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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
Aluno: ELERSON LEANDRO ALVES
Professor Orientador: Profª. Maria Poppe
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Rio de Janeiro
2008
II
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E O PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Monografia apresentada à diretoria do Instituto A VEZ DO MESTRE da UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES como quesito para a conclusão do curso de pós-graduação em GESTÃO PÚBLICA em julho de 2008.
Aluno: ELERSON LEANDRO ALVES
Rio de Janeiro
2008
III
AGRADECIMENTOS
Agradecemos ao corpo docente do INSTITUTO A
VEZ DO MESTRE, da UNIVERSIDADE
CANDIDO MENDES, que, entre outras coisas,
possibilitou nossa formação técnico-profissional,
além da formação moral, que inequivocamente
nos transmitiram ao longo de todo o nosso
convívio.
Agradecemos às nossas famílias, que, nos
momentos difíceis, sempre nos incentivaram a
prosseguir para a conclusão deste curso.
E finalmente agradecemos a Deus, que durante
todos os anos de nossas vidas, escorou-nos na
sua infinita benignidade.e misericórdia
IV
DEDICATÓRIA
Dedico o presente trabalho aos meus pais, irmãos, amigos, a minha esposa Dora Lucia e aos meus filhos Elerson e Everson.
V
RESUMO
Em vigor desde 5 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) se
constitui no principal instrumento regulador das contas públicas do País. Este trabalho
considera a referida Lei desenhada em um sistema de fluxos interativos capazes de
manter, por um lado, a disciplina no momento de efetuar os gastos públicos, e, por
outro lado, a lisura e transparência da gestão fiscal, especialmente nos municípios,
dado que o objetivo maior do trabalho é vincular a LRF ao planejamento municipal.
Para tanto, buscamos apresentá-lo de forma a identificar os pontos principais que o
administrador público municipal deve seguir, identificando os objetivos da LRF, seus
fundamentos teóricos, seus princípios orçamentários, os princípios básicos da
Administração Pública. Procuramos, ainda, enfocar a importância do processo de
planejamento e do controle interno para uma boa gestão da coisa pública e, por fim,
tratamos de mencionar os benefícios que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe para
a efetivação de uma gestão pública eficaz.
VI
METODOLOGIA
Pesquisa bibliográfica e em sites oficiais como: FGV, ENAP,
Ministério do Planejamento, Tribunais de Contas, etc.
VII
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ....................................................................................................... ....... 1
CAPITULO I – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LRF..................................... 3
CAPITULO II – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................................................. 13
CAPITULO III – CONTROLE INTERNO..................................................................... 31
CAPITULO IV – BENEFÍCIOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL............... 37
CONCLUSÕES .......................................................................................................... 40
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................... 42
INDICE........................................................................................................................ 46
1
INTRODUÇÃO
A partir da década de 90, a Administração Pública brasileira tem vivido
um intenso processo de transformação, sob influência da redemocratização do
País e da reforma do Estado. A agenda democrática vem reivindicando novos
direitos sociais e políticos, eqüidade no resultado das políticas públicas,
participação da sociedade civil na formulação, implementação e controle dos
programas governamentais, valorização das instituições representativas e
transparência.
Após a Constituição Federal de 1988, os municípios passaram a
possuir maior autonomia política e administrativa e, ao mesmo tempo, tiveram
que assumir novos encargos na área social, entretanto a maioria dos
municípios não estava preparada para desempenhar esse novo papel. E ainda
hoje muitos têm sofrido com a falta de planejamento e coordenação de seus
governos.
Um grande avanço para o aprimoramento das políticas públicas
municipais foi a aprovação da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000,
intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, mediante
ações em que se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, destacando-se o planejamento, o controle, a
transparência e a responsabilização como premissas básicas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal surgiu num contexto de reforma do
Estado que vem ocorrendo em vários países nas últimas décadas, por ser
necessário aprimorar a responsabilidade na gestão fiscal dos recursos
públicos, com o objetivo de substituir a administração pública burocrática pela
gerencial e desta forma aumentar a eficiência na prestação dos serviços pelo
Estado.
O presente trabalho tem por objetivo identificar na LRF as condições
para a implantação de uma nova cultura gerencial na gestão dos recursos
públicos municipais. Visa destacar a integração entre planejamento, orçamento
e gestão e incentivar o exercício pleno da cidadania, especialmente no que se
2
refere à participação do contribuinte no processo de acompanhamento da
aplicação dos recursos públicos e de avaliação dos seus resultados.
A Lei Complementar nº. 101 representa um amplo progresso para o
aprimoramento da democracia e da ética política. Sua enorme importância
deve ser considerada, pois trata da ampla temática das finanças do Estado e a
de veicular norma geral, aplicável indistintamente a todos os entes da
Federação: União, Estados, Distrito Federal e Municípios (Poder Executivo,
Poder Judiciário, Poder Legislativo, Tribunais de Contas, Ministério Público,
Administração Direta e Indireta).
Ao discorrer sobre o tema proposto, procuramos descobrir e avaliar as
melhores práticas administrativas na esfera municipal; permitir análises
comparativas (metas/custos, indicadores específicos); auxiliar no planejamento
e alocação de recursos orçamentários; e, finalmente, descobrir sistemas de
controle de custos que permitam avaliação do princípio constitucional da
eficiência.
Não pretendemos aqui esgotar todos os assuntos pertinentes a
esse tema tão saudável para as administrações municipais, mas procuramos
realçar os tópicos que para nós se afiguraram como os mais importantes, os
quais se dividem da seguinte forma: Capitulo I, intitulado Lei de
Responsabilidade Fiscal, no qual procuramos enfocar os objetivos da LRF bem
como seus fundamentos teóricos. No Capitulo II, demonstramos os Princípios
Básicos da Administração Pública, tratamos da Contabilidade Pública e do
Processo de Planejamento. No Capitulo III, abordamos o Controle Interno que
deve existir nas esferas do poder publico e, finalmente, no Capitulo IV tomamos
por objeto de estudo os benefícios da Lei de Responsabilidade Fiscal.
3
CAPITULO I
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LRF
A Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como
Lei de Responsabilidade Fiscal, representa um grande avanço para o
aprimoramento da democracia e da ética política, além de ser uma das vias de
acesso do povo à transparência dos atos de governo, conforme determinado
em seu Art. 1º:
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Sua importância deve ser considerada, principalmente, por duas
missões que lhe são idealmente reservadas no capítulo das finanças públicas
da Constituição Federal: a de tratar, tão completamente quanto possível, da
ampla temática das finanças do Estado e a de veicular norma geral, aplicável
indistintamente a todos os entes da Federação: União, Estados, Distrito
Federal e Municípios (Poder Executivo, Poder Judiciário, Poder Legislativo,
Tribunais de Contas, Ministério Público, Administração Direta e Indireta), de tal
forma que eles possam suplementá-las com normas talhadas à imagem de
suas próprias peculiaridades.
Seus resultados vão muito além dos impactos sobre as variáveis
financeiras públicas, afetando, inexoravelmente, os cidadãos, o setor
econômico privado, os serviços públicos e a própria maneira como se governa.
O estabelecimento e o cumprimento de metas fiscais não são um fim em si
mesmos, mas uma arquitetura de instrumentos que permitem melhor
administrar, inclusive e especialmente nos períodos de normalidade, bem como
4
programar as políticas públicas requeridas pela sociedade. Qualquer que seja o
tamanho do governo, a magnitude de seu patrimônio e a forma como
resultados fiscais distribuem-se entre as gerações, a meta fundamental
continua a ser a de governar melhor.
A Lei de Responsabilidade Fiscal surgiu num contexto de reforma do
Estado que vem ocorrendo em vários países nas últimas décadas. A diretriz é
substituir a administração pública burocrática pela gerencial e desta forma
aumentar a eficiência na prestação dos serviços pelo Estado.
Assim, desde 5 de maio de 2000, os três poderes Judiciário, Executivo
e Legislativo, bem como o Tribunal de Contas e o Ministério Público, nos
respectivos níveis de governo, federal, estadual e municipal, incluindo os
órgãos da administração direta e as entidades da administração indireta, estão
submetidos a uma série de metas, limites e condições no campo das finanças
públicas. Com o intuito de assegurar a responsabilidade na gestão fiscal, de
modo que seja possível prevenir riscos e corrigir desvios que possam afetar o
equilíbrio das contas públicas.
1.1 – Problemática
O desequilíbrio fiscal sistemático gerou ao longo de nossa história
conseqüências desastrosas para nossa economia, com impacto sobre várias
gerações de brasileiros, provocando o mais perverso dos impostos, a inflação,
que recai sempre sobre a população mais carente.
O contínuo déficit, pela falta de controle, acabou por provocar uma
situação estrutural negativa dos gastos públicos, reduzindo os investimentos na
área social e, dessa forma, não era possível atender às necessidades básicas
da população, como, por exemplo, educação, saúde e habitação, sobretudo
para a parcela mais pobre, que é a que mais sofre pela falta de tais
investimentos, que se tornaram ao longo dos anos, um dos grandes problemas
da administração pública brasileira.
5
1.2 – Objetivos da L.R.F
A avaliação da relação custo-benefício e da eficácia e economicidade;
produção de indicadores de qualidade; descobrir e avaliar as melhores práticas
administrativas; permitir análises comparativas (metas/custos, indicadores
específicos); auxiliar no planejamento e alocação de recursos orçamentários.
Sistemas de controle de custos permitem avaliação do princípio constitucional
da eficiência.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. É uma norma
procedimental para os administradores públicos que passarão a obedecer a
normas e limites para administrar as finanças, prestando contas de quanto e
como gastam os recursos da sociedade.
Para alcançar este objetivo a Lei dispõe de meios, dentre os quais
destaca-se a ação planejada e transparente na busca do equilíbrio das contas
públicas, cujas metas de resultado entre receitas e despesas devem ser
cumpridas, assim como os limites e condições para a renúncia de receita,
despesas com pessoal, seguridade social, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
Resumindo, a Lei de Responsabilidade Fiscal busca o equilíbrio das
contas públicas (prevenção de riscos e correção de desvios). Esse equilíbrio se
dá mediante:
• O cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas;
• A obediência a limites e condições para algumas variáveis
(REGRAS)
• O objetivo maior da Lei de Responsabilidade Fiscal é o equilíbrio
permanente da seguinte equação:
RECEITAS = DESPESAS
1.3 - Fundamentos Teóricos
O estudo dos princípios é particularmente importante, pois são
elementos supra legais que informam o ordenamento jurídico. A lei, quando
6
editada, deve manter consonância com os princípios maximizados em
determinado momento histórico, refletindo assim os valores da sociedade para
o disciplinamento de determinada matéria.
Os princípios também ajudam na solução de conflitos. Quando
determinada norma jurídica não apresenta subsídios suficientes para que o
caso concreto seja resolvido, deve-se procurar nos princípios a solução para a
demanda.
Neste particular, o estudo dos princípios a serem aplicados à Lei de
Responsabilidade Fiscal é preponderante, visto ser diploma normativo de difícil
aplicabilidade e interpretação. Vale ressaltar que alguns princípios estão
expressos em normas jurídicas. Outros, implícitos no corpo dos dispositivos.
Alguns dos princípios que adiante serão abordados poderão não estar
consignados na Lei Fiscal, no entanto, são extraídos da nova mentalidade da
gestão fiscal para a administração pública brasileira.
Podem-se destacar do próprio texto da Lei Fiscal, em consonância com
outros países também envolvidos pelo mesmo objetivo, princípios
fundamentais para a gestão fiscal.
O planejamento é condição prévia para a execução de ações
governamentais. Com ele é possível saber antecipadamente o custo, a
duração, os riscos, as implicações, a dimensão, dentre outros aspectos
relativos às ações governamentais. O gestor deve agir preventivamente, sob
pena de estar infringindo este princípio. A transparência aparece na Lei Fiscal
não na forma de conceito, mas sim como mecanismo para que a sociedade
possa tomar conhecimento das contas e ações governamentais. Este princípio
é mais amplo que o da publicidade (art. 37 da Constituição Federal), pois a
mera divulgação sem tornar o conteúdo compreensível para a sociedade não é
transparência, como também não o é a informação compreensível sem a
necessária divulgação.
1.3.1 – Princípios Orçamentários
Os princípios orçamentários são premissas a serem observadas na
concepção da proposta orçamentária. Tanto a Constituição Federal quanto a
7
Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964, além do Plano Plurianual e da Lei de
Diretrizes Orçamentárias, explícita ou implicitamente definem alguns princípios
básicos que devem ser observados por ocasião da elaboração e controle do
orçamento público. Dentre esses princípios, podem ser destacados1:
a) Princípio da legalidade - Considerando que o orçamento
público é formado por três leis (a Lei do Orçamento Anual – LOA, o
Plano Plurianual – PPA e a Lei de Diretrizes Orçamentários – LDO),
deve ser elaborado em observância ao princípio da legalidade. Isso
significa que, para que tenha validade, o orçamento público precisa virar
lei e ser elaborado conforme as normas legais que o regem, na forma do
contido no art. 5°, inciso II, da Constituição Federal de 1988: “ninguém
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude
de lei”.
b) Princípio da unidade - Todas as receitas e despesas
devem estar contidas em uma única lei orçamentária, com o orçamento
constituindo uma só peça, indicando as receitas da União, do Estado ou
do Município e os programas de trabalho a serem desenvolvidos pelos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (artigo 6° da Lei n° 4.320/64).
c) Princípio da universalidade - Todas as despesas e
receitas do governo devem ser obrigatoriamente consideradas. Isso
significa que nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento
(artigo 165, parágrafo 5°, Constituição Federal).
d) Princípio da anualidade - O orçamento público deve ser
elaborado e autorizado para um exercício financeiro, coincidente com o
ano civil (artigo 34 da Lei n° 4.320/64).
e) Princípio da transparência orçamentária – Discriminado
no artigo 2° da Lei n° 4.320/64, que determina que “a Lei do Orçamento
conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a
política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, 1 Princípios obtidos em: Orçamento público: entendendo tudo. P.27; Secretaria de Estado da Fazenda de Santa Catarina, site www.sef.sc.gov.br (acessado em 02/03/2008); Secretaria do Planejamento e Desenvolvimento do Estado de Goiás, site www.seplan.go.br/acoes/orcamento/principios.asp (acessado em 02/03/2008); Ministério do Planejamento, site www.planejamento.gov.br (acessado em 02/03/2008).
8
obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”. O
princípio da transparência orçamentária implica que a Lei orçamentária
deverá ser acompanhada de demonstrativos das receitas e despesas,
bem como os efeitos das isenções, anistias, remissões, subsídios e
benefícios a serem concedidos.
f) Princípio da programação - O orçamento deve ter o
conteúdo e a forma de programação, expressando os programas de
cada um dos órgãos e entidades da administração pública.
g) Princípio da exclusividade - A lei de orçamento não
poderá conter dispositivo estranho à previsão de receita e fixação de
despesas, ressalvados os casos previstos no art. 7° da Lei 4.320/64,
ratificado no artigo 165, parágrafo 8°, da Constituição Federal, que
autoriza a abertura de créditos suplementares e contratações de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita
orçamentária, nos termos da lei.
h) Princípio da não-afetação da receita - Todas as receitas
devem ser recolhidas ao caixa único do Tesouro, sem discriminação
quanto à sua destinação (inciso IV do artigo 167, CF).
i) Princípio da clareza - O orçamento deve ser expresso de
forma clara, ordenada e completa.
j) Princípio do equilíbrio orçamentário - As receitas
estimadas e as despesas fixadas no orçamento devem manter equilíbrio.
Admite-se, porém, que eventual déficit orçamentário seja embutido nas
operações de crédito, desde que estas não ultrapassem o total das
despesas de capital previstas no mesmo orçamento.
k) Princípio do orçamento bruto - Segundo dispõe o artigo
6° da Lei n° 4.320/64 todas as receitas e despesas constarão da lei do
orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
l) Princípio da publicidade - Até 30 (trinta) dias após o
encerramento de cada bimestre, deve ser publicado um relatório
resumido de cada execução orçamentária.
9
m) Princípio da quantificação dos débitos orçamentários -
Este princípio veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados.
n) Principio da Exatidão - De acordo com esse princípio as
estimativas devem ser tão exatas quanto possível, de forma a garantir à
peça orçamentária um mínimo de consistência para que possa ser
empregado como instrumento de programação, gerência e controle.
Indiretamente, os autores especializados em matéria orçamentária
apontam os arts. 7º e 16 do Decreto-Lei nº 200/67 como respaldo ao
mesmo.
Evidentemente que, por se tratar um princípio de uma regra, de um
preceito, de uma proposição, de uma verdade geral demonstrada sobre a qual
são construídas outras verdades, o rol de princípios ora apresentado não é
taxativo. Todo e qualquer princípio que faça do orçamento público uma
expressão fiel do programa de governo e solução dos problemas da
comunidade, pode e deve ser aplicado.
Desde seus primórdios, a instituição orçamentária foi cercada de uma
série de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no
cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre
os Executivos. Essas regras ou princípios receberam grande ênfase, chegando
alguns a serem incorporados na corrente legislação: basicamente na
Constituição, na Lei 4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs).
10
1.3.2 – As imposições de limites
As Imposições de limites estão relacionadas ao déficit, à dívida e ao
aumento da despesa. A LRF foi introduzida como um instrumento para conter
os déficits públicos e o endividamento crescente das unidades da federação.
Entretanto, ela não se restringe apenas a impor limites ao gasto e ao
endividamento, mas também contempla o orçamento como um todo ao
estabelecer diretrizes para sua elaboração, execução e avaliação, o que a
torna o instrumento de controle fiscal mais abrangente já instituído no país.
No que diz respeito aos gastos públicos, a LRF estabeleceu limites
rígidos para o gasto com pessoal e endividamento público, bem como
mecanismos claros para a correção de eventuais desvios. Em caso de
arrecadação de receitas menor do que o previsto, o ente fica impossibilitado de
fazer empenhos de modo a garantir o cumprimento das metas fiscais, exceto
se as despesas forem de caráter obrigatório, constitucionais ou legais, ou se
forem ressalvadas na LDO, ou ainda, se o empenho estiver ligado ao serviço
da dívida. Além disso, a LRF instituiu a chamada “Regra de Ouro”, na qual os
entes ficam proibidos de contratar empréstimos para fazer frente a despesas
correntes, ou seja, o montante de operações de crédito em cada exercício fica
limitado ao montante da despesa de capital. Embora a aplicação deste
parágrafo 2º tenha sido suspensa por meio de uma Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADIN nº 2.238), a aplicabilidade da “Regra de Ouro”
ainda é obrigatória, haja vista que essa previsão encontra-se também inserida
na Constituição Federal (art. 167, III):
Art. 167. São vedados: I – (...) II – (...) III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
Novas despesas de caráter permanente (por prazo superior a dois anos)
só podem ser criadas com a contrapartida de uma fonte de receita ou a
redução de outra despesa. Os limites impostos pela LRF devem ser
observados durante toda a execução do orçamento.
A fim de evitar comportamentos oportunistas por parte dos governantes em
anos de eleição, especialmente em caso de reeleições, foram instituídos
11
mecanismos de controle das finanças públicas específicos para estes períodos,
conforme o parágrafo único do art. 21:
Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
Por último, a questão da transparência volta a ser contemplada com a
obrigatoriedade da publicação, ao fim de cada semestre, do Relatório
Resumido de Execução Orçamentária por todos os Poderes, bem como a
entrega ao final de cada quadrimestre do Relatório de Gestão Fiscal, contendo
os demonstrativos do período do exercício, a comparação entre os limites
estabelecidos pela lei e o alcançado pelo ente, e a indicação das medidas
corretivas adotadas caso algum limite tenha sido ultrapassado.
Dentre todas as questões contempladas pela Lei, os limites de gasto
com pessoal e endividamento, a Regra de Ouro e a proibição de operações de
crédito entre entes da Federação são os pontos que mais afetam o gasto
público e atuam diretamente no sentido de conter déficits e acumulação de
dívidas. No caso do limite com pessoal, além dos limites globais de 60% da
receita corrente líquida para Estados e Municípios e de 50 % para a União,
passam a vigorar os limites por poder e para cada nível de governo (arts.
19 e 20).
12
Limites de Gastos com Pessoal2 Limite Global
(percentual da receita corrente líquida)
Limite por poder (percentual da receita corrente líquida)
União 50% 2,5 % para o Poder Legislativo, incluído o Tribunal de Contas; 6 % para o Poder Judiciário; 0,6 % para o Ministério Público da União; 3 % para custeio de despesas do DF e de ex-territórios; 37,9% para o Poder Executivo.
Estados 60% 3% para o Poder Legislativo, incluído o Tribunal de Contas; 6% para o Poder Judiciário; 2% para o Ministério Público; 49% para o Poder Executivo.
Municípios 60% 6% para o Poder Legislativo, incluído o Tribunal de Contas, quando houver; 54% para o Poder Executivo.
A imposição de limites específicos para o gasto com pessoal está ligada ao fato
deste ser o principal item de despesa corrente e apresentar um histórico
elevado por um longo período, especialmente no caso dos Estados brasileiros.
Entre 1996 e 2000, os gastos desse item nos Estados se mantiveram na média
de 67% de suas receitas líquidas. Gastos elevados com o funcionalismo
público reduzem a receita disponível para fornecer serviços públicos básicos e
para investir, em especial, no item infra-estrutura.
Caso alguma norma estabelecida pela LRF não seja cumprida por um ente da
Federação, este sofrerá sanções institucionais que vão desde a suspensão das
transferências voluntárias até a suspensão de obtenção de crédito e
contratação de operações de crédito, a depender da norma infringida. Do
mesmo modo, o governante deste ente poderá ser responsabilizado e sofrer
sanções pessoais que vão desde multas e perda do cargo podendo chegar à
prisão.
2 http://www.stn.fazenda.gov.br (visitado em 11/06/2008)
13
CAPITULO II
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Para desempenhar suas atividades, o Estado encontra-se estruturado
de forma a melhorar seu desempenho, garantindo assim a plena realização de
suas funções. A forma em que o Estado encontra-se organizado para
desempenhar suas funções está assegurada em dispositivos constitucionais.
Conforme Kohama (2000), a Administração pública é todo o
aparelhamento do estado, pré-ordenado à realização de serviços, visando a
satisfação das necessidades coletivas.
A administração pública está sujeita às leis e a moral, pelas leis
entende-se que a administração somente pode praticar atos que não venham a
ferir uma dessas leis que regem sua existência. Quanto a moral entende-se
que, além de praticar aquilo que a lei estabelece, a administração pública deve
praticar atos que venham ao encontro da moral.
2.1 – Princípios Básicos da Administração Pública
As regras em que seus agentes encontram-se vinculados é a
sustentação da administração pública.
No entender de Ricardo Lobo Torres (2002, p.77):
"Os princípios, sendo enunciados genéricos que quase sempre se expressam em linguagem constitucional ou legal, estão a meio passo entre os valores e as normas na escala da concretização do direito e com eles não se confundem. Os princípios representam o primeiro estágio de concretização dos valores jurídicos a que se vinculam."
Na Constituição Federal de1988, em seu Artigo 37 menciona que a
administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência.
2.1.1 – Princípio da Legalidade
Este princípio surge pela posição que ocupa o agente público que esta
incumbida de administrar os bens do Estado, ou seja, patrimônio do povo, e
para garantir este zelo pelo patrimônio.
14
Conforme Meirelles, (1998, p. 61):
A legalidade, como princípio administrativo, significa que o administrador público esta, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem-comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invalido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
Na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal, mas
somente é permitido realizar o que está disposto em lei.
2.1.2 – Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade procura estabelecer uma administração
voltada aos interesses da população e proíbe vantagens pessoais e de
terceiros. O principal objetivo é o atendimento a todos de forma igual sem
relacionar posições ocupadas por quem fizer uso do que é público.
Segundo Bulos, (2002, p. 577):
O princípio da impessoalidade, consectário natural do princípio da finalidade, impõe que o ato administrativo seja praticado de acordo com os escopos da lei, precisamente para evitar auto promoções dos agentes públicos. Sua palavra de ordem é banir favoritismo, extravios de conduta, perseguições governamentais, execrandos a vetusta hipótese do abuso de poder.
O grande impacto causado no meio público pelo princípio da
impessoalidade é que ele proíbe de forma generalizada ao administrador dar
quaisquer vantagens a terceiros ou vantagens pessoais que se caracterizem
como ato ilegal, garantindo atendimento de forma igualitária a todos.
2.1.3 – Princípio da Moralidade
O princípio da moralidade está ligada aos bons administradores pela
ética profissional que deve ter o agente público na prestação dos seus serviços
sem promoção de vantagens ilícitas a si ou a terceiros.
Para Meirelles, (1988, p. 62):
A moralidade administrativa esta intimamente ligada ao conceito do bom administrador, que é aquele que usando de sua competência legal, se determina não só pelos preceitos vigentes, mas também pela moral comum. Ha que conhecer, assim, as fronteiras do licito e do ilícito, do justo e do injusto.
15
Quando o agente público atender ao disposto no princípio da
moralidade teremos reconhecido os direitos dos cidadãos e esses serão
tratados como iguais e sem discriminações.
2.1.4 – Princípio da Publicidade
A publicidade é essencial para divulgação oficial do que a
administração esta realizando ou pretende realizar. É pela publicidade que os
atos públicos chegam ao conhecimento da população e assim pode fazer um
acompanhamento dos atos praticados pelos administradores públicos.
De acordo Meirelles, (1988, p. 64-65):
Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Daí porque as leis, atos e contratos administrativos, que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem, exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros.
É através deste princípio que os cidadãos tomam conhecimento das
contratações, das leis e serviços realizados pela administração pública. Sem
este princípio o administrador público estaria isolado da população.
2.1.5 – Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência foi introduzido no texto constitucional de 1988
de forma explicita, através da Emenda Constitucional nº 19/98.
Para Bullos, (2002, p. 581):
Eficiência, voz que adjetiva o princípio em analise, traduz idéia de presteza, rendimento funcional, responsabilidade no cumprimento dos deveres impostos a todo e qualquer agente público. Seu objetivo é claro: a obtenção de resultados positivos no exercício dos serviços públicos, satisfazendo as necessidades básicas dos administradores.
Estes princípios básicos são o norte que rege a administração pública
e, portanto o gestor público deve estar atento na elaboração e na execução de
suas atribuições de modo a aplicar com rigidez os referidos princípios.
16
2.2 – Contabilidade Pública
Giacomoni (2000) descreve que no Brasil os primeiros passos para se
obter o controle de gastos públicos ocorreram em 1808, com a vinda da família
real para o Brasil e que neste período ocorreu à abertura dos portos trazendo
uma necessidade maior de controlar os tributos, motivo que foram criados o
erário público e o regime de contabilidade.
As administrações públicas, como as empresas privadas, possuem
patrimônio que é movimentado diariamente, demandando um
acompanhamento diário de registros e controles para que os administradores
avaliem se os objetivos estão sendo alcançados.
A contabilidade torna-se dentro da instituição um importante elemento
que auxilia o controle e o atendimento das metas estipuladas, permitindo uma
constante auto-avaliação e autocorreção administrativa.
Segundo Andrade, (2002, p. 28), a contabilidade pública diferencia-se
da contabilidade privada, da seguinte maneira:
Na contabilidade privada, pode-se fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, enquanto que na contabilidade das Instituições Públicas, pode-se fazer somente o que por determinação legal esta ou foi expressamente permitido, ou melhor, deve-se efetuar previsão legal para se efetivar qualquer ação governamental.
A atuação dos serviços de contabilidade na administração pública
abrange quase todas as áreas envolvidas na previsão e execução
orçamentária, nos registros contábeis, na elaboração dos relatórios financeiros,
econômicos, patrimoniais e no controle interno.
Administração pública é todo o aparelhamento do Estado preordenado
à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas
(incluir referências).
Administrar é gerir os serviços públicos, significa, não só prestar
serviço, mas executar, dirigir, exercer a vontade com o objetivo de obter um
resultado útil.
A contabilidade do poder público deve abastecer de informações todo o
processo de planejamento e orçamento e, em especial, as etapas que
compõem o ciclo orçamentário, como sejam: a elaboração, estudo e
17
aprovação, execução e avaliação dos resultados, assim como o controle e o
processo de divulgação da gestão realizada.
2.3 – Processo de Planejamento
Para se garantir um planejamento eficaz o agente público deve
escolher um modelo para que possa representar de forma clara aquilo que
deseja alcançar e assim seus usuários poderão fazer melhor uso dos modelos
de planejamento.
Conforme Chiavenato e Matos (2002 p. 03):
“O planejamento é instrumental. Caso não tenhamos um objetivo determinado, ou seja, a visão, poderemos nos perder na floresta, da mesma forma que uma foice abrindo espaço pode gerar descaminhos e precipícios. Belíssimos planejamentos não evitam o insucesso, mas, sem planejar, o risco é bem maior.”
O processo de planejamento e orçamento obedece à formalidade
definida na Constituição Federal, tendo seu início no primeiro ano do mandato
do chefe do poder executivo que elaborara o plano plurianual para quatro
exercícios a contar do segundo ano de seu mandato e com vigência para até o
primeiro ano do mandato seguinte.
De acordo com Silva (2000 p.47):
“O planejamento, a programação e o orçamento como sistema integrado de gerência têm por objetivo avaliar os custos para a consecução das metas traçadas em comparação com os benefícios a serem esperados dos mesmos, e assim tornar possível o uso inteligente de recursos pelo setor público.”
O Planejamento é condição prévia para a execução de ações
governamentais. Com ele é possível saber antecipadamente o custo, a
duração, os riscos, as implicações, a dimensão, dentre outros relativos às
ações governamentais. O gestor deve agir preventivamente sob a pena de
estar infringindo este princípio.
A Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração
pública, teve clara preocupação de institucionalizar a integração entre os
processos de planejamento e orçamento ao tornar compulsória a elaboração
dos três instrumentos básicos para esse fim.
18
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações em
que se previnam riscos e corrijam os desvios capazes de afetar o equilíbrio das
contas públicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparência e a
responsabilização, como premissas básicas. O planejamento através da Lei de
Responsabilidade Fiscal foi elevado à categoria de elemento fundamental da
gestão fiscal responsável, cujos fundamentos se encontram na transparência
dos resultados e no controle de limitações e prazos.
Por imposição da legislação, as informações, metas, limites e
condições para a renúncia de receitas, geração de despesas, assunção de
dívidas, realização de operações de créditos e concessão de garantias,
apreciadas através de instrumentos do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e da lei orçamentária anual tendem a se tornar mecanismos
efetivos de planejamento, acompanhamento da gestão orçamentária e
intervenção social na gestão de prioridade administrativa.
Segundo Kohama, (1998, p. 63) o Sistema de Planejamento Integrado,
no Brasil também conhecido como Processo de Planejamento-Orçamento,
consubstancia-se nos seguintes instrumentos, atendendo um mandamento
constitucional e a Lei de Responsabilidade Fiscal:
ü Plano Plurianual;
ü Lei de Diretrizes Orçamentárias;
ü Lei de Orçamentos Anuais;
ü Cronograma Mensal de Desembolso (L.R.F. Artigo 8°);
ü Metas Bimestrais de Arrecadação (L.R.F. Artigo 13°).
As peças orçamentárias devem relacionar-se entre si. O orçamento
deve conter a representação monetária de parte do plano, além de explicar a
previsão de receitas e a fixação de despesas necessárias, já o plano plurianual
deve exaltar todas as ações de forma coordenada, mas sem vinculação com
valores financeiros ou orçamentários.
19
Segundo Kohama, (1998, p. 69):
“Os estudos aludidos concluíram que nos países subdesenvolvidos os recursos financeiros gerados pelo governo, em geral, são escassos em relação às necessidades da coletividade, e o Sistema de Planejamento Integrado busca, através da escolha de alternativas prioritárias, o melhor emprego dos meios disponíveis para minimizar os problemas econômicos e sociais existentes.”
No Brasil o planejamento é constituído de três peças fundamentais, e
servem de alicerce para o orçamento público que são o Plano Plurianual, a Lei
de Diretrizes e o Orçamento Anual.
A própria Constituição Federal, em seu art. 165, fixa a hierarquia dos
processos de planejamento do orçamento como o Plano Plurianual, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e a Lei de Orçamentos Anuais.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
2.3.1 – Plano Plurianual
O plano plurianual (PPA) é um programa de governo. Representa
um instrumento de planejamento de longo prazo, com duração de quatro anos,
editado no primeiro ano da gestão, alcançando um ano da gestão subseqüente,
de sorte a atender ao princípio da continuidade de programas.
Dispõe a Constituição Federal:
Art. 165. (...)
§ 1º. A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital, e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
O plano plurianual deve contemplar dois tipos de despesas:
I - Despesas de capital: são aquelas previstas no art. 12, §§ 4º,
5º e 6º, da Lei n. 4.320/64 (investimentos, inversões financeiras e
transferências de capital):
§ 4º. Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis
20
considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento de capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. § 5º. Classificam-se como inversões financeiras as dotações destinadas a: I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros; § 6º. São transferências de capital as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de Lei especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.
II - Despesas relativas a programas de duração continuada:
programas de duração continuada são aqueles com duração superior a um
exercício financeiro. Se não estiverem previstos no PPA, o orçamento anual
não poderá destinar recursos a eles, a menos que seja editada uma lei
específica para permitir a sua inclusão (art. 5º, § 5º, LRF; art. 167, § 1º, CF).
Situação interessante ocorreu com o veto presidencial ao art. 3º
da Lei Complementar n. 101/00. A edição da LRF visava, entre outras, a
regulamentar o § 9º, do art. 163, CF:
Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual.
Destarte, competia à LRF dispor sobre o conteúdo e o processo legislativo
do plano plurianual. Sucede que o veto ao art. 3º deixou lacunoso o tratamento
da matéria, especialmente quanto ao processo legislativo a ser seguido, com o
que foi ressuscitado o dispositivo constitucional que precariamente aplicava-se
à espécie:
Art. 35, § 2º, ADCT. Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:
21
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Conforme Slomski, (2001, p. 214):
“O processo de planejamento e orçamento obedece à formalidade definida na Constituição Federal, tem início no primeiro ano de mandato do poder executivo, que elaborara o plano plurianual para quatro exercícios a contar do segundo ano de seu mandato e com vigência até o primeiro ano do mandato seguinte.”
Previsto no artigo 165, inciso I da Constituição Federal, o plano
plurianual tem a função de estabelecer diretrizes, objetivos e metas da
administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes,
abrangendo um período de quatro anos.
Conforme Andrade (2002, p. 41) plano plurianual é um programa de
trabalho elaborado pelo executivo para ser efetuado no período correspondente
a um mandato político.
A lei que instituir o plano plurianual estabelece as diretrizes, os
objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e
outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
(Art. 165, §1º - CF/88)
Os investimentos cuja execução seja levada a efeito por períodos
superiores a um exercício financeiro, só poderão ser iniciados se previamente
incluídos no plano plurianual ou se nele incluídos por autorização legal. A não
observância deste preceito caracteriza crime de responsabilidade.
De acordo com a legislação específica, os instrumentos para
elaboração do plano plurianual são: as diretrizes, os programas, explicitando os
objetivos e ações, e estas detalhando as metas do governo.
O plano plurianual é o documento de mais alta hierarquia no sistema
de planejamento de qualquer ente público, razão pela qual todos os demais
planos e programas estão subordinados às diretrizes, objetivos e metas nele
estabelecidos.
22
Em se tratando de administração pública municipal, os administradores
devem elaborar seus PPA’s com base em cinco recomendações:
ü Adoção do programa de governo do prefeito eleito como ponto de
partida;
ü Adequação desse programa às reais necessidades do município;
ü Disponibilidade de recursos financeiros e humanos;
ü Discussão do PPA no Legislativo, com ampla participação da
sociedade civil;
ü Definição de programas prioritários para acompanhamento direto
e intensivo por parte do prefeito e da população.
2.3.2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas as
prioridades da administração pública incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual e disporá sobre as alterações na legislação tributaria.
De acordo com Kohama (1976, p. 5-6) sua finalidade é:
“Nortear a elaboração dos orçamentos anuais, compreendido como orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas e o orçamento da seguridade social, de forma a adequá-los às diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidos no plano plurianual.”
Com advento da Lei de Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000,
a Lei de Diretrizes Orçamentárias passou ainda a exaltar o equilíbrio entre
receitas e despesas e os critérios e formas de limitação de empenho.
Estes visam o cumprimento de metas fiscais e do resultado primário e
nominal, além de direcionar formas e limites de gastos que possam afetar o
equilíbrio das contas públicas.
De acordo com a doutrina, a Lei de Diretrizes Orçamentárias deve
estabelecer os parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento
anual, de forma a garantir a realização das metas e objetivos contemplados no
plano plurianual. É, portanto o instrumento que funciona como elo entre o plano
23
plurianual e os orçamentos anuais, compatibilizando as diretrizes do plano e as
estimativas das disponibilidades financeiras para determinado exercício.
A lei de diretrizes orçamentárias estabelece as regras gerais, traça as
metas anuais e indica os rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do
exercício financeiro, não se detendo em situações específicas ou individuais,
próprias do orçamento. O seu papel consiste em ajustar as ações de governo,
previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa.
Além disso, a lei de diretrizes orçamentárias possui o mérito de
submeter à soberania popular a definição das prioridades para a aplicação dos
recursos públicos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal ampliou o papel e a importância da
lei de diretrizes orçamentárias, tornando-a elemento de planejamento para
realização de receitas e o controle de despesas públicas com o objetivo de
alcançar e manter o equilíbrio fiscal.
Com o advento da LRF, a LDO passou também a conter dois Anexos de
extrema importância para orientar o governo e a sociedade sobre a condução
da política fiscal. Trata-se do Anexo de Metas Fiscais, onde são estabelecidos
os resultados primários esperados para os próximos exercícios, e que dão uma
dimensão da austeridade dessa política; e o Anexo de Riscos Fiscais, onde são
enumerados os chamados passivos contingentes, ou seja, aquelas dívidas que
ainda não estão contabilizadas como tal, mas que, por decisão judicial,
poderão vir a aumentar a dívida pública.
Cabe, ainda, ressaltar que as normas de direito financeiro, baixadas pela
Lei n.º 4320, de 1964, são ainda as que estabelecem as regras básicas de
elaboração, execução e controle dos planos e orçamentos. Porém, face,
principalmente, aos novos comandos orçamentários introduzidos pela
Constituição de 88, essa lei ficou desatualizada. Assim, diante da ausência da
lei complementar prevista no § 9.º do art. 165 da CF, que viria a substituir a
referida lei, a LDO tem exercido também o papel de suprir as lacunas e
imperfeições legais sobre a matéria, atuando de forma a compatibilizar as
normas infra-constitucionais com as disposições contidas no texto da Lei Maior.
24
2.3.3 – Lei de Orçamentos Anuais
Para viabilizar a concretização das situações planejadas no plano
plurianual e transformá-las em realidade obedecendo à lei de diretrizes
orçamentárias, elabora-se o orçamento anual onde são programadas as ações
executadas visando alcançar os objetivos determinados.
Segundo Kohama (2001, p. 63), a lei orçamentária anual
compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes Executivos, Legislativos e Judiciários, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculada, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
A Lei Orçamentária Anual - LOA, prevista no artigo 165, parágrafo 5°
da Constituição Federal, constitui o mais importante instrumento de
gerenciamento orçamentário e financeiro da Administração Pública, cuja
principal finalidade é administrar o equilíbrio entre receitas e despesas
públicas.
O orçamento anual é o instrumento utilizado para a conseqüente
materialização do conjunto de ações e objetivos que foram planejados visando
ao melhor atendimento e bem estar da coletividade.
Segundo Andrade, (2002, p. 40):
“As peças orçamentárias devem relacionar-se entre si. O orçamento deve conter a representação monetária de parte do plano, além de explicitar a previsão de receitas e fixação de despesas necessárias; já o Plano Plurianual deve exaltar todas as ações de forma coordenada, mas sem vinculação com valores financeiros ou orçamentários.”
25
O Orçamento Público é um processo de planejamento feito pela
Administração Pública para atender aos planos e programas de trabalho por
ela desenvolvido em determinado período.
O orçamento é a peça que serve de base para apontar os rumos que
os administradores públicos devem tomar, discriminando todas as receitas e
despesas da entidade, de forma que os usuários possam compreender a
estrutura e otimizar as funções estabelecidas. Desta forma é possível uma
comparação entre o que foi orçado e o que foi realizado para que se possa
medir o desempenho da administração pública em determinado período.
De acordo com Angélico (1995, p. 18),
“O orçamento não é essencialmente uma lei, mas um programa de trabalho do Poder Executivo. Programa que contém planos de custeio dos serviços públicos, planos de investimentos, de inversões e, ainda, planos de obtenção de recursos. A execução desse programa de trabalho exige autorização prévia do órgão de representação popular. E a forma material desse órgão expressar sua autorização é a Lei.”
O Orçamento Público é caracterizado por possuir uma multiplicidade de
aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro e administrativo, etc.
De acordo com James Giacomini, sua classificação se torna bem simples
quando se divide a história da evolução conceitual do orçamento público em
duas fases: orçamento tradicional e orçamento moderno.
2.3.3.1 – Orçamento Tradicional
A finalidade principal do orçamento público tradicional é o controle
político das ações governamentais que o poder legislativo exerce sobre as
atividades financeiras do poder executivo, principalmente sob o aspecto
contábil-financeiro.
O orçamento tradicional ou clássico era aquele onde constavam apenas
a fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma espécie de
planejamento das ações do governo. Era peça meramente contábil –
26
financeira, um documento de previsão de receita e de autorização de
despesas.
Neste tipo de orçamento não havia preocupação com a realização dos
programas de trabalho do governo, preocupando-se apenas com as
necessidades dos órgãos públicos para realização das suas tarefas, sem se
questionar sobre objetivos e metas.
O orçamento assim classificado é, antes de tudo, um inventario dos
"meios" com os quais o Estado conta para levar a cabo suas tarefas.
Kohama, (2000, pg. 64), definiu o orçamento tradicional como sendo:
“Um ato de previsão de receita e fixação da despesa para um determinado período de tempo, geralmente, um ano, e constitui o documento fundamental das finanças do Estado, bem como da Contabilidade Pública.”
O orçamento tradicional ao lado da linguagem contábil adotava
classificações suficientes apenas para instrumentalizar o controle das
despesas. Duas eram as classificações clássicas:
a) Por unidades administrativas (órgãos responsáveis pelos
gastos);
b) Por objeto ou item de despesa (pessoal, material, etc).
2.3.3.2 – Orçamento Moderno
Modernamente há o entendimento de que o orçamento integra o
Sistema de Planejamento, há uma extensão de sua definição que procura essa
integração do processo de planejamento-orçamento.
Kohama (2001, pg. 64) define essa integração da seguinte forma:
“O orçamento é o processo pelo qual se elabora, expressa, executa e avalia o nível de cumprimento da quase totalidade do programa de governo, para cada período orçamentário. É um instrumento de governo, de administração e de efetivação e execução dos planos gerais de desenvolvimento sócio-econômico.”
27
A reforma orçamentária na sua essência exigia que os orçamentos
públicos devessem constituir-se em instrumentos da administração, de forma
que auxiliassem o Executivo nas varias etapas do processo administrativo:
programação, execução e controle. A partir de suas características como
documento de antecipação, o orçamento representaria a própria Programação
de trabalho do governo.
De acordo com Piscitelli, Zulane e Brenice (2002, p. 40), orçamento-
programa é:
‘Orçamento-programa é aquele que discrimina as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos fins (e não aos meios), de modo a demonstrar em que e para que o Governo gastará, e também quem será responsável pela execução dos seus programas.”
O orçamento - programa foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64
e do decreto – lei 200/67. O orçamento – programa pode ser entendido como
um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo,
através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades,
além do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem
como a previsão dos custos relacionados.
A CF/88 implantou definitivamente o orçamento - programa no Brasil, ao
estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do PPA, da LDO
e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o
planejamento das ações do governo.
O orçamento-programa põe em destaque as metas, os objetivos e as
intenções do governo. Consolida um grupo de programas que o governo
pretende realizar durante um período. É aquele que discrimina as despesas
segundo sua natureza, dando ênfase aos fins, de modo a demonstrar em que e
para que o governo gastará e também quem será o responsável pela execução
de seus programas. Enquanto o orçamento tradicional mostrava o que se
pretendia gastar ou comprar, o orçamento-programa realça o que se pretende
realizar. O orçamento tradicional restringe os gastos e as compras ao montante
da receita estimada, enquanto o orçamento-programa não limita as metas
28
governamentais aos recursos orçamentários previstos. A previsão de recursos
é a etapa final de planejamento.
2.3.4 – Audiências Públicas na LRF
Em 1789, já era reconhecido o direito da sociedade em receber
prestação das contas dos agentes públicos, estando expressamente no art. XV
da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, que "a sociedade tem o
direito de exigir contas a qualquer agente público da sua administração",
(Altavila, 1964, pg 218).
A Lei Complementar 101/00 prevê a realização de audiências públicas
nos processos de elaboração e discussão da Lei de Diretrizes Orçamentárias e
da Lei do Orçamento Anual, o que pode vir a concretizar no âmbito municipal, o
princípio constitucional da participação popular. Pelo disposto na Lei de
Responsabilidade Fiscal o poder executivo tem que ouvir a população no
processo de elaboração daquelas leis ali especificadas, o que significa dizer
que, antes do envio do projeto de lei para o legislativo, há a necessidade de
audiência pública para que a sociedade seja ouvida, porque a transparência e
o controle popular na gestão fiscal é norma de caráter obrigatório.
Art. 48 - LRF (...)
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Assim também, depois de enviados os projetos de leis ao poder
legislativo, novamente a sociedade tem que ser chamada a participar, desta
vez no âmbito deste poder, para debater com o parlamentar como ele votará,
se do modo decidido pela comunidade, ou conforme os seus interesses
políticos e pessoais.
Não foi por mera formalidade que foi inserida a realização de audiências
públicas no capítulo que trata da transparência na Lei Complementar 101/00 e
no de gestão democrática da cidade, na Lei 10.257/01 (Estatuto das Cidades),
mas sim, porque o controle da gestão fiscal está intimamente ligado ao tema da
moralidade administrativa e da gestão democrática. Neste ponto, Odete
Medauar (2001, p 369) afirma que certo é que, quanto mais efetivos se
29
mostrassem os mecanismos de controle sobre a administração, menores
seriam os índices de corrupção.
Art. 44. (Lei 10.257) - No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Art. 4o (Lei 10.257) - Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: I – (...) II – (...) III – planejamento municipal, em especial: a) ................. b) ..................... c) ........................ d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa;
É no município que o cidadão pode exercer plenamente a sua cidadania,
no seu local de moradia é que poderá se iniciar um grande processo de
transformação, através da participação nas decisões que lhe afetam
diretamente e da fiscalização das ações administrativas dos governantes
locais. Na medida em que avança e se consolida o nível de participação
popular, aumenta o grau de compreensão dos moradores sobre o
funcionamento da máquina administrativa, elevando a sua consciência cidadã e
o seu compromisso com as causas coletivas.
Sendo o princípio da participação popular garantia constitucional, e a
audiência pública instrumento dessa participação, a sua previsão na Lei de
Responsabilidade Fiscal e no Estatuto da Cidade transforma a sua realização
em condição de validade para o processo legislativo que tenha por objeto os
Planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei do Orçamento Anual.
Ao analisar as contas anuais, dos poderes executivos, legislativos e
judiciários, os Tribunais de Contas devem exigir a comprovação de que a
sociedade teve a oportunidade de ser ouvida, de que há no município um
efetivo meio de incentivo a participação popular, e que as audiências públicas
previstas nesta lei e no Estatuto da Cidade são efetivamente realizadas.
A comprovação deve ser exigida porque a participação popular é
princípio constitucional e condição obrigatória nos processos de elaboração e
discussão das Leis Orçamentárias e Planos, nulificando o processo que não
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observar minimamente o dever de ouvir a sociedade. A não observância deste
princípio vicia o processo de feitura da lei orçamentária, pois terá preterido
formalidade essencial, pois se é certo que a participação popular é princípio
constitucional, afrontá-lo enseja a invalidação de qualquer ato praticado sem a
sua observância.
Conforme afirma o mestre Bandeira de Melo:
“Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão da sua estrutura mestra.” (2006, pg. 176)
Além da obrigatoriedade de realizar audiências públicas no processo de
elaboração dos planos plurianuais, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual, conforme visto anteriormente, o Poder Executivo fica
obrigado a demonstrar e avaliar, também em audiência pública, o cumprimento
das metas do orçamento fiscal e da seguridade social de cada quadrimestre.
Na ocasião devem ser apresentados os principais aspectos que condicionaram
o comportamento do resultado primário, da receita, das despesas e da Dívida
Consolidada no exercício financeiro em análise, devendo a demonstração
comprovar de forma clara e inequívoca o cumprimento de todas as metas e
princípios da boa gestão fiscal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Diz a LRF em seu Art. 9º, § 4o:
Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
31
CAPITULO III
CONTROLE INTERNO
Controle é o ato ou o efeito de controlar, governar ou dominar.
Verificação administrativa, fiscalização de alguns procedimentos. Dispositivo
capaz de comandar qualquer máquina.
Interno porque diz respeito à natureza profunda de algo, à sua
estrutura e ao seu interior tratando-se até aos mínimos detalhes.
Conforme Rodil (APUD CRC-SP, 1988, p. 37):
São todos os processos e rotinas de natureza administrativa ou contábil destinados a fazer com que a empresa, os colaboradores respeitem e admirem as políticas traçadas pela alta administração; os ativos tenham sua integridade protegida; e as operações sejam adequadamente registradas, em sua totalidade, nos registros contábeis e fidedignamente retratadas pelas demonstrações contábeis.
Passamos por momentos de grandes transformações, sejam elas
políticas, econômicas ou sociais, fazendo com que nosso país necessite de
ações mais transparentes e planejadas. Marcado pela escassez de recursos e
por uma cobrança cada vez maior da sociedade, o país necessita de uma
maior prevenção contra os riscos capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, isto é, de um controle mais efetivo das mesmas.
Com o advento da Constituição Federal de 1988 e a Lei de
Responsabilidade Fiscal, especialmente em seus artigos 31, 54, 59 e 70 a 74,
tornou-se obrigatória a instituição e implantação do Sistema de Controle Interno
na Administração Pública, visando à eficiência, eficácia e efetividade da Gestão
e a diminuição da corrupção na administração. O presente capítulo visa
demonstrar que, além do cumprimento da exigência legal, o Sistema de
Controle Interno poderá trazer aos Municípios outros benefícios.
Segundo a Constituição Federal (C.F.) de 1988:
Art. 31: A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da Lei.
Art. 70: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
32
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno em cada Poder.
Deve-se observar que a obrigatoriedade da instituição dos Sistemas de
Controle Interno já vem desde 1988, pela Constituição Federal (C.F.). Portanto,
constata-se a grande importância da conscientização da alta administração em
cumprir a Lei, diz o artigo 74 da CF:
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistemas de controle interno com a finalidade de: I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União. II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto a eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. § 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
Um dos objetivos da instituição do Sistema de Controle Interno, como o
próprio nome indica, é “controlar”, melhor adequar a administração. Mais do
que isto, por meio dele, é possível que a comunidade possa observar com mais
facilidade e transparência a administração e possa, juntamente com o Controle
Interno, fiscalizar todas as ações dos órgãos públicos. Segundo a Lei de
Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 59:
O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: I – atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; II – limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III – medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV – providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; V – destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar; VI – cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais quando houver.
33
O responsável pelo Sistema de Controle Interno deve ser um profissional
de grande importância para a Administração Municipal e terá muitas
responsabilidades, podendo responder solidariamente pelos atos ilícitos que
venha a aceitar, sem tê-los denunciado ao Tribunal de Contas e ao Ministério
Público.
Controle interno são todos os planos, métodos e medidas utilizados
pelos setores para poderem alcançar seus objetivos, proteger seus ativos,
verificar a exatidão e fidelidade de seus dados contábeis, incrementam a
eficiência operacional e promovem a obediência às diretrizes administrativas
estabelecidas, conforme AICPA – Instituto Americano dos Contadores Públicos
Certificados (apud Mota, 1988).
3.1 – Controle Interno e Sistemas de Controle Interno
Para que a função controle seja exercida é necessário que se tenha,
primeiramente, dois pressupostos: o planejamento, onde se dá o
estabelecimento dos objetivos, das políticas, e da situação proposta que se
deseja atingir, atribuindo-se também os padrões de desempenho. E, de outro
lado, a operacionalização ou a execução, onde se constata a efetivação dos
padrões traçados, ou a implementação daquilo que foi planejado. O controle se
dá no confronto entre os padrões de medida com as tarefas realizadas, isto é,
a comparação entre o planejamento e a execução.
Segundo Ferreira (1986, p. 469) controle é “[...] Fiscalização exercida
sobre as atividades das pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos,
etc., para que tais atividades não se desviem das normas inicialmente
preestabelecidas [...]”.
A Constituição Federal estabelece que o funcionamento do controle
interno na administração pública deve-se dar de forma sistêmica. Dessa forma,
para que se tenha um perfeito entendimento do que seja sistema de controle
interno, torna-se necessário definir o que é um “sistema”, como também, o que
é e como deve funcionar o “controle interno”.
34
Sistema, para Ferreira (1986, p. 1594), significa:
[...] Disposição das partes ou dos elementos de um todo, coordenado entre si, e que funcionam como estrutura organizada. [...] Conjunto ordenado de meios de ação ou de idéias, tendente a um resultado; plano; método [...].
Por sua vez, controle interno segundo o American Institute of
Certified Public Accountants – AICPA (apud Gattringer, 1991, p. 17) pode ser
definido como:
[...] o plano de organização e todos os métodos e medidas coordenados, adotados dentro da empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a adequação e confiabilidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e fomentar o respeito e obediência às políticas administrativas fixadas pela gestão.
Portanto, pela definição do AICPA depreende-se que as funções do
controle interno vão além daquelas relacionadas à contabilidade e finanças.
O AICPA ainda subdivide o controle interno em contábeis que
compreendem o plano de organização e todos os métodos e procedimentos
relacionados com a proteção dos ativos e a validade dos registros contábeis; e
administrativos, que compreendem o plano de organização e todos os métodos
e procedimentos relacionados com a eficiência operacional, bem como o
respeito e obediência às políticas administrativas.
Assim, em outras palavras, o controle interno contábil relaciona-se com
o plano de organização e todos os métodos e procedimentos adotados para a
proteção (salvaguarda) do patrimônio, exatidão e integridade (fidedignidade)
dos registros contábeis e, o controle administrativo, compreende o plano de
organização e todos os métodos e procedimentos que se relacionam com a
eficiência das operações e com as políticas da entidade.
Segundo Vieira (1991), o termo controle interno é o próprio controle
que tem sua atuação exercida tanto sobre o planejamento e a
operação/execução, quanto sobre o próprio controle.
35
Diz ainda que:
[...] Quando a função controle é sistematizada e institucionalizada dentro da organização objetivando reduzir ao mínimo os desvios resultantes do confronto entre o realizado e o planejado, o controle interno atual de forma intermitente e diferenciada sendo independente no processo administrativo. (p.23)
Dessa forma, o sistema de controle interno congrega a
organização como um todo e se subdivide em controles internos contábeis e
administrativos. A visão sistêmica do controle interno dá a idéia de conjunto
que, formado por setores interdependentes, atuam coordenadamente entre si
buscado um fim específico. Essa atuação dentro da organização deve agir de
forma articulada e coordenada complementando e fiscalizando a atuação do
outro. Por outras palavras, o sistema de controle interno é um conjunto de
setores que durante o desenvolvimento das atribuições que lhes são
conferidas, auto fiscalizam-se e fiscalizam-se uns aos outros, de modo a
cumprir um fim que lhe é imputado, sob a orientação a partir de um órgão
central.
No Brasil a expressão Controle Interno, quando aplicada à administração
pública municipal, traduz um conjunto de ações que devem ser postas em
prática pelo Poder Executivo, com o objetivo de executar e fiscalizar o
cumprimento das metas previstas no plano plurianual, bem como a execução
dos programas e orçamentos de governo, além da avaliação do resultado da
gestão pública. A gênese do controle está estabelecida na Lei 4.320/64, que
formata o controle da execução orçamentária no seu artigo 75, incluindo a
legalidade dos atos de que resultem arrecadação da receita ou a realização da
despesa pública; a fidelidade funcional dos agentes responsáveis por bens e
valores públicos; e o cumprimento do programa de trabalho expresso em
termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de
serviços.
O Controle Interno, conceituado como um conjunto de órgãos e
entidades mantidos sob um sistema de comunicação e coordenação próprias,
objetiva operacionalizar os planos de uma organização que inclui atitude
gerencial, métodos, e medidas que proporcionem a segurança de que os
objetivos estão sendo alcançados.
36
A função do controle é indispensável para acompanhar a execução de
programas e apontar suas falhas e desvios; velar pela boa utilização,
manutenção e guarda dos bens patrimoniais; verificar a perfeita aplicação das
normas e princípios adotados e constatar a veracidade das operações
realizadas.
3.2 – Importância do Controle Interno
Um bom Sistema de Controle Interno impede ou pelo menos diminui a
ocorrência de erros, irregularidades, desperdícios e fraudes, auxiliando o bom
andamento da gestão pública Ele não foi criado para controlar o Administrador,
mas para deixá-lo ciente da situação e não ser surpreendido pelo Controle
Externo, sendo tarde demais para sua isenção ou correção, sem culpa ou
penalização.
O Prefeito é o Administrador Geral do Município, portando, cabe a ele
zelar pelo bom funcionamento do controle interno, que quando bem
compreendido, poderá se tornar o mais importante aliado de sua
administração, sendo considerado um poderoso instrumento gerencial, ou seja,
um orientador-auxiliar do Administrador. Para o efetivo controle da
Administração Pública, não é necessário criar novas leis ou novos
instrumentos, apenas que esses instrumentos já existentes sejam exercidos
adequadamente.
Um Sistema de Controle Interno bem estruturado poderá disponibilizar
informações e relatórios gerenciais mais precisos para a tomada de decisões,
reduzir os índices de reprovação ou aprovação com ressalvas das contas do
Município, maximizar a qualidade dos gastos no setor público, controlar os
gastos com saúde e educação, reduzir alertas da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), integrar as funções, setores e unidades do município.
O Controle Interno também é um instrumento de cidadania, pois tem
como finalidade principal possibilitar a transparência das contas e da
administração pública, permitindo assim, ao cidadão saber onde, quando e
como estão sendo aplicados os recursos públicos, exercendo o seu papel no
controle social. O controle interno possibilita ações preventivas e corretivas em
tempo oportuno, permitindo a obtenção do resultado máximo com o mínimo de
recursos, sem desvios e desperdícios.
37
CAPITULO IV
BENEFÍCIOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL
O ponto de partida da Lei de Responsabilidade Fiscal é o planejamento.
Através dele são estabelecidas as regras do jogo da gestão fiscal, sendo
criadas novas funções para a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e para a
Lei Orçamentária Anual (LOA), cuja discussão e elaboração deverão contar
com a participação popular, inclusive em audiências públicas, assegurando
maior transparência da gestão governamental.
Uma importante contribuição da Lei de Responsabilidade Fiscal é a
transparência da gestão fiscal, ao estabelecer que todos os principais relatórios
fiscais devam ser amplamente divulgados, ao mesmo tempo que assegura a
participação da sociedade na discussão do Plano Plurianual, da Lei de
Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual do Município, sendo
dadas dada ampla divulgação, inclusive na Internet, para tais procedimentos,
além disso as contas apresentadas pelo Executivo ficarão disponíveis, durante
todo o exercício, na Câmara Municipal e no órgão responsável pela sua
elaboração, para consulta pelos cidadãos e instituições.
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio a estimular a prática do
orçamento participativo ao estabelecer como condição prévia a participação
popular e a realização de audiências públicas na elaboração e discussão da Lei
de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. O orçamento
participativo amplia e aprofunda a democracia e desenvolve a cidadania, na
medida em que estabelece melhor controle social sobre o Estado, reduz o
clientelismo, cria maior co-participação entre governo e comunidade e, no
processo de seu desenvolvimento, são aprimoradas as regras de discussão,
deliberação e acompanhamento orçamentário das prioridades pactuadas com o
governo.
Outra característica marcante da Lei de Responsabilidade Fiscal é a
obrigatoriedade da transparência do planejamento e da execução da gestão
38
fiscal. A garantia de uma eficaz administração pública está centrada na boa
interação entre governo e sociedade. Para os pequenos Municípios, essa
interação é quase natural, pois a população conhece e tem mais fácil acesso
ao prefeito e à sua equipe. O mesmo ocorre com a Câmara Municipal, onde os
vereadores devem exercer seus mandatos em benefício da população para
garantir a continuidade de suas carreiras políticas.
A interação Executivo e Legislativo com a sociedade poderá ser
facilitada com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece maior
transparência na ação governamental por meio da ampla divulgação das
prestações de contas e dos relatórios de gestão e, especialmente, pelo
incentivo à participação da sociedade.
A LRF também proporciona maior eficiência na ação governamental,
pois a Lei tem por objetivo conduzir os governos a administrarem com mais
eficiência seus recursos. A arrecadação pode melhorar através de maior
atuação da fiscalização e de tributos mais bem instituídos e cobrados. As
despesas poderão ser mais seletivas e controladas e reduzidos seus custos,
uma vez que as dificuldades e a escassez de recursos levam os governos a
fazer verdadeiros milagres para conseguir executar os projetos essenciais do
plano de governo.
Racionalização de Despesas - A Lei de Responsabilidade Fiscal tem
como ênfase o controle e a contenção das despesas, particularmente as
despesas com pessoal, serviços de terceiros e despesas obrigatórias de
caráter continuado. As despesas com pessoal devem ficar abaixo de 60% da
receita corrente líquida; a Câmara Municipal não poderá gastar mais de 70%
de sua receita com a folha de pagamento; deve ser observado o limite legal
aplicado às despesas com pessoal inativo; e está proibido o aumento da
despesa total com pessoal expedido nos últimos 180 dias do mandato.
Planejamento da Ação do Governo - O planejamento é o ponto de
partida da Lei de Responsabilidade Fiscal e é constituído por três instrumentos,
que já existiam, tendo sido agora aprimorados: Plano Plurianual; a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
39
A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve ser compatível com o PPA e a
Lei Orçamentária Anual com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com o PPA.
Embora a Lei de Responsabilidade Fiscal ocasione mais trabalho aos
Municípios na preparação desses instrumentos, ao fazê-lo, porém, o governo
facilita sua gestão orçamentária, dá mais transparência para a cidade e ordena
as prioridades. Ao executar o orçamento aprovado pela Câmara Municipal, o
Executivo terá menor área de manobra para efetuar alterações, uma vez que
deve respeitar as novas regras estabelecidas pela Lei de Responsabilidade
Fiscal e que se encontram contempladas nesses três instrumentos de
planejamento.
Herança Fiscal - Uma das maiores vantagens da Lei de
Responsabilidade Fiscal é impedir heranças fiscais, que imobilizam os
governos no início de mandato, por terem de pagar dívidas e/ou assumir
compromissos financeiros deixados pelo antecessor, pois ficam proibidos os
aumentos salariais em final de mandato e a contratação de obrigações que não
possam ser pagas com recursos do próprio mandato. Ao impedir a passagem
desses passivos, abre-se aos novos prefeitos, a partir de 2001, a possibilidade
de eles assumirem as prefeituras em condições de realizar suas propostas de
campanha.
São, portanto, benefícios da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez
que, com a sua implementação, todos ganharão, governo e sociedade como
um todo, pois ficará estabelecido o realismo fiscal, ou seja, gasta-se apenas o
que se arrecada; os Municípios passarão a ter importantes instrumentos de
planejamento e de controle de gestão; e a sociedade poderá controlar a ação
governamental pelas novas informações a serem disponibilizadas e pelos
espaços de participação popular na discussão da Lei de Diretrizes
Orçamentárias e do orçamento.
40
CONCLUSÕES
Modernamente, as diversas esferas do poder público voltam suas
atenções para a atuação preventiva e orientadora, de modo a evitar as falhas,
involuntárias ou deliberadas, por parte dos atores dos processos
organizacionais.
Os benefícios advindos da Lei de Responsabilidade Fiscal visam
assegurar o melhor emprego dos recursos, prevenir ou reduzir fraudes,
desperdícios, contribuindo assim para o cumprimento da missão do órgão
público.
Atuando de forma independente e com métodos e técnicas que
envolvem procedimentos típicos de controle interno, a LRF tem papel relevante
na Administração Pública, pela orientação e vigilância em relação às ações dos
administradores, visando assegurar eficiente arrecadação das receitas e
adequado emprego dos recursos públicos.
Todo Administrador Público deveria estar interessado em controlar os
recursos, uma vez que administrar significa fazer com que o imposto pago gere
benefícios, e atualmente a possibilidade de garantir serviços esta intimamente
ligada à própria capacidade de gestão, pois não se pode só aguardar
passivamente que a receita aumente.
A Lei de Responsabilidade Fiscal vem cobrir importante lacuna para a
obtenção do equilíbrio fiscal dos municípios, dos Estados e de todo o País, ao
estabelecer regras claras para a adequação de despesas e dívidas públicas em
níveis compatíveis com as receitas de cada ente da Federação.
A Lei de Responsabilidade Fiscal permite também melhor avaliação da
gestão de prefeitos, governadores e do Presidente da República, ao reduzir
fortemente os passivos financeiros, que, do contrário, poderiam ser repassados
ao sucessor ou herdados do antecessor. Ela estabelece, como precondição à
aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do orçamento, a participação
da população, estreitando a distância entre governo e sociedade, respaldando
a ação governamental, seja para a cobrança dos tributos, seja para o
direcionamento e a aplicação dos recursos públicos em investimentos e
manutenção das cidades.
41
Ao restringir a expansão das despesas, ela induz os governos a
direcionar e controlar melhor seus recursos, racionalizando custos e dando
melhor eficiência à máquina pública.
As restrições a despesas no último ano de mandato, especialmente nos
últimos oito meses, são de grande importância, pois garantem a
responsabilidade da gestão dentro do próprio mandato, impondo que as
despesas sejam equivalentes às receitas em cada mandato.
É inegável que o equilíbrio das contas é fator positivo na administração
pública. O estado intervencionista gerador de déficits públicos reiterados e
imoderados está superado, por trazer endividamentos insustentáveis e
comprometer gerações futuras de uma nação.
Há que se ter presente que as necessidades coletivas são ilimitadas em
contrapartida aos recursos disponíveis limitados e, cada vez mais são
limitados, em Estados altamente endividados. Por isso, em médio e longo
prazo, através do planejamento de ações, que tenham como foco a eficiência
das ações governamentais, é necessário que se tenha presente ações
estratégicas efetivas, com a finalidade de direcionamento e, quando
necessário, a alteração dos rumos, baseados em técnicas de administração.
Um dos principais instrumentos de administração é o planejamento.
Contudo, ainda que a Lei nº 4.320/64 tenha se dedicado a dispor sobre o
planejamento governamental, a sua implementação não revelou resultados
positivos. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, foi ampliada a
discussão sobre o planejamento, uma vez que a LRF inseriu como um de seus
princípios a ação planejada. Acreditamos que, com a LRF, será possível
disseminar a idéia do planejamento como instrumento de administração no
setor público.
Com isso, a profissionalização dos que trabalham com o planejamento é
necessária, com a finalidade de subsidiar a administração com dados próximos
da realidade e ter instrumentos adequados para a tomada de decisões
corretas, deixando o orçamento como peça mais próxima possível da
possibilidade financeira dos municípios e dos anseios da população e não uma
peça de mera ficção, como comumente se apresenta. Assim, esse trabalho
pretendeu mostrar o que, em resumo, podemos chamar de Lei de
Responsabilidade Fiscal e o Planejamento na Administração Pública Municipal.
42
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46
ÍNDICE
INTRODUÇÃO ....................................................................................................... ....... 1
CAPITULO I – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – LRF..................................... 3
1.1 – Problemática................................................................................................ 4
1.2 – Objetivos da L.R.F ....................................................................................... 5
1.3 – Fundamentos Teóricos ................................................................................ 5
1.3.1 – Princípios Orçamentários ................................................................. 6
1.3.2 – As imposições de limites ................................................................ 10
CAPITULO II – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................................................. 13
2.1 – Princípios Básicos da Administração Pública ............................................ 13
2.1.1 – Princípio da Legalidade .................................................................. 13
2.1.2 – Princípio da Impessoalidade........................................................... 14
2.1.3 – Princípio da Moralidade .................................................................. 14
2.1.4 – Princípio da Publicidade ................................................................. 15
2.1.5 – Princípio da Eficiência .................................................................... 15
2.2 – Contabilidade Pública ................................................................................ 16
2.3 – Processo de Planejamento........................................................................ 17
2.3.1 – Plano Plurianual ............................................................................. 19
2.3.2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias ..................................................... 22
2.3.3 – Lei de Orçamentos Anuais ............................................................. 24
2.3.3.1 – Orçamento Tradicional ................................................................ 25
2.3.3.2 – Orçamento Moderno.................................................................... 26
2.3.3 – Audiências Públicas na LRF ......................... ................................. 28
CAPITULO III – CONTROLE INTERNO..................................................................... 31
3.1 – Controle Interno e Sistemas de Controle Interno....................................... 33
3.2 – Importância do Controle Interno...................................... ............................36
CAPITULO IV – BENEFÍCIOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL............... 37
CONCLUSÕES .......................................................................................................... 40
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................... 42
![UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PÓS-GRADUAÇÃO … · [digite texto] universidade candido mendes pÓs-graduaÇÃo “lato sensu” avm faculdade integrada " fiscalidade e mÍnimo existencial](https://img.dokumen.tips/doc/110x75/5bec469009d3f231188cd88a/universidade-candido-mendes-pos-graduacao-digite-texto-universidade-candido.jpg)
![Universidade Candido Mendes...Universidade Candido Mendes [MANUAL - SIGU] [MÓDULO DO ALUNO] Manual do módulo do aluno do sistema acadêmico de gestão universitária da Candido Mendes](https://img.dokumen.tips/doc/110x75/5f6960a93e96481b3908152b/universidade-candido-mendes-universidade-candido-mendes-manual-sigu-mdulo.jpg)
