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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
TESIS
RÉGIMEN AMBIENTAL COMPARADO SOBRE LA RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
EN PERÚ, CHILE Y COLOMBIA
PRESENTADO POR:
JOAQUIN SALGADO RODRIGUEZ
DIRECTORA TESIS:
FEDERICA SALAZAR GUTIÉRREZ
NOVIEMBRE DE 2012
BOGOTÁ, COLOMBIA
2
INDICE GENERAL
1. Introducción……………………………………………………………… 3
2. Responsabilidad Administrativa Ambiental…………………………….. 5
3. Análisis Comparado………………………………………………………..6
3.1 Sobre la Responsabilidad Administrativa Ambiental….……………… 6
3.2 Sobre el Daño Ambiental………………………………………………10
3.3 Presunción de Dolo y la Culpa…………………………………………11
3.4 Sobre las Sanciones…………………………………………………….12
3.5 Sobre las Agravantes y Atenuantes………………………………….....16
3.6 Sobre los Eximentes de responsabilidad……………………………….17
3.7 Sobre el Registro de Infractores………………………………………..20
3.8 Sobre la Fiscalización………………………………………………......21
4. Mapa Conceptual Régimen Ambiental Comparativo…………………… 25
5. Conclusiones…………………………………………………………….. 26
6. Bibliografía………………………………………………………………. 31
3
DERECHO AMBIENTAL
"Un conjunto de principios, leyes, normas y
jurisprudencia que regulan la conducta
humana dentro del campo ambiental entendido
como un sistema global constituido por
elementos naturales y artificiales que rige y
condiciona la existencia y desarrollo de la
Vida"
Pedro Fernandez Bitterlich
1. INTRODUCCIÓN
El medio ambiente es la fuente desde donde nace y se desarrolla la vida en el planeta,
tanto la vida de las especies animales y vegetales como la de los seres humanos.
Las personas todos los días hacen algún uso o aprovechamiento del medio ambiente,
ya sea para desarrollar nuevas tecnologías, para cosechar sus cultivos, o para extraer
materiales del suelo, entre muchas cosas más; usan el agua y el aire para producir
energía y cada día lo hacen con mas impacto y sin pensar en las consecuencias que la
explotación de los recursos naturales sin limites y sin lo mecanismos adecuados
pueden traer para la vida en la Tierra.
Es claro que los recursos naturales que se encuentran en el medio ambiente son el
motor de desarrollo de los países y de sus habitantes y por tanto tienen el derecho de
aprovecharlos para su mayor beneficio. Sin embargo, los recursos que se encuentran
en el medio ambiente no son infinitos, pues a pesar de que se clasifican entre
renovables y NO renovables, en algunos casos, estos primeros pierden su carácter y
no vuelven a surgir, como lo que ocurre con los nacederos de agua, que debido a mal
manejo de los mismos o contaminación en su entorno por parte del hombre, causan un
daño ambiental irreparable que termina con la desaparición del vertimiento y de este
4
modo causa consecuencias graves para la vida de la región que abastecen y en el
planeta.
Colombia es un país reconocido mundialmente por su excelente ubicación geográfica,
con gran variedad de especies animales y vegetales, diferentes suelos, los cuales son
aptos para producir y cultivar diferentes clases de alimentos. Es un país de grandes
contrastes ambientales puesto que dentro de su territorio se encuentran desde selvas
hasta desiertos y desde nevados hasta llanuras, lo que conlleva a que sea un país con
innumerables recursos naturales y por tanto con un potencial de desarrollo muy alto
en comparación a otros países de la región. Ahora bien, el aprovechamiento de los
recursos debe llevarse a cabo de una manera responsable con el fin de conservar un
equilibrio entre el desarrollo económico y social frente a la explotación de los mismos
y el impacto que puedan causar las practicas del Estado, las personas jurídicas y las
personas naturales en el medio ambiente, por esta razón en este documento se llevará
a cabo un estudio comparativo para determinar que tan efectivos son los mecanismos
jurídicos colombianos en la protección del medio ambiente con relación a otros
mecanismos vigentes en la región.
El estudio comparativo propuesto se hará entre Colombia, Perú y Chile, países de la
misma región y mismo continente, cuyo desarrollo jurídico frente a los temas
ambientales se encuentra en similitud; el estudio se centrará sobre los siguientes ejes
principales, estos son: el proceso sancionatorio por Responsabilidad Ambiental
Administrativa, el concepto de Daño Ambiental, la Culpa y el Dolo frente a la
comisión de infracciones, los diferentes tipos de Sanciones, con sus respectivas
causales Atenuantes o Agravantes si existieren; las causales Eximentes de
Responsabilidad, y finalmente se observaran los procesos de Fiscalización.
Los resultados de este estudio servirán para nutrir un mapa conceptual en el que se
pueda apreciar de manera gráfica las similitudes y diferencias de cada régimen
normativo, donde se puede observar la comparación hecha, de una manera precisa.
Finalmente en las conclusiones finales, se destacará uno de los tres regímenes por ser
el más completo de acuerdo con los temas objeto del estudio comparado
5
2. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
El concepto de responsabilidad administrativa ambiental se puede definir como la
obligación que tiene cualquier sujeto de derecho de resarcir, en la medida de lo
posible, el daño o afectación y/o perjuicios y consecuencias de actos u omisiones que
ocasionaron un impacto ambiental negativo. La responsabilidad ambiental, incluye la
responsabilidad civil, penal y administrativa, las cuales puedan concurrir en un mismo
hecho o acto u omisión que incumpla con la legislación ambiental.
La responsabilidad administrativa ambiental nace debido a las consecuencias jurídicas
que recaen sobre personas naturales y jurídicas que incumplen normas y/o
disposiciones legales ambientales.1. Este tipo de responsabilidad ambiental genera la
compenetración del Derecho Ambiental y el Derecho Administrativo, ya que las
normas ambientales gozan de tener dos de las principales características del Derecho
Administrativo, a saber, i) se trata de una norma de comportamiento, la cual regula las
conductas y comportamientos de los sujetos de derecho en la interacción con el medio
ambiente y ii) a su vez establece diferentes tipos de jerarquías y acciones como
sucede en la administración del Estado. El Derecho Administrativo dicta el modo de
organización que deben tener los Estados, pues establece normas y principios rectores
sobre los cuales se regulan las funciones y atribuciones de los diferentes órganos y
organismos estatales. En el Derecho Ambiental, se parte de los mismos marcos de
organización para establecer los órganos encargados de velar por las gestión y la
protección ambiental. De esta manera vemos como el Derecho Administrativo y el
Derecho Ambiental se encuentran ligados y su funcionamiento es casi idéntico, esto
se debe a que el Derecho Ambiental, cumple la función administrativa de proteger el
medio ambiente, por ello es él el encargado de realizar mandatos y actos dirigidos a la
prevención y control del deterioro ambiental cuyo cumplimiento debe ser promovido
por la propia Administración.2
1 REBOLLO, Martín L. Responsabilidad de las Administraciones Públicas en España, Madrid,1997, Pág. 17-18. 2 DE ORO DIAZ, Aimara. Gestión Ambiental y Sostenibilidad. Tomado de:
http://www.gestiopolis.com/canales5/ger/resadmini.htm
6
La responsabilidad administrativa ambiental parte de la infracción de un norma
ambiental administrativa y se concreta con la aplicación de una sanción debido a una
acción u omisión que haya generado la infracción, teniendo como consecuencia la
obligación de reparar el impacto negativo ocasionado al ambiente y llevar a cabo
todas las medidas necesarias de prevención, atenuación y la asunción de todos los
costos correspondientes.
3. ANÁLISIS COMPARADO
3.1 Responsabilidad Ambiental Administrativa
PERU
La responsabilidad ambiental administrativa en el Perú, se encuentra a partir de la
entrada en vigor de la Ley General del Ambiente (Ley Nº 28611 de 2005 ), pues en el
artículo 138 se expresa que la responsabilidad ambiental administrativa constituye un
tipo de responsabilidad independiente de la responsabilidad civil o penal y ésta puede
versar sobre el mismo hecho generador del impacto negativo o daño ambiental3.
En la Ley General del Ambiente, no se encuentran ningún tipo de especificaciones
sobre el proceso sancionatorio administrativo. Tampoco se encuentran las etapas o
instancias de los procesos en materia civil o penal en que pueda incurrir un infractor.
Si bien se habla de diferentes procesos, y de diferentes tipos de responsabilidad, no
hay referencia a ninguno de los procesos ni a ninguna de las etapas que se deben
superar para determinar la existencia de responsabilidad ya sea administrativa, penal o
civil.
En lo relacionado con las sanciones en las que puedan incurrir los infractores de
normas ambientales, son las mismas tanto para las personas naturales como para las
3 Tomado de: http://www.docstoc.com/docs/893398/Da%C3%B1os-ambientales-en-el-Peru-)
7
personas jurídicas. Pues de acuerdo con el articulo 136 “Las personas naturales o
jurídicas que infrinjan las disposiciones contenidas en la presente Ley y en las
disposiciones complementarias y reglamentarias sobre la materia, se harán
acreedoras, según la gravedad de la infracción, a sanciones o medidas correctivas”4.
Los tipos de sanciones en los que pueden incurrir los infractores a las normas
ambientales se expondrán mas adelante bajo el subtitulo de sanciones.
La Ley General del Ambiente, cumple con los requisitos básicos que debe tener un
sistema con responsabilidad ambiental administrativa, a pesar de no contener dentro
de su articulado un proceso sancionatorio especifico en cabeza de la administración,
pues, cómo se mencionó en párrafos anteriores, en ella se establece la aplicación de
sanciones a posteriori a causa de un acción u omisión que genere un daño, la
mitigación del mismo y la debida asunción de todos los costos correspondientes.
CHILE
En el sistema jurídico chileno la Ley 19.300 sobre las Bases Generales del Medio
Ambiente, la cual dictamina los procedimientos en materia ambiental. Dicha ley fue
modificada en el año 2007 por la Ley 20.173, la cual hizo algunas correcciones y
cambios en el contenido de la ley inicial sin cambiar el fondo de la misma.
Frente a la responsabilidad ambiental administrativa en Chile no se encontró dentro
de su ley principal, un proceso sancionatorio por responsabilidad administrativa. Por
lo tanto no existe un procedimiento que tenga como finalidad la imposición de
sanciones en materia administrativa. Tampoco existe una distinción entre la
responsabilidad administrativa, civil y penal, solo hay distinción entre las dos ultimas.
Por lo tanto el procedimiento en Chile cuando existe una violación a la normatividad
ambiental se tiene que llevar ante un juez “civil del lugar en que se origine el hecho
que causa el daño, o el del domicilio del afectado a elección de este último”5. El
procedimiento será efectuado de acuerdo con lo establecido para los procesos
4 Republica del Perú , Ley General del Ambiente Nº28611 de 2005. Articulo 136.1. 5 Republica de Chile, Ley 19.300 Sobre Bases Generales del Medio Ambiente, Modificada por la Ley 20.173 de 2007. Art.
60.
8
sumarios de acuerdo como lo estipula el Código de Procedimiento Civil chileno.
Dado que el efecto de este trabajo es llevar a cabo una comparación entre las tres
normas objeto de estudio, no se entrará a revisar lo estipulado en dicho Código, pues
se trata de una norma diferente. No hay entonces descripción de los posibles procesos
sancionatorios ni el desarrollo de sus etapas dentro de lo contenido en la ley 19.300.
Uno de los principales problemas que presenta la gestión ambiental en Chile, es la
carencia de un órgano ejecutivo enfocado a la protección del medio ambiente, ya que
la Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, cumple un rol informador y
coordinador de políticas públicas, pero no tienen ningún tipo de atribución legal
sancionatoria6.
Se puede evidenciar de manera clara como el sistema chileno es aún más básico que
el peruano frente a la responsabilidad administrativa ambiental. Infringir una norma
ambiental no trasciende al resarcimiento del daño ni a la mitigación del riesgo
ambiental producido, características principales que surgen a partir de un sistema de
responsabilidad ambiental administrativa concreto y funcional. Bajo el régimen
ambiental chileno, el incumplimiento de las normas ambientales se tramita a través
del proceso sumario del Código de Procedimiento Civil y no bajo las reglas
administrativas.
COLOMBIA
La responsabilidad administrativa ambiental en Colombia, toma fuerza a partir de la
entrada en vigor de la Ley 1333 de 2009, por medio de la cual se fortalece el régimen
ambiental colombiano, de acuerdo con su artículo 1, “El Estado es el titular de la
potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce”. Bajo este principio, el
Estado colombiano es el encargado de velar por la seguridad y el buen manejo de los
recursos naturales y en general de todo el medio ambiente, por eso, bajo el marco de
la Ley 1333 de 2009 se estableció el procedimiento por medio del cual se determina la
existencia de responsabilidad administrativa ambiental ya sea en cabeza de una
persona natural o una persona jurídica.
6 Tomado de: http://www.mma.gob.cl/1304/w3-article-49178.html
9
Bajo el titulo IV, en el artículo 17, se expresa que con el fin de determinar si hay lugar
o no a un procedimiento sancionatorio por parte de la Administración, se debe llevar a
cabo una indagación preliminar la cual tiene como finalidad determinar si las
conductas son constitutivas o no de una infracción ambiental. Para dar inicio al
procedimiento puede bastar con la petición de una parte, un acto administrativo
motivado o puede adelantarse de oficio según los establece el articulo 18. Después de
haberse iniciado el proceso, como en los procesos administrativos en Colombia, el
siguiente paso son las notificaciones, seguido de las intervenciones, las cuales pueden
ser llevadas a cabo por cualquier persona que tenga interés en el proceso con el fin de
aportar pruebas o ayudar al funcionario competente cuando sea procedente7. Si los
hechos fueran constitutivos de otra materia jurídica, se podrá hacer remisión a la
autoridad correspondiente para que tome cartas en el asunto; seguido de todo lo
anterior sigue la verificación de los hechos, esto es, que la autoridad ambiental lleva a
cabo visitas, tomas de muestras, exámenes de laboratorio entre otras. Después seguirá
el proceso con la formulación de cargos, es entonces cuando la autoridad ambiental
competente procederá a formular un pliego de cargos en contra del presunto infractor
de la normatividad ambiental o del presunto causante de un daño ambiental8. Hecho
este trámite el presunto infractor tendrá un término de diez días hábiles para presentar
los descargos, y aportar o solicitar la practica de pruebas, lo que quiere decir es que el
siguiente paso en el procedimiento es la práctica de pruebas y finalmente la
determinación de responsabilidad y sanción, estadio en el cual se concreta la
aplicación de una sanción debido a una acción u omisión que haya generado la
infracción, teniendo como consecuencia la obligación de reparar el impacto negativo
ocasionado al medio ambiente.
Frente al fallo de la autoridad ambiental competente cabe el recurso de reposición y
siempre y cuando exista un superior jerárquico, el de apelación9.
Como se puede evidenciar en los párrafos anteriores, la Ley 1333 de 2009 le ha
otorgado un lugar importante a la responsabilidad administrativa ambiental ya que
7 República de Colombia, Ley 1333 de 2009. Articulo 20. 8 Ob. Cit. Ley 1333 de 2009 Art. 24 9 Ibíd. Art. 30
10
además de incluir en su articulado todo el procedimiento sancionatorio, y cada una de
sus instancias, responde a las exigencias expuestas en el capitulo anterior sobre los
regímenes de responsabilidad ambiental administrativa, es decir, el proceso tiene
como lineamiento principal que a partir de la comisión de una infracción se imponga
una sanción y la obligación de resarcir del daño.
3.2 Daño Ambiental
Perú
La Ley General de Ambiente, en su articulo 142.2, define el daño ambiental, como
todo “menoscabo material que sufre el ambiente y/o alguno de sus componentes, que
puede ser causado contraviniendo o no disposición jurídica. Y que genera efectos
negativos actuales o potenciales”. De lo anterior, queda claro que el daño ambiental
puede ser cometido sin necesidad de infringir la normatividad ambiental, por tanto en
caso de que se cometiere un daño ambiental, no habrá necesidad de que haya lugar a
una violación normativa para poder efectuar algún tipo de medidas jurídicas y
correcciones a la actividad causante del daño.
A pesar de que el concepto de daño se expone dentro del articulado de la Ley General
de Ambiente, no define realmente lo que es un daño ambiental, no lo cataloga ni
muestra ejemplos, así como tampoco una lista taxativa de posibles de daños, o de la
medición de los mismos.
Chile
En lo correspondiente a la ley 19.300 en cuanto a los términos jurídicos utilizados a lo
largo y ancho de esta disposición, se define el daño ambiental como: “toda pérdida,
disminución, detrimento o menoscabo significativo inferido al medio ambiente o a
uno o más de sus componentes”10
. Se puede observar de lo anterior que esta
definición realmente no responde a la pregunta de ¿Qué es daño ambiental?; ya que la
definición es muy amplia, es muy difícil determinar qué constituye un daño
10 Ob. Cit. Ley 19.300. Art. 2.Lit. f).
11
ambiental, pues para quienes tienen vinculados sus actividades sean o no comerciales,
con el medio ambiente, es imposible saber por sus propios medios y sin necesidad de
acudir a las autoridades ambientales, si han o no de estar causando daño.
Colombia
En Colombia, dentro del cuerpo de disposiciones que se encuentran enmarcadas bajo
la Ley 1333 de 2009, no existe ningún articulo en particular que se disponga a definir
el concepto de daño ambiental. Dejando así en blanco esta definición, y al igual que
los otros cuerpos normativos, el chileno y el peruano, otorgando la potestad a las
autoridades ambientales para determinar que tipo de actividades configuran un daño
ambiental.
3.3 Presunción de Dolo y Culpa
Perú
Dentro del contenido de la le Ley General de Ambiente, no se expresa claramente si
existe una presunción de dolo o culpa, que recaiga en cabeza de el causante del daño
ambiental o la afectación negativa al medio ambiente. Sin embargo, al final del
articulo 145, se enuncia que “ el descargo por falta de dolo o culpa corresponde al
agente”. Por lo tanto, se puede inferir que sí existe dicha presunción sobre la culpa o
el dolo sobre el infractor y recae sobre quien cometió la infracción, agente,
desmentirla.
Chile
De acuerdo con el articulo 52 de la Ley 19.300, se presume la responsabilidad del
autor del daño ambiental, siempre que exista de por medio una infracción a la
normatividad ambiental11
. Dicha responsabilidad solo dará lugar a una indemnización
o la oposición de una sanción por parte de las autoridades correspondientes siempre y
cuando exista una relación de causa efecto entre la infracción y el daño producido.
11 Ob. Cit. Ley 19300. Art. 53
12
Ahora bien, a pesar de que la norma no dice expresamente que se presumirá la culpa y
el dolo, con el solo hecho de presumir la responsabilidad, dentro de la interpretación
hermenéutica se extrae que la presunción de dolo o culpa esta presente en el
enunciado de la norma cuando se refiere a la presunción de responsabilidad.
Colombia
Dentro del marco de la Ley 1333 de 2009, la presunción del culpa o dolo que recae
sobre el infractor o causante de un daño ambiental, se encuentra estipulada en el
parágrafo del articulo 1, en el cual se expresa que “En materia ambiental, se presume
la culpa o el dolo del infractor (…). El infractor será sancionado definitivamente si
no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba
y podrá utilizar todos los medios probatorios legales”.
Como se ve expresado en su articulado, la ley colombiana es la única que contempla
la presunción de dolo o culpa de manera clara y expresa y a su vez enuncia qué
herramientas tiene el infractor a su disposición para desvirtuarla.
3.4 Sanciones
PERÚ
De acuerdo con el artículo 136. 2 de la Ley General de Ambiente, las sanciones de
tipo coercitivo pueden variar de acuerdo a la estimación del daño generado, las
sanciones de tipo coercitivo son las siguientes:
i) Amonestación.
ii) Multa no mayor de 10.000 Unidades Impositivas Tributarias (UIT)12
, vigentes
a la fecha que se cumpla el pago.
12 La Unidad Impositiva Tributaria (UIT), es el monto de referencia que es utilizado en las normas tributarias a fin de
mantener en valores constantes las bases imponibles, deducciones, límites de afectación y demás aspectos de los tributos
que, considere conveniente el legislador. Tomado de: http://www.creditosperu.com.pe/gluit.php
13
iii) Decomiso temporal o definitivo de los objetos, instrumentos, artefactos o
sustancias empleadas para la comisión de la infracción.
iv) Paralización o restricción de la actividad causante de la infracción.
v) Suspensión o cancelación, de la licencia, permiso o concesión o cualquier otro
tipo de autorización, según sea el caso.
vi) Clausura parcial o total, temporal o definitiva, del local o establecimiento
donde se lleven a cabo la actividad que ha generado la infracción.
En cuanto al cálculo de la cuantía, en caso de que la sanción a imponer por parte de
las autoridades ambientales fuere la Multa, la Ley General de Ambiente no posee
direccionamientos o ítems a tener en cuenta por parte dé estas para calcular el monto,
por tanto este se determinara en cada caso de acuerdo con lo que considere justo la
autoridad ambiental que está llevando el caso.
Además de las medidas sancionatorias, la Ley General de Ambiente, incluye otro
tipo de mecanismo correctivo, o sanciones accesorias llamadas medidas de corrección
y se encuentran en el articulo 136.4, sobre el cual se destacan las siguientes; a) curso
de capacitación ambiental cuyo costo es asumido por el infractor y cuya asistencia y
aprobación es un requisito obligatorio, b) adopción de medidas de mitigación del
riesgo o daño.
Se puede apreciar entonces, que existe una regulación básica y general sobre el
cuidado del medio ambiente y las sanciones que se obtienen en el momento de
generar algún tipo de daño ambiental o infringir la normatividad ambiental,
independientemente de la actividad que se este llevando a cabo, pues la misma ley
otorga la responsabilidad por daños ambientales a “Aquel que mediante el uso o
aprovechamiento de un bien o en el ejercicio de una actividad pueda producir un daño
al ambiente, a la calidad de vida de las personas, a la salud humana o al patrimonio,
está obligado a asumir los costos que se deriven de las medidas de prevención y
mitigación de daño, así como los relativos a la vigilancia y monitoreo de la actividad
y de las medidas de prevención y mitigación adoptadas”13
.
13 Ob. ,Cit. Ley General del Ambiente. Art 142.1.
14
CHILE
Las posibles sanciones aplicables de acuerdo con el artículo 56 de ley 19.300 en caso
de ocurrir una infracción o violación de a las normas ambientales incluyendo las que
esta ley cobija, son las siguientes:
i) Amonestaciones.
ii) Multas de hasta 1000 Unidades Tributarias Mensuales.
iii) Clausura temporal o definitiva.
En lo correspondiente a las Multas, se tendrá en cuenta en el momento de calcular su
cuantía, a) la gravedad de la infracción; b) las reincidencias; si las hubiere; c) la
capacidad económica del infractor y el cumplimiento de los compromisos adquiridos
en el momento de obtener los permisos ambientales14
.
En lo relacionado con el cese de actividades, el juez también podrá determinarlo de
manera inmediata o sujeta a un plazo, en cual se deben hacer los cambios señalados
por autoridades ambientales; cumplido el plazo, persona natural o jurídica que este
llevando a cabo la actividad si no ha cumplido con sus obligaciones se le opondrá el
cese de actividades de manera inmediata y serán sancionados con una multa adicional
hasta de cuarenta Unidades Tributaria Mensuales Diarias15
. No hay diferenciación en
el modo de aplicar las sanciones por parte de las autoridades ambientales, pues no
existe discriminación que las catalogue como principales o accesorias o con ambas
cualidades.
Es claro entonces, cómo en el sistema chileno, las sanciones por infringir una norma
ambiental no trascienden al resarcimiento del daño ni a la mitigación del riesgo
ambiental producido. No incluye dentro de sus normatividad ningún modo de obligar
a las personas ya sean jurídicas o naturales a resarcir el daño causado que afecte a un
solo individuo o toda una comunidad.
COLOMBIA
14 Ob. Cit. Ley 19.300. Art.58 15 Ibid. Art. 56.
15
Las sanciones que se encuentran bajo el marco de la Ley 1333 de 2009 en el artículo
40, para quien infrinja una norma ambiental o cause un daño al ambiente, son las
siguientes:
i) Multas diarias hasta por cinco mil (5000) salarios mínimos mensuales legales
vigentes.
ii) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio.
iii) Revocatoria o caducidad de licencia ambiental autorización, concesión,
permiso o registro.
iv) Demolición de obra a costa del infractor.
v) Decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas, productos y
subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la
infracción.
vi) Restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres.
vii) Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la autoridad
ambiental.
Estas sanciones que se encuentran en el artículo 40, dejan claro que podrán actuar
como principales o accesorias de acuerdo con lo que estime pertinente la autoridad
ambiental que esté a cargo de llevar el caso. A su vez, y seguido a la enumeración de
las sanciones, éstas llevan su correspondiente explicación en los artículos siguientes,
por ejemplo, sobre la sanción establecida en el numeral VII, la cual hace referencia al
trabajo comunitario, de acuerdo con el articulo 49, tiene como objetivo incidir en el
interés del infractor por la preservación del medio ambiente, los recursos naturales y
el paisaje. La sanción de trabajo comunitario podrá llevarse a cabo mediante la
vinculación temporal en alguno de los programas, proyectos y/o actividades que la
autoridad ambiental tenga en curso directamente o en convenio con otras
autoridades16
. A pesar entonces de darse un breve explicación de las sanciones
enumeradas anteriormente, la Ley 1333 de 2009 no trae consigo el modo mediante el
cual se debe determinar la cuantía de la Multa, por tanto quedará dentro de las
funciones de las autoridades ambientales que lleven el caso, determinarla según lo
16 Ob. Cit. Ley 1333 de 2009. Articulo 49.
16
crean conveniente y funcional. En todo caso, al igual que el resto de las sanciones, la
Multa tiene un carácter tanto principal como accesorio.
Al infractor que le sea impuesta alguna de estas sanciones no quedará eximido de
llevar a cabo obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental que esté llevando
el caso, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o paisajes afectados.
Las sanciones mencionadas anteriormente se aplicaran sin perjuicio de otro tipo de
acciones civiles o penales a que hubiere lugar17
.
Frente al tema sancionatorio es notable como Colombia y Perú, incluyen diferentes y
variados tipos de sanciones lo cual delimita el tipo de sancione que la autoridad
competente puede imponer, con el fin de evitar que la evaluación hecha por ésta sea
subjetiva o arbitraria. Es importante resaltar también que Colombia incluye dentro de
sus sanciones, concretamente, la del decomiso de materiales con los cuales se causó la
infracción a especímenes y especies silvestres exóticas, es de resaltar porque el medio
ambiente también esta compuesto por la fauna y la flora y no sólo de los recursos
tradicionalmente protegidos como el agua, el aire, el suelo, etc.
3.5 Agravantes y Atenuantes
Dentro de la Ley General de Ambiente de Perú y la Ley 19.300 de Chile, no se
encuentran ningún tipo de causales atenuantes o agravantes que puedan recaer sobre
el infractor de dichas normas ambientales.
Colombia
La Ley 1333 de 2009, posee una serie de atenuantes a sanciones impuestas por
autoridades ambientales a infractores de la normatividad ambiental, contenidos en el
articulo 6, las causales de atenuación por violaciones a las normas son a) confesar
ante la autoridad ambiental la infracción cometida, antes de que se haya dado inicio al
proceso sancionatorio, en estos casos es claro que se exceptúa los casos de flagrancia;
b) resarcir por iniciativa propia el daño o compensar el perjuicio causado antes de
17 Ibíd. Ley 1333 de 2009. Articulo 40 Par.1
17
iniciarse el proceso sancionatorio, siempre teniendo el cuidado que esas acciones no
vayan a generar un perjuicio mayor al ya existente; c) en el caso en que con la
infracción no exista un daño al medio ambiente, a los recursos naturales, al paisaje o a
la salud humana.
La Ley 1333 también enuncia una serie de agravantes18
, en total doce, a las sanciones
para quienes infrinjan las leyes ambientales. Son entonces causales de agravación en
el momento de imponer sanciones bajo la Ley 1333, i) la reincidencia, ii) la comisión
de una infracción con el fin de ocultar otra, iii) infracciones que involucren residuos
peligrosos, iv) el obtener provecho económico para si mismo o para un tercero, v)
obstaculizar la acción de las autoridades ambientales, entre otras. Con estas causales
mencionadas anteriormente la ley colombiana busca reducir la comisión de
infracciones con medidas y sanciones fuertes, con el fin entre otras de atemorizar a los
ciudadanos y cohibirlos en el momento en el que vayan a desarrollar alguna actividad
de la que tengan certeza que va a tener un impacto nocivo en el medio ambiente.
3.6 Eximentes de Responsabilidad
PERÚ
En la Republica del Perú, la Ley General de Ambiente ha enmarcado dentro de su
articulo 146, las causas eximentes de responsabilidad ambiental, por supuesto con
menor intensidad que las sanciones, la únicas causales eximentes de una sanción u
ordenanza son a) cuando concurran una acción u omisión dolosa de la persona que
hubiere sufrido un daño resarcible de acuerdo con esta ley; b) cuando el daño o el
deterioro del medio ambiente tenga su causa exclusiva en un suceso inevitable o
irresistible y c) cuando el daño o deterioro del medio ambiente haya sido causado por
una acción y omisión no contraria a la normatividad aplicable, que haya tenido lugar
con el previo consentimiento del perjudicado y con conocimiento por su parte del
riesgo que corría de sufrir alguna consecuencia de tal o cual acción u omisión.
18 Ob.Cit. Ley 1333 de 2009. Art. 7
18
Frente a la causas eximentes de responsabilidad dentro del marco normativo de la Ley
General de Ambiente, mas exactamente en lo que respecta al literal C), resulta
confuso y curioso como la afectación al medio ambiente no genera ningún tipo de
sanción, pues a pesar de aclarar que esta causal eximente solo se presenta cuando no
se ha infringido la normatividad, siempre existe la posibilidad de que las normas no
contemplen todas las posibles causas que generen afectación al medio ambiente.
Cuando el enunciado del literal C) se refiere al consentimiento del perjudicado, abre
un brecha que se reconoce a distancia como una contradicción con lo estipulado en su
articulo 1, bajo el cual se sostiene que “toda persona tiene derecho irrenunciable a
vivir en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la
vida y el deber de contribuir a una efectiva gestiona ambiental y de proteger el
ambiente, así como sus componentes, asegurando particularmente la salud de las
personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica,
el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el desarrollo sostenible del
país”.
CHILE
En la Ley 19.300 no se encuentran causales de eximentes de responsabilidad por
daños causados al medio ambiente. El articulo 51 hace referencia a que lo que no se
encuentre previsto en dicha ley o por leyes especiales, se aplicaran las disposiciones
del Título XXXV del Libro IV del Código Civil. Sin embargo al remitirse al Código
Civil tampoco se encontraron ningunas causales eximentes de responsabilidad.
Tampoco se encuentran posibles circunstancias atenuantes para quien o quienes
cometieran algún tipo de infracción a las normas.
En la Ley 19.300 no existe la posibilidad que deberían tener todos los ciudadanos a
explicar sus conductas o a disputar el nivel de responsabilidad que se tiene por el
ejercicio de una actividad determinada, al no existir bajo el marco de ésta ley
eximentes de responsabilidad ni atenuantes a las infracciones cometidas, se puede ver
como el ciudadano se encuentra en desventaja con respecto a las autoridades
ambientales, lo que podría tener consecuencias para su trabajo en cooperación con la
19
población chilena, el cual veremos expresado en el capitulo sobre los procesos de
fiscalización, pues la vigilancia ciudadana hace parte importante de dicho proceso.
COLOMBIA
En Colombia, la Ley 1333 de 2009 ha previsto en el articulo 8, cuales son causales
eximentes de responsabilidad por daños ambientales, a saber, i) los eventos de fuerza
mayor o caso fortuito, de conformidad con la definición de los mismos contenida en
la ley 95 de 1890; “Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto al que no es
posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los
actos de autoridad ejercidos por un funcionario publico.”19
. Y ii) el hecho de un
tercero, sabotaje o acto terrorista.
En cuanto a las eximentes de responsabilidad en la ley colombiana se puede decir que
es equilibrada pues hace las salvedades necesarias sin ser demasiado permisiva ni
autoritaria en el momento de imputar responsabilidad. La coherencia con lo anterior
se preserva y se ve expresada frente a las atenuantes de responsabilidad que
encuentran nuevamente un equilibrio justo frente a sus contrarias las causales de
agravación. Podemos decir entonces que frente a la herramientas que se tienen para
determinar la responsabilidad y si hay o no lugar a una sanción y en el caso en que lo
haya determinar el grado de severidad que esta deba tener, la ley colombiana cuenta
con recursos suficientes que ayudan a la autoridad ambiental competente a tomar una
decisión objetiva.
3.7 Registro de Infractores
Perú
19 República de Colombia. Ley 95 de 1890. Art. 1
20
En el artículo 139 de la Ley General de Ambiente, se presenta el registro de Buenas
Practica e Infractores Ambientales, mediante el cual se le permite al Concejo
Nacional del Ambiente (CONAM), llevar un registro de toda persona natural o
jurídica que cumpla con sus compromisos ambientales y promueva las buenas
practicas en relación con el cuidado del medio ambiente. Del mismo modo, se lleva
un registro de todas las personas jurídicas o naturales que hayan infringido sus
compromisos ambientales y hayan sido considerados como responsables de causar
algún daño por la autoridad ambiental competente. La Ley no especifica ni de manera
taxativa ni de ninguna, el tipo de datos obtenidos, como nombres, lugares etc.
Es considera como Buena Práctica, aquella ejercida por una persona natural o jurídica
que haya dado cumplimiento a todos los compromisos ambientales adquiridos como a
la totalidad de la normatividad ambiental durante el desarrollo de cualquier actividad
económica o de servicio20
. Por otro lado, es considerado Infractor Ambiental a quien
ejerciendo dichas actividades no dé cumplimiento a sus compromisos ni a las normas
ambientales vigentes.
Chile
En la norma correspondiente al ordenamiento jurídico chileno, la ley 19.300, no se
encuentra ningún tipo de registro sobre infractores a la normatividad ni tampoco algo
similar a un registro de buena conducta ambiental. Pues no hay un control sobre el
cumplimiento e incumplimiento de las normas ambientales, lo que conlleva a generar
dificultad en el proceso de fiscalización el cual se estudiara en el siguiente capitulo.
Colombia
20 Ob. Cit. Ley General de Ambiente. Art. 139.2.
21
En Colombia y bajo la vigilancia, control y supervisión del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, con la entrada en vigor de la Ley 1333 de 2009, se crea el
Registro Único de Infractores Ambientales (RUIA), el cual de acuerdo con el articulo
57 de la ley, deberá contener la siguiente información: “el tipo de falta por la que se
le sancionó, lugar de ocurrencia de los hechos, sanción aplicada, fecha en que queda
ejecutoriado el acto administrativo que impone la sanción y el número, autoridad
ambiental que adelantó la investigación y fecha de ejecución o cumplimiento de la
sanción, el nombre e identificación del infractor y en caso de ser un persona jurídica
aparecerá el nombre de la empresa, (…) y el nombre e identificación del representante
legal”. Esta información deberá ser actualizada por lo menos una vez al mes por las
autoridades ambientales con el fin de garantizar información útil y confiable.
El acceso a la información en cabeza del RUIA, es de carácter publico y de fácil
acceso, lo anterior con el fin de llevar un registro de reincidencia21
y con el fin de
crear una “hoja de vida” ambiental para quienes desarrollen actividades que puedan
ocasionar algún tipo de impacto negativo o daño en el medio ambiente. Con el ánimo
de dar cabal cumplimiento a lo expuesto anteriormente, las autoridades ambientales
tienen la obligación de enviar los reportes de sanciones impuestas por ellas al RUIA
lo antes posible para de garantizar que su base de datos este actualizada22
.
3.8 Fiscalización
PERÚ
Según se establece en el articulo 131.1 de la Ley General de Ambiente, “toda
persona natural o jurídica que genere impactos ambientales significativos esta
sometida a la acciones fiscalización y control ambiental que determine la autoridad
ambiental nacional y las demás autoridades competentes.” Dentro de las actividades
que deben realizar las autoridades ambientales se encuentran las inspecciones que de
acuerdo con el artículo 132, dichas autoridades, tienen potestad de llevar a cabo este
tipo de actividades con el fin de garantizar el proceso de fiscalización ambiental.
21 Ob. Cit. Ley 1333 de 2009. Art. 58 22 Ibíd. Art.59.
22
La vigilancia y el monitoreo que deben realizar las autoridades ambientales tiene
como propósito principal generar la información que permita orientar las decisiones a
medidas renovadas y de esta forma asegurar el cumplimiento de la política y
normativa ambiental.23
Pues de acuerdo con los datos recogidos, se podrán descubrir
nuevas actividades que se estén llevando a cabo o el cambio de procesos en dichas
actividades las cuales puedan afectar la preservación del medio ambiente.
La Ley General de Ambiente faculta a las autoridades ambientales para llevar a cabo
medidas que faciliten la vigilancia ciudadana, incentivando a las personas a denunciar
infracciones a la normatividad ambiental24
por parte de otros ciudadanos. Es labor de
las autoridades ambientales brindar los mecanismos más adecuados para que se lleven
a cabo estas denuncias y así con ayuda de la población, se pueda desarrollar un mejor
trabajo de fiscalización sobre el cumplimiento de las normas ambientales en el país.
De este modo, vemos como el Perú le da importancia a el cumplimiento de la
normatividad ambiental y además busca trabajar de la mano con toda la población
peruana. Se deja en evidencia el entendimiento que tienen los ciudadanos y los
legisladores sobre el cuidado que se debe tener sobre el medio ambiente y que trabajar
de la mano con la población, es una buena forma de asegurar el cumplimiento de las
normas y tener un amplio canal de comunicación que permite descubrir a los
infractores.
CHILE
Bajo el marco de la Ley 19.300, el procedimiento de fiscalización tiene una gran
importancia y por eso su articulo 64 expresa lo siguiente: “Corresponderá a los
organismos del Estado que, en uso de sus facultades legales, participan en el sistema
de evaluación de impacto ambiental, fiscalizar el permanente cumplimiento de las
normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio25
o se aceptó
23 Ob. Cit. Ley General de Ambiente. Art. 133 24 Ibíd. Art. 134 25 Estudio de Impacto Ambiental: el documento que describe pormenorizadamente las características de un proyecto o
actividad que se pretenda llevar a cabo o su modificación. Debe proporcionar antecedentes fundados para la predicción,
identificación e interpretación de su impacto ambiental y describir la o las acciones que ejecutará para impedir o minimizar
sus efectos significativamente adversos. Ob. Cit. Ley 19.300. Art. 2 lit. i).
23
la Declaración de Impacto Ambiental(…).”26
En caso de incumplimiento, dichas
autoridades podrán solicitar a los órganos competentes la imposición de sanciones
para los infractores.
Los ciudadanos también podrán denunciar ante las autoridades ambientales
competentes cualquier violación a la normatividad o cualquier daño ambiental que
este siendo causado por otro ciudadano; lo anterior, en concordancia con el articulo
65 de la ley 19.300 en el cual se le da importancia a los deberes del ciudadano a
cooperar con las autoridades con el fin de que haya un cumplimiento de normas
eficaz.
Como ocurre dentro del marco normativo de la Ley General de Ambiente, peruana, la
Ley 19.300, también busca la forma de trabajar en equipo con los ciudadanos con el
fin de garantizar el cumplimiento de las normas ambientales. A su vez, ambas leyes
incentivan a las autoridades ambientales a generar mecanismos de fácil acceso para
denunciar infracciones a la normatividad cometidas por otros ciudadanos, empresas
entre otros, que desarrollen actividades de impacto ambiental dentro de sus territorios
nacionales.
COLOMBIA
26 Declaración de Impacto Ambiental: el documento descriptivo de una actividad o proyecto que se pretende realizar, o de
las modificaciones que se le introducirán, otorgado bajo juramento por el respectivo titular, cuyo contenido permite al
organismo competente evaluar si su impacto ambiental se ajusta a las normas ambientales vigentes. Ibíd. Ley 19.300. Art. 2
lit. f).
24
Dentro del marco de la Ley 1333 de 2009, no hay ninguna disposición que obligue a
las autoridades ambientales a llevar a cabo tareas de fiscalización, lo cual le da la
posibilidad a quienes hayan obtenido los permisos y licencias necesarias para
desarrollar algún tipo de actividad que genere impacto en el medio ambiente, de
cambiar su modus operandi y causar daños ambientales.
A diferencia de las leyes peruana y chilena, la colombiana no solo carece de un
proceso de fiscalización sino que tampoco busca incentivar el trabajo en cooperación
con la población, pues no propone ni impulsa mecanismos de denuncia u otro tipo de
acercamientos que faciliten buenos canales de comunicación con los ciudadanos, que
le permitan a las autoridades ambientales dar con el paradero de infractores y posibles
infractores de la normatividad ambiental.
La Ley 1333 de 2009, no logra cumplir con la tarea de revisar que lo expresado en su
articulado tengo un efectivo cumplimiento, lo cual implica que todo el trabajo hecho
por las autoridades ambientales de algún modo pueda llegar a desperdiciarse.
25
4. MAPA CONCEPTUAL REGIMEN AMBIENTAL COMPARADO
RÉGIMEN AMBIENTAL COMPARADO
COLOMBIA
PERU
CHILE
REGIMEN AMBIENTAL LEY 1333 DE 2009
REGIMEN AMBIENTAL
LEY Nº 28611 DE 2005
REGIMEN AMBIENTALLEY Nª 19300
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA AMBIENTAL.
Artículo 17
SANCIONES. Artículo 40
EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD. Artículo 8
FISCALIZACIÓN
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
Nace a partir de la entrada en vigor de la ley 1333 de 2009
Estado titular de la potestad sancionatoria. Artículo 1
Proceso sancionatorio. Artículo 17 ss
Potestad que se ejerce a través de diferentes autoridades ambientales.
Ministerio de Ambiente
Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial
Corporaciones autónomas regionales
Otros
Indigación preliminar
Notificaciones
Intervenciones
Verificación de los hechos
Formulación de cargos
Práctica de pruebas
Determinación de Responsabilidad y Sanción Recursos Reposición Apelación (Siempre que exista superior jerárquico)
Multas basta por 5000 SMMLV
Cierre temporal o definitivo del establecimiento
Revocatoria o caducidad de licencia ambiental. Autorización o permiso
Demolición de la obra.
Decomiso definitivo de especies silvestres y otro tipo de elementos o productos usados en la comisión de la infracción
Restitución de especies de fauna y flora
SANCIONES. Artículo 136.2
Trabajo Comunitario
Amonestación
Objetivo: Incentivar el interés del infractor por la preservación del medio ambiente.
Multa no mayor a 10.000 UIT
Decomiso temporal o definitivo de objetos o sustancias empleadas en la comisión de la infracción.
Las sanciones tienen carácter principal o accesorio.
Paralización o restricción de actividades
Suspensión o cancelación de la licencia o permiso
Clausura temporal o definitiva del establecimiento
EXIMIENTES DE RESPONSABILIDAD. Artículo 146
Cuando concurran una acción u omisión dolosa de la persona que sufro el daño resarcible
Cuando el daño sea inevitable o irresistible
Cuando el daño sea causado por acción u omisión no contraria a la normatividad y con previo consentimiento del perjudicado
FISCALIZACIÓN. Artículo 131.1Actividadades de Fiscalización
Fuerza mayor o caso fortuito
Hecho de un tercero, sabotaje, acto terrorista.
Inspecciones. Artículo 132
Imprevisto al que no es posible resistir. Ej. Terremoto. Ley 95 de 1890
Vigilancia y Monitoreo. Artículo 133
Vigilancia Ciudadana. Artículo 134
RESPONSABILIDAD AMBIENTAL ADMINISTRATIVA.
Solo hay distinción en la responsabilidad civil y penal no se contempla la administrativa
SANCIONES. Artículo 56
Amonestaciones
No existen disposiciones en la Ley para que las autoridades ambientales ejerzan labores de vigilancia y control
Multas hasta de 1000 Unidades Tributarias Mensuales
Clausura temporal o definitiva
EXIMIENTES DE RESPONSABILIDADNo se encuentran causales eximentes de responsabilidad, tampoco atenuantes
FISCALIZACIÓN. Artículo 64
Nace a partir de la entrada en vigor de la Ley 28611
Procedimientos a juicio de las autoridades ambientales
Se reconoce la distinción entre responsabilidad civil, penal y administrativa
Vigilancia Ciudadana. Artículo 65
No hay disposiciones que ilustren el proceso sancionatorio cuando se invoca este tipo de responsabilidad
Medidas de Corrección. Artículo 136.4Cursos de Capacitación
Adopción de medidas de mitigación del riesgo o daño
DAÑO AMBIENTAL No se define
DOLO Y CULPA Articulo 1 En material ambiental se presume la culpa o el dolo del infractor. Quien posee medios legales para desvirtuarla Ej: Pruebas.
DAÑO AMIBENTAL. Artículo 142.2Menos cabo material que sufre el ambiente o algunos de sus componentes y que genera efectos negativos actuales o potenciales
AGRAVANTES Y ATENUANTES
DOLO Y CULPA. Artículo 145
REGISTRO DE INFRACTORES. Artículo 57
El descargo por Dolo y Culpa corresponde al agente
No se determina el modo de calcular la cuantía
Atenuantes Artículo 6
Confesión
Resarsimiento del daño por iniciativa propia
Cuando la infracción no genere daño ambiental
AGRAVANTES Y ATENUANTES
Agraventes Artículo 7
Reincidencia
Daño grave
Rehuir la responsabilidad o atribuirla
Cometer la infracción para ocultar otra
No hay disposiciones para estas causales
REGISTRO DE INFRACTORES. Artículo 139
Atentar contra recursos protegidos o en peligro de extinción
Infringir varias disposiciones con la misma conducta
Realizar la acción u omisión en áreas de especial importancia ecológica
Incumplimiento total o parcial de medidas preventivas
Obtener provecho económico para sí o un tercero
Que la infracción sea grave en relación con la especie afectada dado su función en el ecosistema
Que las infracciones involucren residuos peligrosos
Consejo Nacional del ambiente (CONAM)
Obstaculizar la acción de las autoridades ambientales
Suscrita today persona natural o jurídica que cumpla y promueva prácticas y compromisos ambientales
Personas jurídicas o naturales responsables de causar daño ambiental
El proceso por violación de normas ambientales es llevado a cabo bajo el régimen del código de procedimientos civil. Artículo 60
DAÑO AMBIENTAL. Artículo 2. Lit.f)Pérdida, disminución, detrimento, menos cabo al medio ambiente o a sus componentes
DOLO Y CULPA. Articulo 52Se presume la responsabilidad del autor del año ambiental siempre que se infringa una norma
Registro Único de Infractores Ambientales (RUIA)
No hay referencia a mecanismos que desvituen la presunción
Tipo de faltaGravedad de la infracción
Lugar de ocurrenciaReincidencia
Sanción aplicadaCapacidad económica y cumplimiento de compromisos adquiridos
Fecha
AGRAVANTES Y ATENUANTES. Autoridad Ambiental a cargo
No hay disposiciones para estas causales
Nombre e identificación del infractor
REGISTRO DE INFRACTORES
En caso de ser persona jurídica: nombre de empresa y representante legal
No existen entidades relacionadas
No se determina el modo de calcular la cuantía
26
5. CONCLUSIONES
Después de haber hecho un recorrido por la Ley General del Ambiente (Ley Nº 28611
de 2005) del Perú, la Ley 19300 de Chile y la Ley 1333 de 2009 de Colombia, se
hará un breve recuento de lo observando en cada país bajo la lupa de los ejes
temáticos que se plantearon anteriormente, a saber, Responsabilidad Ambiental
Administrativa, Daño Ambiental, Dolo y Culpa, Sanciones, Agravantes y Atenuantes
Eximentes de Responsabilidad, Registro de Infractores y Fiscalización. Para
finalmente exponer los argumentos y las razones por medio de las cuales se destaca
uno de los tres regímenes.
1. De acuerdo con la información obtenida en los capítulos anteriores sobre la Ley
19.300 de Chile, podemos afirmar que no existen dentro de su articulado ningún tipo
de especificaciones relativas al proceso sancionatorio por responsabilidad ambiental
administrativa. Como se explicó anteriormente, la existencia del mencionado proceso,
parte de la infracción de una norma, se concreta con la aplicación de una sanción
debido a una acción u omisión que haya causado la infracción, teniendo como
consecuencia la obligación de reparar el impacto negativo ocasionado al ambiente.
Tampoco hace ninguna distinción entre la responsabilidad civil, penal y
administrativa. Frente a la definición de daño ambiental, esta no es clara, dado que
simplemente se refiere a un menoscabo que recae sobre el medio ambiente pero no
27
enfatiza de qué se trata o en qué momento ocurre. La presunción de dolo y culpa a
pesar de existir bajo el marco normativos de esta Ley, no se enuncia en ningún
articulo o disposición algún método o mecanismo a cual pueda recurrir el infractor
para desvirtuarla.
Bajo la normatividad chilena, existen tres tipos de sanciones para abarcar la gran
variedad de afectaciones negativas al ambiente que puedan ocurrir. Por otra parte,
tampoco posee ninguna causal agravante o atenuante, frente a la responsabilidad
adquirida, lo cual permite inferir que es un sistema débil en cuanto medidas
coercitivas, educativas y correctivas.
Ahora bien, en cuanto a los eximentes de responsabilidad, dentro de la ley chilena no
se observa ninguno, lo que se puede considerar con un barniz de autoritarismo por
parte de la misma ley, pues da a entender que la persona aun en casos irresistibles es
responsable de causar algún tipo de impacto nocivo para el medio ambiente.
Tampoco se encuentra dentro del articulado la referencia a un órgano de registro de
infractores, lo que dificulta la tarea de las autoridades ambientales para ejercer un
control efectivo de los cuidados al medio ambiente y sus recursos.
Finalmente, la ley chilena en cuanto a los procesos de fiscalización sobre el
cumplimiento de sus normas, posee una serie de herramientas que buscan intentar
cumplir las leyes ambientales de la manera mas eficaz posible, esto es, dándole la
función a las autoridades ambientales de crear mejores y mas prácticos mecanismos
para interponer denuncias; también de hacer charlas informativas y de trabajar en
cooperación con la comunidad.
2. En la Ley General de Ambiente del Perú, tampoco se encontró un proceso
sancionatorio con relación a la responsabilidad ambiental administrativa. Sin
embargo, dentro del marco normativo de la ley si se hace distinción entre los tipos de
responsabilidad y se expresa que la responsabilidad ambiental administrativa es
independiente a la civil y a la penal. La Ley General de Ambiente, a diferencia de la
ley chilena, si se encuentra planteada sobre las bases de un proceso sancionatorio por
la responsabilidad administrativa, es decir, quien comente la infracción se hará
28
acreedor a una sanción y tendrá la obligación de volver las cosas a su estado original
o hacer todo lo posible para sanear el daño causado. Esta ley, tampoco lleva una
definición de daño ambiental concreto, pues al igual que le chilena, solo se refiere a
éste como el deterioro actual o potencial del medio ambiente o sus componentes, sin
hacer mención especifica a lo que es considerado un daño puntual.
En cuanto a la presunción de dolo o culpa, la Ley General de Ambiente, le otorga el
deber al agente infractor de desvirtuarlo, sin embargo, no menciona que mecanismos
hay para hacerlo. En lo referente a las sanciones, la ley peruana posee un variedad
considerable de ellas, un total de seis, las cuales están bien identificadas, pues logran
abarcar varios tipos de infracciones y también tienen diferentes grados; por lo tanto,
hay algunas mas severas que otras. Recae sobre la autoridad ambiental competente la
elección de alguna de ellas para el infractor. Además de las sanciones principales, esta
Ley también incluye otro tipo de mecanismo correctivo o sanciones accesorias, por
ejemplo, asistencia a capacitaciones con la obligación de aprobar el curso, un tipo de
pena menos drástico que busca educar.
En lo relativo a las causales agravantes y atenuantes no existe ninguna disposición.
A diferencia, de las eximentes de responsabilidad, que existen de tres tipos, uno de los
cuales llama especial atención por que exime de responsabilidad al causante de un
daño, cuando el perjudicado haya permitido la ejecución de las actividades causantes
del impacto al medio ambiente, lo anterior, también bajo la premisa de no haber
incumplido ninguna norma ambiental.
En cuanto al registro de infractores el Concejo Nacional del Ambiente (CONAM),
identifica infractores así como a quienes cumplen y promueven las normas
ambientales y el cuidado del ambiente. Sin embargo, le falta precisión en el desarrollo
de este registro, pues no se especifica el tipo de datos que se recogen ni la
disponibilidad de éstos.
Para finalizar, La Ley General de Ambiente en cuanto a la fiscalización tiene una
estructura fuerte y concreta con el fin de hacer cumplir la normas, sin causar ningún
tipo de atropello a la comunidad. Todos los interesados en llevar acabo actividades de
impacto sobre el medio ambiente, tiene la obligación de permitir a las autoridades
29
ambientales la entrada con el fin de hacer inspecciones de rutina, tareas de vigilancia
y monitoreo.
3. De acuerdo con lo expuesto a lo largo del estudio y con las precisiones hechas en
párrafos anteriores, la Ley 1333 de 2009 de Colombia, se observa mas completa bajo
la lupa de los ejes sobre los cuales se enfocó el estudio.
En lo relacionado con el proceso sancionatorio por responsabilidad ambiental
administrativa, es la única ley en la cual se identifica la responsabilidad
administrativa como independiente de la civil y la penal; además, describe de una
manera detallada las instancias del proceso sancionatorio. Sin embargo y a pesar de
ser una ley muy cautelosa en lo que expresa, no lleva consigo una definición de daño
ambiental, lo cual representa una falencia importante en cuanto a la búsqueda de
precisión en sus disposiciones.
En lo referente a la presunción de dolo o culpa, la Ley 1333 de 2009, enfatiza que en
materia ambiental siempre se presumirán. Aquel a quien se le estén imputando el dolo
o la culpa, tiene mecanismos para desvirtuarlos como por ejemplo allegar pruebas en
su favor. Debido a lo detallado e informativo en este aspecto de la ley colombiana, es
que dicha Ley se destaca en relación a las otras leyes estudiadas.
En cuanto a la sanciones, al igual que la ley peruana, esta Ley posee varios tipos de
sanciones que se enumeran de manera taxativa en su articulado, un total de 7. Dentro
de éstas, vale la pena destacar la del trabajo comunitario que busca incentivar al
infractor a proteger el medio ambiente vinculándose algún programa de los que
apoyan las autoridades ambientales locales en convenio con otras. A pesar de tener
cierta similitud con las sanciones dispuestas bajo la ley peruana, se destaca el tipo de
sanciones colombianas en consideración a su variedad y a sus grados de severidad.
Todas y cada una de ellas puede actuar bajo un carácter principal o accesorio,
mientras que las sanciones peruanas determinan cuáles serán principales y cuáles
serán accesorias. Además, las sanciones colombianas están dirigidas a educar y
brindar apoyo a los proyectos de preservación ambiental, mientras que las peruanas
están encaminadas solo a educar al ciudadano.
30
En lo relacionado con causales atenuantes, la ley colombiana posee un total de tres; la
confesión de la infracción antes de haberse iniciado el proceso sancionatorio, el
resarcimiento del daño por iniciativa propia y cuando el hecho no cause un daño
ambiental. Teniendo en cuenta que para los infractores hay motivantes para confesar
su infracciones como lo es la atenuación de su responsabilidad, incentiva a los
infractores a resarcir los daños o impactos nocivos que hayan causado sin necesidad
de ejercer presión o coerción en primeras instancias. También existen una serie de
causales agravantes, por medio de las cuales se busca reducir la comisión de
infracciones con medidas y sanciones severas, con el fin entre otras, de atemorizar a
los ciudadanos y cohibirlos en el momento en el que vayan a desarrollar alguna
actividad que ponga en riesgo el medio ambiente. Y es por eso que la Ley 1333 de
2009 denota una serie de procedimientos y actuaciones que se entrelazan evidenciado
una ley concisa y practica de fácil aplicación y entendimiento.
En lo relativo a las causales de eximentes de responsabilidad, la Ley 1333 de 2009
prevé dos casos, uno de los cuales es cuando ocurren eventos de fuerza mayor o casos
fortuitos; que a diferencia del caso peruano no da lugar a equivocadas
interpretaciones. Esta ley posee también al denominado Registro Único de Infractores
Ambientales (RUIA), el cual es el organismo encargado de llevar el registro de
infractores, en el se encuentran los datos de los infractores; en el se encuentran los
datos de los infractores tales como: los nombres, los lugares donde fueron cometidas
las infracciones, las fechas y el tipo de sanciones entre otros. Por lo tanto, a pesar de
que la ley peruana indica al CONAM como el organismo encargo de recopilar los
datos de los infractores, esta Ley, no menciona ni identifica el tipo de información
que allí se encuentra. Del mismo modo tampoco enuncia facilidades de acceso a este
tipo de datos para los ciudadanos. Por el contrario el sistema de registro de infractores
colombiano, enmarcado en la ley 1333 de 2009, es detallado y preciso en su
recopilación de datos y además le facilita el acceso a esos datos a quien le interese,
por eso es considera mejor y mas adecuado.
Por último, frente al proceso de fiscalización la Ley1333 de 2009 no le otorga a las
autoridades ambientales funciones de vigilancia y control sobre el cumplimiento de
las normas, abriendo la posibilidad a que se incremente el numero de infractores. La
31
falta de vigilancia se considera una falla importante, pues abre la puerta a que los
infractores incumplan las normas ambientales pero también a su vez, puede ser
interpretada como un voto de confianza en los ciudadanos.
Como se ha podido observar a lo largo del estudio y se representa en el mapa
conceptual de una manera grafica, la Ley 1333 de 2009 tiene un contenido mas
descriptivo y detallado sobre el proceso sancionatorio por responsabilidad ambiental
administrativa. Los otros regímenes a pesar de que contemplan los mismos conceptos,
no ofrecen elementos ni herramientas suficientes que busquen fortalecer la protección
del medio ambiente y su preservación. Según las leyes comparadas Colombia parece
llevar ventaja frente al desarrollo de mecanismos de protección y preservación
ambiental.
32
7. BIBLIOGRAFÍA
Republica de Chile, Ley 19.300 Sobre Bases Generales del Medio Ambiente,
Modificada por la Ley 20.173 de 2007.
Republica del Perú , Ley General del Ambiente 28611 de 2005.
Republica de Colombia, Ley 1333 de 2009.
Republica de Colombia. Ley 95 de 1890.
REBOLLO, Martín L. Responsabilidad de las Administraciones Públicas en
España, Madrid,1997, Pág17-18.
Bases de Datos
VLEX
LexBase
Recursos electrónicos
33
http://www.gestiopolis.com/canales5/ger/resadmini.htm
www.docstoc.com/docs/893398/Da%C3%B1os-ambientales-en-el-Peru-)
www.mma.gob.cl/1304/w3-article-49178.html
