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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
INFORME FINAL DE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS 2005
DEL PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS
EN MATERIA DE JUSTICIA
DE LA COMISIÓN NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LOS
PUEBLOS INDÍGENAS
MTRO. ARTURO CHÁVEZ LÓPEZ LIC. MOISÉS DOMÍNGUEZ PÉREZ
MTRO. FELIPE CONTRERAS MOLOTLA MARZO DE 2006
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
ÍNDICE PRESENTACIÓN........................................................................................................4
1. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA..................................................................7
1.1 DEL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS…….........................................7
1.2 DEL PROGRAMA……………………..…………………………………………..13
2. PERTINENCIA DEL PROGRAMA………………………………….….......................21
2.1 COMPLEMENTARIEDAD O DUPLICIDAD DEL PROGRAMA…….…………………30
3. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS……………………….…………………………….35
3.1 DIMENSIÓN NORMATIVIDAD……………………………………………………35
3.1.1 PERTINENCIA Y CONGRUENCIA DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN…….……..35
3.1.2 CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN……...……………….……48
3.2 DIMENSIÓN DE GESTIÓN Y DESEMPEÑO……………………………..…….…..94
3.2.1 EJERCICIO EFICIENTE DEL GASTO: COSTO DE EJECUCIÓN, COSTOS
UNITARIOS Y COSTO BENEFICIO ……………………………………………….….94
3.2.2 CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS…………………………105
3.2.3 RESULTADOS CUANTITATIVOS………………………………………………109
3.3 DIMENSIÓN IMPACTO…………………………………………………….…....118
3.3.1 ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS……………………….......118
3.3.2 ANÁLISIS DE BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN LA POBLACIÓN
OBJETIVO…………………………………………………………………………….126
3.3.3 ANÁLISIS DE IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD
Y LA NO DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES…………………………………….……137
3.3.4 CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS……………………………….……….150
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
3.4 PROBLEMAS ENDÓGENOS Y EXÓGENOS QUE OBSTACULIZAN LA
OPERACIÓN……………………………………………………………………………..152
3.4.1 PROBLEMAS ENDÓGENOS ……………………………………………………….153
3.4.2 PROBLEMAS EXÓGENOS ………………………………………………..……..…155
3.4.3 FACTORES QUE HAN FAVORECIDO LOS CASOS DE ÉXITO ……………..……….155
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .……………………………………..……..…157
ESCENARIO PROSPECTIVO Y FACTORES A CONSIDERAR PARA LA PERMANENCIA O
READECUACIÓN DEL PROGRAMA
……………………………………………………………….173
3
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
PRESENTACIÓN
Este documento contiene la entrega final de la evaluación de resultados 2005 del
Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia, a cargo de la Comisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), misma que ha sido
realizada por un equipo de investigadores de la Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales, de la Universidad Nacional Autónoma de México.
La finalidad de la evaluación fue desarrollar y aplicar un modelo integral
prospectivo que, bajo la particularidad que implica tener como población objetivo a
los pueblos indígenas de nuestro país, permitiera valorar los resultados de la
operación del Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ)
en el año 2005.
Conforme a la Metodología de Evaluación desarrollada por este equipo, se realizó
el análisis de la operación del Programa bajo cuatro dimensiones: normatividad,
gestión y desempeño, impacto y calidad.
Cabe señalar que en el caso de la dimensión de calidad, ésta no se encuentra
contenida en un apartado específico, sino se encuentra diseminada a lo largo del
abordaje de los distintos aspectos operativos. Se decidió realizarlo de esa manera,
en virtud de que la cuestión de la calidad es analizada desde una metodología que
toma como eje la perspectiva del usuario del servicio público que el Programa
ofrece a través de dichos procesos operativos.
Concretamente, en la dimensión de calidad analizamos el cumplimiento y la
pertinencia de algunos aspectos clave que, al estar estandarizados en la
operación y sancionados en la normatividad del Programa, permiten una mayor
efectividad en el otorgamiento de los apoyos y en la satisfacción de los
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
beneficiarios por los servicios recibidos. Dichos aspectos son analizados desde el
tamiz de la opinión tanto de los beneficiarios como de los operadores del
Programa, misma que se recogió en el trabajo en campo.
Son tres los aspectos que en conjunto nos mostrarán el grado de calidad de los
servicios otorgados por el Programa:
• Tiempos en la entrega de los beneficios, es decir, su oportunidad.
• Accesibilidad que tienen los usuarios a los beneficios del programa; en
particular los relacionados con algunos trámites y gestiones. Ello desde la
óptica de los derechos que como usuarios tienen.
• Aceptación y satisfacción de los beneficiarios con los servicios del
Programa.
En este informe se presentan los resultados de la investigación realizada tanto en
campo como en gabinete. Cabe señalar que el trabajo en campo se realizó con los
tres actores definidos en la metodología (servidores públicos, organizaciones y
beneficiarios directos), a los cuales se les aplicó una entrevista específica acorde
con el perfil del entrevistado y con el tipo de información que se planteó obtener en
cada caso.
Como se señaló con anterioridad, la evaluación está estructurada por dimensiones
y en cada una de ellas se sistematiza y confronta tanto información de gabinete
como de campo.
El documento se estructura en cuatro grandes apartados: Antecedentes,
Pertinencia del Programa, Resultados y Conclusiones y Recomendaciones. Se
integran seis anexos:
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
1) El diseño de la Muestra, acompañada de una nota metodológica que da cuenta
del trabajo realizado en campo, así como de las características y representatividad
de la muestra considerada;
2) Catalogo de codificación de las variables y el tabulado de las entrevistas
aplicadas a los servidores públicos (formato excel);
3) Catalogo de codificación de las variables (Word) y el tabulado de las entrevistas
aplicadas a las organizaciones (formato excel) ;
4) Catalogo de codificación de las variables (Word) y el tabulado de las entrevistas
aplicadas a los beneficiarios directos (formato excel);
5) Tres carpetas que contienen las plantillas de respuestas de los tres grupos
entrevistados, debidamente foliados.
6) Bases de datos general de la captura de cuestionarios (formato dbf).
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
1. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA
1.1 DEL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS. Todos los programas de gobierno deben responder a una necesidad social o a un
proyecto político que sea resultado de un posicionamiento ideológico frente a una
realidad determinada. Desde esta perspectiva, las políticas públicas son toma de
posición y de decisión en torno a la manera en que se debe enfrentar una
necesidad que se considera importante para el Estado y para la Sociedad. Así, es
la visión de poder que encarnan los diversos grupos en uso del aparato público
quienes toman las decisiones sobre el grado de prioridad de un programa público
determinado.
Ante esta realidad resulta relevante la existencia de programas gubernamentales
que trascienden a las administraciones, independientemente de las posturas
ideológicas o los partidos políticos de los cuales provengan. Ello generalmente
habla de que su permanencia responde a una necesidad social vigente, y más
aun, trascendente.
Ejemplo de lo anterior es precisamente el Programa Promoción de Convenios en
Materia de Justicia, de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas, que es el objeto de esta evaluación.
En sus orígenes en 1989, la necesidad social desde la que se justificó su creación
tenía como sustrato las constantes y evidentes muestras de abusos que sufrían
los indígenas en nuestro país; fueran ellas denunciadas o no.
Aquellos años se caracterizaron por la profundización de la exclusión social y la
nula vigencia de sus derechos, producto del ajuste social de la llamada década
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
pérdida y de la falta de previsión de un gobierno erosionado por su desgastada
legitimidad. Procesos que comenzaban a rebasar los marcos de la gobernabilidad
y se expresaban en una creciente conflictividad en la que la realidad indígena
sobrevivía: la tenencia de la tierra, el uso de los recursos naturales, el acceso a los
bienes y servicios brindados por el estado, etc.
Lo que a lo largo de 15 años ha hecho necesaria la permanencia de acciones
tendientes a responder a esa problemática, en la cual se inscribe el Programa, es
que aquellas condiciones aun predominan, pese a los evidentes avances que se
han registrado.
Se ha hecho necesaria la existencia y desarrollo del Programa porque desde
entonces se confronta con una doctrina jurídica hegemónica que, erigida como
discurso político ideológico, considera que la igualdad frente a la ley esta
garantizada para todos los mexicanos, y por lo tanto no se plantea necesario ni
oportuno otorgar algún tipo de compensación o acción diferenciada para ningún
sujeto, más allá de lo establecido en la propia ley. Este modelo de formalidad
jurídica, no reconoce plenamente las condiciones de desigualdad social, cultural y
económica existentes para los indígenas. Ejemplo de ello es que a los indígenas
las leyes no los reconocen cabalmente como un sujeto social, con derechos
colectivos específicos.
En este sentido, es necesario ver el surgimiento y desarrollo de este Programa
como parte de una respuesta a las limitantes que enfrenta la vigencia de los
derechos indígenas, los cuales apenas comienzan a ser incorporados
parcialmente por las instituciones y por los procedimientos de un derecho positivo
que todavía es excluyente.
En nuestro país, esto fue así por principio de cuentas porque en el Poder
Legislativo, que es espacio privilegiado para la construcción de las normas, la
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
dinámica del poder político como expresión del poder de las mayorías, ha dejado
de lado los intereses sustantivos de los pueblos indígenas. Esto tanto porque los
mismos indígenas no se encuentran prácticamente representados, como porque
sus pocos representantes no encuentran los medios para trascender la lógica
partidista, que tampoco ha terminado por reconocer la importancia de erigir una
dimensión indígena en la legislación.
En nuestro país sólo recientemente este asunto forma parte de la agenda de
discusión nacional. Hace apenas 15 años que los partidos políticos empiezan a
incidir realmente en las decisiones legislativas y en el ejercicio del poder público.
No es extraño entonces que todavía existan muchas asignaturas pendientes de
resolver, para que se alcance un mayor grado de legitimidad de los representantes
populares.
Un problema adyacente es el relativo a los derechos de las minorías. En una
sociedad diferenciada por razones ideológicas, religiosas, políticas o culturales, la
mayoría se impone a la minoría, lo cual es legítimo como regla de la democracia.
Sin embargo, cuando estas minorías no tienen posibilidades de incidir, existe un
problema que rebasa esta regla básica, y tienen que buscarse alternativas, más
aún tratándose de una nación pluiriétnica y multicultural. Nuestra incipiente
democracia apenas empieza a enfrentar estos problemas.
Por lo que hace a la impartición de justicia, aun se confrontan directamente dos
realidades opuestas. Por un lado está la dimensión formal, que apela al Estado de
derecho como el mecanismo idóneo en el que se diriman los conflictos y
problemas sociales; y por otro lado, la dimensión real, en donde el uso y la
práctica de la ley frente al sujeto aun es, en muchos casos, resultado de la
arbitrariedad o de la corrupción; ello en detrimento siempre de quienes no cuentan
con recursos, ni financieros, ni culturales, para defender sus derechos. Situación
que viven con mayor intensidad los indígenas.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
A esta situación se agrega el hecho de que las leyes expedidas por el Legislativo
son interpretadas por un poder judicial, que no cuenta en su institucionalidad ni en
su tradición con elementos que reconozcan esta diversidad social y cultural, por lo
que se dejan de lado las necesidades de justicia de la población indígena.
El poder judicial no esta exento de valores y prejuicios. Los jueces toman postura
frente a realidades específicas, en función de su formación como juristas, pero
también de su experiencia en la vida. Aun cuando el derecho tiene mecanismos
que vigilan las prácticas judiciarias, las interpretaciones de la norma no están
exentas de errores y de intencionalidad.
También existe, en este mismo sentido, el uso del derecho con fines ajenos al de
juzgar un delito. La corrupción, especialmente a través del poder económico y
político, muchas veces ha institucionalizado el uso faccioso de la ley. Situación
que genera condiciones de desigualdad en el acceso a la justicia, lo que a su vez
hace que se condene a inocentes y se exonere a culpables. Es decir, el aparato
judicial puede servir, en ciertas circunstancias, para producir impunidad y generar
injusticias.
Para trascender esta problemática, se hace necesario que la impartición de justicia
en el desarrollo de sus procesos reconozca la diversidad cultural de los pueblos
indígenas, es decir, la existencia de prácticas sociales y normas propias de las
comunidades indígenas.
A todos estos elementos problemáticos hay que agregar la realidad
socioeconómica y cultural, que es una variable fundamental para tener o no
acceso a la justicia. El capital material y cultural, están estrechamente
relacionados con las posibilidades que tiene un sujeto de conocer los
procedimientos, contar con un abogado y sostener un proceso judicial. Estos
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
elementos están particularmente ausentes en las zonas de alta y muy alta
marginalidad, que son justamente en las que se inscribe la gran mayoría de los
pueblos indígenas.
Es sabido que en nuestro país sólo en tiempos recientes se empieza a instaurar
un Estado de Derecho pleno. La arbitrariedad en la aplicación de la ley, la
corrupción imperante y las pocas posibilidades de conocimiento y manejo de
procedimientos jurídicos de la mayoría de la población son aun condiciones que
permiten que la ley sea un instrumento de abuso y de injusticias, más que una
garantía de justicia.
La política pública que tenga como objetivo el acceso pleno a la justicia de los
pueblos indígenas debe tomar en cuenta estos dos elementos: por un lado,
aceptar la diversidad cultural que expresan las comunidades indígenas y, por el
otro, la legítima aspiración del derecho positivo moderno de salvaguardar los
derechos humanos.
Por supuesto, que este problema forma parte de un debate nacional e incluso
internacional, que ha oscilado entre extremos que van desde el planteamiento de
la autonomía total desde el plano legislativo, hasta quienes han propuesto su total
integración al derecho positivo del Estado mexicano.
El mayor avance en relación a este debate está expresado en la reforma a la
Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, específicamente en su
artículo 2°, aprobada en 2001 y en la Ley de de Derechos y Cultura Indígena,
aprobada en el 2003. Éste ha sido un eslabón fundamental de una larga cadena
que aún no termina de construirse y marca un parte aguas en el proceso histórico
del reconocimiento de la presencia indígena en nuestra identidad nacional. El
debate continua, y es necesario que así sea, para encontrar respuestas más
adecuadas a las necesidades evidentes de esta población.
11
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Es necesario reconocer que estos avances en materia legislativa tienen en buena
medida sus orígenes en la recurrente demanda de los pueblos indígenas, de que
se respeten sus derechos y se garantice el acceso a la justicia social. Demandas
que han sido retomadas, con diferentes matices, por distintos actores políticos,
algunos de los cuales cuentan con representación en el Congreso, y otros, como
en el caso del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), que se ubican al
margen de las instituciones políticas reconocidas por el Estado Mexicano.
En el ámbito internacional, el problema de los pueblos indígenas había estado
presente y tenía expresión formal desde 1957. La Organización Internacional del
Trabajo (OIT) había generado el convenio 107, sobre poblaciones indígenas y
tribales en pueblos independientes.
Este es el antecedente del Convenio 169, que entró en vigor en 1991 y que
nuestro país fue la segunda nación en firmar, sólo después de Noruega. “El
convenio 169 se refiere, entre otras cosas, al derecho a la posesión de las tierras
que ocupan tradicionalmente los pueblos indígenas, el reconocimiento de sus
valores sociales y religiosos, el derecho consuetudinario, el derecho a los
servicios de salud y el derecho a beneficiarse de la igualdad de las condiciones de
empleo.”1
También la Organización de Estados Americanos (OEA), en 1989, solicitó a la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) preparar un “instrumento
jurídico relativo a los derechos de las poblaciones indígenas”.2 Esta propuesta
devino en un instrumento jurídico que se aprobó por la OEA en 1998 y
actualmente se discute en la Organización de Naciones Unidas (ONU).
1 Zolla, Carlos y Emiliano Zolla Márquez. Los pueblos indígenas de México. 100 preguntas. CEIH-UNAM, México 2004. p.301 El subrayado es nuestro. 2 Ibid. P315.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
En función de estas preocupaciones expresadas en foros internacionales, y de
acuerdos tomados por estos organismos, así como por las demandas y conflictos
internos, es que en nuestro país se han dado modificaciones legislativas, así como
se han impulsado nuevas políticas públicas que pretenden dar respuesta a los
problemas de los pueblos indígenas.
1.2 DEL PROGRAMA
El Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ) operado
por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), está
enmarcado en una preocupación más amplia del gobierno federal por responder,
mediante políticas públicas específicas, a los reclamos de justicia de los pueblos
indígenas.
Desde la creación del Instituto Nacional Indigenista (INI), en 1948, se reconoció
que esta población debería tener una atención especial del Estado, debido a las
condiciones de marginación y discriminación en que vivían. A partir de este
reconocimiento se impulsaron políticas públicas, en materia de educación, salud,
cultura y justicia, fundamentalmente de tipo asistencial, que tenían como objetivo
ayudar a que disminuyeran las condiciones de pobreza y marginación en que se
encontraban.
Los antecedentes del PPCMJ están referidos a las líneas de trabajo que
desarrollaba el INI en materia de justicia a partir de la década de los ochentas.
Estas líneas incorporaban acciones de asesoría, defensoría, apoyo en la
resolución de conflictos agrarios, difusión y promoción de los derechos humanos e
indígenas, capacitación, entre otras, que eran operadas institucionalmente a
través de la entonces Dirección de Procuración de Justicia.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
En este marco institucional, se crea en 1984 el primer programa que busca
ayudar, por medio de asesoría, financiamiento y apoyo legal, a los indígenas
presos, debido a la gran cantidad de ellos que no podían proveerse de algún tipo
de defensa.
Los conflictos sociales y políticos, los debates académicos y la propia evolución
del sistema político mexicano, han modificado paulatinamente las ideas acerca de
cómo enfrentar los problemas que padece la población indígena.
En 1989 se instaló la Comisión Nacional de Justicia para los Pueblos Indígenas
(CNJPI), como órgano consultivo del INI en materia de justicia; “entre sus primeras
actividades destacan el análisis de la problemática en la procuración, impartición y
administración de la justicia para los pueblos indígenas” 3. La aportación de mayor
trascendencia de esta Comisión fue la propuesta, que desembocó en la reforma
del artículo 4º constitucional en 1992, en el que se reconoce por primera vez el
carácter pluricultural de la nación, se garantiza a los integrantes de los pueblos
indígenas el efectivo acceso a la justicia del Estado y se establece el compromiso
de que la ley proteja y promueva el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos,
costumbres, recursos y formas específicas de organización social.
Sin bien esta reforma tuvo importantes limitaciones en cuanto a la incorporación
de derechos específicos de los pueblos indígenas, representó un avance en tanto
reconoció explícitamente el carácter pluricultural de la nación y la obligación del
Estado de garantizar el acceso a la justicia a los pueblos indígenas. Esta
manifestación en sí misma significó el reconocimiento oficial de la exclusión
histórica de los indígenas respecto al ejercicio pleno de sus derechos.
Es en ese periodo cuando el INI, a través de la Dirección de Procuración de
Justicia (DPJ), desarrolla el Programa de Acceso a la Justicia (1989-1990), 3 Programa de Derechos Indígenas y Acceso a la Justicia. Diario oficial, 8 de septiembre de2003. p 82
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
antecedente del PPCMJ, que tuvo como objetivo principal “apoyar a las
organizaciones civiles, indígenas e indigenistas interesadas en generar proyectos
de defensoría jurídica de presos indígenas, cuyo objetivo fue rápidamente
ampliado para incorporar proyectos de defensa jurídica en distintas áreas del
derecho, así como la capacitación, investigación y gestoría.”4
La estrategia de apoyar a organizaciones civiles en acciones de defensa,
promoción y difusión de derechos indígenas y humanos, surge a partir de la
consideración de que en la defensa de los derechos es imprescindible la
participación corresponsable de organismos no gubernamentales, así como de la
necesidad de desarrollar una cultura de defensa de los derechos.5
Desde entonces se han venido apoyando diversos proyectos en materia de
procuración de justicia y vigencia de derechos que, como veremos a detalle en el
siguiente apartado, han tenido una creciente demanda que sólo puede entenderse
en función de los cambios políticos y sociales que han ocurrido en la última
década, y que han contribuido a incrementar la participación de organizaciones
sociales y civiles en la vida pública.
Hay que destacar dentro de los cambios en el escenario nacional, la aparición del
EZLN, la llegada al poder de un partido diferente al que gobernó durante 70 años,
y en general, el proceso de transición democrática, que desde 1988 se viene
consolidando en nuestro país.
Como resultado concreto de estas transformaciones, se encuentra la modificación
en 2001 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que buscó
atender las exigencias planteadas por el movimiento zapatista, particularmente las
4 Ibid, p 82. 5 INI-SEDESOL, El Instituto Nacional Indigenista y la Promoción de la Justicia para los Pueblos Indígenas de México, 1993.
15
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
referidas a los Acuerdos sobre Derechos y Cultura Indígenas, popularmente
conocidos como Acuerdos de San Andrés.
Así, los derechos indígenas quedaron expresados en el artículo 2° de la
Constitución, que entre otras cosas sostiene que “La nación tiene una composición
pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas…El derecho de
los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco
constitucional de autonomía que asegura la unidad nacional….”6 .
Este cambio constitucional ha tenido las más controvertidas reacciones, en parte
porque el fondo de la discusión tiene que ver con el replanteamiento del sistema
jurídico en el que los pueblos indígenas reclaman ser incluidos como sujetos de
derecho, con pleno reconocimiento a sus derechos individuales y colectivos;
reclamo que la reforma constitucional de 2001 no alcanza a responder. Al margen
de esta discusión no resuelta, la modificación constitucional significa un punto de
referencia en la evolución del tema de los derechos indígenas en nuestro país y
ha sido la base jurídico-normativa que impulsa una nueva relación institucional y la
inclusión de los indígenas en la confección de las acciones gubernamentales
encaminadas a su desarrollo.
Un cambio importante ha sido el fortalecimiento institucional para la atención a los
pueblos indígenas. La ley que crea a la Comisión Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas, y deroga al INI, establece que la Comisión “tiene como
objeto orientar, coordinar, promover, fomentar, dar seguimiento y evaluar los
programas, proyectos, estrategias y acciones públicas para el desarrollo integral y
sustentable de los pueblos y comunidades indígenas de conformidad con el art. 2º
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos…”7 Esta
transformación significa no solo una nueva perspectiva respecto a cómo debe
6 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 30 de junio de 2004. 7 Artículo 1. Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. 2003
16
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
enfrentarse el desarrollo indígena, sino que otorga las atribuciones y capacidades
a la nueva institución nacional para orientar la conducción de políticas públicas en
materia de pueblos indígenas para incidir en la transformación de las condiciones
de vida de los pueblos indígenas del país. También de manera específica la
faculta para ejecutar los programas que venían siendo operados por el extinto INI.
Junto a esta evolución en el contexto nacional e institucional, la línea de trabajo
relacionada con el financiamiento a organizaciones civiles con proyectos
enfocados a la promoción y procuración de derechos indígenas, de la cual se
desprende el ahora PPCMJ, ha tenido cierta continuidad a lo largo de los últimos
15 años. Como se verá enseguida, las modificaciones que se han realizado, más
bien responden a una lógica de afinamiento operativo y administrativo y
adecuación a la nueva situación institucional; pero la estrategia central ha
prevalecido, e incluso se ha visto fortalecida.
Así, ha transitado de ser un proyecto ubicado en la Dirección de Procuración de
Justicia, a ser en la actualidad un Programa Especial de la CDI. En esta evolución
ha pasado de apoyar a 21 organizaciones en 1989 a 341 en el 20058. Asimismo,
el recurso asignado se ha incrementado de manera importante, lo cual será
descrito a mayor detalle en apartados posteriores. Lo que nos da una idea de lo
oportuno de su existencia como Programa gubernamental, en virtud de que año
con año responde a una demanda creciente. Para observar este tránsito, es
importante revisar los momentos centrales por los que ha atravesado el Programa
en estos últimos años.
Entre las modificaciones más importantes del Programa hasta antes de 1995,
destaca el tránsito de acciones dirigidas al apoyo a organizaciones enfocadas a la
denuncia de violaciones a los derechos humanos en general, al enfoque en temas
más específicos del ámbito indígena y la realización de acciones más amplias que 8 Ver la evolución en el siguiente apartado del presente Informe.
17
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
la denuncia: asesoría, defensoría, investigación y capacitación en materia agraria,
penal, civil y laboral. Asimismo, en virtud del crecimiento en la demanda de
organizaciones civiles respecto del apoyo ofrecido por el Programa, se decidió
implementar la Convocatoria Pública como mecanismo de promoción, y someter a
concurso los proyectos presentados por las organizaciones, dando con esto un
giro importante en la mecánica de operación.
En 1995, se realizan otras modificaciones estratégicas y operativas importantes:
se definen con precisión los criterios de selección de los proyectos; se diversifican
los apoyos y se promueve la capacitación de promotores comunitarios en materia
de derechos indígenas, en una clara intensión por impulsar la participación directa
de indígenas organizados en la atención de sus propias necesidades9
De 1995 a 1998, ante el contexto de la incursión del EZLN, el INI, a través de la
Dirección de Procuración de Justicia, incrementó el apoyo a organizaciones que
realizaban actividades de difusión, promoción, defensoría y asesoría en materia de
derechos indígenas. Asimismo, en este periodo se fortalecieron los vínculos con
las organizaciones de tipo comunitario.
En 1998, ante el relevo suscitado en la Dirección General del INI, se abre la
oportunidad para que la institución haga un replanteamiento en sus líneas de
trabajo, incluyendo las relativas a la promoción de justicia y derechos de los
indígenas, lo que traduce en el incremento de los apoyos a las organizaciones
civiles, aumentando con ello el número de organizaciones financiadas.
Ya con la actual administración federal, a partir del año 2000 se marca un cambio
importante en la conceptualización de las políticas públicas en materia indígena.
Elemento trascendental de estos cambios es el relacionado con la incorporación
9 INI, Manual de Operación del Proyecto de Convenios de Concertación en Materia de Promoción y Procuración de Justicia, 2002.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
de conceptos como transversalidad, concurrencia, integralidad e
interinstitucionalidad, en la acción pública para el desarrollo de los pueblos
indígenas. En este contexto, de nueva cuenta la línea de trabajo referida al
financiamiento a organizaciones para el impulso de proyectos en materia de
justicia se ve favorecida, incrementándose el número de organizaciones
beneficiadas.
En 2002, estas acciones se desarrollan a través del Proyecto de Convenios de
Concertación en Materia de Promoción y Procuración de Justicia, el cual contiene
los elementos y criterios centrales que hoy son la base del Programa objeto de
esta evaluación.10 En particular, en ese año la Convocatoria se emitió tardíamente,
lo que ocasionó una importante disminución en el número de proyectos
financiados.
Con la creación de la CDI, 2003 es el año que marca la transición fundamental de
la institución. En este cambio las acciones de procuración de justicia y vigencia de
derechos se reestructuran a la luz de las nuevas estrategias y paradigmas
institucionales. La línea institucional relativa a vigencia de derechos y procuración
de justicia se divide en acciones de planeación, diseño, concertación con
entidades de la administración pública, y operación directa de programas y
proyectos; ello con la finalidad de incrementar la incidencia de la CDI en el resto
de la Administración Pública y fortalecer por medio de la acción transversal las
acciones encaminadas al desarrollo de los pueblos indígenas.
A partir de este replanteamiento, en 2004 el Proyecto de Convenios se convierte
en el Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia, el cual se
enmarca funcionalmente en la Coordinación General de Programas y Proyectos
Especiales. Destacándose el hecho de que por ser uno de los programas de la
CDI, se encuentra sujeto a las disposiciones aprobadas en el Presupuesto de 10 Ibid.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Egresos de la Federación por la Cámara de Diputados y por tanto se encuentra
sujeto a Reglas de Operación específicas, que son las que rigen en la actualidad.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
2. PERTINENCIA DEL PROGRAMA
Con la finalidad de ubicar la pertinencia del Programa a partir de ilustrar la
necesidad que tienen los indígenas (en lo individual y en colectivo) de acciones
que contribuyan a garantizar la vigencia de sus derechos y mejorar su acceso a la
justicia, se realizó una revisión de los estudios que, a manera de diagnóstico,
tratan de reflejar la situación que vive nuestro país en la materia que nos ocupa.
A continuación se presentan los elementos centrales de esta revisión y el análisis
de la pertinencia del Programa que se desprende de ella.
La situación de los indígenas mexicanos respecto a la vigencia de sus derechos
individuales y colectivos, dista mucho de ser reflejada cabalmente en las
estadísticas o diagnósticos nacionales. Lo anterior es resultado de la carencia de
un sistema de información y estadístico amplio que exprese el carácter
pluricultural y multiétnico de nuestro país y atienda las características específicas
de este sector poblacional.
Entre otras razones, ello se debe a que “Los órganos de procuración y
administración de justicia carecen de mecanismos de registro de la diversidad
cultural y lingüística, lo que hace casi imposible identificar a los indígenas frente a
la justicia y valorar cuantitativamente las características del fenómeno”11
Esta situación contribuye a la falta de visibilidad del fenómeno, y representa en sí
mismo un obstáculo para el pleno ejercicio de los derechos indígenas.
11 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Unidad de Planeación y Consulta, Líneas de Desarrollo Integral para los Pueblos Indígenas, Vigencia de Derechos (documento de trabajo), Abril de 2005.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
No obstante lo anterior, se han hecho esfuerzos importantes por dimensionar y
caracterizar el problema, los cuales a continuación analizamos.
Los indígenas mexicanos enfrentan una situación de desventaja respecto del resto
de la población nacional. Lo anterior se ve reflejado en los bajos índices que
poseen en desarrollo social y humano y en el hecho de que más del 80% de los
municipios indígenas o con presencia indígena, tienen un grado de marginación
catalogado como “muy alto” o “alto”, lo que de inicio los sitúa en una realidad
económica crítica.12
Adicionalmente, los indígenas son víctimas de discriminación y exclusión social y
sus derechos humanos son y han sido históricamente vulnerados e ignorados.
Una de las razones de este abandono tiene que ver con el hecho de que hasta
hace pocos años los derechos de los pueblos indígenas no eran reconocidos de
manera específica en la legislación nacional.13 Por lo cual existe un rezago
histórico que deberá ser abatido mediante un esfuerzo constante, sistemático y
focalizado, por parte del conjunto del Estado mexicano en correspondencia con los
distintos actores y agentes sociales de nuestro país.
En este sentido, resulta evidente que la gran mayoría de los indígenas padecen
las restricciones propias de la pobreza para el acceso a la justicia y la efectividad
de sus derechos. Ejemplo de lo anterior es el hecho de que uno de los problemas
más comunes de los indígenas es que no cuentan con los recursos económicos
para contratar servicios de asesoría y defensoría jurídica particular, por lo cual se
ven obligados a recurrir, en los casos en los que les es factible, a las defensorías
de oficio o a los servicios de asesoría gratuita, los cuales son instancias que
12 INI, PNUD, CONAPO, Indicadores Socioeconómicos de los Pueblos Indígenas de México, 2002 13 Ver Diagnóstico sobre la Situación de los Derechos Humanos en México. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México. Capítulo 6, Derechos de los Pueblos Indígenas, 2003.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
generalmente cuentan con limitados recursos, tanto financieros como técnicos, y
por ello distan mucho de cumplir a cabalidad con su misión.
Además de las complicaciones inherentes a su situación económica, los indígenas
viven problemas específicos derivados de un aparato judicial que los excluye de la
impartición de justicia, lo que se suma al desconocimiento que se tiene en la
materia (tanto por parte de las instituciones encargadas de impartir justicia como
de los propios indígenas), y una discriminación lacerante. Es importante señalar
que los pueblos indígenas cuentan con sistemas normativos propios que rigen la
vida de las comunidades y que también son invisibles a las estructuras jurídicas
del estado y no por ello despreciables, sino más bien dignas del análisis y el
estudio para su incorporación a los procesos de impartición de justicia.
De manera general, los distintos diagnósticos coinciden en señalar que es en los
ámbitos penal, agrario y laboral en los que se refleja con mayor frecuencia e
intensidad la vulnerabilidad y desventaja social en la que se encuentran.
La alta vulnerabilidad de los derechos de los indígenas se inscribe en un contexto
de gran conflictividad y violencia en las zonas indígenas, específicamente en las
rurales, lo cual es ocasionado fundamentalmente por conflictos agrarios y disputas
políticas o ambientales.
En el fondo de estas disputas generalmente se encuentran problemas no resueltos
en torno a la tenencia de la tierra y al uso y usufructo de los recursos naturales por
parte de las comunidades. Para dimensionar el problema basta mencionar que
trece de los catorce conflictos agrarios de mayor dificultad (focos rojos) se ubican
en ejidos o comunidades indígenas. “La defensa de la tierra conduce con
frecuencia a enfrentamientos con otros campesinos o con propietarios privados,
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
autoridades públicas y a veces con las fuerzas del orden (policías y militares). En
este contexto se denuncian persistentes violaciones a los derechos humanos”.14
Un elemento que agrava la compleja problemática agraria y sus consecuencias en
los indígenas, es la alta duración que tienen los conflictos, que en promedio se
calcula en 30 años, lo cual, en las zonas denominadas focos rojos, ha ocasionado
248 muertes y aproximadamente 240 heridos.15
Otro ámbito especialmente vulnerable a la discriminación y violación a los
derechos y garantías es el relacionado con el campo de la procuración y
administración de justicia.
De acuerdo con la CDI, entre los problemas más comunes de los indígenas que
acuden al Estado en busca de justicia, ya sea en los ámbitos penal, agrario o
laboral, se encuentran los siguientes:
• “No conocen sus derechos y, en consecuencia, no pueden reclamar su
cumplimiento.
• Ven desestimadas o desatendidas sus denuncias o demandas por la
incapacidad de expresarse correctamente.
• Comparecen, son interrogados o notificados por autoridades administrativas
o jurisdiccionales, sin el auxilio de traductores o intérpretes.
• Cuentan, en el mejor de los casos, con traductores habilitados por el
juzgador, que si bien son hablantes de lengua indígena con conocimientos
de español, no tienen los conocimientos jurídicos para explicar en su lengua
los alcances y consecuencias del proceso judicial o jurisdiccional en el que
están involucrados.
14 Ibid, p.154. 15 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Unidad de Planeación y Consulta…Op Cit, p. 20.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
• No pueden ejercer los derechos procesales específicos derivados de su
diversidad cultural y lingüística, a partir de la declaración de su identidad
indígena o “autoadscripción”.16
Asimismo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos en México, ha reportado como problemas adicionales la detención de
indígenas sospechosos o presuntos responsables sin órdenes de arresto; el robo
de pertenencias; abusos físicos y tortura a detenidos; la falta de conocimiento por
parte de los ministerios públicos y jueces de las costumbres jurídicas indígenas.
En lo que respecta al ejercicio de los derechos y acceso a la justicia por parte de
las mujeres indígenas, la situación es especialmente preocupante. Viven en
condiciones de mayor discriminación, aislamiento y pobreza que los indígenas
hombres, lo cual la sitúa en condiciones de mayor vulnerabilidad. Las mujeres
indígenas, además de discriminación por su pertenencia indígena, padecen
también discriminación y violencia por su condición de género, tanto fuera de su
comunidad y en relación con el sistema de justicia, como dentro de su comunidad
y su propia familia. Un porcentaje importante de mujeres indígenas son víctimas
de violencia intrafamiliar, y tienen importantes restricciones para el acceso a la
propiedad, los recursos productivos, la educación, la salud, así como para su
participación en los ámbitos políticos y sociales comunitarios. La proporción de
monolingüismo entre las mujeres indígenas es de 28.2% (contra el 17.1% de los
hombres)17, lo que representa un serio obstáculo en materia de acceso a la
justicia, al requerir el auxilio de traductores que, como se señaló con anterioridad,
excepcionalmente están disponibles. A este porcentaje de monolingüismo habría
que añadir al grupo de indígenas que aún hablando el español no lo expresan de
manera adecuada o no lo entienden a plenitud, mucho menos cuando se trata del
lenguaje legal, lo cual plantea un problema adicional. 16 Ibid. 17 INI, PNUD, CONAPO, Indicadores Socioeconómicos de los Pueblos Indígenas de México, 2002
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Aunado a lo anterior, existe un alto índice de violaciones a derechos sexuales y
reproductivos, los cuales son además escasamente denunciados, y cuando ello
sucede, en muy pocos casos son sancionados. De acuerdo con el informe de los
Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, en el estado de
Chiapas en una investigación realizada a 100 mujeres indígenas se encontró un
total de 209 violaciones de diversos derechos sexuales y reproductivos.
Este panorama se agrava con el magro desarrollo institucional relacionado con la
impartición y administración de justicia, y más aún con el relativo a la dimensión
específicamente indígena. En el propio diagnóstico de la CDI, se señala que “Las
instituciones encargadas de procurar, impartir y administrar justicia … no cuentan
con las capacidades necesarias para hacer efectivos los derechos que ya están
consagrados”18. El ejemplo más claro de esta insuficiencia lo encontramos en la
carencia de traductores, defensores y asesores legales para todos los casos de
procesados indígenas, a pesar de que es un derecho establecido en la ley.
Por otra parte, la presencia de instituciones de procuración y administración de
justicia es prácticamente nula en las regiones indígenas. Para ilustrar lo anterior,
baste señalar algunos datos:
• De los 500 órganos jurisdiccionales del poder judicial de la federación,
ninguno tiene sede en un municipio con 40% y más de población indígena.
• El Instituto Federal de la Defensoría Pública en regiones con población
indígena no cuenta con defensores públicos o asesores jurídicos que
conozcan las lenguas y las culturas indígenas. Únicamente tiene presencia
18 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Unidad de Planeación y Consulta…Op Cit, p. 23
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
a través de 10 defensores y un asesor jurídico en los municipios con 40% o
más de población indígena.19
Esta falta de correspondencia de la cobertura y presencia de las instituciones
judiciales con la proporción de la población indígena y su distribución en el
territorio nacional, refleja el grado de inequidad y discriminación del sistema de
impartición de justicia nacional, y representa un elemento más que limita la
vigencia de los derechos en los pueblos indígenas.
Por lo que respecta al registro civil, es ampliamente conocido que un número
importante de indígenas no cuentan con los registros necesarios que contribuyen
a una mayor certeza jurídica en los distintos roles sociales que tiene todo ser
humano (actas de nacimiento, CURP, Actas de defunción, entre otros). Las
causas de ello tienen relación con la falta de recursos económicos, el
desconocimiento de los procedimientos, la falta de una cultura de derechos o la
lejanía de las oficinas donde se deben realizar dichos trámites.
No obstante, el Estado mexicano, a través de sus diversas instancias y órdenes de
gobierno, tiene contempladas políticas públicas encaminadas a contribuir en la
vigencia de derechos y procuración de justicia de los pueblos indígenas.
En el ámbito Federal las Secretarías de Gobernación, Relaciones Exteriores,
Medio Ambiente y Recursos Naturales, Seguridad Pública y Trabajo y Previsión
Social, así como la Procuraduría General de la República, la Comisión Nacional de
Áreas Naturales Protegidas, el Tribunal Superior Agrario, la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, así como la propia CDI, tienen una serie de Programas,
áreas operativas y/o convenios de colaboración, a partir de los cuales se llevan a
cabo acciones en la materia.
19 Ibid p. 24-25
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Sin duda este cúmulo de acciones y esfuerzos compartidos han representado
avances en el acceso a la justicia y el ejercicio de los derechos individuales y
colectivos de los pueblos y comunidades indígenas. Sin embargo, el rezago aún
es muy grande y, como se vio con anterioridad, el diagnóstico (aún con las
limitaciones propias de la carencia de información) muestra un estado de gran
vulnerabilidad y discriminación, por lo cual existe una urgente necesidad de los
indígenas de acciones afirmativas que contribuyan al ejercicio pleno de los
derechos establecidos en la legislación nacional.
Ante ello el PPCMJ resulta pertinente en que tanto responde, mediante una acción
pública específica, a una necesidad real y vigente. Como lo establece en las
Reglas de Operación, tiene como objetivo general:
“Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y comunidades
indígenas ejerzan los derechos individuales y colectivos establecidos en la
legislación nacional; y que el Estado propicie los mecanismos y procedimientos
para un efectivo acceso a la justicia, a través de apoyar, mediante financiamiento
directo, a proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos
indígenas y el impulso a actividades de procuración de justicia basado en el
reconocimiento y respeto a la diversidad cultural”.
Un elemento más que da cuenta de la pertinencia del Programa es la creciente
demanda de financiamiento para acciones de promoción, procuración y defensa
de derechos indígena que ha tenido el PPCMJ, por parte de organizaciones de la
Sociedad Civil, ejidos, comunidades indígenas y núcleos agrarios.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
PROGRAMA DE PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA ORGANIZACIONES BENEFICIADAS POR AÑO
1989-2005 Año Número de organizaciones Monto ejercido
(pesos) 1989 21 ND
1991 25 ND 1992 24 ND 1993 41 ND 1994 53 ND 1995 61 ND 1996 86 ND 1997 135 ND 1998 189 ND 1999 201 ND 2000 247 ND 2001 267 ND 2002 205 $13,267,690
2003 258 $12,555,310
2004 253 $19,916,387
2005 335 $30,339,545
Fuente: Elaboración propia con base en datos de: UAM Iztapalapa, Informe sobre la evaluación de resultados Enero-Agosto 2004 del PPCMJ, de la CDI, Sep. 2004. PPCMJ, Base de datos diciembre 2005, proporcionada por la Coordinación del Programa.
Este número creciente de organizaciones demandantes de recursos para acciones
en materia de justicia de los pueblos indígenas refleja la vigencia y preponderancia
que ha cobrado el tema de los derechos indígenas, no solo en las instituciones
públicas, sino de manera fundamental, y tal vez anticipada, en las organizaciones
sociales y civiles en general y de las comunidades indígenas en particular, lo cual
es la expresión de una demanda amplia por participar directamente en la vigilancia
y aplicación de los derechos.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Esta demanda de participación como sujetos activos de su propio desarrollo
implica el ejercicio de un derecho establecido en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
En este sentido, es pertinente tanto el objetivo del Programa como su estrategia
central que consiste en transferir recursos financieros a organizaciones de la
sociedad civil (que se constituyen en comunidades indígenas, núcleos agrarios,
organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y defensores de los
derechos humanos y organizaciones civiles en general), pues se atiende tanto la
demanda de acciones encaminadas a la procuración de justicia, como a la
necesidad de participación social de los actores sociales involucrados.
2.1 COMPLEMENTARIEDAD O DUPLICIDAD DEL PROGRAMA
Como se señaló con anterioridad, existen una serie de programas y acciones
institucionales, desde el sector público federal, encaminadas a contribuir en la
promoción, procuración y defensa de los derechos indígenas.
La Secretaría de Gobernación durante 2003 y 2004 desarrolló acciones para la
protección de los migrantes. Así mismo, en ese lapso instaló mesas de
negociación para la atención de conflictos vinculados con grupos indígenas.
En el marco de sus responsabilidades ha participado en el tema de los
desplazados indígenas, así como ha contribuido en la resolución de conflictos
intercomunitarios. Tiene trabajo coordinado con la CDI a partir de la suscripción de
diferentes convenios de colaboración institucional encaminados a la tolerancia
religiosa y el respeto a la diversidad cultural. Sin embargo, no cuenta con un
programa específico de procuración de justicia para indígenas. La intervención de
dicha Secretaría se da de manera coyuntural y acotada a eventos puntuales.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Por su parte, la Secretaría de Relaciones Exteriores lleva a cabo acciones para
impulsar el cumplimiento de los derechos humanos de los indígenas,
específicamente los relacionados con el cumplimiento de las recomendaciones de
las diversas instancias internacionales. De manera relevante destaca la atención a
las recomendaciones del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos
Humanos.
Por lo que hace a la Procuraduría General de la República, tiene una Unidad
Especializada para la Atención de Asuntos Indígenas que opera los siguientes
programas y acciones:
• Programa Nacional de Justicia 2001-2006
• Convenio de colaboración para garantizar el respeto y ejercicio del derecho
a la diferencia cultural de los pueblos indígenas de México y sus integrantes
(suscrito en 1999, entre el INI, hoy CDI, SEGOB, CNDH y PGR)
• Programa de Visitas a los Centros de Readaptación Social
Adicionalmente, en coordinación con la CDI, participa en el análisis de los casos
de indígenas recluidos a fin de realizar peritajes antropológicos que tomen en
cuenta la diferencia cultural, y en recomendaciones para beneficios a indígenas
recluidos en edad avanzada o enfermos.
En cuanto a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, ésta cuenta
con una Dirección de Atención a Pueblos Indígenas, que entre otras acciones lleva
a cabo un programa de capacitación en normatividad a comunidades indígenas,
contribuyendo con ello a la disminución de delitos ambientales.
La Comisión Nacional de Áreas Protegidas participa con la CDI en la atención de
conflictos en las áreas naturales protegidas que se encuentran en territorios
indígenas.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
La Secretaría de la Reforma Agraria participa en la atención de algunos conflictos
agrarios de las comunidades indígenas, que por su duración, alcance y
conflictividad, han sido catalogados como focos rojos.
La Procuraduría Agraria ha llevado a cabo talleres de capacitación en derechos
agrarios en zonas indígenas.
Por su lado, la Secretaría de Seguridad Pública se encuentra actualmente
adherida al Convenio de colaboración para garantizar el respeto y ejercicio del
derecho a la diferencia cultural de los pueblos indígenas de México y sus
integrantes.
El Instituto Federal de Defensoría Pública participa en el Convenio de colaboración
para garantizar el respeto y ejercicio del derecho a la diferencia cultural de los
pueblos indígenas de México y sus integrantes, y suscribió otro convenio en el año
2002 con la Comisión de Asuntos Indígenas de la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, denominado Convenio de colaboración en materia
indígena. Adicionalmente incluye el tema de derechos indígenas en sus
programas y cursos de capacitación.
El Tribunal Superior Agrario lleva a cabo capacitación a funcionarios de los
Tribunales Unitarios Agrarios, sobre los derechos de los pueblos indígenas
proporcionándose así mismo apoyo a intérpretes y traductores indígenas.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, además de las acciones
inherentes a su quehacer fundamental (promover el respeto a los derechos
humanos, incluyendo el de los indígenas), lleva a cabo tareas específicas de
difusión de los derechos indígenas y en pro del respeto a la diversidad religiosa y
cultural.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Asimismo, la propia CDI a través de sus diversas áreas, lleva a cabo acciones
encaminadas a promover la vigencia de derechos de los pueblos y comunidades
indígenas.
Así, la Unidad de Planeación y Consulta tiene como competencia:
Proponer y promover las adecuaciones jurídicas para el reconocimiento de los
derechos de los pueblos indígenas en los diferentes órdenes de gobierno20
Entre las acciones más importantes, realiza análisis y propuestas de adecuación a
la legislación vigente para el reconocimiento y vigencia de los derechos indígenas
establecidos en el artículo 2o de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; se diseñan diversas estrategias para que la CDI, en conjunto con otras
dependencias e instituciones, emprenda acciones para impulsar la mediación de
conflictos agrarios y por recursos naturales; se realizan estudios e investigaciones
sobre sistemas normativos indígenas; se emiten peritajes socioculturales en
beneficio de reclusos indígenas; y se da seguimiento a los resultados de la
Consulta Nacional de los Pueblos Indígenas sobre sus Formas y Aspiraciones de
Desarrollo, donde uno de los temas es el relativo a la vigencia de derechos.
La Unidad de Coordinación y Enlace realiza acciones para la capacitación a
funcionarios públicos, entre ellos los vinculados al sistema de justicia, en los
ámbitos federal y estatal, asimismo establece diversos convenios con las
dependencias públicas, entre los que se encuentran los que tienen como objeto la
defensa, promoción y procuración de derechos. Asimismo, coordina y produce
materiales de difusión, algunos de los cuales se enfocan a la procuración de
justicia y derechos indígenas; además genera espacios de interacción en la
materia. 20 Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
En el Área de Asuntos Internacionales, entre otras tareas, se da impulso de
iniciativas legales para el reconocimiento de los derechos indígenas en el ámbito
internacional.
Finalmente, como parte de este conjunto de acciones en materia de vigencia de
derechos y procuración de justicia, la Coordinación General de Programas y
Proyectos Especiales, instancia encargada de operar los programas institucionales
autorizados por la Junta de Gobierno, opera el Programa Promoción de Convenios
en Materia de Justicia, objeto de la presente evaluación.
Adicionalmente, la CDI opera el proyecto de Excarcelación de Presos Indígenas
que promueve la salida de los centros de reclusión de indígenas privados de la
libertad así como la asesoría y apoyo a aquellos que están en riesgo de perderla,
mediante acciones de asesoría, gestoría y defensoría en materia penal.
De la revisión efectuada anteriormente podemos concluir que no existe un
programa o acción pública federal que represente duplicidad respecto al PPCMJ,
por el contrario, las acciones de éste último son complementarias a las llevadas a
cabo tanto en otras dependencias como dentro de la propia CDI.
A manera de conclusión podemos señalar que el Programa es pertinente en tanto
responde a una necesidad social actual, así como a una creciente demanda por
parte de la sociedad civil organizada, de apoyo financiero para llevar a cabo
acciones en torno a la procuración y acceso a la justicia por parte de los
indígenas. Así mismo es pertinente en tanto no existe otro programa federal que
lleve a acabo acciones similares, que pudieran representar duplicidad de
esfuerzos o recursos.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
3. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
3.1 DIMENSIÓN NORMATIVIDAD
3.1.1 PERTINENCIA Y CONGRUENCIA DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN
A continuación se presenta el análisis de la pertinencia y congruencia de las
Reglas de Operación vigentes para el PPCMJ, publicadas en el Diario Oficial de la
Federación en el año de 2004. El objetivo del análisis es ubicar tanto los
principales aciertos como los problemas, errores u omisiones que pudieran
representar obstáculos y generar inconsistencias en la ejecución del Programa.
De acuerdo con los objetivos establecidos en sus Reglas de Operación, el
Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ) se plantea
contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y comunidades
indígenas ejerzan los derechos individuales y colectivos establecidos en la
legislación nacional; y que el Estado propicie los mecanismos y procedimientos
para un efectivo acceso a la justicia, a través de apoyar, mediante financiamiento
directo, a proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos
indígenas y el impulso a actividades de procuración de justicia, presentados por
núcleos agrarios, organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y
defensores de los derechos humanos y organizaciones civiles en general.
Mediante esta política pública se intenta propiciar mecanismos de
corresponsabilidad entre el sector público federal y la sociedad civil organizada,
con la finalidad de unir esfuerzos y potenciar recursos en beneficio de los pueblos
y comunidades indígenas.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Como un objetivo aledaño (no manifiesto en las Reglas de Operación pero que se
desprende de los tipos de apoyo establecidos, como se verá más adelante), se
fomenta la formalización de organizaciones dedicadas a la promoción, procuración
y defensa de los derechos individuales y colectivos de los pueblos y comunidades
indígenas.
La cobertura del Programa abarca las entidades federativas con población
originaria en donde la CDI tiene presencia, así como el Distrito Federal y las
entidades con población indígena migrante, es decir, el Programa plantea como
cobertura a la población indígena en general, independientemente de su origen o
residencia.
Establece en el punto 4.2 de las mismas Reglas, que la Población Objetivo la
constituyen comunidades indígenas, núcleos agrarios, organizaciones indígenas,
organizaciones de promotores y defensores de los derechos humanos y
organizaciones civiles en general.
Los tipos de apoyo que ofrece el Programa son tres:
○ “Financiamiento a proyectos para la promoción y defensa de los derechos de
los pueblos indígenas y el impulso de actividades de procuración de justicia.
○ Solicitud de gestión y pago de derechos del permiso de uso de nombre de
figuras asociativas ante la Secretaría de Relaciones Exteriores.
○ Constitución legal bajo la figura jurídica que más les convenga a comunidades,
organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y defensores de los
derechos humanos que lo soliciten, cuyo objeto social esté vinculado a la
promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas”
El monto de apoyo máximo establecido por proyecto es de 150 mil pesos, que
puede ser ampliado de acuerdo con el cumplimiento de objetivos, metas e impacto
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
social de los proyectos, sin embargo, no se establece hasta cuanto puede ser esta
aplicación, y cuáles serían los criterios precisos de priorización o distribución, en
caso de que un número importante de organizaciones la soliciten, y que el recurso
del Programa, dada su naturaleza finita, no sea suficiente para responder a la
demanda.
De este marco general establecido en las Reglas de Operación podemos señalar
que existe congruencia entre el objetivo específico, que a la letra dice “apoyar
proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos indígenas y el
impulso de actividades de procuración de justicia, mediante la transferencia de
recursos financieros a organizaciones civiles y comunitarias con personalidad
jurídica mediante mecanismos de corresponsabilidad” y los tipos de apoyo
establecidos. Sin embargo, existen las siguientes inconsistencias normativas que
es importante resaltar:
1) El objetivo general considera dos elementos centrales: a) Contribuir al ejercicio
de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas establecidos
en la legislación nacional y b) contribuir a que el Estado propicie los
mecanismos y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia basado en
el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural.
Es evidente que el primero de estos elementos se busca lograr mediante el
financiamiento a proyectos de promoción y defensoría de los derechos
indígenas, así como del apoyo a la constitución y formalización de
organizaciones dedicadas a estos temas; sin embargo, no está explícito en las
Reglas de Operación cómo se pretende lograr el segundo elemento planteado
en el objetivo general, más allá de suponer que se realiza a través de la acción
de dichas organizaciones, acción que es necesario señalar es residual, no
central en el cometido del Programa.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
En efecto, contribuir a que el Estado propicie los mecanismos y procedimientos
para un efectivo acceso a la justicia implicaría una serie de acciones de
coordinación y transversalidad institucional que no están establecidas en las
Reglas, y que el sólo financiamiento a proyectos presentados por
organizaciones no tiende a resolver.
En ese sentido, el objetivo general como está planteado en las Reglas de
Operación es muy ambicioso y desborda las posibilidades reales del Programa,
por lo que en opinión del equipo evaluador debe ser replanteado a la luz de las
estrategias y alcances institucionales.
2) Existe falta de correspondencia entre una parte del objetivo general y la
población objetivo establecidos en las Reglas.
Señalar como Población Objetivo a comunidades indígenas, núcleos agrarios,
organizaciones indígenas, organizaciones de promotores y defensores de los
derechos humanos y organizaciones civiles en general, es correcto en cuanto
define claramente a quién va dirigido el recurso financiero; sin embargo, es
incongruente respecto a la parte del objetivo general del Programa que plantea
la generación de condiciones para el conocimiento y ejercicio de los derechos
de los indígenas. Atendiendo al objetivo establecido, hacia quien van dirigidos
los esfuerzos es justamente a los miembros de los pueblos y comunidades
indígenas, quienes son, en concordancia con ello, la población objetivo.
Si el objetivo general consistiera en el fomento a la organización civil y social
en torno a la procuración y defensa de los derechos indígenas para contribuir
al ejercicio de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas,
entonces sería congruente que la población objetivo fuera la establecida
actualmente en las reglas.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Esta falta de correspondencia entre esa parte del objetivo general y la
población objetivo resta solidez a los lineamientos generales, por lo que es
pertinente el replanteamiento de estos aspectos, considerando que la
población objetivo de cualquier acción institucional se debe desprender del
objetivo general que se establezca, sólo así es posible que queden asentados
con toda nitidez los elementos básicos que enmarcan el quehacer
fundamental: el qué, el para qué y el para quién.
3) Como se desprende de los lineamientos generales de las Reglas de
Operación, el Programa está enfocado a promover y fortalecer a las
organizaciones dedicadas a la promoción, procuración y defensa de los
derechos indígenas, de ahí que incluya, además de financiamiento directo a
proyectos, el apoyo para la formalización y constitución de éstas. Sin embargo,
dicha política, no está contemplada en los objetivos, lo cual ocasiona una
distancia entre, por un lado, el objetivo general que como ya señalamos es
ambicioso y amplio y, por otro, los tipos de apoyo y los lineamiento generales
establecidos para la operación del Programa. Es decir, se observa una brecha
entre lo que se pretende alcanzar y cómo se planeta hacerlo.
4) En el apartado 4.4 se señalan los criterios de elegibilidad tanto de los
beneficiarios como de los proyectos.
Para el caso de los beneficiarios los criterios de elegibilidad son:
a) Contar con personalidad jurídica
b) Tener vigentes los documentos que acrediten su personalidad
jurídica
c) Tener actualizados sus documentos fiscales
d) No tener adeudo alguno con la institución
e) Ningún servidor público de la CDI podrá formar parte del cuerpo
directivo de la organización concursante
Para el caso de los proyectos los criterios de elegibilidad establecidos son:
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
a) Nombre de la organización y del proyecto, señalando domicilio,
teléfono, fax, y/o correo electrónico
b) Presentar perfil y trayectoria de la organización
c) Justificación basada en un diagnóstico y explicación de la
importancia de ejecutar el proyecto en región indígena que se
pretende atender
d) Delimitación del área geográfica
e) Objetivos general y específicos, precisos y verificables
f) Metas y/o productos cuantificables acordes a los objetivos
g) Metodología de trabajo y recursos humanos
h) Calendarización mensual de actividades
i) Desglose por partidas del presupuesto solicitado
j) Presentar carta aval original de autoridades comunitarias, ejidales
y/o vecinales del lugar donde se ejecutará el proyecto
k) Que los proyectos estén orientados a desarrollar actividades de
justicia y derechos humanos e indígenas
l) El proyecto no debe tener fines de lucro
m) El proyecto concursante no deberá ser presentado paralelamentre a
otras instancias para su financiamiento
Estos criterios de elegibilidad constituyen un listado de requisitos solicitados
a las organizaciones concursantes, sin definir cuáles son los criterios de tipo
social, económico o de otra índole bajo lo cuales se dará prioridad a los
proyectos presentados por ellas.
Los servidores públicos entrevistados por el quipo evaluador afirmaron en
un 65% que sí existían criterios de priorización de los proyectos, sin
embrago, cuando preguntamos cuáles eran estos criterios el 41.2% no pudo
definirlos, y el resto señaló distintos conceptos. Como se observa en el
cuadro siguiente, está dispersión de términos confirma la hipótesis de que
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en realidad no existen criterios de priorización de los proyectos a
financiarse.
Servidores Públicos ¿Cuáles son los criterios que en la dictaminación sirvan para priorizar la selección de unos proyectos por encima de otros?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
No hay criterios 6 35.3 35.3 No contestó 1 5.9 41.2 Apego a lineamientos y cumplimiento de Reglas de operación 1 5.9 47.1 Aval comunitario y alcance de las acciones 1 5.9 52.9 Cobertura, metas y sustentación de proyectos 1 5.9 58.8 Que tengan componente de capacitación 1 5.9 64.7 Impacto y vulnerabilidad de beneficiarios 1 5.9 70.6 Importancia de las acciones y cobertura 1 5.9 76.5 Monto solicitado, necesidad de las acciones y apoyo comunitario 1 5.9 82.4 Personas beneficiarias, temáticas novedosas, congruencia 1 5.9 88.2 Que promuevan acciones de difusión 1 5.9 94.1 Relación costo beneficio 1 5.9 100 Total 17 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
Por otro lado, estos requisitos, si bien facilitan la transferencia de recursos
desde el punto de vista formal y administrativo, al exigir la figura legal a las
organizaciones participantes, también dificultan el acceso a esos recursos a
un grupo importante de comunidades indígenas, que sin contar con la figura
legal constituyen, en su mayoría, organizaciones de indígenas, con trabajo
social de base. Se privilegia pues el acceso de cierto tipo de organizaciones
de la sociedad civil que tienen más experiencia en la gestión de recursos
públicos, en desventaja de las comunidades indígenas.
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Resultado de lo anterior, como se desprende de la información levantada en
campo por el equipo evaluador, la gran mayoría de las organizaciones
financiadas en 2005 (77%) fueron Asociaciones Civiles (AC) o Sociedades
Civiles (SC) y el 60% había recibido ya apoyo de otras instancias públicas.
5) Una ausencia grave en las Reglas de Operación son los criterios de
focalización en la asignación de los recursos. La cobertura establecida señala
todo el universo de atención posible, sin precisar características específicas de
prioridad. En el año 2001, las Reglas de Operación que regían el Programa
señalaban como un criterio de focalización “distribución geográfica equilibrada
de los proyectos con relación a las zonas de mayor densidad de población
indígena, de problemática más aguda y de alto grado de marginación”. En las
Reglas vigentes no aparece este criterio, pero tampoco es sustituido por algún
otro.
La ausencia de criterios de priorización y focalización hace suponer que todos
los indígenas enfrentan el mismo grado de ausencia en cuanto a la vigencia de
sus derechos, por lo cual no es necesario focalizar el recurso. Sin embargo,
esta suposición no se sustenta en los estudios, diagnósticos e investigaciones
que sean han realizado, incluso desde la misma CDI, y que reflejan zonas,
regiones y grupos étnicos que enfrentan problemáticas y grados de
conflictividad diferenciados. Ante esto, el grupo de evaluación considera que sí
deberían existir criterios de focalización y priorización en la asignación
territorial de los recursos del Programa y la selección de los proyectos a
financiar.
En todo caso, la definición de dichos criterios debe ser resultado de un
diagnóstico nacional que sea insumo para el diseño de la estrategia
institucional que se instrumentará por medio del Programa. O bien, en
ausencia de dicho diagnóstico, los criterios deberían estar referidos a la
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concentración de población indígena por entidad federativa, en combinación
con el grado de marginación de cada una. Lo que no parece correcto en un
programa de estas características es que no exista una orientación clara
respecto a la distribución de los recursos públicos, entre las entidades
federativas.
En el apartado de impacto analizaremos la distribución del recurso en el
ejercicio fiscal 2005, ahondaremos en las repercusiones de esta ausencia.
6) La mecánica de operación del PPCMJ considera la emisión de una
convocatoria a nivel nacional, que será publicada en diarios de circulación
nacional y difundida a través de la estructura operativa regional de la CDI,
utilizando como medios para ello a la radio indigenista, trípticos, carteles y la
página de internet de la CDI.
Las materias establecidas para los proyectos son: derechos indígenas;
derechos humanos y procuración de justicia; acceso al registro civil; derechos
de los migrantes; derechos de la mujer; liberación de presos indígenas; justicia
agraria; discriminación étnica; protección de lugares sagrados, monumentos
históricos y arqueológicos; procesos de protección jurídica de recursos
naturales y patrimoniales; y acciones para el fortalecimiento de sistemas
comunitarios.
Las actividades emprendidas por las organizaciones podrán ser: formación de
traductores, gestores y/o promotores, capacitación, diagnóstico, promoción,
defensoría, gestión, asesoría e investigación.
Los proyectos concursantes son sometidos a un proceso de dictaminación,
mediante un comité integrado por funcionarios de la CDI, tanto de oficinas
centrales como de las delegaciones estatales correspondientes. Los resultados
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
de este proceso se publican en un periódico de circulación nacional y a través
de la página de internet de la CDI.
La transferencia de recursos, así como los compromisos, derechos y
obligaciones de las organizaciones y la institución, son formalizados mediante
la suscripción de un Convenio de Concertación con cada una.
Las organizaciones seleccionadas reciben cursos de asesoría administrativo-
contable, en los cuales se dan a conocer a las organizaciones beneficiarias los
lineamientos del PPCMJ.
En términos generales la mecánica operativa es clara y factible de cumplir por
la institución; sin embargo, algunas estrategias no han tenido el impacto
esperado, lo cual puede ser un factor importante que limite la eficiencia
operativa.
Ejemplo de lo anterior son las acciones de difusión. A pesar de que por primera
vez se contó con un plan específico para radiodifusoras indígenas, mismo que
se aplicó, como señala la norma, bajo la responsabilidad de las Delegaciones
estatales y unidades operativas de la CDI, no tuvo la influencia esperada.
De acuerdo con la información levantada en campo, las organizaciones se
enteraron de la existencia del Programa principalmente a través de las
Delegaciones de la CDI y visitas de funcionarios (45% en conjunto), por lo
tanto la decisión del personal operativo de la CDI respecto a la cobertura en las
acciones de difusión del Programa son determinantes para la participación de
las organizaciones.
Aunado a ello, está la falta de especificación de acciones de promoción a
desarrollar por parte de las delegaciones estatales y unidades operativas de la
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CDI, así como tampoco su temporalidad, cobertura y frecuencia, lo cual puede
ocasionar una limitación en la amplitud y diversidad de organizaciones
concursantes, o bien, en el peor escenario, discrecionalidad en el manejo de la
información.
Organizaciones ¿Cómo se enteró de la existencia del Programa?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje acumulado
A través de la delegación de la CDI 27 37 37
A través de visitas de funcionarios de la CDI 6 8.2 45.2
Por comentarios de vecinos de la comunidad 3 4.1 49.3
A través de las Radiodifusoras indígenas 11 15.1 64.4
Otro 26 35.6 100 Total 73 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
Por otro lado, medios masivos de comunicación, como las radiodifusoras
indígenas, que brindan mayor transparencia a los procesos de convocatoria, en
virtud de la amplitud que tienen, no son utilizados con la potencialidad
requerida. Únicamente el 15% de las organizaciones de la muestra se
enteraron de la existencia del Programa por medio de la Radio.
Se recomienda al Programa establecer con mayor precisión el tipo de acciones
de difusión, así como su temporalidad y cobertura geográfica. En esta
estrategia debe ser fundamental darle mayor fortaleza a la radio como medio
de difusión. Así mismo, se debe ampliar la traducción de la Convocatoria y los
procedimientos para concursar por los apoyos a las distintas lenguas
(dependiendo de las regiones y pueblos indígenas) para los distintos medios
de comunicación, no restringiéndola a las radiodifusoras indígenas.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Respecto del mecanismo de dictaminación de los proyectos se considera
oportuno sugerir el análisis de esquemas alternativos que permitan la
integración de comités dictaminadores enriquecidos con agentes externos,
especialistas en la materia, que puedan fortalecer el proceso de selección de
los proyectos. Existen ejemplos varios en el sector público de comités
dictaminadores integrados por agentes externos, que han permitido no sólo
mayor solidez a los procesos de dictaminación, sino incluso menor
conflictividad respecto de los resolutivos, y mayor confiabilidad, en virtud de
que se minimiza la intervención de intereses o presiones de grupos regionales.
Estos agentes externos pueden ser especialistas de otras áreas de la propia
CDI o de otras instancias públicas, ya sean de nivel federal o local, con lo cual
se evitaría la necesidad de destinar recursos del Programa para tal fin.
7) En el apartado referente a la Coordinación Institucional, las Reglas señalan “La
CDI establecerá los mecanismos de coordinación necesarios para garantizar
que sus programas y acciones no se contrapongan, afecten o presenten
duplicidades con otros programas o acciones del gobierno federal”. Al
respecto, vale la pena apuntar que si bien es importante considerar como un
elemento central de la coordinación institucional la no contraposición o
duplicidad de acciones, se deberían establecer también los mecanismos o
acciones de coordinación institucional encaminados al cumplimiento del
segundo elemento del Objetivo General, que a la letra dice: “Contribuir a …
que el Estado propicie los mecanismos y procedimientos para un efectivo
acceso a la justicia basado en el reconocimiento y respeto a la diversidad
cultural”. La ausencia de estos mecanismos aleja al objetivo general de la
acción concreta del Programa y limita sus alcances en materia de
coordinación.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
8) Las Reglas de Operación consideran el tema de los derechos de la mujer como
una materia de los proyectos, así como se solicita a las organizaciones que
señalen de manera diferenciada a los beneficiarios hombres y mujeres. Sin
embargo no tienen incorporada la perspectiva de género. No plantea criterios o
elementos diferenciados, acordes a su especificidad, que faciliten la
incorporación de las mujeres indígenas como beneficiarias de los apoyos.
Tampoco se tienen contempladas a las organizaciones de mujeres indígenas
como categoría específica en la población objetivo, asimismo, la equidad, el
bienestar o la vigencia de los derechos de las mujeres no forma parte de los
objetivos del Programa.
En resumen, se considera que los lineamientos, criterios y mecanismos
establecidos en las Reglas de Operación son funcionales desde el punto de vista
administrativo; sin embargo, no reflejan solidez en términos de congruencia interna
y direccionalidad del Programa. Asimismo, se detectan algunas ausencias que son
necesarias subsanar en aras de garantizar una operación más transparente.
De manera fundamental se considera necesario atender los siguientes aspectos:
a) la revisión de las estrategias y alcances del Programa y, en función de ello,
replantear los términos del Objetivo General y su relación con la población
objetivo;
b) la definición de estrategias que permitan incrementar el potencial e impacto del
programa, para lo cual se requiere el establecimiento de criterios de priorización
de proyectos y focalización de recursos; respecto a este último aspecto,
abundamos en el apartado relativo a la dimensión de impacto.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
c) la revisión y puntualización de los mecanismos de difusión de la Convocatoria,
a nivel regional, con la finalidad de llegar más ampliamente a la población objetivo
y minimizar la posibilidad del uso discrecional de la información;
d) el fortalecimiento del proceso de dictaminación de los proyectos mediante la
búsqueda de esquemas alternativos para la integración y funcionamiento de los
Comités Dictaminadores;
e) la incorporación de criterios normativos específicos que fomenten la
participación activa de las mujeres indígenas como entes protagónicos en el
marco de las organizaciones financiadas por el Programa, así como en su calidad
de beneficiarias directas de los proyectos.
Como se desprende de la conclusión anterior, varias de estas observaciones
están relacionadas con la necesidad de contar con estrategias que se debieran
desprender de la conceptualización y diseño del Programa. En ese sentido, las
inconsistencias y ausencias de las Reglas de Operación son reflejo de la carencia
de un documento rector que plasme el paradigma y la conceptualización del
Programa.
3.1.2 CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN
En este apartado se analiza el grado de cumplimiento de la normatividad
establecida en las Reglas de Operación, para ello se articula tanto información
recabada en campo como información estadística y documental.
De acuerdo con la Metodología planteada, se presenta una matriz dividida por
apartados contemplados en las Reglas de Operación, que articula los actores
involucrados y los indicadores construidos para el análisis a partir de la
información recabada. Es importante señalar que dependiendo del indicador y el
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
nivel de detalle requerido para su elaboración, en algunos casos se utiliza la
información global del Programa, y en otros, información de los proyectos,
organizaciones o entidades seleccionados en la muestra.
COBERTURA
Participante o actor responsable
Indicador Objetivo del indicador
Unidad Administrativa Responsable del Programa
1) Proyectos aprobados que cumplen los criterios de cobertura establecidos en las RO / Proyectos totales aprobados
345/345=100% 2) Entidades federativas con
proyectos aprobados / Entidades federativas en donde la CDI tiene cobertura
24/24=100%
Evaluar el grado de cumplimiento en los criterios de cobertura
En el año 2005 fueron aprobados 345 proyectos, los cuales responden en su
totalidad a los criterios de cobertura señalados en las Reglas de Operación, lo que
significa un cumplimiento del 100%, de esos proyectos aprobados, al mes de
diciembre fueron cancelados 10 proyectos, quedando un total de 335 proyectos
financiados.
Estos proyectos han sido aprobados para las 22 entidades federativas en las
cuales la CDI tiene presencia por medio de Delegaciones, y en dos entidades en
las cual tiene subdelegación (Sinaloa y Guanajuato). Es así que se ha dado
cobertura al 100% del universo geográfico establecido. Sin embargo, como se
apuntará a detalle con posterioridad, los recursos y proyectos autorizados en las
distintas entidades tienen una distribución desproporcionada e inequitativa.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
De acuerdo con la opinión de los servidores públicos entrevistados en el trabajo de
campo, para el 41% la cobertura no es adecuada o es regularmente adecuada y
para el 59% restante es adecuada. Las razones que se argumentan en
desacuerdo de la cobertura actual son variadas y en alguna medida
contradictorias. Mientras que para algunos es muy extensa y ocasiona dispersión
en el recurso o dificultad para su cumplimiento, para otros es limitada para la
demanda de organizaciones. Haciendo una interpretación de estos datos, se
desprenden dos elementos: 1) la cobertura en términos normativos (definida en las
Reglas de Operación) es muy extensa y dispersa, y 2) la capacidad institucional
para abarcar esa cobertura es limitada, por lo cual muchos municipios y
localidades quedan de facto excluidos y no se atiende a la demanda potencial.
Los argumentos a favor de la cobertura establecida en Reglas de Operación,
señalan que así como está definida permite que llegue a donde se necesita y tiene
la amplitud necesaria para atender a los pueblos indígenas.
Servidores Públicos
¿Le parece adecuada la cobertura territorial del programa?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
Totalmente 10 58.8 58.8 Regular 4 23.5 82.4 No en términos generales 3 17.6 100.0 Total 17 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
¿Por qué?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
Argumentos en acuerdo cubre municipios indígenas 1 5.9 5.9
mayor amplitud para atender pueblos indígenas 1 5.9 11.8
Llega a donde se necesita 2 11.8 23.6 Argumentos en desacuerdo esta excedida 1 5.9 5.9 falta incrementar la cobertura 1 5.9 11.8
mucha dispersión, exclusión de comunidades indígenas 1 5.9 17.7
muy restringida por falta de personal 1 5.9 23.6 no se cubre la totalidad, muy selectivo 1 5.9 29.5 participan pocos municipios 1 5.9 35.4
porque algunas organizaciones quedan fuera 1 5.9 41.3
porque depende mas de las organizaciones y eso limita un poco 1 5.9 47.2
reducida para la demanda 1 5.9 53.1 se necesita ampliar 1 5.9 59 se necesita mas personal 1 5.9 64.9 temas fuera de la cobertura 1 5.9 70.8 no contestó 1 5.9 5.9 Total 17 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
Como se desprende de esta información, parece claro que dada la amplitud en la
cobertura establecida en las Reglas de Operación, el problema para su
cumplimiento se encuentra en el terreno operativo, lo cual nos obliga a reflexionar
acerca de la necesidad de que existan criterios de focalización geográfica, como
se había señalado en el apartado anterior, que oriente el trabajo en las
delegaciones y evite la dispersión de esfuerzos.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
TIPO Y MONTO DE APOYO Participante o actor responsable
Indicador Objetivo del indicador
Unidad Administrativa Responsable del Programa y estructura regional de la CDI
1) Porcentaje de cumplimiento del monto de apoyo establecido en las Reglas de Operación: 100%
2) Porcentaje de
organizaciones beneficiadas y servidores públicos que consideran suficiente el monto de apoyos recibidos (muestra) Organizaciones: 40% Servidores Públicos: 35%
3) Porcentaje de organizaciones beneficiadas y servidores públicos que consideran correctos los tipos de apoyo ofrecidos (muestra) Organizaciones: 53.4% Servidores Públicos: 71%
Evaluar el cumplimiento y la equidad en la distribución de los apoyos Conocer la pertinencia y el grado de satisfacción de los beneficiarios respecto de los montos de financiamiento y tipos de apoyo
Monto
A lo largo de 2005, el Programa financió los tres tipos de apoyo considerados en
las Reglas de Operación.
Todos los proyectos fueron aprobados en primera instancia, atendiendo el criterio
de no rebasar el monto máximo establecido en las Reglas de Operación que es de
$150,000.00. De acuerdo con la información proporcionada por el Programa, en el
mes de diciembre de 2005 a seis proyectos financiados les autorizaron una
ampliación presupuestal para rebasar el monto de los $150,000.00. De estos
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
proyectos, cuatro corresponden al interestatal, uno a Oaxaca y uno a Quintana
Roo. Así, el monto máximo que se otorgó a un proyecto fue $250,000.00, lo que
representa un 67% más del monto máximo establecido.
En el otro extremo tenemos que el monto menor asignado a un proyecto fue de
$20,000 y en promedio los proyectos fueron aprobados con un monto de $90,566
pesos.
A este respecto cabe señalar que en las Reglas de Operación se señalan criterios
muy generales para autorizar ampliaciones (de acuerdo al cumplimiento de
objetivos, metas e impacto social del proyecto realizado), los cuales dan pie a la
discrecionalidad y falta de transparencia en su asignación. En ellas no se señalan,
por ejemplo, ni los tiempos en que se puede solicitar esta, ni el limite superior al
que se puede llegar; por lo que se puede dar el caso de que un proyecto cuente
con un incremento adicional que supere el doble del monto máximo inicial, es
decir, $300,000 pesos, sin violentar la norma.
En este sentido, el Programa cumplió en el 2005 con las Reglas de Operación en
lo que concierne al monto financiado por organización, sin embargo, en virtud de
la ausencia de tales criterios específicos se registran importantes disparidades
entre los montos mínimos y máximos financiados, así como entre las regiones a
las cuales les autorizaron incremento de recursos, pues la mayoría de los
proyectos favorecidos con incremento correspondan a la categoría de
interestatales. Si bien los responsables del Programa señalan se autorizaron
ampliaciones con base en propuestas debidamente fundamentadas, es importante
que se definan en las Reglas de Operación criterios claros y generales con la
finalidad de brindar mayor transparencia y equidad al proceso de ampliación de
recursos.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Satisfacción con el monto máximo ofrecido El 40% de las organizaciones se considera satisfecha o muy satisfecha con el
monto máximo que ofrece el programa, y el 60% restante muestra nula o poca
satisfacción.
Organizaciones ¿Que tan satisfecho(a) se encuentra usted con el monto máximo que ofrece la CDI para los proyectos ($150,000.00)?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
Muy satisfecho 9 12.3 12.3 Satisfecho 20 27.4 39.7 Poco satisfecho 35 47.9 87.7 Insatisfecho 9 12.3 100 Total 73 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
Entre las principales razones de insatisfacción se encuentran las que señalan que
el monto es insuficiente para llevar a cabo las acciones necesarias, y que limita las
metas, los objetivos y el alcance geográfico de los proyectos.
Organizaciones ¿Por qué?
Primer
respuestaSegunda
respuestaTercer
respuesta Porcentaje ponderado
Razones de satisfacción Es suficiente 18 1 21.1
Razones de insatisfacción
Es insuficiente para llevar a cabo las acciones necesarias 26 2 2 31.7
Limita las metas 10 6 15.8 Limita los objetivos 5 4 5 10.6
Limita la capacidad de alcance geográfico 7 8 1 14.3
Otro 5 1 6.4 Total 100.0
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
En coincidencia con la visión de las organizaciones, el 65% de los servidores
públicos entrevistados consideran que el monto ofrecido es insuficiente o
regularmente suficiente para llevar a cabo las acciones, contra el 35.5% que lo
consideran suficiente.
En congruencia con lo anterior, el 59% de los servidores públicos consideran que
la cantidad ofrecida debe incrementarse, y de ellos, el 40% piensa que el monto
debe ser mayor a $250,000.00.
Servidores Públicos ¿Cuánto cree que el Programa debería ofrecer?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
De 150000 a 200000 3 18 30 De 200000 a 250000 3 18 60 Más de 250000 4 24 100 Total 10 59 No cree que deba variar la cantidad 7 41 Total 17 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
En conclusión, el Programa registró un cumplimiento del 100% en la aplicación de
la normatividad respecto a los montos financiados a las organizaciones, sin
embrago, existe un importante grado de insatisfacción, tanto en las organizaciones
como en los servidores públicos, respecto al monto establecido, sobre todo por
que se cree que limita el alcance de los proyectos (metas, objetivos y cobertura).
Tipos de apoyo
Sin bien las Reglas de Operación del Programa consideran tres tipos de apoyo,
los recursos se destinaron en 2005 principalmente al financiamiento directo a
proyectos y en la gran mayoría de los casos las organizaciones sólo recibieron un
tipo de apoyo.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Tipo de Apoyo Monto Financiamiento a Proyectos $30,339,545
Solicitud y gestión de permisos de uso de nombre ante la Secretaría de Relaciones Exteriores
$41,268.50
Constitución Legal de organizaciones $20,623.22Fuente: Información proporcionada por el Programa
De acuerdo con información levantada en campo, únicamente el 10% de las
organizaciones que recibieron financiamiento para sus proyectos fueron
beneficiarias, complementariamente, de algún otro apoyo de los que tiene
considerados las Reglas de Operación. En la mayoría de los casos, el apoyo
complementario fue para la constitución legal de las organizaciones.
Organizaciones ¿Que tipo de apoyo recibió de la CDI?
Primer
respuestaSegunda
respuesta Porcentaje ponderado
Financiamiento a proyecto 67 1 90.0
Solicitud de gestión y uso de nombre 1 1.3
Constitución legal 2 2 4.0 Capacita 1 0.7 Otro 3 4.0 Total 100.0
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
Las opiniones de las organizaciones respecto a la pertinencia de los apoyos que
ofrece el programa se encuentran divididas, mientras que el 53% está total o
generalmente de acuerdo, el 35% tiene dudas o reservas y el 11% está
francamente en desacuerdo.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
¿Le parece que los apoyos que ofrece el Programa son correctos y acordes a las necesidades de su organización?
Totalmente, 24.7 No, en términos generales, 11%
Regular, 35.6%
Sí, en términos generales, 28.8%
Consideran las organizaciones que el Programa debe incluir apoyos como
capacitación para el fortalecimiento de la organización, asesoría para elaborar el
proyecto y cursos de actualización sobre los temas vinculados a la vigencia de
derechos.
¿Qué otros apoyos cree que deberían ser incluidos?
Cursos de actualización Capacitación para el sobre los temas vinculados fortalecimiento de la a la vigenciaorganización. 27% 19%
Ninguno. 3%
Otros (especificar). 23%Asesoría para elaborar el proyecto. 28%
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Por su parte, el 70% de los servidores públicos entrevistados consideran que los
tipos de apoyo que ofrece el Programa son adecuados. No obstante, la mayoría
piensa que deben ser incluidos más apoyos como asesoría especializada y
capacitación, entre otros.
Servidores Públicos ¿Qué otros tipos de apoyo cree que deberían ser incluidos?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
Asesoría Asesoría especial en derechos indígenas 1 5.9 5.9Asesoría fiscal y contable 1 5.9 11.8asesoría, capacitación e impresión de materiales 1 5.9 17.7Capacitación capacitación 1 5.9 5.9capacitación sobre derechos 1 5.9 11.8Otros apoyo a procesos agrarios 1 5.9 5.9defensoría legal 1 5.9 11.8Difusión desarrollo sustentable 1 5.9 17.7fondo para conservación de iglesias 1 5.9 23.6Mas financiamiento 1 5.9 29.5pago total de inscripción en SRE 1 5.9 35.4Ninguno 6 35.3 35.3Total 17 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
A la luz de esta información, y ante la demanda de las organizaciones por recibir
capacitación y asesoría especializada, se considera que el Programa debe
analizar la pertinencia de articular una batería de apoyos integrales enfocados a
fortalecer a las organizaciones dedicadas al tema de la vigencia de los derechos
indígenas, o bien, articular acciones con otras instituciones para generar sinergias
que permitan incrementar el potencial del Programa e incrementar la calidad del
trabajo de las organizaciones.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Materias de los proyectos financiados
Con la finalidad de observar la distribución del recurso entre las materias definidas
en las Reglas de Operación, se elaboró el cuadro siguiente con la información de
proporcionada por el Programa respecto a los proyectos aprobados. La
agrupación de proyectos por materia se efectuó atendiendo a la clasificación que
el Programa otorgó a cada proyecto aprobado. Cabe señalar que esta clasificación
es muy abierta y confusa, existiendo casos en los que los proyectos abarcan más
de tres materias, y las diferencias entre una categoría y otra es muy relativa, por lo
cual se dificulta la agrupación con fines analíticos así como el dimensionamiento
de los alcances temáticos. Sin embargo, respetando esa clasificación de origen,
se elaboró la agrupación siguiente:
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PROGRAMA CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA Distribución de Recursos Aprobados por Materia
2005*
MONTO APROBADO MATERIA Total de
proyectos
Porcentaje respecto a los
recursos totales
Promedio por proyecto
$937,000.00 Derechos de los migrantes 9 3.01% $104,111.11
$2,700,890.00 Acceso al registro civil para los pueblos indígenas 30 8.68% $90,029.67
$1,343,540.00 Acciones para el fortalecimiento de sistemas normativos comunitarios
15 4.32% $89,569.33
$80,000.00 Capacitación diagnostico asesorías gestorías defensorías 1 0.26% $80,000.00
$3,638,650.00 Derechos de la mujer 42 11.70% $86,634.52
$695,000.00 Derechos de la mujer; derechos indígenas, derechos humanos y procuración de justicia 7 2.23% $99,285.71
$10,882,595.00 Derechos humanos derechos indígenas y procuración de justicia 122 34.98% $89,201.60
$2,987,100.00
Derechos indígenas derechos humanos y procuración de justicia, justicia agraria y derechos de la mujer y sistemas normativos 38 9.60% $78,607.89
$3,514,350.00
Derechos indígenas, derechos humanos y procuración de justicia, liberación de presos indígenas y derechos de los migrantes 35
11.30% $100,410.00 $207,732.00 Discriminación étnica 3 0.67% $69,244.00
$1,740,700.00 Justicia agraria 20 5.60% $87,035.00 $1,061,000.00 Liberación presos indígenas 9 3.41% $117,888.89
$90,000.00
Mecanismos de protección jurídica de los recursos naturales y patrimoniales; derechos indígenas, derechos humanos y procuración de justicia; derechos de la mujer
1 0.29% $90,000.00
$1,113,700.00 Procesos de protección jurídica de recursos naturales y patrimoniales 11 3.58% $101,245.45
$118,900.00 Protección de lugares sagrados, monumentos históricos y arqueológicos 2 0.38% $59,450.00
$30,986,567.00 Total
341 100.00% $90,177.27 Fuente: Base de Datos proporcionada por el Programa, información obtenida con corte al mes de septiembre. Nota: cabe señalar que al mes de diciembre el número de proyectos financiados disminuyó a 335 debido a la cancelación de algunos proyectos, sin embargo la disminución es poco significativa y no cambia la tendencia señalada con anterioridad.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
La materia que concentró el mayor número de proyectos y de recursos fue la de
derechos humanos, derechos indígenas y procuración de justicia, que representa
la tercera parte de los recursos aprobados. Le siguen en importancia los proyectos
relativos a los derechos de la mujer y los proyectos que conjuntaron las materias
de derechos indígenas, derechos humanos y procuración de justicia, liberación de
presos indígenas y derechos de los migrantes. En conjunto, estas tres categorías,
concentraron el 58 por ciento de los recursos.21
Los proyectos destinados exclusivamente a la liberación de presos indígenas son
los que tienen un mayor monto promedio de recursos asignados ($117,888),
seguidos por los relacionados con los derechos de los migrantes ($104,111) y los
procesos de protección jurídica de recursos naturales y patrimoniales ($101,245).
Llama la atención el poco peso que tienen las materias de protección de lugares
sagrados, monumentos históricos y arqueológicos, y la de discriminación étnica,
tanto en número de proyectos como en el monto promedio que registran (2 y 3
proyectos, respectivamente).
El Programa no cuenta con un diagnóstico que permita determinar los aspectos
más vulnerables en materia de procuración de justicia indígena, por lo cual
tampoco ha establecido criterios de priorización que permitan enfocar los recursos
hacia las temáticas más relevantes, lo que representaría un mayor impacto en la
vigencia de derechos y la procuración de justicia. Ante este hecho, la distribución
actual del recurso entre las diversas materias contempladas no obedece a una
estrategia definida para incrementar el potencial del Programa, responde más bien
a las demandas establecidas por las organizaciones concursantes.
21 Es importante aclarar que esta clasificación fue elaborada por el Programa a partir de las temáticas señaladas por las propias organizaciones, la cual resulta un tanto confusa, pues al tratar de integrar variados temas en categorías muy semejantes termina por perder eficacia. No obstante, el grupo evaluador no agrupó los proyectos en otras categorías en virtud de que no contaba con información suficiente para ello.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD
Participante o actor responsable
Indicador Objetivo del indicador
Unidad Administrativa Responsable del Programa y estructura regional de la CDI
1) Porcentaje de organizaciones que considera acertados los criterios y requisitos de elegibilidad establecidos (muestra). 80.8%
Evaluar la acertividad de los criterios
El Programa reporta la suscripción de 335 convenios con sendas organizaciones,
lo que supone el cumplimiento de los requisitos por cada una de ellas.
A este respecto, el 81% de las organizaciones beneficiadas consideran adecuados
esos criterios y únicamente el 6.9% se manifiestan en desacuerdo. Sin embargo,
es importante señalar que la muestra considera solamente a las organizaciones
beneficiadas que, por consiguiente, cumplen con esos requisitos.
Si consideramos otras variables en el análisis, adicionales al acuerdo expresado
por las organizaciones beneficiarias, la perspectiva cambia. Desde la visión de los
servidores públicos entrevistados, las principales causas por las cuales son
rechazados los proyectos son en un 65% aquellas relacionadas con el
incumplimiento de los requisitos, sobre todo los que tienen que ver con la
formalización legal de las organizaciones22. Asimismo, para el 35% de los mismos
servidores públicos entrevistados uno de los principales motivos por los que las
organizaciones no presentan proyectos es porque no cumplen con los requisitos,
sobre todos los referidos a la formalización y exigencia de la CLUNI (Clave Única
de Identificación)23.
22 Tabulados de respuestas de los servidores públicos, pregunta V35 23 Tabulados de respuestas de los servidores públicos, pregunta V38
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Desde la perspectiva de las organizaciones, los requisitos más difíciles de cumplir,
en orden de importancia son: Presentar carta aval de la comunidad (14.4%),
Contar con personalidad jurídica (13.7%), y Tener actualizados los documentos
fiscales (11.1%).24 Asimismo, en la categoría de Otro, como un requisito adicional
que se considera difícil de cumplir, se encuentra la presentación de la CLUNI
exigida por Ley. Si consideramos que la exigencia de la CLUNI forma parte del
requisito relacionado con la formalización de las organizaciones, entonces la
ponderación nos permite señalar que ésta es la principal dificultad expresada.
Organizaciones ¿Cuál es la característica más difícil de cumplir?
Primer
respuestaSegunda
respuestaPorcentaje ponderado
Contar con personalidad jurídica 10 1 13.7 Tener actualizados sus documentos fiscales 8 1 11.1 No tener adeudo alguno con la institución 3 1 4.6 Presentar carta aval de la comunidad 10 2 14.4 Ninguno 30 39.2 Otro 12 2 17.0 Total 100.0 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
En caso de Otro Especificar Frecuencia Porcentaje actualización de figura legal 1 6.7 CLUNI 9 60.0 asesoría para elaborar proyecto 1 6.7 autoridades ministeriales no firman carta de validación 1 6.7 Contabilidad 1 6.7 llenar los formatos 1 6.7 razones políticas pugnas 1 6.7 Total 15 100.0
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
24 Ver Tabulados de respuestas de las organizaciones, pregunta 21
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
En coincidencia con la información anterior, para los servidores públicos
entrevistados, los requisitos más difíciles de cumplir son los relacionados con la
actualización de los documentos fiscales y la personalidad jurídica, ambos
relacionados con la formalización de organizaciones.
Servidores PúblicosRequisito más difícil de cumplir por parte de las organizaciones
Tener actualizados sus documentos fiscales
52%Contar con personalidad
jurídica24%
Otro (especificar)12%
Tener vigentes los documentos que acrediten su personalidad
6%
No contestó6%
A las Asociaciones Civiles (AC) y a las Comunidades Indígenas se les considera
como los tipos de organizaciones a las que les cuesta más trabajo cumplir con los
requisitos. Se infiere que en el caso de las AC la dificultad está referida con la
exigencia de la CLUNI, y en el caso de las Comunidades Indígenas, la dificultad
de asocia con la formalización legal.
Servidores Públicos ¿A qué tipo de organización le cuesta más trabajo cumplir con los requisitos establecidos?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
Asociación civil 7 41.2 41.2 Comunidad indígena 6 35.3 76.5 Núcleo agrario 2 11.8 88.2 A todos 2 11.8 100 Total 17 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
En este sentido, los criterios de elegibilidad si bien son respetados por el
Programa y mayoritariamente aceptados por las organizaciones beneficiarias,
representan un obstáculo importante para el ingreso de cierto tipo de
organizaciones y un motivo central de rechazo de solicitudes. Indudablemente que
los criterios de elegibilidad representan bajo cualquier circunstancia un filtro de
acceso, sin embargo, lo importante a destacar es a qué tipo de organizaciones
afecta más el filtro.
Estos obstáculos los padecen no pocas organizaciones que en definitiva deciden
no concurrir a solicitar tales servicios, en parte porque se saben excluidos por el
tipo de requisitos que se les imponen, situación que se señala más adelante en el
apartado de cobertura. De tal manera que pareciera ser que se ha constituido en
la norma y en la práctica del programa un obstáculo para que un conjunto de
usuarios potenciales no puedan acceder a los servicios ofrecidos por el Programa.
Ello es así porque el Programa establece requisitos que resultan de fácil
cumplimiento para determinados grupos no indígenas, quienes cuentan con
capacidades mayores a las de carácter indígena, para asumir, por ejemplo, una
personalidad formal dentro de la juridicidad del Estado. Pero a diferencia de
aquellas, las organizaciones indígenas enfrentan requisitos que les resultan
difíciles de cumplir en virtud de que enfrentan barreras de orden social y cultural,
tan es así que, por ejemplo, mantener vigentes sus documentos fiscales puede ser
un requisito que en definitiva no puedan cumplir, entre otras razones, porque no
pueden acceder a ellos a través de su lengua materna.
A este respecto, vale la pena comentar que pese a que el Programa cuenta con
una línea de acción para dar asesoría y gestión en la tramitación de usos de
nombre y protocolización de organizaciones, orientada sobre todo a contribuir al
establecimiento de mayores condiciones de igualdad para el acceso de los
servicios que brinda, es evidente que por si misma esa línea no incide demasiado
65
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
en esa pretensión. Esto porque además existen otros procesos, en particular
operativos, que en la práctica no reconocen la diferencia y desventaja de
determinadas formas organizativas en el sentido antes señalado.
Los requisitos que se solicitan para poder ser elegible, responden a una idea de
igualdad formal que al no reconocer la condición indígena de desventaja en
muchos terrenos, pero particularmente en la referida al acceso a la jurisdicción del
Estado, reproducen la inequidad que se vive en el orden social. Así, el hecho de
que un Programa dirigido a pueblos indígenas no reconozca esta situación de
desventaja social mediante el establecimiento de condiciones de acceso equitativo
a sus servicios, resulta un problema serio de ejercicio de los derechos de los
pueblos indígenas consagrados en las leyes.
Pero sobre todo es de destacarse este problema porque en realidad podría ser un
obstáculo salvable en el marco de la acción de la propia institución.
Precisamente, algunas disposiciones legales obligan a que toda persona moral
que solicite entrega de recursos públicos gubernamentales, debe contar con la
formalización de su figura legal y la vigencia de sus documentos fiscales. En ellas
basa el Programa el establecimiento de tales requisitos. No obstante, existe la
alternativa de otorgar recursos a personas físicas mediante recibos simples,
cuestión en la que podría ampararse el Programa para abrir el paso a las
organizaciones que viven la situación de exclusión por los motivos señalados.
Tan es viable esta fórmula, que dentro de la propia CDI ya es vigente para otros
programas, como lo es el de Culturas Indígenas, en donde se elimina esa barrera
que impide a muchos grupos organizados ser elegibles para recibir apoyos, pues
pese a no contar con figura legal asociativa o con personalidad fiscal, pero
teniendo un proyecto de acción social, pueden acceder a los recursos del
Programa.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
De modo que está en el marco de la propia institución en la que se encuentra el
Programa la decisión de flexibilizar los requisitos, para darle mayor accesibilidad al
usuario del servicio. Relajar los requisitos traería como ventaja adicional apoyar
proyectos de carácter comunitario, en los cuales las más de las veces los propios
ejecutores son los propios beneficiarios.
Es necesario aclarar que la idea de abrir los canales de acceso a formas de
organización social que no cuentan o no tienen la intención de ser reconocidas por
la jurisdicción estatal, no debe tomarse como un alegato a favor de repartir los
recursos sin requisito alguno.
Por el contrario, consideramos que la medida de flexibilizar los recursos debe ser
acompañada por otras orientadas a asegurar la existencia de aquel proyecto de
acción social. Por ejemplo, se pueden establecer criterios para dar recursos a
organizaciones que no cuentan con personalidad jurídica y fiscal, en montos
menores a aquellas que si cuentan con ello, diferenciando su participación en
diversas categorías.
En ese sentido, también se deberían establecer pautas que orienten la formulación
de los proyectos a la búsqueda de mayor viabilidad e impacto social, dependiendo
del tipo de proyecto que se presenta. Estas pautas se podrían establecer como
criterios en la selección de proyectos para que, al tiempo que ponderan ese aporte
social, reconozcan también la diferencia, a fin de apoyar prioritariamente a
aquellos que garanticen una mayor incidencia.
Finalmente señalamos que abrir posibilidades de acceso a los beneficios del
Programa por las vías planteadas, enriquecería en términos de equidad al
Programa, con lo que se reconocería la situación de un usuario que vive
67
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
condiciones de desventaja social y cultural, que le impiden acceder en igualdad de
circunstancias a los servicios que ofrece.
El caso de la carta aval como criterio de elegibilidad, lo abordaremos en el
apartado de control y vigilancia.
TRANSPARENCIA Participante o actor responsable
Indicador Objetivo del indicador
Unidad Administrativa Responsable del Programa y estructura regional de la CDI
1) Número de diarios de circulación nacional en los que se publicó la convocatoria 1
2) Número de organizaciones que respondieron a la convocatoria 434
3) Número de diarios en los que se publicaron los resultados de la convocatoria 1
4) Proporción de funcionarios regionales de la CDI que considera adecuados y suficientes los mecanismos de publicación de la Convocatoria. (muestra): 82%
5) Proporción de organizaciones beneficiarias que se enteraron de la existencia del Programa a partir de publicación de la Convocatoria en el periódico o página en internet (muestra): 27%
Evaluar el grado de
cumplimiento en los
criterios de transparencia
Evaluar la pertinencia de
los mecanismos de
transparencia
Evaluar la pertinencia de la
difusión de la convocatoria
Evaluar la eficacia de los
mecanismos establecidos
para la difusión de la
convocatoria
La convocatoria fue publicada el día 17 de abril de 2005, en el diario de
publicación nacional La jornada, así como en la página de internet de la CDI,
www.cdi.gob.mx, y en el Diario Oficial de la Federación. Así mismo, los resultados
fueron dados a conocer en el mismo periódico, el día 3 de julio de 2005, y en la
misma página de internet.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Con estas acciones el Programa da cumplimiento a lo establecido en punto 4.4.1.2
Transparencia, de las Reglas de operación vigentes. Sin embargo, el momento de
publicación de la Convocatoria es tardío en virtud de que las Reglas de Operación,
en el punto 4.4.1.1 (criterios de elegibilidad de los proyectos), solicitan a las
organizaciones postulantes un calendario de actividades abril/ diciembre, lo que
supondría que desde abril éstas ya contarían, cuando menos, con la autorización
de los proyectos por parte de la institución, si no es que con el financiamiento para
poder iniciar dichas actividades.
A partir de la Convocatoria 434 organizaciones respondieron presentado un
proyecto a concurso. Esta respuesta fue un 30% mayor a la registrada en el 2004,
pero únicamente un 9% más que la del 2003. Vale la pena poner atención al
respecto, pues a pesar de que en el 2005 el Programa cuanta con más del doble
de recursos que en el 2003 la capacidad de respuesta de su convocatoria es muy
similar.
Organizaciones Postulantes
2003-2005
Año Organizaciones
postulantes
Crecimiento anual
Organizaciones
Crecimiento organizaciones
2003-2005 Recurso
asignado *
Crecimiento anual
Recurso 2003 397 - - 12,634,645 - 2004 330 -17% - 20,000,000 58%2005 434 31% 9% 32,271,000 61%
* Recurso asignado, Capítulo 4000. Fuente: Base de Datos proporcionada por el Programa.
Como se desprende del cuadro anterior, el Programa ha aumentado año con año
considerablemente sus recursos presupuestales, sin embargo la capacidad de
convocatoria en los últimos tres años se encuentra relativamente estancada. En
este escenario resulta importante revisar la conveniencia, en términos de una
amplia difusión y cobertura del Programa, de que la publicación de la Convocatoria
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
se realice únicamente en un diario de circulación nacional, en la página de internet
de la CDI y en el Diario Oficial de la Federación.
El diario La Jornada, como cualquier otro, presupone un perfil de lectores, así
como una limitación en el alcance regional y sobre todo comunitario. Asimismo, el
acceso a internet es sumamente restringido, sobre todo en las comunidades más
alejadas y marginadas, lo cual representa un filtro de facto para las organizaciones
postulantes.
De acuerdo con la información levantada en campo, únicamente el 12% de las
organizaciones se enteraron de la Convocatoria por medio del Periódico La
Jornada, y 15% por medio de la página de Internet.
Organizaciones. ¿Cómo se enteró de la Convocatoria del Programa?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
Periódico 9 12.3 12.3 Página de Internet 11 15.1 27.4 Visita de personal de la CDI 20 27.4 54.8 Radiodifusoras 7 9.6 64.4 Medios no institucionales 26 35.6 100 Total 73 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
La mayoría de las organizaciones se enteraron de la convocatoria por visitas del
personal de la CDI, e incluso de manera importante (35.6%), por medios no
institucionales, asociados con la comunicación personal (boca en boca) de
amigos, organizaciones, políticos locales, o asesores (técnicos) de las
organizaciones.
Por su parte, las radiodifusiones indígenas aun tienen un mayor potencial de
impacto por explotar, pues únicamente el 9.6% de las organizaciones de la
muestra se enteraron por este medio.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
En conjunto, los medios de publicación de la convocatoria, establecidos en las
Reglas de Operación resultan no son tan eficaces como se requiere para llegar a
las organizaciones. Tienen más efecto los mecanismos de comunicación
interpersonal (visitas de funcionarios o comentarios de otras personas). Sin
embargo, estos medios de comunicación interpersonal, sobre todo los
institucionales, en un marco de ausencia de criterios de focalización o priorización,
pueden implicar márgenes de discrecionalidad en la transmisión de la información.
Con la finalidad de garantizar una mayor transparencia al proceso de
convocatoria, se hacen al Programa las siguientes recomendaciones:
a) Fortalecer los medios de difusión masivos para garantizar una cobertura amplia.
En este sentido se propone que la Convocatoria sea publicada en otro diario de
circulación nacional, así como, dependiendo de la disponibilidad presupuestal, en
algunos diarios locales, sobre todo en aquellas entidades con mayor presencia
indígena.
b) Fortalecer la difusión en las radios indígenas.
c) Traducir a las distintas lenguas la Convocatoria y los distintos procesos que
requiere seguir toda organización susceptible de apoyo.
d) Continuar con las visitas del personal de la CDI a las comunidades indígenas,
pero articulando una estrategia regional en coordinación con la dirección del
Programa.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
SOBRE LOS DERECHOS DE LAS ORGANIZACIONES
Uno de los aspectos de la calidad que analizaremos enseguida es el referido a los
derechos de los beneficiarios, los cuales se encuentran señalados en el apartado
4.4.2 con el mismo nombre de las Reglas de Operación. Lo haremos desde la
perspectiva del estatus que el Programa le otorga a los usuarios del servicio que
ofrece, considerando que en tanto la normatividad le define un conjunto de
prerrogativas o de condicionantes, termina por facilitarle, o por el contrario,
obstaculizarle el goce del servicio.
Por principio de cuentas, las Reglas de Operación le dan a los beneficiarios (las
organizaciones), el derecho a participar en la convocatoria; así mismo, le dan
derecho a recibir asesoría y gestión en la tramitación de Permisos de Uso de
Nombre y Protocolización de Organizaciones, prerrogativa dirigida básicamente a
los organismos que no cuentan con personalidad jurídica. Ambos aspectos han
sido analizados en otros apartados, por lo que nos centraremos en este apartado
en los derechos restantes.
Los tres derechos que completan el conjunto señalado en las Reglas de
Operación, son reivindicables por las organizaciones en tanto sus proyectos hayan
sido seleccionados. Esos derechos consisten en recibir: a) el recurso para su
proyecto en caso de contar con un dictamen favorable; b) asesoría para conocer la
normatividad del Programa, y c) gratuitamente todos los apoyos y o servicios que
presta el Programa. A continuación analizaremos estos derechos para
posteriormente sugerir la incorporación de otro.
Respecto al derecho a recibir financiamiento a su proyecto en caso de obtener un dictamen favorable. La lista oficial de proyectos seleccionados, hecha pública el 3 de julio de 2005,
señaló un total de 345 con los que se suscribirían los respectivos Convenios. De
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
esas 345, 10 no se concretaron, en algunos casos por problemas internos de las
organizaciones (cambios de Mesa Directiva, disputas por el control de la misma) y
en otros casos porque no lograron presentar la CLUNI, pese a que al momento del
registro se les dio un plazo para gestionarla ante el Instituto Nacional de Desarrollo
Social.
De esas 10 organizaciones, sólo hubo una que reclamó la entrega del recurso
fundamentándose en el derecho aquí analizado. El reclamo fue improcedente
dada la imposibilidad de acreditar los poderes legales, por controversias sobre la
representación legal de la organización.
Por otro lado, se dio el caso de varias organizaciones que habiendo recibido la
primera ministración, en virtud de que incumplieron con las obligaciones de
entregar al Programa respecto de los informes de actividades y del ejercicio de los
recursos, se les suspendió la entrega de la segunda ministración. Cabe aclarar
que no obstante ello, el Programa los reporta como organizaciones apoyadas,
dando un total para 2005 de 335. Más adelante, en el apartado de Cumplimiento
de metas físicas y financieras, haremos algunas consideraciones respecto a esta
clasificación.
En el caso de todas aquellas organizaciones que mantenían vigente su proyecto, y
que fueron visitadas por el equipo evaluador durante el trabajo en campo
(realizado en el mes de noviembre), se verificó la entrega de la primera
ministración al 100% de las mismas, mientras que la segunda ministración había
sido recibida por el 83.1%, restando por hacerlo el 16.9%.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
¿En qué mes recibió la primer ministración de recursos?
Septiembre 19.7
Agosto 53.5
Julio 26.8
0 10 50 20 30 40 60
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
¿En qué mes recibió la segunda ministración de recursos?
Aún no la recibe 16.9
Noviembre 39.4
35.2 Octubre
Septiembre 8.5
0 5 10 35 40 15 20 25 30 45
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Respecto al derecho a recibir asesoría y capacitación a fin de conocer la normatividad que rige al Programa.
El conocimiento de la normatividad por parte de las organizaciones resulta de
gran importancia para el objetivo del Programa, en tanto permite fortalecer sus
capacidades y potenciar sus acciones. Ahora bien, la normatividad que rige el
Programa puede ser tan amplia como se pueda considerar el fundamento legal
de cada uno de los actos del mismo; no obstante, en términos prácticos lo que
se hace indispensable conocer por parte de las organizaciones son las Reglas
de Operación y la Guía Operativa.
Respecto de las Reglas, 2/3 partes de los encuestados afirmó conocerlas, en tanto
que el otro tercio en definitiva señaló que no; cuestión que es de destacarse en
virtud de que para el momento del levantamiento (noviembre) ya habían
transcurrido gran parte de las distintas etapas del proceso operativo, por lo que de
las opiniones de las organizaciones se desprende que se involucraron en esos
procesos sin pleno conocimiento de la finalidad que cada uno implicaba.
Justamente uno de los aspectos que desconocían las organizaciones, son el
conjunto de derechos y obligaciones.
¿Conoce las Reglas de Operación del Programa?
No, 32.9
Sí, 67.1
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Una cuestión semejante aconteció con la Guía Operativa, aunque en menor
proporción. El 80% asegura contar con ella, en tanto que un 20% no. Destaca que
de aquellos que si cuentan con ella, 16.7% la considera inadecuada.
Por otro lado, respecto a la capacitación que imparte el Programa sobre
cuestiones administrativo-contables, el 90% afirmó haberla recibido, calificando el
75% de ellas a dicho curso con opiniones de bueno a excelente.
• Respecto al derecho a recibir gratuitamente todos los apoyos y/o servicios que presta el Programa. El 97.2% de las organizaciones afirmó no haber recibido condicionamiento alguno
a cambio del recurso. Aunado a ello, destaca que el 84.7% de ellas afirmó haber
recibido por parte del personal de la CDI un buen trato, lo que es de destacarse
pues siendo un servicio gratuito, éste se otorga con base en el respeto y la no
discriminación.
De estas dos consideraciones que hacen las organizaciones entrevistadas, se
desprende el cumplimiento casi total de su derecho a recibir los apoyos y servicios
gratuitamente.
Por otro lado, es indudable que el conjunto de derechos que hemos analizado
resultan adecuados para el buen desarrollo de los proyectos que presentan las
organizaciones. No obstante, consideramos que deberían existir otros que
permitan a las organizaciones, sobre todo a las indígenas, participar en
condiciones de equidad en el proceso de selección de los proyectos. Es decir,
consideramos necesario erigir derechos que pongan en igualdad de circunstancias
a las organizaciones indígenas en un plano más allá de la acreditación de la
personalidad jurídica, y que el Programa busca resolver mediante la línea de
acción que otorga la prerrogativa de recibir asesoría y gestión en la tramitación de
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Permisos de Uso de Nombre y Protocolización de Organizaciones. Derecho que,
dicho sea de paso, sólo ayuda a la organización a ser reconocida por la juridicidad
del Estado, pero no da mayores capacidades a la misma para participar en la
convocatoria.
Es por ello que creemos necesario enriquecer ese marco de derechos, con otros
que permitan a los pueblos indígenas participar en igualdad de condiciones con
aquellos grupos no indígenas. En este caso nos referiremos solo a uno,
consistente en satisfacer la necesidad de las organizaciones de recibir asesoría
para elaborar el proyecto. Esto porque lo consideramos factor clave de éxito no
sólo para la selección del proyecto, sino para su posterior desarrollo.
De hecho, las Reglas de Operación establecen un conjunto de características que
debe cumplir la formulación del proyecto para ser elegible. Esta disposición es
erigida como un requisito que se debe plasmar en un formato definido por el
Programa mismo. Y no obstante que el Programa acierta al intentar facilitar el
cumplimiento de ese requisito a través de la entrega una Guía para elaborar un
proyecto, es un hecho que esa Guía no suple las necesidades que al respecto
tienen las organizaciones.
Precisamente, de acuerdo con lo señalado por las organizaciones, un 80% de
ellas sí la recibió; así mismo, de ellas, la misma proporción la consideró adecuada.
Así, pese a la entrega de esa Guía, los problemas para elaborar los proyectos
subsistieron. Ante la pregunta ¿cuáles fueron las principales dificultades que tuvo
la organización para elaborar el proyecto? Como segunda respuesta el 23.7%
señaló que falta de asesoría. A estas opiniones debemos agregar aquellas que, a
pesar de que se dirigieron a la opción otro, se vinculan a este problema, como
pagar un abogado para hacer el proyecto, así como falta de conocimiento y
confusión en las partidas presupuestales.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
De hecho, al preguntárseles a las organizaciones sobre cuales otros apoyos
deberían ser incluidos, como primera respuesta el 27% señaló que asesoría para
elaborar proyectos. La segunda respuesta más recurrente fue otro, concepto en el
que destacan opiniones referidas a la misma necesidad, como asignar
presupuesto para asesores, o más dinero para pagar asesores.
Esta petición no es casual ni ajena a las necesidades de las organizaciones. A la
pregunta ¿recibió asesoría para elaborar el proyecto?, el 55% señaló que si,
precisando en un 34%, es decir una de cada tres, que la recibió de un asesor
contratado por la organización. Al preguntársele si dicha asesoría había tenido un
costo, un alto 46% afirmó que si. La razón es que dicha asesoría, para quienes
tuvo un costo, le fue proporcionada por un asesor o técnico externo a las
organizaciones.
Organizaciones ¿Recibió asesoría para elaborar el proyecto?
Frecuencia Porcentaje Si 40 54.8 No y le hizo falta 20 27.4 No y no la necesitó 13 17.8 Total 73 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
Organización ¿De quién recibió dicha asesoría?
Frecuencia PorcentajePorcentaje
válido Personal de la CDI 17 23.3 37 Compañeros de otras organizaciones 7 9.6 15.2 Asesor contratado por la organización 16 21.9 34.8 Otro (especificar) 6 8.2 13 Total 46 63 100 No contestó 27 37 Total 73 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Organizaciones ¿Tuvo algún costo la asesoría recibida?
Frecuencia PorcentajePorcentaje
válido Si 21 28.8 46.7 No 24 32.9 53.3 Total 45 61.6 100 No contestó 28 38.4 Total 73 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
CONTROL, VIGILANCIA Y CONTRALORÍA SOCIAL Participante o actor responsable
Indicador Objetivo del indicador
Unidad Administrativa Responsable del Programa y estructura regional de la CDI
1) Conocimiento de la carta aval por parte de beneficiarios directos. 60.9%
2) Conocimiento de la carta de conclusión por parte de beneficiarios directos. 69.0%
3) Percepción de la función de la carta aval por parte de servidores públicos (muestra).
4) Percepción de la función de la carta aval por parte de las organizaciones (muestra).
5) Tipo de actor que suscribe la carta aval (muestra)
Evaluar cumplimiento y pertinencia
De acuerdo con las Reglas de Operación, el Programa solicita a las
organizaciones que entreguen una carta aval y una carta de conclusión de
actividades, al inicio y fin del proyecto respectivamente, suscritas por las
autoridades de las comunidades indígenas en las que se van a realizar los
proyectos, ello con el propósito de que por este medio las comunidades se
79
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
“constituyan en instancias de control y seguimiento”25. Al ser un requisito solicitado
en las Reglas de Operación, las organizaciones cumplieron con él, por lo cual el
Programa dio cumplimiento a este apartado de la normatividad.
Sin embargo, como se verá a continuación, este mecanismo tal y como se está
operando, registra algunos inconvenientes para fungir como instrumento de control
y seguimiento por parte de las comunidades.
De la muestra de beneficiarios entrevistados, el 60.9% señala que firmó
directamente o conoce a alguien que firmó la carta aval para la realización del
proyecto; en contraste, casi el 40% restante comenta que no la firmó y se infiere
que tampoco tenía conocimiento de ella, pues desconoce quien la haya firmado.
Beneficiarios ¿Usted, o alguien que usted conozca, firmó una carta (carta aval) diciendo que estaban de acuerdo con que se realizara el proyecto en su comunidad?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado
Si 53 60.9 63.9 63.9No 30 34.5 36.1 100Total 83 95.4 100 No contestó 4 4.6 Total 87 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
No obstante ese desconocimiento, los beneficiarios entrevistados manifestaron un
amplio deseo de participar en la suscripción de la carta de conclusión (89%).
Respecto a la existencia de la carta de conclusión de los Proyectos existe un
mayor conocimiento pues el 69% sabe de ella. Pero es también significativo el
grado de desconocimiento, pues representa casi una tercera parte.
25 Reglas de Operación del PPCMJ, 2004.
80
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Beneficiarios ¿Sabe usted que su comunidad debe firmar otra carta al concluir el proyecto para informar que están de acuerdo con lo que se hizo?
Frecuencia PorcentajePorcentaje
válidoPorcentaje acumulado
Si 60 69 72.3 72.3 No 23 26.4 27.7 100 Total 83 95.4 100 No contestó 4 4.6 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
Este grado de desconocimiento de los beneficiarios en el caso de la carta aval,
cercano al 40%, está asociado a que las cartas son suscritas en una tercera parte
por las autoridades municipales, y en un 37% por autoridades comunitarias. Solo
en el 9.5% de los casos las cartas fueron suscritas por la comunidad, ya sea por
medio de su representación en asamblea o por la totalidad de sus integrantes.
¿Quién suscribió la carta aval para la ejecución del proyecto?
2.7
37
6.8
27.4
11
13.7
1.4
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Toda la comunidad
Las autoridades comunitarias
La representación comunitaria enasamblea
Las autoridades municipales
Los beneficiarios directos
Otro (especificar)
No contestó
porcentaje
81
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
La opinión de los servidores públicos entrevistados respecto de la eficacia de la
carta aval como instrumento para que la comunidad sea instancia de control y
seguimiento se encuentra dividida, pues prácticamente la mitad considera que la
carta no cumple su objetivo.
Servidores Públicos ¿Considera que la comunidad, al expedirle la carta aval a la organización, se constituye en una instancia de control y seguimiento?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
Si 9 52.9 52.9No 8 47.1 100.0Total 17 100.0
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
Entre las principales razones por las cuales la mitad de los servidores no creen
que la carta aval cumpla su función se encuentran que hay desconocimiento de la
comunidad, no genera compromiso en la comunidad, es firmada por autoridades y
no hay mecanismos concretos de seguimiento comunitario.
Servidores Públicos Causas de que la carta aval no cumpla su objetivo Desconocimiento
Es un requisito que no cumple su fin ni genera compromiso
La comunidad no firma, son las autoridades municipales
Los que firman no saben del proyecto
La comunidad no está al tanto
La comunidad no se convierte en corresponsable del proyecto
No se interesan
No hay mecanismos de seguimiento comunitario
porque hay autonomía de la comunidad Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
Si bien las Reglas de Operación señalan en los Criterios de Elegibilidad (apartado
4.4.1.1) que la carta aval debe ser firmada por autoridades comunitarias, ejidales
y/o vecinales, en las mismas Reglas, en el apartado de Instancias de Control y
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Seguimiento se señala que “se promoverá que las propias comunidades
indígenas se constituyan en instancias de control y seguimiento”.
Esta ambigüedad en la norma, sumado al alto grado de desconocimiento de la
carta aval por parte de los beneficiarios y a la enorme controversia de opiniones
en torno a su ventaja o desventaja, plantean la necesidad de hacer un
replanteamiento profundo de la función de la carta aval, que tienda a romper la
lógica de la carta aval como una camisa de fuerza para operadores y
organizaciones. Esto porque consideramos equivocado darle a la carta aval el
carácter de requisito. Debería ser vista como una fórmula de concertación entre
las organizaciones y las comunidades beneficiarias que se constituye por libre
voluntad y no por mandato institucional.
Precisamente porque es un vínculo entre los actores social y comunitario, la carta
aval debe ser vista como un compromiso que se constituye en un acuerdo
necesario, pero no obligatorio, de la organización con la comunidad beneficiaria. Si
se deja de solicitar como requisito y se le da un carácter de mecanismo que eleva
las garantías para la ejecución y logro del proyecto, lo cual se debería traducir en
una ponderación positiva al momento del dictamen, entonces dicho requisito deja
de operar como una camisa de fuerza que obliga al proyecto a contar con el
respaldo de algunas figuras de autoridad de la comunidad, que en nombre de ella
le dan su consentimiento para ejecutar en su ámbito el proyecto.
Sobre todo si pensamos desde la óptica de la accesibilidad a los servicios que el
Programa ofrece a los beneficiarios, en esta modalidad que se sugiere la carta
aval dejaría de ser un obstáculo para la participación, y pasaría a ser un incentivo
para ser seleccionado.
Esta fórmula ayudaría además a evitar el papel ambivalente que tiene el Programa
respecto de la carta aval, pues por disposición del apartado 5.1.3 de las Reglas de
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Operación, se establece que “se promoverá (se entiende que por parte del
Programa) que las comunidades indígenas se constituyan en instancias de control
y seguimiento”. Así, más que ser un facilitador para que la organización la
obtenga, la norma del Programa se orienta precisamente a ser cuasi aval, de la
organización ante la comunidad.
Promoción (padrón de organizaciones, acciones realizadas, resultados cualitativos y cuantitativos)
Participante o actor responsable
Indicador Objetivo del indicador
Unidad Administrativa Responsable del Programa y estructura regional de la CDI
1. Tipo de acciones de promoción y divulgación llevadas a cabo (muestra)
2. Porcentaje de organizaciones beneficiarias que conocen el padrón de organizaciones, las acciones realizadas y los resultados cuantitativos y cualitativos de estas acciones (muestra): 33%
Evaluar cumplimiento y penetración
De acuerdo con las Reglas de Operación, las delegaciones de la CDI así como el
área responsable del Programa deberán realizar la promoción y divulgación del
padrón de organizaciones beneficiarias, de las acciones realizadas y de los
resultados cuantitativos y cualitativos obtenidos de estas acciones.
Los servidores entrevistados señalaron que entre las principales acciones de
promoción y difusión que realizaron se encuentran las asambleas comunitarias, y
la información por medio de radiodifusoras indígenas. Un 17.6% señaló que no se
realizaron acciones para difundir el padrón de organizaciones y un 9.5% señaló
que no realizó difusión de resultados.
84
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Sin embargo, pese a que en la mayoría de los casos se realizó promoción y
difusión, la penetración ha sido relativa. El 59% de las organizaciones
entrevistadas señaló que no sabe cuáles han sido las principales acciones o
resultados del Programa y únicamente el 10% manifestó que conocía totalmente la
cuestión
¿Sabe cuáles son las acciones y resultados que ha tenido el Programa este año, o incluso en años anteriores?
Totalmente10%
Sí en términos generales23%
Regular8%
No en términos generales23%
De ninguna manera36%
59%
Podemos concluir que el Programa cumple en términos generales con llevar a
cabo actividades de difusión y promoción, sin embargo éstas son poco eficaces
pues un buen porcentaje de las organizaciones, que son los actores centrales en
el desarrollo del Programa, no las conocen o sólo las conocen parcialmente.
OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO Participante o actor responsable
Indicador Objetivo del indicador
Unidad Administrativa Responsable del Programa y estructura regional de la CDI
1. Cumplimiento de los tiempos y formas de los aspectos establecidos para el proceso de selección, dictaminación, suscripción de convenios, operación de los proyectos, y difusión de resultados. (matriz)
Evaluar cumplimiento
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Cómo se desprende de la matriz que se presenta a continuación, el Programa
cumplió con las actividades consideradas en las Reglas de Operación, pero se
registraron retrasos o desfases en algunos tramos, que al acumularse generan
implicaciones negativas.
La Convocatoria fue publicada el día 17 de abril de 2005, sin embargo, en las
Reglas de Operación se solicita a las organizaciones un calendario de actividades
abril-diciembre. Es imposible que las organizaciones puedan llevar a cabo
actividades del proyecto a partir de abril siendo que hasta la tercera semana de
ese mes se publicó la convocatoria.
De igual forma, el Programa tuvo retrasos en el proceso de dictaminación y la
publicación de resultados, lo cual implicó un desfase de 15 días en este proceso.
Esta suma de retrasos restó tiempo de ejecución a las organizaciones pues de
una propuesta inicial de trabajo de 9 meses (abril-diciembre), las organizaciones,
en el mejor de los escenarios, terminan ejecutando los proyectos en 4 meses y
medio (entre finales de julio, agosto y septiembre las organizaciones recibieron la
primera ministración de recursos), lo cual representa un 50% menos de tiempo
real, con las previsibles consecuencias en los alcances de los proyectos.
Para el 65.8% de las organizaciones entrevistadas, los tiempos que tarda el
Programa en resolver cada etapa son muy tardíos o relativamente tardíos,
mientras que una tercera parte manifestó que éstos eran adecuados.
86
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Organizaciones ¿Le parece que los tiempos que tarda la CDI en resolver cada una de las etapas del Programa son?
Frecuencia Porcentaje Adecuados 25 34.2 Relativamente tardíos 34 46.6 Muy tardíos 14 19.2 Total 73 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
La entrega de recursos es la fase que ubican con mayores retrasos, seguida por la
publicación de la convocatoria y la de los resultados. Es importante señalar que,
ante la pregunta ¿Cuál parte del proceso le parece más lenta? sólo el 6% señaló
como opción ninguna, lo cual revela que la mayoría de las organizaciones tienen
la percepción de que existe lentitud en los procesos de la institución.
Organizaciones ¿Cuál parte del proceso le parece la más lenta?
Porcentaje ponderado*Publicación de la Convocatoria 21.5Publicación de resultados 17.6Firma de Convenios 15.7Entrega de recursos 36.2Ninguna 6.0no las conoce 2.9Total 100.0
Esta pregunta podía tener más de una respuesta, por lo que se elaboró un promedio ponderado dando mayor valor a las respuestas que se contestaron en primer lugar. Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
Como resultado de estos retrasos, más de las dos terceras partes de las
organizaciones (73.6%) consideran que el recurso para llevar a cabo las acciones
fue entregado por la CDI un poco tarde o muy tardíamente.
87
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
0
10
20
30
40
50
60
porcentaje
A tiempo Un poco tarde Muy tardíamente
¿Considera que el recurso fue entregado?
Con ello podemos afirmar que prácticamente 3/4 partes de las organizaciones
entrevistadas considera haber recibido los recursos a destiempo, cuestión que
seguramente influyó negativamente en el cumplimiento de sus metas
programadas, y sobre todo en la el impacto de sus proyectos, pues varias
manifestaron que cuentan con menos tiempo para desarrollar acciones
sustantivas, generándose actividades sin la programación y profundidad deseada.
Lo grave es que estos retrasos en las primeras fases origina otros en las etapas
posteriores, los cuales tienen consecuencias importantes no sólo para la
operación del programa, sino para su impacto mismo.
Esta situación deberá ser atendida no sólo por el Programa, sino por la Comisión
misma, pues queda claro que para que para llevar a cabo procesos clave de cada
una de las etapas de la operación del Programa, se requiere de su autorización.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Actividad Responsable Fecha de realización y grado de cumplimiento
Observaciones
Publicación de Convocatoria Pública
Unidad Administrativa Responsable del Programa
17 de abril de 2005. Diario La Jornada Página en Internet de la CDI Diario Oficial de la Federación CUMPLIMIENTO 100%
Publicación desfasada en tiempo.
Difusión de Convocatoria
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
18 de abril al 17 de mayo de 2005 CUMPLIMIENTO 100%
Emisión de Guía Operativa para la elaboración de proyectos
Unidad Administrativa Responsable del Programa
Guía de presentación de proyectos 2005: 14 de abril 2005 (envío para publicación en Internet) Guía Operativa para las comunidades indígenas, núcleos agrarios y organizaciones civiles en general: 1 de junio de 2005 (fecha de autorización) Guía Operativa en el ámbito central y delegacional: 1 de junio de 2005 (fecha de autorización) CUMPLIMIENTO 100%
El 14 de abril el Programa remite para su publicación una guía sintética para elaborar los proyectos, sin embargo, la Guía Operativa para las comunidades indígenas, núcleos agrarios y organizaciones civiles en general es autorizada hasta el 1 de junio de 2005, 13 días después de cerrado el plazo para la recepción de proyectos. Asimismo, la Guía en el ámbito central y delegacional, se autorizó hasta el 1 de junio de 2005. Es un acierto que el Programa cuente este año con sendas Guías Operativas, sin embargo, esta se emiten hasta la mitad del año, siendo que debió contar con ellas desde enero para poder guiar el trabajo. Deben ser revisados los procesos de planeación.
Recepción de proyectos
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
Del 17 de abril al 17 de mayo de 2005. Fecha de cierre de la convocatoria. CUMPLIMIENTO 100%
89
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Revisión de proyectos en CCDI y delegaciones
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
A partir del cierre de la convocatoria CUMPLIMIENTO 100%
Instalación de comités dictaminadores y proceso de dictaminación
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
Del 10 al 22 de junio de 2005 CUMPLIMIENTO 100% CON RETRASO
Se registra un retraso respecto a los tiempos establecidos en las Reglas de Operación. A partir del cierre de la convocatoria (17 de mayo) el Programa contaba con 30 días naturales para dictaminar los proyectos, los cuales vencieron el 16 de junio, y hasta el 22 continuaban dictaminando
Publicación del Modelo de Concertación con organizaciones
Unidad Administrativa Responsable del Programa
3 de agosto de 2004 CUMPLIMIENTO 100%
En 2005 no se realizaron modificaciones al Convenio de concertación.
Publicación y difusión de resultados
Unidad Administrativa Responsable del Programa
3 de julio de 2005 Diario La Jornada CUMPLIMIENTO 100%
Se registra retraso de 19 días naturales en la publicación de resultados. De acuerdo con las Reglas de Operación estos se debieron publicar 30 días naturales después de cerrada la convocatoria, lo cual venció el día 16 de junio.
Suscripción de convenios
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
A partir de 15 días hábiles posteriores a la publicación de resultados. Con fecha 8 de diciembre se suscribieron 335 convenios. CUMPLIMIENTO 100%
Taller de capacitación administrativo-contable
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
El período de capacitación correspondió a los meses de julio/agosto CUMPLIMIENTO 100%
El avance registrado es de acuerdo con la información proporcionada por el Programa.
Primer ministración de recursos a organizaciones
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
Durante el período de julio/septiembre fue entregada la primer ministración por un total de $15´268,538.50 CUMPLIMIENTO 100%
El avance registrado es de acuerdo con la información proporcionada por el Programa.
90
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Recepción de avances físicos-financieros (primer ministración)
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
Durante el mes de octubre fueron recibidos los informes físicos-financieros de la primer ministración a nivel nacional. CUMPLIMIENTO 100%
El avance registrado es de acuerdo con la información proporcionada por el Programa.
Segunda ministración de recursos a organizaciones
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
Durante el mes de octubre/noviembre fueron entregados los recursos correspondientes a la segunda ministración por la cantidad de $14,833,288.50CUMPLIMIENTO 100%.
El avance registrado es de acuerdo con la información proporcionada por el Programa.
Recepción de avances físicos-financieros (segunda ministración)
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
Durante el mes de enero de 2006 se recibieron los informes finales de todos los estados en los que opera el Programa CUMPLIMIENTO 100%
El avance registrado es de acuerdo con la información proporcionada por el Programa.
Informe final por estado
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
Durante el mes de enero de 2006 se recibieron los informes finales de todos los estados en los que opera el Programa CUMPLIMIENTO 100%
El avance registrado es de acuerdo con la información proporcionada por el Programa.
Seguimiento a organizaciones financiadas
Unidad Administrativa Responsable del Programa y Unidades Operativas
Durante los meses de octubre/noviembre fueron realizadas visitas de seguimiento a un total de 60 organizaciones CUMPLIMIENTO 130%.
El avance registrado es de acuerdo con la información proporcionada por el Programa.
Desde la dimensión de la calidad del servicio, una amplia mayoría de las
organizaciones asegura que los trámites que tiene que hacer ante la CDI para
recibir el apoyo del programa y suscribir el Convenio son adecuados. Este
reconocimiento da cuenta de que, en lo general, el Programa cuenta con un
esquema de operación que resulta accesible a la mayoría de los usuarios del
servicio, por lo que en una alta proporción se encuentran satisfechos.
91
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
¿Qué tan satisfecho (a) se encuentra con la operación del programa?
Muy satisfecho, 24.7
Satisfecho, 57.5
Poco satisfecho, 17.8
No obstante, existen algunas consideraciones que es necesario formular a fin de
ubicar en detalle la percepción de las organizaciones ante etapas y
procedimientos específicos, que a lo largo de la mecánica operativa se ven
obligados a enfrentar, y que, como veremos en varios apartados, matiza la idea
genérica de procesos totalmente adecuados.
Debe señalarse que el 10% que considera inadecuados los trámites que tiene que
hacer ante la CDI para recibir el apoyo del Programa y suscribir el Convenio, en
particular por ser complicados y lentos, está compuesto por organizaciones de
diversas formas legales (a.c., s.s.s., etc.), quienes esgrimen como razones lo
costoso y lo tardados que son. Justamente este tipo de problemas serán los que,
como veremos más adelante, se constituyen en opinión recurrente de las
organizaciones ante etapas concretas de la operación, particularmente las
asociadas a la presentación del proyecto y a la entrega de recursos.
92
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Por otro lado, el hecho de que no se desenvuelvan con la oportunidad debida los
procesos operativos analizados anteriormente, genera efectos negativos no sólo
en cuanto al trabajo de las organizaciones, sino también en el ámbito
administrativo.
Por lo que hace al ámbito interno, un porcentaje mayoritario (64%) de los
operadores señala que los recursos con que cuenta en su área para operar el
programa se encuentran disponibles con oportunidad. Sin embargo, destaca el
hecho de que, en cuanto a la remisión de los recursos por parte de oficinas
centrales para los proyectos, la mayoría (47%) consideró que ello no fue oportuno,
en tanto que una proporción menor (37%) consideró lo contrario. Desde la óptica
de los operativos, una de las consecuencias operativas de este desfase entre los
tiempos programados para la entrega de recursos y los que en realidad se operan,
es que se genere retraso en la administración de recursos.
Finalmente entre las recomendaciones que hacen las organizaciones para mejorar
la operación del Programa, se destacan esencialmente tres: emitir la convocatoria
a tiempo, apoyar con asesoría la elaboración de los proyectos e incrementar los
tipos y montos de apoyo.
93
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
3.2 DIMENSIÓN DE GESTIÓN Y DESEMPEÑO
Los datos financieros que a continuación se manejan fueron proporcionados por la
institución y tienen como fecha de corte diciembre de 200526. Como se señaló en
la Metodología, en esta dimensión se realiza el análisis de 2 aspectos del
Programa:
a) ejercicio eficiente de los recursos b) el avance alcanzado en relación con las metas físicas y financieras
Para llevar a cabo esta investigación se han desarrollado diversos indicadores que
aportan información cuantitativa, misma que a la luz del análisis de gabinete, y en
algunos casos de la interpretación de la información levantada en campo, nos
permitió conocer de manera integral que tan eficiente fue la gestión y el
desempeño del Programa.
3.2.1 EJERCICIO EFICIENTE DEL GASTO: COSTO DE EJECUCIÓN, COSTOS UNITARIOS Y
COSTO BENEFICIO
A continuación exponemos un análisis sobre el ejercicio de los recursos
financieros del Programa a lo largo de 2005. Lo hacemos a partir de la revisión de
tres aspectos: costo de ejecución, los costos unitarios y el costo beneficio que
deriva de su ejercicio.
• Costo de ejecución. En este caso se trata de identificar el peso relativo del gasto operativo respecto del total de recursos asignados al Programa. Para dar cuenta de ello, aplicaremos el siguiente indicador:
Gastos indirectos / Presupuesto total del programa = costo de ejecución
26 Cuarto Informe Trimestral 2005 sobre el cumplimiento de objetivos y metas de Reglas de Operación, CDI.
94
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Conforme al Cuarto informe trimestral 2005 “para la operación del Programa se
autorizó un presupuesto anual modificado de $32 651.6 miles de pesos”.
Esta cifra difiere de lo reportado por el Programa en el Tercer Informe, en donde
se señala que se contaba con un presupuesto original anual de $34.7 millones de
pesos, que fue modificado para quedar en $25.1 millones de pesos. Ambos
informes coinciden en que no reportan justificación alguna de ese descenso en el
monto, así como en su posterior incremento.
Tomando como presupuesto ejercido a diciembre de 2005 la cantidad de $32.6
millones de pesos, teniendo como monto ejercido de gastos indirectos un total de
$2.27 millones27 y un gasto por $30.3 millones de pesos para el apoyo convenido
con 335 proyectos, podemos señalar que el costo de ejecución del Programa fue
de 6.9%. Esto es, por cada peso invertido directamente para financiar proyectos
de la sociedad civil, el programa necesitó casi 7 centavos para su operación.
Costo que resulta aceptable si consideramos lo señalado por las Reglas de
Operación del Programa en su punto 4.3.1, que dispone que “para los gastos de
operación, seguimiento y evaluación, la CDI dispondrá hasta el 7% de los recursos
asignados al Programa”.
• Costo unitario En este apartado analizaremos el costo unitario en que incurrió el Programa en 2005 para cumplir con sus metas. Partiendo de la idea de que la eficiencia es la capacidad de alcanzar el mayor número de metas al menor costo posible, entenderemos en esta evaluación por eficiencia administrativa la operación del Programa basada en un patrón de
27 El desglose de los gastos indirectos reportado por el Programa en una Nota, con relación los datos contenidos a este respecto en una versión preeliminar de este Informe Final, es el siguiente: $740,354 para el pago del personal de honorarios, $87,120 para Convocatoria y resultados (sic), $87,120 para permisos de uso de nombre y protocolizaciones, $785,891 para gastos generados en las actividades de difusión, dictaminación, capacitación, seguimiento y evaluación (combustible, pasajes y viáticos a nivel nacional) y $600,000 pesos para el pago de la evaluación externa.
95
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
actuación que permite alcanzar las metas fijadas en las reglas de operación, al menor costo posible.
En ese sentido, el Programa reporta como metas a alcanzar la suscripción de “335
convenios con igual número de organizaciones”28. Así, daremos cuenta de manera
más precisa, esto es, a nivel de unidad, del costo operativo promedio que tiene el
Programa para llevar a cabo sus metas. Utilizaremos para ello la siguiente fórmula
Gasto operativo (indirecto) / proyectos financiados de organizaciones Al cierre del ejercicio se reportan $2.27 millones como gasto indirecto para apoyar
a 335 organizaciones, de tal manera que el costo unitario es de $6,809 pesos. Es
decir, en 2005 el Programa gastó en promedio $6,808 pesos en actividades
administrativas por cada proyecto que apoyó.
A fin de tener un referente para valorar en mejores términos si esa cantidad es
excesiva o no, y con ello conocer el grado eficiencia en el desempeño del
Programa, es que tomaremos como base comparativa lo sucedido en el 2004, año
a partir del cual empezaron a ser vigentes las actuales Reglas de Operación,
mismas que contienen la disposición de un máximo de 7% de gastos indirectos.
Comparando los $6,808 pesos de costo unitario en 2005, con el comportamiento
mostrado en este rubro por el Programa en 2004, que ascendió a $4,98829, resulta
un incremento del 36%. Este dato significa que en sólo un año el proceso de
gestión del Programa fue más costoso aproximadamente en 1/3 parte.
28 Ibidem 29 Se parte de un ejercicio para proyectos por un monto de $19,916,000 y gastos indirectos por $1,262,000, que dan un total ejercido por el Programa en 2004 por $21,178,000 pesos
96
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
El hecho de que el Programa, creciera en el costo unitario, se debió, por un lado, a
que en 2004 el Programa sólo ejerció el 6% de los gastos indirectos, mientras que
en este 2005 estos representaron el 6.9%. Por otro lado, también se debió a que
los recursos indirectos ejercidos por el Programa crecieron un 81% de un año a
otro, particularmente debido a la incorporación de gastos que en 2004 no estaban
contemplados, como los honorarios del personal y el costo de la evaluación
externa, conceptos que juntos constituyen casi el 60% de los gastos indirectos.
A ello debemos sumar el hecho de que al incrementarse el número de proyectos
apoyados en un 33% (335 en 2005 vs 253 en 2004), igualmente se incrementaron
las acciones de seguimiento y acompañamiento a los proyectos desarrollados por
las organizaciones.
De ello da cuenta el detalle de las acciones reportadas por el Programa, donde se
ubican variaciones sustantivas de un año a otro. Así, para el periodo julio
septiembre de 200430, el Programa reportaba haber realizado las siguientes
acciones:
Se impartieron cursos de capacitación sobre la normatividad en 14 estados y en el DF, donde participaron 237 organizaciones de las 256 aprobadas. Asimismo, se habían realizado gestiones de acompañamiento y apoyo económico con 5 organizaciones. En tanto que para 2005, en el mismo periodo, se reportaron las siguientes acciones:
30 Se toma como referencia lo reportado hasta ese trimestre y no el ejercicio completo, en virtud de que los reportes trimestrales que la CDI envía a la Cámara de Diputados refiere conceptos distintos de un ciclo a otro, que es el caso de los referidos al Cuarto Trimestre, lo que no permite hacerlos comparables. Tampoco fue posible hacer una comparación por objeto, función o concepto de gasto de una año, en virtud de que en 3004 el presupuesto fue programado en distintas partidas de diferentes capítulos de gasto, mientras que en 2005 sólo se ocupó el capítulo 4000.
97
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Con la participación de 423 hombres y 200 mujeres, de julio a septiembre de 2005 se capacitó sobre la normatividad del Programa a 345 organizaciones aprobadas inicialmente. Asimismo, se proporcionaron 209 asesorías, 6931 gestiones de acompañamiento y apoyo económico para la tramitación de permisos de uso de nombre y protocolizaciones de figuras asociativas ante la Secretaría de Relaciones Exteriores. Destaca el hecho de que la operación del Programa se llevó a cabo en 2005
prácticamente con la misma estructura nacional de 2004, la cual no experimentó
una variación sustantiva en la mejora de las condiciones en las que realiza su
trabajo. Inclusive, de acuerdo con algunos testimonios, se tuvo conocimiento de la
disminución de los ingresos de algunos de los operativos, situación que puede
incidir negativamente en la eficiencia de los procesos operativos y en el impacto
que se plantea el Programa.
Con todo y el incremento que puede significar en el costo de administración, se
hace necesario desarrollar nuevos procesos operativos que amplíen los servicios
que ofrece el programa e incrementen el impacto. Por ejemplo se hace necesario
incrementar las acciones de acompañamiento a los proyectos. Y no obstante que
puede significar un aumento en los gastos indirectos, también se debe invertir en
mejores condiciones de infraestructura y equipamiento para que los operativos
cuenten con mejores capacidades para realizar su trabajo. Esto, que de hecho es
opinión de los propios operadores del programa, coincide además con las
recomendaciones hechas por los evaluadores externos en años anteriores.
Servidores Públicos ¿Los recursos económicos de que dispone el programa en su área, son suficientes para desempeñar su función?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
No en términos generales 8 47.1 47.1 Regular 6 35.3 82.4
31 Cabe destacar que este dato contrasta con el señalado en el reporte del Cuarto Trimestre de 2005, donde se apunta que sólo fueron 11 las gestiones de acompañamiento y apoyo económico.
98
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Totalmente 3 17.6 100.0 Total 17 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
Servidores Públicos ¿Los recursos materiales de que dispone el programa en su área, le permiten desempeñar su función?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
Totalmente 10 58.8 58.8 Regular 3 17.6 76.5 No en términos generales 4 23.5 100.0 Total 17 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
Servidores públicos ¿Los recursos humanos de que dispone el programa en su área, le permiten desempeñar su función?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
Totalmente 11 64.7 64.7 Regular 4 23.5 88.2 No en términos generales 2 11.8 100.0 Total 17 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
De la opinión de los operadores destaca que la etapa que consideran más critica
para operar el Programa, es la de seguimiento justamente por no contar con los
recursos suficientes para desarrollarla. Y lo es también que planteen una inversión
en rubros de infraestructura para realizar más eficiente el desempeño de su
función.
99
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
¿Cuál de las siguientes etapas del proceso operativo son las más difíciles de realizar, en relación con la suficiencia y disponibilidad de recursos?
Promoción de la convocatoria,
20.3
Seguimiento, 59.4 Dictaminación, 20.3
Servidores Públicos ¿En qué tipo de recurso invertiría para hacer más eficiente el desempeño de su función? Frecuencias
Primer respuesta
Segunda Respuesta
Tercer respuesta
Porcentaje Ponderado
Ponderador 3 2 1
Equipo de oficina (computadoras escritorios etc) 4 2 23.9Vehículos 5 3 31.3Sistema de telecomunicaciones (radios teléfono internet etc) 1 4.5Contratación de personal 5 3 1 32.8Otro (especificar) 1 1 7.5Total 100.0
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
• Costo-beneficio La estimación del costo beneficio debiera identificar el costo total por unidad de beneficio. En el caso específico del Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia, el beneficio podría considerarse como el incremento en el ejercicio de los derechos individuales y colectivos de los pueblos indígenas, así como el efectivo acceso a la justicia de los mismos, derivado de la aplicación del Programa.
100
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Con lo cual el indicador permitiría identificar el costo de incrementar el ejercicio a los derechos y acceso a la justicia de los pueblos indígenas.
Sin embargo, este beneficio es difícilmente cuantificable, en virtud de que el
ejercicio pleno de los derechos individuales y colectivos contiene elementos tanto
subjetivos como objetivos de difícil delimitación.
En tal situación construiremos indicadores indirectos que permitan evaluar el costo
por unidad de beneficio mensurable. Acotaremos así a medir el alcance de la
acción del Programa a través del número de beneficiarios en los que impacta.
Desde esta óptica, podemos estimar el siguiente indicador costo-beneficio:
Gasto directo a proyectos de organizaciones de la sociedad civil / beneficiarios directos Con la finalidad de contar con elementos de juicio sobre esos resultados, se harán
comparaciones con los años 2003 y 2004, así como estimaciones por entidad
federativa. Los datos que a continuación se presentan tienen como base de
cálculo del gasto de inversión directa en el financiamiento de los proyectos de las
organizaciones reportado por el Programa para el ejercicio 2005.32
Al cierre de 2005 se reporta un ejercicio del gasto directo por $30.3 millones de
pesos, cantidad que de acuerdo con lo programado en los proyectos de las 335
organizaciones que recibieron el recurso, beneficiará directamente en su conjunto
a 123,724 personas. De ese total, 66,388 (54.5%) son hombres y 55,642 (45.5%)
son mujeres.
32 Base de datos “Cierre presupuestal 2005 con ampliaciones”, proporcionado por el Programa, en donde se señala el apoyo a 335 proyectos (luego de haber sido cancelados 10) y un ejercicio presupuestal en apoyo a esos proyectos por $30.3 millones de pesos.
101
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
De modo tal que aplicando la fórmula planteada, el costo beneficio de la operación
del Programa es de $245 pesos. Es decir, el gasto directo que el Programa dirige
para financiar los proyectos de organizaciones civiles, tiene un costo de inversión
promedio de $245 pesos por cada persona beneficiada.
Este monto representa un incremento de $137 pesos, es decir, 127% respecto al
reportado en 2003, cuando se ubicó en $108 pesos. Con respecto a 2004, el
crecimiento fue de sólo 14%, pues se reportó un costo de $216 pesos por
beneficiario. Así, este incremento con respecto al 2004 resulta modesto si lo
comparamos con el mostrado en ese año con respecto a 2003, cuando
prácticamente creció el doble.
Resulta positivamente significativo el hecho de que el costo beneficio mostrado
por el Programa en 2005 se mantiene muy similar al mostrado en 2004, sobre todo
tomando en cuenta que el número de beneficiarios totales en 2005 creció en un
33% respecto de 2004. Lo es más si observamos que se logró mantener el
número de beneficiarios directos promedio por proyecto, que en 2005 fue de 369
personas, y que en 2004 fue de prácticamente la misma cantidad, cuando se
apoyaron 362. En 2003 se beneficio en promedio a 218 personas por proyecto.
Haciendo el análisis por entidad, destaca los casos de Campeche, Guanajuato y
Baja California, que tuvieron un gasto por beneficiario muy por encima del
promedio nacional que es de $245 pesos, reportando una inversión de $3,506,
$961 y $947 pesos, respectivamente. El caso de Campeche es extremadamente
anómalo, en virtud de que resulta ser poco mayor a 14 veces dicho promedio.
En contraste aparece Michoacán, con un gasto de sólo $60 pesos por beneficiario,
que es 4 veces menor al promedio nacional y 57 veces menor al registrado en
Campeche. Le siguen los casos de Oaxaca y Yucatán con prácticamente $105
102
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
pesos por igual. Ambos 2.3 veces menores al promedio nacional y 33 veces
menores a Campeche.
En síntesis, el Programa como promedio nacional muestra en 2005 un índice
adecuado de costo beneficio, que permite apoyar a muchas personas a un costo
bajo, y dado lo importante de ese beneficio, la relación entre lo gastado y la
consecución de las metas del Programa resaltan un sentido eficiente de la gestión.
No obstante este logro, aun subsisten enormes disparidades entre entidades,
mismas que sólo se explican por la falta de criterios para focalizar y para elegir
proyectos, cuestiones que se abordan con mayor detalle en los apartados de
normatividad y focalización.
Relacionando esto con el índice de costo unitario, pese a que el peso de los
gastos indirectos fue mayor en 2005 que en los 2 años anteriores, la inversión del
Programa llegó a más beneficiarios que en cada uno de esos mismos años.
103
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
ÍNDICE COSTO BENEFICIO A NIVEL DE ENTIDAD FEDERATIVA
ESTADO PRESUPUESTO OTORGADO
# DE BENEFICIARIOS DIRECTOS
COSTO BENEFICIO PROMEDIO
CAMPECHE $568,000 162 3,506.2 GUANAJUATO $125,000 130 961.5 BAJA CALIFORNIA $540,000 570 947.4 MORELOS $907,000 1,389 653.0 CHIAPAS $10,962,737 19,346 566.7 CHIHUAHUA $495,000 1,032 479.7 SONORA $140,000 305 459.0 NAYARIT $438,000 1,080 405.6 QUERETARO $80,000 220 363.6 SINALOA $656,750 1,875 350.3 VERACRUZ $2,295,540 6,789 338.1 TABASCO $220,000 736 298.9 JALISCO $840,000 3,295 254.9 TOTAL $30,339,545 123,724 245.2 QUINTANA ROO $1,482,500 6,303 235.2 INTERESTATAL $2,593,250 11,629 223.0 GUERRERO $1,154,000 6,567 175.7 ESTADO DE MÉXICO $350,000 2,050 170.7 HIDALGO $510,000 3,173 160.7 SAN LUIS POTOSÍ $564,890 3,602 156.8 DURANGO $246,380 1,748 140.9 PUEBLA $920,240 7,187 128.0 ÁREA METROPOLITANA $310,000 2,524 122.8 YUCATAN $256,000 2,425 105.6 OAXACA $3,073,718 29,530 104.1 MICHOACAN $610,540 10,057 60.7
Fuente: Base de datos final del Programa
104
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
3.2.2 CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS
Las Reglas de Operación en su apartado 9, establecen el siguiente indicador de
resultados:
Denominación Fórmula Periodicidad
Proyectos aprobados y concluidos por parte de las
organizaciones civiles y comunitarias.
Número de proyectos concluidos X 100
Número de proyectos aprobados
Anual
Conforme a dichas Reglas, el Programa reportaba al cierre de 2005 el siguiente
cumplimiento de metas físicas33:
Nombre del Indicador Fórmula Resultado
(acumulado enero- diciembre)
Proyectos aprobados y concluidos por parte de las
organizaciones civiles y comunitarias.
Número de proyectos concluidos X 100
Número de proyectos aprobados
335/345 x 100 = 97.0%
Este reporte da la idea de un índice de cumplimiento totalmente satisfactorio, pues
sólo 10 proyectos fueron cancelados por razones diversas que el Programa señala
como no atribuibles a él, antes bien, por cuestiones internas de las
organizaciones, como ya se comentó apartados atrás. Es más destacable este
resultado, si se considera que mantiene el alto nivel mostrado en 2004, cuando se
registro un índice de 98%.
33 Cuarto Informe …
105
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
No obstante, es necesario precisar que, como se señala claramente en la
denominación del indicador establecido en las Reglas de Operación, éste
considera la meta alcanzada en tanto el proyecto es concluido. Conforme a la
información proporcionada por el Programa34, además de los 10 proyectos
cancelados inicialmente, a los que no se les dio la primera ministración, existen
otros 15 a los que se les canceló la segunda ministración, por lo que desde la
opinión del equipo evaluador no debieron ser incluidos como proyectos concluidos
en el reporte de este indicador. Si bien son proyectos aprobados y apoyados en
primer instancia, no pueden ser considerados como concluidos en tanto no
pudieron concluir ni sus metas ni sus objetivos, así como tampoco concluyó el ciclo
de apoyo del Programa.
De tal forma que considerando como proyectos concluidos a 320, el índice de
resultados es el siguiente:
Resultado (acumulado enero- diciembre)
320/345 x 100 = 92.7%
Así, aunque la reducción pueda parecer poco significativa, en realidad los 25
proyectos no concluidos constituyeron 7.3% del total, además de que respecto a
las metas de 2004, se presenta una reducción del 5.5%.
Ahora bien, en virtud de que esos 15 proyectos implicaron apoyos por parte del
Programa, en términos de llevar a cabo la suscripción de Convenios, impartirles
34 Organizaciones a quien (sic) se les cancelo total o parcialmente los recursos 2005, Programa Convenios en Materia de Justicia, CDI.
106
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
capacitación y ministrarles recursos, en el resto del Informe de evaluación se
tomará el total de 335 reportados por el Programa como indicador de proyectos
apoyados.
RESPECTO AL CUMPLIMIENTO DE LAS METAS FINANCIERAS
El Programa reporta35 que al 31 de diciembre de 2005 se ejerció el cien por ciento
de los recursos programados con los cuales se suscribieron 335 convenios con
igual número de organizaciones. Dicho presupuesto anual modificado fue de 32.6
millones de pesos.
Por lo que hace al recurso comprometido con las organizaciones para financiar sus
proyectos, a través de la suscripción de los respectivos convenios, el Programa en
su planeación anual había programado la ministración de los recursos dividida en
dos partes para los meses de abril y julio, con la expectativa de que en esos meses
estuviera realizando la primera y segunda ministración a las organizaciones.
Por retrasos en la emisión de la convocatoria, se solicitó a la Secretaría de
Hacienda la reprogramación de las ministraciones de la siguiente manera: “primera
ministración en el mes de julio, segunda ministración en el mes de octubre”.36 Pese
a esa recalendarización, como se desprende de la muestra en campo, las
organizaciones señalaron que para el mes de julio aun no esta completamente
entregada la primera ministración, ni tampoco para el mes de octubre entregada la
segunda. No obstante ello, como se señala en el multicitado Cuarto Informe
enviado a la Cámara de Diputados, para el mes de diciembre se habían ejercido el
35 Cuarto Informe Trimestral… 36 Tarjeta informativa del 20 de septiembre de 2005, enviada por el encargado del Programa de Convenios en Materia de Justicia, Mtro. Yuri Escalante, a la Lic. Rocío Cedillo, del Área de Planeación, en donde se hacen varias aclaraciones a afirmaciones sostenidas por el equipo evaluador en la Segunda Entrega, noviembre de 2005.
107
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
cien por ciento de los recursos para los Convenios, con lo que se consiguió, con
algunos retrasos es cierto, la meta financiera planteada al inicio del año.
Otro es el caso de los gastos indirectos. Aquí no se pudo realizar un análisis
específico de ejercicio del gasto, en virtud de que la forma en que el Programa
integró la información respectiva no lo permite.
No está de más reiterar que en el trabajo de campo se constató que el retraso en
el ejercicio de los recursos, sí afectó la operación institucional del Programa, e
incidió negativamente en la consecución de los objetivos de las organizaciones
financiadas.
3.2.3 RESULTADOS CUANTITATIVOS El análisis que sigue sobre el ejercicio presupuestal del Programa toma como
base el recurso ejercido en 2005 para el apoyo directo a los 335 proyectos
seleccionados mediante la Convocatoria, y que es por un monto de $30.3 millones
de pesos.
EVOLUCIÓN 2003-2005 DEL MONTO DE RECURSOS PARA EL FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS
Un primer dato a destacar es que el monto de $30.3 millones destinado al
financiamiento de los proyectos en 2005 creció un 52% respecto a lo ejercido en
2004, año en que destinó $19 millones 916 mil pesos. Este considerable
crecimiento resulta prácticamente igual al observado a su vez en 2004 con
respecto a 2003. De modo tal que en dos años el Programa ha incrementado en
17.8 millones de pesos los recursos destinados a proyectos, lo cual representa un
141% más a lo invertido en 2003.
108
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Es de destacar aquel incremento de 52% en los recursos del Programa de 2004 a
2005, pues si bien el presupuesto total de la CDI se incrementó en un porcentaje
equivalente, 53%, buena parte de esa alza fue etiquetada por los Diputados en el
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para proyectos de
infraestructura básica.
PROYECTOS POR ENTIDAD 2003 - 2005
En 2005 Chiapas se consolidó como la entidad con mayor número de proyectos
financiados con 134, que representan el 40% del total. Esto reitera la tendencia
mostrada en 2004 cuando dicha entidad tuvo ese lugar relevante, concentrando el
35% del total. Pero más destaca el que prácticamente duplique la participación
sobre el total de proyectos con respecto al 2003, cuando representó un 22% del
total.
Notoriamente por debajo de Chiapas se encuentra la segunda entidad con mayor
proporción de proyectos seleccionados que es Oaxaca, con un 10%. Pero a
diferencia de Chiapas, esta entidad ha presentado una involución en los últimos 3
años, siendo que en el 2003 representó el 18% del total y en 2004 el 12%.
En tercer lugar aparece Veracruz con el 8% de los proyectos en 2005, proporción
que más o menos se reitera desde 2003 (7%) y 2004 (5%). En el caso de los
proyectos interestatales, ocupan el 4º lugar en 2005 con el 6%; proporción
semejante a la presentada en 2004 (6%) y en 2003 (7%).
Es importante apuntar que estas cuatro entidades en los últimos años muestran
una tendencia a concentrar los apoyos en proyectos, pues si en 2003 juntas
representaban el 54%, para 2004 significaron el 58 % y en este 2005 llegaron a un
elevado 64%.
109
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
PROYECTOS POR ENTIDAD 2003 - 2005
Estado N° de
proyectos 2003 % N° de proyectos 2004 % N° de
proyectos 2005 %
CHIAPAS 56 22 89 35 134 40 OAXACA 46 18 30 12 32 10 VERACRUZ 19 7 13 5 27 8 INTERESTATAL 18 7 15 6 19 6 QUINTANA ROO 6 2 12 5 13 4 GUERRERO 14 5 9 4 11 3 PUEBLA 11 4 13 5 11 3 MORELOS 5 2 7 3 9 3 BAJA CALIFORNIA 2 1 2 1 8 2 JALISCO 9 4 7 3 8 2 MICHOACAN 4 2 3 1 8 2 SINALOA 3 1 3 1 7 2 HIDALGO 9 4 4 2 6 2 MÉXICO 7 3 7 3 6 2 SAN LUIS POTOSÍ 7 3 8 3 6 2 AREA METROPOLITANA 5 2 4 2 5 1 CAMPECHE 10 4 8 3 5 1 CHIHUAHUA 2 1 3 1 5 1 NAYARIT 2 1 1 0 4 1 YUCATÁN 5 2 3 1 3 1 GUANAJUATO 0 0 2 1 SONORA 2 1 2 1 2 1 TABASCO 8 3 5 2 2 1 DURANGO 4 2 3 1 1 0 QUERÉTARO 3 1 1 0 1 0 TOTAL 257 100 252 100 335 100
FUENTE: base de datos 2005 proporcionada por la CDI.
TOTAL DE RECURSOS POR ENTIDAD Tomando como indicador la proporción de recursos que recibe cada estado del
conjunto de proyectos seleccionados, Chiapas es la entidad que en el ciclo 2003-
2005 ha acaparado la mayor parte. En 2003 recibiendo $2 millones 740 mil pesos
concentró el 21.8%, en 2004 al recibir $6 millones 442 mil pesos acaparó el 32.3%
y este 2005 creció hasta 10 millones 963 mil pesos, mismos que representan un
110
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
36.1% del total. Este caso contrasta con el de Oaxaca, que ocupa el segundo
lugar a lo largo del ciclo mencionado, pero muestra un proceso descendente
pasando del 16.1% en 2003 a 11.2% en 2004 y a 10.1% en 2005. Esta caída en la
participación sobre el total, se refleja en un moderado crecimiento en el monto de
recursos, que en 2005 significó recibir sólo $2 millones 936 mil pesos contra $2
millones 29 mil pesos en 2004.
El tercer lugar lo ocupan los proyectos interestatales, que mantienen esa posición
desde 2003 con el 10.1%, en 2004 con el 9.2% y en 2005 con el 8.5%. Aparece en
cuarto lugar Veracruz, que en 2005 concentró el 7.5% del total, en tanto que los
años pasado y antepasado tuvo el 5.2% y el 6.4%, respectivamente.
Cabe destacar que en este 2005 Veracruz había logrado inicialmente una
presencia mayor a la de los interestatales en cuanto a promedio de recursos, sin
embargo, en virtud de que se constituyó en la entidad con más proyectos
cancelados (8 de 24), tuvo un recorte del 27% en los recursos originalmente
programados.
Finalmente, cabe señalar que la tendencia a concentrar recursos en las entidades
señaladas, coincide con la observada en la distribución de proyectos promedio por
estado, cuestión que debe ser revisada por Programa.
111
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
TOTAL DE RECURSOS POR ENTIDAD 2003 - 2005
Estado Monto 2003 % Monto 2004 % Monto 2005 %
CHIAPAS $2,740,343 21.83 $6,442,594.25 32.35 $10,962,737 36.13OAXACA $2,029,279.96 16.16 $2,238,901.50 11.24 $3,073,718 10.13INTERESTATAL $1,273,148.48 10.14 $1,840,558.25 9.24 $2,593,250 8.55 VERACRUZ $808,838 6.44 $1,050,350 5.27 $2,295,540 7.57 QUINTANA ROO $413,767 3.30 $1,118,450 5.62 $1,482,500 4.89 GUERRERO $685,899.94 5.46 $839,310 4.21 $1,154,000 3.80 PUEBLA $395,340 3.15 $838,025 4.21 $920,240 3.03 MORELOS $262,020 2.09 $512,924.50 2.58 $907,000 2.99 JALISCO $380,120 3.03 $360,100 1.81 $840,000 2.77 SINALOA $165,000 1.31 $231,805 1.16 $656,750 2.16 MICHOACAN $136,091.60 1.08 $182,616.50 0.92 $610,540 2.01 CAMPECHE $771,000 6.14 $909,140 4.56 $568,000 1.87 SAN LUIS POTOSÍ $146,302.44 1.17 $415,195 2.08 $564,890 1.86
BAJA CALIFORNIA $137,362 1.09 $155,325 0.78 $540,000 1.78
HIDALGO $364,843 2.91 $373,525 1.88 $510,000 1.68 CHIHUAHUA $53,992 0.43 $232,700 1.17 $495,000 1.63 NAYARIT $218,350 1.74 $134,250 0.67 $438,000 1.44 MÉXICO $397,885.38 3.17 $506,875 2.55 $350,000 1.15 AREA METROPOLITANA $293,500 2.34 $ 222,712.50 1.12 $310,000 1.02
YUCATÁN $182,064 1.45 $323,500 1.62 $256,000 0.84 DURANGO $131,175 1.04 $272,080 1.37 $246,380 0.81 TABASCO $301,988 2.41 $461,900 2.32 $220,000 0.73 SONORA $32,101.01 0.26 $92,450 0.46 $140,000 0.46 GUANAJUATO $40,000 0.32 $0 0 $125,000 0.41 QUERÉTARO $194,900 1.55 $71,600 0.36 $80,000 0.26 COLIMA $ - 0 $89,500 0.45 $0 0 TOTAL $12,555,310.81 100 $19,916,387.50 100 $30,339,545 100
FUENTE: base de datos 2005 proporcionada por la CDI.
112
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
EVOLUCIÓN 2003-2005 DEL FINANCIAMIENTO PROMEDIO POR PROYECTO
El aumento en el presupuesto del Programa se tradujo, a su vez, en un notable
incremento en el financiamiento promedio por proyecto -85%-, que pasó de $48
mil 664 mil pesos en 2003 a $90 mil 255 pesos para 2005. No obstante, es preciso
destacar que gran parte de este último aumento se dio del 2003 al 2004, pues de
éste al 2005 sólo se incrementó en un 14.7%. Es de subrayar que este porcentaje
no se corresponde con el incremento ya señalado en la bolsa de recursos para
proyectos, que fue cuatro veces mayor para este mismo año (52%).
Este crecimiento desigual se explica en parte por el hecho de que el número de
proyectos apoyados en 2005 se elevó en un 32.4% con respecto a 2004, pasando
de 253 a 335, lo que si bien significa la ampliación de la base de organismos
beneficiarios, también muestra una tendencia que podría significar una
disminución en el potencial de impacto, pues el incremento en los recursos
disponibles, de un año a otro, tuvo que ser dividido entre un mayor número de
organizaciones.
Al analizar a nivel de entidad en 2005, se observa que 6 de ellas tuvieron un gasto
promedio por proyecto superior al 20% menor a la media nacional, 7 se
encuentran un 20% arriba y 13 se encuentran dentro del rango + - 20 % de la
misma media nacional. De este modo, prácticamente el 50% de las entidades
presentan promedios de financiamiento que se dispersan en una proporción
importante respecto de la media. Del conjunto destacan fuertes desproporciones
como es el caso del Estado de México, cuyo promedio es 43% menor al nacional;
en contraste, Durango tiene un promedio superior al nacional en un 37%. El caso
del financiamiento promedio más alto es el de los proyectos interestatales, con un
45%, pero ello se explica en parte por su propia condición, ya que tienen
113
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
aplicación en varias localidades y municipios de diversas entidades, lo que
generalmente aumenta los costos.
Correlacionando las entidades que concentran el mayor número proyectos y
recursos con el monto promedio de financiamiento a lo largo del ciclo 2003-2005,
encontramos una situación paradójica. Es el caso de Chiapas, que en 2005
concentra la mayor cantidad de recursos y proyectos, aunque registra un
financiamiento promedio de $81 mil 811 pesos por proyecto, cifra por debajo de la
media nacional, que es de $90 mil 255 pesos, por lo que se ubica en el lugar 20 de
un total de 25. Destaca que este bajo promedio, es parte de una tendencia que
apunta a empeorar, pues en 2004 y 2003 ocupó los lugares 18 y 12
respectivamente.
En este mismo año, Oaxaca presenta un monto promedio de $96 mil pesos 054
pesos por proyecto, que la ubica en el lugar 11, apenas por encima de la media
nacional, lo que también contrasta con el hecho de ser la segunda entidad con la
mayor cantidad de recursos y de proyectos del país. Su trayectoria en el ciclo
analizado apunta a mejorar, pues durante 2004 se ubicó en el lugar 15 y en 2003
se posicionó en el 13.
114
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
FINANCIAMIENTO PROMEDIO POR PROYECTO POR ENTIDAD 2003-2005
Estado 2003 2004 2005 Promedio 2003-2005
DURANGO $32,794 $90,693 $246,380 $123,289 NAYARIT $109,175 $134,250 $109,500 $117,642 INTERESTATAL $70,730 $122,704 $136,487 $109,974 CAMPECHE $77,100 $113,643 $113,600 $101,448 QUINTANA ROO $68,961 $93,204 $114,038 $92,068 GUERRERO $48,993 $93,257 $104,909 $82,386 TABASCO $37,749 $92,380 $110,000 $80,043 YUCATÁN $36,413 $107,833 $85,333 $76,526 MORELOS $52,404 $73,275 $100,778 $75,486 SINALOA $55,000 $77,268 $93,821 $75,363 HIDALGO $40,538 $93,381 $85,000 $72,973 TOTAL $48,698 $78,678 $90,566 $72,647 QUERÉTARO $64,967 $71,600 $80,000 $72,189 OAXACA $44,115 $74,630 $96,054 $71,600 BAJA CALIFORNIA $68,681 $77,663 $67,500 $71,281 VERACRUZ $42,570 $80,796 $85,020 $69,462 CHIHUAHUA $26,996 $77,567 $99,000 $67,854 CHIAPAS $48,935 $72,389 $81,811 $67,712 JALISCO $42,236 $51,443 $105,000 $66,226 MÉXICO $56,841 $72,411 $58,333 $62,528 PUEBLA $35,940 $64,463 $83,658 $61,354 AREA METROPOLITANA $58,700 $55,678 $62,000 $58,793
MICHOACAN $34,023 $60,872 $76,318 $57,071 SAN LUIS POTOSÍ $20,900 $51,899 $94,148 $55,649 SONORA $16,051 $46,225 $70,000 $44,092 GUANAJUATO $62,500
FUENTE: base de datos 2005 proporcionada por la CDI. El fenómeno inverso se presenta con Durango, que tiene el más alto promedio de
financiamiento por proyecto del país en el ciclo 2003-2005, teniendo una evolución
positiva desmedida en ese periodo, pues ocupó el lugar 9 en 2004 y el lugar 22 en
2003.
115
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Le sigue Nayarit, que venía ocupando los primeros lugares en 2003 y 2004, ello
pese a que tiene una baja proporción de población indígena, cuestión que también
sucede con Durango.
Los proyectos interestatales presentan el tercer lugar en el ciclo, con lo que
mantienen una buena trayectoria en el ciclo, pues pasó del tercero en 2003, al
segundo en 2004, ubicándose finalmente en el tercero en este 2005.
Los interestatales son los únicos proyectos del universo de análisis que conjugan
la más alta proporción de financiamiento por entidad año con año, junto un
elevado promedio de financiamiento para cada uno de ellos. En 2005, destaca el
hecho de que de las ampliaciones presupuestales otorgadas, más de 30% se
dirigieron, en términos de monto y número de proyectos, a este tipo de proyectos.
Como una tendencia firme, se está presentando el fenómeno de que para algunas
entidades año tras año crece el monto de recursos y número de proyectos, pero
en esa medida está disminuyendo el monto promedio de recursos para cada de
ellas.
Una conclusión que se desprende de correlacionar el ejercicio del gasto con
variables como monto de recursos por entidad, número de proyectos por entidad y
el monto promedio por proyecto por entidad, es que a lo largo del ciclo 2003 2005,
no se ha contado con criterios de asignación de recursos que tiendan a hacer más
equitativa la distribución de los mismos a nivel nacional. Situación que coincide
con el análisis realizado en el apartado de focalización con relación a otros
indicadores de impacto.
116
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
3.3 DIMENSIÓN IMPACTO
3.3.1 ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS
COBERTURA El Programa reporta en el 2005 un total de 123,724 beneficiarios directos, lo cual
significa que atiende al 1.2%37 de la población indígena total. Considerando los
beneficiarios indirectos reportados por el Programa38, tenemos que la cobertura
total es del 12.9%.
Tomando en cuenta a los beneficiarios directos por entidad federativa, Jalisco,
Durango, Michoacán y Nayarit son las que registran mayor cobertura estatal (7.06,
6.5, 6.6 y 3.4 respectivamente); mientras que en el otro extremo tenemos a
Sonora, Yucatán, Campeche y Estado de México con muy poca presencia relativa
(todos ellos con menos del 0.3%).
37 Considerando como población indígena la estimación INI-CONAPO (10´189,514) contenida en Indicadores Socioeconómicos de los Pueblos Indígenas de México, 2002 38 Cabe señalar que no es clara la definición de beneficiarios indirectos. En algunos proyectos constituyen a toda la localidad en la que se llevará a cabo el mismo, y en otros a las familias de los beneficiarios directos. No existe una relación entre el alcance real de los proyectos y la cuantificación de beneficiarios totales, por lo que no se considera sólida la conceptualización de beneficiarios indirectos.
117
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
COBERTURA NACIONAL Y POR ESTADOS
2005
Estado BENEFICIARIOS DIRECTOS
POBLACIÓN INDÍGENA
TOTAL
% de atención por entidad federativa
INTERESTATAL 11629 0 -
JALISCO 3295 46,678 7.06
DURANGO 1748 26,893 6.50 MICHOACAN 10057 154,786 6.50 NAYARIT 1080 31,988 3.38 MORELOS 1389 44,745 3.10 SINALOA 1875 75,345 2.49 OAXACA 29530 1,518,410 1.94 CHIAPAS 19346 1,036,903 1.87 QUINTANA ROO 6303 338,158 1.86 GUANAJUATO 130 8,288 1.57 GUERRERO 6567 478,399 1.37 SAN LUIS POTOSÍ 3602 325,253 1.11 CHIHUAHUA 1032 113,187 0.91 PUEBLA 7187 853,554 0.84 AREA METROPOLITANA 2524 333,428 0.76 VERACRUZ 6789 936,308 0.73 BAJA CALIFORNIA 570 80,984 0.70 TABASCO 736 112,062 0.66 HIDALGO 3173 505,878 0.63 QUERÉTARO 220 37,499 0.59 SONORA 305 104,870 0.29 YUCATÁN 2425 971,345 0.25 MÉXICO 2050 869,828 0.24 CAMPECHE 162 185,075 0.09 TOTAL 123,724 9,189,864 1.35
FUENTE: Para beneficiarios: base de datos 2005 proporcionada por la CDI; para la población indígena: Indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México, 2002, CONAPO, PNUD, INI.
118
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
COBERTURA NACIONAL Y POR ESTADOS 2005
Población Indígena Total Nacional (A) 10,189,514
Beneficiarios directos (B) 123,724
Beneficiarios totales (C) 1,319,004
Cobertura directa (B/A) 1.20%
Cobertura total (C/A) 12.9% FUENTE: Para beneficiarios: base de datos 2005 proporcionada por la CDI; para la población indígena: Indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México, 2002, CONAPO, PNUD, INI.
Si bien la cobertura directa del Programa es pequeña, es significativa en tanto no
existen otros programas similares a nivel federal y/o local que atiendan esta
problemática. Además su impacto es mayor si se considera, como se mostrará
más adelante, que el beneficio obtenido, dependiendo del tipo de proyecto
ejecutado, se multiplica en las comunidades a través de la transmisión de la
enseñanza, el cambio en la conducta y mejora en las relaciones sociales derivado
de la ejecución del proyecto o la experiencia demostrativa que pueden tener para
el resto de la comunidad las acciones emprendidas con los beneficiarios directos.
La estimación de este alcance real del Programa es difícil de realizar pues atiende
a cuestiones subjetivas o cualitativas, inclusive algunas de ellas relacionadas con
el tiempo (por ejemplo la transmisión generacional del aprendizaje), que son
difícilmente cuantificables.
Un aspecto paralelo que debiera ser dimensionado es el relativo a la cobertura del
Programa en términos del universo de atención, definido a partir de su población
objetivo. Considerando que la Población Objetivo del Programa esta determinada
como las Comunidades indígenas, núcleos agrarios, organizaciones indígenas,
organizaciones de promotores y defensores de los derechos humanos y
organizaciones civiles en general, se pueden considerar como Universo de
Atención a todas aquellas organizaciones que pertenecen a esta definición y que
119
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
cumplen con los criterios de elegibilidad planteados. Actualmente el Programa no
cuenta con una estimación de este Universo, ni de su cobertura.
El equipo evaluador, con la finalidad acercarse a dimensionar la cobertura de
Programa en términos de las organizaciones potencialmente beneficiarias
consideró, como una primera aproximación del universo de atención, a las
organizaciones de la sociedad civil contabilizadas por el Instituto Nacional de
Solidaridad, que cuentan con registro legal y que manifiestan trabajar con
población indígena.39 Se encontraron un total de 567 organizaciones que cumplen
estas características;40 en términos gruesos, significaría que para 2005 el
Programa tiene una cobertura del 60 por ciento, respecto a las organizaciones que
cumplen estos criterios. Sin embargo, es necesario tomar con las reservas del
caso esta aproximación, pues en esta base de análisis no están consideradas
muchas comunidades y núcleos agrarios, así como organizaciones en general que
no están registradas en los sistemas de información del Instituto Nacional de
Solidaridad. Así, el equipo evaluador considera importante para fines de definición
de estrategias, que el Programa establezca ciertos supuestos y parámetros a
partir de los cuales dimensione su universo potencial de atención, en virtud del
cual debiera establecer los mecanismos de difusión y promoción.
FOCALIZACIÓN
Ante la ausencia de criterios de prioridad o focalización geográfica, social o
económica, en las Reglas de Operación y en la Guía Operativa del Programa, el
equipo de evaluación construyó un índice que da cuenta del grado de equidad en
la distribución del recurso entre la población indígena asentada en las entidades
federativas. Este índice es de utilidad en la medida en que no existen criterios de
39 Por mandato de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil, dicha institución debe llevar a cabo su registro. 40 SEDESOL, INDESOL, Sistema de Información sobre Organizaciones de la Sociedad Civil (SIOS).
120
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
prioridad, y por tanto la única referencia posible a la equidad en la distribución del
recurso es la concentración de población indígena.
En la tabla que sigue se muestra la correlación entre la distribución de los recursos
del PPCMJ entre las entidades federativas y la proporción de la población
indígena por entidad. El valor óptimo del índice, que reflejaría una equidistribución
del recurso respecto de la distribución poblacional, es 1. Los valores inferiores a 1
reflejan entidades que reciben proporcionalmente menos recurso respecto de la
población indígena que concentran, y valores superiores a 1 reflejan el fenómeno
inverso, entidades que reciben proporcionalmente mayores recursos respecto a su
peso poblacional.
121
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
INDICE DE CORRELACIÓN EN LA DISTRIBUCIÓN DEL RECURSO Y DE LA POBLACIÓN INDÍGENA, 2005
Estado Monto 2005 % Población indígena total
% pob. Ind.
total
% Pob Benef vs Monto por Ent
Fed MORELOS $907,000 3.0 44,745 0.5 6.14 JALISCO $840,000 2.8 46,678 0.5 5.45 GUANAJUATO $125,000 0.4 8,288 0.1 4.57 NAYARIT $438,000 1.4 31,988 0.3 4.15 CHIAPAS $10,962,737 36.1 1,036,903 11.3 3.20 DURANGO $246,380 0.8 26,893 0.3 2.78 SINALOA $656,750 2.2 75,345 0.8 2.64 BAJA CALIFORNIA $540,000 1.8 80,984 0.9 2.02
QUINTANA ROO $1,482,500 4.9 338,158 3.7 1.33 CHIHUAHUA $495,000 1.6 113,187 1.2 1.32 MICHOACAN $610,540 2.0 154,786 1.7 1.19 CAMPECHE $568,000 1.9 185,075 2.0 0.93 VERACRUZ $2,295,540 7.6 936,308 10.2 0.74 GUERRERO $1,154,000 3.8 478,399 5.2 0.73 QUERÉTARO $80,000 0.3 37,499 0.4 0.65 OAXACA $3,073,718 10.1 1,518,410 16.5 0.61 TABASCO $220,000 0.7 112,062 1.2 0.59 SAN LUIS POTOSÍ $564,890 1.9 325,253 3.5 0.53
SONORA $140,000 0.5 104,870 1.1 0.40 PUEBLA $920,240 3.0 853,554 9.3 0.33 HIDALGO $510,000 1.7 505,878 5.5 0.31 AREA METROPOLITANA $310,000 1.0 333,428 3.6 0.28
MÉXICO $350,000 1.2 869,828 9.5 0.12 YUCATÁN $256,000 0.8 971,345 10.6 0.08 INTERESTATAL $2,593,250 8.5 0 0.0 - TOTAL $30,339,545 100 $9,189,864 100.0 1
FUENTE: Para el monto de recurso: base de datos 2005 proporcionada por la CDI; para la población indígena: Indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México, 2002, CONAPO, PNUD, INI.
Como se desprende del análisis de la información anterior, no existe correlación
entre la concentración de población indígena y los recursos distribuidos por el
Programa. Entidades como Morelos, Jalisco, Guanajuato, Nayarit y Chiapas
reciben proporcionalmente 3 veces más recursos que la población que detentan
(inclusive las dos primeras reciben 5 veces más) y por el contrario, entidades
como Yucatán o el Estado de México, reciben una proporción de recursos hasta
122
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
10 veces menor que su peso poblacional. Mención especial merece el caso de
Oaxaca, que pese a tener la mayor cantidad de indígenas del país (16.5%),
únicamente recibe el 10% de los recursos.
Es así que el Programa, aún cuando cumple con los criterios de cobertura
establecidos en las Reglas de Operación, no es equitativo en la distribución de
recursos entre las entidades federativas, lo cual se explica porque no hay
mecanismos o criterios normativos que regulen ni la equidad ni la focalización en
la distribución del recurso. Más bien ésta se encuentra sujeta a la libre demanda.
A este respecto es preciso recordar que el Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) 2005 señala en el Capítulo VII de los subsidios y
transferencias, Artículo 50, lo siguiente:
“Los subsidios deberán sujetarse a los criterios de objetividad, equidad,
transparencia, publicidad, selectividad, oportunidad y temporalidad, para lo cual
las dependencias y entidades que los otorguen deberán:
(…)
II. En su caso prever montos máximos por beneficiario y por porcentaje del costo
total del proyecto.
En los programas de beneficio directo a individuos o grupos sociales, los montos y
porcentajes se establecerán con base en criterios redistributivos que deberán
privilegiar a la población de menos ingresos y procurar la equidad entre
regiones y entidades federativas, sin demérito de la eficiencia en el logro de los
objetivos.”41
El Programa al no plantearse criterios de focalización o distribución ocasiona una
distorsión en el principio de equidad entre entidades que, de acuerdo con lo
establecido en el PEF 2005, debe prevalecer en la distribución de subsidios
públicos. 41 Presupuesto de Egresos de la Federación, Diario Oficial de la Federación, 20 de diciembre 2004.
123
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Por otro lado, las entidades que son mayormente beneficiadas por esta
inequitativa distribución del recurso (Morelos, Jalisco, Guanajuato y Nayarit), no
son las que detentan una mayor conflictividad o urgencia respecto a la vigencia de
los derechos indígenas, por lo menos en lo que se refiere a los conflictos agrarios,
que constituyen uno de los problemas medulares en la procuración de justicia a
los pueblos indígenas. Lo que nos muestra que la distribución del recurso tampoco
obedece a aspectos relacionados con los grados de rezago o conflictividad en la
procuración de justicia y vigencia de derechos.
En este escenario, se recomienda al Programa establecer montos tope por entidad
federativa con base en criterios claros, previo a un análisis puntual de los objetivos
y estrategias del Programa. Estos criterios pueden ser referenciados a la
distribución de la población indígena; al grado de problemática o conflictividad
respecto a la vigencia de derechos indígenas y procuración de justicia que registra
cada estado, o al nivel de marginación estatal (si es que se considera una
importante correlación entre marginalidad y vulnerabilidad social, política y
cultural), entre otros; En todo caso, el aspecto fundamental es que la distribución
del recurso no se encuentre sujeta exclusivamente a la libre demanda, pues es
obligación del sector público distribuir los escasos recursos con que cuenta de
acuerdo con las necesidades de la población a atender y bajo los principios
establecidos en el PEF.
124
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
3.3.2 ANÁLISIS DE BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN LA POBLACIÓN
OBJETIVO.
De acuerdo con la metodología planteada por el equipo evaluador, la valoración
del impacto del Programa se construyó a partir de la información levantada en
campo con los beneficiarios directos de los proyectos realizados por las
organizaciones financiadas por el Programa.
Se partió del objetivo general del Programa plasmado en las Reglas de Operación
que establece lo siguiente:
“Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y comunidades
indígenas ejerzan los derechos individuales y colectivos establecidos en la
legislación nacional; y que el Estado propicie los mecanismos y procedimientos
para un efectivo acceso a la justicia, a través de apoyar, mediante financiamiento
directo, a proyectos de promoción y defensa de los derechos de los pueblos
indígenas y el impulso a actividades de procuración de justicia basado en el
reconocimiento y respeto a la diversidad cultural”.
En concordancia con ello, se consideró que el fin último del Programa referido al
ejercicio de los derechos individuales y colectivos de los pueblos y comunidades
indígenas sitúa como beneficiarios finales a los indígenas de las comunidades en
las cuales operan los proyectos. Por ello, se consideró como unidad informante
básica para la valoración del impacto del Programa a los beneficiarios directos de
los proyectos.
A partir de las entrevistas aplicadas en campo se identificó la percepción que
tienen respecto de los cambios en sus condiciones de vida como resultado de la
aplicación del Programa. En este sentido, el impacto se valoró a través de la
125
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
mirada y la percepción de los propios beneficiarios, no siendo factible construir un
indicador de medición en virtud de no contar con un diagnóstico previo que
permitiéra comparar las condiciones de los beneficiarios directos antes y después
de la implementación del Programa.
En este punto es importante tomar en cuenta que los beneficios impulsados por el
Programa están relacionados con la vigencia y ejercicio de los derechos, lo cual
por un lado no es físicamente cuantificable, y por el otro, no es un efecto que se
evidencie a tan corto plazo (un ejercicio fiscal).
Tomando en cuenta estas circunstancias, consideramos que el método de
obtención de información, si bien es subjetivo, permite contar con insumos
valiosos que nos aproximan a una identificación del grado y tipo de impacto que
tuvo el Programa en 2005.
Adicionalmente, se consideró la mirada de las organizaciones, que son la
población objetivo del Programa (de acuerdo con las Reglas de Operación) y los
servidores públicos entrevistados, con la finalidad de obtener una valoración lo
más integral posible.
El 95.4% de los beneficiarios entrevistados considera que las acciones de los
proyectos financiados a las organizaciones mejoran las condiciones de vida de los
pueblos indígenas, lo cual de inicio nos sitúa en un Programa que es bien valorado
por las comunidades en las que opera.
Frecuencia PorcentajePorcentaje
válidoPorcentaje acumulado
Si 83 95.4 97.6 97.6 No 2 2.3 2.4 100 Subtotal 85 97.7 100 No contestó 2 2.3 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
126
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Cuando personalizamos la pregunta con la finalidad de aterrizar a su vida concreta
la percepción de mejoría en las condiciones de vida a raíz de la operación del
Programa, la totalidad de los beneficiarios consideran que ha mejorado desde que
participó en los proyectos financiados a las organizaciones, sin embargo, esta
mejoría es percibida en distintas magnitudes, lo cual relativiza la contundencia del
95.4% anterior pero confirma la tendencia. Un 44% considera que su mejoría fue
regular, un 29% considera que la mejoría fue mucha y un 23% que fue poca. Pero
es destacable que en todos los casos perciben mejoría.
Beneficiarios ¿Ha mejorado en algo su vida desde que recibió el apoyo de la organización?
Frecuencia PorcentajePorcentaje
válido Mucho 25 28.7 30.1 Regular 38 43.7 45.8 Poco 20 23 24.1 Total 83 95.4 100 Nada 0 0.0 No contestó 4 4.6 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
Esta percepción es compartida por las organizaciones. El 77% de ellas considera
que los proyectos sí mejoran la vida cotidiana de los beneficiarios, el 19%
considera que sí, pero de manera regular, y solo un 1.4% consideran que no la
mejora.42
Desde la visión de la mayoría de los beneficiarios, el principal aporte de los
apoyos recibidos por las organizaciones está relacionado con el conocimiento de
sus derechos y obligaciones, y en menor medida en la mejoría de relaciones con
42 Tabulados Organizaciones, pregunta V63
127
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
otras personas de la comunidad. No existe prácticamente percepción de que la
ejecución de los proyectos haya beneficiado de manera directa en su situación
económica.
Beneficiarios ¿Los apoyos recibidos por la organización le han ayudado a:?
Frecuencia PorcentajePorcentaje
válido Conocer sus derechos y obligaciones 65 74.7 77.4 Mejorar sus relaciones con otras personas de la comunidad 5 5.7 6.0 No le han ayudado 5 5.7 6.0 Sentirse bien consigo misma(o) 3 3.4 3.6 Acceder a apoyos de otras instituciones de gobierno 3 3.4 3.6 Incrementar sus ingresos o tener trabajo 2 2.3 2.4 Otro 1 1.1 1.2 Total 84 96.6 100 No contestó 3 3.4 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
Sin embargo, aunque los beneficiarios no valoren la contribución del Programa en
mejorar los ingresos o la capacidad económica de los beneficiarios, haciendo un
análisis externo, se puede considerar que el conocimiento de los derechos
trasciende el efecto inmediato y contribuye a incrementar las posibilidades de
mejorar las condiciones de vida, tanto en el terreno cultural, como en el social y
económico, pues la información y el conocimiento propician cambios en la actitud
personal y social de quien lo vive, que probablemente repercutirán en la
búsqueda de mejores opciones.
La percepción en torno a la adquisición de conocimientos se confirma cuando les
preguntamos si antes de la operación de los proyectos conocían sus derechos
individuales y colectivos, y contrastamos las respuestas con las obtenidas en la
128
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
pregunta ¿después de la operación de los proyectos conoce sus derechos
individuales y colectivos?.
Percepción en torno al conocimiento de los derechos
Mucho, 7.1100%
Mucho, 24.190% Regular, 16.7
80% 70%
Poco, 32.1 60%
Regular, 57.850% 40% 30% Nada, 44 20%
Poco, 18.1
10% Nada, 0
0% ¿Después de la operación del proyecto conoce sus ¿Antes de la operación del proyecto conocía sus
derechos individuales y colectivos? derechos individuales y colectivos?
Como se desprende de la información anterior, es evidente que el mayor impacto
del Programa esta relacionado con la adquisición de conocimientos respecto de
los derechos por parte de la población indígena. Se registra un salto cualitativo en
la percepción de los beneficiarios respecto al conocimiento de sus derechos: antes
de participar en las acciones de los proyectos el 44% consideraba que no tenía
conocimiento de sus derechos, en contraste, después de participar en los
proyectos el 24% considera que los conoce mucho, el 58% regular y el 18% poco,
no habiendo ya beneficiarios que entren en la categoría de desconocimiento total.
129
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Este resultado se encuentra asociado al hecho de que la mayoría de las
organizaciones (68.5%) realizó acciones de capacitación, formación o promoción
de derechos.43
Tanto los servidores públicos como las organizaciones coinciden en señalar que el
principal beneficio del Programa está asociado al conocimiento de los derechos y
los efectos que esto tiene en las dinámicas familiar y comunitaria44. Sin embargo,
destacan otros beneficios directos identificados: uno es el relacionado con el
conocimiento de los derechos específicos de las mujeres y la mejoría en la
relación entre géneros a consecuencia de ello, otro relacionado con la promoción y
fomento a la organización comunitaria y otros diversos que podríamos agrupar en
el concepto de incremento en la seguridad jurídica de las familias al apoyarles en
la gestión de diversos trámites legales y la obtención de documentos de registro
civil.
El aporte central del Programa sin duda es muy valioso para el avance en el
ejercicio de los derechos individuales y colectivos de los indígenas, pues un
principio básico para la vigencia de los derechos es el conocimiento de los mismos
por parte los indígenas, ya que permite no solo mayor conciencia social sino
cambios, de diverso orden y magnitud, en la actitud y relación de los indígenas
con otros indígenas y con otros sectores de la sociedad, incrementando también
los niveles de exigibilidad de derechos y, por tanto, las posibilidades de
cumplimiento. Este aporte es aún mayor si consideramos que incide de manera
favorable en el cambio cultural de las familias y comunidades de los beneficiarios
directos en virtud del efecto multiplicador que existe por la transmisión de la
información a otras personas.
43 Ver tabulados de las encuestas aplicadas a las organizaciones 44 Tabulados organizaciones pregunta 65 y Tabulados servidores públicos pregunta 58
130
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Beneficiarios ¿Después de haber recibido algún tipo de apoyo del proyecto, usted capacitó, asesoró o transmitió la información a otros miembros de su comunidad?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado
Si 73 83.9 85.9 85.9 No 12 13.8 14.1 100 Total 85 97.7 100 No contestó 2 2.3 Total 87 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
Como se observa en el cuadro anterior, es contundente la dinámica de
comunicación de los beneficiarios directos con otros miembros de su familia y
comunidad, posterior a la participación en los proyectos, lo que representa un
mecanismo central para la incidencia comunitaria y social del programa.
¿Su familia o comunidad se benefició por las acciones de laorganización?
No sabe, 0
No sabe, 10.6100% No, 17.6
90% No, 24.1
80% 70% 60% 50% Si, 82.4
40% Si, 64.7
30% 20% 10%
0% Familias Comunidad
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
Más del 80% de los entrevistados considera que su familia se benefició con las
acciones de las organizaciones. Este beneficio, se ubica de diversas formas,
principalmente como la adquisición de conocimientos sobre los derechos
131
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
incrementando con ello las posibilidades de defenderlos. Asimismo, este
conocimiento es percibido por algunos beneficiarios como un elemento que
contribuyó a mejorar la relación entre los miembros de la familia y entre hombres y
mujeres así como a mejorar sus condiciones de vida. Por otro lado, el beneficio
hacia la familia se ve también como resultado de los proyectos de gestoría o
asesoría legal, pues se reconocen beneficios concretos que impactan también en
ella.
¿Cómo se benefició su familia con las acciones de la organización?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido Porcentaje acumulado
Conocen sus derechos 21 24.14 30.9 30.9Transmití la información recibida 12 13.79 17.6 48.5Mejora las condiciones de vida 6 6.90 8.8 57.4Conocer y exigir los derechos de las mujeres 5 5.75 7.4 64.7Mejora las relaciones entre los miembros de la familia 4 4.60 5.9 70.6Tramites de registro civil 3 3.45 4.4 75.0Hubo un cambio en el comportamiento del esposo 2 2.30 2.9 77.9
Mejora las relaciones entre hombres y mujeres 2 2.30 2.9 80.9A sacar de la cárcel a su papa 1 1.15 1.5 82.4Aprenden sobre los talleres 1 1.15 1.5 83.8Fue beneficiaria directa 1 1.15 1.5 85.3Mejora el nivel cultural 1 1.15 1.5 86.8No se dio apoyo a las mujeres para artesanía 1 1.15 1.5 88.2No ve resultados porque el trabajo no ha concluido 1 1.15 1.5 89.7Participaron en el taller 1 1.15 1.5 91.2Por la despensa recibida 1 1.15 1.5 92.6Por la realización de proyectos productivos 1 1.15 1.5 94.1Saco a su hijo de la cárcel 1 1.15 1.5 95.6Satisfechos por la separación y no hacer tantos gastos 1 1.15 1.5 97.1Se ahorro el dinero de asesoría legal y tramites 1 1.15 1.5 98.5Se regularizaron papeles 1 1.15 1.5 100.0Total 68 78.16 100.0 No contestó 19 21.84 Total 87 100 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
132
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
El impacto hacia la comunidad se percibe en menor magnitud, pero en un nivel
significativo. El 65% considera que la comunidad se beneficia con las acciones de
las organizaciones, aunque un 34% dice que no o no sabe.
El principal mecanismo de impacto hacia la comunidad también está referido a la
transmisión de la información al resto de la comunidad. Los informantes
consideran que esta información permite una mejor convivencia social, mayor
respeto entre hombres y mujeres y disminución en los problemas y
confrontaciones entre integrantes de la comunidad.
Las personas que consideran que la comunidad no se beneficia argumentan que
no participan en los proyectos y por tanto no tienen la información.45
Esta percepción es también compartida por las organizaciones y los servidores
públicos que consideran que el impacto hacia la familia es muchos mayor al
observado a nivel de comunidad, pues no en todos los casos se socializa la
información o los beneficios específicos (asesorías jurídicas, registro civil,
gestiones, etc.) no son compartidos a nivel comunitario.
Tanto para las organizaciones como para los servidores públicos los dos temas en
los cuales el Programa tiene mayor impacto son los de vigencia de derechos y
procuración de justicia.
45 Tabulado beneficiarios, pregunta V14.
133
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
¿En qué temas cree que el Programa tiene mayor impacto?
Procuración de justicia, 37.4 Procuración de justicia, 38
Vigencia de derechos, 24.0Vigencia de derechos, 31
Equidad de género, 14
Fomento y/o fortalecimiento a la organización, 8
Otro, 12.6 Otro, 10
Equidad de género, 17.2
Fomento y/o fortalecimiento a la organización, 8.8
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Organizaciones Servidores Públicos
A manera de conclusión podemos señalar que los indígenas participantes en las
acciones de los proyectos financiados consideran beneficios importantes a raíz de
la operación del Programa, destacando que el más importante se refiere a la
adquisición de conocimientos en torno a los derechos.
Asimismo, el Programa ha logrado hacer trascender el beneficio individual a las
organizaciones y beneficiarios directamente participantes, a los ámbitos colectivos
inmediatos (la familia y la comunidad), lo cual significa que además de obtener
beneficios individuales, en alguna medida el Programa logra un beneficio
comunitario que impacta en las relaciones sociales de las localidades en las
cuales operan los proyectos.
Desde la perspectiva de calidad, en general del conjunto de servicios y apoyos
que recibieron de los proyectos los beneficiarios directos, estos afirmaron en un
95% que no tuvieron algún costo, además de que en esa misma proporción
134
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
manifestaron no haber recibido solicitud alguna para realizar algo a cambio para
participar en los trabajos. Además de que en un 81.9% aseguraron haber recibido
un trato de bueno a muy bueno por parte de la organización.
En términos de las expectativas que tenían sobre los proyectos, 89% de los
beneficiarios finales señaló que los apoyos recibidos de las organizaciones fueron
los que esperaba.
Beneficiarios
¿Los apoyos recibidos por parte de la organización fueron los que usted esperaba?
Frecuencia PorcentajePorcentaje
válido Porcentaje acumulado
Si 73 83.91 89.02 89.02No 9 10.34 10.98 100 Total 82 94.25 100 No contestó 5 5.75 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
La satisfacción con los apoyos de las organizaciones se complementa con su
acuerdo en un 85.7%, con las actividades desarrolladas por la organización. Y
también con la satisfacción que en general le dejaron tanto los servicios, como los
apoyos en concreto recibidos, los cuales en un 80% fueron de capacitación y
asesoría.
Beneficiarios ¿Que tan satisfecho se encuentra usted con el apoyo recibido?
Frecuencia PorcentajePorcentaje
válido Porcentaje acumulado
Muy satisfecho 32 36.8 39 39Satisfecho 45 51.7 54.9 93.9Poco satisfecho 5 5.7 6.1 100Total 82 94.3 100 No contestó 5 5.7 Total 87 100 Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
135
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
¿Qué tipo de apoyo recibió de la organización?
Servicios legales7%
No recibió ningún apoyo4%
Gestión5%
Capacitación59%
Asesoría20%
Otro5%
79%
Finalmente, esta evidencia de una alta satisfacción con las acciones de las
organizaciones, se traduce en un porcentaje casi unánime de los beneficiarios
(96%) que manifestaron su disposición para firmar la carta de liberación del
proyecto. Y todavía más, que un 98% de los beneficiarios encuestados
manifestara su disposición de volver a participar en las acciones que promueva la
organización.
3.3.3 ANÁLISIS DE IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y
LA NO DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES. Como se señaló en el apartado correspondiente a la dimensión de normatividad, el
Programa considera en sus Reglas de Operación como una de las materias
posibles de los proyectos el tema de los derechos de la mujer, así mismo, en el
resto de las materias puede estar el tema de las mujeres y sus derechos como
una línea transversal, aunque no explícita. Asimismo, la normatividad del
136
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Programa no discrimina la participación de las mujeres, ya sea como población
objetivo (organizaciones de mujeres) o como beneficiaria final de las acciones de
los Proyectos.
Sin embargo, no tiene de manera directa en las Reglas de Operación algún
objetivo relacionado con la equidad de género o el fortalecimiento en la vigencia
de los derechos específicos de las mujeres. Así como tampoco parte de reconocer
las condiciones diferenciadas entre los géneros y por tanto no considera dentro de
la mecánica operativa elementos que faciliten o promuevan el acceso de las
organizaciones de mujeres o el incremento de las mismas como beneficiarias de
las acciones del Programa.
Tomando en cuenta esta situación, no se cuentan con elementos de referencia
normativa para evaluar el cumplimiento del Programa respecto al bienestar, la
equidad, la igualdad y la no discriminación de mujeres, pues el Programa no se
planteó tales objetivos, así como tampoco se tienen explícitamente definidas
estrategias o acciones directamente encaminadas a tales fines. Por lo tanto, el
análisis del impacto del Programa en las mujeres se acota a la evaluación de la
participación directa e indirecta de éstas en las organizaciones, los proyectos y
sus beneficios y la percepción que los beneficiarios, las organizaciones y los
servidores públicos tienen respecto al impacto del Programa en este terreno.
Así, se considerarán cinco elementos de análisis: 1) la participación relativa de las
mujeres como beneficiarias directas, 2) la participación relativa de las
organizaciones de mujeres, 3) los proyectos aprobados que tienen como tema el
derecho de las mujeres, 4) el grado de participación de la mujer en la definición y
ejecución de los proyectos y 5) la percepción que tienen los actores entrevistados
en el trabajo de campo de los beneficios adquiridos y el impacto en la equidad de
género.
137
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Los tres primeros puntos se analizan con base en la información estadística de
resultados 2005 del Programa y los puntos 4) y 5) se realizaron con la información
levantada en campo (cualitativa) y que permitió acercarnos más a la percepción de
los beneficiarios (hombres y mujeres), organizaciones y servidores públicos acerca
de los beneficios adquiridos por las mujeres a partir de la ejecución del Programa.
1. Participación relativa de las mujeres como beneficiarias directas
En el presente año, las mujeres beneficiarias directas de los proyectos financiados
son 56,273, lo que representa el 45.5% de los beneficiarios totales. En los últimos
tres años este porcentaje ha tenido una disminución de 5 puntos porcentuales,
que si bien es moderada, es al mismo tiempo significativa en tanto ha sido
constante en los últimos tres años.
MUJERES INDÍGENAS BENEFICIARIAS
2003-2005
2003 2004 2005 Mujeres indígenas beneficiarias directas 59,332 44,181 56,273
Porcentaje respecto al total de beneficiarios 51.3% 48.2% 45.5%
FUENTE: Cálculos propios con base en los datos 2005 proporcionada por la CDI
2. Participación relativa de las organizaciones de mujeres Las organizaciones de mujeres que han recibido financiamiento del Programa
han mostrado un discreto pero constante aumento de 2003 a la fecha. Como
se pede observar en el cuadro siguiente, actualmente estas organizaciones
representan el 7.4% de las organizaciones financiadas. Reconociendo este
aumento, es destacable el poco peso que tienen respecto al padrón de
organizaciones beneficiarias.
138
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
ORGANIZACIONES DE MUJERES INDÍGENAS 2003-2005
2003 2004 2005
Total de organizaciones financiadas 258 253 335
Organizaciones de mujeres 9 12 25 Participación de las organizaciones de mujeres 3.5% 4.7% 7.4% FUENTE: Cálculos propios con base en los datos 2005 proporcionada por la CDI.
3. Proyectos aprobados que tienen como tema el derecho de las mujeres
En 2005 el 14.9% de las organizaciones presentaron proyectos con temas
referentes a los derechos de la mujer, esta proporción se ha mantenido
prácticamente constante en los últimos años. Considerando que la proporción
de organizaciones de mujeres es únicamente del 7.4%, el dato nos refleja que
el tema los derechos de la mujer fue abordado también por organizaciones
mixtas, o incluso de hombres.
139
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
ORGANIZACIONES CON EL TEMA DE DERECHOS DE LA MUJER
2003-2005
2003 2004 2005 Total de organizaciones financiadas 258 253 335 Organizaciones con el tema de derecho de la mujer 33 37 50 Participación organizaciones con el tema de derechos de la mujer 12.8% 14.6% 14.9%
FUENTE: Cálculos propios con base en los datos 2005 proporcionada por la CDI
Cabe señalar que en el Cuarto Informe Trimestral 2005 del Programa sobre el
cumplimiento de objetivos y metas de las Reglas de Operación, se reporta un
indicador denominado proyectos con perspectiva de género financiados y
ejecutados por parte de las organizaciones civiles y comunitarias, que tiene la
siguiente fórmula:
Proyecto financiados con perspectiva de género X 100
Número de proyectos financiados
De conformidad con los datos del citado informe, este indicador tuvo un
resultado de 28%, pues contabilizaron los proyectos con perspectiva de género
bajo el criterio de cuantas organizaciones consideraban en sus acciones por lo
menos un taller de derechos de la mujer, es así que en sus bases de datos
consideran 92 proyectos con estas características. Sin embargo, en virtud de
que no existe ninguna definición que permita aclarar qué entiende el Programa
por proyectos financiados con perspectiva de género, podemos considerar que
si bien el hecho de que algunos proyectos incorporen en sus actividades
talleres específicos sobre los derechos de las mujeres contribuye a mejorar la
situación específica de la vigencia de los derechos de la mujer, no implica que
140
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
los proyectos tengan incorporada la perspectiva de género. Por lo tanto, el
indicador construido por el equipo evaluador que toma como criterio de
identificación a los proyectos cuyo tema explícito es el de los derechos de la
mujer (50 proyectos) es también útil para dimensionar la relevancia del tema de
la equidad de género en los proyectos.
4. Participación de la mujer en los proyectos
A continuación se presenta el análisis relativo a la participación de las mujeres
en las acciones del Programa, este análisis se presentará en dos partes, por
un lado la participación relativa al ámbito de la organización y por el otro su
participación como beneficiaria directa de los proyectos:
Participación de las mujeres en las organizaciones y en la planeación y desarrollo de los proyectos
De acuerdo con la información de las organizaciones entrevistadas, las mujeres
tienen una alta participación en sus instancias de decisión, aún tratándose de
organizaciones mixtas, pues se reconoce que un 42% de las personas que
participan en el patronato, consejo o mesa directiva, son mujeres.
Organizaciones ¿Cuántos hombres y cuántas mujeres participan en la instancia en la cual se toman las decisiones en la organización (asamblea, consejo directivo, patronato, etc.)?
Hombres 1,702 58% Mujeres 1,244 42%
Total 2946 100% Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
141
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Sin embargo, es importante aclarar que esta información fue proporcionada por los
representantes de las organizaciones a las cuales se aplicó la entrevista, y que la
mayoría fueron hombres (73%), no pudiendo corroborar los datos con algún medio
de verificación, por lo cual deberá ser tomado con las reservas del caso.
El hecho anterior es en sí mismo revelador del peso real de las mujeres en el
control y decisión de las organizaciones, pues para realizar el trabajo en campo, el
equipo evaluador solicitó a las organizaciones designar un informante de calidad
que formara parte de las instancias de decisión y, contrariamente a la
proporcionalidad que señalaron en la pregunta anterior, la gran mayoría de los
designados fueron hombres.
Es importante también considerar que de las 19 mujeres entrevistadas (que
representan el 26% del total de entrevistados), casi el 40% pertenece a
organizaciones de mujeres o conformadas principalmente por mujeres, mientras
que en el caso de los hombres entrevistados, la mayoría pertenecen a
organizaciones de campesinos, que en la mayoría de los casos son mixtas. Es
decir, que cuando se designó a una mujer para responder a la entrevista fue en
buena medida porque la organización era de mujeres o prioritariamente de
mujeres. En el caso de las organizaciones mixtas se prefirió designar a un hombre
como informante.
Organizaciones
Tipo de organización dependiendo del género del entrevistado
Tipo de organización Género
Número de Entrevistados Campesinos Estudiantes Migrantes Profesionistas Mujeres
Mujeres 19 9 0 1 2 7Estructura Porcentual 100% 47% 0% 5% 11% 37%Hombres 54 41 2 2 8 1Estructura Porcentual 100% 76% 4% 4% 15% 2%
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a beneficiarios por el equipo de evaluación.
142
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
El 75% de las organizaciones entrevistadas consideró que la participación de las
mujeres en la planeación y desarrollo de los proyectos fue equitativa, mientras que
el 25% restante señaló que fue inequitativa o no existió tal participación.
Organizaciones ¿La participación de las mujeres en la planeación y desarrollo del proyecto fue?
Equitativa75%
Inequitativa10%
No participó en la planeación ni el desarrollo
15%
Haciendo una valoración a mayor detalle, tenemos que en el caso de los
informantes femeninos, la totalidad consideró que la participación de la mujer en la
planeación y desarrollo de los proyectos se dio en términos equitativos, mientras
que tratándose de las respuestas de los hombres, el 65% consideró que se dio en
términos equitativos contra el 35% que considera que fue inequitativa o
inexistente. Esta información nos indica que si bien se identifica un buen nivel de
participación de las mujeres en la planeación y desarrollo de los proyectos, en las
organizaciones mixtas, o conformadas mayoritariamente por hombres, la
participación con equidad de género es aún difícil.
143
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Respuestas por género del entrevistado
Participación de las mujeres Equitativa Inequitativa InexistenteMujeres 19 0 0Estructura Porcentual 100% 0% 0%Hombres 35 7 12 Estructura Porcentual 65% 13% 22%
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
Participación de las mujeres en las acciones de los proyectos:
No obstante que los datos oficiales del Programa señalan que la participación de
las mujeres como beneficiarias directas de los proyectos es prácticamente pareja
con respecto a la participación de los hombres, para el 65% de los servidores
públicos entrevistados, la participación de las mujeres en los proyectos es regular,
baja o muy baja, mientras que solo para el 35% restante es alta o muy alta.
Servidores Públicos
¿Cómo calificaría el nivel de participación de las mujeres en los proyectos?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje acumulado
Muy alta 2 11.8 11.8
Alta 4 23.5 35.3
Regular 6 35.3 70.6
Baja 4 23.5 94.1
Muy baja 1 5.9 100
Total 17 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
Entre las principales razones que dificultan la participación de la mujer en los
proyectos, los funcionarios ubican en primer término aspectos culturales
relacionados con la inhibición, el machismo y la lengua, así como la falta de
144
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
información y la migración de los hombres a las ciudades o a Estados Unidos que
ocasiona que las mujeres tengan que trabajar en el campo, además de realizar las
labores de la casa, por lo cual hay poco tiempo para dedicar a otras actividades.
Por su parte, las organizaciones coinciden en señalar estas razones y agregan el
hecho de que las familias de las mujeres no las dejan participar y tienen que
cuidar a los hijos.
Organizaciones En caso de que las mujeres no participen o participen poco ¿Cuáles son las principales causas?
Primer
respuestaSegunda
respuestaTercer
respuesta Porcentaje ponderado
No les interesa 5 1 1 9.1No tienen tiempo 11 5 21.7No las deja la comunidad 4 6.1No las deja la familia 10 7 22.2Tienen que cuidar a los hijos 6 6 1 15.7No las invitan 3 4.5Otra 10 4 19.2No sabe 1 1.5Total 100.0Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
Para dos terceras partes de las organizaciones el Programa sí fomenta la
participación de las mujeres en los proyectos, pero como se puede observar en la
gráfica siguiente, ubican que en mayor medida las organizaciones procuran esta
participación.
145
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Totalmente, 44.4
Sí en términos generales, 33.3
Regular, 19.4
No en términos generales, 1.4
no sabe, 1.4
Totalmente, 57.5
Sí en términos generales, 30.1
Regular, 12.3
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Programa Organización
Organizaciones¿El Programa (CDI) o la organización foomenta la participación de las mujeres en las acciones de
los proyectos?
Por otro lado, prácticamente todos los servidores públicos entrevistados
consideran que el Programa fomenta la participación de las mujeres en los
proyectos, sin embargo, cuando se les cuestiona la forma en la que se lleva a
cabo este fomento, las respuestas son ambiguas y difusas, aduciendo en su
mayoría que la participación es fomentada a partir de la misma participación. No
señalan instrumentos o mecanismos específicos que faciliten o incentiven una
mayor participación de las mujeres.
146
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Servidores Públicos ¿Cómo fomenta el Programa la participación de las mujeres en las acciones de los Proyectos?
Frecuencia PorcentajePorcentaje acumulado
Cuando participan en las actividades de los proyectos 9 52.9 52.9 No sabe o no contestó 3 17.6 70.6 Al vincularlas a los proyectos conocen y exigen sus derechos 1 5.9 76.5 Por los temas de los proyectos 1 5.9 82.4 Muchas de las beneficiarias son mujeres 1 5.9 88.2 No discrimina 1 5.9 94.1 Orientación adicional a mujeres 1 5.9 100.0 Total 17 100
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a servidores públicos por el equipo de evaluación.
Haciendo un análisis de estos datos podemos señalar que las organizaciones
reconocen una buena participación de las mujeres indígenas, tanto en las
organizaciones financiadas como en las acciones de los proyectos, sin embargo
existen tres elementos en los que el Programa deberá poner más atención: 1) Esta
participación no se da en términos de equidad , como se puede observar en el
hecho de que solo el 15% de las organizaciones mixtas decidió designar a una
mujer como informante, 2) Existe todavía un largo tramo por recorrer para lograr
una mayor participación de las mujeres indígenas, pues en todos los aspectos
(número de organizaciones de mujeres, beneficiarias directas, participantes en
instancias de decisión, informantes, etc.) su peso relativo es menor al de los
hombres, pese a que su problemática en términos de procuración de justicia y
vigencia de los derechos es mayor, 3) el Programa no tiene instrumentos,
mecanismos ni estrategias que faciliten la incorporación de más mujeres en las
acciones del programa ni mayor equidad en su participación. Pese a que los
servidores públicos entrevistados identifican condicionantes específicas que
limitan la participación de las mujeres no se han diseñado estrategias tendientes a
superarlas y lograr un mayor impacto; por lo que en gran medida la participación
lograda con las mujeres es resultado del trabajo de las propias organizaciones.
147
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
5. Percepción de los beneficios adquiridos y el impacto en la equidad de género
Los tres tipos de actores informantes en campo coinciden en señalar que el
Programa tiene un impacto positivo la equidad entre géneros en las comunidades
indígenas. Este impacto se ubica como resultado de la participación de las
mujeres ya sea en las organizaciones financiadas o como beneficiarias de los
Proyectos. Desde su punto de vista, esta participación permite que tanto hombres
como mujeres tengan un mayor conocimiento de los derechos de las mujeres y
por tanto mayores posibilidades de ejercerlos.
En este sentido, la mayoría de los beneficiarios de los proyectos realizados por las
organizaciones (79.5%) consideran que el trabajo de las organizaciones favorece
la participación de la mujer en la familia y comunidad. Asimismo, el 81.9%
considera que por medio de estas acciones se mejoran las relaciones entre
hombres y mujeres.
Para las organizaciones los principales beneficios a las mujeres, generados por
los proyectos, son que conocen sus derechos, los defienden y se organizan.
Organizaciones ¿Cuáles considera los principales beneficios que ha generado el proyecto a las mujeres indígenas?
Primer
respuesta Segunda
respuesta Tercer respuestaCuarta
respuesta Porcentaje ponderado
Conocen sus derechos 45 3 2 37.8Se organizan 9 23 7 2 23.7Las respetan más en la comunidad 3 7 11 2 11.2Defienden más sus derechos 10 19 8 6 23.3Ninguno 1 0.8Otro 3 1 1 3.3Total 100.0
Fuente: Tabulados de la entrevista aplicada a organizaciones por el equipo de evaluación.
148
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
En términos generales, la información anterior refleja que pese a que el Programa
en su planteamiento, operatividad normatividad no tiene incorporada la
perspectiva de género ni ha diseñado estrategias específicas para fomentar la
participación de las mujeres, ha tenido un buen impacto en lograr mejorar el
bienestar, la equidad y la igualdad de las mujeres indígenas beneficiarias, en
virtud del efecto positivo que tiene en las comunidades el llevar a cabo acciones
dirigidas informar y promover el ejercicio de los derechos. Ha contribuido a esta
situación el trabajo realizado por las propias organizaciones.
Sin embargo, la potencialidad del Programa en esta materia es mucha y por las
ausencias antes expuestas no ha sido explotada a cabalidad. Es una situación que
deberá ser revisada por el Programa a la luz de las documentadas, graves y
reiteradas violaciones a los derechos de las mujeres indígenas, que las coloca en
situación de mayor vulnerabilidad que la de los indígenas en su conjunto.
3.3.4 CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS
La evaluación del cumplimiento de los objetivos general y específico del
Programa, se realizó haciendo un análisis global de los resultados de los
indicadores de impacto y normatividad.
El Objetivo General del Programa establecido en las Reglas de Operación
vigentes es: Contribuir a generar las condiciones para que los pueblos y
comunidades indígenas y sus integrantes ejerzan los derechos individuales y
colectivos establecidos en la legislación nacional; y que el Estado propicie los
mecanismos y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia basado en el
reconocimiento y respeto a la diversidad cultural”.
149
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Por su parte, el objetivo específico es “Apoyar proyectos de promoción y defensa
de los derechos de los pueblos indígenas y el impulso de actividades de
procuración de justicia, mediante la transferencia de recursos financieros a
organizaciones civiles y comunitarias con personalidad jurídica mediante
mecanismos de corresponsabilidad”
Como ha sido señalado en el apartado de normatividad, el Objetivo General es
muy amplio y abarca dos ámbitos de incidencia, por un lado contribuir al ejercicio
de los derechos individuales y colectivos de los indígenas, y por el otro, a que el
Estado propicie los mecanismos para un efectivo acceso a la justicia.
De acuerdo con los resultados de la investigación, el Programa por medio del
financiamiento a proyectos sustentados por organizaciones comunitarias y de la
sociedad civil, efectivamente contribuye al ejercicio de lo derechos en los
indígenas, básicamente en dos vías: por un lado, a través de la promoción y
transmisión de conocimientos acerca de los derechos individuales y colectivos
directamente en las comunidades indígenas y, por el otro, a partir de la gestión de
trámites de registro civil y asesorías legales con lo cual abona en una mayor
certidumbre legal y procuración de justicia.
Como vimos en la investigación de campo, ésta contribución no termina en los
beneficiarios directos, sino que a través de la transmisión de la información entre
los propios indígenas y la expansión de los beneficios en el núcleo familiar, se
impacta en las familias e incluso, en alguna medida, en la comunidad beneficiaria.
Por lo que respecta al segundo ámbito de incidencia que plantea el Objetivo
General, el Programa no registra elementos de cumplimiento en virtud de que no
tiene acciones concretas para contribuir a que el Estado propicie los mecanismos
y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia por lo cual no se obtienen
resultados en esta materia.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
El objetivo específico, por su parte, representa la acción sustantiva del Programa,
y en el ejercicio fiscal que se evalúa ha sido cumplido en todos sus elementos.
En síntesis, el programa cumplió parcialmente en 2005 con el Objetivo General, en
virtud de que, como se señaló en el apartado de Normatividad, es muy amplio y
desborda los alcances del propio Programa, pero cumplió cabalmente con el
Objetivo Específico planteado.
3.4 PROBLEMAS ENDÓGENOS Y EXÓGENOS QUE OBSTACULIZAN LA OPERACIÓN
Dentro de los problemas endógenos ubicamos dos ámbitos: el que en estricto
sentido se refiere al Programa y el que tiene que ver con el marco de la operación
del mismo en la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indios.
Es decir, un primer ámbito de responsabilidad de actuación está dado por la
definición administrativo-operativa de lo que conocemos en sí mismo como el
Programa: la mecánica de operación, el ejercicio de recursos, los lineamientos que
internamente emite para la operación (visitas de promoción, seguimiento,
evaluación, etc.) y por los cuales responde enteramente su personal, encabezados
por su coordinador.
Y por otro lado, el segundo ámbito está dado por los lineamientos y políticas que
se definen en el marco de la institución en el que opera el Programa, que define
presupuestos, expide normatividad general como Reglas de Operación y Guías
Operativas, etc.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Por problemas exógenos entenderemos todos aquellos que trascienden a la
institución y que se constituyen en un obstáculo directo a la operación del
Programa.
3.4.1 PROBLEMAS ENDÓGENOS
• Un factor general que incide en toda la operación del Programa es el de la
normatividad, en particular las Reglas de Operación, que como se ha
señalado con anterioridad registra una serie de incongruencias e
imprecisiones que requieren ser subsanadas. El objetivo general es muy
ambicioso y trasciende las capacidades reales del Programa, no existen
criterios de priorización o direccionamiento de los recursos, así como se
reporta incongruencia entre el Objetivo General y la Población Objetivo,
entre otros problemas detectados. A la luz de la información proporcionada
por el área responsable del Programa, este es un factor que trasciende el
ámbito de responsabilidad del mismo y recae en la Institución.
• No existe una definición conceptual del Programa en el marco del quehacer
institucional en torno a la vigencia de los derechos, lo cual impacta en la
orientación, direccionalidad y complementariedad de las acciones del
Programa. Ejemplo de ello es que no existen definiciones claras en torno a
la focalización, la equidad de género y la coordinación institucional.
• Los problemas de retraso en la expedición de la Convocatoria y la Guías
Operativas, y el desfase que ello suscita en las etapas de operación
posteriores, son más atribuibles a la Institución en su conjunto que al
Programa exclusivamente, en tanto es aquella la que mediante autorización
las expide.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
• Se identificó la ausencia de una estrategia nacional de difusión de la
Convocatoria que posibilite el concurso de más organizaciones y promueva
la creación de nuevas organizaciones en torno a la vigencia de los
derechos y la procuración de justicia.
• En término de los recursos financieros, humanos y materiales con los que
cuenta el Programa, existen limitaciones que afectan la operación. Si bien
este es un problema que afecta a la administración pública en general, se
convierte en un obstáculo en este caso para dar la adecuada asesoría y
seguimiento a las organizaciones beneficiarias. El ejemplo más elocuente
de esta situación es el hecho de que los servidores públicos que atienden
directamente a las organizaciones en las delegaciones, se encuentran
saturados de trabajo pues realizan funciones polivalentes: al mismo tiempo
que son los responsables del Programa en los estados y municipios, tienen
la responsabilidad de la operación de otros programas más. Esto ocasiona
que un importante porcentaje de organizaciones tengan que pagar asesoría
de técnicos para poder elaborar los proyectos, lo que, entre otras cosas
limita las posibilidades de acceso a organizaciones nuevas que no cuentan
con recursos para ello. Asimismo, por esta limitación de recursos, el
seguimiento a las organizaciones y la convocatoria directa en comunidades
se ve fuertemente menguada.
• No se registran acciones de coordinación institucional con otras áreas de la
CDI o, inclusive, con otras dependencias de gobiernos federal, estatal o
municipal, para generar sinergias e incrementar el alcance y potencialidad
del Programa.
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3.4.2 PROBLEMAS EXÓGENOS
• La Legislación nacional no reconoce la particular forma de organización de
las comunidades indígenas y las obliga a cumplir formalidades más acordes
con la realidad de otros sectores (CLUNI), lo cual obstaculiza la
participación de un número considerable de organizaciones de indígenas de
muchos estados del país.
• Falta de recursos presupuestales para dar mayores posibilidades de
acompañamiento, seguimiento y asesoría al Programa.
• Pese a los avances en la legislación nacional y estatal en materia de
procuración de justicia y derechos indígenas, las políticas públicas de orden
federal, estatal y municipal son aún muy escasas, lo que representa una
limitación para generar sinergias y complementar acciones que potencien el
impacto.
3.4.3 FACTORES QUE HAN FAVORECIDO LOS CASOS DE ÉXITO
• El perfil y experiencia de los Servidores Públicos de la CDI, que conocen el
trabajo en campo y la realidad de las comunidades indígenas, lo cual
representa un capital institucional que favorece el éxito del Programa.
• La acreditación que el Programa tiene ante numerosas organizaciones
indígenas o con trabajo en comunidades indígenas, luego de que
permanece en términos generales bajo la misma orientación desde la
época del INI. Este hecho hace que exista una respuesta aceptable a su
convocatoria.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
• Existe un amplísimo conglomerado de organizaciones, muchas de las
cuales incluso se han creado en los últimos 10 años, que bajo una nueva
perspectiva de los derechos y la justicia indígena han sido parte
fundamental en darle mayor profundidad a los objetivos y medios que el
Programa se plantea.
• Existe un creciente reconocimiento tanto en la sociedad como en el
gobierno, de la importancia que tienen los derechos y la justicia indígena
para el desarrollo nacional. Este proceso de cambio de orden cultural y
político, allana el camino a esfuerzos como los que encarnan los proyectos,
esfuerzos que hoy, lejos de ser vistos desde ópticas paternalistas, son
promovidos con una perspectiva de derechos sociales.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En este apartado se exponen las principales conclusiones y recomendaciones que
resultaron del análisis realizado a lo largo del presente informe, las cuales fueron
estructuradas conforme a las cuatro dimensiones de análisis planteadas en la
metodología de investigación. En el marco de esta última, son planteadas en la
perspectiva de hacer patente tanto aquello que se debe fortalecer, como lo que es
necesario replantear.
En particular las recomendaciones atienden al plazo que se considera adecuado
para emprender el proceso de cambio de un aspecto determinado. Son
recomendaciones de tres tipos:
a) De corto plazo (RCP), aquellas que se pueden realizar en el marco de la
norma reglamentaria (reglas operativas) y en el ámbito de la coordinación
del Programa;
b) De mediano plazo (RMP), aquellas que necesitan de la modificación de la
norma reglamentaria y/o que requieren de definiciones por parte de la
dirección de la Comisión;
c) Las de largo plazo (RLP), aquellas que tienen que ver con la necesidad de
un nuevo marco institucional definido junto con instancias externas a la CDI,
además o junto a la transformación del marco legislativo.
Pertinencia del Programa ○ El Programa es pertinente en tanto responde a una necesidad social actual, así
como a una creciente demanda por parte de la sociedad civil organizada, de
apoyo financiero para llevar a cabo acciones corresponsables en torno a la
procuración y acceso a la justicia por parte de los indígenas. Así mismo es
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
pertinente en tanto no existe otro programa federal que lleve a acabo acciones
similares, que pudieran representar duplicidad de esfuerzos o recursos.
Dimensión de normatividad ○ Los lineamientos, criterios y mecanismos establecidos en las Reglas de
Operación son funcionales desde el punto de vista administrativo, sin embargo,
no reflejan solidez en términos de congruencia interna y direccionalidad del
Programa; asimismo, se detectan algunas ausencias que son necesarias
subsanar en aras de garantizar una operación más transparente. De manera
prioritaria se considera la atención de los siguientes aspectos:
a) El objetivo general como está planteado en las Reglas de Operación es muy
ambicioso y desborda las posibilidades reales del Programa. Así mismo, se
ubica una falta de correspondencia entre una parte del objetivo general y la
población objetivo señalada en las Reglas de Operación.
Ante ello se recomienda la revisión de las estrategias y alcances del Programa
y, en función de ello, replantear los términos del Objetivo General y su relación
con la población objetivo. (RMP)
b) Las Reglas de Operación no contemplan criterios bajo los cuales se dará
prioridad a los proyectos presentados por las organizaciones; así como
tampoco se establecen criterios de focalización de los recursos. (RMP)
c) En el mismo sentido de la conclusión anterior, el Programa no ha establecido
criterios de priorización que permita enfocar los recursos hacia las temáticas o
materias más relevantes y que representarían un mayor impacto del programa
en la vigencia de derechos y la procuración de justicia. (RMP)
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
d) Los Comités Dictaminadores de los proyectos están integrados exclusivamente
por las unidades operativas o el área central de la CDI responsable del
Programa, lo cual posibilita las presiones de grupos regionales o la inclusión de
intereses específicos en el proceso de dictaminación, además de que se cierra
la posibilidad de que se incorporen dictaminadores externos (que pueden ser
de dependencias públicas o incluso otras áreas internas de la propia CDI)
especializados en las distintas materias consideradas en los proyectos, lo cual
enriquecería el análisis de los proyectos.
Se considera necesario el fortalecimiento del proceso de dictaminación de los
proyectos mediante la búsqueda de esquemas alternativos para la integración
y funcionamiento de los Comités Dictaminadores. (RCP)
e) En las Reglas de Operación no está incorporada la perspectiva de género. No
plantea criterios o elementos diferenciados que faciliten la incorporación de las
mujeres indígenas como sujetas de atención, así como tampoco la equidad, el
bienestar o la vigencia de los derechos de las mujeres forman parte de los
objetivos del Programa.
Se recomienda la incorporación de criterios normativos específicos que
fomenten la participación activa de organizaciones de mujeres indígenas como
entes protagónicos en la estrategia del Programa, así como en su calidad de
beneficiarias directas de los proyectos. (RMP)
○ En términos generales el Programa cumplió con todos los criterios y
lineamientos establecidos en las Reglas de Operación y no se encontraron
evidencias de incumplimiento a las mismas en la aprobación de proyectos o
asignación de recursos.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
○ Los criterios de elegibilidad si bien son respetados por el Programa y
mayoritariamente aceptados por las organizaciones beneficiarias, representan
un obstáculo importante para el ingreso de cierto tipo de organizaciones y un
motivo central de rechazo de solicitudes (sobre todo organizaciones
comunitarias).
Entre los requisitos más difíciles de cumplir están los relacionados con la
formalización legal de las organizaciones y la exigencia de la CLUNI, lo cual
afecta especialmente a las organizaciones comunitarias indígenas que sin
contar con la figura legal constituyen, en su mayoría, organizaciones de
indígenas, con trabajo social de base. Se privilegia pues el acceso de cierto
tipo de organizaciones de la sociedad civil que tienen más experiencia en la
gestión de recursos públicos y mayores posibilidades de acceder a otras
fuentes de financiamiento, en desventaja de las comunidades indígenas con
poca experiencia en la gestión de recursos. De ahí que se recomiende la
revisión de dichos criterios. (RMP)
○ Un requisito para la presentación de proyectos, establecido por el Programa es
el de la suscripción de una carta aval. En la investigación en campo se observó
un alto grado de desconocimiento de la misma por parte de la población
indígena beneficiaria lo cual revela que no funciona como instrumento para que
la comunidad se constituya en instancia de control y seguimiento. Este hecho
nos alerta sobre dos cosas: la pertinencia de que sean las autoridades quienes
la suscriban y la exigibilidad de la misma como un requisito para autorizar los
proyectos, lo que ocasiona distorsiones en su finalidad.
Consideramos equivocado darle a la carta aval el carácter de requisito. La
carta aval debe ser vista como una fórmula de concertación entre las
organizaciones y las comunidades beneficiarias, que se constituye por libre
voluntad y no por mandato institucional. Si se deja de solicitar como requisito y
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
se le da un carácter de mecanismo que eleva las garantías para la ejecución y
logro del proyecto, lo cual se debería traducir en una ponderación positiva al
momento del dictamen, entonces dicho requisito deja de operar como una
camisa de fuerza que obliga al proyecto a contar con el respaldo de algunas
figuras de autoridad de la comunidad, que en nombre de ella le dan su
consentimiento para ejecutar en su ámbito el proyecto. (RMP)
○ Respecto de los mecanismos difusión de la Convocatoria, en la normatividad
no se especifican el tipo de acciones a desarrollar, así como tampoco su
temporalidad, cobertura y frecuencia. De igual forma, los instrumentos de
publicación no resultan de la eficacia necesaria para llegar a una mayor
cobertura.
El Programa ha aumentado año con año considerablemente sus recursos
presupuestales, sin embargo la capacidad de convocatoria en los últimos tres
años se encuentra relativamente estancada, pues de 2003 a 2005 número de
organizaciones postulantes se ha incrementado sólo en 9%, en tanto que el
incremento del recurso asignado al Programa creció en el mismo lapso en un
61%.
Con la finalidad de garantizar una mayor amplitud y transparencia al proceso,
se hacen al Programa las siguientes recomendaciones:
a) Fortalecer y diversificar los medios de difusión masivos para garantizar una
cobertura amplia. En este sentido se propone que la Convocatoria sea
publicada en otro diario de circulación nacional, así como, dependiendo de la
disponibilidad presupuestal, en algunos diarios locales, sobre todo en aquellas
entidades con mayor presencia indígena. Asimismo utilizar más medios
impresos como trípticos y carteles para que sean colocados regionalmente.
(RCP)
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
b) Fortalecer la difusión en las radios indígenas. (RCP)
c) Traducir a las distintas lenguas la Convocatoria y los distintos procesos que
requiere seguir toda organización susceptible de apoyo. (RCP)
d) Continuar con las visitas del personal de la CDI a las comunidades indígenas,
pero articulando una estrategia regional en coordinación con la dirección del
Programa. (RCP)
○ El Programa, en términos generales, cumplió con las actividades consideradas
en las Reglas de Operación, pero se registraron retrasos o desfases en
algunos tramos que al acumularse generaron implicaciones negativas.
Esta suma de retrasos restó tiempo de ejecución a las organizaciones pues de
una propuesta inicial de trabajo de 9 meses (abril-diciembre), las
organizaciones, en el mejor de los escenarios terminaron ejecutando los
proyectos en 4 meses y medio, lo cual representó un 50% menos de tiempo
real, con las previsibles consecuencias en los alcances de los proyectos.
Esta situación deberá ser atendida por el Programa en el marco de los
procesos operativos de la Comisión Nacional, ya que en buena medida ha sido
responsabilidad de ésta última el que se den los desfases señalados, situación
que no se ha solucionado pese a que en evaluaciones anteriores (2003 y 2004)
se ha hecho la misma observación sin que en el presente año se corrija. (RMP)
○ El Programa cumplió en el 2005 con las Reglas de Operación en lo que
concierne al monto financiado por organización. No obstante, los criterios
señalados en las propias Reglas de Operación para autorizar ampliaciones, (de
acuerdo al objetivo, metas e impacto social del proyecto presentado) no dan
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
pie a una aplicación transparente y equitativa de los mismos. Como se señaló
anteriormente, de su aplicación se registran importantes disparidades entre los
montos mínimos y máximos financiados, así como entre las regiones a las
cuales les autorizaron incrementos. Por lo tanto financiar un proyecto con el
doble del monto máximo inicial, es decir $300,000 pesos, sin violentar la norma
es posible, así como también lo es que los proyectos favorecidos con
incrementos de recursos correspondan mayoritariamente a la categoría de
interestatales. En este sentido, se recomienda establecer criterios puntuales
para la autorización de incrementos, así como monto máximos límite. (RMP)
○ Ante la importante solicitud de las organizaciones de recibir capacitación y
asesoría especializada, se considera que el Programa debe analizar la
pertinencia de articular una batería de apoyos integrales enfocados a fortalecer
a las organizaciones dedicadas al tema de la vigencia de los derechos
indígenas, o bien, articular acciones con otras instituciones para generar
sinergias que permitan incrementar el potencial del Programa e incrementar la
calidad del trabajo de las organizaciones. (RMP)
○ En el mismo sentido, se reporta que existen limitaciones financieras y
operativas para lograr un mayor seguimiento y acompañamiento a las
organizaciones. Ante esto se sugiere destinar recursos y trazar programas de
trabajo regionales para lograr una mayor cercanía y acompañamiento al trabajo
de las organizaciones. (RMP)
Dimensión de gestión y desempeño
○ Respecto al costo de ejecución, el Programa cumplió con lo señalado por las
Reglas de Operación del Programa en su punto 4.3.1, que dispone que “para
los gastos de operación, seguimiento y evaluación, la CDI dispondrá hasta el
7% de los recursos asignados al Programa”.
162
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
○ Por lo que hace al costo unitario, al cierre del ejercicio se reportan $2.2
millones como gasto indirecto para apoyar a 335 organizaciones, de tal manera
que el costo por proyecto fue de $6,809 pesos. Pese a que al compararse con
2004 resulta un incremento del 36%, ello se debió a que, a diferencia del año
pasado, en este en los gastos indirectos de este año se incluyeron conceptos
como honorarios y pago de la asesoría externa, que juntos constituyen el 60%
de dichos gastos.
○ Dicho incremento de los costos de ejecución, debe verse en la perspectiva de
que de un año a otro aumentó el número de proyectos apoyados en un 33%,
con lo que se incrementaron las acciones de seguimiento y acompañamiento a
los mismos, todo ello prácticamente con la misma estructura del año anterior.
○ Con todo y este incremento en el costo de administración, se hace necesario
desarrollar nuevos procesos operativos que amplíen los servicios que ofrece el
programa e incrementen el impacto: por ejemplo se hace necesario
incrementar las acciones de acompañamiento a los proyectos. Y no obstante
que puede significar un aumento en los gastos indirectos, también se debe
invertir en mejores condiciones de infraestructura y equipamiento para que los
operativos cuenten con mejores capacidades para realizar su trabajo, todo
ellos, además de mejorar la cuestión salarial. Esto, que de hecho es opinión de
los propios operadores del Programa, coincide además con las
recomendaciones hechas por los evaluadores externos en años anteriores.
(RMP)
○ Respecto al costo beneficio, en 2005 el gasto directo que el Programa dirige
para financiar los proyectos de organizaciones civiles fue en promedio de $245
pesos por cada persona beneficiada. Con respecto a 2004, el crecimiento fue
de sólo 14%, pues se reportó un costo de $216 pesos por beneficiario. No
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
obstante este incremento modesto, resulta positivamente significativo el hecho
de que el costo beneficio en este año se mantiene muy similar al mostrado en
2004, sobre todo tomando en cuenta que el número de beneficiarios totales en
2005 creció en un 33% respecto de 2004.
○ Así, el Programa como promedio nacional muestra en 2005 un índice
adecuado de costo beneficio, que permite apoyar a muchas personas a un
costo bajo, y dado lo importante de ese beneficio, la relación entre lo gastado y
la consecución de las metas del Programa resaltan un sentido eficiente de la
gestión. No obstante este logro, aun subsisten enormes disparidades entre
entidades, mismas que sólo se explican por la falta de criterios para focalizar y
para elegir proyectos, cuestiones que se deben modificar y que se abordan con
mayor detalle en los apartados de normatividad y cobertura. (RMP)
○ Respecto al índice de cumplimiento de las metas físicas, como se señala
claramente en la denominación del indicador establecido en las Reglas de
Operación, que considera la meta alcanzada en tanto el proyecto es
concluido, de acuerdo con lo reportado por el Programa, existieron en 2005
320 proyectos concluidos, con lo que se da una reducción del 7.3% respecto
a la meta anual (345 proyectos). Pese a ello, se considera que mantiene un
nivel cercano al mostrado en 2004, cuando se registró un índice de 98% de
efectividad respecto del total programado.
○ Ahora bien, si se toma como referencia el número de proyectos apoyados,
concepto que incluye a aquellos proyectos que antes de haber sido cancelados
previo a la entrega de la segunda ministración, demandaron apoyos
económicos y materiales por parte del Programa, el total aumenta a 335.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
○ En cuanto al cumplimiento de metas financieras, al 31 de diciembre de 2005 se
ejerció el cien por ciento de los recursos programados con los cuales se
suscribieron 335 convenios con igual número de organizaciones.
○ Con relación a la evolución de los recursos para los proyectos, destaca que el
monto de $30.3 millones destinado al financiamiento de los proyectos en 2005
creció un 52% respecto a lo ejercido en 2004, año en que destinó $19 millones
916 mil pesos. Este considerable crecimiento resulta prácticamente igual al
observado a su vez en 2004 con respecto a 2003.
○ El aumento en el presupuesto del Programa se tradujo, a su vez, en un notable
incremento en el financiamiento promedio por proyecto, que pasó de $48 mil
664 mil pesos en 2003 a $90 mil 255 pesos para 2005, cantidad que significó
un incremento de 85%.
○ Correlacionando las entidades que concentran el mayor número proyectos y
recursos con el monto promedio de financiamiento a lo largo del ciclo 2003-
2005, encontramos una situación paradójica. Es el caso de varios estados,
como Chiapas, que en 2005 concentra la mayor cantidad de recursos y
proyectos, aunque registra un financiamiento promedio de $81 mil 811 pesos
por proyecto, cifra por debajo de la media nacional, que es de $90 mil 255
pesos, por lo que se ubica en el lugar 20 de un total de 25. Destaca que este
bajo promedio, es parte de una tendencia que apunta a empeorar, pues en
2004 y 2003 ocupó los lugares 18 y 12 respectivamente.
○ El fenómeno inverso se presenta con Durango, que tiene el más alto promedio
de financiamiento por proyecto del país en el ciclo 2003-2005, teniendo una
evolución positiva desmedida en ese periodo, pues ocupó el lugar 9 en 2004 y
el lugar 22 en 2003.
165
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
○ Como una tendencia firme, se está presentando el fenómeno de que para
algunas entidades, año tras año crece el monto de recursos y número de
proyectos, pero en esa medida está disminuyendo el monto promedio de
recursos para cada proyecto.
○ Una conclusión que se desprende de correlacionar el ejercicio del gasto con
variables como monto de recursos por entidad, número de proyectos por
entidad y el monto promedio por proyecto por entidad, es que a lo largo del
ciclo 2003 2005, no se ha contado con criterios de asignación de recursos que
tiendan a hacer más equitativa la distribución de los mismos a nivel nacional.
Dimensión de impacto
○ La cobertura del Programa en 2005 respecto a los beneficiarios directos es del
1.2%46 respecto de la población indígena total. Considerando los beneficiarios
indirectos reportados por el Programa47, la cobertura total es del 12.9%.
○ No se cuentan con elementos para dimensionar la cobertura del Programa en
términos de la Población Objetivo establecida en las Reglas de Operación
(Organizaciones Civiles y Comunitarias) en virtud de que el Programa no ha
cuantificado su universo de atención, se recomienda que el Programa
establezca ciertos supuestos y parámetros a partir de los cuales ubique y
dimensione su universo potencial de atención. A partir de ello debiera
establecer la estrategia de difusión y promoción. (RMP)
46 Considerando como población indígena la estimación INI-CONAPO (10´189,514) contenida en Indicadores Socioeconómicos de los Pueblos Indígenas de México, 2002 47 Cabe señalar que no es clara la definición de beneficiarios indirectos. En algunos proyectos constituyen a toda la localidad en la que se llevará a cabo el mismo, y en otros a las familias de los beneficiarios directos. No existe una relación entre el alcance real de los proyectos y la cuantificación de beneficiarios totales, por lo que no se considera sólida la conceptualización de beneficiarios indirectos.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
○ El Programa cumplió con los criterios de cobertura territorial establecidos en
las Reglas de Operación, sin embargo, no fue equitativo en la distribución del
recurso entre las entidades federativas, lo cual se explica, como se señaló en
el apartado correspondiente a normatividad, porque no hay mecanismos o
criterios normativos que regulen ni la equidad ni la focalización en la
distribución del recurso. Más bien ésta se encuentra sujeta a la libre demanda.
Por ello estados como Morelos o Jalisco recibieron en términos relativos, 5
veces más recursos que la población indígena que detentan y por el contrario,
entidades como Yucatán o el Estado de México, recibieron una proporción de
recursos hasta 10 veces menor que su peso poblacional.
Se recomienda al Programa establecer criterios claros de distribución estatal
del recurso, previo a un análisis puntual de los objetivos y estrategias del
Programa. Estos criterios pueden ser referenciados a la distribución de la
población indígena; al grado de problemática o conflictividad respecto a la
vigencia de derechos indígenas y procuración de justicia que registra cada
estado, o al nivel de marginación estatal (si es que se considera una
importante correlación entre marginalidad y vulnerabilidad social, política y
cultural), entre otros; En todo caso, el aspecto fundamental es que la
distribución del recurso no se encuentre sujeta exclusivamente a la libre
demanda, pues es obligación del sector público distribuir los escasos recursos
con que cuenta de acuerdo con las necesidades de la población a atender y
bajo los principios establecidos en el Presupuesto de Egresos de la
Federación. (RMP)
○ Los indígenas participantes en las acciones de los proyectos financiados
consideran beneficios importantes a raíz de la operación del Programa, el más
importante se refiere a la adquisición de conocimientos en torno a los derechos
y los efectos que esto tiene en las dinámicas familiar y comunitaria. Asimismo
destacan otros beneficios directos identificados: a) el conocimiento de los
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
derechos específicos de las mujeres y la mejoría en la relación entre géneros a
consecuencia de ello, b) la promoción y fomento a la organización comunitaria
y c) el incremento en la seguridad jurídica de las familias al apoyarles en la
gestión de diversos trámites legales y la obtención de documentos de registro
civil.
○ Asimismo, el Programa ha logrado trascender el beneficio individual a las
organizaciones y beneficiarios directamente participantes, a los ámbitos
colectivos inmediatos (la familia y la comunidad), lo cual significa que además
de obtener beneficios individuales, el Programa logra un beneficio comunitario
que impacta positivamente en las relaciones sociales de las localidades en las
cuales operan los proyectos.
Género
○ No se cuentan con elementos de referencia normativa para evaluar el
cumplimiento del Programa respecto al bienestar, la equidad, la igualdad y la
no discriminación de mujeres, pues el Programa no se planteó tales objetivos,
así como tampoco se tienen explícitamente definidas estrategias o acciones
directamente encaminadas a tales fines.
○ Las organizaciones reconocen una buena participación de las mujeres
indígenas, tanto en las organizaciones financiadas como en las acciones de los
proyectos, sin embargo existen tres elementos en los que el Programa deberá
poner más atención: 1) Esta participación no se da en términos de equidad, 2)
Existe todavía un largo tramo por recorrer para lograr una mayor participación
de las mujeres indígenas, pues en todos los aspectos (número de
organizaciones de mujeres, beneficiarias directas, participantes en instancias
de decisión, informantes, etc.) su peso relativo es menor al de los hombres,
pese a que su problemática en términos de procuración de justicia y vigencia
168
INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
de los derechos es mayor, 3) el Programa no tiene instrumentos, mecanismos
ni estrategias que faciliten la incorporación de más mujeres en las acciones del
programa ni mayor equidad en su participación. Pese a que los servidores
públicos entrevistados identifican condicionantes específicas que limitan la
participación de las mujeres, no se han diseñado estrategias tendientes a
superarlas y lograr un mayor impacto; por lo que en gran medida la
participación lograda con las mujeres es resultado del trabajo de las propias
organizaciones.
○ No obstante que el Programa en su planteamiento, operatividad normatividad
no tiene incorporada la perspectiva de género ni ha diseñado estrategias
específicas para fomentar la participación de las mujeres, ha tenido un buen
impacto en lograr mejorar el bienestar, la equidad y la igualdad de las mujeres
indígenas beneficiarias, en virtud del efecto positivo que tiene en las
comunidades el llevar a cabo acciones dirigidas informar y promover el
ejercicio de los derechos. Ha contribuido a esta situación el trabajo realizado
por las propias organizaciones.
Es preciso señalar que la ausencia de una perspectiva de género no es
exclusiva de este Programa, sino es una carencia de buena parte de las
políticas públicas federales, las cuales no cuentan con normas internas, ni
orientaciones conceptuales que permitan darle una orientación en ese sentido
a sus acciones. De ahí que el reto que tiene por delante el Programa en este
aspecto es muy grande y todo lo que abone en la construcción de políticas
públicas con perspectiva de género, será un avance sustancial.
La potencialidad del Programa en esta materia es mucha y por las ausencias
antes expuestas no ha sido explotada a cabalidad. Esta situación deberá ser
revisada por el Programa a la luz de un tema muy grave como los son
reiteradas violaciones a los derechos de las mujeres indígenas, ampliamente
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
documentadas, que las coloca en situación de mayor vulnerabilidad que la de
los indígenas en su conjunto.(RMP)
Dimensión de calidad
En relación a la dimensión de la calidad de los servicios que ofrece el Programa,
una amplia mayoría de las organizaciones asegura que los trámites que tiene que
hacer ante la CDI para recibir el apoyo del programa y suscribir el convenio son
adecuados. Este reconocimiento da cuenta de que, en lo general, el programa
cuenta con un esquema de operación que resulta bien valorado por la mayoría de
los usuarios del servicio, por lo que en una alta proporción se encuentran
satisfechos.
No obstante lo anterior, las organizaciones usuarias dan cuenta de problemas de
accesibilidad a trámites y servicios específicos, los cuales no les permiten gozar a
plenitud de las acciones que hacia ellas dirige el Programa.
Muchas de las organizaciones, particularmente las indígenas, señalaron la
dificultad de cumplir con el requisito de contar con los documentos que acrediten
su personalidad jurídica y fiscal. Este requisito que se constituye en un obstáculo,
sobre todo para las organizaciones indígenas, en el fondo responde a una idea
equivocada de igualdad formal que, al no reconocer la desventaja de ciertas
organizaciones indígenas en muchos terrenos, pero particularmente la referida al
acceso a la jurisdicción del Estado, reproducen la inequidad que se vive en el
orden social.
Otra vertiente de esta falta de reconocimiento de las condiciones de desventaja en
que participa parte sustantiva de la población objetivo del Programa, es el referido
a la asesoría que requieren las organizaciones para diseñar y desarrollar el
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
proyecto. Sobre todo para las organizaciones indígenas resulta un factor
fundamental de éxito el contar con este apoyo, ya que en una alta proporción de
ellas manifestaron como problemas para participar en el Programa el no contar
con asesoría. Razón por la cual una de cada dos afirmó haber recurrido a un
asesor para elaborar el proyecto, y una de cada tres, aseguró haber pagado por
esos servicios. De ahí que una cuarta parte propusiera el servicio de asesoría
como otros apoyos que debe otorgar el Programa. (RMP)
Es por ello que creemos necesario que el Programa no sólo dé asesoría y
acompañamiento más integral, sino que incluso estas acciones sean establecidas
como derechos de las organizaciones. (RMP)
Justamente otro de los aspectos de la calidad de los servicios, lo constituye el
grado de cumplimiento de los derechos de las organizaciones, mismos que se
señalan en las Reglas de Operación. Respecto al que señala como derecho a
recibir el recurso para su proyecto en caso de contar con un dictamen favorable,
este fue cumplido plenamente por el Programa, pues en los casos en los que no
se entregó el recurso, fue por causas atribuibles a las organizaciones y,
consecuentemente, ajenas a la institución.
Por lo que se refiere al derecho a recibir asesoría para conocer la normatividad del
Programa, un 80% de ellas afirmó que sí la recibió; además de que en la misma
proporción la consideró adecuada.
El tercer derecho se refiere a recibir gratuitamente todos los apoyos y o servicios
que presta el Programa, en donde prácticamente todas las organizaciones
entrevistadas -97.2%- afirmó no haber recibido condicionamiento o costo alguno a
cambio del recurso. Aunado a ello, destaca que el 84.7% de ellas afirmó haber
recibido por parte del personal de la CDI un buen trato.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Finalmente, respecto del conjunto de servicios y apoyos que recibieron los
beneficiarios directos de los proyectos de las organizaciones, aquellos afirmaron
en un 95% que no tuvieron algún costo, además de que en esa misma proporción
manifestaron no haber recibido solicitud alguna para realizar algo a cambio para
participar en los trabajos. Además de que en un 81.9% aseguraron haber recibido
un trato de bueno a muy bueno por parte de la organización. En términos de las
expectativas que tenían sobre los proyectos, 89% de los beneficiarios señaló que
los apoyos recibidos de las organizaciones fueron los que esperaba.
Cumplimiento de Objetivos
El programa cumplió parcialmente en 2005 con su Objetivo General, en virtud de
que, como se señaló en el apartado de Normatividad, es muy amplio y desborda
los alcances del propio Programa, pero cumplió cabalmente con el Objetivo
Específico planteado.
De acuerdo con los resultados de la investigación, el Programa por medio del
financiamiento a proyectos sustentados por organizaciones comunitarias y de la
sociedad civil, efectivamente contribuye al ejercicio de lo derechos en los
indígenas, básicamente en dos vías: por un lado, a través de la promoción y
transmisión de conocimientos acerca de los derechos individuales y colectivos
directamente en las comunidades indígenas y, por el otro, a partir de la gestión de
trámites de registro civil y asesorías legales con lo cual abona en una mayor
certidumbre legal y procuración de justicia.
Sin embargo, por lo que respecta al segundo ámbito de incidencia que plantea el
Objetivo General, el Programa no registra elementos de cumplimiento en virtud de
que no tiene acciones concretas para contribuir a que el Estado propicie los
mecanismos y procedimientos para un efectivo acceso a la justicia por lo cual no
se obtienen resultados en esta materia. (RMP)
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
El objetivo específico, por su parte, representa la acción sustantiva del Programa,
y en el ejercicio fiscal que se evalúa ha sido cumplido en todos sus elementos.
(RMP)
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
ESCENARIO PROSPECTIVO Y FACTORES A CONSIDERAR PARA LA
PERMANENCIA O READECUACIÓN DEL PROGRAMA
El Programa ha tenido un impacto importante en las comunidades indígenas en
las cuales opera, prueba de ello lo representa el contundente 98% de población
beneficiaria que considera que el gobierno debe seguir apoyando las acciones de
este tipo. Ello junto con la creciente demanda por parte de los grupos organizados
que trabajan en pro de la vigencia de los derechos de los indígenas, así como en
virtud de que no existen otro tipo de Programas o acciones públicas con las
características y alcances del Programa sujeto a evaluación, es que se considera
altamente viable y deseable su permanencia.
Sin embargo, esta permanencia deberá ser enriquecida a partir de su
readecuación institucional. Como se desprende de las conclusiones generales,
varias de las observaciones hechas por el equipo evaluador están relacionadas
con la carencia estrategias integrales que derivarían de la conceptualización del
Programa, misma que no existe. En ese sentido, las inconsistencias y ausencias
operativas y normativas detectadas reflejan problemas en el diseño institucional, el
cual debiera estar plasmado en un documento rector que contenga su paradigma
y modelo de actuación, mismo que debe plantearse en el esfuerzo de readecuar la
política del Estado mexicano en torno a la vigencia de los derechos y por la
procuración de la justicia de los pueblos indígenas.
Cualquier esfuerzo por fortalecer el Programa debe partir de esta primera
consideración. Si no se parte de elaborar una definición conceptual integral del
Programa subsistirán las inconsistencias detectadas mermando con ello su
importante potencial.
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INFORME FINAL DE EVALUACIÓN 2005 PROGRAMA PROMOCIÓN DE CONVENIOS EN MATERIA DE JUSTICIA
Se considera que en el proceso de construcción conceptual del Programa deben
involucrarse las perspectivas tanto de los operativos en campo de la CDI, como de
las organizaciones beneficiarias. De igual forna, deberá ser un trabajo en el cual
se involucren distintas áreas de la CDI, dependiendo de su esfera de atribuciones.
Ello en la perspectiva de contribuir en la necesaria redefinición de la política del
Estado Mexicano para la vigencia de los derechos de los pueblos indígenas.
A partir de la reconstrucción conceptual de programa se considera necesario
reformar la normatividad que lo rige delimitando los objetivos e incorporando
criterios de equidad, focalización, priorización y género. En congruencia con la
redefinición normativa, las instancias responsables del Programa deben construir
estrategias operativas nacionales y regionales que permitan direccional y articular
los trabajos, considerando la confluencia de distintas áreas de la CDI. Así mismo,
con la finalidad de hacer más eficiente su trabajo, deberá mejorar sus procesos
operativos capacitando al personal regional y agilizando los tiempos empleados en
las distintas fases del proceso.
El Programa debe evolucionar hacia una mayor integralidad en sus acciones, para
ello debe fortalecer el tipo de apoyo que ofrece ampliando las estrategias de
asesoría y el acompañamiento a las organizaciones, en la misma dirección deberá
actuar interinstitucionalmente concertando acciones de manera coordinada con los
tres ámbitos de gobierno.
Otro factor a considerar que abonaría en una mayor trascendencia de las acciones
del Programa es el referido a la conveniencia de fomentar la organización de
aquellos núcleos o grupos indígenas que se aglutinan en torno a la vigencia de
derechos y procuración de justicia hacia los indígenas. El fomento referido debe
trascender el apoyo a la formalización legal, debiendo incorporar acciones e
instrumentos que coadyuven al proceso de estructuración de estos grupos.
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Finalmente, se considera importante que en el marco de la revisión normativa del
Programa, se configuren criterios de elegibilidad que faciliten la mayor
participación de grupos organizados de las propias comunidades indígenas.
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