Uusi maakunta - julkisesta hallinnosta verkostojen johtamiseen

Kari Hakari Maakuntauudistuksen muutosjohtaja, HT Jyväskylä 12.1.2018

Uusi julkinen hallinta hallinnonuudistusten kolmantena aaltona

Hakari & Rannisto 2012

Uusi julkinen hallinta (NPG)

Uusi julkis- johtaminen (NPM)

• Lakisääteisyys • Huomio sääntöihin

ja ohjaukseen • Byrokratia • Politiikan ja

hallinnon erottaminen

• Professioiden valta palvelutuotannossa

• Hallinnon vahva asema professioihin ja poliitikkoihin nähden

• Huomion kiinnittäminen yritysmäisiin johtamistapoihin

• Panosten ja tuotosten kontrolli, suorituskyvyn mittaaminen, auditointi

• Markkinoiden, kilpailun ja sopimusohjauksen hyödyntäminen

• Yhteisöt ja verkostot politiikan toteuttajina

• Hallinnon ulkopuolisten ja sisäisten verkostojen hyödyntäminen palvelu-tuotannossa kumppanuuksien avulla

• Huomion kiinnittäminen ulkoisiin prosesseihin uuden julkisjohtamisen korostamien sisäisten prosessien sijaan

• Uusi hallinta korostaa paikallishallinnon yhteisöllistä luonnetta ja sen mukaan hoitamisessa oleellista on yhteistyö eri toimijoiden kesken

• Ominaisuuksia:

• perustuu monimuotoiseen palvelutuotantoon (monituottajamalliin)

• tunnistaa tarpeiden pirstaloitumisen

• keskittyy organisaatioiden välisiin suhteisiin ja palvelujärjestelmiin

• painottaa hallinnon ja johtamisen sijaan neuvotteluita ja hallintaa (palvelutarve, palvelutuotanto, tulokset asiakkaan näkökulmasta)

• ottaa huomioon palveluiden käyttäjät myös palveluiden kehittäjinä ja tuottajina (co-production, co-desing, co-creation)

• perustana palvelulähtöinen liiketoiminnan logiikka

Uusi julkinen hallinta (NPG)

Osborne 2013

Uuden julkisen hallinnan piirteitä

1. Julkisen hallinnon rooli muuttuu (Pierre & Peters 2000)

• liikkeellepanijaksi ja koordinaattoriksi

• yksipuolisesta hallintokulttuurista vuorovaikutteisempaan kulttuuriin

2. Kansalaisen rooli muuttuu (Haveri 2011, Klijn 2008)

• Perinteinen julkishallinto: kansalainen on hallintoalamainen, jonka vaikutusmahdollisuudet toteutuvat edustuksellisen demokratian avulla

• Uusi julkisjohtaminen: kansalainen on asiakas ja palvelujen käyttäjä

• Uusi julkinen hallinta: kansalainen on aktiivinen yhteisön jäsen, joka osallistuu verkostoissa, ei pelkästään edustuksellisen demokratian kautta tai asiakkaana

3. Politiikkaa ja hallintoa ei eroteta toisistaan (Stoker 2011)

• Vaaleilla valitut poliittiset johtajat, hallinto ja sidosryhmät sitoutuvat yhdessä etsimään ratkaisuja yhteisön ongelmiin ja tehokkaaseen palvelutuotantoon

• Tehdyt ratkaisut haastetaan ja arvioidaan vaaleissa, kansanäänestyksissä ja avoimissa keskustelufoorumeissa

4. Perinteinen kuntajohtamisen työnjako uudistuu (Leinonen 2012)

• Perinteinen työnjako, jossa kunnanjohtaja vastaa kuntaorganisaation johtamisesta ja valtuuston tai hallituksen puheenjohtaja vastaa poliittisesta johtamisesta ei enää toimi

Uuden julkisen hallinnan ilmiöitä

1. Monimutkainen päätöksentekoprosessi

• Moderni päätöksentekoprosessi on monimutkainen, koska osallistujia ja hallinnon tasoja on niin paljon

• Toimiva prosessi edellyttää mallin jatkuvaa huoltamista ja aktiivista prosessin johtamista

2. Verkostoituminen palvelutuotannossa

• Palveluita kehitetään erilaisia organisaatio- ja toimintamuotoja yhdistelemällä

• Kuntalaiset ja palvelujen käyttäjät otetaan mukaan palveluiden suunnitteluun ja kehittämiseen

• Tuloksellisuusmittareita sekä markkinoita muistuttavia menettelyjä käytetään hallinnan välineinä

3. Uudet yhteenliittymät julkisten ja yksityisten toimijoiden kesken

• Syntyy uusia, erilaisia julkisten ja yksityisten toimijoiden yhteistyömalleja (PPP)

• Käytetään erilaisia hankinnan muotoja sekä innovatiivisia kilpailuttamisen tapoja

Klijn 2008

Lähtökohtana (maa)kunnan ja kuntalaisen (kansalainen, yritys, yhteisö) roolin muutos

Kuntalaisen rooli

(maa)kunnan rooli

Hallinto

Hallinto- alamainen

Kumppani Palvelujen järjestäjä

Asiakas

Kumppani

Asiakassuhteiden hallinta

Asiakaskeskeinen palvelutuotanto

Asiakaslähtöinen yhteistuotanto

Kansalaisen roolin muutos

Perinteinen julkishallinto

• kansalainen on hallintoalamainen, jonka vaikutusmahdollisuudet toteutuvat edustuksellisen demokratian avulla

Uusi julkisjohtaminen

• kansalainen on asiakas ja palvelujen käyttäjä

Uusi julkinen hallinta

• kansalainen on aktiivinen yhteisön jäsen, joka osallistuu verkostoissa, ei pelkästään edustuksellisen demokratian kautta tai asiakkaana

• poliittiset ratkaisut haastetaan ja arvioidaan nopeasti ja jatkuvasti erilaisissa avoimissa foorumeissa

Haveri 2011, Klijn 2008, Stoker 2011

• Uuden julkisen hallinnan mukainen valta on verkostoissa toimivien henkilöiden tai organisaatioiden kyvykkyyttä joko kilpailutilanteessa tai yhteistoiminnassa pyrkiä saavuttamaan tuloksia sosiaalisissa käytännöissä yhdessä määriteltyjen valtarakenteiden puitteissa.

• Valta riippuu entistä enemmän henkilön asiantuntemuksesta, yhteistyökyvystä ja kyvystä tehdä organisaation kannalta tärkeitä asioita.

• Valta on myös muuttunut entistä hienovaraisemmaksi ja näkymättömämmäksi.

• Myös vallan jakaminen on entistä tärkeämpi johtamisen keino. Kun valta on jaettua, myös alaisilla on vastuu johtamistehtävän suorittamisessa

• Uuden julkisen hallinnan näkökulmasta julkisen johtamisen tärkeä vallan lähde on kyky luoda yhteistoiminnassa sellaisia liittoumia, joiden avulla saadaan aikaan haluttuja tuloksia.

Uusi julkinen hallinta ja vallankäyttö

Bátorová 2012; Hakari 2013; Stenvall & Airaksinen 2009; Virtanen & Stenvall

2010

Pehmeä ja kova valta

Nye 2008, Hakari 2013

Vallan laji Käyttäytyminen Lähteet Esimerkit

Pehmeä Houkutteleva ja yhteistyöhaluinen

Ominaisuudet, Kommunikaatio

Karisma Suostuttelu, esimerkkinä oleminen

Kova Uhkaava ja taivutteleva Uhat ja pelot Palkkiot ja maksut

Palkkaus, erottaminen, alentaminen Ylentäminen, korvaukset

Pehmeän ja kovan vallankäytön edellyttämät kyvyt

Pehmeä valta

1) Visionäärisyyttä eli kykyä välittää organisaation arvot ja visio uskottavasti kaikille sidosryhmille.

2) Tunneälyä eli kykyä hallita erilaisia suhteita ja käyttää omaa henkilökohtaista karismaa sekä vahvaa itsetuntoa ja kontrollia.

3) Viestintää eli vakuuttavien sanojen, symbolien ja esimerkkien käyttöä, joilla vakuutetaan sekä oma organisaatio että sidosryhmät.

Kova valta

4) Organisatorista kapasiteettia eli kykyä hallita organisaation rakenteita, palkitsemisjärjestelmiä ja tietovirtoja

5) Poliittisia taitoja eli kykyä ostaa, myydä ja vaihtaa sekä rakentaa ja ylläpitää erilaisia valtaliittymiä

Yhdistelmänä

6) Tilanneälyä, joka on kykyä ymmärtää asiayhteys, jossa kovaa ja pehmeää valtaa voidaan onnistuneesti yhdistää.

Nye 2008

• Paikallishallinnon kestävyyden voidaan sanoa perustuvan yhdistelmälle pehmeää ja kovaa valtaa. Hallintaa käyttävä toimija voi käyttää kovan vallan menetelmiä – käskyjä ja kannustimia - mutta myös pehmeän vallan välineitä, valtaa saada muut ihmiset jakamaan toimijan ideat ja visiot.

• Kunnalla hallintaa harjoittavana yksikkönä pitää olla myös mahdollisuus käyttää kovaa valtaa. Tämä tarkoittaa siis sitä, että kunnalla on itsenäistä päätös- ja toimivaltaa asioissa, joita se hoitaa yhteistyössä muiden kanssa.

(Maa)kunnat tarvitsevat huomattavan määrän kovaa valtaa, jotta ne

voivat ylipäätään käyttää pehmeää valtaa.

Pehmeän ja kovan vallan tasapaino

Hakari 2013; Stoker 2011

Uusi julkinen hallinta kuntien hallinnonuudistusten uutena paradigmana?

1. Uusi julkinen hallinta on looginen kokonaisuus

– Se muodostaa yhtenäiset hallinnon uudistuksen periaatteet, joita voidaan käytännössä toteuttaa monin erilaisin välinein erilaisissa tilanteissa.

2. (Maa)kuntien hallinnonuudistuksessa on ilmeinen tarve yhteiselle visiolle

– Uudet, isot reformit tarvitsevat aina uuden paradigman, johon muutos voidaan perustaa.

– Uudesta julkisesta hallinnasta voisi olla mahdollista rakentaa sellainen kokonaisuus, jonka pohjalta hallinnon uudistustyö saa suunnan.

3. Hallinnon kehittämisen käytännön toteutukset toteuttavat jo uutta julkista hallintaa

– Esim. Iso-Britannian Big Society –ajattelu, VM:n asiakkuusstrategia

– Kokonaisvaltaiset uudistusmallit puuttuvat

Hakari 2013

Toisaalta käynnissä olevat muutokset vievät jossain määrin kehitystä toiseen suuntaan: Vahva keskittäminen (byrokratia), vapaa valinta (NPM) …

Uusi julkinen hallinta (maa)kuntien hallinnon kehittämisessä

• avoin kumppanuus asukkaiden, palvelutuottajien ja muiden sidosryhmien kanssa

• paikallisuuden ja yhteisöllisyyden suuri merkitys

• monimuotoinen suora ja edustuksellinen demokratia

• asiakaslähtöinen palvelulogiikka palvelujen kehittämisessä ja järjestämisessä

• tulosperusteinen palveluiden hankinta

• kumppanuusperusteinen, monimuotoinen palvelutuotanto

Uusi paikallishallinto?

Hakari 2013

Uusi paikallishallinto?

Paikallis- hallinto

Paikallisuus

Tarpeisiin

perustuva

suunnittelu

Yhteistuotanto

Uudet

demokratian

muodot

Uudet

palvelutuotannon

muodot Tulosperusteinen

hankinta

Hakari 2013

• Toimijoiden määrä ja monimutkaisuus lisääntyy edelleen

– käyttäjien aseman vahvistuminen

– kunta – maakunta – yritykset - valtio

• Toiminnan ohjausjärjestelmät monimutkaistuvat

– järjestämisvastuu, tuotantovastuu, tulosohjaus, sopimusohjaus, valinnanvapaus …

• Politiikka ja hallinto jatkavat sekoittumistaan

– kulttuurinmuutos kestää ja konfliktit lisääntyvät

• Pehmeän vallan merkitys kasvaa edelleen

– syntyykö maakunnalle mahdollisuus käyttää kovaa valtaa?

(Maa)kunnan strateginen johtaminen 2.0?

Valtio - kunta - maakunta?

Hierarkiasta kohti verkosto-ohjausta

Lähde: Leskelä, Soikkeli, Oulasvirta, Uusikylä

Ohjaava taho

Ohjattava taho

Saavutettu tulos

Ohjausväline

Ohjattavan käytös

Valvonta, seuranta ja arviointi

HIERARKINEN OHJAUS

• Verkosto perustuu toimijoiden väliseen luottamukseen, tasa-arvoon ja vapaaehtoiseen vuorovaikutukseen.

• Edut: joustavuus, avoimmuus, monipuolisuus • Haitat: päällekkäisyys, tehottomuus, tiedonkulkuhaasteet

VERKOSTO-OHJAUS

Verkoston vaikuttavuuden seuranta ja arviointi

Ekosysteemi

SOTE-EKOSYSTEEMIN VISIO

Millaiselta tuleva ekosysteemi näyttää?

Palvelun- tuottajat

Yksilö ja yhteisö asiakkaat, läheiset,

ammattilaiset

Muut toimijat ja TKI-ympäristö

Alueellinen viitekehys

Näillä on tai tulee olemaan muita toimijoita enemmän ohjausvaltaa

=

Koulutus- ja tutkimuslaitokset sekä rahoittajat, ml. Yliopistot1, Ammattikorkeakoulut1, Säätiöt1,

Kansalais- ja urheiluopistot1

Disruptiiviset innovaatiot ja teknologiat alan ulkopuolelta

Hyvinvointitrendit

Työnantajat Työmarkkinajärjestöt Ammattijärjestöt

Vakuutusyhtiöt TyEL, TTH

1 Nämä toimijat ovat myös palveluntuottajia ja mukana määrittämässä ekosysteemin viitekehystä

Maakunnat Yhteistyöalueet Kunnat

Kansallinen ja kansainvälinen

viitekehys

Alustatalous, Infra-struktuurit ja muut Mahdollistajat

ym. Suositukset

Uskonnollis-moraaliset instituutiot ja aatteet sekä uskomus- hoidot

PALKO

Järjestöt ja muu kolmas sektori

Poliittinen ohjaus

Neljäs sektori, kansalaistoimijat, vapaaehtoistyö ja kokemusasiantuntijat

Palvelu-keskukset

Lääke- ja (terveys)-teknologiayritykset

ICT-yhtiöt ja järjestelmä-toimittajat

1

Lääketukut

Muut yritykset kuten vapaa-ajan toimijat

Virtuaalipalvelut, pelit, applikaatiot ja muut teknologia

Maakuntien liikelaitokset

Apteekit

Suuret sote-palveluyritykset (yli 200 htv)

Ammattilaiset

Pk- ja mikro-sote-yritykset Startupit

Kiihdyttämöt

Informaatio-perustainen ohjaus

ei-sitova

Normatiivinen ohjaus

sitova, suora

Resurssien sääntely

sitova, epäsuora

Sopimus

Neuvottelu Strategia

Talous Omistaja Asiakas

Markkina

Hybridiohjaus verkostojen ohjausmallina

Linda Soikkeli, STM

ym.

Kunta, maakunta sekä yritykset & yhdistykset asukaslähtöisesti integroituna HYVINVOINTIKESKUKSEEN allianssimallilla

Kotihoito

Allianssisopimus Kirjasto

Liikunta-palvelut

Suun terv.

huolto

Lasten ja perheiden palvelut

Tampereen kaupunki

Terveys-palvelut

Terveys-palvelut

Asumis-palvelut

Yksityiset palvelun tuottajat/yhdistykset

Nuoriso-palvelut

Järjestäjä

Terveyden edistä-minen

Kasvu-palvelut

ym.

Kunta-lainen

Pirkanmaan maakunta &

tuotanto

ym.

Kiitos!