslat szerint az önkormányzatoknak a központi költ-ségvetési kapcsolatokból származó forrásai, az állami támogatások, hozzájárulások és szja részesedésük együttesen a 2004. évi 1250,9 milliárd Ft-os országgyűlési előirányzathoz képest 1334,6 milliárd Ft-ra (6,7%-kal), a tervezett inflációt meghaladó mértékben emelkedik. A növekmény nagy részét olyan meghatározott feladatokra kapják a helyi önkormányzatok, amelyek végrehaj-tásával, illetve a felmerült költségekkel el kell számolniuk, így a felhasználási kötöttséggel engedélyezett hozzájárulások és támogatások együttes aránya a 2004. évi 24,1%-ról 27,6%-ra nő (a Vélemény 1. számú melléklete).

A központi költségvetésből juttatott forrásokon belül az állami hozzájárulá-sok és támogatások aránya nő. Az utóbbiak együttes összege a 2004. évi 795,1 milliárd Ft-ról 867,7 milliárd Ft-ra (9,1%-kal), míg a személyi jövedelem-adó részesedés a 455,7 milliárd Ft-ról 466,9 milliárd Ft-ra (2,4%-kal) emelkedik.

A törvényjavaslat szerint a helyi önkormányzatokat – a 2004. évhez hasonló-an – a településen beszedett személyi jövedelemadónak 40%-a illeti meg. Az szja helyben maradó része változatlanul 10%, a további 30% normatív alapon kerül elosztásra, illetve a jövedelemkülönbségek mérséklésére szolgál.

Az önkormányzatokat együttesen megillető személyi jövedelemadónak a jöve-delemkülönbségek mérséklésére javasolt aránya megközelítően az előző évivel azonos, így az utóbbi jogcímen a növekmény 3,3%. Számottevően (29%-kal) csökken a megyei önkormányzatok részesedése. Az állami hozzájárulások és támogatások fedezeteként javasolt személyi jövedelemadó aránya 1,5%-ponttal, abszolút összege 5,4%-kal nő.

Az államháztartás egyensúlyi kockázatainak mérséklésére létrehozandó ál-lamháztartási tartalék részeként a helyi önkormányzatok is kötelesek az áten-gedett személyi jövedelemadó terhére céltartalékot képezni. A tartalék mérté-ke az állami támogatás és hozzájárulás együttes előirányzatának 2,5%-a, azaz mintegy 21,7 milliárd Ft. A javaslat szerint az államháztartási bevételek kedve-ző alakulása esetén a Kormány engedélyezheti a tartalék feloldását, illetve pót-lólagos támogatást biztosíthat az önkormányzatok számára.

A törvényjavaslathoz mellékelt mérlegek szerint a helyi önkormányzatok összes GFS rendszerű bevétele a 2005. évben 2776,5 milliárd Ft lesz, amely a 2004. évre számítottat 10,7%-kal, a várható teljesítést 7,2%-kal haladja meg. Az adatok azt feltételezik, hogy a helyi önkormányzatok saját bevételei a köz-ponti költségvetésből származó forrásokénál nagyobb mértékben emelkednek.

A Pénzügyminisztérium számítása szerint a saját bevételek közül az illeték 7,2%-kal, a helyi adóbevétel 8,3%-kal bővül. Az illetékbevételek növekedését döntően az illetéktörvény tervezett módosítására alapozzák, de a beszedési te-vékenység hatékonyságának növelésére, a hátralékok csökkentésére irányuló ösztönző elem is szerepel a javaslatban. Az utóbbi szerint a 2004. június 30-án nyilvántartott hátralék meghatározott hányadának az 50%-át akkor is kötele-sek az illetékhivatalok a központi költségvetésbe átutalni, ha azt nem szedték be. A helyi adókról szóló törvény tervezett módosítása az önkormányzatok

27


mozgásterét bővíti azzal, hogy a tételes összegben meghatározott adónemek esetében lehetővé teszi az önkormányzatok számára a felső mértéktől legfeljebb 50%-kal történő eltérést. Az iparűzési adóbevétel tervezett 8,7%-os emelkedését pedig a gazdasági növekedés és az infláció mellett a helyi adóztatás hatékony-ságának javítása alapozhatja meg, mivel az adómérték 2%-os felső határát az adónemet bevezető helyi önkormányzatok nagy része már alkalmazza.

A legnagyobb mértékű (30,8%-os) dinamikával a felhalmozási és tőke jellegű bevételek esetében számol a Kormány, ahol a többletbevétel az uniós források-ból és az ahhoz kapcsolódó társfinanszírozásból, valamint a helyi finanszíro-zással megvalósuló fejlesztésekhez a fejezetektől átvett pénzeszközökből szár-mazik.

A helyi önkormányzatokra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a vélemény első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet B) “Helyszíni elle-nőrzés” B.2.) “A helyi önkormányzatok” c. pontjában található.

28


JAVASLA

a)

TOK

A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk:

a Kormánynak

1. Kezdeményezze az államháztartási törvény teljes megújítását annak érdekében, hogy a törvény a költségvetési gazdálkodás alapszabályait időtállóan rögzítse. Ennek kere-tében a költségvetési tervezés és a zárszámadás készítés olyan tartalmi és munka-szervezési módosítását kezdeményezze, hogy a tervezés és a beszámolás reálisan végrehajtható és ellenőrizhető munkafolyamat legyen.

2. Dolgoztassa ki a köz- és magánszféra újszerű együttműködésének (PPP) jogi, garan-ciális és adminisztratív feltétel- és szabályrendszerét.

3. Gondoskodjon arról, hogy a fejezeti tervező munka során a tárcák tartsák be a fela-datok kijelölésében a tervezési irányelvekben megfogalmazott követelményeket.

4. Gondoskodjon a költségvetési törvényjavaslat parlamenti tárgyalásához a helyi ön-kormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. tör-vény, a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény módosítására vonatkozó törvényjavaslatok benyújtásáról.

5. A törvényjavaslat 5. számú mellékletének 24. sorában szereplő települési önkor-mányzati szilárd burkolatú belterületi utak felújításának támogatására szolgáló elői-rányzat igénybevételének részletes feltételeit meghatározó kormányrendeletben ke-rüljön meghatározásra, hogy a forrás regionális fejlesztési tanácsok által történő fel-osztása a kistérségi társulások véleménye, javaslata alapján történik.

6. Kezdeményezze, hogy a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló tör-vény elfogadása során valósuljanak meg:

Az Áht. pótköltségvetés készítésére vonatkozó 41. §-a az ÁSZ javaslatának meg-felelően módosuljon6.

6 Az ÁSZ a 2003. évről szóló zárszámadási jelentésében a következőt javasolta: Kezde-ményezze az Áht. 41. § (1) bekezdés pótköltségvetés készítési kötelezettségre vonatkozó rendelkezés módosítását úgy, hogy a törvényi szakasz a kiadási főösszeg legfeljebb 2,5%-ában meghatározott eltérést tegyen lehetővé pótköltségvetés készítési kötelezett-ség nélkül.

29


b) A törvényjavaslat 22. §-ában az alkalmazandó jogszabályi hivatkozások közé ke-rüljön beépítésre a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztásról szóló 2003. évi CXIV. törvény.

c) Határozzák meg a költségvetési törvényjavaslat 5. számú mellékletében a több-célú kistérségi társulások megalakulásának ösztönzése, vagy a többcélú kistérségi társulások normatív működési támogatására szolgáló előirányzat esetében, hogy a normatív működési támogatást a 2005. évben megalakuló többcélú kistérségi társulások is igényelhetik.

30

A) A költségvetési dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzése

A) A KÖLTSÉGVETÉSI DOKUMENTUM TÖRVÉNYESSÉGI ÉS SZÁMSZAKI ELLENŐRZÉSE

1. AZ ÁHT. ELŐÍRÁSAINAK ÉRVÉNYESÜLÉSE A TÖRVÉNYJAVASLATBAN

A költségvetési törvényjavaslat jóváhagyásakor tájékoztatásul az Országgyűlés elé terjesztendő mérlegekről, kimutatásokról az Áht. rendelkezik. A törvényja-vaslatok ezen előírásokat évről-évre csak részlegesen teljesítik, így ezzel kapcso-latban az ÁSZ hasonló megállapításokat tesz ez évben is.

Az Áht. szinte folyamatos változásai mellett a költségvetési prezentációra vo-natkozó előírások alapvetően változatlanok. Ezért ismételten jelezzük, hogy cél-szerű ezen előírásokat konkrétabbá tenni vagy a teljesíthetőség figyelembevéte-lével módosítani, illetve ennek hiányában a hatályos törvényi előírásokat kö-vetkezetesen alkalmazni.

Fenntartjuk a korábbiakban több véleményünkben és jelentésünkben is meg-fogalmazottakat, hogy a költségvetési (zárszámadási) törvényjavaslat doku-mentuma tartalmának, szerkezeti és összeállítási metodikájának meghatározá-sa a jelzett problémát feloldhatná.

A költségvetési dokumentumra vonatkozó rendelkezések

Az Áht. 8. § (4), illetve az Áht. 112. § (3) bekezdése előírja, hogy ki kell mutatni az államháztartás alrendszerei egyenlegének/államadósságának összefüggését és kapcsolatát az Európai Unió Túlzott Hiány Eljárása keretében előírt és jelentendő mutatóval: a kormányzati szektor hiányával/adósságával (maastrichti deficitmutató/adósságmutató).

A törvényjavaslat általános indokolása az államháztartás egészének (al-rendszerekre bontás nélküli) költségvetési és maastrichti hiányá-nak/adósságának eltérését mutatja be külön táblázatban.

Az Áht. 19. § (1) bekezdése alapján a költségvetési fejezet a költségvetési tervezés, végrehajtás és beszámolás szempontjából önállóan felügyelt, irányí-tott szervek és előirányzatok összessége. Az Áht. 20. § (7) bekezdése szerint a központi költségvetés és az ellátandó feladat költségvetési kapcsolatának ab-ban a szakmai cél szerinti költségvetési fejezetben kell megjelennie, amely feje-zet felügyeletét ellátó szerv vezetője ellátja a számára e törvényben és a végre-hajtására kiadott rendeletekben foglalt feladatokat. E mellett a (7) bekezdésben szereplő feladatok ellátásában eltérő szabályt a költségvetési törvény állapíthat meg, megjelölve a jogok és kötelezettségek ellátásáért felelőst a költségvetési év-re vonatkozóan (Áht. 20. § (8) bekezdése).

A törvényjavaslatban újonnan beiktatott fejezetek jelennek meg (IX. Helyi ön-kormányzatok támogatásai, XVII. Területfejlesztés, XIX. EU Integráció, XXXIV. Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatal, XLII. A központi költségvetés fő be-vételei), s az 52. § (3) bekezdés rendelkezik ezen fejezetek felett gyakorolt, meg-határozott jogokról és kötelezettségekről.

35


A fejezetrend változása előremutató, az áttekintést segítő változás is lehet, de az átrendezés következetességének és pontosságának megítélésére a vélemény kialakítására rendelkezésre álló idő nem volt elégséges. Sem az általános, sem a részletes indokolás nem szól a fejezetrend változtatásáról, nem ad tájékoztatást a módosítás indokáról.

Az Áht. 22. §-a a költségvetési törvényben előirányozható kiadások meghatá-rozása mellett rendelkezik arról, hogy az 50 milliárd forintot elérő vagy azt meghaladó értékű, több éves fizetési kötelezettséggel járó szerződések megkötése előtt – ha törvény másként nem rendelkezik – a Kormánynak az Or-szággyűlés felhatalmazását kell kérnie, bemutatva a szerződés főbb tartalmi elemeit, az állami finanszírozási szükségletet, ennek kereteit, illetve ütemezését.

A törvényjavaslatból a több éves kötelezettségek és hatások bemutatásának hi-ányában nem ítélhető meg, hogy várható-e ilyen tartalmú, az Or-szággyűlés felhatalmazásához kötött kötelezettségvállalás az év so-rán.

Az Áht. 23. § (2) bekezdésének előírása szerint a szakmai programokkal összhangban álló központi beruházások hároméves programját évente ki kell dolgozni, és a költségvetési törvényjavaslattal egyidejűleg – annak részeként – kell előterjeszteni. Az 1000 millió forint összköltség feletti beruházáso-kat tételesen, e összeghatár alatti projekteket összevontan kell bemutatni. A 25 milliárd forintot elérő vagy azt meghaladó összköltségű beruházá-sokhoz a költségvetési törvényjavaslatban az Országgyűlés előzetes felha-talmazását kell kérni.

A törvényjavaslat általános indokolásának beruházásokat bemutató melléklete nem tartalmazza a beruházások összköltségét, illetve azok három évre szóló ki-tekintő tervezését. A fejezeti indokolásokat bemutató kötetekben szerepelnek 2006-2007. évi adatok, illetve a folyamatban lévő beruházások projektenkénti összköltsége. A 2005-ben induló, új beruházások összköltségét azonban a táb-lázatok nem jelenítik meg projektenként. Ezen adatok hiányában nem ítélhető meg az Áht. hivatkozott előírásának pontos teljesítése.

A törvényjavaslat az Áht. 24. §-a szerinti bontásban bemutatja a költségvetési előirányzatokat, nem tartalmaz azonban összesített adatokat a létszámkeretre (a választott tisztségviselők és a foglalkoztatottak külön-külön) vonatkozóan. A fejezeti indokoló kötetekben az előírt megbontás nélkül szerepelnek a létszám-adatok.

A törvényjavaslat megfelel az Áht. 31/A. §-ának, mely szerint az Országgyű-lés a költségvetési törvényben az alapok, valamint a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak költségvetését alaponként, bevételeiket és kiadásaikat jog-címenként, illetve – amennyiben az alap működéséről szóló törvény a jogcímek megválasztását az alappal rendelkező hatáskörébe utalja – összevont jogcí-menként állapítja meg.

36


Az Áht. 33/A. § (3) bekezdése értelmében a költségvetési törvényben egyedi-leg meg kell határozni a jogi személyek által vállalható – viszontgaranciával biztosított – kezesség állományának felső határát. A követelményt a törvényja-vaslat az ötödik fejezetben teljesíti.

Az Áht. 35. §-a szerint a Kormány felelős a költségvetési törvényjavaslat elké-szítéséért és az e törvény 52. §-ában meghatározott szeptember 30-i határidőn belül az Országgyűlés elé terjesztéséért. A Kormány a törvényi előírással szem-ben október 7-én terjesztette a törvényjavaslatot az Országgyűlés elé.

Az Áht. 36. § (1) bekezdés b) és c) pontja szerint a Kormány a költségvetési törvényjavaslat benyújtásakor tájékoztatást ad a többéves elkötelezettség-gel járó kiadási tételek későbbi évekre vonatkozó hatásairól, teljes körűen bemutatja a költségvetési évet követő 2 év várható előirányzatait, amelyeket a költségvetési év folyamatai és áthúzódó hatásai, a tervezett feladatellátási és szervezeti változások, valamint a gazdasági előrejelzések sze-rint állapítottak meg.

A törvényjavaslat a következő 2 év várható előirányzatai teljes körű bemutatását nem tartalmazza.

Egy éves kitekintést adnak a 2004-2006 közötti adatok bemutatásával az ope-ratív programok (14. sz. melléklet), az Equal Közösségi kezdeményezés (15. sz. melléklet), a Kohéziós Alap (16. sz. melléklet), a Schengen Alap (17. sz. mellék-let) és a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv intézkedései szerinti kötelezettségvállalási keret-előirányzatokat tartalmazó táblázatok. A fejezeti indokolásokban a be-ruházásokra vonatkozóan jelenik meg 2 éves kitekintés. További elkötelezettsé-gek bemutatása nem szerepel a törvényjavaslatban.

Legutóbb a 2003. év zárszámadásáról szóló jelentésében jelezte az ÁSZ, hogy az áttekintést nagyban segítené egy olyan kimutatás, amely egybe-gyűjtené a több éves kihatású döntéseket és azok számszerűsített, évekre bontott összegeit.

Az Áht. 36. § (1) bekezdése a), d) és e) pontjai szerint a törvényjavaslat normaszövege önálló részébe rendezi a költségvetés előirányzatainak megala-pozását szolgáló rendelkezéseket és törvénymódosításokat, indokolása röviden bemutatja a költségvetési törvény legfontosabb társadalmi és gazdasági hatá-sait, és értékeli a költségvetési évet megelőző időszak gazdasági, költségvetési folyamatait.

Az Áht. 42. § (5) bekezdése szerint a Kormány a kezességvállalásai alapján várhatóan esedékessé váló fizetési kötelezettségeit összesítve, az esedékessé vá-lás valószínűsége szerint is bemutatva köteles a költségvetési törvényjavaslat indokolásában tájékoztatásul előterjeszteni. A kezesi beváltásra tervezett összeg kialakítását (PM fejezet 18. cím) a törvényjavaslat indokolásában levezeti, ki-véve a törvényjavaslat 43. §-ában, a szintén PM fejezet 18. címből teljesíteni rendelt további háromféle kezesség – a kiállítási kezesség, a lakáscélú ingatlan építésére vonatkozó kezesség és a Priv.tv. 23. § (4) bekezdése alapján felmerülő fizetési kötelezettség – beváltásának tervezését.

37


Az Áht. 86. § (8) bekezdése szerint a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetéséről szóló törvényjavaslat benyújtásakor az Országgyűlésnek tájékoztatásul be kell mutatni a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeire és kiadásaira vonatkozóan öt év-re, a demográfiai folyamatokra és azok hatásaira vonatkozóan ötven évre szó-ló előrejelzést. A törvényjavaslat fejezeti indokoló kötete tartalmazza az előre-jelzéseket.

Az Áht. 86/B. § (4) bekezdése szerint a társadalombiztosítás pénzügyi alap-jainak költségvetésében címként jelennek meg a működési bevételek és kiadá-sok, ezen belül alcímet alkotnak a központi hivatali szervek, az igazgatási szer-vek és a központi hivatali szervek által kezelt előirányzatok.

Az Áht. 112. § (1) bekezdés rendelkezése kimondja, hogy az államadósságot az államháztartás alrendszereire bontva kell nyilvántartani, és az Országgyű-lés részére bemutatni. A törvényjavaslat a központi költségvetés bruttó adóssá-gának alakulását mutatja be, de az alrendszerekre bontott államadósságot nem szerepelteti.

Az Áht. 115. §-a szerint az államháztartás mérlegeinek a költségvetés előter-jesztésekor a vonatkozó év és az előző év várható, valamint az azt megelőző év tényadatait kell tartalmaznia. A törvényjavaslat és az általános indokolás mel-lékleteként előterjesztett mérlegekben az előirányzatok csak 2005-re vonatko-zóan szerepelnek. Az előírás teljesítése csak a fejezeti indokolásban jelenik meg.

Az Áht. 116. §-ában tételesen előírt, az Országgyűlés részére bemutatandó mérlegeket és kimutatásokat az előterjesztés – a korábbi évekhez hasonló-an – nem tartalmazza teljes körűen. Az állam által nyújtott hitelek állo-mányát (lejárat és eszközök szerinti bontásban) bemutató táblázatok, a több-éves kihatással járó döntések számszerűsítése évenkénti bontásban és összesít-ve, valamint a közvetett támogatások (pl. adóelengedések, adókedvezmények) kimutatásai nem szerepelnek a törvényjavaslatban.

A központi költségvetés bruttó adósságának lejárati szerkezetére utalva az álta-lános indokolás a 2005-ben lejáró adósságelemeket mutatja be. E tekintetben érdemi információt az adósság több évre előre látható lejárati szerkezetének bemutatása jelentene, amely az Áht. előírásának is jobban megfelelne.

Az Áht. 117. §-a szerint az alapokra (társadalombiztosítási alapok, elkülöní-tett állami pénzalapok) vonatkozó, több éves kihatással járó döntések számsze-rűsítését (évenkénti bontásban és összesítve), valamint a közvetett támogatáso-kat tartalmazó mérlegeket szöveges indokolással együtt kell az Országgyűlés részére bemutatni. Az előterjesztés ez évben sem tartalmazza ezen mérlegeket és a hozzájuk kapcsolódó szöveges indokolásokat.

38


2. A TÖRVÉNYJAVASLAT NORMASZÖVEGÉHEZ KAPCSOLÓDÓ ÉSZREVÉ-

TELEK

2.1. A költségvetési hiány

A törvényjavaslat 1. § c) pontja 679,3 Mrd Ft-ban állapítja meg a központi költ-ségvetés 2005. évi hiányát. A hiány finanszírozására, illetve az ehhez kapcso-lódó tevékenységekre az Országgyűlés a törvényjavaslat 3. §-ában hatalmazza fel a pénzügyminisztert.

Az általános indokolás hivatkozott részében a kormányzati szektor hiányának 2005-re tervezett értéke a bruttó hazai termék 4,7%-a. A 2004. évi költségvetés-ről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvényben jóváhagyott és hatályban lévő – ugyanezen hiányra vonatkozó – törvényi előírás 2,8%. A tör-vényi összhang megteremtése indokolt.

A költségvetési dokumentum bemutatja a hiány finanszírozásának és a központi költségvetés adósságkezelésének középtávú koncepcióját, melyben röviden össze-foglalja a 2005-re, valamint a 2006-2007 közötti időszakra alkalmazandó adós-ságkezelési alapelveket.

2.2. Az állami kezességek

Az egyedi kezességek újonnan vállalható együttes összegének meghatározása a korábbi gyakorlathoz képest megváltozott. A kezességvállalási keretösszeget a kiadási főösszeg százalékában korlátozták az éves költségvetési törvények. Az Áht. nem rendelkezik a keret meghatározása módjáról, csak tényéről. A tör-vényjavaslat 33. §-a abszolút összegben jelöli meg az elvállalható állami kezes-ségek értékét, a kötöttebb előírással függetlenítve azt a főösszeg változásától. A 125 Mrd Ft-os keretösszeg a kiadási főösszeg 1,9%-át teszi ki, 2004-ben a kiadási főösszeg 2,5%-a az előírás.

Új elemként jelenik meg, hogy a 2005-ben elvállalt és év közben lejáró ke-zességek lejáratuk után nem terhelik az egyedi kezességek keretét, így a felsza-badult összegre ismételten vállalható kezesség.

Költségvetési éven belüli időtartam ez ideig képzőművészeti, ismeretterjesztő stb. kiállításokra vállalt kezességekre volt jellemző.

A törvényjavaslat 34. §-a az egyedi kezességeken túl meghatározza az ún. kiál-lítási kezességvállalások 2005. évi (30 Mrd Ft-os) állományi maximumát is, amely az év folyamán nem léphető túl. E rendelkezés az Áht. tervezett kiegészí-tésével áll összhangban, amely a törvényjavaslat 84. § (10) és (11) bekezdései alapján javasolja meghatározni a kiállítási garancia fogalmát és kapcsolódó szabályait.

A törvényjavaslat 36. §-a az MFB Rt. különféle állományi adataira vonatkozó határértékeket írja elő. A 2004. évi állományi előírásokhoz viszonyítva a pa-ragrafus (1) és (2) bekezdésben meghatározott értékek nem változtak, a (3) be-kezdésben leírt árfolyam-garancia együttes állománya a javaslat szerint több mint 50%-kal (700 Mrd Ft-ra) növekedik. A részletes indokolás nem említi a

39


tervezett növekedés okait. Az (1)-(3) bekezdések „… állománya 2005. év folya-mán legfeljebb …” kitételű megfogalmazása már magában foglalja a (4) be-kezdésben ismételten leírt kötöttséget is, hogy az állományi korlátok az év egyetlen napján sem léphetők túl.

A törvényjavaslat 44. §-ának rendelkezése a lakáscélú ingatlan építéséhez, vá-sárlásához nyújtandó állami kezességről rendelkezik. A kezesség vállalására vonatkozóan a paragrafus (1) és (3) bekezdésében is „külön jogszabályban meghatározott feltételek”-re utal. A részletes indokolás szerint e feltételeket rendelet fogja rögzíteni. A törvényjavaslat a rendelkezésből adódó várható költségvetési terhek mértékéről nem tájékoztat.

2.3. A központi költségvetés előirányzat-módosítás nélkül tel-jesülő kiadásai és bevételei

Az Áht. 12. § (4) bekezdése szerint az éves költségvetés jóváhagyásakor megha-tározott egyes kiadási elôirányzatok elôirányzat-módosítás nélkül is túlléphetôk. Ezek csak olyan elôirányzatok lehetnek, amelyek esetében tör-vényben, kormányrendeletben megállapított támogatásra, ellátásra vonatkozó jogosultság eredményezhet elôirányzatot meghaladó kiadást. A törvényjavaslat 46. §-a nevesíti 2005-re az ún. automatikus előirányzatok körét.

Ezen előirányzatok aránya – a kiadási főösszeghez viszonyítva – csökkenő ten-denciát mutatott. 1998-ban a kiadási főösszeg közel 54%-át tették ki, majd fo-lyamatosan csökkenve 2004-re mintegy 40%-ot jelentettek. A 2005. évi törvény-javaslat szerint a kiadási főösszeg mintegy 46%-át teszik ki.

A törvényjavaslat 71. § a) pontja szerint a gyógyszertámogatás előirányzat-módosítás nélkül is túlléphető, míg a gyógyászati segédeszköz támogatás elői-rányzat-módosítás nélkül nem léphető túl. A két természetbeni ellátás egymás-tól és a korábbi évek gyakorlatától eltérő kezelését a törvényjavaslat nem indo-kolja.

2.4. A kincstári vagyonhoz kapcsolódó befizetések

A törvényjavaslat 8. § (1) és (2) bekezdéseinek előírásából adódóan a KVI 2005-ben 30 Mrd Ft-ot köteles befizetni a központi költségvetésbe. Ez az előző évi ter-vezett befizetés százszorosa. Az általános indokolás e megemelt befizetési elő-írással kapcsolatban csak annyi tájékoztatást ad, hogy 2005-ben megkezdőd-het a kincstári vagyonba tartozó ingatlanok hasznosításának racionalizálása.

A törvényjavaslat 9. §-a alapján a központi költségvetési szervek bevételeinek felhasználására vonatkozó rendelkezés az utóbbi évekhez képest változik, a kincstári vagyoni részesedés címén előírt befizetési kötelezettség mértéke 5%-ról 15%-ra nő. A helyiségek tartós és eseti bérbeadásából származó bevételekre vo-natkozóan a befizetési kötelezettség mértékének meghatározása ellentmondá-sos, mivel a központi költségvetést megillető rész az (1) és (2) bekezdés szerint 15%, a (3) bekezdés alapján 50%. Az általános és a részletes indokolás szerint az 50%-os befizetési kötelezettség az érvényes, ez esetben viszont a (2) bekezdés c) pont alatti felsorolásban ezt a bevételt nem kell szerepeltetni.

40


A törvényjavaslat 9. § (4) bekezdése az előző évekhez képest szélesebb körben határozza meg a befizetési kötelezettséggel terhelt szervezeteket. Az általános indokolás nem tájékoztat arról, hogy a befizetési kötelezettségek összegeinek meghatározásakor megtörtént-e a szervezetek kiadásainak, bevételeinek, illetve ellátandó állami feladataik összhangjának áttekintése.

2.5. Államháztartási tartalék

A törvényjavaslat 51. §-ában államháztartási egyensúlyt biztosító tartalék lét-rehozását javasolja, meghatározva a tartalék forrását. Pozitívan értékelhető, hogy a 2005. évi költségvetési javaslat csökkenteni törekszik a túlzott mértékű államháztartási hiány kialakulásának kockázatát.

A paragrafus (3) bekezdése jelenlegi megfogalmazásában pontosan nem ér-telmezhető, nem teszi egyértelművé, hogy a Kormány mire kapna felhatalmazást, így parttalan felhatalmazást adna az előirányzatok megha-tározására. A paragrafus (4) bekezdésében az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy a gazdasági növekedés ismeretében és az államháztartás bevé-telei függvényében, azok kedvező alakulása esetén, az államháztartási tartalék felhasználását engedélyezze. E mellett a tartalék felhasználásán túl a tartaléko-lási körbe vont előirányzatoknál további túllépést is engedélyezhet a Kormány. A törvényjavaslat nem határozza meg, hogy mi tekinthető kedvező változás-nak, illetve nem rendeli hozzá egyértelműen (számszerűen) a bevételek alaku-lásához a tartalék felhasználási lehetőséget. A tartalék felhasználásán túli (az eredeti előirányzat 100%-nál nagyobb), további túllépés engedélyezése értel-mezhetetlen a költségvetési gazdálkodás tekintetében, hiszen az előirányzatok túllépésének szabályait az Áht. tartalmazza.

2.6. Egyéb észrevételek a normaszöveghez

A törvényjavaslat normaszövege nem tartalmazza az egyetemi tanári munka-kör 1. fizetési fokozatának garantált illetményét, a közoktatási feladatot ellátó egyházi intézmény normatív hozzájáruláson túli kiegészítő támogatását, a közoktatási feladatot ellátó intézményt fenntartó kisebbségi önkormányzat normatív hozzájáruláson túli kiegészítő támogatását, a köztisztviselők illet-ményalapját és a közalkalmazottak illetménypótlék számítási alapját. A tör-vényjavaslat közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény 1. sz. mellékletét meghatározó 20. sz. törvényi mellékletében sem szerepelnek számadatok.

A megalapozottság kockázatát növeli, ha az Országgyűlés elé terjesztett, végső formát öltött törvényjavaslatban nem szerepelnek a törvényerőre eme-lendő javaslati összegek.

A törvényjavaslat 110. § (2) bekezdésének rekreációs szabadsággal kapcso-latos előírása a jelenleg javasolt formájában kidolgozatlan, a jogalkalmazás számára nem egyértelmű szabályokat tartalmaz, melynek kiegészítése szüksé-ges a munkáltatói intézkedések meghozatala érdekében.

41


Olyan megfogalmazást tartanánk indokoltnak, amely szerint egyértelmű, hogy a törvény hatályba lépését követően – azaz a rekreációs szabadság jogintézmény megszűntetése után – sem a szabadság kiadására, sem annak megváltására nem kerülhet sor. Mindazon köztisztviselők esetében, akiknek a jelenleg hatályos jog-szabály alapján meg kell tervezni a jövő évi rekreációs szabadságát, felmerül majd a szabadság pénzbeli megváltásának értelmezési problémája.

2.7. Az államháztartási törvény (Áht.) módosítása

A törvényjavaslat 84. §-a az Áht.-t ismét több helyen módosítani tervezi. Az államháztartási törvény megalkotásával az volt a cél, hogy az államháztar-tás vitelének fő szabályait külön törvény tartalmazza, és e szabályozások ne függjenek a Kormány aktuális gazdaságpolitikai döntéseitől. Az Áht. módosí-tási gyakorlata és gyakorisága rontja a törvény alapvető funkcióját, a megbízhatóságot és a szabályozás hitelességét. Ismételten jelezzük, hogy indokolt lenne az Áht. teljes felülvizsgálata és megújítása.

A költségvetés előirányzatainak megalapozását szolgáló Áht.-módosítások kö-zött találhatóak a pénzügyminiszter jogosultságát növelő, feladatait kibővítő változtatások, felhatalmazások, az Áht. korábbi módosítása hatására keletke-ző, illetve az Alkotmánybíróság határozatával összhangban levő rendelkezések beépítései is. Szerepel a törzskönyvi nyilvántartás jogalapjának megteremtése, az ún. kiállítási garancia bevezetése, a meghatározott feladatra létrejött társu-lások költségvetésből származó hozzájárulásainak igénylésére és elszámolására vonatkozó szabályok éves költségvetési törvényekből való átemelése az Áht.-ba is. A módosítás ezek mellett az irányba mutat, hogy koncentrálódjon a vagyon és hozadéka a KVI-nél és konkrétabbá váljanak a szervezet vagyonkezelési jo-gok visszavonásával kapcsolatos jogosítványai.

A törvényjavaslat az Áht. 18/B. § (1) bekezdését egy új x) ponttal tervezi ki-egészíteni. E pont használja az „MVH” rövidítést, amely az Áht.-ban eddig még nem szerepelt, ezért indokolt az intézmény teljes nevének megjelölése (Mező-gazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal).

Az Áht. pótköltségvetési törvényjavaslat készítésére vonatkozó 41. §-ának – melynek szigorítását az ÁSZ a 2003. évi zárszámadásról készített jelen-tésében javasolta – tervezett módosítása gyakorlatilag érintetlenül hagyja a ko-rábbi szabályozást. Az indokolás helytelenül tartalmazza azt, hogy az előterjesztő az Áht. 41. § (1) bekezdésében javasolt módosító rendel-kezést az ÁSZ javaslatának megfelelően módosította. Az ÁSZ javaslata arra irányult, hogy legfeljebb 2,5%-os eltérés legyen megengedhető az együttes egyenlegnél pótköltségvetés készítése nélkül. A tervezett módosítás ezzel szem-ben egy új lépcsőt iktat be a 2,5%-os eltérés esetén, költségvetési törvénymódo-sítási kötelezettség előírásával. A javasolt módosító rendelkezés a Kormány ré-széről – az Országgyűlés jogalkotásával, ellenőrzésével megvalósulóan – bizo-nyos önkorlátozást jelent, azonban nem ez, hanem a pótköltségvetés készítési kötelezettség szigorítása volt az ÁSZ javaslata.

42


Az új bekezdés arra az értelmezésre is lehetőséget ad, hogy a 2,5%-os kritérium elérésekor végrehajtandó költségvetési törvénymódosítás ismét 2,5%-os moz-gásteret ad a következő törvénymódosításig. Ez abból ered, hogy a törvény megszövegezése nem határozza meg egyértelmű viszonyítási pontként az Or-szággyűlés által elfogadott eredeti költségvetési törvény hiányát, hanem felté-telként a „költségvetési törvényben megállapított” összegnek a „jóváhagyottól” való eltérést jelöli meg. Ezt a pontatlanságot a jelenleg hatályos Áht. 41. § (1) bekezdésében is korrigálni kellene.

3. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS KAPCSOLATA AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS

MÁS ALRENDSZEREIVEL

3.1. A helyi önkormányzatok

A helyi önkormányzatok és a központi költségvetés kapcsolatrendszere vonat-kozásában a törvényjavaslat normaszövege és mellékletei összhangban állnak.

A törvényjavaslat 14-23. §-ai foglalkoznak a helyi önkormányzatok forrásai-nak szabályozásával. Az önkormányzati forrásszabályozás 2005-ben alapvetően változatlan maradna. A törvényjavaslat 18. §-a az önkor-mányzatokat megillető átengedett személyi jövedelemadót szabályozza. Az előző évivel megegyező arányban a bevallott személyi jövedelemadó 40%-a il-leti meg az önkormányzatokat, a helyben maradó személyi jövedelemadó is változatlanul 10%.

A beszedett illetékek önkormányzatokat megillető része alapvetően megegyezik az előző évivel, az önkormányzatok továbbra is 50%-kal részesednek az illeték-bevételekből. Változást jelent az illetékhátralékok beszedéséhez kapcsolódó új szabályozás, a 2004. június 30-án nyilvántartott hátralékból a végrehajtási cse-lekmények eredményeként befolyó illeték 20%-a a központi költségvetést, 80%-a a fővárosi, megyei, illetve a megyei jogú városi önkormányzatokat illeti. Az illetékhátralékok beszedésének hatékonyságát célozza növelni az az új rendel-kezés is, melynek alapján a hátralék meghatározott hányadának 50%-át akkor is be kell fizetni a központi költségvetésbe, ha azt nem szedték be.

A gépjárműadó, termőföld-bérbeadásból származó jövedelem, a környezetvé-delmi bírság és a szabálysértési pénz- és helyszíni bírság tekintetében nem tör-tént változás a 2004-es évhez képest.

A törvényjavaslat alapján 2005-ben az önkormányzatok a központi költségve-tési kapcsolatokból összesen 1334,6 Mrd Ft-ot kapnak, ez 6,7%-kal több a 2004-re előirányzottnál.

3.2. Az elkülönített állami pénzalapok

Az elkülönített állami pénzalapok köre 2004-ben tovább bővült a Ku-tatási és Technológiai Innovációs Alappal, amelyet a 2003. évi XC. tör-vény hozott létre. Így 2005 az első év, amikor az alap megjelenik a költségveté-si törvényjavaslatban. Rendeltetése, hogy kiszámítható, biztos forrást jelentsen

43


a magyar gazdaság technológiai innovációjának ösztönzésére és támogatásá-ra. Az alap tervezett bevétele 36 818,3 M Ft, amelyből 12 196,9 M Ft a költség-vetési támogatás. A támogatási előirányzat a XXXIV. Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatal fejezetben megjelenik.

A Munkaerőpiaci Alap az európai uniós csatlakozással kapcsolatban a Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program társfinanszírozására az alap 6,6 Mrd Ft forrást biztosít a törvényjavaslat 67. § (5) bekezdése értelmében. A tör-vényjavaslat 51. § (1) bekezdése államháztartási tartalék előirányzat létrehozá-sáról rendelkezik, melynek forrásához a Munkaerőpiaci Alap is hozzájárul. Mértéke a paragrafus d) pontja értelmében az Állami Foglalkoztatási Szolgálat működése és fejlesztése cím kiadási előirányzatának 1%-a.

A Központi Nukleáris Pénzügy Alap az atomenergiáról szóló törvény ér-telmében évente részesül költségvetési támogatásban, amelynek tervezett ösz-szege 2005-ben 5,8 Mrd Ft. A törvényjavaslat 64. §-a szerint a Paksi Atomerő-mű Rt. 2005. évi befizetési kötelezettsége az alapba 23,8 Mrd Ft. Ez az alap be-vételeinek 80%-át jelenti.

A Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap, amely a keletkezett ár- és belvízkárok enyhítésében való önkéntes részvétel ösztönzésére jött létre. Az alap bevételét az alapról szóló törvényben meghatározott feltéte-lekkel létrejött szerződésekben foglalt önkéntes befizetések, valamint költségve-tési támogatás képezi. Az alap tervezett bevétele 2005-ben 90 M Ft, amelyből költségvetési támogatás 84,5 M Ft.

Az elkülönített állami pénzalapok tervezése a tervezési köriratban foglaltakkal összhangban történt. A Munkaerőpiaci Alap, a Wesselényi Miklós Ár- és Bel-vízvédelmi Kártalanítási Alap és a Kutatási és Technológiai Innovációs Alap tervezett egyenlege nulla. A Központi Nukleáris Pénzügyi Alap egyenlege 18,4 Mrd Ft.

3.3. A társadalombiztosítási alapok

Az előző évek tendenciájához hasonlóan a társadalombiztosítási alapok kiadá-sai 2005-ben is meghaladják bevételeiket. A társadalombiztosítás hiányának rendezése zárszámadáskor a központi költségvetés terhére történik. Ezen kívül a központi költségvetés évről-évre növekvő mértékben ad át pénzeszközt az ala-poknak.

milliárd forintban

2004 terv 2005 terv

A TB Alapok hiánya 286,8 340,3

A kp.-i ktv. pénzeszköz átadása * 318,8 401,1

A TB Alapok hiánya a kp.-i ktv. pénzeszköz átadása nélkül

602,6 741,4

Forrás: a költségvetési törvényjavaslat, illetve a 2004. évi költségvetési törvény

* A társadalombiztosítási alapok költségvetésében az 1. cím 6. alcímen tervezett előirányzatból a központi költségvetési hozzájárulás és a magánnyugdíjpénztárba átlépők miatti járulékkiesés pótlása.

44


Az Áht. 86. § (9) bekezdésének előírása szerint, ha a társadalombiztosítás al-rendszerére vonatkozóan a pénzügyi tervekből, az előrejelzésekből és a rendszer működéséből megállapítható, hogy az alapok bevételei – jelentős hiányt fel-halmozva – tartósan nem fedezik a várható kiadásokat, a Kormánynak a tár-sadalombiztosítás működési, ellátási és finanszírozási rendszerét módosító, a bevételek és kiadások egyensúlyát helyreállító, a járulékok emelésével vagy egyes ellátások mérséklésével járó javaslatot kell tennie az Országgyűlésnek. A törvényjavaslat általános indokolása nem mutat be megújítási el-képzeléseket a tartós egyensúlyhiány kiküszöbölésére, az ellátórendszer átfogó, reformértékű átalakítása a 2005. évi költségvetési törvényjavaslatban sem jelenik meg.

4. A TÖRVÉNYJAVASLAT MELLÉKLETEI ÉS INDOKOLÁSA

A törvényjavaslat számozott mellékletei hivatottak megjeleníteni a legfonto-sabb döntési információkat, a jóváhagyásra javasolt előirányzatokat. Az álta-lános és a fejezeti indokolások mellékletei ezeket további információkkal tá-masztják alá. Ez ideig még nem szabályozta a Kormány a költségvetéskor be-mutatandó mellékletek, kimutatások részletes adattartalmát. A törvényjavaslat 1. sz. mellékletében – s ez évben az általános indokolás mellékleteiben is – csak a költségvetési évre tervezett (jóváhagyásra javasolt) előirányzatok szerepelnek. Az előirányzatok megítéléséhez, a döntés megalapozottságához, a törvényi elő-írás teljesítéséhez az előző év várható és az azt megelőző év tényadatait is be kell mutatni. Ezen idősorokat a fejezeti indokolásokat bemutató kötetek tar-talmazzák, azonban e dokumentumokat nem a törvényjavaslattal együtt, ha-nem – a szabályozás szerint – később terjeszti be a Kormány az Országgyűlés-nek.

A törvényjavaslatban a korábbi évekhez képest szerepel néhány olyan össze-foglaló táblázat, amely az áttekintést jól szolgálja az adott területen. Ide sorol-ható az államháztartás főbb fejlesztési céljait, azok előirányzatait bemutató táblázat, valamint az EU-val kapcsolatos adatokat összefoglaló táblázat.

4.1. A törvényjavaslat 1. és 2. sz. mellékleteinek egyezősége

A központi költségvetés 1. sz. melléklete a központi költségvetési szervek, fejeze-ti kezelésű előirányzatok kiadásait és saját bevételeit, a saját bevétellel nem fe-dezett kiadások fedezetét biztosító költségvetési támogatást, valamint a köz-ponti költségvetési kiadásokat és bevételeket tartalmazza. A törvényjavaslat 2. sz. melléklete a központi költségvetés 2005. évi mérlege. Az 1. és 2. sz. melléklet adatai számszakilag megegyeznek.

A törvényjavaslat 2. sz. mellékleteként előterjesztett „A központi költségvetés mérlege” az előző évben kialakított szerkezet szerint kerül bemutatásra. Tar-talmi változás, hogy a bevételi oldalon megjelennek a 2005-ben bevezetendő új adónemek, illetve bevételi jogcímek. A „Költségvetési szervek és fejezeti kezelésű előirányzatok” bevételei és kiadásai a mérleg szerinti részletezésben az általá-nos indokolás mellékleteként bemutatott táblázat adataival nem egyeztethető-ek, mivel abban a költségvetési szervi, a fejezeti kezelésű és a központi beruhá-zási előirányzatok összevontan jelennek meg.

45


4.2. A központi költségvetés tartalék előirányzatai

Az Áht. 25. §-a szerint a központi költségvetésben általános tartalékot kell képezni az előre nem tervezhető kiadásokra, illetve az elmaradó bevételek pót-lására. A tartalék nagyságát az Áht. 26. § (1) bekezdése a kiadási főösszeg szá-zalékában (0,5-2 % között) határozza meg. Ez több évben az alsó határ közelé-ben mozgott (2004-ben 0,51%), 2005-re a kiadási főösszeg 0,9%-át jelenti.

Az Áht. 38. § (2) bekezdése szerint céltartalék olyan, a központi költségvetés-ben meghatározott elôirányzat, amely évközi központi (kormányzati) intézke-dés fedezetéül szolgál, s amelynek célját és rendeltetését egyidejűleg meghatá-rozták, azonban az elôirányzat fejezet, cím, alcím szerinti felhasználásának megoszlása a költségvetési törvényjavaslat előkészítésekor még nem ismert.

2005-ben a X. ME fejezet 20. címén képzett 23 100,0 M Ft a központi költségve-tési szerveknél, közszolgálati médiáknál, a MÁV Rt.-nél foglalkoztatottak lét-számcsökkentésével, az EU-szakértők és a főtisztviselők járandóságával össze-függő kifizetések fedezetére szolgál.

4.3. Az Európai Unióval kapcsolatos programok megjelenítése a költségvetésben

Az Operatív Programok prioritásai szerinti kötelezettségvállalási keret-előirányzatokat bemutató 14. sz. törvényi melléklet és a Kohéziós Alap forrása-iból rendelkezésre álló kötelezettségvállalási keret-előirányzatokat összesítő 16. sz. melléklet adatai eltérnek a 2004. évi költségvetési törvény számozott mellék-letében jóváhagyott adatoktól. Az eltérés okait sem a táblázatok – esetleges megjegyzés formájában – sem a törvényjavaslat indokolása nem jelzik.

4.4. A PPP-projektek bemutatása

A törvényjavaslat általános indokolásának VIII. fejezete a köz- és magánszféra újszerű együttműködési formáiról (PPP) ad rövid leírást. Ez nem teljes körű és nem részletes, amit a kiadások nagyságrendje és az újszerű finanszírozási forma indokolna.

A törvényjavaslat nem mutatja be, hogy az állami feladatok közül milyen kiválasztási elvek, illetve folyamat során kerülnek meghatá-rozásra a PPP-projektek, valamint azt, hogy a meghatározott pro-jektek megvalósítása milyen előnyöket jelent a költségvetés szem-pontjából hosszú és rövid távon (hatékonyság, gazdaságosság).

Azért sem tekinthető megfelelő tájékoztatásnak a törvényjavaslat PPP-kel fog-lalkozó része, mivel hosszú távú elkötelezettséget jelentő döntések esetében nél-külözhetetlen a költségvetést terhelő több éves hatások konkrét számadatokkal való bemutatása.

46


Az Országgyűlés megfelelő tájékoztatása érdekében célszerű lett volna bemu-tatni a projektekkel kapcsolatban a költségvetést terhelő várható kifizetések (törlesztőrészletek, lízingdíjak, útdíjak, bérleti díjak) nagyságát projektenként és évenként, valamint a már folyamatban levő PPP-k költségvetési vonzatait a tárgyévre és a következő évekre.

A folyamatban lévő PPP-projektek közül az NKÖM fejezet fejezeti kezelésű elői-rányzatai között tervezett Művészetek Palotája megvalósításával és működésével kapcsolatos kiadások 9475 M Ft-os összege nem szerepel az összefoglaló fejezetben.

Az általános indokolás hivatkozott fejezete az előkészítés alatt álló projektek kö-zött az MTV Rt. részére építendő székház beruházásról egyetlen sorban, a költség-vetési vonzatok bemutatása nélkül tesz említést, holott az erről rendelkező 2179/2004. (VII. 19.) Korm. határozat szerint 2005 végéig a beruházásnak be kell fejeződnie.

A 2005. évi költségvetés egyik kiemelt célja a gyorsforgalmi úthálózat fejleszté-se. A Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény 3. § (1) bekezdése értelmében a gyorsforgalmi utak tervezéséhez és építéséhez szükséges pénzeszközökről – a központi költségvetésből, az Európai Unió támogatási alapjaiból megkapott pénzeszközökből, illetve a magántőke bevonása alapján rendelkezésre álló pénzeszközökből – a Kormány gondoskodik, s a törvény e feladatra 2005-re vo-natkozóan 327 Mrd Ft-ot ír elő. A törvényjavaslatban nem található olyan ösz-szevont kimutatás, amelyből megállapítható lenne a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztésére fordítandó teljes összeg, illetve annak költségvetésen kívüli finan-szírozási forrásonkénti részletezése.

4.5. Beruházások

Az előző évben a kormányzati beruházások előirányzatai az általános indoko-lás mellékleteként önálló táblázatban kerültek bemutatásra. Ettől eltérően a törvényjavaslat összevontan tartalmazza a központi beruházásokat, a költség-vetési szervek előirányzatait és a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatokat, csökkentve ezzel az áttekinthetőséget, az évek közötti összehasonlíthatóságot.

A törvényjavaslat általános indokolás mellékletében bemutatja az egyes beru-házások finanszírozásához igénybe vett nemzetközi hitelek várható éves lehí-vásának alakulását. A bemutatott beruházások között olyan 2004-es beruhá-zások is szerepelnek, melyekre 2005-ben nem terveztek költségvetési előirányza-tot. Az indokolás nem igazít el arra nézve, hogy ezen beruházások költségvetési előirányzat nélkül, csak hitelből folytatódnak-e (pl. Felső-tiszai árvízvédelmi program, Közép-tiszai árvízvédelmi program).

4.6. Funkciókódok a törvényjavaslat mellékleteiben A költségvetési és zárszámadási törvényjavaslatok 1. és 9-11. sz. mellékletei a 2002. évi zárszámadási törvényjavaslat benyújtása óta nem tartalmaznak funkciókódokat, így ezen mellékletek nem vethetőek össze az államháztartás és az egyes alrendszerek funkcionális szerkezetű mérlegeivel.

47

B) Helyszíni ellenőrzés

B1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÖZPONTI SZINTJE


B.1.1. KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS

1. A KÖLTSÉGVETÉS MAKROSZINTŰ SZÁMÍTÁSAI

A gazdaságpolitika célkitűzéseiben továbbra is a versenyképesség növelése, a tőkevonzó képesség erősítése és a fenntartható növekedés áll. Ezek mellett a 2005. évi költségvetés tervezése során a korábbinál is nagyobb hangsúlyt kap-tak az egyensúlyi feltételek megteremtése, közöttük az államháztartás hiányá-nak csökkentésére irányuló törekvések.

A gazdaságpolitika és azzal összefüggésben a makropálya tervezésének fontos eleme az államháztartás hiányának megalapozott, reális prognózisa, ugyanis e mutató teljesítése tükrözi az EU számára a Konvergencia programban rögzí-tett makropálya és az e keretek alapján elkészített 2005. évi költségvetés meg-alapozottságát és a Konvergencia program melletti elkötelezettséget.

A 2005-2007. évekre szóló tervezési munkafolyamat az Áht. és az államháztar-tás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet előírásainak megfelelően kezdődött meg. A PM 2004. április 15-ig benyújtotta a Kormány részére a következő három évre szóló költségvetési politika fő irányait és a költ-ségvetési tervezés fő kereteit meghatározó költségvetési irányelveket. Az anya-got a gazdasági kabinet megtárgyalta. Az előterjesztés olyan elérhető makro-gazdasági alappálya koncepcióra épült, amely a Konvergencia program alap-jait képezte.

A költségvetési irányelvekről szóló előterjesztés ugyanakkor nem zárta ki az alappályánál gyorsabb növekedésre irányuló gazdaságpolitikát, de az előrejelzé-sek módosítását a tényleges eredmények esetén tartotta indokoltnak.

A költségvetési irányelvek, a kockázati tényezőket is számba vevő alappálya meghatározásával, a tervezés folyamatát meghatározó tényezővé emelte az óvatosság elvét. Az EU tagságból adódóan kiemelt jelentőséget kap ugyanis a programban foglalt célok hitelessége, megvalósíthatósága.

Az óvatosság elvének fokozott érvényesítése különösen indokolt, az „Előcsatlako-zási Gazdaságpolitikai Program (PEP 2003)” egyes mutatóinak előre jelzett és tényleges alakulása közötti eltéréseket tekintve. A GDP növekedése a 2003. évre prognosztizált kb. 3,5%-kal szemben 3%-ban, a GDP %-ában kimutatott állam-háztartási hiány a kb. 5,9%-os tervezettel szemben 6,2%-ban valósult meg. A ter-vezési köriratban 2004-re jelzett kb. 3,5%-os GDP növekedéssel szemben az I. fél-évi növekedés 4,1% volt.

51


A 2005-2008. évi középtávú gazdaságpolitikai programról készült előterjesztés részeként a Kormány 2004. május 12-i ülésén tárgyalta meg és fogadta el Ma-gyarország Konvergencia programját, ami május 15-én az EU Bizottság részére átadásra került. (A tervezési körirat szerint az irányszámok kialakítására csak a 2006. és a 2007. évekre vonatkozóan került sor.)

A Konvergencia program az EU előírásokat figyelembe vevő módszertan alapján készült, amelyet az EU-hoz újonnan csatlakozó országoknak a csatlakozást köve-tően kellett kidolgozniuk. A szokásos ügymenet szerint minden év december 1-jéig a tagországok megküldik az EU Bizottság részére a következő év költségve-tési keretszámait és makrogazdasági adatait tartalmazó Konvergencia program-jukat. Ennek megfelelően 2004. évtől kezdődően Magyarországnak is december 1-jéig kell átadnia a költségvetési törvényjavaslat szerinti költségvetés keretszá-mait és a tényadatokkal aktualizált makropályát tartalmazó Konvergencia prog-ramot.

A Kormány 2004 júniusában tárgyalta meg a tervezési körirat elkészítését megalapozó előterjesztést azzal a céllal, hogy a 2005-2008. évekre készült Kon-vergencia programhoz kapcsolódóan két éves időtávra, a 2005-2006. évekre vonatkozóan kerüljenek meghatározásra a makrogazdasági és költségvetési paraméterek.

Az anyag tételesen foglalkozik azokkal a kockázati tényezőkkel, amelyek kedve-zőtlen esetben a gazdaságpolitika mozgásterét szűkíthetik, és amelyek miatt nem lenne reális az alappályánál erőteljesebb gazdasági javulással történő számítás. A kockázati tényezők között szerepel többek között az olajárak prognosztizálttól eltérő emelkedése, a külső kereslet alakulása, a bérek és a termelékenység alaku-lása közötti összhang tervezettől eltérő viszonya, a kedvezőtlen folyamatok esetén bekövetkező hozam- és árfolyamváltozások, a külföldi befektetők magatartása stb.

A makropálya mutatók tervezésének realitását erősítené, ha a tervezés során meghatároznák azokat az eszközöket, illetve intézkedéseket, amelyekkel a kitű-zött makrogazdasági pálya szerint a gazdasági folyamatok megvalósulhatnak.

Az előterjesztés alapján hozott döntés megerősítette a Konvergencia program-ban meghatározott makrogazdasági pályát és a még döntést igénylő kérdések tisztázásával biztosította, hogy a 2004. év júliusában kiadott tervezési körirat-ban a 2005-2007. évi költségvetési keretszámok szinkronban legyenek a Kon-vergencia Programban meghatározott makropályával. A tervezési körirat azonban a költségvetési tervezés kereteit adó egyes makrogazdasági mutatókat – mint az export-import és az állóeszköz felhalmozás növekedése, az árszínvo-nal változása – az időközben megjelenő legújabb tényadatok figyelembevételé-vel aktualizáltan tartalmazza. A tervezési körirathoz képest – a helyszíni elle-nőrzés lezárását követően elkészült – költségvetési törvényjavaslat makropálya mutatóiban is történtek változások a 2004. első háromnegyedévi tényadatok alapján.

Az uniós tagságból adódóan a 2005. évi költségvetési törvényjavaslat részét ké-pezik az EU költségvetéséhez való hozzájárulások és a Magyarországnak, a csatlakozási szerződés alapján járó egyösszegű pénzforgalmi visszatérítés. A be-fizetési kötelezettségek tervezéséhez a PM Gazdaságpolitikai Főosztályán folyó makrogazdasági számítások eredményei is szükségesek. A Főosztály által szol-

52


gáltatott adatok biztosítják, hogy a költségvetési tervezés folyamatában, az EU részére történő befizetések tekintetében is egymással konzisztens és módszerta-nilag is megalapozott adatok alapján készüljenek a törvényjavaslat előirány-zatainak számításai.

A helyszíni ellenőrzés lezárásakor a rendelkezésre bocsátott anya-gokban szereplő információk, adatok nem voltak véglegesek, mivel a tervezési munkák még nem zárultak le. A törvényjavaslat 2004. október 8-án állt az ellenőrzés rendelkezésére, így az ellenőrzésnek nem állt módjában a folyamatokat teljes körűen értékelni, valamint a tervezés folyamatát a törvényjavaslat elkészültéig nyomon követ-ni.

A gazdaság növekedésével és a GDP szerkezetének alakulásával szembeni pozi-tív várakozások közül a külső kereslet növekedése ösztönzően hatott a hazai gazdasági folyamatokra, amelyek részeként a szerkezetjavító intézkedések ha-tásai is jelentkeztek. A gazdasági folyamatok megítélésében, a PM és a mérték-adó gazdaságelemző szervezetek (MNB, Ecostat, GKI, Kopint-Datorg, Pénzügy-kutató Rt.) között, kisebbek az eltérések, mint az előző tervezési ciklusban. Reá-lisnak tekinthető az a feltételezés, amely a külső feltételek javulásában jelöli meg 2004-2005. évi növekedési lehetőségeket, amelyhez az uniós tagság is tá-gabb teret biztosít. A világgazdasági prognózisok mind a fejlett, mind a fejlődő országok tekintetében az előző évinél erőteljesebb GDP növekedést jeleznek. Az államháztartási hiány mutató várható és célul kitűzött értékeinek megvalósu-lásában, a hiány összegének csökkentésére eddig meghozott és a tervezett in-tézkedések mellett a GDP növekedése is meghatározó.

A 2005-2007. évi költségvetési tervezés bázisául szolgáló, a 2004. évi várható GDP mértékére készült számítások – a mértékadó elemző szervezetek 2004. év-ben készült prognózisait is figyelembe véve – 3,3-4,0% közötti sávban helyez-kednek el. A 2004. évi tervezési időszakhoz képest a növekedési lehetőségek megítélése kedvezőbb. A tervezési körirat 2004-re kb. 3,5%-os, az azt követő há-rom évre pedig 0,5-1,0%-ponttal magasabb GDP növekedéssel számol. Az elle-nőrzés megítélése szerint az óvatos megközelítés indokolt, az előző tervezési cik-lus 2003. évi előrejelzéseinek és a tényleges, 2,9%-os növekedésének az összeve-tése alapján. A GDP 2004. I. negyedévi 4,2%-os és a II. negyedévi 4,0%-os növekedéséhez mérten azonban alábecsült a 2004. évre a Konvergen-cia programban és a tervezési köriratban prognosztizált kb. 3,5% mértékű növekedés. A törvényjavaslat már azzal számolt, hogy a GDP 2004. évi növe-kedését megalapozó gazdasági folyamatok a 2005. év tekintetében is tartósnak bizonyulnak. Ennek megfelelően a GDP 2004. évi várható növekedését 3,8-3,9%-os sávvá szélesítették. A 2005. évi GDP növekedést ugyanakkor a – terve-zés kiinduló feltételei között meghatározott – 3,5-4,0%-os növekedési sáv felső határa körüli értékkel prognosztizálja a törvényjavaslat.

A GDP-vel kapcsolatos 2004. évi változásokat az óvatosság jellemzi, mivel a várható éves átlagos növekedés az I. félévi 4,1%-os növekedés alatt van. A vár-ható (3,8-3,9%-os) adatok a II. félévre csökkenő növekedést feltételeznek. Ezál-tal a 2005. évre prognosztizált 4% körüli GDP növekedés teljesítése kockázatot hordoz.

53


A GDP felhasználási szerkezetét döntően (70%-os arányban) a lakossági fo-gyasztás határozza meg. Magyarország a magas belső fogyasztás alapján az eurózóna átlaga fölötti növekedést ért el az elmúlt években. A belső fogyasztás részeként a lakossági fogyasztás növekedése a PM Gyorsjelentése szerint 2002-ben 9,3%, 2003-ban 6,5% volt, mely értékek messze meghaladták az adott év GDP növekedését. A fogyasztás növekedése ugyanakkor, a reálbérekkel együtt, meghaladta a termelékenység növekedését. Ezzel összefüggésben szerkezeti aránytalanságok és egyensúlyi problémák alakultak ki. A háztartások fogyasz-tásának növekedése 2003. negyedik negyedévétől lassulni kezdett, 2004-ben pedig jelentősen lelassult. A tervezési körirat szerint a lakossági fogyasztásnö-vekedése 2004-ben 2% körül várható, míg a 2005-2007. időszakra évenként 3%-os növekedést tartalmaz a makropálya. A törvényjavaslatban a 2004. évi várható lakossági fogyasztás már 2,5-3%-os növekedéssel szerepel, ami ugyan-csak óvatos és a II. félévben csökkenő ütemű növekedést felételez az I. félévi 3,9%-os fogyasztásnövekedéshez képest.

Az egy keresőre jutó reálbér mutatói pedig a 2004. évre 0-1% közötti, 2005-ben 3%-os, a következő két évben 2-3% közötti növekedéssel szerepelnek. A törvény-javaslat szerint az egy keresőre jutó reálbér 2005. évi növekedési prognózisa 2-4%-os sávvá szélesedett. A sáv felső határa az ellenőrzés véleménye szerint nincs összhangban a törvényjavaslat szerinti 2005. évi 3%-os lakossági fo-gyasztásnövekedéssel.

A bruttó állóeszköz-felhalmozásnak meghatározó szerepe van a – beruházás és export vezérelt gazdasági növekedésre irányuló – gazdaságpolitikai célkitűzé-sekben. A mutató 2004. évi növekedése a Konvergencia program szerint 6-8%, a költségvetés kereteit meghatározó tervezési körirat szerint 7-9% között várha-tó. A törvényjavaslat az I. félévi adatok alapján további 1%-ponttal növelte a mutató sávhatárainak 2004. évi várható alakulását. A 2005-2006. évekre prognosztizált növekedés mindkét dokumentumban 6-8% közötti, míg a tör-vényjavaslat ezekre az évekre 1%-ponttal magasabb növekedést tartalmaz. A fenntartható növekedés fontos tényezője a beruházási hányad vállalati beru-házásokra alapozott növekedése. A vállalati beruházások eddig rendelkezésre álló 2004. I. negyedévi magas ütemű bővülést jelző adata alapján kockázatos lenne éves szintű következtetést levonni, mivel abban az előző évről áthúzódó beruházások aktiválásai is szerepet játszanak. A beruházások év közbeni ala-kulását pedig a vállalatok – kiemelkedő hozamot biztosító magas kamatszint miatti – megtakarítási hajlandóságai is befolyásolhatják. A vállalati beruházá-sok kibontakozásában már a 2004. évtől számítanak az EU forrásokra, vala-mint az EU tagság és a külső konjunktúra javulásával összefüggésben a műkö-dő tőke befektetések növekedésére. A gazdaságpolitikai elgondolások szerint a vállalati beruházások növekedésének hitelfedezeti oldalról nagyobb teret bizto-sít, ha az államháztartás finanszírozási szükséglete csökken a hiány mutató ja-vulásával. E folyamatban az állam a rövid lejáratú kamatok csökkentésével és az infrastrukturális állami beruházásoknál vállalhat szerepet.

Az infláció csökkenésének, az árstabilitáshoz való közeledésnek a Konvergencia program szerint a piaci mechanizmusokon keresztül kell érvényesülnie. Az inf-láció csökkenését összehangolt fiskális és monetáris politikával kívánják elérni. A fogyasztói árszínvonal 2004. évi várható alakulása a tervezési körirat szerint kb. 6%. A 2005. évben elérni kívánt inflációs érték kb. 4,5%, majd az azt köve-

54


tő években fél-fél százalékponttal alacsonyabb. Ez a mutató a maastrichti krité-riumok egyike. E szemszögből az inflációs célkitűzés az Európai Monetáris Uni-óhoz vezető konvergenciát is figyelembe veszi. Az ellenőrzés véleménye sze-rint – a fogyasztói árszínvonal 2004. első negyedévi 6,8%-os és a második ne-gyedévi 7,3%-os növekedése, valamint a maginfláció ugyanezen időszakokban bekövetkezett 6, illetve 6,2%-os emelkedése alapján – a tervezési köriratban a 2004. évre előre jelzett 6%-os fogyasztói árszínvonal növekedés mér-téke alábecsült. A Konvergencia program szerinti 6,5%-os növekedés rea-litása is kockázatot hordoz az első két negyedév adatai alapján. A törvény-javaslat már – a 2004. évi első kilenc havi 7,0%-os inflációs értéket figyelembe véve – 6,8%-os inflációt tartalmaz a 2004. év egészére. A 2004. évi előrejelzés megközelítése a IV. negyedévben csak az infláció jelentős mértékű csökkenése mellett valósulhat meg.

A gazdaságpolitikai célkitűzésekkel összhangban a beruházások mellett a gaz-dasági növekedés másik jelentős tényezője az export bővülése. A 2003. év má-sodik felében a világgazdasági konjunkturális hatások eredményeként megerő-södött a hazai gazdasági aktivitás, ami a belföldi vállalkozások reakciójában is megmutatkozott. A Konvergencia programban rögzített alappálya szerint a 2004. évi várható értékként és a 2006-2008. évekre 8-10%-os exportnövekedés-sel számoltak, kivéve a 2005. évet, amelyre 9-11%-ot prognosztizáltak. A 2005. évi költségvetés kereteit megadó tervezési körirat a 2004. évre 2%-ponttal, a törvényjavaslat pedig már 4%-ponttal, míg a további három évben 1%-ponttal nagyobb exportnövekedést prognosztizál. Az import tekintetében is eltérés van a két anyag indexsora között, de a különbségek az export-import alakulása szempontjából nem jelentenek aránybeli eltolódást. Az import növekedése 2004-ben várhatóan 1%-ponttal marad el a kiviteltől, míg a 2005-2007. évek növekedési üteme az exporttal azonos mértékű lesz a törvényjavaslat szerint.

A fizetési mérleg GDP %-ában kifejezett hiányának 2004. évi növekedését a Konvergencia program és a tervezési körirat is 8,5%-os mértékben prognoszti-zálja. A mutató 2004-2005. évekre vonatkozó tervszámait a törvényjavaslat 0,5%-ponttal megnövelt sávvá szélesíti ki, míg 2006. évre a korábbi sávhatár felső 8%-os növekedése körüli értékkel számol. A változtatások az export-import tervezett azonos dinamikájú növekedését figyelembe véve összefüggnek a gazdaság külső finanszírozási szükségletével.

Az államháztartás hiányának csökkentése a gazdaságpolitika súlyponti kérdé-se. Az államháztartási hiány a makropálya legkockázatosabb ténye-zője a 2005. évi tervezés és a 2006-2007. évi irányszámok tekinteté-ben egyaránt.

A program kitér azokra a kockázatokra, amelyekkel a deficit-cél betartása szempontjából számolni kell.

A kockázati tényezők közé sorolja a program a túlzott maradvány-felhasználást, a felülről nyitott és a minisztériumok hatáskörébe tartozó előirányzatokat, to-vábbá a bevételi kockázatokat. Ez utóbbiak közé tartoznak az áfa bevételek prognosztizálásában rejlő, az uniós csatlakozással összefüggő bizonytalanságok.

55


Már az Előcsatlakozási program is feltárta a kiadási oldalon jelentkező kocká-zatokat, amelyek 2003-ban végül bekövetkeztek és hatással vannak a 2004. évi hiány alakulására is.

A Konvergencia program tartalmazza az államháztartási hiány GDP %-ában ki-fejezett eredményszemléletű 2003. évi 5,9%-os mutató alakulásának okait, a hi-ány csökkentésére hozott 2003. és 2004. évi intézkedéseket, valamint a tervezett költségvetéspolitikai intézkedéseket.

A 2004. évi 4,6%-os várható államháztartási hiányt, a helyszíni ellenőrzés le-zárását követően, az I-VIII. havi tényadatok és a kockázati tényezők figyelem-bevételével történt felülvizsgálat eredményeként a PM már nem tartja megva-lósíthatónak. A GDP százalékában kifejezett 2004. évi államháztartási hiányra vonatkozó prognózisát a PM 5-5,3%-ra módosította.

Az ellenőrzés a központi költségvetés ez évi bevételeinek és kiadásainak kocká-zatai alapján, a helyszíni vizsgálat időszakában úgy ítélte meg, hogy a 2004. évi hiány a GDP-hez viszonyított arány tekintetében meghaladja a 4,6%-ot, amit a GDP növekedése feltehetően nem fog ellensúlyozni a 2004. év még hát-ralévő időszakában. A GDP százalékában kifejezett magasabb hiánymutatóra vonatkozó 2004. évi új várható értéket az ellenőrzés reálisabbnak ítéli meg. A PM közleménye szerint a 2004. I-III. negyedévi – önkormányzatok nélkül számított – államháztartási hiány 1284,2 Mrd Ft-ra emelkedett. A 2004. évre tervezett hiányt 39,6%-kal haladja meg. Az 1284,2 Mrd Ft összegű pénzforgal-mi hiány GDP arányosan 6,3%-os deficitet jelent.

A 2005. évre a törvényjavaslat általános indokolása 4,6%-ban prognosztizálja az államháztartás GDP százalékában kimutatott pénzforgalmi hiányát, az eredményszemléletűt (maastrichtit) pedig 4,7%-ban számszerűsíti. A két defi-citmutató közötti eltérést részletesen levezeti az indokolás.

Az ESA 95 szerinti bruttó államadósság GDP-hez viszonyított aránya maastrichti kritérium. A mutató a Konvergencia program szerinti 2008-ig ter-jedő makropályán a 2004. évben lesz a legmagasabb, várhatóan 59,4%. E mu-tató teljesülése a hiány emelkedéséből adódóan szintén kockázatossá vált. Az elkövetkező években a mutató értéke a Konvergencia program szerint 1,1-1,9%-pont között fog csökkeni, melynek alakulása összefügg az adott évi hiány alakulásával.

A PM-ben a makrogazdasági folyamatok monitoringjában, a prognózisok ké-szítésében és a makropálya tervezésében eddig is működött az a szervezeti és intézményi kapcsolati rendszer, amely biztosítja a kormányzati munkához szükséges adatok áramlását és melynek keretében szoros kapcsolat van a nem-zetgazdasági elemzéssel foglalkozó mértékadó intézményekkel. 2004-ben pénz-ügyminiszteri kezdeményezésre közös konzultációkat folytattak a GKI, a Kopint-Datorg, az Ecostat, a Pénzügykutató és az MNB vezető munkatársaival.

A konzultációk célja az volt, hogy a meghívottak kifejtsék álláspontjukat és érve-iket azokon a pontokon, ahol a PM prognózisától lényegesen eltérő álláspontot képviselnek. E kapcsolat részeként a gazdaságpolitika és a költségvetés tervezése szempontjából fontos témákban a PM tanulmányokat is rendelt az adott intéz-

56


ményektől. Megújult a PM honlapja, amelyen rendszeres és időszaki elemzések, tájékoztatók és jelentések találhatók makrogazdasági témakörben.

A kapcsolati rendszerben és a különböző típusú információk biztosításában fontos szerepe van a KSH-val fennálló munkakapcsolatnak is.

A KSH adatai a vonatkozó időszaknál 2-3 hónappal később jelennek meg, ami a megalapozottságot lényegében nem befolyásolja, mert a kieső időszakot, a gaz-dasági folyamatok ismeretében prognosztizálják a PM-ben.

Rendszeres az együttműködés az MNB-vel a makropálya prognózist, a monetáris és fiskális politikát (pl.: árfolyam politika) érintő kérdésekben. A PM-et az MNB Monetáris Tanácsában a miniszter, vagy a helyettes államtitkár képviseli.

Nemzetközi viszonylatban az EU Bizottsággal, az OECD-vel és az IMF-fel tarta-nak fenn kapcsolatot.

2. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS KÖZVETLEN BEVÉTELI ELŐIRÁNYZATAI

A Pénzügyminisztérium a személyi jövedelemadó, a társasági és oszta-lékadó, az eva, a hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások átmeneti különadója, valamint a lakossági illetékek véleményezéséhez szükséges dokumentációt nemcsak a helyszíni ellenőrzés lezárását, hanem a vonatkozó törvények parlamenti benyújtását követően 2004. október 1-jén bocsátotta az ellenőrzés rendelkezésére.

A PM 2004. október 1-jén adott át az ellenőrzés részére egy 2004. szeptember 29-i keltezésű munkaanyagot. Ez az szja, a társasági és osztalékadó, az eva, va-lamint a hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások különadójából származó be-vételek előirányzat-tervezeteit tartalmazza. Ezen dokumentum nem volt alkal-mas arra, hogy az ellenőrzés a vonatkozó előirányzat-tervezetek megalapozott-ságát minősíthesse.

A 2005. évi költségvetési törvényjavaslat a költségvetés fejezeti rendjében a főbb bevételeket – a korábbi évektől eltérően – a fejezeti rend megváltoztatásá-val XLII. A központi költségvetés fő bevételei megnevezéssel szerepelteti.

2.1. Gazdálkodó szervezetek befizetései

2.1.1. Társasági adó

A társasági adó 2005. évi munkaanyag szerinti előirányzat tervezete 448,3 Mrd Ft, ami 2,5%-kal alacsonyabb, mint a 2004. évi előirányzat, viszont a 2004. évi várható teljesítésnél (424,9 Mrd Ft) 5,4%-kal magasabb.

A 2005. évre javasolt előirányzat kialakításánál a PM a vállalkozások adózás előtti nyereségének 8,2%-os növekedésével számolt, tekintettel a GDP változat-lan áron számított – tervezési körirat szerinti – 3,5-4%-os várható emelkedésére. (A költségvetési törvényjavaslat szerint a vállalkozások adózás előtti nyeresége 9,0%-kal emelkedik, a fejezeti indokolás melléklete szerint 7%-kal.)

57


A társasági adó törvény tervezett módosításai nem helyezik előtérbe a költség-vetés bevételi érdekeit, hanem – a vállalkozások adóterhei enyhítése révén – a versenyképesség elősegítését, illetve az uniós irányelveknek való megfeleltetését (az osztalékadó mentesség feltételének változása) célozzák.

A versenyképesség javítását szolgáló módosítások, az iparűzési adó utáni adó-alap csökkenés 25%-ról 50%-ra való emelése 5,7 Mrd Ft, a kutatók és szoftver fej-lesztők bérköltsége utáni adókedvezmény bevezetése 1,3 Mrd Ft, a pénzügyi vál-lalkozások kamatkülönbözete utáni adóalap csökkenés 6,1 Mrd Ft bevétel kiesést jelentenek a PM számításai szerint.

A tervezés folyamatát kedvezően befolyásolta, hogy a tervezés alapjául szolgá-ló 2004. évi várható adatok megbízható közelítéséhez szükséges 2003. évi be-vallások feldolgozottsági szintje – az előző évekét jelentősen meghaladva – elér-te a 99,9%-ot.

A 2004. május 31-éig beérkezett 2003. évi bevallásokból (358 742 db) mindössze 333 db-ot nem dolgoztak fel. A 2002. évi bevallások feldolgozottsági szintje 96,9% volt.

A társasági adó előirányzat-tervezetének teljesülése valószínűsíthető, azonban ennek megalapozottsága a 2004. szeptember 29-én az ellenőrzés rendelkezésére álló munkaanyagok alapján nem volt megítélhető.

A költségvetési törvényjavaslat szerinti előirányzat 464,1 Mrd Ft. A munka-anyag szerinti előirányzat-tervezet (448,3 Mrd Ft) 15,8 Mrd Ft-tal történő meg-emelését nem indokolták.

A költségvetési törvényjavaslat fejezeti indokolása (annak melléklete kivételé-vel) – a 2004. szeptember 29-i munkaanyaghoz képest - új információt nem tartalmaz. Az indokolás mellékletét képező – a társasági adó főbb alakulását szemléltető – kimutatás (fejezeti indokolások 42/11. oldal) adatai alapján megállapítható, hogy az előirányzat képzésénél – az ellenőrzés által már az előző években is jelzett – hiányok tapasztalhatók.

Az indokolás nem tér ki a társasági adóalap nagyságát befolyásoló lényeges tényezőkre, mindenekelőtt az adóalapot növelő, illetve csökkentő tételekre, amelyek egyenlege meghatározó a társasági adó fizetési kötelezettséget illető-en. Ugyanakkor az indokolás részletesen tartalmazza az adóbevételek alakulá-sára kisebb hatást gyakorló adókedvezményeket.

A PM számításai szerint az adózás előtti nyereséget módosító tételek egyenlege-ként 855,0 Mrd Ft-tal csökken a társasági adóalap (ez a számított adó közel 130,0 Mrd Ft-os csökkenését jelenti). Az érvényesíthető adókedvezmény a mellék-letben foglaltak szerint 92,7 Mrd Ft.

A vállalkozások adózás előtti nyereségének növekedésére épülő előirányzat tel-jesülését – a bevétel kieséssel járó jogszabályváltozások mellett is – az ellenőrzés alacsony kockázatúnak értékeli.

58


2.1.2. Hitelintézetek és pénzügyi vállalkozások átmeneti különadója

A központi költségvetés bevételeinek köre – átmenetileg – a hitelintézetek és a pénzügyi vállalkozások kamatkülönbözete utáni adóval bővül. Az előirányzat-tervezet a 2005. évre 37,8 Mrd Ft.

Az előirányzat-tervezet teljesülése megvalósíthatónak ítélhető. Az előirány-zattól való kismértékű elmozdulás az adóalap (kamat különbözet) tervezettől (700 Mrd Ft) eltérő alakulása esetén valószínűsíthető. A feltöltési kötelezettség mértéke azonban pozitív, de negatív irányba is módosíthatja az előirányzat tel-jesülését.

2.1.3. Egyszerűsített vállalkozói adó

Az eva 2005. évre munkaanyag szerinti tervezett előirányzata 70,3 Mrd Ft, amely 29%-kal haladja meg a 2004. évi előirányzatot és 9%-kal a 2004. évre várható bevételt.

A költségvetés általános indokolása mindössze annyit tartalmaz, hogy ”az eva-ra vonatkozó szabályozás 2005. évi változása a költségvetés bevételét érdem-ben nem befolyásolja.”

Ezzel ellentétes az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények 2005. évre vonatkozó módosítását részletező előterjesztés, amely – többek között – az eva-ban maradás feltételeinek kedvező változásáról ad tájékoztatást.

A 2004. évben az APEH törölte az adóalanyi körből azon vállalkozásokat, ame-lyek nem rendelkeztek pénzforgalmi bankszámlával és csak 4 év eltelte után je-lentkezhetnek újra – az egyéb feltételek fennállása esetén – az eva körbe. A 2004. évre vonatkozóan – az átmeneti rendelkezés – ez utóbbi szigorítást megszünteti.

E feltételek javulásával az adóalanyi kör nagy valószínűséggel növekedni fog, ami közvetetten a bevételek növekedését eredményezheti.

Az előirányzat-tervezetről részletes indokolás, számítások, háttér anyagok nem álltak rendelkezésre, az előirányzat megalapozottsága nem volt értékelhető.

A költségvetési törvényjavaslat szerinti előirányzat 75,3 Mrd Ft. A 2004. szep-tember 29-i munkaanyag szerinti előirányzat-tervezet (70,3 Mrd Ft) 5 Mrd Ft-tal történő növelését nem indokolták.

A költségvetési törvényjavaslat fejezeti indokolása – a 2004. szeptember 29-i munkaanyaghoz képest – új információt nem tartalmaz.

A melléklet a pénzforgalmi áthúzódások adatait, az eva alapját és a fizetendő adó összegét mutatja be, de a bevétel növekedést döntően befolyásoló adatok-ra, az adóalanyok számának és összetételének (egyéni és társas vállalkozó) ter-vezett alakulására nem tér ki.

59


Az APEH adatai szerint az adóalanyok száma a 2004. év elején regisztrált 59 059-ról a harmadik negyedév végére 82 824-re emelkedett. A növekedés mértéke 40,2%. Az egyéni vállalkozóknál nagyobb árbevételt realizáló társas vállalkozá-sok száma a 2004. év eleji 24 453-ról a harmadik negyedév végére 38 879-re mó-dosult. Az emelkedés mértéke 57,4%.

Az előirányzat teljesíthetőségét az időarányos adatok alátámasztják.

2004. I-III. negyedévben a 2004. évre várhatóként jelzett 64,5 Mrd Ft bevétel 75,2%-a, a 2004. október 15-i halmozott adatok szerint 98,3%-a realizálódott.

A jogszabályi feltételek javulására, a vállalkozások számának és összetéte-lének, valamint az általuk realizált árbevételek növekedésére tekintettel az el-lenőrzés az előirányzat teljesülését alacsony kockázatúnak minősíti.

2.1.4. Bányajáradék

A 2005. évi előirányzat-tervezet 20,1 Mrd Ft, amely a 2004. évi előirányzatot 5,7%-kal és a várható teljesítést (19,5 Mrd Ft) is 3,1%-kal meghaladja.

A bányajáradék döntő részét (91,2%-át) továbbra is a szénhidrogének utáni befi-zetések teszik ki. Ezen belül is a földgáztermelésből származó bevétel adja a 2005. évi tervezett bevétel 62,2%-át.

A földgáz utáni tervezett bányajáradék befizetés a 2004. évi várható teljesítést (11,8 Mrd Ft) 6,7%-kal haladja meg. Az előirányzat növekménye a termelés kismértékű csökkenése mellett, a földgáz viszonteladói díjának – ami 2003 au-gusztusától a bányajáradék fizetés alapja – növekedéséből adódik.

A kőolaj esetében a 2004. évi kiugróan magas 5,9%-os mértékű növekményhez képest 2,2%-os csökkenés várható. A tervezett összeg (5,7 Mrd Ft) esetében a 2004. I. félévi világpiaci árak átlagával (34 USD/hordó) és a termelés mintegy 4%-os csökkenésével számoltak a 2005. évre. (A 2004. évi várható teljesítés 5,4 Mrd Ft.)

A szilárd energiahordozók bányajáradék befizetése csökken, mert a bányatör-vény módosításával a mélyművelésű széntermékek mentesülnek a bányajára-dék fizetési kötelezettség alól.

A 2004. évi várható bevétel, a rendelkezésre álló dokumentáció és a számítások alapján a 2005. évi javasolt előirányzat megalapozottnak tekinthető. A teljesülés várhatóan – a kőolaj világpiaci árának alakulásától eltekintve – kockázatot nem tartalmaz.

2.1.5. Vám- és importbefizetések

A vám- és importbefizetésekből származó 2005. évi bevételeket 57,0 Mrd Ft összegben határozták meg, amelyből a nemzeti saját forrás (az EU-tól vissza-utalásként) bevétele 14 Mrd Ft, míg az Európai Uniót 43,0 Mrd Ft illeti meg. A tervezett magyar bevételt a számított vámvisszautalások 4 Mrd Ft-tal csökken-tik, így a költségvetés bevétele 2005-ben 10 Mrd Ft összegű. (A korábbi évek

60


vámbiztosíték elszámolása a számítások szerint 1,5 Mrd Ft, amelynek vissza-utalása a kiadási számláról történik.)

A 2004. évben a csatlakozás előtti vámbevételek előirányzata 32 Mrd Ft volt, amely 36 Mrd Ft-ban realizálódott. A csatlakozás utáni előirányzat 44 Mrd Ft volt, a várható 31,5 Mrd Ft összegű bevétellel szemben, melynek 75%-a az EU kö-zös költségvetését, 25%-a a nemzeti költségvetést illeti. A várhatóan 12,5 Mrd Ft bevételkiesést – a PM szóbeli információja szerint – az import szerkezet uniós csat-lakozás utáni változása befolyásolja (a számított mintegy ezer Mrd Ft összegű import a csatlakozás után a szabadkereskedelmi forgalomban realizálódik). A 2005. évi bevételi tervszámok kialakítására a 2004. évi várható adatok figyelem-bevételével került sor (a PM számításai szerint).

Az 57,0 Mrd Ft összegű tervezett bevétel a 2004. évi előirányzatnál 33,3%-kal, míg a várható bevételnél 17,5%-kal alacsonyabb.

A vám- és importbefizetések alakulását 2005-ben az EU által alkalmazott kö-zösségi vámtarifa, az EU vámkódex és az azon alapuló nemzeti szabályok és az EU saját forrásai elszámolásának és utalásának szabályai befolyásolják.

Az ipari termékeknél a 2005. évben a nem szabadkereskedelmi forgalomban 1,71% átlagos vámkulcsot terveznek az EU átlagvámkulcs alkalmazása miatt. (A 2004. évben a csatlakozás előtti 4 hónapban 2,4%, a 2003. évben pedig 2,92% volt.)

A szabadkereskedelmi forgalomban 0% a vámkulcs, a teljes vámleépítés még 2001-ben megtörtént.

Az agrár termékeknél a nem szabadkereskedelmi forgalomban az átlagos vám-kulcsot 1,71%-ra tervezték. (A 2004. évben az átlagos számított vámkulcs 10%, míg a csatlakozás utánit 1,64%-ra tervezték.) Az agrár szabadkereskedelmi forga-lomban a 2004. év első négy hónapjára alkalmazott 1,8%-os kulccsal szemben a csatlakozás után 0%-os átlagos vámkulccsal számoltak. A 2005. évi előirányzatot 0% vámkulccsal számolták.

A 2005. évre a számított végleges import növekedését 12,3%-kal tervezték, eb-ből a nem szabadkereskedelmi forgalom 12,8%-os, a szabadkereskedelmi for-galom 12,2%-os növekedésével számoltak a 2004. évi várható importforga-lomhoz viszonyítva.

A bevétel meghatározása során pénzforgalmi egyenlegként mínusz 3,1 Mrd Ft-ot vettek figyelembe. (A PM-től kapott szóbeli információ alapján a számítá-soknál ezen összeg az EU pénzforgalmi bevételénél került figyelembevételre.)

A rendelkezésre álló dokumentumokat, valamint a PM-től kapott szóbeli kiegé-szítéseket is figyelembe véve a tervezett bevétel nem kellően megalapo-zott, miután a 2004. évi várható bevételek kedvezőtlenül alakulnak (9,0 Mrd Ft-tal elmaradnak az előirányzattól). Az előző évek vámhatósági ha-tározatai alapján a költségvetést megillető összegeket (beleértve a végrehajtás-ból származó bevételeket is) nem vették számításba. Nem mérték fel teljes kö-rűen annak hatását sem, hogy mennyi bevételkiesést jelent a nemzeti költség-vetésnek az, hogy ”a harmadik országbeli” vámkezelések más EU tagállamban jelentkeznek. Az előirányzat teljesülése magas kockázatot tartalmaz.

61


A 2005. évi költségvetési törvényjavaslatban a központi költségvetés mérlegé-ben a vám- és import befizetés alcím már nem a gazdálkodó szervezetek befize-tései között szerepel, hanem az EU bevételeken belül, mint vámvisszatérítés.

Az XLII. a központi költségvetés fő bevételei fejezetben a 7. uniós elszámolások címen 2. Vámbeszedési költségmegtérítése alcímen jelenik meg a 10 Mrd Ft ösz-szegű előirányzat.

2.1.6. Játékadó

A játékadó bevétel 2005. évi előirányzat-tervezete 64,2 Mrd Ft, ami a 2004. évi várható teljesítést mindössze 0,3%-kal haladja meg.

A 2004. évi előirányzattal közel azonos összegű előirányzat arra épül, hogy a 2005. évben az adózási szabályok nem módosulnak és a piacon sem prognosz-tizálnak érzékelhető változást.

Az előirányzat teljesíthetőségét a 2004. I-VIII. havi tényadatok (40,2 Mrd Ft) is alátámasztják.

A 2005. évi előirányzat-tervezeten belül az egyes játék nemekből származó be-vételek tervezett összege a 2004. évi előirányzathoz és a 2004. évi várható ada-tokhoz képest kis mértékben változott.

A pénznyerő automaták üzemeltetéséből származó tervezett bevételek összege nem változott a 2004. évihez képest, pedig a várható bevétel 1 Mrd Ft-tal csök-ken. A szöveges indokolás – a változatlan részelőirányzat mellett – „infláció alatti mértékű” növekedéssel számol a pénznyerő automatáknál.

A 2005. évi előirányzat-tervezet képzésénél a pénzforgalmi áthúzódások tekintetében a tervezés során nem kellő körültekintéssel jártak el. A tapasztalati adatokat figyelmen kívül hagyva az áthúzódások egyenlegeként több mint 1 Mrd Ft-ot szerepeltettek a 2004. évi várható adatok között és a 2005. évre további 5,2 Mrd Ft áthúzódást terveztek. A pénzforgalmi áthú-zódások nagyságrendjének okaira az indokolások nem térnek ki.

A pénzforgalmi áthúzódások egyenlege a 2003. évben nem érte el a 0,1 Mrd Ft-ot és a 2004. évi előirányzat is csak 0,15 Mrd Ft-tal számolt.

A költségvetési törvényjavaslatra készített ÁSZ vélemény-tervezettel kapcsolatos észrevételek között a PM arról adott tájékoztatást, hogy a játékadó áthúzódások egyenlegének emelkedését az adómértékek (Lottó, pénznyerő automaták esetében 2004. évben történt) jelentős változása indokolja.

A pénzforgalmi áthúzódásoknál megállapítottakkal együtt is a 2005. évi elői-rányzat-tervezet alacsony kockázatot tartalmaz.

62


2.1.7. Egyéb befizetések

Az egyéb (szankciókhoz kapcsolódó) befizetések 2005. évi előirányzat-tervezete 21,5 Mrd Ft, ami a 2004. évi előirányzattal megegyező összegű várható bevételt 2,4%-kal haladja meg. A részletes indokolás a mérsékelt növekedési ütemet a jegybanki alapkamat (amely a késedelmi pótlék és az önellenőrzési pótlék mér-tékét módosítja) várható folyamatos csökkentésével magyarázza.

A 2005. évi előirányzat-tervezet megalapozottságát a 2004. évi időará-nyos adatok (az előirányzat 67%-a az év I-VIII. hónapjában teljesült) erősítik. Kedvezőnek értékelhető, hogy a 2004. évi tervkészítési időszakban prognoszti-zált 2005. évi irányszámot (21,5 Mrd Ft) nem változtatták, mert nem merültek fel olyan tények és körülmények, melyek szükségessé tették volna azt.

Az előirányzat-tervezet képzését pozitívan befolyásolja, hogy az uniós csatla-kozás következtében megszűnt a „piacrajutási támogatás megtérülése” jogcím. E (szankciókhoz nem tartozó) bevételi jogcím „Egyéb befizetések” alcímből va-ló kivételét az ÁSZ az előző évek költségvetési törvényeiről szóló véleményében már többször javasolta.

2.1.8. Környezetterhelési díj

A környezetterhelési díj 2005. évi munkaanyag szerinti előirányzat-tervezete 11,5 Mrd Ft, ami a 2004. évi előirányzatnál 17,9%-kal kevesebb, azonban a 2004. évi várható teljesítést 27,8%-kal haladja meg. A 2004. évi előirányzattól való nagymértékű elmaradás okaira az indokolás csak részben tér ki.

A pénzforgalmi és az eredményszemléletű teljesülés közötti 2 Mrd Ft-os eltérés – a 2004. évben induló új adónemből adódó – okai az ellenőrzés véleményével meg-egyezően a PM indokolásban szerepelnek. Ez az áthúzódó összeg a 2005. évben realizálódik, és a további években a két számbavételi mód között kiegyenlítődik.

Bevételi bizonytalanságot jelent – az indokolásban leírt, várható jogszabály módosításból adódó – igénybe vehető kedvezmények mértéke, amely év közben kerül beszámításra.

A költségvetési törvényjavaslat szerinti előirányzat 9,0 Mrd Ft. A 2004. szep-tember 29-i munkaanyag szerinti előirányzat-tervezet (11,5 Mrd Ft) 2,5 Mrd Ft-tal történő csökkentését nem indokolták. Az előirányzat megfelel a 2004. évi várható teljesítésnek, alacsony kockázatot a kedvezmények mértéke jelenthet.

2.1.9. Energiaadó

Az energiaadó a 2004. évben került bevezetésre. Az energiaadót a villamos energia és a földgáz használat után kell fizetni. A 2004. évre 11 Mrd Ft a terve-zett bevétel az új adónemből, amelynek teljesülése a PM várakozásainak meg-felelően alakul.

Az előirányzat-tervezet 10,7 Mrd Ft bevételt tartalmaz a 2005. évre. Az elői-rányzat a 2004. évihez képest lényegében nem változik, mivel az adótételek mértékében sem történik változás. Az adóvisszatérítési lehetőségek körének bő-

63


vülése miatt azonban a pénzforgalmi bevétel – a számítások szerint – mintegy 300 M Ft-tal csökken.

A 2005. évben nem tervezik módosítani az adó mértékét. A villamosenergia ese-tében megawattóránként továbbra is 186 Ft, míg a földgáz esetében gigajoule-onként 56 Ft marad az adó mértéke.

A 2005. évi javasolt előirányzat a jogszabálymódosítások és a 2004. évi bevétel teljesülésének figyelembevétele mellett megalapozottnak tekinthető.

A Pénzügyminisztérium nem számol sem a forgalom bővülésével, sem pedig az adózói kör bővülésével az elkövetkező években.

2.2. Fogyasztáshoz kapcsolt adók

2.2.1. Általános forgalmi adó

A 2005. évi általános forgalmi adó előirányzat-tervezete 1988,0 Mrd Ft, ami a 2004. évi előirányzatnál 4,4%-kal, a 2004. évi várható teljesítésnél 17,3%-kal (293 Mrd Ft-tal) nagyobb. Ez az összeg a 2005. évi prognosztizált GDP 9,0%-a.

Az adóbevételek alakulását a PM szerint alapvetően a makrogazdasági folyama-tok várható alakulása és a versenyképességet fokozó szabályozásbeli változások determinálják. Ezen felül a regisztrációs adó áfa alapba történő beszámítása ja-vítja az államháztartás jövedelempozícióját.

A 2005. évben az áfa bevételek tervezésekor az export és a beruházások vezérelte gazdaság további élénkülésével számoltak. A reálkeresetek 2004. évihez képest magasabb, de továbbra is mérsékelt növekedése, az infláció lassuló ütemű emel-kedése a lakosság vásárolt fogyasztásának a gazdaság teljesítményével arányos bővülését, illetve az áfa bevételek növekedését teszi lehetővé.

Az általános és fejezeti indokolásokból megállapítható, hogy a jogszabály mó-dosítások elsősorban a versenyképesség fokozását (csoportos áfa alanyiság szabályozásának változása, a nagytömegű gépjárművek parkolási és úthasz-nálati díja levonási tilalmának feloldása együttesen közel 3 Mrd Ft bevétel ki-eséssel jár) és az uniós jogharmonizációs kötelezettségekből adódó változáso-kat szolgálják. A költségvetési bevételek növelését mindössze a regisztrációs adó áfa alapba való beépítése (8 Mrd Ft) célozza. A 2005. évben adómérték változást és átsorolást nem terveznek.

A reálkeresetek 3,8%-os növekedéséből sem következik, hogy az áfa bevételek 81,4%-át kitevő vásárolt fogyasztásból származó áfa bevétel 5,6%-kal (86,1 Mrd Ft-tal) meghaladja a 2005. évben a 2004. évi várható bevételt.

A 2004. évi várhatóként jelzett bevétel (1695 Mrd Ft), amely 210 Mrd Ft-tal elma-rad a 2004. évi előirányzattól is feszítettnek tekinthető, mivel 2004. I-IX. hónap-jában mindössze 1118,2 Mrd Ft (66,0%) folyt be a költségvetésbe.

A fejezeti indokolás mellékletét képező az áfa bevételek alakulását tartalmazó kimutatás a 2004. évi várható teljesítés szerint pénzforgalmi áthúzódásként 212,9 Mrd Ft egyenleget rögzít a 2003. évi 34,2 Mrd Ft és a 2005. évi 247,1 Mrd Ft tervezett áthúzódás különbözeteként. Az áthúzódás nagyságrend-

64


jében bekövetkezett változás azzal kapcsolatos, hogy a csatlakozást követően már nem a VP veti ki az import áfát, hanem az APEH illetékességében, önadó-zás útján kerül bevallásra és megfizetésre, illetve elszámolásra. A pénzforgalmi áthúzódás tervezett növekedését a 2003. évi tényadatok alátámasztják.

Az ellenőrzés a makrogazdasági folyamatok – PM által jelzett – várható kedve-ző alakulását, valamint a rendelkezésre bocsátott dokumentációk adatait figye-lembe véve – a 2004. évi várható adatokra épülő – a 2005. évi előirányzat-tervezet teljesülését közepes kockázatúnak minősítette. A PM a közepes kocká-zatú minősítést korrektnek ítélte.

A költségvetési törvényjavaslat azonban az előirányzat-tervezetet – indokolás nélkül – 60 Mrd Ft-tal megemelve 2048 Mrd Ft-ban határozta meg. Az elői-rányzat a 2004. évi várható teljesítésnél 20,8%-kal (353 Mrd Ft-tal) nagyobb. A 2004. évi várható teljesítéstől való elmaradásról, a bevételkiesés okairól a ren-delkezésre álló dokumentációk nem nyújtanak információt. A 2004. október 18-ig befolyt áfa bevétel 1077,7 Mrd Ft, amely a várhatóként jelzett bevétel 63,6%-a. Ez alacsonyabb arányú, mint az első háromnegyedévben realizált be-vétel. A megemelt előirányzat-tervezet teljesülését – a fent leírtakra tekintettel – az ellenőrzés magas kockázatúnak értékeli.

A PM észrevételében jelezte, hogy

„A 2005. évi általános forgalmi adó pénzforgalmi előirányzata 2048 milliárd fo-rint, ami a 2004. évi előirányzatnál 7,5%-kal, a 2004. évi várható teljesítésnél 20,8%-kal (353 milliárd forinttal) nagyobb. Ez az összeg a 2005. évi prognoszti-zált GDP 9,2%-a.”

„A jelentős pénzforgalmi növekmény abból adódik, hogy 2004. évben 10-11 havi áfa bevétel realizálódik a csatlakozás egyszeri hatásaként jelentkező, 203 milliárd forintot kitevő import áfa bevétel kiesés okán, míg 2005. évben – a korábbi idő-szaknak megfelelően – 12 havi áfa bevételre tesz szert a költségvetés. Így a nö-vekmény valójában csak (353-203=) 150 milliárd forint, ami összhangban van a makrogazdasági mutatószámokkal. Ennek alapján a 2005. évi előirányzat ÁSZ által magas kockázatúnak tartott minősítését nem tartjuk indokoltnak.”

2.2.2. Regisztrációs adó

A regisztrációs adó 2005. évi előirányzat tervezete 62,6 Mrd Ft, amely a 2004. évi 64,8 Mrd Ft-os fogyasztási/regisztrációs adóbevételi előirányzatnál 2,2 Mrd Ft-tal, 3,4%-kal kevesebb, a 2004. évi 61,0 Mrd Ft-os várható bevételnél 1,6 Mrd Ft-tal, 2,6%-kal több.

(A fogyasztási adó az uniós csatlakozás következtében megszűnt.)

Az előirányzat-tervezet részletes számítási anyaggal alátámasztott. A 2003. évben meghatározott 2005. évi irányszám 62,8 Mrd Ft volt, mindössze 0,2 Mrd Ft-tal, 0,3%-kal volt magasabb, mint a jelenleg kialakított 2005. évi előirányzat tervezet.

65


A PM indokolás szerint a 2004. évi várható adóbevételhez viszonyított mérsé-kelt növekedés okai a következők: a relatíve magas bázis, a számítások nem tartalmaznak volumennövekedést, továbbá az adótételek 5%-os emelkedésével számolnak, kivéve a hengerűrtartalom szerinti két felső kategóriában, ahol az adótétel 10%-os, illetve 14%-os növekedésével számolnak.

A „relatíve” magas bázist illetően a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetési javaslatáról készült ÁSZ „Vélemény”-ben a 2004. évi – 61,8 Mrd Ft összegű – javasolt előirányzatot feszítettnek, teljesülését közepes kockázatúnak minősítet-te az ellenőrzés. A helyszíni ellenőrzés lezárását követően ezt az összeget a PM-ben még tovább emelték, és a törvény szerinti költségvetési előirányzat 64,8 Mrd Ft lett. Ugyanakkor a 2004. évben – az időarányos tényadatok ismere-tében – 61,0 Mrd Ft, az előirányzatnál 3,8 Mrd Ft-tal, 5,9%-kal kevesebb bevétel teljesülését tekintik realizálhatónak.

A 2004. évi várható bevétel az év elején még befolyt fogyasztási adóbevételt (kb. 7,5 Mrd Ft), valamint 11 hónap (februártól decemberig) regisztrációs adó bevételeit tartalmazza, teljesülése az ellenőrzés szerint is realizálható.

A 2005. évre vonatkozóan az egyes járműkategóriákból a belföldön történő forgalomba hozatal mennyiségét a 2004. évi várható bevételhez rendelt darab-számmal azonosan tervezték.

Az 5 vagy annál jobb környezetvédelmi besorolású járművek 8 kategóriájában összesen 217 776 db-bal, az 5-nél rosszabb környezetvédelmi besorolású jármű-vek 8 kategóriájában összesen 6000 db-bal számoltak.

A PM szóbeli tájékoztatása szerint ez az adótételek tervezett valorizálásával, va-lamint azzal függ össze, hogy a 2005. évtől a regisztrációs adó áfa alapot ké-pez. Ez utóbbi jogszabályi változás keresletmérséklő hatással jár.

Az ellenőrzés véleménye szerint a tervezett mennyiségektől való eltérés – az 5 vagy annál jobb környezetvédelmi besorolású járművek forgalomba hozatalá-nak kisebb növekedése (a motorkerékpárok utáni adókötelezettség belépése miatt), az 5-nél rosszabb környezetvédelmi besorolású járművek forgalomba hozatalának csökkenése (a magasabb adótételek visszatartó hatása miatt) – nem zárható ki. Ezek a bevétel szempontjából egymás hatását kiegyenlíthetik.

A pénzforgalmi áthúzódás egyenlegeként – a 2004. évi adattal azonos összeg-ben – beállított mínusz 200 M Ft elfogadható.

Összegzésképpen a 2005. évre tervezett regisztrációs adóbevétel a terve-zett adótétel emelések megvalósulása esetén az ellenőrzés megítélése szerint teljesíthetőnek és alacsony kockázatúnak minősíthető.

2.2.3. Jövedéki adó

A jövedéki adóbevétel 2005. évi munkaanyag szerinti előirányzat-tervezete 662,3 Mrd Ft, amely a 2004. évi 655,0 Mrd Ft költségvetési előirányzatnál 7,3 Mrd Ft-tal (1,1%-kal), a 2004. évi 648,5 Mrd Ft várható bevételnél 13,8 Mrd Ft-tal (2,1%-kal) magasabb.

66


Az előirányzat-tervezet a 2004. évben kialakított 691 Mrd Ft összegű irány-számnál 28,7 Mrd Ft-tal kisebb összegben, reálisabban került meghatározásra.

A tervezés során a jövedéki adók 2005. évi valorizációjával nem számoltak, és mérsékelt forgalomnövekedést vettek figyelembe – a cigaretta termékek kivéte-lével. Ennek indokául az szolgált, hogy egyes termékek esetében a fogyasztói árszint már magasabb a környező országokban érvényesülőnél és ez a fogyasz-tás növekedésére kedvezőtlen hatást gyakorol.

Az üzemanyagok esetében az adó változatlan szintjével számoltak és 1-1,6%-os forgalomnövekedést terveztek. Az EU direktívákkal való harmonizáció érdeké-ben az üzemanyagok bio eredetű mennyiségére jövedéki adó visszatérítés érvé-nyesül. E címen mintegy 3 Mrd Ft-ot vettek figyelembe. A kőolaj feldolgozási termékek bevételi terve így 395,2 Mrd Ft lett, a 2004. évi 389,0 Mrd Ft összegű várható bevételnél 6,2 Mrd Ft-tal, 1,6%-kal magasabb.

A szeszesitalok esetében mintegy 2%-os forgalomnövekedéssel számolva 70,9 Mrd Ft-ban határozták meg a bevételi tervet, a 2004. évi 69,6 Mrd Ft ösz-szegű várható bevételnél 1,3 Mrd Ft-tal, 1,9%-kal magasabb összegben.

Az egyéb kőolajtermékek és a szőlőbor esetén a 2004. évi várható bevétellel azonos összeget – 0,8 Mrd Ft-ot, illetve 1,7 Mrd Ft-ot – terveztek.

A cigaretta termékeknél – fenntartva az EU minimum adószint elérése érdeké-ben a korábbi években megvalósított megemelt adómértéket – további adó-emeléssel nem számoltak, valamint a forgalom szinten tartását tervezték. A tervezett 195,3 Mrd Ft bevétel a magasabb átlagár miatt 4,5 Mrd Ft-tal, 2,3%-kal meghaladja a 2004. évi 190,8 Mrd Ft összegű, várható bevételt.

Az előirányzat tervezet teljesülése alacsony kockázatot tartalmaz. Az előirányzat-tervezettől való kisebb elmaradás nem zárható ki, ha – a környező országok kedvezőbb fogyasztói árszintje miatt kialakuló forgalom elterelődés következtében – a tervezett mérsékelt forgalomnövekedés is elmarad.

A költségvetési törvényjavaslat szerinti előirányzat 672,3 Mrd Ft, amelynek tel-jesülése már az alacsony kockázatú sáv felső határát érinti. Az indokolás sze-rint a 10 Mrd Ft bevételi többletet a vámhatóság hatékony adóbeszedési tevé-kenységétől és a forgalom élénkülésétől várják.

2.3. A lakosság befizetései

2.3.1. Személyi jövedelemadó

Az államháztartási szintű munkaanyag szerinti szja bevételi előirányzat terve-zet 1464,6 Mrd Ft, amelyből a központi költségvetés 1005,9 Mrd Ft-tal részese-dik, a helyi önkormányzatok részére átengedett bevétel 458,7 Mrd Ft. A köz-ponti költségvetés 2005. évre javasolt előirányzata a 2004. évi előirányzatnál 3,1%-kal alacsonyabb, azonban a 2004. évi várható teljesítésnél (930,6 Mrd Ft) 8,1%-kal több.

67


A 2004. évi előirányzat-tervezet számításai azon alapulnak, hogy 2005-ben a bér- és keresettömeg 7,4%-kal, míg az összevont adóalap 7,2%-kal emelkedik. A tervezési körirat a bruttó átlagkereset növekedését ettől lényegesen alacso-nyabban, 6-7% közötti mértékben határozta meg. (A költségvetési törvényja-vaslat szerint a bruttó átlagkereset növekedése 5-7%.)

Az szja törvényváltozások az átlagos, illetve az átlag alatti jövedelemmel ren-delkezők adóterhei csökkentését, valamint a viszonylag magasabb, havi 500 E Ft bruttó keresettel rendelkező adófizetők adókedvezményének megvoná-sát célozzák. A törvénymódosítások fő elemei – adótábla kétkulcsossá tétele és az alsó sáv jelentős emelése, a kedvezmény-rendszer igénybevételének jövede-lem függő korlátozása, az elkülönítetten adózó jövedelmek lineáris kulcsának emelése és a tőzsdei ügyletekből származó jövedelmek adókötelessé tétele – kö-zül csak az utóbbiak irányulnak a bevételek növelésére.

A tervezett törvénymódosítás legnagyobb hatású változása az adótábla kétkul-csossá tétele. A 18%-os kulcs 1,5 M Ft-ra történő szélesítésével a bevételkiesés a kiegészítő adójóváírás emelésével együtt – a PM számításai szerint – 104 Mrd Ft.

Az igénybe vehető kedvezmények korlátozásának kihatását nem számszerűsítet-ték.

Az elkülönítetten adózó jövedelmek lineáris kulcsának 20-ról 25%-ra való emelé-se közel 19 Mrd Ft bevételi növekményt eredményezhet.

A 2005. évre javasolt előirányzat teljesülését az ellenőrzés közepes kockáza-túnak minősíti, mivel a bérkiáramlás várhatóan kisebb mértékű lesz a számí-tásokban alapul vettnél. A minősítést alátámasztja, hogy a törvényjavaslat a bruttó bér- és keresetnövekedést 5-7% közötti sávban határozza meg. Ameny-nyiben az érdekegyeztetés keretében a törvényjavaslat szerinti bér- és jövede-lemkiáramlásról születik megegyezés és ezt a vállalkozói szféra betartja, ez esetben az előirányzat teljesítés kiszámíthatóbbá válik.

A költségvetési törvényjavaslat szerinti – államháztartási szintű – előirányzat 1482,9 Mrd Ft, melyből a központi költségvetést 1016,1 Mrd Ft illeti meg. Az előirányzat-tervezet (1464,6 Mrd Ft) 18,3 Mrd Ft-tal, illetve (1005,9 Mrd Ft) 10,2 Mrd Ft-tal történő megemelését nem indokolták.

2.3.2. Lakossági illetékek

A Pénzügyminisztérium a vizsgálathoz szükséges dokumentációt a helyszíni el-lenőrzés lezárását követően, október 1-jén bocsátotta az ellenőrzés rendelkezé-sére.

A lakossági illeték bevételek tervezett államháztartási szintű 2005. évi előirány-zata 162,2 Mrd Ft, amelyből a központi költségvetést 99,6 Mrd Ft illeti meg. A központi költségvetés bevételi előirányzata a tervezett 2004. évi előirányzatot (86 Mrd Ft) 15,8%-kal, míg a 2004-re várható bevételt (95 Mrd Ft) 4,8%-kal ha-ladja meg.

68


A 2004. év jelentős túlteljesülése, a visszterhes vagyonátruházási illetékek terven felüli teljesüléséből származik, amely a megélénkült ingatlanforgalom következ-ménye.

A PM tájékoztatása szerint a 2004. évi várható illetékbevételhez viszonyítva a 2005. évben a mérséklődő ingatlanforgalom hatására csökkenés várható, azonban ezt az illetéktörvény módosulása kompenzálja.

Az illetéktörvény 2005. évre tervezett módosításai következtében, mintegy 6,6 Mrd Ft illetékbevétel többlet várható a következők szerint: az ingyenes va-gyonszerzési illeték kedvezményi, mentességi rendszerének szűkítése 2,5 Mrd Ft, az új építésű lakás illetékmentességének átalakítása 1,5 Mrd Ft, a termőföld ille-tékmentességének megszűntetése 0,1 Mrd Ft, a gépjármű szerzés illetékének eme-lése 0,5 Mrd Ft, az eljárási illetékek valorizációja 2 Mrd Ft többletbevételt jelent.

A lakossági illetékek 2005. évi előirányzat tervezete megalapozott, várható teljesülésének kockázata alacsony.

2.3.3. Egyéb lakossági adók

Az előirányzatra vonatkozóan dokumentáció a helyszíni ellenőrzés lezárásá-nak időpontjáig nem állt rendelkezésre. A költségvetési törvényjavaslatban a bérfőzési szeszadó bevétel 2005. évi előirányzata 3,5 Mrd Ft, ezt a 2004. évi várható bevételekhez hasonlóan tervezték. Az EU csatlakozás után lakossági vámbevételekkel a költségvetés külön nem számol, miután a lakossági vámbe-vételeket az összes vámbevétel tartalmazza.

2.4. Az MNB költségvetési elszámolásai

A helyszíni ellenőrzés során a rendelkezésre bocsátott dokumentum nem nyújtott elegendő információt arra, hogy az ellenőrzés az abban foglaltak megalapozottságát megítélhesse. A munkaanyag a tervezési munka módszer-tani leírását tartalmazta, az MNB eredményét döntő mértékben meghatározó kamatbevételek és -ráfordítások kialakításához szükséges kamatpálya, illetve az ÁKK Rt. legújabb finanszírozási terve nem állt az ellenőrzés rendelkezésére.

A költségvetési törvényjavaslat alapján a 2005. évre a XXII. Pénzügyminiszté-rium fejezet 27. MNB költségvetési kapcsolatainak elszámolása címen előirány-zatot nem terveztek, a központi költségvetésnek e címen bevétele nem szárma-zik.

A 2005. évben az MNB Közgyűlése a 2004-es eredményekre és eredménytarta-lékra tekintettel fog dönteni – a 2004. január 1-jétől érvényes szabályok alap-ján – arról, hogy milyen nagyságú osztalékfizetésre nyílik lehetőség, és ebből a költségvetés mekkora hányadot kíván elvonni.

Az MNB a 2004. évben várhatóan veszteséget fog realizálni, mivel a devizatarta-lékon elérhető kamatbevétel alacsony szintet ér el a nemzetközi kamatok alaku-lása folytán, a kötelező tartalékon képződő haszon megszűnik az MNB azon tö-rekvése következtében, hogy a kötelező tartalékokra a korábbinál magasabb, az alapkamattal megegyező kamatot fizessen, illetve a monetáris politikai célok ér-dekében magasan tartott alapkamat a forint kamategyenleget rontja. Az állam a

69


finanszírozás stabilitása és a monetáris célú devizatartalék növelése érdekében megnöveli devizahitel felvételét, mely ugyancsak eredményrontó hatású.

A fentiekre tekintettel a Közgyűlésnek nem lesz módjában osztalékfizetésről dönteni a 2004. évi eredmény terhére.

2.5. A költségvetés központosított bevételei

A tervezési köriratban ún. vonal alatti tételként központi bevételi előirányzat-ként jelennek meg bevételek az FVM, GKM, KvVM, PM, NKÖM és IHM feje-zeteknél.

A központosított bevételek tartalmi és számszaki meghatározása összhangban áll a vonatkozó jogszabályokkal, a fejezetek felügyeletét ellátó szervek a terve-zés során figyelembe vették az előirányzatok várható teljesülését.

Az FVM fejezetnél 5 jogcímcsoportban (erdészeti, termőföldvédelmi, állattenyész-tési, halgazdálkodási, vadgazdálkodási) 14 jogcímen 10 740,0 M Ft-ot terveztek.

A GKM fejezetnél Gazdaságfejlesztési támogatások visszatérülésére 900,0 M Ft, Gépjárműadó és túlsúlydíj címen 800,0 M Ft és Energia gazdálkodási célelőirány-zat befizetése címen 28 000,0 M Ft bevételt terveztek.

A KvVM fejezetnél a bírságokból, járulékokból és termékdíjakból várható bevéte-lek tervezése az előző évek tapasztalati adatai alapján történtek. Három területen (termékdíjak körének bővítése, üvegház-hatás visszaszorítása, igénybevételi járu-lék bevezetése) folynak jogszabály előkészítő munkák.

Az NKÖM fejezetnél a kulturális járulékot tervezték 9600,0 M Ft összegben.

Az IHM fejezetnél a frekvenciagazdálkodási támogatások visszatérülése címen 40,0 M Ft-ot terveztek, a 2004. évi várható 90,0 M Ft bevételhez viszonyítva. A bevétel csökkenését a visszatérítési kötelezettségek teljesítése okozza.

3. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS KÖZVETLEN KIADÁSI ELŐIRÁNYZATAI

A pénzügyminiszter rendelkezése alatt álló, technikailag az egyes fejezeteknél ún. vonal alatti tételként megjelenített közvetlen kiadási előirányzatok.

A Lakástámogatások előirányzatát a 2005. évre a PM tervezte. A Lakástá-mogatások előirányzat a 2005. évtől a PM fejezetből a XVII. Területfejlesztés fe-jezet 6. Lakástámogatások cím 1. Egyéb lakástámogatások alcímbe kerül. A 2005. évre tervezett előirányzat összege 201 121,2 M Ft. A PM a lakástámogatás előirányzatát a 2004. első félév (98 529 M Ft), illetve a 2004. I-VIII. hónap (133 520,8 M Ft) adatainak figyelembevételével tervezte meg. A Magyar Köz-társaság 2005. évi költségvetéséről szóló törvényjavaslat 46. § (1) bekezdésének 15. pontja értelmében e jogcím – a korábbi évekhez hasonlóan – továbbra is előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül teljesülő kiadási és bevételi elői-rányzat.

70


A korábbi évek tapasztalatai alapján a Lakástámogatások előirányzata teljes egészében felhasználásra került. A felmerülő igények évek óta meghaladják a rendelkezésre álló forrást (2003-ban a teljesítés 168,2% volt). A 2004. év első nyolc hónapjának teljesítési adatai is már 4,6%-kal magasabbak a 2004. évi elő-irányzatnál (127 700 M Ft).

Az Egyéb lakástámogatások alcímen belül a PM – az általa kidolgozott, az elői-rányzat terhére ellátandó feladathoz igazodó – speciális jogcímeket alakított ki a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet alap-ján. Ezek a speciális jogcímek a Kormány döntése szerint évente változhatnak.

Az egyéb lakástámogatásokon belül a speciális jogcímekre (lakásépítési kedvezmény, adó-visszatérítési támogatás, mozgáskorlátozottak támogatása, megelőlegezett szociálpolitikai kedvezmény, folyósítási költségek, garancia ér-vényesítése, energiatakarékos felújítás támogatása, fix kamatok kiegészítése, lakásra megtakarítók áruvásárlási kölcsöne, lakástakarék-pénztári megtakarí-tások támogatása, kiegészítő kamattámogatás, jelzáloglevéllel finanszírozott hitelek kamattámogatása, forgóeszközhitelek kamattámogatása, törlesztési támogatás, önkormányzati lakástámogatás) megbontott előirányzatokat a 2004. évi várható kiadásokhoz igazítva, illetve a „kifutó” speciális jogcímeknél (Energiatakarékos felújítás támogatás, Fix kamatok kiegészítése, Lakásra meg-takarítók áruvásárlási kölcsöne stb.) a hitelállomány csökkenésének figyelem-bevételével alakította ki a PM.

A családi támogatások, egyéb szociális ellátások és költségtérítések címén, jog-szabályok alapján elszámolható kiadások előirányzatai részben a PM, részben az ESZCSM költségvetésében, ún. vonal alatti tételként szerepeltek évek óta. Az Állami Számvevőszék ellenőrzései során rendszeresen javasolta e kiadások egy fejezetben való szerepeltetésének szükségességét az áttekinthetőség, a tervezés és beszámolás során alkalmazható egységes jogszabály-értelmezés és folyósítási gyakorlat, valamint az ellenőrzési eljárások és módszerek következetes érvénye-sítése érdekében. A 2005. évi előirányzatok tervezése során döntöttek arról, hogy ezek az előirányzatok kerüljenek az átszervezett XXIV. Ifjúsági, Család-ügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium fejezetbe, továbbra is vonal alatti tételként.

A Családi támogatások cím tételeit részben a családok támogatásáról szóló, többször módosított 1998. évi LXXXIV. törvény, továbbá az annak végrehajtá-sáról rendelkező 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet előírásai szerint tervezték. Ezen belül a Családi pótlék tervezése a várható inflációt (4,5%) követő növeke-déssel, az Anyasági támogatás, a GYES és a GYET a vonatkozó törvényi kötele-zettségnek megfelelően, a nyugdíjminimum emelkedésével azonosan (6,25%) változik. A GYED és az Apákat megillető munkaidő-kedvezmény távolléti díjá-nak megtérítése esetében figyelembe vették a keresetek növekedését (8,3%) a GYED felső korlátjának változatlanul hagyásával (83 000 Ft/fő/hó).

A Egyéb szociális ellátások és költségtérítések címen előirányzott támo-gatások, járadékok, pótlékok és különféle jogcímen adott térítések tervezésénél a különféle nyugellátások jogszabályi előírások szerinti, azonos mértékű emel-kedésével számoltak. A 11/3. Különféle jogcímen adott térítések 1. Közgyógyellátás előirányzat tervezésénél figyelembe vették azokat a z elképze-léseket, melyek szerint egyéni gyógyszer-keret kialakítását tervezik, ettől is re-

71


mélve a kiadások hatékonyabb felhasználását. Az itt tervezett további elői-rányzatok (Egészségügyi feladatok ellátásával kapcsolatos hozzájárulás, Ter-hesség-megszakítás) összegeit a tényleges adatokra és a várható tendenciákra alapozva tervezték.

A PM fejezetnél az Egyéb költségvetési kiadások cím 2005. évi javasolt előirányzata 16 822,0 M Ft. Az előző évhez viszonyított csökkenés meghatározó oka, hogy kártérítésre a 2004. évi kiugró értéket (5000,0 M Ft) követően indo-koltan alacsonyabb összeget (1500,0 M Ft) állítottak be.

A 2004. évi előirányzat 14 537,0 M Ft volt, a várható kiadás 20 395,0 M Ft. A ter-vezetthez viszonyított növekedés a magán- és jogi személyek kártérítésénél – jog-erős ítélet alapján – a Postabank kisrészvényeseinek kártérítéséből, a helyi ön-kormányzatok állami támogatásának elszámolásából eredő fizetési kötelezett-ségnél a 2003. évi elszámolás áthúzódó hatásából, az ügyfélnek visszajáró vám-biztosíték és a felszámolásokkal kapcsolatos kiadások emelkedéséből származik. Az egyéb kiadások nagysága a 2002-2004. évek közötti időszakban ingadozott, amelynek oka, hogy a meghatározó tétel (az 1%-os szja közcélú felhasználása) folyamatosan emelkedett, emellett egyes kiadások, pl. a korengedményes nyugdí-jazás megfizetése megszűnt.

Az egyéb kiadások középtávú irányszámai mérsékelt növekedést prognosztizál-nak az egyéb vegyes kiadások és az 1%-os szja közcélú felhasználásának emel-kedése miatt, a többi tétel változatlan összegű tervezése mellett.

A Kormányzati rendkívüli kiadások cím 2005. évi előirányzat tervezete 11 799,0 M Ft. A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezésére a korábbiakban évi 7000,0 M Ft összeget fordítottak, amelyet a 2005. évre 4556,0 M Ft-ra mérsékeltek, a kiadás a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztéri-uma fejezetnél jelentkezik. A Pénzügyminisztérium fejezetnél tervezett pénzbeli kárpótlás 7243,0 M Ft.

A 24. Kormányzati rendkívüli kiadások címen belül 2004-ben a Pénzügyminisz-tériumnál a pénzbeli kárpótlás előirányzata 8268 M Ft, a Miniszterelnökségnél a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezése 7000,0 M Ft, összesen 15 268 M Ft volt. A 2004. évi várható teljesülés 14 218,0 M Ft a pénzbeli kárpót-lás tervezetthez viszonyított csökkenése miatt.

A tervezés során figyelembe vették a várható teljesítéseket, az azokra ható té-nyezőket, a jogszabályi rendelkezéseket és a megállapodások alapján meglévő kötelezettségeket. A 2003. évi tényadatok és a 2004. évi várható teljesítési ada-tok alapján a kialakított előirányzatok teljesíthetősége megbízhatóan prog-nosztizálható. Az előirányzatok teljesítése nem feltételezi jogszabályok (tör-vény, kormány- és egyéb rendeletek) módosítását.

3.1. A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőke visszaté-rülései, az adósság- és követeléskezelés költségei

Az államadóssággal kapcsolatos folyó kiadások és bevételek 2005. évi előirány-zatait a XLI. A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőke-visszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei fejezet tartalmazza. Az általános in-

72


dokolás mellékleteként – tájékoztató jelleggel – bemutatásra kerül a központi költségvetés adósságának lejárati szerkezete is.

A fejezetben foglalt előirányzatok megfelelő részletezettséggel jelenítik meg a helyszíni ellenőrzés lezárásáig rendelkezésre álló adatokat.

A központi költségvetés adósságának várható összege – a költségvetési törvény-javaslatban – 2005. év végére (12 555,4 Mrd Ft ) 6,4%-kal lesz magasabb a 2004. év végére várható összegnél. A devizaadósság növekedési üteme maga-sabb lesz a forintadósság növekedési üteménél. 2005-ben a devizaadósság ösz-szege (3443,9 Mrd Ft) 8,9%-kal növekszik a 2004. év végére várható állomány-hoz viszonyítva és ennek következtében a devizaadósság tervezett aránya az adósságállományon belül 27,4%-ot fog képviselni. A forintadósság 2005. év végi összege (9111,5 Mrd Ft) 5,5%-kal lesz több a 2004. év végére várható állo-mányhoz képest. A forinthitelek állománya a törlesztések és a tervezett előtör-lesztések következtében csökken, míg a hiányt finanszírozó államkötvények ál-lománya növekszik.

Az adósságállománnyal kapcsolatos uniós előírásoknak való teljes körű megfe-lelés érdekében – az ún. maastrichti adósságmutató értékének meghatározásá-hoz – szükség van az ESA 95-ben definiált kormányzati szektor konszolidált adósságának ismeretére is.

A törvényjavaslat VII. fejezete szerint a kormányzati szektor konszolidált adós-sága (maastrichti adósságmutató) 2005-ben a bruttó hazai termék (GDP) 58,6%-át teszi ki.

Az ÁKK Rt. által elkészített 2005. évi finanszírozási tervben – a PM által meg-küldött prognózisnak, illetve a PM által jóváhagyott kamat-előrejelzésnek meg-felelően – a központi költségvetés tervezett hiánya 679 325,6 M Ft, a társada-lombiztosítási alapok hiánya 340 359,5 M Ft az elkülönített állami pénzalapok többlete pedig 18 395,5 M Ft értékben szerepel. Az ÁKK Rt. három változatban készítette el a kamatkiadások és bevételek előrejelzését. (A tervezési körirat sze-rint egy forint hozamokból számított forward görbe, egy euró forward hoza-mokra illesztett csökkenő feláras hozampálya, valamint a PM-től kapott ho-zamprognózis szerint. Forwardkamatnak az azonnali kamatok által meghatá-rozott, jövőbeli periódusokra vonatkozó kamatot nevezzük).

A harmadik (optimista) változat az első változat számításaihoz képest pénzfor-galmi szemléletben 65 997,9 M Ft-tal alacsonyabb nettó kamatkiadást szám-szerűsített. Az ÁKK Rt. a Pénzügyminisztérium által hivatalosan megadott va-lamennyi kamatpálya alapján elkészítette az előirányzatot megalapozó finan-szírozási tervet. A Pénzügyminisztérium a harmadik, ún. optimista kamatpálya és az arra épülő finanszírozási terv mellett döntött. Az ÁKK Rt. finanszírozási terve is ezen az optimista feltételezésen alapul. Ez azt jelenti, hogy szinte azon-nal jelentős, mintegy 2 százalékpont körüli hozamesés szükséges a rövid olda-lon. A PM által elfogadott – óvatosságot nélkülöző – kamatpálya ilyen módon való alakulásának valószínűsége rendkívül csekély. A kamatpálya alakulása kockázatot jelent a 2005. évi finanszírozási terv teljesíté-sében.

73


A 2004-ben megvalósuló magasabb pénzforgalmi kamatkiadás előirányzathoz viszonyított növekedését a kamatpálya változása és a magasabb költségvetési hiány okozta. A kamatpályát tekintve az ÁKK Rt. több változatban is elkészítette a 2004. évi tervezetet, amelyből a Pénzügyminisztérium a legoptimistább válto-zatot hagyta jóvá, mely kamatprognózis nem számolhatott az MNB 2003. év vé-gi 3%-pontos kamatemelésének hatásával.

Az ÁKK Rt. által (a PM döntése alapján) elkészített várható pénzforgalmi kamat-kiadás 2004-ben 119 485,4 M Ft-tal haladja meg a 2003. évi CXVI. törvény – a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás három éves kereteiről – által jóváhagyott, a központi költségvetés adóssága után fizetendő kamatkiadást.

A finanszírozási terv tartalmaz a 2005. évre 112 554 M Ft rendkívüli privati-zációs bevételt, 48 260 M Ft-os bevételt, amely a mezőgazdasági támogatások előfinanszírozásából és az uniós visszatérítések egyenlegéből származik, vala-mint 15 000 M Ft kiadást az MNB kiegyenlítési tartalékának feltöltésére. Ennek következtében az előirányzott teljes nettó éves finanszírozási igény 785 575,6 M Ft. A teljes nettó finanszírozási igény előirányzatának teljesítésé-ben kockázati tényezőt jelenthet a privatizációs bevételeknek az előirányzatnál alacsonyabb összegű alakulása, ha az ÁPV Rt. számlaállománya elmarad a 2005. évi tervben figyelembe vett 50 000 M Ft-os szinttől. Amennyiben a 2004. év végén a költségvetés likviditási helyzete kedvezőtlenebb lesz a tervezettnél, több hitelelem előtörlesztése elmaradhat, növelve így a 2005-ös kamatkiadáso-kat.

2003-ban az adósságszolgálattal kapcsolatos folyó kamatkiadás 86 848,9 M Ft-tal volt magasabb az előirányzathoz viszonyítva. Az adósság folyó kamatterhe növekedésének meghatározó okai a tervezettnél nagyobb összegű adósságállo-mány és hiány, valamint a nem tervezett hitelátvállalások és kötvényátadások voltak.

Az Áht. 8/A. § (1) bekezdésének 2001. november 19-étől hatályos módosítása kimondja, hogy „a költségvetés megállapításakor, illetve a költségvetés végre-hajtásáról szóló beszámoláskor (a továbbiakban: zárszámadáskor) rendelkezni kell a költségvetési többlet felhasználásáról, zárszámadáskor jóvá kell hagyni a költségvetési hiány finanszírozásának módját.” A módosítás nyomán egyér-telművé vált, hogy a mindenkori hiány finanszírozása – elismerve a tevékeny-séggel szükségképpen együtt járó bizonytalanságot – az aktuális állampapír-piaci feltételeknek megfelelően történik.

A három államháztartási alrendszer összes finanszírozási igényéhez, valamint a központi költségvetés lejáró adósságállományának megújításához szükséges forrásbevonás megtervezésére a jóváhagyott államadósság-kezelési stratégia alapján került sor. A dokumentum az adósságkezelő feladatát a költségvetés finanszírozási szükségletének hosszú távon minimális költséggel, elfogadható kockázatok vállalása mellett, egységes szemléletben történő finanszírozásában határozza meg, figyelembe véve az aktuális gazdaságpolitikai környezet által támasztott feltételeket.

74


A devizában fennálló adósság kezelése során az alapvető cél a 2004. év végére várhatóan fennálló devizaadósság arányának (27%) szinten tartása. A lejára-tokat meghaladó deviza-kibocsátás a költségvetési hiány részbeni finanszírozá-sát szolgálja. A deviza-kibocsátások célja a befektetői bázis szélesítése, felkészü-lés Magyarország EMU tagságára, illetve az elsődleges belföldi tőkepiaci feszült-ségek enyhítése.

Az előző évekhez hasonlóan 2005-ben is az államkötvény kibocsátások biztosít-ják a forintfinanszírozás jelentős részét. 2004-hez képest várhatóan emelkedni fog az 5 és 15 éves futamidejű kötvények részaránya.

A tervek szerint 2005-ben a diszkont kincstárjegyek volumene csökken. A disz-kont kincstárjegyeket az adósságkezelés lehetőség szerint csak likviditáskezelési célból kívánja alkalmazni, a hiány finanszírozására nem.

A finanszírozási terv szerint 2005-ben a lakossági állampapírok állománya emelkedni fog, amely a tényleges lakossági kereslet függvényében változhat.

2005-ben fejlesztési célú devizahitel felvételére is sor kerül, amelynek tervezett összege 87 166,3 M Ft. E hitelek külföldi finanszírozási forrást jelentenek a Kor-mány által jóváhagyott fejlesztési, beruházási programok megvalósításához. Elsősorban az Európai Beruházási Banktól (EBB) és az Európa Tanács Fejlesztési Bankjától (CEB) tervezik a hitellehívásokat.

A központi költségvetés adósságával kapcsolatos folyó kiadásokra – pénzfor-galmi szemléletben – 880 247,2 M Ft-ot irányoztak elő a 2005. évre. Ebből 868 377,7 M Ft a kamat – és 11 869,5 M Ft az egyéb kiadásokra tervezett ösz-szeg.

A devizában fennálló adósság után fizetendő kamatok 2005. évi terve-zett előirányzata 145 792,1 M Ft, ami 20,5%-kal haladja meg a 2004. évi vár-ható értéket. Ezen kamatkiadás magában foglalja mind a devizahitelek, mind a devizakötvények kamatelszámolásait.

A devizahitelek kamatkiadásainak előirányzat tervezete a 2005. évre 50 893,3 M Ft, ami 843,2 M Ft-tal (1,6%-kal) marad el a 2004-ben várható ér-téktől a 2004. évi lejáratoknak köszönhetően. A legnagyobb arányt az MNB-től 1997-ben átváltott devizaadósság kamatelszámolásai képviselik (56,4%), amelynek összege 2245,4 M Ft-tal csökken a 2004. évihez viszonyítva.

A tervezett devizahitel kamatkiadás a következőket tartalmazza: Világbank, EBB, KfW, EBRD, ET Fejlesztési Bank hiteleinek kamatelszámolásait, a MÁV Rt.-től, GySEV Rt.-től 2000-ben, 2002-ben, az ÁAK Rt.-től 2002-ben, a Rendezvénycsarnok Ingatlanfejlesztő és Kezelő Rt.-től 2004-ben átvállalt hitelek, illetve az 1999-től felvett devizahitelek és a költségvetési devizabetétcélú hitel kamatelszámolásait.

A devizakötvények kamatkiadásainak előirányzat tervezete a 2005. évre 94 898,8 M Ft, ami 25 688,5 M Ft-tal (37,1%-kal) meghaladja a 2004-ben vár-ható értéket. Ez a 2004. évi, mintegy 3 Mrd euró értékű devizakötvény kibocsá-tás miatti állománynövekedés következménye.

75


A 2003. évben – 2002-vel ellentétben – a lejáró devizaadósság devizában került megújításra. 2004-ben a devizaadósság összegének növekedése várható a lejára-tokat meghaladó kibocsátások révén. 2005-ben tovább növekszik a devizaadós-ság állománya a 2004. évihez képest, ami maga után vonja a kamatkiadások növekedését.

Az angol és amerikai kötvények állománycsökkenésével párhuzamosan azok 2005. évi tervezett kamatkiadásai is elmaradnak 1,8 M Ft-tal a 2004. évben vár-ható kamatkifizetés összegétől.

A devizaadósság 2005. évi kamatterheinek 24 845,2 M Ft összegű növekedése két tényezőre vezethető vissza. Egyrészt a 2004. évi pozitív nettó deviza kibocsá-tás eredményeként a 2004. december 31-i állomány 22,6%-ával, 583 775,4 M Ft-tal növekszik az adósságállomány a 2003. évihez viszonyítva. Ennek következtében növekszik a kamatkiadás mértéke. Másrészt a 2004. évi-nél várhatóan magasabb lesz 2005-ben az EURIBOR kamat, ami a kamatkia-dások növekedését okozza.

A központi költségvetés devizában, illetve forintban fennálló adósságállomá-nyának aránya – annak ellenére, hogy az adósságállomány összességében nö-vekszik – a teljes bruttó adósságon belül a 2004-2007. évek közötti időszak vo-natkozásában közel azonos. A devizaadósság állománya 26,8-27,4% között változik.

Ezen állományokhoz tartozó kamatelszámolások aránya elmozdulást mutat a devizában fennálló adósság kamatkiadásai javára az állománynövekedésnek köszönhetően.

2004-ben a devizaadósság kamatelszámolása a teljes kamatkiadás 13,9%-a (120 946,8 M Ft), 2005-ben 16,8%-a (145 792,1 M Ft), 2006-ban 18,3%-a (152 128,2 M Ft), 2007-ben 19,4%-a (161 443,0 M Ft).

A költségvetés forintban fennálló adóssága után a 2005. évre 722 585,6 M Ft kamatkiadást irányoztak elő. Ez ugyan 29 006,5 M Ft-os csök-kenést jelent a 2004. évi várható teljesüléshez képest, de amennyiben a 2004. év folyamán kialakult magasabb állampapír-piaci hozamszint nem a terve-zettnek megfelelően mérséklődik, és nem tudja ellensúlyozni a nominálisan növekvő adósságállományt terhelő kamatkiadásokat, az előirányzat maga-sabb összegben teljesülhet. A forintadósság kamata a központi költségvetés hi-teleihez, államkötvényeihez és kincstárjegyeihez kapcsolódó folyó kamatkiadá-sokat foglalja magába.

A forinthitelek – az előző évek gyakorlatához hasonlóan – évről évre kisebb kamatkiadást jelentenek a költségvetésnek. A 2005. évre előirányzott összeg 3812,5 M Ft-ot tesz ki, amely 9061 M Ft-tal kevesebb a 2004. évi várható kiadá-soknál. A csökkenő kamatkiadás oka, hogy a 2004. évi finanszírozási tervben év végére több hitelelem előtörlesztését tervezték. A 2005. évi kamatkiadás azonban növekedhet, ha az előtörlesztések nem valósulnak meg a költségvetés likviditási helyzete miatt.

A forinthitelek előirányzata az Útalaptól 1999-ben átvállalt, a MÁV-tól, a BKV-tól 2002-ben, az NA Rt.-től és a Sportfolió Kht.-tól 2004-ben átvállalt hitelek ka-matkiadásait tartalmazza.

76


Az államkötvények kamatelszámolásai alcímen 517 548,5 M Ft szerepel 2005. évi előirányzat-tervezetként. Ez 13 816,9 M Ft csökkenést jelent a 2004. évi vár-ható értékhez képest annak ellenére, hogy a 2005. évi kibocsátás – az ÁKK Rt. prognózisa szerint – magasabb az előző évi várható értéknél. Ennek oka, hogy a 2004 folyamán megvalósuló magas hozamszint miatt pénzforgalmi szemlé-letben nagy összegű árfolyamveszteség keletkezett az államkötvények kibocsá-tásakor, mely 2005-ben a hozamok várható csökkenésével mérséklődni fog.

A piaci értékesítésű államkötvények után előirányzott kamatkiadás (440 413,1 M Ft) – a 2004-ben várható értékhez képest – 10 912,4 M Ft-tal csök-ken. A költségvetés finanszírozási és adósságmegújítási szükségletét az elmúlt években alapvetően a hiányt finanszírozó, piaci értékesítésű államkötvények biztosították, így állományuk és arányuk a teljes kötvényállományon belül év-ről évre emelkedett és emelkedik.

A nem piaci értékesítésű államkötvények kamatterhe (77 135,4 M Ft) 2904,5 M Ft-tal csökken a 2004. év várható teljesüléséhez képest. A nem piaci értékesítésű államkötvények nem vesznek részt a finanszírozásban, és állomá-nyuk a törlesztések és visszavásárlások révén folyamatosan csökken. A várható kamatcsökkenés miatt a kamatkiadások csökkenek.

A nem piaci értékesítésű államkötvények kamatkiadásain belül a legnagyobb té-teleket a konszolidációval kapcsolatos kötvények 25 037,6 M Ft-os és a kamat-mentes adósság átalakítása céljából, 1996 végéig kibocsátott államkötvények kamatterhének 37 006,3 M Ft-os kiadásai jelentik.

A nem piaci kötvények között tervezték meg a Postabank konszolidációja során átadott összes kötvény kamatát, az önkormányzatoknak átadott, a gázközmű-vekkel kapcsolatos kiadásai miatti tartalék feltöltését fedező kötvények kamatát, valamint az MFB-nek 2002 végén átadott kötvények kamatkiadását is. A Posta-banknak adott kötvények után 6247,4 M Ft-ot, a gázközmű-kötvényekre 1461,2 M Ft-ot, az MFB-nek átadott kötvények után pedig 5281,4 M Ft-ot tervez-tek.

A kincstárjegyek kamatkiadásának 2005. évi előirányzat tervezete (201 224,6 M Ft) 6128,7 M Ft-tal meghaladja az előző évben várható értéket. A diszkont kincstárjegyeknél csökkenéssel, a lakossági kincstárjegyek esetében pedig növekvő kamatkiadással számolnak a 2004. évi várható teljesüléshez képest.

A 2005. évi finanszírozási terv szerint a diszkont kincstárjegyek állománya csök-ken és az éven belüli lejáratok (3 hónap és 6 hónap hátralévő futamidejű állam-papírok) esetében már érvényesülhet a várt kamatcsökkenés hatása. A diszkont kincstárjegyek kibocsátása 1,4%-kal csökken a 2004. évi várható összeghez ké-pest. Az előirányzott kamatkiadás 2005-ben (139 569,0 M Ft) 27 628,9 M Ft-tal lesz kevesebb a 2004-ben fizetendőnél.

A lakossági kincstárjegyek kibocsátása 7,9%-kal lesz több az előző évinél. A ter-vezett magasabb kamatkiadást (61 655,6 M Ft) a 2004. évi magas hozamok okozzák. Az előirányzott kamatteher 2005-ben 21 500,2 M Ft-tal növekszik a 2004. évi várható értékhez viszonyítva.

77


Az adósság- és követeléskezelés egyéb kiadásainak 2005. évi előirány-zata (11 869,5 M Ft) várhatóan 1127,5 M Ft-tal haladja meg az előző évi teljesí-tést. A növekedés elsősorban a forint elszámolásokkal kapcsolatban jelentkezik. Összességében 2005-re a devizajutalékok jogcímen 1273,8 M Ft, a forintjutalé-kok jogcímen 9725,7 M Ft, az állampapírok értékesítését támogató kommuni-kációs kiadások jogcímen 800,0 M Ft az előirányzat-tervezet.

A deviza elszámolásoknál felmerülő költségek az új devizakötvények kibocsátá-sakor fizetendő jutalékokat, a nemzetközi hitelminősítő szervezeteknek fizetett díjakat, valamint az 1997-ben átvállalt, MNB-vel szembeni devizaadósság tör-lesztésekor, illetve előtörlesztésekor esedékes jutalékokat foglalják magukba.

A forint elszámolások között kerülnek kimutatásra a lakossági papírok értékesí-tése után kifizetendő forgalmi jutalékok és az egyéb költségek (BÉT-, és KELER-díjak, az állampapírok előállításának nyomdaköltségei stb.), amelyek a 2004. évi várható összeget kis mértékben meghaladják. Az előző évekhez hasonlóan továbbra is a lakossági állampapírok (kincstári takarékjegyek és kamatozó kincstárjegyek) értékesítésének jutaléka teszi ki a forintjutalékok jelentős részét. A kincstári takarékjegyek után fizetendő jutalék összege a tervek szerint 5590,9 M Ft-ot, a kamatozó kincstárjegyek jutaléka várhatóan 3661,9 M Ft-ot tesz ki 2005-ben.

Az állampapírok értékesítését támogató kommunikációs kiadások 2005. évi előirányzat-tervezete (800 M Ft) megegyezik a 2004. évi előirányzattal. Ezen az alcímen történik a – törvényben előírt – tájékoztatási kötelezettséggel kapcsola-tos, a hazai és külföldi megjelenéssel összefüggő, valamint az alternatív finan-szírozási forrást jelentő lakossági papírok keresletének megtartását, illetve nö-velését szolgáló marketing kiadások elszámolása.

A Kincstár a költségvetés belföldi- és külföldi követeléseinek kezeléséhez kapcso-lódó költségek kiadásaként a 2005. évre 70,0 M Ft-ot tervezett, ami nem halad-ja meg a 2004. évi várható értéket.

A belföldi követelések kezelésével kapcsolatos költségekre előirányzott összegnek részben a felszámolásokhoz kapcsolódó hitelezői követelések bejelentésének díjá-ra, részben az esetlegesen a Kincstár által kezdeményezett felszámolások, vagy végrehajtások költségére kell fedezetet nyújtania.

A külföldi követeléskezelés költségeinek kidolgozása során a Kincstár a következő szempontokat vette figyelembe. Az orosz államadósság lebontásával kapcsolato-san befizetett óvadékot a pénzügyi elszámolási szerződést – pályázó cégnek fel nem róható okból történő – meghiúsulása esetén vissza kell fizetni a 1114/1997. (XI. 12.) Korm. határozat 5.pontja értelmében. 2004. július 1-jei hatállyal a Ma-gyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kere-teiről szóló 2003. évi CXVI. törvény módosította az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 18/B. § (1) bekezdésének c) pontját és hatályon kívül helyez-te a 108/A. § (8) bekezdését. A módosítás eredményeként az MNB-nek a jelenleg az Áht. 108/A (8) bekezdésében szabályozott, a központi költségvetés külföldi kö-veteléseivel kapcsolatos dokumentációs, nyilvántartási számlavezetési, egyéb nyilvántartási és kimutatás-készítési feladatai 2004. július 1. napjától megszűn-tek. A módosítás következtében az Áht. 18/B.§-ának (1) bekezdése módosított c) pontja szerint a Kincstár gondoskodik a központi költségvetés külföldi követelé-seinek nyilvántartásáról, dokumentálásáról, a követelések állományát rögzítő számlák vezetéséről és az ezekről szóló negyedévenkénti összegző kimutatás elké-szítéséről.

78


Az alcím 2004. évi várható kiadása 70 M Ft, amely 4,1%-kal marad el az elői-rányzattól.

Az adóssággal kapcsolatos kamatbevételek előirányzat-tervezete (89 007,5 M Ft) 2005-ben 24 905,1 M Ft-tal haladja meg a 2004. évi várható ér-téket. A többletbevétel majdnem teljes összege két ellentétes hatás eredőjeként alakul ki. Egyrészt az államkötvények értékesítésekor felmerülő felhalmozott kamatokból eredő bevételek 40 835,6 M Ft-os növekedéséből, másrészt a Kincs-tári Egységes Számla (KESZ) állománya utáni kamatbevétel 20 214,5 M Ft-os csökkenéséből származhat.

A devizában fennálló nemzetközi pénzügyi szervezetek és külföldi pénzintéze-tek belföldre kihelyezett hiteleinek kamatelszámolásai címen a 2005. évre a Kincstár 280,7 M Ft visszatérülést tervezett.

A 2005. évre a világbanki hitelek kamata előirányzat tervezete 247,3 M Ft, az EBB hitelek kamata előirányzat tervezete 33,4 M Ft.

A Kincstár az adatok összeállításánál a világbanki programok közül a 3596-HU Nyugdíjigazgatási és egészségbiztosítási programmal, a 3032-HU II. Közlekedési programmal; az EBB-nél előirányzott összegnél az LRI Légiforgalmi irányítás fej-lesztése programmal számolt, mivel 2004-ben ezek tartoznak a visszterhes körbe.

Az OECF hitelhez kapcsolódó HUG P1 Várpalota és környéke környezetvédelmi rehabilitációs programnál szerződés szerinti kamatbevétellel nem számoltak, mi-vel a teljes kamat megfizetését a Magyar Állam átvállalta a központi költségvetés terhére.

A 2004. évben az alcím várható bevétele 401,4 M Ft, ami a tervezett 384 M Ft előirányzathoz képest 104,5%-os megvalósulást jelent.

A világbanki hitelek várható kamat bevétele túlteljesítést mutat. Ennek oka, hogy a tényleges, illetve a várható kamatszint a tervezéskor prognosztizált mér-tékhez képest magasabb szinten alakult. Az EBB hitel esetében a kamatbevétel devizaértéke nem változott, azonban az árfolyamcsökkenés miatt a bevételek előreláthatólag 8,2%-kal elmaradnak a 2004. évre tervezettől. Az OECF hitelek esetében késedelmikamat-bevétel várható, amely a fizetési nehézségekkel küzdő Ősi és Öskü önkormányzatok által törlesztendő részletek hátralékos befizetéséből képződik.

A 2005. évre az egyéb hitelek kamata jogcímen az állami kölcsönök kamatára 2 M Ft, a nem piaci értékesítésű államkötvények kamata jogcímen az aláren-delt kölcsöntőke-kötvény kamatelszámolása jogcímen 1406,5 M Ft előirányza-tot terveztek.

Az alárendelt kölcsöntőke-kötvényekhez kapcsolódó kamatbevétel a 3 hónapos diszkont-kincstárjegy hozamától függ.

A jogcím 2004. évi várható bevétele 1752,6 M Ft, ami a 2004. évi 1347,9 M Ft előirányzathoz képest 30%-os növekedést jelent.

A túlteljesítés oka, hogy a II. félévi kamatidőszak kezdetét megelőző időszak ka-matai a tervezettnél magasabb szinten alakultak.

79


A központi költségvetés forintkötvények után járó kamatbevételeinek nagy ré-szét a piaci államkötvények többszöri kibocsátásakor jelentkező felhalmozott kamat teszi ki, amelynek nagysága a tervezettek szerint 2005-ben a 2004. évi várható összeghez képest a hozamok csökkenése miatt befolyó árfolyamnyere-ség következtében magasabb szinten alakulhat, 72 091,2 M Ft-ot ér el az elői-rányzatok alapján.

Ezek a kamatok a legközelebbi kamatfizetés alkalmával kifizetésre kerülnek.

A KESZ forintbetét kamatbevételének 2005. évi előirányzat-tervezete (13 882,0 M Ft), ami 20 214,5 M Ft-os csökkenést jelent a 2004. évi várható ér-tékhez viszonyítva.

E kamatbevétel nagyságát alapvetően a KESZ állományváltozása és a jegy-banki alapkamat mértéke befolyásolja. A KESZ forintbetét után kapott bevéte-lek mérséklődését a KESZ átlagállományának és az alapkamatnak a tervezett csökkenése eredményezi.

Amennyiben az alapkamat nem a tervezettnek megfelelően mérséklődik, az elői-rányzat – ebből fakadóan – túlteljesülhet.

A fejezet kibővült a 2. cím, 5. Intervenciós felvásárlás előfinanszírozási költsé-gének megtérítése alcímmel a 2005. évre 998,3 M Ft előirányzatot terveztek. A törvényjavaslat 28. §-a alapján a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal kö-teles az intervenciós finanszírozás Európai Unió által folyósított kamattérítését – annak beérkezése után haladéktalanul – a központi költségvetés részére befi-zetni.

A 2005. évre a tőkekövetelések visszatérülésére 6809,9 M Ft – a Kincstár által javasolt és a Pénzügyminisztérium által kidolgozott – bevételt terveztek az érvényben lévő szerződések alapján.

A kormányhitelek lebontásából származó bevételre 3516,0 M Ft-ot, a nemzetközi pénzügyi szervezetektől és külföldi pénzintézetektől az állam által felvett és vissz-terhesen továbbkölcsönzött hitelek belföldi adósainak törlesztésére 1993,9 M Ft-ot, az állami kölcsöntőke visszatérüléséből jelentkező bevétellel nem számoltak, míg az állami alapjuttatás járadékából származó bevételre 1300 M Ft-ot irányoz-tak elő.

A Kincstár a 2005. évre a kormányhitelek visszatérülése alcímen 3516,0 M Ft bevételt tervezett.

A volt rubelrelációban nyújtott kormányhitelek tekintetében Laosz és Albánia esetében az adósságtörlesztés folyamatos. Laosztól 26,2 M Ft, Albániától 211,3 M Ft bevételt terveztek. Oroszország esetében rendelkezésre áll az érvényes államközi adósságrendezési megállapodás. A pályázók és az orosz partnereik kö-zött létrejött külkereskedelmi szerződésekben meghatározott szállítási ütemezések alapján 2005-ben 3167,6 M Ft költségvetési bevétellel számoltak.

A korábban dollárrelációban nyújtott kormányhitelek tekintetében a 2005. év-ben Törökországtól 83,4 M Ft bevételt terveztek. 2004. augusztus 2-án került alá-írásra Nicaragua és a MEHIB Rt. között az adósság lebontását rögzítő megállapo-dás. Ennek alapján 27,5 M Ft költségvetési bevétellel számoltak Nicaraguától.

80


A többi viszonylat esetében az adósságrendezést célzó kormányzati erőfeszítések még nincsenek olyan stádiumban, hogy azok alapján tervezni lehessen a 2005-2007. évek közötti időszakban a költségvetési bevételeket.

A 2004. évben az alcím várható bevétele 16 379,6 M Ft. Az előirányzatot figye-lembe véve (14 719,8 M Ft) 111,3%-os megtérülésre lehet számítani.

3.2. Az állami kezességvállalás és -érvényesítés

A PM-ben rendelkezésére álló dokumentumok lefedik az állami kezesség- és ga-ranciavállalás teljes körét. A PM érintett főosztályai a PM közigazgatási állam-titkára által jóváhagyott munkaprogram szerint (a garantőr szervezetek, az MFB Rt., az APEH és a Kincstár Rt. által készített anyagok alapján) kidolgozták az egyes előirányzatokra vonatkozó javaslataikat, a költségvetési törvény nor-maszöveg-javaslatát a részletes indokolással együtt és a munkaprogramban megjelölt határidőre megküldték a PM Költségvetési és Pénzügypolitikai Főcso-portnak.

A költségvetési törvény normaszöveg javaslata – eltérően a korábbi évek gya-korlatától – nem a kiadási főösszeg százalékában határozza meg a kezességvál-lalás mértékét, hanem összegszerűsíti azt keretösszeg formájában. A javaslat szerint a Kormány által 2005-ben újonnan elvállalható egyedi kezessé-gek együttes összege nem haladhatja meg a 125 000 M Ft-ot.

A javaslatban ezen kívül egy új jogcímen, nevesítetten további 30 000 M Ft-os keretösszeg áll a Kormány rendelkezésére kiállítási garancia címén.

E javaslatok összhangban vannak az Áht. 33. § (1) bekezdésében foglaltakkal.

Az ellenőrzés a normaszöveg-javaslatban foglaltakat indokoltnak tartja, miu-tán az elmúlt években a Kormány egyedi (az ún. %-os keretet terhelő) kezes-ségvállalásai jelentős összegben és arányban kiállításokhoz, illetve egyes mű-kincsekhez kapcsolódtak.

A kiadási főösszeg 2,5%-os egyedi kezességvállalási keretének 2003-ban 18%-át, 24 500 M Ft-ot, 2004-ben 16%-át, 24 148 M Ft-ot, míg a 2005. évi munkaanyag-ban az összes kezességvállalási keretösszeg 19%-át, 30 000 M Ft-ot tesz ki a kiállí-tásokhoz kapcsolódó kezességvállalások összege.

E kezességvállalások jelentősen eltérnek a gazdasági, infrastrukturális célú, hi-telügyletekhez kapcsolódó kormányzati kezességvállalásoktól. A kulturális célt szolgáló állami kezességvállalások jellemzően biztosítási káreseményhez kap-csolódnak, továbbá e kezességvállalások – néhány kivételtől eltekintve (pl. Mo-net és társai c. kiállítás) – egy adott költségvetési évben lejárnak. E kezességvál-lalásokra – tárgyukból és jellegükből adódóan – nem, vagy csak részben al-kalmazhatóak mind az Áht., mind a 151/1996. (X. 1.) Korm. rendelet előírásai. Jellegzetes példája ennek az esetleges kezesség beváltás és következményeinek érvényesítése a kötelezettel, azaz valamelyik állami tulajdonban lévő intéz-ménnyel szemben. Nyilvánvaló, hogy adott esetben a több tízmilliárdos tarto-zást ezek az intézmények nem tudnák megfizetni, ezért törvényi rendelkezés (pl. az adott évi költségvetési törvényben) szükséges a tartozás elengedésére.

81


A tervezés időszakában ismert és a 2005. évben is érvényben lévő 37 egyedi (a kiadási főösszeg százalékában meghatározott keretet terhelő) kezességválla-lás közül minden egyes (összesen 34) megkötött szerződés esetében megtörtént annak minősítése, hogy 2005-ben a kezesség milyen valószínűséggel kerül ér-vényesítésre. Az elvégzett minősítések alapján 10 420 M Ft kifizetése várható. (Az Orosházi Agro-M Rt. hitelfelvételéhez, valamint a külső és nyugdíjas tulaj-donban lévő mezőgazdasági szövetkezeti üzletrészek állami megvásárlásához kapcsolódó állami kezességvállalás.)

A kiadási főösszeg százalékában meghatározott keretet nem terhelő 2 egyedi kezességvállalás alapján kötött szerződés esetében az elvégzett minősítés ered-ményeként kifizetésre a 2005. évben várhatóan nem kerül sor.

A jogszabályon alapuló állami kezesség (nemzetközi hitelfelvételek, Di-ákhitel Központ Rt., MFB Rt., köztisztviselői lakáshitel, 1993. év előtti takarék-betétek) érvényesítése jogcímen 623 M Ft kerül 2005. évre várhatóan kifizetésre.

A köztisztviselők és a hivatásos állomány lakásépítéséhez, vásárlásához kapcso-lódó készfizető kezesség érvényesítése miatt 623 M Ft kiadás várható a Magyar Államkincstár és az érintett bankok közös számítási módszere alapján. (Tekintet-tel arra, hogy a vonatkozó jogszabály 2003. évi módosítása tette lehetővé ezen kezesség rendelkezésre állását, így kellő tapasztalattal sem a PM, sem a helyszíni ellenőrzés nem rendelkezik a 2005. évre valószínűsített ke-zességbeváltási összeg megítéléséhez.)

A korábbi években beváltott kezességek megtérülésének munkaanyaga szerint a 2005. évre 1469,4 M Ft bevétel várható.

• Az egyedi és jogszabályi kezességek megtérülései 244,4 M Ft-ot tesznek ki a G-Modus Kft. (Postabank Rt.) és a Mezőhegyesi Ménesbirtok Rt. befizetéseiből 186,4, illetőleg 58 M Ft összeggel.

• Az agrárgazdasági kezességekből származó megtérülések mintegy 80 M Ft-ot tesznek ki.

• A garantőr szervezetektől (Eximbank Rt., MEHIB Rt., Hitelgarancia Rt., Ag-rárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány) a korábbi kezesség érvényesítések megtérüléseiből származó, várható költségvetési bevétel 1145 M Ft, mely ösz-szeg realizálása valószínű.

• A MEHIB Rt. kármegtérülésénél (200 M Ft) oroszországi, ukrajnai, mozambi-ki, nicaraquai és szerb-montenegrói biztosítási ügyletekből származó bevéte-leket vették figyelembe.

• A Hitelgarancia Rt. és az Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány bevéte-leit (800 M Ft, illetve 140 M Ft) az előző évek megtérülési aránya alapján ha-tározták meg, figyelembe véve a 2005. évben várhatóan befejeződő behajtá-sokat is.

• Az Eximbank Rt.-nél megtérülés nem várható a lezárt ügyletek miatt, továb-bá annak következtében, hogy sem 2003-ban, sem 2004-ben kezességérvé-nyesítésre nem került sor.

A törvényjavaslat ezen bevételek előirányzataként 1500 M Ft-ot tartalmaz. Ezen összeg teljesülése valószínűsíthető.

82


A normaszöveg-javaslat szerint az EXIMBANK Rt. által forrásszerzés céljából felvett hitelek és hitelintézetektől elfogadott betétek, valamint a kibocsátott kötvények együttes állománya 2005. december 31-én legfeljebb 220 000 M Ft, továbbá a központi költségvetés terhére vállalható export célú garancia ügyle-tek állománya ugyanezen időpontban 80 000 M Ft lehet.

A bevonható külső források – állománya a 2004. évi költségvetésben meghatá-rozottal azonos összegű – a Bank tevékenységének évek óta tartó növekedését megalapozottan veszi figyelembe. (2004. I. félévében az állomány 174,5 Mrd Ft volt.)

A központi költségvetés terhére vállalható export célú garancia ügyletek (a 2000. évtől változatlan állományának) felső határa biztonsággal betartható, tekintettel az elmúlt évek viszonylag alacsony, egyúttal növekvő kihasználtsá-gára (2000.: 39,9%, 2001.: 41,2%, 2003.: 51,2%, 2004. I. félév: 50,8%.)

Az Eximbank Rt. által vállalt garancia ügyletekből származó, a központi költ-ségvetést terhelő fizetési kötelezettség munkaanyaga 2005-re mindössze 200 M Ft-ot tartalmaz. Az Eximbank Rt. jelenlegi portfoliója szerint 2005-ben nem várható jelentősebb összegű garanciabeváltás, így ezen a jogcímen a költ-ségvetést terhelő kifizetés nem valószínűsíthető.

Mind az Eximbank Rt., mind a Pénzügyminisztérium úgy ítéli meg, hogy a Dunaferr Rt. export-szállításaihoz kötődő 13,6 Mrd Ft összegű garancia beváltá-sára nem kerül sor a privatizáció közeli lezárása (a befektető tőkeemelése), vala-mint a finanszírozó bankok következetes magatartása eredményeként.

A normaszöveg-javaslat a MEHIB Rt. által vállalt, nem piacképes biztosítások állományát 2005. december 31-én legfeljebb 250 000 M Ft-ban határozza meg. A társaság biztosítási tevékenységéből eredő fizetési kötelezettséget a munka-anyag 1000 M Ft összegben jelöli meg.

A nem piacképes biztosítások felső határát az elmúlt négy év költségvetési tör-vényei változatlan összegben határozták meg. Az ún. globál limit nagy bizton-sággal betartható.

A 2000-2002 közötti évek kihasználtsága 32%-ot meg nem haladó volt, 2003-ban a kihasználtság 34,7%, továbbá a 2004. I. félévi állomány 78,4 Mrd Ft (31,3%) volt.

A biztosítási tevékenységből eredő kárfizetési kötelezettség meghatározásánál a 2003-ban indult délkelet-európai program várható hatásait, az Oroszországhoz kapcsolódó biztosítási kötelezettségvállalásokat, valamint a szomszédos orszá-gokba irányuló biztosítási tevékenység növekedését vették figyelembe.

Az ügyletek minősítése az Rt. egyedi biztosítások ügykezelésére vonatkozó sza-bályzata, valamint a 2004. II. félévére érvényes ország-kockázati besorolás és fe-dezeti politika alapján történt.

Mindezek figyelembevételével az állapítható meg, hogy a munkaanyagban szereplő kárfizetési összeg megalapozott, alacsony kockázatúnak minősíthető.

83


A normaszöveg-javaslat a Hitelgarancia Rt. által vállalható készfizető kezes-ség állományát 2005. december 31-én 200 000 M Ft-ban határozza meg.

A garancia állomány felső határa figyelembe veszi az elmúlt években tapasztalt dinamikus állománybővülést, a Széchenyi Kártya bevezetését és az igénybe vehe-tő hitel jelentősen megnövekedett összegét, valamint a normaszöveg-javaslat azon előírását, hogy a társaságot terhelő fizetési kötelezettségek 70%-ára a költ-ségvetés viszontgaranciát vállal. (A készfizető kezesség 2005. december 31-i állo-mánya azonos a 2003. és 2004. évek költségvetésében meghatározott összeggel.)

A Hitelgarancia Rt. prognózisa és a 2004. I. félévi garanciák állománya (160,9 Mrd Ft) alapján a keret 70%-os kihasználása valószínűsíthető.

A társaság garancia ügyleteiből eredő fizetési kötelezettséget a munkaanyag a 2005. évre 4000 M Ft összegben tartalmazza. Ezen összegtől valamivel (5-8%-kal) alacsonyabb összeg teljesülése valószínűsíthető, tekintettel a kis-, és közép-vállalkozói szektor várható piaci helyzetére és jövedelmezőségi, illetve likviditá-si pozíciójának alakulására vonatkozó prognózisokra, az ezekben meglévő bi-zonytalansági tényezőkre.

A normaszöveg-javaslat az Agrárvállalkozási Hitelgarancia Alapítvány által vállalható készfizető kezesség állományát 2005-ben 120 000 M Ft-ban ha-tározza meg. A készfizető kezesség állománya 2004. év I. félévében elérte a 79,5 Mrd Ft-ot és számolni lehet azzal, hogy az állomány további 15-20 Mrd Ft-tal bővül. Tekintettel arra, hogy 2005-ben további 25-30 Mrd Ft-os állomány-bővülés várható, és a lejáró kezességek 12 Mrd Ft-ot tesznek ki, az állomány prognosztizált értéke reális.

A munkaanyag a készfizető kezesség érvényesítése miatt a központi költségve-tés kiadását 1000 M Ft összegben tartalmazza. A 2005-ben a kezesség érvénye-sítéséből származó, a költségvetést terhelő fizetési kötelezettségek munka-anyagban szereplő összege a várható állomány 8-10%-át jelenti. Ezen összeg – a tervezés időszakában számításba nem vehető, adott esetben kedvezőtlen gaz-dasági hatásokat eredményező tényezőkre is tekintettel – kellő fedezetet nyújt a költségvetés fizetési kötelezettségére azzal, hogy a munkaanyagban szereplő összeg 80-90%-os teljesülése valószínűsíthető.

A Földművelési és Vidékfejlesztési Minisztérium fejezeti kezelésű előirányzatai között 3200 M Ft összeget jelölt meg az agrárgazdasági kezességérvényesí-tés forrásául.

Az ellenőrzés véleményével összhangban a PM is indokolatlanul magasnak tartja az FMV által tervezett összeget, ezért alternatív javaslatot dolgozott ki ezen alcímre. A helyszíni ellenőrzés véleménye szerint az 1000 M Ft összegű költségvetési kiadást tartalmazó változat tekinthető reálisnak azzal, hogy a tervezett összeg tartalékot is tartalmaz.

84


4. A FEJEZETEK KÖLTSÉGVETÉSI ELŐIRÁNYZATAI

4.1. A fejezeti tervezés irányítása, összehangolása

A fejezetek felügyeletét ellátó szervek a 2005. évi tervező munkát a PM által 2004. júliusában megküldött tervezési köriratban közölt makrogazdasági prognózisok, a makrogazdasági paraméterek tartásához szükséges támogatási előirányzat-csökkentések, a központi költségvetési szervek számára meghatározott általános és speciális szempontrendszerek, valamint a fejezetenként meghatározott – csak a költségvetési szervek, a feje-zetek 2005. évi „intézményi” támogatási keretszámai és nem az egyes fejezetek, a fejezetek valamennyi előirányzatát magában fog-laló – keretszámai alapján kezdték meg.

A tervezésnél alapkövetelmény volt – a keretszámok kialakításánál figyelembe vett többletfeladatok mellett – a kormányprogramban meghatározott célkitű-zések, illetve a 2005. évi prioritások megvalósítása, a kiadási oldal mérséklésé-nek szükségessége, összefüggésben a makrogazdasági folyamatok alakulásá-val.

A tervezési köriratban foglaltak szerint a Kormány a 2005. évre kiemelt felada-tának tekinti az egészségügy reformját, továbbá prioritásként kezeli a felsőok-tatás átalakítását, a területfejlesztést és a kistérségi társulásokat. Mindezek fi-gyelembe vételével fogadta el a 2005. év legfontosabb társadalom- és fejlesz-téspolitikai prioritásokat.

A 2005-2007. évekre, a makrogazdasági szempontrendszer alapján, a gazdasá-gi és pénzügyi mozgástéren belül – a Kormány álláspontja szerint – a költség-vetés 2005. évi feladatai finanszírozási feltételeinek megteremtése elkerülhetet-lenné teszi az államháztartás kiadásainak, kötelezettség-vállalásainak felül-vizsgálatát, az intézményi struktúra már megkezdett átalakításának folytatá-sát, a kiadások tartós csökkentését szolgáló megtakarítási lehetőségek feltárá-sát.

A 2005. évi fejezeti tervező munka jellemzője volt, hogy szakítva a korábbi évek – az Állami Számvevőszék által is kifogásolt – gyakor-latával a hiánykövetelmény teljesítését biztosító forrás-keret, valamint a ma-gasabb szintű társadalmi hatékonyságú közpénz felhasználás érdekében elő-ször valósított meg egy új típusú, a kitűzött célokat a korábban alkalma-zottnál jobban szolgáló tervezési módszerrel.

Ennek megvalósítása érdekében tartalmazta a tervezési körirat a tervező mun-ka fázisainak szétbontását „intézményi” keretszámok, illetve a fejlesztési több-letek kidolgozásához kialakított ún. pályázati rendszer alapján való tervezésre.

A fejezetek részére ennek megfelelően nem fejezeti – a fejezetek valamennyi előirányzatát magában foglaló –, hanem fejezeti szintű „intézményi” támoga-tási keretszámokat adtak meg a 2005. évre, míg a szakmai fejezeti kezelésű elő-irányzatok és a kormányzati beruházások támogatására rendelkezésre álló for-rások elosztása belső kormányzati „versenyeztetéssel, pályáztatással” történt.

85


Így a fejezetek részére megadott 2005. évi fejezeti szintű „intézményi” támoga-tási keretszámok, illetve a pályázati rendszer keretében megítélt összegek hatá-rozták meg a lehetséges kiadások mértékét.

A feladatok és a rendelkezésre álló források összhangjának megvalósítása ér-dekében a fejezetek által ellátott feladatok áttekintése, a szükséges jogszabályi háttér kidolgozása, a fejezetekhez tartozó intézményrendszer hatékonysági és takarékossági szempontú felülvizsgálata az elmúlt években minden tervezési köriratban kiemelt feladatként szerepelt a fejezetek felett felügyeletet gyakorló szervek részére. A kitűzött célokkal összhangban levő végrehatás azonban csak elvétve jelentkezett és érdemi áttörés ezen a területen nem volt és ennek hiá-nyában a költségvetés megalapozottságának problémái előre vetítették a kü-lönböző korrekciók szükségességét és csökkentették a végrehajtás eredményes-ségét. Az intézményrendszer finanszírozása egyre nagyobb terhet rótt a költ-ségvetésre. Ezért is szorgalmazta az Állami Számvevőszék az elmúlt években – egy a megfelelő rendező elvek és egyértelmű célok ismeretében megvalósuló – új tervezési rend kialakítását.

A 2005. évi előirányzatok kialakításánál megvalósított tervezési módszer jó alapot jelenhet a korrekciók kényszerét nélkülöző, a feladatok és források összhangját megteremtő új tervezési rendnek. Ehhez azonban mindenképpen szükség van a megvalósítás érdekében meghozott jogsza-bályokban, az állami irányítás egyéb jogi eszközeiben megfogalmazott fela-datok következetes végrehajtására.

Az „intézményi” támogatási keretszámok – a Honvédelmi Minisztérium fejezet kivételével – nem tartalmazták a feladatellátás növekedéséből származó fejlesz-tési igényeket, a fejezeti kezelésű- és felhalmozási, valamint az EU tagsággal kapcsolatos előirányzatokat. A PM által a 2005. évre javasolt 1 257 452,5 M Ft „intézményi” támogatási keretszám 5,4%-kal volt alacsonyabb, a 2005. évre javasolt támogatás a 2004. évi 1 329 182,7 M Ft támogatási előirányzatnál.

A 2004. évi eredeti támogatási előirányzathoz viszonyítva a fejezetek részére a PM által javasolt 2005. évi „intézményi” keretszámok eltérései között – bár szinte valamennyi fejezetnél csökkenés tapasztalható – nagy a szóródás. A számok – a Honvédelmi Minisztérium fejezet kivételével – 91,3-140,0% között szóródnak. A differenciálás a fejezetek részére ösztönzést adott, illetve kényszerítő erővel hatott a feladatellátás érdekében további hatékonysági intézkedések megtételére, a fe-ladatok és a források összhangjának megteremtésére.

A HM fejezet támogatását (fejezeti kezelésű előirányzattal együtt) ennél is na-gyobb mértékben, 82,7%-ra (342 008,5 M Ft-ról 282 871,6 M Ft-ra) javasolták csökkenteni.

Az új tervezési rendszer megvalósításából következően a részletesebb intézmé-nyi szintű előirányzatok kialakítása elmaradt, így a későbbiekben a visszater-vezés módszerével kerül sor azok meghatározására, ami újabb lehetőséget biz-tosít a fejezetet felügyelő szervek részére a még meg nem valósított, hatékony és célszerű feladatellátás érdekében megteendő intézkedések megvalósítására.

86


A 2005. évi előirányzatok kialakítását, megalapozottságát elősegítette, hogy a pályázati rendszer keretében – az „intézményi” támogatási keretszámokat meghaladó összegek pályázatai összeállításánál – a fejezetek részére megkül-dött tervezési körirat a szükséges információkat (a versenyeztetett programok adatlapjait, kitöltési útmutatót stb.) már tartalmazta.

A 2005. évi költségvetés kidolgozásánál alkalmazott módszer, a fo-lyamatos egyeztetések időigénye – a pályázatok elbírálására a helyszíni elle-nőrzés lezárását követően került sor –, valamint az elbírált pályázatok alapján megítélt támogatási többletek hagyományos költségvetési szerkezet szerinti ki-dolgozása a tervezési munka elhúzódásával, jelentős többletmunká-val járt együtt, bár elősegítette az előirányzatok megalapozottságát. A pályázati döntések alapján, a támogatási összegek meghatározását követően kialakult feszültségek – a feladatok és a rendelkezésre álló források összhang-jának megvalósítása érdekében – további egyeztetéseket igényeltek.

A pályázati igények egyeztetetését, a forrásokhoz igazodó előirányzatok kialakí-tását és ezáltal – az adott mozgástéren belül – az igények reálisabb megítélését, megalapozott előirányzatok kialakítását is szolgálta.

A Kormány a tervezési időszakban több alkalommal is foglalkozott a prioritá-sok figyelembe vételével a fejezetek által benyújtott pályázatok elbírálásával, az elbírálás szempontjaival.

Az előző évtől eltérően a tervezési munkát mind a 2005. évi előirány-zatok kialakításánál, kedvezően befolyásolta, hogy a PM által kiadott köriratban a hároméves gazdasági és pénzügyi mozgástér részletezésében a GDP várható alakulása mellett számszerűsítésre került az áremel-kedés várható üteme. A tervezési munkát ugyanakkor hátrányosan befolyásolta, hogy az előirányzatok meghatározásának időszakában nem volt ismert az adótörvények várható változásának számszerűsíthető ha-tása.

A tervezési köriratban foglalt követelmények, prioritások érvényesítésére egyes fejezetek felügyeleti szerveinek egy része – a fejezet sajátosságaiból következően – nem adott ki a 2005. évi költségvetési előirányzatok fejezeti sajátosságait tük-röző külön Útmutatót, Körlevelet (OGY, KE, ALB, OBH, BIR, MKÜ, GVH). Találkoztunk olyan megoldással is, hogy a tervezési köriratot a fejezet honlap-ján megjelenítette, így tette elérhetővé az intézmények részére (OM). A tervezé-si körirat megküldése mellett egyes fejezetek saját összeállítású Útmutatóban, Körlevélben hívták fel az intézmények figyelmét a tervezés legfontosabb előírá-saira (ME, BM, HM, IM, GKM, KvVM, PM, NKÖM, GYISM, IHM, FMM, MTA).

87


A prioritásokkal, gazdasági lehetőségekkel összhangban álló előirányzatok ki-alakítása érdekében a tervezési köriratban foglaltakat meghaladó, a fejezetek, illetve az intézmények sajátosságait tükröző differenciálási szempontokat álta-lában nem határoztak meg, bár néhány fejezetnél (BM, GKM, OM7, IHM, FMM, MTA) előfordult annak rögzítése is.

A kormányzat által régóta szorgalmazott, főként a homogén intézménycsopor-tokra kialakítandó feladatmutatók kidolgozására a fejezetek jelentős részénél nem került sor. Helyszíni ellenőrzésünk során egyes fejezeteknél azok kialakítá-sát (BM, FMM), illetve azok használatát is tapasztaltuk (ME-MTRFH, IM).

A PM fejezetnél az egyes területekre (pl.: személygépkocsik, mobiltelefon haszná-lat költségkerete, személyes reprezentációs keret stb.) dolgozott ki normákat, a fejezeti szintű szabályozás elkészítését azonban csak szeptemberben tervezte.

A közpénzek felhasználásáról, a köztulajdon használatának nyilvánosságáról, átláthatóbbá tételéről és ellenőrzésének bővítéséről szóló „Üvegzseb” törvényből eredő és az államháztartási információs és működési rendszer korszerűsítését szolgáló egyes feladatokról szóló 1096/2003. (IX. 11.) Korm. határozat 4. pontja alapján a mutatószámok módszertana kidolgozásának határidejét 2004. április 30-ában, a mutatók kidolgozásának határidejét 2004. szeptember 30-ában jelöl-ték meg.

A fejezetek felügyeleti szerveinek a 2005. évi költségvetés első változatát a PM részére 2004. augusztus 2-ig, illetve a pályázati eljárás keretében történő elnye-rést követően a pályázathoz kapcsolódó további részletező táblákat 2004. au-gusztus 23-ig kellett megküldeniük. A fejezetek felügyeleti szervei a tervezési köriratban foglalt határidőknek eleget tettek, egy fejezetnél tapasztaltuk a ha-táridő elmulasztását (KvVM).

A 2005. évi költségvetési előirányzatok meghatározása során – a tervezési kör-iratban foglaltaknak megfelelően, a korábbi évekhez hasonlóan – a fejezetek felügyeleti szervei felmérték a jogszabályokban (törvény, kormányrendelet stb.), illetve az állami irányítás egyéb jogi eszközeiben (határozat, utasítás stb.) a fejezet és intézményeik részére meghatározott feladatokat. A feladatok és a források összhangjának megteremtése érdekében a jogszabályi elő-írások módosítása (a feladatok csökkentése) azonban sem a tervezési időszakot megelőzően – a konvergencia program kiadását követően –, sem a tervezés keretében nem valósult meg, a tervezési munkát döntően meghatározta a jelentősen csökkentett támogatási keretszámok be-tartásához szükséges intézkedések kidolgozása.

A 2005. évi költségvetés elfogadásának menetrendje, az év végéig hátralévő idő módot ad a hiányosságok pótlására, ezáltal a költségvetés kormányzati szándék-kal összhangban levő végrehajtására.

7 A felsőoktatás normatív finanszírozási rendszere működésének ellenőrzéséről 2004. jú-liusban nyilvánosságra hozott 0433 sz. ÁSZ jelentés megállapította, hogy a felsőoktatás normatív finanszírozását nem sikerült a költségvetés hatékonysági tényezőjévé tenni, ennek ellenkezője ment végbe: a kezdeti hatékonysági tényezők fokozatosan háttérbe szorultak és végül a központi költségvetési juttatás elosztásának technikai eszközévé váltak.

88


A fejezetek felügyeleti szervei által – a 2005. évi „intézményi” támogatási keret-számokon felüli – a pályázati rendszer keretében igényelt előirányzatok összes-ségükben a 2005. évre vonatkozóan jelentősek voltak. A többletigények a na-gyobb és kisebb fejezeteknél egyaránt jellemzőek voltak (OGY, ALB, OBH, BIR, MKÜ, ME, BM, FVM, IM, GKM, KvVM, KüM, OM, ESZCSM, PM, NKÖM, GYISM, IHM, FMM, GVH, KSH, MTA).

A fejezetek által – a tervezési köriratban rögzített – pályázati rendszer keretében augusztusban benyújtott teljes igény 2084,4 Mrd Ft volt, amelyből a működéshez kapcsolódó igény 713,8 Mrd Ft-ot tett ki.

A fejezetek által benyújtott támogatási igények szeptember hónapban 2148,4 Mrd Ft-ra módosultak, amelyhez 416,4 Mrd Ft EU-s forrás és 11,6 Mrd Ft egyéb bevétel kapcsolódott.

A fejezeti címrend módosítására – a már ismert, illetve tervezett változtatások ellenére három fejezet (IM, PM, GVH) kivételével a fejezetek felügyeleti szervei nem tettek javaslatot.

A GVH fejezet a költségvetési fejezetrenden belüli címrend megváltoztatását – a fejezetnek az I-VIII. fejezetek közé való besorolását – indítványozta. A helyszíni ellenőrzés befejezéséig a kezdeményezésre a fejezet nem kapott választ.

4.2. Az intézmény- és feladat-felülvizsgálat eredményei

A korábbi években, a tervezési köriratokban mindig kiemelt hangsúlyt kapott a fejezetek intézményrendszerének felülvizsgálata, a felülvizs-gálatok eredményeinek az éves költségvetési előirányzatokban való szerepelte-tése, azonban a fejezetek – tapasztalataink szerint, amelyeket az éves költ-ségvetésekről készített Véleményünkben le is írtunk – nem vállaltak kezde-ményező szerepet, így érdemi áttörés ezen a területen nem volt.

A 2005. évi tervezési körirat – a korábbi évek gyakorlatától eltérően önálló, kiemelt pontban nem foglalkozik – a tervezés általános szempontjai kö-zött emeli ki az intézményrendszer átalakítását, illetve más tervezési szem-pontok között utal a költségvetési intézménykorszerűsítés folytatásá-ra, eredményeinek az előirányzatok kialakítása során való haszno-sítására, a megvalósítására hozott kormányhatározatra, illetve a Kormány Jegyzőkönyvi Határozatára.

Az államháztartás egyensúlyi helyzetének javításához szükséges rövid és hosszú távú intézkedésekről szóló 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat IV. fejezete 7. pontjában került sor a költségvetési szerveket, alapítványokat, közalapítványo-kat, közhasznú társaságokat és gazdasági társaságokat érintő szervezeti átalakí-tásról intézkedési terv kidolgozásának elrendelésére. Ezt megerősítette a Kormány 2004. június 2-ai, az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti át-alakításokról és az azt megalapozó intézkedésekről szóló Jegyzőkönyvi Határoza-ta.

A kormányhatározatok alapján a 2004. év során már megvalósultak néhány fejezetnél szervezetkorszerűsítő intézkedések, amelyek eredményeként intézmé-nyek megszüntetésére, átszervezésére került sor (ME, HM, OM, ESZCSM). Az

89


elvégzett felmérések, átvilágítások alapján a megkezdett munka folytatását, tervezik, illetve más fejezeteknél további szervezetkorszerűsítéseket, átszervezé-seket, a költségvetési körből való kiszervezéseket kívánnak megvalósítani (ME, BM, FVM, HM, IM, GKM, OM, ESZCSM, NKÖM, GYISM, KSH).

Az NKÖM fejezet jelezte, hogy a tárca által végre nem hajtott feladatoknak az az oka, hogy az intézmények és szervezetek feladatait átvilágító szakértői munka részben még jelenleg is folyamatban van, részben annak értékelése még nem tör-tént meg. Így a szervezeti átvilágítás eredménye nélkül a feladatok végrehajtása értelmetlen.

Helyszíni ellenőrzésünk során csak az IM fejezetnél tapasztaltuk a kiemelt je-lentőségű feladat végrehajtása pénzügyi-gazdasági hatásának számszerűsíté-sét. (A PM tájékoztatása szerint más fejezetek, így pl.: a BM, az FVM, a GKM, az ESzCSM, a PM, az FMM és a KSH is számszerűsítette a szervezet-korszerűsítési feladatok pénzügyi-gazdasági hatását, de ezt a fejezetek közül csak a BM feje-zet jelezte.)

Az IM a Központi Kárrendezési Irodánál (KKI) javaslatot dolgozott ki a KKI köz-ponti és megyei irodáinál a közigazgatás korszerűsítésére vonatkozó elvi elvárá-sokhoz igazodóan, a költségtakarékosság szem előtt tartásával – a létszám-racionalizálással egybekötött – szervezeti átalakításra. A várható tartós éves meg-takarítás 200,0 M Ft.

A BM fejezet jelezte, hogy a 2004. évben, a hatékonyabb gazdálkodás érdekében folyamatosan megtett költségtakarékos intézkedések hatását a tervezés során ér-vényesítették.

Az MKÜ fejezet korábbi költségvetési időszakokban végrehajtott intézmény- és feladatátcsoportosítás alapján, a KüM fejezet az intézménykorszerűsítés 2003. évi befejezése miatt az intézményi kör szűkítésével nem számolt.

A költségvetési támogatás csökkenése és a kieső forrás pótlását is szolgáló lét-számleépítés ellenére a KvVM fejezet nem számolt az intézményi kör szűkíté-sével. A 2005. évi költségvetés tervezése során a fejezeti szinten nagyobb háttér-intézménnyel, intézményhálózattal rendelkező fejezetek közül a PM, az FMM és az MTA fejezetek nem tettek lépéseket az intézményrendszer korszerűsítésé-re.

4.3. Kiadási előirányzatok

A 2005. évi költségvetés tervezési munkálatai keretében a kiadási előirányzatok kialakítását a fejezetek PM által 2004 júliusában kiadott tervezési köriratban foglaltak alapján, valamint a tervezési körirat melléklete-ként megküldött levélben a makrogazdasági paraméterek figyelembe vételével és érvényesítése céljából, az államháztartási hiány követelmény teljesítése ér-dekében a fejezetek részére megadott „intézményi” keretszámok alapján kezdték meg. A tervezési körirat tartalmazta, hogy a szakmai feje-zeti kezelésű előirányzatokra és a központi beruházásokra külön kialakított belső kormányzati rendszerben pályázni kell.

90


A fejezetek részére megadott „intézményi” keretszámok kiadási elői-rányzatát a 2004. évi eredeti előirányzatból kiindulva határozták meg. Így ezek tartalmazták az államháztartás egyensúlyi helyzetének javítá-sához szükséges rövid és hosszabb távú intézkedésekről hozott 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat alapján megvalósított zárolást; ezen túlmenően 5%-os támogatási előirányzat-csökkentést; az ismert intézmény, illetve feladat átadás-átvételekből származó változásokat; egyes, az általános tartalékból eredő és bázisba beépülő előirányzat-módosításokat; szintrehozásokat; közalkalmazotti körben a 2004. évben változtatásra került 13. havi illetmény visszapótlását; a központi és területi rendvédelmi szervek illetmény-kiegészítése emelésének bá-zisba építését; valamint a minisztériumok, a központi hivatalok, a háttérin-tézmények és a dekoncentrált szervezetek kivételével a központi költségvetési szerveknél a 2005. január 1-jétől hatályba lépő illetményemelés egy részének fedezetét.

A 2005. évi feladatok és a pénzügyi források összhangja a fejezetek-nél – a tervezési munka kezdeti szakaszában – nem állt fenn, nem biztosított elegendő forrást a feladatok végrehajtására. Ez azonban annak is a következménye volt, hogy a feladatok és a rendelkezésre álló források összhangjának megvalósítása érdekében, a fejezetekhez tartozó intézményrendszer hatékonysági és takarékossági szempontú felül-vizsgálata, a szükséges jogszabályi háttér kidolgozása – bár az az el-múlt években minden tervezési köriratban kiemelt feladatként szerepelt a feje-zetek felett felügyeletet gyakorló szervek részére –, alapvetően elmaradt.

A jogszabályokban, az állami irányítás egyéb jogi eszközeiben, az EU-s csatla-kozással kapcsolatosan megfogalmazott, illetve jelentkező feladatok a fejeze-teknél – a megvalósított, illetve tervezett szervezetkorszerűsítések ellenére – lét-számbővítési igényt és ebből következően támogatási többletigényt jelentett.

A működési kiadásoknál (az intézményrendszeren belül a minisztériumok igazgatási címeinél, az intézményrendszer hasonló feladatot ellátó szervezeti egységeinek kiadási előirányzatainál), a fejezeti kezelésű előirányzatoknál, a központi beruházásoknál a támogatási keretszám csökkentése az előirányzatok közötti átcsoportosítás lehetőségét szűkítette.

A kiadási előirányzatok mérséklésére, a feladatok és források összhangjának megteremtésére a fejezetek felügyeleti szervei különböző intézkedéseket tettek.

A létszám és személyi juttatások tervezésénél a meghozott létszámcsökkentő in-tézkedések (BM, FVM, HM, IM, GKM, KvVM, KüM, OM, ESZCSM, PM, NKÖM, GYISM) mellett a fejezetek egy része, illetve intézményeik elsősorban a dologi kiadások, fejezeti kezelésű, illetve beruházási előirányzatok terhére megvalósított átcsoportosítással (ME, PM, NKÖM, GYISM), kísérelték meg fe-ladataik megoldásának forrásszükségletét biztosítani. A tervezési munka so-rán a forrásoldali hiányok felszámolására tett intézkedések – intéz-ményrendszer felülvizsgálata, az ésszerű takarékosság elvének érvényesítése, a bevételek tényleges költségekhez igazítása stb. – érdemi változást a feszültsé-gek feloldásában nem jelentettek.

91


A fejezetek pályázataiban benyújtott fejezeti kezelésű előirányzatok 2005. évi támogatási igénye jelentősen meghaladta a rendelkezésre álló forrásokat, a tervezési köriratban vázolt lehetőségeket. A fejezeti kezelésű programban igényelt költségvetési támogatási keretek az egyeztetések során a meghatározott determináció, illetve a csökkentett determináció össze-gére módosult, csökkent. A csökkentett forrásból történő feladat ellátás – az új feladatstruktúrára történő áttérésre való felkészülés hiányában –egyes fejeze-teknél (ESZCSM, GKM, BM, OM,) feszültségeket okozott, amelynek feloldásá-ra, a feladatok és források összhangjának megteremtése érdekében, többszöri egyeztetésre került sor.

A fejezeti kezelésű előirányzatok között pályázati programként kel-lett tervezni – a tervezési köriratban foglaltak szerint – a központi beruhá-zások előirányzatait. A fejezetek felügyeleti szervei figyelembe vették a prio-ritásokat, a beruházási előirányzatokat a teljes bekerülési költség figyelembe vételével alakították ki és a több évet érintő programoknál a három éves költ-ségigényt évekre bontva határozták meg.

A 2004. évi költségvetési előirányzatnál alacsonyabb összegű pályázatot állítot-tak össze az FVM, IM, KvVM, OM, IHM, FMM fejezetek, a HM fejezet eseté-ben azzal gyakorlatilag megegyező összegű pályázat került benyújtásra, míg egyes fejezetek (BM, ESZCSM, KSH, MTA) az előző évi költségvetésben jóvá-hagyott előirányzatnál lényegesen nagyobb támogatási igényt határoztak meg.

A pályázati programokra az FVM fejezet a pályázott támogatást elnyerte, az FMM fejezet nem részesült támogatásban, míg a többi fejezetnél a pályázati ösz-szeg 30-80%-át hagyták jóvá.

A szűkös anyagi lehetőségek csak azt tették lehetővé, hogy a nem konkrét fela-datra, csak az év közben ismertté váló kiadások fedezetéül szolgáló és kizárólag támogatással ellentételezetten tervezhető tartalék előirányzatot a fejezeteknek csak kis hányada (ME, BM, FVM, GKM, OM, GYISM, IHM) tervezzen.

4.3.1. Létszám és személyi juttatások

A fejezetek a 2005. évi költségvetési létszámkeretet az előző év enge-délyezett létszámából kiindulva tervezték. A tervezés során a prioritáso-kat figyelembe vették.

A jogszabályokban, az állami irányítás egyéb jogi eszközeiben (különböző kormányhatározatok), az EU-s csatlakozással kapcsolatosan megfo-galmazott, illetve jelentkező feladatok a fejezeteknél – a megvalósított, illetve tervezett szervezetkorszerűsítések ellenére – létszámbővítési igényt és ebből következően támogatási többletigényt jelentett. Létszámfejlesztési igényt csak négy fejezet (KE, ALB, KüM, PM-PSZÁF) nem jelzett, míg a HM fejezet 4710 fős költségvetési létszámcsökkentést (ebből 2905 fő sorkatona) ter-vezett.

A fejezetek létszámbővítési igénye összesen 3541 főt tett ki, amely jelentős (5 – 1093 fő közötti) eltérést mutatott.

92


Az igényelt többletlétszám pénzügyi, támogatási fedezetét, a tervezési köriratban foglaltaknak megfelelően, csak pályázati úton, a prioritások és determinációk figyelembe vételével kialakított pályázattal lehetett elnyerni.

A tervezési köriratban foglaltak szerint a bruttó keresetnek a 2005. évben 6,5%-kal kell emelkedniük, aminek biztosítására döntő részben az illetményrendszerek módosításával, kisebb részben intézményszinten garantált, differenciált személyi ösztönzést megalapozó elemek beépítésével kerül sor. (A bruttó keresetek emelé-sének mértéke a tervezés során 6%-ra változott.)

Az illetményemelést a minisztériumoknál, központi hivataloknál, háttérintézmé-nyeknél és a dekoncentrált szervezeteknél (kivétel az APEH) és köztisztviselői kör-ben a 13. havi illetményt teljes egészében intézményi saját hatáskörű intézkedé-sekkel, központi költségvetési többlettámogatás nélkül kell megoldani, a többi te-rületen 5%-os mértékig a központi költségvetés támogatást nyújt, 1,5%-ról in-tézményi szervezési intézkedésekkel kell gondoskodni.

Az intézkedés létszámcsökkentést kikényszerítő hatása egyes fejezeteknél – a fe-jezetek sajátosságaiból adódóan – nem volt megvalósítható (OGY, KE, ALB, OBH, BIR, MKÜ, ME-PNSZ, GVH). Egyes fejezeteknél a feladatváltozással összefüggésben többletlétszám igény fogalmazódott meg, amelyből kiemelke-dően jelentős a BIR és az MKÜ fejezetek igénye.

A BIR fejezet 2005. évre javasolt létszámkerete 10 785 fő, amely 53 fővel maga-sabb a 2004. évi engedélyezett korrigált létszámnál. A létszám növelése a jogsza-bályokon alapuló többletfeladatok miatt válik szükségessé. A Fővárosi Bíróságon történő közösségi védjegybíróság és mintaoltalmi bíróság felállítására 10 fő, a belső ellenőri létszám növelésére 32 fő és az EU tagállamaival folytatott bűnügyi együttműködéshez 11 fő indokolt.

Az MKÜ fejezetnél a fejlesztési igények részben a jogszabályok által meghatáro-zott ellátandó feladatokat, részben az igazságszolgáltatási reform kiadási szük-ségleteit számszerűsítették. A fejlesztési igények jelentős, 106 fő létszám többletet is tartalmaznak.

Az ME fejezetnél a 2004. évi korrigált 1038 fővel szemben 2005-re csak 1000 fővel számoltak. A BM fejezetnél 212 fő, az IM fejezetnél 21 fő, a GKM fejezet-nél 118 fő, a KvVM fejezetnél 1079 fő, a KüM fejezetnél 80 fő, a PM fejezetnél 824 fő, az ESZCSM fejezetnél 1436 fő, az NKÖM fejezetnél 60 fő, a GYISM fe-jezetnél 67 fő létszámcsökkentést irányoztak elő. Ezek egy része létszámleépí-tésből származó csökkenés, egy része egyes feladatok fejezettől való elkerülésé-nek létszámvonzata.

A már megvalósított, illetve elhatározott intézménykorszerűsítések, a bevételek tervezett növelése mellett a fejezetek jelentős részénél létszámleépítéssel igye-keztek biztosítani a személyi juttatások többletének fedezetét (BM, FVM, HM, IM, GKM, KvVM, KüM, OM, ESZCSM, PM, NKÖM, GYISM, KSH). A lét-számleépítések azonban a fejezetek egy részénél nem biztosították a személyi juttatások pénzügyi fedezetét. A fejezetek egy része, illetve intézményeik első-sorban a dologi kiadások, esetenként a fejezeti kezelésű, illetve a beruházási előirányzatok terhére megvalósított átcsoportosítással teremtették meg a sze-mélyi juttatások fedezetét (ME-MEHIG, ME-EK, ME-MTRFH, PM, NKÖM,

93


GYISM). Tapasztaltuk a személyi juttatások fedezetének állományon kívüli foglalkoztatás csökkentéséből származó tervezését is (ME-NFH).

A személyi juttatások előirányzatának tervezésekor a fejezetek a vonatkozó jog-szabályi előírások és a tervezési köriratban foglaltak alapján mérték fel szük-ségleteiket. Ugyanakkor a fejezetek felügyeleti szervei jellemzően – az ME, KüM, NKÖM fejezetek kivételével – központilag nem alakítottak ki olyan irányelveket, amelyek a foglalkoztatás, a díjazás formáinak, mértékeinek meghatározására, a megbízási és tiszteletdíjak felülvizsgálatára, a teljesítmény-nyel nem arányos, illetve a feladatellátáshoz nem feltétlenül szükséges kifizeté-sek mérséklésére, törlésére irányulnak. A tárcák a takarékosabb bérgazdálko-dásra vonatkozó központi irányelvet nem adtak ki, az intézmények valós fog-lalkoztatási-díjazási szükségletét a tervezés kapcsán nem vizsgálták felül. Az egész évben folyamatosan ellátandó feladatok területén nem terveztek válto-zást, nem számoltak külső foglalkoztatás miatti az engedélyezett létszámot érintő (ún. számlás) szerkezeti változással.

A fejezetek a jutalom tervezésénél az Ámr. 58. § (5), illetve az 59. § (2) bekezdé-seiben, illetve a tervezési köriratban foglaltakat figyelembe vették. A szűkös anyagi lehetőségek azonban egyes fejezeteknél, illetve a fejezetek egyes intéz-ményeinél nem tették lehetővé az engedélyezett mérték tervezését (OGY, ALB, MKÜ, PM, IHM).

A munkaadókat terhelő járulékok tervezésénél a fejezetek a tervezési körirat-ban meghatározottak szerint jártak el, az abban feltüntetett mértékkel alakítot-ták ki előirányzatukat.

4.3.2. Dologi előirányzatok

A fejezeteknek, a PM által megadott, a 2005. évi „intézményi” támogatási keretszámok alapján – a 2004. évi eredeti támogatási előirányzatból kiindulva –, a dologi kiadások 5%-os csökkentését is ki kell gazdálkodniuk.

A dologi kiadások előirányzata tervezésénél a fejezetek felügyeletét ellátó szervek többsége érvényesítette a tervezési körirat azon köve-telményeit, hogy azok csak a saját bevételek növekményéből és a kiemelt elő-irányzatok közötti átcsoportosításból növelhetők. Egyes fejezeteknél (OGY, KE, ALB, OBH, BIR, MKÜ, ME-PNSZ, GVH) a dologi kiadások forráshiánya – a fejezetek sajátosságaiból adódóan – bevételi többlettel, illetve más kiemelt elői-rányzatból való átcsoportosítással nem ellensúlyozható.

Elsősorban a személyi juttatások előirányzata pénzügyi fedezetének biztosítása érdekében a dologi előirányzat terhére csoportosítottak át forrást az ME, a BM, a PM, az NKÖM és a GYISM fejezetnél.

A fejezetek többségére jellemző, hogy a 2005. évre tervezett dologi előirányzat megegyezik a 2004. évi előirányzattal (OGY, ALB, KSH), vagy annál alacso-nyabb (KE, OBH, ME, FVM, HM, IM, GKM, KüM, PM, GYISM, FMM, GVH, MTA). Néhány fejezetnél (BIR, MKÜ, OM, KvVM, ESZCSM, NKÖM) azonban a dologi kiadások növekedését tapasztaltuk.

94


A BIR és az MKÜ fejezetek, az eltérő törvényi szabályozás miatt a dologi kiadá-sokat nem a tervezési köriratban foglaltak szerint határozták meg. Az OM feje-zetnél az előirányzat növelését az intézményi bevételek várható növekedése, a KvVM fejezetnél a többlet feladatátcsoportosítás, a pályázati rendszerben elnyert összeg, míg az ESZCSM fejezetnél egyes feladatok átvétele, illetve átrendezése, forráscsere, valamint a pályázati támogatásként megkapott többletforrás biztosí-totta.

A dologi előirányzatok feszítettsége miatt a tárcák egy része az elői-rányzatból teljesített kiadások felülvizsgálatát, ésszerű, de szigorú ta-karékossági intézkedések bevezetését írta elő (KE, OBH, BIR, FVM, IM, GKM, KüM, OM, PM, KSH), ugyanakkor tapasztaltuk ennek elmaradá-sát is (MKÜ, BM, GYISM, MTA).

Egyes fejezeteknél a működési költségvetés támogatási forrásának elvonása miatt a működési feltételekhez szükséges dologi előirányzat hiánya likviditási gondot okozhat (BM, FVM, PM). Ezért is szükséges a fejezeteknek a feladatok és források összhangja megvalósítása érdekében további, a hatékony és taka-rékossági szempontokat érvényesítő intézkedéseket megtenniük.

4.3.3. Fejezeti kezelésű előirányzatok

A PM által a 2005. évi tervező munkához kiadott és kötelezően alkalmazandó tervezési körirat értelmében a fejezeti kezelésű előirányzatok teljes összegükben kiemelésre kerültek a fejezeti keretszámokból.

A hatékonyabb közpénz felhasználás érdekében a körirat előírta, hogy a szak-mai fejezeti kezelésű előirányzatok (ideértve az EU támogatásokat is) és a kor-mányzati beruházások támogatására, rendelkezésre álló forrás elosztása belső kormányzati versenyeztetéssel, pályáztatással történjék, a támogatás odaítélé-sénél kellően megalapozott, rangsorolt pályázatok alapján alakulhasson ki a végső döntés. Így az előző évek költségvetés készítési gyakorlatától eltérően a támogatási keretek jóváhagyása nem előirányzatonként, hanem rangsorolt programok alapján történjen.

A programok rangsorolásánál prioritások voltak:

• Mindenképpen finanszírozandó folyamatok (pl. normatív juttatások biztosítása, beruházásból belépő új létesítmények üzemeltetése).

• Nem módosítható jogszabályi meghatározottság.

• 2005. évet terhelő kötelezettségvállalások.

• Kormányprogram, egyéb politikai preferenciák (ezeket rögzítő kor-mányhatározat).

95


Ezekhez kapcsolódóan:

• Társadalompolitikai prioritások,

• Fejlesztéspolitikai prioritások8,

• Decentralizált elosztás,

• Hatékony feladatmegvalósítás.

A fejezeti kezelésű előirányzatok, programok pályázatos rendszerben indított tervezése lehetővé tette a források és a feladatok közötti nagyobb összhang megteremtését, az érdemibb döntés előkészítést. A több tárcát érintő feladatok programokban történő megjelenítése átláthatóbbá teszi a feladatellátást. Ugyanakkor a pályáztatás módszere nem minden tekintetben érte el célját, nem biztosított gyorsabb és egyszerűbb, kevesebb lépcsőből álló értékelési, illet-ve igény-elbírálási lehetőséget.

„A kormányzati pályázati keret elbírálásának szempontrendszeréről” 2004. augusztusában elkészített PM előterjesztés ellenére a költségvetési törvényjavas-lat ténylegesen a korábbi évek gyakorlatához hasonlóan folyamatos egyezteté-sek alapján alakult ki.

A fejezetek pályázataikban benyújtott fejezeti kezelésű előirányzatok 2005. évi támogatási igénye jelentősen meghaladta a rendelkezésre álló forrásokat, a tervezési köriratban vázolt lehetőségeket.

Az igény mintegy háromszorosa volt a rendelkezésre álló kormányzati pályáza-ti keretnek.

A determinációk meghatározását követően további intézkedés vált szükségessé az igények és források közelítése, az összhang megteremtése érdekében, ezért a determinációkat tovább szűkítették a determinációk típusa szerint eltérő mér-tékben. További költségvetési egyeztetéseket követően alakult ki a 2005. évi költségvetési javaslatban a fejezeti kezelésű előirányzatok támogatási kerete.

A fejezetek felügyeletét ellátó szervek a fejezeti kezelésű előirányzatok tervezé-sekor betartották a törvényi előírásokat és a tervezési köriratban foglaltakat. Figyelembe vették az áthúzódó feladatok hatásait és lehetőség szerint elsőbbsé-get biztosítottak a már működő folyamatok programjainak. A benyújtott prog-ramokat prioritási sorrendben, az előírt adattartalommal állították össze, szá-mításokkal alátámasztották. A programok célkitűzései összhangban voltak a jogszabályokkal és a kormányprogrammal, a nemzetgazdasági célkitűzésekkel.

8 A központi költségvetésből kutatás-fejlesztési célokra fordított pénzeszközök hasznosu-lásának ellenőrzéséről 2004. augusztusban nyilvánosságra hozott 0440 sz. ÁSZ jelentés megállapította, hogy a felsőoktatás finanszírozásán belül a kutatás-fejlesztési tevé-kenység számszerűsített támogatása nem fejezi ki a feladat valódi jelentőségét. Állami támogatásának előirányzata mindössze 2%-os arányt képvisel az OM egységes felsőok-tatási intézményfinanszírozásán belül.

96


A fejezeti kezelésű előirányzatok programokban igényelt költségvetési támoga-tása a kormányzati egyeztetések alapján jelentősen módosult. A csökkentett forrásból történő feladat ellátás a fejezeteknél feszültségeket okoz.

Az ESZCSM fejezeti kezelésű előirányzataira nyújtott támogatás 45 865,3 M Ft, szemben a benyújtott pályázatában igényelt 107 091,5 M Ft támogatással. Ez azt jelenti, hogy a Kormány kiemelt feladatának tekintett egészségügyi reform 2005-ben pénzügyi fedezet hiányában nem valósulhat meg.

A GKM fejezet 2005. évi fejezeti kezelésű programokra igényelt 610 719,1 M Ft-os költségvetési támogatási kerete helyett 210 440,8 M Ft támogatási keret került meghatározásra. A gyorsforgalmi úthálózati program fejezeti kezelésű előirány-zat 2005. támogatási igénye 237 900,0 M Ft-ról 33 052,0 M Ft-ra csökkent. Ezzel egyidejűleg az XLII. fejezetnél az autópályák finanszírozási rendszerének változá-sából adódó bevételeknél 137 612,0 Ft-ot terveztek.

A BM fejezetnél a költségvetési támogatásban nem részesülő programok között szerepel a 10 200 M Ft-os támogatási igényű Állami Támogatási Bérlakás Prog-ram, amely 2004-ben 7000,0 M Ft eredeti támogatási előirányzattal rendelkezett.

A támogatásban nem részesülő pályázati programok elsősorban az új, 2004-ben nem támogatott programokat érintették a KSH, KvVM, a KüM és a GKM fejezeteknél.

A fejezeti kezelésű előirányzatok támogatási igényének csökkentése miatt a tár-cáknál a prioritások újra gondolása vált szükségessé. A prioritások sorrendje egyes tárcáknál módosult, illetve bővült (BM, SZCSM, FMM, OM, HM, KvVM, PM).

A fejezetek felügyeletét ellátó szervek az Ámr. 149. §-ának (6) bekezdésében foglaltaknak megfelelően értékelték az érdekeltségi körükbe tartozó alapítvá-nyok, közalapítványok, gazdasági társaságok működését, a részükre nyújtott támogatás mértékének indokoltságát, és ezt figyelembe vették a 2005. évi tá-mogatási igény összeállításánál is (FMM, GYISM, NKÖM, OM, KüM, MTA, GKM).

A felülvizsgálat és az államháztartás egyensúlyi helyzetének javításához szük-séges rövid és hosszabb távú intézkedésekről szóló 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat alapján döntöttek a szükséges szervezeti átalakításról, illetve a meg-szüntetés lehetőségéről (GYISM, OM).

A GYISM intézkedési tervet készített, melynek alapján a Sportfolió Kht. konszoli-dálását és csökkentett feladatkörrel költségvetési szervvé történő visszaszervezését kezdeményezte a Kormánynál. Az átalakítás együtt jár 6 gazdasági társaság megszüntetésével.

Az OM felülvizsgálata alapján több háttérintézményt, Kht.-t összevontak, két in-tézetet megszüntettek, az egyetemi továbbképző intézeteket az anyaintézmény-hez, egyetemhez integrálják.

97


A tervezési körirat alapján a GKM Költségvetési Főosztálya megtervezte M5-ös autópályával kapcsolatos rendelkezésre állási díj előirányzatot. A helyszíni el-lenőrzés lezárása után a gazdasági és közlekedési miniszter által beterjesztett OGY határozati javaslat jóváhagyása 2004. szeptember 20-án történt meg. A határozat szerint a GKM az Országgyűléstől felhatalmazást kapott arra, hogy megköthesse az AKA Rt.-vel a koncessziós szerződés 5. számú módosítását. A határozat tartalmazza a rendelkezésre állási díj összegét.

A jóváhagyott OGY határozat a rendelkezésre állási alapdíj összegét euróban számítva 2004-es áron 105,95 M EUR/év – (250 Ft/EUR árfolyammal számolva) a 2. fázis építésének befejezését követően – maximálta. A 2004. szeptember 21-én aláírt koncessziós szerződés 5. módosítása a rendelkezésre állási alapdíj ösz-szegét euróban számítva 2004-es áron 92,5 M EUR/év (250 Ft/EUR árfolyammal számolva) határozta meg, mivel a kamatváltozás kockázatát az állam magára vállalta.

Amennyiben a 2. fázis építése 2005. decembere előtt befejeződik, akkor a ren-delkezésre állási alapdíj összege koncessziós szerződés 5. módosításában foglal-tak szerint megváltozik és a ténylegesen kifizetendő támogatás a tervezett ösz-szeghez képest megemelkedik.

A 2005. évre az M5-ös autópályával kapcsolatos rendelkezésre állási díjra igé-nyelt támogatás összege 22,3 Mrd Ft. (A rendelkezésre állási díj elemét képezi – a GKM tájékoztatása alapján – az M5-ös autópálya továbbépítésének finanszí-rozási szükséglete is). A GKM által a 2005. évre igényelt támogatás összege (22,3 Mrd Ft) nem egyezik meg a megkötött koncessziós szerződés 5. módosítá-sában szereplő összeggel, 22,9 Mrd Ft-tal. A két összeg közötti eltérést (600 M Ft) a GKM Költségvetési Főosztálya nem tervezte be, ezért az előirányzott összeg pontosításra szorul. Az árfolyam kedvező változása esetén – 247 Ft/EUR – a két összeg közötti eltérés megszűnhet.

Az M5-ös autópálya továbbépítése előirányzatához kapcsolódik – az M5-ös Kis-kunfélegyháza-Szeged szakasz előkészítésére – a 2005. évben a GKM 25/3/4. Gyorsforgalmi úthálózat előkészítése célelőirányzat részeként 100 M Ft (áfa nélkül) előirányzatot tervezett meg.

Az AKA Rt. és a GKM közösen készíttetett egy pénzügyi modellt, ami a rendel-kezésre állási díj számításokkal való megalapozottságát (92,5 M EUR/év) szol-gálja. A koncessziós szerződés 2004. március 11-i 4. számú módosítása szerint a későbbiek során már nem lehet módosítani a rendelkezésre állási díjat, a tény-leges költségek ismeretében sem.

A pénzügyi modellben szereplő új társaság, az AKA Holding Rt. részére szüksé-ges összeg az elképzelések szerint fedezi az AKA Rt. fennálló tartozásának (az 1. fázis megépítésének forrásául szolgáló hitel) a visszafizetését, a 2. fázis építési munkálatait, a tőkekifizetést, az MFB Rt. áthidaló hitelének visszafizetését, a 2. fázishoz kapcsolódó fejlesztési költséget, az adósságszolgálati tartalék számlán tartandó összeget, továbbá a bankköltségeket. Az új társaság mindezek finan-szírozását hitelfelvételből (kb. 90%-ban) és készpénzből fedezi.

98


A pénzügyi modell nem az euró-zóna inflációjával számolt Magyarország Mone-táris Uniós tagságát követően, mivel az ír példát vették alapul, ahol a Monetáris Uniós tagságát követően sem következett be jelentős változás az inflációban, il-letve a kamatok tekintetében. Az ellenőrzés megítélése szerint a pénzügyi modell alapján levezethető a rendelkezésre állási díj összege. Ugyanakkor a helyszíni el-lenőrzés lezárása után a pénzügyi modell szakértői véleményezése még nem ké-szült el.

4.3.4. Felhalmozási kiadások9

A PM által a 2005. évi tervezőmunkához kiadott tervezési körirat alapján a központi beruházásokat a fejezeti kezelésű előirányzatok között pályázati prog-ramként kellett tervezni. A 2005. évre csak állami feladat ellátáshoz, ágazati fejlesztési koncepció részét képező, illetve kapcsolódó, a Kormány döntési hatás körébe tartozó valamint a beruházás aktiválást követően állami (kincstári) va-gyon részét képező központi beruházásokat lehetett tervezni.

A BÍR, BM, FVM, HM, IM, GKM, KvVM, OM, ESZCSM, PM, NKÖM, IHM, FMM, KSH, MTA fejezetek pályázatot nyújtottak be. Pályáztatás nélkül tervezett központi beruházást az MKÜ.

A fejezetek pályázataiknál figyelembe vették a prioritásokat, a kormányprog-ram, állami feladat vagy ágazati fejlesztési koncepció alapján. A beruházáso-kat a teljes bekerülési költséget figyelembe véve bruttó módon tervezték meg.

A több évet érintő programoknál évekre bontva meghatározták a három éves költségigényt.

Az FVM, HM, IM, KvVM, OM, NKÖM, IHM, FMM fejezetek a 2004. évi költségvetési előirányzatnál alacsonyabb összegű pályázatot állítottak össze. (Az FVM fejezet csak a folyamatban lévő beruházások befejezésének forrását tervezte meg, amely jóváhagyásra került, a 2005. évi költségvetési törvényja-vaslat tartalmazza.)

Egyes fejezetek pályázataikban a 2004. évi költségvetéshez viszonyítva lényege-sen nagyobb támogatási igényt határoztak meg.

A BM a 2004. évi 2879,1 M Ft-tal szemben 4513,9 M Ft-ot, az ESZCSM a 2004. évi 4254,8 M Ft-tal szemben 9906,0 M Ft-ot, a KSH a 2004. évi 301,0 M Ft-tal szemben 1070,0 M Ft-ot, az MTA

a 2004. évi 300,0 M Ft-tal szemben 840,0 M Ft-ot tervezett.

9 A 2004. évben három olyan jelentést (a 0401. sz. A múzeumi rekonstrukcióra elő-irányzott pénzeszközök hasznosításának ellenőrzéséről, a 0405 sz. A Nemzeti Szinház beruházás ellenőrzéséről és a 0432 sz. Az egészségügy területén megvalósult PHARE programok ellenőrzéséről) hoztunk nyilvánosságra, amelyek a fejlesztési célú pénzesz-közök tervezésére és a céloknak megfelelő eredményes felhasználására tettek megálla-pításokat és fogalmaztak meg javaslatokat. Megitélésünk szerint megállapításaink elő-segítették a projektek megalapozottabb kidolgozását.

99


A KÜM fejezet a fejlesztés halasztásával, többlépcsős egyeztetés alkufolyama-tában elállt a központi beruházások támogatási igényétől.

A helyszíni ellenőrzés időszakában a szöveges értékeléseket a fejezetek még nem készítették el, így az akadály-mentesítésre tervezett források nagyságrend-je még nem volt megállapítható.

A 2005. évi Kvtv. javaslat szerint az FMM fejezet nem részesült támogatásban, míg a többi fejezetnél a pályázati összeg 30-80%-át hagyta jóvá a PM.

A KSH fejezetnél a központi beruházásként pályázott és jóváhagyott támogatá-sok a az intézményi költségvetésbe beépültek.

Az FMM fejezetnél a három nem támogatott programból egy programot intéz-ményi beruházásként megvalósítanak.

A HM fejezetnél a kormányhatározattal elrendelt MH KHK rekonstrukciójának folytatása forrás hiány miatt nem valósul meg.

4.3.5. Az Európai Uniós tagsággal és a nemzetközi kapcsolatokkal összefüggő előirányzatok

Az EU tradicionális saját forrásaiból vámbeszedési költség és a cukorilleték be-szedési költsége megtérítése címen a központi költségvetés 10,0 Mrd Ft, illetve 414,6 M Ft bevétellel számolt. Az előirányzat kialakítását részletes prognózisok és számítások támasztották alá.

A 2005. évre tervezett EU költségvetéséhez való hozzájárulások összesen 210,0 Mrd Ft-ot tesznek ki (PM fejezet 29. cím), amely a 2004. törtévi 122,0 Mrd Ft összegének éves szintre emelt értékéhez viszonyítva 14,7%-kal magasabb, az áfa és GNI (bruttó nemzeti jövedelem) alapú hozzájárulást, va-lamint a brit korrekció együttes összegét tartalmazza.

A GNI alapú befizetés célja a tradicionális saját források és a tagországok áfa alapú hozzájárulásai által nem fedezett kiadások forrásának biztosítása, amely-nek összege 158,7 Mrd Ft. A brit korrekció finanszírozásában való részvételi köte-lezettség összege 18 Mrd Ft. A befizetés áfa alapja eléri a GNI 50%-át. Az áfa ala-pú hozzájárulás értéke 33,3 Mrd Ft-ot tesz ki.

A 2005. évi költségvetési törvényjavaslat EU forrásként 176 599,9 M Ft-ot tar-talmaz. Ezt a tárcák bevételként és kiadásként egyaránt megtervezték. Ezt növe-li az EU által vállalt visszatérítés 7915,7 M Ft összege, amely szabadon felhasz-nálható forrás, bevételi előirányzata, az XLII. A központi költségvetés fő bevéte-lei fejezet 7. cím 1 alcímen jelenik meg.

A törvényjavaslatban nevesített programok, projektek, előcsatlakozási alapok még le nem zárt részeihez a hazai társfinanszírozás központi költségvetési for-rása 90 645,8 M Ft.

Ennek megfelelően a költségvetésben megjelenő források és kiadások (EU tá-mogatás és központi költségvetési forrás) 275 161,4 M Ft-ot tesznek ki.

100


Az Európai Unió Strukturális Alap támogatásai 2005. évben az Operatív progra-mok prioritásai, intézkedései szerint kialakított előirányzat-tervezetekben jelen-nek meg. A Strukturális alapok OP-jeihez kapcsolódó központi költségvetési for-rások tartalmazzák a Munkaerőpiaci Alaptól átvett pénzeszközöket is. A Kohézi-ós Alap források önálló alcímen kerültek megtervezésre.

A Schengen Alap kiadási, bevételi és támogatási előirányzata a BM, GKM, KüM, EU Integráció, PM fejezeteknél jelennek meg.

A Nemzeti Vidékfejlesztési Terv és a SAPARD programok előirányzatait az FVM fejezetben, a PHARE és Átmeneti támogatások, valamint az egyéb uniós támoga-tásokat 14, illetve 3 fejezetet érintően tervezték meg.

Az Operatív programokhoz kapcsolódó céltartalékokat az EU Integráció feje-zetnél megtervezték, ezzel szemben a Kohéziós Alap támogatásával megvalósu-ló közlekedési, környezetvédelmi projektekhez nem számoltak céltartalék kép-zésével.

A költségvetésen kívüli unióból érkező pénzeszközök 139 617,9 M Ft-ot tesznek ki. Ebből 89 278,6 M Ft az egységes terület alapú támogatások, az agrárpiaci támogatások 30 450,8 M Ft, a „Meglévő politikák” jogcímen nyújtott támoga-tások összege 19 888,5 M Ft (az FVM intervenció nélküli támogatással számolt). Az egységes területalapú támogatások és az agrárpiaci támogatások sajátossá-ga, hogy az EU szabályok alapján a tagállamra előfinanszírozási kötelezettség hárul. A támogatások előfinanszírozását az ÁKK Rt. a finanszírozási tervben fi-gyelembe vette.

Az EMOGA Garancia Részlegéből folyósítandó közvetlen mezőgazdasági támo-gatások 30 százalékpontnyi, nemzeti kiegészítő támogatás összege 93,6 Mrd Ft, amelyet a 2005. évi költségvetésben a tervezési körirat szerint az FVM költség-vetésében a fejezeti kezelésű előirányzatok között külön soron kellett volna megtervezni. Ezzel szemben a tárca 2005. évi költségvetési törvényjavaslatában a kiegészítő nemzeti támogatást a 10.5.2.2 Folyó kiadások és jövedelemtámo-gatások törvényi sor 107 582,2 M Ft előirányzatában jelöli meg. A 2004. évi és azt megelőző évek determinációinak figyelembevétele mellett a 2005. évi tör-vényjavaslat a 2005. évi nemzeti kiegészítő támogatásokra, csak igen korláto-zott mértékben nyújt fedezetet.

A 2004. évi költségvetés tervezésekor a tárca a 76,3 Mrd Ft EMOGA terhére fo-lyósítandó támogatások nemzeti kiegészítő támogatására 91,3 Mrd Ft-tal szá-molt, ami végül nem került be a fejezet 2004. évi költségvetésébe azzal az indo-kolással, hogy a kifizetések csak 2004. decemberében kezdődhetnek meg, így a kiadások gyakorlatilag majd a 2005. évi költségvetést terhelik. Az esetleges tárgyévi kifizetéseket a fentiekben megnevezett fejezeti kezelésű előirányzat 105,5 Mrd Ft összege terhére teljesítik. A 105,5 Mrd Ft támogatási előirányzatot azonban mintegy 80,0 Mrd Ft korábbi években vállalt kötelezettség terhelte.

A tárca, az 50/2003.(IV. 30.) OGY határozat alapján, az EU egyetértésével a 2004. év után kifizetendő nemzeti kiegészítő földalapú támogatást, a 2005. évi költség-vetés terhére a 91/2004. (V. 20.) FVM rendelet szerint, a kereskedelmi bankok közreműködésével előfinanszírozta. Az eddig kifizetett előfinanszírozás összege 46,8 Mrd Ft, melynek költségvetést terhelő lebonyolítási díja mintegy 2,4 Mrd Ft. Az előfinanszírozás lehetőségével a regisztrált termelők 2/3-a élt. A többi termelő

101


várhatóan az EU-s támogatással együtt veszi igénybe a támogatást 2004. decem-ber 1-je és 2005. április 30-a között.

Mindezeket figyelembe véve a 2005. évi 107,6 Mrd Ft előirányzatot terheli a ke-reskedelmi bankok által 2004. évben előfinanszírozott összeg (49,2 Mrd Ft) és az FVM számításai szerint mintegy 20,0 Mrd Ft várható támogatási igénybevétel. A 107,6 Mrd Ft-ból fennmaradó mintegy 38,0 Mrd Ft-ból a 2004. illetve azt megelő-ző évek agrárfinanszírozási és piacra jutási támogatások determinációját kell fi-nanszírozni.

A PM észrevételében jelezte, hogy a fennmaradó rész nem 20,0 Mrd Ft, hanem 44,0 Mrd Ft. Figyelembe véve a 2004, illetve az azt megelőző évek támogatása-inak determinációs igényét is előirányzat átcsoportosítással fedezi a kiadáso-kat.

A 2005. évi költségvetési törvényjavaslatban szereplő 107,6 Mrd Ft nem tartal-maz forrást a 2005. évi nemzeti kiegészítő támogatásra, ezért a tárca várható-an a 2004. évi gyakorlatnak megfelelően a kereskedelmi bankok közreműködé-sével történő előfinanszírozásra kényszerül, ami egyben azt is jelenti, hogy a tárgyévi kötelezettségeket nem tárgyévre tervezett előirányzatok finanszírozzák, hanem ezek a következő évek költségvetését terhelik meg. A 93,6 Mrd Ft-os nemzeti kiegészítő támogatás kiadásként való megtervezése ezzel az összeggel növelné a 2005. évben a központi költségvetés hiányát.

5. BEVÉTELI ELŐIRÁNYZATOK

A fejezetek számára a saját bevételek tervezéséhez a PM nem adott ki keretszámot, arra saját hatáskörben tehettek javaslatot. A tervezé-si köriratban megfogalmazott elvárás volt, hogy a bevételeket – a tapasztalatok alapján – a várható teljesítéshez közelebb álló, reális mértékben, a költségeken alapuló bevételeknél, a tényleges ráfordítással összhangban álló módon, meg-felelő összegben tervezzék meg a tárcák.

A tervezési köriratban felhívták a fejezetek figyelmét arra is, hogy a bevételek meghatározott körét érintő 5%-os mértékű befizetési kötelezettség várhatóan 2-3-szorosára emelkedik.

A bevételek növelésének konkrét teendőit is meghatározták.

A konkrét teendők között szerepelt – az államháztartás egyensúlyi helyzetének javításához szükséges rövid és hosszú távú intézkedésekről szóló 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat 6/b. pontja alapján – a bevételeket szabályozó jogszabályok felülvizsgálata; a bevételek mértékének mélyreható vizsgálata, a térítésmentes szolgáltatások és ellátások körének szűkítése, a fizetésre kötelezettek körének szé-lesítése; a feladatok megvalósításához s szükséges nyilvántartások és önköltség-számítások kialakítása. Ennek keretében a hatósági eljárási, engedélyezési, fel-ügyeleti, ellenőrzési és egyéb szaktevékenységekből szolgáltatásokból származó bevételnek összhangban kell állnia a tevékenység tényleges költségével.

A tárcák egy része – feladataiból és gazdálkodási sajátosságaiból következően – saját bevétel nélkül tervezte meg a következő év költségvetését, mivel azok ese-tiek, nem rendszeresek (OGY, KE, ALB, OBH, GVH).

102


A kiadások forrásigényének bevételekkel való ellensúlyozására csak azoknál a fejezeteknél volt lehetőség, ahol az intézményi körben jelentős a hatósági eljá-rási, engedélyezési, felügyeleti, ellenőrzési és egyéb szaktevékenységekből, szol-gáltatásokból származó bevétel, ezen fejezetek köre viszonylag szűk (IM, OM, PM-PSZÁF).

A fejezetek – ebből következően – a többlet teljesítményekkel elérhető, illetve reálisabb, teljesíthető bevételi előirányzatok tervezésére helyez-ték a hangsúlyt (MKÜ, ME, FVM, GKM, KvVM, KüM, ESZCSM, PM, NKÖM, GYISM, FMM, KSH, MTA). Eseti bevétel növekedést jelenthet egyes fejezeteknél (FVM, GKM) a fejezetek által alapított, vagy jelentősebb tulajdoni hányadú gazdálkodó szervezetek teljes, vagy részleges privatizációja.

Az FVM felügyelete alá tartozó intézmények beruházási, felújítási forrásainak kiegészítésére – az állami feladatok ellátására nem szükséges – nélkülözhető in-gatlanok értékesítésére tettek javaslatot. Ugyancsak döntés született az FVM tu-lajdonosi joggyakorlása és a közvetlen intézményi részvétellel működő 10 társa-ság különböző hányadú tulajdonjogának az értékesítésére.

A GKM fejezetnél az általa alapított gazdálkodó szervezetek (Kereskedelmi Minő-ségellenőrző Intézet Kft., Építőipari Közszolgáltató, Kereskedő és Oktató Kft., Ma-gyar Elektrotechnikai Ellenőrző Intézet Kft., Műszaki Biztonsági Vizsgáló és Tanú-sító Intézet Kft.) teljes, vagy részleges privatizálása várható.

A 2005. évi tervezésnél – az előző évhez hasonlóan – általában jellemző volt a bevételi források szűkülése és ennek következtében a bevéte-lek várható csökkenése, illetve csak szerény mértékű emelkedése. Ennek alapvető oka, hogy a fejezetek irányítása alá tartozó intézmények nagy részénél az alaptevékenység nem díjköteles, vállalkozási tevékenységet nem folytatnak, a pénzeszközátadások mérséklődnek, a szolgáltatási bevételek visz-szaesnek, vagy eseti jellegűek.

Az OGY fejezetnél a tervezett bevétel a kiadások mindössze 2,0%-ának finanszí-rozására nyújt fedezetet. A tervezés során a többletteljesítményekkel elérhető be-vételek, a kiadások finanszírozásában csak elenyésző mértékben érvényesülhet-tek.

Az ESZCSM fejezetnél felmérték az intézmények saját bevételét, amely a 2004. évi előirányzathoz képest 1,8%-kal növekszik.

A PM fejezetnél a saját bevételi előirányzatot az intézmények a 2004. évi eredeti előirányzathoz képest 19,4%-kal magasabb összegben tervezték 2005. évre annak ellenére, hogy a VP 29,2%-os saját bevétel csökkenést tervezett. A 861,0 M Ft ösz-szegű bevételcsökkenés alapvető oka, hogy az EU csatlakozást követően a vám-kezelések száma mintegy 75-80%-kal csökkent, ebből következően az e tevékeny-ségből származó bevételcsökkenés mintegy 80%-os.

Az NKÖM fejezetnél a bevételek jogcímei döntő részben évek óta azonosak, térí-tésmentes szolgáltatás 2004-ig nem volt jellemző. A múzeumok állandó kiállítá-sainak látogatása 2004. május 1-jétől ingyenes lett, a 200,0 M Ft-ra prognoszti-zált bevétel kiesést a Kormány Európa Terve értelmében költségvetési támogatás pótolja. Hatósági szolgáltatásokból keletkező bevétele a Kulturális Örökségvé-delmi Hivatalnak van, amely az intézmény kiadásainak töredékét fedezi.

103


A KSH fejezetnél a 2005. évi tervezett bevételi előirányzat 938,7 M Ft, amely a kiadási előirányzat 6,6%-a. Bevételi forrást jelent a fejezet számára az alaptevé-kenység körében a KSH éves munkatervén túlmenően végzett szolgáltatások el-lenértéke, az állami feladatok ellátása során létrehozott termékek, kiadványok, tanulmányok értékesítési bevétele, a helyiségek bérbeadásának díja stb.

Az MTA fejezet saját bevétele az intézményi pályázatokon alapul. A kutatóinté-zetek, a fejezet intézményi bevételének közel 90%-t biztosítják. Az intézmények-nél nincs szaktevékenységekből, díjakból egyéb hatósági eljárásokból származó bevétel, térítésmentes szolgáltatás.

A fejezetek a bevételi előirányzatok meghatározásához – a tervezési köriratban foglaltaknak megfelelően – felülvizsgálták önköltség számítá-si szabályzataikat, és ennek megfelelően kívánják meghatározni a térítési díjak mértékét (MKÜ, IM, GKM, ESZCSM, PM, FMM, KSH), de tapasztaltuk ennek elmaradását is (OM, NKÖM, IHM).

A bevételek növelésének megalapozását szolgáló jogszabályi előírá-sok módosítása – a helyszíni ellenőrzés lezárásának időszakában – a fejeze-teknél előkészítés alatt állt.

104


B.1.2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK

1. MUNKAERŐPIACI ALAP

1.1. A foglalkoztatási helyzet várható alakulása és tényezői

A foglalkoztatási és az aktivitási ráta alakulását 2004. évben is a stagnálás jel-lemzi. A munkanélküliségi ráta az év közepén 5,9% volt, ami az egy évvel ko-rábbi értékhez képest 0,2%-os növekedést jelez. Az Állami Foglalkoztatási Szol-gálatnál regisztrált munkanélküliek, ezen belül a fiatal pályakezdők, száma kis mértékben emelkedett. Folyó évben a munkaerőpiacon kettős tendencia érvé-nyesül, míg a versenyszférában létszámbővülés tapasztalható, a közszférában folyamatos a létszámcsökkentés. 2004. első felében a foglalkoztatottak száma 3 millió 894 ezer fő volt, mely nagyságrendjében megegyezik az előző év hasonló időszakának értékével. Összességében 2004-ben nem folytatódtak a megelőző év második felében tapasztalt, a foglalkoztatás bővülését jelző folyamatok.

A Magyar Köztársaság Kormánya által az Európai Bizottságnak 2004. májusá-ban benyújtott Konvergencia Program az aktív foglalkoztatáspolitika megvaló-sítását tűzte ki célul, mely nemcsak a munkahelyek számát növeli, hanem a népesség munkavállalási szándékát is erősíti, továbbá a képzettségi szerkezetet a gazdaság munkaerő keresletéhez igazodva változtatja. A Programban meg-határozott további cél, hogy az adórendszer, valamint a TB terhek mérséklése is járuljon hozzá a gazdaság teljesítő képességének fokozásához.

A Munkaerőpiaci Alap Alapkezelője által augusztus 2-ára elkészített költségve-tési terv még nem tartalmazott a Konvergencia Programban kitűzött célok megvalósítását kiemelten szolgáló eszközöket, jogcímeket, illetve ezek forrását.

A benyújtott 2005. évi költségvetési tervben ugyanakkor már több olyan új elem is szerepel, melyek a Konvergencia Programban kitűzött célok el-érését szolgálják és hozzájárulhatnak a jelenlegi foglalkoztatási helyzet pozitív irányú változásaihoz. Ilyen elemek a munkaadók részére adandó társadalom-biztosítási és munkaadói járulékkedvezmény, valamint a közterhek mérséklése (egészségügyi hozzájárulás). Fentiek mellett 2005-ben sor kerül a járulékalap kiterjesztésére, és bevezetik a vállalkozói járulékot.

A tervezett jogszabály módosítások több ponton érintik az MPA 2005-2007. évi költségvetését:

• a 2005. évi adó és járulékszabályozás kialakulóban lévő koncepciója szerint jövő évtől bevezetésre kerül a vállalkozói járulék. A járulék befizetése az Flt. tervezett módosítása alapján az MPA vállalkozói alaprészébe történ-ne, melynek célja a munkanélkülivé vált vállalkozók ellátása és támogatá-sa. A vállalkozói járulék alapja az egyéni és társas vállalkozó egészségbizto-sítási alapot képező jövedelme, de legalább a kötelező legkisebb munkabér 4 %-a. A munkanélküli vállalkozó szolgáltatásra és ellátásra a tervezett jog-szabályban meghatározott idő után és mértékben lenne jogosult. Tervek sze-

105

rint 2005. évben a vállalkozói járulékból származó bevétel 11 187,7 M Ft, ki-adási oldalon járadékkiadással a tervezett szabályozás mellett az Alap nem számol.

• a tervbe vett Flt. módosítás három csoport munkavállalásának elősegí-tését célozza a munkaadók részére adandó TB és munkaadói járulék ked-vezmény nyújtásával (a pályakezdő fiatalok, továbbá a gyermeknevelés, va-lamint a hozzátartozó ápolása céljából igénybevett ellátások megszűnését követően a munkaerőpiacra visszatérők). A tervezett jogszabály módosítás alapján az Alap költségvetésében két új jogcím jelenik meg. A „Normatív já-rulékkedvezmény visszatérítés”, mely felülről nyitott jogcím, ennek terhére a munkáltató a TB járuléknál 50%-os mértékű kedvezményre válik jogosulttá. E jogcímen 5500 M Ft éves kiadással számolnak, mintegy 46 ezer pályakez-dő, valamint 10 ezer „kismama” alkalmazását figyelembe véve. Az „Ötven év felettiek járulékkedvezménye” jogcímen mintegy 24 ezer fő támogatott foglalkoztatását tervezik 2800 M Ft felhasználásával.

• a tervezett EHO csökkentés (1200 Ft/fővel) MPA költségvetését érintő ha-tása a jogszabály módosítás hatályba lépésének időpontjától, valamint mér-tékétől függ. A mérséklésre terv szerint novembertől kerülne sor, ennek az Alap költségvetésére gyakorolt hatása alig érzékelhető.

1.2. Az MPA 2005. évi költségvetésének tervezése

A Munkaerőpiaci Alap kezelője által benyújtott 2005-2007. évekre vonatkozó költségvetési terv a Pénzügyminisztérium Tervezési köriratában szereplő szem-pontok figyelembevételével készült el. Az Alap költségvetésének tervezéséhez PM által megadott sarokpontok – a „0” szaldós GFS egyenleg, a változatlan já-rulék és hozzájárulás mértékek, a tovább növekedett költségvetési befizetési kö-telezettség – az Alapkezelő mozgásterét korlátozzák. Ez különösen az aktív fog-lalkoztatási eszközökre fordítható forrásoknál bír jelentőséggel, melynek nagy-ságrendje kialakításánál nem célszerű a „maradékelv” alkalmazása.

A 2005. évi költségvetési tervben a következő bizonytalansági tényezőket állapítottuk meg:

• Az iskolarendszeren kívüli felnőttoktatás feladatának forrása a költségvetési tervben a szakképzési célú kifizetéseknél szerepel és nem a feladatot ellátó MPA „Aktív foglalkoztatási eszközök” forrásai között. Ennek következtében az Alap 2005-2007. évi költségvetési terve két jogcímnél (az aktív foglalkoz-tatási eszközöknél és a szakképzési célú kifizetéseknél) nem teszi lehetővé a tervezett kiadások összemérését a megelőző időszaki tényadatokkal, illetve a 2004. évi várható kiadással. Az MPA költségvetésének tervezésekor a feladat forrását – az OM tervezése alapján – az FA jogcímnél volna célszerű beállí-tani, ehhez azonban a vonatkozó jogszabály (2003. évi LXXXVI. tv. 9. §) ki-egészítésére lenne szükség.

• A Foglalkoztatási Alaprész bevételei között számításba vett, pályázathoz kö-tődő költségvetési támogatást (8000 M Ft) bizonytalansági tényezőnek tekin-tettük. Ezzel a bevételi forrás a benyújtott költségvetésben már nem is szere-pel.

106


A 2004. évre vonatkozó költségvetési törvény 245 824,6 M Ft-os bevételi elői-rányzata mellett, az Alapkezelő által végzett számítások alapján teljesülés várhatóan 247 425,2 M Ft lesz. A munkaadói járulék összege várakozásaink szerint közel 3702 M Ft-tal, a munkavállalói járulék 1703 M Ft-tal teljesülhet-nek alul. Túlteljesítést várunk az egyéb bevétel jogcímen, valamint a szakkép-zési hozzájárulás címen (ez utóbbinál 4099 M Ft túlteljesítés prognosztizálható számításaink alapján). Az Alap, változatlan ütemű járulék és hozzájárulás be-folyás mellett, év végére 247 771,3 M Ft összes bevételt érhet el.

A 2004. évre vonatkozó költségvetési törvény 245 824,6 M Ft kiadást irányzott elő az MPA költségvetésében. Az Alapkezelő által végzett számítások várható kiadásként 246 668,6 M Ft-ot jeleznek. Megítélésünk szerint a kiadások en-nél magasabb összegben teljesülnek.

Az év első nyolc hónapjának folyamatait figyelembe véve, az MPA ez évi kiadá-sai az Alapkezelő által számítottat meghaladva, elérhetik a 251 300,0 M Ft-ot. Két jogcímnél várható a tervezettet meghaladó kifizetés. Egyrészt a „Szakképzési célú kifizetések”-nél (+3150 M Ft), ahol a magasabb kiadást a tervezettet megha-ladó szakképzési hozzájárulás bevétel alapozza meg, másrészt az automatikusan túlteljesülő jogcímek közül a „Munkanélküli ellátások”-nál, ahol év végére 1500 M Ft körüli többlet kiadás prognosztizálható a tervezetthez képest.

Az Alap 2005. évre vonatkozó tervezési munkálatait az Alapkezelő 2004. augusztus 2-ára elkészített költségvetési javaslata alapján, a benyújtott költségvetésben szereplő változásokat is figyelembe véve véleményeztük. Az Alapkezelő a 2005. évre vonatkozó benyújtott költségvetésben - „0” GFS egyen-leg mellett – eredetileg 287 741,4 M Ft-os főösszeget tervezett.

Az Alapkezelő a 2005. évi bevételi tervszámokat a Tervezési köriratban megha-tározott paraméterek figyelembevételével alakította ki, a korábbi évek gyakor-latának megfelelően a makrogazdasági folyamatokat figyelembe vette.

Lehetőségeit behatárolta a „0” szaldós követelmény, valamint a kiadások kö-zött előírt 78 000 M Ft-os központi költségvetési befizetési kötelezettség. A bevé-telek alakulásánál két szempontot alkalmazott: a 2004. évi előirányzatok 100%-os teljesülésével számolt (kivétel a rehabilitációs hozzájárulás, a szak-képzési egyéb bevétel, valamint a bérgarancia támogatás törlesztése), valamint a körirat szerinti legmagasabb mértékekkel tervezte a 2005. évi bevételi adato-kat.

A munkaadói járulék és munkavállalói járulék számításánál a szabályozás változatlansága esetén a számítás alapja a vállalkozói és a költségvetési szféra bértömege. A szakképzési hozzájárulásból származó bevételek tervezése a vár-ható teljesítéshez képest 24%-os szinten történt. A járulékok képezik a 2005. év-re tervezett központi költségvetési befizetés, a Nyugdíjbiztosítási Alapnak törté-nő átadás, az aktív foglalkoztatási eszközök, az Európai Uniós társfinanszíro-zás, valamint a munkanélküli ellátások forrását. A Munkaerőpiaci szervezet-nek történő pénzeszközátadás 20 689,9 M Ft-ot, az OMMF átadás 396,6 M Ft-ot tesz ki.

Az Alapkezelő 2005. évre összességében 13,4%-os bevételnövekménnyel szá-mol.

107

Az Alap benyújtotta pályázatát a kormányzati belső pályázati rendszerben költ-ségvetési támogatásra (8000 M Ft). A pályázattal kapcsolatosan a 2183/2004. (VII. 21.) számú, a 2005. évi költségvetés fejezeti keretszámairól szóló Korm. ha-tározat előírta ”6. A kormányzati belső pályázati rendszerre rendelkezésre álló keret elosztása a fejezetek felügyeletét ellátó szervek által rangsorolt programok alapján történik. Előnyben kell részesíteni azon programokat, amelyek felhasz-nálása decentralizáltan, a kedvezményezettekhez legközelebbi szintű döntésekkel valósul meg”. A benyújtott költségvetés ilyen bevételi forrással már nem számol.

A T/11 700. számon benyújtott költségvetési törvényjavaslat az MPA 2005. évi költségvetésére 278 703,8 M Ft kiadást (és azzal megegyező összegű bevételi előirányzatot) tartalmaz.

A Foglalkoztatási Alaprész (FA) tervezett kiadási előirányzata 50 000,0 M Ft, ami szerkezeti okok miatt nem hasonlítható össze a megelőző időszaki tény adatokkal (nem tartalmazza az iskolarendszeren kívüli felnőttok-tatásra átveendő keretet). Az Alap 2005. évi költségvetésében az aktív foglal-koztatási eszközök között munkahelyteremtő beruházásokra csak ez az összeg állna rendelkezésére. A költségvetési támogatás elmaradása miatt, reálértéken az aktív foglalkoztatási célokra fordított kiadások mérséklődésével kell számol-ni. Fentieken felül, kiegészítő forrásnak tekinthető az EU társfinanszírozáshoz történő forrásátadás összege is (a munkanélküliség kezelését célzó MPA FA for-rás és az FKA forrásból finanszírozott EU társfinanszírozás felnőttképzési kere-te).

Az FA decentralizált keretének kialakítását az Alapkezelőnél alapos előkészítő munka előzte meg. A központi és e decentralizált keret arányáról és végső ösz-szegéről az elfogadott költségvetés ismeretében év végén a MAT hoz döntést. A tervek alapján az FA decentralizált keretéből rendelkezésre álló 2005. évi forrás nagyságrendje várhatóan megegyezik a folyó évivel. Ebből, figyelembe véve a háttérszámítások alapján a különböző aktív eszközöknél egy főre számított támogatási összeg növekedését, a következő évben az e forrásból finanszírozott, aktív eszközök által érintett létszámnál ismét csökkenés prognosztizálható.

A szakképzési célú kifizetések tervezett összege 21 832,4 M Ft. A bérgarancia alaprész kiadási előirányzata 4200,0 M Ft.

A Szolidaritási Alaprész 2005. évi kiadásait az Alapkezelő 80 304,0 M Ft-ban jelölte meg. Az Alaprész kiadásait meghatározó munkanélküli járadéknál, valamint az álláskeresést ösztönző juttatásban részesülőknél, a jogosultak szá-mának folyó évi alakulását figyelembe véve, a költségvetési tervbe beállított kiadás kismértékben túlteljesülhet. Az Alapkezelő, a TK-nak megfelelően, mindkét ellátási formánál a folyó évivel megegyező TB járulék és EHO kiadás-sal számolt. A vizsgálat idején is folyó jogszabály-módosítási munka alapján, a fix összegű EHO jövő évi csökkentése csak novembertől várható, ennek hatása a két említett ellátás után – munkanélküli járadék és az álláskeresést ösztönző juttatás – fizetendő EHO tehernél alig érzékelhető.

108


A 2005. évi költségvetés fejezeti keretszámairól szóló 2183/2004. (VII. 21.) szá-mú, a Korm. határozat, illetőleg a Körirat a Munkaerőpiaci Alap 2005-ben teljesítendő költségvetési befizetési kötelezettségének10 összegét 78 000,0 M Ft-ban írta elő. A benyújtott költségvetés azonban már 81 300,0 M Ft-os

befizetési kötelezettséget tartalmaz. A 2004. évi 67 896,0 M Ft-hoz képest ez további 13 204,0 M Ft összegű elvonást jelent. (Az MPA bevételeinek 28,3%-át fizeti be a központi költségvetésbe.)

Ebből 52 000,0 M Ft a befizetés a „Megváltozott munkaképességű sze-mélyek foglalkoztatásának támogatása” jogcímen, valamint együttesen 29 300,0 M Ft a befizetés az aktív korúak rendszeres szociális segélyezése, a közcélú munkavégzés kiadásai és a munkanélküli ellátórendszer átalakításá-hoz kötődő igazgatási feladatok jogcímeken. Az MPA költségvetési javaslatá-nak „a munkanélküli ellátórendszer változásával összefüggő költ-ségvetési befizetés” címe e jogcímeket megbontva már nem tartalmazza.

A 8/1983. EÜM-PM együttes rendelet által a megváltozott munkaképessé-gűek foglalkoztatásának elősegítésére kialakított dotációs rendszer a korábbi társadalmi-gazdasági viszonyok, a teljes foglalkoztatás körülményei között szü-letett. E támogatási forma nem ösztönzött valós rehabilitációra. Ez a szabályo-zás a megváltozott társadalmi gazdasági körülmények és munkaerőpiaci vi-szonyok között idejét múlttá vált. A támogatási rendszeren belül a célszerveze-tek támogatása aránytalanul magas úgy, hogy valójában nem is tekinthetők az EU-értelmezések szerint valódi védett szervezeteknek. Ezért szükséges a védett szervezetek újradefiniálása és a jelenlegi célszervezetek akkreditálási eljáráson keresztüli újraminősítése. A terápiás foglakoztatást le kell választani az ered-ményérdekeltségű foglalkozástól, nincs helye a dotációs rendszerben.

A szervezetek követelmény nélküli támogatása helyett a megváltozott munka-képességű személyek tényleges rehabilitációs foglalkoztatását segítő, az ezzel kapcsolatos többletterhek kompenzálását szolgáló támogatási rendszer kialakí-tására van szükség. A normatív alapon működő támogatási rendszer változat-lanságát feltételezve az éves támogatási igény további növekedésével lehet számolni. Az MPA az előírt 52 000,0 M Ft költségvetési befizetést tervezte meg 2006-ig.

A jelenleg működő normatív támogatási rendszer finanszírozása eddig a PM fe-jezetből történt, az MPA költségvetési befizetésével. A költségvetési és MPA for-rásokból finanszírozandó új támogatási adatok 2005-ben az FMM fejezetben szerepelnek, amit a foglalkoztatáspolitika szempontjából szakmailag indokolt-nak tartunk.

10 A Munkaerőpiaci Alap működésének ellenőrzéséről 2004. júliusában közzétett 0439 sz. jelentésünk megállapította, hogy az Alapból kivont pénzeszközök nagyságrendje, aránya 1999 és 2003. között növekedett. Az Alap pénzeszközeinek törvényben előírt egységes kezelése, így csak részben érvényesült, mert az Alap olyan feladatokat finan-szíroz, amelyeknek teljesülésére, felhasználására, ellenőrzésére az Alapkezelőnek nincs befolyása.

109

Pénzügyi oldalról vizsgálva ugyanakkor a kialakított megoldást ellentmondá-sosnak érezzük. A fejezet 9. címének 1. alcíme a megváltozott munkaképessé-gűek foglalkoztatásának támogatására 52 000,0 M Ft-os kiadási előirányzatot tartalmaz. A normaszöveg 46. § (4) bekezdése értelmében a kiadási előirányzat a fejezet más előirányzatainak terhére történő átcsoportosítással (az 50. § (9) bekezdés szerint) léphető túl.

A 2004. évben a PM fejezetben szereplő teljes támogatási előirányzat 40 860,0 M Ft, amiből az MPA befizetése 31 613,5 M Ft-ot fedezne (vagyis nem a kiadások teljes összegét). Az előzetes adatok azt mutatják, hogy a 2004. évi támogatási igény lényegesen meghaladja a tervezett szintet, elérheti a 60 000,0 M Ft-ot is. Hasonló tendencia esetén előfordulhat, hogy 2005-ben az 52 000,0 M Ft-os elői-rányzat kevésnek bizonyul és a többletet átcsoportosítással nem lehet előterem-teni.

A munkanélküli ellátórendszer változásával összefüggő költségvetési befi-zetési kötelezettség összességében 29 300 M Ft – mely nincs jogcímekre bontva.

Az MPA 2005. évi költségvetési tervében a Nyugdíjbiztosítási Alap részére – korengedményes nyugdíjak kifizetésénél keletkező folyó hiány megtérítésére – 730 M Ft-ot állítottak be. Ez megfelel a 2004. évi tervezésnél prognosztizált ösz-szegnek.

A Foglalkoztatási Hivatal és a munkaügyi központok működését az FMM fejezetnek történő átadással az MPA finanszírozza. Az MPA költségveté-séből az Állami Foglalkoztatási Szolgálat működésére és fejlesztésére átadott összeg (2005-ben 20 689,9 M Ft) bevételként a központi költségvetés FMM feje-zet 2. 3. címében jelenik meg. További felhalmozási kiadások MPA-ból finan-szírozott forrását jelenti az FMM fejezet 8 cím 3. 4. alcím.

Az MPA-ból finanszírozott működési kiadásokat az FMM Gazdasági Főigazga-tósága tervezte. Tervezésnél betartották a Tervezési köriratban előírtakat. Az ÁFSZ működését illetően 20 M Ft zárolása történt meg.

A Főigazgatóság a működést illetően 5%-os támogatás előirányzat csökkentést tervezett. A létszám és a személyi juttatások kiadásait és annak kapcsolódó já-rulékait az FMM az ÁFSZ-t illetően megtervezte, a 13. havi illetmény biztosítá-sáról, a 2005. január 1-jén hatályba lépő illetményemelés fedezetéről gondos-kodott. A munkaügyi szervezetben létszámleépítést nem terveznek. A munka-ügyi szervezet tervezett létszáma 3994 fő, mely megegyezik a 2004. évi korrigált engedélyezett létszámkerettel. Az Unióhoz való csatlakozással 450 főt érintő többletfeladat jelentkezett a szervezetben. A feladatellátást a munkaerőpiaci szervezet változatlan létszámmal fogja végezni.

Az Állami Foglalkoztatási Szolgálat működését érintően az MPA forrásokból történő finanszírozásra két pályázatot: 1187,5 M Ft összegben az ÁFSZ fejleszté-si program, továbbá 237,5 M Ft összegben pályáztak támogatásra az ÁFSZ mű-ködési tartalékaként rendkívüli feladatok ellátására.

Az európai uniós források felhasználásához hazai forrásként az MPA hozzájárulása szerepel 2004-ben. A 2004. évi költségvetésben beterve-zett 5567,4 M Ft összesen 22 270 M Ft felhasználását teszi lehetővé. 2004. fo-

110


lyamán egyetlen szerződés kötetett meg a munkaerőpiaci szervezetek fejlesztése program keretében, amelynek során az Irányító Hatóság 1632 M Ft előleg fo-lyósítását engedélyezte. Ennek hazai forrása az MPA átadása az EU társfinan-szírozásra volt. A 2005. évi tervezésnél az Alap teherbíró képességét figyelembe kellett venni, így a 2005. évi MPA hozzájárulás 2 részre oszlik, első részét, a munkanélküliség kezelését az FA alaprész (4591 M Ft), második részét, a Fel-nőttképzés és szakképzés fejlesztése programokat az FKA Alaprész (2016 M Ft) finanszírozza.

A HEF OP aktív munkaerőpiaci prioritás tekintetében hazai forrásként nem támaszkodhat az MPA társfinanszírozására teljes egészében, tekintettel arra, hogy a hagyományos kiadási kötelezettségek és legfőképp a költségvetési befi-zetési kötelezettségek behatárolják az Alap fizetőképességét.

1260/1999. EK rendelet addicionalitásra vonatkozó cikkelyének értelmében a tényleges gazdasági hatás elérése érdekében az uniós támogatások nem lép-hetnek a tagállam köz-, illetve azzal egyenértékű strukturális kiadásai helyébe. E célból a Bizottság és az érintett tagállam meghatározza a kiadásoknak azt a szintjét, amelyet a tagállamnak a programozási időszak folyamán összességé-ben fenn kell tartania. Főszabályként a kiadások szintjének legalább meg kell egyeznie az előző programozási időszakban elért, reálértéken számított átlagos éves kiadások összegével. Az aktív munkapiaci eszközök reálértéken csökkenni látszanak (népgazdasági szinten nem tudjuk megítélni), így felmerül annak a veszélye, hogy az Európai Unióval az erre vonatkozó megállapodás nem lesz tartható.

Új jogcímként, a járulékkedvezmény visszatérítésekre összességében 8300,0 M Ft-os kiadási előirányzat szerepel. A szabályozás jelenleg még kidol-gozatlan és az igénybevételre is csak becslések vannak, a megalapozottság így kérdéses.

2. KÖZPONTI NUKLEÁRIS PÉNZÜGYI ALAP

Az Alap 2005. évi előirányzatai és 2006-2007. évekre számszerűsített elképzelé-sei a Radioaktív Hulladékokat Kezelő Közhasznú Társaság (Kht.) által elkészí-tett, az Alapból finanszírozandó tevékenységek negyedik közép és hosszú távú tervében szereplő költségbecslések alapján készültek.

A KNPA Szakbizottsága 2004. május 12-i ülésén értékelte a Kht. negyedik kö-zép- és hosszú távú tervét és azt jóváhagyásra javasolta az Alappal rendelkező miniszternek. A belügyminiszter 2004. május 26.-án jóváhagyta a tervet.

Az Alap 2005. évi tervezett 29 506,1 M Ft bevétele három előirányzatból áll. A Paksi Atomerőmű Rt. befizetése képezi a legnagyobb tételt 23 709,6 M Ft-tal, amely a Magyar Energia Hivatal egyetértésével került megállapításra. Az engedélyesek befizetéseiből várható bevétel 6,5 M Ft. A tervezett központi költ-ségvetési támogatás 5790,0 M Ft, amely összeget a Magyar Államkincstárral egyeztették. A tervezett bevételi előirányzatok teljesíthetőek. A központi költ-ségvetési támogatás az értékállóságot biztosítja.

111

Ennek alapján az Alap augusztus 2-án benyújtott költségvetési tervezetén szep-tember 22-én alapvető változtatásokat hajtottak végre (a kiadási oldalon). Az Alap tervezett 2005. évi kiadása 11 110,6 M Ft, amely a 2004. évi várha-tó kiadásnak 114,0%-a. Az Alap 2005. évi költségvetési tervjavaslata nem vette figyelembe a tervezési körirat követelményét. A tervezési körirat az Alap költ-ségvetési tervezeténél előírta, hogy a kiadásokat úgy kell megtervezni, hogy az előző évihez képest 8%-os növekményt lehet figyelembe venni. Meg kell jegyezni, hogy ez a követelmény a 2005. évi költségvetési fejezeti ke-retszámokról szóló 2183/2004 (VII. 21.) Korm. határozatban nem jelent meg. A helyszíni vizsgálat lezárásáig a PM javaslatát nem ismertük.

A változtatások miatt a kis és közepes aktivitású hulladéktároló (Bátaapáti) be-fejezési határidejét (2008. év) tartani nem lehet. A nagy aktivitású radioaktív hulladéktároló további kutatása pedig leállhat.

A kiadásokból felhalmozási célra 8176,6 M Ft-ot (73,6%), működésre 2934,0 M Ft-ot terveztek.

A tervezett 2005. évi működési kiadás csaknem 20%-kal (483,9 M Ft-tal) maga-sabb az előző évinél. A Kht. és a hulladéktárolók működése 6,1%-kal (106,7 M Ft) növekedett 2004-hez képest. A felügyeleti díj fizetés 29,3 M Ft-tal (11,3%-kal) emelkedik. Az önkormányzatok támogatása 336,9 M Ft-tal több az előző évinél, amit a felhalmozási kiadások növekedése indokol. A tervezett tá-mogatási összeg a felhalmozási kiadások 8,7%-a. Az alapkezelő működési kia-dása 65,0 M Ft, amely 20,4%-os növekedést jelent 2004-hez képest.

A 2005. évi bevételek 62,3%-a (18 395,5 M Ft) a jövőbeni feladatokhoz szüksé-ges tartalékot növeli. Az Alap 2005. év végi tervezett felhalmozott pénz-eszköze 83 418,0 M Ft-ra emelkedik.

3. WESSELÉNYI MIKLÓS ÁR- ÉS BELVÍZVÉDELMI KÁRTALANÍTÁSI

ALAP

Az Alap létrehozásakor a fő kiindulópontot a Magyarországon található árvíz-veszélyes területen épült lakóházak sokasága, és ezek veszélyeztetettsége jelen-tette. Az objektív adatok 200 ezer veszélyeztetett területen lévő ingatlant mutat-tak. E számból kiindulva azzal számoltak, hogy 3 éven belül 84 ezer szerződés megkötésére kerülhet sor. Az idei működés tapasztalatai rámutattak arra, hogy ez nem valósul meg. Ennek fő okait a következőkben látják:

• az ingatlant már üzleti alapon biztosították a tulajdonosok;

• fizetőképes kereslet hiánya;

• inkább bíznak az állami gondoskodásban, így nem hajlandók öngondosko-dásra (pl.: Hernád-menti települések Vis maior alapból történő kártalanítá-sa);

• sokan - pl. az árvizek idején megemelkedett vízszint miatt - „csak” belvíz ál-tal veszélyeztetettek, és nem felelnek meg a törvényi kritériumoknak, mert kicsi a valószínűsége, hogy házukat „medréből kilépő” vízfolyás önti el;

• vagy általában véve belvíz által inkább fenyegetettek.

112


Az Alap jövőbeni potenciális ügyfélkörének újrabecsléséhez ezeknek a hatá-soknak a számszerűsítésére is szükség lenne, ami komoly korlátokba ütközik (pl. adatvédelem a már üzleti alapon biztosított ingatlanok vonatkozásában il-letve az önbevalláson alapuló felmérés külön költségei, hibaszázaléka). E nél-kül inkább a meglévő tapasztalatokra, mint az objektív számokra érdemes ha-gyatkozni a tervezésnél, nemcsak a költségvetés, de az Alap jövőjének vonatko-zásában is, azonban ebből még kevés áll rendelkezésre (alig több, mint féléves működés). Ez nagyfokú bizonytalanságot eredményez.

Fentieket tekintetbe véve az Alap 2005. évi tervezésénél figyelembe vették az Alap szempontjából legfontosabb befolyásoló tényezőket.

A bevételeket és a kiadásokat 90,0 M Ft-ban határozták meg. Bevételi oldalon a saját bevételek tervezése részben az idei tapasztalatokon alapul. A költségvetési támogatási igényt is az eddigieknél alacsonyabban határozták meg.

A kiadások előirányzat az Alapkezelő – idei működést alapul vevő és bizonyos újítások bevezetését is tervező – kalkulációin alapszik. A kiadások 25%-a bér és járulék, további 12%-ának (tételesen el nem számolható költség, könyvvizsgá-lati díj) felmerülése biztosan várható. A kiadások 30%-a (programozási feladat-tal együtt 46%-a) olyan kiadás, amilyen jellegűvel számolni kell (marketing, újsághirdetés, tárgyi eszköz beszerzés, tanácsadás), azonban felhasználása, pontosabban felhasználásának mértéke bizonytalan. A kiadások 16%-a a szer-ződések számának függvényében merül fel (MÁK költség és megbízotti díj). Az Alapkezelő szerint nagyban megkönnyíti az Alap működtetését, és csökkenti a költségeit, hogy használja a Kincstár egyes „szolgáltatásait”.

A 2003. évi zárszámadáshoz leírt megfontolások ma is időszerűek: a Wesselé-nyi Alap annak ellenére, hogy biztosítási konstrukcióhoz hasonló elven műkö-dik nem biztosítás. A valószínűség-számítással felmért károk és az ezzel arányos díjfizetés elve nem érvényesül.

Az eddigi 2004-es tapasztalatokból az is nyilvánvaló, hogy a szerződésekből származó bevétel egyes esetekben (új szerződéseknél) a szerződés megkötésének költségeit sem fedezi. Új szerződés megkötése esetén a MÁK szerződéskötési költ-sége 10 000 Ft/szerződés, de ha a szerződés-előkészítésben megbízott is közre-működött, akkor ez várhatóan 20 000 Ft/szerződés kiadást jelent az Alapnak. Ezzel szemben a (jövő évre számolt adatokból kiindulva) 10 000 Ft bevétel vár-ható egy szerződés után - teljes évre. A régi szerződések kezelési költsége 5000 Ft évente, a szemben álló bevétel szintén átlagosan 10 000 Ft. Ideális esetben e ré-gi szerződések díjtöbblete fedezi az új szerződések megkötésével járó költségeket, és ez által a szerződések kezeléséhez kapcsolódó egyenleg nulla.

A díjak (rendszeres befizetések) az Alap működtetését akkor fedeznék, ha 10 ezer szerződése lenne az Alapnak átlagosan évi 10 000 Ft befizetéssel, amelyből 50 M Ft a kezelési költség lenne, a fennmaradó 50 M Ft az Alapkeze-lő egyéb működési költségeit fedezné. Ez sajnos a távoli jövőben is elképzelhe-tetlen. Ennek tükrében az Alapból történő kártalanítások megtérülésére nincs esély.

113

Ezeket a hátrányokat az Alapkezelő (egyébként célratörő) tevékenysége és gon-dos gazdálkodása nem képes „leküzdeni”. Fenntartjuk azt a véleményünket, hogy át kell tekinteni az Alap eddigi működését, és döntést kell hozni a konst-rukció megtartására, átalakítására, illetőleg annak megszüntetésére.

4. KUTATÁSI ÉS TECHNOLÓGIAI INNOVÁCIÓS ALAP

A Kutatási és Technológiai Innovációs Alapról szóló 2003. évi XC. törvény 2004. január 1-jétől lépett hatályba. A vállalkozások innovációs tevékenysége támogatásának célja, hogy elősegítse az új tudás és technológia gyors gazda-sági hasznosítását.

Az Alap létrehozása az Oktatási Minisztérium, korábban fejezeti keze-lésű előirányzatait „váltotta ki” (a Műszaki Fejlesztési célelőirányzatot és a Nemzeti Kutatási és Fejlesztési Programok előirányzatot). Ezek helyébe az Alap bevételi oldalán a központi költségvetésből évente nyújtott állami támo-gatás lépett.

Az Alap forrását képezi (a törvény 2. §-a értelmében) a gazdasági társaságok által befizetett innovációs járulék, a tárgyévet megelőző év maradványa, belföldi és külföldi természetes és jogi személyek, jogi személyiséggel nem ren-delkező gazdasági társaságok befizetései, adományai, segélyei, a nyújtott tá-mogatások visszatérítése, a kapott részesedés és egyéb bevételek. Az Alap fel-használására vonatkozó előírásokat a törvény 8. és 9. §-ai tartalmaz-zák.

Az Alap feletti rendelkezési jogot az oktatási miniszter gyakorolja és felelős annak felhasználásáért. Rendelkezési jogát a miniszter – a működtetéssel kapcsolatos feladatok körében – a Nemzeti Kutatási és Technológiai Hi-vatal elnökére ruházza át (alapkezelő).

A Hivatal 2005-től fejezeti jogosítványokkal rendelkezik, a központi költségve-tés XXXIV. fejezeteként. A fejezet kiadási főösszege 2005-re vonatkozóan 15 994,4 M Ft, amiből 3747,5 M Ft a működéssel és az alapkezeléssel kapcsola-tos, 12 196,9 M Ft pedig az Alap központi költségvetésből történő támogatásá-nak összege.

Az Alapot a Kvtv. eredetileg benyújtott tervezete még nem tartalmazta. Az új elkülönített állami pénzalap létrehozásáról szóló rendelkezések módosító indít-ványként, utólag kerültek a költségvetési törvénybe. A 2004. évi bevételi és a kiadási előirányzatot az Országgyűlés 26 667,7 M Ft-os főösszeggel hagyta jóvá.

A 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozattal előírt zárolás az Alap kiadá-si előirányzatait is csökkentette, így a 2004. évi módosított előirányzat 24 105,9 M Ft-ra változott.

Az alapkezelő a PM előírásainak megfelelően, az augusztus 2-ai határidőre ösz-szeállította az Alap 2005. évre szóló költségvetési javaslatát. A Körirat a terve-zési háttérszámítások elvégzéséhez sajátos szempontot nem határozott meg.

114


Az Alap 2004. évi várható bevételei lényegesen meghaladják a módosított előirányzatot. Többletbevétel képződik az Alap javára befizetett innová-ciós járulékból (az éves bevételi előirányzat az év első nyolc hónapjában tel-jesült, ami egyúttal a tervezés pontatlanságára is utal). A járulékbevétel össze-ge a tervezett 10,8 Mrd Ft-tal szemben előre láthatóan 13,8 Mrd Ft lesz. A bevételeket növeli az OM érintett fejezeti kezelésű előirányzatainak 2003. évi 5857,5 M Ft-os maradványa, ami az Alap költségvetésében átvett pénzeszközként jelenik meg.

A kiadások várható összege 27 289,7 M Ft, szintén meghaladja a módosí-tott előirányzatot.

A 2005. évi költségvetés tervezésénél az alapkezelő a költségvetési támo-gatás változatlanságával és az innovációs járulékból befolyó dinamikusan nö-vekvő bevételekkel számolt. Ennek eredményeként a szeptember 27-én átadott számításai szerint (amely adatok azonosak a költségvetési törvényjavaslatban foglaltakkal) a bevételek és a kiadások előirányzatát 36 818,3 M Ft-ban határozta meg, a kiadásokat az alábbi nyolc célhoz kapcsolva:

• vállalkozások K+F és innovációs tevékenységének támogatása (8989,1 M Ft);

• a regionális innováció támogatása (7950,7 M Ft);

• innovációs és kutatási partnerség, hálózatépítés, infrastruktúra és mobilitás (3653,6 M Ft);

• K+F eredmények elterjesztése, gazdasági és társadalmi hasznosítása (280,0 M Ft);

• Nemzeti Kutatási és Fejlesztési programok (13 600,0 M Ft);

• nemzetközi együttműködésből eredő feladatok (919,9 M Ft);

• alapkezelőnek átadott pénzeszköz (1215,0 M Ft);

• új fejlesztési tervekre való felkészülés támogatása (210,0 M Ft).

A bevételek között az innovációs járulék 23 423,2 M Ft, valamint a költségveté-si támogatás 12 196,9 M Ft. A járulékbevételek előirányzatát az Alap 2005. évi költségvetése szempontjából bizonytalansági tényezőnek tekintjük.

A tervezéssel egy időben zajlott ugyanis a 2003. évi XC. törvény módosítá-sa (amihez 40-nél több módosító indítványt nyújtottak be) és parlamenti elfo-gadása. A módosítás a járulékfizetés mértékét, a járulékfizetésre kötelezettek, il-letőleg a kedvezményezettek körét egyaránt érinti, ami a bevételi és a kiadási oldal alakulására is hatással lehet.

115


B.1.3. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS PÉNZÜGYI ALAPJAI

1. A TERVEZÉS FOLYAMATA, EGYSÉGES SZEMPONTJAI

Az Áht. 51. § (1) bekezdésében foglaltak szerint „a társadalombiztosítás pénz-ügyi alapjainak kezelői alaponként az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter közreműködésével elkészített társadalombiztosítás pénzügyi alapjai költségvetésének részletes tervezetét a költségvetési irányelvek szerint állítja ösz-sze".

A 2005. évi költségvetés fejezeti keretszámairól szóló 2183/2004. (VII. 21.) Korm. határozat a társadalombiztosítási alrendszerre vonatkozóan annyit említ, hogy a tervezésnél „a nyugellátásokat (beleértve a 13. havi nyugdíj há-romheti összegét), a GYED, a gyógyszertámogatás kiadásának determinált nö-vekményeit, a gyógyító-megelőző ellátás előirányzatánál a 2004. évi korrigált előirányzatot, valamint a határozat 3. pontja szerinti bérfejlesztést, a működési kiadások tervezésénél a központi költségvetési szervekre vonatkozó előírásokat kell figyelembe venni.”

A PM Tervezési körirata mindkét alapra „általános tervezési szempont-ként” tartalmazta, hogy a 2005. évi előirányzatok megalapozásához meg kell tervezni a bázist képező 2004. évi várható adatokat. Külön kellett tervezni és megjeleníteni a 13. havi nyugellátásra szolgáló összeget. A Körirat felsorolta mindazokat az adatlapokat, táblázatokat, amelyeken az előirányzatok tervezé-sét egyenként, illetve összesített formában le kell vezetni, megadva a tervezés alapvető makro-paramétereit.

A Köritattal egyidejűleg a két alapkezelőt levélben értesítették az Ny. és az E. Alap kiadási főösszegének (ezen belül a működési támogatás összegének) keretszámairól. A megadott összeg egyfajta alap előirányzatot jelentett, érte-lemszerűen nem tartalmazta (nem tartalmazhatta) a kormányzati pályázati rendszer keretében elnyerhető (előterjesztett és elbírált) többletek összegeit.

Az instrukciók alapján az előírt augusztus 2-ai határidőre az ONYF és az OEP elkészítette és a PM-nek benyújtotta az Ny. és az E. Alap költségve-tési javaslatát, az előírt táblázatokkal és adatlapokkal együtt. Az OEP eseté-ben ez a pályázati adatlapokat is magában foglalta.

A költségvetési javaslat indoklási része elkészítésének határideje augusztus 23. volt. Ezt azonban csak az ONYF tudta teljesíteni. Az OEP az E. Alap költségveté-se tervezésének folyamatát végigkísérő bizonytalanság, az egyeztetések, az ellá-tási és a működési szektort egyaránt érintő pályázatok elbírálásának elhúzódá-sa miatt, a határidőket nem tudta tartani, illetve a helyzetre való tekintettel azokat a PM többször is módosította.

116


Egyes költségvetési előirányzatokat (következésképpen az alapok főösszegeit) érintően még szeptember végén, sőt (miután a költségvetési törvényjavaslat szeptember 30-ai benyújtására nem került sor) október első hetében is vol-tak nyitott kérdések, nem álltak rendelkezésre a háttérszámítások, továbbá a költségvetési javaslat indoklása.

Véleményünk kialakításakor főként az alapkezelőktől kapott adatokat, háttér-anyagokat és számításokat tudtuk felhasználni. A PM-nél csak a szóbeli tájéko-zódásra volt módunk. A pénzügyminiszter által a Kormány elé terjesztett költ-ségvetési javaslatot, az adó és járuléktörvény módosításokat, illetőleg a társa-dalombiztosítási jogszabályváltozásokat, az ezekhez kapcsolódó háttérszámítá-sokat sem volt lehetőségünk megismerni. Az Országgyűlésnek benyújtott T/11 700 sz. törvényjavaslat alapján, a véleményt október 7. után pontosítottuk.

2. A NYUGDÍJBIZTOSÍTÁSI ALAP KÖLTSÉGVETÉSE

2.1. A tervezés feltételei az Ny. Alapnál

A PM által július 15-én megadott „sarokszám” 1 834 701,7 M Ft volt. Az Ny. Alap 2005. évi költségvetési javaslata először két változatban készült.

Az ONYF költségvetési javaslata, „A” változatban a PM keretösszegéhez igazo-dott, a „B” változatban az előbbinél 20 135,1 M Ft-tal magasabb összeget, 1 854 836,8 M Ft-ot tervezett, mindkettőben nulla egyenleggel. A két változat közötti különbséget a 2004. évi 1%-os kiegészítő nyugdíjemelés, illetve annak a 2005. évi hatása jelenti.

Az Ny. Alap 2005. évi költségvetése, a PM szeptember 16-ai levelében foglaltak szerint a korábban megadott kiadási keretösszegen felül, további 14 476,1 M Ft-tal emelkedett, ami az ellátási és a működési költségvetést érintően egyaránt „elismert kiadási többlet”, nem kapcsolódik a kormányzati pályázati rendszer-hez. A többlettel számított főösszeg így 1 849 177,8 M Ft volt.

Az ONYF számításait, elemzéseit folyamatában megismerve, azokat megalapo-zottnak tekintettük. A benyújtott költségvetési javaslatban 1 853 473,8 M Ft szerepel, ami az ONYF „B” változatához közelebb eső szám.

A bevételek tervezését az ONYF a megadott paraméterek alapján végezte el, változatlan munkáltatói (18%) és egyéni (8,5%, magánnyugdíj-pénztári tagok esetében 0,5%) járulékmértékkel, illetőleg keresettömeg-növekedés figyelembe vételével.

A kiadások tervezésénél a Körirat szerint a társadalombiztosítási nyugellá-tásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 6/A. és a 62. §-aiból következő intézkedé-sekkel kell számolni. Figyelembe kell venni a létszámváltozás és a cserélődés miatti hatásokat és az özvegyi nyugdíj mértékének emelése miatti áthúzódó hatást is.

117


2.2. Az Ny. Alap bevételei

Az ONYF az Ny. Alap 2005. évi költségvetését és a 2006-2007. évek irányszáma-it nulla egyenleggel tervezte. Az Áht. 86. § (10) bekezdésében foglalt garanciális szabály érvényesítése miatt – a tervezéskor – a bevételi és a kiadási főösszeg megegyezik.

A költségvetési tervezés egyik kulcskérdése a bázis (előző évi várha-tó) adatok minél pontosabb meghatározása. Ez a bevételek esetében különösen fontos.

A Kvtv. az Ny. Alap 2004. évi bevételi és kiadási előirányzatát 1 668 914,4 M Ft-ban állapította meg. A bevételek várható összege ennél ki-sebb, várhatóan 1 649 821,1 M Ft lesz. Az elmaradás döntően a járulékbevéte-lek alakulásával függ össze.

A járulék és a hozzájárulás bevételek 2004. évi tervezett összege 1 327 028,0 M Ft volt. A járulékbevételeket 6-8%-os bruttó átlagkereset növeke-dési mértékkel kellett tervezni. A Köriratban a 2004. évi várható keresetnöveke-dési index 7-9%. Ez – megfelelő (2003. évi) bázisadat esetén - az előirányzathoz képest bevételi többletet jelenthetne, ám a bevételek 01.-08. havi tényadatai alapján, az év hátra lévő részében a „szokásos” dinamikát feltételezve, a terv teljesülése nem várható. Az év első nyolc hónapjában a járulék és hozzájá-rulás bevételek összege 857 552,4 M Ft volt, ami a tervezett bevételek 64,6%-a (szemben az időarányosnak megfelelő 66,7%-kal). A járulék és hozzájárulás bevételek 2004. évi várható összege 1 305 784,8 M Ft. Jelentősebb elmaradás el-sősorban a munkáltatói járulékbevételeknél valószínűsíthető.

A munkáltatói nyugdíjbiztosítási járulékbevételek összegének előirányzata 1 054 860,6 M Ft, a várható teljesítés ennél megközelítőleg 20 Mrd Ft-tal lesz ke-vesebb. A munkáltatói járulékkategória felültervezettségét a 2004. évi költségve-tésről alkotott véleményünkben jeleztük. Hasonló a helyzet – a biztosítotti nyug-díjjárulékok előirányzatán belül - a foglalkoztatottak nyugdíjjárulékánál is, itt a 207 283,7 M Ft-os tervezett bevételnél kb. 7 Mrd Ft-tal kevesebb bevételre lehet számítani. E járulék-nem esetében még az egyéni járulékfizetés 2004. évi felső határának (a költségvetési törvény benyújtását követő) jelentős megemelése, il-letve hatása sem mutatható ki. A magánnyugdíj-pénztári tagok által fizetett já-rulékok ugyan „túlteljesülnek”, de itt az eredeti előirányzat volt alultervezett.

Korábbi költségvetési véleményeinkben és zárszámadási ellenőrzési jelentéseink-ben többször felvetettük a járulékbevételek (keresetektől eltérő) alakulása átfogó – az APEH járulékbeszedési, nyilvántartási, elszámolási gyakorlatára is kiterjedő – vizsgálatának szükségességét, mindeddig hiábavalóan. A ma-gánnyugdíj-pénztárak átutalásainak figyelmen kívül hagyásával, január-július hónapokban az Ny. Alap munkáltatói és biztosítotti járulék bevételeinek összege 731,8 Mrd Ft volt, ami az előző év hasonló időszakához mérten 106,8%-os teljesí-tést jelent. A bruttó keresettömeg indexe ugyanezen időszakot érintően 109,5%. A járulékbevételek és a keresetek alakulásánál jelentkező (nagyságrendileg) eltérő dinamikára nincs szakmailag elfogadható magyarázat. Az APEH meghatározott adónemekhez fűződő (a költségvetési törvényben szabályozott) ösztönzési rend-szere a járulékbevételi előirányzatok teljesítését 2004-ben és 2005-ben is kedvezőt-lenül befolyásolhatja.

118


A nyugdíjbiztosítási tevékenységgel kapcsolatos egyéb bevételek 6383,9 M Ft-os előirányzatának túlteljesülése várható, 2 Mrd Ft-tal.

Összességében a bevételi elmaradás és a 2004. évi kiadások várható túlteljesü-lése következtében az Ny. Alap a bázisévet hiánnyal fogja zárni. Ennek nagyságrendje, a jelenleg ismeretek alapján 48-52 Mrd Ft-ra tehető.

Az Ny. Alap 2005. évi bevételi főösszege a törvényjavaslat szerint – a kia-dásokkal megegyezően – 1 853 473,8 M Ft. Összességében, ez azonos a ko-rábban számítottal, de az egyes bevételi jogcímek (főként a járulékbevételek és a központi költségvetésből származó pénzátadás) között, nagyságrendileg is számottevő átrendeződés következett be. (A Körirathoz igazodóan, az ONYF ko-rábbi számításait változatlan járulékmértékekkel végezték, a bruttó keresettö-meg 7,5%-os, a bruttó átlagkeresetek 6,5%-os emelkedése mellett, a foglalkoz-tatottak számának 0,9%-os növekedését vették figyelembe.)

• A járulék és hozzájárulás bevételek együttesen számított összege 1 422 354,0 M Ft, ami az általunk korábban ismert ( szeptember 29-ei) költségvetési változatban szereplő összegnél 17 839,9 M Ft-tal több. A számí-tások hátterét, magyarázatát nem ismerjük, a tervezési köriratban megadott makro-paraméterek változtatásáról nincs tudomásunk. E bevételek az Ny. Alap kiadásainak 76,7%-ára nyújtanak fedezetet.

A munkáltatói járulékbevételek előirányzata 1 126 887,3 M Ft, 8,9%-kal több a 2004. évi várható összegnél. Ezt az előirányzatot 2005-ben a brut-tó kerestek legalább 8%-os növekedése, illetve a foglalkoztatottak számának 0,9%-os emelkedése alapozhatja meg, ami – a jelenlegi ismeretek alapján - bizonytalannak tűnik.

Az egyéni járulékbevételek összege 258 674,4 M Ft. Ezen belül a bizto-sítottak által fizetett járulék tervezett összege 244 206,2 M Ft, 13,1%-kal ha-ladja meg a 2004. évi várható bevételeket. Ennek teljesíthetősége kérdé-ses, (még annak tudatában is, hogy az egyéni járulékfizetés felső határa 2005-ben a jelenlegi, napi 14 500 Ft-ról 16 440 Ft-ra emelkedik).

Az egyéni járulékok között 13 203,0 M Ft-os 2005. évi előirányzattal szere-pelnek a magánnyugdíj-pénztári tagok által a kötelező társadalombiztosítá-si nyugdíjrendszerbe fizetett járulékok. A 17 800,0 M Ft-os 2004. évi várható bevételi adat tükrében, az alacsonyabb jövő évi előirányzatra nincs érthető magyarázat.

A PM jelezte, hogy a munkáltatói és a biztosítotti járulékbevételek tervezésénél a makro-gazdasági mutatók figyelembe vételén túl, a beszedési, behajtási tevé-kenység hatékonyságának javulásával is számoltak (ennek konkrét módjáról azonban nem közöltek információkat).

• Az egyensúlyi követelmény miatt 2005-re vonatkozóan a központi költ-ségvetésből származó hozzájárulás javasolt összege 420 504,1 M Ft. A magánpénztárba átlépők miatti járulékkiesés pótlására 211 248,0 M Ft szol-gál, a központi költségvetésben tervezett pénzeszközátadás összege 186 309,1 M Ft.

119


• A nyugdíjbiztosítási tevékenységgel kapcsolatos bevételek tervezett összege 9009,2 M Ft, vagyonnal kapcsolatos bevételként 20,0 M Ft. A működési költ-ségvetés bevételi előirányzata 1586,5 M Ft.

2.3. Az Ny Alap kiadásainak tervezése

Az Alap 1 668 914,4 M Ft-os kiadási előirányzatából a nyugdíjbiztosítás ellátási kiadásainak 2004. évi előirányzata 1 646 432,8 M Ft.

A Körirat a bázist képező 2004. évi várható adatok meghatározásához még nem jelezte az év végi kiegészítő nyugdíjemelés szükségességét és nem tartal-mazta a várható adatok pontosításához szükséges nyugdíjas fogyasztói árin-dexet sem.

A szeptember 22-i kormányülésen döntöttek arról, hogy a januárban végrehaj-tott 6,3%-os nyugdíjemelésen felül, november hónapban visszamenőleges ha-tállyal, 1%-os nyugdíjemelésre kerül sor. A „B” verzió számításai ezt már felté-telezték (míg a PM által megadott keretszám még nem vette figyelembe).

A döntés végrehajtásához, időközben meg is jelentek a nyugellátások és a balese-ti járadékok 2004. évi kiegészítő emeléséről szóló 269/2004. (IX. 29.), valamint a nyugdíjszerű rendszeres szociális ellátások 2004. november havi kiegészítő eme-léséről szóló 270/2004. (IX. 29.) Korm rendeletek.

A nyugdíjemelés a 13. havi nyugdíj (2004-ben: kétheti) összegére és az özvegyi nyugdíjak megemelt összegére is vonatkozik. A nyugdíjkiadások 2004. évi várható összege 1 669 660,9 M Ft-ra változik.

Az Ny. Alapot terhelő összes kiadás 2004-ben várhatóan megközelíti az 1700 Mrd Ft-ot (a 2005. évi kiadások számításánál a törvényjavaslatban fi-gyelembe vett bázis adat 1 697 971,8 M Ft volt).

Az Ny. Alap 2005. évi kiadásaira a PM által biztosított eredeti keretösszeg (a 2.1. pontban említett 1 834 701,7 M Ft) és a későbbi 14 476,1 M Ft-os többlet együttesen csak 1 849 177,8 M Ft-ot biztosított volna.

Az egyeztetések nyomán alakult ki az Ny. Alap - törvényjavaslat szerinti - 2005. évi kiadási főösszege, ami a bevételek (2.2. pontban rögzített) adatá-val megegyezően 1 853 473,8 M Ft.

A nyugdíjkiadások összegének tervezésénél a köriratban meghatározott nettó kereseti és fogyasztói árindexek középértékeit alkalmazva a 2005. évre először 6%-os, majd 6,2-6,3%-os nyugdíjemelési mértékkel végezték el a számításokat. (A költségvetési törvény tervezete 55. §-ának (2) bekezdése szerint a nyugdíjemelés mértékének számításánál 2005. évben 8%-os országos nettó átlagkereset-növekedést és 4,5%-os fogyasztói árnövekedést kell figyelembe venni, amiből a vegyes indexálással 6,25%-os mérték adódik.) Ezen kívül a lét-szám 0,7%-os csökkenését prognosztizálták, és figyelembe vették a szerkezeti változások lehetséges hatásait is. A nyugdíjbiztosítási ellátások 2005. évi kia-dási előirányzata 1 830 598,8 M Ft.

120


Ezen belül az öregségi nyugdíjak kiadása 1 188 870,0 M Ft, a rokkantsági és a baleseti rokkantsági nyugdíjak összege 279 094,2 M Ft, a hozzátartozói nyugellátásokra 254 690,0 M Ft-ot terveznek felhasználni.

Méltányossági nyugdíjemelésre és megállapításra 950,0 M Ft-ot irányoztak elő. Előirányzatként a keretösszeg nem jelenik meg, de arra a normaszöveg 78. § (1) bekezdése intézkedik. Az elbírálás jelenleg érvényes szabályainak változta-tása nem ismert.

A 13. havi nyugdíj bevezetéséhez 2005-ben kapcsolódó háromheti kifizetés összege 103 357,3 M Ft.

A 2005-re szóló pénzügyi tervekből nem lehet következtetni „a nyugdíjasok hely-zetének és életminőségének javításáról az uniós csatlakozás folyamatában” tárgyban hozott 78/2003. (VI. 24.) OGY. határozatban foglalt célokhoz kap-csolódó intézkedésekre. Erre azonban a költségvetési javaslat kialakításakor csak akkor lett volna lehetőség, ha a Körirat felhatalmazást adott volna rá.

A Konvergencia Programban foglaltakhoz kapcsolódóan ugyanakkor fel kell hívni a figyelmet arra, hogy 2005-ben és az azt követő években a nyugdíjkia-dások számottevő – demográfiai tényezők által is befolyásolt - növekedésére kell felkészülni (amit a rendszeres, éves nyugdíjemeléseken túl a 2006-ban tel-jes összeggel belépő 13. havi, illetőleg a megemelt mértékű özvegyi nyugdíjak is fokoznak). A növekvő nyugdíjkiadásokat az államháztartás egyensúlya (a ter-vezhető és elérhető GDP-arányos hiány mértéke) szempontjából „stabil” ténye-zőnek kell tekinteni, ide értve a nyugdíjreform miatti költségvetési kiadásokat is, amelyek a magánnyugdíj-pénztárakba átlépők miatti járulékkiesés pótlása kap-csán merülnek fel.

2.4. Az ONYF működési költségvetése

A Kvtv. szerint az ONYF 2004. évi működési költségvetésének kiadási főösz-szege 22 461,6 M Ft, 21 061,6 M Ft-os támogatással és 1400,0 M Ft-os bevételi előirányzattal.

Az államháztartás egyensúlyi helyzetnek javításához szükséges rövid és hosz-szabb távú intézkedésekről szóló 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat – az Áht. 38/A. §-ára való hivatkozással – az ONYF működési költségvetéséből 523,1 M Ft-ot zárolt.

Az ONYF 2003. évi előirányzat-maradványa 1956,0 M Ft, amiből a kötele-zettségvállalással terhelt rész 1941,7 M Ft.

A 2004. évi gazdálkodás céljaira rendelkezésre álló keretösszeg így 23 880,2 M Ft.

A 2005. évi tervezéshez a Körirat előírta, hogy az alapok költségvetésén belül külön címként kell megjeleníteni a működési költségvetés előirányzatait, amin belül alcímet képeznek a központi hivatali szervek és az irányításuk alá tartozó igazgatási szervek, valamint a központi kezelésű előirányzatok.

121


A költségvetési javaslat készítésekor a társadalombiztosítási költségvetési szer-veknek is a központi költségvetési szervekre vonatkozó előírásokat kellett alkalmazni.

A költségvetési fejezetek számára kiadott keretszámok csak a költségvetési szervek támogatási előirányzatát határozták meg. Ezeket a 2004. évi erede-ti előirányzatból kiindulva úgy állapították meg, hogy figyelembe vették a (2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat szerinti) 2004. évi zárolás bázisba építé-sét, ezen túl 5%-os támogatási előirányzat-csökkentést, a már ismert feladat-átvételekből származó módosításokat, a bázisba beépülő előirányzat-módosításokat, a szintre-hozásokat. A 2005. január 1-jétől hatályba lépő illet-ményemelés fedezetének, a 13. havi illetménynek, illetve a köztisztviselői tör-vényből adódó egyéb kötelezettségek kigazdálkodását követelményként írták elő.

Az ONYF már a Körirat kézhezvétele előtt megkezdte a költségvetési tervezés munkálatait. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 30. §-a alapján 2005-re vonatkozóan 28 081,7 M Ft-os költségvetési irányszámot állapítottak meg, ami a 6,5%-os illetményemelést még nem tartalmazta, de 150 fő többletlétszámmal számolt (az ellenőrzési területek megerősítése érdekében).

A körirat megjelenése után készült változat az 5%-os előirányzat-csökkentés kigazdálkodását 529,3 M Ft dologi kiadáscsökkentésen túl, 113 fős létszámcsökkentés „árán” biztosította volna. Az ágazat feladatainak ellátásá-hoz minimálisan szükséges működési költséget 23 610,1 M Ft-ban állapítot-ták meg, amiből a támogatási előirányzat nagysága 22 210,1 M Ft-ot, a működési bevétel 1400,0 M Ft-ot tett ki.

Az ONYF vezetése a kormányzati pályázati rendszer keretében elnyerhető ösz-szegre, programokra nem nyújtott be pályázatot.

Indokaik alapján, a nyugdíjágazat azért nem vett részt a pályázati rendszerben, mert úgy ítélte meg, hogy az ágazat feladatainak folyamatos ellátásához szüksé-ges forrásokat az Alap működési költségvetésében kell biztosítani. (A pályázati rendszerbe ugyanis alapvetően a központi költségvetésben korábban - a tárcák-nál - meglévő fejlesztési forrásokat vonták be.) A nyugdíjbiztosításban az ügyviteli rendszer, és az azt támogató informatikai rendszerek műkö-dőképességének megtartása alapfeladat, aminek forrását az Alapból és nem pályázati forrásokból kell megteremteni. Megítélésünk szerint ezen indokok méltányolhatóak.

A kiszámíthatóbb, átgondoltabb és hosszabb távon előre tervezhető gazdálkodás érdekében még az is megfontolásra ajánlható, hogy a Nyugdíjbiztosítási Alap (és hasonló indokok alapján az Egészségbiztosítási Alap) működési kia-dásainak meghatározása a kiadási főösszeg százalékában történjen. Ilyen megoldást a társadalombiztosítás területén korábban már alkalmaztak és erre az elkülönített állami pénzalapok alrendszerében is van példa.

122


A PM az ONYF támogatási előirányzatát 19 668,5 M Ft-ban állapítot-ta meg. Ez az összeg 1393,1 M Ft-tal volt kisebb a 2004. évi támogatásnál és 2355,1 M Ft-tal az ONYF által 2005-re számítottnál. A vezetés a költségvetési tárgyalások során a PM és az ESzCsM felé folyamatosan jelezte a felmerült szakmai gondokat, az ágazat működőképességének veszélyeztetettségét, részle-tesen indokolva a várható következményeket. A fő problémát az jelentette, hogy a PM által először szabott feltételek mellett 850 fős létszámcsökkentéssel kellett volna szembenézni (míg az alapkezelő változatában ez csak 113 főt tett ki). A létszámleépítés egyszeri költsége önmagában 3,1 Mrd Ft-ot igényelt vol-na.

A tárgyalások során a PM végül 1600,0 M Ft-ot reális igényként elismert, amivel a támogatási előirányzat 21 268,5 M Ft-ra emelkedett. Az 1586,5 M Ft-os működési bevétellel együtt, az ONYF 2005. évi működési költségvetés-ének kiadási előirányzata 22 855,0 M Ft. Ez az összeg ugyan még mindig kisebb (755,1 M Ft-tal) az alapkezelő által szükségesnek tartott összegnél, de abból a feladatellátáshoz feltétlenül szükséges emberi erőforrást, az ágazat működőképességét (részben a fejlesztések terhére) 2005-ben még biztosítani le-het.

Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy a szervezet korszerűsítése, a nyilvántartási-nyugdíjmegállapítási és pénzügyi rendszerek fejlesztése változatlanul fontos fela-dat marad. Az elhalasztott fejlesztések több év távlatában hátráltatják a nyugdíjbiztosítási szolgáltatások megfelelő színvonalú működtetését. Az alapke-zelő az informatikai területről kényszerítő okok miatt átcsoportosított források részbeni visszapótlására a működési vagyon egyes ingatlanainak értékesítéséből tervez fedezetet teremteni.

Szeptember 29-én jutott a tudomásunkra a Kormány fejezeti előirányzat-maradványokra vonatkozó szigorító intézkedése. Az erről szóló értesítő leveleket a társadalombiztosítási költségvetési szervek (ONYF és OEP) is meg-kapták, amiben előírják a 2004. évi maradvány-összeg követelményét, a fel-használás feltételeit. Ennek a 2005. évi működési költségvetésre gyakorolt hatá-sát már nem lehetett tisztázni. A követelmény nem is teljesíthető, mivel a 2003. évi maradvány döntő része a Fiumei úti beruházáshoz kapcsolódott, ami befe-jeződött (így „megismételhetetlen”). Ezt az alapkezelő azonnal jelezte a PM felé.

A benyújtott költségvetési javaslat 51. § szerinti „államháztartási tar-talék” forrásainak része az ONYF működési költségvetésének támogatással fe-dezett kiadási előirányzatának 1%-a is. Ez 212,7 M Ft „zárolását” jelenti.

3. AZ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI ALAP KÖLTSÉGVETÉSE

3.1. A tervezés feltételei az E. Alapnál

Az E. Alap 2005. évi költségvetésének kiadási főösszegének PM által – a Kör-irat megküldésével egy időben – megadott keretösszege 1 480 372,5 M Ft volt. Az OEP ennek ismeretében folytatta a már korábban megkezdett tervező munkát.

123


A körirat az E. Alap költségvetésére vonatkozóan csak a gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás, a gyógyászati segédeszköz támogatás, valamint a műkö-dési költségvetés előirányzatának tervezéséhez fogalmazott meg sajátos terve-zési szempontot. E területeken az (alap) előirányzaton felüli 2005. évi többlet-igények befogadását a PM a kormányzati belső pályázati rendszerre rendelke-zésre álló keretösszeg felosztásához kapcsolta.

Az OEP augusztus 2-ára összeállított költségvetési javaslata a keretösszeget 108 703,2 M Ft-tal meghaladta, 1 589 075,7 M Ft volt. Ebből az ún. pályázati igény-keret 72 121,0 M Ft-ot tett ki, ami nélkül a kiadások nagysága 1 516 954,7 M Ft volt.

A PM szeptember 16-án arról értesítette az OEP-et, hogy a korábbi keretössze-gen felül, az E. Alap kiadási főösszege további 41 343,4 M Ft-tal nőhet. Az Alap kiadási főösszege 1 521 715,9 M Ft-ra nőtt. A T/11 700. számú törvényja-vaslatban 1 521 824,9 M Ft szerepel.

Az E. Alap vonatkozásában megállapítható, hogy a többlet csak részben kap-csolódik a kormányzati pályázati rendszerhez, részben pedig olyan kiadási többletekről van szó, amit a tervezés (augusztus 2-át követő) menetében, az alapkezelővel folytatott egyeztetések során a PM szükségszerűen elismert.

A tervezési munkát az OEP is igen nehéz körülmények között végezte el. Az ESzCsM döntése alapján, a szakmai tartalom miatt az ellátási költségvetés többletigényét, a tárca fejezeti kezelésű előirányzataival összekapcsolva, rész-ben „közös pályázatként” kezelték, ami a költségvetési tárgyalásokat tovább bonyolította, zavarta a tisztánlátást.

A bevételek tervezését az OEP a Köriratban megadott paraméterek alapján végezte el. Az EHO esetében ennek megfelelően 2005-re is havi 3450 Ft/fővel számoltak, miközben mindvégig napirenden volt a hozzájárulásnak a 2002. évi Kormányprogramban szereplő fokozatos megszűntetése.

A többletigények elismertetése mellett, az E. Alapot is érintő kiegészítő nyugdíj-emelésről szóló döntés későbbi meghozatala, illetve a 2004. évi költségvetési törvény (még jelenleg sem véglegesen eldöntött) módosítása a kiadások többszöri áttervezését tette szükségessé, ami a hiány összegét is változtatta.

3.2. Az E. Alap bevételeinek tervezése

A Kvtv. az E. Alap 2004. évi bevételi főösszegét 1 115 898,0 M Ft-ban rögzítette, amivel közel azonos, 1 115 117,0 M Ft a várható teljesülés.

Az E. Alap esetében is számítani kell a járulék és hozzájárulás bevételek terve-zetthez viszonyított elmaradó teljesülésére. A járulék és hozzájárulás bevé-telek előre láthatóan 12,5 Mrd Ft-tal maradnak el az 1 052 428,0 M Ft-os eredeti előirányzattól. E tételekből a 01.-08. havi tényadatok alapján az Alap-nak 679 867,3 M Ft bevétele származott, ami az előirányzat 64,6%-os teljesülé-sét jelenti.

124


A Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló T/11 020. számú törvényjavaslat 28. §-ában a Kormány módosítani ja-vasolja az E. Alap idei költségvetését. A bevételek összegét 9000,0 M Ft-tal emelnék meg, 1 115 898,0 M Ft-ról 1 124 898,0 M Ft-ra. A bevételi előirányzat módosítását megalapozatlanak és félrevezetőnek tartjuk, hiszen - az előzőek alapján - ennek megvalósulására reálisan már most sem lehet számítani. A várható bevételként jelzett 1 115 117,0 M Ft teljesülése is csak abban az esetben feltételezhető, amennyiben a „kifizetések visszatérítése és egyéb bevételek” jog-címcsoport előirányzata a módosított 11 694,2 M Ft-ra teljesül.

Itt vették figyelembe a Kormány és a gyógyszer gyártók közötti, július 1-jétől megkötött Megállapodáson alapuló befizetésekre kalkulált – 9000,0 M Ft-os – ösz-szeget. A befizetésekre, az elszámolásokra vonatkozó részletszabályok kidolgozat-lansága miatt jelenleg bizonytalan, hogy ez az összeg 2004. végéig egyáltalán befolyik-e.

Az Alap bevételi főösszegének 2005. évi előirányzata a törvényjavaslat-ban 1 181 465,4 M Ft, ami 5,9%-kal több a 2004. évi várható bevételeknél.

A járulék és hozzájárulás bevételek összege 1 111 096,3 M Ft, ami az egészségbiztosítás kiadásainak 73%-ára nyújt fedezetet

Ebből a munkáltatói járulékok összege 689 778,9 M Ft, ami 8,9%-kal haladja meg a 2004. évre jelzett várható bevételi összeget. Az egyéni egészségbiztosítási járulékok összege 223 817,8 M Ft, 10,7%-kal több az idei várható bevételnél. (A PM e bevételeknél is jelezte, hogy számítanak a beszedési, behajtási tevékeny-ség hatékonyságának javulásával is.)

A törvényjavaslat a két jogcím előirányzatát, minden korábban ismert változat-nál magasabb összegben határozza meg. Az Ny. Alap azonos bevételi tételeinél jelzett okok miatt az E. Alap esetében is bizonytalannak látjuk a teljesíthetőséget.

Az egészségügyi hozzájárulásból számított bevételek összege 163 490,7 M Ft, ami 4,8%-kal kevesebb a 2004. évre várt bevételi összegtől. (A Köriratban foglaltaktól eltérően az EHO napi mértéke, 2005. novemberétől a je-lenlegi 3450 Ft-ról 2250 Ft-ra csökken.) Ebből a tételes hozzájárulás 144 968,8 M Ft-ot tesz ki, a százalékos hozzájárulás 18 521,9 M Ft.

A központi költségvetés tervezett hozzájárulása 62 691,0 M Ft (a GYED folyósítási kiadásainak megtérítésére, a terhesség-megszakítással kapcso-latos költségek megtérítésére). Ezen kívül, „egyenlegjavító céllal” a központi költségvetésben előre tervezett pénzeszközátadás az E. Alap részére, az elői-rányzatok között nem szerepel.

Az egészségbiztosítási tevékenységgel kapcsolatos egyéb bevételek összege a számítások szerint 5990,1 M Ft.

Ebben már külön jogcímként tüntetik fel a gyógyszer gyártók és gyógyszer-forgalmazók befizetését, 200,0 M Ft-os előirányzattal. Ez azt a feltételezést tükrözi, hogy a jövő évi gyógyszer támogatási előirányzatot (sok év után először) be lehet tartani. Az előző pontban említett Megállapodás gyakorlati működési tapasztalatairól eddig nem rendelkezünk információval, ezért a befizetés összegé-ről, annak megalapozottságáról nem lehet véleményt alkotni. Miután csak az

125


előző évi adatokhoz viszonyított változások alapján lehet a gyártót az E. Alap ja-vára történő visszafizetésre kötelezni, a befizetés összege - a volumenszerződések szerinti - becsült összeg. Pontos adatok nem is állhatnak rendelkezésre.

3.3. Az E. Alap pénzügyi egyensúlya

Az E. Alap 2004. évi költségvetésének tervezett hiánya 286 751,6 M Ft, a módo-sított egyenleg 327 449,8 M Ft. A bevételi és a kiadási előirányzatok eltérő telje-sülése miatt az Alap előzetesen számított hiánya várhatóan ennél is magasabb lesz.

A tervek szerint 2005-ben is tovább nő – 340 359,5 M Ft-ra – az E. Alap hiánya. Változatlanul az a véleményünk, hogy az E. Alap vonatkozá-sában nem érvényesül az Áht. 86. § (9) bekezdésének előírása.

Egy önálló pénzalap esetében nem tekinthető a finanszírozás tartós és „természe-tes” megoldásának a KESZ napi használata (likviditási céllal), illetőleg az éves hiány elengedése. A társadalombiztosítás két pénzügyi alapja bevételeinek, pénzügyi egyensúlyának eltérő módon történő tervezése szakmailag sem nyug-szik meggyőző alapokon. Ugyanakkor a helyes megoldás nem nélkülözheti az el-látórendszerek átalakítását.

3.4. Az egészségbiztosítás ellátási kiadásainak tervezése

Az E. Alap 2004. évi eredeti kiadási előirányzata 1 402 694,6 M Ft, ami a 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat alapján – a működési költségvetést és a gyógyító előirányzatokat érintően - végrehajtott zárolásokkal és a gyógyszer-támogatási előirányzatból az ESzCsM Készletgazdálkodási Intézetéhez történt átcsoportosítással 1 391 109,1 M Ft-ra módosult. A már említett T/11 020. szá-mú törvény-tervezet az E. Alap kiadási főösszegét 1 452 347,8 M Ft-ra kívánja emelni. A javaslat csak a természetbeni ellátások kiadásait módosítja.

A kiadások várható teljesülése ugyanakkor a módosított előirányzaton belül marad, 1 447 878,2 M Ft lesz. Az év eddigi nyolc hónapjának pénzforgalmi adatai alapján ez reálisnak látszik.

A kiadások 2005-re számított összege 1 521 824,9 M Ft, ami 5%-os növe-kedést jelent.

3.4.1. Rokkantsági nyugellátások

Az E. Alapba tartozó nyugellátási kiadások 2004. évi előirányzata 238 616,7 M Ft. Ennek teljesülését (a létszám csökkenésének kiadásmérséklő és az 1%-os kiegészítő nyugdíjemelés – 13. havi nyugdíjkifizetésre és az özvegyi nyugdíjak emelésére is kiható – kiadásnövelő együttes hatására) 236 728,5 M Ft-ra prognosztizálják. Az előrejelzést megalapozottnak tartjuk.

126


A 2005. évi nyugdíjkiadások megállapításánál, az E. Alapnál 6,25%-os nyugdíjemelési mértéket alkalmazták. Figyelembe vették a kiegészítő és az öz-vegyi nyugdíjemelés áthúzódó hatásait, a 13. havi nyugdíjkiadás, további egy héttel történő megemelését is. Mindezek alapján a jövő évi kiadási előirányzat nagysága 258 839,4 M Ft.

3.4.2. Pénzbeli ellátások

Az egészségbiztosítás hatókörébe tartozó pénzbeli ellátások 2004-re tervezett összege a Kvtv. szerint 184 093,1 M Ft, a várható kiadások prognózisa 184 407,9 M Ft. Ez az adat összességében reálisnak minősíthető, noha egyes ellátásoknál eltérő tendenciák mutatkoznak, időarányosan túllépés, illet-ve megtakarítás is várható.

A pénzbeli ellátások 2005. évi előirányzata 196 543,9 M Ft, 6,6%-kal ma-gasabb a 2004. évi várható értéknél. A tervezett összeget, az egyes jogcímek vizsgálata alapján megalapozottnak látjuk.

• Ki kell emelni a táppénzkiadásokat, ami a pénzbeli ellátásoknál több éve rendszeresen túllépést okozott. 2004-ben viszont a „fejlődés iránya” megfor-dulni látszik, a táppénzkiadások teljesülése várhatóan a 101 480,0 M Ft-os előirányzaton belül marad. A táppénz mértékének és a passzív jogon igény-be vehető táppénz időtartamának csökkentése a jelek szerint a kiadások alakulását kedvezően befolyásolta.

A 2005. évre 104 628,0 M Ft-os kiadási előirányzatot számítottak. Az OEP az igénybevétel további csökkenését feltételezi, amit azért kell fenntartással ke-zelni, mert a szigorító intézkedések hatása 2004-ben már bekövetkezett. A jogcím méltányosságból történő táppénz-megállapításra 130,0 M Ft-ot tar-talmaz.

A kiadások növekedése irányába hathat a közszférában tervezett létszám-csökkentés is, amennyiben az érintettek egy része (a munkaviszony meg-szüntetése előtt) táppénzes állományba vonul.

A keresőképesség és a keresőképtelenség elbírálásának (a 102/1995. (VIII. 25.) Korm. rendeletben rögzített) szabályai ugyanakkor szigorodnak. Az or-vosi elbírálást a mindenkor érvényes szakmai irányelvek szerint kell vé-gezni. Az ESzCsM és az OEP megjelentette az „Irányelvek a funkcióképesség, a fogyatékosság és a megváltozott munkaképesség véleményezéséhez” című kézikönyvet. Az irányelveket október 1-jétől kell alkalmazni, amelyben - az orvostudomány fejlődésének eredményeiből kiindulva – meghatározták egy adott betegség (csoport, típus) esetén a gyógyuláshoz szükséges maximális időigényt. Az elbíráló orvosokat arra késztetik, hogy a beteget csak a szüksé-ges ideig tartsák táppénzes állományban, az ellenőrzések alkalmával az el-téréseket meg kell indokolni. Az irányelvek érvényesítése csökkentheti a táp-pénzkiadásokat.

• A terhességi gyermekágyi segély 2004. év 21 348,1 M Ft-os előirányzata várhatóan 23 513,8 M Ft-ra teljesül, amit az időarányos adatok is igazolnak. A 2005. évre tervezett 25 340,0 M Ft-ot a keresetnövekedés mértéke, illetve az

127


igénybevevők számának bővülése alátámasztja. Ebből az összegből méltá-nyossági célra 10,0 M Ft szolgál.

• A gyermekgondozási díjra szolgáló idei eredeti előirányzat 53 019,1 M Ft volt, ami az igénybevett, egy főre jutó átlagos ellátás összegének növekedé-séből eredően várhatóan 53 500,00 M Ft-ra teljesül. A 2005. évre 7%-kal ter-veztek többet, 57 941,0 M Ft-ot. Azzal számolnak, hogy az igénybevevők száma csökkenő ütemben még nő, az átlagos ellátási összeg pedig emelke-dik. A GYED felső összeghatára változatlanul havi 83 000 Ft marad. Az ellátási jogcím esetleges túllépése az E. Alap pénzügyi helyzetét negatív érte-lemben nem befolyásolja, mert a szabályok értelmében a folyósítás többlet-költségeit a központi költségvetés megtéríti. A GYED előirányzatából a mél-tányossági keretösszeg 24,0 M Ft.

3.4.3. Gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás

Az Egészségbiztosítási Alap természetbeni ellátásainak legnagyobb tétele a gyógyító-megelőző egységügyi ellátás finanszírozására szolgáló előirányzat.

A Kvtv.-ben a 2004. évre meghatározott 665 067,6 M Ft-ból a 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat – hét kasszát érintően – összességében 8000,0 M Ft-ot zárolt, aminek következtében az előirányzat 657 067,6 M Ft-ra módosult, ami a 2004. évi várható teljesítési adatnak is tekintendő.

Az ÁSZ 2004. évi költségvetési véleménye az eredeti előirányzatot feszítettnek tar-totta, ami nem biztosít elegendő fedezetet az ágazati szempontból fontos (kor-mányhatározatokban is megfogalmazott) egészségpolitikai célokra, fejlesztések-re, a népegészségügyi programból, jogszabályi kötelezettségekből, illetve az EU csatlakozás követelményeiből adódó feladatok megvalósítására.

A gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás jogcímei 2005. évi előirányzatai-nak tervezéséhez a Körirat szerint figyelembe kellett venni a zárolást, a fi-nanszírozás változását, a 6,5%-os illetmény- és béremelés hatását, amelyhez a központosított forrásokból 5%-ot lehetett megtervezni, az ezt meghaladó mér-téket pedig szervezési intézkedésekkel kell megteremteni. A szervezési intézkedé-sekhez kapcsolódó kiadásokra céltartalék szolgál. A későbbiekben az előbbi mértékek 6%-ra, illetve 4,5%-ra változtak.

Az így számított előirányzaton felüli többletigények befogadására az OEP-nek pályáznia kellett.

Az OEP az augusztus 2-ai költségvetési javaslata a gyógyító kassza teljes össze-gét 738 785,6 Ft-ban állapította meg, ebből a pályázattal befogadni javasolt többletek összege 59 973,6 M Ft volt. A költségvetési tárgyalások során ezt nem sikerült elfogadtatni.

A 2004. évi zárolással módosított 657 067,6 M Ft-os előirányzathoz képest 2005-re a gyógyító kassza 6,1%-os, összesen 39 902,9 M Ft-os többlethez ju-tott, ami 696 970,5 M Ft-os előirányzatot jelent (az alapkezelő igényénél 41 815,1 M Ft-tal kevesebbet). A törvényjavaslat mellékletében ez az összeg sze-repel.

128


A törvény-tervezet 51. §-a szerinti államháztartási tartalék képzésébe a Kormány javasolja bevonni a gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás kiadási előirányza-tának 0,3%-át kitevő összeget, 2090,9 M Ft-ot is, ami az előirányzatból történő azonnali zárolást jelent. Az összeg felhasználásáról – a gazdasági növekedés és az államháztartás bevételeinek kedvező alakulása esetén – a Kormány a későb-biekben hozna döntést.

A többlet három fő tétele:

• A 6%-os béremelkedésből a központi költségvetés által megtérítendő 4,5%-os bérnövekmény összege 18 312,3 M Ft. A tervezett mértékű bérfejlesztés meg-valósításához az egészségügyi intézményeknek legalább 6 Mrd Ft-ot kellene kigazdálkodni (és/vagy ezt létszámcsökkentéssel ellensúlyozni).

A kassza célelőirányzatok jogcímei között a „béremelés támogatása” összeg nélkül szerepel. Ez az előirányzat egyébként is még az egészségügyi dolgozók 2002. évi 50%-os béremelésének végrehajtása kapcsán került az E. Alap költ-ségvetésébe, tartalma a 2003. évi költségvetés végrehajtásával „kiürült”.

• A 2004-ben befogadott kapacitások szintre hozására szolgáló többlet 8 605,2 M Ft (háziorvosi finanszírozás esetében 500,0 M Ft, a járóbeteg szakellátás-nál 531,1 M Ft, a fekvőbeteg ellátást érintően 7322,7 M Ft, az irányított be-tegellátás ez évi bővítésével összefüggésben – a célelőirányzatok között – 251,4 M Ft).

• A 2005. évi fejlesztések befogadására 12 985,4 M Ft szolgál. Tartalmilag ez az összeg kapcsolható a kormányzati pályázati rendszer keretében központi-lag támogatott programokhoz. A fejlesztési forrásokat a szűkösség jellemzi.

A megítélt támogatások részösszegei nem érik el az OEP által igényelt szintet és – maradéktalanul – nem felelnek meg az elérni kívánt céloknak sem. A prog-ramok közül több (főként az átfogó egészségügyi reformmal összefüggő fejlesz-tési tétel) el is maradt.

A fejlesztések között támogatni kívánják a védőnői szolgálat finanszírozási rendszerének átalakítását. Az 1997. évi CLIII. törvény már 2002-től előírta a vé-dőnői ellátási normatív finanszírozását. A bevezetésre kerülő új finanszírozási rendszer alapeleme az alapdíj, melynek mértéke függ az ellátandó terület típusá-tól. A finanszírozás többi elemének összegét az ellátandók létszáma határozná meg, így a jelenlegi aránytalanságok kiküszöbölhetők lennének. A védőnői szol-gálatok hatékonyabb működése szorosan összefügg a népegészségügyi célok megvalósításával felvilágosítás, megelőzés, betegségek korai felismerése).

A népegészségügyi program keretében elindított szűrőprogramok folytatásához szükséges pénzügyi fedezet biztosítása alapvetően a daganatos betegségek korai felismeréséhez (a méhnyakrák, az emlőrák, a vastagbél daganat szűrésekkel) já-rul hozzá, aminek jövőbeni „megtérülése” az aktív fekvőbeteg ellátás területén je-lentkezik.

Az egészségügyi szakellátások díjharmonizációja a járó- és az aktív fekvőbeteg ellátások arányának kiegyenlítődési folyamatát szolgálja.

129


Új CT és MRI befogadását a nagyértékű diagnosztikával még nem lefedett te-rületek felzárkóztatása, illetve a meglévő eszközpark minőségének javítása indo-kolja. 2005. január 1-jétől nem számolható el 10 évnél idősebb berendezéssel végzett vizsgálat, a sürgősségi ellátóhelyek esetében jogszabály minimum-feltétetelként írja elő a nagyértékű diagnosztikát.

A krónikus vesebetegek számának növekedése világjelenség. Ez hazánkban is igényli a dialízis állomások számának, kapacitásának növelését.

Az otthoni szakápolás fejlesztését elsősorban a területi ellátottság javítás, illet-ve a drágább fekvőbeteg ellátás kiváltásához fűződő érdek indokolja.

A daganatos betegségek hatékonyabb és eredményesebb kezelése érdekében fon-tos cél a komplex diagnosztikai, sugárterápiás és kemoterápiás szolgáltatások összehangolt fejlesztése, korszerű onkoradiológiai centrumok kialakítása. Je-lenleg a daganatos betegek számára a megfelelő terápiához való hozzáférés lehe-tősége egyenetlen.

A Magyarországon az egyik vezető halálokot jelentő szív és érrendszeri betegségek visszaszorítását, a megelőzésére irányuló intézkedések mellett a magas színvonalú kardiológiai sürgősségi ellátást biztosító centrumok (haemodinamikai köz-pontok) kiépítésével, a kapacitás bővítésével kívánják támogatni.

A nagyértékű műtéti eljárások körébe tartozó csontvelő és máj- transzplan-tációk számában igen nagy az elmaradás az EU államokhoz képest. A felzárkó-zás jelentős többletforrást igényel. A korszerű, világszínvonalú beavatkozások számának növelése hozzájárul a lakosság morbiditási és mortalitási helyzetének javításához, hosszabb távon a fekvőbeteg szakellátás igénybevételének, a gyógy-szerkiadások csökkenéséhez, illetve a rokkantsági ellátások mérséklődéséhez.

A HOSPICE ellátási formák bővítése az otthoni és az intézményi ellátás egy-másra épülő és egymást kiegészítő arányos fejlesztését szolgálja.

Az OEP 2005-re vonatkozóan - eredetileg - az egészségszervezési törvény bevezeté-séhez kapcsolódó többletigényt fogalmazott meg, aminek a helyébe az irányí-tott betegellátás kiterjesztéséhez tartozó többletforrás lépett.

3.4.4. Gyógyszer-támogatás

A gyógyszertámogatások 2004. évi eredeti előirányzata 239 904,9 M Ft, ami a 2050/2004. (III. 11.) Korm. határozat miatti 1000,0 M Ft-os zárolással (a vénykezelési jogcímről) és az Egészségügyi Készletgazdálkodási Intézet részére történő pénzeszközátadásról szóló 2066/2004. (III. 26.) Korm. határozat szerinti 2100,0 Ft-os előirányzat-átcsoportosítás miatt 3100,0 M Ft-tal, 236 804,9 M Ft-ra csökkent. Költségvetési véleményünkben az eredeti elői-rányzatot megalapozatlannak minősítettük11.

11 A gyógyszerek támogatási és finanszírozási rendszerének, a fogyasztás helyzetének ellenőrzéséről 2004. októberében nyilvánosságra hozott 0448 sz. ÁSZ jelentés az 1998-2003. közötti időszakra vonatkozóan megállapította, hogy a gyógyszerkassza kiadása-inak tervezésekor az államháztartási egyensúly megőrzésének prioritása állt az egés-zségügyi szakmapolitikai érvekkel szemben. A kassza rendszeres alultervezéséhez kellő-en nem megalapozott kiadáscsökkentő intézkedések kapcsolódtak. A prognosztizált megtakarítási intézkedések hatását mindig felül, a kiadásnövelő lépések hatását min-dig alábecsülték.

130


Az előirányzat alapján a havi támogatási összeg nem érhette volna el a 20 Mrd Ft-ot, ezzel szemben, az év első hónapjától kezdődően ennél lényegesen maga-sabb (21,6 Mrd Ft és 25,3 Mrd Ft közötti) kifizetésekre került sor. Az előirányzat tarthatatlansága biztos volt. A 01.-08. havi pénzforgalomban 180 Mrd Ft kifize-tése történt meg, ami az éves előirányzat 77,7%-a.

A gyógyszertámogatás, valamint a gyógyászati segédeszköz támogatás jog-címcsoport 2004. október havi finanszírozási tervéről hozott 2242/2004. (IX. 29.) Korm. határozat a gyógyszerkiadások összegét már 27,4 Mrd Ft-ban határozta meg.

Az Alkotmánybíróság határozata június 30-ai hatállyal megsemmisítette gyógyszer támogatási előirányzat megtartására márciusban hozott jogszabályi előírásokat, amelyekkel fél évre lényegében bevezették a gyógyszerek körében a hatósági árat és az ehhez kapcsolt támogatási rendszert.

Ezt követően került sor, július 1-jétől az Állam és a gyógyszer gyártók közötti szerződés megkötésére, amelyben az Állam kötelezettséget vállalt ar-ra, hogy:

„a 2004. évi 270 Mrd Ft-nak megfelelő kiindulási összeghez ké-pest a 2005. évi költségvetésben 5%-os növekedést biztosít, amely 284 Mrd Ft-nak, a 2006. évi költségvetésben pedig további 5%-os támogatásnövekedést biztosít, amely 298 Mrd Ft-nak felel meg.”

A szerződésben foglaltak szakmai és jogi értelmezése egyaránt kérdéseket vet fel, annak nyomán kormányhatározat nem született. Mindezekre részletesen a 2004. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzése keretében vissza kell térni.

Az E. Alap költségvetése szempontjából aggályosnak tartjuk, hogy a szerződés-ben említett „kompenzációs rendelet” (a gyártó részére fizethető ellentéte-lezés megállapítására), illetőleg „gyártói befizetési rendelet” (aminek alap-ján a gyártó fizetési kötelezettségét kell meghatározni) a Megállapodásban rögzített augusztus 15-ei időpontig nem született meg. A gyártóval 2004. de-cember 31-éig el kell számolni. Tudomásunk szerint a 2003. évi zárszámadási törvény, a 2004. évi költségvetési törvény előírásainak módosítása keretében adna felhatalmazást a Kormány részére, hogy e jogszabályokat megalkossa.

A zárszámadási törvény a 2004. évi gyógyszer támogatási előirány-zatot a szerződésben szereplő 270 Mrd Ft helyett 279 000,0 M Ft-ra javasol-ja megemelni, amelyen belül a gyógyszertámogatás kiadási jogcím előirány-zata 254 100,0 M Ft, a speciális beszerzésű gyógyszerek előirányzata 22 800,0 M Ft, a vénykezelési díj 2100,0 M Ft. Bevételi oldalon a gyártók 9000,0 M Ft-os befizetéssel, kiadási oldalon 4000,0 M Ft-os ellentételezéssel számolnak. A tör-vény év végi kihirdetése és a jelenleg még hiányzó jogszabályok miatt e két utóbbi tétel teljesülése bizonytalan, számításokkal alá nem támasztott, csak becsült adat. (A PM észrevételében jelezte, hogy a gyógyszer gyártók befizetése-ivel kapcsolatos rendelettervezet előkészítése folyamatban van.)

A 2004. évi támogatási előirányzat várható értékeként az előbbiekkel megegyezően 279 000,0 M Ft szerepel, amit megalapozottnak tartunk.

131


A 2005. évi kiadási előirányzat a szerződés szerinti 284 000,0 M Ft, a 2004. évi szerződés szerinti kiindulási összeg 5%-kal növelt értéke. A gyógyszer-kiadások 2004. évi módosított előirányzata (várható teljesítése) ismeretében a jövő évi előirányzat nem tekinthető megalapozottnak. Ez a 2006. és 2007. évi irányszámokra is vonatkozik. (Nincs tudomásunk arról, hogy a szerződést ilyen értelemben módosították volna.)

A gyógyszertámogatás jogcímcsoport három jogcíme, a gyógyszertámogatás kiadásai (258 420,0 M Ft, ami magában foglalja a 8000,0 M Ft finanszírozási előlegre fordítható összeget is), a speciális beszerzésű gyógyszerkiadások (25 080,0 M Ft) és a vénykezelési díj (500,0 M Ft). A gyógyszerkiadások elői-rányzatából 5830,0 M Ft a méltányossági keret nagysága.

Az első két jogcím között az egészségügyi miniszter a pénzügyminiszter egyetérté-sével átcsoportosíthat. Lehetőséget kívánnak biztosítani arra is, hogy az első jog-cím időarányos részének megtakarításából a gyógyító kassza „háziorvosi, házi-orvosi ügyeleti ellátás” jogcím kiadási előirányzatát a háziorvosok racionális gyógyszerfelírásának ösztönzése céljából megemeljék. (Az erre vonatkozó szabá-lyokat a költségvetési törvényjavaslat 72. §-a tartalmazza.) Amellett, hogy az ösz-tönzés szabályait mindeddig nem dolgozták ki, a 258 420,0 M Ft-os kiadási elői-rányzatból a megtakarítás elérésére sem látunk lehetőséget.

3.4.5. Gyógyászati segédeszköz támogatás

Gyógyászati segédeszköz támogatásra 2004-ben a Kvtv. 37 966,9 M Ft-os előirányzatot tartalmaz, ami alul tervezettnek bizonyult. Az év eddig eltelt nyolc hónapjában 28 827,7 M Ft-ot használtak fel, ami az éves előirányzat 75,9%-a.

A zárszámadási törvény az előirányzat módosítását javasolja, 44 600,0 M Ft-ra. Várható kiadásként ugyanez a szám szerepel az OEP számí-tásaiban.

Az előzőekben említett 2242/2004. (IX. 29.) Korm. határozat szerint a gyógyászati segédeszköz támogatás október havi összege 3730,0 M Ft. Az időarányos felhasz-nálás, illetőleg ez az intézkedés az előirányzat módosítását megalapozza.

A 2005. évi előirányzat ettől mindössze 1,3%-kal több, 45 200,0 M Ft. A jogcímcsoporton belül kötszertámogatásra tervezett előirányzat 4100,0 M Ft, megegezik az előző évivel. Szakmai szempontok alapján korsze-rűbb termékek kerülnek a támogatotti körbe. A segédeszköz-kölcsönzési rendszer előirányzata 800,0 M Ft-ról 1500,0 M Ft-ra nő. Itt is cél a korsze-rűbb eszközök támogatása, a hosszú kihordási idejű, drága termékek kölcsön-zése. Az egyéb „hagyományos” gyógyászati segédeszköz támogatás előirány-zata 39 600,0 M Ft, ami lényegében megegyezik a 2004. évi várható felhasz-nálással. (A PM észrevétele szerint a 2004. évi várható kiadások értékelésénél figyelembe kell venni, hogy 1140,0 M Ft kiadás a 2003. évről húzódott át, ami a 2005. évi kiadások bázisának meghatározására is kihat. Megjegyezzük, hogy az áthúzódó kiadások rendszeresen ismétlődnek.)

132


A piaci folyamatokra (a gyógyászati segédeszközök „piaca” mennyiségileg és minőségileg is dinamikusan fejlődik), valamint a lakosság egészségi állapotára tekintettel véleményünk szerint a 2005. évi előirányzat kevésnek bizo-nyulhat.

3.4.6. Gyógyfürdő és egyéb gyógyászati ellátás támogatása

A gyógyfürdői szolgáltatások támogatás a Kvtv. 2004. évi előirányzata 5708,4 M Ft, a várható teljesítés ezzel közel azonos szintre jelzik. Mivel az idő-arányos (01.-08. havi) felhasználás csak 54,3%, lehetséges, hogy megtakarítást érnek el. A 2005-re tervezett összeg szintén 5708,4 M Ft.

Fontos cél, hogy a lakosság gyógyító-megelőző, rehabilitációs céllal mind széle-sebb körben vegye és vehesse igénybe a szolgáltatásokat. Az OEP a hagyomá-nyos ellátások mellett újak bevezetésének támogatását is tervezi, ami feltételezi az ellátásbővítéssel kapcsolatos kormánydöntések meghozatalát. A gyógy-idegenforgalom növekedése mellett számítani kell arra is, hogy az EU tagor-szágok biztosított állampolgárai is fokozottabban fogják igénybe venni a gyógyfürdői szolgáltatásokat, ami a biztosítók hatékonyabb együttműködést igényli. Ehhez a pénzügyi fedezet biztosítása mellett átfogó koncepció kidolgo-zása is szükséges.

3.4.7. Az irányított betegellátási rendszer további működtetése, fi-nanszírozása

A Kvtv. 2004-ben az addigi 1 millió főről a bevonható lakosságszámot 2 millió főre növelte. Ennek nyomán a már működő (11) szervező, újabb háziorvosi körzetek bevonásával június 30-áig 260 ezer fővel növelte a létszámot. Az OEP főigazgatója által kiírt pályázat alapján a nyertes 7 új szervező szeptember 1-jétől lépett be, aminek eredményeként az érintett lakosságszám az év végére megközelítheti a 2 millió főt. Az új szervezők között van kórház és egészség-ügyi vállalkozás is.

Az OEP az E. Alap költségvetésének tervezése során alternatívaként kezelte az egészségügy reformja keretében, az egészségügyi ellátásszervezés 2005. évi álta-lános bevezetését, illetve az 1999 óta folyó modellkísérlet folytatását, kiterjesz-tését.

A tervezés végső fázisában vált ismertté, hogy az egészségügy reformja halasz-tódik. Ennek következményeként az ESzCsM honlapján augusztusban nyilvá-nosságra hozott „a térségi egészségszervező szolgálatról és a regionális egés-zségfejlesztésről” szóló törvényjavaslat parlamenti benyújtására sem került sor (amit a Konvergencia Program is tartalmazott).

A 2005. évi költségvetési törvény normaszövegének 76. §-a tartalmazza az irányított betegellátás (IBR) – változó szóhasználattal: modellkísérlet – 2005-re vonatkozó szabályait. De költségvetési előirányzatként pénzügyi adat a törvényben ezúttal sem szerepel.

133


Az IBR-körbe tartozók a gyógyító-megelőző, a gyógyszer, a gyógyászati segéd-eszköz és a gyógyfürdői szolgáltatások támogatási előirányzataiból - meghatá-rozott módon - számított fejkvóta alapján (bevételben), továbbá a gyógyító kassza célelőirányzatában lévő szervezői és prevenciós díjból részesednek. Kia-dásaikat a nyújtott és igénybevett egészségügyi szolgáltatások alapján számol-hatják el.

A tervek szerint az irányított betegellátás szervezése a jövő évben már 5 millió főre terjedne ki, oly módon, hogy a szervező által ellátott lakosság-szám minimum 100 ezer, legfeljebb 450 ezer fő lehet. (A létszám egy év alatt két és félszeresére való megemelésének szakmai magyarázatát, indokait nem ismerjük.)

Az OEP Belső Ellenőrzési Osztálya szeptember elején készítette el az IBR-ben al-kalmazott folyószámla egyenleg vezetése és az elszámolások vizsgálata tárgyá-ban végzett ellenőrzési jelentését. A vizsgálat a legmeghatározóbb hiányosság-nak a nem megfelelő szabályozást találta, amiért is javasolták az eddigi tevé-kenység (1999-ig történő) visszamenőleges ellenőrzését. Egyúttal megállapították, hogy a mindenre kiterjedő belső szabályrend, az adatforgalom dokumentálása nélkül a rendszer jelenleginél nagyobb létszámra történő kiterjesztése „aggályos”.

Szervező továbbra is csak egészségügyi szolgáltató lehet. A pályázat során a te-rületi integritás megvalósítása érdekében a szervezőknek zárt működési te-rület kialakítására kell törekedni (korábban ez csak előny volt a pályázat elbírálásakor), a külön jogszabályban meghatározott kistérségi határok figye-lembe vételével. A 2003. évi zárszámadási ellenőrzéskor megállapítottuk, hogy az ellátásszervezésben a „területi elv” még nem érvényesült.

Az adott kistérség a szervező területének minősül, ha a kistérségben működő háziorvosi praxisok több mint 70%-a „önként” csatlakozik a szervezőhöz. Ez esetben a teljes kistérség lakosságának igénybevett egészségügyi ellátását el-számolnák a helyi szervező elvi folyószámláján, ezzel „ösztönözve” a még nem szerződött , valamint a magasabb ráfordítással járó háziorvosi praxisok bevo-nását a rendszerbe.

A szervezői díj mértéke továbbra is 500 Ft/fő/év (egy éves működés után 200 Ft), a prevenciós díj 600 Ft/fő/évre emelkedne. Ennek többletforrás igénye 2500,0 M Ft, amit az Alap költségvetése a gyógyító kassza 11 766,4 M Ft-os célelőirányzata tartalmaz. Prevenciós díjra a modellkörön kívüli háziorvosok is pályázhatnának, a lakosságnak nyújtott megelőző tevékenység végzésére.

Ezen kívül az OEP működési költségvetésében – személyi juttatásokra és informatikai fejlesztésre – 772,1 M Ft áll rendelkezésre az irányított betegellá-tással kapcsolatos feladatok ellátására.

Az IBR működésének 2003. évi vizsgálatakor azt tapasztaltuk, hogy az új rend-szer 2 millió főre történő kiterjesztésének, működtetésének, megfigyelésének és ellenőrzésének (személyi, tárgyi és technikai) feltételei maradéktalanul nem biztosítottak. Az 5 millió fős programnál még hangsúlyosabban vetődik fel, az OEP felelőssége, hogy mennyiben tud megfelelni a feladatnak. Ebben a 2005. évi működési költségvetés is „korlátot” jelenthet. A kiterjesztéssel kapcsolatosan

134


az OEP saját belső ellenőrzési jelentésének megállapításai is kételyeket kelte-nek.

Az ország lakosságának felére kiterjedő bővítés további kérdéseket is felvet:

• az IBR „viszonya” az egészségügy elhalasztott reformjához (az 50%-os rész-vétel modellként, kísérletként már kezelhetetlen), célja, az egészségügyi ellá-tásban betöltött szerepének egyértelmű meghatározása ugyanakkor tisztá-zatlan;

• a finanszírozási és az elszámolási technikák különbözősége (a kasszák fej-kvóta-képzés miatti átjárhatósága, illetve a zárt kasszák fenntartása az IBR-be nem tartózó körben), különösen az elképzelt arányok miatt vethet fel szakmai kérdéseket;

• az ESzCsM (EüM) eddig kevéssé érzékelhető szakmai irányító tevékenysége, az OEP operatív feladatai mellett;

• az egységes szabályrendszer, a mérési, minősítési, összehasonlítási szem-pontok hiánya (a körön belül és a körön kívül);

• az irányított betegellátási rendszerrel kapcsolatos ismeretek (mennyiben más és miben nyújt többet a „hagyományos” egészségügyi ellátásnál) tudatosítá-sa az érintett lakosság körében, ideértve a betegjogok érvényesítését is.

3.5. Az OEP működési költségvetése

Az OEP 2004. évi működési költségvetésének a Kvtv. szerint 2004. évi kia-dási főösszege 20 829,6 M Ft, amiből a támogatás 19 774,6 M Ft, a saját bevételek összege 1055,0 M Ft. Kormányhatározat alapján két összegben együt-tesen 440,5 M Ft zárolására került sor, így a kiadási előirányzat 20 389,1 M Ft-ra módosult.

A működési költségvetés 2003. évi előirányzat-maradványa 2061,7 M Ft.

Az OEP várható kiadásokra vonatkozó előrejelzése 22 075,4 M Ft, vagyis min-dössze 375,9 M Ft-os tárgyévi maradvánnyal számoltak. A Kormány fejezeti ke-zelésű maradvány-követelményéről szóló levelében foglaltak az OEP-et is várat-lanul érték, a leírtak értelmezése, a 2004. évi gazdálkodásra gyakorolt hatásai tekintetében még átgondolást igényel.

Az OEP a tervezés során betartotta a Köriratban foglaltakat. A 2004. évi eredeti előirányzatból levezetve a javasolt 2005. évi előirányzat – pályázatok nélkül – 24 204,3 M Ft volt, amiből a támogatási előirányzat 22 754,3 Ft-ot, a bevételi előirányzat 1450,0 M Ft-ot tett ki. Ezen felül az OEP (húsz programra) 7107,4 M Ft-ra terjesztett elő pályázatot (többségében az ellátási programok többletigé-nyeihez igazodóan).

A PM, ezzel szemben az OEP részére 18 794,1 M Ft-os támogatási előirányzatot állapított meg. Az eltérés 3805,2 M Ft volt, ami az OEP esetében is nagyarányú létszámcsökkentést, az alapfeladatok ellátásának veszélyeztetését vonta volna maga után.

135


A költségvetési tárgyalások során a PM 2568,1 M Ft-ot jogos többlet igényként ismert el, aminek eredményeként a támogatási előirányzat 21 362,2 M Ft-ra, a működési bevétel 1605,0 M Ft-ra emelkedett, a működési költségvetés kiadási összegét pedig – a befogadott pályázatokkal együtt – 22 967,2 Ft-ban véglegesítették.

Pályázati többletként négy célhoz állapítottak meg együttesen 1394,1 M Ft-os forrást. A közösségi jogszabályok által előírt EU-s Egészség-biztosítási Kártya bevezetéséhez 513,0 M Ft-ot, az IBR bővítéséhez 772,1 M Ft-ot, az irodaépületek akadálymentesítéséhez, személy-, adat- és vagyonvédelem biztosítására 65,0 M Ft-ot, továbbá az OEP képviseletének költségeire az Unió-ban, az EU-s elszámolási rendszer bevezetéséhez 44,0 M Ft-ot.

Létszámban a 2004. évi 4145 főhöz képest 4123 fővel számolnak, ami a Kör-iratban szereplő 6,5%-os bérfejlesztés és a 13. havi juttatás bérfedezete miatt szükséges létszámcsökkentés, az átvett feladatokhoz engedélyezett, a pályáza-tokban elismert többletfeladatokhoz tartozó és az egyeztetéseken elismert lét-számigény együttesen eredményez.

A jövő évben intézményi beruházásra, felújításra nem kerül sor, az FPEP végle-ges elhelyezése sem oldódik meg. A számítástechnikai rendszerek fejlesztése csak a pályázati célokhoz biztosított pénzügyi keretek erejéig lehetséges.

A költségvetési törvényjavaslat 51. §-ában foglaltak az OEP működési költség-vetését is érintik, az E. Alapból biztosított támogatási előirányzat 1%-ának (213,6 M Ft) zárolásával, illetve tartalékba helyezésével. Az OEP fő-igazgatója levélben jelezte az egészségügyi miniszternek, hogy ezt az intézkedés további 52 fős létszámleépítést von maga után. Egyúttal javaslatot tettek az OEP olyan feladatainak szűkítésére, amelyek az egészségbiztosítással szorosan nem függenek össze, ugyanakkor a szervezetnek jelentős adminisztrációs terhe-ket jelentenek.

136

B2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK


1. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK PÉNZÜGYI SZABÁLYOZÓ RENDSZERÉT

ÉRINTŐ MÓDOSÍTÁSOK A KÖLTSÉGVETÉSI TÖRVÉNYJAVASLATBAN

A 2005. évi költségvetési törvényjavaslat és mellékletei tartalmazzák a helyi önkormányzatok központilag szabályozott adókból, illetékekből származó ré-szesedését, a helyi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzatok normatív központi költségvetési hozzájárulásai címeit és összegét, a helyi ön-kormányzatok, illetve a helyi kisebbségi önkormányzatok támogatásának - az államháztartás alrendszereit megillető kötelezettségek beszámításával (nettó módon) finanszírozott - elosztási és folyósítási rendjét.

A 2005. évi költségvetés tervezésének véleményezését megelőző helyszíni vizs-gálat során nem állt rendelkezésre az Áht. 51. § (2) bekezdése szerint augusztus 31-ig a pénzügyminiszter által a Kormány elé terjesztendő költségvetési törvény tervezete, valamint az Áht. 52. § (1) bekezdésében meghatározott szeptember 30-a helyett 2004. október 7-én nyújtotta be a Kormány az Országgyűlésnek a költségvetési törvényjavaslatot.

A helyszíni vizsgálat során különböző munkafázisokban lévő tervezetek váltak megismerhetővé, amelyek az önkormányzatok költségvetési kapcsolatokból származó forrásainak szabályozása tekintetében folyamatosan változtak, első-sorban a szabályozás egyes részleteit tartalmazó mellékletek vonatkozásában.

A helyi önkormányzatok forrásszabályozása 2005. évben – a törvény-javaslat szerint – alapvetően nem változik, a módosítások az ésszerűbb feladatellátás ösztönzését szolgálják.12 A többcélú kistérségi társulások intézményesítése, a kistérségek összehangolt fejlesztésének előmozdítása, az önkormányzati közszolgáltatások színvonalának kiegyenlített emelése érdeké-ben a Kormány benyújtotta a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló törvényjavaslatot. A 2004. május 10-én elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezéseit az Alkotmánybíróság – az előzetes felülvizsgálat keretében – alkotmányellenesnek ítélte.

A közszolgáltatást nyújtó intézmények feladatellátása új szakmai-szervezési szabályainak, a 2005. évi forrásszabályozás egyes elemeinek javasolt változá-sai csak a szociális, a gyermekvédelmi, a címzett és céltámogatásról szóló tör-vény módosítását, a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény megalkotá-

12 Az ÁSZ a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetési javaslatáról készült véleményé-ben javasolta a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatok végre-hajtásának gyorsítását annak érdekében, hogy a feladat- és hatáskörök átcsoportosítá-sára épülő finanszírozási reform a 2005. évi költségvetés tervezésénél megvalósulhas-son.

137


sát követően érvényesíthetőek, az ezekre vonatkozó törvényjavaslatok benyúj-tására a költségvetési törvényjavaslat beadásáig nem került sor.

Az ESzCsM által készített felmérés szerint a szociális törvényben – az önkormány-zatok több mint felét kitevő kistelepülések számára – differenciálatlanul előírt alapellátás megszervezése megoldatlan, egyes településeken még a legelemibb szociális ellátások sem érhetőek el, az ellátottsági mutatók pedig alacsonyak (pl. házi segítségnyújtásban 2%-os).

A szociális ellátások finanszírozási rendszere nehezen áttekinthető, a normatí-vákban az ésszerűbb feladatellátást kellően nem ösztönző módszerek is érvénye-sülnek (a normatívák egy része lakosságszám arányos, más része szervezethez kapcsolódó, egyes esetekben feladatfinanszírozás érvényesül). Ezért a 2005. évi költségvetési törvényjavaslatban a települési önkormányzatok alapellátási és a kistérségek szolgáltatási feladatainak megkülönböztetésére, a térségi feladatellá-tás ösztönzésére vonatkozó javaslatok szerepelnek.

Az óvoda és iskola bezárások okait vizsgáló bizottság munkájáról szóló jelentés elfogadásáról és a szükséges kormányzati intézkedésekről szóló 30/2004. (IV. 6.) OGY határozat szerint a közoktatás feszítő problémája a meglévő intézményhá-lózat és a demográfiai változások, valamint a pénzügyi források és az ellátandó feladatok közötti feszültség. Az elmúlt évek - az intézményi szolgáltatások bővíté-sét, a csökkenő gyermeklétszám mellett a pedagógusok munkahelyét megőrző - oktatáspolitikai szándéka és az iskolafenntartó önkormányzatok pénzügyi hely-zete feloldandó ellentmondásba került. A jelenlegi oktatásszervezés vesztesei a kistelepüléseken élő, valamint a szociálisan hátrányos helyzetű családban szüle-tett gyermekek, akiknek lemaradása az iskolákban fokozódik. Az önkormányzati közoktatási feladatellátás megszervezése, az oktatás színvonala nagymértékben a település nem normatív alapú bevételeinek függvénye.

A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozásának szerepét a költségvetési törvényjavaslat 3-8. számú mellékletében szereplő normatív hozzájárulások és támogatások, valamint személyi jövedelemadó megosztásának rendszere tölti be. A törvényjavaslat normaszövege és a különböző mellékletekben szereplő adatok közötti összhang biztosított.

A költségvetési törvényjavaslat normaszövegének 22. §-a szerint a Fővárosi és kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztásra az Ötv. rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Országgyűlés a 2003. december 19-én kihirdetett 2003. évi CXIV. törvénnyel szabályozta – az Alkotmánybíróság által megállapított mu-lasztást pótolva – a forrásmegosztásra vonatkozó fontosabb kérdéseket, így in-dokolt az erre történő hivatkozás.13

A helyi önkormányzatok költségvetési kapcsolatokból (állami hozzá-járulás és támogatás, valamint személyi jövedelemadó együtt) származó be-vételeinek az idei évhez képest 2005. évben a tervezett inflációt meg-haladó mértékű, 6,7%-os (83,8 milliárd Ft) növekedését tartalmazza a költségvetési törvényjavaslat.

13 Az ÁSZ a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetési törvényjavaslatáról szóló véle-ményében javasolta a fővárosi és kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevé-telek megosztására garanciális szabályok kidolgozását.

138


A költségvetési törvényjavaslat 3. sz. és 8. sz. mellékletében részletezett norma-tív hozzájárulások és támogatások tervezésénél 2005. évben az előző évhez képest 5%-os (42,3 milliárd Ft) előirányzat emelkedéssel számolt a Pénz-ügyminisztérium. A normatív hozzájárulások forrása 27,7%-ban a költségveté-si törvény 4. sz. mellékletében meghatározott jogcímeken, normatív módon felosztott személyi jövedelemadó.

A normatív hozzájárulások, támogatások igénylési jogcímeinek száma a 2005. évi költségvetési törvényjavaslatban sem csökkent, meghaladja a 130-at. A normatív hozzájárulások, támogatások igénybevételi és az elszámolási feltét-eleinek, szabályainak évente változó előírásai bonyolult, nehezen áttekinthető rendszert alkotnak, és nehezítik a fenntartók hosszabb távú döntéseinek bizton-ságát.

Az ésszerűsítést, hatékonyság javítását célzó módosítások mellett megmaradtak a korábbi eltérő célokat közvetítő igénylési jogcímek is (bár ezek fajlagos össze-gei a javaslatban csökkentek).

A közoktatással összefüggő normatívák a 25. jogcímcsoporton belül, a differenci-ált hozzájárulások között tartalmazzák a hagyományos intézményfenntartó tár-sulás, az intézményfenntartó kistelepülések támogatását egyaránt, ugyanakkor a többcélú kistérségi társulások keretében ellátott közoktatási feladatok működési célú normatív támogatása – a vonatkozó törvény hiányában – a központosított előirányzatok között szerepel.

Az óvodai nevelés, iskolai oktatás (a különleges gondozás keretében nyújtott el-látásokat is ideértve) normatív hozzájárulása a 2005. évi javaslat szerint a köz-oktatási törvény tervezett módosításának megfelelően a mindenki számára azonos feltételekkel járó alapnormatívából és az előírt átlaglétszám teljesítése esetén igényelhető, az alap-normatíva 10%-ának megfelelő kiegészítő hozzájá-rulásból áll. (A módosítás pontos hatása csak a törvény benyújtását követő mutatószám felmérés alapján válik ismertté.)

A Kt. 118. § (4) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok részére biztosított mindenkori éves normatív költségvetési hozzájárulások összege nem lehet ke-vesebb, mint a tárgyévet megelőző második évben a helyi önkormányzatok ál-tal a közoktatásra fordított teljes kiadások – csökkentve a felhalmozási és tőke-jellegű kiadások és az intézmények működési célú bevételei, valamint a köz-pontosított előirányzatok összegével – kilencven százaléka. A közoktatási tör-vény javasolt módosítása egyszerűsíti a finanszírozási garanciát, megszűnik az elmúlt években rendszeresen halasztott hatályú bonyolult 90%-os szabály. A javaslat szerint a normatív hozzájárulások és támogatások együttes összege nem lehet kevesebb, mint az előző évben.

A helyi önkormányzatok a 2005. évi javaslat szerint változatlanul a két évvel korábban az állandó lakóhely szerint bevallott személyi jövedelemadó (szja) 40%-ával részesednek. A költségvetési törvényjavaslat 4. sz. melléklete alapján a települési önkormányzatokat közvetlenül a közigazgatási területükre kimutatott (bevallott) személyi jövedelemadó 10%-a illeti meg. A normatív ál-lami hozzájárulás és felhasználási kötöttséggel járó normatív állami támoga-tások egyes jogcímeihez kapcsolódóan normatívan, a megyei önkormányzato-kat egységesen, valamint lakosságszám és az intézményekben ellátottak ará-

139


nyában, továbbá a települési önkormányzatok között a személyi jövedelemadó helyben maradó részén és az iparűzési adóerő-képességen alapuló jövedelem-különbség mérséklése címén a személyi jövedelemadó 30%-a kerül felosztásra.

A költségvetési törvényjavaslatban a személyi jövedelemadó települési önkor-mányzatokat megillető helyben maradó része 2,8 milliárd Ft-tal (2,4%-kal), a jövedelem differenciálódás mérséklésére visszaosztott szja 3 milliárd Ft-tal (3,3%-kal) növeli a települési önkormányzatok forrásait. Ezzel egyidejűleg 7 milliárd Ft-tal (29,2%-kal) csökken a megyei önkormányzatok szja részesedése, amely a megye lakosságának és a megyei fenntartású intézmények ellátottai száma alapján a megyéket eltérő mértékben érinti. Az illetéktörvény tervezett módosításának eredményeként a megyei önkormányzatoknál a PM számításai szerint 3,7 milliárd Ft többletbevétel várható, amely csak részben ellensúlyozza az szja csökkentését. (A létszámcsökkentéssel kapcsolatos egyszeri kötelezettsé-gekre, a kötelező feladatokkal összefüggő működési kiadásokra igényelhetnek további támogatást.)

Az államháztartás egyensúlyi helyzetének javítása érdekében a Kormány 2004. október 7-én benyújtott költségvetési törvényjavaslatban tartalék képzését ja-vasolja. A törvényjavaslat szerint a helyi önkormányzatok állami támo-gatás és hozzájárulás előirányzatának (867,7 milliárd Ft) 2,5%-a képe-zi az államháztartási tartalék részét, amelyet a helyi önkormányzatok költségvetésükben céltartalékként irányoznak elő.

A 21,7 milliárd Ft céltartalék képzését a települési önkormányzatok átengedett személyi jövedelemadója terhére a közigazgatási területükre kimutatott szja 10%-a (116,7 milliárd Ft), és a megyei önkormányzatokat egységesen, vala-mint a megye lakosságszáma alapján megillető szja (9,5 milliárd Ft) együttes előirányzatával arányosan kell végrehajtani. Ennek megfelelően, átlagosan 17,2%-kal csökkentett szja figyelembe vételével történik a helyi önkormányzat-ok nettó finanszírozása. A javaslatban a Kormány kap felhatalmazást, hogy a gazdasági növekedés ismeretében és az államháztartás bevételi előirányzatai-nak teljesítése függvényében, azok kedvező alakulása esetén az államháztartá-si tartalék felhasználását engedélyezze.

A helyi önkormányzatok által igényelhető központosított előirányzatok (költségvetési törvényjavaslat 5. sz. melléklet) 42,5 milliárd Ft-tal (79%-kal) nö-vekednek a javaslat szerint. A helyi önkormányzatok a feladatellátás racionáli-sabb megszervezésével összefüggő létszámcsökkentés egyszeri kiadásaira, a többcélú kistérségi társulások további megalakulásához, működéséhez, a helyi tömegközlekedéshez, az EU-s valamint hazai fejlesztési pályázatok saját forrás kiegészítéséhez, az önkormányzati belterületi utak burkolat felújításához és egyéb célhoz kötötten igényelhetnek 2005. évben is támogatást a mellékletben meghatározott módon.

A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások (a költségvetési törvényjavaslat 6. sz. melléklet) az előző évivel azonos összegben kerültek megtervezésre, de változott a felhaszná-lási jogcímek szerinti belső arányuk. Az önhibájukon kívül hátrányos helyzet-ben lévő települési önkormányzatok támogatásában (ÖNHIKI) a javaslat sze-rint 2005. évtől a megyei önkormányzatok nem részesedhetnek, indokolt eset-

140


ben a működésképtelen helyi önkormányzatok egyéb támogatása keretéből kaphatnak segítséget. A szabályozás szigorodását jelzi, hogy a kiegészítő támo-gatás igénylése kapcsolódik a normatíváknál érvényesülő ösztönző rendszer változásaihoz.

Az óvodákban és az alapfokú oktatási intézményekben a közoktatási törvény módosításában meghatározott átlaglétszámhoz képest előírt kapacitás-kihasználtsági feltételeket nem teljesítő intézményfenntartó települési önkor-mányzatok nem jogosultak a tervezet szerint ÖNHIKI-s támogatásra. (Jogosult-ságukat nem veszítik el a kapacitás-kihasználtsági feltételek alól a közigazga-tási hivatal felmentésével rendelkező, illetve azok teljesítését a 2005/2006. ne-velési- illetve tanévben vállaló települési önkormányzatok.)

A helyi önkormányzatok színházi támogatása a költségvetési törvényjavas-lat 7. sz. mellékletében szereplő javaslat szerint 5,3%-kal, ezen belül a működ-tetési hozzájárulás 10%-kal emelkedik, ezzel egyidejűleg csökken a művészeti tevékenységhez való hozzájárulás és a pályázati támogatás összege.

A regionális fejlesztési és megyei területfejlesztési tanácsok döntési hatáskörébe utalt, decentralizált támogatási programok előirányzatainak a törvény-javaslatban szereplő módszerrel számított régiónkénti összegeit a költségvetési törvényjavaslat 19. sz. melléklete tartalmazza.

Az inflációt és a szja javasolt módosítását figyelembe véve a közszférában a 2005. évi bruttó keresetek 6%-os emelését tartalmazza a javaslat, amelyet részben a munkavállalóknál garantált módon (illetményalap, illet-ménytábla módosításával), részben intézmény szinten a bázis keresettömeg 2%-ának megfelelő teljesítményösztönző keret képzési kötelezettséggel és ennek teljesítményértékelés alapján történő differenciált felhasználásával kell elérni.

A közalkalmazotti illetménytáblákban – a 2004. évre ajánlott 6%-os béremelés utólagos beépítése miatt – 6%-nál nagyobb mértékű az emelésre irányuló ja-vaslat, de a le nem zárult érdekegyeztetés miatt – a köztisztviselői illetmény-alaphoz hasonlóan – a költségvetési törvényjavaslatban az illetménytábla mó-dosítás nem véglegeződött.

A közalkalmazottak 4,5%-os mértékű béremelésével számoltak a normatív hozzájárulások, támogatások javasolt előirányzatai kialakításánál, a különbö-zet fedezetét, valamint a köztisztviselők keresetnövelése és 13. havi illetménye visszapótlásának forrását saját hatáskörben, szervezési intézkedésekből kell megteremteni.

A központi bérintézkedések fedezetigénye és a forrásszabályozás, a normatív finanszírozás ellentmondásaiból fakadó allokációs feszültségek a közalkalma-zottakat érintő 2002. szeptemberi 50%-os központi béremelés hatásának 2003. évi normatív finanszírozásba történő beépítése óta fennállnak és kiélezték, nyilvánvalóvá tették az alacsony létszámhatékonyságból, kapacitás kihaszná-latlanságból fakadó problémákat is.

141


A helyi önkormányzatok egyharmadának tartós a forráshiánya, és kiegészítő támogatásból biztosítják a működőképességet. Az önkormányzatok 2005. évi folyó (működési) kiadásainak már több mint 66,5%-át a személyi jut-tatások és a munkaadókat terhelő járulékok, hozzájárulások alkotják a 2003. évi 62,6%-kal szemben. A helyi önkormányzatok egy része a nehezedő pénz-ügyi helyzet és a különböző ösztönző támogatások ellenére sem végezte el a fe-ladatellátás szervezeti felülvizsgálatát. A 2004. évi költségvetésben a helyi szer-vezési intézkedések miatti létszámcsökkentés egyszeri kiadásaira 6 milliárd Ft támogatási keret áll rendelkezésre, amelyre az első ütemben csupán 1 milliárd Ft igényt nyújtottak be.

A helyi önkormányzati költségvetési szerveknél (kivéve az Egészségbiztosítási Alap által finanszírozott egészségügyi szolgáltatók) foglalkoztatottak egy főre számított keresetébe tartozó juttatásokat a 2004. évben az előző évhez képest 6%-kal növelő önkormányzatok 1%-nak megfelelő támogatást igényelhettek szeptember 30-ig. A Pénzügyminisztérium ez alapján készült felmérése szerint a helyi önkormányzatok 26%-a (832 önkormányzat) hajtotta végre a 2004. évi bruttó 6%-os keresetnövelést, az ezt nem biztosító 2355 helyi önkormányzatnál a kétévi emelést tartalmazó bértábla módosítás a forráshiány növelését okoz-hatja.

A költségvetési törvénytervezetben a munkáltatók mozgásterének bővítése, a hatékonyabb ösztönzés érdekében több javaslat szerepel (pl. köztisztviselői tör-vény módosításában az alapilletmény eltérítési lehetőségének +20%-ról +40%-ra történő emelése, a közalkalmazotti törvény módosításában a teljesítmény il-letve többletfeladat elismerésére szolgáló kereset-kiegészítés).

A közoktatási törvény tervezett módosításában a kisebb létszámú foglalkozta-tást lehetővé tevő javaslatként szerepel a pedagógusok tanulói foglalkozások-kal le nem kötött munkaidejére vonatkozó munkaköri feladatok kibővítése, (pl. szabadidő szervezés, gyermekfelügyelet), amelyek meghatározása a munkálta-tói jogkör gyakorlójának feladata. A törvényjavaslat vezető-helyettesi megbízás kötelező kiadását meghatározó tanulólétszámot a korábbi 400 főről 600 főre emeli.

2. A FORRÁSSZABÁLYOZÁS MÓDOSÍTÁSÁNAK FŐBB JELLEMZŐI

A 2005. évi forrásszabályozására vonatkozó javaslat kidolgozása során az ön-kormányzatok gazdasági egyensúlyi helyzetének javítása, a kedvező reálgaz-dasági folyamatok megerősítése érdekében a korábbinál erőteljesebben jelentek meg a Kormány által 2005. évre elfogadott társadalom- és fejlesztéspolitikai prioritások.

A helyi önkormányzatok 2005. évi - hitelfelvétel és értékpapír műveletek nélkü-li - tárgyévi bevételeinek 48%-át jelentő központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai (állami hozzájárulás és támogatások, valamint átengedett személyi jövedelemadó együtt) tervezését az egyensúlyi követelményeket érvé-nyesítő és a hatékonyság javítása eredményeként jobb színvonalú közszolgálta-tásokat célzó intézkedések határozták meg.

142


A 2005. évi előirányzatok kialakításakor az ellátotti létszám csökkenésére és egyéb takarékossági követelményekre hivatkozással 30 milliárd Ft-tal csökken-tették, több területen (pl. helyi tömegközlekedés, belterületi utak szilárd burko-lattal történő felújítása, EU fejlesztési pályázatok saját forrás kiegészítése) nö-velték az önkormányzatok által igényelhető támogatásokat.

A helyi közszolgáltatások többcélú kistérségi társulások útján történő ellá-tásának ösztönzését 2005. évben összességében 15,5 milliárd Ft támogatás szolgálja a javaslat szerint. A többcélú kistérségi társulások megalakulásának és fejlesztésének ösztönzésére az előző évi 9,5 milliárd Ft-tal szemben 6,5 milli-árd Ft szerepel, azonban a kistérségi társulások keretén belül ellátott közoktatá-si, szociális, gyermekjóléti, belső ellenőrzési, valamint mozgókönyvtári felada-tok működési kiadásainak normatív alapuló támogatására a központosított előirányzatok között 9 milliárd Ft új támogatás szerepel a javaslatban. A több-célú kistérségi társulásról szóló törvény kihirdetését megelőző alkotmánybíró-sági döntés következtében a működést szolgáló kistérségi normatívák nem épülhettek be a normatívák rendszerébe, így a támogatás mértéké-nek, igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának és elszámolásának részletes feltételeit a javaslat szerint a Kormány rendeletben szabályozza.

A helyi önkormányzati közszolgáltatásban dolgozók reálkereset emelé-sét 37,8 milliárd Ft támogatási többlet biztosítja elsősorban a magas bértar-talmú (bérhordozó) normatívák rendszerén keresztül. Az igazgatás területén a béremelés fedezetét és a 13. havi illetmény visszapótlását teljes egészében helyi szervezési intézkedésekkel kell megteremteni, a közszféra más területein a meg-takarításokból fedezendő béremelés mértéke az előzetes számítások szerint 1,5%-nak felel meg. A feladatellátás racionálisabb megszervezése miatti lét-számcsökkentéshez (álláshely megszüntetéshez) kapcsolódó egyszeri kiadási kö-telezettségek teljesítéséhez a javaslat a központosított előirányzatok között 25,3 milliárd Ft-ot tartalmaz, amely az ez évi előirányzatot 19,3 milliárd Ft-tal ha-ladja meg.

A nyugdíjminimumra épülő szociális ellátások, nyugdíjak növelésével ará-nyos emelését (rendszeres szociális segély, időskorúak járadéka, gyermekvédel-mi támogatás stb.) és a szociális ellátások bővítését 26 milliárd Ft többlettámo-gatás szolgálja. A szociális és gyermekjóléti alapszolgáltatás szervezetei és fela-datai normatíváit a szociális igazgatásról szóló törvény tervezett módosításá-nak megfelelő új szerkezetben tartalmazza a javaslat. A korábbi lakosságszám alapján számított helyett az ellátottak, illetve a szolgálatok alapján igényelhe-tő (a ténylegesen ellátott feladatokkal arányosan változó) normatív támogatás jogcímei és összege jelentősen módosultak. A szociális feladatok normatív hoz-zájárulásai, támogatása a javaslat szerint 11,9%-kal (29,6 milliárd Ft-tal) nő-nek 2005. évben.

A közoktatásban a szakmai és informatikai fejlesztési célokhoz növelt össze-gű normatív kötött felhasználású támogatást tartalmaz a javaslat. Folytatódik az ingyenes tankönyvellátásban részesülők körének bővítése a 9-13. évfolyam és szakképzésben tanuló, gyermekvédelmi támogatásban részesülőkkel, a saját jogán családi pótlékra jogosult tanulókkal. A közoktatással összefüggő norma-tív támogatások a 3,7%-os növekedés mellett az óvodai neveléshez, az ál-talános iskolai oktatáshoz (beleértve a gyógypedagógiai oktatást is) az ész-

143


szerűbb feladatellátást, a társulásban rejlő előnyök kihasználását ösztönző normatíva bevezetését is tartalmazzák.

A fejlesztési prioritások érvényesítése érdekében az EU pályázatok saját forrás kiegészítésére, belterületi utak szilárd burkolatú felújításának és egyéb fejlesztési célú támogatásra 2005. évben 13 milliárd Ft többletforrás áll rendel-kezésre. A helyi tömegközlekedés finanszírozását 6 milliárd Ft-tal emelt elői-rányzat – az előző évi 9 milliárd Ft-ot kiegészítve – támogatja. A javaslat szerint 57,1 milliárd Ft fejlesztési támogatás kerül a regionális fejlesztési, illetve megyei területfejlesztési tanácsok döntési hatáskörébe decentralizálásra.

3. AZ ÖNKORMÁNYZATI BEVÉTELEK TERVEZÉSE

3.1. A normatív és egyéb állami hozzájárulások

3.1.1. Normatív állami hozzájárulás és normatív részesedésű átenge-dett személyi jövedelemadó

A helyi önkormányzatokat felhasználási kötöttség nélkül, feladatellá-tással és népességszámmal arányosan megillető normatív költségve-tési hozzájárulások jogcímeit, fajlagos összegeit, az igénybevétel és az el-számolás feltételeit, szabályait a költségvetési törvényjavaslat 3. számú mellék-lete tartalmazza. Az egyes jogcímek előirányzati összegeit a IX. Helyi önkor-mányzatok támogatásai fejezet 1. címében szereplő állami támogatások (530,3 milliárd Ft), és a költségvetési törvényjavaslat 4. számú mellékletében rögzített normatív módon elosztott személyi jövedelemadó (209,8 milliárd Ft) együttes összege teszi ki.

A normatív költségvetési hozzájárulások 2005. évre tervezett összes előirányzata 2,6%-os átlagos növekedéssel 740,1 milliárd forint, amely-nek ágazatonkénti és jogcímenkénti részletezését, annak változását a véle-ményhez csatolt 2. számú melléklet mutatja be.

A helyi önkormányzatok igazgatási, kommunális feladataihoz, több-ségében lakosságszám alapján nyújtott globális támogatások az idei évhez ké-pest a 2005. évi költségvetési javaslatban 10%-kal (52,7 milliárd Ft-ra) csök-kennek. A települési önkormányzatokat az igazgatási, kommunális, úthíd fenntartási, valamint a településüzemeltetés során jelentkező egyéb kiadásai-hoz nyújtandó hozzájárulás csökkenése számottevő (5,2 milliárd Ft), amely a településüzemeltetésben a saját források erőteljesebb bevonását feltételezi, az igazgatás terén a társulásban rejlő előnyök fokozottabb kihasználására ösztö-nöz.14

Ehhez a javaslatban a központosított előirányzatok között szereplő több-lettámogatás is igényelhető és a központi költségvetés 10 milliárd Ft-tal egészíti ki a települések útburkolatainak felújítását szolgáló önkormányzati forrásokat.

14 Az ÁSZ a helyi önkormányzatok társulásainak ellenőrzéséről 2004. évben készült je-lentésében javasolta a hatékonyabb szervezeti formák gyorsabb elterjedése érdekében az ösztönző rendszer, az érdekeltség továbbfejlesztését.

144


A szociális és gyermekvédelmi ellátások 2005. évi feladataira 177,1 mil-liárd forint normatív hozzájárulást irányoz elő a javaslat, ami 4,1%-kal több, a 2004. évre jóváhagyott törvényi előirányzatnál. Az ágazat normatív támogatá-sa 2005. évi tervezésének feltételeit a szociális, valamint a gyermekvédelmi tör-vény hatályos előírásai és tervezett módosításai alapozzák meg.

A szegénység további mélyülésének megakadályozása és a legrosszabb helyzet-ben lévők életkörülményeinek javítása – hosszú távon a szolidaritási törvény koncepciójának kidolgozása – céljából dolgozta ki az ESZCSM a „A Szociális Tör-vény Megújítása és a Szociális Igazgatás Demokratikus, Távlatos Fejlesztése” (SZOLID) programot. Ennek hangsúlyos pontja a legszegényebb rétegeket érintő szociális ellátó rendszer megújítása, azon belül a pénzbeli ellátások korszerűsíté-se, a személyes szolgáltatások szükségletekhez igazodó átalakítása és az ehhez kapcsolódó szociális igazgatás és finanszírozás megszervezése. A 2005-ben induló program a tervek szerint a következő években folytatódik a szociális támogatási rendszer nyugdíjminimumtól történő leválasztásával összefüggő szociális mini-mum bevezetésével, a szakigazgatási tevékenység javításával.

A 2005. évre javasolt közel 7 milliárd Ft-os támogatás-növekményből a SZOLID program elindítása 3,1 milliárd Ft-ot, a társadalom- és szociálpolitikai juttatá-sok bővülése 0,7 milliárd Ft-ot tesz ki, a bér és járulék címen a normatívákba 3,2 milliárd Ft épült be. A fajlagos és az előirányzott támogatások általában minden jogcímnél növekednek, a gyermekvédelmi szakellátásnál, valamint a módszertani feladatok ellátásánál átlagot meghaladó a támogatásnövekmény.

A pénzbeli és természetbeni szociális és gyermekjóléti ellátásokhoz nyújtott hozzájárulás összesen 1,8%-kal növekszik a 2004. évi előirányzatok-hoz képest, amit az önkormányzatoknak helyi forrásokból továbbra is ki kell egészíteniük a reálérték megtartásához.

A tervezett nyugdíjemelésnek megfelelően 6,25%-kal növelt rendszeres ellátá-sok 10%-át kell ezen a jogcímen megtervezni, a 90%-os rész havi igénylésű normatív kötött felhasználású támogatás. A fokozott ápolást igénylőket gon-dozó személyek ápolási díja 30%-kal növekszik.

Nem változik a javaslatban az idei évhez képest a települési önkormányzatok-nak a lakáshoz juttatás feladataihoz nyújtott központi támogatás tervezett összege, de a fajlagos értékek módosulnak és 2 millió Ft helyett 200 ezer Ft-ra csökkent a településenkénti legkisebb hozzájárulás összege.

A szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi feladatok támogatá-sának rendszere szerkezetében átalakul. A helyben biztosítandó alap-szolgáltatásoknál a lakosságszám szerinti finanszírozás helyébe a feladat és létszámarányos támogatás lép. Az alapellátás tartalmának meghatározásakor figyelembe vették a kisebb településeken is felmerülő általános feladatokat, amely biztosítja a normatívák célzottabb, feladatarányosabb eljuttatását az érintetthez. Régi elemként, de külön fajlagos összeggel szerepel az étkeztetés és a házi segítség-nyújtás. A szociális és gyermekjóléti általános feladatok gyűjtő-jogcímként foglalja magába az információnyújtást, a családsegítést, illetve a gyermekjóléti ellátást és a gyermekjóléti szolgáltatást.

145


A 2004. évi kiegészítő hozzájárulások helyébe a speciális alapellátási fela-datok lépnek, amelyek tartalma módosul. Az időskorúak, pszichiátriai, szen-vedélybetegek, hajléktalanok és a fogyatékos személyek nappali szociális in-tézményi ellátását – az előző évektől eltérően – itt tervezték meg. Új elemként jelenik meg az utcai szociális munka hozzájárulása, amely a nagyobb lakosságszámú településeken a hajléktalan személyek felkutatását, informá-ciónyújtást biztosítja. A közösségi ellátások hozzájárulás keretében a prob-lémamegoldás és az életvitellel kapcsolatos tréningek szervezését látják el az érintett települési önkormányzatok. Ez utóbbi hozzájárulások fajlagos összegeit szolgálatonként vehetik majd igénybe az önkormányzatok.

Az alapszolgáltatások szervezeteire szolgálat-típusonként eltérő fajlagos összeget határoztak meg. A hozzájárulást a központi költségvetés az ellátást biztosító központ száma alapján, illetve a helyi szociális szükségletekhez igazo-dóan a meghatározott ellátási szolgáltatások szerint biztosítja.

A gyermekvédelmi szakellátás hozzájárulásban az utógondozói ellátásban összevontan kezelik az utógondozottakat és a sorkatonai utógondozottakat. A fajlagos összegek változása nem éri el a várható infláció mértékét sem, az ellá-tottak számának tervezett növekedése miatt az előirányzat emelkedés 5,6%-os.

A bentlakásos és átmeneti elhelyezést nyújtó intézményi ellátás jog-címnél mind a fajlagos, mind az éves előirányzat összege 3,3%-kal emelkedik az előző évhez képest. Az ESZCSM az ellátottak egyéni szükségleteire jobban re-agáló ellátásszervezést fogalmaz meg. Az ellátott állapotából adódóan a ke-vésbé rászoruló személyek ellátása saját lakókörnyezetben valósuljon meg, amellyel intézeti elhelyezésnél az ápolási-gondozási idő szükséglet csökken.

A hajléktalanok átmeneti intézményei jogcímnél szinte változatlan férő-hely mellett, a fajlagos támogatás összege 3,3%-kal, az előirányzat 4%-kal emelkedik. A fajlagos támogatás 2004. évi kiemelt (35%-os) növelését is figye-lembe véve az ellátási színvonal emeléséhez szükséges forrásokat tartalmazza a javaslat.

A fogyatékos személyek, pszichiátriai és szenvedélybetegek bentla-kásos intézményi ellátása jogcím előirányzat összege 4,4%-kal haladja meg az előző évit.

A gyermekek napközbeni ellátása jogcímen belül a bölcsődei és családi napközi ellátás fajlagos összegei is jelentősen megváltoznak. A bölcsődék működtetése 2005. január 1-jétől minden 10 000 lakos feletti településen köte-lező feladat lesz. Az ellátás javítása érdekében a viszonylag alacsony bölcsődei hozzájárulás fajlagos összege jelentősen (26,8%-kal) emelkedik. A családi napközi ellátás fajlagos összege 50%-kal, az ellátotti létszám közel három-szorosával nő a tervezet szerint, amely elősegíti a gyermekes anyák munkába állását, elsősorban a kistelepüléseken élők számára jelenthet előre lépést. Az ingyenes intézményi étkeztetés jogcím esetében az ellátotti létszámot az előző évi tényleges adatok mintegy 50%-ában vették figyelembe, míg a fajlagos összegét 5%-kal emelték fel.

146


A szociális és gyermekjóléti intézményi módszertani feladatok ellá-tása változatlanul normatív támogatásban részesül, de a bentlakásos intéz-ményi módszertani feladatok helyébe a szociális szolgáltatások országos (két szolgálatot kijelölve), illetve megyei módszertani feladatai lépnek, amely utób-bi kiegészül az alapellátási szakreferens költségeinek elismerésével. Összességé-ben két családsegítő szolgálattal növekszik a szolgálatok száma, a fajlagos ösz-szeg 2,5%-kal emelkedik.

A közoktatáshoz kapcsolódó normatív hozzájárulások 2005. évi elői-rányzata 3,4%-kal (16,3 milliárd forinttal) növekszik, elsősorban az ágazati programokkal (3,6 milliárd Ft) és a bérfejlesztéssel összefüggésben. A PM számí-tásai szerint a bér és járulék növekménye 27 milliárd Ft, de a takarékossági kö-vetelmények és az ellátotti létszám csökkenése miatt 12,4 milliárd Ft-tal keve-sebb összeg épül be a normatívákba, a fajlagos támogatások egy része a 2004. évi szinten marad. A kötött felhasználású normatívák előirányzat-növekményét – más szabad forrás híján – a szabad rendelkezésűek terhére ja-vasolják biztosítani.

Az ágazati szakmai elképzeléseknek megfelelő – összesen 3,6 milliárd Ft –támogatást biztosít a javaslat a nyelvi előkészítő, az iskolai és kollégiumi Arany János Tehetséggondozó programok felmenő rendszerű támogatására, az integrációs oktatás bővítésére, a tanulói tankönyvvásárláshoz, a különleges gondozáshoz, az iskolaotthonos ellátás kiterjesztéséhez, a kollégiumi felügyelői rendszerhez.

A közoktatás normatív hozzájárulása jogcímcsoportjainak száma 2005 évben is 8 marad, azonban a tervezésnél és évközi lemondásnál és éves elszámolásnál figyelembe veendő igénylési jogcímek száma elsősorban a kiegészítő normatí-vák bevezetésével 56-ról 67-re növekszik.

A 2005. évi költségvetési törvényjavaslatban a közoktatási törvény módo-sítására vonatkozóan – a már említetteken túl – szerepel

• a hátrányos és a halmozottan hátrányos helyzetű gyermek, tanuló fogal-mának meghatározása, az osztály, csoport létszámhatárok, a tanórai és tanórán kívüli foglalkozások szervezési rendjének módosítása,

• a második és további szakképesítés fogalmának változása arra való tekintet-tel, hogy kifutó rendszerben megszűnik ezek megszerzésének ingyenessége,

• a közoktatási törvény 3. számú melléklete szerinti maximális osztály (cso-port) létszámok helyébe átlaglétszámok lépnek, amely az intézményekben a korábbinál rugalmasabb oktatásszervezési feltételeket teremt,

• az alapfokú művészetoktatás kikerül a kötelező önkormányzati feladatok köréből, azonban a javaslat a normatív hozzájárulások között továbbra is tartalmazza e feladat költségvetési támogatását.

Az óvodai nevelés, az iskolai oktatás, valamint a gyógypedagógiai ellátás normatív hozzájárulási jogcímeinél a 2005 évi fajlagos támogatás a 2004. éviből kiindulva 4,5-5,1% növekménnyel került kialakításra, amelynek 90%-át alap-hozzájárulásként, 10%-át pedig kiegészítő hozzájárulásként tar-

147


talmazza a törvényjavaslat. Az előirányzatok számításánál az óvodai gyermek-létszám 0,7%-os, az 1-4 évfolyamos tanulók 2,0%-os, az 5-8 évfolyamos tanu-lók esetében 0,4%-os, a gyógypedagógiai ellátottak óvodai és iskolai létszámá-nak megállapításakor minimális létszámnövekedést prognosztizáltak. A be-nyújtott javaslat az alapnormatívák csökkentésével teremt forrást az ösztönző kiegészítő normatívák bevezetéséhez.

A különleges gondozás keretében nyújtott ellátás előirányzatának 6,1%-os növekménye a középiskolai, szakiskolai és szakképző intézményekre való kiter-jesztéssel függ össze.

Az alapfokú művészetoktatásban a zeneművészeti ágnál 9,5%-kal, illetve a képző- iparművészeti, táncművészeti, szín- és bábművészeti ág esetében 14,7%-kal csökken a fajlagos támogatás a javaslat szerint. A kieső forrást az in-tézményeknek a térítési díjak növekményéből kell biztosítani. A közoktatási törvény tervezett módosításával változnak az alapfokú művészetoktatás igény-bevételének feltételei. Az eddigi egységes 22. életév helyett a kedvezményes – a térítési díjfizetés mellett igénybe vehető – szolgáltatás tanulói jogviszony fenn-állásához is kötődik. A tanuló csak egy alapfokú művészetoktatási intézmény-ben, egy művészeti képzésben vehet részt kedvezményesen, a többiért teljes ösz-szegű tandíjat fizet.

A javaslat szerint a térítési díjat – a fenntartó által meghatározott módon – a tanulmányi eredménytől függően csökkenteni kell, azonban a fizetendő térítési díj nem lehet kevesebb, mint a feladatellátáshoz biztosított alap normatív hoz-zájárulás 25%-a. A közoktatási törvény 117. §-ának (2) bekezdése helyébe java-solt normaszövegben félreérthetően szerepel a hátrányos helyzetű tanulók térí-tési díj fizetés alóli mentessége.

A kollégiumi, externátusi ellátás feltételei változatlanok. Az egy tanulóra jutó hozzájárulás és a támogatási előirányzat előző évhez képest azért csökken, mert a kollégiumi nevelés-oktatás és a szállásnyújtási feladatok szétválasztásá-val a 23. jogcímen csak az előbbi feladatok maradtak, míg a szállásnyújtási fe-ladatok 26. gyűjtőjogcímbe kerültek át. Az egyéb közoktatási hozzájárulások korábbi 25. és 26. gyűjtőjogcímei helyet cseréltek a javaslatban, az új 26. jog-cím elnevezése „Gyermek és ifjúságvédelemmel összefüggő juttatások, szolgál-tatások”-ra változott.

A gyermek és ifjúságvédelemmel összefüggő juttatások, szolgáltatá-sok normatív hozzájárulása tartalmazza a szervezett intézményi étkeztetés, a tanulók szociális helyzetétől függő tankönyvtámogatás, a tanulók szállásnyúj-tásával, valamint a sajátos nevelési igényű gyermekek, tanulók szállásnyújtá-sával összefüggő feladatok támogatását. Az ingyenes tankönyvellátás 9-13. év-folyamra való kiterjesztésével kapcsolatos hozzájárulást egymilliárd Ft-tal (44,8%-kal) javasolják emelni. Átlagot meghaladó 9,5%-kal emelkedik az egyéb közoktatási szakmai feladatokhoz rendelt támogatás összege. Ez a kü-lönleges helyzetben levő gyermekek, tanulók, a nem magyar nyelven folyó ne-velés-oktatással, valamint a roma kisebbségi oktatással függ össze. Az egyéb differenciált hozzájárulások (bejáró gyermekek, tanulók, intézményfenntartó társulás óvodájába, általános iskolájába járó tanulók, valamint a kistelepülé-sek támogatása) az előző évi szinten maradnak.

148


Előző évhez viszonyítva a közművelődési feladatoknál 5,7%-os, a telepü-lési sportfeladatoknál 9,1%-os a normatív hozzájárulás növekedése, amely az előbbinél szinten tartást, az utóbbinál reálérték növelést jelent.

3.1.2. Normatív, kötött felhasználású támogatás

A kötött felhasználású normatív támogatások igénybevételi és elszámolási sza-bályait, jogcímenkénti fajlagos mértékeit a költségvetési törvényjavaslat 8. számú melléklete, az állami támogatás részt a IX. Helyi önkormányzatok tá-mogatásai fejezet 5. cím, a normatív személyi jövedelemadóból fedezett há-nyadot a költségvetési törvényjavaslat 4. számú melléklete tartalmazza. E tá-mogatások 2005. évi előirányzata 150,7 milliárd forint, amely összességében az előző évhez képest 18,6%-os növekedést jelent. Ezen belül az oktatási ágazat-ban 11,3%, a szociális támogatásoknál 28,8%, az önkormányzati hivatásos tűzoltóságok esetében 3,7% a növekedés, míg a lakossági folyékony települési hulladékgyűjtés és ártalmatlanítás támogatási előirányzata megegyezik az elő-ző évivel (a vélemény 3. sz. melléklete).

A közoktatási célú normatívák előirányzati összegén belül a szakmai fej-lesztés előirányzatának megkétszereződése mellett csak a pedagógiai szakszol-gálat előirányzata mutat 6%-os növekedést. Ez utóbbinál a támogatás a fog-lalkoztatottak számához kötődik, tehát bérrel és járulékkal összefüggő feladat, amelynek támogatáshányada jelenleg alacsonyabb, mint más normatíváké.

A szakmai eszközfejlesztésre, a műszakilag és erkölcsileg gyorsan avuló in-formatikai eszközök cseréjére, fejlesztésére a javaslat a 2004. évi előirányzat kétszeresét tartalmazza. A pedagógus szakvizsga és továbbképzés fajlagos tá-mogatása a 2004. évi 15 000 forint/fős szinten marad, megszűnik a pedagógu-sok szakirodalom vásárlásának külön önálló jogcímen történő támogatása. (A törvényjavaslat 3. számú melléklete kiegészítő szabályok 1/a pontja szerint a normatív hozzájárulások tartalmazzák a pedagógusok kiemelt munkavégzésé-ért járó kereset-kiegészítést, valamint a pedagógusok szakirodalom vásárlásá-hoz nyújtott támogatást is).

Korábbi javaslataink ellenére nem egyszerűsödnek a pedagógus szakvizsga és továbbképzés támogatásának kormányrendeletekben meghatározott jo-gosultsági és elszámolási feltételei.

A támogatás nyilvántartási és elszámolási előírásai túlzottak, a feltételek bonyo-lultak. A tárgyévben felhasználható keret összege csak október 1-jén válik végle-gessé, a rangsorolt felhasználási előírás a gyakorlatban nehezen követhető, a ju-talmazásra történő felhasználás korlátozás nélküli lehetősége a felhasználási kö-töttséget formálissá teszi.

A közoktatásban 15 000 Ft/fő, szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi terü-leten 22 300 Ft/fő a szakvizsga és továbbképzés javasolt támogatása és ennek alapját képező létszám megállapítása is indokolatlanul eltér egymástól (a köz-oktatásban a költségvetési évet érintő két tanév átlagos pedagóguslétszáma, szociális területen a költségvetési évet megelőző év szeptember 1–i létszám).

149


Az egyes szociális feladatok kiegészítő támogatásának 100,9 milliárd fo-rintos előirányzata az előző évhez képest 28,8%-os növekedést mutat. Ez a nö-vekmény teljes egészében az egyes jövedelempótló támogatások kiegészítéséhez kapcsolódik, a közcélú foglalkoztatás és a szociális továbbképzés, szakvizsga támogatási előirányzata nem változik.

Az egyes jövedelempótló támogatások kiegészítése jogcímen 2004. év-hez képest 36,1%-kal, 85,1 milliárd Ft-ra növekszik a támogatási előirányzat. Ez az előző évre tervezett előirányzat jelentős túllépése miatti szintre hozást, a juttatásoknak a nyugdíjellátások 6,25%-os emelésével azonos mértékű növelé-sét és a fokozott ápolást igénylőket gondozó személyek emelt összegű – az öreg-ségi nyugdíj legkisebb összegének 130%-át kitevő – ápolási díját is tartalmazza. Az előirányzat felülről nem korlátos, az önkormányzatok igénylésétől függ a teljesítés.

Az önkormányzat által szervezett közcélú foglalkoztatás támogatásának alapösszege nem változik. A támogatás összege foglalkoztatottanként továbbra is 3 700 forint azokra a napokra, amelyekre a munkaadót a foglalkoztatással kapcsolatban kifizetési kötelezettség terheli. Az éves előirányzat összege válto-zatlanul 15,1 milliárd Ft, így a foglalkoztatás növelésével nem számol a ja-vaslat. Az előirányzatból tárgyévben fel nem használt rész terhére igényelhető támogatásra vonatkozó szabályokat a Kormány állapítja meg 2005. március 31-ig.

A helyi önkormányzati hivatásos tűzoltóságok normatíva rendszere és támo-gatási szabályai nem változtak, a kapcsolódó előirányzat – az előző évivel megegyezően – átlagosan 3,7%-kal (egymilliárd forinttal) növekszik.

Az ágazati alapfeladat-ellátáshoz kapcsolódó, az ágazati törvényben előírt egyes kötelezettségek teljesítését külön kötött felhasználású normatív tá-mogatás is szolgálja, más esetekben ez a felhasználási kötöttség nélküli alap-normatívába beépült. A normatív kötött felhasználású támogatások jogcímei közül a pedagógus szakvizsga és továbbképzés – kivéve a középiskolai pedagó-gusok kétszintű érettségiztetésre történő felkészülésének támogatását – a szociá-lis továbbképzés, szakvizsga támogatásának alapnormatívákba való be-építése csökkentené a tervezés, az elszámolás és az ellenőrzés feladatait.15

A feladat-ellátási kötelezettség meghatározásával a felhasználási kötöttség elő-írása szükségtelenné válna a pedagógiai szakszolgálat, diáksporttal kapcsola-tos feladatok, valamint a helyi önkormányzati tűzoltóságok támogatásánál. A feladat előírt feltételek szerinti ellátása önmagában biztosítékot nyújt a köz-ponti támogatás – amely a kiadásokat csak részben fedezi – igénybevételének alátámasztására.

15 Az ÁSZ a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről készült jelentésében javasolta a normatív, kötött támogatási jogcímek igénybevételi fel-tételeinek egyszerűsítését, a felhasználási kötöttség feloldását.

150


3.1.3. Központosított előirányzatok

A költségvetési törvényjavaslat 5. számú mellékletében meghatározott felada-tokra felhasználási kötöttséggel igényelhető központosított előirányzatok javasolt együttes összege 42,5 milliárd Ft-tal (79%-kal) haladja meg az Országgyűlés által 2004. évre meghatározott keretet. A növekmény tel-jes összege 2005. évre meghatározott főbb célok megvalósítását ösztönzi, az előző években is támogatott feladatok ¾-ének az előirányzata nem nő. A 2004. évi költségvetésben is megtalálható 22 jogcím közül a javaslatban hat esetében változatlan, míg tíznél csökkentett összeg szerepel.

A prioritást élvező területek közül az EU-s, valamint a hazai fejlesztési pá-lyázatok saját forrásának kiegészítésére 3 milliárd Ft, a helyi tömeg-közlekedés támogatására 5 milliárd Ft, az önkormányzati feladatellátás racionalizálásához kapcsolódó egyszeri kiadásokra 19,3 milliárd Ft-tal az előző évinél magasabb összeget irányoz elő a javaslat. Új jogcímként jelenik meg a javaslatban a települési önkormányzatok belterületi szilárd burkolatú útjainak felújításához igényelhető 10 milliárd Ft-os támoga-tás. A javasolt összeg odaítéléséről a regionális fejlesztési tanácsok a később kiadásra kerülő kormányrendeletben meghatározott feltételek figyelembevéte-lével dönthetnek. A támogatás fajlagos összege ugyanis az önkormányzatok e célra tervezett, illetve felhasznált előirányzatának ismerete nélkül nem állapít-ható meg.

Első alkalommal szerepel a javaslatban a többcélú kistérségi társulások normatív támogatása, amelyre az előirányzat 9 milliárd Ft. A költségvetési törvényjavaslat 5. számú melléklete szerint azok a 2004. szeptember 30-ig meg-alakult többcélú kistérségi társulások igényelhetik a támogatást, amelyek lega-lább a közoktatási, szociális, egészségügyi és területfejlesztési feladatok ellátá-sát vállalják. A normatív alapú ösztönző támogatás fajlagos összege a törvény-javaslat benyújtását követő felmérés alapján, a vállalt feladatok nagyságrend-je figyelembevételével állapítható meg. A javaslat szerint ezért az igénylés, folyósítás és elszámolás részletes rendje mellett, a támogatás mérté-két is a 2005. január 31-ig kiadásra kerülő kormányrendelet szabályozza.

A korábbi években is folyósított támogatások igénybevételi, folyósítási és elszámolási szabályai kellően meghatározottak, azok közül érdemi mó-dosítást csupán a létszámcsökkentéssel összefüggő előirányzat (költségvetési törvényjavaslat 5. számú melléklet 10. jogcím) tartalmaz:

• azon személyek után, akik a racionalizálási intézkedést követő hat hónapon belül az öregségi nyugdíjkorhatárt elérik, nem vehető igénybe támogatás;

• a nyugdíjkorhatárt két éven belül elérő személyek esetében a nyugdíjfolyósí-tó intézet által megküldött szolgálati idő igazolást csatolni kell az igénybeje-lentéshez;

• a pályázatok benyújtása négy ütemben történik.

151


A 2004. évben meglévő jogcímek közül a javaslat csupán a helyi önkor-mányzatok lakbér-támogatási rendszeréhez történő hozzájárulás megszüntetésével számol. A belső ellenőrzési társulások támogatása átkerül a normatív kötött felhasználású támogatások (költségvetési törvényjavaslat 8. számú melléklet) közé. Az utóbbi feladatokhoz a többcélú kistérségi társulások normatív működési támogatása terhére is igényelhető forrás.

3.1.4. A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások

A támogatás összege a három jogcímen, együttesen a 2004. évivel meg-egyezően 13,5 milliárd Ft. Az önhibájukon kívüli hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzatok előirányzata 300 millió Ft-tal csökken, s a műkö-désképtelen helyi önkormányzatok egyéb támogatása azonos összeggel nő. A javaslat szerint ugyanis a megyei önkormányzatok 2005. évben a költség-vetési törvényjavaslat 6. számú melléklet 1. pontjában szereplő támo-gatásból nem, csupán a 3. pontban meghatározott keretből részesülhet-nek.

A törvényjavaslat 6. számú mellékletében meghatározott igénybevételi, fo-lyósítási és elszámolási szabályok a kialakult gyakorlatra épülnek, a ter-vezett módosítások a szükséges pontosításokat tartalmazzák, és a közös feladatellátás ösztönzését célzó támogatásokkal való össz-hangot teremtik meg:

• meghatározza azokat a feltételeket, amelyek fennállása esetén a közigazga-tási hivatal felmentést adhat a körjegyzőséghez, illetve társuláshoz történő csatlakozás alól;

• a felhalmozási bevételként számba vehető összegek közül a közoktatási szakmai fejlesztési feladatokra kapott normatív kötött felhasználású támo-gatás teljes összege helyett 70%-a vehető figyelembe, mivel 2005. évtől a támogatás egy része működési célokat szolgál;

• az óvodai és alapfokú oktatási intézmények esetében a korábbiaknál konk-rétabban határozza meg a támogatás igénybevételének kapacitáskihasz-náltsággal kapcsolatos feltételeit;

• az 500 fő alatti települések a kapacitás-feltételek nem teljesítése esetén az igényjogosultságukat nem vesztik el, de csak – a feltételt nem teljesítő óvoda és alapfokú oktatási intézmény ellátottjaihoz kapcsolódó forráshiány össze-gével – csökkentett támogatásra jogosultak;

• a forráshiány összegének kimunkálásához alkalmazott településkategórián-kénti átlagszámítást pontosítja a javaslat azzal, hogy a megyei önkormány-zattól feladatot átvevő városok 2005. évben külön kategóriát alkotnak;

• az elszámolási szabályokat pontosítja és az érintettek bevételi érdekeltségét növeli, hogy a támogatás összegének kimunkálása során figyelembe vett működési célú intézményi bevételeknek az év során elért többletéből a ko-rábbi 30% feletti teljes összeg helyett a 20%-ot meghaladó többletbevétel 20%-át kell visszafizetni;

152


• a pénzügyi gondnokok díjazásaként megállapítható összeg évek óta nem emelkedő alsó-felső határát a korábbi 600 és 2500 ezer Ft helyett 800 és 3000 ezer Ft-ban határozza meg;

• a működésképtelen helyi önkormányzatok egyéb támogatása (3. pont) ese-tében az objektivitást erősíti az a javaslat, mely szerint

• kizárólag működési kiadáshoz és azon belül is a kötelezően ellátandó felada-tokhoz igényelhető;

• az igényelt összeg nem haladhatja meg a költségvetési rendeletben tervezett működési célú hitelnek az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő te-lepülések kiegészítő támogatásával csökkentett összegét.

3.2. Fejlesztési támogatások

A költségvetési tervjavaslat kiemelt fontosságot tulajdonít az önkormányzatok fejlesztési, felújítási feladatai új rendszerű támogatásának.

3.2.1. Címzett és céltámogatások

A fejlesztési támogatások továbbra is leghangsúlyosabb elemét a címzett és céltámogatások jelentik, amelyre a 2005. évi tervjavaslat 63,8 milli-árd Ft előirányzatot tartalmaz. A 2004. évi Országgyűlési javaslat 64,3 milliárd Ft felhasználásával számolt, azonban az évközben elrendelt 4,2 milli-árd Ft zárolást és a le nem kötött keret bevonását figyelembe véve, a címzett és céltámogatások 2005. évi tervezési bázisa 60,3 milliárd Ft összegben került rög-zítésre. A költségvetési javaslat így e körben 3,5 milliárdos (5,8%-os) nö-vekménnyel számol.

A rendelkezésre álló 2005. évi előirányzatból a 2003. december végéig megho-zott támogatási döntések 26,6 milliárd Ft-ot, a 2004-ben elindított címzett és céltámogatások 30,6 milliárd Ft-ot kötnek le, így a 2005-ben indítható programokra az előirányzat alig több mint egytizede, azaz 6,5 milliárd Ft marad.

A rendelkezésre álló előirányzatok determinációja az elmúlt költségvetési évekhez való viszonyításban növekedést mutat, míg 2003-ban az előirányzatok 15,9%-át, 2004-ben 16,8%-át, addig 2005-ben 10,2%-át fordíthatják új induló beruházások támogatására.

A címzett és céltámogatások jelenlegi, 2002-2004. évekre vonatkozó feltételeit a 2000. évi CXXXIII. törvény szabályozza, amelyben az Országgyűlés meghatá-rozta a támogatható célok körét, igénybevételének feltételeit. Arról, hogy 2005-től milyen támogatási elvek mellett, mely fejlesztési célok támogathatók, újó-lag törvényi szabályozásra van szükség. Ennek előkészítéseként a Kormány – a kétszakaszos döntés-előkészítés gyakorlatának megfelelően – 2004. szeptember végén megtárgyalta és állást foglalt a támogatási rendszer továbbfejlesztéséről, az anyagi lehetőségek függvényében meghatározta a 2005. évi új induló cím-zett támogatásokra fordítható keretösszeget, kijelölte azokat a beruházásokat, amelyeket a feltételek maradéktalan teljesítése esetén támogatni javasol az Or-szággyűlésnek.

153


Figyelembe véve a költségvetés teherbíró képességét, címzett és céltámogatások-ra fordítható előirányzat terhére vállalt többéves kötelezettségek áthúzódó ha-tását, 2005-ben 4 milliárd Ft fordítható címzett támogatások indítá-sára, oly módon, hogy azok 2006. évi üteme a 21,1 milliárd, 2007. évi üteme pedig a 20,4 milliárd Ft-ot nem haladhatja meg.

A rendelkezésre álló, számba vehető pénzügyi lehetőségek messze nem te-szik lehetővé a benyújtott beruházási koncepciókban megfogalma-zott igények kielégítését.

A 393 db pályázatban 478 milliárd Ft összköltségű beruházáshoz 392,5 milliárd Ft támogatási igényt – a rendelkezésre álló forrás 8,6-szeresét – fogalmaztak meg az önkormányzatok.

A támogatásra javasolt 76 beruházás tervezett összköltsége 57,9 milliárd Ft, így az ezekhez rendelhető 45,5 milliárd Ft várható támogatás 78,6%-os részarányú állami feladatvállalást jelent.

A Kormány nem javasol lényegi változtatást a 2005-2007. évi címzett támogatások jogcímeiben, tehát továbbra is a kiemelten nagy költségigé-nyű ivóvíz-ellátási, ivóvíz-minőségjavítási, belterületi vízrendezési, szennyvíz-kezelési, egészségügyi, fekvőbeteg-ellátási valamint szociális, közoktatási és kul-turális feladatok tárgyi feltételeinek javítását tartja támogathatónak.

Az előírt szakminisztériumi egyeztetéseket, műszaki tartalom, költségelőirány-zat és támogatási igény felülvizsgálatokat követően – a kétszakaszos eljárási rendnek megfelelően – a 2005-ben ténylegesen indítható címzett támo-gatással megvalósuló beruházásokról a költségvetési törvény ha-tályba lépését követő három hónapon belül kell döntenie az Ország-gyűlésnek.

A Kormány tekintettel volt arra, hogy a vízgazdálkodási beruházások a cím-zett támogatási rendszeren túl a céltámogatások körében is támogathatók. A 2004 júniusában meghozott döntés szerint az újonnan induló céltámogatásos be-ruházások között 54 szennyvízberuházás indításáról döntött a Kormány. A le-mondásokból, elvonásokból keletkező forrás terhére az úgynevezett kiegészítő jegyzékben szereplő céltámogatások között szintén a szennyvízberuházások el-sőbbségét kívánják biztosítani.

Az oktatási ágazatban elsősorban azok a fejlesztések számíthatnak támoga-tásra, amelyek halaszthatatlan rekonstrukciókkal összefüggőek, megvalósításuk körzeti célokat szolgál, létesítmény-ellátottsági hiányt pótolnak, gazdaságos in-tézményüzemeltetést támogatnak.

A támogatásra javasolt beruházások, kijelölésénél kiemelt szempont volt továb-bá, hogy minden megyéből és a fővárosból legalább két vagy annál több önkormányzat részesüljön címzett támogatásban, valamint alapve-tő kívánalomként jelent meg a támogathatóság feltételeként a műszaki tartalom, a beruházási összköltség és a támogatási igény reális szinten történő megfogal-mazása is.

154


A költségvetési javaslat 2005. évtől a regionális területfejlesztési tanácsok döntési jogkörébe utalja többek közt az új induló céltámogatások 2,5 milliárd Ft összegű előirányzatát, alátámasztva ezzel a fejlesztési for-rások döntési jogkörének decentralizálására irányuló kormányzati szándékot.

A támogatási előirányzat régiónkénti felosztására a törvényben rögzített mó-don kerül sor, a forrás 15%-a a régiók lakosságának arányában, 85%-a pedig a 2000 lakos-egyenérték feletti agglomerációk szennyvízelvezetési és -tisztítási fej-lesztési szükségletei alapján került decentralizálásra.

Azt, hogy az így decentralizált céltámogatás 2005-ben konkrétan mely támogatási jogcímekhez kapcsolódóan, mely eljárási rendben ítélhe-tő oda az önkormányzati fejlesztésekhez, az év hátralévő részében a Cct. mó-dosításának keretében állapítja meg az Országgyűlés.

3.2.2. Területi kiegyenlítést célzó fejlesztési támogatás és a céljellegű decentralizált támogatási előirányzat

Az önkormányzatok fejlesztési feladatai a területi kiegyenlítést célzó fej-lesztési támogatás (TERKI) és a céljellegű decentralizált előirányzat (CÉDE) a költségvetési javaslat szerint évek óta azonos összegben (10,6 illet-ve 6,5 milliárd Ft) áll rendelkezésre. A változás az előző évhez képest abban van, hogy a két forrás a támogatások összehangolásának fokozott igényére figyelemmel – a vis maior esetek kezelésére szolgáló keret elkülönítését követő-en – összevonásra került. Az összevont keret felhasználásáról pályázati rendszer keretében a korábbi évek gyakorlatának megfelelően a megyei terü-letfejlesztési tanácsok döntenek.

A decentralizálás elveit a költségvetési törvényjavaslat 15.§-ában foglalt elő-írások rögzítik. Az előirányzat kétharmadának 30%-a az egy főre jutó bruttó ha-zai termék megyénkénti összege, 70%-a pedig a területfejlesztési szempontból kedvezményezett térségek lakónépessége alapján került meghatározásra, míg egyharmadánál a korábban céljellegű decentralizált támogatásnál érvényesített megosztási szabályok irányadók.

A vis maior tartalék 2005. évi előirányzata az előző évivel azonos módon 243,9 millió Ft összegben került meghatározásra, amely a megyék keretéből már nem finanszírozható váratlan és rendkívüli események kezelésére szolgál.

A decentralizált keretek korábban eltérő felhasználási szabályai a későbbiek-ben a Kormány által kerülnek egységesítésre és összehangolásra.

3.2.3. A helyi önkormányzatok európai uniós, valamint hazai fejlesz-tési pályázatai saját forrás kiegészítésének támogatása

A helyi önkormányzatok gazdálkodásának körülményeit 2005-ben fokozottan befolyásolják az európai uniós (EU-s) támogatásokhoz való hozzájutás feltét-elei. Ezt felismerve a Kormány költségvetési javaslatában 68%-kal, a 2004. évi 4,4 milliárd Ft-ról 7,4 milliárd Ft-ra emelte a helyi önkormány-zatok EU-s fejlesztési pályázatai saját forrás kiegészítése támogatá-

155


sának (EU Önerő Alap) tervezett előirányzatát (költségvetési törvényjavaslat 5. sz. melléklet 18. sorszámán).

Az előirányzat terhére nyújtott támogatás igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának és elszámolásának részletes szabályait ez évhez hasonlóan 2005-ben is a belügyminiszter által 2005. január 31-ig közzéteendő pályázati felhívás határozza meg. Az EU Önerő Alap felhasználásának lényeges garan-ciális szabálya, hogy annak keretösszege – amennyiben a támogatás csak EU pályázathoz kapcsolódik – felülről nyitott, azaz szükség esetén tovább bővít-hető, így nem fordulhat elő, hogy az EU támogatás igénybe vételének lehetősé-géről saját forrás hiánya miatt kelljen lemondani.

Az Európai Unió támogatásai iránt benyújtott pályázatokra 2005. október 31-ig fel nem használt előirányzatból a kizárólag hazai finanszírozású önkormányzati pályázatok saját forrásához is támogatás nyújtható. Az e célra felhasználható keretösszeg a törvényjavaslat szerint a regionális fejlesztési tanácsok döntési jogkörébe kerül azzal, hogy elsősorban a címzett- vagy céltámogatásban részesülő vízgazdálkodási beruházások saját forrás kiegészítéséhez lesz felhasználható. Ez utóbbi régiónkénti keretösszegeiről a belügyminiszter az adott év felhasználási jellemzőinek ismeretében november 15-ig dönt.

Az EU pályázatok önkormányzati önerejének biztosítására a 2004-ben rendelke-zésre álló 4,4 milliárd Ft-os alap terhére kiírt 8/2004. (BK.5.) BM tájékoztató diffe-renciált módon szabályozta az önerő kiváltás mértékét. Eszerint az EU Önerő Alapból igényelhető támogatás a saját forrás %-ában kifejezett maximá-lis mértéke jelenleg attól függ, hogy a támogatási kérelmet mely uniós for-rás elérése érdekében illetve, hogy társadalmi-gazdasági, infrastrukturális és munkanélküliségi szempontból mely kategóriába sorolt településről nyújtották be. A legmagasabb, legfeljebb 80%-os arányú önerő kiváltással a Strukturális Alapok terhére benyújtott pályázók számíthatnak.

Az EU Önerő Alap ígérvényes rendszerben működik, a támogatás tényle-ges felhasználására az önkormányzat kizárólag akkor jogosult, ha az ugyanazon projekthez benyújtott EU-s pályázatáról is kedvező döntés született. Ellenkező esetben a támogatási ígérvény érvényét veszti. Ebből az alapból 2004-ben eddig öt ütemben összesen 573 önkormányzat részesült 4,5 milliárd Ft-os több – többsé-gében 2-3 – évre szóló támogatásban. Az összegzés szerint a pályázatok sikeres megvalósítása esetén 84,5 milliárd Ft összértékű beruházás valósulhat meg. Az uniós pályázatok benyújtási határideje ez évben is október 15-e, ezt követően vá-lik ismeretessé, hogy 2004-ben az alap tárgyévi maradványa milyen nagyság-rendben vállalhat részt a hazai finanszírozású beruházások önerejének átválla-lásában.

3.2.4. Egyéb decentralizálásra került fejlesztési, felújítási célú elői-rányzatok

A Magyar Köztársaság Kormányának 2004-2006. évekre szóló programjában a fejlesztési források decentralizációja kiemelt helyen szerepel, fontos esz-köznek tekintve azt mind a versenyképesség, az infrastrukturális feltételek javí-tása, mind pedig modern és szolgáltató közigazgatás megteremtése érdekében.

156


A decentralizáció – bár nem új keletű a fejlesztési támogatások rendszerében – a 2004. évi költségvetésben még szűkebb körben volt jelen. Az e célra kijelölt ágazati fejezeti kezelésű előirányzatok decentralizálásának és összehangolt fel-használásának követelményeit év közben – 2004 áprilisában – a Kormány ren-deletben határozta meg.

Miután a rendelet az egyes fejezetek költségvetésében szereplő decentralizálásra kijelölt előirányzatok régiónkénti felosztását, az abból finanszírozható célokat és feladatokat az érintett minisztériumok és a regionális fejlesztési tanácsok megállapodására bízta, a folyamat elhúzódott, a keretfelosztás és az ágazati érdekérvényesítés szempontjairól hosszas egyeztetések folytak. A decentralizált előirányzatok koordinált felhasználásának követelményei a kialakított szabá-lyozás ellenére csak részlegesen érvényesültek.16

Az érdemi decentralizálás lényeges támogatást kapott a 2005. évi költségvetési törvényjavaslatban azáltal, hogy mindazok az ágazati előirányzatok, amelyek a regionális és megyei fejlesztési tanácsok döntési jogkörébe tartoznak, a költ-ségvetési törvényjavaslat 19. sz. mellékletében összefoglalóan és fejezetenkénti is megállapításra kerültek.

Eszerint a törvény a regionális fejlesztési és megyei területfejlesztési tanácsok döntési jogkörébe utalja összesen 57,1 milliárd Ft támoga-tási előirányzat felhasználását, oly módon, hogy annak 70,5%-áról – 40,25 milliárd Ft-ról – a régiók döntenek. Ez utóbbi decentralizált keret 77,8%-kal haladja meg a 2004-ben a 66/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet szerint decent-ralizált előirányzatokat. E támogatási előirányzatok 73,5%-a (42 milliárd Ft) az önkormányzatok fejlesztési, felújítási feladatait szolgálja.

A forráskoordináció érvényesítésének szempontjából lényeges változás, hogy a 2004-ben még döntően az ágazati fejezeteknél előirányzott fejlesztési prog-ramok támogatása ez évtől külön önálló fejezetbe (XVII. Területfejlesztés) került összevonásra. Esetükben a régiók közötti megosztás egységesesen, törvényben szabályozott szempontok szerint történik.

A decentralizált területfejlesztési programok előirányzatának 50%-át a régió fejlettségét mutató egy főre jutó bruttó hazai termék régiónkénti összege, 20%-át a területfejlesztési szempontból kedvezményezett kistérségek régiónkénti lakónépessége, 30%-át pedig a régiók népessége alapján határozták meg.

Az e jogcímcsoporton tervezett 18 milliárd Ft támogatási előirányzat legalább 45%-át munkahelyteremtéssel összefüggő helyi gazdaságfejlesztési, infrastruktu-rális és foglalkoztatási célokra, 20%-át a kistérségek elérhetőségét és a kistérsége-ken belüli közlekedési kapcsolatokat javító közútfejlesztésekre szükséges fordítani. Az előirányzat fennmaradó részét a regionális fejlesztési tanácsok a régió társa-dalmi-, gazdasági-, szellemi súlyának növekedését és a régión belüli kohézió erő-

16 Az ÁSZ 2003-ban a területfejlesztési tanácsok és munkaszervezeteik rendelkezésére ál-ló támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről szóló jelentésében ja-vasolta a területfejlesztésnek, valamint egyes szintjei feladatának, hatáskörének átala-kítását, továbbá a forrásdecentralizáció egységes elvekre épülő rendszerének kialakítá-sát.

157


sítését szolgáló sajátos célok, programok, projektek megvalósítására használhat-ják fel.

A decentralizált szakmai fejlesztési programok 4,25 milliárd Ft összegű támogatási előirányzatának (idegenforgalmi fejlesztések, autópálya építéshez és nemzeti parkok fenntartásához kapcsolódó közmunkaprogramok, köztisztviselők és pedagógusok Internet hozzáférése, szociális földprogram, belterületi kiépítetlen közút és kerékpárút fejlesztés) felhasználási szabályai az azokhoz kapcsolódó ágazati szakmai programok megvalósításának helyszínei, a szükségletek és a szakmapolitikai követelmények ismeretében a későbbiekben kerülnek meghatá-rozásra. Az idegenforgalmi fejlesztések 2 milliárd Ft összegű támogatási előirány-zatának felhasználása a Regionális Idegenforgalmi Bizottságok döntés-előkészítő közreműködésével történik.

Törvényileg meghatározottak a decentralizáció elvei a települési hulladék közszolgáltatás fejlesztésének 1,5 milliárdos, a települési önkormányzati szi-lárd burkolatú belterületi közutak burkolat-felújítására szánt 10 milliár-dos, valamint a 2,5 milliárd Ft összegű céltámogatási előirányzatai esetében is.

A régiók döntési jogkörébe került ezen túl a regionális innováció támogatá-sára a LXIX. Kutatási és Technológiai Innovációs Alap előirányzatai között ter-vezetten 4 milliárd Ft, amelynek régiók közötti megosztására népességarányosan került sor.

A megyei területfejlesztési tanácsokhoz decentralizált helyi önkormányzatok fej-lesztéseit szolgáló támogatás kereteinek meghatározása szintén törvényi alapo-kon nyugszik.

A hulladékgazdálkodási törvény végrehajtására központosított elői-rányzatként tervezett támogatási előirányzat a zárolások következtében 0,5 milliárddal csökkent a 2004. évi eredeti költségvetési előirányzathoz képest. Felhasználásáról a Belügyminisztériummal kötött megállapodás alapján már 2004-ben is a régiók döntöttek.

Régiókhoz decentralizált összeg meghatározása során a települések által kezelt szilárd- és folyékony hulladék mennyiségét, valamint a régiók lakosságszámát vették alapul.

A települési önkormányzatok szilárd burkolatú belterületi közútjai-nak burkolat-felújítását – igazodva a kormányprogram kiemelt céljaihoz – a 2005. évi költségvetésben új jogcímen, az előző évhez képest többletként biztosított 10 milliárd Ft szolgálja.

A támogatást az önkormányzatok törzsvagyonához tartozó szilárd burkolatú közutak burkolat-felújításaira – nem útépítésekre – szánja a költségvetés, szin-tén a regionális fejlesztési tanácsok döntési jogkörébe utalva annak felhaszná-lását.

A régiónkénti keretösszegek meghatározása az Országos Statisztikai Adatnyúj-tási Program keretében nyilvántartott önkormányzati burkolt belterületi utak forgalomsűrűséggel korrigált alapterülete arányában történt.

158


A forgalomsűrűség következtében bekövetkező eltérő burkolat-felújítási igény meghatározása során a főváros főútjai 15-szörös, gyűjtőútjai 5-szörös, a megyei jogú városok 7,5 illetve 2,5-szeres, az egyéb települések 5 illetve 2-szeres súlyozást kaptak, míg a lakó- és kiszolgáló utak területe egységesen 1-szeres szorzószám fi-gyelembevételével történt.

A támogatási előirányzat felosztási alapjául szolgáló naturális mérőszámok ön-kormányzati vagyonnyilvántartás szerinti figyelembevétele reálisabbá tenné a számítás alapjait.

A támogatás szempontjából elismerhető fajlagos felújítási költségeket, valamint az előirányzat felhasználásának részletes feltételeit a törvény-javaslat felhatalmazása szerint kormányrendelet fogja szabályozni. En-nek keretében kell megalkotni azokat a részletszabályokat, amely összhangot teremt a kormányprogram és a központosított előirányzat eddig ismert – ön-kormányzati forrásokkal arányos, de nem feltétlen azzal megegyező – finanszí-rozási javaslata között.

A települési önkormányzatok egyedi körülményeit – azaz az úthálózat tényleges fizikai állapotát – jobban ismerő kistérségi szint a döntési folyamatban a költség-vetési törvényjavaslatban nem vesz részt.

Az önkormányzatokat érintő fejlesztési támogatások koncentrálásában jelentős előrelépés történt, egyes szaktárcák fejezeti kezelésű előirányzatai (pl. NKÖM: önkormányzati intézményeket érintő feladatok, BM: tűzoltóság, GKM: út, tu-risztika, energiagazdálkodás; KVM: hulladékkezelés) azonban még mindig tar-talmaznak olyan kereteket, amelyek bővítik az önkormányzatok fejlesztési le-hetőségeit és ezek összehangolása továbbra is indokolt.

3.2.5. Kiemelt fővárosi programok támogatása

Az önkormányzatok fejlesztési támogatásai között a költségvetési törvényjavas-lat kiemelt célként az előző évivel azonos szinten biztosítja a 4-es metró épí-tésének további 15,8 milliárd Ft összegű támogatását, illetve 2 milliárd Ft központosított támogatás formájában folyamatos forrást biztosít a fővárosi kerületek belterületi útjainak szilárd burkolattal való ellátásához, csapadékvíz elvezetéséhez, valamint a burkolás közvetlen előfeltételére szolgáló mellékgyűjtő és főgyűjtő csatornaszakaszok megépítéséhez.

3.2.6. Az európai uniós források és az önkormányzati fejlesztési lehe-tőségek összefüggései

A 2005. évi költségvetési törvényjavaslat biztosítja a Nemzeti Fejlesztési Terv keretében működő operatív programok és közösségi kezdeménye-zések hazai forrásigényét, valamint az előcsatlakozási alapok (Phare, ISPA, SAPARD) folyamatban lévő projektjeinek tárgyévi finanszírozási igényét.

159


Magyarország számára 2004. májusától nyíltak meg az Európai Unió alapjai-ból igényelhető támogatások. A Kohéziós Alapból elsősorban kiemelt közleke-dési és környezetvédelmi projektek valósulhatnak meg. A Strukturális Alapok-ból 2004. augusztus végéig 5 operatív program 45 intézkedéséhez kapcsolódó-an 64 pályázati felhívást tettek közzé, amelyek közül 36-hoz az önkormányzat-ok, önkormányzati társulások is kapcsolódhattak.

A Nemzeti Fejlesztési Terv keretében 2004-2006. között öt operatív program – Ag-rár- és Vidékfejlesztési Operatív Program (AVOP), Gazdasági Versenyképesség Operatív Program (GVOP), Humán Erőforrás Fejlesztési Operatív Program (HEFOP), Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program (KIOP), Regioná-lis Operatív Program (ROP) – keretében érhetők el az EU-s támogatási források.

Legnagyobb érdeklődés az önkormányzati szféra részéről a ROP pályázatai – ezen belül az óvodai és az alapfokú oktatási-nevelési intézmények infrastrukturá-lis fejlesztése – iránt nyilvánult meg. Az összegzés szerint erre a jogcímre ország-szerte 177 pályázatot nyújtottak be, amelyben 20 milliárd Ft feletti támogatási igényt fogalmaztak meg. A hátrányos helyzetű régiók és kistérségek elérhetőségét javító pályázatok, illetve a turisztikai vonzerő fejlesztése és a turisztikai fogadó-képesség javítása érdekében közel azonosan 25-25 milliárdos nagyságrendű tá-mogatás igénybevételét kezdeményezték.

A ROP három évre szóló 96,5 milliárd Ft-os keretének közel felét már lekötötték az irányító hatóság által szerződéskötésre javasolt pályázatok támogatásai. Egyes pályázati témakörökben, (intézményi infrastruktúra fejlesztés, hátrányos helyze-tű régiók elérhetőségének javítása), egyes régiókban (Dél-Alföldi, Nyugat-Dunántúli és Közép-Magyarországi) túljelentkezés miatt a pályázatok felfüggesz-tésére is sor került, míg például a városi területek rehabilitációja iránt eddig visz-szafogottabb az önkormányzati érdeklődés.

A ROP-on túl a gazdasági versenyképesség javítását célzó operatív programon kívül mindegyik tartalmaz olyan intézkedést, amely pályázati feltételeinél fogva lehetővé teszi az önkormányzati szféra bekapcsolódását is.

Az egyes operatív programok irányító hatóságai által biztosított felhasználási jellemzők alapján az EMIR (Egységes Monitoring és Információs Rendszer) fela-data a pályázati rendszer működési tapasztalatainak összegzése, azonban az működési zavarokkal küzd.

A költségvetési javaslat forrásokat rendel a 2007-2013. évi uniós tervezési elő-készületek megalapozásához, valamint szükség esetén az EU támogatások ma-ximális kihasználása érdekében biztosítja az egyes célelőirányzatok közötti át-csoportosítás lehetőségét is.

3.3. Átengedett bevételek

A törvényjavaslat szerint a helyi önkormányzatokat – az 1994. évhez ha-sonlóan – a településen beszedett személyi jövedelemadónak 40%-a, a gépjárműadónak 100%-a illeti meg. Az szja helyben maradó része válto-zatlanul 10%, a további 30% normatív alapon kerül elosztásra, illetve a jöve-delemkülönbségek mérséklésére szolgál.

160


Megnevezés 2004. 2005. 2005/2004

millió Ft

megoszlás %

millió Ft

megoszlás %

%

Külön feltétel nélkül (10%)

113 932,0

25,0

116 713,4

25,0

102,44

Normatív alapon fel-osztott

megyei önk-i ré-szesedés

23 886,6

5,24

16 906,1

3,62

70,78

állami hj-ok fe-dezete (3+8.sz.melléklet)

228 294,0

50,09

240 614,5

51,54

105,39

Jövedelemkülönbsé-gek mérséklése (4.sz.melléklet/III.)

89 615,4

19,67

92 619,7

19,84

103,35

Mindösszesen 455 728,0 100,0 466 853,7 100,0 102,44

Az önkormányzatokat együttesen megillető személyi jövedelemadó összege 2,44%-kal bővül, amelyből a jövedelemkülönbségek mérséklésére javasolt rész aránya az előző évinél 0,2% ponttal magasabb, így az utóbbi jog-címen 3,3%-os a növekmény. Számottevően (29%-kal) mérséklődik a me-gyei önkormányzatok részesedése. Az állami hozzájárulások és támogatá-sok fedezeteként javasolt, normatív részesedésű személyi jövedelemadó aránya 1,5%-ponttal, abszolút összege 5,4%-kal nő.

A jövedelemkülönbségek mérséklésére javasolt összeg felosztásának módja nem változik, alapja továbbra is a települési önkormányzatok szemé-lyi jövedelemadó-bevétel és az iparűzési adóerőképesség együttesen egy főre számított összege. Az iparűzési adóalap kimunkálás részletes szabálya-inak – a 2004. évi tapasztalatok alapján szükségessé vált – korrekcióit a javaslat tartalmazza:

• a 2.1.1. b) pontban meghatározásra kerül, hogy a 2004. évről bevallási köte-lezettséget nem teljesítő vállalkozásnál milyen esetben nem kell figyelembe venni növelő tételként az utolsó benyújtott bevallásban szereplő adóalapot;

• a 2.1.2. c) pont lehetővé teszi, hogy az önkormányzatok a 2005. évben meg-szűnő vállalkozások esetében a bírósági végzés szerint kielégíthetetlen adófi-zetési kötelezettséget csökkentő tételként figyelembe vehessék;

• a 2.2. a) pontban meghatározásra kerül, hogy – a 2004. július 1 és 2005. de-cember 31 között hatályon kívül helyezett iparűzési adórendelet esetében – a töredékévre szóló adóbevallások adatát az adóalap számítása során miként kell figyelembe venni.

A jövedelemkülönbség mérséklésének számítása továbbra is az önkormányzat-ok adatszolgáltatása alapján kimutatott adóerőképesség alapján történik. A javaslat ezért lehetőséget biztosít arra, hogy az önkormányzatok év-közben a ténylegesen várható adóerőképességük alapján módosíthassák a jövedelemkülönbség mérséklését, december 31-i állapotnak megfelelően pedig el kell számolniuk a központi költségvetéssel.

161


A 2004. évi kamatmentességgel szemben 2005. évben kamatfizetési kötele-zettség áll fenn abban az esetben, ha az önkormányzatot meg nem illető személyi jövedelemadó kiegészítésről – legkésőbb július 31-ig – történő lemondást elmulasztották.

3.4. Saját források

Az államháztartás helyzetét bemutató, a költségvetési törvényjavaslathoz mel-léklet mérlegek alapján a helyi önkormányzatok összes GFS rendszerű (hitelfel-vétel és értékpapír műveletek nélküli) bevétele a 2005. évben 2776,5 milliárd Ft, amely a 2004. évre számított bevételeket 10,7%-kal, a várható teljesítést 7,2%-kal haladja meg.

Az összes bevétel 26,3%-át alkotó saját folyó bevételek a Pénzügyminisztéri-um számításai szerint a 2004. évi várható teljesítést 5,8%-kal, az inflációt meghaladó mértékben növekednek.

Az intézményi működési bevételekre hatást gyakorol az oktatási törvény tervezett módosítása, amely az alapfokú művészeti oktatásban térítési díj, meghatározott feltételek esetén tandíj bevezetését tartalmazza a 2005/2006. tanítási évtől belépőkre (a térítési díj fizetési kötelezettség esetén normatív ál-lami hozzájárulásnál a tanuló csak abban az esetben vehető figyelembe, ha a térítési díjat az iskola előírta és beszedte).

A saját bevételeken belül a legmagasabb növekedéssel az illeték (7,9%-kal) és a helyi adó bevételeknél (8,3%-kal) számoltak. Az illeték-törvény tervezett módosításával függ össze a bevételek növekedése, de az adóz-tatás hatékonyságának növelése, a hátralékok csökkentését eredményező be-hajtási munka fokozása is szerepel a javaslatban. A végrehajtható illetékhátra-lékok beszedésére ösztönző rendelkezés a költségvetési törvényjavaslatban, hogy a 2004. június 30-án nyilvántartott hátralék meghatározott hányadának az 50%-át akkor is kötelesek az illetékhivatalok - az önkormányzatokat megil-lető részesedés terhére - a központi költségvetésbe átutalni, ha azt nem szedték be.

Az illetéktörvény tervezett módosításának eredményeként, (az értékpapír és va-gyoni betét (üzletrész) öröklési és ajándékozási illetékmentességének megszün-tetése, az új építésű lakások illeték kötelezettségének átalakítása, a nagyobb hengerűrtartalmú gépjárműveknél a gépjármű szerzési illeték progresszívvá té-tele) és az ingatlanforgalom növekedése miatt tervezett többletbevétel összessé-gében 5,6 milliárd Ft.

A helyi adókról szóló törvény módosítását tartalmazó törvényjavaslat az ön-kormányzatok adóztatási mozgásterét bővíti azáltal, hogy a tételes adóösszeg-ben meghatározott adónemek esetén (a hasznos alapterület szerint működtetett építmény- és telekadóban, a magánszemély illetve a vállalkozók kommunális adójában, a vendégéjszakák száma alapján tartózkodási idő után fizetendő idegenforgalmi adóban) lehetővé teszi a törvényben rögzített felső mértéktől legfeljebb 50%-kal történő eltérést (a felső adómérték emelését).

162


A helyi adóbevételek 85%-át alkotó iparűzési adóban nem szerepel átfogó vál-toztatás a javaslatban, de a foglalkoztatás bővítéshez kapcsolódó iparűzési adóalap-mentességre vonatkozó és a pénzügyi tevékenységet végző vállalkozá-sok esetében az adó alapját szűkítő rendelkezések inkább adócsökkentést ered-ményeznek. Így az iparűzési adóbevétel 8,7%-os tervezett emelkedését a gazda-sági növekedés és az infláció mellett a helyi adóztatás hatékonyságának javítá-sa alapozhatja meg, miután a törvényben rögzített adómérték 2%-os felső ha-tárát alkalmazzák többnyire az adónemet bevezető helyi önkormányzatok.

A felhalmozási és tőke jellegű bevételek dinamikus (a 2004. évi ország-gyűlési előirányzathoz viszonyítva 30,8%-os, a várható teljesítéshez képest 18%-os) növekedésével számoltak a helyi önkormányzatok 2005. évi költségve-tési mérlegének összeállításakor. Többletbevétellel elsősorban az Európai Uni-óból (EU) átvett pénzeszközöknél, továbbá az EU támogatások hazai társfinan-szírozásával, valamint a kizárólag hazai forrásból megvalósuló fejlesztésekkel kapcsolatosan a fejezetektől átvett pénzeszközöknél számolnak a 2005. évben.

Az EU pályázatok keretében elnyerhető támogatások lehívhatósága a progra-mok többségénél érvényesülő utófinanszírozás következtében a megvalósítás ütemétől függ. A 2004. I. félévi tény (0,4 milliárd Ft) és a 2004. évi várható tel-jesítés (10 milliárd Ft) alapján az EU támogatások 2005. évre tervezett 54 milli-árd Ft összege magas kockázatot jelent, a programok megvalósításának fel-gyorsítását feltételezi.

Az államháztartás más alrendszereitől átvett pénzeszközök (működési célú) a 2004. évi várható teljesítéshez képest 1,9%-os növekedése az alrendsze-rek 2005. évi költségvetésének tervezésénél érvényesített prioritásokat figyelem-be véve alacsony kockázatúnak tekinthető. Az összes működési célú pénzeszköz átvétel 96%-át az Egészségbiztosítási Alaptól átvett pénzeszközök jelentik, amely meghatározó az önkormányzati fenntartásban lévő egészségügyi intéz-mények (kórházak) működtetésében.

Az egészségügyi szakellátás teljesítményfinanszírozásának 2005. évi módosítá-sa a korábbi évekhez hasonlóan csak a költségvetés elfogadását követően válik ismertté, ezen a területen is a helyi ésszerűsítő intézkedések, a hatékonyságnö-velés, a kórházak működésének átalakítása, a külső forrásbevonás és a térségi szemlélet erősítése lehetnek alapjai a jobb színvonalú közszolgáltatásoknak.

163

MELLÉKLETEK

1. számú melléklet

K I M U T A T Á Saz átengedett személyi jövedelemadó és önkormányzati támogatások

rendelkezési jogosultság szerinti megoszlásáról

(adatok millió Ft-ban)

Forrás Konkrét feladathoz nem rendelt Felhaszn. kötöttség Felhaszn. kötöttséggel engedélyezett Összesen

megnevezése előirányzat nélküli hozzájárulás hozzájárulás és támogatás

2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005.

SZJA

helyben maradó 35 817 41 745 101 275 113 932 116 713 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 35 817 41 745 101 275 113 932 116 713

kiegészítés 49 771 54 769 102 234 89 615 92 620 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 49 771 54 769 102 234 89 615 92 620

norm. feladatokra 0 0 0 0 0 187 779 222 969 173 615 222 457 226 689 13 169 14 475 27 977 29 724 30 832 200 948 237 444 201 591 252 181 257 521

Norm. hj. 0 0 0 0 0 305 897 337 998 515 278 522 902 530 337 0 0 0 0 0 305 897 337 998 515 278 522 902 530 337

színházi tám. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 998 6 556 10 414 10 504 11 063 5 998 6 556 10 414 10 504 11 063

önhiki 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 12 000 12 900 13 000 13 500 13 500 12 000 12 900 13 000 13 500 13 500

kp. előirányzat 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 15 491 14 741 16 020 53 789 96 291 15 491 14 741 16 020 53 789 96 291

Tűzoltóságok tám.* 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 000 4 000 0 0 0 4 000 4 000 0 0 0

Norm.kötött fh.tám. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 78 537 85 552 91 138 97 277 119 846 78 537 85 552 91 138 97 277 119 846

Címzett- és céltám. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 67 300 58 300 57 300 64 255 63 755 67 300 58 300 57 300 64 255 63 755

Fejl. és vis maior t. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 17 117 17 117 17 117 17 117 17 117 17 117 1 717 17 117 17 117 17 117

Bp-i 4-es metró 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 15 800 15 800 0 0 0 15 800 15 800

Összesen 85 588 96 514 203 509 203 547 209 333 493 676 560 967 688 893 745 359 757 026 213 611 213 641 232 965 301 966 368 204 792 875 871 121 1 125 367 1 250 872 1 334 563

Megoszlás 10,8 11,1 18,1 16,3 15,7 62,3 64,4 61,2 59,6 56,7 26,9 24,5 20,7 24,1 27,6 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Megjegyzés:

* SZJA-ba átkerült

2 számú melléklet

Összeg %1 Községek általános feladatai 10 422,8 10 562,8 140,0 101,32 Települési ig. komm. feladatok 16 461,0 11 298,6 -5 162,4 68,63 Körjegyzőség működése 4 335,0 4 000,0 -335,0 92,34 Lakott külter. kapcs. feladatok 1 149,7 1 150,9 1,2 100,15 Körzeti igazgatási feladatok 11 750,9 11 291,3 -459,6 96,16 Megyei, főv-i ig. és sport felad. 2 560,8 2 551,6 -9,2 99,67 Üdülőhelyi feladatok. 6 103,3 6 103,3 0,0 100,08 Társ.gazd.és infrastukt.szemp. 5 772,9 5 736,9 -36,0 99,4

58 556,4 52 695,4 -5 861,0 90,09 Pénzbeli szoc.és gy.jóléti ellátás 59 683,9 60 748,9 1 065,0 101,8

10 Lakáshoz jutás feladatai 14 236,9 14 236,9 0,0 100,011 Szoc. és gyerm. jóléti alapszolg. 20 450,0 27 794,1 7 344,1 135,912 Szoc. és gyj.alapszolg szerv.-i 0,0 1 223,5 1 223,5 0,013 Gyermekvédelmi szakellátás 18 558,5 19 601,0 1 042,5 105,614 Benntlakásos és átmeneti int. ell. 24 430,8 25 234,3 803,5 103,315 Hajléktalanok átmeneti intézményei 1 812,4 1 886,9 74,5 104,115 Nappali szoc. intézményi ellátás. 7 226,6 0,0 -7 226,6 0,016 Fogy., pszichiátriai és szenv. bet. 16 974,4 17 714,4 740,0 104,417 Gyermekek napk. ellátása 6 430,9 8 298,5 1 867,6 129,018 Szoc .és gy.jóléti int. módsz. fa. 339,2 403,8 64,6 119,0

170 143,6 177 142,3 6 998,7 104,119 Óvodai nevelés 57 644,4 59 040,0 1 395,6 102,420 Iskolai oktatás és szakképzés össz. 281 427,9 292 786,1 11 358,2 104,021 Különl. gondozás össz. 28 388,4 30 108,2 1 719,8 106,122 Alapfokú műv. okt. össz. 12 396,6 11 268,4 -1 128,2 90,923 Bentlak. közokt.int. ell. össz. 24 020,1 14 900,5 -9 119,6 62,0

24 Hozzájárulások egyéb közoktatási szakmai feladatokhoz 18 088,6 19 803,3 1 714,7 109,5

25

Egyéb diff. hj.-ok egyes közoktatási intézményeket fenntartó önk.-ok feladatellátásához 18 178,8 18 111,0 -67,8 99,6

26 Gyermek és ifjúságvédelemmel összefüggő juttatások, szolgáltatások 32 820,2 43 252,3 10 432,1 131,8Egyéb közokt. hj-ok összesen (24+25+26) 69 087,6 81 166,6 12 079,0 117,5

Közoktatási jogcímek 19-26-ig össz. 472 965,0 489 269,8 16 304,8 103,427 Helyi közműv. és közgyűjt.felad. 11 841,3 12 523,3 682,0 105,828 Megyei/főv-i közm. és kgy. felad. 5 917,2 6 253,5 336,3 105,729 Települési sportfeladatok 2 048,7 2 235,2 186,5 109,1

19 807,2 21 012,0 1 204,8 106,1MINDÖSSZESEN 721 472,2 740 119,5 18 647,3 102,6

A normatív hozzájárulások jogcímenkénti

millió forintbanés ágazatonkénti előirányzatainak változása

2004. évi törvényi

előirányzat

2005.évi OGY

előirányzat

változás2004. évi törvényi előir-hozSor-

szám Megnevezés

Közművelődés és sport össz.(27-28)

Ig. sport. komm. ell. össz. (1-8)

Szoc.és gyermv. ell.össz. (9-18)


2004. évi törvényi előir-hozÖsszeg %

1 Pedag. szakvizsga, továbbk.felk. 2 773,2 2 780,0 6,8 100,2Pedagógusok szakk. vásárl. tám. 2 251,5 0,0 -2 251,5 0,0

2 A főv. és megyei közalap. sz. tev. 2 000,0 2 000,0 0,0 100,03 Szakmai feljlesztési feladatok 4 011,0 8 021,0 4 010,0 200,05 Pedagógiai szakmai szolgáltatás 1 188,2 1 184,4 -3,8 99,76 Minőségfejlesztési feladatok 382,7 387,3 4,6 101,27 Pedagógiai szakszolgálat 2 631,8 2 790,0 158,2 106,08 Diáksporttal kapcs. felad. tám. 1 714,2 1 704,3 -9,9 99,4

I.Közoktatási feladatok össz.: (1-8) 16 952,6 18 867,0 1 914,4 111,31 Egyes jöv. pótló támogatások 62 530,7 85 085,7 22 555,0 136,12 Közcélú foglalkoztatás 15 120,0 15 120,0 0,0 100,03 Szoc. továbbképzés szakvizsga 673,6 673,6 0,0 100,0

78 324,3 100 879,3 22 555,0 128,81 Hiv. önk. tűzolt. személyi jutt. tám 27 750,7 28 653,8 903,1 103,32 Hiv. önk. tűzolt. dologi kiad tám. 1 810,4 2 014,8 204,4 111,3

29 561,1 30 668,6 1 107,5 103,7162,9 162,9 0,0 100,0

2 000,0 0,0 -2 000,0 0,0V. Belső ellenőrzési társulások tám 0,0 100,0 100,0 0,0

127 000,9 150 677,8 23 676,9 118,6

A normatív, kötött felhasználású támogatások jogcímenkénti

millió forintban

és ágazatonkénti előirányzatainak változása


előirányzat

2005.évi OGY előirányzat

változásSor-szám Megnevezés

II. Egyes szoc feladatok tám. össz

III. Helyi önk. Hiv tűzoltóságok támIV. Lak. tel. folyék. hull. ártalm tám

MINDÖSSZESEN

Főv ker. belter. út szilárd burk


2004. évi törvényi előir-hoz

Összeg %

1 Lakossági közműfejlesztés támogatása2 000,0 1 800,0 -200,0 90,0

2Lakossági víz- és csatornaszolgáltatás támogatása 5 900,0 5 500,0 -400,0 93,2

3Kompok, révek fenntartásának, felújításának támogatása 220,0 220,0 0,0 100,0

4Határátkelőhelyek fenntartásának támogatása 100,0 100,0 0,0 100,0

5Helyi kisebbségi önkormányzatok működésének általános támogatása 1 317,3 1 306,0 -11,3 99,1

6 Gyermek- és ifjúsági feladatok 170,0 170,0 0,0 100,0

7Kiegészítő támogatás nemzetiségi óvodák és iskolák fenntartásához 340,0 340,0 0,0 100,0

8Könyvtári és közművelődési érdekeltségnövelő támogatás 630,0 755,0 125,0 119,8

9Helyi önkormányzatok hivatásos zenekari és énekkari támogatása 1 000,0 1 060,0 60,0 106,0

10Helyi szervezési intézkedésekhez kapcsolódó többletkiadások tám.* 6 022,1 25 300,0 19 277,9 420,1

11A könyvvizsgálatra kötelezett helyi önkormányzatok támogatása 100,0 100,0 0,0 100,0

12Települési hulladék közszolgáltatás fejlesztéseinek támogatása 2 000,0 1 500,0 -500,0 75,0Belső ellenőrzési társulások támogatása ** 100,0 0,0 -100,0 0,0

13"ART" mozihálózat fejlesztésének támogatása 500,0 200,0 -300,0 40,0

14Ózdi martinsalak felhasználása miatt kárt szenvedett lakóépületek tulajdonosainak kártalanítása 1 385,0 885,0 -500,0 63,9

15Helyi önkormányzatok állatkerti támogatása * 410,0 420,0 10,0 102,4

16Pincerendszerek, természetes part-falak és földcsuszamlások veszély-elhárítási munkáinak támogatása 795,0 605,0 -190,0 76,1

17A 2004. évi jövedelem-differenciálódás mérséklésénél beszámítással érintett önkormányzatok támogatása

5 850,0 5 300,0 -550,0 90,6

A központosított előirányzatú támogatások

millió forintbanjogcímeinek és összegeinek változása


előirányzat

2005.évi OGY

előirányzat

változás

Sor-szám Megnevezés


2004. évi törvényi előir-hoz

Összeg %


előirányzat

2005.évi OGY

előirányzat

változás

Sor-szám Megnevezés

18Önkormányzatok EU-s, valamint hazai fejlesztési pályázatai saját forrás kiegészítésének támogatása 4 400,0 7 400,0 3 000,0 168,2

19Többcélú kistérségi társulások megalakulásának ösztönzése 9 500,0 6 500,0 -3 000,0 68,4

20Többcélú kistérségi kistérségi társulások normatív ösztönzése 9 000,0 9 000,0 0,0

21 A múzeumok szakmai támogatása350,0 330,0 -20,0 94,3

22Az ECDL számítógép-kezelői vizsga és nyelvvizsga díjának visszatérítése 500,0 500,0 0,0 100,0

23A helyi közforalmú közlekedés normatív támogatása

10 000,0 15 000,0 5 000,0 150,0

24Településiönkormányzati szilárd burkolatú belterületi közutak burkolatfelújításának támogatása 0,0 10 000,0 10 000,0 0,0

25Fővárosi kerületek belterületi útjainak szilárd burkolattal való ellátása ***

0,0 2 000,0 2 000,0 0,0Hozzájárulás a helyi önkormányzatok lakbértámogatási rendszeréhez 200,0 0,0 -200,0 0,0Központosított előirányzatok összesen: 53 789,4 96 291,0 42 501,6 179,0

- * a jogcím tartalma módosult - ** 2005-ben normatív, kötött felhasználású lesz. - *** előző évben normatív, kötött felhasználású támogatás volt.


Ö

0 0

A költségvetési törvényben jóváhagyott előirányzat millió Ft-ban

1991. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004.2005.évi javaslat

18025 26640 28740 33000 33600 34000 39000 42800 48000 52300 67300 58300 56505 64255 63755

Címzett és céltámogatások aránya

Év Cél Címzett Öszesen1991. 6211 7587 137981992. 16560 10071 266311993. 16796 11934 287301994. 21328 11683 330111995. 22506 11094 336001996. 21834 13401 352351997. 24963 18685 436481998. 27341 17191 445321999. 31848 23149 549972000. 24069 30117 541862001. 51095 22037 731322002. 39456 24541 639972003. 25888 34927 608152004. 19097 41103 60200

2005.évi javaslat 9648 54107 63755

Adott évre jóváhagyott cél - címzett támogatások megoszlása

Év Cél korábbia

k

Címzett korábbia

k

Korábbi döntése

k

Cél új indulók

Címzett új

indulók

Új indulók

sszesen

1991. tárgyévi tárgyévi tá é i0 6 211 7 587 13 798 13 7981992. 3 380 8 941 12 321 13 180 1 130 14 310 26 6311993. 9 596 11 168 20 764 7 200 766 7 966 28 7301994. 18 129 10 850 28 979 3 199 833 4 032 33 0111995. 16 711 10 139 26 850 5 795 955 6 750 33 6001996. 9 122 11 901 21 023 12 712 1 500 14 212 35 2351997. 11 322 16 685 28 007 13 641 2 000 15 641 43 6481998. 14 862 14 191 29 053 12 479 3 000 15 479 44 5321999. 27 592 21 149 48 741 4 256 2 000 6 256 54 9972000. 15 981 28 083 44 064 8 088 2 034 10 122 54 1862001. 43 732 20 067 63 799 7 363 1 970 9 333 73 1322002. 27 550 21 101 48 651 11 906 3 440 15 346 63 9972003. 17 507 30 233 47 740 8 381 4 694 13 075 60 8152004. 14 997 35 082 50 079 6 021 4 100 10 121 60 200

2005.évi javaslat 7 148 50 107 57 255 4 000 2 500 6 500 63 755

A címzett- és céltámogatások éves költségvetési törvényekben jóváhagyott előirányzatai

05000

1000015000200002500030000350004000045000500005500060000650007000075000

1991. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005.évijavaslat

É v e k

m i

l l i

ó F

t

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

Mill

ió F

t

1991. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005.évijavaslat

É v e k

Címzett- és céltámogatások aránya a ténylegesen adott évekre odaítélt támogatások alapján

Címzett

Cél

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

Mill

ió F

t

1991. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005.évijavaslatÉ v e k

Adott költségvetési évre odaítélt címzett- és céltámogatások alakulása

Új indulók

Korábbi döntésektárgyévi terhe

Documents

VÉLEMÉNY · VÉLEMÉNY a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetési javaslatáról 0449 T/11700/1. 2004. október