UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (http://dare.uva.nl)

UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Referenda in de praktijk

van der Brug, W.; van der Meer, T.W.G.

Published in:Rechtsgeleerd Magazijn Themis

Link to publication

Creative Commons License (see https://creativecommons.org/use-remix/cc-licenses):CC BY-NC-ND

Citation for published version (APA):van der Brug, W., & van der Meer, T. W. G. (2017). Referenda in de praktijk. Rechtsgeleerd Magazijn Themis,178(4), 148-153.

General rightsIt is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s),other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulationsIf you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, statingyour reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Askthe Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam,The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

Download date: 17 Jul 2020

Referenda in de praktijkProf. dr. W. van der Brug en prof. dr. T.W.G. van der Meer*

1. De paradox in het hart van de representatievedemocratie

Binnen de Nederlandse democratie bestaat een zeer indi-recte relatie tussen publieke opinie en beleid. Via verkie-zingen kunnen volwassen burgers invloed uitoefenen opde samenstelling van het parlement, welke via ingewikkel-de coalitieonderhandelingen weer doorwerkt in de samen-stelling van de regering. Beleidsbeslissingen zijn vervol-gens de uitkomst van ondoorzichtige processen, waarinniet alleen uitruil plaatsvindt tussen standpunten van ge-kozen partijen, maar waarbij bovendien tal van niet-ge-kozen gremia formeel dan wel informeel invloed uitoefe-nen. Daardoor valt te verwachten dat resulterende beleids-keuzes niet altijd in overeenstemming zijn met de opvat-tingen van de meerderheid van burgers.Dit probleem moeten wij niet beschouwen als het falenvan de politieke instituties of zelfs van de politici die dezeinstituties bevolken. Het risico op onrepresentatieve be-leidsuitkomsten is inherent aan de representatieve demo-cratie. Verkiezingen leiden niet vanzelfsprekend tot eengoede representatie op alle maatschappelijke thema’s,zelfs niet in uitermate evenredige kiesstelsels als het Ne-derlandse. Kiezers baseren hun keus over het algemeenimmers op een klein aantal onderwerpen die zij rondverkiezingstijd het belangrijkst vinden.1 In Nederlandzijn dat gewoonlijk thema’s rond de economie, zorg ende multiculturele samenleving. Omdat er in Nederlandvoldoende partijen zijn waaruit men kan kiezen, kunnenkiezers altijd wel op een partij stemmen die hun opvattin-gen vertegenwoordigt op het issue (of de issues) die voorhen op dat moment het belangrijkst zijn. Maar er zijnook thema’s die kiezers niet de hoogste prioriteit geven.Deze kunnen ondergesneeuwd raken in het verkiezings-geweld, hoewel kiezers er wel degelijk uitgesproken op-vattingen over hebben.Omdat kiezers bij parlementsverkiezingen stemmen opbeleidspakketten (partijen en hun verkiezingsprogram-ma’s) en niet op individuele beleidspunten, ontstaat bo-vendien de Ostrogorski-paradox.2 Deze paradox houdtin dat zelfs wanneer alle kiezers (ongeacht het kiesstelsel)stemmen op de voor hen optimale beleidspakketten, ertoch een parlementaire meerderheid kan ontstaan diebesluiten neemt waar een meerderheid van de kiezerszich niet in herkent. Dit aggregatieprobleem kan in eenrepresentatieve democratie altijd ontstaan.

2. Het referendum

Het referendum is een instrument om burgers meer direc-te inspraak te geven in het beleid en waarmee de boven-genoemde problemen van gebrek aan democratischevertegenwoordiging kunnen worden voorkomen. Refe-renda bestaan in veel democratische stelsels in verschillen-de vormen. Zij verschillen langs drie dimensies: 1) refe-renda kunnen bindend zijn of adviserend, 2) het houdenvan een referendum kan worden geïnitieerd door burgersof door de uitvoerende macht (al dan niet als uitvloeiselvan een wettelijke plicht) en 3) er kan sprake zijn van eenreferendum over een reeds genomen besluit (correctief)of over een nieuw initiatief. Theoretisch zou men aldusacht soorten referenda kunnen onderscheiden, zij het datsommige combinaties in de praktijk vaker voorkomendan andere.Nederland kent sinds kort op nationaal niveau en in eenaantal gemeentes de mogelijkheid dat burgers een correc-tief raadgevend referendum initiëren. Daarnaast is er inNederland ook sprake geweest van een raadplegend refe-rendum, door de Tweede Kamer uitgeschreven, over hetVerdrag van Lissabon. In andere landen, zoals Zwitser-land en de Verenigde Staten (Californië), zijn de uitkom-sten van referenda bindend en bestaat ook de mogelijk-heid tot een volksinitiatief, ofwel een nieuw voorstel datdoor een aantal burgers wordt geïnitieerd.3

Over de wenselijkheid van referenda worden soms felledebatten gevoerd. Al in 1920 wees premier Ruys deBeerenbrouck (RKSP) het idee van een referendum af:‘Deze plant van vreemden bodem te enten op onze con-stitutie, ware een gevaarlijke proefneming. Als de Staten-Generaal gesproken hebben, is voor eene nadere beslissingvan het kiezersvolk geen plaats.’4 Na de Tweede Wereld-oorlog hebben in eerste instantie vooral linkse en progres-sieve partijen zich hard gemaakt voor het referendum.Hoewel de D66-oprichters geen belangrijke rol zagen

Prof. dr. W. van der Brug en prof. dr. T.W.G. van der Meer zijn beiden als hoogleraar Politicologie verbonden aan de Universiteitvan Amsterdam.

*

Zie o.a.: S. Pardos-Prado & E. Dinas, ‘Systemic polarisation and spatial voting’, European Journal of Political Research (49) 2010, afl. 6.1.M. Ostrogorski (ed. and abridged by S. Lipset), Democracy and the Organisation of Political Parties, Garden City, NJ: Doubleday andCo 1964; D.W. Rae & H. Daudt, ‘The Ostrogorski paradox: A peculiarity of compound majority decision’, European Journal of PoliticalResearch (4) 1976, afl. 4, p. 391-398.

2.

Dit in tegenstelling tot een correctief referendum, waarbij achteraf een reeds genomen besluit kan worden teruggedraaid.3.Commissie-Ruys de Beerenbrouck, Verslag van de Staatscommissie, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 20 December 1918, no. 78, aanwelke is opgedragen de voorbereiding van eene herziening van de grondwet, ’s-Gravenhage: Algemeene Landsdrukkerij 1920.

4.

Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 2017-4148

ARTIKEL

voor het referendum,5 beschouwden latere D66’ers alsThom de Graaf en Boris Dittrich het juist als een van dekroonjuwelen van de partij.6 GroenLinks had tot de ver-kiezingen van 2017 in ieder verkiezingsprogramma sindshaar oprichting in 1989 staan dat zij voorstander was vaneen correctief bindend referendum. Ook binnen de PvdAwaren veel politici hiervan voorstander en de huidige Wetraadplegend referendum van 2015 is ingevoerd op basisvan een initiatief van de PvdA en GroenLinks.Het eerste referendum op basis van die wet, over hetAssociatieverdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne,volgde een klein jaar later, in april 2016, geïnitieerd doorhet Burgercomité EU, GeenPeil en het Forum voor De-mocratie. Als gevolg van de ervaringen met dit ‘Oekraïne-referendum’ is het links-progressieve enthousiasme voorhet instrument danig bekoeld. Recentelijk bestaat juistter rechterzijde veel steun voor het referendum. Voorstan-der GeenPeil voerde campagne voor het referendum on-der het mom ‘Red de democratie’. Geert Wilders (PVV)schreef een opiniestuk in de Volkskrant onder de titel‘Laat middels referenda de volkswil spreken’ bedoeld omzo ‘de macht terug [te] geven aan het volk’.7 Volgens eenlater rapport van Thierry Baudet en Paul Cliteur8 voorde PVV ‘is het van het grootste belang dat de democrati-sche crisis van onze tijd wordt opgelost. Dit onderzoekbetoogt dat het referendum dé manier is om die relatietussen de staat en zijn burgers (of liever: tussen de burgersen hun staat) te herstellen.’Tegenwoordig komt een deel van de tegenstand tegenreferenda juist uit links-progressieve hoek. Zo zei Maar-ten van Rossem in De slimste mens: ‘Ik ben faliekant te-genstander van referenda, omdat het in feite de bijl zetaan de wortels van de democratie.’ De voorzitter en vice-voorzitter van DWARS, de jongerenorganisatie vanGroenLinks, schreven in de Volkskrant: ‘Referenda zijnechter allesbehalve een verrijking van de democratie.Sterker nog: het is in feite een bom onder de parlementairedemocratie.’9 Politicoloog en voormalig PvdA-raadslidAndré Krouwel, ten slotte, schreef in 2016 in VNG Ma-gazine: ‘Het botte referendummiddel is dus geen medicijnvoor een aftakelende partijdemocratie, maar eerder eengif. Zeker in Nederland – met zijn consensusdemocratieen diepgeworteld respect voor minderheidsstandpunten –richt dit paardenmiddel veel schade aan.’10

Verschillende bijdragen aan dit themanummer gaan inop de juridische aspecten van referenda. In onze bijdragegeven wij een korte schets van de wetenschappelijkekennis over de praktijk van referenda. Het doel hiervanis de hierboven geschetste utopische en apocalyptischevisies op referenda van enige nuance te voorzien. Wijgaan hieronder achtereenvolgens in op de achtergrondenvan de deelnemers aan referenda, op hun kennis van de

onderwerpen waarover zij stemmen, op het belang vande referendumcampagne en ten slotte op de uitkomstenvan referenda.

3. Wie nemen er deel aan referenda?

De opkomst bij nationale en lokale referenda is meestalveel lager dan de opkomst bij verkiezingen voor deTweede Kamer en voor gemeenteraden, behalve wanneerdeze gelijktijdig worden gehouden. Bij de Tweede Kamer-verkiezingen van 2017 bracht 81,9% van de kiezers eenstem uit, terwijl dit bij het Oekraïne-referendum slechts32,2% was. Amsterdam is de Nederlandse stad waar demeeste referenda worden gehouden. Daar was de op-komst bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen van 2014met 50,3% laag, maar dat is nog steeds ruim boven deopkomstcijfers van verschillende referenda, behalve hetgelijktijdig met de Tweede Kamerverkiezingen van 2002gehouden referendum over de verzelfstandiging van hetGVB. Bij het referendum over de aanleg van de Noord-Zuidlijn was de opkomst het laagst (22%) en bij het refe-rendum over de aanleg van de wijk IJburg het hoogst(41%).Wanneer men referenda ziet als een middel bij uitstekom de participatieve democratie te versterken en om be-trokkenheid van burgers te vergroten, dan is het welenigszins ontnuchterend dat slechts een minderheid vande burgers van deze mogelijkheid gebruikmaakt. In dehuidige Nederlandse situatie wordt deze lage opkomstechter deels in de hand gewerkt door de opkomstdrempelvan 30%, die een strategisch dilemma creëert voor voor-standers. Zij moeten immers kiezen tussen ‘ja’ stemmen(en daarmee de kans op het halen van de opkomstdrempelverhogen) of niet stemmen (en daarmee het percentage‘nee’ verhogen). Een lage opkomst bij referenda is echterniet een uniek Nederlands fenomeen. Ook bij buitenland-se referenda waar de uitslag bindend is en geen kiesdrem-pels bestaan, is de opkomst vaak gering.11

Zwitserland is een specifiek geval. De opkomst bij lande-lijke verkiezingen is daar laag, gemiddeld 48%. De verkla-ring hiervoor is dat er weinig op het spel staat, omdat devier grootste partijen sowieso altijd in de regering komenen omdat er vaak bindende referenda plaatsvinden waar-mee onwelgevallige beslissingen kunnen worden terugge-draaid. De opkomst bij referenda schommelt in Zwitser-land rond de 45%.Nu zou men kunnen zeggen dat referenda toch een nut-tige aanvulling vormen op de vertegenwoordigende de-mocratie, omdat zij juist groepen burgers wier stemmeestal niet doorklinkt in het beleid de kans bieden inhet geweer te komen tegen maatregelen die hun belangenof groep raken. Onderzoek naar opkomst bij referendalaat echter zien dat dit niet het geval is.

Zo stemde Hans van Mierlo in 1974 tegen de invoering van een referendum in Nederland.5.Dit mag blijken uit het feit dat het afschieten van het voorstel voor de invoering van een correctief referendum door de Eerste Kamer(tijdens de zogenoemde ‘Nacht van Wiegel’) voor D66 aanleiding was uit het kabinet te stappen.

6.

Geert Wilders, ‘Laat middels referenda de volkswil spreken’, de Volkskrant 5 november 2015.7.Thierry Baudet & Paul Cliteur, Echte Democratie. Het probleem van de representatieve democratie & het referendum als oplossing,www.forumvoordemocratie.nl, september 2016.

8.

Stefan Bekedam & Funs Elbersen, ‘Red de democratie, ga niet stemmen voor GeenPeil-referendum’, de Volkskrant 2 oktober 2015.9.André Krouwel, ‘Besmeurd referendum’, VNG Magazine 2016, afl. 7.10.S. Bowler & T. Donovan, ‘Civic duty and turnout in the UK referendum on AV: What shapes the duty to vote?’, Electoral Studies (32)2013, p. 265-273; H. Kriesi, Direct Democratic Choice: The Swiss Experience, Oxford: Lexington Books 2005.

11.

149Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 2017-4

Referenda in de praktijk

Bij alle verkiezingen bestaat er een vertekening in op-komst: hoger opgeleiden nemen vaker deel aan verkiezin-gen dan lager opgeleiden, mannen meer dan vrouwen enpolitiek goed geïnformeerde en politiek geïnteresseerdekiezers komen meer op dan minder geïnformeerde engeïnteresseerde burgers. Dat geldt ook bij referenda. Devertekening in de richting van hoger opgeleiden en meergeïnteresseerde kiezers is echter groter naarmate de op-komst lager is. Met andere woorden: bij Tweede Kamer-verkiezingen – met het hoge opkomstpercentage – gaatook een relatief groot deel van de laag opgeleide burgersstemmen, evenals een groot deel van diegenen die zichmaar beperkt interesseren voor politieke kwesties. Bijverkiezingen waarbij de opkomst laag is, zoals referendaen Europese verkiezingen haken de minst geïnteresseerdekiezers het eerste af, terwijl de politiek sterk geïnteresseer-den en de hoog opgeleiden daaraan wel in hoge matedeelnemen.12 Bij referenda ligt de lat voor deelname hoog,omdat het vaak om ingewikkelde onderwerpen gaat, waarde meeste mensen weinig van weten op het moment dateen referendum wordt uitgeroepen. Wie zich dan in hetonderwerp wil verdiepen, moet daar tijd en moeite ininvesteren. Hoger opgeleiden en vooral de meest politiekgeïnteresseerden zijn eerder bereid dit te doen dan mindergeïnteresseerden en daarom nemen zij ook vaker deel aanreferenda, zeker wanneer er regelmatig referenda wordengeorganiseerd.Hoewel referenda in theorie meer invloed geven aangroepen burgers die niet goed gerepresenteerd worden,werkt het in de praktijk meestal niet zo. Ook blijkt ditinstrument geen mobiliserende werking uit te oefenenop nieuwe groepen kiezers die bij reguliere verkiezingenniet zouden komen opdagen. Veeleer worden de bestaan-de ongelijkheden in politieke participatie door referendaversterkt.13

4. Campagnes

Wanneer burgers wordt gevraagd een stem uit te brengenin een verkiezing, of het nu gaat om verkiezing voorvertegenwoordigende functies of om een referendum,staan ze voor een complexe keuze. Bij het kiezen vanpartijen of kandidaten is het aantal issues en standpuntenschier eindeloos. Maar ook de eenvoudige ‘ja’- of ‘nee’-keuze in een referendum is niet zo simpel als zij lijkt.Vaak kunnen goede argumenten worden gegeven voorbeide opties en zelfs voor goed geïnformeerde kiezers is

het vaak onmogelijk om de gevolgen van de verschillendeuitkomsten te beoordelen. Bij het Oekraïne-referendumbijvoorbeeld kon men de gevolgen voor de economieoverwegen, de positie van Nederland in de EU (bij eenmogelijk Nederlands veto op een overeenkomst die werdondersteund door de 27 andere lidstaten), het democrati-seringsproces in Oekraïne, de militaire gevolgen voor debetrekkingen tussen Oekraïne en Rusland, de positie vande EU ten opzichte van Rusland, etc. Gezien de complexi-teit van de keuze en gezien de onzekerheid over de gevol-gen van verschillende uitkomsten van referenda, lijkt heteen onmogelijke taak al deze aspecten mee te wegen.Verkiezingsonderzoekers hebben betoogd dat kiezerszich, vanwege de complexiteit van de beslissingen die zijmoeten nemen, meestal gedragen als ‘cognitieve vrek-ken’.14 Omdat mensen slechts een beperkte capaciteithebben om relevante informatie te vergaren en te verwer-ken, wordt de voorliggende keuze versimpeld door tevertrouwen op gemakkelijker toegankelijke soortenkennis. Dit kunnen de adviezen zijn van opinieleiders ofpolitici die men vertrouwt.15 In de context van EU-refe-renda kan men zich ook baseren op het vertrouwen datmen heeft in de EU (bijvoorbeeld De Vreese & Semetko2004; Aarts en Van der Kolk 2006).16 Het gevolg hiervanis dat referenda vaak niet gaan over het onderwerpwaarover gestemd wordt. Een referendum kan op dezewijze maar al te gemakkelijk uitmonden in een publieke‘motie van wantrouwen’ in de regering of in de EU (zieFranklin 2002 voor voorbeelden).In de literatuur is echter toenemend bewijs dat referen-dumcampagnes een positief leereffect hebben op kiezers.Gedurende de campagne worden zij zich beter bewustvan de argumenten van voor- en tegenstanders. Onder-zoek laat zien dat referendumspecifieke17 overwegingengedurende een campagne steeds belangrijker worden bijhet bepalen van de stemkeuze in het referendum.18 Hoboltheeft laten zien dat dit weer sterk afhankelijk is van demate waarin er inhoudelijk campagne wordt gevoerd.19

Hoe inhoudelijker de campagne, des te meer wordt dekeuze bepaald door het onderwerp zelf. Ook hierin wij-ken referenda nauwelijks af van reguliere parlementsver-kiezingen. Omgekeerd geldt dus ook: hoe minder inhou-delijk de campagne, des te meer verwordt het referendumtot een mogelijke ‘motie van wantrouwen’ in de regering.Dit betekent dat de ‘politieke cultuur’ rond een referen-dumcampagne erg belangrijk is. In Zwitserland heerst

Zie bijvoorbeeld: A. Gallego, ‘Understanding unequal turnout: Education and voting in comparative perspective’, Electoral Studies (29)2010, afl. 2, p. 239-248; W. van der Brug & C. van der Eijk (eds.), European Elections and Domestic Politics. Lessons from the Past andScenarios for the Future, Notre Dame: University of Notre Dame Press 2007.

12.

A. Leininger, ‘Direct Democracy in Europe: Potentials and Pitfalls’, Global Policy (6) 2015, afl. S1, p. 17-27.13.S. Iyengar & D.R. Kinder, News that matters, Chicago, IL: University of Chicago Press 1987.14.C. Colombo & H.P. Kriesi, ‘Party, policy – or both? Partisan-biased processing of policy arguments in direct democracy’, Journal ofElections, Public Opinion and Parties, online first 2016, p. 1-20; M. Franklin, ‘Learning from the Danish Case: A Comment on Palle

15.

Svensson’s Critique of the Franklin Thesis’, European Journal of Political Research (41) 2002, afl. 6, p. 751-757; M. Franklin, C. van derEijk & M. Marsh, ‘Referendum Outcomes and Trust in Government: Public Support for Europe in the Wake of Maastricht’, West EuropeanPolitics (18) 1995, afl. 3, p. 101-117.C.H. de Vreese & H.A. Semetko, ‘News Matters: Influences on the vote in the Danish 2000 euro referendum’, European Journal of Polit-ical Research (43) 2004, p. 699-722; K. Aarts & H. van der Kolk, ‘Understanding the Dutch “No”: The Euro, the East and the Elite’, PS:Political Science and Politics (39) 2006, afl. 2, p. 243-246.

16.

Dit zijn overwegingen die direct betrekking hebben op het onderwerp waarover het referendum gaat.17.Colombo & Kriesi 2016, ibid.18.S.B. Hobolt, ‘When Europe matters: The impact of political information on voting behaviour in EU referendums’, Journal of Elections,Public Opinion and Parties (15) 2005, afl. 1, p. 85-109.

19.

Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 2017-4150

Referenda in de praktijk

een positieve cultuur rond referenda, waar partijen inhou-delijk campagne voeren over het betreffende onderwerpen kiezers het als hun taak beschouwen zich te informe-ren.20 Recente EU-referenda in Nederland en het Ver-enigd Koninkrijk zijn een droevige tegenhanger hiervan.Het Nederlandse referendum ging veelal niet om delibe-ratie en uitwisseling van argumenten, maar over elkaarsgeloofwaardigheid, over personen, over vermeende finan-cieringsstromen, over vermeende motieven en over ver-meende belangen achter peilingen. Het Britse referendumuit de zomer van 2016 over het lidmaatschap van de EUwas daarin de overtreffende trap. Op grote schaal werdenleugens, onjuiste cijfers en desinformatie verspreid omhet eigen kamp te helpen.Het grootste probleem in beide campagnes was vooralwaar het debat níét over ging: de vraag wat de regeringzou kunnen en moeten doen als het nee-kamp, dan welhet Brexit-kamp zou winnen. Na afloop van beide refe-renda ontstond chaos, doordat over de haalbaarheid enwenselijkheid van de gevolgen van een nee-stem onvol-doende discussie was gevoerd. Deze blinde vlek leiddena het Oekraïne-referendum tot merkwaardige toestan-den. Enerzijds kondigde Thierry Baudet (Forum voorDemocratie) daags na het referendum aan in het televisie-programma Pauw dat hij ‘samen met andere leden vanhet intellectuele nee-kamp’ alternatieven zou uitwerkenwaar de regering dan in Europa over kon onderhandelen,hoewel de Nederlandse kiezer over deze alternatievenniet heeft kunnen stemmen. Anderzijds bleek de PvdA-fractie in de Tweede Kamer zich na afloop van het refe-rendum toch niet onvoorwaardelijk te binden aan deuitslag, hoewel ze dat in november 2015 nog had toege-zegd. Het gebrek aan discussie over handelingsperspec-tieven tijdens de campagne heeft de uitkomst onnodigcomplex gemaakt.Daar zit een probleem. Het grootste risico van referendaontstaat, net als bij andere vormen van burgerinspraak,wanneer aan burgers wordt gevraagd zich in te spannenmaar zij uiteindelijk het gevoel hebben dat hun inspraakonvoldoende serieus wordt genomen door de beleidsma-kers. Dat creëert juist onvrede. Het gaat dan niet zozeerom het vanzelfsprekend overnemen van de uitkomst– zoals de uitslag van een niet-bindend referendum – maarom de duidelijkheid en oprechtheid waarmee deze uit-komst wordt meegewogen.De beweegredenen achter een ja- of nee-stem kunnenuiteraard ook achteraf worden achterhaald door bijvoor-beeld enquêteonderzoek. Zo blijkt uit politicologischonderzoek naar het Oekraïne-referendum dat de tweebelangrijkste argumenten om tegen te stemmen lagen inde corruptie in Oekraïne en de angst voor Oekraïenslidmaatschap van de Europese Unie.21 Achteraf kanvoorzichtig geconcludeerd worden dat de aanvullendetoezeggingen die door de regering zijn afgedwongen te-

gemoet komen aan deze twee voornaamste bezwaren.Daarin staat immers onder meer dat het associatieverdraggeen opstap is naar EU-lidmaatschap, dat lidstaten nietverplicht zijn extra financiële steun aan Oekraïne te geven,en de rechtsstaat in Oekraïne versterkt moet worden.22

In die zin heeft het referendum wel nut gehad. Door degebrekkige campagne vindt een dergelijke interpretatieachteraf echter geen vruchtbare voedingsbodem.

5. Uitkomsten van referenda

Een veel geuit bezwaar tegen referenda is dat deze eenland in een bestuurlijke chaos kunnen storten, of dat zijop zijn minst tot ernstig conservatisme leiden. Californiëwordt wel genoemd als een bestuurlijke eenheid waar hetreferendum tot wanbestuur leidt.23 In Californië komthet voor dat burgers tegelijk met een verkiezing voor eengouverneur van de staat hun stem kunnen uitbrengen optwintig referendumvoorstellen. Voor kiezers is het danuiteraard vrijwel onmogelijk zich te verdiepen in al dieonderwerpen, laat staan dat er zinnige inhoudelijkecampagnes worden gevoerd. Het gevolg is dan dat er vaakvoorstellen worden aangenomen die met elkaar in strijdzijn en die financieel niet goed zijn afgedekt. Burgerskeren zich bijvoorbeeld tegen belastingverhoging, maarstemmen wel voor programma’s die de overheidsuitgavenverhogen. Het logische gevolg is dat Californië enkelekeren bijna failliet is gegaan en salarisbetalingen aanambtenaren moesten worden opgeschort of staatsbezitmoest worden verkocht.Hendriks stelt dat dit Californische probleem het gevolgis van de combinatie van referenda met een stelsel vanpolitieke vertegenwoordiging waarin één partij een abso-lute meerderheid verkrijgt.24 Het Zwitserse federale sys-teem van proportionele vertegenwoordiging kent daaren-tegen een hoge mate van machtsspreiding en -deling,waardoor het bestuur sterk consensusgericht is. In zo’ngeval hebben referenda een andersoortige werking.Zwitserse bestuurders zijn zich er voortdurend van be-wust dat kiezers hun beleid uiteindelijk via referendaongedaan kunnen maken en ze besteden veel tijd enmoeite aan het zoeken van steun en draagvlak voor hunbesluiten, juist om referenda te voorkomen of te winnen.Papadopoulos spreekt in dit verband van de ‘long-termvirtues of direct democracy in terms of political integra-tion’.25

Dat moge zo zijn, maar Zwitserland wordt ook alsvoorbeeld genoemd van de extreem behoudzuchtige uit-werking van referenda. Landelijk werd het vrouwenkies-recht pas in 1971 ingevoerd en in het laatste kantonAppenzell pas in 1991, nadat mannelijke kiezers het totdrie keer toe in referenda hadden afgewezen. Een syste-matische analyse van Zwitserse referenda door Kriesibevestigt inderdaad dat het instrument tot enig conserva-

Y. Papadopoulos, ‘How does direct democracy matter? The impact of referendum votes on politics and policy‐making’, West EuropeanPolitics (24) 2001, afl. 2, p. 35-58.

20.

K. Jacobs (red.), Het Oekraïne-referendum: Nationaal referendum Onderzoek 2016, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties 2016.

21.

www.tweedekamer.nl/kamerstukken/plenaire_verslagen/kamer_in_het_kort/weg-vrij-voor-overeenkomst-met-oekra%C3%AFne.22.Albert Jan Kruiter, ‘Voorkom Californische toestanden na dit referendum’, NRC 7 april 2016.23.F. Hendriks, ‘Democratie in Zwitserland: een voorbeeld voor Nederland?’, Bestuurskunde 2009, afl. 4, p. 58-68.24.Papadopoulos 2001, p. 52.25.

151Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 2017-4

Referenda in de praktijk

tisme leidt.26 In referenda wordt vaker behoudzuchtiggestemd dan voor verandering. Toch behoeft het beeldvan Zwitserland als extreem conservatief land wel enigenuancering. Hendriks geeft verschillende voorbeeldenvan Zwitserse referenda waarvan de uitslag in internatio-naal vergelijkend perspectief juist vooruitstrevend kanworden genoemd, vooral op het gebied van drugs- enmilieubeleid.27 Het uiteindelijke beeld van referenda isdaarmee tamelijk diffuus.

6. Referenda en de representatieve democratie

Op langere termijn is de hamvraag hoe referenda zich inde praktijk verhouden tot de representatieve democratie.Gegeven het aplomb waarmee de discussie over referendain Nederland is gevoerd, is opmerkelijk dat hun invloedop de kwaliteit van de representatieve democratie in alge-mene zin beperkt lijkt. Het internationale onderzoekspro-ject Varieties of Democracy (via gedetailleerde, concep-tueel onderbouwde vragenlijsten onder honderden ex-perts) laat bijvoorbeeld zien dat in Europa zowel landenmet een uitvoerige referendumtraditie op nationaal niveau(Zwitserland) als landen met een zeer beperkte referen-dumtraditie (Noorwegen, Zweden) tot de beste electorale,liberale, en deliberatieve democratieën behoren.Onderzoek suggereert dat referenda en representatievedemocratie elkaar kunnen aanvullen. Zo tonen Leemann& Wasserfallen op basis van een vergelijking van Zwitser-se kantons dat democratisch gekozen bestuurders respon-siever zijn naar de bevolking wanneer het voor burgersrelatief gemakkelijk is om referenda te houden.28 Hetrecht om referenda te organiseren levert met name eenbijdrage aan de kwaliteit van de democratie wanneer dekloof tussen regering en bevolking erg groot is. Het refe-rendum fungeert zodoende vooral als het correctiemecha-nisme waar wij in de inleiding al op wezen. Dit correctie-mechanisme lijkt zelfs een preventieve werking te hebben:‘These sanctioning instruments of the principal hang overthe agent like the metaphorical Sword of Damocles’(p. 54).29 Het referendum lijkt zodoende daadwerkelijkeen oplossing te bieden voor de bovengenoemde Ostro-gorski-paradox.Ook de dragers van de representatieve democratie kunnenbaat hebben bij referenda. Politieke partijen kunnen refe-renda gebruiken om zich te profileren op onderscheiden-de thema’s, maar referenda nopen hen er ook toe om innauwer contact te staan met hun achterban. Dit zou ver-klaren waarom meer burgers lid zijn van een politiekepartij in landen met ruimere mogelijkheden tot (bottom-up of top-down) referenda.30 De invloed van referendaop de opkomst bij parlementsverkiezingen is aanzienlijkminder eenduidig.31 Enerzijds zijn er typen referenda

waarbij burgers primair reageren op eerder genomen be-sluiten of voornemens van parlementariërs of bestuurders.Het correctief referendum is hier een voorbeeld van.Dergelijke referenda blijken de opkomst bij parlements-verkiezingen te schaden. Anderzijds zijn er typen referen-da waarbij burgers proactief nieuwe thema’s agenderen,zoals bij burgerinitiatieven. Dat type referenda blijkt deopkomst bij parlementsverkiezingen te verhogen, zij hetin mindere mate.Het vertrouwen in de politiek, ten slotte, lijkt niet ofnauwelijks beïnvloed te worden door de organisatie vanreferenda. In landenvergelijkend onderzoek speelt deaan- of afwezigheid van referenda geen rol van betekenisom verschillen in politiek vertrouwen te verklaren.Zwitsers onderzoek laat zien waarom dat zo is.32 De in-vloed van referenda loopt namelijk langs twee wegen. Demogelijkheid referenda te kunnen organiseren, stimuleerthet politiek vertrouwen licht – waarschijnlijk doordatbestuurders responsiever zijn richting het electoraat. Maarde feitelijke organisatie van referenda lijkt dat vertrouwenietwat te schaden – waarschijnlijk omdat het feit dat eenreferendum gehouden wordt, suggereert dat er iets misis gegaan in het politieke besluitvormingsproces. Nettolijken beide effecten elkaar goeddeels op te heffen.Het referendum kan dus de representatieve democratieversterken, zonder dat het ook het vertrouwen in de po-litiek stimuleert.

7. Conclusie

Het finale oordeel over referenda als instrument in hetalgemeen – en het Nederlandse referendum in het bijzon-der – hangt af van de doelstelling die men wil bereiken.Als het doel is burgers te betrekken bij besluitvorming,dan kan het prima werken, al is dat afhankelijk van deinhoudelijkheid van de campagne en de kwaliteit van hetdebat. Alleen als referenda bij wijze van uitzonderingworden georganiseerd, kan dit doel worden bereikt. Erzal altijd het risico blijven bestaan dat vooral een minder-heid van zeer geïnteresseerde burgers aan het referendumdeelneemt, maar dat risico is groter wanneer er veel refe-renda worden georganiseerd dan wanneer dit zelden hetgeval is.Het risico dat referenda een elitaire en ook conservatievewerking hebben, heeft vanuit normatief perspectief ookiets geruststellends. Een argument tegen referenda is datdeze demagogische politici de mogelijkheid bieden gevaar-lijke beleidsmaatregelen door te drukken. Het feit datreferenda behoudzucht in de hand werken, wijst echterop het tegendeel. Het blijft dan ook van belang om eenzorgvuldig onderscheid aan te brengen tussen verschillen-de typen referenda. Volksinitiatieven zijn in dit kader

Kriesi 2005, ibid.26.Hendriks 2009, ibid.27.L. Leemann & F. Wasserfallen, ‘The democratic effect of direct democracy’, American Political Science Review (110) 2016, afl. 4, p. 750-762.

28.

P.C. Bauer & M. Fatke, ‘Direct democracy and political trust: Enhancing trust, initiating distrust – or both’, Swiss Political Science Review(20) 2014, afl. 1, p. 49-69.

29.

Y. Peeters, ‘(Re-)join the party! The effects of direct democracy on party membership in Europe’, European Journal of Political Research (55)2016, afl. 1, p. 138-159.

30.

Y. Peeters, ‘Zero-Sum Democracy? The Effects of Direct Democracy on Representative Participation’, Political Studies (64) 2016, afl. 3,p. 593-613.

31.

Bauer & Fatke 2014, ibid.32.

Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 2017-4152

Referenda in de praktijk

bijvoorbeeld wezenlijk anders dan correctieve referenda.Daarnaast is behoudzucht niet altijd slecht. Als het refe-rendum als instrument in de jaren negentig in Nederlanden Duitsland had bestaan, was de euro wellicht niet ofminder voortvarend ingevoerd. Dat had later veel ellendekunnen voorkomen.Het referendum kan ook zuiver worden gezien als correc-tief instrument, wanneer een regering besluiten doorvoertdie indruisen tegen de opvattingen van een meerderheidvan de bevolking of van een gepassioneerde minderheid.Eerste en Tweede Kamerleden kunnen op sommige the-ma’s een andere mening hebben dan hun kiezers. In dezegevallen kan het referendum een nuttige aanvulling zijnop de vertegenwoordigende democratie, waarbij het pri-maat ligt bij regering en parlement die ook verantwoor-delijk zijn voor de (financiële) afstemming tussen verschil-lende beleidselementen. Op de lange termijn kan ditgunstig uitpakken, omdat dit ertoe leidt dat politici nogmeer dan nu het geval is, op zoek moeten naar voldoendedraagvlak voor het beleid dat zij willen voeren.Voor het bereiken van beide doelstellingen is het echterbelangrijk om kritisch na te denken over de drempel voorhet laten organiseren van een referendum. Op dit momentkan een referendum worden aangevraagd in twee rondes.In de eerste ronde kan een referendum worden voorge-steld door 10 000 burgers (1 op de 1280 stemgerechtigdeNederlanders). In een tweede ronde dienen 300 000 bur-gers (1 op 42 stemgerechtigde Nederlanders) via internethun steun te geven. Dit betekent dat een handeling dieminder dan een minuut tijd vergt een verzoek neerlegtbij maar liefst 42 andere personen om zich in een onder-werp te verdiepen, zich te legitimeren en een stem uit tebrengen. De vraag is zodoende waar de drempel voorzou moeten dienen, en of die doelstelling daadwerkelijkbereikt wordt met de huidige invulling ervan.Om het referendum werkelijk het sluitstuk van de repre-sentatieve democratie te laten zijn, moeten ook de invul-ling en uitvoering daarvan worden heroverwogen. Destrategische dilemma’s als gevolg van de opkomstdrempelmoeten worden afgeschaft. Daarnaast zou de kwaliteitvan het debat een stuk beter moeten worden. Dat kan dewetgever niet afdwingen, maar vergt iets dat nog veelmoeilijker is, namelijk een gedragsmatige aanpassing vancampagnevoerders en media. Wanneer een dergelijk refe-rendum een reguliere vorm van burgerinspraak wordt,zal blijken dat het niet de bijl aan de wortel van de repre-sentatieve democratie is, noch de redding ervan, maargewoon een onder omstandigheden nuttige aanvulling.

153Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 2017-4

Referenda in de praktijk