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UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
DECANATO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO COORDINACIÓN DE POSTGRADO EN CIENCIA POLÍTICA
MAESTRÍA EN CIENCIA POLÍTICA
TRABAJO DE GRADO
LA COORDINACIÓN GUBERNAMENTAL EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL VENEZOLANA (1958-1998)
por
Ramón Heriberto Cardozo Álvarez
Diciembre, 2008
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
DECANATO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO COORDINACIÓN DE POSTGRADO EN CIENCIA POLÍTICA
MAESTRÍA EN CIENCIA POLÍTICA
LA COORDINACIÓN GUBERNAMENTAL EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL VENEZOLANA (1958-1998)
Trabajo de Grado presentado a la Universidad Simón Bolívar por
Ramón Heriberto Cardozo Álvarez
Como requisito parcial para optar al grado académico de
Magíster en Ciencia Política
Con la asesoría del profesor
Marino José González Reyes, Ph.D.
Diciembre, 2008
ii
iii
DEDICATORIA
A mis Padres,
a mi pequeña hija Sarah y,
a la memoria de mi querida esposa Rocío.
iv
AGRADECIMIENTOS
Quiero dejar constancia de mi gratitud al Dr. Marino González, por el respaldo, paciencia y
confianza que me dispensó como tutor de esta tesis, así como también, por la formación
académica que recibí en cada una de las oportunidades en que tuve el placer de ser su alumno.
Extiendo este agradecimiento al plantel profesoral del postgrado de Ciencia Política de la
Universidad Simón Bolívar. Quiero también reconocer el apoyo y la orientación que el
personal administrativo del postgrado, en especial la Sra. Angelina Bernal, me brindó durante
mis estudios de maestría.
Más allá de los muros de la Universidad Simón Bolívar, quisiera agradecer a la Universidad
Monteávila, donde, de forma generosa me fue dado el soporte y el estímulo necesario para
concluir estos estudios. También quiero manifestar mi agradecimiento a la Universidad
Metropolitana. En ambas universidades, a través de la actividad docente, en diálogo con
alumnos y colegas profesores, tomaron cuerpo muchas ideas que luego fueron llevadas a la
tesis. También mi agradecimiento, los distintos jefes y colegas que tuve durante el tiempo que
desempeñé tareas en el ámbito público, esas experiencias fueron invalorables para realizar este
trabajo.
Finalmente quiero concluir estos reconocimientos con el Dr. Rafael Tomás Caldera, a quien le
estoy profundamente agradecido no sólo por el valioso tiempo que dedicó a motivarme y
ayudarme en este trabajo específico, sino por todos los bienes que su amistad y afecto le han
brindado a mi formación personal y académica.
v
UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR
DECANATO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO COORDINACIÓN DE POSTGRADO EN CIENCIA POLÍTICA
MAESTRÍA EN CIENCIA POLÍTICA LA COORDINACIÓN GUBERNAMENTAL EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA NACIONAL VENEZOLANA (1958-1998)
Por: Cardozo Álvarez, Ramón Heriberto Carnet N° 9377903 Tutor: Marino José González Reyes Octubre, 2008
RESUMEN
Cuando en 1958 se instaura de manera definitiva la democracia en nuestro país, el aparato administrativo con que cuenta el Estado venezolano es extremadamente obsoleto e ineficiente para afrontar las múltiples y delicadas responsabilidades que le son asignadas constitucionalmente. A partir de ese momento se va a dar inicio a un proceso de modernización de la Administración Pública Nacional, que, con sus altos y bajos, se va a mantener durante los próximos cuarenta años. Dentro de los problemas que debieron afrontar los políticos y técnicos que llevaron adelante estas tareas de modernización, uno de los más importantes fue el de la descoordinación de la acción gubernamental. Para enfrentar esta grave deficiencia se fueron desarrollando a partir de variados estudios e informes, algunos mecanismos de coordinación que si bien es cierto, no resolvieron de manera definitiva el problema, por lo menos dotaron al gobierno nacional de herramientas que le permitían mejorar la coherencia de sus acciones. Con miras al análisis de este proceso de modernización, elaboramos un modelo de clasificación de los distintos mecanismos que son utilizados para alcanzar la coordinación de la acción gubernamental. Este modelo se mostró útil como herramienta para el examen de este tipo de sistemas, ya que nos permitió verificar que buena parte de los problemas de funcionamiento de las instancias de coordinación que habían sido detectados por los estudios realizados durante el período 1958-1998, se relacionaban de manera directa con los factores que el modelo presentaba como debilidades de cada tipo de coordinación.
Palabras Claves: Coordinación Gubernamental, Administración Pública Nacional, Gobierno, Gerencia Pública.
vi
INDICE GENERAL
APROBACIÓN DEL JURADO .............................................................................................. ii
DEDICATORIA ...................................................................................................................... iii
AGRADECIMIENTOS .......................................................................................................... iv
RESUMEN ................................................................................................................................ v
INDICE GENERAL ................................................................................................................ vi
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 1
CAPITULO I: LA SOCIEDAD Y LAS ORGANIZACIONES ......................................... 10
1.1. La naturaleza de la sociedad ........................................................................................... 11
1.2. La naturaleza de las organizaciones ................................................................................ 12
1.3. El logro del fin en la sociedad y en las organizaciones ................................................... 13
CAPÍTULO II: LA COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA .......................................... 20
2.1. Las funciones administrativas en Henry Fayol ............................................................... 22
2.2. La función coordinadora en Blanco: Posiciones encontradas en la doctrina .................. 24
2.3. Las conclusiones del estudio de Blanco .......................................................................... 33
2.4. La Coordinación como función directiva: la respuesta a Blanco .................................... 35
2.5. La Función Coordinadora: La búsqueda de la unidad de juicio ...................................... 49
2.6. El logro de la unidad de juicio: autoridad y consenso .................................................... 50
CAPÍTULO III: EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ...................... 57
3.1. La razón de ser del gobierno y la administración pública ............................................... 57
3.2. La dicotomía Política-Administración. ........................................................................... 62
3.3. Semejanzas y diferencias entre la gestión pública y la gestión de negocios ................... 67
3.4. La política, el bien común y la especificidad de la administración pública. ................... 72
CAPÍTULO IV: LA COORDINACIÓN GUBERNAMENTAL........................................ 77
4.1. Las tareas internas y externas del gobierno ..................................................................... 77
4.2. La coordinación gubernamental desde la perspectiva externa ........................................ 79
vii
4.2.1 La interdependencia en el ámbito público ............................................................. 79
4.2.2 Caracteres del ámbito público que inciden en la coordinación .............................. 82
4.2.2.1 La incertidumbre en el ámbito social......................................................... 82
4.2.2.2. El carácter dinámico de la condiciones sociales ....................................... 82
4.2.2.3. La artificialidad y la subjetividad de los problemas públicos ................... 84
4.2.3. Limitantes para la coordinación gubernamental en el ámbito público ................. 86
4.3. La coordinación gubernamental desde la perspectiva interna......................................... 93
4.3.1. Formas de lograr la coordinación gubernamental ................................................. 94
4.3.1.1. La coordinación dirigida ........................................................................... 94
4.3.1.2. La coordinación planeada ......................................................................... 94
4.3.1.3. La coordinación jerárquica ....................................................................... 95
4.3.1.4. La coordinación voluntaria ....................................................................... 96
4.3.1.5. La coordinación por integración estructural ............................................. 96
4.3.1.6. La autocoordinación ................................................................................. 97
4.3.2. Factores internos que inciden en las formas de coordinación gubernamental ...... 99
4.3.2.1. Factores asociados a la coordinación dirigida .......................................... 99
4.3.2.2. Factores asociados a la coordinación planeada ........................................ 99
4.3.2.3. Factores asociados a la coordinación voluntaria .................................... 104
4.3.2.3. Factores asociados a la coordinación por integración estructural .......... 104
4.3.2.3. Factores asociados a la autocoordinación ............................................... 105
4.4. La coordinación gubernamental como sistema ............................................................. 107
CAPÍTULO V: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA DURANTE EL
PERÍODO 1525 -1958: LA FORMACIÓN DE LA REPÚBLICA .................................. 112
5.1. Los antecedentes coloniales (siglo XVI – XVIII) ......................................................... 112
5.2. La fundación de la República (1810 - 1830) ................................................................. 117
5.3. La construcción del orden republicano (1830 - 1936) .................................................. 121
5.4. La transición hacia la democracia (1836 - 1958) .......................................................... 136
5.4.1. Los Generales López Contreras y Medina Angarita ........................................... 137
5.4.2. El Trienio de Acción Democrática ...................................................................... 141
5.4.3. La dictadura militar de Pérez Jiménez ................................................................ 145
viii
CAPÍTULO VI: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA DURANTE
EL PERÍODO 1958-1973: LA CONSTRUCCIÓN DE LAS BASES DE LA
REPÚBLICA DEMOCRÁTICA ........................................................................................ 149
6.1. El gobierno de Rómulo Betancourt (1959-1964) .......................................................... 155
6.2. El gobierno de Raúl Leoni (1964-1968) ....................................................................... 155
6.3. El gobierno de Rafael Caldera (1969-1974) ................................................................. 161
CAPÍTULO VII: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA DURANTE
EL PERÍODO 1974 -1988: AUGE Y CRISIS DE LA DEMOCRACIA ......................... 172
7.1. El gobierno de Carlos Andrés Pérez (1974 – 1978) ...................................................... 172
7.2. El gobierno de Luís Herrera Campins (1979 – 1983) ................................................... 184
7.3. El gobierno de Jaime Lusinchi (1984 – 1988) .............................................................. 191
CAPÍTULO VIII: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA DURANTE
EL PERÍODO 1989-1998: LA BÚSQUEDA DE SALIDA A LA CRISIS DE LA
DEMOCRACIA .................................................................................................................... 216
8.1. Segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989 – 1993) ........................................... 212
8.2. Segundo gobierno de Rafael Caldera (1994 – 1998) .................................................... 252
CAPÍTULO IX: SISTEMA DE COORDINACIÓN DEL ALTO GOBIERNO DE
VENEZUELA DURANTE EL PERÍODO 1958 - 1998 .................................................... 280
9.1. Instrumentos de Coordinación Planeada ....................................................................... 281
9.1.1. La coordinación gubernamental a través de la estructura organizacional de la
Administración Pública Nacional. .......................................................................................... 281
9.1.1.1. Fines del Estado venezolano y de su Administración Pública Nacional 283
9.1.1.2. Potestad Organizativa y características de la Administración Pública
Nacional venezolana ............................................................................................................... 287
9.1.2. La Planificación Nacional ................................................................................... 303
9.2. Instrumentos de Coordinación Jerárquica ..................................................................... 317
9.2.1. El Presidente de la República .............................................................................. 319
9.2.2. Los Ministros del Despacho. ............................................................................... 327
9.2.3. El Consejo de Ministros ...................................................................................... 334
9.3. Instrumentos de Coordinación por Integración Estructural .......................................... 340
9.3.1. Gabinetes Sectoriales .......................................................................................... 343
ix
9.3.2. Consejo de Asesoría Jurídica de la Administración Pública Nacional .............. 347
9.3.3. Comisiones Presidenciales e Interministeriales .................................................. 349
9.4. Instrumentos de Coordinación Facilitada ...................................................................... 351
9.4.1 El Ministro de la Secretaría de la Presidencia de la República ............................ 352
9.4.2 CORDIPLAN ....................................................................................................... 355
9.4.3 Los Ministros de Estado ....................................................................................... 359
9.4.4 Los Comisionados Presidenciales ........................................................................ 361
CAPÍTULO X: CONCLUSIONES ..................................................................................... 363
REFERENCIAS ................................................................................................................... 374
1
INTRODUCCIÓN
Dentro del ya dilatado debate sobre el tamaño ideal del Estado, su papel y sus
responsabilidades, uno de los aspectos sobre los cuales se ha alcanzado cierto consenso, es
que, independientemente de la dimensión y competencias que tenga un determinado Estado,
éste debe buscar la mayor eficiencia y eficacia posible1
en el cumplimiento de las tareas que le
sean asignadas. Son muchos los estudios y las experiencias que señalan la relación directa de
los niveles de bienestar de un país con la fortaleza de sus instituciones públicas y con la
calidad de las decisiones de sus gobiernos. Un pobre funcionamiento de las instituciones del
sector público y una mala gestión gubernamental constriñe en alto grado el crecimiento
sostenido de los índices de desarrollo, de bienestar y de equidad de una determinada sociedad.
Así mismo, dada la complementariedad que existe entre el sector público y el privado para
promover la competitividad nacional, una pobre gerencia pública se refleja en una reducción
de la actividad económica y en desventajas competitivas del país dentro del comercio
internacional.
Sin embargo, fortalecer las instituciones públicas y lograr niveles aceptables de eficiencia y
eficacia en la actividad gubernamental no ha sido una tarea sencilla en esta era de la
globalización, donde cada vez más crece el número de factores tanto internos como externos
que impactan y limitan la capacidad de acción del tradicional Estado-nación y sus respectivos
gobiernos. Vivimos en un mundo cada vez más interdependiente donde los cambios políticos,
económicos, sociales y tecnológicos se suceden aceleradamente; donde nuevos y poderosos
actores se suman a la escena internacional obligando a los Estados –antiguos actores
privilegiados– a ceder espacio a nuevas entidades multilaterales o supranacionales, a grandes
empresas privadas transnacionales y a poderosas organizaciones no gubernamentales. A la par
surgen peligrosas amenazas transnacionales que, como el narcotráfico o el terrorismo, son
1 Dentro de las limitaciones que le imponen la búsqueda del bien común.
2
muy difíciles de combatir ya que no responden necesariamente a una lógica geográfica.
Simultáneamente, en el interior de los Estados están surgiendo nuevas fuentes de tensiones,
como por ejemplo las presiones de las bases de la sociedad buscando una mayor participación
en la actividad de gobierno, o el debilitamiento de los partidos políticos como agentes de
transmisión de las necesidades de la sociedad, y el fuerte posicionamiento de los medios de
comunicación como actores en la escena política. Todo ello viene produciendo un aumento de
la complejidad de las tareas que debe afrontar el Estado, del volumen de información que
deben procesar y de los factores que deben ser considerados a la hora de tomar sus decisiones.
Dentro de los tradicionales problemas internos de los Estados –que afectan en mucho su
eficiencia y que, además, se han venido agravando como consecuencia de las nuevas
realidades a las que hemos hecho referencia– está el de la falta de coherencia de la acción
gubernamental, entendiendo por coherencia la promoción sistemática del reforzamiento mutuo
de las políticas a través de las distintas unidades gubernamentales, creando sinergias hacia la
realización de los objetivos definidos2
.
Enfrentar las fallas de coherencia de las políticas públicas se ha convertido en una prioridad de
los gobiernos que buscan alcanzar niveles más altos de armonía y articulación entre las
acciones de las distintas unidades de la Administración Pública, instrumento principal de la
acción gubernamental, donde se presentan con mucha frecuencia: duplicación de esfuerzos,
políticas contradictorias, conflictos entre las distintas unidades, etc., lo cual se traduce
generalmente en incumplimiento de los objetivos preestablecidos, gasto ineficaz, pérdida de
tiempo y oportunidades, desgaste político.
El tema de coordinación gubernamental, y de manera más amplia el de la coherencia
gubernamental, ha tomado cada vez más relevancia en el ámbito de la investigación, sobre
todo a partir de 1996, cuando la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OEDC) publicó su estudio Building Policy Coherence, Tools and Tensions3
2 “Policy coherence (…) it involves the systematic promotion of mutually reinforcing policy action across government departments and agencies, creating synergies towards achieving the defined objectives”, Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), Policy Coherence, OECD, GOV/PUMA (2003)4, 21 de marzo de 2003.Pág. 10
. En ese estudio y
3 Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), Building Policy Coherence, Tools and Tensions, Public Management, OECD, Occasional Papers No. 12, 1996.
3
en los posteriores, se ha señalado a la ‘coordinación’ como uno de los instrumentos claves
para alcanzar una mayor coherencia en el proceso de elaboración e implementación de las
políticas públicas. Hoy en día ‘la coordinación gubernamental’, o coordinación de políticas, es
entendida como un concepto amplio que debe ser traducido no sólo en la estructura, sino
también en los procesos y en los métodos de trabajo de la Administración Publica con la
finalidad de lograr el trabajo armónico de las distintas unidades del gobierno que formulan e
implementan las políticas públicas.
En Venezuela el tema de la coordinación gubernamental comienza a cobrar relevancia a partir
de mediado del siglo XX. En los inicios de la República, la estructura de dirección y
coordinación del gobierno –Poder Ejecutivo– es muy simple, correspondiendo con las
realidades y exigencias del país para esas primeras décadas del siglo XIX. En 1830, aparte del
Presidente de la República, forman la cabeza del Ejecutivo un Consejo de Gobierno y tres
Secretarías de Estado, cuyo personal sumaba en total apenas treinta funcionarios. Con el paso
del tiempo, por diversas causas, las tareas asignadas al Estado venezolano van a ir en aumento
a la vez que se hacen más complejas; sin embargo, ello no viene acompañado de un ordenado
desarrollo institucional del aparato estatal, sino que por el contrario, la Administración Pública
comienza a crecer de manera anárquica, sin responder a ningún tipo de plan de conjunto,
produciéndose así una brecha importante entre las necesidades del país y la capacidad de
gestión del gobierno y de su Administración. Precisamente uno de los problemas más
relevantes en ese momento para los gobiernos venezolanos es la falta de coordinación, tal
como lo señala Allan R. Brewer-Carías: “Esta situación de una Administración hecha para
otros fines, fue lo que provoco que la coordinación fuera el problema más importante de la
Administración venezolana”4
.
De allí que, cuando en 1958 se produce la caída de la dictadura del General Marcos Pérez
Jiménez, uno de los objetivos prioritarios de los líderes políticos que conducen la apertura
democrática va a ser justamente acometer de inmediato la reforma de la Administración
Pública venezolana con miras a modernizarla y adecuarla a las exigencias del desarrollo del
4 Allan R. Brewer-Carías, Introducción al estudio de la organización administrativa venezolana, Colección Monografías Administrativas Nº 1, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1989. Pág. 128. (subrayado nuestro)
4
país, compromiso clave de la naciente democracia para con el pueblo venezolano. Uno de los
primeros frutos de esta tarea se da cuando en diciembre de ese mismo año, se crea mediante
decreto presidencial la Oficina de Coordinación y Planificación (Cordiplan), donde el tema de
la “coordinación gubernamental” surge de forma explícita, al lado de “la planificación”, como
un instrumento para mejorar la gestión pública y promover el desarrollo del país.
Posteriormente, los subsiguientes gobiernos democráticos van a continuar el proceso de
modernización de la Administración Pública a través de las respectivas Comisiones
Presidenciales designadas para tales efectos. De las labores de esos grupos de trabajo, irán
surgiendo estudios y proyectos de normas que, una vez aprobadas por las instancias políticas
respectivas, van transformando progresivamente nuestra Administración Pública. A través de
este proceso se producirá un reordenamiento y se crean nuevas instancias y mecanismos de
coordinación, como los Gabinetes Sectoriales, el Consejo de Asesoría Jurídica (Cajap), el
Ministerio de la Secretaría de la Presidencia de la República, los Comisionados Presidenciales,
los Presupuestos Programas.
Nuestro propósito de investigación, es analizar, a través de la literatura existente, la evolución
histórica y las características de los principales mecanismos a través de los cuales la
Administración Pública Nacional venezolana coordinó su acción durante el período
transcurrido entre 1958 y 1998, período histórico delimitado por la fecha de creación de
Cordiplan y la promulgación de la Constitución de 1999.
Las primeras indagaciones que adelantamos para elaborar el respectivo marco teórico de la
tesis nos hicieron advertir que, en el campo de estudio de las ciencias administrativas, se
presentaba una importante discusión doctrinal sobre la existencia o no de la función
coordinadora como una de las funciones directivas, junto al mando, la organización, la
planificación y el control, tal como había sido establecido a principios del siglo XX, por uno
de los fundadores de la ciencias administrativas, el francés Henry Fayol. Esta clasificación de
las funciones directivas se inscribe dentro de la llamada Escuela Clásica5
5 Ver Idalberto Chiavenato, Introducción a la teoría general de la administración, 5ª edición, Mc Graw Hill, México, 2000. Pág. 88-89
, cuyo enfoque de
5
estudio hace énfasis en la estructura organizacional6. Los puntos de vista de Fayol fueron
posteriormente retomados y modificados, entre otros, por los autores de la llamada escuela
neoclásica: Koontz y O’Donnel, Dale, Newman, Albers7
. Dentro de las correcciones hechas
por estos autores a la perspectiva de Fayol, estaba justamente la eliminación de la
coordinación como una de las funciones directivas de la administración, posición que ha
venido tomando cuerpo en la doctrina de las ciencias administrativas.
Si bien es cierto que, dentro de los estudios sobre la coherencia gubernamental no hemos
encontrado referencia a este problema, porque ellos, de forma tácita, dan por sentado la
existencia de la función de coordinación; sin embargo, a nuestro juicio, el punto en debate
revestía consecuencias importantes para el tema de la coordinación gubernamental, ya que si
se niega la existencia la coordinación como una función administrativa especifica, entre otras
consecuencias no tendría ningún sentido el establecimiento de mecanismos que sólo se ocupen
de coordinar distintas unidades dentro de la Administración Pública, como por ejemplo la
figura de las Comisiones interministeriales, la de los Comisionados Presidenciales, e incluso
podría cuestionarse la figura de los Ministros de Estado.
De allí que nos pareció necesario y conveniente realizar, un estudio más a fondo sobre la
especificidad de la función coordinadora, sobre todo aplicada al ámbito gubernamental. En
este sentido, la primera parte de esta investigación se orientó, con base en el análisis de la
literatura especializada, a fijar posición con respecto a los planteamientos que niegan la
existencia de la función coordinadora; a determinar cuál es la esencia o las características
distintivas de la función coordinadora con respecto al resto de funciones directivas; así como a
analizar cuáles serían los mecanismos a través de los cuales se podía instrumentar esta
función; qué factores podían incidir en su desempeño, a establecer si la función de
coordinación en el ámbito de la administración pública tenía las mismas características que en
el ámbito de la administración privada, y por último, a establecer un esquema o modelo de
clasificación de los distintos mecanismos que son utilizados para alcanzar la coordinación de
la acción gubernamental, a partir del cual realizaríamos el estudio de los mecanismos
6 Otros enfoques de estudio hacen énfasis en las tareas (Taylor), en las personas (Elton Mayo), en la tecnología y en el ambiente. 7 Ver Idalberto Chiavenato, Introducción a la teoría general de la administración. Op. Cit., 225-226
6
utilizados por el gobierno nacional para coordinar su acción. A este objetivo le fueron
dedicados los primeros cuatro capítulos de nuestro estudio, los cuales quedaron estructurados
de la siguiente manera:
En el capítulo primero (I): “La Sociedad y las Organizaciones”, se estudian los ámbitos donde
tiene sentido plantearse la necesidad de la coordinación. Allí vemos cómo la naturaleza del
ámbito donde se aplique la coordinación determina la esencia de esa función, y cuál es la
importancia de la coordinación para el logro de los fines de las organizaciones humanas.
En el capítulo segundo (II), “La Coordinación Administrativa”, se estudia la coordinación
como función administrativa. En este capítulo analizamos y fijamos posición razonada con
respecto a los distintos planteamientos presentes en la literatura especializada que niegan la
existencia de la función coordinadora. Nos basamos para ello en el estudio El mito de la
función coordinadora8
de Luis Blanco de Tella, profesor numerario de la Escuela Nacional de
Administración Pública de España. Seguidamente establecemos cuál es, a nuestro juicio, la
esencia de la función coordinadora y cuáles sus características distintivas con respecto al resto
de funciones directivas, así como cuáles son los mecanismos a través de los cuales se puede
instrumentar esta función.
En el capítulo tercero (III), “El Gobierno y la Administración Pública”, abordamos el tema de
la especificidad de la Administración Pública frente a la Administración Privada, para
establecer algunos criterios que nos permitan ver qué aspectos de la función coordinadora son
válidos para ambos tipos de administración y cuáles deben ser adecuados a la condiciones
específicas de la Administración Pública. Aquí revisamos la razón de ser del gobierno y de la
Administración Pública, sus tareas y fines específicos; la dicotomía política-administración;
las semejanzas y diferencias entre la gestión pública y la gestión de negocios, y por último
señalamos las especifidades de la gestión pública.
8 Luís Blanco de Tella, El Mito de la Función Coordinadora, en Luís Blanco de Tella y Francisco González Navarro, Organización y Procedimiento Administrativos, Editorial Montecorvo, Madrid, 1975. Este trabajo es una versión abreviada de su tesis doctoral Análisis crítico de la Función Coordinadora en la Administración Pública, presentada en 1972 en la Facultada de Derecho de Madrid.
7
En el capítulo cuarto (IV), “La Coordinación Gubernamental”, estudiamos la función
coordinadora aplicada al ámbito del gobierno y la Administración Pública Nacional y
presentamos una clasificación para agrupar los distintos mecanismos de coordinación que
existen en las organizaciones públicas, así como los distintos factores que inciden en el
desempeño de cada uno de los tipos de coordinación.
Seguidamente, y a la luz de estos primeros cuatro capítulos, acometemos el estudio de la
evolución histórica de los principales mecanismos a través de los cuales la Administración
Pública Nacional venezolana coordinó su acción durante el período transcurrido entre 1958 y
1998. Este estudio se hizo a partir de la revisión y análisis de la literatura existente; tarea que
nos llevó los siguientes cinco capítulos (V al IX) de la tesis, estructurados de la siguiente
manera:
En el capítulo quinto (V), realizamos un estudio de la evolución histórica de la Administración
Pública venezolana durante el período 1525-1957, de manera de poder contar con una
aproximación a las condiciones en las cuales se encontraba la Administración Pública
Nacional venezolana en el año 1958. Partimos de una aproximación a la estructura política y
administrativa que el reino español estableció en la América Hispana, específicamente en
Venezuela, durante la conquista y la colonia; analizamos luego las dificultades que
enfrentaron los gobiernos de la naciente república para restablecer una estructura
administrativa de gobierno; vemos los efectos del caudillismo sobre el proceso de
institucionalización del país, estudiamos el crecimiento del aparato estatal venezolano y la
progresiva ampliación de sus competencias y atribuciones, así como las constituciones
nacionales que fueron promulgadas durante este período histórico y las correspondientes leyes
relativas a la organización ministerial.
Del capítulo sexto (VI) al capítulo octavo (VIII), hacemos un análisis de la evolución de la
Administración Pública por períodos presidenciales. En cada uno de ellos, estudiamos las
principales transformaciones de la Administración Pública Nacional: la normativa legal
aprobada, los cambios institucionales y los organismos públicos creados o eliminados. Así
mismo, intentamos identificar aquellos factores políticos, económicos o sociales, que hayan
8
podido incidir de manera significativa sobre la evolución de la Administración Pública
Nacional, o sobre sus posibilidades de reforma. Se analizan los principales estudios elaborados
por las distintas Comisiones Presidenciales de Reforma de la Administración Pública o de
Reforma del Estado, en especial aquellos aspectos referidos a la coordinación gubernamental:
responsables, instancias, procesos e instrumentos de coordinación. También los Lineamientos
Generales de los Planes de la Nación, en lo relativo a la planificación y a la reforma de la
Administración Pública Nacional. Por último, en algunos casos hacemos referencia a los
programas de gobierno del Presidente electo, o algún estudio relevante realizado durante ese
período, que analice los problemas de la Administración Pública o haga propuestas sobre su
transformación, como por ejemplo, el Pacto de Puntofijo, el Proyecto de Reforma de la
Constitución de 1961, elaborado por la Comisión Bicameral nombrada para tales efectos por el
Congreso de la República; el Informe de 1992 presentado por el Consejo Consultivo
designado por el Presidente Pérez, o el estudio sobre la Administración Pública venezolana
presentado ese mismo año por el Banco Mundial.
El capítulo noveno (IX), es el capítulo central de esta tesis. Aquí nos abocamos a realizar el
estudio de la evolución de cada uno de los instrumentos de coordinación con que contaron los
gobiernos entre 1958 y 1998. Este estudio se hace con base en el marco conceptual elaborado
en los primeros cuatro capítulos de nuestra tesis, aplicado a los hitos y hechos relevantes que
fuimos identificando en el estudio de la evolución histórica de la Administración Pública
llevada a cabo en los capítulos V al VIII. Hacemos la advertencia de que se excluye de este
capítulo el tema de la autocoordinación vinculado a la cultura organizacional de la
Administración Pública por no contar con suficientes elementos de estudio para realizar su
análisis; sin embargo, lo quisimos dejar mencionado en la clasificación ya que es un elemento
que deberá ser abordado para lograr un panorama completo de la coordinación gubernamental.
Por último, la tesis se cierra con la presentación de las conclusiones de nuestra investigación.
Esta investigación, tanto por el período que cubre como por la extensión del tema que pretende
estudiar, tiene un carácter general; es decir, fue necesario limitar la profundidad en el
tratamiento de algunos temas en beneficio de lograr el panorama de la problemática de la
coordinación gubernamental en Venezuela. De allí que hacia delante quedan varios aspectos
que, aunque ya fueron abordados o mencionados aquí, merecen la pena ser estudiados mucho
9
más a fondo, tales como, el uso de la planificación o de los presupuestos programa como
instrumentos de coordinación: o el tema de la cultura organizacional y su repercusión sobre las
posibilidades de la coordinación. Por otra parte, sería también muy útil analizar desde el punto
de vista de la coordinación gubernamental una determinada política o sector, estudiar por
ejemplo la coordinación de las políticas del sector salud, educación o seguridad. También sería
interesante analizar los mecanismos de coordinación del Gobierno Nacional con los gobiernos
estadales y municipales.
Otra tarea obvia que queda por realizar sería la continuación de este estudio para el período
1998-2008; allí se presentarían varios aspectos interesantes a evaluar ya que, a pesar de que
durante este gobierno fueron implementadas varias de las propuestas que en materia de
coordinación fueron hechas durante el período anterior, como la figura del Vicepresidente, la
promulgación de ley de Planificación Nacional y la flexibilización de la potestad organizativa,
que pasó a manos del Presidente de la República; sin embargo, prevalece la impresión de que
los problemas de coordinación en este gobierno han sido mucho más acentuados que el
período anterior, por lo que surge la duda sobre la eficacia de los nuevos instrumentos de
coordinación o la posibilidad de que hayan sido mal instrumentadas, o también que nuevos
factores hayan provocado estas fallas de coordinación de las políticas y la acción del gobierno
del Presidente Hugo Chávez.
Pensamos que las investigaciones sugeridas contribuirían a desarrollar mucho más el marco
conceptual de la coordinación gubernamental, campo en el que a nuestro juicio, queda mucho
por hacer
10
CAPÍTULO I
LA SOCIEDAD Y LAS ORGANIZACIONES
Al ser la coordinación un medio, para comprender su naturaleza se hace necesario referirla a
su fin. Por lo tanto, antes de abordar el estudio de la coordinación como tal, lo que haremos en
el capítulo III, tenemos necesariamente que plantearnos en donde se da la coordinación o en
qué realidades tiene sentido plantearse la necesidad de coordinación, así como, cuál es la
esencia de esta realidad.
Lo primero que se nos evidencia es que la coordinación se da frente a la multiplicidad, lo que
es múltiple, o lo que tiene múltiples partes; no se coordina lo que uno e indivisible. Por otro
lado, sólo es posible coordinar lo que tiene movimiento o posibilidad de movimiento; no se
coordina lo estático, lo inmóvil. Por último, se da la necesidad de la coordinación cuando en
estas entidades múltiples y con posibilidad de acción, sus partes están vinculadas por un
propósito común, lo cual hace de ellas una unidad de sentido. No tiene caso hablar de la
coordinación de una estantería con partes de un motor, en cambio sí lo tiene referirnos al
funcionamiento coordinado de un motor de combustión interna, así como también lo tendría
analizar la necesaria coordinación que debe existir en una orquesta sinfónica.
En estos dos últimos ejemplos, motor y sinfónica, estamos frente a entidades complejas
formadas por una variedad de componentes, con capacidad de movimiento y vinculados por
un propósito común que en el caso del motor es producir un movimiento autosostenido y en el
de la sinfónica ejecutar piezas musicales armónicas. Sin embargo, salta a la vista que existen
diferencias sustanciales entre ambas entidades, en un caso nos referimos a un compuesto de
entidades sin vida y en el otro a un conjunto de seres humanos. Esta distinción es fundamental
a la hora de hablar de la función de coordinación, porque en el primer caso la coordinación se
reduce a una simple “manipulación de los elementos”, lo que hace el mecánico cuando
11
“entona un motor”, mientras que en el segundo, estamos hablando de una interrelación entre
seres humanos. Actividad mucho más compleja y rica. El director de la orquesta interactúa con
los músicos, seres libres y racionales, para lograr la coordinación.
Podemos ver entonces la importancia de delimitar en dónde se va a llevar a cabo la
coordinación y la necesidad de profundizar en la naturaleza de esa entidad, ya que ello va a
determinar la esencia de la función de coordinación. En nuestro caso específico de estudio,
hablamos de la coordinación en la administración pública venezolana. Ahora bien, “la
administración pública” como entidad se inscribe dentro de una clase más genérica que es el
de las organizaciones, y éstas a su vez dentro de una realidad más amplia como son las
sociedades. Veamos pues en qué consiste cada una de ellas.
1.1. La naturaleza de la sociedad El hombre “animal político”, o “ser social por naturaleza”, requiere de la compañía de sus
iguales con miras a la satisfacción de sus necesidades y, principalmente para alcanzar el
perfeccionamiento de su naturaleza. En ese convivir los hombres se asocian, unas veces por
impulso natural y otras en forma voluntaria, con el fin de alcanzar objetivos que trascienden
sus capacidades individuales. Surge así, ordenada a los fines humanos, la entidad denominada
“sociedad”, cuya esencia, como explica Balbín, descansa en la relación que se establece entre
sus miembros.
[la sociedad] no es una sustancia distinta de los individuos que la componen. Es más bien una relación dada entre los distintos individuos en orden a un fin. Pero una relación real, algo existente en la naturaleza de las cosas, con una entidad propia.9
La más básica de las sociedades es la Familia y la más amplia y compleja es la Sociedad
Política: “La sociedad política, impuesta por la naturaleza y lograda por la razón, es la más
perfecta de las sociedades temporales. Es una realidad humana concreta y total que tiende a un
9 Rafael María de Balbin, La Concreción del Poder Político. Universidad de Navarra, Madrid, 1964. p. 20
12
bien humano concreto y total: el bien común”10
. Entre estas dos instituciones fundamentales se
forman, como complemento suyo y siempre subordinadas al bien común, múltiples
asociaciones de fines más particulares, denominadas sociedades intermedias; con la
posibilidad de que existan tantos tipos de ellas como fines pueda plantearse el ser humano.
1.2. La naturaleza de las organizaciones En la modernidad, en numerosos campos de la actividad humana, a las sociedades intermedias
se les llama genéricamente ‘organizaciones’, entendidas como “asociaciones de personas
regulada por un conjunto de normas en función de determinados fines”11
Entendido de esta manera el termino “organización”, constatamos cómo se inscribe en la
realidad a que cual aplicamos el concepto de sociedad, y aunque es necesario advertir que el
termino ‘organización’, hace mayor énfasis en explicitar y formalizar aquellos aspectos
referidos a la ordenación de las personas y a su relación con los elementos materiales con
miras al logro de los objetivos del grupo, no se puede perder de vista que la organización en
definitiva es una forma de sociedad, cuya esencia está en los individuos y en la relación entre
ellos con miras a lograr un fin común:
. Hablamos así de
organizaciones políticas (partidos políticos), organizaciones económicas (empresas),
organizaciones militares (Fuerzas Armadas), organizaciones de trabajadores (sindicatos), etc.
Aun cuando la técnica formal de la organización no haya recibido, hasta los últimos años, más que escasa atención, las fases humanísticas de la organización cuentan con una abundante literatura. En esta literatura se dan diversos nombres a la obligación del servicio mutuo, entre los cuales figuran los de cooperación, integración, relación funcional y funcionamiento integrado. Todos estos términos sugieren el aspecto formal así como el humano de la coordinación, lo cual demuestra que es imposible separarlos. Debemos tener en cuenta que las organizaciones son creaciones del hombre y, por tanto, que todo lo que sea formal en formas organizadas debe apoyarse en fundamentos psíquicos.12
10 Jaques Maritain,. El hombre y el Estado. Editorial Guillermo Kraft, Buenos Aires, Argentina, 1952. p. 23 11 Diccionario de la Real Academia Española. Formato digital: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=organización 12 James D. Mooney, Los principios de la Organización, en Administración Pública, Dwight Waldo, Editorial Trillas, México, 1982. Pág. 111
13
1.3. El logro del fin en la sociedad y en las organizaciones Las sociedades nacen ordenadas a un fin. El logro de ese fin u objetivo es su razón de ser y por
lo tanto hacia allá se orientan las acciones de sus miembros. Sin embargo, esa tarea será
imposible a menos de que se establezca un orden que permita la correcta disposición de los
esfuerzos de sus miembros con miras al logro de los objetivos comunes. Al respecto nos hace
considerar Tomás de Aquino que,
Los que son muchos se dirigen de por sí a muchas cosas, el que es uno, a una; para que pueda darse la vida en sociedad, es necesario que alguien dirija al fin o bien común.13
El que un grupo de personas pueda alcanzar un determinado fin supone que sus integrantes
actúen en forma conjunta, de manera que todos los esfuerzos vayan en la misma dirección, que
no se contrapongan unos a otros. En definitiva, que haya “unidad en la acción”.
Ahora bien, el hombre es un ser racional y libre; su acción aunque condicionada por factores
externos es esencialmente fruto de la interrelación de su voluntad y su inteligencia. A lo que
llamamos propiamente acto humano es aquella acción voluntaria donde el hombre se mueve
desde su interior hacia afuera. El entorno condiciona no determina. Aún cuando la acción
humana sea fruto de una causa externa, entre la causa y el movimiento media un espacio de
tiempo en el que la inteligencia evalúa las circunstancias y medios disponibles para la acción y
la voluntad decide en consecuencia. Esto se da incluso en la acción que se produce bajo
coerción externa, en la cual la aplicación del poder con miras a un determinado
comportamiento no tiene la total garantía del resultado, porque siempre será necesario que el
hombre “decida” someterse al poder y podría suceder que se niegue a ello, aunque eso
signifique un castigo extremo. Es el caso de los mártires.
Por ello, para que en un grupo humano, todos actúen en la misma dirección, es decir, para que
se de la “unidad de acción”, es necesario que previamente todos y cada uno de ellos “decida”
actuar de una manera coincidente. A esto se le llama “unidad en el juicio”. Es esté acuerdo de
voluntades el que va a permitir que la acción sea unitaria, o lo que es igual, que se de unidad
en la acción. Así al estudiar el problema de la autoridad en la sociedad Yves Simon afirma: 13 Tomas de Aquino, La Monarquía, 3ª edición, Editorial Tecnos, Colección Clásicos del Pensamiento, Madrid, 1995.
14
“El problema de provocar la unión de acción en los hombres se resuelve asegurando la unión
en su juicio práctico”14
El problema de alcanzar la unidad de acción en un grupo entonces se traslada a cómo asegurar
la unidad de juicio. Simon señala que existen sólo dos vías para lograr el acuerdo de
voluntades: la unanimidad, o algún tipo de autoridad cuyo criterio sea aceptado y asumido por
los miembros del grupo.
. Esta puntualización es de mucha importancia y la vamos a retomar
más adelante cuando analicemos la esencia de la coordinación.
[la unidad de juicio] puede procurarse o por vías de autoridad o por vías de unanimidad. Una tercera posibilidad es inconcebible: o todos nosotros pensamos lo mismo acerca de lo que deberíamos hacer en algún respecto, o sobreentendemos todos que, por diversas que sean nuestras preferencias, daremos nuestro asenso a un parecer y seguiremos la línea que él nos prescriba. El que el parecer sea emitido por una persona dirigente, por la mayoría absoluta o la mayoría de una minoría directora, supone poca diferencia para este caso.15
Salta a la vista que la autoridad es el camino más expedito para lograr la unidad de juicio,
mientras que lograr la unanimidad a través del consenso se percibe, y de hecho es así, como un
proceso generalmente complejo, lento y laborioso. Sin embargo, es importante ahondar en la
comprensión de los mecanismos de formación del consenso, entre otras razones, por la
firmeza que alcanzan las decisiones logradas a través de esta vía y porque en determinadas
circunstancias, por ejemplo cuando los medios están unívocamente determinados, es de
justicia procurar el consenso. Más adelante examinaremos este punto.
La dificultad para lograr el consenso en materia de la acción humana está vinculada a la
naturaleza del conocimiento práctico que difiere sustancialmente del conocimiento racional.
En este último campo, donde las cosas son necesarias e inmutables, la unanimidad se logra
alrededor de la verdad teórica como adecuación de la razón a la realidad del objeto. La razón
teórica descubre lo que la cosa es y para que el juicio sea verdadero debe simplemente
especular esa realidad. Por otro lado, si bien es cierto que admitir la verdad teórica supone
siempre un esfuerzo para entenderla, demostrarla y transmitirla, al final, si hay capacidad y
honestidad intelectual en los miembros del grupo, la verdad siempre termina por imponerse.
14 Yves René Simon, Philosophy of democratic government, University of Notre Dame Press, 1993. Pág. 19-20 15 Ibíd.
15
Veámoslo a través de un ejemplo: supongamos que el Ministerio de Familia se plantea como
política pública establecer el programa social del vaso de leche escolar, y para ello, entre otras
cosas, necesita decidir la marca de leche que se va a utilizar en el programa. Pues bien, si el
criterio es escoger aquella leche que dentro de ciertos parámetros nutricionales sea la más
económica, una vez comparados los distintos precios, el menor de ellos (a < b < c) será
captado y aceptado por todos los miembros del grupo. Es decir, si hay honestidad todos
coincidirán en la verdad teórica de cuál es el menor precio, dándose la unanimidad en el juicio.
Frente a la certeza de los resultados de una ecuación del mundo del conocimiento teórico,
donde lo que es, es necesariamente, emerge en contraposición la incertidumbre entre
expectativas y resultados que se dan en el ámbito del conocimiento práctico. Esté último
conoce de la acción humana dentro del mundo de lo contingente, donde lo que es podría ser
de otro modo.
(…) el conocimiento práctico no admite certeza, pues toda praxis humana tiene lugar en el universo de los seres que pueden ser de distintas formas a como son. (…) La conformidad entre una proposición de orden práctico y la realidad no puede establecerse a la perfección16
Sigamos con nuestro ejemplo del programa del vaso de leche escolar y veamos cómo se hace
compleja la decisión si en lugar de tener que seleccionar la marca de leche hay que elegir
cómo alcanzar el objetivo de que todo niño escolar consuma por lo menos un vaso de leche al
día. Para el logro de ese fin no sería extraño, de hecho es lo usual, que surjan múltiples
soluciones. Una parte del grupo podría proponer que el Ministerio comprara la leche, la
almacenara y la distribuyera semanalmente a las escuelas; otros insistirían en que se entregue
cada año los recursos financieros a los colegios para que ellos adquieran la leche y la
distribuyan entre sus alumnos diariamente, por último, a otros miembros del comité les podría
parecer mejor que se distribuyera entre las familias un tipo de cesta-ticket mensual, que les
pueda servir para canjearlo por leche en cualquier establecimiento comercial del ramo. Las
opciones podrían multiplicarse por diez, pero tres son suficientes para ejemplificar el
problema del consenso en el orden práctico.
16 Ibíd., 22
16
Para tomar la decisión de “forma racional” lo primero que habría que preguntarse es si existe
un “único medio acertado”, porque de ser así, habría que identificar esa opción y descartar el
resto. Es decir, partiríamos del hecho de que sólo es posible una opción correcta; las que no
coincidan con ella, es por causa de deficiencias en la concepción, por falta de luces, falta de
información o simplemente por mala intención.
Una reflexión simple sobre el tema de las multiplicidad de medios producto de deficiencias
humanas nos mostraría su inconsistencia. Sería contradictorio con el sentido común el hecho
de que mientras menos información o menos capacidad tengamos, las posibilidades de acertar
con respecto a los medios sea mayor. La experiencia nos muestra que las personas de mayor
inteligencia y capacidad, así como aquellos que cuentan con mayor información, tienen
mayores posibilidades de alcanzar sus objetivos, entre otras razones porque vislumbran más
alternativas. Por otro lado, lo característico en la realidad social es la multiplicidad y
diversidad de los medios, no la uniformidad. Salimos a la calle y encontramos gran variedad
de medios para transportarnos, para pagar servicios, para protegernos, para alimentarnos, para
educarnos, etc. Pertenece a la esencia de lo social el que se den múltiples medios aptos para
alcanzar los fines del hombre. Esta afirmación quizás pueda sonar como una trivialidad, pero
también es cierto que muchas veces, lo pasamos por alto, y aceptamos sin mayor reflexión
sentencias, tales como “la única vía para salir del subdesarrollo es el aumento de los índices
…”, o “el único modelo económico que dará riqueza al país es …”, “sólo los países que han
logrado aumentar … han alcanzado el desarrollo”, “éste es el único modelo educativo que
garantiza el desarrollo de los pueblos”, etc., etc.
Volviendo a nuestro caso del vaso de leche escolar, una simple investigación preliminar haría
que las diversas opciones propuestas ya han mostrado su viabilidad en diversos grados en otras
partes del mundo. Y por tanto no es posible descartar por irrealizable ninguna de las
propuestas. Concluyendo este punto: en el ámbito de lo práctico lo natural es la multiplicidad
de los medios aptos para alcanzar los fines, y por tanto la inexistencia de razones objetivas que
constriñan a la inteligencia a optar “necesariamente” por alguna opción en particular:
No existe ninguna razón para que, en los asuntos prácticos contingentes (…) concluya de un modo único y necesario; esto no significa que la inteligencia no
17
asienta a ninguna de ellas sino que, cuando lo hace, ninguna necesidad lo obliga a ello. 17
Una vez descartada la posibilidad de una única opción, la pregunta sería entonces: ¿Cuál es la
mejor de las opciones?, o mejor dicho: ¿Cómo decidir cuál es la mejor opción? Una forma de
aproximarnos a la solución del problema sería preguntarnos si alguna de las propuestas podría
dar garantía absoluta de los resultados esperados, o sea, que sin lugar a duda todo escolar
consuma diariamente un vaso de leche.
Analicemos las opciones una a una. En el caso de que se decidiera que el Ministerio comprara
la leche, la almacenara y la distribuyera semanalmente a las escuelas, “podría suceder” que se
vencieran parte de los grandes volúmenes de leche almacenados con antelación para su
distribución y no pudieran ser distribuidos. Con respecto a distribuir el dinero a los colegios,
“podría ocurrir” que la Tesorería Nacional no enviara los recursos a tiempo y el programa no
se cumpliera ese mes. Y, por último, en relación con los cesta-ticket, “podría pasar” que en
algunos sectores sociales con muchas necesidades, la leche comprada no se le diera al
estudiante sino que se desviara a otros miembros de la familia. Todos estos imponderables no
necesariamente ocurrirán, pero “podrían pasar”, y aunque se tomen –como es de suponer– las
necesarias previsiones sin embargo, “podrían ocurrir” otros imprevistos. No hay forma de
blindar 100% las propuestas de hecho, de eso viven los seguros. La acción en el orden
práctico, no está dada, es contingente precisamente porque el sujeto deberá hacerla libremente
dentro una realidad, que a su vez, tiene un alto grado de imprevisibilidad y variabilidad. Se
podría decir que cada acción humana es única e irrepetible. En consecuencia, el conocimiento
práctico no puede establecer con certeza modelos teóricos que permitan establecer sin lugar a
dudas cuales van a ser los resultados de las acciones emprendidas. Repitiendo la cita de
Simon:
(…) el conocimiento práctico no admite certeza, pues toda praxis humana tiene lugar en el universo de los seres que pueden ser de distintas formas a como son. (…) La conformidad entre una proposición de orden práctico y la realidad no puede establecerse a la perfección.18
17 Rafael Corazón, Fundamentos y Límites de la Voluntad. Cuadernos del anuario Serie universitaria Nº 3, Universidad de Navarra, Pamplona, 1999. 18 Yves René Simon, Philosophy of democratic government. Op. Cit., 24
18
Al no existir una sola opción valida y necesaria, y frente al hecho de que ninguna opción
puede dar garantía absoluta del cumplimiento de los objetivos buscados, no habrá razones
objetivas o razonamientos que fuercen la razón hacia la unanimidad en torno a una
determinada opción: “Hay realidades inteligibles que no están conectadas necesariamente con
los primeros principios (…) A tales proposiciones el entendimiento no asiente
necesariamente”19
¿Quiere esto decir que no existe verdad en la acción? Si existe, sin embargo su esencia es
diferente a la verdad teórica. Como señalamos anteriormente lo propio de la verdad teórica es
una relación de conformidad entre un juicio y la realidad; en cambio la verdad práctica es una
relación de conformidad entre un juicio verdadero y las exigencias de una voluntad honesta.
Por ello “las verdades prácticas no son absolutas y sus conclusiones, aun siendo validas, no
son necesarias”20
.
Aún más, a diferencia del juicio científico que es determinado por la verdad teórica, el juicio
práctico es determinado en última instancia por la voluntad y eso hace de él una especie de
secreto que incluso le puede impedir a la persona dar razones de una determinada conducta y
por tanto le imposibilita su comunicación racional21. A todos nos es muy cercana la
experiencia de situaciones en las cuales actuamos por cierta inclinación inexplicable, lo cual
no quiere decir irracional: ¿Por qué escogimos determinada profesión?, ¿Por qué elegimos
como colaborador cercano a este y no al otro?, podríamos argüir, algunas razones objetivas,
pero en definitiva siempre será “porque lo quise así”, lo cual no es una razón comunicable y
susceptible de ser compartida: “Entre la última conclusión establecida por vías de raciocinio y
la regla concretísima que la acción requiere media un hiato insalvable por el puente de la
argumentación.”22
19 Tomas de Aquino, Suma Teológica, Cuestión 82,2. Formato digital en: http://hjg.com.ar/sumat/a/c82.html 20 Rafael Corazón, Fundamentos y Límites de la Voluntad. Op. Cit., 19 21 “el juicio práctico, por lo mismo que es últimamente determinado por las oscuras fuerzas del apetito, no admite comunicación racional. Es por así decirlo un secreto”. Yves R. Simon, Philosophy of democratic government, University of Notre Dame Press, 1993. Op. Cit. 24 22 Ibíd.,
19
Entonces, si respecto al juicio práctico no existe una verdad que fuerce la unanimidad, y parte
de la decisión es incomunicable, ¿cómo lograr el asentimiento de las distintas voluntades? No
resulta fácil. Simón afirma que en el campo práctico, fuera de la autoridad, solo por azar se
alcanzaría el consenso:
[la] unanimidad no podrá conseguirse por vías demostrativas, pues la proposición de que se debe actuar de tal manera o de tal otra no es demostrable. Los intentos por fundamentarla de un modo racional, por profundos y útiles que sean, fracasarán faltos de fuerza que obligue a las mentes al asenso (…) [Cuando] hay más de un medio de procurar el bien común, no hay fundamento que valga para unanimidad. Cualquiera puede disentir, sin que esto suponga fallo ninguno en sus intenciones ni en su juicio. Sólo por azar puede la unanimidad lograrse entonces, pues carece de causa esencial.23
Creemos que esta afirmación de Simon busca hacer patente que la unanimidad, al margen de
la autoridad, no tiene “la garantía” de ser lograda. Sin embargo, esa incertidumbre no implica
que no pueda ser buscada o promovida.
En este capítulo hemos determinado la naturaleza de las unidades donde se da la función
coordinadora, hemos hecho hincapié en la importancia de distinguir aquellas instancias
conformadas por seres humanos, dentro de ellas hemos establecido a las organizaciones como
una clase de sociedad y hemos establecido la naturaleza de esas instancias. Hemos visto que
las organizaciones están referidas a la consecución de sus fines y que esta tarea se da en el
mundo de lo contingente donde existen múltiples medios para el logro de los fines, y que por
tanto las únicas vías para que estas organizaciones puedan alcanzar sus fines son la autoridad y
el consenso.
23 Ibíd., 29-30
20
CAPÍTULO II
LA COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA24
Al analizar en el capítulo anterior la naturaleza de las organizaciones, nos planteábamos que la
existencia de esas entidades estaba vinculada al logro de sus fines. Así mismo, concluimos que
para el logro de esos fines era condición necesaria que se diera la unidad de acción. Lo cual
nos trae al tema de este capítulo: la coordinación, como función administrativa que tiene el
cometido expreso de buscar la unidad de acción en las organizaciones.
La conceptualización del término ‘coordinación’, referida a la actividad administrativa, se
inicia con el francés Henry Fayol (1841-1925), uno de los pioneros del estudio formal y
sistemático de la administración quien, inspirado en el método científico-experimental, va a
publicar en 1916 su influyente tratado Administración Industrial y General25. Allí presenta un
compendio de ideas, producto de su dilatada experiencia en la gerencia de una empresa
francesa, sobre cómo debía la administración desempeñar su importante tarea en el manejo y
dirección de las organizaciones. En ese importante estudio, Fayol define a la administración
como una de las seis operaciones o funciones esenciales de una organización y presenta la
primera clasificación que se hace de las tareas administrativas. Al respecto señala:
“Administrar es prever, organizar, dirigir, coordinar y controlar”26
. Esta definición-
clasificación va tener mucho éxito y a partir de allí la gran mayoría de los autores de las
Ciencias Administrativas van a referirse a ella, ya sea para adoptarla en su totalidad o para
modificarla, suprimiendo algunas funciones y/o agregando otras.
24 En este trabajo vamos a utilizar el término de “coordinación administrativa” como género referido a la función coordinadora aplicada a las organizaciones sociales en general, y el término “coordinación gubernamental” como especie referido a la función coordinadora aplicada a la administración pública 25 Henry Fayol, Administration Industrielle et Générale, Traducción al español de A. Garzón del Camino Administración Industrial y General, Herrero Hnos. Sucs. S.A. México, D.F., 1961. Pág. 135 26 Ibíd., 138
21
Uno de los elementos más controvertidos de esa clasificación va a ser precisamente el de la
coordinación frente al cual los distintos tratadistas a través del tiempo van a dividir sus
opiniones. De tal manera que hoy en día, a casi cien años de haber presentado Fayol su
estudio, una revisión de la doctrina sobre la ‘coordinación’, referida a las organizaciones
sociales, nos puede sorprender ya que, contrariamente a lo podría pensarse sobre un término
tan generalizado y a primera vista unívoco, existen divergencias importantes con respecto a su
esencia.
Al respecto, Luís Blanco de Tella, profesor numerario de la Escuela Nacional de
Administración Pública de España, en su artículo El mito de la Función Coordinadora27
, título
por demás revelador, afirma que la doctrina se encuentra dividida en dos posturas: Aquellos
que a partir de Fayol consideran a la coordinación como una función específica de la actividad
administrativa; y otro grupo de tratadistas, en el cual se inscribe Blanco, que niega
rotundamente la existencia de una función coordinadora individualizada.
El problema nos lleva más allá de fijar una postura razonada a favor de una u otra posición.
Porque de ser cierto que no existe la función coordinadora individualizada, habría que concluir
junto con Blanco, lo innecesario e inconveniente que resulta para una organización el
establecer mecanismos e instancias de coordinación distintas a los cargos directivos. Lo que,
por ejemplo, en el ámbito público se traduciría en la supresión de instancias netamente de
coordinación como los gabinetes sectoriales y las comisiones interministeriales, o incluso
cuestionarse la existencia de ministerios con funciones de coordinación como el ministerio de
Planificación y Desarrollo de Venezuela.
Es entonces comprensible que en una investigación que pretenda estudiar los mecanismos de
coordinación de la administración pública venezolana y que por lo tanto haga de la
coordinación la columna vertebral del estudio, no se pueda simplemente soslayar este
problema y continuar con la investigación. A tales efectos, pensamos que no sólo es necesario
fijar posición razonada con respecto a la disyuntiva que existe en torno a la existencia o no de
27 Luís Blanco de Tella, El Mito de la Función Coordinadora, en Luís Blanco de Tella y Francisco González Navarro, Organización y Procedimiento Administrativos, Editorial Montecorvo, Madrid, 1975. Este trabajo es una versión abreviada de su tesis doctoral Análisis crítico de la Función Coordinadora en la Administración Pública, presentada en 1972 en la Facultada de Derecho de Madrid.
22
la función coordinadora, sino que también es importante intentar una aproximación personal a
la conceptualización de la función misma.
Con respecto a esta parte de nuestra investigación, queremos advertir que a pesar de la
importancia de la referida discrepancia doctrinaria no hemos podido acceder a investigaciones
o textos, exceptuando a Blanco, que aborden el tema en forma amplia. Los tratadistas del área
que hemos podido estudiar se limitan a tomar una determinada postura y muy pocos justifican
su decisión o rebaten a fondo la posición contraria. Así el desarrollo de este punto lo haremos
en gran medida mediante una confrontación con los argumentos de Blanco. Para ello, primero
vamos a elaborar una exposición que contenga, de la forma más fidedigna que nos sea posible,
los conceptos, ideas principales y el hilo argumental del estudio profesor Blanco, y a
continuación desarrollaremos nuestra posición, analizando sus planteamientos a la luz de los
argumentos y conclusiones presentados en el capítulo I de nuestra tesis. De forma previa a
todo este desarrollo vamos a establecer ciertas precisiones con respecto a algunas definiciones
de Fayol, vinculadas a las funciones administrativas, que es necesario tener en cuenta para
abordar con propiedad el trabajo del profesor Blanco.
2.1. Las funciones administrativas en Henry Fayol El primer término que vamos a ver es el de ‘la gerencia’. De acuerdo a Henry Fayol, la tarea
fundamental de la gerencia es “conducir la empresa hacia su objeto”28
El siguiente término que nos interesa es el de ‘administración’. Tal como señalamos
anteriormente, Fayol lo conceptualiza a través de sus tareas inherentes (planificación,
organización, dirección, coordinación y control). La actividad administrativa, afirma el autor
francés, no es patrimonio ni del jefe, ni de ningún cargo directivo específico, sino que al igual
, lo que específicamente
sería asegurar la marcha de las seis operaciones o funciones esenciales de la empresa (técnicas,
comerciales, financieras, seguridad, contabilidad y administrativa). Como sabemos, hoy en día
el término ‘gerencia’ ha extendido su uso incluso a niveles intermedios de dirección, por lo
que creemos que la acepción que le dio Fayol al término correspondería en nuestras
organizaciones más bien funciones vinculadas con la idea de dirección general.
28 Ibíd., 139
23
que las otras funciones esenciales, se distribuye a lo largo de la organización. Sin embargo,
puntualiza que, para el caso de la gerencia, “ocupa en el papel de los grandes jefes un lugar tan
grande que a veces puede parecer que ese papel es exclusivamente administrativo”29
Con respecto al término ‘dirección’, Fayol lo introduce como parte de la definición de “la
administración” y, aunque advierte que podría ser estudiado aparte, cree que es conveniente
que forme parte de él, entre otras razones porque “La mayoría de los principios de dirección
son principios de administración. Administración y dirección se encuentran relacionados muy
estrechamente”
. Creemos
que este hecho ha llevado a que las funciones administrativas sean también llamadas funciones
directivas.
30. La misión de la dirección según Fayol es “hacer funcionar el personal” o
“sacar el mejor partido posible de los agentes que componen su unidad”31. En nuestro parecer,
esta definición se correspondería más bien con el concepto de mando, cuyo sentido es mucho
más restringido que el de dirección. De hecho algunos autores posteriores a Fayol han
preferido utilizar la denominación “función de mando” para referirse a la “función directiva”
de Fayol. Blanco por su parte diferencia entre “dirección”, que correspondería al conjunto de
funciones directivas32
Por último, tenemos el término ‘coordinación’. Como ya habíamos dicho, este término forma
parte de la definición que Fayol hace de la administración, lo que en otras palabras significa
que la coordinación es una de las tareas de la función administrativa y ella consiste en
“relacionar, unir, armonizar todos los actos y todos los esfuerzos”
, y “dirección stricto sensu” para referirse al mando.
33
. Como vemos, la
coordinación es una actividad, una acción, una función individualizada de la acción
administrativa.
Hechas estas precisiones pasamos a continuación a presentar el trabajo del Profesor Blanco.
29 Ibíd., 30 Ibíd., 138 31 Ibíd., 255 32 En este trabajo al conjunto de funciones directivas, o dirección en sentido amplio, lo vamos a llamar también función directiva en pleno. 33 Henry Fayol, Administration Industrielle et Générale, Op. Cit., 139
24
2.2. La función coordinadora en Blanco de Tella: Posiciones encontradas en la doctrina
El tema central, alrededor del cual Blanco de Tella va a desarrollar su planteamiento, es el
rechazo a la tesis de un sector de la doctrina de las Ciencias Administrativas que conceptualiza
a la coordinación como un hacer, como una acción, como una función. Frente a tal pretensión,
Blanco define la esencia de la coordinación más bien como un estar de la organización que se
manifiesta en un “funcionamiento unificado y armónico”34. Condición que se alcanza, como
resultado del “ejercicio satisfactorio de todas las funciones directivas”35
–planificación,
organización, mando y control– y no, como sostiene la posición contraria, a través de una
presunta función coordinadora que, en su criterio, no tiene un contenido específico y propio.
Dar razones y argumentos que sustenten estas aseveraciones es precisamente el objetivo de su
estudio.
… el propósito del presente trabajo consiste primordialmente, [en] demostrar que el
término coordinación, referido a la actividad directiva, sólo posee un significado
específico cuando es utilizado en el sentido de objetivo y efecto común de las
funciones de aquella naturaleza o cuando designan el complejo global de todas ellas,
careciendo por el contrario de contenido si con él se trata de designar una función o
proceso individualizable dentro del citado conjunto.36
Su trabajo se divide en los siguientes capítulos: I) Introducción al tema, II) La confusión en la
Doctrina, III) Los mecanismos coordinadores en la estructura de la Organización, IV) Los
Factores de la Coordinación y V) Algunas consideraciones al Sistema Español.
De su estudio nos interesan los capítulos I, II y IV. En el primer capítulo, el autor analiza
cuáles son las razones por las cuales se presentan dentro de la doctrina las confusiones con
respecto al término ‘coordinación’ y a la función coordinadora. En el segundo capítulo,
presenta sus argumentos con respecto a la esencia de la coordinación y a la existencia de la
34 Luís Blanco de Tella, El Mito de la Función Coordinadora, Op. Cit., 26 35 Ibíd., 26 36 Ibíd.
25
función coordinadora; y en el cuarto examina los factores fundamentales sobre los que, a su
juicio, se debe asentar la coordinación.
En el capítulo primero, comienza catalogando el término ‘coordinación’ de oscuro, amorfo,
difuso y perniciosamente elástico37
. Para él, una revisión del uso de este vocablo en las
Ciencias de la Administración y en el Derecho positivo nos mostraría que a través del tiempo
los tratadistas de estas disciplinas le han asignado múltiples contenidos desiguales, que llevan
a pensar que la coordinación lo abarca todo, por lo que en la práctica el término va a carecer
de un significado real y es de muy poca utilidad.
A pesar de ello reconoce que la mayor parte de los estudiosos del área se han inclinado hacia
conceptuar la coordinación como una función individualizada; sin embargo, advierte más
adelante que esta situación se está revirtiendo día a día a favor de la tesis contraria, que es la
que él defiende.
Para Blanco una de las razones por las cuales la mayoría de los tratadistas sostiene que la
función coordinadora posee sustantividad propia o es un proceso directivo autónomo, tiene su
origen en algunos de los llamados padres de la Ciencia Administrativa, específicamente en el
ya citado Henry Fayol y en el norteamericano Luther Gulick (1892-1993). Ambos autores, en
sus respectivos estudios sobre las funciones directivas, presentan a la coordinación como una
función individual, al mismo nivel del resto de las funciones no controvertidas (planeación,
organización, dirección y control). Fayol, en la primera tentativa de clasificación de las
funciones administrativas, tal como señalamos anteriormente, afirma que “administrar es:
prever, organizar, mandar, coordinar y controlar”38. Gulick por su parte incluye también a la
coordinación dentro de lista de funciones directivas, sintetizadas en su famoso acrónimo
POSDOCORB39: “¿Cuál es el trabajo del dirigente superior? La respuesta es
POSDOCORB”40
37 Ibid., 25
. A partir de ambos estudios, el prestigio y la autoridad de estos fundadores
38 Henry Fayol, Administration Industrielle et Générale. Op. Cit., 138 39 Planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting 40 Gulick Luther, Notes on the Theory of Organization, en Papers on Science of Administration, Institute of Public Administration, tercera edición, Nueva York, 1954, pág. 13
26
de la Ciencia Administrativa habrían llevado a muchos tratadistas del área a seguir las huellas
de los maestros sin cuestionar su fundamento.
La otra razón para explicar la confusión con respecto a la naturaleza del término, la plantea
Blanco luego de un breve estudio etimológico, donde concluye que originariamente todas las
funciones directivas estarían incluidas de forma indiferenciada en la expresión latina co-
ordinatio y que con el tiempo, al ser necesario individualizar las funciones directivas, la
coordinación pasó sin mayor reflexión a ser una más de ellas.
[Desembocando] en la anómala situación que supone designar la parte con la misma
expresión utilizada para indicar el todo, sin conseguir por otro lado, aislar bajo dicho
término una categoría de actos diferentes de los que se agrupan dentro de cada una de
las restantes funciones41
.
Pero más allá del problema terminológico, el asunto tiene un contenido práctico que afecta la
dirección de las organizaciones. Pues si él está en lo cierto y, “[la función coordinadora] es en
realidad la esencia de toda actividad directiva y no una parcela de esta actividad”, entonces no
es posible separar o delegar de una determinada jefatura la función coordinadora sin
menoscabarla. Con lo cual carece de sentido la creación de unidades de coordinación o
coordinadores que no posean autoridad, ya que estas instancias lejos de ayudar, perturban la
acción directiva.
Pasemos ahora a ver el capítulo II. Aquí el autor va desarrollar sus argumentos con respecto a
la esencia de la coordinación y a la existencia de la función coordinadora. Para ello realiza un
análisis crítico del estado de la doctrina dominante sobre la función coordinadora. Y como
columna vertebral de su análisis, presenta una extensa clasificación de las versiones más
caracterizadas del concepto de coordinación. Y aunque señala que dicha muestra no agota el
espectro de autores que tratan el tema, afirma que es bastante representativa y sirve para poner
en evidencia la multiplicidad de visiones que existe en la doctrina tanto de la esencia de la
coordinación (principio, fin, elemento esencial, función técnica, proceso, efecto, relación),
41 Luís Blanco de Tella, El Mito de la Función Coordinadora. Op., Cit., 30
27
como de los mecanismos para alcanzarla (plan, estructura, mando, control, comunicación,
cooperación, arbitraje, etc.).
A continuación presentamos un cuadro (1) con la clasificación elaborada por Blanco, al cual
incorporamos algunos de los autores que le sirvieron de referencia:
Tabla 2.1 Autores citados por Blanco
Distintas Versiones del Concepto de Coordinación Factores de Coordinación Autores
a) Principio de Coordinación Mooney y Reiley
b) Concepto que expresa el fin de la organización Urwick
c) Elemento del concepto de organización Estructura Weiss
d) Función concreta del dirigente administrativo Fayol Gulick
e) Concepto equivalente al de planificación o dependiente del mismo Plan Simon
Smithburg
f) Concepto incluido en la función de organizar o como un efecto de la estructura formal Estructura
Urwick Cimmino. Kimball
Pfiffer y Presthus Chevalier
g) Resultado o efecto del ejercicio de la función de mando Mando Vidal y Beaussier
Simon
h) Aspecto o fase de la función de control Control Millet; Davis
i) Resultado del sistema de comunicación de la organización Comunicación
Barnard Pffifner y Presthus Dimock y Koening
Niles
j) Efecto de las relaciones interpersonales o de la actitud cooperadora de los miembros de la organización
Cooperación Millet; Gladen,
Parker Follet
k) Proceso de arbitraje de intereses Arbitraje Allen
l) Categoría de relaciones contrapuesta a la idea de jerarquía Cooperación Merkl,
Kelsen
m) Resultado o efecto del ejercicio del conjunto de funciones directivas
Planificación Estructura
Mando Control
Téc. de Direc.
Newman Terry
Koontz y O´Donnel Haimman
28
Siguiendo este esquema, va a ir rebatiendo cada uno de las distintas concepciones allí
presentadas, exceptuando la última, la cual suscribe. Revisemos entonces algunas de estas
criticas, con la idea de profundizar en las razones del autor para descartar a la coordinación
como una función individualizada. A efectos de simplificar el tratamiento del punto
agruparemos aquellos ítems de la clasificación que presentan, a nuestro juicio, un mismo tipo
de objeciones.
El análisis crítico de la doctrina comienza con las tesis que plantean la coordinación como
principio o fin de la organización
(a, b). Blanco descarta estas propuestas porque –según su
parecer– el uso de los calificativos ‘principio’ y ‘fin’, a los cuales los respectivos estudios no
dan ningún contenido especifico, no aportan nada a la comprensión de la coordinación.
Pasa luego a revisar las teorías que presentan a la coordinación como efecto o vinculada a otra
función administrativa (c,e,f,g,h), y sostiene que no se puede vincular o identificar a la
coordinación con ninguna función directiva en particular. Para él, Planificar, Organizar,
Mandar y Controlar son funciones directivas perfectamente definibles mientras que la
coordinación no lo es42. Por otro lado, sostiene que cada una de estas funciones es uno entre
varios factores que pueden contribuir a asegurar la coordinación y que, por lo tanto, no puede
hacerse depender este cometido de ninguna de ellas en exclusiva. Blanco amplía estos
planteamientos al analizar de forma específica la propuesta que ve a la coordinación como
efecto o vinculada a la función de mando
(g). Allí alega que no se puede establecer
distinciones entre las acciones producto del ejercicio de una determinada función directiva.
Esto significa, por ejemplo, que las órdenes que se dictan en ejercicio de la función de mando
con miras a coordinar no son diferentes en esencia a las órdenes prescritas para alcanzar otro
tipo de objetivos. Así ante un planteamiento como el Herbert Simon, quien sostiene la
necesidad de mandatos expresos para alcanzar la coordinación en situaciones complejas,
afirma que:
(…) descartando la hipótesis de que tales órdenes se limiten a exigir un comportamiento coordinado –lo que sería decir bien poco– habrá de reconocerse que
42 Ibíd., 45
29
irán dirigidas a impulsar la ejecución de actividades determinadas y que, por tanto, no pueden encajar en otro campo que en el propio de la función de mando43
.
Pasando a tratar la tesis que conceptualiza a la coordinación como función concreta del
dirigente administrativo
(d), señala que ninguno de los autores que sostienen esta tesis ha
especificado en qué consiste la particularidad de la acción de coordinar y siempre terminan por
referirla a alguna de las funciones directivas reales, con lo cual se le aplicaría los mismos
contra-argumentos presentados en el punto precedente.
Con respecto a las propuestas que definen a la coordinación como resultado del sistema de
comunicaciones de la organización
(i), argumenta que no se puede igualar ambos términos;
que aunque la coordinación requiere para su existencia de la comunicación, al igual que la
organización, y que mejores niveles de comunicación contribuyen a mejorar la coordinación,
es posible encontrarse con organizaciones dotadas de un buen sistema de comunicación pero
con fallas en la coordinación. Así mismo advierte que tampoco se debe confundir información
con comunicación, ya que la coordinación depende más del contenido (información) que del
medio (comunicación): “el efecto coordinador habrá que buscarse, en primer lugar, en la
naturaleza de la información más que en el diseño de la red o en la velocidad de red”.
Otro análisis importante para nuestro estudio, es el que presenta frente al concepto de
coordinación como efecto de las relaciones interpersonales o de la actitud cooperadora de los
miembros de la organización (j). Esta tesis es sostenida entre otros por una de las tratadistas
más originales y con mayor visión en el ámbito de las ciencias Administrativas: la
norteamericana Mary Parker Follet (1868-1933), para quien “la coordinación es, por su propia
naturaleza un proceso de actividad autogobernada”44. En esta línea de pensamiento, también
encontramos a Gladden que considera que el éxito de la coordinación descansa más sobre la
organización informal, o sea, las relaciones interpersonales, que sobre la estructura orgánica:
“[la coordinación]… depende de algo más que de la organización; fundamentalmente de la
iniciativa personal de los administradores individuales”45
43 Ibid., 48
. Blanco rechaza de plano esta tesis y
pese a reconocer que las relaciones interpersonales y la cooperación pueden facilitar la tarea
44 Mary Parker Follet, en Blanco, Op. Cit., 45 45 Gladden, E. en Blanco Op. Cit., 53
30
directiva, sobre todo en ámbitos reducidos y en niveles inferiores, advierte que sus efectos son
insuficientes e inestables, y que por lo tanto sólo pueden ser vistos como instrumentos
complementarios a la coordinación y nunca sustitutivos o equivalentes de ella.
Respecto a la coordinación vista como proceso de arbitraje de intereses
(k), afirma que la
mediación entre intereses contrapuestos no es sino un aspecto de “la idea genérica de
dirección”. A su juicio, el ejercicio de cada una de las funciones directivas –planificación,
organización, mando y control – implica la resolución de conflictos, y a través de todas ellas el
dirigente actúa como árbitro o conciliador de intereses.
Otra noción que rechaza es aquella que presenta la coordinación como categoría de relaciones
contrapuesta a la idea de jerarquía
(l). Esta tesis es sostenida sobre todo por tratadistas del
campo jurídico como Hans Kelsen. En todo caso, para el profesor español el ejercicio de las
funciones directivas implica necesariamente coordinar, y por ello los conceptos de jerarquía y
coordinación no pueden separarse y menos contraponerse:
La jerarquía, pues, no sólo no excluye, sino que implica la coordinación. Ambos conceptos no pueden separarse –ni menos aún concebirse como antagónicos – aunque pueden distinguirse, la jerarquía supone siempre la coordinación, pero no a la inversa, conclusión ciertamente pobre pero que hace pensar que el término coordinación resulta inadecuado, para designar una categoría particular de relaciones entre órganos administrativos.46
La última tesis que va a analizar es aquella que él suscribe y que concibe a la coordinación
como resultado o efecto del ejercicio del ejercicio del conjunto de funciones directivas
(l). Esta
noción es para nuestro tratadista ibérico la “superación de todas las anteriores” y se encarna en
la siguiente cita de Newman:
[La coordinación] no ha de ser considerada como una actividad separada y distinta, porque forma parte de todas las fases de la administración. La planificación, la organización y el control contribuyen a la coordinación.
46 Luís Blanco de Tella, El Mito de la Función Coordinadora Op. Cit., 58
31
Aunque reconoce que este punto de vista es minoritario en la doctrina, piensa que día a día va
conquistando nuevos adeptos y trae como ejemplos, además del ya citado, entre otros a
Koontz y O´Donnell para quienes la coordinación “es un proceso complejo que incluye
principios de cuya aplicación puede derivar la actuación armoniosa… y una variedad de
técnicas utilizables para la sincronización de esfuerzos”47. También cita a Himann, quien
concibe a la coordinación no como una función sino como un proceso coincidente con el
ejercicio de las funciones directivas; y por último trae a Carlson quien afirma que la
coordinación “no describe una gama particular de operaciones, sino todas las operaciones que
conducen a un resultado determinado: la unidad de acción” 48
.
Hasta aquí el desarrollo de Blanco con respecto a la esencia de la coordinación y a la
existencia de la función coordinadora. Vamos ahora a presentar su posición con respecto a
cómo se logra la coordinación, o sea, cuáles son a su juicio, los factores que pueden generar la
coordinación en una organización. Este tema está desarrollado en los capítulos II y IV de su
trabajo.
Tanto para Blanco como para otros autores citados por él, la coordinación es un efecto del
ejercicio de la autoridad:
El origen de la coordinación, en última instancia, reside en la idea de autoridad y supone atribución de poder o ejercicio de poder de hecho. Y si la función de mando es una de las formas de exteriorizarse esa autoridad en la organización, es indudable su carácter de factor de coordinación.49
Aunque estos tratadistas reconocen que existen innumerables factores que pueden incidir de
alguna forma sobre el grado de coordinación, sin embargo sólo admiten como factores con
efectos coordinadores a aquellos dotados de autoridad y poder, es decir, a las funciones
directivas –en especial el mando. Así lo manifiesta Robert Gordon, para quien la coordinación
47 Ibíd., 60 48 Ibíd., 60-61 49 Ibíd., 49
32
“implica la posesión de autoridad y el ejercicio personal de una facultad de mando”50
. En el
mismo sentido afirma Blanco:
A mi juicio los llamados mecanismos coordinadores lo son siempre y sólo en la medida en que estén dotados de autoridad. Fuera de eso no existen actores de la coordinación, sino meros coadyuvantes.51
Por ello cuando estos autores analizan vías alternas a la autoridad para alcanzar la unidad de
acción, aunque aceptan que las mismas pueden tener efectos sobre la unidad de acción, se
niegan a considerarlas como factores de coordinación propiamente dichos y más bien los
ubican como “complemento de los procesos de dirección, de los que pueden considerarse
además, en cierta medida una consecuencia”52
.
Así por ejemplo, Meyer Poul considera a la cooperación como una especie de “coordinación
desintegrada, ya que se caracteriza por manifestarse al margen de la línea de autoridad entre
elementos recíprocamente independientes”53
, mientras que para Blanco recordemos que la
colaboración no pasa de ser sino un complemento de la coordinación y nunca se puede
identificar cooperación con coordinación:
Ambas [coordinación y cooperación] coinciden en su propósito [la unidad de acción] pero difieren en que tratan de hacerlo efectivo por distintas vías; el sistema de funciones directivas para la primera y la colaboración y comprensión recíproca para la segunda.54
En definitiva, Blanco considera que “es difícil hallar un sólo aspecto de la estructura de las
organizaciones que no incida de algún modo sobre el grado de coordinación”55
50 Robert Gordon en Blanco Op. Cit., 143
y por tanto
cree que sólo se deben estudiar aquellos factores de coordinación que él llama fundamentales,
los cuales estarían circunscritos a las funciones directivas y a determinadas técnicas de
gestión.
51 Luís Blanco de Tella, El Mito de la Función Coordinadora. Op. Cit., 69 52 Ibíd., 123 53 Ibíd., 54 54 Ibíd. 55 Ibíd., 122
33
Con este punto cerramos la argumentación de Blanco con respecto a cómo se logra la
coordinación. Pasemos entonces a las conclusiones de su estudio.
2.3. Las conclusiones del estudio de Blanco A manera de conclusiones, recogemos ahora las siguientes seis afirmaciones del estudio del
profesor Blanco que, a nuestro juicio, representan un resumen de su postura con respecto a la
esencia de la coordinación, la existencia de la función coordinadora y a los factores que
pueden generar la coordinación.
La primera de estas conclusiones se refiere a la marcada discrepancia que existe entre los
estudiosos de la materia en relación a la calificación de la coordinación. Por otra parte,
también constata, y ésta sería la segunda conclusión, una clara discrepancia en la doctrina en
relación con los medios y forma de obtener la coordinación:
[Existe] un fuerte desacuerdo doctrinal en cuanto a su calificación (principio, fin, elemento esencial, función técnica, proceso, efecto, relación) y en cuanto a los medios y forma de obtenerla (plan, estructura, mando, control, comunicación, cooperación, arbitraje, etc.)56
La tercera conclusión señala que, a la par de la situación anterior, se verifica una significativa
coincidencia entre los tratadistas con respecto al propósito o resultado de la coordinación:
[Existe] una notable concordancia en cuanto a la naturaleza del resultado, es decir en cuanto a la esencia de la coordinación misma (…) la doctrina se muestra coincidente al concebir la coordinación como actuación coherente y armoniosa, orientada hacia un objetivo común (…) se conviene respecto al propósito que se persigue, pero se discrepa al señalar el camino que ha de seguirse para alcanzarlo. 57
Desprende el profesor la cuarta conclusión de las tres anteriores. A su parecer, del hecho de
que los distintos tratadistas hayan coincidido en cuanto al propósito de la coordinación y a la
56 Ibíd., 61 57 Ibíd. (Subrayado nuestro)
34
vez hayan identificado múltiples medios para alcanzarla, se tendría como conclusión
“necesaria” el que la coordinación no sea ninguno de esos medios sino el propósito buscado:
Existe un acuerdo en el que y desavenencia en el cómo. En estas condiciones la conclusión parece obvia: la coordinación no es ninguno de los distintos medios o factores que pueden utilizarse para lograr aquel propósito, sino que se identifica con el propósito mismo (la unidad de acción).58
En quinto lugar, el autor señala que es imposible ver a la coordinación –actuación
concertada– vinculada al desarrollo de una sola función directiva, o al empleo de un
determinado mecanismo, porque ella es en definitiva “un producto de múltiples factores, todos
los cuales intervienen en la consecución del resultado final”59
, y por tanto tampoco existen
mecanismos específicos de coordinación:
En realidad la coordinación se logra planificando, organizando, dirigiendo, controlando y nada más. En mi opinión no existen, en definitiva, ni función coordinadora ni técnicas o mecanismos específicos de coordinación, pues los que suelen citarse como tales, aparte de su carácter de remedios subsidiarios, derivan por su origen de la función de organizar, dependen en su funcionamiento del mando o dirección y persiguen un efecto que, lejos de ser privativo o especifico de tales mecanismos, es común a todas las facetas o manifestaciones concretas de la actividad directiva.60
Desde esta posición, el autor emplaza a los que defienden la posición contraria para que
definan cuáles serían los mecanismos coordinadores y en qué consistirían sus funciones. Así
mismo, que definan en términos practicables cuál sería el contenido de una unidad meramente
coordinadora que no tuviera poder decisorio.
La sexta y última conclusión sería con respecto a los factores para el logro de la coordinación,
los cuales a su juicio deben circunscribirse a aquellos dotados de autoridad y poder, es decir,
las funciones directivas:
58 Ibíd. 59 Ibíd., 62 60 Ibíd., 26
35
(…) la coordinación ha de basarse preponderantemente sobre el desarrollo de los procesos directivos, sobre los factores orgánicos-formales y sobre determinadas técnicas de gestión61
.
Hasta aquí el resumen del trabajo del Profesor Blanco de Tella. Pasemos entonces a
desarrollar nuestra posición respecto a la función coordinadora y a los planteamientos del
profesor español.
2.4. La Coordinación como función directiva: la respuesta a Blanco Para que una organización pueda alcanzar sus objetivos, la función directiva en sentido amplio
debe necesariamente cumplir ciertas tareas, una de ellas, el logro de la unidad de acción.
Ahora bien, la unidad de acción es una condición necesaria mas no suficiente para alcanzar los
objetivos de la organización; como mínimo también sería necesario el que haya acción, lo cual
significa que hay que establecer objetivos intermedios, distribuir las tareas, motorizar a los
miembros y, si queremos que esa acción sea eficiente y eficaz, la función directiva en pleno
también debe prever eventualidades, controlar desempeños, evaluar resultados, motivar al
grupo, etc. Decir, por tanto, que la coordinación es un mero efecto del ejercicio de la función
directiva en pleno, no es decir mucho; es tanto como decir que las personas se movilizan como
efecto del ejercicio de la misma función. Ambas afirmaciones son obvias, porque tanto la
unidad de acción como la movilización del personal son objetivos de la función directiva en
pleno. Más bien, sería interesante conocer qué se debe hacer para alcanzar esos objetivos de la
forma más eficiente posible. Y precisamente es eso lo que se busca cuando se individualizan
cada una de las funciones administrativas. Todas las tareas de la función directiva en pleno
están interrelacionadas, justamente porque ellas están ordenadas al logro de los objetivos de la
organización. Esto significa que una determinada forma de organizarse afecta la forma de
lograr la unidad de acción. O que el establecimiento de una determinada forma de lograr la
coordinación afecta la forma como se ejerce el mando, o como desempeñan sus labores las
personas. Cuando se individualiza cada una de estas tareas dentro de la función directiva en
pleno, o sea, cuando se conceptualiza cada una de estas tareas como funciones administrativas
individuales, se hace con el fin de controlar mejor el ejercicio y efecto de cada una de ellas
61 Ibid., 123
36
sobre el resto de las tareas y fundamentalmente sobre el resultado buscado. En consecuencia,
si se ignora la tarea coordinadora y simplemente se busca, la unidad de acción como efecto del
ejercicio del resto de las funciones directivas o administrativas, sencillamente se está
renunciando a la posibilidad de mejorar o regular los niveles de coordinación dentro de la
organización.
Ralph Currier Davis va a ser uno de los primeros autores que niegan la existencia de la
función coordinadora. En un trabajo suyo publicado en 1951, afirma:
Algunos creen que la coordinación es un función fundamental de la administración, pero esto es erróneo. Armonizar esfuerzos con el propósito de lograr un objetivo, eso es coordinar, se logra planificando, organizando, actuando y controlando. Mediante la aplicación competente de esas cuatro fundamentales funciones administrativas, será lograda la coordinación62
.
Frente a esta planteamiento de Davis, que nos lleva a pensar que la coordinación no es
regulable, nos preguntamos nosotros cómo proceder cuando justamente lo que se quiere, en
determinadas circunstancias y para ciertos efectos, es que no se dé un actuar coordinado dentro
de ciertas áreas de la organización, y que por lo tanto se organice, planifique o se den órdenes
que no busquen la unidad de acción. Por ejemplo, en una compañía organizada por productos,
es posible que se desee que no haya coordinación sino competencia entre sus divisiones, lo
cual en última instancia podría traer más beneficios económicos a la empresa. Entonces,
¿cómo hacer en estos casos, si la coordinación es un efecto más del buen ejercicio de cada una
del resto de las funciones directivas?, ¿como organizamos “de forma competente” para que no
se dé la coordinación? En nuestro parecer, la única forma de poder controlar los niveles de
coordinación deseados en una organización, es a través de la individualización de la función
coordinadora.
Señalada la importancia que, a nuestro juicio, tiene individualizar la función coordinadora,
pasemos a realizar nuestro análisis de la posición del profesor Blanco de Tella.
62 Ralph Currier Davis, The Fundamentals of Top Management, Harper & Row Publishers, New York, 1951. Pág. 101.
37
Nuestra tarea se va a centrar fundamentalmente en las conclusiones del profesor Blanco, y
comenzaremos analizando la conclusión número cuatro, que le sirve como apoyo para sostener
su tesis de que la coordinación es esencialmente un resultado (la unidad de acción) y no una
función individualizada;
Existe un acuerdo en el que y desavenencia en el cómo. En estas condiciones la conclusión parece obvia: la coordinación no es ninguno de los distintos medios o factores que pueden utilizarse para lograr aquel propósito, sino que se identifica con el propósito mismo (la unidad de acción).63
Para poder analizar a fondo esta argumentación debemos traer aquí lo expuesto en la segunda
y tercera conclusión que son las que la sustentan. Tendríamos entonces que el desarrollo
argumental en su conjunto podría resumirse de la siguiente manera: Existe en la doctrina un
acuerdo en cuanto al propósito de la coordinación (unidad de acción), y como el propósito es
la esencia de la coordinación, en consecuencia hay también acuerdo en cuanto al qué es la
coordinación (tercera conclusión). Por otra parte, como a la par de ese hecho hay divergencia
en cuanto al cómo alcanzar la coordinación (segunda conclusión), se concluye de forma
necesaria que la esencia de la coordinación es el propósito buscado, o sea, la unidad de acción
(cuarta conclusión).
Un seguimiento de la línea discursiva de Blanco nos va a mostrar que la misma no respeta la
sana lógica porque en su argumentación se da un círculo vicioso donde las premisas son las
mismas conclusiones. En otras palabras, las conclusiones se sustentan a sí mismas. Veamos el
problema en el siguiente esquema que recoge las declaraciones que conforman la
demostración de Blanco:
1. Hay acuerdo en cuanto al propósito de la coordinación. 2. El propósito es la esencia de la coordinación y por lo tanto hay acuerdo en qué es la
coordinación
3. Existiendo acuerdo en qué es la coordinación y desavenencia en cómo se logra, se concluye necesariamente que la coordinación es el propósito mismo.
63 Luís Blanco de Tella, El Mito de la Función Coordinadora. Op. Cit. 61
38
Como podemos ver, si ya se determinó en el segundo punto lo que es la coordinación, el
desarrollo del tercer punto sobra, porque pretende llegar a una conclusión: –qué es la cosa–
partiendo de la misma conclusión –lo que la cosa es–. Por tanto, no podemos aceptar ni esta
argumentación ni su respectiva conclusión como respaldo a la tesis de que no existe función
coordinadora y que la coordinación es un estar, un resultado de la organización.
Otro error que debemos señalar es la contradicción en que entra el autor consigo mismo,
cuando afirma al comienzo de la cuarta conclusión que en la doctrina existe un acuerdo en
cuanto a qué es la coordinación, siendo que en su primera conclusión había señalado que en
relación al concepto de coordinación existe entre los tratadistas “un fuerte desacuerdo
doctrinal en cuanto a su calificación (principio, fin, elemento esencial, función técnica,
proceso, efecto, relación)”. Y nos preguntamos nosotros: ¿es que acaso el concepto de una
cosa, no es justamente lo que es la cosa? Entonces, ¿cómo puede afirmar el autor que existe un
desacuerdo en cuanto al concepto de la coordinación y, a la vez, que existe un acuerdo sobre lo
que es la coordinación?
La razón de esta contradicción se encuentra en la tercera conclusión donde sostuvo que el
resultado de la coordinación era su esencia. En palabras del autor: [existe] una notable
concordancia en cuanto a la naturaleza del resultado, es decir en cuanto a la esencia de la
coordinación misma
. (Subrayado nuestro). Por supuesto, si Blanco constata que hay acuerdo
en la doctrina en cuanto al propósito de la coordinación, y si para él la esencia de la
coordinación, lo que ella es, coincide con el propósito de la misma, es lógico que nuestro
profesor, termine concluyendo que también la doctrina este de acuerdo con respecto a qué es
la coordinación. Su error está en pasar por alto que, de acuerdo a su propio estudio, por lo
menos para la mayoría de la doctrina “lo que es la coordinación” y “el propósito de la
coordinación” son dos cosas distintas. Por lo tanto, puede la mayoría de los estudiosos estar de
acuerdo en el propósito de la coordinación: la unidad de acción (tercera conclusión) y en
desacuerdo con lo que es la coordinación, o sea, con respecto a su concepto (primera
conclusión).
39
De todas formas, la verdad no está en los números, y por tanto, al margen del razonamiento
equivocado del profesor, queda abierta la pregunta: ¿Será el resultado de la coordinación su
esencia, tal como afirma el autor español?
Continuemos entonces con nuestro análisis y, para ello, corrigiendo los errores hallados
anteriormente en la argumentación de Blanco, vamos a replantear el argumento de la cuarta
conclusión de acuerdo a las premisas incontrovertibles de su estudio. En este sentido, el
referido argumento quedaría así:
Existe un acuerdo en el propósito (sic) y desavenencia en el cómo. En estas condiciones la conclusión parece obvia: la coordinación no es ninguno de los distintos medios o factores que pueden utilizarse para lograr aquel propósito, sino que se identifica con el propósito mismo (la unidad de acción).64
Esta proposición se complementa con las afirmaciones presentadas en la quinta conclusión, las
cuales van dirigidas a dar razones del porqué no existe la acción o función coordinadora. Lo
cual corroboraría que la esencia de la coordinación está en el resultado o propósito. Allí, el
tratadista sostiene que no se puede hablar de una función coordinadora porque no existen
acciones particularizadas o especificas para lograr los propósitos de la coordinación. Según
Blanco, lo que se pretende llamar función o mecanismos coordinadores, aparte de su carácter
subsidiario,
(…) derivan por su origen de la función de organizar, dependen en su funcionamiento del mando o dirección y persiguen un efecto que, lejos de ser privativo o específico de tales mecanismos, es común a todas las facetas o manifestaciones concretas de la actividad directiva.65
Palabras más, palabras menos, estos argumentos se encuentran en muchas otras partes del
estudio, por ejemplo, cuando señala: “la planificación constituye una función directiva
perfectamente definible mientras que la coordinación no lo es.66
64 Ibíd., 61 65 Ibíd., 26 66 Ibíd., 45
40
También están presentes estas ideas al criticar la tesis que presenta a la coordinación como
efecto o ejercicio de la función de mando. Para el autor, un mandato u orden exigiendo un
comportamiento coordinado dice muy poco. Por otro lado, no es posible hacer algún tipo de
diferenciación dentro de las órdenes que puedan ser consideradas como mandatos
coordinadores.
Así mismo, en el capítulo IV de su investigación al tratar el tema de la función de mando
como uno de los factores de coordinación, Blanco recalca que “es través del mando como la
coordinación se hace operante”67
y concede la razón a quienes sostienen que la coordinación
no puede ser concebida desligada del ejercicio del mando, por supuesto, sin que se llegue a
identificar mando y coordinación.
Para analizar estos argumentos de Blanco, vamos a intentar exponerlos en forma esquemática:
a. Puesto que existe un acuerdo en el propósito de la coordinación y una multiplicidad de
caminos para alcanzar ese resultado; se concluye que la esencia de la coordinación es
el propósito buscado.
b. La función coordinadora no existe porque no es posible definir su contenido. Por ello
siempre termina refiriéndosela a una de las funciones directivas no controvertidas.
c. La coordinación es un resultado que se produce por el ejercicio de cada una de las
funciones directivas y no puede hacerse depender de ninguna de ellas en exclusiva
porque ella es el producto de la acción directiva en su conjunto.
d. Dentro del ejercicio de cada una de esas funciones no hay posibilidades de distinguir
un tipo específico de actividades dirigidas a coordinar.
e. No existe la coordinación desligada de la función de mando.
67 Ibíd.
41
Antes de realizar el análisis propiamente dicho, debemos señalar que el problema planteado
con respecto a la esencia del término ‘coordinación’, tiene sentido sólo para aquellos vocablos
que sean susceptibles de estar referidos tanto a una determinada acción como a sus efectos.
Ciertamente éste es nuestro caso. El término ‘coordinación’ pertenece gramaticalmente a los
llamados “sustantivos postverbales”. Este tipo de vocablos se forma como derivación de
verbos a los cuales se les agrega un determinado sufijo. Uno de los sufijos que sirven para
formar este tipo de sustantivos es la voz “ción”, que le va a dar al término resultante la
caracterización de “acción y efecto” del verbo del cual deriva. De tal manera que el
significado de nuestro término, para la Real Academia Española, es “Acción y efecto de
coordinar”. Y por tanto con respecto a él cabría preguntarse dónde se encuentra su esencia:
¿en la acción?, ¿en el efecto? o ¿en ambas?
Comenzaremos nuestro análisis abordando el punto relativo a la existencia y especificidad de
la función coordinadora como función directiva individualizada. De acuerdo a Blanco,
ninguno de los autores que defienden la existencia de la función coordinadora ha explicitado
de forma convincente su contenido, sino que se han limitado a referirlo a las otras funciones
directivas no controvertidas, como por ejemplo, aquellos que sostienen que se coordina a
través del mando, o a través de la planificación. Estas sentencias, a su juicio, lo único que
evidencian es que la acción coordinadora no tiene contenido propio y por lo tanto no existe
como función individual. Recordemos también que para nuestro autor es una argucia afirmar
simplemente que la coordinación se logra coordinando:
Creer, pues, que la coordinación se logra coordinando resulta, a mi modo de ver tan ingenuo e inaceptable como si se dijera que la salud se alcanza estando sano o que la felicidad se consigue siendo feliz.68
Exige entonces el profesor Blanco que, si se pretende sostener que la función coordinadora
tiene sustrato propio, debería explicitarse el contenido del verbo ‘coordinar’ sin hacer
referencia a otros verbos como: mandar, organizar, planificar, controlar, etc. Porque de lo
contrario, se tendría que concluir que la coordinación es simplemente el efecto o resultado de
otras actividades y no una actividad diferenciada en sí misma. En otras palabras, para Blanco,
68 Ibíd., 26
42
si se desea que una organización actúe de forma coordinada lo que se debería hacer es contar
con una buena planificación; establecer una organización y distribución de tareas adecuada;
mandarla correctamente, de manera que cada trabajador cumpla con su función asignada; y
controlar el resultado de esas labores.
Veamos entonces primero si el hecho de que una actividad admita una multiplicidad de
medios para alcanzar su fin lleva a ubicar la esencia de la actividad en el resultado buscado y
si es posible que la especificidad de una actividad no sólo venga dada por su contenido
explicito. Para ello vamos a servirnos de una de las actividades más emblemáticas en nuestra
sociedad: “La Educación. Acción y efecto de educar”69
.
Efectivamente, este término cumple con la premisa de tener la posibilidad de referirse a él
tanto en términos de la acción como en términos de propósito. Por otra parte, hay más o menos
un acuerdo general sobre el propósito de educar, y a la vez, si no existe un desacuerdo total, sí
por lo menos una multiplicidad de medios, unos controvertidos y otros no, para educar. En
consecuencia, siguiendo la argumentación de Blanco se debería concluir que la actividad
educativa, o sea, “educar”, no es posible definirla y que la esencia de la educación reside en el
resultado de ella –la educación alcanzada–. Esto por supuesto contradice nuestra experiencia,
y estoy seguro de que el mismo autor, profesor universitario, no estaría de acuerdo con esta
conclusión. En el sentido de que si bien es cierto que el resultado de la educación forma parte
importantísima de su esencia, también es cierto que la actividad educadora no puede obviarse.
Veamos esto desde una perspectiva más práctica. Existen múltiples medios para lograr
educación: los medios de comunicación social, la experiencia laboral, la convivencia familiar
y social, la exposición al arte, lecturas particulares, etc. Sin embargo, es evidente que la
mayoría de esas actividades no están dirigidas a educar, por lo menos no es su objetivo
principal, incluso la educación como efecto se da en la mayoría de ellas como una
consecuencia fortuita. Por ello, la sociedad, vista la importancia de la educación para todo ser
humano, no ha querido dejarla sujeta a circunstancias aleatorias y ha formalizado un proceso o
actividad especifica dirigida a que todos sus miembros puedan alcanzar este fin. A este
proceso se le asignan ingentes recursos, el proceso como tal es monitoreado, observado,
69 Real Academia Española, Voz “educación” Diccionario de la Lengua Española, Espasa-Calpe, Madrid, 1970
43
estudiado, mejorado, o sea, la sociedad considera que con respecto a la educación es tan
fundamental el proceso como el resultado. Una primera conclusión sería que ambos aspectos
de la educación forman parte de su esencia. Ahora bien, ¿qué es lo específico de la acción
educativa? Si lo pensamos un poco, veremos que en relación al contenido formal de la acción
no existe uno que exprese de forma unívoca la idea de educar, sino que la especificidad de las
múltiples actividades educativas posibles se las da el propósito buscado: “Desarrollar o
perfeccionar las facultades intelectuales y morales del niño o del joven por medio de
preceptos, ejercicios, ejemplos, etc.”70
70 Real Academia Española, Voz “educar” Diccionario de la Lengua Española. Op. Cit.
. De forma tal que si nos paseamos mentalmente por un
aula de cualquier centro educativo veremos que la actividad educativa del profesor se lleva a
cabo a través de múltiples acciones: lecturas, disertaciones, debates, películas,
comportamiento del profesor, etc. Ninguna de estas actividades en sí misma está dirigida a
educar. Pudieran hacerlo, pero también pudieran no hacerlo. Para garantizar un efecto
educativo se las debe utilizar de determinada forma con miras a lograr que los alumnos formen
su intelecto a la vez que vayan adquiriendo una cultura general. Es este propósito lo que le va
a dar la especificidad a cada acción que adelante el profesor, lo que va a determinar los
contenidos a ser presentados, su enfoque, su tratamiento. Así, frente a una lección magistral y
a un monólogo teatral, podremos ver que aunque ambas son disertaciones, una es una
actividad netamente educativa y la otra no. La disertación del actor no busca educar. Es verdad
que el monólogo puede tener efecto educativo, pero esto no es así necesariamente; pudiera
simplemente no tener ningún tipo de efecto educativo, o incluso ir en contra de la educación
de la persona. Mientras que en el caso de la clase magistral, la disertación del profesor buscará
expresamente la educación del alumno. La acción de disertar, en ambos casos, es en sí misma
un simple medio y en consecuencia va ser el propósito buscado lo que le va a dar la
especificidad a su contenido. Podríamos entonces concluir, en segundo lugar, que la
especificidad de la actividad educativa le viene dada tanto por el propósito, como por el
resultado logrado. Y por tanto, no sería impropio englobar en el término ‘educación’ a todas
aquellas actividades que se realicen con fines educativos y afirmar que la educación, como
efecto, se alcanza a través de la acción educativa, es decir, educando. Como no lo es tampoco
afirmar, aunque a Blanco no este de acuerdo, que la coordinación se logra coordinando, tal
como vamos a ver a continuación.
44
Continuando con el mismo razonamiento, diríamos entonces que la especificidad del
contenido de la actividad coordinadora le vendría dada por su propósito. De tal forma que una
determinada función como por ejemplo ‘planificar’, cuando es usada con el propósito de
coordinar, adquiere una especificidad diferente a la de la función de planificar propiamente
dicha. En otras palabras, una cosa sería la función de planificar y otra la función coordinadora
realizada a través de la planificación. Ahondemos en este punto. Cuando Blanco estudia la
planificación como uno de los factores de la coordinación, afirma:
(…) el plan de actividades, para una organización determinada, ha de contemplar todo los sectores de actuación. Sin unidad de plan no se concibe fácilmente la unidad de acción. No es suficiente, pues, la existencia de planes o programas parciales (operacionales), por bien elaborados que estén, si no aparecen integrados en un plan estratégico global diseñado para la totalidad de la organización. En otras palabras, la unidad del plan requiere coordinar la planificación71
.
Deducimos de este párrafo que, para nuestro autor hispano, primero: se puede planificar sin
que ello signifique lograr el efecto de la coordinación. Segundo: para que la planificación
logre la unidad de acción, debe planificarse con ese propósito expreso. Por lo que podríamos
decir que en este caso más que planificar, lo que se hace es coordinar a través de la
planificación. Y por último, como dato curioso, cuando afirma que “la unidad del plan
requiere coordinar la planificación”, reconoce que existe una acción coordinadora y que ella
incluso se puede aplicar sobre otras funciones directivas.
Este mismo argumento se le puede aplicar al resto de las funciones directivas. Veámoslo
aplicado a una actividad mucho más compleja, como lo es la del mando.
Según Blanco, la coordinación es simplemente un efecto de las funciones directivas y dentro
de ellas sobre todo del mando. Dice así: “(…) es evidente, a mi modo de ver, que el ejercicio
del mando o dirección en sentido estricto (…) determinan efectos coordinadores
inmediatos”72
71 Ibid., 124, (subrayado nuestro)
. Sin embargo, decimos nosotros, también es muy evidente que se podría mandar
y no coordinar. El mandar en sí mismono tiene como efecto necesario a la coordinación, ya
72 Ibíd., 49
45
que la unidad de acción no es su objetivo especifico. La función de mando, tal como la definió
Fayol, tiene como objetivo especifico hacer que el personal cumpla sus tareas. En palabras del
autor francés: “Una vez constituido el cuerpo social es preciso hacerlo funcionar: ésta es la
misión de la dirección”73
. Ahora bien, el hecho de que las personas cumplan con sus labores
no implica necesariamente el que lo hagan de forma coordinada, o sea, que haya “unidad en la
acción”. Si consideramos “el cumplir el trabajo” en términos de objetivos, ya vimos en el
capítulo anterior que un mismo objetivo puede ser alcanzado de múltiples formas. Si mi labor
directiva sólo se limita a ejercer la función de mando, o sea, a lograr que el personal funcione,
que cumplan con sus objetivos, podría darse el caso de que el personal alcance sus objetivos
individuales de forma coordinada, pero también podría pasar que se planteen el logro de sus
objetivos particulares por vías razonables pero que los contraponen unos con otros, con lo cual
no habría unidad de acción. Para que se alcance la coordinación a través del mando hay que
tener como propósito que las órdenes vayan dirigidas específicamente a coordinar; de otra
manera la coordinación como resultado es simplemente un efecto fortuito y no regulable. Por
otra parte, si se manda con miras a lograr la coordinación, entonces se puede decir con
propiedad que se está coordinando y no simplemente mandando, así como cuando un profesor
diserta en una clase magistral, no está simplemente disertando sino educando. De lo que
concluimos que “mando” y “coordinación a través del mando” son funciones distintas. Esta
limitación del concepto de mando es percibido por Blanco, quien pretende subsanarlo
señalando que aunque son distintos conceptos, los mismos son inseparables:
Aunque en estas definiciones [de Fayol] se omita toda referencia a la naturaleza esencialmente coordinadora de la función citada, resulta evidente que mando y coordinación son conceptos inseparables. (…) Las organizaciones no avanzan por sí solas hacia los objetivos preestablecidos, sino que han de ser conducidas hacia ellos mediante una serie de decisiones y actos concretos.74
Esta aseveración puede ser complementada con otra que se encuentra en la introducción del
trabajo del autor, cuando quiere dejar sentado lo inadmisible que sería crear posiciones
coordinadoras separada de la función directiva en pleno:
73 Ibíd., 254 74 Ibíd., 143 (subrayado nuestro)
46
(…) si se alcanza a demostrar que la coordinación es, en realidad, la esencia de toda actividad directiva y no una parcela de esta actividad, quedará probado al propio tiempo la imposibilidad de separar orgánicamente la función coordinadora de una determinada jefatura75
.
Creemos que en la primera cita el autor español confunde los términos dirección lato sensu y
dirección strictu sensu o mando. Dirigir en sentido amplio es diferente a mandar (dirección en
sentido estricto). El que dirige da órdenes, pero no todo el que da órdenes dirige propiamente
hablando, por ejemplo un cabo del ejército puede mandar, dar órdenes a los soldados rasos,
pero no los dirige en propiedad: no los organiza, no planifica ni coordina su acción, no los
evalúa, etc.
La coordinación forma parte esencial de la función directiva lato sensu y no de la función
directiva strictu sensu o sea del mando. Cuando Fayol conceptualiza al mando y omite hacer
referencia a la coordinación es porque para él mando y coordinación son funciones distintas,
que muy bien pueden darse en forma separada. Como señalamos anteriormente, no existe
ningún requerimiento esencial de coordinación para cumplir con la tarea de mandar, o de
“hacer funcionar el personal”76
. Esta función lo que exige es motivación, claridad en las
órdenes, apoyo, vigilancia, etc. Por otra parte, también puede coordinarse sin necesidad de
mandar.
Otra cosa ocurre con respecto a la función directiva latu sensu. Sobre la función directiva en
sentido amplio recae la responsabilidad del logro de los objetivos de la organización y a esta
tarea contribuyen todas las funciones directivas particulares (planificación, organización,
mando, coordinación y control). Una de las condiciones necesarias para alcanzar los fines de
la organización es justamente la unidad de acción. En consecuencia lo inseparable es la
coordinación de la función directiva lato sensu y no del mando como sostiene Blanco.
Ahora bien, con respecto a la segunda cita debemos recalcar que cuando se señala que la
coordinación es inseparable de la función directiva lato sensu, lo que se quiere decir es que la
coordinación es esencial para la dirección en sentido amplio, pero no la dirección para la
75 Ibíd., 31 76 Henry Fayol, Administration Industrielle et Générale. Op. Cit.,
47
coordinación. Porque, tal como veremos más adelante, muy bien puede darse la coordinación
fuera de la función directiva en pleno.
Creemos que lo expuesto hasta aquí es suficiente para rebatir la última conclusión del Profesor
Blanco de Tella. Intentemos ahora resumir en forma de conclusiones nuestra posición con
respecto a la esencia de la coordinación y la existencia de la función coordinadora:
a. La coordinación no es un efecto necesario de las funciones o factores de mando,
estructura, planificación o control. Cuando alguno de estos factores logra la
coordinación, sin planteárselo manifiestamente, es sólo por azar.
b. Para asegurar la coordinación de una organización, es necesario que las acciones
emprendidas tengan como propósito explícito el coordinar, y en consecuencia esas
actividades podrían ser llamadas con toda propiedad “actividades coordinadoras”,
independientemente de que el contenido de esas actividades sea órdenes, planes,
estructuras, comunicación, cooperación, etc.
c. Por lo anterior, las acciones coordinadoras pueden ser diferenciadas de las simples
acciones de mando, organización, planificación, comunicación, cooperación, etc. Por
ejemplo, una cosa es el ejercicio de la función de mando, y otra la coordinación a
través del mando.
d. Por tanto podemos afirmar que la función coordinadora existe y la especificidad de su
contenido le viene dada por su propósito.
e. Siendo la función coordinadora una de las funciones directivas, se puede afirmar que la
coordinación es uno de los efectos de la función directiva en sentido amplio. Y por
tanto que la coordinación es una tarea esencial de la función directiva.
48
f. Concluyendo, la coordinación de una organización no depende del ejercicio de la
función del mando, de la planificación, de la estructura, del control, o de cualquier otro
factor, sino del ejercicio expreso de la función coordinadora sobre la organización.
g. Finalmente sostenemos que la esencia de la coordinación como un todo se encuentra
tanto en la función coordinadora propiamente dicha como en sus efectos sobre la
organización.
Desde la perspectiva de estas conclusiones, creemos que la multiplicidad de conceptos que se
presentan en la doctrina sobre la coordinación, derivan en su mayoría de la confusión señalada
con respecto a la especificidad que adquieren algunas actividades al referirlas a propósitos
determinados. Por tanto, al no distinguir la especificidad de la actividad coordinadora,
suponen que no existe y terminan por identificar la esencia de la coordinación con el “efecto o
resultado” logrado por distintos mecanismos que, en sus pareceres, son ajenos a la
coordinación misma.
De forma tal, que en realidad las múltiples definiciones del término ‘coordinación’ se pueden
reducir a los dos grandes bloques que ya había identificado Blanco al inicio de su estudio: El
de aquellos autores que entienden a la coordinación como una función con sustantividad
propia (d y j)77
Una vez explicitada la esencia de la coordinación y demostrada la existencia de la función
coordinadora, pasemos ahora a analizar cuál su propósito.
y aquellos otros tratadistas que la ven como un “efecto o resultado” de algún
mecanismo distinto al de la función coordinadora. No importa que éste sea de una función
directiva en particular (c, e, f, g); de todas ellas en su conjunto (m); de un mecanismo ad-hoc
como la comunicación (i), o que simplemente se deje implícita la causa y simplemente se
identifique a la coordinación como fin o principio de la organización (conceptos a y b).
77 Las letras corresponden a la categorización de los distintos conceptos de coordinación realizada por el Profesor Blanco en su trabajo.
49
2.5. La Función Coordinadora: La búsqueda de la unidad de juicio Hemos dicho que la función coordinadora debe su especificidad al propósito buscado. Ahora
bien, ¿cuál es ese propósito? Blanco nos señala que uno de los puntos de encuentro de la
doctrina es justamente con respecto a la unidad de acción como propósito de la coordinación.
Tesis que nosotros suscribimos con reserva, por las siguientes razones.
Tal como lo plantea la doctrina podría pensarse que la unidad de acción es un efecto
automático de la función coordinadora, para aquellos que sostienen su existencia; o de otro
tipo de acción o actividad, para quienes la niegan. Afirmación que a nuestro parecer no es
completamente cierta, y el error deriva de perder de vista la naturaleza de la entidad en la cual
se lleva a cabo la coordinación.
Si nos preguntamos, ¿cómo se logra que algo actúe coordinadamente?, la respuesta va a
depender de lo que sea ese “algo”. Si es una cosa, por ejemplo, un motor, simplemente lo
manipulamos –en jerga mecánica “lo entonamos”– y con ello logramos la unidad de acción en
el motor, en otras palabras, que el motor funcione de forma coordinada, con suavidad y
eficiencia. Ahora bien, si nos referimos a una organización social, el tema es distinto, porque
para coordinarla lo primero que tendríamos que lograr es que sus integrantes coincidan en lo
que hay que hacer, como paso previo y necesario a que actúen de forma coordinada. Veamos
esto con más detenimiento, a la luz de lo planteado en el capítulo primero de esta tesis.
En el caso del motor, la coordinación se logra a través de la “manipulación” de sus elementos.
El hombre aplica su voluntad sobre los componentes irracionales del motor y automáticamente
determina desde el exterior su comportamiento. En cambio, cuando nos referimos a la
coordinación en las organizaciones sociales, estamos frente unidades constituidas por hombres
libres y racionales que como tales no responden “automáticamente” a las influencias externas.
En el ser humano, entre la orden externa y la acción, media el juicio y la decisión.
Por consiguiente, de acuerdo con las conclusiones del capítulo anterior, si tal como señalan
todos los autores, la coordinación se concreta en la unidad de acción, para el caso de las
50
organizaciones sociales será necesario que previamente se dé unidad en el juicio de sus
miembros. De tal manera que, a nuestro parecer, la función coordinadora en las organizaciones
tiene como propósito fundamental lograr la unidad de juicio como condición necesaria para
que se dé la unidad de acción.
En resumen, pensamos que en las organizaciones la función coordinadora tiene entidad propia,
como tarea dentro de la organización que, con miras a un determinado fin, busca concertar
medios materiales y esfuerzos humanos, pero fundamentalmente lograr el necesario acuerdo
de voluntades de sus miembros (unidad de juicio), que es lo que en definitiva va a permitir la
unidad en la acción.
Una vez establecida la unidad de juicio como propósito inmediato de la función coordinadora,
la pregunta que sigue es: ¿cómo se logra la unidad de juicio?
2.6. El logro de la unidad de juicio: autoridad y consenso El que la especificidad del contenido de la función coordinadora le venga dada por su
propósito, permite que en la práctica administrativa existan diferentes vías para lograr la
coordinación y explica el desacuerdo que en esta materia existe dentro de la doctrina.
Por otro lado, tenemos visto que la unidad de juicio sólo puede lograrse a través del consenso
o de algún mecanismo provisto de autoridad, y no puede haber una tercera posibilidad.
Creemos por tanto que los distintos medios señalados por la doctrina para lograr la
coordinación, son fundamentalmente medios para alcanzar la unidad de juicio, y pueden ser
subsumidos en la categorización de medios de coordinación basados en la autoridad y medios
de coordinación basados en el consenso.
Nuestra postura en esta materia choca en cierto sentido con la de Blanco ya que, tal como lo
expusimos, para él y otros autores, sólo aquellos factores que poseen autoridad y poder son a
los que propiamente se les puede llamar factores de coordinación. Sin embargo, si estos
autores aceptaron que mediante factores desprovistos de autoridad, como la colaboración,
también se puede lograr la unidad de acción, y recordando de nuevo que la especificidad de la
51
función coordinadora viene dada por el propósito buscado, pensamos que no existen razones,
ni de orden conceptual, ni de orden práctico, por las cuales se le vaya a negar el carácter de
actividad coordinadora a un medio desprovisto de autoridad. Con independencia de lo que se
pueda pensar respecto a la fortaleza y estabilidad de una coordinación lograda por ese tipo de
medios.
Por tanto, pensamos que se puede decir con toda propiedad que los factores o medios de
coordinación pueden estar fundamentados o en la autoridad o en el consenso. Y en
consecuencia, no habrá ningún problema en crear instancias o figuras de coordinación
desprovistas de autoridad, cuya tarea sería la búsqueda, a través del consenso, de la unidad de
juicio en el grupo con miras a la unidad de acción.
Vamos ahora a revisar los planteamientos de algunos autores que han sostenido ideas similares
a la tesis de Yves Simon, en cuanto a que la unidad de acción sólo puede lograrse a través de
la autoridad o del consenso.
Parker Follett conceptualiza a la coordinación como un proceso continuo y no un mecanismo
para casos especiales, basado en las relaciones recíprocas de los involucrados, y que debe
quedar asegurada desde las etapas previas a la ejecución.
En contra de lo que sostiene la mayoría de la doctrina, esta autora afirmó que la coordinación
más que un asunto de autoridad era un asunto de relaciones interpersonales: “La coordinación
se obtiene a través de relaciones cruzadas e interpersonales mucho más fácilmente que a lo
largo de las líneas verticales de autoridad”78
78 Mary Parker Follett. Administración Dinámica. Colección de papeles de Mary Parker Follett, Herrero Hnos. Sucs. S.A. México, 1965. Pág. 319
. La razón de esta posición es que Parker entiende
la coordinación como un proceso de integración de intereses, lo que significa que los
miembros de una organización alcancen a través de la cooperación acuerdos que incluyan los
intereses de todos ellos. Por eso, a su juicio la integración o coordinación no puede imponerse
desde afuera, sino que tiene que ser un proceso donde el acento recaiga sobre los miembros
que van a integrar sus intereses. De forma tal que la coordinación es fundamentalmente un
52
proceso de autocoordinación. En propias palabras: “la coordinación es, por su propia
naturaleza un proceso de actividad autodirigida”79
. Del desarrollo anterior se desprende que la
autocoordinación implica acuerdos alcanzados al margen de la autoridad, lo cual supone que
necesariamente los miembros del grupo llegaron a consensos. Podemos entonces concluir que
los planteamientos de Parker Follett sobre las formas de lograr la coordinación, se pueden
subsumir en las dos vías determinadas por Yves Simon para alcanzar la unidad de juicio: la
autoridad y el consenso (autocoordinación).
Otra clasificación interesante de los tipos de coordinación, que también podría subsumirse en
los parámetros de Yves Simon, es la que hace el Premio Nobel en Economía (1978) Herbert
Simon, en un libro de mucha influencia en la doctrina de la administración, El
comportamiento Administrativo (1945)80, donde establece dos formas de coordinación: La
coordinación propiamente dicha y la autocoordinación81
.
Para H. Simon, la mayoría de las necesidades de coordinación de una organización pueden ser
previstas y cubiertas previamente mediante la planificación y el diseño organizacional. Es
decir, estableciendo de antemano, a través del ejercicio de la autoridad, “un plan general de
operaciones que rija la actividad de todos los miembros de la organización”82
. De aquí que
subdivida la coordinación, en Coordinación de Procedimiento y Coordinación Esencial:
La coordinación de procedimientos, establece las líneas de autoridad y delinea la esfera de actividad de cada miembro de la organización, en tanto que la coordinación esencial, especifica el contenido de su trabajo83
.
Ambos tipos de coordinación, tanto la esencial, como la procedimental, presuponen el
ejercicio de la autoridad. Caso contrario a la segunda forma de coordinación, que el autor
denomina Autocoordinación, y que consiste en un proceso donde los miembros de un grupo,
sin la intervención de ningún tipo de mecanismo de autoridad, van desarrollando por
retroalimentación una acción conjunta. Hay que resaltar que en este caso, el consenso o unidad
79 Ibid., 323 80 Herbert A. Simon, El Comportamiento Administrativo, Tercera edición argentina, Aguilar, Argentina, 1980. 81 Ibíd., 100 82 Ibíd., 11 83 Ibíd.
53
de juicio que permite la unidad de acción, se forma no por deliberación sino progresivamente
con la sumatoria de la acción individual de cada integrante que, a partir de la información de
que disponen en cuanto a lo que se quiere lograr, monitorean el grupo y tratan de ajustarse a la
acción que se va estructurando. Veamos esto a través de un sencillo ejemplo que presenta el
autor:
En las situaciones más sencillas, el individuo participante puede coordinar sus actividades con las actividades de los demás a través de la simple observación de lo que ellos hacen. En un grupo de tres o cuatro pintores que trabajan juntos, cada uno de ellos puede realizar una parte de la tarea y todo el grupo puede trabajar como un equipo, colocándose cada uno donde crea que sus esfuerzos serían más eficaces e interferirán menos los esfuerzos de los demás. Es posible dar una orden ocasionalmente; pero la mayoría de los ajustes se realizan en silencio y sin discusión.84
Como podemos darnos cuenta, la unidad de acción en este tipo de coordinación va a depender
del logro del consenso en el grupo, aunque la vía para ello no sea propiamente deliberativa y la
unidad de juicio no sea expresa sino tácita. Una manera de expresarlo sería: la forma como
estamos de acuerdo en que esto se haga es como lo estamos haciendo.
Tiempo después, Herber Simon ahora acompañado de James March, en la obra Teoría de la
Organización85
La Coordinación Planificada sería aquella “basada en una programación preestablecida”
, va a ratificar su posición con leves modificaciones. En esta ocasión establece
sólo dos tipos de coordinación: Coordinación Planificada y Coordinación por Retorno. 86.
Por programación entienden los autores: “un plan establecido por adelantado, que determina
qué trabajos se harán y cuándo”87
. Ahora bien, como la eficacia de cualquier plan radica en su
obligatoriedad para el grupo, es claro que este tipo de coordinación está sustentado en la
autoridad.
En cuanto a la Coordinación por Retorno, definida por los autores como aquella “que
comporta la transmisión de nueva información”88
84 Ibíd. 100, (subrayado nuestro)
, tendríamos que hacer ciertas precisiones
85 James G. March y Herbert A. Simon, Teoría de la Organización, Editorial Ariel, Barcelona, pág. 177 86 Ibíd. 87 Ibíd. 88 Ibíd.
54
para poder compararla con los criterios de Yves Simon. De acuerdo con lo que señalan los
autores, este tipo de coordinación obedece al hecho de que a pesar de que ellos creen que la
mayoría de la coordinación puede planificarse, sin embargo, entienden que el carácter
contingente de la realidad hace imposible que un plan pueda prever todas las eventualidades:
El comportamiento en la organización no se determina por adelantado y una vez para siempre mediante plano detallado y programa. Aun cuando se hace en forma muy rutinaria, la rutina tiene el carácter de una estrategia más que de un programa fijo.89
Por ello plantean la necesidad de establecer algún tipo de mecanismo “que avise de las
desviaciones de las condiciones planificadas o anunciadas, o [pueda] dar instrucciones de
cambios de actividad para ajustarse a estas desviaciones”90
. Como vemos, el referido
mecanismo funciona de dos formas distintas: Ante el cambio de las condiciones que habían
servido para establecer el plan, o simplemente avisa de las desviaciones y son los propios
ejecutores quienes deben establecer la nueva conducta a seguir; o a través del mecanismo se
ordena a los miembros del grupo los cambios de conducta necesarios para amoldarse a la
nueva situación. En el primer caso la coordinación se lograría a través del consenso y en el
segundo a través de la autoridad.
Otro autor importante es Joseph Litterer91, quien sostiene que hay tres tipos de coordinación:
Coordinación Dirigida, que se da cuando se les establece a las personas lo que hay que hacer
y cuándo se ha de hacer. Coordinación Voluntaria, que se presenta cuando la persona o grupo
“observa la necesidad [de coordinarse], encuentra un programa y lo aplica”. Y por último,
Coordinación Facilitada, que surge cuando, por alguna razón, no puede darse ni la
coordinación voluntaria ni la dirigida. En estos casos, dice Litterer, “es necesario emprender
una acción deliberada para facilitar la interacción entre las partes pertinentes con el fin de
lograr la coordinación”92
.
89 Ibíd., 29 90 Ibíd., 177 91 Joseph A. Litterer, Análisis de las Organizaciones, Segunda edición, Editorial Limusa, México, 1979. Pág. 427 92 Ibíd.
55
Es fácil ver que la Coordinación Dirigida de Litterer busca alcanzar la unidad de juicio a
través del ejercicio de la autoridad. Así mismo, que la Coordinación Facilitada se traduce en
alcanzar la unidad de juicio, no a través de la autoridad, sino a través de la búsqueda del
acuerdo entre las partes o a través del consenso, sólo que en este caso específico el logro de la
unanimidad va contar con un facilitador.
En cuanto a la Coordinación Voluntaria, habría que distinguir dos tipos de casos. En el
primero, los miembros del grupo, sin la intervención de mecanismos de autoridad ni de
facilitadores, establecen de común acuerdo y de forma explícita las directrices de la acción
conjunta. Es evidente que en este tipo de caso la unidad de acción se sustenta sobre el logro
del consenso. Un segundo tipo de caso de Coordinación Voluntaria, vendría coincidir con la
Autocoordinación de Herbert Simon, es decir aquella que se da cuando, sin la intervención de
mecanismos de autoridad ni de facilitadores, los miembros del grupo desarrollan una acción
conjunta a través del consenso implícito y no deliberativo.
Por último Gary Desler, un autor muy reconocido en el campo del estudio de las
organizaciones, desarrolla una clasificación de las formas de coordinación que, a nuestro
juicio, resume los avances de la doctrina en esta materia. Desler plantea cuatro formas de
lograr la coordinación: Planeada, Por Retroalimentación, Jerárquica y Por Integración
Estructural93
.
La Coordinación Planeada, se corresponde con el mismo concepto de March y Simon, esto
es, aquella que se realiza a través de programas preestablecidos que especifican qué
actividades se van a realizar y cuándo. Igualmente, la Coordinación por Retroalimentación
tiene su antecedente en el concepto de Coordinación por Retorno de March y Simon, que
consiste en el desarrollo de un sistema que permita detectar desviaciones de lo planificado e
informar al grupo. La Coordinación Jerárquica se puede asimilar con la Coordinación
Dirigida de Litterer, es decir la coordinación mediante un ejecutivo central que hace el
seguimiento y enlace de los niveles inferiores. Por último, la Coordinación Estructural se
93 Desslerr, Gary (1986). Organización y Administración: Enfoque situacional.. Mexico: Prentice-Hall Hispanoamericana S.A.. pág. 140
56
realiza a través de unidades integradoras especiales que facilitan la coordinación. Este último
tipo se corresponde con el concepto de Coordinación Facilitada de Litterer. Ya que todos los
tipos de coordinación de Desler, tienen su origen en conceptos de otros autores ya referidos,
no hace falta que demostremos la correspondencia entre esta última clasificación y los
criterios de Ives Simon para alcanzar la unidad de juicio.
Con Desler, cerramos esta última parte del capítulo II donde hemos procurado mostrar cómo
todas las formas de coordinación planteadas por la doctrina se correspondían necesariamente
con alguna de las dos vías, expuestas en el capítulo I de esta tesis, para alcanzar la unidad de
juicio: La autoridad y el consenso.
57
CAPÍTULO III
EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Las tareas y objetivos de la administración pública están vinculadas indisolublemente a la
política. Es ella la que determina cuáles son esas tareas, así como los objetivos específicos de
la administración pública. Si esta realidad es obviada no es posible estudiar la administración
pública, ni entenderla, y mucho menos mejorarla. Sin embargo, esta afirmación ha sido muy
controvertida en el pensamiento administrativo. Por ello vamos a estudiar en este capítulo
algunas de las razones que justifican la existencia de los gobiernos y de las administraciones
públicas en la sociedad. Ello nos permitirá establecer cuáles son sus objetivos y sus tareas
principales y cómo se vinculan éstos con la política. A continuación vamos a presentar un
esbozo de cómo se ha desarrollado en el pensamiento administrativo la llamada dicotomía
política-administración. Luego, dando por sentado que ambos tipos de administración son
diferentes, vamos a revisar en qué aspectos concretos se asemejan y en cuáles difieren la
gestión pública y la privada; para pasar a ver finalmente cómo el factor político es el que
determina las características particulares de la administración pública. Este desarrollo resulta
imprescindible para poder tener criterios que nos permitan ver qué aspectos de la coordinación
pueden ser estudiados de forma general y cuáles requieren un tratamiento acorde con la
realidad específica donde se desenvuelve el gobierno y la administración pública.
3.1. La razón de ser del gobierno y la administración pública Como ya señalamos en el capítulo I, la constitución de las sociedades obedece a la búsqueda
de ciertos fines necesarios para el desarrollo del hombre y respecto de los cuales las fuerzas
individuales son insuficientes para su consecución. En el caso de la Sociedad Política, la más
completa de las sociedades, esa finalidad que le da su razón de ser es el Bien Común, cuyo
contenido está referido tanto a un agregado de bienes materiales y espirituales indispensables
58
para la subsistencia humana, como a un conjunto de condiciones necesarias para que el
hombre pueda entregarse a sus semejantes y así desarrollar plenamente su naturaleza humana.
El contenido del Bien Común, sin embargo, no está definido, ni explicitado de una vez para
siempre y, aunque tiene ciertos aspectos inmutables derivados de su necesaria correspondencia
con la naturaleza humana, su concreción debe adecuarse a las circunstancias de tiempo y
espacio de cada una de las sociedades políticas en particular. Como dice Enrique Pérez
Olivares:
(…) su contenido se modifica en razón de los cambios que se producen como consecuencia de la creatividad humana y del esfuerzo que las personas hacen para comprender mejor la realidad, lograr mayor dominio sobre ella, así como por la variedad dinámica que la naturaleza presenta94
.
En consecuencia, la materialización del bien común en una sociedad y momento
determinados, exige un arduo esfuerzo de deliberación y trabajo, en común unión, por parte de
todos y cada uno de los miembros de esa sociedad. Pero ese esfuerzo no agota la existencia de
cada individuo, sino que a la par de esa tarea, y subordinada a ella95
, cada persona debe labrar
su propio bien particular. Al respecto, señala Yves Simon:
Una sociedad en la que nadie procure siquiera materialmente algún bien particular, es como un mundo muerto. (…) El bien común no puede existir sino como bien de una multitud; pero no hay bien de «una multitud» si no son procurados bienes particulares, por apetitos particulares y a cargo de sujetos particulares. Lo contrario sería ignorar las leyes de la distinción dentro de lo múltiple: la confusión acaba en destrucción.96
Dentro de esta complejidad de personas y quehaceres, se desarrolla la ardua tarea de la
concreción del bien común, que va a exigir que exista un cierto orden en la sociedad. En el
capítulo I hicimos referencia a la función esencial que en ese proceso cumple la autoridad para
la unificación de la acción, condición imprescindible para alcanzar los fines en las sociedades.
Ahora bien, la unidad de acción es una condición necesaria, mas no suficiente para lograr este
cometido.
94 Enrique Pérez Olivares, El papel del Estado, FORMA, caracas, 2004. Pág. 35 95 A este principio se le denomina “La primacía del Bien Común”. 96 Yves René Simon, Philosophy of democratic government. Op. Cit., 87
59
Yves Simon sostiene que el problema de la unidad de acción está vinculado a la existencia de
una pluralidad de medios válidos para alcanzar un determinado fin. Pero que esta tarea tiene
como presupuesto lógico la existencia de un fin que se quiere alcanzar en común. Lo cual nos
lleva al punto de si los miembros de la sociedad actuarán siempre de conformidad con el bien
común, o si sería necesario que se les dirija a él. Es decir, si será necesario que exista en la
sociedad alguna instancia especial que se ocupe de esta tarea. La respuesta a esta pregunta es
la razón más esencial que justifica la existencia del gobierno en la sociedad.
Es evidente que en cualquier sociedad se da frecuentemente que algunos de sus miembros, por
faltas en su conducta, tienen que ser dirigidos y orientados por la autoridad hacia el bien
común. Sin embargo, Simon, queriendo hacer patente que la función de la autoridad no es
supletoria sino necesaria, presupone para su análisis que la sociedad sólo está compuesta por
ciudadanos virtuosos, y entonces se pregunta: ¿la voluntad de una persona honrada debe
siempre coincidir con lo que reclama el bien común?, y su respuesta es “no necesariamente”, y
concluye que por ello siempre debe estar presente la autoridad para garantizar el bien común
en la sociedad. Veamos brevemente su argumentación.
Sostiene Simon que el bien común puede ser querido e intentado tanto de manera formal,
como de manera material. En este sentido, es de experiencia común que una persona pueda
querer el bien común de manera formal, esto es, pretenderlo como un fin bueno, pero
desconocer cómo se materializa ese bien común en una determinada situación. También ocurre
con frecuencia, ya no por desconocimiento, sino por razones de conflicto de bienes, casos en
los cuales la voluntad de personas honestas no coincide materialmente con lo que reclama el
bien común. Un ejemplo muy utilizado para ilustrar esta situación es el de la esposa de un
procesado por homicidio. Desde el punto de vista material, es muy probable, que la voluntad
de la esposa no coincida con la del juez, quien debe velar por el bien común tanto desde el
punto de vista formal como material. Le corresponde al juez querer y decidir lo que debe
hacerse en concreto para que en este caso se preserve la justicia en la sociedad. Muy diferente
es la voluntad de la esposa del procesado que hará todo aquello que en justicia esté a su
alcance para lograr que su esposo permanezca con su familia. Es claro que la esposa no está en
posición de contribuir de forma material con la justicia en la sociedad y tampoco es razonable
60
exigírselo. Ella no tiene la disposición de ánimo, la experticia, el conocimiento, la objetividad,
para ver en este caso específico qué es lo que más conviene a la sociedad en su conjunto. Más
bien, dice el autor, en la medida en que se ocupa de su bien particular, aun cuando en términos
materiales pudiera estar en desacuerdo con el bien común, está contribuyendo con él desde
una perspectiva formal. Lo que le corresponde a los particulares es ocuparse materialmente de
su bien particular subordinando su actuación en última instancia al bien común.
Esta condición del hombre en sociedad, lleva a Simon a concluir que la acción de las personas
particulares, aunque sean virtuosas, no garantiza todos los aspectos esenciales del bien común,
y que además “la sociedad sería perjudicada si cada quien intentase el bien común, no sólo
formal sino también materialmente”97. Por ello, dice el autor, se hace necesario que exista en
la sociedad una conducción para que “la adhesión de la sociedad a todas las facetas esenciales
de su bien quedasen firmemente aseguradas”98
. En otras palabras, es necesario que exista en la
sociedad una instancia pública dotada de autoridad, o sea, un gobierno, que se ocupe tanto
formal como materialmente de la consecución del bien común. Paul Apleby, señala esta
realidad con las siguientes palabras:
Los gobiernos existen precisamente por la razón de que existe la necesidad de tener en la sociedad personas especiales, encargadas de la función de promover y proteger el interés público.99
El termino ‘gobierno’ puede ser entendido en dos sentidos. En un sentido amplio se asimila a
al régimen político, “conjunto de órganos a los que institucionalmente les está conferido el
poder (…) que llevan a cabo la organización política de la sociedad y que, en su conjunto
constituyen lo que de ordinario se denomina como régimen político”100
97 Ibíd.
. El otro sentido es más
restringido y se circunscribe sólo a aquellos órganos que tienen “la tarea de manifestar la
98 Ibíd., 75 99 Paul Appleby, “El gobierno es diferente”, Big Democracy, en Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde, en Clásicos de la Administración Pública. Fondo de Cultura Económica, México, 1999. Pág. 267 (subrayado nuestro). Nota: El término ‘interés público’ no se identifica exactamente con el de ‘bien común’. Sin embargo, esa diferencia no le quita pertinencia a la cita. 100 Bobbio, Norberto, Nicola, Matteucci y Gianfranco Pasquino, voz“gobierno” en Diccionario de Política, Siglo veintiuno editores, Madrid, 1998. Pág. 710
61
orientación política del estado”101. En este sentido es utilizado por ejemplo en la Constitución
venezolana cuando se establece como una de las atribuciones del Presidente de la República la
de “Dirigir la acción del gobierno”102
.
En la medida en que la actividad de gobierno se ha hecho mucho más compleja, ha sido
necesario desarrollar, como apoyo a sus tareas, una organización especialísima a la que
generalmente se la denomina administración pública.
El desarrollo de la mayoría de los actuales sistemas políticos, ha devenido en un aumento de
las responsabilidades de los gobiernos, y por ende, de las tareas de las respectivas
administraciones públicas. Hoy en día son muchos los aspectos de la vida diaria que son
afectados de un modo directo o indirecto por decisiones o actuaciones de estas instancias.
Dwight Waldo, un estudioso de la administración pública, nos muestra su apreciación de esta
realidad en los Estados Unidos de Norteamérica ya en 1953:
El bienestar, la felicidad y las mismas vidas de todos nosotros, por así decirlo, descansan en proporción no escasa en el funcionamiento de mecanismos administrativos que nos rodean y apoyan. Desde las cuestiones centrales de comida y techo a las periféricas de nuestra actividad intelectual, la calidad de administración en la sociedad moderna afecta a nuestra vida cotidiana. En la actualidad puede depender nuestra vida de la administración de los medios reguladores de la pureza en una casa farmacéutica; mañana puede que dependa de las decisiones de un departamento de Estado que tenga a su cargo los vehículos a motor, y la semana próxima podrá depender de la sensatez administrativa de un funcionario del Departamento de Estado. Querámoslo, o no, la administración nos afecta a todos.103
Esta influencia creciente en la vida de los ciudadanos ha hecho que, desde finales del siglo
XIX, haya surgido una preocupación en la ciudadanía con respecto al desempeño del gobierno
y de la administración pública. Tanto los políticos, como la academia, han dedicado ingentes
esfuerzos y recursos a este objetivo, con algunos buenos resultados, otros no tan buenos y
algunos más bien perjudiciales. Algunos de los errores que se han cometido, derivan de una
equivocada concepción de la administración pública. Mejorar una cosa supone entenderla, 101 Ibíd. 102 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela 1999. Art. 236, 2 103 Dwight Waldo, Administración Pública, Editorial Trillas, México, 1982. Pág. 14
62
captar su realidad. Si se parte de una concepción equivocada sobre lo que es la cosa, resulta
imposible mejorarla. Por eso, vale la pena dedicar algún espacio a ver qué es lo específico de
la administración pública.
La administración pública nace para ayudar a los gobernantes en sus tareas y es evidente que
la tarea de los gobernantes es política. Si el objetivo de la administración pública es apoyar al
gobierno en la tarea de hacer posible el bien común en la sociedad, creemos entonces que se
puede decir con propiedad que los objetivos de la administración pública son políticos, y sus
tareas fundamentalmente políticas.
Sin embargo, esta aseveración ha sido por largo tiempo el centro de una disputa dentro de los
estudiosos y prácticos de la administración pública. La conceptualización de esta institución se
debate desde hace bastante tiempo entre dos polos: Aquellos que sostienen que la
administración pública es una organización apolítica, que debe realizar las tareas que le son
encomendadas guiada sólo por los principios científicos de la administración. Por otra parte,
están quienes sostienen todo lo contrario: que la labor de la administración pública es
fundamentalmente política y que esta realidad la hace diferente a cualquier otro tipo de
organización no gubernamental. A esta diatriba se le ha denominado en la doctrina
administrativa la dicotomía política-administración y tiene a nuestro juicio mucha importancia
para poder estudiar, comprender y mejorar a la administración pública.
3.2. La dicotomía Política-Administración. La controversia planteada se ha vinculado muchas veces con la relación entre la
administración pública y la administración de negocios. Quienes sostienen que la
administración pública debe estar desvinculada de la política, a la vez mantienen la idea de
que la administración pública debería funcionar de acuerdo con los criterios de eficiencia y
economía de la administración de negocios. En cambio, quienes afirman que la administración
pública y la de negocios son fundamentalmente diferentes, lo hacen sobre la base de la
relación estrecha que existe entre política y administración.
63
La disputa como señalamos es de larga data. A finales del siglo XIX, en lo que algunos
consideran los inicios de este campo de estudio en los Estados Unidos, Woodrow Wilson,
académico y futuro presidente de ese país, sostenía en su artículo El estudio de la
administración, sostenía que pese a que la administración forma parte del gobierno –es el
gobierno en acción–, y su función sea cumplir las tareas que le fijen los políticos, a la vez,
debe mantenerse separada de las cuestiones políticas:
(…) la administración pública se encuentra fuera de la esfera propia de la política. Las cuestiones administrativas no son políticas. Aunque la política fije las tareas de la administración, ésta no debe tolerar que se manipulen sus funciones.104
Más o menos por la misma época, en 1900, otros de los pioneros, Frank J. Goodnow, se suma
a esta idea. Para él hay dos funciones de gobierno que pueden ser denominadas como “Política
y Administración. La Política se relaciona con la expresión de la voluntad del Estado. La
Administración con la puesta en práctica de esas medidas”105. Otro autor determinante para
que esta postura tomara cuerpo en la doctrina fue el alemán Max Weber, autor del conocido
modelo de organización burocrático, que va a separar también la política y la administración,
asignándole a la primera la tarea de fijar los rumbos de la sociedad y a la segunda la ejecución
experta y racional de las órdenes de la política106
La percepción de estos autores sobre la naturaleza de la administración pública, junto con los
aportes de otros importantes tratadistas como Frederick Winslow Taylor, Luther Gulick y
Leonard White, entre otros, conformaron un cuerpo doctrinal que llegó a ser conocido como el
“pensamiento ortodoxo de la administración pública”. Algunos de los supuestos principales de
esta visión son
.
107:
104 Woodrow Wilson, El estudio de la administración, en Clásicos de la Administración Pública. Fondo de Cultura Económica, México, 1999. Pág. 85 105 Frank J. Goodnow, Política y Administración, en Clásicos de la Administración Pública. Op. Cit., 97 106 Joan Prats Català, señala al respecto: “Esta concepción de la Administración como racionalidad meramente instrumental o técnica parece que fue tomada por Wilson de la misma tradición germánica del estado orgánico que inspiró el gran trabajo de Weber”. Joan Prats Catalá Derecho y Management en las Administraciones Públicas (Notas sobre la crisis y renovación de los respectivos paradigmas) en Colección de Documentos del Instituto Internacional de Gobernabilidad. Formato digital http://www.iigov.org 107 Ver Mario Martines Silva, En torno al libro Clásicos de la Administración Pública, en Clásicos de la Administración Pública, Op. Cit., 14
64
a. La dicotomía política-administración es una verdad auto evidente y deseable.
b. La administración debe ser neutral y estar bajo el control de la política mediante la delimitación de la discrecionalidad de los funcionarios y el ajuste estricto de sus actos al proceso debido.
c. El fin último de la administración pública es la eficiencia, entendida como el
logro de objetivos con el menor gasto de recursos y mano de obra.
d. «Existen principios a los cuales se puede llegar inductivamente tomando como base la experiencia organizativa del hombre, que pueden servir para regir el ordenamiento de cualquier asociación humana de cualquier tipo; estos principios pueden estudiarse como un asunto técnico, sea cual fuere el propósito del organismo, el personal que lo constituye o la teoría constitucional, política o social sobre la cual se base»108
.
Este pensamiento tuvo mucha influencia en los años posteriores. Sin embargo, alrededor de
los años 50’ fue fuertemente cuestionada por una nueva corriente de pensamiento que “trató de
replantear la disciplina tradicional respecto a sus relaciones con la ciencia política y la
administración de negocios”109. Por ejemplo, Pendleton Herring en su estudio La
Administración Pública y el Interés Público (1936), concluye en que la participación de los
funcionarios públicos en la tarea de integrar los distintos intereses presentes en la sociedad,
ayudaba a definir el interés público y que por lo tanto no se podía negar el carácter político de
su actuación110
.
Del campo de la economía van a emerger autores que descartan la semejanza entre la
administración de negocios y la administración pública. Aunque Luwdig Von Mises, en su
estudio sobre la burocracia (1944), separa a la burocracia de los políticos, sin embargo, no
acepta que por ello la administración pública pueda asimilarse a la administración de negocios
y ser conducida por sus principios. El economista austriaco se da cuenta de que no es posible
medir a la administración pública con los mismos parámetros que a la administración privada.
Para él la burocracia tiene como tarea ejecutar las normas y reglamentos establecidos por una
autoridad superior; y sus principios y objetivos, aunque no le corresponda a ella definirlos sino
108 Luther Gulick citado por Mario Martínez Silva. Ibíd., 15 109 Ibíd. 110 Pendleton Herring, La Administración Pública y el Interés Público, en Clásicos de la Administración Pública. Op. Cit. 181
65
alcanzarlos, son de orden político y por tanto imposibles de ser estimados cuantitativamente.
A diferencia de la administración de negocios que tiene como principio de acción la obtención
de beneficios económicos, para los logros de la burocracia “no existen precios de mercado”111
,
no es posible expresarlos cuantitativamente, y por tanto es imposible establecer mecanismos
para evaluar la eficiencia en la administración pública:
No se dan cuenta que la fundamental diferencia entre el gobierno y la empresa privada es utilitaria. Lo que llaman deficiencias y faltas en el funcionamiento de las agencias administrativas son cualidades necesarias. Una oficina no es una empresa para ganar dinero; no puede utilizar un cálculo económico; ha de resolver problemas desconocidos para la administración de negocios. Es inadmisible pensar en mejorar su manejo reformándolo de acuerdo con los moldes de la empresa privada.112
Por su parte, Paul Appleby concuerda en que la administración pública no es comparable con
la privada, y señala tres razones que diferencian al gobierno de cualquier otro tipo de
organización: su acción alcanza e impacta a toda la nación, su labor conlleva las mayores
responsabilidades públicas, y sus tareas son fundamentalmente políticas. El gobierno, dice
Appleby, “debe tener en cuenta todos los deseos, necesidades, acciones, pensamientos y
sentimientos de 140 millones de personas. El gobierno es distinto, porque el gobierno es
político”113. A su juicio, la medición de la eficiencia del gobierno no debe basarse en términos
económicos o mecánicos, sino de acuerdo con criterios políticos de aceptación del gobierno
por parte del pueblo114
.
A estas voces se suman las de Simon (1947), Dahl (1947), y Dwight Waldo, quien en 1948
señala el ambiente de dudas y escepticismo que estaba tomando cuerpo en el pensamiento
administrativo, con relación a lo posible y deseable “de establecer una marcada separación del
poder o una división de funciones entre las oficinas de decisión y las ejecutoras del gobierno”
111 Ibíd., 72-73 112 Ibíd., 73 (subrayado nuestro) 113 Paul Appleby, El gobierno es diferente, en Clásicos de la Administración Pública. Op. Cit., 263 (subrayado nuestro) 114 Paul Appleby, La relatividad de la eficiencia, en Dwight Waldo, Administración Pública, Editorial Trillas, México, 1982. Pág. 489
66
y, acerca de que “los valores y prácticas de las empresas estadounidenses pueden ser aceptados
por la administración gubernamental, sólo con ligeras reservas”115
.
Sin embargo, a pesar de los contundentes argumentos en contra del paradigma ortodoxo de la
administración pública, la dicotomía política-administración ha persistido en el tiempo de
forma subyacente. David Ronsenbloom cree que algunas de las razones por las cuales se ha
mantenido en Estados Unidos la dicotomía, es que ella se institucionalizó en el sistema del
servicio civil y en otros aspectos del gobierno; se arraigó en la cultura política; y se vio como
esencial para el desarrollo de una ciencia de la administración pública que rendiría mayor
eficacia. Incluso llega a afirmar que en parte se trata del reflejo de una fuerte tendencia
populista en la política norteamericana116
.
Esta dicotomía ha sido el sustrato de no pocas de las nuevas panaceas para transformar la
administración pública y mejorar su eficiencia De allí que a partir de la década de los 80’ han
surgido nuevas teorías que “han renovado la creencia ortodoxa de que la eficiencia en los
asuntos públicos puede alcanzarse siguiendo los principios y las prácticas de los negocios
privados, con lo cual se ha acentuado la transferencia de concepciones, enfoques y tecnologías
empresariales al sector público”117. Así, la aparición del New Public Management, “una visión
privatizadora de lo público, cuyo origen se encuentra en el pensamiento económico neoclásico
de la escuela Austriaca”118; del Public Choice, que postula que “Los gobiernos son
básicamente ineficientes y absolutamente carentes de incentivos para un buen desempeño”119;
o del Reinventing Government de los años 90’s, que “decretaba la bancarrota de la burocracia
y anunciaba que el espíritu empresarial era la solución para transformar el gobierno”120
115 Ibíd., 301
. Estas
teorías han copado las revistas especializadas, han sido discutidas en innumerables foros,
116 David H Rosenbloom, Have an Administrative Rx? Don’t forget politics. Public Administration Review; Nov/Dec 1993; 53, 6 117 Mario Martines Silva, En torno al libro Clásicos de la Administración Pública, en Clásicos de la Administración Pública, Op. Cit., 26 118 Omar Guerrero, El mito del nuevo “Management” público, RVG, mar. 2004, vol.9, no.25, p.9-52. 119 Jay M. Schafrtiz y Albert C. Hyde, Los años setenta y ochenta, en Clásicos de la Administración Pública. Op. Cit., 618 120 Jay M. Schafrtiz y Albert C. Hyde, Los años noventa: La transición al próximo siglo, en Clásicos de la Administración Pública Pública. Op. Cit. 921.
67
recomendadas por organismos multinacionales, e incluso se convirtieron en programas de
reforma de varios gobiernos.
Sin embargo, sin negar los elementos positivos que puedan aportar algunas de estas visiones,
frente a ellas han vuelto a surgir importantes figuras de la academia y el pensamiento
administrativo, que no creen en la dicotomía política-administración, ni que las soluciones
para mejorar la administración pública se encuentren en recetas extraídas de la economía y del
sector privado.
Autores como Downs y Larkey reiteraron que no se puede hacer una comparación justa entre
la eficiencia de la administración pública y la de la privada: “hay límites a la eficiencia que los
organismos públicos pueden lograr en virtud (…) de las limitaciones legales (…) y de las
previsiones que se toman para impedir el abuso del poder”121. George H. Frederickson, por su
parte recordó: “la dicotomía entre política y administración carece de un nivel empírico, pues
es bastante claro que los administradores, a la vez ejecutan y hacen la política”122
. Y David
Ronsenbloom, concluyó en 1993:
En este período de las llamadas a “reformar”, “refundar”, “reinventar”, o simplemente “mejorar” la administración (…) Necesitamos una discusión profunda del impacto político de las prescripciones de los aspirantes a reformadores (…) Porque seguramente no ha de pasar mucho tiempo cuando los defensores del cambio puedan actuar como si no hubiera intercambios, problemas de acción colectiva, o desacuerdos fundamentales sobre los medios y fines de gobierno. Una mirada a la historia muestra que si compramos reformas administrativas importantes, también estamos comprando cambios políticos importantes123
.
3.3. Semejanzas y diferencias entre la gestión pública y la gestión de negocios La administración pública puede ser entendida como una organización, en el sentido de que en
ella se conjugan un conjunto estable de personas y recursos vinculados por un propósito
121 George W. Downs y Patrick D. Lackey, The Search for Government Efficiency, Random House, Nueva York, 1986, 273 pp. citado por Mario Martines Silva, en Clásicos de la Administración Pública, Op. Cit., 27 122 George H. Frederickson (1971), Hacia una nueva administración pública, en Clásicos de la Administración Pública. Op. Cit. 648 123 H Rosenbloom, Have an Administrative Rx? Don’t forget politics. Op. Cit. Traducción nuestra.
68
común, cuyo logro, por supuesto, va a requerir de algún tipo de administración o gestión
administrativa.
Tal como ha venido sosteniendo un sector del pensamiento administrativo, la administración
pública en virtud de sus tareas políticas es muy diferente a la administración de negocios. Sin
embargo, ello no impide que ambos tipos de gestión puedan ser comparados entre sí. Y con
mayor razón, si se pretende aprovechar y compartir los conocimientos provenientes de ambos
campos, es importante ver en qué aspectos concretos son semejantes, en cuáles difieren y
cuáles son las razones de esas similitudes y diferencias.
Una guía útil para esta tarea es el estudio La gestión pública y privada124
, del antiguo decano
de la Escuela de Gobierno de Harvard, Grahan T. Allinson (1979), quien sostiene que, en
cierto nivel de abstracción, el punto de encuentro de ambas administraciones son “las
funciones de la gestión general”, o sea aquellas que en este trabajo llamamos ‘funciones
administrativas o directivas’: Planificar, organizar, dirigir, coordinar y controlar. Este punto de
vista coincide con la definición de administración pública que trae la Enciclopedia Británica:
A la administración pública se le entiende hoy en día incluyendo una cierta responsabilidad en la determinación de las políticas y los programas de gobiernos. Específicamente, [la administración pública] es el planeamiento, organización, dirección, coordinación, y control de las operaciones del gobierno125
.
En su estudio, Allinson también señala que las funciones administrativas, comunes a ambas
gerencias, forman una unidad126
y que como tal deben ser ejercidas por el administrador en la
búsqueda de resultados:
124 Graham T. Allinson, La Gestión Pública y la Privada: ¿Son Fundamentalmente similares en todos los Aspecto no Importantes, 1979, en Clásicos de la Administración Pública. Op. Cit., 746 125 “Today public administration is often regarded as including also some responsibility for determining the policies and programs of governments. Specifically, it is the planning, organizing, directing, coordinating, and controlling of government operations”. Enciclopedia Británica. Formato digital: http://www.britannica.com/EBchecked/topic/482290/public-administration#tab=active~checked%2Citems~checked&title=public%20administration%20--%20Britannica%20Online%20Encyclopedia 126 En este trabajo la denominamos ‘dirección en sentido amplio’
69
Estas funciones (…) no son aisladas y discretas sino más bien componentes integrales, aquí separados con fines de análisis (…) Pero ya sea en un medio público o privado, para el gestor general el desafío consiste en integrar todos estos elementos de tal modo que obtenga resultados.
Por otra parte, estas funciones son ejercidas con énfasis y manera diferentes de acuerdo conlas
circunstancias particulares del tipo de organización: “El carácter y la importancia relativas de
las diversas funciones difieren de un momento a otro en la historia de cualquier organización,
y entre una organización y otra”127. En otras palabras, cada tipo de organización requerirá un
tipo determinado de planificación, organización, mando, coordinación y control. En suma, un
tipo específico de dirección adecuado a sus tareas y propósitos. “Aunque haya un nivel de
generalidad en que administración es administración, sea pública o privada, funciones que
llevan nombres idénticos, adquieren un significado un tanto distinto en el medio público y en
el privado”128
. En consecuencia tiene sentido preguntarse cuál sería el tipo de dirección
requerido en la administración pública, y de forma más especifica, qué características tendría
la función coordinadora en ese ámbito. Respuesta que será la base del capítulo IV de este
trabajo, “La coordinación gubernamental”.
Con respecto a las diferencias, el estudio de Allinson recoge tres listas elaboradas por John
Dunlop, por Public Administration Review y por Richard Neustadt129
. A continuación
presentaremos un resumen de estas listas en un cuadro donde intentamos hacer coincidir los
puntos similares.
127 Graham T. Allinson, La Gestión Pública y la Privada: ¿Son Fundamentalmente similares en todos los Aspecto no Importantes?, en Clásicos de la Administración Públic. Op. Cit., 746 128 Ibíd. 129 Ibíd. 754
70
Tabla 3.1 Cuadro comparativo de las diferencias entre la Gerencia Pública y la Gerencia Privada según: John Dunlop, Public Administration Review y Richard Neustadt
John Dumplop Public Administration Review Richard Neustadt El objetivo final. Los gestores gubernamentales rara vez tienen un objetivo final claramente trazado, mientras que los de las empresas privadas se proponen los de la ganancia, el desempeño en el mercado y la supervivencia.
Complejidad de Objetivos. En el sector público existe un mayor número de objetivos y normas. Objetivos más intangibles e imprecisos. Mayor posibilidad de que los objetivos entren en conflicto.
El sistema de carrera. Los altos funcionarios rara vez han tenido experiencia con respecto al cargo que van a ocupar, probablemente saben poco de las funciones del cargo y tampoco tendrán mucho conocimiento de las personas que los acompañarán en sus tareas.
Mayor Impacto. Las acciones del gobierno tienen un mayor impacto y se les da una importancia simbólica mayor. Coerción y Monopolio. El gobierno tiene facultades coercitivas y sancionatorias y muchos de sus servicios son obligatorios y monopólicos.
Impacto legislativo y judicial. Las acciones del gobierno están sometidas a escrutinio tanto del Congreso como del Poder Judicial.
Limitaciones Jurídicas. (Tribunales, legislaturas, jerarquía). En el gobierno se dan más limitaciones a los procedimientos. Menor autonomía de los gestores para decidirse por distintas opciones. Autoridad más débil y fragmentaria sobre los subordinados. Organización. En el gobierno existe una mayor rigidez frente a posibles cambios en la organización.
Autoridad compartida. El Presidente comparte su autoridad con el Congreso. Las funciones de gestor general están constitucionalmente dispersas entre instituciones de competencia: El ejecutivo, las Cámaras del Congreso y los tribunales. Aplicación. Un Presidente, aunque responsable de las propuestas presupuestarias, parece mal situado y mal equipado en muchas esferas de la política para supervisar lo que harán los organismos ejecutores de sus políticas.
Igualdad vs. Eficiencia. En el gobierno el valor que tiende a preservarse es la creación de condiciones de igualdad. En la empresa es la eficiencia.
Expectativas públicas. Existe una mayor expectativa pública de que los funcionarios públicos actúen con mayor justicia, responsabilidad y honradez.
Desempeño. La gente juzga al Presidente por lo que está ocurriendo en su vida. Congresistas y Grupos de interés por lo que ellos creen que el Presidente puede hacer por ellos. Y la prensa con ambos criterios difunde normas simplificadas de juicio.
Persuasión. Los altos funcionarios tratan de mediar en las decisiones como respuestas a las numerosas presiones, y con frecuencia deben formar una coalición de grupos internos para sobrevivir. Así mismo, suelen considerar que deben responder a muchos superiores.
Influencias políticas. En el gobierno se da con mayor intensidad y diversidad las influencias externas. Y se da una mayor necesidad de apoyos de “terceros interesados”.
Procesos públicos. En el gobierno los procesos tienden a estar sometidos al escrutinio de la prensa y la opinión pública.
Escrutinio Público. Las acciones de los funcionarios públicos están sometidas a un mayor escrutinio público.
Relación con los medios informativos. Los altos funcionarios casi siempre están a la vista, tratando continuamente con la prensa. Lo necesitan para su trabajo cotidiano, no como algo excepcional. En términos comparativos estas relaciones superan a casi todas las administrativas.
Medición de desempeño. En el gobierno existen pocos acuerdos sobre normas y medición de desempeño.
Incentivos. Mayor dificultad de establecer incentivos para un desempeño eficiente y eficaz. Exposición al Mercado. Al estar menos expuesto al mercado, hay menos incentivos para la reducción de costos, eficiencia en la operación y desempeño
Duración del servicio. En el gobierno los altos gestores de designación política duran poco en sus cargos. Perspectiva del Tiempo. Los gestores de gobierno tienden a tener horizontes del tiempo relativamente breves.
La rotación de los altos jefes por elecciones y nombramientos políticos produce una mayor perturbación en la aplicación de los planes.
Horizonte del tiempo. Cuando se asumen los altos cargos se sabe de antemano que el ejercicio es relativamente breve.
71
A partir de ese cuadro hemos elaborado la siguiente síntesis de las principales características
de la gestión pública:
a) Ámbito de acción:
a.1 La actividad de la gestión pública es fundamentalmente externa, o sea, sobre la
sociedad.
a.2 Los efectos de la gestión pública tienen una extensión e impacto mayor que la de
cualquier otra organización no gubernamental.
b) Objetivos:
b.1 Los objetivos de la gestión pública se caracterizan por su gran cantidad y variedad,
su imprecisión; muchos presentan un carácter intangible y, por último, es posible
que se den conflictos entre ellos.
b.2 La determinación de los objetivos no siempre corresponde al gobierno
c) Autoridad:
c.1 La autoridad de los responsables de la administración pública sobre la
organización y sus tareas es compartida con el Poder Legislativo y el Judicial. Se
podría decir que es débil y fragmentaria en comparación con la de sus pares
privados.
c.2 Sin embargo, ella posee dos elementos importantes que la diferencian de la
privada: su posibilidad de coerción legal y la de establecer ámbitos monopólicos
de gestión
d) Valores:
d.1 Los valores fundamentales que deben orientar y ser preservados por la gestión
pública son: justicia, libertad, igualdad, honradez y responsabilidad pública.
72
d.2 La sociedad juzga la gestión gubernamental basándose en estos valores y en su
calidad de vida.
e) Escrutinio y control externo:
e.1 La gestión pública esta sujeta al principio de legalidad. Esto significa que sus
competencias y funciones están definidas por la ley. En consecuencia, su
desempeño debe circunscribirse a lo que la ley le permite o le obliga a realizar.
e.2 La gestión pública está sometida permanentemente al control y vigilancia del
Poder Legislativo y del Poder Judicial.
e.3 Así mismo, está sometido a la vigilancia y al escrutinio público: los medios de
comunicación social y la opinión pública.
f) Continuidad en la gestión:
f.1 Mientras los altos cargos de la función pública están sometidos a una alta rotación,
los cargos medios y bajos tienen mucha estabilidad. Algunas de las consecuencias
son:
f.2 Los altos funcionarios llegan con muy poco conocimiento sobre las tareas que les
corresponden en el nuevo cargo. Sus horizontes de acción son relativamente
cortos. La continuidad de las políticas se ve comprometida. Por último, su
autoridad sobre los cargos medios e inferiores se ve mediatizada por el marco
jurídico que protege la estabilidad del funcionario de carrera.
3.4. La política, el bien común y la especificidad de la administración pública. Entendemos la política como aquella actividad humana que tiene como objetivo la
construcción del buen orden en la sociedad. Y el buen orden, aquel que tiene como
73
fundamento el bien común. La razón más esencial de la existencia del gobierno es la de
asegurar la realización material y formal del bien común en la sociedad. La administración
pública nace para apoyar esa tarea del gobierno.
Quisiéramos mostrar ahora cómo ese objetivo es el que determina sus características
principales y sus diferencias frente a la gestión de negocios. Para ello analizaremos, desde las
características del bien común130
, las especifidades de la gestión pública señaladas en el punto
anterior.
a) Una de las características del bien común es “la universalidad”. El bien común se extiende
a todos y cada uno de los miembros de la sociedad, sin excepción y sólo por el hecho de
ser personas humanas. De allí se desprende que la gestión pública tenga un ámbito extenso
de actuación
que abarca toda la sociedad. Pero la sociedad no es un objeto, sino un
conjunto de sujetos. Por lo tanto la gestión pública debe ser realizada en interacción y con
la participación de los miembros de la sociedad.
b) El bien común no sólo abarca a “todos los hombres” de la sociedad, sino que apoya el
perfeccionamiento de “todo el hombre”. Es un “conjunto de condiciones concretas que
permiten a las personas humanas el desarrollo expedito y pleno de su propia
perfección”131. Por lo tanto, su contenido es muy variado y complejo. No se limita a
proveer condiciones materiales sino también espirituales. Por ejemplo, las tareas del
gobierno no se circunscriben a velar por la seguridad, la salud y la educación; tiene dentro
de sus deberes: actuar con justicia y honradez, preservar los valores nacionales y morales
de la sociedad, promover condiciones materiales y espirituales para que las personas
puedan formar familia, etc. Esta complejidad del contenido del bien común da razón de la
diversidad de objetivos, del carácter intangible de algunos de ellos, y del impacto profundo
que tiene la gestión pública sobre la vida de los miembros de la sociedad. De aquí la alta
responsabilidad
que se le atribuye a la gestión pública.
130 Enrique Pérez Olivares, El papel del Estado. Op. Cit., 35 131 Ibíd.
74
c) Como ya señalamos, el contenido específico del bien común debe responder a las
necesidades temporales y espaciales de cada sociedad en un momento determinado. A esta
característica se la denomina “la plasticidad” del bien común. Otro de los caracteres es su
“proporcionalidad”. El bien común se comunica a cada persona y sociedad según su
aptitud y necesidad, y exige de ellas según su capacidad y potencialidad. De aquí se
desprende que los objetivos de la gestión pública no estén en muchos aspectos definidos
totalmente. Por ejemplo, hoy en día uno de los objetivos es garantizar que las personas
puedan recibir educación. Ahora bien, qué tipo, cuánta, a quiénes si gratuita, etc. son
aspectos que no pueden ser decididos de una vez para siempre en una constitución. Incluso
muchos aspectos son dejados por la ley para que la administración los desarrolle de
acuerdo a las circunstancias de cada caso. Por otro lado, tampoco todos los objetivos están
predeterminados. No siempre se hace lo que se quiere, sino lo que se debe. Es probable
que nuevas realidades impongan nuevas tareas, como por ejemplo la aparición de Internet.
De manera que la gestión pública muchas veces se enfrenta a nuevas responsabilidades
para las cuales no podía estar preparada
.
d) Cuando nos referimos al contenido del bien común, decíamos que muchos aspectos son
valores que deben ser promovidos y preservados por el gobierno y la administración. Uno
de los más caros para el ser humano, es la libertad. El bien común supone la preservación
de la libertad como condición necesaria para el desarrollo de la persona humana. De allí
que los regímenes políticos democráticos hayan sido diseñados para que el poder que se le
otorga al gobierno no sea utilizado para instaurar una tiranía. En tal sentido, entre otras
medidas, se ha sometido el poder a la ley; se lo ha distribuido entre distintos órganos que
se controlan entre sí y se estableció la elección periódica de la mayoría de las autoridades.
La consecuencia para la gestión pública, es que su acción está sometida
al principio de la
legalidad; su acción es controlada por otros poderes y está sometida al escrutinio público y,
por último, sus altos cargos se rotan cada cierto tiempo.
e) La consecución del bien común no sólo comporta la actuación del gobierno, sino que es
también responsabilidad de los particulares contribuir formalmente en su realización. Esta
tarea es fuente de múltiples conflictos dentro de la sociedad y de múltiples presiones
75
externas sobre la gestión gubernamental. De aquí se desprende que una tarea fundamental
de la gestión pública sea la coordinación de las actuaciones particulares con miras al bien
común.
f) Finalmente, la concreción del bien común en la sociedad reclama la existencia de la
autoridad. El gobierno y la administración pública encarnan esa autoridad. Ahora bien,
como la autoridad sin poder es ineficaz, se concluye que para que el gobierno y la
administración pública puedan cumplir con sus tareas deben estar revestidos no sólo de
autoridad, sino también de poder de coacción
.
Creemos que hasta aquí es suficiente para mostrar que la tarea de lograr el bien común
determina las particularidades de la gestión pública frente a la gestión de negocios.
Como hemos visto, no es posible entender la esencia de la administración al margen de sus
objetivos y fuera del contexto donde se desenvuelve, que es el campo de la política. Los
estudios, análisis y propuestas para mejorar la administración pública deben ser hechos a partir
de esta realidad. Como dicen Downs y Larkey, “las soluciones para mejorar la administración
pública no se encuentran en las recetas extraídas del sector privado, lo que se necesita son
diferentes métodos de administración”132
. No se trata de obviar las enseñanzas que sobre la
administración puedan venir de otros sectores o campos del conocimiento; de lo que se trata es
de ver si esos métodos son compatibles con la finalidad última del gobierno: el logro del bien
común. Porque lo que se quiere en fin de cuentas no es una mejor administración por ella
misma, sino una mejor administración para que el gobierno pueda cumplir mejor con sus
tareas. La administración pública existe para apoyar la compleja actividad de los gobernantes.
Esta realidad es olvidada muchas veces por aquellos que buscando que la administración
pública funcione “eficientemente” terminan por lograr que el gobierno funcione peor. Como
señala Rosenbloon:
En su afán por promover escenarios del interés público, los reformadores administrativos estadounidenses a veces parecen tratar de rehacer el sistema
132 George W. Downs y Patrick D. Lackey, The Search for Government Efficiency. en Clásicos de la Administración Pública. Op. Cit., 27
76
político para que atienda las necesidades de una mejor administración, y no desarrollar una mejor administración para servir a los propósitos del sistema político 133
Por eso recuerda al final de su articulo Rosenblom la vieja lección: “si queremos mejorar el
gobierno, mejor hablemos de política”134
133 David H Rosenbloom, Have an Administrative Rx? Don’t forget de politics. Op. Cit.
134 Ibíd.
77
CAPÍTULO IV
LA COORDINACIÓN GUBERNAMENTAL
4.1. Las tareas internas y externas del gobierno La consecución del bien común es una tarea de toda la sociedad bajo la conducción del de la
autoridad pública. Aunque la responsabilidad de ser el rector del bien común es de todo el
Poder Público, la misma recae de manera preponderante en el Poder Ejecutivo nacional o
gobierno135
, a quien generalmente le corresponde la determinación de la dirección política de
un país.
En nuestras modernas y complejas sociedades, las responsabilidades del gobierno con el bien
común lo llevan a actuar sobre una amplia gama de materias que abarcan casi todos los
campos de la vida social: seguridad, salud, educación, economía, industria, laboral, etc. Con la
particularidad de que la forma de actuación del gobierno en cada uno de estos ámbitos no es la
misma. En algunos campos le corresponde al gobierno actuar de forma directa y exclusiva
como en el caso de la defensa nacional; en otros de forma directa, pero subsidiaria, como en el
suministro del servicio eléctrico en las fronteras; en otros de forma directa y conjunta con
entidades privadas, como en la salud; y por último, en algunos campos sólo le corresponde el
establecimiento y manejo del marco regulador para la actuación de los particulares, como en el
caso de los mercados de capitales.
La organización que le sirve de soporte a la acción del gobierno es la administración pública.
Buscando una mayor eficiencia en el cumplimiento de sus tareas, el gobierno divide y
distribuye sus responsabilidades de acuerdo a la materia –salud, defensa, educación, etc.- entre
los ministerios o secretarías que conforman el nivel superior de la administración pública
nacional. Igualmente dentro de estos distintos campos, también le asigna tareas, con diferentes 135 En sentido restringido.
78
grados de autonomía con respecto a la dirección ministerial, a una gran variedad de
organismos públicos muy especializados: institutos, fundaciones, agencias, empresas públicas,
corporaciones regionales, etc.
En los regímenes democráticos, los grandes fines públicos y el tipo de intervención del
gobierno generalmente están preestablecidos en las normas fundamentales del país, y han sido
el producto de algunos consensos mínimos alcanzados a través de la historia en el seno de esas
sociedades. Ahora bien, en cuanto a los contenidos concretos de esos grandes fines y la forma
de alcanzarlos por parte de la autoridad pública, ellos son en su mayoría producto de un
complejo proceso político administrativo, donde intervienen directa e indirectamente múltiples
actores, pero cuyo impulso y rectoría, ha venido recayendo con el paso del tiempo, en el
gobierno; sin que esto signifique que se desconozca el papel importantísimo que tiene el poder
legislativo en este proceso.
Resumiendo, podemos decir que la acción del gobierno abarca un conjunto complejo y
heterogéneo de responsabilidades, que implican distintos niveles de intervención sobre
múltiples campos de la vida social y se realizan a través de diversas entidades públicas
especializadas. Este accionar del gobierno, puede ser apreciado desde dos perspectivas, una
externa donde vemos al gobierno actuando en la sociedad a través de intervenciones o
políticas públicas con miras al bien común. Y otra, desde una perspectiva interna, donde el
gobierno determina, desarrolla y controla las intervenciones públicas que va realizando. Las
tareas específicas del gobierno vinculadas a la coordinación en cada una de estas perspectivas
serían las siguientes:
a) Desde una perspectiva externa, el gobierno debe dirigir y coordinar a la sociedad hacia el
bien común; para ello debe específicamente:
a.1 Determinar, en última instancia y en coordinación con los otros poderes públicos, los
fines y medios para que la sociedad pueda alcanzar su bien común.
79
a.2 Promover, exigir y coordinar los aportes de los particulares para el logro del bien
común de la sociedad
a.3 Garantizar la subordinación de los fines particulares al bien común de la sociedad
a.4 Actuar de forma directa y coordinada sobre algunos ámbitos de la vida social en
procura del bien común de la sociedad.
b) Desde una perspectiva interna, el alto gobierno, debe dirigir y coordinar a la
administración pública; esto conduce a que:
b.1 Cada entidad pública, de acuerdo a sus competencias y a las directrices del alto
gobierno, debe determinar sus objetivos específicos, e implementar los medios
necesarios para alcanzarlos.
b.2 El alto gobierno (Presidente y ministros) debe establecer la dirección de la acción
gubernamental y coordinar las actividades de las distintas dependencias públicas que
como una unidad bajo su dirección actúan sobre la sociedad.
Estas perspectivas nos muestran dos caras de la misma moneda. Ambos conjuntos de tareas,
externas e internas, están correlacionadas y son parte un mismo proceso. Sin embargo, para el
estudio de función coordinadora del gobierno, se hace necesario estudiarlos por separado, ya
que cada uno de ellos tiene sus particularidades y requerimientos para lograr la coordinación
gubernamental.
4.2. La coordinación gubernamental desde la perspectiva externa 4.2.1 La interdependencia en el ámbito público Desde el punto de vista de su acción sobre la sociedad, diríamos que el gobierno de forma
permanente y simultánea, a través de sus distintas dependencias, está desarrollando y
80
aplicando en diferentas formas, múltiples políticas públicas sobre distintos ámbitos de la vida
social con miras a lograr determinados fines públicos. Viendo de manera simplista esta
realidad, podríamos imaginarnos un gobierno organizado por ministerios especializados que
realizan de forma simultánea intervenciones sobre aquel sector social vinculado al área de su
competencia. Ya sea para incidir directamente sobre algún problema del área, o para coordinar
a los actores particulares que inciden sobre ella, o para ambas cosas.
Sin embargo, esta visión no se corresponde con la naturaleza compleja del ámbito social. En la
realidad, las múltiples y variadas intervenciones del gobierno, van producir efectos no sólo en
el campo al que se dirigen específicamente, sino que también van a tener secuelas sobre otros
campos conexos de la vida social –incluso sobre el mismo gobierno–. La sociedad no es un
bloque de mármol donde los escultores van tallando cada una de las partes de la obra y la
suma de esas intervenciones parciales e independientes logran un resultado final armónico. La
sociedad, constituida por seres humanos interrelacionados de múltiples formas, y que además
interactúan con la realidad natural que los rodea, es una unidad compleja e interdependiente.
Joseph H. Fichter, describe este carácter social de la siguiente manera:
En la sociedad los seres humanos se hallan en mutua interdependencia y relación. El contacto recíproco, la comunicación y la interacción son tan esenciales para el individuo como para el grupo, de tal manera que sin ellas perecería la persona y el grupo cesaría de funcionar. Las personas y los grupos pueden relacionarse y se relacionan entre sí de muchas maneras, y la sociedad total es una vasta y complejísima red de relaciones sociales, es decir, de modos de interacción.136
En el campo de los estudios de las políticas públicas, son varios los autores que resaltan la
interdependencia social como un determinante de las intervenciones del gobierno en la
sociedad. Uno de los más importantes es William N. Dunn, quien establece la
interdependencia como una de las principales características de los complejos problemas que
se presentan en el ámbito político-social:
Los problemas públicos en un área (por ejemplo, energía) frecuentemente afectan problemas públicos de otras áreas (salud y desempleo). En realidad los problemas
136 Joseph H. Fichter, Sociología. Editorial Herder, Barcelona, 1982. Pág. 221
81
públicos no son entidades independientes (…) muy ocasionalmente se puede definir y resolver un problema independientemente de otro.137
Pasar por alto la interdependencia que se da en el ámbito social, puede llevar a que los efectos
benéficos de una determinada política gubernamental sean contrarrestados por los efectos
colaterales de otras políticas del mismo gobierno, o peor aún, que políticas gubernamentales
encaminadas a buscan solucionar un determinado problema público, simultáneamente
generen, en otras áreas, otros problemas de gran impacto para la sociedad. Por ejemplo, una
política de desarrollo industrial dentro de los límites de una importante cuenca hidrográfica
que a la larga termine afectando el suministro de agua para toda una región del país.
La interdependencia exige a los gobiernos entender que si bien es necesario, por razones de
eficiencia, la división de sus tareas y responsabilidades entre distintas entidades especializadas
de la administración pública, esta división es una ficción conceptual, porque esas áreas no son
compartimientos estancos, sino que forman parte de una unidad interrelacionada. Por tanto, no
se debe perder de vista que las acciones de las entidades gubernamentales especializadas
impactan más allá de los ámbitos de su responsabilidad, y que el logro de los objetivos en cada
ámbito específico supone la intervención en ámbitos conexos. De tal manera, que la única
forma de alcanzar los objetivos de gobierno es entender la realidad social como un todo, y por
lo tanto volver a unificar lo que conceptualmente se separó; en otras palabras, es necesario
establecer mecanismos de coordinación para la elaboración e implementación de las
intervenciones o políticas públicas desarrolladas e implementadas por las distintas entidades
que componen el gobierno (coordinación interna), así como políticas gubernamentales
destinadas a coordinar la acción de los particulares en la sociedad y mecanismos de
coordinación entre los distintos poderes públicos (coordinación externa), como señalan
Zampico y Jonh Maines:
Las intervenciones sociales y del gobierno en la sociedad se han vuelto muy complejas. La interdependencia entre los problemas y las soluciones es común.
137 William N. Dunn, Públic Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, New Jersey, 1994
82
Esto se refleja en la necesidad de intervenciones cooperativas tanto dentro y como entre las organizaciones del gobierno.138
Sin embargo, aunque a primera vista, la necesidad de la coordinación gubernamental es
evidente y pareciera un problema cuya solución sólo requiere de voluntad y competencia
administrativa, la realidad es otra. Si alcanzar la coordinación en la administración de
negocios requiere de importantes esfuerzos, en el ámbito público la tarea de la coordinación
gubernamental se complica aún más. Analicemos en este momento aquellos factores asociados
al campo de la política que inciden en la posibilidad de lograr la coordinación de la acción de
los gobiernos.
4.2.2. Caracteres del ámbito público que inciden en la coordinación gubernamental
4.2.2.1. La incertidumbre en el ámbito social
El entendimiento humano es incapaz de abarcar de forma total la inagotable y compleja
realidad donde se desenvuelve la acción del hombre. Herber Simon denominó a esta condición
con el término de ‘racionalidad limitada’, refiriéndose a que el hombre cuando actúa lo hace a
partir de un limitado conocimiento de la realidad y de las consecuencias de su acción139
En realidad el ser humano tiene un conocimiento fraccionado de las condiciones que rodean a la acción y una ligera percepción de las regularidades y de las leyes que le permitirán deducir las consecuencias futuras a partir del conocimiento de las circunstancias presentes.
:
140
Como ya señalamos, la política se desenvuelve dentro del mundo de lo contingente, “donde lo
que es podría ser de otro modo”. De manera que el conocimiento práctico no puede prever con
certeza cuáles van a ser los resultados de las acciones emprendidas sobre la sociedad. Por lo
que podría decirse que el accionar del hombre en la sociedad se desenvuelve con un nivel
importante de “incertidumbre”. Al respecto señalan Zampico y Maines: 138 John Mayne, Eduardo Zampico-Goñi, Effective Performance Monitoring: A Necessary Condition for Public Sector Reform,. en Monitoring Performance in the Public Pector. Transaction Publishers, Segunda edición, New Jersey, 1999. Pág. 20 139 Sin embargo, el mismo H. Simon, advierte que estos límites son variables y que “la conciencia de esos límites puede, por sí misma, alterarlos” 140 Herbert Simon. Comportamiento Administrativo. Op. Cit Pág. 78
83
Existe en muchos casos una brecha de conocimientos y comprensión acerca de que tipo de relación existe entre las salidas y resultados que son producidos. Hay frecuentemente muchos factores externos que se suman a las intervenciones del gobierno que son estudiadas. Y muchas no están bajo el control del administrador o incluso de la organización. Frecuentemente las dificultades provienen de la recolección de la data del problema.141
4.2.2.2. El carácter dinámico de las condiciones sociales
Está “incertidumbre” se ve reforzada por el carácter “dinámico”142 de las condiciones sociales.
La sociedad está en constante cambio. El hombre en busca de su bien, transforma la naturaleza
e introduce cambios en el orden social de forma continua y permanente, porque el orden
social, que deriva de un hombre perfectible, también lo es. En esa permanente labor del
hombre sobre su entorno, se van produciendo en el seno de la sociedad importantes
transformaciones, culturales, políticas, económicas, tecnológicas, demográficas etc. Es una
utopía pretender alcanzar un orden perfecto que solucione de una vez por siempre todos los
problemas del hombre sobre la tierra. Se solucionan algunos problemas y aparecen otros. Se
hace patente entonces para los gobiernos la necesidad de revisar y modificar de forma
constante sus intervenciones en la sociedad para lograr el bien común bajo las nuevas
realidades que van apareciendo: “los cambios en la sociedad se convierten en norma. Políticas,
metas y objetivos son modificados sobre la marcha para reflejar las condiciones en curso y las
prioridades en evolución que van surgiendo”143
.
Sin embargo, percibir a tiempo qué y cómo se está transformando la sociedad no es tarea fácil.
Algunos cambios sociales se dan tan rápido que hacen obsoletas a muchas políticas que se
vienen aplicando. Russell señala al respecto:
141 John Mayne, Eduardo Zampico-Goñi, Effective Performance Monitoring: A Necessary Condition for Public Sector Reform. Op. Cit 21 142 Ver William N. Dunn, Públic Policy Analysis: An Introduction, Op. Cit. 141 143 Ibid., 21
84
“problemas y soluciones están en constante flujo, de aquí que los problemas no quedan solucionados (…) Las soluciones a los problemas se vuelven obsoletas incluso cuando los problemas a los cuales están dirigidas no lo han hecho”144
.
Por otra parte, algunas transformaciones importantes, se pueden dar en forma tan lenta y
profunda, que se hace muy difícil percibir sus efectos hasta el momento en que se ha creado
una masa crítica que explota sorpresivamente ante nuestros ojos, como ocurre por ejemplo, en
la incubación de las revoluciones. De tal forma que pudiera darse el caso de que la aplicación
de algunas políticas gubernamentales hechas con la intención de mejorar una determinada
situación, pudieran estar agravando problemas en curso que aún no han sido percibidos como
tales por la sociedad.
Los gobiernos que con ejemplares intenciones se hicieron cargo de muchos de los graves problemas sociales llegaron a la conclusión de que muchos de esos problemas escondían dimensiones inmanejables (éticas, religiosas, culturales, psicológicas), escurridizas a los instrumentos gubernamentales y, más aún, se dieron cuenta de que con su intervención habían provocado problemas nuevos y más espinosos.145
4.2.2.3. La artificialidad y la subjetividad de los problemas públicos Como hemos dicho, los gobiernos tienen asignadas unas determinadas competencias o
responsabilidades dentro de múltiples campos de la vida social. Sin embargo, las mismas están
definidas grosso modo, cubren un amplio campo y son pensadas para muy largo plazo. Por
tanto, los gobiernos, que no cuentan con recursos y tiempo ilimitados, se ven obligados a
establecer mecanismos para focalizar y priorizar sus intervenciones en la sociedad.
Un concepto que viene a ayudar en este sentido es el de ‘problema público’, entendido como
aquellas “necesidades no realizadas, valores u oportunidades para la mejoría que pueden ser
alcanzadas a través de la acción pública”146
144 Russell citado en Dunn. Op. Cit., 141
. Por supuesto, el uso del concepto no resuelve
todas las dificultades relativas a la necesidad de priorizar las intervenciones del gobierno. No
todos los problemas públicos “logran con la misma facilidad y certeza formar parte del
145 Luís F. Aguilar Villanueva. Estudio introductorio en Problemas públicos y agenda de gobierno. Grupo editorial Miguel Angel Porrua. México. 1993. Pág. 56 146 William N. Dunn, Públic Policy Analysis: An Introduction. Op. Cit. 142
85
temario de los asuntos públicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno”147
Los problemas públicos son “construcciones conceptuales”
. Es
el espinoso problema de la agenda de gobierno aún en estudio y debate. Sin embargo, el
concepto sí presenta interés y es muy utilizado a la hora de focalizar los estudios y las
deliberaciones públicas sobre las políticas o intervenciones del gobierno en la sociedad.
Aunque hay que advertir que el concepto presenta ciertas características que son también
limitantes para la coordinación de las políticas gubernamentales y son los que denomina Dunn
como la “artificialidad” y la “subjetividad” de los problemas públicos. 148
del ser humano, producto de sus
juicios acerca del bien del hombre en sentido general y de su concreción en unas
circunstancias determinadas. En este sentido, aunque los problemas estén sustentados sobre
condiciones sociales objetivas, el estatus de problema público le vendrá dado por la valoración
negativa de esas condiciones por parte de la sociedad y por la posibilidad de ser corregidas.
Por ejemplo, mientras una sociedad le puede dar una valoración negativa a la baja expectativa
de vida poblacional, otra podría valorarla de forma neutra, y no hacer de ello un problema
público. Dunn manifiesta entonces que:
Los problemas públicos son posibles sólo cuando el ser humano hace juicios acerca de la deseable que podría ser modificar una situación problemática dada. Los problemas públicos son producto de juicios humanos subjetivos; los problemas públicos también tienen que ser aceptados como definiciones legítimas de condiciones sociales objetivas; los problemas públicos son en consecuencia construcciones sociales, mantenidas y cambiadas149
Por otro lado, la calificación de problema público va a depender de los criterios, en su mayoría
subjetivos, de las personas que definen, seleccionan, clasifican, explican y valoran las
condiciones externas donde se desarrolla el problema. Dunn, define este factor como la
“subjetividad de los problemas públicos”:
Las condiciones externas que le dan elasticidad a un problema son definidas de forma selectiva, clasificadas, explicadas, y valoradas. Aunque allí hay un sentido
147 Luís F. Aguilar Villanueva. Op. Cit. 23 148 William N. Dunn, Públic Policy Analysis: An Introduction. Op. Cit. 142 149 Ibíd. 141
86
en el que los problemas son objetivos, la misma data acerca de la polución puede ser interpretada de distintas formas.150
.
4.2.3. Limitantes para la coordinación gubernamental en el ámbito público Corresponde al gobierno la responsabilidad de que se produzca la unidad de acción en la
sociedad, lo cual implica, el que no se persiga fines contrapuestos, o se busquen los fines a
través de medios contrapuestos. Sin embargo, esta tarea tiene las siguientes limitaciones
importantes derivadas de las características del ámbito público:
a.- No es posible establecer de antemano todos los actores públicos y privados que deben ser
coordinados
. Los fines públicos son construcciones complejas, cuya determinación precisa no
es posible hacerla bajo las condiciones de “incertidumbre” y el “carácter dinámico” de las
condiciones sociales. Al no poderse determinar, de manera cierta e indiscutible, todos los
factores que inciden en un determinado problema o situación, no se podrá determinar con total
certeza cómo se relacionan dos fines públicos y tampoco se podrá saber si ellos se
contraponen en alguna forma. Por otra parte, si no se puede determinar con total certeza cuáles
son todas las consecuencias de las intervenciones públicas, tampoco se puede determinar si los
medios utilizados para alcanzar un determinado fin se pueden contraponer de alguna forma, o
si estos medios están afectando otros fines. En definitiva, es imposible determinar, involucrar
y coordinar a todos los actores que están incidiendo en una determinada situación o que se van
a ver afectados por una determinada política pública.
b.- No es posible alcanzar la unidad de juicio respecto de los medios y fines públicos con base
sólo en razones de carácter objetivo.
150 Ibíd.
Lo expuesto en el punto precedente indica que la
deliberación sobre fines y medios se hace bajo niveles significativos de incertidumbre.
Recordemos también que, en el ámbito de lo práctico, lo natural es la multiplicidad de los
medios aptos para alcanzar los fines, y por tanto la inexistencia de razones objetivas que
constriñan a la razón a optar “necesariamente” por alguna opción en particular. Bajo estas
condiciones, se hace evidente que la unidad de juicio en el ámbito público no versa sólo sobre
elementos objetivos. Si hacemos momentáneamente un aparte de las patentes influencias
87
externas sobre las decisiones del gobierno, veremos que al lado de los criterios de carácter más
o menos objetivo, sobre las circunstancias concretas en las cuales tendrá lugar la acción
gubernamental y sobre sus posibles consecuencias, se dan por necesidad criterios de carácter
subjetivo para lograr la unidad de juicio en las decisiones del gobierno. Juicios con base en la
prudencia, experiencia, auctoritas, intuición, o en la capacidad de persuasión, son tan o más
importantes que los basados en razones objetivas a la hora de tomar las decisiones. Ya
Aristóteles había destacado que el buen juicio en la política venía asociado a la experiencia:
“Así, cuando se trata de la política, el joven no es un discípulo apropiado, ya que no tiene
experiencia de las acciones de la vida, y los razonamientos parten de ella y versan sobre
ella”151
.
c.- En un estado de derecho, la escogencia de fines y medios, no obedece necesariamente a
criterios de eficiencia por parte de la autoridad, sino a criterios de justicia y bien común
plasmados en la legislación. Uno de los precursores del estudio de la coordinación fue el
norteamericano James D. Mooney. Para este autor “La comunidad de intereses es la base
legítima de toda organización”152, y afirma que “una verdadera coordinación debe estar basada
en una real comunidad de intereses por conseguir un objetivo deseado”. Mooney identifica la
‘comunidad de intereses’ con el ‘interés común’153
, y éste a su vez lo diferencia del ‘interés
particular’: “(…) un interés común, no constituye, por lo que respecta a la conciencia humana,
una identidad de interés”. Sin embargo, para que se pueda dar la comunidad de intereses, estos
bienes deben estar relacionados y por ello señala que:
La única manera concebible de lograr una verdadera integración de todos los intereses del grupo en organización es utilizar políticas u orientaciones administrativas que puedan hacer una realidad más tangible para cada miembro del grupo aquella comunidad de intereses154
Lo que esta diciendo Mooney, en otras palabras, es que la justicia es la que sostiene la
sociedad. Los miembros del grupo suman esfuerzos para el logro de un fin común, porque ese
151 Aristóteles, Etica Nicomáquea, Biblioteca clásica Gredos, 89, Editorial Gredos, Madrid, 1993. pág. 132 152 James D. Mooney, Los principios de la Organización. Op. Cit., 111 153 El término ‘interés común’ es mucho más restringido que el de ‘bien común’, pero en este contexto podemos utilizarlo como equivalente. 154 James D. Mooney, Los principios de la Organización. Op. Cit. 111
88
fin común, por razones de justicia, se revierte sobre ellos. Por supuesto no es el autor
norteamericano, ni de cerca, el primero que ha dicho esto, pero es interesante para nosotros
esta afirmación en boca de un importante estudioso de la administración y sobre todo por la
vinculación que hace con la coordinación.
Traslademos entonces este razonamiento a la sociedad política. La razón de ser la sociedad
política es el logro del bien común. Bien que es ‘común’, porque se realiza con la
participación de ‘todos’, y porque “es apto de ser participado por todos y cada uno de los
miembros de la sociedad”155. Este bien común no se identifica con la suma de los bienes
particulares, sino que es un bien de rango superior que los incorpora, como también podríamos
decir que, a la vez, el bien particular de las personas, en cierto sentido, incorpora al bien
común. La legitimidad de un determinado orden social se basa en esta relación de justicia,
donde el hombre “está obligado a contribuir al sostenimiento y progreso [de la sociedad], que
redundará en su propio beneficio, y correlativamente la sociedad tiene el derecho de exigir a
los particulares tal contribución”156
. Si esta relación de justicia se rompe, la existencia de la
sociedad peligra. Por eso el ordenamiento jurídico, al cual está sometido la autoridad pública,
está subordinado a la justicia y al bien común.
Los gobiernos no tienen entonces total autonomía para determinar fines y medios. La
autoridad esta sometida al imperio de la justicia de donde emana la ley. El orden jurídico le
establece a la autoridad, bajo criterios de justicia, limitaciones a lo que se puede hacer o a la
forma como se puede hacer. Por ejemplo, puede que sea muy eficiente para controlar el
hacinamiento en las ciudades, hacer la distribución manu militari de la población en el
territorio nacional. Sin embargo, este medio le está vedado por ley al gobierno. Sería injusto y
contradictorio que el gobierno buscando el bien común de la sociedad, conculque derechos
fundamentales de los miembros de ella.
Podría incluso darse el caso en el cual el gobierno, por razones de justicia, se vea obligado a
establecer fines o medios que contradicen a los ya existentes, por ejemplo, en el caso de los
155 Enrique Pérez Olivares, El papel del Estado. Op. Cit. 30 156 Rafael Preciado Hernández, Lecciones de Filosofía del Derecho. 3ra edición, Editorial Jus, Mexico, 1960. Pág. 214
89
barrios que de forma anárquica, ilegal y en muchos casos peligrosa para sus propios
habitantes, proliferaron alrededor de las distintas ciudades del país, congestionando y
afectando de forma importante la vida de esas urbes. Es posible que quizás sólo quede como
alternativa justa, la de legalizar la tenencia de la tierra y dotar de servicios a los barrios que se
hayan consolidado. Aunque ello signifique que el propio Estado contravenga su propia política
urbanística.
En conclusión, en el ámbito público el criterio de eficiencia para el logro de la coordinación
está supeditado a la justicia.
d.- En las democracias liberales el gobierno no es el único que determina los fines y medios
para alcanzar el bien común, a la vez que sus decisiones se ven influenciadas por la acción de
los otros poderes públicos
. El poder público nacional, sobre el cual recae la responsabilidad de
lograr material y formalmente el bien común, está dividido para evitar la instauración de una
tiranía. Pese a que la determinación de los fines públicos y las políticas públicas ha venido
recayendo cada vez más sobre el gobierno, la acción del poder legislativo sigue siendo muy
importante. Perfectamente puede darse el caso de que un congreso o parlamento imponga en
contra de la voluntad del gobierno, un determinado objetivo público, o unos medios para
alcanzar un determinado fin público. O que modifique en forma significativo los objetivos
públicos y los medios para alcanzarlos dispuestos por el gobierno. En el ámbito de la relación
entre poderes públicos, la unidad de juicio o coordinación se verifica fundamentalmente a
través del consenso entre poderes, con todas las dificultades que esos procesos conllevan.
e.- En las democracias liberales, las decisiones últimas del gobierno sobre los fines y medios
para alcanzar el bien común, también se ven influenciadas por la acción heterogénea de los
particulares interesados en las distintas áreas. La política afecta e interesa a todos. La acción
de gobierno dirigida a lograr el bien común, incide y afecta la vida de todos los miembros de
la sociedad, quienes, por otra parte, deben contribuir al logro del bien común subordinando a
él su actuación particular. De tal manera que los ciudadanos tienen el derecho y el interés de
ocuparse de los asuntos públicos. La vida sana de la democracia depende en mucho de esta
participación ciudadana. Allí donde los ciudadanos se desentienden de los asuntos públicos, la
90
democracia termina por desaparecer. Aunque la tarea de determinar los fines y medios
necesarios para alcanzar el bien común corresponde en última instancia al poder público, el
diseño de los sistemas políticos democráticos establece múltiples vías de expresión e
influencia del parecer de los ciudadanos sobre estos temas. De manera tal, que la labor del
gobierno se realiza bajo los parámetros que imponen las reglas de la democracia: Estado de
derecho, rotación de gobiernos, equilibrios de poderes, participación ciudadana, control por
parte de la opinión pública, etc. Esta participación tan necesaria de los ciudadanos en la
política, sin embargo, es fuente de muchas dificultades para la coordinación gubernamental.
Lo natural de la sociedad es el pluralismo de ideas y la diversidad de intereses, por lo que la
acción de los ciudadanos sobre el gobierno no tiende a ser homogénea. Al respecto Mayne y
Zampico-Goñi afirman lo siguiente:
Muchas áreas de la actividad gubernamental están caracterizadas por la existencia de diversos tipos de intereses y de múltiples partes interesadas. En esa instancia, allí es frecuente que no haya consenso en metas y valores157
.
También Herbert Simon, señala al respecto:
Durante los tiempos de paz no hay un objetivo nacional que sea común y dominante. En cambio, hay muchos grupos de presión que piden legislaciones ventajosas para sí. Hasta el punto de que si estos grupos de interés tienen poder político, pueden lograr que el congreso apruebe leyes que reflejan sus objetivos variados y a menudo opuestos, y por lo tanto, las leyes parlamentarias le van a determinar objetivos opuestos a los múltiples órganos administrativos158
.
Por otro lado, muchas de las contradicciones sobre fines y medios en el seno de la sociedad no
se dan solamente por choques de intereses, sino que se puede querer a la vez metas
incompatibles sin darse cuenta de ello. El hombre puede simultáneamente perseguir fines
contradictorios: Porque no ve la contradicción, porque no sabe exactamente qué quiere, porque
no están claras las prioridades, porque no puede acabar con la contradicción. Esta realidad
humana se refleja en el seno de la sociedad, donde se desean simultáneamente fines y medios
contrapuestos: Quiere que bajen los impuestos pero, a la vez, quiere que mejoren los servicios
157 John Mayne, Eduardo Zampico-Goñi, Effective Performance Monitoring: A Necessary Condition for Public Sector Reform. Op. Cit., 21 158 Herbert Alexander Simon, Donald W. Smithburg, Victor Alexander Thompson, Public Administration, Transaction Publishers, New Brunswick, 1991. Pág. 435
91
públicos; quieren menos restricciones a libertad personal, pero quieren mayor seguridad
personal; quieren que se desarrolle la industria y se multipliquen los empleos, pero no quieren
contaminación ambiental. Por supuesto, todas estas metas contrapuestas se elevan a gobiernos
y parlamentos, donde se termina adoptando, bajo presión popular, metas contradictorias.
Limitar estas contradicciones depende en mucho, de que la ciudadanía tenga la mayor
comprensión posible con respecto a los fines comunes.
Esta multiplicidad de fines y medios que se da en la sociedad en tiempos de normalidad es, a
juicio de Herbert Simon, la causa por la cual los gobiernos democráticos son deficientes para
coordinar su actuación:
La carencia de coordinación en la planeación y organización del gobierno, refleja la carencia de la coordinación en la sociedad, de quien depende el gobierno en una democracia. La coordinación racional de la planeación del gobierno con referencia a un fin dominante del gobierno no es posible sin un fin social dominante.159
El punto es muy importante para la coordinación y pone de relieve nuevamente el tema de la
relación bien particular y bien común. De acuerdo con las citas de Herbert Simon, pareciera
que sólo en determinados momentos, por ejemplo en guerra, existen en el seno de la sociedad
“objetivos nacionales, comunes y dominantes” y, en cambio, la mayoría del tiempo lo que
existe es una confrontación de intereses particulares, que luchan por imponerse al gobierno y
le impiden coordinar con eficiencia. Esto es una verdad a medias y puede llevarnos a tener una
visión distorsionada de la sociedad y del gobierno. Es cierto que, en determinados momentos
críticos, pareciera que surgen en el seno de las sociedades “objetivos nacionales, comunes y
dominantes”. Pero en realidad no es que ‘surjan’ estos objetivos, sino que los múltiples
medios, que de forma natural existen en la sociedad para alcanzar el bien común, se restringen,
por distintas causas, a muy pocas opciones y en algunos casos llegan a ser ‘unívocos’. Tal es
el caso de la defensa frente a una invasión extranjera, cuando o nos defendemos o perecemos
como sociedad. En esos momentos críticos, se exige y se entiende con mucha claridad, que
todos los esfuerzos de los miembros de la sociedad se subordinen y se concentran en ese
objetivo existencial. Ahora bien, en tiempos de normalidad, también sigue existiendo la
159 Herbert Alexander Simon, Donald W. Smithburg, Victor Alexander Thompson, Public Administration, Transaction Publishers. Op. Cit. 435
92
necesidad de “objetivos nacionales, comunes y dominantes” si ello no se da corre peligro la
existencia de la sociedad. El problema es que ahora, las circunstancias de normalidad permiten
que se den múltiples vías para realizar el bien común, esto es, que se pueda alcanzarlo a través
de múltiples medios y fines intermedios. Lo cual por supuesto hace más compleja su
determinación en un momento dado, o sea, responder la pregunta: ¿Cómo se concreta aquí y
ahora el bien común? Responsabilidad que, como ya dijimos, le corresponde en sentido
material al gobierno. Por otra parte, en condiciones de normalidad, se sigue manteniendo el
principio de subordinación de los bienes particulares al bien común. Aunque también aquí, y
ésta es una dificultad adicional, se le abren al ciudadano más vías para que con su acción
particular pueda contribuir con el bien común, siendo la mayoría de ellas mucho más sutiles e
indirectas que cuando se estaba en guerra con el enemigo. Ahora bien, si coordinación implica
la armonización de los esfuerzos con miras a la unidad de acción, y esto presupone la unidad
de juicio, éste a su vez se da sobre la comprensión del fin buscado. Para que el ciudadano
pueda subordinar su actuación al bien común, es necesario que haya la mayor comprensión
posible sobre en qué consiste el bien común en un momento determinado, qué exige de él el
bien común y cómo se vincula ese bien común con su bien particular. Es Mooney quien ve
esto claro:
Una verdadera coordinación debe estar basada en una real comunidad de intereses por conseguir un objetivo deseado. Igualmente cierto es que una comunidad de intereses que sea verdadera, no sólo en lo objetivo sino también en la conciencia de cada cual, puede proceder únicamente de una comunidad de comprensión. Esto significa no solamente que la administración y los miembros deben entenderse entre sí, sino también que todos y cada uno deben comprender cuál sea el verdadero objetivo y, por tanto, que cada grupo representado en la organización debe comprender cómo y por qué la consecución de aquel objetivo es esencial para el bienestar de todos.160
Establecer en forma definitiva los contenidos del bien común es una responsabilidad que por
esencia recae en el gobierno. Persuadir a la ciudadanía sobre la bondad y pertinencia de estos
contenidos y de su vinculación con el bien de cada uno de los miembros de la sociedad,
también es tarea del gobierno. Ahora bien, son muchos los factores (culturales, éticos,
históricos, institucionales) que pueden afectar la posibilidad de que una determinada sociedad
160 James D. Mooney, Los principios de la Organización. Op. Cit. 111 (subrayado nuestro)
93
comprenda la importancia y se comprometa con unos determinados fines comunes. No hay
garantía de que se pueda dar esa comprensión por parte de la sociedad y sin ello las
posibilidades de la coordinación se ven muy limitadas.
Como hemos visto, los caracteres del ámbito público impiden que se pueda eliminar en un
cien por ciento la presencia en la política de medios y fines sociales contrapuestos161. Los
fines y medios públicos que persigue la sociedad para concretar el bien común se definen en
última instancia en la arena política, donde fines y medios, armónicos y necesarios, pueden
desaparecer o simplemente no aparecer, Y, fines y medios, que se contraponen a los
existentes, pueden hacer su entrada impunemente. Como dice Herbert Simon: “La
coordinación se convierte esencialmente en un proceso político en vez de un proceso de
relacionar planes para escoger un sistema de fines coherentes, aceptables y generales”162
¿Significa esto que el gobierno debe renunciar a la tarea de la coordinación? No. Lo que sí
determina es que hay que aceptar que la actividad gubernamental sobre la sociedad se va,
desarrollar inexorablemente con un cierto nivel de descoordinación, que los gobiernos y los
constructores de los sistemas políticos deben intentar minimizar al máximo, sin poner en
riesgo rasgos esenciales de la política –la justicia, la libertad, el pluralismo, la deliberación–
que, en definitiva, también forman parte del bien común.
.
4.3. La coordinación gubernamental desde la perspectiva interna Una vez analizada la coordinación del gobierno, desde la perspectiva externa, pasemos a ver
cómo se desarrolla la coordinación en el interior del gobierno, cómo se logra y qué factores
inciden sobre ella.
161 La OECD, concluye en el mismo sentido: “El gobierno en un sistema político democrático necesariamente envuelve un grado de incoherencia”. Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), Building Policy Coherence: Tools and Tensions. OECD, 1996. Pág. 8 162 Herbert Alexander Simon, Donald W. Smithburg, Victor Alexander Thompson, Op. Cit. 435
94
4.3.1. Formas de lograr la coordinación gubernamental La organización a través de la cual se realiza la acción del gobierno es la administración
pública. Como toda organización, la administración pública necesita ser coordinada para que
pueda alcanzar sus fines. Ya señalamos en el capítulo anterior, que justamente la necesidad del
ejercicio de las funciones directivas para alcanzar los fines de la organización, era el punto de
encuentro de la administración de negocios con la administración pública. En este sentido
valen, tanto para una como para la otra, las conclusiones alcanzadas en el capítulo II de esta
tesis con respecto a la coordinación como función directiva. Al final de ese capítulo,
analizamos las propuestas de distintos autores sobre la forma de alcanzar la coordinación en
una organización. A partir de ellas hemos elaborado la siguiente propuesta sobre la forma de
alcanzar la coordinación en el gobierno: a) Coordinación dirigida y b) Coordinación
voluntaria. La coordinación dirigida se divide a su vez en: a.1) Coordinación planeada y a.2)
Coordinación jerárquica. Por su parte, la coordinación voluntaria se divide en: b.1)
Coordinación por integración estructural y, b.2) Autocoordinación.
Veamos primero en qué consiste cada una de ellas y luego qué factores inciden en su
desempeño.
4.3.1.1. La coordinación dirigida Como ya señalamos, la unidad de juicio solo se puede alcanzar por autoridad o por
unanimidad. La coordinación basada en la autoridad se logra a través de diversos mecanismos
que obligan en justicia a aceptar como norma de acción un determinado criterio aunque no se
comparta. Como formas específicas de este tipo de coordinación tenemos la coordinación
planeada y la coordinación jerárquica.
4.3.1.2. La coordinación planeada
La coordinación se efectúa mediante programas preestablecidos, que especifican qué
actividades se van a ejecutar y en qué momento. Aquí nos estamos refiriendo entonces tanto a
95
tareas de tipo organizativo como de planificación con miras a lograr la unidad de acción. En el
gobierno este tipo de coordinación se da:
a) Desde el punto de vista de la organización, a través del establecimiento de la estructura
organizativa de la administración pública. Allí se definen las tareas y responsabilidades de
cada dependencia y cargo. También incluiríamos aquí los sistemas administrativos y
procedimentales.
b) Desde el punto de vista de la planeación: a través de los instrumentos de planificación del
gobierno: planes generales de gobierno, planes operativos anuales, planes de inversión
pública. Una modalidad que se podría incluir en este último renglón es la de los presupuestos
programa.
4.3.1.3. La coordinación jerárquica
La coordinación jerárquica se realiza a través del superior jerárquico, o sea aquel funcionario
que tiene bajo su dirección directa un grupo de subordinados. La autoridad sobre el grupo le
viene por su posición superior en la estructura jerárquica de la organización. Este superior
jerárquico, en el ejercicio de su función coordinadora, logra la unidad de juicio entre sus
subordinados, imponiendo su criterio o armonizando los distintos pareceres de ellos,
determinado así de forma obligatoria para todo el grupo qué hacer, cómo y cuándo para
alcanzar un determinado objetivo.
En los gobiernos, este tipo de coordinación se da a través de la línea jerárquica de la
administración pública: Presidente o jefe de gobierno, vicepresidente, ministros o secretarios
de estado, viceministros, directores generales, directores generales sectoriales, directores de
línea y jefes de unidad; y se verifica a través de instrucciones u órdenes escritas de la
autoridad al personal subalterno (decretos, resoluciones, circulares y memos internos, etc.); o
de instrucciones verbales a través del contacto directo superior-subalterno en reuniones
programadas o no programadas. En los niveles superiores de gobierno –Presidente,
vicepresidente, ministros y viceministros– donde la agenda es muy restringida, lo común son
96
las reuniones programadas, a las cuales se les denomina “cuentas”. Estas reuniones son
periódicas y en ellas los subalternos dan un reporte del estado de su dependencia, solicitan
autorización para nuevos proyectos, asesoría sobre problemas, etc. Por su parte el superior
recaba información, hace requerimientos, verifica el cumplimiento de instrucciones dadas,
dicta nuevas instrucciones, pero fundamentalmente, desde su posición privilegiada con
respecto a la organización como un todo, coordina la actividad de sus subalternos. Es en estas
reuniones que se les hace ver a cada subalterno cuales son las prioridades de la organización,
como se vinculan esas prioridades con los objetivos particulares de su unidad, y como se
vinculan los objetivos de las distintas unidades entre si con respecto a los objetivos finales de
la organización, en otras palabras, es un momento importante para que el superior refuerce de
manera directa en cada subordinado el sentido de equipo.
4.3.1.4. La coordinación voluntaria
En este tipo de coordinación la unidad de juicio se alcanza a través de la unanimidad de
criterios dentro del grupo. Una vez que la persona detecta la necesidad de coordinación, decide
de forma voluntaria, sin intervención de la autoridad, como va a armonizar su acción con el
resto de la organización. Si la unidad de juicio se alcanza a través del dialogo y consenso entre
los involucrados, a través de mecanismos formales y preestablecidos, la denominamos
‘integración estructural’. Si en cambio, la integración se hace básicamente de forma unilateral
con base en la información disponible, la llamaremos ‘autocoordinación’. Veamos cada una de
ellas.
4.3.1.5. La coordinación por integración estructural La coordinación por integración se realiza a través de cuerpos colegiados compuestos por
representantes de las unidades que interactúan para la consecución de determinados fines o
propósitos de la organización.
97
Muchos estudios han mostrado que las reuniones ínterdepartamentales son útiles para que las
personas, escuchando los problemas e ideas de los demás, tomen “mejor conciencia del
propósito y problemas de otros departamentos”163
.
Estos cuerpos colegiados funcionan como “unidades integradoras especiales para actuar como
mediadores de conflictos potenciales y facilitar la coordinación”164
. Las reuniones son
dirigidas por un primus inter pares, que no posee autoridad jerárquica sobre los participantes y
cuya tarea es facilitar los acuerdos o la integración de los distintos intereses que convergen en
la reunión. Muchas de estas unidades integradoras funcionan como reuniones preparatorias
especializadas para los asuntos que deben ser aprobados en una instancia superior. En los
gobiernos encontramos, dentro de esta categoría, a los gabinetes sectoriales y a las comisiones
interministeriales.
Una modalidad que integra la coordinación por jerarquía con la coordinación por integración
estructural, son aquellos cuerpos colegiados dirigidos por un superior jerárquico de todos los
participantes. Allí se llevan los asuntos de interés común, se intercambia información sobre lo
que está haciendo cada unidad, y se integran las políticas. Cuando se dan conflictos y no
llegan a acuerdos los miembros directamente involucrados, la decisión la toma el que preside
la reunión o se somete al parecer de la mayoría de los miembros. Dentro de esta categoría
tenemos en el gobierno: Los consejos de ministros, los gabinetes de gobierno (Cabinet), y las
comisiones especiales designadas por el jefe de gobierno.
4.3.1.6. La autocoordinación En este tipo de coordinación, la unidad o la persona, detecta la necesidad de coordinación y de
forma unilateral, decide como va a armonizar su acción con la de la organización.
Ella se da, sobre todo, en las organizaciones grandes y complejas, con dificultades de
comunicación, con unidades muy especializadas, operando en distintos territorios, entornos
muy variables o muy diferentes entre si, etc., lo que lleva a desconcentrar o descentralizar las
163 Gary Desler, Op. Cit. 241 164 Ibíd.
98
dependencias y tareas. Por supuesto, en estas circunstancias las posibilidades de que la
coordinación pueda ser alcanzada solo a través de la jerarquía son muy pocas y por tanto se
depende mucho más de la capacidad de los miembros de la organización para
‘autocoordinarse’. Como señalan Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig:
Gran parte de la coordinación podría depender de la disposición y capacidad de los individuos o grupos para encontrar voluntariamente los medios para integrar sus actividades con otros participantes de la organización (…)165
En el sector privado este el caso por ejemplo de las grandes compañías transnacionales y en
cuanto a la administración pública, este tipo de coordinación se puede presentar en los casos
de las oficinas desconcentradas de los ministerios y quizás con mayor propiedad con respecto
a los institutos autónomos y empresas del estado.
Lograr la coordinación bajo esas condiciones implica, entre otras cosas, que cada unidad
conozca de forma continúa lo que están haciendo las otras, de manera que pueda armonizar
sus acciones con el grupo. Para ello se puede disponer de diferentes mecanismos. Uno de los
más antiguos es ‘el personal de enlace’
Cuando por la complejidad o dimensiones de la organización el superior jerárquico de una
determinada división queda impedido de proveerse personalmente de la información necesaria
para coordinarse con otras unidades del mismo nivel, puede nombrar una persona que sirva de
enlace entre su unidad y el resto de las divisiones. El personal de enlace no tiene autoridad
para comprometer a su unidad; su función principal es recoger información de las divisiones y
reportarla de vuelta a su unidad. Aunque también puede transmitir información sobre su
unidad al resto de las divisiones. En el gobierno, un ejemplo de esta figura sería el Ministro de
Relaciones entre el Ejecutivo y Parlamento.
Otro mecanismo para ayudar a este tipo de coordinación es la designación de una persona o
dependencia responsable de conocer que están haciendo todas las unidades y transmitir esa
165 Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, Administración en las organizaciones; enfoque de sistemas y de contingencias, México: McGraw-Hill. 1988. Pág. 259
99
información a cada una de ellas. Hoy en día se han desarrollado, como apoyo a esa labor,
sistemas de seguimiento de políticas con capacidad para percibir desviaciones con respecto a
los objetivos comunes e informar a los interesados. Por supuesto estos sistemas sirven tanto a
la coordinación voluntaria como a la jerárquica.
En el gobierno tendríamos por ejemplo a ministros como el de Secretaría de la Presidencia, o
el de Coordinación y Planificación, que tienen dentro de sus competencias establecer
mecanismos de seguimiento de las políticas del gobierno e informar al Presidente o a los
ministros involucrados sobre los problemas de coordinación que se vayan dando. Por último,
tendríamos a aquellas unidades de coordinación para ámbitos específicos, como por ejemplo
algunas oficinas centrales adscritas a la Presidencia: Oficina Central de Personal, Oficina
Central de Presupuesto, Oficina Central de Información.
4.3.2 Factores internos que inciden en las formas de coordinación gubernamental Sobre cada una de las formas de alcanzar la coordinación gubernamental inciden factores que,
de no ser tomados en cuenta, pueden representar dificultades para lograr la coordinación de la
acción del gobierno.
4.3.2.1. Factores asociados a la coordinación dirigida La coordinación dirigida es la forma más conocida y usual de lograr la coordinación en las
organizaciones. La razón de ello, está en las dificultades, ya referidas, para lograr consensos
en el mundo de lo contingente; quedando la autoridad como mecanismo privilegiado en la
organización, para alcanzar la unidad de juicio con miras a la unidad de acción. Como formas
específicas de coordinación dirigida tenemos: la coordinación planeada y la jerárquica.
4.3.2.2. Factores asociados a la coordinación planeada Algunos autores opinan que la mayor parte de la coordinación puede ser establecida por
anticipado mediante la coordinación planeada. Sin embargo, autores como Joseph Literer,
manifiestan lo contrario: “En esta planeación parece estar implícita la idea de que si el trabajo
100
se divide con suficiente inteligencia y se hace una descripción conveniente de las tareas, la
coordinación se logrará automáticamente. Esto nunca sucede así.”166
. Vamos a ver a
continuación algunos factores que pueden hacer ineficiente este tipo de coordinación y darle la
razón a Litterer.
a. Condiciones de incertidumbre.
La coordinación planeada funciona con mayor eficacia en
ambientes con poca incertidumbre, donde se puede prever con bastante aproximación en qué
condiciones se van a desarrollar las tareas de la organización y, por lo tanto, establecer de
antemano objetivos armónicos, así como distribuir en la organización tareas y
responsabilidades, bien delimitadas y congruentes, que permitan alcanzar los fines
organizacionales.
Para el caso de la administración pública, ya hemos visto que la ‘incertidumbre’ es una
característica del ámbito social, y que además, con el paso del tiempo, se ha incrementado, la
velocidad de los cambios. Aunque se han venido desarrollado nuevos sistemas que incorporan
la variable del cambio en la planificación y en la organización, es evidente que este tipo de
coordinación, aunque muy necesaria, es insuficiente para nuestra realidad actual.
b.- Tamaño de la organización. En la medida en que la organización tenga mayores
dimensiones: cantidad de fines, personal, recursos; distribución espacial, numero de divisiones
horizontales, número de niveles de jerarquía, etc., se hace más difícil pero a la vez más
necesaria la coordinación167
. Este es el caso de la administración pública, donde se conjuga un
gran tamaño con la complejidad y heterogeneidad de los fines buscados.
c.- Fallas en la definición de tareas y responsabilidades
166 Joseph A. Litterer, Análisis de las Organizaciones. Op. Cit., 419
. La organización de la administración
pública responde al modelo burocrático de Weber, en el cual el tema de la distribución de
tareas es tratado con detalle. De allí que, por lo regular, este factor esté bastante controlado en
el interior de cada dependencia. Sin embargo, la duplicación de tareas entre dependencias es
mucho más frecuente en el sector público. No es extraño encontrarse con que las competencias
167 Theo Haimann and William G. Scott, Management in the Modern Organization, Second edition, Houghton Mifflin Company, Boston, 1974. Pág. 132
101
de las distintas dependencias públicas han sido redactadas de forma bastante difusa y dan
mucho margen para que haya solapamientos de responsabilidades entre distintos organismos,
con la correspondiente duplicación de esfuerzos y el aumento de posibilidades de conflicto de
fines y medios.
d.- Contraposición de valores y objetivos sectoriales de las diferentes unidades. La división del
trabajo y la especialización son la razón de ser de la división horizontal de la organización,
que segmenta en distintas unidades especializadas cada una de ellas con una función específica
que cumplir. Los estudios demuestran que estas unidades, que gozan de cierta autonomía en el
cumplimiento de sus funciones, desarrollan en su interior una subcultura organizacional que
los lleva a diferenciarse de las otras unidades de la organización. Al respecto, Gary Desler
señala que el sistema organizacional se segmenta en subsistemas, “cada uno de los cuales
tiende a desarrollar atributos particulares en relación con los requisitos que le exige su
respectivo ambiente exterior”168. Se generan entonces distintas formas de enfocar los
problemas comunes desde la perspectiva particular: “los miembros de diversos departamentos,
al adaptarse a las demandas especiales de su ambiente, tienden a desarrollar –por educación,
experiencia y adiestramiento– distintos intereses y puntos de vista.”169
. Esta situación sin duda
introduce mayor dificultad para alcanzar la necesaria unidad de juicio que conduce a la acción
coordinada. Por otra parte, mientras más acentuada se dé esta situación, mayor es la necesidad
de coordinación en la organización.
Un ejemplo típico en los gobiernos son los ministerios de Agricultura y los de Industria. El
personal de cada uno de estos ministerios internaliza y asume los objetivos del respectivo
sector como los más importantes a ser alcanzados por el gobierno. En muchos casos pierden la
perspectiva general del gobierno. Todas las políticas las juzgan desde su perspectiva sectorial,
y en aquellos casos en los cuales hay desarrollar políticas que involucren intereses de ambos
ministerios la tarea de coordinación se dificulta enormemente.
168 Gary Desler, Op. Cit. 141 169 Ibíd. 137
102
Como corolario con respecto a la coordinación planeada, tendríamos que la pretensión de
establecer de antemano un modelo racional, coherente, armónico, de fines y medios para
alcanzar los objetivos del gobierno, es en la práctica una utopía. Los planes de gobierno son
referencias estratégicas muy importantes para la acción. Como señala la OEDC: “Establecer
un marco estratégico de políticas ayuda a asegurar que las políticas individuales sean
consistentes con las metas y las prioridades del gobierno”170
. Estos mecanismos son una
‘ayuda’ y no garantizan por sí solos la acción coordinada en la práctica.
4.3.2.3. Factores asociados a la coordinación jerárquica a.- Tamaño y complejidad de la organización.
En la medida en que aumenta la complejidad y
el tamaño de la organización, aumenta el número y la complejidad de los asuntos, a ser
coordinados, que podrían llegar hasta la cúspide jerárquica de la organización. Y, a menos que
se desarrollen otras alternativas de coordinación, este volumen desbordará los límites de
gestión de una sola persona.
En una organización sencilla, esta forma de coordinación podría ser suficiente. Sin embargo, en las organizaciones complejas como la NASA o GE, con muchos niveles y numerosas divisiones especializados, la coordinación jerárquica se torna más difícil (…) sería muy difícil que un ejecutivo de alto nivel manejara todos los problemas de coordinación (…) también hay grandes problemas de comunicación que hacen imposible que el individuo del nivel más alto tenga toda la información requerida para la coordinación de las actividades en un nivel más bajo”171
b.- Número de subordinados directos que pueden ser eficientemente coordinados.
Existen
diferentes opiniones sobre el número de subordinados que pueden ser dirigidos y coordinados
directamente. Por lo general se ubican entre cuatro y ocho subordinados. Sin embargo, este
número puede aumentar bastante en la medida en que las tareas sean más rutinarias.
170 Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), Building Policy Coherence: Tools and Tensions. Op. Cit. 10 171 Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, Administración en las organizaciones; enfoque de sistemas y de contingencias. Op. Cit., Pág. 259
103
c.- Las posibilidades de comunicación en la organización
. Este factor está aunado al tamaño de
la organización. En la medida en que por razones de distancia física, falta de medios, número
de subordinados bajo su cargo, incluso por elementos culturales (en los casos de
organizaciones transnacionales), la comunicación sea menos fluida o frecuente, aumentan las
dificultades del superior para coordinar a sus subordinados.
d.- Condiciones de incertidumbre:
La coordinación jerárquica se adecúa mucho más que la
planeada a ambientes de alguna incertidumbre, ya que puede ir adaptándose a los cambios que
van surgiendo en la realidad. Sin embargo, ella puede hacerse insuficiente si las condiciones
de incertidumbre aumentan significativamente y se trata de una organización grande y
compleja. Si los cambios en el ambiente se suceden con rapidez significativa, sería muy
difícil, frente al volumen de asuntos a tratar, contar con la información necesaria y fehaciente
para tomar decisiones y girar instrucciones rápidas, precisas y acertadas.
Cuanto más previsible sea el trabajo, más factible resulta lograr la coordinación a través de la
vigilancia y las reglas, cuanto menos previsible sea, habrá mayores posibilidades de que sea
necesario dar una mayor autonomía de acción a los miembros de la organización.
Estaría de más señalar que todos estos factores se encuentran presentes en la administración
pública y afectan en alto grado las tareas de coordinación que realizan los miembros del alto
gobierno: Presidente o jefe de gobierno, vicepresidente, ministros y viceministros. Es por tanto
evidente que en el sector público tanto la coordinación planeada como la jerárquica son
insuficientes, y hay que acompañarlas de otras formas de coordinación. En este sentido,
Litterer hace la siguiente recomendación:
(…) sería imposible que una persona resolviera todos los problemas de coordinación que se le presentan en la cadena de autoridad. (…) Esto no significa que no es posible coordinar mediante acciones jerárquicas. Sin embargo señala que hay serias limitaciones para ampliarlas (…) se debe pensar en reducir la necesidad que se tiene de ella y en encontrar otros métodos para lograr el mismo resultado.172
172 Joseph A. Litterer, Análisis de las Organizaciones. Op. Cit., 436
104
4.3.3. Factores asociados a la coordinación voluntaria La coordinación voluntaria viene a complementar a la planeación y jerarquía, como medio
para alcanzar la unidad de acción en la organización. Ella se adapta más a las circunstancias a
la incertidumbre y cambios donde se desarrolla la sociedad actual. Sin embargo, este tipo de
coordinación no es una panacea, y junto con sus ventajas trae sus propias limitaciones. La más
evidente, es que ella se basa en el consenso, expreso o tácito, y como ya señalamos, alcanzar
la unanimidad no es tarea fácil ni garantizada. De allí que tengan que ser tomados en cuenta
ciertos factores que influyen de manera importante en su desempeño. Veámoslos de acuerdo al
tipo de coordinación voluntaria.
4.3.3.1. Factores asociados a la coordinación por integración estructural La coordinación por ‘integración estructural’, viene a ser un complemento útil y necesario a la
coordinación planeada y jerárquica. Ella permite coordinar e integrar las políticas desde la
perspectiva de quienes las desarrollan y las conocen con mayor detalle y precisión. Por otra
parte, estas instancias sirven como filtro técnico para decisiones políticas que deben ser
tomadas en un nivel superior.
Este tipo de coordinación, se basa en el consenso logrado a través de deliberaciones en
cuerpos colegiados. Así como son bien conocidas las ventajas de las reuniones de comité,
también lo son sus desventajas: Consumen mucho tiempo. Las decisiones pueden ser simples
concesiones, producto del dominio que sobre el grupo ejercen unos cuantos. Pueden degenerar
en la profundización de los conflictos. La toma de decisión puede ser muy lenta, etc. Veamos
entonces algunos de los factores que influyen en el desenvolvimiento de este tipo de
coordinación.
a.- La naturaleza de la decisión:
Este factor ya lo hemos tratado en diferentes partes de este
trabajo, baste recordar lo que señalamos en el primer capitulo de esta tesis con respecto al
mundo de lo contingente:
105
Al no existir una sola opción valida y necesaria, y frente al hecho de que ninguna opción puede dar garantía absoluta del cumplimiento de los objetivos buscados, no habrá razones objetivas o razonamientos que fuercen la razón hacia la unanimidad en torno a una determinada opción.
Agreguemos aquí lo referido al factor de la ‘contraposición de valores y objetivos sectoriales
de las diferentes unidades’173
y tendremos un claro panorama del porque de las dificultades de
alcanzar la unidad de juicio a través de la unanimidad en las reuniones de comité. De aquí
también la necesidad de establecer instancias superiores de jerarquía para resolver aquellos
puntos en los cuales no haya sido posible alcanzar acuerdos.
b.- Perfil del facilitador174: Un factor importante para contrarrestar algunas de las limitaciones
de las reuniones de comité, es la capacidad del conductor de la reunión o facilitador de la
coordinación. Hay ciertas capacidades y destrezas que le van a permitir a la persona que
conduce la reunión facilitar la coordinación del grupo, ellas son: Comprensión a fondo de la
organización y su entorno (Estructura, valores, fines, interrelaciones, normativas,
oportunidades y limitantes externas, etc.). Capacidad de Comunicación. Influencia o auctoritas
sobre el grupo, que le viene dada entre otras cosas por el conocimiento que tenga de las
materias o campos sobre los cuales versa la coordinación. Conocimiento detallado de las
circunstancias que rodean la decisión. Por último. la habilidad para la resolución de conflictos,
ello implica el colocarse en una posición intermedia que juzgue los problemas desde los
intereses de la organización y no de una parcialidad; y la capacidad de desarrollar vías que
resuelvan los conflictos a través de la integración de intereses, más que de la negociación o la
confrontación175
.
4.3.3.2. Factores asociados a la autocoordinación La coordinación voluntaria, y más específicamente, la autocoordinación demanda del personal
o funcionario una preparación que supla los conocimientos y perspectivas que le aportan en
condiciones normales las personas que ejercen la coordinación jerárquica o los que facilitan la
173 Ver en este capitulo “factores asociados a la coordinación planeada” 174 Joseph A. Litterer, Análisis de las Organizaciones. Op. Cit. 427 175 Ver más adelante el punto la coordinación como sistema.
106
coordinación. Además este tipo de coordinación depende de la disposición del funcionario a
adaptar su actuación a las directrices de la organización. Como señalan Fremont E. Kast y
James E. Rosenzweig:
La coordinación voluntaria requiere que el individuo tenga suficiente conocimiento de los objetivos de la organización, una información adecuada referente al problema específico de coordinación, y la motivación para hacer algo por voluntad propia.176
Estas condiciones no se encuentran en la mayoría del personal de las organizaciones. Lo usual
es encontrarse con funcionarios o empleados, con insuficiente conocimientos sobre “los
objetivos de su unidad, su puesto y las condiciones externas e internas a la organización que
hay que ordenar”177
. Por ello, cuando las circunstancias exigen que se de la coordinación
voluntaria se hace necesario promover estas condiciones en la organización.
Las grandes empresas transnacionales han desarrollado algunos avances sobre la coordinación
bajo condiciones muy adversas: grandes distancias geográficas, diversidad cultural, ambientes
cambiantes, etc. Los modelos más actuales para ese campo buscan la coordinación e
integración de esas complejas organizaciones “por medio de la cultura corporativa, compartir
valores y visión y el estilo administrativo, en lugar de los sistemas y estructuras formales”178
.
La selección y entrenamiento del personal enfatiza la flexibilidad y la apertura mental. Al
personal se le rota por distintas tareas, divisiones y países, de manera de ampliar su
perspectiva del negocio y su capacidad para entender la organización como un todo. Como
vemos este tipo de coordinación exige un gran esfuerzo por parte de la organización para
socializar a sus miembros con respecto a los valores de la organización, como concluye
Richard Daft:
Obtener la coordinación en una organización transnacional es un proceso mucho más complejo que la simple centralización o descentralización de la toma de
176 Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, Administración en las organizaciones; enfoque de sistemas y de contingencias., Op. Cit., 259 177 Joseph A. Litterer, Análisis de las Organizaciones. Op. Cit., 430 178 Richard L. Daft. Teoría y diseño Organizacional, 8va edición, Editorial Thomson, Mexico, 2005. Pág. 229.
107
decisiones y requiere formar y compartir creencias, cultura y valores y así de esta manera todos participan en compartir la información y el aprendizaje179
.
Algunas lecciones se pueden extraer de aquí para el también complejo mundo del gobierno y
la administración pública, donde también existe la necesidad de la coordinación voluntaria. Es
patente que este tipo de coordinación exige, por una parte, de una determinada disposición de
los funcionarios a buscar la coordinación y eso pasa por la comprensión sobre la importancia
de la misma. Por otra parte, es imprescindible, que los funcionarios tengan una comprensión
cabal de los objetivos del gobierno y de las circunstancias externas e internas donde se
desenvuelve la administración pública. Así mismo en que sentido su actividad sectorial
contribuye con los objetivos generales y cómo se interrelacionan con los de las otras
dependencias públicas. Y por último, cuales son y cómo funcionan los mecanismos para
alcanzar la coordinación en el gobierno. Estas capacidades no se generan de manera
espontánea en el personal. Es necesario que la organización, es decir, la administración
pública, establezca programas que promuevan este tipo de destrezas y disposiciones en el
funcionarizado. Como señala la OECD: “(…) es crucial que los esfuerzos de mejorar los
sistemas de elaboración de políticas estén centrados en la noción de coherencia180 como
principio guía para promover valores organizacionales, tales como, dirección estratégica,
consistencia, y horizontalidad”181
4.4. La coordinación gubernamental como sistema En general se acepta que algunas de las funciones administrativas se conceptualizan más como
un sistema que como una acción particularizada. Es el caso de la planificación, del control y
por supuesto de la organización. Sin embargo, no es muy común entender la coordinación
como un sistema, sino más bien como una acción particularizada en un momento determinado.
No obstante, la idea de la coordinación como sistema tiene sentido y razones que la sustentan.
La primera referencia que hemos encontrado sobre esta idea está en una conferencia de Mary
Parker Follet, sobre planificación nacional, dictada en 1932. Allí Follett señalaba: “Lo
179 Ibíd. 180 La ‘coherencia’ sería el resultado alcanzado por la coordinación. 181 Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), Building Policy Coherence: Tools and Tensions. Op. Cit. 9
108
imperativo en el momento que vivimos es la búsqueda de los mejores sistemas de
coordinación”182. Esta afirmación la complementa con los siguientes “cuatro principios
fundamentales de organización” 183
, que sintetizan el concepto de la autora sobre la
coordinación y, a nuestro juicio, le dan contenido como sistema:
a) La coordinación desde las primeras etapas
b) La coordinación como un proceso de continuidad
c) La coordinación como resultado de una relación recíproca de todos los factores
que intervienen en determinada situación.
d) La coordinación a base de contacto directo de los elementos responsables
involucrados.
El principio de “la coordinación desde las primeras etapas” está vinculado con la propuesta de
la autora sobre la resolución de conflictos. Según Follett, “Antes de aspirar a lograr una
coordinación eficaz, tendremos que aprender la mejor manera de manejar en cada empresa, las
diferencias de opinión que surgen a diario”184
. Para ello existen tres medios de resolver las
diferencias: la dominación, donde una parte se impone a la otra; el acuerdo, que es la forma
más usada e implica que cada parte ceda un poco; y por último la integración, que es a su
juicio la forma más eficiente de las tres, y consiste en:
(…) el uso de la inventiva, de encontrar la posibilidad de un tercer medio para resolver un problema y la sensatez para reconocerlo, en lugar que la idea de uno permanezca dentro de los límites de dos opciones que excluyen a las dos partes.185
Ahora bien, si se busca integrar intereses, “el proceso de compenetración de las políticas debe
iniciarse antes de que se ofrezcan terminadas, es decir, cuando están en la etapa de
182 Mary Parker Follett. El individuo en una sociedad planificada. Op. Cit. 319 (subrayado nuestro) 183 Ibíd., 184 Mary Parker Follett. La coordinación. Op. Cit. 187 185 Ibíd. 189
109
estructuración de las mismas.”186
. La coordinación busca la unidad de juicio, o sea, la
armonización de criterios. Es mucho más difícil modificar una política ya definida en sus
aspectos esenciales para incorporar nuevos intereses, que integrar estos intereses desde el
inicio. Si por ejemplo un ministro pretende presentar para su aprobación final en Consejo de
Ministros una determinada política que afecta o está relacionada con competencias de otros
ministerios y no ha sido previamente discutida con ellos, es muy probable que la decisión sea
muy controvertida en el seno del gabinete. Es normal que la tendencia de quien presenta la
política sea la de defender la unidad de la política y tender a ser poco flexible frente a los
cambios. De manera que el proceso de decisión en el seno del gabinete se convertirá en una
difícil negociación donde cada quien buscará que prevalezca su punto de vista, buscará apoyo
de otros colegas, apoyo del Presidente, etc. En todo caso, las posibilidades de aprobación serán
mucho menor a si se hubieran armonizado los distintos criterios e intereses desde los inicios
del proceso de elaboración de las políticas.
“La coordinación como un proceso de continuidad”, está vinculada con el cambio continuo
que se da en la realidad social, sobre todo en la actualidad. Este hecho ha llevado a que las
organizaciones diseñen políticas más flexibles, que puedan adaptarse al constante cambio en
las condiciones externas. Desde el punto de vista de la coordinación, esto implica que la
coordinación no puede ser considerada como una coyuntura, como un momento, sino como un
proceso continuo que se da desde el inicio hasta la implementación de la política, adaptándose
permanentemente a los cambios de las condiciones sociales: “los procedimientos de
implementación y los mecanismos de monitoreo deben ser diseñados para asegurar que las
políticas puedan ser ajustadas a la luz de los progresos, nueva información y cambios en las
circunstancias”187
“La coordinación como resultado de una relación recíproca de todos los factores que
intervienen en determinada situación” tiene que ver con la ya estudiada interdependencia de
los factores que intervienen en una determinada situación. Si esta interdependencia no esta lo
suficientemente explicitada no será posible alcanzar cierta coordinación. El punto reviste de
186 Mary Parker Follett. El individuo en una sociedad planificada. Op. Cit. 321 187 Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), Building Policy Coherence: Tools and Tensions. Op. Cit. 10
110
mucha importancia para un sistema de coordinación, ya que hace patente la necesidad de
contar en el alto gobierno con subsistemas de seguimiento y análisis de políticas.
Por último, “la coordinación a base de contactos directo de los elementos responsables
involucrados”, se relaciona con la apreciación de Follett en cuanto a que la dirección se estaba
desplazando desde la jerarquía hacia las relaciones horizontales:
(…) nos encontramos que en varias industrias el control se ejerce cada vez más en mayor grado a base de relaciones entrecruzadas entre los jefes departamentales en lugar de provenir de los escaños superiores.188
Una de las causas de este hecho tiene que ver con ‘el cambio permanente de la realidad
social’, que no sólo lleva a la necesidad de políticas flexibles, sino también a organizaciones
más horizontales. En efecto, los cambios en el entorno y la necesidad de dar respuestas rápidas
a estos cambios, llevan a que las organizaciones den mayor autonomía a los niveles inferiores
de la organización, de manera que estos niveles puedan tomar decisiones sin tener que recurrir
a niveles superiores de la jerarquía.
Hoy en día, la mayoría de los negocios están organizados de tal modo que no se requiere la escala de autoridad ascendente y descendente, pues tienen un grado de funcionamiento cruzado, de correlación entre los departamentos, que origina una autoridad horizontal, en vez de vertical.189
Las razones expuestas nos llevan a pensar que la coordinación gubernamental debe
estructurarse como un sistema permanente, que incorpore en “estructuras, procesos y métodos
de trabajo”190 las diferentes formas de coordinación, se extienda a todo el gobierno y abarque
de manera continua todo el proceso de desarrollo de las políticas gubernamentales (decisión,
elaboración, implementación y control). Este sistema debe contar con subsistemas de
información, seguimiento y análisis de políticas, que provean de soporte al alto gobierno:
“Mecanismos para anticipar, detectar y resolver conflictos en las fases iniciales de la
elaboración de políticas ayudan a identificar inconsistencias y a reducir incoherencias”191
188 Ibíd. 10
.
189 Mary Parker Follett, La Coordinación, Op. Cit. 187 190 Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), Building Policy Coherence: Tools and Tensions, Op. Cit. 9 191 Ibid. 10
111
Como conclusión de este capitulo tendríamos que, las características del ámbito público, así
como las de la democracia-liberal como régimen político, hacen imposible la exigencia de
alcanzar la plena coordinación gubernamental. Sin embargo, el gobierno dispone de
mecanismos para que esa brecha, entre lo deseable y lo viable, sea lo más pequeña posible. Al
estudiar las distintas formas de alcanzar la coordinación gubernamental: dirigida y voluntaria,
hemos visto que ninguna de ellas por separado puede abarcar todas las situaciones y
circunstancias que se presentan a ser coordinadas hoy en día. De allí que la coordinación
gubernamental, más que una función aislada de los administradores, debe estructurarse como
un sistema permanente de coordinación que abarque a toda la estructura gubernamental y que
cuente con mecanismos de apoyo al alto gobierno para el seguimiento y el análisis de las
políticas y acciones gubernamentales. Por último, hemos resaltado la importancia de promover
en la administración pública una cultura organizacional que favorezca la coordinación.
112
CAPÍTULO V
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA DURANTE EL PERÍODO 1525 -1958: LA FORMACIÓN DE LA REPÚBLICA
5.1. Los antecedentes coloniales (siglo XVI – XVIII) En la América española, durante la conquista y la colonización, las instituciones políticas y
administrativas van a intentar ser un reflejo de la estructura de la monarquía absoluta, que para
ese momento reinaba en España. La Provincia es la ‘unidad política primaria’ en las colonias
de España en América. Al frente de la Provincia va a estar un funcionario real, quien recibe
por separado pero ejerce en conjunto los cargos de Gobernador y Capitán general. Lo
acompañan los lugartenientes y los alcaldes. Estos últimos presiden el Cabildo y gobiernan la
ciudad. Los Gobernadores y Capitanes Generales estaban bajo la jurisdicción de un Virrey o
de una Real Audiencia. Las Reales Audiencias eran presididas por el Gobernador de la
Provincia donde ellas residían. Las Audiencias, a su vez, estaban bajo la potestad del Real y
Supremo Consejo de Indias.
Desde los primeros años de la conquista, los españoles imitan en América la organización gubernativa de la Península. El Gobernador representa directamente la autoridad del rey; el Ayuntamiento es el órgano de autonomía municipal; el clero ejerce la potestad espiritual conforme al Patronato; los tribunales de inquisición velan por la integridad de la fe católica; el Juez de residencia es delegado de las Audiencias Judiciales.192
Entre el Rey y la administración directa de las colonias, en principio, se van a constituir en la
Península dos grandes instituciones de gobierno: Entre 1503 y 1790, la Casa de Contratación,
con competencias políticas, judiciales, fiscales y mercantiles; y, en 1524, se constituye el
Consejo Real y Supremo de las Indias, también con múltiples competencias, entre ellas la de
192 José Gil Fortoul, Historia Constitucional de Venezuela, Tomo I, Carl Heymann Editor, Berlín, 1907. Pág. 1
113
ser la última instancia de las Reales Audiencias Americanas. Posteriormente, en 1717, se crea
la Secretaría del Despacho General de las Indias.
Nos hace ver el historiador Salcedo Bastardo que, como reflejo de la condición de monarquía
absoluta de la Corona Española, las principales instituciones públicas del reino, y dentro de
ellas las coloniales, van a adolecer de falta de especialización, es decir, que muchas de ellas,
como por ejemplo, las Intendencias, los Gobernadores o los Alcaldes, además de sus típicos
poderes administrativos, disfrutan también de competencias de legislación y/o
jurisdiccionales193
. Esta característica de las instituciones españolas en cierta manera llegará a
impregnar algunas de nuestras formas republicanas.
En cuanto al orden jurídico que va imperar en las colonias hispanas, y en particular en
Venezuela, será estructurado a partir de las leyes de Castilla, reino que propició el
descubrimiento ellas serán las que establezcan el marco jurídico en los nuevos territorios. Con
el correr del tiempo, se va desarrollando un Derecho Público colonial para la América
Hispana, Partiendo de las Capitulaciones dadas a los descubridores y colonizadores (Colón,
Ojeda, los Welser) y después con las Cédulas Reales que van creando las distintas
instituciones coloniales. Sin embargo, a juicio de Salcedo Bastardo, este derecho colonial, bajo
el impulso del absolutismo, va a pretender regularlo todo en forma detallada. Pocas veces se
establecen instituciones jurídicas de gran alcance, sino que más bien se regula lo casuístico.
Tal comportamiento llevó a formar un caudaloso conjunto de normas que, reunidas en un solo
cuerpo se llamaron las “Leyes de Indias”.
Otra característica de la legislación indiana es el divorcio entre el derecho y el hecho. La
distancia, las dificultades de comunicación, lo novedoso y diferente de la realidad americana
frente a la realidad europea, hacían muy difícil que el Rey o sus colaboradores pudieran
formarse una idea cabal sobre el medio y la sociedad que pretendían ordenar a través de sus
leyes. Por otra parte, los intereses de la Corona no siempre coincidían con los intereses de
193 Ver José Luís Salcedo Bastardo, Historia Fundamental de Venezuela, 11ª edición, Ediciones de la Biblioteca, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2004. Pág.156
114
quienes debían obedecer las leyes. De allí que cuando la Ley española llegaba a América, en
muchos casos, terminaba siendo incumplida o adaptada al medio.
“España trae al Nuevo Mundo sus sistemas con ánimo de un traslado fiel, no aceptado por las distintas realidades de este hemisferio. La adaptación es ineludible, de ella resulta la fisonomía propia de América.”194
.
Famosa es la formula que acepta la autoridad del Monarca, pero no la obedece: “Se acata la
Ley pero no se cumple”. En esta legislación estará el origen de uno de nuestros rasgos
culturales como pueblo: “la falta de correspondencia entre el derecho y el hecho”195
La primera gobernación provincial que aparece en lo que llegará a ser Venezuela es la
provincia de Margarita, en 1525, bajo la autoridad del gobernador Marcelo Villalobos; y
posteriormente, mediante la capitulación de 1528, de Carlos V de España, se crea la provincia
de Venezuela y se la entrega para su conquista y poblamiento a la casa comercial y financiera
de los Welser. El Emperador otorga a los banqueros alemanes varios títulos y privilegios; sin
embargo se reserva para sí la soberanía sobre los territorios de la provincia. De manera que los
gobernadores de la provincia venezolana quedaron sujetos a la Corona, representada por la
Audiencia de Santo Domingo.
En 1529 Ambrosio Alfinger, en representación de los Welser, llega a Coro196
como el primer
Gobernador y Capitán General de la provincia de Venezuela. Los Welser van a gobernar la
Provincia durante 18 años (1528-1546). No obstante que la Casa financiera alemana tenía
como deber fundar poblaciones en el territorio otorgado por la capitulación, lo cierto es que
durante su paso por las tierras americanas sus únicos intereses van a ser el comercio de
esclavos y la búsqueda de minerales preciosos. De allí que la estructura de la administración
pública, en esos primeros momentos, va a ser muy simple: Un gobernador, un teniente de
gobernador y tres oficiales reales que se encargaban de la Real Hacienda; y por último, un
Cabildo sobre el que recaía la administración municipal.
194 Ibíd. 109 195 Ibíd. 157 196 Santa Ana de Coro había sido fundada por Juan de Ampiés el 26 de Julio de 1.527
115
Aunque la Administración Pública de la provincia de Venezuela, tenía su sede en Coro, las
condiciones agrestes del medio ambiente van a llevar a los sucesivos gobernadores a tomar
posesión en Coro y a pasar luego a otras poblaciones que se fundan en la provincia
venezolana: el Tocuyo (1545)197, Borburata (1548) y Nueva Segovia de Barquisimeto
(1552)198. En 1551, debido al tráfico comercial y la correspondiente recaudación de impuestos
que se daba en Borburata, se va a establecer en ese puerto la sede de la Hacienda Real,
“quedando de esta manera repartida la administración pública entre Borburata, sede de la
Hacienda Pública, y Coro, sede de la administración política y religiosa”199. En 1559, los
ataques de los corsarios a Borburata, van a obligar a trasladar la Real Hacienda a
Barquisimeto, donde permanece hasta 1578, cuando un nuevo gobernador, Juan de Pimentel,
decide radicar de forma definitiva la gobernación y la Real Hacienda en la recién fundada
Santiago de León de Caracas200
.
En la medida en que se exploran, conquistan y colonizan más territorios, se van creando
nuevas provincias con sus respectivas gobernaciones. Lo que hoy en día corresponde al
territorio del Estado venezolano, estuvo dividido hasta 1776 en cinco gobernaciones:
Venezuela o Caracas, Maracaibo, Cumaná, Guayana y Margarita. Estas gobernaciones eran
autónomas entre sí y tenían la siguiente estructura de gobierno: Un gobernador que ejercía
simultáneamente el cargo de capitán general; tres oficiales reales encargados de la Real
Hacienda; los tenientes gobernadores y los tenientes de los oficiales reales en cada una de las
ciudades principales. Y la administración local que recaía en los ayuntamientos de cada
cabecera de distrito. Cada una de estas gobernaciones estaba sujeta a una audiencia, ya sea la
de Santa Fe de Bogotá o la de Santo Domingo.
Entre 1776 y 1803, se va a dar un proceso paulatino de integración de estas cinco
gobernaciones en una sola entidad política y administrativa. Así en 1776 se crea la Intendencia
de Ejército y Real Hacienda, con jurisdicción sobre las cinco gobernaciones en materia de
comercio, fiscal y económico – militar. En 1777, se expide una real cédula que extiende la
197 Fundada por Juan de Carvajal 198 Fundada por Juan de Villegas 199 Fundación Polar, voz “Administración Pública”, en Diccionario de Historia de Venezuela. Caracas, 1997. Pág. 50 200 Fundada por Diego de Losada
116
jurisdicción militar y gubernativa de la Capitanía General de Venezuela a las provincias de
Cumaná, Guayana, Maracaibo, Trinidad201
y Margarita.
En 1786 y 1793 se crean, con la misma jurisdicción que la de la Intendencia, la Audiencia de
Caracas y el Consulado de Caracas, este último de mucha importancia para el desarrollo del
liderazgo criollo de Caracas sobre el resto del territorio venezolano:
El Consulado de Caracas con facultades (…) en asuntos de fomento económico, vías de comunicación y como tribunal mercantil (…); esta institución constituida por hacendados, generalmente criollos, y comerciantes, en su mayoría peninsulares, habría de alcanzar un influyente poder político y económico; a través de la misma los caraqueños de la más alta jerarquía social y mercantil adquirieron por primera vez facultades de gobierno más allá de los términos de la provincia de Caracas, extendiéndose a la generalidad de Venezuela202
.
En 1787 se crea la Superintendencia General y los gobernadores pasan a ser intendentes de
provincias. Y finalmente en 1803 se crea el Arzobispado de Caracas, consolidándose de esta
manera la base de lo que en un futuro no muy lejano va a ser la República de Venezuela. La
estructura del gobierno español en la Capitanía General de Venezuela era la siguiente:
1) Gobierno político, ejercido por el gobernador. 2) Gobierno militar, subdividido en: a) lo militar propiamente dicho, a cargo del capitán general; y b) lo económico-militar, a cargo del intendente (1776); 3) Gobierno económico, que a su vez se subdividió en 2 partes: a) Hacienda, que se mantuvo en manos del intendente; y b) Fomento, que paso a manos del Consulado (…) 4) Gobierno judicial, a cargo de la Audiencia (…); pero que luego se separó también en 2 partes a) Derecho Civil, que se conservó en manos de la Audiencia; b) Derecho Mercantil, que pasó al Consulado (1793); 5) Gobierno Eclesiástico, a cargo del Obispo del Cabildo Eclesiástico, pero sujeto al Patronato Real bajo el cuidado del gobernador; 6) Gobierno Municipal, a cargo de los Cabildos: a) alcaldes, b) regidores y c) alguacil mayor203
.
Todo este proceso de integración que se inicia en 1777 sin embargo es todavía incipiente
cuando estallan los acontecimientos de 1810 y; aunque la guerra de Independencia de alguna
manera va a amalgamar los sentimientos de pertenencia a una sola patria, la tensión entre la
integración nacional centralista y los deseos federalistas de autonomía regional va a ser una
201 En 1733 la Corona le va a otorgar autonomía a Trinidad 202 Fundación Polar, “Administración Pública” en Diccionario de Historia de Venezuela, Op. Cit. 51 203 Ibíd.
117
constante durante el siglo XIX, y comienzos del siglo XX, y no serán pocos los
enfrentamientos armados que se den bajo estas dos banderas.
La independencia ha de probar que esta integración es relativa. La Colonia estaba organizada, en verdad, de un cierto modo federal; las provincias no se sentían íntimamente solidarias las unas de las otras (…) No fue suficiente tiempo de 1777 a 1810 para que funcionara la “unión hecha a base de partes” obligadas perentoriamente a entenderse.204
5.2. La fundación de la República (1810 - 1830) La invasión de Napoleón a España cataliza el movimiento independendentista en Venezuela.
El 19 de abril de 1810 se instaura una Junta Suprema de Gobierno “en representación de los
derechos de Fernando VII”, que obliga a renunciar al gobernador y capitán general Vicente de
Emparan y Orbe, y cesa en sus funciones al intendente de Ejército y Real Hacienda, al
subinspector de artillería, al auditor de Guerra y a la Real Audiencia. A partir de allí se va
iniciar una profunda transformación del orden político administrativo que venía funcionando
hasta ese momento en la Capitanía General de Venezuela, que para ese momento estaba
formada por las provincias de Caracas, Cumaná, Margarita, Barinas, Barcelona, Trujillo,
Mérida, Maracaibo, Coro y Guayana.
El 5 de julio de 1811 el Supremo Congreso de las Provincias Unidas de Venezuela, declara
formalmente la independencia de la “Confederación Americana de Venezuela”. El 23 de
diciembre de ese año se dicta la primera Constitución de la América de origen hispánico. En
ella los representantes de Margarita, Mérida, Cumaná, Barinas, Barcelona, Trujillo y Caracas,
reunidos en Congreso General, establecen una república federal como forma de gobierno y de
estado para la nación venezolana. La soberanía reside “esencial y originariamente” en el
pueblo, que la va ejercer por medio de sus representantes nombrados conforme a la
constitución. Se reconocen como derechos fundamentales de los ciudadanos: la libertad, la
igualdad, la propiedad y la seguridad. Y se deja a cargo de las provincias todo aquello que en
la constitución no estuviere expresamente delegado al gobierno federal. Se establece la
separación de poderes. El régimen de gobierno es presidencial. El poder legislativo le 204 José Luís Salcedo Bastardo, Historia Fundamental de Venezuela. Op. Cit. 116
118
corresponde a un Congreso bicameral compuesto por senadores y representantes, electos los
primeros por las legislaturas provinciales y los segundos, en segundo grado, por la población
de las provincias. El sufragio se restringe por razones económicas. El Poder Ejecutivo recae en
un triunvirato electo también en segundo grado y con una duración de 4 años. Le corresponde
al Poder Legislativo establecer las Secretarías del Ejecutivo y a éste, la elección y
nombramiento de las personas que van a ocupar dichos cargos. El Ejecutivo debe presentar
todos los años al Congreso un informe sobre el estado de la nación: en él señalará las
reformas que deban hacerse a la Administración Pública, sin presentarle nunca proyectos de
ley.
Este diseño constitucional, inspirado en el de los Estados Unidos de Norteamérica y en la
Revolución Francesa, no va a tener en la práctica mucho desarrollo. La guerra con España va a
absorber todos los esfuerzos de la naciente república que lucha por sobrevivir. Por un lado, la
estructura administrativa colonial de la Capitanía General se va a desarticular en gran medida;
y, por otro lado, va a ser imposible desarrollar un sistema acorde con los principios
republicanos de gobierno, y que funcione con cierta eficacia y racionalidad, por lo menos en
cuanto a la capacidad de recaudar rentas y controlar y equilibrar el gasto público. El abismo
que existía entre la realidad y el orden ideal que se quería construir, la economía de guerra, los
fracasos militares y la inexperiencia de gobierno de los patriotas205
, son factores que no logran
ser superados por los fundadores de la patria:
Los patriotas que asumieron el poder el 19 de abril de 1810 no tenían experiencia en las tareas administrativas de la Colonia ni contaron con el personal subalterno que los ayudara a realizarlas, pues la mayoría de quienes ocupaban posiciones se alinearon con sus jefes metropolitanos y abandonaron los cargos que desempeñaban (…)206
En la práctica, la guerra le va a imponer a estos primeros gobernantes sus propios métodos de
administración: “los propósitos ordenadores debieron ceder paso a procedimientos autoritarios
205 “Estábamos, como acabo de exponer, abstraídos y, digámoslo así, ausentes del universo en cuanto es relativo a la ciencia del gobierno y administración del Estado. Jamás éramos virreyes ni gobernadores sino por causas muy extraordinarias; arzobispos y obispos pocas veces; diplomáticos nunca; militares sólo en calidad de subalternos; nobles, sin privilegios reales; no éramos, en fin, ni magistrados ni financistas, y casi ni aun comerciantes; todo en contravención directa de nuestras instituciones”. Simón Bolívar, Carta de Jamaica, 6 de septiembre de 1815. 206 Fundación Polar, “Administración Pública” en Diccionario de Historia de Venezuela, Op. Cit., 52
119
e improvisados, sin los cuales hubiera sido menos que imposible mantener la guerra hasta su
definición”207
.
El 15 de agosto de 1819, se promulga la Constitución de Angostura, la cual tiene solamente un
valor teórico, pues no pudo practicarse. Ella recoge los recelos y recomendaciones del
Libertador en cuanto a la forma federalista, y declara que “La República de Venezuela es
única e indivisible”208. El Poder Ejecutivo recae en el Presidente de la República, la duración
de su mandato es de cuatro años y no podrá ser reelegido sino una vez sin intermisión. El es el
Jefe de la Administración general de la República. Se establecen seis Despachos de Ministros-
Secretarios: Relaciones Exteriores, Interior, Justicia, Hacienda, Marina, y Guerra. Los
Ministros son los órganos directos del Presidente. Se establece el refrendo ministerial de los
actos del Presidentes209 y se les otorga a los Ministros el derecho a participar en las
deliberaciones del Congreso210
El 17 de diciembre de 1819, luego de la victoria de Boyacá, el Congreso de Venezuela, a
instancias del Libertador, dicta la Ley Fundamental de Colombia que establece que “las
repúblicas de Venezuela y la Nueva Granada quedan desde este día reunidas en una sola bajo
el título glorioso de República de Colombia”
, ambas figuras más propias de regímenes parlamentarios.
211
.
El 30 de agosto de 1821, el Congreso General de Colombia dicta en Cúcuta la Constitución de
la República de Colombia. La nueva república tendrá un régimen de gobierno presidencialista
y un carácter marcadamente centralista y unitario212
207 Ibíd.
. La Republica se dividió en
departamentos, y en cada uno de ellos la máxima autoridad política era un Intendente,
nombrado por el Presidente de la República y sujeto a él como su agente natural e inmediato.
208 Art. 1 de la Constitución venezolana aprobada el 15 de agosto de 1819 209 Ibíd. Art. 4 “Cada Ministro es jefe del ramo o departamento que le está encargado, es el órgano preciso e indispensable por donde el Presidente libra sus órdenes a las autoridades que le están subordinadas. Toda orden que no sea firmada, y dirigida por el respectivo Ministerio, no debe ser ejecutada” 210 Ibíd. Art. 6 “Ellos tienen libre entrada, voz, y asiento señalado en ambas Cámaras mientras duran las discusiones (…)” 211 Art. 1. Ley Fundamental de Colombia. 17 de diciembre de 1819 212 Para Bolívar, los fracasos iniciales de la República, obedecían a la forma federal de gobierno que se estableció en la Constitución de 1811: “Los acontecimientos de la tierra firme nos han probado que las instituciones perfectamente representativas no son adecuadas a nuestro carácter, costumbres y luces actuales (…) Y así como Venezuela ha sido la república americana que más se ha adelantado en sus instituciones políticas, también ha sido el más claro ejemplo de la ineficacia de la forma demócrata y federal para nuestros nacientes Estados”. Simón Bolívar, Carta de Jamaica, 6 de septiembre de 1815.
120
El Poder Legislativo recae en un Congreso bicameral, compuesto por representantes y
senadores, electos en segundo grado. La autoridad del Poder Ejecutivo recae en un Presidente
y un Vicepresidente213
, electos en segundo grado por la población. La duración del mandato es
de 4 años y no puede ser reelegido más de una vez sin intermisión. El Presidente cuenta con 5
Secretarios de Despacho: de Exteriores, de Interior, de Hacienda, de Marina y de Guerra.
Queda como competencia del Poder Legislativo cualquier reforma en el número de Despachos
y al Ejecutivo, la competencia de la organización de cada uno de ellos. Los Secretarios del
Despacho tienen la obligación de dar informes al Congreso, pero no hay referencia al derecho
de voz en las deliberaciones parlamentarias. Los Secretarios del Despacho más el
Vicepresidente y un ministro de la Alta Corte de Justicia, conforman el “Consejo de
Gobierno”, al cual le corresponde dar su parecer, no vinculante, al Presidente de la República
en aquellas materias que le señala la Constitución. Este organismo “similar” a Consejo de
Estado, va a evolucionar hacia un Consejo de Ministros, figura más propia de un régimen
parlamentario que de uno presidencialista.
Debemos tener en cuenta que todos estos diseños constitucionales se están realizando en plena
conflagración. No todo de lo que allí se plantea se puede llevar a la práctica. Así lo reconocen
los propios constituyentistas en el artículo 191 de la Constitución:
Cuando ya libre toda o la mayor parte de aquel territorio de la República que hoy está bajo el poder español, pueda concurrir con sus representantes a perfeccionar el edificio de su felicidad, y después que una práctica de diez o más años haya descubierto todos los inconvenientes o ventajas de la presente Constitución, se convocará por el Congreso una Gran Convención de Colombia autorizada para examinarla o reformarla en su totalidad214
.
Es apenas en 1824, con la batalla de Carabobo, cuando los patriotas logran controlar todo el
territorio de la República, y que se puede realmente comenzar a organizar el aparato
administrativo. Sin embargo, las condiciones materiales y espirituales en las cuales había
quedado la nación hacían casi imposible esta tarea. La población diezmada215
213 Es la primera vez que aparece la figura del Vicepresidente en nuestras constituciones
, la economía
214 Art. 191 de la Constitución de Venezuela de 1821 215 En la Guerra de Independencia Venezuela va a perder el 25% de su población
121
destruida, no había rentas y sí muchos gastos y deudas pendientes y a todo eso se le añade el
mal de la corrupción. Como señala José Rafael Revenga en 1827:
(…) todas las contribuciones desaparecían antes de ser cobradas, las aduanas del Litoral no producían nada, la renta del tabaco que antes producía más de un millón doscientos mil pesos, apenas si llega a trescientos mil (…)216
Con razón llega a decir el Libertador en 1830 en su mensaje al Congreso Constituyente de
Colombia: “¡Conciudadanos! Me ruborizo al decirlo: la independencia es el único bien que
hemos adquirido a costa de los demás (…)”217
.
5.3. La construcción del orden republicano (1830 - 1936)
La república de la Gran Colombia, como se le conoce históricamente, va a tener una vida muy
corta. Fuerzas centrífugas muy grandes, tanto en Venezuela como en la Nueva Granada, la van
a desmembrar al poco tiempo de nacida. Apenas 10 años dura el sueño de Bolívar.
En 1830, el Congreso Constituyente de Valencia consagra la separación de Venezuela de la
Gran Colombia y sanciona una nueva constitución donde se establece a la República de
Venezuela como Estado de rasgos centro federales, y con un régimen de gobierno
“republicano, popular, representativo, responsable y alternativo”218
216 José Rafael Revenga citado en Fundación Polar, Administración Pública. Op. Cit. Pág. 52
. El territorio se divide en
Provincias, Cantones y Parroquias. El sistema de gobierno es de tipo presidencialista. Se
establece la división de Poderes. El Poder Legislativo recae en un Congreso Bicameral electo
en segundo grado. El Poder Ejecutivo lo ejerce un Presidente y un Vicepresidente electos
también en segundo grado. La duración del mandato del Presidente es de cuatro años y no
podía ser reelegido inmediatamente, sino después de un periodo constitucional por lo menos.
El Presidente es el Jefe de la Administración General de la República. Se establecen 3
Secretarías: la del Interior y Justicia; la de Hacienda; y la de Guerra y Marina; el despacho de
las relaciones exteriores lo podrá agregar el Ejecutivo a cualquiera de ellas. Se establece un
Consejo de Gobierno, compuesto por el Vicepresidente, los Secretarios del Despacho y cinco
217 Simón Bolívar. Mensaje al Congreso Constituyente de la República de Colombia. Bogotá, 20 enero de 1830 218 Art. 6 de la Constitución de la República de Venezuela de 1830,
122
consejeros, uno de los cuales debe ser miembro de la Corte Suprema de Justicia y los otros
cuatro son nombrados por el Congreso. El Consejo de Gobierno tiene como competencia dar
su “voto consultivo” o dar su “consentimiento”219, según sea el caso, en las decisiones del
Presidente referidas al ejercicio de sus atribuciones constitucionales y dar su consejo en todos
los negocios graves en que el Poder Ejecutivo así lo exija. También se establece que “los
Secretarios del Despacho se reunirán en consejo para tratar de los negocios generales de la
administración, auxiliar con su luces al Presidente, y arreglar las providencias que hayan de
expedirse por cada uno”220
. Esta nueva institución, junto con la del Consejo de Gobierno al
cual se le agregó la competencia de dar su consentimiento a algunas decisiones del Presidente,
pasan, a ser los antecedentes directos de nuestro Consejo de Ministros que aparecerá por
primera vez en la Constitución de 1864. La Administración de las Provincias recae en dos
órganos: Las Diputaciones Provinciales, que vienen a representar una especie de órgano
legislativo de las Provincias; y un Gobernador de la Provincia, quién es electo por el
Presidente de la República de una terna que le presentan las respectivas Diputaciones
Provinciales. El Gobernador provincial depende del Poder Ejecutivo “de quien es agente
natural e inmediato; por su conducto se comunicarán y circularán en la Provincia las órdenes
relativas a la administración”.
Brewer Carias221
cataloga este diseño constitucional, y los subsiguientes hasta la Guerra
Federal (1859-1863), como un Estado liberal-burgués absoluto, que se caracteriza por
intervenir lo menos posible en el ámbito económico y social de la nación, sobre la base de que
una mayor libertad del ciudadano en esos ámbitos aseguraría su bienestar. En cierto sentido,
reflejo de esa característica son las competencias de los Despachos Ministeriales existentes
para esta fecha, que se circunscriben a las llamadas funciones básicas: el orden interior,
defensa externa, impartir justicia y manejo del fisco.
219 El ejercicio de varias de las atribuciones del Presidente de la República tienen que contar la “aprobación” del Consejo de Gobierno. 220 Art. 140 de la Constitución venezolana de 1830 221 Ver Allan Brewer-Carías, Fundamentos de la Administración Pública, Tomo 1, Colección de Estudios Administrativos, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1980. Pág 253; y Allan Brewer-Carías, Cambio político y reforma del Estado, Colección de Ciencias Sociales, Serie Ciencia Política, Editorial Tecnos, Madrid, 1975. Pág. 164
123
Por otra parte, este marco constitucional y los subsiguientes, hasta bien entrado el siglo XX,
van a estar sometidos en la práctica a la voluntad de los “caudillos”: héroes y militares de la
Independencia, que se sienten con el derecho de gobernar la patria que ellos ayudaron a
libertar y frente a cuya fuerza y embate, las nacientes instituciones pueden muy poco. En
palabras de Mariano Espinal:
Tan frecuentes trastornos fueron todos promovidos por militares que sin verdadera conciencia de la forma republicana, y extraños a sus prácticas, veían minorarse con el influjo de las leyes la preponderancia que adquirieron en la guerra, que se imaginaban les había conferido derecho exclusivo al mando absoluto del país. Así lo revelaron desembozadamente los reformistas, al proclamar en Barcelona, como uno de los propósitos de la revolución que “los empleos públicos de todas clases, debían estar en manos de los fundadores de la libertad y antiguos patriotas”222
.
El siglo XIX venezolano va a ser entonces un período tumultuoso, plagado de enfrentamientos
entre caudillos que se disputan el poder, donde la regla va ser el gobierno del caudillo militar,
y la excepción, el gobierno en manos de un civil. La gran epopeya de este siglo será entonces
la construcción de un orden donde la ley esté por encima de la voluntad del caudillo. Y será
apenas después del primer tercio del siglo XX, cuando, a la muerte del General Gómez en
1936, van a aparecer los primeros frutos de este sueño, que, con avances y retrocesos, se van
consolidar con la instauración de la democracia representativa en 1961.
Sin embargo, llegar allí va a costar sangre y muchos esfuerzos a la Nación. Tomando en
cuenta de donde partimos, ir en pos del ideal republicano nos llevará a transitar por caminos
sinuosos, que si bien no eran deseables, a lo menos eran comprensibles. En este sentido, ante
el vacío institucional que dejo la Guerra de Independencia, la falta de valores republicanos en
gran parte de la población y la necesidad de la autoridad para que se de el orden en la
sociedad, la República se comienza a construir alrededor de la persona del caudillo. De forma
paradójica, el gran impulso para la construcción del orden civil vendrá cuando el propio
caudillo acepte voluntariamente someterse a la ley.
El 24 de marzo de 1831, el General José Antonio Páez es electo presidente constitucional de la
recién separada República de Venezuela. Páez, sobre cuya persona y espada va a gravitar la
222 Mariano Espinal, citado por Misael Salazar Léidenz, Los militares dieron paso a un gobierno civil. Formato digital: http://www.analitica.com/va/documentos/7807645.asp
124
República hasta los años sesenta, es el primero de estos caudillos que, con sus altos y bajos,
impulsa la creación de un verdadero Estado republicano. Pero, como lo hemos advertido, la
tarea no era fácil, porque se partía de muy abajo, tal como lo señala Ambrosio Oropeza:
“terminadas las campañas quedaba en pie una labor mucho más ardua: ganar la paz, como ahora dicen. Ahora bien, para organizar pacífica y jurídicamente una sociedad sometida por más de catorce años a los horrores de una guerra sin tregua, necesitaban de dos elementos de una importancia capital: un tesoro público abundante y saneado, y una población disciplinada y dispuesta en su nueva y para ella desconocida situación de derecho, a llenar todas las bajas morales y materiales que habían clareado las filas de la reconstrucción y el avance. No se contaba con ninguno de ellos”223
.
De allí que una de las primeras tareas de la cual se va a ocupar el nuevo gobierno es la
“organización de un régimen administrativo sobre cuya base pudiera consolidarse la
autonomía recién adquirida” 224. En este sentido tenía prioridad el ordenamiento de la
Hacienda nacional, misión que le fue encomendada a Santos Michelena, ministro de
Relaciones Exteriores y Hacienda, de mucha preparación y virtudes, quien realiza una labor
encomiable: “organizó la recaudación de impuestos y estableció procedimientos para la
ordenación de gastos, logrando un equilibrio presupuestario”225
. “El constructor de la
Hacienda Pública”, como algunos han llamado a Santos Michelena, realizó su trabajo en
contra de los factores que ya había señalado Revenga años antes y a los cuales se les
agregaban nuevos problemas que van a acompañar casi todo el tiempo la conformación del
nuevo orden republicano:
(…) el hábito de improvisar soluciones para resolver de inmediato los problemas (…) la discrecionalidad de algunos gastos especialmente los militares (…) los alzamientos caudillescos, el peculado, la malversación de fondos, la carencia de funcionarios auxiliares competentes y, a partir de 1840, el ejercicio de una oposición política que todo lo cuestionaba.226
223 Ambrosio Oropeza, Evolución Constitucional de nuestra República. Ed. Cecilio Acosta, Caracas, 1994. p.78. Citado por Rafael Caldera, Los Causahabientes: De Carabobo a Puntofijo, Editorial Panapo, Caracas, 1999. Pág. 14 224 Fundación Polar, voz “Administración Pública” en Diccionario de Historia, Op. Cit., 52 225 Ibíd. 53 226 Ibíd.
125
El propio ministro Michelena en 1832, en su informe al Congreso, se queja de la situación de
la administración pública a la cual debe hacer frente:“(…) la administración debía soportar,
“sin poder remediarlo”, a un funcionario “negligente, omiso, inepto”, y a quien la opinión
pública señalaba como responsable de “connivencia, malversación, colusión y peculado”227
Sin embargo y a pesar de todo, con avances y retrocesos, debido a las vicisitudes políticas y
militares de esos primeros años republicanos, el régimen administrativo se fue estructurando y
“mejorando de manera progresiva hasta 1858”
.
228
.
Al General Páez le sigue un civil, el Dr. José María Vargas, a quien le estalla la Revolución de
las Reformas; el Dr. Vargas renuncia, y completa el período el General Carlos Soublette, a
quien le sigue nuevamente Páez y luego en 1843 ocupa por segunda vez la Presidencia el
General Soublette. Aquí finalizan los llamados gobiernos conservadores y se inician los
gobiernos liberales de los hermanos Monagas, José Tadeo y José Gregorio, ambos Generales y
héroes de la Independencia, que van a gobernar Venezuela durante los próximos diez años.
En 1857, José Tadeo Monagas promueve una nueva Constitución. La nueva Constitución va a
abrir una puerta en nuestra historia que no se vuelve a cerrar sino en 1961, y es la del
gobernante que modifica la Constitución en su propio provecho. Muchos más seguirán esta
trocha abierta por Monagas, y ésta será la razón de la prolija colección de constituciones de
nuestra historia republicana.
La Constitución de 1857 es de corte centralista. Allí se suprimen los órganos deliberativos de
las Provincias y, a diferencia de la de 1830, el Ejecutivo Nacional nombra libremente a los
Gobernadores de las Provincias. Por otra parte, el Poder público lo divide en Legislativo,
Ejecutivo, Judicial y agrega el Poder Municipal
227 Santos Michelena, “Informe del Ministro de Hacienda al Congreso Nacional”; en Tomás Enrique Carrillo Batalla: Historia de las finanzas públicas en Venezuela, vol. 1, t. I, Arte, Caracas, 1969, Pág. 119
, justamente con la intención de restarle fuerza
a las Provincias, ya que con el pretexto de conformar el nuevo Poder Municipal le quita
competencias a las Provincias y se las traspasa, en teoría, al Municipio. En cuanto al Poder
Ejecutivo Nacional éste recae en el Presidente de la República y un Vicepresidente, electos en
segundo grado. El mandato del Presidente pasa de 4 a 6 años y se elimina la restricción de la
228 Fundación Polar, voz “Administración Pública” en Diccionario de Historia, Op. Cit., 52
126
no reelección inmediata (razón de ser de la nueva constitución). Se establecen cuatro
Secretarías para el Despacho del Poder Ejecutivo, y se deja a la ley determinar los negocios
correspondientes a cada uno. Se mantiene la figura del refrendo ministerial. Se mantiene la
obligación de los Secretarios de informar al Congreso y se les vuelva a dar derecho a voz,
“cuando el Ejecutivo lo crea conveniente”229
. Se conserva la institución del Consejo de
Gobierno, pero su carácter será de orden consultivo, aunque se le agrega la competencia de
redactar y presentar proyectos de ley al Congreso.
Frente a las pretensiones de José Tadeo de perpetuarse en el poder a través de una reforma
constitucional, se forma una alianza de conservadores y liberales que provocan en 1858 la
Revolución de Marzo que depone a Monagas y lleva al General Julián Castro al poder. El 31
de diciembre de ese mismo año se promulga una nueva constitución que ha sido considerada
por los estudiosos como una de “las más brillantes de nuestra historia parlamentaria”:
Fue su propósito lograr un equilibrio entre las distintas corrientes que se disputaban el pensamiento político del país. La corriente descentralizadora, que se dirigía hacia la concepción de un Estado Federal, fue recogida principalmente en el fortalecimiento de la institución municipal. Se aspiraba al equilibrio entre los diversos niveles del Estado y entre las diversas ramas del poder público. Se aspiraba a un régimen idealmente sano, pero sin desconocer en su trazo la realidad de las instituciones. Parecía que la República iba a marchar en lo adelante con paso firme por el camino de la democracia230
.
La Constitución de 1858 regresa al orden centro federal. Divide el Poder público en Nacional
y Municipal; y el Poder Nacional lo divide en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Poder
Legislativo se mantiene bicameral: Diputados y Senadores. Los Senadores son electos por las
Legislaturas Provinciales (rasgo federal) y los Diputados, por votación directa y secreta. El
Poder Ejecutivo recae en el Presidente de la República y el Vicepresidente, electos ambos, por
un período de 4 años, no reelegible sino después de un periodo presidencial por lo menos. La
elección presidencial se hará mediante sufragio directo y secreto de los ciudadanos
venezolanos, siendo la primera vez que se consagra en Venezuela este derecho. El Presidente
es el jefe de la Administración General de la República. Para su Despacho tendrá el número de
Secretarios que disponga la Ley. Se mantiene el refrendo ministerial para todos los actos del
229 Art. 70 de la Constitución de Venezuela de 1857 230 Rafael Caldera, Los Causahabientes. De Carabobo a Puntofijo, Op. Cit., 25
127
Presidente, excepto para el nombramiento de los Secretarios (rasgo parlamentario). Se
mantiene el deber de los Secretarios de informar al Congreso y el derecho de voz en sus
deliberaciones (rasgo parlamentario). Desaparece en la Constitución la figura del Consejo de
Gobierno. El Poder Ejecutivo en las Provincias recae en un Gobernador, electo mediante el
voto directo y secreto de los ciudadanos que sufraguen en la Provincia (rasgo federal).
La Constitución del 58 significaba un avance importante en la construcción del orden
republicano; sin embargo, nuevamente el sueño fue efímero: a partir de 1859 y durante cinco
años, hasta la firma el Tratado de Coche en 1863, los venezolanos vamos a sufrir una guerra
civil conocida como la “Guerra Federal”231
, de la cual van a salir vencedores los que
promovían la causa federalista.
Los postulados de los vencedores se van a plasmar en una nueva constitución que se dicta el
22 de abril de 1864, donde se acoge la federación como forma de Estado y el presidencialismo
como forma de gobierno. Las veinte provincias existentes para ese momento pasan a llamarse
“Estados” y el nombre del país pasa a ser “Los Estados Unidos de Venezuela”. Como
federación, los Estados miembros “reconocen recíprocamente sus autonomías, se declaran
iguales en entidad política y conservan en toda su plenitud la soberanía no delegada
expresamente en esta Constitución”232. Cada Estado tiene la libertad de organizar su propia
estructura de gobierno, siempre y cuando no contradiga los principios de “Gobierno Popular,
Electivo, Federal Representativo, Alternativo y Responsable”233. Este federalismo, sin
embargo, tiene su contrapartida en “la centralización nacional de las principales fuentes de
ingreso a cambio de la asignación del situado constitucional a los Estados [que] negó en la
práctica a los Estados la autonomía recibida”234
231 Las razones profundas de esta guerra van más allá de la disyuntiva entre centralismo vs. Federalismo.
. El Poder Legislativo de la Unión descansa en
un cuerpo bicameral denominado “Legislatura Nacional”, compuesto por una cámara de
senadores y una cámara de diputados. El Poder Ejecutivo de la Unión, recae en Presidente de
los Estados Unidos de Venezuela, elegido de forma directa “por los ciudadanos de todos los
Estados en votación directa y secreta, de manera que cada Estado tenga un voto, que será el de
232 Art. 12 de la Constitución de Venezuela de 1864 233 Ibíd. Art. 13 Ordinal 1 234 Fundación Polar, voz “Administración Pública” en Diccionario de Historia, Op. Cit. 53
128
la mayoría relativa de sus electores”. “La duración de su mandato es de cuatro años. El
Presidente de los Estados Unidos de Venezuela tendrá para su Despacho los Ministros que
señale la ley. Esta determinará sus funciones y deberes y organizará las Secretarías” 235. Se
mantiene el refrendo ministerial. A los ministros se les responsabiliza por realizar más gastos
que lo presupuestado. Se establece un Consejo de Ministros, con responsabilidad colectiva,
donde deberán resolverse “todos los negocios que no sean de lo económico de las Secretarias”.
Esta es la primera vez que aparece como tal esta figura en nuestro sistema constitucional, ya
que la misma, junto con el refrendo ministerial, y el derecho de voz en el Congreso, son
propios de los sistemas parlamentarios. Aparece aquí por vez primera la obligación individual
de presentar cuenta al Congreso236
. También aparece una nueva redacción más explícita sobre
la condición de los Ministros con el Presidente: “El Ejecutivo Nacional se ejerce por el
Presidente de la Unión, o el que haga sus veces, en unión de los Ministros del Despacho, que
son sus órganos”.
Siguiendo el esquema de Brewer Carías237
, en este momento estaríamos ya en presencia de un
desarrollo del Estado venezolano, que pasaría a ser un “Estado liberal-burgués de fomento” o
simplemente “Estado de Fomento”. Aquí el Estado asume la responsabilidad de fomentar o
promover la actividad económica de los particulares, a través del desarrollo de infraestructura
y el otorgamiento de “privilegios y ventajas a los particulares”. Nuevamente esta concepción
se puede entrever en el desarrollo de la organización de la Administración Publica a través de
la creación por Decreto del General Falcón, del Ministerio de Fomento; y el pleno desarrollo
de este tipo de Estado lo vamos a encontrar durante los gobiernos del General Guzmán
Blanco.
La “Guerra Larga”, como también se la llamó, vino a agravar la difícil situación material que
se venía confrontando desde los inicios de la República. En aquellos territorios donde se
concentran los enfrentamientos, en llanos y el oriente del país, los cultivos y la ganadería se
ven seriamente afectados. Los gastos de la guerra comprometen aún más las bajas rentas del
235 Ibíd. Art. 76 (subrayado nuestro) Por vez primera el Constituyente va más allá de otorgar al Legislador la competencia sobre la determinación de los Ministerios, y le otorga la competencia para establecer la organización ministerial, competencia que parece más bien del Ejecutivo. 236 Posteriormente se transformará en Memoria y Cuenta 237 Brewer Carías, Fundamentos de la Administración Pública, Op. Cit. Pág. 254
129
país. Para enfrentar el déficit se sigue endeudando a la nación, esta vez con garantías de los
derechos aduanales de La Guaira y Puerto Cabello. Con el agravante de que de los empréstitos
logrados se deducen las comisiones de los negociadores nacionales y se autoindemnizan los
vencedores:
(…) salvo el espíritu igualitario de la Constitución, no habían cambiado mucho las cosas: (…) la inicial penuria de la Tesorería condujo a la negociación de empréstitos externos e internos con el habitual aprovechamiento personal de los negociadores; el peculado no desapareció, sino que más bien pareció robustecerse y su práctica, así como otras formas de irrespeto a la ética administrativa, proveyeron de respetables fortunas a presidentes, ministros y distintos funcionarios de alto rango.238
Por otro lado, el fin de la Guerra Federal no va a significar para el país la estabilidad política,
que tanto se anhela. Lo que se plasma en la Constitución de 1864 es un status quo entre los
caudillos dominantes del país. Todavía no se ha logrado construir un orden republicano, que
permita alcanzar la estabilidad y el desarrollo de la nación. A juicio del jurista Brewer Carías:
Con la Constitución de 1864 se inicia, por tanto, una nueva etapa en la conformación constitucional del Estado en Venezuela, pues desintegra la República en entidades federales – feudales autónomas con Gobierno propio elegido por sufragio directo y secreto (…) La vida política nacional en las décadas posteriores y hasta comienzos del siglo XX, se va a centrar en la existencia de esta alianza de caudillos regionales formalizada por la Constitución federal y que será la garantía de supervivencia de las autoridades nacionales (federales) 239
Sin embargo, desde la óptica del historiador Manuel Caballero, a decir verdad, la constitución
de 1864, no vino a imponer ninguna nueva relación entre las provincias, o estados y el poder
central, sino que simplemente fue el reconocimiento de la realidad de la Venezuela del siglo
XIX:
La Constitución de 1864 no «implantó» la federación en Venezuela: ella lo estaba en los hechos, no sólo desde el inicio de la República, sino antes de ella. Las diversas regiones que fueron administrativamente enlazadas en 1777 como Capitanía General de Venezuela, nunca formaron una nación orgánica. En el terreno económico, igual situación. Las diversas regiones estaban acostumbradas a comunicarse directamente con las metrópolis europeas o americanas, o con sus colonias caribeñas, sin pasar por la capital de la República: poca, si alguna, comunicación o comercio había entre ellas. De
238 Fundación Polar, “Administración Pública” en Diccionario de Historia, Op. Cit 53 239 Allan Brewer Carías, Cambio político y reforma del Estado, Op. Cit.
130
la misma manera, todas tenían su propia área de acción política, o lo que es lo mismo, todas obedecían en primer lugar a su propio caudillo, y hasta soportaban sus gabelas regionales240
.
A la Guerra Federal, le sigue en 1867 la Revolución Azul, encabezada por el General José
Tadeo Monagas, luego en 1870 la Revolución Liberal que lleva al poder al General Guzmán
Blanco, quien durante 18 años241
va a conducir a Venezuela de forma autocrática, aunque con
un cierto sentido de progreso, a la manera del despotismo ilustrado de los monarcas europeos
del siglo XVIII.
Guzmán, que había recibido una buena educación y tenía un conocimiento a fondo de la
realidad del país, al llegar al poder en 1870 va a intentar adelantar un programa de
modernización nacional. Proyecto que pasaba necesariamente por reconstruir las bases del
Estado venezolano, de su administración pública y de sus finanzas.
A pesar de venir del bando federal, la política de Guzmán Blanco, respetando ciertas
formalidades federales, va a ser fundamentalmente centralizadora. Si bien Guzmán va a llegar
a acuerdos con los principales caudillos regionales del país, en cuanto a la autonomía política
de éstos en sus feudos242
240 Manuel Caballero, La autocracia de Guzmán Blanco, Diario El Universal, 28 de julio de 1999
; por otro lado, con la centralización de los ingresos nacionales en el
Fisco Nacional y su redistribución por parte del gobierno nacional a través del Situado
Constitucional, institución creada en la Constitución de 1864, los va a atar económicamente al
gobierno central. Así mismo, el cierre de las aduanas de Maracaibo y de la Vela en Falcón, y
su traslado a Puerto Cabello, le da al gobierno central un mayor poder y control sobre la
principal fuente de ingresos del país que para ese momento vivía de la exportación de
productos agrícolas. Otro paso importante lo da Guzmán en 1870, año en que dicta el decreto
de Instrucción Primaria Pública y Obligatoria, con la constitución de la Compañía de Crédito
de Caracas que funcionó como organismo recaudador de impuestos y que además le otorgaba
anticipos al Gobierno sobre las rentas públicas. Complementa estas medidas el General
241 Guzmán va a gobernar durante tres períodos no consecutivos, sin embargo en el ínterin los gobernantes son impuestos por él. 242 Guzmán “Al verse incapaz de pacificar y dominar el país como más tarde pudo hacerlo Gómez, anulando su poder, decidió entonces que cada uno de esos caudillos actuase con bastante libertad en su territorio, siempre y cuando pudiese garantizarle allí la paz y la estabilidad”. Manuel Caballero, Revolución, reacción y falsificación, Alfadil Ediciones, Caracas, 2002. Pág. 47
131
Guzmán con la creación en 1873 de la Dirección General de Estadística y el establecimiento
en 1879 del bolívar como unidad monetaria nacional. Estas políticas le van a permitir al
gobierno central contar con los recursos necesarios para impulsar varios proyectos de
infraestructura sobre todo en centro del país, buscando también crear las condiciones
necesarias para atraer inversiones extranjeras.
Durante el período guzmancista, se va a sancionar una nueva Constitución en 1874 y otra en
1881, pero ambas modificaciones van a obedecer a los intereses particulares del autócrata. La
de 1874 no tiene mayores modificaciones con respecto a la de 1864, sino en lo que respecta a
la duración del período presidencial, el cual se rebaja a dos años; y otra muy importante que
fue eliminar el carácter secreto del voto para la elección del Presidente y los diputados, con lo
cual se posibilitaba la presión sobre el votante243
. El Ejecutivo de la Unión se ejerce por el
Presidente de la Unión en unión de sus Ministros. La Ley será la que determine el número y
organización de los Ministerios. Se mantiene el refrendo ministerial, el Consejo de Ministros,
y el derecho de voz de los Ministros en el Congreso.
La Constitución de 1881, va a surgir con el único motivo de establecer un Consejo Federal,
compuesto por miembros de las Cámaras Legislativas, que tenía como atribución la de
nombrar al Presidente de la República, dentro de sus miembros. De allí su denominación de
“Constitución Suiza”. En otras palabras, el Presidente es electo en tercer grado y, por otra
parte, se mantiene la eliminación del voto secreto para la elección de los diputados. La
duración del mandato del Presidente es de dos años sin posibilidad de reelección inmediata.
No se le puede escatimar algunos logros a Guzmán. Sin embargo, su gobierno autocrático y
personalista, y el aprovechamiento impúdico del erario público, son lastres muy pesados que a
la larga van a impedir que su gestión sea la base firme sobre la cual se pueda desarrollar un
orden republicano duradero.
243 Art. 63 e inciso 23 del artículo 13 de la Constitución venezolana de 1874. En ellos se señalaba que el sufragio para el Presidente sería “directo, público, escrito y firmado por el sufragante (…) en presencia de la Junta que presida la votación”
132
Después de la Constitución de 1881 y antes de la llegada de Castro al poder, se van a
promulgar dos nuevas constituciones, la de 1891, promovida por el Presidente Raimundo
Andueza Palacio (1890-1892) con la intención ulterior de ampliar el período presidencial. Y
la de 1893, promulgada por el Presidente General Joaquín Crespo (1892-1898), que representa
un paso de avance hacia la democracia. Allí se va a eliminar el Consejo Federal y se restablece
el voto secreto. El Ejecutivo Nacional lo conforma el Presidente, sus órganos que son los
Ministros y el Consejo de Gobierno. La elección del Presidente es directa o de primer grado.
Se amplía el período presidencial a 4 años sin reelección inmediata. Se establece nuevamente
el Consejo de Gobierno, pero sólo formado con vocales nombrados por el Congreso. Al
Consejo de Gobierno se le asignan atribuciones de consulta y de aprobación de los actos del
Presidente. Las funciones y el número de ministros se dejan a la Ley. Se mantiene el refrendo
ministerial y el Consejo de Ministros, pero esta vez a la cabeza de este órgano está el
Presidente de la República, con lo cual la institución da un paso más hacia su conformación
actual. Los ministros tienen voz en el Congreso. Por último, se establece por vez primera el
control de la constitucionalidad de las leyes y otros actos del Poder Público Nacional.
En 1878 había estallado la Revolución Reivindicadora244
, en 1892 la Revolución Legalista, en
1898 se alza el General Hernández, apodado el “mocho” para cerrar el siglo XIX, en 1899 se
produce la Revolución Liberal Restauradora, que lleva a Cipriano Castro y a Juan Vicente
Gómez hasta tomar las riendas del país por un largo período que llega hasta 1936:
El hecho de fuerza siguió siendo dominante en el acontecer político; y después de un breve paréntesis de Gobierno civil, hasta muy entrada la primera mitad del Siglo XX se aceptó como regla absoluta la de que para ser Presidente de Venezuela había que ser un general triunfante. La tesis del “gendarme necesario” se vivió en los hechos antes de ser expuesta en la teoría245
.
Es evidente, que estando el país sometido a semejante vorágine de revueltas, alzamientos,
revoluciones y contrarrevoluciones, era imposible que se diera de forma sostenida un
desarrollo del aparato administrativo del Estado.
244 “La Revolución Legalista” había llevado por segunda vez a Guzmán al poder para el período 1879-1884 245 Rafael Caldera, Los Causahabientes. De Carabobo a Puntofijo. Op. Cit. 46-47
133
La búsqueda de un orden republicano estable, luego de ese turbulento siglo XIX, se hará más
fuerte en el sentir de los venezolanos a comienzos del siglo XX y ese sueño incumplido le
abrirá ingenuamente las puertas del poder a Juan Vicente Gómez, el “Gran Pacificador”:
El hecho es que la situación permanente de disolución social, la transformación del país en un campamento, irá creando un peligroso reflejo: el anhelo de orden privará por encima de cualquier otra consideración, otra reivindicación: el país estará así maduro para una dictadura. La confusión entre la paz y el orden, o mejor entre la paz y la dictadura facilitarán el arribo al poder de Juan Vicente Gómez.246
Con la llegada del General Cipriano Castro y del General Juan Vicente Gómez a la
Presidencia de la República se va a producir de forma definitiva la centralización política y
administrativa del país. En 1901 se va a desatar, en contra del gobierno de Castro, “la
Revolución Libertadora” que va a congregar a los principales caudillos regionales del país. El
fracaso de la Revolución Libertadora, la férrea dictadura de Gómez, la centralización del Fisco
Nacional, la consolidación del Ejército Nacional, el desarrollo de una red de carreteras que
enlazan a Caracas con el resto del país y la supresión, en la Constitución de 1904, de la
mayoría de las competencias de los estados, van a contribuir a que durante este periodo se
produzca la desaparición del poderío político y militar de los caudillos regionales.
Castro va a modificar dos veces la Constitución, en 1901 y en 1904. La primera extiende el
período presidencial a seis años y se prohíbe la reelección inmediata. Se establecen las figuras
de dos Vicepresidentes para suplir las faltas del Presidente. La elección del Presidente y los
Vicepresidentes se hace a través de los Consejos Municipales. Se mantiene el Consejo de
Ministros pero se Elimina el Consejo de Gobierno. Aparece por primera vez a nivel
constitucional la figura del Procurador General de la Nación247
, como cabeza del Ministerio
Público. La Constitución de 1904 le sirvió a Castro para extender su período hasta 1911;
también se regresa a la elección en tercer grado del Presidente a través del Congreso.
En 1908 Juan Vicente Gómez, aprovechando un viaje al exterior del Presidente, su compadre
y amigo, asume la jefatura del país y no permite el regreso de Castro, dando inicio, al poco
246 Manuel Caballero, Revolución, reacción y falsificación, Op. Cit. 157 247 Su antecedente inmediato era la Ley del 1 de junio de 1894
134
tiempo, a 27 años de dictadura, la más larga y cruenta que ha sufrido Venezuela en su historia
republicana.
Como ya señalamos, Gómez va centralizar completamente el poder político y a terminar de
centralizar administrativamente al país. Esto lo logra gracias a labor de su Ministro de
Hacienda, Román Cárdenas, quien adelanta la primera gran reforma administrativa del
gobierno venezolano durante el siglo XX. Entre 1912-1918, Cárdenas logra establecer el
principio de “Unidad del Tesoro”248, separar la función liquidadora de la recaudadora,
organizar la función inspectora como instancia independiente, consolidar el sistema
presupuestario y centralizar en el Ministerio de Hacienda el aparato estatal hacendístico
venezolano. Estas reformas le van a permitir al gobierno nacional un control “directo y total
sobre los recursos fiscales”249
del Estado Venezolano:
La consecuencia política inmediata de la reforma Cárdenas se concreta en los efectos de la centralización de los ingresos fiscales. Esto asesta un duro golpe económico al caudillismo, vivo aún en la figura de los presidentes de los estados. Hasta la reforma Cárdenas, buena parte de las rentas internas de la nación provienen de los estados; sólo que el presidente del estado interviene en el registro de las mismas y se apropia de una parte de ellas. Cárdenas acaba con este sistema al centralizar las rentas internas.250
Otros hechos importantes de ese período con respecto a la Administración Pública son: En
1915, se crea la Academia Nacional de Ciencias Políticas y Sociales. En 1917, la Academia
Nacional de Ciencias Físicas, Matemáticas y Naturales y la Compañía Anónima de
Navegación (CAVN). En 1928, una reforma de la Ley Orgánica de Hacienda permitió la
creación de Institutos Autónomos, como excepción al principio de Unidad del Tesoro, la
conformación de patrimonios públicos separados para atender necesidades específicas, y ese
mismo año surgen los dos primeros institutos autónomos del país, el Banco Agrícola y
Pecuario y el Banco Obrero. En 1931, se crea el Ministerio de Salubridad, Agricultura y Cría.
Por último, la ya señalada reorganización y consolidación de unas Fuerzas Armadas
profesionales.
248 En 1918 se dicta la Ley Orgánica de la Hacienda Pública que introdujo el principio de unidad del tesoro que prohibía la afectación de las rentas a gastos específicos (sistema de apartados). 249 Fundación Polar, “Administración Pública” en Diccionario de Historia, Op. Cit 55 250 Fundación Polar y El Nacional, “Juan Vicente Gómez en el poder: Capítulo V 1908 / 1928” en Historia de Venezuela en Imágenes. Formato digital: http://www.fpolar.org.ve/encarte/fasciculo16/fasc1605.html
135
En el transcurso de su interminable gobierno, Gómez va ordenar la promulgación de 7
constituciones: 1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929 y 1931, la mayoría de ellas serán reformas
parciales para establecer un régimen que le permita controlar al país con cierto barniz de
juridicidad, ya sea directamente o por mampuesto. En 1909, se regresa a la elección de
segundo grado a través del Congreso, se crea nuevamente un Consejo de Gobierno, compuesto
por 10 vocales elegidos por el Congreso. Y “se otorgan amplísimos poderes al Presidente con
lo cual se formaliza la dictadura”251. En 1914 se crea el cargo de Comandante en Jefe del
Ejército Nacional, elegido por el Congreso en el mismo acto en que se elige al Presidente y los
Vicepresidentes. Este cargo lo ocupará Gómez hasta su muerte. En 1914, se amplía el período
presidencial a 7 años y se elimina la prohibición de la reelección presidencial. En 1925, se
centraliza aún más el Estado venezolano: se abre la posibilidad de que el Presidente de la
República, por delegación de los Estados, pueda nombrar a los Presidentes de Estado252
, y se
reducen al mínimo las potestades tributarias de los Estados. Por otra parte, se elimina un
Vicepresidente y se crea la figura del Secretario General de la Presidencia de la República:
“Tendrá además el Presidente de los Estados Unidos de Venezuela un Secretario general que refrendará los nombramientos de los Ministros y del Gobernador del Distrito Federal y por cuyo intermedio el Presidente de la República podrá comunicar a éstos sus instrucciones, sin perjuicio de hacerlo personalmente cuando así lo creyere conveniente”253
También en la Constitución de 1925, se especifica más la figura y funcionamiento del Consejo
de Ministros:
Artículo 107.- Las decisiones del Presidente de los Estados Unidos de Venezuela en el ejercicio de sus atribuciones legales serán acordadas en Gabinete, esto es, en Junta o Consejo de todos los Ministros del Despacho, cuando en esta Constitución o las leyes se requiera dicha reunión, o cuando el Presidente crea conveniente convocar el Gabinete según la entidad o importancia de las materias que hayan de tratarse; mas cuando el asunto corresponda solamente a uno de los Despachos y no existiere disposición legal expresa que requiera su consideración en Gabinete, bastará que el Ministro o Ministros a quienes competa, refrenden o manden ejecutar lo dispuesto por el Presidente. A las sesiones de Gabinete pueden asistir el Vicepresidente de la República y el Secretario general del Presidente.
251 Allan Brewer Carías, Cambio Político y Reforma del Estado, Op. Cit., p. 157 252 Art. 7, Ord. 2 de la Constitución de Venezuela de 1925 253 Art. 105 de la Constitución de Venezuela de 1925
136
En 1928, se eliminan la Vicepresidencia y la Secretaría General. En 1929, aparece nuevamente
la figura del Comandante en Jefe electo por el Congreso por un período igual al del Presidente
de la República.
Al momento de su muerte, el 17 de diciembre de 1935, tal como lo había prometido al inicio
de su dictadura, en el país había paz, pero era la “Paz del Gendarme”. Gómez había
concentrado todo el poder político y administrativo en el Estado Nacional, que se encarnaba
en su persona. Tampoco a él se le pueden negar logros en la conformación del Estado
venezolano, pero todo parece indicar que muchos son efectos no buscados, consecuencias de
su deseo de controlar, a como diera lugar, el país. Baste ver que en el proceso Gómez se había
convertido, gracias al peculado, en el hombre más rico de Venezuela.
Con su desaparición física, dijo el intelectual Mariano Picón Salas, los venezolanos dejamos
atrás el siglo XIX: “Podemos decir que con el final de la dictadura gomecista comienza apenas
el siglo XX en Venezuela. Comienza con treinta y cinco años de retardo”254
. Y al referirse al
retardo, no solo lo decía con respecto a las libertades civiles, que ya era bastante decir, sino en
relación con la pobreza de luces, y peor aun, de espíritu en que nos encontrábamos los
venezolanos en ese momento:
Diríase que en inteligencia, creación e inventiva poco habíamos adelantado en los largos ochenta años que ya nos separaban de la Guerra Federal. No sólo era la ignorancia y pobreza del pueblo, la vasta necesidad que invocando a Santa Rita o a Santa Bárbara, abogadas de lo imposible, venía de la inmensidad silenciosa, sino también la ignorancia y el abuso de quienes en tres décadas de tiranía se convirtieron en la clase dirigente.255
5.4. La transición hacia la democracia (1836 - 1958) A partir de la desaparición del dictador, se inicia en el país un proceso de transición que, con
sus avances y retrocesos, va a llevar al país de la autocracia a la libertad, culminando en 1958,
con el derrocamiento del dictador General Marcos Pérez Jiménez y la apertura hacia la
democracia.
254 Mariano Picón-Salas, La Aventura Venezolana, en Suma de Venezuela, Caracas, Monte Ávila Editores, C.A. Caracas, 1ª ed. 1988, pág. 13. 255 Ibíd.
137
5.4.1. Los Generales López Contreras y Medina Angarita La persona que va iniciar el proceso de transición hacia la democracia, es el General López
Contreras, Ministro de Guerra y Marina, quien al día siguiente de la muerte del dictador es
investido por el Gabinete como Presidente de la República. Ese mismo mes es elegido por el
Congreso gomecista para terminar el período y en abril del año siguiente es reelegido para el
período 1936-1943.
A pesar de las dificultades, logra asumir el control del país y con no poca pericia le va
abriendo espacios a las libertades públicas. El proceso es paulatino, “no excluye la represión –
aunque ésta sea ahora proporcional al grado y tipo de oposición– ni la práctica de vicios
arrastrados de la autocracia”256. Por otro lado, motus propio propicia en su primer año de
gobierno, 1936, una Reforma de la Constitución que reduce el período de gobierno a cinco
años y prohibe la reelección inmediata257
. En definitiva, el balance al final del su período va a
ser positivo para el proceso de transición hacia la democracia.
La tarea de López no era fácil. Todo estaba por hacerse. El compromiso del Presidente era realizar con éxito el trayecto desde la dictadura hasta la democracia. Pero para ello no solamente tenía que sacudir las viejas estructuras, sino moderar los naturales ímpetus que movían a las nuevas generaciones a pedir de una vez la destrucción de todo lo anterior y la entrega del destino nacional a los más radicales, sin experiencia de Gobierno pero con un deseo vehemente de introducir nuevas instituciones.258
López, al poco tiempo de haber asumido el poder, va a promover una nueva Constitución
donde aparte del recorte del período presidencial, al cual ya nos referimos, se establece por
vez primera un conjunto de derechos de carácter social y la correspondiente obligación del
Estado Venezolano para la prestación de los respectivos servicios públicos que garanticen
dichos derechos259. Por ejemplo, allí se establece la protección social del obrero como una
tarea del Estado260
256 José Luís Salcedo Bastardo, Historia Fundamental de Venezuela. Op. Cit. Pág.
. Lo cual se va a concretar con la promulgación ese mismo año de la Ley del
Trabajo que va a regir la materia hasta 1991.
257 En justicia, no le habría correspondido a López la reducción del mandato, por haber sido electo bajo la anterior Constitución, sin embargo, el decide, por voluntad propia, aplicar la norma a su mandato. 258 Rafael Caldera, Los Causahabientes: De Carabobo a Puntofijo. Op. Cit. 52 259 Ibíd. Pág. 57 260 Art. 32 de la Constitución de Venezuela de 1936
138
Vale también la pena destacar que en esa Constitución se va a crear el Consejo Nacional de
Economía, “constituido por representantes de la población productora y de la consumidora, del
capital y del trabajo, y de las profesiones liberales”261
.
Durante este lapso continua creciendo la producción petrolera en Venezuela, lo cual va
significar un aumento sustancial en el Presupuesto de la Nación, y el Estado venezolano “se
comienza a perfilar como la institución más poderosa, económicamente hablando, del país”262
.
Otras transformaciones importantes que se vienen produciendo en Venezuela son el
crecimiento poblacional y el proceso de migración del campo a los centros urbanos.
Todo ello representa para el Estado venezolano nuevas tareas y responsabilidades, que afectan
a la Administración Pública, la cual se va caracterizando “por el auge de la Administración
Descentralizada, la consolidación organizacional y la diferenciación de funciones del aparato
del Estado”263
.
Durante el período de López, continua en la Administración Central, donde se crean en 1936,
el Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social y el Ministerio
de Agricultura y Cría; en 1937, el Ministerio del Trabajo y Comunicaciones, y en 1938, la
Contraloría General de la Nación, dándose ese mismo año los primeros pasos para la creación
del Banco Central de Venezuela.
Con respecto “al auge a la administración descentralizada”, en ese período se crean, en 1936,
el Instituto de Ganadería Industrial Venezolana, el Instituto Técnico de Inmigración y
Colonización y el Consejo Venezolano del Niño. En 1937, el Banco Industrial de Venezuela
C.A. y la Línea Aeropostal Venezolana. En 1938 el Instituto Nacional de Higiene "Rafael
Rangel", en 1939 el Instituto Nacional del Café, en 1940 el Instituto Venezolano de los
Seguros Sociales (IVSS) y la Escuela Nacional de Enfermeras.
261 Art. 32 de la Constitución de Venezuela de 1936 262 Ver Fundación Polar, voz “Administración Pública” en Diccionario de Historia, Op. Cit 57 263 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado, Vol. 2, Caracas, 1990.
139
A partir del gobierno de López Contreras, siguiendo la clasificación de Brewer Carias, puede
decirse que el Estado venezolano en una nueva etapa, y pasa de ser un “Estado de fomento”,
característico de finales del siglo XVIII, a un “Estado de servicios públicos”. Esto significa
que el Estado asume como otra de sus responsabilidades la de prestar servicios públicos.
Responsabilidad devenida de los derechos sociales que se consagran a partir de la
Constitución de 1936; y “como consecuencia, al establecimiento de deberes sociales del
Estado, que se comienzan a materializar en prestaciones de servicio a los ciudadanos”264.
Vemos, por ejemplo, que en ese momento aparece el Ministerio de Sanidad y Asistencia
Social, que presta los servicios públicos de salud265
.
En 1941 al finalizar su mandato, López Contreras apoya como su sucesor, y es elegido por el
Congreso, como Presidente de la República, al General Isaías Medina Angarita, quien era su
Ministro de Guerra y Marina y va a ser el primer General egresado de la Academia Militar que
ocupe la Presidencia de la República.
Durante el mandato de Medina, se mantienen los mismos Ministerios, pero la Administración
Descentralizada sigue su crecimiento. En 1943 se crean el Instituto Nacional de Obras
Sanitarias (INOS) y el Instituto Autónomo de la Ciudad Universitaria, responsable del la
construcción de la nueva sede de la Universidad Central de Venezuela. Y en 1945, la Caja de
Previsión Social de las Fuerzas Armadas.
Dentro del desarrollo del marco jurídico del Estado, se promulgan, en 1942, la Ley de
Hidrocarburos, que le permite al Estado un mayor control sobre la actividad petrolera; y la Ley
de Impuesto sobre la Renta.
Con respecto al régimen político, el nuevo gobierno da un paso más hacia un régimen de
libertades. Medina va a formalizar el proceso de legalización de los partidos políticos de
oposición, se eliminan las restricciones constitucionales a la libertad de pensamiento, y la
264 Ver Allan Brewer Carías, Fundamentos de la Administración Pública, Op. Cit. 258 265 Allan Brewer Carías, Cambio Político y Reforma del Estado, Op. Cit.
140
oposición política bajo las nuevas libertades públicas encuentra espacio para ir creciendo en el
país.
Sin embargo, las expectativas y exigencias de los nuevos actores políticos –algunos de ellos
dentro del propio gobierno– van a rebasar la velocidad que Medina le ha dado al proceso de
apertura, sobre todo en lo que respecta a la materia petrolera, social y especialmente a la
transformación del régimen electoral, el cual se quiere llevar a un sistema de elecciones
directas, universales y secretas, para el Presidente y para los miembros del Congreso, porque
tal como estaba diseñado el sistema “prácticamente la oposición no tenía ninguna posibilidad
de acceder a posiciones importantes en la marcha del Estado”266
. Por otra parte, dentro de las
Fuerzas Armadas, la nueva oficialidad, formada en la Academia Militar y con cursos en el
exterior, se resiente de los obstáculos que representan los viejos oficiales gomecistas para sus
ascensos a posiciones de comando.
En julio de 1945, se promulga una reforma de la Constitución, que va a tener una vigencia de
escasos cinco meses267. Allí se termina de centralizar el Estado, al establecerse como
competencia del Poder Federal “todo lo relativo a la administración de la justicia y al
Ministerio Público en el territorio nacional”268
. Se elimina la prohibición en relación a la
ideología comunista, que se había establecido en la Constitución de 1928. Se establece la
elección directa de los diputados y el voto femenino para los concejos municipales, pero se
mantiene la elección de segundo grado para el Presidente de la República.
En la medida que transcurre el tiempo y se acercan las elecciones presidenciales la situación
política se va complicando y las fuerzas en pugna no logran ser canalizadas por el Presidente,
que incluso se va distanciar de López Contreras, quien aspira nuevamente a la Presidencia de
la República. En este contexto, luego del fallido intento de Medina por lograr una formula de
consenso en la persona de Diógenes Escalante como candidato a Presidente, y de la coalición
entre el partido del Presidente Medina, el Partido Democrático Venezolano y el Partido
266 Rafael Caldera, Los Causahabientes: De Carabobo a Puntofijo. Op. Cit. 52 267 La Junta Revolucionaria del 45 la deroga y dicta un Estatuto para la Elección de Representantes a la Asamblea Nacional Constituyente, así como un Decreto de Garantías Ciudadanas. Ver Allan Brewer Carías, Cambio político y Reforma del Estado en Venezuela, Op. Cit. 163 268 Art. 15 de la Constitución de Venezuela de 1945
141
Comunista, se produce el 18 de octubre de 1945 un golpe de estado, conducido por la joven
oficialidad y apoyado por el partido Acción Democrática que “asumió de lleno la conducción
política y el Gobierno de la nación”269
.
5.4.2. El Trienio de Acción Democrática El gobierno va a quedar de facto en manos de una Junta Revolucionaria de Gobierno,
conformada por Rómulo Betancourt, quien la presidía, y seis miembros más. La principal
responsabilidad de la Junta era conducir el país hacia unas elecciones presidenciales y
generales, realizadas mediante sufragio universal, directo y secreto.
El 27 de octubre de 1945, se eligen los miembros de la Asamblea Constituyente que van a
elaborar la Constitución que se promulga el 5 de julio de 1947. Allí se establecen muchas de
las aspiraciones sociales y políticas que habían motivado el golpe del 45.
La Constitución del 1947 “desarrolla ampliamente los derechos sociales, limita los derechos
económicos”270 y “sentó bases que después fueron aprovechadas en la Constitución de
1961”271
269 Rafael Caldera, Los Causahabientes. De Carabobo a Puntofijo,Op. Cit., 107
. Allí se establece la elección universal, directa y secreta para los miembros del
Congreso y para el Presidente de la República, se mantiene la duración del mandato en cinco
años. Se especifica la condición doble del Presidente de la República, como Jefe de la Nación
(Jefe de Estado) y Jefe del Poder Ejecutivo Nacional (Jefe de Gobierno), característica de los
regímenes presidenciales. Se mantiene la no reelección inmediata del Presidente de la
República; la potestad del Poder legislativo de establecer el número y la organización de los
Despachos de los Ministros; el refrendo ministerial; el Consejo de Ministros y la obligación
del Presidente de ejercer algunas de sus atribuciones en Consejo de Ministros y en
determinados casos inclusive contar con su aprobación; se mantiene el derecho de voz de los
Ministros en el Congreso. Por otra parte, con respecto a la función pública, se estableció la
obligación para los empleados públicos de formular declaración jurada de sus bienes antes de
270 Allan Brewer Carías, Cambio Político y Reforma del Estado, Op. Cit. 163 271 Rafael Caldera, Los Causahabientes. De Carabobo a Puntofijo,Op. Cit. 114
142
tomar posesión de su cargo272. Se determinó la obligación del Estado de dictar un Estatuto que
“rija sus relaciones con los funcionarios y empleados públicos, en el cual se establecerán las
normas de ingreso a la administración y las de ascenso, traslado, suspensión y retiro”273, e
inmediatamente se reitera la norma que obliga a los empleados públicos a mantener los
intereses partidistas al margen de su labor274
.
Durante el período de la Junta Revolucionaria de Gobierno, se establecieron los siguientes
entes de la Administración Descentralizada: en 1946, el Instituto Autónomo Ferrocarriles del
Estado (IAAFE), el Patronato Nacional de Comedores Escolares, la Corporación Venezolana
de Fomento (CVF), la Caja de Previsión Social del Ministerio de Comunicaciones y el
Instituto Pro Alimentación Popular. En 1947 se crean la empresa estatal Centro Simón
Bolívar, C.A., la Universidad Obrera Nacional, el Instituto Autónomo Diques y Astilleros
Nacionales, el Instituto de Abastecimiento de Agua de Margarita y Coche, y el Servicio
Autónomo Consejo Nacional de Universidades (CNU).
El 14 de diciembre de 1947, mediante elecciones universales, directas y secretas, se va a elegir
un Presidente de la República. El candidato victorioso es el distinguido escritor Rómulo
Gallegos, apoyado por Acción Democrática.
Gallegos va a gobernar apenas 10 meses. Durante ese breve período, se promulgan en octubre
una Ley de Reforma Agraria, la ley Contra el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios
Públicos y la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuesto Sobre la Renta cuya finalidad fue
establecer el llamado “50/50” por el cual se equiparaban las ganancias de las petroleras con los
impuestos que debían entregar al Fisco Nacional.
Un documento interesante, que nos permite conocer una perspectiva sobre cuáles eran los
retos principales de la Administración Pública venezolana para ese momento, es el Programa
del Partido COPEI, aprobado en su Convención de 1948. Allí plantea ese partido al país, la
necesidad de la Reforma Administrativa la cual condensa en tres puntos: a) Reforma de los
272 Art. 89 de la Constitución de 1947 273 Ibíd. Art. 90 274 “Los empleados públicos están al servicio de la Nación y no de parcialidad política alguna”. Ibíd. Art.
143
cuadros de la Administración Pública “para hacerla más capaz, más estable y socialmente
provechosa”, para lo cual es necesario establecer la “Carrera Administrativa” –calificación
para ingresar; escalafón para los ascensos, jubilación oportuna y previsión social–; b)
Represión de los delitos contra la cosa pública; y c) Reestructuración del Presupuesto a fin de
que responda a las exigencias de las técnicas presupuestarias y de las necesidades nacionales.
Supresión de partidas globales, restricción de excesos burocráticos y eliminación de gastos
superfluos.275
Otro documento muy revelador, fruto de su experiencia de gobierno en esos años, es el
análisis que hace Rómulo Betancourt de la Administración Pública venezolana, en Venezuela,
Política y Petróleo. El capítulo dedicado al tema, comienza quejándose del gran obstáculo que
representó para el ejercicio de su gobierno en el año 48, la “maquinaria estatal obsoleta e
ineficiente”276
, y señala como causa primigenia del problema el sustrato de la burocracia
española aún presente en nuestra administración, que se caracteriza por
(…) papeleo y morosidad burocrática, múltiples y complicados sistemas de contabilidad fiscal; duplicación de funciones entre diversas dependencias del Estado, ausencia de carrera administrativa, ideas muy arraigadas en el funcionario público de que él no es un servidor de la comunidad, cuyo sueldo lo paga el contribuyente, sino en cierto modo un superior jerárquico del ciudadano común y corriente que concurre a las oficinas de Gobierno.277
Agrega también como coadyuvantes del problema, nuestro accidentado siglo XIX lleno de
caudillos y asaltos al poder, donde no se podía haber desarrollado una buena administración;
tampoco se hizo nada durante la dictadura de Gómez, y muy poco en el período
inmediatamente posterior. Señala que cuando llega AD al poder se aumenta la burocracia y se
suben los sueldos; sin embargo, la eficiencia de la Administración no se correspondía con su
alto costo. “(…) Planes bien elaborados con financiamiento cabal, se desenvolvían con
desesperante lentitud o no se desenvolvían del todo”278
275 Ver COPEI, Programa de COPEI, Cuadernos IFEDEC, Caracas.
. Esta situación le fue expuesta al país,
cuando Betancourt dio su Mensaje al Congreso:
276 Rómulo Betancourt, Venezuela, Política y Petróleo, 3ª edición, Editorial Senderos, Caracas, 1969. Pág. 531 277 Ibíd. 278 Ibíd. 532
144
En las etapas iniciales de nuestra gestión llegamos a imaginar que bastaría con crear o ampliar por Decreto Ejecutivo un determinado servicio público, o con dotarlo de adecuada asignación presupuestaria, para hacerlo marchar eficazmente. Hace tiempo que estamos de regreso de tales optimismos (…) la voluntad de servir de uno o varios ciudadanos colocados al frente de una dependencia gubernamental y la adecuada dotación de recursos fiscales destinados a su funcionamiento son factores importantes, pero no los únicos, para garantizar la eficiencia administrativa279
.
De allí, enfatiza Betancourt, la necesidad de la reforma de las estructuras administrativas y de
la formación de personal capacitado para su manejo. Con esta conclusión quiere también
desmentir a quienes decían que las fallas del gobierno adeco se debían a quintas columnas en
la Administración.
Finalmente, describe Betancourt las acciones que se emprendieron durante el llamado “trienio
adeco” para enfrentar el problema: a) En 1947, se decreta la “Comisión de Estudios
Financieros y Administrativos (CEFA)”, adscrita al Ministerio de Hacienda, “para que hiciera
las investigaciones y elaborara los proyectos de leyes sobre los cuales habría de asentarse la
reforma y se contrató en varios países expertos muy calificados, para fines de
asesoramiento”280; b) Se realizó un censo de empleados públicos, y encuestas detalladas en
cuatro Ministerios. c) Se presentaron al Congreso varios proyectos de Ley relativos a la
Reforma Administrativa, entre ellos, un Estatuto de Funcionarios Públicos. d) Se identifica el
problema que existe con la creación a partir de 1936, de forma profusa e indiscriminada de
entes autónomos dentro de la Administración Pública. A estos entes no les habían sido bien
delimitadas sus funciones y tampoco estaba muy clara su relación de subordinación a los
Despachos Ministeriales dando “la impresión de astros errantes, sin inserción firme en las
actividades generales del Estado”281 Allí había que realizar “una mejor distribución de tales
servicios de acuerdo a las funciones que desempeñaban, evitándose la duplicación de
esfuerzos y coordinándose a los que tuvieran actividades conexas”282
279 Ibíd.
. e) Se trabajó en la
agilización de los tramites administrativos y en la reforma de la contabilidad fiscal. f) Por
último, pero no menos importante, se hicieron esfuerzos para crear un organismo de
Planificación Nacional, “que fuera el supremo orientador de todas las actividades del Estado y
280 Ibíd. 533 281 Ibíd. 282 Ibíd.
145
permitiera darle rumbos definidos, por lapsos prefijados, a la gestión de gobierno”283. Indica
que en esta materia “la acción precedió a la legislación” ya que en la Presidencia de la
República, desde 1946, funcionaba una Comisión Interministerial, no prevista en el
ordenamiento jurídico, que se reunía semanalmente para “considerar y resolver los problemas
de índole económica y fiscal y para vigilar los planes de fomento a la producción”284
. De esa
experiencia surgió un Anteproyecto de Bases para un Consejo de Planificación.
5.4.3. La dictadura militar de Pérez Jiménez El 24 de noviembre de 1948, los mismos factores militares que habían producido el golpe de
1945, vuelven a irrumpir pero esta vez en contra de sus antiguos aliados. Las razones del golpe
se va a repartir entre la forma imprudente y excluyente como el partido Acción Democrática
pretendió gobernar lo que por supuesto ocasiono la respuesta airada del resto de las fuerzas
políticas; y las apetencias de poder, en sectores de las Fuerzas Armadas, que dentro del clima
de confrontación que vivía el país se sentían llamados a poner orden.
Mientras el curso de la política no se enderezaba por un camino de verdadera comprensión y de paz, las Fuerzas Armadas, o mejor dicho quienes las comandaban, sentían el apetito del poder y se consideraban llamados a dirigir la marcha del país.285
Asume el gobierno una Junta Militar, presidida por el comandante Carlos Delgado Chalbaud,
y conformada además por los comandantes Marcos Pérez Jiménez y Luís Felipe Llovera Páez.
El 13 de noviembre de 1950 es asesinado Delgado Chalbaud y para sustituirlo se integra a la
Junta de Gobierno a Germán Suárez Flamerich. La Junta gobierna hasta noviembre de 1952,
cuando Pérez Jiménez, luego de desconocer los resultados electorales adversos al gobierno,
asume la Presidencia de forma provisional hasta abril del siguente año cuando es electo por la
Asamblea Nacional Constituyente como Presidente Constitucional de la República, cargo que
ejerce hasta el 23 de enero de 1958.
283 Ibíd. 536 284 Ibíd. 537 285 Rafael Caldera, Los Causahabientes. De Carabobo a Puntofijo. Op. Cit. 116
146
En 1953, Pérez Jiménez va a promulgar una nueva Constitución, cuya finalidad principal es
ajustar el marco jurídico a su dictadura. Ella “tuvo como modelo la de 1945, pero resultó
mucho más conservadora política, social y económicamente, y mucho más centralista”286
De
allí vale la pena destacar el cambio de nombre del país de “Estados Unidos de Venezuela” a
“República de Venezuela”. Se mantiene el voto universal, directo y secreto para el Congreso y
el Presidente de la República, pero se elimina la cláusula que impedía la reelección.
La labor de gobierno de Pérez Jiménez enmarcada en lo que denominó el “Nuevo Ideal
Nacional”, que se expresaba como “la transformación del medio físico y el mejoramiento de
las condiciones morales, intelectuales y materiales de los venezolanos”287
. Sin embargo en la
práctica, su política se orienta fundamentalmente hacia el desarrollo de obras públicas de
infraestructura.
Con respecto a los cambios en la Administración Pública central, en 1950 se promulga el
Estatuto Orgánico de Ministerios288
, que regirá la materia hasta 1977. Allí se establecen 13
carteras ministeriales: Relaciones Interiores, Relaciones Exteriores, Hacienda, Defensa, Obras
Públicas, Educación, Sanidad y Asistencia Social, Agricultura y Cría, Comunicaciones,
Trabajo, Justicia, Minas e Hidrocarburos.
Con respecto a la Administración Pública Descentralizada, ésta va a tener un importante
crecimiento: en 1949 se establece la Compañía Nacional de Teléfonos de Venezuela
(CANTV), la Corporación Nacional de Hoteles y Turismo (CONAHOTU), el Patronato
Nacional de Ancianos e Inválidos, el Instituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas
(IPSFA), el Instituto de Previsión y Asistencia Social para el Personal del Ministerio de
Educación (IPASME), el Instituto Nacional de Canalizaciones (INC), el Instituto Nacional de
Deportes (IND), el Instituto Nacional de Nutrición (INN), la empresa estatal Mercados, Silos y
Frigoríficos del Distrito Federal (MERSIFRICA). En 1950, se crean el Instituto Nacional de la
Fiebre Aftosa y la empresa estatal Carbones de Lobatera C.A. (CARBOLCA). En 1953, se
crean el Instituto Autónomo Caja de Trabajo Penitenciario, el Instituto Autónomo Círculo de
286 Allan Brewer Carías, Cambio Político y Reforma del Estado, Op. Cit. 164 287 Ibíd. 125 288 Decreto Presidencial N° 40, publicado en Gaceta Oficial N° 23.418
147
las Fuerzas Armadas. En 1954, el Instituto Nacional de Neurología e Investigaciones
Cerebrales, el Instituto de Capacitación y Recreación de los Trabajadores. (INCRET), y el
Instituto Venezolano de Petroquímica (IVP).
Como podemos darnos cuenta, ya la Administración Pública venezolana tiene una dimensión
y complejidad bastante importante, que obligan a los gobernantes a buscar formas de
racionalizar y optimizar su manejo. En este sentido, Pérez Jiménez establece “la estructura
técnica de las funciones estadales”289
, basada en la sectorización del nivel Central de la
Administración Pública en tres grupos, de acuerdo a los fines del “Nuevo Ideal Nacional”: a)
“Alta Política”, que marca las directrices políticas del gobierno y está formado por la
Presidencia de la República y los Ministerios de Relaciones Interiores, Relaciones Exteriores,
Defensa y Hacienda; b) “Producción”, donde se agrupan los entes responsables de la
“transformación del medio físico”: Ministerios de Fomento, Agricultura y Cría, Minas e
Hidrocarburos, Obras Públicas y Trabajo; y por último c) “Servicios Generales”, que agrupa
a los entes responsables del “mejoramiento moral, intelectual y material de los habitantes del
país”, allí se encuentran: los Ministerios de Educación, Sanidad y Asistencia Social, Justicia
y Comunicaciones.
Otro indicativo de la necesidad de apoyo para el manejo del gobierno es la creación en 1957
de la Oficina de Estudios Especiales de la Presidencia de la República, antecedente directo de
las oficinas presidenciales que van a aparecer durante los gobiernos democráticos.290
Durante la dictadura de Pérez Jiménez se ilegaliza partidos políticos y sindicatos, se van a
encarcelar, expulsar y asesinar a dirigentes de la oposición, se abren campos de prisioneros
políticos como Guasina y Sacupana, donde se tortura y veja a los adversarios. Se restringe la
libertad de prensa y de opinión. En fin, ese período significó un retroceso con respecto a las
libertades ciudadanas que se habían venido conquistando a partir de la muerte de Gómez. Sin
embargo, también sirve de aprendizaje al país que en 1948 pudo haber pensado que ya la
democracia había sido conquistada. Esta cruel experiencia de diez años mostrará que la
289 Pérez Jiménez, Mensaje al Congreso, Caracas1954. Citado en Donoso Roberto. Apariencia y esencia de un período autoritario: Pérez Jiménez a través de sus discursos». en: Tierra Firme. Caracas, núm. 41, enero-marzo, 290 Ver Fundación Polar, voz “Administración Pública” en Diccionario de Historia. Op. Cit. , 60
148
democracia nunca está ganada para siempre, que el retroceso siempre es posible, que su
conquista es labor permanente de todos los ciudadanos y en especial de su dirigencia, a la que
tocará reflexionar sobre sus responsabilidades en el fracaso en ese primer intento de instaurar
la democracia en Venezuela.
149
CAPÍTULO VI
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA DURANTE EL PERÍODO 1958-1973: LA CONSTRUCCIÓN DE LAS BASES DE LA
REPÚBLICA DEMOCRÁTICA
El 23 de enero de 1958 es derrocado el dictador Pérez Jiménez y asume una Junta de
Gobierno, presidida por el Contralmirante Wolfgang Larrazábal. En ese momento la situación
no era fácil, en el ánimo de la mayoría del pueblo estaba el establecer un régimen democrático;
sin embargo existían fuerzas importantes que conspiraban contra ese propósito, lo cual
significaba:
(…) [Que] los peligros que habían hecho naufragar el régimen de Gallegos en 1948 se encontraban presentes y actuantes. En otras palabras, que si bien se había apoyado el derrocamiento de Pérez Jiménez, en las Fuerzas Armadas no había unanimidad en cuanto a lo que debía sucederle. Y que la prédica anti-partidos de la dictadura había echado raíces en la institución armada 291
Esta situación llevó, el 31 de octubre de 1958, a los líderes de los principales partidos políticos
del país: Rómulo Betancourt, líder fundador de Acción Democrática; Rafael Caldera, líder
fundador del Partido Social Cristiano COPEI ; y Jóvito Villalba, líder del partido Unión
Republicana Democrática URD, a suscribir un pacto que va a posibilitar la democracia en
Venezuela. En palabras de uno de los firmantes del acuerdo:
El tiempo transcurría. Las dificultades aumentaban. De allí vino la idea de formalizar un compromiso mediante el cual, yendo cada partido con candidato propio y con su lista de aspirantes a los cuerpos legislativos, nos comprometiéramos todos a sumar la fuerza moral y política que cada uno obtuviera en respaldo del que resultara ganador. Esto se haría en virtud de un programa mínimo común y del compromiso de participar en el Gobierno en forma solidaria. En la hipótesis de que alguno de los comprometidos pasara
291 Manuel Caballero, Rómulo Betancourt: Político de Nación, 1ª reimpresión, Alfadil Grupo Editorial y Fondo de Cultura Económica, Caracas, 2004. Pág. 298
150
a la oposición, mantendría su apoyo al Gobierno y le daría pleno respaldo en caso de amenaza insurreccional. Esta fue, en síntesis, la base del Pacto de Puntofijo.292
La democracia en Venezuela va a nacer asociada a la idea de desarrollo y a la de que el logro
de éste depende en buena medida de la labor del Estado a través de la actividad de su
Administración Pública. Al caer la dictadura en 1958, en la mayor parte de las élites dirigentes
hay la convicción de que en las circunstancias específicas de nuestro país, sin desconocer el
rol fundamental de la empresa privada, le corresponde al Estado un papel de primer orden en
el impulso del desarrollo del país. Así lo aseveran los firmantes del Pacto de Puntofijo: “Las
características de la estructura económica y fiscal de Venezuela, asignan al Estado un papel
preponderante en el fomento de la riqueza nacional”293
. Por otra parte, también se sostiene que
para los países subdesarrollados (término utilizado en esa época), como Venezuela, el tránsito
hacia la modernidad no tiene necesariamente que recorrer las etapas por las que pasaron los
países altamente industrializados, sino que es posible a través del impulso estatal alcanzar
mayores niveles de desarrollo en menor tiempo:
[Puntofijo] contiene lo que había venido proponiéndose desde 1936, convirtiéndose en problemas de Estado, y no solamente de gobierno, la decisión de convertir a Venezuela en un país moderno, con instituciones fuertes, elecciones libres, desarrollo económico, basado en una fuerte intervención estatal y ese «estado social armónico» que se venía proclamando desde 1928, con el acento puesto en la educación, la salud pública y la seguridad social.294
Algunas de estas ideas de cierta forma se encuentran presentes en el informe que sobre la
reforma de la Administración Pública presenta a la Junta de Gobierno en 1958, Herbert
Emmerich, Director de Asistencia Técnica de la Organización de Naciones Unidas (ONU):
Existe hoy en día en Venezuela un manifiesto deseo de acelerar el desarrollo económico y social del país. La política que ha anunciado el gobierno es progresiva y democrática y produce grandes esperanzas en lo tocante a los nuevos programas y servicios que habrá de preverse para el desarrollo del país y bienestar de su pueblo. 295
292 Rafael Caldera, Los Causahabientes. De Carabobo a Puntofijo,Op. Cit.
293 Pacto de Puntofijo, Programa mínimo de gobierno, Ibid., 191-203 294 Manuel Caballero, Rómulo Betancourt: Político de Nación, Op. Cit. Pág. 299 295 Herbert Emmerich, Informe sobre un estudio preliminar acerca de las posibilidades de mejoras en la administración publica de Venezuela. Caracas, Venezuela: Comisión de Administración Pública (1969). Caracas, 1958. Pág. 23 (subrayado nuestro)
151
También encontramos estas percepciones, de forma mucho más explícita, en los documentos
de la Comisión de Administración Pública del año 1970:
El desarrollo en nuestro país y en los otros países del tercer mundo, no puede ser un producto espontáneo, logrado mediante un proceso natural, no controlado más que por las solas fuerzas del mercado. Al contrario, tiene que ser un proceso provocado y dirigido, un proceso en expansión y modernización rápida que exige un esfuerzo, un esfuerzo razonado y constante del hombre, en definitiva un proceso planificado; y el Estado es el único ente con poder y posibilidades reales para provocar, dirigir y planificar ese desarrollo acelerado. Por ello, en nuestro proceso de desarrollo el papel del Estado tiene que ser un papel preponderante.296
Por otro lado, la realidad del sistema político del país, mostraba a un Estado “con amplios
poderes de intervención en la Sociedad sin que el imperativo fundamental –el desarrollo
integral– sea el objetivo conciente de su acción”297
. El Estado venezolano, desde finales del
siglo XIX, había venido adquiriendo cada vez más responsabilidades y tareas que lo habían
llevado a crecer tanto en estructura como en funciones. Este crecimiento, sin embargo, debido
a las realidades del país y a su evolución institucional, no había sido ordenado, sino que se
había realizado de acuerdo a las necesidades de cada momento, dando como resultado una
estructura administrativa que presentaba “dispersión, descontrol, incoordinación y duplicidad
de funciones”.
Se entiende entonces la importancia que la dirigencia de ese momento le asigna a la
Administración Pública, como instrumento privilegiado del Estado para lograr sus fines298
, y
la necesidad perentoria de lograr su reforma lo antes posible. No es entonces de extrañar que el
tema de la Reforma Administrativa encabece, junto con la elaboración de una nueva
constitución, el “Programa mínimo de gobierno” que acompañó y complemento el Pacto de
Puntofijo:
296 Comisión de Administración Pública, Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Caracas 1970. 297 Rafael Caldera, Programa de Gobierno. En Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Op. Cit. Pág. 73 298 Este movimiento se va a denominar “Administración para el desarrollo” y va a estar presente en América latina, a partir de los 60’s.
152
Reforma administrativa con el objeto de hacer más eficaz y menos oneroso el funcionamiento de los servicios públicos. Garantías para la estabilidad del empleado público. Continuidad de la obra administrativa. Lucha implacable, apoyada en una severa legislación, contra el peculado, el tráfico de influencias y todo género de enriquecimiento ilícito299
.
Y que una de las primeras medidas de la Junta de Gobierno en 1958 haya sido solicitar apoyo
a la ONU para reformar la Administración Pública, origen del ya referido informe Emmerich,
en el cual también se va a destacar la relación entre desarrollo y reforma de la Administración
Pública:
Empero, los muchos programas de mejoras económicas y sociales que habrán de iniciarse, sólo podrán realizarse si se hace un esfuerzo realmente efectivo y sostenido para mejorar la capacidad de la Administración Pública de Venezuela a fin de permitirle cumplir, con eficacia, las responsabilidades que le competen.300
Así mismo, en las elecciones presidenciales de 1969 los más importantes candidatos
contemplaran en sus programas de gobierno la necesidad de reformar la Administración
Pública301
. Y una vez elegido Caldera, que la Comisión de Administración Pública, por él
nombrada, haya sostenido que alcanzar el desarrollo en Venezuela pasaba por la Reforma de la
Administración Pública:
Es claro que si el desarrollo tiene que procurarse con la acción decisiva y decidida del Estado, con una Administración Pública eficiente, capaz de promover, provocar y conformar los cambios sociales, económicos y políticos que sean necesarios; y que si las actuales estructuras administrativas están concebidas para un Estado abstencionista, es imprescindible comenzar por provocar y efectuar cambios en la organización y estructura de la Administración Pública, instrumento por excelencia de ese desarrollo.302
De tal manera que, en sus inicios, la Reforma de la Administración pública en Venezuela va a
estar impulsada por el consenso general en las élites dirigentes respecto a las limitaciones y 299 Rafael Caldera, Programa mínimo de gobierno, en Los Causahabientes. De Carabobo a Puntofijo. Op. Cit. 191-203 300 Herbert Emmerich, Informe sobre un estudio preliminar acerca de las posibilidades de mejoras en la administración publica de Venezuela. Caracas, Venezuela: Comisión de Administración Pública (1969). Caracas, 1958. Pág. 23 301 Ver Tomás Polanco, Reforma Administrativa en Venezuela: Puntos de Coincidencia, en sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Op. Cit. Pág. 94 302 Comisión de Administración Pública, Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Caracas 1970. Pág. 168 (subrayado nuestro)
153
problemas de nuestra Administración Pública y las repercusiones que ello tenía para lograr la
tan deseada aceleración del proceso de desarrollo económico-social del país303
.
En mayo de 1958, Herbert Emmerich,presenta a la Junta de Gobierno su “Informe sobre un
estudio preliminar acerca de posibilidades de mejoras en la Administración Pública de
Venezuela”304
. Allí plantea que las principales necesidades del aparato administrativo de
Venezuela son:
(…) la mejora de la organización gubernamental, definiéndose más claramente las funciones; la simplificación y el aceleramiento de los procedimientos y trámites; un sistema de controles fiscales y de sistematización de datos económicos que dé mejor base a las decisiones y al control de materias políticas generales; y sobre todo, la mejora radical del sistema de servicio civil y del adiestramiento del personal público.305
Por otra parte, advierte el consultor de la ONU que enfrentar estas necesidades es una tarea
muy difícil, que va a requerir de tiempo y de un gran esfuerzo. Recomienda para abordar este
gran proyecto la creación de una Comisión Nacional de Administración Pública, de carácter
temporal, para cual somete a consideración una agenda de trabajo, donde destacan entre otros
puntos: Un estudio del personal de Secretaría y de Estado Mayor, necesario en la Oficina
Ejecutiva del Presidente de la República; un estudio de la organización y funciones de cada
uno de los Ministerios e Institutos Autónomos, comenzando por el Ministerio de Hacienda; la
creación de una Oficina Central permanente de Organización y Métodos; la promulgación de
una Ley de Servicio Civil y la creación de una Oficina Central de Personal (OCP).306
Al poco tiempo, con base en este informe, la Junta de Gobierno dicta el decreto Nº 238 de
fecha 27 de junio de 1958, mediante el cual se crea con carácter asesor la Comisión de
Administración Pública (CAP) para: “(…) estudiar la organización, los métodos y
303 Herbert Emmerich, Informe sobre un estudio preliminar acerca de posibilidades de mejoras en la Administración Pública de Venezuela en La reforma de toda la Administración Pública por toda la Administración Pública, Comisión de Administración Pública. Caracas, 1970. 304 Ibíd. 305 Ibíd., 24 306 Ver Ibíd., 26
154
procedimientos de nuestra Administración Pública y las condiciones del funcionario público,
con miras a proponer la reforma de la Administración Pública del país”307
.
De forma paralela, dicta el decreto 290 del 27 de junio de 1958, mediante el cual se crea para
“el estudio de los instrumentos más eficaces para lograr la coordinación de los programas
gubernativos y señalamiento de metas de desarrollo social y económico”308. En cumplimiento
de sus tareas la Comisión debió preparar un informe con sus recomendaciones “acerca de las
medidas que deban adoptarse para crear un sistema de programación nacional de
programación”309. Los miembros de la Comisión realizaron un intenso programa, que incluyó
visitas a algunos ministerios, gobernaciones, organismos privados del país, e incluso llegaron
a realizar una visita a Puerto Rico para “observar el funcionamiento del sistema de
planificación que allí se implantara hace dieciséis años y cuyo buen éxito es motivo de orgullo
para el pueblo y gobierno de ese Estado”310
. Finalmente, en octubre de ese mismo año, cuatro
meses después de haber sido creada, la Comisión presentó su informe. Allí se destaca, entre
otros aspectos, que la planificación ya existía en Venezuela, que lo que hacía falta era
“perfeccionarla y coordinarla”. En consecuencia, no era necesario crear “un costoso aparato
burocrático” sino más bien desarrollar un sistema para:
Aprovechar lo más posible lo existente; destacar lo más posible los valores humanos y morales; unificar las técnicas y objetivos de planificación para lograr un campo común de acción; y coordinar la ejecución, para evitar que unas obras interfieran con otras, o que alguna se adelante o atrase innecesariamente. Y todo, sin la angustia de querer solucionar de una vez la totalidad de los problemas, o de atrasar las realizaciones útiles por el prurito de buscar las fórmulas perfectas.311
Se recomienda que el sistema quede bajo la dirección de una Oficina Central, auxiliar de la
Presidencia de la República y el Consejo de Ministros. Por último, advierte el informe, no es
suficiente crear las estructuras e insertarlas en el Estado, sino que:
307 Art. 1º del Decreto Presidencial Nº 238 de fecha 27 de junio de 1958. Gaceta Oficial 25.694 del 27 de junio de 1958 308 Art. 1º del Decreto Presidencial Nº 290 de fecha 27 de junio de 1958, en Enrique Tejera París, Dos elementos de Gobierno, Editora Grafos, Caracas, 1960. Pág. 408 309 Ibíd. (subrayado nuestro) 310 Enrique Tejera París, Dos elementos de Gobierno, Op. Cit, 330 311 Comisión Preparatoria, Informe a la Junta de Gobierno, octubre de 1958, Ibíd., 339
155
Es necesario inculcar una nueva actitud de gobierno, crear un clima de previsión y de conservación en todos los funcionarios, y convencer a todos los actores sociales de la necesidad de programar bien, de realizar bien, y luego, de conservar todo lo que se ha hecho.312
La Junta de Gobierno, va a suscribir las recomendaciones de la Comisión y el 30 de diciembre
de ese mismo año, mediante el decreto Nº 492, crea la Oficina Central de Coordinación y
Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), con miras a “la planificación
del desarrollo social y económico de la Nación, y la coordinación de las actividades que el
Ejecutivo Nacional lleve a cabo con ese propósito”313. CORDIPLAN se concibe como un
órgano destinado a auxiliar al Presidente de la República y al Consejo de Ministros en su tarea
de ejercer “La suprema coordinación de la Planificación y de la ejecución de programas
gubernamentales”314
.
6.1. El gobierno de Rómulo Betancourt (1959-1964) A principio de ese mes, el 7 de diciembre de 1958, se habían llevado a cabo las elecciones
presidenciales en las que resultó triunfador para el período 1959-1964, el fundador de Acción
Democrática, Rómulo Betancourt.
Durante este período de gobierno, se va a promulga en 1961 una nueva Constitución, que
llegará a ser la de más larga duración en nuestra historia republicana. Los anhelos de
democracia de los venezolanos, el espíritu unitario del 23 de Enero y el Pacto de Puntofijo,
serán el piso político sobre el que esta Constitución va a colocar los cimientos de las
instituciones democráticas que regirán a los venezolanos hasta 1999.
Todas las fracciones políticas con representación parlamentaria concurrieron a la formación del nuevo texto; todos los grupos y fuerzas sociales fueron considerados, en los pareceres que tuvieron a bien emitir; se buscaron luces de doctrina en los técnicos más capacitados, y enseñanzas de realidad en las manifestaciones más auténticas de preocupación colectiva. Y para rematar la empresa, cuando el Proyecto resultó aprobado, fue ratificado por el voto conforme, matizado sólo con algunas parciales
312 Ibíd. 343 313 Art. 1º del Decreto Presidencial Nº 492 de fecha 30 de diciembre de 1958. Gaceta Nº 25.850 314 Ibíd. Art. 6º
156
reservas, de los distintos partidos que ejercen dirección mayoritaria en las legislaturas regionales.315
Como señalamos anteriormente, este texto constitucional recoge muchos de los postulados de
la Constitución de 1947, y por supuesto de toda nuestra historia constitucional. La
Constitución de 1961 establece un Estado Social de Derecho, cuyo sistema político es el
republicano y se puede inscribir dentro de las modernas democracias liberales representativas;
y como régimen de gobierno, en los llamados presidencialistas, aunque con matices
parlamentarios. El tipo de Estado es Federal, aunque este término se entiende de acuerdo a lo
pautado en la propia Constitución. El Poder Legislativo es bicameral, conformado por la
Cámara de Diputados y el Senado. El sistema electoral tanto para el Presidente como para los
miembros del Poder Legislativo es universal, directo, secreto y proporcional. El Poder
Ejecutivo está conformado por el Presidente de la República, quien es a la vez Jefe de Estado
y Jefe de Gobierno, y los Ministros. La duración del mandato para el Presidente de la
República y los miembros del Congreso es de 5 años; en el caso del Presidente, no se permite
la reelección inmediata. Existe la figura del Consejo de Ministros, presidido por el Presidente
de la República. De las atribuciones del Presidente, algunas son ejercidas en solitario y otras
requieren la aprobación del Consejo de Ministros.316
A Betancourt le correspondió gobernar a Venezuela durante un período muy difícil, cuyos
obstáculos hubiera sido imposible de sortear sin el incondicional apoyo político derivado del
Pacto de Puntofijo.
Desde sus inicios, la democracia se vió amenazada por dos flancos317
, de un lado, militares
nacionalistas y de derecha; y por el otro, una izquierda revolucionaria, alentada por el éxito de
la Revolución Cubana.
Durante su período de gobierno, Betancourt debió hacer frente a más de veinte conspiraciones
y alzamientos318
315 Discurso del Presidente de la Cámara de Diputados, Doctor Rafael Caldera, en
, de los cuales lo más importantes fueron: la invasión por el Táchira del
el acto solemne de la firma de la Constitución, el 23 de enero de 1961 316 El diseño constitucional será explicado con mayor detalle en el capítulo IX de este trabajo. 317 En algunos momentos estos dos flancos actuaron en conjunto. Ver Manuel Caballero, Rómulo Betancourt: Político de Nación, Op. Cit. Pág. 306 318 Ibíd.
157
general Jesús María Castro León, en 1960, quien fue derrotado y detenido; el atentado en
contra de su vida el 24 de junio de 1960, del que milagrosamente sólo sale lesionado; también
ese mismo año un sector de la izquierda se levanta en armas y comienza en el país una guerra
de guerrillas que va a durar hasta 1969; el alzamiento militar en la ciudad de Barcelona en
1961; y los dos alzamientos ocurridos un año después, uno militar en Carúpano y otro cívico-
militar en Puerto Cabello. A pesar de todo ello, a través de una política muy firme y sagaz,
logra la lealtad y el compromiso de las Fuerzas Armadas con la Democracia.
La inestabilidad política de los primeros años de gobierno se va a retroalimentar con la
primera crisis económica del período democrático. Las causas directas de la crisis fueron la
pronunciada baja en las inversiones extranjeras y la fuga masiva de capitales, debida a “la
situación política inestable, los bajos precios y la reducción de los mercados petroleros, la
contracción económica, la amenaza inflacionaria y la disminución de la liquidez bancaria”319
.
En 1961 formando parte del conjunto de medidas para enfrentar la crisis, el llamado “Paquete
de Betancourt” dispone: “Usar la planificación en forma imperativa para el sector público e
indicativa para el privado”320. Lo cual ratifica el compromiso del gobierno de Betancourt con
este instrumento que ya había dado como fruto el “Primer Plan de la Nación (1960-1964)”.
Otra de las medidas fue “Industrializar el país por la vía de la sustitución de las importaciones”
321
. En este sentido, ya se había creado en 1960 el Instituto Autónomo Corporación
Venezolana de Guayana (CVG), para que desempeñara el papel de “centro motor” de las
industrias básicas del hierro y el acero, y llevara a Guayana a convertirse en uno de los polos
de desarrollo industrial del país. Como complemento, en 1962, se puso en funcionamiento, la
Siderúrgica del Orinoco (SIDOR).
En este período también se crea la empresa estatal Corporación Venezolana del Petróleo
(CVP), con la finalidad de que el Estado participe de forma más directa en el manejo del
negocio del petróleo, que ya se había convertido en su principal fuente de ingresos. Y por
319 FUNDAFUTURO, Cuando Venezuela perdió el rumbo: un análisis de la economía venezolana entre 1945 y 1991, Ediciones Cavendes, Caracas, 1992. Pág. 55 320 Ibíd., 57 321 Ibíd.
158
último, pero no menos importante, el Instituto Agrario nacional (IAN), por mandato de la Ley
de Reforma Agraria.
Durante el gobierno de Betancourt, la Comisión de Administración Pública, creada por la
Junta de Gobierno en el período anterior, va a continuar con su trabajo, pero lamentablemente
se van a cumplir las predicciones que había hecho el consultor Emmerich en su informe. Una
cosa es detectar las deficiencias, otra lograr el respaldo político para adelantar un determinado
tipo de solución, y otra también muy diferente, implementar esas soluciones.
Inicialmente muchas de las recomendaciones de la Comisión de Administración Pública no
van a pasar de la primera fase, en otras palabras, las propuestas no van a contar con el respaldo
político necesario para su aprobación. Es el caso del primer proyecto de recomendaciones con
respecto a las oficinas presidenciales, el cual “coincide con la toma de posesión del Presidente
Betancourt, quien considera inaceptable la mayoría de las propuestas en esta materia”322. Igual
suerte corrió la propuesta en 1960, que planteó la creación del Ministerio de Transporte y la
redistribución de competencias del tren ministerial, las cuales “por tocar las estructuras de
poder tradicional encontraron fuerte resistencia”323. Uno de los pocos frutos se dio en 1960,
con la promulgación del Reglamento de Administración de Personal para los Servidores del
Gobierno Nacional324
, a través del cual se comenzó a organizar un sistema de personal; y con
la creación el 14 de julio de 1961, mediante Decreto Presidencial, de la Oficina Central de
Personal (OCP), que había sido propuesta en el Informe Emerich.
También vale la pena destacar que durante el año 1960-1961 se hizo un primer esfuerzo hacia
la implantación del sistema de “Presupuesto Programa”325. Otros logros fueron la creación de
la Escuela Nacional de Administración Pública326
322 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado, Op. Cit. Pág. 17
y el inicio de un programa de becas para
estudios, en el exterior, vinculados a la administración pública.
323 Ibíd. 324 Decreto Presidencial No 394 325 Comisión de Administración Pública, Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Vol. II, Caracas, 1972. Pág. 71 326 Decreto Presidencial No 780
159
Por otra parte, a pesar de los obstáculos, la Comisión sigue su labor de identificación y análisis
de los principales problemas de la administración y la presentación de posibles soluciones que,
aunque no sean aceptadas, van dejando una experiencia importante para el futuro. La
evaluación histórica de las tareas adelantadas por la Comisión de la Administración Pública en
ese período, concluye que: “Para la citada Comisión, en el período de cinco años resultaba
imposible realizar la reforma, pues el aparato del Estado carecía de la madurez y evolución
necesaria para enfrentar el reto”327. Por otra parte, era evidente y comprensible que las
preocupaciones y prioridades de los altos funcionarios estaban en superar la inestabilidad
política y económica de esos primeros años de la democracia. A pesar de ello, en su mensaje
al Congreso en el año de 1962, el propio Betancourt llegó a lamentarse, de los escuetos
resultados en esta materia: “se ha repetido hasta la saciedad, si bien no con los resultados
[deseados], que se requiere una reforma a fondo de la Administración Pública. Efectivamente
debo admitir que no estoy satisfecho con la obra realizada en esta materia hasta la fecha”328
Al finalizar su período en 1963, Betancourt había logrado rescatar el clima de confianza en el
país y en la democracia:
.
Rómulo Betancourt necesitó menos de tres años para sacar a Venezuela de una de las recesiones más profundas que ha soportado y entregar a su sucesor un país en el cual imperaba el optimismo y la fe de los venezolanos de continuar mejorando sus niveles de bienestar329
6.2. El gobierno de Raúl Leoni (1964-1968) En 1964 asume la Presidencia de la República Raúl Leoni, otro militante de Acción
Democrática. Al traspasar la banda presidencial, Betancourt se convierte en el primer
venezolano que entrega el gobierno a otro Presidente electo por voto libre y universal. Con la
llegada de este nuevo gobernante a Miraflores finaliza el Pacto de Puntofijo, el cual sólo
estaba previsto para un quinquenio330
327 Ibíd. Pág. 24
.
328 Citado por Américo Martí, El Gran Viraje: Auge y Caída, Editorial Buchivacoa, Caracas, Pág. 364 329 FUNDAFUTURO, Cuando Venezuela perdió el rumbo: un análisis de la economía venezolana entre 1945 y 1991. Op Cit. Pág. 57 330 “No se previó su duración más allá del primer quinquenio, como se acaba de indicar; pero, indudablemente, el espíritu del 23 de Enero, el compromiso solidario de sostener las instituciones por encima de las diferencias partidistas, la defensa de las libertades y de los derechos humanos y el compromiso social, inseparable del
160
Leoni va iniciar su gobierno en coalición con Jovito Villalba (URD) y Arturo Uslar Pietri
(MRP), en lo que se llamó el gobierno de “Ancha Base”. Aunque durante su período van a
continuar los enfrentamientos con la guerrilla, sin embargo, la situación militar estará
normalizada, y no volverá a darse un nuevo intento de golpe militar.
En cuanto a las políticas económicas, éstas no van a variar de las de su predecesor, así como
tampoco lo harán, en lo sustancial, durante el gobierno de su sucesor, Rafael Caldera:
Durante los dos períodos constitucionales de gobierno que siguieron al de Betancourt se continuó la tarea iniciada. (…) actuaron de forma similar en lo referente al control de los gastos, al aumento de las inversiones para el desarrollo y a la constante preocupación por mejorar los aspectos educacionales, sanitarios, económicos, organizacionales y políticos, dentro de una tónica de frugalidad y gran honestidad.331
Durante el período de Leoni, se crea el Banco de Trabajadores de Venezuela, el instituto
autónomo “Corporación de los Andes”332
y se promulga la Ley del Seguro Social.
La Comisión de Administración Pública va a continuar con sus labores durante el período
presidencial de Raúl Leoni (1964-1969). La estrategia a seguir fue la implementación de los
programas que había recomendado Herbert Emerich; sin embargo, la situación no va a variar
mucho con respecto al período anterior, en cuanto a la aceptación de las recomendaciones que
ella hacía. Fue el caso del proyecto de ley de Carrera Administrativa introducido al Congreso
en 1960 y que no obtuvo la buena pro del Parlamento. La Comisión entonces se concentró en
apoyar reformas puntuales en aquellos organismos públicos donde hubiera posibilidad de que
las reformas propuestas fueran aceptadas e implementadas. A juicio de la COPRE, fue una
“estrategia de supervivencia del órgano central de reforma”333
.
La falta de una visión global del proceso llevó a que la actividad de la Comisión derivara “en
un conjunto de proyectos aislados y de estudios por encargo de organismos o personalidades
derecho y el deber de gobernar, valores que inspiraron el Pacto de Puntofijo, sobrevivieron al término previsto”. Rafael Caldera, 331 FUNDAFUTURO, Cuando Venezuela perdió el rumbo: un análisis de la economía venezolana entre 1945 y 1991. Op Cit. Pág. 61. (Subrayado nuestro) 332 Decreto Presidencial Nº 675 de fecha 4 de diciembre de 1964 333 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado, Op. Cit. Pág. 106
161
gubernamentales, que atendían a presiones o pedidos de urgencias y no a la selección
prioritaria de las áreas más importantes.”334
Hubo sin embargo avances en materia de Administración de Personal. Durante este período se
estructura y organiza la Oficina Central de Personal, creada en el gobierno de Betancourt. Esta
Oficina se dedica a apoyar el desarrollo los diferentes Sistemas de Administración de Personal
en los diversos entes de la Administración Pública, bajo los criterios del Reglamento de
Administración de Personal para los Servidores del Gobierno Nacional. Esta labor propició
una mayor organicidad a la estructura del Servicio Civil venezolano.
A fines de 1963 la Comisión presentó un informe sobre los programas que debían ser
implantados en los próximos años. Dentro de ellos destacan, la reorganización del Ministerio
de Educación; “establecer una organización apropiada para informar sobre las políticas y
programas conducidos desde el gobierno” 335; mejorar los sistemas de estadísticas
gubernamentales necesarias “para la formulación y evaluación de los programas oficiales”336,
y la “reorganización de las oficinas de la Presidencia de la República” 337
.
6.3. El gobierno de Rafael Caldera (1969-1974) En 1968 las elecciones llevan a la primera magistratura a Rafael Caldera, miembro del partido
COPEI; y, por vez primera en el país, luego de elecciones directas, universales y secretas, un
partido entrega a otro el poder en paz.
Como una de sus prioridades de gobierno, Caldera va a llevar adelante una política de
pacificación de los alzados en armas, que concluye con la reinserción de los rebeldes a la vida
política del país. Hecho que marca la completa estabilidad de la vida democrática en
Venezuela.
334 Ibíd., 106 335 Ibíd., 32 336 Ibíd. 337 Ibíd.
162
Respecto de su política económica, como ya señalamos, ella en lo fundamental fue una
continuación de la estrategia de crecimiento y desarrollo que traía el país desde los inicios de
la democracia: “moderación fiscal, protección nacional, estímulo a las inversiones, y
limitación del papel del Estado como agente empresarial de la actividad económica”338
En 1971 se da la nacionalización de la explotación de gas y se promulga la Ley de Reversión
Petrolera, paso inicial de la nacionalización petrolera que se daría en el próximo período
presidencial.
Otra de las prioridades del gobierno de Caldera fue justamente la Reforma de la
Administración Pública. Aquí nos vamos a extender un poco, ya que los informes presentados
nos permiten evaluar, en relación con algunos aspectos de interés para nuestro estudio, el
estado y problemas, en ese tiempo, de la Administración Pública venezolana. Además, aunque
muchas propuestas no van ser acogidas en ese período339
, sin embargo, en esa época, van a ser
tomadas como base de futuras reformas.
El fundamento de la política de Reforma de la Administración Pública de Caldera va a ser la
ya referida “Administración para el Desarrollo”. Esto significaba, que la Reforma era no sólo
una cuestión de lograr mayor eficiencia en la gestión pública, sino una política de Estado que
debía supeditarse y contribuir con los objetivos del desarrollo del país, explicitados en su
sistema de planificación y, más específicamente, en los Planes de Desarrollo de la Nación. En
este contexto, el 9 de abril de 1969 se adscribió la Comisión de Administración Pública a la
Oficina Central de Coordinación y Planificación (CORDIPLAN)340, y el 23 de julio de ese
mismo año se dictó su Reglamento, donde se le encomendó a la Comisión la tarea de proponer
al Ejecutivo Nacional, vía Cordiplan, “(…) un plan de reforma administrativa y de preparar los
elementos de una política de conjunto de la función pública, en consulta con el ministerio de
Hacienda”341
338 Fernando Luís Egaña, Primer Gobierno de Rafael Caldera: El Quinquenio de la Pacificación. Formato digital:
.
http://www.convergencia.org.ve/caldera/?pag=primer 339 Muchas de las propuestas requerían de la aprobación del Parlamento que estaba en manos de la oposición y que, a pesar de los esfuerzos hechos, en su mayoría fueron rechazadas. 340 Decreto Presidencial Nº 28 de fecha 9 de abril de 1969 341 Decreto Presidencial Nº 103 de fecha 23 de julio de 1969
163
La Reforma en su conjunto se concibió en dos ámbitos, uno macro cuya dirección le
correspondía a la Comisión de Administración Pública, y uno micro, cuya responsabilidad
recaía en cada uno de los entes de la Administración Pública, que debían adelantar su propio
programa de reforma, de acuerdo con las directrices emanadas de la Presidencia de la
República en su Instrucción RA-1 de fecha 13 de mayo de 1970342
. Esta reforma micro va a
obedecer a la estrategia de involucrar a la propia Administración Pública en su transformación.
Por otra parte, el proceso de Reforma de la Administración Pública conllevaba tres tipos de
intervenciones: a) una reforma estructural, b) una reforma funcional y c) una reforma de la
Función Pública.
En cuanto a la reforma estructural, ésta consistiría en la “adaptación de la estructura
organizativa de los diversos organismos públicos, a los programas y funciones que le han sido
asignados en el proceso de desarrollo económico-social”343. Esta adaptación debería realizarse
bajo criterios sectoriales. En relación con la reforma funcional, se buscaría “incidir sobre los
diversos aspectos del funcionamiento de los órganos administrativos y particularmente tiene
por objetivos racionalizar los sistemas, procedimientos y métodos administrativos”344.
Igualmente se busca que “al lado de la distribución de tareas que postula una racional división
del trabajo, exista una coordinación adecuada entre los diversos órganos responsables de los
cometidos estatales”345
. Finalmente, en cuanto a la reforma de la Función Pública, se
pretendía:
“(…) modificar y mejorar las condiciones de trabajo de los funcionarios y empleados públicos, a través del establecimiento de un estatuto de la Función Pública y del perfeccionamiento del sistema de Administración de Personal.”346
Dentro de la estrategia para adelantar la Reforma de la Administración Pública, se
establecieron algunos criterios de carácter general. Uno de ellos era que “la Administración 342 Rafael Caldera, Instrucción RA-1 de fecha 13 de mayo de 1970, en Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Vol. I. Op. Cit. Pág. 127 343 Ibíd. 344 Ibíd. 345 Comisión de Administración Pública, Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Op. Cit. Pág. 181 (subrayado nuestro) 346 Rafael Caldera, Instrucción RA-1 de fecha 13 de mayo de 1970, Op. Cit. Pág. 127
164
Pública debía funcionar por Sistemas. Es decir, mediante unidades que integren un todo
organizado y articulado, que permita establecer una estructura racional para toda la
Administración Pública”347
. En este sentido, se diferenciaban dentro de la Administración
Pública dos tipos de sistemas: los ‘sistemas funcionales’ y los ‘sistemas sectoriales’.
Los sistemas funcionales o instrumentales, de carácter horizontal, “constituyen la
infraestructura administrativa” y tienen como finalidad la de servir de apoyo a la gestión
administrativa propiamente dicha. A través de ellos se logra la supervisión y control, la
asesoría y la formulación de políticas administrativas para toda la Administración Pública en
áreas como la planificación, la administración de personal, la estadística, la información y el
presupuesto. Estos sistemas van a estar encabezados por las Oficinas Presidenciales:
CORDIPLAN, que ya existía para ese momento, y la Oficina Central de Personal, (OCP), la
Oficina Central de Estadística e Informática (OCEI), la Oficina Central de Información (OCI)
y la Oficina Central de Presupuesto (OCPRE), que fueron creadas posteriormente.
En cuanto a los ‘sistemas sectoriales’, éstos eran de carácter vertical, y se derivan “de los fines
del Estado de acuerdo con el enfoque e interpretación que se hizo del papel del Estado como
conformador del orden económico y social”348
. A tales efectos, a partir de los programas
establecidos en el Presupuesto-Programa de 1971 y en el IV Plan de la Nación, se
identificaron y se establecieron los siguientes grupos de sectores de la actividad pública en los
cuales se insertarían los ministerios existentes:
a) Política, Defensa y Seguridad Pública
b)
, que comprendía los sectores de: Relaciones
Interiores, Relaciones Exteriores y Defensa Nacional.
Desarrollo Económico
c)
, que comprendía los sectores de: Finanzas, Desarrollo Industrial,
Energía, Comercio, Turismo, Hidrocarburos, Minería y Desarrollo Agrícola.
Desarrollo Social
347 Ibíd.,168
, que comprendía los sectores de: Promoción Social, Desarrollo Cultural,
Asuntos laborales, Previsión y Seguridad Social, Educación, Tecnología y Ciencia y Salud.
348 Fundación Polar, voz “Administración Pública”, Diccionario de Historia Pág. 58
165
d) Desarrollo físico y Ordenación territorial
, que comprendía los sectores de: Vivienda y
Planeamiento Urbano, Transporte y Vialidad, Comunicaciones y Recursos Naturales
Renovables.
Aunque la reforma estructural debe abarcar todo los organismos de la Administración Pública
Nacional349
, sin embargo, se centra en los siguientes niveles: Organismos de la Presidencia del
República, Ministerios, Administración Descentralizada, y Administración Desconcentrada.
En cuanto a los Organismos de la Presidencia de la República, la reforma se planteaba como
objetivo general “facilitar al Presidente de la República ejercer adecuadamente sus funciones
de Jefe del Ejecutivo Nacional y en tal virtud permitirle planificar, dirigir, coordinar, controlar
y evaluar la totalidad de la Administración Pública Nacional”350. Para ello, entre otras
medidas, sería necesario descargar a la Presidencia de la República de una multiplicidad de
organismos que a lo largo del tiempo le fueron adscritos, y que la recargan de trabajo
innecesario. Por otra parte, se propone que la centralización de los sistemas sectoriales recaiga
en los Ministerios, y dejar a la Presidencia funciones “exclusivamente de estado o plana
mayor, en particular para la centralización de los sistemas funcionales y para lograr la
adecuada coordinación en la ejecución de las decisiones del Presidente de la República” 351 y
del Consejo de Ministros. También se aspira a mejorar el proceso de toma de decisiones en
esas instancias, en cuanto a su oportunidad y “correcta ejecución e incluso a la selección de los
asuntos que deban ser sometidos a la consideración del Presidente de la República”352. En
relación con el Consejo de Ministros, la Comisión opinaba, que el mismo se encontraba
sobrecargado de trabajo, producto del aumento creciente de los cometidos de la
Administración Pública y que por otra parte, muchos asuntos fundamentales para el país “son
decididos en ocasiones sin su conocimiento”353
349 Que para ese momento estaba conformada por trece (13) Ministerios, veinte (20) Organismos de la Administración Central, treinta y seis (36) Institutos Autónomos, diecinueve (19) Establecimientos Públicos Institucionales y veintiún (21) Empresas del Estado. Ver Rafael Caldera, Instrucción RA-1 de fecha 13 de mayo de 1970, Op. Cit. Pág. 130
. Por tanto, se hacía necesario replantarse su
función específica y descargarlo de responsabilidades secundarias, a través de la creación de
350 Comisión de Administración Pública, Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Op. Cit. Pág. 181 (subrayado nuestro) 351 Ibíd. (subrayado nuestro) 352 Ibíd. 353 Ibíd., 79
166
Comisiones Interministeriales Permanentes, donde los ministros interesados en las distintas
materias resolverían los asuntos sin necesidad de elevarlos al Consejo de Ministros; en otras
palabras, ellas actuarían en algunas materias como “Consejos de Ministros reducidos”. Por
otro lado, estas Comisiones de Ministros, “formadas por los ministros respectivos y presididas
por el Presidente de la República o el Ministro que esté designe, tendrían una labor
fundamental de coordinación y preparación de las decisiones del Consejo de Ministros”354
.
Esta propuesta, aunada con la de la sectorización de la Administración Pública, será tomada
por la Ley de Orgánica de la Administración Central de 1976, donde se establecieron los
“Gabinetes Sectoriales”. Otras medidas implementadas con respecto al Consejo de Ministros
fueron la incorporación del Procurador General de la República a las reuniones del Consejo de
Ministros y la creación del Consejo de Asesoría Jurídica (CAJAP), bajo la dirección del
Procurador. El CAJAP es un órgano consultivo, presidido por el Procurador General de la
República, que se reúne periódicamente para analizar y cuidar el carácter jurídico de los actos
de gobierno que son sometidos al Consejo de Ministros.
Otra propuesta importante en este ámbito, recogida posteriormente, fue la transformación de la
Secretaría General de la Presidencia en el Ministerio de la Secretaría General de la Presidencia
“como órgano de coordinación administrativa para la ejecución de las decisiones
presidenciales por los Ministros”355
. Al Ministro de la Secretaría le correspondería también el
ejercicio de la Secretaría del Consejo de Ministros, de las Comisiones Interministeriales, así
como la coordinación de algunas de las Oficinas Centrales de la Presidencia”.
En cuanto a la Reforma de los Ministerios, se buscaba “reafirmar y reforzar la estructura
ministerial en la Administración Pública”356
354 Ibíd., 59
, que no responde a “una racional diferenciación
de los sectores y programas de desarrollo”. A juicio de la Comisión, la estructura ministerial
en el país se había venido debilitado progresivamente como consecuencia de la proliferación
anárquica de organismos descentralizados, creados muchas veces por la necesidad de agilizar
la realización de un cierto tipo de actividades o por la incapacidad de los organismos centrales
355 Ibíd., 220 356 Ibíd.
167
para asumir ese tipo de actividades. Reflejo de esa debilidad estructural, es justamente la falta
de coordinación en la acción de la Administración Pública:
(…) en muchas oportunidades no sólo la total ejecución de una actividad está en manos de los entes descentralizados, sino que en la mayoría de los casos, dichos entes fijan las políticas y programas de sus actividades con independencia casi absoluta del correspondiente Ministerio de Adscripción (…) Ello ha producido además que los sectores de actividad, compuestos por diversos programas, que corresponden a cada Ministerio, no tengan la coherencia debida desde el punto de vista de la planificación de las actividades públicas357
.
Por otra parte, mientras la responsabilidad política de la conducción del sector recae en el
Ministerio, la conducción en la práctica recae en el ente descentralizado:
“Las fuentes de poder trasladadas a la administración descentralizada, han incidido sobre la misma importancia de los Ministerios, quienes en todo caso, muchas veces sin tener la conducción real de los asuntos, siguen siendo responsables políticamente ante el Consejo de Ministros, y ante el Parlamento”358
.
Una de las medidas que se plantea para contrarrestar este problema es fortalecer la posición
del Ministerio como cabeza de los sectores y programas de la actividad pública. Esto significa
aumentar la importancia de las Direcciones y Unidades ministeriales y establecer una mayor
sujeción de los organismos descentralizados a los Ministerios, mediante “reales mecanismos
de adscripción y control”359
.
Otro problema que se toca con la reforma estructural es el de la acumulación de asuntos y
responsabilidades que recaen sobre los Ministros y les impiden dedicar tiempo suficiente a los
temas importantes de su despacho. Como parte de la solución se propone la creación de la
figura del Vice-Ministro:
“que tendría por función brindarle [al Ministro] (…) soporte permanente y, además, asistirlo en las funciones de dirección, coordinación y control de las actividades del Ministerio, asesorarlo en la formulación de la política y programas de acción del Ministerio; y representarlo en los diversos órganos colegiados de los cuales forme parte;
357 Ibíd. (subrayado nuestro) 358 Ibíd. 359 Ibíd.
168
suplir las faltas accidentales del Ministro, cuando así lo disponga el Presidente de la República; y en general, cumplir todas aquellas funciones que el Ministro le delegue”360
.
A este respecto, se recomienda guardar que “el orden jerárquico descendente (…) no obstruya
ni retarde la toma de decisiones y las necesarias comunicaciones entre las diversas
dependencias, a través del obligado empleo de mecanismos de delegación de atribuciones”361
previsto en el Estatuto Orgánico de Ministerios. Para ello se dictó el Reglamento de
delegación de firmas de los Ministros del Ejecutivo Nacional362 y el Reglamento del Estatuto
Orgánico de Ministerios363
.
En cuanto a la Reforma de la Administración Descentralizada, ésta va a perseguir tres
objetivos fundamentales364: a) Adecuar la forma jurídica de cada ente al tipo de actividad que
realiza; b) Reagrupar los distintos entes de la Administración Descentralizada con base en los
sectores de la actividad pública e integrarlos en los sistemas sectoriales, encabezados por los
Ministerios; c) Lograr una adecuada participación de los entes descentralizados en las labores
de planificación del correspondiente sector de actividad y, por último, d) Establecer
mecanismos que le permitan a los Ministerios tener un efectivo control (jerárquico, de tutela o
accionarial) sobre las actividades de los entes descentralizados. A ese efecto, se dictó en 1970
el “Reglamento de coordinación, administración y control de los institutos autónomos de la
Administración Pública Nacional”365
.
Por otra parte, en este período va a ser realidad la introducción del sistema de “Presupuesto
Programa”, que se convirtió en un instrumento importante para el control presupuestario y
para la coordinación de la actividad gubernamental:
El Presupuesto-Programa del que se venía hablando tiempo atrás y que quedó incorporado en este período entraña un cambio fundamental en el sistema presupuestario
360 Rafael Caldera, Instrucción RA-1 de fecha 13 de mayo de 1970. Op. Cit. Pág. 130 361 Ibíd. 362 Decreto Presidencial Nº 140 de fecha 17 de septiembre de 1969 publicado en la Gaceta Oficial Nº 29.025 de fecha 18 de septiembre de 1969 363 Decreto Presidencial Nº 539 del 10 de febrero de 1971 publicado en la Gaceta Oficial Nº 29.438 de fecha 11 de febrero de 1971 364 Ver Comisión de Administración Pública, Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Op. Cit. Págs. 174-179 365 Decreto Presidencial Nº 280 de fecha 8 de abril de 1970
169
venezolano, al tener que justificarse cada apropiación en función de una determinada meta, expresada dentro de un determinado programa.366
Otro instrumento de planificación y coordinación del desarrollo, esta vez de índole geográfica,
va a ser la Regionalización del país, que surge ante la necesidad de “impulsar el desarrollo
regional” y superar los grandes desniveles de desarrollo que existían entre las distintas
regiones del país.
El desarrollo regional se concibe como un movimiento armónico de transformación, que trata de enmendar las desigualdades mediante el incremento de la acción en cada una de las diversas regiones367
.
La propuesta ya había sido planteada por Caldera en 1968, durante su campaña presidencial, y
se sustentaba en el hecho de que la división estatal no favorecía las posibilidades de desarrollo
de las distintas regiones del país:
Es evidente que la actual división político-administrativa del país es irracional e inoperante. Ella no se adapta a las necesidades y posibilidades de las diversas regiones del país (…) [Aunque] No aparece hoy como factible el dejar de lado la actual división territorial de las diversas entidades federales. Sin embargo, debe reagrupárselas a la luz de los planes de desarrollo en siete u ocho grandes regiones, que, a los efectos administrativos, corresponderían a otros tantos Organismos de Desarrollo Regional368
De igual modo, para acelerar este proceso era indispensable “coordinar eficazmente la
actividad que realiza la Administración Pública Nacional en las distintas entidades
federales”369, así como desconcentrar en las Regiones algunas de las funciones de la
Administración Central370
366 Rafael Caldera, 5 años de cambios, 1969-1974. Pág. 56. Formato digital:
. Bajo estos parámetros, el 11 de junio de 1969 se dicta el Decreto
Nº 72 sobre Regionalización Administrativa, mediante el cual se establecía un nuevo nivel
administrativo denominado “Región Administrativa”, ubicado entre el nivel nacional y las
entidades federales. En tal sentido, se dispuso la división del país en ocho Regiones
http://www.convergencia.org.ve/libro/ 367 Ibíd., 57 368 Rafael Caldera, Programa de Gobierno. En Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Op. Cit. Pág. 73 369 Decreto Presidencial Nº 72 de fecha 11 de junio de 1969 370 Decreto Presidencial Nº 929, Gaceta Oficial Nº 29.783 de fecha 18 de abril de 1972
170
Administrativas. Este nivel regional se va a convertir en un punto de encuentro privilegiado de
la Administración central, a través de sus dependencias regionales, con las autoridades
estadales y locales, incluso con la participación del sector privado, para planificar y ejecutar
acciones en pro del desarrollo de la Región y en consonancia con los Planes de la Nación. A
pesar de todas las fallas y dificultades del proceso de regionalización, el balance ha sido
positivo para el país. Sin embargo, a partir de 1984, con las elecciones directas de los
gobernadores, se hizo evidente que era necesario replantear el esquema diseñado en 1969.
Con respecto al ámbito de la reforma de la función pública, en 1970 se promulgó la Ley de
Carrera Administrativa371, que creó la Oficina Central de Personal (OCP)372, adscrita a la
Presidencia de la República. En 1971 se dictaron el Reglamento del Directorio de la Oficina
Central de Personal, el Reglamento sobre las Atribuciones del Director Ejecutivo de la Oficina
Central de Personal373, el Reglamento de Vacaciones de Funcionarios Públicos Nacionales374
y el Reglamento sobre los Sindicatos de Funcionarios Públicos375. Finalmente, en 1973 se
dictó el Reglamento sobre los Sistemas de Clasificación de Cargos y Remuneraciones376
.
Como hemos podido ver, buena parte del trabajo de la Comisión plasmó en proyectos de
normas, muchos de los cuales, sobre todo aquellos que dependían de la aprobación del
Parlamento, no llegaron a entrar en vigencia, verbigracia: a) Proyecto de Ley Orgánica de
Administración Pública, la cual sirvió de base a la Ley Orgánica de la Administración Central
promulgada en 1976; b) Proyecto de Ley Orgánica de Institutos Autónomos y Empresas del
Estado; c) Proyecto de Ley de Administración Descentralizada; d) Proyecto de Ley Orgánica
de Presupuesto (en 1976 se dictó la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario377
371 Gaceta Oficial N° 1.428 de fecha 4 de septiembre de 1970
); y e)
Proyecto de Ley del Sistema de Planificación (en el año 2001 se promulgó la Ley Orgánica de
372 Art. 8 de la Ley de Carrera Administrativa, de fecha 4 de septiembre de 1970 373 Decretos Nos 537 y 538 de fechas 10 de febrero de 1971, publicados en la Gaceta Oficial N° 29.438 de fecha 11 de febrero de 1971 374 Decreto Presidencial Nº 571 de fecha 31 de marzo de 1971, Gaceta Oficial Nº 29.504 de fecha 10 de mayo de 1971 375 Decreto Presidencial Nº 585 de fecha 28 de abril de 1971, Gaceta Oficial Nº 29.497 de fecha 30 de abril de 1971 376 Decreto Presidencial Nº 1.310 Gaceta Oficial Nº 1.590 Extraordinaria de fecha 14 de junio de 1973 377 Ley Orgánica de Régimen Presupuestario promulgada el 30 de julio de 1976
171
Planificación378
); f) Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos, que sirve de base
para que en 1981 se promulgara la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, g)
Proyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y h) Proyecto de Ley de
Jurisdicción Constitucional.
378 Decreto Nº 1528, con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Planificación, de fecha 06 de noviembre de 2006
172
CAPÍTULO VII
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA DURANTE EL PERÍODO 1974 -1988: AUGE Y CRISIS DE LA DEMOCRACIA
7.1. El gobierno de Carlos Andrés Pérez (1974 – 1978) En 1974, Caldera le entrega el gobierno a Carlos Andrés Pérez, miembro de Acción
Democrática. Las condiciones en las cuales asume Pérez la Presidencia de la República van a
ser extremadamente favorables, pues su partido tiene mayoría en el Parlamento; recibe un país
en paz; con baja inflación; una deuda externa manejable (1.200 millones de $), monto inferior
al de las acreencias que tenía el país; y con unos precios del petróleo que se van a disparar de
2$ a 10$ el barril, producto de la Crisis del Medio Oriente:
Pocas veces, si alguna, había nacido un gobierno bajo señales tan auspiciosas: un sistema político consolidado, un apoyo popular masivo, unas fuerzas militares obedientes, una oposición leal, una cómoda mayoría parlamentaria y, sobre todo, una súbita riqueza que superaba los pronósticos, más que optimistas, delirantes.379
Pese a haber manifestado al inicio de su gobierno que la súbita riqueza se iba a “administrar
con criterios de escasez”, Pérez pronto deja de lado la prudencia de la frase dicha y decide
embarcarse en un programa demasiado ambicioso denominado “La Gran Venezuela”, que si
bien dejó algunos resultados positivos, por otra parte introdujo severas distorsiones
económicas y sociales en nuestro país, cuyas consecuencias se van a sentir con mucha fuerza
en los subsiguientes períodos gubernamentales.
379 Manuel Caballero, La Gestación de Hugo Chávez: 40 años de luces y sombras de la democracia venezolana, Editorial Catarata, Caracas, 2000.
173
En el país se desató un proceso de despilfarro, de endeudamiento externo injustificado y de crecimiento insaciable del gasto público que lo lleva a un estado de degradación moral y pérdida de valores éticos del cual no ha podido sobreponerse aún.380
El presupuesto nacional de 1974, aprobado por Bs. 14.585.000.000 debe ser modificado e
incrementado a Bs. 42.519.000.000. A pesar de contar con mayoría en el Congreso, Pérez
solicita y se le concede, en mayo de ese año, poderes extraordinarios para dictar leyes en
materia económica y fiscal. “En los primeros 100 días de su gobierno, se dictaron 62 decretos-
leyes, se crearon 30 comisiones presidenciales y se establecieron las líneas estratégicas del V
Plan de la Nación”381
.
A fines de 1974 se nacionaliza la industria del Hierro y el 2 de marzo de 1975 se aprueba en
Consejo de Ministros el V Plan de la Nación, el cual, continuando con el modelo de
“Industrialización Sustitutiva de Importaciones”, o simplemente de “Sustitución de
Importaciones”382, pretenderá “el desarrollo acelerado de todos los sectores de la economía y
especialmente de las industrias básicas ubicadas en Guayana”383
. Todo ello a través de un
ambicioso plan de inversiones estatales sustentado en los altos ingresos petroleros y
posteriormente en el endeudamiento del país a través de fuentes externas e internas.
Estaba claro que esta inmensa inyección de capital iba a acelerar el proceso de
industrialización que se venía dando en Venezuela desde los inicios de la democracia: “La
manera más rápida de alcanzar la industrialización consiste en trasplantar lo que ya existe en
países más desarrollados. Sin duda ello introduce numerosos desajustes, pero también
constituye la forma más efectiva de acelerar el proceso”384
380 FUNDAFUTURO, Cuando Venezuela perdió el rumbo: un análisis de la economía venezolana entre 1945 y 1991. Op. Cit. 75
Ahora bien, las preguntas
381 Ibíd. 79 382 Este era el modelo que venía promoviendo en toda la región la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas. 383 FUNDAFUTURO, Cuando Venezuela perdió el rumbo: un análisis de la economía venezolana entre 1945 y 1991. Op. Cit. 75 384 Antonio Francés, Abundancia, confusión y cambio: El ambiente en que se desenvuelven las empresas y sus gerentes en Venezuela. En Las empresas venezolanas y su gerencia, Moisés Naím, Director del Proyecto, Ediciones IESA, Caracas, 1988. Pág. 104 (subrayado nuestro)
174
importantes que había que hacerse en ese momento eran: ¿a qué costos?385
y, ¿no habría un
limite para la magnitud de la aceleración que se le podía imprimir al proceso?
Algunos prohombres de su propio partido le advierten a Pérez los peligros de esos planes
desconectados de las posibilidades reales del país para asumirlos. Juan Pablo Pérez Alfonso,
fundador de la OPEP, bautiza al V Plan como el “Plan de destrucción nacional” y a los
proyectos en él contenidos como “programas faraónicos”386
Pérez, sin embargo, sigue adelante con su decisión de lograr el desarrollo del país en el
término de su quinquenio gubernamental. Por supuesto, semejante propósito va a traer muchos
desajustes al Estado e impactar de forma directa a la Administración Pública, que no estaba
preparada para semejante reto:
.
Lo que limita la velocidad de cambio es esencialmente la capacidad del país para absorber estas transformaciones y adaptarse a ellas. Ha habido períodos, notablemente el que va de 1974 a 1979, en los cuales las oportunidades de desarrollo que se le han ofrecido a Venezuela han excedido ampliamente la capacidad de sus habitantes para aprovecharlas. (…) Los recursos no han sido excesivos en relación con las necesidades; sino con la capacidad del país para aprovecharlos, en términos de la preparación técnica, organizativa y gerencial de los sectores públicos y privado.387
Durante el quinquenio de Pérez, la Administración Pública va a experimentar un crecimiento
notorio, no sólo en personal –ver cuadro “Empleo Público en Venezuela”388– sino en número
de entes y diversidad de tareas de las cuales se va a ocupar el Estado a través de la
Administración Descentralizada y, más específicamente, a través de empresas controladas por
el Estado. “A partir de mediados de la década de 1970 (…) cientos de empresas del Estado
fueron creadas y se recurrió, en muchísimas ocasiones, a la figura de las fundaciones de
Estado para realizar tareas públicas”389
385 No en términos monetarios, sino en posibilidades de alcanzar un verdadero desarrollo, dentro del cual la industrialización del país era simplemente un medio.
. De acuerdo con Miriam Kornblith, al final de la
386 Manuel Caballero, La Gestación de Hugo Chávez: 40 años de luces y sombras de la democracia venezolana. Op. Cit. 79 387 Antonio Francés, Abundancia, confusión y cambio: El ambiente en que se desenvuelven las empresas y sus gerentes en Venezuela. Op. Cit, 105 (subrayado nuestro) 388 Este grafico fue elaborado a partir del cuadro Venezuela: empleo público excedentario, 1950-2002, en Asdrúbal Batista, El capitalismo rentístico: Elementos cuantitativos de la economía venezolana, Cuadernos del CENDES, Año 22. N° 60, septiembre-diciembre 2005. 389 Fundación Polar, voz “Administración Pública”. Op. Cit. 63 (subrayado nuestro).
175
Empleo Público en Venezuela
1.006.762
682.229
0200.000400.000600.000800.000
1.000.0001.200.0001.400.0001.600.000
1950
**19
55*
1960
*19
65*
1970
*19
75*
1980
*19
85*
1990
*19
95*
2002
**
Años
Núm
ero
de e
mpl
eos
efec
tivos
(p
erso
nas)
administración del presidente Carlos Andrés Pérez existían 137 empresas del Estado, de las
cuales 71 eran mixtas o de participación estatal, y 48 eran institutos autónomos390
Grafico 7.1 Evolución del Empleo Público en Venezuela entre 1950 y 2002391
Así mismo, una simple lectura de los entes descentralizados creados en ese período, nos
muestra la diversidad de tareas que había venido asumiendo el Estado Venezolano. Por
ejemplo, dentro de las principales empresas que fueron creadas o estatizadas tenemos:
Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA), C.A. Venezolana de Televisión (VTV), Ferrominera
del Orinoco C.A, C.A. Energía Eléctrica de Barquisimeto (ENELBAR), C.A. Energía
Eléctrica de Venezuela (ENELVEN), C.A. Venezolana de Industrias Militares (CAVIM),
Compañía Nacional de Reforestación, Empresa Nacional de Almacenes C.A, Venezolana del
Oro C.A, Compañía Anónima Metro de Caracas (CAMETRO), Petroquímica de Venezuela
S.A. (PEQUIVEN), Astilleros Navales Venezolanos S.A. (ASTINAVE), Interamericana de
Aluminio S.A. y Carbones del Zulia (CARBOZULIA). El 29 de agosto de 1976, se va a
promulgar la ley que nacionalizó la Industria Petrolera –proceso que por ley estaba previsto
para diez años más tarde– y seguidamente las antiguas operadoras extrajeras pasan a formar
390 FF 391 Este grafico fue elaborado a partir del cuadro Venezuela: empleo público excedentario, 1950-2002, en Asdrúbal Batista, El capitalismo rentístico: Elementos cuantitativos de la economía venezolana, Cuadernos del CENDES, Año 22. N° 60, septiembre-diciembre 2005
176
parte del Estado venezolano como filiales de la empresa estatal Petróleos de Venezuela S.A.
(PDVSA), que había sido creada un año antes.
En cuanto a los institutos autónomos, en 1974 se crearon la Corporación de Desarrollo de la
Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), el Fondo de Crédito Agropecuario
(FCA) y, el Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV). En 1975, se crean el Consejo Nacional
de la Cultura (CONAC), el Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FONDUR), el Fondo
Nacional del Cacao (FONCACAO), el Fondo Nacional del Café (FONCAFE), el Instituto de
Corporación Educativa (INCE), el Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario (ICAP), el Instituto
Nacional de la Vivienda (INAVI) –antiguo Banco Obrero-, el Instituto Nacional de Parques
(INPARQUES), el Instituto Nacional de Puertos (INP) y la Corporación Venezolana de
Industria Naval. En 1976, el Instituto de Aseo Urbano para el Área Metropolitana de Caracas,
el Centro Interamericano de Desarrollo e Investigación Ambiental y Territorial (CIDIAT) y el
Instituto Tecnológico Venezolano del Petróleo (INTEVEP). También ese año surgen por
decreto presidencial el Servicio Autónomo Biblioteca Nacional y la Agencia de Noticias
Servicio Autónomo Venpres. Finalmente, en 1978 se crean el Fondo de Crédito Industrial
(FONCREI), el Instituto Nacional de Geriatría y Gerontología (INAGER), el Instituto
Nacional del Menor (INAM) y el Instituto Postal Telegráfico (IPOSTEL).
En cuanto a la reforma de la Administración Pública, Carlos Andrés Pérez, en su programa de
gobierno, resumió su percepción sobre esta materia de la siguiente manera:
La eficacia, autoridad y prestigio de las funciones públicas, exigen un replanteamiento de la organización y funcionamiento de la Administración Central y de los Institutos Autónomos. El deterioro de la actividad de gobierno es causa de grandes despilfarros, entrabamiento e injusticias irritantes y facilita la corrupción. En tal virtud se considera la reforma de la Administración Pública como una acción articulada que en la ejecución de los planes de desarrollo, elimine la dispersión de esfuerzos y recursos, dinamice el servicio público, racionalice el proceso de decisiones del Estado y dignifique sus funciones.392
392 Carlos Andrés Pérez, “Programa Acción de Gobierno”, 1973 citado en Alfredo Peña, Democracia y Reforma del Estado, Colección Estudios Políticos Nº 1, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1978. Pág. 290
177
Bajo este perspectiva, estableció como objetivos 393
: a) implantar el principio de Gerencia
Pública, b) Revisar el régimen de los institutos autónomos bajo criterios de costo y controles
financieros, c) Establecer mecanismos para evaluar la gestión de las Empresas con base en el
rendimiento, d) Evaluar la gestión todos los organismos públicos, e) Reglamentar la Ley de
Carrera Administrativa.
A tales efectos, el 22 de marzo de 1974 Pérez crea una Comisión Presidencial “ad honorem”,
para el Estudio Integral de la Reforma de la Administración Pública de los Institutos
Autónomos y las Empresas del Estado (CRIAP)394, la cual tenía como misión especifica
“recomendar las medidas que juzgue conveniente para mejorar la eficiencia de la
Administración Pública y para ampliar su capacidad de servicio a la comunidad”395. A pesar
de que sus objetivos son similares a la antigua Comisión de Administración Pública (CAP)
que venía funcionando desde 1958, y que por lo tanto “administrativamente” lo correcto era
no duplicar esfuerzos, sin embargo, se dejan funcionando ambas y se ordena que la Comisión
Presidencial para el Estudio Integral de la Reforma de la Administración Pública (CRIAP)
actúe bajo la asesoría de la Comisión de Administración Pública (CAP), la cual en teoría
seguía dependiendo de la Presidencia de la República, “pero sin una vinculación real, lo cual
tampoco era necesario, ya que no se planteaba ningún tipo de decisión política (…) [no era] un
organismo de consenso político, sino un organismo técnico”396
.
Aunque los objetivos de la tarea encomendada a la CRIAP eran de amplio espectro, ella va a
enfocar su atención en el tema de la Administración Descentralizada y en la elaboración de
tres proyectos de ley397
: a) Ley Orgánica de lo Contencioso Administrativo, Ley Orgánica de
la Administración Pública y c) Ley Orgánica de rocedimientos Administrativos. La
justificación de esta decisión la da el Presidente de la Comisión, Pedro Tinoco (h):
393 Ver Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado, Op. Cit. Pág. 59 394 Decreto Presidencial Nº 11 de fecha 22 de marzo de 1974 publicado en la Gaceta Oficial Nº 30.358 395 Art. 1 del Decreto Presidencial Nº 11. Ibíd. - 396 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado, Op. Cit. Pág. 61 397 Ver COPRE, Antecedentes de la Reforma del Estado, Op. Cit. Pág. 62
178
Hemos planificado nuestro trabajo partiendo de la base de que no es posible, en la práctica, reformar simultáneamente y a la vez toda la Administración Pública. Por una parte no se dispone del personal calificado para hacerlo y además, no se puede olvidar, lo que se está reformado está en funcionamiento, aunque imperfectamente, y no puede detenerse mientras se reforma. (…) Pensamos que lo primordial es atacar al principio lo más urgente y hacedero. Por ello, iniciamos nuestros trabajos con la necesidad de organizar y controlar mejor la Administración descentralizada (Institutos Autónomos y Empresas del Estado)398
.
La Reforma de la CRIAP parte de la premisa del Estado como “agente promotor del desarrollo
socio-económico a través de sus empresas”399. A este respecto, aunque Tinoco reconoce que
las empresas del Estado no pueden estar guiadas “exclusivamente por el propósito de obtener
mayor rentabilidad económica”400, sin embargo advierte que “la eficiencia y productividad son
factores esenciales que determinan su capacidad de acción”401
:
El Estado desea contar con unas empresas del Estado que sean eficientes, capaces de gestión autónoma, ricas en espíritu de empresa, de iniciativa e innovación, para lo cual está dispuesto a cambiar sus anteriores sistemas de supervisión y control sustituyéndolos por esquemas más modernos y productivos.402
A juicio de la Comisión, era muy preocupante la situación de la Administración
Descentralizada, donde existían factores de tipo organizacional y de control que limitaban el
buen desempeño del sector, como por ejemplo: “incoherencias organizacional e insuficiencia
en cuanto a la planificación; diversidad en cuanto a estructuras jurídicas”403. En cuanto al
ámbito del control, se criticaban, la “adscripción ministerial” como un insuficiente mecanismo
de control; el mal funcionamiento del Consejo de Institutos Autónomos; y el control de tipo
formal, en “desmedro de los resultados”, que realizaba la Contraloría General de la
República404
398 Alfredo Peña, “Entrevista a Pedro Tinoco (h)”, en Democracia y Reforma del Estado. Op. Cit. Pág. 234. Esta obra contiene entrevistas realizadas por Alfredo Peña y publicadas en el Diario el Nacional entre 1975 y 1977. Específicamente, la entrevista a Pedro Tinoco se publicó entre el 12 de agosto y el 4 de octubre de 1975.
.
399 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado, Op. Cit. Pág. 61 400 Alfredo Peña, “Entrevista a Pedro Tinoco (h)”, en Democracia y Reforma del Estado. Op. Cit. Pág. 234. 401 Ibíd. 402 Ibíd. 403 Ver Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado Op. Cit. Pág. 63 404 Ibíd.
179
Para enfrentar esta situación, la CRIAP estimó que primero era necesario discriminar los
mecanismos de control y evaluación de acuerdo a la distinta naturaleza de los entes que
conforman la Administración Descentralizada, y a tales efectos propuso la siguiente
clasificación405
:
a) Empresas de producción y servicios a las cuales se le puede aplicar criterios de rentabilidad empresarial
b) Empresas de servicios gratuitos o subsidio
c) Institutos de acción social
En segundo término, propuso la creación de un “Sistema Nacional de Empresas del Estado”,
estructurado mediante un “Consejo Nacional de Empresas del Estado”, cuya dirección
correspondería a un “Ministro de Estado para la Coordinación de las Empresas del Estado”.
El Sistema estaría constituido por “empresas matrices” o “corporaciones sectoriales” –
tenedoras de acciones y no dedicadas a la operación directa–, que abarcarían sectores bien
definidos y con la responsabilidad de “impulsar y controlar” a las empresas del Estado de su
sector, contando para ello con atribuciones de “planificación, coordinación, supervisión y
control” sobre dichas empresas.406
La principal propuesta de la CRIAP no obtuvo el respaldo de la sociedad venezolana, también
fue rechazada por sectores del partido de gobierno e incluso no encontró apoyo dentro del
mismo gobierno.
Nelson Socorro, antiguo miembro de la CAP, durante el gobierno de Caldera, señaló:
La tesis de la CRIAP parte de la afirmación de que existe una diferencia entre política y administración y que ese conjunto de empresas, ubicadas en el Consejo, estaría preservado de la contaminación que irradia la Administración Pública, y, además que
405 Ibíd. 406 Ibíd.
180
allí prevalecerían los criterios de eficiencia a ultranza (…) advierto que el mentado Consejo manejaría la mitad de los 60 mil millones de bolívares del gasto consolidado del sector público.407
La observación de Socorro, respecto a la dicotomía política-administración que aparece
subyacente en la propuesta de la Comisión, no carece de fundamento, tal como podemos
observar en una entrevista que se le hizo al empresario Hans Neumman, miembro de la
CRIAP, en la que comenta una comunicación del Contralor General de la República, Dr. Muci
Abraham, al Presidente Carlos Andrés Pérez, en la cual le manifiesta su preocupación por las
deficiencias de la Administración Pública venezolana y le insta a que se pase de la
planificación a la ejecución de la Reforma. En dicha comunicación, el Dr. Muci considera que
“los ministros deben tener la conducción y gobierno efectivo del sector”, posición que rechaza
Neumann en la entrevista, con el siguiente argumento: “básicamente lo que se procura es que
los Ministerios (sic) tengan la función normativa, que vigilen las políticas estatales; pero no
que al mismo tiempo posean el poder efectivo sobre la ejecución de las mentadas políticas”408
.
Es claro que para el empresario la política es una cosa, que corresponde a los Ministerios y la
administración, otra cosa, que vendría a corresponderle a las empresas estatales.
Héctor Atilio Pujol, ex-presidente de la CAP, al comentar las propuestas de la CRIAP, aborda
de forma crítica este planteamiento: “creer que un ente como una galaxia autónoma dirija a los
organismos funcionalmente descentralizados significa sacar de la ejecución política del
Gobierno Nacional a los organismos más importantes de la Administración Pública [los
Ministerios]”409
.
Por otro lado, había muchos intereses en juego. Al respecto se pronunció el politólogo Juan
Carlos Rey:
La propuesta de reforma de la CRIAP, dirigida a establecer un sistema de control sobre el Sistema de Empresas del Estado y entes descentralizados, y orientados aparentemente por consideraciones de pura eficiencia y racionalidad económica, planteaba en realidad,
407 Alfredo Peña, “Entrevista a Nelson Socorro”, en Democracia y Reforma del Estado. Op. Cit. Pág. 259-260 408 Alfredo Peña, “Entrevista a Hans Neumann”, en Democracia y Reforma del Estado. Op. Cit. Pág. 218 409 Peña, “Entrevista a Hector Atilio Pujo”, en Democracia y Reforma del Estado. Op. Cit. Pág. 251-252 (subrayado nuestro)
181
un cambio en las relaciones básicas de poder existentes en la sociedad y llevaría a un mayor control por parte de los empresarios privados, de los centros de capitalismo del Estado y de los mecanismos básicos que impulsan el desarrollo.410
En definitiva, la propuesta de la CRIAP “no representaba una opción puramente técnica, sino
que implicaba una decisión política”411
, donde convergían intereses tanto políticos como
económicos. Y ya sea por argumentos técnicos, políticos o económicos, el hecho es que ella
no pasó de la consideración del Consejo de Ministros, donde simplemente no se tomó ninguna
decisión al respecto.
En cuanto al resto de propuestas de las CRIAP, sólo fueron aprobadas la Ley Orgánica de la
Administración Central y la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
El 8 de agosto de 1978 se promulgó la Ley Orgánica de Régimen Municipal, mediante la cual
se desarrollaron “los principios constitucionales referentes a la organización, gobierno,
administración, funcionamiento y control de los Municipios y demás entidades locales
determinadas en el la ley”412
.
La Ley Orgánica de la Administración Central fue promulgada el 28 de diciembre de 1976413.
Ella va introducir y consolidar en la práctica “las grandes propuestas estructurales planteadas
por la Comisión de Administración Pública” 414
en 1972. Entre otros puntos importantes allí:
a. Se modifica el número de Ministerios que pasan de los 13 establecidos en 1950 a 17:
410 Juan Carlos Rey, “Crisis y Reforma del Estado”, Revista Resumen, Caracas, febrero de 1985, citado en Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado, Op. Cit. Pág. 65 411 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado. Op. Cit. Pág. 65 412 Art.1 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Gaceta Oficial Nº 2.297 extraordinaria de fecha 8 de agosto de 1979. 413 Ley Orgánica de la Administración Central, Gaceta Oficial Nº 1.932 extraordinaria de fecha 28 de diciembre de 1976 414 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado. Op. Cit. Pág. 68
182
a. Las competencias del Ministerio de Obras Públicas se distribuyen entre tres
ministerios, el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables
(MARN), el Ministerio de Desarrollo Urbano y el Ministerio que pasa a
denominarse Ministerio de Transporte y Comunicaciones.
b. El antiguo Ministerio de Minas asume las competencias del sector de los
Hidrocarburos, y pasa a denominarse Ministerio de Minas e Hidrocarburos.
c. Por último se crean los Ministerios de Información y Turismo, que asume las
competencias de la Oficina Central de Información de la Presidencia de la
República (OCI); el Ministerio de la Juventud y el Ministerio de la Secretaría de la
Presidencia, que asume las competencias del Despacho de la Secretaría de la
Presidencia.
b. Se establecen las competencias de cada uno de esos 17 Ministerios.
c. Se especifica que los Ministros de Estados, figura prevista en la Constitución de 1961415,
para que asesoren al Presidente de la República y tengan a su cargo las materias que se les
atribuya por ley, pueden también actuar como coordinadores de los “programas, servicios,
dependencias o entidades descentralizadas de la Administración Pública Nacional que se
determinen en el Decreto de nombramiento”416
.
d. Se establece la figura de la Comisión Presidenciales; o Interministeriales, de carácter
permanente o temporal,
(…) para el examen y consideración de las materias que determine el Decreto de creación. (…) también podrán tener por objeto la coordinación de criterios y el examen conjunto de materias asignadas a diversos ministerios417
e. Se establecen pautas para el funcionamiento del Consejo de Ministros: la periodicidad la
determinará el Presidente, de allí se deriva que habrán reuniones ordinarias y
415 Art. 194 de la Constitución de la República de Venezuela, promulgada en 1961 416 Art. 3 de la Ley Orgánica de la Administración Central, Op. Cit. 417 Ibíd, Art. 7 (subrayado nuestro)
183
extraordinarias del Consejo de Ministros. Se designa al Ministro de la Secretaría de la
Presidencia de la República como Secretario del Consejo de Ministros y en tal sentido
responsable de comunicar con la debida antelación al resto de los Ministros la agenda de
la reunión del Consejo así como toda la información necesaria para la discusión de cada
punto. Igualmente es su obligación levantar y llevar el libro de actas aprobadas de las
reuniones del Consejo de Ministros.
f. Se establece la figura de los Gabinetes Sectoriales, como “organismos de asesoramiento
para proponer al Presidente de la República acuerdos, políticas o decisiones. También
podrán ser creados para coordinar actividades que comprometen la acción de varios
Ministerios u otros órganos públicos”418
. El número y tipo de Gabinetes Sectoriales se deja
a discreción del Presidente, quien los constituirá y reglamentará su funcionamiento a
través de decreto.
g. Finalmente, se determina la organización y funcionamiento de las Oficinas Centrales de la
Presidencia de la República como “órganos auxiliares del Presidente de la República y del
Consejo de Ministros”. En tal sentido:
a. Se establecen como Oficinas Centrales de la Presidencia: la Oficina Central de
Coordinación y Planificación (CORDIPLAN); la Oficina Central de Presupuesto
(OCPRE); la Oficina Central de Estadística e Informática (OCEI) y la Oficina
Central de Personal (OCP).
b. Se crea un Consejo de Coordinación de las Oficinas Centrales, presidido por el
Jefe de CORDIPLAN.
c. Se establecen las competencias de cada una de las Oficinas Centrales.
d. Dentro de las competencias de CORDIPLAN, se incluye:
418 Ibíd., Art. 10
184
(…) elaborar planes para reestructurar la Administración Pública Nacional, Central y Descentralizada, en todos los niveles, sistemas y sectores, con vistas a su adaptación a las exigencias de planificación del desarrollo económico y social y a dirigir la Reforma Administrativa419
El balance de la Reforma en este período de gobierno no es muy alentador, sobre todo si se
tienen en cuenta las inmensas ventajas con que contaba el Presidente Pérez al inicio de su
mandato: mayoría en el Congreso, apoyo de la oposición a la Reforma de la Administración
Pública, recursos financieros y todo un conjunto de estudios y proyectos que se habían venido
elaborando durante los períodos anteriores.
En 1978 en su mensaje del 1 de Enero, Pérez incluía dentro de sus logros de esos cuatro años
de gobierno “las transcendentales reformas institucionales del Estado venezolano”. Frente a
esta pretensión, se pronunció Brewer Carías, ex Presidente de la CAP en el período anterior:
¿Cuáles reformas? (…) ni un solo proyecto de Ley de transformación efectiva del Estado fue enviado por el Gobierno al Congreso en estos últimos cuatro años y las leyes aprobadas de Reforma de la Administración Central y del Régimen Presupuestario (sic), no sólo fueron meros remozamientos, sino que sus proyectos habían sido concebidos y elaborados en el período gubernamental anterior. El otro proyecto de interés en cuanto a la reforma de las instituciones públicas, el de Régimen Municipal (…) más que una reforma, constituye la consolidación de las deficiencias locales actuales.420
7.2. El gobierno de Luís Herrera Campins (1979 – 1983) El 3 de diciembre de 1978, las elecciones presidenciales producen un nuevo cambio de
gobierno, y esta vez le toca a Luís Herrera Campins, candidato presidencial de COPEI, asumir
la Presidencia de la República. Durante este período se van a producir dos nuevas crisis
petroleras. La primera, en 1979, cuando el régimen del Sha de Irán es derrocado dando paso al
gobierno de Ayatolá Ruhollah Khomeini; y una segunda en 1981 como producto de la guerra
Iran-Irak. Estos acontecimientos, sumados a la incertidumbre sobre los alcances de una
revolución de fundamentalistas árabes en el medio oriente, y las políticas contradictorias de
419 Ibíd. Art. 47, ordinal 13 420 Allan Brewer Carías, “Prologo” en Alfredo Peña,
185
los países industrializados, empujan los precios del petróleo a cifras históricas, llegando el
petróleo venezolano a alcanzar en 1981 los 30 US$ por barril421
.
Grafico 7.2 Evolución del precio promedio de realización del barril de petróleo
venezolano, entre 1979 y 1984422
Precio promedio de realización (US$/barril)
25,50
29,80
12,04
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,0019
73
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
Luís Herrera había llegado al gobierno con conciencia del grave endeudamiento que pesaba
sobre el país recordemos la frase en su discurso inaugural: “recibo un país hipotecado”. Su
plan de gobierno giraba en torno al concepto de un “Estado Promotor”, que iba a liberar la
economía, reducir el gasto público e incentivar la iniciativa privada. Sin embargo, sus
propósitos iníciales fueron abandonados ante la subida de los ingresos petroleros. Así el país
entró “nuevamente” en una época de gasto descontrolado, despilfarro y mayor endeudamiento,
de manera que cuando, en 1982, cayeron los precios del petróleo, sobrevino la tremenda crisis
económica que se venía incubando desde el período anterior.
Las causas de la crisis son complejas y variadas, sin embargo tres son los elementos que
influyen de forma directa sobre el problema: la fuga de capitales, la caída de los ingresos
petroleros y el peso de la deuda externa.
La fuga de capitales se venía dando desde el gobierno de Pérez y, si bien existieron razones de
tipo coyuntural a principios de los 80 como la desconfianza e incertidumbre con respecto a la
economía de Venezuela, aunada al atractivo de mayores rendimientos para la inversión en el 421 Para un análisis más detallado de las causas de la subida de los precios petroleros en este período, ver FUNDAFUTURO, Cuando Venezuela perdió el rumbo: un análisis de la economía venezolana entre 1945 y 1991. Op. Cit. 79-95 422 FUNDAFUTURO, Cuando Venezuela perdió el rumbo. Op. Cit.,
186
exterior, la causa inicial fue más bien de tipo estructural, tal como lo señalan Baptista y
momer423
, al advertir que se rebasaron los límites que tenía el país para absorber el volumen
extraordinario de capital que desde inicios del gobierno de Carlos Andrés se comenzó a
inyectar a la economía nacional. Estas razones en su conjunto explican la fuga masiva de
capitales que se va a dar en el país, durante el período 1975-1982:
La continua entrega de renta al sector privado para su acumulación (bien sea por el financiamiento directo o apropiado a través del gasto público), las expectativas de mayor rendimiento de los capitales en el exterior (por la sobrevaluación del bolívar), y el clima de incertidumbre por las expectativas inciertas del ingreso petrolero, inicia una espectacular salida de capitales que no es más que una acumulación de renta en el exterior. Salida ésta que debió ser compensada en última instancia con endeudamiento público.424
Con respecto a la baja de los ingresos petroleros, ésta se da en 1982, cuando a raíz de la
declinación de los precios del petróleo (ver cuadro 1), la OPEP, en un intento de detenerla,
decide disminuir drásticamente su nivel de producción y establecer a sus miembros cuotas
fijas de producción. Venezuela va a dejar de exportar ese año, con respecto al año anterior,
78.000 millones de barriles de petróleo, lo cual va a significar 2.300 millones de dólares
menos para el fisco nacional ese año y 1.700 millones de dólares al año siguiente.
En cuanto al problema de la deuda externa, éste no era exclusivo de Venezuela, sino que
estaba presente en muchas economías del mundo, especialmente en países de América Latina,
que, aprovechando los créditos blandos de la banca internacional –provenientes de los
depósitos extraordinarios de los países petroleros–, también se habían embarcado en el modelo
de industrialización sustitutiva de importaciones. El volumen de los préstamos era muy alto –
alrededor de los 800.000 millones de US$– y por esta razón la banca internacional no quiso
seguir asumiendo nuevos riesgos crediticios con los países endeudados.
De tal forma que en 1982, cuando se produce el vencimiento de casi el 50% de la deuda
externa del país, que había crecido de manera vertiginosa desde el período anterior de 423 “La capacidad de absorción de capital de un país está determinada por la capacidad de usar el capital-dinero que afluye hacia el largo plazo (…) ella tiene un límite en términos de productividad marginal que depende de los factores productivos de cada país.” Baptista y Mommer, El ingreso petrolero y la capacidad de absorción de capital: El caso de Venezuela. Caracas, 1985, Págs. 2-3. 424 Bernard Mommer, Venezuela, Política y Petróleo: El ingreso fiscal y la pobreza. Proyecto Pobreza. Universidad Católica Andrés Bello, 1995. Pág. 5
187
gobierno la banca internacional va a exigir el cumplimiento de las obligaciones y se niega a
otorgar nuevos créditos. Todo ello en medio de una baja de ingresos petroleros y de una
importante fuga de divisas hacia el exterior. La situación fue tan comprometida que el
gobierno, debió cerrar el mercado cambiario el viernes 18 de febrero, devaluar la moneda e
implantar un “Régimen de Cambios Diferenciales” (RECADI). Esta fecha la recuerdan los
venezolanos como el “viernes negro” y ella “marca de manera simbólica el despertar en la
conciencia colectiva de la dimensión y gravedad de la crisis económica por la cual atravesaba
el país”425
.
Durante su campaña, el candidato Luís Herrera había planteado en su programa de gobierno
las siguientes reformas institucionales con miras a delinear, desde el punto de vista
administrativo, el “Estado Promotor”426
: a) La desconcentración del Poder Presidencial; b) La
reordenación de la Administración descentralizada y c) la descentralización y
desconcentración del Poder Nacional hacia las regiones; d) la responsabilidad efectiva del
Estado; e) la regulación del procedimiento administrativo y el control de la eficacia de la
gestión gubernamental.
Una somera revisión de algunos de estos puntos nos puede dar una idea de los problemas que
estaban presentes en 1977 en la Administración Pública venezolana.
La concentración del Poder Presidencial era un problema vinculado a nuestro devenir histórico
y al sistema presidencialista que habíamos asumido como forma de gobierno. Sin embargo, a
juicio del candidato Herrera, el problema se habría agravado durante el ejercicio de la
presidencia de Pérez. Esta concentración de poder en la persona del Presidente se hacía en
detrimento del gobierno ministerial y por tanto la solución estaría darles a los Ministros una
mayor delegación de atribuciones y autonomía por parte del Presidente.427
425 Margarita López Maya * y Luis E. Lander, Ajustes, costos sociales y la agenda de los pobres en Venezuela: 1984-1998,
Se busca que los
Ministros sean la cabeza de su sector. Así el programa afirma “[los Ministros] gozarán de
426 Ver Allan Brewer-Carías, Estado Crisis y Reforma, Op. Cit. 427 Ibíd., 222. Advierte Brewer-Carías que esto no debería hacerse a costa de la acción coordinada del gobierno y que para ello existe la figura del Ministro de la Secretaría, que tiene como función, entre otras, integrar la acción administrativa del gobierno.
188
autonomía y delegación, y gozarán de mecanismos de control de los entes descentralizados
que deben estar bajo la dirección de cada Ministerios”428
. Paradójicamente, como
contrapartida de la concentración de poder presidencial, se da la carencia de mecanismos de
apoyo para su ejercicio. En tal sentido, se aboga por el reforzamiento de los organismos de
apoyo a la Presidencia: Oficinas Centrales y la creación de una “Unidad Central de Control
Administrativo” que tuviese como competencia el control integrado de la gestión de gobierno.
En cuanto a la Administración descentralizada, junto a la recomendación del fortalecimiento
de la autoridad ministerial, advierte contra la proliferación indiscriminada y no planificada de
Institutos y empresas estatales. Al respecto se plantea darle un mayor uso a la figura jurídica
del Servicio Autónomo, sin personalidad jurídica; el cual permite una mayor flexibilidad
administrativa sin requerir de todo el aparato burocrático que conlleva la personalidad jurídica
propia.
En relación a la descentralización y desconcentración del Poder Nacional hacia las regiones, el
programa aborda el problema de la centralización del Estado venezolano, tema al cual
aludimos cuando analizamos la Constitución del 61. En el tratamiento del punto se aboga
también por una profundización de la Regionalización y por la descentralización y
desconcentración de las actividades administrativas del nivel central.
La regulación del procedimiento administrativo y el control de la eficacia de la gestión
gubernamental versan sobre la necesidad de lograr que los jueces efectivamente controlen al
Estado y le obliguen a responder por sus decisiones frente a los particulares. Aunado a esto
está la necesidad de regular el proceso administrativo y limitarle la discrecionalidad al
funcionario público. El punto tiene que ver con eliminación de la “permisología”, que entraba
la acción del particular y se convierte en fuente de corrupción, y con la simplificación de los
trámites.
428 Ibíd. 230
189
Parte de este programa queda sin ejecutarse en medio de la abundancia inicial, que no motiva
la disciplina administrativa, y la fuerte estrechez de la segunda parte del mandato, donde hay
poco tiempo y atención para dedicarlos a reformas de largo aliento.
Durante este período va a continuar el crecimiento de la Administración Descentralizada, que
llega a ejecutar el 75% del gasto público consolidado429
. En 1979 se crean la Fundación
Instituto de Estudios Avanzados (IDEA), la Fundación para el Desarrollo de la Ciencia y la
Tecnología del Estado Zulia y el Instituto Zuliano de Investigaciones Tecnológicas (INZIT-
CICASI). En 1981, la Fundación para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología del Estado
Lara, el Instituto Autónomo Ferrocarriles del Estado (IAFE), el Instituto Forestal
Latinoamericano y el Instituto para el Control y la Conservación de la Cuenca del Lago de
Maracaibo (ICLAM). En 1983, la Academia Nacional de Ciencias Económicas, el Instituto
Universitario de Policía Científica, el Instituto Venezolano de Planificación (IVEPLAN) y el
Servicio Autónomo Oficina Coordinadora de la Prestación de los Servicios Geológicos y
Mineros (SERVIGEOMIN). En 1984, último año de gobierno, se crean la Compañía Nacional
de Teatro, el Fondo de Compensación Cambiaria y el Instituto de Biomedicina.
Por otra parte, se continúa el proceso de regionalización. En tal sentido se crean en 1981 la
Corporación de Desarrollo de la Región Central (CORPOCENTRO), la Corporación de
Desarrollo de la Región de los Llanos (CORPOLLANOS) y, en 1984, la Corporación de
Desarrollo de la Región Nororiental (CORPORIENTE).
El 3 de junio de 1979, se realizan por primera vez las elecciones separadas de las autoridades
municipales. En mayo de ese año se dicta el Reglamento de la Ley Orgánica de la
Administración Central, que regula el funcionamiento de los Gabinetes Sectoriales; y el 08 de
enero de 1980 se dicta el Decreto Nº 478; mediante el cual se establece el Reglamento de
Regionalización y Participación de la Comunidad en el Desarrollo Regional.
429 Allan Brewer-Carías, Estado Crisis y Reforma, Serie Estudios, Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 1982. Pág. 191
190
En el área financiera y presupuestaria, se van a promulgar dos leyes muy importantes. El 30 de
diciembre de 1980 se publica en Gaceta Oficial la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica
de Régimen Presupuestario430
, y el 27 de agosto de 1981, entra en vigencia la Ley Orgánica de
Crédito Público, que viene a ordenar la contratación de la deuda pública por parte de los
organismos del Estado, tema muy importante ya que una de las causas que contribuyó al
crecimiento del monto de la deuda externa fue la contratación indiscriminada y descontrolada
de deuda por parte de los organismos de la Administración Descentralizada.
La discusión sobre la corrupción administrativa va a cobrar fuerza en este período. En 1980 en
el Congreso de la República se lleva a efecto una investigación sobre presuntos hechos de
corrupción administrativas cometidos por el Presidente Pérez y otros altos funcionarios de su
gobierno que, sin embargo, por decisión de la mayoría parlamentaria, resultan exonerados de
los cargos presentados en su contra. El tema del manejo de RECADI también va dar pie a
acusaciones, esta vez por parte de la oposición a funcionarios del gobierno Herrera, por
presuntos hechos de corrupción administrativa. Dentro de ese ambiente, el 2 de diciembre de
1982 se va a promulgar la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, que viene a
derogar la Ley de Responsabilidad de Funcionarios Públicos del 7 de junio de 1912 y la Ley
Contra el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios o Empleados Públicos de fecha 30 de marzo
de 1974.
Dentro de las propuestas del Programa de Gobierno de Herrera, estaba la puesta en
funcionamiento de una “Oficina Presidencial para la Reforma Administrativa”, que no va ser
creada sino en 1982, cuando faltan menos de dos años para finalizar el gobierno. De manera
que en los tres primeros años de gobierno la conducción de la Reforma sigue recayendo en la
Dirección de Planificación Administrativa de CORDIPLAN, “que para 1981 se encuentra en
franco estancamiento y con poco personal para cumplir las funciones encomendadas”431
.
La contracción de los ingresos petroleros y la consecuente exigencia de racionalizar el gasto
público lleva al gobierno a recoger la propuesta del programa de gobierno sobre la creación
430 Gaceta Oficial Nº 2.712 Extraordinaria, de fecha martes 30 de diciembre de 1980. 431 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado. Op. Cit. 75
191
nuevamente de una comisión de reforma. De esta forma, el 7 de abril de 1982, mediante
Decreto Presidencial Nº 1461, se crea una Comisión Presidencial para asesorar al Ejecutivo
Nacional en la materia de Reforma de la Administración Pública. Debido a las limitaciones de
tiempo y recursos de que disponen, la Comisión se va circunscribe a un número limitado de
objetivos: a) Establecer un sistema de mérito en la Administración Pública, b) establecer un
sistema de control de resultados en la gestión pública y c) Acercar la Administración al
Ciudadano.
A pesar de las previsiones, su labor no llegará más allá de la etapa de estudios y proyectos. El
Presidente de la Comisión, Manuel Rachadell432, señala que la falta de resultados, las marchas
y contramarchas del proceso de Reforma, obedecen a condicionamientos vinculados al
proceso político y plantea la necesidad de lograr una concertación de la dirigencia política del
país para alcanzar la Reforma de la Administración Pública. A ese efecto, dentro de sus
informes, presentó la Comisión una propuesta de organismo rector para la reforma
administrativa, que partiendo del análisis de los antecedentes en el proceso de reforma,
diseñara “un marco institucional que garantizara el apoyo político y la organización idónea y
profesionalizada para llevar a cabo la tarea de reforma”433
.
7.3. El gobierno de Jaime Lusinchi (1984 – 1988) Jaime Lusinchi asume la Presidencia de la República el 2 de febrero de 1984. El triunfo del
candidato adeco, vino acompañado de una sólida mayoría en las dos Cámaras del Congreso, y
se reforzó el 27 de mayo de ese mismo año, al obtener Acción Democrática un 66% de los
votos en las elecciones municipales. Todo ello le daba a Lusinchi un sólido piso político para
adelantar los programas y transformaciones que había prometido durante su campaña
electoral.
432 Manuel Rachadell y Humberto Briceño, Trabajos e informes desde el 16 de agosto de 1982 al 15 de noviembre de 1983, Comisión de Administración Pública, Dirección Sectorial de Desarrollo Administrativo, CORDIPLAN, Caracas 1983. 433 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado. Op. Cit. 81
192
A fines de noviembre del año 84 fue presentado al país el VII Plan de la Nación. Allí se
afirmaba que la crisis por la cual atravesaba el país tenía como una de sus causas principales el
“débil y vulnerable” modelo de desarrollo venezolano, sustentado en la renta petrolera y
caracterizado por “el intento de aplicar los recursos obtenidos del petróleo a la diversificación
y modernización del aparato productivo e institucional del país”434. Si bien es cierto, que este
modelo de “crecimiento hacia adentro” había sido viable en los momentos de estabilidad de
los precios del crudo, en cambio se había mostrado como inadecuado para funcionar dentro de
un mercado volátil, frente al cual se hizo evidente “la impotencia demostrada por las fuerzas
sociales venezolanas, para adaptarse con eficacia”435
a las súbitas alzas y caídas de los
ingresos petroleros.
El VII Plan resaltaba dentro de las consecuencias no deseadas de esta situación: una excesiva
dependencia del país de la explotación petrolera; un estancamiento económico acumulado; un
agravamiento de la marginalidad social; el desmejoramiento de la calidad de los servicios
públicos; un crecimiento desordenado e inorgánico de la Administración Pública, causa de la
ineficiencia e ineficacia del Estado en el manejo del gasto público436
; y la alteración negativa y
profunda de la escala de valores del venezolano:
“La euforia del pleno empleo, de la bonanza, de la vida fácil y del Estado paternalista profundizó el clientelismo a todos los niveles (…) El consumismo, el facilismo y el mimetismo se convirtieron en los valores centrales de nuestra sociedad, que cubrieron con un manto de indiferencia la corrupción que surgía a la vista de todos”437
.
Como estrategia global para enfrentar y superar esta delicada situación, el VII Plan proponía:
a) reiniciar el crecimiento económico sobre bases más sólidas, lo cual significaba liberar a las
fuerzas productivas del país y trasformar “el proceso económico rentista del pasado en otro,
sustentado en la capacidad de crear riqueza mediante el trabajo de los venezolanos”438
434 Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), VII Plan de la Nación 1984-1988: Lineamientos Generales, Caracas, 1984. Pág. 3
; b)
acelerar el desarrollo social, abriendo camino a una sociedad más justa; y c) crear una
sociedad más libre, profundizando la democracia política. Esta estrategia “siguiendo los
435 Ibíd., 4 436 Ibíd., 5 437 Ibíd. 438 Ibíd. 13
193
paradigmas de la planificación estratégica, descansaba para su viabilidad en dos bases: la
conformación de un proyecto político consensual llamado El Pacto Social, y la
reestructuración del Estado”439
.
El Pacto Social, consistía en un proyecto político basado en “un compromiso de fondo y de
largo alcance entre trabajadores y empresarios, y entre ellos y el gobierno”440, con miras a
superar la crisis del país y alcanzar una sociedad “más equilibrada y justa, donde la
distribución cada vez menos equitativa del ingreso sea garantía de estabilidad y armonía
social”441
.
Por otra parte, con la Reestructuración del Estado se pretendía profundizar la democracia a
través de la reforma profunda del Estado y el redimensionamiento de la Administración
Pública, no para debilitar al Estado sino para circunscribirlo a sus responsabilidades esenciales
y hacerlo más eficiente:
“La existencia de más de 300 entidades públicas descentralizadas indica someramente cómo el Estado ha ido hasta donde nunca ha debido ir y se ha involucrado en asuntos subalternos que no pueden ser de su competencia”442
.
La reestructuración y modernización de la Administración Pública debía abarcar todos sus
niveles, “comenzando por su dirección superior, pues allí radica, en última instancia, la
capacidad organizativa para guiar y conducir este proceso de cambio”443. Sin embargo, es
importante señalar que el Plan advertía que “la redefinición de las funciones y el mejoramiento
de la eficiencia del Sector Público no implican la reducción del gasto público, [puesto que el
mismo] es un componente esencial de la estrategia de crecimiento del VII Plan” 444. Esta
acotación es muy significativa ya que este período de gobierno se va a caracterizar, a partir de
1985, por un crecimiento exagerado del gasto público445
439 Ibíd.,
.
440 Jaime Lusinchi, “Discurso en el Acto de Toma de Posesión ante el Congreso Nacional el 2 de febrero de 1984”en Lusinchi, Informes de Gestión 1984-1988, Caracas. Pág. 13 441 Ibíd. 442 Ibíd. 13 443 Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), VII Plan de la Nación 1984-1988: Lineamientos Generales. Op. Cit. 12 444 Ibíd. 22 445 Ver FUNDAFUTURO, Cuando Venezuela perdió el rumbo. Op. Cit., 108
194
Algunos de los planteamientos económicos del VII Plan van a encontrar mucha resistencia en
varios sectores del país, sobre todo en el sector privado, que no ve con buenos ojos “el sistema
de cooperación económica” allí planteado. Con la renuncia, a comienzos de 1985, de Luis
Raúl Matos Azócar, como Ministro Jefe de CORDIPLAN, el VII Plan es dejado a un lado y
“en su lugar, durante este quinquenio, la acción gubernamental en materia económica se
orientaría por lo que se llamó «Plan trienal de inversiones»”446
.
Dentro del plan económico del gobierno, uno los aspectos prioritarios era el tema del
refinanciamiento de la deuda pública externa. Tal como hemos venido señalando, a partir del
año 75 el Estado venezolano fue asumiendo compromisos crediticios más allá de lo que
aconsejaba la prudencia económica. Para 1984 el monto de la deuda pública externa
venezolana rondaba los 36.000 millones de dólares, con el agravante de que un 52% era deuda
de vencimiento a corto plazo. En tal sentido, era apremiante lograr el refinanciamiento de esta
deuda, a fin de poder volverle abrir al país el crédito internacional. A pesar de la urgencia, será
sólo a principios de 1986 cuando formalicen los contratos con la banca externa. El retraso
obedecerá a dos causas: la primera, el desorden y la incertidumbre jurídica que rodeó la
contratación de esos empréstitos, muchos de los cuales fueron adquiridos “sin ningún tipo de
control” por la administración descentralizada, con lo cual no se conocían de forma fidedigna
cuál era el monto exacto de la deuda y quiénes eran los acreedores; en segundo lugar, la banca
acreedora exigió al Estado venezolano el reconocimiento de la deuda externa privada, lo cual,
aunque generó un gran debate en el país, terminó siendo aceptado por el gobierno. Las
condiciones de refinanciamiento establecían una reestructuración de los pagos a 12 años y
medio del 95% de la deuda pública. A juicio del Presidente Lusinchi se había logrado “el
mejor acuerdo de refinanciamiento del mundo”, opinión no compartida por muchos sectores
del país, entre ellos la Academia Nacional de Ciencias Económicas, que criticó “la
inexistencia de períodos de gracia y la ausencia de compromisos de nuevos préstamos al sector
público por parte de la comunidad financiera internacional”447
446 Margarita López Maya, Gobierno de Jaime Lusinchi: 1984-1989, en La Gran Enciclopedia de Venezuela, T. 4, Caracas, Editorial Globe C.A., 1998, pp. 274
. Otras voces también advertían
que el VII Plan habría sobreestimado los futuros ingresos del país, y por tanto en el corto plazo
447 José Toro Hardy, Venezuela. 55 años de política económica: 1936-1991. una utopía Keynesiana, 3ª edición, Editorial Panapo, Caracas, 1992. Pág. 123
195
se haría imposible cumplir con los compromisos acordados448
. El tiempo les daría la razón a
los opositores ya que, antes de finalizar su mandato, el gobierno de Lusinchi se vio obligado a
firmar un segundo acuerdo de refinanciamiento con la banca internacional.
Otro problema importante que debía afrontar el gobierno de Lusinchi era el déficit fiscal que
había alcanzado los 12.000 millones de bolívares en 1983. Para enfrentar este importante
desequilibrio de las finanzas del Estado, el gobierno adelantó una política económica de
restricción del gasto público449
, devaluó nuevamente la moneda y estableció cuatro tipos de
cambio diferenciales: 4,30 para pagar las cuotas de capital de la deudas en el exterior; para los
alimentos y medicinas y para los estudiantes en el exterior; 6,50 para la industria del hierro y
petróleo; 7.50 para las transacciones comerciales del sector público y de la empresa privada; y
cambio libre para el resto de las necesidades.
Si bien es cierto que las políticas de austeridad aplicadas hasta 1985 por parte del gobierno de
Jaime Lusinchi, lograron eliminar el déficit fiscal, por otra parte, “implicaron un duro
sacrificio para la población, cuyo consumo per cápita se contrajo a la par que lo hacía el
producto interno bruto, todo lo cual se manifestó con un aumento de las cifras de desempleo y
subempleo”450
.
En 1986, los ingresos fiscales del país se van a contraer casi a la mitad como resultado de la
caída pronunciada de los precios del petróleo, que van a pasar de 24 dólares por barril en enero
de 1986 a 9,77 dólares por barril en junio, estableciéndose un promedio para ese año de 13.00
dólares por barril.
448 Ibíd. 449 Dentro de las medidas se decretó la rebaja de un116% del sueldo básico de aquellos empleados públicos que ganaran por sobre los 16.000 Bs. mensuales. 450 José Toro Hardy, Venezuela, 55 años de política económica: 1936-1991. una utopía Keynesiana, Op. Cit., 120
196
Grafico 7.3 Evolución del precio promedio de realización del barril de petróleo
venezolano, entre 1979 y 1984451
Precio promedio de realización (US$/barril)
12,04
29,80
25,50
13,00
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
El derrumbe de los precios del crudo va a ser, paradójicamente, la consecuencia de la bonanza
del mercado petrolero durante el período 79-81. Los altos precios del petróleo habían
favorecido en el mundo: la entrada al mercado de yacimientos que antes no eran rentables; el
desarrollo de nuevas tecnologías en la industria petrolera; el uso de energías alternas al
petróleo; la puesta en marcha, en los países industrializados, de políticas conservacionistas de
energía; y finalmente, la caída de los precios incentivó la entrada al mercado petrolero de los
excedentes acumulados en previsión a una posible subida de precios, lo cual hizo que la baja
fuera aún más pronunciada452
.
Frente a esta coyuntura, el gobierno anuncia un “golpe de timón”, que en realidad se tradujo
en una profundización de la política de expansión del gasto público, iniciada a finales de 1985.
Como fuentes para el incremento del gasto público –que llegó a crecer a una tasa promedio del
38% interanual– se recurrió a nuevos endeudamiento, nuevas devaluaciones453
451 FUNDAFUTURO, Cuando Venezuela perdió el rumbo. Op. Cit.,
y a los ahorros
obtenidos por el superávit de los años 1984 y 1985. Esta política de expansión del gasto
público se aunaba con otras del mismo corte que se venían dando desde inicios de 1985, las
cuales buscaban compensar las medidas de ajuste del inicio del período y consistían
452 Ver FUNDAFUTURO, Cuando Venezuela perdió el rumbo. Op. Cit., 453 La tasa preferencial pasó de 7.50 a 14,50 Bs./US$ y a 39,30 Bs. el precio del dólar en el mercado paralelo
197
fundamentalmente en: aumentos generales de sueldos y salarios; bonificaciones especiales,
congelación de las tasas de interés, políticas de control de precios y subsidios a productos de la
cesta básica. Aunque el objetivo del conjunto de medidas era favorecer el crecimiento de la
demanda agregada y reactivar la economía, sin embargo, muchas de sus consecuencias fueron
negativas para el país. Es cierto que se logró un crecimiento moderado del PIB –alrededor del
1,4% interanual a partir de 1986– y una disminución de la tasa de desempleo (del 13,06 % en
1985 a 7.32 % en 1988); no obstante, como contrapartida, se produjo: una importante fuga de
capitales; un crecimiento significativo de la inflación –que llegó a alcanzar el 40,27% en
1987–; los más altos déficits fiscales que había conocido el país (ver cuadro siguiente) y
finalmente, una merma muy importante de las reservas del Banco Central de Venezuela, las
cuales bajaron de 13.750 millones de US$ en 1985 a 6.671 millones de US$ a finales de 1988.
Grafico 7.4 Evolución de la Gestión Fiscal en Venezuela entre 1983 y 1988454
Sin embargo estas difíciles condiciones económicas, no serán percibidas en toda su magnitud
por la mayoría de los venezolanos, quienes resienten los embates de la inflación pero no
avizoran que con saneamiento de las finanzas públicas traerá mayores sacrificios. Lusinchi
prefiere dejar el gobierno con una alta popularidad, continuar con el gasto público y traspasar
los problemas al próximo gobierno. Al concluir su mandato, en su último discurso ante el
Congreso Nacional, solo deja al respecto, un par de advertencias dirigidas al Presidente electo
454 Citado por José Toro Hardy, Venezuela. 55 años de política económica: 1936-1991. una utopía Keynesiana, Op. Cit.
Gestión fiscalSector Público Consolidado
-100.000-80.000-60.000-40.000-20.000
020.00040.000
Millones de Bs. -12.000 26.341 18.443 -8.500 -31.500 -75.000
1983 1984 1985 1986 1987 1988
198
Carlos Andrés Pérez: “Recibirá el país y su gobierno en condiciones difíciles y en medio de
expectativas que constituirán acicate para su acción”455
. Esa peligrosa mezcla de condiciones
difíciles y expectativas de bonanza será una de las razones determinantes de la profunda crisis,
ya no solo económica, sino también social y política que se va a desatar durante el gobierno de
Carlos Andrés Pérez, quien luego denunciará:
Al ganar por segunda vez la Presidencia de la República, luego de muchos recorridos por el mundo, observamos muy de cerca la trampa en que nos metimos durante el gobierno de Lusinchi. Se habían gastado las reservas para mantener una apariencia de bonanza sin correspondencia con un programa de crecimiento económico y divorciado de los organismos internacionales.456
Desde el punto de vista político, el gobierno de Lusinchi, aprovechando su mayoría
parlamentaria, se va a caracterizar por su “poca disposición a la consulta o a la
negociación”457, así como por su “escasa tolerancia hacia los partidos minoritarios, incluyendo
a COPEI, con quien compartía una serie de pactos que daban estabilidad al sistema político
venezolano desde 1958”458. Ejemplo de ello, fue la designación unilateral por parte del partido
Acción Democrática, del Contralor General de la República, del Fiscal General de la
República y de cinco Magistrados y sus respectivos suplentes del Tribunal Supremo de
Justicia. Designaciones que motivaron mucha preocupación en la colectividad venezolana por
cuanto debilitaban la independencia del Poder Judicial y el necesario control institucional que
debía existir sobre el Poder Ejecutivo. Otro elemento distintivo del gobierno va a ser “cierta
laxitud en el respeto a disposiciones institucionales [que] fortalecían una tendencia –que ya se
había visto con Herrera Campins– a partidizar ciertos cargos públicos que antes gozaban de
relativa independencia”459
455 Jaime Luisinchi, “Discurso ante el Congreso Nacional el 26 de enero de 1989”en Lusinchi, Informes de Gestión 1984-1988, Caracas. Pág. 142
. Ejemplos de ello van a ser las designaciones de reconocidos
militantes del partido de gobierno para ocupar los cargos de Presidente del Banco Central de
Venezuela y de Presidente de PDVSA. Por último, es también reveladora de la forma de ver
el nuevo gobierno la institucionalidad del Estado, el mecanismo que utiliza el Presidente
456 Ramón Hernández y Roberto Giusti, Carlos Andrés Pérez: Memorias Proscritas, 1ª reimpresión, Los libros de El Nacional, Editorial CEC S.A., Caracas, 2007. Pág. 329 457 Margarita López Maya, Gobierno de Jaime Lusinchi: 1984-1989, Op. Cit., 280 458 Ibíd. 459 Ibíd.
199
Lusinchi para la designación de los gobernadores de los Estados, ya que hace recaer estos
importantísimos cargos de forma automática –sin que medie ninguna otra consideración de
orden meritocrático o de capacidad– en los Secretarios Generales estadales del Partido Acción
Democrática. Ello condujo a un mayor sectarismo en la política venezolana, creó una
peligrosa confusión entre los intereses partidistas regionales y los de las gobernaciones
estadales y afianzó en la opinión pública la percepción de la partidización de las instituciones
públicas. Al respecto señala su compañero de partido y sucesor en la Presidencia de la
República, Carlos Andrés Pérez:
Lusinchi como respuesta a sus compromisos partidistas, acelera el proceso clientelar: nombró gobernadores de estado a los secretarios generales seccionales, lo que conlleva a que las contrataciones de obras públicas nacionales y regionales se negocien y se repartan en la casa del partido. La organización partidista, de esta manera, comienza a desligarse de la gente, y a ser oficina de negocios de las cúpulas dirigentes. Estalló una etapa de corrupción que quedó simbolizada en los negocios cambiarios de Recadi.460
En relación con la Administración Pública, durante este período se acentuó la tendencia de
crecimiento del número de empleados del Sector Público. Por otra parte, en relación con la
Administración Pública Descentralizada, se mantuvo la tendencia de crecimiento del número
de Institutos Autónomos, pero se detuvo significativamente el crecimiento del número de
empresas estatales.
Durante este período fueron creados los siguientes entes descentralizados: en 1983, el Instituto
Universitario de Policía Científica, el Instituto Venezolano de Planificación (IVEPLAN), el
Servicio Autónomo Oficina Coordinadora de la Prestación de los Servicios Geológicos y
Mineros (SERVIGEOMIN). En 1984, la Compañía Nacional de Teatro, el Fondo de
Compensación Cambiaria, la Corporación de Desarrollo de la Región Nororiental
(CORPORIENTE) y el Instituto de Biomedicina. En 1985, la Corporación Venezolana de
Suroeste (CVS), el Fondo de Garantías de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), el
Instituto Universitario de Estudios Musicales (IUDEM), y el Servicio Autónomo Imprenta
Nacional y Gaceta Oficial. En 1986, la Fundación Vicente Emilio Sojo (FUNVES), y el
Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). En 1987, la
460 Ramón Hernández y Roberto Giusti, Carlos Andrés Pérez: Memorias Proscritas. Op. Cit., 291
200
empresa Carbones del Orinoco C.A. (CARBONORCA), la Fundación Casa del Artista la
Fundación para el Mantenimiento de Infraestructura Médico-asistencial para la Salud Pública
(FIMA), y el Servicio Autónomo Radio Nacional de Venezuela. Finalmente en 1988, la
empresa Bitúmenes del Orinoco (BITOR), la Corporación del Suroeste (CORPOSUROESTE),
el Centro Rafael Urdaneta S.A. y el Instituto de Previsión Social del Cuerpo Técnico de
Policía Judicial.
En cuanto a la reforma de la Administración Pública, como ya señalamos, el VII Plan de la
Nación había planteado la necesidad de realizar una reforma profunda del Estado venezolano y
redimensionar a la Administración Pública. A tales efectos en diciembre de 1984, el
Presidente Lusinchi decretó, la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma del
Estado (COPRE)461
, que vino a sustituir aunque con un espectro de materias más amplio a la
Comisión Presidencial para la Reforma de la Administración Pública de 1982. La COPRE fue
integrada por treinta y cinco personalidades representativas de los distintos sectores de la vida
nacional y como su primer Presidente fue designado el historiador y político Ramón J.
Velásquez.
A pesar de la amplitud temática de sus tareas, a la COPRE le fue establecido un carácter
exclusivo de “Asesora del Ejecutivo Nacional”462
, y su objetivo principal fue circunscrito al
ámbito de la realización de estudios y propuestas para modernizar y hacer más eficiente al
Estado venezolano. En ese sentido, la Comisión debía:
1º Elaborar un Proyecto de Reforma Integral del Estado venezolano. 2º Proponer al Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, las acciones que deban ser adoptadas con anterioridad a la Reforma Integral del Estado, para asegurar la eficiencia de los organismos del Poder Público y facilitar la Reforma Integral del Estado. 3º Colaborar con el Ejecutivo Nacional en el análisis de medidas que deban ser adoptadas para llevar a cabo el actual proceso de reorganización de la Administración Pública.463
461 Decreto Presidencial número 403 de fecha 17 de diciembre de 1984, Op. Cit. 462 Ibíd., Art. 5º 463 Ibíd., Art. 2
201
El tercer objetivo específico obedece a que, de forma paralela al trabajo de la COPRE, el
gobierno nacional adelantaba un proyecto de reorganización de la Administración Pública, que
luego le sería presentado en consulta a la Comisión Presidencial.
En el convencimiento de que el objetivo principal de su tarea, la Reforma Integral del Estado,
que “se refería prácticamente a todos los ámbitos de la existencia social”464, podría llevar a la
ilusoria pretensión de reformar todo el sistema político y sus instituciones; y como también se
estaba en cuenta de que tarde o temprano, las propuestas de cambio iban a afectar importantes
intereses cuya reacción sería la de bloquear las reformas, la COPRE decidió concentrarse en
“aquellos proyectos que, podrían tener más apoyo social, capaces de ser generadores de
procesos de reforma ulterior, mediante el desencadenamiento de actitudes y mecanismos
propicios al cambio”465
. Por otra parte, se decidió que la primera etapa del trabajo de la
Comisión debía ser una amplia consulta del liderazgo nacional, iniciándose con los ex -
presidentes de la República, los secretarios generales de los partidos políticos y algunas de las
personalidades independientes más relevantes del país.
Para acometer sus tareas, la Comisión Presidencial se dividió en tres subcomisiones: a)
Subcomisión de Reforma Administrativa, b) Sub Comisión de Reforma Institucional, y c)
Subcomisión de Problemas Inmediatos. Así mismo, como apoyo a la labor de los
comisionados presidenciales, se conformó un equipo de asesores y de profesionales
especializados que fueron organizados en las siguientes áreas: a) Reforma Administrativa, b)
Reforma Institucional, c) Reforma Económica, d) Reforma Social, y e) Reforma Judicial.
En 1986 la COPRE presentó a la nación venezolana un conjunto de “Propuestas para
Reformas Políticas Inmediatas”466
, las cuales se circunscribieron a los siguientes temas: los
partidos políticos, el sistema electoral y la descentralización política.
464 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Antecedentes de la Reforma del Estado. Op. Cit. 88 (subrayado nuestro) 465 Ibíd., 89 466 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Propuestas para Reformas Políticas Inmediatas, Ediciones COPRE, Caracas, 1986.
202
En relación con los partidos políticos, se buscaba democratizarlos y combatir “las tendencias a
la oligarquización, producto de la dinámica de la organización política profesionalizada”467.
La propuesta se sustentaba en el establecimiento de forma obligatoria para los partidos
políticos de un sistema electoral interno “que desmonte los dispositivos que irresponsabilizan,
con respecto a sus bases, a los miembros de los organismos representativos del partido”468
. De
manera especifica se planteaba: reducir al mínimo los cargos vitalicios; prohibición de
elecciones indirectas que excedan al segundo grado para la escogencia de los cargos directivos
de todo nivel; establecimientos del referéndum para cierto tipo de decisiones cruciales de la
vida interna; el establecimiento de primarias o elecciones indirectas hasta de segundo grado
para los candidatos presidenciales y la limitación del porcentaje de candidatos que las altas
direcciones podían colocar en las listas de organismos de representación.
En cuanto al sistema electoral venezolano, se aspiraba aumentar la representatividad y
responsabilidad de las autoridades electas y controlar los costos de las campañas electorales.
Para ello se proponían: separar los distintos procesos electorales; incluir la elección
uninominal; aumentar el número de representantes por cuociente electoral; regular el gasto en
las campañas electorales; limitar y publicitar las contribuciones privadas y, establecer un
financiamiento estatal de una parte importante de los costos de las campañas electorales e
incluso del funcionamiento operativo de los partidos políticos.
Por último, con respecto a la descentralización política, se pretendía darle mayor autonomía a
las entidades territoriales federales a través del traspaso de poder desde el nivel central a los
niveles estadales y locales del Estado venezolano. Las propuestas especificas fueron: la
creación de la figura del alcalde en los municipios, la elección directa de los gobernadores y
alcaldes; la elección nominal de los diputados estadales y concejales; la transferencia
progresiva de competencias; el establecimiento de un sistema de coordinación estadal; la
reorientación de las actividades de las instituciones regionales de desarrollo; la distribución
más equitativa del Situado Constitucional; el desarrollo del sistema de planificación estatal y
el fortalecimiento de las instituciones financieras en las entidades federales.
467 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), La Reforma del Estado: Proyecto de Reforma Integral del Estado, Volumen 1. Op. Cit., 112. 468 Ibíd.
203
En noviembre de 1988, la COPRE entrega al Presidente Jaime Lusinchi el “Proyecto de
Reforma Integral del Estado”. Allí se presenta un conjunto de propuestas que incluyen las
presentadas en 1986 y comprenden toda la labor de la Comisión durante el período 85 - 88.
Las propuestas de la Comisión se circunscriben a cinco temas fundamentales: a) Reformas
para un cambio político; b) Descentralización territorial, c) Fortalecimiento del Estado de
Derecho; d) La Reforma Administrativa y la Profesionalización de la Administración Pública,
y e) El nuevo papel del Estado en la formulación de las políticas pública.
El primer pilar de la propuesta de la COPRE lo constituyen “las reformas para un cambio
político planteadas”, orientada “a elevar substancialmente la calidad de la representación y la
participación en el sistema político”469. Allí se hacen propuestas de mediano y largo plazo, que
vienen a complementar las propuestas de corto plazo ya comentados. Dentro de las
propuestas de reformas políticas necesarias en el Poder Ejecutivo están: La segunda vuelta
para la elección presidencial y la ampliación a 6 años del periodo presidencial o, en su defecto,
la reducción a 4, con la posibilidad de reelección inmediata. También se propone la creación
de la figura de un Primer Ministro Ejecutivo, electo por el Presidente, con miras a lograr que
el Presidente de la República, pueda dedicar su tiempo “a la formulación y seguimiento de las
políticas fundamentales”470
. Como alternativa al Primer Ministro Ejecutivo, se propone la
creación de la figura de Ministros Jefes de Sectores Administrativos. Por último, se plantea la
modernización y reorganización de la Oficina de la Presidencia de la República, con miras a
dotarla de modernos instrumentos de gestión para que el Presidente pueda dirigir con eficacia
y eficiencia al Poder Ejecutivo, ya que a juicio de la COPRE el Presidente
(…) ni cuenta con adecuada y oportuna información; ni existen mecanismos para hacerle seguimiento a sus instrucciones y asegurar su estricto cumplimiento; ni posee los órganos de asesoría propia, necesarios para poder analizar las proposiciones que emanan del seno de la Administración Pública.471
469 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), La Reforma del Estado: Proyecto de Reforma Integral del Estado, Volumen 1. Op. Cit., 38. 470 Ibíd. 121 471 Ibíd.
204
El segundo pilar de las propuestas de la COPRE lo constituyen “la descentralización y la
desconcentración del poder político del nivel central de gobierno hacia los niveles estadales y
locales del país”, las cuales tenían “como objetivo profundizar la democratización de la
gestión pública y, al mismo tiempo, hacer más eficiente el funcionamiento del Estado”472. En
opinión de la Comisión Presidencial, si bien era cierto que el papel tutelar del Estado sobre el
funcionamiento de la economía y la sociedad venezolana fue oportuno y necesario en las
etapas iniciales de la modernización del país y para la instauración de la democracia
venezolana, con el paso del tiempo ese rol se había prolongado y extendido en demasía,
convirtiéndose en el principal obstáculo para alcanzar el desarrollo. A la cabeza de ese Estado
interventor está un gobierno central que acumula todo el poder en detrimento de los niveles
estadales y locales, “que no logran constituirse en voceros válidos de los intereses que les toca
representar”473. Por otra parte, el instrumento burocrático de ese gobierno central se ve cada
vez más excedido en su capacidad de resolver los distintos problemas que se acumulan en sus
niveles superiores de gobierno; de atender las complejas y variadas responsabilidades que se le
han ido asignando y de coordinar los entes descentralizados que a tales efectos se han ido
creando. En este sentido “la descentralización es uno de los ejes de la reforma, diseñado para
dar respuesta a un reclamo social, conquistar un mayor acceso a las decisiones e incrementar
la eficiencia en los servicios públicos y la administración”474
.
Otro de los pilares de la propuesta de la COPRE que vamos a ver, lo constituye “la Reforma
Administrativa y la profesionalización de la función pública”, cuyo objetivo era “inducir
cambios en el aparato del Estado con la intención de humanizarlo, modernizarlo y hacerlo más
eficiente”475
472 Ibíd.
. Para la COPRE, la Administración Pública venezolana reproduce en términos
generales dos disfunciones básicas del sistema político venezolano: el sistema de botín y la
centralización. El “sistema de botín” simboliza la concepción, que prevalece en buena parte de
la dirigencia política, que ve al Poder Publico como un botín que pertenece al partido político
que gana las elecciones y del cual se tiene derecho a disponer, distribuyendo sus “beneficios”
(cargos, becas, contratos, subsidios, divisas, etc.) sin ningún tipo de restricciones morales o
473 Ibíd., 126 474 Ibíd., 128 475 Ibíd., 185
205
legales. Esta concepción se traduce en la asignación de los cargos de acuerdo a la lealtad
partidista, sin que medie ningún criterio de capacidad o méritos, lo cual conduce al desarrollo
de una organización poco profesional y más comprometida con los distintos intereses
partidistas (o particulares) que con las tareas de gobierno. Esta grave deficiencia junto al
problema de la centralización, analizado en el párrafo anterior, son a juicio de la COPRE, las
causas originarias de muchos otros males y deficiencias de la Administración Pública
venezolana, cuya situación para ese momento es presentada en los siguientes términos476
:
a. La Administración Pública venezolana está excesivamente centralizada, lo que la hace
rígida, lenta y alejada del ciudadano.
b. La estructura del Poder Ejecutivo es inadecuada. La creación y proliferación de
organismos públicos se ha realizado en forma aluvional, sin un plan coherente de
desarrollo administrativo, y sin respetar los criterios de sectorialización de la
administración, lo que ha generado duplicidad de funciones, dispersión de esfuerzos,
abandonos de áreas de acción administrativa y conflictos de competencia. Por otra parte,
los Ministerios se muestran incapaces de controlar y tutelar a los entes descentralizados.
c. No existe una gerencia pública idónea para conducir los entes y órganos de la
Administración. Los funcionarios públicos, en general, están mal preparados para asumir
las tareas que les corresponden porque no hay buenos criterio de selección del personal, no
hay continuidad en la carrera administrativa, porque se dan frecuentes cambios en los
niveles de dirección y porque no hay una buena política de profesionalización de la
gerencia pública
d. La gestión pública es deficiente: los altos niveles de la gerencia pública están
congestionados de responsabilidades y no dedican suficiente tiempo a la formulación de
las políticas fundamentales. A la exagerada dedicación al diagnostico corresponde una
escasa preocupación por la búsqueda de soluciones.
476 Ver Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), La Reforma administrativa, Tomo I, Vol. 6, Ediciones COPRE, Caracas, 1989. Págs. 202-204
206
e. No existen buenos mecanismos de información. La comunicación intragubernamental es
deficiente. Los propósitos y decisiones se deforman en la medida en que se alejan del
emisor.
f. La planificación no se ha integrado al diario quehacer de la administración, ni se la ha
vinculado con los programas presupuestarios.
g. El Estado no dispone de fuentes confiables de información estadística
h. Existe una baja conciencia del significado de la legalidad administrativa y del respeto a las
garantías individuales, sociales y económicas de los ciudadanos.
Las propuestas de la COPRE para superar estos problemas tienen como punto de partida el
“producir un cambio en el comportamiento y en las estructuras de pensamiento del servidor
público”477
. De allí que eje central de la Reforma Administrativa debía ser la formación del
funcionario público y las condiciones en las que desarrolla su labor. A juicio de la Comisión
Presidencial, los anteriores intentos de reforma administrativa del sector público en el país
fracasaron justamente porque obviaron o subestimaron el rol esencial que juega el factor
humano y de forma más especifica el papel que tiene la gerencia en el cambio organizacional:
Predominó entonces una visión estructural-formal y legalista, que desconoció la compleja imbricación entre los aspectos políticos, socio culturales y administrativos. Los rasgos distintivos de los intentos del pasado han sido el énfasis en cambios de organigrama; la creación, fusión o eliminación de estructuras, y la aplicación de criterios que privilegian la reducción del gasto público.478
En criterio de la COPRE, la clave para que exista un cuerpo de servidores públicos
competentes, consistiría en eliminar a perniciosa influencia partidista en la Administración
Pública. Era prioritario generar en el funcionario público un “comportamiento institucional”, y
para ello había que establecer los incentivos necesarios para que la estabilidad y el acenso del
funcionario en la organización no dependieran de la lealtad partidista sino del compromiso con
477 Ibíd. 478 Ibíd., 189
207
la institución y sus fines. Eso se lograría a través del desarrollo en la Administración Pública
de una política integral de recursos humanos basada en:
la participación en la toma de decisiones, la flexibilidad organizacional, la satisfacción de las motivaciones positivas individuales y sociales del trabajador, el reconocimiento al merito en el trabajo, el reforzamiento de vínculos de cooperación como condición para la realización [del trabajo] (sic), y la internalización de los objetivos y valores de la organización como vía para identificación del trabajador con ella.479
Uno de objetivos prioritarios de esta política integral de personal era dotar a la
Administración Pública de un conjunto de directivos y supervisores “idóneos, estables, con
expectativas ciertas de desarrollo personal, económico, intelectual y social, con la suficientes
autoridad y recursos (…) consustanciados con los objetivos y políticas de la organización”480.
Para darle viabilidad a estos planes, la COPRE presentó a los partidos políticos el “Proyecto
de acuerdo de la profesionalización de los niveles directivos y supervisorios del Sector
Público”481
, y les solicitó su consideración y adhesión formal de manera de convertirlo en una
política de Estado. Sin embargo aunque los partidos firmaron el Acuerdo los planes allí
planteados no se llevan a cabo.
Acompañando a la política integral de personal, la COPRE presentó las siguientes propuestas
de reformas de orden estructural y administrativo de la Administración Pública: a) Fortalecer
la capacidad estratégica de los niveles centrales del Estado, a través de la mejoría de los
sistemas de información, estadística y auditoría, lo cual le permitiría a estos niveles
gerenciales mejorar su capacidad de definición de políticas y planificación estratégica. b)
Acelerar la discusión de un proyecto de ley para la administración descentralizada, con miras a
lograr mayor transparencia y control de la gestión de ese sector. c) Elaborar un proyecto de
Reforma de la Ley Orgánica de la Administración Central con miras a establecer esquemas
más flexibles de organización estructural
479 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), La Reforma administrativa. Op. Cit., 148 (subrayado nuestro)
, de manera que los entes públicos puedan “cumplir
480 Ibíd., 481 Ibíd.,149-155
208
con el papel rector que les corresponde, y operar efectivamente en un entorno complejo,
marcado por la incertidumbre y la inestabilidad”482
.
Dentro de las reformas propuestas se pueden incluir otras dirigidas a la reorganización
ministerial, hechas con ocasión de las observaciones que realizó la Comisión Presidencial al
Anteproyecto de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Administración Central, que le
fuera sometido a consulta por el Ejecutivo Nacional. La respuesta de la Comisión reviste
interés para nuestro estudio sobre la coordinación gubernamental. Allí se contemplaba: a) la
supresión del Ministerio de Información y Turismo, pasar las competencias de turismo al
Ministerio de Fomento y crear la Oficina Central de Información de la Presidencia de la
República (OCI); b) ampliar las competencias del Ministerio del Trabajo; c) crear el
Ministerio de la Formación Profesional, de la Ciencia y de la Cultura; d) crear el Ministerio de
Desarrollo Urbano y Obras Públicas con competencias del Ministerio del Ambiente y del
Ministerio de Transporte; e) sustituir el Ministerio de la Juventud por el Ministerio de la
Familia.
La COPRE se manifiesta de acuerdo con respecto a la supresión del Ministerio de Información
y Turismo, ya que su creación había contravenido el principio de separación entre un sector
(turismo) y un sistema (información). Un sector “son los programas básicos (…) consagrados
para realizar actividades ejecutivas que se traducen en bienes y servicios para la
colectividad”483, “y que por su importancia se coloca bajo la conducción inmediata de un
ministro”484. Por otra parte, los sistemas son “programas de coordinación, de asesoría y de
regulación que operan internamente en el aparato administrativo (…) [e] inciden
horizontalmente sobre el conjunto de órganos y entes de la Administración”485
. Tanto el sector
como el sistema tienen modos de gestión diferente y exigen estructuras administrativas
diferenciadas; de allí que no convenga unirlos en un solo organismo.
482 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), La Reforma del Estado, Op. Cit., 206 (subrayado nuestro) 483 Ibíd., 207 484 Ibíd., 216 485 Ibíd.
209
En relación con la creación del Ministerio de Formación Profesional, la Comisión recomienda
mayor estudio. A su juicio, esta separación del Ministerio de Educación de sus atribuciones
con respecto a la educación superior “no se vinculan con un funcionamiento coherente del
sistema educativo, sino con la incapacidad del actual ministerio para realizar eficazmente las
labores que tiene asignadas”486
. En consecuencia, es preferible intentar primero reforzar las
capacidades de gestión del Ministerio de Educación, antes que introducir una ruptura en la
unidad del sistema educativo, cuya labor de coordinación sería una responsabilidad adicional
para el Presidente de la República.
Con respecto a la creación del Ministerio de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, la Comisión
consideró útil recordar los criterios que se siguieron cuando la Ley de la Administración
Central de 1976 suprimió el Ministerio de Obras Públicas. En la referida norma se crearon los
sectores, se dejó de lado el criterio de agrupar por homogeneidad de actividades (presupuesto
tradicional) y se acogió el principio de agrupar las actividades según contribuyan con un fin
buscado (presupuesto programa). En ese sentido un sector debía “tener en su interior la
capacidad de cumplir todas las actividades que requiera para ejecutar los programas que le
corresponde”487
. Este razonamiento referido al campo de la construcción se traducía en que en
algunos ministerios, como Educación o Transporte y Comunicaciones, deberían disponer de
las capacidades necesarias para planificar, construir y mantener las obras necesarias para
cumplir sus funciones. Ello se justifica en la práctica en las siguientes razones:
Cuando las obras se deciden y ejecutan en un sector diferente, se presentan problemas de diversos tipos y particularmente el siguiente: el sector ejecutor de las obras tiene una opinión preponderante en relación a las obras que necesita el sector operador de las mismas: el ministerio constructor a menudo no atiende las especificaciones técnicas del ministerio operador, l o que se traduce en fallas en la administración y en el mantenimiento o la utilidad de las obras correspondientes.488
La generalización del criterio de sectorialización al resto de la Administración llevó a que el
Ministerio de Obras Públicas, entendido como un ministerio constructor de obras para los
demás sectores, dejaba de tener justificación. En consecuencia, la referida propuesta del
486 Ibíd., 211 487 Ibíd., 216 488 Ibíd., 216
210
Ejecutivo de reestablecer el antiguo MOP entraría en contradicción con el principio ordenador
sectorial del resto de la Administración Pública.
Por último, en relación con la ampliación de las competencias del Ministerio del Trabajo, la
Comisión Presidencial no tuvo objeción alguna, y tampoco en cuanto a la transformación del
Ministerio de la Juventud, en Ministerio de la Familia, respecto de lo cual sólo sugirió
armonizar la propuesta con la idea de un Ministerio de la Promoción Social, que estaba siendo
estudiada por el Ministerio de la Juventud.
Junto a estas observaciones, la COPRE presentó las siguientes sugerencias para la
reorganización ministerial y la coordinación intersectorial: a) la creación por ley de la figura
de los “viceministros sectoriales”, b) la desconcentración territorial y c) la creación por ley de
los Ministros de Área o Ministros Jefes de Sectores Administrativos.
La figura del viceministro sectorial viene a responder a la posibilidad de que bajo la dirección
de un ministerio existan dos o más sectores, en cuyo caso se hace necesario establecer “un
órgano responsable de cada sector en el interior del ministerio y que se ocupe de las relaciones
con los entes descentralizados que le están adscritos y que se relacione con el sector
correspondiente”489
. Con este criterio se habían establecido los Directores Generales
Sectoriales; sin embargo, su proliferación y desvinculación de la tarea de coordinación
sectorial lo llevó a convertirse en un nivel administrativo más. Lo que condujo a que esas
funciones terminaran recayendo sobre unos ministros ya sobrecargados de trabajo, y con poco
tiempo para ocuparse de sus funciones esenciales:
(…) el ámbito de control de los ministros se ha extendido excesivamente ya que debe recibir cuentas de un número muy grande de funcionarios, lo que también impide que el ministro pueda coordinar debidamente los programas que forman parte de un mismo sector y supervisar al mismo tiempo la gestión de los entes que le están adscritos.490
En vista de esa situación, y a fin de evitar la COPRE propuso la creación por ley, de la figura
de los viceministros sectoriales, como órgano coordinador y responsable sectorial de la gestión
489 Ibíd., 220 490 Ibíd.
211
de los institutos y empresas del Estado sometidos a la tutela del respectivo ministerio. Junto a
esta reforma, se podría suprimir la figura de los Directores Generales Sectoriales, de manera
de simplificar la estructura ministerial.
En cuanto a la desconcentración territorial, ésta vendría a subsanar el problema de la excesiva
centralización de funciones del nivel central, a través de la desconcentración de las tareas
operativas hacia las unidades ubicadas en las entidades federales, dejando en el ministerio “las
funciones de concepción (…) formulación de planes y programas, inspección y supervisión de
las operaciones de los servicios, entre otras”491
.
Con respecto a la coordinación intersectorial, se propone la creación de los Ministros de
AreaÁrea, los cuales vendrían a apoyar las labores de coordinación intersectorial que realiza el
Consejo de Ministros y los Gabinetes Sectoriales. Los Gabinetes Sectoriales, son aquella
instancia donde se consideran “los asuntos que conforman un área de la acción
gubernamental”492
, mientras que el Consejo de Ministros es la instancia última de discusión y
aprobación de las políticas globales del Ejecutivo Nacional, cuyo centro de preocupaciones
debe ser:
(…) la definición de programas y mecanismos para alcanzar los objetivos preestablecidos y la vigilancia de los mismos, donde las responsabilidades sectoriales estén perfectamente definidas y en donde la coordinación y cooperación se dan como un hecho normal.493
Con miras a mejorar la coordinación intersectorial se propone que los Ministros Presidentes de
los Gabinetes Sectoriales asuman por ley, como responsabilidad adicional y sin que signifique
una ruptura de la igualdad constitucional de los ministros494
491 Ibíd.
, la de coordinar de forma
permanente cada una de las áreas de la Administración Pública. Estos cuatro ministros
coordinadores de las áreas: política, económica, infraestructura y social “serían delegados del
492 Ibíd., 222 493 Ibíd., 205-206 494 Nótese la posibilidad de coordinar sin que ello conlleve una mayor jerarquía.
212
gobierno y los interlocutores ante el país en relación a aquellos programas que excedieran el
marco sectorial pero que pudieran encuadrarse en una de las áreas a que nos referimos”495
El último de los pilares de la propuesta de la COPRE consiste en “el nuevo papel del Estado
en la formulación de las políticas públicas”. Esta propuesta se refiere a la necesidad de mejorar
la capacidad del Estado para formular, ejecutar y evaluar sus políticas públicas, de manera de
hacerlas “
.
más eficientes y más eficaces, más integrales y más coherentes, de manera que
propendan efectivamente a incrementar el bienestar de la población”496
.
La inclusión de este tema como aspecto puntual de la Reforma Administrativa, pone en
evidencia una mayor comprensión sobre la Administración Pública, que ya no solo se
circunscribe a los aspectos jurídicos, estructurales, y gerenciales, sino que incluye el estudio
de las políticas en si mismas y de los procesos de su formación, tema de mucha importancia
para lograr la coordinación de la acción del gobierno.
Para la Comisión Presidencial las políticas públicas del Estado venezolano carecen de:
integralidad, globalidad, jerarquización y concertación. La integralidad de las políticas
públicas apunta a la necesaria consistencia y coherencia que debe existir entre las distintas
políticas públicas de manera que no se contrapongan, sino que más bien se “refuercen
mutuamente y sean más eficaces”497. Las políticas públicas en su conjunto deben conformar
un todo armónico. Por ejemplo, una verdadera política económica tiene que insertarse en un
esquema global de desarrollo, “cuyos objetivos últimos sean la elevación en la calidad de vida
de la población, el fortalecimiento de la libertad y la justicia social. La acción económica debe
entenderse como un medio para elevar el bienestar colectivo y no como un fin en sí
mismo”498
. En este sentido, la política económica tiene que armonizarse con la política social,
la de infraestructura, la de seguridad, etc.
En la medida en que formen parte de un diseño unificado, las distintas políticas públicas pueden mantener con mayor fuerza su especificidad. Por el contrario, cuando esto no ocurre, se produce una tendencia a exigirle a una determinada política efectos que no le
495 Ibíd., 222 496 Ibíd., 227 (subrayado nuestro) 497 Ibíd., 498 Ibíd., 233
213
corresponde producir. Se desarrolla entonces una perniciosa inadecuación entre objetivos e instrumentos.499
A juicio de la COPRE, la falta de integralidad del las políticas públicas en Venezuela, obedece
por una parte, a la débil capacidad de planificación estratégica del Estado venezolano, sobre
todo en la planificación de largo plazo, que es la que “puede servir de marco al conjunto de
políticas sectoriales como formula para asegurar su coherencia interna”500 y por la otra, a
fallas de tipo organizacional nuestra Administración Pública, específicamente en cuanto a la
dispersión y falta de articulación entre entes; que de forma aislada, adelantan políticas públicas
en el país. Por ejemplo, en el campo de las políticas sociales, junto a una compleja red de
organismos públicos que dependen del Ejecutivo Nacional, tanto las gobernaciones como los
concejos municipales diseñan y aplican políticas sociales. Como entre estas instituciones
existe muy poca coordinación, suele ocurrir que entre ellas “se desatan rivalidades y conflictos
de competencia, que terminan por reducir o anular el impacto de los planes que se
formulan”501
.
Con respecto a la globalidad de las políticas públicas, ella atiende al hecho de que los
problemas públicos son de carácter complejo, con múltiples manifestaciones, y por lo tanto su
comprensión y tratamiento requiere una aproximación integral y no parcial como se venía
haciendo, lo cual conducía a una gran ineficacia de las políticas. Por ejemplo, el tema de la
pobreza, que tiene múltiples componentes. Esta fragmentación en el tratamiento de los
problemas y en el diseño de las políticas públicas venezolanas, obedecía, en criterio de la
COPRE, tanto a la estructura parcelada de la Administración Pública que impone límites y
separaciones donde no debía haberlas, como a la deficiencias en la profesionalización de la
gerencia pública, incapaz de abordar de forma global los problemas públicos.
En cuanto al problema de jerarquización, éste hace referencia a la falta de estructuración de las
políticas públicas, las cuales manifiestan “ausencia de prioridades, jerarquías, metas y
objetivos”. De allí se desprenden dos consecuencias negativas: la primera es la ineficiencia en
la asignación de recursos, lo cual se hace muchas veces atendiendo a criterios de presión 499 Ibíd. 500 Ibíd. 501 Ibíd., 274
214
política; y la segunda es la imposibilidad de evaluar el impacto real de las políticas. El
problema de la jerarquización también a deficiencias en el proceso de planificación estatal.
Finalmente, la concertación de las políticas, se relaciona con la necesaria participación de los
ciudadanos en el proceso de desarrollo de políticas públicas. Si bien es cierto que esta
participación hace más complejo el proceso de gobierno, por otra parte ella da mayores
garantías “de que las decisiones tomadas sean más eficaces y estables a lo largo del
tiempo”502. Para mejorar el proceso de concertación es necesario que se den dos condiciones:
la primera, institucionalizar la concertación y hacer de ella un hecho regular y permanente; la
segunda, democratizar los grupos de representación sectorial, de manera que sean legítimas
expresiones de los diferentes sectores de la sociedad. “Al democratizarse, los organismos
sectoriales hacen más representativos sus puntos de vista, y de esta manera, las políticas
públicas concertadas con ellos, logran expresar mejor los intereses del conjunto de la
sociedad”503
.
Pese a que durante el gobierno de Lusinchi el impacto de la COPRE sobre las instituciones del
Estado y especialmente sobre la Administración Pública va a ser muy limitado, sin embargo,
su labor va marcar un hito significativo en la historia de la reforma estatal venezolana, tanto
por la pluralidad e importancia de las personalidades e instituciones504
que manifestaron sus
pareceres o prestaron su apoyo a las labores de la Comisión, como por la amplitud de los
estudios y propuestas que surgieron de su seno para ser consideradas por las respectivas
instancias gubernamentales y por la sociedad en general.
En todo caso, las propuestas de la Comisión Presidencial generaron un gran debate nacional, y
lograron apoyos y enemigos en múltiples sectores. Paradójicamente, uno de los escollos más
importantes fue el mismo gobierno que creo la COPRE. De entrada rechazó las “Propuestas
para Reformas Políticas Inmediatas”, por haber sido presentadas a la opinión pública sin su
aprobación, y porque la actuación de la Comisión creada con carácter asesor había tomado el
rol de impulsora de reformas. Sin embargo, luego de sortear muchos obstáculos, se logra
502 Ibíd., 231 503 Ibíd. 504 Ver Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), La Reforma del Estado: Proyecto de Reforma Integral del Estado, Volumen 1, Caracas, 1988. Págs. 411- 445
215
aprobar en julio de 1988, ya finalizando el período presidencial de Lusinchi, una nueva Ley de
Régimen Municipal donde se crea la figura del alcalde, y en agosto de ese mismo año la Ley
sobre Elección y Remoción de Gobernadores de Estado. En cambio donde no se logró ningún
avance fue con respecto a las propuestas a favor de la democratización de las organizaciones
políticas. La dirigencia de los partidos se negó a considerar cualquier tipo de reforma que
afectara el status quo del poder interno. A la larga, esa actitud terminará por revertirse en
contra de los mismos partidos políticos y en especial de su dirigencia, tal como lo ha señalado
Manuel Caballero: “Las grandes organizaciones, acostumbradas al verticalismo y al
monopolio del mercado electoral, se negaron con la mayor energía a abrirse a ese proceso: esa
obstinación aumentará su desprestigio y las llevará finalmente al abismo”505
.
505 Manuel Caballero, La gestación de Hugo Chavez, Op. Cit.
216
CAPÍTULO VIII
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA VENEZOLANA DURANTE EL PERÍODO 1989-1998: LA BÚSQUEDA DE SALIDA A LA CRISIS DE LA
DEMOCRACIA
8.1. Segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez (1989 – 1993) El 4 de diciembre de 1988, Carlos Andrés Pérez, candidato de Acción Democrática, alcanza
por segunda vez la Presidencia de la República. Sin embargo, la situación en la que esta vez
recibe Pérez el gobierno es diametralmente opuesta a la de su primer gobierno. Algunos datos
suministrados por la COPRE en su informe de 1988 dan cuenta de la coyuntura económica y
social506
506 Ver Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), La Reforma del Estado, Op. Cit. 239-240
que venía incubándose en el país y que pronto se va a transformar en crisis política.
Desde el punto de vista económico, se venía produciendo una caída del PTB, per cápita, en
los últimos 10 años del orden del 30 %. La inflación venía en aumento alcanzando en 1987 un
nivel de precios acumulado de 40,3 %. La inversión bruta había experimentado una fuerte
caída y se mantenía, en términos reales, en los mismos niveles de 1974. Para finales de 1987 el
déficit fiscal representaba el 7 % del PTB. Adicionalmente, pesaba sobre el presupuesto de la
nación una deuda externa cuyo servicio para 1987 representó el 50 % del total de las
exportaciones que realizó el país. Por último, en 1988 las reservas internacionales eran apenas
de 7.082 millones de dólares. En cuanto a la situación social, la COPRE señala que desde
1979 venía involucionando la tendencia que había prevalecido entre 1960-1978 de
disminución de los desequilibrios en la distribución del ingreso, lo cual había llevado a que en
1987 el 20 % más rico de la población percibía el 60 % del ingreso total, mientras que el 20 %
más pobre sólo el 7 %. Entre 1984 y 1988 el número de hogares pobres pasó de 944.000 a
1.919.000. El salario real medio había experimentado un descenso en el orden del 15% en los
últimos cuatro años. El déficit habitacional estaba cercano a 1.000.000 de viviendas. La clase
217
media, en aumento durante los años de la democracia, veía reducir cada vez más sus
posibilidades de acceder a la vivienda en propiedad horizontal, a la medicina y la educación
privada. Paralelamente, la calidad de muchos servicios públicos como el Seguro Social, la
salud, la educación, el transporte, la telefonía, habían venido sufriendo un proceso constante
de deterioro.
La estrategia del gobierno para enfrentar esta difícil situación estaba contenida en el VIII Plan
de la Nación. “El Gran Viraje”, como denominaron sus autores a este Plan, comenzaba
reiterando lo dicho en los últimos planes de la nación en cuanto al agotamiento del modelo de
desarrollo venezolano basado en la sustitución de importaciones. Este modelo, señalaba el
Plan, fue diseñado para abastecer el mercado interno, y fue posible sostenerlo gracias a, la
“excesiva y permanente protección de la competencia externa”507
, y al gasto público como
elemento dinamizador de la economía nacional. Es cierto que el modelo había producido
importantes logros:
El país cuenta con un plantel industrial moderno y recursos humanos bien formados para resolver el reto de la nueva industrialización. El sector privado ha desarrollado núcleos industriales con un espíritu innovador, que ha permitido concretar operaciones para exportar (…) El país dispone de una amplia infraestructura física de apoyo. Hay una vasta red vial, puertos y aeropuertos y servicios básicos como la electricidad con una amplia cobertura.508
Sin embargo, por otro lado, se desarrolló un aparato productivo muy ineficiente y una
economía extremadamente vulnerable a las fluctuaciones del mercado petrolero. A partir de
1983, se va a producir la crisis de este modelo y el consecuente estancamiento de la economía
nacional, como consecuencia de la caída de los precios petroleros, la fuga de capitales y la
suspensión del crédito externo, circunstancias que venían a ser agravadas por “el tamaño
reducido del mercado interno, las excesivas regulaciones administrativas, la condición
oligopólica de la industria y las políticas públicas ineficientes”509
507 Oficina Central de la Presidencia para la Coordinación y la Planificación (CORDIPLAN), Lineamientos Generales del VIII Plan de la Nación: El Gran Viraje, CORDIPLAN, 1990
. Frente a esta realidad, el
gobierno de Pérez proponía como estrategia de desarrollo un nuevo modelo caracterizado por
508 Ibíd., 5 509 Ibíd.
218
“más equidad social, mayor eficiencia económica y profundización del desarrollo cultural”510,
y cuyo objetivo fundamental era “que la gran mayoría de la población pudiera lograr mayores
beneficios que en el pasado, integrando la acción eficiente del Estado con la participación real
de la sociedad civil”511. Este “Nuevo Modelo Competitivo” estaba basado en la
reestructuración del aparato productivo nacional, la industrialización para la exportación y la
apertura de la economía venezolana a la competencia internacional; y requería de un “Estado
fortalecido y eficiente que promueva la competencia y que estimule la expansión y
consolidación de una moderna economía de mercado, sobre la que debe recaer la
responsabilidad del futuro desarrollo nacional”512
. El nuevo rol del Estado significaba, que
dejaría de ser un productor de múltiples bienes y servicios y se concentraría en la prestación
eficaz de servicios públicos y sociales; que dejaría de ser un inversionista, proyector y ejecutor
de las grandes obras y proyectos, y sería el responsable del desarrollo de la infraestructura y de
proyectos estratégicos; que abandonaría la tarea de ser el que define de forma unilateral la
política pública y pasaría a ser el concertante y participante en la toma de las decisiones
colectivas.
Este VIII Plan va a servir de marco estratégico al programa de ajuste económico, convenido
con el FMI, que será presentado por el Presidente Pérez el 16 de febrero de 1989, y cuyas
líneas maestras eran:
a) Restricciones del gasto fiscal; b) restricciones de los niveles salariales; c) unificación del régimen cambiario con paridad unitaria; d) tasas de interés flexibles y aumento inmediato de los niveles de las tasas de interés reguladas, eliminación de los créditos a tasas preferenciales para la agricultura; e) reducción de los controles de precios; f) postergación de los programas de inversión de baja prioridad; g) reducción de los subsidios; h) introducción de un impuesto sobre la venta; i) ajuste de las tarifas de los bienes y servicios provistos por empresas estatales, incluyendo los precios de los productos petroleros en el mercado interno (…)513
510 Ibíd. 511 Ibíd. 512 Ibíd., 7 513 Margarita López Maya y Luis E. Lander, Ajustes, costos sociales y la agenda de los pobres en Venezuela: 1984 – 1998, en Revista venezolana de economía y ciencias sociales. 2000, Vol 6, Nº 3, (sep-dic), Pág. 191
219
Las anteriores medidas de corte económico fueron acompañadas de algunas políticas de
compensación social tales como: subsidio a los productos de la cesta básica; programa de
becas alimentarias; programa de hogares de cuidados diarios; programa de consolidación de
barrios; política de apoyo a microempresas; programa de transferencias alimentarías dirigidas
a niños menores de 14 años y madres embarazadas; aumento de sueldos en la Administración
Pública entre el 5 y el 30 % de su sueldo y aumento del salario mínimo a Bs. 4.000 mensuales
en la ciudad y 2.500 en el campo.
Este severo programa de ajuste que se le va a aplicar al país, a lo largo de los tres primeros
años del gobierno de Carlos Andrés Pérez, va rendir frutos satisfactorios desde el punto de
vista macroeconómico514. En 1991, la economía había crecido 9,2 %, la gestión fiscal tuvo un
superávit de 75.000 millones, las reservas internacionales alcanzaron los 14.105 millones de
dólares, el desempleo era del 8,7 % y la tasa de inflación que había llegado en 1989 el 84,47 %
se había reducido a 34,20 %. Por otra parte, se había obtenido del FMI, una línea de crédito de
5.000 millones de dólares, otra del Banco Mundial por 4.000 millones, más otra por parte del
BID de 1.200 millones. Por último, en 1990 se había logrado un acuerdo de refinanciamiento
de la deuda externa con la Banca acreedora. Sin embargo, estos resultados se habían logrado a
“un costo social y político exorbitante”515
.
Desde los mismos inicios del gobierno, a la delicada realidad política, económica y social se le
van a ir sumando una serie de desaciertos políticos, que agravan la situación y van a desatar la
más grave crisis política que hasta ese momento se había vivido en la democracia venezolana.
Pérez, venía de desempeñarse como vicepresidente de la Internacional Socialista y pretende
arrancar su gobierno dándole una gran proyección internacional. Para ello, el organiza su acto
de toma de posesión 2 de febrero de 1989, en el Teatro Teresa Carreño con más de 2000
invitados extranjeros y miles de invitados nacionales. El despliegue de tal ceremonia, fuera de
la sede del Poder Legislativo –desestimando con ello los símbolos de nuestra tradición
514 Ver Margarita Lopez Maya y Luis E. Lander, Ajustes, costos sociales y la agenda de los pobres en Venezuela: 1984 – 1998. Op. Cit., 292 515 Margarita López Maya, Gobierno de Carlos Andrés Pérez: 1989-1992, en La Gran Enciclopedia de Venezuela, Op. Cit., 292
220
republicana– va a ser cuestionado por la opinión pública, sobre todo frente a las posteriores
exigencias de austeridad que el nuevo gobierno le va a hacer al país.
Por otra parte, apenas se inicia el nuevo período presidencial, los medios de comunicación van
mostrándole al país la realidad de la crisis económica en que estábamos sumidos los
venezolanos, cuya dimensión y gravedad eran ignoradas por una gran parte de la población.
Así mismo, poner al descubierto varios casos de corrupción ocurridos durante el gobierno de
Lusinchi, como el de Recadi, la compra con dineros públicos de Jeeps para la campaña
electoral de Acción Democrática, así como denuncias de manejos fraudulentos de contratos
dentro de las Fuerzas Armadas. Este cúmulo de denuncias genera un gran escándalo en la
opinión pública.
En este contexto político, el anuncio de las medidas de ajuste significa un choque tremendo
para las expectativas de buena parte de la población, que venía sufriendo un deterioro
constante en su calidad de vida y había elegido a Pérez en el convencimiento de que él
significaba una vuelta a las condiciones de bienestar material de los años 70. Como señala el
historiador Manuel Caballero:
Es muy posible que no hubiese alternativa a su programa económico, pero eso no lo autorizaba a imponerlo, sin haberse tomado el trabajo de proponerlo. No es que lo primero debiese esperar lo segundo, sino que cuando se espera una cosa (la bonanza por cuyo recuerdo lo eligió la mayoría como su presidente en 1988) y se recibe otra sin decir “¡agua va!”, ¿se puede alguien extrañar que lo segundo sea sentido como una traición pura y simple, la mentira habitual de los políticos?516
Por otra parte, si buena parte del equipo de gobierno de Pérez, estaba conformado por figuras
con excelentes credenciales en el mundo académico o en el campo de los organismos
internacionales, la mayoría de ellos carecía de la necesaria experiencia política para conducir
un proceso tan complejo como el que se venía gestando en el país y que va a ser acelerado, sin
que sus autores se percaten de ello, por las políticas del Plan de ajuste. Así lo reconocen,
tiempo después, algunos de los miembros de ese equipo de gobierno, como Gerver Torres, ex
Presidente del Fondo de Inversiones de Venezuela, quien señaló en el año 2000 en una
516 Manuel Caballero, La Gestación de Hugo Chávez, Op. Cit. 115
221
entrevista al diario El Nacional: “No tuvimos una clara precisión del contexto, ni de la textura
de la realidad del país, inmerso en un proceso de una magnitud que desconocíamos. Eso
disminuyó la viabilidad del plan económico. Tenemos una cuota de responsabilidad”517. Por
otra parte, quien sí tenía la experiencia, el Presidente Pérez, no asumió el liderazgo del proceso
y lo dejó en manos de su equipo de gobierno. Así lo percibe Fernando Martinez Mottola, ex
Ministro de Transporte y Comunicaciones, quien asegura: “el plan no tuvo un respaldo
político sólido, ni siquiera el Presidente actuó en ese sentido”518
A la falta de apoyo político, a las fallas en la tarea de informar y persuadir a la población de
las necesidades de las medidas, se debe agregar deficiencias en el manejo del factor tiempo en
la formulación y puesta en marcha del programa:
.
La velocidad con que se anunciaron y adoptaron las decisiones y el orden en que se presentaron generó dificultades, puesto que las medidas de austeridad fueron anunciadas y puestas en marcha antes que las medidas compensatorias.519
Por otra parte, en opinión de la politólogo Miriam Kornblith, el programa de ajuste fue
percibido como injusto por buena parte de la sociedad, ya que en lo inmediato afectaba de
manera directa la calidad de vida y la capacidad adquisitiva de los sectores medios y bajos de
la población, mientras que al mismo tiempo “carecía de medidas que impactaran
selectivamente a los sectores de altos ingresos”520
.
Todo lo anterior condujo a que frente a los ajustes económicos establecidos por el gobierno se
comenzaran a producir desde el mismo inicio del Programa, manifestaciones de
inconformidad y protestas de importantes sectores de la sociedad venezolana. El 27 de febrero
de 1989, pocos días después del anuncio de Pérez, al implementarse una de las medidas
económicas –el aumento de los precios de la gasolina– se produjo “un estallido de violencia
popular, masivo, espontáneo”521
517 Diario El Nacional, Caracas, 26 de noviembre de 2000
de importantes dimensiones en la ciudad de Caracas, que
toma desprevenido al gobierno, lo desborda, lo obliga a suspender las garantías
518 Ibíd. 519 Miriam Kornblith, Las Crisis de la Democracia: Venezuela en los 90, 1ª reimpresión, Ediciones IESA y Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2002. Pág. 10 520 Ibíd., 11 521 Ibíd., 3
222
constitucionales y a usar las Fuerzas Armadas para intentar controlar la situación tanto en la
capital como en otras zonas del país a donde se habían extendido los disturbios y saqueos.
Con motivo de ese trágico acontecimiento se da un debate en el Congreso Nacional, durante el
cual Rafael Caldera, señala la necesidad que tiene el gobierno de considerar las variables
sociales y políticas, que subyacen en el fondo de lo ocurrido:
Pienso que los técnicos, realmente, tienen buena intención y tienen conocimientos. Pero si olvidan el análisis de la realidad social están equivocados. No soy yo quien va a negar la buena intención y el coraje del Presidente Carlos Andrés Pérez para lanzarse por este camino que los técnicos le han aconsejado. Pero quisiera decir que el partido Acción Democrática, que tiene el componente político del actual gobierno, están obligado a analizar los hechos, sus repercusiones, la situación de un país que tiene un margen elevado de gente que no gana ni siquiera hasta el nivel de pobreza crítica que en cualquier país civilizado daría lugar a la seguridad social. Esta realidad esta planteada. Considero que tenemos la obligación de hacerle frente.522
“El Sacudón”, como se le conoció, provocó la muerte de más de 300 personas523, así como
pérdidas incalculables de bienes materiales. Además, produjo la ruptura de la comunicación
entre el gobierno y la población. Para Pérez y su gobierno la pérdida del apoyo de la calle
tiene un significado trágico, porque en ese momento el Presidente no contaba con el respaldo
de importantes sectores de su partido. Pérez había logrado la nominación presidencial en
contra de la mayoría del aparato nacional del partido, que era controlado por Jaime Lusinchi.
Esa lucha interna va a continuar en el seno de Acción Democrática aún después de la elección
presidencial. Por otra parte, Pérez añade un elemento más de discordia con su partido al
conformar la mayoría de su gabinete con no militantes de Acción Democrática, acusados por
el mismo partido de “tecnócratas” que estaban manejando la crisis sin criterio político
alguno524. A ello se añade que, a pesar de que en las elecciones presidenciales AD y COPEI
recibieron el 93,33 % de los votos, en la elección para el Congreso el voto fue mucho más
distribuido525
522 Rafael Caldera, Dos discursos: Intervenciones en el Congreso de la República con motivo de los sucesos del 27 de febrero de 1989 y 4 de febrero de 1992, Editorial Arte, Caracas, 1992.
y Acción Democrática, a diferencia del período anterior, no logró una mayoría
523 “las estimaciones extraoficiales señalaban cifras superiores al millar de muertos” Miriam Kornblith, Las Crisis de la Democracia: Venezuela en los 90. Op. Cit. 9 524 Margarita López Maya, Gobierno de Carlos Andrés Pérez: 1989-1992, en La Gran Enciclopedia de Venezuela. Op. Cit., 288 525 AD 97 diputados, COPEI 67, MAS 18, NGD 6, Causa R 3, ORA 2, y cinco partidos más con un diputado cada uno.
223
parlamentaria, con lo cual estaba obligada a negociar con las otras fuerzas políticas
parlamentarias para la aprobación de sus políticas fundamentales.
La debilidad política del gobierno, agudizada por los hechos del 27 de febrero, no fue
suficientemente sopesada por el Presidente Pérez y su gabinete, y a pesar de que se continúan
produciendo protestas y paros en el país, de menor intensidad y violencia, pero con mucha
mayor frecuencia,526
se persistió, en el programa de ajuste económico sin grandes
modificaciones.
El 14 de abril de 1989 se promulga la Ley de Reforma Parcial de la Ley sobre Elección y
Remoción de los Gobernadores de Estado527
En junio del mismo año se instala en el Congreso Nacional, bajo la Presidencia de Rafael
Caldera, la Comisión Bicameral para la Reforma de la Constitución. Durante los próximos tres
años, esta Comisión va a realizar una intensa labor, en la que participaron y dieron su parecer
destacadas personalidades y representantes de los más importantes sectores del país, con miras
presentar un proyecto de reforma de la Constitución de 1961, que diera respuesta a
importantes reclamos y aspiraciones de la colectividad nacional, en cuanto a la modernización
y profundización de la democracia venezolana.
, que permite realizar a finales de ese año, la
elección directa de los Gobernadores de Estado conjuntamente con las elecciones municipales.
En esa misma fecha se promulga también la Reforma de la Ley del Sufragio, para introducir
el sistema mixto para la escogencia de los cuerpos colegiados. Los resultados de la elección de
gobernadores, reiteran la tendencia de las elecciones parlamentarias del 88, esto es, la pérdida
de espacios de los partidos tradicionales y el avance de nuevas fuerzas políticas en el país. De
las 20 gobernaciones, AD logra 11 y COPEI 6; pero hay que resaltar que un pequeño partido
como Causa R, se hace con la gobernación de Bolívar, sede de las industrias básicas y el MAS
logra la victoria en Aragua, importante estado industrial; por otra parte, en Carabobo, gana
Henrique Salas Römer, que si bien es cierto fue apoyado por COPEI, buena parte de su
victoria se debía al trabajo que había realizado como parlamentario independiente por ese
Estado. Otro efecto de estas elecciones lo va a constituir, hacia lo interno de los partidos, el
surgimiento de liderazgo regional como fuente de poder frente a las direcciones nacionales.
526 Ver Margarita López Maya, Gobierno de Carlos Andrés Pérez: 1989-1992, en La Gran Enciclopedia de Venezuela, Op. Cit. 527 Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4.086 de fecha 14 de abril de 1989
224
El 10 de agosto de 1990, un conjunto de personalidades del país dirigen de forma pública una
carta a las altas autoridades de la Nación, donde advierten sobre la “difícil y peligrosa
situación política, económica y social” por la que atraviesa Venezuela, y señalan la necesidad
de:
(…) introducir reformas sustanciales en el funcionamiento del Estado y de sus órganos, hacer más eficaz y responsable la administración pública, pasar de una economía y una sociedad subsidiadas por la renta petrolera a otras distintas, más sanas, estables y progresistas, que tengan por objeto hacer efectiva la representación democrática, la participación popular, y lograr una economía productiva para una sociedad más libre, más justa, más segura de sí misma.528
Los Notables, como se le llamó a ese grupo, solicitaban de forma específica: introducir la
uninominalidad en el sistema electoral; redimensionar el Poder Ejecutivo Nacional,
especialmente el despacho presidencial, ya que “la creciente multiplicación de las agencias
que hoy dependen directamente de la Presidencia de la República condena al gobierno a la
lentitud, la incoherencia y la ineficacia”529; introducir la figura del Primer Ministro;
democratizar a los partidos políticos y legislar sobre sus actividades; legislar de forma más
estricta en contra la corrupción administrativa y garantizar la independencia del Poder Judicial.
Advierten además estos venezolanos sobre la urgencia de las reformas: “No se puede esperar
más tiempo. Sería torpe y contrario al interés nacional posponer o reducir el alcance de esas
reformas (…) Estas reformas inaplazables deberían llevarse a cabo durante las sesiones del
Congreso del presente año”530
.
A principios del año de 1992, se va a producir un nuevo hecho de violencia en Venezuela. En
horas de la madrugada del 4 de febrero, un grupo de oficiales medios del Ejército Nacional se
subleva en armas e intentan dar un golpe de Estado. A juicio del historiador Ramón J.
Velásquez esta conspiración militar es la más importante que se ha producido en Venezuela,
atendiendo al número de oficiales y unidades comprometidas. Sin embargo, fracasa aunque
sus efectos van a perdurar en la política venezolana.
528 Carta de los Notables. Formato digital: http://www.analitica.com/bitblio/notables/default.asp (subrayado nuestro) 529 Ibíd. (subrayado nuestro) 530 Ibíd.
225
En el Congreso de la República, por acuerdo de las fracciones parlamentarias, se había
resuelto no debatir sobre el fondo de los hechos sino formular un comunicado de condena al
intento de golpe. Sin embargo, Rafael Caldera, siguiendo la misma línea de su discurso del 27
de febrero de 1989, pide la palabra y hace un llamado a la reflexión y a que se analice en
profundidad la grave y delicada situación por la que atravesaba el país, que había servido de
pretexto o coartada al “deplorable y doloroso incidente de la sublevación militar”531, hecho
que en su opinión era “censurable y condenable en toda forma”532
. El punto central de su
discurso era que la democracia seguiría estando en peligro mientras no se hicieran las
necesarias rectificaciones en el sistema político y en las difíciles condiciones materiales bajo
las cuales vivía parte importante de la población:
Yo quisiera decirle en esta tribuna con toda responsabilidad al señor Presidente de la República que de él principalmente, aunque de todos también, depende la responsabilidad de afrontar de inmediato las rectificaciones profundas que el país está reclamando. Es difícil pedirle al pueblo que se inmole por la libertad y por la democracia, cuando piensa que la libertad y la democracia no son capaces de darle de comer y de impedir el alza exorbitante en los costos de la subsistencia; cuando no ha sido capaz de poner un coto definitivo al morbo terrible de la corrupción, que a los ojos de todo el mundo está consumiendo todos los días la institucionalidad. Esta situación no se puede ocultar.
La debilidad del gobierno en ese momento era muy grande y sólo le quedaba el camino de la
apertura y la búsqueda de apoyos políticos adicionales a su partido. El primer signo de la
rectificación fue la designación de un Consejo Consultivo de la Presidencia de la República,
presidido por Ramón J. Velásquez y conformado por personalidades en su mayoría
independientes, cuya tarea era presentarle al Presidente recomendaciones para superar la
difícil situación que vivía el país. A principios de marzo de 1992, luego de haber realizado una
amplia consulta a “las distintas instituciones y personalidades que representan los distintos
sectores del país”533
531 Rafael Caldera, Dos discursos: Intervenciones en el Congreso de la República con motivo de los sucesos del 27 de febrero de 1989 y 4 de febrero de 1992, Op. Cit.,
, el Consejo Consultivo presentó un extenso documento que recogía sus
apreciaciones y recomendaciones para enfrentar la crisis que se vivía. Allí se comenzaba
señalando algunos de los factores que incidían con más fuerza en la situación, como la
532 Ibíd. 533 Consejo Consultivo de la Presidencia de la República, Recomendaciones, Caracas, 1992.
226
corrupción y la impunidad; el alarmante distanciamiento entre el Estado y la Sociedad Civil; la
ausencia de mecanismos constitucionales para resolver graves crisis políticas; la pérdida de la
mística democrática; las graves fallas en el comportamiento y desempeño de los funcionarios
públicos; el progresivo deterioro económico y social que afecta a los sectores mayoritarios de
la población, junto a un importante desnivel entre los distintos sectores de la población; el
“escepticismo frente a las promesas de reformas legales y a la oferta de rectificaciones
fundamentales en la conducta del país político”534
; finalmente, se hace un señalamiento que
atañe directamente a nuestro tema.
(…) una falta de coherencia, no sólo entre los diferentes despachos que actúan en la realización de una tarea común, sino entre los funcionarios de una misma dependencia. Esta situación unida a la multiplicación de contradictorias declaraciones oficiales, ha determinado un progresivo descrédito de la palabra oficial y la impresión colectiva de graves desajustes en el rumbo de la administración pública535
Como correctivos para estos problemas, el Consejo Consultivo propone como primer punto la
urgencia de acometer una reforma de la Constitución, que tendría como fundamento el trabajo
de la Comisión Bicameral que tiene para ese momento dos años trabajando en un proyecto.
Esa reforma debería contemplar la reforma integral del Poder Judicial, la figura del
referéndum, el voto conciencia de los parlamentarios, las bases de una ley de partidos
políticos, la posibilidad de convocar una Asamblea Constituyente y el estudio de la posibilidad
de dar por concluidos los períodos constitucionales del Presidente de la República, el
Congreso y la Corte Suprema de Justicia. Además de la reforma constitucional, se
recomiendan, algunas políticas hacia las Fuerzas Armadas, sobre todo en lo referente al
sistema de meritocracia dentro de la institución. Otra de las recomendaciones atañe a un
conjunto de medidas destinadas a garantizar la independencia del Poder Judicial. En el ámbito
económico, se solicita suspender temporalmente los aumentos programados del precio de la
gasolina, estabilizar los precios de los productos de la cesta básica popular, los de las
medicinas y los de los servicios públicos, detener la apertura compulsiva para el sector
agropecuario. En lo social, se sugiere financiamiento especial para las microempresas,
programas para la construcción de viviendas en los barrios, programas recreacionales y
534 Ibíd., 4 535 Ibíd., 9 (subrayado nuestro)
227
turísticos para la clase media y baja, programas de viviendas para la clase media, programas de
capacitación profesional para los jóvenes, liquidación del IVSS e implantación de un sistema
de Fondo de Pensiones, un acuerdo con los sectores empresariales y laboral en materia de
Prestaciones Sociales y Fondo de Retiro. Igualmente se hacen propuestas puntuales en la
Educación, Salud, Seguridad, Relaciones Internacionales y Política fiscal, monetaria y
cambiaria. Este extenso conjunto de recomendaciones vienen a ratificar que la crisis que
estaba viviendo el país era profunda y global, con expresiones en lo ético, lo político, lo social
y lo económico.
Con base en las recomendaciones del Consejo Consultivo, el Presidente Pérez anuncia el 5 de
marzo algunas medidas destinadas a remediar el clima de inestabilidad que vivía el país:
suspensión de los aumentos previstos en el precio de la gasolina, suspensión temporal del
precio de la electricidad y estabilización concertada de los precios de algunos productos de la
cesta básica y de algunos medicamentos. Establece también contactos con las distintas fuerzas
políticas del Congreso, y con Magistrados del Poder Judicial, con la finalidad de renovar la
Corte Suprema de Justicia. Otra de las medidas fue cambiar al Ministro de CORDIPLAN –a
quien se le tenía como la cabeza del programa de ajustes– y nombrarlo Presidente del Banco
Central de Venezuela. El 10 de marzo vuelve a recomponer su gabinete, esta vez para incluir
dos miembros del partido COPEI, buscando ampliar su base de sustentación política.
En el ínterin, se le solicita a la Comisión Bicameral del Congreso para la Reforma de la
Constitución la entrega del Proyecto de Reforma, lo cual se concreta el día 20 de ese mismo
mes de marzo. La propuesta de la Comisión consistía en un Proyecto de Reforma General de
la Constitución, que contenía, entre otros, los siguientes cambios: complementar la
democracia representativa venezolana con figuras de participación popular como diversos
tipos de referéndum (aprobatorio, abrogatorio, consultivo y revocatorio); reforma el Poder
Judicial con miras a garantizar su independencia; establecer el voto en conciencia para los
parlamentarios y la posibilidad de que en situaciones concretas haya votación secreta en las
Cámaras; establecer disposiciones destinadas a democratizar los partidos políticos, se crea la
figura del Defensor de los Derechos Humanos; garantizar el derecho a la información veraz y
oportuna, dentro de los principios consagrados por la Constitución; y establecer la posibilidad
228
de convocar una Asamblea Constituyente. Por último, sin modificar el sistema
presidencialista, se establecería la figura del Primer Ministro, cuya designación y remoción
recae en el Presidente de la República, de quien será colaborador inmediato en “la orientación
política del gobierno y en la coordinación de la Administración Pública Nacional”536. En otras
palabras, el Presidente continuaría siendo Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, sólo que
comparte el ejercicio de esta última función con un funcionario designado por él y sujeto a
sus directrices. El Proyecto de Reforma fue admitido por el Congreso el 27 de marzo, y
comenzó su discusión en la Cámara de Diputados. A medida que avanzaban las
deliberaciones se fueron incorporando nuevas aspiraciones de los miembros del Congreso o de
distintos sectores de la vida nacional, como el de los gobernadores estadales. Algunas de estas
aspiraciones resultaron muy polémicas, como por ejemplo la posibilidad de que el Senado
tuviera la potestad de revocar el mandato de algún gobernador, el derecho a réplica y la
prohibición de monopolios en el ámbito del los medios de comunicación; la posibilidad de
aplicar la revocatoria del mandato, o el recorte de período, al Presidente Pérez. La aprobación
o rechazo de estas y otras propuestas fueron debilitando la “frágil unidad de la Cámara y la
aceptación del proceso de reforma en la opinión pública”537
. En especial, fue particularmente
beligerante la posición del Bloque de Prensa y de la Cámara de Radio y Televisión en contra
de la Reforma, a la cual acusaban de atentar contra la libertad de expresión. El Proyecto pasó
al Senado el 3 de agosto de 1992 y a principios del siguiente mes de septiembre Acción
Democrática decidió suspender el proceso de debate de la Reforma Constitucional, lo cual no
generó mayores objeciones en el resto de las fuerzas políticas del Congreso.
El 27 de noviembre de 1992 se produce un nuevo intento de golpe, esta vez conducido por
oficiales de alta graduación, provenientes sobre todo de la Fuerza Aérea. Las fuerzas rebeldes
fueron sometidas y algunos logran huir al Perú. Aunque controlado, este nuevo alzamiento
debilita aún más al gobierno y cobran más fuerza las voces, entre ellas las de los Notables, que
han venido solicitando durante ese año la renuncia del Presidente Pérez como una salida a la
crisis política del país.
536 Comisión Bicameral para la Revisión de la Constitución del Proyecto de Reforma General de la Constitución de 1961, elaborado por, Caracas, marzo, 1992. 537 Miriam Kornblith, Las Crisis de la Democracia: Venezuela en los 90. Op. Cit. 87
229
El 6 de diciembre de 1992 se realizan las segundas elecciones directas de autoridades
regionales y locales. En ellas Acción Democrática vuelve a perder terreno y de las 11
gobernaciones de 1989, pasa a 7 y pierde la Alcaldía de Caracas que gana Aristóbulo Isturiz,
candidato de Causa R.
En marzo de 1993, el Fiscal General de la Nación, Ramón Escovar Salom, solicita un
antejuicio de mérito al Presidente de la República por malversación de 250 millones de
bolívares de la Partida Secreta. La Corte Suprema, recientemente renovada, admite la solicitud
y el 20 de mayo la declara con lugar. Al día siguiente, el Senado autoriza, por unanimidad, el
enjuiciamiento del Presidente Carlos Andrés Pérez, y éste se separa de su cargo. Asume la
Presidencia de la República de modo temporal Octavio Lepage, Presidente del Congreso, hasta
el 4 de junio, fecha en la que el Congreso eligió al historiador Ramón J. Velásquez, político
independiente cercano a Acción Democrática, para ocupar la Primera Magistratura por la
ausencia temporal del Presidente de la República. Esta condición cambió cuando, en agosto de
ese mismo año, el Congreso declaró la falta absoluta del hasta entonces Presidente Carlos
Andrés Pérez y Velásquez queda como Presidente de la República por el resto del período
constitucional.
El Presidente Velásquez toma posesión el 5 de junio y forma su gabinete con figuras
independientes. El plan de gobierno, en palabras de Velásquez, sería los lineamientos
establecidos en las propuestas del Consejo Consultivo, que él había presidido. A tales efectos
solicitó al Congreso, y le fué aprobada, una ley habilitante que lo autorizaba a dictar decretos
con rango y fuerza de ley en materias que el gobierno consideraba de urgente necesidad para
el país. Poco tiempo después el Ejecutivo promulgó a través de decretos-leyes: la ley del
Impuesto al Valor Agregado (IVA); la ley del Deudor Hipotecario; la ley General de Bancos y
la ley de Timbre Fiscal.
Si bien es cierto que la salida del Presidente Pérez supuso un alivio temporal a las tensiones
políticas del país, sin embargo se mantuvo un clima de zozobra e incertidumbre que va a
acompañar al gobierno hasta su último día de gestión. Algunos de los hechos que
contribuyeron a este clima fueron una serie de actos de terrorismo, como el envío de sobres
230
bombas a miembros del poder judicial ó la detonación de bombas en distintos puntos de la
ciudad de Caracas. Por otra parte, “en el ejército las cosas andaban muy revueltas, y se
rumoraba que habían varias conspiraciones en marcha”538
. A todo este panorama vino a
agregarse la quiebra del Banco Latino, segundo banco en importancia del país, punta de
iceberg de la crisis financiera más grande que había sufrido Venezuela hasta ese momento. A
pesar de todos los contratiempos, Velásquez va a lograr llevar al país a las elecciones
presidenciales de diciembre de 1993.
Durante este quinquenio, la Administración Pública venezolana, continua con similares
tendencias de crecimiento, tanto en personal como en el número de entes descentralizados, a
pesar de que se emprende un programa de privatización de empresas del Estado. Durante este período constitucional se crean los siguientes entes: en 1989 la Sociedad
Nacional de Garantías Recíprocas para la Pequeña y Mediana Industria (SOGAMPI), las
Fundaciones para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología de la Región Guayana, del
Estado Aragua, del Estado Mérida y del Estado Táchira, el Consejo Nacional de la Vivienda
(CONAVI), la Corporación de Abastecimiento y Servicios Agrícolas S.A. (CASA), el
Servicio Autónomo de Geografía y Cartografía Nacional y el Servicio Autónomo Programa
Nacional de Vivienda Rural. En 1990, se crean la Autoridad Única de Área Parque Nacional
Archipiélago Los Roques, la C.A. Energía Eléctrica de la Costa Oriental (ENELCO), la
Fundación para el Mantenimiento de la Infraestructura Deportiva (FUMIDE), y el Instituto de
Oficiales Retirados de las Fuerzas Armadas Nacionales (IORFAN). En 1991 se crean la
Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), la C.A. Electricidad de Los Andes
(CADELA), la C.A. Electricidad de Occidente (ELEOCCIDENTE), la C.A. Electricidad de
Oriente (ELEORIENTE), la C.A. Electricidad del Centro (ELECENTRO), la C.A.
Hidrológica de la Región Capital (HIDROCAPITAL). En 1992 se crean las Fundaciones para
el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología del Estado Anzoátegui, del Estado Carabobo, del
Estado Sucre y del Estado Falcón, la Fundación para la Promoción del Libro (Fundalibro), el
Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR), el Instituto Universitario de Estudios
Superiores de Artes Plásticas Armando Reverón, el Instituto Universitario de Teatro, y el
538 Manuel Caballero, La Gestación de Hugo Chávez. Op. Cit., 131
231
Instituto Universitario Nacional de Estudios Penitenciarios. En 1992 se crean la Fundación
para el Desarrollo del Servicio Eléctrico (FUNDELE), el Instituto para la Defensa y
Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), el Servicio Autónomo de Sanidad
Agropecuaria (SASA) y el Servicio Autónomo de Servicios Ambientales del MARNR. En
1993 se crean la Autoridad Única de Área Agencia Cuenca del Río Tuy y de la Vertiente
Norte de la Serranía del Distrito Federal y del Estado Miranda, la Autoridad Única de Área
Agencia de Cuenca del Lago de Valencia y de la Vertiente Norte de la Serranía del Litoral de
los Estado Aragua y Carabobo, el Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER), el Centro
Nacional Autónomo de Cinematografía, el Consejo Nacional para la Integración de Personas
Discapacitadas (CONAPI), el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES),
el Instituto del Patrimonio Cultural (IPC), el Servicio Autónomo de Elaboraciones
Farmacéuticas (SEFAR). el Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas
(SARPA), el Servicio Autónomo de Transporte y Tránsito Terrestre (SETRA), el Servicio
Autónomo Dirección de Normalización y Certificación de Calidad (SENORCA), el Servicio
Autónomo Nacional de Metrología (SANAMET), y la Superintendencia de Bancos y Otras
Instituciones Financieras (SUDEBAN).
Con respecto a la reforma de la Administración Pública, el VIII plan de la Nación preveía
como uno de sus pilares el Cambio Institucional, lo cual quería significar “la reforma integral
del Estado para hacerlo más eficiente, representativo y democrático”. La estrategia para ello
consistía en: a) adelantar la reforma administrativa, y b) impulsar la descentralización política,
las elecciones uninominales y el desarrollo de la sociedad civil. La descentralización política
pasaba por la elección directa de gobernadores y alcaldes, la institucionalización de un sistema
de concertación política, económica y social entre los grupos organizados y, el Estado y por
último, el fortalecimiento político y administrativo de los Gobierno Estadales y Municipales a
través de la transferencia de competencias desde el nivel central lo cual debía traer aparejada
la creación de un sistema de coordinación estadal, bajo la dirección del gobernador, para las
políticas nacionales, estadales y municipales:
De esta forma todos los entes públicos (Ministerios, Institutos Autónomos, Corporaciones Regionales de Desarrollo, etc.) que se encuentren representados en el
232
Estado estarían coordinados por una autoridad única en la figura del gobernador lo que permitirá unir esfuerzos en un solo sentido.539
En cuanto a la reforma administrativa del sector público, el VIII plan se proponía pasar de un
“Sector público burocratizado, descoordinado, ineficaz y carente de controles efectivos”540 a
un “sector público dinámico, confiable y responsable, capaz de reaccionar eficientemente a las
exigencias del desarrollo económico y social”541. Para lograr este ideal había que realizar una
profunda transformación estructural y orgánica del sector público, así como mejorar la
eficiencia y la eficacia de su gestión. El diagnóstico de la situación del sector público que hace
el VIII Plan reitera lo dicho por los planes que lo precedieron con respecto al desarrollo
desordenado de la Administración Pública, que ha estado divorciado de los grandes objetivos
y planes nacionales, lo que ha traído como consecuencia: a) una actuación fragmentada y sin
coordinación de más de 500 entes descentralizados, muestra de “la ineficacia de la
administración central para cumplir con las políticas de planificación, coordinación y control
de actividades”542; b) la incapacidad de la administración pública de cumplir los planes,
programas y proyectos, por la ausencia de mecanismos de control de gestión; y c) un malestar
creciente en la población por la baja calidad de los servicios públicos. Dentro de las estrategias
para enfrentar esta situación se propone: a) Racionalizar el ámbito de gestión de la
administración pública, especialmente en su ámbito empresarial; b) Modernizar la dirección
superior del Estado para que pueda “cumplir eficientemente con su rol de formular políticas y
decidir asuntos trascendentes”543; c) Profesionalizar la gerencia pública; d) Mejorar los
sistemas de control de la gestión pública, y e) Simplificar los procedimientos administrativos.
Durante este período se continúa el proceso de Reforma del Estado promovido por la COPRE
y se le concede a su Presidente el rango de Ministro de Estado544
539 El Gran Viraje, Op. Cit. 89
. La tarea inicial a la cual se
aboca la Comisión es la instrumentación del Proyecto de Reforma Integral del Estado,
presentado al país el 1 de noviembre de 1988. Durante este período, la COPRE se ocupa
fundamentalmente de los siguientes temas: la creación del Primer Ministro Ejecutivo; la
reforma estructural y funcional de la Administración Central; la Profesionalización de la
540 Ibíd., 86 (subrayado nuestro) 541 Ibíd., 542 Ibíd., 87 543 Ibíd., 544 Decreto Presidencial Nº 138 del 18 de abril de 1989
233
Gerencia Pública y, por último, la Modernización de la gestión pública y del proceso de
formación de las políticas públicas.
En noviembre de 1990, la Comisión Presidencial concluye un estudio donde, “en vista de la
creciente complejidad que ha venido adquiriendo la administración del Estado venezolano”,
recomienda la creación del Primer Ministro Ejecutivo dentro del sistema de gobierno
presidencial venezolano. El Primer Ministro sería una figura de rango intermedio entre el
Presidente y los Ministros, nombrada y removida por el Presidente de la República, y cuya
función principal sería la de coordinar la acción administrativa del gobierno. Ello descargaría
al Presidente de la República y le permitiría dedicarse a las tareas propias de Jefe de Estado y
a la formulación y seguimiento de las políticas fundamentales del Alto gobierno. Dentro de las
funciones específicas del Primer Ministro Ejecutivo estarían la de ejercer la dirección y la
coordinación de los Gabinetes Sectoriales, proponer el nombramiento y remoción de los
Ministros y recibir cuenta de ellos. Estas atribuciones, y su rango constitucional, harían de este
alto funcionario una verdadera instancia intermedia entre el Presidente y el Gabinete
Ministerial, “con un importante componente gerencial en sus atribuciones”545, y le “otorgaría
el poder suficiente sobre los gabinetes sectoriales para convertirlos en instancias más efectivas
de coordinación y formulación de políticas”546. Además, sería el coordinador de la alta
gerencia de la Administración Pública y le correspondería la responsabilidad de conducir el
proceso de desarrollo de todas las políticas del gobierno a través de todas sus fases:
formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y rectificación. Su actividad tendría como
objetivo “la integración y coherencia de las distintas políticas públicas alrededor del eje
estratégico que determine el Presidente de la República”547
545 Ibíd., 41
. El 2 de mayo de 1991, la
propuesta de creación del Primer Ministro le fue presentada por la COPRE a la Comisión
Bicameral para la Revisión de la Constitución, y fue adoptada, pero con ciertas
modificaciones, como parte del Proyecto de Reforma. A juicio de la COPRE, los cambios
introducidos por la Comisión Bicameral debilitaron políticamente la figura, porque mientras
en la versión de la Comisión Presidencial se establecía sin lugar a dudas que el Presidente
debía ejercer todas sus atribuciones de Jefe del Ejecutivo Nacional a través del Primer
546 Ibíd., 42 (subrayado nuestro) 547 Ibíd.,
234
Ministro; en la versión de la Comisión Bicameral se dejó al Presidente de la República la
decisión de ejercer o no sus funciones de gobierno por intermedio del Primer Ministro
Ejecutivo548
.
Otro importante estudio presentado por la COPRE durante este período fue el de la Reforma
Estructural y Funcional de la Administración Central, concluido en abril de 1992, y que dio
origen a un Proyecto de Ley de la Administración Central, aprobado por el Ejecutivo
Nacional y presentado al Congreso para su discusión y sanción. Para la COPRE, la Reforma
de la Administración Pública era uno de los desafíos impostergables de la Reforma Integral
del Estado y en tal sentido formula un conjunto de propuestas orientadas a desarrollar una
Administración Pública con “una estructura orgánica más flexible, dotada de mecanismos de
coordinación intersectorial más efectivos, y capaz de responder con dinamismo a las
exigencias que plantea el entorno político”549
.
En su análisis preliminar sobre este tema, la COPRE señala que la Administración Pública
venezolana presenta “tres disfunciones básicas, absolutamente interdependientes” que han
caracterizado tanto su comportamiento, como su estructura”550
:
a. La excesiva partidización de los niveles directivos y de supervisión,
b. La deficiente atención a las necesidades de la población, y la ausencia de mecanismos para
que el ciudadano participe y haga llegar sus pareceres sobre la calidad de los servicios
públicos, y
c. “la existencia de un creciente déficit de coordinación intra e interministerial que
imposibilita la formulación integral y la instrumentación eficaz de las políticas de
gobierno”551
548 Ibíd., 71
.
549 Ibíd., 113 (subrayado nuestro) 550 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Reforma de las Instituciones de Gobierno: Propuestas para la modernización del Poder Ejecutivo, Ediciones COPRE, Caracas, 1994. Pág. 8 551 Ibíd., 9
235
Como principales problemas de la Administración Pública derivados de esta situación se
señalan552
:
a. Poca flexibilidad estructural e incapacidad de la Administración Central para adaptarse
con rapidez a los cambios del entorno. Por otra parte, existe de forma generalizada una
falta de adecuación de las estructuras administrativas y de las capacidades gerenciales de
los ministerios con respecto de las competencias y responsabilidades, que nuevas normas
les han asignado de forma adicional a las ya establecidas por la Ley Orgánica de la
Administración Central.
b. Reducida capacidad del Consejo de Ministros para formular, evaluar y hacer seguimiento a
las políticas públicas. No cuenta esta alta instancia gubernamental con los mecanismos de
evaluación y control que le permitan determinar el impacto real de sus políticas, detectar
distorsiones, efectos colaterales perjudiciales e introducir los correctivos necesarios. Por
otra parte, el Consejo está constituido por un número excesivo de miembros, lo cual
entraba las reuniones e impide que se traten con profundidad y eficiencia los temas de la
Agenda del gabinete. Por último, la Agenda del Consejo se ve sobrecargada de asuntos
intrascendentes y rutinarios, que pudieran ser resueltos en niveles inferiores, pero que son
“delegados hacia arriba”, congestionando el tiempo del Gabinete e impidiéndole
concentrarse en los temas sustantivos del gobierno.
c. Débil cohesión intersectorial y precaria efectividad de los gabinetes sectoriales. El sistema
estructural y de funcionamiento de la Administración Pública “no propicia el trabajo en
equipo, derivando en la actuación individual de los ministros y en la carencia de escenarios
eficaces para la previa y suficiente discusión y procesamiento de los asuntos a ser tratados
en el Gabinete”553
552 Ver Ibíd., 104-110 y 168-170
. Los ministerios se comportan como feudos, centrando su acción dentro
de los límites de su competencia y con una gran incapacidad para la formulación y
desarrollo de políticas integrales y coherentes. Existen problemas de discrepancias,
rivalidades y descoordinación muy frecuentes en los casos de los ministerios del sector
553 Ibíd., 168
236
social o del sector infraestructura. Para la COPRE, el sistema individual de cuentas de los
ministros con el Presidente de la República “propicia ‘el gobierno radial’, en el sentido de
promover compartimientos estancos entre los ministerios, cada uno de los cuales tiende a
mantener una relaciona biunívoca con el Presidente”554 y no siente la necesidad de
establecer vínculos con otros ministerios. Por otra parte, el funcionamiento de los
gabinetes sectoriales como instancia de coordinación es muy deficiente555
. Por lo general
las reuniones de los gabinetes sectoriales no cuentan con la presencia de los ministros o de
funcionarios con la suficiente delegación de autoridad para tomar decisiones que
comprometan a los respectivos ministerios. A juicio de la COPRE, esta situación obedece
a la resistencia pasiva que hacen los ministros frente a la coordinación de uno de sus pares.
Las deficiencias de los mecanismos coordinadores se expresan también en la incapacidad
de los ministerios para manejar y controlar los entes descentralizados que les han sido
adscritos.
d. Insuficiente apoyo técnico y político en la Oficina del Presidente y en los Despachos de los
ministros. La complejidad y diversidad de asuntos que progresivamente han recaído en la
Presidencia de la República, exigen el desarrollo de un sistema de apoyo técnico y político
a la gestión presidencial. El Presidente no cuenta con “equipos de asesores estratégicos de
alto nivel que lo asistan directamente en la toma de decisiones y en mantener el
seguimiento y la coherencia de las políticas sectoriales”556. Recibir cuentas de sus
subordinados directos le ocupa mucho tiempo al Presidente; además, no existen
mecanismos para el seguimiento de las decisiones que allí se toman. El Presidente se
ocupa más por ejercer “una vigilancia sobre los actos de los numerosos ministerios que
una vigilancia sobre el cumplimiento de sus políticas”557
554 Ibíd., 106
. El Ministro de la Secretaría
ocupa mucho de su tiempo en actividades ajenas a su cometido principal, que es el
coordinar y dirigir los sistemas de apoyo a la gestión del Presidente de la República. Las
carencias del Despacho Presidencial se pueden asimilar, mutatis mutandi, a la de los
despachos de los ministros.
555 Se hace excepción del Gabinete Económico, el cual generalmente ha tenido a través del tiempo un buen desempeño, atribuible, a juicio de la COPRE, a la asistencia permanente del Presidente a sus reuniones. 556 Ibíd., 110 (subrayado nuestro) 557 Ibíd., 106
237
e. Débil integración de los sistemas de apoyo, entre sí y con los ministerios. Existe una
brecha entre estas Oficinas Presidenciales y los sistemas de apoyo que funcionan en cada
uno de los ministerios. Las Oficinas Centrales de la Presidencia no cuentan ni con la
capacidad institucional, ni con la jerarquía para dirigir los sistemas que le son
encomendados.
f. Distorsión, proliferación y extensión horizontal de la figura de los “Directores Generales
Sectoriales” en las estructuras ministeriales. Muchas de las actuales Direcciones Generales
Sectoriales no responden a criterios sectoriales sino más bien a necesidades de rango o
remuneración de altos funcionarios públicos.
g. Fallas de adecuación de la Administración Central con respecto al proceso de
descentralización del país. La Administración Central no está capacitada para coordinar,
supervisar y evaluar los servicios públicos desconcentrados o descentralizados a los
estados y municipios. No existen instancias eficientes de coordinación entre los distintos
niveles de gobierno. Por otra parte, los directores estadales de los ministerios en cada
Estado, no cuentan con la suficiente delegación de autoridad para ser interlocutores válidos
con las autoridades regionales y locales, las cuales muchas veces se ven en la necesidad de
recurrir directamente a los respectivos ministros.
Para enfrentar estos problemas la Comisión Presidencial desarrolló el referido Proyecto de Ley
Orgánica de la Administración Central, que tiene los siguientes objetivos558
:
a. Incrementar la capacidad de gobierno del Consejo de Ministros a través de la creación de
los Ministros coordinadores, bajo cuya dirección y coordinación quedan las grandes áreas
de actuación del Estado. En este sentido, los Ministerios quedan reducidos a solo 8
despachos: Relaciones Interiores, Relaciones Exteriores, Defensa, Finanzas Públicas,
Desarrollo Económico, Desarrollo Social, Educación y Ambiente y Ordenación del
Territorio, más el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia o el Despacho del Primer
558 Ver Ibíd., 167 - 195
238
Ministro559. “Se busca que el Consejo sólo atienda los asuntos importantes de carácter
estrategia, no distrayendo su atención en detalles administrativos de poca significación”560
.
b. Establecer una nueva estructura en la Administración Pública, más racional, más flexible y
que ayude a incrementar la cohesión ministerial y la coordinación e integración de las
políticas, planes y programas sectoriales. En este sentido, aparte de la creación de los
Ministros Coordinadores, el proyecto de ley sustituye las Direcciones Generales por
Secretarías de Estado. Las atribuciones comunes de los Secretarios de Estado estarían
contempladas en la ley correspondiente de manera de darles suficiente fuerza para que
puedan dirigir y coordinar el o los sectores que queden bajo su cargo. El número de
Secretarías de Estado en cada ministerio sería determinado por el Presidente de la
República en Consejo de Ministros, lo cual le daría al gobierno mayor discrecionalidad
para adaptar las estructuras ministeriales a los cambios del entorno. La designación de los
Secretarios de Estado recaería en el Presidente de la República, oída la opinión del
Ministro respectivo. Otra propuesta de reforma de la estructura interna ministerial sería la
de sustituir las Direcciones Generales Sectoriales por Direcciones Sectoriales que tendrían
un carácter de “Alta Gerencia especializada”, adscritas a una Secretaría de Estado y
responsables de un subsector. Estas instancias serían completadas por las Direcciones y
Jefaturas de División, como Gerencias Medias especializadas. Finalmente, la estructura
interna ministerial se complementaría con la Jefatura de Gabinete, como órgano de
asistencia técnica y política del ministro y coordinador de su despacho; y las Direcciones
Estadales, en aquellos ministerios con estructura desconcentrada.
c. Mejorar los sistemas de la Administración Central. Al respecto se establecen 7 sistemas de
apoyo a la Administración Central: Planificación y Presupuesto; Ciencia y Tecnología;
Función Pública; Estadística; Desarrollo Organizacional; Información; Contraloría
Interna. Estos sistemas de apoyo constituirían redes cuyó funcionamiento integración así
como la jerarquía y ubicación de sus órganos, serían establecidas por el Ejecutivo
559 En caso de aprobarse la figura del Primer Ministro, la Secretaría de la Presidencia perdería su carácter de ministerio. 560 Ibíd., 170
239
Nacional, dando de esta manera mayor discrecionalidad al gobierno para adaptar la
estructura de la Administración a los cambios del entorno.
d. Desconcentrar y adaptar la Administración Central al proceso de descentralización
Territorial. Para ello se amplían los mecanismos de delegación, de manera que se pueda
redistribuir las competencias entre los distintos niveles territoriales de la organización
ministerial acuerdo con las necesidades. Y se crea la figura del Director Estatal, con la
finalidad de que exista una representación ministerial con poder decisorio en los Comités
de Planificación Estadal.
En mayo de 1992, el Proyecto de Ley de la Administración Central fue aprobado por el
Presidente de la República, en Consejo de Ministros, y presentado al día siguiente al Congreso
Nacional para su discusión, que debía iniciarse luego de ser aprobada la Reforma
Constitucional, ya que el Proyecto de Reforma planteaba algunos cambios institucionales
importante para la Administración Central, como por ejemplo la creación de la figura del
Primer Ministro y ello obligaría a ciertos ajustes en el Proyecto de Ley. Como ya señalamos,
la discusión de la Reforma Constitucional fue abandonada en septiembre de ese año 92. La
misma suerte corrió este Proyecto de Ley.
Dentro de las propuestas de la COPRE para impulsar la Profesionalización de la Gerencia
Pública, se encontraba la creación del Instituto de Alta Gerencia Pública. En 1991 se
culminaron los estudios necesarios que sirvieron de base para que el Presidente Pérez dictara,
el 6 de marzo de 1992, el Decreto Presidencial Nº 2096 mediante el cual se ordenó constituir
la “Fundación Instituto para el Desarrollo de la Alta Gerencia Pública”. Esta importante
iniciativa, sin embargo, va a naufragar también dentro de la vorágine política en la cual se ve
inmerso el país durante esos años.
En 1994 la COPRE presenta al país un nuevo volumen de sus publicaciones donde se recogen
los trabajos y propuestas que acabamos de reseñar. Al final de esta edición se aborda el tema
de la formación de las políticas públicas. La Comisión Presidencial había advertido en
estudios anteriores las carencias que presentaban nuestras políticas públicas en cuanto a la
240
ausencia de jerarquización, metas y objetivos; la falta de mecanismos de concertación y
participación ciudadana en el sistema de formulación de políticas; y por último, la falta de la
integralidad y globalidad de las políticas, como resultado de deficiencias de la estructura
organizacional de la Administración Pública y de las debilidades en las capacidades de
planificación estratégica del Estado561
. En este nuevo informe, la COPRE da un paso más allá
y aborda el problema de la formación de las políticas públicas en Venezuela de manera más
concreta, a través de la presentación de una “metodología para el análisis de las políticas
públicas”, dirigida a:
(…) la detección de problemas; la clarificación de los mismos; la identificación de los obstáculos, su definición y, en consecuencia su solución; así como a la identificación de los intereses y actores incorporados y el descubrimiento de vías de incorporación de nuevos intereses y actores al proceso decisorio562
.
Esta metodología pretende combinar el “análisis normativo” de la formación de las políticas
públicas, a través de un modelo desarrollado fundamentalmente por William N. Dunn563, con
algunos elementos del llamado “análisis pragmático”564. Este esquema “pretende ser valido
exclusivamente para el análisis y seguimiento de políticas sociales desplegadas, de
preferencia, a nivel local y estatal, dentro del contexto de descentralización política que vive el
país”565
.
La premisa de partida de la propuesta, es que “la Política” forma parte indisoluble de la
actividad propia de la Administración Pública, esto es, del desarrollo de las políticas públicas.
No es posible formular e implementar políticas públicas sin que intervenga la política: “Las
políticas que llevan a cabo los organismos públicos son expresión, consecuencia e instrumento
de las relaciones y comportamientos políticos de quienes están involucrados en su
formación”566.
561 Ver Comisión Presidencial del Estado (COPRE), La Reforma en síntesis: Proyecto de Reforma Integral del Estado, Ediciones COPRE, Caracas, 1989. Pág. 41
Por otra parte, el proceso de formación de las políticas es entendido como un
562 Ibíd., 563 William Dunn, Public Policy Analysis, Op. Cit. 564 Esta perspectiva busca obtener conclusiones generales para el análisis de políticas públicas, a través del estudio de casos concretos, “sin tomar en consideración los factores sistémicos que afectan los procesos mediante los cuales se toman las decisiones gubernamentales”, ver COPRE, Op. Cit., 301 565 Ibíd., 304 566 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, Reforma de las instituciones de Gobierno, Op. Cit., 304
241
ciclo continuo compuesto de seis fases: a) Formación de la Agenda, b) Definición y
estructuración de los problemas públicos, c) Establecimiento de las soluciones o alternativas,
d) Ejecución o implementación de la solución, e) Monitoreo y f) Evaluación.
La primera de las fases, la formación de la Agenda Pública, se refiere a cómo una aspiración
social o particular llega a formar parte del debate público. Estas aspiraciones o demandas
sociales son “necesidades o aspiraciones no realizadas tales que, una vez expresadas o
identificadas, requieren de una acción pública. Las demandas pueden ser manifiestas o
latentes”567. No todas las demandas logran entrar a la arena política (medios de comunicación,
instituciones gubernamentales o parlamentarias, partidos políticos, etc.) y transformarse en
tema de la Agenda Pública. Por otra parte, la estructuración de la agenda implica no sólo la
incorporación o exclusión de ciertos temas o cuestiones públicas, sino también la definición
del modo en que ellos van a ser considerados: “un tema en la agenda abre la discusión sobre la
naturaleza, clasificación, causas y evaluación de la importancia de un problema”568
. Un
aspecto clave a considerar en esta fase es la distribución del poder de los distintos actores
vinculados a los temas.
La segunda fase, la definición y estructuración de los problemas públicos, y la tercera están
muy vinculadas, está muy condicionada por la forma en como se establecen los temas en la
Agenda. En esta fase se pasa “de la mera identificación de una o varias carencias y un
conglomerado de actores, al establecimiento explícito del conjunto de elementos que
especifican el problema”569
567 Ibíd., 312
y de las causas que lo explican. Cuando un tema de la agenda pasa
a convertirse en un problema de política pública, se abre una interrogante acerca del camino
más adecuado para satisfacer una determinada necesidad social. La respuesta a este
interrogante no sólo, atañe a las condiciones objetivas de la situación donde se desarrolla el
problema, sino que exige de un cierto juicio –basado en valores, creencias y experiencias–
acerca del deber ser de esa determinada situación. De allí que los problemas públicos sean
conceptualizados como “una definición política de necesidades o carencias que la acción
568 Ibíd., 319 569 Ibíd., 321
242
pública debe solucionar”570
. En consecuencia, no existen definiciones únicas para los
problemas de políticas públicas, sino que las definiciones pueden ser múltiples y están sujetas
a cambios en el tiempo. Por otra parte, los problemas públicos no se dan de forma aislada, sino
más bien de forma interdependiente, como parte de un sistema de interconectado de problemas
(sistema problemático integral), y si bien es cierto que para la compresión de un determinado
problema público es necesario descomponer el sistema de problemas en partes, para
solucionarlo se requiere tener una visión integral de las relaciones que existen dentro del
sistema problemático del cual forma parte:
Buena parte de los fracasos de la gestión pública se deriva del hecho de que, muchas veces, se focaliza la atención de los decisores en uno o unos pocos problemas, analíticamente identificados, y se descuidan sus relaciones con otros en cuya solución no se piensa, bien porque se les considera no prioritarios o bien porque no son de la competencia formal del órgano decisor571
.
Tanto esta segunda fase como la siguiente, donde se trata de establecer las soluciones o
alternativas, exigen la elaboración de un modelo que pueda servir para describir, explicar y/o
predecir una situación problemática, así como para imaginar o calcular situaciones
alternativas572
. Estos modelos no son estrictamente descriptivos, sino que incluyen aspectos
normativos. Las técnicas para elaborar los modelos son múltiples: clasificación de datos,
análisis de datos, análisis jerárquico y construcción de escenarios.
La cuarta fase consiste en ejecutar los pasos necesarios para implementar la solución escogida.
En la fase siguiente se realiza un monitoreo, con la finalidad de verificar la relación entre las
acciones realizadas y los resultados que se van obteniendo. Aquí se emplean instrumentos
estadísticos y matemáticos de análisis de relaciones y correspondencias. Aunque a primera
vista pareciera un análisis estrictamente técnico, se advierte que el mismo incluye elementos
de valoración normativa y política:
(…) buena parte de las veces intervienen consideraciones valorativas y políticas, concientemente o no, a la hora de definir cuáles son las variables relevantes, cómo se
570 Ibíd., 319 571 Ibíd., 320 (subrayado nuestro) 572 Ibíd., 329
243
operacionalizan tales variables, cuáles son las fuentes de datos y cuál es el modelo teórico usado para relacionar las variables consideradas573
.
Por último, está la fase de evaluación de los resultados obtenidos, que son comparados con la
situación ideal, o aquella a la cual se esperaba llegar. De esta evaluación surgirán correcciones
para las futuras políticas que serán aplicadas a la situación problemática.
Para poder implementar este esquema en la Administración Pública, la COPRE recomendaba:
la conformación de equipos de expertos en el análisis de políticas públicas dentro de la
Administración Pública; el establecimiento de nexos entre estos equipos y la dirigencia
política, y la inclusión de esta área del conocimiento dentro de los entes dedicados a la
formación de los funcionarios públicos.
En 1989, Carlos Andrés Pérez creó en Consejo de Ministros una Comisión Asesora para que
lo asistiera en la institucionalización de un mecanismo de “Asesoría Permanente del
Presidente de la República”. Dicha comisión estaba conformada por varios ministros y
coordinada por el Ministro de Estado Presidente de la COPRE, Carlos Blanco. Esta Comisión
encargó a un grupo de especialistas, dirigidos por el Dr. Andrés Stambouli, un estudio
conducente a proponer un Proyecto de Modernización de la Oficina del Presidente de la
República, que fue presentado en julio de 1990.
Para la elaboración de este proyecto fueron evaluadas las Oficinas Presidenciales de varios
países, en especial la de Estados Unidos de Norteamérica. También se realizó un diagnóstico
de las condiciones bajo las cuales funcionaba en ese momento la Presidencia venezolana. Este
diagnóstico destacaba entre otras deficiencias:
a. La inexistencia de un cuerpo de asesores que asistan al Presidente en la “toma de
decisiones y en mantener el seguimiento y la coherencia de las políticas sectoriales”, así
como en focalizar la acción de la Administración Pública en la Agenda estratégica del
Presidente.
573 Ibíd., 311
244
b. Fallas en el mecanismo de Cuentas al Presidente, el cual es poco sistemático y ocupa
mucho tiempo del Primer Mandatario Nacional.
c. La Agenda del Presidente generalmente está muy congestionada
d. Las distintas unidades de apoyo logístico al Presidente actúan de forma dispersa y sin
coordinación entre ellas.
e. El Ministro de la Secretaría ocupa buena parte de su tiempo en asuntos distintos al apoyo
directo al Presidente de la República. Además, la mayor parte de la estructura del
Ministerio de la Secretaría es de índole administrativa y no posee unidades con
capacidades técnicas para asesorar y asistir al Presidente de la República en sus labores de
dirección del gobierno.
f. La estructura de la Administración Pública se asemeja más a un sistema feudal que a una
estructura ordenada, jerárquica y coordinada. Cada ministerio tiene un público diferente
que atender. Entre los ministerios se da “frecuentemente la competencia y la desconfianza
reciproca”574. Los Gabinetes sectoriales, con la excepción del Gabinete Económico, no
funcionan adecuadamente. “Por ello la Presidencia de la República necesita de una
estructura propia, diferenciada de los ministros y ministerios, que contribuya a mitigar los
efectos centrífugos de la descoordinación que se originan por razones estructurales”575
Las medidas que proponía el Proyecto de Modernización de la Presidencia, para mitigar esta
situación y mejorar la capacidad de gestión del Presidente de la República, son las siguientes:
a. Reestructurar al Ministerio de la Secretaría de la Presidencia de la República, quitándole el
carácter de ministerio y convirtiéndolo en la Secretaría de la Presidencia de la República,
cuya organización y funcionamiento quedaría a discreción del Presidente de la República.
Las tareas fundamentales de esta Secretaría serían: Fortalecer la capacidad da acción
574 Andrés Stambouli, Proyecto de Modernización de la Oficina del Presidente de la República y Propuesta de Restructuración del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, mimeo, Caracas, julio de 1990. Pág. 7 575 Ibíd., 8
245
estratégica del Presidente; Asesorar al Presidente en la toma de decisiones; focalizar a la
Administración Pública en las prioridades políticas del Presidente; organizar el flujo de
información hacia y desde el Presidente.
b. La estructura de la Secretaría de la Presidencia estaría compuesta de cuatro unidades
principales: Estrategias Presidenciales; Relaciones Presidenciales; Logística Presidencial y
Casa Militar.
c. La unidad de Estrategias Presidenciales, estaría integrada por Asistentes Presidenciales,
que podrían tener rango de Ministros de Estado. El número de Asistentes se correspondería
con el número de áreas que el Presidente considere prioritario atender. Dentro de las
funciones de los Asistentes estarían: Proponer estrategias y asesorar al Presidente en los
temas de su área; coordinar el Gabinete Sectorial respectivo; recibir las cuentas de los
ministros del sector, y presentar las cuentas del sector al Presidente.
d. La unidad de Relaciones Presidenciales, tendría a su cargo las relaciones de la Presidencia
de la República con las organizaciones políticas, empresariales, laborales, ciudadanas; con
el Congreso, y con los gobiernos regionales y locales en coordinación con el Ministro del
Interior.
Un mes después de presentado este Proyecto, fue complementado con una “Propuesta de
creación de unidades de apoyo a la Presidencia de la República en el Ministerio de la
Secretaría de la Presidencia”. Esta propuesta fue también producto del trabajo de un equipo
coordinado por el Dr. Stambouli. Allí se planteaba la creación en el Ministerio de la Secretaría
de la Unidad de Seguimiento y la Unidad de Análisis; se dan algunas recomendaciones para
mejorar el funcionamiento de los Gabinetes Sectoriales, y se propone la creación de un
Ministro de Estado para la Descentralización.
La Unidad de Seguimiento de las Decisiones Presidenciales debería desarrollar un sistema de
seguimiento de los programas, instrucciones y decisiones tomadas en el Consejo de Ministros,
Gabinetes Sectoriales, Puntos de Cuenta al Presidente, y otras reuniones del Alto Gobierno,
246
con miras a mantener permanentemente informado al Presidente de la República sobre el
status de cada uno de ellos.
La Unidad de Análisis tendría como objetivo evaluar e informar de forma permanente al
Presidente de la República sobre la situación política, económica y social, tanto nacional como
internacional. Esta información sería de mucha ayuda para la Agenda Presidencial, las giras
del Presidente al exterior e interior de la República, y la toma de decisiones del Alto Gobierno.
A tales efectos se desarrolló un “Sistema de Análisis del Entorno”, basado en el modelo
Bayesiano de seguimiento de problemas; las técnicas “AHP” para la evaluación de políticas
deja como la técnica “Delphi” para la formulación y desarrollos de escenarios y la técnica
“Fraser-Hipel” para la modelación de conflictos. El Ministerio de la Secretaría firmó un
convenio con el PNUD para el desarrollo de este sistema iniciando así su ejecución.
Igualmente, se planteó el desarrollo de un “Sistema de Análisis de Coyuntura” para asistir a la
Secretaría del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa (CECONASEDE), en sus tareas de
asesorar al Presidente de la República en los temas de seguridad y defensa de la Nación.
La información de todos estos sistemas debería converger en la llamada “Sala de Situaciones
de la Presidencia de la República”, que sería el “Centro receptor y presentador de la
información, de manera integrada y bajo la modalidad de los llamados Sistemas de
Información Ejecutivos”576
.
Otro estudio interesante para acercarnos a la realidad de la Administración Pública venezolana
en esos momentos, lo constituye el informe que al respecto presentó el Banco Mundial en
junio de 1992577
576 Ibíd., 16
. El referido reporte analiza las capacidades de la administración venezolana
para continuar con el programa de reformas económicas que adelantaba el gobierno de Pérez.
Al respecto presenta sus conclusiones y recomendaciones en cuatro áreas de la Administración
Pública venezolana: transformaciones del marco legal; fortalecimiento de las capacidades
analíticas y de coordinación de aquellos entes que participan en el desarrollo de las políticas
económicas; mejora de las condiciones laborales de los funcionarios públicos, y desarrollo de
estrategias para la descentralización del país.
577 World Bank, Venezuela Public Administration Study, Report Nº 89-72 Ve., January 21, 1992
247
A los efectos de este trabajo nos vamos a centrar en lo que respecta al fortalecimiento de las
capacidades analíticas y de coordinación de aquellos entes que participan en el desarrollo de
las políticas económicas.
Para el Banco Mundial, el principal problema que confronta el proceso de desarrollo de las
políticas económicas en Venezuela lo constituye el hecho de que mientras los ingresos, las
responsabilidades y el tamaño del gobierno, sobre todo en lo que respecta al ejecutivo central,
han ido creciendo, el desarrollo institucional de la Administración Pública venezolana se ha
quedado rezagado. Por otra parte, la modernización de la Administración Pública venezolana
adelantada a partir de los años 50, se ha centrado en los aspectos estructurales de la
organización y no ha puesto suficiente empeño en el desarrollo de las capacidades técnicas del
funcionariado. Dos de las consecuencias más importantes de esta situación son una débil
capacidad técnica de los entes que dirigen la política económica –con algunas excepciones
notables–, y una pobre coordinación interministerial e intraministerial578
.
En su análisis de los procesos de desarrollo de las políticas públicas en Venezuela,
específicamente en el campo económico, el Banco Mundial encuentra los siguientes
problemas específicos: la Presidencia de la República está mal equipada para dirigir el Poder
Ejecutivo; sus innumerables y delicadas responsabilidades no se corresponden con el personal
asesor, equipos, sistemas y fuentes de información que tiene a su disposición; entre sus
debilidades está la de contar con la posibilidad de verificar de forma independiente la validez y
la consistencia de la información que le suministran sus ministros. En cuanto al Ministro de la
Secretaría, colaborador y asesor más cercano del Presidente de la República, también se
encuentra muy mal asistido en sus funciones de apoyo a la gestión presidencial: apenas cuenta
con un pequeño equipo de profesionales y buena parte de sus responsabilidades se centran en
el apoyo logístico a la Agenda del Presidente; y la realización del Consejo de Ministros. Por su
parte, el Ministerio de Finanzas es un ente muy complejo, con múltiples responsabilidades,
difícil de manejar. Debido a la carencia general de capacidad técnica, sobre todo en los niveles
más altos, y a la falta de coordinación interna, los ministros se ven obligados a dedicar buena
parte de su tiempo a tomar decisiones rutinarias que podrían ser delegadas en los niveles
578 Ibíd., 23
248
directivos medios de la administración, como las direcciones generales sectoriales,
descongestionando así las labores de la alta dirección. Al Ministro de Finanzas reportan por lo
menos 15 unidades administrativas importantes; en el Ministerio laboran más 7000 personas
fijas y más de 6000 contratadas; la gran mayoría del personal tiene un deficiente nivel de
formación, bajos salarios y están involucradas en tareas administrativas; sólo 800 trabajadores
ocupan puestos de nivel profesional. En cuanto a la coordinación interna, se advierte que la
comunicación dentro del ministerio es irregular y dispareja; distintas superintendencias del
ministerio pueden estar trabajando en aspectos similares de un mismo asunto sin que haya
intentos de los niveles más altos para colaborar con el análisis. En cuanto a la coordinación
externa, también los flujos de información con otros ministerios económicos y entidades del
área son muy eventuales y escasos. Aunque el ministerio de Finanzas es miembro de muchos
comités ministeriales, estos comités no conocen con regularidad las agendas y tampoco se
hace circular las minutas de estas reuniones. Son escasas las cifras, indicadores, o
proyecciones en las cuales los ministerios pueden confiar (excepción hecha de la data del
Banco Central) o que están disponibles a la hora de tomar las decisiones. Es muy probable que
la primera información importante respecto a un determinado tema sea conocida por los
ministros durante las reuniones del Consejo de Ministros, e incluso aún allí se pueden
presentar datos contradictorios provenientes de diferentes ministerios. Por otra parte, en
muchas reuniones interministeriales a las que asisten los ministros, a menudo se dedica una
porción substancial del tiempo simplemente a ponerlos al tanto de los asuntos o de las
alternativas políticas de trabajo, tarea que en muchos países es hecha más eficientemente a
través de informes realizados por el personal de nivel inferior antes de las sesiones del
Consejo. Así mismo no hay ningún destinatario obvio para las recomendaciones y propuestas
de estos comités ministeriales y sin un destinatario gran parte del trabajo termina por no ser
usado. El objetivo debe ser darle más relevancia al trabajo de estos comités, diseminar la
información en el momento oportuno y dirigir las recomendaciones de forma más directa a los
usuarios.
A juicio del Banco Mundial, la ausencia de sistematización y de rigor técnico en las decisiones
vinculadas a las políticas públicas dentro del Ejecutivo y Legislativo, ha llevado a que los
249
procesos de desarrollo de las políticas públicas en Venezuela hayan sido complicados,
discontinuos y no siempre realizados de forma lógica.
Las decisiones son tomadas a veces con conocimientos incompletos de la naturaleza o la extensión de un problema, incoherentes consideraciones y análisis de alternativas, inadecuado seguimiento, y falta de referencia a indicadores económicos que no sean los más básicos579
.
En cuanto a los entes creados para asesorar al Ejecutivo en estas tareas, las Oficinas Centrales,
han carecido de suficiente competencia técnica para realizar todas funciones. Una de estas
Oficinas es CORDIPLAN, que tiene competencias en el área económica; a pesar de que el
nivel de sueldo es superior al resto de la Administración, sin embargo, todavía esta por debajo
del sector privado, lo cual conlleva a una alta rotación de personal; Desde su creación la tarea
principal de CORDIPLAN ha sido la de producir los planes quinquenales de gobierno –Planes
de la Nación– , que establecen las prioridades sectoriales y regionales de inversión y definen
ampliamente la estrategia económica del gobierno. Sin embargo, en la mayoría de los casos
estas recomendaciones sólo han sido seguidas durante primeros años de periodo de los
gobiernos y pronto eran dejadas de lado por no adecuarse a las nuevas realidades políticas.
Además, en un ambiente de altos ingresos petroleros la necesidad del planeamiento no fue
muy apreciada; CORDIPLAN asiste y asesora a la mayoría de los comités interministeriales
que se ocupan de la política económica y de la inversión pública, sin embargo, las exigencias
de tiempo y de recursos humanos hacen que esta tarea sea casi imposible de lograr, excepto en
los niveles más altos, como por ejemplo el Gabinete Económico, en consecuencia, la función
de coordinación técnica económica con los ministerios sectoriales es muy débil.
Como eventuales soluciones a esta situación el Banco Mundial recomendaba:
a. Reorganizar y reestructurar los ministerios del área económica. Ello implicaría una
revisión de sus responsabilidades fundamentales, a fin de asegurarse de que la nueva
estructura ministerial se corresponda con el rol más racional y limitado de los gobiernos
579 Ibíd., vii
250
actuales. En este punto debe ser consideradas las implicaciones del proceso de
descentralización y transferencia de competencias a los Estados.
b. Reconsiderar la formula de crear grupos de expertos dentro de los ministerios para suplir
su falta de experticia técnica. La experiencia demuestra que cuando estos grupos funcionan
de manera permanente en la Administración Pública, son poco utilizados y producen
desmoralización dentro del personal fijo que trabaja a la sombra de tales equipos y es
remunerado muy por debajo de ellos. Si es necesario establecer un grupo de consultores
expertos, se deben establecer responsabilidades de corto plazo, bien definidas y para un
tema específico.
c. Vista la carencia de suficiente personal técnico calificado, los ministerios económicos
deberían crear comités de trabajo interministeriales responsables de realizar estudios y
análisis de temas críticos de la economía. Estos informes se podrían distribuir a los
ministerios del área y servir de insumo para las deliberaciones del gabinete económico, lo
cual ayudaría a racionalizar las decisiones de política económica y a proporcionar una base
común de información y análisis para la toma de decisiones.
d. Reforzar a la OCEI o establecer otra organización que se ocupe de recolectar, analizar y
distribuir la data común y necesaria para el desarrollo de las políticas económicas.
e. Los ministerios deben asegurarse de que su personal tenga el entrenamiento apropiado, o
el potencial, para cubrir las necesidades técnicas del ministerio durante los años siguientes
a fin de rediseñar los programas de entrenamiento del personal, o de establecer algún tipo
de estrategia, dentro del proceso de reestructuración del ministerio, para enfrentar esta
grave deficiencia.
f. Se debe mejorar la comunicación dentro de los ministerios y entre ministerios. Algunas de
las medidas hacia lo interno de los ministerios podrían ser: aumentar la frecuencia de las
reuniones en cada nivel de dirección; realizar presentaciones periódicas de los programas
de trabajo de cada unidad o división; hacer circular de las minutas de las reuniones hacia
251
otras divisiones que puedan estar interesadas en los temas tratados; publicación de
boletines del ministerio. En cuanto a la comunicación interministerial se podrían establecer
oficinas de dirección o de coordinación interministerial para cada uno de los principales
asuntos o temas económicos de manera de asegurar la colaboración más cercana entre los
ministerios.
Las recomendaciones de reformas contenidas en este estudio del Banco Mundial sobre la
Administración Pública, así como los lineamientos de Reforma del Estado del VIII Plan de la
Nación, y la mayoría de las conclusiones y propuestas de la COPRE durante este período de
gobierno, se van a diluir en la vorágine política por la que atraviesa Venezuela en ese
momento. Luego de la crisis de 1992, la prioridad del Presidente Pérez pasó de darle el “Gran
Viraje” al modelo de desarrollo del país, a intentar recuperar la estabilidad política del
gobierno, lo cual llevó a que algunos proyectos de Reforma de la Administración Pública
fueron paralizados y, luego de su salida, abandonados.
Por otra parte, aunque el Presidente Velásquez, cuando recibe la Presidencia de la República
asume como programa de gobierno las líneas maestras del documento elaborado por el
Consejo Consultivo, donde se encuentran algunos elementos de la Reforma Administrativa,
sin embargo, ni el tiempo, ni las circunstancias políticas de su gobierno de transición, le van a
permitir lograr mayores avances en ese sentido. Aún más, la gestión del Presidente Velásquez
se va a ver empañada por la concesión de un indulto presidencial a un narcotraficante, dado
sin su consentimiento, pero con su inconciente participación, aprovechándose los responsables
del delito de la sobrecarga de la labor presidencial, y la falta de apoyos para el manejo de la
información y la toma de decisiones dentro de la Presidencia de la República.
De forma paradójica, Ramón J. Velásquez580
580 El Dr. Velásquez también había sido Secretario General de la Presidencia durante el gobierno de Romulo Betancourt, y Ministro de Comunicaciones durante el primer gobierno de Rafael Caldera.
, primer Presidente de la COPRE, Presidente del
Consejo Consultivo, y ahora Presidente de la República, se convierte en víctima de aquellas
carencias y debilidades del Estado venezolano que él había ayudado a diagnosticar, incluso de
252
manera específica con respecto al funcionamiento de la Presidencia de la República, cuando
advirtió en una entrevista que se le realizó cinco años antes de asumir la Primera Magistratura:
¿Qué apoyo le puede dar a la Presidencia de la República un Ministerio que no tiene sino escribientes y secretarias, un departamento de contabilidad, un Consultor Jurídico y unos redactores de discursos (…) un Despacho, que al menos por la tradición y por la importancia que tiene, debería ser el más eficiente, el más actualizado en métodos; el Presidente vive en soledad con respecto al apoyo para sus decisiones (…) el Presidente debe tener un cuerpo de asesores especializados, que no se exhiban en la prensa, que no asistan a cócteles, que no anden buscando candidaturas, gente ya realizada, gente experta, honesta (…)581
8.2. Segundo gobierno de Rafael Caldera (1994 – 1998)
Rafael Caldera, fundador de COPEI, que venía manteniendo desde el año 1987 profundas
discrepancias con la dirigencia de ese partido por la forma como se lo venía conduciendo, y
convencido de que era necesario presentarle al país una candidatura de unidad nacional, se
postula –y por ello es expulsado de COPEI– como candidato a la Presidencia de la República,
sustentado fundamentalmente sobre su trayectoria política y apoyado por un amplio espectro
de medianas y pequeñas fuerzas políticas con posturas ideológicas muy variadas.
En diciembre de 1993, Caldera alcanza nuevamente la Presidencia de la República luego de
unas elecciones cerradas, pero cuyos resultados fueron claros y aceptados por los otros
candidatos. La torta electoral que había conocido en la elección presidencial pasada su mayor
momento de polarización entre los grandes partidos, se divide esta vez, de manera similar a las
elecciones de 1963582
581 Ramón J. Velásquez, entrevista realizada en 1988, citada en Andrés Stambouli, Proyecto de Modernización de la Oficina del Presidente de la República y Propuesta de Restructuración del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, Op. Cit., portada (subrayado nuestro)
, en cuatro porciones, donde la primera mayoría la obtiene Caldera con
30,46 %, seguido de Claudio Fermín de AD, con 23,60 %, Oswaldo Álvarez Paz, de COPEI,
con 22,73 %, y Andrés Velásquez, de Causa R, con 21,65%. En cuanto a la distribución del
Parlamento, los grandes partidos que en la anterior legislatura habían concentrado el 80% de
582 Rafael Caldera (COPEI), 29,13%; Gonzalo Barrios (AD), 28,24%; Burelli Rivas (FDP) 22,22%; y Luis Beltrán Prieto (MEP), 19,34% de los votos.
253
los curules, esta vez sólo llegan al 53% de los escaños parlamentarios583
. En el Senado, AD
obtiene el 23,94% de los; COPEI el 22,83%, Causa R el 21,08%; Convergencia el 13,54% y el
MAS el 10,81%. En la Cámara de Diputados, AD logra 51 representantes; COPEI, 43; Causa
R, 41; el MAS, 31; Convergencia, 20 y el Partido Comunista, 1. De tal manera que los
partidos que apoyan al gobierno (Convergencia y MAS) se encuentra en minoría en ambas
Cámaras del Congreso, lo cual presagia, como de hecho ocurrió, tensiones entre el Poder
Ejecutivo y el Legislativo.
Al gobierno de Caldera le preceden, tal como hemos señalado: el más grande estallido social
que se había producido en Venezuela; dos importantes intentos de golpe de Estado que,
aunque fracasan, dejan a las Fuerzas Armadas profundamente divididas y debilitan el poder
civil frente al estamento militar; el enjuiciamiento y posterior separación del cargo de un
Presidente de la República por actos de corrupción administrativa; el resurgimiento de actos
de terrorismo urbano; la quiebra del segundo banco comercial del país; el descrédito acelerado
de Acción Democrática y COPEI, las dos fuerzas políticas más importantes de Venezuela; la
atomización del voto parlamentario; y el crecimiento continuo a partir de los años 80 de la
abstención electoral que en 1993 alcanza el 39,84 %.
Durante la campaña electoral, Caldera había señalado que la crisis por la cual atravesaba el
país tenía aspectos de orden económico, político y social, pero fundamentalmente era una
crisis de orden moral. Para Caldera, la responsabilidad de la crisis venezolana recae
principalmente en los gobiernos de las dos últimas décadas584, cuya errada conducción había
terminado provoncado un considerable deterioro de las condiciones de vida en el país, lo cual
derivó en “una creciente insatisfacción de los venezolanos contra el propio sistema
democrático”585
583 En el Senado, AD obtiene el 23,94%; COPEI el 22,83%, Causa R el 21,08%; Convergencia el 13,54% y el MAS el 10,81%. En la Cámara de Diputados, AD logra 51 representantes; COPEI, 43; Causa R, 41; el MAS, 31; Convergencia, 20 y el Partido Comunista,1
, siendo sus efectos más visibles la conmoción social del 27 de febrero de
1990 y el poco respaldo al régimen democrático demostrado por la ciudadanía frente al intento
de golpe del 4 de febrero de 1992. De allí que lo que estaba en juego en ese momento era no
sólo era recuperar la senda del desarrollo para Venezuela, sino lograr la supervivencia del
584 Ver Rafael Caldera, Mi carta de intensión con el pueblo de Venezuela, mimeo, Caracas, 1993. Pág. 7 585 Ibíd.
254
sistema democrático, que tanto había costado instaurar en el país. Ello pasaba por recuperar la
paz social, mejorar la calidad de vida de los venezolanos –sobre todo de los sectores más
desfavorecidos–, rescatar la dignidad del ejercicio de la política y reconciliar al país con el
sistema democrático.
Como plan de gobierno, Caldera proponía un conjunto de medidas cuyos aspectos políticos
más importantes eran: “reforma a fondo del Estado y la Administración”, para ampliar la
participación de la ciudadanía a través de la figura del referendum; avanzar en la
descentralización; mejorar la Administración de Justicia; crear la figura del Primer Ministro y
luchar contra la corrupción. Para poder concretar muchas de estas reformas era necesario que
el Congreso asumiera su función constituyente, y adelantara la reforma general de la
Constitución, que había sido paralizada durante el quinquenio pasado. En el ámbito
económico, el programa proponía desarrollar una “economía moderna, diversificada y
equitativa”586
cuya meta prioritaria era la lucha contra la pobreza. Esta tarea reclamaba, entre
otras cosas: recobrar la confianza en la moneda, el control de la inflación, la disminución del
déficit fiscal, la reducción y reorientación del gasto público, la mejoría en la recaudación de
impuestos, hacer más justa la tributación, la reducción de las tasas de interés bancarias, la
apertura de espacios a la empresa privada en la minería, petróleo, siderúrgica, y el impulso a la
pequeña y mediana industria.
Sin embargo, era evidente que ningún programa de gobierno podría ser llevado adelante si no
se recuperaba la gobernabilidad y se restauraba un clima de paz y concordia en el país.
Muy pocos venezolanos, incluso entre quienes no votaron por él, dudaban seriamente de que el primer objetivo del nuevo gobierno –de cualquier gobierno en tales circunstancias– debía ser el restablecimiento de la calma en el sistema político y de la estabilidad democrática587
.
Un factor fundamental para alcanzar este objetivo era restablecer la paz y la cohesión interna
de las Fuerzas Armadas. De allí que, incluso antes de asumir formalmente la Presidencia,
586 Ibíd., 14 587 Heinz R. Sonntag, Venezuela: El difícil curso de la transición, Revista Nueva Sociedad, Nro. 151, Septiembre-Octubre, 1997, pp. 17-26
255
Caldera en su condición de Presidente electo, informa al Alto Mando Militar588 su decisión
darlo de baja. A pesar de la reacción airada del Ministro de la Defensa, no hubo ningún tipo
reacción adversa a la medida, ni en el país, ni en las Fuerzas Armadas. Esa medida buscaba
restablecer ante el país y las Fuerzas Armadas la debida sujeción al poder civil del estamento
militar, cuyo alto mando había venido asumiendo durante el quinquenio anterior y sobre todo
durante el período del Presidente Velásquez, un rol independiente y protagónico dentro de la
política nacional, muy distinto al comportamiento institucional y no deliberante, establecido
para ellos en la Constitución del 61, y que hasta ese momento había caracterizado la conducta
pública de las Fuerzas Armadas Nacionales. Otra medida dirigida a restablecer la normalidad
en el ámbito militar fue tomada en febrero de 1994, cuando Caldera, concluyendo un proceso
iniciado en el período anterior, dictó los sobreseimientos589
de las causas que se les seguían,
por su participación en el intento de golpe del 4 de febrero, a 34 militares, incluidos los
cabecillas del movimiento, quienes debieron pedir la baja de las Fuerzas Armadas como
condición para obtener su libertad. En cierto sentido estas decisiones hacia las Fuerzas
Armadas siguieron los criterios de la política de pacificación de su primer gobierno.
Ahora bien, de manera sorpresiva, el factor de mayor desestabilización política de esta primera
parte del período, fue algo no previsto durante la campaña electoral: la quiebra del Banco
Latino, que resulto ser, no un hecho aislado, sino la primera señal de la más grave y profunda
crisis financiera de nuestra historia e incluso de la América Latina.
Con respecto al origen de esta situación señala el ex Presidente Pérez, que durante su
gobierno:
[El sector financiero] quedó desamparado de la acción fiscal y por consiguiente con la posibilidad de hacer cosas peligrosas para la estabilidad financiera del país. (…) Las informaciones que recibía a través del Ministerio de Hacienda
588 A excepción del Comandante de la Guardia Nacional.
indicaban que en la banca se estaba produciendo una acentuada deformación de la cartera. Estaban usando el dinero de los ahorristas para inversiones que no tenían nada que ver con el negocio bancario. (…) la banca venezolana se había convertido en un sistema de autopréstamo, y
589 A diferencia del Indulto –que conlleva un perdón al reo– el sobreseimiento es una figura que no entra a juzgar la inocencia o culpabilidad de los procesados con respecto a los hechos que se les imputan; su efecto es suspender el juicio, antes de que el juez dicte sentencia, con miras, en este caso especifico, a restablecer la paz dentro de las Fuerzas Armadas, por lo que puede decirse que aquí, tomando en cuenta el número de beneficiados, la medida obro como una especie de amnistía.
256
de allí había derivado a la especulación con papeles, a través de las llamadas mesas de dinero, que no estaban reguladas por la legislación bancaria (…) Aprovechando la falta de supervisión, el Banco Latino y todos los bancos del país cometieron no solamente errores, sino también muchas actividades ilícitas, por la debilidad de la superintendencia y por la falta de legislación.590
Fue apenas en 1991, cuando el gobierno de Pérez, para intentar controlar esta grave y dañina
situación –que no fue hecha del conocimiento público, ni se iniciaron las investigaciones
pertinentes, ni tampoco se estableció ningún tipo de correctivo inmediato–, introduce al
Congreso un conjunto de proyectos de ley para reformar el sistema financiero y fortalecer los
entes fiscalizadores; sin embargo, estos proyectos de ley no van ser aprobados sino hasta 1993,
durante el período de transición de Velásquez, lo cual permitió que el mal avanzara aún más.
De allí que cuando el Presidente Velásquez ordena el cierre del Banco Latino el 13 de enero de
1994, ni las autoridades políticas de ese momento, ni siquiera los entes fiscalizadores
financieros –Superintendencia de Bancos, Fogade y Banco Central– tenían una clara
percepción de la dimensión de la crisis financiera que se cernía sobre el país, tal como se
desprende del discurso del Presidente Caldera ante la Quincuagésima Asamblea Anual de
Fedecamaras:
El Presidente Ramón J. Velásquez ha declarado que había sido informado –pocos días antes de ocurrir la intervención del Banco Latino– por las autoridades respectivas y por el Superintendente de Bancos, que la crisis del Banco Latino podía llegar a sus seis mil millones de bolívares y que los accionistas estaban dispuestos a reponer esa cantidad. Cuando se entró de lleno al problema, que ya encontramos, porque no fuimos nosotros quienes decretamos la intervención, sino que encontramos al Banco Latino intervenido, cerrado, grupos en la calle protestando, comisiones del Congreso impetrando medidas enérgicas, nos imaginamos que el problema podía llegar a más de trescientos mil millones de bolívares. Pero el problema fue de una significación mucho mayor. Fue un problema, como lo dijeron los mismos representantes del sector, un problema sistémico.591
De tal forma que, al asumir Caldera la Presidencia de la República en febrero de 1994, ya la
crisis del Banco Latino, además de sus implicaciones económicas, había comenzado a
590 Ramón Hernández y Roberto Giusti, Carlos Andrés Pérez: Memorias proscritas. Op. Cit. 401- 403 (subrayada nuestro) 591 Rafael Caldera, Discurso en la inauguración de la quincuagésima Asamblea Anual de FEDECAMARAS, en Compromiso Solidario: Selección de discursos del primer año de gobierno, 1994, Tomo I, Ediciones de la Presidencia de la República. Caracas, 1996. Pág. 288
257
convertirse en un importante factor de perturbación política y social. La incertidumbre sobre el
destino de los depósitos del público, y la paralización de empresas que tenían inmovilizadas
importantes sumas de dinero en esa entidad bancaria “amenazaron con sobrepasar los límites
de la convivencia social y se temía un estallido”592 Durante el primer semestre de ese año, Al
Banco Latino le siguen, ocho entidades financieras más: Maracaibo, Barinas, Bancor,
Comercial Amazonas, La Guaira, Fiveca, Construcción y Metropolitano. Eddy Reyes Torres,
Segundo Vicepresidente del Banco Central de Venezuela para esa época, describe en los
siguientes términos la delicada situación: “Lo ocurrido en Venezuela durante el primer
semestre de 1994 podría calificarse, sin ninguna exageración de nuestra parte, como un
“cataclismo económico”. Las estadísticas en ese sentido son elocuentes”593: 9 bancos e
institutos de créditos afectados que para el 31-12-93 tenían más de dos millones y medio de
depositantes, con captaciones alrededor de 575 mil millones de bolívares, cuyos depósitos
representaban 32,3% de los depósitos en todo el subsistema de la banca comercial venezolana.
De tal manera que el gobierno, a pesar de las restricciones fiscales que enfrentaba594 “se vio
obligado a sacar grandes cantidades de dinero para auxiliar a los bancos colapsados, ante el
temor de una ruina generalizada de los ahorristas, cosa que ningún gobierno soportaría”595
La crisis financiera, que duró hasta finales de 1995, en conjunto llegó a afectar a 17 bancos y
entidades financieras, que acumulaban el 53,5 % del total de activos del sistema bancario. Las
erogaciones hechas por el Banco Central para auxiliar los bancos afectados representaron el
13,2% del PIB y el 30,5% del gasto total del sector público consolidado.
.
596
El proceso para enfrentar la crisis financiera fue muy complejo. A partir de la experiencia del
Latino, el gobierno fue adoptando diversas modalidades para manejar la crisis: auxilios
financieros a los bancos con problemas, intervenciones a puertas abiertas y cierre definitivo de
algunas entidades. Muchos fueron los factores que confluyeron para agravar el problema: A la
incapacidad técnica del Estado para determinar la dimensión real del problema, sus causas y el
592 Margarita López Maya, Gobierno de Carlos Andrés Pérez: 1989-1992, en La Gran Enciclopedia de Venezuela. Op. Cit. 317 593 Eddy Reyes Torres, Actuación del Banco Central de Venezuela durante la crisis financiera de 1994: Primer Semestre, BCV Cuadernos BCV Serie Técnica N° 2, Caracas,1996. Pág. . 594 Para el año 1995, el 34% del Presupuesto estaba comprometido para el servicio de la deuda y el 20 % con el Situado Constitucional, quedando solo un 46 % para atender todos los gastos de la nación. 595 Manuel Caballero, La Gestación de Hugo Chavez, Op. Cit. 133 596 Ver Banco Central de Venezuela, Informe Económico del Banco Central de Venezuela, 1994. Pág. 80
258
seguimiento al uso de los auxilios financieros, se sumaron la falta de experiencia técnica en el
país para el manejo de situaciones de esta magnitud; la deshonestidad de algunos banqueros
que desviaron a sus cuentas personales en el exterior parte de los auxilios que el Estado había
entregado a los bancos para respaldar el dinero de los ahorristas; y la profunda desconfianza
en el sistema bancario que se generó en el público al irse conociendo la situación real del
sistema y las razones de su quiebra. A estos factores se les agrega la falta de normativa
jurídica para controlar al sector bancario y, por último, la excesiva autonomía y
discrecionalidad de las autoridades supervisoras del Sistema Financiero, cuyas remociones y
nombramientos requerían de la autorización del Senado. Al respecto señala Caldera: “Pasaron
casi dos meses en que no teníamos Superintendente de Bancos y en que no pudimos sustituir a
la Presidenta de Fogade”597
debido a las permanentes objeciones que ponía la Cámara Alta a
los candidatos propuestos por el gobierno.
Las erogaciones del erario público destinadas a auxiliar a los ahorristas de los bancos en
quiebra desencadenaron una grave crisis fiscal. La crisis generalizada de desconfianza en el
sistema bancario desvió los ahorros del público hacia el dólar, aumentando considerablemente
el valor de la divisa y con ello la inflación. El 27 de junio de 1994 se decretó en Consejo de
Ministros la suspensión de algunas garantías constitucionales598
, a fin enfrentar la crisis
bancaria, detener la fuga de capitales y controlar los precios.
La legislación existente en materia bancaria hace muy difícil, por no decir imposible, el control de los bancos (…) Hubo necesidad de suspender las garantías con el objeto de establecer una Junta de Emergencia Bancaria que comience por fijarles a los bancos una serie de condiciones (…) para que puedan realmente obtener el derecho de seguir actuando (…)599
De acuerdo a lo estipulado en la Constitución del 61, ese decreto de suspensión de garantías
debía ser sometido a la consideración del Congreso de la República que, como ya señalamos,
estaba en manos de la oposición. El 21 de julio, con los votos de COPEI, AD, y Causa R, el 597 Rafael Caldera, Discurso en la inauguración de la quincuagésima Asamblea Anual de FEDECAMARAS. Op. Cit. 289 598 Decreto Presidencial Nº 241 de 27 de junio de 1994 publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.490 de 27 de junio de 1994, se suspendieron las garantías constitucionales consagradas en los artículos 60 ordinales 1º, 62, 64, 99 y 101 de la Constitución. 599 Rafael Caldera, Rafael Caldera, Discurso en la inauguración de la quincuagésima Asamblea Anual de FEDECAMARAS. Op. Cit., 292
259
Congreso restituía algunas de las garantías suspendidas600. Al día siguiente, el 22 de julio, el
Ejecutivo procedió nuevamente a suspender las garantías restituidas por el Congreso601.
Dentro de esta crisis política se dejan escuchar voces y se muestran sondeos de opinión que
favorecen la disolución del Congreso por parte del Presidente, al puro estilo “Fujimori”. Sin
embargo, Caldera se niega a secundarlas: “Lo más difícil de esta lucha es la necesidad de
librarla sin quebrantar las instituciones. La historia enseña que los actos que han violentado las
reglas primordiales de conducta (…) han terminado por generar graves retrocesos (…)”602
.
Como alternativa política, el Presidente Caldera, propone un referéndum consultivo sobre las
medidas cuyo resultado, de ser adverso a su posición, acarrearía su renuncia a la Presidencia;
pero en caso contrario debería el Congreso disolverse y llamarse a una nueva elección.
COPEI, por su parte, propuso acudir a la Corte Suprema de Justicia para dirimir la disputa;
finalmente, Acción Democrática, resolvió respaldar al gobierno y votó a favor del Decreto de
Suspensión de Garantías. Con ello se superó la crisis política y, a partir de allí, se estableció un
“modus vivendi” entre el gobierno y un sector de la oposición, por lo menos para enfrentar
algunos problemas fundamentales para el país.
En su discurso de Toma de Posesión, Caldera había definido su estrategia económica como
una alternativa distinta al populismo y al neoliberalismo, basada en el compromiso, la
solidaridad y el sentido común de los distintos sectores del país, que sabrán poner por encima
de sus intereses particulares e inmediatistas, el bienestar de la colectividad.
Entre las dos opciones radicales, la populista y la neoliberal, opto por comprometerme a buscar un compromiso de solidaridad con acento social (…) cuyo objetivo es alcanzar una economía competitiva y moderna dentro de un marco de solidaridad social, donde la economía privada sea el motor del crecimiento603
.
600 El Congreso de la República mediante Acuerdo publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4754 de 22 de julio de 1994 restituyó las garantías suspendidas con excepción de la prevista en el artículo 96 de la Constitución. 601 Decreto Presidencial Nº 285, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4757, mediante el cual se decreta la suspensión de las garantías previstas en el ordinal 1º del artículo 60 y de los artículos 62, 64, 99 y 101 de la Constitución y ratificase la suspensión de la garantía prevista en el artículo 96 ejusdem. 602 Rafael Caldera, Discurso en la inauguración de la quincuagésima Asamblea Anual de FEDECAMARAS. Op. Cit., 292 603 Rafael Caldera, Discurso en el acto de toma de posesión como Presidente de la República, en Compromiso Solidario, 1994, Tomo I, Op. Cit., 15
260
Como puntos esenciales de su política económica estarían: El equilibrio fiscal, la lucha contra
la inflación, una política de austeridad del gasto público, la apertura de la economía, la lucha
contra el despilfarro y la corrupción, una política tributaria inspirada en el principio de la
progresividad, y la transparencia en los procesos de privatización.
Dentro de estas directrices los primeros lineamientos económicos del gobierno se enmarcan
dentro del llamado “Plan Sosa”, el cual se basaba en la racionalización del gasto público y el
aumento de los ingresos fiscales no petroleros; en este sentido, el gobierno promovió la
modificación del IVA, para circunscribirlo al comercio mayorista; la creación de un impuesto
al lujo; la instauración por un año de un impuesto al débito bancario, la creación del SENIAT,
y la reducción en un 10% del gasto presupuestado para el año 1994. Al finalizar el primer año
de gestión del gobierno de Caldera604
, el Producto Interno Bruto, había retrocedido 2,56
puntos, la inflación se elevó a 60,80 %, el tipo de cambio había pasado de 106 Bs/$ (1993) a
170 Bs./$, las reservas internacionales disminuyeron de 12.656 millones de $ (1993) a 11.507
millones de dólares; la desocupación pasó de 6,30 % (1993) a 8,46 % de la PEA. Pero por otro
lado, como señala el sociologo Heinz Sonntag:
Comparados con los convulsionados años previos (1992 y 1993), los primeros 12 a 15 meses del período fueron tranquilos. Los rumores desestabilizadores fueron apagándose. Cesaron las protestas y la represión, antes hechos cotidianos. (…) La democracia devino menos frágil y obtuvo el oxígeno que necesitaba.605
Las medidas del Plan Sosa fueron complementadas con el “Programa de estabilización y
recuperación de la economía (PERE)”, concebido como un “Plan de corto plazo para
restablecer los equilibrios macroeconómicos, fortalecer el aparato productivo y mejorar la
calidad de vida de la población”606. El PERE, precede y se integra al IX Plan607
.
604 Ver Margarita Lopez Maya y Luis E. Lander, “Ajustes, costos sociales y la agenda de los pobres en Venezuela: 1984 – 1998”, Op. Cit., 242 605 Heinz R. Sonntag, Venezuela: El difícil curso de la transición. Op. Cit. 606 Julio Corredor, La Planificación, Nuevos enfoques y proposiciones para su aplicación en el siglo XXI, Vadell hermanos, Caracas, 2004. Pág. 150 607 Ver Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), IX Plan de la Nación: Un Proyecto de País, Cordiplan, Caracas, 1995. Pág. 79
261
“De la combinación de ambos planes se definen las políticas de coyuntura para hacer frente a la difícil situación de 1995; destinadas a la absorción de la liquidez excedente, absorción de una regla cambiaria vinculada a la estabilización de precios, reducción del déficit fiscal y recuperación de función intermediaria del sistema financiero. Se establecen las acciones para la activación inmediata del empleo: el programa de vivienda, el programa de reactivación de la Pequeña y Mediana Empresa y el programa de la Economía Solidaria”.608
El IX Plan de la Nación reitera la tesis del agotamiento del modelo de acumulación en el que
se había sustentado el desarrollo del país y, en consecuencia, su propósito es “impulsar la
transición del modelo rentista petrolero a un modelo de desarrollo con equidad social”609. Se
trataba de transformar la economía rentista venezolana en una economía abierta, competitiva e
integrada a la economía global. Este proceso debería ser impulsado por los llamados grupos
exportadores, constituidos alrededor de la industrias, petroquímica; minería y metálica Básica,
energía eléctrica, y turismo. Es interesante la evaluación que hace el IX Plan, de la estrategia
seguida por el VIII plan. Al respecto señala, que el programa de ajustes del VIII Plan,
“desechaba la gradualidad para la apertura y renunciaba usar las políticas sectoriales como
instrumento de estrategia económica.”610
.
Aunque a finales de 1995 la crisis bancaria ya había sido controlada, sin embargo, sus secuelas
habían impactado de manera profunda a la economía venezolana y van a determinar un
cambio en la política económica del gobierno. A comienzos de 1996, las reservas habían caído
a menos de 10.000 millones de dólares, y “la política de control de cambio mostraba el
agotamiento de su efectividad, sobre todo en lo que se refiere al modo de contrarrestar la
emergencia precedente”611
. Frente a esta grave situación, Caldera anuncia un conjunto de
políticas, “algunas de ellas duras, pero necesarias para asegurar la recuperación económica del
país”, enmarcadas en un programa general llamado “Agenda Venezuela”.
Este Programa pretendía transformar, dentro de un clima de paz social, la economía
venezolana rentista en una economía competitiva, que tenga como motor al sector privado y 608 Julio Corredor, La Planificación, Nuevos enfoques y proposiciones para su aplicación en el siglo XXI, Op. Cit., 153 609 Ibíd., 97 610 Oficina Central de Coordinación y Planificación (CORDIPLAN), IX Plan de la Nación, Op. Cit., 9 611 Fernando Luis Egaña, Segundo gobierno de Caldera. Formato digital: http://www.convergencia.org.ve/caldera/?pag=primer
262
en la cual el Estado deje de cumplir un rol de productor e inversionista, y pase a ser un ente
promotor y regulador del sistema económico. Los pilares fundamentales de la Agenda eran612
:
a) acento en lo social, como principio integrador del conjunto de medidas, basadas en la
equidad y la justicia social; b) un conjunto de políticas de corte fiscal, monetario y cambiario
que buscaban reducir de manera drástica en el corto plazo el proceso inflacionario que sufría la
economía venezolana; c) conjunto de políticas de corto y mediano plazo que permitan crear las
condiciones favorables en el país para el crecimiento autosustentable de la economía
venezolana; d) apertura de un proceso de negociación, con organismos multilaterales, con base
en el programa diseñado, para obtener las necesarias líneas de crédito externo que permitan
llevar a cabo las reformas estructurales, financiar programas sociales y fortalecer la posición
de las reservas internacionales. La política fiscal de la Agenda tenía como objetivo prioritario
el equilibro de las finanzas públicas –requisito indispensable para abatir la inflación–, lo que
conllevaba disminuir los gastos del Estado e incrementar sus ingresos. Para alcanzar ese
objetivo, se aumentó el impuesto general a las ventas y al consumo suntuario, se aumentó el
precio interno del combustible y se liberaron progresivamente los servicios públicos: agua,
electricidad, teléfonos y aseo. Complementando estas medidas, se procedió a reestructurar los
gastos del Estado, se creó el Fondo de Rescate de la Deuda con miras a reducir el servicio de
la deuda externa, se adelantaron los procesos de privatización de algunas empresas públicas y
se ordenó la reestructuración de la Administración Pública.
En cuanto a la política cambiaria y monetaria, se pretendía la eliminación del control
cambiario, la libre flotación de la moneda, la eliminación de los controles sobres las tasas de
interés, y el fortalecimiento de la autonomía del Banco Central de Venezuela. La política
financiera del programa estaba dirigida a estabilizar y fortalecer el sistema financiero. Para
ello se contemplaba el estímulo al financiamiento a largo plazo, un programa de capitalización
de la banca, y el fortalecimiento de la red de seguridad bancaria. Para “aprovechar
oportunidades del mercado reducir costos y riesgos, obtener nuevas tecnologías” se dio la
llamada “Apertura Petrolera” a la inversión privada en el sector petrolero y petroquímico, a
612 Ver Oficina Central de Coordinación y Planificación (CORDIPLAN), Agenda Venezuela: lineamientos para un programa de estabilización y cambio estructural orientado al crecimiento y la solidaridad, CORDIPLAN, Caracas, 1995.
263
través de los Convenios Operativos, las Asociaciones Estratégicas y los Esquemas de
Ganancia Compartida.
Como era inevitable que algunas de las medidas del programa representaran un fuerte impacto
para población –sobre todo la de menores recursos–, la Agenda Venezuela contempló una
Política Social en estrecha relación con la Política Económica, buscando amortiguar el
impacto económico a través de 14 programas sociales, entre ellos, el Programa de Subsidio
Familiar, el Programa Alimentario Escolar, el Programa Alimentario Estratégico, el Programa
de Desarrollo de la Economía Solidaria, el Programa de Dotación de Uniformes, el Programa
de Dotación de Material Médico Quirúrgico, el Programa de Subsidio al Pasaje Estudiantil, el
Programa de Capacitación y Empleo Joven, y el incremento de ingresos a pensionados por
vejez. Por otra parte, con respecto al sector laboral, se pretendía lograr consensos entre
empresarios, trabajadores, organizaciones sindicales y los organismos gubernamentales, para
establecer una reforma en el sistema de prestaciones, impulsar el sistema de fondos de de
pensiones y apoyar los programas de empleo juvenil. Finamente, de mucha importancia para
la viabilidad del programa, fue el diseño de una política comunicacional dirigida a informar de
manera permanentemente a la opinión pública sobre las políticas adoptadas por el gobierno,
“que la gente sepa y entienda cúal es la naturaleza de las medidas, por qué se toman, las
dificultades iniciales que esas medidas causarán, y los beneficios a mediano plazo, que darán a
la población”613
.
Los resultados de la Agenda Venezuela, se comienzan a ver al final del año 1996: “las cuentas
externas mejoran; (…) crece la inversión extranjera; la cuenta corriente cierra en superávit; por
primera vez en años crecen las reservas internacionales; (…) la balanza de pagos es positiva;
se estabiliza el tipo de cambio (…)”614
613 Fernando Egaña, Ministro de Estado, Jefe de la Oficina Central de Información de la Presidencia de la República (OCI).
. En 1997 la economía también muestra signos de
franca recuperación, el PIB crece 5,44%, la inflación disminuye a 50,04 %, el tipo de cambio
tiene una depreciación del 5 %, el desempleo baja a 10,65%, y las reservas internacionales
suben a 17.818 millones de dólares. Todos estos índices van más allá de lo pactado con el
Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, el mayor éxito del programa, fue lograr
614 Fernando Egaña, Segundo Gobierno de Caldera, Op. Cit.
264
implementarlo y obtener resultados dentro una ambiente de paz social. Políticas sensibles
como la subida de la gasolina o el cambio de régimen de las prestaciones, no acarrearon la
desestabilización del país, como habían vaticinado algunos analistas:
Contra todo lo que se decía no se produjo un estallido como el de 1989, ni tampoco como el de 1992. Hay que tomar en cuenta aquí dos factores: más allá de su popularidad (que inexorablemente tenía que bajar con esas medidas), el anciano presidente conservaba una gran auctoritas, tanto en la calle, como, y esto era fundamental, en las Fuerzas Armadas: no resultaba fácil echarlo del poder ignominiosamente como a Carlos Andrés Pérez. El otro factor era que las medidas no habían tomado por sorpresa a nadie, porque todo el mundo las esperaba, y casi se puede decir que el país las estaba pidiendo a gritos.615
Una de las primeras medidas que tomó el gobierno en 1994 había sido dictar el decreto ley
sobre Concesiones de Obras Públicas y Servicios Públicos Nacionales616
. Este novedoso
mecanismo le permitía al gobierno promover importantes obras de infraestructura sin
necesidad de hacer grandes erogaciones de dinero. Bajo este sistema, en enero de 1996 se le
otorga la buena pro de la concesión del sistema vial Autopista Caracas-La Guaira al consorcio
venezolano-mexicano Baninsa Internacional, el cual, de acuerdo a la normativa, constituyó la
sociedad mercantil venezolana Autopista Concesionada de Venezuela, Aucoven, C.A. a la
cual le fue otorgada, a finales de 1996, la concesión para el mantenimiento del eje vial
Autopista Caracas-La Guaira y la carretera vieja Caracas-La Guaira, así como para la
construcción de un nuevo viaducto.
Dentro del programa de gobierno de Caldera, el tema de la Reforma del Estado tenía como
ejes para finalizar la descentralización y reestructura el gobierno nacional. Con respecto a este
último punto propone : a) Extender al mayor número de niveles posibles la profesionalización
de la carrera del servicio público dentro de la Administración Pública Nacional, b) mejorar la
remuneración del funcionariado público, c) crear la figura del Primer Ministro, y d) dotar de
un cuerpo de asesores permanentes a la Oficina del Presidente de la República, e) crear una
615 Manuel Caballero, La Gestación de Hugo Chávez. Op. Cit., 144 616 Decreto Presidencial Nº 138, con rango y fuerza de ley, publicado en la Gaceta Oficial N° 4719 Extraordinaria del 26 de Abril de 1994 (reformado por el Decreto Presidencial N° 318 con rango y fuerza de Ley sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.394 Extraordinaria de 25‑ 10‑ 99).
265
nueva instancia de coordinación intergubernamental entre el nivel central y el nivel estadal, f)
transformar el Consejo de Ministros en un “organismo gerencialmente manejable y que pueda
resolver los asuntos de alta política. El sentido básico de esta reorganización es obtener mayor
cohesión y organicidad en las principales políticas públicas.”617
Estas ideas son recogidas y desarrolladas en el IX Plan de la Nación donde se plantea
introducir “cambios significativos en la concepción y dinámica del Estado, así como en su
brazo ejecutor que es la administración pública”618. La Reforma del Estado tenía como
objetivo en el IX Plan abrirlo a la sociedad, descentralizarlo y “transformar lo estatal en un
asunto verdaderamente público”619. “Se requiere de un Estado redimensionado en su ámbito,
fuerte en su rol estratégico y armonizador, capaz de actuar descentralizada y coherentemente,
en forma coordinada en todo el territorio nacional”620
. Como ejes de la Reforma se plantean:
a) Un Estado que facilite la adecuada inserción de Venezuela y su aparato productivo nacional
en la economía internacional, apoyando a las empresas nacionales, y “estimule el desarrollo de
sistemas productivos en estados y municipios con base en sus ventajas comparativas más
dinámicas”621
. Aquí se plantea la creación del Ministerio de Industria y Comercio, y el Banco
de Comercio Exterior.
b) Un Estado que promueva la descentralización del Poder y la modernización de sus
instituciones políticas. Aquí se plantea: la reforma del Poder Legislativo, para hacerlo más
eficiente en sus tareas de legislador y contralor del Poder Ejecutivo; la Reforma del Poder
Judicial, para hacerlo más autónomo y lograr una administración de justicia más ágil,
transparente y efectiva; la reforma del sistema electoral, para asegurar la uninominalidad, y la
de los partidos políticos, para garantizar su democratización; la introducción de la institución
del referéndum y la creación de la figura del Primer Ministro. En cuanto a la descentralización,
se busca el reordenamiento de la transferencia de competencia de acuerdo con las capacidades 617 Rafael Caldera: Respuestas a la crisis: Bases para la obra de gobierno de Rafael Caldera, Caracas 1993, pág. 33 (subrayado nuestro) 618 Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), IX Plan de la Nación: Un Proyecto de País, CORDIPLAN, Caracas, 1995 619 Ibíd., 226 620 Ibíd., 227 621 Ibíd., 228
266
de los estados y municipios; la elevación de la capacidad de gestión de las administraciones
estadales y municipales; y el fortalecimiento de las finanzas de los gobiernos estadales y
municipales.
c) Un Estado que enfrente la pobreza y cualquier otra forma de exclusión, no con criterios
paternalistas sino desde una perspectiva de la equidad y la solidaridad. A este respecto se
plantea la creación del Ministerio de Desarrollo Social, “como instancia responsable de la
articulación de los programas sociales de diferente genero”622. También se plantea la reforma
institucional del sistema de salud y educación, dentro de la cual quedaría “el nivel central
como ente financiador, regulador y rector de las políticas y las instancias territoriales como las
responsables directas de la prestación del servicio” 623
d) Un Estado que integre las Fuerzas Armadas al nuevo modelo de desarrollo económico del
país.
e) Un Estado flexible, con una alta capacidad gerencial, que le permita actuar de manera
coordinada, eficaz y eficiente dentro de un entorno complejo, cambiante e incierto. La nueva
visión de la Gestión Pública estará basada en la planificación, la coordinación y la evaluación
de las actividades públicas. “La planificación como instrumento para darle direccionalidad a la
acción estratégica del Estado, es entendida como un proceso continuo y participativo (…)624
Para vincular la política, los presupuestos y el seguimiento de las acciones es necesario estructurar un sistema de planificación flexible dotado de apoyos metodológicos, de sistemas de información y de una correspondencia institucional y legal que haga factible la gestión administrativa y estratégica del Estado
.
La coordinación se entiende como una función a realizar a través de planes y proyectos, con
miras a impedir la dispersión de esfuerzos y recursos en una multiplicidad de programas y
proyectos distribuidos en una variedad de entes nacionales, estadales y municipales.
625
.
Para alcanzar una mayor efectividad en la Administración Pública, se propone la puesta en
práctica de un “Sistema de Asignación Específica de Responsabilidades y Petición de
622 Ibíd., 237 623 Ibíd., 238 624 Ibíd., 240 625 Ibíd., 241
267
Cuentas”, que lleve a practicar en el ámbito público la “gerencia por resultados”; así mismo,
se hace necesario desarrollar sistemas estadísticos y de información que permitan el
establecimiento de indicadores de gestión y la toma de decisiones. Como políticas dirigidas a
mejorar el perfil del empleado y del gerente público. estarían: la extensión a toda la
Administración Pública del ingreso por concurso; la evaluación constante del desempeño del
empleado; la progresiva mejoría de su remuneración, de manera de hacerla competitiva con
respecto al sector privado; la capacitación permanente, para lo cual se pondría en marcha el
Instituto para el Desarrollo de la Gerencia Pública; el paso de una cultura de trabajador
privilegiado, todopoderoso, carente de controles y protegido por el poder, a un funcionario con
vocación de servicio, con capacidad de respuesta, cuya principal tarea es el servicio y la
solución de los problemas de los ciudadanos. Finalmente, dentro de este eje se propone la
racionalización de la Administración Central. Para ello se propone la racionalización de los
procesos de reestructuración que se adelantaban en la Administración Pública Central. A tales
efectos se crea un organismo rector central y se establece como norma que la reestructuración
de los entes debía hacerse “con arreglo a principios de economía, eficacia y celeridad y al
mismo tiempo de fomento de la descentralización y de la capacidad de coordinación entre los
entes que desarrollen actividades similares.”626
Estas directrices del IX Plan de la Nación, en lo que respecta a la Reforma del Estado, son
asumidas por la Agenda Venezuela, donde se puntualizan algunos aspectos prioritarios del
proceso. En tal sentido la Agenda Venezuela conceptualiza la Reforma del Estado como una
política dirigida a:
Incrementar la eficiencia y eficacia de la Administración Pública Nacional, a través de medidas que tiendan a su redimensionamiento estructural y financiero, a una mejor coordinación institucional y a una mayor capacidad para la conducción estratégica por parte del gobierno nacional, con el fin de mejorar la capacidad de respuesta del Estado627
.
Los principios que orientarían la transformación del Estado eran:
a) La simplificación de la estructura y funcionamiento de la Administración Pública
626 Ibíd., 243 627 Ministerio de Hacienda, La Agenda Venezuela, Op. Cit.
268
b) Que la Administración Pública se retire de aquellas áreas y sectores donde la iniciativa privada pueda desempeñarse con igual o mayor eficiencia que ella.
c) Que cada nivel territorial de la Administración se centre en aquellas tareas en las cuales sea más eficiente.
d) Que la Administración Pública cuente con un personal competente bien capacitado y
con sueldos competitivos. Y los mecanismos a través de los cuales se llevaría adelante esta transformación del Estado
serían:
a) Restructuración
, dirigida a modificar sus estructuras y procedimientos de los organismos públicos con el fin de hacerlos más operativos y eficientes.
b) Privatización
, que conlleva el traspaso al sector privado de los bienes y servicios que no sean estratégicas para el país.
c) Descentralización
, que envuelve la transferencia a los estados y municipios de aquellas competencias, servicios, funciones y recursos, que sean solicitados por los gobiernos subnacionales y cuya ejecución sea más eficiente a ese nivel.
d) Fusión y eliminación
, de aquellas entidades que cumplen tareas similares o complementarias dentro del sector público.
e) Desestatificación
, que comporta la promoción y apoyo técnico para la constitución de empresas por parte de obreros y técnicos que para ese momento laboran en el sector público.
Durante este quinquenio se continuó el proceso de privatización de empresas públicas
iniciado en 1990, política orientada a que el Estado se retire de aquellos sectores ajenos a su
responsabilidades especificas dejando esas tareas en manos de la empresa privada. “Todo ello
basado en la creencia de que procesos de privatización estimulan la competitividad de los
mercados, contribuyen a la modernización de la economía y al redimensionamiento del
Estado”628
628 Ibíd., 28.
. Entre 1990 y 1996 se habían privatizado en Venezuela 32 empresas del Estado,
dentro de ellas la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV), la compañía
Industrias Lácteas de Venezuela (INDULAC), la compañía Astilleros Navales, VIASA, varios
hoteles, centrales azucareros, cementeras y bancos. La venta de estas empresas le produjo más
269
de 2.000 millones de dólares de ingreso al Tesoro Nacional y conllevó el traspaso de más
2.000 trabajadores del Sector Público al Sector Privado629
.
Entre 1994 y 1998 el gobierno nacional creó 17 entes descentralizados. En 1994, se
instituyeron la Red Académica de Centros de Investigaciones y Universidades Nacionales
(REACCIUN), la fundación para el Equipamiento de Barrios (FUNDABARRIOS), la Oficina
Coordinadora de Hidrografía y Navegación (OCHINA), el Servicio Autónomo Integrado de
Administración Tributaria (SENIAT), y el Servicio Nacional Autónomo de Atención Integral
a la Infancia y la Familia (SENIFA). En 1995, se establecieron la Sociedad Civil para el
Control de Enfermedades Endémicas y Atención Sanitaria al Indígena del Estado Bolívar
(CENASAI), el Fondo de Cooperación y Financiamiento de Empresas Asociativas
(FONCOFIN), el Fondo Nacional para Edificaciones Penitenciarias (FONEP), el Servicio
Autónomo Hospital Universitario de Maracaibo, y el Servicio Autónomo Servicio Coordinado
de Transporte Aéreo del Ejecutivo Nacional (SATA). En 1996 se creó el Instituto
Universitario de Danza. En 1997, la fundación Poliedro de Caracas, el Instituto Autónomo
Centro Nacional del Libro, el Servicio Autónomo de la Propiedad Intelectual (SAPI) y el
Servicio Autónomo Instituto de Altos Estudios Diplomáticos "Pedro Gual". Finalmente en
1998 se establecen, el Servicio Autónomo Sistema Nacional de Adiestramiento (SNA) y la
Superintendencia Nacional de Minería (SUNAMIN).
En abril de 1997, luego de largas y arduas negociaciones, los representantes de los
sectores laboral y empresarial, bajo la coordinación del gobierno, suscribieron el llamado
Acuerdo Tripartito sobre Seguridad Social, que establecía las bases de un nuevo régimen
salarial y de prestaciones sociales en el país, eliminando en adelante su retroactividad.
Uno de los proyectos más importante que adelantó el Ejecutivo Nacional fue la
Reestructuración de la Administración Pública Nacional. En fecha 14 de septiembre de 1994,
el Presidente de la República en Consejo de Ministros dictó el Decreto N° 345630
629 Ibíd.
, mediante el
cual se ordenó la Reorganización Administrativa de los órganos de la Administración
630 Gaceta Oficial Nº 35.546 de fecha 16 de agosto de 1994
270
Pública Nacional, con el objeto de lograr reducir el gasto público e implementar una política
de austeridad y de correcta administración de los recursos de la Administración Pública.
A través de los procesos de reestructuración se debían ajustar las estructuras y el
funcionamiento de los Ministerios a los procesos de descentralización y privatización en curso,
así como lograr una mayor eficiencia en el cumplimiento de sus competencias. Se debía
enfatizar en los despachos su rol de diseñador y rector de planes y políticas públicas y de
control de tutela de sus entes descentralizados, así como el desarrollo de mecanismos de
coordinación con los niveles de gobierno subnacionales.
Tales cambios se orientan, principalmente a focalizar la atención ministerial en la conducción estratégica de sus respectivos sectores; a superar los déficit de coordinación inter e intrainstitucional; a modernizar los mecanismos de control interno y los sistemas de apoyo general, tales como los de Finanzas Públicas, de Contabilidad Gubernamental, de Presupuesto y de Información, cristalizados en el diseño del Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF) y en el desarrollo de la Plataforma de Información Oficial (PLATINO).631
El 4 de octubre de 1995, se aprueba el Decreto Presidencial Nº 876 mediante el cual se crea
una Comisión Presidencial para el Seguimiento del Proceso de Reorganización Administrativa
de los Órganos que integran la Administración Pública Nacional. En esa misma fecha el
gobierno nacional decide congelar el 80% de los 16.000 cargos vacantes en la Administración
Pública. El 7 de agosto de 1996 se ordena, mediante el decreto presidencial Nº 1.423632
El 20 de diciembre de 1995 se promulga la ley de reforma parcial de la Ley Orgánica de la
Administración Central, que crea el Ministerio de Industria y Comercio (MIC), el cual asume
las funciones del antiguo Ministerio de Fomento y del Instituto de Comercio Exterior. El
nuevo despacho tiene como propósito la promoción del desarrollo industrial y comercial en un
marco de productividad y competitividad, así como la inserción del sector productivo nacional
en mercados internacionales.
, a
todos los Ministros la elaboración de un informe sobre todos los procedimientos y trámites de
su competencia que deben cumplir los interesados ante sus respectivos despacho.
631 Teodoro Petkoff, La Reforma de la Administración Pública: Una apuesta compartida. Formato digital: www.analitica.com/archivo/vam1997.10/soc03.htm 632 Gaceta Oficial Nº 36.032 de fecha 29 de agosto de 1996
271
Uno de los primeros entes públicos en reestructurarse, tanto por la importancia y la urgencia
que existía para mejorarlo, como para dar ejemplo al resto de la Administración, fue el
Ministerio de la Secretaría de la Presidencia. En marzo de 1994 se presentó al Consejo de
Ministros el respectivo informe de reestructuración del Ministerio. Este informe se había
realizado bajo las siguientes orientaciones633
:
a) Redimensionar el Despacho, reduciéndolo administrativa y presupuestaria mente, e incrementando su especialización institucional.
b) Definir una estructura y funcionamiento acorde con los requerimientos logísticos y políticos de la Oficina del Presidente de la República.
c) Mantener la coherencia con las actuales competencias asignadas al Ministerio a través
de la Ley Orgánica de la Administración Central. El informe de reestructuración presentó una evaluación de la situación del Ministerio para esa
fecha, donde se destacan los siguientes problemas de funcionamiento y organización de ese
despacho634
:
a) Existencia de un conjunto de entes descentralizados y fundaciones adscritos o bajo la
tutela del Ministerio, que no guardan ninguna relación con la misión del despacho.
b) El área administrativa está sobredimensionada, y distrae tiempo y recursos para
cumplir con las funciones propias del Ministerio.
c) Existe duplicidad de funciones entre algunas unidades sustantivas del Ministerio
(SECONACEDE, DGS del Entorno)
d) Existe falta de coordinación entre las siguientes unidades: Seguimiento a las
Decisiones Presidenciales (actualmente desactivada), Secretaría del Consejo de
633 Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, Informe de Reestructuración del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, mimeo, Caracas, marzo de 1994 634 Ver Ibíd.
272
Ministros, Análisis de Entorno y Relaciones Presidenciales; así mismo, entre la
Oficina Central de Información (OCI) y la actual Oficina de Prensa de la Presidencia.
e) Los niveles de remuneración impiden contratar a personal de alto nivel para las tareas
de asesoría.
Con base en ese diagnóstico, y otros estudios realizados anteriormente por organismos como
la COPRE, se propusieron la siguiente reforma funcional y organizativa:
a) Readscripción de los institutos y fundaciones que dependen del Ministerio de la
Secretaría a otros despachos con mayor afinidad sectorial.
b) Nueva estructura orgánica y funcional del Ministerio, “más flexible, que pueda
adaptarse rápidamente a los requerimientos concretos de la Presidencia y del gobierno
en general”. En la estructura propuesta al Ministro sólo reportarán el Director General
del Ministerio y los directores de las unidades sustantivas del despacho; por otra
parte, todas las unidades administrativas dependerán del Director General Sectorial de
Administración, el cual a su vez reportará al Director General del Ministerio.
c) Calificar como personal de confianza a un mayor número de funcionarios del
Ministerio en virtud de la sensible labor que realizan tanto en términos de seguridad
como de responsabilidad.
d) Regresar el Ministerio a su condición de Secretaría General de la Presidencia (esto
último no llegó a concretarse)
e) Perfeccionar los actuales dispositivos o desarrollar nuevos sistemas de asistencia al
Presidente de la República, que le provean de “información sistemática y procesada,
efectuar un seguimiento continuo a sus decisiones y formular políticas y estrategias
de gobierno de manera eficaz.”635
635 Ibíd.
273
Los sistemas de apoyo al Presidente a los cuales se refiere la propuesta son los siguientes:
a) Asesoría Presidencial, cuyo objetivo es el seguimiento y análisis de aquellos
factores políticos y económicos que afecten la acción del gobierno. Este sistema está
bajo la responsabilidad de la Oficina de Asesoría Presidencial, la cual estaría
conformada por un conjunto de asesores de muy alto nivel en áreas prioritarias para el
gobierno y de un equipo dedicado al análisis del entorno. Para el cumplimiento de sus
labores, esta unidad disponía de equipos y sistemas desarrollados, con el apoyo del
PNUD, durante el período anterior.
b) Seguridad y Defensa. Dispositivo bajo la responsabilidad del Consejo Nacional de
Seguridad y Defensa (CECONASEDE) y cuyos objetivos están plasmados en la Ley
Orgánica de Seguridad y Defensa. Junto con la Oficina de Asesoría Presidencial,
CECONASEDE debe establecer una “Sala de situaciones para crisis”.
c) Seguimiento de Decisiones Presidenciales: Tiene como objetivo conocer el estado
de avance en el cumplimiento de las decisiones adoptadas, ya sea en Consejo de
Ministros, o en las Cuentas al Presidente. Este sistema estará a cargo de la Oficina de
Secretaría del Consejo de Ministros, que deberá funcionar en estrecha relación con el
Secretario Privado del Presidente, a los efectos de obtener información de las
decisiones que el Presidente adopte en cuenta con sus ministros y otros funcionarios.
d) Relaciones Presidenciales: su misión es mantener relaciones con los distintos
sectores del país a fin de darle mayor viabilidad a las políticas gubernamentales. Esta
tarea corresponde a la Dirección de Relaciones Presidenciales, donde además están
adscritos la Dirección de Protocolo y la oficina de Prensa de la Presidencia.
e) Centro de Pensamiento Estratégico. Con la finalidad de proponer al Presidente de
la República las reformas del Estado necesarias, así como los mecanismos y
estrategias para hacerlas viables. Por otra parte, desarrollará estudios e
investigaciones dirigidos a incrementar tanto la gobernabilidad como la legitimidad
274
del sistema político. Estas funciones son desarrolladas en la actualidad por la
Comisión Presidencial para la Reforma del Estado.
f) Sistemas funcionales de la Administración Pública. Con excepción de la OCI, sus
funciones, entre otras, consisten en asesorar e informar al Presidente en torno a las
áreas funcionales de la Administración Pública.
El 14 de septiembre de 1994 se aprueba el decreto presidencial No. 350, mediante el cual se
dictó la Reforma Parcial del Reglamento Orgánico del Ministerio de la Secretaría de la
Presidencia de la República, donde se recogen los cambios estructurales y funcionales
contenidos en el Informe de Reestructuración del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia,
aprobado en la sesión del Consejo de Ministros de fecha 09 de marzo de 1994.
Como parte del proceso de reestructuración del Ministerio de la Secretaría y del
fortalecimiento de los sistemas de apoyo al Presidente de la República, en 1996 se estableció
un programa entre la Oficina de Secretaría del Consejo de Ministros de Venezuela y el de la
República Federal de Alemania, con miras a desarrollar un proyecto para mejorar los
mecanismos de preparación del Consejo de Ministros de Venezuela. El programa incluyó la
realización de varios talleres con la participación de funcionarios de la Oficina de Secretaría
del Consejo de Ministros de Venezuela, Asesores de la Comisión Presidencial para la Reforma
del Estado, y del Jefe de la Oficina de Secretaría del Consejo de Ministros de Alemania, Dr.
Gunter Winands. Por otra parte, el Jefe de la Oficina de Secretaría del Consejo de Ministros de
Venezuela, fue invitado a la República Federal de Alemania, donde se entrevistó con los
distintos funcionarios involucrados en el desarrollo de las sesiones del Consejo de Ministros
Alemán.
Resultado de ese programa fue un informe636
636 Ministerio de la Secretaría de la Presidencia de la República de Venezuela, Secretaría del Consejo de Ministros, Programa de fortalecimiento del Consejo de Ministros de Venezuela, mimeo, Caracas, 1997.
con recomendaciones para mejorar el
funcionamiento del Consejo de Ministros venezolano, con miras a alcanzar una mayor calidad
y cohesión de las decisiones que allí se toman. El logro de este objetivo depende no sólo del
275
desarrollo de la sesión del Consejo, sino en gran medida del proceso de elaboración, análisis,
consultas y discusiones previas de los puntos que van a ser allí considerados. El conjunto de
procedimientos e instancias a través de los cuales se preparan, coordinan, consultan y discuten
los asuntos que van a ser considerados en el Consejo de Ministros puede ser concebido como
un sistema. Un buen sistema debe garantizar que cuando los asuntos llegan para su
consideración al Consejo de Ministros, ya han sido bien sustentados tanto técnica como
jurídicamente; ya han sido conocidos y estudiados por todos los entes vinculados o afectados
por la decisión y en lo posible han sido subsanadas todas las discrepancias que puedan existir
entre los distintos despachos involucrados en la decisión, de tal manera que la sesión del
Consejo de Ministros sirva fundamentalmente para valorar y discutir las consecuencias de la
decisión, sus costos e impactos sobre la sociedad, la viabilidad o la construcción de la
viabilidad para su implementación, la forma como va a ser presentada a la opinión pública, los
mecanismos de seguimiento a la decisión. En otras palabras, el Consejo de Ministros se debe
concentrar en la deliberación sobre las implicaciones políticas del asunto, que es lo que le
corresponde a esta alta instancia del Poder Ejecutivo.
Para poder desarrollar un sistema que garantice estos objetivos, era necesario: a) Diseñar y
aprobar el sistema a través de un reglamento o instructivo presidencial, de manera de que los
procesos allí instituidos fuesen de obligatorio cumplimiento para todos los entes de la
Administración Pública; b) establecer dentro de cada Ministerio, una instancia –que podría ser
la Dirección de Secretaría del respectivo Despacho– responsable de coordinar estos procesos y
verificar, conjuntamente con la Secretaría del Consejo de Ministros, que todos aquellos
asuntos que vayan a ser presentados por su Ministerio hayan cumplido con todos los requisitos
y formalidades establecidos en el sistema y requeridos por la ley; así mismo estas instancias
serían responsables de mantener informado con suficiente antelación a los respectivos
Ministros del estatus de cada punto o asunto a ser considerado por el Consejo de Ministros
que, aun no estando bajo su responsabilidad, sean de interés para ese despacho; c) desarrollar
un sistema informatizado –sobre la Red Platino, que estaba siendo desarrollada por el Estado–
para realizar el seguimiento de cada asunto que eventualmente fuera a ser considerado en el
Consejo de Ministros (unidad responsable del punto, participantes en la elaboración, instancias
técnicas, jurídicas y políticas que analizaron el asunto, junto con su aprobación u
276
observaciones, status del asunto, etc). Este sistema informatizado enlazaría a los responsables
de todas las instancias vinculadas a la preparación del Consejo de Ministros (Secretaría del
Consejo de Ministros, direcciones de secretaría de los despachos ministeriales, secretarios de
los gabinetes sectoriales y secretario del CAJAP); d) dotar de autoridad a los representantes de
los distintos despachos que participen en los instancias de deliberación interministerial
(Gabinetes Sectoriales, CAJAP, o comisiones interministeriales) de manera que sus decisiones
en esas instancias vinculen al Despacho al cual representan; f) dotar al Ministerio de la
Secretaría de un conjunto de especialistas por sectores que le den al Ministro de la Secretaría y
al Presidente de la República una visión alterna o complementaria de los asuntos que van a ser
considerados por Consejo de Ministros637
. Estos funcionarios tendrían derecho a participar, en
representación del Ministerio de la Secretaría, en las instancias de deliberación
interministeriales; g) establecer la obligatoriedad para el Ministro presentante del punto, de
acompañarlo de un informe donde se especifiquen, de ser procedente, los costos e impactos
económicos, políticos y sociales de la decisión, la viabilidad o la estrategia para construir la
viabilidad de su implementación, la forma en que va a ser presentada a la opinión pública, los
mecanismos de seguimiento, etc.).
Para 1997 se había diseñado el sistema con todos los procesos e instancias involucradas en la
preparación del Consejo de Ministros y se comenzó a elaborar el proyecto de instructivo
presidencial que recogería el sistema. Se había solicitado también el presupuesto para el
desarrollo del sistema informatizado; se había dotado de una red interna de computadoras a la
Secretaría del Consejo de Ministros y se estaba a la espera de la conexión de los ministerios
con la Red Platino. En espera del desarrollo del soporte informatizado, se había comenzado, a
implementar de forma paralela, en coordinación con los responsables de cada una de la
instancias del proceso, algunos procedimientos y requisitos que aseguraran una mejor
preparación de los asuntos que iban a ser considerados en el Consejo de Ministros.
Lamentablemente el avance del proyecto Platino fue más lento de lo previsto y hubo
dificultades para lograr a tiempo los recursos necesarios para el desarrollo del sistema
informatizado.
637 En Alemania, este cuerpo de funcionario recibe el nombre de Gabinete Espejo (Das Spiegelkabinett)
277
A finales de 1998 el proceso de reestructuración de la Administración Pública Nacional había
alcanzado la simplificación de las estructuras administrativas de un conjunto importante de
entes públicos. Entre ellos, el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, la Oficina Central
de Estadística e Informática (OCEI), la Oficina Central de Información (OCI), la Corporación
del Zulia (CORPOZULIA), C.A. Venezolana de Televisión, el Instituto Autónomo Aeropuerto
Internacional de Maiquetía, el Instituto Nacional de Deportes, la Gobernación del Distrito
Federal, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Transporte y
Comunicaciones, el Ministerio de Desarrollo Urbano, la Corporación venezolana de Turismo
(CORPOTURISMO) y la Corporación venezolana de Guayana (CVG). Como consecuencia se
había producido una disminución de aproximadamente 60.000 trabajadores al servicio del
Estado. Sin embargo, no se puede afirmar que se logro alcanzar todos los objetivos planteados
inicio. Adelantar estos procesos de reestructuración fue una tarea lenta, difícil y llena de
obstáculos. A la natural oposición del funcionariado y las arduas negociaciones que debieron
darse con los representantes sindicales, se sumaba, la difícil situación fiscal, que restringía la
disposición de recursos para pagar los pasivos laborales de los funcionarios afectados por los
procesos de reestructuración.
Durante el período 1994-1998 la COPRE, en su carácter de organismo asesor de la reforma de
la Administración Pública, focalizó su labor en dos aspectos de la reforma administrativa: a)
aumentar la eficiencia y efectividad de la administración para la realización de las políticas
públicas y b) adaptar la Administración Pública al proceso de descentralización territorial. A
este respecto, la Comisión desarrolló estudios sobre “la reforma del Consejo de Ministros, la
estructuración y funcionamiento efectivo de los gabinetes sectoriales, y el fortalecimiento de
la infraestructura de apoyo a la Presidencia de la República”638
638 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Balance y legado: 1994-1998, Publicaciones COPRE, Caracas, 1998. Pág.,73
, los cuales sirvieron para
desarrollar un Anteproyecto de Reforma de la Ley Orgánica de la Administración Central y un
Anteproyecto de Ley Orgánica de Entidades Descentralizadas Funcionalmente. También fue
importante su asesoría en la reestructuración del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia,
a través de su participación en la Comisión designada al efecto. Allí se evaluaron los sistemas
278
de apoyo al Presidente y se hicieron recomendaciones para cambios operativos y estructurales
que fueron plasmados en el informe de reestructuración.
Habiendo sido Caldera el Presidente de la Comisión Bicameral para la Reforma de la
Constitución, y estando convencido de la importancia y la necesidad de la reforma
constitucional para el fortalecimiento de la democracia venezolana, no era de extrañar su
interés por lograr que el Congreso acometiera la Reforma de la Constitución. Su exigencia va
a ser una constante durante todo el período constitucional. Durante la campaña electoral,
Caldera va a plantear que los problemas por los que atraviesa el país exigen una reforma a
fondo del Estado y de la Administración Publica; y que para ello el nuevo Congreso debería,
al instalarse, asumir su función constituyente y reformar la constitución siguiendo el Proyecto
de Reforma General de la Constitución de 1992639, pedimento que se va repetir a lo largo de
todo su gobierno: en el Acto de Toma de Posesión de la Presidencia de la República640
, en la
alocución del 1º de enero de 1995, en el acto de participación de inicio de las sesiones
ordinarias de 1995 y de 1996, en el acto de participación al Jefe de Estado de la clausura de las
sesiones ordinarias del Congreso de la República en 1996. Y así en cada oportunidad que el
Jefe del Estado tiene de dirigirse al Congreso les exige asumir su responsabilidad para con el
país. Sin embargo, la exigencia fue desoída. En 1998, la COPRE, que a pedido del Presidente,
había hecho de la Reforma Constitucional el centro de sus preocupaciones durante todo el
período de gobierno, se queja de la falta de compromiso del Parlamento con la tan necesitada
reforma:
Lamentablemente, el Congreso no asumió con decisión la reforma constitucional. Su promesa de reforma se incumplió el mismo año 1994, cuando comprometidas las fuerzas políticas en él representadas, de llevarla adelante (incluso se declaró formalmente el año antes mencionado como el año de la reforma), no se concretó la voluntad política pretendidamente anhelada y tan necesitada. La COPRE, como ente asesor y promotor de la reforma, auspició una variedad de eventos a lo largo y ancho del país, en el intento de animar su cristalización. Incluso se convocaron seminarios internacionales (…) y se estudiaron rigurosamente las propuestas de mayor relevancia, su viabilidad y pertinencia
639 Rafael Caldera, Mi carta de intensión con el pueblo de Venezuela. Op. Cit., 11 640 Rafael Caldera, Compromiso Solidario: Selección de discursos del primer año de gobierno, 1994, Tomo I, Op. Cit. 23
279
dentro de los retos constitucionales venezolanos. Sin embargo, el ingente esfuerzo se frustró ante el desinterés del Congreso Nacional.641
Este hecho, que en sí mismo no es poco, muestra una falta importante de compresión de la
realidad del país por parte de la clase política. De alguna forma, la paz alcanzada durante este
período de gobierno les dio la falsa sensación de que la democracia estaba asegurada, que los
difíciles momentos vividos durante el período anterior habían sido superados definitivamente,
y que todavía era posible seguir posponiendo y retrasando los cambios y las necesarias
rectificaciones en la conducción del país. Los hechos por venir van a contradecir esa errada
percepción. De nada valió la advertencia que en 1998 les hiciera Luis Castro Leiva, en su
discurso en el Congreso Nacional con motivo de los 40 años de la instauración de la
democracia en Venezuela, cuando les reclamaba a los parlamentarios:
Y por ello solicito anuencia para asumir mi derecho—nótese el decoro ciudadano de que hago gala— para decirles cosas de cierta gravedad:
(…) dejemos ya de celebrar el olvido. Que ustedes, ciudadanos representantes, políticos de profesión y oficio, controlen sus pasiones, midan sus acciones y descubran para nosotros que todavía la política es una práctica humana, que todavía depende para ustedes de la virtud tanto como del vicio y que su responsabilidad se juega moralmente en sus decisiones. Sólo así, pienso, podremos soñar con cuarenta años más de democracia.
ustedes no han hecho ni hacen lo que de ustedes se necesita y espera; no hacen las cosas mínimas que con urgencia se requiere hacer en política y todos así lo hemos permitido
Pero para que esto sea posibilidad real y no una ilusión es preciso acordarse. Crear un pacto político nacional, análogo en cuanto a sus bondades de aquello que, en su momento, representara para la Nación el Pacto de Puntofijo. Defínanse allí consensualmente el conjunto de las políticas públicas más importantes que puedan garantizar, sin demagogia, el futuro de la democracia en la República de Venezuela. Legisladores no hagan leyes, legislen (...)642
641 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), COPRE 1994-1998 Balance y legado. Op. Cit., 8
642 Luis Castro Leiva, Discurso de Orden con motivo del XL aniversario del 23 de Enero de 1958, Op. Cit., 49
280
CAPÍTULO IX
SISTEMA DE COORDINACIÓN DEL ALTO GOBIERNO DE VENEZUELA DURANTE EL PERÍODO 1958 – 1998
Tal como hemos venido señalando a través de esta tesis, la coordinación gubernamental puede
ser alcanzada a través de la autoridad o del consenso. Dentro de los tipos de coordinación
basados en la autoridad –coordinación dirigida–, podemos ubicar la coordinación lograda a
través de planes y la coordinación lograda a través de la jerarquía. Por otra parte, dentro de la
coordinación basada en el consenso –coordinación voluntaria–, podemos encontrar a la
coordinación alcanzada por integración estructural, la coordinación facilitada y la
autocoordinación. Dentro de esta clasificación pueden ser encuadrados para su análisis, los
diferentes instrumentos o instancias de los cuales disponía, durante el período 1958-1998, el
Gobierno Nacional venezolano para lograr la coordinación de sus tareas y políticas
Tabla 9.1 Instrumentos e instancias para la coordinación del Gobierno Nacional entre 1958-1998
643 Visto cómo instancia de deliberación del Presidente, sus Ministros y demás miembros del Gabinete. 644 Visto cómo órgano jerárquico superior de la Administración Pública junto al Presidente de la República.
Coordinación Dirigida (Autoridad)
Coordinación Voluntaria (Consenso)
Coordinación Planeada
Coordinación Jerárquica
Coordinación por Integración Estructural
Coordinación facilitada Autocoordinación
Estructura APN Presidente de la República
Consejo de Ministros643
Ministro de la Secretaría.
Cultura organizacional
Planificación Nacional
Ministros del Despacho
Gabinetes Sectoriales Cordiplan
Presupuestos Nacionales
Consejo de Ministros644 Cajap Ministros de Estado
Comisiones
Presidenciales e Interministeriales
Comisionados Presidenciales
281
9.1. Instrumentos de Coordinación Planeada
Durante el período 1958-1998, el Alto Gobierno nacional contaba con los siguientes
instrumentos de coordinación planeada: a) la estructura organizacional de la Administración
Pública Nacional, y b) el Sistema de Planificación Nacional junto a los Presupuestos
Nacionales.
9.1.1. La coordinación gubernamental a través de la estructura organizacional de la
Administración Pública Nacional.
La estructura de la Administración Pública, como la de cualquier otra organización, responde
al principio de la división y especialización laboral, como medio para lograr de manera más
eficiente y eficaz los fines de la organización. Las formas más comunes de dividir las tareas en
las organizaciones son la división por propósitos y la división por procesos645. En general, la
división ministerial responde a una división y especialización del trabajo por propósito. Este
tipo de división lleva al establecimiento de un conjunto de “departamentos autónomos en los
cuales todos los recursos necesarios, o la mayor parte de ellos, están disponibles por
intermedio de un solo gerente o grupos de gerentes. Por tanto esta forma facilita la
coordinación y la adaptación.”646
.
Así, la tarea del Estado –el logro del Bien Común– se divide en fines o grupos de fines
similares, que conforman los llamados ‘Sectores de actividad pública’647
645 “La departamentalización por propósito comprende la disposición del trabajo de acuerdo con productos, clientes o situación geográfica. Los departamentos se construyen en torno a propósitos o producción específica y autónoma, y en este tipo de departamentalización se hace énfasis en una orientación externa o "al mercado". Por el contrario, la departamentalización por proceso está más orientada al interior o "a la producción", y en ella los departamentos se construyen en torno a funciones como ventas, fabricación, planeación”. March y Simon, Op.Cit. 24-25
(salud, justicia,
seguridad, etc.) los cuales son asignados a unidades autónomas entre sí, denominadas
Ministerios, Departamentos o Secretarías, que se convierten en los responsables del logro de
646 Gary Dessler, Organización y Administración, Op. Cit. 83 (subrayado nuestro). 647 Ver Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Reforma de las Instituciones. Op. Cit., 88-93
282
los fines de los sectores que les hayan sido asignados. Ésta es la base de la
departamentalización por sectores de la Administración Pública.
Ahora bien, la división y especialización del trabajo por propósitos tiende a generar
compartimientos estancos dentro de la estructura organizacional, con visiones parciales de los
problemas globales de la organización. Justamente ésta es una crítica que se le hace a la
departamentalización por sectores de la Administración Pública, ya que promueve “enfoques
parciales para abordar los problemas nacionales, no obstante la necesidad de formular
planteamientos integrales, intersectoriales y de amplio alcance a los efectos de abordar
coherentemente la dramática explosión de complejidad que enfrentan las sociedades
actuales”648
. De allí, que lo que artificialmente fue parcelado deba volver a ser integrado, para
entenderlo y abordarlo en su totalidad, lo cual es tarea de la coordinación.
Desde el punto de vista de la estructura organizacional, el logro de la coordinación está
relacionado con los fines de la organización y la forma como se hayan dividido las tareas. Es
muy probable que se presenten problemas de coordinación en aquellas organizaciones donde
se pretendan fines múltiples y muy complejos; donde el tipo de estructura no sea apto para el
logro de tales fines; donde el contenido y los límites de las tareas de sus unidades no están
claramente definidos; donde existan varias unidades con las mismas responsabilidades; o
donde tareas muy conexas estén bastantes dispersas entre las unidades de la organización.
También es posible que se presenten problemas de coordinación cuando un diseño
organizacional se queda rezagado en el tiempo con respecto a los cambios que van surgiendo
en el entorno de la organización. En la sociedad actual, permanentemente aparecen nuevos
problemas o asuntos públicos cuya responsabilidad de manejo no encaja de manera clara en
las competencias de los órganos públicos existentes, surgiendo el peligro de que ninguno se
responsabilice por la nueva situación o que varios asuman el problema como suyo y dicten
políticas contrapuestas para enfrentarlo. Así mismo, aun cuando sea claro que el nuevo
problema se ubica dentro de las competencias de un determinado ente público, puede ocurrir
648 Ver Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Reforma de las Instituciones. Op. Cit., 88-93
283
que éste no tenga la estructura adecuada para atenderlo. De allí que el logro de la coordinación
de las políticas de gobierno en ambientes muy cambiantes esté relacionado con el tiempo de
adaptación de la estructura de la organización a los cambios del entorno, y esto, a su vez, está
vinculado con la llamada Potestad Organizativa, o sea quién decide cuándo y cómo se
modifica la estructura organizativa.
Por ello si queremos conocer cómo afectaba al logro de la coordinación el diseño estructural
de la Administración Pública durante el período 1958-1998, debemos establecer cuáles eran
sus fines, dónde residía la potestad organizativa, y cuáles eran las características principales de
su estructura organizacional.
9.1.1.1. Fines del Estado venezolano y de su Administración Pública Nacional Si se quisiera conocer cuáles fueron los ideales sobre los cuales convergieron los
constituyentistas de 1961 en su tarea de organizar la nación venezolana, habría que leer el
Preámbulo de esa Constitución donde se encuentra “la base fundamental, el presupuesto que
sirve de fundamento a la norma constitucional y que señala los valores sociales y económicos,
políticos y jurídicos, que inspiran la acción del Estado”649
. Estas aspiraciones y valores
superiores de nuestra Nación que sirvieron de sustrato, en el texto de la Constitución, a las
normas que prescribieron los derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos, la
organización del Poder Público y los grandes fines del Estado, se podrían clasificar en cuatro
grupos: 1) fines de Política y Administración; 2) fines de desarrollo económico, 3) fines de
desarrollo social y 4) fines de desarrollo físico y ordenación territorial. Dentro de cada grupo,
se pueden ubicar, en sectores diferenciados, la totalidad de las actividades administrativas que
el Estado venezolano debe realizar para alcanzar los fines prescritos en la Constitución. La
sola enumeración de estos sectores basta para percatarse de la magnitud, complejidad e
importancia de la acción estatal, y por ende de la Administración Pública, en nuestra sociedad.
649 Rafael Caldera, "En la promulgación de la Constitución venezolana". Discurso pronunciado en el Acto Solemne de la firma de la Constitución el 23 de Enero de 1961, Caracas, 1961
284
Figura 9.2 Fines del Estado venezolano
Fines del Estado
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Política y Administración
GeneralDesarrollo Económico
Desarrollo Social
Desarrollo Físico y Ord. Territorial
(Fuente: Elaboración propia650
)
Como medio para que el Estado venezolano pudiera alcanzar sus fines, la Constitución de
1961 instituyó un gobierno de tipo republicano “democrático, representativo, responsable y
alternativo”651 y una forma de Estado Federal652, cuyo Poder Público Nacional estaría dividido
en tres ramas autónomas653: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. Cada uno de
estos Poderes contaría con su respectiva organización administrativa a través de la cual se
alcanzaría los fines que les fueron establecidos expresamente por la Constitución. En este
orden de ideas, la Administración Pública vendría a ser aquella parte de Administración del
Estado que soporta la acción del Poder Ejecutivo, y estaría conformada “por un conjunto de
órganos e instituciones que le sirven para el desarrollo de sus funciones y el logro de sus fines
que tiene constitucionalmente prescritos”654
.
650 Comisión de Administración Pública 651 “El gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo”. Art. 3 de la Constitución de la República de Venezuela promulgada en 1961 652 Art. 2 de la Constitución Nacional promulgada en 1961 653 “Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado” Art. 118 de la Constitución de la República de Venezuela promulgada en 1961 654 Allan R. Brewer-Carías, Introducción al estudio de la organización administrativa venezolana”, Colección Monografías Administrativas, Nº 1, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 3ª edición, 1984. Pág. 11
285
Figura 9.3 División de la Administración Estatal
ADMINISTRACIÓN ESTATAL
Administración del Poder Ejecutivo
“Administración Pública”
Administración del Poder Legislativo
Administración del Poder Judicial
Al ser el Estado venezolano un Estado Federal, su Poder Público estaba conformado
verticalmente por tres niveles territoriales de gobierno: Nacional, Estadal y Local, y en
correspondencia con este hecho, existía una Administración Pública Nacional, otra Estadal y
otra Municipal.
Producto de su evolución histórica, al interior de la Administración Pública Nacional se van a
crear dos sectores diferenciados: la Administración Central y la Administración
Descentralizada. Durante la vigencia de la Constitución de 1961, formaban parte de la
Administración Central: el Presidente de la República y los demás funcionarios y órganos que
establece la Constitución y las leyes, entre ellos, los Ministros, el Consejo de Ministros, las
Oficinas Centrales de la Presidencia, el Procurador General de la República y algunos órganos
con autonomía funcional, como la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de
la República y el Consejo de la Judicatura.
Por su parte, la Administración Pública Descentralizada, estaba conformada “por un conjunto
de personas jurídicas, sin base territorial, de naturaleza y régimen heterogéneo, creadas por el
Estado para la realización de actividades administrativas multiformes y a objeto de cumplir
fines constitucionales y legalmente asignados al Estado”655
655 Juan Garrido Rovira, Temas sobre la Administración Descentralizada en Venezuela, Colección Estudios Administrativos, Nº , Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984.
. Este tipo de administración fue
denominada Administración Descentralizada Funcional, para diferenciarla de la
Administración Descentralizada Territorial (Administración Estadal y Municipal). Dentro del
286
conjunto de entes descentralizados se encontraban: los Institutos Autónomos, las Empresas del
Estado, los Servicios Autónomos, y las Fundaciones y Sociedades Civiles del Estado.
Figura 9.4 División de la Administración Pública
Administración Pública Nacional
Administración Pública
Descentralizada
Administración Pública Central
Administración Pública Estadal
Administración Pública Municipal
Administración Pública
En teoría, la Federación como forma de Estado implica un importante nivel de
descentralización del Poder Público; ahora bien, cuando ella fue instituida para Venezuela, la
misma Constitución del 61 advirtió que lo sería en los términos establecidos por ella misma656,
coletilla que obedeció al hecho de que, si bien era cierto que la mayoría del Congreso
Constituyente de 1961 estaba de acuerdo con la federación como forma de Estado para
Venezuela, sin embargo, también se reconocía que no existía el suficiente desarrollo
institucional a nivel estadal y municipal para asumirla plenamente y por; tanto, era necesario
configurar un sistema centralizado que sirviera de transición y permitiera, sin necesidad de
reformar la Constitución, ir adoptando progresivamente, y en la medida que las circunstancias
lo indicaran, formas más federales para el país. En tal sentido, el artículo 136 de la
Constitución, concentró en el nivel Nacional, no sólo la gran mayoría sino también las más
importantes competencias del Poder Público. A la par de este alto grado de centralización, la
Constitución incluyó una disposición que le permitía al Poder Legislativo Nacional
descentralizar territorialmente determinadas competencias del Poder Nacional hacia los
Estados y los Municipios657
656 Art. 2 de la Constitución de la República de Venezuela promulgada en 1961
; así mismo, estableció, previa promulgación de la ley
correspondiente, la posibilidad de instituir la elección popular de los gobernadores de
657 Art. 137 de la Constitución de la República de Venezuela 1961.
287
Estado658
. Estas previsiones constitucionales fueron desarrolladas e implementadas a partir de
1984, con lo cual se avanzó hacia el establecimiento de un Estado más federal para Venezuela.
Para 1998, aunque se habían hecho importantes avances en el proceso de descentralización,
sin embargo, el Poder Nacional, en especial el Ejecutivo Nacional y su Administración,
concentraban todavía la gran mayoría de las competencias del Estado, y con ello, una enorme
cantidad de responsabilidades, procesos y decisiones administrativas.
La multiplicidad, complejidad y heterogeneidad de los fines y tareas del Estado Venezolano,
cuya atención recaía de forma muy centralizada en el Poder Ejecutivo Nacional y en su
Administración Pública, será uno de los factores que afectará de manera más significativa la
capacidad del Gobierno Nacional para lograr coordinar su acción durante el período 1958-
1998.
9.1.1.2. Potestad Organizativa y características de la Administración Pública
Nacional venezolana
Dentro del régimen republicano de gobierno han surgido dos tesis fundamentales con respecto
a la titularidad de la potestad organizativa del Estado, vista ella “como el poder de establecer
las modalidades de organización que existe en un ordenamiento jurídico”659. La primera tesis
es la del rigorismo legislativo, y “atribuye exclusivamente al Parlamento la potestad de
organización y la totalidad de su ejercicio”660; la otra tesis, por el contrario, “considera que el
poder de organización corresponde por definición al Jefe Supremo del Poder Ejecutivo”661.
Para esta visión, la concepción legalista sobrecargaría de tareas al legislativo, y por otra parte,
le restaría la necesaria flexibilidad “que el Estado requiere para adaptarse a las cambiantes
circunstancias a las cuales atiende”662
658 Art. 22 de la Constitución de la República de Venezuela promulgada en 1961
. Por su parte, los autores que sostienen la tesis legalista
sostienen que, las exigencias que conllevan la existencia de un Estado de Derecho, obligan a
659 Hidelgard Rondón de Sansó. La Potestad Organizativa en el Derecho Venezolano, en Estudios sobre la constitución; libro-homenaje a Rafael Caldera, Universidad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y políticas, Caracas, 1979 660 Ibíd., 2150 661 Ibíd., 2151 662 Ibíd.
288
optar por la tesis legalista, según la cual el poder de organización del Estado debe regirse en
primer termino por la Constitución, luego por las leyes –normas de rango legal, emanadas del
Poder Legislativo, “y finalmente, y sólo en tercer lugar, por las normas secundarias o de rango
sublegal, esto es, las que proceden de la Administración”663
.
Ha sido la concepción legalista la que ha prevalecido a lo largo de nuestra accidentada historia
constitucional. De acuerdo con nuestras Constituciones, la potestad organizativa en general, y
de manera específica aquella referida al Poder Ejecutivo, cuando no ha sido ejercida
directamente por el Poder Constituyente664 (1819, 1821665, 1830, y 1857) estableciendo él
mismo las Secretarías o Ministerios, sus competencias y sus respectivas estructuras internas, la
ha delegado al Poder Legislativo (1811, 1821, 1858 y siguientes)666. Sólo en contadas
ocasiones, el Constituyente le ha asignado, de forma expresa, alguna atribución al Poder
Ejecutivo en esta materia; como por ejemplo, en la Constitución de 1821, donde se le autorizó
a presentar una especie de anteproyecto de reglamento para establecer las atribuciones de cada
Secretaría; o en la Constitución de 1922 que le autorizó para crear Ministerios durante el
período de receso de las Cámaras Legislativas667. Más frecuentes han sido los casos donde el
Poder Legislativo, a través de ley, le ha delegado al Poder Ejecutivo la potestad de organizar
internamente las Secretarías o Ministerios, como en el caso de la Constitución de 1864, que
establecía en su artículo 74 que “El Presidente de los Estados Unidos de Venezuela tendrá
para su Despacho los Ministros que señale la ley. Esta determinará sus funciones y deberes y
organizará las Secretarías.”; sin embargo, la ley se limitó a señalar cuáles serían las Secretarías
y delegó la organización interna de las mismas al Poder Ejecutivo.668
Ahora bien, hay que hacer la salvedad de que, en la práctica y en correspondencia con la
influencia que han tenido los caudillos en nuestra historia patria, fueron muchas las veces que
663 Ibíd., 664 Constituciones de: 1819 (sección 6, art. 1), 1821 (art. 136), 1830 (art. 134), 1857 (art. 65) 665 Se le delegó al Poder Legislativo la competencia para organizar 666 1811 (art. 98), 1821 (art. 136), 1858 (art. 100), 1864 (art. 74), 1871 (art. 74), 1881 (art. 67), 1891 (art. 67), 1893 (art. 90), 1901 (art. 90), 1904 (art. 81), 1909 (art. 98), 1922 (art. 84), 1925 (art. 104), 1928, 1929 (art. 104), 1931 (art. 104), 1936 (art. 104), 1945 (art. 108), 1947 (art. 201), 1953 (art. 113). 667 Artículo 84 de la Constitución de 1922 668 La organización interna de las Secretarías va a ser establecidas por el Presidente Antonio Guzmán Blanco, previa sanción del Consejo de Administración, mediante los Decretos Presidenciales números 1444, 1445 y 1446, todos ellos de fecha 17 de enero de 1865.
289
los Presidentes de la República detentaron de hecho la potestad organizativa, ya sea por
autorización del Congreso669, por su influencia sobre las decisiones del Poder Legislativo, o
porque de facto han ejercido todos los poderes públicos670
como, por ejemplo, Páez en 1862,
Falcón en 1863, y Guzmán en 1870. Por ello el tema de la potestad organizativa cobra mucha
mayor importancia cuando, a partir de 1958, se comienza a instaurar en nuestro país un
verdadero Estado de Derecho, donde el ejercicio de los Poderes Públicos estará sometido
efectivamente a la Constitución y las leyes.
Durante el período democrático, la Constitución vigente será la promulgada en 1961, la cual
en la materia de la potestad organizativa se apegó al principio legalista, manteniendo de esta
forma la doctrina jurídica que había venido prevaleciendo hasta ese momento. En el artículo
181, la Carta magna dispuso que “El Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente de la
República y los demás funcionarios que determinen esta Constitución y las leyes”671, de donde
se desprendía, en principio, que cualquier órgano, a través del cual se vaya a ejercer
efectivamente el Poder Ejecutivo, debía haber sido contemplado por la Constitución o creado
por el Congreso mediante ley672. Igualmente en su artículo 139, señalaba la Constitución que
le “Corresponde al Congreso legislar (…) sobre el funcionamiento de las distintas ramas del
Poder Nacional”673 ; y de manera más específica disponía al final de su artículo 193, que “La
ley orgánica determinará el número y organización de los Ministerios y su respectiva
competencia, así como también la organización y funcionamiento de Consejo de Ministros”674
Para la fecha de promulgación de la Constitución del 61, la norma vigente en lo referente a la
organización y funcionamiento de la Administración Pública Central era el Estatuto Orgánico
de Ministerios promulgado en 1950. Allí se establecía el número de Despachos ministeriales y
sus competencias específicas, las atribuciones comunes a todos los Ministros y las normas de
.
669 Decreto del Presidente José Tadeo Monagas, Nº 1051 de fecha 17 de octubre de 1856; decreto del Presidente Provisional, Antonio Guzmán Blanco, Nº 1811 de fecha 31 de enero de 1873. 670 Decreto del Jefe Supremo de la República, General José Antonio Páez, Nº 1310 de fecha 9 de enero de 1862; decreto del Presidente de la República, General en Jefe Juan C. Falcón, Nº 1357 de fecha 8 de agosto de 1863; decreto del General en Jefe de la República y Jefe del Ejercito Constitucional de la Federación, Antonio Guzmán Blanco, Nº 1715 de fecha 27 de abril de 1870. 671 Art. 181 de Constitución de la República de 1961. 672 Ver Allan R. Brewer Carias, Introducción al estudio de la organización administrativa venezolana, Colección Monografías Administrativas Nº 1, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1989. Pág. 32 673 Art. 139 de Constitución de la República de Venezuela promulgada en 1961 674 Ibíd., Art. 193
290
funcionamiento del Consejo de Ministros. Así mismo disponía, en su artículo 37, que los
Despachos Ejecutivos dictaran sus respectivos Reglamentos Internos en conformidad con el
Estatuto. Facultaba también este Estatuto al Presidente de la República en Consejo de
Ministros para que durante el receso de las Cámaras Legislativas modificara la estructura
ministerial675
. Como Reglamento del Estatuto, se mantuvo hasta 1971 el Reglamento de la Ley
de Ministerios, dictado el 12 de enero de 1940.
El Estatuto Orgánico de Ministerios sólo podía ser modificado por el Congreso676
, lo cual vino
a suceder apenas en 1976. De manera que durante las primeras décadas de la democracia, la
estructura ministerial será la misma de 1950, produciéndose en consecuencia, a medida que
transcurre el tiempo, un importante desfase entre el aparato administrativo con que contaban el
gobierno nacional, su posibilidades de transformación, y las condiciones de una Venezuela
que venía experimentando profundos cambios, frutos de la instauración de la democracia, el
impacto de los ingresos petroleros y la búsqueda del desarrollo. De allí que Brewer Carías
afirme en 1975:
[La estructura administrativa ministerial] si acaso responde a las exigencias de la Venezuela de 1936, de 1950 o de 1961; (…) Los fines y las exigencias del Estado puede decirse que desde 1936 hasta 1974 han cambiado radicalmente, y sin embargo las estructuras administrativas ministeriales en términos generales han permanecido casi invariables677
.
Junto a su desfase en el tiempo con respecto a las realidades del país, la Administración
Pública venezolana de 1961 presenta graves problemas organizativos, especialmente de
coordinación, producto de la forma poco orgánica como había venido evolucionando a través
de nuestra accidentada historia republicana.
En los inicios de nuestra República, la Constitución de 1819 establece una estructura
ministerial compuesta por seis Secretarías: Interior, Justicia, Exterior, Hacienda, Marina y
675 Esta facultad será transformada por la Constitución de 1961. 676 “Aunque el Estatuto había sido promulgado por el Ejecutivo Nacional, esto se hizo en el momento en que el gobierno concentraba de facto todos los poderes, por lo que se consideraba que la norma en cuestión tenía carácter de Ley”. Allan Brewer Carías, Cambio Político y Reforma del Estado en Venezuela. Op. Cit. 365 677 Ibíd. 369
291
Guerra. Esta estructura inicial, señala Brewer Carías, es la de un Estado Liberal clásico y
abstencionista, que asume “las funciones esenciales y clásicas necesarias para la existencia de
todo Estado”678. Posteriormente la Venezuela que emerge de la cruenta Guerra de la
Independencia, es una sociedad desde el punto de vista material poco compleja, con una
población muy reducida, en su gran mayoría rural, con escasos medios económicos, poca
infraestructura y bajo desarrollo tecnológico. Como soporte al Gobierno Nacional de 1830,
basta una Administración Pública, con una estructura ministerial muy reducida: una Secretaría
del Interior y Justicia, una de Hacienda y Relaciones Exteriores y, otra de Guerra y Marina679;
y cuyo número total de funcionarios no alcanza a las treinta (30) personas680
.
Estas sencillas estructuras ministeriales de la Venezuela de comienzo del siglo XIX
respondían a la búsqueda de unos fines relativamente simples, en consonancia con las
realidades de la sociedad venezolana de ese entonces. Si por ejemplo revisamos las
competencias de las Secretaría de Interior y Justicia de 1840, veremos que sus
responsabilidades están redactadas en forma muy escueta, que muchas tareas que cumple
actualmente este Ministerio, como la tarea de identificación, no están mencionadas, y que
tareas complejas, que hoy en día requieren de un Ministerio especializado, como la educación,
estaban dentro de sus responsabilidades.
Corresponde al exclusivo despacho de cada secretaría todos los negociados que según su naturaleza pertenecen separadamente a cada uno de los ramos o departamentos con que ellas se denominan, y a las diversas materias que dichos ramos comprenden. Así que tocan al despacho de las tres secretarías:
1º. A la del interior y justicia, cuanto diga relacionado con los ramos de justicia, policía, educación pública, patronato eclesiástico, manumisión y diputaciones provinciales. 681
En la medida en que avanza el siglo XIX, lentamente la sociedad venezolana se va
transformando, y de forma paulatina surgen para el Estado nuevas responsabilidades, o se
678 Allan Brewer Carías, Cambio Político y Reforma del Estado en Venezuela. Op. Cit. 365 679 Art. 134 de la Constitución promulgada en 1830 680 La Secretaría del Interior y Justicia, con nueve funcionarios, la de Hacienda y Exterior con siete680, y la de Guerra y Marina con diez . 681 Ley de 12 de mayo de 1840.
292
amplían las que tenía para ese momento. Frente a las nuevas realidades el Estado algunas
veces asigna las nuevas funciones “a sus órganos ejecutores, los Ministerios, (…) creándose
nuevas Direcciones, Divisiones, Departamentos, Secciones y Oficinas dentro de los entes
públicos existentes”682, como por ejemplo cuando en 1844 el tema de la inmigración se hizo
relevante y se lo asignó como una nueva competencia al Ministerio de Interior y Justicia. En
otras oportunidades se van a desgajar competencias de los Ministerios existentes para crear
otros nuevos. Así a mediados del siglo XIX, con atribuciones que se desprenden del Ministerio
del Interior, se crean el Ministerio de Fomento (1863), el Ministerio de Obras Públicas (1874)
y el Ministerio de Instrucción Pública (1881). Para Brewer Carías, en esos momentos el
Estado venezolano estaría estructurándose como un Estado Liberal “que comienza a
preocuparse (sic) por fomentar diversas actividades de la vida del país”683
.
Entrado el siglo XX, a partir de la década de los 30, primero con el creciente impacto de los
ingresos del petróleo, y luego con la muerte del dictador Gómez, se abren nuevos horizontes y
se acelera la transformación del país, aumentando y tornándose más complejas las
responsabilidades del Estado. Durante este proceso se va a producir una importantísima
transformación en la estructura de la Administración Pública, ya que, frente a los acelerados y
profundos cambios que comienza a experimentar Venezuela, el Estado no responde solamente
con la acostumbrada transformación de la estructura ministerial, sino que la acompaña con la
creación de nuevos tipo de órganos, distintos a los Ministerios, con personalidad jurídica
propia y autonomía patrimonial, a través de los cuales comenzó desempeñar una parte de sus
tareas.
A partir de este momento la Administración Pública venezolana continúa su crecimiento en
dos direcciones. Por una parte, se mantiene la evolución de la estructura ministerial, bajo los
mismos esquemas que se traían del siglo XIX. Así nos encontramos que en 1931684
682 Allan Brewer Carías, Cambio Político y Reforma del Estado en Venezuela. Op. Cit. 364
se crean el
Ministerio de Salubridad y Agricultura y Cría y en 1936, el Ministerio del Trabajo y
683 Ibíd. 684 En 1936, este Ministerio se divide en: el Ministerio de Agricultura y Cría, y el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.
293
Comunicaciones685. Estos nuevos despachos ministeriales marcan, de acuerdo a Brewer, la
trasformación del Estado liberal de fomento en un Estado Social de Derecho que comienza no
sólo a fomentar las actividades económicas y sociales, sino a conformar la realidad económica
y social”686
Por otra parte, el Ejecutivo Nacional, comienza a crear un nuevo tipo de ente
. Ya para 1958, existían 13 Ministerios, producto de que en 1950, se habían creado
el Ministerio de Justicia, con competencias provenientes del Ministerio del Interior, y el
Ministerio de Minas e Hidrocarburos, con competencias derivadas del Ministerio de Fomento. 687, a partir de la
“percepción” de que la ineficiente prestación de ciertos servicios públicos por parte de los
Ministerios, obedecía a lo inadecuado de sus estructuras burocráticas para cumplir esos
cometidos y que, por tanto, se debía traspasar esos servicios a un nuevo tipo de organización
que pudiera prestarlos de forma más expedita y eficiente. “Esta hipótesis tiene lugar
especialmente en la gestión de algunos servicios públicos, cuando su prestación adquiere una
mayor complejidad y exige una más amplia flexibilidad en el manejo financiero de sus
recursos y en la tramitación administrativa”688. Similar razonamiento se usa frente a las nuevas
responsabilidades que ese Estado moderno va asumiendo en su proceso de conformar “el
orden social mediante una intervención directa en el mismo, convirtiéndose en productor,
comerciante e industrial”689. Estas nuevas y complejas tareas no solamente debían ser
prestadas de forma más ágil, sino que incluso su organización y gestión exigía de un régimen
jurídico más flexible que aquel al cual estaba sometida la administración pública
tradicional690
. Al conjunto multiforme de estos entes, que para 1950, ya alcanzaba los 35
organismos, se le denominó, “Administración Descentralizada Funcional”.
Para 1958, cuando se inicia el período democrático, ya se puede afirmar que la Administración
Pública Nacional, está conformada por dos grandes sectores. Por un lado, la Administración
Pública Central, que para ese momento cuenta con trece Ministerios; y por el otro, la
685 En 1945, este Ministerio se divide en: Ministerio del Trabajo y Ministerio de Comunicaciones. 686 Allan Brewer Carías, Cambio Político y Reforma del Estado en Venezuela. Op. Cit., 366 687 Este tipo de Administración tiene antecedentes en el derecho administrativo comparado. 688 Comisión de Administración Pública (CAP), Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional. Comisión de Administración Pública, Caracas, 1972. tomo II, Pág. 200 689 Ibíd., 296 690 Ver Comisión de Administración Pública (CAP), Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Tomo II, Comisión de Administración Pública, Caracas, 1972.
294
Administración Pública Descentralizada, que ya alcanza a tener 83 entes con distintos tipos de
personalidad jurídica.
A la par de esta complejidad organizativa, la Administración Pública en su conjunto, y al
interior de cada uno de sus sectores, presenta para ese momento importantes problemas
organizativos, sobre todo de coordinación, producto, fundamentalmente, del desarrollo
anárquico que tuvieron ambos tipos de Administración.
En el caso de la Administración Centralizada, su desarrollo nunca respondió a ninguna
concepción orgánica previa, sino simplemente a las exigencias coyunturales que se les
presentaba en momentos determinados a los gobiernos de turno, y a la idea que tenían éstos de
que la manera más eficiente de enfrentar una responsabilidad emergente era mediante la
creación de un nuevo Ministerio o de una nueva unidad dentro de un Ministerio existente, que
se concentrara y especializara en atender la nueva tarea. De allí que los criterios para la
asignación de las nuevas responsabilidades, o para la creación de nuevas unidades, no siempre
fueron los más adecuados. Algunas veces se atribuyeron tareas a Ministerios cuyos fines
principales no tenían mucha vinculación con la nueva responsabilidad, o se desgajaron
responsabilidades que le eran necesarias para cumplir su fin principal691
, o se crearon nuevas
unidades para fines que podían ser mejor logrados a través de la coordinación de unidades o
Ministerios existentes, o se crearon Ministerios cuyas competencias no se correspondían en
sentido estricto con un fin general del Estado, como el caso del Ministerio de Obras Públicas,
en cuanto a que las obras públicas son medios para alcanzar fines más generales, como salud,
seguridad, educación, etc..
Similar análisis se puede hacer en cuanto al desarrollo de la Administración Descentralizada,
en el sentido de que tampoco va a obedecer a una estrategia preestablecida, o a una concepción
orgánica del sector, sino que el mismo se va ir conformando como consecuencia de la
acumulación de decisiones puntuales de los gobiernos de turno, frente a las necesidades que en
691 Como cuando en 1864 se le quitaron competencias al Ministerio de Hacienda para crear el Ministerio Crédito Público.
295
un momento determinado consideran como prioritarias692. En la mayoría de los casos, la
creación de los nuevos entes descentralizados se realizaba sin un estudio previo de las
estructuras presentes para ese momento: “sin evaluar la capacidad de los organismos
existentes para realizar estos cometidos.”693, “sin tener en cuenta que otros organismos de la
Administración habían venido (sic) destinando recursos financieros y humanos a la ejecución
de programas similares o conexos”694; o se adscribían los entes descentralizados a Ministerios
con los que no tenían ningún tipo de correspondencia en cuanto a sus fines. También solía
suceder que, a veces, el propio ente descentralizado, sobre la base de una redacción muy
amplia o ambigua de sus fines en el respectivo instrumento constitutivo, ampliaba por la vía
del hecho sus competencias, con la intención “de procurarse autónomamente el conjunto de
los elementos que le permitiera cumplir con los programas que tenía asignado”695
. Todas estas
situaciones irregulares eran propiciadas por el hecho de que no existía un marco regulatorio
específico para la creación de ese sector.
La nueva constitución de 1961 estableció que sólo por Ley se podía crear Institutos
Autónomos. Este requisito constitucional produjo una desaceleración en el crecimiento de este
tipo de entes, tendencia que fue reforzada al entrar en vigencia la ley de Carrera de
Administrativa en 1971, que incluía como funcionarios públicos a los empleados de estos
Institutos. Sin embargo, estos diques no detuvieron el crecimiento de la Administración
Descentralizada en su conjunto, ya que el Ejecutivo Nacional, optó por utilizar con más
frecuencia para estos fines, otras figuras de derecho privado, como fundaciones, Asociaciones
Civiles y Sociedades Anónimas.
El otro grave problema organizativo de la Administración Pública Nacional de ese momento,
estaba vinculado con la relación ambigua entre los dos sectores que la componían, situación
provocada justamente por la inexistencia de un marco jurídico regulatorio para el control y
692 Amen de estos razonamientos, se van a producir algunos hechos coyunturales que ayudan a que el crecimiento de este sector sea muy acelerado, como por ejemplo, el hecho de que el Congreso dispuso que los bienes del difunto dictador Gómez, pasaran al Patrimonio de la República, con lo cual el Estado pasó a ser propietario de una serie … 693 Comisión de Administración Pública (CAP), Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional. Tomo II. Op. Cit., 343 694 Ibíd. 695 Ibíd.
296
rendición de cuentas de los entes descentralizados. Para ese momento, el control principal que
existía sobre los entes descentralizados era la tutela ministerial, establecida al momento de su
creación, cuya efectividad era muy precaria: “La naturaleza de esta tutela dependía del grado
de atención que prestaría cada ministro en particular y el control real ejercido era función de la
dependencia presupuestaria”696
.
De manera que para 1961 la Administración Pública Nacional venezolana contaba con una
estructura organizativa bastante compleja y a la vez desestructurada, con una estructura
ministerial muy rígida y desfasada en el tiempo, sin una verdadera división sectorial de la
actividad pública, y con muy graves problemas de coordinación: dispersión de funciones,
duplicación y superposición de atribuciones dentro de un mismo ente, o entre entes distintos,
fines que no eran atendidos por ningún organismo, o que eran buscados a través de políticas
contrapuestas y en el mejor de los casos, por políticas duplicadas.
El proceso de reforma de la Administración Pública venezolana que se inicia en firme a partir
de 1958, comienza a remediar esta problemática. Sin embargo, los estudios a fondo y las
propuestas concretas para enfrentar los problemas tardarán un poco más en aparecer y la
aprobación de algunas medidas tardara aún más (1976); mientras en el ínterin la situación
continuará agravándose.
En el ámbito de la Administración Central, sobre todo a partir de 1960, una serie de leyes
especiales, van a ir modificando y ampliando, sin orden ni concierto, las competencias de los
13 Ministerios establecidos por el Estatuto Orgánico de 1950. Esta anómala situación pone en
apuros al Ejecutivo Nacional, que debe administrar las nuevas y complejas competencias con
las viejas estructuras ministeriales697
696 Comisión de Administración Pública (CAP), Antecedentes de la Reforma de los Sistemas, en Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional. Op. Cit. pág. 9
, ya que le estaba vedado, tanto por la Constitución de
1961, como por el propio Estatuto de 1950, hacer cambios y adaptaciones importantes a la
estructura ministerial.
697 Por ejemplo, “la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones (1964); (…) y la Ley Orgánica de Identificación (1971), modificaron competencias del Ministerio de Relaciones Interiores; la Ley del Instituto de Comercio Exterior (1970), modificó competencias de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Fomento; la ley de Regulación de Alquileres (1960), modificó competencias del Ministerio de Fomento;” CAP. Op.Cit.
297
El otro problema que va a empeorar es el de la Administración Descentralizada, donde aunado
al aumento del número de instituciones del sector, se va a producir un crecimiento en la
variedad e importancia de las tareas que desempeñaban y en los porcentajes del presupuesto
nacional que manejaban. Por ejemplo, “para 1960 el Gobierno Central tenía asignado el 70%
del gasto público y a la Administración Descentralizada sólo el 30%, veinte años después, en
1980, estos porcentajes se habían intercambiado”698
, y el conjunto de actividades que
desempeñaba el sector ya abarcaba la mayoría del espectro de actividades de producción y
servicios que se practicaban en el país. No es entonces de extrañar que las actividades de los
organismos de la Administración Descentralizada fueran un componente cada vez más
importante de las políticas del gobierno nacional, tuvieran un alto impacto sobre la sociedad y
por ende, sobre la percepción que ésta tuviera de la acción del gobierno. Paradójicamente, la
mayoría de estos entes actuaban en forma muy autónoma, casi autárquica, frente a la dirección
de los Ministros, quienes, sin embargo, eran políticamente responsables ante el Consejo de
Ministros, ante el Parlamento y en definitiva ante la sociedad.
Durante el período 1969-1974, la Comisión de Administración Pública realiza un exhaustivo
estudio de esta problemática y propone los correctivos pertinentes. Como la potestad
organizativa recaía para ese momento, de manera preponderante, en el Poder Legislativo,
muchos de los correctivos debían ser establecidos por ley. A tales efectos, el Ejecutivo
Nacional presentó al Congreso de la República un conjunto de proyectos de ley que abordaban
la problemática en su integridad. Dentro de ellos, el Proyecto de Ley Orgánica de Institutos
Autónomos y Empresas del Estado, el Proyecto de Ley de Administración Descentralizada y
el Proyecto de Ley Orgánica de Administración Pública, que tenía dentro de sus objetivos
crear una estructura flexible para los Ministerios “fácilmente adaptable a las exigencias del
proceso de cambio y que permita las concentraciones y desconcentraciones de funciones”699
.
Ninguno de esos Proyectos será aprobado por el Congreso, con lo cual la situación de
descoordinación en la Administración Pública continuará agravándose.
698 Miriam Kornblith, Estado y gasto público en Venezuela, Op. Cit., 221 699 Comisión de Administración Pública (CAP), Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional. Tomo II, Op. Cit., 79
298
Como paliativos a esta situación, el Ejecutivo Nacional dicta en 1970 el Reglamento de
Coordinación de los Institutos Autónomos700 y en 1971 el Reglamento del Estatuto Orgánico
de Ministerios701. El primero ellos pone en funcionamiento el Consejo de Institutos
Autónomos que había sido establecido por la Ley Orgánica de la Hacienda Pública
Nacional702
. Dicho Consejo sería presidido por el Jefe de CORDIPLAN, estaría conformado
por los Presidentes o Directores de los Institutos Autónomos, y tendría dentro de sus
atribuciones la de colaborar con CORDIPLAN en armonizar los planes de actividades
propuestos por cada Instituto y advertir a los Ministerios de adscripción sobre cualquier
duplicidad en las actividades de los Institutos. Igualmente se establecía la obligación de los
directivos de las Empresas Públicas de acatar las convocatorias que le hiciera el Consejo.
En cuanto al Reglamento del Estatuto, éste tenía como objetivo determinar de manera general
“La organización, la competencia y el funcionamiento de las dependencias de los ministerios”.
Estas disposiciones serían completadas por los reglamentos internos que por resolución dictase
cada Ministro. En cuanto a la estructura común de los Ministerios, dispuso la existencia de las
siguientes unidades en orden jerárquico: Despacho del Ministro, Direcciones Generales,
Direcciones, Divisiones, Departamentos, Secciones y Servicios. Dentro del Despacho del
Ministro se estableció la figura del Director General de Ministerio (Viceministro), al cual le
correspondería entre otras funciones: “Asistir al ministro, conforme a las instrucciones que
éste le imparta, en la dirección, coordinación, supervisión y control, de las actividades del
ministerio”703
La eficacia de estos Reglamentos fue muy precaria ante la dimensión del problema, cuya
solución requería medidas más de fondo. Algunos casos nos pueden ilustrar la situación de
descoordinación que se presentaba en la Administración Pública para esa fecha. Por ejemplo,
en el Sector de Política Interior coexistían múltiples organismos con atribuciones de orden
público, cuyas competencias específicas se solapaban. Estos entes, adscritos a distintos
Ministerios (Interior, Justicia, Transporte o Defensa), o a otros niveles de gobierno territorial
700 Decreto Presidencial N° 280 de fecha 8 de abril de 1970 701 Decreto Presidencial N° 539 de fecha 10 de febrero de 1971 702 Art. 75 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional promulgada el … 703 Decreto Presidencial N° 539 de fecha 10 de febrero de 1971
299
(estadal o local), actuaban en el mismo ámbito territorial y funcional sin ningún tipo de
coordinación, produciéndose múltiples conflictos entre ellos, lo cual iba en detrimento de la
seguridad ciudadana. Otro ejemplo era la situación que se presentaba en el sector de
Desarrollo Industrial, donde no existían políticas y programas efectivos para promover la
industrialización del país. El ente que en principio debía ser el responsable de esta tarea, el
Ministerio de Fomento, había sido diseñado para los fines de fomento industrial del siglo XIX,
y no estaba capacitado para lograr la necesaria coordinación “del desarrollo industrial o
manufacturero, con la producción agrícola, pecuaria, minera y de hidrocarburos y sus
derivados”704
, factor indispensable de cualquier política de desarrollo de la industria nacional.
Ejemplos análogos se podrían extraer de otros sectores como Educación, Salud, Transporte,
Comunicaciones, Vivienda y Desarrollo urbano, Relaciones Exteriores, etc.
Finalmente, en 1976, se promulga la Ley Orgánica de la Administración Central con el objeto
de: “determinar el número y organización de los ministerios y sus respectivas competencias,
así como también la organización y funcionamiento del Consejo de Ministros y de los demás
órganos de la Administración Central”705
704 Ibíd. 373
. Esta nueva ley, basada en el Proyecto de Ley
elaborado por la CAP durante el período 69-74, deroga el Estatuto de 1950 e introduce algunas
reformas en la estructura de la Administración Pública Central. Una de ellas fue la
reorganización de los sectores y la redistribución de las competencias, agrupando las
actividades gubernamentales no por su similitud sino de acuerdo al fin al cual contribuyan. Se
pretendía que los sectores dispusieran al interior de su estructura de todas las capacidades
necesarias para ejecutar sus programas y alcanzar sus fines. Por ejemplo, con respecto a la
realización de las obras públicas, se consideró que no debería existir un Ministerio encargado
exclusivamente de esa actividad, sino que Ministerios como Educación o Comunicaciones,
deberían disponer dentro de su estructura de las capacidades necesarias para planificar,
construir y mantener las obras necesarias para cumplir sus funciones. Con base en este
principio, se elimina el Ministerio de Obras Públicas y se crean el Ministerio de Desarrollo
Urbano y el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables; así mismo, el
Ministerio de Comunicaciones se transforma en Ministerio de Transporte y Comunicaciones.
705 Ibíd.
300
Por otra parte, se crean el Ministerio de la Juventud, el Ministerio de Información y
Turismo706
y el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia.
Otro aspecto importante de esta Ley Orgánica es el referido a la estructura y a la potestad
organizativa en lo interno de los Ministerios. Allí se dispuso que cada Ministerio estuviera
integrado por el Despacho del Ministro, la Dirección General y las Direcciones Generales
Sectoriales. Debajo de estas últimas se encontraban, en orden descendente, las unidades que la
Ley Orgánica denominó “operativas o de ejecución”: Direcciones, Divisiones, Departamentos,
Secciones y Servicios. La Ley le estableció las competencias comunes a los Ministros y a los
Directores Generales y delegó en el Ejecutivo Nacional la atribución de determinar, a través de
los respectivos Reglamentos Orgánicos, el número y las funciones de las Direcciones y demás
dependencias internas de cada Ministerio, en otras palabras, la organización y funcionamiento
interno de las unidades operativas de los Ministerios. Estos Reglamentos Orgánicos eran
dictados por el Presidente en Consejo de Ministros, y por lo general se limitaban a señalar en
forma general la estructura interna de los Ministerios y las atribuciones específicas del
Director General y de los Directores Generales Sectoriales, delegando en los Ministros
respectivos, la facultad de establecer, mediante Resolución ministerial, los Reglamentos
Internos donde se determine la estructura y funciones de las unidades operativas. En resumen,
esta Ley mantenía en alto grado la rigidez de la estructura ministerial, al sólo permitirle al
Poder Ejecutivo modificar de forma autónoma la estructura del nivel operativo de los
Ministerios.
La Ley Orgánica de la Administración Central de 1976 va a ser reformada en 1985 con el fin
de eliminar el Ministerio de Información y Turismo, transfiriéndole las competencias del
sector turismo al Ministerio de Fomento, y creando nuevamente la Oficina Central de
Información de la Presidencia de la República. Una siguiente reforma en 1986, eliminó el
Ministerio de la Juventud y creó el Ministerio de la Familia, y en 1995, una nueva reforma de
la ley707
706 La función de Información a nivel ministerial, contradice el principio de sectorialización.
transforma el Ministerio de Fomento en Ministerio de Industria y Comercio. De
manera que para 1998 la Administración Central contaba con los siguientes 16 Ministerios:
707 Ley Orgánica de la Administración Central, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.025 de fecha 20 de diciembre de 1995.
301
Tabla 9.5. Ministerios existentes en 1988
MINISTERIOS 1998 1.- Relaciones Interiores, 9.- Trabajo,
2.- Relaciones Exteriores, 10.- Transporte y Comunicaciones, 3.- Hacienda, 11.- Justicia, 4.- Defensa, 12.- Energía y Minas, 5.- Industria y Comercio, 13.- MARNR 6.- Educación, 14.- Desarrollo Urbano, 7.- Sanidad y Asistencia Social, 15.- Familia, 8.-
Agricultura y Cría,
16.-
Secretaría de la Presidencia.
Con la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Central y sus subsecuentes
reformas, se enfrentaron algunas de las dificultades de coordinación de la Administración
Pública que habíamos mencionado; sin embargo, otros problemas persistieron en el tiempo y
algunos nuevos fueron apareciendo.
En 1984, el Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA), en su conocido libro
El Caso Venezuela: una ilusión de armonía, presenta un estudio sobre el Sector Salud y otro
sobre el sector de Desarrollo Urbano y Vivienda. El primer de ellos destaca la falta de
organicidad del sector Salud, donde coexisten más de 80 instituciones, “con estructuras
organizacionales distintas y coberturas poblacionales y geográficas diferentes, compitiendo
por los recursos sectoriales y tratando de mantener su autonomía frente a un organismo rector,
el Ministerio de Sanidad”708. En el mismo sentido, el estudio sobre el sector Urbanismo señala
a la excesiva dispersión de las funciones públicas y el tratamiento parcelado de los asuntos
urbanísticos como problemas fundamentales del sector: “Basta reflexionar, por ejemplo, sobre
la falta de coordinación y sincronización entre las demandas crecientes del desarrollo urbano y
los programas de expansión de redes de servicios públicos”709
.
Estos simples ejemplos referenciales son indicativos de como a mediados de los 80, todavía
estaban presentes muchos factores, vinculados a la estructura de la Administración Pública,
que afectaban a la coordinación gubernamental. De allí que la COPRE, en su informe de 1988, 708 Augusto Galli y Haydee García, El sector salud: Radiografía de sus males y de sus remedios, en El caso Venezuela: Una Ilusión de Armonía. Op. Cit., 459 709 Victor Fossi, Desarrollo urbano y vivienda: la desordenada evolución hacia un país de metrópolis, en El caso Venezuela: Una Ilusión de Armonía. Op. Cit., 492
302
vuelve a advertir sobre los problemas de control y coordinación de la Administración
Descentralizada derivados de su crecimiento anárquico:
La estructura del Poder Ejecutivo es inadecuada. La creación y proliferación de organismos públicos se ha realizado en forma aluvional, sin un plan coherente de desarrollo administrativo, y sin respetar los criterios de sectorialización de la Administración, lo que ha generado la duplicación de funciones, dispersión de esfuerzos, abandonos de áreas de acción administrativa y conflicto de competencias. Por otra parte, los Ministerios se muestran incapaces de controlar y tutelar a los entes descentralizados710
.
Como parte de la solución de este problema recomienda la COPRE, una reforma de la Ley
Orgánica de la Administración Central, a través de la cual se establezcan estructuras
organizacionales más flexibles para la Administración Pública, en especial para los
Ministerios, de manera que éstos puedan “cumplir con el papel rector que les corresponde, y
operar efectivamente en un entorno complejo, marcado por la incertidumbre y la
inestabilidad”711
.
En el Estudio y Propuesta de Reforma Estructural y Funcional de la Administración Central de
1992, la COPRE señala que el sistema estructural y de funcionamiento de la “Administración
Central ha derivado en feudos ministeriales, caracterizados por una actuación dentro de sus
propios límites sectoriales, los cuales, por lo imprecisos, constituyen fuente permanente de
conflictos de competencias”712
710 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), La Reforma del Estado: Proyecto de Reforma Integral del Estado. Op. Cit., 206
. La débil cohesión intersectorial, derivada de la ausencia de
mecanismos eficaces de coordinación interministerial, dificulta a la Administración Pública
formular y desarrollar políticas integrales y coherentes que transciendan a un sector
determinado. Pone la COPRE como ejemplo de esta situación a los Ministerios del sector de la
política social, donde “suele ocurrir que entre estas instituciones se desaten rivalidades y
conflictos de competencias que terminan por reducir y anular el impacto de los planes que se
formulan”. En este mismo informe, la COPRE volverá a insistir en el tema de la rigidez
estructural como uno de los problemas relevantes de la Administración Central, señalando
711 Ibid. 712 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Estudio y Propuesta de Reforma Estructural y Funcional de la Administración Central, Op. Cit. 107
303
como ejemplo los obstáculos que había puesto el Congreso para las necesarias reformas en las
competencias de los Ministerios de Fomento, Familia y Trabajo713. Las recomendaciones para
enfrentar estos y otros problemas de la Administración Central serán recogidas en un Proyecto
de Ley de Reforma de la Ley Orgánica de la Administración Central, que será presentado al
Congreso ese mismo año de 1992, y el cual nunca será discutido714
.
9.1.2 La Planificación Nacional Los grandes fines del Estado venezolano para el período en estudio, estaban definidos en la
Constitución de 1961. Junto a ellos también existían entre las grandes fuerzas políticas ciertos
consensos sobre algunos fines de plazo más corto, cuyas bases se podían encontrar en el
programa mínimo de gobierno que acompañó al Pacto de Puntofijo715
, tales como el
fortalecimiento de la democracia, la industrialización del país, la modernización de la
Administración Pública, la creación de una empresa nacional petrolera, la reforma agraria, el
adelanto de un programa nacional de vivienda, etc. En un nivel más concreto, a través del
debate político, sobre todo en la arena electoral nacional, se determinaban grosso modo, a
través de las ofertas electorales, los fines y estrategias del gobierno para cada uno de los
períodos presidenciales. La victoria electoral otorgaba, en cierto sentido, legitimidad a los
programas de gobierno del candidato vencedor. De allí, la importancia de estos programas
para la planificación nacional de mediano y corto plazo.
La planificación, como función administrativa aplicada al sector público nacional, parte de la
premisa de que, una vez determinados los fines generales del gobierno, es posible determinar
de antemano los medios para alcanzar estos fines. En palabras de Brewer Carías, la
planificación “es una previsión o una ordenación anticipada de actividades públicas y privadas
para la consecución de determinados objetivos establecidos también de antemano en un
713 Ver Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Reforma de las Instituciones de Gobierno. Op. Cit., 104-105 714 Ver en esta tesis, 22-35 715 Rafael Caldera, Los Causahabientes: De Carabobo a Puntofijo. Op. Cit. 191
304
documento que se denomina Plan”.716
Estos objetivos, como ya señalamos, deben estar
ordenados a los grandes fines del Estado, o sea, ellos son fines intermedios.
Si la coordinación la conceptualizamos como el logro de la unidad de acción, a través de la
unidad de juicio, es claro que, en principio, al determinar en una organización de antemano, de
manera incuestionable y obligatoria, sus fines y los medios para alcanzarlos, estamos logrando
la necesaria unidad de juicio para alcanzar la unidad de acción. Como señala la OECD,
“Establecer un marco estratégico de políticas ayuda a asegurar que las políticas individuales
sean consistentes con las metas y las prioridades del gobierno”717
Sin embargo, existe una serie
de factores que afectan de manera importante esta pretensión.
El primero de ellos, es que debe existir coherencia interna en el plan, en otras palabras, unidad
en el plan. Esto es importante resaltarlo, porque es posible que al planificar se establezcan
fines y medios que pueden ser excluyentes o contradictorios entre sí. La planificación
determina de antemano la unidad de juicio alrededor de ciertos fines intermedios y de
determinadas estrategias para alcanzarlos, pero esto no garantiza que esos fines intermedios y
estrategias sean compatibles entre sí. En estricto sentido, la planificación es un ejercicio
intelectual de ejecución adelantada. La ventaja de la planificación es contar con una mayor
holgura de tiempo para analizar las circunstancias y establecer con antelación los caminos con
miras al logro de unos determinados objetivos de una organización, y por supuesto, esa
holgura permitiría analizar con mayor profundidad la compatibilidad de actividades o la
coherencia de las políticas. Sin embargo, éstos no son problemas estrictamente de
planificación, sino de coordinación y de elaboración de políticas públicas718
.
El otro factor que afecta la posibilidad de alcanzar la coordinación a través de la planificación
es el hecho obvio de que si el plan no es cumplido, por muy bien hecho que esté, no va a
facilitar la coordinación. Las razones para ello pueden ser muchas, pero en principio
sobresalen el desconocimiento del Plan y el rechazo del mismo. Estos factores están a su vez
716 Allan R. Brewer-Carías, Fundamentos de la Administración Pública, Op. Cit. 272 717 Organization for Economic Cooperation And Development (OECD), Building Policy Coherence: Tools and Tensions. Op. cit. 10 718 Como ya hemos señalado en esta tesis, todas las funciones directivas están vinculadas unas con otras con miras a lograr los fines de las organizaciones.
305
muy vinculados con la forma como se ha elaborado el Plan. En los casos en los cuales los
planes son productos de élites desvinculadas de las realidades de la organización, existen
mayores posibilidades de que el personal de la organización desconozca el plan, o que el
mismo no sea realista y sea dejado de lado por los miembros de la organización. Por el
contrario, cuando el personal de la organización participa en la elaboración del Plan, éste es
más realista, más conocido y además genera un mayor nivel de compromiso con su
cumplimiento. En el caso de las máximas autoridades gubernamentales, este compromiso tiene
mucho que ver con que el hecho de si el Plan contempla los reales objetivos estratégicos del
Presidente y de su Tren Ejecutivo. En principio, esos objetivos deberían estar contenidos en
las ofertas programáticas electorales; sin embargo, y así lo reconocen muchas de las personas
que fueron Ministros en los distintos gobiernos que hubo en Venezuela entre 1974 y 1998,
“los programas de gobierno no han tenido ninguna utilidad. Han sido sólo promesas que se
han ignorado o puesto de lado a la hora de definir las acciones concretas del gobierno” 719
.
Algunas de las causas de este divorcio, señalan los entrevistados, serían: el hecho de que los
candidatos presidenciales no se involucran en la elaboración de los programas de gobierno; la
desideologización de los partidos, que los lleva a presentar un conjunto de promesas
electorales, muy amplias, poco viables, sin coherencia interna y sin ningún tipo prioridad,
diseñadas para captar el más amplio grupo de electores posibles; también incide en el
problema, la designación de Ministros por parte del Presidente, independientemente del
conocimiento que tengan de la oferta electoral; y luego, el poco interés de los Ministros en
conocer y utilizar los programas de gobierno y los Planes de la Nación. De allí que, por lo
menos en Venezuela, si se quiere lograr el compromiso del Alto gobierno con el Plan, y con
ello aumentar sus posibilidades de aplicación, es necesario que el Presidente y su Tren
Ejecutivo se involucre de manera directa en su elaboración.
Por último, pero no por ello menos importante, está el factor de la incertidumbre, o sea, ¿qué
tanto es posible predecir las condiciones futuras de una determinada sociedad? El tema ya lo
hemos abordado varias veces en esta tesis, sólo queda recordar que el cambio forma parte de la
naturaleza de lo social y que además que el mismo se ha venido acelerando en las sociedades
719 Eglé Iturbe de Blanco, Julieta Umérez de Pereira, Tulio Monsalve y Eva Morales, Capacidad de Gestión del Estado: Experiencias de gestión pública en el área económica, Fundación Integración y Desarrollo, Caracas, 1998. p. 44-45
306
modernas. Las consecuencias de este hecho sobre la planificación son obvias; de allí que las
modernas técnicas de planificación hayan intentado incorporar la incertidumbre a sus modelos.
Sin embargo, es evidente que será imposible determinar de antemano todas las circunstancias
donde debe desarrollarse el Plan, e incluso determinar de antemano todas las especificidades
de los fines a alcanzar, ya que ellos también van variando en el tiempo. De allí que la
incertidumbre sea justamente la razón principal por la cual la coordinación no debe, ni puede,
supeditarse sólo a mecanismos basados en la coordinación planeada, como en algún momento
se pretendió.
En Venezuela, a partir de 1939 se comienza a utilizar la planificación en varios ámbitos del
quehacer público720. Posteriormente, la Constitución de 1947 le reconoce al Estado
venezolano facultades de planificación, al estipular como una de sus obligaciones la de
realizar “una acción planificada y sistemática, orientada a transformar la estructura agraria
nacional (…)”721; igualmente, al otorgarle “el derecho de dictar medidas de orden económico
para planificar, racionalizar y fomentar la producción y regular la circulación y el consumo de
la riqueza, a fin de lograr el desarrollo de la economía nacional”722. Todos estos antecedentes
llevan a los miembros de la Comisión que en 1958 tenían la responsabilidad de estudiar “los
instrumentos más eficaces para lograr la coordinación de los programas gubernativos”723
, a
señalar que en el país ya existía la planificación, que no era necesario crear un costoso aparato
burocrático, sino establecer un sistema nacional de programación que aprovechara,
perfeccionara y coordinara lo existente.
La propuesta de la Comisión es acogida, y ese mismo año la Junta de Gobierno crea mediante
el Decreto Presidencial724
720 el Programa Nacional de Inversiones de 1939; el Plan de urbanismo de Caracas de 1939. Ver en esta tesis…
, el Sistema de Planificación Nacional, bajo la dirección de la
Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República
(CORDIPLAN), concebida como órgano auxiliar del Presidente de la República y del Consejo
721 Artículo 69 de la Constitución de 1947 722 Ibíd., art. 73 723 Art. 1 del Decreto Presidencial 290 de fecha 27 de junio de 1958, en Enrique Tejera Paris, Op. Cit. 408 (subrayado nuestro) 724 Decreto Presidencial número 492 de fecha 30 de diciembre de 1958
307
de Ministros en su tarea de ejercer “La suprema coordinación de la Planificación y de la
ejecución de los Programas gubernamentales”725
.
La Constitución de 1961, dentro de un sistema de economía mixta en basado en la Justicia
Social, le establece al Estado venezolano el deber de promover el desarrollo económico del
país726, y correlativamente “la facultad de dictar medidas para planificar, racionalizar y
fomentar la producción y regular la circulación, distribución y consumo de la riqueza, a fin de
impulsar el desarrollo del país”727
; con lo cual le mantiene al Estado Venezolano la facultad de
planificación que se le había conferido en la Constitución de 1947. Así mismo, en su artículo
191, la Constitución le establece al Presidente de la República la obligación de presentar los
Lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación junto con su Mensaje
Anual al Congreso, obligación que el artículo 7º, de la Enmienda Nº 2 de la Constitución
modificó en los siguientes términos:
El Ejecutivo Nacional en el transcurso del primer año de cada período constitucional presentará para su aprobación, a las Cámaras en sesión conjunta, las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la nación. Dichas líneas cumplirán con los requisitos exigidos en la Ley Orgánica respectiva.
El primer Plan de la Nación se elaboró para el período cuatrienal 1960-1964, y sus
lineamientos generales fueron expuestos por el Presidente Betancourt, en su Mensaje al
Congreso Nacional el 29 de abril de 1960. En el prefacio del Plan, se afirma que el mismo,
había sido elaborado “en colaboración activa y estrecha entre todos los organismos del
gobierno nacional”728 y que ya se había iniciado una coordinación entre los programas
nacionales y las actividades de las distintas entidades regionales729; en cuanto a la consulta con
el sector privado, advierte “que no pudieron hacerse en la medida necesaria”730
725 Art 6, del Decreto Presidencial Nro. 492 de fecha 30 de diciembre de 1958, Gaceta Oficial Nro. 28.850
. En el mismo
texto, se conceptualiza al Plan como un instrumento de gobierno cuyos fines son:
726 Art. 95 de la Constitución Nacional de 1961 727 Art 98 de la Constitución Nacional de 1961 728 Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), Plan Cuatrienal 1960-1964, Caracas, 1960, I 729 Ibíd. 730 Ibíd.
308
(…) enderezar la línea de desarrollo de la economía del país, rectificar los proyectos que vienen de atrás. Formular y elegir los nuevos con arreglo a criterios selectivos y normas sanas. Elaborar los programas del sector público en forma articulada y dentro de una distribución equilibrada de los recursos del Estado. Integrarlos todos ellos dentro de un marco coherente donde convivan armoniosamente las actividades programadas del sector público con las del sector privado, resultados éstos de la confluencia del esfuerzo creador individual y del estímulo orientador del Estado.731
El II Plan de la Nación fue elaborado para el período 1963-1966, y se presenta como una
“continuación del esfuerzo de planificación que cristalizó con el primer esbozo del Plan que,
en forma global, se formulara en Venezuela”732. El III Plan correspondió al período 1965-
1968, y señala que sus principales lineamientos estratégicos para el desarrollo de la economía
venezolana son en lo fundamental los mismos de los dos planes de la Nación que le
precedieron: transformar una economía petrolera en una economía moderna, industrial y
agrícola733. Este III Plan revindica para sí el ser734: a) integral “en cuanto comprende a todos
los sectores económicos y sociales dentro del ámbito nacional”; b) de mediano plazo por estar
diseñado para cuatro años; c) de tipo agregativo , “ya que cada dos años, se procede a su
revisión y se le prolonga hasta un nuevo período cuatrienal”; d) flexible; e) imperativo para el
Sector Público y, f) indicativo para el sector privado. Aquí se establecen los Planes Operativos
Anuales, que permiten dentro del marco cuatrienal, una retroalimentación del desarrollo del
Plan de mediano plazo. Por último, se advierte que a diferencia de como fue en su inicio, el
proceso de planificación no le corresponde exclusivamente al sector público: “A lo largo de
estos años, se ha ido clarificando la conciencia nacional en el verdadero sentido de que el
desarrollo es una empresa común a todos los venezolanos”.735
El IV Plan de la Nación correspondió al período 1970-1974. Destaca este Plan el hecho de que
hasta ese momento se había puesto mucho énfasis en los aspectos formales de la planificación,
pero se había descuidado los aspectos operacionales del plan y el logro de resultados. Por tanto
731 Ibíd. 732 Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), II Plan de la Nación, Cordiplan, Caracas, 1963. 733 Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), III Plan de la Nación, Cordiplan, Caracas, 1965. p. 17 734 Ibíd. p. 12 735 Ibíd., 13
309
era necesario un cambio de enfoque que priorizara la “ejecución, control y evaluación de los
planes” 736
incluyendo además:
(…) una coordinación efectiva entre las políticas contenidas en los programas a mediano plazo y la acción directa que realiza el Gobierno a través del presupuesto anual de gastos e ingresos; un control riguroso de las ejecutorias de los Ministerios, Institutos Autónomos y Empresas del Estado; y el establecimiento de un sistema eficiente de estadísticas”737
Plantea el IV Plan, una reforma del sistema de planificación cuyos objetivos serían: a) dotar a
la Administración de mejores instrumentos para formular y ejecutar los planes (información
oportuna y veraz, recursos financieros y materiales, personal capacitado); b) establecer
mecanismos más eficientes para lograr que el conjunto de la Nación participe en la fijación de
objetivos y metas del Plan, y c) lograr que la estructura de la Administración Pública “se
organice en un sistema de planificación que conduzca a una mayor racionalidad en la toma de
decisiones y a una más amplia coordinación de las acciones que desarrolle”738
.
En 1971 se dictó el Reglamento del Estatuto de Ministerios de 1950, donde se establecieron
por primera vez, las Direcciones Generales de Planificación y Presupuesto en todos los
Ministerios, atribuyéndoles funciones de planificación sectorial, bajo la coordinación de
Cordiplan. Estas oficinas, sin embargo, no van a cumplir su rol de coordinadores de la
planificación sectorial y se van a dedicar a labores presupuestarias. La razón de este hecho
tiene que ver con la misma desestructuración sectorial que existía en la Administración
Pública, donde no existía una racional diferenciación de los sectores y programas de
desarrollo, de manera que “la asignación de responsabilidad en la ejecución de un plan
sectorial no ha podido hacerse en un órgano central de un sector, sino en numerosos órganos
de diferente naturaleza jurídica, lo cual produce problemas de coordinación e impide controlar
adecuadamente la ejecución de los programas”739
736 Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), IV Plan de la Nación, Cordiplan, Caracas, 1970. Pág. 51
. En cada sector “actuaban paralelamente y
con varios poderes, Ministerios, Institutos Autónomos y Empresas del Estado, a los cuales
737 Ibíd. 738 Ibíd. 739 Comisión de Administración Pública, Informa sobre la Reforma de al Administración Pública, tomo II Op. Cit. 34
310
difícilmente podía exigírseles que se coordinaran e integraran voluntariamente para
planificar”740. Por otra parte, “habían ido surgiendo manifestaciones asiladas de planificación
sectorial con escasa o ninguna vinculación con los Planes de la Nación ni con Cordiplan”741
En 1975, en la evaluación que hace Brewer Carías del desarrollo del proceso de planificación
en el país, señala como sus principales debilidades
.
742
: a) la falta de obligatoriedad jurídica del
Plan para la Administración Pública; b) la marginación de la mayor parte de la Administración
Pública en la elaboración del Plan, así como también de las instituciones políticas y del sector
privado, y c) la carencia de políticas y planificación sectorial.
El V Plan de la Nación correspondió al período 1976-1980, y va a ser dictado mediante
Decreto Presidencial743, el cual establece en su artículo 3º el obligatorio cumplimento del Plan
por parte de la Administración Pública Nacional, Central y Descentralizada. Dentro de las
prioridades del V Plan, se encuentran dos proyectos de ley, uno de la Ley Orgánica del
Sistema de Planificación del Estado y otro de la Ley Orgánica del Presupuesto. Ambos
proyectos tenían como objetivo “modernizar el ordenamiento jurídico referente a los Sistemas
de Planificación y Presupuesto con el fin de lograr su integración”744
.
En 1976 se promulgó la Ley Orgánica de la Administración Central, la cual estableció dentro
de las competencias de la Oficina de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la
República (CORDIPLAN): formular la Estrategia de Desarrollo Económico y Social a largo
plazo, el Plan de la Nación y el Plan Operativo Anual (ordinal 3º); coadyuvar a la preparación
del Proyecto de Ley de Presupuesto; establecer las bases metodológicas de la planificación
nacional (ordinal 10); y establecer los mecanismos necesarios para la participación del Sector
Privado en el proceso de planificación (ordinal 19). Ese mismo año se promulga también la
Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, donde se establece la vinculación entre el Sistemas
de Presupuesto y el de Planificación. En tal sentido señala en su artículo 2º:
740 Cordiplan, La Planificación en Venezuela: Compilación sistemática de legislación (1958-1983). Cordiplan, Caracas, 1983. Págs. XXIII y XXIV 741 Ibíd., XXIV, Por ejemplo, en 1972, el Plan Nacional de Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos, el Plan Nacional de Transporte de 1970. 742 Alan Brewer Carías, Cambio Político y Reforma del Estado en Venezuela, Op. Cit. 395 743 Decreto Presidencial Nº 1454, de fecha 11 de marzo de 1976, publicado en la Gaceta Oficial Nº 1860 de fecha 11 de marzo de 1976. 744 Ibid.
311
Los presupuestos públicos expresan el Plan de la Nación (…) [y] deberán seguir las orientaciones del Plan Operativo Anual, cuyas bases preliminares, referidas al Sector Público, deberán ser remitidas al Congreso previamente a la presentación formal del Proyecto de Ley de Presupuesto.745
Asimismo, en su artículo 5º prescribe:
El presupuesto de gastos se clasificará por sectores, los que corresponderán a los establecidos en el Plan de la Nación. Cada sector se subdividirá en programas y proyectos (…) En cada programa y proyecto se describirá su vinculación con las políticas contenidas en el Plan de la Nación y se definirán los objetivos y metas para el ejercicio (…)746
Esta misma Ley intenta ordenar los distintos sectores ministeriales, y además crea los
Gabinetes Sectoriales. Estas medidas van a posibilitar un poco más la planificación sectorial.
En 1981 fue presentado el VI Plan de la Nación correspondiente al período 1981-1985. En este
plan se afirma que el proceso planificador ha servido como instrumento para la continuidad
administrativa del sector público, y como mecanismo orientador de la actividad del sector
privado hacia los lineamientos generales de la política del desarrollo. El VI Plan se presenta a
sí mismo como producto de un proceso donde participó la mayoría de los organismos de la
Administración Pública, tanto a nivel nacional como regional, así como múltiples sectores de
la sociedad venezolana. De allí que el VI Plan sea un plan más realista, con mayores niveles
de compromiso por parte de sus ejecutores, y por tanto con mayores posibilidades de ser
cumplido747
. También se señala que uno de los mecanismos de implementación del plan será
“la planificación de corto plazo”, que consiste en revisiones periódicas durante su ejecución de
manera de adecuar el plan a los cambios que se vayan presentando en el transcurso del
quinquenio.
El VII Plan de la Nación fue elaborado para el período 1984-1988. En este Plan se plantea un
cambio de modelo de la planificación nacional. Los primeros seis Planes de la Nación, había
sido elaborados bajo los principios y prácticas del modelo imperante de planificación llamada
745 Art. 2 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario del 30 de diciembre de 1946 746 Ibíd., Art. 5º, 747 Ver Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), IV Plan de la Nación Op. Cit. Ver Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), IV Plan de la Nación Op. Cit. p. 1-2
312
“Planificación Normativa” o “Planificación del Desarrollo”, modelo que había sido impulsado
en la región por la CEPAL y por el ILPES. Esta concepción de la planificación centra su
atención en las prácticas y normas que el Estado, como ente planificador, puede promover
para impulsar el desarrollo y corregir los desequilibrios en la sociedad748
.
Se parte del principio que dados unos fines, el problema es la selección de medios en una realidad que se constituye por sectores y donde lo estratégico tiene que ver con las prácticas reales del gobierno. En tal sentido, utiliza técnicas de escenarios para determinar las disponibilidades económicas-financieras requeridas por los programas sectoriales de inversión.749
Este modelo en la práctica había mostrado muchas limitaciones, sobre todo para una economía
que dependía de un mercado tan volátil como el petrolero, percepción que se vio reforzada
sobre todo “a raíz de la experiencia del V y VI Plan de la Nación, los cuales perdieron
vigencia al poco tiempo de ser formulados”750. Como una de las alternativas a la planificación
normativa, surge la llamada “Planificación estratégica-situacional” de Carlos Matus, que
buscaba desarrollar “una teoría de las situaciones que posibilite el captar la totalidad relevante
para la acción de un actor, así como los conflictos entre oponentes cuando éstos confrontan sus
planes en una realidad que se les constituye como tal sobre la base de problemas” 751
748 Jesús López, Planificación y Gestión: Enfoques y Técnicas, en la Revista Investigación y Gerencia, Vol. X, Nº 4, 1993. p.201.
, donde lo
estratégico era construirle viabilidad a los proyectos del plan. Sobre estas premisas
conceptuales se elabora el VII Plan de la Nación, el cual pretende ser: a) continuo y flexible,
para que pueda irse adaptando a una realidad dinámica, y cambiante; b) modular, de manera
que el ajuste se haga por proyectos y operaciones; c) presupuestable, en el sentido de que los
módulos puedan traducirse a las categorías que utiliza el presupuesto por programas; d) por
problemas y oportunidades, de manera que se aborden los problemas concretos de la población
venezolana; e) intemporal, donde se articulan la planificación de largo plazo, la del período de
gobierno, la anual y la de coyuntura; y por último, f) dinámico, para que los procesos de la
planificación se concatenen de forma permanente (explicación de la realidad, diseño de las
propuestas de acción, análisis de la viabilidad, decisión de coyuntura y evaluación de sus
749 Ibíd. 750 Jesús López, Avances en Planificación: VII y VIII Plan de la Nación, en la Revista Investigación y Gerencia, Vol. XI, Nº 1, 1994. p.47 751 Ibíd.
313
efectos). Este modelo tuvo varios contratiempos752
: a) la estructura organizacional de la
Administración Pública no facilitaba este tipo de planificación; b) no se pudo compatibilizar el
Plan ni con el Presupuesto, ni con los Planes Estadales; c) faltaban instrumentos para la
operacionalización del modelo y su puesta en práctica; d) los indicadores necesarios para la
explicación situacional y la evaluación de los proyectos no eran generados por el sistema de
información para la planificación.
En 1988 la COPRE, CORDIPLAN y el Instituto Venezolano de Planificación (IVEPLAN)
elaboraron un Proyecto de Ley Orgánica del Sistema Nacional de Planificación, que fue
concebido como una ley-marco, tal como lo preveía la Enmienda No. 2 de la Constitución753.
En la evaluación que hacen los proyectistas de la Ley sobre la planificación en Venezuela,
destacan los siguientes problemas754: a) la planificación en el país ha devenido en “una
actividad técnica con participación limitada en los niveles decisorios y normativos de la
Administración Pública”755; b) la planificación a largo plazo ha sido prácticamente inexistente
en el país, reduciéndose a unas pocas líneas introductorias en los Planes de la Nación. No ha
contado entonces Venezuela, con una visión clara de hacia donde pretende ir; c)
independientemente de los méritos de los distintos planes sectoriales, los esfuerzos de la
planificación intersectorial han sido aislados y discontinuos”756
; d) existen ineficiencias
operativas en el sistema de planificación vinculadas a la relación entre los planes de mediano
plazo, los de corto plazo y los presupuestos; también existen carencias en los sistemas de
información y análisis de coyuntura; e) existen fallas en los instrumentos de participación de la
sociedad civil en el proceso de planificación.
Con miras a la solución de estos problemas el proyecto de ley pretendía: democratizar e
institucionalizar los procesos de planificación; vincular de manera más estrecha los planes y
los presupuestos; establecer la obligatoriedad del nivel político y técnico de participar de
forma responsable y continua en el proceso de planificación; establecer mecanismos de
752 Ver Ibíd., 49-50 753 promulgada en 1.983 754 Ver Exposición de Motivos del Proyecto de Ley Orgánica del Sistema Nacional de Planificación, en COPRE, La Reforma Administrativa, Op. Cit., 176-181. Ver también, Copre, La Reforma del Estado, Op. Cit., 208-211 755 Ibíd., 176 756 Ibíd., 179
314
planificación concertada con la sociedad civil; impulsar la planificación descentralizada; y
definir de manera más precisa los distintos tipos de planes, la estructura organizativa del
sistema, y las atribuciones de CORDIPLAN, como su órgano rector. La discusión de este
proyecto en el Congreso fue diferida en 1992, por considerarse que la realidad social y política
del país no era la misma que existía para el momento en el cual fue redactado el Proyecto.
En enero de 1990, el Ejecutivo Nacional presentó para el período 1990-1994, el VIII Plan de
la Nación, llamado “El Gran Viraje”, el cual fue diseñado sobre la base de que en el plan
estratégico deben estar integradas, de manera dinámica y continua, las distintas fases del
proceso de planificación: formulación, ejecución, evaluación y seguimiento, “de manera de
garantizar que el plan sea producto de las acciones del sistema de planificación y no un “plan
libro” elaborado por una unidad o ente desarticulado del proceso de toma de decisiones”757. La
planificación concebida de esta manera permite desarrollar “un sistema dinámico que sirve
para alimentar oportunamente la toma de decisiones y garantizar la coherencia, efectividad y
vigencia del plan frente a la realidad cambiante e incierta” 758
Para el período 1995-1998, se elabora el IX Plan de la Nación, denominado “Un Proyecto de
País: Venezuela en consenso”. Dentro de las líneas estratégicas de este plan está la de dotar al
Estado de una nueva visión de la gestión pública, basada en la planificación, la coordinación y
la evaluación de las actividades públicas. Para el IX Plan, la planificación debe ser un proceso
continuo y participativo entre el Estado y la sociedad venezolana para determinar “los
compromisos nacionales, estadales y municipales en torno a las nuevas posibilidades de
desarrollo y de los programas de acción para lograrlos. Examinar sus resultados e introducir
los cambios y ajustes más convenientes”759. Además, continúa el IX Plan, el sistema de
planificación debe ser “flexible dotado de apoyos metodológicos, de sistemas de información
adecuados y de una correspondencia institucional y legal que haga factible la gestión
administrativa y estratégica del Estado”760
757 Jesús López, Avances en planificación: VII y VIII Plan de la Nación (segunda parte), Revisita Investigación y Gerencia, Nº 54, volumen 11, Nº 3, 1994. Pág. 132
. Por otra parte, la planificación debe servir como
mecanismo de coordinación para impedir la dispersión de esfuerzos y recursos que se da en el
758 Ibíd. 759 Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), IX Plan de la Nación: Un Proyecto de País, Cordiplan, Caracas, 1995. P. 240 760 Ibíd., 241
315
país por la falta de coordinación entre los programas y proyectos que adelantan una
multiplicidad de entes del nivel nacional, estadal y municipal. Finalmente, considera el IX
Plan que la posibilidad de implantar una gerencia por resultado en la Administración Pública
está vinculada con “el desarrollo de sistemas estadísticos y de información que hagan posible
la definición y evaluación de los indicadores de éxito y la operación de bases de datos que
alimenten los procesos de planificación y toma de decisiones”761
Un estudioso de la planificación venezolana, el Dr. Julio Corredor al hacer un balance sobre la
experiencia planificadora en Venezuela, señala que la razón del poco impacto que ha tenido la
planificación en nuestro desarrollo es el poco sentido práctico con el cual se han elaborado los
Planes. A su juicio las fallas más frecuentes han sido:
“Las tendencias de la situación se confunden con la imagen objetivo; no se determinan la
factibilidad de los programas, ni se establecen métodos para construir viabilidad; las
estrategias son formas de hacer, por tanto son tácticas, y no estrategias; no se regula la
aplicación del plan ni su control. Mientras esto no se modifique no tendrán utilidad práctica.762
A estas razones deberían agregarse la inestabilidad económica o política de los períodos
posteriores a 1973, y también la poca disposición de muchos Ministros a involucrarse en
actividades de planificación. En un estudio realizado en 1999 por la Fundación Integración y
Desarrollo, basándose en entrevistas a ex Ministros de distintos gobiernos durante el período
1974-1998, se investigó entre otros puntos la existencia de una visión de largo plazo
compartida entre los miembros de los distintos gobiernos; y la relación entre las ofertas
electorales y los Planes de la Nación y el grado en que los mismos orientaban la acción de
gobierno. En relación con la visión de largo plazo, entre los entrevistados predominaron las
afirmaciones que señalaban que “durante los primeros años de la democracia y hasta mediados
de la década de los 70, la Visión del País era clara, compartida por la mayor parte de los
venezolanos, los partidos políticos y los grupos de presión”
763
761 Ibíd., 241
. Durante ese período las
diferencias se encuentran en las estrategias y en los énfasis dados a los programas. En cambio,
762 Julio Corredor, La Planificación: Nuevos enfoques y proposiciones para el siglo XXI, Op. Cit., 175 763 Eglé Iturbe de Blanco, Julieta Umérez de Pereira, Tulio Monsalve y Eva Morales, Capacidad de Gestión del Estado: Experiencias de gestión pública en el área económica, Fundación Integración y Desarrollo, Caracas, 1998. Pág. 40
316
señalan los entrevistados, a partir de mediados de los 70 se pierde la visión de largo plazo, y
“lo que existió fueron visiones parciales para sectores específicos, (…) por ejemplo, en el caso
de las políticas sobre petróleo e industrialización”764. Con respecto al uso del Plan de la
Nación como instrumento de gobierno, “la mayoría de los entrevistados no utilizaron el Plan
de la Nación como elemento orientador de su gestión, ni se preocuparon fundamentalmente
por el cumplimiento de las metas allí establecidas”765. Señala el estudio que las razones de este
comportamiento están vinculadas a la inexistencia de una visión de largo plazo, la atención
preferente de los gobiernos hacia la coyuntura, la variabilidad de los ingresos petroleros, las
carencias de CORDIPLAN y el poco seguimiento de los planes. Por último, encontró el
estudio poca vinculación entre las propuestas electorales y la acción de gobierno. Afirman la
mayoría de los entrevistados que “los programas de gobierno no han tenido ninguna utilidad.
Han sido sólo promesas que se han ignorado o puesto de lado a la hora de definir las acciones
concretas del gobierno”766. Dentro de las causas de este divorcio estarían el hecho de que los
candidatos no se involucran en la elaboración de los programas de gobierno; la amplitud de la
temática abordada por los programas de gobierno; la desideologización de los partidos, que los
lleva a presentar un conjunto de promesas electorales, poco viables, sin coherencia interna y
sin ningún tipo prioridad, diseñadas para captar el más amplio grupo de electores posibles;
también incide en el problema, la designación de Ministros por parte del Presidente,
independientemente del conocimiento que tengan de la oferta electoral; y luego, el poco
interés de los Ministros en conocer y utilizar los programas de gobierno. Al respecto de estos
hallazgos señala el estudio, que la falta de visión de largo plazo y la desvinculación entre
programas de gobierno, Planes de la Nación y la acción de gobierno ha producido, “decisiones
desarticuladas y a veces inoportunas, políticas contradictorias y falta de cohesión del equipo
de gobierno”767
764 Ibíd., 765 Ibíd. 766 Ibíd., 44 767 Ibíd., 46
317
9.2. Instrumentos de Coordinación Jerárquica La estructura organizacional de la Administración Pública venezolana durante el período de
estudio coincide en gran medida con el modelo de las organizaciones burocráticas, descrito
por Max Weber, el cual se basa en “la eficacia de la autoridad disciplinada formalmente” 768, y
donde las secciones que componen la organización “obedecen al principio de jerarquía y por
ello, cada sección de grado inferior permanece bajo el control y la supervisión de la sección
que se encuentra en el nivel inmediatamente superior en la escala jerárquica”769
.
Señala Brewer Carías, que la jerarquía, como principio jurídico de la organización
administrativa, tiene como uno de sus efectos, “el de que la voluntad del superior jerárquico,
prevalece sobre la del inferior (…) La jerarquía implica siempre (…) la posibilidad del
superior de coordinar, dirigir y planificar los actos de los órganos inferiores”770
. De manera
que cuando se coordina a través de una jerarquía, se logra la unidad de juicio con base en el
criterio del superior jerárquico.
Como ya señalamos, es mucho más eficiente alcanzar la unidad de juicio a través de la
coordinación dirigida –planeada o jerárquica–, que a través de la coordinación voluntaria. Por
otra parte, en la medida en que crece la incertidumbre y sea menos predecible el contexto
donde actúa la Administración Pública, la coordinación jerárquica, por su proximidad
temporal a los cambios, es mucho más eficiente que la coordinación planeada.
Herbert Emmerich resaltaba en 1962 que en “aquellos países en que los Ministerios no tienen
la costumbre de colaborar entre sí y de cambiar información, sino donde por el contrario, el
rígido departamentalismo acentúa las distinciones más que pone de relieve los propósitos
comunes a la mutua relación existente” era esencial que en lo más alto de la estructura
gubernamental existiera un órgano o autoridad central que “determine la política nacional,
coordine la formulación de los programas legislativos y administrativos vinculados con ella y
768 Max Weber, Economía y Sociedad: Esbozo de sociología comprensiva, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1992. Pág. 176 769 Ibíd. 770 Allan R. Brewer Carías, Introducción al estudio de la organización administrativa venezolana. Op. Cit., 89
318
coordine asimismo la labor de los distintos órganos de gobierno para poner en práctica esa
política”771
No es de extrañar entonces que el mecanismo privilegiado para lograr la coordinación en la
Administración Pública venezolana, durante el período de estudio, haya sido la coordinación a
través de los órganos superiores de gobierno: Presidente y Consejo de Ministros. Sin embargo,
es necesario tomar en consideración los siguientes factores que limitan este tipo de
coordinación:
a) Si la incertidumbre crece demasiado, o sea, los cambios en la sociedad se aceleran, la
coordinación a través de las instancias de la jerarquía superior de la Administración Pública se
hace cada vez más ineficiente, ya que lo complejo de la organización pública, sus numerosos
niveles jerárquicos, y sus procedimientos enrevesados, llevan a que se requiera mucho tiempo
para recibir la información sobre la nueva realidad, analizarla, tomar las decisiones pertinentes
y transmitirlas al resto de la organización.
b) Los altos funcionarios de la Administración Pública disponen de un tiempo muy limitado
para dirigir y coordinar al personal que le reporta directamente; en la medida en que aumenta
el número de subordinados directos, disminuye la cantidad de tiempo disponible para atender
de manera individual a cada uno de ellos.
c) El número y amplitud de las atribuciones de los altos funcionarios de la Administración
Pública está en razón directamente proporcional con la cantidad de asuntos, el volumen de la
información y la complejidad de las materias que le son sometidos a su consideración y, por lo
tanto, en razón inversa con su capacidad para decidir adecuadamente.
d) Los órganos de la Administración Pública están sometidos al Principio de la Legalidad772
771 Herbert Emmerich, Manual de Administración Pública: Conceptos y prácticas modernas especialmente en relación con los países en desarrollo, Programa de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, Nueva York, 1962. Pág. 125.
,
de manera que sólo pueden ejercer aquellas competencias que le hayan sido asignadas
772 Artículo 117 de la Constitución de 1961
319
explícitamente por ley, y estas competencias sólo pueden ser desarrolladas con miras a
alcanzar los fines que la misma ley le haya establecido de forma expresa773
.
e) Los órganos de la Administración Pública Nacional, como parte del Poder Ejecutivo
Nacional, están sometidos al control del Poder Legislativo Nacional.774
f) Muchos altos funcionarios no poseen una clara definición de los fines estratégicos del
gobierno.
El manejo de este cúmulo de factores hace imprescindible que el Alto Gobierno, en especial el
Presidente de la República, cuente con cuerpos de asesores de alto nivel y funcionarios
especializados. que, entre otras tareas: a) establezcan filtros y prioridades a los asuntos o
políticas que les son sometidos a su consideración, b) determinen la veracidad técnica y la
legalidad de los soportes que respaldan el requerimiento o la política, c) suministren fuentes
alternas de información sobre lo planteado, d) presenten una definición clara y buen análisis
del asunto o de la política, e) presenten alternativas de decisión, f) evalúen los posibles
impactos de la decisión y adviertan sobre las posibles inconsistencias con respecto a los
objetivos de largo plazo del gobierno, o con otras políticas en ejecución, g) realicen un
seguimiento a las decisiones tomadas.
9.2.1. El Presidente de la República
Desde los inicios de la República, el régimen de gobierno que ha imperado en el país es el
“Presidencialista”, donde el Presidente de la República es elegido por el pueblo, y es a la vez
Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. Cuando la Comisión Bicameral, designada por el Congreso
de la República para redactar el proyecto de la Constitución de 1961, analizó cual debía ser el
régimen de gobierno que debía dársele a Venezuela, optó sin mayor debate por el régimen
presidencial. Era claro para los constituyentistas que este sistema era el que mejor se adaptaba
773 Allan R. Brewer-Carías, Introducción al estudio de la organización administrativa venezolana”. Op. Cit., 86 774 Artículos 139, 153, 160 y 199 de la Constitución promulgada en 1961
320
a las condiciones y tradiciones del país, y a la idiosincrasia del venezolano. Así lo refiere
Rafael Caldera, quien cumplía funciones de Vicepresidente en esa Comisión:
(…) no hubo vacilación en que el Estado debía seguir, conforme a la tradición hemisférica y las necesidades del país, con un gobierno presidencial. Un Presidente con una autoridad sólida, con claras responsabilidades ante la Nación y seriamente controlado por los otros órganos del poder público.775
Por su condición de Jefe de Estado y Jefe del Ejecutivo Nacional, al Presidente de la
República le fueron atribuidas de forma expresa por la Constitución del 1961776
, amplias y
complejas atribuciones. Sin embargo, la misma Constitución, le estableció, a la mayoría de
ellas, ciertos requisitos para que pudieran ejercerse validamente.
Sólo dos de sus atribuciones las podía ejercer el Presidente en solitario, o sea, no necesitaban
de refrendo ministerial, ni del concurso del Consejo de Ministros, ni de autorización previa del
Congreso (ordinales 1º y 3º). El ejercicio de otro grupo de atribuciones requería, para su
validez, del refrendo del ministro cuya competencia estuviera vinculada con la materia de
decisión (ordinales: 1º, 4º, 5º, 12º, 17º, 18º y 20°). De este grupo de atribuciones ejercidas
junto con los ministros del ramo, algunas de ellas requerían, además, de la autorización previa
del Senado (ordinal 16°). Otro grupo de atribuciones sólo podían ser ejercidas en Consejo de
Ministros (ordinales 6°, 7°, 9°, 10°, 13° y 15°). Por último dentro de las atribuciones ejercidas
en Consejo de Ministros, había un grupo que tenían como requisito adicional la previa
autorización del Congreso (ordinales 8° y 11°).
Las decisiones del Presidente, en ejercicio de estas atribuciones, revisten la forma de
Decretos777 e Instructivos Presidenciales; junto a estos instrumentos de carácter jurídico, el
Presidente ejerce sus potestades administrativas a través de sus Ministros, que son sus órganos
directos778
775 Rafael Caldera, El Régimen Presidencial en la Constitución Venezolana,
.
776 Art. 190 de la Constitución de la República de Venezuela promulgada en 1961 777 Art. 15 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, promulgada el 1 de julio de 1981. 778 Art. 193 de la Constitución Nacional promulgada en 1961
321
En el sistema presidencialista venezolano, el Presidente de la República, en su carácter de Jefe
del Ejecutivo Nacional779, y por ende de la Administración Pública Nacional780, dirige y
coordina la política nacional. “Pero esa política no es su obra personal. En la elaboración y
formulación de esa política participan de manera determinante los ministros”781. Corresponde
entonces al Presidente de la República “dirigir y coordinar la labor de los Ministros con el fin
de mantener el carácter unitario y coherente del equipo ministerial”782
.
Uno de los mecanismos para realizar esta tarea son las llamadas “Cuentas al Presidente”783
,
reuniones periódicas y preestablecidas que el Presidente de la República sostiene de forma
individual con cada uno de sus Ministros, generalmente una vez o dos veces por semana. Este
mecanismo de gestión le permite al Presidente: a) recabar información sobre el estado general
del sector o de alguna política en particular, b) dictar instrucciones sobre algún asunto en
particular, c) manejar la agenda del Consejo de Ministros ya sea autorizando la entrada de un
tema, negando su consideración o requiriéndole más información previa al Ministro
solicitante, d) transmitir al Ministro la visión de conjunto del gobierno, e) resolver conflictos
intersectoriales, armonizar políticas y cohesionar al equipo de gobierno.
Estos dos últimos ítems tienen una importancia enorme para la coordinación gubernamental.
En el estudio Eglé Iturbe de Blanco muchos Ministros reconocían “haber decidido su propia
Misión al frente de sus Despachos, en la mayoría de los casos impuestas por las circunstancias
que les toco vivir”784
779 Ibíd., Art. 181
. Esto es una constatación más de que es muy frecuente que los Ministros
tengan visiones particulares con respecto de hacia dónde debe ir su Ministerio en particular, y
el gobierno en general; ello con total independencia de los programas estratégicos del Jefe de
Gobierno. Las causas principales de esta desvinculación son: a) el desconocimiento y la poca
preocupación de los Ministros por conocer el Programa de Gobierno del Presidente, y los
Planes de la Nación; b) las pocas oportunidades que tienen los Ministros dentro de la agitada
780 Art. 181 de la Constitución Nacional promulgada en 1961 781 José Guillermo Andueza, La función Constitucional de los Ministros, Cuadernos Docentes del Centro de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 1989. p. 12 782 Ibíd. 783 Por supuesto la importancia de esta herramienta esta sujeta al estilo de gerencia de cada uno de los Presidentes. 784 Eglé Iturbe de Blanco, Julieta Umérez de Pereira, Tulio Monsalve y Eva Morales, Capacidad de Gestión del Estado: Experiencias de gestión pública en el área económica. Op. Cit. 47
322
vida pública de discutir con sus pares y con el Presidente su visión general del gobierno; este
hecho se acentúa, si los Ministros no vienen del mismo partido político, y c) La perdida por
parte del Ministro de la perspectiva general, derivada de la inmersión en sus
responsabilidades, que lo llevan a asumir los objetivos de su sector como los más importantes
del gobierno.
Desde el punto de vista de los Ministros, las Cuentas al Presidente, se usan frecuentemente
para785
: a) informar sobre aspectos relevantes de su sector; b) solicitar autorización para
acciones que requieren aprobación del Presidente; c) compartir responsabilidades con el
Presidente en temas importantes y delicados; d) delegar hacia arriba algunas decisiones
difíciles.
Dentro de las críticas que se le hacían al mecanismo de Cuentas al Presidente, estaban786
: a)
La delegación hacia arriba que se da en las Cuentas, recarga las labores de gobierno y
administración del Presidente de la República; b) las Cuentas podrían promover la actuación
individual de cada Ministro y un gobierno radial, en el cual los Ministros privilegien la
vinculación con el Presidente y desestimen la relación con sus compañeros de Gabinete; c) la
manera como son presentadas las Cuentas adolece de sistematicidad y dificultan el
seguimiento de las decisiones allí tomadas; por último, d) las Cuentas consumen mucho
tiempo de la apretada agenda del Presidente, sobre todo, en la medida en que el tren
ministerial ha ido creciendo. Entre 1958 y 1998, el número total de Ministros se había ido
incrementando progresivamente: de 13 en 1958, a 28 en 1998; a estos números hay que
agregarles algunos funcionarios de muy alto rango con los cuales el Presidente se reunía cada
cierto tiempo, como por ejemplo los Comandantes de las distintas Fuerzas Armadas, los Jefes
de Inteligencia, y el Presidente de PDVSA.
Buena parte de la efectividad y eficiencia de la Cuentas y de la gestión presidencial en general,
reside en que la Presidencia de la República pueda contar con una eficiente infraestructura de
apoyo técnico-político que le permita actuar como un verdadero Centro Ejecutivo de
785 Ibíd., 62 786 Ver Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Reforma de las Instituciones de Gobierno, Op. Cit., 110
323
Gobierno. De no ser así, las posibilidades del Presidente de dirigir y coordinar el gobierno
nacional se ven muy disminuidas. Tal como señalaba el Banco Mundial, en su estudio sobre la
capacidad del gobierno venezolano para desarrollar políticas económicas:
La información de los Ministerios fluye dentro de canales regulares, pero no es sistemática, constante, ni en muchos casos confiable, puesto que la mayoría de los Ministerios sufren de las mismas debilidades analíticas de la Presidencia. Por otra parte, los datos de los Ministerios se deben sujetar por lo menos a una mínima verificación, puesto que, como órganos políticos de ejecución, sus intereses institucionales, los llevan a acentuar lo positivo. Sin una capacidad independiente para determinar la validez o la consistencia de la información recibida, el Presidente queda prisionero de los Ministerios.787
El desarrollo de estas capacidades en la Presidencia de la República venezolana fue producto
de un lento proceso que se inició en 1958. Para ese momento, la creciente cantidad,
multiplicidad y complejidad de las tareas del Estado, junto a la centralización del Poder
Público en el nivel nacional y en especial en el Poder Ejecutivo, así como el aumento del
número de entes, de la cantidad de personal y del volumen de recursos que conformaban la
Administración Pública Nacional, no tenía ninguna correspondencia con los instrumentos de
gobierno de los cuales disponía la Presidencia de la República para ese entonces. De allí que la
mejoría de los sistemas de gestión de la Presidencia de la República será un tema que va a
estar presente en todos los estudios y reformas que desde los inicios de la Democracia se van a
hacer sobre la Administración Pública.
En 1958, el Informe de Emerich destaca la necesidad de realizar estudios sobre el personal de
Secretaría y de Estado Mayor de la Oficina Ejecutiva de la Presidencia de la República788
787 World Bank, Venezuela Public Administration Study, Report Nº 89-72 Ve, January 21, 1992
. En
1959, la Comisión de Administración Pública presenta al Presidente de la República un
memorando interno sobre la “Organización de las Oficinas de la Presidencia de la República”.
Igualmente en 1965, la Comisión presentó un “Proyecto sobre reorganización de las Oficinas
de la Presidencia de la República”. También en 1972, la Comisión de Administración Pública
en su informe sobre la “Reforma macroestructural” se ocupa del tema y señala que la reforma
que se venía realizando al nivel del Alto Gobierno debía tener como objetivo central permitirle
788 Ver en esta tesis Cap. VI, pp. 146-152
324
al Presidente de la República ejercer adecuadamente, junto a sus funciones de Jefe de Estado,
“su función de Jefe del Ejecutivo Nacional y en tal virtud permitirle: planificar, dirigir,
coordinar controlar y evaluar la totalidad de la administración Pública Nacional”789. Estimaba
la Comisión que la reorganización de la más alta instancia de gobierno, debía “buscar una
mayor agilización del proceso de decisión en lo que respecta a la oportunidad de la misma, a
su correcta ejecución e incluso a la selección y depuración de los asuntos que deben ser
sometidos a la Presidencia de la República.”790
. A este respecto, propuso las siguientes
medidas: a) creación de una unidad de asesoría técnica-jurídica en la Presidencia; b)
transformación de la Secretaría General de la Presidencia en Ministerio de la Secretaría de la
Presidencia, bajo cuya responsabilidad quedarían el sistema de Información y el sistema de
personal del gobierno nacional; y por último, c) creación del Ministerio de Coordinación y
Planificación de la Presidencia, que sería responsable del sistema de Presupuesto, el de
Estadística, y el de Coordinación y Planificación.
En 1976 se crea el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, cuyas atribuciones están
referidas fundamentalmente a dirigir la infraestructura de apoyo a las actividades del
Presidente de la República. En 1977, en el programa de gobierno del candidato Herrera, se
señala la necesidad de desconcentrar de tareas y funciones a la Presidencia de la República,
delegando muchas de ellas al nivel ministerial y otorgándoles una mayor autonomía de acción
a los Ministros791
.
En 1988 la COPRE plantea, aunada a la descentralización del poder nacional, la creación de la
figura del Primer Ministro Ejecutivo, como una alternativa para que el Presidente de la
República pudiera concentrarse en la tarea de formulación y seguimiento de las políticas
fundamentales; junto a esta medida, señala la Comisión la necesidad de modernizar la
Presidencia de la República, la cual carecía de eficientes mecanismos de gestión, tales como
sistemas de información, de asesoría y de seguimiento de decisiones.
789 Ibíd. 790 Comisión de la Administración Pública, Informa sobre la Reforma de al Administración Pública, Op. Cit., 218 791 Ver en esta tesis, Gobierno de Luís Herrera, Cap. VII, pp. 181-188
325
En el análisis que presentó, en 1992, el Banco Mundial sobre la formulación de políticas
económicas por parte del gobierno nacional venezolano, se describe al Ministerio de la
Secretaría de la Presidencia como “una oficina esencialmente administrativa, encargada de la
logística de la Agenda del Presidente de la República, y de manejar sus contactos con el
Consejo de Ministros”792. Es evidente, señala el Banco Mundial793
, que con sólo cinco
analistas profesionales de un total de 700 personas que laboran en el Ministerio de la
Secretaría de la Presidencia (sin incluir el personal militar), éste tenga muy poca capacidad
para analizar y procesar la información recibida por el Presidente, y para asesorarlo.
En su informe de 1992, la COPRE reitera la necesidad de la creación del Primer Ministro
Ejecutivo como una forma de apoyar la gestión del Presidente de la República, frente a la
creciente complejidad del manejo de la Administración Pública Nacional; así mismo se vuelve
a referir a la falta de equipos de asesoría técnica y política que asistan directamente al
Presidente de la República “en la toma de decisiones y en mantener el seguimiento y la
coherencia de las políticas sectoriales”794
.
Ese mismo año, la Comisión Presidencial creada por Carlos Andrés Pérez para tratar el tema
de la asesoría presidencial, presentó su informe donde señalaba que: “La Presidencia de la
República necesita de una estructura propia y diferenciada de los Ministros y Ministerios, que
contribuya a mitigar los efectos centrífugos de la descoordinación que se origina en razones
estructurales”795. De manera más especifica, el informe refería que las carencias más
importantes de la Presidencia de la República eran: a) La falta de equipos de asesoría directa al
Presidente, b) deficiencias en el sistema de Cuentas al Presidente, c) congestión frecuente de la
Agenda del Presidente, d) descoordinación de los apoyos logísticos al Presidente, e) el
Ministerio de la Secretaría atiende muchos asuntos distintos al apoyo de la actividad del
Presidente. Para enfrentar estos problemas, la Comisión propuso, entre otras medidas796
792 World Bank, Venezuela Public Administration Study. Op. Cit., 23
: a)
llevar de nuevo el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia a Secretaría General de la
793 Ver Ibíd. 794 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Reforma de las Instituciones de Gobierno: Propuestas para la modernización del Poder Ejecutivo, Op. Cit., 110 795 Andrés Stambouli, Proyecto de Modernización de la Oficina del Presidente de la República y Propuesta de Restructuración del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, Op. Cit., 8 796 Ibíd., 169
326
Presidencia; b) crear una unidad de Estrategias Presidenciales, compuesta por Asistentes
Presidenciales con rango de Ministros de Estado; c) desarrollar un sistema de Seguimiento de
las Decisiones Presidenciales, de Análisis del Entorno, y de Análisis de Coyuntura, los cuales
debían converger en una “Sala de Situaciones de la Presidencia de la República”.
En 1994 se aprueba la reestructuración del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia de
acuerdo a la cual se toman entre otras, las siguientes medidas797
: a) readscripción a otros
Despachos de la mayor parte de los entes descentralizados adscritos al Ministerio de la
Secretaría, de manera que el Ministro pudiera dedicarse a su tarea principal que era darle
apoyo al Presidente de la República; b) creación de la Dirección de Asesoría Presidencial,
donde funcionaría también el sistema de análisis de entorno; c) creación de la Unidad de
Seguimiento de Decisiones Presidenciales, adscrita a la Secretaría del Consejo de Ministros;
d) creación de una “sala situacional de crisis” bajo la responsabilidad de la Dirección de
Asesoría Presidencial y el Consejo Nacional de Seguridad y Defensa; e) creación del Centro
de Pensamiento Estratégico, para el análisis de los problemas estructurales relacionados con el
funcionamiento del Estado y la gobernabilidad del país; f) dotación de una infraestructura de
informática para la gestión del Ministerio.
De la lectura de este breve resumen sobre la evolución de los mecanismos de gestión de la
Presidencia de la República entre 1958 y 1998, podemos ver que los principales problemas
que presentaban la más alta instancia de gobierno se referían justamente a los factores típicos
que afectan la coordinación jerárquica: a) una sobrecarga de atribuciones y responsabilidades
del Presidente en su condición de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, b) una sobrecarga en la
cantidad y complejidad de los asuntos que le eran elevados para su consideración y decisión,
c) un gran número de personas que le reportaban directamente, y d) la inexistencia o debilidad
de mecanismos de apoyo a la gestión presidencial.
Para solventar algunos de los problemas señalados, se fueron realizando durante el transcurso
del período en estudio, importantes reformas que progresivamente fueron mejorando la
capacidad de gestión y coordinación de la Presidencia de la República de manera que,
797 Ver en esta tesis, Cap. IX, Segundo gobierno de Caldera, pp. 248-275
327
eventualmente, la Presidencia de la República se transformara en un verdadero Centro de
Gobierno, con capacidad de dirigir y coordinar a la Administración Pública Nacional.
9.2.2. Los Ministros del Despacho. Desde 1811, la figura de los Ministros ha estado presente en todas nuestras Constituciones,
inicialmente con la denominación de Secretarios, luego en la Constitución de 1819 aparecen
denominados como Ministros Secretarios del Despacho; en la de 1821, como Secretarios de
Estado; desde 1830, como Secretarios del Despacho; a partir de 1864 como Ministros del
Despacho, y en la de 1961, aparece el título de Ministros, que engloba a los Ministros con
Despacho y a los Ministros de Estado.
La Constitución de 1961 le atribuye a los Ministros con Despacho, un triple carácter798
: a) ser
miembros del Consejo de Ministros, b) ser los órganos directos del Presidente de la República,
y c) ser los jefes de un despacho ministerial.
En su condición de Miembro del Consejo de Ministros, deben refrendar las decisiones que se
tomen en esa instancia, a menos que hayan hecho constar su voto negativo; y como órganos
directo del Presidente, deben refrendar las decisiones sobre materias relativas a su
competencia. Estos refrendos son una manifestación de su consentimiento con el acto
presidencial o del Consejo de Ministros, y por tanto lo hace corresponsable de las
consecuencias de esas decisiones. Asi así lo señala la Constitución de 1961, en su artículo 196:
“Los Ministros son responsables de sus actos (…) aun en el caso de que obren por orden
expresa del Presidente (…)”799
, Al respecto señala Andueza:
La figura del Ministro aparece concebida no como un colaborador, o un escribiente sino como un alto funcionario que participa en la elaboración de las decisiones presidenciales y en el control de la legalidad y la conveniencia política de los actos presidenciales.800
798 Ver José Guillermo Andueza, La función Constitucional de los Ministros, Cuadernos Docentes del Centro de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 1989. 799 Art. 196 de la Constitución Nacional promulgada en 1961 800 José Guillermo Andueza, La función Constitucional de los Ministros, Op. Cit. 11
328
En su condición de jefes de un despacho, y por tanto responsables de un área o sector
específico de la Administración Pública, la Ley Orgánica de la Administración Central les
establece que deben: a) “Orientar, dirigir, coordinar, supervisar y controlar las actividades del
Ministerio” (Art. 20, ordinal 1º); b) coordinar
y controlar a los Institutos Autónomos adscritos
a su Despacho (Art. 20, ordinal 11), y c) ejercer la representación de las acciones
pertenecientes a la República en las Corporaciones Sectoriales de Empresas del Estado que se
les asigne (Art. 20, ordinal 12).
En el ejercicio de estas tareas, los Ministros gozan de autonomía, en el sentido de que son
responsables de las consecuencias de sus actos. Sin embargo, “esta autonomía no es absoluta.
El Ministro, al ejercer sus atribuciones, las debe ejercer de acuerdo con las políticas adoptadas
en Consejo de Ministros y de acuerdo con las instrucciones del Presidente de la República”801.
Así lo establecía taxativamente la Ley Orgánica de la Administración Central: Los Ministros
deben “cumplir y hacer cumplir las órdenes que le comunique el Presidente de la República, a
quien deberán darle cuenta de su actuación”802
.
En su estudio de 1972, la Comisión de Administración Pública analiza algunos de los
problemas de conducción de los Ministerios. Uno de ellos es la sobrecarga de tareas que
aqueja a los Ministros. Ellos, sostiene la Comisión, son el centro de la actividad de la
Administración Pública venezolana803, y “casi ningún aspecto o problema pueda resolverse sin
su conocimiento o consentimiento”804
801 Ibid., 12
. De allí que la actividad de los Ministros sea sumamente
complicada. Muchas veces el Ministro, por falta de tiempo, se convierte en fuente de demora
para muchos asuntos pequeños y a veces para asuntos de importancia relativa que esperan por
su atención. Por otra parte, la atención de estos asuntos le distrae de su tarea fundamental que
es la de gobernar su respectivo sector. Otro problema a que alude el referido informe, y al cual
ya nos referimos más arriba, era la falta de control de los Ministerios sobre los entes
802 Art. 20, ordinal 3º, de la Ley Orgánica de la Administración Central. 803 En el estudio Capacidad de Gestión del Estado, los Ministros entrevistados señalaban que en el interior de los propios despachos ministeriales se adoptaban e instrumentaba un mayor número de decisiones que a nivel del gobierno en general. Ver Egle Iturbe de Blanco, Julieta Umerez , Tulio Monsalve y Eva Moraltes, Capacidad de Gestión del Estado: Experiencias de Gestión Pública en el Área Económica.. Op. Cit. 804 Comisión de Administración Pública, Informe sobre la Reforma de la Administración Central, tomo I. Op. Cit., 104
329
descentralizados que tenían adscritos. Señalaba el informe que con el surgimiento de la
administración descentralizada se había trastocado la estructura ministerial, ya que no sólo a
muchos de estos órganos descentralizados se les había encomendado la total ejecución de una
determinada actividad pública, “sino que en la mayoría de los casos dichos entes fijaban (sic)
las políticas y programas de sus actividades con independencia casi absoluta del
correspondiente Ministerio de adscripción”805. “De ahí que uno una de las reformas
fundamentales de la estructura ministerial, sea la de hacer de los Ministerios los organismos
claves de los sectores y programas de actividad pública, y de la administración descentralizada
importantes unidades de ejecución”806, quitándole a algunos de los entes descentralizados el
carácter de ejes de sectores que ostentaban. Esta reforma estaba orientada a reforzar a las
Direcciones de los Ministerios, las cuales habían ido perdiendo relevancia e importancia.
“Desde el ángulo burocrático, por ejemplo, ello ha originado que sea más importante tener la
conducción de un organismo descentralizado a tener la conducción (…) incluso de todo un
Ministerio”807
. A este respecto, aparte de la reforma de los mecanismos de tutela y adscripción
de los entes descentralizados, se proponía crear la figura del Viceministro, de manera que el
Ministro pudiera descargar funciones internas y administrativas para poder concentrarse en sus
tareas políticas. Dentro de este esquema, los Directores Generales se convertirían en
Directores Generales Sectoriales y a ellos tendrían la responsabilidad de la conducción de los
distintos sectores asignados a cada Ministerio. Finalmente se proponía el funcionamiento en
cada uno de los Despachos de Ministros, de las Oficinas Ministeriales de apoyo o Estado
Mayor, como la Oficina Sectorial de Planificación y Presupuesto, la cual debería funcionar
como una Dirección General Técnica del Despacho del Ministro y sería el enlace del
Ministerio con los sistemas funcionales, cuyas cabezas estarían en la Presidencia de la
República. Algunas de estas recomendaciones fueron recogidas por la Ley Orgánica de la
Administración Central promulgada en 1976.
En 1989, la subcomisión de la COPRE808
805 Ibíd., 245
que estudió el Proyecto de Ley de Reforma de la
Administración Central elaborado por el Ejecutivo Nacional, advertía de las dificultades de
806 Ibíd. 807 Ibíd. 808 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Reforma Administrativa, Op. Cit.
330
coordinación y control que se estaban presentando al interior de los Ministerios, sobre todo en
aquellos que estaban responsabilizados por más un sector, como era el caso del Ministerio de
Transporte y Comunicaciones o el de Energía y Minas, donde:
(…) el ámbito de control de los ministros se ha extendido excesivamente ya que debe recibir cuentas de un número muy grande de funcionarios, lo que también impide que el ministro pueda coordinar debidamente los programas que forma parte de un mismo sector y supervisar al mismo tiempo la gestión de los entes que le están adscritos.809
Proponía al respecto la subcomisión, la supresión de la figura del Director General Sectorial y
la creación de la figura del Viceministro, como órgano coordinador y responsable sectorial de
los institutos y empresas del Estado sometidos a la tutela del respectivo Ministerio. Cada
Ministerio tendría tantos Viceministros como sectores estuviesen a su cargo, y su número y
competencias estarían establecidos por ley, de manera de evitar la proliferación indiscriminada
de la figura en la Administración Pública.
En 1992, se elabora en el seno de la COPRE un Proyecto de Reforma de la Ley de
Administración Central, donde se propone la reducción a nueve del número de Ministerios810
y la creación de la figura de Secretarios de Estado “como la autoridad responsable de la
conducción de los sectores de la actividad pública, gozando de una gran autonomía y poder
decisión”811, permitiéndole a los respectivos Ministros que “se encarguen de la elaboración
estratégica y de la coordinación política de toda el área”812. A diferencia de la propuesta
anterior, el número y competencias de los Secretarios de Estado sería establecido por el
Ejecutivo, con la única restricción de que no podrían existir Secretarios de Estado sin sector
asignado, aunque sí podrían tener más de uno de ellos bajo su cargo. También se plantea en el
Proyecto de Reforma, ante la carencia de de adecuados mecanismos de apoyo a la gestión de
los Ministros813
809 Ibíd., 220
, la transformación de la figura del Director de Secretaría del Despacho en Jefe
de Gabinete o Director de Despacho, como “órgano de asistencia técnica y política del
810 Ministerios Coordinadores 811 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Proyecto de Ley Orgánica de la Administración Central. Op. Cit., 170 812 Ibíd. 171 813 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Estudio y Propuesta de Reforma Estructural y Funcional de la Administración Central, Op. Cit., 110
331
Ministro respectivo, y de coordinación de su Despacho”814
. Esta figura tendría un alto perfil de
calificación técnica, de manera de complementar la naturaleza eminentemente política de las
funciones del Ministro. Por último, se propone una modificación de las atribuciones y deberes
comunes de los Ministros, en la cual se incluye como tarea del Ministro la responsabilidad de
formular políticas públicas; por otra parte, se le estable al Ministro la obligación de gobernar
el Ministerio a través de los Secretarios de Estado. Este proyecto de Reforma de la Ley de la
Administración Central fue presentado en mayo de 1992 al Congreso de la República, pero las
circunstancias de inestabilidad política que vive el país durante ese período, determinarán que
el Proyecto no llegue nunca a discutirse.
Ese mismo año, el Banco Mundial en su estudio sobre la Administración Pública venezolana
señala las siguientes fallas en los Ministerios del área económica: a) una significativa cantidad,
variedad y complejidad de competencias asignadas a cada Ministerio, b) carencia general de
capacidad técnica, sobre todo en los niveles más altos de los Ministerios, c) sobrecarga de
decisiones rutinarias en la persona del Ministro, d) débil coordinación inter e intra ministerial.
Muchos de estos problemas derivaban, a juicio del Banco Mundial, de un error que se venía
repitiendo desde 1950, al establecer gobiernos burocráticos (ministerios modernos,
organigramas complicados, órganos de vigilancia) sin investirlos con la capacidad humana o
técnica suficiente”815. Algunas de las recomendaciones del informe del Banco Mundial para
enfrentar esta problemática eran816
814 Ibid., 136
: a) Racionalizar las competencias ministeriales, sobre todo
tomando en consideración los procesos de descentralización que se venían adelantando; b)
acometer una reestructuración de los Ministerios, con miras a centrarlos en sus competencias
fundamentales; c) mejorar la coordinación al interior de los Ministerios, aumentando la
frecuencia y calidad de las reuniones en cada nivel de dirección ministerial; d) mejorar la
coordinación intraministerial, mejorando el funcionamiento de los comisiones
interministeriales; e) mejorar los salarios de la Administración Pública, en orden a hacerlo
atractivo frente al sector privado; f) mejorar los programas de entrenamiento de personal
815 “have suffered since the 1950s from the same focus on setting up bureaucratic government (modern ministries, complex organigrams, oversight organs) without investing them with sufficient human or technical capacity”. World Bank, Venezuela Public Administration Study. Op. Cit. 816 Ver en esta tesis Segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez, pp.
332
ministerial; g) mejorar la capacidad del gobierno para recolectar, analizar y distribuir la data
necesaria el desarrollo de las políticas gubernamentales.
Estas recomendaciones del informe van a coincidir con algunas de las líneas maestras de las
reestructuraciones de los Ministerios que se van llevar adelante durante el período 1994-1998,
como por ejemplo, “focalizar la atención ministerial en la conducción estratégica de sus
respectivos sectores [y] superar los déficit de coordinación inter e intra institucional”817
. Estos
programas van a obtener algunas mejorías para el manejo de los Ministerios; sin embargo, la
institucionalización de las mismas dependería de la continuidad y seguimiento de los procesos
iniciados en este período, lo cual lamentablemente no se produjo.
Otro problema que afectará la coordinación al interior de los Ministerios durante este período
es el poco conocimiento por parte de muchos Ministros con respecto a los lineamientos
estratégicos del gobierno en su conjunto. Así señala el estudio sobre la Capacidad de Gestión
del Estado venezolano: “La mayoría de los funcionarios entrevistados tenía su propia visión de
la situación del país al momento de incorporarse a las responsabilidades concretas. En general
expresaban solo visiones de corto plazo”818
. Al respecto, ya hemos referido algunas de las
causas más importantes de este hecho: ausencia de planes de largo plazo en el país; poco
conocimiento de los planes de gobierno ofrecidos por el Presidente en su campaña electoral;
poco conocimiento de los Planes de la Nación. Sin embargo, lo importante de resaltar aquí es
que además de la falta de visión compartida sobre las directrices estratégicas del gobierno,
cada persona que llegaba al cargo de Ministro, traía su particular apreciación de lo que le
correspondía hacer al frente de un determinado Despacho:
Gran parte de los Ministros señalaron haber decidido su propia misión al frente de sus despachos (…) La mayoría manifestaron haber concentrado su atención personal en aquellas áreas en las cuales poseían mayor conocimiento técnico o experiencia o en aquellos problemas que constituyeron problemas relevantes de coyuntura. Como efecto de esto procedieron a delegar el resto de los asuntos a los niveles siguientes de jerarquía.819
817 Ver en esta tesis: Cap. VIII, Segundo gobierno de Rafael Caldera, pp. 248-274 818 Egle Iturbe de Blanco, Julieta Umerez , Tulio Monsalve y Eva Moraltes, Capacidad de Gestión del Estado: Experiencias de Gestión Pública en el Área Económica.. Op. Cit., 42 819 Ibíd., 47
333
Por supuesto, esto es un problema importante para la coordinación del gobierno en general y
de allí muchas de las discrepancias públicas entre funcionarios de un mismo gobierno. Pero, si
se le suma a este hecho la rotación importante de Ministros que se produce en un período
presidencial tenemos que con cada cambio se produce un cambio sobre las directrices que
debieran servir de punto de encuentro para la coordinación de todos los entes de un
determinado sector, reforzándose al final la tendencia a la autarquía de cada uno de ellos, que
se hacen impermeables a las directrices de los Ministros. En este sentido, “fueron muy pocos
los [Ministros] que señalaron haber logrado transmitir su visión y misión a sus
subordinados”820. Por lo general los Ministros terminan aislándose y trabajando con sus
propios equipos, y los subordinados “al no tener ideas claras de acción, encaminaron sus
esfuerzos a esperar o a realizar resistencia frente a acciones que no lograban entender o podían
amenazar su estabilidad.”821
Un problema que no va a lograr respuesta durante el período 1958-1998 es la regulación y
control de la Administración Descentralizada a través de una Ley Orgánica. Esto a pesar de las
múltiples propuestas que desde la década de los 60 le fueron presentadas al Congreso de la
República, dentro de las cuales destacan: el proyecto de Ley Orgánica de Entidades
Autónomas, elaborado en 1968, por la Comisión de Administración Pública (CAP), que
proponía la creación un sistema de holding público para cada sector bajo la adscripción del
respectivo Ministerio; el Proyecto de Ley del Sistema Nacional de Empresas del Estado,
elaborado en 1974, por la Comisión de Reforma Integral de la Administración Pública
(CRIAP), que propuso eliminar la adscripción ministerial de la Empresas del Estado y
someterlas todas ellas a la supervisión de un nuevo ente, el Consejo Nacional de Empresas del
Estado, el cual sería presidido por un Ministro de Estado822
820 Ibíd.
; el Proyecto de Ley Orgánica de la
Administración Descentralizada, elaborado en 1976, donde se proponía crear por sectores
unos entes intermedios entre los Ministerios y los entes descentralizados, denominados,
“Consejos Sectoriales” para el caso de los Institutos Autónomos, y “Corporaciones
Sectoriales” para el caso de las Empresas del Estado. Posteriormente, bajo la presión de las
continuas crisis económicas y frente a las importantes perdidas financieras de algunas
821 Ibíd. 822 Ver en esta tesis: Cap. VII, gobierno de Carlos Andrés Pérez, pp. 169-181
334
empresas del Estado, comienza a cuestionarse el modelo de Estado propietario de empresas de
producción y servicios, y ya partir de 1989, las propuestas hacia la Administración
Descentralizada se van a orientar fundamentalmente hacia la privatización de estos entes. Sin
embargo, no obstante los éxitos que se hubieran podido lograr en esta dirección, un porcentaje
importante de entes del sector justificaban su existencia en manos del Estado, con lo cual el
problema del control y coordinación del sector descentralizado mantenía su vigencia para
finales del siglo XX.
9.2.3 El Consejo de Ministros Otro rasgo típico de un sistema parlamentario, presente en nuestro sistema presidencial, es la
existencia en el Poder Ejecutivo de un Consejo de Ministros, conformado por los Ministros y a
cuya cabeza está el Presidente de la República. Este órgano colegiado tiene competencias
específicas de gobierno, a diferencia del cabinet norteamericano, que es una figura
extraconstitucional que sólo cumple funciones de asesoría al Presidente823
.
El antecedente más lejano, del actual Consejo de Ministros en nuestra legislación patria es el
Consejo de Gobierno instituido en la Constitución de 1821, el cual estaba formado por el
Vicepresidente, un miembro de la Alta Corte de Justicia y los Secretarios del Despacho. Más
que una instancia de gobierno, éste era un órgano de asesoría del Presidente, algo así como un
Consejo de Estado, y aunque sus opiniones no eran vinculantes, la Constitución obligaba al
Presidente a escucharlo antes de ejercer algunas de sus atribuciones como Jefe del Ejecutivo.
Este organismo evoluciona en la Constitución de 1830, se le agregan cinco miembros
designados por el Poder Legislativo, y se le otorga ya no sólo el voto consultivo de la
Constitución de 1821, sino la competencia para dar votos aprobatorios al ejercicio de otro
conjunto de facultades del Presidente de la República. En la Constitución de 1857 aparece
como competencia del Consejo la de preparar proyecto de leyes y códigos para que sean
discutidos por el Congreso. En la Constitución de 1858 no se hace mención al Consejo de
Gobierno y es en la Constitución de 1864 donde se encuentra por vez primera la figura del
Consejo de Ministros, como instancia de gobierno para todos aquellos asuntos “que no sean de
823 José Guillermo Andueza, La función Constitucional de los Ministros, Op. Cit. 26
335
lo económico de las Secretarías” (art. 78). El órgano vuelve a aparecer en la del 1874, y en la
de 1881, aunque aquí hay otro órgano colegiado denominado Consejo Federal (art. 61),
compuesto por representantes del Poder Legislativo, y con la función de elegir dentro de sus
miembros al Presidente de la República, una parte de cuyas atribuciones sólo puede ser
ejercidas previo voto deliberativo de ese mismo Consejo Federal (art. 66). En la Constitución
de 1891 se repite el esquema, pero en la de 1894 se elimina el Consejo Federal y aparece un
Consejo de Gobierno, con competencias para dar votos consultivos o deliberativos con
respecto al ejercicio de sus atribuciones por parte del Presidente de la República. En cuanto a
la figura del Consejo de Ministros, esta constitución la mantiene, con la particularidad de que
por vez primera el Presidente de la República forma parte y preside el órgano (art. 93). En
1901, desaparece el Consejo de Gobierno, y se mantiene el Consejo de Ministros, aunque no
se le explicitan competencias vinculadas al ejercicio de las atribuciones del Presidente. En
1904, se mantiene el Consejo de Ministros (art. 85) el Presidente tiene atribuciones privativas
como Presidente de la República, y atribuciones como parte del Ejecutivo Federal. En 1909,
reaparece el Consejo de Gobierno, con voto consultivo y deliberativo, y se mantiene el
Consejo de Ministros. En 1922 desaparece el Consejo de Gobierno. En la Constitución de
1925, se determina más la figura del Consejo de Ministros (art. 107), y se explicita cuáles de
las atribuciones del Presidente deben ser ejercidas en este órgano. No hay cambios en las
Constituciones de 1929, 1931, 1936, 1945, 1947, 1953824
.
De acuerdo a la Constitución de 1961825
824 Art. 108 de la Constitución Nacional promulgada en 1953.
, el Consejo de Ministros era un órgano colegiado y
deliberante, constituido por los Ministros y el Presidente de la República, quien lo presidía. A
sus sesiones podían asistir, con derecho a voz, el Procurador General de la República y el
Gobernador del Distrito Federal, así como cualquier otro funcionario que fuera invitado por el
Presidente. Sólo dentro de esa alta instancia de gobierno el Presidente de la República podía
ejercer las atribuciones que le confería la misma Constitución en su artículo 190, ordinales 6º,
7º, 8º. 9º, 10º, 11º, 13º, 14º y 15º. Los asuntos que debían ser sometidos al Consejo de
Ministros, los determinaba ella misma o las leyes; sin embargo, el Presidente podía llevar
cualquier materia que a su juicio tuviera relevancia política y administrativa para la Nación.
825 Art. 193 de la Constitución Nacional promulgada en 1961.
336
Las decisiones adoptadas en ese órgano debían ser tomadas por mayoría, acarreándoles
responsabilidad solidaria a todos aquellos Ministros que no hubieren hecho constar su voto
negativo (art. 196). Por otra parte, cuando las decisiones hubieran sido tomadas por el Consejo
de Ministros, en ausencia del Presidente de la República, éstas no serán válidas hasta que él no
las confirme. De allí que Andueza afirme: “Las decisiones del Consejo de Ministros resultan
de un acuerdo del Presidente con los Ministros (…) Las dos voluntades políticas (…) tienen
que integrarse para que jurídicamente se pueda producir la decisión”826
.
Continuando la tradición constitucional patria en esa materia, la Constitución de 1961 dispuso
que fuera la ley la que determinara la organización y funcionamiento del Consejo de
Ministros. Para la fecha la ley vigente en la materia era el Estatuto Orgánico de Ministerios de
1950, donde se disponía al respecto: que la fecha de las sesiones del Consejo las fijaba el
Presidente; que el quórum mínimo para que fuera válida una sesión del Consejo de Ministros
era de 2/3; que cada Ministro era responsable de comunicar al resto de los Ministros, con la
debida antelación, su opinión razonada y toda información pertinente sobre las materias de su
competencia que fueran a discutirse en el Consejo de Ministros; que las deliberaciones del
Consejo eran secretas; y finalmente, que la Secretaría del Consejo Ministros recaería en el
Secretario de la Presidencia de la República, quien debería llevar un libro especial con las
actas aprobadas de las sesiones del Consejo de Ministros.
Durante el período 1969-1973, La Comisión para la Reforma de la Administración analizó el
funcionamiento del Consejo de Ministros827, encontrando que sus principales problemas en
ese sentido, eran, primero, la sobrecarga de asuntos rutinarios que eran sometidos a esa
instancia: “Se debe aliviar al Consejo de Ministros de la consideración de innumerables
asuntos de menor o secundaria importancia, sea por su carácter eminentemente sectorial, sea
por la naturaleza de su contenido”828
.
826 José Guillermo Andueza, La función Constitucional de los Ministros, Op. Cit., 31 827 Ver Comisión de Administración Pública (CAP), Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional. Op. Cit.,79; y en esta tesis: Cap. VIII, Segundo gobierno de Rafael Caldera, pp. 248-274 828 Comisión de Administración Pública (CAP), Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, tomo I. Op. Cit., 233
337
Efectivamente, como consecuencia de las nuevas tareas que venía asumiendo el Estado, el
Congreso, a través de una serie de leyes especiales iba ampliando las competencias del
Consejo de Ministros, muchas de las cuales estaban referidas a “materias administrativas
secundarias como son la de autorizar a los Ministros para ejecutar ciertas medidas”829. Por otra
parte, paradójicamente, algunos temas fundamentales para el gobierno nacional eran decididos
sin el conocimiento y concurso de esta alta instancia del Poder Ejecutivo. Al respecto, señaló
la Comisión, la necesidad de replantear las competencias del Consejo de Ministros, delegando
en otras instancias inferiores los asuntos de mero trámite administrativo o de importancia
subalterna, y concentrando las deliberaciones del Consejo en los temas de alta administración
y en los problemas fundamentales del país. En este sentido la propuesta más importante es la
“institucionalización de las Comisiones del Consejo de Ministros las cuales tendrían carácter
permanente y serían organizadas por grandes grupos de sectores de la actividad pública”830
.
Ellas serían instancias de decisión y estarían integradas exclusivamente por Ministros y serían
presididas por el Presidente de la República.
Esta propuesta fue recogida en parte en 1976, en la Ley Orgánica de la Administración
Central, donde se crearon los Gabinetes Sectoriales como instancias previas de deliberación
del Consejo de Ministros. Esta ley mantuvo, con respecto al funcionamiento del Consejo de
Ministros, la mayoría de las disposiciones del Estatuto de 1950, agregándole la obligación del
Presidente de establecerle periodicidad a las sesiones ordinarias del Consejo; la creación de los
Gabinetes sectoriales; la obligación del Ministro de la Secretaría, como Secretario del Consejo
de Ministros, de hacer del conocimiento de los miembros del Gabinete, con la debida
antelación, la Agenda con los puntos a ser considerados por Consejo, así como la información
necesaria para su debida deliberación; así mismo, dispuso que los punto de Agenda serían
sometidos al Consejo por el o los Ministros competentes por la materia; finalmente, señaló la
potestad del Presidente de declarar reservadas algunas de las decisiones tomadas por el
Consejo.
829 Ver José Guillermo Andueza, La función Constitucional de los Ministros. Op. Cit. 830 Comisión de Administración Pública, Informe sobre la Reforma de la Administración Pública. Op. Cit., 234
338
En un estudio elaborado por la COPRE831
en 1992 se señaló como los principales problemas
del funcionamiento del Consejos de Ministros: a) la poca capacidad para formular, evaluar y
hacer seguimiento de las políticas públicas del gobierno nacional; b) la sobrecarga de la
Agenda del Consejo con asuntos intrascendentes y rutinarios; c) el excesivo número de
miembros (para ese momento eran 28), lo cual le restaba eficacia a las deliberaciones y
dificultaba la profundización de los temas; y d) la precaria eficiencia de los Gabinetes
Sectoriales y en general, la carencia de escenarios eficaces para previa y suficiente discusión y
procesamiento de los asuntos a ser tratados en el Consejo.
También el estudio del Banco Mundial de 1992832
, trae algunas críticas al funcionamiento del
Consejo de Ministros se señala, por ejemplo, que era muy probable que la primera
información importante respecto a un determinado tema fuese conocida por los Ministros
durante las reuniones del Consejo de Ministros, y aún allí se podían presentar datos
contradictorios provenientes de diferentes ministerios. También que muchas de las sesiones
dedicaban una porción substancial del tiempo a simplemente ponerlos al tanto de los asuntos o
de las alternativas políticas de trabajo, tarea que en muchos países era hecha más
eficientemente a través de informes realizados por el personal de nivel inferior antes de las
sesiones del Consejo.
Otras observaciones importantes al funcionamiento del Consejo de Ministros las encontramos
en el estudio “Capacidad de Gestión del Estado: Experiencias de Gestión Pública en el Área
Económica”833, donde se señalan como factores que hacían inoperante al Consejo de
Ministros: a) el excesivo número de participantes con competencias solapadas; b) la cantidad
de materias intrascendentes; c) la excesiva frecuencia de sus reuniones; y d) la falta de
seguimiento de sus decisiones, lo que hacía que algunos temas fueran varias veces al Consejo
de Ministros “aun dentro de la misma gestión presidencial o ministerial”834
831 Ver Copre, Proyecto de Ley Orgánica de la Administración Central y Exposición de Motivos, 1992, en Reforma de las Instituciones de Gobierno: Propuestas para la modernización del Poder Ejecutivo, editado por Copre, Caracas, 1994. p. 168
. La mayoría de los
Ministros entrevistados por los autores del estudio, pensaban que el Consejo de Ministros
832 World Bank, Venezuela Public Administration Study. Op. Cit. 833 Ver Eglé Iturbe de Blanco, Julieta Umérez , Tulio Monsalve y Eva Moraltes, Capacidad de Gestión del Estado: Experiencias de Gestión Pública en el Área Económica. Op. Cit. 834 Ibíd., 66
339
entrababa las decisiones, y que por ello, muchas decisiones eran tomadas o negociadas en
otras instancias y sólo se llevaban al Consejo para validarlas.
En 1995, el Ministro de la Secretaría por instrucciones del Presidente de la República,
estableció un conjunto de normas835
para el trámite de los asuntos a ser presentados al Consejo
de Ministros. Dentro de ellas estaban: a) para que un asunto pueda ser incluido en la Agenda
de Consejo de Ministros debe haber sido presentado previamente en Cuenta al Presidente de la
República y haber cumplido con sus instrucciones; b) los puntos que contengan aspectos
jurídicos deben haber sido presentado previamente al Cajap, y a la Consultoría Jurídica de la
Presidencia; c) los asuntos deben estar debidamente sustentados y acompañados de los
soportes correspondientes; d) la solicitud de inclusión del asunto debe hacerse con seis días de
antelación a la sesión del Consejo de Ministros a la cual se pide su incorporación.
Como parte del proceso de reestructuración del Ministerio de la Secretaría y del
fortalecimiento de los sistemas de apoyo al Presidente de la República, en 1996 se estableció
un programa entre la Oficina de Secretaría del Consejo de Ministros de Venezuela y el de la
República Federal de Alemania, con miras a desarrollar un proyecto para mejorar los
mecanismos de preparación del Consejo de Ministros de Venezuela. El punto de partida era
que la calidad de las deliberaciones del Consejo de Ministros dependía en gran medida del
proceso de elaboración, análisis, consultas, y discusiones previas de los puntos que allí van a
ser considerados. Como resultado de ese proyecto, se elaboró un sistema para la preparación
de los temas y asuntos que serían considerados en el Consejo de Ministros, cuyo objetivo era
garantizar que cuando los asuntos llegaran a esa instancia, estuvieran bien sustentados tanto
técnica como jurídicamente; ya hubieran sido conocidos y estudiados por todos los entes
vinculados o afectados por la decisión y, en lo posible, subsanadas todas las discrepancias que
pudieran existir entre los distintos despachos involucrados en la decisión, de tal manera que la
deliberación del Consejo de Ministros se concentrara fundamentalmente en los aspectos
políticos del asunto y en la conveniencia de su aprobación, que es lo que le corresponde a esta
alta instancia del Poder Ejecutivo. Este sistema reflejaba los principios de coordinación
835 Comunicación de fecha 20 de junio de 1995, del Ministro de la Secretaría de la Presidencia a todos los Ministros del Gabinete.
340
establecidos por Mary Parker Follet836
: La coordinación desde las primeras etapas. b) La
coordinación como un proceso de continuidad. c) La coordinación como resultado de una
relación recíproca de todos los factores que intervienen en determinada situación. d) La
coordinación a base de contacto directo de los elementos responsables involucrados.
9.3. Instrumentos de Coordinación por Integración Estructural Este tipo de coordinación se realiza a través de cuerpos colegiados, integrados por las personas
o representantes de las unidades que deben actuar de forma armónica para lograr determinados
fines de la organización, y por aquellos que reciben los efectos de estas actuaciones.
De acuerdo a sus fines, estos cuerpos son establecidos de forma permanente o temporal, y sus
reuniones son coordinadas por un primus inter pares, en el sentido de que, en su condición de
director de reunión, salvo situaciones de excepción, no debe imponer criterios en las materias
propias de cada uno de los integrantes del cuerpo. Su actuación se limita a facilitar las
reuniones y promover acuerdos en el grupo. En la Administración Pública, la forma de tomar
las decisiones en el interior de cada cuerpo, varía en una gama que va desde el consenso a la
mayoría simple. Sin embargo, dada la esencia del cuerpo, aun en los casos en los cuales exista
la posibilidad de decisión por mayoría, siempre se trabaja por lograr el consenso.
Al hablar de la esencia del cuerpo, nos referimos a que, a diferencia de la coordinación
jerárquica donde se le impone al subalterno un determinado criterio de actuación, aquí se
constituye una instancia donde se da una libre deliberación de las distintas posiciones de los
participantes con miras a alcanzar el criterio unitario de actuación. Ahora bien, dado que el
consenso no siempre es posible, y que la Administración Pública tiene fines superiores que
deben ser cumplidos, se establecen mecanismos últimos de jerarquía para resolver los
desacuerdos, ya sea la decisión mayoritaria del grupo, el voto privilegiado del presidente del
cuerpo, o la elevación a una instancia de jerarquía superior.
Dentro de las ventajas de este tipo de coordinación está el hecho de que frente al criterio de
una sola persona, el cuerpo como un todo cuenta con una experticia técnica más amplia, un
836 Mary Parker Follett. El individuo en una sociedad planificada. Op. Cit. 319
341
mayor cúmulo de información y un conocimiento más cercano de la realidad y por lo tanto
más actualizada. Otra ventaja es que la coordinación se realiza con base en los contactos
directos de las personas responsables, lo cual favorece el cumplimiento de los compromisos
alcanzados837. Por otra parte, la coordinación en este tipo de instancias se da como resultado
de una relación recíproca de todos los factores que intervienen en determinada situación838
, de
manera que estando presente todas las personas vinculadas con un determinado sector de la
realidad, se tiene una mayor garantía de detectar efectos no previstos de una determinada
decisión.
Dentro de los factores que afectan este tipo de coordinación tendríamos, en primer término, la
calidad en la preparación de las reuniones, lo cual tiene que ver con la logística y formalidades
que deben darse para que este tipo de instancia funcione: Las agendas tienen que circular con
suficiente antelación para que los participantes puedan preparase debidamente para la
deliberación, lo cual conlleva a poner límites de tiempo a la inclusión de puntos en la Agenda.
Así mismo las minutas o actas de la reunión deben aprobarse y circularse lo más cercanamente
posible a la fecha posterior a la deliberación, de manera de que estén frescos en la memoria de
los participantes los acuerdos y decisiones alcanzados. Todas estas tareas son responsabilidad
del director de las reuniones, y de forma más directa de la necesaria secretaría del cuerpo.
Un elemento importante en la preparación de las sesiones, es la existencia de comités del
cuerpo principal, que sirven como instancias especializadas donde se debaten por sectores, con
una mayor profundidad técnica o jurídica, los distintos asuntos que van a ser conocidos por el
pleno. De manera se pueda dilucidar en estos pequeños grupos más especializados el mayor
número de desacuerdos posibles, dentro de un determinado sector, para facilitar el trabajo de
las sesiones en pleno.
Otro de los factores que pueden afectar la coordinación a través de este tipo de instancias, es la
calidad de los miembros y su asistencia a las reuniones. Para que la instancia cumpla con su
cometido, deben estar representados en el cuerpo todos, o los más importantes, factores de
decisión del sector a ser coordinado. Si los participantes no asisten, o envían sustitutos sin el
837 Mary Parker Follett. El individuo en una sociedad planificada. Op. Cit. 319 838 Ibíd.
342
suficiente nivel técnico, o la potestad para comprometer a la institución que representan, la
mayoría de las reuniones del cuerpo terminarán siendo meramente informativas, perdiendo el
cuerpo mucha eficacia en su labor de coordinación.
La regularidad de las reuniones es otro factor importante que debe estar de acuerdo con las
necesidades de coordinación. Si no, los involucrados buscaran vías alternas para coordinarse o
simplemente actuarán por su cuenta y cuando tenga lugar la próxima reunión llevarán hechos
cumplidos.
Por último, influye mucho en el éxito de la coordinación la capacidad del director de reuniones
en resolver los conflictos, integrar las distintas propuestas y promover entre los miembros
acuerdos que estén alineados con los fines estratégicos del gobierno. Esto es de mucha
importancia, como recordamos: la división por propósitos dentro de la Administración Pública
tiende a generar una cultura al interior de cada sector, que puede privilegiar los fines del sector
frente al resto de la organización y por sobre los fines del gobierno en su totalidad. Esa actitud
le resta objetividad a los planteamientos de los sectores, dificulta el logro de acuerdos entre
ellos, y peor aún, tiende a que los acuerdos intersectores sean a expensas de los objetivos
estratégicos del gobierno. De allí que una tarea muy importante del director de reuniones sea
lograr promover acuerdos que contemplen los fines generales del gobierno. Para cumplir bien
esta tarea es necesario que la dirección del cuerpo cuente con una instancia técnica de apoyo,
que le suministre información y análisis objetivo sobre los asuntos que son discutidos por el
Cuerpo. También le corresponde a esta instancia servir de filtro y de verificador de la calidad
de los soportes que sustentan la inclusión de los asuntos que son presentados por los miembros
a la consideración del cuerpo. Por otra parte, esta secretaría técnica deberá llevar el
seguimiento de las decisiones tomadas por el cuerpo, de manera de garantizar el cumplimiento
de lo allí decidido.
343
9.4. Gabinetes Sectoriales Con el fin de lograr mayor coordinación de las actividades de la Administración Pública, el
Presidente Leoni dispuso la creación de los siguientes Comités de Trabajo del Consejo de
Ministros: Comité de Desarrollo Agropecuario, Comité de Industria, Comité Social y Comité
Administrativo. Estos Comités estaban presididos por Ministros, y la Secretaría de los mismos
quedaba bajo la responsabilidad de Cordiplan. Se estableció que cuando el Comité lo
requiriera, los Presidente y Directores de los Institutos Autónomos y Empresas del Estado
deberían asistir a sus deliberaciones. Así mismo, los integrantes de cada Comité podían
hacerse acompañar de funcionarios de sus respectivos Despachos.
En el siguiente período presidencial, la Comisión de Administración Pública, con base en la
experiencia de los Comités y ante el exceso de materias que debía considerar el Consejo de
Ministros, muchas de los cuales “no precisan ser conocidas ni decididas por el Gabinete en
pleno y bastaría con que fueran decididas por una Comisión constituida por los Ministros
interesados en la materia”839, propuso la creación de unas Comisiones Interministeriales
permanentes, donde Ministros del área sectorial reunidos bajo la dirección del Presidente o del
Ministro que éste designara, actuaran como un Consejo de Ministros reducido, coordinando y
preparando los asuntos de su respectiva área para su consideración por parte del Consejo de
Ministros. “Ello no sólo tendría por efecto descargar el trabajo del Consejo de Ministros, sino
facilitar el estudio de los problemas y el hacer más ágiles las deliberaciones”840
839 Comisión de Administración Pública (CAP), Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, tomo II, Op. Cit, 59
. Esta
propuesta es recogida parcialmente por la Ley Orgánica de la Administración Central de 1976,
que establece los Gabinetes Sectoriales, no como Comisiones del Consejo de Ministros, sino
como órganos asesores del Presidente para proponerle acuerdos, políticas o decisiones, o para
coordinar actividades que comprometan la acción de varios Ministerios u otros órganos
públicos (art. 10). La vinculación de los Gabinetes Sectoriales con el Consejo de Ministros
viene dada por la obligación que tienen de informar a ese Consejo de los asuntos tratados en
su seno y, ordena la Ley, el Consejo deberá conocer y discutir aquellos de su competencia. En
otras palabras, los Gabinetes Sectoriales pueden facilitar mas no sustituir las labores de
840 Ibid., 59
344
deliberación y aprobación de los asuntos que deban ser conocidos y aprobados por el Consejo
de Ministros. Por otra parte, al señalarle la Ley la posibilidad de que los Gabinetes coordinen
las actividades de varios Ministerios, no sólo los coloca como una instancia de deliberación
previa al Consejo de Ministros, sino como una instancia de seguimiento de las decisiones allí
tomadas. Por último, dispuso la Ley que lo relativo al número, materias, constitución, y
funcionamiento de los Gabinetes Sectoriales se hiciera a través de un reglamento dictado por
el Presidente.
En 1979 se dicta el “Reglamento sobre Constitución y Funcionamiento de los Gabinetes
Sectoriales” 841, el cual dispuso la constitución de los siguientes Gabinetes Sectoriales: de la
Gestión Política, Defensa y Seguridad; de la Gestión Económica; de la Gestión Educativa,
Científica y Cultural; y de la Ordenación del Territorio y de la Gestión de Desarrollo Físico.
Estos Gabinetes Sectoriales tendrían como funciones, la de asesorar al Presidente de la
República y la de coordinar aquellas actividades o asuntos “que por exceder de los límites la
respectiva función ministerial comprometan la acción de varios Ministerios u otros órganos
públicos con responsabilidad en el sector”842
841 Decreto Presidencial Nº 183 de fecha 21 de mayo de 1979 publicado en la Gaceta Oficial Nº 31.379 de fecha 21 de mayo de 1979
. Cada uno de los Gabinetes Sectoriales sería
integrado y coordinado por los Ministros del área especificados en el mismo Decreto; así
mismo, cada uno de ellos contaría con una Secretaría Técnica, a cargo de un funcionario de
Cordiplan. El Ministro de Estado Jefe de Coordiplan y el Ministro de la Secretaría de la
Presidencia serían miembros de todos los gabinetes; este último, en su condición de Secretario
del Consejo de Ministros, tenía la responsabilidad de coordinar la actividad conjunta de estos
Gabinetes Sectoriales e informar al Presidente de la República. En caso de que un asunto fuera
materia de varios Gabinetes Sectoriales, el Ministro de la Secretaría debería convocar una
reunión conjunta de los Gabinetes Sectoriales involucrados. Los Ministros debían asistir
personalmente a las reuniones de los Gabinetes y podían hacerse acompañar de funcionarios
de nivel superior o asesores cuando la complejidad de la materia lo requiriese; también
podrían invitar a los organismos o personas que juzgaren conveniente para tratar un
determinado asunto. Las reuniones de los Gabinetes deberían ser por lo menos una vez al mes.
Por otra parte, los Ministros Coordinadores de los Gabinetes Sectoriales tenían la obligación
842 Ibíd., art. 6º
345
de informar al Consejo de Ministros de los asuntos tratados en su seno, a fin de que se tomaran
las decisiones que correspondiesen a esa instancia; así mismo, trimestralmente los Ministros
coordinadores de cada uno de los Gabinetes Sectoriales deberían remitir al Presidente de la
República un informe con la actividad cumplida. Este informe sería hecho del conocimiento
del Consejo de Ministros. Por último, se ordena a los órganos de la Administración Pública
Nacional, prestar la debida colaboración a la Secretaría Técnica de los Gabinetes Sectoriales.
En 1984 se dicta un nuevo “Reglamento sobre Constitución y Funcionamiento de los
Gabinetes Sectoriales”843
. Allí se establecen como Gabinetes Sectoriales: el de Asuntos de
Política Interior y Seguridad, el de Asuntos de Política Exterior, el de Asuntos de Política
Económica y Financiera, el de Infraestructura Física y de los Servicios y el de Asuntos
Sociales, Científicos y Culturales. En este Decreto se sustituye la figura de Ministros
Coordinadores por la de Presidentes de Gabinetes Sectoriales. A estos Ministros les
correspondería coordinar e informar al Presidente de la República, directamente o por
intermedio del Ministro de la Secretaría, sobre los asuntos que haya tratado el respectivo
Gabinete Sectorial, a fin de que el Presidente de la República o el Consejo de Ministros, según
corresponda, tomen las decisiones pertinentes. Así mismo, se aumentan a dos, las reuniones
mensuales mínimas que deberían realizar los Gabinetes Sectoriales.
En 1989 se dicta el “Reglamento sobre el Régimen de Funcionamiento de los Gabinetes
Sectoriales” 844
843 Decreto Presidencial Nº 28 de fecha 14 de febrero de 1984, publicado en la Gaceta Oficial Nº 32.918 de fecha 14 de febrero de 1984.
, que deroga al de 1984. Este nuevo Reglamento dispone la constitución de los
siguientes Gabinetes Sectoriales: de Asuntos de Política Interior y de Seguridad; de Asuntos
de Política Exterior, de Asuntos de Política Económica y Social; de Infraestructura Física y de
los Servicios; y de Coordinación de la Deuda Externa. En esta nueva norma se establecen las
responsabilidades de los Ministros Presidentes de Gabinete con respecto a la convocatoria,
agenda y coordinación de la sesión. Así mismo, se le atribuye a cada Ministro Presidente de
Gabinete Sectorial la responsabilidad de solicitarle al Ministro de la Secretaría la inclusión
como Punto de Agenda del Consejo de Ministros de aquellos asuntos tratados en los Gabinetes
Sectoriales; hecha la salvedad de que, previamente, los Ministros que presentaron los
844 Decreto Presidencial Nº 68 de fecha 8 de marzo de 1989 publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.178 de fecha 14 de marzo de 1989.
346
respectivos asuntos en el Gabinete Sectorial deberían llevarlos a Cuenta con el Presidente de la
República. Por otra parte, se establece un mínimo de una semana para solicitar la inclusión de
un asunto en la Agenda de un Gabinete Sectorial. También se establece el carácter reservado
de las deliberaciones de los Gabinetes Sectoriales, ya que ellos son “instancias preparatorias
del Consejo de Ministros”845
Según un estudio realizado por la COPRE de 1992, los Gabinetes Sectoriales tenían para ese
momento una precaria efectividad, sobre todo en materia de coordinación interministerial,
excepción hecha del Gabinete Económico, cuyo problema era más bien que había sustraído la
deliberación sobre los temas económicos en el Consejo de Ministros. A juicio de la Comisión,
la falla de los Gabinetes Sectoriales tenía que ver con la actitud refractaria que asumen los
Ministros frente a la coordinación de uno sus Pares; hecho que ocurría cuando la presidencia
del Gabinete Sectorial no la asumía el Presidente, sino un Ministro; en esos casos, por lo
general, el resto de los Ministros no asistían a las reuniones, sino que enviaban “
representantes de inferior jerarquía, sin la suficiente capacidad delegada para adoptar
decisiones por sí mismos”
. Finalmente, se dispone que los Directores Generales de los
Ministerios integrantes de cada Gabinete Sectorial conformarían una instancia preparatoria de
los Gabinetes Sectoriales, la cual se reuniría cada semana y tendría también como
responsabilidad evaluar la ejecución de los acuerdos alcanzados en el Consejo de Ministros.
En este Decreto, se elimina la obligación de los informes trimestrales al Consejo de Ministros.
846
El Reglamento de 1989 es derogado en 1993, por el “Reglamento sobre Funcionamiento de
los Gabinetes Sectoriales”
. De tal forma que los Gabinetes Sectoriales no podían cumplir
con su labor de coordinación interministerial y facilitar las tareas del Consejo de Ministros.
847
845 Ibíd., art. 18.
Allí se reduce a tres el número de los Gabinetes Sectoriales:
Gabinete Político, Gabinete Económico-Social y Gabinete de Infraestructura. Así mismo, se
dispone que para que los acuerdos alcanzados en los Gabinetes pudieran ser incorporados a la
Agenda del Consejo de Ministros, deberían ser presentados previamente en Cuenta al
Presidente de la República por el Ministro Presidente del respectivo Gabinete Sectorial. En
1994 se promulga el “Reglamento que regula el Funcionamiento de los Gabinetes
846Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Reforma de las Instituciones de Gobierno. Op. Cit., 108 847 Decreto Presidencial Nº 3.070 de fecha 15 de julio de 1993 publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.256 de fecha 2 de agosto de 1993
347
Sectoriales”848
, que deroga el de 1989. Este nuevo reglamento estableció cuatro Gabinetes
Sectoriales: Gabinete Político y de Seguridad Pública, Gabinete Económico, Gabinete Social,
y Gabinete de Infraestructura. Dentro de las modificaciones o agregados al Reglamento
anterior, estaban la formalidad de presentar por escrito las solicitudes de inclusión de Puntos
en la Agenda del Gabinete Sectorial. También se especificaba que los acuerdos o decisiones
de los gabinetes serían adoptados por mayoría, pero que deberá buscarse que los mismos sean
el resultado de una visión integral y de consenso. Así mismo, que los asuntos aprobados
deberían ser presentados por el Ministro Presidente del Gabinete Sectorial respectivo al
Presidente de la República para su autorización o aprobación, señalando cuando hubo
divergencias importantes de opinión; también le correspondía a ellos la responsabilidad de
presentar los acuerdos alcanzados por los respectivos Gabinetes al Consejo de Ministros. En
este Decreto no aparece la reunión preparatoria de los Directores Generales.
A pesar de sus deficiencias, los Gabinetes Sectoriales se fueron institucionalizando y
convirtiendo en la práctica en instancias obligatorias previas al Consejo de Ministros. Durante
el período 1994-1998 fue muy poco frecuente que algún asunto pudiera ser considerado por el
Consejo de Ministros, si previamente no había sido discutido por el correspondiente Gabinete
Sectorial. Incluso algunos puntos de agenda del Consejo podían regresar nuevamente a los
Gabinetes, a fin subsanar algún discrepancia o insuficiencia técnica que tuviera el asunto. Por
otra parte, antes las exigencias del Consejo las reuniones de los Gabinetes fueron
desarrollando mecanismos más formales para sus deliberaciones.
9.3.2 Consejo de Asesoría Jurídica de la Administración Pública Nacional La Constitución de 1961, en su artículo 202, le estableció a la Procuraduría General de la
República la responsabilidad de “asesorar jurídicamente a la Administración Pública
Nacional”. Así mismo, le estableció a todos los servicios de asesoría jurídica de la
Administración Pública Nacional, la obligación de colaborar con el Procurador General de la
República en el cumplimiento de sus atribuciones, de acuerdo a lo estipulado en la Ley. Con
848 Decreto Presidencial Nº 292 de fecha 28 de julio de 1994, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.524 de fecha 15 de agosto de 1994
348
base en estas disposiciones constitucionales, fue establecido, en la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la Nación849, el Consejo de Asesoría Jurídica de la Administración
Pública (CAJAP), integrado por los Consultores Jurídicos de los Ministerios, el Consultor
Jurídico de la Presidencia de la República, los Directores de la Procuraduría, y por el
Procurador General de la Nación, quien lo presidiría. El Cajap, tenía como tarea la de reunirse
–previa convocatoria del Procurador– para “conocer y opinar sobre los proyectos de leyes
nacionales y otras materias jurídicas de especial interés para la Administración Pública”850. En
1970, fue dictado el Reglamento del Consejo de Asesoría Jurídica de la Administración
Pública (CAJAP)851
, donde fueron establecidas las normas de funcionamiento de ese cuerpo.
Dentro de ellas estaban: a) la obligación de reunir al Cajap, de manera ordinaria, una vez por
semana, sesiones de las cuales se levantaría un acta por parte del Secretario del Cajap; b) para
poder sesionar validamente deberían estar presente la mayoría de sus miembros; c) los órganos
que podrían solicitar que se incluyeran asuntos en la agenda del Cajap serían el Presidente de
la República, el Procurador General y los miembros del Consejo de Ministros; d) el Cajap sólo
consideraría aquellos asuntos que le fueran sometidos con un mínimo de tres días de
antelación por los órganos autorizados para ello; e) cuando un asunto lo amerite, se podrá
formar una comisión especial, integrada por miembros del Cajap, para que presente un
informe en un tiempo perentorio; f) cuando en las sesiones del Cajap no se logre un consenso
respecto a un punto, se convocaría un nueva reunión para luego de tres días hábiles; si
tampoco entonces se llega a un acuerdo se dejaría constancia del hecho y de las diferentes tesis
sostenidas; g) de los asuntos considerados y sus resultas se remitiría copia a la Secretaría de la
Presidencia.
Como instancia de coordinación jurídica del Alto gobierno, el Cajap cumplió un papel muy
importante en algunos períodos de gobierno. Esta era una instancia previa y obligatoria, donde
se analizaban y discutían los aspectos jurídicos de los asuntos que los órganos de la
Administración Pública pretendían que fueran considerados por el Consejo de Ministros. Por
otra parte, los acuerdos alcanzados por los Consultores Jurídicos de los distintos Ministerios
849 Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Nación promulgada en la G.O. Nº 27.921 de fecha 22 de diciembre de 1965. 850 Ibíd., Art. 10 851 Decreto Presidencial Nº 258 de fecha 4 de marzo de 1970
349
comprometían políticamente a su respectivo Ministerio de origen, de tal manera que era difícil
para un Ministro, en plena sesión del Consejo, poner objeciones jurídicas a un asunto
aprobado por su Consultor Jurídico en el Cajap. De allí que las aprobaciones del Cajap eran,
en principio, un visto bueno en el orden jurídico para las deliberaciones de los asuntos en el
Consejo de Ministros.
9.3.3. Comisiones Presidenciales e Interministeriales Otra forma de lograr la coordinación en temas transversales, a través de la integración
estructural, es tener un foro donde deliberen no sólo los actores relevantes del Sector Público
vinculados al tema, sino también aquellos representantes de los intereses que estén fuera del
gobierno.
“Los períodos presidenciales posteriores a 1969, se han caracterizado por la creación de
muchas comisiones y consejos para la elaboración de determinados informes o para la
coordinación de determinadas materias”852. La razón de esta proliferación, a juicio de Brewer-
Carías, había sido la desorganización y dispersión de nuestra Administración853
Estas Comisiones fueron creadas sin un basamento legal, fue apenas en 1976 cuando la Ley
Orgánica de la Administración Central facultó expresamente al Presidente de la República
para crear Comisiones “Presidenciales o Interministeriales”, con carácter temporal o
permanente, “integradas por funcionarios públicos u otras personas representativas de los
diversos sectores de la vida nacional, para el examen y consideración de las materias”854 que
se les asignara, como también con el objeto de “coordinación de criterios y el examen
conjunto de materias asignadas a diversos Ministerios”855
.
852 Allan R. Brewer Carías, Introducción al Estudio de la Organización Administrativa Venezolana. Op. Cit., 126 853 “En una Administración desorganizada, para tomar cualquier medida o decisión, es necesario nombrar una Comisión” Allan R. Brewer Carías, Introducción al Estudio de la Organización Administrativa Venezolana. Op. Cit., 129 854 Art. 7 de la Ley Orgánica de la Administración Central, promulgadas en 1976. Op. Cit. 855 Ibíd.
350
Es conocido que algunas de las Comisiones Presidenciales cumplieron con los objetivos que le
fueron planteados, como la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), o la
Comisión tripartita para la Reforma de la Ley del Trabajo (1995). Sin embargo, de la gran
mayoría de ellas no se tiene información con respecto a sus actuaciones y resultados
concretos.
En cuanto a las Comisiones Interministeriales, éstas eran una buena alternativa para aquellos
asuntos cuya coordinación sobrepasaban los límites de los gabinetes sectoriales, o para
aquellos asuntos que requiriendo una coordinación permanente, no justificaban el
nombramiento de un Ministro de Estado o de un Comisionado Presidencial856
. Sin embargo, a
pesar de su potencial utilidad, estas Comisiones frecuentemente eran criticadas, porque no se
percibía efectos tangibles de su labor, y porque consumían mucho tiempo a los funcionarios de
alto nivel, sobre todo si las reuniones no eran dirigidas con sentido práctico y gerencial.
En este sentido, es significativa la percepción que sobre el trabajo de comisiones
interministeriales de una misión del Banco Mundial en 1992, al evaluar entre otras
instituciones al Ministerio de Hacienda, afirmando al respecto que aunque el Ministro de
Hacienda era miembro de muchas Comisiones interministeriales, el funcionamiento de las
mismas hacían que fueran de poca ayuda para la coordinación con los otros Ministerios, ya
que estos comités trabajaban de manera muy informal: No se reunían con frecuencia, no
hacían circular las agendas con antelación, ni tampoco las minutas respectivas857
856 Aunque algunas veces se juntaron las figuras del Ministro de Estado y la de la Comisión Presidencial, como por ejemplo, cuando en 1994, se creo la Comisión Presidencial de Turismo de Venezuela, presidida por el Ministro de Estado - Presidente de la Corporación Nacional de Turismo.
. En el mismo
informe, al evaluar al Ministerio de Fomento se señala que, dadas sus amplias competencias,
el Ministro de Fomento era miembro de más de una docena de comisiones interministeriales
que abarcaban una gran variedad de temas. Sin embargo, los resultados y recomendaciones de
estos comités no parecía que fueran distribuidas o discutidas extensamente al nivel de los
Gabinetes o del Consejo de Ministros. “Aunque la comunicación entre los ministerios es
claramente importante y ocurre con una cierta frecuencia, la utilidad de estas reuniones es
857 Ver World Bank, Venezuela Public Administration Study, Op. Cit. 26
351
cuestionable. No hay cliente obvio para las recomendaciones y propuestas de estos comités, y
sin un cliente definido, mucho del trabajo parece que no es utilizado”858
.
9.4. Instrumentos de Coordinación Facilitada La coordinación facilitada es aquella que se alcanza por medio de un órgano cuya tarea se
concentra en promover, desde una posición no jerárquica, la unidad de acción dentro de un
determinado sector.
El principal factor que afecta esta tarea es la ya consabido dificultad de alcanzar la unidad de
juicio, no a través de la autoridad, sino del consenso. En este sentido, es muy importante para
el coordinador poseer claridad con respecto a los fines generales del sector y de los fines
estratégicos del Alto gobierno, así como también auctoritas, capacidad de dirimir conflictos,
condiciones de liderazgo y dotes de persuasión. En este punto es también fundamental el
conocimiento técnico de la materia a ser coordinada, ya que se estará coordinando a
especialistas en las respectivas áreas. Por ello es necesario contar con un equipo técnico que le
suministre al coordinador información y análisis confiables del estado del sector.
El choque de competencias con los superiores jerárquicos de los órganos a ser coordinados es
el otro factor que afecta las labores del coordinador. Por lo general, los programas e
instituciones que componen el sector a ser coordinado están dispersos a lo largo de la división
ministerial859
858 Ibid.
. El coordinador, a diferencia del superior jerárquico, no tiene un Despacho al
cual estén adscritas las unidades a ser coordinadas, lo cual significa que los resultados
tangibles de su labor son el producto de los programas y de la acción de diferentes unidades,
adscritas a los distintos Ministerios del Despacho. Justamente, su tarea será lograr que estos
elementos trabajen de manera armónica en la búsqueda de los fines generales del sector
establecidos por el Alto gobierno. Esta labor supone un inevitable cruce de competencias entre
el Coordinador y los Ministros del Despacho, lo cual es siempre una potencial fuente de
859 Existe la posibilidad que el sector a ser coordinado por un Ministro de Estado, esté bastante concentrado en parte de un Ministerio, y que por tanto lo que se pretenda es ir preparando la creación de un nuevo Ministerio a partir del desgaje de esas competencias.
352
conflictos. De allí que parte del éxito de su labor esté en lograr el apoyo y la colaboración de
estos Ministros, en lo cual influye el respaldo que el Presidente esté dispuesto a brindarle
frente a los miembros del Gabinete Ministerial.
9.4.1. El Ministro de la Secretaría de la Presidencia de la República Para 1958, la institución que suministraba el apoyo directo al funcionamiento de la Presidencia
de la República era la Secretaría General de la Presidencia de la República, cuya organización
y funcionamiento, teóricamente, estaba regida por la Ley de Secretaría del Presidente de los
Estados Unidos de Venezuela, promulgada en 1937860. Este norma le establecía, entre otras
competencias, al Secretario del Presidente: a)Transmitir a los Ministros del Despacho las
ordenes del Presidente; b) asistir al Consejo de Ministros; c) acompañar al Presidente a los
actos oficiales; d) ocuparse de la correspondencia del Presidente, y e) gobernar y administrar
la Casa Presidencial. Posteriormente, en 1950, el Estatuto Orgánico de Ministerios, le asignó
al Secretario de la Presidencia, la responsabilidad de ser el Secretario del Consejo de
Ministros861
. De manera que ya para ese momento, las funciones del Secretario de la
Presidencia, no son de mero soporte logístico, sino que presta al Presidente su apoyo en la
toma de decisiones.
Dentro de la propuesta que presentó la CAP en 1970, se planteaba la necesidad de formalizar
la función coordinadora que dentro del Alto Gobierno ejercía de hecho la Secretaría General
de la Presidencia862, de tal que forma que además de las funciones de órgano de ejecución de
las decisiones y órdenes del Presidente y Secretario del Consejo de Ministros, tuviera “como
función primordial el de servir de órgano de coordinación administrativa para la ejecución de
las decisiones presidenciales por los Ministros, así como coordinar las actividades de la OCI y
OCP”863
860 Ley de Secretaría del Presidente de los Estados Unidos de Venezuela, promulgada en la G.O Nº 19.322 de fecha 26 de julio de 1937.
y, junto a ellas, la coordinación de las relaciones presidenciales con el Parlamento.
Estas reformas deberían estar acompañadas por la transformación de la Secretaría General en
861 Estatuto Orgánico de Ministerios, promulgado en 1950. Op. Cit. 862 Ver Rafael Caldera, Programa de Gobierno 1969-1973, en Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, tomo I. Op. Cit., 77 863 Comisión de Administración Pública, Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional. Tomo I. Op. Cit., 220
353
Ministerio de la Secretaría de la Presidencia y la readscripción de un conjunto de organismos
descentralizados adscritos a la Presidencia, cuya tutela restaría mucho tiempo al Ministro de la
Secretaría.
En 1976, la Ley Orgánica de la Administración Central recoge buena parte de estas propuestas
y crea el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia de la República, estableciendo dentro de
sus atribuciones864
: a) Representar al Presidente en los actos públicos; b) ejecutar las órdenes y
decisiones del Presidente de la República; c) actuar como órgano de comunicación y enlace
entre el Presidente y los demás órganos y funcionarios del Poder Público; d) coordinar las
relaciones públicas del Presidente; e) atender la correspondencia de la Presidencia de la
República; f)coordinar la actividad de los Comisionados del Presidente; g) ejercer la Secretaría
del Consejo de Ministros y coordinar sus reuniones; h) ordenar las publicaciones en la Gaceta
Oficial. En 1979, el Reglamento de Creación y Funcionamiento de los Gabinetes Sectoriales,
establece que el Ministro de la Secretaría de la Presidencia es miembro de todos los Gabinetes
Sectoriales.
En 1990, la COPRE propone la creación de la figura del Primer Ministro Ejecutivo en
Venezuela, y dentro de las razones de orden gerencial que esgrime está justamente la debilidad
del Ministro de la Secretaría como órgano coordinador de las sesiones del Consejo de
Ministros y de seguimiento de sus decisiones: “Pero este Ministro no posee políticamente
suficiente nivel jerárquico sobre los demás Ministros integrantes del Consejo de Ministros
como para supervisar si cumplen o no con lo decidido en sus sesiones”865
La COPRE, en su Estudio y Propuesta de Reforma Estructural y Funcional de la
Administración Central866
864 Ver Ley Orgánica de la Administración Central promulgada en 1976. Op. Cit., art. 40
en 1992, señala que seguía vigente la denuncia que hiciera la
Comisión de Administración Pública en 1972, con respecto al excesivo número de entes
descentralizados adscritos a la Presidencia de la República, sólo que ahora el problema se
había trasladado al Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, desvirtuando así “su función
865 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Estudio y Propuesta para la Creación de la Institución del Primer Ministro Ejecutivo en Venezuela. En Reforma de las Instituciones de Gobierno Op. Cit, 866 Ver Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Reforma de las Instituciones de Gobierno. Op. Cit., 110
354
de apoyo a la Presidencia y de coordinación de la Administración Pública”867. Indica también
la COPRE que el Ministerio de la Secretaría carecía de la necesaria “capacidad para asistir y
asesorar eficientemente al Jefe de Estado”868. Frente a estos problemas propone: a) la
readscripción a otros Ministerios de los entes del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia,
y b) en caso de que no prosperara la figura del Primer Ministro Ejecutivo, fortalecer la función
coordinadora de la Secretaría de la Presidencia sobre los Ministros; c) convertir al Ministerio
de la Secretaría, en la “inteligencia del gobierno, en el sentido de proporcionarle al Presidente
de la República el apoyo estratégico y logístico necesarios de una forma más efectiva.”869
Dentro de las competencias que se proponen para este Ministerio, estarían870
: a) ejecutar las
órdenes que el Presidente le imparta; b) coordinar y servir de enlace entre la Oficina del
Presidente y los Ministros, así como con el resto de los órganos del Poder Público; c) ejercer la
Secretaría del Consejo de Ministros y de los Gabinetes Sectoriales, coordinar sus reuniones y
realizar el seguimiento de sus decisiones; d) coordinar las actividades de los Consejos
Nacionales, Comisionados y Comisiones Presidenciales, así como de las Autoridades Únicas
de Área; e) ordenar la publicación de la Gaceta Oficial.
Ese mismo año se encarga un estudio a una Comisión Presidencial para tratar el tema de la
asesoría presidencial a partir del informe de dicha Comisión se comienza a establecer equipos
de asesoría técnico-política en el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia871
.
Con la restructuración del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia en 1994, se readscriben
muchos de los entes que distraían al Ministro de su funciones de apoyo al Presidente y de
coordinación del Alto gobierno. Así mismo se institucionalizan las unidades de Asesoría de la
Presidencia y del Consejo de Ministros, así como las unidades de seguimiento de las
decisiones tomadas por esas instancias872
.
867 Ibid.172-173 868 Ibíd., 110 869 Ibíd., 130 870 Ibíd., 161 871 Ver en este capítulo lo referido a la Presidencia de la República. 872 Ibíd.
355
En el estudio sobre la Capacidad de Gestión del Estado, hubo coincidencia entre los Ministros
entrevistados en cuanto a la necesidad de un Jefe de Gobierno o coordinador del equipo
ministerial, que bien puede ser el Ministro de la Secretaría o un Primer Ministro873
.
Como se puede observar los factores principales que han obstaculizado la función
coordinadora del Ministro de la Secretaría de la Presidencia, han estado referidos a la
distracción que representaban la gran cantidad de organismos adscritos al Ministerio y la
carencia de equipos de apoyo técnico-político al Ministro, los cuales comenzaron a ser
resueltos a partir de la década de los 90. Creemos que este último factor fue una consecuencia
de la jerarquía que tomó el Jefe de Cordiplan, al ser nombrado Ministro de Estado, con lo cual
en la práctica salió de la orbita del Ministro de la Secretaría de la Presidencia, y pasó
directamente a asesorar al Presidente de la República, quedando el Ministerio sin equipos de
apoyo técnico en sus tareas de coordinación.
4.1 CORDIPLAN En su Manual de Administración Pública, Emmerich resalta la importancia de que las
instancias de Jefatura de Gobierno, en nuestro caso el Presidente de la República y el Consejo
de Ministros, cuenten con una unidad de apoyo técnico-político que ayude en las labores de
coordinación de los Ministerios:
El concurso de una secretaría central administrativa o de gabinete, de alta calidad, compuesta principalmente por funcionarios de servicio civil de carrera. Esta secretaría debe ser independiente de los ministerios encargados de las distintas funciones, que tienen sus intereses especiales. Debe asimismo estar estrechamente vinculada con el jefe de gobierno para que tenga un prestigio y una categoría que le permita ayudar a coordinar la labor de los diferentes ministerios.874
873 Egle Iturbe de Blanco, Julieta Umerez , Tulio Monsalve y Eva Moraltes, Capacidad de Gestión del Estado: Experiencias de Gestión Pública en el Área Económica.. Op. Cit. 66 874 Herbert Emmerich, Manual de Administración Pública: Conceptos y prácticas modernas especialmente en relación con los países en desarrollo. Op. Cit, 126
356
En Venezuela, las funciones de esta unidad descrita por Emmerich recaen en el Ministerio de
la Secretaría de la Presidencia de la República y en la Oficina de Coordinación y Planificación
de la Presidencia de la República (Cordiplan).
Cuando en 1958, el Gobierno Nacional crea Cordiplan, lo hace con el objetivo de que sirva
como “auxiliar al Presidente de la República y al Consejo de Ministros” 875 en sus funciones,
como supremas autoridades de “coordinación de la planificación y de la ejecución de los (sic)
programas gubernamentales”876. Estas funciones de coordinación y planificación “tienen por
base una labor de análisis, proyecciones y formulación de metas generales (…) e implican la
armonización del ritmo y de la forma de ejecución de los proyectos, así como la vigilancia que
ordene el Ejecutivo Nacional”877
. El Decreto de creación le establece a Cordiplan como
competencias vinculadas a su función coordinadora: a) Realizar estudios acerca del desarrollo
social y económico de la Nación y con esta base preparar las respectivas proyecciones y
alternativas, así como mantener al día un plan general de desarrollo social y económico. b)
Mantener la unidad de programación de acuerdo a las directrices del Ejecutivo Nacional,
coordinando los trabajos sectoriales que se hicieren en los respectivos Ministerios. c) Preparar,
de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, como parte de un presupuestó-programa
permanente, de cinco años, el Presupuesto-Programa Anual. d) Presentar anualmente, previo
examen de los proyectos remitidos por los Despachos, un proyecto de orden de prelación de
gastos fiscales. e) Presentar anualmente al Congreso Nacional, un informe analítico de los
planes en ejecución y de sus relaciones con las metas generales. f) Proponer los lineamientos
generales de la planificación física y espacial en escala nacional, y coordinar conforme a
dichos lineamientos, la planificación que se hiciere en escala regional y urbanística. h)
Mantener un constante sistema de información en materia de programación. i) Auxiliar al
Ejecutivo Nacional en la vigilancia de la ejecución de programas, y dar su opinión acerca de
los reajustes que afecten a los planes respectivos. Posteriormente, con la creación de los
Comités de Trabajo del Consejo de Ministros, se le asignó a Cordiplan la responsabilidad de
las Secretaría Técnicas de esos Comités.
875 Art. 7° del Decreto Presidencial Nº 492 de fecha 30 de diciembre de 1958. Op. Cit. 876 Ibíd., art. 6° 877 Ibíd., art. 2°
357
La Comisión de Administración Pública (1969-1973), al evaluar el funcionamiento de
Cordiplan hasta ese momento, detectó que de las competencias que le fueron asignadas y esta
Oficina Presidencial, algunas como “la elaboración del Plan de la Nación, de asesorar al
Presidente, de coordinación de actividades de los más altos niveles de la Administración
Pública se cumplían (sic) eficaz y regularmente”878; sin embargo, otras como “la función de
control de la ejecución del Plan se realizaba (sic) muy parcialmente”879. A veces, señala la
Comisión, “la función de planificación se encontró paralizada o frenadas por las tareas de
coordinación y asesoría al Presidente”880
.
A partir de 1974 el Jefe de Cordiplan será siempre designado Ministro de Estado y, con el
paso del tiempo, su cargo ira tomando cada vez mayor relevancia e influencia dentro del
Gabinete, sobre todo en la medida en que el factor económico tuvo mayor peso en las
decisiones de los distintos gobiernos.
En 1976 se promulga la Ley Orgánica de la Administración Central. Allí se establece por Ley
la existencia de Cordiplan como órgano auxiliar de la Presidencia de la República y del
Consejo de Ministros, dotándolo de similares competencias a las que se le había atribuido en
su decreto de creación de 1958. Dentro de ellas vinculadas a la función coordinadora,
tendríamos881
878 Comisión de Administración Pública, Informe sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional, Tomo II. Op. Cit. 18
: 1º.- Elaborar estudios sobre el desarrollo económico y social de la Nación,
preparar las respectivas proyecciones y alternativas y mantener al día el plan general de
desarrollo social y económico de la Nación. 2º.- Estudiar e informar sobre las implicaciones en
el sector público de las medidas de política económica y social que adopte el Gobierno
Nacional. 3º.- Formular la Estrategia de Desarrollo Económico y Social a largo plazo, el Plan
de la Nación y el Plan Operativo Anual. 4º.- Coadyuvar en la preparación del Proyecto de Ley
de Presupuesto. 5º.- Compatibilizar los diferentes programas con los planes del gobierno. 6º.-
Proponer los lineamientos generales de la planificación física y espacial en escala nacional y
coordinar, conforme a dichos lineamientos, la planificación que se hiciere a nivel regional y
879 Ibíd. 880 Ibíd. (subrayado nuestro) 881 Ver Ley Orgánica de la Administración Central, promulgada en 1975. Op. Cit. Art. 47
358
urbanístico. (…) 9º.- Controlar la ejecución de programas y emitir opinión acerca de los
reajustes que afecten a los planes respectivos.
También en esta Ley se crean los Gabinetes Sectoriales y se mantiene la Secretaría Técnica de
ellos en manos de Cordiplan. Posteriormente, en 1979, el Decreto Presidencial de
“Constitución y funcionamiento de los Gabinetes Sectoriales”882
, designa al Jefe de Cordiplan
como miembro de todos los Gabinetes Sectoriales.
En 1992 en el estudio del Banco Mundial, al referirse a la coordinación de Cordiplan con el
resto de la Administración Pública, se señala que a pesar de que Cordiplan asiste y asesora a la
mayoría de los comités interministeriales, sin embargo, las exigencias de tiempo y de recursos
humanos hacen que esta tarea sea casi imposible de lograr, excepto en los niveles más altos
del gobierno, como por ejemplo en el Gabinete Económico. En consecuencia, la vinculación
técnica –y por tanto las posibilidades de coordinación–, con los ministerios es muy débil. La
principal tarea de Cordiplan hasta 1989, dirá el estudio, había sido producir los Planes de la
Nación.
Este énfasis en las funciones planificadoras de mediano plazo, y la debilidad de sus otras
funciones, ya había sido advertido al interior del Organismo. De allí que en la Memoria y
Cuenta de Cordiplan presentada al Congreso de la República en el año 1991, se afirme en la
introducción que ese año acababa de finalizar la reestructuración del organismo, para adaptarlo
mejor “a su nuevo entorno económico y político y cumplir eficientemente sus funciones de
consultoría de la Presidencia de la República y responsable de la planificación”883
. Ello
conllevó a enfatizar nuevamente las tareas de coordinación que por ley eran parte importante
de las competencias de Cordiplan:
El nuevo rol de Cordiplan está más vinculado a la conducción de la política económica y social, al manejo de los proyectos nacionales compatibles con la estrategia de desarrollo
882 “Reglamento sobre Constitución y Funcionamiento de los Gabinetes Sectoriales” Decreto Presidencial Nº 183 de fecha 21 de mayo de 1979 publicado en la Gaceta Oficial Nº 31.379 de fecha 21 de mayo de 1979 883 Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República, Memoria y Cuenta año 1991. Cordiplan, Caracas, 1991.
359
y a facilitar la coordinación de la gestión pública; que a las actividades tradicionales de planificación de mediano plazo.884
El acento de Cordiplan con respecto a sus tareas de coordinación, se evidencia nuevamente en
la Memoria y Cuenta del año 1997, cuando en su parte introductoria, al especificar su misión,
se señala que al lado de sus funciones de asesoría al Presidente de la República y al Consejo
de Ministros, Cordiplan es el “organismo responsable de coordinar y promover el proceso de
elaboración y seguimiento de las estrategias, políticas públicas y planes nacionales de
desarrollo económico y social”885, y que en tal sentido le corresponde “velar por la
coordinación y compatibilización, a nivel global, espacial y sectorial, de las políticas,
programas y proyectos del sector público, [y] servir de apoyo a su elaboración, (…)886
.
9.4.2. Los Ministros de Estado La Constitución de 1961 introdujo la figura de los Ministros de Estado887 que, a diferencia de
los Ministros del Despacho, son Ministros que no tienen asignado ninguno de los Ministerios
creados por la Ley. Estos Ministros son creados por el Presidente de la República para tres
tipos de finalidad: a) como asesores del Presidente en los asuntos que éste les confíe; b) para
coordinar “los programas, servicios, dependencias o entidades descentralizadas de la
Administración Pública Nacional que se determinen en el Decreto de nombramiento”888
.
Esta figura tiene su origen en los sistemas parlamentarios, como una forma de hacer participar
en el Gabinete a los Jefes de los partidos que forman la coalición de gobierno. En Venezuela,
señala Andueza889
884 Ibíd. (subrayado nuestro)
, su aparición en la Constitución de 1961, estuvo relacionada con la
intención del gobierno de Rómulo Betancourt, de incorporar al Consejo de Ministros a los
jefes de los partidos que habían suscrito el Pacto de Puntofijo, COPEI y URD. Esta intención
885 Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República, Memoria y Cuenta año 1991. Cordiplan, Caracas, 1997. (subrayado nuestro) 886 Ibíd. (subrayado nuestro) 887 Art. 194 de la Constitución Nacional promulgada en 1961 888 Art. 3 de la Ley Orgánica de la Administración Central de fecha … 889 Andueza Op. Cit. 13
360
no pudo concretarse por la ruptura de URD con el gobierno. De allí que no se haya nombrado
ningún Ministro de Estado ni en ese, ni en el siguiente período presidencial.
El primer Ministro de Estado lo va a nombrar el Presidente Caldera, pero ya no con el sentido
original del sistema parlamentario, sino para coordinar un sector de la actividad pública, la
vivienda, que era un programa prioritario para el gobierno, pero que debido a la rigidez
estructural de la Administración Pública no podía convertirse en un Ministerio sino a través de
la difícil aprobación Parlamentaria. Al Ministro de Estado para la Vivienda, se le nombró
también como cabeza de un órgano importante del Sector, el Banco Obrero, que era la
institución financiera encargada de construir viviendas de interés social. A partir de este
momento, los Presidentes tendieron a utilizar cada vez más la institución, como se puede
apreciar en el siguiente cuadro890
:
Tabla 9.6 Evolución del número de Ministros entre 1974 y 1996891
Instituciones 1974 1979 1984 1989 1994 1996 Ministros del Despacho 13 17 17 16 16 16 Ministros de Estado 3 9 9 8 9 12
El uso de la figura fue muy variado. En algunas ocasiones se utilizó para darle mayor jerarquía
a algún determinado cargo, por ejemplo, a los Jefes Cordiplan, de la OCI, o los Presidentes del
Fondo de Inversiones o CVG. Sin embargo, el uso que más privó fue para cumplir funciones
de coordinación de Sectores o Programas muy importantes para los distintos gobiernos. De allí
que los Ministros de Estado reflejen “las prioridades del Presidente y el énfasis en los
programas que quiere adelantar”. Estos han sido los casos de los Ministros de Estado-
Presidentes del CONAC, los Ministros de Estado-Presidentes de CORPOTURISMO, los
Ministros de Estado para la Descentralización, o el Ministro de Estado para la Educación
Superior, pensado como antesala para la creación de un Ministerio de Educación Superior.
Otra responsabilidad que fue asignada a un Ministro de Estado fue la de coordinar las
890 Estos números varían continuamente, por ejemplo en 1992, hubo 11 Ministros de Estado. 891 Eglé Iturbe de Blanco, Julieta Umérez de Pereira, Tulio Monsalve y Eva Morales, Capacidad de Gestión del Estado: Experiencias de gestión pública en el área económica, Op. Cit.
361
relaciones del gobierno con otros Poderes Públicos o sectores de la Sociedad Civil, como en el
caso de los Ministros de Estado para las relaciones con el Parlamento.
Como ya señalamos, los factores que afectan el desempeño de las funciones de coordinación
por parte de los Ministros de Estado están referidos a la necesidad de contar con equipos de
apoyo técnico-político; respaldo del Presidente de la República; apoyo de los Ministros del
Despacho; conocimiento de las directrices estratégicas del gobierno en general y de su sector
en particular; y finalmente capacidades de liderazgo y destrezas para integrar posiciones en
conflicto892
.
9.4.4. Los Comisionados Presidenciales Señala Brewer Carías893
, que la figura de los Comisionados presidenciales, surgió en los años
sesenta, a raíz de las designaciones, por el Presidente de la República de determinados
funcionarios, denominados algunas veces “Delegados de la Presidencia de la República”, para
cumplir funciones de asesoría en materias específicas. Aunque estos nombramientos no tenían
ningún basamento legal, sin embargo, su uso se fue generalizando.
En vista de que la figura de los Ministros de Estado se concentró en la coordinación de
programas, y de que su condición de Ministro y miembro del Gabinete, lo hacían más eficaz
para cumplir estos objetivos, el Proyecto de Ley Orgánica de la Administración Central de
1972, había propuesto que se concentraran las funciones del Comisionado Presidencial en
“asesorar al Presidente de la República en las materias que éste les indique”894. Esta propuesta
no fue recogida por la Ley de 1976, la cual facultó al Presidente de la República para nombrar
Comisionados Presidenciales, con el fin de que “coordinen las acciones de diversas entidades
públicas y organismos del Estado que deban atender conjuntamente necesidades en
determinados sectores, áreas o programas”895
892 Ver en este mismo capitulo, factores que afectan la coordinación facilitada.
. Así mismo, dispuso la Ley, que las actividades
893 Allan Brewer Carías, Principios del Régimen Jurídico de la Organización Administrativa Venezolana, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1994. Pág. 99 894 Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), Reforma de las instituciones de gobierno, Op. Cit. 132 895 Art. 4 de la Ley Orgánica de la Administración Central promulgada en 1976
362
de los Comisionados Presidenciales serían coordinadas por el Ministro de la Secretaría de la
Presidencia de la República896
.
En la práctica la figura de los Comisionados Presidenciales ha sido utilizada con
preponderancia para darle mayor rango a algunos colaboradores cercanos a los Presidentes,
quienes han utilizado como asesores de alto nivel o en tareas muy específicas como por
ejemplo: el Comisionado Presidencial para el Seguimiento de las Decisiones Presidenciales
(1989), o el Comisionado Presidencial para la Vigilancia de la Administración Pública (1994).
Y en algunos casos se ha utilizado para coordinar actividades muy puntuales, como por
ejemplo, el Comisionado Presidencial para la Renegociación de la Deuda Externa (1989).
896 Ibíd., Art. 40, ordinal 4º
363
CAPITULO X
CONCLUSIONES
Después de que Henry Fayol, en 1916, distinguiera las cinco funciones esenciales de la
organización: prever, organizar, dirigir (mandar), coordinar y controlar, se ha venido dando un
debate dentro de la doctrina respecto a si el logro de la unidad de acción, condición necesaria
para alcanzar los fines de la organización, es una consecuencia más del ejercicio del resto de la
funciones directivas: planificación, organización, mando, y control, o si por el contrario ello es
fruto de una función administrativa individualizada: la función coordinadora.
La primera parte de esta tesis se orientó a dilucidar este problema, y a determinar, en caso de
que existiera la función coordinadora: cuál era su esencia o sus características distintivas con
respecto al resto de funciones directivas; cuáles eran los mecanismos a través de los cuales se
podía instrumentar esta función y qué factores podían incidir en su desempeño; y por último, a
establecer si la función de coordinación en el ámbito de la administración pública tenía las
mismas características que en el ámbito de la administración privada.
Como resultado de este estudio, sostenemos que el logro de la unidad de acción en una
organización es una función distinta al resto al resto de las funciones directivas. La
coordinación no es un efecto necesario de las funciones de planificación, organización, mando
o control. Cuando alguna de ellas logra la coordinación, sin planteárselo manifiestamente, es
sólo por azar. Para asegurar la actuación coordinada de una organización, es necesario ejercer
de manera expresa la función coordinadora en ella, es decir, emprender actividades que tengan
como propósito explícito lograr la unidad de acción de los miembros de la organización. Estas
tareas podrían ser llamadas con toda propiedad “actividades coordinadoras”,
independientemente de que el contenido de ellas sea dar órdenes, establecer estructuras o
planes, transmitir información, cooperar, deliberar, etc.
364
Además, dada la naturaleza racional y libre de los seres humanos, para que se produzca la
unidad de acción en las organizaciones, es necesario que previamente se dé el acuerdo de
voluntades de sus miembros. De allí que la especificidad de la función coordinadora, como
función directiva, sea la de promover y alcanzar entre los miembros de una organización, la
necesaria unidad de juicio respecto de fines y medios, con miras a lograr la unidad de acción
del grupo.
Por otra parte, ya que sólo existen dos vías para lograr la unidad de juicio –la autoridad y la
unanimidad–, todos los mecanismos o formas para alcanzar la coordinación en una
organización, planteados por la doctrina o utilizados en la práctica, pueden ser clasificados
dentro de dos grandes tipos de coordinación: la coordinación dirigida, basada en la autoridad,
y la coordinación voluntaria basada en el consenso. A su vez, dentro de la coordinación
dirigida, están los mecanismos de coordinación a través de planes y aquellos basados en la
jerarquía; y dentro de la coordinación voluntaria, los mecanismos de coordinación por
integración estructural, de coordinación facilitada, y los de autocoordinación.
Sobre cada uno de estas formas o mecanismos inciden un conjunto de factores específicos, que
afectan las posibilidades de lograr la coordinación de una organización. Por ello, dependiendo
de las características y condiciones dentro de las cuales se desenvuelve una organización, o
una parte de ella, será más conveniente el uso de un determinado tipo de mecanismo de
coordinación. De aquí se concluye que no es posible prescribir, de manera estándar,
mecanismos o formas de alcanzar la unidad de acción para todo momento y para toda clase de
organización. Por otra parte, nada obsta para que se utilice simultáneamente en una
organización, y de hecho es lo más conveniente, distintos tipos de mecanismos de
coordinación que se complementen entre sí. Este conjunto de mecanismos y formas de
coordinación debería ser entendido y manejado como una unidad, o más específicamente,
como un sistema gerencial más de la organización.
Las conclusiones anteriores son valederas para todo tipo de administración, pública o privada.
Ahora bien, en el caso particular del sector público, el logro de la coordinación –coordinación
gubernamental–, supone además tomar en consideración la especificidad que la política le
365
impone al gobierno y a la organización a través de la cual éste adelanta su acción: la
Administración Pública.
Una de las responsabilidades básicas del gobierno es la de promover en la sociedad la
necesaria unidad de acción de sus miembros para el logro del bien común. Ello implicaría
impedir que se persiga fines contrapuestos, o que se utilicen medios contrapuestos para
alcanzar estos fines. Sin embargo, las características del ámbito público van a imposibilitar
que este cometido pueda ser totalmente alcanzado. Las principales limitaciones a esta
pretensión son: a) No es posible establecer de antemano todos los actores públicos y privados
que deben ser coordinados; b) no es posible alcanzar la unidad de juicio respecto de los
medios y fines públicos con base sólo en razones de carácter objetivo; c) en un Estado de
Derecho, la escogencia de fines y medios, no obedece necesariamente a criterios de eficiencia
por parte de la autoridad, sino a criterios de justicia y bien común plasmados en la legislación;
d) en las democracias liberales el gobierno no es el único que determina los fines y medios
para alcanzar el bien común, a la vez que sus decisiones se ven influenciadas por la acción de
los otros poderes públicos; e) en las democracias liberales, las decisiones últimas del gobierno
sobre los fines y medios para alcanzar el bien común, también se ven influenciadas por la
acción heterogénea de los particulares interesados en las distintas áreas.
Esta serie de condicionantes lleva a admitir que, inexorablemente, la actividad gubernamental
se va a desarrollar con un cierto nivel de descoordinación, que los gobiernos deben intentar
minimizar al máximo, sin poner en riesgo rasgos esenciales de la política en democracia, como
la justicia, la libertad, el pluralismo, la deliberación, el Estado de Derecho, los cuales son
fundamentales para el logro del bien común.
En la segunda parte de esta tesis, estudiamos, desde la perspectiva de los hallazgos anteriores,
el desarrollo histórico de los mecanismos a través de los cuales los distintos gobiernos
venezolanos coordinaron su acción durante el período transcurrido entre 1958 y 1998. Como
producto de este análisis, llegamos a las siguientes conclusiones:
366
A raíz de la ruptura con el Reino de España y su estructura colonial, se inicia para la nueva
nación venezolana un complejo y accidentado proceso histórico en la búsqueda de construir un
verdadero orden republicano. Sin embargo, la herencia colonial, las difíciles condiciones
materiales y humanas en las que queda la sociedad venezolana luego de la Guerra de
Independencia, el personalismo de los caudillos militares que van a gobernar al país, y las
permanentes guerras civiles por el poder, son factores que durante el siglo XIX y la primera
mitad del siglo XX, van a impactar de manera muy negativa el proceso de conformación de las
nuevas instituciones republicanas del país, y entre ellas la de su Administración Pública.
Para 1958, la Administración Pública con que cuenta Venezuela, es “obsoleta e ineficiente”,
adolece de importantes fallas de organización, su estructura organizativa es bastante compleja,
y a la vez muy desestructurada; tiene una estructura ministerial muy rígida y desfasada en el
tiempo; no cuenta con una verdadera división sectorial de la actividad pública; y sufre de
graves problemas de coordinación. Por otro lado, sus trámites y procedimientos son muy
lentos, sus autoridades no disponen de modernos instrumentos de gerencia, sus fuentes
estadísticas son escasas y poco confiables, no hay controles fiscales, no existen mecanismos
de apoyo para la toma de decisiones por parte de las altas autoridades, y no existen políticas de
reclutamiento, selección y adiestramiento del personal civil.
Esta lamentable situación revestía especial gravedad para nuestro país, ya que por razones de
orden político y de tipo estructural económico, desde principios del siglo XX, el Estado
venezolano había ido desplegando progresivamente una mayor intervención en la vida de
nuestra sociedad; de manera que para ese momento las posibilidades de desarrollo de la nación
pasaban, imprescindiblemente, por contar con un Estado cuyas instituciones, en especial su
Administración Pública, actuaran de forma eficiente y eficaz en el cumplimiento de sus fines.
Los principales líderes políticos de ese momento, conscientes de esta realidad, y convencidos,
además, de que la estabilidad del régimen democrático recién instaurado estaba sujeta al logro
de la justicia social y a la superación del subdesarrollo material y espiritual en cual se hallaba
el país, se plantean como una de sus principales prioridades la modernización de la
Administración Pública venezolana. Así se recoge entre otros documentos, en el Pacto de
367
Puntofijo, texto fundacional, junto con la Constitución de 1961, de la democracia en nuestro
país.
Uno de los primeros actos de la Junta de Gobierno, que asume el poder a la caída del dictador
Pérez Jiménez, es el de solicitar a la Organización de las Naciones Unidas la realización de un
estudio con recomendaciones para mejorar la administración pública venezolana. El
responsable de esta tarea fue el Dr. Herbert Emmerich, decano del personal de asistencia
técnica de las Naciones Unidas, quien en mayo de ese mismo año, presenta el “Informe sobre
un estudio preliminar acerca de la posibilidad de mejoras de la Administración Pública de
Venezuela”. Este informe plantea las principales necesidades del aparato administrativo
venezolano, y recomienda a la Junta de Gobierno, la creación de una Comisión de alto nivel
que se aboque a realizar los estudios necesarios para la modernización de la Administración
Pública venezolana, de acuerdo a una agenda que sugiere el mismo Dr. Emmerich en su
informe.
La Comisión, creada al mes siguiente, va a dar inicio a un proceso de reforma y
modernización de la Administración Pública venezolana en su conjunto, que con altibajos, va
a ser adelantado por todos y cada uno de los gobiernos elegidos en Venezuela entre 1958 y
1998. El compromiso con la Reforma de la Administración Pública se va reflejar en los
programas de gobierno de cada uno de los principales candidatos de cada contienda electoral,
en todos los Planes de la Nación elaborados durante el período en estudio, y en los objetivos
de cada una de las distintas Comisiones que fueron creando o ratificando los distintos
gobiernos democráticos: Comisión de Administración Pública (58-64), (64-69), (69-74), (74-
79), (82-84); Comisión de Reforma Integral de la Administración Pública –CRIAP– (74-79); y
Comisión Para la Reforma del Estado –COPRE– (84-88), (88-94), (94-98).
Tal y como lo había advertido Emmerich, el proceso de modernización de la Administración
Pública va a ser lento, complejo y va a requerir de un gran esfuerzo. Los procesos de reforma
serán asumidos por cada equipo de gobierno desde una perspectiva propia, de acuerdo a su
compresión del problema y a los condicionantes políticos y económicos bajo los cuales les
tocará gobernar el país, y que en muchos casos determinará las posibilidades de avance del
368
proceso de modernización de la Administración Pública. La insurrección armada durante los
gobiernos de Rómulo Betancourt y Raúl Leoni; la condición de minoría parlamentaria durante
los dos gobiernos de Rafael Caldera, la enorme elevación o la caída abrupta de los precios del
petróleo durante el primer gobierno de Pérez, de Herrera y Lusinchi; la inestabilidad política y
social, la insurrección militar y el enjuiciamiento y salida del Presidente Pérez durante su
segundo mandato; la crisis bancaria y la caída de los ingresos petroleros durante el segundo
gobierno de Caldera, serán entre otros, factores que afectarán las posibilidades de
transformación de la Administración Pública Nacional en cada uno de estos mandatos. Por
otra parte, en la Administración Pública convergen importantes intereses políticos y
económicos, de manera que todo intento de reforma en temas como el control de la
Administración Descentralizada, la descentralización política, la reorganización o la
reestructuración de los Ministerios, o el fortalecimiento de la carrera administrativa, generaban
reacciones desde distintos e importantes sectores. Sin embargo, a pesar de todos estos
obstáculos y restricciones, es innegable que en cada uno de los períodos gubernamentales, en
unos más y en otros menos, se fueron corrigiendo varios de los problemas planteados en 1958
y se fue modernizando paulatinamente la Administración Pública venezolana.
En lo que concierne específicamente a la coordinación gubernamental, encontramos que
aunque el tema está presente en casi todos los estudios y propuestas de reformas realizadas
durante el período 1958-1998, sin embargo, es tratado en forma parcial. Es decir, no
encontramos una aproximación integral al tema de la coordinación, como sí la encontramos,
por ejemplo, en relación con la función de planificación o la de organización. El tema se
aborda en general desde el punto de vista de la problemática, sobre todo de aquellos problemas
de coordinación derivados de fallas en el diseño estructural de la organización.
Dentro de la literatura que trata el caso venezolano, excepto por el análisis que hace Allan
Brewer Carías en su libro Introducción al Estudio de la Organización Administrativa
Venezolana897
897 Allan R. Brewer-Carías, Introducción al estudio de la organización administrativa venezolana. Op. Cit. pp. 124-131
, no encontramos otros estudios sobre que se entiende por coordinación o cuales
serían las alternativas para lograrla; no hallamos estudios sobre cuáles eran en su conjunto los
369
instrumentos de coordinación de los que disponía el gobierno nacional en un determinado
momento y mucho menos cómo se vinculaban o complementaban dichos instrumentos;
tampoco encontramos análisis globales sobre las posibles causas de la falta de coordinación
del gobierno en general o en un determinado ámbito o sector.
Cuando se analizan las deficiencias de instrumentos netamente coordinadores, como los
gabinetes sectoriales, no se hace referencia explícita al porqué esas fallas afectan a la
capacidad de coordinación de esa instancia. Así mismo, cuando se analizan figuras como la
del Ministro de la Secretaría, y se encuentran fallas en su capacidad de asesoramiento del
Presidente de la República, no se vinculan esas fallas con su capacidad de coordinación. O
cuando se propone la creación de la figura de un Primer Ministro, en el cual se delegaría tareas
del Presidente, entre ellas la de coordinación de la Administración Pública, tampoco se señala
de forma especifica, cómo realizaría esta tarea, o por qué estaría esta figura en mejores
condiciones para llevarla a cabo. Sucede también que instrumentos importantes para lograr la
coordinación como la cultura organizacional, no son tomados en cuenta a la hora de analizar
los problemas de la coordinación en el gobierno.
Sin embargo, a pesar de esta importante carencia conceptual en la aproximación al problema,
no nos queda duda de que, a lo largo del período 1958-1998, el tema fue estudiado y analizado
con seriedad por los organismos o comisiones con responsabilidad en la reforma de la
Administración Pública venezolana, y como consecuencia de esta labor se desarrollaron
diversos e importantes mecanismos e instancias que fueron mejorando a través del tiempo las
capacidades de coordinación del Alto Gobierno Nacional.
El estudio de la evolución de los instrumentos o instancias de coordinación de los cuales
dispuso el Gobierno Nacional venezolano, durante el período 1958-1998, lo realizamos
atendiendo a la clasificación de tipos de coordinación propuesto en la primera parte de esta
tesis. De acuerdo con ella identificamos como mecanismos de Coordinación Planeada: a) la
estructura de la APN, b) la Planificación Nacional y los Presupuestos Programas. Como
mecanismos de Coordinación Jerárquica ubicamos: a) el Presidente de la República, b) los
Ministros del Despacho, y c) el Consejo de Ministros (visto como un órgano superior
370
jerárquico de la Administración Pública). Dentro de la coordinación por Integración
Estructural, identificamos: a) el Consejo de Ministros (como instancia de deliberación del
Presidente y sus Ministros), b) los Gabinetes Sectoriales, c) el Consejo de Asesoría Jurídica de
la Administración Pública (Cajap), d) las Comisiones Presidenciales o Interministeriales.
Finalmente, como mecanismos de Coordinación Facilitada, encontramos: a) el Ministro de la
Secretaría, b) Cordiplan, c) los Ministros de Estado, y d) los Comisionados Presidenciales.
Este estudio nos permitió verificar que buena parte de los problemas de funcionamiento
detectados por los distintos análisis y estudios realizados a través del tiempo sobre el
desempeño de cada una de estas instancias o mecanismos, se relacionaban de manera directa
con los factores específicos que en teoría podían afectar a cada uno de los grandes tipos de
coordinación y que habíamos identificado en la primera parte de nuestra tesis. En tal sentido,
creemos que se valida la utilidad de la clasificación propuesta en esta tesis como instrumento
de apoyo para el análisis de los sistemas de coordinación.
En cuanto a los principales hitos en la evolución de los mecanismos de coordinación del Alto
gobierno Nacional, encontramos los siguientes:
a) Previo a 1958 los únicos mecanismos o instancias de coordinación del Alto Gobierno
Nacional venezolano eran: la estructura organizacional, el Presidente de la República, los
Ministros del Despacho, y el Consejo de Ministros. Aunque la Constitución de 1947,
contemplaba la facultad del Estado de planificar, y de hecho desde 1930, se venían dando
experiencias en este sentido, la planificación no era todavía un verdadero instrumento de
política del Gobierno Nacional.
b) En junio de 1958, por decreto de la Junta de Gobierno, se crea la Oficina Central de
Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República, bajo cuya responsabilidad
queda el nuevo Sistema de Planificación Nacional. Esta Oficina, Presidencial, dice el
artículo 6 del Decreto de creación, es concebida como órgano auxiliar del Presidente de la
República y del Consejo de Ministros en sus tareas de ejercer “La suprema coordinación
de la Planificación y de la ejecución de los Programas gubernamentales”. (subrayado
nuestro)
371
c) En 1961 se promulga una nueva Constitución. Allí encontramos dentro de las
disposiciones vinculadas a la coordinación gubernamental: La asignación al Congreso
Nacional de la potestad organizativa sobre la Administración Pública Nacional (art. 193);
el otorgamiento al Estado de facultades de planificación (art. 98); el establecimiento de la
obligación del Ejecutivo Nacional de presentar anualmente al Congreso “las líneas
generales del plan de desarrollo económico y social de la nación” (art. 191); la creación de
la figura de los Ministros de Estado, los cuales podrían tener funciones de coordinación.
d) En 1965 se crea la Oficina Central de Información (OCI).
e) En 1965 se promulga la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Nación, donde se
crea el Consejo de Asesoría Jurídica de la Administración Pública (CAJAP).
f) En 1970 se promulga la Ley de Carrera Administrativa; allí se crea con rango legal la
Oficina Central de Personal dependiente de la Presidencia de la Presidencia de la
República (OCP).
g) En 1970 se dicta el Reglamento de Coordinación de los Institutos Autónomos.
h) En 1970 se dicta el Reglamento del Consejo de Asesoría Jurídica de la Administración
Pública (CAJAP).
i) En 1971 se dicta el Reglamento del Estatuto Orgánico de Ministerios, el cual tenía como
objetivo determinar de manera general “La organización, la competencia y el
funcionamiento de las dependencias de los ministerios”
j) En 1976 se promulgó la Ley de Régimen Presupuestario donde se dispuso la vinculación
entre el sistema de Presupuesto y el de Planificación y se crea la Oficina Central de
Presupuesto (OCPRE).
372
k) En 1976 se promulgó la Ley Orgánica de la Administración Central. En materia de
coordinación, esta nueva ley reorganizó la división ministerial, bajo el criterio de agrupar
las actividades gubernamentales de acuerdo al fin al cual contribuyan; creó el Ministerio
de la Secretaría de la Presidencia, cuyas atribuciones estaban dirigidas a dar soporte a las
actividades del Presidente de la República y a servir de órgano de comunicación y enlace
del Presidente con los demás órganos del Poder Público; estableció de forma expresa para
los Ministros, aparte de la responsabilidad de dirigir y coordinar las actividades de su
Ministerio, la atribución de coordinar y controlar a los Institutos Autónomos adscritos a su
despacho; estableció normas de funcionamiento del Consejo de Ministros; creó los
Gabinetes Sectoriales, como instancias previas de deliberación de los asuntos a ser tratados
por el Consejo de Ministros; estableció la figura de la Comisión Presidencial o
Interministerial, que podrían tener por objeto la coordinación de criterios y el examen
conjunto de materias asignadas a diversos ministerios; y, por último, determinó las
competencias, la organización y el funcionamiento de las Oficinas Centrales de la
Presidencia de la República como “órganos auxiliares del Presidente de la República y del
consejo de Ministros”: la Oficina Central de Coordinación y Planificación, la Oficina
Central de Presupuestos (OCPRE), la Oficina Central de Estadística e Informática (OCEI),
y la Oficina Central de Personal (OCP).
l) En 1979 se dicta el Reglamento sobre Constitución y Funcionamiento de los Gabinetes
Sectoriales.
m) En 1992, se da inicio a un proyecto dirigido a modernizar los mecanismos de apoyo y
asesoría a la Presidencia de la República.
n) En 1994, se reestructura el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia. Dentro de este
proceso se descarga al Ministro de la Secretaría de responsabilidades ajenas a su labor de
apoyo al Presidente de la República. Por otra parte, se crean y se ponen en funcionamiento
un conjunto de unidades de apoyo y asesoría al Presidente de la República.
o) En 1996, en el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia se desarrolló un proyecto para
mejorar el funcionamiento del Consejo de Ministros. Este proyecto integraba en su diseño
373
varios mecanismos de coordinación, los cuales en su conjunto eran considerados como un
sistema, cuyo objeto era el de optimizar la preparación de los asuntos que fueran a ser
considerados por el Consejo de Ministros.
Si bien es cierto que importantes problemas de coordinación no lograron respuestas como por
ejemplo el tema del control y coordinación de la Administración Descentralizada, o la
flexibilización de la estructura ministerial, sin embargo, una simple lectura de los hitos
presentados basta para percatarse de cómo paulatinamente el Alto Gobierno se fue dotando de
nuevos instrumentos para lograr la coordinación de sus políticas y fue mejorando el
desempeño de los existentes y, que muchos de los estudios y propuestas que no fueron
aprobadas, quedaron como insumos importantes para futuras reformas.
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