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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
CURSO DE DOUTORADO EM ADMINISTRAÇÃO
CRISTIANE SILVA
DIAGNÓSTICO EM POLÍTICAS PÚBLICAS:
O desempenho do planejamento público orçamentário para o turismo em
Santa Catarina
TESE DE DOUTORADO
Biguaçu – SC
2017
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
CURSO DE DOUTORADO EM ADMINISTRAÇÃO
CRISTIANE SILVA
DIAGNÓSTICO EM POLÍTICAS PÚBLICAS:
O desempenho do planejamento público orçamentário para o turismo em
Santa Catarina
Biguaçu – SC
2017
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
CURSO DE DOUTORADO EM ADMINISTRAÇÃO
CRISTIANE SILVA
DIAGNÓSTICO EM POLÍTICAS PÚBLICAS:
O desempenho do planejamento público orçamentário para o turismo em
Santa Catarina
Tese apresentada ao Curso de Doutorado em Administração da Universidade do Vale do Itajaí, como requisito parcial à obtenção do título de Doutora em Administração.
Orientador: Prof. Dr. Flávio Ramos
Biguaçu - SC
2017
Agradecimentos
“Aqueles que passam por nós, não vão sós, não nos deixam sós. Deixam um
pouco de si, levam um pouco de nós” (Antoine de Saint Exupéry).
Nesses quase quatro anos de caminhada em busca de meu doutoramento
inúmeros foram aqueles que passaram por minha vida e que de alguma maneira
contribuíram para que essa conquista fosse alcançada, como também contribuíram
para minha formação humana.
Agradeço especialmente a Deus, Pai Eterno.
Ao meu Orientador, Professor Doutor Flavio Ramos, por toda a sua
solidariedade, incentivo e dedicação durante essa jornada.
Ao meu Companheiro, Romualdo Theophanes de França Junior, por instigar
em mim o gosto pelo conhecimento, trilhar comigo os caminhos da vida e não medir
esforços para a concretização dos meus sonhos.
Aos colegas de turma, com os quais partilhei sonhos, estudos, pesquisas,
congressos. Estar com vocês me fez uma pessoa melhor.
Aos Professores e aos funcionários do PPGA pelo acolhimento, carinho e
presteza cotidianos.
Aos Professores membros da Banca Examinadora de Qualificação e de
Defesa Final, Doutor Adelcio Machado dos Santos, Doutor Alexandre de Ávila
Lerípio, Doutor Fernando César Lenzi, Doutor Marco Antonio Harms Dias, Doutora
Maria Teresa Galvão Dias e Doutora Raquel Maria Fontes do Amaral Pereira, pelo
aceite na participação desse momento transformador em minha vida e por todo o
aporte direcionado ao melhoramento deste trabalho.
A todos vocês minha eterna gratidão!
“Ninguém nasce odiando outra pessoa pela cor de sua pele ou por sua origem, ou sua religião.
Para odiar, as pessoas precisam aprender. E se podem aprender a odiar, podem ser
ensinadas a amar, pois o amor chega mais naturalmente ao coração humano do que o seu oposto. A bondade humana é uma chama que
pode ser oculta, jamais extinta”.
Nelson Mandela
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RESUMO
Esta tese voltou-se ao estudo do desempenho das políticas públicas como um processo complexo que envolve o planejamento público e suas ferramentas orçamentárias. Com suporte nas dinâmicas de interação do fenômeno turístico a investigação adota como elemento espacial o Estado de Santa Catarina, no intuito de identificar se a atividade turística tem sido fomentada pelo Governo estadual a partir da implementação de políticas públicas que proporcionem o fortalecimento do setor. Problematizando a questão temática diante das potencialidades dos atrativos territoriais, construiu-se o debate bibliográfico sobre os pilares do planejamento público, políticas públicas, sistema público orçamentário, diagnóstico e medição de desempenho, e suas relações com o fenômeno do turismo. Para reter a realidade da vida, demonstrar uma perspectiva coerente com a atualidade e com o objetivo de realizar um diagnóstico de desempenho das políticas públicas de turismo estabelecidas no Estado, o estudo pautou-se na análise das leis orçamentárias anuais e dos programas e projetos executados durante o período de 2005 a 2016, assim como, na realização de entrevistas com atores públicos que influenciam no exercício da atividade turística, tanto no Estado de Santa Catarina quanto em nível Nacional. A abordagem metodológica tomou em seus procedimentos o caráter quanti-qualitativo, dimensionando o tratamento das informações obtidas pela percepção dos atores públicos, confrontando-as com as ponderações matemáticas do procedimento de controle dos dispositivos orçamentários do Estado, por ser o elemento chave do planejamento público operacional. Desta forma estruturou-se um diagnóstico autêntico sobre as políticas públicas de turismo no Estado de Santa Catarina. Denotou-se neste diagnóstico que o Estado catarinense possui considerável e reconhecida diversidade geográfica e cultural, comumentemente empreendida como atrativo turístico. Contudo, a falta de planejamento público na efetivação dos investimentos, os entraves burocráticos, a inexistência de ambiente jurídico propício para o envolvimento da iniciativa privada, e a influência político-partidária tem ocasionado a prática de uma atividade turística mal concebida como elemento de política pública. Inclusive, os indicadores produzidos, estampam que em Santa Catarina não existe uma política pública enraizada, continuada e envolta dentro de um plano de ações coordenadas. Tal fato evidencia que o turismo continua acontecendo pela força das características territorial e cultural do povo catarinense, ressentindo-se da relativa atuação do poder público no que tange a proporcionar um ambiente favorável e seguro na prática da atividade como elemento econômico e social. Observa-se, ainda, que a prática das políticas públicas varia de acordo com os fatores relacionados aos procedimentos rotineiros de sua implementação, onde deve-se intentar para que o estudo de uma trajetória histórica proporcione novas dinâmicas para melhorar o modelo até o momento aplicado.
Palavras-Chave: Diagnóstico em Política Públicas. Desempenho das Políticas Públicas de Turismo. Turismo em Santa Catarina. Planejamento, Gestão e Controle. Ferramentas Público Orçamentárias.
8
ABSTRACT
This thesis addressed the study of the performance of public policies as a complex process that involves public planning and its budgetary tools. Supported by the interaction dynamics of the tourism phenomenon, the research adopts the State of Santa Catarina as its spatial element, seeking to identify whether tourist activity has been promoted by the State Government through the implementation of public policies to strengthen the sector. The bibliographic debate on the pillars of public planning, public policies, public budgetary system, diagnosis and measurement of performance, and its relations with the phenomenon of tourism, was constructed by investigating the issue in light of the potential of territorial attractions. In order to retain the reality of life, to demonstrate a coherent perspective with current events, and with the aim of conducting a diagnosis of the performance of public tourism policies established in the State, the study was based on an analysis of annual budget laws and programs and projects executed during the period from 2005 to 2016, as well as on interviews with public actors who influence the exercise of tourism activity, both in the State of Santa Catarina and at National level. The methodological approach used quantitative-qualitative procedures, scaling the analysis of the information obtained from the perceptions of the public actors, and applying mathematical weightings to them, from the control procedure of the budgetary devices of the State, as a key element of the operational public planning. Thus, an authentic diagnosis was carried out on public tourism policies in the State of Santa Catarina. It was observed, in this diagnosis, that the State of Santa Catarina has considerable and recognized geographic and cultural diversity, commonly seen as a tourist attraction. However, the lack of public planning in the implementation of investments, bureaucratic obstacles, a lack of a legal environment conducive to the involvement of private initiatives, and political party influence, have led to the practice of a badly conceived tourism activity as an element of public policy. In fact, the indicators produced show that in Santa Catarina, there is no public policy that is rooted, ongoing, and set in the framework of a plan of coordinated actions. This fact shows that tourism continues to occur due to the strength of the territorial and cultural characteristics of the people of Santa Catarina, resenting the relative performance of the public power in providing a favorable and safe environment for the practice of the activity, as an economic and social element. It is also observed that the practice of public policies varies according to factors related to the routine procedures of its implementation, therefore the study of a historical trajectory must seek to provide new dynamics that will improve the model thus far applied.
Keywords: Public Policy Diagnosis. Performance of Public Tourism Policies.
Tourism in Santa Catarina. Planning, Management and Control. Public Budget Tools.
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Os Componentes do Planejamento .............................................................................65
Figura 2: Os Insumos do Planejamento .......................................................................................65
Figura 3: Hierarquia nas Ferramentas Orçamentárias .............................................................100
Figura 4: Desenho metodológico da tese ..................................................................................106
Figura 5: Localização do Estado de Santa Catarina .................................................................121
Figura 6: Roteiros Turísticos Regionais de Santa Catarina .....................................................125
10
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Cinco estágios do ciclo da política pública e sua relação com a resolução aplicada
de problemas ..................................................................................................................................36
Tabela 2: Lógica do Orçamento-Programa..................................................................................83
Tabela 3: Categorização das Regiões Turísticas de Santa Catarina ......................................131
Tabela 4: Dotação Orçamentária e Valor Liquidado SOL 2005/16 .........................................141
Tabela 5: Dotação Orçamentária e Valor Liquidado SANTUR, 2005/16 ................................141
Tabela 6: Dotação Orçamentária e Valor Liquidado FUNTURISMO 2005/16 .......................142
Tabela 7: Dotação Orçamentária e Valor Liquidado, Total Turismo, 2005/16 .......................144
Tabela 8: Dotação Orçamentária e Valor Liquidado, Investimento Total 2005/16 .................145
Tabela 9: Summary Statistics .....................................................................................................147
Tabela 10: Indicadores de Desempenho/SOL ..........................................................................159
Tabela 11: Indicadores de Desempenho/SANTUR ..................................................................160
Tabela 12: Indicadores de Desempenho/FUNTURISMO .........................................................161
Tabela 13: Métrica de Custeio pelo Liquidado Total no Turismo ............................................162
Tabela 14: Métrica entre Investimento Total e Receita Tributária ...........................................163
Tabela 15: Valores Totais Liquidados com Correção Monetária .............................................165
Tabela 16: Ações Programáticas das LOAs 2005/16 ...............................................................169
Tabela 17: Breve Resumo do Currículo dos Entrevistados .....................................................175
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LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Valores Orçados e Liquidados - SOL 2005/16 ........................................................142
Gráfico 2: Valores Orçados e Liquidados - SANTUR 2005/16 ................................................143
Gráfico 3: Valores Orçados e Liquidados - FUNTURISMO 2005/16.......................................144
Gráfico 4: Valores Orçados e Liquidados – Total no Turismo 2005/16...................................145
Gráfico 5: Valores Orçados e Liquidados – Investimento no Turismo 2005/16 .....................146
Gráfico 6: Métrica de Custeio pelo Liquidado Total no Turismo ..............................................163
Gráfico 7: Evolução da Métrica entre Investimento Total no Turismo e a Receita Tributária do
Estado ...........................................................................................................................................164
Gráfico 8: Evolução dos Investimentos em Políticas Públicas de Turismo ............................166
12
LISTA DE ABREVIATURAS
ADRs – Agências de Desenvolvimento Regional
ALESC – Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina
BESC – Banco do Estado de Santa Catarina
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
CIDASC – Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola
CF – Constituição Federal
CLP – Centro de Liderança Pública
CNTur – Conselho Nacional de Turismo
COMBRATUR – Comissão Brasileira de Turismo
DEATUR – Departamento Autônomo de Turismo
DIP - Departamento de Imprensa e Propaganda
EMBRATUR – Instituto Brasileiro do Turismo
ENAP – Escola Nacional de Administração Pública
EPAGRI – Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural
FATMA – Fundação do Meio Ambiente
FEIT – Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
FGV – Fundação Getúlio Vargas
FIESC – Federação das Indústrias do Estado de Santa Catarina
FIPE – Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
13
FPNQ – Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade
FUNDOSOCIAL -
FUNGETUR – Fundo Geral de Turismo
FUNTURISMO – Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IPCA – Índice de Preços ao Consumidor Amplo
IPHAN – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
LC – Lei Complementar
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MERCOSUL – Mercado Comum do Sul
MICT – Ministério da Indústria, Comércio e do Turismo
MTur – Ministério do Turismo
OMT – Organização Mundial do Turismo
ONU – Organização das Nações Unidas
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PDIL – Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto
PES – Planejamento Estratégico Situacional
14
PLANTUR – Plano Nacional de Turismo
PNT – Plano Nacional de Turismo
PNMT – Programa Nacional de Municipalização do
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPA – Plano Plurianual
PRODETUR – Programa de Ação para o Desenvolvimento do Turismo
PRODETUR SUL/SC – Programa de Desenvolvimento do Turismo na Região Sul,
Estado de Santa Catarina
PRT – Programa de Regionalização do Turismo
SANTUR – Santa Catarina Turismo S/A
SDRs – Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional
SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SEF – Secretaria de Estado da Fazenda
SEITEC – Sistema Estadual de Incentivo à Cultura, ao Turismo e ao Esporte
SOL – Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte
SPG – Secretaria de Estado do Planejamento Orçamento e Gestão
SPSS – Statistical Package for Social Science
SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
TCE/SC – Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina
TOC – Teoria das Restrições
TURESC – Empresa de Turismo e Empreendimentos de Santa Catarina
UCE – Unidade de Coordenação Estadual
15
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 17
2 POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................................................... 25
2.1 DIMENSÕES CONCEITUAIS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS .......................... 30
2.2 O CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................. 34
2.3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO ................................................................ 43
2.4 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO NO BRASIL............................................ 47
2.5 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO EM SANTA CATARINA ......................... 56
3 O PLANEJAMENTO E O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO NO SETOR PÚBLICO
.................................................................................................................................. 62
3.1 PLANEJAMENTO E OPERACIONALIZAÇÃO .................................................... 63
3.2 PLANEJAMENTO PÚBLICO ............................................................................... 73
3.3 A ORÇAMENTAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL ...................................................... 79
3.3.1 Legislação, Características e Princípios do Orçamento Público ...................... 85
3.3.2 A Lei de Responsabilidade Fiscal e as Ferramentas Orçamentárias ............... 91
3.4 DISPOSITIVO DE CONTROLE À EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO ... 99
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ............................................................. 103
4.1 O DIAGNÓSTICO COMO FERRAMENTA DE INVESTIGAÇÃO ...................... 109
4.2 A ESTIMAÇÃO DE PARÂMETROS E A REGRESSÃO LINEAR ...................... 112
4.3 A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO .................................................................. 115
4.4 RECORTE TERRITORIAL – SANTA CATARINA ............................................. 120
4.4.1 Santa Catarina e a Regionalização do Turismo ............................................. 128
4.4.2 Santa Catarina e as Regiões Turísticas ......................................................... 134
5 DIAGNÓSTICO PELO CONTROLE DO PLANEJAMENTO OPERACIONAL .... 139
5.1 APLICAÇÃO DO MODELO DE REGRESSÃO LINEAR E A CORRELAÇÃO ... 140
5.2 MEDIÇÃO DE DESEMPENHO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO ... 155
5.3 ABORDAGEM SOBRE AS AÇÕES PROGRAMÁTICAS DAS LOAS ............... 166
5.4 ANÁLISE DAS ENTREVISTAS ......................................................................... 175
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................. 203
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 211
APÊNDICE A – TABELAS DE CONTROLE ORÇAMENTÁRIO ............................ 225
APÊNDICE B – ROTEIRO DE ENTREVISTAS ...................................................... 265
16
APÊNCIDE C – TERMOS DE CONSENTIMENTO DOS ENTREVISTADOS ......... 266
APÊNCIDE D – APLICAÇÃO IPCA 2005-2016 ..................................................... 274
ANEXO A – LEIS ORÇAMENTÁRIAS ANUAIS 2005-2016 (LOAs) ...................... 275
ANEXO B – DESPESAS CONSOLIDADAS 2005-2016......................................... 276
ANEXO C – RELATÓRIOS TÉCNICOS SOBRE AS PRESTAÇÕES DE CONTAS
DO ESTADO DE SANTA CATARINA 2005-2016 .................................................. 277
17
1 INTRODUÇÃO
O turismo é tido como um conjunto de atividades desenvolvidas pelos
visitantes em razão das suas deslocações, as atrações e os meios que as originam,
as facilidades criadas para satisfazer as suas necessidades e os fenômenos
resultantes de umas e de outras (CUNHA; ABRANTES, 2015). Do ponto de vista
técnico, a OMT conceitua turismo como o “conjunto de atividades desenvolvidas por
pessoas durante as viagens e estadas em locais situados fora do seu ambiente
habitual por um período consecutivo que não ultrapasse um ano, por motivos de
lazer, de negócios e outros”.
O turismo deriva dos fluxos de pessoas dos seus locais de residência para
outros, nos quais permanecem temporariamente, estabelecendo ligações com os
elementos de caráter funcional e espacial (URBAIN, 2002). Por conseguinte, o
turismo interliga-se não só com todas as atividades humanas, mas também, com o
ambiente físico que o envolve.
É como atividade eminentemente social que o turismo tem marcado a vida
cotidiana das pessoas. Como atividade de primeira ordem econômica, origina novas
fontes de riqueza e incrementa as existentes nos lugares em que se desenvolve. Os
benefícios do turismo atuam diretamente sobre algumas atividades, tais como
transportes, lazer, cultura, esportes e eventos e, indiretamente sobre muitos outros
setores da economia local, regional e nacional, com destaque para a arrecadação de
impostos, o estímulo da atividade comercial e de serviços e a geração de novos
empregos.
O turismo detém uma posição importante em relação às expectativas da
sociedade, tomando como base o aumento do tempo livre, o desenvolvimento
socioeconômico e a redistribuição espacial de renda (FRANÇA JR., 2014).
No entanto, o turismo ainda é entendido por muitos como uma atividade
subalterna, mal conhecida e mal interpretada e objeto de pouca atenção política.
Neste contexto, verifica-se através do diagnóstico realizado neste estudo, que o
turismo vem sendo incorporado nas agendas de governos através de projetos
específicos e de planejamentos estratégicos que não conseguem se estabelecer na
18
sua totalidade, ao invés de serem implantados a partir de políticas públicas,
assumindo um papel relevante na definição de diretrizes, de estratégias e de ações
governamentais, voltadas ao desenvolvimento econômico e social.
A formulação da política de turismo deve contemplar a observação e a análise
da situação de modo macro e deve ser capaz de orientar a tomada de decisões de
longo prazo, sendo, portanto, necessárias atualizações constantes. Neste sentido, é
preciso contar com o envolvimento e o compromisso dos diversos segmentos que
atuam no turismo, a fim de promover e estimular a participação contínua e realista
das decisões (RUSCHMANN; SOLHA, 2006).
No bojo da discussão, não é a existência de uma solução que faz com que
um problema se insira na agenda governamental, transformando-se numa política, é
necessário um contexto político favorável em que o problema seja reconhecido.
Também não é apenas o contexto político favorável que faz com que uma política
seja decidida, é preciso que o problema seja bem definido, com suas relações
causais, para sensibilizar os tomadores de decisão e é necessário que existam
soluções viáveis e aceitáveis (GOMIDE, 2008).
Percebe-se, claramente, que é o encontro de três fluxos: problema, solução, e
dinâmica política, que abre uma oportunidade política para que uma questão siga à
agenda de decisão governamental. Para Kingdon (2003), a abertura de uma janela
de oportunidade política é determinada, sobretudo, pelo reconhecimento do
problema e pelo processo político, pois as propostas elaboradas pelos especialistas
só encontram ressonância no plano decisório quando um problema é reconhecido e
existe demanda política para a sua solução.
Como enfocado, afirma-se que uma política pública é dependente do contexto
político e institucional em que é desenvolvida, como também de seu processo de
formulação, de decisão, de execução e de avaliação.
A complexidade dos arranjos institucionais do setor turístico, bem como a falta
de sincronia entre as ações políticas e a prática, aliada à atenção inadequada e a
fatores que determinam a sustentabilidade social, econômica e ambiental podem
conduzir a consequências indesejáveis e imprevistas e muitas vezes irreversíveis
(BURSZTYN, 2005). Nesse contexto, fica implícita a interligação entre planejamento,
19
gestão e política pública, no sentido de efetivar o processo que envolve o
estabelecimento de uma agenda governamental. Assim, o planejamento pode ser
analisado como a busca para estabelecer políticas sobre determinados temas, ou de
influenciá-los. Em particular, as políticas públicas podem ser definidas como planos,
diretrizes, regulamentos e decisões, que expressam a intenção de um governo em
intervir em determinada demanda.
A magnitude do turismo, enquanto atividade de desenvolvimento econômico e
social, a cada dia mais perceptível nas sociedades contemporâneas, envolve os
processos de planejamento e de gestão, tornando-os uma ação complexa,
notadamente quando relacionado com o ambiente heterogêneo e dinâmico dos
sistemas econômicos e sociais que o compõe.
Santa Catarina, por exemplo, constitui um destino turístico destacado no
Brasil e vem constantemente ganhando espaço na mídia nacional. Não por acaso
recebeu pela décima vez (2001, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2015 e
2016), sete dessas consecutivas, o prêmio “O Melhor de Viagem e Turismo” de
"Melhor Destino Turístico do Brasil", pela Revista Viagem e Turismo, da Editora Abril
(SANTUR, 2017).
O Estado de Santa Catarina adotando o discurso da importância da
exploração e do desenvolvimento do turismo para os catarinenses vem investindo
recursos no incentivo a projetos específicos e pontuais, auxiliando a atividade, mas
longe de estabelecer uma agenda governamental de políticas públicas de longo
prazo (FRANÇA JR., 2014).
Tem-se com isso, que as decisões de investimento são tomadas com base no
sentimento empírico de seus administradores, tratando isoladamente a
potencialidade turística natural, muitas vezes reforçando a sazonalidade e deixando
passar despercebidas questões básicas de planejamento público, fundamentais para
o equilíbrio das políticas voltadas ao amplo desenvolvimento da atividade turística.
Neste sentido, insta salientar que quando se almeja o desenvolvimento
econômico e social por meio do turismo deve-se ter em mente que para contribuir
com o fortalecimento de uma região ele deve ser planejado e ordenado para receber
o invólucro de política pública.
20
As políticas públicas de turismo têm o condão de propiciar o desenvolvimento
harmônico da atividade turística; deste modo o Estado tem a responsabilidade de
organizar uma superestrutura, cujo papel é planejar e controlar os seus
investimentos criando mecanismos que assegurem o retorno em forma de benefícios
à população (BARRETO, 2003).
As estruturas administrativas são importantes para o desenvolvimento do
turismo, mas cabe observar que são elas que ficam mais vulneráveis às mudanças
originadas pela ordem política-eleitoral. Para tanto, a formalização de políticas
públicas desvinculadas das estruturas formais, atreladas a um plano de
desenvolvimento que comprometam a agenda de governo no longo prazo, são as de
melhor resultado econômico e social.
Além da questão da descontinuidade administrativa, constata-se que a
implantação da política de turismo encontra barreiras na incapacidade
governamental em conduzir o processo de planejamento de forma integrada e
articulada com os demais agentes políticos e dentro de uma visão de longo prazo
(SILVEIRA, 2002).
Analisando os trabalhos que foram levantados a partir de varredura realizada
em bases de dados científicas tais como, EBSCO, CAPES, SCOPUS, Web of
Science e Academic Search Complete, envolvendo as temáticas de políticas
públicas de turismo, avaliação de desempenho de políticas públicas de turismo, e
planejamento público, percebe-se que dos principais temas abordados os que tratam
de gestão pública e de governança, como também os que tratam do
desenvolvimento socioeconômico, voltam-se fundamentalmente ao campo teórico
das políticas públicas, abrangendo análises meramente descritivas, deixando uma
lacuna significante para a inserção da discussão sobre medição de desempenho no
campo das políticas públicas voltadas à atividade turística.
A manipulação das variáveis política pública, medição de desempenho e
turismo tendem a facilitar a condução das ações que visam à mudança de uma
situação atual ou inexistente para uma situação factível e almejada, pela aplicação
direta da avaliação da política pública, através de um sólido diagnóstico.
Estas são questões fundamentais na avaliação do conjunto de ações que
21
compõem a política de turismo. Pinto (2008) aborda que a teoria do ciclo das
políticas públicas tenta explicar a interação entre intenções e ações, ao mesmo
tempo em que busca desvendar a relação entre o ambiente social, o político e o
econômico, de um lado, e o governo, de outro.
Na amplitude do debate, se apresenta como problema central da pesquisa o
seguinte questionamento:
➢ O turismo em Santa Catarina se desenvolve mediante a elaboração de
políticas públicas que visam fortalecer a atividade turística diante da
potencialidade do Estado?
Tendo origem no problema de pesquisa e considerando que o pressuposto
corresponde à uma espécie de redimensão prévia daquilo que já foi estudado e
comprovado cientificamente, com base no que se propõe neste estudo de tese é
possível asseverar que a pujança dos atrativos turísticos evidenciados no território
catarinense não é correspondida pelos adequados níveis de uma política pública
planejadamente concebida.
A partir da reflexão sobre o pressuposto de pesquisa e para responder o
problema central deste trabalho se revestiu de conhecimento aprofundado sobre
planejamento público, políticas públicas, sistema orçamentário público, diagnóstico e
medição de desempenho, e suas relações com o fenômeno do turismo. Diante de tal
problemática, o estudo apresenta como objetivo geral:
➢ Diagnosticar o desempenho das políticas públicas de turismo estabelecidas no
Estado de Santa Catarina por meio das leis orçamentárias anuais.
Para responder ao objetivo geral da pesquisa, apresentou-se como objetivos
específicos:
a) Analisar as peças orçamentárias e os programas executados pelo Estado, no
período de 2005 a 2016, vinculados a atividade turística;
b) Caracterizar as políticas públicas de turismo implementadas no território
turístico estudado nos últimos doze exercícios consolidados contabilmente;
22
c) Compreender a percepção dos gestores públicos sobre o turismo em Santa
Catarina e as políticas de turismo executadas;
d) Construir a medição de desempenho das políticas públicas com base no
planejamento operacional.
A partir dos objetivos da pesquisa vislumbrou-se demonstrar a real situação
da atividade no Estado, de forma que os dados obtidos possam vir a servir de base
para efetivação de novas políticas públicas capazes de melhor aproveitar a
potencialidade turística do território catarinense, alavancar e direcionar o
desenvolvimento do setor, proporcionando maior renda, qualidade de vida, e
oportunidades à população autóctone, assim como maior e melhor satisfação aos
turistas que visitam o Estado.
Para tanto, a presente tese empregou cinco parâmetros basilares, distintos e
complementares, conforme a sua função em relação aos objetivos: pesquisa e
revisão teórica; pesquisa documental e entrevistas com os principais atores
envolvidos no planejamento e desenvolvimento da atividade turística no Estado;
caracterização das políticas públicas implementadas e análise da percepção dos
atores entrevistados; exame documental sobre os investimentos realizados pelas
unidades de gestão que compõem a estrutura governamental catarinense e suas
interferências diretas na atividade turística; e a formalização do diagnóstico.
Metodologicamente este trabalho se configura por um estudo de caráter
quanti-qualitativo, em razão dos aspectos qualitativos que caracterizam as políticas
públicas, agregado a aplicação de entrevistas semiestruturadas, e dos aspectos
quantitativos extraídos do estudo do planejamento público operacional.
O tratamento das informações obtidas pela percepção dos atores públicos foi
confrontado com as ponderações matemáticas dos dispositivos orçamentários do
Estado, notadamente com a Lei Orçamentária Anual (LOA), por ser o elemento
chave do planejamento público operacional, permitindo desta forma estruturar um
diagnóstico fidedigno sobre as políticas públicas de turismo no Estado de Santa
Catarina.
23
Diante disto, entende-se a relevância e notoriedade deste estudo, em razão
dos seguintes aspectos:
➢ Pela abordagem integrada de políticas públicas, planejamento público e
avaliação de desempenho pelo diagnóstico setorial que poderão servir como
base para futuros estudos e pesquisas científicas que tratam sobre as
políticas públicas; e
➢ Pela inserção da metodologia de medição e seus indicadores, como
ferramenta a ser utilizada para controle e avaliação de políticas públicas.
Ademais, no contexto da investigação, entende-se que a tese se reveste de
caráter teórico-metodológico-prático, tendo em vista que a sua contribuição pode ser
observada:
➢ Na percepção dos gestores sobre a importância da atividade turística para o
Estado e sobre os investimentos realizados na área;
➢ No aprofundamento das discussões conceituais dos temas envolvidos,
sempre tendo como cenário o estudo de políticas públicas de turismo;
➢ Na proposta de gerar um diagnóstico de desempenho das políticas públicas
de turismo;
➢ Na aplicabilidade da análise de desempenho em um território turístico, que na
presente tese corresponde ao Estado de Santa Catarina.
A tese está estruturada em cinco capítulos, o primeiro, a introdução,
apresenta a contextualização do tema, a problematização, os objetivos geral e
específicos, e a relevância e notoriedade do estudo. Explicita-se a justificativa, o
cerne e a estrutura do trabalho.
O capítulo dois aborda o tema políticas públicas envolvendo a sua
conceituação e importância dentro da área das ciências sociais; se demonstra o
processo do ciclo de políticas públicas desde a montagem da agenda, perpassando
pela formulação e tomada de decisão, até a implementação e a avaliação de
políticas públicas; assim como se discorre a respeito do histórico da gestão pública
na área do turismo e sobre as políticas públicas de turismo instituídas no Brasil e no
Estado de Santa Catarina.
24
O capítulo três teoriza sobre o planejamento e o processo orçamentário
público. Destaca a importância que o planejamento representa na prática da atuação
da administração pública, em razão dos benefícios que introduz nas organizações,
servindo de base para o ponto de partida da eficiência e eficácia da máquina
pública; e traz o orçamento público como instrumento do planejamento, voltado ao
direcionamento dos investimentos públicos. Ademais expõe as legislações acerca da
orçamentação pública no Brasil, com destaque para a Lei de Responsabilidade
Fiscal que aliada aos preceitos da Carta Magna de 1988 introduziu na gestão
pública a tríade Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei
Orçamentária Anual (LOA), como um conjunto de ferramentas essenciais para o
planejamento e a execução das políticas públicas.
O capítulo quatro discorre a respeito do caminho metodológico percorrido
para o alcance dos objetivos prescritos na presente tese. Aborda-se o diagnóstico
como ferramenta de investigação, a partir do qual é possível se levantar um conjunto
de elementos que subsidiam na compreensão do caso. E traz-se o território turístico
estudado, suas peculiaridades e atrativos, bem como o desenvolvimento da
atividade turística no Estado sob a determinação do programa de regionalização do
turismo, apresentando as suas 12 regiões turísticas.
O capítulo cinco expõe o processo de diagnóstico pelo controle do
planejamento operacional, em que são apresentados os resultados da aplicação de
da análise de regressão linear e correlação em cada uma das contas anuais de
dotação orçamentária e valores liquidados desde 2005 até 2016, a partir do qual foi
possível se realizar a medição do desempenho das políticas públicas em turismo
desenvolvidas no Estado, chegando-se na obtenção de indicadores de diagnóstico
para a área. Faz-se ainda uma abordagem pormenorizada das ações públicas
constantes das LOAs demonstrando os tipos de investimento em cada programa e
se apresenta a análise das entrevistas realizadas com os atores púbicos.
O capítulo seis traz as conclusões finais sobre o estudo, refletindo os
resultados do trabalho e suas contribuições; e apresenta as referências
bibliográficas utilizadas como parâmetro no desenvolvimento da tese, os apêndices
elaborados e os anexos.
25
2 POLÍTICAS PÚBLICAS
Entender a origem de uma área de conhecimento faz-se necessária para a
compreensão de seus desdobramentos, suas trajetórias e suas perspectivas. As
políticas públicas, presentes em nosso cotidiano, influenciam sobremaneira em
nossa vida, uma vez que norteiam praticamente todas as áreas que vivenciamos,
saúde, educação, lazer, transporte, turismo, segurança, dentre outras, por isso,
compreendê-las é de suma importância para que possamos exercer mais e melhor
nosso papel dentro da sociedade.
O campo das políticas públicas é eminentemente multidisciplinar, possuindo
interfaces com outras áreas do conhecimento, tais como: ciência política,
administração, economia, filosofia, psicologia, sociologia, dentre outras (SOUZA,
2006), de modo que é difícil, se não arriscado, assinalar a área por excelência.
A política pública como área de conhecimento e disciplina acadêmica teve
seu surgimento na América do Norte e na Europa após a II Guerra Mundial, no
intuito dos estudiosos da época em demonstrar as correlações existentes entre os
governos e os cidadãos. Até então os estudos da vida política se voltavam para as
dimensões normativas ou morais dos governos ou para os detalhes de
funcionamento de determinadas instituições políticas. Com o passar do tempo foram
aparecendo novas abordagens de estudo dos fenômenos políticos, algumas com o
foco voltado para o comportamento humano, para a psicologia dos cidadãos, dos
eleitores, dos líderes e liderados; outras, concentrando-se nos traços característicos
das sociedades e das culturas nacionais; e outras ainda, com o foco voltado para a
natureza dos sistemas políticos nacionais e globais (HOWLETT; RAMESH, 2003).
Em sua maioria, o cerne dessas abordagens muda na medida em que os
estudiosos vão experimentando cada uma delas, mesmo que não se tenha
conseguido conhecer a fundo a complexidade do ambiente e suas limitações,
abandonando-as em busca de algo melhor para se compreender a área das políticas
públicas, vislumbrando acompanhar as transformações das sociedades.
Nos Estados Unidos, os estudos envolvendo políticas públicas nasceram
rompendo ou pulando a tradição europeia de estudos e pesquisas nessa área, que
26
se concentravam mais na análise sobre o Estado e suas instituições do que na
atuação dos governos. Na Europa, a área surgiu como um desdobramento dos
trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das
mais importantes instituições do Estado – o governo, produtor, por excelência, de
políticas públicas. Nos Estados Unidos, ao contrário, esta área surge no mundo
acadêmico sem estabelecer relações com as bases teóricas sobre o papel do
Estado, centrando sua ênfase nos estudos sobre a ação dos governos (SOUZA,
2006).
O ano de 1951 consolidou-se como importante marco mundial para o
estabelecimento da área disciplinar dos estudos voltados as políticas públicas,
consideravelmente a partir da publicação de duas obras, a de David B. Truman,
intitulada “The governmental process”, que tratou, pela primeira vez, de forma
abrangente e sistêmica, as estruturas e técnicas que permeiam as políticas públicas,
seus agentes influentes e influenciados, bem como a burocracia que amolda a
administração pública, e a obra de Daniel Lerner e Harold D. Lasswell, “The policy
orientation”, em que Lasswell aborda o interesse pelo estudo da área das políticas
públicas, especialmente no que tange a formulação e a avaliação das ações
públicas concretas (SECCHI, 2010).
No mesmo âmbito, na década de 60, Almond e Verba (1963), deram o
primeiro passo em direção de valorizar a cultura política, partindo de uma
perspectiva comparativa empírica realizada em cinco países (Estados Unidos, Grã-
Bretanha, Itália, Alemanha e México), atribuindo importância a normas e valores
culturais como fundamentais na persistência da democracia.
A trajetória da disciplina, que nasce como subárea da ciência política, abre o
terceiro caminho trilhado pela ciência política norte-americana no que se refere ao
estado do mundo público. O primeiro foi voltado para os estudos nas instituições,
com ênfase a limitar a tirania e a paixão, inerentes à natureza humana; o segundo
viu nas organizações locais a virtude cívica para promover o “bom” governo; e o
terceiro caminho foi o das políticas públicas como ramo da ciência política, para
compreender como e por que os governos optam por determinadas ações (SOUZA,
2006).
27
As pesquisas sobre políticas públicas começaram a se estabelecer nos
Estados Unidos no início do ano de 1950, sob a denominação de policy sciense,
enquanto na Europa, especialmente na Alemanha, esta área muito embora já seja
fonte de estudos há anos no território europeu, teve o ápice do seu desenvolvimento
a partir do ano de 1970, com a preocupação voltada para o campo específico da
análise da política, ou seja, a própria definição das políticas públicas, conferindo
destaque para os aspectos dinâmicos do processo político e para os distintos atores
estatais e não estatais (FREY, 2000).
Já no Brasil, os estudos sobre políticas públicas, que teve seu início na
década de 1980, voltaram-se inicialmente sobre a análise das estruturas e
instituições públicas e a dinâmica dos processos de negociação das políticas
setoriais específicas (FREY, 2000).
A construção histórica da agenda de políticas públicas no Brasil pode ser
identificada e dividida em etapas, a qual, a partir da década de 1980, experimentou
um boom, impulsionada pela transição democrática. São três os motivos dessa
expansão:
O primeiro pelo deslocamento na agenda pública; durante os anos de 1970 a agenda pública se estruturou em questões relativas ao modelo brasileiro de desenvolvimento, limitada aos impactos redistributivos da ação governamental e ao tipo de racionalidade que conduzia o projeto de modernização conservadora do regime ditatorial. Em segundo lugar, não obstante o fim do período autoritário constatou-se que os obstáculos à consecução de políticas sociais efetivas continuavam a existir, o que fortaleceu os estudos sobre políticas. A perplexidade e o desencantamento em relação ao Estado levaram ao crescimento do interesse de efetividade da ação pública. Em terceiro lugar, a difusão internacional da ideia de reforma do Estado e do aparelho estatal passou a ser o princípio organizador de agenda pública dos anos de 1980-90, o que provocou uma proliferação de estudos sobre políticas públicas (MELO, 1999, p. 81).
O interesse acerca dos estudos das políticas públicas ainda é bastante
recente no Brasil, e sua ascensão, nos últimos anos, pode ser creditada,
especialmente, às mudanças vivenciadas pela sociedade brasileira, podendo-se
citar aquelas trazidas pelo texto constitucional de 1988 e as advindas da reforma do
Estado. No entanto, a área ainda padece de maiores estudos, especialmente no
tocante aos processos e aos métodos de avaliação, como instrumento de gestão
das políticas públicas, pois os poucos que existem ainda encontram barreiras do
setor público, seja na esfera federal, estadual ou distrital (ARRETCHE,1999).
28
Tal fato pode ser considerado em função da alternância de poder determinado
pelo sistema político-partidário brasileiro e pelo desinteresse dos governantes em
manter políticas públicas já formuladas, tendo em vista que cada governo que
assume a administração pública traz as suas próprias agendas sem, contudo, avaliar
se as ações existentes são eficazes e se as novas também o serão. Assim, em cada
novo governo, novas questões ascendem à agenda, enquanto outras são rejeitadas.
Sustentando os argumentos de Melo (1999), Arretche (2003, p. 8) confirma
que a área de políticas públicas no Brasil “se caracteriza por uma baixa capacidade
de acumulação de conhecimento, derivada da proliferação horizontal de estudos de
caso e da ausência de pesquisa”. Assim sendo, essa escassa acumulação do
conhecimento na área de políticas públicas é o primeiro problema a ser superado,
tendo em vista que o que se busca é a construção de um programa normal de
pesquisa que envolva a comunidade de pesquisadores.
Melo (1999) alerta que um dos problemas vivenciados pela área de políticas
públicas consiste na proximidade da área com a burocracia governamental; essa
proximidade tanto pode resultar em trabalhos normativos e prescritivos, como na
possibilidade desses mesmos órgãos governamentais ditarem a agenda de pesquisa
acadêmica, de modo que as engessem, dificultando a sua evolução.
Ao refletir a respeito das pesquisas sobre políticas públicas, Souza (2006),
leciona que os trabalhos realizados ainda abordam temas pouco diversificados e que
na maioria das vezes não dialogam entre si, merecendo atenção a novos temas
ainda pouco explorados, como a questão da própria burocracia governamental,
mudando o foco do estudo dos fracassos, para as questões políticas.
Outra questão que incide sobre a área é o fato das pesquisas voltadas às
políticas públicas serem desenvolvidas a partir de diferentes disciplinas, implicando,
em certa medida, na fragmentação do conhecimento do campo, dada a dificuldade
de construção de patamares teóricos comuns de discussão (MARQUES; FARIA,
2013).
Diante da complexidade da maior parte das políticas públicas, não há como
29
negar a sua multidisciplinaridade, pois avança para além do campo do estudo das
políticas públicas em geral recaindo da mesma maneira sobre as políticas sociais.
Deste modo, para a construção de uma teoria geral sobre políticas públicas faz-se
necessária a junção das teorias construídas nos mais diversos campos, como da
ciência política, da sociologia, da economia, da administração pública e de outros,
pois as políticas públicas repercutem diretamente no cotidiano das sociedades, daí
por que uma teoria precisa levar em conta as interrelações existentes entre o
estado, a política, a economia e a sociedade, perpassando pelas mais diversas
áreas.
Discorrendo sobre o desenvolvimento atual da literatura nacional sobre
políticas públicas, Marques e Faria (2013) ponderam que as pesquisas têm
desenvolvido importantes tarefas analíticas que apontam para certos desafios
colocados para o entendimento das políticas no país. Dentre esses desafios se
encontram os estudos recentes acerca dos processos legislativos nas relações entre
executivo e legislativo no funcionamento de nossa democracia atual, o grande
conjunto de análises focadas nos efeitos de formatos institucionais sobre as políticas
públicas no país, e sobre o próprio funcionamento do Estado, a implementação de
políticas e as suas burocracias e estruturas institucionais.
Muito embora não se trate de um corpo de literatura unificado, trabalhos de
várias linhas têm convergido para que possamos compreender melhor os processos
e dinâmicas internos ao Estado, elemento central para superarmos o caráter
ensaístico e genérico que caracterizava o tratamento do Estado na literatura
nacional de políticas há algumas décadas (MARQUES; FARIA, 2013).
Denota-se, assim, que, apesar de a área de pesquisa em políticas públicas no
Brasil ter crescido nos últimos anos, muito ainda há que ser feito para a introdução
desses estudos na formulação das agendas públicas. Contudo, não se pode negar
que as recentes produções acerca das políticas públicas nas mais diversas áreas,
tem trazido um acúmulo substancial de conhecimento a essa área temática quando
comparado há tempos atrás, e contribuído sobremaneira para que possamos melhor
compreender o Estado brasileiro e suas políticas.
30
2.1 DIMENSÕES CONCEITUAIS SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS
Dentre as definições concorrentes de políticas públicas, algumas são bem
complexas enquanto outras razoavelmente simples. No entanto todas, de alguma
maneira, concordam, nos seus aspectos básicos, que as políticas públicas são tanto
decisões tomadas pelos governos para manter como também para modificar
determinada ação buscando a resolução de um problema entendido como relevante.
Souza (2007, p. 68) ensina que não existe uma única nem uma melhor
definição sobre o que seja política pública, citando, como exemplos, as definições
trazidas por Mead, Peters, Dye e Lynn acerca das políticas públicas:
Para Mead política pública é um campo dentro do estudo da política pública que analisa o governo à luz de grandes questões; para Peters é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegação e que influenciam a vida dos cidadãos; para Dye é aquilo que o governo escolhe fazer ou não fazer; e para Lynn é um conjunto de ações do governo que produzirão efeitos específicos.
Já a definição mais clássica de política pública é atribuída à Lowi (1985),
como sendo atos exercidos por autoridade governamental, a fim de influenciar,
alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo através de sanções positivas
e negativas. Na perspectiva de Lowi (1985) as políticas públicas são vistas como a
solidificação das intenções do Estado para atingir objetivos coletivos através de
programas e projetos governamentais, tais como o combate à pobreza, a criação de
novos impostos, o controle de epidemias, etc.
As políticas públicas são próprias da política e das decisões do governo e da
oposição. Assim, a política pode ser analisada como a busca para estabelecer
políticas públicas sobre determinados temas, ou de influenciá-las. Por sua vez, um
elemento chave do governo se refere à concepção, à gestão e à avaliação das
políticas públicas (PARADA, 2006).
Neste sentido, é importante fazer uma distinção entre política pública e
decisão política. A primeira envolve mais de uma decisão e requer diversas ações
estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas; já a
segunda corresponde a uma escolha dentre um leque de opções, levando em
consideração a hierarquia das preferências dos atores envolvidos e expressando, de
certa forma, uma adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis (RUA,
31
1998). Deste modo, embora uma política pública implique decisão política, nem toda
decisão política chega a estabelecer uma política pública.
De acordo com Fernandes (2007), em que pese políticas públicas
constituírem em um conjunto de ações desencadeadas pelo Estado, para que sejam
implementadas necessitam de definição e compreensão da estrutura institucional do
Estado. Assim, é preciso vislumbrar o campo das políticas públicas muito além do
aspecto administrativo ou técnico que a envolve; há de se considerar também o seu
aspecto político, uma vez que é dependente de processo decisório exercido pelo
Estado, e este, faz suas escolhas sobre quais áreas atuar, onde atuar, porque atuar
e quando atuar, geralmente, levando em consideração os interesses dos mais
diversos grupos sociais.
Lamounier (1982), por sua vez, dividiu a compreensão de políticas públicas
de duas formas, na qual em primeiro plano se deve entender a dimensão técnico-
administrativa que a compõe e, assim, verificar sua eficiência e resultado prático; e
em segundo plano reconhecer que toda política pública é uma forma de intervenção
do Estado, e que esse processo decisório se dá por força de interesses e
expectativas sociais.
E nesse aspecto da negociação de interesses e da intermediação do Estado
em relação às demandas da sociedade, entram como atores os diversos setores da
sociedade civil, ora organizados como entidades, ora como movimentos sociais, ora
como partícipes nos diversos instrumentos colocados à disposição da sociedade.
Para Couto (2005), política pública é tudo aquilo que o Estado produz como
resultado de seu funcionamento ordinário. Deste modo, a produção de políticas
públicas depende, ao mesmo tempo, tanto da política competitiva, como da política
constitucional, sendo que esta define duas coisas: primeiro o parâmetro de
competição em que a política pode se desenvolver e, na sequência, os conteúdos
legítimos das políticas públicas realizadas como desfecho do jogo político,
determinando os programas de ação governamental iniciados, interrompidos,
alterados ou que têm prosseguimento.
No entender de Kingdon (2003), as políticas públicas podem ser
compreendidas como ideias que nascem de diversas fontes e atores, não sendo
32
ideia original de um único ator e de um único lugar, assim sendo, o que explica a
proeminência de um assunto na agenda governamental é o clima no governo ou a
receptividade da ideia, independentemente da sua fonte.
Partindo desses ensinamentos, pode-se definir políticas públicas como
planos, diretrizes, regulamentos, normas e, notadamente, decisões, que expressam
a intenção do poder público em intervir em determinada demanda. A política pública
é, na sua forma mais simples, uma decisão tomada pelo governo em empreender
um determinado curso da ação ou em manter o seu status quo.
A política é o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam
relações de poder e se destinam à resolução pacífica de conflitos, e são públicas
quando envolvem a alocação de valores ou bens públicos e se revestem de
autoridade soberana do poder público (RUA, 1998).
Segundo Secchi (2010, p. 02) “qualquer definição de política pública é
arbitrária”, uma vez que não existe um consenso na literatura especializada sobre
respostas básicas que influenciam diretamente no entendimento da questão, como
saber se são consideradas como políticas públicas somente aquelas elaboradas por
atores estatais ou se também por atores não-estatais; se as omissões ou
negligencias também podem ser consideradas políticas públicas; e se apenas as
diretrizes de nível estratégico são políticas públicas ou se também as são as de
diretrizes operacionais.
Neste sentido, duas correntes se apresentam, a de abordagem estatista, que
defende as políticas públicas como ações de monopólio de atores estatais, e a de
abordagem multicêntrica, em que as políticas públicas são exercidas conjuntamente
com outros entes não estatais, como organizações privadas, organismos
multilaterais, redes de políticas públicas, dentre outros. A diferença está no
entendimento do adjetivo “pública”, pois no primeiro caso, se refere as ações
exercidas por atores estatais, ou seja, a tomada de decisão é exclusiva do Estado, e
no segundo, público é o problema que se tem a enfrentar, assim independe quem
vai ser o autor a implementá-la (SECCHI, 2010).
Nesse aspecto, o entendimento a ser seguido no presente trabalho é o da
corrente de abordagem estatista, uma vez que se entende que o problema a ser
33
tratado como política pública deve ser admitido e inserido em agenda
governamental.
Não resta dúvida que o problema público é um problema de todos, devendo
ter a participação da sociedade, dos organismos não governamentais, da academia,
dos estudiosos da área, na definição da necessidade a ascender à agenda
governamental e no seu enfrentamento, contudo política pública, embora possa
sofrer a influência de atores não estatais na definição da agenda, depende da
atuação soberana do Estado para ser implementada.
Cabe destacar que a política é frequentemente vista como o conjunto de
atividades inerentes à administração pública, no entanto não é desempenhada
exclusivamente pelo Estado, sendo exercida aos mesmos modos pela sociedade.
Contudo, enquanto a política pode ser desempenhada pela sociedade, a política
pública é ação exclusiva do Estado (DIAS, 2003). Deste modo, um assunto se
transforma em política pública, quando sua proeminência é reconhecida pelos
governantes.
O processo de formulação de políticas públicas deve envolver atores da
sociedade e do governo; a sociedade possui papel fundamental na identificação dos
problemas a serem trabalhados, pois os vivenciam diretamente e reconhecem as
suas necessidades, além de elegerem as pessoas que representarão o governo e
colocarão essas ações em prática; o governo, por sua vez, tem a função de analisar
as demandas da sociedade e eleger as de maior interesse público. Deste modo, não
há como separar a sociedade e o governo, pois ambos possuem papel fundamental
para a elaboração de políticas públicas.
É importante observar que as políticas públicas não ficam restritas aos
anseios da sociedade civil, pois abrangem aspectos econômicos da coletividade
advindos de diferentes setores da economia, sendo necessária a intervenção do
Estado na coordenação e organização da agenda, de modo que não haja conflito de
interesses.
A coordenação pelo Estado dos diferentes setores é necessária em todos os
campos do governo, pois serve para otimizar a aplicação dos recursos advindos das
diversas entidades governamentais, bem como dos investimentos do setor privado,
34
evitando a duplicidade de fundos em uma mesma ação e servindo de parâmetro
para estratégias mais eficientes (HALL, 2004).
Partindo da conjetura de que as políticas públicas são implementadas pelo
governo, o qual define o que é relevante para ser trabalhado, passa-se a discorrer
acerca do processo que envolve a elaboração de políticas públicas, o ciclo de
políticas púbicas.
2.2 O CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
O processo de elaboração de políticas públicas (public policy-making) é
também chamado de ciclo de políticas públicas (policy cycle). O ciclo de políticas
públicas é um esquema de visualização e interpretação que organiza a vida de uma
política pública dentro de visão sistêmica, em fases sequenciais e interdependentes.
Um dos meios mais populares de facilitar os estudos das políticas públicas
consistiu em simplificar o processo de elaboração da política desdobrando-o numa
série de estágios e subestágios discretos. A sequência resultante de estágios é
referida como o ciclo de políticas públicas. Essa simplificação tem suas origens nos
primeiros trabalhos sobre a análise de políticas públicas, realizado por Lasswell em
1956, mas recebeu tratamento relativamente diferente nas mãos de diversos outros
autores (HOWLETT; RAMESH, 2003).
Lasswell dividiu o processo de uma política em sete estágios, os quais, a seu
ver, delineavam não apenas como as políticas públicas eram de fato elaboradas,
mas como elas deveriam ser elaboradas: (1) informação, (2) promoção, (3)
prescrição, (4) invocação, (5) aplicação, (6) término e (7) avaliação. O processo de
uma política começava com a reunião de informações, ou seja, a coleta, o
processamento e a disseminação de informações para aqueles que participam no
processo de decisão. E daí ele seguia para a promoção das opções particulares
pelos envolvidos na tomada de decisão. No terceiro estágio, os tomadores de
decisão de fato prescreviam um curso de ação. No quarto, o curso de ação prescrito
era invocado, na medida em que se desenvolvia um conjunto de sanções para
penalizar aqueles que não cumpriam as prescrições dos tomadores da decisão. A
política era então aplicada pelas cortes e pela burocracia e corria seu curso até
35
chegar ao término ou ser cancelada. Finalmente, os resultados da política eram
apreciados ou avaliados contra os alvos e objetivos dos tomadores de decisão
originais (HOWLETT; RAMESH, 2003).
Embora não haja um consenso na literatura acerca do número de fases que
compõem o ciclo de políticas públicas, parte dos autores utiliza como base o modelo
proposto por Lasswell.
Uma versão mais simples do ciclo da política foi desenvolvida por Gary
Brewer, em 1974, dividindo o processo da política em seis estágios apenas: (1) a
invenção/iniciação, (2) a estimativa, (3) a seleção, (4) a implementação, (5) a
avaliação e (6) o término. Na visão de Brewer, a invenção ou iniciação referia-se ao
primeiro estágio da sequência, quando um problema seria inicialmente sentido. Ele
argumentava que este estágio se caracterizaria por uma definição imperfeita do
problema e sugeria soluções para isso. O segundo estágio, da estimativa, dizia
respeito ao cálculo dos riscos, custos e benefícios associados a cada uma das
várias soluções apontadas no estágio inicial, o que envolveria tanto uma avaliação
técnica quanto opções normativas. O objetivo deste estágio era reduzir a gama de
opções plausíveis pela exclusão das que fossem inviáveis e, de alguma forma,
ordenar as opções remanescentes em termos de preferência. O terceiro estágio
consistia em adotar uma, ou nenhuma, ou uma combinação das soluções restantes,
depois de terminar o estágio da estimativa. Os três últimos estágios compreendiam a
implementação da opção selecionada, a avaliação dos resultados de todo o
processo e o encerramento da política, consoante as conclusões obtidas por sua
avaliação. (HOWLETT; RAMESH, 2003).
O modelo desenvolvido por Brewer (1974), do processo político, aperfeiçoou
o trabalho pioneiro de Lasswell e inspirou o desenvolvimento de várias outras
versões do ciclo de políticas públicas, sendo que as mais conhecidas apareceram
nos trabalhos de Charles O. Jones (1984), James Anderson (1984) e Kingdon
(1984). Cada um deles trazia interpretações ligeiramente diferentes sobre os nomes,
o número e a ordem dos estágios no ciclo. A tabela 1 demonstra a lógica do modelo
proposto por Brewer (1974), a mesma seguida pelos demais autores.
36
Tabela 1: Cinco estágios do ciclo da política pública e sua relação com a
resolução aplicada de problemas
RESOLUÇÃO APLICADA DE PROBLEMAS ESTÁGIOS DO CICLO DA POLÍTICA
1. Reconhecimento do problema 1. Montagem da agenda
2. Proposta de solução 2. Formulação da política
3. Escolha da solução 3. Tomada de decisão
4. Efetivação da solução 4. Implementação da política
5. Monitoração dos resultados 5. Avaliação da política
Fonte: (HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 13-14).
No modelo acima exposto, a montagem da agenda se refere ao processo pelo
qual os problemas chegam à atenção dos governos; a formulação da política diz
respeito ao modo pelo qual as opções de políticas são formuladas dentro do
governo; a tomada de decisão é o processo pelo qual os governos adotam um curso
particular de ação ou de não ação; a implementação de uma política trata de como
os governos efetivamente põem as políticas em prática; e a avaliação da política se
refere aos processos pelos quais tanto os atores do estado como os da sociedade
monitoram os resultados das políticas, podendo decorrer daí a reconceituação dos
problemas e soluções político-administrativos.
É na montagem da agenda que se definem os problemas que serão foco de
ação governamental. Muito embora os problemas, maioria das vezes, sejam
assumidos como indiscutíveis pelos governos, os meios e os mecanismos por meio
dos quais eles são reconhecidos como alvos de ação governamental não são de
forma alguma simples. As demandas surgem de atores diversos e se originam de
várias maneiras, motivo pelo qual devem se submeter a um processo antes de
serem consideradas e implementadas. A formação da agenda é o primeiro desses
processos.
A agenda é a lista de assuntos ou problemas aos quais oficiais do governo e
pessoas fora do governo, mas associadas a esses governantes, estão considerando
seriamente em um momento específico (KINGDON, 2003).
De acordo com Capella (2004, p. 9), a agenda corresponde ao “conjunto de
questões relevantes na mídia, na opinião pública, ou dentro do governo, durante um
período de tempo”. E o processo pelo qual as ideias disputam para ganhar espaço,
chamando a atenção da mídia, do público e do governo, é denominado de agenda
37
setting, ou seja, construção da agenda.
A formação da agenda é determinante no processo político e interfere no seu
resultado:
O que acontece nesse estágio inicial tem um impacto decisivo em todo o processo político e seus resultados. A maneira e a forma em que os problemas são reconhecidos – se é que são de algum modo, pelo menos reconhecidos – são determinantes fundamentais de como eles serão, enfim, tratados pelos decisores de políticas públicas (HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 121).
É certo que é impossível para os governantes concentrarem suas atenções
em todos os problemas existentes na sociedade, bem como atenderem a todos os
pleitos, dado que estes são abundantes e os recursos necessários para solucioná-
los, infelizmente, escassos; por isso, é necessário que se estabeleçam quais
questões serão tratadas, quais serão priorizadas, dentre tantas que estão
concorrendo por atenção (KINGDON, 2003).
Neste sentido, a formação da agenda é vista por Kingdon (2003) como a
limitação de uma gama de problemas que potencialmente poderiam ocupar um lugar
de destaque. Dentre todos os grupos de assuntos ou problemas concebíveis para os
quais governantes poderiam dar atenção, eles de fato atentam para alguns, em vez
de outros. Deste modo, o estabelecimento da agenda se estreita para o grupo de
assuntos concebíveis que se tornam o foco da atenção.
Em sua essência, a agenda é o espaço no qual são estabelecidos quais
problemas, assuntos ou demandas que os decisores de políticas públicas pretendem
tratar, ou são impulsionados a tratar, em um determinado momento. Essas questões
que se transformam em agenda são fruto das aspirações da sociedade, contidas e
codificadas em termos de decisão política.
Segundo Howlett e Ramesh (2003), essas demandas são vistas como
símbolos e estatísticas, tanto reais como artificiais, e usadas para dar base ao
entendimento que se tem das causas do problema. Assim,
Símbolos antigos e contemporâneos são descobertos ou criados para cada qual defender seu caso. Estatísticas convenientes são reunidas para sustentar o caso em jogo. Nessas estatísticas – como sabem muito bem os policy-makers – acha-se o que se procura (HOWLETT; RAMESH, 2003, p 122).
Neste ínterim, a agenda é formada, levando-se em consideração vários
38
fatores, como, por exemplo, vontade política, mobilização popular, influência dos
diversos atores envolvidos no processo político e sensibilização destes quanto ao
problema a ser enfrentado.
Entender a montagem da agenda é compreender de que forma as demandas
são geradas pelos formuladores de políticas e como são respondidas pelo governo e
vice-versa, assim como entender as condições sobre as quais essas ideias surgem
e são articuladas no processo político.
Superada a fase de construção da agenda, cabe à administração pública
colocar em prática a política elegida, ou seja, implementar a decisão, momento este
em que o estabelecimento e a escolha do problema são transformados em atos.
O problema reconhecido no caminho da agenda política e transformado em
proposta se torna, então, decisão prática. Esse é o estágio da implementação no
processo do ciclo político; processo por meio do qual programas ou políticas são
executados, ocorrendo a transformação de planos em prática (HOWLETT,
RAMESH, 2003).
Para Frey (2000), a implementação é uma das fases do ciclo da política
pública, tradicionalmente dividido em: formulação, implementação e controle dos
impactos da política. Neste sentido, o autor considera o processo de implementação
como uma fase precedente à formulação, que produz do mesmo modo resultados e
impactos na política.
Segundo Silva e Melo (2000, p. 4), existem duas visões tradicionais sobre o
processo de implementação, a visão clássica e a visão simples. Na visão clássica a
implementação “corresponde à execução de atividades que permite que ações
sejam implementadas com vistas à obtenção de metas definidas no processo de
formulação das políticas”. Baseada em diagnósticos e sistema de informações, na
fase de formulação da política são definidas as metas, os recursos e a atividade
temporal do planejamento. Definidos esses parâmetros, pode-se aferir a eficiência
dos programas ou das políticas e o seu grau de eficácia.
Essa visão clássica da implementação não considera o ciclo político como um
processo e tampouco os seus efeitos retroalimentadores sobre a formulação da
39
política. A implementação é entendida, de acordo com Silva e Melo (2000, p. 5),
“como um jogo de uma só rodada onde a ação governamental, expressa em
programas ou projetos de intervenção, é implementada de cima para baixo (top
down)”.
Já na visão simples, a implementação é compreendida como um processo do
ciclo político. Embora os autores considerem essa visão um avanço em relação à
visão clássica, eles ressaltam que ela está assentada em premissas equivocadas,
conferindo importância excessiva ao processo de formulação em detrimento dos
outros. Os problemas de implementação são entendidos como “desvios de rota”
(SILVA; MELO, 2000, p. 6).
Prosseguindo, os autores afirmam que essa visão simplificada da fase da
implementação pressupõe uma visão ingênua e irrealista do funcionamento da
máquina estatal, que aparece como um “mecanismo operativo perfeito”, sendo
possível assegurar a fidelidade da implementação ao desenho proposto inicialmente.
Essa visão hierárquica da burocracia pública como correspondente ao ideal weberiano é francamente idealizada. Ela está ancorada em policy environment caracterizado por informação perfeita, recursos ilimitados, coordenação perfeita, controle, hierarquia, clareza de objetivos, enforcement de regras perfeitas e uniformes, linhas únicas de comando e autoridade, além de legitimidade política e consenso quanto ao programa ou política. (SILVA; MELO, 2000, p. 8).
Na prática, entretanto, sabe-se que não é assim que funciona a administração
pública, rodeada de vícios, negociatas e divergências. Em vez de perfeita
informação, recursos ilimitados, controle e hierarquia, clareza de objetivos e
consenso, a fase da implementação de uma política pública depara-se com falhas
de comunicação, falta de recursos, ambiguidade de objetivos, problemas de
coordenação e interesses diversos.
Ademais, no decorrer da fase de implementação, comumentemente, a política
passa por modificações, quer seja por detecção de erro formal, quer seja por
interesse de grupos. A fase de implementação que envolve regras, decretos e leis é
vista como instável pelos planejadores de políticas públicas, em que dificilmente
uma proposta é posta em prática exatamente da maneira como se planejou.
Diante disto, Kingdon (2003) afirma que a viabilidade de uma política pública
está altamente envolvida com sua implementação. Para que uma questão seja posta
40
em prática, ela deve ser técnica e financeiramente viável e aceitável tanto pela
comunidade política quanto pela pública, além de gerar consenso entre
formuladores, implementadores e grupos de interesse. Nesse caminho, alguns
programas acabam sendo descartados, quando verificado que não atingirão suas
metas. Propostas que satisfaçam critérios melhoram as suas chances de
sobrevivência.
Destarte, a implementação pode ser mais bem representada como um jogo
entre implementadores, em que papéis são negociados, os graus de adesão ao
programa variam e os recursos entre atores são objetos de barganha (SILVA;
MELO, 2000). Assim, a fase da implementação, que via de regra, poderia ser
entendida como simples execução de dada ação, acaba sendo marcada pela
imprevisibilidade e pelas renegociações, permitindo a ocorrência de mudanças de
rumo na política delineada.
É necessário averiguar se aquilo que está sendo pensado/ implementado
como política pública consegue, de fato, atingir o seu maior objetivo, que é a
utilidade pública. Para tanto, o mecanismo de avaliação é elemento-chave para a
produção de feedback das fases anteriores do ciclo.
A avaliação é a fase do ciclo de políticas públicas em que o processo de
implementação e o desempenho da política pública são checados, com o intuito de
conhecer o caminho que a política tomou e saber se seus resultados são
satisfatórios na redução do problema que a gerou. É nesta fase que se definem os
critérios, os indicadores e os padrões que possam servir como base para as
escolhas ou julgamentos que se fizerem necessários (SECCHI, 2010).
É o processo de avaliação o meio de análise mais apropriado para se ter um
feedback da política implementada. É nessa fase que se consegue observar de
forma critica os parâmetros entre as consequências pretendidas e aquelas
efetivadas e detectar as disparidades entre as metas e os resultados pretendidos
(CASTRO, 1989).
A avaliação de políticas pode ser uma atividade que obtém, combina e
compara dados de desempenho com um conjunto de metas; pode responder às
questões sobre eficácia e efetividade dos programas com a finalidade de julgar e
41
informar; e pode detectar falhas e aferir méritos dos programas no decorrer da sua
elaboração ou implementação, a fim de permitir a correção ou a confirmação de
rumos (FARIA, 2007).
O propósito da avaliação é o de orientar os tomadores de decisão na
condução dos rumos da política implementada, servindo como referência quanto à
continuidade, à necessidade de correções ou mesmo à suspensão de uma
determinada política ou programa (COSTA; CASTANHAR, 2003).
A avaliação pode ser entendida como um processo transversal a toda a
política. Implica a definição da finalidade, da metodologia, e como o processo de
análise pode produzir informações válidas sobre o desempenho da política e
consequente tomada de decisão com relação a possíveis modificações,
continuidade ou exclusão de uma política ou programa público. Tendo ainda a
particularidade de que permite aos governos aprender sobre as consequências de
suas ações, para poder decidir sobre determinada política, ajudando também a
administração pública a melhorar ou modificar a formulação, a concepção e a
implementação das políticas (MAGGIOLO; PEROZO MAGGIOLO, 2007).
No entanto, é preciso tomar cuidado na definição da avaliação, pois para a
maioria dos observadores leigos, ela transmite uma conotação de simples critério
econômico, mas, essencialmente, avaliação é uma técnica muito mais abrangente,
consiste em qualquer processo que procura ordenar preferências (HALL, 1992).
A definição de Hall (1992) é perspicaz, uma vez que muitas definições
restringem a palavra à fase do que ocorreu após a implementação da política
pública, no entanto, a avaliação pode ser realizada anteriormente a sua
implementação, no decorrer desta, como também após, servindo como uma
ferramenta de transformação da administração pública, útil a desenhar ou modificar
políticas.
Corroborando, Costa e Castanhar (2003) apontam a distinção do processo de
avaliação em três fases: ex ante, aquela realizada anterior à implementação da
política pública, in itinere, aquela realizada durante o processo de implementação
para fins de ajustes imediatos, e ex post, aquela realizada posteriormente a
42
implementação da política pública. Cada uma delas, a seu tempo, serve de medida
para a efetivação, a reestruturação ou a extinção da política.
Assim, pode-se determinar a fase de avaliação como aquela que aprecia a
efetividade de uma política pública em termos das intenções percebidas e de seus
resultados. A intensidade ou profundidade com que é feita a avaliação depende
daqueles que solicitam a sua iniciação e/ou daqueles que se comprometem com ela
e o que eles pretendem fazer com os resultados obtidos.
Uma vez que a necessidade de direcionar um problema público é
reconhecida, várias soluções possíveis são consideradas, e algumas dentre estas
são selecionadas e colocadas em prática, e o governo, então, através da avaliação
verifica a melhor ação a ser implementada ou acompanha o seu andamento. Ao
mesmo tempo, vários membros interessados dos subsistemas políticos e do público
estão engajados em suas próprias avaliações dos trabalhos e dos resultados da
política de forma a expressar apoio ou oposição à política, ou a demandar mudanças
nela (HOWLETT; RAMESH, 2003).
No entanto, apesar da preocupação normativa com a avaliação da política
pública, ela tem surgido de forma singular e subjetiva, sem o estabelecimento de
dispositivo que lhe apresente um parâmetro de valor. É neste contexto que se
entende fundamental a avaliação realizada através do diagnóstico dos investimentos
na área do turismo em Santa Catarina, proporcionando à política pública sobre o
turismo níveis de alcance de utilidade e resultado para a sociedade.
A fase de avaliação no ciclo das políticas públicas é demasiadamente
importante, pois produz informações que podem ser utilizadas já antes da definição
de um programa a ser colocado em prática na solução de um problema,
oportunizando aos tomadores de decisão, escolher sempre o melhor caminho para a
efetividade de uma política, pugnando sempre pela eficiência administrativa e
econômica da ação pública, além, claro, de ser um forte instrumento de correção de
falhas, saneamento de erros e definição de novos rumos.
Dito isto, vislumbra-se o diagnóstico no processo de avaliação de políticas
públicas de turismo, como forma de propiciar aos gestores públicos uma ferramenta
43
de utilidade de análise de ação, em que se pode segundo os resultados obtidos
questionar, alterar, modificar ou manter a sua ação.
2.3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO
O turismo vem se solidificando no Brasil e no mundo como importante
atividade socioeconômica, exibindo altas taxas de crescimento e contribuindo para o
desenvolvimento econômico e social da localidade em que se insere. Desempenha
um papel fundamental na criação de oportunidades de trabalho e ajuda a construir
pontes entre pessoas e culturas diferentes. O processo de crescimento do turismo
despertou no setor público a necessidade de fomentar políticas de regulamentação e
de incentivos para a atividade turística.
Em 2016, o setor do turismo contribuiu com US$ 7,6 trilhões para a economia
global, correspondendo a 10,2% do PIB mundial. Também gerou um total de 292
milhões de empregos, o que significa que uma em cada dez pessoas trabalham no
setor turístico atualmente (WORLD ECONOMIC FORUM, 2017).
Pelo sexto ano consecutivo, o crescimento da atividade turística superou o
da economia global, mostrando a resiliência do turismo em face da incerteza
geopolítica global e a sua volatilidade econômica. As viagens internacionais tiveram
aumento significativo, atingindo 1,2 bilhão em 2016, 46 milhões a mais que em 2015,
com expectativa de crescimento para 1,8 bilhões de turistas até o ano de 2030
(WORLD ECONOMIC FORUM, 2017).
Na Europa diversos países se sobressaem como receptivos de turistas,
possuindo um ambiente favorável para o desenvolvimento da atividade e facilitando
as viagens à sua nação, ao mesmo tempo promovendo o seu patrimônio natural e
cultural e garantindo aos viajantes uma experiência gratificante, com destaque para
Espanha (1º), França (2º), Alemanha (3º), Reino Unido (5º), Itália (8º), Áustria (12º),
e Portugal (14º) que ocupam os primeiros lugares no Ranking Mundial de
Competitividade de Turismo, produzido pelo Fórum Econômico Mundial, divulgado
em 2017 (WORLD ECONOMIC FORUM, 2017).
O Fórum Econômico Mundial tem envolvido líderes mundiais em viagens e
44
turismo, nos últimos 11 anos, para realizar uma análise aprofundada do setor em
136 economias em todo o mundo, avaliando o potencial da atividade turística em
gerar benefícios econômicos e sociais. O estudo tem por objetivo fornecer
ferramentas estratégicas capazes de medir, através de 14 pilares e 90 indicadores
individuais, o conjunto de fatores e de políticas que possibilitam o desenvolvimento
sustentável do setor, servindo de base para o desenvolvimento e a competitividade
de um país. De acordo com o relatório divulgado em 2017, o Brasil aparece na 27º
colocação no ranking de economias mais competitivas do turismo, sendo o primeiro
da América do Sul na lista (WORLD ECONOMIC FORUM, 2017).
No contexto da América Latina o México é concorrente direto com o Brasil e
se encontra melhor posicionado no ranking apresentado pelo Fórum Econômico
Mundial (2017), ocupando a 22ª posição. Assim como o Brasil, o México destaca-se
no quesito recursos naturais (2º), e tem apresentado importante crescimento em
índices como tecnologia (30º) e dimensão cultural (10º), todavia, em relação a
segurança, o país também deixa a desejar (113º).
Na comparação de receptivo de turistas internacionais, o México é o país que
mais atrai turistas dentre os países latino-americanos, com fluxo girando em torno
dos 35 milhões de chegadas no ano de 2016, enquanto o Brasil recepcionou cerca
de 6,6 milhões no mesmo ano, conforme dados da Organização Mundial do Turismo
(MTur, 2017). A proximidade do México com os Estados Unidos contribui para essa
classificação, na qual 80% dos turistas são de origem norte-americana. Enquanto no
Brasil os maiores fluxos de turistas internacionais são oriundos dos países do
MERCOSUL, com destaque para Argentina, com 2,1 milhões de visitantes no ano
passado (MTur, 2017).
Os investimentos para a Copa das Confederações, Copa do Mundo e para as
Olimpíadas ajudaram o Brasil a saltar no Ranking Mundial de Competitividade de
Turismo da 51ª posição em 2013 para a 27ª posição em 2017. Segundo dados do
Fórum Econômico Mundial (2017), o Brasil ocupa atualmente o 1º lugar do mundo
no quesito recursos naturais e paisagísticos e o 8º lugar na dimensão cultural;
melhorou em itens como infraestrutura para atendimento ao turista (28º), preços e
portos (39º) e conectividade aérea (40º). Contudo, em quesitos como ambiente de
negócios (129º), priorização do governo ao turismo (133º), tecnologia (79º), abertura
45
internacional (136) e segurança (106º), o país ainda aparece bastante recuado. O
ranking demonstra a potencialidade que o Brasil possui para o incremento da
atividade turística ao mesmo tempo em que aponta a falta de políticas públicas
voltadas para a atividade no país, reflexo da ineficácia do sistema legal, da
burocracia e dos impostos elevados, além da ineficiência de outras áreas e serviços
básicos ao cidadão.
Os desafios enfrentados pelo setor do turismo só podem ser abordados com o
apoio do governo, quer seja na definição de diretrizes, na obtenção de investimentos
e apoio ao setor, quer seja nas parcerias público-privadas, por conseguinte, resta
evidenciada a importância da definição dessas ações mediante a elaboração de
políticas públicas.
As políticas públicas de turismo compreendem o direcionamento dado pelos
governos para o desenvolvimento da atividade turística, após ter consultado os
representantes do setor turístico e da sociedade (LOHMANN; PANOSSO NETO,
2008). Para tanto a gestão pública precisa estar estruturada para atuar no
planejamento e controle da atividade.
Notadamente, as políticas públicas constituem-se como instrumento
indispensável ao desenvolvimento da atividade turística. Neste sentido é importante
destacar o papel regulador do setor público – governo federal, estadual, municipal
ou regional – intervindo no estabelecimento de políticas públicas que regulem o
mercado com incentivos e restrições, de modo tal que sejam mantidas as condições
adequadas de fomento da competitividade, sem prejuízo do desenvolvimento
turístico local.
As políticas públicas de turismo são a base para o desenvolvimento da
atividade de forma organizada, contínua e sustentável, minimizando os impactos
negativos que a atividade realizada sem planejamento e controle acaba por gerar,
como por exemplo, a poluição, a especulação imobiliária, a ocupação desordenada
do espaço, a taxação de mercadorias e serviços, a exclusão da sociedade
autóctone, a perda da cultura local, dentre outros. Grande parte dos impactos
negativos que são atribuídos ao turismo decorrem da falta de políticas púbicas
voltadas a prevenção desses aspectos.
46
Definidas como ações que o Estado executa para atender às necessidades
de toda população, as políticas públicas sofrem a influência de “características
econômicas, sociais e culturais da sociedade, assim como pelas estruturas formais
do governo e outras características do sistema político”. Assim, a elaboração de
políticas envolve ambientes econômicos, físicos, sociais e políticos em um processo
de ação e reação ao longo do tempo (HALL, 2004, p. 101).
Numa visão Estado-centrista, a política pública de turismo são intervenções
conscientes, intencionais, formais, racionais e estratégicas realizadas a partir do
Estado, ou sob a coordenação deste, visando intervir num determinado sistema
turístico (local, regional, estadual, nacional), buscando direcionar seu crescimento no
sentido de beneficiar toda sociedade numa perspectiva sustentável (DIAS; MATOS
2012). O papel do Estado se torna fundamental, procurando corrigir suas falhas e
reforçando seus aspectos positivos.
É preciso ter em mente que o sistema turístico, de qualquer nível que possa
ser considerado (local, regional, estadual ou nacional) é um sistema aberto e que
está permanentemente sujeito a influências externas (econômicas, sociais,
institucionais, etc.). Deste modo, as políticas públicas de turismo devem levar em
consideração não apenas o desenvolvimento da atividade turística, mas também as
dinâmicas da localidade em que a atividade é desenvolvida e o bem da coletividade,
estando articulada com as demais políticas públicas dos diversos setores que direta
ou indiretamente se relacionam com o setor turístico.
As políticas públicas de turismo são de extrema importância como
instrumento norteador do processo de planejamento, pois há uma intrínseca relação
entre o planejamento governamental e a política pública. O planejamento público do
turismo é, por sua vez, uma espécie de resposta do poder público aos efeitos
indesejados do desenvolvimento do setor (HALL, 2004).
Assim sendo, vislumbra-se que este estudo acerca das políticas públicas de
turismo implementadas pelo Estado de Santa Catarina, realizado a partir do
diagnóstico das peças orçamentárias da área do turismo, sirva de parâmetro para
que futuras ações públicas sejam planejadas e implementadas com base em uma
metodologia específica e bem coordenada, visando qualificar, ampliar, melhorar e
47
fortalecer ainda mais o desenvolver da atividade turística, evitando ações isoladas e
segmentadas e os impactos negativos que o turismo sem planejamento ocasiona.
2.4 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO NO BRASIL
A história das políticas públicas de turismo no Brasil e, consequentemente a
evolução da área no país, ocorreu de forma tardia se comparada a outros países e,
ainda hoje, é bastante incipiente. Salientando esse atraso, Cruz (2002) destaca que
a importância das políticas públicas de turismo foi negligenciada no Brasil ao longo
dos tempos, tanto por parte do Estado, que deixou de criá-las e implementá-las,
quanto por parte dos estudiosos e pesquisadores da área, que não se preocuparam
em desenvolver trabalhos sobre essa temática.
Observa-se através de uma análise histórica da atividade turística no país que
sua gestão, até o ano de 1996, foi conduzida por ações e projetos fragmentados e
descontínuos, que visavam objetivos de curto prazo no mercado interno (CRUZ,
2000; FRATUCCI, 2008).
As primeiras normatizações no contexto do turismo brasileiro surgiram no final
de década de 1930, especificamente no ano de 1938, com a criação do Decreto-Lei
n. 406, regulamentado pelo Decreto n. 3.010 do mesmo ano, o qual estabelecia
autorização governamental para a atividade de venda de passagens áreas,
marítimas e rodoviárias, o funcionamento de agências de viagens e o controle de
entrada e saída de estrangeiros no país. Esse decreto partiu da insegurança da
aproximação do Brasil com os Estados Unidos e o início da Segunda Guerra
Mundial, no intuito de controlar a entrada no país de estrangeiros indesejáveis e
manter a segurança nacional.
Um ano após, em 1939, instituiu-se o Decreto-Lei n. 1.915 criando o
Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), dentre as quais tinha por finalidade
superintender, organizar e fiscalizar os serviços de turismo interno e externo, e
criando a Divisão de Turismo, sendo considerado como o primeiro organismo
público federal voltado à administração da atividade turística, com destaque a
promoção internacional do Brasil (DIAS, 2003).
48
Com o passar dos anos foram surgindo novas legislações com o escopo de
organizar o setor turístico no Brasil, momento em que o governo federal passou a
regulamentar a atuação de diferentes agentes privados envolvidos com o turismo,
tendo em vista o potencial econômico da atividade. Em 1940, o Decreto-Lei n. 2.440
foi criado para regulamentar o funcionamento e a atuação das empresas e agências
de viagens no país, prevendo autorização prévia do DIP para a realização de
viagens coletivas e excursões.
No ano de 1946, o setor de Divisão de Turismo foi extinto, sujeitando às
agências de viagens ao registro no Departamento Nacional de Imigração e
Colonização, órgão que assumiu a administração do setor turístico no país. Ainda no
ano de 1946, através do Decreto n. 9.125 foram proibidos no país os chamados
jogos de azar, acarretando no fechamento dos casinos existentes a época e,
consequentemente, no fechamento dos hotéis em que eles funcionavam,
impactando também num crescimento significativo de desemprego no país.
Em 1958, foi criada a Comissão Brasileira de Turismo (COMBRATUR),
mediante Decreto-Lei n. 44.863, representando o primeiro esforço para a articulação
de uma política nacional de turismo. A COMBRATUR possuía composição colegiada
e estava diretamente subordinada à Presidência da República, tendo como função o
planejamento do turismo interno e a instituição do primeiro Plano Nacional de
Turismo, contudo essa tarefa não foi concluída, tendo sua extinção no ano de 1962
(DIAS, 2003).
Já no ano de 1966, o Decreto-Lei n. 55, posteriormente regulamentado pelo
Decreto-Lei n. 60.224/67, definiu os elementos da primeira Política Nacional de
Turismo, assim como deu vida a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR), ao
Conselho Nacional de Turismo (CNTur) e ao Ministério das Relações Exteriores que
juntos formaram a primeira estrutura institucional pública para o setor turístico no
Brasil, o chamado Sistema Nacional de Turismo (BENI, 2006).
O Ministério das Relações exteriores possuía a função de divulgar o turismo
nacional no exterior, por meio de ações diplomáticas. O CNTur, de caráter
deliberativo, tinha como atribuições formular, coordenar e dirigir a política nacional
de turismo. A EMBRATUR, por sua vez, era o órgão executar da política nacional do
49
turismo, responsável por administrar a atividade no Brasil, promovendo o fomento e
o financiamento das iniciativas, planos, programas e projetos que visavam o
desenvolvimento da área.
Criada e gerida como empresa pública, a EMBRATUR não possuía receita,
mantendo-se através do gerenciamento de recursos e benefícios provenientes de
incentivos fiscais e financeiros designados ao setor (BENI, 2006). Muitos desses
incentivos foram destinados a empreendimentos hoteleiros, com intuito de ampliar e
melhorar a oferta de meios de hospedagem no país (FRATUCCI, 2008).
A esse respeito, Beni (2006, p. 25) aponta que o direcionamento dado pela
EMBRATUR para atrair investimentos para o setor turístico foi equivocado, pois
priorizou os fluxos internacionais em detrimento dos fluxos internos, alocando
recursos incentivados pelo governo federal em empreendimentos de alto luxo que,
em sua grande maioria, “não levaram em consideração estudos de localização, de
viabilidade econômico-financeira, de formação de recursos humanos e de inclusão
social”.
Os anos que se seguiram, de 1966 a 1990, podem ser considerados como
aqueles em que o governo federal se fez presente na estruturação e na
regulamentação do turismo, institucionalizando a atividade turística como fonte de
promoção de desenvolvimento regional e equiparando-a a indústria. Dentre essas
regulamentações, constava a obrigatoriedade do cadastro de empresas e
empreendimentos turísticos e a classificação dos meios de hospedagem
(FRATUCCI, 2008).
Em 1971 foi criado o Fundo Geral de Turismo (FUNGETUR), considerado o
primeiro plano governamental de caráter econômico do turismo, que tinha como
objetivo “financiar o desenvolvimento da atividade turística no País, sendo
administrado pela EMBRATUR” (DIAS, 2003, p. 131). A criação do FUNGETUR
impulsionou significativamente a concretização de novos decretos-leis e planos
destinados ao crescimento do turismo no País (BENI, 2006).
Na década de 1980, com o processo de redemocratização do Brasil, o turismo
brasileiro sofre uma mudança radical em sua estrutura, no sentido de redução da
centralização por parte da EMBRATUR (e do Estado) e da maior liberalização do
50
setor. O sistema de regulação do turismo no país foi praticamente extinto pelo
Decreto-Lei 2.294/1986, assinado pelo presidente José Sarney, que declarava livre a
atividade turística no país, seguindo a tendência internacional da época de
desregulamentação da economia, imposta pelo neoliberalismo econômico
dominante, com respaldo das orientações da OMT (FRATUCCI, 2008).
Simultaneamente à liberação do mercado, também no ano de 1986, o
governo federal instituiu o Passaporte Brasil, que visava estimular os brasileiros a
viajarem pelo país, facilitando a troca de experiências culturais entre as pessoas e
fortalecendo a economia das várias regiões nacionais. E, em 1989, criou o chamado
“dólar turismo”, oficializando a balança comercial do setor turístico brasileiro
(BARRETO, 1991). Ambos os acontecimentos contribuíram de maneira significativa
para a atividade turística no País.
Foi também na década de 1980 que se iniciaram as preocupações com o
meio ambiente no país, pautadas na visão mundial de sustentabilidade, na qual o
desenvolvimento deve estar associado às dimensões sociais, políticas, espaciais e
ambientais, para além das econômicas já enraizadas. Em 1981 foi estabelecida a
Política Nacional de Meio Ambiente, através da Lei n. 6.938/1981, a qual passou a
influenciar as ações voltadas a atividade turística. A EMBRATUR, adotando essa
visão de respeito ao meio ambiente agregado ao turismo, lançou, em 1987, um novo
produto turístico no mercado, o ecoturismo, que passou a ter maior destaque no país
após a ECO-92 (CAVALCANTI; HORA, 2002).
Já no ano de 1990, o turismo ganhou preponderância na visão do governo
federal, que o reconheceu como importante vetor de crescimento da economia do
país, lançando novas normatizações e programas com o objetivo de expandir a
demanda turística no Brasil. Essa valorização da atividade turística foi fruto,
principalmente, da captação de recursos estrangeiros para financiamento de
projetos e programas, do posicionamento público e privado favorável ao
desenvolvimento do turismo e da própria potencialidade turística do país (BOLSON,
et al., 2005).
Em 1991 foi estabelecido o Programa de Ação para o Desenvolvimento do
Turismo (PRODETUR), gerenciado pela EMBRATUR e pela Superintendência do
51
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Com financiamento do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), o PRODETUR foi responsável por
investimentos em infraestrutura (aeroportos, estradas e rodovias) em várias capitais
da região Nordeste. A concentração dos investimentos no Nordeste justificava-se, à
época, em razão do potencial turístico da região, sobretudo pelo destaque no
turismo de sol e mar, assim como pelas dificuldades econômicas e sociais históricas
no Nordeste brasileiro (FRATUCCI, 2008).
Ainda no ano de 1991, por meio da Lei n. 8.181/1991, o CNTur foi extinto e
suas atribuições passaram a ser de responsabilidade da EMBRATUR, que assumiu
nova denominação como Instituto Brasileiro de Turismo, transformando-se ao status
de Autarquia e tendo como atribuições: formular, coordenar e executar a Política
Nacional de Turismo como fator de desenvolvimento social e econômico
(EMBRATUR, 2016).
Reformulada, a EMBRATUR passou a fazer parte da Secretaria Geral de
Desenvolvimento Econômico ligada à Presidência da República. Já em 1992,
através da Lei n. 8.490/1992, que veio a organizar a Presidência da República e
seus Ministérios, foi instituído o Ministério da Indústria, Comércio e do Turismo
(MICT), ficando a EMBRATUR vinculada a este órgão.
A partir da criação do Decreto n. 448/1992 foram regulamentados os
dispositivos da Lei n. 8.181/1991, instituindo o Plano Nacional de Turismo, o
PLANTUR, principal instrumento da PNT. O plano possuía sete programas:
Programa Ecoturismo, Programa Turismo Interno, Programa Polos Turísticos,
Programa de Formação dos Recursos Humanos para o Turismo, Programa
Qualidade e Produtividade do Setor Turístico, Programa MERCOSUL e Programa
Marketing Internacional, este último visando à promoção do turismo brasileiro no
exterior (CRUZ, 2000).
Com a renúncia do então Presidente da República Fernando Collor de Mello,
motivada pelo processo de impeachment, instaurado em 1992, o PLANTUR, apesar
de publicado não foi efetivamente aplicado (FRATUCCI, 2008). No período do
governo Fernando Collor e seu sucessor, Itamar Franco (1990-1995), o Brasil
vivenciou uma grande instabilidade política e econômica, com um índice de inflação
52
altíssimo, razão pela qual a tentativa de implantar um plano nacional de turismo não
foi concretizada.
Com a implantação do Plano Real, nova política econômica instaurada pelo
Governo e sob o comando do então Ministro da Fazenda, Fernando Henrique
Cardoso, que viria suceder a Itamar Franco, o país começou a viver uma nova
realidade.
Como saída para a crise que o Brasil atravessava, o turismo como força
econômica ganhou visibilidade, contando com a aprovação de programas pelo BID e
pelo BIRD, e com recursos para financiar uma política. A agenda governamental era
composta de projetos visivelmente neoliberais, como a descentralização, que visava
a divisão de responsabilidades com outras esferas do setor público e também
privado, e a reconcentração dos investimentos de interesse do capital internacional
apoiados por organismos internacionais, a fim de produzir novos lugares turísticos
que fugissem do turismo de massa (CAVALCANTI; HORA, 2002).
Ao final do mandato de Itamar Franco, em 1994, foi constituído o Programa
Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT), que vigeu até abril de 1998. O
PNMT estava fundamentado nas ideias de descentralização das políticas públicas e
na articulação entre governo federal, iniciativa privada e sociedade, buscando a
participação mais efetiva da comunidade na definição e condução das estratégias
voltadas ao desenvolvimento da atividade turística nas localidades. Para tanto, o
programa visava a capacitação das secretarias e órgãos estaduais e municipais de
turismo, assim como das pessoas envolvidas com o setor turístico, através de
oficinas de capacitação. Portanto, apesar do envolvimento de todos os agentes no
processo da atividade turística, o PNMT não buscava em suas ações, repassar
recursos financeiros, mas sim informação, conhecimento, estímulo e apoio às
iniciativas. Ainda nesse período, foi lançado o Programa Diretrizes para uma Política
Nacional de Ecoturismo.
A grande transformação na atividade turística do país ocorreu no ano de
1996, já no governo Fernando Henrique Cardoso, a partir do estabelecimento do
primeiro Plano Nacional de Turismo, com objetivos e estratégias bem definidas,
tendo como finalidade promover e incrementar o turismo como fonte de renda, de
53
geração de emprego e de desenvolvimento socioeconômico do país; demonstrando
a importância econômica que a atividade turística vinha adquirindo no mundo
(CRUZ, 2000).
Avançando nessa perspectiva de orientar o desenvolvimento do turismo, o
governo Fernando Henrique Cardoso instituiu uma nova Política Nacional de
Turismo (PNT), para o período 1996-1999, que reforçava os argumentos da
promoção e do incremento do turismo como fonte de renda, de geração de
empregos e de preservação do meio ambiente. O PNT demonstrava a necessidade
de tornar competitivo o produto turístico brasileiro no exterior, mediante ações que
visavam a qualificação da prestação de serviços e do correto gerenciamento dos
recursos naturais e ambientais, por todos os atores envolvidos no trade turístico,
quer sejam públicos ou privados.
Durante a gestão de Fernando Henrique Cardoso, o turismo despontou no
país, aumentando a oferta do setor de serviços, como hospedagem, lazer,
gastronomia e demais segmentos, além da abertura de novos cursos superiores em
Turismo, Hotelaria, e Gastronomia, em razão da necessidade de profissionalização
da área. O sucesso do Plano Real e a estabilização da economia contribuíram
significativamente para essas mudanças.
Nos governos que se seguem, de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e de
Luiz Inácio Lula da Silva, verifica-se um tratamento mais prioritário para a área do
turismo nas agendas de governo, dada a comprovação da sua importância para o
crescimento da economia de um país. Foram realizadas significativas reformulações,
não somente nas estruturas governamentais, mas sobretudo nas políticas públicas
direcionadas para o setor. Cabe ressaltar que o viés econômico ainda era
claramente o foco dessas transformações ocorridas na área do turismo, que visava a
geração de renda e empregos e o equilíbrio da balança comercial do país, ainda
pouco voltada para os fatores socioambientais.
Já empossado e no primeiro dia de seu mandato, em 01/01/2003, Luiz Inácio
Lula da Silva, criou o Ministério do Turismo através da Medida Provisória n.
103/2003, conferindo status ao turismo na administração pública federal. Logo após,
instituiu o novo Plano Nacional do Turismo (PNT 2003-2007), que estabelecia como
54
principais metas a criação do produto turístico brasileiro de qualidade e
competitividade, que valorizasse as diversidades regionais, culturais e naturais do
país, e estimulasse o consumo do produto turístico brasileiro no mercado interno e
externo. Deste modo, a EMBRATUR passou a cuidar exclusivamente da promoção e
do apoio à comercialização dos produtos turísticos do Brasil no exterior.
A partir de então, o Ministério do Turismo pôs em prática uma política pública
baseada em um modelo de gestão descentralizada e participativa e orientada pelo
pensamento estratégico. Além disso, foi implementado um novo modelo de gestão
para a EMBRATUR, a partir da elaboração do Plano Aquarela - Marketing
Internacional do Brasil e a Marca Brasil, que passaram a nortear e dar unidade às
ações de promoção do Brasil no exterior.
Entendido pelo governo como o despontar de uma política nacional de base
territorial, o Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) serviu de
fonte para criação de novas medidas relacionadas as políticas públicas de turismo.
Em 2004 o PNMT foi substituído pelo Programa de Regionalização do
Turismo (PRT), por representar uma forma de atuação mais ampla, mudando o foco
das ações de desenvolvimento da atividade turística de uma escala municipal para
uma escala regional. O PRT visava convergência e interação de todas as ações
desempenhadas pelo Ministério do Turismo com estados, regiões e municípios
brasileiros, tendo como principal objetivo apoiar a estruturação dos destinos, a
gestão e a promoção do turismo no País.
A regionalização do turismo é vista por Beni (2006) como uma abordagem de
desenvolvimento, por meio do planejamento sistêmico, das regiões turísticas que se
complementam entre si e têm potencialidades para atrair fluxo turístico. Deste modo,
a participação representativa e integrada dos municípios e das regiões é primordial
para o desenvolvimento do turismo, por se tratar de uma tarefa coletiva de
interesses comuns.
Já no segundo mandato Lula, o Plano Nacional de Turismo (2007-2010)
transformou a regionalização em um Macroprograma do Ministério do Turismo,
através da definição dos 65 Destinos Indutores do Desenvolvimento Turístico
Regional, objetivando colocar o turismo como propulsor do desenvolvimento e da
55
geração de emprego e renda no país, e incentivar o turismo interno. Deste modo, o
PRT apresentava como diretrizes a organização do espaço geográfico em regiões
para fins de planejamento, gestão, promoção e comercialização integrada e
compartilhada da atividade turística, tendo como princípios básicos: a participação, a
sustentabilidade, a integração e a descentralização.
Esse novo plano foi elaborado de forma integrada com o Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC), objetivando o incremento da infraestrutura do
país e gerando incentivos às iniciativas privadas, em busca da melhoria na
qualidade do gasto público. O PNT (2007-2010) manteve a gestão descentralizada
do turismo, mantendo os Fóruns e Conselhos Estaduais das 27 unidades da
Federação, bem como os Conselhos Municipais de Turismo.
Em 2008, outro grande marco para a área do turismo aconteceu, a sanção da
Lei do Turismo (Lei n. 11.771/2008), regulamentada pelo Decreto n. 7.381/2010,
trazendo no seu escopo o marco regulatório da atividade, definindo as atribuições do
Governo Federal no planejamento, desenvolvimento e estímulo ao setor turístico,
assim como disciplinando sobre toda a cadeia produtiva: a prestação de serviços, o
cadastro, a classificação e a fiscalização dos prestadores de serviços turísticos. Esta
política, que tem dentre os seus princípios a regionalização do turismo, trabalha
sobre a perspectiva de integração entre os municípios, mesmo aqueles que não
possuem clara vocação turística, tornando-os facilitadores uns dos outros.
Nos últimos anos, entre os Governos Lula e Dilma Rousseff (2011-2016),
houve a manutenção da Política Nacional de Turismo, contudo com atualizações, e
a continuidade ao programa de regionalização. O PRT que possuía 219 regiões
turísticas identificadas em 2004 passou para 291 regiões turísticas, de acordo com a
última atualização do mapa turístico realizada em julho de 2016. Foram realizadas
avaliações do programa em 2010, quando este completava seis anos, que serviram
de base para a construção de um conjunto de melhorias visando o seu
fortalecimento. Já em 2011, foi elaborado o Documento Referencial Turismo no
Brasil (2011-2014), que traz uma análise profunda sobre o desenvolvimento da
atividade turística e das políticas públicas adotadas até então.
56
O governo Dilma deu continuidade às políticas instituídas no governo Lula,
com o desafio de manter a estabilidade econômica conquistada nos últimos anos e
preparar o país para sediar a Copa das Confederações 2013, a Copa do Mundo
FIFA 2014 e as Olimpíadas 2016. Esses eventos fizeram com que o país ganhasse
projeção no cenário internacional e subisse da posição 51ª no Ranking Mundial do
Turismo para a posição 27ª.
Em agosto de 2016, com o processo de impeachment sofrido pela Presidente
Dilma, o Governo Federal passou a ser administrado pelo então vice-Presidente,
Michel Temer, não gerando modificações na política nacional de turismo e nos
planos em vigor até o momento.
2.5 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO EM SANTA CATARINA
O Estado de Santa Catarina é composto por 295 municípios, distribuídos em
12 regiões turísticas – de acordo com a última atualização do mapa turístico
brasileiro, publicado em julho de 2016 – que fazem parte do Programa de
Regionalização do Ministério do Turismo e da Secretaria de Estado de Cultura,
Esporte e Turismo – SOL, divididas conforme a identificação de aspectos culturais,
históricos, sociais, econômicos e geográficos existentes entre municípios próximos
uns aos outros. Essas características em comum e a proximidade entre os
municípios de uma mesma região turística visam facilitar a cooperação entre eles e,
com isso, intensificar o desenvolvimento regional.
No contexto da gestão pública do turismo no Estado, a primeira instituição
focada para a atividade turística foi criada em meados de 1968, com o nome de
Departamento Autônomo de Turismo (DEATUR), que funcionava em conjunto com o
Banco do Estado de Santa Catarina (BESC), através de uma estrutura de apoio ao
turismo, denominada de BESC Empreendimentos e Turismo S/A; esse nome foi
alterado para BESC Turismo S/A em 1974 e, posteriormente, em 1975 foi extinto e
instituída a Empresa de Turismo e Empreendimentos de Santa Catarina (TURESC),
reconhecida pelo governo estadual como empresa de economia mista (SANTUR,
2017).
57
Resultante da fusão das empresas TURESC e CITUR/Rodofeira de Balneário
Camboriú surgiu em junho de 1977 a Companhia de Turismo e Empreendimentos de
Santa Catarina (CITUR), que perdurou com esse nome até outubro de 1987,
quando, a fim de promover uma maior relação com o nome do Estado, passou a
denominar-se Santa Catarina Turismo S/A – SANTUR, vinculada à época a
Secretaria de Estado da Indústria, do Comércio e do Turismo (SANTUR, 2017).
Já na década de 1980, através da SANTUR, o governo estadual promoveu a
sua política de regionalização do turismo, dividindo o Estado em regiões turísticas,
utilizando como critério de classificação as afinidades temáticas de cada uma das
regiões. Contudo, os resultados desse programa não foram os esperados, e em
1994 o Estado aderiu ao Programa Nacional de Municipalização do Turismo –
PNMT, proposto pelo governo federal, que enfocava o desenvolvimento da atividade
turística com base na escala municipal (BORTOLOSSI, 2008).
Em 1993, o então governador do Estado, sancionou a lei n. 9.108/1993
autorizando a SANTUR a promover cursos de capacitação e de atualização de guias
de turismo do Estado, visando aprimorar o conhecimento dos mesmos sobre a
história de Santa Catarina, seus recursos naturais, locais de atração turística e
eventos culturais, históricos e folclóricos, dentre outros aspectos, vislumbrando
melhorar o receptivo de turistas no Estado, e consequentemente o avanço do
Estado na competitividade do turismo.
No ano de 2003, foi formada a Secretaria da Organização do Lazer – SOL,
através da Lei Complementar n. 243/2003, que passou a responder como órgão
oficial do Estado pelo turismo, cultura e esporte. Trabalhando em conjunto com a
SANTUR, que ficou responsável pelo marketing turístico do Estado, a SOL assumiu
a responsabilidade pelo planejamento e gestão pública da atividade turística
estadual e, diante da nova conjuntura trazida pela Política Nacional de Turismo,
retomou a divisão turística regional definida na década de 1980 no Estado, adotando
como nova estratégia de planejamento, a organização de roteiros integrados que
contemplassem, além dos atrativos naturais e aspectos culturais, a oferta hoteleira e
a qualidade dos serviços (SANTUR, 2017).
58
Em 2004 o Estado instituiu o Conselho Estadual de Turismo, mediante a Lei
n. 12.912 (alterada pela lei n. 14.367/2008) com o intuito de efetivar, de forma
integrada e participativa, a promoção de programas e projetos de desenvolvimento
da atividade turística, bem como a qualificação e a diversificação da oferta turística
catarinense. O Conselho permanece até os dias atuais e conta com a participação
de membros de entidades governamentais, não governamentais e financeiras,
dentro de uma estrutura organizacional que inclui assembleia, secretaria executiva e
câmaras temáticas. Possuindo caráter propositivo, consultivo e mobilizador, o
Conselho visa à interligação das instituições voltadas ao turismo.
Também no ano de 2004 foi criada a Unidade de Coordenação Estadual
(UCE), do Programa de Desenvolvimento do Turismo na Região Sul do Brasil, no
âmbito do Estado de Santa Catarina - PRODETUR SUL/SC, através da Lei
Complementar n. 267/2004, tendo o Decreto n. 1.768/2004 instituído o Programa no
Estado. O PRODETUR SUL/SC tem por objetivo contribuir para o desenvolvimento
sustentável do turismo, com aumento das oportunidades de trabalho, geração de
renda e de divisas, através da consolidação, ampliação e melhoria da qualidade dos
produtos e serviços ofertados no Estado de Santa Catarina.
A Secretaria da Organização do Lazer - de onde vem a sigla SOL,
responsável pela administração do setor turístico, cultural e esportivo no Estado,
passou a denominar-se Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte no ano
de 2005, por força da Lei Complementar n. 284/2005, contudo manteve a sigla SOL
em sua identificação.
Outro marco importante na gestão pública da atividade turística em Santa
Catarina foi a elaboração da Lei n. 13.792/2006 (regulamentada pelo Decreto n.
2.080/2009) que deu vida ao Plano Estadual da Cultura, do Turismo e do Desporto –
PDIL, que opera em conformidade com os objetivos estratégicos de Governo do
Estado definidos no Plano Plurianual, visando estabelecer as políticas, as diretrizes
e os programas para a área da cultura, do turismo e do desporto.
O PDIL é oriundo de um trabalho realizado junto às antigas SDRs, que contou
com a participação de representantes do poder público, do trade turístico,
universidades e associações, que juntos definiram as prioridades para o
59
desenvolvimento da atividade turística no Estado, visando à melhoria da oferta
turística, o aumento da qualidade de vida dos cidadãos catarinenses e a geração de
trabalho e renda. Com a instituição do PDIL todos os projetos que subsidiam a verba
do governo do estado devem estar enquadrados nas suas diretrizes.
Atualmente, o Estado de Santa Catarina tem como principal instrumento de
fomento ao turismo, o Fundo Estadual de Turismo (FUNTURISMO), criado no ano
de 2005 pela Lei n. 13.336/2005 e regulamentado pelo Decreto n. 1.309/2012. O
FUNTURISMO possui natureza financeira e é constituído por recursos provenientes
do FUNDOSOCIAL (Lei n. 13.334/2005), de receitas decorrentes da aplicação de
seus recursos, de contribuições, doações, financiamentos e de recursos oriundos de
entidades públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras.
O FUNTURISMO integra o Sistema Estadual de Incentivo à Cultura, ao
Turismo e ao Esporte - SEITEC, que tem por objetivo de estimular o financiamento
de projetos culturais, turísticos e esportivos previstos no PDIL e contemplados no
Plano Plurianual (PPA), especialmente por parte de contribuintes do Imposto sobre
Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS, na forma e nos
limites estabelecidos na Lei (SOL, 2017).
O Estado também desenvolve ações visando o fortalecimento dos municípios
que compõem as suas 12 regiões turísticas através do PRODETUR/SC que conta
com recursos financeiros advindos do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) e com a contrapartida do Estado (SOL, 2017).
Na estrutura atual do Governo do Estado, sob a abrangência da Lei
Complementar n. 381/2007 (atualizada pela LC 534/2001), a responsabilidade pela
gestão de políticas públicas de desenvolvimento do setor turístico está a cargo da
Secretaria de Estado de Cultura, Esporte e Turismo – SOL, que tem entre suas
competências e desafios: o desenvolvimento do turismo, da cultura e do esporte, de
modo a manter os princípios legais, o equilíbrio e a sustentabilidade; a geração de
fontes alternativas de emprego e renda; a ampliação e intensificação de atividades
ligadas ao turismo, ao esporte e à cultura, durante todo ano; o planejamento e a
coordenação do PRODETUR SUL/SC; a administração e controle do SEITEC; e a
60
integração da SOL com as Agências de Desenvolvimento Regional - ADRs (antigas
Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional – SDRs), por intermédio de
programas, ações e alocações de recursos de forma descentralizada (SOL, 2017).
A SANTUR, por sua vez, tem por objetivo: executar as ações da política
estadual de promoção e divulgação das potencialidades turísticas catarinenses, de
forma articulada com as ADRs; estruturar e operacionalizar os centros de
atendimento ao turista; executar os programas de capacitação e qualificação da
atividade turística, segundo as políticas estabelecidas pela SOL; executar as ações
relativas à pesquisa e à estatística da demanda turística catarinense; e controlar os
registros da oferta turística catarinense, sistematizando-os (SANTUR, 2017).
Para tanto, a SANTUR vem desenvolvendo ações voltadas para três projetos
principais: a instituição do Plano Catarina 2020, o desenvolvimento do SC Rural, e a
elaboração de novas pesquisas de fluxo e de demanda de regiões turísticas e
segmentos que possam contribuir para o fortalecimento e expansão da área.
O Plano Catarina, criado em 2010, consiste num plano promocional de
marketing que visa desenvolver o potencial turístico de Santa Catarina até 2020,
tornando o Estado um destino competitivo no âmbito nacional e no internacional. O
plano é bastante otimista e intenta fazer com que em 2020 Santa Catarina seja o
“destino líder do turismo brasileiro sustentável e uma referência internacional pelo
seu modelo de desenvolvimento que respeita e evidencia a sua identidade pela
capacidade de proporcionar as melhores experiências para o turista em ambientes
naturais” (SANTUR, 2017).
O SC Rural é um programa do Governo do Estado que conta com
financiamento do Banco Mundial, é voltado ao aumento da competitividade das
cadeias produtivas exploradas pelos agricultores familiares e as organizações –
incluindo a atividade do turismo rural, com aplicação entre os anos de 2010 a 2016.
O programa é tido como uma inovação em relação ao desenvolvimento de políticas
públicas, já que reúne vários órgãos do Governo que executam ações no meio rural
catarinense, como as Secretaria de Estado da Agricultura e da Pesca, e do Turismo,
Cultura e Esporte, a Polícia Militar Ambiental, a Empresa de Pesquisa Agropecuária
61
e Extensão Rural - EPAGRI, a Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola –
CIDASC e a Fundação do Meio Ambiente – FATMA (TURNES, 2015).
As ações empreendidas através do SC Rural buscam promover atividades de
forma integrada que estruturem, qualifiquem e incentivem a consolidação de
processos existentes e o surgimento de novas iniciativas de turismo rural,
envolvendo as doze regiões turísticas do Estado.
62
3 O PLANEJAMENTO E O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO NO SETOR PÚBLICO
A literatura sobre planejamento é abrangente e dependente do olhar setorial a
que se destina. Diante da amplitude e da mixagem das possíveis áreas de estudo,
esta pesquisa adota a perspectiva do planejamento voltado ao setor público,
notadamente vetorizado às políticas públicas destinadas setor turístico.
Planejar é um processo que a partir das metas e dos objetivos que se deseja,
produz estratégias e organiza os meios para a conquista de uma finalidade, assim
como serve de orientação e de controle de todas as etapas em uma sequência
apropriada. Esse pensamento acompanha o homem em seu processo de
humanização, visto que o ato de planejar está associado à organização de uma
determinada ação.
Destaca-se que segundo a teoria das restrições – TOC (Theory of
Constraints), a soma dos ótimos locais nem sempre é a soma do ótimo total;
fundamenta-se que todo sistema, no processo de atingir sua meta, apresenta
sempre uma ou mais restrições, ou seja, o ótimo do sistema nem sempre é resultado
da soma dos ótimos de seus subsistemas, em que o aprofundamento da
investigação acaba sendo determinante para auxiliar o planejamento (FRANÇA JR.,
2014).
O planejamento é um tipo de tomada de decisão e de elaboração de políticas
que lida com um conjunto de decisões interdependentes ou sistematicamente
relacionadas e não com decisões individuais, sendo, portanto, apenas uma parte de
um processo global que envolve planejamento-decisão-ação (HALL, 2004).
Os pesquisadores Harry e Spink (1990) lecionam que o planejamento visa o
desenvolvimento de estratégias que permitem a uma organização visualizar
oportunidades em determinados segmentos do mercado.
Por sua vez, Almeida et al. (1999), defendem que o planejamento é uma ação
que resulta na elaboração de metas e propostas, buscando meios viáveis para
atingir determinados objetivos, constituindo-se como um rigoroso processo de dar
compreensão à ação. Neste aspecto, a ação de planejar difere de legislar,
63
operacionalizar e gerenciar, mas requer conexão com essas ações para
desempenhar suas tarefas.
O planejamento é uma prática essencial, tanto na administração pública
quando na privada, devido aos benefícios que o instrumento traz às organizações
(MATIAS PEREIRA, 2009). Andrade et al. (2006) afirmam que o planejar é essencial
ao administrador público responsável, pois é o ponto de partida da eficiência e
eficácia da máquina pública, visto que ele ditará os rumos da gestão e se refletirá na
qualidade do serviço prestado à população.
Planejamento público é, pois, uma base de funções que implica a formulação
de um ou vários planos detalhados para conseguir um perfeito equilíbrio entre o que
se necessita e o que se pode atender, ou seja, equilíbrio entre as demandas e as
ofertas com os recursos de que se dispõe, visando estabelecer parâmetros para
formalização de políticas públicas (FRANÇA JR., 2014).
Desde a Constituição Federal de 1988, a função de planejamento passou a
ter maior ênfase no setor público, quando o orçamento público foi aliado ao
planejamento. Nesta direção, a Carta Magna evidenciou a integração das
ferramentas de planejamento na administração pública por meio do Plano Plurianual
– PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e da Lei Orçamentária Anual –
LOA, para todas as esferas de governo.
3.1 PLANEJAMENTO E OPERACIONALIZAÇÃO
Planejar é a interpretação de uma missão ao se estabelecer as metas
organizacionais e encontrar os meios necessários para a realização de tais metas,
com o máximo de eficácia e eficiência. Significa perceber o futuro e o que deverá ser
feito, elaborar planos para fazer hoje as ações necessárias para melhor enfrentar os
desafios do amanhã (FRANÇA JR., 2014).
O processo de planejar é tanto uma necessidade organizacional como uma
responsabilidade administrativa, pelo qual é possível se pensar nas implicações
futuras das escolhas de hoje, determinando os meios, o tempo e os recursos
essenciais para a sua concretização.
64
O planejamento não diz respeito a decisões futuras, mas sim as implicações
futuras de decisões presentes. Qualquer atividade humana realizada sem qualquer
tipo de preparo é uma atividade aleatória que conduz, em geral, o indivíduo e as
organizações a destinos não esperados e a situações piores que aquelas
anteriormente existentes (DRUCKER, 1981).
O Planejamento pode ser definido como o desenvolvimento de um programa
para a realização de objetivos e metas organizacionais, envolvendo a escolha de um
curso de ação, a decisão antecipada do que deve ser feito e a determinação de
como a ação deve ser realizada.
Neste sentido, Oliveira (2014, p. 36) ressalta que:
O planejamento visa o desenvolvimento de processos, técnicas e atitudes administrativas que proporcionam uma situação viável de avaliação das implicações futuras das decisões tomadas no presente em função dos objetivos empresariais, que facilitarão a tomada de decisão no futuro, de modo mais rápido, coerente, eficiente e eficaz. Deste modo, pode se afirmar que o exercício sistemático do planejamento tende a reduzir a incerteza envolvida no processo decisório e, consequentemente, provocar o aumento
da probabilidade de alcance dos objetivos, desafios e metas estabelecidas.
O planejamento envolve a busca de informações e o diagnóstico da situação,
visando o estabelecimento dos objetivos e das metas, através da elaboração das
políticas e dos procedimentos que servirão como orientadores das decisões, bem
como da elaboração e da implementação de planos, programas e projetos que
servirão para o alcance das metas desejadas, que se fazem por meio da elaboração
de cronogramas de acompanhamento da execução, através do qual se procura
manter o diagnóstico atualizado (LACOMBE; HEILBORN, 2003). Os autores afirmam
ainda que:
O planejamento é a determinação da direção a ser seguida para se alcançar um resultado desejado. É a determinação consciente de cursos de ação, isto é, dos rumos, com base em objetivos, em fatos e na estimativa do que ocorreria em cada alternativa disponível (LACOMBE; HEILBORN, 2003, p.162).
As figuras 1 e 2 a seguir apresentam os componentes do planejamento
segundo as ideias de Lacombe e Heilborn (2003):
65
Figura 1: Os Componentes do Planejamento
Fonte: Lacombe e Heilborn (2003), adaptado pela Autora (2017).
O planejamento deve identificar, antecipadamente:
Figura 2: Os Insumos do Planejamento
Fonte: Lacombe e Heilborn (2003), adaptado pela Autora (2017).
66
Deve-se planejar no sentido de assegurar a continuidade do comportamento
atual em um ambiente previsível; deve-se planejar, também, para a melhoria da
performance com o intuito de garantir a reação apropriada a possíveis mudanças em
um ambiente mais dinâmico e incerto; e deve-se planejar, no sentido de antecipar as
contingências que possam ocorrer no futuro, identificando ajustadas ações para
quando elas eventualmente ocorrerem.
O processo de se antecipar o futuro aumenta em muito o nível de
conhecimento sobre o negócio. É uma ferramenta de gestão amplamente utilizada
pelas organizações e consiste num instrumento administrativo relacionado com a
estratégia empresarial (SAGIONETTI; FASCINA, 2004). O planejamento tem o
condão de antever e minimizar os obstáculos dos resultados e maximizar os
facilitadores no processo de tomada de decisão, pois permitem que o gestor tome
decisões mais assertivas (ORLICKAS, 2010).
Como todo planejamento se subordina a uma filosofia de ação, Ackoff (1989)
aponta três tipos de filosofia do planejamento:
a) Planejamento conservador: é o planejamento voltado para a estabilidade da
situação existente, onde as decisões são tomadas a fim de obter bons
resultados, mas não necessariamente os melhores possíveis. Sua ênfase é
manter as práticas vigentes. O planejamento conservador está mais
preocupado em identificar e sanar deficiências e problemas internos do que
em explorar oportunidades futuras; sua base é predominantemente
retrospectiva, no sentido de aproveitar a experiência passada e projetá-la
para o futuro.
b) Planejamento otimizante: é o planejamento voltado para a adaptabilidade e
inovação, em que as decisões são tomadas a fim de se obter o melhor
resultado possível, seja minimizando recursos para alcançar um determinado
desempenho ou meta, seja maximizando o desempenho para melhor aplicar
os recursos disponíveis. O planejamento otimizante tem suporte em uma
preocupação de melhorar as práticas do momento; sua base é
predominantemente incremental, no sentido de melhorar continuamente,
tornando as operações melhores a cada dia que passa.
67
c) Planejamento adaptativo: é o planejamento voltado para as contingências e o
futuro, em que as decisões são tomadas a fim de equalizar os diferentes
interesses envolvidos, elaborando uma composição capaz de levar a
resultados para o amplo desenvolvimento e ajustá-las às contingências que
surjam na trajetória. O planejamento adaptativo procura reduzir o
planejamento conservador, voltado para a eliminação das deficiências
localizadas no passado. Sua base é predominantemente aderente, no sentido
de ajustar-se às demandas e preparar-se para as futuras contingências.
Nos tempos atuais o planejamento é ferramenta imprescindível para que as
organizações possam manter uma posição de competitividade em qualquer
ambiente, pois possibilita a análise do ambiente de uma organização favorecendo a
criação de uma visão sobre as oportunidades e as ameaças, bem como a percepção
dos pontos fortes e fracos.
Neste viés, Frezatti (2009, p. 14) aduz que “planejar é quase uma
necessidade intrínseca, como é alimentar-se para o ser humano. Não se alimentar
significa enfraquecimento e o mesmo ocorre com a organização, caso o
planejamento não afete o seu dia a dia dentro do seu horizonte mais de longo
prazo”.
As oportunidades de êxito de um projeto crescem quando um plano,
estabelecido pelo planejamento, é aplicado na plenitude das diretrizes, com as
ferramentas essenciais, na cronologia estabelecida e com as adequações
ambientais que forem detectadas em sua gestão (FRANÇA JR., 2014).
Baseado nos pontos fortes, fracos e nas oportunidades que influenciam
diretamente no sucesso de um empreendimento, uma técnica para absorver as
incertezas são definir aonde se quer chegar, o que deve ser feito, quando deve ser
feito e em que sequência. No desenvolvimento do planejamento deve-se levar em
consideração o mercado de inserção, qual a mão de obra disponível, os recursos
financeiros, a concorrência e os clientes. Este processo requer que tudo que for
traçado deve ser seguido, com o acompanhamento das alterações e adequações
que forem necessárias no transcurso de sua implementação (OLIVEIRA, 2014).
68
Dentro de um planejamento devem ser definidas quais serão as atividades em
prioridade; esse processo deve ser permanente e contínuo, utilizando-se de
informações para serem feitas previsões, projeções, predições, resoluções de
problemas e planos empresariais (OLIVEIRA., 2014).
O processo do planejamento deve respeitar alguns princípios para que os
resultados de sua operacionalização sejam os esperados; deste modo, Oliveira
(2014, p. 06), aponta quatro princípios gerais para os quais os responsáveis pelo
planejamento devem estar atentos:
• O princípio da contribuição aos objetivos e, neste aspecto, deve-se
hierarquizar os objetivos estabelecidos e procurar alcança-los em sua
totalidade, tendo em vista a interligação entre eles;
• O princípio da precedência, correspondendo a uma função administrativa que
vem antes da organização, da direção e do controle, ou seja, o planejar está
na ponta do processo;
• O princípio da maior eficiência, eficácia e efetividade, em que o planejamento
procura maximizar os resultados e minimizar as deficiências;
• O princípio da maior penetração e abrangência, pois o planejamento pode
provocar uma série de modificações nas características da atividade.
Molina (2005, p. 45) defende que “o planejamento é um processo racional,
sistemático e flexível, cuja finalidade é garantir o acesso a uma situação
determinada, à qual não se poderia chegar sem ele”. O entendimento das estruturas
organizacionais, a conexão entre as variáveis qualitativas e quantitativas da
atividade, as decisões a serem assumidas e, ainda, as ações a executar no
ambiente, são o resultado direto do planejamento.
O planejamento é, pois, o principal responsável pelo sucesso do
empreendimento, uma vez que é ele que controlará o desempenho e a realização
dos objetivos e das metas, o que por sua vez, faz aumentar as chances de serem
tomadas as melhores decisões que afetarão o futuro.
69
O planejamento, por sua vez, pode ser visto sob três perspectivas diferentes:
planejamento estratégico, tático e operacional. A esse respeito, Oliveira (2014, p. 17-
18) apresenta os três estilos de planejamento com as seguintes definições:
a) Planejamento estratégico é o processo administrativo que proporciona
sustentação metodológica para se estabelecer a melhor direção a ser
seguida, visando ao otimizado grau de interação com os fatores externos, não
controláveis, e atuando de forma inovadora e diferenciada.
b) Planejamento tático é a metodologia administrativa que tem por finalidade
otimizar determinada área de resultado e, portanto, trabalha com
decomposições dos objetivos, estratégias e políticas estabelecidas do
planejamento; é utilizar apenas uma parte como alavanca, melhorar uma área
para otimizar as demais.
c) Planejamento operacional é a formalização, principalmente através de
documentos escritos, das metodologias de desenvolvimento e implementação
de resultados específicos a serem alcançados pelas áreas funcionais; é
estabelecer diretrizes e normas a serem seguidas, tornando padrão algumas
atividades.
De acordo com França Jr. (2014), na aplicabilidade deve-se utilizar mais de
um estilo de planejamento, pois cada um tem a sua particularidade; analisando os
tipos acima propostos por Oliveira (2014), um aponta as metas a serem atingidas,
outro busca uma parte da estratégia para alavancar as demais e o último tem a
função de estabelecer regras e ferramentas para o planejamento, ou seja, um estilo
completa o outro.
Vasconcellos (2006) trata o planejamento como um processo essencialmente
político, no qual as partes interessadas negociam soluções para os problemas,
dentro de uma arena de conflitos, na qual os diferentes modelos são usados como
instrumento.
O planejamento estratégico é o processo de definir os objetivos de longo
prazo da organização. Constitui uma das fundamentais funções administrativas e é
através dele que o gestor e sua equipe estabelecem os parâmetros que vão
70
direcionar a organização da empresa, a condução da liderança, assim como o
controle das atividades (ANDION; FAVA, 2002).
Na realidade contemporânea, caracterizada por um ambiente altamente
competitivo, o planejamento estratégico está vinculado à gestão de negócios, que
busca otimizar processos que elevem os níveis de competitividade conforme
exigência dos dirigentes e acionistas.
O planejamento tático tem por objetivo otimizar determinada área de
resultado, trabalhando de acordo com os objetivos e estratégias estabelecidos no
planejamento estratégico. O processo de planejamento operacional começa com a
divisão de um objetivo em objetivos menores, formando uma cadeia de meios e fins.
Segundo Maximiano (2009), para realizar os objetivos é preciso definir quais as
atividades devem ser executadas e quais recursos são necessários para a execução
das atividades; este processo de definição chama-se planejamento operacional.
O planejamento operacional, por sua vez, pode ser considerado como a
materialização prática para a realização dos objetivos definidos no planejamento
estratégico. É nesta etapa que se organiza, identifica e escolhe as alternativas
operacionais viáveis a execução das metas estabelecidas no planejamento
estratégico.
Neste sentido, os tipos de planejamentos são fundamentais, porém não
podem controlar o que irá ocorrer a todo o momento no empreendimento. Por isso,
devem ser identificadas todas as ações e os resultados que o estabelecimento
possui com a finalidade de poder estipular o que pode vir a necessitar de correção
rapidamente.
Na administração pública também existe a tendência de se adotar o
planejamento estratégico como instrumento de resposta a um ambiente competitivo
em constantes mudanças, tal como é caracterizada a atividade do turismo, o que
exige constantes revisões das metas estabelecidas em suas ferramentas de
trabalho, no qual o planejamento operacional pode fornecer os subsídios
fundamentais para tais análises.
Para Francisco et al. (2006, p.1),
71
O planejamento é um curso de ação programado, visando ao atingimento de um objetivo. Planejar não é só declarar o que queremos que aconteça amanhã. Planejar é definir, com os meios que se têm, os caminhos a serem seguidos de acordo com a direção traçada para atingir a ação. No serviço público, estas ações são os programas que o governo desenvolve.
Matus (1997) chama atenção para a importância que o administrador público,
que planeja, deve dar para a investigação da realidade, para conhecê-la, de modo
que os resultados advindos desta investigação produzam as respostas que vai
conduzir o processo de se estabelecer políticas públicas.
As políticas públicas têm crescido de forma significativa, com vista a atender
as expectativas crescentes da comunidade, no sentido de uma busca permanente
por novos padrões de vida, desenvolvimento e bem-estar de toda a sociedade
(FRANCISCO et al., 2006).
Desenvolvimento, por sua vez, deve ser entendido em inúmeras e complexas
dimensões, todas elas socialmente determinadas, portanto mutáveis com o tempo,
os costumes e as necessidades dos povos e regiões. Ademais, o desenvolvimento
de que aqui se fala, tampouco é fruto de mecanismos automáticos ou
determinísticos, de modo que na ausência de indução minimamente coordenada e
planejada, muito dificilmente um território conseguirá atingi-lo combinando,
satisfatória e simultaneamente, aquelas inúmeras e complexas dimensões do
desenvolvimento (CARDOSO JR., 2009).
Ao destacar a importância da gestão em plena interface com o planejamento,
De Toni (2011, p. 29) comenta:
A frase tão usual “planejar é uma coisa, fazer é outra”: revela com frequência a ridicularização do esforço de planejamento na organização de sistemas públicos ou privados. Esta visão surge normalmente em instituições que tem precário planejamento ou é feito de modo normativo e determinista. A dicotomia “plano versus ação” opõe processos supostamente antagônicos mas que, na verdade, são parte de um único momento, é na ação concreta que o plano se decide e prova sua importância. Os métodos de planejamento tradicionais, ao ignorar a variável política, cortaram o caminho para o diálogo entre plano e gestão, relação absolutamente imprescindível para casar o “planejar” com o “fazer”.
A gestão pode ser entendida como uma etapa interativa, cujas informações
retroalimentam o processo de planejamento (ALMEIDA et al., 1999). No bojo da
afirmação, fica latente que a gestão não pode ser assumida como uma etapa
72
administrativa posterior ao planejamento, e deve ser tratada no coeficiente de
integração ao que foi planejado, aproximando o estratégico do operacional.
Santos (1996) salienta que é necessário fornecer ao processo de
planejamento e gestão do território uma visão mais administrativa ou gerencial, pois
o mundo exige uma visão global e complexa da realidade, por mais específica e
pontual que seja a problemática. Ponto de vista reforçado por Almeida et al. (1999)
ao defenderem que o planejamento se apresenta como um processo racional de
decisões, sistematizadas em quatro etapas: avaliação, seleção e aplicação de
instrumentos, execução e controle.
Silveira (2002) descreve em seu estudo que desde Galileu a ciência moderna
tem sido dominada pelo enfoque analítico ou reducionista, caracterizado pela
redução de problemas a componentes menores com o objetivo de facilitar a sua
análise. Sua pesquisa demonstra que o reducionismo apresenta vantagens
evidentes, sendo responsável pelo ferramental metodológico que proporcionou o
grande desenvolvimento científico e tecnológico experimentado pela humanidade
nos últimos séculos. No entanto, para o autor, o enfoque analítico-reducionista se
mostra inadequado para lidar com situações mais complexas, como o planejamento
público, no qual os fenômenos devem ser entendidos não só em termos dos seus
componentes, mas também em termos do conjunto integral das relações existentes
com a sociedade.
O avanço do enfoque analítico para o estudo dos problemas como um todo
trata-se de uma mudança metodológica que se admite como aplicável na presente
tese, em que a medição do desempenho pelos indicadores do planejamento
operacional interrelacionada com a análise das entrevistas permite averiguar a
eficiência e a eficácia das políticas públicas estrategicamente assumidas nos
instrumentos orçamentários.
73
3.2 PLANEJAMENTO PÚBLICO
O planejamento é entendido como a primeira etapa em qualquer processo de
gestão, quer seja na atividade pública quer seja na privada, pois por meio dele serão
traçados os desejos, as intenções, as expectativas, o futuro projetado para a
entidade ou a empresa (QUINTANA, 2011).
O planejamento público deve ser interpretado como um processo de
elaboração, execução e controle de um plano de desenvolvimento, que envolve
assumir objetivos gerais e metas específicas, tendentes a elevar a qualidade de vida
da sociedade, ao mesmo tempo em que envolve a ordenação sistemática de um
conjunto de decisões necessárias para a consecução dos objetivos almejados, com
a rapidez e os custos aguardados pela comunidade (FRANÇA JR., 2014)
O planejamento público é voltado para a solução dos problemas da
sociedade, de interesse da maioria, que não encontra solução nas forças do
mercado e está sujeito às prescrições constitucionais e legais (PEIXOTO, 2008).
O planejamento é um processo contínuo que envolve a coleta, a organização
e a análise sistematizada de informações, por meio de procedimentos e métodos,
para chegar a decisões ou escolhas acerca das melhores alternativas para
aproveitamento dos recursos disponíveis (SANTOS, 2004). Este fundamento é
basilar na formulação de políticas públicas, uma vez que possibilita a definição das
ações de governo mais próximas da realidade social.
Um debate inicial acerca do planejamento público é a própria noção de
planejamento, como um dimensionamento que precede e preside a ação. Este
alargamento do planejamento para além do cálculo representa um avanço, na
medida em que incorpora aspectos de gestão, aspectos organizacionais e a ênfase
no momento estratégico e operacional, ou seja, no planejamento da conjuntura
social e na avaliação e atualização constante do plano. O planejamento passa a
estar intrinsecamente vinculado à ação com seus resultados e impactos e não
somente ao cálculo (ARTMANN, 2000).
74
Para Matus (1997), um problema não pode ser apenas um “mal-estar” ou uma
necessidade sentida pela população. Um problema suscita à ação: é uma realidade
insatisfatória superável que permite um intercâmbio favorável com outra realidade.
Tal ponto de vista é relevante na abordagem do planejamento público, pois
destaca que um problema social não é solucionado definitivamente e sim
equacionado, pois uma intervenção eficaz na realidade produzirá uma relação
positiva na gestão de outros problemas. Outro aspecto imperativo no planejamento e
gestão das questões sociais é a consideração de que um problema social seja
definido e declarado por um ator, disposto e capaz de enfrentá-lo.
No sistema social há uma quantidade indeterminada de sujeitos que
governam a partir de perspectivas diferentes, o que dificulta aos atores sociais
atingirem a capacidade de controlar todas as variáveis envolvidas no processo de
condução do planejamento (FRANÇA JR., 2014).
Nas políticas públicas, atores sociais são todas as pessoas e organizações
envolvidas nos processos de formação e gestão pública. Este conceito reforça o fato
de que nas ciências sociais, ao contrário do que ocorre nas ciências naturais, os
objetos de estudo pensam, agem e reagem (AGOC, 2010).
Cada ator social se insere de maneira diferente na realidade, adere a distintas
ideologias, tem interesses diferenciáveis, conta com distintas capacidades de
governo e prioriza as situações a partir desta perspectiva e segundo seus valores,
ideologias e intenções. Como consequência, cada um explica a realidade de forma
diferente e essa explicação particular será o fundamento de sua ação
(CASSIOLATO; GUERESI, 2010).
Os atores sociais, também designados de atores públicos, são criativos no
exercício da função, sendo improvável predizer seu comportamento, senão, apenas
prever algumas possibilidades de ação, e preparar-se para reagir velozmente ante
as contingências que se originam na criatividade dos atores que interatuam, num
sistema marcado por incertezas (CASSIOLATO; GUERESI, 2010).
É possível perceber que uma formação territorial desenvolvida, e socialmente
mais justa, tal qual se pretende na atividade do turismo, deve ser firmada em bases
75
sólidas de planejamento nas instituições públicas, mas destacadamente com o
envolvimento e a competência dos atores públicos (FRANÇA JR., 2014).
Dentro da complexidade que envolve o planejamento público, Abony e Van
Slyke (2010) destacam as dificuldades que a administração pública enfrenta
atualmente, sendo preciso “governar nos limites”, deste modo, destacam que o
governo deve desempenhar novas funções, produto das mudanças nas formas de
interação e interdependência entre territórios, economias e pessoas, priorizando a
persuasão no lugar do controle e dando preferência pela articulação ao invés do
comando.
Numa visão mais ampla, o processo de planejamento público pode ser
dividido em três fases: a decisão de planejar, o plano propriamente dito e a
implementação do plano. Nas duas primeiras fases o planejamento atende,
fundamentalmente, a um imperativo legal na formação das peças orçamentárias
(PPA, LDO e LOA); não há possibilidade de se abrir mão dele, na medida em que
toda a legislação pertinente determina o que deve conter no planejamento. Quanto
aos resultados decorrentes da implementação do plano, ou seja, a fase de
execução, referida obrigação legal não existe, muito embora em não o fazendo, a
qualidade dos serviços prestados à população ficará seriamente comprometida
(VIGNOLI, 2004).
Na mesma linha de pensamento Jannuzzi (2010) leciona que o planejamento
é essencial na administração pública, sem o qual só resta a improvisação, o
voluntarismo e o consequente descrédito da população acerca do papel e da
eficiência do Estado no cumprimento de suas funções na alocação e coordenação
de esforços na distribuição de bens e serviços públicos e garantia de níveis
crescentes de bem-estar à população.
Seguindo o pensamento de Matus (1997), De Toni (2009) defende que um
bom governo deve dispor, além de um projeto político viável, de meios e recursos
que assegurem sua governabilidade e de capacidade técnica de planejamento,
gestão e adequação das atividades programadas para construção do projeto
almejado.
76
Com toda a incerteza que cerca a atividade econômica contemporânea, com
toda movimentação e reposicionamento cotidiano dos agentes políticos, com toda a
pressão social por programas e serviços públicos mais efetivos e eficientes, o
planejamento público é, ao contrário do que se poderia supor em uma perspectiva
mais liberal-conservadora, cada vez mais necessário (JANNUZZI, 2010).
O Planejamento governamental tradicional tem características normativas,
controladas por leis, visto que conceitualmente a sociedade e suas relações
territoriais são tidas lineares, ou seja, que aceita e assimila as políticas e os
programas impostos pelo governo, sem grandes reações comunitárias. Na
metodologia linear, o planejador julga que quando os atores sociais reagem, o fazem
de forma previsível e previamente estabelece estratégias que anulem essa reação.
Este modelo tende a ser superficial e incompleto, encontrando menores dificuldades
de aplicação em situações onde o poder estatal é centralizado. Já em ambientes
democráticos, de complexidades sociais, econômicas e políticas de nossa
atualidade, o planejamento normativo linear não se mostra adequado.
Dentre os métodos não lineares destaca-se o Planejamento Estratégico
Situacional – PES, que surgiu da análise das dificuldades do Planejamento
normativo tradicional e se apoderando das diretrizes do planejamento estratégico
(AGOC, 2010).
Carlos Matus (1997), principal idealizador do método PES e crítico do
planejamento normativo, define o PES como “cálculo situacional sistemático que
relaciona o presente com o futuro e o conhecimento da ação”, ou seja, considera as
relações de poder entre os atores sociais envolvidos no processo e incorpora as
variáveis quantitativas como determinante para a viabilidade das políticas públicas.
O PES valoriza dispositivos matemáticos que garantam a previsão e
implementação, ao tempo em que deposita confiança no entrosamento do governo
com a sociedade para viabilizar as adequações e correções, com a experiência do
aprendizado. Por significante, precisa de um sistema de monitoramento, para
controle das responsabilidades atribuídas e do desempenho desejado, na
expectativa de que o planejamento seja contínuo e o plano só estará terminado
quando estiver o mais próximo possível das metas propostas (FRANÇA JR., 2014)
77
As abordagens mais modernas de planejamento público, com foco mais
estratégico e situacional, assentam-se em uma metodologia de trabalho com cinco
etapas de atividades, iniciando-se com a definição da agenda de prioridades da
ação governamental, através do órgão setorial, prefeitura, governo estadual ou
federal, passando pela elaboração da análise retrospectiva, da análise prospectiva,
da análise de potencialidades e fragilidades e terminando com a sistematização de
informações para as escolhas de estratégias a seguir na formulação do plano. Em
todas as etapas, demanda-se um conjunto específico de informações de natureza
mais estruturada ou semiestruturada, mais gerais ou mais específicas (JANNUZZI,
2010).
Assumindo como corretas as impressões acima elencadas, sobre as
particularidades do planejamento estratégico situacional no setor público, ganha
força diferenciada e politicamente importante uma busca direcionada a dar resposta
às questões de complexidades econômicas e sociais atuais. Afinal, se planejamento
e políticas públicas são instâncias lógicas de mediação funcional entre Estado e
desenvolvimento, então não é assunto menor os métodos e procedimentos de
análises quantitativas para qualificar as funções estratégicas típicas do Estado (que
é o que se busca na presente tese com vistas as políticas públicas de turismo),
desde que estas análises sejam tratadas ao nível de parâmetros para o
planejamento na essência de seu significado, de algo que precede e condiciona a
ação.
Ao caminhar no debate e ressignificação do planejamento público
governamental, alinhado ao desenvolvimento do Brasil, Cardoso Jr. (2011, p. 47-48)
espera a obtenção de maior maturidade e profundidade para ideias ainda hoje não
muito claras, dentre as quais cita quatro proposições:
• Em primeiro lugar, dotar a função planejamento de forte conteúdo estratégico: trata-se de fazer da função planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes, projetos, enfim, de estratégias de ação, que anunciem, em seus conteúdos, as potencialidades implícitas e explícitas, vale dizer, as trajetórias possíveis e/ou desejáveis para a ação ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional;
• Em segundo lugar, dotar a função planejamento de forte capacidade de articulação e coordenação institucional: grande parte das novas funções que qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve assumir estão ligadas, de um lado, a um esforço grande e muito
78
complexo de articulação institucional e, de outro lado, a outro esforço igualmente grande – mas possível – de coordenação geral das ações de planejamento. O trabalho de articulação institucional a que se refere é necessariamente complexo porque, em qualquer caso, deve envolver muitos atores, cada qual com seu pacote de interesses diversos e com recursos diferenciados de poder, de modo que grande parte das chances de sucesso do planejamento governamental hoje depende, na verdade, da capacidade que políticos e gestores públicos tenham de realizar a contento este esforço de articulação institucional em diversos níveis. Por sua vez, exige-se em paralelo um trabalho igualmente grande e complexo de coordenação geral das ações e iniciativas de planejamento, mas que, neste caso, porquanto não desprezível em termos de esforço e dedicação institucional, é algo que soa factível ao Estado realizar;
• Em terceiro lugar, dotar a função planejamento de fortes conteúdos prospectivos e propositivos: cada vez mais, ambas as dimensões aludidas (a prospecção e a proposição) devem compor o norte das atividades e iniciativas de planejamento público. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o planejamento de instrumentos e técnicas de apreensão e interpretação de cenários e de tendências, ao mesmo tempo que de teor propositivo para reorientar e redirecionar, quando pertinente, as políticas, os programas e as ações de governo;
• Em quarto lugar, dotar a função planejamento de forte componente participativo: hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz, precisa aceitar – e mesmo contar com – certo nível de engajamento público dos atores diretamente envolvidos com a questão, sejam estes da burocracia estatal, políticos e acadêmicos, sejam os próprios beneficiários da ação que se pretende realizar. Em outras palavras, a atividade de planejamento deve prever uma dose não desprezível de horizontalismo em sua concepção, vale dizer, de participação direta e envolvimento prático de – sempre que possível – todos os atores pertencentes à arena em questão.
Para avançar nesta maturidade política, observa-se fundamental planejar no
planejamento público a inclusão de métricas que permitam avaliar e mensurar se as
peças orçamentárias estão atingindo na fase operacional o que foi almejado na fase
estratégica. O procedimento do controle aplicando indicadores deve possibilitar o
acompanhamento evolutivo dos resultados esperados e necessários, para que os
objetivos sejam alcançados.
Assim, para construção de uma trajetória de êxito, é fundamental formular
estratégias e implementá-las por meio de metas, planos e processos alinhados,
monitorando-os constantemente e comunicando-os aos atores públicos. Em suma, o
planejamento público que se apresenta nesta tese é, então, insumo metodológico
principal num processo incessante e contínuo de aprendizado e conquistas, cujas
dimensões se agregam às políticas públicas de turismo para qualificar os patamares
de importância estratégica para o desenvolvimento econômico e social de um
território.
79
3.3 A ORÇAMENTAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
O conceito de orçamentação pública pode ter diferentes interpretações.
Entretanto, conforme comenta França (2011), orçar remete a estimar, a calcular, a
avaliar e a prever para que se possa atingir um resultado. Dentro desta perspectiva,
Santos (2009) comenta que o orçamento público pode ser conceituado de várias
formas, entretanto, a mais simples delas consiste em uma lista de receitas e
despesas financeiras do governo, onde se faz a estimativa de alguns recursos e
identifica-se onde serão gastos.
Contudo, no entendimento de vários autores o orçamento público é um dos
principais pilares da administração pública. Como exemplo pode-se citar Kohama
(2008) para quem o orçamento consiste na previsão de receitas e a fixação de
despesas para um determinado período de tempo, geralmente um ano, sendo uma
peça fundamental da administração das finanças do Estado.
Entende-se que orçamento público é um instrumento de planejamento, para
que os gastos do governo se aloquem da maneira mais eficiente; é um documento
contábil para fixação de receitas e despesas, que se for bem executado pode trazer
grandes benefícios à população (FRANÇA, 2011).
De acordo com Reis (1985), o orçamento público é tido como um documento
formal que serve a administração pública, no sentido de orientar as ações a serem
empregadas para alcançar o desenvolvimento econômico e social, transformando-se
em importante subsídio nas tomadas de decisões da administração pública.
Em direito administrativo, o orçamento público é uma ação gerencial através
do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo a realizar determinada
despesa, destinada a fazer frente a custeios e investimentos nos projetos de
políticas públicas.
O orçamento público é uma das primeiras ferramentas de planejamento,
sendo o elo com as funções executivas da organização; e quando bem elaborado,
transforma-se em instrumento de gestão, deixando de ser apenas formalidade legal,
permitindo que a execução orçamentária ocorra na mais perfeita ordem e em favor
da sociedade (ANDRADE, 2002).
80
Para Meireles (1989), o orçamento é conceituado como um programa de
obras, serviços e encargos públicos, expresso em termos de dinheiro, com previsão
da receita e fixação da despesa, a ser executado dentro de um período financeiro.
Segundo Giacomoni (2005), o orçamento público – da União, dos Estados e
dos Municípios – tem a finalidade de evidenciar, em termos qualitativos e
quantitativos, física e monetariamente, as políticas que o governo pretende executar.
Dos posicionamentos acima, compreende-se que o orçamento é um plano de
trabalho governamental que se estabelece para um determinado período de tempo,
com seu programa de exercício, descriminando a origem desse recurso e o
montante das despesas a serem efetuadas.
Não se pode perceber o orçamento público como um amontoado de números
que todo ano se repete com correções de 5% ou 10% para cada dotação. O
planejamento público, essencial para que haja uma boa administração, deve orientar
as receitas e as despesas orçamentárias. Na definição das despesas é que são
determinadas as prioridades do governo diante da realidade vivida pela população
(PINTO JÚNIOR, 2012).
O orçamento público deve ser tratado como o plano primordial do
planejamento na atividade pública, envolve os instrumentos legais que devem
integrar todo o processo administrativo e financeiro, direcionando a alocação dos
recursos humanos, materiais e tecnológicos, para toda e qualquer ação de Governo,
quer seja na manutenção das atividades, quer seja na execução dos projetos para
atender as necessidades públicas. Ainda, o orçamento público pode ser fonte de
distribuição de renda como a oferta de educação, saúde, transporte, entre outros,
permitindo mais benefícios às pessoas que somente poderão ter acesso a esses
serviços se eles forem ofertados pelo Estado (CUNHA et al, 2009).
Desse modo, pode-se dizer que na construção do processo orçamentário, as
políticas públicas assumidas devem estar vinculadas a disponibilidade de recursos
financeiros que promova a sua efetiva execução. Longe de admitir o orçamento
público por decisões isoladas, trata-se de uma resultante do somatório de metas e
de recursos financeiros, com o propósito de concretizar os seus objetivos.
81
Neste contexto, afirma Pinto Júnior (2012, p. 49):
Todas as decisões tomadas pelas autoridades governamentais são políticas. Quaisquer propostas de investimentos e despesas do governo, seja ele municipal, estadual ou federal, afetam a vida de milhões de brasileiros, beneficiando ou prejudicando sua qualidade de vida. Quando o governo opta por investir em educação, saúde ou no pagamento de juros de sua dívida pública, sua escolha é baseada em prioridades que irão afetar diferentemente setores da população.
A formalização do orçamento público encontra sua origem nos sistemas
feudalistas da Idade Média. O método de orçamentação empregado na época –
conhecido como "tradicional" – centrava-se claramente na função de controle
contábil, dando ênfase aos objetos de gasto e ao estrito emprego das dotações nos
respectivos fins, elementos e itens de despesa, para os quais foram concedidos
(SANCHES, 1997).
O orçamento tradicional, que também é conhecido por orçamento clássico,
tratava-se de um processo orçamentário em que apenas uma dimensão do
orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Nele constavam apenas a
fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento
das ações do governo, ou seja, era peça meramente contábil–financeira, um
documento de previsão de receita e de contabilização das despesas (MAIA, 2016).
Pires e Motta (2006) registram que no orçamento clássico não havia
preocupação com a realização dos programas de trabalho do governo, o cuidado era
apenas com as necessidades dos órgãos públicos para realização das suas tarefas,
sem questionar qualquer relação sobre objetivos e metas a serem atingidos.
Não se verifica na técnica tradicional de orçamento uma preocupação
primária com o atendimento das necessidades da coletividade ou da própria
administração pública. Nem mesmo ficam claros os objetivos econômicos e sociais
que motivaram a elaboração da peça orçamentária. Por outro lado, nesse modelo de
orçamento, há uma preocupação exagerada com o controle contábil do gasto,
refletida no obsessivo detalhamento da despesa (ENAP, 2014).
No método tradicional o orçamento público não passava de uma peça
gerencial, sem maiores detalhamentos, que se prestava a direcionar os meios de
execução contábil, ou seja, dos objetos de gastos para que o administrador público
82
seguisse as tarefas definidas. Conceituação diferenciada dos dias de hoje, pois
segundo Cunha et al. (2009) o orçamento público é um dos instrumentos mais
importantes da gestão dos negócios de uma coletividade politicamente organizada.
Sucessor do orçamento clássico foi o orçamento de desempenho ou por
realizações. Neste método de orçamentação, o gestor começa a se preocupar com o
resultado dos gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora
em saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”
(MAIA, 2016).
Assim, saber o que a administração pública compra tornou-se menos
relevante do que saber para que se destina a referida aquisição. O orçamento de
desempenho, embora já ligado aos objetivos, falta-lhe uma característica essencial,
que é a vinculação ao sistema de planejamento (ENAP, 2014).
Para propor o equilíbrio entre o planejamento e a execução das ações de
governo, o orçamento por desempenho evoluiu para o orçamento programa, e este
deve ser abordado como um plano de trabalho, um instrumento do planejamento
público, através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e ações,
além dos estabelecimentos de objetivos e metas a serem implementados, bem como
a previsão dos custos relacionados (PIRES; MOTTA, 2006).
A concepção do orçamento-programa está ligada à ideia de planejamento. No
entendimento, o orçamento deve considerar os objetivos que o governo pretende
alcançar, durante um período determinado de tempo. Com base nessa
característica, o orçamento-programa ultrapassa a fronteira do orçamento como
simples documento financeiro, aumentando sua dimensão para a operacionalização
das ações do governo, em consonância com os planos e diretrizes formuladas no
planejamento (ENAP, 2014).
Na abordagem do orçamento-programa, na fase de elaboração da proposta,
ocorre o questionamento acerca das reais necessidades de cada área de governo,
no qual os órgãos devem justificar o montante financeiro com base em um resultado
de desenvolvimento econômico e social.
A ENAP (2014), destaca que em sua elaboração o orçamento-programa tem
83
uma lógica que o distingue de outros modelos. Essa lógica pode ser traduzida em
fases que ao serem cumpridas dão a esse modelo toda a sua peculiaridade, como
pode ser percebida na tabela abaixo:
Tabela 2: Lógica do Orçamento-Programa
FASES CARACTERÍSTICAS
Determinação da situação Identificação dos problemas existentes
Diagnóstico da situação Identificação das causas que concorrem para o
surgimento dos problemas
Apresentação das soluções Identificação das alternativas viáveis para solucionar
os problemas
Estabelecimento das prioridades Ordenamento das soluções encontradas
Definição dos objetivos Estabelecimento do que se pretende fazer e o que
se conseguirá com isso
Determinação das tarefas Identificação das ações necessárias para atingir os
objetivos
Determinação dos recursos Arrolamento dos meios, sejam recursos humanos,
materiais, técnicos, institucionais ou serviços de
terceiros necessários
Determinação dos meios financeiros Expressão monetária dos recursos alocados
Fonte: ENAP (2014).
Assim, o conceito orçamentário sofreu modificações ao longo do tempo,
decorrentes da evolução de suas funções. O orçamento tradicional, que antes
funcionava como instrumento de controle político, deu lugar ao orçamento de
desempenho, sendo esse último utilizado como instrumento de administração,
todavia o mesmo evoluiu para unir-se ao planejamento, fazendo surgir o chamado
orçamento-programa, agora como instrumento de gestão pública.
No Brasil, o orçamento público – da União, dos Estados e Municípios – é o
documento anualmente aprovado, em forma de lei, com a finalidade de evidenciar
em termos qualitativos e quantitativos, física e monetariamente, as políticas públicas
e o programa de governança que o governo pretende executar (SILVA NETO, 1999).
Partindo dessa conceituação, Cunha et al. (2009) definem o orçamento
público no Brasil como uma tradução financeira de um plano de ação, admitindo que
no processo de planejamento público cada fase de decisão de natureza política
corresponde a uma fase de natureza financeira.
Por consequência, pode-se afirmar que o orçamento público brasileiro é o
processo de confecção das peças orçamentárias, produto de um planejamento que
84
articula e organiza um grande conjunto de ações em todos os setores de um
governo. Nesse contexto, o processo de orçamentação não trata de decisões
particularizadas, devendo constituir-se em um instrumento de planejamento que
incorpora as metas e os recursos financeiros disponíveis para o seu atingimento.
Pode-se dizer, inclusive, que a elaboração do orçamento designa o momento em
que o poder público, tendo em vista suas funções e competências define os
programas, projetos e atividades que irá empreender para fazer frente as suas
políticas públicas.
Por certo, de forma direta e indireta, o orçamento público expressa
formalmente como a administração pretende lidar com as suas atribuições e
competências. Nesta reflexão, percebe-se que a forma de atuação constitui uma
atividade do planejamento público, possibilitando perceber a realidade, avaliar os
caminhos, construir um referencial futuro e estruturar a trajetória a que o
planejamento se destina.
Silva (2002) registra que o orçamento é um ato autorizativo das despesas que
o governo deve efetuar, sendo um instrumento da moderna administração pública.
Também considera que o orçamento contribui para o planejamento governamental,
pois é capaz de expressar com maior veracidade a responsabilidade do Governo
para com a Sociedade.
Tomando por princípio que são os cidadãos que sustentam o aparato estatal,
o Professor Odilon Guedes Pinto Júnior (2012) ao defender que a sociedade civil
deve conhecer os conceitos básicos do processo orçamentário para poder dialogar e
defender os interesses da coletividade diante do Estado, afirma que o planejamento
orçamentário contém em seu significado um passo decisivo para a cidadania, pois
nele está registrado a arrecadação de tributos e como são dispendidos pela
administração pública.
Evidencia-se nas citações acima que o orçamento público é um conjunto de
ferramentas do planejamento público, sobre o qual o gestor afirma suas intenções
buscando a realização das ações e programas de governo.
85
3.3.1 Legislação, Características e Princípios do Orçamento Público
O advento da Lei Complementar n. 101/2000, conhecida como a Lei da
Responsabilidade Fiscal, aliada ao que foi estabelecido na Constituição Federal de
1988, proporcionou ao orçamento público a condição de essencialidade na
implementação integrada do planejamento e sua respectiva gestão por meio do
Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei
Orçamentária Anual (LOA). É o conjunto destas três ferramentas que materializam o
planejamento e a execução das políticas públicas.
Importa lembrar que o orçamento público foi concebido no século XI, na
Inglaterra e tinha por meta evitar que os Soberanos, utilizando-se do poder
discricionário que detinham, criassem tributos. A prática orçamentária teve origem
quando a Carta Magna da Inglaterra imposta, pelo conjunto de plebe e nobreza, ao
Rei João Sem Terra, outorgou ao Conselho dos Comuns, o direito de votar os
impostos e delimitar sua aplicação (MAIA, 2016).
A independência americana ocorreu somente com a interferência da
Inglaterra no orçamento da Colônia. Em 1765, a criação de novos tributos, propiciou
a insurreição das treze Colônias e culminou com a independência dos Estados
Unidos (PIRES; MOTTA, 2006).
Na França, os reis tiravam dos cofres públicos os recursos para atender as
despesas da Nação e também para atender os seus gastos particulares. No entanto,
em 1798, iniciou-se o orçamento votado pelo Senado, através da Declaração de
Direitos. A limitação constitucionalmente imposta evoluiu inicialmente na França e
mais adiante, em todos os países do mundo, a partir da instituição dos “Princípios
Orçamentários” durante a Revolução Francesa.
No Brasil, o primeiro orçamento foi previsto na Constituição Federal de 1824;
no entanto, o mesmo só foi regularmente votado para o exercício de 1831/1832,
instituído por Decreto Legislativo de 15 de dezembro de 1830. Em seu texto
constava a respeito das competências dos poderes imperiais em relação a tributos e
despesas, que competia ao Poder Executivo elaborar a proposta orçamentária e a
Assembleia Geral, formada pela Câmara dos Deputados e Senadores, a atribuição
de aprovar a lei que tratava dos orçamentos. Além disso, também era
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responsabilidade da Câmara dos Deputados a iniciativa de leis sobre impostos
(PIRES; MOTTA, 2006).
Em 1891, com a proclamação da República, uma nova Constituição foi
elaborada, dando aos Estados e Municípios maior autonomia, e assim alterações
relevantes ocorreram na orçamentação pública, que passou a ser função do
Congresso Nacional, onde a Câmara dos Deputados assumiu o papel de elaborar o
orçamento brasileiro (FRANÇA, 2011). Giacomoni (2005) entende que o Brasil
entrou no século XX e passou pelas primeiras duas décadas sem grandes
novidades em relação à organização das finanças públicas.
No ano de 1922 foi aprovado pelo Congresso Nacional o Código de
Contabilidade da União, no qual foram determinados os procedimentos
orçamentários, financeiros, patrimoniais e contábeis para o setor público. O código
determinava que o Poder Executivo viabilizasse ao Poder Legislativo todos os
elementos para que o mesmo procedesse, com maior assertividade, a elaboração
da lei orçamentária (MAIA, 2016).
A Constituição de 1934 trouxe uma dinâmica diferenciada para o orçamento
público ao devolver ao Executivo a função de elaborar, mas também de decretar sua
aprovação, após as análises e adequações por parte do Legislativo. A respeito da
Constituição de 1934, Pires e Motta (2006, p.21) descrevem:
As questões de ordem orçamentária mereceram, destaque, ao serem classificadas em uma seção própria. Nessa constituição, a competência para elaboração da proposta orçamentária era atribuída ao Presidente da República, cabendo ao Legislativo a sua votação com auxílio do Tribunal de Contas. Na realidade, a falta de ordem jurídico-constitucional e de leis complementares sobre limitações às emendas inseridas pelos legisladores deu ao orçamento uma modalidade do “tipo misto”, com co-participação entre ambos os poderes.
Nos últimos anos da década de 1930, o Brasil passou por uma grande crise
política, que o levou a um regime fortemente autoritário, denominado Estado Novo,
surgindo daí a Constituição de 1937. Nessa Constituição era enfatizado que a
proposta orçamentária seria elaborada por um departamento administrativo criado
junto à Presidência da República, passando por aprovação da Câmara dos
Deputados e do Conselho Fiscal, conselho este que teria a função de um Senado.
Contudo, efetivamente, essas duas instâncias nunca saíram do papel. Sendo assim,
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o orçamento público era elaborado e aprovado, direta e exclusivamente, pelo Poder
Executivo (FRANÇA, 2011).
De acordo com Giacomoni (2005), em 1946 uma nova Constituição é
aprovada no Brasil, fazendo com que o país passasse por um processo de
redemocratização. Naquela Constituição, estava estabelecido que o Executivo
continuava a elaborar a proposta orçamentária, entretanto sua aprovação teria que
passar pelo Legislativo. O autor relata, ainda, que os dispositivos constitucionais
sobre o orçamento consagravam como princípios básicos a unidade, a
universalidade, a exclusividade e a especialização, evidenciando de forma mais
clara, o papel do Tribunal de Contas.
O Regime Político Militar teve seu início em 31 de março de 1964, e sob essa
égide surge a Constituição de 1967. Em que pese todas as preocupações e
discussões em torno do movimento militar, foi também no ano de 1964 que surge a
Lei n. 4.320, que institui normas gerais de direito financeiro para elaboração e
controle dos orçamentos e balanços públicos, tida como um relevante marco para o
processo de orçamentação pública para todas as esferas de governo (Federal,
Estadual e Municipal). Os contornos e moldes estabelecidos por esta lei ao processo
orçamentário são utilizados até os dias atuais.
Segundo o entendimento de Xeres (2013), com sustentação na Constituição
de 1946 passou a vigorar a Lei n. 4.320, de 17 de março de 1964, que foi o primeiro
dispositivo de planejamento público de longo prazo, pois determinava, em seu art.
23, que as receitas e as despesas de capital, aprovados por decreto do Poder
Executivo, deviam ser estimados com um período mínimo de 3 anos e ajustados
anualmente. O referido artigo vinculava programas e metas com as realizações de
obras e prestação de serviços, ou seja, na sua essência tratava-se do orçamento
clássico, com a discriminação contábil das categorias de receitas e despesas
organizadas para um período executivo.
Sebastião Regis Dias Xeres (2013, p.5), destaca que a Lei 4.320/64, em seu
art. 2º, determinava que o orçamento público deve seguir os seguintes princípios:
•Princípio da Unidade: A Lei Orçamentária deve ser uma só e indivisível, contendo os orçamentos fiscal, de investimentos das empresas, e o de seguridade social, para um dado exercício financeiro:
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•Princípio da Anualidade: A Lei Orçamentária deve ser elaborada com a vigência de um ano, normalmente igualando-se com o ano civil (1 de janeiro a 31 de Dezembro);
•Princípio da Universalidade: A Lei Orçamentária deverá conter todas as receitas e despesas de todos os seus órgãos tanto da administração direta e indireta, como também das fundações.
Respeitando as mesmas características que continha a Lei 4.320/64, a
Constituição Federal de 1967 criou o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI),
com o diferencial de ser aprovado por lei específica; replicando o regramento para
cada Estado e Município do Brasil (XERES, 2013).
Giacomoni (2005) afirma que devido ao agravamento da crise econômica,
especialmente geradas nos anos de 1982 e1983, ficou evidente a fragilidade da
base política do governo militar, dando espaço para as campanhas populares,
propondo as eleições diretas para presidente e a convocação de uma Assembleia
Nacional Constituinte; e, desta forma, resulta mais uma Constituição Brasileira, em 5
de outubro de 1988.
Com a vigência da Constituição Federal de 1988 foram introduzidas
profundas mudanças quanto às normas de finanças públicas, notadamente em
relação ao orçamento público; em seu art. 165 está previsto a existência do plano
plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, que são as
ferramentas do orçamento público, assim como o orçamento público é o principal
instrumento do planejamento público (VASCONCELOS, 2009).
O Governo tem como responsabilidade fundamental o melhor nível dinâmico
de bem-estar à coletividade. Para tanto, utiliza-se de técnicas de planejamento e
programação de ações que são condensadas no denominado sistema orçamentário.
Com base na Constituição vigente, esse sistema busca, principalmente, diagnosticar
a situação atual para identificar as ações ou alterações a serem desenvolvidas,
visando atingir a situação desejada e estabelecida como política pública (KOHAMA,
2008).
O orçamento público é tratado como o elemento fundamental das finanças
públicas e tem como características traduzir os projetos e programas de governo,
bem como as políticas financeiras, econômicas e sociais adotadas pelo chefe do
Poder Executivo. Nele deve estar descriminado a origem e a estimativa do montante
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dos recursos a serem obtidos e das despesas que pretende realizar para atender os
desejos e as necessidades da sociedade. No orçamento público as receitas são as
entradas financeiras obtidas através de tributos, que são os impostos e as taxas
(XERES, 2013).
De acordo com Kohama (2008, p.109) constituem despesa pública:
[…] os gastos fixados em Lei Orçamentária ou em leis especiais e destinadas à execução dos serviços públicos e dos aumentos patrimoniais. Destina-se também ao cumprimento dos Compromissos da dívida Pública e ainda à restituição ou pagamento de importância recebida a título de cauções, depósitos, consignações, etc.
Quando as receitas são maiores do que as despesas se tem um superávit
orçamentário, e quando acontece de as despesas serem maiores do que a receita
há um déficit orçamentário. No setor público o orçamento deve primar pelo equilíbrio
entre receita e despesa.
Uma característica marcante na orçamentação pública é o regime político
vigente, pois que determina a maneira pela qual o orçamento é elaborado e
autorizado. No Brasil, a Constituição vigente determina que o orçamento seja
elaborado pelo o Poder Executivo, com base em seu planejamento estratégico, que
o encaminha ao Poder Legislativo, que o avalia e discute, modifica se preciso for e o
aprova na forma de lei, retornando novamente para o Chefe do Executivo para
sancionar (SILVA, 2002).
Segundo Machado Jr. e Reis (2003, p.17), “a aplicação dos princípios da
unidade, da universalidade e da anualidade deve ser cumprida em relação a cada
orçamento”; e, assim a entidade de direito público deve possuir apenas um
orçamento para cada ano financeiro.
Xeres (2013), registra que na Constituição de 1988, no seu art. 165, dos
parágrafos 50 ao 80, além dos Princípios declarados na Lei 4.320/64, foi anexado o
Princípio da Exclusividade, em que a Lei Orçamentária não conterá dispositivos
estranhos à previsão de receita e à fixação da despesa, exceto à autorização para a
abertura de créditos adicionais suplementares, contratações de operações de
crédito, inclusive por antecipação de receitas.
Em suas análises, Xeres (2013, p. 6) aponta que na referida Carta Magna,
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estão contidos outros princípios de relevância:
• Principio do Equilíbrio: a Lei Orçamentária deve consagrar a relação de igualdade entre a receita e despesa, ou seja, o total das receitas seja igual ao total das despesas previstos para o exercício financeiro.
• Principio da publicidade: obrigatoriedade de publicação através dos órgãos oficiais de comunicação/divulgação, para o conhecimento de toda sociedade, com clareza e responsabilidade de uma forma transparente à ação governamental.
• Princípio da Legalidade de Tributação: a Lei Orçamentária limita o Estado o seu poder de tributar, sem que seja autorizado por lei a referida medida.
Aquele autor afirma, ainda, que todos esses princípios servem para que os
governantes hajam de forma equilibrada, pois os seus atos juntamente com suas
ações trazem reflexos tanto para o presente como também para o futuro de uma
sociedade.
Ao comentar o orçamento público frente a Constituição de 1988, Giacomoni
(2005, p.45) relata:
As duas principais novidades do novo texto constitucional na questão orçamentária dizem respeito à devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao projeto de lei do orçamento, sobre a despesa e à explicação do sentido da universalidade orçamentária, isto é, considerando a multiplicidade de formas organizacionais e jurídicas do setor público, quais as receitas e despesas públicas devem integrar o orçamento público e merecer, portanto, a aprovação legislativa.
Para melhor entender como se formaliza o orçamento público, é necessário
caracterizar as etapas de sua elaboração: primeiro se estabelece a previsão das
receitas, ou seja, todos os recursos que se pretende captar através de cobrança de
impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios. A partir daí apresenta-
se programas, projetos e atividades, de conformidade com a política pública
proposta, e se estabelecem os gastos para tentar alcança-las. Pois bem, e como se
dão os programas e as atividades dentro de um orçamento? O programa é o
instrumento de organização da ação governamental, visando à concretização dos
objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos num plano
de longo prazo. Por outro lado, as atividades, visam alcançar a meta de um
programa ou projeto, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de
modo contínuo e permanente na ação de governo. Porém, para se chegar ao
orçamento propriamente dito é preciso passar por três fases, de responsabilidade
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inicial do Poder Executivo, cada qual com suas especificidades particular, a saber: o
Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual (SANTOS,
2014).
Objetivando garantir maior transparência às ações do Poder Executivo frente
ao cumprimento das fases do orçamento público, o Congresso Nacional aprovou a
Lei Complementar n. 101, em 04 de maio de 2000. A reconhecida Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), tornou-se um marco de relevante interesse social no
comprometimento do administrador público com os planos, projetos e programas
orçamentários.
3.3.2 A Lei de Responsabilidade Fiscal e as Ferramentas Orçamentárias
Ao final do século XX o Brasil enfrentava um processo de improbidade
administrativa e déficit público e sentia-se a necessidade de mudanças na condução
dos gastos públicos. Assim, o Governo Federal instituiu o Programa de Estabilidade
Fiscal, propondo a Lei de responsabilidade Fiscal (LRF), cuja aprovação pelo
Congresso Nacional se deu como a Lei complementar n0 101/2000 (FRANÇA, 2011).
Oliveira (2005, p.36) relata que os fatores que contribuíram para estabelecer o
Programa de Estabilidade Fiscal foram:
- A crise econômica, evidenciada pelo esgotamento da estratégia de desenvolvimento que vinha sendo praticada no país, caracterizada por fortes intervenções do Estado na economia;
- A crise fiscal, manifestada na perda de capacidade financeira do Estado para atender aos anseios, necessidades e demandas da população. Em consequência de seu elevado grau de endividamento e da desorganização das contas públicas, atingidas por sucessivos déficits;
- A crise da administração pública, cujo modo de funcionamento burocrático (lento, formalista, centralizado e oneroso) foi considerado incompatível com as exigências dos tempos modernos.
No bojo do citado programa, a LRF veio para contribuir com as medidas que o
Brasil tinha a necessidade de enfrentar. Neste aspecto, Oliveira (2005, p.36-37) cita
as seguintes:
- Reforma no aparelho do Estado, visando aumento nas condições de “governança”;
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- Reformas na economia voltadas para o crescimento do mercado;
- Reforma previdenciária;
- Melhorar e inovar os instrumentos de política social;
- Ajuste fiscal duradouro.
Para Nascimento (2001), a LRF estabeleceu significativos postulados à
administração pública: prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o
equilíbrio das contas públicas; garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de
metas através de resultados entre receitas e despesas; limites e condições à
renúncia de receita; e, balizamento na geração de despesas com pessoal,
seguridade, dívidas, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição de
restos a pagar.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar no. 101 do dia 04 de
maio de 2000), veio para estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal, sendo o principal instrumento regulador das
contas públicas, determinando metas e limites para geração das receitas e das
despesas, obrigando assim os administradores (acostumados com a
irresponsabilidade sem punidade) de assumirem compromissos com a arrecadação
e gastos públicos (XERES, 2013).
A LRF surgiu em um momento de descrédito da gestão pública, diante de
muitos exemplos de descalabro financeiro conduzido pelo excesso de
endividamento público e elevadas despesas de custeio, sobretudo as despesas com
pessoal. Foi justificada pelo costume, vivenciado na política brasileira, de alguns
gestores promoverem obras de grande porte no final de seus mandatos deixando a
conta arcada para seus sucessores, e assim dando ênfase a total falta de
credibilidade do cidadão para com os administradores públicos de forma geral
(PISCITELLI, 2004).
Percebe-se, evidentemente, que os princípios básicos incorporados na LRF
foram a integração entre planejamento e gestão, além da transparência. O
planejamento e a gestão integrada referem-se a ações estratégicas assumidas na
forma de programas, projetos e planos, visando garantir a eficiência das ações e a
responsabilidade com as despesas de custeios e investimentos. A transparência
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apresenta-se por meio da busca da participação popular e da divulgação de todos os
atos realizados pela administração pública, tanto na arrecadação da receita quanto
na realização das despesas.
Neste contexto, afirma Pires (2002) que a responsabilidade no controle fiscal
pressupõe ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e se corrigem
desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento
de metas de resultado entre receitas e despesas e a obediência de limites.
De acordo com Machado Jr. e Reis (2003) além de fixar normas gerais para
os três níveis de governo e para todos os poderes, a LRF estabelece três tipos de
regras: princípios e limites para parâmetros relacionados; mecanismos institucionais
de correção, para os casos de descumprimento temporário; e sanções institucionais
para não cumprimento definitivo.
Para Silva e Bonacim (2010), entre as atribuições da Lei de Responsabilidade
Fiscal estão os seguintes aspectos: impor em caráter de igualdade a todos os níveis
de governo, limites e padrões para os gastos; prever punições severas para os
responsáveis pelo descumprimento da lei orçamentária; e, exigir a obrigatoriedade
da divulgação de informações à sociedade. Tais atribuições evidenciam a
importância social da LRF, pois que além de disciplinar e responsabilizar os atores
públicos em todas as esferas de governo, envolve todas as instâncias dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário.
Assim, Xeres (2013) cita que para efeito da LRF, a sua abrangência aplica-se
à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, como também os três
Poderes, o Ministério Público, os Tribunais de Contas, os órgãos da administração
direta e fundos, e as entidades da administração indireta.
O referido posicionamento refere-se à responsabilidade que os gestores
públicos devem ter na execução orçamentária, pois a LRF regulamenta a
Constituição Federal de 1988, com referência a tributação e as regras
orçamentárias, observando o que está estabelecido no art. 163º, em que estabelece
a normatização geral às finanças públicas.
94
A responsabilidade fiscal e as ferramentas do orçamento público são leis e
seu processo de formalização também obedece a dispositivos legais. A Constituição
vigente determina a elaboração do orçamento com base em três ferramentas: Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.
O Plano Plurianual (PPA) é o documento que expressa o planejamento para
execução das políticas públicas para um período de 4 anos, abrangendo o segundo,
terceiro e quarto anos do mandato do governante eleito e o primeiro ano do governo
seguinte para garantir a continuidade de ações de um governo para o outro. Nele
devem conter a delimitação e a enunciação das diretrizes genéricas e abrangentes,
com os respectivos objetivos, programas, ações e metas; inclusive com valores
financeiros, possibilitando a cobertura das ações governamentais que se queira
executar (CUNHA et al., 2009).
O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deve apresentar os
seguintes dados e informações: objetivo, órgão do Governo responsável pela
execução do projeto, valor, prazo de conclusão, fontes de recursos próprios ou
financiamento, a situação ou condição que o plano visa alterar e necessidade de
bens e serviços para a correta efetivação do previsto. Para cada um desses
planos/programas, designa-se uma unidade responsável competente, mesmo que
durante a execução dos trabalhos várias unidades da esfera pública sejam
envolvidas.
O Plano Plurianual é aquele que busca determinar em quais programas ou
projetos de duração continuada o governo deve aplicar os recursos recolhidos.
Trata-se do planejamento de longo prazo, no qual o gestor determina em que
políticas públicas investir, como direcionar os recursos para as áreas que ele queira
desenvolver, durante os próximos quatro anos de governo, estabelecendo, de forma
regionalizada, diretrizes, objetivos e metas para a administração pública (SANTOS,
2014).
Segundo Guedes (2001), quanto mais regionalizadas forem as ações que são
incluídas no PPA, maior o controle e a transparência. Complementando, França
(2011) registra que o PPA deve ser encaminhado ao Poder Legislativo no primeiro
ano de cada Governo, devido sua aplicabilidade aos programas de duração
95
continuada, em que as ações podem ser realizadas até após o fim de mandato de
um determinado governante.
Defende-se que a cada ano seja realizado avaliação dos planos de políticas
públicas previstos para o período quadrienal, não só apresentando a situação atual
dos programas, mas também sugerindo formas de evitar o desperdício de recursos
públicos em ações não significativas para a sociedade. A avaliação anual poderá se
utilizar de vários recursos para sua efetivação, inclusive de pesquisas de satisfação
pública, quando viáveis.
Há que se lembrar de que quanto à elaboração do PPA, o levantamento da
situação atual por parte do Poder Executivo é de extrema importância, pois é
necessário saber dos projetos em andamentos, determinados ou não, inclusive das
suas formas de financiamento (CUNHA et al., 2009). É como bem diz Oliveira (2008,
p.367), “o plano plurianual define o planejamento das atividades governamentais”.
Embora, nas exposições de políticas públicas, todos os programas do PPA
sejam importantes e necessários para o desenvolvimento socioeconômico de um
território, dentro dele estão estabelecidos os projetos que detêm maior nível de
prioridade na sua realização, expondo as características de gestão de um governo.
Com base no Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO)
determina as metas e prioridades da administração pública, e tendo esta a função de
orientar a elaboração e execução da lei orçamentária anual, bem como dispor sobre
as alterações na legislação tributária (GUEDES, 2001).
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é a ferramenta pela qual o governo
estabelece as suas principais diretrizes e metas de políticas públicas, para o período
de um exercício. Trata-se da ligação entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA), uma vez que reforça quais programas relacionados terão
prioridade na programação e execução orçamentária.
Uma das principais funções da LDO compreende selecionar dentre os
programas e metas incluídos no PPA, aqueles que terão prioridade na execução do
orçamento, conforme determina o parágrafo 2º do artigo 165 da Constituição
Federal. Compreenderá também as despesas de capital para o exercício financeiro
96
subsequente. Orientará a elaboração da lei orçamentária anual e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (PINTO JÚNIOR,
2012).
Slomski (2009) afirma que em relação à Lei de Responsabilidade Fiscal, em
seu artigo 4º, define que é de responsabilidade da LDO regular sobre o que rege o
§2º do art. 165 da Constituição Federal, além de estabelecer a respeito das
seguintes questões:
• Equilíbrio entre receitas e despesas;
• Critérios e formas de limitação de empenho a ser efetivada nas hipóteses
previstas na alínea b do inciso II do art. 4º, no art. 9º e no inciso II do § 1º do
art. 31 da LRF;
• Normas relativas ao controle de custos e a avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos;
• Demais condições e exigências para transferência de recursos a entidades
públicas e privadas.
Segundo Pinto Júnior (2012), outra função importante é que a LDO deve
conter autorização específica para a concessão de qualquer vantagem em relação a
aumento de remuneração e outras vantagens referentes ao funcionalismo público.
Devem ser incluídas nessa lei os limites para elaboração das propostas
orçamentárias dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público quando for
o caso.
Na LDO deve ser inserido, de acordo com o artigo 4º da LRF, o Anexo de
Metas Fiscais, no qual são estabelecidas as metas anuais, em valores correntes e
constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante
da dívida pública, para o exercício seguinte. Constará, ainda, o Anexo de Riscos
Fiscais, no qual serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes
de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso
ocorram no decorrer da execução orçamentária (SANTOS, 2014).
De acordo com Guedes (2001), estes anexos fiscais são inovações trazidas
97
pela LRF, com serventia essencial à elaboração da Lei Orçamentária Anual, para o
acompanhamento da execução orçamentária, para a prestação de contas e para a
formatação da LDO do próximo exercício.
Seguindo o que está estabelecido no plano plurianual e nas diretrizes
orçamentárias, elabora-se a proposta da Lei Orçamentária Anual. Nele compreende
o orçamento fiscal que demonstra a ação governamental dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e
indireta, excluído os investimentos das empresas, os órgãos, fundos e entidades
vinculados ao sistema de seguridade social, o orçamento de investimento das
empresas públicas em que a Administração detenha a maioria do Capital Social com
direito a voto. Detalha, também, as fontes de recursos e a programação de suas
aplicações e investimentos, discriminando as receitas e despesas operacionais a fim
de evidenciar o déficit ou superávit resultante, e o orçamento da seguridade social
que compreende as ações integradas dos poderes públicos e destinadas a
assegurar os direitos relativos à saúde, previdência e assistência social de todos os
contribuintes (OLIVEIRA, 2008).
A LOA é mais uma das ferramentas orçamentárias que compõem o
instrumento de planejamento público que a LRF menciona, sendo formalizado
através de lei específica. Cabe ao Poder Executivo a atribuição e a responsabilidade
de elaborar o orçamento anual, que encaminha o projeto de lei ao legislativo, fixando
as receitas e as despesas para aprovação. Essas receitas e despesas determinam
como os serviços públicos serão realizados dentro do exercício anual. Oliveira
(2005) afirma que o orçamento deve ser um plano efetivo de programação, no qual
as ações de governo são concretizadas e avaliadas, possibilitando assegurar o
equilíbrio financeiro.
Observa-se, portanto, que a Lei Orçamentária Anual faz a previsão da receita
e a fixação da despesa necessária para implementar as ações de desenvolvimento e
de serviços públicos, para o exercício financeiro de um ano, focando atingir os
objetivos e metas estabelecidos no planejamento estratégico das políticas públicas
de interesse da sociedade. Neste sentido, Slomski (2009) afirma que a LOA deve
discriminar a receita e a despesa evidenciando a política econômico-financeira e o
programa de trabalho do governo.
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De acordo com Kohama (2008, p. 39), a Lei de Responsabilidade Fiscal, em
seu artigo 5º, dispõe algumas questões que devem ser observadas na elaboração
do projeto da Lei Orçamentária Anual, conforme seguem:
- Deve estar compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
- Conter demonstrativos da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO;
- Se fazer acompanhar de demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das medidas de compensação à renúncia de receitas e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
- Conter reserva de contingência, que pode ser calculada utilizando-se percentual sobre a receita corrente líquida, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
- Apresentar todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual;
- Constar o refinanciamento da dívida pública, separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional;
- É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada;
- Não consignar dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual e em lei que autorize a sua inclusão.
De acordo com Vasconcelos (2009), a LOA não pode ser tratada como leis
específicas para cada um dos Poderes, trata-se de uma lei que contém o orçamento
fiscal, de investimentos e de manutenção, além da Seguridade Social, como um
todo, para cada esfera de governo.
Na amplitude de suas características, afirma-se que não é admissível inserir
na LOA dispositivos estranhos à previsão de receita e à fixação da despesa. No
entanto, admite-se a autorização para abertura de créditos suplementares, assim
como a contratação de financiamentos, ainda que por antecipação de receita.
Neste aspecto, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 66, parágrafo 3,
prevê que o projeto de LOA, poderá receber emendas do Legislativo, desde que não
altere o total dos recursos orçamentários previsto para o exercício financeiro,
observando os seguintes aspectos: sejam compatíveis com o Plano Plurianual (PPA)
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e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e, sejam relacionadas com a correção de
erros ou omissões, ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Com sustentação na Lei de Responsabilidade Fiscal, salienta-se que cada
esfera de governo tem seu ciclo orçamentário, com prazos determinados para
elaboração e aprovação do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e
da Lei Orçamentária Anual. Tais prazos estão previstos na Lei Orgânica de cada
Município, na Lei Constitucional de cada Estado e Distrito, assim como na
Constituição Federal. Cada uma dessas leis, PPA, LDO e LOA, tem curso normal de
elaboração, aprovação e implementação pelos Poderes Executivo e Legislativo
(PINTO JÚNIOR, 2012).
Defende Santos (2014), que em resumo a LRF objetiva disciplinar a gestão
dos recursos públicos e moralizar à execução dos seus investimentos. Neste caso, a
LRF provocou uma verdadeira mudança institucional e cultural com respeito a
gestão das receitas e das despesas, adotando rígidas restrições orçamentárias
ocasionando uma maior responsabilidade fiscal.
3.4 DISPOSITIVO DE CONTROLE À EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO
A atuação conjunta das ferramentas orçamentárias, aliada aos dispositivos da
LRF, proporcionam a instrumentação do planejamento público, permitindo aos
gestores públicos a utilização de recursos com eficiência, facilitando a transparência
nas informações e permitindo a participação da sociedade na fiscalização e controle
das políticas públicas.
No orçamento público, quando se faz referência ao planejamento estratégico,
está se falando da elaboração do Plano Plurianual (PPA), que define as ações da
gestão pública, políticas de governo, para os próximos quatro anos. Em paralelo, o
planejamento tático que tem duração de um ano, no setor público, é representado
pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que visa estabelecer os parâmetros e
princípios para a elaboração do orçamento anual. A Lei Orçamentária Anual (LOA) é
classificada como o planejamento operacional, uma vez que trata das ações e
procedimentos de executivos do orçamento e das diretrizes, sem duração superior a
100
um exercício fiscal. Logo, pode-se observar que as três fases do planejamento
público se refletem diretamente na execução ou nas implantações do orçamento
público, uma vez que elas orientam o gestor para alcançar seus objetivos (SANTOS,
2014).
Através de uma pirâmide é possível estabelecer uma hierarquia entre as
ferramentas do orçamento público, conforme demonstra a figura 2; onde a base
sólida que é o PPA permite a identificação das necessidades e das vontades
coletivas, a LOA representa a execução das ações e o alcance dos desejos sociais,
orientados com a segurança proporcionada pela LDO.
Figura 3: Hierarquia nas Ferramentas Orçamentárias
Fonte: A Autora (2017).
No processo de planejamento, o gestor pode se deparar com duas atitudes
quando da execução de qualquer atividade, a atitude proativa ou a atitude reativa. A
atitude proativa é representada pelas forças que desejam e impulsionam as
mudanças nos objetivos e na mobilização dos recursos; ou seja, com a proatividade
o gestor evita o retrabalho de todo um processo. Ele se torna capaz de avaliar o
processo, em execução, e visualizar de forma antecipada, as mudanças necessárias
para ajustar seu planejamento para atingir o objetivo determinado, fazendo-se valer
das informações obtidas no ambiente externo e interno da organização sobre o seu
comando. De outra maneira, a atitude reativa espera os acontecimentos para tomar
101
alguma ação paliativa na tentativa de corrigir o que saiu fora do planejado. Diferente
da atitude proativa, na atitude reativa o administrador perde tempo preocupado em
encontrar caminhos alternativos sem condição adequada para avaliar a relação do
ambiente externo com o interno (MAXIMIANO, 2009).
Reside assim, a essência do controle no planejamento operacional, ou seja,
na avaliação da execução da LOA, por meio de amplo diagnóstico aos moldes do
que se propõe na presente tese. O diagnóstico pode produzir indicadores, que por
seu intermédio o gestor terá a capacidade de aferir a política pública em relação ao
que está sendo executado nas ferramentas orçamentárias, antecipar fatos e
determinar as ações mais apropriadas para as incertezas que vierem a surgir no seu
caminho, bem como atender de forma eficiente às necessidades e interesses
propostos como política pública.
O controle orçamentário é um sistema de parâmetros e indicadores que
permitem a fiscalização da execução do programa pré-estabelecido; ou seja,
controlar é toda ação necessária para verificar se os objetivos propostos estão
sendo obedecidos (WELSCH, 1992).
O sistema de orçamento não tem limitação em apenas desenvolver o seu
plano e programa estratégico, mas principalmente a acompanhar, rotineiramente,
para conseguir levantar os pontos vulneráveis do processo empreendido (TUNG
1983).
Em outro marco, Sanvicente e Santos (1995) afirmam que controlar não se
restringe às ações de acompanhamento, mas também contribui para a geração de
informações que auxiliam na avaliação de resultados e na tomada de decisão. Para
Welsch (1992), o controle assegura consenso mais real com os planos e objetivos.
Para Frezatti et al. (2010), o controle deve ser uma ferramenta organizacional que
lhe permita compreender o quão próximos estão os resultados em relação ao que foi
planejado.
Conforme expõe Cordeiro Filho (2007) para buscar um controle mais efetivo e
utilizar os dados gerados, muitas empresas utilizam indicadores para facilitar a
gestão de desempenho das atividades operacionais. Na mesma direção, Correia
Neto (2011) defende que o acompanhamento por meio de medição de desempenho
102
é fundamental, pois se adquire conhecimento e experiência implicando em melhorias
contínuas do processo e análise dos resultados planejados.
Para Santos (2014), é no processo de controle do orçamento público que o
gestor vai ter a capacidade de avaliar como as metas estão sendo alcançadas,
porém, para isso, ele precisa ter claros os parâmetros definidos na fase do
planejamento operacional. Assim, o controle tem o condão de dirigir a atividade
exercida para o fim previamente determinado no planejamento, tendo como escopo
examinar se a atividade controlada está ou não alcançando o resultado esperado.
Para avaliar pelo processo de controle Chiavenato (2005) apresenta quatro
fases, a saber: estabelecimento de objetivos ou padrões de desempenho;
mensuração do desempenho atual; comparação do desempenho atual com as
metas estabelecidas; e, tomada de ação para corrigir anormalidades.
Sem um padrão de desempenho, seja de qualidade, de quantidade, de tempo
ou de custos, não há como o administrador público se orientar na condução de um
controle mais efetivo da política pública, nem mesmo como saber se o atual
desempenho está ou não dentro do previsto. Contudo, avaliar a execução do
orçamento público se torna um grande desafio para o gestor quando ele não
consegue perceber ou até mesmo entender todo o processo de planejamento
elaborado pela gestão pública (SANTOS, 2014).
Para tanto, é que se propõe a tarefa de diagnosticar por meio da medição de
desempenho, visando perceber se o que vem sendo executado como política
pública para o turismo catarinense está alcançando os fins para o que foi
determinado.
103
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Na pesquisa científica a metodologia representa o conhecimento geral e as
habilidades que são necessárias para orientar o pesquisador no processo de
investigar e identificar conceitos, hipóteses, técnicas e dados adequados para
tomada de decisões oportunas (THIOLLENT, 2005).
A presente tese tomou como processo metodológico as bases da perspectiva
sistêmica, tendo em vista os arranjos institucionais que compõem às dinâmicas das
políticas públicas, notadamente no desenvolvimento da agenda, na tomada de
decisão, na implementação e avaliação das ações do planejamento público, e na
própria estrutura governamental no âmbito do turismo.
Neste aspecto, Leiper (2000) ensina que existem duas análises básicas da
teoria sistêmica aplicada ao turismo: a primeira é aquela que fornece modelos
completos do sistema de turismo, explicando todos os elementos demandados do
fenômeno; e, a segunda é a que estuda o turismo por meio de subsistemas, sem a
preocupação de fazer a abordagem completa do fenômeno. De forma resumida,
Bertalanffy (2008) entende que os sistemas são partes de uma visão macro do
conjunto, no qual estão interligados os subsistemas, os quais estão igualmente
conectados uns aos outros.
Conforme defende França Jr. (2014), dentro da perspectiva sistêmica
percebe-se possível analisar as peculiaridades do todo e, ao mesmo tempo, as
propriedades específicas de cada um dos elementos que compõem esse todo.
Neste fundamento, e adotando a segunda linha de análise básica de Leiper (2000),
segue-se pela interpretação das informações extraídas por meio de entrevistas, de
onde se deduzem as percepções dos atores públicos que interligadas aos resultados
obtidos na avaliação de desempenho das políticas públicas de turismo permitem
estabelecer relações e conexões, reabrindo o ciclo sistêmico com base na
elaboração de um diagnóstico do planejamento público operacional.
Outro subsistema a ser observado é que cada território turístico apresenta
peculiaridades marcantes que devem ser consideradas na formalização da agenda
de governo. Tal fato caracteriza a atividade turística como um macrosistema aberto
104
em que é possível explorar suas partes em interação com as outras atividades.
Neste entendimento, um diagnóstico consistente das políticas públicas proporciona
um sistema de informações como instrumento de análise dos vínculos gerados entre
o planejamento e a ação, ou seja, o sistema e o processo de desenvolvimento
econômico e social por meio da atividade turística.
Levando em consideração que é a natureza do objeto de pesquisa que
direciona o processo de investigação e que permite ao pesquisador solidificar os
conceitos de sua compreensão do problema, esta pesquisa enquadra-se na seguinte
classificação metodológica:
➢ Quanto aos objetivos, situa-se na categoria de pesquisa exploratória, em
função do grau de inovação e incipiente exploração do tema políticas públicas
de turismo, tendo em vista a formalização de um diagnóstico por meio de
indicadores de desempenho com os dados de investimentos realizados pelo
Estado de Santa Catarina na atividade turística, e ainda na percepção
advinda das entrevistas com os atores públicos que influenciam na
consecução de propostas e formatação de políticas públicas no Estado;
➢ Quanto à natureza se estabelece como aplicada, uma vez que intenta servir
de auxílio à formulação, adequação, avaliação e controle das políticas
públicas de turismo, embora respeitando as peculiaridades de cada aplicação;
➢ Quanto à forma de abordagem apresenta-se como uma pesquisa quanti-
qualitativa, pois ao envolver um tema transverso do turismo, enfrenta os
paradigmas de uma realidade que representa transformações ambientais,
sociais e econômicas, trabalhando os aspectos quantitativos do planejamento
público operacional integrados com os construtos qualitativos dos fatores que
caracterizam as políticas públicas.
Visando diminuir as chances de erro na abordagem, notadamente para não
perder o foco do objetivo geral traçado e sistematizar as formas de enfrentar a
realidade, com a preocupação de aproveitamento prático dos conhecimentos
produzidos, conduziu-se a aplicação da pesquisa para o estudo de caso. Assim,
buscou-se obter um diagnóstico setorial como elemento de controle das políticas
públicas para auxiliar no estabelecimento do sistema orçamentário público, com
105
aspectos de competitividade territorial e de desenvolvimento socioeconômico
através da atividade do turismo.
Um estudo de caso visa conhecer em profundidade o como e o porquê de
uma determinada situação, procurando descobrir o que há nela de mais essencial. O
estudo de caso pode decorrer de acordo com uma perspectiva interpretativa, que
procura compreender como é o mundo do ponto de vista dos participantes, ou uma
perspectiva pragmática, que visa apresentar uma perspectiva global, tanto quanto
possível completa e coerente, do objeto de estudo sob o ponto de vista do
investigador (FONSECA, 2002).
Para esta tese o estudo de caso, centrado naquilo que ocorre com as políticas
públicas de turismo em um determinado espaço geográfico, adotou a conjunção das
duas perspectivas, caracterizadas nas entrevistas de atores públicos e nas métricas
de desempenho extraídas entre as peças orçamentárias e o balanço contábil anual
da prestação de constas do Estado, sempre margeados pela percepção e pelo
escólio da pesquisadora.
A estratégia e funcionalidade do estudo de caso permite que a investigação
retenha as propriedades holísticas e significativas da vida real, tais como: o
comportamento de grupos específicos, os processos organizacionais e
administrativos, a mudança do entorno comunitário, os ciclos individuais da vida, o
desempenho das atividades econômicas, as relações internas e externas da
organização, entre outros (YIN, 2010).
Direcionando as bases conceituais do processo orçamentário no setor público
pela complexidade da realidade territorial e social, como também pela necessidade
de se propor uma abordagem sistêmica ao planejamento público, admite-se a
possibilidade desta investigação tornar-se um documento de debate sobre a
representatividade da atividade turística no Estado de Santa Catarina, calcado na
interrelação setorial das políticas públicas.
Com a instrumentação definida, o procedimento investigatório assume como
diretriz o desenho metodológico apresentado na figura 4.
106
Figura 4: Desenho metodológico da tese
Fonte: A Autora (2017).
Partindo da diretriz do desenho da pesquisa, acima identificado, os
procedimentos metodológicos dizem respeito à maneira com a qual foram dados os
passos no decorrer da pesquisa, que neste trabalho compreendeu três grandes
fases interrelacionadas, que abaixo se descreve:
Fase (I): de natureza exploratória, se deu por meio da reflexão do objeto de
estudo, exame das teorias correlatas, definição do caminho metodológico e das
estratégias para a realização da pesquisa, escolha e identificação de possíveis
entrevistados, levantamento bibliográfico e documental;
Fase (II): relativa ao desenvolvimento do estudo de caso, se fez por meio da
realização de visitas in loco a Secretaria de Estado de Turismo, Cultura e Esporte
(SOL), a Santa Catarina Turismo S/A (SANTUR), a Assembleia Legislativa do
Estado de Santa Catarina (ALESC), a Secretaria de Estado da Fazenda (SEF), a
Secretaria de Estado do Planejamento Orçamento e Gestão (SPG), ao Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC), ao Instituto Brasileiro do Turismo
(EMBRATUR), ao Senado Federal e a Câmara Federal, tanto para levantamento do
material de análise quantitativa como para a realização de entrevistas
107
audiogravadas com os gestores públicos envolvidos nos arranjos institucionais do
Estado;
Fase (III): consubstanciada na formalização do diagnóstico sobre políticas
públicas de turismo, por intermédio da medição de desempenho do planejamento
público operacional e pela análise das entrevistas realizadas.
A construção metodológica selecionada para elaboração desta tese adotou
como base científica o estudo das peças orçamentárias consolidadas pelo Estado de
Santa Catarina para a área do turismo, compreendendo o período de 2005 a 2016, e
como base empírica, as experiências políticas e de gestão dos atores públicos
envolvidos na administração do turismo em âmbito federal e estadual, extraídas
mediante a realização de entrevistas semiestruturadas.
Arrazoando sobre a importância da escolha adequada de métodos
empregados em análises qualitativas, caso do enfoque dado as entrevistas
realizadas neste trabalho, Flick (2009) pondera a forma de entrevista
semiestruturada como um instrumento que proporciona ao pesquisador a obtenção
das visões individuais dos entrevistados sobre o tema. Assim, buscou-se nas
entrevistas extrair elementos dentro de uma perspectiva de qualidade e não de
quantidade.
A técnica de entrevista semiestruturada tem atraído o interesse dos
pesquisadores, tornando-se amplamente utilizada no meio acadêmico, o que está
associado à expectativa de que é mais provável que os pontos de vistas dos sujeitos
entrevistados sejam expressos em uma situação de entrevista com o planejamento
aberto do que em uma entrevista padronizada ou em um questionário (FLICK, 2009).
Assim, a escolha dos entrevistados levou em consideração a
responsabilidade, a notoriedade dos cargos e a vivência política e de gestão de cada
um dos atores frente à definição de políticas públicas, especialmente as de turismo
no âmbito do Estado de Santa Catarina.
Foram entrevistados o Vice-Governador do Estado de Santa Catarina (2015-
2018), Dr. Eduardo Pinho Moreira; o Senador pelo Estado de Santa Catarina (2011-
2018), Paulo Roberto Bauer; o Deputado Federal pelo Estado de Santa Catarina
108
(2015-2018), Mauro Mariani; o Deputado Estadual SC (2015-2018), Kennedy Nunes;
o Presidente do Instituto Brasileiro de Turismo – EMBRATUR (2015-atual), Vinícius
Lummertz; o Secretário Estadual de Turismo (2015-2016), Filipe Mello; e o
Presidente da Santa Catarina Turismo – SANTUR (2011-atual), Valdir Rubens
Walendowsky.
As entrevistas foram realizadas no decorrer do primeiro semestre do ano de
2016 em que através do questionamento de 7 perguntas principais (Apêndice B) foi
possível recolher um material substancial a respeito da percepção de cada um dos
entrevistados. Após a realização das entrevistas foi realizada a transcrição na
íntegra do material para análise.
A seleção do tema de pesquisa se deu em razão da importância do estudo
das políticas públicas, especialmente na compreensão e na contextualização de sua
implementação pelo Governo do Estado de Santa Catarina no âmbito do setor
turístico, configurados em um diagnóstico dos investimentos realizados, tendo em
vista a contribuição que a atividade turística proporciona para o bem estar
econômico e social das localidades em que se desenvolve, assim como servir de
parâmetro para a definição e avaliação de futuras políticas públicas para o setor.
A escolha do território turístico estudado levou em conta o reconhecimento e
o destaque que Santa Catarina detém no âmbito do turismo nacional em razão de
sua diversidade cultural, indicadores de qualidade de vida e paisagens naturais
diferenciadas, além da praticidade no desenvolvimento deste trabalho e na obtenção
dos dados por ser o Estado de residência desta pesquisadora.
Com relação à opção do recorte temporal, a escolha de análise do período
abrangendo o estudo das peças orçamentárias do Estado de Santa Catarina entre
os anos de 2005 a 2016 levou em consideração o estudo a partir da implementação
do Programa Nacional de Regionalização do Turismo, lançado em 2004 pelo
governo federal, assim como pela necessidade de uma avaliação diferenciada de
políticas públicas, considerando que de 2005 a 2016 houve somente duas
mudanças na conjuntura política governamental no Estado. O estudo não abrangeu
o ano de 2004 por falta de documentação a respeito da prestação de contas do
Estado em que fosse possível deter os dados contábeis do que foi liquidado nas
109
unidades de gestão do turismo.
4.1 O DIAGNÓSTICO COMO FERRAMENTA DE INVESTIGAÇÃO
De acordo com Rosa (2001), na área de gestão o diagnóstico é o
levantamento e a análise das condições de uma organização com a finalidade de
avaliar sua eficiência. Assim, por seu intermédio é possível verificar a existência de
disfunções que estejam afetando os resultados da organização, seja ela pública ou
privada.
O diagnóstico visa levantar necessidades passadas, presentes e futuras por
intermédio de pesquisas, a fim de descrever problemas e prescrever intervenções.
Na abordagem do tema, Kingeski (2005) reforça tal posicionamento ao esclarecer
que nas organizações a concepção do diagnóstico envolve a coleta e o cruzamento
de dados e informações para o detalhamento de questões importantes, visando
identificar os seus sintomas e definir possíveis estratégias de melhorias.
Entende-se que o diagnóstico é uma atividade complexa porque exige muita
sensibilidade e uma grande dose de sentimento situacional. Trata-se de um trabalho
de análise cuidadosa que busca detectar os sintomas encontrados e dar-lhes
sentido, não apenas no ambiente interno da organização, como também no seu
ambiente externo, dentro de um quadro inteligível e coerente, para que possa servir
de base a uma futura ação planejada (BERGAMINI, 2006).
O diagnóstico deve ser encarado como um trabalho independente e
qualificado para investigar e identificar questões relacionadas com a política, a
funcionalidade e os procedimentos que de alguma forma auxiliem na implementação
das metas da organização (GROCCO; GUTTMAN, 2005). Nesta direção, o
diagnóstico pode ser desenvolvido com uma abordagem mais geral de todo o
contexto da gestão ou ter focos específicos em determinados processos. Segundo
Rosa (2001), o diagnóstico permite uma visão integrada e articulada da organização
ou de um problema especifico, resultando em mais agilidade para superar os
obstáculos e melhor direcionamento aos investimentos.
110
Diagnosticar é verificar o alinhamento estratégico da organização com os
recursos existentes, descobrir quais os pontos fortes e os vulneráveis, e a melhor
forma de aproveitar as oportunidades e os recursos existentes para superar as
dificuldades e aumentar a competitividade da organização. Para se obter a situação
real de uma organização, com vistas a um diagnóstico, é necessário o cumprimento
de algumas etapas: conhecimento do histórico do desempenho, os dados
orçamentários e os financeiros, as projeções futuras, as tendências de
competividade, a visão dos empreendedores, a demanda de mercado, dentre outros
(LIMA, 2009).
Trabalhar o diagnóstico como um instrumento científico nas políticas públicas,
trata-se de caracterizar um “marco zero” a partir do qual se poderá avaliar se o
programa setorial está provocando as mudanças desejáveis. Deve engendrar um
amplo retrato da situação vivenciada pela organização pública, responsável pela
política pública em apreço, para orientar as questões prioritárias a atender, os
formatos dos programas a implementar, as estratégias e ações a desenvolver
(ANTICO; JANNUZZI, 2008).
Assim, pode-se assumir que na política pública o diagnóstico deve retratar um
conjunto de elementos estratégicos que permitam compreender a realidade
comportamental da política em curso, erigindo um panorama avaliativo que poderá
estabelecer a permanência ou a continuidade com ajustes, ou a reestruturação, ou
mesmo a revogação da política pública estabelecida nos planos orçamentários.
Portanto, a considerar o diagnóstico como sendo a utilização de dados para produzir
informações e extrair conclusões, realizou-se as medidas quantitativas pelo controle
do planejamento público operacional, relacionando-as com as entrevistas realizadas,
para assim entender a significância real das políticas públicas de turismo no território
catarinense.
Quando se pretende trabalhar com o planejamento operacional, deve-se
identificar o elemento capaz de mensurar o seu desempenho perante as metas
estabelecidas. Conforme se prescreveu na fundamentação teórica, no setor público
o principal instrumento de implementação do planejamento operacional é a Lei
Orçamentária Anual (LOA), pois que agrega os dados funcionais da política pública
adotada capazes de serem controlados.
111
O controle nada mais é do que a ação necessária para verificar se os
programas, metas e valores estão sendo obedecidos, como forma de monitorar o
progresso da política organizacional inserida no plano orçamentário (FREZATTI et
al., 2010). No contexto, o controle estampa uma atividade básica e pontual que
serve para regular a ação exercida.
Nesta investigação, o exercício do controle subsidiou o diagnóstico com o
grau de desempenho atingido pela política pública destinada ao setor turístico
catarinense, e quão próximo o resultado de sua execução se situou em relação ao
planejado. Embora os processos do controle e do diagnóstico tendem a ser
parecidos, em termos de ênfase são distintos. Enquanto o controle mede a eficiência
permitindo visualizar as diferenças executivas entre o que foi planejado e o que foi
liquidado na LOA, ano a ano; o diagnóstico mensura a eficácia das políticas públicas
adotadas na LOA ao longo dos anos, produzindo parâmetros sistêmicos de decisão
que podem impactar no aperfeiçoamento do planejamento público e, por
consequência, na efetividade da política pública.
Definir os fatores-chave de êxito das políticas públicas de turismo adotadas
na lei orçamentária anual tornou-se um dos fortes desafios do processo de
diagnóstico projetado. Centrou-se então na série histórica da capacidade de
investimento dos setores públicos com atribuição sobre a atividade do turismo
catarinense, esmiuçando os programas, as ações e os valores encadeados na LOA
e na sua real liquidação contábil.
No sistema orçamentário brasileiro, insere-se a fixação de despesa
orçamentária pela adoção de valores monetários voltados ao cumprimento das
ações de políticas públicas definidas nos programas, projetos e atividades. A
execução da despesa orçamentária, por sua vez, se dá em empenho e liquidação,
em que o empenho é o ato emanado da autoridade competente que gera ao Estado
a obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição, trata-se
da formalização da despesa que precede à realização do pagamento, e a liquidação
consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os
documentos comprobatórios do respectivo crédito e tem por objetivo apurar a
origem, a importância exata e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação
(SILVA, 2009).
112
Por meio das Leis Orçamentárias Anuais, aprovadas e sancionadas no
período de 2005 a 2016 (ANEXO A), levantou-se a série histórica dos valores
orçados e, permeando o Balanço Contábil Geral do Estado (ANEXO B), alçou-se os
valores consolidados contabilmente para o mesmo período histórico, além das
receitas tributárias. As unidades de despesa com atribuição sobre o turismo
catarinense tratam-se da Secretaria de Turismo Cultura e Esporte (SOL), da
empresa de economia mista Santa Catarina Turismo S/A (SANTUR) e do Fundo
Estadual de Incentivo ao Turismo (FUNTURISMO). Com estes dados, organizou-se
o controle orçamentário por meio das tabelas comparativas anuais entre o que foi
orçado e o que foi liquidado em cada uma das ações planejadas na LOA
(APÊNDICE A).
Pela percepção inicial das diferenças aparentes entre os dados inerentes à
dotação orçamentária e a consequente liquidação das despesas, recorreu-se a
modelagem estatística para avaliar as principais medidas e realizar os testes de
significância, com foco em colher evidências na desigualdade diferencial entre as
duas situações. Neste sentido, optou-se pelo modelo das equações de regressão
para obtenção da relação funcional entre as variáveis e propor simulações
capacitadas para projetar e estimar os dados financeiros.
Procurou-se também gerar subsídios de suporte para avaliar o desempenho
das políticas públicas de turismo inseridas nas leis orçamentárias em seus
programas e ações. Neste rumo, aplicou-se a medição de desempenho por
intermédio de indicadores vinculados entre os valores da dotação orçamentária
prevista e os valores liquidados em cada ano do período estudado.
4.2 A ESTIMAÇÃO DE PARÂMETROS E A REGRESSÃO LINEAR
A estimação se refere a um parâmetro de quantidade calculada em função
dos elementos amostrais e, por conseguinte, a estimativa deve ser demarcada como
cada particular valor assumido por um estimador (COSTA NETO, 1999). Assim,
pode-se entender que a estimação deve ser composta ponto a ponto, pois consiste
113
na adoção da estimativa disponível como sendo o valor de cada parâmetro. O
problema que ocorre na estimação por ponto é o fato de que ao especificar um único
valor para o estimador inviabiliza-se julgar qual a possível magnitude do erro que
está sendo cometido (BUSSAB; MORETTIN, 2002).
Dentro desta ótica, indica-se utilizar a estimação por intervalos, baseados na
distribuição amostral do estimador pontual. As estimativas por ponto são em geral
utilizadas quando se necessita, ao menos aproximadamente, conhecer o valor do
parâmetro para utilizá-lo em uma expressão analítica qualquer. Entretanto, se a
determinação de um dado parâmetro é a meta final de um estudo estatístico, a
estimação por ponto é insuficiente, pois a probabilidade de que a estimativa adotada
venha a coincidir com o verdadeiro valor do parâmetro é, em geral, nula ou
praticamente nula. Isso decorre do fato de os estimadores serem variáveis
aleatórias, logo as estimativas obtidas quase certamente serão distintas do valor do
parâmetro. Ou seja, é quase certo que estejamos cometendo um erro de estimação
quando procedemos a estimação por ponto de um parâmetro populacional (COSTA
NETO, 1999).
A construção de um intervalo em torno da estimação pontual, de modo que
este intervalo tenha uma probabilidade conhecida de conter o verdadeiro valor do
parâmetro, proporciona estabelecer de forma precisa o erro de estimação e
determinar o nível de confiança dos dados da amostra (LUIZ, 2002).
A tarefa de se fazer predições é inerente a muitos dos aspectos do
gerenciamento e do planejamento da produção de empresas com administração
profissionalizada. Previsões de vendas, compras, custos, produção, contratação de
pessoal e aplicação de capital fazem parte dos fundamentos do planejamento e do
controle do sistema orçamentário adotado (BRACARENSE; GUIMARÃES, 2008).
Existe uma enormidade de técnicas matemáticas, estatísticas e
econométricas para a realização da tarefa de predição; muitos modelos
determinísticos e muitos modelos não determinísticos se propõem a realizá-la. Uma
das ferramentas mais importantes para a construção de modelos que envolvem
certo grau de incerteza, inerente a levantamentos amostrais, é o modelo de
regressão, cuja análise está sempre associada a um processo de verificação da
114
força da relação entre as variáveis envolvidas e que é chamado de análise de
correlação (BUSSAB; MORETTIN, 2002).
A análise de regressão consiste em se construir uma equação matemática a
partir de observações amostrais que relacione uma ou mais variáveis independentes
a uma variável dependente. As variações da variável dependente são decorrentes,
em grande medida, das variações da variável independente ou das variáveis
independentes. Esta equação pode ser uma função linear ou não, dependendo da
forma da relação entre as variáveis (BRACARENSE; GUIMARÃES, 2008).
Se a relação entre a variável independente e a variável dependente
puder ser expressa através de uma função que descreva a equação de uma reta,
então o modelo em questão é um modelo de regressão linear. A expressão geral
deste modelo é Y = α + βX + ε. Onde α e β são os parâmetros do modelo. Como a
estrutura do modelo é baseada em observações amostrais estes parâmetros nunca
são conhecidos; eles são os verdadeiros valores do modelo do mundo real, mas,
repetindo, nunca são conhecidos. Devem, portanto, ser estimados através de
estimadores estatísticos cujas expressões são determinadas por algum critério de
minimização do erro estatístico e cujos valores são calculados com base nos dados
amostrais (LUIZ, 2002).
Percebe-se, então, que a relação entre duas ou mais variáveis nem sempre
pode ser expressa através da equação de uma reta, pois essa relação pode ser não
linear e assim muitos outros modelos podem descrever melhor a relação entre as
variáveis. Para reduzir a incerteza da estimação e afunilar a relação entre as
variáveis trabalhou-se o modelo de regressão linear múltipla.
O modelo de regressão linear múltipla necessita ser expresso pela função: Y
= β0 + β1X1 + β2 X2 + ... + βpXp + ε. Observa-se que a troca de α, do modelo de
regressão linear, por β0 é feita somente por comodidade de notação, pois seguem
representando os parâmetros do mundo real; ora, no caso de termos somente duas
variáveis independentes estaremos construindo a equação de um plano (LUIZ;
2002).
O termo ε é definido como o erro estatístico ou o resíduo e é a componente
aleatória do modelo. Ele precisa ser bem compreendido. Vale lembrar que estes
115
modelos são construídos através de observações amostrais e sempre que se faz um
levantamento de dados através de amostras os resultados obtidos estarão
associados a certo grau de imprecisão, que nos modelos estatísticos são
considerados de natureza aleatória, ou seja, associados a certa distribuição de
probabilidades (BRACARENSE; GUIMARÃES, 2008).
Dos debates bibliográficos acima, se detém que os modelos de regressão
têm, portanto, uma parte aleatória e uma parte determinística. Na parte
determinística estão todas as variáveis independentes que explicam as variações da
variável dependente. Entende-se, portanto, que o modelo é suficientemente
consistente para esclarecer a relação entre as variáveis independentes, aqui
representadas pela previsão orçamentária anual e seus respectivos períodos, e a
variável dependente do sistema orçamentário, que nada mais é do que aquilo que foi
liquidado contabilmente dentro do planejamento operacional.
Em tal perspectiva, foi possível estabelecer um retrato dos níveis de
investimento realizado pelo governo de Santa Catarina no setor turístico, como
etapa significante de sua política pública.
4.3 A AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
Partindo da acepção das palavras, o termo “avaliar o desempenho” implica
em medir, mensurar, apreciar, julgar, comparar ou conferir uma situação, um ser,
uma atividade ou um produto, considerando os fatores ou elementos que o
constituem, atribuindo uma valoração de performance.
A prática da avaliação, entendida no seu sentido genérico, é o exercício da
análise e da percepção de um fato, de uma ideia, de uma meta ou de um resultado e
é, também, a base para a tomada de decisão sobre qualquer situação que envolva
uma escolha. Os acertos e os desacertos, as conquistas e as perdas, o progresso e
a imobilidade, a riqueza e a pobreza, a criatividade e a imitação, enfim, todos os
contrastes da vida humana, são consequências de julgamentos firmados e de
decisões assumidas, originários de processos de avaliação (PEREIRA, 2014).
116
Segundo Bergamini e Beraldo (2007) a avaliação de desempenho nas
organizações constitui-se no veículo da estimativa do nível de aproveitamento do
potencial instalado e deve ser utilizada como um instrumento que busca analisar o
comportamento operacional, focando no alcance de melhores resultados.
O conceito de avaliação abrange como premissa básica a confrontação de
algo que aconteceu (resultado) com algo que foi estabelecido antes (meta). Do
ponto de vista da avaliação de desempenho, este conceito assume uma dimensão
ampliada, ou seja, trata de confrontar o resultado alcançado com o objetivo
estabelecido e chegar a uma conclusão positiva ou negativa; atuando proativamente
no sentido de identificar os desvios de desempenho e agir sobre as causas que
provocaram os desvios (LUCENA, 2004).
Extrai-se, então, que no conjunto das atividades previstas para instrução de
um diagnóstico, a avaliação de desempenho é um método gerencial que permite ao
avaliador mensurar os proveitos obtidos em setores específicos, notadamente
verificando a capacidade operacional da organização por intermédio de métricas,
razão pela qual também é conhecida como medição de desempenho.
Kaydos (1991) considera que a medição de desempenho é um dos elementos
centrais da gestão, com a percepção de que a performance é em parte resultado
das decisões tomadas e, neste sentido, a qualidade da decisão é afetada pela
informação disponível em termos de quantidade. Tal ponderação, é a sustentação
que aplica a Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade – FPNQ (1999) para
defender que a medição de desempenho deve ser compreendida como uma relação
matemática que mede atributos de um processo ou de seus resultados, com o
objetivo de comparar esta medida com metas pré-estabelecidas.
A medição de desempenho é a atividade que determina as medidas do
resultado alcançado pela organização, que quando sistematizada é vista como a
operação que agrega a produção de indicadores para prover informações sobre o
desempenho de determinadas ações para determinados fins (BOND, 2002).
No mesmo caminho, mas enfocando a atividade pública, o Professor Paulo de
Martino Jannuzzi (2006) estabelece que a avaliação de desempenho pode ser
teorizada como uma medida quantitativa interpretada, dotada de significado
117
substantivo, usada para qualificar, substituir, operacionalizar ou controlar um
fenômeno, de interesse teórico (para a pesquisa acadêmica) ou programático (para
formulação de políticas); ou seja, trata-se de um recurso metodológico que informa
algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se
processando na mesma.
Tratando da medição de desempenho na administração pública, Jund (2007)
afirma que os indicadores podem ser expressos em grandeza escalar ou numérica,
pois são informações obtidas com a aplicação de fórmulas que fornecem indícios de
eficiência, eficácia, legalidade e economicidade de como são conduzidas as
operações, por meio de uma interdependência entre as variáveis abordadas. Assim,
é que na presente tese inseriu-se a medição de desempenho ao medir a
performance dos programas público orçamentários vinculados à atividade turística.
Takashina e Flores (1999), estabelecem que as métricas de desempenho são
essenciais ao planejamento e controle dos processos organizacionais. No
planejamento estratégico são essenciais porque possibilitam o estabelecimento de
metas quantificadas e o seu desdobramento no ambiente interno. Já no
planejamento operacional os indicadores são fundamentais à análise crítica da
relação com o ambiente externo, contribuindo para tomadas de decisões e para o
replanejamento.
Carley (1985) defende que os indicadores procuram medir características
observáveis de um fenômeno ou estabelecer valores para características não
observáveis de um fenômeno. Na opinião de Andersen (2004), os indicadores
permitem um diagnóstico da realidade e revelam a diversidade existente entre
unidades territoriais ou dentro de um mesmo território.
A palavra indicador é bastante compreensível para a maioria das pessoas.
Indicar quer dizer: apontar, tornar conhecido, mostrar; declarar brevemente, ser um
sinal de; predizer; sugerir, requerer. De maneira simplificada, os indicadores são
operações matemáticas que oferecem alguns tipos de medição de um fenômeno em
particular para produzir inteligência na elaboração de políticas setoriais (WONG,
2006).
Em uma perspectiva programática, Miles (1985) afirma que o indicador de
118
desempenho é um instrumento operacional para monitoramento da realidade social,
para fins de formulação e reformulação de políticas públicas. Na mesma perspectiva,
Jannuzzi (2006) destaca que a função dos indicadores é prestar informações sobre
o planejamento de políticas públicas, possibilitando o monitoramento pelo Estado do
bem-estar das populações e permitir o aprofundamento das pesquisas sobre
mudanças e fenômenos sociais.
Desse modo, os indicadores podem ser entendidos como um instrumento de
informações quantificadas que ajudam na explicação de como o ambiente, ou
qualquer outra coisa, sofre alterações ao longo do tempo, possibilitando identificar
tendências e, por esse motivo, deve ter a capacidade de tornar um fato perceptível e
detectável (OLIVEIRA, 2013).
Caldeira (2015), identifica algumas características que tornam o indicador de
desempenho um bom instrumento de investigação, quais sejam: credibilidade do
resultado, pertinência da base de dados, facilidade de planilhar o cálculo,
simplicidade de interpretação, alinhado com o período de obtenção dos dados,
facilidade de atualização e capaz de estabelecer uma meta.
O interesse do investigador determina os aspectos a serem mensurados em
um sistema. Indicadores simples e claros são de baixo custo, comparáveis entre si e
com outros sistemas. A facilidade de obtenção e manutenção dos dados aliado a
solidez dos processos de contabilização, determinam a abrangência, a importância e
a utilidade do indicador. A simplicidade na definição da fórmula de cálculo facilita sua
aceitação. Tais requisitos é que definem a escolha do tipo de indicador mais
adequado ao sistema de planejamento adotado (SIQUEIRA, 2010).
Na administração pública, os indicadores de desempenho podem ser
utilizados para acompanhar e avaliar: projetos; atividades; processos; programas
orçamentários e políticas públicas. Especificamente em relação aos programas
orçamentários e de políticas públicas, o autor afirma que os indicadores precisam ter
um atributo adicional ao considerar a dimensão territorial e temporal (UCHOA, 2013).
Além da sua relevância para discussão da agenda de governança, o indicador
deve estar adequado aos propósitos a que se presta, deve ser sensível às políticas
públicas implementadas, específico a efeitos de programas setoriais, inteligível para
119
os agentes e públicos-alvo das políticas, atualizável periodicamente, ter custos
factíveis e ser amplamente desagregável em termos geográficos e socioeconômicos
(JANNUZZI, 2001).
No pensamento de Wong (2006), em noção mais ampla dos indicadores de
desempenho tem-se como objetivo incluir tanto as considerações sociais quanto as
econômicas e integrá-las às decisões para a elaboração de políticas públicas. De
acordo com a pesquisadora, o debate vem sendo largamente difundido no setor
público com a aplicação de quatro passos metodológicos para o desenvolvimento de
indicadores:
a) Consolidação conceitual (teoria a ser defendida na análise);
b) Estruturação analítica (determinação das variáveis);
c) Identificação dos indicadores (mensuração específica);
d) Síntese dos indicadores (Interpretação).
A investigação empreendida nesta tese utilizou da abordagem dos quatro
passos apresentados por Cecilia Wong (2006) acima expostos, produzindo
indicadores de desempenho por meio do controle do planejamento público
operacional para sustentar as análises inseridas no diagnóstico das políticas
públicas de turismo implementadas em Santa Catarina entre os anos de 2005 e
2016.
Assim, na oportunidade de se buscar indicadores de desempenho vinculados
a realidade dos dados disponíveis e com resultados confiáveis, operou-se os
cálculos na escala numérica por meio da tabulação estampada no APÊNDICE A
aplicando, por vezes, a escala gráfica para melhor visualização das interpretações e
das análises formuladas.
Na busca de se conhecer o comportamento do volume de recursos
financeiros despendido pelo Governo do Estado para animar o setor turístico,
projetou-se a linha de evolução histórica dos recursos aplicados nas leis
orçamentárias anuais vinculadas. A autenticidade de uma linha de evolução requer
que se traga para o momento presente os dados de situações anteriores. Assim,
120
aplicou-se o critério da correção monetária intentando reduzir ao máximo os efeitos
inflacionários no poder aquisitivo de cada época envolvida no estudo. Para efeito
tomou-se como diretriz a Resolução do Conselho Federal de Contabilidade – CFC n.
1.282, de 28 de maio de 2010, que em seu artigo 7º, inciso II, item e, registra:
e) Atualização monetária. Os efeitos da alteração do poder aquisitivo da moeda nacional devem ser reconhecidos nos registros contábeis mediante o ajustamento da expressão formal dos valores dos componentes patrimoniais. § 2º São resultantes da adoção da atualização monetária: I - a moeda, embora aceita universalmente como medida de valor, não representa unidade constante em termos do poder aquisitivo; II - para que a avaliação do patrimônio possa manter os valores das transações originais, é necessário atualizar sua expressão formal em moeda nacional, a fim de que permaneçam substantivamente corretos os valores dos componentes patrimoniais e, por consequência, o do Patrimônio Líquido; e III - a atualização monetária não representa nova avaliação, mas tão somente o ajustamento dos valores originais para determinada data, mediante a aplicação de indexadores ou outros elementos aptos a traduzir a variação do poder aquisitivo da moeda nacional em um dado período."
Cabe destacar que no Brasil não há um índice oficial para inflação de
períodos passados. Pode-se verificar sua medida por meio de diversos indicadores,
divulgados por várias instituições, tais como o Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), a Fundação Getúlio Vargas (FGV) ou a Fundação Instituto de
Pesquisas Econômicas (FIPE). Optou-se, então, por aplicar o que estabelece o
Banco Central do Brasil que por meio da Resolução n. 2.744/2000 determina que se
aplique o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo IBGE, na
relação para atualização monetária relacionadas às metas de inflação. No
APÊNDICE D relaciona-se o IPCA vigente para cada mês de cada ano, que serviu
de parâmetro para definir o contorno geométrico da linha de evolução dos recursos
historicamente aplicados no planejamento público do turismo.
4.4 RECORTE TERRITORIAL – SANTA CATARINA
O Estado de Santa Catarina, em seus 95.346 km², abriga 6.248.436
habitantes, de acordo com dados do censo do IBGE (2010), distribuídos em 295
distintos municípios. Os catarinenses – também conhecidos pelo gentílico de
barriga-verde – são beneficiados pelas condições naturais da terra, com clima
121
subtropical úmido mesotérmico, temperaturas mais amenas do que no restante do
país e chuvas bem distribuídas ao longo de todo o ano, além dos fatores étnicos e
culturais, que advém, principalmente, da sua colonização por parte de 23 etnias
diferentes, fazendo do Estado catarinense um mosaico cultural bastante diferenciado
(SANTUR, 2016).
Localizado na Região Sul do Brasil, entre os Estados do Paraná e do Rio
Grande do Sul, o território catarinense, corresponde a 1,12% do território brasileiro,
do tamanho aproximado de países como Áustria ou Portugal. Limita-se a Leste com
o Oceano Atlântico, estreitando-se até formar a Oeste uma fronteira de cerca de 120
km de extensão com a República Argentina, distante pouco mais de 500 km da orla
marítima, como se vê na figura 1 abaixo:
Figura 5: Localização do Estado de Santa Catarina
Fonte: SIE (2016).
O território do Estado de Santa Catarina teve desde a sua gênese, as suas
duas macrorregiões, o litoral e o planalto, ocupados de maneira bastante distinta. A
primeira região a ser povoada no Estado foi o litoral, em meados do século XVII, por
vicentistas que se deslocaram pela linha costeira aproveitando os pontos naturais
promovendo a expansão do território colonial português, através da fundação dos
três primeiros núcleos de povoamento (São Francisco, Desterro e Laguna). Já o
122
planalto catarinense restou ocupado secundariamente, tendo sua origem ligada aos
tropeiros que se deslocavam entre o Rio Grande do Sul e São Paulo, aproveitando
as manchas de campo ali existentes (LOSSO, PEREIRA, 2011).
Como ocorreu no restante do país, as primeiras colônias catarinenses foram
fundadas próximas ao mar, e posteriormente foram se abrindo caminhos para novas
descobertas de terras. Segundo Pereira (2003, p. 104), “na orla litorânea, os
contatos iniciais foram facilitados pelo mar, enquanto no interior a fisionomia e a flora
do planalto meridional concorreram para a rápida expansão das bandeiras de
colonização”.
Colonizado por fluxos migratórios de origem portuguesa, alemã, italiana
africana, tirolesa, francesa, ucraniana, polonesa, russa, suíça, austríaca, japonesa,
holandesa, húngara e outras, o Estado de Santa Catarina resultou constituído por
uma sociedade miscigenada, mas que preserva os costumes, as tradições, o
folclore, a culinária e o patrimônio artístico e histórico trazidos pelos seus povos
formadores.
Santa Catarina está no topo do ranking de desenvolvimento humano e
econômico. Atualmente o Estado apresenta índice de desenvolvimento humano -
IDH, indicador adotado pela Organização das Nações Unidas (ONU), de 0,863, o
que o coloca na segunda posição nacional (SEBRAE, 2013). O Catarinense possui a
maior expectativa de vida do país: 76,0 anos e o menor índice de mortalidade
infantil, além de apresentar a melhor distribuição de renda entre todos os Estados
brasileiros e os menores índices de pobreza, analfabetismo e violência (FIESC,
2012). O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) apontou
que os 10 municípios com melhor expectativa de vida do Brasil estão em Santa
Catarina, destacando como ocupantes dos primeiros lugares: Blumenau, Brusque,
Balneário Camboriú e Rio do Sul (PNUD, 2013).
Na parte econômica, o Estado cresceu 340% nos últimos 30 anos,
representando hoje o 4º maior PIB per capita do Brasil. Possui o 5º maior parque
industrial do país, com destaque para o polo moveleiro e para o parque têxtil, que
são os maiores da América Latina; também é o 5° maior produtor nacional de
alimentos: maçã, cebola, ostras, suínos e hortifrutigranjeiros são os gêneros em que
123
o Estado lidera a produção nacional. Os produtos agrícolas e industriais
catarinenses são exportados para 190 países, o que faz do estado o 8° maior
exportador do Brasil. Já o comércio interno chama atenção pela receita: com um
mercado consumidor de grande potencial, o comércio catarinense arrecada a 6ª
maior receita do país; o setor de serviços vem logo atrás, representando a 7ª maior
receita do país, com destaque para os serviços ligados a transporte e tecnologia
(SANTUR, 2016).
Outro ponto forte da economia catarinense é o turismo, representando 12,5%
do seu PIB. O Estado recebe anualmente cerca de 5 milhões de visitantes, entre
estrangeiros, brasileiros de outros estados e os próprios catarinenses que circulam
pelo território com motivação turística, e vem sendo premiado constantemente como
o melhor destino turístico do Brasil pela Revista Viagem e Turismo, da Editora Abril,
prêmio que conta com a votação de um júri especializado na área e dos próprios
turistas através da internet, em que desde a sua criação, em 2001, já recebeu o
prêmio por 10 vezes.
Uma viagem de poucas horas é suficiente para se experimentar mudanças
radicais no clima, na paisagem, na culinária, nos sotaques e nas culturas que
predominam em distintas regiões do território catarinense, sendo possível se
vivenciar em um único dia uma praia no litoral, com temperatura beirando a mais de
30ºC e, a duas horas de distância de carro, um frio na Serra, com temperaturas
abaixo de zero.
O clima mesotérmico dominante em Santa Catarina proporciona temperaturas
agradáveis, variando de 13º a 25º C e, ao contrário da maior parte do território
brasileiro, possui as quatro estações bem definidas. Nos verões quentes e
ensolarados, o calor de quase 40°C atrai para as praias encontradas ao longo do
litoral catarinense turistas de vários Estados brasileiros e do exterior, principalmente
da Argentina e do Uruguai, enquanto nos invernos, geralmente rigorosos, as
temperaturas abaixo de zero fazem da Serra Catarinense um destino bastante
peculiar, principalmente quando há ocorrência de neve.
É um dos Estados brasileiros com uma das maiores médias de altitude; pelo
menos metade do seu território fica a mais de 600m acima do nível do mar.
124
Revestido por serras, vales, cânions e planaltos, e bem servido por rios, córregos,
cachoeiras, matas de araucárias, campos e vegetação subtropical, o Estado possui
doze bacias hidrográficas que formam a Vertente do Atlântico, banhando a Mata
Atlântica e a vegetação litorânea, com águas que correm em direção ao oceano e
são responsáveis pelo abastecimento de 65% da população, e, do outro lado, da
Serra Geral e da Serra do Mar, a Vertente do Interior, formada por duas grandes
bacias hidrográficas que seguem em direção à região Oeste do Estado e abastecem
os outros 35% da população (SANTUR, 2016).
A capital catarinense, Florianópolis, é o centro administrativo do Estado e está
situada em uma ilha oceânica com 424 km2. É a terceira cidade mais visitada do
Brasil por turistas estrangeiros, atrás apenas do Rio de Janeiro e de São Paulo
(SANTUR, 2016).
A linha costeira do Estado, em seus 532 km de extensão, além das ilhas
oceânicas, é pespontada de costões rochosos bordados por uma sucessão de
praias, baías, enseadas, lagunas e manguezais. Para além do litoral, o Estado
dispõe de muitos outros atrativos, como no planalto em que se encontram uma
diversidade de roteiros naturais.
Os elevados contrafortes das Serras Geral e do Mar com seus espigões, que
delimitam a faixa litorânea, oferecem o contraponto das altitudes mais elevadas do
Sul do país, onde se desenvolvem paisagens privilegiadas, culturas e atividades de
campos e serras, aquinhoadas com a neve nos invernos, atraindo turistas de todo o
Brasil.
Por sua formação geológica registra também a ocorrência de águas termais
em vários locais ao longo do seu território, desde o litoral até o extremo oeste. O
relevo recortado e os cursos d’água em terrenos acidentados oferecem condições
ideais para atividades relacionadas à prática de esportes radicais.
Para além de seus recursos naturais, os próprios núcleos étnicos a partir dos
quais se formaram e se desenvolveram várias das principais cidades de Santa
Catarina favoreceram o estabelecimento de eventos econômicos e socioculturais,
baseados nas origens e costumes de seus ancestrais, que acabaram por se
consolidar na forma de 12 roteiros turísticos, abrangendo todo o seu território: Oeste,
125
Norte, Planalto, Vale, Leste e Sul, conforme se observa na figura 2, a qual
demonstra o Estado dividido em 12 roteiros turísticos:
Figura 6: Roteiros Turísticos Regionais de Santa Catarina
Fonte: SOL (2017), Arte: Renato Tristão (Ascom-SOL).
Dentre as potencialidades turísticas do Estado catarinense, acima
representadas por roteiros regionais, destaca-se o Litoral catarinense, a partir de
cidades como Laguna, Florianópolis, Balneário Camboriú, Governador Celso
Ramos, Porto Belo e São Francisco do Sul, que recebem anualmente grande fluxo
de pessoas no verão e no carnaval; além dessas, a cidade de Penha, onde se
encontra situado o Parque Beto Carrero Word, maior parque temático da América
Latina, atrai grande número de visitantes durante o ano inteiro, recebendo uma
média acima de 2 milhões de pessoas.
No Norte catarinense ocorrem grandes eventos, como é o caso do Festival de
Dança e da Festa das Flores, na cidade de Joinville, e da Oktoberfest, em
Blumenau, que acontecem anualmente. No Planalto Serrano as belezas
paisagísticas destacadas pelo frio do inverno atraem visitantes em busca do
126
espetáculo da neve, além dos apreciadores de vinhos que são produzidos na região
por vinícolas internacionalmente reconhecidas, e a Festa Nacional do Pinhão,
realizada em Lages.
O povo catarinense divide-se em várias crenças, com predominância do
catolicismo. E foi justamente Santa Catarina a dar ao Brasil a sua primeira Santa,
uma imigrante de origem italiana radicada no município de Nova Trento (SC) desde
os nove anos de idade, onde ficou conhecida por Madre Paulina. No ano de 2002
Madre Paulina foi canonizada pelo Papa João Paulo II passando a se chamar Santa
Paulina do Coração Agonizante de Jesus, e a cidade de Nova Trento entrou no fluxo
de roteiro do turismo religioso.
Embora já constasse nos discursos e planos de governos anteriores aos anos
de 1980, a atividade turística tornou-se objeto importante de preocupações políticas
a partir da década de 1980, principalmente após as enchentes ocorridas no Estado
em 1983, quando o turismo entrou na ordem do dia como uma das alternativas
econômicas para a reconstrução do Vale do Itajaí (OURIQUES; CAON, 2005).
Ao enfocar a utilização da cultura catarinense como atrativo, os
pesquisadores Ouriques e Caon (2005, p.1), afirmam:
Sendo alçado à condição de alternativa prioritária para reconstrução das regiões atingidas do Estado, o turismo passa a nortear as políticas de desenvolvimento dessas áreas. É nesse contexto que deve ser compreendida a utilização da cultura local pelo turismo, que implicou a tentativa de consolidação social da mesma.
Evidencia-se, neste segmento, a produção de festas locais baseadas nas
características socioculturais dos povos que participaram do processo de
colonização do Estado, tendo por base os componentes étnicos como explicação da
diversidade apresentada pelas regiões. É por isso que a partir de meados da década
de 1980 os documentos oficiais de propaganda turística e mesmo os artigos
científicos acabam citando e descrevendo as diferenças regionais do Estado, com
ênfase na sua diversidade cultural e social, aproveitando-as como ingredientes para
estimular a visitação turística.
Essa valorização do componente étnico é uma estratégia clássica de criação
de nichos de mercado no turismo, baseada nas experiências europeias, nas quais
127
as diferenças de língua, culinária, comportamentos, folclore, são aproveitadas como
mecanismos de afirmação e recriação de identidades locais e, é claro, de produção
do turismo, através do resgate do passado, transformado em mercadoria
(OURIQUES; CAON, 2005).
No ano de 1999 foi inaugurada a duplicação da rodovia federal BR-101,
trecho norte, ligando a cidade de Curitiba, no Paraná, até Palhoça, na região da
grande Florianópolis, em Santa Catarina, fato que provocou um novo impulso ao
desenvolvimento de atividades ligadas ao setor turístico regional e transformou o
Norte do Estado naquilo que muitos chamaram de a “Flórida Brasileira”, em função
do crescente número de empreendimentos turísticos que se instalaram na região
(SANTUR, 2016).
Os anos que seguem foram marcados pela expansão crescente das
atividades ligadas ao desenvolvimento do turismo, principalmente em função das
festas de outubro que ocorrem no Norte do Estado, envolvendo as cidades de
Blumenau, São Bento do Sul, Jaraguá do Sul, Itajaí e Brusque, cuja maior expressão
ainda é a Oktoberfest de Blumenau.
Houve também a ampliação do turismo cultural e de eventos, em que o
Festival de Dança de Joinville tem despontado no cenário internacional; o
crescimento do turismo de verão, favorecido pela ampliação da rede rodoviária,
colocando em posição de destaque o município de Balneário Camboriú, que
caracterizado por sua urbanidade tornou-se uma cidade cosmopolita, com cerca de
cento e trinta mil habitantes, mas que só no verão recebe em torno de um milhão de
turistas.
Merece destaque, ainda, a estabilização de Florianópolis como um dos
destinos de sol e mar mais procurados da América do Sul, principalmente pelos
países vizinhos que integram o MERCOSUL e, o crescimento do turismo de inverno,
favorecido pela expansão de vinícolas na região da Serra Catarinense.
Se, de um lado, a dinâmica social, cultural e econômica do Estado favoreceu
o desenvolvimento da importante e desejável atividade turística em Santa Catarina,
com o envolvimento de crescente parcela de sua população economicamente ativa e
de investimentos privados cabe de outro lado, ao Governo, complementar essa
128
atuação, como parceiro do desenvolvimento, tanto no que diz respeito às questões
de regulamentação e de incentivos às parcerias, de controle ambiental, de
envolvimento da comunidade residente, de fiscalização das atividades, como
também no que se refere à questão de investimento público de contrapartida.
4.4.1 Santa Catarina e a Regionalização do Turismo
A regionalização, critério de delimitação geográfica e política, se afirma como
meio para o alcance da competitividade. Na conjuntura estrutural atual do turismo a
regionalização visa a aproximação de municípios de características culturais e
ambientais semelhantes que possam ser complementares entre si, na busca da
polarização do desenvolvimento turístico local.
Na sua essência, a regionalização tem o escopo de promover a integração e
a sinergia entre os territórios, tornando-os facilitadores uns dos outros, tendo o lócus
voltado para o desenvolvimento da atividade turística, capaz de representar ganhos
além de econômicos, também sociais e ambientais, para todos os municípios
envolvidos, devido à união de forças.
A regionalização do turismo é um programa do Ministério do Turismo – Mtur,
inserido na Política Nacional de Turismo (Lei n. 11.771/2008), que tem dentre os
seus princípios trabalhar as vocações turísticas dos municípios brasileiros, mesmo
os menos vocacionados, de forma com que todos os municípios que abrangem a
região possam se beneficiar da atividade turística, seja diretamente no receptivo do
turista em seu território, ou mesmo desempenhando um papel de provedor ou
fornecedor de mão-de-obra ou de produtos destinados ao atendimento do turista.
Deste modo, ganhariam todos os municípios da região e não somente os que
recebem os turistas.
Contudo, para que haja esse proveito, os municípios têm que compreender
claramente a proposta da regionalização do turismo, assim como se perceber como
parte importante dentro desse processo, atuando de forma eficaz no desempenho
da atividade, para que o tão almejado desenvolvimento aconteça.
O Programa de Regionalização do Turismo – PRT é um modelo de gestão
129
descentralizada, que começou a ser trabalhado no País ano de 2004, cujo desenho
se baseia na regionalização como organização de um espaço geográfico em
regiões, para fins de planejamento, gestão, promoção e comercialização, integrada e
compartilhada da atividade turística (MTur, 2017).
Seguindo recomendações da Organização Mundial do Turismo – OMT, O
PRT foi implantado no intuito de proporcionar protagonismo a cada unidade da
Federação, região e município, através do qual buscam suas próprias alternativas de
desenvolvimento, de acordo com suas realidades e especificidades, apoiadas em
diretrizes políticas e operacionais na orientação para o processo do desenvolvimento
da atividade turística. O PRT passou por reformulação e em 2013 suas novas
diretrizes foram instituídas pela Portaria MTur n. 105, de 16 de maio de 2013; nessa
reformulação foi incluído o sistema de categorização dos municípios como estratégia
para implementar o Programa.
De acordo com a SANTUR (2016), o Programa de Regionalização do Turismo
tem o enfoque de subsidiar a estruturação e a qualificação das regiões brasileiras,
buscando fortalecer a identidade local e possibilitar a consolidação de novos roteiros
como produtos turísticos rentáveis e competitivos, nos mercados nacional e
internacional.
Em Santa Catarina, seguindo o modelo já implantado pelo governo estadual
de descentralização da gestão político-administrativa, desde o ano de 2003, através
da instituição das antigas SDRs, hoje ADRs, o programa de Regionalização do
Turismo foi constituído seguindo as diretrizes da Política Nacional de Turismo e dos
programas estaduais, visando maior interação dos organismos públicos e privados
no fomento da atividade turística.
As ações de regionalização propostas pelo MTur tem como executores no
Estado de Santa Catarina, a SANTUR e a SOL, que trabalham em parceria com as
Agencias de Desenvolvimento Regional, as Secretarias Municipais e os Conselhos
Municipais de Turismo, e as Instâncias de Governança Regional; estas últimas
criadas a partir do Programa de Regionalização do Turismo estão presentes em
cada uma das regiões turísticas, e trata-se de uma organização com participação do
poder público e privado (empresários, sociedade civil e instituições de ensino) dos
130
municípios componentes das regiões turísticas, que tem como papel primordial
coordenar o Programa em âmbito regional. O envolvimento desses atores tem o
condão de promover ações de mudança, objetivando ampliar e incrementar a
atividade turística em cada uma das regiões turísticas do Estado.
Além das Instâncias de Governança, o PRT constituiu também o Mapa do
Turismo Brasileiro, instrumento que serve como base de orientação para a atuação
do Ministério do Turismo e das Secretarias Estaduais de Turismo no
desenvolvimento das políticas públicas. É o Mapa do Turismo Brasileiro que define a
área que deve ser trabalhada prioritariamente pelo Ministério; ele é atualizado
periodicamente e sua última versão, de 11 de julho de 2016, computa 2.175
municípios, divididos em 291 regiões turísticas pelo País.
A composição dos municípios no mapa turístico de cada Estado é tarefa dos
órgãos estaduais de turismo em parceria com as instâncias de governança regional,
que devem definir as regiões e os municípios constantes em cada uma delas, e
encaminharem a proposta para validação no Fórum ou Conselho Estadual de
Turismo. Após essa validação o mapa é, então, aprovado pelo Secretário de
Turismo estadual e encaminhado ao Ministério do Turismo para elaborar o mapa
turístico da federação.
O Mapa Turístico de Santa Catarina, atualizado em 2016, conta com 184
municípios distribuídos em 12 Regiões Turísticas: Caminhos do Alto Vale, Vale do
Contestado, Vale Europeu, Grande Oeste, Caminho dos Príncipes, Caminhos da
Fronteira, Encantos do Sul, Costa Verde e Mar, Caminho dos Canyons, Serra
Catarinense, Grande Florianópolis e Vale das Águas, divididos em 05 categorias
classificados de A a E. Essa classificação segue o modelo de Categorização dos
Municípios do Mapa do Turismo Brasileiro, proposto pelo Ministério do Turismo, que
visa verificar o desempenho da economia do turismo para tornar mais fácil a
identificação e o apoio a cada um dos municípios envolvidos.
Na análise de categorização dos municípios são utilizadas quatro variáveis
objetivas diretamente relacionadas à economia do turismo, que são: número de
ocupações formais no setor de hospedagem; número de estabelecimentos formais
no setor de hospedagem; estimativa do fluxo turístico doméstico; e estimativa do
131
fluxo turístico internacional, e os dados utilizados na análise são extraídos de
pesquisas oficiais dos Ministérios do Trabalho e Emprego e do Turismo. Deste
modo, os municípios que possuem médias semelhantes nas quatro variáveis
analisadas são reunidos em uma mesma categoria.
Dentro dessa metodologia, as cidades contempladas nas categorias A, B e C
são as que possuem o maior número de empregos formais em meios de
hospedagem, de estabelecimentos formais de meios de hospedagem, fluxo turístico
doméstico e fluxo internacional. O conjunto de municípios dos grupos D e E reúnem
características de apoio às cidades geradoras de fluxo turístico, que muitas vezes
são as que fornecem a mão de obra ou os insumos necessários para atendimento
aos turistas (MTur, 2017). Na aplicação dessa categorização, o Mapa do Turismo de
Santa Catarina ficou representado conforme a tabela abaixo:
Tabela 3: Categorização das Regiões Turísticas de Santa Catarina
Região Turística – Caminho dos Canyons (15 municípios)
Categoria Número Municípios
A -
B -
C 01 Araranguá
D 10 Balneário Arroio do Silva, Balneário Gaivota, Jacinto Machado, Maracajá, Meleiro, Passo de Torres, Praia Grande, Sombrio, Timbé do Sul e Turvo
E 04 Ermo, Morro Grande, Santa Rosa do Sul e São João do Sul Região Turística – Caminho dos Príncipes (16 municípios)
Categoria Número Municípios
A -
B 02 Joinville e São Francisco do Sul
C 04 Barra Velha, Itapóa, Jaraguá do Sul, São Bento do Sul
D - Araquari, Balneário Barra do Sul, Campo Alegre, Corupá, Garuva, Guaramirim, Massaranduba, Rio Negrinho e Schroeder
E - São João do Itaperiú Região Turística – Caminhos da Fronteira (09 municípios)
Categoria Número Municípios
A -
B -
C 01 São Miguel do Oeste
D 07 Anchieta, Descanso, Dionísio Cerqueira, Guaraciaba, Iporã do Oeste, Itapiranga, São João do Oeste
E 01 Palma Sola Região Turística - Caminhos do Alto Vale (22 municípios)
Categoria Número Municípios
A -
B -
C 01 Rio do Sul
132
D 16 Agrolândia, Agronômica, Aurora, Ibirama, José Boiteux, Laurentino, Lontras, Mirim Doce, Presidente Getúlio, Presidente Nereu, Rio do Oeste, Salete, Santa Terezinha, Taió, Trombudo Central e Vidal Ramos
E 05 Atalanta, Braço do Trombudo, Chapadão do Lageado, Dona Emma e Vitor Meireles
Região Turística - Costa Verde e Mar (12 municípios)
Categoria Número Municípios
A 02 Balneário Camboriú, Bombinhas
B 03 Itajaí, Itapema e Penha
C 03 Balneário Piçarras, Navegantes e Porto Belo
D 04 Camboriú, Ilhota, Luiz Alves e Tijucas.
E - Região Turística - Encantos do Sul (20 municípios)
Categoria Número Municípios
A -
B 03 Criciúma, Garopaba e Imbituba
C 03 Gravatal, Laguna e Tubarão
D 08 Cocal do Sul, Forquilhinha, Jaguaruna, Lauro Muller, Nova Veneza, Orleans, São Martinho e Urussanga.
E 06 Balneário Rincão, Grão Pará, Imaruí, Pedras Grandes, Santa Rosa de Lima e Treze de Maio
Região Turística - Grande Florianópolis (14 municípios)
Categoria Número Municípios
A 01 Florianópolis
B -
C 04 Governador Celso Ramos, Palhoça, Santo Amaro da Imperatriz e São José
D 09 Águas Mornas, Alfredo Wagner, Angelina, Anitápolis, Antônio Carlos, Biguaçu, Rancho Queimado, São Bonifácio e São Pedro de Alcântara.
E - Região Turística - Grande Oeste (04 municípios)
Categoria Número Municípios
A -
B 01 Chapecó
C -
D 02 Abelardo Luz e São Lourenço do Oeste
E 01 Passos Maia Região Turística – Serra Catarinense (12 municípios)
Categoria Número Municípios
A
B 01 Lages
C 02 São Joaquim e Urubici
D 08 Bocaina do Sul, Bom Jardim da Serra, Bom Retiro, Correia Pinto, Painel, Rio Rufino, São José do Cerrito e Urupema.
E 01 Campo Belo do Sul Região Turística – Vale das Águas (11 municípios)
Categoria Número Municípios
A -
B -
C 01 Palmitos
D 07 Águas de Chapecó, Caibi, Formosa do Sul, Maravilha, Mondaí, Quilombo e São Carlos
E 03 Planalto Alegre, Santiago do Sul, e União do Oeste Região Turística – Vale do Contestado (32 municípios)
133
Categoria Número Municípios
A -
B 01 Piratuba,
C 06 Canoinhas, Concórdia, Itá, Joaçaba, Porto União e Videira
D 19 Água Doce, Campos Novos, Celso Ramos, Fraiburgo, Ipira, Ipumirim, Irani, Irineópolis, Itaiópolis, Lindóia do Sul, Mafra, Ouro, Papanduva, Peritiba, Presidente Castello Branco, Seara, Tangará, Três Barras, Treze Tílias,
E 06 Alto Bela Vista, Calmon, Frei Rogério, Matos Costa, Vargeão e Zortéa.
Região Turística – Vale Europeu (17 municípios)
Categoria Número Municípios
A -
B 01 Blumenau
C 03 Brusque, Gaspar e Pomerode
D 10 Apiúna, Benedito Novo, Canelinha, Doutor Pedrinho, Indaial, Nova Trento, Rio dos Cedros, Rodeio, São João Batista e Timbó.
E 03 Ascurra, Botuverá e Guabiruba
Fonte: MTur (2017), elaborado pela Autora (2017).
Do exame dos dados acima se extrai algumas conclusões importantes: dos
184 municípios envolvidos no PRT em Santa Catarina apenas 03 (três) estão na
categoria A, 12 (doze) na categoria B e 29 (vinte e nove) na categoria C, resultando
num número de apenas 44 municípios com condições básicas para o
desenvolvimento da atividade turística; os demais 140 municípios estão divididos em
109 (cento e nove) de categoria D, e 31 (trinta e um) de categoria E, servindo esses,
teoricamente, como cooperadores dos municípios que possuem equipamentos
turísticos.
Ademais se percebe que embora algumas regiões possuam ao menos um
município categorizado como C, as condições que se apresenta nessas localidades
para a prática da atividade turística está longe da ideal em termos de infraestrutura
para atendimento ao turista, pois mesmo os municípios de categoria A, caso
Balneário Camboriú, Bombinhas e Florianópolis encontram problemas relacionados
desde acesso de vias, meios de hospedagens, restaurantes e capacitação de
pessoal, à falta de água potável, energia, acesso a rede de comunicação e tantos
outros serviços.
Embora o PRT estabeleça a cooperação entre as cidades de uma mesma
região turística no desenvolver da atividade, o que se vê na prática é que essa
interação não existe. Cada município desempenha a sua gestão de forma unilateral
e com poucos recursos destinados para a área do turismo. Na sua grande maioria
134
qualquer recurso que seja aplicado ao turismo constitui-se de ajuda financeira
oriunda do Estado para apoiar uma festa que atenda a localidade.
Vê-se que o modelo de regionalização em voga no Brasil tem encontrado
barreiras significativas na sua implementação, especialmente em razão das
diversidades territoriais e rivalidades intermunicipais existentes numa mesma região,
assim como pela pouca capacidade que os municípios têm em empreender a
atividade turística, diante da realidade econômica de cada um deles e da falta de
incentivos para a participação da iniciativa privada.
Neste sentido, Beni (2005) observa que embora o PRT possua diretrizes
políticas amplas e pertinentes, visando um espaço comum de encontro de
envolvimento entre setor público, privado e academia, na prática a sua
implementação no nível regional e local tem se deparado nas dificuldades de
conciliar operacionalidade nas diretrizes políticas pelos agentes institucionais e
atores sociais, tanto do poder público quanto da iniciativa privada.
O que se vê é que para além do discurso de cooperação entre municípios e
de interação entre organismos e entidades públicas e privadas, falta direcionamento
do programa na orientação e elaboração de políticas públicas que envolvam cada
território turístico, a fim de se criar a consciência para o planejamento da atividade e
otimizar a distribuição de recursos públicos.
4.4.2 Santa Catarina e as Regiões Turísticas
A região turística denominada Serra Catarinense, está a apenas duas horas
de carro do litoral de Santa Catarina e é uma das regiões mais frias do Brasil e a
única em que se tem a incidência de neve em quase todos os invernos. A região é
composta por 12 municípios, a maioria deles com menos de 20 mil habitantes,
dentre os quais se destacam: Bom Retiro, Lages, Urubici, Bom Jardim da Serra,
Urupema e São Joaquim. A região é sede dos primeiros hotéis-fazenda do país,
sendo relevante no turismo rural e no ecoturismo. Atualmente vem se destacando no
enoturismo pela instalação de vinícolas de alta qualidade na região.
A região do Vale do Contestado, palco da Guerra do Contestado, ocorrida no
135
século XX (1912-1916), além da preservação da memória da Guerra em museus,
monumentos, sítios históricos e espaços de peregrinação religiosa, principalmente
nos municípios de Irani, Fraiburgo e Canoinhas, possui apelo turístico voltado para o
ecoturismo, para a prática de esportes de aventura, águas termais e para a riqueza
multicultural da região, que preserva uma arquitetura diferenciada, resultado,
principalmente, da colonização austríaca, japonesa, italiana e alemã. A região conta
com 32 municípios.
Caminhos da Fronteira fica no extremo oeste catarinense e faz divisa com os
Estados do Rio Grande do Sul e do Paraná, além da Argentina. Em seus nove
municípios se encontra uma grande diversidade cultural que é fruto da sua
colonização por imigrantes alemães, italianos e poloneses que se misturam aos
costumes gaúchos, paranaenses e argentinos dos que residem na região. São
Miguel do Oeste é o seu município mais populoso, com 36 mil habitantes. A cidade
de Itapiranga é destaque na região pelo turismo de aventura e pela diversidade
cultural, aliás, a primeira Oktoberfest de Santa Catarina foi realizada na cidade e
permanece até os dias atuais.
Na região turística denominada Encantos do Sul, estão as duas maiores
cidades sul-catarinenses, Tubarão e Criciúma, que representam importantes centros
econômicos e culturais do Estado. A região tem grande parcela de seu atrativo
turístico voltada para o ecoturismo e para os esportes de aventura, são 20
municípios bastante diversificados. Nela também se encontra a cidade histórica de
Laguna, conhecida como terra de Anita Garibaldi, que tem seu Centro Histórico
tombado pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN),
preservando a memória dos seus antepassados, e é um dos destinos mais
procurados do Brasil no período do carnaval. Destaca-se ainda, os municípios de
Imbituba, Garopaba e Jaguaruna, que além de destaques para o ecoturismo, são
reconhecidos internacionalmente como as melhores praias para prática de surfe,
sendo palco dos maiores eventos do País. Essa faixa litorânea é o principal berçário
das baleias-francas no inverno, outra atração ecoturística da região. Também
atraem considerável número de turistas as cidades de Tubarão e Gravatal, em
função de suas estâncias de águas termais.
A região turística conhecida como Grande Oeste é composta por quatro
136
municípios: Abelardo Luz, Chapecó, Passos Maia e São Lourenço do Oeste, com
população inferior a 10 mil habitantes em cada um deles. Chapecó é o principal
centro urbano e polo econômico da região, tendo destaque para o turismo de
negócios. A região foi colonizada por descendentes de italianos e alemães,
oriundos, principalmente, do Rio Grande do Sul, e possui como atrativos, estâncias
de águas termais, cachoeiras e cascatas, além de experiências no turismo rural.
A Grande Florianópolis é um dos destinos turísticos mais visitados de Santa
Catarina. É nessa região que está situada a capital do Estado, Florianópolis, famosa
por suas belezas naturais e pela qualidade de vida – a maior dentre todas as
capitais brasileiras. Além das belas, tranquilas ou badaladas praias, existem outros
atrativos nas redondezas, como as estâncias de águas termais com propriedades
terapêuticas de Santo Amaro da Imperatriz e Águas Normas, as paisagens rurais de
Rancho Queimado, Anitápolis, São Bonifácio e São Pedro de Alcântara, e as
admiradas praias de Governador Celso Ramos e de Palhoça, onde fica a badalada
Guarda do Embaú. Surfe, voo livre, rafting, rapel, canoagem, windsurf, trekking,
esses e outros esportes são praticados em meio às paisagens da região. Tanto no
litoral quanto no interior há inúmeras opções para a prática dos mais diversos
esportes de aventura e uma imensidão de bares e festas internacionalmente
reconhecidas, espalhados em seus 14 municípios.
Caminho dos Príncipes é um dos roteiros mais diversificados de Santa
Catarina, combinando história e cultura, desenvolvimento e preservação da
natureza, belas paisagens litorâneas e recantos rurais. O nome turístico da região é
uma homenagem ao Príncipe de Joinville, que recebeu as terras do hoje município
como dote de seu casamento com a Princesa Francisca Carolina, irmã de D. Pedro
II. A herança cultural portuguesa, no entanto, não é a que mais se sobressai na
região, que fora colonizada, em sua maioria, por imigrantes alemães. Contudo, e em
menor grau, há na região influências também de colonização italiana, suíça,
húngara, tcheca, ucraniana, norueguesa, polonesa e japonesa. Praticamente todos
os municípios que compõem o Caminho dos Príncipes preservam os costumes e as
tradições europeias dos seus povos colonizadores. Com 16 municípios, destaca-se
na região, a cidade de Joinville, maior cidade e polo industrial catarinense e que tem
dois dos maiores eventos culturais do Estado, a Festa das Flores e o Festival de
137
Dança. São Francisco do Sul, Jaraguá do Sul, Rio Negrinho, Araquari, Campo
Alegre, São Bento do Sul, Balneário Barra do Sul, Barra Velha, e Itapoá, são
algumas das cidades com maiores destaques econômicos, social e culturais do
Estado.
Os cânions do Parque Nacional de Aparados da Serra e da Serra Geral dão
nome a região turística catarinense chamada de Caminho dos Canyons, localizada
no extremo sul do Estado e colonizada por descendentes de italianos, portugueses e
alemães. Procurado principalmente pelos amantes do ecoturismo em expedições
que adentram as grandes montanhas, o Caminho dos Canyons apresenta também
outras atrações no litoral e nas cidades do interior. Araranguá é a maior delas, com
cerca de 60 mil habitantes, e com boa infraestrutura de comércio e de serviços, além
de praias, dunas, furnas e um dos mais belos cartões-postais de Santa Catarina: o
Morro dos Conventos. Nos municípios de Praia Grande, Jacinto Machado, Timbé do
Sul e Morro Grande estão os principais cânions: Itaimbezinho, Fortaleza, Malacara,
Churriado, Faxinalzinho, Josafaz, Índios Coroados, Molha Coco e Amola Faca.
Na região turística conhecida como Costa Verde e Mar, composta de 12
municípios, a beleza do litoral catarinense atrai muitos turistas que vem em busca de
suas praias cor verde-esmeralda, reconhecidas como os melhores locais para
mergulho de Santa Catarina, especialmente os municípios de Porto Belo e
Bombinhas. Mas o principal destino turístico da região é o movimentado município
de Balneário Camboriú, com infraestrutura hoteleira e de comércio e serviços, belas
praias, parques, restaurantes e algumas das melhores casas noturnas do Brasil.
Itajaí possui o maior porto pesqueiro do país, e se destaca pela infraestrutura para
receber navios transatlânticos e eventos náuticos. Há ainda na região o Parque Beto
Carrero World, em Penha, que recebe anualmente uma média de 2 milhões de
turistas, os alambiques de cachaça de Luiz Alves e as vilas de pescadores em
muitos recantos da Costa Verde e Mar.
No Vale Europeu, a herança cultural dos colonizadores alemães, italianos,
austríacos, poloneses e portugueses é a grande marca dessa região catarinense,
localizada no Vale do Itajaí. Em Blumenau, Pomerode, Brusque e Gaspar, a herança
cultural alemã é predominante. Já em São João Batista, Rodeio e Nova Trento é a
colonização italiana que se destaca. Em quase todos os 17 municípios da região há
138
festas que celebram a herança cultural dos imigrantes europeus, a mais conhecida é
a Oktoberfest de Blumenau, que como o próprio nome já diz, acontece no mês de
outubro. O Vale Europeu abriga santuários católicos, capelas, oratórios, igrejas e
grutas dedicadas a diversos santos. Só em Nova Trento são mais de 30 instituições
ligadas à fé católica, incluindo o Santuário Santa Paulina – dedicado à primeira
santa brasileira. Além das diversidades culturais, a região também se destaca pelo
ecoturismo e pelo turismo de aventuras, assim como pelo turismo de compras e
eventos.
O Vale das Águas é composto por 11 (onze) municípios: São Carlos, Formosa
do Sul, Maravilha, Planalto Alegre, Santigo do Sul, Águas de Chapecó, Quilombo,
Palmitos, Mondaí, União do Oeste e Caibi. Como o próprio nome já define, a água é
o principal elemento presente nos atrativos turísticos da região, onde se encontram
diversos estabelecimentos com águas termais. O Rio Uruguai, que passa por várias
cidades do Vale das Águas, também é um atrativo que pode ser explorado de
diversas maneiras, por meio de passeios de barco ou jornadas nos balneários de
água doce. Um exemplo de aproveitamento do entorno do Rio é a estrutura de um
empreendimento de águas termais na cidade de Águas de Chapecó.
A região Caminhos do Alto Vale conta com 22 municípios: Agrolândia,
Agronômica, Atalanta, Aurora, Braço do Trombudo, Chapadão do Lageado, Dona
Emma, Ibirama, José Boiteux, Laurentino, Lontras, Mirim Doce, Presidente Getúlio,
Presidente Nereu, Rio do Oeste, Rio do Sul, Salete, Santa Terezinha, Taió,
Trombudo Central, Vidal Ramos e Vitor Meireles. É uma região voltada para a
prática de ecoturismo e esportes de aventura, observando as características do seu
entorno, formada por inúmeros cânions e corredeiras, que propiciam a prática do
rafting, rapel, canoagem e boia-cross em suas águas e desníveis fluviais.
Preservando o seu ambiente rural, a região se apresenta também para o
agroturismo, com destaque para os produtos da terra produzidos nas propriedades
rurais que guardam riquezas culturais deixadas pelos imigrantes.
139
5 DIAGNÓSTICO PELO CONTROLE DO PLANEJAMENTO OPERACIONAL
Na administração pública, a avaliação externa é comumente enfrentada como
um momento crítico, notadamente quando envolve o controle orçamentário, pois por
meio de um diagnóstico pode-se verificar o comportamento das políticas públicas
setoriais, permitindo questionar a capacidade de resolução de um determinado
problema. Neste mesmo sentido pensam Agum et al. (2015) ao defenderem que
durante um diagnóstico o avaliador, com base em medidas valorativas, indicará se a
política pública está sendo ou não implementada.
Despojada da intenção de levantar suposições sobre a atuação dos gestores
públicos, este capítulo se desenvolve com o fito exclusivo de conhecer-se a
efetividade das políticas públicas adotadas no setor de turismo, no sentido de
margear futuras ações de caráter técnico e científico para melhor aproveitamento de
uma atividade que mundialmente se apresenta com bons resultados
socioeconômicos mesmo em épocas de crise.
Nas formalidades de um diagnóstico, a atividade de avaliação não é uma
atividade fechada e autossuficiente. Ela é uma das etapas do processo de
planejamento das políticas e programas governamentais: resulta em subsídios que
possibilitam novas escolhas e analisa implicações que podem sugerir a necessidade
de reorientação dos projetos (CUNHA, 2006).
Trata-se aqui, da sistêmica relação funcional e histórica dentro do
planejamento público operacional, servindo de base autêntica para análises
comparativas com sustentação no controle do que foi consolidado da LOA,
produzindo subsídios parametrizados de sustentação realista para otimização da
alocação e aplicação dos recursos públicos no setor de turismo.
Para equalizar o entendimento de termos comuns ao sistema público
orçamentário, apresenta-se abaixo alguns conceitos:
• Plano – é o conjunto de programas que buscam objetivos comuns. O plano
ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos, que
serão os objetivos gerais dos programas. O plano organiza as ações
140
programáticas em uma sequência temporal, de acordo com a racionalidade
técnica e as prioridades de atendimento (COHEN; FRANCO, 2004);
• Programa – é um conjunto de atividades organizadas para serem realizadas
dentro de uma cronologia e de uma dotação financeira específicas e
disponíveis para a implementação das políticas públicas, na maioria das
vezes é a própria política pública (ALA-HARJA; HELGASON, 2000);
• Ação – também chamada de projeto ou conta, é um instrumento de
programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um
conjunto de operações, limitadas no tempo e na disponibilidade orçamentária,
das quais o produto pode concorrer para a expansão ou aperfeiçoamento da
atuação do governo (GARCIA, 2001);
• Eficácia – relaciona-se simplesmente com o atingimento dos objetivos
estabelecidos em determinada ação estatal, sem considerar os meios e
custos implicados (TORRES, 2004);
• Eficiência – é a obtenção do êxito da ação estatal, buscando os mecanismos
mais viáveis, utilizando a racionalidade econômica que busca maximizar os
resultados e minimizar os custos (TORRES, 2004);
• Efetividade – afere em que medida os resultados de uma ação de governo
trazem benefícios à população, averigua a real necessidade e oportunidade
de um projeto público (TORRES, 2004).
A partir de então, realiza-se a aplicação dos procedimentos metodológicos
assumidos no Capítulo 4, cujos parâmetros de análise estão formatados em tabelas
e gráficos com comentários específicos dos fatos mais relevantes, tanto quanto na
interpretação das entrevistas realizadas.
5.1 APLICAÇÃO DO MODELO DE REGRESSÃO LINEAR E A CORRELAÇÃO
A operacionalização do modelo de regressão linear se deu por meio do
software Statistical Package for Social Science for Windows (SPSS). Para tanto, a
partir do banco de dados constante do APÊNDICE A, gerou-se a base de dados ao
141
estudo, constantes nas tabelas 4, 5 e 6, com os valores totais para cada um dos
centros de custo, discriminando por ano a dotação orçamentária e a respectiva
liquidação. Os centros de custo estão representados na Lei Orçamentária Anual
(LOA) pelas seguintes unidades gestoras: Secretaria de Estado do Turismo, Cultura
e Esporte (SOL); Santa Catarina Turismo S.A. (SANTUR); e, Fundo Estadual de
Incentivo ao Turismo (FUNTURISMO), que pela limitação de caracteres definido no
software foi designado por FEIT.
Tabela 4: Dotação Orçamentária e Valor Liquidado SOL 2005/16
Ano Orçado SOL Liquidado SOL
2005 54.949.146,00 33.803.194,90
2006 48.315.799,00 22.900.243,10
2007 80.906.000,00 46.629.336,61
2008 24.963.700,00 20.755.281,05
2009 32.810.000,00 26.733.015,94
2010 24.532.500,00 12.513.539,24
2011 25.475.342,00 15.007.321,54
2012 25.387.584,00 17.017.746,39
2013 24.780.531,00 14.360.656,05
2014 25.940.965,00 16.061.906,94
2015 76.698.566,00 19.081.488,71
2016 95.950.435,00 41.306.892,32
Fonte: A Autora (2017).
No modelo estatístico adotado, as variáveis independentes estão
representadas nas colunas 1 e 2 e a variável dependente na coluna 3.
Tabela 5: Dotação Orçamentária e Valor Liquidado SANTUR, 2005/16
Ano Orçado SANTUR Liquidado SANTUR
2005 14.393.099,00 14.514.693,28
2006 8.266.583,00 11.273.532,53
2007 7.688.700,00 13.658.554,48
2008 8.371.945,00 7.663.775,57
2009 6.962.500,00 7.408.129,95
2010 7.742.710,00 5.993.573,81
2011 8.630.852,00 18.552.409,03
2012 24.528.365,00 24.230.913,58
2013 19.095.277,00 22.935.908,87
2014 22.562.381,00 21.249.778,47
2015 24.195.000,00 16.744.353,01
2016 14.411.503,00 13.741.453,99
Fonte: A Autora (2017).
142
O termo correlação, quando aplicado estatisticamente, serve para designar a
força que mantém unidos dois conjuntos de valores. A aferição do grau de relação
entre as variáveis é que permitirá identificar o nível de correlação.
Tabela 6: Dotação Orçamentária e Valor Liquidado FUNTURISMO 2005/16
Ano Orçado FEIT Liquidado FEIT
2005 0,00 0,00
2006 47.552.609,00 41.555.287,37
2007 62.240.000,00 49.515.058,49
2008 49.225.130,00 32.071.769,83
2009 50.135.348,00 43.386.145,97
2010 49.935.348,00 20.806.952,38
2011 53.456.638,00 29.387.207,07
2012 29.345.731,00 11.539.572,92
2013 34.940.148,00 11.844.657,96
2014 36.901.000,00 9.963.692,15
2015 26.259.987,00 2.936.905,45
2016 9.891.000,00 2.971.491,94
Fonte: A autora (2017).
Aproveitando a base de dados, buscou-se apurar por meio de gráfico os fatos
mais ressaltantes no banco de dados, sem precisar modelar dado por dado, mas
permitindo identificar dimensões iniciais a respeito do que ocorreu na série histórica.
Para esta primeira série de gráficos adotou-se o estilo em linha, pela oportunidade
de demonstrar a sequência do ocorrido ao longo dos anos.
Gráfico 1: Valores Orçados e Liquidados - SOL 2005/16
Fonte: A Autora (2017).
0
20
40
60
80
100
120
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Milh
ões
Orçado x Liquidado - SOL
OrçadoSOL LiquidadoSOL
143
Evidencia-se no gráfico 1 que em termos orçamentários o ano de 2008 foi o
que representou melhor produtividade da Secretaria de Estado do Turismo, Cultura
e Esporte (SOL), com uma liquidação de 83,14% do que foi previsto para o turismo,
no entanto, com significativa queda no volume financeiro empregado. A redução na
previsão orçamentária provocada a partir de 2008 trouxe melhor equilíbrio diferencial
com os valores liquidados até o ano de 2014, quando as diferenças voltaram a
crescer de forma vertiginosa, resultando no ano de 2015 em uma liquidação de
apenas 24,86% daquilo que havia sido previsto no orçamento.
Gráfico 2: Valores Orçados e Liquidados - SANTUR 2005/16
Fonte: A Autora (2017).
O gráfico 2 enfoca o desempenho da SANTUR evidenciando uma condição
que foge dos parâmetros estabelecidos na legislação pertinente, em que com
frequência liquidou-se valores acima do que foi previsto na LOA e, por vezes, de
forma preocupante, como ocorreu no ano de 2011, em que se gastou 214,95%
acima do que foi previsto orçamentariamente. O desempenho irregular das linhas
plotadas estampam as dificuldades que a empresa SANTUR encontra para realizar
o controle orçamentário anual, assim como para formalizar o processo avaliação de
desempenho e projetar os seus limites de atuação financeira organizacional.
0
5
10
15
20
25
30
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Milh
ões
Orçado x Liquidado - SANTUR
OrçadoSANTUR LiquidadoSANTUR
144
Gráfico 3: Valores Orçados e Liquidados - FUNTURISMO 2005/16
Fonte: A Autora (2017).
O gráfico 3 chama a atenção pela progressiva redução na capacidade de
investimento por parte do Fundo de Incentivo ao Turismo (FUNTURISMO). Criado
em 2006, quando aplicou R$ 41.555.287,37 no setor, tanto sua previsão
orçamentária quanto sua liquidação anual caíram de forma galopante, aplicando no
ano de 2016 o valor de R$ 2.971.491,94 o que representa uma diminuição de
92,85% em valores nominais desde sua implementação.
Além dos dados das unidades setoriais envolvidas com as políticas públicas
de turismo, realizou-se averiguação comportamental contendo a totalização das
contas gerais, assim como a representatividade dos valores de investimentos no
turismo pela soma nas unidades de origem, conforme indicado nas tabelas 7 e 8
com seus respectivos gráficos.
Tabela 7: Dotação Orçamentária e Valor Liquidado, Total Turismo, 2005/16
Ano Orçado Total Liquidado Total
2005 69.342.245,00 48.317.888,18
2006 104.134.991,00 75.729.063,00
2007 150.834.700,00 109.802.949,58
2008 82.560.775,00 60.490.826,45
2009 89.907.848,00 77.527.291,86
2010 82.210.558,00 39.314.065,43
2011 87.562.832,00 62.946.937,64
2012 79.261.680,00 52.788.232,89
2013 78.815.956,00 49.141.222,88
2014 85.404.346,00 47.275.377,56
0
10
20
30
40
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70
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Milh
ões
Orçado x Liquidado - FUNTURIMO
OrçadoFEIT LiquidadoFEIT
145
2015 127.153.553,00 38.762.747,17
2016 120.252.938,00 58.019.838,25
Fonte: A Autora (2017).
O gráfico 4 propõe melhor visualização a respeito do desempenho estampado
na execução orçamentária do turismo observando o conjunto dos centros de custo.
No período considerado é perceptível certa persistência diferencial entre as linhas
do orçado e liquidado até o ano de 2013, quando começam a criar uma maior
amplitude.
Gráfico 4: Valores Orçados e Liquidados – Total no Turismo 2005/16
Fonte: A Autora (2017).
Para ter-se a compreensão da capacidade de investimento do Estado no
turismo, retirou-se da base de dados todos os valores envolvidos com o custeio das
estruturas organizacionais.
Tabela 8: Dotação Orçamentária e Valor Liquidado, Investimento Total 2005/16
Ano Investimento Orçado Investimento Liquidado
2005 58.676.906,00 38.865.317,86
2006 92.546.701,00 64.972.060,90
2007 139.881.678,00 99.657.336,21
2008 69.169.320,00 48.242.678,08
2009 69.329.294,00 58.816.645,43
2010 50.893.348,00 22.003.697,05
2011 55.082.400,00 42.454.600,68
2012 52.669.381,00 36.625.684,16
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Milh
ões
Orçado x Liquidado - TOTAL
OrçadoTotal Liquidado Total
146
2013 52.677.148,00 31.211.447,15
2014 56.952.000,00 28.984.216,13
2015 97.141.379,00 18.528.335,96
2016 95.658.538,00 37.138.554,34
Fonte: A Autora (2017)
Os dados que demonstram os níveis de investimento no turismo estadual
refletem a constante prática de se planejar o orçamento acima da real
disponibilidade de recursos, expondo os atores públicos a serem enquadrados nas
faltas previstas na lei de responsabilidade fiscal.
O delinear do gráfico 5 apresenta forte similaridade com o gráfico 4, deixando
a impressão de que o custo fixo das estruturas organizacionais acompanha o nível
de investimento proporcionado ao setor, ou seja, ao aumentar os investimentos
estar-se-á inchando a corporação. Há que se entender tal aspecto como negativo na
estrutura estadual, pois a organização para ser eficiente precisa ter a capacidade de
ampliar os níveis de investimento em maior proporção do que o aumento em seu
custeio.
Gráfico 5: Valores Orçados e Liquidados – Investimento no Turismo 2005/16
Fonte: A Autora (2017).
Formalizada as bases de dados acima destacadas, executou-se a
modelagem estatística, contemplando etapas distintas que se complementam,
conforme se registra a seguir.
0
50
100
150
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Milh
ões
INV Orçado x INV Liquidado
Inv Orçado Inv Liquidado
147
Tabela 9: Summary Statistics
Count Average Median Standard deviation Coeff. of variation
OrçadoSOL 12 4,50592E7 2,93755E7 2,61235E7 57,976%
LiquidadoSOL 12 2,38476E7 1,99184E7 1,11532E7 46,7686%
OrçadoSANTUR 12 1,39041E7 1,1512E7 6,98154E6 50,2122%
LiquidadoSANTUR 12 1,48306E7 1,41281E7 6,12479E6 41,2984%
OrçadoFEIT 12 3,74902E7 4,22268E7 1,85564E7 49,4967%
LiquidadoFEIT 12 2,13316E7 1,63258E7 1,7362E7 81,3912%
OrçadoTotal 12 9,64535E7 8,64836E7 2,43212E7 25,2155%
LiquidadoTotal 12 6,00097E7 5,5404E7 1,99887E7 33,3091%
InvOrçado 12 7,42232E7 6,39231E7 2,70697E7 36,4706%
InvLiquidado 12 4,39584E7 3,80019E7 2,22117E7 50,5289%
Fonte: SPSS, gerada pela Autora (2017).
A tabela 9 indica os valores médios, a mediana, o desvio padrão e o
coeficiente de variação obtidos para cada variável ao longo dos 12 anos. Um
resultado que chama bastante a atenção pela grande variabilidade é a série histórica
do Liquidado no FUNTURISMO-FEIT (c.v. = 81,39%) que decresceu
significativamente ano a ano no decorrer do período, confirmando o registro inicial
proporcionado pelo gráfico 3.
Com os parâmetros estatísticos da tabela 9, o software realizou os cálculos
da análise comparativa e o ajuste da equação de regressão entre os valores orçados
e liquidados em cada unidade de custo, conforme sequencialmente se apresenta:
a) Secretaria Estadual de Turismo, Cultura e Esporte (SOL):
Summary Statistics for OrçadoSOL-LiquidadoSOL
Count 12
Average 2,12117E7
Median 1,12435E7
Mode
Standard deviation 1,84867E7
Coeff. of variation 87,1532%
Range 5,34087E7
Hypothesis Tests for OrçadoSOL-LiquidadoSOL Sample mean = 2,12117E7 Sample median = 1,12435E7 Sample standard deviation = 1,84867E7 t-test Null hypothesis: mean = 0,0 Alternative: not equal Computed t statistic = 3,97472 P-Value = 0,0021784 Reject the null hypothesis for alpha = 0,05. Regression - LiquidadoSOL vs. OrçadoSOL- Modelo ajustado: S Curve Dependent variable: LiquidadoSOL Independent variable: OrçadoSOL
148
S-curve model: Y = exp(a + b/X) Coefficients
Least Squares Standard T
Parameter Estimate Error Statistic P-Value
Intercept 17,6865 0,194473 90,9459 0,0000
Slope -2,75338E7 6,25681E6 -4,40061 0,0013
NOTE: intercept = ln(a) Analysis of Variance
Source Sum of Squares Df Mean Square F-Ratio P-Value
Model 1,33183 1 1,33183 19,37 0,0013
Residual 0,687738 10 0,0687738
Total (Corr.) 2,01957 11
Correlation Coefficient = -0,812073 R-squared = 65,9462 percent R-squared (adjusted for d.f.) = 62,5409 percent Standard Error of Est. = 0,262248 Mean absolute error = 0,194262 Durbin-Watson statistic = 2,02945 (P=0,4420) Lag 1 residual autocorrelation = -0,0448461 The equation of the fitted model is LiquidadoSOL= exp(17,6865 - 2,75338E7/OrçadoSOL)
A aplicação do modelo de regressão linear indica que as observações
referentes aos dados pareados de cada ano, componentes das séries históricas,
Plot of Fitted Model
LiquidadoSOL = exp(17,6865 - 2,75338E7/OrçadoSOL)
24 44 64 84 104(X 1,E6)
OrçadoSOL
12
22
32
42
52(X 1,E6)
Liqu
idad
oSO
L
Plot of LiquidadoSOL
12 22 32 42 52 (X 1,E6) predicted
12
22
149
apresenta um valor de p = 0,0021784, demonstrando que o comportamento médio
difere significativamente entre as duas séries. A confirmação desta tendência veio
da resultante do índice de correlação que produziu um coeficiente negativo de
0,812073. A disparidade encontrada nos gráficos do modelo aplicado sugere a
ausência de cumprimento dos planos projetados ou mesmo falhas no planejamento
operacional por falta de controle preventivo.
b) Santa Catarina Turismo S/A (SANTUR)
Summary Statistics for OrçadoSANTUR-LiquidadoSANTUR
Count 12
Average -926513,
Median 87928,6
Mode
Standard deviation 4,36009E6
Coeff. of variation -470,591%
Range 1,73722E7
Hypothesis Tests for OrçadoSANTUR-LiquidadoSANTUR Sample mean = -926513, Sample median = 87928,6 Sample standard deviation = 4,36009E6 t-test Null hypothesis: mean = 0,0 Alternative: not equal Computed t statistic = -0,736117 P-Value = 0,477064 Do not reject the null hypothesis for alpha = 0,05. chi-squared test Null hypothesis: sigma = 1,0 Alternative: not equal Computed chi-squared statistic = 2,09114E14 P-Value = 0,0 Reject the null hypothesis for alpha = 0,05. Regression - Liquidadosantur vs. Orçadosantur- modelo ajustado: logarithmic x Dependent variable: LiquidadoSANTUR Independent variable: OrçadoSANTUR Logarithmic-X model: Y = a + b*ln(X) Coefficients
Least Squares Standard T
Parameter Estimate Error Statistic P-Value
Intercept -1,44838E8 3,84261E7 -3,76925 0,0037
Slope 9,776E6 2,35171E6 4,15698 0,0020
Analysis of Variance
Source Sum of Squares Df Mean Square F-Ratio P-Value
Model 2,61384E14 1 2,61384E14 17,28 0,0020
Residual 1,5126E14 10 1,5126E13
Total (Corr.) 4,12644E14 11
Correlation Coefficient = 0,795888 R-squared = 63,3437 percent R-squared (adjusted for d.f.) = 59,6781 percent Standard Error of Est. = 3,88921E6
150
Mean absolute error = 3,05399E6 Durbin-Watson statistic = 1,75574 (P=0,2400) Lag 1 residual autocorrelation = 0,089947
Os dados pareados para cada ano da série histórica na SANTUR produziu um
valor de p = 0,477064, o que exigiu a realização de teste do qui-quadrado para
averiguar possível dispersão inicial das variáveis. Considerando que o p-value do
teste resultou nulo, entende-se que não há diferença significativa no componente
médio entre as duas séries de dados. Tal propensão foi confirmada pelo elevado
coeficiente de correlação que chegou a 0,795888 aliado ao valor positivo do residual
de auto-correlação. No entanto, percebe-se boa dispersão nos gráficos que
espelham a modelagem calculada, o que recomenda cautela na análise da
resultante qualitativa total, até porque o gráfico 2 apontou irregularidades no
planejamento operacional desta unidade de custo.
c) Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo - FUNTURISMO (FEIT)
Summary Statistics for OrçadoFEIT-LiquidadoFEIT
Count 12
Average 1,61587E7
Plot of Fitted Model
LiquidadoSANTUR = -1,44838E8 + 9,776E6*ln(OrçadoSANTUR)
0 5 10 15 20 25(X 1,E6)
OrçadoSANTUR
0
5
10
15
20
25(X 1,E6)
Liq
uid
adoS
AN
TU
R
Plot of LiquidadoSANTUR
0 5 10 15 20 25(X 1,E6)
predicted
0
5
10
15
20
25(X 1,E6)
obse
rved
151
Median 1,74798E7
Standard deviation 9,53544E6
Coeff. of variation 59,0113%
Range 2,91284E7
Hypothesis Tests for OrçadoFEIT-LiquidadoFEIT Sample mean = 1,61587E7 Sample median = 1,74798E7 Sample standard deviation = 9,53544E6 t-test Null hypothesis: mean = 0,0 Alternative: not equal Computed t statistic = 5,87024 P-Value = 0,000107671 Reject the null hypothesis for alpha = 0,05. Regression - LiquidadoFEIT vs. OrçadoFEIT Modelo ajustado:Squared root Y – squared X Dependent variable: LiquidadoFEIT Independent variable: OrçadoFEIT Square root-Y squared-X model: Y = (a + b*X^2)^2 Coefficients
Least Squares Standard T
Parameter Estimate Error Statistic P-Value
Intercept 1120,7 458,476 2,44441 0,0346
Slope 1,72847E-12 0,0 7,79222 0,0000
Analysis of Variance
Source Sum of Squares Df Mean Square F-Ratio P-Value
Model 4,69509E7 1 4,69509E7 60,72 0,0000
Residual 7,73252E6 10 773252,
Total (Corr.) 5,46835E7 11
Correlation Coefficient = 0,926604 R-squared = 85,8595 percent R-squared (adjusted for d.f.) = 84,4454 percent Standard Error of Est. = 879,348 Mean absolute error = 720,903 Durbin-Watson statistic = 2,70957 (P=0,8665) Lag 1 residual autocorrelation = -0,448178
Plot of LiquidadoFEIT
0 1 2 3 4 5(X 1,E7)
predicted
0
1
2
3
4
5(X 1,E7)
observ
ed
152
A análise estatística resultou no valor de p = 0,000107671, comprovando a
significância diferencial no comportamento médio entre as séries de valores orçado
e liquidado. Por outro lado, o coeficiente de correlação resultou em 0,926604
ensejando haver dúvida na disparidade diferencial que, no entanto, foi confirmada
com base no resultado negativo do residual de auto-correlação.
d) Gasto Total no Turismo
Summary Statistics for OrçadoTotal-Liquidado Total
Count 12
Average 3,64438E7
Median 2,90403E7
Mode
Standard deviation 2,08942E7
Coeff. of variation 57,3326%
Range 7,60102E7
Hypothesis Tests for OrçadoTotal-Liquidado Total Sample mean = 3,64438E7 Sample median = 2,90403E7 Sample standard deviation = 2,08942E7 t-test Null hypothesis: mean = 0,0 Alternative: not equal Computed t statistic = 6,04211 P-Value = 0,0000840332 Reject the null hypothesis for alpha = 0,05.
Diante dos resultados alcançados na análise estatística de cada centro de
custo, a análise do comportamento geral dos gastos com o turismo foi suficiente pelo
teste de hipóteses. Ao verificar a existência de diferenças entre valor total orçado e
valor total liquidado o resultado apresentou-se significativo (p-value =
0,0000840332), indicando existir diferenças no comportamento médio das duas
Plot of Fitted Model
LiquidadoFEIT = (1120,7 + 1,72847E-12*OrçadoFEIT^2)^2
0 2 4 6 8(X 1,E7)
OrçadoFEIT
0
1
2
3
4
5(X 1,E7)
Liq
uid
adoF
EIT
153
séries comparadas. Assim, confirmada a convergência ao individualizar por
unidades, dispensou-se a operação de análise de regressão.
e) Investimento Total no Turismo
Summary Statistics for Inv Orçado-Inv Liquidado
Count 12
Average 3,02648E7
Median 2,45202E7
Mode
Standard deviation 2,00609E7
Coeff. of variation 66,2847%
Range 6,81004E7
Hypothesis Tests for Inv Orçado-Inv Liquidado Sample mean = 3,02648E7 Sample median = 2,45202E7 Sample standard deviation = 2,00609E7 t-test Null hypothesis: mean = 0,0 Alternative: not equal Computed t statistic = 5,22609 P-Value = 0,00028283 Reject the null hypothesis for alpha = 0,05. Regression - Inv Liquidado vs. Inv Orçado – Modelo ajustado: Double-squared Y Dependent variable: Inv Liquidado Independent variable: Inv Orçado Double-squared: Y = sqrt(a + b*X^2) Coefficients
Least Squares Standard T
Parameter Estimate Error Statistic P-Value
Intercept -3,21404E14 7,50141E14 -0,428458 0,6774
Slope 0,437807 0,0962644 4,54796 0,0011
Analysis of Variance
Source Sum of Squares Df Mean Square F-Ratio P-Value
Model 5,18006E31 1 5,18006E31 20,68 0,0011
Residual 2,50438E31 10 2,50438E30
Total (Corr.) 7,68445E31 11
Correlation Coefficient = 0,821034 R-squared = 67,4097 percent R-squared (adjusted for d.f.) = 64,1507 percent Standard Error of Est. = 1,58252E15 Mean absolute error = 1,05985E15 Durbin-Watson statistic = 0,83266 (P=0,0079) Lag 1 residual autocorrelation = - 0,475446
154
Na comparação entre o total de investimentos orçados e o total de
investimentos liquidados, também o comportamento médio das duas séries ao longo
do período apresentou diferença significativa, com p-value igual a 0,00028283 e o
coeficiente residual de auto-correlação negativo.
O ponto principal da averiguação estatística foi a verificação de evidências e
discrepâncias nas relações funcionais das variáveis, de tal forma que a partir de uma
determinada dotação orçamentária, as projeções de efetivação da liquidação
pudessem ser percebidas e otimizadas. Fundamentada nas informações estatísticas
obtidas, destacam-se as seguintes discussões:
1. É notória a verificação de grande variabilidade nos dados dentro de cada
série, assim como entre as séries investigadas. Em relação aos investimentos
no turismo, a série que mais chama a atenção é a do FUNTURISMO, pois
apresenta uma variabilidade bastante representativa, saindo de valores no
patamar de 41,5 milhões de reais em 2006 para algo em torno 3 milhões dez
anos depois.
2. Estatisticamente a única série que mostrou comportamento médio similar foi
entre Orçado SANTUR e Liquidado SANTUR, mas numa função legalmente
improcedente, em que não é raro gastar-se acima da previsão da LOA. Nos
outros casos, invariavelmente os valores médios das séries relativas às
dotações orçamentárias eram significativamente superiores às dos valores
liquidados.
3. Para realizar a seleção dos modelos, inicialmente foram verificados e
validados todos os pressupostos teóricos. A partir da obtenção dos
Plot of Fitted Model
Inv Liquidado = sqrt(-3,21404E14 + 0,437807*Inv Orçado^2)
5 7 9 11 13 15(X 1,E7)
Inv Orçado
0
2
4
6
8
10(X 1,E7)
Inv
Liq
uid
ado
155
coeficientes de consistência e significância dos parâmetros foram estimadas
quatro equações de regressão, sendo uma especifica para cada unidade de
análise. A aplicação dos modelos possibilita estimar a expectativa de gastos
liquidados a partir das dotações orçamentárias para qualquer ano ou período
desejado. Foram ajustados os seguintes modelos:
i) Orçamento SOL e Liquidado SOL
Modelo Curva S: LiquidadoSETCE = exp(17,6865 - 2,75338E7/OrçadoSETCE)
ii) Orçamento SANTUR e Liquidado SANTUR
Modelo Log. X: LiquidadoSANTUR = -1,44838E8 + 9,776E6*ln(OrçadoSANTUR)
iii) Orçamento FEIT e Liquidado FEIT
Modelo Square root-Y;squared-X: LiquidadoFEIT = (1120,7 + 1,72847E-
12*OrçadoFEIT^2)^2
iv) Orçamento INVESTIMENTO e Liquidado INVESTIMENTO
Modelo Raiz Quadrada Y: Inv Liquidado = sqrt(-3,21404E14 + 0,437807*Inv Orçado^2)
4. O modelo que considera os valores totais aplicados na conta turismo, ou seja
obtido da somatória dos valores de cada unidade de gestão, mostrou um
comportamento médio pouco inferior a 60% de liquidação da dotação
orçamentária (coeficiente de variação = 57,33%), matematicamente
caracterizando um indicador de baixo desempenho setorial, pois o desejado
era que se gastasse bem perto daquilo que foi orçado na LOA.
5. A série histórica consubstanciada nas investigações estatísticas mostrou que
são recorrentes os procedimentos de um planejamento operacional mal
executado, independente do órgão, provocando desequilíbrio sistemático com
defasagem entre o orçamento e o gasto, dificultando a percepção de que se o
que foi assumido como política pública está sendo executado em sua íntegra.
Destaca-se, ainda, a ocorrência de situações consideradas perigosas no
âmbito legal, especialmente quando se utiliza de um recurso que não foi
previsto na LOA.
5.2 MEDIÇÃO DE DESEMPENHO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO
Martins (2000) sintetiza os principais propósitos para o uso da medição de
desempenho como: melhoria contínua de procedimentos; retorno pelo desempenho
do grupo; reforço da retórica gerencial; indução das atitudes funcionais; aprendizado
156
individual e organizacional; justificativa para investimentos; facilitação na delegação
de responsabilidades; realização de diagnósticos; e, melhora no controle e no
planejamento.
A medição do desempenho é muito importante para diagnosticar e também
compreender as causas de problemas relacionados ao desempenho, tanto de
processos mais simples, como dos sistemas produtivos, quanto dos mais
complexos, como as organizações e suas metas (SILVA, 2001).
Conforme adiantado no capítulo 4, nesta pesquisa a medição de desempenho
é a atividade sistêmica de medir para avaliar a efetividade das políticas públicas de
turismo no Estado de Santa Catarina, por meio de indicador de desempenho para o
planejamento público operacional.
Para gerar os indicadores de desempenho de cada política pública de turismo
consignada nas leis orçamentárias anuais, do período investigado, aplicou-se o
conceito de índice do nível de utilização dos recursos orçamentários, calculados pela
fórmula:
𝑰 =𝑳 − 𝑫𝑶
𝑫𝑶
Assim, para cada política pública de turismo: I representa o índice de
utilização orçamentária, L representa o valor liquidado e DO representa a dotação
orçamentária.
Os valores dos indicadores podem oscilar de -1 a ∞ e significam:
I = -1 dotação orçamentária não utilizada;
-1< I < 0 (valores negativos) Utilização de recursos (liquidado) inferior a dotação
orçamentária;
I = 0 Utilização de recursos (liquidado) igual a dotação orçamentária;
I > 0 (valores positivos) Utilização de recursos (liquidado) superior a dotação
orçamentária.
O indicador que aqui se propõe, poderia ser calculado para cada ação
envolvida em cada programa de política pública do turismo, no entanto, levando-se
em consideração que ao diagnóstico interessa medir o desempenho da área setorial,
ou seja, o turismo, tal procedimento apresentou-se como irrelevante para o
157
diagnóstico, pois a análise estatística desenvolvida no item anterior (5.1) detectou
baixo desempenho do planejamento operacional. Caso a avaliação estatística
tivesse apresentado bons resultados, o cálculo do indicador para cada ação seria
interessante, uma vez que também permite que se conheça o desempenho
individual de cada foco da política pública adotada.
Partindo do banco de dados formalizados no APÊNDICE A, passou-se a
calcular os indicadores para cada programa orçamentário, de cada unidade gestora,
ano a ano, do período compreendido entre 2005 e 2016, proporcionando as tabelas
10, 11 e 12.
A caracterização de bom desempenho se dá quando o indicador for igual ou
sensivelmente inferior a zero, uma vez que a execução orçamentária de êxito ocorre
quando gastamos no programa de política pública, estabelecido na LOA, a totalidade
da dotação orçamentária. Ou seja, a meta do planejamento público operacional é
sempre de aplicar-se toda previsão de recursos orçados na LOA para que a política
pública de turismo siga avançando em seus benefícios socioeconômicos.
Para definir o intervalo inferior de bom desempenho, se tomou como princípio
as decisões exaradas pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina –
TCE/SC, que admite aos Municípios e ao próprio Estado um percentual de gastos
mínimo de 85% do que se encontra previsto na LOA. Mesmo levando em
consideração que a lei de responsabilidade fiscal não admite gastos acima do que
prevê a lei orçamentária anual, para fins acadêmicos de avaliação do desempenho,
considerou-se como intervalo superior o mesmo intervalo de 15%.
Propondo melhor visualização ao índice de aproveitamento orçamentário nas
tabelas, adotou-se as seguintes cores de fundo para as células de indicadores: cor
branca para advertir sobre desempenho ruim, cor verde para representar
desempenho adequado e cor amarela para destacar bom desempenho com
restrição legal.
Na rotina estabelecida, a tabela 10 destaca o desempenho insatisfatório
alcançado pela Secretaria de Estado do Turismo, Cultura e Esporte (SOL) em todos
os programas de investimentos no turismo. Nota-se que o programa 640 (Promoção
do Turismo Catarinense) nos anos de 2008, 2010 e 2012, o programa 600 (Novos
158
Valores) no ano de 2009 e o programa 650 (Fortalecimento de Eventos Esportivos)
no ano de 2010, obtiveram bons indicadores; no entanto, em nada refletiram no
quadro geral de maneira que possa intuir à existência formal de uma estratégia de
gestão.
Os bons resultados de desempenho encontrados no programa 850 (Gestão
de Pessoas) não chegam a surpreender, pois se trata de uma fonte de custeio da
estrutura funcional da SOL e que é controlada pela Secretaria de Estado da
Administração. Surpreenderia se fossem encontrados desvios maiores dos que
foram registrados nos anos 2006 e 2014, pois poderia representar completa
desorganização do Governo do Estado com os limites prudenciais previstos na
legislação pertinente.
A empresa Santa Catarina Turismo S.A. (SANTUR) apresenta em seu quadro
geral (Tabela 11) bom desempenho na utilização dos recursos orçamentários,
especialmente se comparados com os indicadores da SOL; mas, pela dispersão
com que ocorrem tais índices, tanto em valores quanto em períodos e programas,
ensejam a reafirmar a ausência de metodologia executiva nos três níveis de
planejamento. No ano de 2007 chegou-se a efetivar liquidação no programa 600
(Novos Valores) sem qualquer compensação orçamentária, infringindo gravemente a
prestação de contas; e, nos anos de 2012, 2015 e 2016 fez-se previsão e nada foi
aplicado. Fato recorrente no programa 240 (Desenvolvimento do Turismo -
PRODETUR/SC) nos anos de 2010 e 2011, assim como no programa 220
(Governança Eletrônica) nos anos de 2010, 2011 e 2012. Outro problema verificado
foi o volume de indicadores positivos, que acabam por se configurar num vício
gerencial de se gastar acima do que se dispõe.
159
Código
Programa
Ano
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
2005 32.820.000,00 22.118.809,27 -0,33 398.000,00 183.270,30 -0,54 17.519.122,00 7.598.706,26 -0,57 - - -
2006 42.200.501,00 15.534.209,38 -0,63 385.000,00 109.800,50 -0,71 747.438,00 2.534.246,04 2,39 - - -
2007 14.111.000,00 38.489.077,15 1,73 378.765,00 23.275,90 -0,94 61.343.357,00 3.425.565,55 -0,94 30.000,00 79.260,96 1,64
2008 8.750.000,00 6.715.919,19 -0,23 20.000,00 49.113,53 1,46 9.300.000,00 7.737.221,19 -0,17 400.000,00 175.816,85 -0,56
2009 17.010.000,00 12.445.801,42 -0,27 55.000,00 52.301,62 -0,05 2.900.000,00 2.297.453,68 -0,21 200.000,00 93.654,62 -0,53
2010 - - - 80.000,00 40.867,07 -0,49 250.000,00 247.600,00 -0,01 350.000,00 342.300,33 -0,02
2011 - - - 100.000,00 10.595,32 -0,89 250.000,00 889.188,18 2,56 300.000,00 94.120,00 -0,69
2012 - - - 116.000,00 25.800,32 -0,78 4.626.350,00 4.111.509,59 -0,11 2.548.000,00 - -1,00
2013 - - - 110.000,00 75.916,80 -0,31 5.150.000,00 3.571.367,06 -0,31 2.550.000,00 97.494,40 -0,96
2014 - - - 125.000,00 61.368,97 -0,51 4.877.000,00 6.853.511,89 0,41 2.550.000,00 84.720,00 -0,97
2015 - - - 200.000,00 55.497,30 -0,72 53.348.027,00 6.709.592,67 -0,87 2.990.000,00 11.320,00 -1,00
2016 - - - 200.000,00 272.104,80 0,36 77.959.038,00 28.313.509,69 -0,64 2.300.000,00 - -1,00
Totais 114.891.501,00 95.303.816,41 -0,17 2.167.765,00 959.912,43 -0,56 238.270.332,00 74.289.471,80 -0,69 14.218.000,00 978.687,16 -0,93
Média 9.574.291,75 7.941.984,70 180.647,08 79.992,70 19.855.861,00 6.190.789,32 1.184.833,33 81.557,26
Código
Programa
Ano
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
2005 361.000,00 284.020,27 -0,21 1.401.524,00 1.221.435,93 -0,13 2.449.500,00 2.396.952,87 -0,02 54.949.146,00 33.803.194,90 -0,38
2006 471.000,00 225.879,38 -0,52 1.555.648,00 1.868.865,43 0,20 2.956.212,00 2.627.242,37 -0,11 48.315.799,00 22.900.243,10 -0,53
2007 149.500,00 93.946,49 -0,37 2.705.686,00 2.405.480,91 -0,11 2.187.692,00 2.112.729,65 -0,03 80.906.000,00 46.629.336,61 -0,42
2008 400.000,00 323.184,96 -0,19 3.143.700,00 2.903.909,56 -0,08 2.950.000,00 2.850.145,77 -0,03 24.963.700,00 20.755.311,05 -0,17
2009 310.000,00 219.601,44 -0,29 3.560.000,00 3.313.506,35 -0,07 10.275.000,00 8.307.996,90 -0,19 34.310.000,00 26.730.316,03 -0,22
2010 510.000,00 217.540,26 -0,57 4.560.000,00 4.545.555,92 -0,00 18.782.500,00 7.119.675,66 -0,62 24.532.500,00 12.513.539,24 -0,49
2011 340.000,00 171.897,00 -0,49 7.734.592,00 7.411.556,26 -0,04 16.750.750,00 6.429.964,78 -0,62 25.475.342,00 15.007.321,54 -0,41
2012 260.000,00 7.459,14 -0,97 8.900.000,00 8.329.039,05 -0,06 8.937.234,00 4.543.938,29 -0,49 25.387.584,00 17.017.746,39 -0,33
2013 170.000,00 71.697,71 -0,58 9.561.180,00 8.731.932,81 -0,09 7.239.351,00 1.812.237,27 -0,75 24.780.531,00 14.360.646,05 -0,42
2014 260.000,00 140.511,25 -0,46 9.458.615,00 6.723.103,92 -0,29 8.670.350,00 2.198.690,91 -0,75 25.940.965,00 16.061.906,94 -0,38
2015 303.000,00 7.817,10 -0,97 10.107.539,00 9.816.404,78 -0,03 9.750.000,00 2.480.856,86 -0,75 76.698.566,00 19.081.488,71 -0,75
2016 300.000,00 3.928,40 -0,99 9.991.397,00 10.709.603,79 0,07 5.200.000,00 2.007.745,64 -0,61 95.950.435,00 41.306.892,32 -0,57
Totais 3.834.500,00 1.767.483,40 -0,54 72.679.881,00 67.980.394,71 -0,06 96.148.589,00 44.888.176,97 -0,53 542.210.568,00 286.167.942,88 -0,47
Média 319.541,67 147.290,28 6.056.656,75 5.665.032,89 8.012.382,42 3.740.681,41 45.184.214,00 23.847.328,57
Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC Novos Valores Promoção do Turismo Catarinense Fortalecimento de Eventos Esportivos
240 600 640 650
Total (investimento+custeio)Governança Eletrônica
220 850
Gestão de Pessoas
900
Gestão Administrativa
Fonte: A Autora (2017).
Tabela 10: Indicadores de Desempenho/SOL
160
Código
Programa
AnoDotação
Orçamentária (R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária (R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
2005 - - - - - - 7.939.784,00 8.964.532,03 0,13 7.939.784,00 8.964.532,03 0,13
2006 - - - - - - 1.661.153,00 5.238.517,61 2,15 1.661.153,00 5.238.517,61 2,15
2007 973.000,00 746.774,67 -0,23 - 11.574,06 Erro 805.556,00 7.366.749,43 8,14 1.778.556,00 8.125.098,16 3,57
2008 662.340,00 426.631,62 -0,36 40.850,00 38.475,04 -0,06 771.000,00 1.027.760,83 0,33 1.474.190,00 1.492.867,49 0,01
2009 139.000,00 137.231,00 -0,01 44.363,00 44.279,00 -0,00 345.583,00 357.078,12 0,03 528.946,00 538.588,12 0,02
2010 60.000,00 - -1,00 - - - 218.000,00 565.977,27 1,60 278.000,00 565.977,27 1,04
2011 243.941,00 - -1,00 - - - 731.821,00 12.073.490,11 15,50 975.762,00 12.073.490,11 11,37
2012 - - - 33.300,00 - -1,00 16.000.000,00 16.948.801,33 0,06 16.033.300,00 16.948.801,33 0,06
2013 - - - - - - 9.927.000,00 15.622.027,23 0,57 9.927.000,00 15.622.027,23 0,57
2014 - - - - - - 12.499.000,00 12.020.923,12 -0,04 12.499.000,00 12.020.923,12 -0,04
2015 - - - 30.000,00 - -1,00 14.313.365,00 8.815.020,54 -0,38 14.343.365,00 8.815.020,54 -0,39
2016 - - - 8.500,00 - -1,00 5.300.000,00 5.581.447,91 0,05 5.308.500,00 5.581.447,91 0,05
Totais 2.078.281,00 1.310.637,29 -0,37 157.013,00 94.328,10 -0,40 70.512.262,00 94.582.325,53 0,34 72.747.556,00 95.987.290,92 0,32
Média 173.190,08 109.219,77 13.084,42 7.860,68 5.876.021,83 7.881.860,46 6.062.296,33 7.998.940,91
Código
Programa
AnoDotação
Orçamentária (R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária (R$)
Liquidado
(R$)Indicador
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)Indicador
2005 210.451,00 107.720,86 -0,49 3.542.413,00 3.261.989,44 -0,08 2.700.451,00 2.180.450,95 -0,19 14.393.099,00 14.514.693,28 0,01
2006 6.286,00 9.077,31 0,44 3.248.694,00 2.810.083,45 -0,14 3.350.450,00 3.215.854,16 -0,04 8.266.583,00 11.273.532,53 0,36
2007 11.822,00 16.321,07 0,38 3.270.188,00 2.936.552,80 -0,10 2.628.134,00 2.580.582,45 -0,02 7.688.700,00 13.658.554,48 0,78
2008 240.000,00 236.578,14 -0,01 3.593.755,00 3.304.686,01 -0,08 3.064.000,00 2.629.643,93 -0,14 8.371.945,00 7.663.775,57 -0,08
2009 260.640,00 207.321,26 -0,20 3.444.300,00 3.900.019,80 0,13 2.728.614,00 2.762.200,77 0,01 6.962.500,00 7.408.129,95 0,06
2010 265.000,00 - -1,00 4.040.000,00 3.531.494,23 -0,13 3.159.710,00 1.896.102,31 -0,40 7.742.710,00 5.993.573,81 -0,23
2011 277.375,00 - -1,00 4.011.910,00 4.213.499,67 0,05 3.365.805,00 2.265.419,25 -0,33 8.630.852,00 18.552.409,03 1,15
2012 125.000,00 - -1,00 4.680.000,00 4.611.066,23 -0,01 3.690.065,00 2.671.046,02 -0,28 24.528.365,00 24.230.913,58 -0,01
2013 48.000,00 21.982,00 -0,54 5.258.994,00 4.914.750,07 -0,07 3.861.283,00 2.377.175,87 -0,38 19.095.277,00 22.935.935,17 0,20
2014 149.000,00 23.790,42 -0,84 5.782.381,00 6.156.736,90 0,06 4.132.000,00 3.048.328,03 -0,26 22.562.381,00 21.249.778,47 -0,06
2015 171.635,00 5.619,70 -0,97 6.400.000,00 5.613.407,65 -0,12 3.280.000,00 2.310.305,12 -0,30 24.195.000,00 16.744.353,01 -0,31
2016 120.000,00 6.062,30 -0,95 5.983.003,00 5.093.435,45 -0,15 3.000.000,00 3.060.508,33 0,02 14.411.503,00 13.741.453,99 -0,05
Totais 1.885.209,00 634.473,06 -0,66 53.255.638,00 50.347.721,70 -0,05 38.960.512,00 30.997.617,19 -0,20 166.848.915,00 177.967.102,87 0,07
Média 157.100,75 52.872,76 4.437.969,83 4.195.643,48 3.246.709,33 2.583.134,77 13.904.076,25 14.830.591,91
Subtotal (investimento)
220 850 900
Total (investimento + custeio)Governança Eletrônica Gestão de Pessoas Gestão Administrativa
240
Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC
600 640
Novos Valores Promoção do Turismo Catarinense
Tabela 11: Indicadores de Desempenho/SANTUR
Fonte: A Autora (2017).
161
A tabela 12, que apresenta os indicadores de desempenho calculados para o
Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo (FUNTURISMO), ressalta, no período
analisado, uma relevante piora no índice de utilização orçamentária a partir do ano
de 2010, inclusive. Mesmo no ano de 2016, em que os gestores tentaram trazer os
valores consignados na LOA para números mais realistas, o péssimo desempenho
ficou evidenciado com a liquidação de apenas 30% do que constava na LOA, e sem
muita razão, pois o liquidado no ano de 2015 já apresentava uma tendência do que
ocorreu em 2016.
Tabela 12: Indicadores de Desempenho/FUNTURISMO
Fonte: A Autora (2017).
Levando em consideração que os indicadores do custeio, tanto na SOL
quanto na SANTUR, apresentaram melhor desempenho que os indicadores dos
programas em investimento no turismo, se entendeu prudente compreender o peso
da estrutura funcional, mesmo porque nas avaliações feitas no item 5.1 desta tese,
ficou a impressão de baixa produtividade das atividades meio. Para tanto, calculou-
se a representatividade percentual da despesa de custeio sobre a despesa total
liquidadas no setor turístico, ano a ano, conforme se apresenta na tabela 13 e no
gráfico 6.
162
Relevante registrar que o ano de 2007 conquistou a melhor produtividade, no
qual as atividades meio representaram apenas 9,24% de tudo o que foi gasto com o
setor turístico, enquanto que na medida em que os investimentos sofreram redução
em seus valores liquidados a estrutura funcional foi ficando mais pesada, atingindo
no ano de 2015 o índice de 52,20%.
Merece atenção, também, o salto verificado no índice a partir de 2010.
Enquanto que nos primeiros 5 anos a estrutura funcional representava em média
17,48% do que conseguiu produzir em favor do turismo catarinense, nos últimos 7
anos analisados representou a média de 32,64%. Ou seja, nominalmente gastou-se
menos nos programas tidos como investimentos em políticas públicas de turismo e
mais com as atividades meio da estrutura funcional.
Tabela 13: Métrica de Custeio pelo Liquidado Total no Turismo
Ano Liquidado Total Custeio Índice
2005 48.317.888,18 9.452.570,32 19,56%
2006 75.729.063,00 10.757.002,10 14,21%
2007 109.802.949,58 10.145.613,37 9,24%
2008 60.490.826,45 12.248.148,37 20,25%
2009 77.527.291,96 18.710.646,53 24,14%
2010 39.314.065,43 17.310.368.38 44,03%
2011 62.946.937,64 20.492.335,96 32,56%
2012 52.788.232,89 16.162.548,73 30,62%
2013 49.141.212,88 17.929.765,73 36,49%
2014 47.275.377,56 18.291.161,43 38,69%
2015 38.762.747,17 20.234.411,21 52,20%
2016 58.019.835,25 20.881.279,91 35,99%
Fonte: A Autora (2017).
163
Gráfico 6: Métrica de Custeio pelo Liquidado Total no Turismo
A Autora (2017).
Para completar a medição de desempenho, buscou-se parametrizar a
representatividade dos investimentos em políticas públicas de turismo no Estado em
relação a sua receita tributária anual (Tabela 14), assim como a evolução histórica
dos recursos aplicados no setor.
Novamente a atenção é voltada para o ano de 2010, em que
substancialmente quando comparado com a receita tributária, o Governo do Estado
suprimiu recursos do setor, e não voltou a proporcionar ao setor turístico a atenção
devida a partir de então; sequer retroagiu aos patamares de investimentos do
período ente 2005 e 2009.
Tabela 14: Métrica entre Investimento Total e Receita Tributária
Ano Receita Tributária Investimento Total Índice
2005 6.583.635.706,20 38.865.317,86 0,59%
2006 7.063.712.448,51 64.972.060,90 0,92%
2007 8.070.509.401,98 99.657.336,21 1,23%
2008 9.202.414.879,31 48.242.678,08 0,52%
2009 9.885.360.765,37 58.816.645,43 0,59%
0,00
20.000.000,00
40.000.000,00
60.000.000,00
80.000.000,00
100.000.000,00
120.000.000,00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Métrica de Custeio pelo Liquidado Total no Turismo
Liquidado Total Custeio Índice
164
2010 11.950.269.237,95 22.003.697,05 0,18%
2011 13.722.374.484,31 42.454.601,68 0,31%
2012 15.017.411.595,04 36.625.684,16 0,24%
2013 16.564.138.994,39 31.211.447,15 0,18%
2014 18.686.678.255,46 28.984.216,13 0,15%
2015 19.345.227.128,70 18.528.335,96 0,09%
2016 21.180.018.436,55 37.138.555,34 0,17%
Fonte: A Autora (2017).
Para melhor visualização da tabela 14 confeccionou-se o gráfico 7,
demonstrando que a medida em que a receita tributária do Estado aumenta menor é
o percentual destinado para a área do turismo, com destaque para o ano de 2015
com um investimento abaixo de 0,10%.
Gráfico 7: Evolução da Métrica entre Investimento Total no Turismo e a Receita
Tributária do Estado
A Autora (2017).
Para projetar a linha de evolução histórica dos recursos aplicados pelo
Governo do Estado nos programas tidos como políticas públicas de turismo
trabalhou-se com os valores liquidados na SANTUR, na SOL e no FUNTURISMO,
0,00
5.000.000.000,00
10.000.000.000,00
15.000.000.000,00
20.000.000.000,00
25.000.000.000,00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
0,00
20.000.000,00
40.000.000,00
60.000.000,00
80.000.000,00
100.000.000,00
120.000.000,00
Métrica entre Investimento Total e Receita Tributária
Investimento Total Receita Tributária
165
monetariamente corrigidos pelo IPCA (APÊNDICE D), conforme justificado no
Capítulo 4 quando foram tratados dos procedimentos metodológicos, resultando na
tabela 15.
Cabe lembrar que a atualização monetária se refere simplesmente ao
ajustamento dos valores originais para determinada data, que no presente trabalho é
dezembro/2016, no intuito de traduzir a variação do poder aquisitivo da moeda
nacional no período de 2005 a 2016.
Tabela 15: Valores Totais Liquidados com Correção Monetária
Fonte: A Autora (2017).
Partindo da tabela 15 elaborou-se o gráfico 8 visando proporcionar um
panorama da dimensão escalar da linha de evolução dos recursos investidos no
turismo em Santa Catarina.
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)
Dotação
Orçamentária
(R$)
Liquidado
(R$)
2005 108.947.027,63 68.490.887,49 10.665.339,00 9.452.570,02 119.612.366,63 77.943.457,51
2006 130.836.664,54 39.479.491,00 11.588.290,00 10.757.002,10 142.424.954,54 50.236.493,10
2007 202.563.282,38 84.858.806,08 10.953.022,00 10.145.613,37 213.516.304,38 95.004.419,45
2008 82.990.748,74 27.154.799,01 13.391.455,00 12.248.148,37 96.382.203,74 39.402.947,38
2009 83.954.244,12 25.118.856,05 20.578.554,00 18.710.646,52 104.532.798,12 43.829.502,57
2010 51.289.539,21 1.564.251,29 12.434.710,00 10.190.692,72 63.724.249,21 11.754.944,01
2011 55.403.716,43 13.558.712,88 32.480.432,00 20.492.337,26 87.884.148,43 34.051.050,14
2012 55.608.037,93 22.753.813,68 26.502.299,00 20.162.548,73 82.110.336,93 42.916.362,41
2013 55.220.766,75 20.586.431,07 26.068.808,00 17.867.875,73 81.289.574,75 38.454.306,80
2014 68.842.850,59 22.034.036,43 28.362.346,00 18.291.161,43 97.205.196,59 40.325.197,86
2015 106.938.929,48 16.786.295,13 29.907.174,00 20.234.411,21 136.846.103,48 37.020.706,34
2016 100.717.846,61 35.964.541,58 24.594.400,00 20.881.283,91 125.312.246,61 56.845.825,49
Ano
Investimentos Custeio Total
166
Gráfico 8: Evolução dos Investimentos em Políticas Públicas de Turismo
A Autora (2017).
Conforme se denota do gráfico 7, especialmente pela trajetória formada pela
linha, as políticas públicas de turismo involuiram em Santa Catarina no período foco
da presente tese. Em que pese no ano de 2007 a aplicação de recursos no setor ter
avançado, a realidade é que decorridos 10 anos o Governo do Estado passou a
aplicar em torno de 62,70% do que gastou naquele ano com o turismo.
Os indicadores que mediram o desempenho das políticas públicas de turismo
se mostraram desfavoráveis no território estudado. No entanto, a boa evolução
demonstrada no ano de 2016, quando comparado com o ano de 2015, demonstra
que a arrecadação tributária estadual pode dispender melhor atenção à atividade,
mas, por certo, caberá instrumentalizar melhor o planejamento público, com base
em suas principais ferramentas de gestão e de controle.
5.3 ABORDAGEM SOBRE AS AÇÕES PROGRAMÁTICAS DAS LOAs
Nesta seção discute-se a dinâmica de continuidade ou mudança das ações
programáticas das políticas públicas de turismo inseridas nas leis orçamentárias
anuais ao longo do período enfatizado; isto é, qual o comportamento evidenciado
$-
$10.000.000,00
$20.000.000,00
$30.000.000,00
$40.000.000,00
$50.000.000,00
$60.000.000,00
$70.000.000,00
$80.000.000,00
$90.000.000,00
$100.000.000,00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Evolução Histórica dos recursos aplicados em turismo com correção monetária - base dez/2016
167
pela manutenção do projeto de política pública, sua alteração ou substituição,
conformados pela comparação entre o que está especificado nas leis orçamentárias
anuais (LOAs) e o que ocorreu nos procedimentos de implementação dos
programas orçamentários.
Conforme amplamente debatido na fundamentação teórica desta tese, toda
política pública possui uma ou mais premissas de relações causais, uma vez que
passa pela percepção de um problema público, pela necessidade da tomada de
decisão, pela definição de metas e pelos meios de alcançá-las. Fica implícito que
apenas tomar uma decisão no planejamento público não basta, é preciso que os
atores envolvidos em seu arcabouço tenham a capacidade de implementá-la.
A implementação na administração pública representa o processo de
interação empreendido para atingir os objetivos das políticas públicas. Incide na
atenção ao planejamento operacional e na organização das atividades meio e dos
recursos necessários para realizar uma política pública. Resulta nos procedimentos
pelo qual as ações programáticas de uma política pública são realizadas, ou seja, é
a passagem da agenda de governo para a prática da execução orçamentária.
Najan (1995) reforça tal ponto de vista quando teoriza que a implementação é
uma conjuntura organizacional para se alcançar os objetivos da política pública,
toma o significado de um processo no qual tudo acontece na tentativa de alcançar o
propósito estabelecido no planejamento público. Assumindo este viés, Carvalho et
al. (2010) definem a implementação como uma etapa dinâmica de um processo de
significado próprio, que não está restrito apenas na aplicação de uma dada política
em ação, mas que pode transformar o planejamento da política pública em si.
Na modelagem do debate aqui proposto, a variável principal é a continuidade
das ações programáticas. A continuidade deve ser compreendida como um
instrumento temporal e medida por meio da comparação entre os períodos em que
ocorreram a implementação dos projetos orçamentários. Haverá descontinuidade
quando houver diferenças anuais entre as ações programáticas liquidadas e as suas
respectivas dotações orçamentárias.
Seguindo esta orientação produziu-se a tabela 16, com base nos
levantamentos constantes do APÊNDICE A, no sentido de permitir melhor
168
visualização do comportamento de cada ação programática inserida nas leis
orçamentárias e que caracterizam os investimentos públicos no setor de turismo. Ao
ponderar o foco estabelecido desconsiderou-se a separação por órgão executivo
para perceber o conjunto das ações em favor de cada programa orçamentário de
política pública voltada ao turismo. No período estudado, os programas de políticas
públicas identificados contabilmente como investimentos foram:
• Programa 240 – Desenvolvimento do Turismo/PRODETUR (SC);
• Programa 600 – Novos Valores;
• Programa 640 – Promoção do Turismo Catarinense;
• Programa 650 – Fortalecimento de Eventos Esportivos.
A listagem abaixo (tabela 16) apresenta, ainda, indicativos das diferenças
percentuais (R) em relação aos valores de dotação orçamentária (D) e valores
liquidados (L). A tabela sinaliza com cor verde os períodos em que houve dotação
orçamentária e liquidação, com cor amarela os momentos em que havia dotação
mas não se aplicou o recurso destinado, e em vermelho quando mesmo não
havendo dotação orçamentária houve liquidação de recursos financeiros.
169
Tabela 16: Ações Programáticas das LOAs 2005/16
Programa Ação Descrição 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 R%
240 0409 Cooperação Técnica e Financeira D L D L D D 59,60
240 0425 Infraestrutura Básica e Turística D L D L L 137,31
240 0471 Plano de Marketing Integrado L D L L 59,73
240 0476 Fortalecimento da Gestão L D L D 76,81
240 0477 Sistema de Informações Turísticas D L D L 103,19
240 0478 Certificação de Sustentabilidade D L D 24,56
240 0479 Programa de Conscientização Turística L D L D L 127,07
240 0480 Centros de Atendimento ao Turista D L D L 72,29
240 0481 Plano Catarina 2020 Marketing Turístico D L D L 36,93
240 0633 Elaboração do Zoneamento Turístico D L D L 173,74
240 0634 Capacitação de Agentes Turísticos D L D L 55,69
240 0637 Expansão do Turismo Rural D D 0
240 0638 Elaboração de Pesquisas Mercadológicas D L D L D L D D 48,31
240 0643 Capacitação/Qualificação de Áreas Prioritárias D L L L 145,14
240 0660 Programa Regionalização Turística D L D L 106,22
240 0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos L Erro
240 0686 Capacitação de Agentes Turísticos D L 7,97
240 0788 Rodovia Turística Porto Belo/Bombinhas D L 104,42
240 0789 Revitalização Roteiro Blumenau/Pomerode D L 117,43
240 0799 Estruturação Circuito Náutico D 0
240 0822 Melhoria Aeroportos de Florianópolis e Navegantes D 0
240 0836 Escola Parque Balneário Camboriú D L 162,34
240 0898 Unidade de Coordenação Estadual D L D L D L D L D L 10,58
240 2197 Sinalização Turística L L D L D L 185,18
240 9525 Programa de Fidelização Turística D L 50,61
600 0006 Encargos com Estagiários D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L 45,35
640 0121 Desenvolvimento de Atividades Prioritárias D D D D D D 0
640 0149 Fomento a Atividade Turística D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L 241,01
640 0292 Participação e Apoio na Realização de Eventos D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L 89,44
170
640 0334 Incentivo a Entidades do Setor D L D L D L D L D L D L D L D L D D D 37,66
640 0405 Captação de Eventos D L D L 39,92
640 0409 Cooperação Técnica e Financeira D L D L 54,13
640 0425 Infraestrutura Básica e Turística D L D L D L D L 62,61
640 0471 Plano de Marketing Integrado D D D 0
640 0477 Sistema de Informações Turísticas D L D D D L D 47,63
640 0484 Promoção, Pesquisa e Recuperação D L D L D L D L D L D D L D L D D D 45,61
640 0631 Programa SC Rural L L L Erro
640 0638 Elaboração de Pesquisas Mercadológicas D L D L 176,11
640 0643 Qualificação de Áreas Prioritárias D L D 10,48
640 0660 Programa Regionalização Turística D L 385,81
640 0665 Licença Ambiental Aeroporto São Joaquim L Erro
640 0676 Construção e Instalação de Portais D L D L D L D L D L 73,51
640 0686 Capacitação para Apresentar Destinos D L D L D L D L D L D D D D D 30,69
640 0722 Campanhas Promocionais D L D L D L D L D L D D L D L D L D L D L D L 186,68
640 0913 Construção Centro de Eventos de Balneário Camboriú L D L D L 29,23
640 0915 Apoio Troféu Guga Kuerten L Erro
640 1020 Elaboração de Material Promocional D L D L D L D L D L D D D L D L D D L D 78,11
640 1021 Jornada de Familiarização Turística D D D D D D D D 0
640 1026 Estudos e Pesquisas Científicas D L D L D L D D D L 12,21
640 1050 Construção de Espaço Multiuso D L D L D L 85,86
640 1196 Evento Guerra do Contestado D 0
640 2197 Sinalização Turística D D L D L L L 313,71
640 2198 Construção Boulevard de São Joaquim D 0
640 9999 Devolução de Recursos ao Ministério do Turístico L L Erro
650 0147 Incentivo a Eventos Esportivos D L D L D L D L D D D D D D 4,88
650 0149 Fomento a Atividade Turística L L Erro
650 0631 Programa SC Rural L Erro
650 0915 Apoio Troféu Guga Kuerten L L L Erro
Fonte: A Autora (2017).
171
Nas ações programáticas elencadas encontram-se projetos de aplicação
específica, em que a própria descrição da conta já identifica ao quê se destina, mas
também existem ações de ampla aplicação onde deve-se registrar a sua destinação.
Com apoio nos registros contábeis (ANEXO B) identificou-se a que serve as ações
programáticas abaixo destacadas:
- 0121-Desenvolvimento de atividades prioritárias: realização de
seminários, fóruns e estudos técnicos voltados ao empreendedorismo
turístico;
- 0149/Fomento a atividade turística: auxílio financeiro a entidades setoriais,
tais como, associações culturais, associações empresariais, associações
esportivas, escolas de samba, centros de tradições gaúchas, centros
religiosos, câmaras de dirigentes lojistas, associações e conselhos de classe,
instituições musicais, entre outras instituições que promovem o turismo no
Estado; gastos com o Conselho Estadual de Turismo (hotéis, diárias, ajuda de
custo e transportes); apoio a realização de eventos religiosos, concertos
musicais, apresentações artísticas, feiras artesanais e culturais;
- 0292/Participação e apoio na realização de eventos: participação em
eventos nacionais e internacionais para divulgação dos atrativos turísticos do
Estado, despesas com diárias e transportes de pessoal envolvido com as
atividades da SOL e da SANTUR, patrocínio a eventos de interesse turístico e
apoio técnico regional em festas tradicionais;
- 0334/Incentivo a entidades do setor: apoio financeiro e técnico para
entidades vinculadas na realização de atividades turísticas aos moldes das
associações culturais, artísticas e históricas, blocos e escolas de samba,
centros de tradições, centros religiosos e órgãos de utilidade pública que
promovem o turismo;
- 0409/Cooperação técnica e financeira: transferência de recursos financeiros
e técnicos aos municípios e instituições públicas em função de realização de
atividades de interesse do setor;
- 0425/Infraestrutura básica e turística: realização de obras de engenharia
destinada a infraestrutura do turismo aos moldes de estradas, redes de coleta
172
e tratamento de esgoto, praças e paisagens públicas, iluminação pública,
sistemas de transportes turísticos, hidrovias, píeres turísticos, entre outros;
- 0476/Fortalecimento da gestão: aquisição de equipamentos, acessórios,
componentes físicos, programas e sistemas de rede de informática e de
telecomunicação, assim como, a contratação de cursos e treinamentos
específicos para área;
- 0479/Programa de conscientização turística: realização de treinamento,
viagens, fóruns e seminários nas regiões turísticas visando empreender a
atividade, desenvolvimento de programas especiais (ecoturismo, turismo
social, turismo de eventos, turismo religioso, enoturismo, dentre outros),
realização de diagnósticos setoriais;
- 0484/Promoção, pesquisa e recuperação: despesas operacionais para
desenvolver nichos de turismo, apoio a rede de rádio e de televisão para
divulgar as atividades setoriais, apoio a instituições relacionadas com a
atividade turística, participação em eventos, feiras e congressos;
- O643/Capacitação e qualificação de áreas prioritárias: investimentos no
turismo de sol e mar;
- 0660/Programa de regionalização turística: conscientização e treinamento
dos municípios quanto a valoração da natureza, paisagem construída, história
e cultura, no âmbito de desenvolver atividades voltadas ao turismo;
- 0722/Campanhas promocionais: realização de publicidade, ações de
divulgação, criação de peças publicitárias, desenvolvimento de estratégia de
comunicação, gastos com imprensa, participação em feiras, congressos e
eventos.
Pela tabela 16 é possível concluir uma série de questões envolvendo a
execução das ações programáticas voltadas ao desenvolvimento da atividade
turística, até mesmo em relação a legalidade perante o que está previsto na lei de
responsabilidade fiscal. Como tal aspecto não é objeto da presente tese, e tendo em
vista que os atores públicos envolvidos na execução orçamentária possuem
responsabilidade para resolver possíveis problemas perante o Tribunal de Contas do
Estado, o condão da análise voltou-se a extrair da tabela os impactos mais
173
relevantes ao desenvolvimento das políticas públicas de turismo, conforme a seguir
se detalha:
a) Em todo período estratificado, verifica-se no programa 600 (novos valores) a
continuidade plena na ação programática 0006 (encargos com estagiários), mesma
tendência encontrada nas ações 0149 (fomento a atividade turística) e 0292
(participação e apoio na realização de eventos) do programa 640 (promoção do
turismo catarinense). Apesar de no ano de 2016 a conta 0292 não ter tido recursos
vinculados foi a que resultou no melhor índice relacional, com 89,44% dos valores
liquidados;
b) Ao se calcular a relação percentual para a ação 0149 (fomento a atividade
turística), do programa 640, que resultou na aplicação de recursos em 141,01%
acima da previsão, o total histórico liquidado chega ao valor de R$ 191.501.767,01.
Trata-se de uma considerável cifra, superando em volume financeiro qualquer outro
projeto turístico ao longo do período avaliado. Fato preocupante deve-se a sua
destinação, fortemente direcionada para apoio financeiro a entidades e eventos
específicos, teoricamente longe de um alcance social mais amplo;
c) Ainda no programa 640, com pequena descontinuidade aparecem as ações 0334
(incentivo a entidades do setor), 0484 (promoção, pesquisa e recuperação) e 0722
(campanhas promocionais). No projeto 0722 não houve liquidação de valores no ano
de 2010 apesar de ter havido destinação de recursos na LOA, agravado na condição
de ter liquidado durante todo o período recursos de 86,68% acima do que havia sido
provisionado. As contas 0334 e 0484 aparecem nas leis orçamentárias anuais a
partir de 2006, mas desde 2014 não se aplicam recursos;
d) No período de 2005 a 2009, dentro do programa 640, percebe-se adequada
continuidade nas contas 0425 (infraestrutura básica e turística), 0676 (construção e
instalação de portais) e 1050 (construção de espaços multiuso), todas com índice
acima de 62% dos recursos aplicados em relação ao que havia sido historicamente
destinado, no entanto, desde o último ano referencial as ações apontadas não foram
mais inseridas nas leis orçamentárias;
e) No programa 240 (Desenvolvimento do Turismo-PRODETUR/SC), cujas ações
foram realizadas com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento,
174
obteve-se boa continuidade na conta 0898 (unidade de coordenação estadual)
deixando claro que o programa encerrou suas atividades no ano de 2009, e desde
então o Estado não conquistou novos financiamentos para o desenvolvimento do
turismo;
f) Questão preocupante refere-se à quantidade de anos em que ocorreu despesas
em ações que não continham qualquer dotação orçamentária, com destaque na
ação 0149 (fomento a atividade turística) do programa 650 (fortalecimento de
eventos esportivos) e nas ações 0631 (Programa SC Rural) e 0915 (apoio ao troféu
Guga Kuerten) dos programas 640 e 650. Tais ações estão indicadas na coluna “R”
da tabela 16 com a palavra “Erro”;
g) Outro fato relevante está na quantidade de anos em que houve destinação
orçamentária e nada foi executado, em alguns casos as ações previstas na LOA não
realizaram nada em momento algum, notadamente no programa 640 através dos
projetos 0121 (desenvolvimento de atividades prioritárias), 0471 (plano de marketing
integrado), 0665 (licença ambiental para o aeroporto de São Joaquim), 1021
(jornada de familiarização turística), 1196 (evento guerra do contestado) e 2198
(construção do Boulevard de São Joaquim), além dos ocorridos no programa 240
por meio das contas 0637 (expansão do turismo rural), 0799 (estruturação do
circuito náutico) e 0822 (melhorias nos aeroportos de Florianópolis e Navegantes).
Tais ações estão indicadas na coluna “R” da tabela 16 pelo número zero;
h) Na relação percentual entre os valores liquidados e dotações orçamentárias
(coluna “R”) destacou-se com cor azul as ações que indicam discrepância acima do
que estava previsto para o período, em valores históricos, que em alguns casos
chegam a mais de 150%.
Há que se observar que nos 12 anos estudados as leis orçamentárias anuais
indicam um total de 58 ações programáticas de investimento em turismo, nas quais
15 delas apresentam discrepância superior, indicando que se gastou mais do que
estava previsto, e outras 38 contas apresentam discrepância inferior a 70%,
indicando que se investiu menos de 70% daquilo que se podia empreender. Assim, a
abordagem indica evidências de desequilíbrio sistemático na implementação das leis
orçamentárias anuais.
175
Cabe, ainda, argumentar que não se debruçou sobre a efetividade das ações
programáticas, uma vez que a presente pesquisa se direcionou a aferir a eficácia
dos programas de políticas públicas em turismo, ao longo de um período pré-
definido, sem discutir os possíveis benefícios sociais e econômicos percebidos pela
população.
5.4 ANÁLISE DAS ENTREVISTAS
Visando um diagnóstico fidedigno das políticas públicas de turismo
implementadas no Estado de Santa Catarina, capaz de demonstrar como a atividade
turística é desempenhada, optou-se pela realização de entrevistas com atores
envolvidos com a dinâmica institucional de elaboração de políticas públicas no
Estado, para contrapor ou corroborar com os dados levantados através do estudo
das peças orçamentárias anuais de 2005 a 2016 da área do turismo.
Foram entrevistados o vice-Governador do Estado de Santa Catarina (2015-
2018), Dr. Eduardo Pinho Moreira; o Senador pelo Estado de Santa Catarina (2011-
2018), Paulo Roberto Bauer; o Deputado Federal pelo Estado de Santa Catarina
(2015-2018), Mauro Mariani; o Deputado Estadual SC (2015-2018), Kennedy Nunes;
o Presidente do Instituto Brasileiro de Turismo – EMBRATUR (2015-atual), Vinícius
Lummertz; o Secretário Estadual de Turismo (2015-2016), Filipe Mello; e o
Presidente da Santa Catarina Turismo – SANTUR (2011-atual), Valdir Rubens
Walendowsky. A tabela abaixo apresenta o currículo resumido dos entrevistados.
Tabela 17: Breve Resumo do Currículo dos Entrevistados
Dr. Eduardo Pinho Moreira • - Formado em medicina, especialista em cardiologia;
• - Deputado Federal por Santa Catarina (1987-1990);
• - Deputado Federal por Santa Catarina (1991-1992);
• - Prefeito de Criciúma – SC (1993-1996);
• - Secretário de Estado da Casa Civil – SC (1997);
• - Vice-Governador do Estado – SC (2003-2006);
• - Governador do Estado – SC (09/04 a 31/12/2006);
• - Presidente das Centrais Elétricas de Santa Catarina – CELESC (12/08
a 27/12/1997 e 2007-2009);
• - Vice-Governador do Estado – SC (2010-2013);
• - Vice-Governador do Estado – SC (2014-atual).
Paulo Roberto Bauer
• - Formado em Contabilidade e em Administração;
• - Deputado Estadual – SC (1987-1990);
176
• - Deputado Federal por Santa Catarina (1991-1994);
• - Deputado Federal por Santa Catarina (1995-1998);
• - Vice-Governador do Estado – SC (1999-2002);
• - Deputado Federal por Santa Catarina (2003-2006);
• - Deputado Federal por Santa Catarina (2007-2010);
• - Senador pelo Estado de Santa Catarina (2011-atual).
Mauro Mariani
- Prefeito de Rio Negrinho – SC (1997-2000);
• - Prefeito de Rio Negrinho – SC (2001-2002);
• - Deputado Estadual – SC (2003-2006);
• - Secretário de Estado de Infraestrutura – SC (2005-2006 e 2007-2010);
• - Deputado Federal por Santa Catarina (2007-2010);
• - Deputado Federal por Santa Catarina (2011-2014);
• - Deputado Federal por Santa Catarina (2015-atual).
Kennedy Nunes
• - Formado em Jornalismo;
• - Vereador Joinville – SC (1998-2000);
• - Vereador Joinville – SC (2001-2004);
• - Deputado Estadual – SC (2007-2010);
• - Deputado Estadual – SC (2011-2014);
• - Deputado Estadual – SC (2015-atual).
Vinícius Lummertz
• - Formado em Ciências Políticas, Mestre em Gestão do Conhecimento;
• - Diretor Técnico do SEBRAE Nacional (1999-2002);
• - Secretário de Estado da Articulação Internacional – SC (2007-2010);
• - Secretário de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão – SC
(2010);
• - Secretário de Turismo, Esporte e Cultura de Florianópolis – SC (2011-
2012);
• - Secretário Nacional de Políticas Públicas para o Turismo – MTur
(2012-2015);
• - Presidente da EMBRATUR (2015-atual).
Filipe Mello
• - Advogado, especialista em direito administrativo e gestão pública;
• - Secretário de Administração de Florianópolis – SC (2005-2008);
• - Secretário de Estado de Planejamento – SC (2011-2012);
• - Secretário de Assuntos Internacionais (2013-2014);
• - Presidente da Fundação Catarinense de Turismo, Cultura e Esporte –
FCC (2014);
• - Secretário Estadual de Turismo, Cultura e Esporte – SC (2014-2016);
• - Secretário da Casa Civil de Florianópolis – SC (2017-atual).
Valdir Walendowsky
• - Formado em Engenharia Civil e em Administração de Marketing;
• - Presidente da Comissão Municipal de Turismo Brusque – SC (1980);
• - Secretário Municipal de Turismo Brusque – SC (1980-1990);
• - Diretor de Marketing da SANTUR – SC (1995-1998);
• - Diretor-Executivo do Joinville Convention & Visitors Bureau – SC
(1999-2002);
• - Diretor de Marketing da SANTUR – SC (2003-2006);
• - Presidente da SANTUR – SC (2007-2010);
• - Secretário de Estado do Turismo – SC (2013-2014);
• - Presidente da SANTUR – SC (2011-atual).
Fonte: Entrevistas realizadas pela Autora (2017).
As entrevistas foram realizadas no primeiro semestre de 2016, nos municípios
de Florianópolis, Balneário Camboriú e Joinville, de forma presencial e
177
audiogravada, seguindo a forma semiestruturada, mediante 7 (sete) perguntas
abertas, em que, quando necessário, partindo-se de perguntas consideradas como
principais (APÊNDICE B), surgiram novos questionamentos que possibilitaram maior
aprofundamento sobre cada questão, gerando, assim, um acúmulo de material de
mais de 100 (cem) páginas de transcrição, referente ao conhecimento de cada um
dos entrevistados sobre a temática do estudo. Embora obtendo autorização dos
entrevistados para a indicação de seus nomes e a publicação do conteúdo, por
princípio acadêmico optou-se por não os identificar diretamente, desta forma, os
mesmos foram designados pelas letras A à G e suas ponderações seguem ordem
aleatória.
Seguindo o roteiro formulado, a primeira questão trabalhada com os
entrevistados versou sobre o Programa de Regionalização do Turismo (PRT),
política pública federal em vigor, que visa à estruturação de um conjunto de
municípios em uma região turística, de forma com que todos os municípios que
abrangem a região possam se beneficiar da atividade turística, direta ou
indiretamente. A esse respeito, os entrevistados foram questionados sobre a divisão
do Estado em 10 regiões turísticas (hoje já são 12 regiões turísticas, segundo a
última atualização do mapa do turismo realizada em julho de 2016), se todas
representam importância no cenário nacional ou quais dentre elas; assim como, o
grau de competitividade dessas regiões com as demais regiões turísticas dos outros
Estados brasileiros.
Entrevistado A: O grande problema em Santa Catarina tem sido a sazonalidade. Indiscutivelmente o
litoral de Santa Catarina é o grande atrativo e é competitivo com qualquer turismo do mundo. Mas, a
ideia que nós vínhamos discutindo desde 2002/2003 era a descentralização, a interiorização do
turismo, buscando as manifestações culturais, as manifestações étnicas, que é uma característica de
Santa Catarina, para isso, nós, no Governo Luiz Henrique (2003-2010), realizamos a construção de
centros de eventos por todo o Estado, objetivando, em primeiro plano, ter o local onde nós
pudéssemos ter essas manifestações, porque não adianta você fazer e não ter um local de
concentração. Eu acho que no nosso Estado, tirando o litoral que é competitivo, nós temos os
tradicionais, que é o Vale do Itajaí, mas que daí é voltado basicamente para festas típicas, e não vejo
em Santa Catarina, ainda, turismo competitivo não. Nós temos os Cânions no Sul do Estado, a Serra
Catarinense que já está num estágio bem mais avançado, com o turismo rural e o turismo de inverno,
mas nós não somos competitivos não. Agora com as vindimas, com a cultura do vinho na Serra
Catarinense, acho que tudo isso gera expectativa de crescimento, mas nós somos muito incipientes
ainda. Tirando o litoral e a região de Blumenau, basicamente em função das festas, eu acho que nós
ainda temos um caminho muito longo a percorrer.
Entrevistado B: Eu considero que não. Nós temos regiões que possuem algumas dificuldades para
competir, especialmente a Região Oeste, porque ela tem uma vocação agroindustrial, então se você
buscar pelos recursos naturais e pela estrutura, pela infraestrutura que existe nessa região, você vai
178
ver que as condições de concorrer com outras regiões são bastante difíceis. Embora a Região Oeste
possua algumas estações hidrominerais, como o grande lago de Itá, e cidades com infraestrutura
para recepção de turistas, como Chapecó, por exemplo, a verdade é que são equipamentos ou
situações muito isoladas que não permitem uma condição de turismo integrado, como em outras
regiões. Nesse caso em SC, sem dúvida o litoral tem uma grande vantagem, e quando eu falo em
litoral não falo só de praias, falo das regiões anexas ao litoral, como é o caso do Vale Europeu, do
Caminho dos Príncipes, da Grande Florianópolis, que possuem grande perspectiva; essas regiões
são competitivas, as outras infelizmente não. Lages também é outra região que tem dificuldade para
ser competitiva, embora a gente tenha lá o frio como característica, mas é uma coisa sazonal, e
tenhamos alguma coisa já de ecoturismo, que também atrai, pode ser competitivo, mas também não
é muito.
Entrevistado C: Penso que toda a Região Turística tem seu potencial aqui em Santa Catarina,
mesmo a Região Oeste, que tem se destacado no turismo de negócios, tornando-se uma referência
importante, não só para Santa Catarina, mas para o Estado do Rio Grande do Sul, até porque o
aeroporto que atende toda aquela região é o aeroporto de Chapecó, então eles têm realizado
grandes feiras, é uma região que tem alguns diferenciais, em alguns seguimentos do mercado,
notadamente o da agroindústria, então há um potencial muito grande na região. A Região Oeste
possui ainda águas hidrominerais em vários de seus municípios, então eu penso que é uma região
que tem atrativos turísticos, não tenho dúvida. Da mesma forma, você pode ir para todas as regiões
do Estado, seja a Serra, o Litoral Sul, o Litoral Norte, a Grande Florianópolis, o Vale do Itajaí, a
Região Norte e Nordeste do Estado que possui também uma vocação de turismo de negócios muito
forte, que você vai perceber que Santa Catarina tem um potencial turístico que por si só é
naturalmente muito forte. Nós temos um potencial muito grande, muito forte, e na minha modesta
avaliação, mal aproveitado, vamos dizer assim, mal não, subaproveitado. O Estado poderia se valer
mais do turismo como fonte de emprego e renda, se organizar melhor nas diversas regiões,
abordando o turismo conforme as características de cada região.
Entrevistado D: Nós criamos esse plano de regionalização e depois fizemos uma reestruturação
dele. O que eu acho é que o turismo é fundamentalmente de base regional, o turismo se desenvolve
quase sempre regionalmente. É o turismo da região, de proximidade, de frequência, que cria as
condições de capitalização, de consciência, de consciência transformada em política pública, de
prioridade política, e com esse esforço, a partir da conscientização e dos investimentos que decorrem
desse capital de giro que se promove, esses ambientes que possuem certo potencial podem se
expandir para muito além ou pouco além, mas sempre terão, no turismo a condição de expansão
disso, que depende do potencial de um lado, mas depende também dos emissores mais próximos e
da resposta que o município e a região possam dar para criar esse destino. Se Santa Catarina tem
um turismo desenvolvido, defendo que tem; mas tem porque a sociedade desenvolveu, não porque o
governo atuou. O Estado possui grande potencialidade para a atividade turística, mas não se pode
dizer que todas as regiões possuem competitividade.
Entrevistado E: Eu acho que SC foi privilegiada por Deus em belezas naturais, mas o povo não sabe
trabalhar com o turismo, nós somos muito fracos em serviços. Eu penso que na Região da Grande
Florianópolis, por conta das praias, do turismo de sol e mar, e na região de Blumenau por conta das
festas, o entorno todo, mas principalmente na cidade de Blumenau, em razão da Oktoberfest, o
turismo é mais evidente. Eu ainda vejo que nós não sabemos explorar a Região dos Cânions, além
da deficiência para se chegar lá na região, o turismo de lá é um turismo mais contemplativo e esse
tipo de turismo, infelizmente, ainda é pouco explorado. Eu penso que a Região da Serra tem muito a
crescer, e se você observar, lá a questão é cultural também, eles têm uma grande chance de crescer,
Urubici, São Joaquim, mas têm que melhorar muito os serviços, os equipamentos. O turismo fica
focado em duas coisas em Santa Catarina, praia e festa.
Entrevistado F: Eu penso que as regiões mais competitivas que temos no Estado são a Grande
Florianópolis, o Vale Europeu, o Caminhos dos Cânions, a Costa Verde e Mar e o Vale do
179
Contestado, esta última especialmente vem crescendo de maneira bastante substancial, porque há
uma visitação cultural crescendo lá e que ainda poucos percebem isso. Contudo, acho que podemos
afirmar, sem medo de errar, que as 10 regiões do Estado apresentam nível de competitividade
bastante maduro, um alto nível de competitividade. É fato que algumas delas são mais evoluídas que
as outras, pela sua posição geográfica, pelas suas belezas naturais, pelos seus produtos turísticos,
por aquelas ações que se tornaram por um longo período produtos turísticos. Mas, as 10 regiões
possuem potencial competitivo com qualquer outra do país.
Entrevistado G: Esse modelo de regionalização do turismo que foi implantado no Brasil no ano de
2004 tem uma abrangência maior na questão das políticas de turismo, não fica somente no
município. Através desse modelo Santa Catarina se dividiu em 10 regiões, foi um arranjo do Estado
para você poder ter um trabalho mais diferenciado, porque as características do Estado de Santa
Catarina são diferentes dos demais estados brasileiros. Então se tentou juntar as cidades, as regiões
que possuem características mais semelhantes, foi assim que fizemos a divisão no Estado. Hoje, se
for fazer uma análise da evolução do turismo, talvez se tenha que fazer mais regiões e não diminuir o
número de regiões, porque o potencial turístico do nosso Estado é muito grande, e tem regiões
grandes, não em termos de território propriamente dito, até porque o nosso território é pequeno, mas
se você considerar o Vale Europeu com a Região do Contestado, a Região do Contestado hoje na
questão da divisão turística é bastante grande, e hoje existem movimentos para dividir uma região
como é a do Contestado. Então, não se pensa em diminuição do número de regiões no Estado, mas
sim na ampliação dessas regiões, porque todas são bastante competitivas. O nosso Estado é um
mosaico muito fracionado para essas questões do turismo e concentra, por exemplo, no lado cultural,
porque a cultura tem tudo a ver com o turismo, isso é muito forte, é um pilar do desenvolvimento da
atividade turística, para mim eu cito dois: a natureza e a cultura, e quando se estratifica isso você vai
ver que teria que criar novas regiões turísticas, porque o turismo no nosso Estado é amplamente
competitivo e consolidado.
Atendendo aos ditames da política nacional de turismo, Santa Catarina se
dividiu em regiões turísticas, buscando nessa divisão aproximar os municípios com
características mais semelhantes e que pudessem trabalhar a atividade turística em
conjunto, a fim de desenvolver a atividade em municípios com pouca vocação e
fortalecer a atividade nos municípios já vocacionados. Essa parceria entre os
municípios de uma mesma região beneficiaria, de certa forma, a todos os
envolvidos.
O que se percebe é que a divisão realizada no Estado buscou contemplar
toda a extensão territorial, gerando regiões pouco ou nada vocacionadas para o
turismo. Muitos dos municípios que integram regiões não possuem sequer uma
secretaria ou diretoria de turismo, da mesma forma que poucos possuem um plano
diretor que contemple a atividade, ou seja, não possuem a estrutura institucional
básica para o desenvolvimento da atividade turística. A realidade é que um
município sem estrutura mínima não consegue seguir o planejamento previsto no
programa de regionalização sozinho, pois embora divididos em regiões, na prática
os municípios atuam de forma isolada.
180
As entrevistas apontam a fragilidade de algumas regiões em trabalhar a
atividade turística, pela falta de equipamentos, de mão de obra, de vocação, de
serviços, e consequentemente demonstra a baixa competividade dessas, seja no
turismo interno do Estado, seja em comparação a outros Estados brasileiros.
Fica evidente na fala dos entrevistados que o turismo em Santa Catarina
ainda é voltado basicamente para o segmento de sol e mar; é o turismo de verão
que faz com que Santa Catarina seja reconhecida como um importante destino
turístico no Brasil e no MERCOSUL. Claro que existe potencial para outros
segmentos, como o turismo de inverno e o enoturismo, por exemplo, mas a falta de
incentivo e de direcionamento para a atividade encontram barreiras que
normalmente tem a ver com a falta de consciência, ou com a falta de estratégia, ou a
falta de recursos, e a ausência de continuidade na estratégia, para que se
transforme em política permanente, ganhos permanentes e estruturação de
destinos.
Prosseguindo, o segundo questionamento feito aos entrevistados foi em
relação às demais áreas que compõem a estrutura governamental, quais dessas
áreas interferem diretamente no desenvolvimento do turismo e, o quanto cada uma
delas interfere no turismo em grau de importância.
Entrevistado A: A segurança é uma condição fundamental para o turismo. Nas questões voltadas
para o saneamento, houve nesse verão uma repercussão mundial aqui que envolve o Rio do Brás em
Canasvieiras, foi capa de jornais internacionais na Argentina, Uruguai e Chile; eu vejo tal problema
como uma questão de saúde, porque nós tivemos aqui em uma noite mais de 200 atendimentos de
Argentinos no Posto de Saúde de Canasvieiras. Então, eu diria que são essas duas áreas, a
segurança pública e a saúde, englobando a questão do saneamento, que interferem diretamente na
atividade turística. A infraestrutura é vital para o conforto, mas eu fui a São Paulo nesta semana e o
Aeroporto de Congonhas, pelo movimento que tem, não é nada confortável, você usa muito o ônibus
para se deslocar e de forma desconfortável, e isso não impede que as pessoas vão a São Paulo.
Mesmo o nosso aeroporto Hercílio Luz que é uma vergonha. Mas, eu acho que essa questão da
infraestrutura não é um fator que iniba a vinda de turistas para o Estado. Eu acho que o nível de
segurança, de saneamento e de saúde, esses sim interferem diretamente, no resto as pessoas se
adaptam. Claro que precisamos ter aeroportos com qualidade, precisamos ter acessos, mas isso não
inibe as pessoas não. Inibe aquilo que toca pessoalmente as pessoas e seus familiares. Às vezes um
pouco de desconforto numa estrada, atrapalha, mas não inibe. Saúde e segurança fazem com que as
pessoas desistam de vir.
Entrevistado B: A segurança pública e o saneamento. Não há coisa mais grave do que atrair o
turista e não ter água tratada e de qualidade a sua disposição, não ter uma praia balneária livre de
poluição para o seu proveito. E segurança também, porque a segurança que se deve oferecer a
sociedade é uma coisa que também conta muito para o turista porque ele quer paz e tranquilidade.
Claro que nós poderíamos elencar outras áreas, mas eu penso que essas duas, a segurança e o
181
saneamento, são fundamentais.
Entrevistado C: Em grau de importância o saneamento básico é fundamento para um destino
turístico. Porque se você leva um turista lá para Bombinhas e deixa o cara sem água, ele não volta
mais. Ou você o leva para Itapema e despeja esgoto no Rio que desencadeia na praia, o turista vai
embora e não quer mais voltar para essa localidade. Ou na praia de Canasvieiras, em Florianópolis,
com todo o despejo de esgoto a céu aberto no mar. Eu estava veraneando lá e vi os turistas indo
embora, muito insatisfeitos e preocupados com aquela situação a qual ficaram expostos. Então, a
ação mais básica a se fazer é o saneamento, tratamento de esgoto e água. Essa área interfere muito
no turismo. Isso exige uma postura mais enérgica das nossas autoridades nesse sentido de
cobrança, mas, mais do que isso, exige um planejamento estratégico, de dotar as nossas praias, a
começar por essas que são atrativos muito fortes, que são indutoras, de rede de saneamento de
esgoto. Mas, não é só o problema de esgoto em si, tem toda a questão de ocupação territorial que
também tem que ser observado. Nós falamos de saneamento básico, mas falando de saúde, no
período de forte demanda turística era preciso se ter um posto de saúde aberto para atender dois ou
três municípios em conjunto da região, com equipes contratadas em caráter temporário; eu não sei,
mas tem que se pensar em coisas assim, porque o município fica inibido. Tem que se pensar em dar
condições de que o município possa atender aquela demanda sazonal que tem de por conta do
turismo e que não comprometa a sua receita. Então, muitas são as questões que tem de ser
pensadas. Se colocar um grupo de técnicos a discutir o turismo de forma integrada nessas 10 regiões
do Estado eu penso que seria uma boa ação. Mas, já, imediatamente tem-se que iniciar essas outras
questões que são essenciais, que já são claras, que não precisa de grandes discussões. Água, por
exemplo, tem que resolver já, buscar financiamentos, o que não falta é financiamento.
Entrevistado D: Todas as ações que o Estado realiza interferem no turismo, agora a mais direta é a
segurança pública; mais direta, mais visível, e aquela com a qual qualquer oscilação refletirá no
turismo, porque o turismo precisa de segurança. Um pressuposto do turismo é a segurança, como
também é a limpeza pública, ou seja, as funcionalidades, de trânsito, etc. A segurança é aquela que
tem um impacto mais frontal. Agora, os elementos saúde e educação, eles são menos frontais, mas
muito importantes, porque a educação é base para a capacitação no serviço, no trato geral, na
hospitalidade global da sociedade, na capacidade que a sociedade tem de entender, de receber,
então é um processo cultural mais amplo que depende de características culturais, que inclui índole,
que inclui hospitalidade e receptividade de um povo, e isso nós temos, a saúde a mesma coisa. Nós
somos um Estado bem-sucedido, esse é o marco sob o qual se pode construir um turismo cada vez
melhor. Santa Catarina tem sido premiado como o melhor estado turístico do Brasil, mas isso também
porque a sua base em educação e em saúde dão, a bem-sucedida sociedade catarinense, o reflexo
no turismo. Em partes pela nossa qualidade, mas em outras grandes partes pelo defeito dos outros
Estados. Essas qualidades são sempre absolutas, mas são também sempre relativas. Quando a
gente viaja para Municípios ou Estados bem menos desenvolvidos como o Nordestes, por exemplo,
você vê abismo social, em Santa Catarina nós não temos esse abismo social, a nossa sociedade é
bem-sucedida.
Entrevistado E: Infraestrutura, saúde e educação. E eu sou obrigado a deixar a educação por último.
Hoje o que influencia nós termos mais ou menos turistas, é infraestrutura e saúde, a questão de não
faltar água, de não ter blackout, de não ter epidemias. A infraestrutura, a saúde e a educação são
prioridade.
Entrevistado F: Segurança pública, infraestrutura, esporte e cultura. Você não faz turismo sem
segurança pública, sem a sensação de segurança, você não consegue desenvolver um destino. A
infraestrutura obviamente também é importante, e quando eu falo em infraestrutura estou falando de
estrada, via, acesso e conectividade, que é fundamental. As estradas são importantes, mas a
conectividade trata desde o aeroporto até o destino final. Então, segurança pública, infraestrutura,
esporte e cultura são os elementos que estão mais presentes no dia a dia, nas causas de decidir o
destino das pessoas. Dentre esses os mais importantes são infraestrutura e segurança. As outras
182
áreas são complementares, essas são essenciais.
Entrevistado G: A gente tem que fazer um calendário do tempo, retroagir um pouco e ir um pouco
para frente. A educação valeu muito para nós, desde a nossa colonização, desde quando chegaram
aqui os nossos imigrantes tocados pela educação, do lado católico e evangélico luterano; essa é a
nossa base educacional; foram eles que deram a escola. Então a educação foi muito forte para
valorizar as pessoas, e Santa Catarina tem um DNA de industrialização, de um povo trabalhador;
então isso veio muito por conta da questão da religiosidade também, consequentemente foram eles,
os católicos e os evangélicos que fizeram também os primeiros hospitais, cemitérios, sociedades,
pode ver, tudo isso vem da educação. Depois veio o ponto de que a gente é longevo, em função do
que? Nós temos saúde, nós somos o Estado mais longevo do País, masculino e feminino; até uns 3
anos atrás era o Rio Grande do Sul, hoje é Santa Catarina, então isso é qualidade de vida, é saúde.
Hoje a gente já passa para um outro item, que é a segurança, tem que ter segurança. Então, tem-se
que fazer essa cronologia do tempo para ver como é que é, como foi e saber o que se precisa ter
agora para poder sustentar esse movimento turístico. Então, a segurança hoje é um fator
fundamental também para gente trazer as pessoas para cá, e muitos vêm em função disso, queira ou
não, nós temos problemas em Santa Catarina, mas são muito menores do que os outros Estados do
Brasil. Então, continuar na educação, ficar batendo forte na saúde e ter uma boa segurança, são
fatores fundamentais para gente se desenvolver. Depois vem a infraestrutura que o Estado faz em
todas as pastas, na saúde, na educação, nas estradas, no saneamento, são todos fatores
fundamentais.
O turismo é uma atividade complexa e integrada, que contempla a
interrelação de diversas áreas, saúde, segurança, educação, transporte, meio
ambiente, saneamento, energia, dentre outras; são todas demandas essenciais na
vida das pessoas e que consequentemente interferem diretamente no turismo. As
entrevistas realizadas corroboram essa ligação do turismo com as demais áreas da
administração pública. Os entrevistados apontaram como áreas que mais interferem
no desenvolvimento da atividade turística, em grau de importância, em primeiro
lugar, a segurança pública e o saneamento básico, depois a infraestrutura, a
educação e a saúde.
Nos dias atuais, a internet é um mecanismo muito utilizado na escolha de um
destino turístico, as informações contidas nos meios eletrônicos fornecem
parâmetros de todos os destinos para o turista, bastando ele fazer uma pesquisa e
saber tudo o que destino possibilita, de belezas naturais e equipamentos turísticos à
segurança pública; o turista possui essa ferramenta a mais para comparar e decidir
por um ou outro destino.
No ano de 2016, especialmente no verão, as epidemias de zika vírus, dengue
e chikungunya na região do Nordeste brasileiro, inibiram a ida de turistas para os
destinos daquela região, fazendo crescer o número de turistas em Santa Catarina,
isto demonstra o quanto a saúde interfere na atividade turística. Só que essa
183
demanda maior de turistas no Estado, principalmente no litoral catarinense,
impactou na falta de infraestrutura existente em várias áreas, como em saneamento
básico, por exemplo.
Comparando Santa Catarina com os demais Estados do Brasil, nós temos
bons índices em saúde, educação, saneamento, segurança e educação, e tudo isso
agregado às belezas naturais e a diversidade cultural do Estado faz com que
historicamente o turismo aconteça por si só, muito em razão do empreendedorismo
do povo catarinense. Mas, é preciso evoluir, criar parcerias público-privadas para
poder nutrir nosso Estado de mais e melhores infraestruturas em todas as áreas,
especialmente naquelas em que o gargalo já chegou ao limite.
A terceira pergunta aos entrevistados versou sobre os atrativos turísticos que
o Estado de Santa Catarina possui. Dentro das perspectivas de cada um dos
entrevistados, questionou-se qual ou quais atrativos representam um diferencial para
o turismo no Estado de Santa Catarina.
Entrevistado A: Santa Catarina durante sete anos consecutivos foi considerado o melhor destino
turístico do Brasil, depois perdemos em um ano, retomamos no ano passado e neste. Esses sete
anos como melhor destino turístico começaram a partir da divulgação de Santa Catarina. Nós somos
um Estado reconhecidamente modelo. Há 30 anos eu era Deputado Federal, quando eu chegava a
Brasília e dizia “eu sou de Santa Catarina”, todo mundo já tinha uma admiração pelo nosso Estado;
Santa Catarina é a Bélgica, ou a Suíça do Brasil, eles tinham essas informações, mas não conheciam
Santa Catarina. Os potenciais de Santa Catarina, os seus atrativos, começaram a ser divulgado no
governo Luiz Henrique, porque ele era um entusiasta disso, ele era o caixeiro viajante, andava pelo
Brasil levando Santa Catarina dentro, levava ao Balet Bolshoi, trazia para Santa Catarina o
Campeonato Mundial de Surf, o WTC, evento mundial de turismo. O Luiz Henrique trouxe para o
Estado o Desafio das Estrelas; o piloto de Fórmula 1 Michael Schumacher vinha em seu jato
particular, o que o governo gastava aqui no evento era o que o Schumacher gastava para vir da
Alemanha. O Governador Luiz Henrique da Silveira trouxe muitos eventos esportivos, como os de
tênis, usando o prestígio do Guga. Então, Santa Catarina se mostrou, e aí as pessoas vinham e
falavam do Estado, porque a maior propaganda que existe é o boca-a-boca; as pessoas diziam olha
eu estive lá em Santa Catarina e quero voltar, e isso foi se espalhando. Santa Catarina tem turismo
para todos os tipos e todas as camadas sociais. Eu acho que o grande atrativo do Estado é o
geográfico, são as belezas naturais que Santa Catarina possui, as praias, as serras, nossas belas
cidades, a cultura. Santa Catarina tem as cidades mais bilíngues do Brasil, fruto exatamente da nossa
colonização. Mas, eu acho que o fundamental, a principal atração turística de Santa Catarina é a
parte geográfica, as belezas naturais do Estado.
Entrevistado B: O atrativo cultural tem grande expressão, porque no cultural nós podemos envolver
não só a questão da culinária, do folclore, da arquitetura, como e principalmente a personalidade do
catarinense, que ajuda muito na atração do turismo e na qualidade do serviço que se oferece. Eu
percebo em vários momentos, em vários lugares do Brasil, os comentários das pessoas em relação
ao turismo em Santa Catarina e dificilmente alguém fala mal das nossas belezas, da nossa
infraestrutura, sem falar também na nossa qualidade dos serviços, na atenção que o catarinense
dispensa ao visitante, ao turista, e isso é fruto da nossa cultura, da nossa educação.
184
Entrevistado C: Santa Catarina é um Estado bastante diversificado, em um raio de 150 quilômetros
nós temos a cultura alemã, a cultura açoriana e portuguesa, a cultura polonesa, a cultura austríaca;
você tem uma condição de oferecer aos turistas várias opções importantes em um pequeno espaço
territorial. Essa é uma virtude, é uma vantagem competitiva de Santa Catarina, além da sua
geografia, composta de belas paisagens. Mas, nós temos outras que são esquecidas, como os
passeios ferroviários. Nós temos aqui em SC um turismo ferroviário muito melhor, com paisagens
muito mais bonitas, mas perdemos feio para o mesmo tipo de turismo de Bento Gonçalves, no Rio
Grande do Sul, por exemplo. Esse é um turismo pouco explorado, pouco divulgado, aqui no Estado,
ele acontece pelo esforço das pessoas que fazem isso no dia a dia, o que na verdade é a realidade
da atividade turística em Santa Catarina, ela acontece pelo esforço dos catarinenses, pelas pessoas
que viram no turismo uma forma de sobreviver.
Entrevistado D: O turismo é uma atividade muito integrada, e como Santa Catarina é um Estado
muito diversificado, não deve se apressar em ter o turismo como monocultura, porque seria uma
negação da sua própria diversidade, da sua própria variedade. O turismo é bom até o ponto em que
ele não transforma o espaço pelo qual ele se interessou. Quando você tem mais turistas do que
pessoas num município, concentradas em uma determinada época do ano, essas pessoas estão lá
se visitando, não estão visitando o local; os turistas estão se encontrando e não encontrando uma
nova realidade, uma realidade local, interessante. Nós temos a condição aqui em Santa Catarina de
fazermos um turismo multicultural, no sentido mais amplo da palavra. Nós podemos fazer tudo e
devemos fazer tudo, desde turismo de negócios qualificado ao turismo de águas e parques naturais,
ecoturismo, toda essa condição que nós temos, nas etnias; nós temos todos esses potenciais, só que
eles estão subdesenvolvidos, no mar, nas paisagens, nos parques, etc. O que nós não temos é
estratégia, macro estratégia, aquela à qual corresponda as táticas e as operações. Então, eu acho
que nós temos força turística em todas as áreas, falta trabalhar bem.
Entrevistado E: No que diz respeito a natureza o estado de SC é um estado diversificado, que
durante a temporada de verão apresenta um território com 455 quilômetros de área ocupável para o
turismo, e que estão sendo ocupadas para o turismo, seja uma praia altamente lotada, ou seja um
cantinho pitoresco aí em qualquer canto do nosso litoral, que tem sido já visitado, ou seja, quase 80%
da nossa costa, do nosso litoral, são áreas hoje que estão sendo visitadas, isso na época do verão.
No interior do Estado, a região dos lagos. E o turismo de aventura ou o ecoturismo tem contribuído
com muito. Mas, existem algumas características, como por exemplo, no inverno. Nesta época do ano
já tivemos um inverno que em Florianópolis nós tínhamos uma temperatura de 28 graus e em Urubici
-3 graus e com neve. Então, em uma hora e meia de viagem talvez até um pouquinho menos, você
poderia estar numa praia se bronzeando, tomando banho de mar ou você poderia estar fazendo um
boneco de neve. E isso mostra um Estado diferente, porque quando você vai para o Norte ou
Nordeste do país, você encontra cidades bonitas, belezas naturais também muito importantes para o
turismo, é óbvio, naturalmente, mas você sabe que o Estado todo vai ter aquela temperatura, aquele
clima, aquele ambiente. O fato de nós termos, em regra, as quatro estações bastante definidas,
contribui muito. E existe um elemento no campo cultural que eu considero muito importante, Santa
Catarina foi formado por 26 etnias colonizadoras, é o Estado com o maior número de etnias
colonizadoras, italiano, alemão, ucraniano, japonês, polonês, espanhol, português, assim por diante,
essa miscigenação se transformou num grande produto turístico. A cultura que se estabeleceu em
Santa Catarina é hoje um produto turístico que tem sido vendido como um produto turístico e que tem
sido comprado como um produto turístico, isso é muito interessante. E esse produto cultural que
fomenta o turista se fortaleceu ao longo dos anos em todo o Estado, não mais só nas regiões mais
famosas. Em Santa Catarina se você sair de Florianópolis e viajar a São Miguel do Oeste você vai
viver cidades completamente diferentes e interessantes, algumas dessas cidades pode não ter
produtos turísticos a apresentar, mas as regiões como um todo têm, consideravelmente. Isso põe SC
num papel de protagonista e que pode ser protagonista, claro que uma série de ações precisa ser
desenvolvida ainda.
185
Entrevistado F: São os atrativos ambientais, o litoral, as praias principalmente. A Grande
Florianópolis e Balneário Camboriú que tem um turismo bem desenvolvido, que conseguem explorar
bem a atividade turística, o próprio Parque Beto Carrero, em Penha, que recebe turistas o ano inteiro.
Balneário Camboriú é um exemplo de que quando uma política pública é estabelecida como meta de
governo e é colocada em prática dá resultado. O Leonel Pavan, quando era prefeito de Balneário
Camboriú, foi um grande incentivador do turismo, ele fez de Balneário essa cultura com o turismo.
Então, eu conhecendo o Estado inteiro, sou obrigado a me render a questão do litoral, que são as
praias principalmente o grande atrativo do Estado. O nosso maior atrativo é a praia. Apesar de que
em Santa Catarina durante o dia tu mergulhas na praia e em duas horas tu podes dormir num local
com temperatura abaixo de zero. Nós ainda não sabemos explorar essa proximidade e diversidade
ambiental existente no Estado. O Luiz Henrique da Silveira usava uma frase que Joinville cresceu de
costas para o mar, ele dizia que Joinville abandonou o mar e olhou para a serra. Já sobre Santa
Catarina eu digo o contrário, que o turismo em Santa Catarina só olha para o mar e esqueceu o
restante.
Entrevistado G: Natureza e cultura, sem dúvida. O Estado de Santa Catarina é muito diversificado
na natureza, e aí a criação das regiões turísticas se deu muito em função da natureza; por exemplo, a
Serra Catarinense é uma região turística porque é uma serra e porque têm as características de
natureza praticamente igual em todos os seus municípios e aí você olha também o lado cultural, que
é totalmente diferente do litoral. Então tem que ficar olhando essas duas questões que para mim são
fundamentais, a natureza e a cultura, para a gente poder desenvolver a atividade turística. Até porque
na cultura o pensamento das pessoas também é totalmente diferente. É esse jeito de ser do
catarinense, o mosaico cultural fantástico que nós possuímos; são 23 etnias colonizadoras; nós
somos o Estado com o maior número de etnias colonizadoras, então isso fortalece muito a questão
do turismo aqui, e por outro lado, quanto mais original a gente deixar, vai ficar melhor. É esse o
cuidado que se precisa ter, é por isso que precisa cada vez mais compactar/diminuir essas regiões
turísticas em várias outras, para não se perder essa originalidade. É essa característica cultural e
ambiental que possuímos aqui no Estado que faz toda a diferença competitiva em relação a outros
Estados brasileiros e estrangeiros, porque se não a gente vira commodities. Como é que a gente vai
trabalhar, por exemplo, na questão da promoção turística e da atração turística se a gente virar
commodities. Tem outros lugares que são mais avançados do que nós, e então se nós ficarmos
trabalhando na questão da natureza e na questão cultural como único, como original, isso vai ser o
futuro de Santa Catarina. O nosso diferencial é a nossa natureza, que é exuberantíssima e a nossa
cultura, que é diversificada, temos muitas coisas aqui no Estado de original. Temos que trabalhar
mais isso, explorar mais essa nossa originalidade cultural e ambiental. O que não se pode é
vulgarizar e commoditizar porque daí nós entramos num outro patamar que é difícil.
No que diz respeito aos atrativos, sejam eles ambientais, culturais ou sociais,
ficou evidenciado que Santa Catarina é um Estado diferenciado, possuindo destaque
em cada um desses elementos. Contudo, o que se apresenta com maior destaque é
o atrativo ambiental. São as belezas naturais existentes no Estado que fazem
repercutir a fama de melhor destino turístico do país. Há condições favoráveis de se
trabalhar no Estado cada um desses atrativos, pois existe público para isso, mas é
necessário que se tenha estratégia e vontade política para formalizar essas ações,
assim como investimentos e parcerias.
O discurso dos entrevistados deixa claro o potencial turístico existente no
186
Estado, da mesma forma que demonstra que a atuação ainda permanece sendo
direcionada para as belezas naturais, especialmente as do litoral catarinense,
deixando um vácuo nas demais regiões e nos outros elementos.
Passa-se, então, à compreensão sobre os investimentos na área do turismo.
Os entrevistados foram indagados se os investimentos realizados pelo governo
estão de acordo com a demanda turística, e se há promoção para o
desenvolvimento do setor.
Entrevistado A: Os investimentos em turismo no Estado são realizados por demanda, não tem
nenhuma programação de turismo não, nenhuma política pública. Você vai à Secretaria de Turismo
do Estado e pergunta qual é o programa que tem, e não há, é tudo aéreo, tudo faz de conta. O
Governador Luiz Henrique da Silveira era um entusiasta do turismo; o Secretário de Turismo no
Governo do Luiz Henrique, quando assumiu a pasta chegou a ter boas ideias, mas acabaram não se
concretizando, porque ele é político, ele precisava de votos para a próxima eleição, então os
recursos que ele levava aos Centros de Tradições Gaúchas e as outras entidades eram em benefício
do processo eleitoral e assim não ficou nenhuma herança digna desse gasto todo. Eu vislumbro que
para mudar essa realidade o setor deva ser administrado por alguém da área, não por um político.
Por exemplo, deveria existir em Santa Catarina uma Diretoria específica para políticas do mar, que
englobasse os grandes construtores de embarcações que temos no Estado, nós temos problemas
ambientais sérios neste quesito, e eles (os construtores) não têm um local de entrada e de solução
dentro do governo, como não tem também na Fundação de Meio Ambiente (FATMA), na Secretaria
do Desenvolvimento Sustentável, na Agricultura; mas as coisas não evoluem, não há vontade
política. Eu diria que o Brasil está sendo passado a limpo com tudo o que se está vivendo agora em
Brasília, eu acho que se nós não aproveitarmos esse momento para resolver todas essas questões,
a gente vai ter muita dificuldade, porque não cabe mais desperdício de dinheiro público. Por isso é
que a Secretaria de Saúde tem que ser tocada por profissionais da área ou gestores competentes e
não por quem vai para lá para se credenciar para ser candidato no processo eleitoral; assim como no
setor de saúde, no turismo ocorre da mesma forma. O Estado tem que parceirizar. Eu digo sempre o
seguinte: o Estado, ou seja, o Poder Público, em todos os níveis, municipal, estadual e federal, tem
que cuidar de saúde, de educação e de segurança pública; o Estado não tem que investir em
aeroportos, por exemplo. O poder público não tem que investir em portos, em estradas, tem que
parceirizar. O turismo a mesma coisa. Estamos construindo o centro de eventos de Balneário
Camboriú, temos que administrá-lo? Não. Temos que dar para a iniciativa privada administrar, ou
melhor, parceirizar já na construção.
Entrevistado B: Os investimentos públicos na área do turismo são destinados a eventos e festas
pontuais, longe de serem adequados, longe de promoverem o fortalecimento do setor, pois falta uma
política de investimento, falta planejamento, falta interação com os organismos envolvidos e falta
avaliação das ações realizadas. Não existe entendimento, não existe articulação, não existe
hierarquia. Eu não estou falando de hierarquia no sentido de colocar este acima daquele, ou este
abaixo daquele outro, mas no sentido de estabelecimento de prioridades. Para efeito de turismo se
considera a festa do Carneiro ou um evento de CTG tão importante quanto a Oktoberfest, por
exemplo, não há uma avaliação no sentido de definir o que efetivamente tem mais ou menos
contribuição para um projeto de turismo que beneficie o Estado como um todo.
Entrevistado C: O incentivo turístico no Estado é muito aquém, não há uma estrutura forte,
integrada. A educação é muito importante para a atividade turística, pois em muitos lugares é difícil
você fazer as pessoas entenderem que o turismo é uma importante fonte de receita. Você pega as
cidades litorâneas, e lá as pessoas já estão envolvidas nisso, já nascem ouvindo falar do turismo;
187
mas, em uma cidade como Joinville, uma cidade industrial, que é a característica de muitas cidades
aqui do Estado, o cidadão nasce com a cabeça voltada para a indústria, pra montar uma empresa,
para ser funcionário de uma indústria, para ser engenheiro, ele não consegue identificar no turismo,
naturalmente, uma oportunidade, então, talvez isso seja importante também, fazer com que as
pessoas percebam isso. Eu falei de Joinville, mas isso se aplica a vários outros municípios, São
Bento do Sul, Rio Negrinho, etc., vários tem a mesma dificuldade, de ver no turismo uma atividade
econômica importante, eles nascem pensando em montar uma empresa ou serem funcionários de
indústria, mas nesses municípios existem vários atrativos turísticos, uma Maria Fumaça, por
exemplo, tem paisagens, locais maravilhosos, cachoeiras, culinária diversificada. O Município de
Campo Alegre é outro exemplo, possui muito mais belezas naturais do que Gramado e Canela no
Rio Grande do Sul e está a 100 km de Curitiba, a 60 km de Joinville, a 80 km de Jaraguá do Sul, de
polos emanadores de demanda turística, e nós não exploramos isso, o município não tem
investimento na área, está lá esquecido. Faltam incentivos. Eu penso que o governo tinha que atuar
criando parceria com as universidades e com empresários, mas não adianta entrar com o discurso,
tem que entrar com o investimento ou com as condições para se buscar esses investimentos. O
turismo está fora da pauta, é um assunto fora da pauta, seja na Administração Estadual, seja na
Assembleia Legislativa do Estado, seja na Câmara Federal, seja no Senado, pouco se fala de
turismo nas demandas do Estado. E eu posso falar isso, pois eu sou o Coordenador do Fórum
Parlamentar Catarinense, órgão que congrega os 16 mandatos dos Deputados e Deputadas e os 3
senadores de Santa Catarina; nós temos uma pauta muito intensa em Brasília, todos os grande
assuntos de Santa Catarina acabam aportando no Fórum Parlamentar; lá tratamos de portos,
universidades, hospitais, mas um tema que raramente aparece lá é o turismo, uma ou outra
demanda pequena, pontual, nada significativo, até pela força das outras demandas, vamos dizer
assim. Não há no turismo uma política pública no Estado de Santa Catarina. Tem um ditado que diz
que não tem vento bom para quem não sabe aonde quer ir, a verdade é que nós não sabemos
aonde queremos ir com o turismo, não temos planejamento. Qual o planejamento para se
desenvolver a atividade em Santa Catarina, o que é importante para se desenvolver a atividade no
Estado? Precisa de estudo na área, de base científica, precisa de vontade para se fazer e se fazer
direito, precisa de planejamento, de um plano de desenvolvimento turístico que envolva todas as
áreas, todas, sem exceção e precisa de comprometimento. Temos que trabalhar fortemente nas
questões das concessões, das parcerias púbico-privadas, uma vez que os Estados já vêm
sinalizando que não possuem mais receitas para determinadas demandas, então, tem que se partir
para isso, para se encontrar uma saída, para se conseguir recursos para se fazer os investimentos
que são necessários para desenvolver uma boa atividade turística no Estado.
Entrevistado D: Tem uma boa parte de investimentos que foram realizados aqui no Estado, como o
caso do Fundo de Incentivo ao Turismo que o Governador Luiz Henrique implantou; mas, os
investimentos não são contínuos e enfrentam o desincentivo do ambiente jurídico-legal que é o mais
sério, porque se o ambiente fosse propício, sequer grandes orçamentos públicos seriam
necessários. O Estado de Santa Catarina até o governo Luiz Henrique era um Estado que vinha do
modelo industrial em função das exportações e da sua adaptação após a abertura, mas sempre no
modelo industrial; daí mudou, hoje Santa Catarina é um Estado de logística, por causa dos portos,
de prestação de serviços. Santa Catarina é um Estado que começou a brilhar no turismo, mas ainda
não apresentou um projeto global da nova economia. Há o Sapiens Park, nessa ideia de parques
tecnológicos, a tecnologia começa a aparecer, mas nós ainda estamos vivendo da velha Santa
Catarina, sobretudo no nível de consciência. Precisamos vivenciar a moda, o design, a criatividade, o
turismo de vários nichos, de pousadas de charme, de hotéis internacionais, de uma
internacionalização agressiva, de todos esses elementos de economia. A economia de malha em
Santa Catarina não é usada. Santa Catarina tem uma diversidade econômica, humana, étnica,
cultural, geográfica de belezas, num só ambiente, que você não encontra em nenhum outro lugar do
mundo. Você não vai da Alemanha à Itália e ao Açores, em Portugal, em 30 quilômetros, aqui você
vai, mas isso não é bem trabalhado. Falta investimento público, mas, sobretudo, faltam condições
para a iniciativa privada atuar.
188
Entrevistado E: Eu vejo uma preocupação muito grande do governo de Santa Catarina com o
turismo, vejo que todos os governos investiram de certo modo no turismo. Claro que mais
precisamente no litoral, mas até porque a sede do governo é em Florianópolis, e Florianópolis por
natureza é turística, por toda a sua beleza faz com que o governo, obrigatoriamente, tenha que lá
investir o tempo todo. Eu não sei se Florianópolis não fosse tão turística se teria esse investimento.
Eu acho que a natureza, a beleza de Florianópolis, obriga o governo a fazer esse investimento lá.
Agora se tem como investir mais em turismo em Santa Catarina, eu acho que tem, mas também vejo
que o governo já está no seu limite. Acho que é preciso explorar as parcerias público privadas. Eu
penso que o governo, no caso do turismo, poderia ser muito mais ágil explorando, criando facilidades
para a exploração através das parcerias. Nós temos agora a marina em Itajaí, e por que é que se fez
a marina ali? É porque veio a Volvo para cá e se começou a fazer parceria, senão ela provavelmente
não existiria. Nós poderíamos fazer uma marina na Vigorelli, em Joinville, teve um projeto para isso,
mas daí não se vê a importância disso, eles estão muito mais preocupados com gente que mora ali,
na base da invasão, do que em investir na construção de uma marina na região. Na época em que
eu era vereador de Joinville e os fundos de pensão da Europa, com os cofres transbordando,
queriam investir ali, não conseguiram, porque faltava visão, faltava entendimento das demais áreas.
Foi nesse momento que o Luiz Henrique se referiu que Joinville estava de costas para o mar, porque
se perdeu essa oportunidade em função da burocracia. Nós não exploramos bem a atividade
turística mesmo. Da mesma forma que eu percebo que há uma preocupação, uma vontade do
Estado em trazer grandes empresas, grandes indústrias para cá, tinha que ter essa mesma
preocupação na área do turismo, porque o turismo gera muito mais empregos dentro da área de
serviços que transformam a realidade da região em que é desempenhado.
Entrevistado F: Os investimentos são definidos dentro de um rol de prioridades. Nesse momento a
prioridade para o turismo é a infraestrutura, é dotar o Estado de uma infraestrutura mais qualificada
para o catarinense e para receber o turista externo, porque não há recursos, obviamente, para todas
as demandas, e então como em 2015 foi um ano em que os eventos foram priorizados, como por
exemplo, o Volvo Ocean Race, em Itajaí, e o festival de dança, em Joinville; este ano (2016) está
sendo o ano da infraestrutura, mas sem deixar os principais eventos de lado. O ideal é que a gente
tivesse dinheiro para todas as áreas, para se atuar em todas as frentes, mas essa condição não
existe. O governo do Estado define essa prioridade de atuação através da avaliação de mercado, por
exemplo, nesse verão nós tivemos problemas na balneabilidade em algumas praias, como em
Florianópolis com o Rio do Brás, em Canasvieiras. Santa Catarina não é o Rio do Brás, o Rio do
Brás, na praia de Canasvieiras é um elemento muito importante, uma região fundamental para o
turismo em Santa Catarina, sobretudo para o turismo do MERCOSUL, por conta dos argentinos, mas
você não pode dizer que o litoral catarinense está poluído por conta de 5% ou 6% do nosso litoral,
não é justo, não é correto isso, mas reflete. Quando a imprensa quer tratar o assunto dessa forma
ela trata e nós temos que ter a capacidade de reagir, então, esse foi um dos fatores que
desencadearam a priorização da infraestrutura. O turismo é uma cadeia complexa, são 52 elementos
da economia brasileira que lucram com turismo, o posto de gasolina, o hotel, o supermercado, e
assim por diante, além desses 52 elementos, se os governos municipais junto com o estadual e o
governo federal não fizerem a sua parte, não vai funcionar, não tem jeito se o que um faz o outro
desmancha. Essa cooperação entre os entes públicos precisa existir de forma concreta, precisa ser
coordenada.
Entrevistado G: Eu cito sempre os Emirados Árabes, eles têm muito dinheiro, então eles fazem tudo
antes, complexo Ferrari, mega-shoppings, ilhas artificiais, etc.; tem que ver o seguinte, ou se tem
muito dinheiro para se fazer antes e chamar o turista, que é o que os Emirados Árabes fazem, ou
você trabalha com o que tem. O problema é que nós estamos trabalhando com o que nós temos.
Tinha que ter mais investimentos, sem sombra de dúvidas. Daí tem todo um aspecto, em nível
federal, que o recurso tinha que ser mais descentralizado para os Municípios e para os Estados, e
ficar a menor parte lá; se fosse assim nós teríamos muito mais investimentos para fazer também no
turismo aqui em Santa Catarina. A realidade é que o que retorna para os Estados e Municípios é
189
pouco para se fazer investimento. Tinha que ter mais investimentos, esse é um ponto que eu não
discuto.
Praticamente todos os entrevistados entendem que a atividade turística no
Estado não é realizada mediante planejamento estratégico; que os investimentos
são destinados a atender pedidos políticos para festas e eventos nos municípios,
sem qualquer avaliação de que favoreçam a promoção e o desenvolvimento do
setor, assim como beneficie o Estado como um todo.
Outro problema levantado pelos entrevistados se refere a falta de gestores
técnicos, com conhecimento sobre a área, a frente da administração da pasta do
turismo. A indicação política é essencialmente a forma como a Secretaria de Estado
do Turismo de Santa Catarina tem sido administrada ao longo dos tempos, servindo
apenas de alavanca para a carreira política de alguns.
Fica latente que além da falta de recursos destinados para o turismo por parte
da gestão pública, os investimentos realizados são ineficientes, pois não atendem a
um plano de ação que vislumbre condições para investimento e definição de
prioridades, assim como não existem esforços para se fomentar um ambiente
jurídico adequado para a participação da iniciativa privada no setor.
Tratando das demandas a respeito das políticas públicas, os entrevistados
foram abordados sobre a existência de políticas públicas voltadas para o turismo e o
contexto em que elas são elaboradas em Santa Catarina. Questionou-se como são
definidos os investimentos, quais agentes participam da tomada de decisão, se
existe a utilização de alguma metodologia para a sua proposição, e se as políticas
públicas são definidas ou elaboradas mediante um planejamento coordenado,
estratégico.
Entrevistado A: De forma amadora, politiqueira, não há um planejamento. É real isso daqui.
Você dizer que nosso Secretário de Estado planeja? Quando ele quer mais é beneficiar o
partido político que ele representa? Isso é um absurdo, uma loucura. Precisamos ter critérios
aqui, e nós não temos critérios, infelizmente. O turismo em Santa Catarina precisa ser
profissionalizado, no planejamento executivo, no exercício da atividade. Então, uma Secretaria
de Turismo precisa ser exercida por profissionais da área, e nunca por políticos. No setor de
saúde, igual. Você até pode capitalizar politicamente, pelo bom exercício, pelo bom exemplo,
pelas boas iniciativas, mas é um problema o uso político das estruturas, notadamente no
turismo, que é um setor que representa 12,5% do nosso PIB. E aqui faço uma comparativa, o
agronegócio em Santa Catarina é absolutamente profissional, por quê? Porque lá você tem
uma empresa de pesquisa, você tinha parcerias com o Japão, com outros países do mundo
que qualificaram o agronegócio catarinense, que hoje é competitivo no mundo inteiro, porque
190
fomos profissionais, e o turismo está precisando de profissionais, eu acho que nós somos
amadores ainda. Existe quase nada ou muito pouco em relação a planejamento. A agenda de
governo no turismo é voltada para as festas populares, apenas. O prefeito vem aqui, como por
exemplo, a festa de Santo Antônio em Laguna, e o governo ajuda, vem o carnaval, e o governo
ajuda. Então não há uma política pública definida, de planejamento a médio, curto e longo
prazo. Isso não há. Nós tivemos no governo Raimundo Colombo/Eduardo Pinho Moreira,
desde que assumimos em 2011, muitos secretários de turismo; mas o que prevaleceu, e ainda
prevalece, são interesses específicos; a pasta exercida por pessoas sem experiência, sem
conhecimento setorial, sem vocação. A única coisa que ficou mais profissional, porque já está
há muito tempo sendo exercida por uma pessoa que tem a vivência no setor, é a SANTUR;
mas, mesmo assim os diretores têm mudado com frequência, muitos deles sem vocação ou
sem conhecimento da área. Volto a repetir, as nossas políticas públicas são pobres porque são
carentes de planejamento. É muito mais as belezas de Santa Catarina que atraem do que um
projeto estruturante no setor. Num litoral desses como o nosso, com cinco portos, não temos
um turismo de transatlântico? Pela costa de nosso litoral passam 109 transatlânticos que vão
para a Argentina, para Buenos Aires, e não param aqui. Então, somos fracos nisso, está
faltando mais foco. O turismo tinha que ser feito em cima de planejamento a médio e longo
prazo, mas como Brasil não é assim, em Santa Catarina também não é.
Entrevistado B: Lamentavelmente o turismo não é visto como um investimento; é sempre visto
como despesa, quando se fala de gestão pública. Na época em que fui Vice-governador do
Estado, dadas as dificuldades financeiras do Estado, o turismo não teve prioridade em termos
de recursos públicos; nós tivemos iniciativas que foram muito importantes na área do turismo,
mas que não dependiam exclusivamente de verba e de orçamento público, foram promovidos
muito mais em parcerias com a iniciativa privada e com as administrações municipais.
Investimentos foram feitos, principalmente na gestão do Governador Luiz Henrique, com a
construção de centro de eventos e de equipamentos, teatros, centros de cultura, etc.; e, na
atual administração do Governo do Estado, eu não poderia dizer que houve tantos
investimentos. Mas, seguramente não há uma política de turismo que obrigue o Estado a
destinar mais recursos para a atividade. O que é destinado, ainda é pouquíssimo.
Entrevistado C: Teoricamente a sociedade é chamada para a definição das políticas públicas
no Estado. A Assembleia Legislativa realiza vária audiências públicas pelo Estado para discutir
orçamentos e prioridades. Existem aqui no Estado as estruturas das Secretarias Regionais,
hoje chamadas de Agências, que possuem os conselhos e que podem propor políticas ou
investimentos estratégicos em cada região. Agora, as propostas que chegam ali, as demandas
que aportam, seja na Secretaria de Desenvolvimento Regional, seja no orçamento
regionalizado, são fruto de pressões de pessoas, de grupos de interesse, sem nenhum estudo
científico, que possam atestar da importância daquele investimento e do impacto que aquele
investimento pode ter na economia daquela região. Infelizmente não se usa nenhuma
metodologia, nenhum estudo para se definir as ações, e isso não é de agora, é de sempre. Nós
precisamos ser mais profissionais nisso. Como o recurso é pouco, nós temos que investir muito
bem para que esse pouco dinheiro investido amplifique as condições do Estado, dê um retorno
melhor. Falta essa preocupação. Em regra, o cidadão quer uma estrada porque a comunidade
está cobrando, e daí quem tem mais poder político põe pressão e leva o investimento. É assim
que tem funcionado e não é somente aqui em Santa Catarina, essa é a realidade do Brasil, em
todas as esferas. Parece-me que o que falta mesmo são estudos densos com profundidade em
todas as áreas, especialmente na área do turismo. Precisamos sair do achismo, da pressão
política, do interesse de grupos, e pensar na coletividade.
Entrevistado D: Até existem esforços, mas efetivamente as políticas públicas só existem nas
franjas, ela não está no centro. As políticas públicas em turismo aqui no Estado até existem,
mas são apenas pedaços, partes de políticas públicas, mas que não são configuradas como
uma estratégia global. O Estado melhora um aeroporto aqui, faz um acesso ali; até existem
191
esforços em políticas públicas que são respeitosos no turismo, existem esforços em vários
municípios também, mas uma política pública global, consolidada, com incentivos claros,
fiscais, jurídicos-legais, num ambiente adequado para o investimento, com metas, isso não;
métrica, não tem, e recursos também não tem. Ainda não tem no Estado, e em nível nacional
também não. Infelizmente a decisão política é ainda muito pobre em relação a elaboração e
implementação de políticas públicas. O Brasil adotou essa política de regionalização e os
Estados consequentemente também adotaram. Mas, vai muito do gestor quanto a forma de
administrá-la. Tem que haver ligação entre todos os entes, valorar o interesse de se
desenvolver cada vez mais o turismo, e com uma equipe técnica, com pessoas que conheçam
da área. Tem que ter equipe técnica, tem que ter gente que entenda desse negócio, pois o
turismo hoje não é pra amador, não há mais espaço para isso. O turismo é muito dinâmico e o
nosso Estado concorre com o mundo, nós não concorremos somente com o Paraná, com o Rio
Grande do Sul, com o Nordeste, com o Rio de Janeiro, não é assim, a gente concorre com
Cancun, com o Caribe, enfim, concorre com o mundo.
Entrevistado E: O nosso Estado é dividido em 10 regiões turísticas, só que o Conselho
Estadual de Turismo não estava obedecendo a essa divisão. Nós tínhamos na região da
Grande Florianópolis dois conselheiros e na região de Blumenau também dois conselheiros
dentro do Conselho Estadual de Turismo, enquanto que outras regiões como a região norte e a
região oeste não tinham nenhum conselheiro; então enquanto deputado estadual eu criei uma
lei obrigando que as 10 vagas existentes no Conselho Estadual fossem preenchidas de forma
proporcional, respeitando a divisão turística de 10 regiões, sendo uma vaga para cada região,
pois na hora de votação dos projetos, da divisão do dinheiro, eram sempre destinados mais
recursos pra essas regiões com mais conselheiros; agora com essa lei foi dada uma paridade
na questão dos votos dentro do conselho, com cada uma das 10 regiões sendo representadas.
Agora vai ter alguém de cada uma das regiões turísticas, sentadas juntas, para defender o seu
pedaço. Mas, a verdade é que o Conselho consegue fazer muito pouco. Os conselheiros
trazem as demandas das regiões, mas a decisão final do investimento é do secretário da pasta
ou do governador, e sempre atendendo aos pedidos políticos de seus aliados. Como Deputado
eu vou te falar uma coisa muito séria, poucos Deputados, raros eu diria, se preocupam com
essa questão da distribuição orçamentária para o turismo, até porque é o governo, o executivo,
que faz tudo isso e ele só encaminha para o legislativo para aprovar o orçamento. Isso está
muito engessado, não há o que fazer, então, eu vejo que infelizmente, é preciso que a
Assembleia Legislativa do Estado se envolva mais com essas questões da área do turismo. É
preciso sentar todos em volta da mesa, todos os entes, todas as esferas e pensar em conjunto.
A ALESC nessa questão da distribuição de recursos para o turismo é zero. Os Deputados só
são procurados quando os gestores das suas cidades, das suas bases, precisam de ajuda para
fazer festas pontuais nos respectivos municípios, para busca de recurso e que você enquanto
Deputado tem que ir lá e brigar para conseguir um recursozinho aqui um ali, mas não existe
uma preocupação, não existe interação entre os poderes na definição de distribuição e de
busca de recursos para o turismo. O legislativo estadual não está envolvido nisso. Na ALESC
nós temos uma comissão permanente de turismo, mas que não está interessada no assunto,
não participa, não articula, infelizmente. Não existe integração, não só no turismo, mas em
outras áreas também. Os Deputados estão muito mais ligados nas questões de obras de
asfalto, de saúde, de funcionalismo público, e não se pensa em planejamento, em desenvolver
em conjunto uma atividade. Pode até ser que se tenha planejamento em turismo dentro do
executivo, mas não existe a participação, o envolvimento do legislativo, nós não somos
chamados a participar, a discutir, a pensar e trabalhar para desenvolver a área. Nós temos, por
exemplo, o orçamento regionalizado, em que se tira três prioridades por ano e a cada quatro
anos no PPA tiram-se doze prioridades, em nenhum item aparece o turismo como prioridade,
em toda e qualquer região se fala em estradas, policiamento, saúde, e de turismo não se fala
nada.
192
Entrevistado F: Nós temos uma diretoria de políticas públicas na SOL que interage com a
sociedade, com todos os agentes do setor, dos conselhos ao trade e até com as pessoas que
não estão envolvidas com a elaboração de políticas públicas de turismo, que analisa as
tendências. A SOL desde 2015 possui o observatório de turismo, em que nós buscamos ter as
informações e principalmente avaliar a tendência em médio prazo, que é o que tem sido hoje o
mais importante economicamente no turismo. Com base nessas informações o Estado tem
construído a política pública. Mas, eu tenho defendido muito que política pública não tem meio
e fim, eu escuto muito as pessoas falarem em plano de ação, em desenvolvimento estratégico,
em planos programáticos de políticas públicas, eu penso que política pública anualmente se
renova, precisa ter uma base, precisa ter uma mola mestra e isso evidentemente Santa
Catarina tem; mas, precisa ter a consciência de que ano a ano há uma renovação da demanda
social, da priorização social. O turismo é volátil, por exemplo, Santa Catarina focou nos últimos
quatro anos muito o mercado internacional, no ano passado quando percebemos que o
mercado interno seria muito mais atrativo por conta da possível disparada do dólar nós
mudamos o foco. A política pública que vinha sendo estabelecida antes era uma competição
externa, uma ação fora, principalmente no mercado do MERCOSUL; nós mantemos o
MERCOSUL e diminuímos o foco na Europa e nos EUA.
Entrevistado G: Quando se trabalhou a questão da regionalização do turismo surgiu um ente
que é chamado de instância da governança, ocorre que lá atrás, no início, a gente trabalhou
muito essa questão do envolvimento, fortalecemos essas instâncias de governança e elas
realmente ficaram fazendo um trabalho em função das regiões, cada uma delas na sua região;
são 10 instâncias de governança, formadas por pessoas que trabalham tanto no setor público
como no setor privado, entre elas secretários de turismo das cidades e presidentes de
entidades do setor, mas todas ligadas ao trade turístico; com o passar do tempo, e isso
também está acontecendo no Ministério do Turismo, em razão das muitas trocas de gestores,
esse envolvimento enfraqueceu. Nós estamos passando por isso agora, há muita troca no
comando da gestão, e isso enfraquece a articulação; e, cabe lembrar que essas instâncias não
são remuneradas, é um trabalho voluntário. Então para você dar gás nas instâncias você
precisa ter uma estrutura da gestão da política. No caso do turismo, precisa ter uma gestão
muito forte e ativa, você precisa estar participando o tempo todo junto com eles, isso é
necessário porque é uma retribuição ao trabalho que fazem. Então, se eles se esforçam para
melhorar a atividade turística naquela região, e eles são o elo de ligação com o Estado, entre a
secretaria e o setor (trade), se tu não fazes o trabalho, não dá uma continuidade ao trabalho de
política efetiva para valorizar o trabalho na ponta por aquele grupo voluntário. Infelizmente a
politicagem é o modelo do Brasil, tudo é feito em cima da politicagem, o modelo do Brasil é
todo assim, o que é uma pena. Hoje, neste momento de crise, nós não temos mais Ministro do
turismo nomeado. No último governo se passaram quantos Ministros? E pior, Ministros que não
tinham nada a ver com a pasta do turismo, sem conhecimento algum na área. Então como é
que se quer fazer turismo nesse País? Aqui em Santa Catarina a gente ainda dá um jeito de
fazer. Temos muitos empresários que são focados e que ainda estão investindo; na praia de
Ingleses, por exemplo, o pessoal que é dono do Hotel Praiatur vai fazer um investimento lá,
com hotel, shopping, e cinema, um investimento de R$ 150 milhões, agora, numa época
dessas de crise, de recessão; então, veja como o pessoal acredita no potencial turístico do
Estado. Eu citei o exemplo só de um. Olha o quanto o Parque Beto Carrero investiu? No ano
passado, nas catracas daquele parque de diversão passaram dois milhões e cem mil de
pessoas. Olha o potencial que a gente tem instalado. E mesmo assim, diante de todo esse
investimento do parque, a prefeitura não fez e não faz nada para utilizar a capacidade turística
do município. O parque emprega 1.200 pessoas, olha que trabalho social; se não fosse o
empreendimento, seriam só pescadores artesanais ali no município. Não fosse o parque, o
Município de Penha já tinha morrido. O grande fator de desenvolvimento do município de
Penha é o parque; e, a cidade não faz nada para auxiliar na atividade turística, perde a
193
oportunidade. E a sorte, ainda, é que o município está colado no aeroporto internacional de
Navegantes; podiam juntar o empreendimento, o Município de Penha e o Município de
Navegantes e fazer um trabalho conjunto, desenvolver a região, deixar ela bonita, incentivar
investidores, buscar parcerias, com estradas, sinalização, hotéis, pousadas; mas, não fazem
nada.
A sistemática da elaboração de políticas públicas inclui o reconhecimento das
necessidades a serem enfrentadas (problemas), a formação e a definição da ação
(planejamento) e o investimento na área (implementação da ação). Neste ínterim,
vários fatores são levados em consideração, como por exemplo, vontade política,
mobilização popular, influência dos diversos atores envolvidos no processo público e
político e a sensibilização destes quanto ao problema a ser enfrentado.
As políticas públicas devem envolver a participação de atores tanto da
administração pública (presidente, governador, prefeito, deputados, senadores,
vereadores, entidades públicas, nomeados), como da sociedade em si (grupos de
interesse, pesquisadores, acadêmicos, entidades privadas, associações), na
definição da atuação do Estado e na avaliação dos investimentos realizados.
Muito embora as políticas públicas, dentro de uma visão estadista, sejam
aquelas implementadas pelo governo, elas devem ser efetivadas em prol do
benefício da sociedade e não aos interesses daqueles que estejam à frente da
administração pública.
Em Santa Catarina, na gestão do turismo, o que se vê é que não existe
participação da sociedade e de outros entes (trade) efetivamente na definição das
políticas públicas e que a decisão é feita a partir do interesse pessoal e partidário do
administrador público nomeado para o cargo de secretário estadual de turismo, sem
qualquer planejamento e metodologia ou avaliação.
Alguns dos entrevistados, inclusive pontuam a falta de políticas públicas na
área do turismo, uma vez que as ações implementadas são pontuais, fragmentadas
e assistencialistas, visando ao atendimento de pedidos específicos e que não
contribuem para o desenvolvimento da atividade turística.
Ficou nítido a falta de planejamento e de profissionalização da gestão pública
do turismo no Estado, e a falta de interação entre os organismos públicos e privados
no desenvolvimento da atividade, acarretando no descaso com o bem público e com
194
o bem-estar da sociedade, pois uma atividade turística, configurada dentro de uma
estratégia global e bem planejada, poderia impactar positivamente a vida
socioeconômica da população na qual é desenvolvida.
Dentro da perspectiva do potencial turístico existente no Estado de Santa
Catarina e o seu reconhecimento em nível nacional como importante destino
turístico, os entrevistados responderam acerca da consolidação da atividade turística
em Santa Catarina, se no Estado pode-se considerar que temos um turismo
consolidado e em qual (ou quais) segmentos.
Entrevistado A: Eu acho que Santa Catarina tem sim um turismo consolidado, como no segmento
de sol e mar, por exemplo. Nós temos diferenças em relação a outros países, pois o turismo de
Santa Catarina é um turismo de todas as classes, então o turista que vem para cá gasta menos do
que o turista que vai para outros lugares, mesmo que de sol e mar; você vai a Miami e o nosso mar é
melhor do que o deles, nossas praias são mais bonitas; no entanto, lá há uma exploração mais
profissional, eu te diria que aqui nós somos muito artesanais nisso. Então, aqui se pratica o turismo
das casas de dois quartos que os visitantes alugam para 15 a 20 pessoas. Eu vejo que nós temos
que qualificar um pouco mais o turismo, buscar turistas que gastem mais. Que a vinda deles seja
mais estimulante para o turismo, que não seja apenas aquele turista que vai ao mercado comprar
pão para família e passar o dia todo na praia comendo pão; eu via isso na praia nesse verão, eles
chegavam de manhã e saiam a noite, faziam verdadeiros acampamentos. OK. Até pode ser uma
atração, mas eu acho que a qualificação do turismo é vital para que a gente tenha um turismo
diferenciado, porque senão vai afastar as pessoas que têm maior poder aquisitivo.
Entrevistado B: Acho que nós precisamos avançar muito ainda. Só para citar um exemplo, nós já
temos uma imagem de Estado receptivo, mas ainda não temos a infraestrutura suficiente para dar
qualidade ao turismo, como nas questões das comunicações, tanto a comunicação virtual como a
pessoal; quando recebemos o turista no verão, observamos um colapso nas redes de comunicação,
e não apenas na rede telefônica, mas na comunicação de dados, e em todas as condições. Temos
também problemas de saneamento, que afetam gravemente a qualidade do turismo em Santa
Catarina. Então, se de um lado temos uma excelente imagem fruto da beleza natural, fruto da nossa
cultura, fruto da nossa simpatia, por outro lado temos grandes deficiências. Também não temos no
Estado um serviço voltado ao turista na área da saúde, o turista é tratado pelo sistema de saúde
exatamente como é tratado um residente, teríamos que ter serviço específico de atendimento à
saúde para o turista, para que ele se sentisse tratado personalizadamente e isso ajudaria muito, isso
envolve desde o dentista até o atendimento numa farmácia, passando até pela eventualidade da
necessidade de uma cirurgia. Consolidado o nosso sistema de turismo estará quando nós
atendermos essas condições e essas situações. Dentre os segmentos do turismo, o Estado de Santa
Catarina se desponta no turismo de férias, que pode ser no período de verão, nas praias, assim
como no período de inverno. É claro que o turismo de sol e mar, de lazer, é o mais expressivo, mas
é preciso reconhecer que o turismo de festas e de eventos também é muito importante, porque são
permanentes, acontecem sempre, embora o de festas seja um turismo muito mais interno dos
catarinenses do que para turistas de fora. Poucas festas em Santa Catarina atraem turistas de outros
estados ou países; o turismo de eventos já atrai muita gente de fora, e é comercialmente mais
importante do que o turismo de festas.
Entrevistado C: Santa Catarina é um destino consolidado sim, e cada vez mais, apesar de todas as
deficiências, da falta de planejamento, da falta de definição de ações do governo, da falta de
195
incentivo; mesmo assim, o Estado possui uma atividade turística consolidada, não tem mais volta, o
turismo vai ganhando corpo e vai se tornar mais forte, vai ter uma participação mais forte na
economia do Estado, e isso se dá pelas características do Estado, pelos seus atrativos naturais e
culturais, não tem como escapar. O turismo de sol e mar é, sem dúvida, o segmento mais forte no
Estado, mas nós não podemos ficar só nisso, temos que melhorar bastante, principalmente no
turismo de eventos e de negócios.
Entrevistado D: Não, definitivamente não temos turismo consolidado. Bem! Depende com o que
você compara. Ele tem importância econômica. Na minha percepção a consolidação seria um
aproveitamento sustentável, de um nível radicalmente diferente do atual, porque o que nós temos
são espaços inequívocos, óbvios, que refletem a qualidade turística do Estado em sua porção
geográfica; esses valores étnicos, culturais de sucesso, da própria sociedade catarinense, que se
expressa num ambiente físico diferenciado, belo, e que são feitos de forma endógena e autóctone. O
turismo não é produzido de uma forma ideal, profissional, a sua utilização é de forma instrumental
naquilo que é possível fazer. Então, em relação à consolidação como destino, parques naturais,
orlas, resorts, observe que aqui temos 2/3 dos resorts brasileiros, mas hotéis internacionais
praticamente não temos, parques temáticos temos um, o heroico, Beto Carrero, que ficou isolado, se
não é o Governador Luiz Henrique fazer aquela estrada de acesso ao parque, o acesso ainda seria
de barro. Você vai a uma área especial de interesse turístico como Orlando, e ao entrar no parque,
pelas rodovias encontra-se placas enormes de informação e sinalização turística; aqui o Parque Beto
Carrero não tem nada disso. Tivemos que desonerar os equipamentos de diversão pelo Ministério do
Turismo, como é o caso das novas montanhas russas que colocaram no Beto Carrero e no Beach
Park em Fortaleza, porque se cobra imposto de uma coisa que não é produzida no Brasil. O
duobusiness no Brasil é impossível, a burocracia não permite entender isso. Ou seja, não há esse
consenso, esse entendimento da importância da produtividade, do desenvolvimento econômico, o
que há é uma inversão absurda de valores, é praticamente um manicômio jurídico, é um manicômio
de impostos, é um manicômio geral. Então não tem como falar em turismo consolidado aqui no
Estado. Existe um discurso único de aproveitamento das belezas naturais de uma forma razoável, e
isso porque a nossa sociedade é bem-sucedida, organizada, respeitosa, o produto final é bom. Diga-
se de passagem, é o melhor produto turístico do Brasil, mas está muito longe do que seria um
produto em nível de consolidação. Veja o caso de Florianópolis, estamos aqui na Beira Mar Norte, de
frente para o mar, você vai olhar pela janela não vai ver marina, não vai ver barco, não vai ver nada,
você vai circular pela cidade e vai ver que em nível de pousadas de charme junto a parques naturais
é muito pífio; o Centro de Eventos de Florianópolis é uma concessão que foi feita e que está
terminando e está num impasse jurídico, não pode nem ir pra frente nem pra trás; o centro da cidade
não tem nenhum programa de centro histórico, se você olhar os parques naturais de uma cidade que
tem 50% do seu território, que é uma coisa única no planeta, que são as áreas de proteção
permanente, não tem licitação nenhuma, em lugar nenhum, com exceção de um pedacinho mínimo
de 100 metros ali no Rio Vermelho que o Ministério Público contesta até hoje. Então é um
desincentivo. Essas duas baías navegáveis de embarcações, elas são um playground para a
atividade turística de geração de renda. Imagine que o jornal Globo, há 2 anos atrás, fez uma
matéria dizendo que Florianópolis era uma cidade dos sem-marina, que havia potencial para 100 mil
vagas imediatamente. Daí você vai dizer, mas está saindo a Marina do Manoel Carlos, em Itajaí, mas
sabe por quê? Porque está na zona portuária, o licenciamento foi feito pelo porto de Itajaí, daí o
Ministério Público não conseguiu entrar e embargar a obra, mas se pudesse teria embargado; as
forças contrárias ao desenvolvimento do litoral, ao desenvolvimento da atividade turística, já teriam
derrubado o empreendimento. Por causa de tanto constrangimento, gera tantos custos de advogado,
de lei, de tempo, que constrange o investidor, ele acaba não fazendo nada. E no final qual é o
problema? É a falta de diálogo. É a falta de entendimento do que se está realmente falando, e de
entender que o turismo é aliado da conservação. O turismo não pode ter água suja, não pode ter
mata pelada. Então, seria possível construir mediante um diálogo? Seria. Mas, no Brasil nós vivemos
o curto prazismo das eleições, não há discussão de fundo, os programas de turismo ocorrem nas
196
franjas da política púbica. Poucos quadros técnicos, pouco recurso para investir e pouca capacidade
de fomentar investimento porque o ambiente jurídico-legal trava. Então você vai buscar investidor e o
investidor vem olha e diz não, obrigado, eu não vou me meter aqui.
Entrevistado E: O turismo em Santa Catarina é bastante forte no segmento de sol e mar e de
festas, mas não acredito que esteja consolidado, penso que o turismo no Estado acontece em razão
das nossas belezas naturais e da nossa cultura, muito em função do empreendedorismo do povo
catarinense, mas não das ações do Estado, que investe pouco ou quase nada na atividade.
Entrevistado F: Sem dúvida alguma em todos os segmentos. O mais obviamente consolidado é o
turismo de sol e mar, é o turismo de temporada, mas todos eles possuem consolidação. O grande
desafio é o turismo de eventos, só que esse é um turismo que não se faz sem equipamentos, sem
centro de eventos, sem um local para realizar, sem um equipamento físico apropriado, é por isso que
em Florianópolis foi construído um centro de eventos, que no interior tem alguns em construção, que
em Balneário Camboriú também está em construção. A construção do centro de eventos de
Balneário Camboriú é a obra mais emblemática para o turismo em Santa Catarina, que vai colocar,
sem dúvida, o Estado no mapa de eventos que hoje só acontecem no Rio de Janeiro, em São Paulo
e em Minas Gerais; no que diz respeito ao equipamento necessário para qualquer tipo de feira e de
evento, Balneário Camboriú estará à altura de qualquer outro importante centro turístico. Esse é o
nosso maior desafio no momento, porque o turismo de eventos é aquele, sob todos os aspectos,
com a maior capacidade de manter fluxo turístico positivo nos períodos de baixo fluxo.
Entrevistado G: Temos um turismo consolidado no Estado sim. O Estado de Santa Catarina é o
terceiro em receptivo no Brasil, e está crescendo. Poderia crescer mais, mas vai de acordo com o
que a perna alcança, mas vem crescendo. O turismo é consolidado, principalmente, no segmento de
sol e mar, como é no mundo todo, 50% do turismo do mundo é sol e mar. As pessoas têm atração
muito grande pela água. Então, isso nós nunca vamos perder, por isso é que a gente tem que cuidar
da orla, da questão do saneamento, porque esse é o primeiro segmento que foi consolidado aqui no
Estado, e que é o carro chefe, precisa ser bem cuidado. Infelizmente, no Brasil a questão da
utilização da orla marítima ainda é pouco aproveitada, na construção de uma marina, por exemplo,
ainda se encontram muitas barreiras na questão ambiental, se tem muitos problemas na questão de
consciência ambiental aqui em Santa Catarina; as políticas ainda não estão adequadas a realidade
de utilização de equipamentos náuticos, esse é um grande problema. Tinha que sentar todo mundo
junto, Ministério Público Estadual, Ministério Público Federal, IBAMA, FATMA, Instituto Chico
Mendes, as prefeituras para pensar e resolver esse problema. Na realidade o que acontece que é
tem que haver uma consciência social também, porque os jovens que estão entrando na faculdade,
onde é que eles vão trabalhar? A atividade turística também tem que ser olhada nesse viés social,
de consciência social. Ah! Não pode fazer, por quê? Vamos fazer certo, vamos fazer de forma
correta. O desenvolvimento da atividade turística tem muito a ver com o futuro social e econômico;
se nada se pode fazer, como é que as pessoas vão se sustentar? Vão trabalhar aonde? Se o nosso
Estado tem esse foco muito forte no turismo, então ele tem uma responsabilidade social em cima
disso. Essa discussão precisa ser mais ampliada, precisa ser maior, para gente poder ter mais
investimentos. O que trava é a burocracia, não pode fazer, nada pode, mas, não se discute o que
pode, como pode. É muito radicalismo em cima disso.
No que diz respeito a consolidação da atividade turística no Estado, aos
moldes dos argumentos elencados acerca das políticas públicas, está longe de
existir, tendo em vista a falta de profissionalização no exercício da atividade pela
administração pública, assim como pela falta de planejamento, de investimentos e
de estudos no setor.
197
Não houve unicidade nas respostas dos entrevistados acerca da consolidação
de Santa Catarina como destino turístico, deste modo, se o turismo no Estado fosse
consolidado não haveria divergência nas suas respostas. É de se realçar que os
atores envolvidos diretamente com a administração do setor no nível do governo
estadual afirmam que o turismo é consolidado; mas, as opiniões contrárias
apresentam melhor argumentação. O que ficou latente é que o Estado possui
grande potencial para o turismo, em razão da sua natureza diferenciada e da sua
diversidade cultural e social, tendo no turismo de sol e mar a sua maior
concentração de turistas. Ficou estampado também que alguns segmentos de
destaque ainda são mal aproveitados.
Problemas de saneamento básico, de infraestrutura rodoviária, de geração de
comunicação, falta de água em algumas regiões, especialmente no litoral durante o
verão, foram apontadas como empecilho para a consolidação do destino. Da mesma
forma a pouca capacidade de fomentar investimentos por parte do Estado.
O potencial turístico de Santa Catarina e a importância econômica que a
atividade representa para o Estado foi evidenciada pelos entrevistados, assim como
é constante na mídia e nos discursos governamentais, seja no já bastante conhecido
turismo de verão, seja no turismo de inverno, de festas, de negócios, de enoturismo,
de ecoturismo, dentre tantos outros segmentos possíveis de serem desenvolvidos
em Santa Catarina, no entanto pouco tem sido feito para o aproveitamento
socioeconômico da atividade, notadamente pelo setor público.
É preciso interação, diálogo entre os organismos públicos, privados e a
sociedade, para se compreender que o turismo além de fonte de renda e emprego
pode ser um grande aliado da conservação dos espaços, pois, conforme destaca o
Presidente da EMBRATUR “o turismo não pode ter água suja, não pode ter mata
pelada”.
Por último, os entrevistados falaram sobre o grau de cooperação existente
entre as esferas de governo federal e estadual com a municipal, na definição das
metas e dos investimentos (captação de recursos) em turismo. A pergunta chave
versava sobre a existência prática dessa cooperação e em que níveis.
Entrevistado A: Em nível federal com o Estado nada, ou quase nada. A única coisa que eu diria que
198
houve foi a SC-403, a via de acesso à praia de Ingleses, que foi uma parceria do Governo do Estado
com o Ministério do Turismo; é uma rodovia turística porque vai para a praia dos Ingleses, para a
praia do Costão do Santinho. Houve também uma tímida parceria na construção do centro de
eventos de Balneário Camboriú, esse com uma visão de futuro importante, porque nós estávamos
concentrados muito em Florianópolis; e, Balneário Camboriú é um grande centro de atração turística
de Santa Catarina e do Brasil e nós não tínhamos um local ali na região. Fomos convencidos nessa
parceria, o Governo do Estado, o Governo Municipal e o Governo Federal; por enquanto, o único que
não está cumprindo com sua obrigação, nessa obra, é o Governo Federal. É uma obra cujo
investimento importa em torno de 80 milhões de reais e do Governo Federal viriam 45 milhões de
reais. Esse é um projeto de parceria importante, um grandioso centro de eventos que realmente vai
classificar Balneário Camboriú para grandes eventos, inclusive eventos internacionais. Nós temos
uma rede hoteleira interessante e relativamente ociosa durante o inverno em Balneário Camboriú;
tem Itajaí do lado, tem Itapema, então esse Centro de Eventos melhorará muito a sazonalidade, quer
dizer, diminuirá a sazonalidade turística. É uma obra que está andando até o momento fruto da
colocação de investimentos dos Governos Estadual e Municipal, mas há uma parceria com o
governo federal e eu espero que se cumpra. No nível dos governos estadual e municipal, já tivemos
boas parcerias, especialmente na época do Governador Luiz Henrique, como a construção de vários
centros de eventos, as arenas locais, que o Luiz Henrique achava fundamental, porque demonstrava
que Joinville mudou sua economia com o Centro de Eventos Cau Hansen; afirmava que, Joinville
deixou de ser apenas uma cidade industrial para ser uma cidade também de turismo de negócios, de
eventos culturais e esportivos, porque tinha lugar pra isso, uma arena de multiuso. Entendia que
esse é o futuro, dizia que com o passar do tempo, e com a maquinização do trabalho, cada vez mais
o homem terá tempo para lazer. Então, temos que estar preparados para esse tempo. Eu te afirmo
que a participação do governo estadual com os municípios, em termos de cooperação aconteceu em
muitas dessas construções, assim como em repasses de recursos para festas, esses bem pontuais.
Entrevistado B: Eu acho que o Governo Federal contribui quase nada para com o nosso Estado e
para com outros Estados brasileiros. A atenção do Governo Federal para com o turismo no Brasil
está voltada para três endereços, Foz do Iguaçu, Rio de Janeiro e região Nordeste, e eventualmente
a Amazônia. O Governo Federal não vê o turismo como uma coisa que tenha perfil de
desenvolvimento econômico ou que contribua com o desenvolvimento social. O Governo Federal
entende que o turismo é carnaval, é o Rio de Janeiro, é o futebol e coisa parecida; por isso ele não
presta atenção nessas ações e nessas iniciativas que podem ser do Governo do Estado, que podem
ser do Município ou que podem ser até da iniciativa privada, ele não tem uma interação forte e nem
uma política definida para esta área. De parte do Governo do Estado é preciso reconhecer que
existem iniciativas, só que elas são muito mais assistencialistas do que estratégicas. Percebe-se que
o Governo do Estado auxilia na cobertura de uma festa cultural, de uma festa típica e considera que
isso é o suficiente em termos de ação em favor do turismo, quando não é. Nós deveríamos utilizar,
por exemplo, os equipamentos existentes para a realização de festas durante o ano inteiro, isso sim
seria uma política voltada para o turismo. Agora dar um cheque de 150 mil reais para ajudar a fazer
a festa do pato não resolve o problema de ninguém e custa caro, porque todo ano você vai ter que
dar 150 mil pois esta ação já vai fazer parte do orçamento e da organização da festa; na minha visão
não é a melhor estratégia. O Estado deveria ter a política e o Município este sim é que deveria
prestar auxílio financeiro e logístico para os eventos. Então, infelizmente no Brasil nós não temos
uma estratégia, uma ação, a exemplo do que existe na Europa, nos Estados Unidos, que esteja
voltado para o desenvolvimento do turismo.
Entrevistado C: Não existe cooperação entre esses entes, existe improviso. O Prefeito vai ao
Governo do Estado pede dinheiro para fazer um calçadãozinho na praia, o outro vai ao Governo
Federal e pede dinheiro para fazer uma sinalização turística, mas nada concatenado, nada de forma
organizada. Como eu disse não existe planejamento, da mesma forma não existe interação entre os
entes federal, estadual e municipal. Por exemplo, numa obra importante para o turismo de Santa
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Catarina, o Município deveria entrar com determinado valor, o Estado com outro tanto e o Governo
Federal com outro tanto, mas não existe essa sincronia de ações, de participação de todos os entes.
O que existe são ações isoladas e pontuais que determinado prefeito acha que tem que fazer e vai
atrás de ajuda financeira no governo estadual e/ou no federal. Uma cooperação coordenada entre os
entes federal, estadual e municipal não existe, em alguns casos entre o Governo Estadual e os
Municípios existem esforços, mas nada de substancial.
Entrevistado D: Tem sim, existem investimentos do governo federal em turismo aqui no Estado,
exemplos são a SC-403 que tem investimento do Ministério do Turismo, a estrada de acesso do
Município de Barra do Sul até a empresa BMW, a obra de melhoria da orla em Itapema, a construção
do centro de eventos de Balneário Camboriú. Eu diria, hoje, que está sendo pago e comprometido
aqui no Estado nos últimos anos cerca de uns 300 milhões de reais, que é um valor considerável.
Também Santa Catarina participa das feiras da EMBRATUR junto com vários países do mundo,
deveria participar mais, mas enfim; em visita aos países vizinhos do Brasil a SANTUR foi junto
comigo para promover o Estado; Bombinhas é um município muito ativo, assim como Blumenau e
Balneário Camboriú, eles vão às feiras e lá promovem o município. A Embratur então auxilia os
estados e os municípios a participarem. O Governo federal gastou 15 milhões de reais nos países da
América do Sul em campanhas para o verão e, quem mais foi beneficiado foi Santa Catarina. Eu
acho que dentro dos canais no nível das execuções existem esforços. Mas, eu ainda considero mais
grave a falta de construção de ambiente propício para investimento, esse ainda é o maior problema,
porque se tivéssemos melhores condições de investimento se quer se precisaria tanto de dinheiro
público para fazer determinadas obras, poderia se fazer mais até; não que preclua, não preclui o fato
de ajudar e fazer uma parceria como no caso da SC 403, mas certamente você conseguiria fazer
mais através de PPPs e concessões. Eu acho que existem muitos esforços, mas isso, em minha
opinião, não supera essa hipótese de que deve haver investimento público, mas que no Brasil vai ser
sempre assim contido, por que o déficit público é muito alto e as demandas da população são muito
altas em saúde, em educação e em segurança. Então a saída são as concessões e as parcerias
público privadas.
Entrevistado E: A interação, se existe, é na questão financeira. Olhando de baixo para cima o
município depende muito mais do Governo Estadual do que o Governo Estadual do Governo
Federal. Eu vejo assim que a nossa realidade aqui do Estado é a mesma realidade do Brasil, não
foge muito. Eu não vejo uma ligação desses entes em área alguma, muito menos no turismo. O que
eu vejo é uma ligação do município com o Estado e vice-versa, o gatilho com o Governo Federal eu
não consigo perceber. Eu acho que deveria ser muito mais forte essa interação. Aliás, essa é uma
prática do Governo Federal que fica com a maioria dos recursos. Eu tenho lutado pelo novo pacto
federativo, tenho dito que o Governo Federal é o icloud (é o governo nas nuvens), quando é para
pegar o recurso é 4G, quando é para fazer o download (o retorno) daí falha a internet, não processa,
não chega, dá incompleto, cai o sinal. Na realidade enquanto nós não mudarmos o pacto federativo
nós não vamos mudar essa realidade. O que é o turismo hoje no Brasil? O Ministério do Turismo é
uma pasta de troca, não se dá o devido valor a entidade. Os municípios que não tem uma vertente
forte para o turismo, não tem isso como prioridade, estando inscritos no programa de regionalização,
mas não fazem nada para desenvolver a atividade. Por exemplo, em Joinville, quem é que toca o
turismo em Joinville, é o trade, são os operadores, e se eles não tocarem não tem turismo, porque o
governo é relapso.
Entrevistado F: Existe uma articulação muito forte que o Governo do Estado faz com os municípios,
existe uma cooperação real entre o Governo do Estado e os municípios, é claro que com alguns
municípios o Estado tem uma relação financeira mais forte, de fato existem alguns municípios que
tem um produtos turísticos mais qualificados e que o Estado precisa ajuda-los, porque fazendo isso
traremos mais turistas e teremos um mercado interno mais aquecido com os catarinenses; mas, eu
confesso que nos últimos anos o Governo Federal praticamente paralisou o turismo. O Brasil não
tem uma política pública para o turismo minimamente qualificada. O Ministério do Turismo é um
200
Ministério de segundo escalão, é um ministério sem financeiro, sem orçamento, é um dos menores
orçamentos da Esplanada dos Ministérios. A EMBRATUR, onde o Vinícius Lummertz faz um belo do
trabalho, tem menos recursos para trabalhar em todo o Brasil do que o que nós repassamos aqui no
Estado para a SANTUR. Há um papel de articulação com o setor, mas de investimento financeiro
público muito pouco. O Brasil recebe por ano algo em torno de seis milhões de turistas estrangeiros,
o Brasil inteiro; enquanto isso, só a Torre Eiffel, de Paris, recebe sete milhões de visitantes, só esse
ponto específico de Paris recebe mais turistas do que um País como o Brasil o ano todo. Os
escritórios da EMBRATUR no exterior estão praticamente todos fechados. O que acontece de fato é
que há uma deficiência muito forte por parte do Governo Federal. Agora há uma competência dos
Estados, e eu preciso falar agora de todos os Estados, pois nesse momento sou o Vice-Presidente
do FORNATUR, Fórum Nacional dos Secretários e Dirigentes Estaduais de Turismo, os Estados
estão se qualificando muito, tem muita gente boa a frente da área do turismo. Os Estados
avançaram bastante nos últimos 10 anos na atividade turística, mudaram o cenário do turismo, mas
no Governo Federal se percebe que o Brasil não trata o turismo como uma atividade importante, não
coloca o turismo no seu devido lugar. O turismo é o elemento da construção pública e privada, com a
maior capacidade de distribuição de renda, provado e comprovado, mas no momento de retorno do
investimento no turismo isso não acontece, porque nós temos os gargalos na sociedade e eu
entendo isso como cidadão, quando a gente fala de saúde pública sucateada, quando vimos uma
segurança pública ineficiente, quando não temos uma infraestrutura que não é mais a que o
brasileiro quer ver, não temos conectividade, não temos aeroportos e portos qualificados, não temos
ferrovia, não temos marinas, a gente entende, mas o turismo podia ajudar muito em toda a
transformação desse cenário.
Entrevistado G: Para nós em Santa Catarina é o mínimo. O que é que nós recebemos do Governo
Federal para se investir diretamente no turismo? Nada, zero. Quando se faz uma retrospectiva
também é zero. Historicamente Santa Catarina é esquecida pelo Governo Federal. Aqui em Santa
Catarina se trabalha somente com recursos provenientes do Estado e dos Municípios. E são poucos
os municípios que tem capacidade de desenvolver o turismo sozinho. Não são muitos os municípios
que levam a atividade turística a sério; muitos outros podiam levar, mas não o fazem. Mas daí entra
a questão política, pois se colocam administradores que não entendem da área e que não querem
fazer; se coloca para trabalhar na pasta do turismo um secretário que não conhece nada do setor,
que é só político, daí não funciona. O maior problema para gente desenvolver a atividade turística
hoje em Santa Catarina são os municípios, pois existem muitos municípios que não querem ajuda
para desenvolver a área, e eu não estou falando somente em ajuda financeira não, estou falando
num contexto geral, em todos os aspectos. Hoje, nesse mundo globalizado de concorrência turística
que se tem, os municípios que se dizem turísticos tinham que ter, no mínimo, um plano de
desenvolvimento turístico da sua cidade, no mínimo, aliado a um plano diretor, pois o plano de
desenvolvimento turístico e o plano diretor tem que estar juntos. Mas, vai ver quem tem? Um ou
outro município e só. É um fator fundamental hoje para se desenvolver a atividade turística ter um
bom plano diretor cominado com um bom plano de turismo. Não precisa ser um plano estratosférico
não, basta uma coisa enxuta, pequena, que realmente atuasse em cima da atividade, de forma
rápida, um plano de intenções, eu penso que isso também é fundamental para se desenvolver a
atividade. Quer ser turístico? Como é que vai ser turístico hoje sem ter um plano de trabalho. E não
interessa o tamanho do município, todos que tem esse foco voltado para o turismo, que tem
potencial e que quer desenvolver a atividade turística, têm que possuir um plano. Em Santa Catarina,
o seu grande potencial é a natureza, é a paisagem. Então se não tivermos um bom plano diretor
aliado a um bom plano de desenvolvimento da atividade turística, não daria certo. E bota na cabeça
de prefeito de cidade pequena que tem que ter isso, bota na cabeça dos vereadores da cidade que
tem que ser assim. É bem difícil. A questão política é muito forte ainda, não só em Santa Catarina, a
política do Brasil é assim, é individualista, não se pensa no todo.
201
Historicamente Santa Catarina recebe pouco apoio do Governo Federal, em
quaisquer das áreas; várias são as obras federais aqui no Estado que perduram
durante anos e sem previsão de conclusão, caso da BR-470, por exemplo, e da
duplicação da BR-101 que se arrasta há mais de 20 anos.
O Governo Federal lançou a política de regionalização do turismo impondo
aos Estados que organizassem os seus municípios em regiões turísticas, mas não
atuou como facilitador desta mudança, seja no apoio a mão de obra qualificada, seja
no apoio financeiro. Muitos municípios sequer dispõem de um organismo voltado
para a área do turismo, como uma secretaria ou similar, o que dificulta o
desempenho da atividade na região. Ademais, ficou comprovado que a própria
delimitação do Estado em regiões turísticas encontra dificuldade no reconhecimento
do turismo como atividade geradora de emprego e renda.
A realidade que se apresenta em Santa Catarina e possivelmente em vários
outros Estados da Federação é que o Governo Federal está muito distante no que
diz respeito a interação com os Estados e os Municípios no desenvolvimento da
atividade turística. Essa interação, ao que se pode extrair das entrevistas, é mais
perceptível, embora substancial, no nível estadual com o municipal e ainda assim
está envolta na dinâmica político-partidária. Os prefeitos precisam se socorrer aos
Deputados e Senadores de seu partido para conseguirem verbas para realizarem
eventos em seus municípios. Deste modo, os prefeitos atrelados ao mesmo partido
dos gestores (Governador, Secretários) tendem a obter mais recursos.
A falta de planejamento público, de ambiente jurídico propício para
investimentos, e de profissionalização dos gestores que atuam no turismo, seja no
âmbito do Governo Federal, Estadual ou Municipal, é o grande problema da
efetividade das políticas públicas de turismo, e foram destacados por todos os
entrevistados. As ações voltadas para a área do turismo são realizadas por
demanda e são idealizadas mediante planos e programas que na prática não
conseguem se desenvolver.
Do mesmo modo, os municípios possuem muitas fragilidades, que vão desde
a ineficiência estrutural à inexistência de plano de ordenamento territorial
direcionado para a atuação da atividade turística, bem como a falta de plano de
202
turismo e de ações que atenda as peculiaridades da sua localidade, além da falta de
incentivos e de recursos financeiros.
Os entrevistados revelaram o descontentamento com a atuação do Governo
Federal no Estado, seja pela falta de cumprimento das parcerias realizadas, nas
quais os recursos não saem do papel e o Estado e os Municípios têm que arcar com
o andamento das obras sozinhos para não perderem os investimentos empregados,
seja na falta de disponibilidade de apoio técnico e de recursos para os Estados
desempenharem a atividade.
203
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta tese voltou-se ao estudo das políticas públicas de turismo no âmbito do
Estado de Santa Catarina, no intuito de se reconhecer como a atividade turística tem
sido tratada e exercida pelo Governo estadual. Nos debates bibliográficos
demostrou-se que o turismo desempenha papel relevante na vida das pessoas, por
ser uma atividade que contempla, ao mesmo tempo, descanso, lazer e diversão aos
viajantes, e trabalho, renda e oportunidades para os residentes da localidade em
que se desenvolve.
Por ser uma atividade cientificamente complexa, o turismo influencia e é
influenciado pela generalidade das ações humanas qualquer que seja a sua
natureza. Aos mesmos moldes o turismo interliga-se com uma vasta gama de
setores da atividade pública como transporte, sistema viário, meio ambiente, saúde,
segurança, saneamento básico, paisagens, acessibilidade, mobilidade, logística,
educação, cultura, finanças, entre outros, e com estes possui interrelações e
interdependências, pois ao procurar por um destino o turista não leva em conta
somente um bom local para se divertir, dormir e se alimentar, ele também considera
o meio no qual estará inserido.
Nos domínios das ciências sociais a interrelação do turismo com a
administração pública se dá pela orientação planejada das políticas públicas, muito
especialmente quando são estudadas e evidenciadas nas dimensões econômicas,
sociais, políticas e ambientais do nível territorial. Para tanto, a compreensão dos
fatores que operam tal orientação constitui-se em princípio fundamental para decifrar
como o lugar toma corpo de evidência com o turismo e, ao mesmo tempo, como a
materialização da política pública favorece o ambiente turístico.
As contendas levantadas realçam que o entendimento imediatista relaciona o
turismo como uma atividade de consumação e acaba colocando-o em um nível de
resultados abaixo de sua real capacidade, notadamente na visão de gestores
públicos que, em grande parte, não possuem o conhecimento pleno e científico de
suas reais consequências. Neste viés, esta investigação se inseriu nos debates para
interpretar, descrever e produzir conhecimento, cujo enfoque manteve nas políticas
204
públicas sua trajetória como ciência e no turismo seu direcionamento territorialmente
aplicado.
O turismo tem se demonstrado uma fonte de renda importante para as
economias em todo o mundo, acumulando resultados positivos na balança
econômica e no desenvolvimento social dos países que o inserem. No Brasil tem
representado resultados positivos na geração de renda de pessoas que diante da
fragilidade da crise econômica e política, na qual vivenciamos atualmente, encontra
na atividade a oportunidade de vencer o desemprego.
Entretanto, para se alcançar os benefícios gerados pelo turismo, o incremento
da atividade deve ser pautado mediante políticas públicas, elaboradas através de
estudos e planejamento, coordenados e direcionados, contemplando o envolvimento
do setor público, do setor privado e da sociedade na definição das suas ações.
Denotou-se neste diagnóstico que o Estado catarinense possui considerável e
reconhecida diversidade geográfica e cultural, comumentemente empreendida como
atrativo turístico. Contudo, os entraves burocráticos, a falta de ambiente jurídico
propício para o envolvimento da iniciativa privada no setor, e a influência político-
partidária tem ocasionado a prática de uma atividade turística mal direcionada e sem
os resultados que se almeja.
Apesar da pujança do turismo, ainda são escassas as políticas públicas
direcionadas para o setor que envolvam um planejamento estratégico de
desenvolvimento e de incentivos para a atividade. Assim como são escassas as
manifestações de interesse nos debates dentro dos organismos que desenvolvem e
influenciam na tomada de decisões e na definição de políticas públicas.
Tais incongruências e dificuldades são usualmente postas em causa e se
ampliam ao longo do tempo, contudo, um planejamento autêntico e prudente no
âmbito das políticas públicas se constitui na ferramenta para determinação e seleção
das prioridades que permitam a evolução harmoniosa do setor turístico,
determinando as dimensões ideais que venham a estimular e regular o seu
desenvolvimento, relevando as particularidades geográficas, históricas e culturais.
Trata-se de tirar do formalismo e da aplicabilidade das políticas públicas um
205
ingrediente de atratividade e de incentivo a uma determinada atividade, gerando um
ambiente propício a boas soluções econômicas e sociais.
Esta realidade envolvendo as políticas públicas de turismo foi detectada na
presente tese, quando do estudo de caso realizado no território catarinense. Buscou-
se imbricar as linhas científicas de políticas públicas, planejamento público e turismo
sob a égide dos fundamentos da teoria sistêmica como insumo metodológico para
desenvolver uma avaliação de desempenho do que ocorre na lógica da execução
pública orçamentária do setor.
Assim, ao contornar as discussões sobre a função do Estado na
consolidação das políticas públicas, definiu-se as dimensões de análise que podem
se integrar com outras ações programáticas de políticas públicas, para conduzir um
processo de planejamento público do sistema turístico com vistas ao
desenvolvimento socioeconômico do território. Ou seja, estampou-se os parâmetros
pertinentes acerca de um diagnóstico em políticas públicas no setor de turismo,
tanto quanto seu papel funcional no território catarinense, produzido sob o controle
do planejamento operacional executado por meio das leis orçamentárias anuais.
Mediante o levantamento e a análise da orçamentação pública do Estado de
Santa Catarina direcionada para o setor do turismo, verificou-se que apesar da
representatividade da atividade turística na economia catarinense, impactando num
índice de 12,5% do seu PIB, o governo estadual tem direcionado pouco recurso para
a área, em geral abaixo de 1% da sua receita tributária, o que é, no mínimo, um
disparate, quando se pensa na importância que os gestores públicos entrevistados
atribuem ao turismo no Estado. Formou-se, então, um conjunto de indicadores,
tabelas e gráficos para entrelaçar com as expectativas acadêmicas de uma agenda
de governo bem formulada na organização regional turística, estabelecida e
agenciada pelo poder público.
O estudo de correlação das políticas públicas adotadas nos programas
orçamentários da série histórica estudada, foram suficientes e significantes para
denotar que no Estado de Santa Catarina executa-se políticas públicas de turismo
de forma desvinculada de setores importantes da atividade pública que foram
destacados pelos entrevistados. Ademais, no teste estatístico de variabilidade
206
resultou em perceber, por meio gráfico, o vultuoso volume de recursos que o Estado
veio paulatinamente deixando de aplicar no setor. A disparidade encontrada no
modelo de regressão registra que o planejamento público operacional no Estado de
Santa Catarina é executado com equívocos de gestão.
No item medição de desempenho dos programas orçamentários, tidos como
políticas públicas de turismo, identificou-se um conjunto de parâmetros desfocados
que chamam a atenção e permitem afirmar que não há acompanhamento gerencial
e muito menos controle na execução orçamentária das três unidades responsáveis
pelas contas da atividade turística. O controle que aqui se faz referência é aquele
responsável pela aferição constante dos objetivos e metas estipuladas no processo
orçamentário do planejamento público.
A abordagem das ações programáticas deixou latente que o desequilíbrio
existente nas contas são sistemáticos, ou seja, não há uma linha direcional de
aplicabilidade que possibilite bons resultados em políticas públicas de turismo. Neste
contexto, cabe destacar que se os programas orçamentários estabelecidos em lei
estiverem trazendo algum resultado, sua eficácia é pouco percebida, tanto quanto
sua eficiência e efetividade.
A análise das contas públicas revelou que os investimentos realizados através
de programas instituídos pelas unidades orçamentárias (SOL, SANTUR e
FUNTURISMO), em sua maioria, não compreendem um plano de ação, sendo
empregadas verbas em festas e eventos pontuais, atendendo a grupos de
interesses e de classes, longe de alcançarem seus objetivos enquanto políticas
públicas. Transparece que a simples leitura das demandas institucionais de
organizações setoriais não pode se constituir na exclusiva dimensão a ser
considerada no planejamento público do turismo, torna-se indispensável a aplicação
de outras análises em um conjunto sistêmico de relações e interrelações, no
propósito de que as diversas demandas ambientais, sociais e econômicas da
atividade turística sejam contempladas e, aí sim, se eleve a condição de política
pública.
Sacar das ações programáticas do sistema público orçamentário um caráter
legitimista de política pública instiga em intuir a importância de intensificar a
207
participação da comunidade local no planejamento público estratégico, a exemplo do
turismo, em que o desafio de atender bem o visitante reflete-se em dispor-lhe as
infraestruturas e os serviços básicos, de maneira que tais implementações
representem também a melhoria na qualidade de vida da população residente, pois
é a quem está vinculado à sensação de apropriação territorial.
Lamenta-se o fato evidenciado de que a atividade turística ainda não é vista
como um investimento diferencial em Santa Catarina. Falta a instituição de uma
política de turismo que observe arrecadação, geração de emprego, valorização da
cultura e que, inclusive, resulte no crescimento econômico do Estado. Pela ausência
dessa política as verbas e os recursos públicos destinados ao turismo ficam sempre
por conta de cobrir as despesas que o serviço precisa atender ou intenta realizar.
Este aspecto é muito significante, pois a estrutura organizacional apresentou sua
melhor produtividade nos anos em que os investimentos foram mais expressivos.
Entende-se que a intervenção do Estado é fundamental para o
desenvolvimento da atividade turística, todavia o seu papel deve ser de fomentador
e implementador de políticas públicas, propiciando ao setor privado investir e
empreender nos setores que dão suporte a prática da atividade. Para tanto, o
Estado não pode continuar omisso em relação às condições para o exercício da
atividade turística, devendo criar ações que direcionem o seu ordenamento e que
conduzam a um ambiente adequado para a atuação do setor privado.
Por meio das entrevistas foi possível reconhecer pontos chaves, como por
exemplo, como são definidos os investimentos em turismo no Estado; a interação
entre os diversos organismos que compõem a área do turismo nos três níveis,
federal, estadual e municipal; as interferências que as demais áreas que compõem a
administração pública provocam no turismo em Santa Catarina; e como as políticas
públicas de turismo são geradas no Estado.
O diagnóstico empreendido nesta tese revelou que não existe planejamento
na efetivação dos investimentos do governo estadual na área do turismo. A decisão
demonstra ser meramente política e discricionária daquele que esteja investido no
cargo público, realizando ações pontuais e em favor dos seus interesses próprios e
partidários. Verificou-se que a pasta do turismo tem sido exercida nos últimos anos
208
por pessoas sem conhecimento técnico sobre a área e com isso servido para
alavancar a carreira política de quem está na sua administração, deixando o
comprometimento da atividade no Estado em segundo plano.
Pelos indicadores encontrados, não há em Santa Catarina uma política
pública enraizada, continuada e envolta dentro de um plano de ações coordenadas
que vislumbre a definição do que fazer, para quem fazer e como fazer;
demonstrando que a atividade continua se desenvolvendo pela característica
territorial e cultural do povo catarinense, não recebendo do poder público a atenção
e os cuidados que a sua importância e a sua dimensão exigem.
Não resta dúvida de que o Estado de Santa Catarina clama por um grande
estudo científico, um plano de reacomodação da área de desenvolvimento turístico e
de interesse turístico, assim como necessita reavaliar a existência das 12 regiões
enquanto turísticas. Além disso, é preciso ter nas regiões, como é o caso da Serra
Catarinense, que tem despontado na atividade no Estado, uma densidade maior de
equipamentos turísticos, com hotéis, pousadas, restaurantes, mobiliário e serviços
de lazer e entretenimento. Para tanto, a iniciativa privada precisa perceber nas
políticas públicas do Estado a segurança e a vontade de governo para, assim, ter
firmeza na realização de seus investimentos. As regiões não podem ficar apenas
definidas como turísticas, elas precisam de fato ser turísticas.
Claro que as demandas de outras áreas como saúde, educação e segurança,
por exemplo, requerem maior atenção do Estado; bem por isso é que o Estado tem
que criar mecanismos jurídico-legais capazes de motivar a participação da iniciativa
privada na área do turismo, pois a expectativa é que sua capacidade de arrecadação
se amplie. É um diferencial se instituir concessões e parcerias público-privadas,
atraindo investidores e criando um clima de superior competitividade a nível nacional
e quem sabe se readaptando a uma expressão internacional.
Os entraves jurídicos e ambientais, os altos impostos, a burocracia e a falta
de incentivos afastam os investidores, e o Governo do Estado tem realizado uma
participação apenas aparente na condução do processo. Ainda não há o
entendimento e o convencimento da importância que a atividade turística tem para
gerar o desenvolvimento sustentável da localidade em que se insere, pois sem
209
planejamento e envolvimento do setor público o turismo acontece de forma
desordenada e em benefício de poucos, de forma superficial.
Diante de todo o exposto, os objetivos da pesquisa restaram-se cumpridos,
uma vez que mediante o estudo das peças orçamentárias e dos programas
executados na área do turismo foi possível se detectar a carência de planejamento e
de políticas públicas; se realizar a avaliação de desempenho das ações
programáticas contidas nas leis orçamentárias; construir a medição de desempenho
das políticas públicas implementadas, assim como, através das entrevistas
realizadas, extrair o entendimento dos atores públicos a respeito do
desenvolvimento da atividade em Santa Catarina e toda a dinâmica envolta na
definição das ações.
Assim, o conjunto dos dados e das informações analisados geraram um
diagnóstico da atividade turística em Santa Catarina, o que comprova a inovação
deste estudo, vez que inexistia um trabalho dessa natureza que demonstrasse o
desempenho das contas públicas e agregasse a percepção dos atores que suscitam
as políticas públicas no Estado, proporcionando indicadores que servirão de base
para um melhor direcionamento dos investimentos e da prática da atividade.
No que tange ao problema de pesquisa, conclui-se que o turismo em Santa
Catarina é exercido de forma desordenada, com relativa atuação pública no
direcionamento da atividade, baixa eficácia e eficiência das políticas públicas, e falta
de interação entre o poder público, privado e entidades do setor, longe de fortalecer
a atividade turística no Estado, e de proporcionar um ambiente favorável para a
melhoria na prática da atividade.
Revela-se importante dizer que o pressuposto da pesquisa, no desenrolar da
aplicação metodológica, demonstrou-se comprovado, pois a precariedade
encontrada na implementação do planejamento público operacional e,
destacadamente, na assunção das ações programáticas assumidas nas leis
orçamentárias anuais, são suficientes para evidenciar que o turismo no Estado de
Santa Catarina acontece em função dos seus apelos culturais e naturais, que por
extensão exercem em poucos, mas insistentes empreendedores, o bem aventurado
210
desejo de que a atividade se torne um elemento funcional no fluxo econômico e
social.
Há que se considerar que o apoio verificado aos eventos tradicionais e
históricos refletem-se como uma força na atratividade turística catarinense. No
entanto, o volume de recursos distribuídos sem uma finalidade estratégica que o
conceito de política pública requer acabam por deixar a sensação de que os projetos
de Governo são descoordenados. Ainda que na possibilidade de se aceitar que os
programas orçamentários existentes na série enfocada tivessem a energia de uma
política pública, na acepção científica e na aplicação rotineira passam a margem da
condição de ser refletido como um bem comum da sociedade, ou seja, as
potencialidades dos atrativos turísticos não são correspondidos pelos adequados
níveis de resultado de uma política pública planejadamente concebida.
Mesmo levando em consideração as peculiaridades e as diferenças
existentes em cada território não resta dúvidas que este estudo é pertinente para ser
aplicado em outros destinos turísticos, não apenas no Estado da Santa Catarina,
pois dispõe de subsídios científicos que refletem na compreensão da complexidade
do desenvolvimento da atividade turística, dando-lhe maior segurança para as
tomadas de decisão.
Por essa razão, entende-se que o trabalho de tese desenvolvido é relevante,
não apenas por ter cumprido ao atendimento de seus objetivos e pressuposto de
pesquisa, trazendo inovação e contribuição científica, mas por servir para despertar
o desejo de outros pesquisadores e de gestores públicos para o progresso das
condições de atuação no setor turístico.
211
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225
APÊNDICE A – TABELAS DE CONTROLE ORÇAMENTÁRIO
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2016;
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2015;
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2014;
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2013;
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2012;
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2011;
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2010;
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2009;
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2008;
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2007;
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2006;
- Tabela de controle orçamentário exercício ano 2005.
226
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2016
Ano 2016 - LOA n. 16.860 de 28 de dezembro de 2015.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 77.959.038,00 28.313.509,69
640.0334 Incentivos a entidades do setor 2.300.000,00 0,00 0,00
640.0913 Construção Centro Eventos de Balneário Camboriú 75.659.038,00 32.271.289,68 28.210.597,46
640.0149 Fomento a atividade turística 0,00 4.500,00 2.420,00
640.0631 Capacitação em Turismo Rural 0,00 100.492,23 100.492,23
650 Fortalecimento de eventos esportivos 2.300.000,00 0,00
650.0147 Incentivo a eventos esportivos 2.300.000,00 0,00 0,00
600 Novos Valores 200.000,00 272.104,80
600.0006 Encargos com estagiários 200.000,00 272.104,80 272.104,80
850 Gestão de Pessoas 9.991.397,00 10.709.603,79
850.0949 Pessoal e encargos 9.841.397,00 10.528.200,51 10.528.200,51
850.0125 Capacitação de servidores públicos 150.000,00 181.403,28 181.403,28
900 Gestão Administrativa 5.200.000,00 2.007.745,64
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 5.200.000,00 2.159.688,98 2.007.745,64
220 Governança Eletrônica 300.000,00 3.928,40
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 300.000,00 4.588,40 3.928,40
227
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
640 Promoção do turismo catarinense 5.300.000,00 5.581.447,91
640.0686 Capacitação para apresentar destinos 100.000,00 0,00 0,00
640.0722 Campanhas de caráter promocional 4.400.000,00 5.137.883,66 5.130.751,16
640.1020 Elaboração de material promocional 200.000,00 0,00 0,00
640.1021 Jornada de familiarização turística 100.000,00 0,00 0,00
640.1026 Elaboração de estudos e pesquisas científicas 500.000,00 72.576,75 71.696,75
640.0149 Fomento a atividade turística 0,00 379.000,00 379.000,00
600 Novos valores 8.500,00 0,00
600.0006 Encargos com estagiários 8.500,00 0,00 0,00
850 Gestão de pessoas 5.983.003,00 5.093.435,45
850.0949 Pessoal e encargos 5.911.503,00 5.093.435,45 5.093.435,45
850.0125 Capacitação servidores públicos 71.500,00 0,00 0,00
900 Gestão Administrativa 3.000.000,00 3.060.508,33
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 3.000.000,00 3.353.322,86 3.060.508,33
220 Governança Eletrônica 120.000,00 6.062,30
220.0948 Serviços e equipamentos de telecomunicação 120.000,00 6.062,30 6.062,30
23093 Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
640 Promoção do turismo catarinense 9.891.000,00 2.971.491,94
640.0149 Fomento a atividade turística 2.000.000,00 2.821.509,44 2.821.509,44
640.0484 Promoção, pesquisa e recuperação turística 5.391.000,00 0,00 0,00
228
640.0121 Desenvolvimento de atividades prioritárias 2.500.000,00 0,00 0,00
640.0665 Licenciamento ambiental aeroporto São Joaquim 0,00 149.982,50 149.982,50
23 TOTAL no Turismo 120.252.938,00 58.019.835,25
Investimentos no Turismo 95.658.538,00 37.138.555,34
Receita Total: 29.520.410.865,20
Receita Tributária: 21.180.018.436,55
229
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2015
Ano 2015 - LOA n. 16.530 de 23 de dezembro de 2014.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 53.348.027,00 6.709.592,67
640.0334 Incentivos a entidades do setor 3.348.027,00 0,00 0,00
640.0913 Construção Centro Eventos de Balneário Camboriú 50.000.000,00 6.509.136,07 6.509.014,13
640.0149 Fomento a atividade turística 0,00 12.400,00 8.080,00
640.0631 Capacitação Programa SC Rural 0,00 225.797,35 192.498,54
650 Fortalecimento de eventos esportivos 2.990.000,00 11.320,00
650.0147 Incentivo a eventos esportivos 2.990.000,00 0,00 0,00
650.0149 Fomento a atividade turística 0,00 11.560,00 11.320,00
600 Novos valores 200.000,00 55.497,30
600.0006 Encargos com estagiários 200.000,00 55.510,32 55.497,30
850 Gestão de Pessoas 10.107.539,00 9.816.404,78
850.0949 Pessoal e encargos 9.857.539,00 9.841.926,47 9.781.746,28
850.0125 Capacitação de servidores públicos 250.000,00 34.658,50 34.658,50
900 Gestão Administrativa 9.750.000,00 2.480.856,86
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 9.750.000,00 2.759.039,67 2.480.856,86
220 Governança Eletrônica 303.000,00 7.817,10
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 115.000,00 7.817,10 7.817,10
230
220.0947 Desenvolvimento de software 83.000,00 0,00 0,00
220.0948 Serviços e equipamentos de telecomunicação 105.000,00 0,00 0,00
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
640 Promoção do turismo catarinense 14.313.365,00 8.815.020,54
640.0292 Participação e apoio na realização de eventos 5.000.000,00 1.657.025,56 1.585.555,56
640.0477 Implantação do sistema estadual de informações 500.000,00 0,00 0,00
640.0686 Capacitação para apresentar destinos 500.000,00 0,00 0,00
640.0722 Campanhas de caráter promocional 6.000.000,00 5.498.822,96 5.379.788,38
640.1020 Elaboração de material promocional 1.013.365,00 471.940,08 471.940,08
640.1021 Jornada de familiarização turística 200.000,00 0,00 0,00
640.1026 Elaboração de estudos e pesquisas científicas 1.100.000,00 0,00 0,00
640.0149 Fomento a atividade turística 0,00 1.377.736,52 1.377.736,52
600 Novos valores 30.000,00 0,00
600.0006 Encargos com estagiários 30.000,00 0,00 0,00
850 Gestão de pessoas 6.400.000,00 5.613.407,65
850.0949 Pessoal e encargos 6.200.000,00 5.691.435,46 5.613.407,65
850.0125 Capacitação servidores públicos 200.000,00 0,00 0,00
900 Gestão Administrativa 3.280.000,00 2.310.305,12
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 3.280.000,00 2.509.620,22 2.310.305,12
220 Governança Eletrônica 171.635,00 5.619,70
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 78.653,00 0,00 0,00
231
220.0947 Desenvolvimento de software 75.482,00 5.619,70 5.619,70
220.0948 Serviços e equipamentos de telecomunicação 17.500,00 0,00 0,00
23093 Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
640 Promoção do turismo catarinense 26.259.987,00 2.936.905,45
640.0149 Fomento a atividade turística 10.000.000,00 2.936.905,45 2.936.905,45
640.0334 Incentivo a entidades do setor 575.162,00 0,00 0,00
640.0484 Promoção, pesquisa e recuperação turística 15.513.190,00 0,00 0,00
23 TOTAL no Turismo 127.153.553,00 38.762.747,17
Investimentos no Turismo 97.141.379,00 18.528.335,96
Receita Total: 27.920.087.103,46
Receita Tributária: 19.345.227.128,70
232
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2014
Ano 2014 - LOA n. 16.287 de 20 de dezembro de 2013.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 4.877.000,00 6.853.511,89
640.0334 Incentivos a entidades do setor 2.877.000,00 0,00 0,0
640.2198 Construção Boulevard São Joaquim 2.000.000,00 0,00 0,00
640.0913 Construção Centro Eventos de Balneário Camboriú 0,00 2.011.274,00 2.011.274,00
640.0149 Fomento a atividade turística 0,00 5.254.670,84 4.754.670,82
640.0631 Capacitação em Turismo Rural 0,00 156.930,60 87.567,07
650 Fortalecimento de eventos esportivos 2.550.000,00 84.720,00
650.0147 Incentivo a eventos esportivos 2.550.000,00 0,00 0,00
650.0915 Premiação Troféu Gustavo Kuerten 0,00 67.800,00 67.800,00
650.0149 Fomento a atividade turística 0,00 17.330,00 16.920,00
600 Novos valores 125.000,00 61.368,97
600.0006 Encargos com estagiários 125.000,00 61.368,97 61.368,97
850 Gestão de Pessoas 9.458.615,00 6.723.103,92
850.0949 Pessoal e encargos 9.238.615,00 6.667.176,87 6.667.176,87
850.0125 Capacitação de servidores públicos 220.000,00 80.749,61 55.927,05
900 Gestão Administrativa 8.670.350,00 2.198.690,91
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 6.745.000,00 1.898.021,97 1.656.261,37
233
900.0945 Serviços e Materiais Administrativos 1.925.350,00 604.595,96 542.429,54
220 Governança Eletrônica 260.000,00 140.511,25
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 100.000,00 136.511,25 136.511,25
220.0947 Desenvolvimento de software 70.000,00 4.000,00 4.000,00
220.0948 Serviços e equipamentos de telecomunicação 90.000,00 0,00 0,00
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
640 Promoção do turismo catarinense 12.499.000,00 12.020.923,12
640.0292 Participação e apoio na realização de eventos 3.800.000,00 4.039.042,63 4.008.588,63
640.0477 Implantação do sistema estadual de informações 500.000,00 231.180,02 231.180,02
640.0686 Capacitação para apresentar destinos 1.199.000,00 0,00 0,00
640.0722 Campanhas de caráter promocional 3.500.000,00 7.275.532,23 7.275.532,23
640.1020 Elaboração de material promocional 2.300.000,00 0,00 0,00
640.1021 Jornada de familiarização turística 200.000,00 0,00 0,00
640.1026 Elaboração de estudos e pesquisas científicas 1.000.000,00 0,00 0,00
640.0334 Incentivo a entidades do setor 0,00 0,00 0,00
640.0149 Fomento a atividade turística 0,00 505.622,24 505.622,24
850 Gestão de pessoas 5.782.381,00 6.156.736,90
850.0949 Pessoal e encargos 5.567.381,00 6.156.286,90 6.156.286,90
850.0125 Capacitação servidores públicos 215.000,00 450,00 450,00
900 Gestão Administrativa 4.132.000,00 3.048.328,03
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 2.245.820,00 1.332.268,01 1.249.274,64
234
900.0945 Serviços e materiais administrativos 1.886.180,00 1.914.566,89 1.799.053,39
220 Governança Eletrônica 149.000,00 23.790,42
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 78.000,00 23.790,42 23.790,42
220.0947 Desenvolvimento de software 53.500,00 0,00 0,00
220.0948 Serviços e equipamentos de telecomunicação 17.500,00 0,00 0,00
23093 Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
640 Promoção do turismo catarinense 46.891.000,00 9.963.692,15
640.0149 Fomento a atividade turística 10.000.000,00 9.963.692,15 9.963.692,15
640.0334 Incentivo a entidades do setor 3.391.000,00 0,00 0,00
640.0484 Promoção, pesquisa e recuperação turística 14.000.000,00 0,00 0,00
640.0121 Desenvolvimento de atividades prioritárias 19.500.000,00 0,00 0,00
23 TOTAL no Turismo 85.404.346,00 47.275.377,56
Investimentos no Turismo 56.952.000,00 28.984.216,13
Receita Total: 25.882.011.054,96
Receita Tributária: 18.686.678.255,46
235
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2013
Ano 2013 - LOA n. 15.944 de 21 de dezembro de 2012.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 5.150.000,00 3.571.367,06
640.0334 Incentivos a entidades do setor 5.150.000,00 3.000,00 3.000,00
640.2197 Sinalização turística nas rodovias estaduais 0,00 3.542.702,06 3.542.702,06
640.0915 Premiação Troféu Gustavo Kuerten 0,00 6.965,00 6.965,00
640.0149 Fomento a atividade turística 0,00 18.700,00 18.700,00
640.9999 Devolução de recurso ao Ministério do Turismo 0,00 (5.189.322,55) (5.189.322,55)
650 Fortalecimento de eventos esportivos 2.550.000,00 97.494,40
650.0147 Incentivo a eventos esportivos 2.550.000,00 0,00 0,00
650.0915 Premiação Troféu Gustavo Kuerten 0,00 69.300,00 69.300,00
650.0631 Apoio Programa SC Rural 0,00 28.194,40 28.194,40
600 Novos valores 110.000,00 75.916,80
600.0006 Encargos com estagiários 110.000,00 75.916,80 75.916,80
850 Gestão de Pessoas 9.561.180,00 8.731.932,81
850.0949 Pessoal e encargos 9.451.180,00 8.711.294,06 8.711.294,06
850.0125 Capacitação de servidores públicos 110.000,00 66.775,00 20.638,75
900 Gestão Administrativa 7.239.351,00 1.812.237,27
900.0002 Manutenção – Serviços Terceirizados 5.979.351,00 1.474.337,00 1.474.337,00
236
900.0945 Serviços e Materiais Administrativos 1.260.000,00 337.900,27 337.900,27
220 Governança Eletrônica 170.000,00 71.697,71
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 60.000,00 42.469,25 2.946,00
220.0947 Desenvolvimento de software 50.000,00 6.855,71 6.851,71
220.0948 Serviços e equipamentos de telecomunicação 60.000,00 61.900,00 61.900,00
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
640 Promoção do turismo catarinense 9.927.000,00 15.622.027,23
640.0292 Participação e apoio na realização de eventos 2.741.000,00 3.930.765,95 3.930.765,95
640.0477 Implantação do sistema estadual de informações 500.000,00 0,00 0,00
640.0686 Capacitação para apresentar destinos 1.086.000,00 0,00 0,00
640.0722 Campanhas de caráter promocional 3.000.000,00 6.411.136,78 6.411.136,78
640.1020 Elaboração de material promocional 2.000.000,00 3.530.141,60 3.530.141,60
640.1021 Jornada de familiarização turística 100.000,00 0,00 0,00
640.1026 Elaboração de estudos e pesquisas 500.000,00 180.408,76 180.408,76
640.0334 Incentivo a entidades do setor 0,00 1.569.547,14 1.569.574,14
850 Gestão de pessoas 5.258.994,00 4.914.750,07
850.0949 Pessoal e encargos 5.100.077,00 4.914.750,07 4.914.750,07
850.0125 Capacitação servidores públicos 158.917,00 0,00 0,00
900 Gestão Administrativa 3.861.283,00 2.377.175,87
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 1.975.103,00 1.523.112,43 1.512.750,64
900.0945 Serviços e materiais administrativos 1.886.180,00 893.936,49 864.425,23
237
220 Governança Eletrônica 48.000,00 21.982,00
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 23.000,00 21.982,00 21.982,00
220.0947 Desenvolvimento de software 12.000,00 0,00 0,00
220.0948 Serviços e equipamentos de telecomunicação 13.000,00 0,00 0,00
23093 Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
640 Promoção do turismo catarinense 34.940.148,00 11.844.657,96
640.0149 Fomento a atividade turística 8.000.000,00 11.761.378,26 11.761.378,26
640.0334 Incentivo a entidades do setor 2.940.148,00 0,00 0,00
640.0484 Promoção, pesquisa e recuperação turística 9.000.000,00 83.279,70 83.279,70
640.0121 Desenvolvimento de atividades prioritárias 15.000.000,00 0,00 0,00
23 TOTAL no Turismo 78.815.956,00 49.141.212,88
Investimentos no Turismo 52.677.148,00 31.211.447,15
Receita Total: 23.786.283.508,79
Receita Tributária: 16.564.138.994,39
238
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2012
Ano 2012 - LOA n. 15.723 de 22 de dezembro de 2011.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 4.626.350,00 4.111.509,59
640.0334 Incentivos a entidades do setor 4.626.350,00 0,00 0,00
640.2197 Sinalização turística nas rodovias estaduais 0,00 3.573.587,34 3.573.587,34
640.0149 Fomento a atividade turística 0,00 537.922,25 537.922,25
640.9999 Devolução de recurso ao Ministério do Turismo 0,00 (58.035,49) (58.035,49)
650 Fortalecimento de eventos esportivos 2.548.000,00 0,00
650.0147 Incentivo a eventos esportivos 2.548.000,00 0,00 0,00
600 Novos valores 116.000,00 25.800,32
600.0006 Encargos com estagiários 116.000,00 34.705,35 25.800,32
850 Gestão de Pessoas 8.900.000,00 8.329.039,05
850.0949 Pessoal e encargos 8.700.000,00 8.323.333,55 8.323.333,55
850.0125 Capacitação de servidores públicos 200.000,00 5.705,50 5.705,50
900 Gestão Administrativa 8.937.234,00 4.543.938,29
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 6.862.234,00 4.596.724,79 4.297.923,16
900.0945 Serviços e Materiais Administrativos 2.075.000,00 306.459,54 246.015,13
220 Governança Eletrônica 260.000,00 7.459,14
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 100.000,00 1.983,70 0,00
239
220.0947 Desenvolvimento de software 70.000,00 7.459,14 7.459,14
220.0948 Serviços e equipamentos de telecomunicação 90.000,00 0,00 0,00
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
640 Promoção do turismo catarinense 16.000.000,00 16.948.801,33
640.0292 Participação e apoio na realização de eventos 2.500.000,00 5.472.850,69 5.472.850,69
640.0477 Implantação do sistema estadual de informações 500.000,00 0,00 0,00
640.0686 Capacitação para apresentar destinos 1.000.000,00 0,00 0,00
640.0722 Campanhas de caráter promocional 3.300.000,00 6.063.311,31 6.063.311,31
640.1020 Elaboração de material promocional 6.000.000,00 4.933.212,40 4.933.212,40
640.1021 Jornada de familiarização turística 200.000,00 0,00 0,0
640.1026 Elaboração de estudos e pesquisas 500.000,00 120.272,50 120.272,50
640.1196 Evento promocional: Guerra do Contestado 2.000.000,00 0,00 0,00
640.0334 Incentivo a entidades do setor 0,00 359.154,43 359.154,43
600 Novos valores 33.300,00 0,00
600.0006 Encargos com estagiários 33.300,00 0,00 0,00
850 Gestão de pessoas 4.680.000,00 4.611.066,23
850.0949 Pessoal e encargos 4.500.000,00 4.611.066,23 4.611.066,23
850.0125 Capacitação servidores públicos 180.000,00 0,00 0,00
900 Gestão Administrativa 3.690.065,00 2.671.046,02
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 2.125.000,00 1.722.930,83 1.720.930,83
900.0945 Serviços e materiais administrativos 1.565.065,00 951.146,92 950.115,19
240
220 Governança Eletrônica 125.000,00 0,00
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 65.000,00 0,00 0,00
220.0947 Desenvolvimento de software 45.000,00 0,00 0,00
220.0948 Serviços e equipamentos de telecomunicação 15.000,00 0,00 0,00
23093 Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
640 Promoção do turismo catarinense 29.345.731,00 11.539.572,92
640.0149 Fomento a atividade turística 10.000.000,00 9.467.516,64 9.467.516,64
640.0334 Incentivo a entidades do setor 3.845.731,00 388.760,00 388.760,00
640.0484 Promoção, pesquisa e recuperação turística 15.500.000,00 1.733.296,28 1.733.296,28
23 TOTAL no Turismo 79.261.680,00 52.788.232,89
Investimentos no Turismo 52.669.381,00 36.625.684,16
Receita Total: 21.119.133.394,62
Receita Tributária: 15.017.411.595,04
241
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2011
Ano 2011 - LOA n. 15.433 de 28 de dezembro de 2010.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 250.000,00 889.188,18
640.0334 Incentivos a entidades do setor 250.000,00 0,00 0,00
640.2197 Sinalização turística nas rodovias estaduais 0,00 889.188,18 889.188,18
650 Fortalecimento de eventos esportivos 300.000,00 94.120,00
650.0147 Incentivo a eventos esportivos 300.000,00 0,00 0,00
650.0915 Premiação Troféu Gustavo Kuerten 0,00 94.120,00 94.120,00
600 Novos valores 100.000,00 10.595,32
600.0006 Encargos com estagiários 100.000,00 10.595,32 10.595,32
850 Gestão de Pessoas 7.734.592,00 7.411.556,26
850.0949 Pessoal e encargos 7.634.592,00 7.406.242,26 7.406.242,26
850.0125 Capacitação de servidores públicos 100.000,00 6.094,00 5.314,00
900 Gestão Administrativa 16.750.750,00 6.429.964,78
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 16.750.750,00 6.558.458,29 6.429.964,78
220 Governança Eletrônica 340.000,00 171.897,00
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 100.000,00 170.499,00 170.499,00
220.0947 Desenvolvimento de software 50.000,00 1.398,00 1.398,00
220.0083 Manutenção de Sistemas Corporativos 190.000,00 0,00 0,00
242
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
640 Promoção do turismo catarinense 731.821,00 12.073.490,11
640.0292 Participação e apoio na realização de eventos 243.940,00 4.016.745,85 4.016.745,85
640.0686 Capacitação para apresentar destinos 0,00 1.404,18 1.404,18
640.0722 Campanhas de caráter promocional 243.941,00 8.055.340,08 8.055.340,08
640.1020 Elaboração de material promocional 243.940,00 0,00 0,00
240 Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC 243.941,00 0,00
240.0638 Elaboração de pesquisas mercadológicas 243.941,00 0,00 0,00
850 Gestão de pessoas 4.011.910,00 4.213.499,67
850.0949 Pessoal e encargos 4.011.910,00 4.237.394,57 4.213.499,67
900 Gestão Administrativa 3.365.805,00 2.265.419,25
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 3.365.805,00 2.265.419,25 2.265.419,25
220 Governança Eletrônica 277.375,00 0,00
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 23.027,00 0,00 0,00
220.0947 Desenvolvimento de software 11.514,00 0,00 0,00
220.0083 Manutenção de sistemas coorporativos 242.834,00 0,00 0,00
23093 Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
640 Promoção do turismo catarinense 53.456.638,00 29.387.207,07
640.0149 Fomento a atividade turística 10.000.000,00 26.272,207,07 26.272,207,07
640.0334 Incentivo a entidades do setor 14.956.638,00 3.115.000,00 3.115.000,00
640.0484 Promoção, pesquisa e recuperação turística 8.500.000,00 0,00 0,00
243
640.0121 Desenvolvimento de atividades prioritárias 20.000.000,00 0,00 0,00
23 TOTAL no Turismo 87.562.832,00 62.946.937,64
Investimentos no Turismo 55.082.400,00 42.454.601,68
Receita Total: 20.055.896.111,20
Receita Tributária: 13.722.374.484,31
244
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2010
Ano 2010 - LOA n. 15.032 de 30 de dezembro de 2009.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 250.000,00 247.600,00
640.0334 Incentivos a entidades do setor 250.000,00 87.600,00 87.600,00
640.0149 Fomento à atividade turística 0,00 160.000,00 160.000,00
650 Fortalecimento de eventos esportivos 350.000,00 342.300,33
650.0147 Incentivo a eventos esportivos 350.000,00 342.300,33 342.300,33
600 Novos valores 80.000,00 40.867,07
600.0006 Encargos com estagiários 80.000,00 41.143,18 40.867,07
850 Gestão de Pessoas 4.560.000,00 4.545.555,92
850.0949 Pessoal e encargos 4.460.000,00 4.545.555,92 4.545.555,92
850.0125 Capacitação de servidores públicos 100.000,00 0,00 0,00
900 Gestão Administrativa 18.782.500,00 7.119.675,66
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 18.782.500,00 7.427.802,42 7.119.675,66
220 Governança Eletrônica 510.000,00 217.540,26
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 170.000,00 0,00 0,00
220.0947 Desenvolvimento de software 40.000,00 0,00 0,00
220.0083 Manutenção de serviços corporativos 300.000,00 218.124,99 217.540,26
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
245
640 Promoção do turismo catarinense 218.000,00 565.977,27
640.0292 Participação e apoio na realização de eventos 100.000,00 578.774,55 565.977,27
640.0722 Campanhas de caráter promocional 50.000,00 0,00 0,00
640.1020 Elaboração de material promocional 50.000,00 0,00 0,00
640.1021 Jornada de familiarização turística 18.000,00 0,00 0,00
240 Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC 60.000,00 0,00
240.0638 Elaboração de Pesquisas Mercadológicas 60.000,00 0,00 0,00
850 Gestão de pessoas 4.040.000,00 3.531.494,23
850.0949 Pessoal e encargos 3.985.000,00 3.531.494,23 3.531.494,23
850.0125 Capacitação servidores públicos 55.000,00 0,00 0,00
900 Gestão Administrativa 3.159.710,00 1.896.102,31
900.0002 Manutenção – serviços terceirizados 3.159.710,00 1.896.102,31 1.896.102,31
220 Governança Eletrônica 265.000,00 0,00
220.0946 Aquisição e manutenção de hardware 22.000,00 0,00 0,00
220.0947 Desenvolvimento de software 11.000,00 0,00 0,00
220.0083 Manutenção de serviços corporativos 232.000,00 0,00 0,00
23093 Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
640 Promoção do turismo catarinense 49.935.348,00 20.806.952,38
640.0149 Fomento a atividade turística 10.000.000,00 8.659.404,02 8.659.404,02
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
640.0334 Incentivo a entidades do setor 12.135.348,00 2.305.222,07 2.289.115,36
246
640.0484 Promoção, pesquisa e recuperação turística 6.000.000,00 9.858.667,11 9.858.433,00
640.0121 Desenvolvimento de atividades prioritárias 21.800.000,00 0,00 0,00
23 TOTAL no Turismo 82.210.558,00 39.314.065,43
Investimentos no Turismo 50.893.348,00 22.003.697,05
Receita Total: 17.175.104.439,29
Receita Tributária: 11.950.269.237,95
247
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2009
Ano 2009 - LOA n. 14.648 de 09 de janeiro de 2009.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 2.900.000,00 2.297.453,68
640.0334 Incentivo a Entidades do Setor 2.700.000,00 2.111.103,23 2.108.123,23
640.0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos 200.000,00 189.330,45 189.330,45
240 Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC 17.010.000,00 12.445.801,42
240.0898 Manutenção da Unidade de Coordenação Estadual 300.000,00 248.963,15 248.963,15
240.0477 Sistema de Informações Turísticas 2.000.000,00 1.969.373,66 1.969.373,66
240.0476 Fortalecimento da Gestão Estadual - Turismo 800.000,00 0,00 0,00
240.0789 Revitalização Roteiro Blumenau/Pomerode 1.500.000,00 1.870.064,51 1.761.433,35
240.0788 Rodovia Turística Bombinhas/Porto Belo 1.000.000,00 1.044.212,68 1.044.212,68
240.0799 Estruturação de Circuito Náutico 100.000,00 0,00 0,00
240.0478 Certificação da Sustentabilidade Turística 250.000,00 0,00 0,00
240.0479 Programa de Conscientização Turística 500.000,00 254.150,64 223.838,11
240.0480 Centros de Atendimento ao Turista 1.500.000,00 961.500,61 927.293,52
240.2197 Sinalização Turística 1.100.000,00 1.444.772,50 1.440.031,93
240.0481 Plano de Marketing Turístico 4.760.000,00 3.175.777,60 1.170.085,48
240.0633 Elaboração do Zoneamento Turístico Ambiental 1.100.000,00 2.808.414,20 2.808.414,20
240.9525 Programa de Fidelização Turística 500.000,00 256.092.46 253.032,35
248
240.0660 Programa de Regionalização Turística 100.000,00 127.529,00 127.529,00
240.0822 Revitalização Aeroporto Florianópolis/Navegantes 1.000.000,00 0,00 0,00
240.0634 Capacitação de Agentes Turísticos 500.000,00 471.593,99 471.593,99
650 Fortalecimento de Eventos Esportivos 200.000,00 93.654,62
650.0147 Incentivo a Eventos Esportivos 200.000,00 104.488,04 93.654,62
600 Novos Valores 55.000,00 52.301,62
600.0006 Encargos com Estagiários 55.000,00 52.301,62 52.301,62
850 Gestão de Pessoas 3.560.000,00 3.313.506,35
850.0949 Pessoal e Encargos 3.460.000,00 3.284.704,25 3.284.704,25
850.0125 Capacitação de Servidores Públicos 100.000,00 28.802,10 28.802,10
900 Gestão Administrativa 10.275.000,00 8.307.996,90
900.0002 Manutenção – Serviços Terceirizados 10.275.000,00 8.310.793,91 8.307.996,90
220 Governança Eletrônica 310.000,00 219.601,35
220.0083 Manutenção de Serviços Corporativos 240.000,00 194.709,09 194.709,09
220.0946 Aquisição e Manutenção de Hardware 60.000,00 4.797,01 4.797,01
220.0947 Desenvolvimento de Software 10.000,00 20.095,34 20.095,34
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
640 Promoção do Turismo Catarinense 345.583,00 357.078,12
640.0292 Participação e Apoio na Realização de Eventos 102.000,00 224.568,20 215.937,15
640.0722 Campanhas de Caráter Promocional 91.670,00 76.999,96 74.886,32
640.0686 Capacitação para Apresentar Destinos 15.000,00 0,00 0,00
249
640.1020 Elaboração de Material Promocional 106.913,00 66.254,65 66.254,65
640.1021 Jornada de Familiarização Turística 30.000,00 0,00 0,00
600 Novos Valores 44.363,00 44.279,00
600.0006 Encargos com Estagiários 44.363,00 44.279,00 44.279,00
240 Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC 139.000,00 137.231,00
240.0409 Cooperação Técnica e Financeira para o Turismo 5.000,00 0,00 0,00
240.0638 Elaboração de Pesquisas Mercadológicas 100.000,00 123.609,18 123.609,18
240.0477 Sistema de Informações Turísticas 14.000,00 13.621,82 13.621,82
240.0637 Apoio Técnico de Expansão do Turismo Rural 5.000,00 0,00 0,00
240.0480 Centros de Atendimento ao Turista 10.000,00 0,00 0,00
240.0660 Programa de Regionalização Turística 5.000,00 0,00 0,00
850 Gestão de pessoas 3.444.300,00 3.900.019,80
850.0949 Pessoal e Encargos 3.390.000,00 3.894.882,56 3.894.882,56
850.0125 Capacitação de Servidores Públicos 54.300,00 5.137,24 5.137,24
900 Gestão Administrativa 2.728.614,00 2.762.200,77
900.0002 Manutenção – Serviços Terceirizados 2.728.614,00 2.962.760,73 2.762.200,77
220 Governança Eletrônica 260.640,00 207.321,26
220.0083 Manutenção de Serviços Corporativos 228.060,00 194.106,30 194.106,30
220.0946 Aquisição e Manutenção de Hardware 21.720,00 2.414,96 2.414,96
220.0947 Desenvolvimento de Software 10.860,00 10.800,00 10.800,00
23093 Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
250
640 Promoção do Turismo Catarinense 50.135.348,00 43.386.145,97
640.0149 Fomento a Atividade Turística 8.500.000,00 9.692.786,94 9.692.535,17
640.0334 Incentivo a Entidades do Setor 10.135.348,00 7.381.921,49 7.381.921,49
640.0425 Implementação da Infraestrutura Básica e Turística 15.000.000,00 12.451.630,66 12.428.944,81
640.0484 Promoção, Pesquisa e Recuperação Turística 5.500.000,00 13.882.744,50 13.882.744,50
640.0121 Desenvolvimento de Atividades Prioritárias 11.000.000,00 0,00 0,00
23 TOTAL no Turismo 89.907.848,00 77.527.291,96
Investimentos no Turismo 69.329.294,00 58.816.645,43
Receita Total: 14.871.891.643,11
Receita Tributária: 9.885.360.765,37
251
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2008
Ano 2008 - LOA n. 14.360 de 23 de janeiro de 2008.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 9.300.000,00 7.737.221,19
640.0334 Incentivos a Entidades do Setor 8.000.000,00 7.137.438,94 7.129.464,60
640.0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos 1.300.000,00 617.562,07 607.756,59
240 Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC 8.750.000,00 6.715.919,19
240.0898 Manutenção da Unidade de Coordenação Estadual 1.000.000,00 212.920,99 211.526,16
240.0477 Sistema de Informações Turísticas 1.250.000,00 1.426.418,17 1.426.418,17
240.0476 Fortalecimento da Gestão Estadual - Turismo 1.250.000,00 768.615,74 768.615,74
240.0478 Certificação da Sustentabilidade Turística 250.000,00 142.075,93 122.824,35
240.0479 Programa de Conscientização Turística 250.000,00 313.229,77 309.428,92
240.0480 Centros de Atendimento ao Turista 1.875.000,00 1.575.925,51 1.534.071,52
240.2197 Sinalização Turística 1.250.000,00 1.253.055,83 1.249.943,85
240.0481 Plano de Marketing Turístico 250.000,00 687.335,04 679.892,20
240.0633 Elaboração do Zoneamento Turístico Ambiental 625.000,00 196.945,45 188.597,73
240.0634 Capacitação de Agentes Turísticos 750.000,00 224.570,55 224.570,55
650 Fortalecimento de Eventos Esportivos 400.000,00 175.816,85
650.0147 Incentivo a Eventos Esportivos 400.000,00 175.816,85 175.816,85
600 Novos Valores 20.000,00 49.113,53
252
600.0006 Encargos com Estagiários 20.000,00 49.113,53 49.113,53
850 Gestão de Pessoas 3.143.700,00 2.903.909,56
850.0949 Pessoal e Encargos 3.043.700,00 2.898.915,78 2.898.915,78
850.0125 Capacitação de Servidores Públicos 100.000,00 4.993,78 4.993,78
900 Gestão Administrativa 2.950.000,0 2.850.145,77
900.0002 Manutenção – Serviços Terceirizados 2.950.000,00 2.903.192,68 2.850.145,77
220 Governança Eletrônica 400.000,00 323.184,96
220.0083 Manutenção de Serviços Corporativos 276.000,00 262.665,71 257.671,93
220.0946 Aquisição e Manutenção de Hardware 34.000,00 24.991,12 24.991,12
220.0947 Desenvolvimento de Software 90.000,00 40.521,91 40.521,91
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
640 Promoção do Turismo Catarinense 771.000,00 1.027.760,83
640.0292 Participação e Apoio na Realização de Eventos 101.000,00 90.511,89 89.229,45
640.0722 Campanhas de Caráter Promocional 300.000,00 920.575,59 852.424,08
640.0686 Capacitação para Apresentar Destinos 50.000,00 12.237,68 11.993,77
640.1020 Elaboração de Material Promocional 300.000,00 74.113,53 74.113,53
640.1021 Jornada de Familiarização Turística 20.000,00 0,00 0,00
600 Novos Valores 40.850,00 38.475,04
600.0006 Encargos com Estagiários 40.850,00 38.475,04 38.475,04
240 Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC 662.340,00 426.631,62
240.0409 Cooperação Técnica e Financeira para o Turismo 487.340,00 313.220,39 285.870,92
253
240.0638 Elaboração de Pesquisas Mercadológicas 45.000,00 30.746,03 28.511,71
240.0477 Sistema de Informações Turísticas 40.000,00 75.129,86 75.129,86
240.0637 Apoio Técnico de Expansão do Turismo Rural 20.000,00 0,00 0,00
240.0480 Centros de Atendimento ao Turista 20.000,00 0,00 0,00
240.0660 Programa de Regionalização Turística 50.000,00 38.224,43 37.119,13
850 Gestão de pessoas 3.593.755,00 3.304.686,01
850.0949 Pessoal e Encargos 3.543.755,00 3.298.779,62 3.298.779,62
850.0125 Capacitação de Servidores Públicos 50.000,00 5.906,39 5.906,39
900 Gestão Administrativa 3.064.000,00 2.629.643,93
900.0002 Manutenção – Serviços Terceirizados 3.064.000,00 2.638.788,65 2.629.643,93
220 Governança Eletrônica 240.000,00 236.578,14
220.0083 Manutenção de Serviços Corporativos 120.000,00 153.354,09 147.758,06
220.0946 Aquisição e Manutenção de Hardware 20.000,00 47,48 47,48
220.0947 Desenvolvimento de Software 100.000,00 89.132,07 88.772,60
23093 Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
640 Promoção do Turismo Catarinense 49.225.130,00 32.071.769,83
640.0149 Fomento a Atividade Turística 6.000.000,00 5.545.458,73 5.545.458,73
640.0292 Participação e Apoio na Realização de Eventos 10.000.000,00 0,00 0,00
640.0334 Incentivo a Entidades do Setor 19.225.130,00 6.195.988,85 6.108.163,94
640.0425 Implementação da Infraestrutura Básica e Turística 11.000.000,00 16.680.972,93 16.292.451,01
640.0484 Promoção, Pesquisa e Recuperação Turística 3.000.000,00 4.128.255,50 4.125.696,15
254
23 TOTAL no Turismo 82.560.775,00 60.490.826,45
Investimentos no Turismo 69.169.320,00 48.242.678,08
Receita Total: 10.729.874.941,65
Receita Tributária: 9.202.414.879,31
255
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2007
Ano 2007 - LOA n. 13.969 de 22 de janeiro de 2007.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 61.343.357,00 3.425.565,55
640.0425 Implementação da Infraestrutura Básica e Turística 23.700.000,00 0,00 0,00
640.0686 Capacitação de Agentes Receptivos 50.000,00 61.233,38 61.233,38
640.0643 Capacitação e Qualificação de Áreas Prioritárias 13.630.000,00 0,00 0,00
640.0722 Campanha de Divulgação Turismo Regional 100.000,00 854.570,05 854.570,05
640.0471 Implementação Plano de Marketing Integrado 23.570.000,00 0,00 0,00
640.0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos 260.000,00 342.181,61 329.904,70
640.0149 Fomento à Atividade Turística 33.357,00 2.347.894,07 2.179.857,42
240 Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC 14.111.000,00 38.489.077,15
240.0898 Manutenção da Unidade de Coordenação Estadual 14.111.000,00 1.369.900,34 1.369.900,34
240.0425 Implementação da Infraestrutura Básica e Turística 0,00 27.590.000,00 26.988.487,11
240.0471 Implementação Plano de Marketing Integrado 0,00 2.180.808,29 2.015.157,85
240.0643 Capacitação e Qualificação de Áreas Prioritárias 0,00 5.368.001,50 5.291.757,66
240.0476 Fortalecimento da Gestão Estadual - Turismo 0,00 805.937,57 805.937,57
240.0479 Programa de Conscientização Turística 0,00 437.152,59 419.731,39
240.2197 Sinalização Turística 0,00 1.598.105,23 1.598.105,23
650 Fortalecimento de Eventos Esportivos 30.000,00 79.260,96
256
650.0147 Incentivo a Eventos Esportivos 30.000,00 83.064,04 79.260,96
600 Novos Valores 378.765,00 23.275,90
600.0006 Encargos com Estagiários 378.765,00 23.275,90 23.275,90
850 Gestão de Pessoas 2.705.686,00 2.405.480,91
850.0949 Pessoal e Encargos 2.675.686,00 2.403.328,84 2.403.328,84
850.0125 Capacitação de Servidores Públicos 30.000,00 2.152,07 2.152,07
900 Gestão Administrativa 2.187.692,00 2.112.729,65
900.0002 Manutenção – Serviços Terceirizados 2.187.692,00 2.112.729,65 2.112.729,65
220 Governança Eletrônica 149.500,00 93.946,49
220.0083 Manutenção de Serviços Corporativos 149.500,00 95.818,81 93.946,49
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
640 Promoção do Turismo Catarinense 805.556,00 7.366.749,43
640.0292 Participação e Apoio na Realização de Eventos 112.000,00 232.904,00 229.575,84
640.0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos 15.000,00 588.198,92 588.198,92
640.0722 Campanhas de Caráter Promocional 110.000,00 348.135,33 348.135,33
640.0477 Sistema de Informações Turísticas 10.000,00 742.590,00 726.227,44
640.0334 Incentivo a Entidades do Setor 10.000,00 3.493.280,05 3.493.280,05
640.0686 Capacitação para Apresentar Destinos 35.000,00 0,00 0,00
640.0660 Programa de Regionalização Turística 513.556,00 1.981.331,85 1.981.331,85
240 Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC 973.000,00 746.774,67
240.0409 Cooperação Técnica e Financeira para o Turismo 770.000,00 485.948,50 466.456,82
257
240.0638 Elaboração de Pesquisas Mercadológicas 100.000,00 113.243,70 113.102,14
240.0836 Projeto Escola Parque Balneário Camboriú 103.000,00 172.930,87 167.215,71
600 Novos Valores 0,00 11.574,06
600.0006 Encargos com Estagiários 0,00 11.574,06 11.574,06
850 Gestão de pessoas 3.270.188,00 2.936.552,80
850.0949 Pessoal e Encargos 3.270.188,00 2.936.552,80 2.936.552,80
900 Gestão Administrativa 2.628.134,00 2.580.582,45
900.0002 Manutenção – Serviços Terceirizados 2.628.134,00 2.581.920,83 2.580.582,45
220 Governança Eletrônica 11.822,00 16.321,07
220.0083 Manutenção de Serviços Corporativos 11.822,00 16.500,00 16.321,07
23093 Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
640 Promoção do Turismo Catarinense 62.240.000,00 49.515.058,49
640.0149 Fomento a Atividade Turística 490.000,00 1.822.786,00 1.822.786,00
640.0292 Participação e Apoio na Realização de Eventos 5.100.000,00 4.275.712,58 4.275.712,58
640.0334 Incentivo a Entidades do Setor 500.000,00 714.201,40 706.988,73
640.0722 Campanhas de Caráter Promocional 500.000,00 881.615,11 881.615,11
640.1050 Construção de Espaço Multiuso 35.000.000,00 25.303.692,04 25.303.692,04
640.0405 Apoio à Captação de Eventos 9.500.000,00 4.361.677,86 4.361.677,86
640.1020 Elaboração de Material Promocional 3.900.000,00 4.617.483,40 4.617.483,40
640.2197 Sinalização Turística 2.000.000,00 850.259,84 845.328,17
640.0425 Implementação da Infraestrutura Básica e Turística 3.800.000,00 2.758.851,30 2.695.747,12
258
640.0484 Promoção, Pesquisa e Recuperação Turística 1.450.000,00 4.004.027,48 4.004.027,48
23 TOTAL no Turismo 150.834.700,00 109.802.949,58
Investimentos no Turismo 139.881.678,00 99.657.336,21
Receita Total: 8.771.914.061,31
Receita Tributária: 8.070.509.401,98
259
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2006
Ano 2006 - LOA n. 13.672 de 09 de janeiro de 2006.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 747.438,00 2.534.246,04
640.1026 Elaboração de Estudos e Pesquisas Científicas 16.000,00 69.103,64 69.103,64
640.0643 Capacitação e Qualificação de Áreas Prioritárias 115.000,00 1.440.544,18 1.440.544,18
640.0722 Campanha de Divulgação Turismo Regional 186.438,00 820.700,80 807.818,22
640.0471 Implementação Plano de Marketing Integrado 100.000,00 0,00 0,00
640.0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos 260.000,00 0,00 0,00
640.0149 Fomento à Atividade Turística 70.000,00 216.780,00 216.780,00
240 Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC 42.200.501,00 15.534.209,38
240.0898 Manutenção da Unidade de Coordenação Estadual 4.660.000,00 589.442,17 589.442,17
240.0425 Implementação da Infraestrutura Básica e Turística 17.250.000,00 10.706.025,00 9.993.957,19
240.0686 Capacitação de Agentes Receptivos 8.370.000,00 666.834,62 666.834,62
240.0471 Implementação Plano de Marketing Integrado 11.920.501,00 2.132.625,92 2.130.589,78
240.0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos 0,00 237.537,66 227.704,97
240.0643 Capacitação e Qualificação da Áreas Prioritárias 0,00 1.930.512,60 1.925.680,65
600 Novos Valores 385.000,00 109.800,50
600.0006 Encargos com Estagiários 385.000,00 109.800,50 109.800,50
850 Gestão de Pessoas 1.555.648,00 1.868.865,43
260
850.0949 Pessoal e Encargos 1.524.648,00 1.858.770,74 1.858.770,74
850.0125 Capacitação de Servidores Públicos 31.000,00 11.937,29 10.094,69
900 Gestão Administrativa 2.956.212,00 2.627.242,37
900.0002 Manutenção – Serviços Terceirizados 2.956.212,00 2.627.242,37 2.627.242,37
220 Governança Eletrônica 471.000,00 225.879,38
220.0083 Manutenção de Serviços Corporativos 421.000,00 228.099,52 225.110,85
220.0946 Aquisição e Manutenção de Hardware 20.000,00 768,53 768,53
220.0947 Desenvolvimento de Software 30.000,00 0,00 0,00
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
640 Promoção do Turismo Catarinense 1.661.153,00 5.238.517,61
640.0292 Participação e Apoio na Realização de Eventos 410.289,00 1.542.976,55 1.538.761,11
640.0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos 51.286,00 180.121,15 180.121,15
640.0722 Campanhas de Caráter Promocional 584.667,00 1.214.688,00 1.038.487,05
640.0638 Elaboração de Pesquisas Mercadológicas 123.086,00 229.350,50 222.764,93
640.0334 Incentivo a Entidades do Setor 120.009,00 2.049.544,81 1.920.989,69
640.0686 Capacitação para Apresentar Destinos 92.315,00 120.613,68 120.613,68
640.0409 Cooperação Técnica e Financeira para o Turismo 279.501,00 216.780,00 216.780,00
850 Gestão de pessoas 3.248.694,00 2.810.083,45
850.0949 Pessoal e Encargos 3.228.180,00 2.798.702,99 2.798.702,99
850.0125 Capacitação de Servidores Públicos 20.514,00 11.380,46 11.380,46
900 Gestão Administrativa 3.350.450,00 3.215.854,16
261
900.0002 Manutenção – Serviços Terceirizados 3.350.450,00 3.227.350,50 3.215.854,16
220 Governança Eletrônica 6.286,00 9.077,31
220.0083 Manutenção de Serviços Corporativos 6.286,00 9.356,25 9.077,31
23093 Fundo Estadual de Incentivo ao Turismo
640 Promoção do Turismo Catarinense 47.552.609,00 41.555.287,37
640.0292 Participação e Apoio na Realização de Eventos 2.268.419,00 2.440.178,00 2.436.068,99
640.1050 Construção de Espaço Multiuso 25.000.000,00 22.391.143,60 22.200.806,08
640.0405 Apoio à Captação de Eventos 4.157.892,00 1.091.795,48 1.091.795,48
640.1020 Elaboração de Material Promocional 3.657.892,00 1.820.638,00 1.805.700,10
640.2197 Sinalização Turística 778.946,00 830.095,64 819.051,51
640.0425 Implementação da Infraestrutura Básica e Turística 3.447.365,00 4.249.245,90 4.249.245,90
640.0484 Promoção, Pesquisa e Recuperação Turística 5.284.203,00 6.966.760,25 6.966.760,25
640.0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos 1.957.892,00 950.411,26 950.411,26
640.0686 Capacitação para apresentar destinos 1.000.000,00 1.035.447,80 1.035.447,80
23 TOTAL no Turismo 104.134.991,00 75.729.063,00
Investimentos no Turismo 92.546.701,00 64.972.060,90
Receita Total: 7.626.126.621,89
Receita Tributária: 7.063.712.448,51
262
Tabela de controle orçamentário exercício ano 2005
Ano 2005 - LOA n. 13.327 de 25 de janeiro de 2005.
Área Programa/Ação Descrição Dotação Orçamentária (R$)
Empenhado (R$) Liquidado (R$)
23000 Secretaria de Estado do Turismo Cultura e Esporte
640 Promoção do Turismo Catarinense 17.519.122,00 7.598.706,26
640.0686 Capacitação de Agentes Receptivos 50.000,00 27.107,84 27.107,84
640.0471 Implementação Plano de Marketing Integrado 13.780.500,00 0,00 0,00
640.0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos 590.000,00 304.734,50 304.509,17
640.0149 Fomento à Atividade Turística 558.622,00 973.400,19 973.400,19
640.2197 Sinalização Turística 20.000,00 0,00 0,00
640.1050 Construção de Espaço Multiuso 1.200.000,00 5.100.186,80 5.042.130,14
640.0292 Participação e Apoio na Realização de Eventos 1.320.000,00 1.356.540,60 1.251.558,92
240 Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR/SC 32.820.000,00 22.118.809,27
240.0898 Manutenção da Unidade de Coordenação Estadual 4.660.000,00 200.410,20 197.749,09
240.0643 Capacitação e Qualificação de Áreas Prioritárias 9.320.000,00 6.309.940,28 6.309.940,28
240.0425 Implementação da Infraestrutura Básica e Turística 18.840.000,00 12.989.825,30 12.573.187,97
240.0471 Implementação Plano de Marketing Integrado 0,00 2.974.148,47 2.974.148,47
240.2197 Sinalização Turística 0,00 64.102,50 63.783,46
600 Novos Valores 398.000,00 183.270,30
600.0006 Encargos com Estagiários 398.000,00 183.270,30 183.270,30
850 Gestão de Pessoas 1.401.524,00 1.221.435,93
263
850.0949 Pessoal e Encargos 1.375.524,00 1.203.108,03 1.203.108,03
850.0125 Capacitação de Servidores Públicos 26.000,00 18.327,90 18.327,90
900 Gestão Administrativa 2.449.500,00 2.396.952,87
900.0002 Manutenção – Serviços Terceirizados 2.449.500,00 2.491.800,53 2.396.952,87
220 Governança Eletrônica 361.000,00 284.020,27
220.0083 Manutenção de Serviços Corporativos 361.000,00 285.213,36 284.020,27
23023 Santa Catarina Turismo S/A - SANTUR
640 Promoção do Turismo Catarinense 7.939.784,00 8.964.532,03
640.0292 Participação e Apoio na Realização de Eventos 535.000,00 1.086.370,55 1.086.370,55
640.0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos 240.000,00 430.766,24 432.896,07
640.0722 Campanhas de Caráter Promocional 2.000.000,00 2.314.955,08 2.314.955,08
640.0149 Fomento à Atividade Turística 3.805.248,00 4.552.600,00 4.211.184,64
640.0409 Cooperação Técnica e Financeira para o Turismo 340.000,00 118.550,00 118.550,00
640.0638 Elaboração de Pesquisas Mercadológicas 66.000,00 125.577,07 110.226,91
640.1020 Elaboração de Material Promocional 953.536,00 695.647,00 690.348,78
850 Gestão de pessoas 3.542.413,00 3.261.989,44
850.0949 Pessoal e Encargos 3.492.413,00 3.260.699,44 3.260.699,44
850.0125 Capacitação de Servidores Públicos 50.000,00 1.290,00 1.290,00
900 Gestão Administrativa 2.700.451,00 2.180.450,95
900.0002 Manutenção – Serviços Terceirizados 2.700.451,00 2.269.300,00 2.180.450,95
220 Governança Eletrônica 210.451,00 107.720,86
264
220.0083 Manutenção de Serviços Corporativos 210.451,00 107.720,86 107.720,86
23 TOTAL no Turismo 69.342.248,00 48.317.888,18
Investimentos no Turismo 58.676.909,00 38.865.317,86
Receita Total: 8.820.087.596,43
Receita Tributária: 6.583.636.706,20
265
APÊNDICE B – ROTEIRO DE ENTREVISTAS
1. Dentro do programa de regionalização nacional do turismo, que dividiu o Estado
de Santa Catarina em 10 roteiros turísticos, qual (ou quais) das regiões destacadas
alcançam, de fato, índices competitivos com os demais Estados turísticos
brasileiros?
2. Em seu entendimento, das ações (investimentos) que o Estado realiza quais
interferem diretamente no desenvolvimento do turismo? E o quanto cada uma delas
interfere no turismo, em grau de importância?
3. Qual ou quais atrativos (ambientais, culturais, sociais) você entende que sejam
um diferencial para o turismo no Estado de Santa Catarina?
4. Qual o seu entendimento sobre os investimentos realizados no âmbito do turismo
no Estado de SC? Os investimentos estão adequados à demanda turística do
Estado? Promovem o desenvolvimento do setor?
5. Existem políticas públicas voltadas para a área do turismo no Estado? Em que
contexto essas políticas públicas de turismo são elaboradas? Quais agentes
políticos participam da tomada de decisão? Segue-se alguma metodologia para a
sua proposição? Existe um planejamento coordenado, estratégico?
6. Do seu ponto de vista, o turismo em Santa Catarina está consolidado? Em qual
(ou quais) segmento(s)?
7. Dentro da dimensão das políticas públicas, qual o grau de cooperação entre os
governos nas esferas federal, estadual e municipal, na definição das metas e dos
investimentos (captação de recurso) em turismo?
266
APÊNCIDE C – TERMOS DE CONSENTIMENTO DOS ENTREVISTADOS
- Termo de consentimento livre e esclarecido (TCLE) – Dr. Eduardo Pinho Moreira;
- Termo de consentimento livre e esclarecido (TCLE) – Paulo Roberto Bauer;
- Termo de consentimento livre e esclarecido (TCLE) – Mauro Mariani;
- Termo de consentimento livre e esclarecido (TCLE) – Kennedy Nunes;
- Termo de consentimento livre e esclarecido (TCLE) – Vinícius Lummertz;
- Termo de consentimento livre e esclarecido (TCLE) – Filipe Mello;
- Termo de consentimento livre e esclarecido (TCLE) – Valdir Rubens Walendowsky.
267
268
269
270
271
272
273
274
APÊNCIDE D – APLICAÇÃO IPCA 2005-2016
Arquivo disponível em mídia digital (CD).
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2016;
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2015;
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2014;
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2013;
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2012;
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2011;
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2010;
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2009;
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2008;
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2007;
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2006;
- Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - PCA ano 2005.
275
ANEXO A – LEIS ORÇAMENTÁRIAS ANUAIS 2005-2016 (LOAs)
Em virtude do grande volume de páginas constantes nos anexos A, B e C os
mesmos se encontram disponíveis em mídia digital (CD).
Leis orçamentárias anuais do Estado de Santa Catarina (LOAs) e seus anexos:
- Ano 2016 - LOA n. 16.680 de 28 de dezembro de 2015 e anexos;
- Ano 2015 - LOA n. 16.530 de 23 de dezembro de 2014 e anexos;
- Ano 2014 - LOA n. 16.287 de 20 de dezembro de 2013 e anexos;
- Ano 2013 - LOA n. 15.944 de 21 de dezembro de 2012 e anexos;
- Ano 2012 - LOA n. 15.723 de 22 de dezembro de 2011 e anexos;
- Ano 2011 - LOA n. 15.433 de 28 de dezembro de 2010 e anexos;
- Ano 2010 - LOA n. 15.032 de 30 de dezembro de 2009 e anexos;
- Ano 2009 - LOA n. 14.648 de 09 de janeiro de 2009 e anexos;
- Ano 2008 - LOA n. 14.360 de 23 de janeiro de 2008 e anexos;
- Ano 2007 - LOA n. 13.969 de 22 de janeiro de 2007 e anexos;
- Ano 2006 - LOA n. 13.672 de 09 de janeiro de 2006 e anexos;
- Ano 2005 - LOA n. 13.327 de 25 de janeiro de 2005 e anexos.
276
ANEXO B – DESPESAS CONSOLIDADAS 2005-2016
Arquivo disponível em mídia digital (CD).
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2016;
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2015;
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2014;
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2013;
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2012;
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2011;
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2010;
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2009;
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2008;
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2007;
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2006;
- Despesas consolidadas do Estado de Santa Catarina ano 2005.
277
ANEXO C – RELATÓRIOS TÉCNICOS SOBRE AS PRESTAÇÕES DE CONTAS
DO ESTADO DE SANTA CATARINA 2005-2016
Arquivo disponível em mídia digital (CD).
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2016;
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2015;
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2014;
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2013;
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2012;
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2011;
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2010;
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2009;
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2008;
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2007;
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2006;
- Balanço Geral do Estado de Santa Catarina – Prestação de Contas anual 2005.
