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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE FLUMINENSE DARCY RIBEIRO
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS –
GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR SOB O ENFOQUE DA
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL: O CASO DO CONSELHO MUNICIPAL DE
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR EM CAMPOS DOS GOYTACAZES/RJ
THAÍS DE AZEVEDO MARIA
CAMPOS DO GOYTACAZES
DEZEMBRO DE 2016
THAÍS DE AZEVEDO MARIA
O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR SOB O ENFOQUE DA
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL: O CASO DO CONSELHO MUNICIPAL DE
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR EM CAMPOS DOS GOYTACAZES/RJ
Monografia apresentada ao Curso de
Administração Pública do Centro de Ciências
do Homem do Laboratório de Gestão e
Políticas Públicas da Universidade Estadual
do Norte Fluminense Darcy Ribeiro como
parte das exigências para obtenção do título
de Bacharel em Administração Pública.
Orientador: Prof. Nilo Lima de Azevedo
CAMPOS DOS GOYTACAZES
DEZEMBRO DE 2016
THAÍS DE AZEVEDO MARIA
O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR SOB O ENFOQUE DA
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL: O CASO DO CONSELHO MUNICIPAL DE
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR DE CAMPOS DOS GOYTACAZES
Monografia apresentada ao Curso de
Administração Pública do Centro de
Ciências do Homem do Laboratório de
Gestão e Políticas Públicas da
Universidade Estadual do Norte
Fluminense Darcy Ribeiro como parte das
exigências para obtenção do título de
Bacharel em Administração Pública
Aprovada em ______ de ________________ de 2016.
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________
Prof. Dr. Nilo L. de Azevedo – UENF -(Orientador)
___________________________________________
Prof. Dr. Mauro Macedo Campos - UENF
___________________________________________
Prof. Dr. Carlos Gustavo Sarmet Moreira Smiderle
“Que os vossos esforços desafiem as impossibilidades, lembrai-vos de que as grandes coisas
do homem foram conquistadas do que parecia impossível.”
Charles Chaplin
AGRADECIMENTOS
Antes de mais nada, agradeço a Deus por ter me concedido a melhor família que
eu poderia ter, e a esta família, agradeço por todo carinho com que me criaram, e em especial
ao meu pai Ademir e a minha mãe Eloisa, que deram (e ainda dão) todo amor e dedicação
necessária para que eu chegasse até aqui.
Acredito que hoje, todas as adversidades que passamos juntos começam a ser
recompensadas. O sonho de vocês, de que um dia eu e a minha irmã pudéssemos “ter uma
vida diferente” daquela que vocês tiveram, nos trouxeram a lugares que nem mesmo vocês
poderiam ter imaginado. Eu, prestes a me tornar bacharel em Administração Pública, curso
que eu aprendi a amar, em uma das melhores Universidades do Brasil, e minha irmã,
iniciando sua vida acadêmica em um Instituto Federal. Vocês conseguiram o que parecia
impossível, e hoje me sinto na obrigação demonstrar todo o orgulho, gratidão e amor que
sinto por vocês.
Agradeço a minha irmã Karolaini, por ser minha melhor amiga, companheira de
todas as horas. Por torcer por mim e ter estado ao meu lado em todos os momentos, sempre
me fazendo rir. Seu cuidado comigo foi essencial para que eu pudesse concluir este curso.
Agradeço ao meu noivo Paulo Vitor, que ao longo destes quatro anos me apoiou
como toda a paciência e amor. Obrigada por ter acreditado em mim nos momentos que nem
eu mesma acreditei, por ter se preocupado, me aconselhado e me cobrado nos momentos que
eu precisei.
Agradeço amigos que esta Universidade me deu, vocês trouxeram leveza e alegria
para os meus dias. Agradeço especialmente, àqueles que ingressaram no curso junto comigo,
formando a primeira turma de Administração Pública da UENF. Iully, Amanda, Rafaela,
Maycon, Roger, Hennrique, Vinícius, Mariana, Lohana, Élvia, Samira e Débora, eu
sinceramente não sei o que teria sido de mim se não tivesse tido vocês no meu caminho,
talvez teria desistido. Muito obrigada por todo companheirismo, por todos os abraços, por
todas as risadas... Enfim, por terem se tornado meus amigos.
Agradeço ao meu orientador Nilo, por ter também sido um grande amigo.
Obrigada por ter acreditado que eu conseguiria desenvolver este trabalho, por ter me apoiado
e estimulado em todos os momentos que eu achei que eu não conseguiria mais, sempre com a
mesma paciência e atenção.
Por fim, agradeço a UENF pelo ensino de qualidade que me instruiu e por ter me
proporcionado tantas alegrias. Sinto muito orgulho em fazer parte desta Instituição. Agradeço
aos meus professores, por todo esforço para a criação deste curso, e por toda dedicação para
que não nos tornássemos apenas Administradores Públicos, mas cidadãos conscientes do
nosso dever na sociedade.
LISTA DE SIGLAS
ANVISA - Agência Nacional de Vigilância Sanitária
CAE - Conselho de Alimentação Escolar
CF – Constituição Federal
CFN – Conselho Federal de Nutricionistas
CGPAE - Coordenação-Geral do Programa Nacional de Alimentação Escolar
CGU – Controladoria Geral da União
CMAE - Conselhos Municipais de Alimentação Escolar
CME – Coordenação da Mobilização Econômica
CNA - Comissão Nacional de Alimentação
CNAE - Campanha Nacional de Alimentação Escolar
CNSA - Conferência Nacional de Segurança Alimentar
CONSEA - Conselho de Nacional de Segurança Alimentar
DF – Distrito Federal
DHAA - Direito Humano à Alimentação Adequada
EAN - Educação Alimentar e Nutricional
EEx. – Entidade Executora
EJA - Ensino para Jovens e Adultos
FAO - Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura
FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INAN - Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição
INEP/MEC - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira do
Ministério da Educação
INN - Instituto Nacional de Nutrição
IPEA – Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada
MAPA - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MEC - Ministério da Educação
MESA - Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar
MPU - Ministério Público da União
MS - Ministério da Saúde
PAT - Programa de Alimentação do Trabalhador
PFZ - Projeto Fome Zero
PMCG – Prefeitura Municipal de Campos dos Goytacazes
PNAE – Programa Nacional de Alimentação Escolar
PRONAN - Programa Nacional de Alimentação e Nutrição
RPA – Recibo de Pagamento Autônomo
SAN - Segurança Alimentar e Nutricional
SAPS - Serviço de Alimentação da Previdência Social
SIGECON - Sistema de Gestão de Conselho
SIGPC - Sistema de Gestão de Prestação de Contas
SINUTRI - Sistema de Cadastro de Nutricionistas
SMECE - Secretaria Municipal de Educação, Cultura e Esportes
SUS – Sistema Único de Saúde
TCU - Tribunal de Contas da União
UEx. – Unidade Executora
RESUMO
Este trabalho busca analisar de que maneira o exercício da participação e controle
social pode ser encontrado na gestão do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)
no município de Campos dos Goytacazes. Desta forma, será exposta a trajetória das políticas
de Segurança Alimentar no Brasil, assim como a configuração adquirida atualmente pelo
Programa. A partir disso, será apresentado uma discussão a respeito de como os Conselhos
Municipais se comportam como mecanismos de gestão participativa, e um estudo de caso a
respeito do funcionamento do Conselho de Alimentação Escolar (CAE) deste município.
Palavras chaves: Programa Nacional de Alimentação Escolar, Segurança
Alimentar, Conselho de Alimentação Escolar, Participação, Controle Social.
ABSTRACT
This research analyze how the exercise of participation and social control is working
in the Campos dos Goytacazes county taking into account the Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE). The work will expose the trajectory of the food security
policies in Brazil, as well the configuration currently acquired by the PNAE. The discussion
will be presented about how the Municipal Councils behave as participatory mechanisms in
brazilian public policies, and a case study regarding the functioning of the Campos dos
Goytacazes’ Council responsible for School Alimentation.
Key words: Food Security Policy, National Program Food Security, Participation, Social
Control, Food School Council
SUMÁRIO
Introdução ................................................................................................... 13
Capítulo I - O papel do Estado como provedor da segurança alimentar no Brasil
1.1- Um breve histórico da trajetória das políticas de Alimentação e Nutrição 16
Capítulo II - O Programa Nacional de Alimentação Escolar
2.1 - O que é o Programa Nacional de Alimentação .......................................... 26
2.1.1 - Das Diretrizes ......................................................................................... 27
2.1.2 - Dos participantes do programa ............................................................... 28
2.1.3 - Das formas de gestão ............................................................................. 28
2.1.4 - Da execução financeira .......................................................................... 29
2.1.5 - Do cardápio ........................................................................................... 30
2.1.6 - Do controle da qualidade ...................................................................... 31
2.1.7 - Da agricultura familiar ......................................................................... 32
2.1.8 - Da prestação de contas .................................................................... 33
2.1.9 - Do controle institucional .................................................................... 33
A - Fiscalização ............................................................................................ 34
B - Monitoramento ............................................................................................. 34
C - Denúncia ......................................................................................................... 35
Capitulo III - A institucionalização dos conselhos municipais como mecanismo de
participação e controle social a partir da Constituição Federal de 1988
3.1 - Os conselhos municipais: uma nova forma de gestão ................................. 36
3.2 - Quanto a representatividade .................................................................... 38
3.3 - Características e formas de atuação ........................................................ 39
3.4 - Desafios a consolidação dos conselhos no Brasil ................................ 42
Capítulo IV - O Conselho de Alimentação Escolar de Campos dos Goytacazes
4.1 - Análise do Regimento Interno ................................................................... 45
4.2 - Estudo de caso do CAE ................................................................................ 46
Considerações Finais ............................................................................... 52
Referências ........................................................................................................ 56
13
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 instituiu o Estado Democrático de Direito no
Brasil segundo fundamentos como: a cidadania; a dignidade da pessoa humana e a soberania
popular. Os avanços da democracia conduziram o país a uma nova forma de gerenciar as
políticas públicas, tanto nacionais como locais, e passou-se a levar em consideração a
necessidade da participação e do diálogo constante com os diversos segmentos da sociedade
organizada. Essa nova forma de participação, conhecida como novo associativismo possibilita
aos interesses organizados da sociedade, seja em organizações coorporativas, seja na forma de
movimentos sociais, associações, ou outros arranjos, intervir na dinâmica do governo e
definição das diretrizes das políticas públicas permitindo maior eficiência e efetividade nos
seus resultados. Desta forma, é necessário que a participação social seja entendida como um
método de governo que tem o objetivo promover a consolidação da democracia participativa,
para além da busca de ganhos estritamente instrumentais realizados de forma clientelista.
O processo de consolidação da democracia no Brasil tem demandado cada vez
mais que a Administração Pública assuma modelos de gestão que abranja sua capacidade de
atender com maior eficiência as necessidades da sociedade. Com o advento da Constituição
Federal de 1988, diretrizes como a participação da sociedade nas decisões governamentais,
principalmente nas políticas sociais, foi reconhecida. Assim, institucionalizou-se mecanismos
que permitem a execução da concepção de democracia participativa celebrado na
Constituição, dentre eles, os conselhos, que será o elemento central deste trabalho.
O conselhos são espaços participativos, compostos por representantes do Poder
Público e da sociedade civil, tendo caráter consultivo ou deliberativo, tem por finalidade tratar
de temas determinados, influenciando na elaboração, implementação e controle social de
políticas públicas. A Constituição de 1988 estabeleceu a criação de conselhos voltados para as
políticas de saúde, de assistência social e de educação nos três níveis de governo, o que
provocou uma proliferação destes órgãos por outras áreas temáticas das políticas públicas,
como é caso do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).
Em 2010, a Emenda Constitucional nº 65, inseriu na Constituição Federal de 1988
a alimentação como um direito social, que diz respeito ao acesso físico, econômico e
constante à alimentação adequada ou meios de se obter alimento, sem que isso impeça o
acesso aos demais direitos fundamentais. Neste sentido, a Lei nº 11.947 de 2009 alterada pela
Resolução do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação nº 26 de 2013, que
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conjuntamente atualmente regulamentam o Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE). Essas legislações estabelecem como objetivos do Programa a promoção da
segurança alimentar e nutricional das crianças, jovens e adultos matriculados na rede pública
de ensino, através da oferta de refeições que cubram as necessidades nutricionais dos
escolares durante o período letivo. O PNAE tem ainda como propósito, combinar o
crescimento, a aprendizagem, o desenvolvimento biopsicossocial, o rendimento escolar, e
práticas alimentares saudáveis, ou seja, o Programa Nacional de Alimentação Escolar é
desenhado não apenas em relação ao fornecimento de refeições, mas busca, sobretudo,
integrar hábitos alimentares saudáveis nas mais diversas atividades da vida cotidiana do
aluno.
O Programa Nacional de Alimentação Escolar teve origem na década de 1940
durante a era Vargas, sendo considerado o mais antigo programa brasileiro voltado a garantira
da segurança alimentar e nutricional. Assim, veio passando por constantes transformações e
ampliações ao longo de sua história. Atualmente, é um maiores programas na área de
alimentação escolar do mundo, e o único com atendimento universalizado. De acordo com a
Cartilha Nacional de a Alimentação Escolar (2015), o número de beneficiados aumentou em
cerca de 9 milhões entre os anos de 1995 e 2014, ano em que os recursos repassados aos
estados, municípios e o Distrito Federal alcançou 3,6 bilhões de reais.
Em consonância com a democracia participativa, o PNAE regulamentou como
uma de suas diretrizes o Conselho de Alimentação Escolar (CAE), órgão responsável por
fazer elo entre a sociedade e o Estado, a fim de que as demandas da população sejam melhor
atendidas e que o exercício da participação social concretize-se de fato, por tratar-se de um
dispositivo de acompanhamento da implementação e fiscalização da aplicação dos recursos
por parte da coletividade.
De acordo com o Art. 2º da Lei nº 11.346 de 2006: “É dever do poder público
respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realização do
direito humano à alimentação adequada, bem como garantir os mecanismos para sua
exigibilidade”. Desta forma, o estudo do processo de participação social que ocorre no interior
do Programa Nacional de Alimentação Escolar se faz necessário, visto que, o direito a
participação é um aspecto fundamental para a conservação da democracia, tanto quanto o
direito à alimentação é e fundamental para a o exercício da cidadania.
15
Para que um estado ou município receba os recursos provenientes do Programa
Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), é necessário que este ente institua um Conselho de
Alimentação Escolar (CAE), órgão considerado crucial para a execução do programa por
viabilizar monitoramento e a fiscalização da aplicação dos recursos e o comprimento de seus
objetivos e diretrizes. Assim sendo, esta pesquisa busca compreender até que ponto o CAE
permite a promoção do exercício da participação e controle social na gestão do PNAE de
forma efetiva, no município de Campos dos Goytacazes.
Deste modo, este trabalho se divide da seguinte forma: no primeiro capítulo, será
apresentado um breve histórico de como as políticas direcionadas ao tema segurança
alimentar se desenvolveram no Brasil. No segundo capítulo, será exposto o desenho atual do
PNAE, assim como, suas diretrizes e objetivos. No capítulo seguinte será discutido como os
conselhos municipais funcionam como mecanismo de participação e controle social na gestão
das políticas públicas, assim como, os processos de representatividade e suas limitações. Por
fim, o último capítulo analisará as disposições do Regimento Interno do CAE de Campos dos
Goytacazes em paralelo com as atividades realmente desenvolvidas por seus conselheiros.
16
CAPÍTULO I. O PAPEL DO ESTADO COMO PROVEDOR DA
SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
1.1- Um breve histórico da trajetória das políticas de Alimentação e Nutrição
A partir da segunda metade da década de 1930, durante o governo Vargas, a
subnutrição começou a ser identificada como um problema social de saúde pública. Assim,
este período marcou o início das práticas governamentais voltadas a suprir as necessidades
alimentares e nutricionais das camadas mais vulneráveis da sociedade brasileira a partir da
repercussão de um estudo realizado pelo Josué de Castro (um dos fundadores da Organização
das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura - FAO), patrocinado pelo
Departamento de Saúde Pública de Pernambuco, sobre as condições de vida das classes
operárias, onde verificou-se a grande incidência de déficit calórico e de nutrientes. Neste
trabalho, Castro propunha a interpretação do problema da fome de forma mais humanista,
afim de se colocar o conhecimento científico em prol das classes menos favorecidas ao
considerar que o não acesso a alimentação adequada inclui questões regionais, culturais e
sócio-políticas. (ARRUDA e ARRUDA, 2007)
Deste modo, tornou-se evidente a relação entre a pobreza extrema com a práticas
alimentares e serviços de saúde inadequados e que a solução para este problema só poderia ser
alcançada de forma definitiva através da correção destes determinantes. Entretanto, conforme
Alberto Carvalho da Silva (1995):
(...) não escapou a Vargas e a seus sucessores que esta correção era um
processo de longo prazo e que, durante este, seriam necessárias medidas
compensatorias dirigidas aos grupos de maior risco. Durante os anos que se
seguiram esta situação pouco se modificou apesar do considerável
crescimento da economia e das medidas compensatórias adotadas, sempre
conduzidas com irregularidade e ineficiência, e que podem ser agrupadas em
três fases: primeiras iniciativas (a partir de 1940); período do Pronan (1972 a
1989) e período atual (a partir de 1990).
De acordo com Arruda e Arruda (2007), a associação entre o não acesso à
alimentação adequada e o nível de renda, levaram à implementação de algumas propostas
consideradas inovadoras com vistas a combater o quadro de desnutrição dos trabalhadores,
sendo a primeira, a fixação de um salário mínimo em 1º de maio de 1940. Em agosto do
mesmo ano, foi criado o Serviço de Alimentação da Previdência Social (SAPS), sendo a
17
segunda medida tomada pelo Poder Público com a finalidade de melhorar a os hábitos
alimentares dos trabalhadores bem como de suas famílias.
Afim, de promover a educação alimentar, o SAPS buscou o alcance de seus
objetivos através da oferta de instalações e condições para a alimentação adequada nas
empresas, fornecimento de alimentos a preços acessíveis às famílias numerosas, capacitação
de pessoal para atividades de nutrição, promoção da educação alimentar e realização de
pesquisas sobre alimentos e situação alimentar da população, sendo considerado, por tanto,
como a primeira política pública de alimentação do Brasil. “O Saps expandiu-se mais no Rio
de Janeiro onde, em 1945, mantinha seis restaurantes populares e fiscalizava 42, distribuía
refeições quentes em caminhões térmicos a mais de 50 firmas e oferecia um programa de
desjejum escolar com refeições à base de leite, frutas e pão, somando 450 cal.” (SILVA,
1995).
Conforme Silva (1995), nas décadas seguintes diversos órgãos foram criados com
o propósito de se observar a questão da fome, sendo eles: a Coordenação da Mobilização
Econômica (CME) em 1942, que tinha como objetivo orientar a produção agrícola e industrial
de alimentos; a Comissão Nacional de Alimentação (CNA) em 1945, criada sobre tudo para
definir a política nacional de alimentação, estudar o estado de nutrição e os hábitos
alimentares da população e corrigir as deficiências da dieta brasileira; o Instituto Nacional de
Nutrição (INN) em 1946, que absorveu o Instituto de Tecnologia Alimentar (1944) e se
dividia em pesquisa biológica, pesquisa social, educação alimentar e patologia clínica. Em
1952, foi estruturado o plano Conjuntura Alimentar e Problemas de Nutrição no Brasil, afim
de expandir a merenda escolar, proporcionar assistência alimentar aos adolescentes, criar
programas regionais e estimular a indústria de alimentos.
Dentre todos esses esforços, apenas a merenda escolar sobreviveu, e em 1955
passou a ficar sob o controle do Ministério da Educação. Contudo, as pesquisas desenvolvidas
neste período foram de suma importância para o debate acerca da segurança alimentar no país
pois revelaram a gravidade do problema, ao apontarem para altos índices de desnutrição tanto
em áreas rurais com em áreas urbanas, com déficit calórico e protéico acompanhado de
anemia dentre outros graves problemas de saúde pública.
No início da década de 70 tal discussão foi intensificada, quando se percebeu que
a garantia da segurança alimentar é um tema complexo e multifacetado, e que por tanto
medidas pautadas exclusivamente em questões de saúde ou agrícolas, são insuficientes para
18
atingi-la, sendo necessária a reformulação do mecanismo de combate à desnutrição. Deste
modo, foi criado em novembro de 1972, pelo então presidente Emílio Garrastazu Médici, o
Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN), uma autarquia subordinada ao
Ministério da Saúde que entre as suas atribuições, deveria elaborar e propor ao Presidente da
República o Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (PRONAN), além de promover
sua execução, fiscalizar sua implementação, avaliar constantemente seus resultados e realizar
reajustes quando necessários. (ARRUDA e ARRUDA, 2007)
Assim, em março de 1973 foi instituído I PRONAN por meio do Decreto-Lei nº
72.034, com vigência até 1974. Este programa definiu como alvo as gestantes, nutrizes e crianças
até sete anos na população de baixa renda e os escolares de sete a 14 anos, entretanto, teve suas
atividades prejudicadas por dificuldades administrativas.
Posteriormente, em fevereiro de 1976 foi implementado o II PRONAN de acordo
com o Decreto nº 77.116, que por sua vez, inovou ao compreender a desnutrição como uma
doença social. e por conseguinte, buscou combater de forma ampla o problema da fome. Seus
objetivos concentravam-se em atender a população em situação de vulnerabilidade social
utilizando a renda como critério de seleção das famílias a serem assistidas. Além disso,
voltava-se especialmente para a faixa etária mais sensível ao efeito de deficiências
nutricionais, bem como, esforçava-se para fornecer alimentos de acordo com as
especificidades culturais de cada região, considerando também seu custo e o incentivo à
produção aos pequenos agricultores, principais responsáveis pelo abastecimento no Brasil, e
ainda estimulava a pesquisa e a capacitação e recursos humanos (ARRUDA e ARRUDA,
2007).
Desta forma, a implementação do II PRONAN permitiu concepção de uma série
de programas dedicados à garantia da segurança alimentar, e pela primeira vez, foi exposto
um desenho de uma política direcionada à alimentação escolar, sob a responsabilidade do
governo federal e com amplitude nacional. Surgiu assim, a Campanha Nacional de
Alimentação Escolar (CNAE) que efetivou-se como uma prática do II PRONAN, com o
propósito de subsidiar a alimentação dos alunos do ensino fundamental matriculados em
escolas públicas, concedendo refeições que correspondessem a 15% das recomendações
nutricionais diárias ao longo do ano letivo. No ano 1979, o CNAE de passou a ser chamada de
19
Programa Nacional de Alimentação Escolar, transformando-se em uma das diretrizes do II
PRONAN.1 (Arruda e Arruda, 2007).
Entretanto, segundo Arruda e Arruda (2007), os programas criados pelo
PRONAN II não obtiveram resultados expressivos devido à falta de apoio político, limitações
orçamentárias, seu uso clientelístico e a falta de coordenação entre os Ministérios envolvidos
na execução do programa. Todavia, com a redemocratização do Brasil, a promulgação da
nova Constituição de 1988, passou a garantir a universalização do direito à alimentação
escolar aos estudantes de ensino fundamental da rede pública, sendo dever do governo
federal, estadual e municipal, assegurar a observância de tal direito.
A partir de 1997, o PNAE foi absorvido pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), autarquia vinculada ao Ministério da Educação
(MEC), que atua prestando assistência financeira a programas e projetos de ensino básico da
rede pública. É importante destacar que a influência das ideias emergentes durante o processo
reabertura política proporcionou a descentralização na execução de programa, e permitiu que
os repasses dos recursos financeiros do Governo Federal fossem realizados por meio de
transferências diretas, sendo estes dois pontos, grandes avanços para o aumento da sua
eficácia e efetividade da gestão.
De modo geral, observa-se na década de 1990, uma transformação do
dimensionamento do problema da fome em todo o mundo. Conforme Maluf, Menezes e
Valente (1996), em 1991, anunciou-se a proposta de uma Política Nacional de Segurança
Alimentar, que foi acolhida dois anos depois no governo de Itamar Franco e serviu de base
para a criação do Conselho de Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA), reintroduzindo a
questão agroalimentar e a fome na agenda política nacional. Neste momento, a pobreza e o
desemprego (agravados pela crise econômica da década anterior) foram identificados como
fatores primários a condição de insegurança alimentar, não restringindo-se apenas a questões
agrícolas.
Vale ressaltar que no ano de 1993, durante a Conferência Mundial sobre os
Direitos Humanos, o direito à alimentação entrou para o rol daqueles estabelecidos na Carta
1 Embora o Programa Nacional de Alimentação e Nutrição (PRONAN) tenha sido criado pelo Instituto Nacional
de Alimentação e Nutrição (INAN), a gestão da merenda escolar continuou ser subordinada ao Ministério da Educação.
20
dos Diretos do Humanos de 1948,2 o que foi fundamental para celebração do compromisso
mundial de reduzir as estatísticas relacionadas à fome, colocando o Estado como responsável
por garantir a segurança alimentar.
O CONSEA teve como alguns de seus méritos quantificar a existência de 32
milhões de miseráveis no país e realizar a primeira Conferência Nacional de Segurança
Alimentar (CNSA) em julho de 1994. Esta Conferência compeliu na adesão da sociedade
brasileira ao combate à fome e fixou três perspectivas básicas, que de acordo com Arruda e
Arruda (2007) se traduzem na compreensão que o desenvolvimento econômico e social do
país deve necessariamente abranger a garantia da segurança alimentar para todos os cidadãos,
e que tal garantia requer a ação coordenada entre o estado e a sociedade civil, o que não
acarreta na dissolução de papéis específicos a cada um deles.
No ano de 1994, o CONSEA chegou ao fim dando início ao Programa
Comunidade Solidária3 que tinha como finalidade ampliar os pressupostos do programa
antecessor, impulsionado pelo apoio popular. Desta forma, segundo Maluf, Menezes e
Valente (1996) seu prisma apontava para o fato de que expandir a capacidade de produção e
distribuição de alimentos é uma medida insuficiente para diminuir o custo da alimentação e
consequentemente permitir o acesso da parcela da população mais vulnerável a mesma.
Assim, o crescimento econômico e a geração de empregos seriam as condições necessárias
para salvaguardar a segurança alimentar. Além disso, seriam necessárias políticas de produção
agroalimentar; comercialização, distribuição e consumo de alimentos, observando aspectos
como descentralização e diversidade regional, bem como, políticas de caráter mais imediato.
Segundo os autores, para a ampliação do conceito de segurança alimentar, ainda seria
importante a realização de um controle de qualidade dos alimentos, bem como incentivo às
práticas de educação alimentar.
2 “Artigo XXV - 1. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e
bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, o direito à segurança, em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle.” (Declaração Universal dos Direitos Humanos – ONU 1948) 3 O Programa Comunidade Solidária foi criado para dar continuidade ao trabalho do CONSEA durante governo
de Fernando Henrique Cardoso. Era conduzido pelo Gabinete da Casa Civil da Presidência da República, e contava com a ação conjunta de órgãos federais, organizações não-governamentais, governos estaduais e municipais e sociedade civil. Assim direcionava seus esforços nas áreas de saúde, alimentação e nutrição, com ênfase ao combate à mortalidade infantil, alimentação escolar e do trabalhador, e distribuição emergencial de alimentos. Ainda priorizava programas de moradia e saneamento, e a geração e emprego e renda.
21
Neste sentido, Arruda e Arruda (2007) afirmam ter havido no final da década de
1990 a formulação de duas importantes políticas públicas de combate à fome e desnutrição,
sendo elas: a Política Nacional de Alimentação e Nutrição, vinculada ao Ministério da Saúde,
aprovada em 1999, segundo o qual seus elementos evidenciam que o alcance da segurança
alimentar exige um esforço conjunto entre vários setores governamentais, não apenas o setor
de saúde, além da sociedade civil e do setor produtivo; e a criação do Programa Bolsa
Alimentação no ano de 2001, que transferia recurso financeiro diretamente à família
beneficiada mediante ao cumprimento de condicionalidades pré-determinadas. Tal programa
simbolizou um grande passo para as políticas redistributivas pois concentrava seus esforços
para atender a população em situação mais crítica. Cabe ressaltar ainda que, ao disponibilizar
o recurso diretamente às famílias, o programa também permitiu a flexibilização dos alimentos
adquiridos e um menor custo de operacionalização.
Posteriormente no ano de 2003, com a ascensão à presidência de Luiz Inácio Lula
da Silva e o início de um novo período governamental, a questão alimentar tornou-se tema
central na agenda política brasileira. Nasceu então o Projeto Fome Zero (PFZ), permitindo a
reformulação do CONSEA como responsável por promover as articulações inter-setoriais
necessárias à sua condução.
O Fome Zero caracterizava-se por ser uma política de inserção social ao buscar
combater a fome por meio de ações integradas entre diversas instâncias de governo
(municipal, estadual e federal), bem como das ações das organizações representantes da
sociedade civil, tendo como pressuposto garantir a regularidade, a qualidade e o acesso à
alimentação à todos os brasileiros. O programa se beneficiou de diversas pesquisas realizadas
por especialistas representados por ONGs, institutos de pesquisa, movimentos e organizações
sociais ligados a questão da segurança alimentar em todo o país. Essas pesquisas trouxeram à
tona dados alarmantes ao contabilizar a existência de 9,3 milhões de famílias, cerca de 44
milhões de pessoas, abaixo da linha da pobreza (consideradas por tanto público potencial para
este projeto por estarem vulneráveis à fome), além de constar que este número representava
uma crescente, inclusive nas regiões metropolitanas, especialmente em São Paulo onde se
concentra a maior riqueza do Brasil, o que indica que este fenômeno tem origem em um
modelo de crescimento econômico perverso e excludente.(SILVA, GROSSI E FRANÇA,
2010)
Percebeu-se então, a necessidade de duas mudanças fundamentais para a
efetividade do projeto: a primeira foi de que o combate à fome deve ser uma política
22
permanente de segurança alimentar, sendo imprescindível por tanto uma configuração que
não tenha caráter temporário, como é o caso de um Ministério Extraordinário (como foi
sugerido preliminarmente pelos formuladores do PFZ); e a segunda diz respeito a verificação
de que dada a complexidade das articulações da sociedade civil e a máquina governamental,
seria necessário que a responsabilidade de coordenação do mesmo estivesse diretamente
vinculada a Presidência da República, sob pena de se transformar em mais uma política
pública de alcance limitado.(SILVA, GROSSI E FRANÇA, 2010)
Estas duas constatações convergiram para a recuperação da experiência do
CONSEA, o que representou uma novidade na condução das políticas de erradicação da fome.
Representantes do primeiro escalão do governo federal e da sociedade discutiram propostas
que permitiram a elaboração e/ou implementação de medidas progressistas, como o Programa
Nacional de Emprego e Renda, a busca pela transparência na gestão de recursos públicos e a
descentralização do Programa Nacional de Alimentação Escolar. Ademais, a maneira como os
processos foram gerados, através da criação de grupos mistos (sociedade civil/governo),
consolidaram uma nova prática e cultura de gestão compartilhada de políticas públicas.
Para Silva, Belik e Takagi (2010), até a formulação do Projeto Fome Zero não
havia no Brasil uma Política Nacional de Segurança Alimentar, apenas iniciativas esparsas
dos municípios, estados e da sociedade civil para atender a população carente; já as propostas
do governo federal tinham natureza meramente monetária, buscando apenas a suplementação
(muitas vezes insuficiente) da renda para suprimir a fome. Contudo para os autores, a análise
do problema da fome no Brasil assinalava para uma demanda insatisfatória de alimentos,
calcada na concentração excessiva de renda, baixos salários, baixos índices de crescimento e
elevados níveis de desemprego, o que implicava em um entrave na produção agrícola.
Desta forma, as causas que determinam a inibição da produção seriam endógenas
ao modelo de crescimento adotado, gerando portanto, um sistema de retroalimentação da
pobreza e por conseguinte da fome. De modo geral, pode-se dizer que no Brasil a matéria da
fome tem três aspectos fundamentais: a demanda insatisfatória, o descompasso entre os preços
dos alimentos e poder aquisitivo da população e por fim, a exclusão do mercado de trabalho
da parcela da população mais pobre. A ruptura deste sistema só seria possível por meio da
intervenção do Estado de maneira a viabilizar a inserção no mercado de consumo de
alimentos aqueles que estão preteridos no mercado de trabalho e/ou possuem renda
insuficiente para garantir o acesso à alimentação adequada. Assim o alcance da Segurança
Alimentar trata-se da criação de mecanismos (alguns emergenciais, outros permanentes) que
23
permitam o aumento da renda, o barateamento da alimentação, o aumento da oferta dos
mesmos, além de ações específicas, dentre elas a ampliação da alimentação escolar, que é
objeto deste estudo.
Desta maneira, conforme Belik (2003) o PFZ trouxe pela primeira vez ao Brasil a
lógica de implantação de uma política social capaz de acarretar o desenvolvimento
econômico, e não o movimento inverso como de costume. Para o autor, o referido programa
propôs a criação um clico virtuoso no qual as famílias de baixa renda consumiriam alimentos
produzidos por pequenos produtores, estimulando por conseguinte a geração de emprego e
maiores proventos para as camadas mais pobres. Deste modo, o programa atuava em três
eixos principais, sendo ele estrutural, específico de alimentação e políticas locais.
O primeiro eixo tratava de aspectos socioculturais e era voltado ao combate das
causas da fome e da pobreza trazendo medidas como incentivo à agricultura familiar, políticas
de emprego e aumento de renda (microcrédito, incentivo a novos negócios, capacitação
profissional, inclusão digital, primeiro emprego e outros); renda mínima para famílias em
situação mais crítica etc.
O segundo eixo trava-se de políticas que atuavam diretamente a questão alimentar
de caráter mais emergencial com a finalidade de atender a camada de menor renda através de
ações como transferência de renda condicionada às famílias carentes, combate à desnutrição
materno-infantil, doações de cestas básicas, ampliação e redirecionamento do Programa de
Alimentação do Trabalhador (PAT), e a introdução de medidas voltadas educação alimentar
como mecanismo de transformação de hábitos alimentares para crianças em idade escolar e
adultos, dentre outras ações.
Cabe ressaltar que este eixo ainda comtemplava a proposta da merenda escolar,
pois foi percebido que as refeições distribuídas nas escolas pouco contribuíam para o
suprimento das recomendações de energias e de nutrientes dos alunos. Portanto, o projeto
propôs o aumento da oferta calórica e nutricional diária da merenda escolar e além abranger o
atendimento aos irmãos dos escolares e a rede de educação infantil, principalmente nos
municípios mais pobres. Neste período, estimava-se a existência de 35 milhões de crianças em
idade escolar e o repasse federal por criança/dia que era apenas de 0,13 centavos, que foi
corrigido para 0,30 centavos. (SILVA, GROSSI E FRANÇA, 2010)
Outro ponto importante a ser observado nesta temática é a utilização de produtos
regionais na composição da alimentação fornecida pelas escolas. Pesquisas apontavam que a
24
presença destes alimentos era muito pequena na constituição da merenda, e reforçavam a
importância da atuação dos Conselhos Municipais de Alimentação Escolar (CMAE) que
deveriam fornecer maior assessoramento aos produtores permitindo a comida chegasse aos
alunos mais fresca e que fosse compatível com as características culturais locais,
impulsionando também a renda dos agricultores.
Por fim, a terceira dimensão do programa correspondia às políticas de caráter
local tuteladas pelos estados e municípios em conjunto com organizações civis. Suas práticas
compreendiam apoio à agricultura familiar através de abertura de linhas de crédito e
fornecimento de assistência técnica, além de estímulo à produção para autoconsumo;
agricultura urbana em locais não aproveitados como terrenos baldios e construção de
restaurantes populares nas metrópoles, dentre outras.
Durante a fase de transição governamental introduziu-se implantação do Programa
Fome Zero, e seu desenho institucional ficou assim caracterizado: recriação do CONSEA,
criação do Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA),
amplo processo de mobilização popular, utilização de estrutura física, de pessoal e
orçamentária da Secretaria Executiva da Comunidade Solidária, e readequação do orçamento
em R$ 1,8 bilhões para o programa. (Silva, Grossi e França, 2010).
O PFZ inicialmente dirigiu os seus esforços para as áreas: da reforma agrária; do
fortalecimento da agricultura familiar; do projeto emergencial de convivência com o
semiárido; do programa de superação do analfabetismo; do programa de geração de emprego;
além de programas específicos, como ampliação da merende escolar (como já foi citado);
além da criação de restaurantes populares; bancos de alimentos; programa de cartão
alimentação emergencial; e educação alimentar.
Desta forma, o programa era composto por um amplo leque de 25 políticas e 60
programas sendo “(...) um patrimônio que legitima a ação do governo e sacode a inércia da
sociedade” (Belik, 2003 apud Arruda e Arruda, 2007) e representou um importante marco na
trajetória das políticas sociais voltadas para a garantia da segurança alimentar, pois sua lógica
de cunho keynesiano possibilitou a criação de uma rede de proteção aos segmentos
marginalizados da sociedade assim como, permitiu a ascensão de setores produtivos
comprimidos. Assim, buscou-se o gerenciamento do projeto de forma que todos os seus
programas estivessem integrados no nível local para que os benefícios empregados fossem
25
movimentados nos municípios e/ou região, a fim de se gerar emprego e produção de
alimentos rompendo-se a barreira à fome.
26
CAPÍTULO II - O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO
ESCOLAR
2.1 - O que é o Programa Nacional de Alimentação
De acordo com a Cartilha Nacional de Alimentação Escolar de 2015 do PNAE, é
o mais antigo programa brasileiro do seguimento de Segurança Alimentar e Nutricional
(SAN), sendo considerado um dos maiores do mundo, no que se refere a cobertura universal
dos alunos e a garantia do direito humano a uma alimentação adequada. Regulamentado
atualmente pela Lei nº 11.947 de 2009 (alterada pela Resolução/CD/FNDE nº 26 de 2013) o
programa consiste na transferência de recursos financeiros do Governo Federal, em caráter
suplementar, aos estados, Distrito Federal (DF) e aos municípios para a aquisição de gêneros
alimentícios destinados à merenda escolar. Assim, atua com o objetivo de colaborar para o
crescimento e desenvolvimento biopsicossocial dos escolares, auxiliando o processo de
aprendizagem, aumento do rendimento escolar, além de criar práticas de alimentação
saudável.
Sua origem se deu na década de 40, entretanto, apenas em 1988 com a
promulgação da nova Constituição Federal, que o direito da alimentação escolar para todos os
alunos do Ensino Fundamental foi assegurado. Atualmente, os beneficiários do PNAE são os
alunos da educação infantil (creches e pré-escolas), do ensino fundamental e médio (incluindo
a modalidade de ensino para jovens e adultos – EJA), da educação indígena, das áreas
remanescentes de quilombos e os alunos da educação especial matriculados em escolas
públicas dos estados, do DF, e dos municípios, ou em estabelecimentos mantidos pela União,
bem como os alunos de escolas filantrópicas, em conformidade com o censo escolar realizado
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira do Ministério da
Educação INEP/MEC do ano anterior ao do atendimento.
De acordo com Peixinho (2013), com o início do governo Lula no ano de 2003,
houve no Brasil um movimento de combate a fome através do Fome Zero, estratégia que
buscava enfrenta-la por meio da ação conjunta de várias políticas direcionadas a transferência
de renda, reforma agrária, assistência social, geração de emprego e renda, entre outras. Este
momento propiciou a evolução do PNAE ao determinar critérios técnicos e operacionais
27
como o fortalecimento e aumento do papel dos Conselhos de Alimentação Escolar, e a
atuação de nutricionistas responsáveis por coordenar práticas de alimentação escolar.
2.1.1- Das diretrizes
Segundo a Cartilha Nacional de Alimentação Escolar de 2015, o programa
analisado possui como diretrizes, o emprego da alimentação saudável e adequada; a
universalidade do atendimento; o direito à alimentação escolar; a segurança alimentar e
nutricional; a participação da comunidade no controle social no apoio ao desenvolvimento
sustentável; e a inclusão da Educação Alimentar e Nutricional (EAN) no processo de ensino,
com o objetivo de estimular a adoção voluntária de práticas e escolhas alimentares saudáveis
que colaborem para a aprendizagem, a boa saúde do escolar e a qualidade de vida do
indivíduo.
Desta forma, o normativo do PNAE define que a EAN é um campo de
conhecimento e de prática contínua, permanente, transdisciplinar, multiprofissional e inter-
setorial, pois caracteriza-se pela execução de atividades desenvolvidas sistematicamente no
ambiente escolar, mas que esteja presente também ao longo do curso de vida respondendo as
diversas demandas que o indivíduo apresente (desde da formação de hábitos na primeira
infância até a alimentação fora de casa na adolescência e na vida adulta), além de estabelecer
que o alimento deve ser trabalhado transversalmente em todas as disciplinas do currículo
escolar, sendo inserida no projeto político-pedagógico da escola pelos profissionais de
educação, com o auxílio de nutricionistas, manipuladores de alimentos entre outros. Ainda,
busca promover ações conjugadas resultantes de setores governamentais distintos, visando um
diálogo entre todas as vertentes de alimentação escolar.
A Educação Alimentação Nutricional objetiva portanto, promover a prática
autônoma e voluntária de hábitos alimentares saudáveis, no contexto da realização do Direito
Humano à Alimentação Adequada (DHAA) e da garantia da Segurança Alimentar e
Nutricional (SAN), através de ações como por exemplo: formação de pessoas envolvidas
direta ou indiretamente com a alimentação escolar; utilização de produtos orgânicos e/ou
agroecológicos, e da sociobiodiversidade; desenvolvimento de tecnologias sociais voltadas
para o campo de alimentação escolar; cultivação de hortas pedagógicas etc.
28
2.1. 2 – Dos participantes do programa
Os órgãos envolvidos na execução do PNAE são: o Fundo Nacional do
Desenvolvimento Escolar (FNDE), autarquia vinculada ao Ministério da Educação, que atua
transferindo os recursos do governo federal aos demais entes federativos, além de normatizar,
coordenar, monitorar, cooperar tecnicamente, fiscalizar e avaliar a execução do PNAE.
As Entidades Executoras (EEx.), que correspondem aos estados, o DF, aos
municípios e as escolas federais que recebem os recursos financeiros transferidos pelo FNDE
e são responsáveis pela execução do programa propriamente dito (inclusive pela
complementação de recursos), ofertando a alimentação nas escolas e realizando ações de
educação alimentar e nutricional. Também é possível que uma entidade privada (denominada
Unidade Executora UEx.) sem fins lucrativos, represente a unidade escolar e responsabilize-se
por receber os recursos e realizar as prestações de conta em benefício do órgão que a delegou.
Por fim, o Conselho de Alimentação Escolar que é um órgão colegiado de caráter
fiscalizador, permanente, deliberativo e de assessoramento, instituído nos estados, municípios
e DF com a finalidade de promover o exercício do controle social e zelar pela qualidade dos
alimentos oferecidos e aceitação do cardápio pelos escolares, sendo por tanto objeto deste
estudo.
2.1.3 - Das formas de gestão
A execução do PANE pode ocorrer de duas formas: centralizada – quando a EEx.
(Secretaria Estadual de Educação ou Prefeitura Municipal) adquire os gêneros alimentícios e
entrega nas escolas assistidas, ou, descentralizada – quando a EEx. recebe os recursos
financeiros do FNDE e repassa às escolas da sua rede de ensino para que elas comprem os
alimentos. Neste caso, é necessário que as unidades escolares possuam a estrutura necessária
para efetuar todos os atos inerentes ao processo de aquisição de compras, como ordenação de
despesas, elaboração e execução de processo licitatório, e gestão dos contratos administrativos
decorrentes destes processos, o controle de estoque, e ainda possuir um local adequado para o
armazenamento dos gêneros. (Brasil, Resolução/ CD/FNDE nº 26, 17 de junho de 2013).
29
Também é possível que o estado delegue ao município a responsabilidade pelo
atendimento dos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino localizados
nas suas respectivas áreas de jurisdição no âmbito do PNAE. Para tanto, o estado deve
autorizar ao FNDE a repassar os recursos financeiros direto ao município. Este procedimento
deve ser formalizado por meio da assinatura do Termo de Anuência pela prefeitura, e envio
do mesmo pela Secretaria Estadual de Educação ao FNDE. Entretanto, a transferência de
recursos não desobriga o estado de prestar ações de educação alimentar e nutricional, de se
responsabilizar pela estrutura física e pelos recursos humanos empregados nas escolas, de
assegurar que os alimentos oferecidos estejam em consonância com as necessidades
nutricionais dos alunos, tão pouco, fica isento de responder pela prestação de contas ao
FNDE.
2.1.4- Da execução financeira
A transferência dos recursos financeiros do FNDE a EEx. possui caráter
suplementar e ocorre de forma automática, sem a necessidade de celebração de contrato,
convênio ou acordo. Assim, o valor destinado à operacionalização do programa é calculado da
através da seguinte fórmula: VT= A x D x C, onde, VT corresponde ao valor transferido, A
corresponde ao número de alunos, D corresponde ao número de dias de atendimento e C
corresponde ao valor per capita da refeição. Desta forma, a Resolução do FNDE nº 26 de
2013, dispõe em seu capítulo VIII que:
II - o valor per capita para oferta da alimentação escolar a ser
repassado será de:
a) R$ 0,30 (trinta centavos de real) para os alunos matriculados
no ensino fundamental, no ensino médio e na Educação de Jovens e Adultos -
EJA;
b) R$ 0,50 (cinquenta centavos de real) para alunos
matriculados na pré-escola, exceto para aqueles matriculados em escolas
localizadas em áreas indígenas e remanescentes de quilombos;
c) R$ 0,60 (sessenta centavos de real) para os alunos
matriculados em escolas de educação básica localizadas em áreas indígenas e
remanescentes de quilombos;
d) R$ 1,00 (um real) para os alunos matriculados em escolas de
tempo integral com permanência mínima de 7h (sete horas) na escola ou em
atividades escolares, de acordo com o Censo Escolar do INEP/MEC;
30
e) R$ 1,00 (um real) para os alunos matriculados em creches,
inclusive as localizadas em áreas indígenas e remanescentes de quilombos.
III - para os alunos do Programa Mais Educação haverá
complementação financeira de forma a totalizar o valor per capita de R$ 0,90
(noventa centavos de real);
IV - para os alunos que frequentam, no contraturno, o AEE, o
valor per capita será de R$ 0,50 (cinquenta centavos de real);
V - o número de dias de atendimento a ser considerado no
cálculo dos valores devidos à EEx. é de duzentos dias letivos/ano;
a) No caso da modalidade de ensino de Educação de Jovens e
Adultos Semipresencial, serão repassados 20% dos recursos destinados ao
EJA Presencial.” (Brasil, Resolução/CD/FNDE nº 26; 2013)
Os recursos financeiros são enviados do FNDE as EEx por meio de uma conta
corrente específica, destinada a operacionalização do Programa. A transferência ocorrerá em
até dez parcelas referentes aos meses de fevereiro à novembro, e cada parcela, não poderá ter
cobertura inferior à vinte dias letivos.
Quanto ao volume de recursos financeiros repassado pelo Governo Federal e o
número de alunos atendidos pelo PNAE, podemos observar segundo informações
disponibilizadas no portal do Fundo Nacional de Alimentação Escolar que entre os anos de
1995 e 2014 o programa sempre passou por um grande processo de ampliação. No ano de
1995, o volume de recursos destinados a execução do programa foi de 509,1 milhões de reais
para atender cerca de 33,2 milhões de alunos. Já em 2014o volume de recursos aumentou
consideravelmente para 3,693 bilhões de reais assim como o número de alunos saltou para
42,2 milhões. Assim, podemos observar que ao longo destes 19 anos, a variação de escolares
assistidos o PNAE foi de 27,1%, ao passo que a variação de recursos foi de 725,40%, o que
demonstra maior preocupação do governo em assegurar o direito à alimentação e a nutrição
nas últimas décadas (Brasil, FNDE; 2016).
2.1.5 - Do cardápio
De acordo com a Resolução nº465/2010 do Conselho Federal de Nutricionistas
(CFN), as atividades relacionadas a alimentação escolar devem ser estruturadas por um
nutricionista habilitado que esteja ligado ao setor de alimentação escolar da Secretaria de
Educação da Entidade Executora e cadastrado no Sistema de Cadastro de Nutricionistas do
31
PNAE (SINUTRI), cabendo a estes portanto analisar e monitorar o estado nutricional dos
escolares; planejar, e coordenar as ações de educação alimentar e nutricional; e ainda elaborar
e avaliar o cardápio a ser servido aos alunos.
Deste modo, o cardápio deve suprir no mínimo, 30% das necessidades
nutricionais diárias dos alunos das creches (que funcionem em período parcial), escolas
indígenas, e/ou localizadas em áreas remanescentes de quilombos, 70% das necessidades
nutricionais dos alunos matriculados em creche de período integral (inclusive aquelas
localizadas em áreas indígenas ou remanescente de quilombos) e para aqueles participantes do
Programa Mais Educação, ou, matriculados em escolas de período integral, e 20% das
necessidades dos alunos pertencentes à rede básica em período parcial.
As refeições oferecidas devem ainda, respeitar a cultura e as tradições (incluindo
as comunidades indígenas e/ou quilombolas), a prática de hábitos alimentares saudáveis, a
escolha gêneros alimentícios produzidos em âmbito local, deve ainda, atentar-se
especialmente aos alunos com necessidades nutricionais específicas, tais como diabetes,
alergias, intolerâncias alimentares e doença celíaca. A legislação do PNAE dispõe também
sobre a oferta de no mínimo três porções de frutas e hortaliças por semana, a combinação de
aspectos sensoriais como cores, sabores e texturas, horários adequados para que cada tipo de
refeição seja servida, a correlação entre a porção de alimento e a faixa etária do aluno, assim
como suas necessidades nutricionais, conforme os valores de referência de energia, macro e
micronutrientes.
2.1.6 - Do controle de qualidade
O PNAE tem como uma de suas principais normativas, o cuidado para que os
alimentos ofertados estejam dentro dos critérios estabelecidos pela Agência Nacional de
Vigilância Sanitária (ANVISA), do Ministério da Saúde (MS) e do Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento (MAPA), como disposto na legislação de alimentos. Para garantir a
aquisição de alimentos saudáveis e seguros, visando reduzir o risco de contaminação e a
possibilidade de ocorrência de doenças de origem alimentar, é permitido que Entidades
Executoras (EEx.) prevejam em edital de licitação (ou em chamada pública) a apresentação de
amostras ao licitante classificado provisoriamente em primeiro lugar para a avaliação dos
32
produtos a serem adquiridos, as quais deverão ser submetidas a análises necessárias antes da
homologação do resultado da licitação. Cabe portanto, às EEx. adotar medidas que garantam a
aquisição, o transporte, a estocagem e o manuseio/preparo de alimentos com condições
higiênico-sanitárias apropriadas até o seu consumo final pelo alunado do PNAE.
2.1.7 - Da agricultura familiar
Reconhecendo que o desenvolvimento econômico é pressuposto essencial para a
promoção da Segurança Alimentar, o PNAE estabelece que pelos menos 30% dos gêneros
alimentícios ofertados nas escolas sejam produzidos diretamente pela agricultura familiar
(principal responsável pela produção de alimentos no Brasil), priorizando os assentamentos de
reforma agrária e as comunidades tradicionais indígenas e quilombolas, como uma alternativa
sustentável.
A agricultura familiar se apresenta como alternativa modeladora de um
desenvolvimento menos excludente e ambientalmente mais equilibrado. No debate
sobre o desenvolvimento local, as especificidades produtivas e geradoras de renda e
ocupação, expressivas na agricultura familiar, têm importância econômica e social e
são motivadoras de políticas públicas (OLIVEIRA & RIBEIRO, 2002 apud
AZEVEDO, 2014).
A aquisição dos gêneros pode ser feita por meio de Chamada Pública, ficando
dispensado o processo licitatório. Ofertar alimentos mais frescos e que façam parte da cultura
alimentar local aos escolares tem como benefício impulsionar o desenvolvimento rural e
manter o produtor e sua família no campo. Assim, a utilização da agricultura familiar na
merenda escolar fundamenta-se nas seguintes diretrizes: o emprego da alimentação saudável e
adequada que respeite a cultura, as tradições e os hábitos saudáveis e o apoio ao
desenvolvimento sustentável.
33
2.1. 8 - Da prestação de contas
A prestação de contas deve ser apresentada anualmente pela Entidade Executora
até o dia 15 de fevereiro ao exercício subsequente do repasse efetuado pelo FNDE, acrescido
da documentação necessária para a comprovação da execução do programa, independente da
forma de gestão. Tal prestação de contas deve ser obrigatoriamente realizada por meio do
Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SIGPC – Contas Online). Posteriormente, o CAE
deverá analisa-la e registra-la em ata, a fim de emitir um parecer conclusivo a respeito da
execução do PNAE e encaminha-lo ao FNDE até 31 de março do ano subsequente ao repasse,
através do Sistema de Gestão de Conselho (SIGECON), juntamente com o Demonstrativo
Sintético Anual da Execução Fisco Financeira, mais extratos das contas bancárias destinadas
aos repasses.
Ao receber o parecer elaborado pelo CAE, o FNDE poderá adotar as seguintes
medidas: em caso de concordância com o parecer favorável do CAE, aprovar a prestação de
contas da EEx.; em caso de discordância com da avaliação feita pelo CAE (ou com as
informações prestadas no Demonstrativo Sintético Anual), a EEx. será notificada à apresentar
o recurso ao FNDE ou a correção da prestação de contas (desde que aprovada pelo CAE) no
prazo de 45 dias, a contar da data do recebimento da notificação, sob pena de bloqueio dos
repasses financeiros à conta do programa. Por fim, caso a prestação de contas da EEx. não
seja aprovada pelo FNDE, esta terá o prazo de 15 dias para a devolução dos valores
impugnados.
2.1.9 - Do controle institucional
Cabe ao Fundo Nacional de Desenvolvimento de Educação, realizar as
transferências dos recursos financeiros destinados à aquisição dos gêneros alimentícios
utilizados na Alimentação Escolar, assim como, monitorar, controlar e avaliar a execução do
PNAE.
34
A- Fiscalização
Além do FNDE, a fiscalização da gestão e da aplicação dos recursos financeiros
provenientes do PNAE compete à Controladoria Geral da União (CGU), ao Tribunal de
Contas da União (TCU) e ao Ministério Público da União (MPU), quando solicitado, e ao
CAE, por meio de auditorias e inspeção dos processos relativos à execução do programa.
Além da análise feita pelo CAE da prestação de contas elaboradas pela EEx., o FNDE
procede em cada exercício financeiro, uma auditagem da gestão e da aplicação dos recursos
financeiro do programa, bem como avaliação da execução por amostragem.
B- Monitoramento
O monitoramento tem caráter orientativo e visa acompanhar a implementação do
programa, com o intuito de identificar oportunamente, inconvenientes que possam
comprometer sua performance. Desta forma, trata-se de um processo contínuo de
levantamento de dados, análise e sistematização de informações e verificação de execução.
Este trabalho pode ocorrer por meio de análise documental externos (recebimento de
denúncias, relatórios de órgãos de controle externo, informações de terceiros) ou internos, ou,
por através de vistoria in loco.
O programa de visitação anual se baseia em denúncias ou diligências provenientes
da ouvidoria do FNDE, dos órgãos de controle (CGU, MPU), do CAE, por solicitação da
EEx., bem como por critérios estabelecidos pela Coordenação-Geral do Programa Nacional de
Alimentação Escolar (CGPAE).A avaliação do PNAE será efetuada por meio de amostra, das
informações coletadas no processo de monitoramento das assessorias técnicas, das pesquisas e
dos pareceres técnicos, afim de averiguar se os objetivos e as metas do programa foram
alcançados.
35
C- Denúncia
Qualquer pessoa (física ou jurídica), assim associações ou sindicatos, podem
denunciar irregularidades e/ou impropriedades identificadas na execução do PNAE, bem
como, na aplicação dos recursos financeiros a ele destinado, ao FNDE, ao Tribunal de Contas
da União, a Controladoria Geral da União, ao Ministério Público e ao CAE. Para tanto, a
denúncia deve conter: a descrição do fato (incluindo o maior número de informações
possíveis), o local e a data provável do ocorrido e a identificação do órgão da Administração
Pública e, se possível, do responsável por sua prática.
Após a apuração da denúncia, caso seja constatado a ocorrência de irregularidades
referentes ao PNAE, o FNDE poderá suspender o repasse dos recursos financeiros até que a
situação pendente seja resolvida.
36
CAPÍTULO III - A INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS
COMO MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL A PARTIR
DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
3.1. - Os Conselhos Municipais: uma nova forma de gestão
Durante o período entre 1964 a 1985, o Brasil viveu sob a égide de um regime
político ditatorial e autoritário, onde os cidadãos não tinham espaço de atuação na esfera
pública. A inexistência de liberdade de expressão e o desencorajamento a associação de
indivíduos e de grupos políticos e sociais que criticassem o governo, contudo, não impediram
que ideias de emancipação e de participação florescessem na sociedade brasileira, assim:
Grande parte das forças políticas e sociais que impulsionaram o processo de
redemocratização do país na década de 1980, estava imbuída de uma
concepção democrática ampliada, que não se restringia apenas ao
restabelecimento do sistema representativo eleitoral. O desejo popular era
maior. Tratava-se de mudar a estrutura do Estado, não-democrático,
excludente e autoritário, transformando-o radicalmente. Não por meio de uma
ruptura institucional ou de uma revolução, mas sim por uma transformação
gradual das estruturas de poder (CICONELLO, 2008).
A energia despendida para a constituição da democracia no Brasil, gerou também
um movimento pela descentralização, afinal, a forma federativa de Estado possibilita a
autonomia administrativa e política dos estados e municípios, e maior independência da
Administração Direta e Indireta local. Assim, os movimentos sociais começam a participar da
Constituinte brasileira de 1987, através das emendas populares colaborando com a
redemocratização do Brasil, e em 1988 uma nova Constituição Federal (CF) foi promulgada
estabelecendo diretrizes sobre a participação do cidadão no processo de elaboração,
implementação, execução e controle das políticas públicas.
Surgiram então, mecanismos de controle social afim de se de “contribuir para a
construção de novas institucionalidades de Estado”, e, foram (re) criados os dois principais
órgãos debate, reflexão e tomada de decisão coletiva acerca das ações do governo, a saber: as
Conferências e os Conselhos de Políticas Públicas, mecanismo ao qual este trabalho pretende
analisar. Desta maneira, podemos entender que:
Conceitualmente, os Conselhos Municipais são órgãos públicos do Poder
Executivo local; como consequência, suas deliberações, que expressam as
37
demandas produzidas por seus integrantes, passariam a ser a vontade do
próprio Estado. São órgãos públicos dotados de natureza peculiar, sobretudo
os que têm função deliberativa, pois não estão sujeitos hierarquicamente ao
governo local; caso contrário, a ação autônoma dos representantes da
sociedade civil ficaria comprometida (SALLES, 2012).
Para Ciconello (2008), os Conselhos de Políticas Públicas foram criados com o
objetivo de concretizar as diretrizes estabelecidas na Constituição, permitindo que população
obtivesse acesso as decisões governamentais, antes restrita apenas aos membros do poder
executivo e aos gestores públicos.
Ainda segundo o autor, embora já existissem órgãos com características
semelhantes aos dos atuais Conselhos antes da redemocratização, a CF de 88 trouxe novos
aspectos considerados uma “revolução institucional” que atingiram primeiramente as política
de saúde, dando origem ao nascimento do SUS (Sistema Único de Saúde), coordenado por
meio da ação integrada dos Governos Federal, Estaduais e Municipais e fiscalizados pelos
Conselhos de Saúde, criados nas três esferas governamentais, “com caráter deliberativo
permanente, com a participação obrigatória de metade dos participantes da sociedade civil”.
Além disso, foram estabelecidas um série de atribuições legais ao exercício do controle social
das políticas públicas, através do monitoramento e avaliação das ações do governo. Originou-
se assim, um modelo ideal de conselho, que posteriormente foi expandido para demais
políticas.
A proliferação de conselhos gestores de políticas públicas (também chamados de
setoriais) no âmbito local, se deu em grande parte, pela obrigatoriedade de criação dos
mesmos para que repasses federais fossem concedidos aos estados e municípios, permitindo
maior descentralização e democratização das políticas sociais. Os conselhos são portanto,
mecanismos que viabilizam o alcance deste dois processos pois, retiram a exclusividade de
decisão do Poder Executivo, ou seja, descentraliza, e possuem em sua composição
representantes da sociedade civil organizada.
De acordo com Ciconello (2008), levando em consideração apenas a
administração pública federal, existiam (até a data do trabalho citado) cerca de 35 Conselhos
Nacionais que dispunham da participação de representantes da sociedade civil; e embora não
haja um mapeamento nacional dos conselhos estaduais e municipais, segundo informações do
Instituto de Pesquisa e Economia Aplicada (IPEA) e do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística(IBGE), o Brasil contabilizava, no ano de 2008, aproximadamente 20.000
38
conselhos municipais, incluindo apenas aqueles que atuam nas áreas de assistência social,
saúde, proteção à criança e do adolescente, desenvolvimento rural, habitação e meio
ambiente. Tal número representa um pouco mais que o triplo de Câmaras de Vereadores
existentes no Brasil, a base da democracia representativa.
O autor afirma também que após a redemocratização, teria surgido uma nova
geração de conselhos federais em torno de direitos e temáticas como: gênero, juventude,
segurança alimentar, cidades, igualdade racial e transparência pública. Entretanto, em sua
maioria, apresentam aspectos apenas consultivo, ou seja, o gestor público não precisa
obrigatoriamente vincular suas ações às decisões do órgão, que em sua maior parte, estão
situados apenas no âmbito nacional e não se desdobram necessariamente em um sistema
participativo presente nos estados e/ou municípios.
3.2 - Quanto a representatividade
As falhas do sistema representativo levaram a institucionalização de formas de
representação não eleitoral, ou “representação por afinidade”, categoria na qual estão
incluídos os Conselhos Municipais. Para Salles (2012), a matéria atual trata-se de como a
representação pode ser construída de forma a associar o elemento eleitoral e a representação
da sociedade civil. Desta forma, faz-se necessário entender “o papel da autorização na criação
de legitimidade”.
Salles (2012) salienta a existência de diversos tipos de autorização relacionados a
três papéis políticos diferentes, a saber: o agente - escolhido por meio de processo eleitoral; o
advogado – que advém do conceito de advocacia de causa pública, como as organizações não
governamentais que defende atores que não as indicaram para tal função; e o partícipe –
enquadra-se aqui a representação exercida pelas organizações da sociedade civil, e até mesmo
indivíduos que atuam em causa própria (determinados representantes por afinidade ou
identificação), que uma vez habituados a tratar de determinado tema, tendem a se associar
como membros em conselhos ou outros órgãos vinculados a gestão de políticas públicas. O
ponto incomum observado nos três tipos é o aspecto “agir no lugar de”.
O grande desafio da representação, independentemente de sua modalidade é a sua
legitimidade. A legitimidade da representação por afinidade ocorre por meio de uma
39
identidade ou solidariedade exercida anteriormente, enquanto na representação eleitoral de se
dá (ou não) através do exercício do mandato do eleito. (Salles 2012). Deste modo, a
representatividade e a legitimidade dos conselhos são pontos cruciais para que alcancem seu
perfeito funcionamento, uma vez que o primeiro garante o segundo e vice-versa. A construção
da representatividade está intensamente ligada à forma de seleção membros que não fazem
parte do governo municipal. As formas mais encontradas são: pela lei, pela plenária das
entidades, pela escolha do prefeito, e pela junção de mais de uma forma de escolha, a mista.
Quando as entidades participantes dos conselhos são determinadas lei, sua
formação torna-se limitada, visto que qualquer alteração na sua composição passa a depender
de um decreto. Além mais, gera-se o risco de “assenhoramento” por parte das entidades
integrantes do conselho, bem como, quando o processo de escolha é realizado através de
indicação do prefeito gera-se o risco de aparelhamento do órgão. Uma alternativa mais
democrática de eleição é aquela que ocorre por meio de plenárias, pois esta permite o debate,
a argumentação e o processo de convencimento, próprios da atividade política. Deste modo, a
nomeação dos representantes passa a resultar da efetiva participação dos interessados. Já
quando a indicação ocorre de forma mista, tem-se a oportunidade de que o prefeito escolha
entidades excluídas e estratégicas para o processo do processo, mas com menor força para
pleitear uma cadeira na assembleia dos pares, ou que não tenha vocação participativa.
3.3 - Características e formas de atuação
Com o surgimento de uma nova forma de diálogo entre o Estado e a sociedade na
construção de políticas públicas, setores antes excluídos do espaço público, passaram a
reivindicar cada vez mais sua presença no âmbito das ações públicas. Os conselhos foram
portanto, responsáveis pela democratização das políticas sociais. Assim, de acordo com a
pesquisa Conselhos Municipais e Políticas Sociais (Salles, 2012) existem três tipos principais
de conselhos, sendo eles:
Os Conselhos Temáticos, são aqueles que de modo geral estão associados à
grandes movimentos de ideias e temas gerais, embora não possuam ligação direta com um
sistema ou legislação nacional, surgem devido a características políticas ou sociais específicas
do município ao qual está inserido. Contudo, tendem a seguir as principais premissas dos
40
Conselhos de Políticas Públicas: a representação da sociedade civil e a responsabilidade de
monitorar a avaliar políticas públicas. Podemos citar como exemplo deste modelo de conselho
aqueles relacionados ao Direito da Mulher, Cultura, Esportes, Transportes, Patrimônio
Cultural etc.
Os Conselhos de Políticas permitem o acesso de forma mais abrangente da
sociedade ao aparelho do Estado pois caracterizam-se por captar demandas e negociar
interesses específicos dos diversos grupos sociais, como os Conselhos de Saúde, de Educação,
de Assistência Social entre outros. Assim:
São em geral previstos em legislação nacional, tendo ou não caráter
obrigatório, e são considerados parte integrante do sistema nacional, com
atribuições legalmente estabelecidas no plano da formulação e
implementação das políticas na respectiva esfera governamental, compondo
as práticas de planejamento e de fiscalização das ações. (...) Dizem respeito à
dimensão da cidadania, à universalização de direitos sociais e à garantia ao
exercício desses direitos, zelando pela vigência desses direitos, garantindo
sua inscrição ou inspiração na formulação das políticas e seu respeito na sua
execução. (SALLES, 2012, p. 47)
Os Conselhos de Programas estão ligados execução a programas governamentais
concretos, e visam o a efetivação de medidas emergenciais e pontuais, além de atender
beneficiários bem específicos, como os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural,
Habitação e Alimentação Escolar. Desta forma,
Dizem respeito não à extensão de direitos ou de garantias sociais, mas a
metas incrementais em geral vinculadas ao provimento concreto de acesso a
bens e serviços elementares ou a metas de natureza econômica. A
participação aqui, além de acolher a clientela-alvo ou beneficiária, contempla
também as parcerias e sua potência econômica ou política.” (SALLES, 2012,
p. 47)
Embora os conselhos tenham sido criados em meio a busca pela democracia,
Salles (2012) afirma que estudos realizados em todo o país, apontam a dificuldades dos
mesmos de se firmaram como espaços de interlocução concreta entre o governo e a sociedade,
devido a tradição centralista e paternalista do Estado brasileiro. Deste modo, devemos
compreender os modelos de participação social nas esferas de políticas públicas do poder
41
executivo no Brasil e distinguir a diferença entre os conceitos de “participação restrita ou
instrumental” e de “participação ampliada ou neocorporativa”.
O primeiro conceito não acarreta na partilha efetiva poder de decisão com setores
sociais envolvidos. Incluem-se aqui situações em que a população de baixa renda organiza-se
para exigir demandas pontuais de bens coletivos ao poder público, que por sua vez, estabelece
uma “parceria” com a sociedade, onde esta, deve fornecer mão-de-obra gratuita (ou sub-
remunerada) enquanto o poder público fica responsável por disponibilizar uma soma de
recursos muito inferior a necessária. Além do clientelismo intrínseco neste tipo de situação, o
Estado se desobriga de cumprir suas atribuições básicas utilizando se perversamente da
organização popular. Entretanto, esta forma de participação também pode apresentar pontos
positivos, como “a disponibilização de recursos em áreas extremamente carentes de serviços
públicos; subsidiar o poder público na alocação de recursos em questões reconhecidas como
prioritárias pela população para aquela área; e permitir ganhos não esperados de cidadania.”
(AZEVEDO e PRATES, apud AZEVEDO e BOTELHO, 2005, p. 48).
A “participação ampliada ou neocorporativa” no entanto, ao contrário do modelo
anterior, permite o protagonismo da sociedade civil na gestão das políticas púbicas, como é o
caso dos conselhos. Assim, faz referência à capacidade dos grupos de interesse e de
movimentos sociais de:
[...] influenciar, direta ou indiretamente, a formulação, reestruturação ou
implementação de programas e políticas públicas. Trata-se aqui, à
semelhança do que ocorre no cenário dos países capitalistas centrais, de um
efetivo envolvimento direto de setores organizados da sociedade na arena
decisória do Estado. (AZEVEDO; PRATES, apud AZEVEDO; BOTELHO,
2005, p.48)
Os conselhos deliberativos possuem natureza híbrida pois é a sociedade por meio
de suas associações diversas que intervém junto poder público, direcionando a condução das
políticas setoriais, caracterizando uma forma semidireta de participação. Conforme Salles
(2012), para garantir o equilíbrio das decisões, a legislação determina que haja paridade entre
os representantes do Estado e da sociedade, contudo, análise do funcionamento dos conselhos
em diversas cidades mostra a dificuldade de transferir o papel principal na definição e nas
prioridades das políticas sociais do Estado para a sociedade.
Os conselhos constituem uma arena pública de resolução de conflitos onde os
diversos atores sociais podem defender seus interesses específicos e estabelecer “consensos
42
mínimos de atuação, que resultam em ações consideradas como ganhos multilaterais (...)”.
(AZEVEDO e BOTELHO, 2005, p.49) São por conseguinte, um mecanismo que capaz de
auxiliar o governo a compreender e responder as demanda sociais, sendo essenciais para a
efetividade das políticas públicas por criarem diretrizes e ações que norteiam sua execução.
Muitas vezes, costumam postular pela entrada de novos atores no processo de participação
e/ou introdução de novos temas na agenda pública, assim, se esforçam para interferir na
condução das políticas públicas e posteriormente precisam pressionar o Poder Executivo a
ceder-lhes o poder de decisão. Os conselhos fazem portanto, a conexão entre a democracia
participativa e a representativa.
Todavia, devemos nos atentar para o fato de que o Estado brasileiro tenha
estimulado o avanço da democracia por meio da criação de sistemas descentralizados e
participativos nas políticas públicas, muitas vezes a nova institucionalidade oculta velhas
práticas. No caso dos conselhos, usualmente, sua atribuição é homologar as deliberações
emanadas do Poder Executivo Municipal, que alicia seus membros, fazendo com que percam
seu elo de representação da com a sociedade, especialmente quando as entidades que o
compõe são indicadas pelo prefeito. Deste modo, é de suma importância observar a
composição dos conselhos.
3.4- Os desafios à consolidação dos conselhos no Brasil
Para Ciconello (2008), não existe na burocracia estatal unanimidade quanto a
participação social. Muitos gestores públicos evitam o diálogo com a sociedade e encontram
dificuldades de aceitar as deliberações de órgãos colegiados como os conselhos. Segundo
Enid Rocha (apud Cinconello 2008), “quanto mais atribuições importantes tem um Conselho,
mais esvaziado ele é em termos de sua representação governamental”. Neste sentido:
(...) no caso de as correlações de força dentro dos Conselhos serem muito
desfavoráveis, ele pode ser levado ao isolamento, passando a uma existência
meramente formal, porque obrigatória. Quando isso acontece, em vez de
atuar no sentido de reinvenção institucional, os conselhos gestores podem
constituir-se como institucionalidade paralela, com pouco ou nenhum efeito
democratizante sobre as instituições estatais. Esse é um dos problemas
freqüentemente apontados nos estudos de caso: conselhos fragilizados que
não conseguem se legitimar como instâncias de participação, que acabam
sendo renegados à função de legitimadores das decisões de órgãos
executivos. (TATAGIBA apud CICONELO, 2008, p.8)
43
Outro ponto importante de entrave a consolidação dos conselhos é a inexistência
de organizações da sociedade civil fortalecidas e autônomas, como uma estrutura de
participação nas públicas exige. Para os conselhos possam atuar de forma efetiva, são
necessários recursos humanos qualificados. É preciso que os representantes da sociedade
entendam minimamente de aspectos da burocracia estatal como instrumentos de
planejamento, gerenciamento e orçamento público. Desta forma, o ideal seria que os
representantes da sociedade passassem por um processo de formação e capacitação, o que
dificilmente acontece. Tal despreparo se revela pelo baixo grau de conhecimento das questões
debatidas e pela pouca compreensão do papel do conselho no espaço público. Para muitos, os
conselhos representam meramente uma maneira de conquistar recursos para as entidades as
quais fazem parte. (SALLES, 2012, p.51)
Podemos destacar ainda, a lacuna deixada durante a criação dos processos de
debate e deliberação das políticas sociais quanto a concepção de um mecanismo participativos
relacionados às políticas econômicas. Tais decisões de tendem a ser concentradas nas mãos de
poucos, e isso se deve a uma cultura política de valorizar argumentos técnicos em detrimento
de outros saberes. Esta contradição afeta o avanço da participação, uma vez que as
determinações das políticas macroeconômica delimita o alcance e o próprio desenho das
políticas sociais. É necessário portanto, tornar as políticas econômicas transparentes e sujeita
a influência do controle social.
Em relação ao Estado, fica evidente o descaso do mesmo em relação aos
conselhos, pois costuma indicar representantes despreparados e/ou com baixo poder de
decisão, que participam dos conselhos apenas como de praxe, sem considerar-se
corresponsáveis pelo mesmo. Desta maneira, as “(...) decisões continuam sendo tomadas de
forma tradicional por parte dos altos escalões das administrações, sem tomar em conta as
discussões que ocorrem nos Conselhos e menos ainda as suas deliberações.” (SALLES, 2012,
p.51) Além disso, muitas vezes o Estado exerce controle sobre a dos conselhos. Não é raro
encontrarmos conselhos onde seu regimento interno preveja que seu presidente (muitas vezes
um secretário municipal ou alguém por ele indicado) o a função de elaborar as pautas das
reuniões.
Outro aspecto que muitas vezes influencia o distanciamento entre o determina a
lei que origina os conselhos e suas práticas efetivas está relacionada com a indefinição quanto
sua posição no conjunto do sistema político. Salles (2002) aponta para a existência de
divergência entre o pertencimento ou não destes órgãos à estrutura administrativa, embora
44
sejam conceituados como órgãos públicos do Poder Executivo Municipal. Aqueles que
argumentam que sim, acreditam que eles devam usufruir de estruturas como as secretarias,
porém, há aqueles supõem que isso retiraria dos conselhos toda a sua independência e
potencial crítico, e que “embora financiados por recursos públicos, não são governo nem
sociedade civil, mas espaços públicos de cooperação para a formulação de políticas.” Quanto
os recursos de destinados à operacionalização dos conselhos, na maioria dos municípios não
oferece estrutura adequada para seu funcionamento. As condições de precariedade aumentam
ainda mais a possibilidade de controle por parte das prefeituras.
Em razão de toda a discussão exposta, podemos crer que os conselhos tem um
relevante papel de educar para o exercício da democracia, entretanto, confluência entre o
Estado e sociedade tem sido caracterizada pelos traços autoritários das instituições estatais e o
peso relativo que a sociedade civil vem ganhando ao longo das últimas décadas. Neste
contexto, uma característica dos conselhos é considerada fundamental: a capacidade de
deliberação. Isso porque os conselhos de cunho apenas consultivo tem de fato pouco poder
efetivo, enquanto os deliberativos conduzem a partilha de poder real. Assim, Salles (2002)
conclui que os conselhos, de modo geral, parecem “(...) estar mais capacitados a impedir o
estado de transgredir do que a induzi-lo a agir”.
45
CAPÍTULO IV - O CONSELHO DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR DE CAMPOS DOS
GOYTACAZES
4.1 - Análise do Regimento Interno
O Conselho de Alimentação do município de Campos dos Goytacazes foi criado
em 25 de abril de 2001 pela Lei municipal nº 7053/01 em consonância com a Lei federal nº
11.947/09 que regulamenta a Alimentação Escolar. De acordo com seu Regimento Interno
(2015), tal conselho trata-se de:
(...) órgão colegiado, deliberativo, de fiscalização e assessoramento tem como
finalidade principal atuar na fiscalização e acompanhamento da execução do
Programa Nacional de Alimentação Escolar e assessorar o Governo
Municipal na execução do programa de assistência e educação alimentar
mantidos pelo Município junto aos estabelecimentos de educação, motivando
a participação de órgãos públicos e da comunidade na consecução de seus
objetivos de maneira a assegurar alimentos de boa qualidade e padrões de
higiene adequados, desde a aquisição até a distribuição aos alunos atendidos
pautando-se pelos seguintes princípios: a) Direito humano à alimentação
adequada; b) Universalidade do atendimento; c) Equidade no atendimento; d)
Sustentabilidade e continuidade; e) Respeito aos horários alimentares; f)
Descentralização da gestão do programa; g) Participação social.
Suas atribuições estão designadas no art. 3º do Regimento Interno e compreendem
medidas tais quais: monitorar e fiscalizar a aplicação dos recursos federais transferidos à
conta do PNAE; avaliar o Relatório de Acompanhamento de Gestão do PNAE, elaborado pela
Entidade Executora, bem como a prestação de contas do gestor, e emitir Parecer Conclusivo
acerca da execução do Programa; relatar ao FNDE, aos Tribunais de Contas, à Controladoria-
Geral da União, ao Ministério Público e aos demais órgãos de controle qualquer
irregularidade identificada na execução do PNAE, inclusive em relação ao apoio para
funcionamento do CAE, sob pena de responsabilidade solidária de seus membros;
acompanhar a elaboração dos cardápios da alimentação escolar em consonância aos hábitos
alimentares dos alunos; realizar reunião específica para apreciação da prestação de contas
com a participação de, no mínimo, 2/3 (dois terços) dos conselheiros titulares; criar o Plano
de Ação em curso e/ou subsequente a fim de acompanhar a execução do PNAE nas escolas de
sua rede de ensino, contendo previsão de despesas necessárias para o exercício de suas
atribuições e encaminhá-los à Entidade Executora antes do início do ano.
Sua composição se dá por meio de 07 membros dispostos da seguinte maneira:
um representante do Poder Executivo, indicado formalmente por esse poder; dois
46
representantes de pais de alunos, assinalados pelos conselhos escolares, associações de pais e
mestres ou entidades similares; dois representantes da sociedade civil; e dois representantes
dos professores, indicados formalmente pelos respectivos órgãos de classe, a serem escolhidos
por meio de assembleia específica para tal fim, devidamente registrada em ata (assim como os
dois últimos segmentos), não sendo por tanto um conselho paritário. O Regimento prevê que
cada membro titular do CAE tenha um suplente da mesma categoria representada. O mandado
de cada conselheiro é compreendido pelo período de quatro anos, podendo ser prolongado
apenas uma única vez e sendo considerado serviço público relevante e não remunerado. A
estrutura básica do conselho é representada pelos seguintes cargos: Presidência Vice-
Presidência; Secretário Executivo (escolhido pelo presidente do conselho e que
obrigatoriamente deva ser um profissional da área de educação), assessoria técnica e
assessoria administrativa.
Atualmente a presidência é ocupada por Sônia Maria Nunes Acruche,
representante dos professores, cabendo à ela dentre outras funções: dirigir, coordenar e
supervisionar as atividades do Conselho; convocar e presidir ou suspender as reuniões,
quando necessário, dando ciência aos membros, bem como dar execução às suas decisões;
aprovar, organizar e resolver as pautas das reuniões; colocar as matérias em discussão e
votação e, anunciar o resultado das votações, decidindo-as em caso de empate; agir em nome
do Conselho, mantendo todos os contatos com as autoridades com as quais deve ter relações;
representar socialmente o Conselho e delegar poderes aos seus membros para que façam essa
representação; e ainda propor ao Conselho as revisões do Regimento Interno se julgadas
necessárias.
Ao Vice-Presidente fica a incumbência de substituir o Presidente em suas
ausências ou impedimento, com todos os direitos, deveres e vantagens inerentes ao exercício
da presidência; e ainda assisti-lo em na execução de suas atribuições.
As responsabilidades dos membros do conselho podem ser sintetizadas em:
participar de todas as discussões e deliberações do órgão, examinando as matérias submetidas
à análise, emitindo pareceres quando necessário; comparecer nas reuniões e nelas votar;
realizar estudos e fornecer subsídios ás decisões do CAE; analisar e emitir parecer conclusivo
na prestação de contas ao FNDE; realizar fiscalização das atividades do PNAE executadas
pelo município.
47
A Secretaria Executiva é composta pela Assessoria Técnica e pelo Serviço de
Apoio Administrativo. Compete ao ocupante deste cargo, dentre outras atribuições
estabelecidas no artigo 14 do Regimento Interno do CAE: supervisionar administrativamente
os serviços da Secretaria da Assessoria Técnica; assistir as reuniões, colaborando com o
Presidente e prestando esclarecimentos e informações quando solicitados; apresentar
relatórios das atividades do Conselho anualmente ou sempre que solicitado pela Presidência;
manter articulação com os órgãos técnicos administrativos da Entidade Executora; manter
atualizado e organizado o arquivo e a documentação do Conselho; registrar a frequência dos
membros as reuniões; levantar as informações que permitam ao CAE realizar suas ações; e
exercer as demais competências que lhe sejam atribuídas pelo Presidente e Vice-Presidente.
O cargo de Assessor Técnico está subordinado administrativamente ao cargo de
Secretário Executivo, devendo por tanto prestar assessoria ao Secretário, assim como aos
conselheiros, nas questões de natureza técnica; realizar estudos e pesquisas necessárias ao
embasamento técnico e legal das decisões do Conselho; e realizar a revisão técnica e
linguística dos pareceres e deliberações antes de sua publicação. Por fim, ao Serviço de Apoio
Administrativo interessa assegurar as condições necessárias para que os trabalhos do
Conselho possam ser devidamente executados, especialmente no que se refere a pessoal,
orçamento, material, patrimônio e serviços gerais, nestes compreendidos os trabalhos de
protocolo, arquivo, expediente, limpeza e conservação, transporte e comunicação em geral e
outras atividades auxiliares.
As assembleias do Conselho de Alimentação Escolar deverão ocorrer em sua
sede, podendo entretanto, ser realizadas em outro local, por decisão do presidente ou do
plenário. O regimento do conselho estabelece que sejam feitas assembleias ordinárias mensal
ou bimestralmente, e ainda dispõe sobre a convocação de assembleias extraordinárias que
deverão ser solicitadas com antecedência mínima de 48horas pelo presidente, ou mediante
solicitação de pelo menos um terço de seus membros efetivos. As sessões devem ser
realizadas com a presença de pelo menos 1/4 (um quarto) de seus integrantes, entretanto, o
parágrafo primeiro do art. 21 denota que, se passados 30 minutos após a primeira convocação
não houver quórum suficiente, a mesma deverá prosseguir apenas com os conselheiros
presentes. Assim as deliberações do CAE, serão tomadas pela maioria simples dos votos
daqueles que compareceram à reunião.
48
Por fim, é importante destacar que o regimento do Conselho de Alimentação
Escolar indica as responsabilidades do município para o seu funcionamento. Assim, o artigo
6º estabelece que para a plena execução das atividades do CAE, o município deve garantir:
a) local apropriado com condições adequadas para as reuniões do Conselho;
b) disponibilidade de equipamento de informática; c) transporte para
deslocamento dos seus membros aos locais relativos ao exercício de sua
competência, inclusive, para as reuniões ordinárias e extraordinárias do CAE;
d) disponibilidade de recursos humanos necessários às atividades de apoio,
com vistas a desenvolver as suas atividades com competência e efetividade;
e) disponibilidade de recursos materiais em geral necessários ao
funcionamento do CAE;” (CAMPOS DOS GOYTCAZES,2015)
Desta forma, a colaboração da Prefeitura é de fundamental importância ao
funcionamento do Conselho, pois é esta que deve lhe proporcionar toda a estrutura física para
o correto cumprimento de suas obrigações, bem como disponibilizar sempre que necessário,
todos os documentos e informações relativos a aplicação do PNAE, tais como: editais de
licitação, extratos bancários, cardápios, notas fiscais de compras etc.
4.2 – Estudo de caso do Conselho Municipal de Alimentação Escolar do
Município de Campos dos Goytacazes
Para a realização deste trabalho foi efetuado um estudo das atas do CAE, resumo
das ocorrências verificadas nas reuniões, entrevistas concedidas pela Presidente do órgão e
pela Secretária Administrativa, e ainda, observação de Assembleia. Dentre muitos pontos
observados, pode ser destacado o não cumprimento por parte do município dos deveres
registrados no artigo 6º do regimento analisado no tópico anterior, que diz respeito à estrutura
física do Conselho, disponibilidade de recursos físicos e humanos.
Embora seu funcionamento seja de fundamental importância para a efetividade do
PNAE, segundo as entrevistadas, a atual sede do Conselho localizada na Rua Sete Capitães, nº
47– Centro, desde fevereiro de 2016, no momento de sua transferência, não possuía condições
mínimas de trabalho. No prédio, foram encontrados pisos soltos, tomadas inoperantes, falta de
climatização (não há ar condicionados nem ventiladores no local), paredes descascando,
encanamentos quebrados e/ou entupidos, e janelas também quebradas, além de sujeira e de
um forte odor de ratos e baratas. Não havia ademais, equipamentos como telefone, internet e
impressoras. Após diversas tentativas de solucionar estes problemas contatando a prefeitura,
as mesmas tiveram que saná-los por conta própria. Assim, arcaram com os custos de reparo,
49
limpeza do local, realizaram um rateio para a compra de cabos de internet e roteadores,
utilizavam telefones pessoais para a realização de ligações e imprimiam e escaneavam os
documentos dos conselhos em casa.
Outro destaque importante citado pelas conselheiras diz respeito à falta de
segurança do local. Segundo elas, assaltos são constantes na região, além usuários de drogas
costumarem invadir as residências daquela rua para pernoitar. A casa conta apenas com uma
profissional responsável por zelar pela segurança, número considerado insuficiente. Embora
não tenha corrido nenhum incidente no Conselho, há por parte das conselheiras um receio de
permanecer no local a noite, visto que, embora a casa também seja sede dos Conselhos de
Educação e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), os membros que atuam diariamente
nestes conselhos assim como a segurança são todos mulheres.
Um importante aspecto a ser salientado, é a dificuldade encontrada pelas
conselheiras de realizar visitas às escolas assistidas pelo programa. Até a assembleia efetivada
em julho deste ano, foi registrada a preocupação com o baixo número de inspeção nas escolas,
devido à falta de transporte que deveria ser disponibilizado pela Prefeitura do Município, e a
responsabilidade de enviar pareceres ao FNDE a respeito da execução do programa. Algumas
vezes, a solução proposta pelo chefe de Departamento de Transporte foi ceder (quando
possível) o carro destinado a implementação do Programa Bolsa Família.
Presentes nesta mesma reunião, representantes dos nutricionistas do
Departamento de Nutrição da Secretaria Municipal de Educação, Cultura e Esportes
(SMECE), evidenciaram as mesmas dificuldades e afirmaram que realizam as visitas nas
escolas da zona urbana do município em carros próprios. Já para visitar as escolas de zona
rural, elas pegam carona com os veículos que transportam os alimentos.
Nesta assembleia também foram expostos pelas nutricionais presentes, os gêneros
alimentícios adquiridos pelo Departamento de Nutrição e justificado a escolha dos mesmos de
acordo com seus valores nutricionais e com o que foi produzido pelo município apesar das
condições climáticas adversas. Porém informaram que até aquele momento, não havia
condições de armazenamento dos alimentos no depósito, pois o local se encontrava com
fogões, geladeiras, cadeiras inutilizadas. A solução encontrada, foi entregar os alimentos
diretamente dos produtores às escolas, afinal, trata-se de gêneros perecíveis. Contudo, o
50
Departamento estaria oferecendo o suporte necessário à logística disponibilizando caminhões
para a distribuição.
Quando questionadas pela Presidente do Conselho a respeito do treinamento das
merendeiras, as representantes do Departamento de Nutrição exibiram fotos de algumas
destas profissionais devidamente vestidas para o preparo alimentos e de dispensas cheias de
gêneros, para mostrar os trabalhos que estavam desenvolvendo. Todavia, argumentaram que a
mudança na contratação do quadro de servidores da prefeitura (antes eram RPAs - recibo de
pagamento autônomo -, agora funcionários terceirizados) no início do ano, se tornou um
empecilho para que o treinamento fosse realizado. As nutricionistas relataram ainda, a compra
de novos utensílios para as cozinhas das escolas, mas admitiram a falta de uniformes para
todas as funcionárias, o que lhe fez optar pela distribuição preferencialmente às merendeiras
lotadas em creches pelos fatos destas fazerem um número maior de refeições.
Em agosto deste ano, foi formalizada uma outra assembleia pelo CAE a fim de
pontuar o que foi registrados pelos conselheiros em visitas às unidades escolares E. M.
Francisco Faria Barbosa e C. E. Aldeia no dia 23/08/2016, obter informações quanto às
orientações passadas as unidade e sinalizar possíveis problemas encontrados. Estas visitas
foram desempenhadas por uma conselheira representante dos pais de alunos (e funcionária
municipal com atuação em uma das escolas visitadas), uma conselheira com formação em
Nutrição e que no CAE representa o Poder Executivo e uma conselheira representante da
Sociedade Civil e que atua junto à Vigilância Sanitária, o que permitiu a privilegiar aspectos
específicos durante a visita, como higiene, manuseio, preparo, armazenamento e
congelamento de alimentos perecíveis, assim como a organização do trabalho da merenda
escolar.
Um dos principais problemas encontrados diz respeito à fossa da E. M. Francisco
Faria Barbosa, que segundo informações da própria escola vem transbordando por um longo
período. Após uma vistoria realizada pela empresa Working, responsável pela manutenção e
obras da Prefeitura Municipal de Campos dos Goytacazes (PMCG), foi detectado que as
paredes da fossa estão deterioradas, o que pode fazer com que o esgoto atinja o lençol
freático, comprometendo a água utilizada na unidade. Deste modo, a conselheira que atua
junto a Vigilância Sanitária solicitou por ofício ao Instituto Estadual do Ambiente (INEA)
faça uma análise da situação do lençol freático e que envie o laudo a SMECE para as devidas
providências. Contudo, a nutricionista responsável pela escola afirmou que tanto a SMECE,
quanto o próprio Secretário de Educação e a Prefeita do município possuem ciência problema,
51
pois o mesmo já foi relatado em forma de ofício e os dois representantes Poder Executivo
estiveram presentes na unidade.
Ademais, foram encontrados na C. E. Aldeia produtos como Mucilon e Farinha
Láctea com validade vencida, embora houvesse na despensa os mesmos produtos com
validade até 2017 para o uso. A justificativa oferecida pelas merendeiras para tal fato, foi que
as mesmas receberam orientação da supervisora da unidade de servir os alimentos fora do
prazo de validade aos alunos mais velhos, apesar de não haver nenhum registro por escrito
com esta orientação, enquanto os alimentos com validade seriam distribuídos as crianças
menores. Além de alimentos vencidos, foram encontrados gêneros recém-entregues a escola
(cenouras) em estado de decomposição, bem como, sacos de batatas cruas, cortadas em cubos
e congeladas, porém, completamente escuras, sem condições de consumo.
Mais uma vez, as merendeiras afirmaram receber orientação para o congelamento
das batatas da supervisora responsável pela escola, que no entanto, negou recomendar que
alimentos vencidos fossem servidos aos alunos, confirmando apenas a orientação de que as
batatas deveriam ser congeladas para o consumo em até três dias, e informou que tais
produtos impróprios seriam descartados. Entretanto, de acordo com as conselheiras Técnicas
em Vigilância e Nutricionista, batata é um gênero que não pode ser congelado, porque perde
suas propriedades nutricionais e se torna inadequada para o consumo.
Desta maneira, foi observado pelos conselheiros a necessidade de se criar ações
conjuntas entre as responsáveis técnicas do Departamento de Nutrição e as supervisoras,
objetivando que as orientações quanto o armazenamento, congelamento, diluição de alimentos
e higiene da cozinha, utensílios e funcionários, ocorra de forma padronizada, a fim de tornar a
fiscalização mais eficaz e evitar procedimentos incorretos. Neste momento, as nutricionistas
apresentaram aos conselheiros um quadro de orientações elaborado pelo Departamento de
Nutrição, o qual norteia as atividades expostas acima.
Também foi relatado que a divisão estava desenvolvendo um projeto de pesquisa
visando estimular ao consumo de alimentos regionais, que deveria começar a ser implantado
em setembro deste ano em 10 escolas, o que é um ponto positivo a ser destacado, visto que
um dos enfoques do PNAE é Educação Alimentar e Nutricional, assim como, a utilização de
alimentos que respeitem a diversidade cultural. Este projeto ainda possui um aspecto muito
importante, pois vai ao encontro de uma terceira diretriz do programa estabelece de utilização
de no mínimo 30% dos gêneros oriundo da agricultura familiar.
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Ao analisar a ata da assembleia que relata o processo de prestação de contas,
podemos observar que a reunião foi conduzida pela Presidente do Conselho, como é
estabelecido em seu Regimento. Assim, foi apresentada toda a documentação (notas fiscais,
extratos bancários e relatórios) enviada ao CAE pelo Departamento de Nutrição da SMECE
para o diagnóstico e parecer conclusivo ao FNDE no ano base de 2015. O relatório, trata-se de
um formulário online que deve ser discutido, preenchido e enviado pelos membros do
Conselho de forma conjunta no mês de março de cada ano, em referência ao exercício
anterior, e que obrigatoriamente deve emitir um parecer classificando a execução do programa
em aprovado, aprovado com ressalvas ou não aprovado.
Segundo o descrito neste documento, o Conselho de Alimentação Escolar do
Município de Campos dos Goytacazes, vem ao longo dos últimos anos, emitindo pareceres
conclusivos aprovados com ressalvas, assim como no exercício de 2015, devido ao não
cumprimento a determinação legal que dispões sobre a aquisição da agricultura familiar e a
falta de suporte da PMCG ao não disponibilizar de forma suficiente os recursos necessários à
operacionalização do Conselho, como o transporte para visitas, internet e telefone. Assim, de
acordo com a Ata (2016) estudada:
Este parecer se deve ao não uso do percentual total da verba destina à
Agricultura Familiar e ao não atendimento da Entidade Executora às
solicitações deste CAE para exercer sua função fiscalizadora e de
assessoramento, visto que poucas visitas foram realizadas às unidades
escolares e aos deposito do Departamento de Nutrição, assim como a
participação dos conselheiros em eventos ligados a alimentação escolar fora
do município, por falta de disponibilização de veículos para transporte dos
mesmos.
É válido destacar ainda que, de acordo com a ata, não foram feitas ressalvas
quanto a qualidade dos gêneros adquiridos Departamento de Nutrição, pelo contrário, os
esforços dos membros da divisão foram reconhecido e parabenizados, assim como a
responsabilidade e exatidão com a qual desenvolvem suas atividades.
Atualmente o CAE enfrenta mais um grande desafio: a pouca participação dos
conselheiros nas atividades desenvolvidas. Foi percebida uma grande evasão, explicado pelo
afastamento de dois membros para candidatar-se ao pleito eleitoral, uma conselheira em
licença médica e outros que simplesmente não comparecem às reuniões, não atendem ligações
telefônicas ou justificam sua ausência, o que por diversas vezes impediu a ocorrência de
assembleias. Para a Presidente do Conselho, embora este seja um serviço voluntário cabe ao
conselheiro, responsabilidade com a função que foi assumida.
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A propósito, vale lembra que o Regimento Interno do CAE prevê a substituição
dos conselheiros em casos de: renúncia, deliberação do segmento representado, não
comparecimento às sessões sem justificativas (três consecutivas ou cinco intercaladas) e
descumprimento das normas estabelecidas no regimento. Este processo de troca de
conselheiros pode ser observado no presente momento. Segundo o que foi relatado, a
sociedade civil e os pais de alunos foram convocados para novas eleições. Todavia, não
houveram candidatos ao cargo de conselheiro representante da sociedade civil, apenas os
representantes dos pais de alunos manifestaram interesse, já sendo conhecido os nomes
daqueles que ocuparão os cargos, tratando-se agora de questões burocráticas para a efetivação
da substituição.
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CONDERAÇÕES FINAIS
A restauração do federalismo reconhecendo os municípios como entes
federativos, e a adoção modelo descentralizado de gestão do Estado após a constituinte de
1988, garantiu aos entes subnacionais autonomia política e administrativa, bem como,
permitiu um novo arranjo de alocação de recursos através da distribuição de competências
tributárias e das transferências constitucionais. Deste modo, estabeleceu-se um novo papel a
ser desempenhado pelo Governo Federal: fortalecer a regulação das políticas nacionais com
vistas a corrigir as desigualdades regionais e compensar as insuficiências locais.
Por conseguinte, final da década de 1980, podemos observar grande tendência do
Governo Federal de transferir aos municípios a responsabilidade pela execução de políticas
públicas universais. Deste modo, dentre os muitos aspectos positivos e negativos já abordados
pela literatura a respeito da descentralização, este trabalho buscou restringir-se a aproximação
que mesma traz entre o Estado e o cidadão, possibilitando que este detenha meios concretos
de intervenção na formulação, implementação e controle das políticas públicas.
Neste sentido, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) foi
analisado com o intuído de se investigar até que ponto a execução do programa ocorre de
forma participativa no município de Campos dos Goytacazes. Para tanto, foi observado as
atividades desenvolvidas pelo Conselho de Alimentação Escolar (CAE) deste município, visto
que este órgão trata-se de um instrumento de controle e fiscalização desta política, e é
essencial para a efetividade da mesma pois constitui-se como um espaço onde seus
beneficiários podem expor suas demandas ao Poder Executivo municipal, responsável pela
operacionalização do PNAE.
O que pode ser notado, não se distancia muito das dificuldades enfrentadas pela
maioria dos conselhos espalhados pelo país. Mesmo como todo o esforço individual de alguns
membros, o pouco, ou nenhum interesse da sociedade civil em participar das dinâmicas do
CAE, a baixa assiduidade dos conselheiros, e sobre tudo a “falta de vontade política” do poder
público municipal oferecer as condições necessárias para o satisfatório desempenho de suas
funções, culminam ao não exercício da participação e controle social por completo.
O que pode ser concluído diante de tudo o que já foi manifestado, é que Programa
Nacional de Alimentação Escolar, possui um escopo muito bem desenhado, pois objetiva
promover a segurança alimentar, assim como, a prática de hábitos saudáveis desde a primeira
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infância até a vida adulta, através do desenvolvimento do conceito de Educação Alimentar
Nutricional. Para isso, conta com profissionais capacitados na área de nutrição a fim de
garantir um cardápio adequado às necessidades nutricionais de cada faixa etária e que ao
mesmo tempo em consonância com as especificidades culturais de cada região do país. Além
disso, busca o alcance do econômico regional através da utilização de alimentos fornecidos
pela agricultura familiar, e prevê a participação e o controle da sociedade na sua
implementação, diretrizes que justificam sua gestão descentralizada.
Dito isto, uma questão fundamental deve ser levantada. Embora o PNAE seja de
fato um programa muito bem estruturado, de que maneira ele subsidia e protege seus
conselheiros para que possam monitorar sua gestão e a utilização de seus recursos de forma
factual? Afinal de contas, podemos considerar no mínimo contraditório e inocente esperar que
os municípios, responsáveis pela concretização do programa, forneçam o suporte e as
informações necessárias para os conselhos municipais fiscalizem e denunciem as entidades
competentes (se preciso for) irregularidades que eles próprios cometam (AZEVEDO;
CAMPOS; LIRA).
Assim, parece necessário que os conselheiros tenham canais de comunicação com
as esferas centrais que desenham e controlam a política nacional, afim de gerar maior
efetividade das suas funções, quando a implementação do Programa de Alimentação Escolar
estiver sendo executado de forma não adequada.
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trajetória das políticas de alimentação e nutrição no Brasil. Revista Brasileira Saúde
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