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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE GOIÁS
CORPO DE BOMBEIROS MILITAR DO ESTADO DE GOIÁS
PÓS GRADUAÇÃO (LATO-SENSU) EM GERENCIAMENTO DE
SEGURANÇA PÚBLICA
ADEMAR RAMALHO DA SILVA FILHO
ESTUDO DAS FALHAS QUE RESULTAM NA NULIDADE ABSOLUTA DO
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR APLICADO
ATUALMENTE NO CBMGO
GOIÂNIA (GO)
2014
ADEMAR RAMALHO DA SILVA FILHO
ESTUDO DAS FALHAS QUE RESULTAM NA NULIDADE ABSOLUTA DO
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR APLICADO
ATUALMENTE NO CBMGO
Artigo científico apresentado em cumprimento às exigências para a obtenção do título de Especialista em Gerenciamento de Segurança Pública no curso de Pós Graduação Lato-Sensu em Gerenciamento de Segurança Pública, sob orientação do Professor Especialista Ami de Souza Conceição.
GOIÂNIA (GO)
2014
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE GOIÁS
ADEMAR RAMALHO DA SILVA FILHO
ESTUDO DAS FALHAS QUE RESULTAM NA NULIDADE ABSOLUTA DO
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR APLICADO
ATUALMENTE NO CBMGO
Artigo científico apresentado em cumprimento às exigências para a obtenção do título de Especialista em Gerenciamento de Segurança Pública no curso de Pós Graduação Lato-Sensu em Gerenciamento de Segurança Pública, sob orientação do Professor Especialista Ami de Souza Conceição.
Avaliado em: ____/____/________
Nota Final: ( )______________
__________________________________________
Professor-Orientador Ami de Souza Conceição.
GOIÂNIA (GO)
2014
RESUMO:
O artigo identifica as possíveis falhas que, se cometidas, tornarão o procedimento
administrativo disciplinar nulo, além de apontar, a título de exemplo, algumas falhas
corriqueiras, cometidas pelos encarregados dos procedimentos que não resultam na
nulidade do mesmo. Para isso foi realizada pesquisa bibliográfica, pautada na lei, na
doutrina e na jurisprudência contemporâneas. Como o procedimento administrativo
disciplinar busca garantir a solidez dos pilares fundamentais do Corpo de Bombeiros
Militar do Estado de Goiás, a hierarquia e a disciplina, torna-se inadmissível o
mesmo ser frustrado em seus principais objetivos: Corretivo (educativo) e punitivo.
Portanto, este artigo estabelece parâmetros básicos para identificar erros passíveis
de nulidade para que o encarregado do Procedimento Administrativo Disciplinar
(PAD) não solicite o arquivamento do mesmo sem motivos devidamente
fundamentados, evitando o erro deste sob pressão do envolvido ou de seu
representante legal.
PALAVRAS CHAVE: Disciplina, doutrina, hierarquia, jurisprudência, lei, nulidade
absoluta, Procedimento Administrativo Disciplinar.
ABSTRACT:
This article identifies the possible errors that, if committed, will make the
administrative disciplinary proceedings null, while pointing out, for example, a few
common faults committed by those in charge of the procedures, which do not result
in the invalidity of the same. For this literature review, based on law, doctrine and
contemporary jurisprudence was performed. As the administrative disciplinary
procedure aims to ensure the soundness of the fundamental pillars of the Fire
Brigade of the State of Goiás, hierarchy and discipline, it is unacceptable to even be
frustrated in its main goals: Concealer (education) and punitive. Therefore, this article
provides basic identifying likely errors of invalidity parameters for the charge of the
Administrative Procedure Disciplinary (APD, or PAD, in Portuguese) do not ask for
the filing thereof without good cause, avoiding the error of the pressure involved or
their legal representative.
KEYWORDS: Discipline, doctrine, hierarchy, jurisprudence, law, absolute nullity,
Administrative Disciplinary Procedure.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO……....………….…………………………….......………….......... 07
REVISÃO DA LITERATURA………………………………………………................ 08
NULIDADES: ABSOLUTA E RELATIVA............................................................. 08
ESTUDO DOS ERROS QUE ACARRETAM A NULIDADE DO PAD................. 10
ERROS QUE NÃO ACARRETAM A NULIDADE DO PAD.................................. 17
CUIDADOS ESSENCIAIS PARA NÃO COMETER ERROS NO PAD................. 19
METODOLOGIA DA PESQUISA......................................................................... 21
CONCLUSÃO........................................................................................................ 22
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................... 24
7
INTRODUÇÃO
Este estudo busca identificar as possíveis falhas cometidas no decorrer de um
Procedimento Administrativo Disciplinar do Corpo de Bombeiros Militar do Estado de
Goiás que geram a nulidade absoluta do mesmo.
O objetivo é pesquisar a doutrina, a jurisprudência e a própria lei
(principalmente a Constituição Federal de 1988) para procurar todas as causas
passíveis de nulidade no Procedimento Administrativo Disciplinar (PAD) aplicado
atualmente no Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Goiás.
O modelo de Procedimento Administrativo Disciplinar adotado pelo CBMGO
atualmente será analisado dentro do contexto jurídico brasileiro contemporâneo,
buscando alinhar a lei, a jurisprudência e a doutrina predominante com o mesmo.
O PAD se assemelha ao processo penal e, apesar de possuir suas
peculiaridades, a defesa também pode seguir dois caminhos básicos: A defesa
preliminar e a defesa de mérito.
Atualmente, muitos encarregados de PAD são submetidos à pressão dos
advogados ou até mesmo dos envolvidos para que o procedimento seja arquivado
com argumentos de defesa que não contemplam o mérito. O argumento da defesa
consiste, habitualmente, em impor o arquivamento do PAD por vícios formais ou
perdas de prazo processual, sob a ameaça de ação no judiciário, que poderia
acarretar não só a anulação do mesmo como também indenização na esfera cível.
Sob esse argumento, os encarregados do PAD, que nem sempre têm
formação específica na área jurídica, cedem e arquivam o mesmo. Ocorre que
muitas vezes o erro apontado pela defesa não acarreta nulidade absoluta do
procedimento. Na maioria das vezes não há sequer erro, apenas vício meramente
formal, que não afetará nem o PAD nem o ato processual viciado.
8
REVISÃO DA LITERATURA
NULIDADES: ABSOLUTA E RELATIVA
Antes de iniciarmos o estudo dos principais erros processuais, devemos
entender o que é nulidade e qual é a diferença entre a nulidade absoluta e a relativa.
Sobre esse assunto, MIRABETE escreve que:
Nulidade é, sob um aspecto, vício, sob outro, sanção, podendo ser
definida como a inobservância de exigências legais ou uma falha ou
imperfeição jurídica que invalida ou pode invalidar o ato processual
ou todo o processo. (MIRABETE, 2002, p. 414)
A partir dessa leitura entendemos que a nulidade, sob o aspecto aqui
estudado, é a sanção aplicada ao ato juridicamente imperfeito, que o tornará sem
efeito ou, quando mais grave, anulará todo o processo.
Vale lembrar que, como uma das principais legislações complementares no
estudo do PAD, o Código de Processo Penal define que: “Art. 563 Nenhum ato será
declarado nulo, se da nulidade não resultar prejuízo para a acusação ou para a
defesa”. Com esse dispositivo a lei garante a celeridade do processo, evitando a
repetição de atos que não resultaram em prejuízo para nenhuma das partes
envolvidas. Portanto o prejuízo deve ser comprovado.
Fernando Capez (2012) classifica os vícios processuais em três formas:
a) irregularidade: trata-se de um vício irregular quando não são
atendidas as exigências formais sem qualquer relevância. O
desatendimento é incapaz de gerar prejuízo, não acarretando a
anulação do processo, bem como não impedindo o ato de produzir
seus efeitos e atingir sua finalidade. O Código de Processo Penal,
no art. 564, IV diz que o ato irregular não é invalidado porque a
formalidade desatendida não era essencial a ele.
Pode-se enumerar as seguintes características da irregularidade:
formalidade estabelecida em lei; exigência sem qualquer relevância
para o processo; não visa garantir interesse de nenhuma das
9
partes; a formalidade tem um fim em si mesma; a violação é
incapaz de gerar qualquer prejuízo; não invalida o ato e não traz
qualquer consequência para o processo.
b) nulidade relativa: a nulidade relativa já viola exigência
estabelecida pelo ordenamento legal (infraconstitucional),
estabelecida no interesse predominante das partes. A formalidade é
essencial no ato, pois visa resguardar interesse de um dos
integrantes da relação processual, não tendo um fim em si mesma.
Por esta razão, seu desatendimento é capaz de gerar prejuízo,
dependendo do caso concreto. O interesse é muito maior da parte
lesada do que de ordem pública e por esta razão a invalidação do
ato fica condicionada à demonstração do efetivo prejuízo e à
arguição do vício no momento processual oportuno.
c) nulidade absoluta: neste caso a ofensa é direta ao Texto
Constitucional, pois a formalidade violada não está estabelecida
simplesmente em lei, mas afronta os princípios constitucionais do
devido processo legal, como a ampla defesa, o contraditório, da
publicidade, da motivação das decisões judiciais (...) (CAPEZ, 2012,
p. 694/696)
Da análise dos ensinamentos de Capez, entendemos que ato meramente
irregular é aquele que não atendeu ao formalismo legal, porém não gerou prejuízo
para nenhuma das partes, portanto foi visto que, de acordo com o artigo 563 do
CPP, este ato não será declarado nulo.
Já na nulidade relativa uma norma infraconstitucional foi violada, causando
prejuízo para uma das partes no processo. Quando devidamente fundamentado pela
parte prejudicada, o ato viciado deve ser revisto ou repetido, de acordo com todas as
formalidades necessárias para sua validade.
A nulidade absoluta, que é o nosso objeto de estudo, ocorre quando o ato
afronta diretamente a Constituição Federal e seus princípios, causando à parte
prejuízo irreparável em seus direitos e garantias fundamentais. Por isso é grave e
leva a anulação de todo o processo.
Entender os tipos de nulidade e seus efeitos é fundamental para que o
encarregado de um procedimento não os cometa, principalmente aqueles que
acarretarão a extinção do mesmo sem o julgamento da causa.
10
ESTUDO DOS ERROS QUE ACARRETAM A NULIDADE DO PAD
O estudo das causas de nulidade em procedimento administrativo disciplinar,
seja ele em qualquer esfera da administração pública, foca três ramos do direito: O
direito constitucional, o direito administrativo e o direito processual penal. Assim,
esse artigo busca respaldo na lei, na doutrina predominante e na jurisprudência para
garantir segurança jurídica aos encarregados de PAD para que os mesmos não
cometam erros de nulidade absoluta e para que vícios meramente formais não
induzam ao arquivamento desnecessário do procedimento.
A lei n. 11.416, de 5 de fevereiro de 1991 (Estatuto do Corpo de Bombeiros
Militar do Estado de Goiás), dispõe, em seu art. 2º, que:
Art. 2° - O Corpo de Bombeiros Militar do Estado é uma instituição
permanente e regular, organizada com base na hierarquia e na
disciplina, força auxiliar e reserva do Exército, destinando-se à
execução de serviços de perícia, prevenção e combate a incêndios;
de busca e salvamento; de prestação de socorros nos casos de
inundações e desabamentos, catástrofes e calamidades públicas,
bem assim, à execução de outros serviços que se fizerem
necessários à proteção da comunidade, inclusive atividades de
defesa civil.
Esse artigo dá ênfase especial à hierarquia e à disciplina, que, como
menciona claramente, são a “base” da Instituição Bombeiro Militar. Por este motivo é
necessária atenção especial para evitar a anulação dos procedimentos disciplinares,
que garantem a manutenção da disciplina castrense.
Assim como a hierarquia e a disciplina são pilares de sustentação das
instituições militares, o processo legal é fundamental para o bom funcionamento do
Estado Democrático de Direito e sem ele não é possível imputar pena para
transgressões disciplinares. Considerando o objeto de estudo deste artigo, seria
plenamente nula a punição aplicada sem o devido PAD.
11
O Princípio do Devido Processo Legal só foi surgir expressamente no Brasil
na Constituição Federal de 1988, apesar de estar implícito nas Constituições
anteriores. Ele está assim disposto no art. 5º, inciso LIV da nossa Carta Magna:
Art.5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes :
(...)
LIV _ ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal.
(...)
Quando lidamos com processos, de maneira geral, devemos nos garantir que
as autoridades envolvidas, principalmente a julgadora, têm legitimidade para a
instauração e para ser encarregado.
No caso do PAD, as autoridades competentes para a instauração estão
elencadas no anexo III do Decreto Nº. 4.681/1996, que são as mesmas que podem
aplicar as punições disciplinares.
No início da instrução, deve-se argüir sobre o impedimento ou a suspeição do
encarregado ou da autoridade instauradora, pois a incidência de algum desses dois
casos pode gerar a nulidade dos atos praticados pelo impedido ou suspeito. O
encarregado e a autoridade instauradora também têm o dever de comunicar seu
impedimento ou suspeição, como prevê a Lei Nº. 13.800/2001 (Art. 18 a 20):
Art. 18 – É impedido de atuar em processo administrativo o servidor
ou autoridade que:
I – tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II – tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha
ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge,
companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
III – esteja litigando judicial ou administrativamente com o
interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
12
Art. 19 – A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento
deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de
atuar.
Parágrafo único – A omissão do dever de comunicar o impedimento
constitui falta grave, para os efeitos disciplinares.
Art. 20 – Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor
que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos
interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros,
parentes e afins até o terceiro grau.
O encarregado do PAD deverá ser mais antigo que o envolvido e, pela
complexidade do procedimento e suas possíveis consequências, recomenda-se que
seja, no mínimo, um graduado antigo que tenha vasta experiência no serviço
bombeiro militar.
Como estamos tratando de vícios (ou erros) processuais que acarretam
nulidade absoluta do procedimento, não há como desfocarmos do princípio básico
constitucional da ampla defesa e contraditório. A ofensa a esse princípio é, em
regra, a principal causa de anulação dos processos judiciários ou administrativos.
Dessa maneira, não se poderia conceber justiça, serenidade e imparcialidade
sem que houvesse essa harmonia que parte do pressuposto inquestionável de que o
contraditório e a ampla defesa são princípios inerentes à própria natureza do Estado
Democrático de Direito e que são seus alicerces fundamentais.
A Constituição Federal de 1988, em seu Art. 5º, inciso LV, estabelece que:
Art.5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa,
com os meios e recursos a ela inerentes.
(...)
13
Segundo Paulo Rangel:
A instrução contraditória é inerente ao próprio direito de defesa, pois
não se concebe um processo legal, buscando a verdade processual
dos fatos, sem se dê ao acusado a oportunidade de desdizer as
afirmações feitas pelo Ministério Público (ou seu substituto
processual) em sua peça exordial (...) Ressalta-se que o
contraditório é inerente ao sistema acusatório, onde as partes
possuem plena igualdade de condições, sofrendo o ônus de sua
inércia no curso do processo. (RANGEL, 2013, p. 17/18)
Portanto, o envolvido e seu defensor (quando houver) devem ser citados
(chamamento ao processo) e intimados de todos os atos e termos do processo para
que, querendo, se manifestem.
Os prazos concedidos à defesa pela lei devem ser rigorosamente respeitados,
assim como o envolvido deverá saber claramente do que ele está sendo acusado e
a ele devem ser garantidos todos os meios de direito para se defender e contradizer
as acusações que lhe forem imputadas.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece em breves linhas sobre tais
princípios, mostrando que:
O princípio do contraditório, que é inerente ao direito de defesa, é
decorrente da bilateralidade do processo: quando uma das partes
alega alguma coisa, há de ser ouvida também a outra, dando-se-lhe
oportunidade de resposta. Ele supõe o conhecimento dos atos
processuais pelo acusado e o seu direito de resposta ou de reação.
Exige: 1- notificação dos atos processuais à parte interessada; 2-
possibilidade de exame das provas constantes do processo; 3-
direito de assistir à inquirição de testemunhas; 4- direito de
apresentar defesa escrita. (DI PIETRO, 2007, p. 367)
Quando o acusado deixar de comparecer a atos instrutórios, dos quais
também não participou seu advogado constituído, o encarregado deverá nomear
defensor “ad hoc” para o ato processual, sob pena de cerceamento de defesa.
14
Outros erros que acarretariam a nulidade absoluta do PAD são: A
inadequação do enquadramento legal, a falta de fundamentação pela autoridade
julgadora e a insuficiência de conjunto probatório.
O enquadramento legal está diretamente relacionado com o contraditório, pois
o envolvido deverá saber do que está sendo acusado para formular sua defesa,
exercendo assim a ampla defesa, portanto o enquadramento inadequado pode gerar
nulidade ou impedimento de imputação de pena para transgressão não enquadrada.
Uma vez encerrada a fase de instrução do PAD, o encarregado, após concluir
pela responsabilidade do militar, lavra peça acusatória, embasada em fatos e
enquadramentos jurídicos precisos, contra a qual é articulada a peça defensória
escrita do envolvido. O enquadramento mal elaborado pode levar o procedimento à
nulidade absoluta, como adverte José Armando da Costa:
Constitui causa de nulidade absoluta do processo disciplinar o
julgamento estruturado com base em fatos ou alegações
inexistentes no despacho de instrução e indiciação , pois este,
articulando os fatos e as provas contra o indiciado, estabelece os
limites possíveis de sua condenação (...) nem a comissão poderá
extravasar do contexto das acusações articuladas, nessa peça
formal indiciatória, contra o servidor imputado. Se o servidor
indiciado deve direcionar o seu esforço de defesa ao derredor das
acusações que lhe são feitas no despacho de instrução e indiciação,
não será legítimo o julgamento da autoridade que o condene por
fato não previsto em tal instrumento de conclusão indiciatória.
Podemos, por conseguinte, elucidar que é nulo o processo
disciplinar que contenha condenação que se funde em fato não
sintetizado nessa peça acusatória. (COSTA, 2004, p. 341, 343)
O princípio da legalidade obriga a autoridade julgadora a fundamentar sua
decisão. O inciso II do art. 5° da Constituição, visa, fundamentalmente combater o
poder arbitrário do Estado, ali esta expressa o princípio da legalidade, que é base
fundamental do Estado Democrático de Direito. É imposto que somente a lei pode
criar obrigações para o indivíduo, uma vez que ela é expressão legítima da nação.
Por isso torna-se nula a decisão não fundamentada em lei.
15
A insuficiência de conjunto probatório prejudica a elucidação correta dos fatos
e, portanto, a pretensão punitiva. Por este motivo, caso o envolvido seja punido sem
um conjunto probatório consistente, o procedimento tornar-se-á nulo pela
inobservância de outros dois princípios constitucionais: O in dubio pro reu (na
dúvida, deve-se decidir em favor do envolvido) e o princípio da presunção da
inocência.
O princípio da presunção da inocência já constava na Declaração dos Direitos
do Homem e do Cidadão promulgada em 1789, que em seu artigo nono estabelecia:
“Todo acusado é considerado inocente até ser declarado culpado”.
Posteriormente, a Declaração Universal dos Direitos Humanos promulgada
pela Organização das Nações Unidas, em 1948, também assegurou tal garantia ao
referir que:
Art. XI. Toda pessoa acusada de um ato delituoso tem o direito de
ser presumida inocente, até que a culpabilidade tenha sido provada
de acordo com a lei, em julgamento público, no qual lhe tenham sido
asseguradas todas as garantias necessárias à sua defesa.
Já na atual Constituição da República Federativa do Brasil, assim está
insculpido o princípio:
Art. 5 º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:(...)
LVII – ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado
de sentença penal condenatória; (...)
Tal dispositivo assegura ao envolvido o direito de ser considerado inocente
até que seja provado o contrário em sentença penal ou, trazendo para a realidade
do procedimento administrativo, decisão da autoridade julgadora. Em ambos os
casos a decisão necessita de um conjunto probatório consistente que a fundamente.
Assim como a ampla defesa, o contraditório e a presunção da inocência
devem ser garantias do envolvido em PAD. A administração pública tem a obrigação
de apurar e, se for o caso, punir transgressores disciplinares. Ocorre que existe o
16
prazo prescricional para a pretensão punitiva, conforme estabelece o Art. 66 do
Decreto Nº. 4.681/1996: “Art. 66 – A ação disciplinar prescreve em um ano, contado
da data da transgressão, ou em sessenta dias, quando, conhecidos os fatos, a
autoridade competente deixa de adotar as medidas cabíveis.”
A prescrição da pretensão punitiva pode ou não acarretar o arquivamento do
Procedimento Administrativo Disciplinar, mas nunca causa a nulidade do mesmo.
Em um estudo comparado do PAD aplicado no CBMGO com o aplicado na
União, percebe-se que a Apostila de Treinamento sobre Processo Administrativo
Disciplinar (PAD), elaborada pela Controladoria Geral da União em maio de 2010,
expõe sobre a prescrição em sua página 524:
De imediato, antes de adentrar na análise do tema, assevera-se
que, no regime administrativo disciplinar, o instituto da prescrição
acarreta a extinção da punibilidade. Ou seja, se refere à aplicação
da pena, que é matéria da autoridade julgadora, não devendo, a
princípio, ser objeto de análise da comissão. Todavia, se na defesa
o acusado provocar a discussão do assunto, a comissão pode
abordá-lo no relatório apenas de forma condicional, reservando a
decisão à autoridade julgadora. Ainda, convém à comissão alertar a
autoridade acerca da possibilidade de ocorrência da prescrição em
data futura próxima.
Neste caso, podemos utilizar as normas aplicadas na esfera federal como
fonte subsidiária para a aplicação do procedimento disciplinar estadual, mais
especificamente o do Corpo de Bombeiros Militar.
A apostila supracitada ainda nos explica, em sua página 544, o motivo de
prosseguir com o Processo Disciplinar, mesmo quando a pretensão punitiva estiver
prescrita:
Se a prescrição extinguisse a apuração, se configuraria pré-
julgamento de culpa, como se o processo somente se justificasse
como instrumento para aplicação de pena. Ademais, é direito e
interesse do bom servidor a conclusão da apuração que declare sua
inocência.
17
A prescrição da punibilidade é um dos casos em que comumente o
encarregado é coagido pela defesa a extinguir o procedimento, porém não tem a
obrigação legal de fazê-lo, apenas não poderá aplicar punição àquela(s)
transgressão(ões) prescrita(s).
Afinal, o procedimento disciplinar não tem como único objetivo a aplicação da
punição, ele busca também a elucidação os fatos. Ademais, a extinção da
punibilidade não impede a propositura de ação civil (CPP, Art. 67, inciso II) para a
reparação de possíveis danos decorrentes da transgressão, se for o caso, o que
consiste mais um motivo para a elucidação dos fatos através de procedimento
disciplinar, que pode ser perfeitamente utilizado para subsidiar uma ação civil.
ERROS QUE NÃO ACARRETAM A NULIDADE DO PAD
Existem alguns erros, cometidos pelo encarregado no decorrer do PAD, que
não comprometem os princípios legais e nem os direitos do envolvido. Portanto não
geram a nulidade do Procedimento.
Adverte-se que todos os erros cometidos na confecção de um PAD podem
acarretar punição disciplinar para o encarregado, pois o mesmo estará passível de
enquadramento no item nº. 20 do Anexo I do Decreto Nº. 4.681/1996 (Regulamento
Disciplinar do CBMGO): “Trabalhar mal, intencionalmente ou por falta de atenção,
em qualquer serviço ou instrução”.
Ainda no Decreto Nº. 4.681/1996, encontramos alguns prazos que, se não
cumpridos, não acarretam a nulidade do PAD. Assim prescreve seu artigo 8º:
Art. 8º - O bombeiro militar que tiver conhecimento de um fato
contrário à disciplina deverá comunicá-lo ao seu chefe imediato, por
escrito ou verbalmente. Neste último caso, deve confirmar a
comunicação por escrito, no prazo máximo de setenta e duas horas.
18
§ 1º - Nos casos de comunicação de ocorrência cometida por
bombeiro militar de OBM diversa daquela a que pertence o
signatário da comunicação, deverá este ser notificado pela
autoridade das providências tomadas no prazo máximo de cinco
dias úteis, direta ou indiretamente.
§ 2º - A autoridade a quem a comunicação disciplinar é dirigida deve
dar-lhe solução no prazo de quinze dias úteis, ouvindo as pessoas
envolvidas, se necessário. Na impossibilidade de solucioná-la nesse
prazo, o motivo deverá ser publicado em boletim e, neste caso, o
prazo não poderá exceder de trinta dias úteis. Quando o despacho
for pela instauração de IPM ou sindicância, a solução será dada no
máximo em sessenta dias.
Nenhum dos prazos previstos no artigo 8º, se não cumpridos, acarretam a
nulidade do procedimento, nem tampouco prejuízo ao envolvido e sua defesa.
Entende-se que os prazos do artigo 8º são estabelecidos para maior eficiência
na instauração do PAD, favorecendo o recolhimento de provas materiais ou
testemunhais de maneira rápida na busca pela verdade real, que é um princípio do
processo penal, onde o objetivo é a busca pela verdade dos fatos como eles
realmente ocorreram e o tempo é um fator predominante.
Portanto, sem prejuízo algum para o procedimento, deve-se prosseguir com o
PAD e, caso a pretensão punitiva não estiver prescrita e a apuração indicar
transgressão, o envolvido poderá ser punido.
Na portaria de instauração do PAD, a autoridade delegante determina um
prazo para a conclusão do mesmo, que comumente é de quinze dias úteis,
prorrogáveis até o limite máximo de trinta dias úteis, conforme prevê o §2º do artigo
8º do RDCBMGO.
Muitas vezes, por motivos alheios ao encarregado ou da autoridade
delegante, não é possível cumprir esse prazo e a solução é publicada após os 30
dias úteis. Isso poderia acontecer, por exemplo, se um laudo médico ou de perícia
demorasse para ser concluído, causando o atraso.
A solução intempestiva, no que se refere ao Art. 8º, §2º, não é erro que
acarreta nulidade do procedimento. Poderá acarretá-la se a defesa comprovar sem
19
dúvidas que o atraso na solução causou prejuízo à ampla defesa e contraditório ou a
algum direito do envolvido.
CUIDADOS ESSENCIAIS PARA NÃO COMETER ERROS NO PAD
Os erros que podem dar causa a nulidade do PAD são: Aplicar qualquer tipo
de punição sem o devido processo legal; Autoridade incompetente para a
instauração do PAD; Autoridade ou encarregado com impedimento ou suspeição;
Inobservância do princípio da ampla defesa e contraditório; Enquadramento
incompleto ou incorreto; Falta de fundamentação na decisão da autoridade
instauradora ou do encarregado; Insuficiência do conjunto probatório.
A democracia e o estado contemporâneo de direito exigem o processo legal
para apurar supostas transgressões, pois nele é conferido ao acusado o direito de
se defender, explicar os motivos que o levaram a cometer a transgressão (que
podem ser excludentes de antijuridicidade) ou até mesmo provar que ele não é
culpado das acusações que lhe são imputadas.
Portanto, não existe possibilidade jurídica de punir alguém sem o devido
processo legal, que neste caso é o PAD. Então o primeiro cuidado que se deve
tomar é observar a instauração de um PAD para apurar os fatos.
Em seguida deve-se consultar o anexo III do Decreto Nº. 4.681/1996 e
verificar se a autoridade que pretende instaurar o PAD tem competência legal para
fazê-lo. Caso não tenha, o fato deve ser comunicado para a autoridade competente
e essa sim instaurará o procedimento.
Após a instauração, o primeiro cuidado que o encarregado de PAD deve ter é
de argüir ao envolvido sobre seu impedimento ou suspeição ou da autoridade
instauradora. Como vimos anteriormente nesse estudo, as regras para a declaração
de impedimento ou suspeição são esclarecidas nos artigos 18 ao 20 da Lei Nº.
13.800/2001.
20
Para garantir a ampla defesa e o contraditório devemos ter atenção especial
para os seguintes procedimentos:
Na ocasião da instauração do PAD, o envolvido deve ser citado, que é a
maneira formal de comunicar ao envolvido a existência do PAD e seu
conteúdo;
O envolvido deve ser intimado de todos os atos e termos do processo para
que, querendo, se manifeste;
No caso do acusado ou seu advogado não comparecerem em algum ato
instrutório, o encarregado deverá nomear defensor “ad hoc”;
Os prazos legais da defesa devem ser respeitados. Se o envolvido ou seu
defensor forem privados destes prazos ou coagidos a elaborar sua defesa
em prazo diferente do estabelecido por lei, o procedimento tornar-se-á
nulo pela inobservância da ampla defesa.
Garantir ao envolvido o direito de examinar as provas constantes do
processo, por isso é fundamental que o processo fique alcançável no
horário comercial, sendo aconselhável deixá-lo em uma seção, sob a
responsabilidade de um militar do expediente mesmo quando o
encarregado do PAD estiver gozando afastamento legal;
Como qualquer outro ato processual de interesse do envolvido, o
encarregado deve garantir o direito do mesmo de assistir à inquirição de
testemunhas, pessoalmente ou através de seu defensor. Neste último
caso o defensor poderá comparecer representando-o, principalmente
quando o encarregado perceber que a presença do envolvido poderá
prejudicar o depoimento, por intimidação ou outro fator;
Proporcionar ao envolvido o direito de apresentar sua defesa escrita.
Outro cuidado essencial para o bom andamento do procedimento é a atenção
na hora de elaborar o enquadramento, que deve conter os fatos e o embasamento
legal correspondente a cada acusação. Nesta ocasião o encarregado não pode
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esquecer-se de enquadrar qualquer transgressão, pois isso o impedirá de punir o
envolvido, que teria sido cerceado em seu direito de contradizer.
A decisão não fundamentada no PAD, seja do encarregado ou da autoridade
instauradora (na solução) viola os princípios do contraditório e da ampla defesa,
tornando nulo todo o PAD. Deve-se fundamentar todas as decisões contidas no
PAD, evitando frases como: Concordo com o parecer ou concordo com o
encarregado. Ambas sem fundamentar o motivo e o embasamento legal da decisão.
O encarregado deve empenhar-se em reunir um conjunto probatório suficiente
na instrução do PAD. A pressa, a falta de comprometimento ou o acúmulo de
funções podem induzir o mesmo a um encerramento precipitado e inconsistente da
instrução. Sem provas suficientes não será possível imputar transgressão ao
envolvido, pois na dúvida este sempre será considerado inocente, prejudicando
assim a finalidade educativa / punitiva do PAD.
METODOLOGIA DA PESQUISA
A palavra metodologia vem do grego methodos (meta+hodós), significando
“caminho para se chegar a um fim”. Trujillo Ferrari (1974) afirma que o método
científico é o traço característico da ciência, constituindo-se em instrumento básico
que ordena, inicialmente, o pensamento em sistemas e traça os procedimentos do
cientista ao longo do caminho até atingir o objetivo científico preestabelecido.
Segundo Marina de Andrade Marconi e Eva Maria Lakatos:
O método é o conjunto das atividades sistemáticas e racionais que,
com maior segurança e economia, permite alcançar o objetivo –
conhecimentos válidos e verdadeiros, traçando o caminho a ser
seguido, detectando erros e auxiliando as decisões do cientista.
(MARCONI; LAKATOS, 1996, P.40)
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O método vem a ser todo o procedimento utilizado na investigação de
determinado questionamento buscando a solução do mesmo. Para FACHIN (2001),
genericamente método é “a escolha de procedimentos sistemáticos para a descrição
e explicação do estudo”. Ainda, para a mesma autora (2001), “método é a forma de
proceder ao longo de um caminho”.
O método predominantemente utilizado no presente estudo é a pesquisa
bibliográfica. Ainda segundo LAKATOS E MARCONI (1986) a pesquisa bibliográfica
trata-se do levantamento, seleção e documentação de toda bibliografia já publicada
sobre o assunto que está sendo pesquisado em livros, enciclopédias, revistas,
jornais, folhetos, boletins, monografias, teses, dissertações e material cartográfico.
Pretende-se, assim, colocar o pesquisador em contato direto com todo material já
escrito sobre o mesmo.
Como ensina CERVO E BERVIAN (1996), qualquer tipo de pesquisa em
qualquer área do conhecimento, supõe e exige pesquisa bibliográfica prévia, quer
para o levantamento da situação em questão, quer para a fundamentação teórica.
Assim, afirmam que a pesquisa bibliográfica é um excelente meio de formação e
juntamente com a técnica de resumo de assunto ou revisão de literatura, constituí
geralmente o primeiro passo de toda pesquisa científica. Por isso, os universitários
devem ser incentivados a usarem métodos e técnicas científicas para realizá-la,
tanto independente quanto como parte complementar de qualquer tipo de pesquisa
descritiva ou experimental.
CONCLUSÃO
O PAD (Procedimento Administrativo Disciplinar) constitui indispensável
ferramenta para a Corporação Bombeiro Militar cujos pilares são a hierarquia e a
disciplina. Se o PAD for frustrado em seu objetivo punitivo e disciplinador, a
autoridade hierárquica ficará abalada e a impunidade estimulará novas ações
indisciplinadas.
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A correta aplicação do PAD garante não só a punição do militar indisciplinado
como também a valorização do militar disciplinado, pois a punição acarreta a perda
de pontos na avaliação da promoção, destacando a disciplina como forma de
ascensão na carreira militar.
O PAD aplicado no Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Goiás se
assemelha muito com o Processo Administrativo Disciplinar utilizado pela
administração pública federal e esse último tem suas raízes no direito processual
penal. Portanto as causas de nulidade no PAD são semelhantes às identificadas no
processo penal.
Com atenção especial aos cuidados apontados neste estudo, os
encarregados e as autoridades instauradoras do PAD evitarão que o envolvido
consiga anular o mesmo com argumentos que impeçam o principal objetivo do
procedimento, que é elucidar os fatos e aplicar o direito, punindo e educando
quando for o caso.
A defesa que não contempla o mérito é válida quando há flagrante abuso de
poder, coação ou desrespeito aos princípios do Estado Democrático de Direito,
porém quando utilizada com má fé pode ser uma forma do militar esquivar-se de
suas obrigações castrenses e incentiva a indisciplina e o desrespeito à hierarquia.
Além disso, a impunidade revolta os bons militares e os desestimula.
Portanto, da mesma forma que o encarregado do PAD deve garantir a
manutenção da disciplina e nortear o procedimento para que a punição seja aplicada
aos indisciplinados, caberá a ele também velar pela regularidade formal e pelo
efetivo respeito às garantias e direitos do militar acusado (envolvido), considerando-
se algumas das questões fundamentais do direito e do PAD, como as expostas
neste artigo.
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princípios jurídicos. 9ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009, 497 p.
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