26/10/2009
URBANISMO Y SOSTENIBILIDAD
Programa de Doctorado en Ciencias Tcnicas. Especialidad:
Ciencias Tcnicas en su Dimensin Ambiental. Centro Universitario Jos
Antonio Echevarra, La Habana, Cuba. Colabora Universitat Politcnica
de Valncia (Espaa).
Jos Luis Miralles i Garcia
___________________________________
URBANISMO Y SOSTENIBILIDADPrograma de Doctorado en Ciencias
Tcnicas. Especialidad: Ciencias Tcnicas en su Dimensin Ambiental.
Centro Universitario Jos Antonio Echevarra, La Habana, Cuba.
Colabora Universitat Politcnica de Valncia (Espaa).
ContenidoContenido.........................................................................................................................2
1. Realidad urbana y territorial. Disciplinas de estudio e
intervencin. .......................4 2. El Urbanismo: la ciudad y
el anlisis de la realidad
urbana......................................5 2.1. El espacio fsico
.....................................................................................................6La
forma de la ciudad
.........................................................................................................................6
Los elementos de la ciudad
................................................................................................................6
La percepcin de la ciudad
.................................................................................................................6
Las formas del crecimiento
................................................................................................................6
2.2. Agentes sociales y proceso de produccin del espacio urbano
...........................6Categoras
...........................................................................................................................................6
Relaciones econmicas
.......................................................................................................................7
3. El territorio y el anlisis de la realidad
territorial.......................................................7
3.1. Conceptos bsicos de la Teora General de Sistemas. La nocin de
sistema. .....7 3.2. El territorio como sistema.
..................................................................................8
3.3. El modelo territorial.
............................................................................................9
3.4. La ciudad como sistema.
......................................................................................9
3.5. El Territorio como paisaje expresin de la dinmica
socioeconmica. El proceso social y su componente espacial.
...................................................................9
3.6. Los componentes de la Ordenacin del Territorio: tcnica, diseo,
normativa, intereses sociales, medio ambiente e imagen pblica.
.............................................11
Jos Luis Miralles i Garcia
____________________________________
4. La Ordenacin del Territorio.
...................................................................................12
4.1. La Planificacin Territorial como instrumento de accin. La
planificacin urbana y regional segn J. Brian McLoughlin (1969).
.............................................12 4.2.
Institucionalizacin de la visin sistmica de la planificacin en la
Ley del Suelo de 1975.
.............................................................................................................15
4.3. La Carta Europea de la Ordenacin del Territorio de 1983.
.............................15 5. El concepto de
sostenibilidad.....................................................................................16
5.1. El informe Brundtland.
.......................................................................................16
5.2. Las aportaciones de W.Rees.
..............................................................................17
5.3. Los criterios generales de desarrollo sostenible.
...............................................17 5.4. El concepto
de Capital Natural y el territorio como patrimonio.
.....................18 5.5. Aplicacin a la ciudad y el territorio
de la idea de desarrollo sostenible. .........19 7. Sostenibilidad
y participacin ciudadana.
................................................................19
Lecturas
complementarias............................................................................................20
Anejo 1. El suelo como patrimonio y su gestin sostenible. Una
aportacin conceptual y una propuesta de gestin aplicada. Jos Luis
Miralles i Garcia y Vicent Jess Altur
Grau.............................................................................................................22
Anejo 2: La Iniciativa Legislativa Popular para la proteccin de
LHorta de Valencia como patrimonio. Jos Luis Miralles i
Garcia..............................................................36
El presente documento recoge la materia impartida en el Curso de
Doctorado en Medio Ambiente impartido por el Centro Universitario
Jos Antonio Echevarra de La Habana (Cuba). En su desarrolla
colabora la Universitat Politcnica de Valncia (Espaa) mediante la
aportacin de profesores que imparten varias materias como es el
caso de sta materia, Urbanismo y Sostenibilidad. La materia que nos
ocupa es bastante amplia. Por ello el texto se centra en
determinados aspectos y trata de dar una visin de conjunto para
aportar en su desarrollo diferentes lneas de investigacin posibles
sin nimo exhaustivo. El texto se complementa con artculos
publicados que aportan aproximaciones ms especficas a unos u otros
temas. 3
___________________________________
1. Realidad urbana y territorial. Disciplinas de estudio e
intervencin.El Urbanismo y a Ordenacin del Territorio incluye tres
disciplines o materias para conseguir sus objetivos: El Anlisis
Urbano y Territorial. La Planificacin Urbana y Territorial. La
Gestin Urbana y Territorial.
Estas tres disciplinas suponen les tres fases lgicas de actuacin
ante una problemtica determinada que, en nuestro mbito ser de
carcter urban0 y territorial en general y medioambiental en
particular: - analizar el problema urbano y territorial con sus
dimensiones ambientales, - ordenar y plantear de manera racional y
coherente las actuaciones para resolver la problemtica, es decir,
planificar las actuaciones urbansticas y territoriales considerando
sus aspectos ambientales y - ejecutar las actuaciones previstas, es
decir, gestionar las actuaciones definidas en el proceso
planificador. De ellas slo tiene carcter cientfico la primera, el
anlisis urbano y territorial. Este anlisis es multidisciplinar,
intervienen en l muy diversas disciplinas. Algunas son ciencias en
el sentido pleno del trmino como todas aquellas que tiene por
objeto de estudio los distintos aspectos del medio fsico. Otras
tienen carcter de ciencias sociales cmo la economa urbana o el
transporte. La planificacin es una tcnica administrativa o tcnica
de la administracin. Por ello est directamente ligada a la
organizacin administrativa de la sociedad y, por tanto, en ltima
instancia, a los contenidos de las Constituciones de los estados.
Particularmente la planificacin de la ciudad o el territorio afecta
directamente a los derechos de propiedad. De hecho planificacin del
suelo y propiedad son conceptos contradictorios dado que en la
medida en que un plan establece o condiciona los usos del suelo est
estableciendo o condicionando los usos que el propietario puede
realizar de ese suelo. Por ello en los pases donde ste derecho est
reconocido 1 los procesos de planificacin y el contenido de los
planes estn muy regulados mediante leyes. En consecuencia dichos
procesos y contenidos depende de la legislacin vigente en cada
momento y, por tanto, no constituye un conocimiento cientfico. Se
trata de una tcnica de intervencin. Otra cosa es que podamos
teorizar y establecer criterios objetivos, es decir cientficos,
para que dicha tcnica sea eficaz y operativa y permita cumplir con
sus objetivos. Lo mismo se puede decir de la gestin urbana y
territorial. Por ella entendemos los procesos a realizar para
ejecutar las propuestas establecidas en los planes. La gestin es
por tanto una prctica de la
1
En Europa en general est reconocido pero condicionado a la
funcin social de la propiedad, es decir, condicionado al inters
pblico de la sociedad que se concreta mediante los planes. El texto
de la mal llamada Constitucin Europea (mal llamada porque no ha
seguido un proceso constituyente con un parlamento constituyente y
segn pases ha sido ratificada por el parlamento o votada en
plebiscito) recoge esta visin de derecho supeditado al bien
comn.
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administracin. Ello no impide, al igual que en el caso anterior, la
posibilidad de teorizar sobre ella y establecer criterios objetivos
para que sea eficaz. Planificacin y Gestin son por tanto dos cares
de la misma moneda. Planificacin y Gestin forman parte de un
proceso cclico y dinmico y solo pueden entenderse conjuntamente.
Todas estas caractersticas podemos considerarlas como generales en
cualquier proceso de planificacin-gestin. Son vlidas en la
planificacin-gestin urbanstica, territorial y medioambiental en
particular. Tambin resulta adecuado establecer la distincin entre
urbanstica y ordenacin del territorio para evitar confusionismos
muy habituales. La distincin entre ambas materias deriva de una
cuestin de escala y de una prctica y planteamientos histricos en
materia de urbanstica. As, la urbanstica es una materia que nace
mucho antes que la ordenacin del territorio y, por eso, dispone de
toda una caterva de teoras y prcticas, de formas de anlisis y
metodologas con orgenes muy anteriores a las propias de la
ordenacin del territorio. De hecho, en parte, la ordenacin del
territorio nace como una extensin de la ordenacin urbana al total
del mbito territorial que envuelve a las ciudades (la ciudad-regin
de la Carta de Atenas). Existen por tanto una idea ampliamente
asumida por esta prctica histrica de referirse a la urbanstica como
la materia que trata de los fenmenos urbanos, de los fenmenos
propios de la ciudad. Pero realmente, cuando se ordena una ciudad
tambin se est ordenando un territorio. Obviamente, el territorio de
la ciudad. Ordenar la ciudad y su crecimiento es, por tanto, tambin
ordenar el territorio. Ahora bien, normalmente, cuando nos
referimos a la ordenacin del territorio nos estamos refiriendo a la
ordenacin de un mbito mucho ms extenso que la ciudad. Nos estamos
refiriendo a la ordenacin de espacios como: el conjunto del trmino
municipal, varios municipios (rea urbana o rea metropolitana), una
comarca, una regin, un pas, un estado, una macroregin como Europa,
... Existen, en consecuencia, una cuestin de escala que tiene
importantes repercusiones metodolgicas. La escala de trabajo
territorial puede ser 1:10.000, 1:25.000, ..., 1:1.000.000. Es una
escala macro. La escala de trabajo de la ordenacin urbanstica puede
ser 1:1.000 a 1:5.000. Es una escala de mayor detalle y an la
gestin urbanstica utiliza escalas de mayor detalle, escales a nivel
de proyecto muy a menudo (1:50, 1:100, 1:500). As, podemos concluir
que, en rigor, tanto el urbanismo como la ordenacin del territorio
son ordenacin del territorio pero sus respectivos mbitos de accin
se refieren a escalas de trabajo diferentes que comportan
metodologas diferentes. Esta visin significa tambin que el paso
entre el urbanismo y la ordenacin del territorio no queda
determinado ntidamente, sino ms bien significa una transformacin
gradual como gradual es el cambio de escala con la posibilidad,
siempre real, de utilizacin de escales intermedias supeditadas a
los objetivos del anlisis o de la ordenacin que se pretenden.
2. El Urbanismo: la ciudad y el anlisis de la realidad
urbana.As, al nivel de escala de mayor detalle podemos observar la
realidad urbana pero sta misma realidad la podemos observar desde
muy diferentes puntos de vista. 5
___________________________________ En primer lugar podemos
distinguir entre la realidad fsica, aquello que es una realidad
material tangible directamente observable, y la realidad
socioeconmica constituida por la sociedad y las actividades que
hacen uso del espacio urbano.
2.1. El espacio fsicoA su vez, el espacio fsico que conforma la
ciudad lo podemos analizar de mltiples maneras.
La forma de la ciudadCuando observamos directamente una ciudad
aquello que directamente observamos es su forma constituida por: La
trama urbana o proyeccin en planta de los elementos de la ciudad.
Es lo que vemos en el plano de la ciudad. La trama permite separar
el espacio pblico del privado o el espacio no parcelado del
parcelado. El viario constituye la trama viaria. Los usos del suelo
que bsicamente son el residencial, el industrial y el terciario
dentro del cual se incluye el comercial. Ello no obstante, podemos
desagregar los usos como deseemos y particularizar para caso as
como describir sus tipologas e intensidades de uso definidas en la
calificacin del suelo de los planes urbansticos. La edificacin
constituida por el conjunto de todos los edificios. La trama social
constituida por los grupos sociales que habitant en los distintos
barrios de la ciudad.
-
-
Los elementos de la ciudadLos tres principales elementos que
encontramos en las ciudades son la calle, la edificacin y las
plazas y jardines. Combinados entre s en distintas formas generan
el espacio urbano.
La percepcin de la ciudadTambin podemos analizar la ciudad desde
el punto de vista de la percepcin del ciudadano aspecto estudiado
por Kevin Lynch en su obra La imagen de la ciudad. El ciudadano
percibe los hitos, los nodos, las sendas, las barreras y los
barrios.
Las formas del crecimientoY an podemos hablar de las formas de
crecimiento de la ciudad desde dos visiones. La forma de la
transformacin: Renovacin, rehabilitacin y repristinacin. Extensin.
Nuevas ciudades.
O la forma del crecimiento segn la secuencia y combinacin de los
procesos bsicos de parcelacin, urbanizacin y edificacin segn el
planteamiento del arquitecto Manuel de Sol Morales en su libro Las
formas del crecimiento urbano.
2.2. Agentes sociales y proceso de produccin del espacio
urbanoCategoras
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Distintos agentes operan sobre el espacio urbano con intereses y
objetivos que en muchos casos resultan contradictorios: Los
propietarios del suelo Propietarios de actividades existentes los
propietarios y gerentes de los medios de produccin, las distintas
administraciones del Estado dando lugar a una combinacin de papeles
o roles como: legislador, planificador, productor de suelo, ... los
ciudadanos-residentes, los tcnicos, ...
Relaciones econmicasEn la ciudad operan dos importantes mercados
que son el mercado del suelo y el de la vivienda. Es tambin el
espacio de operaciones de dichos mercados.
3. El territorio y el anlisis de la realidad territorial.3.1.
Conceptos bsicos de la Teora General de Sistemas. La nocin de
sistema.Desde un punto de vista pedaggico y sistematizador, el
Estructuralismo y la Teora de Sistemas nos permiten una base
conceptual y terminolgica vlida y clarificadora. Particularmente,
las primeras opiniones a favor de una "Teora General de Sistemes"
como conjunto de conocimientos o paradigmas vlidos para todas la
ciencias, experimentales y sociales, datan de la dcada de los aos
30 ante el hecho de la repetitividad de determinadas leyes en la
explicacin de diversos fenmenos correspondientes a diferentes
campos cientficos (2, 1968). La primera publicacin sobre una
propuesta de Teora General de Sistemas fue el artculo General
System Theory de Ludwig von Bertalanffy en la revista Main Currents
in Modern Thought, vol 11 de 4 de mar de 1955 ( 3, 1968). Este
artculo supuso el inicio de una nueva rama del conocimento que se
ha aplicado en muy diversas disciplinas entre las cuales se
incluyen la ecologa y la ordenacin del territorio, materias donde
la visin global, con diferentes partes integradas y
interrelacionadas entre s, es un punto base esencial para la
comprensin de los fenmenos que se producen y sus dinmicas.
Entendemos como sistema (4, 1981) a un conjunto de elementos,
atributos y relaciones entre estos elementos y atributos
interdependientes entre s, dirigidos a la consecucin de un esquema
determinado de objetivos y finalidades comunes; este conjunto
presenta las dos notes bsicas de historicidad y totalidad. Esta
definicin se puede aplicar en general a diferentes objetos de
estudio como puede ser el territorio, que pasara a constituir el
sistema territorial, o un conjunto vivo, vegetal2
Ludwig von Bertalanffy. Teora General de los Sistemas. Fondo de
Cultura Econmica. Madrid, 1981. ISBN 84-375-0052-4. Publicaci
original en 1968.3
Ludwig von Bertalanjjy. Teora General .... Op.cit. pg. XIX.
Antonio Serrano Rodrguez. Ordenacin del Territorio I. Servicio de
Publicaciones de la Univ. Politcnica de Valncia. Valncia, 1981. Pg.
10.4
7
___________________________________ y animal, asentado sobre un
territorio, que pasa a ser un ecosistema. Realmente, sistema
territorial y ecosistema son dos aspectos de una misma realidad.
Cuando se analiza el sistema territorial, la intervencin humana y
el uso que esta intervencin realiza del territorio es el objeto
principal del anlisis. Cuando se analiza el ecosistema, este objeto
principal es el entorno natural. Pero de hecho existe una
intervencin humana o antrpica mas o menos acusada sobre el
ecosistema y en el territorio urbanizado existe tambin en mayor o
menor grado ecosistemas naturales. Las dos visiones son
complementarias o, mejor dicho, son dos partes de una misma
realidad. Por eso, sobre todo en territorios muy antropizados, es
posible i, mas an, deseable abordar conjuntamente los dos aspectos
ya que, obviamente, el ecosistema natural est afectado de hecho por
acciones humanas que sirven para mantener, destruir o potenciar uno
u otro tipo de ecosistema.
3.2. El territorio como sistema.Respecto de la aplicacin de la
Teora General de Sistemes en la planificacin regional hay que
recordar la ya clsica aportacin de J. Brian McLoughlin (5, 1969).
Recogeremos a continuacin la terminologa bsica aportada por
Benjamin Reif (6, 1973) sobre sistemas aplicada al territorio. El
territorio se configura com el sistema territorial. La situacin del
territorio en un momento determinado del tiempo representa el
estado del sistema territorial en ese momento. Este estado
evoluciona en el tiempo y en consecuencia nos encontramos ante un
sistema dinmico. El estado del sistema en un momento determinado
del tiempo as como su evolucin pueden modelizarse obtenindose
respectivamente un modelo esttico o transversal (referido a un
momento del tiempo) o un modelo dinmico. La evolucin del sistema no
es determinista y puede alterar-se mediante acciones dirigidas a
obtener un determinado objetivo. La evolucin del sistema, en caso
de no actuar sobre l, ser la evolucin tendencial o tendencia del
valor de les variables que determinen el sistema si se mantienen en
el tiempo las circunstancias que se han dado durante el perodo de
tiempo abarcado por los datos obtenidos para la determinacin del
estado del sistema. El estado del sistema viene dado en cada
momento por una serie de variables. Estas variables son endgenas o
exgenas. Las variables exgenas son aquellas con valores
determinados por causas ajenas al sistema considerado. Las
variables endgenas vienen determinadas por el valor de otras
variables del propio sistema en cada momento. La evolucin
tendencial del sistema territorial puede alterarse por la accin de
agentes particulares bien por propia iniciativa bien por acciones
que desarrollen un Plan Territorial o determinadas por un Sistema
de Gestin. Los Planes Territoriales suponen la concrecin de un
conjunto de acciones coherentes para conseguir unos objetivos
previamente fijados (expresa o tcitamente). Como a resultado de
aplicar el Plan sobre una dinmica tendencial del sistema, este
evoluciona en un determinado sentido llegando a una nova situacin
que requiere una revisin del Plan. El Sistema de Gestin lo
entenderemos como un sistema de accin continuada donde las
decisiones sobre las acciones a realizar se toman continuamente en
base a un conocimiento tambin continuo de la evolucin del sistema
que genera un proceso de feed-back. Es posible as adoptar
decisiones rpidas de accin mientras que el proceso planificador
sobre el territorio presenta ciclos de5
J. Brian McLoughlin. Urban and Regional Planning. A systems
approach. Publicacin original en 1969. Publicada en castellano con
el ttulo Planificacin urbana y regional. Un enfoque de sistemas.
Instituto de Estudios de Administracin Local. Madrid, 1971.6
Benjamin Reif. Modelos en la planificacin de ciudades y
regiones. Instituto de Estudios de la Administracin Local. Madrid,
1978. ISBN 84-7088-219-8. Publicacin original en 1973.
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accin a mas largo plazo. En cualquier caso, las dos posibles formes
de actuar no son alternativas entre s, antes bien son
complementarias y se producen simultneamente. El entorno del
sistema esta conformado por el sistema territorial exterior al
mbito de estudio. Un sistema puede estar integrado por subsistemas
que pueden analizarse separadamente y para los cuales es vlido el
marco terico general de los sistemas. Igualmente, los subsistemas
pueden desagregarse en otros subsistemas sucesivamente. Los
sistemas pueden ser abiertos o cerrados. Un sistema cerrado es
aquel que no tiene relaciones con su entorno. Un sistema abierto es
aquel, en cambio, que se relaciona con su entorno. En los mbitos
habituales de estudio los sistemas territoriales son sistemes
abiertos. Los sistemas se caracterizan porque integran mltiples
elementos con atributos todos ellos interrelacionados entre s. Pero
el sistema tiene una dinmica global y no puede entenderse el
comportamiento de una parte ignorando el comportamiento del resto.
Tambin esta dinmica tiene un carcter histrico en el sentido de que
el estado del sistema en cada momento se genera como evolucin del
estado del sistema en un momento anterior. Se habla de
retroalimentacin de un sistema cuando existe la posibilidad de que
las salidas, outputs o conducta del mismo sirve de variable para
determinar sus sucesivas conductas.
3.3. El modelo territorial.La sociedad desarrolla un conjunto de
actividades sobre el territorio que suponen un determinado uso del
mismo y una determinada localizacin de actividades o usos. Es
decir, una determinada ordenacin del territorio real. Esta
ordenacin del territorio real, existente de hecho, conforma un
modelo territorial real que es la expresin fsica de las actividades
que la sociedad humana desarrolla sobre un territorio concreto.
Cuando planificamos, realmente lo que estamos haciendo es analizar
el modelo territorial existente y establecer un modelo futuro hacia
el cual queremos acercar progresivamente el modelo actual. Es por
eso que, tcnicamente, podemos hablar del modelo territorial
existente y sus caractersticas, como tambin del modelo pretendido
en un futuro y las acciones a desarrollar para llegar a ese
pretendido modelo futuro.
3.4. La ciudad como sistema.De la misma manera que hablamos del
territorio como sistema, podemos hablar de la ciudad como sistema.
Claro que al cambiar la escala de anlisis y el mbito espacial, los
componentes y atributos significativos presentan variaciones sobre
aquellos otros significativos a escala regional.
3.5.
El Territorio como paisaje expresin de la dinmica socioeconmica.
El proceso social y su componente espacial.
El territorio, sea la regin o la ciudad, o el modelo territorial
real que en cada momento existe es el resultado de la dinmica
social y econmica de la sociedad en cada momento histrico. La
sociedad, siempre heterogenia y conformada por grupos sociales con
intereses y objetivos a veces contradictorios, utiliza los recursos
existentes en el territorio de que dispone para conseguir sus
intereses, es decir, los intereses de los diferentes grupos
sociales que la integran. 9
___________________________________ Ara bien, dentro del marco
general que se plantea es preciso aclarar el concepto de recurso
bsico para una coherente ordenacin territorial y proteccin
medioambiental. La sociedad utiliza los recursos disponibles en el
territorio per incorporarlos en procesos de produccin econmica.
Recurso es cualquier bien que pueda ser utilizado econmicamente, en
el sentido estricto del trmino, es decir, que pueda ser utilizado
para satisfacer alguna necesidad de la sociedad. La relacin entre
recurso y necesidad es directa. La sociedad, la colectividad de
personas, siente unas necesidades que quiere satisfacer generando
una demanda. Demanda que no necesariamente es ticamente
justificable, cuestin en la que no entraremos. As existe tanto una
demanda de pieles de animales com una demanda de espacios naturales
bien conservados que se corresponden con unas "necesidades", en
sentido estricto, de algn colectivo que desea abrigos de piel o
disfrutar de la naturaleza, por ejemplo. En otras palabras, las
necesidades de la sociedad varan. Y varan en el tiempo y en funcin
de las ideologas de las personas y colectivos que integran la
sociedad. Y, en consecuencia, tambin los recursos varan de unos
tiempos a otros o de unas sociedades a otras en funcin de la
utilidad econmica de un determinado bien. Es por eso que, por
ejemplo, las pieles de animales salvajes suponen un recurso por
cuanto existe una demanda generada por una parte de la sociedad.
Ara bien, debido al rechazo social generado por la matanza de
animales salvajes para obtener pieles, puede generarse una situacin
en la cual desaparezca esta demanda y, en ese caso, la existencia
de dichos animales salvajes dejara de ser un recurso econmico para
la industria peletera aunque podra convertirse en un recurso
gentico o ecoturstico. Debe quedar claro por tanto, que la
Ordenacin del Territorio en cada momento depender de las
necesidades predominantes de la sociedad en ese momento. y estes
necesidades dependern de la ideologa predominante que, claro est,
evoluciona de manera continua. De hecho, hoy en da, el desarrollo
sostenible es cada vez ms sentido como una necesidad para mantener
indefinidamente un determinado status de bienestar socioeconmico. y
este planteamiento nos lleva a una determinada manera de entender
la Ordenacin del Territorio. As, podramos hacer una clasificacin de
los recursos en funcin de la materia que lo constituyen y la
finalidad de su utilizacin. En funcin de la materia tendramos como
recursos los minerales y los biolgicos. y entre los minerales
podemos distinguir por su importancia, el agua de la tierra. El
recurso agua se utiliza con finalidades consuntivas (para el
consumo) o no consuntivas (utilizacin sin consumo). Las principales
finalidades consuntivas son el consumo humano, el consumo
industrial y el consumo agrcola. Entre las finalidades no
consuntivas tenemos la produccin de energa elctrica y el
mantenimiento de los caudales ecolgicos en ros y lagos o embalses.
El recurso tierra se utiliza como recurso en el sector primario
para la agricultura y la ganadera. En la construccin o la industria
se utilizan las denominadas rocas industriales. y se utiliza tambin
como soporte de todas las actividades urbanas o infraestructurales.
Los recursos biolgicos estn integrados por los seres vivos
vegetales o animales. Sirven para la explotacin forestal o los
diversos aprovechamientos econmicos derivados de los animales
salvajes. Tambin para el turismo y el ocio; para mantener la
biodiversidad del planeta y para mantener los equilibrios ecolgicos
globales del planeta (produccin de oxgeno, equilibrio entre los
animales entre s y con las plantas, ...).
Jos Luis Miralles i Garcia ____________________________________
La utilizacin que hace la sociedad de un territorio con unas
ciertas caractersticas fsicas conforma un determinado paisaje o
impresin visual en la persona del resultado producido por la
intervencin humana en un determinado ecosistema. Y el anlisis y
diagnstico de los problemas de este paisaje plantea una cuestin de
escala. De hecho podramos pensar que todo problema es una cuestin
territorial ya que cualquier actividad siempre se dar en algn lugar
del territorio. Pero la Ordenacin del Territorio tiene como
objetivo de estudio los fenmenos que podramos llamar
macroterritoriales. As, los fenmenos territoriales a escala urbana
se abordan desde una disciplina propia que es la urbanstica o
urbanismo tal y com ja hemos comentado anteriormente. Igualmente se
puede decir de los problemas medioambientales. Existen problemas
medioambientales que afectan a un mbito macroterritorial y que
implican, para ser tratados adecuadamente, ordenar el territorio
estableciendo usos, condicionandolos o prohibiendolos. Otros
problemas son de carcter urbano o tecnolgico sobre las fuentes de
contaminacin. Este tipo de problemas estn directamente relacionados
con el Medio Ambiente Urbano y la Tecnologa del Medio Ambiente,
respectivamente. No son objetivos de estudio de la Ordenacin del
Territorio, como materia especfica, (El Medio Ambiente Urbano forma
parte de la Ordenacin del Territorio entendida como disciplina
general porque todo es territorio: la regin y la ciudad) aunque los
lmites entre unas disciplinas y otras nunca estarn perfectamente
dibujados y siempre existirn puntos de contacto entre todas estas
disciplines. Por todo ello, la escala de trabajo habitual de los
estudios de Ordenacin del Territorio es 1:50.000 o 1:25.000, aunque
se llegue a escalas de 1:10.000 en estudios municipales.
3.6. Los componentes de la Ordenacin del Territorio: tcnica,
diseo, normativa, intereses sociales, medio ambiente e imagen
pblica.Podemos concluir que la ordenacin territorial, a nivel
regional o a nivel urbano, la real existente o bien la planificada
es el resultado de un conjunto de aspectos que interactan entre s:
1. Tcnica: Los conocimientos tcnicos en cada momento o la formacin
de los tcnicos con responsabilidad en la ordenacin del territorio
entendida de manera amplia, evidentemente, influye de manera
directa sobre la ordenacin real y sobre la gestin de los usos sobre
el territorio.
2. Diseo: La ordenacin del territorio no es slo una cuestin de
resolucin de problemas tcnicos objetivos. Al tratarse de la
ordenacin de espacios de uso pblico o privado donde las personas
desarrollan una parte de su actividad o de su vida, la percepcin
del ciudadano, y como consecuencia, el diseo del espacio, adquiere
una gran importancia. 3. Normativa: Todos conocemos que existe una
abundante normativa que afecta a los usos sobre el territorio.
Normativa, adems, muy variada de unos lugares a otros y fuertemente
interrelacionada con las costumbres existentes y la cultura, en
sentido amplio, de cada lugar. 4. Intereses sociales: Los
diferentes grupos sociales pretenden diferentes formas de ocupacin
del territorio. Evidentemente el juego de intereses reales
existentes en cada lugar afecta tambin muy directamente a la
ordenacin del territorio. 5. Medio Ambiente: Cada vez ms la
consideracin de los aspectos ambientales condiciona la utilizacin
del territorio y la su ordenacin.
11
___________________________________ 6. Imagen pblica: La
ordenacin del territorio es una actividad muy propia de la
Administracin como garante del inters general. Administracin
gobernada por el poder poltico. As las decisiones sobre ordenacin
del territorio, al fin decisiones polticas, quedan de hecho muy
condicionadas por la imagen pblica que afectar al poder poltico por
las decisiones tomadas. Resultan particularmente importantes los
aspectos derivado de la consideracin ambiental. La cuestin
medioambiental ha planteado un problema econmico de gran
importancia: las externalidades. Las externalidades son gastos
reales de los procesos de produccin que no estn incorporados al
precio del producto. Desde un punto de vista puramente econmico
estos gastos pueden llevar a una crisis real de produccin. El Medio
Ambiente y la ocupacin del suelo son dos fuentes de externalidades.
Por ejemplo, si una ciudad crece sin disponer o prevenir unas
calles o unas infraestructuras adecuadas, infraestructuras que
tienen un coste que no pagan las empresas de produccin y que no se
incorpora por tanto al precio del producto, puede llegarse a una
situacin de insuficiencia funcional de la ciudad que se traduce en
congestin, problemas sanitarios, problemas de estrs, ... Estas
deficiencias funcionales se traducen al fin en gastos sociales y
pblicos y en disminucin de la productividad de manera que la
eficiencia del sistema econmico disminuye. Otro ejemplo, si en un
territorio se quiere localizar una actividad industrial y hay zonas
agrcolas y zonas yermas y se localiza la industria en la zona
agrcola, la capacidad productiva global disminuye porque se ha
producido una substitucin de un bien productivo, la tierra agrcola,
por un bien industrial. Si la industria se localizara en la zona
yerma, se mantendr la capacidad productiva agrcola y aumentara la
capacidad productiva industrial. Por tanto, la capacidad productiva
global seria mayor que en la situacin anterior. Pero, el agente
privado que localiza la industria no tiene en cuenta este coste.
Este coste, la prdida de capacidad productiva global del sistema
por una deficiente localizacin, es tambin una externalidad. Todas
las contaminaciones medioambientales suponen una disminucin de la
calidad de otros recursos. El agua no depurada y vertida al mar
implica una prdida de la calidad de las aguas con repercusiones
sobre el turismo. Aquel que produce la contaminacin no tiene en
cuenta este gasto. Este coste es una externalidad. La explotacin de
especies arbreas o de animales por encima de la capacidad de
regeneracin de la masa biolgica supone el agotamiento del recurso y
el fin de la actividad econmica a medio o largo plazo. Eso tambin
es un coste que muy a menudo no se tiene en cuenta. Tambin es una
externalidad. La consideracin del Medio Ambiente y el Territorio en
la economa implica organizar y racionalizar las actividades y el
uso del territorio de manera que se eviten o prevean las
externalidades para mantener la capacidad productiva actual y
futura del sistema y no se hipoteque la situacin futura.
4. La Ordenacin del Territorio.4.1. La Planificacin Territorial
como instrumento de accin. La planificacin urbana y regional segn
J. Brian McLoughlin (1969).El concepto de planificacin es bastante
antiguo. De hecho, los primeros Planes propiamente dichos datan, en
el Estado Espaol, del siglo XIX y se corresponden con los primeros
Planes de Carreteras. La promocin del primer Plan de Carreteras
corresponde al ao 1840 (ver pginas 359 y
Jos Luis Miralles i Garcia ____________________________________
siguientes de la obra de Pablo Alzola y Minondo, "Historia de las
Obras Pblicas en Espaa". Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales
y Puertos. Ediciones Turner. ISBN 84-985137-98-1. Madrid, 1979). As
mismo, de la misma poca datan los primeros Planes de Ensanche como
el de Madrid, promovido en 1857 y realizado por Carlos Mara de
Castro, y el de Barcelona, promovido definitivamente en 1859,
realizado por Ildefonso Cerd, y aprobado finalmente en 1860 por
decisin del Gobierno de Madrid en contra de la posicin del
Ayuntamiento de Barcelona que defenda el Plan propuesto por el
arquitecto municipal Antonio Rovira (para ms detalles consultar el
captulo V, "El siglo XIX" de Pedro Bidagor Lasarte, pginas 249 y
siguientes, de la obra de varios autores "Resumen histrico del
Urbanismo en Espaa", editada por I.E.A.L.). Estas dos lneas
originales de produccin de planeamiento, planeamiento
infraestructural de transportes y planeamiento urbanstico, suponen
el origen del planeamiento en Espaa y a su vez dos vertientes
conceptuales: el planeamiento como instrumento de consecucin de
unos objetivos de forma programada y el planeamiento como norma
reguladora del proceso urbanizador. Estas races iniciales se
mantendrn durante bastante tiempo. As, a pesar de todas las
aportaciones producidas entre finales del siglo XIX y comienzos del
XX por muy diversos autores de propuestas prcticas y tericas sobre
el urbanismo y la ocupacin del territorio (entre las que cabe
destacar las propuestas del movimiento de los CIAM de integracin de
la ciudad y el territorio para su planificacin incluidas en la
Carta de Atenas elaborada en 1927), en el planeamiento real, se
mantiene bsicamente las mismas conceptualizaciones. Podemos aadir
que las dos lneas sealadas de realizacin de planeamiento asumen el
paradigma de ideal como finalidad ltima del planeamiento. Ante una
situacin, de necesidades infraestructurales o de crecimiento
urbano, se plantea un ideal, de red de carreteras o de ordenacin
urbana, que trata de conseguirse. Ideal absoluto que implica un
carcter esttico del planeamiento, especialmente en el planeamiento
urbanstico: la ordenacin urbanstica planteada por los Planes de
Ensanche se entienden como un ideal de vigencia indefinida. Y as se
entiende tambin el planeamiento en la primera Ley del Suelo del
Estado Espaol, la de 1956, donde se definen los contenidos de los
Planes urbansticos y se acepta implcitamente que, una vez realizado
el Plan, ste es vlido de manera continua en el tiempo, para
siempre, y consecuentemente no se prev ningn mecanismo de revisin
sistemtica del Plan. Ms dinmica era la planificacin de carreteras
muy ligada a la ejecucin de programas de inversin en Obras Pblicas,
de manera que cada vez que se detectaban unas necesidades de
mejora, se materializaban en Planes para cubrirlas. La dcada de los
aos sesenta traer notables novedades en el campo de la
planificacin. De una parte se implanta con fuerza la planificacin
econmica en el Estado Espaol con los Planes de Desarrollo: y Plan
1964-67, II Plan 1968-71, III Plan 1972-75 y finalmente el IV Plan
1976-79 que fue elaborado pero jams se aprob (Para ms detalles
puede consultarse a Harry W. Richardson "Poltica y planificacin del
desarrollo regional en Espaa". Alianza Editorial. ISBN
84-206-2173-0. Madrid, 1976). Por otra parte, en esta misma dcada
se desarrolla la Teora General de Sistemas de aplicacin a todas las
ciencias, tanto las clsicas como las sociales. Esta teora ser
aplicada a la planificacin urbanstica en la obra de J. Brian
McLoughlin "Planificacin Urbana y Regional. Un enfoque de sistemas"
(Editada por el Instituto de Estudios de la Administracin Local.
Madrid, 1971) publicndose la versin original en 1969 dando lugar a
la visin sistmica del proceso de planeamiento, visin que se
incorpor a la Ley del Suelo de 1975. La planificacin econmica dio
paso al nacimiento de la Economa Regional como disciplina. As mismo
dio lugar a la discusin sobre la necesidad de coordinacin entre la
planificacin econmica y la planificacin territorial y urbanstica
para evitar las deseconomas producidas por la aplicacin simultnea
de polticas contradictorias. La Ordenacin del Territorio nace como
13
___________________________________ integracin de los objetivos
del desarrollo regional y los objetivos de la planificacin fsica
del territorio y de manera indisolublemente ligada a la
Planificacin Territorial que supone su principal instrumento de
actuacin. La planificacin econmica puso el acento en la disminucin
de las desigualdades de desarrollo econmico entre regiones y en la
necesidad de anlisis econmicos y financieros rigurosos para
garantizar la viabilidad de los Planes. Ms atencin le dedicaremos a
la visin sistmica del planeamiento siguiendo a McLoughlin que ha
sido el autor que puso la base de lo que es el planeamiento tal y
como lo entendemos hoy en da. McLoughlin considera al territorio
como un sistema que hay que planificar para conseguir que
evolucione segn una determinada trayectoria. La visin es
fundamentalmente dinmica y implica un continuo proceso de feed-back
entre el planificador y el sistema que den adelante denominaremos
sistema territorial. El planificador determinar el modelo de
sistema territorial que quiere conseguir y establecer un conjunto
de acciones con el objetivo de llegar al ideal planteado.
Paralelamente se establecern una serie de ndices de seguimiento de
manera que bien cuando el sistema territorial evolucione en un
sentido no deseable o bien cuando en funcin de la propia evolucin
del sistema y la sociedad se considere adecuado cambiar el ideal,
se revisarn y modificarn las acciones de planeamiento para
reorientar la evolucin del sistema en la trayectoria deseada. La
idea de control de la evolucin del sistema es propia de la visin
sistmica del planeamiento que contempla el territorio como una
entidad continuamente cambiando. La consecuencia es claramente la
concepcin del proceso de planeamiento como un proceso cclico en
continua revisin en funcin, como ya comentamos, de la evolucin real
y del estado ideal al cual se quiere llegar. Con el fin de analizar
los efectos de las posibles acciones que se puedan tomar,
McLoughlin propone la modelizacin del sistema y la simulacin de las
acciones a tomar. Modelizacin que se realiza normalmente mediante
modelos matemticos. La modelizacin permitira "tericamente" analizar
cientficamente la evolucin del sistema y ajustarlo de manera
continuada en funcin de cada circunstancia concreta. Esta visin es
parecida a la operatividad de los modelos economtricos actualmente
utilizados para la previsin y seguimiento de la evolucin de las
grandes magnitudes macroeconmicas. Aunque es bastante evidente que
el estado de un sistema de tipo social como es necesariamente el
sistema territorial, depende tanto de variables endgenas sobre las
cuales el planificador puede actuar, como de variables exgenas
sobre las cuales el planificador no puede actuar y que pueden
afectar de manera importante la evolucin prevista del sistema, en
sus orgenes los profesionales que siguieron este paradigma tenan la
esperanza que con con las posibilidades de tratamiento de datos de
los ordenadores, en fase de fuerte desarrollo en aquellos aos, y un
diseo adecuado de modelos de simulacin de procesos territoriales y
urbansticos, se podra llegar a un control "cientfico" de la
evolucin del territorio. Muy pronto la experiencia de los aos
setenta demostr las dificultades de obtener buenos modelos de
fenmenos socioeconmicos an disponiendo de ordenadores muchsimo ms
potentes de los que existan en los aos sesenta. Ello no obstante,
las aportaciones de ste paradigma son muy importantes y en gran
parte han sido plenamente aceptadas de manera que suponen la base
de la actual concepcin del proceso de planeamiento. Su visin global
de la realidad territorial en evolucin continua la cual se
pretende
Jos Luis Miralles i Garcia ____________________________________
planificar mediante un proceso dinmico y cclico con sistemas de
control puede considerarse hoy en da fuertemente consolidada y
aceptada. Esta visin implica un planeamiento programado para
conseguir unos objetivos en un plazo de tiempo determinado. Los
planes ya no sern un modelo absoluto y eterno sino un paso en un
proceso continuo en el cual, de manera sucesiva, van modificndose
los objetivos. Existe un sistema de control aceptado de manera que
cuando la situacin no es considerada adecuada o el plan no logra
los resultados esperados, se modifica. Paralelamente se establecen
revisiones sistemticas del plan. Todo ello significa que las
acciones del plan han de estar programadas en plazos concretos de
tiempo.
4.2. Institucionalizacin de la visin sistmica de la planificacin
en la Ley del Suelo de 1975.En el caso del Estado Espaol, sta visin
sistmica de la planificacin se recogi en la Ley del Suelo de 1975,
Texto Refundido de 1976, especialmente en lo referente a la
realizacin del planeamiento municipal general y parcial. As, adems
de recoger la experiencia producida por la Ley de 1956 tratando de
corregir el caos existente a finales de los aos sesenta, el Texto
Refundido de 1976 trata de resolver los problemas con la aplicacin
estricta de sta visin sistmica, determinando con precisin, en el
suelo urbanizable, los estndares y las condiciones que han de
cumplirse, estableciendo plazos de tiempo para el cumplimiento del
programa de actuaciones (dos cuatrienios), estableciendo la revisin
sistemtica del plan y concretando con mucho detalle el contenido
del planeamiento. Es por ello que a continuacin comentaremos la
metodologa general del proceso de planificacin con diferentes
aportaciones. Los cambios producidos a lo largo de la dcada de los
setenta hasta la actualidad, en lo que se refiere a aportaciones
epistemolgicas, pueden considerarse como una evolucin de ste
paradigma. Los cambios producidos a lo largo de la dcada de los
setenta hasta la actualidad incluyen la nueva reforma de la Ley del
Suelo de 1990 y un nuevo Texto Refundido aprobado en 1992. En su
mayor parte (unas 3/4 partes o unos 300 artculos de un total de
aproximadamente 400 incluyendo las disposiciones) fue declarado
anticonstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional
61/1997, de 25 de abril, de 1997. Ahora bien, desde el punto de
vista que nos ocupa, durante el perodo en que estuvo vigente,
podemos considerarlos como una evolucin del paradigma que
representa la Ley de 1975. La Ley vigente, Ley 6/1998, de 13 de
abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones modificada por Real
Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, no entra en temas de
planeamiento que definitivamente queda en el mbito competencial de
la CCAA.
4.3. La Carta Europea de la Ordenacin del Territorio de 1983.La
Carta Europea de la Ordenacin del Territorio que se aporta como
anexo reafirma el carcter interdisciplinar y global de la Ordenacin
del Territorio y la asocia de manera indisoluble al Medio Ambiente.
As, la Carta define la Ordenacin del Territorio a la vez como una
disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica
concebida con carcter interdisciplinar y global que tiene como
objetivo un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin
fsica del espacio segn un criterio rector. 15
___________________________________ Destaquemos tambin la
determinacin de los objetivos fundamentales de la Ordenacin del
Territorio que sn: - El desarrollo socioeconmico equilibrado de las
regiones. - La mejora de la calidad de vida. - La gestin
responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio
ambiente. - La utilizacin racional del territorio. La Carta Europea
supone un hito en la definicin de la Ordenacin del Territorio ya
que supone un consenso europeo respecto su conceptualizacin. Adems,
esta definicin fija la gestin de los recursos naturales y la
proteccin del medio ambiente como objetivos fundamentales de la
Ordenacin del Territorio. Ello no obstante la carta incluye algunas
ambigedades ya que, por ejemplo, el mismo objetivo de utilizacin
racional del territorio no se puede concretar en actuaciones
indiscutibles. De hecho existen diversas formas racionales de
entender la utilizacin del territorio que se concretan en
diferentes ordenaciones ms o menos proteccionistas o
expansionistas. Otro aspecto ms importante es el hecho de que en
ningn momento nombra el concepto de desarrollo sostenible. Como
sabemos, este concepto fija el objetivo de un desarrollo econmico
sostenible, es decir, que no suponga la destruccin o alteracin
substancial de los recursos naturales o de los elementos y factores
del medio que afecten a los equilibrios ecolgicos bsicos del
planeta que permiten y mantienen la propia vida. El desarrollo
sostenible busca un sistema econmico que no hipoteque las
posibilidades de calidad de vida de las generaciones futuras, un
sistema econmico que permita a las generaciones futuras disfrutar
de un mundo con un nivel de renta y de calidad de vida que, como a
mnimo, sea el que nosotros estamos disfrutando. Como decamos, esta
idea o objetivo, planteado por primera vez en la Conferencia de
Estocolmo de 1972, no se recoge en la Carta. De todas formas, la
Carta deja bien clara la fuerte interrelacin entre Medio Ambiente y
Ordenacin del Territorio al convertir la proteccin del primero en
objetivo fundamental de la segunda. Medio Ambiente y Ordenacin del
Territorio quedan imbricados de forma indisoluble. Aunque, claro
est, que el Medio Ambiente es mucho ms amplio que la Ordenacin del
Territorio y tambin la Ordenacin del Territorio aborda ms aspectos
que los medioambientales tal y como se puede comprobar en la misma
Carta.
5. El concepto de sostenibilidad.5.1. El informe Brundtland.El
concepto de desarrollo sostenible es un concepto que en la
actualidad ya ha sido muy investigado. Ricardo Almenar Asensio,
Emrit Bono Martnez y Ernest Garca Garca en el estudio dirigido por
ellos La sostenibilida del desarrollo: el caso valenciano7 dedican
un primer captulo a analizar justament este concepto: las
definiciones aportadas por diferentes autores, las relaciones
posibles entre desarrollo y sostenibilidad y la posibilidad de que
exista un desarrollo sostenible.
7
Ricardo Almenar Asensio, Emrit Bono Martnez y Ernest Garcia
Garcia. La sostenibilidad del desarrollo: el caso valenciano.
Fundaci Bancaixa. Valncia, 1998.
Jos Luis Miralles i Garcia ____________________________________
Pero podemos afirmar que a da de hoy est totalmente asumido, en el
mbito cultural europeo, el concepto segun se expresa en el ya muy
conocido Informe Brundtland realizado por la CMMAD (Comisin Mundial
para el Medio Ambiente y el Desarrollo) a encargo de la Asamblea
General de las Naciones Unidas y presentado en 1987: el desarrollo
sostenible se puede definir com un enfoque del progreso que afronte
las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para afrontar sus propias necesidades8. Puede
que sta sea la definicin ms clara que refleja la idea de un
desarrollo econmico que no implique necesariamente la destruccin de
unos recursos naturales necesarios para la propia existencia de la
sociedad a medio o largo plazo. Este coste, el coste de destruccin
de los recursos naturales, es as un coste real no incorporado al
precio de mercado de los productos o, en otras palabras, una
externalidad. Por ello muchos autores hablan de internalizar las
externalidades, es decir, de incorporar al precio de los productos,
bienes y servicios, el coste ambiental o coste de reposicin de los
recursos naturales consumidos.
5.2. Las aportaciones de W.Rees.As dicha definicin ha permitido
aclarar y consensuar qu entendemos por desarrollo sostenible, lo
que tambin ha servido para que ideolgicamente se produzca la
aceptacin unnime, en el campo de las ideas, de la necesidad de
evolucionar el sistema econmico hacia este tipo de desarrollo como
nico posible a medio y largo plazo. Pero deja pendiente otro
aspecto: la definicin de criterios operativos que permitan
distinguir cundo un desarrollo es o no sostenible. Es lo que
algunos autores han denominado la lucha por la interpretacin9: qu
criterios hemos de utilizar o aplicar para que las actividades
econmicas, los proyectos, las obras civiles, las ciudades, sean
sostenibles?; y cmo debemos aplicarlos. Para resolver este reto uno
de los autores que han trabajado sobre una lnea de investigacin que
cada vez se revela ms fructfera es W. Rees10 que introduce los
conceptos de Capital Natural y de huella ecolgica que permiten la
cuantificacin o medida de la sostenibilidad del desarrollo en
muchos mbitos, particularmente el urbanstico. M. Wackernagel
colabor con Rees y ha mantenido la iniciativa de publicar los
LIVING PLANET REPORT sobre la situacin del planeta en este aspecto.
El ltimo se public en el ao 200811.
5.3. Los criterios generales de desarrollo sostenible.Como
criterios o principios generales que han de regir la aplicacin
prctica del concepto de desarrollo sostenible asumimos los
propuestos por Jorge Riechmann 12 que los expresa de manera muy
clara: 8
Principio de irreversibilidad cero. Principi0 de la recoleccin
sostenible.
Ricardo Almenar Asensio, Emrit Bono Martnez y Ernest Garcia
Garcia. La sostenibilidad del ... Op.cit. pg. 25.9
Varis autors. De la economa a la ecologa. Editorial Trotta.
Fundacin 1 de Mayo. Madrid, 1995. ISBN 848164-040-9.10
W. Rees. Indicadores territoriales de sustentabilidad. Captol en
La huella ecolgica: Poblacin y riqueza. Revista EP n 12, 1996. 11
Se puede consultar en www.panda.org 12 Jorge Riechmann. Desarrollo
sostenible: la lucha por la interpretacin. Captol en De la economa
a la ecologa. Op.cit. pg. 11 y ss. 17
___________________________________ - Principi0 del vaciado
sostenible. Principio de la emisin sostenible. Principi0 de
seleccin sostenible de tecnologas. Principi0 de precaucin.
Estos criterios se refieren a las caractersticas que ha de
cumplir un desarrollo para poder considerarlo como sostenible.
Respectivamente hacen referencia a los siguientes aspectos: el
desarrollo no puede significar la destruccin irreversible de
cualquier recurso natural; el desarrollo puede consumir slo
aquellas cantidades de recursos naturales que la propia naturaleza
puede reponer; en el cas0 de recursos naturales no reponibles, com0
los recursos minerales, la cantidad de recurs0 consumido ha de ser
compensada por avances tcnicos que aumenten la productividad por
unidad de recurso consumido o que permitan recursos substitutivos;
las emisiones de contaminantes gaseosos, lquidos o slidos slo
pueden realizarse en cantidades tales que la naturaleza pueda
absorberlas; hay que primar aquellas tecnologas que mejoren la
cantidad de bienes o servicios producidos por unidad de recurso
natural utilizado (productividad por unidad de recurso) sobre
aquellas otras basadas en el consumo en masa del recurso; i,
finalmente, en cas0 de riesgos, ante la magnitud de las
consecuencias negativas que para los ecosistemas o la propia vida
humana pueden tener determinadas actividades econmicas, es
preferible abandonarlas hasta que los avances tcnicos permitan
eliminarlos o generar tcnicas alternativas.
-
-
5.4. El concepto de Capital Natural y el territorio como
patrimonio.En la busca de teoras y conceptos que permitan a la
propia sociedad abordar con rigor un desarrollo sostenible han
destacado las aportaciones de W. Rees sobre el llamado Capital
Natural tal y como ya hemos sealado anteriormente. En un sistema
cerrado como es el conjunto del planeta Tierra, los recursos
naturales utilizables como materias primas constituyen una cantidad
finita. Este hecho es una hiptesis econmica radicalmente contraria
a la establecida por la teora econmica clsica a partir del s. XIX.
La economa clsica siempre ha considerado los recursos naturales
como algo ilimitado en correspondencia con la visin del mundo del
s. XIX. Recordemos que en dicha poca muchos recursos todava estaban
por descubrir y no se perciba una limitacin. Podemos considerar por
tanto, a nivel global del conjunto del planeta, que los recursos
naturales que utilizan las actividades econmicas constituyen un
Capital fijo y limitado del cual se utiliza una parte por parte de
las actividades econmicas. Ese Capital Natural tiene cierta
capacidad de autogeneracin. Podemos establecer una analoga econmica
para entender la idea de sostenibilidad. En trminos econmicos, si
disponemos de un capital monetario y lo ingresamos en un banco
generando un inters anual, nuestra situacin econmica ser sostenible
si cada ao gastamos, como mximo, el inters producido por el
capital. Igualmente pasa con la sostenibilidad ambiental. Si la
sociedad humana del planeta gasta nicamente el inters, es decir, la
cantidad de recursos naturales que el
Jos Luis Miralles i Garcia ____________________________________
planeta genera cada ao, la sociedad podr mantener indefinidamente
su existencia. En cambio, si la sociedad humana gasta
progresivamente ms del inters, disminuirn progresivamente los
recursos generados cada ao y llegar un momento en que no ser
posible la existencia de toda la poblacin que habita el planeta.
Este planteamiento descrito muy sucintamente afecta a todos los
aspectos del medio ambiente y de la gestin ambiental. Pero entre
todos ellos a nosotros nos interesa aquellos relacionados con el
territorio: cmo se traduce este planteamiento en la ordenacin y
gestin del territorio y la ciudad? Bsicamente, desde este punto de
vista el territorio constituye un patrimonio que la sociedad
utiliza para satisfacer sus necesidades. De todos los elementos
existentes en el territorio podemos distinguir entre los que
constituyen Capital Natural (no todo el territorio ya que no todo l
genera recursos naturales que la sociedad utiliza) y los que
constituyen Capital Fijo. Entendemos el concepto de Capital Fijo
segn lo explica Manuel de Sol Morales13 cuando habla de los
elementos construidos sobre el suelo del territorio. El Capital
Fijo est formado por las infraestructuras urbanas y territoriales y
por el patrimonio edificado. Todo l es un activo que la sociedad
utiliza para sus actividad y que requiere un mantenimiento, lo que
supone un coste, para que las actividades econmicas y sociales
puedan continuar.
5.5. Aplicacin a la ciudad y el territorio de la idea de
desarrollo sostenible.La aplicacin a la ciudad y el territorio de
estas ideas afecta a varios aspectos. Por un lado, para conseguir
un desarrollo sostenible tendremos que identificar aquellas partes
del territorio que generan recursos naturales a mantener para no
hipotecar a las generaciones futuras. Siguiendo los criterios de
Wackernagel para el clculo de la huella ecolgica: tierras de
cultivo, tierras para pastos, bosques, sumideros de CO2, reas de
biodiversidad, En todo caso la identificacin de dichos elementos
tendr que adaptarse a cada lugar ya que las caractersticas fsicas
del territorio varan de unos lugares a otros. Como criterio general
estos mbitos deben sustraerse del desarrollo urbano ya que la
transformacin de dichos suelos en suelos urbanos, su urbanizacin,
supone la transformacin irreversible de dichos suelos. En el Anejo
1 se aporta una ponencia de Jos Luis Miralles y Vicent Altur donde
se expone la metodologa de la aptitud territorial al desarrollo
urbano sostenible elaborada justamente con estos criterios y
aplicada al caso de la Comunidad Autnoma de Valencia en Espaa. Pero
adems se debern disear las ciudades, por un lado los nuevos
desarrollos urbanos y por otro la adaptacin de la ciudad existente,
para que los consumos de recursos naturales de las actividades
urbanas, entre los cuales el transporte adquiere una magnitud
especial, y la emisin de contaminantes estn dentro de los mrgenes
de sostenibilidad. Consumo de recursos menor a la capacidad de
reposicin y emisin de contaminantes menor a la capacidad de
absorcin de los ecosistemas. Es la actuacin sobre el Capital
Fijo.
7. Sostenibilidad y participacin ciudadana.En fechas recientes
han surgido dos paradigmas nuevos que afectan directamente a la
cuestin de la sostenibilidad urbana. Son el Convenio Europeo del
Paisaje firmado en Florencia en el ao 2000 y el Convenio de Aarhus
de 1998.13
Manuel de Sol Morales. Les formes del creixement urb.
19
___________________________________ El Convenio Europeo del
Paisaje est promovido por el Consejo de Europa y la informacin
sobre el desarrollo del mismo se puede consultar en su pgina web.
Hemos de aclarar que el Consejo de Europa no es una institucin de
la Unin Europea. Es una organizacin del conjunto de pases que
geogrficamente se localizan en el continente europeo. No es por
tanto ninguna organizacin poltica ni econmica y se dedica a
promover iniciativas conjuntas a las cuales pueden adherirse los
pases miembros que lo consideren. En estos momentos muchos pases
han firmado y ratificado el convenio obligndose as a aplicarlo en
su propio pas. El convenio tiene el mrito de conseguir una visin
compartida del concepto de paisaje y de su ordenacin, planificacin
y gestin. As:por paisaje se entender cualquier parte del territorio
tal como la percibe la poblacin, cuyo carcter sea el resultado de
la accin y la interaccin de factores naturales y/o humanos Art. 2.
mbito de aplicacin.Con sujecin a las disposiciones contenidas en el
artculo 15, el presente Convenio se aplicar a todo el territorio de
las Partes y abarcar las reas naturales, rurales, urbanas y
periurbanas. Comprender asimismo las zonas terrestre, martima y las
aguas interiores. Se refiere tanto a los paisajes que puedan
considerarse excepcionales como a los paisajes cotidianos o
degradados.
Por tanto incluye todo el territorio tal como lo percibe la
poblacin. La consideracin de esta percepcin implica procesos de
participacin pblica que permitan establecer y conocer la valoracin
del paisaje por parte de la poblacin y la intervencin en funcin de
los resultados de dicha valoracin junto con los resultados de los
anlisis tcnicos. El denominado Convenio de Aarhus se refiere en
realidad al Convenio sobre el acceso a la informacin, la
participacin del pblico en la toma de decisiones y el acceso a la
justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca),
el 25 de junio de 1998. Dicho convenio establece el derecho de la
poblacin a participar en la toma de decisiones cuando todas las
opciones estn abiertas y a que sean tenidas en cuenta las
sugerencias del pblico, asumindose siempre que sea posible y
justificando su rechazo cuando se produzca. Esta nueva forma de
entender la intervencin en el medio ambiente cambia de manera
substancial los procesos de planificacin y programacin generando
una Evaluacin Estratgica Ambiental o Strategic Environmental
Assessment (SEA). En este proceso, se produce una participacin
pblica sobre una versin preliminar del plan o programa previa a la
toma de decisiones sobre los contenidos del plan o programa. Esta
evaluacin ambiental servir de marco para concretar contenidos de
los estudios de impacto ambiental de los proyectos derivados o
previstos en el plan o programa. El Convenio de Aarhus fue
subscrito por la Unin Europea que gener varias Directivas para su
desarrollo. Entre ellas la Directiva sobre evaluacin ambiental de
determinados planes y programas que establece y regula a nivel
europeo la evaluacin estratgica ambiental. Progresivamente los
distintos pases miembros de la Unin Europea han ido transponiendo
el contenido de dicha Directiva a sus propias regulaciones legales.
La Directiva es del ao 2001 y Espaa la transpuso en el ao 2006.
Lecturas complementariasPlaneamiento urbanstico y huella
ecolgica: de la proteccin coyuntural a la garanta de
sostenibilidad. Jos Luis Miralles i Garcia.
Jos Luis Miralles i Garcia ____________________________________
LA CONTAMINACIN EN LAS CIUDADES. Ciudad compacta vs ciudad difusa:
transporte, medio ambiente y sostenibilidad. Jos Luis Miralles i
Garcia. La ciudad compacta y diversa frente a la conurbacin difusa.
Salvador EVOLUCIN JURISPRUDENCIAL DEL DELITO CONTRA Antonio Vercher
Noguera
Rueda
EL MEDIO AMBIENTE.
Proposal for a Natural Capital Bank as a managing tool for urban
management sustainability. J.L. Miralles i Garcia & F. Gaja i
Diez Sustainability Regulations in Urban Planning. The experience
of the Autonomous Community of Valencia (Spain). Jos Luis Miralles
i Garcia. Convenio Europeo del Paisaje, Florencia 2000. Convenio de
Aarhus Living Planet Report 2008
21
___________________________________
Anejo 1. El suelo como patrimonio y su gestin sostenible. Una
aportacin conceptual y una propuesta de gestin aplicada. Jos Luis
Miralles i Garcia y Vicent Jess Altur Grau1. Introduccin. La
presente ponencia aborda la profundizacin en el concepto del suelo
como Patrimonio y su consideracin en los procesos de Planificacin
Territorial. Es el resultado del proceso de investigacin y
desarrollo de una metodologa aplicada producido en el perodo de
julio de 1992 a noviembre de 1996 por la aplicacin del Convenio de
Colaboracin firmado entre la Universidad Politcnica de Valencia y
la Conselleria dObres Pbliques, Urbanisme y Transports de la
Generalitat Valenciana bajo el ttulo Assessorament metodolgic,
anlisi y diagnstic en lelaboraci del Pla de Desenvolupament
Urbanstic de la Comunitat Valenciana. Aunque en la actualidad el
proyecto de elaboracin del Plan de Accin Territorial de Desarrollo
Urbanstico de la Comunidad Valenciana ha sido abandonado y
sustituido por las Directrices de Ordenacin del Territorio que
actualmente estn en proceso de elaboracin, el actual Gobierno de la
Generalitat Valenciana, a travs de la Conselleria dObres Pbliques,
Urbanisme i Transports, ha asumido las aportaciones de dicho
trabajo para ser tenidas en cuenta e integradas en dichas
Directrices. El desarrollo de este trabajo ha permitido profundizar
en el concepto de sostenibilidad y en los criterios operativos para
su traslacin a la gestin territorial en procesos de desarrollo
urbanstico (14 , 1996). 2. El suelo como patrimonio frente al
desarrollo urbanstico. 2.1. De la relacin ambiente-proceso de
urbanizacin. El proceso de produccin del espacio urbano presenta
dos tipos bsicos de relacin con el suelo. Por un lado ocupa el
suelo y lo transforma, con carcter prcticamente irreversible, en un
mbito antrpico. Por otro, una vez establecida la instalacin urbana,
se produce una actividad que, en funcionamiento, presenta o puede
presentar impactos ambientales negativos sobre el entorno:
contaminacin de acuferos, de la atmsfera, etc... La transformacin
de suelo por el desarrollo urbanstico es un impacto, como decamos,
prcticamente irreversible porque slo a muy largo plazo cabe pensar
en un retorno de un mbito urbano a un paisaje natural. sta es una
caracterstica especial propia en la relacin entre ambiente y
desarrollo urbanstico que podemos establecer como principio: una
vez producida la urbanizacin de una zona del territorio no es
posible la vuelta atrs. El impacto generado no es nunca corregible
por14
Un avance de los resultados de este desarrollo realizado por los
mismos autores, Jos Luis Miralles i Garcia y Vicent Jess Altur
Grau, se present en el VII Congreso Iberoamericano de Urbanismo.
Regin y Calidad Urbana. bajo el ttulo Una metodologa de anlisis y
gestin del suelo rural para un desarrollo urbanstico sostenible.
Editado por Gobierno de Navarra, Departamento de Medio Ambiente,
Ordenacin del Territorio y Vivienda. Pamplona, 1996. ISBN
84-235-1521-4.
Jos Luis Miralles i Garcia ____________________________________
su propia naturaleza: la urbanizacin supone la destruccin
inevitable, el arrasamiento y desaparicin fsica total del
ecosistema existente en la superficie sobre la cual se produce.
Tambin es cierto, no obstante, que la transformacin del territorio
no es total en un 100% ya que el subsuelo permanece invariado por
debajo de la cimentacin y la columna atmosfrica por encima del
suelo se ve alterada slo parcialmente durante el proceso de
urbanizacin. Por ello, la actividad urbana que se va a desarrollar
por el uso implantado tiene la capacidad de alterar an ms el
ambiente: el subsuelo y el aire. Ahora bien, si la caracterstica
esencial del proceso urbanizador, del proceso de construccin y
edificacin de la ciudad, es que el impacto ambiental producido por
la transformacin de la corteza terrestre es irreversible e
irrecuperable, por contra, la actividad a desarrollar por el uso
urbano ya implantado, produce impactos que pueden ser corregibles o
no, irreversibles o no, irrecuperables o no, ... Por ello es
importante distinguir entre el impacto generado por el proceso de
urbanizacin, de construccin fsica del espacio urbano, y el impacto
generado por la actividad que se va a desarrollar posteriormente
sobre ese espacio, impacto que en muchos casos s puede ser
corregible. 2.2. De la identidad desarrollo urbanstico-desarrollo
econmico. Por otro lado es preciso ser perfectamente conscientes de
que desarrollo urbanstico supone desarrollo econmico entendido en
el sentido clsico del trmino y adems, necesariamente, no puede ser
de otra manera. Cualquier actividad urbana, del tipo que sea, que
se localice en el territorio supone construccin, supone generacin
de puestos de trabajo, supone incremento de poblacin, supone
incremento de produccin, supone ... cualquier forma de incremento
de una o varias variables econmicas que incrementan la riqueza en
trminos monetarios y/o la satisfaccin de necesidades individuales o
colectivas. Y ello es siempre as en cualquier caso. Por tanto un
proceso de desarrollo urbanstico lleva asociado siempre
implcitamente un proceso de desarrollo econmico. Aunque la inversa
no siempre puede ser cierta, es decir, desarrollo econmico no
siempre, en el 100% de los casos, implica desarrollo urbanstico
(pensemos en general en actividades agropecuarias), desarrollo
urbanstico s es siempre desarrollo econmico. Esta realidad objetiva
irrefutable es muy importante para comprender los procesos de
urbanizacin y la dialctica conservacionismo-desarrollo ya que la
conservacin de un determinado valor ecolgico, agrcola, forestal,
... siempre se presentar y se percibir a nivel local, en cualquier
caso y sin posibilidad de trmino medio, como anttesis del
desarrollo econmico generado por la actividad urbanstica a
implantar en un lugar concreto. Aunque sta contradiccin no sea tal
desde un punto de vista global o, incluso al contrario, desde un
punto de vista global es posible y habitual que la conservacin de
determinados valores suponga un mayor desarrollo econmico global en
la medida en que se posibilita el desarrollo producido por los
nuevos usos adicionalmente al desarrollo producido por los valores
conservados (15). Esta dicotoma social entre inters individual e
inters colectivo, optimizacin individual de la generacin de riqueza
y optimizacin social o global de la generacin de riqueza y entre la
percepcin local del progreso frente a la percepcin global de
progreso tiene importantsimas y radicales consecuencias desde el
punto de vista de una gestin eficaz por cuanto es irreal pensar que
el15
Imaginemos un bosque que se quiere urbanizar. Si la urbanizacin
se realiza en otro lugar, la sociedad en su conjunto obtiene el
desarrollo econmico generado por la urbanizacin y el desarrollo
econmico generado por el bosque. Si la urbanizacin elimina el
bosque, desde el punto local del lugar donde se localiza la
urbanizacin, el desarrollo econmico generado en la zona es mayor
que el que haba con el bosque, pero desde un punto de vista global,
evidentemente, se pierde: la sociedad ver disminuido su desarrollo
econmico respecto de la situacin alternativa puesto que pierde el
desarrollo econmico generado por el bosque.
23
___________________________________ mantenimiento de valores
ambientales reconocidos se va a producir como consecuencia de la
iniciativa individual o particular, por cuanto, generalmente, va
contra su propio inters concreto a corto plazo. Esta situacin a
veces se caricaturiza en la opinin de aquel que le parece excelente
que se protejan los bosques, pero los de al lado, no los de su
propiedad por que eso es ir contra el derecho de propiedad, o bien
la de aquel otro propietario de un terreno agrcola de huerta
periurbana al tambin partidario de la proteccin del medio ambiente
y del suelo agrcola mientras le dejen construir en su parcela, que
es muy pequeita y, aunque se construya, apenas va a cambiar la
superficie de suelo agrcola. Por todo ello, la gestin del
mantenimiento de los valores ambientales exige bsicamente dos
condiciones. Por un lado objetividad en el reconocimiento de los
valores ecolgicos desde el punto de vista del desarrollo
sostenible, de tal manera que se justifique las limitaciones al uso
de la propiedad privada en razn de la funcin ecolgica del
territorio. Por otro lado, esas limitaciones del uso del territorio
deben garantizarse a travs de instituciones u organismos pblicos,
privados o mixtos con capacidad de vigilancia e intervencin para su
cumplimiento y que representen el inters ecolgico global de la
sociedad y, en ningn caso, el inters particular. 2.3. Del suelo
como Patrimonio El carcter patrimonial del suelo tambin tiene unas
caractersticas especiales. Todo el suelo es patrimonio de la
humanidad. Forma parte del llamado capital fijo ambiental, es
decir, es un capital fijo por cuanto es necesario para cualquier
actividad que se realice sobre l y tambin es un capital ambiental
porque es un recurso natural que sirve de base para dichas
actividades humanas. Pero adems podemos considerar el suelo como
continente y como contenido. El suelo es continente de todo lo que
en l existe. Y sobre l existe un contenido. El suelo es, por
ejemplo, el continente que tiene como contenido los bosques o una
ciudad. Y cuando hablamos del suelo como capital podemos estar
hablando del suelo como continente o del suelo como contenido (de
lo contenido en el suelo). Como continente, despojado de sus
atributos adicionales a su condicin de sustrato, el suelo permanece
indefinidamente en el tiempo. Es una caracterstica fija e
invariable, es un patrimonio fijo. En su contenido, por el
contrario, puede variar. Es un patrimonio variable. Pero siempre es
un patrimonio. Cuando existe el bosque, el bosque como tal y sus
productos constituyen el patrimonio. Cuando el bosque es sustituido
por la ciudad, la villa miseria o la carretera. Ese nuevo
contenido, la ciudad, la villa miseria o la carretera es tambin
patrimonio. Un patrimonio que tiene una utilidad, tambin como
capital fijo, para la sociedad o las personas a las que sirve. La
ms misera de las villas miserias son un patrimonio de sus
habitantes y tiene su utilidad social y de ah la dificultad para
ser transformada o trasladada: es un patrimonio para sus
habitantes. Por lo tanto, cuando estamos hablando de transformacin
del suelo natural en suelo urbanizado, estamos hablando en realidad
de sustitucin de un patrimonio por otro. Estamos hablando de
renunciar a un patrimonio natural para ser sustituido por
patrimonio cultural. Por ello, a efectos de gestin para admitir o
no un desarrollo urbanstico, es decir, la sutitucin de un
patrimonio natural por un patrimonio cultural, la cuestin bsica que
debe responderse, desde el punto de vista de la sostenibilidad del
desarrollo, es la siguiente: Es aceptable desde un punto de vista
de la funcin ecolgica global del territorio la sustitucin de dicho
patrimonio y, por tanto, su destruccin irreversible en aras del
desarrollo urbanstico a implementar?. 3. La compatibilidad entre
ambiente y desarrollo urbanstico: una propuesta metodolgica de
anlisis para la gestin. La metodologa que se presenta tiene como
objetivo establecer criterios para la aceptacin y condiciones de
aceptacin, en su caso, del desarrollo urbanstico en distintas zonas
del territorio.
Jos Luis Miralles i Garcia ____________________________________
Estos criterios, grafiados a escala 1:50.000 servirn de marco para
la elaboracin del planeamiento urbanstico municipal del Pas
Valenciano. La metodologa se centra pues nica y exclusivamente en
los usos urbanos. Como hiptesis de partida, para los usos urbanos,
desde el punto de vista de la relacin implantacin urbana-medio
fsico, el suelo cumple un doble papel o presenta una doble relacin
respecto de la accin urbanizadora. Por un lado es soporte de dicha
accin urbanizadora ya que el suelo, con todas sus caractersticas
asociadas de todo tipo, es un recurso que se utiliza como base para
la urbanizacin. Desde ste punto de vista el territorio presenta
unas capacidades (16). Entenderemos como capacidad del territorio,
en su virtud de soporte fsico de la accin urbanizadora o de la
actividad urbanstica, al grado de suficiencia en el cumplimiento de
las caractersticas del medio fsico necesarias para implementar en
una zona del territorio un uso urbanstico determinado. La capacidad
del medio de servir como soporte a la urbanizacin vendr limitada
por aquellas caractersticas del medio fsico o natural que supongan
condicionantes directos tcnico-econmicos al proceso constructivo y,
adems, por los riesgos naturales que puedan afectar a la actividad
urbanstica una vez implantada, riesgos como el de inundabilidad, de
desprendimiento de tierras, de fallo geotcnico, .... A nivel
conceptual, los condicionantes tcnico-econmicos deben entenderse de
una manera amplia y pueden abarcar aspectos directamente
relacionados con los procesos tcnicoconstructivos como la pendiente
o la capacidad portante o bien aspectos que pueden recoger
caractersticas muy diversas como por ejemplo la calidad de un
paisaje para la implantacin de actividades urbanas tursticas. La
capacidad del medio fsico o medio natural de servir como soporte de
ciudad o como soporte urbanstico viene por tanto condicionada por
factores limitantes a la construccin o a la implantacin de la
actividad urbanstica y por factores de riesgo sobre la actividad
implantada. Por otro lado, el medio fsico o medio natural queda
afectado por el proceso urbanizador bien durante la accin
urbanizadora mediante la transformacin del medio, bien una vez
implantada la actividad urbanstica como resultado de la propia
actividad (fundamentalmente generacin de vertidos lquidos o slidos
al medio). As, el medio presenta una vulnerabilidad a la accin
urbanstica (proceso de urbanizacin del territorio) y a la actividad
urbanstica (desarrollo de actividades una vez urbanizado y
edificado el territorio). Entenderemos por Vulnerabilidad del
territorio a la accin urbanizadora o a la actividad urbanstica al
grado de deterioro de los valores ambientales fsicos en caso de
implementacin de las mismas. Este concepto es semejante al concepto
de impacto. Se trata del impacto producido por la accin
urbanizadora (proceso de urbanizacin del territorio o de produccin
de espacios urbanizados) o por la actividad urbanstica (actividad
propia de los diferentes usos urbanos una vez ja establecidos).
16
Algunos autores se refieren a ellas como aptitudes pero
preferimos hablar de capacidad, en la lnea de Antonio Serrano
Rodrguez ( Documentacin del Curso de Ordenacin del Territorio
organizado por la Univ. Politcnica de Valencia y la asociacin
FUNDICOT. Edicin de 1980 y sucesivas) por similitud de aplicacin de
dicho trmino en otras ciencias como por ejemplo cuando se habla de
capacidad de una va de trfico o capacidad de una red de
abastecimiento de agua, en que se utiliza el trmino capacidad en el
sentido de cantidad de servicio capaz de ofrecer o capaz de
soportar desde el punto de vista de las posibilidades de la
infraestructura o de las necesidades del servicio sin tener en
cuenta otros aspectos como los efectos negativos que dichos
servicios puedan producir en otras variables del medio en que se
ubican. El trmino aptitud, segn el diccionario de la RALE adopta un
sentido de adecuacin que entendemos como un trmino ms global que,
aplicado al caso que nos ocupa, afecta no slo a las necesidades del
servicio sino tambin a otros aspectos como los efectos externos
negativos que el servicio puede producir y que pueden ser motivo de
cambio en el diseo proyectual de la infraestructura para adecuarla
no slo a las necesidades del servicio sino tambin a la optimizacin
de otras repercusiones de otro tipo que pueda presentar.
25
___________________________________
CAPACIDADEl medio fsico como soporte para el desarrollo
urbano
Adecuacin del territorio al desarrollo urbano sostenible
A
P
T
I T
VULNERABILIDADEl medio fsico como medio ambiente susceptible de
impacto
Grfico n 1. La aptitud como sntesis de la capacidad y de la
vulnerabilidad en un marco de desarrollo sostenible. La aptitud, es
decir, la adecuacin del medio natural para implantar en l
actividades urbansticas desde el punto de vista de la
sostenibilidad del desarrollo, del desarrollo econmico en general y
del desarrollo urbano en particular como expresin fsica del
anterior, vendr dada como resultado de la sntesis o consideracin
conjunta de ambas formas de plantear la relacin entre la
urbanizacin y el medio natural. Y ahora de nuevo conviene recordar
la pregunta inicial: Dnde y cmo es admisible la urbanizacin para
que el desarrollo econmico asociado no suponga un impedimento a las
generaciones futuras en la satisfaccin de sus propias necesidades
socioeconmicas?. Para ello profundizaremos en los conceptos de
capacidad y de vulnerabilidad. Muchos autores, establecen una
gradacin cualitativa de la capacidad y de la vulnerabilidad o de
los conceptos utilizados en las metodologas respectivas para
determinar rangos de mayor o menor adecuacin de los usos en el
territorio. En la metodologa que se expone se ha priorizado la
mxima objetividad y para ello se identifican tres situaciones
bsicas tanto para la capacidad como para la vulnerabilidad. As,
desde el punto de vista de la capacidad, las distintas zonas del
territorio objeto de estudio podran presentar alguna de las tres
situaciones siguientes: 1. Situacin A: La urbanizacin de la zona no
presenta limitaciones tcnico-econmicas y los costes directos de
urbanizacin y de desarrollo de la actividad urbanstica implantada
estan dentro de valores normales. No hay limitaciones desde el
punto de vista del medio fsico como soporte de la actividad. 2.
Situacin B: Existe algn tipo de limitacin pero es tcnicamente
superable. Ello va a suponer un mayor coste econmico directo bien
porque el coste de construccin ser mayor o
Jos Luis Miralles i Garcia ____________________________________
bien porque existen riesgos que exigen obras especficas de
seguridad de las edificaciones. Existen dos causas para estas
limitaciones superables: limitaciones fsicas directas (p.e.
pendientes) y riesgos naturales de daos (p.e. riesgo de
inundabilidad). Ante sta segunda situacin B, cabe realizar dos
reflexiones. Por una lado, es deseable conocer las situaciones de
riesgo existentes y que la administracin regule la adopcin de las
medidas de seguridad correspondientes (que pueden ser acciones de
prevencin, obras de seguridad, seguros contra riesgos, ...). La
adopcin de sta regulacin se justifica en la prevencin racional de
los factores limitantes o de riesgo identificados. Por otro lado,
la urbanizacin y edificacin va a suponer un sobrecoste y
corresponde al promotor correspondiente la decisin final de llevar
a cabo la urbanizacin asumiendo, claro est, el sobrecoste asociado.
La situacin B es por tanto motivo de prevencin pero no de
prohibicin y deben ser los operadores-promotores quienes decidan si
les interesa o no llevar adelante la accin urbanizadora con los
costes adicionales existentes derivados de los factores limitantes
o de riesgo. 3. Situacin C: En stos casos existen limitaciones
graves tcnicamente no superables o que suponen un alto coste
econmico directo no asumible por el promotor de la urbanizacin. Se
corresponde a situaciones de riesgo grave de difcil solucin tcnica
(p.e. riesgo de inundacin de ms de 80 cm. con perodo de retorno
menor de 100 aos). La urbanizacin de estas zonas puede dar lugar a
catstrofes de gran magnitud con prdidas de vidas humanas y grandes
daos materiales. El hecho de que el desarrollo urbano de estas
zonas genere situaciones de riesgos catastrficos justifica la
prohibicin de su urbanizacin. Es posible que en determinados casos
esta situaciones de riesgo puedan ser solventadas pero siempre
mediante acciones que suponen altos costos econmicos directos (p.e.
en caso de riesgo de inundacin mediante la construccin de grandes
obras civiles como presas, canalizaciones, ...). A veces es tambin
necesario la realizacin de complejos estudios tcnicos para permitir
una adecuada toma de decisiones. Tambin conceptualmente se pueden
identificar tres situaciones bsicas desde el punto de vista de la
vulnerabilidad o del coste ambiental que la accin urbanizadora o la
actividad urbanstica va a suponer, o dicho de otra manera, desde el
punto de vista del coste ambiental que el desarrollo urbano de la
zona va a generar. Estas situaciones son las siguientes: 1.
Situacin A: En ste caso, la urbanizacin de la zona no suponela
destruccin de ningn valor ambiental reconocido ni tampoco la
alteracin significativa de ninguna variable ambiental. Obviamente,
en estos casos, no existe ningn tipo de limitacin ambiental a la
urbanizacin. 2. Situacin B: En ste caso, la urbanizacin produce o
puede producir alteraciones significativas en determinadas
variables ambientales pero estas alteraciones son corregibles. No
se produce ninguna destruccin de valores ambientales reconocidos.
Se trata por ejemplo de casos como la potencial contaminacin de
acuferos por vertidos slidos o lquidos. La urbanizacin puede
generar una contaminacin de acuferos bien por vertidos, bien por
fugas previsibles en la red de alcantarillado, ... Segn la
importancia del acufero y las caractersticas geohidrolgicas es
posible la adopcin de medidas correctoras adecuadas. El instrumento
adecuado para concretar las medidas correctoras de los impactos es
el Estudio de Impacto Ambiental. En estos casos por tanto, la
urbanizacin estar 27
___________________________________ condicionada al informe
ambiental correspondiente a la Evaluacin de Impacto Ambiental y
debern ejecutarse las medidas correctoras ambientales establecidas.
3. Situacin C: Finalmente, en la tercera situacin, la urbanizacin
supone la destruccin irreversible de valores ambientales
reconocidos. Nuevamente cabe realizar una serie de consideraciones
sobre las situaciones de vulnerabilidad. Es importante recordar que
tanto en las situaciones de capacidad como en las situaciones de
vulnerabilidad existen relaciones directas causa-efecto de manera
que las variables de capacidad o de vulnerabilidad que dan lugar a
una determinada situacin producen dicha situacin de manera
objetiva. No es una cuestin de grado ni de valoracin estimativa
sino que los valores que toman cada variable estan establecidos de
manera que cada zona del territorio se encasilla objetivamente en
alguna de estas tres situaciones. Aunque eso s, dentro de cada
situacin puede producirse una gradacin. Como se ha podido observar,
las situaciones de vulnerabilidad incorporan la Evaluacin de
Impacto Ambiental como instrumento para la evaluacin y correccin de
los impactos corregibles. En el caso del Pas Valenciano, la
legislacin autonmica de impacto ambiental incluye a los
instrumentos de ordenacin del territorio en general, y en concreto
a los Planes Generales municipales de ordenacin urbana, dentro del
listado de Proyectos sujetos a Evaluacin de Impacto Ambiental. La
definicin de las situaciones de vulnerabilidad establece por tanto
de forma objetiva las variables ambientales que habrn de ser
consideradas necesariamente en la E.I.A. para la adopcin de las
medidas correctoras de los impactos negativos. Bajo ste punto de
vista, las situaciones de vulnerabilidad suponen de hecho una
Evaluacin Estratgica Ambiental ya que discrimina entre las
situaciones de impacto corregible y las situaciones de impacto
irreversible y no corregible siempre por causas establecidas de
manera objetiva. Para un determinado uso urbano y una zona en
concreto, se presentar una situacin global resultado de la
combinacin entre la situacin de capacidad y la situacin de
vulnerabilidad que la zona presenta. Las posibles combinaciones
quedan representadas en la siguiente matriz de aptitud:
MATRIZ DE APTITUD VULNERABILIDAD CAPACIDAD A B C A SL A (VTE) NP
B A (IVA) A (IVA y VTE) DES C
Los niveles bsicos de aptitud o adecuacin en funcin de las tres
situaciones de capacidad y vulnerabilidad son los siguientes:
SL.- No existen limitaciones para el uso urbano en la zona ni
desde el punto de vista de la capacidad de la zona ni desde el
punto de vista de la vulnerabilidad ambiental de la zona.
Jos Luis Miralles i Garcia ____________________________________
A (VTE).-Existen limitaciones tcnico-econmica superables. Ser
necesario un informe de viabilidad tcnico-econmica que defina las
medidas correctoras contra los riesgos. A (IVA).- La urbanizacin de
la zona va a producir impactos ambientales corregibles. La
urbanizacin queda condicionada al informe de viabilidad ambiental
que recoger las medidas correctoras a aplicar como resultado de la
E.I.A. A (IVA y VTE).- En estos casos existen tanto problemas de
tipo tcnico-econmico como problemas ambientales pero corregibles.
La urbanizacin estar condicionada a la correccin de dichos
problemas. Tienen que cumplirse simultneamente las condiciones de
viabilidad tcnico-econmica y ambiental establecidas en los
respectivos informes. DES .- Estos casos se producen cuando el
desarrollo urbano implica la destruccin de valores ambientales
reconocidos. Corresponden a la combinacin de capacidad tipo a y b,
con vulnerabilidad tipo c que identifica las zonas donde la
urbanizacin supone un desarrollo econmico no sostenible. El
desarrollo econmico no es compatible en estos casos con la
proteccin del medio ambiente. Esta combinacin corresponde a
situaciones de conflicto entre desarrollo econmico y medio
ambiente. El desarrollo urbano es desaconsejable si se quiere hacer
prevalecer un desarrollo sostenible. Aunque ello no quiere decir
que el desarrollo econmico no se produzca ya que cabe la
posibilidad de que se den situaciones en las que no se pueda dar
esta compatibilidad y no existan alternativas. En estas
situaciones, la decisin sobre su urbanizacin es una decisin
fundamentalmente poltica. NP.- Estos casos corresponden a
situaciones en las que la urbanizacin va a generar situaciones de
riesgos castastrficos. La urbanizacin no debe ser permitida debido
a los daos que causara la situacin de catstrofe. Ello no obstante,
el ca
