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UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
FACULTAD DE DERECHO
“APLICACIÓN DE LA CONVENCIÓN PARA LA ELIMINACIÓN DEL REQUISITO DE LEGALIZACIÓN PARA LOS DOCUMENTOS PÚBLICOS EXTRANJEROS (CONVENCIÓN DE LA APOSTILLA) EN COSTA RICA”
Trabajo Final de Graduación para optar por el grado académico de Licenciatura en Derecho
SYLVIA VAN DER LAAT VILLALOBOS
Ciudad Universitaria Rodrigo Facio San José, Costa Rica
2014
i
DEDICATORIA
A mis papás y abuelitos
ii
AGRADECIMIENTOS
A Dios, por tantas bendiciones y por permitirme concluir esta nueva etapa.
A mis papás, por su esfuerzo constante y por enseñarme el valor de la perseverancia.
A mi familia, por estar siempre al tanto.
A Javier, por su paciencia y apoyo constante.
A mis amigos y profesores de la Facultad, por los ratos compartidos y las valiosas enseñanzas.
A mis compañeros del Ministerio de Comercio Exterior, por dejarme aprender tanto de ustedes.
A Eduardo Cubero del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, por su cordialidad y apoyo
durante toda la investigación.
A mi Director Gonzalo Monge y a mis lectores Andrea Acosta y Juan José Obando, por su colaboración y aportes a este trabajo.
iii
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................... 1
II. HIPÓTESIS Y OBJETIVOS ............................................................................................................................ 3
III. METODOLOGÍA Y ESTRUCTURA ............................................................................................................... 4
CAPÍTULO PRIMERO: LA CONVENCIÓN PARA LA ELIMINACIÓN DEL REQUISITO DE LEGALIZACIÓN PARA
LOS DOCUMENTOS PÚBLICOS EXTRANJEROS (CONVENCIÓN DE LA APOSTILLA) ........................................ 6
Sección Primera: El Derecho Internacional Privado y sus intentos de unificación ................................... 6
Sección Segunda: Antecedentes de la Convención ................................................................................ 12
a. En el marco de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado ................... 12
b. En Costa Rica ....................................................................................................................... 19
CAPÍTULO SEGUNDO: PROCEDIMIENTOS DE LEGALIZACIÓN DE DOCUMENTOS ....................................... 50
Sección Primera: El procedimiento ordinario de legalización de documentos ...................................... 50
a. Legalización de documentos para enviar al exterior .......................................................... 53
b. Legalización de documentos provenientes del exterior ..................................................... 55
c. Legalización vía tercer país ................................................................................................. 56
Sección Segunda: La regulación en Costa Rica de la legalización de documentos ................................. 58
a. Convención de Viena sobre Relaciones Consulares ............................................................ 58
b. Ley Orgánica del Servicio Consular y Arancel Consular ...................................................... 59
c. Arancel Consular ................................................................................................................. 62
d. Otros instrumentos que hacen referencia al trámite de legalización o autenticación de
documentos ................................................................................................................................... 63
Sección Tercera: El procedimiento de la apostilla .................................................................................. 67
a. Análisis del texto de la Convención .................................................................................... 70
Sección Cuarta: Comparación entre el procedimiento de legalización y el procedimiento de la apostilla
.............................................................................................................................................................. 115
CAPÍTULO TERCERO: EXPERIENCIA TRAS LA APROBACIÓN DE LA CONVENCIÓN EN COSTA RICA Y EN EL
DERECHO COMPARADO ............................................................................................................................ 117
Sección Primera: en Costa Rica ............................................................................................................. 117
a. Ley de Aprobación de la Convención de la Apostilla ........................................................ 117
b. Plan Nacional de Desarrollo .............................................................................................. 128
c. Gobierno Digital ................................................................................................................ 129
iv
d. En las instituciones públicas.............................................................................................. 131
Sección Segunda: .................................................................................................................................. 169
a. Público en general y sector privado ................................................................................. 169
b. Embajadas y Consulados ................................................................................................... 173
Sección Tercera: En el Derecho Comparado ......................................................................................... 174
a. España ............................................................................................................................... 174
b. Colombia .......................................................................................................................... 181
CAPÍTULO CUARTO: EL FUTURO DE LA CONVENCIÓN DE LA APOSTILLA EN COSTA RICA: LA APOSTILLA
ELECTRÓNICA ............................................................................................................................................ 188
Sección Primera: Antecedentes de la Apostilla Electrónica ................................................................. 188
a. En el marco de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado ................ 190
b. En el marco de las Reuniones Regionales del Proyecto del e-APP para Europa ............... 202
c. En Costa Rica ..................................................................................................................... 209
Sección Segunda: Derecho Comparado ................................................................................................ 217
a. España ............................................................................................................................... 217
b. Colombia .......................................................................................................................... 224
CONCLUSIONES ......................................................................................................................................... 229
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................................ 238
ANEXOS ..................................................................................................................................................... 249
v
TABLA DE ABREVIATURAS Asociación Nacional de Notarios (ANN)
Banco Central de Costa Rica (BCCR)
Banco de Costa Rica (BCR)
Banco Nacional de Costa Rica (BNCR)
Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC)
Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)
Código Procesal Civil (CPC)
Comisión Especial (CE)
Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado (CHHC)
Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP)
Consejo Nacional de Producción (CNP)
Consejo Superior de Educación (CSE)
Corporación Bananera Nacional (CORBANA)
Corte Suprema de Justicia (CSJ)
Dirección General de Migración y Extranjería (DGME)
Dirección Nacional de Notariado (DNN)
Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)
Instituto Costarricense de Turismo (ICT)
Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)
Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA)
Ley General de Administración Pública (LGAP)
Ministerio de Ciencia y Tecnología (MICIT)
vi
Ministerio de Comercio Exterior (COMEX)
Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)
Ministerio de Educación Pública (MEP)
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (MREC)
Organización Mundial del Comercio (OMC)
Procuraduría General de la República (PGR)
Programa Piloto de Apostillas Electrónicas (e-APP)
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE)
Universidad de Costa Rica (UCR)
Universidad Estatal a Distancia (UNED)
vii
RESUMEN El trabajo final de graduación denominado "Aplicación de la Convención para la Eliminación del
Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros (Convención de la Apostilla)
en Costa Rica" surge ante la necesidad de analizar dos temas aún no desarrollados
sustancialmente en nuestro país: el procedimiento ordinario de legalización de documentos y el
procedimiento de la Apostilla. El primero de ellos consiste en una sucesión de autenticaciones
por parte de diversas autoridades, cuyo principal resultado es la verificación de la autenticidad
de un documento. Por otra parte, el procedimiento de la apostilla nace con el objetivo de
suprimir la exigencia de legalización de documentos públicos y de simplificar el procedimiento
existente, reduciendo a la vez sus costos y duración.
La Convención de la Apostilla fue adoptada en octubre de 1961, en el marco de la Conferencia
de La Haya de Derecho Internacional Privado (CHHC) y hoy en día son 106 los Estados
Contratantes que gozan de sus beneficios. Costa Rica, principalmente por razones políticas,
esperó hasta diciembre de 2011 para poner en vigor la Convención y se convirtió en el Estado
Contratante número 100 a nivel mundial y número 12 a nivel latinoamericano.
La presente investigación es el primer documento académico a nivel costarricense, en analizar
no solo los procedimientos descritos anteriormente, sino en realizar un estudio de los
antecedentes legislativos de dicha Convención, de los retos existentes en relación con la
implementación de la Convención y en realizar una serie de recomendaciones dirigidas a lograr
una prestación más eficiente del servicio de apostillado.
La hipótesis de la investigación consiste en demostrar que, a pesar de que la Convención de la
Apostilla facilita la circulación de documentos entre los Estados y reemplaza el procedimiento
de legalización, aún se requieren gestiones específicas para maximizar sus beneficios durante
su etapa de implementación en el país. Por lo tanto, el objetivo general consiste en analizar los
efectos de la aprobación de la Convención de la Apostilla en Costa Rica durante el año 2013 y
en general en sus primeros dos años de vigencia en el país.
viii
La metodología utilizada en la presente investigación consiste en el análisis de los antecedentes
de aprobación de la Convención a nivel nacional e internacional, a partir del estudio de los
expedientes legislativos y de informes realizados en el marco de la CHHC, de la normativa
nacional en relación con el procedimiento de legalización de documentos y de apostilla y
propiamente del texto de la Convención. Adicionalmente, mediante la utilización del método
cualitativo, se recolectan e interpretan datos obtenidos en las instalaciones de la autoridad
competente a nivel nacional, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (MREC), en diversas
instituciones públicas y en entrevistas realizadas a los usuarios del servicio. La investigación
cuenta además con una sección de derecho comparado, que examina la experiencia de España
y Colombia durante la etapa de implementación de la Convención.
La investigación permite concluir que el administrado todavía no está disfrutando plenamente
de los beneficios de la Convención de la Apostilla. A pesar de los esfuerzos realizados en el
marco del MREC y de la Comisión Interinstitucional de la Apostilla y de algunos logros
específicos, tal y como la existencia de un certificado de apostilla modelo para muchos países y
de un registro electrónico de apostillas, aún existen muchas tareas pendientes para lograr que
el servicio sea prestado de manera eficiente.
Pareciera no existir un verdadero compromiso a nivel nacional para agilizar el procedimiento de
la Apostilla en Costa Rica, lo cual conlleva a que el usuario deba presentarse personalmente
ante el MREC para realizar la gestión, esperar más de tres días hábiles para recibir su certificado
de apostilla y, en algunos casos, llevar a cabo trámites intermedios en otras instituciones.
La Convención de la Apostilla se ha ido adaptando a la época actual y sus normas son
interpretadas en aras de aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías de la información.
De ahí el surgimiento de la apostilla electrónica, la cual ha tenido gran acogida a nivel mundial.
No obstante, queda claro que en Costa Rica no se prevé su utilización en un futuro cercano, a
menos de que se lleven a cabo gestiones específicas para mejorar la implementación de la
ix
Convención, lograr una mayor coordinación a nivel institucional y brindar el servicio de manera
más eficiente.
x
FICHA BIBLIOGRÁFICA
van der Laat Villalobos, Sylvia (2014). La aplicación de la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros (Convención de la Apostilla) en Costa Rica. Tesis de Licenciatura en Derecho, Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 2014. Director: Gonzalo Monge Núñez Palabras clave: Derecho Internacional Privado, legalización de documentos, apostilla, Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, apostilla electrónica, simplificación de trámites.
1
I. INTRODUCCIÓN
Problema de Investigación y Justificación
El Derecho Internacional Privado, como rama especializada del Derecho, surge ante la
necesidad de los Estados de regular sus distintas relaciones jurídicas y determinar la norma
aplicable en aquellos casos en que surja un conflicto de leyes. Ante este supuesto, las naciones,
en el ejercicio de sus potestades soberanas, deciden celebrar tratados y convenciones
internacionales, con el fin no sólo de evitar futuros roces, sino también regular un tema
específico en aras de un objetivo común.
Este mismo objetivo impulsó a que, décadas después, distintos países se reunieran en La Haya
para adoptar la "Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los
Documentos Públicos Extranjeros del 5 de octubre de 1961", durante la Novena Sesión de la
Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado. Este convenio, mejor conocido como
la "Convención de la Apostilla", facilita la circulación de documentos públicos entre Estados
Parte de la misma, reemplazando así el trámite de legalización de documentos. En otras
palabras, este instrumento jurídico permite que los países firmantes reconozcan la autenticidad
de aquellos documentos expedidos en otros países miembros, siempre y cuando hayan sido
certificados con una apostilla y se cumpla con los requisitos estipulados en la Convención.
La Convención suprime el sistema de legalización tradicional o de "legalizaciones en cadena", el
cual consiste en la sucesión de firmas de autoridades, que a su vez certifican la firma
precedente, concluyendo finalmente con la firma del funcionario de la institución equivalente al
Ministerio de Relaciones Exteriores del país emisor del documento. Una vez que la
documentación ingresa al país de destino, no podrá surtir efectos hasta que el Ministerio de
Relaciones Exteriores dé fe de la legitimidad de la última firma.
Inicialmente la Convención de la Apostilla fue suscrita por 23 países, en su mayoría países
europeos, y 106 países son miembros de la misma en la actualidad. Costa Rica no es la
2
excepción y el 6 de abril de 2011 pasó a ser el país número 100 en ratificar la Convención. El 14
de diciembre de ese mismo año el instrumento entró en vigor.
Este acontecimiento no solo implicó un cambio en los procedimientos administrativos de
autenticación de firmas para la población en general, sino que también generó modificaciones
sustanciales a lo interno del Ministerio de Relaciones Exteriores; autoridad designada en Costa
Rica para el otorgamiento de apostillas en Costa Rica y causó un impacto en la carga laboral e
ingresos derivados de las funciones diplomáticas y consulares.
El tema de la Convención de la Apostilla no ha sido analizado exhaustivamente y existen
además muchas interrogantes con respecto a su aplicación en el país. Tampoco hay estudios
que hagan referencia a las razones por las cuales la aprobación de la Convención se dio 50 años
después de su nacimiento, a pesar de su funcionalidad y exitosa aplicación en los demás países
miembros y al impacto en materia de simplificación de trámites o sus diferencias con respecto
al trámite de legalización de documentos. Ante esta situación, es necesario que exista una guía
para que los operadores de la Convención; a saber funcionarios públicos, profesionales en
Derecho, estudiantes y usuarios en general, se familiaricen con el procedimiento de la apostilla
y logren su efectiva implementación.
La justificación del estudio de la Convención de la Apostilla va más allá de la necesidad de
desarrollar un tema novedoso y actual que ha sido prácticamente ignorado en la doctrina. Se
centra más bien en la interrogante, de si los costarricenses efectivamente están percibiendo las
ventajas y beneficios de la Convención, en comparación con el procedimiento de legalización de
documentos y si el Estado Costarricense está llevando a cabo todas las gestiones necesarias
para su adecuada implementación.
3
II. HIPÓTESIS Y OBJETIVOS
Hipótesis
A pesar de que la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los
Documentos Públicos Extranjeros, mejor conocida como Convención de la Apostilla, facilita
la circulación de documentos entre los Estados y reemplaza el procedimiento de
legalización de documentos, aún se requieren gestiones específicas para maximizar los
beneficios de dicho instrumento durante su etapa de implementación.
Objetivos
Objetivo General:
Analizar los efectos de la aprobación de la Convención para la Eliminación del Requisito de
Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros, Convención de la Apostilla, en
Costa Rica durante el año 2013.
Objetivos Específicos: a) Investigar los antecedentes de la Convención para la Eliminación del Requisito de
Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros (Convención de la Apostilla) en el
marco de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado y de su posterior
aprobación en Costa Rica.
b) Realizar una comparación entre el procedimiento de legalización de documentos y el
procedimiento establecido en la Convención de la Apostilla.
c) Examinar la experiencia del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, entidades
gubernamentales, público en general y sector privado durante los primeros dos años de
vigencia de la Convención.
d) Determinar el impacto de las nuevas herramientas tecnológicas en la aplicación de la
Convención y sus implicaciones a futuro.
4
III. METODOLOGÍA Y ESTRUCTURA
La presente investigación se desarrolla a partir del análisis de los antecedentes de la
Convención de la Apostilla, tanto en el marco de la Conferencia de La Haya de Derecho
Internacional Privado (CHHC) como a nivel nacional. Se investiga el contexto histórico en el que
se desarrolló el instrumento y en el que se dio la aprobación en nuestro país. Lo anterior es
posible gracias al análisis de informes realizados en el marco de la CHHC y de los expedientes
legislativos de los tres proyectos de ley conocidos en el marco de nuestra Asamblea Legislativa.
Posteriormente, se realiza una comparación entre el procedimiento de legalización de
documentos y el procedimiento establecido en el marco de la Convención de la Apostilla. Se
hace referencia a la normativa costarricense que alude al tema y se analiza el texto de la
Convención, a partir de un documento del año 1961, que describe la razón de ser de cada una
de sus disposiciones.
Para analizar la experiencia en Costa Rica tras la aprobación de la Convención se utiliza el
método cualitativo. Por lo tanto, se recolectan datos, se procede a analizarlos e interpretarlos y
los mismos son utilizados para la elaboración de las conclusiones y recomendaciones de la
investigación.
Se lleva a cabo un trabajo de campo en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y se hacen
entrevistas a funcionarios del Departamento de Autenticaciones, del Servicio Consular y del
Centro de Tecnologías de Información y Comunicación. También se entrevista a usuarios del
servicio de apostilla, con el fin de medir su grado de conocimiento con respecto al tema y su
opinión acerca de la prestación del servicio de apostillado y se mantienen conversaciones con
jerarcas de diversas instituciones; Viceministro Administrativo del Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto, el Oficial Mayor Civil del Tribunal Supremo de Elecciones, el Director del
Registro Nacional, la Directora de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica del Ministerio
de Economía, Industria y Comercio, entre otros.
5
Lo descrito anteriormente se realiza con el objetivo de demostrar que, a pesar de que el país
logró aprobar la Convención de la Apostilla, el administrado todavía no está disfrutando
plenamente de los beneficios de dicho instrumento. De esta forma, queda constancia de la
validez de la hipótesis propuesta en la presente investigación.
Por último se hace referencia al tema de la apostilla electrónica, una iniciativa de la CHHC que
está siendo implementada por un número considerable de autoridades competentes alrededor
del mundo. Se estudian los antecedentes de este tipo de apostilla a nivel internacional y
nacional, al igual que la posición actual de la autoridad competente a nivel nacional con
respecto al tema.
Cabe resaltar además, que la presente investigación cuenta con un análisis de derecho
comparado y analiza la experiencia de España y Colombia durante la etapa de implementación
de la Convención y de la apostilla electrónica.
6
CAPÍTULO PRIMERO: LA CONVENCIÓN PARA LA ELIMINACIÓN DEL REQUISITO DE LEGALIZACIÓN PARA LOS DOCUMENTOS PÚBLICOS EXTRANJEROS (CONVENCIÓN DE LA APOSTILLA)
En el presente capítulo se analiza el tema del Derecho Internacional Privado como rama
especializada en el Derecho y se hace referencia a los antecedentes de la Convención de la
Apostilla, tanto a nivel internacional, en el marco de la Conferencia de La Haya de Derecho
Internacional Privado, como a nivel nacional. Se analiza el tratamiento de los proyectos de ley
para la aprobación de la Convención en la Asamblea Legislativa, al igual que las discusiones a
nivel gubernamental y de entidades interesadas.
Sección Primera: El Derecho Internacional Privado y sus intentos de unificación
Según el autor francés LAINÉ, citado por las autoras BIOCCA, CÁRDENAS Y BASZ, el Derecho
Internacional Privado se originó durante la Edad Media, en la región norte de la actual Italia, la
cual estaba ocupada por pequeños Estados que tenían sus propios estatutos, distintos a
aquellos impuestos por el Imperio Romano. No obstante, esto no impidió el auge de las
relaciones comerciales entre los distintos Estados, que eventualmente causaron conflictos ante
la duda de cuál estatuto debía ser aplicado en cada caso concreto.1
Ante esta situación, consideraron que existían dos opciones: aplicar el principio de
territorialidad de la ley y utilizar el estatuto del Estado, en el cual se generó el conflicto o aplicar
el estatuto considerado más justo. La segunda opción prevaleció, en aras de resolver de
conformidad con el interés general. La primera escuela dedicada a resolver ese tipo de
conflictos se fundó en Italia y años después, el glosador Acursio, a través de la Glosa Magna,
reconoció que el Derecho aplicable debía ser el del propio territorio de la persona.
1 LAINÉ (Armand). Introduction a l'étude du Droit International. Privé. Kessinger Publishing, LLC. París, Francia.
1888. Citado por MARIS BIOCCA (Stella), FELDSTEIN DE CÁRDENAS, (Sara) y BASZ (Victoria). Lecciones de Derecho Internacional Privado. Parte General. Editorial Universidad. Buenos Aires, Argentina. 1990. Pág. 95.
7
Lo anterior significó "…el reconocimiento del principio rector de nuestra disciplina: la aplicación
extraterritorial del derecho, y por tanto, marcó con certeza la génesis u origen del Derecho
Internacional Privado".2
En este mismo sentido, la autora BIOCCA argumenta que "…los factores políticos, económicos y
jurídicos determinaron desde el origen no sólo su evolución sino también la peculiaridad de las
soluciones que propone el Derecho Internacional Privado".3
Tras esta breve introducción del origen del Derecho Internacional Privado, se puede afirmar
que se trata de una rama especializada del Derecho que surge ante la necesidad de los Estados
de regular sus relaciones jurídicas y determinar la norma aplicable ante un conflicto de leyes,
situación común al tomar en consideración la multiplicidad de sistemas jurídicos existentes y la
interconexión de relaciones jurídicas que sobrepasan las fronteras geográficas.
Hoy en día, debido a las facilidades tecnológicas, de comunicaciones y de transporte, es aún
más probable que surjan situaciones tales como las que describe la argentina MARIS BIOCCA a
continuación:
"Por ejemplo, las personas domiciliadas en un Estado contratan en otro, comercian, adquieren
bienes situados en otros Estados, contraen matrimonio en un Estado distinto de aquel en el cual
están domiciliadas o se divorcian en un Estado distinto de aquel en el cual celebraron el
matrimonio. Una persona fallece en un Estado dejando bienes o herederos en otros Estados;
una sociedad establece agencias o sucursales fuera del Estado en el cual está su domicilio o
2 MARIS BIOCCA, FELDSTEIN DE CÁRDENAS y BASZ. Ibíd. Pág. 96. Posteriormente, la Escuela Italiana de los Siglos
XIII a XV, la Escuela Estatuaria Francesa del Siglo XVI, la Escuela de los Estatuarios Españoles, la Escuela Flamenco-Holandesa del siglo XVII, la Escuela Francesa del siglo XVIII, los Sistemas Alemanes del siglo XIX y la Escuela Angloamericana de los siglos XIX y XX se encargarían de la evolución del Derecho Internacional Privado. 3 MARIS BIOCCA (Stella). Derecho Internacional Privado. Un nuevo enfoque. Tomo I. Editorial Lajouane. Buenos
Aires, Argentina. 2004. Pág. 25. Dentro de los factores de tipo político, la autora señala los cambios en cuanto a los sistemas políticos durante el siglo XX, el surgimiento de nuevos Estados, el aumento en los intercambios comerciales y financieros, la caída de la Unión Soviética y sus consecuencias específicas, la multiplicación de organismos internacionales no gubernamentales, entre otros; dentro de los factores económicos resaltó el surgimiento de los procesos de integración económica regional y la necesidad de una reforma financiera que contemple esos nuevos cambios. Por último, dentro de los factores jurídicos incluyó la necesidad de reglamentación del uso de energía nuclear y la transformación en el objeto del Derecho Internacional Privado ante los avances tecnológicos en materia informática, científica y en la bioética.
8
realiza diversos actos o posee bienes en otros Estados. Una persona comete en un Estado un
delito que se consuma en otro; una sentencia necesita ser ejecutada en un Estado distinto al del
tribunal del cual emana".4
En el párrafo anterior queda claro, como el Derecho Internacional Privado comprende una
amplia gama de materias y conoce temas relacionados con matrimonios, divorcios, sucesiones,
sociedades, contratos, actos de comercio, delitos, ejecución y reconocimiento de sentencias,
entre otros. Los supuestos para la aplicación del Derecho Internacional Privado son amplios y
aplican para situaciones concretas regidas por normas de todas las ramas del Derecho.5
Sin embargo, para que sea de interés para el Derecho Internacional Privado, es necesario que
exista un elemento internacional, es decir, que se afecte a más de un Estado y por ello deba
analizarse cuál norma es la aplicable.
Para la aplicación de esta rama del Derecho deben coexistir distintos ordenamientos jurídicos
con sus características específicas y generarse relaciones jurídicas entre particulares que causen
una confrontación entre ambos ordenamientos. Consecuentemente, siempre y cuando exista
esta diversidad en los sistemas legales de cada país, lo cual es muy probable tomando en
consideración la gran variedad de culturas, religiones y formas de pensar, el Derecho
Internacional Privado mantendrá su utilidad.
No obstante, a pesar de esta multiplicidad de sistemas jurídicos, "…la presencia de ciertas
circunstancias de vinculación - llámeseles puntos de conexión, elementos de sujeción, o en
cualquier otra forma- entre la hipótesis legal de la norma jurídica de un Estado y una situación
de hecho que reúne los extremos fácticos previstos en esa regla jurídica puede dar lugar a una
extensión extraterritorial de la norma jurídica que le hará rebasar los límites territoriales del
sistema a que pertenece y se aplicará en otro Estado".6
4 MARIS BIOCCA. Ibíd. Pág. 24
5 ARELLANO GARCÍA (Carlos). Derecho Internacional Privado. Antología de Derecho Internacional Privado.
Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 2011. Pág. 21 6 ARELLANO. Ibíd. Pág. 19
9
Los denominados puntos de conexión, a los cuales se hizo referencia en el párrafo anterior, son
elementos claves para la determinación de cuál ordenamiento jurídico resolverá el caso. En
otras palabras, un punto de conexión "…localiza la situación jurídica en un espacio jurídico
determinado"7 y además es un elemento primordial de las normas indirectas, al revelar cuál ley
es la aplicable o cuál jurisdicción es la competente.8
En relación con el objeto del Derecho Internacional Privado, no es posible afirmar que exista
únicamente uno o uniformidad entre los autores con respecto a cuál es el más importante. No
obstante, la mayoría pareciera coincidir en que la finalidad primordial de esta rama del Derecho
es la solución de los conflictos de leyes, mediante la determinación de la norma aplicable en el
caso en concreto.9
Los españoles FERNÁNDEZ ROZAS y SÁNCHEZ LORENZO van más allá de este análisis y señalan
que "...el Derecho internacional privado no tiene por objeto resolver los conflictos de leyes en el
espacio, sino dar una respuesta adecuada a las relaciones jurídicas de Derecho Privado
caracterizadas por un elemento internacional".10
7 MARIS BIOCCA. Op. cit. Pág. 61
8 MARIS BIOCCA. Ídem. Mientras que las normas directas son aquellas que indican cuál es la solución aplicable a
determinado conflicto, las normas indirectas se encargan de señalar, a través de un determinado punto de conexión - que podrán ser reales, personales, relativos a los actos, fijos, mutables y se podrán presentar de manera simple, subsidiaria, acumulativa, alternativa, unilateral o bilateral- cuál será la legislación encargada de resolverlo. Algunos ejemplos de puntos de conexión son la nacionalidad, la residencia o el domicilio, el lugar de celebración o el de ejecución del contrato, el lugar de situación de los bienes, el lugar de comisión del delito, entre otros.
9 GUZMÁN LATORRE (Diego). Tratado de Derecho Internacional Privado. Antología de Derecho Internacional
Privado. Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 2011. Pág. 20. En este mismo sentido, el autor señala que "...la misión del Derecho Internacional Privado consiste en ofrecer un sistema de reglamentación jurídica a estas relaciones jurídico-privadas que se desenvuelven en contacto con comunidades jurídicas distintas". 10
La variedad de opiniones en cuanto al objeto del Derecho Internacional Privado tiene su razón de ser en la existencia de tres escuelas: la latina, la anglosajona y la germánica. La primera considera que el Derecho Internacional Privado tiene un triple objeto que debe ser analizado en el siguiente orden: nacionalidad de las personas; el trato o la condición jurídica del extranjero, o en otras palabras, el tratamiento conferido por el derecho al extranjero) y, por último, el conflicto de leyes o la determinación de la ley aplicable a la relación. La escuela anglosajona promulga la tesis de que el objeto del Derecho Internacional Privado es primero el conflicto de jurisdicciones y luego el conflicto de leyes. La importancia de seguir este orden reside en que es necesario que, antes de resolver el problema de la ley aplicable, el juez determine su propia competencia. Por último, la escuela germánica entiende que el único objeto del Derecho Internacional Privado es el conflicto de leyes y por lo tanto, la solución implica escoger la ley que pueda aplicarse al caso en particular. MARIS BIOCCA. Op. cit. Pág. 28. En este
10
El autor ARELLANO afirma, en cuanto al tema de las fuentes del Derecho, que existen tres
distintas categorías: las nacionales, las internacionales y las comunes. Dentro de la primera se
encuentran la ley, la costumbre y la jurisprudencia y las principales fuentes internacionales son
los tratados, la costumbre internacional, la jurisprudencia internacional, los congresos
científicos y las conferencias diplomáticas. Por último, dentro de la categoría de fuentes
comunes destacan la doctrina y los principios generales del Derecho.11 Para efecto de la
presente investigación, interesan particularmente los tratados y las conferencias diplomáticas,
por lo que se procede a definirlos a continuación:
Un tratado, convenio o convención internacional es, "…junto a la costumbre, fuente principal
del citado derecho internacional público"12 y puede ser entendido como "…el acuerdo de
voluntades de entidades estatales soberanas u organismos internacionales para crear una regla
de conducta que ha de regular sus relaciones".13 En otras palabras, se trata de un acto jurídico
llevado a cabo por un Estado o un organismo internacional, que consiste en una manifestación
de voluntad que implicará determinadas consecuencias jurídicas.
Según el autor PEREZNIETO, en materia de Derecho Internacional Privado existen convenios o
tratados sobre tres temas específicos: nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros y
diversos aspectos del tráfico jurídico internacional.14 Interesa particularmente el tercero de
mismo sentido, ver MARIS BIOCCA, FELDSTEIN DE CÁRDENAS, BASZ. Op.cit. Pág. 32, al igual que SCHÖNBERGER (Caroline). Las normas indirectas de Derecho Internacional Privado en la legislación costarricense en relación a las tendencias internacionales actuales del Derecho Internacional Privado, artículo 23 al 30 del Código Civil Costarricense: ¿necesidad de una reforma? Tesis para optar por el grado de Licenciatura por la Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 2009. Pág. 22 11
ARELLANO. Op.cit. Pág. 60. La autora MARIS BIOCCA hace referencia a los principios generales del derecho internacional; a la jurisprudencia, tanto la nacional como la de tribunales internacionales; a la costumbre, la nacional y la internacional; a los usos comerciales regionales e internacionales; a los tratados y a la ley. Por otra parte, PEREZNIETO adopta una posición muy similar a la de ARELLANO, con la única diferencia que incluye a la doctrina tanto dentro de las fuentes nacionales como dentro de las internacionales citada por PEREZNIETO CASTRO (Leonel). Derecho Internacional Privado. (Oxford University Press) Litográfica Ingrame, S.A.. México D.F., México. 2001. Págs. 20-30 12
BALESTRA (Ricardo). Manual de Derecho Internacional Privado. Parte General. Abeledo-Perrot S.A.E.. Buenos Aires, Argentina. 1972. Pág. 27 13
BALLESTRA. Ídem. 14
PEREZNIETO. Op. cit. Pág. 22
11
estos temas, el cual contempla el método de "…establecer normas sustantivas (derecho
uniforme) que también deben ser consultadas pero de forma directa para encontrar en ellos la
respuesta".15 Esta tendencia del derecho uniforme es la más utilizada actualmente y se trata de
normas sustantivas establecidas en Convenciones Internacionales, en el marco de foros
internacionales que son producto de la armonización en la regulación de las relaciones privadas
y rigen para todos los países que hayan suscrito el instrumento específico. Tal es el caso de la
Convención de la Apostilla.
A pesar de que no todos los autores coinciden en que las conferencias diplomáticas son una
fuente del Derecho Internacional Privado, ARELLANO considera que estos "…esfuerzos
gubernamentales de alcance supranacional desarrollados para la unificación del Derecho
Internacional y que se han ocupado de problemas propios o conectados directamente con
nuestra ciencia, sí merecen ser considerados como una nueva categoría de fuentes. La
Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado (CHHC por sus siglas en inglés) es la
principal conferencia en el mundo en esta materia y es la responsable de la codificación de más
de treinta instrumentos internacionales.
Antes de hacer referencia acerca de la CHHC es importante mencionar, que a nivel americano
existió una iniciativa para la regulación de normas en materia de Derecho Internacional Privado.
Tal fue el caso del Código de Derecho Internacional Privado, mejor conocido como "Código
Bustamante", el cual surgió como resultado de la Sexta Conferencia Internacional Americana
celebrada en la Habana en 1928. Este Código nació con la finalidad de establecer normas
comunes para los países americanos en una gran variedad de temas, incluyendo Derecho Civil,
de Familia, Comercial y Penal. A pesar de que dicho Código no tuvo el éxito esperado, por la
gran cantidad de reservas por parte de la mayoría de países aclarando que en caso de conflicto
entre determinada norma y la legislación interna prevalecería esta última, es un claro ejemplo
de la voluntad de establecer normas comunes que faciliten las relaciones entre los Estados.
Este instrumento sienta un precedente en cuanto al tema del presente trabajo final de
graduación, al establecer los requisitos que debe tener un documento otorgado en un Estado
15
PEREZNIETO. Ídem.
12
contratante, para que tenga el mismo valor en juicio en los demás Estados, agilizando de esta
manera el trámite de legalización de documentos.16
Sección Segunda: Antecedentes de la Convención
a. En el marco de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado
De previo a desarrollar el tema de la "Convención para la Eliminación del Requisito de
Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros", mejor conocida como Convención de
la Apostilla, es necesario hacer una breve introducción acerca de la CHHC, la organización
intergubernamental responsable de la elaboración de la Convención objeto de la presente
investigación.
1. Origen de la CHHC
Alrededor de la segunda mitad del siglo XIX, parte de la doctrina17 y algunos Gobiernos velaron
por la unificación del Derecho Internacional Privado, con el objetivo de contar con instrumentos
que reunieran todas las normas jurídicas sobre una materia determinada, facilitar la
comprensión de la materia, lograr una aplicación más eficaz de la legislación y,
consecuentemente, dotar de certeza y seguridad jurídica a determinadas relaciones jurídicas.18
No obstante, no es sino hasta el año 1891 que el Gobierno holandés, ante la insistencia del
Premio Nobel de la Paz del año 1911, el jurisconsulto de nacionalidad holandesa Tobías Michael
16
El artículo 102 de este Código afirma lo siguiente: "Los documentos otorgados en cada uno de los Estados contratantes, tendrán en los otros el mismo valor en juicio que los otorgados en ellos, si reúnen los requisitos siguientes: 1. Que el asunto o materia del acto o contrato sea lícito y permitido por las leyes del país del otorgamiento y de aquel en que el documento se utiliza; 2. Que los otorgantes tengan aptitud y capacidad legal para obligarse conforme a su ley personal; 3. Que en su otorgamiento se hayan observado las formas y solemnidades establecidas en el país donde se han verificado los actos o contratos; 4. Que el documento esté legalizado y llene los demás requisitos necesarios para su autenticidad en el lugar donde se emplea". (negrita no en original) 17
Dentro de los principales autores que apoyaron esta tendencia unificadora se encuentran VOET, BOULLENOIS, SILVELA y MANCINI. Este último veló por la creación de un Código Europeo de Derecho Internacional, sin embargo su idea no fructificó. Ver ARELLANO. Op. cit. Pág. 78 18
BIOCCA. Op.cit. Pág. 65
13
Carel Asser,19 y luego de un intento fallido de convocar a una conferencia en el año 1874,20
envía una memoria a varios gobiernos europeos, proponiendo un proyecto de programa con
temas específicos en la materia.21 Esta vez, los esfuerzos no fueron en vano, ya que del 12 al 27
de setiembre de 1893 se llevó a cabo la primera reunión de la CHHC y se contó con la
participación de 13 Estados.22
Un año después, del 25 de junio al 13 de julio de 1894, 14 Estados se reunieron de nuevo en La
Haya, "…adoptando como método el de elaborar reglas comunes de conflictos de leyes en las
materias en que era posible llegar a un acuerdo, consiguiéndose de las dos primeras
conferencias la suscripción de las convenciones de 1896 sobre el procedimiento civil".23
Nuevamente se reunieron en los años 1900 y 1904 en el marco de la CHHC, al igual que en los
años 1925 y 1928, tras la finalización de la Primera Guerra Mundial. No obstante, no es sino
hasta el 31 de octubre de 1951, luego de la Segunda Guerra Mundial, que el Estatuto de la
CHHC fue adoptado por 16 países24 y que la misma obtuvo verdadera permanencia. El 15 de
julio de 1955 el Estatuto entró en vigor.
19
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Página electrónica: http://www.hcch.net/index_es.php?act=text.display&tid=4. Consultada el día 21 de enero de 2013. En este mismo sentido, es necesario resaltar que luego de su constante participación en la CHHC y en su importante rol en la creación del Tribunal Permanente de Arbitraje de La Haya en el año 1899, le fue otorgado dicho premio en conjunto con Alfred Hermann Fried. 20
ARELLANO. Op.cit. Pág. 80 21
ENCICLOPEDIA JURÍDICA. Página electrónica: http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/conferencia-de-la-haya-de-derecho-internacional-privado/conferencia-de-la-haya-de-derecho-internacional-privado.htm. Consultada el día 22 de enero de 2013. 22
Alemania, Austria-Hungría, Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Rumania, Rusia y Suiza. 23
ARELLANO. Ídem. 24
La República Federal de Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Suecia y Suiza. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Estatuto de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado. Op.cit.
14
2. Su legado
La CHHC surgió con el objetivo de "…trabajar en la unificación progresiva de las normas de
Derecho internacional privado", tal y como menciona el artículo primero del Estatuto. El
resultado de este trabajo significó un importante desarrollo en tres áreas fundamentales:25
(i) protección internacional del niño, la familia y las relaciones patrimoniales de la familia;26
(ii) cooperación judicial y administrativa y litigio internacional; y27
(iii) derecho comercial y financiero internacional.28
3. Estatuto de la CHHC
La CHHC cuenta actualmente con 75 Estados Miembros, incluyendo a los 28 Estados Miembros
de la Unión Europea y la Unión por sí misma29 y para lograr ser parte de ella, deben haber
participado al menos en una de las sesiones de la CHHC y haber aceptado el Estatuto.30
Asimismo, otros Estados podrían convertirse en Miembros, siempre y cuando tengan interés
jurídico en los trabajos de la CHHC. 25
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Página electrónica: http://www.hcch.net/index_es.php?act=text.display&tid=1. Consultada el día 24 de enero de 2013. 26
Dentro de esta área existen determinados instrumentos jurídicos para los siguientes subtemas: Protección internacional del niño; protección internacional de adultos; relaciones entre (ex) cónyuges; testamentos, trusts y herencias. 27
Se centra en dos temas: la cooperación judicial y administrativa internacional y la competencia y ejecución de sentencias. Para cada uno de estos temas actualmente existen 5 instrumentos jurídicos. 28
En esta área, la CHHC se ha enfocado en los siguientes subtemas: contratos, responsabilidad extracontractual, valores, trusts y reconocimiento de sociedades. Es importante resaltar además que un tema que no se incorpora en ninguna de esas tres categorías y que ha sido desarrollado por la CHHC es el del reenvío. 29
Albania, Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bielorrusia, Bélgica, Bosnia y Herzegovina, Brasil, Bulgaria, Burkina Faso, Canadá, Chile, República Popular China, Chipre, República de Corea, Costa Rica, Croacia, Dinamarca, Ecuador, Egipto, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos de América, Estonia, Filipinas, Finlandia, Francia, Georgia, Grecia, Hungría, India, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Jordania, La ex República Yugoslava de Macedonia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malasia, Malta, Marruecos, Mauricio, México, Mónaco, Montenegro, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Panamá, Paraguay, Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, República Checa, Rumania, Federación de Rusia, Serbia, Sri Lanka, Sudáfrica, Suecia, Suiza, Surinam, Turquía, Ucrania, Unión Europea, Uruguay, Venezuela, Vietnam y Zambia. No obstante, otros Estados son Parte de alguno de los Convenios de la CHHC, sin necesariamente ser Estados Miembros de la misma. 30
Artículo 2 del Estatuto de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado
15
En cuanto al proceso de admisión de nuevos miembros, descrito en el artículo 2 del Estatuto,
los Gobiernos de los Estados participantes son quienes toman la decisión mediante mayoría, en
un plazo de seis meses, a partir de la realización de la propuesta a los Gobiernos.31
La CHHC, como organización intergubernamental, cuenta con una estructura orgánica
consolidada, con un órgano superior denominado el Consejo de Asuntos Generales y Política,
en adelante el Consejo, compuesto por todos los Miembros. Dentro de las funciones del
Consejo se encuentra la coordinación del funcionamiento de la CHHC, mediante una Oficina
Permanente; el examen de las propuestas que serán incluidas en el orden del día de la CHHC; la
solicitud, en determinados casos y previa consulta a la Comisión de Estado y al Gobierno de los
Países Bajos, para convocar a una sesión extraordinaria y la consulta a la Comisión de Estado
acerca de cualquier tema de interés para la CHHC.32 Como regla general, el Consejo se reúne
una vez al año.
La Comisión de Estado de los Países Bajos, creada por el Real Decreto del 20 de febrero de
1897, es considerada el Órgano Directivo de la CHHC y vela por la operación de la misma.33 Esta
Comisión se encarga de fijar las fechas y la agenda de las Sesiones Ordinarias, que estarán
presididas por el Presidente de esta Comisión.34 Para la convocatoria de los Miembros a las
Sesiones Ordinarias, la Comisión de Estado se dirigirá al Gobierno de los Países Bajos.35
31
Cabe resaltar que las Organizaciones Regionales de Integración Económica, definidas en el artículo 3.9 de la Convención como "…una Organización internacional constituida únicamente por Estados soberanos, que tenga competencias transferidas por sus Estados Miembros en conjunto de materias, incluida la facultad de adoptar decisiones que obliguen a sus Estados Miembros respecto de dichas materias". Adicionalmente, según lo dispuesto en el artículo 3.2. del Estatuto, dicha organización deberá estar constituida únicamente por Estados que sean soberanos y que además, sus Estados Miembros le hayan transferido la competencia y la facultad de tomar decisiones en las materias cuyo desarrollo promueve la CHHC. La transmisión de esta competencia deberá constar de manera formal, mediante una declaración especificando cuáles son esas materias. Según el artículo 3.7, en cuanto al ejercicio de los derechos inherentes a la condición de miembro, este se llevará a cabo de manera alternada entre los Estados Miembros que además sean Miembros de la CHHC. 32
Artículo 4 del Estatuto de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado 33
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Página electrónica: http://www.hcch.net/index_es.php?act=text.display&tid=4. Consultada el día 26 de enero de 2013 34
El Presidente de la Comisión dirigió la reunión a partir de la Primera Sesión y por tradición se mantiene dicha práctica desde ese entonces. 35
Artículo 4.5 del Estatuto de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado
16
La Oficina Permanente o Secretaría tiene su sede en La Haya y está compuesta, tal y como lo
indica el artículo 5 del Estatuto, por un Secretario General y cuatro Secretarios, de diferentes
nacionalidades y especialidades jurídicas y quienes serán designados por el Gobierno de los
Países Bajos bajo la propuesta de la Comisión de Estado.
Tal y como lo dispone el artículo 6, las principales funciones de la Oficina Permanente son las
siguientes: la preparación y organización de las Sesiones de la CHHC, de las reuniones del
Consejo y de las Comisiones Especiales y la realización de los trabajos de la Secretaría de las
Sesiones y de las reuniones mencionadas anteriormente. Además llevará a cabo las funciones
propias de una secretaría; a saber contestación de consultas e investigación preliminar de los
temas que la CHHC decide desarrollar. Asimismo, mantiene contacto con el órgano nacional de
cada Estado Miembro designado por cada Gobierno, con el órgano de enlace de cada
Organización parte de la Convención, con los expertos y delegados de cada Estado y con las
autoridades centrales, que son las encargadas del cumplimiento de las obligaciones que
imponen determinados Convenios.36
Las Sesiones Ordinarias son el último pilar dentro de la estructura de la CHHC y se celebran, en
principio, cada cuatro años o de forma extraordinaria en cualquier otro momento,37 siempre y
cuando el Consejo lo solicite al Gobierno de los Países Bajos, de previa consulta a la Comisión
de Estado.38 Antes de la celebración de estas sesiones, las Comisiones Especiales creadas por el
Consejo, se encargan del estudio de los temas de Derecho Internacional Privado objeto de la
CHHC, al igual que de la elaboración de proyectos de convenios, los cuales serán discutidos y
adoptados durante las Sesiones Ordinarias.
El artículo 8.2 del Estatuto señala que las decisiones de las Sesiones, el Consejo y las Comisiones
Especiales serán tomadas mediante consenso. No obstante, en la práctica, las decisiones son
36
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Página electrónica: http://www.hcch.net/index_es.php?act=text.display&tid=4. Consultada el día 26 de enero de 2013. 37
Únicamente se han llevado a cabo dos sesiones extraordinarias, en 1966 y en 1985. 38
No obstante, actualmente los Estados Miembros tienen una influencia mayor en temas de políticas generales y toma de decisiones, debido a las recomendaciones de expertos gubernamentales de las Comisiones Especiales. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Página electrónica: http://www.hcch.net/index_es.php?act=text.display&tid=4. Consultada el día 30 de enero de 2013
17
tomadas por mayoría de votos, por parte de las delegaciones de los Estados Miembros que se
encuentren presentes durante la votación.39 Cada Estado Miembro tendrá un voto, al igual que
los Estados no Miembros que son invitados a participar en la votación. Por último, una vez que
se toma una decisión con respecto a la adopción de textos determinados, los mismos se
consolidan en un acta final que firman todos los participantes.40
En cuanto a las enmiendas al Estatuto, las mismas se adoptarán mediante consenso y entrarán
en vigor tres meses después de su aprobación por dos tercios de los Estados Miembros, mas no
antes de un plazo de nueve meses desde la fecha de su adopción.41 El artículo 15 dispone que el
Estatuto se sometería a aprobación de los Gobiernos de los Estados que hubiesen participado
en una o varias sesiones de la CHHC y que entraría en vigor al contar con la aceptación de la
mayoría de los Estados representados en la Sétima Sesión. Las declaraciones de aceptación se
encuentran depositadas ante el Gobierno de los Países Bajos y en caso de admisión de un
nuevo Miembro, este Gobierno notificará su declaración de aceptación a los demás.
4. La Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros del 5 de octubre de 1961 (Convención de la Apostilla)
Inicialmente, la idea de una Convención que eliminara el requisito de legalización de
documentos y que simplificara el procedimiento, surgió tras una solicitud de Reino Unido, en la
cual el 1 de mayo de 1951 sugirió al Comité de Ministros del Consejo de Europa, la utilización
39
Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado. Ídem. 40
Adicionalmente, los artículos 9, 10 y 11 del Estatuto hacen referencia al presupuesto y gastos de la CHHC. En cuanto al primero de estos rubros, el mismo se someterá anualmente a aprobación del Consejo de Representantes Diplomáticos de los Estados Miembros en La Haya y ellos a su vez fijarán su reparto entre los Estados Miembros. Por lo tanto, estos últimos se repartirán los gastos previstos en el presupuesto anual de la CHHC y, en el caso de las Organizaciones Miembro, no estarán obligadas a contribuir al presupuesto anual, pero deberán pagar una suma determinada para cubrir los gastos administrativos adicionales por su condición de Miembro. El Gobierno de los Países Bajos asumirá los gastos de las Sesiones Ordinarias y Extraordinarias de la CHHC, mientras que cualquier tipo de costes de desplazamiento y estancia de Delegados será cubierto por cada Estado Miembro.
41
Artículos 13.1 y 13.2 del Estatuto de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado. Según el inciso tercero de ese mismo artículo, los plazos determinados en el inciso anterior podrán ser modificados en la reunión en la cual se adopta la enmienda.
18
de una forma opcional de autenticación para documentos administrativos.42 La solicitud fue
transmitida a la CHHC y durante su Sétima Sesión, se le solicitó a la Comisión Permanente de los
Países Bajos preparar una propuesta para la siguiente sesión.43 Por lo tanto, durante la Octava
Sesión de la CHHC en 1956, se convenció a los participantes acerca de los beneficios de un
instrumento que pudiese llegar a suplantar el procedimiento de la cadena de legalizaciones.44
No obstante, los participantes no tomaron ninguna decisión al respecto, principalmente por
falta de información sobre el tema.
Del 27 de abril al 5 de mayo de 1959, una Comisión Especial dirigida por el señor A. Panchaud,
juez de la Corte Federal Suiza, e integrada por R. Glusac, Primer Secretario del Ministerio de
Relaciones Exteriores de Yugoslavia como Vicepresidente y G. Droz, representante de la Oficina
Permanente de la CHHC como Secretario de Redacción, preparó el borrador inicial de la
Convención.45 Esta versión fue revisada y completada por la Primera Comisión de la Novena
Sesión de la CHHC46 y su texto final fue adoptado el 26 de octubre de 1960, durante la Novena
Sesión de la CHHC. Casi un año después, el 5 de octubre de 1961, la Convención para la
Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros fue
adoptada.
No obstante, no fue sino hasta el 24 de enero de 1965 que el instrumento entró en vigencia, 60
días después del tercer depósito, de conformidad con el artículo 11.47 Yugoslavia fue el primer
42
CHANCELLOR PUBLICATIONS LIMITED. The International Legalization Handbook. Chancellor Publications Limited. Londres, Reino Unido. 1996. Pág. 9 43
CHANCELLOR PUBLICATIONS LIMITED. Ídem. 44
LOUSSOUARN (Yvon). Explanatory Report on the 1961 Hague Apostille Convention. (Offprint from the Acts and Documents of the Ninth Session (1960), tome II, Legalisation). La Haya, Países Bajos. 1961. Disponible en la siguiente dirección electrónica: http://www.hcch.net/index_en.php?act=publications.details&pid=52 45
CHANCELLOR PUBLICATIONS LIMITED. Op. cit. Pág. 10. 46
LOUSSOUARN. Ídem 47
Este numeral establece lo siguiente: "La actual Convención entrará en vigor el sexagésimo día después del depósito del tercer instrumento de ratificación aludido en el segundo párrafo del artículo 10. (...)".
19
país en depositar el instrumento de ratificación en La Haya el 25 de setiembre de 1962; Gran
Bretaña lo hizo el 21 de agosto de 1964 y Francia el 25 de noviembre de 1964.48
Cabe resaltar que, a pesar de que la idea original de Gran Bretaña era eliminar el requisito de
legalización para documentos administrativos únicamente, los países del sistema del civil law
propusieron incluir los documentos judiciales, por resultar difícil distinguir entre ambos tipos de
documentos.49
b. En Costa Rica
El procedimiento legislativo para la aprobación de la Convención de la Apostilla en Costa Rica
no fue simple, tomó más de seis años y fue causa de sendos debates debido a la oposición de
varias instituciones. A continuación se analizarán los antecedentes legislativos de dicho
instrumento, con el fin de conocer el proceso que llevó a su aprobación y entender las razones
por las cuales su aprobación tomó tanto tiempo.
1. La iniciativa del Poder Ejecutivo en la formación de leyes
A continuación se introduce brevemente el tema de la iniciativa legislativa del Poder Ejecutivo,
de previo a hacer referencia acerca del proceso legislativo de los proyectos de ley para la
aprobación de la Convención de la Apostilla.
El artículo 140, inciso 5) de la Constitución Política dispone lo siguiente:
"Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo
Ministro de Gobierno: (...)
5) Ejercer iniciativa en la formación de las leyes, y el derecho de veto;"
Por otra parte, el artículo 123 de la Carta Magna dispone que:
48
CHANCELLOR PUBLICATIONS LIMITED. Op. cit. Pág. 10 49
CHANCELLOR PUBLICATIONS LIMITED. Ídem
20
"Durante las sesiones ordinarias, la iniciativa para formar las leyes le corresponde a cualquier
miembro de la Asamblea Legislativa, al Poder Ejecutivo, por medio de los ministros de Gobierno
y al cinco por ciento (5%) como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, si el
proyecto es de iniciativa popular." (negrita no en original)
De lo anterior se desprende entonces que el constituyente de 1949 decidió que la potestad de
la formación de leyes, no debía ser exclusiva del Poder Legislativo y que consecuentemente el
Poder Ejecutivo podía jugar un rol importante en la producción normativa, durante la fase de
preparación de un proyecto de ley.50
Esta iniciativa, denominada "iniciativa gubernativa" por el autor ARGUEDAS, proviene de una
fuente externa a la Asamblea Legislativa y es considerada por algunos, como una superación del
principio de división de poderes.51
En este mismo sentido, un reconocido voto de la Sala Constitucional hace referencia a este
tema, al afirmar lo siguiente:
"Sin embargo, la sola actividad de la Asamblea Legislativa en la fase deliberativa, decisoria o
constitutiva, es insuficiente para producir la ley formal, pues, en ocasiones, se requiere de la
participación del Poder Ejecutivo en el acto de producción normativa tanto en una fase de
preparación del proyecto de ley, como en una etapa de perfección y de integración de la
eficacia de la norma. De allí que se haya reconocido que el Poder Ejecutivo es colegislador,
máxime si se toma en cuenta que, conforme a lo dispuesto en el artículo 130 de la Constitución
Política, su mandato es ejercido "en nombre del pueblo"."52 (negrita no en original)
50
HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ (Álvaro). La dimensión constitucional del principio de conexidad en el procedimiento legislativo. Tesis para optar por el grado de Licenciatura en Derecho de la Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 2008. Pág. 22 51
ARGUEDAS RAMÍREZ (Carlos Manuel). La iniciativa en la formación de la ley. Editorial Juricentro S.A.. San José, Costa Rica. 1978. Pág. 110. En este mismo sentido, el autor señala que la mayoría de países latinoamericanos sigue esta misma línea, apartándose del criterio de los Estados Unidos, país en el cual el Presidente carece del derecho de dar inicio al procedimiento legislativo. 52
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución número de 2006-06732 de las catorce horas con cuarenta y siete minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis.
21
Ese mismo voto hace referencia al denominado "derecho de iniciativa", que define como la
"…facultad de los diputados y una facultad-deber del Poder Ejecutivo, para promover o impulsar
el procedimiento de formación de la voluntad legislativa. Es decir, la iniciativa constituye el acto
por el cual quienes tienen esa facultad, según lo dispuesto en la Constitución Política, proponen
a la Asamblea un proyecto para que ésta delibere y, eventualmente, el proyecto se convierta en
Ley de la República. Así, el efecto lógico del ejercicio del derecho de iniciativa, es poner en
marcha el procedimiento previsto para la formación de la ley, pues se trata de un derecho de
impulso y no de decisión parlamentaria."53
En Costa Rica, al igual que en muchos países latinoamericanos, la iniciativa gubernativa es
aplicable en la mayoría de materias. No obstante, la Constitución Política amplía el margen de
actuación del Poder Ejecutivo, al disponer, en su artículo 178, que "…el proyecto de presupuesto
ordinario será sometido a conocimiento de la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo".
Igualmente, según lo dispuesto en el artículo 180, el presupuesto ordinario y extraordinario
únicamente podrá ser modificado por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. Queda claro
entonces que las decisiones en materia presupuestaria son un claro ejemplo de iniciativa
gubernativa.54
Aunado a lo anterior, expertos en materia constitucional, dentro de los cuales se destaca a nivel
nacional el autor ARGUEDAS, señalan que en la práctica el Poder Ejecutivo tiene iniciativa
exclusiva, en cuanto a los proyectos para la aprobación de tratados internacionales.55
Adicionalmente, en la Opinión Jurídica 030-J del año 2005, el Procurador Constitucional, Dr.
Fernando Castillo Víquez, analiza a fondo este tema y argumenta que esa atribución exclusiva a
favor del Poder Ejecutivo se debe a "…una costumbre que se ha seguido en nuestro medio, la
53
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Ídem. 54
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente: "No puede en consecuencia, el Poder Legislativo bajo la potestad presupuestaria que se apunta, regular materias de diferente naturaleza o contenido a esa especialidad. Lo expuesto es congruente con la atribución exclusiva del Poder Ejecutivo de elaboración del proyecto de presupuesto ordinario y la iniciativa de sus modificaciones y de los extraordinarios, así como de la Asamblea Legislativa en cuanto a su dictado (...)". SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución número 2005-06855 del primero de junio de dos mil cinco. 55
"Por otra parte, aunque no esté formalmente establecido, virtualmente el Poder Ejecutivo tiene la iniciativa exclusiva en ciertas materias, como por ejemplo, las aprobaciones de tratados internacionales y de empréstitos" ARGUEDAS. Op.cit. Pág. 115
22
cual ha sido validada en el ámbito doctrinario".56 En aras de justificar lo mencionado
anteriormente, es necesario analizar los artículos 121 inciso 4) y 140 de la Constitución Política.
El primero de ellos afirma que una de las atribuciones conferidas exclusivamente a la Asamblea
Legislativa es el "…aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y
concordatos", mientras que el segundo señala, en su inciso décimo que el Poder Ejecutivo será
el encargado de "celebrar convenios, tratados públicos y concordatos, promulgarlos y
ejecutarlos una vez aprobados por la Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente,
cuando dicha aprobación la exija esta Constitución. (...).” Por lo tanto, el texto constitucional
hace una diferenciación entre la acción de aprobar, en el caso de la Asamblea Legislativa y la de
celebrar, en el caso del Poder Ejecutivo, sin indicar expresamente que el segundo tenga la
iniciativa exclusiva.
La Procuraduría General de la República, en adelante PGR, se ha referido a este tema y afirma
que existen, por lo menos, cuatro razones para considerar que ese Poder sí goza de una
competencia exclusiva en la iniciativa de ese tipo de proyectos.57
56
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Opinión Jurídica número 030-J del veintiuno de febrero de dos mil
cinco. 57
Como primer punto, señalan que a pesar de las diferencias entre los tratados internacionales y la ley (específicamente en cuanto a su jerarquía, trámite legislativo, efectos, régimen jurídico en general y régimen jurídico de impugnación), a la hora de analizar el tema de la iniciativa en la formación de las leyes -según lo dispuesto en el artículo 123 Constitucional- deberá considerarse el término "ley" en un sentido amplio, que contemple a los tratados internacionales, los cuales, en el fondo, son una ley de la República. Por otra parte, agregan que a partir del texto constitucional queda claro que al Poder Ejecutivo le corresponde la competencia principal en materia de tratados internacionales, convenios públicos y concordatos (celebrarlos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la Asamblea Legislativa), mientras que al Parlamento solo le corresponde su aprobación o no aprobación. Hacen la aclaración de que el texto del tratado no puede ser sujeto de enmiendas por parte de la Asamblea Legislativa, ya que no se encuentra dentro de sus competencias, al corresponderle más bien una forma de control a posteriori de lo negociado o pactado por el Poder Ejecutivo. Por lo tanto, en este punto concluyen que "la interpretación en el ejercicio de la competencia del Poder Ejecutivo tiene que ser ampliativa, mientras que en lo que respecta al Parlamento, restrictiva, pues de esta manera se garantiza adecuadamente el equilibrio entre Poderes diseñado por el constituyente". Dentro del tercer argumento toman como ejemplo un caso tramitado por la Sala Constitucional (Opinión Consultiva 1974-90), relativo a un convenio específico de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual fue presentado a la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo (a través del Ministerio de Trabajo) y posteriormente archivado. Dado que el Poder Ejecutivo ejerció su iniciativa y mantuvo interés durante su tramitación en el Parlamento, la Sala Constitucional determinó que no existió vicio de inconstitucionalidad en el trámite y que, por lo tanto, se deduce que el Poder Ejecutivo cuenta con una atribución exclusiva en esa materia. Como último punto, señalaron que, según lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución Política y el artículo 8 del Código Civil, no es admisible la costumbre contra legem, por lo que, a
23
2. Expediente Número 15626
El 16 de junio de 2004, la Secretaría de la Asamblea Legislativa recibió el Oficio LyD 014-06-2004
del Departamento de Leyes y Decretos del Ministerio de la Presidencia, que remitía el proyecto
de Ley denominado "Aprobación de la Convención para la Eliminación del Requisito de
Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros". Según este documento, la finalidad de
la Convención es "…facilitar y eliminar trámites que podrían resultar engorrosos y que pueden
conllevar excesivas pérdidas de tiempo y de esfuerzos, en los Estados signatarios"58 y además se
afirma que una de las principales ventajas que conlleva su aprobación, es la reducción de los
gastos que los usuarios deben cancelar a la hora de legalizar los documentos.
El proyecto de ley consta de un artículo único, aparte del texto de la Convención y el mismo
recomienda que se apruebe la Convención.
El mismo día en que se recibió el oficio, mediante un auto del Departamento de Archivo de la
Asamblea Legislativa, se ordenó pasar el proyecto de ley a estudio e informe de la Comisión
Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior. El procedimiento se
paralizó por poco menos de cuatro meses y el 4 de noviembre de 2004, el Presidente de la
Comisión de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior solicitó al Presidente de la
Asamblea Legislativa una prórroga de hasta 60 días hábiles para rendir informe sobre el
proyecto en cuestión.59
pesar de que la costumbre en general sirva para interpretar las normas y además integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito, en el caso específico no puede utilizarse de forma tal que reconociera la iniciativa de los diputados en los proyectos de ley para aprobar este tipo de instrumentos jurídicos. En este caso, la costumbre de afirmar que el Poder Ejecutivo tiene la iniciativa en esta materia es conforme a las normas constitucionales y, por lo tanto, es acorde a la intención del constituyente.
58
Proyecto de Ley "Aprobación de la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros". 2004 59
Esta solicitud se debió a que el plazo estaba cercano a vencer, según lo dispuesto en el artículo 80 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, el cual señala que "…los informes de las comisiones permanentes deberán ser rendidos, a más tardar, treinta días hábiles después de haberse puesto a despacho el asunto respectivo".
24
2.1. Informe Socioambiental
El 4 de mayo del año siguiente, el Departamento de Servicios Técnicos remitió a la Comisión
Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior el Informe Socioambiental (ST.
106-2005 SA.). En él se hace referencia al trámite de legalización de documentos, al flujo de
documentos públicos y a las consideraciones y repercusiones que podría conllevar la
aprobación e implementación de la Convención.
En cuanto al trámite de legalización de documentos, se hace una distinción entre los
documentos provenientes del exterior y los documentos emitidos en Costa Rica para enviar al
exterior. El procedimiento para ambos tipos de documentos se describe en el siguiente
capítulo.
En relación con el tema del flujo de documentos públicos, se señala que el mayor porcentaje de
documentos corresponde a aquellos referentes a materia de migración, educación y negocios.
Algunos otros son escrituras, testamentos, certificados de defunciones o de nacimientos,
inscripciones de matrimonios y divorcios, reclamos de pensiones, convalidación de títulos,
entre otros.60
Según este informe, una de las principales ventajas del procedimiento de legalización, es que
tiene el objetivo de verificar la legalidad de los documentos y se señala que"(...) el
establecimiento de los requisitos de legalización debe ser considerado integralmente, pues la
labor de nuestras representaciones consulares, en muchos casos deviene un mecanismo de
filtro de control de la legalidad, como por ejemplo, respecto de la Ley General de Migración y
Extranjería".61 (negrita no en original).
60
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Informe Socioambiental. San José, Costa Rica. 2005. Pág. 6 61
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO (DIRECCIÓN DE SERVICIO EXTERIOR, DEPARTAMENTO CONSULAR). Oficio DGSE/DAC/260-05 del tres de febrero de 2005. Además, señalan que este tipo de procedimiento permite que las autoridades diplomáticas "confirmen" la veracidad y exactitud del contenido del documento y que a la vez se verifica tanto la firma como el contenido del documento, al tener el interesado que obtener el visto bueno de diferentes instancias en el país de origen del documento. Más adelante se explicará que no tienen razón al indicar que se certifica el contenido del documento ya que únicamente se verifica la autenticidad de la firma del funcionario emisor del mismo.
25
Se hace referencia además acerca de los países con los cuales Costa Rica mantiene un mayor
flujo de documentos (Nicaragua, Colombia, Cuba, Argentina y China)62 y agregan que también
existe un flujo considerable de documentos con los demás países centroamericanos, Panamá,
América del Sur, Gran Caimán, Estados Unidos, Canadá y algunos países europeos, aunque en
menor cantidad.
También se refieren al tema de los posibles efectos de la aprobación del Convenio. En el caso
de los usuarios, el principal impacto sería la economía en tiempo y dinero, al eliminarse el
requisito de la cadena de legalizaciones y reducirse la cantidad de oficinas participantes en el
proceso. En cuanto a las implicaciones para el Estado, el informe numera más desventajas que
ventajas, al afirmar que sería previsible el aumento en el número de falsificaciones de
documentos gracias a la simplificación del trámite;63 que se reduciría considerablemente la
cantidad de ingresos para el Estado Costarricense por concepto de recaudación de impuestos64
y que además aumentaría el gasto público por concepto de capacitaciones. Otro cambio que
previeron en el informe, fue la modificación de la Ley General de Administración Pública
(LGAP), de la Ley Orgánica del Servicio Consular y del Código Procesal Penal,65 al igual que
reordenamientos a nivel administrativo para la prestación adecuada del servicio de emisión de
apostillas.
Las únicas ventajas mencionadas fueron el posible fortalecimiento del ordenamiento jurídico
interno gracias a la unificación de las reglas del Derecho Internacional Privado y la reducción de
la cantidad de trabajo de los agentes diplomáticos y consulares, quienes tendrían más tiempo
para llevar a cabo otras tareas derivadas de su función. 62
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO (DIRECCIÓN DE SERVICIO EXTERIOR, DEPARTAMENTO CONSULAR). Ídem. 63
No obstante, en el informe dejan claro que la PGR señala que el principio de seguridad jurídica no resulta lesionado, tema el cual será analizado más adelante. 64
En este sentido, el informe indica que la Ley 6955, Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público, "…incrementó las tarifas de los derechos consulares en un 300%, lo cual tuvo un efecto directo sobre la recaudación y distribución de este rubro fiscal. Destinó 1/3 parte para el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) para financiar programas sociales y 2/3 partes a la Caja Única del Estado para financiar gastos generales del Gobierno (Información suministrada por el Lic. Daniel Collado C. del SPAT-UASF del Ministerio de Hacienda". DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Op. cit. Pág. 9 65
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Op. cit. Pág. 10
26
A manera de conclusión, señalan que dentro de las tres principales implicaciones se encuentra
la posibilidad del Estado de considerar la descentralización del servicio, capacitando una o
varias oficinas para el otorgamiento de las apostillas,66 el impacto en los ingresos estatales67 y la
necesidad de modificar el derecho interno, debido al principio constitucional de jerarquía de las
normas.
2.2. Informe Jurídico
Un mes después de la entrega del Informe Socioambiental, el Informe Jurídico fue presentado a
conocimiento de la Comisión. Tras un resumen del proyecto de ley y una breve referencia al
procedimiento de legalización de documentos, se analizan los criterios emitidos por la PGR, la
Corte Plena y la Dirección Jurídica del MREC.
En el caso de la PGR, hacen referencia a la Opinión Jurídica OJ-056-1999 del 6 de mayo de 1999,
en la cual se concluye que la Convención no contraviene lo dispuesto en la Constitución Política
y que más bien permitiría que los agentes diplomáticos y consulares pudieran dedicarle más
tiempo a otras labores de su cargo. Se señala además que no se contraviene el principio de
seguridad jurídica, al exigirse un certificado de autenticidad por parte de las autoridades del
Estado específico y al establecerse, en el artículo 7 de la Convención, que cualquier interesado
tendría la posibilidad de recurrir a la autoridad certificante, para verificar la autenticidad del
documento.68
En cuanto al criterio de la Corte Plena, en el informe se citan los siguientes argumentos del ex
magistrado Ricardo Zeledón Zeledón, en contra de la aprobación de la Convención:
66
Tal y como se analizará posteriormente, el Estado aún no ha tomado una decisión con respecto a este tema y la única oficina encargada sigue siendo la ventanilla única del MREC. La posibilidad de descentralizar el servicio de emisión de apostillas será una de las recomendaciones que se propondrán más adelante en la investigación. 67
En el informe afirman que para el 2001 los ingresos por concepto de trámite de legalización de documentos superaron los cuatro millones de dólares y que consecuentemente se podría esperar una reducción por la mitad de ese monto con la entrada en vigor de la Convención. En los gráficos adjuntos al Informe se analiza el monto de la recaudación anual por derechos consulares y se refleja un aumento sustancial en el año 2004, al recaudarse 3422,3 millones de colones. Este monto fue utilizado para fundamentar la predicción de que la aprobación de la apostilla efectivamente tendría un efecto considerable sobre los ingresos del Estado costarricense. 68
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Opinión Jurídica número OJ-056-1999 del seis de mayo de mil novecientos noventa y nueve. En el informe se cita la totalidad del tercer considerando de dicha opinión.
27
"Con la eliminación del requisito de legalización de los documentos extranjeros se causaría gran
incerteza sobre la veracidad del contenido del documento. Según dicha Convención, se pondría
una fórmula adjunta al documento autenticando solamente la firma de quien lo suscribe,
trasladándole al Estado quien recibe el documento la obligación de verificar si la persona quien
lo firma tenía las facultades suficientes para tal acto y si estaba en pleno goce de las facultades
atinentes al cargo. La certificación de la firma, según la fórmula adjunta a la Convención, no
garantiza la autenticidad del contenido del documento. Con el sistema actual hay más
seguridad, pues se certifica tanto la firma como su contenido".69
En relación con la última frase de esa cita, más adelante se hace referencia a este tema y se
explica por qué no es correcto afirmar, que con el sistema de legalización de documentos se
certifique el contenido del documento.70
Por otra parte, la Dirección Jurídica del MREC, en su Oficio No 187-2003-DJ del año 2003,
mantiene una posición diferente a la descrita anteriormente, al señalar que si el país llegase a
aprobar la Convención "…se economizaría recurso humano, tiempo y dinero, sin que se genere
una situación de inseguridad o incerteza, ya que se estaría legalizando lo que siempre se ha
legalizado que es la firma de los funcionarios y no la firma y el contenido, como a nuestro
criterio erróneamente lo interpreta el Magistrado Zeledón, pero además se legalizaría el cargo o
título en que actúa la persona que firma el documento y si procede, el sello o estampilla que
lleve el documento (...)".71
Dicha institución comenta también que no considera que la Convención sea contraria al artículo
5 inciso f) de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, debido a que la función
69
CORTE PLENA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Acta de la Sesión Extraordinaria número 30-2001 del veintisiete de agosto de dos mil uno. 70
En este mismo sentido, el ex magistrado señala que el sistema de legalización de documentos implica una carga para el interesado, quien deberá obtener el visto bueno de diversas instancias, mientras que en el sistema de la apostilla, la instancia que recibe el documento deberá verificar si el funcionario que lo suscribió tenía facultades para ello y se encontraba en su pleno goce. Adicionalmente, agregó que la Convención es contraria a la normativa vigente, específicamente la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares y la Ley Orgánica del Servicio Consular. DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Informe Jurídico. San José. Costa Rica. 2005. Págs. 6 y 7 71
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Informe Jurídico. Ídem.
28
notarial de los cónsules, va más allá del trámite de legalización y la aprobación de la misma,
más bien conllevaría a la priorización de otras de sus funciones, especialmente aquellas
relacionadas con la fe pública de los funcionarios consulares.72
En relación con los aspectos de trámite legislativo, se afirmó que la votación requerida para la
aprobación de la Convención debería ser de mayoría absoluta de los votos de los diputados
presentes73 y que el proyecto no sería delegado para conocimiento y aprobación de una
Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena.74 Con respecto a las consultas, según lo
dispuesto en el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,75 se deberá realizar la
consulta de constitucionalidad. Además, en el informe se señala que se debe realizar la consulta
facultativa a la PGR y a la Oficina Asesora de Tratados, Dirección y Departamento Consular del
MREC.76
A finales del mes de mayo, el Presidente de la Comisión de Relaciones Internacionales y
Comercio Exterior, le solicitó formalmente a la Procuradora General de la República y al
72
Artículos 66, 67 y 68 de la Ley Orgánica del Servicio Exterior y Arancel Consular 73
De conformidad con los artículos 119 y 121.4 de la Constitución Política. 74
El artículo 124 de la Constitución Política afirma que no procede la delegación si se trata de proyectos de ley relativos a la materia electoral, a la creación de los impuestos nacionales o a la modificación de los existentes, al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 4), 11), 14), 15) y 17) del artículo 121 de la Constitución Política, a la convocatoria a una Asamblea Constituyente, para cualquier efecto, y a la reforma parcial de la Constitución Política. En este caso, la no delegación se sustenta en que el inciso 4) del artículo 121 de la Constitución Política aplica (el referente a la aprobación de convenios internacionales, tratados públicos y concordatos). 75
"ARTÍCULO 96.- Por la vía de la consulta de constitucionalidad, la jurisdicción constitucional ejercerá la opinión consultiva previa sobre los proyectos legislativos, en los siguientes supuestos: a) Preceptivamente, cuando se trate de proyectos de reformas constitucionales, o de reformas a la presente ley, así como de los tendientes a la aprobación de convenios o tratados internacionales, inclusive las reservas hechas o propuestas a unos u otros." (negrita no en original) 76
Adicionalmente indican que dentro de las normas y procedimientos de órganos relacionados con el proyecto de ley se encuentran la Constitución Política, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (a pesar de que en el informe más bien se haga referencia a la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares), la Ley Orgánica del Servicio Exterior y Arancel Consular, el Oficio No OJ-066-1999 de la PGR, el Oficio No 187-2003-DJ de la Dirección Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y el Acta de la Sesión Extraordinaria No 30-2001 de la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia.
29
Ministro de Relaciones Exteriores sus criterios con respecto al proyecto de ley, en cumplimiento
con lo dispuesto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.77
2.3. Sesión No 02 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior
El 9 de junio de 2005, durante la Sesión No 02 de la Comisión Permanente Especial de
Relaciones Internacionales y Comercio Exterior se discutió una moción presentada por cinco
diputados; dentro de ellos la actual Presidenta Laura Chinchilla, para alterar el orden del día de
la Comisión y darle preferencia a doce proyectos de ley dentro de la agenda de la misma; el
quinto era el "Estatuto de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado" y el
décimo el proyecto de ley para la aprobación de la Convención de la Apostilla.
Según la Diputada Chinchilla Miranda, se trataba de expedientes que no presentaban grandes
divergencias y que se podían ir analizando en subcomisión, con el fin de despejar la agenda de
la Comisión.78 La Diputada Epsy Campbell agregó que uno de los criterios para la presentación
de la moción era por un tema de prioridad del Poder Ejecutivo, lo cual refleja nuevamente el
interés del gobierno por la aprobación de la Convención y por tratarse de expedientes cuyos
procesos internos dentro de la Comisión estaban prácticamente completos. La moción fue
aprobada.
El 6 de junio del 2005, en el último día del plazo para la presentación del criterio solicitado, el
MREC se manifestó a favor del proyecto de ley y argumentó que "…la finalidad que se persigue
con la supresión del requisito de legalización es la de facilitar y eliminar trámites que podrían
resultar engorrosos y que pueden conllevar excesivas pérdidas de tiempo y de esfuerzos, en los
77
"ARTICULO 157.- Consultas institucionales. Cuando en la discusión de un proyecto la Asamblea determine que debe ser consultado el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma, y no lo hubiera hecho la Comisión, se suspenderá el conocimiento del proyecto, procediéndose a hacer la consulta correspondiente. Si transcurridos ocho días hábiles no se recibiere respuesta a la consulta a que se refiere este artículo, se tendrá por entendido que el organismo consultado no tiene objeción que hacer al proyecto. En caso de que el organismo consultado, dentro del término dicho, hiciera observaciones al proyecto, éste pasará automáticamente a la comisión respectiva, si la Asamblea aceptara dichas observaciones. Si ésta las desechare, respetando lo que determina la Constitución Política, el asunto continuará su trámite ordinario". 78
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA. Acta de la Sesión número 02 del nueve de junio de dos mil cinco.
30
Estados signatarios".79 Igualmente agregaron que dicho instrumento jurídico es acorde con la
normativa internacional tendiente a crear mecanismos de facilitación y cooperación entre los
Estados, al igual que a la "Ley de Protección del Ciudadano del Exceso de Requisitos
Administrativos", Ley No 8220, también conocida como la Ley de Simplificación de Trámites.
El 26 de julio de 2005, el Presidente de la Comisión solicitó, de conformidad con el artículo 80
del Reglamento de la Asamblea Legislativa, una nueva prórroga para la presentación del
informe correspondiente, debido a que el plazo vencía el 28 de julio de ese mismo año.
2.4. Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República
En el mes de setiembre de 2005, la PGR finalmente se refirió a dicho proyecto de ley en el
pronunciamiento OJ-150-2005 e hizo referencia a un análisis anterior que había surgido ante
una consulta del MREC, que consta en la Opinión Jurídica OJ-056-99 del 6 de mayo de 1999 y
afirma lo siguiente:
"Ahora bien, en una apreciación ligera del texto de la citada Convención, podría pensarse que la
misma contraviene el valor jurídico de seguridad que el sistema de legalización actual
proporciona. No obstante, a juicio de este Despacho, tal principio no resulta lesionado toda vez
que la eliminación del requisito de legalización que la Convención prevé, sólo es aplicable a
determinados documentos públicos, exigiendo además un certificado de autenticidad, por parte
de las autoridades que los Estados contratantes o adherentes designen".80
Este órgano manifestó su apoyo hacia la aprobación de la Convención, realizando la salvedad de
que deberá considerarse el tema de la reducción por concepto de derechos consulares, la
reestructuración orgánica dentro del aparato estatal y la inversión para efecto de
capacitaciones, recursos materiales y administrativos. Además, es el primer informe que hace
referencia al tema de la prestación eficiente de un servicio público, citando el artículo 4 de la
LGAP.
79
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO. Oficio DVM-090-05 del seis de junio de dos mil cinco. 80
Cita la OJ-056-99 del seis de mayo de mil novecientos noventa y nueve. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Ídem.
31
A manera de conclusión, señalan que no objetan la adhesión de Costa Rica a la Convención, en
el tanto se trata de una herramienta que agiliza la prestación del servicio de certificación de
documentos.
2.5. Sesión No 09 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior
Durante las discusiones en el marco de la Sesión No 9 de Comisión Permanente Especial de
Relaciones Internacionales y Comercio Exterior del 27 de octubre de 2005, la Diputada Salas
Salazar, el Diputado Malavassi Calvo y el Presidente de la Comisión, el Diputado Laclé Castro
concuerdan en que, a pesar de las implicaciones económicas que conllevaría la aprobación de la
Convención, la misma es necesaria y obligatoria para lograr un Estado más eficiente. Luego de
considerar que el expediente fue lo suficientemente discutido, quedó aprobado.
El 27 de octubre de ese mismo año la Comisión rindió dictamen afirmativo de mayoría y
sometió a conocimiento de la Asamblea Legislativa el proyecto de ley. El dictamen es conciso y
no da mayores explicaciones de las razones por las cuales es necesaria su aprobación.
Únicamente afirma que sería positivo para los usuarios, dada la reducción de gastos a la hora
de legalizar documentos.81
2.6 Caducidad del Proyecto
Más de dos años y medio después, el 17 de junio de 2008, el expediente del proyecto de ley fue
remitido a la Dirección Ejecutiva de la Asamblea Legislativa, acompañado de un auto solicitando
que se pusiera a despacho y se continuara con el trámite del proyecto.82 Posteriormente, la
Secretaría del Directorio dirigió un auto al Departamento de Archivo, indicando que, por haber
transcurrido más de cuatro años desde el momento de su iniciación y en seguimiento a lo
81
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE COSTA RICA. Dictamen Afirmativo de Mayoría del veintisiete de octubre de dos mil cinco. 82
Los autos son los siguientes: Diputada Arguedas Maklouf del veinticinco de julio de dos mil seis; Diputada Del Vecchio Ugalde del veinte de julio de dos mil seis; Diputada Vásquez Badilla del tres de mayo de dos mil siete; Diputado Gutiérrez Gómez del cinco de mayo de dos mil ocho.
32
dispuesto en el artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, el proyecto había
caducado.83
b.3 Expediente Número 17145
Al igual que la primera vez, el proyecto se presentó a conocimiento de la Asamblea Legislativa,
por iniciativa del Poder Ejecutivo, específicamente del Ministro de la Presidencia, Rodrigo Arias.
Mediante nota del 25 de agosto de 2008, solicitó que se le diera al proyecto el trámite de rigor
y remitió el proyecto de aprobación de la ley.84
El 19 de agosto de 2008 se emitió el Decreto Ejecutivo correspondiente y el mismo fue
publicado en La Gaceta No 197 del 13 de octubre de 2008. Posteriormente, mediante un auto
del 27 de agosto de 2008, el Departamento de Archivo, Investigación y Trámite presentó a la
Asamblea Legislativa el proyecto de ley y en el mes de noviembre se le solicitó al MREC su
criterio.
3.1. Criterio de la Dirección General de Migración y Extranjería
A folio 29 del expediente consta el Oficio No AJ-02639-2008-AC del 17 de noviembre de 2008
de la Dirección General de Migración y Extranjería (DGME) del Ministerio de Gobernación y
Extranjería, en el cual la institución emite su criterio. El Lic. Mario Zamora, Director General de
Migración, afirma que la tecnología ha sido cómplice del hampa y que por ello les ha permitido
83
Dicho artículo dispone lo siguiente: "Al finalizar una legislatura, los asuntos pendientes de resolución podrán estudiarse en la siguiente, por iniciativa del Poder Ejecutivo o de los diputados. En todos estos casos, tales asuntos seguirán los trámites que aún les falten. Pasados cuatro años calendario a partir de su iniciación, se tendrán como no presentados y sin más trámite se ordenará su archivo. No obstante, la Asamblea podrá conceder un nuevo plazo por votación de los dos tercios del total de sus miembros, siempre que la moción correspondiente se presente antes del vencimiento del plazo. (Modificado mediante Acuerdo Nº 5020, del 9 de noviembre de 1999)" (negrita no en original). SECRETARÍA DEL DIRECTORIO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Auto del diecisiete de junio de dos mil ocho. 84
Cabe resaltar que la introducción es prácticamente la misma del proyecto de ley anterior, salvo que no incluyen el penúltimo párrafo, que afirmaba lo siguiente: "De igual forma, la adopción del Convenio, resultará en aspectos positivos para los usuarios, en el tanto, implica una reducción de los gastos que deben cancelar cuando pretenden legalizar documentos". Llama la atención la eliminación de esa única oración en este segundo proyecto de ley, ya que, la reducción en los costos del trámite de la apostilla en comparación del procedimiento de legalización es uno de sus principales logros. No obstante, pareciera ser que, en aras de impulsar nuevamente la aprobación de la Convención, se decidió bajarle el perfil al tema de la reducción de ingresos para el Estado. Proyecto de Ley "Aprobación de la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros". 2008.
33
acceder a métodos que permiten delinquir con una mayor productividad. Agregó que lo
anterior ha afectado a su Dirección, ante la presentación de documentos falsos. El siguiente
párrafo refleja la posición de la Institución, al afirmar lo siguiente:
"Así las cosas, tenemos un panorama sombrío, por el cual aún y cuando existen controles que
someten a los documentos oficiales emitidos en el exterior a filtros con el fin de descartar la
manipulación de información importante para los trámites que se llevan a cabo en esta
Dirección General, son vulnerados y nos vemos expuestos a dejar no solo ingresar a territorio
nacional a personas con costumbres insanas, sino que incluso por la presentación de
documentos dudosos, se le han otorgado documentos y status de residencia en el país,
enterándonos posteriormente, que personas adineradas son buscadas por la INTERPOL o por
autoridades de sus países de origen o de terceros países, que han delinquido y esperan procesos
penales".85
Lo anterior refleja entonces la preocupación de esta Dirección en cuanto a la posibilidad de que
se presenten documentos falsos, a pesar de los controles con los que cuenta el procedimiento
de la apostilla.86 En este mismo sentido, se afirma que por la naturaleza de los documentos que
se reciben en la institución, los mismos deberán permanecer en una categoría excluyente a la
aplicación de la Convención, ya que podría ponerse en peligro la seguridad nacional, al
promover delitos tales como el narcotráfico y el secuestro extorsivo. Por lo tanto, solicitan que,
en caso de que se apruebe la Convención, la misma "…se haga con reserva de que los
documentos públicos extranjeros con efectos migratorios deberán ser presentados con la
legalización respectiva por ser materia no solo de orden público, sino incluso de Seguridad
Nacional".87
85
DIRECCIÓN GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA. Oficio número AJ-02639-2008-AC del diecisiete de noviembre de dos mil ocho. 86
En este mismo sentido, señalan lo siguiente: "...estima esta Dirección General, que el adherirse a la Convención de marras, y recibir documentos oficiales sin la debida legalización, vendría a exponer más a nuestro país a ser vulnerado por la mafia internacional organizada, la cual, eventualmente tendría más allanado el camino, para obtener documentos falsos, los cuales no pasaran por los controles existentes y contenidos en nuestra legislación interna (...)". 87
DIRECCIÓN GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA. Ídem.
34
No es correcto afirmar que la Convención de la Apostilla implique necesariamente recibir
documentos oficiales sin una debida legalización o que provoque una mayor incidencia de
falsificaciones de documentos. Además, tampoco es cierto que los problemas de seguridad
nacional referidos sean consecuencia directa de la presentación de documentos falsos; que la
aprobación de la Convención necesariamente implique recibir documentos oficiales sin la
debida legalización y que se pasarían por alto los controles existentes en la legislación interna,
Código Procesal Penal, Ley General de la Administración Pública, Ley de Migración, Ley
Orgánica del Servicio Exterior y otros, dejando en un estado de indefensión a la Administración.
Además, si bien es cierto, el Poder Ejecutivo podría formular reservas o declaraciones, eso no
quiere decir que los documentos migratorios podrían dejarse de lado como una categoría
aparte, al encontrarse los documentos migratorios dentro de los documentos más apostillados.
Todo pareciera indicar que la posición de esta institución influyó en la opinión de los Diputados
y pudo haber conllevado, en cierta parte, al dictamen negativo del proyecto de ley.
3.2. Sesión No 22 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior
Durante la Sesión No 22 del 20 de noviembre de 2008 se solicitó el criterio del MREC, del
Ministerio de Hacienda, de la Dirección General de Aduanas, de COMEX y del Ministerio de
Agricultura y Ganadería y se envió el proyecto a conocimiento de una subcomisión.
3.3. Informe Técnico Jurídico
En julio de 2009 se emitió un nuevo Informe Técnico Jurídico, cuyo contenido es, en ciertas
secciones, muy similar al Informe Jurídico presentado en mayo del 2005. Tras un breve
resumen del proyecto señalan que, por tratarse de expedientes distintos, es necesario realizar
nuevas consultas a determinadas instituciones.88
88
En relación con este tema, manifestaron que "…facultativamente se recomienda consultar a todos los ministerios, universidades estatales, instituciones autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado, Tribunal Supremo de Elecciones, Dirección de Notariado y Procuraduría General de la República". DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Informe Técnico Jurídico. San José, Costa Rica. 2009. Pág. 6
35
Citaron nuevamente las normas jurídicas relacionadas mencionadas en el informe anterior y
agregaron la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, la Ley Orgánica del MREC y el
Estatuto de Servicio Exterior de la República.
3.4. Criterio del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE)
El 3 de setiembre de 2009, el Tribunal Supremo de Elecciones, en adelante TSE, emitió su
criterio con respecto al proyecto de ley y tras referirse a los criterios de la PGR, de la Corte
Suprema de Justicia, en adelante CSJ, de la Dirección Jurídica del MREC y de la DGME, objetaron
el proyecto de ley.
Señalaron que la adhesión del país a la Convención podría incidir sobre los servicios brindados
por el Registro Civil, al ser "…la institución que tiene por objeto dar publicidad a los hechos y
actos que afectan al estado civil de las personas, cooperar, en ciertos casos, a la constitución de
tales actos y, proporcionar títulos de legitimación de estado civil".89 Citan el artículo 44 de la Ley
Orgánica del TSE,90 al igual que los artículos 21 y 43 del Reglamento del Registro del Estado
Civil.91
En cuanto al primero de los artículos, hacen énfasis a la última oración, la cual señala que las
inscripciones se practicarán con fundamento en "…los documentos oficialmente expedidos en
otros países siempre que estén debidamente autenticados". Por otra parte, el artículo 21 señala
89
LUCES GIL (Francisco). Derecho del Registro Civil. Edit. Boch, 5a Edición. Barcelona, España. 2002. Pág. 21. citado por TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Acta de la Sesión Ordinaria número STSE-2917-2009 del tres de setiembre de dos mil nueve. 90
"ARTICULO 44.- Las inscripciones se practicarán con fundamento en los documentos que para el caso deben expedir los funcionarios que por ley actúen como Registradores Auxiliares del Registro Civil, o quienes estén investidos de ese carácter; por los párrocos o autoridades eclesiásticas con respecto a las actuaciones propias de su ministerio; por los funcionarios diplomáticos o consulares acreditados ante el Gobierno de Costa Rica, que de acuerdo con los tratados puedan hacerlo; por los funcionarios judiciales o administrativos o por el Patronato Nacional de la Infancia u otra Institución competente, cuando en el ejercicio de sus cometidos dictaren resoluciones firmes, con respecto a hechos del estado civil; por los notarios con respecto a los instrumentos públicos ante ellos otorgados, cuando se refieran también a hechos relativos al estado civil; o con los documentos oficialmente expedidos en otros países siempre que estén debidamente autenticados". 91
"Artículo 21.- Para inscribir nacimientos ocurridos en el extranjero, cuyo padre o madre sea costarricense, será necesario aportar la certificación original de nacimiento extendida por las autoridades del país donde se produjo el hecho vital, debidamente legalizada y traducida en caso de que no sea emitida en idioma español. Si el documento original se encuentra en un expediente de alguna institución pública, se admitirá copia certificada por la persona funcionaria competente".
36
que, luego de un mes de nacida una persona, deberán declararse los nacimientos ocurridos en
el extranjero, si la madre o el padre es costarricense, mediante una certificación original de
nacimiento, la cual deberá estar debidamente legalizada.
Se hace referencia al criterio del señor Ricardo Chavarría, Jefe de la Sección de Opciones y
Naturalizaciones, quien afirmó que la aprobación de la Convención podría conllevar a
"…problemas prácticos relativos a la verificación de la autenticidad de los documentos
aportados toda vez que las oficinas internas no tienen un registro de firmas para confrontar la
autenticidad de las rúbricas que traería la "apostilla", registro que sí maneja el Ministerio de
Relaciones Exteriores". Agregó además que el sistema de la apostilla no permitiría verificar de
manera expedita, si el funcionario contaba con la investidura y el poder al momento en que
autenticó y firmó el documento y que por esto, el sistema actual brinda una mayor seguridad
jurídica.
En vista de que los trámites que se realizan en el Registro Civil tienen un impacto directo en
temas electorales y en la adquisición de la ciudadanía costarricense, afirman que se requiere de
garantías y regulaciones amparadas en normas rigurosas. Ante esto y afirmando que la
Convención no toma en consideración la tecnología de la época actual, ni las amenazas
existentes hoy en día, objetan el proyecto de ley. No obstante, hacen la salvedad de que podría
aprobarse siempre y cuando se incluyan reservas para garantizar su no aplicación, a los
documentos que tengan relación con los trámites que realiza el TSE.
3.5. Criterio del Ministerio de Gobernación y Seguridad Pública
El Ministerio de Gobernación y Seguridad Pública también dio su apoyo al proyecto, mediante
el Oficio 3559-2009 DM del 8 de setiembre de 2009. Luego de dar un ejemplo acerca del
trámite de legalización y hacer una crítica al mismo, señaló lo siguiente:
"Consideramos que los documentos emitidos por autoridades extranjeras y que sean requeridos
para trámites migratorios en nuestro país, pueden gestionarse mediante mecanismos
debidamente regulados en nuestro ordenamiento jurídico, incentivando así la aplicación de la
tecnología (firma digital, expediente digital, protocolos de actuación, convenios de
37
procedimiento para la emisión y validación de documentos con los Estados firmantes e
instituciones a cargo de certificar), sin que esto signifique transgresión a los principios de
seguridad jurídica y razones de seguridad nacional".92
Esta posición, a diferencia de la que mantuvieron la DGME y el TSE, refleja que la tecnología
puede ser una aliada en la facilitación de trámites.
Adicionalmente, hacen referencia al artículo 374 del Código Procesal Civil (CPC),93 en
concordancia con los artículos 229 y 294 de la LGAP,94 los cuales establecen los requisitos que
los documentos otorgados en el extranjero deberán cumplir para tener efecto en nuestro país.
Este Ministerio va más allá de lo solicitado e incluso propone otros métodos para velar por la
simplificación de trámites, al proponer autenticaciones de firmas originales, vía firma digital o
certificando información mediante convenios entre los países emisores y receptores por medio
de este mismo método, al igual que mediante protocolos de actuación en la emisión y
validación de los documentos.
Por último, señalan que no tienen objeción alguna a la aprobación del Convenio, al tratarse de
una herramienta que facilitaría el trámite y conllevaría a la prestación eficiente de un servicio
público.
92
MINISTERIO DE GOBERNACIÓN Y SEGURIDAD PÚBLICA. Oficio 3559-2009 DM del ocho de setiembre de dos mil nueve. 93
"Artículo 374.- Documentos otorgados en el extranjero. Los documentos públicos otorgados en el extranjero se equipararán a los públicos del país, si reúnen los siguientes requisitos: 1) Que en el otorgamiento se hayan observado las formas y las solemnidades establecidas en el país donde se hayan verificado los actos los y los contratos. 2) Que la firma del funcionario expedidor esté debidamente autenticada." 94
"Artículo 229.- 1. El presente Libro regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga. 2. En ausencia de disposición expresa de su texto, se aplicarán supletoriamente, en lo que fueren compatibles, los demás Libros de esta ley, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las demás normas, escritas y no escritas, con rango legal o reglamentario, del ordenamiento administrativo y, en último término, el Código de Procedimiento Civiles, la Ley Orgánica del Poder Judicial y el resto del Derecho común." "Artículo 294.- Todo documento presentado por los interesados se ajustará a lo siguiente: a) Si estuviere expedido fuera de Costa Rica, deberá legalizarse; b) Si estuviere redactado en idioma extranjero, deberá acompañarse su traducción, la cual podrá ser hecha por la parte."
38
3.6. Criterio de la Corte Suprema de Justicia
A folio 295 del expediente se encuentra el criterio de la Corte Suprema de Justicia (CSJ),
reflejado en forma de transcripción del acuerdo tomado por la Corte Plena en la Sesión No 33
del 28 de setiembre del 2009. La consulta fue remitida a la Magistrada Escoto, quien analizó el
fondo de la Convención y en la sección de antecedentes, realizó una comparación entre el
trámite de la apostilla y el exequátur.95
Este último trata de un procedimiento dirigido a que un determinado pronunciamiento, pueda
tener fuerza ejecutoria en un Estado distinto a aquel en el cual fue dictado inicialmente. En este
sentido, interesa el artículo 705 del CPC, el cual afirma que, "...para que la sentencia, el auto
con carácter de sentencia, o el laudo extranjero surtan efectos en el país, deberán reunir los
siguientes requisitos: 1) Que estén debidamente autenticados.(...)"
Consecuentemente, para que un laudo sea eficaz en nuestro país, requiere de la debida
autenticación. Al ser la Sala Primera de la CSJ la encargada de conocer dichos procesos, según lo
dispuesto en el artículo 54 inciso sétimo,96 se requiere que "…el pronunciamiento a homologar
esté debidamente expedido y autenticado, es decir, legalizado en sus firmas por parte del cónsul
costarricense en el país de su dictado, y por el o la oficial de autenticaciones del Ministerio de
Relaciones Exteriores, de que la firma del citado diplomático es auténtica".
95
Define el exequátur como "...un proceso de carácter sumario de reconocimiento y autorización, cuyo propósito es introducir en determinado ordenamiento, para su respectiva tutela, eficacia, coercitividad y ejecución, uno o varios pronunciamientos dictados por una autoridad jurisdiccional extranjera o por un tribunal arbitral foráneo que entrañan la condición de ser ejecutorios". CORTE PLENA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Acta de la Sesión número 33-2009 del veintiocho de setiembre de dos mil nueve.
96
No tienen razón al indicar en su criterio que se trata del inciso segundo del artículo 54, ya que se trata más bien del sétimo, el cual indica lo siguiente: "Artículo 54.- (*) La Sala Primera conocerá: 7) Del cumplimiento de sentencias pronunciadas por tribunales extranjeros, con arreglo a los tratados, las leyes vigentes y los demás casos de exequátur."
39
En cuanto a las cartas rogatorias, que se diferencian de los exequátur por tratarse de autos
solicitando determinadas acciones en la sede judicial, deben ser legalizadas por las autoridades
del Estado requirente, al igual que por el cónsul del país destinatario o de una "nación amiga".97
Específicamente en relación con el tema de la Convención, recomiendan su aprobación, en el
tanto "…pretende simplificar las diligencias que realizan los Estados Partes y las personas físicas
interesadas, además de sentar las bases de una futura asistencia judicial mutua entre ambos
estados, en torno a la legalización de documentos públicos (...)".98 Agregaron que dicho
instrumento no roza con la Constitución y que la misma Sala Constitucional, ha señalado que la
exigencia de dichos requisitos no es arbitraria ni ilegítima.99
El Magistrado Chinchilla, quien se especializa en materia penal, subrayó su preocupación por la
aprobación de la Convención, específicamente por la posibilidad de que se falsifiquen
documentos a nivel internacional, especialmente en casos de extradiciones, al no seguirse los
canales de legalización establecidos. Por otra parte, el Magistrado Solís hizo una crítica al
retraso del país en suscribir instrumentos relacionados con temas de cooperación judicial
internacional y agregó que a pesar de ello, la aprobación de la Convención implicaría un avance
sustancial en dicha materia.100
El informe presentado por la Magistrada Escoto fue sometido a aprobación y 13 magistrados
votaron a favor, dos se abstuvieron a votar y el Magistrado Chinchilla emitió un voto
negativo.101
97
La regulación de las cartas rogatorias se encuentra en el numeral 706 del CPC, el cual afirma lo siguiente: "ARTÍCULO 706.- Embargos y otras actuaciones. Si se tratare de un mandamiento de embargo, o de práctica de citaciones, pruebas u otras actuaciones judiciales ordenadas por tribunales o árbitros extranjeros, serán diligenciados siempre que no se opongan a lo dispuesto en el artículo anterior." 98
CORTE PLENA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Ídem 99
CORTE PLENA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Ídem 100
CORTE PLENA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Ídem. 101
Mantuvo la posición de su comentario anterior y expresó su preocupación, en el tanto los exequátur y cartas rogatorias se transmiten entre autoridades judiciales, pero en este caso se trata de particulares que traen al país
40
3.7. Informe de Subcomisión de la Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior
En el mes de noviembre del 2009, varios Diputados presentaron la moción para la lectura del
informe presentado por la Subcomisión y la misma fue aprobada.
El Informe de la Subcomisión se centra en las consultas realizadas a las distintas instituciones. El
MREC; el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, en adelante MEIC; el Ministerio de
Gobernación, Policía y Seguridad Pública; Bancrédito; Correos de Costa Rica; el Instituto
Costarricense de Electricidad (ICE); el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC); la Junta
de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA); el
Instituto Costarricense de Turismo (ICT); el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR); el Ministerio
de Comercio Exterior (COMEX); la Corporación Bananera Nacional (CORBANA); el Ministerio de
Ciencia y Tecnología (MICIT); el Ministerio de Justicia; el Banco Central de Costa Rica (BCCR), la
CSJ y la PGR se mostraron a favor de la aprobación de la Convención.102 No obstante, la Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS);103 el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)104 y la
DGME.105 se mostraron en desacuerdo.
Por último, el TSE mantuvo una posición intermedia, al concluir que "…objeta el proyecto de
aprobación del convenio, salvo que se incluyeran las reservas necesarias para garantizar su no
un documento, suponiendo que es auténtico. Por lo tanto, agregó que no cree conveniente que el país se sume a dicha Convención. 102
Esta última institución se encuentra a favor de su aprobación, pero hace la salvedad de que "...al aprobarse el convenio en cuestión y entrar en vigencia para nuestro ordenamiento jurídico, traerá consigo una reducción por concepto de recaudación de derechos consulares, situación que debe tomar en cuenta esa Asamblea Legislativa con el fin de tomar las medidas pertinentes que contrarresten unas eventuales consecuencias". 103
En el Oficio 40.463, la Junta Directiva de dicha institución señala que "...estima que el país debe continuar estando fuera de la Convención (...) toda vez que se podría causar inseguridad en cuanto a su veracidad como en el caso de los títulos académicos obtenidos en el extranjero, lo cual generaría un impacto directo en las condiciones en las que se contrata trabajadores en la Caja Costarricense del Seguro Social, razón por la cual se objeta la aprobación del proyecto de ley en mención". 104
Se oponen igualmente y en el Oficio AJ-925-09-2009, agregan que el proyecto "...eventualmente podría generar cierta inseguridad jurídica en la verificación de la autenticidad de algún documento que sea presentado a la institución, por tal razón se estima necesario la existencia del requisito de legalización para los documentos públicos extranjeros". 105
Mantuvieron la posición manifestada anteriormente.
41
aplicación a los documentos provenientes de otros países signatarios, con efectos sobre los
trámites que se realizan en esta institución".106
Los Miembros de la Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio
Exterior llegaron a las siguientes conclusiones:
(i) que quedaba claro que había toda una riqueza de criterios en cuanto a la aprobación o
no de la Convención;
(ii) que a pesar de los criterios sobre los beneficios que traería la Convención,
especialmente en relación con el tema de la simplificación de trámites, era necesario tomar en
consideración los riesgos que traería para la seguridad nacional, ante lo indicado por la DGME y
el TSE. Por lo tanto, solicitan que se realice una reserva para excluir de la aplicación de la
Convención a los documentos relacionados con esas dos instituciones;
(iii) que la reserva es "…una declaración unilateral hecha por un Estado al firmar, ratificar,
aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con el objeto de excluir o modificar los efectos
jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado"107 y que, por razones
de política exterior e interés nacional, un Estado puede hacer para exceptuar o diferenciar los
efectos jurídicos que el instrumento produciría en su territorio;108 y
(iv) que dado que el tratado no hace mención expresa a la prohibición de reservas, podrían
considerarse las mismas, con el fin de tomar en consideración el criterio de las dos instituciones
que se manifestaron en contra.
Por último, afirmaron que "…luego de un breve análisis del costo de oportunidad de adherirnos
a la presente convención, somos del criterio que en la actual coyuntura histórica no es
106
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Acta de la Sesión Ordinaria número STSE-2917-2009 del tres de setiembre de dos mil nueve. 107
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Ídem. Citan además el artículo 19 de la Convención de Viena acerca de la formulación de reservas. 108
En este mismo sentido, señalan que, según lo dispuesto en el artículo 140 Constitucional, le correspondería al Poder Ejecutivo introducir una reserva.
42
conveniente incorporar el tratado a nuestro ordenamiento jurídico. Costa Rica atraviesa una
severa crisis de inseguridad ciudadana. (...)"109
Además, señalaron que, dado que las cifras oficiales sobre inseguridad denotan preocupación
ciudadana, la aprobación de la normativa podría ser utilizada por grupos delictivos o
aprovechada para irrespetar procedimientos migratorios y registrales. Por lo tanto, exhortaron
al Poder Ejecutivo a renegociar la adhesión del país, incluyendo la reserva mencionada
anteriormente y recomendaron dictaminarlo negativamente.
En relación con el tema de las reservas, es importante señalar que ningún país suscriptor del
Convenio de la Apostilla, ha realizado una reserva al texto de dicho instrumento.
3.8. Sesión No 25 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior
Durante la Sesión Ordinaria No 25 del 26 de noviembre de 2009, el informe negativo fue
aprobado por unanimidad, sin que se hubiese dado una discusión exhaustiva acerca del tema o
de las implicaciones de no aprobar la Convención. Únicamente hicieron referencia a las
recomendaciones del TSE y la DGME, a pesar de que la mayoría de instituciones se mostró a
favor de la aprobación de la Convención y concluyeron que podía violentarse la seguridad
jurídica. Posteriormente, el proyecto fue rechazado por todos los diputados presentes.
En el Dictamen Unánime Negativo del 26 de noviembre de ese mismo año, duplicaron lo
establecido en el informe anterior y solicitaron remitir al Archivo el proyecto de ley.
b.4. Expediente Número 17718
Este expediente dio inicio el 6 de mayo de 2010, con la recepción del Oficio LYD 4099-C del
Ministro de la Presidencia, Rodrigo Arias, solicitando el trámite de rigor para el proyecto de ley
"Aprobación de la Adhesión a la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización
para los Documentos Públicos Extranjeros". A inicios del mes de mayo, el proyecto fue
presentado a conocimiento de la Asamblea Legislativa, remitido a la Comisión Especial
109
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE COSTA RICA. Dictamen Negativo de Mayoría del veintiséis de noviembre de dos mil seis.
43
Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior y publicado el 24 de junio de
2010 en la Gaceta No 122.
Nuevamente se solicitó el criterio de las siguientes instituciones: CSJ, TSE, todos los ministerios,
todas las instituciones autónomas, Dirección Nacional de Notariado (DNN), PGR, DGME,
Consejo Nacional de Rectores, Consejo Superior de Educación (CSE), Consejo Nacional de
Enseñanza Superior, Correos de Costa Rica y el BPDC.110
4.1. Informe Técnico Jurídico
En el Informe Técnico Jurídico de fecha 27 de julio de 2010 se repite prácticamente todo lo
dispuesto en el Informe Técnico Jurídico del expediente anterior, de julio de 2009, e incluso se
equivocan al afirmar que se realizó en el 2009 y no en el 2010; posiblemente por utilizar el
informe anterior como machote.
Dentro de la sección de consideraciones previas, hacen referencia al dictamen negativo del
proyecto a finales de 2009 y señalan que los informes presentados en los expedientes
anteriores han sido ampliados con nueva información. Posteriormente, analizan los cuatro
artículos de la Ley de Aprobación de la Convención y hacen una serie de observaciones.
En relación con el artículo 2, el cual afirma que la autoridad competente para expedir la
apostilla es el Departamento de Autenticaciones del MREC, señalan que debe desarrollarse
"…lo referente a la potestad certificante y requisitos mínimos que se les exigiría a los
funcionarios competentes para emitir la certificación, pues tendrían fe pública y esta función
está reservada a ciertos funcionarios y debe ser materia de reserva de ley". Ahondan en el tema
de la función certificante y hacen referencia a varias opiniones jurídicas de la PGR.111
110
Según el acta de la Sesión Ordinaria número ocho del veintidós de julio de dos mil diez de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Exteriores y Comercio Exterior, se aprobó la moción de enviar el proyecto a consulta por parte de las instituciones mencionadas anteriormente y la misma fue aprobada por todos los diputados presentes. 111
Específicamente al Dictamen C-053-94 citado en C-116, el cual señala que "...es menester recordar que la potestad de emitir este tipo de certificaciones constituye, como bien lo dijo esta Procuraduría en el citado dictamen, una "típica potestad de imperio" que, además, eventualmente integra el ámbito de competencias externas de un determinado órgano administrativo. Sobre este tipo de potestades, dispone la Ley General de Administración
44
Tras analizar los artículos 2, 3 y 18 de la Ley Orgánica del MREC,112 recomiendan que, tomando
en consideración que el Departamento de Autenticaciones es parte de la Dirección General del
Ministerio, es mejor designar al Ministerio en general como autoridad competente, incluso
especificando los órganos competentes designados y los funcionarios con potestad certificante,
para cumplir así con lo señalado por la PGR. Más adelante queda claro que no se siguió con esta
recomendación, dado que se designó específicamente al Departamento de Autenticaciones
como autoridad competente.
El artículo 2 del proyecto de ley hace referencia a la obligación de dicho Ministerio de
presupuestar los recursos requeridos para cumplir con las obligaciones que se establecen en la
Convención, los cuales deberán ser aprobados por la autoridad presupuestaria, según lo
dispuesto en el artículo 44 de la Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos.113 Especifican además que es necesario indicar que el Departamento
encargado de lo anterior es la Dirección General de Presupuesto Nacional. Tal y como se
comprueba más adelante, esta disposición no fue incluida en la versión final de la Ley de
Aprobación de la Convención.
En relación con el artículo 4 de la ley, el cual afirma que "…el Ministerio de Relaciones Exteriores
y Culto, estará facultado para el cobro del monto del arancel consular cada vez que se emita un
certificado utilizando "La Apostille", el mismo se cobrará mediante los mecanismos de
comprobación de pago de los derechos o timbres consulares (...)", agregan que podría existir un
Pública que la competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de las mismas (artículo 59)." En esta misma línea, el artículo 65, inciso segundo de la LGAP señala lo siguiente: "Artículo 65-(...)2. La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario." 112
"Artículo 2º.- El Ministerio de Relaciones Exteriores se divide en Cancillería y Servicio Exterior. Artículo 3º.- La Cancillería se divide en: a) Despacho del Ministro; b) Dirección General del Ministerio; c) Dirección General del Ceremonial Público; d) Dirección General de Asuntos Exteriores; y e) Asesoría. Artículo 18.- Las Direcciones de la Cancillería pueden organizar los Departamentos, Divisiones y Secciones que las tareas y el buen funcionamiento de los servicios requieran." 113
"Artículo 44.-Financiamiento de nuevos gastos. Toda ley ordinaria que tenga efectos en el presupuesto nacional deberá indicar, explícitamente, de qué manera se efectuarán los ajustes presupuestarios para mantener el principio del equilibrio. En consecuencia, de acuerdo con el marco jurídico vigente, deberán realizarse los movimientos presupuestarios correspondientes."
45
problema de constitucionalidad con lo anterior, debido a que la figura del arancel es
característica de los actos consulares y el artículo 2 de la Convención, más bien señala que la
idea es más bien suprimir ese requisito. Por lo tanto, recomiendan establecer un tributo
específico.114
4.2. Discusión en Comisión
Tras una moción de orden, visible a folio 82 del expediente, se pospuso el conocimiento de
varios expedientes, incluyendo el de la ley de aprobación de la Convención de la Apostilla.
El TSE contestó la consulta realizada y señaló que en el Oficio TSE-2917-2009, había emitido su
criterio y que procedería nuevamente, haciendo referencia únicamente sobre los temas que
incidirían directamente sobre el quehacer institucional. A pesar de que señalan que el mayor
impacto sería sobre los servicios brindados por el Registro Civil, hacen referencia a los criterios
emitidos por otras instituciones que, según ellos, tienen afinidad con las labores que
desempeña el TSE.115 Por último, concluyen que "…en lo que es materia de su competencia, no
objeta el proyecto de aprobación del convenio".116
El Presidente de la Comisión Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, el
Diputado Francisco Chacón, le solicitó al Presidente de la Asamblea Legislativa, el Diputado Luis
Gerardo Villanueva, una prórroga de hasta 120 días hábiles, para la presentación del informe
correspondiente.
Por otra parte, la Presidenta en ejercicio de la Corte Plena, Zarela Villanueva, mediante nota del
11 de agosto de 2010, señaló que ya habían emitido un criterio previamente, el cual consta en
el acta de la sesión 33-99 del 28 de setiembre de 2009 y que no existía ningún pronunciamiento
nuevo de la Corte con respecto al tema.
114
No obstante, al final se tomó la decisión de no cobrar por el servicio, sino únicamente por concepto de timbres. 115
MREC; Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública; MICIT; Ministerio de Justicia; CSJ y PGR. 116
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Oficio TSE-2917-2009 del tres de setiembre de dos mil nueve.
46
Cancillería manifestó su apoyo a la aprobación de la Convención e hizo referencia a la
importancia del presente proyecto, en aras de escalar en el ranking internacional del Índice
Doing Business del Banco Mundial. En esta misma línea, el MEIC también hizo referencia al
impacto que tendría la aprobación de la Convención en la posición del país, en los índices de
competitividad y en la posibilidad de crear un Estado más atractivo para la inversión.
4.3. Sesión No 25 de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior
Luego de cortas discusiones en el seno de las sesiones de la Comisión Permanente Especial de
Relaciones Internacionales y Comercio Exterior, finalmente en la Sesión No 25 del 30 de
setiembre de 2010, se discutieron varias mociones trascendentales para la aprobación de la
Convención.117 Todas ellas fueron suficientemente discutidas y aprobadas, por lo que se
procedió a someter a aprobación el proyecto, obteniendo ocho votos a favor, por parte de los
ocho diputados presentes.
4.4. Dictamen Unánime Afirmativo de la Comisión Permanente Especial de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior
En el Dictamen Unánime Afirmativo del 30 de setiembre de 2010 se hace referencia al Informe
Jurídico, al igual que a las respuestas recibidas por parte de las instituciones consultadas.
Aquellas instituciones que no encontraron objeciones al proyecto fueron las siguientes: el TSE,
el Instituto Costarricense de Puertos, el Banco de Costa Rica (en adelante BCR), el Instituto
117
La moción 2-25 señalaba lo siguiente: "Para que se dispense de lectura la moción que propone que se incorpore en el artículo 1 como texto de la Convención, el texto certificado correspondiente a la traducción oficial de la Convención remitido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y su contenido se incorpore en el acta". Por otra parte, la moción 3-25 solicitaba la incorporación del texto certificado correspondiente a la traducción oficial remitida por Cancillería en el artículo 1 como texto de la Convención. La moción 4-25 consistía en una propuesta de redacción del artículo 2 del proyecto, relacionada con el uso del idioma, para que el artículo 2 quedara con la siguiente redacción: "Con el fin de garantizar la comprensión de los términos utilizados en la Convención, en salvaguardia del español como idioma oficial, y sin que se afecte ninguna obligación asumida en la Convención y su anexo respecto a las formalidades y uso de la frase "Apostille", la certificación prevista en el artículo 3 y 4 de la Convención, podrá denominarse para efectos de aplicación interna del país, documento o certificación apostillada, o apostilla". Además, la moción 5-25 propuso que el artículo 3 de la Convención designara al Departamento de Autenticaciones de la Dirección General del MREC como autoridad pertinente y al Jefe de Autenticaciones y a los Oficiales de Autenticaciones de dicho Ministerio como los funcionarios competentes para la emisión de las apostillas. La moción 6-25 propuso que el artículo 4 se leyera de la siguiente forma "De conformidad con los términos de la Convención, la autoridad certificadora podrá corroborar con sus homólogos la veracidad de los documentos apostillados recibidos" y por último, la moción 7-25 se relaciona con el orden de los artículos, al solicitar que los artículos 2,3 y 4 del proyecto se ubiquen tras el texto de la Convención.
47
Costarricense del Deporte y la Recreación, el Patronato Nacional de la Infancia, el ICE, el IMAS,
la Universidad Estatal a Distancia (UNED), el Consejo Nacional de Producción (CNP), el MEIC, el
MINAET, el MREC, el Ministerio de Hacienda, la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos
(ARESEP), la CSJ, el BNCR y JAPDEVA.118
Tras hacer referencia a las mociones aprobadas en sesiones anteriores, las cuales fueron
aprobadas por todos los diputados presentes de la Comisión, hicieron la recomendación del
texto que debería someterse a aprobación de la totalidad de la Asamblea Legislativa. A folio
510 se encuentra la constancia de que el 12 de octubre de 2010, se entregó a la Dirección
Ejecutiva el Dictamen Unánime Afirmativo.
4.5. Sesión Plenaria No 96, Sesión Plenaria No 26 y Sesión Plenaria No 122
En la Sesión Plenaria No 96 del 25 de octubre de 2010, se aprobó el proyecto en primer debate
y se envió a la Sala Constitucional para la consulta preceptiva. Por otra parte, el 2 de noviembre
del mismo año, el proyecto fue discutido durante la Sesión No 26 de la Comisión Permanente
Especial de Redacción y su texto fue aprobado tras un cambio indicado por la Diputada
Villalobos Argüello, en relación con la redacción del artículo 3. A folio 563, en un documento de
la misma fecha que el acta de la sesión mencionada anteriormente, consta el documento de
Redacción Final del proyecto, el cual, junto con la totalidad del expediente 17.718, fue remitido
a la Sala Constitucional.
El 13 de diciembre de 2010, el Poder Ejecutivo remitió un auto,119 en el cual amplía la
convocatoria a sesiones extraordinarias. Por lo tanto, en el acta de la Sesión Plenaria No 122 del
13 de diciembre de 2010, durante el Segundo Periodo de Sesiones Extraordinarias, se aprobó la
convocatoria propuesta.
118
El Banco Crédito Agrícola de Cartago manifestó su apoyo a la aprobación del proyecto, haciendo la salvedad de que se cree legislación que garantice la aplicación de la Convención en el país. Señalan específicamente que a pesar de que la Convención podría significar la apertura de nuevas posibilidades, "...algunas de las actuales normas de supervisión bancaria podrían hacer nugatorios los efectos positivos del tratado, por lo que instamos a los señores diputados, para que paralelamente a la ratificación del tratado, emitan la legislación que garantice su aplicación en la práctica, pues los bancos costarricenses más bien podrían quedar en condición de inferioridad con respecto a sus homólogos de otros países asignados". 119
MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA. Oficio número DMP-1.047-2010 del trece de diciembre de dos mil diez.
48
4.6. Sesión Plenaria No127
En esta sesión, de fecha 18 de enero de 2011, se dio lectura a la resolución de la Sala
Constitucional,120 la cual consta de cinco considerandos en los cuales dictaminaría “…sobre
cualesquiera aspectos o motivos que estime relevantes desde el punto de vista constitucional,
pero vinculante sólo en lo que se refiere a los trámites”.121
En su segundo considerando, la Sala hace referencia a la tramitación del expediente en cuestión
dentro de la Asamblea Legislativa, mediante la descripción de las principales acciones en orden
cronológico.
En el tercer considerando, denominado “El procedimiento en el caso concreto-AUSENCIA DE
VICIOS SUSTANCIALES”, indican que se respetaron las disposiciones procedimentales, según lo
dispuesto en la Constitución Política, al igual que en el Reglamento de la Asamblea Legislativa y
que la publicación en La Gaceta, la presentación de los Informes Técnicos Jurídicos y demás
trámites a lo interno de la Asamblea Legislativa se llevaron a cabo correctamente.
El cuarto considerando analiza el tema de la ausencia de la firma del representante del
Gobierno y señalan lo siguiente: “Advierte la Sala que ni de la copia del instrumento
internacional, ni en el expediente legislativo en cuestión, se extrae rúbrica alguna, así como
tampoco los poderes con los que actuó el representante del Gobierno de Costa Rica para
suscribir el Convenio”.122
120
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución número 2011000206 de las quince horas y veintiocho minutos del doce de enero del dos mil doce. 121
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución número 2011000206 de las quince horas y veintiocho minutos del doce de enero del dos mil doce. 122
Explican que lo anterior se debe a lo dispuesto en el artículo 15 de la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados, el cual señala lo siguiente: “15. Consentimiento en obligarse por un tratado manifestado mediante la adhesión. El consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestara mediante la adhesión: a) cuando el tratado disponga que ese Estado puede manifestar tal consentimiento mediante la adhesión: b) cuando conste de otro modo que los Estados negociadores han convenido que ese Estado puede manifestar tal consentimiento mediante la adhesión; o c) cuando todas las partes hayan consentido ulteriormente que ese Estado puede manifestar tal consentimiento mediante la adhesión.” Además, hacen referencia a un voto de la misma Sala Constitucional, el cual afirma lo siguiente: “En resumen, conforme lo establecido en la Declaración de Viena sobre el Derecho de los Tratados, es válido que el Estado manifiesta su voluntad de obligarse por otros medios distintos
49
Concluyen que dado que el Convenio fue adoptado mediante votación en el marco de una
Organización Internacional, no se requiere de la acreditación de firmas, “…porque el
procedimiento de adhesión es una forma de manifestación del consentimiento de un Estado de
obligarse por un tratado, posibilidad distinta de la suscripción de convenios que hace necesaria
la acreditación del poder exigido para tal fin”.123
Además, señalan que el artículo 12 de la Convención, el cual hace referencia al proceso de
adhesión al Convenio es claro, al afirmar que se dará una vez que se deposite el documento en
el Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos; incluso para Estados que no forman
parte de la Organización.
Por último, el quinto considerando denominado “Observaciones en cuanto al FONDO del
proyecto", afirma que la Convención, mediante el sistema que propone, brinda mayor control y
seguridad, eliminando a la vez los requisitos innecesarios de las cadenas de legalizaciones.
Tras analizar brevemente los artículos del proyecto y de la Convención llegaron a la conclusión
de que no existen vicios de constitucionalidad.
Por lo tanto, durante esta sesión y la discusión en segundo debate, se procedió a someter el
proyecto a votación. Los 48 diputados presentes votaron a favor del proyecto, por lo que el
mismo fue aprobado por unanimidad y fue trasladado al Ministerio de la Presidencia el 25 de
enero de 2011. Posteriormente, la Convención fue aprobada mediante Decreto Legislativo No
8923 del 22 de febrero de ese mismo año.
de la firma, sobre todo en aquellos instrumentos que no se firman, como pueden ser los que se adoptan por
votación en el seno de una conferencia”. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución
número 03388-98 del veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y ocho.
123
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución número 2011000206 de las quince horas y veintiocho minutos del doce de enero del dos mil doce.
50
CAPÍTULO SEGUNDO: PROCEDIMIENTOS DE LEGALIZACIÓN DE DOCUMENTOS
En este capítulo se analiza el procedimiento de legalización de documentos y se hace referencia
a los instrumentos a nivel nacional que se refieren al mismo. Posteriormente, se estudia el
procedimiento de la apostilla, al igual que las disposiciones de la Convención. Por último, se
realiza una comparación entre los procedimientos mencionados anteriormente.
Sección Primera: El procedimiento ordinario de legalización de documentos El procedimiento ordinario de legalización de documentos, también conocido como legalización
sucesiva o en cadena o legalización consular consiste, tal y como sus nombres lo indican, en una
sucesión de autenticaciones o comprobaciones de las firmas que constan en un documento por
parte de autoridades específicas, tanto del país emisor como del país receptor del documento.
Se trata de una cadena de autenticaciones, en el tanto cada autoridad certifica la firma de la
autoridad precedente, concluyendo con la firma de la autoridad competente en la materia del
país emisor. Una vez que el documento ingresa al país de destino, para que el mismo pueda
surtir efectos, deberá llevarse a la correspondiente autoridad competente, para que el
funcionario dé fe de la legitimidad de la última de las firmas.
La legalización de documentos fue definida por MELÉNDEZ GARCÍA como "…una cadena de
autenticaciones individuales de las firmas que constan en el documento, procedimiento en el
cual participan, tanto funcionarios del país que expide el documento como del consulado o
embajada del país donde será utilizado, lo cual hace que dicho trámite sea considerado como un
proceso lento, engorroso y muy costoso".124
Por otra parte, FERNÁNDEZ ROZA ha señalado lo siguiente: "La condición de autenticidad por
excelencia es la legalización del documento. (...) Consiste dicho acto en la certificación por un
124
MELÉNDEZ GARCÍA (Agustín). El "Convenio sobre Apostilla", su Implementación en Costa Rica y en el Registro Nacional. Revista del Registro Nacional. San José, Costa Rica. Año 8/ N
o 1. Pág. 10.
51
funcionario público de la autenticidad de la firma de un documento público otorgado por
autoridad extranjera, así como de la condición o cualificación de la autoridad en cuestión"125.
La legalización es un proceso que consta de autenticaciones específicas y cuyo principal
resultado es la verificación de la autenticidad de un documento. Por otra parte, la autenticación
es un término genérico utilizado para un acto de verificación, mediante el cual se da fe o se
hace constar que la firma de un documento es auténtica, es decir, que fue estampada por la
persona que se encontraba en capacidad de firmar dicho documento. Los términos legalización
y autenticación normalmente son utilizados como sinónimos; no obstante, es posible
considerar que su principal diferencia radica en que la autenticación normalmente es parte del
procedimiento de legalización.126
La Convención define el término legalización de documentos en su artículo 2, al señalar lo
siguiente:
"(...) la legalización significa solamente la formalidad por medio de la cual los agentes
diplomáticos o consulares del país en el cual debe mostrarse el documento certifican la
autenticidad de la firma, la calidad en la cual ha actuado la persona que firma el documento y,
cuando sea apropiado, la identidad del sello o timbre que lleva".
De la cita anterior es posible afirmar, que mediante el procedimiento de legalización se tiene
efecto sobre lo siguiente: la autenticidad de la firma, la calidad en la cual actuó la persona
125
FERNÁNDEZ ROZAS (José Carlos). Derecho Internacional Privado. Civitas Ediciones. Madrid, España. 1999. 126
Un ejemplo del uso de ambos términos como sinónimos es el siguiente: "Los documentos emitidos en un país para ser usados en otro país deben estar “autenticados” o “legalizados” antes de ser reconocidos como válidos en un país extranjero. (...) La Apostilla consiste en certificar que la firma y el sello de un documento público ha s ido puesto por una autoridad competente. Este trámite, al igual que la autenticación (legalización), únicamente certifica que la firma o sello que muestra el documento fue emitido por un funcionario público en ejercicio de sus funciones, pero no certifica la validez del contenido del mismo." (negritas no en original). ALPÍZAR MATAMOROS (Vilma). La adhesión de Costa Rica al Convenio de la Apostilla. Revista Costarricense de Política Exterior. Vol. IX Mayo 2011 (ISSN 1659-0112). San José, Costa Rica. 2011. Pág. 13
52
firmante y la identidad de la firma o sello que se incluye.127 Esos son los tres requisitos mínimos
a la hora de llevar a cabo una legalización, a pesar de que, en el caso de otros países, sea
posible, por ejemplo, certificar la competencia de la autoridad pública firmante.128
A grandes rasgos, el procedimiento de legalización consta de los siguientes pasos:
(i) emisión del documento público; certificados de nacimiento, certificados de matrimonio,
constancias de divorcio, títulos académicos, resoluciones judiciales, entre otros;
(ii) primera autenticación: la lleva a cabo una autoridad o funcionario específico parte de la
institución que estuvo a cargo de la emisión del documento. Deberá hacer constar, mediante su
rúbrica, que la firma del funcionario emisor es auténtica y que por lo tanto, el documento es
legítimo y tiene validez;
(iii) segunda autenticación: la lleva a cabo la autoridad competente del país emisor del
documento. Se legaliza la firma del funcionario que certificó el documento anteriormente y
para ello, deberá estar registrada en el departamento encargado de las autenticaciones;
(iv) tercera autenticación: aún en el territorio del país emisor, el documento deberá
presentarse ante la Misión Diplomática o Consular del país en el cual el documento surtirá
efectos. Se legalizará la firma del oficial del Departamento de Autenticaciones del MREC y el
efecto inmediato es el reconocimiento, por parte del Gobierno del país emisor, de la
autenticidad del documento; y
127
La inclusión de este último elemento fue incluido a petición de varios delegados, en particular del representante de la República Federal de Alemania, debido a que ellos aplican, además de la firma, la legalización del sello. Incluso es posible que un documento público que contenga un sello sea válido a pesar de no estar firmado. LOUSSOUARN. Ídem 128
LOUSSOUARN. Ídem
53
(v) cuarta autenticación: una vez que el documento ingresa al país receptor, deberá
presentarse ante su Ministerio de Relaciones Exteriores, con el fin de que se autentique la firma
del funcionario consular o diplomático del país emisor.
Por lo tanto, hay quienes señalan que se trata de un procedimiento que se realiza en dos
momentos, dado que "…en un primer tiempo, el representante del país en el cual el documento
tendrá efectos tiene que certificar la autenticidad de la firma del funcionario que haya expedido
dicho documento y, en un segundo tiempo, se tiene que autenticar la firma de dicho
representante, en el país mismo en el cual el documento va a producir sus efectos".129
En otras palabras, podría afirmarse que las autenticaciones más representativas son, por una
parte, aquella que realiza el funcionario consular o diplomático en el país emisor del
documento, haciendo constar la autenticidad de la firma de la autoridad competente y
consecuentemente la de la autoridad emisora y por otra parte, aquella que se lleva a cabo en el
país en el cual el documento producirá sus efectos, una vez que se autentique la última firma, la
de su representante en el país emisor.
En el caso de nuestro país, se habla de dos formas de aplicar la legalización de documentos:
para documentos para enviar al exterior y para documentos provenientes del exterior. Ambos
procedimientos requieren de la intervención del MREC:130
a. Legalización de documentos para enviar al exterior Una vez que el documento ha sido emitido, es necesario hacer una solicitud de firma, la cual
será presentada ante la autoridad específica de la institución emisora, con el fin de hacer
constar la autenticidad de la firma del funcionario que emitió el documento. Posteriormente,
deberá pagarse los timbres de ley, en nuestro país y al día de hoy el impuesto correspondiente
129
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS. Diccionario Jurídico Mexicano. Tomo VI. L-O. Universidad Nacional Autónoma de México. México D.F., México. 1984. Pág. 20. 130
DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TÉCNICOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. Informe Socioambiental. Op. cit. Pág.
54
a ¢625.00 por cada firma; ¢500 por concepto de un timbre de parques nacionales y ¢125 en
especies fiscales,131 los cuales deberán adherirse al documento, antes de la entrega del
documento para su legalización.132
El siguiente paso es la presentación del documento original ante el MREC y la verificación de
que la firma del funcionario que firmó el documento anteriormente se encontraba
debidamente registrada en el Departamento de Autenticaciones de dicha institución.
Por último, el interesado deberá presentarse ante la Embajada o Consulado del país al cual se
dirigirá el documento, con el fin de legalizar la firma del oficial perteneciente al Departamento
de Autenticaciones de Cancillería. Además, deberá realizarse un nuevo pago por concepto de
timbres consulares, cuyo costo variará dependiendo de la Misión Diplomática o Consular.
En la página del MREC se detalla el primer paso a seguir para la legalización de los documentos
más comunes:133
(i) certificaciones extendidas por el Registro Civil: se deberá legalizar la firma del
funcionario competente del TSE;134
(ii) certificado de antecedentes penales: basta con la firma del funcionario competente del
Registro Judicial de la CSJ;
131
El pago de este impuesto no quiere decir que el MREC haga algún tipo de cobro de tarifa u honorario por concepto de legalización. Tampoco brinda el servicio de venta de especies fiscales. 132
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Página electrónica: https://www.rree.go.cr/?sec=servicios%20al%20 publico&cat=servicios% 20consulares&cont=614. Consultada el día 3 de mayo de 2013. 133
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Página electrónica: https://www.rree.go.cr/?sec=servicios%20al%20 publico&cat=servicios% 20consulares&cont=614. 134
En el caso de traslado de cadáveres al extranjero, es necesario que, aparte del certificado de defunción emitido por el TSE, se emita un certificado médico de defunción, el cual deberá a su vez ser legalizado por el Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica, por la Jefatura de Vigilancia Epidemiológica del Ministerio de Salud o, en caso de certificados expedidos por la CCSS, por la Gerencia Médica. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Página electrónica: https://www.rree.go.cr/?sec=servicios%20al%20 publico&cat=servicios% 20consulares&cont=614.
55
(iii) documentos otorgados por un Notario Público: se requiere legalizar su firma ante el
Consejo Superior Notarial de la DNN;
(iv) documentos emitidos por cualquier profesional en el ejercicio de su profesión: se
legalizará su firma en el Colegio respectivo;
(v) diplomas o títulos universitarios emitidos por universidades públicas:135 es necesaria la
legalización de la firma del funcionario emisor del documento, por parte de la Vicerrectoría de
Vida Estudiantil;
(vi) diplomas o certificaciones de estudios de Educación Primaria o Secundaria:136 se deberá
legalizar la firma del funcionario competente del Ministerio de Educación Pública, en adelante
MEP;
(vii) traducciones oficiales: el procedimiento de legalización de este tipo de documentos
debe cumplir con más requisitos que los documentos descritos anteriormente. En este caso, es
necesario que el documento original se encuentre previamente legalizado por el Departamento
de Autenticaciones del MREC. Además, dado que se legalizará la firma del traductor oficial, el
mismo deberá estar debidamente registrado y acreditado ante esta institución; y
(viii) documentos extendidos por dependencias de los demás ministerios y otras
dependencias estatales: el máximo jerarca de la institución deberá acreditar a un funcionario
ante el MREC y este estará a cargo de la legalización de la firma del documento.
b. Legalización de documentos provenientes del exterior
135
Es necesario hacer la salvedad de que, en el caso de diplomas o títulos de universidades privadas, la opción más viable es que un notario autentique la firma del funcionario que firmó el documento. 136
En este caso, tanto los centros de educación privada o secundaria deben estar acreditados por el MEP, por lo que en ambos casos se trata de documentos públicos y es distinto al caso de los diplomas o títulos de universidades privadas.
56
Al igual que aquellos documentos emitidos en Costa Rica y que busquen tener efecto en el
exterior, en el caso de los documentos extranjeros que ingresan al territorio nacional, es
necesaria su legalización por parte de la embajada o consulado del país, en el cual se emitió el
documento. En la representación costarricense en el extranjero se deberá hacer constar que la
última firma del oficial extranjero es auténtica y se deberá cancelar el arancel consular
correspondiente.137
Posteriormente, el documento deberá pasar por el MREC, en este caso por el Departamento de
Autenticaciones, el cual autenticará la firma del funcionario consular en el exterior y la calidad
en la que dicho funcionario actuó o la identidad del sello o timbre que se haga constar en el
documento.138
c. Legalización vía tercer país Se trata de un procedimiento específico de legalización, cuya principal característica es la
intervención de un tercer país, distinto al país emisor y al país receptor del documento, ante la
no representación diplomática o consular del segundo en el país en el cual se emitió el
documento.
El procedimiento consta de los siguientes pasos:
En el país emisor del documento:
137
En la página oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores se especifican los números de cuenta del BCR para que pueda cancelarse dicho monto. Además, señalan que, en el caso de traducciones realizadas en el extranjero, es necesaria su consularización para que sean autenticadas posteriormente en el territorio costarricense. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Página electrónica: https://www.rree.go.cr/?sec=servicios%20al% 20publico&cat=servicios%20consulares&cont=614). Consultada el día 7 de mayo de 2013. 138
Otro requisito para la validez del documento en Costa Rica es que, en caso de haber sido emitido en un idioma distinto al español, deberá ser traducido por un cónsul o traductor oficial acreditado por Cancillería. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Página electrónica: https://www.rree.go.cr/?sec=servicios%20al% 20publico&cat=servicios%20consulares&cont=614).
57
(i) escogencia del tercer país por parte del interesado: se deberán valorar los costos y
facilidades y tomar en consideración, que el país intermediario deberá contar con una
representación diplomática o consular, tanto del país receptor, como del país emisor del
documento;
(ii) presentación del documento ante el Ministerio de Relaciones Exteriores del país emisor:
en él se llevará a cabo la primera autenticación del documento; y
(iii) presentación del documento en la representación diplomática o consular del tercer país
elegido: en ella se autentica la firma del funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores que
realizó la primera autenticación del documento.
En el tercer país:
(i) presentación del documento ante el Ministerio de Relaciones Exteriores: se autentica la
firma del funcionario consular que estampó su firma, aún en el territorio del país emisor del
documento; y
(ii) presentación del documento en la representación diplomática o consular del país
receptor del documento: se autentica la firma del representante del Ministerio de Relaciones
Exteriores del tercer país.
En el país receptor del documento:
(i) presentación del documento en el Ministerio de Relaciones Exteriores del país receptor
del documento: en este último paso se autentica la firma del funcionario diplomático o consular
del tercer país y el documento puede comenzar a surtir efectos.
58
Sección Segunda: La regulación en Costa Rica de la legalización de documentos
a. Convención de Viena sobre Relaciones Consulares La Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963 fue el resultado de largas
discusiones en el seno de las Naciones Unidas, específicamente en la Comisión de Derecho
Internacional y su propósito inicial era el codificar lo relativo a las relaciones e inmunidades
consulares.139 Este instrumento consta de cuatro capítulos, los cuales desarrollan el tema de las
relaciones consulares en general; las facilidades, privilegios e inmunidades consulares; el
régimen aplicable y honorarios y demás disposiciones generales. Costa Rica firmó esta
Convención el 6 de junio de 1963 y la misma entró en vigor el 29 de diciembre de 1966.
Este instrumento interesa en la presente investigación, en el tanto regula las funciones
consulares y una de ellas es justamente la de colaborar con la labor de autenticación de firmas.
Así lo describe el artículo 5, inciso f), al afirmar lo siguiente:
"Las funciones consulares consistirán en: (...) f) actuar en calidad de notario, en la de
funcionario de registro civil, y en funciones similares y ejercitar otras de carácter administrativo,
siempre que no se opongan las leyes y reglamentos del Estado receptor;"
Este artículo engloba muchas de las funciones del cónsul como funcionario del Estado y hace
especial énfasis a las funciones notariales, de registro civil y administrativas. En relación con
esta primera función, podrá emitir certificaciones notariales y las mismas tendrán efecto en su
país de origen, sin que medien mayores formalidades. Es importante recalcar que la
Convención de la Apostilla no interfiere con esta función.
139
Años antes se había discutido el tema y, al presentársele a los Estados Miembros un proyecto de 71 artículos, la mayoría decidió que debía constituirse un instrumento multilateral que codificara el derecho consular. Por lo tanto, la Comisión nombrada anteriormente recomendó la celebración de una conferencia internacional para la discusión de la misma. La aprobación y firma de la Convención fue el 24 de abril de 1963, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Relaciones Consulares celebrada del 4 de marzo al 22 de abril de 1963 y a la cual asistieron delegados de 95 Estados. Posteriormente, entró en vigor el 19 de marzo de 1967.
59
El procedimiento de legalización de documentos es una manifestación del cónsul como
depositario de la fe pública de un país, según lo dispuesto igualmente en la Ley Orgánica del
Servicio Consular y Arancel Consular, la cual será analizada a continuación.
b. Ley Orgánica del Servicio Consular y Arancel Consular La Ley Orgánica del Servicio Consular y Arancel Consular, Ley No 46 del 7 de julio de 1925,
regula la función consular en Costa Rica y desarrolla, a lo largo de sus 14 capítulos, temas tales
como el de las jerarquías consulares, las condiciones y nombramiento de los funcionarios
consulares, la toma de posesión del cargo, los consulados, las funciones consulares, entre otros.
En relación con este último tema, la ley establece, que los Agentes Consulares tendrán las
siguientes investiduras:
(i) Cónsules como Agentes de Comercio: el Capítulo V de la Ley regula la función de los
cónsules de "…promover el desarrollo de las relaciones comerciales entre Costa Rica y el país de
su residencia";140
(ii) Cónsules como Agentes Administrativos: las disposiciones relacionadas con la función
administrativa del cónsul costarricense se encuentran en el Capítulo VI de la Ley, el cual afirma
que la República delegó a los Cónsules la protección y amparo a las vidas y haciendas de los
costarricenses;141
(iii) Cónsules como Registradores Auxiliares del Registro del Estado Civil: el Capítulo VII
dispone que los Cónsules se encuentran investidos del carácter de Registradores Auxiliares del
Registro del Estado Civil y por lo tanto, deben llevar a cabo los actos concernientes al Estado
Civil de los costarricenses en el exterior.142 La función más característica de esta investidura es
la de llevar un libro de registro de actas de nacimiento, matrimonio, reconocimientos,
140
Artículo 22 de la Ley Orgánica del Servicio Consular y el Arancel Consular 141
Artículo 29 de la Ley Orgánica del Servicio Consular y el Arancel Consular 142
Artículo 36 de la Ley Orgánica del Servicio Consular y el Arancel Consular
60
legitimaciones y defunciones de los costarricenses residentes en el territorio de su
competencia;143 y
(iv) Cónsules como Agentes Judiciales: las atribuciones judiciales de los Cónsules se
describen en el Capítulo VIII de la Convención y según el artículo 41, son las siguientes:
intervención como árbitros en desavenencias entre costarricenses sometidas a su fallo;
resolución de los conflictos entre patrones y tripulantes de buques mercantes nacionales,
cumplimiento de exhortos; intervención en sucesiones, testadas o intestadas; apertura y
protocolización de testamentos; intervención en procesos de adopciones, nombramiento de
tutores y discernimiento del cargo, así como el seguimiento de actos de jurisdicción voluntaria
promovidos por costarricenses, siempre y cuando no sean contrarios a la legislación del país de
su competencia.
El Capítulo IX se denomina "De la fe pública de los Cónsules" y el artículo 66 señala lo siguiente:
"Los Cónsules de la República revisten el carácter de notarios y tienen autoridad para dar fe,
conforme a las leyes, de los actos y contratos". Por lo tanto, pueden otorgar documentos
públicos con los mismos efectos a aquellos otorgados ante cualquier otro depositario de la fe
pública144 y tendrán a su cargo, al igual que los notarios, un protocolo que deberá cumplir con
lo dispuesto en el Código Notarial.
El artículo 67 es importante para la presente investigación, en el tanto hace referencia al
trámite de legalización de documentos y autoriza a las autoridades consulares a legalizar
documentos o certificados del país en que reside, para que surtan efecto en nuestro país. Dicho
artículo afirma lo siguiente:
"Artículo 67.- Con el mismo carácter autorizarán los Cónsules los contratos celebrados ante
ellos, expedirán certificados y legalizarán documentos y firmas de las autoridades del país en
143
Artículo 36 de la Ley Orgánica del Servicio Consular y el Arancel Consular 144
Artículo 66 de la Ley Orgánica del Servicio Consular y el Arancel Consular
61
que funcionen, cuando tales certificados y documentos hayan de surtir efecto en Costa Rica,
aunque se trate de extranjeros." (negrita no en original)
El Capítulo XI, denominado "De los pasaportes y legalizaciones" hace referencia al proceso de
legalización en sus últimos dos artículos. El artículo 80 afirma, que tanto los certificados como
las legalizaciones consulares, deberán expedirse bajo el sello del Consulado y que, para que
surtan efecto en Costa Rica, la Secretaría de Relaciones Exteriores deberá legalizar la firma del
Cónsul.145 Por otra parte, el artículo 81 hace dos afirmaciones: la primera de ellas es que los
Cónsules harán constar la calidad oficial del funcionario público que expidió el documento o
que intervino para que el mismo se perfeccionara, al igual que la circunstancia de que el
funcionario se encontraba en pleno ejercicio de sus funciones a la hora de expedir o intervenir
en el documento.146 La segunda afirmación de este artículo es que los Cónsules no podrán
legalizar la firma que conste en un documento, en cuyo contenido se ofenda a la República o a
sus autoridades.
El Capítulo XII también hace referencia a las legalizaciones, al indicar en su artículo 84 que los
cónsules practicarán y legalizarán de manera gratuita todos los actos y copias relativos al
servicio del Gobierno, aquellos requeridos por autoridades del distrito al que pertenece
siempre y cuando exista reciprocidad, por costarricenses desvalidos y todos aquellos a los que
obliguen los tratados, convenciones o disposiciones del Gobierno.
145
Artículo 80 de la Ley Orgánica del Servicio Consular y el Arancel Consular 146
Artículo 81 de la Ley Orgánica del Servicio Consular y el Arancel Consular. Dicho numeral establece lo siguiente: "En toda legalización de documentos harán constar los Cónsules la calidad oficial del funcionario o funcionarios públicos que lo hubiesen expedido o con cuya intervención se hubiese perfeccionado y la circunstancia de hallarse éstos, al expedir o intervenir en el documento, en pleno ejercicio de sus funciones. Ningún Cónsul debe legalizar la firma de un documento en cuyo texto o contenido se ofenda a la República o a sus autoridades".
62
c. Arancel Consular
El Arancel Consular actual, en su Sección Quinta, detalla los montos a cancelar por concepto de
legalizaciones. Las distintas categorías y montos son los siguientes:147
(i) legalización de firmas de autoridades nacionales o extranjeras previamente registradas
en la oficina consular, especificando qué autoridades podrán ser las judiciales, comerciales,
gubernamentales, administrativas, académicas y notariales. El procedimiento tendrá un costo
de $40;
(ii) legalización de documentos para la realización, continuación o convalidación de
estudios o títulos, para estudiantes extranjeros, costarricenses y costarricenses becados. En el
caso de estudiantes extranjeros el costo será de $15; para estudiantes extranjeros de $10 y
para estudiantes costarricenses becados no tendrá costo alguno; y
(iii) autenticación de poder para inscripción de una marca de fábrica o patente, según
normativa del Registro de la Propiedad. Este servicio cuesta actualmente $80.
Adicionalmente, en la Sección Sétima se hace referencia a actos de la jurisdicción aduanera que
requieran de legalización, específicamente "…cuando a solicitud de la autoridad competente se
requiera la legalización de certificados de origen, conocimientos de embarque (B/L), facturas
comerciales, guías aéreas o terrestres u otros documentos asociados con la declaración
aduanera, para efectos probatorios en los distintos procedimientos administrativos o judiciales,
por cada documento y sus copias". El costo para dicha legalización es de $40 y en caso de que
más bien se requiera la legalización en el exterior, para documentos en procedimientos que se
están llevando a cabo en Costa Rica, la misma no tiene costo alguno.
147
Arancel Consular
63
d. Otros instrumentos que hacen referencia al trámite de legalización o autenticación de documentos Además de los instrumentos citados anteriormente, los siguientes cuerpos normativos también
hacen referencia al procedimiento de legalización o autenticación de documentos:
(i) Ley General de Administración Pública: el artículo 294 inciso a) señala que, en el marco
de un procedimiento administrativo, todo documento presentado por los interesados y que
estuviese expedido fuera de Costa Rica deberá legalizarse
(ii) Código Procesal Civil: el artículo 374, referente a los documentos otorgados en el
extranjero, señala que aquellos documentos públicos otorgados en el extranjero se equipararán
a los documentos públicos nacionales, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:
"1) Que en el otorgamiento se hayan observado las formas y las solemnidades establecidas en el
país donde se hayan verificado los actos los y los contratos.
2) Que la firma del funcionario expedidor esté debidamente autenticada." (negrita no en
original)
El segundo inciso confirma que es necesario que, para que un documento extranjero tenga
validez en Costa Rica, se autentique la firma del funcionario que lo expidió.
Por otra parte, el artículo 705 cita los requisitos para que una sentencia, un auto con carácter
de sentencia o un laudo extranjero surtan efectos en el país. El inciso primero establece
precisamente el requisito de la debida autenticación.
(iii) Lineamientos para el Ejercicio y Control del Servicio Notarial:148 El Código Notarial no se
refiere directamente al procedimiento de legalización de documentos, sino únicamente a la
148
DIRECCIÓN NACIONAL DE NOTARIADO. Publicación en el Boletín Judicial número 99 del 24 de mayo del 2007
64
figura del notario consular.149 No obstante, la DNN, ahonda en este tema en los Lineamientos
para el Ejercicio y Control del Servicio Consular y consecuentemente, en el del procedimiento
de legalización de documentos.150 El artículo 35 describe las atribuciones del notario consular y
en el inciso c) se afirma que le corresponde "…legalizar documentos de las autoridades del país
en donde ejercen sus funciones como Cónsules de la República". Adicionalmente el artículo 38
establece que:
"Los documentos destinados a presentarse ante funcionarios públicos de nuestro país,
administrativos o judiciales, deberán ser legalizados por el funcionario consular costarricense de
la jurisdicción en que fue expedido el documento".
Por último, interesa además el artículo 39, denominado "Actuación notarial extraterritorial", en
el tanto dispone, que tanto el notario como el cónsul, puede realizar actividad notarial
extraterritorial, siempre y cuando sea dentro de los límites señalados por el ordenamiento
jurídico costarricense y la actuación surta efectos en nuestro país.151
A manera de aclaración, las actuaciones de tipo protocolar, son aquellas para las cuales no se
requiere del trámite de legalización, mientras que las extra protocolares pueden ser de dos
tipos: las que puede llevar a cabo el notario no consular, al no existir ninguna disposición legal
149
En cuanto al notario consular, el Código Notarial únicamente hace referencia a esta figura en el artículo 11, el cual deja claro que los cónsules, por mandato de ley, pueden actuar como notarios. Este artículo dispone lo siguiente: "Notario consular. Los cónsules de Costa Rica en el extranjero ejercerán el notariado público en su circunscripción territorial, respecto de los hechos, actos o contratos que deban ejecutarse o surtir efecto en Costa Rica. Ejercerán la función de conformidad con este código. Para el notariado consular no se aplicará lo dispuesto en el inciso c) del artículo 3 de esta ley. Corresponde a los notarios consulares vigilar y atender todas las disposiciones, prohibiciones y demás estipulaciones que asumen los notarios públicos de acuerdo con el presente código. Serán igualmente sancionables y su función estará sujeta a la fiscalización del órgano correspondiente. La dejación del cargo produce, de pleno derecho, la cesación de la función notarial y la obligación de devolver el protocolo, con la razón de cierre correspondiente y en el estado de uso en que se halle. Cuando la cesación se produzca, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto debe comunicarla a la Dirección Nacional de Notariado y al Archivo Notarial". 150
El artículo 31 afirma que el notario consular es "...el funcionario público autorizado para ejercer como tal por delegación de la función dentro de la circunscripción territorial para la cual fue nombrado. La oficina abierta al público la asume la sede del Consulado, recinto que expresa el arraigo del fedatario y facilita su ubicación para todos los efectos legales, incluyendo la fiscalización en su oficina, cuando las posibilidades de la DNN lo permitan". 151
DIRECCIÓN NACIONAL DE NOTARIADO. Ídem.
65
que se lo impida y las que por disposición legal, le corresponden al notario consular; dichas
actuaciones implican el trámite de legalización de documentos expedidos en el extranjero y el
mismo no puede ser llevado a cabo por un notario no consular.
(iv) Ley de Notificaciones Judiciales: El artículo 16 hace referencia a la notificación en el
extranjero de resoluciones judiciales, mediante exhortos dirigidos al consulado costarricense.152
El segundo párrafo afirma que las firmas autorizantes del exhorto deberán ser legalizadas por la
Secretaría General de la CSJ y el MREC.
(v) Reglamento al Estatuto del Servicio Exterior de la República:153 A pesar de que el
Estatuto del Servicio Exterior de la República, Ley No 3530, no hace referencia al procedimiento
de legalización de documentos, su Reglamento sí lo hace. El artículo 30 se denomina "Funciones
Consulares" y en él se establecen las responsabilidades de los funcionarios que laboran en los
Consulados y Consulados Generales, sin perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica del
Servicio Consular. El inciso c) describe las labores notariales que deberá llevar a cabo el cónsul y
dentro de ellas, se encuentra la de autenticación de documentos.154
Adicionalmente, la normativa en materia de seguros, tal y como el Instructivo del Programa del
Régimen Contributivo para el Trámite y Control de las Pensiones por Vejez, Invalidez, Orfandad
e Indigencia y los Lineamientos para Formalización de Aseguramientos en las Modalidades de
Seguro Voluntario, Trabajador independiente, Seguro por el Estado así como Beneficios
Familiares y Aseguramiento de Migrantes como Asegurados Voluntarios y Trabajadores
Independientes, señalan que la presentación de determinados documentos requerirá del
requisito de legalización.
152
Esta disposición, con una redacción muy similar, se encontraba en el artículo 180 del CPC, antes de ser derogado por la Ley de Notificaciones Judiciales, ley número 8687 de 2008. 153
Decreto Ejecutivo 29428-RE del treinta de marzo de dos mil uno.
154
Las demás funciones notariales señaladas en ese artículo son las siguientes: otorgamiento de poderes, testamentos, traspasos de propiedad, declaraciones juradas, protocolizaciones de actas y diligencias, certificaciones.
66
También hay disposiciones que hacen referencia a la legalización en instrumentos jurídicos
relativos a temas migratorios. Tal es el caso del Reglamento Relativo a los Trámites, Requisitos y
Criterios de Resolución en Materia de Naturalizaciones, el cual define la legalización de
documentos como el "…procedimiento mediante el cual el agente diplomático o consular de
Costa Rica en el país de origen autentica la firma de la autoridad nacional competente de ese
país, y luego el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica autentica la rúbrica del
agente diplomático o consular".155
Además, el Reglamento para el Otorgamiento de Visas Restringidas también establece el
requisito de legalización, para cualquier documento que acompañe la solicitud de visa
restringida y que hubiese sido expedido en el exterior y el Reglamento de Extranjería hace
referencia tanto al procedimiento de la apostilla, como al de legalización de documentos.156 En
el marco de la normativa referente a materia migratoria, el Reglamento para el Registro de
155
No obstante, por tratarse de un Reglamento que tiene por objetivo que una persona extranjera pueda obtener la nacionalidad costarricense, dicha definición únicamente describe el procedimiento de legalización de documentos en una vía, sin contemplar la posibilidad de que sea un cónsul o diplomático extranjero en Costa Rica quien lleve a cabo dicha acción. El Reglamento hace referencia a los trámites, requisitos y pruebas para solicitar los distintos tipos de naturalización (por residencia; por matrimonio; por domicilio no menor; de mayor de 25 años de edad, nacido en Costa Rica e hijo de padres extranjeros; de mayor de 25 años de edad, nacido en el extranjero e hijo de padre o madre costarricense por nacimiento) e indica que la prueba (partidas de nacimiento, certificación expedida por autoridades judiciales y policiales del país de origen de la persona, constancias de ingresos, certificaciones de estado civil) deberá estar debidamente legalizada o apostillada. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Reglamento número doce de dos mil doce.
156
El artículo 9 dispone lo siguiente: "Tratándose de documentos públicos emitidos en el extranjero, los mismos podrán ser presentados mediante una certificación apostillada, que les dará plena autenticidad respecto de la firma, sello y timbres consignados en ellos, según lo establecido en la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros, aprobada por Ley Nº 8923 del 22 de febrero de 2011. En caso que el documento público provenga de un Estado que no forme parte contratante de la Convención citada, el documento deberá estar debidamente legalizado por el Cónsul de Costa Rica en su país y autenticado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica. La veracidad de la información consignada en los documentos también podrá ser acreditada mediante otro tipo de certificación en tanto así lo haya dispuesto la Dirección General". Por otra parte, el artículo 121, correspondiente a la autorización para permanencia legal como visitante de negocios, establece como uno de sus requisitos la presentación de una carta de la casa comercial a la que representa el interesado. Dicho documento deberá contar con la apostilla o estar debidamente legalizado. Decreto Ejecutivo No 37112-GOB del veintiuno de marzo de dos mil doce.
67
Empresas ante la DGME y la Regulación Migratoria de su Personal hace referencia al requisito
de legalización.157
Otros instrumentos que hacen referencia al requisito de legalización son los siguientes: Ley de
Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial; el Convenio entre el Gobierno de los
Estados Unidos de América para la ejecución de Obligaciones Alimentarias; el Reglamento de
Oferta Pública de Valores; el Reglamento de la Ley de Protección a los Sistemas de Trazados de
los Circuitos Integrados; el Reglamento de Especialidades y Subespecialidades Médicas; el
Reglamento a la Ley del Colegio de Terapeutas; la Normativa para la autorización en maestrías
para el capítulo de profesionales afines a las ciencias médicas; la Normativa de Tecnólogos en
Ciencias Médicas autorizados por el Colegio de Médicos y Cirujanos; el Reglamento a la Ley
Orgánica del Colegio de Enfermeras de Costa Rica y el Reglamento de Maestrías y Doctorados
Académicos en la Áreas de las Ciencias Médicas.
Ninguno de los instrumentos mencionados anteriormente y que se encontraban vigentes antes
del 14 de diciembre de 2011, fueron modificados con la entrada en vigor de la Convención. No
obstante, todos aquellos que entraron en vigor luego de esta fecha contemplan, tanto el
procedimiento de legalización, como el de apostilla. Es necesario recalcar además que, a pesar
de que en los informes jurídicos durante el procedimiento legislativo se afirmaba que la Ley
Orgánica del MREC tendría que ser modificada tras la aprobación de la Convención, la misma no
sufrió ningún cambio.
Sección Tercera: El procedimiento de la apostilla La palabra “apostilla” o en francés “Apostille” proviene del verbo en francés “apostiller”, el cual
significa agregar notas marginales y a su vez se deriva del término latino “postilla”, nota
157
En relación con el procedimiento de la apostilla, señala lo siguiente: "Tratándose de documentos públicos emitidos en el extranjero, los mismos podrán ser presentados mediante una certificación apostillada, que les dará plena autenticidad respecto de la firma, sello y timbres consignados en ellos, según lo establecido en la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros, aprobada por Ley Nº 8923 del 22 de febrero de 2011. En caso que el documento público provenga de un Estado que no forme parte contratante de la Convención citada, el documento deberá estar debidamente legalizado por el Cónsul de Costa Rica en su país y autenticado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica". Reglamento a la Ley General de Migración y Extranjería.
68
marginal.158 Además, la palabra “postille” significaba anotación en francés antiguo y según la
CHHC, la utilización de las palabras “Apostille” y “apostiller”, data desde finales del siglo XVI en
Francia.159 En las actas de la Novena Sesión de la CHHC quedó constancia de que durante las
negociaciones de la Convención se realizó una votación para elegir entre los términos franceses
“Apostille” y “Attestation" y debido a la novedad e innovación del primer término, la mayoría
votó a su favor.160
De conformidad con lo que se ha venido afirmando a lo largo de la presente investigación, el
procedimiento de la apostilla surge, tal y como el nombre de la Convención lo indica, con el
objetivo de suprimir la exigencia de legalización de aquellos documentos públicos que
requieran tener efecto en el extranjero y de simplificar de esta forma el procedimiento,
evitando el involucramiento de varias autoridades y reduciendo los costos y duración del
mismo.
El éxito de la Convención es visible y sus ventajas son reconocidas mundialmente. Más de 100
países la han suscrito, incluso recientemente a pesar de haberse firmado en el año de 1961. No
obstante, esto no quiere decir que el procedimiento de legalización haya perdido vigencia, ya
que el mismo aún es aplicable para aquellos países que no son parte de la Convención y para
aquellos documentos, que no calzan dentro de la categoría de documentos públicos.
A continuación se procederá a analizar el texto de la Convención, utilizando como base el
"Explanatory Report on the Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of
Legalisation for Foreign Public Documents (en adelante "el Reporte Explicativo") de Yvon
158
Página electrónica: http://dictionary.reference.com/etymology/apostille. Consultada el día 09 de abril de 2013. 159
Incluso fueron incluidas en la primera edición del Diccionario de la Academia Francesa de 1694 y sus definiciones, según la traducción al inglés de la Oficina Permanente son las siguientes: ““Apostille, N: Una adición al margen de un documento escrito o al final de una carta. Hay dos líneas en una apostilla” y “Apostiller, ACT.v.: insertar comentarios al costado de un documento escrito. Los telegramas de un Embajador son apostillados por el Ministro”. (Traducción ofrecida por la Oficina Permanente).” CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. La Haya, Países Bajos. 2013. Pág. xvi 160
Certificado, declaración, comprobante o atestado en español.
69
Loussouarn del año 1961 y el "Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of
the Apostille Convention" (en adelante el "Manual sobre la Apostilla"), elaborado por la Oficina
Permanente de la CHHC.161 Por último, se realizará una comparación entre el procedimiento de
la apostilla y el procedimiento de legalización de documentos.
El Reporte Explicativo fue publicado en el año 1961 y es uno de los documentos más valiosos a
la hora de analizar la motivación del legislador, al redactar cada uno de los artículos de la
Convención y de comprender el contexto en el que la misma surgió. Por otra parte, el Manual
sobre la Apostilla fue preparado como resultado de una recomendación que dio la Comisión
Especial en el 2009162 y complementa otras obras también elaboradas por la Oficina
Permanente, en aras de mejorar la aplicación de la Convención en los Países Miembros y a la
vez fomentar la suscripción de la misma por más Estados.163
El autor LOUSSOUARN señala que, en aras de entender el sistema de la Convención, es
necesario clarificar el problema que estaba enfrentando la Comisión Especial encargada de su
redacción. En este sentido, el autor mencionado señaló que "A pesar de que la institución de la
legalización pareciera no cumplir con las necesidades de la práctica común debido a su lentitud
y complejidad, sí cumple con su función legal en relación con la prueba. De hecho, el
161
A la fecha, dicho documento no cuenta con una versión final traducida al español, sino únicamente con un borrador, denominado "Borrador de Manual sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla", elaborado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú. Ambas versiones se encuentran disponibles en la página web de la CHHC. El documento en el idioma inglés fue elaborado por Christophe Bernasconi (Secretario General Adjunto de la CHHC) y William Fritzlen (Abogado Asesor del Departamento de Estado de los Estados Unidos de América, asignado parcialmente a la Oficina Permanente), con la asistencia de Mayela Celis (Oficial Legal Senior) y Alexander Kunzelman (Oficial Legal). Además, un grupo de expertos designados por Estados Contratantes Miembros y no Miembros de la CHHC colaboraron en su preparación. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. v. 162
En el documento de Conclusiones y Recomendaciones del 2009 se indicó lo siguiente, en relación con el trabajo futuro en el marco de la Convención de la Apostilla: "La Comisión Especial alienta a la Oficina Permanente a finalizar, sujeto a la disponibilidad de recursos, el Manual Práctico sobre el funcionamiento del Convenio sobre Apostilla consultando con otros Estados partes y Miembros de la Conferencia de la Haya. La Comisión Especial recomienda que la versión electrónica del Manual esté disponible en la "Apostille Section" del sitio web de la Conferencia de La Haya". 163
Estas otras publicaciones son "El ABC de las Apostillas. ¿Cómo garantizar el reconocimiento de sus documentos públicos en el extranjero?" y "¿Cómo ser parte del Convenio de La Haya sobre Apostilla y cómo implementarlo?".
70
procedimiento de legalización aporta un aspecto de verificación del que no puede dispensarse
sin privar a la persona productora del documento de asistencia valiosa a la hora de establecer el
origen del documento. Por consiguiente, el problema era suprimir las formalidades de la
legalización manteniendo su efecto".164 (traducción libre)
El mismo autor agregó, que en algún momento se consideró adoptar una regla que diera la
posibilidad de otorgarle a un documento, que estuviese exento de legalización, la misma
autenticidad que uno legalizado. No obstante, en aquellos casos en que una persona
considerara que el documento no era auténtico y decidiera probar lo anterior, tendría que
llevar a cabo investigaciones y búsquedas en el extranjero.165 Es por ello que se consideró que,
antes de abolir el procedimiento de legalización, debía considerarse un nuevo procedimiento
que permitiera verificar fácilmente la autenticidad del documento.166
El procedimiento de la apostilla resultó ser útil, ya que, mediante el requisito de una
certificación en la cual la autoridad del país emisor hiciera constar su autenticidad, el portador
del documento encontraría prácticamente la misma seguridad que aseguraba el procedimiento
de legalización. Lo anterior se debe a que es posible llevar a cabo una verificación del
documento al consultar el registro de la autoridad emisora, al llevar la mayoría de documentos
públicos un consecutivo y un registro específico, lo cual evita falsificaciones y permite verificar
fácilmente su origen.167
a. Análisis del texto de la Convención La Convención inicia con un breve preámbulo, en el cual se estipula que el objetivo de la misma
es eliminar el requisito de legalización diplomática o consular para los documentos públicos
extranjeros.
164
LOUSSOUARN. Ídem 165
LOUSSOUARN. Ídem 166
LOUSSOUARN. Ídem 167
LOUSSOUARN. Ídem
71
Posteriormente, en el artículo 1 se hace referencia a los documentos a los cuales se aplicará la
Convención, específicamente a "…los documentos públicos que hayan sido ejecutados en el
territorio de un Estado contratante y que deban ser mostrados en el territorio de otro Estado
contratante".168 Además, se detallan los documentos que son considerados públicos y a los
cuales, por lo tanto, les será aplicable la Convención.169
Según comenta LOUSSOUARN, durante el proceso de redacción de la Convención existió una
discusión en cuanto a si el término, que debería incluirse en este artículo, debía ser el de
"documentos públicos" o "documentos oficiales". Ambas partes en la discusión coincidían en
que el único tipo de documento al que no se le debía aplicar la supresión del requisito de
legalización de documentos, era aquel emitido por individuos en su capacidad privada. Con
base en ello, escogieron el primer término, dado que el segundo, a pesar de excluir los
documentos en capacidad privada, no contemplaba las actas notariales.170
El término documento público engloba los documentos emitidos por una autoridad en su
calidad oficial, es decir, actuando en calidad de funcionario investido por el Estado y contando
con la potestad para emitir el documento.171 Consecuentemente, se excluyen los documentos
expedidos por personas en su calidad privada. Además, se aplica la regla general de que “…si un
documento ha estado sujeto al proceso de legalización antes de la entrada en vigor del
Convenio (o si aún está sujeto al proceso de legalización porque debe ser presentado en un
Estado no Contratante), es probable que se trate de un documento público”.172
168
Artículo 1 de la Convención de la Apostilla 169
La idea era determinar el ámbito de aplicación de la Convención, lo cual no era posible mediante la utilización de un término genérico. 170
Además, existió otra discusión en cuanto a si la palabra documento (acte en francés) era el más apropiado. El autor señaló que la misma incluía tanto el negotium como el instrumentum, pero que por tratarse de una Convención relacionada con legalización, únicamente sería aplicable la segunda definición. 171
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 29. 172
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Ídem
72
Ese artículo sirve únicamente como parámetro, dado que cada Estado tiene la potestad de
determinar, de conformidad con su legislación, cuáles documentos son considerados
públicos.173 Cabe resaltar que más de la mitad de países definen el término "documento
público" en su legislación doméstica y de ellos, la mayoría lo hace en su respectivo Código Civil
y/o CPC.174
En el caso costarricense, los documentos públicos y los instrumentos públicos son aquellos que
"…serán creados o van a nacer a través de personas a las cuales el Estado les ha dado fe
pública, que es un imperativo jurídico que nos obliga a tener un hecho o acontecimiento por
cierto, es decir, lo que diga el documento público o un instrumento público es cierto hasta tanto
no se compruebe lo contrario, en sede judicial".175
En cuanto a las características de los documentos públicos, el artículo 369 del CPC señala que
para que un documento sea considerado como documento público, deberá cumplir con lo
siguiente: 176
173
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. How to join and implement the Hague Apostille Convention - A Brief Guide for countries interested in joining the Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents. La Haya, Países Bajos. 2012. Pág. 7. 174
Algunos de estos países son Alemania, Argentina, Austria, Colombia, Hungría y México. Por otra parte, dentro de los países que no definen ese término se encuentran los siguientes: Australia, Chipre, Finlandia, Japón, Hong Kong, Polonia, Suiza y Gran Bretaña. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Synopsis of Responses to the Questionnaire of January 2012 Relating to the Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents (Apostille Convention). Revised Version as per July 2013. Págs. 28-31 175
Esta definición la da un documento de la página oficial del Archivo Nacional, denominado “El valor legal y probatorio de los documentos en diferentes soportes”, elaborado por la señora Ana Lucía Jiménez Monge, Jefa del Departamento Archivo Notarial del Archivo Nacional de Costa Rica, visible en la siguiente dirección electrónica: http://www.archivonacional.go.cr/pdf/valor_legal_probatorio_doc.pdf. Según este documento, existen tres tipos de documentos (los documentos públicos, los instrumentos públicos y los documentos privados) y el mismo es la referencia que incluyó el Ministerio de Relaciones Exteriores en las respuestas enviadas por el país para el cuestionario de enero de 2012, para la elaboración del Documento Preliminar N
o 3 de Setiembre de 2012 para la
atención de la Comisión Especial de Noviembre de 2012 para la operación práctica de la Convención de la Apostilla. Este documento se encuentra disponible en la siguiente dirección electrónica: http://www.hcch.net/upload/wop/2012apostille_pd03.pdf 176
El texto indica que el artículo 361 del CPC define el término documentos públicos. No obstante, debido a una reforma en dicho Código, actualmente es el artículo 369, el cual enuncia lo siguiente: "Son documentos públicos todos aquéllos que hayan sido redactados o extendidos por funcionarios públicos, según las formas requeridas y
73
(i) que sean creados por funcionarios públicos;177
(ii) que cumplan con los requisitos de forma establecidos por la legislación para cada tipo
documental; y
(iii) que su emisión o elaboración se lleve a cabo dentro de los límites de la competencia del
funcionario.
Por otra parte, el instrumento público o documento notarial es, según el artículo 70 del Código
Notarial, aquel documento “...expedido o autorizado por el notario público o funcionario consular en
el ejercicio de funciones notariales, dentro de los límites de su competencia y con las formalidades
de ley”.
Consecuentemente, la principal diferencia entre los documentos públicos y los instrumentos
públicos radica en que los segundos son otorgados únicamente por notarios y no por funcionarios
públicos y que deberán seguir con lo estipulado en la legislación notarial.178
Es por ello que es posible afirmar que la apostilla tiene un efecto limitado, en el tanto se afirma
que "…una Apostilla sólo autentica el origen del documento público al que se vincula, no su
contenido (fiabilidad o exactitud). La aceptación, admisibilidad y valor probatorio del
dentro del límite de sus atribuciones. Las fotocopias de los documentos originales tendrán el carácter que este artículo establece, si el funcionario que las autoriza certifica en ellas la razón de que son copias fieles de los originales, y cancela las especies fiscales de ley. Es instrumento público la escritura otorgada ante un notario público, así como cualquier otro documento al cual la ley le dé expresamente ese carácter." 177
Según lo dispuesto en el artículo 111 de la LGAP, el cual afirma lo siguiente: "1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. 2. A este efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario. 3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común." 178
De ahí que sea necesario agregar que, según lo dispuesto en el artículo primero del Código Notarial, “...el notariado público es la función pública ejercida privadamente. Por medio de ella, el funcionario habilitado asesora a las personas sobre la correcta formación legal de su voluntad en los actos o contratos jurídicos y da fe de la existencia de los hechos que ocurran ante él”. Consecuentemente, el notario público es un funcionario privado, a pesar de llevar a cabo una función pública.
74
documento público apostillado, sin embargo, siguen estando sujetos al derecho del Estado de
destino".179
Siguiendo con el análisis del artículo primero, mientras que la ley del Estado de origen
determina la naturaleza pública de un documento por apostillar, la ley del Estado de destino
determina el efecto que el documento público subyacente, o sea aquel que acompaña la
apostilla, tendrá en su territorio. La Comisión Especial de 2009 recomendó aplicar una
interpretación amplia de la categoría de documentos públicos y recordó a los Miembros que la
lista de documentos públicos identificados en el artículo 1 de la Convención no es exhaustiva.180
En este mismo sentido, se afirma que “…por consiguiente, la Autoridad Competente del Estado
emisor puede expedir una Apostilla para el documento que es considerado como documento
público en virtud de la ley de aquel Estado, teniendo en consideración que la organización
interna de las Autoridades Competentes del Estado podrá asignar una calidad exclusiva para
determinados documentos públicos a una Autoridad Competente en particular".181
En relación con este mismo tema, es importante destacar que una apostilla no podrá ser
rechazada bajo el fundamento de que el documento al cual viene adherida, no es considerado
un documento público según la ley del Estado de destino, a pesar de que dicha ley regule el
efecto legal que se le aplicará al documento subyacente.182 En el caso contrario, cuando más
179
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico de los Convenios de La Haya sobre Apostilla, Obtención de Pruebas, Notificación y Acceso a la Justicia. (2 al 12 de febrero de 2009). La Haya, Países Bajos. Pág. 13. y CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones de la Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla. (6 a 9 de noviembre de 2012). La Haya, Países Bajos. Pág. 5. 180
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones de la Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla (6 a 9 de noviembre de 2012). Ídem. 181
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Borrador de Manual sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla. Agosto, 2012. La Haya, Países Bajos. Pág. 25. 182
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 30.
75
bien sea el Estado de origen el que considere que el documento no es un documento público
según la finalidad de la Convención, la autoridad competente no se encontrará autorizada para
emitir una apostilla, a pesar de que el documento sí sea un documento público en el Estado de
destino.183
Es posible hablar de tres requisitos específicos que debe verificar la autoridad competente,
antes de emitir una apostilla: el alcance geográfico, el alcance temporal y el alcance substantivo
de la Convención.184 En relación con el primero de estos alcances, la Convención aplicará
únicamente para Estados Parte, según lo dispuesto en la tabla de estado actual.185 Por lo tanto,
"El Convenio sobre Apostilla se aplica solamente si el Estado en cuyo territorio se elaboró el
documento público (el "Estado de origen") y el Estado en cuyo territorio el documento público
debe ser presentado (el "Estado de destino") son Estados Partes (es decir, Estados Contratantes
para los cuales el Convenio está realmente en vigor)".186 Es por ello que la Oficina Permanente
recomienda a las autoridades competentes no emitir apostillas para Estados no Parte de la
Convención y preguntar por el país de destino.187
183
En el Manual sobre la Apostilla se recomienda que la Autoridad Competente refiera al solicitante a la Embajada o Consulado del Estado de destino, para que valore con cuáles otras opciones cuenta o incluso a un notario, con el fin de determinar si es posible notarizar el documento y posteriormente emitir una apostilla a la resultante acta notarial, la cual encaja dentro de la tercer categoría de documentos públicos según el artículo primero. Adicionalmente, es importante agregar que las principales causas de rechazo de una apostilla extranjera según el cuestionario son la falta de firma en la misma y que la apostilla se encontraba físicamente separada del documento subyacente. 184
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 20. 185
El Manual sobre la Apostilla desarrolla los aspectos a considerar cuando se analiza esta tabla y señala que hay que verificar que tanto el Estado de origen como el Estado de destino estén en la misma; la fecha de entrada en vigor de la Convención para ambos Estados; en el caso de que alguno se hubiese unido a la Convención mediante adhesión, se deberá chequear si el otro Estado objetó la adhesión del otro Estado y, además, se deberán chequear los territorios de ultramar a los cuales un Estado podía haber ampliado sus territorios en el exterior. 186
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Borrador de Manual sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla. Op. cit. Pág. 12 187
En relación con este tema, el cuestionario refleja que la mayoría de países está preguntando a los solicitantes de la apostilla por el Estado de destino (entre ellos nuestro país) y, además, la mayoría también señaló que los aplicantes especifican dicha información en la solicitud de aplicación que deben llenar previamente.
76
En relación con el alcance temporal, se establece que la Convención de la Apostilla entrará en
vigor 60 días después del depósito del instrumento de ratificación o 60 días después del
vencimiento del periodo de objeciones de seis meses que da comienzo tras el depósito del
instrumento de adhesión. Este tema se abordará posteriormente, cuando se analicen los
artículos 11 y 12 de la Convención.
Por último, el alcance sustantivo de la Convención está relacionado con el concepto de
documento público, para el cual existen cuatro categorías según lo dispuesto en el artículo
primero de la Convención:188
(i) Documentos provenientes de una autoridad o un oficial, parte de las cortes o tribunales
del Estado, incluyendo aquellos provenientes de un fiscal, un escribano de la corte o un
notificador ("huissier de justice"):189 Tal y como se indica en el primer inciso del artículo
primero, esta categoría engloba los documentos emitidos por funcionarios del Poder Judicial de
un Estado. Se parte de un concepto amplio de jurisdicción, con el fin de incluir, no solo a las
cortes o tribunales judiciales, sino también a los tribunales administrativos y constitucionales, e
incluso las cortes eclesiásticas.190 Le corresponderá a cada Estado determinar cuáles
funcionarios serán considerados autoridades u oficiales de las cortes o tribunales del Estado y
que por lo tanto, estarán autorizados para la emisión de aquellos documentos.191
188
En la práctica, aún a pesar de los años de vigencia de la Convención, la mayoría de documentos que son apostillados efectivamente encajan dentro de estas categorías. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 31 189
El término francés huissier de justice (process-server en inglés) se utiliza para el encargado de las notificaciones y ejecuciones de las decisiones de los tribunales. 190
LOUSSOUARN. Ídem 191
En el Manual sobre la Apostilla se hace referencia a un tema de gran importancia, relacionado con el papel de los abogados en este procedimiento. En algunos Estados, los abogados son considerados funcionarios o autoridades públicas y por lo tanto emiten documentos que pueden ser apostillados, al considerarse documentos públicos y encajar dentro de esta primer categoría. No obstante, en otros Estados los abogados no tienen esa potestad y por lo tanto elaboran un acta notarial que puede ser apostillada posteriormente. Este es el caso de Costa Rica, ya que no necesariamente todos los profesionales incorporados en el Colegio de Abogados de Costa Rica (que es un ente público no estatal) son funcionarios públicos. El artículo 7 de la Ley Orgánica del Colegio de Abogados sustenta la afirmación anterior, en el tanto establece que "Las funciones públicas para las cuales la ley
77
(ii) Documentos administrativos: aquellos emitidos por autoridades administrativas, según
lo dispuesto en la legislación del Estado de origen del documento.192 Los documentos más
comunes dentro de esta categoría son los emitidos por los registros civiles; certificaciones de
nacimiento, de matrimonio, de divorcio y de defunción, entre otros; documentos académicos;
certificados de antecedentes penales; certificados médicos; extractos de registros oficiales, por
ejemplo registros de una empresa, de propiedad, de derechos de propiedad intelectual;
concesiones de licencias o de patentes o de derechos de propiedad intelectual, entre otros.193
(iii) Actas o documentos notariales: El término “documento notarial” ha sido definido como
"…un instrumento o certificación elaborada por un notario que presenta o perfecciona una
obligación legal, o formalmente registra o verifica un hecho o algo que ha sido dicho, hecho o
acordado. Cuando está autenticado por la firma y sello oficial del notario, el documento notarial
es un documento público conforme al artículo 1(2)(c) del Convenio”.194
En nuestro país, los documentos de esta categoría se rigen según lo dispuesto en el artículo 101
del Código Notarial, el cual afirma que las actas notariales son "…instrumentos públicos cuyas
exige la calidad de abogado, sólo podrán ser desempeñadas por los miembros del Colegio". En otras palabras, la ley establecerá cuando un abogado desempeñará funciones públicas y que, por lo tanto estará sujeto al Estatuto del Servicio Civil. En este sentido, el autor HUTCHINSON señala que "El ejercicio indirecto de funciones públicas no transforma al particular en ente público, ni a sus empleados en funcionarios públicos. Se trata, simplemente, de un ejercicio privado de funciones públicas, y como privada es la persona, que las realiza, privado es también el personal que de él depende para el desarrollo de la función que tiene a su cargo; privada es la relación jurídica que une al personal y al ente, y privados han de ser también los actos del mismo respecto de ese personal.” HUTCHINSON (Tomás). Las corporaciones profesionales. Fundación de derecho administrativo. Buenos Aires, Argentina. 1982. Pág. 92. El artículo primero del Código Notarial puede prestarse para confusiones, en el tanto señala que la función notarial "...es la función pública ejercida privadamente", a pesar de que no implique que sean funcionarios públicos (dado que no tienen una relación directa con la Administración Pública, no son pagados por el Estado y no se encuentran en una situación de subordinación típica de una relación laboral). 192
En algunos Estados, autoridades religiosas son funcionarios competentes para la emisión de documentos públicos. 193
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 32. 194
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Borrador de Manual sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla. Op. cit. Pág. 28. En algunos países (como por ejemplo Estados Unidos), el término de acta/documento notarial (notarial act en inglés) se utiliza para hacer referencia a una función del notario público y no específicamente al instrumento o certificación resultante. En esos casos, dichos documentos caben dentro de la categoría de certificados oficiales.
78
finalidades principales son comprobar, por medio del notario y a solicitud de parte interesada,
hechos, sucesos o situaciones que le consten u ocurran en su presencia, darles carácter de
auténticos, o bien hacer constar notificaciones, prevenciones o intimaciones procedentes según
la ley".195
(iv) Certificados oficiales: según la Convención, se trata de aquellos que son “…puestos en
documentos firmados por personas en su calidad privada, tales como certificados oficiales que
consignan el registro de un documento o el hecho de que era existente en determinada fecha y
autenticaciones oficiales y notariales de firmas". Lo interesante de este inciso, es que la misma
Convención cita ejemplos de algunos certificados oficiales, con el fin de dejar claro que la
apostilla no aplica para los documentos firmados por individuos actuando en calidad privada,
sino a los certificados que los acompañan.196 En otras palabras, “…la Apostilla certificará la
autenticidad del certificado notarial y no aquel del documento privado subyacente".197 Gracias a
este inciso, se permite la emisión de certificados que den constancia de la validez de la firma de
un documento o del hecho de que un documento es una copia fiel y exacta de otro documento.
Según la redacción de este inciso, los certificados podrán ser emitidos por notarios y otros
funcionarios estatales. La Convención no especifica cuáles son los funcionarios habilitados, sino
que nuevamente queda a discreción de cada Estado Emisor, definir quiénes podrán colocar este
certificado oficial en este tipo de documentos.198
195
Código Notarial de Costa Rica 196
LOUSSOUARN. Ídem 197
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Borrador de Manual sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla. Ídem 198
De la redacción del inciso d) deriva el ejemplo de las autenticaciones notariales de firmas, con el fin de que pudiera ajustarse al caso de la legislación estadounidense, la cual, tal y como se señaló anteriormente, afirma que los documentos emitidos por notarios públicos norteamericanos no son actas/documentos notariales, sino certificados oficiales. En el caso costarricense, las autenticaciones notariales de firmas, al igual que la autenticación de copias formarían parte de la tercera categoría.
79
Es importante recalcar que los ejemplos citados no conforman una lista taxativa e incluso
puede emitirse una apostilla para la copia certificada de un documento público, tal y como se
explicará más adelante.
Otra consideración importante en relación con este tipo de documentos es que existe una
laguna en el Convenio, en cuanto a si el documento privado, deberá haber sido emitido en el
mismo Estado en el que el funcionario emite la certificación oficial a la cual hace referencia este
artículo o en el de la autoridad competente. No obstante, el Manual sobre la Apostilla afirma
que sí es posible apostillar un certificado oficial, a pesar de que el documento al cual haga
referencia sea un documento extranjero, siempre y cuando la legislación del Estado Emisor del
certificado así lo permita.199
Por último, queda claro entonces que este inciso permite la extensión, de manera indirecta, de
los beneficios de la apostilla en cuanto a la facilidad para su circulación, de los documentos
privados.200
Siguiendo con el análisis del primer artículo, su tercer subpárrafo reduce el ámbito de
aplicación de la Convención, al hacer referencia a dos categorías de documentos excluidos de la
misma:
(i) Documentos ejecutados por agentes consulares y diplomáticos: La razón de ser de dicha
exclusión, cuyo resultado es que se mantenga el requisito de legalización para este tipo de
documentos es bastante lógica, ya que se trata de documentos del mismo origen del país del
funcionario que los emitió y que, por lo tanto, son considerados documentos extranjeros en el
país en el que fueron emitidos.201 Si dichos documentos tuvieran que apostillarse, habría que
199
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 33 200
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Ídem. 201
Tanta lógica tiene dicha excepción que, en la sinopsis de cuestionario elaborado por la Oficina Permanente, el 100% de los Estados manifestaron que no encontraron dificultades en la aplicación de esta exclusión.
80
someterlos a conocimiento de la autoridad competente del país de origen del agente consular o
diplomático,202 siendo entonces una práctica contraria al propósito de la Convención, de
facilitar la circulación de documentos en el exterior.203 Si tuviese que ser utilizado en el país en
el cual el agente diplomático o consular ejerce su cargo, se aplicaría el procedimiento de
legalización, por estar el procedimiento de la apostilla excluido por ser esta una excepción y
bastaría únicamente con la presentación del documento en el Ministerio de Relaciones
Exteriores de ese Estado para la autenticación de su firma.204
En el caso de documentos transmitidos por una embajada o consulado, pero no emitidos por
ellos, no se aplicará esta restricción y podrán ser apostillados.205
(ii) Documentos administrativos que traten directamente con operaciones comerciales o
aduanales: la razón principal por la cual se excluyen este tipo de documentos es que los
mismos, debido a su naturaleza, ya cuentan con un tratamiento preferencial en la mayoría de
países y no requieren mayores formalidades.206 No obstante, durante las discusiones de la
CHHC, la decisión de excluir este tipo de documentos, inicialmente no fue unánime e incluso se
consideró incluir, dentro de los documentos públicos a los cuales se aplica la Convención, las
202
En este mismo sentido, LOUSSOUARN señala que el objetivo de esa disposición es evitar que un documento emitido por un cónsul o agente diplomático en el país en el cual ejerce sus funciones tuviese que ir hasta el país del cual es nacional con el fin de obtener la apostilla antes de ser enviado nuevamente al país en el cual se emitió. Incluso da el ejemplo de un cónsul francés que ejecuta un documento en Italia, el cual, a la vista de las autoridades italianas, es un documento extranjero, igual a uno aquel que fuese emitido en Francia, por un funcionario francés. 203
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 34 204
No obstante, si luego de dicha legalización, el documento quisiera ser presentado en otro Estado (distinto al Estado al cual pertenece el agente consular o diplomático y en el cual ejerce sus labores), en la práctica y según señala el Manual sobre la Apostilla, se suele hacer lo siguiente: 1) presentación del documento en el Ministerio de Relaciones Exteriores para su autenticación; 2) se traslada el documento autenticado al Estado de acogida y es apostillado por la autoridad competente. Agregan además que "Alternativamente el documento puede emitirse junto con algún otro tipo de certificado oficial (e.g., certificado notarial), en cuyo caso, la certificación oficial podrá emitirse con una Apostilla". CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Ibíd. Pág. 35. 205
Tal es el caso de la solicitud de personas ante la Embajada o Consulado de su propio país en otro Estado, con el fin de que les transmitan documentos emitidos en su país de origen, tal y como certificados de registro civil. 206
LOUSSOUARN. Ídem
81
licencias de exportación e importación y los certificados de origen.207 Al final, se tomó la
decisión de no incorporar a ninguno de los dos tipos de documentos y se utilizó el término
"administrativo", para excluir de este inciso a otro tipo de documentos comerciales o
aduanales, tales como contratos y poderes.208
Aún así, es necesario interpretar esta exclusión restrictivamente, tomando en consideración
una norma básica señalada por la CHHC, la cual consiste en lo siguiente:
"Si una categoría particular de documentos fue legalizada en un Estado antes de la entrada en
vigor del Convenio sobre Apostilla para dicho Estado, debería ser apostillado. Si una categoría
particular de documentos no requirió la legalización antes de la entrada en vigor del Convenio
sobre Apostilla, entonces ahora no requiere una Apostilla".209
Por lo tanto, en la práctica, algunos Estados aplican la Convención a este tipo de documentos,
debido a que los mismos requerían previamente del requisito de legalización y además, debido
a que son documentos públicos, según la legislación del país de origen.210
207
En relación con las licencias de importación y exportación, se decidió excluirlas debido a que las mismas normalmente son utilizadas en el país en el cual se emiten, por lo que no era necesario el procedimiento de legalización. Por otra parte, en cuanto a los certificados de origen, la decisión se debió a que ese tipo de documentos normalmente no requieren legalizaciones y que además, lo más importante es la autenticación por parte de la autoridad competente luego de revisar el contenido del documento y no una legalización. 208
LOUSSOUARN. Ídem. Además, el mismo autor agrega que el adverbio directamente excluye aquellos documentos que ocasionalmente se utilizan para operaciones comerciales, tales como certificados de patentes, copias autenticadas, documentos certificando adiciones a patentes, entre otros. 209
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Borrador de Manual sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla. Op. cit. Pág. 29. En la versión final del Manual sobre la Apostilla se señala lo siguiente, en el idioma inglés: "If a particular category of documents was legalised in a State before entry into force of the Apostille Convention for that State it should now be apostillised. If a particular category of documents did not require legalisation before entry into force of the Apostille Convention, it does not now require an Apostille". 210
Esto ha sido analizado en varias ocasiones por la Comisión Especial y así consta en los documentos de Conclusiones y Recomendaciones del 2009 y de Conclusiones y Recomendaciones del 2012.
82
El artículo VIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT 1947) es un
claro ejemplo de una disposición dirigida a la reducción de formalidades para la importación y
exportación. El punto 1. c) señala lo siguiente:
"c) Las partes contratantes reconocen también la necesidad de reducir al mínimo los efectos y la
complejidad de las formalidades de importación y exportación y de reducir y simplificar los
requisitos relativos a los documentos exigidos para la importación y la exportación".211
No obstante, existe la crítica de que actualmente muchos de los Estados Parte, cuya mayoría no
estuvo presente durante la negociación de la Convención, sí requieren del procedimiento de
legalización en el caso de documentos administrativos que traten directamente con
operaciones comerciales y aduaneras y por lo tanto requerirían del procedimiento de la
apostilla.212
En cuanto a los documentos relacionados con operaciones en materia aduanera en el marco de
Tratados de Libre Comercio, los mismos normalmente no requieren del requisito de legalización
u otro tipo de formalidades, debido a que este tipo de acuerdos buscan simplificar los
procedimientos de importación y exportación y más bien son las autoridades aduaneras del
país importador, quienes verifican la veracidad de documentos con el país exportador.
Por ejemplo, en el caso del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana,
Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA-DR), dentro del Capítulo de Trato Nacional y Acceso de
Mercancías al Mercado y específicamente en el artículo 3.10 (Cargas y Formalidades
Administrativas) se señala que "Ninguna Parte exigirá transacciones consulares, incluidos las
tasas y cargos conexos, en relación con la importación de cualquier mercancía de otra Parte".213
211
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT 1947) 212
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 37. 213
Las transacciones consulares son definidas en el artículo 3.31 del Tratado como "...los requisitos que las mercancías de una Parte destinadas a la exportación al territorio de otra Parte se deban presentar primero a la
83
El antecedente de esta disposición es que antes existía el requisito de un visado consular, el
cual fue eliminado posteriormente en varios países, al ser considerado un obstáculo técnico al
comercio y ser contrario a los compromisos de los Estados contraídos en negociaciones de
facilitación del comercio en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC).214
Según la Comisión Especial de 2003, a pesar de algunas preocupaciones aisladas, pareciera no
justificarse la necesidad de reconsiderar la exclusión de este tipo de documentos en la
Convención.215 En las Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial
sobre el Funcionamiento Práctico de los Convenios de La Haya sobre Apostilla, Obtención de
Pruebas, Notificación y Acceso a la Justicia del 2009, se indica que esta excepción debe
interpretarse de manera restrictiva y en consecuencia, "…algunos Estados expiden Apostillas
para documentos tales como Licencias de Importación/Exportación, Certificados de Salud y
Certificados de Origen o Conformidad".216
supervisión del cónsul de la Parte importadora en el territorio de la Parte exportadora para los efectos de obtener facturas consulares o visas consulares para las facturas comerciales, certificados de origen, manifiestos, declaraciones de exportación del expedidor o cualquier otro documento aduanero requerido para la importación o en relación con la misma". 214
República Dominicana fue uno de los últimos países en eliminar este requisito y en cierta parte fue en cumplimiento a los compromisos internacionales contraídos en el marco de CAFTA-DR. Por otra parte, es importante señalar que, en el caso costarricense, existe una disposición en la Ley General de Aduanas que establece un requisito parecido. Se trata del artículo 81, el cual afirma lo siguiente: “Cuando al finalizar la descarga del medio de transporte, resulten más o menos bultos respecto de la cantidad declarada en el manifiesto o documento equivalente y así lo verifique y transmita el auxiliar receptor de la mercancía, el transportista deberá justificar ante la aduana de control el faltante o el sobrante de bultos, dentro del plazo máximo de un mes contado a partir de finalizada la descarga”. El artículo establece casos en los cuales la aduana podrá aceptar la justificación (si las mercancías no fueron cargadas, si se perdieron en accidente, si fueron descargadas en un lugar distinto, si quedaron a bordo del medio de transporte por error o si la falta de mercancías se produjo por caso fortuito o fuerza mayor). Dicha justificación “...deberá ser emitida por el representante legal del transportista en el puerto de embarque, mediante documento otorgado ante notario público del lugar y debidamente legalizado, por medio del procedimiento consular o del representante legal en el país, acreditado ante la Dirección General de Aduanas.” (negrita no en original). Esto conlleva a que, en la práctica y en aquellos casos en que no medie un TLC, las autoridades soliciten ese requisito. 215
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el funcionamiento práctico de los Convenios sobre la Apostilla, la Obtención de pruebas y la Notificación (28 de octubre a 4 de noviembre de 2003). La Haya, Países Bajos. Pág. 4 216
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico de los Convenios de La Haya sobre Apostilla, Obtención de Pruebas, Notificación y Acceso a la Justicia. (2 al 12 de febrero de 2009). Op. cit. Pág. 12 y CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones de la
84
En este mismo sentido, en el documento de Conclusiones y Recomendaciones de la Comisión
Especial sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio de La Haya del 2012, se ahonda más en
el tema y la Comisión Especial motiva a los Estados a aceptar, en la medida de lo posible, las
apostillas emitidas para este tipo de documentos, a pesar de que no sea acorde con la práctica
de su país.
La CHHC en sus C&Rs, informes, manuales y recomendaciones y para una aplicación más
eficiente de la Convención, hace referencia acerca del trato que deberán recibir ciertos tipos de
documentos. Por lo tanto, a continuación se hace un breve análisis del tema, tomando como
base lo dispuesto en el Manual sobre la Apostilla:
(i) Copias certificadas de documentos públicos originales: la Comisión Especial señaló que, a
pesar de que los Estados reaccionen de diferentes maneras ante la recepción de este tipo de
documentos, dichas prácticas parecieran no causar problemas en la aplicación de la
Convención.217 Hay dos supuestos por considerar:218
Copias certificadas emitidas por la misma autoridad que expidió el documento original:
algunos Estados consideran que la copia es un duplicado del original y la apostilla se
vincula con la autenticidad del original; otros se refieren a ellas como una "copia
Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla. (6 a 9 de noviembre de 2012). Op. cit. Pág. 5. 217
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico de los Convenios de La Haya sobre Apostilla, Obtención de Pruebas, Notificación y Acceso a la Justicia. (2 al 12 de febrero de 2009). Op. cit. Pág. 12 218
En el cuestionario, se le preguntó a los Estados si la Convención era aplicable a la copia certificada de un documento público y la mayoría (incluyendo Costa Rica) contestó afirmativamente, indicando que la apostilla podría utilizarse únicamente para la certificación, no para la copia. Un número significativo de Estados indicó que la apostilla podría expedirse tanto para la certificación como para la copia del documento público.
85
certificada", "copia oficial" o "extracto oficial" y la apostilla más bien se vincula con la
autenticidad del certificado.219
Copias certificadas expedidas por un tercero: este es el caso típico de cuando un
notario, en el ejercicio de sus funciones, certifica una copia del documento.
Posteriormente, la apostilla podrá emitirse para autenticar el origen de la copia
certificada por el tercero o algunos Estados permiten que se expida una apostilla, para la
autenticación del origen del documento original.220
(ii) Fotocopias simples: en la mayoría de países, las fotocopias simples de un documento
público no son consideradas documentos públicos, por lo que deben certificarse para poder ser
apostilladas.221
(iii) Copias escaneadas: al igual que con las fotocopias simples, la mayoría de países
consideran que no se trata de documentos públicos.222 Sin embargo, un país podría incluir en su
legislación la posibilidad de considerar a una copia escaneada dentro de esa categoría, siempre 219
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico de los Convenios de La Haya sobre Apostilla, Obtención de Pruebas, Notificación y Acceso a la Justicia. (2 al 12 de febrero de 2009). Ídem. En este mismo sentido, en el documento de Conclusiones y Recomendaciones del año 2009 se afirma lo siguiente: "...casi todos los Estados consideran que el certificado es el documento público que debe apostillarse; algunos Estados, no obstante, sí permiten que se expida una Apostilla para el propio documento copiado". Además, en el documento de Conclusiones y Recomendaciones del año 2003 se afirma que en el caso en que se aplique una apostilla a una copia certificada aplica el artículo 1 de la Convención; no obstante, los Estados podrán declinar esta práctica por razones de orden público. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico de los Convenios de La Haya sobre Apostilla, Obtención de Pruebas, Notificación y Acceso a la Justicia. (2 al 12 de febrero de 2009). Op. cit. Pág. 4 220
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. La Haya, Países Bajos. 2013. Op. cit. Pág. 38 221
En el cuestionario, la gran mayoría de países contestó que la Convención no es aplicable a copias simples de documentos públicos y la mayoría contestó que se requiere que el documento sea original o que sea una copia certificada. 222
Según el cuestionario, la mayoría de países efectivamente indicó que las copias escaneadas de documentos públicos posteriormente impresas no son considerados documentos públicos. Muchos países indicaron nuevamente que la firma original es indispensable para la emisión de una apostilla.
86
y cuando sea la autoridad emisora de este tipo de documentos o incluso la autoridad
competente, quien escanee el documento.
(iv) Documentos académicos: en esta categoría se encuentran los diplomas, las constancias
de notas y los certificados de participación o conclusión de estudios, entre otros. Se trata de
algunos de los documentos más apostillados en la actualidad. La ley de cada Estado deberá
determinar si este tipo de documentos, cabe o no dentro de la categoría de documentos
públicos y esto depende de si la institución emisora es una autoridad administrativa o una
institución acreditada.223 En la práctica, la mayoría de países emiten copias certificadas de este
tipo de documentos, para no apostillar directamente el documento original. Por ello se aplican
las reglas relativas a las copias certificadas.224
La práctica de solicitar certificaciones notariales para autenticar un documento académico y
luego apostillarlas, los denominados "diplomas notarizados", es muy común en muchos países y
se permite siempre y cuando la ley del país de origen considere que las certificaciones
notariales son documentos públicos. No obstante, esto ha conllevado a la confección de
documentos falsos y a utilizar apostillas para acompañarlos, a pesar de que las mismas no
verifiquen ni hagan legítimo el contenido de los documentos públicos adyacentes. Esta
situación se describe en el siguiente párrafo:
"Muchos Estados han expresado su preocupación ante credenciales académicas falsas emitidas
por “fábricas de diplomas”, que pueden beneficiarse del proceso de Apostilla a través de la
notarización. Si un certificado notarial emitido para un documento educativo fraudulento es
válido, entonces no hay nada en el Convenio que impida que una Apostilla se expida al
223
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. La Haya, Países Bajos. 2013. Op. cit. Pág. 39 224
Ibíd.
87
certificado notarial, aunque la ley nacional podrá permitir o exigir que una Autoridad
Competente rechace expedir una Apostilla donde exista sospecha de fraude (...)".225
(v) Documentos electrónicos: en la actualidad, muchos países están dejando de lado la
emisión de documentos en su versión física y están comenzando a implementar los
documentos electrónicos con firmas electrónicas.226 En su mayoría, se trata de documentos
administrativos, judiciales y notariales227 y es consistente con la iniciativa de emisión de
apostillas electrónicas, de las cuales se hará referencia en el capítulo cuarto.
Sin embargo, existen discusiones en relación con las copias simples de documentos públicos
electrónicos y, mientras que algunos países consideran, que una vez que se imprimen pueden
ser apostillados, otros consideran que se requiere de una copia certificada. Esta misma
discusión se da con las copias electrónicas, reproducción electrónica de una imagen original.228
225
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Borrador de Manual sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla. Op. cit. Pág. 38. En esta misma línea, en el documento de Conclusiones y Recomendaciones del año 2009 la Comisión Especial afirmó lo siguiente: "La Comisión Especial muestra su profunda preocupación por el evidente peligro que representa para el Convenio el creciente uso de Apostillas por parte de “fábricas de diplomas” que intentan legitimarse o aparentar que sus “diplomas” son legítimos o válidos. Recordando la Conclusión y Recomendación Nº 80 citada precedentemente, la Comisión Especial nota que las Autoridades Competentes pueden adoptar medidas fuera del procedimiento de emisión de Apostillas a fin de lidiar con casos de fraude o el uso inapropiado de Apostillas, como es el caso relativo a las “fábricas de diplomas”." En un texto del año 2008, la Oficina Permanente ahonda en el tema de las fábricas de diplomas. (The Application of the Apostille Convention to Diplomas including those issued by Diploma Mills), al igual que en el documento de Conclusiones y Recomendaciones del 2012. 226
Para efectos del cuestionario, 19 países (incluyendo Costa Rica) indicaron que los documentos públicos emitidos de forma electrónica eran considerados documentos públicos; 17 contestaron negativamente y 10 afirmaron que los documentos públicos nunca podrían ser emitidos en forma electrónica. Posteriormente se les preguntó por la forma en que dichos documentos se apostillan, considerando que son emitidos en versión electrónica y la mayoría indicó que una Apostilla impresa se adjunta a la versión impresa del documento público electrónico. Por otra parte, en relación con el tema de las firmas electrónicas, ante la interrogante de si dichas firmas eran reconocidas como funcionalmente equivalentes a firmas manuscritas, la mayoría contestó afirmativamente y muchos incluyeron el detalle de la ley que aplica para las firmas electrónicas en sus respectivos países. 227
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 41. Dentro de esta categoría también se encuentran los extractos de registros oficiales en línea que son generados electrónicamente.
228
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Ídem.
88
(vi) Documentos extranjeros: tal y como señala la Convención, específicamente en su
artículo 3.1, la apostilla deberá ser emitida por la autoridad competente del Estado del cual
proviene el documento. Por lo tanto, no es posible que se expida una apostilla a un documento
que no fue emitido en su territorio. No obstante, en la práctica, los Estados suelen certificar
documentos emitidos en otro Estado, siempre y cuando ambos sean Estados Parte y apostillan
estas certificaciones, las cuales son consideradas documentos públicos de conformidad con la
ley de ese Estado.229
(vii) Documentos en idioma extranjero: al no verificar la apostilla ni certificar el contenido
del documento público subyacente, sino únicamente su origen, algunos Estados afirman que
este tipo de documentos pueden ser considerados documentos públicos y por lo tanto puede
apostillarse. Sin embargo, otros Estados se excusan de expedir apostillas para documentos que
están en un idioma distinto al idioma o idiomas oficiales del Estado de emisión.230
(viii) Documentos médicos: estos documentos pueden ser apostillados siempre y cuando la
ley del Estado de emisión considere que se trata de documentos públicos, al estar actuando el
médico a título oficial.231
(ix) Documentos de organismos internacionales: dado que la Convención aplica únicamente
para sus Estados Parte, la misma no se extiende a este tipo de organizaciones.232 Por lo tanto, a
229
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 42. No obstante, existen casos en los cuales los Estados designan una autoridad competente fuera de su propio territorio (tal y como es el caso de misiones consulares o de comercio) para que emita apostillas para cierto tipo de documentos públicos. Es interesante recalcar que esta especie de misiones podrían ubicarse en países que no son parte de la Convención. Según el Manual sobre la Apostilla, esta práctica es acorde a la Convención, debido a que “...la Autoridad Competente solo expide Apostillas para las categorías de documentos públicos para las cuales tiene competencia de expedir; y la Autoridad Competente es capaz de verificar el origen de cada documento público para el que se expide la Apostilla”. 230
Por eso es que se dice que la ley del Estado de destino determina el efecto que se le dará a un documento público subyacente que está en una lengua extranjera. 231
La Comisión Especial, en sus Conclusiones y Recomendaciones del 2009 señaló lo siguiente: “La Comisión Especial observa que las traducciones y los documentos médicos están dentro del ámbito de aplicación del Convenio si son expedidos por personas a las que el derecho les confiere la facultad de emitir documentos públicos”.
89
pesar de que algunos de los documentos emitidos por ellas tengan una naturaleza pública, por
ejemplo documentos judiciales, patentes o documentos educativos, los mismos no pueden ser
apostillados y requieren de una autenticación.233 No obstante, en la práctica y según el Manual
sobre la Apostilla, hay dos posibilidades para incluir, al menos indirectamente, a este tipo de
documentos dentro del sistema de la apostilla:
que el Estado anfitrión otorgue al documento público el estado de documento público y
permita su apostillado por la autoridad competente.234
que se emita una autenticación notarial, al igual que como la mayoría de documentos
mencionados anteriormente.
(x) Documentos privados: algunos documentos privados tales como contratos, poderes,
testamentos, currículos vitae, cartas de recomendación, entre otros, podrían ser confundidos
con documentos públicos, dependiendo de la ley de cada Estado. Ante la duda es necesario
verificar si la persona lo emite en calidad pública o privada.
(xi) Pasaportes y otros documentos de identificación: serán considerados documentos
públicos siempre y cuando la ley del Estado Emisor lo especifique. A la hora de colocar la
apostilla, la práctica usual es la misma que en el caso de los diplomas.
(xiv) Documentos caducados: a pesar de que la caducidad del documento afecta su validez
en documentos tales como, certificados de antecedentes penales, pasaportes, órdenes
232
Dentro de esta categoría también se incluye a las organizaciones intergubernamentales y supranacionales. 233
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 42. 234
Esto se daría en caso de existir un acuerdo entre el Estado y la organización internacional, al igual que un registro de las firmas y sellos de los funcionarios competentes para verificar su veracidad.
90
judiciales, entre otros, esto no implica que el documento pierda su naturaleza pública y que no
pueda ser apostillado.235
(xv) Documentos antiguos: al igual que los documentos descritos anteriormente, a menos de
que la ley del Estado indique lo contrario, la edad del documento no afectará su naturaleza
pública. No obstante, puede que la tarea de verificación del origen se dificulte y que la
autoridad competente tenga que recurrir a la autoridad emisora o su sucesor para verificar que
el documento es auténtico y que emita un certificado oficial, que a su vez es un documento
público.
(xvi) Documentos múltiples: en aquellos casos en que varios funcionarios o autoridades
públicas emitan documentos múltiples, en principio se requerirá de una apostilla para cada una
de las firmas o sellos. No obstante, la práctica de algunos países es emitir una apostilla para un
grupo de documentos firmados por un mismo funcionario o autoridad, con el fin de reducirle
costos al solicitante.236
(xvii) Traducciones: en algunos países, las traducciones llevadas a cabo por traductores
oficiales, que cumplan con los requisitos estipulados por el Estado contratante para ejercer
235
Además, dado que la apostilla certifica únicamente el origen y no el contenido del documento, no interesa necesariamente el tema de la caducidad al Estado Emisor, ni afecta su admisibilidad, aceptación o incluso el valor probatorio en el país de destino. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 44 236
En el cuestionario, se le preguntó a los países si permitían la emisión de una única apostilla para varios documentos públicos expedidos por la misma autoridad y la mayoría contestó negativamente, agregando que es necesario que cada documento tenga su propia apostilla. Los únicos países que sí han implementado la práctica de emitir una única apostilla, siempre y cuando se cumpla con algunos requisitos, son Australia, Finlandia, Alemania, Hong Kong, Nueva Zelanda, Portugal, Rumanía y Estados Unidos. En cuanto al tema del costo en general de la apostilla, se recomienda que la misma tenga un costo razonable e incluso menor al costo del procedimiento de legalización, con el fin de cumplir con el objetivo de la Convención. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico de los Convenios de La Haya sobre Apostilla, Obtención de Pruebas, Notificación y Acceso a la Justicia. (2 al 12 de febrero de 2009). Op. cit. Pág. 14 y CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones de la Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla. (6 a 9 de noviembre de 2012). Op. cit. Pág. 11. Este tema también se aborda en el cuestionario y en él quedó constancia de que prácticamente todos los Estados cobran una tarifa por la emisión de la apostilla y que sus precios varían considerablemente de un Estado a otro. No obstante, en la mayoría de Estados la tarifa siempre es la misma (variando eso sí en algunos casos en sus distintas unidades territoriales), mientras que en la minoría la tarifa depende del tipo de documento que está siendo apostillado.
91
dicha función, son considerados documentos públicos.237 En los demás países en los cuales los
documentos no son públicos, se acostumbra a que el traductor firme una declaración jurada
ante un notario, dando fe de la precisión de la traducción y posteriormente se convierte en un
documento notarial. De igual manera se permite que una autoridad oficial certifique la
traducción y nuevamente se constituiría documento público.238
(xviii) Documentos relacionados con derechos de propiedad intelectual y patentes: en la
mayoría de países este tipo de documentos encaja dentro de la categoría de documentos
administrativos. No obstante, a pesar de que es un tema de gran importancia en el comercio
internacional, no se incluyen dentro de la excepción relativa al artículo 1.3 (b).
(xviv) Documentos religiosos: en algunos países, este tipo de documentos se consideran
documentos públicos. En su mayoría se trata de certificados de bautismo y matrimonio y con
menos frecuencia de documentos expedidos por tribunales religiosos.
(xvv) Documentos sin firmar o sin sello: hay países que aceptan la existencia de documentos
públicos sin alguno de estos elementos y lo indican así en su legislación. No obstante, no son
aceptados en la mayoría de países.239
Siguiendo con el análisis del artículo primero de la Convención, una autoridad competente
podrá rehusarse a expedir una apostilla en los siguientes casos:240
237
La interrogante acerca de si la Convención es o no aplicable a una traducción simple de un documento público también fue abordada en el cuestionario. La gran mayoría de Estados contestó negativamente, ya que señalaron que es necesario que la traducción hubiese sido realizada por un traductor oficial o que hubiese sido certificada por un notario. Por lo tanto, ante la interrogante de si la Convención aplicaba a traducciones certificadas, la mayoría contestó afirmativamente y algunos (incluyendo Costa Rica) indicaron que lo anterior aplicaría únicamente si el documento al cual correspondía la traducción certificada era un documento público. 238
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. La Haya, Países Bajos. 2013. Op. cit. Pág. 46 239
Según el cuestionario, únicamente en ocho países es posible que los documentos públicos sean ejecutados sin que hubiesen sido firmados o sellados (Colombia, Georgia, Hong Kong, Latvia, Nueva Zelanda, Portugal, Gran Bretaña y Estados Unidos), mientras que esta práctica no es permitida en otros 34 países. 240
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. La Haya, Países Bajos. 2013. Op. cit. Pág. 48. Según esta fuente,
92
(i) cuando se trate de un documento público excluido de la aplicación de la Convención;
por ejemplo, los documentos excluidos según el artículo 1.3;
(ii) cuando el documento no sea un documento público de conformidad con la ley del
Estado Emisor;
(iii) cuando el documento vaya a ser presentado en un Estado no Parte o un Estado aún en
proceso de ser un Estado Parte;
(iv) cuando la autoridad competente no sea capaz de verificar el origen del documento
público que se pretende apostillar; y
(v) cuando la autoridad competente no sea competente para la emisión de apostillas para
documentos públicos de una categoría específica o de una unidad territorial específica.
Esta lista no es taxativa, dado que la ley doméstica de algunos Estados podría ser más estricta
que la de otros y rechazar la emisión de la apostilla basándose en otros parámetros.241
Por otra parte, el artículo 2 señala en su primera parte que "...cada Estado contratante eximirá
de legalización los documentos a los que aplique la presente Convención y los cuales deban ser
mostrados en su territorio". Por lo tanto, se reitera que el objetivo de la Convención
efectivamente consiste en suprimir el requisito de legalización para los documentos, a los
cuales se aplica la Convención y detener de esta forma la práctica de las cadenas de
legalizaciones. Se trata de abolir o suprimir el requisito de legalización, en el tanto el certificado
de la apostilla es una formalidad de una naturaleza distinta a la legalización y que tampoco
estas razones se infieren de la Convención, a pesar de que la misma no haga referencia específica a los casos en los cuales la autoridad podrá rehusarse de expedir una apostilla para un documento público válido. 241
El Manual sobre la Apostilla presenta los siguientes ejemplos: si el interesado no paga la tarifa, si no comprueba que ha sido autorizado para solicitarle una apostilla a otra persona, si se cree que el documento es fraudulento o si el contenido del documento es ofensivo.
93
conlleva a la simplificación de ese procedimiento.242 Luego en el artículo se define el término
legalización, tal y como se mencionó anteriormente al inicio de este capítulo.
El artículo 3 hace referencia a la formalidad del certificado de la apostilla, el cual deberá
agregarse al documento con el fin de "…certificar la autenticidad de la firma, la calidad en la
cual ha actuado la persona que firma el documento y, cuando sea apropiado, la identidad del
sello o timbre que lleva".243 Esta formalidad será preparada por la autoridad competente del
Estado que emitió el documento, siempre y cuando no se trate de casos en los que se hubiese
eliminado o simplificado el procedimiento o incluso se hubiese eximido el documento de
legalización mediante:
(i) leyes, regulaciones o prácticas específicas en el Estado de destino, estipuladas con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Convención;244 ó
(ii) un acuerdo entre dos o más Estados contratantes, posterior a la entrada en vigencia de
la Convención.245
242
LOUSSOUARN. Ídem. Además, en esta misma fuente se explica que la Convención beneficiará también a países que no requieran del requisito de legalización para documentos públicos extranjeros. Citan el ejemplo de Japón, al señalar que, a pesar de que los documentos emitidos en este país no requieran de dicha formalidad de parte de autoridades diplomáticas o consulares, puede que en otros países en los cuales Japón tenga representaciones diplomáticas o consulares, no le permitan producir un documento público sin legalización. Por lo tanto, se afirma que "La Convención alteraría esta situación, siendo el resultado que los países que no requieren legalización tengan todas las de ganar al firmar la Convención y por consiguiente creen, mediante la introducción del procedimiento de certificado, los requisitos de seguridad para la autenticidad del documento requerido por los Estados extranjeros en los cuales es probable que estos documentos sean producidos". (traducción libre) De esta forma se facilitaría la producción de documentos públicos en otros países firmantes. 243
Artículo 3 de la Convención de la Apostilla 244
La razón principal para esta exclusión se debe a que no se quería causar un retroceso mediante la imposición de una formalidad a un documento que estaba exento de legalización anteriormente. 245
Según el autor del reporte, la palabra acuerdo deberá interpretarse de manera amplia, para incluir varios tipos de acuerdos y no solo tratados en el sentido estricto de la palabra. Incluso agrega que esa redacción permitiría regulaciones específicas en materia de legalización como resultado de regulaciones de tipo comunitario o supra-nacionales.
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Este artículo es de los más importantes y por lo tanto implicó largas discusiones en el seno de la
Comisión Especial. Debían definir si, al suprimirse el requisito de legalización, se podría tener
total confianza en la autenticidad del documento extranjero o si sería necesaria una formalidad
distinta a la legalización, aunque fuera más simple.246
Según el autor LOUSSOUARN se consideraron los siguientes sistemas:
(i) Sistema de liberalismo total: los documentos mantendrían el mismo valor en territorio
extranjero, tal y como sucedía tras la legalización. Este sistema se basaba en la confianza
absoluta de la autenticidad de la firma del documento, hasta que se encontrara prueba en
contrario o hasta que se iniciara un procedimiento bajo la ley aplicable, para verificar su
falsedad.
(ii) Sistema intermedio: a pesar de la supresión del requisito de legalización, consideraron
necesario mantener mecanismos de protección para poder verificar la autenticidad de la firma.
Por lo tanto, bajo este sistema se propuso anexar un certificado emitido por la autoridad
competente del Estado Emisor del documento.
(iii) Sistema conservador: consistía en una mezcla de los dos sistemas anteriores, en el tanto
para los documentos judiciales aplicaría el sistema del liberalismo total y para documentos
administrativos y actas notariales, aplicaría el segundo sistema.
La primera propuesta en descartarse fue precisamente la primera de ellas, debido a los peligros
inherentes de exigir tan pocos controles. El tercer sistema fue el que inicialmente contó con
más apoyo, pero se terminó eligiendo el sistema intermedio.247 La principal razón que motivó
246
LOUSSOUARN. Ídem 247
LOUSSOUARN. Ídem
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dicha decisión fue el querer evitar problemas de delimitación a la hora de determinar cuáles
documentos estarían exentos de apostilla y cuáles no.248
A pesar de lo anterior, la redacción del artículo 3 denota parte de la noción liberal de los
partidarios del primer sistema, al señalar que la apostilla será la única formalidad que podría
solicitarse. Además, el autor afirma que del primer párrafo se deriva que el requerimiento del
certificado es opcional y que, por lo tanto, el Estado que produzca el documento en su
territorio, tendrá la potestad de no requerir dicha formalidad para documentos de determinada
categoría.
El artículo 4 es bastante simple y al igual que el artículo quinto, hace referencia al certificado
que se anexa al documento. Este numeral señala que el certificado del cual se hace referencia
en el artículo anterior, se adherirá al documento o a una extensión del mismo y deberá respetar
la forma del modelo anexado a la Convención. Además, se hace la salvedad de que el
certificado podrá estar redactado en el lenguaje oficial de la autoridad emisora y que otros
términos podrían estar en un segundo idioma. No obstante, el artículo señala que el título del
certificado deberá ser el siguiente, en el idioma francés: "Apostille (Convention de La Haye du 5
otobre 1961)" o incluso una versión resumida de dicho título.
De esta manera, se establece un certificado uniforme para todos los países suscriptores de la
Convención, el cual deberá seguir los siguientes lineamientos:249
(i) indicación de que se trata de una apostilla;
248
El principal obstáculo que encontraron fue el de hacer una distinción entre documentos judiciales y administrativos, que a su vez conllevaría a una clasificación según las autoridades emisoras y tendría resultados distintos dependiendo de cada país. Por lo tanto, el hecho de adoptar un sistema de aplicación uniforme evitaría problemas de delimitación. No obstante, tal y como lo explica el autor LOUSSOUARN, la principal objeción en contra del segundo sistema consistía en que implicaba un retroceso en cuanto a la validez de los documentos judiciales, los cuales normalmente prescindían del requisito de la legalización. 249
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. El ABC de las Apostillas ¿Cómo garantizar el reconocimiento de sus documentos públicos en el extranjero? La Haya, Países Bajos. 2013. Pág. 19
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(ii) inclusión de la información en un cuadrado de por lo menos 9 centímetros de largo;250 y
(iii) referencia como mínimo de los 10 ítems estándar de información, debidamente
numerados dentro del recuadro. Estos ítems hacen referencia a lo siguiente, según el modelo
adjunto a la Convención.251
1. País
2. Firmante
3. Calidad en la cual actuó el firmante
4. Identidad del sello o timbre que lleva
5. Lugar
6. Fecha
7. Nombre de la persona certificadora
8. Número de referencia
9. Sello o timbre
10. Firma
Los primeros cuatro ítems tratan sobre el documento público subyacente, mientras que los
demás se refieren a la autoridad competente que emite la apostilla. El objetivo principal de la
uniformidad de las apostillas radica en la necesidad de que sean fácilmente identificables en
cualquier Estado Parte, facilitando de esta forma la circulación de documentos.252
250
Según el Manual sobre la Apostilla, en la práctica, el tamaño de la apostilla varía enormemente de un Estado a otro, más aún tomando en cuenta que en los nuevos modelos de apostillas se suelen incluir hasta tres idiomas distintos. En la mayoría de casos la práctica es aceptable, siempre y cuando el tamaño y forma impidan que el documento sea reconocido fácilmente como una apostilla. 251
Este modelo ha sido adoptado en los idiomas francés e inglés (idiomas oficiales de la CHHC), tal y como se detalla en los documentos de Conclusiones y Recomendaciones del año 2009. La autoridad competente podrá completar la apostilla en alguno de estos dos idiomas, una vez que verifique su contenido y esté de acuerdo con él. 252
Es por ello que la Oficina Permanente incluyó, en el Manual sobre la Apostilla, un cuadro explicativo de cómo se deberá llenar la información correspondiente a cada uno de los ítems. Este cuadro forma parte de los Anexos de la presente investigación.
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Es posible incluir información adicional, como por ejemplo la correspondiente al documento
público del cual se hace referencia, la dirección electrónica del registro en el que el origen de la
apostilla podría verificarse o incluso la indicación de que no será utilizada en el país emisor de la
misma.253 Una práctica positiva es la de hacer referencia al efecto limitado de la apostilla,
incluyendo que se certifica el origen del documento pero no su contenido.254 Es por ello que la
Oficina Permanente recomienda la inclusión, fuera del cuadro con los 10 ítems obligatorios, de
la siguiente leyenda:
"Esta Apostilla certifica únicamente la autenticidad de la firma, la calidad en que el signatario
del documento haya actuado y, en su caso, la identidad del sello o timbre del que el documento
público esté revestido.
Esta Apostilla no certifica el contenido del documento para el cual se expidió.
[No es válido el uso de esta Apostilla en [ingresar el nombre del Estado emisor y en su caso, los
territorios a los cuales el Convenio sobre Apostilla se haya extendido].]
[Esta Apostilla se puede verificar en la dirección siguiente: [ingresar la dirección URL del e-
Registro].]"255
Si bien es cierto las apostillas deben cumplir con los requisitos descritos anteriormente, las
mismas pueden tener ciertas variaciones en cuanto al tipo de letra, color, tamaño y diseño en
general, siempre y cuando se encuentren fuera del cuadro con la información obligatoria.256 Si
253
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. El ABC de las Apostillas ¿Cómo garantizar el reconocimiento de sus documentos públicos en el extranjero? Ídem 254
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. ¿Cómo ser parte del Convenio de La Haya sobre Apostilla y cómo implementarlo? La Haya, Países Bajos. 2013. Pág. 14 255
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. ¿Cómo ser parte del Convenio de La Haya sobre Apostilla y cómo implementarlo? Ídem. En el caso de Costa Rica, las apostillas contienen además datos tales como la información relacionada con el solicitante, el detalle del e-registro de la autoridad competente y la identificación de un código para acceder al registro electrónico de la autoridad competente. 256
En la mayoría de países este cuadro contará con un marco; en otros podrá no estar presente y se aceptan ambas prácticas. Por otra parte, en relación con el tema de las formalidades que deberá tener la apostilla, en las respuestas al cuestionario, ante la interrogante acerca del tipo de papel que se utiliza para su impresión, la mayoría contestó que se utiliza papel estándar. Costa Rica fue parte de la minoría, al indicar que se utiliza un papel con mecanismos de seguridad, específicamente con marcas holográficas que hacen referencia a símbolos nacionales, en nombre del país y tipos especiales de tinta y goma. Otros países que también aplican estos
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se cumple con los requisitos básicos, no hay razón alguna para denegar la apostilla por
concepto de forma.257 Es por ello que se recomienda a las autoridades competentes emitir
apostillas con el mismo diseño, sin mayores variaciones dependiendo del documento público
subyacente, para evitar confusiones por parte del Estado de destino.258
De conformidad con lo anterior, tras la recomendación de la Comisión Especial en el C&R del
2009,259la Oficina Permanente decidió desarrollar un modelo bilingüe de certificado de
apostilla, con los ítems en inglés y francés, al igual que un modelo trilingüe, en inglés, francés y
un tercer idioma, con el fin de reducir el número de casos de rechazos de apostillas.260 No
obstante, según el cuestionario, la mayoría de países expide apostillas en únicamente un
idioma, el oficial, un grupo más reducido las expide en dos idiomas, el oficial y en inglés o
mecanismos de seguridad son Argentina, Bélgica, Finlandia, Georgia, México, Nueva Zelanda, Polonia, la República de Moldova, Gran Bretaña y Estados Unidos. Además, otro método de control es el de numerar las apostillas emitidas de manera consecutiva, con el fin de tener un control de su emisión. Esta práctica la siguen la mayoría de Estados, incluyendo Costa Rica. En otros países el número se asigna de manera aleatoria y es generado electrónicamente u automáticamente por el programa que utilizan para la emisión de apostillas. Ese es el caso de países como Georgia, Perú, República de Moldova y Rumanía. Aún así, independientemente de los métodos descritos anteriormente, en prácticamente todos los Estados cada apostilla tiene un número único. 257
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el funcionamiento práctico de los Convenios sobre la Apostilla, la Obtención de pruebas y la Notificación (28 de octubre a 4 de noviembre de 2003). Ídem y CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico de los Convenios de La Haya sobre Apostilla, Obtención de Pruebas, Notificación y Acceso a la Justicia. (2 al 12 de febrero de 2009). Op. cit. Pág. 14 258
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. La Haya, Países Bajos. 2013. Op. cit. Pág. 57 259
En dicho documento se afirma lo siguiente: "La Comisión Especial invita a la Oficina Permanente, sujeto a la disponibilidad de recursos, a desarrollar modelos bilingües de Certificados de Apostilla (en francés e inglés); la Comisión Especial invita a los Estados partes a que envíen una copia del Certificado de Apostilla en su propio idioma a la Oficina Permanente para que desarrolle versiones multilingües del Certificado de Apostilla. La Comisión Especial sugiere que esos modelos de Certificado estén disponibles en una página segura de la "Apostille Section" de la Conferencia de La Haya a la que puedan acceder exclusivamente las Autoridades Competentes". CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el Funcionamiento Práctico de los Convenios de La Haya sobre Apostilla, Obtención de Pruebas, Notificación y Acceso a la Justicia. (2 al 12 de febrero de 2009). Ídem. Los modelos referidos efectivamente se encuentran disponibles en la página de la CHHC y están disponibles para el público en general y no únicamente para las autoridades competentes. Las direcciones electrónicas son las siguientes: http://www.hcch.net/index_en.php?act=publications.details&pid=5207&dtid=28 y http://www.hcch.net/index_en.php?act=publications.details&pid=5190&dtid=28 260
Según los datos del cuestionario, la mayoría de países opina que dichos modelos son útiles.
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francés y únicamente seis países, dentro de ellos Costa Rica, emiten apostillas trilingües, en la
mayoría de casos se trata del idioma oficial, inglés y francés.261
En el caso costarricense y de conformidad con la nota dentro del artículo 4 de la Ley de
Aprobación de la Convención, se hizo la salvedad de que "…con el fin de garantizar la
comprensión de los términos utilizados en la Convención, en salvaguarda del español como
idioma oficial, y sin que se afecte ninguna obligación asumida en la Convención y su anexo
respecto de las formalidades y el uso de la frase: "Apostille", la certificación prevista en este
artículo podrá denominarse, para efectos de aplicación interna del país, documento o
certificación apostillada o apostilla".
Un tema relacionado con la forma de la apostilla es el de los métodos para adjuntarla al
documento público. En el Manual sobre la Apostilla se distinguen dos formas: mediante
colocación directa de la apostilla en el documento público o en una hoja de papel, denominada
"allonge",262 que se adjunta al documento o mediante métodos diversos, distinguiendo entre
las apostillas de papel y las apostillas electrónicas. En relación con este primer tipo de apostillas
se afirmó lo siguiente:
"En la práctica, las Autoridades Competentes emplean diversos métodos para adjuntar una
Apostilla de papel al documento público subyacente. Para colocar una Apostilla en un
documento público o allonge, los métodos incluyen el uso de un sello de goma, pegamento,
cintas, sellos de cera, sellos impresos y etiquetas autoadhesivas. Para añadir un allonge al
documento público subyacente, los métodos incluyen el uso de pegamento, anillos o grapas".263
261
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Synopsis of Responses to the Questionnaire of January 2012 Relating to the Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents (Apostille Convention). Revised Version as per July 2013. Op. cit. Pág. 114 262
En el Manual sobre la Apostilla se define "allonge" de la siguiente forma: "Una pieza de papel agregada al documento público subyacente en la cual la Apostilla es colocada. Un allonge es usada como una alternativa a colocar la Apostilla directamente en el documento subyacente (ver Art. 4(1) del Convenio sobre Apostilla)." 263
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Borrador de Manual sobre el Funcionamiento Práctico del Convenio sobre Apostilla. Op. cit. Pág. 61. En este mismo sentido, en el documento de Conclusiones y Recomendaciones del 2003 hace referencia a la misma variedad de métodos y agrega que este tipo
100
En el cuestionario, la mayoría de países contestó que la apostilla es colocada en el mismo
documento; Costa Rica es uno de ellos, dado que se contestó que la misma se imprime en papel
de seguridad y se adhiere a la parte de atrás con una goma especial. Otro gran número de
países utiliza una postal adhesiva y los demás utilizan goma, grapas o sellos especiales. La
mayoría adhiere la apostilla o la allonge al reverso del documento.264 Tal y como se mencionó
anteriormente, otros Estados adhieren la apostilla en una hoja de papel distinta a la del
documento por apostillar y utilizan los mismos medios de pegado mencionados con
anterioridad, principalmente grapas.
Otro tema relevante es el relacionado con el llenado de la apostilla. La mayoría de países lo
hace mediante la utilización de un software de cómputo y solo un grupo reducido de Estados lo
hace a mano o mediante máquina de escribir. El certificado deberá colocarse sin ocultar el
contenido del documento público o las razones por las cuales se está certificando el
documento, por ejemplo la firma.265 En caso de que se utilice una allonge, la apostilla podrá
colocarse tanto al frente, como al revés del documento.266 Por último, en el caso de
documentos con varias hojas, se deberá colocar en la página, en la cual se encuentra la firma
de variaciones no pueden servir como base para rechazar una apostilla. Por otra parte, en relación con las grapas, varios Estados se han manifestado en contra del uso de grapas para adjuntar la apostilla al documento público, debido a que la misma puede desprenderse fácilmente y adjuntarse a otro documento. El tema fue analizado en el documento de Conclusiones y Recomendaciones del 2009 y, según la traducción del Manual sobre la Apostilla se afirmó que "...la Oficina Permanente recomienda que si las grapas se usan para añadir el allonge, la Autoridad Competente debe emplear un método adicional para asegurarlo al documento público subyacente (e.g., doblando el allonge y la página correspondiente del documento antes de engrapar, o aplicando un sello)". 264
Según el cuestionario, en el caso de documentos con varias páginas, la mayoría de países adhieren la apostilla o el allonge en la página que contiene la firma, sello o timbre. Costa Rica es uno de estos Estados. 265
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 64 266
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el funcionamiento práctico de los Convenios sobre la Apostilla, la Obtención de pruebas y la Notificación (28 de octubre a 4 de noviembre de 2003). Op. cit. Pág. 5
101
del documento.267 En relación con la firma, en la mayoría de países se hace a mano,268 otro
grupo de Estados lo hace con un sello y otros imprimen las firmas.
La apostilla deberá permanecer adherida al documento público adyacente, para evitar que sea
invalidada. Por lo tanto, la Comisión Especial recomienda a las autoridades competentes
señalar a los solicitantes que no pueden separar ambos documentos, en caso de requerir una
copia.269
Por otra parte, el artículo 5 hace referencia a quien tiene la potestad de solicitar el certificado:
la persona que ha firmado el documento o cualquier portador.270 Señala además que una vez
que el mismo se encuentre debidamente llenado, verificará el origen del documento y
consecuentemente certificará lo siguiente:
(i) la autenticidad de la firma;
(ii) la calidad en la cual la persona firmante ha actuado; y
(iii) la identidad del sello o timbre, cuando sea apropiado.
267
Además, en caso de que el documento no se preste para colocar la apostilla directamente en el mismo, se podrá emitir una copia certificada y apostillarlo directamente. Esta misma solución podrá utilizarse en aquellos casos en los que la ley del Estado Emisor prohíbe adjuntar una apostilla a determinado documento de manera directa. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 64 268
Este es el método que utiliza Costa Rica. 269
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 64. 270
Más específicamente, podrá solicitar la apostilla "...el portador del documento (e.g. la persona que intenta presentar el documento público en el extranjero), o por la persona que ejecutó el documento (e.g., un funcionario de una autoridad o un notario)". (traducción libre del Manual sobre la Apostilla). La Convención no desarrolla el tema de los requisitos del solicitante (quien podrá ser una persona física o jurídica, de cualquier nacionalidad, estado civil y no deberá indicar razones por las cuales se solicita la apostilla). También podrá solicitarla un representante del interesado y algunos países podrán exigir un documento que pruebe que se cuenta con autorización para realizar la solicitud. Además, en algunos países es común la práctica de empresas que ofrecen la realización de trámites de legalización, notariales y de apostilla y, dado que la Convención no lo prohíbe, podrán seguir operando siempre y cuando dichas prácticas no sean contrarias a la legislación del Estado Emisor. Este tema se aborda en el cuestionario, al preguntársele a los Estados si una persona distinta a la que firmó el documento o la que utilizará el documento en el extranjero. La mayoría contestó afirmativamente (dentro de ella Costa Rica), indicando que además que no se requiere una autorización adicional, debido a que cualquier portador del documento puede solicitar la apostilla. La minoría de países sí requiere de la presentación de una autorización.
102
Además, agrega que la firma, el sello y el timbre contenidos en el certificado están exentos de
una certificación.
En el Reporte Explicativo, el autor LOUSSOUARN afirma que la principal dificultad ante la
abolición del requisito de legalización y sustitución por la apostilla, tuvo que ver con la carga
probatoria del documento. Las siguientes tres dificultades fueron identificadas y discutidas:271
(i) analizar si la firma, el sello o el timbre eran requisitos suficientes como para aplicar la
máxima acta publica probant sese ipsa, los documentos públicos se prueban por si mismos,272 o
si más bien se requería de una certificación adicional. Al final se concluyó que dichos requisitos
eran suficientes y que no se requería su certificación, tal y como lo señala el artículo 5;
(ii) tras acordar lo dispuesto en el punto a), surgió la duda en cuanto a la fuerza probatoria
de cualquiera de los tres elementos que se certifican con la apostilla, según lo dispuesto en el
artículo 3, la autenticidad de la firma, la capacidad en la cual ha actuado la persona que firmó y
cuando sea apropiado, la identidad del sello o timbre que aparece.273 Dado que la Convención
omite este tema, en caso de duda acerca del valor probatorio del documento, se deberá
recurrir a la ley indicada por la norma de conflicto del foro;274 y
271
LOUSSOUARN. Ídem 272
A pesar de la aplicación de esta máxima, se decidió incluir, en el artículo 5, párrafo tercero que la firma, el sello y el timbre estaban exentos de toda certificación. 273
En este sentido, los encargados del borrador de la Convención analizaron tres opciones: 1) afirmar que el certificado es auténtico a menos que se pruebe lo contrario mediante un procedimiento de "prueba de falsificación"; 2) insertar una disposición en la Convención que indique que el valor probatorio será determinado por la legislación del país en el cual se elaboró el documento y 3) no hacer ninguna aclaración acerca del valor probatorio. La primera fue rechazada debido a que el procedimiento de "prueba de falsificación" es desconocido en algunos Estados Miembro; la segunda fue rechazada debido a las diferencias en las legislaciones de los países (considerando especialmente los sistemas del common y civil law) y la tercera fue adoptada, sin indicar si dichos atestados serían válidos hasta demostrar lo contrario o ante una "prueba de falsificación". 274
LOUSSOUARN. Ídem
103
(iii) podría darse la situación de que un certificado sea colocado por error a un documento
que no cumpla con los requisitos para ser un documento público, según lo establecido en la
Convención, otorgándole un efecto distinto al que se le debería haber dado. Finalmente se
acordó que el certificado no podría cambiar la naturaleza del documento y que el país en el que
se creó el documento, mantendría el derecho de demostrar que no se trataba de un
documento público.
El artículo 6 señala que cada Estado contratante deberá designar a una autoridad competente
para la emisión de la apostilla y que dicha designación deberá ser notificada al Ministerio de
Relaciones Exteriores de los Países Bajos a la hora del depósito del instrumento de ratificación o
ante el consentimiento o declaración de extensión.275
Durante las discusiones de la Comisión encargada de redactar el borrador de la Convención, se
tomó la decisión de dejar que cada Estado designara su autoridad competente, con el fin de
evitar revivir la práctica de las cadenas de legalizaciones antes de la certificación.276 Por lo
tanto, le corresponde al Estado definir si la autoridad competente será un cuerpo legal u
oficiales identificados con un título de cargo específico.277
De la Convención queda claro que las autoridades competentes llevan a cabo tres funciones
principales:
(i) verificar la autenticidad o el origen de los documentos públicos;
(ii) emitir apostillas; y
275
En el caso de la ley que aprueba la Convención en nuestro país, mediante una nota se hizo referencia a la designación del Departamento de Autenticaciones de la Dirección General del MREC como autoridad competente. Además, se especifica que la persona encargada dentro de este Departamento será el jefe o la jefa de Autenticaciones, al igual que las personas oficiales de Autenticaciones del MREC. 276
LOUSSOUARN. Ídem. Además, agregó que no es necesario notificar el nombre de la autoridad competente, sino que basta hacer referencia a su principal función oficial o cargo. Incluso se señala que cada Estado definirá si la autoridad competente será responsable de todos los documentos de un Estado o si únicamente de aquellos dentro de su jurisdicción. 277
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. La Haya, Países Bajos. 2013. Op. cit. Pág. 12
104
(iii) dejar constancia en un registro de las apostillas expedidas
Otras de las funciones de las autoridades competentes son las siguientes: recibir las solicitudes
de apostillas, verificar el origen de cada uno de los documentos para los cuales se está
solicitando dicha certificación, llenar los datos de cada apostilla que se solicita, adjuntarla al
documento público subyacente, incluir sus detalles en el registro correspondiente, gestionar el
cobro por la expedición de la misma, entre otras.278 Además, ante la solicitud de un
beneficiario, la autoridad competente también deberá verificar el origen de una apostilla
emitida en el exterior y en general debe velar por la prestación del servicio de manera eficiente,
asegurándose de contar con suficiente personal capacitado, con instalaciones aptas, con los
materiales necesarios para brindar el servicio con equipos tecnológicos para llevar al día sus
bases de datos279 y verificar el origen de otras apostillas y permitir el acceso a medios de
comunicación eficaces.280
Adicionalmente, las autoridades competentes estarán a cargo de la capacitación de su
personal,281 la emisión de instrucciones al mismo282 y al público en general283 y de velar para
que la Convención sea aplicada de la manera correcta, evitando su uso inadecuado y fraudes.284
278
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Ídem. 279
Según el Manual sobre la Apostilla, la importancia de que las autoridades competentes mantengan una base de datos actualizada con las firmas, sellos y timbres de las autoridades u oficiales que ejecutan documentos públicos radica en que esto permitirá la verificación el origen del documento mediante la comparación de cualquiera de los tres elementos mencionados del documento original con la base de datos. Esta base de datos podrá ser física o electrónica. Es importante recalcar que, en caso de que la firma, sello o timbre del documento no correspondan con la muestra de la base de datos, no se podrá emitir una apostilla y deberá verificar si se debió a que la base de datos estaba desactualizada o si media algún fraude. 280
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. La Haya, Países Bajos. 2013. Op. cit. Pág. 13 281
Esto incluye el apoyo a que los funcionarios participen en las misiones que se organizan y a las cuales asisten representantes de las autoridades competentes de otros países miembros para hablar acerca de su experiencias en la implementación de la Convención. En la actualidad, la mayoría de esas misiones se dan en el marco de las discusiones acerca de la Apostilla Electrónica. 282
En este sentido, la traducción del Manual sobre la Apostilla amplía en el tema afirmando lo siguiente: "Las Autoridades Competentes deben desarrollar las instrucciones de oficina que contienen procedimientos y notas internas sobre las buenas prácticas que dirijan a los miembros del personal en el proceso de las solicitudes de
105
En relación con este tema, en las Conclusiones y Recomendaciones del año 2003 se indicó que,
aparte de la obligación contenida en el artículo mencionado, se recomendaba a los Estados el
envío a la Oficina Permanente de la lista de todas las autoridades competentes, junto con su
información de contacto, al igual que su constante actualización.285 Además, se afirmó que
únicamente la autoridad designada por el Estado Parte como la autoridad competente, podrá
emitir la apostilla y ninguna otra autoridad podrá reclamar esa competencia.286 En el C&R de
2009 se señala que, aparte de la información de contacto, se invita a los Estados Partes a
informar a la Oficina Permanente acerca de las competencias específicas de su autoridad
competente.
Apostillas. Entre otras cosas, las instrucciones deben proporcionar una guía sobre cómo identificar los documentos públicos que puedan ser apostillados por la Autoridad Competente y deben prescribir las prácticas uniformes para adjuntar Apostillas". 283
Según la misma fuente mencionada en la cita anterior, la autoridad competente tiene la responsabilidad de publicar la información relacionada con la prestación del servicio de la apostilla, con el fin de que los usuarios (entre ellos particulares, grupos profesionales involucrados, instituciones públicas, empresas, entre otros) puedan beneficiarse del mismo y maximizar de esta forma su aprovechamiento. Por lo tanto, se recomienda, aparte de la preparación de material informativo para ser entregado en físico, el establecimiento de un portal electrónico que contenga la información más relevante en relación con el procedimiento para solicitar una apostilla. 284
En este mismo sentido, es importante recalcar que "...el Convenio no tiene provisiones para realizar labores de policía sobre el sistema de la Apostilla. Particularmente, la Oficina Permanente no tiene ni el mandato ni la energía de vigilar y controlar la operación del Convenio de la Apostilla (...). Sin embargo ello no quiere decir, que no se anime a las Autoridades Competentes que traigan a la atención de la Oficina Permanente materias referentes a la operación eficaz del Convenio (...), o las autoridades relevantes dentro del Estado de la emisión para la discusión en la Comisión Especial". Por lo tanto, queda claro que la autoridad competente podrá no solo rechazar apostillas que considere que podrán utilizarse en un fraude, sino que también pueden ir más allá e incluso velar por la emisión de legislación alterna que penalice prácticas delictivas relacionadas con la emisión y uso de documentos falsos, las cuales podrán surgir a partir de los vacíos legales o "zonas grises" con las que cuenta la Convención debido a su antigüedad. Los ejemplos más comunes de fraudes son la emisión de apostillas por parte de una persona que no es una autoridad competente o que dejó de serlo, utilizar la apostilla para validar el contenido de un documento (cuando se ha indicado que la misma únicamente valida su origen) o incluso para legitimar un documento falso. Otra práctica fraudulenta es la de utilizar la apostilla de un documento en otro. 285
En la Sección de la Apostilla se mantiene esta información actualizada según cada país y se incluye además la siguiente: dirección, teléfonos, fax, e-mail, página electrónica general y el detalle de los idiomas de comunicación. También se incluye una tabla de información práctica, en la cual se incluye el precio de la apostilla y links útiles. No obstante, la mayor parte de la información llevaba más de un año sin actualización. 286
Adicionalmente, la CHHC ha señalado que no es posible que un Estado rechace una apostilla alegando que la autoridad competente que emitió el documento no es la equivalente a la autoridad competente de su país.
106
En la segunda parte del artículo 6, se afirma que los Estados Contratantes deberán notificar
cualquier cambio en las autoridades competentes, ya sea porque la autoridad actual deja de
serlo, por la designación de una nueva autoridad competente o por la modificación de la
competencia de la autoridad competente existente.287 Esta notificación se realizará al
Depositario y deberá contener, al menos, la información de contacto de la nueva autoridad
competente y el detalle de los documentos, para los cuales tiene competencia para emitir
apostillas.288 Sin embargo, no todos los cambios ameritan ser notificados al Depositario, sino
que en aquellos casos en que se modifique el nombre o el contacto de una autoridad
competente, o el establecimiento de oficinas regionales, bastará únicamente con la
comunicación a la Oficina Permanente.
El artículo 7 hace referencia al registro o fichero que deberá mantener la autoridad
competente, en el cual se especificará lo siguiente:289
(i) el número del certificado;
(ii) la fecha del certificado;
(iii) el nombre de la persona que firma el documento público;
(iv) la calidad de la persona que firma el documento público y
(v) el nombre de la autoridad que ha puesto el sello o timbre, en el caso de documentos no
firmados.
La autoridad emisora será la encargada de verificar si los datos del certificado corresponden a
los datos del registro o fichero, a solicitud de cualquier interesado.290
287
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 16. Según esta fuente, un ejemplo de este último caso es cuando a una autoridad competente determinada se le deja de asignar la emisión de apostillas para una categoría específica de documentos. 288
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention Ídem. 289
El registro del nombre y la calidad de la persona que firma el documento será para aquellos casos en que el documento se encuentre firmado y tenga un sello. Por otra parte, en aquellos casos en que el documento no se encuentre firmado, será necesario incluir en el registro el nombre de la autoridad que haya puesto el sello o timbre.
107
El objetivo de este artículo es implementar algún método de control para verificar la
autenticidad de los documentos y evitar falsificaciones. Esta disposición también fue objeto de
discusiones y a pesar de que se valoraron tres distintos sistemas,291 se decidió adoptar el más
sencillo y realizar esta verificación mediante un registro o fichero.292
Este registro deberá almacenar información básica de cada apostilla emitida, tal y como el
número de la apostilla (ítem 8), fecha (ítem 6), nombre de la persona que firmó el documento
público subyacente (ítem 2), la capacidad en la cual actuó esa persona (ítem 3) y en algunos
casos, el nombre de la autoridad que incluyó su sello o timbre en el documento (ítem 4).293
Además, la Comisión Especial recomienda incluir información adicional, tal y como el nombre
del solicitante, el Estado de destino y la naturaleza del documento público subyacente.294
290
En la práctica, cuando la firma, sello o timbre de un documento no coinciden el registro o base de datos, los Estados han reaccionado de diversas formas. Algunas de ellas han sido retener los documentos, devolverlos sin apostillar o verificar los datos nuevamente mediante un correo electrónico, llamada telefónica o fax. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Synopsis of Responses to the Questionnaire of January 2012 Relating to the Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents (Apostille Convention). Revised Version as per July 2013. Op. cit. Págs. 77-80. 291
Otra de las propuestas consistía en el establecimiento de una oficina a nivel internacional con la capacidad de centralizar las firmas de todas las autoridades competentes para la emisión de apostillas, mientras que otra proponía más bien una oficina centralizada a nivel nacional. No obstante, ambos sistemas fueron desechados, principalmente debido a la dificultad de mantener el registro de firmas y de autoridades competentes actualizado. 292
La Convención no especifica si este registro deberá ser físico o electrónico, no obstante, la Comisión Permanente ha manifestado su preferencia por los registros electrónicos, en el tanto tiene las siguientes ventajas: facilidad a la hora de guardar los detalles de cada apostilla emitida, fácil verificación del origen de cada apostilla, generación automática de información estadística relacionada con los servicios prestados por la autoridad competente y la necesidad de contar con menos espacio físico para el resguardo de las apostillas. Según las Suscint Explanations del 2003, desde el año de 1992, la Oficina Permanente notó que la Convención no contemplaba la posibilidad de llevar registros electrónicos y en los Cuestionarios de 1993 se reflejó que algunos Estados ya estaban llevando registros electrónicos. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 66. Aunado a este tema está el de los e-registros, de los cuales se hará referencia en el capítulo correspondiente a las e-APPs. 293
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Ibíd. Pág. 67. En el documento de Conclusiones y Recomendaciones del 2003 se afirma que cada Estado deberá determinar el periodo mínimo en el cual el registro deberá mantenerse, utilizando criterios objetivos que él mismo establezca. 294
En la práctica, la mayoría de Estados registran la información correspondiente al número y fecha de la apostilla y el nombre y capacidad de la persona que firma el documento y/o el nombre de la autoridad que puso el sello o timbre. Una cantidad menor de Estados incluyen la siguiente información: el nombre y tipo de documento público
108
La mayoría de países mantiene un registro de tipo físico, a pesar de que un gran número ha ido
evolucionando hacia un registro electrónico, el cual suelen no tener disponible públicamente en
línea. A pesar de ello, Costa Rica y otro número considerable de Estados sí mantienen un
registro público que puede ser verificado en línea, denominado en muchos de ellos "e-registro"
o "e-register" en inglés.295 Además, en la mayoría de Estados, cada autoridad competente
mantiene su propio registro y en menos países, las autoridades competentes mantienen un
registro común.296
En relación con este mismo tema, en el cuestionario se consultó a los Estados si sus autoridades
competentes tenían acceso a un registro o base de datos con el detalle de las firmas, sellos y
timbres de los oficiales y autoridades que emiten documentos públicos. La mayoría de los
Estados contestó afirmativamente y quienes no lo hicieron, indicaron que la verificación la
hacen directamente con el órgano o institución respectiva. Además, el mayor porcentaje de los
Estados mantiene un registro o base de datos electrónico y físico; ese es el caso de Costa Rica,
mientras que otros mantienen únicamente alguno de los dos tipos de registro.
En cuanto al tema de su mantenimiento y actualización, en la mayoría de países es la autoridad
competente la encargada de mantener y actualizar su propio registro o base de datos, mientras
subyacente, una descripción del contenido del documento público subyacente, el Estado de destino, una copia de la apostilla, una copia del documento público subyacente y el nombre del aplicante. Según el cuestionario, Costa Rica únicamente deja por fuera del registro los últimos dos datos. 295
Interesa recalcar además que algunos países (incluyendo Costa Rica) incluyen su URL para su página electrónica de registro electrónico, con el fin de que la apostilla pueda ser verificada en línea. Además, muchos Estados ya cuentan con un sistema específico para evitar búsquedas aleatorias por parte de usuarios con el fin de obtener información relativa a apostillas de otros usuarios y Costa Rica es uno de ellos. Igualmente es posible en algunos registros el verificar los detalles de la apostilla, sus firmas e incluso podrían haber imágenes de la misma. 296
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Synopsis of Responses to the Questionnaire of January 2012 Relating to the Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents (Apostille Convention). Revised Version as per July 2013. Op. cit. Pág. 76
109
que otro grupo de países, como Costa Rica, optó por encomendarle a su autoridad competente
la realización de dichas tareas al registro o base de datos común.297
El artículo 8 señala que la Convención derogará aquellas disposiciones de otros tratados,
convenciones o acuerdos entre dos o varios Estados contratantes, siempre y cuando las mismas
impliquen formalidades más rigurosas que aquellas establecidas en la misma Convención,
específicamente en los artículos 3 y 4 y por lo tanto, sean menos favorables para el usuario. No
obstante, esto no aplicará en aquellos casos en los cuales existan instrumentos jurídicos con
disposiciones más favorables.
El artículo más corto de la Convención es el artículo 9, el cual dispone que "…cada Estado
contratante dará los pasos necesarios para evitar la ejecución de legalizaciones por parte de sus
agentes diplomáticos y consulares en casos en que la presente Convención da la exención".
Según el autor LOUSSOUARN, el objetivo de este artículo era evitar que organizaciones
internacionales, especialmente bancos, continuaran utilizando la legalización diplomática o
consular para sus actividades rutinarias o por prudencia excesiva.298 Dado que la finalidad de la
Convención es precisamente la supresión del requisito de legalización, el presente artículo
reafirma esta necesidad, al igual que el hecho de que el mismo Estado deberá asegurar que los
agentes diplomáticos y consulares no legalicen documentos, que podrían ser apostillados.
A partir del artículo 10 se encuentran las disposiciones finales de la Convención y en ellas se
hace referencia a los procedimientos de firma, ratificación, entrada en vigor, adhesión y
denuncia. Este numeral afirma que la Convención "…estará abierta para firma por los Estados
representados en la Novena sesión de la Conferencia de La Haya sobre Derecho Privado
297
Costa Rica agregó además que la autoridad competente coordina regularmente con las distintas autoridades gubernamentales autorizadas por ellos mismos, con el fin de mantener la información actualizada. 298
LOUSSOUARN. Ídem
110
Internacional",299 al igual que los países de Islandia, Irlanda, Liechtenstein y Turquía.300
Prácticamente todos los países presentes en la Novena Sesión eran países europeos, con la
salvedad de Japón.
Este mismo artículo señala que "…los instrumentos de ratificación serán depositados con el
Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos".301 Tal y como se señaló anteriormente,
el Gobierno de este país es el encargado de asumir los gastos de las Sesiones Ordinarias y
Extraordinarias, está involucrado con el proceso de convocatoria a las Sesiones Ordinarias, una
vez que la Comisión de Estado se dirija a él y además designará al Secretario General y a los
otros cuatro secretarios, con base en la propuesta que haga la Comisión de Estado.
El artículo 11 hace referencia a la fecha de entrada en vigor de la Convención y existen dos
supuestos:
(i) 60 días después del depósito del tercer instrumento de ratificación referido en el
segundo párrafo del artículo 10, a saber aquel que será depositado con el Ministro de
Relaciones Exteriores de los Países Bajos); ó
(ii) 60 días después del depósito del instrumento de ratificación por parte de cada Estado
signatario.
299
República Federal de Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Liechtenstein, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Suecia, Suiza, Turquía y Yugoslavia. 300
En el caso de Irlanda y Turquía, a pesar de que ambos son miembros de la CHHC, no pudieron enviar representantes a la Novena Sesión y por lo tanto se tomó la decisión de darles la opción de firmar a pesar de no estar presentes en las discusiones. El caso de Islandia y Liechtenstein es distinto, por no ser miembros en ese momento de la CHHC. En cuanto al primero de estos países, realizó una solicitud al Consejo Europeo para firmar la Convención y en cuanto al segundo, Suiza y Austria realizaron la suya. 301
La Ley No 8923 aprobada por nuestra Asamblea Legislativa cometió un error de traducción, al señalar que los
instrumentos de ratificación serán depositados con el Ministro de Relaciones Exteriores de los Países Bajos, cuando más bien se trata del Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos, tal y como señala la traducción oficial al idioma español de la Convención, la cual se encuentra en la página electrónica oficial de la CHHC.
111
Por otra parte, el artículo 12 trata acerca de las adhesiones y señala que cualquier Estado
distinto a aquellos mencionados en el artículo décimo, los representados en la Novena Sesión
de la CHHC, podrán adherirse a la Convención una vez que haya entrado en vigor, siempre y
cuando depositen igualmente su instrumento de adhesión ante el Ministerio de Relaciones
Exteriores de los Países Bajos. El segundo párrafo del artículo citado hace la salvedad de que la
adhesión, únicamente tendrá efecto si los Estados contratantes no la objetan, mediante una
notificación al Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos.302
Además, el último párrafo del artículo 12 agrega que, en caso de no presentarse objeciones en
el plazo de 60 días después de la notificación llevada a cabo por el Ministerio de Relaciones
Exteriores de los Países Bajos y según lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 15 de la
Convención, la misma entrará en vigor en el Estado adherente.
Por lo tanto, en caso de que existiese una objeción en ese periodo de seis meses, la Convención
no entraría en vigor entre el Estado recién adherido al Convenio y el Estado objetante, pero sí
con los demás Estados que no hubiesen objetado o incluso aquellos que hubiesen presentado
una objeción a destiempo.303 El Estado podrá retirar la objeción en cualquier momento,
notificando al Depositario y a partir de que reciba la notificación, entrará en vigor entre ambos
Estados.304
302
El párrafo segundo del artículo 12 indica textualmente que "Dicha adhesión tendrá efecto sólo en cuanto se refiere a las relaciones entre el Estado adherente y aquellos Estados contratantes los cuales no hayan objetado su adhesión en los seis meses después del recibo de la notificación aludida en el sub-párrafo d) del artículo 15. Cualesquiera de tales objeciones serán notificadas al Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos". 303
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 26 304
En relación con el tema de las objeciones, en la "Sinopsis de Respuestas al Cuestionario de Enero de 2012", quedó constancia de que Estados Unidos, Bélgica y Alemania afirmaron que revisaron su posición con respecto a una objeción. Por otra parte, Austria contestó que no ha revisado su posición de objeción en relación con Kirguistán, República Dominicana y Mongolia; Finlandia con Mongolia igualmente y Grecia con Albania, Georgia, Perú, Kirguistán, Mongolia y Uzbekistán.
112
El autor LOUSSOUARN afirma que lo anterior ubica a la presente Convención en el medio de las
Convenciones abiertas y cerradas.305 El autor MONROY señala que los tratados abiertos son
aquellos que permiten la adhesión de otros Estados, mientras que los cerrados "…se celebran
únicamente entre partes contratantes sin permitir la adhesión de otros Estados, como, por
ejemplo, los tratados bilaterales".306 Consecuentemente, en este caso se trata de un tratado
semi cerrado, en el tanto se permite la adhesión de aquellos Estados no participantes en la
Novena Sesión de la CHHC, siempre y cuando cumplan con el procedimiento de adhesión
descrito anteriormente.
De los dos artículos anteriores es posible afirmar que, en el contexto de la Convención de la
Apostilla, existen dos formas para que un Estado sea parte de la Convención:307
(i) mediante ratificación: este proceso aplicó únicamente para los países representados en la
Novena Sesión de la CHHC, en la cual se definió la última versión del texto y fue firmado.
Actualmente todos esos países son parte del Convenio. Su entrada en vigor tuvo lugar 60 días
después del depósito del tercer instrumento de ratificación y para cada Estado Signatario que
ratificó posteriormente, 60 días después del depósito de su instrumento de ratificación; o
(ii) mediante adhesión: aplica para cualquier Estado distinto a aquellos para los cuales el
Convenio estuvo abierto para firma y ratificación. Los Estados que se adhieren se denominan
Estados Contratantes o Adherentes y tal y como se señaló anteriormente, deberán depositar el
instrumento de adhesión al Depositario. Para estos Estados, la Convención podría entrar en
305
LOUSSOUARN. Ídem 306
MONROY CABRA (Marco Gerardo). Derecho Internacional Público. Editorial Temis S.A. Bogotá, Colombia. 2002. Pág. 103 307
Ambas opciones se encuentran reguladas en el artículo 2 inciso b) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el cual dispone lo siguiente: "...se entiende por "ratificación", "aceptación", "aprobación" y "adhesión", según el caso, el acto internacional así denominado por el cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado"
113
vigor 60 días después del vencimiento del periodo de seis meses de objeciones que inicia tras el
depósito.308
Siguiendo con el análisis de la Convención, el artículo 13 hace referencia a la posibilidad de
extender "…a todos los territorios para las relaciones internacionales de las cuales es
responsable, o a uno o más de ellos" la aplicación de la Convención al momento de la firma,
ratificación o adhesión, a pesar de que en principio la Convención aplique únicamente a los
territorios propios del Estado y no a los "territorios en el exterior". Según este mismo artículo,
los efectos se darían al momento de la entrada en vigor de la Convención para el Estado
interesado y es necesario notificar al Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos.
Esta extensión puede darse en dos momentos: a la hora de la firma, la ratificación o adhesión,
mediante declaración o en cualquier momento posterior, mediante notificación al
Depositario.309
El objetivo de esta disposición es ampliar el ámbito de aplicación de la Convención a aquellos
países que tengan conexión con el Estado contratante, para suprimir el requisito de legalización
en nuevos países y facilitar los trámites entre ellos. Lo anterior se dará sin importar la
naturaleza de la conexión que exista entre dichos territorios.310 Cabe resaltar que es la ley del
Estado la que determina cuál territorio es de ultramar, al igual que el tratamiento que se le
308
En relación con ese mismo tema, en la práctica se han dado casos en los cuales se emiten apostillas en el Estado Emisor antes de la entrada en vigor de la Convención en el Estado de destino. Queda claro que las apostillas no expiran y por lo tanto, una vez que el instrumento entre en vigor, el documento no podrá ser rechazado. Adicionalmente, igual podría emitirse una apostilla para un documento público que hubiese sido emitido antes de la fecha de entrada en vigor de la Convención en el Estado Emisor (o incluso del Estado de destino). 309
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Apostille Handbook. A Handbook on the Practical Operation of the Apostille Convention. Op. cit. Pág. 93 310
LOUSSOUARN. Ídem. Además, la adopción de un protocolo diseñado para permitirle a un Estado el extender la aplicación de la Convención a una o varias unidades territoriales extendería en un grado considerable su grado de aplicación y ayudaría a cumplir con los propósitos de la misma. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents. Succint Explanations in preparation of the Special Commission drawn up by the Permanent Bureau. Preliminary Document No 3 of August 2003 for the attention of the Special Commission of October / November 2003. La Haya, Países Bajos. Pág. 10
114
da.311 Dado que la mayoría de estos territorios no cuentan necesariamente con consulados o
embajadas, las representaciones diplomáticas o consulares las provee el país al cual dependen.
El penúltimo artículo de la Convención, el artículo 14, afirma que el instrumento permanecerá
en vigor por un periodo de 5 años a partir de su fecha en vigor, tanto para aquellos que la
hubiesen ratificado como los Estados que se adhirieron de manera posterior, renovándose
tácitamente cada cinco años, siempre y cuando no exista denuncia alguna. Esta denuncia
deberá tener las siguientes características:
(i) ser notificada al Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos; y
(ii) comunicarse con un periodo de seis meses de anticipación antes del cumplimiento del
plazo de los cinco años.
Se trata del procedimiento tradicional de denuncia de La Haya, descrito de la misma forma en la
mayoría de convenciones de la CHHC.312 El mismo se limitará a tener efecto únicamente en el
Estado que la haya notificado, manteniéndose vigente en los demás Estados contratantes.
311
Según la "status table", específicamente en la columna de extensiones, únicamente los siguientes países han extendido la aplicación del Convenio a las siguientes unidades territoriales: Reino de los Países Bajos (Aruba, Curazao, San Martín y las islas de Bonaire, San Eustaquio y Saba) y Reino Unido (Anguila, Bermudas, Gibraltar, Bailwick de Guernsey, Isla de Man, Islas Caimán, Islas Malvinas, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes, Jersey, Montserrat, Santa Helena y el Territorio del Ártico Británico). Es por ello que la referencia de las autoridades competentes designadas de cada uno de estos Estados se encuentra en la página oficial de la CHHC. No obstante, cabe resaltar que otros territorios, tal y como Francia (quien ha extendido la aplicación de la Convención a los siguientes Departamentos de Ultramar: Guyana Francesa, Guadalupe, Martinica, Mayotte y Reunión, al igual que a los siguientes territorios en ultramar: Nueva Caledonia, Wallis y Futuna, la Polinesia Francesa, San Martín, San Bartolomé, Martinica, San Pedro y Miquelón), pero no se refleja en la "status table" ni en el detalle en la página oficial. Según el Manual sobre la Apostilla, lo mismo sucede con Portugal y Australia. 312
LOUSSOUARN. Ídem. El Convenio sobre la Notificación o Traslado en el Extranjero de Documentos Judiciales y Extrajudiciales en Materia Civil o Comercial, el Convenio sobre la Obtención de Pruebas en el Extranjero en Materia Civil o Comercial y el Convenio sobre los Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores tienen un artículo idéntico referente al procedimiento de denuncia. Por otra parte, el Convenio relativo a la Protección del Niño y a la Cooperación en materia de Adopción Internacional (en su artículo 47) y el Convenio sobre Acuerdos de Elección de Foro (en su artículo 33) señalan que todo Estado Parte en el Convenio podrá denunciarlo mediante notificación por escrito al Depositario y que la denuncia surtirá efecto el primer día del mes siguiente a la expiración de un plazo de 12 meses tras la recepción de la notificación por el Depositario.
115
El artículo 15 se refiere al tema de las notificaciones que deberá realizar el depositario de la
Convención, el Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos, a los Estados que
estuvieron representados en la Novena Sesión y a los Estados Adherentes. Estas
comunicaciones tratarán acerca de los siguientes temas: las notificaciones sobre la designación
de las autoridades competentes para la emisión del certificado de la apostilla; las firmas y
notificaciones de los Estados representados en la Novena Sesión de la CHHC, al igual que los
cuatro Estados citados en el artículo 10; la notificación de la entrada en vigor de la Convención;
las objeciones y las adhesiones, al igual que la fecha de entrada en vigor de las segundas; las
extensiones y su fecha de entrada en vigor y las denuncias.
Finalmente, la Convención concluye con un párrafo informativo, el cual señala que existe una
copia de la Convención con el texto en dos idiomas, francés e inglés, prevaleciendo el primero
en caso de divergencias entre ambos. La copia original se depositó en los archivos del Gobierno
de los Países Bajos, mientras que una copia certificada fue enviada, mediante medios
diplomáticos a cada uno de los 22 países que firmaron la Convención inicialmente.
Sección Cuarta: Comparación entre el procedimiento de legalización y el procedimiento de la apostilla Tal y como se mencionó al inicio de este capítulo, el procedimiento establecido en la
Convención de la Apostilla tiene como propósito facilitar el uso de documentos públicos
extranjeros y además suprimir el requisito de legalización de documentos. Es por ello que
existen diferencias claras entre ambos tipos de procedimientos.
En el caso del procedimiento de legalización, o de cadenas de legalización, los pasos, comunes a
la mayoría de países, son los siguientes:
(i) expedición del documento público en el Estado de origen del documento;
(ii) primera certificación, de autoridad o funcionario estatal del ente emisor del documento;
(iii) segunda certificación, de alguna otra autoridad o funcionario estatal relacionado;
116
(iv) tercera certificación, del Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado de origen del
documento,
(v) cuarta certificación, de la Embajada o Consulado del Estado de recepción o presentación
del documento; y
(vi) quinta certificación, del Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado de recepción o
presentación del documento.
Luego de este último paso el documento está listo para ser utilizado en el Estado receptor. Por
otra parte, el procedimiento de la apostilla es mucho más sencillo, al contar únicamente con los
siguientes pasos:
(i) expedición del documento público en el Estado de origen del documento; y
(ii) emisión de la apostilla por parte de la autoridad competente del Estado de origen del
documento. La misma se deberá adherir al documento público subyacente y ser registrada.
Una vez que al documento se le adhiere la apostilla, el mismo está listo para ser utilizado en el
Estado receptor y no tendrá que ser presentado ante ninguna otra autoridad.
No obstante, en la práctica es muy común que exista un paso intermedio y que el usuario deba
presentar el documento en otras instituciones, antes de que el mismo pueda ser apostillado. En
el caso de Costa Rica, los documentos que requieren de dicho trámite intermedio se
encuentran reflejados en la tabla incluida en la sección de Anexos.
117
CAPÍTULO TERCERO: EXPERIENCIA TRAS LA APROBACIÓN DE LA CONVENCIÓN EN COSTA RICA Y EN EL DERECHO COMPARADO
Este capítulo consiste en un análisis de la experiencia en nuestro país tras la aprobación de la
Convención de la Apostilla. Consecuentemente, se estudia la experiencia de las distintas
instituciones involucradas en el proceso de implementación y del público en general.
Adicionalmente, se hace referencia a la experiencia de países como España y Colombia, líderes
a nivel internacional en la materia.
Sección Primera: en Costa Rica
Tras el análisis de los antecedentes legislativos en el primer capítulo de la presente
investigación, es necesario hacer referencia al proceso posterior a la aprobación de la
Convención en nuestro país y a los esfuerzos llevados a cabo por diferentes instituciones para
su implementación. Primero se analiza el texto de la Ley de Aprobación de la Convención, su
relación con el Plan Nacional de Desarrollo y las políticas de Gobierno Digital. Posteriormente se
hará referencia a la experiencia de las principales instituciones públicas involucradas en el
proceso de implementación de la Convención.
a. Ley de Aprobación de la Convención de la Apostilla
La ley denominada "Aprobación de la Adhesión a la Convención para la Eliminación del
Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros" fue aprobada en la
corriente legislativa el 18 de enero de 2011 y publicada en el Diario Oficial La Gaceta el 8 de
marzo de 2011, mediante el Decreto Legislativo número 8923 del 22 de febrero de 2011.313
Dicho instrumento consta de cuatro artículos y el segundo de ellos establece que, para efectos
de aplicación interna del país, la certificación descrita en los artículos 3 y 4 de la Convención.
denominada "Apostille", podrá denominarse "…documento o certificación apostillada o
313
El primer artículo de la ley señala lo siguiente: "Artículo 1.- Apruébase, en cada una de sus partes, la Convención para la eliminación del recurso de legalización para los documentos públicos extranjeros. El texto es el siguiente: (...)".
118
apostilla".314 El mismo artículo afirma que el fin de dicha disposición es "garantizar la
comprensión de los términos utilizados en la Convención, en salvaguarda del español como
idioma oficial".315 Cabe resaltar que este artículo no se había contemplado en ninguno de los
proyectos de ley anteriores, ni siquiera en aquel presentado para la apertura del expediente No
17.718, y fue incluido hasta el documento de Redacción Final de la ley, del 2 de noviembre de
2010.
Por otra parte, el artículo 3 hace referencia a la autoridad competente, al señalar la designación
como tal del Departamento de Autenticaciones de la Dirección General del MREC. El segundo
párrafo de dicho artículo afirma que "…las personas funcionarias competentes para emitir el
certificado serán el jefe o la jefa de Autenticaciones y las personas oficiales de Autenticaciones
del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto".316
Tal y como se mencionó en el capítulo segundo de la presente investigación, le corresponde al
Estado definir si la autoridad competente sería un cuerpo legal específico u oficiales con un
cargo específico. En este caso, se designó a un departamento y mediante varios acuerdos
publicados en el Diario Oficial La Gaceta y sobre los cuales se hace referencia más adelante, se
designó a funcionarios específicos como oficiales de autenticaciones.
Es importante rescatar lo señalado en el acápite de aspectos de fondo del Informe Técnico
Jurídico del proyecto de ley de la Convención, Expediente No 17.718, con respecto a la
necesidad de realizar, mediante ley de la República, la designación de la autoridad competente.
Al respecto señalan que "…la ley debe desarrollar lo referente a la autoridad certificante y los
requisitos mínimos que se les exigiría a los funcionarios competentes para emitir la certificación,
314
Artículo 2 de la Ley de Aprobación de la Convención de la Apostilla 315
Se aclara en dicho artículo que no se espera afectar ninguna obligación asumida en la Convención, al igual que en el anexo, en relación con las formalidades que conlleva la utilización del término Apostille. 316
Ley que Aprueba la Adhesión a la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros (Convención de la Apostilla).
119
pues tendrían fe pública y esta función está reservada a ciertos funcionarios y debe ser materia
de reserva de ley".317
En el caso de la Ley de Aprobación de la Convención de la Apostilla, ella misma designa no solo
al Jefe de Autenticaciones como oficiales apostilladores, sino también a quienes sean
nombrados como oficiales de autenticaciones de ese Ministerio. Cabe destacar que se cumple
con lo establecido en el artículo 89 párrafo cuarto de la LGAP, al haber sido publicados los
nombramientos en La Gaceta. 318
Por último, el artículo cuarto hace referencia a la posibilidad de que la autoridad certificadora
corrobore la veracidad de los documentos apostillados que recibe, contactando a sus
homólogos.319 Tomando en consideración que la autoridad competente no tiene acceso directo
a los documentos apostillados que ingresan al país, dado que el objetivo de la Convención es
precisamente suprimir el trámite de legalización de documentos en el cual las autoridades
competentes normalmente jugaban un rol fundamental, en la práctica son normalmente las
instituciones de Gobierno o privadas, quienes tienen dudas en cuanto a la veracidad de algún
documento apostillado y quienes suelen consultar directamente a la autoridad certificadora.320
317 Esta potestad certificadora del Estado encuentra su fundamento en el artículo 65 de la Ley General de la
Administración Pública (LGAP), párrafo segundo, el cual afirma que "...la potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario". A pesar de que esta potestad no la pueda ejercer cualquier funcionario público, debido a que es el titular del órgano que ostenta la competencia quien se encuentra legitimado para ello, es posible delegar esta competencia, siempre y cuando se realice de conformidad con el artículo 89 y siguientes de la LGAP (correspondientes al capítulo
de la distribución y de los cambios de la competencia, específicamente sobre el tema de la delegación). En este
mismo sentido, la PGR afirmó lo siguiente: "Como corolario de lo expuesto, puede afirmarse que la potestad de emitir certificaciones constituye el ejercicio de una típica potestad de imperio, que se integra – como bien lo dijo la Procuraduría General en el dictamen C-053-94 – en el ámbito de las llamadas competencias externas de un determinado órgano administrativo". PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Dictamen número 187 del veintidós de julio de dos mil dos.
318
El numeral mencionado establece lo siguiente: "...4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado." 319
Al igual que el artículo segundo de la ley, este artículo fue incluido hasta el momento de la redacción final de la ley. 320
Según datos del Ministerio de Relaciones Exteriores, las consultas por dudas en la veracidad de documentos que requieren surtir efecto en nuestro país son pocas y, normalmente son canalizadas a través de ellos o son
120
Es importante resaltar que el texto de la ley sufrió una serie de modificaciones a lo largo de su
proceso legislativo. Uno de los más sustanciales fue la eliminación de un artículo que hacía
referencia al cobro del monto del arancel consular tras la emisión del certificado de apostilla, el
cual se encontraba en el texto del proyecto del ley del Expediente No 17.718, de mayo del año
2010 y no fue incluido en el texto de redacción final. El mismo señalaba lo siguiente:
"ARTÍCULO 4.- El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto estará facultado para el cobro del
monto del arancel consular cada vez que se emita un certificado utilizando "La apostille", el
mismo se cobrará mediante los mecanismos de comprobación de pago de los derechos o
timbres consulares establecidos en el Decreto Ejecutivo 35371-H-RE, de 8 de mayo de 2009. Los
recursos que se generen por este concepto ingresarán al fondo general del gobierno".321
Es muy probable que el artículo 185 constitucional esté relacionado con la exclusión de dicha
disposición, al disponer que cualquier monto por concepto de arancel consular deberá ingresar
a las arcas del Estado.322 Otra razón para no incluir dicha norma es que se tomó la decisión de
copiados en la comunicación. En la mayoría de los casos se trata de documentos utilizados para procesos judiciales y son funcionarios de la CSJ quienes hacen la consulta. La recomendación de Cancillería para los interesados es contactar directamente a la autoridad competente del país emisor del documento y, en caso de que no se reciba respuesta, comunicarse con la misión diplomática costarricense en el país (o solicitarles ayuda para servir como enlace en la comunicación). 321
Proyecto de Ley "Aprobación de la Adhesión a la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros". 2010. El decreto citado establece, a grandes rasgos, la sustitución de los timbres consulares por depósitos bancarios en un banco comercial del país donde se ubica el consulado y la comprobación del pago con el recibo ante la sede consular en la cual se espera recibir el servicio o realizar el trámite. 322
Este artículo indica expresamente que "La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales".
121
que Cancillería no cobraría ningún tipo de tarifa u honorario por el servicio323 y que por lo tanto
no aplicaría el Arancel Consular.324
No obstante, debe cancelarse el impuesto de ¢625,00 por concepto de especies fiscales. El
criterio legal para dicho cobro, se encuentra en el Código Fiscal y en la Ley de Biodiversidad. En
cuanto al primero de ellos, se trata del artículo 272, el cual justifica el cobro de ¢125 por
concepto de timbre fiscal.325 Por otra parte, la Ley de Biodiversidad, en su artículo 43 relativo al
timbre de parques nacionales, establece que las autenticaciones de firmas que realice el MREC
deberá llevar un timbre que tiene un costo de ¢500,00.326
El interesado deberá aportar los timbres en ventanilla o realizar un depósito bancario, tomando
en consideración la información indicada en la página oficial del MREC.327
323
Laura Chinchilla, Presidenta de la República comentó, en su discurso conmemorativo a la firma de la ley, lo siguiente: "Y, como en la puerta del horno se quema muchas veces el pan, estoy girando directrices claras para que los procesos que se establezcan sean mínimos, y para que el apostillado sea, además de sencillo, gratuito en Costa Rica".(negrita no en original) 324
El Arancel Consular actual es el del Decreto Ejecutivo No35757-RE del 4 de enero de 2010. En él se establece el
arancel por concepto de legalizaciones, descrito anteriormente en la presente investigación. Tal y como se analizó en el Capítulo Primero de la presente investigación, el tema del posible cobro fue discutido en el Informe Técnico Jurídico del Expediente N
o 17718 y en él se recomendó establecer un tributo específico en vez de incluir un cobro
mediante arancel. 325 Dicho numeral establece lo siguiente: "El impuesto del timbre será pagado en timbres o mediante entero a
favor del Gobierno de la República, a conveniencia del contribuyente, y se aplicará sobre: (...) 5) En toda autenticación de firmas que haga cualquier autoridad judicial o administrativa, se pagará un impuesto de timbre de cien colones, con excepción de lo dispuesto en el Código Electoral y de las autenticaciones hechas por abogados o notarios, para los efectos judiciales o administrativos."
326 Dicho artículo establece que "De los fondos recaudados por medio del timbre pro-parques nacionales,
establecido en el artículo 7 de la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales de 17 de agosto de 1977, en adelante se destinará un diez por ciento (10%) a la Comisión. El valor del timbre se actualiza en la siguiente forma: (...) 4.- Un timbre de quinientos colones (¢500,00), que deberán llevar las autenticaciones de firmas que realice el Ministerio de Relaciones Exteriores."
327
Según esta misma fuente, en caso de realizar el pago mediante depósito bancario, el interesado deberá presentar los comprobantes originales por separado, según el número de documentos que deban autenticarse. Además, al igual que en el caso de los timbres (que no se encuentran a la venta en las instalaciones de la Cancillería), el usuario deberá abstenerse de pegar el comprobante del depósito al documento y simplemente entregarlos al funcionario que lo atienda en ventanilla. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO. Página electrónica:
122
Siguiendo con el tema de la aprobación de la ley en cuestión, es importante agregar que en un
discurso que dio la Presidenta de la República, Laura Chinchilla, el mismo día de la firma de la
ley, aprovechó la ocasión para expresar su complacencia por dicho logro y mencionó algunas de
las bondades de la Convención.328 No obstante, dejó claro que la aprobación de este
instrumento fue tardía, al manifestar lo siguiente:
"Esta ley llega 50 años tarde. No existe razón alguna que explique esta lentitud nacional que nos
ha tenido tanto tiempo anacrónicos en materia de legalización de documentos extranjeros.
Hace 26 años, hubiera podido esperarse que nuestro viraje hacia la apertura comercial nos
hubiera llevado a entender la conveniencia que existía de disponer de un sistema más ágil para
la autenticación de documentos, probatorios, por ejemplo, de la capacidad legal de
inversionistas o representantes comerciales. Pero no fue así y eso explica, al mismo tiempo, mi
entusiasmo por esta ley y mi impaciencia por ponerla en marcha lo más pronto posible. Es
buena hora de superar la desidia y poner a Costa Rica al día con la más moderna simplificación
de trámites de autenticación de documentos. Es por eso que me complace tanto firmar esta ley,
porque es reflejo de mi compromiso con la modernidad en todos los campos de la
administración pública y de la vida social. Necesitamos mejorar mucho nuestra
competitividad".329
http://www.rree.go.cr/index.php?sec=servicios%20al%20publico&cat=servicios%20de%20atencion%20personal&cont=621. Consultada el día 3 de setiembre de 2013. 328
En este sentido, en su discurso del 22 de febrero de 2011, afirmó lo siguiente: "Esta ley nace sin bombos ni platillos, pero tiene una relevancia enorme. Basta ponernos en los zapatos de importadores, exportadores e inversionistas, estudiantes graduados fuera, padres de familia que viajan o que nos visitan, para entender las inconveniencias y atrasos que producía nuestro vetusto y alambicado sistema de legalización de documentos. El inversionista no podía entender el por qué decimonónico de los a los que debía someterse para hacer reconocer en Costa Rica sus documentos oficiales. Exportadores e importadores eran afectados, por igual, con un laberinto de etapas para la consularización y autenticación de personerías jurídicas, poderes y el sinnúmero de documentación que demanda el comercio y el intercambio internacional". 329
Discurso de la Presidenta de la República, Laura Chichilla. 22 de febrero de 2011.
123
Interesa recalcar además que en su discurso indicó que el país aprovecharía las ventajas de la
adhesión tardía al Convenio y que se tomarían en consideración las experiencias de los demás
países Parte del mismo, para dar paso a una implementación moderna.330
Un día después de la emisión del Decreto Legislativo de aprobación de la ley, el 23 de febrero
de 2011, se creó la Comisión Interinstitucional para la Aplicación de la Convención de la
Apostilla mediante el Decreto No 36435-RE-JPLA. Más adelante se hace referencia acerca de
esta Comisión.
El 8 de marzo de 2011, la Presidenta de la República, Laura Chinchilla y el Ministro de
Relaciones Exteriores y Culto a.i., Carlos Alberto Roverssi, emitieron el Decreto No 36469-RE,
mediante el cual se decretó la adhesión de Costa Rica a la Convención y se determinó que dicho
instrumento regiría a partir de esa fecha.331
El 6 de abril de 2011 el Embajador de Costa Rica en los Países Bajos, el señor Jorge Antonio
Urbina Ortega, llevó a cabo el depósito oficial del instrumento jurídico ante la CHHC.332 El
resultado del mismo se reflejó en la firma de un procès-verbal333 por parte del señor Embajador
330
Tal y como se verá más adelante, Costa Rica efectivamente ha sabido aprovechar el conocimiento adquirido por países como España y Colombia, el cual ha permitido implementar uno de los dos componentes del Programa de apostilla electrónica (el del registro electrónico) y cuenta con una apostilla modelo a nivel internacional en cuanto a mecanismos de seguridad. 331
Dicho decreto se fundamentó en el artículo 140 (sobre los deberes y atribuciones del Presidente y el respectivo Ministro) inciso décimo, el cual afirma que ellos deberán "...celebrar convenios, tratados públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación la exija esta Constitución", mientras que su inciso duodécimo afirma que ellos deberán "dirigir las relaciones internacionales de la República". Por otra parte, se fundamentó en el artículo 146, el cual señala que "Los decretos, acuerdos, resoluciones y órdenes del Poder Ejecutivo, requieren para su validez las firmas del Presidente de la República y del Ministro del ramo y, además, en los casos que esta Constitución establece la aprobación del Consejo de Gobierno".
332
Este acto se llevó a cabo durante la ceremonia programada en el marco de la sesión del Consejo de Asuntos Generales y de Política de la CHHC. Página electrónica: https://sites.google.com/site/diputadofchacon/prensa/estado100. Consultada el día 30 de agosto de 2012. 333
En este contexto, procès-verbal debe entenderse como el proceso mediante el cual se hace constar el entendimiento al cual llegaron las partes contratantes en el marco de un acuerdo internacional. Según la autora DE LA TORRE, "...un procès-verbal es un acto jurídico escrito que transcribe declaraciones o situaciones. Como pasa generalmente con los términos del mundo de la ciencia y del derecho, el término procès-verbal debe ser entendido
124
Urbina y el señor Gerard Limburg, Director de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores
del Reino de los Países Bajos.334
Este documento dejó constancia del depósito de la adhesión en los archivos del Ministerio
mencionado anteriormente, al igual que la designación de la autoridad competente. Además,
señala que de conformidad con el artículo 12, párrafo segundo de la Convención, la adhesión
únicamente tendría efecto entre la República de Costa Rica y aquellos Estados que no hubiesen
objetado su adhesión en los seis meses posteriores a la recepción de la notificación al
Depositario. El documento hace constar además la forma en la cual se contabilizará el plazo
para la entrada en vigor de la Convención.335
Días después, el 13 de abril de 2011, se llevó a cabo una actividad en el Colegio de Abogados,
en la cual, se mantuvo comunicación vía satélite con el Secretario General de la CHHC y se
sensibilizó al público en general y a los funcionarios de varias entidades del Gobierno del tema
de la apostilla, en preparación de la entrada en vigor de la Convención en el mes de diciembre.
Otra de las gestiones llevadas a cabo antes en ese periodo fue la suscripción de un contrato
para el suministro de papel de seguridad para la emisión de documentos para legalizaciones y
apostillas, en el mes de agosto de 2011. Según el cartel de la contratación, el papel debería
en su sentido culto, no corriente; en este caso, verbal no significa “verbalizado”, “pronunciado en voz alta”, sino “anotado” ya que verbal viene del latín verbum,“palabra”." DE LA TORRE (Rosario). El falso tratado secreto de Verona de 1822. Cuadernos de Historia Contemporánea. Madrid, España. 2011. Págs. 277-293.
334
Esta es la fecha que se refleja en la tabla de Estado Actual de los Miembros de la Organización, como fecha de adhesión de nuestro país a la Convención. Por otra parte, la fecha del 14 de diciembre de 2011 es la de entrada en vigor. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Página electrónica: http://www.hcch.net/index_es.php?act=conventions.status&cid=41#nonmem. Consultada el día 4 de setiembre de 2013. 335
Según el citado procès-verbal del 6 de abril de 2011, "...por razones prácticas, este periodo de seis meses correrá a partir del 15 de abril del 2011 hasta el 15 de octubre del 2011. La Convención, de conformidad con su artículo 12, último párrafo, entrará en vigor entre la República de Costa Rica y aquellos Estados que no hubiesen objetado su adhesión el 14 de diciembre de 2011" (traducción libre). El periodo en el caso de Costa Rica fue contabilizado de la siguiente manera: inició a correr a partir del 15 de abril (siete días hábiles después de la fecha en la cual se llevó a cabo el depósito) y el plazo de los seis meses en los cuales los Estados Parte podían presentar objeciones fueron contabilizados como seis meses calendario. Posteriormente, los 60 días después del vencimiento de este periodo de seis meses fueron contados a partir del día inmediato siguiente (desde el 15 de octubre), siendo el sexagésimo día el 14 de diciembre.
125
cumplir con determinadas características.336 Aparte del requisito de contar con un gramaje y
espesor específico, se solicitó incorporar determinados elementos de seguridad en el papel,
específicamente en tres niveles:
"a) Nivel 1: Elementos de seguridad visibles a simple vista por cualquier persona y sin tener que
recurrir a elementos físicos o químicos para comprobarlos.337
b) Nivel 2: Elementos de seguridad visibles solo con lupa, luz especial o agentes químicos.338
c) Nivel 3: Elementos visibles sólo por expertos, con el uso de instrumentos especiales y en
laboratorios especializados".339
La apostilla costarricense cuenta con los diez ítems obligatorios según lo descrito en el artículo
cuarto, al igual que con información adicional, en los idiomas español, inglés y francés:
336
El tamaño de cada folio es de 21.3 cm de alto por 14 cm de ancho, su gramaje de 90 g/m2
y su espesor de 114 +/- 3% micras, con una composición de 100% pulpa de madera o, en su defecto, 50% libras de algodón y 50% pulpa de madera. Además, se indicó que cada folio debía ser una unidad individual, no papel continuo. 337
Según el cartel de contratación, parte del diseño de conformidad con este nivel es la inclusión, en la parte superior izquierda, de "un holograma genérico con escudo de CR, visible en dorado en imagen escaneada", a la par de las frases "República de Costa Rica" y "Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto". Además, se solicitó incluir micro textos de seguridad, los cuales serían definidos posteriormente con el proveedor (el diseño actual de cada folio contempla los siguientes micro textos: "REPÚBLICA DE COSTA RICA" (en los costados verticales del recuadro) y "AUTENTICACION" (en los costados horizontales del recuadro). Adicionalmente se solicitó la adición de una pantalla visible, la cual también sería definida posteriormente con el proveedor, quien debía presentar propuestas en la oferta. El diseño actual contempla un fondo celeste claro con el escudo oficial de Costa Rica y diseños (predomina una franja con un diseño particular a la izquierda), ambos en color blanco. Cada folio cuenta con una numeración en tinta de seguridad roja, ubicada en la franja descrita anteriormente, en la parte inferior. Por último, se solicitó el incluir en cada folio una cinta adhesiva, resistente a la impresión láser y que pudiese evitar la separación entre el folio de papel de seguridad y el documento al cual se adhirió dicho papel. 338
Por otra parte, en cuanto a las características del papel de conformidad con el segundo de los niveles se encuentra la siguiente descripción: "Fluorescencia: Opaco a luz U.V.; Fibrillas Fluorescentes invisibles a la luz natural y visibles a la luz U.V. de color amarillas y azules; sensibilidad química en la masa; el papel debe ser neutro tanto a la luz blanca como a UV y el papel debe evidenciar un cambio de coloración ante el ataque con sustancias química". 339
Por último, en cuanto a las características visibles únicamente bajo las condiciones del nivel 3 se encuentran las siguientes: "El papel debe ser sensibilizado, con compuestos químicos sensibles a los solventes polares, ácidos y oxidantes" y "Papel con blanqueo óptico - no reactivo al UV".
126
- Apostille (Convention de La Haye du 5 octobre 1961)
- 1. País/Country/Pays:
- 2. Ha sido firmado por/Has been signed by/A eté signé par:
- 3. Actuando en calidad de/Acting in capacity of/Agissant en qualité de:
- 4. Lleva el sello/estampilla de/Bears the seal/stamp of/Est revétu du sceau de/timbre de:
- Certificación/Certified/Attest:
- 5. En/At/A:
- 6. El/On/Le:
- 7. Por/By/Per:
- 8. No/Under Number/Sous le numéro:
- 9. Sello/Seal/Stamp
- 10. Firma/Signature/Signature
- Nombre del titular/Name of the holder of document/Noun du titulare:
- Tipo de documento/Type of document/Type du document:
- Número de hojas autenticadas/Number of pages/Nombre de pages:
- Esta Apostilla / legalización solo certifica la autenticidad de la firma, la capacidad del
signatario y el sello o timbre que ostenta. Esta no certifica el contenido del documento para el
cual se expidió. - This Apostille / legalization only certifies the signature, the capacity of the
signer and the seal or stamp ot bears. It does not certify the content of the document for which
it was issued./Cette apostille - legalization ne certifie que la signature, la qualité en laquelle le
signataire de l'acte a agi, et le sceau ou timbre dont cet acte est revêtu. Elle ne certifie pas le
contenu du document por lequel elle a été émise.
- La autenticidad de esta Apostilla / legalización puede ser verificada en: - The authenticity of
this apostille / legalization may be verified at: - L'authenticité de cette apostille / legalization
peut être vérifiée sur: http://rree.go.cr
Gracias a la elaboración de un cartel de contratación de compra del papel de seguridad tan
detallado, el cual denota la experiencia, conocimiento y gran labor de investigación de parte de
las personas encargadas en el MREC, la apostilla costarricense es un ejemplo a nivel mundial en
cuanto a mecanismos de seguridad y lucha en contra de los fraudes. Adicionalmente, al incluir
127
información útil en su contenido y ser trilingüe, cumple con las recomendaciones de la CHHC y
es utilizada como referencia por otros países a la hora de elaborar sus apostillas.
Algunas semanas antes de la entrada en vigor de la Convención, el 23 de noviembre de 2011, se
llevó a cabo el Foro denominado "La Apostilla en Costa Rica" en el Auditorio de la CSJ. El mismo
estuvo dirigido a aquellos funcionarios públicos que tendrían a su cargo la tramitación de
documentos extranjeros o de documentos que surtirían efectos en el extranjero, abogados,
asesores legales, contralores de servicios y usuarios en general.
Finalmente, el 14 de diciembre de 2011, la Convención entró en vigor en nuestro país y se llevó
a cabo un acto protocolario en el MREC, el cual contó con la participación del señor Enrique
Castillo, Canciller de la República; del señor Luis Fernando Salazar, Viceministro de Relaciones
Exteriores; del señor Jorge Rodríguez, Ministro a.i. de Justicia y Paz; del señor Marvin
Rodríguez, Viceministro del MEIC; de la señora Marcela Chacón, Viceministra del Ministerio de
Gobernación y Policía y de representantes del MICIT, de la Comisión Interinstitucional de la
Apostilla, de la Asamblea Legislativa, de diferentes cámaras, colegios profesionales y
autoridades académicas.340 Como parte del acto público se entregó el primer certificado de
apostilla a un estudiante costarricense que requería de dicho requisito como parte de los
trámites para continuar con sus estudios en México.341
El 15 de diciembre, un día después de la entrada en vigor de la Convención, se emitió el
Acuerdo No 0352-2011-DVMA-RE342 del MREC, mediante el cual se nombró a tres funcionarios
340
MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO. Comunicado de prensa "Hoy entra en vigencia nueva regulación. Ley de la Apostilla permitirá simplificar requisitos para legalizar documentos públicos extranjeros". 14 de diciembre de 2011. 341
El documento apostillado era una autenticación de firma, la cual fue firmada por el Director Ejecutivo de la DNN. 342
Publicado en La Gaceta No 14 del 19 de enero de 2012.
128
de dicho Ministerio, uno de ellos el actual Jefe del Departamento de Autenticaciones, como
Oficiales de Autenticaciones.343
La Presidenta de la República, el Ministro de Justicia y Paz y el Ministro de Relaciones Exteriores
y Culto emitieron el Decreto No 028-MJP el 22 de febrero del 2012 y en él se acordó prorrogar
el plazo de vigencia de la Comisión Interinstitucional por un año más, dado que, a pesar de que
la Comisión había cumplido con los objetivos que conllevaron su establecimiento, "…deviene
necesario continuar con la promoción, divulgación y sensibilización de la Apostilla".344
A continuación se procederá a hacer referencia a dos iniciativas gubernamentales, el Plan
Nacional de Desarrollo y Gobierno Digital y posteriormente se analiza la experiencia de distintas
instituciones públicas, del sector privado y del público en general tras la aprobación de la
Convención.
b. Plan Nacional de Desarrollo Tal y como se mencionó anteriormente, es alrededor del año 2004 cuando formalmente se
comienza a hacer referencia a la Convención de la Apostilla y se presenta por primera vez el
proyecto de aprobación de la Convención a la Asamblea Legislativa. No obstante, el tema
parecía no ser prioritario y consecuentemente, no fue incluido en el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010 "Jorge Manuel Dengo Obregón" del Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica.345
343
Los considerandos de dicho acuerdo afirman que tras la aprobación de la Convención se requería designar oficiales de autenticaciones que dieran fe de la autenticidad de los documentos apostillados, que la ley establece que las personas competentes para emitir dicho certificado son el o la jefe del Departamento de Autenticaciones y que se requiere además una investidura formal de los funcionarios parte del proceso de autenticación como oficiales de autenticaciones. Meses después se nombró a una nueva oficial autenticadora, mediante el acuerdo 0016-2012-DVMA-RE, el cual entró a regir a partir del 3 de febrero del 2012. Al día de hoy hay cuatro oficiales de autenticaciones (dos de ellos nombrados desde la entrada en vigor de la Convención, una oficial nombrada meses después y un oficial nombrado posteriormente).
344
Decreto número 028-MJP del veintidós de febrero de dos mil doce. 345
Mideplan es "...un órgano asesor y de apoyo técnico de la Presidencia de la República y es la instancia encargada de formular, coordinar, dar seguimiento y evaluar las estrategias y prioridades del Gobierno; es decir, define la visión y metas de mediano y largo plazo que inspiran el accionar del Poder Ejecutivo". Documento ¿Qué es Mideplan? Página electrónica: http://documentos.mideplan.go.cr:8080/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/f9ec4a9b-8343-4266-94db-
129
Tampoco hay una referencia directa al tema de la apostilla en el Plan Nacional de Desarrollo
2011-2014 "María Teresa Obregón Zamora", pero forma parte del área prioritaria de
eliminación y simplificación de trámites.346
c. Gobierno Digital Esta estrategia encuentra su fundamento en el Decreto Ejecutivo No 33147-MP del año 2006,347
mediante el cual se crea la Comisión Intersectorial348 y la Secretaría Técnica de Gobierno
c6f1f68d4728/Que_es_MIDEPLAN_2013.pdf. Consultada el día 22 de agosto del 2013. Dicha institución se encarga de la realización del Plan Nacional de Desarrollo, el cual sirve como guía al Poder Ejecutivo durante los cuatro años de administración. 346 El Plan afirma específicamente lo siguiente, en cuanto al tema del "Mejoramiento en aspectos de tramitología y
reforma regulatoria": "Como medida para vencer las trabas administrativas y mejorar el clima de negocios del país, se debe hacer un uso más intensivo de las facilidades tecnológicas, cuyo objetivo no es automatizar la burocracia existente, sino más bien hacer los procesos más eficientes. La Administración Chinchilla Miranda se ha comprometido a un ambicioso programa de simplificación de trámites. El proceso incluye la mejora de 41 trámites prioritarios en las 5 instituciones que más afectan al sector productivo, así como una mejora regulatoria integral en el resto de las instituciones. Se complementa este accionar con el avance del uso de las tecnologías de información y Gobierno Digital, en miras de mejorar la calidad de la prestación de servicios, fin mismo de la administración pública". Según el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 "María Teresa Obregón Zamora", la acción estratégica es la "Simplificación de trámites en áreas estratégicas, con el fin de promover una mayor competitividad, y lograr así mejores posibilidades para atraer inversión, tanto local como extranjera, bajo un clima de negocios favorable, contribuyendo así a dinamizar la economía" y el objetivo específico es el de "...simplificar los trámites que más afectan al sector productivo nacional, para favorecer la inversión, reducir costos de transacción y propiciar el surgimiento de nuevas empresas". La meta descrita tiene el objetivo de simplificar 41 trámites, cuenta con una estimación presupuestaria de 781,2 millones de colones y las instituciones responsables son la Rectoría del MEIC, el MEIC, el Instituto de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el MAG (específicamente el Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA) y el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE)). La entidad líder en el proceso ha sido el MEIC, tal y como se describirá más adelante.
347
Decreto Ejecutivo número 33147-MP del ocho de mayo de dos mil seis. En los dos años siguientes se emitieron otros dos decretos (el Decreto número 34093-10 del diez de octubre de dos mil siete y el Decreto número 34413-MP del seis de marzo de dos mil ocho, mediante los cuales se delega la responsabilidad política de la conducción de la Secretaría Técnica a la Segunda Presidencia de la República y se incorpora a un asesor de la Comisión Intersectorial a la Secretaría, con el fin de contar con un intermediador entre ambos órganos. Posteriormente, en el año 2009, mediante la publicación del Decreto número 35139-MP-Mideplan se trasladó la Secretaría Técnica al ICE, para velar por el avance de proyectos prioritarios e identificados en el Plan de Acción 2008-2010. GOBIERNO FÁCIL. Página electrónica: http://www.gobiernofacil.go.cr/e-gob/GOBIERNODIGITAL/. Consultada el día 25 de agosto de 2013. Por último, el Decreto número 36176-MP-PLAN del diez de octubre de dos mil diez. 348
Esta Comisión tiene como función el diseño y planificación de las políticas públicas en materia de Gobierno Digital y se responsabiliza por la compra del equipo tecnológico necesario para las instituciones públicas. Artículo 1 del Decreto.
130
Digital.349 De la lectura de los considerandos de dicho decreto y del artículo 4, denominado
objetivos de la Secretaría Técnica de Gobierno Digital, es posible afirmar que la iniciativa de
Gobierno Digital tiene los siguientes objetivos:
(i) promover las tecnologías digitales como herramienta para la simplificación de trámites
administrativos y la modernización del Estado;
(ii) fomentar la eficiencia en la Administración Pública y el aprovechamiento máximo de los
recursos estatales;
(iii) aumento de la transparencia en las gestiones públicas y de la comunicación entre las
entidades gubernamentales;
(iv) incremento de la participación ciudadana y del acceso a la información gubernamental;
y
(v) disminución de la brecha del país digital entre los costarricenses, al igual que con el
resto del mundo.
Adicionalmente, el Plan Maestro de Gobierno Digital de Costa Rica (2011-2014) afirma que la
iniciativa tiene la finalidad inmediata de "…impulsar el uso de Tecnologías de información (TIC)
en el sector público costarricense con el fin de garantizar una mayor eficiencia y transparencia
de los servicios que el Estado brinda a los ciudadanos".350
Existe una relación directa entre Gobierno Digital y el tema de la apostilla, en el tanto el
procedimiento establecido tras la aprobación de la Convención, a diferencia del de legalización
349
Según el artículo tercero de este decreto, este órgano es el "...responsable de incrementar la eficiencia y la transparencia en el sector público a través del uso estratégico de las tecnologías digitales con el fin de empoderar a los habitantes en el uso de servicios". 350
SECRETARÍA TÉCNICA DE GOBIERNO DIGITAL. Plan Maestro de Gobierno Digital. 2011-2014. Página electrónica: http://www.gobiernofacil.go.cr/e-gob/gobiernodigital/informes/PlanMaestroGD.pdf. Consultada el día 23 de agosto de 2013. La visión de Gobierno Digital, según esta misma fuente es la de "Ser un país líder en gobierno electrónico en América Latina a través de servicio centralizado en el ciudadano, servicio transparente y Gobierno interconectado basado en un ambiente favorable para las TIC y construir una sociedad segura u equitativa", mientras que su misión es la de "Mejorar la competitividad nacional con una responsabilidad ambiental a través de la prestación de servicios transparentes y de alto nivel a los ciudadanos, basados en un gobierno interconectado y el desarrollo de las TIC".
131
de documentos, conlleva a la simplificación de trámites administrativos y a una prestación
efectiva de un servicio público.
Actualmente con la implementación del Registro Electrónico de las apostillas se vislumbran las
bondades de las tecnologías de la información en la batalla en contra de la burocracia estatal y
se da un paso hacia la modernización del Estado.351
La implementación de la apostilla electrónica en Costa Rica sería un paso hacia adelante en este
mismo sentido. El tema es analizado más a fondo en el capítulo cuarto de la presente
investigación.
d. En las instituciones públicas
1. La Comisión Interinstitucional para la Aplicación de la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros
De previo a la creación de la Comisión Interinstitucional para la Aplicación de la Convención de
la Apostilla, instituciones tales como Cancillería, Gobierno Digital, el Ministerio de Justicia y
funcionarios de la Asamblea Legislativa intercambiaron comunicaciones y programaron una
reunión. La misma se llevó a cabo el 21 de febrero del 2011 y sirvió como foro para el
diagnóstico de la situación de previo a la entrada en vigor del Decreto Ejecutivo 36435-RE-JP del
23 de febrero de 2011, mediante el cual se estableció la Comisión Interinstitucional.
Dicha Comisión fue creada con el fin de cumplir con el objetivo, en aplicación de lo establecido
en la Convención, de "…coordinar acciones institucionales para lograr la puesta en marcha del
mecanismo de la “Apostilla” y concretar, a la brevedad, la incorporación efectiva de Costa Rica
al instrumento dándole la adecuada divulgación tanto a lo interno como a lo externo del
351 Esta relación quedó en evidencia en la "Memoria Institucional 2010-2011" del MREC, la cual fue presentada ante la Asamblea Legislativa. En ella se indicó que se procedió con "La elaboración de un diagnóstico sobre la capacidad informática del Centro de Tecnologías de Información y Comunicación de la Cancillería, gracias a la cooperación de la Secretaría del Gobierno Digital, de poder implementar de la mano con el Convenio de la Apostilla, el Programa Piloto de Apostillas Electrónicas (e-APP)".
132
país".352 Además, otro objetivo era el de llevar a cabo las acciones correspondientes para la
implementación de la apostilla ante la CHHC, por medio del MREC.353
La Comisión está integrada de la siguiente forma, según lo dispuesto en el artículo primero del
decreto: "(...) por el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, quien preside, Ministro de Justicia
y Paz, Ministra de Economía, Industria y Comercio, Ministro de Ciencia y Tecnología y
Viceministro de Gobernación, o quienes ellos designen como sus representantes. Asimismo, la
Comisión podrá invitar a participar en su seno a representantes del Registro Nacional, del
Registro Civil y cuales quiera otra oficina pública que se requiera para la adecuada
implementación del mecanismo de la “Apostilla”.354
Meses antes de la entrada en vigor de la Convención, se mantuvieron diversas reuniones en
este foro para la definición de los pasos a seguir para la correcta implementación de la apostilla
en Costa Rica. Uno de los principales temas tratados fue la identificación de cuatro procesos
que utilizaban con mayor regularidad el procedimiento de legalización y que
consecuentemente podrían ser apostillados, una vez que la Convención entrara en vigor. Los
procesos identificados eran los siguientes:355 una certificación de nacimiento,356 un título de
secundaria,357 un dictamen médico emitido por un médico de la CCSS358 y un permiso de salida
de vehículo.359
352
Decreto Ejecutivo número 36435-RE-JP del veintitrés de febrero de dos mil once.
353
Artículo 2 del Decreto que Crea Comisión Interinstitucional para la Aplicación de la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros 354
Artículo 1 del Decreto que Crea Comisión Interinstitucional para la Aplicación de la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros 355
La Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica del MEIC se encargó del trabajo práctico relacionado con esos cuatro procesos y se realizó una presentación en una reunión en el mes de agosto de 2011. 356
Según la investigación realizada, este proceso consistía en los siguientes pasos: solicitud del acta de nacimiento en las instalaciones del Registro Civil (ya sea en oficinas centrales o en una sede regional); solicitud de la firma del Secretario del Registro Civil y presentación del documento en el MREC. 357
En relación con este documento, el proceso consistía en lo siguiente: solicitud de la firma de la sede regional del MEP; traslado del funcionario a la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad ("Control de Calidad") ubicada a un costado de la Iglesia de la Dolorosa en San José; traslado del funcionario a las instalaciones del MEP en el
133
Otro de los temas tratados en las reuniones fue el de la posibilidad de digitalizar el
procedimiento e implementar la apostilla electrónica en Costa Rica. Se contó con la
participación de funcionarios de Gobierno Digital, quienes afirmaron que, en caso de llevar a
cabo un proyecto de ese tipo, sería necesario la utilización de una plataforma digital, parecida a
aquella que estaba implementando Gobierno Digital. Adicionalmente, se habló acerca de
considerar la implementación de un proyecto que le permitiera a los usuarios solicitar, de
manera personal o electrónica, el documento específico a la institución competente, la cual a la
vez transmitiría el documento, de manera electrónica, al MREC.
En el periodo comprendido de octubre de 2011 a setiembre de 2012 se llevaron a cabo siete
sesiones de la Comisión y los principales asuntos tratados constan en minutas que fueron
circuladas a los participantes y que hoy en día resguarda el MREC.360
La primera sesión se llevó a cabo el 27 de octubre de 2011 y en ella se analizó el estado actual
del proyecto de la apostilla. Se definieron varios aspectos para el funcionamiento de la
Comisión. Se acordó realizar un mapeo de instituciones nacionales receptoras y emisoras de
documentos a apostillar, al igual que el de los países y formatos de documentos apostillados
que ingresarían a Costa Rica, con el fin de facilitar la implementación de la Convención una vez
que entrara en vigor.361 Adicionalmente, se acordó darle seguimiento al proceso de
digitalización de los cuatro procesos seleccionados y descritos anteriormente.
Edificio Rofas (frente al Hospital San Juan de Dios) para solicitar la firma del Despacho de la Viceministra de Educación de ese momento y presentación del documento en el MREC. 358
El trámite para este tipo de documento era el más complejo y constaba de los siguientes pasos: solicitud de la firma del Director del Área de Salud; compra de los timbres médicos y de Cruz Roja; traslado del usuario a la Gerencia Médica de la CCSS y presentación del documento en el MREC. 359
En el caso de este tipo de documento, los pasos eran los siguientes: solicitud del permiso en el Registro Público; solicitud de la firma de la Dirección General y presentación del documento en el MREC. 360
Las sesiones realizadas fueron las siguientes: Sesión 001 del 27 de octubre de 2011; Sesión 002 del 03 de noviembre de 2011; Sesión 003 del 09 de noviembre de 2011; Sesión 004 del 07 de diciembre de 2011; Sesión 005 del 06 de enero de 2012; Sesión 006 del 26 de enero de 2012 y Sesión 007 del 11 de setiembre de 2012. 361
Además, se nombró además a una subcomisión técnica con dos funcionarios de cada institución, la cual estaría liderada por el Viceministro Administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores y daría apoyo durante la
134
En las siguientes sesiones se discutió además acerca de la necesidad de preparar una segunda
etapa para el proyecto, dedicada a la simplificación y automatización de los procesos de
solicitud de apostilla.362 Se hizo referencia acerca de la necesidad de programar capacitaciones
para el año 2012 y de hacer parte del proceso a los Viceministros y jerarcas de las instituciones
involucradas, para solicitarles el nombramiento de un representante que informara a la
Comisión Interinstitucional acerca de la aplicación de la Convención y permitiera un adecuado
monitoreo de la Convención.363
El tema principal durante la primera reunión de la Comisión tras la aprobación de la
Convención, surgió a raíz de la saturación en la prestación del servicio de la apostilla, como
resultado de lo siguiente: la inclusión en los procesos de nuevos puntos de control más
específicos para dar seguridad jurídica a la apostilla; el aumento en la demanda, en virtud de la
acumulación de trámites por parte de los usuarios que esperaron a la entrada en vigor de la
Convención para iniciar el procedimiento; el acrecentamiento de trámites de nacionalizaciones
españolas, por la flexibilización causada por políticas de apertura de dicho país y la incapacidad
del Departamento de Autenticaciones de atender el aumento en la demanda, a pesar de los
refuerzos en el personal.364 No obstante, tras el monitoreo del tema en las instituciones
receptoras, no hubo reportes de rechazo de documentos apostillados y concluyeron que las
capacitaciones llevadas a cabo el año anterior fueron exitosas.365
En las siguientes sesiones y tras el análisis del comportamiento de la recepción de apostillas y
emisión de documentos por apostillar en cada una de las instituciones presentes, se llegó a la
denominada "etapa operativa". Adicionalmente, se acordó que en las primeras semanas de diciembre se procedería a capacitar a los responsables de las capacitaciones de los demás funcionarios y que se requería diseñar la campaña de divulgación y buscar los recursos para la misma. 362
Segunda Sesión del Jueves 3 de noviembre de 2011 363
Cuarta Sesión del Miércoles 7 de diciembre de 2011 364
Quinta sesión del Miércoles 6 de enero de 2012 365
Quinta sesión del Miércoles 6 de enero de 2012
135
conclusión de que las instituciones más involucradas en el proceso eran el TSE y el Registro
Nacional.366 Adicionalmente, el MREC informó que seguían trabajando en el proceso de
digitalización de la apostilla con los procedimientos pilotos y que, gracias al mapeo del MEIC de
los cuatro procesos que generan una mayor cantidad de documentos legalizados y
consularizados, se trabajaría en la simplificación del proceso, mediante la digitalización del
mismo. Según la minuta de la sesión, las instituciones que serían parte del proyecto
inicialmente eran el TSE y el MEP, con el propósito de desarrollar la plataforma de
interoperabilidad.367
En el mes de mayo se llevaron a cabo reuniones para discutir otra iniciativa, la cual
contemplaba una propuesta de Gobierno Digital para la implementación de la apostilla a través
de la plataforma de Correos de Costa Rica. La misma consistía en la recepción y revisión de
documentos a ser apostillados en las ventanillas de las instalaciones de Correos de Costa Rica.
Funcionarios de esta institución contarían con acceso al sistema del MREC para proceder con la
verificación de las firmas y del documento. El mismo sería trasladado a Cancillería, o por un
costo mayor, ser trasladado nuevamente a las instalaciones de Correos de Costa Rica, después
de ser apostillado. Incluso se consideró brindar el servicio para el caso de legalizaciones.
En dichas reuniones se llegó al acuerdo de que el MREC brindaría el detalle por escrito de cada
uno de los requisitos de cada trámite; permitiría el acceso al registro de firmas para la
verificación de las mismas en el documento, capacitaría al funcionario en el tema y elaboraría
una guía con todos los detalles para una buena ejecución del procedimiento.
366 Indicaron que estaban digitalizando todas las apostillas que ingresan, revisando que cumplieran con los diez
puntos señalados en la Convención y, en caso de dudas, realizando consultas electrónicamente con las autoridades competentes. Al igual que el TSE, están digitalizando las apostillas recibidas y ubicándolas en una base de datos. Adicionalmente, el Ministerio de Descentralización recomendó descentralizar a la autoridad apostilladora, capacitar a las Municipalidades y velar por un trámite digitalizado. Por otra parte, la Dirección de Adaptación Social señaló que el procedimiento sería utilizado en el proceso de transferencia de privados de libertad pero que hasta ese momento no habían requerido el trámite. A la vez, recomendaron un proceso más intenso de sensibilización de los funcionarios.
367
Llegaron además a los siguientes acuerdos específicos: creación de una base de datos digital para la verificación de apostillas a nivel institucional, capacitaciones a solicitud de instituciones específicas, reuniones de monitoreo de la información estadística de cada institución y la remisión de una nota formal al Ministerio de Descentralización, con el fin de coordinar una capacitación especial para las Municipalidades, ante su desconocimiento del tema.
136
No obstante, en una reunión llevada a cabo en el mes de agosto de ese mismo año,
representantes del MREC manifestaron que eran conscientes de que estaban pendientes los
proyectos digitales, de apostilla electrónica y el de Correos de Costa Rica y que esperarían
retomarlos pronto.
En sesiones posteriores, las instituciones involucradas hicieron referencia a las experiencias
positivas y negativas en cuanto a la recepción de apostillas y emisión de documentos por
apostillar. La mayoría manifestó no haber tenido experiencias negativas, salvo el TSE y el
Registro Nacional.368 En cuanto a las experiencias positivas, el MEIC explicó cómo la aprobación
de la Convención influyó en la posición del país en el ranking del Índice Doing Business y el
Ministerio de Salud manifestó que la apostilla efectivamente había simplificado los trámites
para los usuarios y que se habían recibido más de 10.000 apostillas a ese momento.
Por otra parte, el TSE manifestó haber recibido 1028 apostillas y el Registro Nacional reconoció
que se había agilizado la emisión de documentos por apostillar por el aumento de firmas
registradas. Por último, Migración comunicó haber recibido hasta el momento un aproximado
de casi 6400 apostillas y que, aparte de facilitarse el trámite, el mismo era más económico para
los usuarios.
En la sesión recomendaron la elaboración de un catálogo de apostillas recibidas por parte de
cada institución, para verificación y consulta,369 la continuación de las capacitaciones, la
notificación a los demás países, en el caso de cambios en los formatos de las apostillas para
368
Tal y como se describirá más adelante, el TSE informó haber recibido tres apostillas del Reino Unido que no contaban con la información básica, al igual que una apostilla falsa y 11 certificaciones también falsas de República Dominicana. El Registro Nacional manifestó existir cierta informalidad y falta de consistencia en los diferentes formatos de las apostillas recibidas. 369
El TSE y el MEIC promovieron esta recomendación.
137
evitar rechazos, la promoción de la verificación en línea de las apostillas recibidas y mayor
información a disposición de los usuarios.370
Las sesiones de la Comisión demostraron ser sumamente valiosas para la coordinación de los
temas relacionados con la implementación de la apostilla. No obstante, a pesar de que temas
tales como el de la apostilla electrónica y el proyecto en conjunto con Correos de Costa Rica
fueron discutidos incluso con anterioridad a la entrada en vigor de la Convención y en sesiones
previas a las sesiones oficiales de la Comisión Interinstitucional, durante el año 2013 no
volvieron a ser discutidos a fondo y consecuentemente a la fecha, no han sido implementados.
Por lo tanto, una de las recomendaciones de la presente investigación es reconsiderar el
funcionamiento de la Comisión, con el fin de valorar si se están cumpliendo verdaderamente
con sus objetivos o si es necesario impulsar los proyectos pendientes por otros medios.
2. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (MREC)
A manera de introducción, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Costa Rica fue creado el 9
de abril de 1844, bajo la primera administración de José María Alfaro Zamora. Su primer
Ministro fue José María Castro Madriz y el primer Vicecanciller fue el francés Adolphe Marie.371
El artículo 140 constitucional es el que sirve como fundamento para el tema de los deberes y
atribuciones del Presidente y a sus respectivos Ministros de Gobierno, incluyendo al Canciller
de la República.372
370
La DGME fue quien hizo esta recomendación e indicó que la misma debería ser puesta a disposición de los usuarios en los Consulados. No obstante, se requiere mayor información del trámite en la página electrónica del MREC, TSE, Registro Nacional, Ministerio de Salud y en las instituciones más involucradas, con el fin de facilitarle el trámite a los usuarios, considerando que, en algunos casos, los mismos deben realizar varias gestiones para un mismo documento. 371
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO. Página electrónica: http://www.rree.go.cr/index.php?sec=ministerio&cat=acerca. Consultada el día 16 de junio de 2013. 372 Dicho artículo, en sus incisos 10, 12 y 13, establece los siguiente:
"10) Celebrar convenios, tratados públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobados por la Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación la exija esta Constitución.(...) 12) Dirigir las relaciones internacionales de la República.(...)
138
El artículo 1 de la Ley Orgánica del MREC complementa lo anterior, al señalar que "…en virtud
de las disposiciones constitucionales y legales respectivas, tiene por función colaborar con el
Presidente de la República, bajo la dirección del Ministro nombrado al efecto, en la formulación
sistematizada de la política exterior del país, en la orientación de sus relaciones internacionales
y en la salvaguardia de la soberanía nacional".373 Además, afirma que este Ministerio es el
"…medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante Gobiernos e Instituciones
extranjeras".374
Según su Ley Orgánica, este Ministerio se divide en dos, la Cancillería y el Servicio Exterior. La
primera, a su vez, se divide en el Despacho del Ministro, la Dirección General del Ministerio, la
Dirección General de Ceremonial Público, la Dirección General de Asuntos Exteriores y Asesoría
y se encarga de los temas correspondientes a política exterior,375 cooperación internacional,
protocolo,376 y del funcionamiento del Instituto Diplomático y del Centro de Tecnologías de
Información y Comunicación. Por otra parte, el Servicio Exterior "…es la dirección encargada de
velar por el adecuado funcionamiento de la misiones de Costa Rica en el exterior, sean estas
embajadas, consulados, o misiones permanentes ante organismos internacionales"377 y cuenta
con un Departamento Diplomático y otro Consular.
13) Recibir a los Jefes de Estado así como a los representantes diplomáticos y admitir a los Comités de otras naciones;(...)"
373
Artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 374
Artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 375
Cuentan con los siguientes Departamentos, con el fin de darle seguimiento a los distintos temas de la política exterior: Departamento de Límites, Fronteras y Tratados Internacionales; Departamento de Áreas Geográficas, Departamento de Organismos Internacionales, Departamento de Derecho Internacional y Derechos Humanos, Departamento de Desarme, Terrorismo y Crimen Organizado y el Departamento de Desarrollo Sostenible y Conservación del Medio Ambiente. 376
Que a su vez cuenta con una Dirección Adjunta de Culto, un Departamento de Ceremonial del Estado y un Departamento de Inmunidades y Privilegios. 377
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO. Página electrónica: http://www.rree.go.cr/?sec=ministerio&cat=servicio%20exterior. Consultada el día 16 de junio de 2013.
139
El Departamento de Autenticaciones forma parte de la Cancillería, específicamente de la
Dirección General del Ministerio. No obstante, por un cambio en la estructura del Ministerio, el
citado Departamento pasó a depender del Viceministro Administrativo, al eliminarse la figura
del Director General.378 Este Departamento es el responsable de "…dar fe de la legitimidad de
las firmas de todos los documentos provenientes del extranjero para que sean admisibles y
reconocidos oficialmente en Costa Rica, así como los expedidos en el país que vayan a surtir
efectos jurídicos en el extranjero"379 y consecuentemente es el encargado no solo del trámite de
legalización, sino también de la apostilla.
Como parte de las acciones para la implementación de la Convención, la Presidenta de la
República y los Ministros de Relaciones Exteriores y Culto, de Justicia y Paz, de Gobernación, de
Ciencia y Tecnología y de Economía, Industria y Comercio emitieron, el 29 de noviembre de
2012, una directriz dirigida al sector público y mediante la cual se establecen una serie de
acciones, con el objetivo de divulgar e implementar la Convención de la Apostilla.
La primera de ellas es la recepción de los documentos apostillados por el Departamento de
Autenticaciones del MREC en la materia de su competencia, provenientes de los Estados
Miembros de la Convención. No obstante, tal y como se comentó anteriormente, el MREC no es
la institución que más documentos apostillados recibe.380 Otra de las acciones relacionada con
este mismo tema es la de la verificación de la autenticidad del certificado con la autoridad
emisora del documento. Esta acción suele llevarla a cabo la institución que recibe los
documentos, la cual podrá ponerse en contacto directamente con la autoridad apostilladora o,
en casos excepcionales, con la autoridad apostilladora costarricense.
378
Según el Jefe del Departamento de Autenticaciones, este cambio en la estructura ha sido beneficioso, al eliminar figuras entre el Departamento y el Viceministro Administrativo del Ministerio, facilitando de esta forma la comunicación e interacción entre ambas partes. 379
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO. Página electrónica: http://www.rree.go.cr/index.php?sec=servicios%20al%20publico&cat=servicios%20de%20atencion%20personal&cont=621. Consultada el día 16 de junio de 2013. 380
Hubiera tenido más sentido que la directriz hubiese hecho referencia a las demás instituciones involucradas y no a la autoridad competente que más bien es quien expide las apostillas que van al extranjero.
140
Otras acciones son las del registro de las firmas de los oficiales certificadores ante Cancillería; el
ajuste de los procedimientos internos para la recepción de los documentos apostillados; la
publicación en el Catálogo Nacional de Trámites, en los sitios electrónicos oficiales y en sus
instalaciones de manera visible de los mecanismos internos requeridos para el trámite de los
documentos apostillados o por apostillar; la asistencia a las capacitaciones que se organicen en
relación con la materia y la creación de una conexión con la página oficial de la CHHC en los
sitios electrónicos de cada entidad pública, con el fin de que puedan acceder a las páginas
oficiales de consulta y a la información oficial.381
El Departamento de Autenticaciones cuenta actualmente con tres funcionarios en ventanilla y
cuatro funcionarios oficiales autorizados para firmar las apostillas, incluyendo entre ellos al Jefe
de Autenticaciones. Debido a la gran carga de trabajo durante los meses en que se llevó a cabo
la presente investigación, se requirió de la colaboración de varios pasantes.
A continuación se hará referencia acerca al procedimiento a seguir por parte del usuario que
requiere del trámite de apostilla de un documento en el MREC. Todas las acciones pueden ser
agrupadas en tres etapas diferentes:
(i) En ventanilla:
Presentación del documento en el MREC: El usuario deberá presentarse en las
instalaciones del MREC, ingresando por su costado norte, dentro del horario de
atención, de 8:00 a.m. a 4:00 p.m. y esperar a ser atendido en alguna de las tres
ventanillas de atención al público. Existe una ventanilla preferencial, para la atención de
381
Este enlace se realizó en la página oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores, en la cual los interesados encontrarán un enlace bajo el título "¿Qué es la Apostilla de La Haya y para qué sirve?" sobre las frases "un país firmante" y "Convenio para la Eliminación del Requisito de "Legalización para Documentos Públicos Extranjeros o Convenio de La Haya". El primer enlace los dirige hacia la página electrónica de la CHHC que contiene el detalle de los Estados para los cuales aplica la Convención. En la página de la CHHC se hace la distinción entre los Estados Miembros de la Organización como los no Miembros, a pesar de que la Convención aplica para cualquiera de las dos categorías. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Página electrónica: http://www.hcch.net/index_es.php?act=conventions.status&cid=41. Consultada el día 3 de setiembre de 2013. Por otra parte, el segundo enlace dirige a los usuarios a la página de la CHHC en la cual se encuentra el texto del Convenio. Ninguna otra página de Gobierno cuenta con un enlace para dicha página electrónica.
141
adultos mayores, mujeres embarazadas o con niños en brazos y personas
discapacitadas, en cumplimiento de lo dispuesto en la ley 7600.382
Recepción y revisión del documento: una vez en ventanilla, el funcionario competente
realiza una revisión de los documentos presentados ante él y le asigna un comprobante
de ingreso al documento. Además, verifica el número de documentos presentados.
Consultas al usuario: se le pregunta al interesado por el país receptor o por aquel en el
cual el documento surtirá efectos. Dependiendo de si el país es parte o no del Convenio,
se apostillarán o se legalizarán los documentos. Además, se pregunta por el titular del
documento en el caso de traducciones o cuando no se tiene certeza sobre quién es el
titular. En caso de que haya algún inconveniente con alguno de los documentos y no
pueda ser ingresado de inmediato para su apostillado, los funcionarios en ventanilla
brindan instrucciones al usuario acerca del procedimiento a seguir.383
Verificación de la firma en el documento: se chequea que la firma de quien certificó el
documento público se encuentre registrada en el sistema. Si son más de seis
documentos, el funcionario procederá con dicha revisión posteriormente, con el fin de
agilizar la atención en ventanilla.384
Adhesión de timbres: el funcionario coloca los timbres entregados por el interesado.385
382
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO. Página electrónica: http://www.rree.go.cr/index.php?sec=servicios al publico&cat=servicios de atencion personal&cont=621. Consultada el día 3 de setiembre de 2013. 383
Las principales razones por las cuales se rechaza el ingreso del documento son las siguientes: por el no pago de los timbres o el no depósito bancario (aunque dicho inconveniente normalmente se resuelve rápidamente, al haber vendedores de timbres a las afueras de Cancillería); debido a que el funcionario deba acudir primero a alguna otra institución o presentarse ante un notario público; por no encontrarse la firma del funcionario que autenticó el documento en el registro del Ministerio de Relaciones Exteriores. 384
Lo mismo sucede con el paso siguiente, relativo al pegado de los timbres. 385
En las instalaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores no hay timbres a la venta. No obstante, en la página electrónica (bajo la pestaña de "Autenticación de firmas de documentos oficiales") se advierte sobre esta situación, se detallan dos lugares en los cuales pueden comprarse los timbres y además, se detalla el número de
142
Registro de la solicitud en el sistema: se incorporan los datos principales de la solicitud
en el sistema y se adhiere una nota con el número de solicitud, el cual servirá para darle
seguimiento a la misma. Por último, se trasladan los documentos a los Oficiales de
Autenticaciones.
(ii) Etapa de apostillado:
Asignación del número de folio: una vez que los documentos están en poder de alguno
de los Oficiales de Autenticaciones, se asigna un número de folio, correspondiente al
número de serie de la boleta de apostilla. El sistema asigna este número, con base en el
número de solicitud asignado por los funcionarios en ventanilla.
Registro de una nueva solicitud: una vez revisado el documento que será apostillado, se
accede al sistema de autenticaciones del Departamento y se registra la siguiente
información:
o Sobre la solicitud: número, fecha, tipo y país de destino
o Sobre el documento: tipo, cantidad de folios y nombre del titular o bien a
nombre de quién está el documento apostillado
o Sobre el firmante: nombre, institución del firmante y cargo del firmante
En el espacio correspondiente a observaciones se incluye el número de la boleta.
Posteriormente se graba la solicitud y antes de generar la misma, se verifica la
cuenta del BCR a la cual es posible realizar el depósito bancario (conservando el comprobante y pagando por separado para cada documento). MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO. Página electrónica: http://www.rree.go.cr/index.php?sec=servicios al publico&cat=servicios de atencion personal&cont=621. Consultada el día 3 de setiembre de 2013.
143
información incluida386 y se selecciona el nombre del oficial de autenticaciones que
firmará la apostilla, en este caso cualquiera de los cuatro funcionarios autorizados.
Luego se aprueba la solicitud.
Generación: el borrador de apostilla se visualiza en la pantalla del sistema y el mismo
cuenta con un código asignado aleatoriamente y refleja un número específico de
apostilla.
Impresión: antes de imprimir el certificado es necesario verificar el número de folio en el
sistema y su número de apostilla y se requiere registrar la impresión. El sistema indica
que un folio de seguridad fue asignado y muestra la siguiente información para su
verificación: número de apostilla, número de folio, serie de folio, ubicación del folio,
responsable del folio387 y estado.
Firma y sello: el procedimiento se hace a mano y cualquiera de los cuatro funcionarios
autorizados del Departamento de Autenticaciones podrá firmar.
Digitalización: únicamente uno de los cuatro funcionarios se encarga de escanear la
apostilla e incluirla en el registro electrónico que mantienen en un disco duro, bajo el
número de la apostilla. El principal efecto de este paso es posibilitarle a los usuarios la
revisión posterior de su apostilla.
(iii) Entrega:
La misma se realiza en ventanilla después del tercer día hábil, después de las 2 p.m.. El
usuario deberá presentar el comprobante, que deberá coincidir con el número del
documento apostillado.
386
Si llegase a existir un error en relación con la información incluida se pierde un folio. 387
En este caso, el responsable será siempre el Oficial de Autenticaciones.
144
Diariamente se tramitan en promedio 190 apostillas y los funcionarios trabajan en un horario
de 8 a.m. a 6 p.m., en una jornada laboral extraordinaria, con el fin de prestar el servicio de la
manera más eficiente posible. El Departamento cuenta con pocos funcionarios, a pesar de la
cantidad de documentos que ingresan. A pesar de ellos, no hay más espacio ni activos
disponibles para el ingreso de nuevos funcionarios, ni tampoco hay plazas vacantes.388
En seguimiento a lo anterior, uno de los requisitos para proceder a apostillar un documento es
verificar que la firma se encuentre en el registro oficial de la autoridad competente y que, por
lo tanto, signifique que el firmante tenía competencia para firmar dicho documento. El MREC
permite al usuario e incluso a las autoridades competentes de otros países, que quisieran llevar
a cabo una verificación más detallada, el acceso a dicha base de datos. Se deberá ingresar a su
página oficial, específicamente en la sección denominada "Funcionarios con firma registrada
para otorgamiento de Apostillas y Legalizaciones".389 Aparte del nombre del funcionario, se
especifica la institución a la cual pertenece y el cargo.
Hay otra sección específica para el proceso de registro de firmas y tiene un enlace al formulario
que debe llenarse para tales efectos.390 Incluso ponen a disposición del público un instructivo
elaborado por el Centro de Tecnologías de Información y Comunicación del Ministerio, el cual
hace referencia a los pasos para crear un registro de firmas y cómo editarlo.
388
Conversación con el señor Luis Fernando Salazar, Viceministro Administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores del 4 de setiembre de 2013. 389
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO. Página electrónica: http://www.rree.go.cr/index.php?sec=servicios%20al%20publico&cat=servicios%20en%20linea&cont=732. Consultada el día 3 de setiembre de 2013. El registro tiene registrados a más de 380 funcionarios, de más de 90 instituciones, desde bancos estatales, colegios profesionales y técnicos, universidades, Institutos, ministerios, municipalidades, Superintendencias y demás instituciones públicas. 390
El interesado deberá incluir la siguiente información: datos de la institución, contacto institucional, datos del funcionario firmante y la descripción de documentos que puede firmar. Deberá subir a la página la imagen escaneada de su firma en formato JPG, generar e imprimir el denominado "oficio de acreditación ante el MREC", firmarlo y ponerle el sello oficial de la institución y finalmente enviar en versión física a las instalaciones de Cancillería. En caso de que la firma a registrar sea la del máximo jerarca de la institución, deberá adjuntarse el acuerdo ejecutivo que haga constar su nombramiento.
145
Más adelante en este capítulo se hará referencia a la opinión de los usuarios con respecto a la
prestación del servicio de apostilla, por parte de esta institución.
3. Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC)
El MEIC fue creado el 1 de noviembre de 1960, mediante la Ley No 2656, Ley de Presupuesto
Extraordinario. En el año de 1966, mediante la Ley No 3644, Ley de Presupuesto Ordinario y
Extraordinario de la República para el Ejercicio Fiscal, el Ministerio de Hacienda se
independiza391 y en el año 1977 se promulga la Ley Orgánica del MEIC, Ley No 6054, la que
gracias a su Reglamento, Decreto Ejecutivo No 7694, otorga al Ministerio la estructura que lo
caracteriza en la actualidad.392 En el año 2005 se emitió un nuevo Reglamento a la Ley Orgánica,
el Decreto Ejecutivo No 32475, el cual ha sufrido múltiples cambios reflejados en ocho Decretos
Ejecutivos.393
Este Ministerio es el encargado de velar por el desarrollo económico y social del país y de
colaborar en la formulación de la política económica del Gobierno y de iniciativas que
"…faciliten un adecuado funcionamiento del mercado, la protección de los consumidores, la
mejora regulatoria, el fomento de la competitividad y el impulso de la actividad empresarial,
especialmente de las micro, pequeñas y medianas empresas, respetando los intereses legítimos
de los diversos agentes económicos".394
391
MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO. Página electrónica: http://www.meic.go.cr/index.php?option=com_content&view=article&id=57:legislacion-del-meic&catid=39:informacion-documental. Consultada el día 16 de junio de 2013 392
MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO. Ídem. Posteriormente se emitió el Decreto Ejecutivo número 24762-MEIC, el cual regula nuevamente la organización y funcionamiento del Ministerio. 393
El detalle se encuentra en la página electrónica DEL MEIC. MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO. Página electrónica: http://www.meic.go.cr/index.php?option=com_content&view=article&id=57:legislacion-del-meic&catid=39:informacion-documental. Consultada el día 16 de junio de 2013 394
MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO. Página electrónica: http://www.meic.go.cr/index.php?option=com_content&view=article&id=799&Itemid=250. Consultada el día 16 de junio de 2013
146
Según el organigrama institucional,395 el Ministro lidera la institución y cuenta con el apoyo de
dos Viceministros, uno de ellos para el área PYME, Consumidor y Enfoque Estratégico396 y otro
para el área de Simplificación de Trámites, Competencia y Defensa Comercial.397 Con el
segundo Viceministro se coordinan los temas relativos a la apostilla y es quien vela por el
seguimiento de las gestiones relacionadas.
La dirección más involucrada en el proceso de implementación de la apostilla es la Dirección de
Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica, cuyos principales objetivos son, como su nombre
lo dice, velar por la mejora regulatoria y la simplificación de trámites claves en el país, al igual
que por la modernización de la reglamentación técnica a nivel nacional y regional.398 Su misión
es la de "…promover un marco regulatorio claro y eficiente que brinde seguridad jurídica al
administrado, se base en las normas internacionales para que no imponga obstáculos técnicos
al comercio y propicie servicios del Estado eficientes, con el fin de asegurar la protección de
objetivos legítimos y un ambiente favorable de negocios, permitiendo el aumento de la
producción, el empleo, el bienestar de la sociedad".399
En el marco de la presente investigación, interesan particularmente los temas de la
simplificación de trámites, la prestación de servicios públicos de manera eficiente y a la vez
amparada en el principio de seguridad jurídica y la necesidad de evitar la imposición de nuevos
obstáculos técnicos al comercio u obstáculos al administrado en general. Esto se debe a que los
mismos ayudan a lograr una mayor funcionalidad y celeridad en la actuación de la
395
El mismo fue publicado en La Gaceta, Alcance Digital, Decreto número 37457 del nueve de enero del dos mil trece. 396
Por lo tanto, coordina la Dirección Administrativa, Financiera y Oficialía Mayor, la Dirección de Cooperación Internacional, la Dirección de Apoyo al Consumidor, la Dirección de Pequeña y Mediana Empresa y los respectivos Departamentos de cada una de esas Direcciones. 397
Este coordina a su vez la Dirección de Defensa Comercial, la Dirección de Investigaciones Económicas y de Mercados, la Dirección de Apoyo a la Competencia y la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica, al igual que los respectivos Departamentos de cada una. 398
MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO. Página electrónica: http://www.meic.go.cr/index.php?option=com_content&view=article&id=121&Itemid=104. Consultada el día 18 de julio de 2013 399
MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO. Ídem.
147
Administración y además colaboran a reducir los gastos operativos, en los cuales incurre el
Estado.
Resulta por lo tanto necesario analizar el impacto de la Ley No 8220, Ley de Protección al
Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos del 11 de marzo de 2002, cuyo
órgano rector es precisamente esta Dirección. Por lo tanto, a continuación se hará un breve
análisis de dicha ley y su respectivo Reglamento, Decreto Ejecutivo No 37045-MP-MEIC del 22
de febrero de 2012.
El artículo primero afirma que el ámbito de aplicación de dicha ley incluye a la Administración
Pública, tanto central, como descentralizada, incluyendo instituciones autónomas y
semiautónomas, órganos con personalidad jurídica instrumental, municipalidades, entes
públicos no estatales y empresas públicas. No obstante, se excluyen los trámites relacionados
con la seguridad nacional y la defensa del Estado.
Además, este mismo artículo da una definición de administrado, al indicar que se trata de
"…toda persona física o jurídica que, en el ejercicio de su derecho de petición, información y/o
derecho o acceso a la justicia administrativa, se dirija a la Administración Pública" (negrita no
en original).400 De lo anterior es posible afirmar entonces que la aplicación de la ley se centra en
los siguientes tres derechos específicos, consagrados en nuestra Constitución Política: el
derecho de petición;401 el derecho de información402 y el derecho a la justicia administrativa.403
400
Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos. 401
El mismo se complementa con el derecho a la obtención de una pronta resolución y su fundamento se encuentra en el artículo 27 Constitucional, al igual que en el artículo 32 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. La Sala Constitucional, en un reconocido voto hizo referencia acerca de este derecho y lo define como "...la facultad que posee todo ciudadano para dirigirse por escrito a cualquier funcionario público o entidad oficial con el fin de exponer un asunto de su interés; esa garantía se complementa con el derecho a obtener pronta respuesta, pero esto último no significa una contestación favorable -en otras palabras es el derecho a pedir y no el derecho a obtener lo que se pide (...)". SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución número 887 del veinte de febrero de mil novecientos noventa y tres. Por otra parte, un voto reciente señala que, además de la obligación de los funcionarios públicos de resolver las solicitudes en un plazo de diez días hábiles, "...el deber de resolver no implica la obtención de una respuesta favorable o no, pero sí la necesaria congruencia entre el objeto de lo pedido y el de lo contestado". Adicionalmente, la Administración estará obligada a comunicarle al administrado que realiza la solicitud, las causas de la demora en su pronunciamiento, en el caso de que se aduzca que el plazo de diez días hábiles es insuficiente. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
148
Siguiendo con el análisis de la ley, el artículo segundo se denomina "Presentación única de
documentos" y dispone que no se le podrá requerir al funcionario la presentación de un
documento que ya hubiese presentado en la misma entidad u órgano, ya sea para el mismo
trámite o uno distinto, o que pudiera conseguirse en sus mismas oficinas.404 Por otra parte, el
artículo siguiente hace referencia a la necesidad del respeto mutuo de la competencia entre las
distintas entidades y órganos, con el fin de evitar cuestionamientos o revisiones de permisos o
Resolución número 5752 del diez de mayo de dos mil once. Interesa además resaltar que recientemente se promulgó la Ley de Regulación del Derecho de Petición, la cual regula el tema de los titulares de dicho derecho. 402
Este derecho se encuentra regulado en el artículo 30 de la Constitución Política, el cual afirma que "...se garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público (...)".Al respecto, la Sala Constitucional afirmó lo siguiente, en el tercer considerando de una sentencia referente a un recurso de amparo: "El derecho a la información es uno de los derechos del ser humano y está referido a una libertad pública individual cuyo respeto debe ser propiciado por el propio Estado. Este derecho, es a la vez, un derecho social cuya tutela, ejercicio y respeto se hace indispensable para que el ciudadano tome parte activa en las tareas públicas y pueda así participar en la toma de decisiones que afectan a la colectividad. (...) El derecho de la información distingue tres facultades esenciales de quienes lo ejercen: la facultad de recibir, la facultad de investigar y la facultad de difundir informaciones". Ese mismo voto afirma que dicho derecho está compuesto por dos vertientes: "una activa que permite la comunicación de informaciones y otra pasiva que se refiere al derecho de todo individuo o persona, sin ningún tipo de discriminación, a recibir información (...)". Además, explica que no se trata de un derecho irrestricto, en el tanto el derecho a la intimidad limita su ejercicio, ya que "en la medida en que la información verse sobre asuntos que no sean de relevancia pública, se impone el respeto a la intimidad y opera como límite o barrera frente al derecho a la información". SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución número 3074 del dos de abril de dos mil dos. La doctrina también se ha referido a este derecho, al señalar que "el derecho a la información es considerado como una garantía jurídica indispensable para que los ciudadanos puedan ejercer, en mayor o menor medida, su participación en las tareas públicas y desde este punto de vista, se trata de un derecho público y subjetivo. Es un derecho público por cuanto exige la intervención del Estado para procurar información sobre las actividades que desempeñan los órganos gubernamentales, además, es un derecho subjetivo, por cuanto supone un poder jurídico, susceptible de regulación por el ordenamiento jurídico". ROMERO PÉREZ (Jorge Enrique). El Derecho a la Información Estatal: El Caso de Costa Rica San José, Costa Rica. Revista de Ciencias Jurídicas. Número 112, 2007. 403
Este derecho encuentra amparo en el artículo 41 Constitucional, cuya segunda parte dispone que, a quienes hayan sido víctimas de injurias o daños en su persona, propiedad o intereses morales deberá "...hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes". Al respecto, la Sala Constitucional afirmó lo siguiente, en uno de sus votos: "Las administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede administrativa o gubernativa previa, a través de un procedimiento, múltiples solicitudes de los administrados o usuarios de los servicios públicos a efecto de obtener un acto administrativo final. (...) Es lógico y sensato que no puede haber una justicia administrativa inmediata, puesto que, la Administración Pública y sus órganos requieren de un plazo prudencial para tramitar de forma adecuada la respectiva petición y dictar la resolución administrativa más acertada y apegada a la verdad real de los hechos que constituyen el motivo del acto final. (...)" 404
Las personerías jurídicas son los únicos documentos exceptuados de este artículo, según lo dispuesto en su último párrafo.
149
autorizaciones firmes, que podrían alargar innecesariamente el proceso para el
administrado.405
El artículo cuarto establece que, como requisito para solicitarle un trámite al administrado, el
mismo deberá constar en una ley, reglamento o decreto ejecutivo y deberá ser publicado en el
diario oficial La Gaceta. Adicionalmente, el artículo 5 confirma la obligación de que los
funcionarios, entidades y órganos públicos, deberán proveer al administrado la información
que requiera, sin exigírsele incluso su presencia física.
En el artículo siguiente se establece el plazo de hasta diez días hábiles para que el interesado
complete o aclare la información que presente a la Administración y que hubiese sido sujeta a
una prevención, ya sea por una omisión en los requisitos en la solicitud o el trámite o ante la
necesidad de aclaración de la información. Dicha prevención suspenderá el plazo de resolución
de la Administración para resolver y el mismo continuará, una vez completada la gestión por
parte del interesado. El artículo siguiente regula el procedimiento para la aplicación del silencio
positivo, para los casos en que la Administración no resuelva a tiempo las solicitudes para el
otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones.406
Además, el artículo octavo ahonda en el tema de la coordinación entre las instituciones, en
aquellos casos en que se requieran documentos específicos, lo anterior con el fin de evitar
solicitarlos al administrado. Por otra parte, el artículo 9 establece la obligación de no requerir
que el administrado acuda a más de una instancia, entidad y órgano público para solicitar un
mismo trámite o requisito, al ser ellos los responsables de conocer sus competencias. Por
último, el artículo décimo señala que el administrado, podrá exigir responsabilidad a la
Administración Pública o directamente al funcionario público, según lo dispuesto en la LGAP.
405
La única excepción a lo anterior es en el caso de los regímenes de nulidades (para verificar o no la validez de un acto administrativo). 406
Según ese mismo artículo, el interesado podrá presentar una nota alegando que, a pesar de que la solicitud fue presentada correctamente, la Administración no resolvió a tiempo y por lo tanto la misma deberá emitir, al día siguiente una nota de declare que la solicitud no fue aprobada y que por lo tanto aplica el silencio positivo o, que un notario público certifique esta situación mediante acta notarial.
150
Adicionalmente se enlistan los incumplimientos específicos por los cuales existiría
responsabilidad personal del funcionario público.407
A manera de conclusión, la ley "…ordena simplificar los trámites y requisitos establecidos por la
Administración Pública frente a los ciudadanos, evitando duplicidades y garantizando en forma
expedita el derecho de petición y libre acceso a los departamentos públicos, contribuyendo de
forma innegable en el proceso de reforzamiento del principio de seguridad jurídica del sistema
democrático costarricense"408 y su Reglamento vela por el cumplimiento de ello, mediante la
reglamentación de las disposiciones del mismo.
De este instrumento interesa el artículo 3, el cual establece los principios generales para las
diligencias, actuaciones o gestiones que la Administración le solicite a los particulares: el
principio de reglas claras y objetivas, el principio de cooperación institucional e
interinstitucional409 y el principio de buena fe, transparencia, economía procesal, legalidad,
publicidad, celeridad, eficiencia y eficacia de la actividad administrativa. Adicionalmente, el
artículo 4 define la manera, en la que los trámites administrativos deben estructurarse, "…de
manera tal que sean claros, sencillos, ágiles, racionales, y de fácil entendimiento para los
particulares, a fin de mejorar las relaciones de estos con la Administración Pública, haciendo
eficaz y eficiente su actividad".410
407
En este sentido, como faltas graves se encuentra la no aceptación de la presentación única de documentos, el irrespeto a la competencia, la no publicidad a los trámites y la no sujeción a la ley, el no informar sobre el trámite, la no resolución o calificación en los plazos establecidos, el incumplimiento del procedimiento del silencio positivo, la descoordinación institucional y el irrespeto al trámite ante una única instancia administrativa. artículo 10 de la Ley. 408
Reglamento a la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos 409
El artículo sexto describe este principio y especifica que los órganos deberán coordinar a lo interno para evitar que el administrado deba acudir a más de una oficina para una solicitud de un trámite o requisito, intercambiar información necesaria, crear bases de datos a la cual las demás instituciones puedan tener acceso (mediante convenios interinstitucionales), entre otros. 410
Artículo 4 del Reglamento a la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos
151
Los ciudadanos deberán tener derecho a conocer el estado de sus gestiones, negarse a
presentar documentos no exigidos o que ya hubiesen sido presentados, tener acceso a los
requisitos necesarios para su trámite por medios escritos o digitales, ejercitar su derecho de
petición y obtener la información que requiera acerca de las gestiones específicas que deba
realizar.411 Además, se establece la obligación de los funcionarios públicos de atender, vía
telefónica, las consultas que formulen los interesados y no deberán exigir la presencia del
administrado, salvo los casos establecidos por disposición normativa; el interesado podrá emitir
una autorización autenticada por notario o en algunos casos bastará una autorización
acompañada por la cédula de identidad del interesado.412
Por último, el Reglamento también ahonda en el tema de los plazos, del silencio positivo, de la
responsabilidad de la Administración y el funcionario público que incurriese en una falta grave,
del trámite de denuncia y del procedimiento disciplinario, entre otros.
La Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica ha impulsado una serie de
proyectos durante la actual administración y dentro de los principales avances, en materia de
mejora regulatoria de junio 2010 a setiembre 2013 se encuentran los siguientes:413
(i) Portal CrearEmpresa: se trata de una plataforma desarrollada en conjunto entre el MEIC
y la Secretaría de Gobierno Digital, mediante la cual los ciudadanos y notarios pueden inscribir
en línea una sociedad ante el Registro Nacional, mediante la utilización de la firma digital.414 El
lanzamiento oficial de este portal digital se llevó a cabo el 1 de marzo de 2012.
411
Artículo 7 del Reglamento a la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos 412
Artículos 19 y 20 del Reglamento a la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos 413
DIRECCIÓN DE MEJORA REGULATORIA Y REGLAMENTACIÓN TÉCNICA DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO. Avances en Estrategia de Mejora Regulatoria. Junio 2010 - Setiembre 2013 414
El proyecto se lanzó en dos fases: la primera permitía el registro antes el Registro Nacional, la publicación del Edicto en La Gaceta y la autorización de libros legales y contables; la segunda permitía la realización de los pasos de registro como patrono (ante la CCSS), registro de contribuyente (ante Tributación), patentes (ante el Ministerio de Salud, Municipalidad, etc), riesgos de trabajo (INS) y viabilidad ambiental (SETENA).
152
(ii) Proyecto Costa Rica Facilita Negocios: creado mediante una alianza entre el MEIC y la
Secretaría de Gobierno Digital, con el fin de detallar los pasos que debe cumplir el usuario para
la formalización de su propia empresa. Actualmente esta iniciativa se desarrolla en la
plataforma digital "eRegulations Costa Rica", la cual se describe a sí misma como "…una base de
datos en línea concebida para aportar una total transparencia en los procedimientos de
inversión en Costa Rica".415
(iii) Proyectos específicos para permisos de construcción: dentro de estos se encuentra el
proyecto de visado digital de planos, las guías de revisión de planos, la aprobación de la nueva
infraestructura en Asociaciones Administradoras de Acueductos, cartas de disponibilidad de
agua potable y alcantarillado, entre otros.
(iv) Proyectos específicos para facilitar el comercio transfronterizo: por ejemplo en materia
de registros de productos y certificaciones de exportación e importación.
(v) Proyectos relacionados con las PYMEs: se implementaron programas para el registro
PYME en línea, para la emisión de la certificación de la condición de PYMES y se reformó el
Reglamento PROPYME.
(vi) Catálogo Nacional de Trámites: el mismo consiste en una base de datos digital, en la que
cada institución registra los trámites que los ciudadanos gestionan ante ella. Actualmente se
están llevando a cabo diversas gestiones, con el propósito de que cada institución actualice la
información correspondiente a los requisitos para los trámites, plazos, fundamento legal y
costos.416
415
E-REGULATIONS COSTA RICA. Página electrónica: http://costarica.eregulations.org/. Consultada el día 1 de octubre de 2013. 416
Actualmente, los trámites del MREC no se encuentran actualizados, dado que no incluyen el trámite de la apostilla dentro de ellos trámites que realizan y únicamente hacen referencia al de la autenticación de documentos para enviar al exterior; la autenticación de documentos provenientes del exterior; la certificación de existencia y/o vigencia de convenios internacionales suscritos por el Gobierno de Costa Rica y ratificados por la Asamblea Legislativa y el de la exoneración de impuestos a funcionarios de las misiones internacionales.
153
(vii) En tiempo: este proyecto surgió en conjunto con la Secretaría Técnica de Gobierno
Digital y en seguimiento a la implementación de la Ley 8220, específicamente al artículo sétimo
referido con anterioridad. Se trata de "…un sitio web mediante el cual los ciudadanos pueden
solicitar la aplicación del silencio positivo a la institución en la cual realizaron un determinado
trámite relacionado con permisos, licencias o autorizaciones, y que no le haya sido resuelto en
tiempo. Dicha solicitud se realiza por medio de una declaración jurada, completamente en línea,
en la que se hará constar que se presentó la solicitud con todos los requisitos establecidos por la
regulación".417 El objetivo principal de esta plataforma es que los ciudadanos encuentren
protección ante la ineficiencia administrativa y que, ante la falta de respuesta de la
Administración, el ciudadano tenga por aprobada la gestión, siempre y cuando haya cumplido
con los requisitos solicitados.418
(viii) Sistema de Matrimonios Digitales: este proyecto es uno de los trámites que el MEIC ha
simplificado y digitalizado y fue realizado en conjunto con el TSE. Se oficializó a partir del 17 de
agosto de 2011 y su propósito es el de "…contar con un sistema que permita al Notario Público
enviar de manera digital al TSE, la declaración de los matrimonios civiles que éste celebre,
anexando los requisitos de ley que se solicitan para su inscripción".419 El notario puede realizar
las declaraciones de matrimonios digitalmente, adjuntando los requisitos y firmando
digitalmente.420
CATÁLOGO DE TRÁMITES. Página electrónica: http://www.tramites.go.cr/catalogotramites/Resultado.aspx. Consultada el día 1 de octubre de 2013. 417
MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO Y GOBIERNO DIGITAL. Folleto Explicativo "Todo lo que necesita saber sobre en tiempo, la nueva forma de ejercer Silencio positivo en línea". 418
La página electrónica de dicha plataforma es la siguiente: https://www.entiempo.go.cr/ 419
MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO Y TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Folleto informativo "Matrimonios Digitales". 420
El profesional deberá acudir a las Oficinas Centrales del TSE con el dispositivo de firma digital y su cédula de identidad para que lo habiliten en el sistema y generen su usuario y clave de acceso. No obstante, según el Informe de Labores del 2011, durante la segunda mitad de ese año, únicamente 30 notarios utilizaron el sistema y se registraron 138 matrimonios mediante la utilización del sistema. Tomando en consideración el número de notarios en el país, estas cifras son bajas y se debería dar a conocer mejor el sistema.
154
(ix) Implementación de la Convención de la Apostilla: es uno de los proyectos del MEIC en
materia de mejora regulatoria. Según información de la dirección a cargo del tema en este
Ministerio, se está trabajando en la fase de la apostilla digital, con el objetivo de implementar
este tipo de apostilla para agilizar y descongestionar los trámites que lleva a cabo el MREC.
De lo descrito anteriormente, se concluye que en la actualidad existen proyectos específicos
tendientes a lograr una mejor y más eficiente prestación de servicios públicos. Por lo tanto,
debe aprovecharse tal coyuntura para promover la agilización del servicio de emisión de
apostillas.
4. Registro Nacional
Tal y como se mencionó anteriormente, el Registro Nacional forma parte de las instituciones
que pueden ser invitadas a participar en el seno de la Comisión Interinstitucional, al igual que el
Registro Civil. Esta institución fue creada en el año de 1969, como resultado de la Ley de Bases
del Registro Nacional y dependencia del Ministerio de Gobernación, bajo la administración de
José Joaquín Trejos Fernández.421 Posteriormente, en 1975, se promulgó la Ley de Creación del
Registro Nacional bajo la administración de Daniel Oduber y se estableció una Junta Directiva
con personalidad jurídica propia, para dirigir la actividad registral del país.422 Por último, en
1978, se reformó la ley de creación de esta institución y la misma pasó a ser parte del
Ministerio de Justicia y Gracia.423
Según el artículo primero de su Ley de Creación, los fines del Registro Nacional son los de
"...unificar criterios en materia de registro, coordinar las funciones, facilitar los trámites a los
usuarios, agilizar las labores y mejorar las técnicas de inscripción; para todo lo cual se
421
REGISTRO NACIONAL PÚBLICO. Página electrónica: http://www.rnpdigital.com/Institucion/index.htm. Consultada el día 17 de junio de 2013. 422
REGISTRO NACIONAL PÚBLICO. Ídem 423
La Ley No 5695 del 28 de mayo de 1975 es la responsable de la creación del Registro Nacional y la misma fue
reformada por las leyes No
5990 del 27 de octubre de 1976 y la 6934 del 28 de noviembre de 1983.
155
modernizarán los sistemas".424 La importancia de esta institución se describe en el siguiente
párrafo, el cual afirma lo siguiente:
"El Registro Nacional, como ente de servicio al público, cumple una tarea primordial dentro de la
función pública costarricense, en su carácter de institución garante de la seguridad de los
derechos que en él se encuentran inscritos, así como el dar publicidad, ante la comunidad, sobre
estos derechos. La Institución dispone de diversos medios para que los diferentes Registros
tengan la información dispuesta y que esta sea pública, sin más limitaciones que las que se
requieran para proteger su seguridad."425
Según la Ley de Creación del Registro Nacional, específicamente en el artículo 2 de su última
reforma, se afirma que el Registro Nacional está compuesto por el Registro Público, propiedad
inmueble, hipotecas, cédulas hipotecarias, propiedad horizontal, arrendamientos, personas,
mercantil, asociaciones, medios de difusión y agencias de publicidad; el Registro de Bienes
Muebles, prendas y vehículos; el Registro de la Propiedad Industrial, patentes de invención y
marcas de ganado y el Catastro Nacional.426 En cada uno de estos registros, "...la
documentación que ingresa diariamente es analizada directamente por los registradores,
quienes verifican la legalidad de los documentos sujetos a inscripción, dentro de lo cual se
encuentra la revisión de los documentos procedentes del extranjero -apostillados o legalizados-
(...)".427
Esta institución es una de las que recibe más documentos apostillados en la actualidad. Según la
nota del 11 de setiembre de 2012,428 en lo que se llevaba del año, se habían recibido 1285
424
Ley de Creación del Registro Nacional 425
REGISTRO NACIONAL PÚBLICO. Ídem 426
Según el organigrama de la institución, actualmente se encuentran divididos en 8 Direcciones: la Administrativa, la de Servicios, la Informática, la de Inmobiliario, la del Instituto Geográfico Nacional, la de Propiedad Intelectual, la de Personas jurídicas y la de Bienes Muebles, todas con sus respectivos Departamentos. 427
REGISTRO NACIONAL. Nota del 11 de setiembre de 2012. 428
Dicha nota fue enviada en el marco de la reunión de Viceministros que se llevó a cabo ese mismo día.
156
documentos apostillados y en su mayoría fueron tramitados por la Dirección de Servicios
Registrales.429 Según esta misma fuente, consideran que para el reconocimiento de las
apostillas se requiere la estandarización del formato y del idioma de las distintas apostillas, con
el fin de evitar rechazos y retrasos, por requerirse estudios más minuciosos para verificar la
autenticidad del documento. Recomendaron además la implementación de un sistema de
verificación en línea en los demás países, tomando como ejemplo el costarricense.430
Interesa particularmente un tema señalado en la misma nota, con respecto a que gracias a la
Convención tuvo que modificarse el procedimiento de autenticación de documentos y proceder
con el registro de una cantidad significativa de firmas de los oficiales certificadores,
beneficiando de esta forma al usuario, quien de forma inmediata y tras un único trámite recibe
el documento requerido. De esta forma, el usuario evita el procedimiento de legalización de
documentos que era más engorroso y a la vez costoso, al requerir que el documento tuviera
que pasar por el certificador, por la Dirección de Servicios y finalmente por la Dirección
General.431
En una entrevista realizada al señor Dagoberto Sibaja, Director de esta institución, también se
hizo referencia a los cambios a lo interno del registro tras la aprobación de la Convención. Él
señaló que, antes el trámite era sumamente burocrático, pero que con la entrada en vigor los
cambios a lo interno de la institución fueron automáticos. Prácticamente un 100% de las firmas
de los funcionarios se han registrado ante Cancillería.432
429
No obstante, según el señor Dagoberto Sibaja, actual Director del Registro Nacional (y quien ha ocupado ese puesto desde el año 1998), más bien se expiden más apostillas de que las que se reciben, para trámites en el extranjero. Según esta misma fuente, los documentos que más se emiten para ser apostillados son certificaciones de propiedades, personerías, testimonios de escrituras, copias de testimonios, entre otros. 430
Comentaron además que, gracias a las capacitaciones brindadas, la mayoría del personal comprende el procedimiento de la apostilla. 431
REGISTRO NACIONAL. Nota del 11 de setiembre de 2012. 432
Agregó que a lo interno de la institución siempre estuvieron de acuerdo con la aprobación de la Convención, por las obvias ventajas que conllevaría.
157
Según esta institución, es necesario que los demás países implementen un sistema de
verificación en línea y que exista uniformidad en los formatos. Adicionalmente, el Director de la
institución comentó que está de acuerdo con la implementación en Costa Rica de la apostilla
electrónica, por considerar que los documentos físicos son más fácilmente modificables que los
documentos electrónicos y por lo tanto es segura la firma digital.
No obstante, manifestó su opinión con respecto a que la aprobación de la Convención fue
sumamente tardía y que actualmente la misma no tiene tanto sentido como antes, por existir
nuevas formas de tecnología. Su posición encuentra fundamento en el hecho de que el Registro
Nacional, entró en una etapa de modernización desde hace varios años, en aras de lograr un
mejor aprovechamiento de la tecnología actual y lograr una sintonía con la estrategia de
Gobierno Digital.433
El resultado actualmente fue su proyecto más importante, el “Sistema Web de consultas y
certificaciones del Registro Nacional” (RNPdigital.com), el cual tiene el objetivo de ofrecer el
servicio de certificaciones registrales digitales de las distintas bases de datos del Registro
Nacional (certificaciones de bienes muebles, certificaciones de bienes inmuebles,
certificaciones de personas jurídicas, certificaciones de planos, imágenes reales de los planos,
servicio de solicitud de placas, entre otros), beneficiando de esta forma al usuario.434 Se
caracteriza por no requerir firmas, sellos o una impresión.435 Los usuarios solicitan y cancelan el
433
Conversación con el señor Dagoberto Sibaja, Director del Registro Nacional del 14 de noviembre de 2013. 434
En este mismo sentido, señalan que los beneficios para los usuarios son los siguientes: “Ahorro de tiempo; ahorro de costos (transporte, parqueo, etc); accesibilidad inmediata, oportuna y en tiempo real a la información registral; garantía de información registral fidedigna; certeza jurídica para realizar trámites personales y transacciones comerciales y mejora de la competitividad del país a través de la simplificación de trámites”. IVONNE ARGUEDAS. Presentación de la Dirección General del Registro Civil. 435
Esto se debe a que estas certificaciones electrónicas han sido dotadas de la misma validez legal que aquellas emitidas en físico en las instalaciones del Registro Nacional y la misma reside en que se podrá realizar una verificación en línea en la página oficial del Registro (cuantas veces sea necesario en un plazo de 15 días tras su emisión). Ibíd. Lo anterior se encuentra amparado en el Reglamento a la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos y en la Ley de Simplificación de Trámites o Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (ambos instrumentos referidos en la presente investigación); en el Decreto Ejecutivo número 34803-J (Nombramiento de certificadores: autoriza al Registro Nacional para que celebre convenios de desconcentración de servicios con todo tipo de órganos y entidades públicas) del cinco de setiembre de dos mil ocho; en el artículo 369 del Código Procesal Civil, el cual afirma lo siguiente: “Documentos e
158
monto en línea; el servicio está disponible las 24 horas del día, sin que se requiera su
presentación en las instalaciones del Registro. Además, el sistema cuenta con la opción de
“Verificación de Certificaciones”, al cual el usuario o receptor del documento podrá acceder
introduciendo el número de la certificación.436
5. Tribunal Supremo de Elecciones (TSE)
El TSE surgió en 1949, con la promulgación de la Constitución Política vigente actualmente y su
regulación se encuentra en el tercer capítulo. A partir del artículo 99 se establece que dicha
institución se encargará de la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al
sufragio y que actuará de manera independiente en el desempeño de sus funciones.
Adicionalmente, debido a la reforma constitucional del año 1975, mediante la Ley No 5704 del 5
de junio de ese año, se agregó al artículo noveno un párrafo y se le atribuyó al TSE el rango e
independencia de los Poderes del Estado, concediéndole de esta forma el estatus de un cuarto
poder de la República.
instrumentos públicos. Son documentos públicos todos aquéllos que hayan sido redactados o extendidos por funcionarios públicos, según las formas requeridas y dentro del límite de sus atribuciones. Las fotocopias de los documentos originales tendrán el carácter que este artículo establece, si el funcionario que las autoriza certifica en ellas la razón de que son copias fieles de los originales, y cancela las especies fiscales de ley. Es instrumento público la escritura otorgada ante un notario público, así como cualquier otro documento al cual la ley le dé expresamente ese carácter”; en el artículo 71 del Decreto Ejecutivo número 26771-J (Reglamento del Registro Público) del dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y ocho, el cual afirma lo siguiente: “Del valor de las
Certificaciones. La plenitud, limitación o restricción de los derechos inscritos y todo lo que conste en las diferentes
Bases de Datos, podrá acreditarse auténticamente con relación a terceros mediante las certificaciones emitidas por esta Institución, las cuales irán firmadas por los funcionarios que ejercen fe pública para ese efecto” y en el Decreto Ejecutivo número 35488-J (Del uso de documentos digitales y del nombramiento de certificadores auxiliares del Registro Nacional) del veinticuatro de agosto de dos mil nueve. Adicionalmente, el Registro Nacional cuenta con convenios con otras instituciones estatales, instituciones privadas y municipalidades.
436
Según el Director del Registro Civil, el señor Dagoberto Sibaja, los documentos emitidos pueden ser recibidos y verificados en cualquier parte del mundo y el portal ha reflejado el ingreso de usuarios o autoridades de prácticamente todos los países. Comentó que lo interesante es que las certificaciones están teniendo efecto en el extranjero sin la necesidad de que exista una apostilla, al permitirse una verificación en línea del documento, que demuestre que el Registro Nacional efectivamente emitió el documento.
159
Una de las cuatro funciones principales del TSE, es la función registral civil, de la cual se encarga
el Registro Civil.437 Esta institución, que es anterior al TSE, surgió tras la emisión del Código Civil
de 1888, el cual comenzó a regir a partir del 1 de enero de ese año.438 Este instrumento
regulaba, del artículo 232 al 252, lo concerniente al Registro del Estado Civil. No obstante,
dichas disposiciones fueron derogadas por la Ley No 1535, Ley Orgánica del Registro Electoral
de 1952.
En sus inicios, el Registro Civil estuvo regulado por su propia Ley Orgánica, la que fue derogada
por la Ley Orgánica del TSE y del Registro Civil, Ley No 3504 de 1965. Este último instrumento es
el que señala, en su artículo 37, que dicha institución tendrá "…tendrá su asiento en la Capital
de la República y dependerá en forma exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones". Además,
afirma que se compone de dos Departamentos, el Civil y el Electoral.439
El artículo 104 de la Constitución Política señala que el Registro Civil es dependencia exclusiva
del TSE440 y en este mismo numeral se describen sus funciones. Dentro de ellas se encuentran
las siguientes: llevar el Registro Central del Estado Civil y formar las listas de electores; resolver
las solicitudes para adquirir y recuperar la calidad de costarricense; ejecutar las sentencias
437
Las demás funciones son la función de administración electoral, la función jurisdiccional y la función de formación en democracia. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Página electrónica: http://www.tse.go.cr/el_tse.htm. Consultada el día 17 de junio de 2013. 438
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE COSTA RICA. Página electrónica: http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_informacion/Centro_Dudas/Lists/Formule%20su%20pregunta/Attachments/202/ORIGENES%20DEL%20REGISTRO%20CENTRAL%20DEL%20ESTADO%20CIVIL.pdf. Consultada el día 17 de julio de 2013. 439
El resto del artículo se refiere al Director General, los Oficiales Mayores y el Secretario. 440
Es interesante resaltar que en la página oficial del TSE señalan que "Los constituyentes de 1949 tuvieron el acierto de adscribir el Registro Civil al TSE, para garantizar, a partir de ese momento, la elaboración del listado de electores y del documento de identidad sobre la base sólida de los datos civiles. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Página electrónica: http://www.tse.go.cr/el_tse.htm. Consultada el día 17 de junio de 2013.
160
judiciales que suspendan la ciudadanía y resolver las gestiones para recobrarla;441 expedir las
cédulas de identidad y las demás atribuciones señaladas por la Constitución y las leyes.442
Según el organigrama suplementario del TSE,443 cuentan con una Dirección General del Registro
Civil, la cual se compone a la vez del Departamento Electoral, el Departamento Civil y la
Secretaría General del Registro Civil. El Departamento Civil está dirigido por un Oficial Mayor y
cuenta con las Secciones de Opciones y Naturalizaciones, Inscripciones y la Oficina de Actos
Jurídicos. A grandes rasgos, es el encargado de llevar el registro de los nacimientos,
matrimonios y defunciones, al igual que de los divorcios, separaciones judiciales, nulidades de
matrimonio, legitimaciones, adopciones, emancipaciones, reconocimientos, impugnaciones de
paternidad, opciones y cancelaciones de maternidad, ausencias y presunciones de muerte,
interdicciones judiciales y los actos relativos a la nacionalidad.444
Adicionalmente, al llevar el registro de dichos actos, se encarga de la emisión de los
documentos en los cuales se hagan constar los mismos y por lo tanto, según el cuestionario
realizado a los países miembros de la Convención, son los documentos de estado civil emitidos
por esta institución, los documentos más apostillados en nuestro país. De ahí deviene la
importancia de incluir a esta institución dentro de la presente investigación.
El TSE ha llevado a cabo diversas gestiones en aras de mejorar el acceso y calidad de los
servicios que ofrecen y consecuentemente cuenta con 32 sedes regionales, distribuidas en todo
441
El mismo artículo aclara lo siguiente: "Las resoluciones que dicte el Registro Civil, de conformidad con las atribuciones a que se refiere este inciso, son apelables ante el Tribunal Supremo de Elecciones". 442
Artículo 104 de la Constitución Política de Costa Rica 443
Según el organigrama general, aparte del Consejo Estratégico de Comunicación, las Comisiones Temporales y Permanentes, la Auditoría Interna y el Departamento Legal existen cuatro Direcciones (la Ejecutiva, la General de Estrategia Tecnológica, la General del Registro Civil, la General del Registro Electoral y la de Financiamiento de Partidos Políticos), además de la Secretaría General y el Instituto de Formación y Estudios en Democracia. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Página electrónica: http://www.tse.go.cr/organigrama.htm. Consultada el día 2 de octubre de 2013. 444
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Página electrónica: http://www.tse.go.cr/departamentocivil.htm. Consultada el día 2 de octubre de 2013.
161
el país y las cuales brindan prácticamente los mismos servicios que aquellos brindados en las
oficinas centrales.445 Adicionalmente, prevén cambios sustanciales en el funcionamiento de la
institución, al existir planes de modernización de su plataforma digital, en los próximos años.446
Mediante la nota DC-2870-2012, esta institución envió un informe a la Comisión
Interinstitucional de la Apostilla, previo a la reunión de Viceministros llevada a cabo el 11 de
setiembre de 2012. Al inicio del mismo se detalló la cantidad de apostillas recibidas a la fecha y
el país de origen de las mismas.447 Posteriormente se hizo referencia a los obstáculos sufridos
en el reconocimiento de las apostillas recibidas, manifestaron que durante el proceso de
revisión de los documentos, en el marco de algunos procesos de inscripción, se detectaron
irregularidades que llevaron a la consulta ante el MREC, consulados y autoridades extranjeras y
determinaron posteriormente, la falsedad de dichas apostillas. En dicho informe se hizo
referencia específica acerca de los siguientes casos:
(i) casos de Reino Unido: el TSE recibió dos casos en los que se omitieron dos de los diez
elementos del modelo de apostilla: los espacios correspondientes a "ha sido firmado por" y
"actuando en calidad de".448 En ese caso, se realizó la consulta a la autoridad competente
mediante la Cónsul de Costa Rica en Gran Bretaña y contestaron que suelen dejar dichos
espacios en blanco e incluyen la frase de "no aplicable".
445
Las sedes se ubican en San José (Oficinas Centrales), Aguirre, Alajuela, Atenas, Buenos Aires, Cañas, Cartago, Corredores, Coto Brus, Golfito, Grecia, Guatuso, Heredia, Jicaral, Liberia, Limón, Los Chiles, Nicoya, Orotina, Osa, Pérez Zeledón, Pococí, Puntarenas, Puriscal, Quepos, San Carlos, San Ramón, Santa Cruz, Sarapiquí, Siquirres, Talamanca, Tarrazú, Turrialba y Upala. Tribunal Supremo de Elecciones. Informe de Labores del año 2012. 446
Conversación con el señor Rodrigo Fallas, Oficial Mayor Civil del TSE del 24 de octubre de 2013. 447
A la fecha del informe (5 de setiembre de 2012) se habían recibido 595 apostillas de los Estados Unidos, 102 de Panamá, 75 de Colombia, 46 de México, 34 de República Dominicana, 31 de El Salvador, 20 de España, 16 de Alemania, 14 de Ecuador, 11 de Suiza, 10 de Japón, 9 de Italia y de Perú, 8 de Francia y los Países Bajos, 6 de Bélgica, 5 de Argentina, Honduras y Venezuela, 4 de Reino Unido, 3 de Australia, 2 de Belice y 1 de Austria, Curazao, China, Chipre, Dinamarca, Grecia, Hungría, Islas Caimán, Israel y Suecia. 448
Señalan que esta situación "...contraviene el principio básico de la apostilla, ya que si éste viene a sustituir el proceso tradicional de legalización de documentos expedidos en el extranjero y que se harán valer en el nuestro, para ello el país emisor del documento debe certificar la autenticidad de la firma y la calidad en la cual ha actuado la persona que firma el documento, por lo que no parece correcto obviar los espacios en cuestión".
162
(ii) casos de República Dominicana - falsedad de apostillas: se recibieron apostillas falsas
acompañando certificaciones de matrimonio provenientes de ese país y lo anterior fue
detectado, cuando ingresaron a la página electrónica del Ministerio de Relaciones Exteriores de
dicho país para realizar la verificación correspondiente y se toparon con un mensaje indicando
que no había resultados con los parámetros ingresados. Al igual que en el caso anterior, se
contactó a la Cónsul costarricense en dicho país, quien a su vez contactó a la autoridad
competente y le fue comunicado, que la apostilla consultada no era auténtica y que además la
firma del funcionario había sido falsificada.449
(iii) casos de República Dominicana - falsedad de actas de matrimonio: una vez concluido el
proceso de verificación de apostillas provenientes de este país en la página de la autoridad
competente, al llevar a cabo la verificación de las actas con la Junta Central Electoral
dominicana se reflejó un error. Se le informó al Cónsul costarricense en este país acerca de lo
sucedido y tras comunicaciones con la Directora Nacional de Registro del Estado Civil de
República Dominicana, se determinó que las actas eran falsas y no fueron emitidas por la
autoridad competente.
En este mismo informe señalaron que, dentro de los aspectos positivos ante la implementación
del procedimiento de la apostilla, destaca el hecho de que se "…ha provisto de mayor seguridad
en el trámite de revisión de la documentación antes de la inscripción de los documentos,
especialmente con la utilización de la Apostilla en formato electrónico que puede ser verificada
en línea"450 y que, a su vez, el trámite "…permite mayor rapidez en la inscripción de documentos
apostillados provenientes del extranjero ya que elimina la necesidad de remitir al Ministerio de
Relaciones Exteriores los documentos legalizados consularmente para su autenticación".451
449
El TSE procedió a poner al tanto de la situación a la Secretaría General del Registro Civil de dicho país, para que le comunicara al Ministerio Público lo ocurrido. 450
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Informe DC-2870-2012 del cinco de setiembre de dos mil doce 451
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Informe DC-2870-2012 del cinco de setiembre de dos mil doce
163
En la reunión de Viceministros del 11 de setiembre de 2012 mencionada anteriormente, el TSE
recomendó la implementación de una apostilla electrónica, utilizando como ejemplo el caso
colombiano, al igual que de un sistema de verificación en línea de las apostillas, con acceso a las
bases electrónicas de las autoridades competentes. Adicionalmente, afirmaron que era
necesario estandarizar el formato de la apostilla y que el mismo fuera trilingüe, con el fin de
evitar que los usuarios debieran solicitar una traducción.452
Gracias a iniciativas que surgieron en el marco de la Comisión Interinstitucional de la Apostilla y
labores de coordinación con el TSE, a partir de inicios del año 2013, se logró la eliminación del
requisito de firma del Secretario General del Registro Civil y se descongestionó en gran parte su
labor certificadora.453 Con anterioridad a este cambio, los usuarios, previo a presentarse en
Cancillería, debían dirigirse a la Secretaría General del Registro Civil para la autenticación de la
firma del registrador que emitió la certificación. Al día de hoy, se han registrado ante Cancillería
la mayoría de firmas de funcionarios que emiten certificaciones y se están llevando a cabo
gestiones para registrar también las firmas de los funcionarios de las oficinas regionales.454 Lo
anterior es un claro ejemplo del interés del TSE, en la simplificación del proceso de apostillado a
lo interno de su institución.
A raíz de una entrevista realizada al Oficial Mayor Civil y según lo descrito en la página
electrónica oficial, en sus informes internos, en las notas enviadas en el marco de las reuniones
de la Comisión Interinstitucional de la Apostilla y en los informes de labores de los años 2011 y
2012, es posible concluir que esta institución, apuesta por la tecnología como un instrumento
452
Otras recomendaciones fueron la de comunicar a las demás autoridades competentes cuando algún país decide unilateralmente el no llenar alguno de los espacios obligatorios o la de incluir en la apostilla una reseña acerca del documento público subyacente, en aras de reforzar la seguridad en el trámite al permitir relacionar dicho documento con la apostilla correspondiente. 453
Conversación con el señor Rodrigo Fallas, Oficial Mayor Civil del TSE. No obstante, hubo existió un paso intermedio, ya que primero se autorizó a otros tres funcionarios para que, junto con el Secretario General, pudieran autenticar la firma de los registradores. 454
No obstante, a pesar de implique un gran beneficio para los usuarios, especialmente aquellos que no habitan en el Gran Área Metropolitana, todavía tendrían que dirigirse a Cancillería para el apostillado del documento.
164
para mejorar la prestación de servicios en beneficio de los usuarios,455 vela por el desarrollo de
una reforma tecnológica orientada al Gobierno Digital, está trabajando en una plataforma para
el acceso a la información por parte de entidades estatales456 y está impulsando la
automatización de procesos en el Registro Civil.457
Consecuentemente, el TSE debe ser visto como un aliado en la lucha por una mejor
implementación de la Convención de la Apostilla y debe fomentarse el trabajo conjunto entre
dicha institución y el MREC, con el fin de simplificar el trámite actual de apostillado y llevar a
cabo las gestiones para velar por la futura implementación de la apostilla electrónica.
6. Dirección General de Migración y Extranjería (DGME)
En sus inicios, la DGME comenzó siendo la Oficina de Migración y Extranjeros, creada el 7 de
junio de 1940, mediante la Ley No 37 y sus funciones eran las de unificar las labores realizadas
en materia de migración, que en ese momento eran realizadas por distintas instituciones.458
Años después, en 1952, como órgano independiente del MREC se creó el Consejo Nacional de
455
SOBRADO GONZÁLEZ (Luis Antonio). Discurso de presentación del Informe de Labores 2011. 21 de mayo de 2012. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Página electrónica: http://www.tse.go.cr/pdf/informes_labores/discurso_LASG_informe2011.pdf. Consultada el día 2 de octubre de 2012. 456
Según el Informe de Labores 2011, están trabajando en lograr establecer una conexión y ampliar la conectividad con otras instituciones del Estado, "...de modo que se contribuya a articular y concretar la visión de Gobierno Digital". A ese entonces ya se había logrado establecer la conexión con el Poder Judicial y se estaba trabajando en una con la DGME. Adicionalmente, "se realizan esfuerzos para estandarizar las conexiones de manera tal que otras instituciones, sin importar las características de la plataforma que tengan, puedan acceder información del TSE de modo fácil y seguro". TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. Informe de Labores 2011. Página electrónica: http://www.tse.go.cr/pdf/informes_labores/informe2011.pdf. Consultada el día 2 de octubre de 2012. 457
Según el Informe de Labores 2012, durante ese contrataron aplicaciones para mejorar la inscripción de distintos actos jurídicos, tramitar naturalizaciones, actualizar información registral civil, entre otros y mientras que algunos estarían en producción en el 2013, otros iniciarían a aplicarse en el 2014. Por otra parte, uno de los principales logros del TSE durante el año 2012 fue la puesta en producción de la Plataforma de Servicios Institucionales (PSI), la cual consiste en un modelo tecnológico para entidades gubernamentales, que les permita tener acceso a información pública y privada de los registros electorales y civiles, con el fin de agilizar los trámites que deben realizar los usuarios. Nuevamente se trata de un proyecto para la consolidación de la visión de Gobierno Digital. 458
Específicamente el Ministerio de Relaciones Exteriores, el de Gobernación y Policía y el de Seguridad Pública. DIRECCIÓN GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA. Página electrónica: http://migracion.go.cr/institucion/. Consultada el día 18 de junio de 2013
165
Migración, representado por miembros de distintas instituciones,459 el cual cinco años después
sería trasladado al Ministerio de Seguridad Pública, al no haber cumplido con las
expectativas.460 No fue sino hasta 1974, que la Oficina de Migración y Extranjeros se convirtió
en la DGME, como parte del Ministerio de Seguridad Pública y en el año 1982 pasó a ser parte
del Ministerio de Gobernación.461 Posteriormente, surgió la necesidad de normar lo
correspondiente a materia migratoria y por lo tanto, en 1989 se emitió la Ley General de
Migración y Extranjería, Ley No 7033, derogada posteriormente por la Ley de Migración y
Extranjería, Ley No 8487 del 2005. En la actualidad se encuentra vigente la Ley General de
Migración y Extranjería, Ley No 8764, la cual entró a regir el 1 de marzo del año 2010 y cuyos
reglamentos fueron publicados en el 2011.462
Esta Dirección, como ente público ejecutor de la política migratoria, tiene la misión de controlar
el ingreso y egreso de personas al territorio nacional, promover la integración de las personas
extranjeras a la sociedad costarricense, regular la permanencia y actividades de las personas
extranjeras en el país y coadyuvar en el combate contra los delitos de trata de personas y
tráfico ilícito de migrantes, mediante la administración efectiva de los flujos migratorios que
contribuyan al desarrollo y a la seguridad de Costa Rica.463
459
Ministerio de Trabajo y Prevención Social, Ministerio de Seguridad Pública, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Gobernación y Procuraduría de la República. 460
DIRECCIÓN GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA. Página electrónica: http://migracion.go.cr/institucion/. Consultada el día 18 de junio de 2013 461
Esto sucedió en el año de 1982, tras cambios en la estructura del Poder Ejecutivo durante la administración de Luis Alberto Monge. 462
DIRECCIÓN GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA. Página electrónica: http://migracion.go.cr/institucion/. Consultada el día 18 de junio de 2013 463
DIRECCIÓN GENERAL DE MIGRACIÓN Y EXTRANJERÍA. Ídem. Además, el artículo 3 de la Ley General de Migración y Extranjería vigente afirma lo siguiente: "Mediante la presente Ley se regula el control de las personas migrantes y se fomenta la integración de estas a la sociedad, con base en los principios de respeto a la vida humana, a la diversidad cultural y de las personas, a la solidaridad, la equidad de género, así como a los derechos humanos garantizados en la Constitución Política, los tratados y los convenios internacionales debidamente suscritos, ratificados y vigentes en el país. La DGME determinará las condiciones para el ingreso de personas no residentes al país; para ello, establecerá los criterios para la clasificación de visa restringida, visa consular e ingreso sin visa."
166
Adicionalmente, tal y como se explicó en el primer capítulo de la presente investigación, fue
una de las instituciones que más se opusieron a la aprobación de la Convención de la Apostilla.
No obstante, hoy en día es una de las instituciones que está previendo realizar cambios en sus
trámites internos, para agilizar y simplificar el procedimiento de apostillado.
7. Ministerio de Salud
En la década de los años 50, se creó el antecedente del Ministerio de Salud, conocido como el
Ministerio de Salubridad, el cual se convirtió en la autoridad suprema en materia de salud, a
pesar de la existencia de muchas otras entidades ajenas a este Ministerio, tanto
gubernamentales como voluntarias y semiprivadas.464 En los años siguientes se trabajó en
conjunto con la CCSS, hasta que finalmente se promulga la Ley No 5395, Ley General de Salud, la
cual constituyó el Ministerio de Salud, y "…define un sistema regulador de las actividades de los
individuos y empresas en el campo de la salud, estableciendo un conjunto de principios
obligatorios que reconocen a las personas derechos concernientes a su salud y regulan su
conducta respecto a todos aquellos asuntos que determinan la salud individual y colectiva,
imponiendo las restricciones y concediendo los derechos necesarios para obtener y conservar el
mejor nivel posible."465
Luego se promulga la Ley No 5412 del 8 de noviembre de 1973, Ley Orgánica del Ministerio de
Salud, cuyo artículo primero señala que le corresponde al Poder Ejecutivo, por medio de este
Ministerio, la definición de la política nacional de salud, al igual que la organización,
coordinación y dirección de los servicios de salud del país.466
En relación con la participación de esta institución, tras la entrada en vigor de la Convención de
la Apostilla en nuestro país, en el mes de mayo del año 2012, se llevó a cabo una reunión con
464
BIBLIOTECA VIRTUAL EN SALUD. Página electrónica: http://hpcs.bvs.sa.cr/textos/doc39.pdf. Consultada el día 18 de junio de 2013. 465
BIBLIOTECA VIRTUAL EN SALUD. Ídem. 466
Artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud
167
funcionarios de dicha institución en el marco de la Comisión Interinstitucional. Se hizo
referencia a los trámites de registro de productos de interés sanitario y de la gran cantidad de
solicitudes que reciben. Se habló específicamente acerca del tema de la emisión de certificados
de libre venta, los cuales certifican que un producto cuenta con la autorización correspondiente
para la venta, uso y distribución en el país y se acordó llevar a cabo las gestiones necesarias,
para que ese tipo de documentos pudieran ser solicitados por los usuarios y trasladados
directamente al MREC.467 Concluyeron que más adelante se podría prever también el sistema
para otro tipo de documentos.468 No obstante, todavía estas ideas no han podido desarrollarse
y están dentro de los temas pendientes de la Comisión Interinstitucional.
8. Ministerio de Educación Pública (MEP)
En el Título VII de la Constitución Política de Costa Rica, denominado "La Educación y la Cultura"
sienta las bases del derecho a la educación, específicamente en los artículos 77, 78 y 79,469 de
los cuales se concluye que el Estado tiene el deber de asegurar una educación de calidad a
todos sus ciudadanos. Por otra parte, el artículo 81 afirma que "La dirección general de la
enseñanza oficial corresponde a un consejo superior integrado como señale la ley, presidido por
el Ministro del ramo", lo cual significa que tanto el MEP como el CSE, tienen el deber de velar
por el cumplimiento del derecho a la educación.470
467
DIRECCIÓN DE ATENCIÓN AL CLIENTE DEL MINISTERIO DE SALUD. Protocolo de Operación: Certificados de Libre Venta. Número MS.AC.LV.P.01 468
Incluso mencionaron que sería importante que los trámites de la Dirección de Atención al Cliente del Ministerio de Salud relativa a registros pudiera incorporarse al CrearEmpresa (descrito anteriormente), con el fin de continuar con el objetivo de simplificación de trámites. 469
Estos artículos señalan que la educación pública constará de varios ciclos, desde la preescolar hasta la universitaria, que la educación preescolar y general básica son obligatorias y que además serán gratuitas y costeadas por la Nación en el sistema público y que se garantiza la libertad de enseñanza. 470
En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que "...es evidente, que la normativa vigente en Costa Rica en lo que respecta a Educación, le otorga tanto al Ministerio de Educación Pública como al Consejo Superior de Educación, una responsabilidad compartida que ejercen a nombre del Estado, el de procurar cumplir el derecho fundamental a la educación que tienen los habitantes de la República y en este caso los estudiantes- derecho fundamental que debe entenderse por parte del Estado como la obligación de brindar la mejor calidad de ella (...)." SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Resolución número 15072 del ocho de setiembre de dos mil diez.
168
En 1957 se promulgó la Ley Fundamental de Educación, Ley No 2160 y en 1965 la Ley Orgánica
del MEP, Ley No 3481, la cual en su artículo primero afirma que dicha institución tiene la
función de "…administrar todos los elementos que integran aquel ramo, para la ejecución de las
disposiciones pertinentes del título sétimo de la Constitución Política, la Ley Fundamental de
Educación, de las leyes conexas y de los respectivos reglamentos."
Una gran parte de los documentos para los cuales se emiten apostillas hoy en día están
relacionados con este Ministerio. Esto se debe a la gran cantidad de costarricenses que
continúan sus estudios en el extranjero, al igual que los que ingresan al país con el mismo fin.
Lo mismo sucede con quienes realizan los distintos trámites necesarios para cumplir con
determinados requisitos laborales.
El trámite para apostillar un diploma o certificación de estudios de educación primaria o
secundaria, de una institución privada o una pública, necesariamente involucrará a un
funcionario competente del MEP. Lo anterior se debe a que, al igual que para una legalización,
los documentos también deberán seguir un procedimiento específico a lo interno del MEP,
antes de ser llevados al MREC. En el caso de títulos y constancias académicas, el documento
deberá ser llevado a las instalaciones de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad
(DGEC), para la firma del Director.471 Posteriormente, deberá presentarse en las Oficinas
Centrales del MEP, específicamente por el Despacho del Viceministro Académico.472
471
Según el artículo 89 del Decreto Ejecutivo número 36451 del siete de febrero de dos mil once, "Organización Administrativa de las Oficinas Centrales del Ministerio de Educación Pública", esta Dirección es "...el órgano técnico responsable de planificar, analizar, estudiar, asesorar, investigar, evaluar y divulgar todos los aspectos relacionados con la evaluación académica y certificación de las pruebas nacionales de la educación formal, abierta y de docentes, así como el desarrollo, dirección e implementación del sistema de evaluación de la calidad de la
educación costarricense". El artículo siguiente establece las funciones de la Dirección y destaca el inciso l), el cual
señala que le corresponde "Establecer las políticas y procedimientos para reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, reponer, administrar, validar y certificar los registros relacionados con el otorgamiento de títulos de bachilleres en educación media".
472 El fundamento jurídico para este requisito es el artículo 30 del decreto citado en la cita anterior, el cual señala
que el Nivel Director del Viceministerio Académico contará con cinco dependencias, siendo una de ellas la DGEC y que cada una de ellas "...funcionará bajo la responsabilidad de un Director, quien dependerá jerárquicamente del
Viceministro Académico, tanto para asuntos técnicos como administrativos". Es importante resaltar que ambas
oficinas se encuentran en edificios diferentes y que, a pesar de no haber tanta distancia entre ellas, sí implica un
169
En el marco de la Comisión Interinstitucional se analizó el tema y en una reunión llevada a cabo
en enero del 2012 con funcionarios del MEP, se tomó en consideración la posibilidad de
autorizar a más funcionarios para llevar a cabo la autenticación y no únicamente el Director de
Gestión y Evaluación de la Calidad. También se consideró analizar la eliminación del requisito de
verificación de la firma del Director por parte del Despacho el Viceministro Académico y se
acordó valorar esas posibilidades, con el fin de simplificar el trámite de ese tipo de
documentos.
No obstante, a la fecha de finalización de la presente investigación, no se habían llevado a cabo
gestiones para cambiar esta situación.
Sección Segunda:
a. Público en general y sector privado
Entre agosto y octubre del año 2013 se aplicaron encuestas a usuarios del procedimiento de la
apostilla en las instalaciones del MREC. A partir del análisis de cada una de las preguntas
realizadas se llegó a las conclusiones que serán expuestas a continuación.
En relación con la profesión u ocupación de los usuarios, en su mayoría eran estudiantes,
quienes estaban llevando a cabo los trámites correspondientes para realizar o continuar sus
estudios en el exterior. Destacan además otro tipo de profesionales, tal y como los
administradores y los profesionales de las ciencias médicas, quienes indicaron que se
encontraban realizando el trámite por motivos académicos y laborales. Una proporción
importante de las personas encuestadas correspondía al gremio de los abogados, asistentes
legales y mensajeros, quienes ofrecen el servicio de apoyo en temas de apostillado.473
desplazamiento considerable (y más tiempo dedicado al trámite) para el usuario, quien, en la mayoría de los casos, suele no tener certeza de que debe llevar el documento a ambos lugares. 473
Llamó también la atención de padres y madres, quienes realizaron el trámite en nombre de sus hijos.
170
Se preguntó a los encuestados si era la primera vez que solicitaban una apostilla y el 56%
contestó afirmativamente, el otro 44% manifestó que ya habían llevado a cabo el trámite en
otra ocasión.
La siguiente pregunta consistía en indicar si tenían conocimiento de cuál es la principal
diferencia entre el trámite de legalización de documentos y el trámite de apostilla. De los
encuestados, únicamente el 24% contestó afirmativamente y la mayoría de estas respuestas
provinieron de profesionales en leyes. La siguiente pregunta, en caso de contestar
afirmativamente la pregunta anterior, consistía en explicar cuál era la principal diferencia entre
ambos trámites y quienes contestaron esta interrogante, afirmaron que el trámite de la
apostilla era un trámite más sencillo y rápido, el cual, a diferencia del trámite de legalización, no
requería de la presentación del documento en los consulados. Algunos agregaron además que
el procedimiento de legalización se seguía utilizando para países que todavía no hubiesen
suscrito la Convención de la Apostilla.474
Se les preguntó si habían llevado a cabo el procedimiento de legalización de documentos en
algún momento y el 70% contestó negativamente.
En relación con el tipo de documento que requerían apostillar, los resultados de las encuestas
reflejaron que los documentos presentados más comúnmente fueron las certificaciones de
nacimiento, los certificados de antecedentes penales y los documentos académicos. Le siguen
las certificaciones de estado civil, las certificaciones de copias y las certificaciones médicas. Por
último, en menor cantidad presentaron autenticaciones de firma, poderes, traducciones,
personerías, cartas de colegios profesionales, documentos para exportación y estados de
cuenta. Consecuentemente, se puede afirmar que la mayoría de documentos son
certificaciones provenientes del Registro Civil, el 37% del total de los documentos; documentos
474
Indicaron que este era el caso de Guatemala y Canadá, quienes efectivamente no son Miembros de la Convención.
171
académicos en general, el 21%; certificados de antecedentes penales, el 19% y documentos
notariales, aproximadamente el 15%.
La siguiente pregunta tenía que ver con el país de destino de los documentos y los países más
mencionados fueron Estados Unidos, España, Nicaragua, Panamá y Colombia. Otro porcentaje
importante de documentos tenían como destino Holanda, Alemania y México y en menos
cantidad Italia, El Salvador y otros países europeos.
Se realizaron tres preguntas relacionadas con el acceso a internet y con la página electrónica
del MREC y las mismas reflejaron que, a pesar de que el 94% de los encuestados tiene fácil
acceso a una computadora con internet, únicamente el 28% visitó la página electrónica del
MREC, para informarse acerca del trámite. No obstante, la mayoría de personas que si la
visitaron, indicaron que les había sido de utilidad la información ahí contenida. Quienes
contestaron negativamente afirmaron que la misma no se encontraba actualizada y le hacía
falta información relevante.
En cuanto a la pregunta de si consideraban que el servicio de la apostilla se estaba prestando de
manera eficiente, el 80% contestó afirmativamente e incluso algunos agregaron que
consideraban que la emisión de apostillas era rápida. Otros manifestaron su agradecimiento
por un trato preferencial recibido por parte del Jefe de Autenticaciones, en casos en que se
requería un plazo menor de entrega. No obstante, el otro 20% se quejó por la duración del
trámite y algunos mostraron su disconformidad por el trato recibido en ventanilla. Otros
usuarios manifestaron su descontento por haber tenido que visitar otras instituciones como
parte del trámite, especialmente en el caso de documentos académicos y otros se mostraron
insatisfechos por tener que apersonarse nuevamente en el Registro Civil, para solicitar una
nueva certificación, debido a que el funcionario emisor no se encontraba registrado ante
Cancillería.
La siguiente pregunta era relativa al precio de la apostilla por concepto de timbres y un 94%
contestó, que consideraba que era un precio justo. Quienes contestaron negativamente
172
señalaron que el precio no era sostenible, si se debían apostillar muchos documentos. Dos
personas manifestaron su disconformidad por haber tenido que pagar un monto levemente
mayor, por realizar la compra de los timbres a vendedores no autorizados en las afueras del
MREC. Otra persona indicó que no estaba de acuerdo con no poder comprar los timbres en la
ventanilla de atención al público. No obstante, en la página electrónica del MREC se hace la
aclaración de que la institución no vende timbres, pero que el pago podrá realizarse mediante
depósito bancario. De manera consecuente, es posible afirmar que prácticamente la totalidad
de los usuarios considera que el precio es justo.
Por otra parte, en relación con la interrogante de si estarían dispuestos a pagar un precio
mayor, la mayoría contestó afirmativamente, un 58% y muchos agregaron sí, siempre y cuando
el trámite sea más expedito. Otros señalaron que el precio era muy bajo, tomando en
consideración el costo en otros países.
Adicionalmente, se le preguntó a los usuarios si habían tenido que visitar otras instituciones
como parte del procedimiento, antes de apersonarse al MREC. Casi la totalidad de usuarios
contestaron afirmativamente y las entidades más visitadas fueron el Registro Civil, las
instalaciones de la Oficina de Archivo y Registro Judicial, para efectos de obtener el certificado
de antecedentes penales y la DNN. Un gran porcentaje de usuarios debió trasladarse a las
Oficinas del MEP y a las instalaciones de la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad
también del MEP. Otras instituciones visitadas en menos ocasiones fueron el Consejo Nacional
de Educación Superior (CONESUP), la Universidad de Costa Rica, en adelante UCR y al Colegio
de Médicos y Cirujanos.
Por último, en relación con el tema de la apostilla electrónica, el 94% de los usuarios
encuestados manifestaron no saber en qué consistía. No obstante, el 6% que contestó
afirmativamente, no supo dar una explicación correcta y por ello es posible afirmar que los
usuarios en general no conocen acerca de la posibilidad de que una apostilla pueda ser emitida
en versión electrónica.
173
b. Embajadas y Consulados
Gracias a una entrevista realizada en el mes de diciembre del año 2013 a la señora Alejandra
Solano, Jefa Consular del MREC en ese momento, fue posible conocer la experiencia de las
Embajadas y Consulados en el extranjero durante la etapa de implementación de la
Convención.475
Como respuesta a la pregunta, sobre cuáles eran los trámites más comunes en la mayoría de los
consulados, manifestó que dependía de la oficina específica. En países como Nicaragua y
Colombia las funciones consulares se centran en atender solicitudes de nacionales de dichos
países para trámites de visas.476 Por otra parte, en países como los Estados Unidos y algunos
países europeos, se atiende en su mayoría a ciudadanos costarricenses para trámites de
pasaportes o cédulas de identidad, es decir, trámites característicos del Servicio Civil y trámites
migratorios.477 Adicionalmente, el Consulado de Costa Rica en España se caracteriza por
tramitar una gran cantidad de documentos relacionados con estudios superiores.478
475
Se intentó contactar a los funcionarios de cuatro consulados en el extranjero con el fin de conocer más a fondo su experiencia. No obstante, no se recibió respuesta a los múltiples correos electrónicos enviados. 476
Actualmente existen tres Oficinas Consulares de Costa Rica en Nicaragua (en Chinandega, Managua y Rivas) y un solo consulado en Colombia, ubicado en Bogotá. Las cuatro oficinas se caracterizan por llevar a cabo funciones relacionadas con trámites migratorios (visas especialmente). Los consulados ubicados en territorio nicaragüense no cuentan con una página electrónica oficial, a diferencia del Consulado de Costa Rica en Colombia, el cual comparte su página electrónica con la de la Embajada. La información de dicha página electrónica es de gran utilidad para los usuarios y es importante recalcar que, dentro de los avisos importantes incluyen información relacionada con el trámite de la apostilla. Señalan que “Todo documento emitido en Colombia que requiera tener validez en Costa Rica, solamente deberá tener la apostilla emitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, sin necesidad de trámite consular adicional”. EMBAJADA DE COSTA RICA EN COLOMBIA. Página electrónica: http://www.embajadadecostarica.org/index.php/seccion-consular/principal/informacion-general-del-consulado. Consultada el día 13 de enero de 2014. Adicionalmente, en la sección correspondiente a legalizaciones hacen referencia a la ratificación de la Convención y afirman lo siguiente: “Siendo Colombia y Costa Rica Estados parte en la citada Convención, a partir del 15 de diciembre de 2011, esta esta Sección Consular ya no prestará el servicio de legalización de documentos emitidos en Colombia, excepto tratándose de Certificados de Libre venta y Certificados de composición química que no son apostillados por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Todos los demás documentos emitidos en Colombia que requieran tener validez en Costa Rica, solamente requerirán la Apostilla emitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, debidamente adherida al documento original”. Además, incluyen un enlace al Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Este tipo de información resulta de gran utilidad para los usuarios y sería importante que los demás consulados tuvieran la misma práctica. 477
Un ejemplo de este tipo de países es Alemania y por lo tanto la página oficial de la Embajada en este país incluye una sección dedicada al “Uso de documentos extranjeros en Costa Rica (Apostilla)”, la cual describe el
174
En cuanto a la participación de los Consulados durante el proceso previo a la entrada en vigor
de la Convención en nuestro país, manifestó que fue mínima. No obstante, fueron parte del
proceso de capacitación e información, que estuvo a cargo del Departamento de
Autenticaciones y estuvieron muy al tanto de la entrada en vigor de la Convención. Lo anterior
debido principalmente a los cambios que conllevarían en sus labores diarias, al reducirse de
manera sustancial la cantidad de trabajo, por concepto de legalizaciones en consulados
específicos.
Dado que en algunos países es más accesible para el usuario dirigirse a un consulado para
solicitar una legalización, que presentarse ante las instalaciones de la autoridad competente del
país emisor del documento para solicitar una apostilla, según la Jefa Consular, en la práctica es
posible hacer excepciones a solicitud del usuario. No obstante, se trata de casos excepcionales,
para evitar causarle un perjuicio al usuario y la regla general es indicarle que el procedimiento a
utilizar es el de la apostilla.
Sección Tercera: En el Derecho Comparado
a. España
procedimiento a seguir para documentos públicos de Alemania, Polonia, Hungría y República Checa (estos dos últimos países no tienen representación consular costarricense, por lo que la Embajada en Berlín es concurrente en ellos). En esta misma página electrónica cuentan con un enlace electrónico al Ministerio de Relaciones Exteriores Alemán (Auswärtiges Amt), con el fin de que el usuario pueda consultar los lugares en los cuales podrá solicitar la apostilla. Para los otros tres países, recomiendan contactar al Ministerio de Relaciones Exteriores de cada uno de ellos. Es importante resaltar que hacen la aclaración de que una vez en que el documento se encuentra apostillado, no es necesario presentarlo a la Embajada y podrá ser presentado automáticamente a las autoridades costarricenses. Además, hacen la advertencia de que no legalizarán documentos públicos desde la fecha de entrada en vigor de la Convención. EMBAJADA DE COSTA RICA EN ALEMANIA. Página electrónica: http://www.botschaft-costarica.de/index.php?option=com_content&view=article&id=153&Itemid=187&lang=es. Consultada el día 13 de enero de 2014. El Consulado de Costa Rica en Washington D.C. también ha hecho pública esta misma información en su página electrónica. 478
A la fecha de conclusión de la presente investigación, el contenido de la página electrónica de la Embajada de Costa Rica en España estaba siendo actualizado y no incluía información correspondiente a la apostilla. Por otra parte, es importante resaltar que otro país en el cual se tramita un gran número de documentos relacionados con estudios superiores es Cuba. No obstante, este país aun no es un Estado Parte de la Convención.
175
Es de gran importancia para la presente investigación incluir una breve reseña acerca de la
aplicación de la Convención de la Apostilla en el Derecho Comparado, escogiéndose el caso de
España por distintas razones. Primero, se trata de uno de los Estados representados en la
Novena Sesión de la CHHC y que por lo tanto, estuvo presente durante las discusiones llevadas
a cabo durante la preparación de la Convención. Segundo, se trata de un país con amplia
experiencia en la aplicación de este instrumento y el cual está encaminado a tomar las medidas
necesarias para mejorar la implementación de dicho instrumento. Tercero, es un país modelo a
nivel mundial tras el desarrollo de un innovador sistema de apostilla electrónica y e-registro,
tema sobre el cual se ahondará en el siguiente capítulo. Por lo tanto, se trata de un Estado
Parte, que puede ser tomado como ejemplo en aras de lograr una mayor eficiencia a la hora de
implementar la Convención en Costa Rica.
1. Regulación
España fue uno de los primeros países en mostrar interés en el tema de unificación del Derecho
Internacional y por lo tanto fue uno de los 13 Estados participantes en la primera reunión de la
CHHC en 1893, al igual que uno de los 16 que adoptaron inicialmente el Estatuto de la CHHC, en
1951.
Tal y como se mencionó anteriormente, este país fue uno de los Estados signatarios, al
encontrarse representado en la Novena Sesión de la CHHC, en la cual se adoptó la Convención
el 5 de octubre de 1961. No obstante, no fue sino hasta el 21 de octubre de 1976, que Juan
Carlos I, Rey de España, suscribió el Convenio479 y el 27 de julio de 1978 que depositaron el
instrumento de ratificación. Posteriormente, la Convención entró en vigor en España el 25 de
setiembre de 1978.
479
El instrumento de ratificación de la Convención fue publicado en el Boletín Oficial del Estado (BOE) No 119 del
25 de setiembre de 1978.
176
Mediante el Real Decreto480 2433/1978, del 2 de octubre de ese año se determinaron los
funcionarios competentes para realizar la legalización única o apostilla prevista en la
Convención.481 Se trata de "…la norma que ha enmarcado el funcionamiento de dicho Convenio
es España".482 En el artículo primero se detalla que, en el caso de los documentos autorizados
por las autoridades o funcionarios judiciales competentes, quienes emitirían las apostillas
serían los Secretarios de Gobierno; en el caso de los documentos autorizados notarialmente o
aquellos documentos privados con firmas legitimadas por un notario, los mismos serían
apostillados por los Decanos de los Colegios Notariales respectivos y por último, en el caso de
los demás documentos públicos, excepto los emanados de los órganos de la Administración
Central, los interesados podrían optar por cualquiera de los dos procedimientos descritos
anteriormente.
El artículo 2 describe el procedimiento a seguir en aquellos casos en los cuales los documentos
fuesen expedidos por funcionarios o autoridades de la Administración Central, al afirmarse que
la legalización o apostilla le correspondería al Jefe de la Sección Central de la Subsecretaría del
Ministerio de Justicia.
480
A manera de explicación, en el ordenamiento jurídico español, la Constitución Española de 1978 es la norma suprema y le siguen, en un segundo término, el Derecho de la Unión Europea y los instrumentos internacionales suscritos por el país. Posteriormente se encuentra la ley, la cual podrá ser orgánica (requiere mayoría absoluta del congreso) u ordinaria (requiere de mayoría simple) y luego las normas reglamentarias con fuerza de ley, dentro de las cuales se encuentran los decreto-ley (norma con rango de ley dictada por el Gobierno de manera provisional en casos extraordinarios y de urgente necesidad), decreto-legislativo (cuando las Cortes delegan expresamente en el Gobierno el ejercicio de la potestad legislativa) y los reglamentos parlamentarios (aquellos elaborados por los Parlamentos para regular las funciones parlamentarias y que tienen valor de ley). Por último se encuentran los reglamentos (normas generales con rango inferior a las leyes que son dictadas por el Poder Ejecutivo), los cuales podrán tener la forma de un Real Decreto (reglamento aprobado por el Presidente o el Consejo de Ministros), una Orden de Comisión Delegada del Gobierno (reglamento aprobado por una comisión determinada), una Orden Ministerial (reglamento de un Ministro en materia propia de su competencia) o resoluciones administrativas (provenientes de autoridades administrativas inferiores). GARCÍA RUIZ (José Luis) y GIRÓN REGUERA (Emilia). Apuntes de Derecho Constitucional I. Página electrónica: http://rodin.uca.es/xmlui/bitstream/handle/10498/14766/APUNTES%20SISTEMA%20DE%20FUENTES%20RODIN%5B1%5D.pdf?sequence=6. Consultada el día 11 de noviembre de 2013.
481
Este Real Decreto se encuentra disponible en la siguiente página electrónica: http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1978-25805. En ella se detalla que la fecha de publicación del Real Decreto es el 17 de octubre de 1978. 482
Es mediante el Real Decreto 1497/2011 del 24 de octubre de 2011 que se determinan los funcionarios y autoridades competentes para realizar la legalización única o apostilla prevista por el Convenio XII de la CHHC.
177
Por otra parte, en el artículo 3 se establece la forma que tendría la apostilla, con un cuadro de
nueve centímetros de lado como mínimo, con las menciones señaladas en el modelo de la
apostilla que se adjunta en el decreto.483 Por último, el artículo cuarto señala que el Ministerio
de Justicia sería el ente encargado del dictado de las disposiciones necesarias para cumplir con
lo dispuesto en el decreto.
No obstante, luego se emitió la Orden de 30 de diciembre de 1978, por la que se interpretaría y
desarrollaría el Real Decreto 2433/1978, con base en lo dispuesto en el artículo 4 de dicha
norma. En este instrumento se aclara lo que debería entenderse como Administración
Central484 y se hizo una aclaración con respecto a las certificaciones del Registro Civil.485
Recientemente se emitió el Real Decreto 1497/2011, del 24 de octubre de 2011, por medio del
cual se determinaron los funcionarios y autoridades competentes para realizar la legalización
única o apostilla prevista por la Convención de la Apostilla. La emisión de este Real Decreto se
fundamenta en la necesidad de una reestructuración y señala lo siguiente:
"La configuración de una nueva estructura territorial del Estado, tras la aprobación de la
Constitución Española de 1978, ha vuelto obsoleta la regulación vigente, en la que no se hace
mención, ni a las Comunidades Autónomas ni a las Entidades Locales, circunstancias que hacen
imprescindible una reordenación de las autoridades encargadas de apostillar aquellos
483
En este modelo de apostilla debe incluirse la siguiente información: país, nombre de la persona que firmó el documento, la calidad en la cual actuó y el detalle acerca de si se encuentra sellado o timbrado. Además, en cuanto al certificado, deberá detallarse el lugar y la fecha en los cuales se emite, quien lo emitió, con cuál número e incluir el número y la firma. 484
Según su artículo primero, "...se entenderá por Administración Central únicamente los Órganos Centrales de la Administración del Estado, quedando, por tanto, excluidos los Órganos de la Administración periférica y de los Entes y Organismos autónomos". 485
En relación con este tipo de certificaciones, se afirmó que se trata de aquellas que "...serán apostilladas por los Secretarios de Gobierno de las Audiencias o quienes legalmente les sustituyan, salvo que la firma del funcionario que expidió la certificación hubiera sido legitimada por Notario, en cuyo caso la certificación podrá ser apostillada, como documento notarial, por los Decanos de los Colegios Notariales respectivos o quienes hagan sus veces reglamentariamente".
178
documentos españoles que, al amparo del citado Convenio, deban surtir efecto en el extranjero,
conforme a la actual articulación territorial del Estado."486
Además, aparte del objetivo anterior, este instrumento es el responsable de "…dar entrada a la
Apostilla emitida en soporte electrónico, para los documentos públicos judiciales y
administrativos, administrativos, confiriéndole la misma validez que a la Apostilla emitida en
soporte papel y dando cumplimiento, de esta forma, a lo previsto por la Orden
JUS/1207/2011,487 de 4 de mayo, por la que se crea y regula el Registro Electrónico de Apostillas
del Ministerio de Justicia y se regula el procedimiento de emisión de Apostillas en soporte papel
y electrónico". Por lo tanto, el presente Real Decreto consta de dos capítulos: el primero
denominado "Autoridades y Funcionarios Competentes para emitir Apostillas y Documentos a
apostillar" y el segundo "Forma y Registro de la Apostilla".
El primer capítulo consta de seis artículos y cada uno describe el procedimiento a seguir para
cada tipo de documento por apostillar; administrativos,488 judiciales,489 notariales,490
486
La Constitución Española del 19 de diciembre de 1978 surgió en reacción a la culminación de la dictadura franquista, la cual domino el país por más de tres décadas y permite el salto de un régimen autoritario a un régimen democrático. En este contexto, la misma establece una organización territorial basada en municipios, provincias y Comunidades Autónomas (artículo 137), con autonomía para la gestión de sus propios intereses (las primeras cuentan con autonomía administrativa y las Comunidades Autónomas gozan con un grado más de independencia, al gozar también de autonomía política. 487
Esta orden será analizada más a fondo en el Capítulo Cuarto de la presente investigación, en el cual se ahondará en el tema de la apostilla y el registro electrónico. 488
Estarán autorizados los Secretarios de Gobierno de los Tribunales de Justicia de las dos ciudades autónomas españolas; el titular de la Unidad del Ministerio de Justicia que tenga atribuida la competencia en materia de información y atención al ciudadano; los Gerentes Territoriales de las Gerencias Territoriales que tiene el Ministerio de Justicia en todo el país y los Decanos de los Colegios Notariales. Los mismos podrán legalizar o apostillar los siguientes documentos: aquellos expedidos por las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos, las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, así como los expedidos por todo tipo de Entes Públicos; los expedidos por las autoridades y funcionarios de los Órganos Constitucionales; los expedidos por autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración de las Comunidades Autónomas y sus Organismos Públicos; los expedidos por las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración Local y sus Organismos Públicos y los expedidos por los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles y, en su caso, del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España.
489
Para este tipo de documentos estarán autorizadas las mismas autoridades señaladas en la nota al pie anterior, con excepción de los Decanos de los Colegios Notariales.
179
documentos autorizados por autoridades o funcionarios judiciales del Tribunal Supremo y de la
Audiencia Nacional,491 otros documentos públicos492 y documentos privados.493 Se hará
referencia acerca del contenido del segundo capítulo del Real Decreto, en el siguiente capítulo
de la presente investigación.
2. Autoridad Competente
De lo anterior queda claro entonces que el Ministerio de Justicia es la autoridad competente en
España y consecuentemente el principal encargado del tema de la apostilla en dicho país. Es
por ello que, al igual que en el caso de la página electrónica de nuestro MREC, en su página
oficial se encuentra la información correspondiente a los beneficios de la apostilla, la aclaración
acerca de a cuáles documentos aplica la Convención, quiénes pueden solicitar la apostilla y el
detalle de la normativa aplicable y de las autoridades competentes.494
En relación con este último tema, en dicha página electrónica se afirma que aún se encuentran
realizando el despliegue técnico necesario para emitir apostillas según lo dispuesto en el Real
Decreto 1497/2011 y que se distinguen tres autoridades apostillantes: el Secretario de la Sala
de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma correspondiente,
quien podrá apostillar cualquier judicial, de cualquier rama jurisdiccional, el Decano del Colegio
Notarial respectivo, quien podrá apostillar los documentos autorizados notarialmente y los
documentos privados, cuyas firmas hayan sido legitimadas por Notario y el Jefe de la Sección de
490
En este caso estarán autorizados los Decanos de los Colegios Notariales. 491
Estarán autorizadas las autoridades o funcionarios judiciales competentes del Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional. 492
En cuanto a los documentos no contemplados en los demás artículos, las autoridades competentes podrán ser cualquiera de las mencionadas en el artículo primero del Real Decreto, a elección del ciudadano. 493
En el artículo 6 se aclara que los documentos privados no podrán ser objeto de la apostilla o de la legalización única. 494
MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Página electrónica: http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/es/1200666550200/Tramite_C/1215326297910/Detalle.html. Consultada el día 20 de junio de 2013.
180
Legalizaciones de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia, quien apostillará los documentos
de los órganos centrales de la Administración General del Estado.495
Por último, en el caso de los documentos públicos de órganos fuera de la Administración
General (Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas y
Provincias, Direcciones Territoriales y Provinciales de los Ministerios y Organismos) o de las
demás Administraciones Públicas (Comunidades Autónomas y Entidades Locales), queda a
escogencia del ciudadano si se dirige al Secretario de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior
de Justicia o al Decano del correspondiente Colegio de Notarios.
3. Trámite en general
En España, las apostillas pueden solicitarse, tanto de manera presencial como por correo. En
cuanto al primer tipo de solicitud, se realiza en la Oficina Central de Atención al Ciudadano del
Ministerio y su Registro General, la cual se encarga de informar, de manera presencial, sobre
todos los trámites con la actividad del Ministerio de Justicia, emitir los certificados de
antecedentes penales, legalizaciones, apostillas, entre otros. Además, cuentan con el Registro
General de dicho Ministerio y con los Registros Auxiliares en las sedes de Gerencias
Territoriales.496 En cuanto al segundo tipo de solicitud, se deberá llenar un formulario de
contacto en línea y a diferencia del trámite de solicitud de otros documentos, no requiere de un
certificado digital.497
495
Según lo dispuesto en la página electrónica del Ministerio de Justicia, la "...Administración General del Estado está integrada por los órganos que extienden su competencia a todo el ámbito territorial del Estado. Están incluidos en la misma los Ministerios o Departamentos ministeriales y los Organismos y Entes Públicos adscritos a los mismos, y únicamente los documentos expedidos por ellos deben ser apostillados por el Ministerio de Justicia en Madrid". 496
MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Página electrónica: http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/es/1200666550254/Contacto.html. Consultada el día 20 de junio de 2013. 497
Se trata de un mecanismo implementado por el Gobierno Español, el cual consiste en la obtención de una firma digital válida para firmar documentos de manera electrónica, siempre y cuando se cuente con la acreditación de CERES (Certificación Española), entidad pública de certificación. Esta política es acorde a la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, cuyo principal objetivo es que los ciudadanos españoles puedan ejercer, de manera plena y vía electrónica, sus derechos en cualquier procedimiento y actividad que sea competencia de la Administración Pública. BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO. Página electrónica: http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2009-18358. Consultada el día 20 de junio de 2013.
181
Hoy en día, España emite únicamente apostillas electrónicas, ya sea en su versión en papel
como en formato electrónico y dentro de los documentos más apostillados se encuentran los
certificados de antecedentes penales, diplomas y documentos educativos y otros documentos
administrativos.498 A diferencia de Costa Rica, España no emite apostillas para documentos
relacionados con trámites comerciales o aduaneros, tal y como certificados de origen, licencias
de exportación e importación, certificados de conformidad, entre otros. No obstante, sí las
emite para certificados de salud y seguridad emitidos por autoridades gubernamentales
relevantes.499
Cabe resaltar que en este país, a diferencia de Costa Rica, únicamente un tipo de documentos,
aquellos emitidos por órganos no centrales de la Administración General del Estado requiere de
una certificación que será llevada a cabo por el Ministerio competente. Sin embargo, al igual
que nuestro país, están llevando a cabo gestiones para emitir las apostillas en un proceso de un
único paso y no en múltiples procedimientos, como sucede en el caso de diplomas y
documentos educativos. En cuanto a la duración del proceso de emisión de las apostillas, en
promedio dura menos de una hora, pero en algunos casos podrían entregarse al siguiente día
laboral, dependiendo de la autoridad competente. En este país no cobran por la emisión de
apostillas, salvo en el caso de documentos notariales.
Por otra parte, en relación con la apariencia de la apostilla, en España emiten únicamente
apostillas monolingües, en su idioma oficial, a diferencia de las apostillas costarricenses que se
emiten en tres idiomas distintos.
b. Colombia
498
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Synopsis of Responses to the Questionnaire of January 2012 Relating to the Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents (Apostille Convention). Revised Version as per July 2013. Op. cit. Pág. 22 499
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Synopsis of Responses to the Questionnaire of January 2012 Relating to the Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents (Apostille Convention). Revised Version as per July 2013. Ídem
182
Además del ejemplo español, es importante analizar el caso colombiano, al tratarse de un país
latinoamericano que se ha sabido destacar, a nivel mundial en la implementación de la apostilla
y al igual que España, como líder en el tema del registro y apostillas electrónicas.
1. Regulación
Colombia, a diferencia de España, Costa Rica y la mayoría de Estados Parte de la Convención, no
es Estado Miembro de la CHHC. No obstante, ha ratificado cinco Convenciones de La Haya,
incluyendo la Convención de la Apostilla.500
Este país se adhirió a la Convención de la Apostilla el 27 de abril del año 2000 y la misma entró
en vigor el 30 de enero de 2001.501 Este instrumento fue aprobado mediante la Ley No 455 del 4
de agosto de 1998, luego de que el Poder Ejecutivo de dicho país la sometiera a conocimiento
del Congreso Nacional en 1996.
En el año 2009 se aprobó la "Ley de Comercio Electrónico", que sienta las bases para el uso de
la firma digital y permitiría la posterior implementación del programa de apostilla electrónica.
En el Capítulo Cuarto se hará referencia acerca de esta norma.
Después de más de una década de haber aprobado la Convención, se emitió el Decreto 19 del
10 de enero de 2012, denominado "Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública",
cuyo principal objetivo es "…facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las
500
Además, se adhirió al Convenio de 1965 sobre Notificación o Traslado en el Extranjero de Documentos Judiciales y Extrajudiciales en Materia Civil o Comercial en el año 2013; al Convenio de 1970 sobre la Obtención de Pruebas en el Extranjero en Materia Civil o Comercial en el año en el año 2012; al Convenio de 1980 sobre los Aspectos Civiles de la Sustracción Internacional de Menores en el año 1995 y al Convenio de 1993 relativo a la Protección del Niño y a la Cooperación en materia de Adopción Internacional en el año 1998. 501
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Estado actual de la Convención de la Apostilla. Página electrónica: http://www.hcch.net/index_es.php?act=conventions.status&cid=41#nonmem. Consultada el día 5 de setiembre de 2013.
183
autoridades, contribuir a la eficiencia y eficacia de éstas y desarrollar los principios
constitucionales que la rigen".502
El artículo 52 de dicho instrumento, denominado "Apostillaje", parte del capítulo denominado
"Trámites, Procedimientos y Regulaciones del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores",
afirma que, "A más tardar el primero de julio de 2012, los trámites de apostillaje, dentro del
territorio nacional y en el extranjero, se podrán solicitar mediante el uso de correo postal, sin
que se requiera la presentación personal del solicitante".503 Además, dicho artículo señala que
dicho procedimiento y el uso de medios electrónicos será reglamentado por el Gobierno
Nacional.504
Posteriormente, mediante la Resolución No 4300 del Ministerio de Relaciones Exteriores de
Colombia, denominada "Por la cual se adopta el procedimiento para apostillas y/o legalizar
documentos", se describen los siguientes procedimientos:
(i) para apostillar documentos públicos y privados: el artículo 8 hace referencia al
procedimiento para este tipo de documentos;505
502
Decreto 19 de 2012. El artículo sexto ahonda en el tema, al señalar lo siguiente: "Los trámites establecidos por las autoridades deberán ser sencillos, eliminarse toda complejidad innecesaria y los requisitos que se exijan a los particulares deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir. Las autoridades deben estandarizar los trámites, estableciendo requisitos similares para trámites similares". 503
Decreto 19 de 2012. 504
El numeral 22 de este decreto, relativo a la "Acreditación de la Fe de Vida (Supervivencia) de Connacionales fuera del País" también hace referencia a la Apostilla, al afirmar que "Los trámites de apostillaje se podrán realizar ante el consulado de la respectiva jurisdicción, a través de medios electrónicos o correo postal, conforme a lo establecido en el presente Decreto y en el reglamento que expida el Gobierno Nacional". 505
A grandes rasgos, el procedimiento consiste en la presentación de los documentos (que deberán estar debidamente firmados por un funcionario público y podrán ser presentados personalmente o por un tercero haciendo uso de los medios electrónicos para tal fin), verificación de la firma en el sistema del Ministerio de Relaciones Exteriores, pago de la apostilla y la emisión de recibo de pago. En el caso de que los documentos hubiesen sido remitidos por medios electrónicos (en medio magnético), una vez que se verifica la firma en el sistema, se notifica electrónicamente al usuario para que obtenga el recibo de pago del la apostilla a través del sistema del Ministerio de Relaciones Exteriores. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA. Resolución número 4300 del 24 de julio de 2012.
184
(ii) procedimiento para la legalización de documentos colombianos que deban surtir efecto
en el exterior: el procedimiento es prácticamente el mismo al del apostillado, con la misma
diferencia que distingue ambos procedimientos en nuestro país;506 y
(iii) procedimiento para la legalización de documentos extranjeros que deban surtir efectos
en Colombia: en este caso, el documento recibirá prácticamente el mismo trato que reciben los
documentos extranjeros de países, que no son parte del Convenio y que requieren surtir
efectos en nuestro país.507
Otro instrumento que norma, desde hace poco, el procedimiento de la apostilla en Colombia es
la Resolución No 4700 del 2 de agosto de 2013, mediante la cual el Ministerio de Relaciones
Exteriores de ese país establece la tarifa que deben pagar los usuarios por los servicios
prestados por dicha institución. El artículo 4 hace referencia a la tarifa para la apostilla o la
legalización de documentos en el territorio de dicho país, a saber, 30.000 y 20.000 pesos
colombianos respectivamente y en el extranjero, 12 euros/$16 y 9 euros/$11
respectivamente.508
506
Tal y como se explicó en el Capítulo Segundo, esta diferencia radica en que una vez legalizado el documento por el Ministerio de Relaciones Exteriores, el usuario deberá presentar el documento en el consulado del país en el cual el documento deberá surtir efectos, con el fin de autenticar la firma del funcionario del Ministerio mencionado anteriormente. Por último, una vez en el país en el cual el documento surtirá efectos, el usuario deberá presentar el documento ante el Ministerio de Relaciones Exteriores de ese país, con el fin de que obtener el aval de la firma del cónsul y completar así el procedimiento de legalización del documento. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA. Resolución número 4300 del 24 de julio de 2012. 507
El procedimiento según el artículo 10 de este Decreto se resume de la siguiente manera: una vez presentado el documento en la entidad extranjera designada para tal fin para su verificación, en Colombia el documento deberá ser presentado ante el consulado del país emisor y, tras realizar el pago correspondiente, deberá presentar el documento en el Ministerio de Relaciones Exteriores, donde se verificará la firma del cónsul y se dará fin al procedimiento. RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA. Resolución número 4300 del 24 de julio de 2012. 508
Adicionalmente, los parágrafos primero, segundo y tercero de dicho artículo establecen que la tarifa descrita será la misma para cualquier tipo de documento, que para cancelar en el exterior se deberán utilizar las cuentas y medios autorizados por la Cancillería Colombiana y que ciertas actuaciones que requieran legalización y apostilla estarán exentas de cobro (en trámites de extradición, si es a solicitud de la ACNUR o la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y en el caso de prestaciones sociales). MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA. Resolución número 4700 del 2 de agosto de 2013.
185
2. Autoridad Competente
En el caso colombiano, la autoridad competente es también el Ministerio de Relaciones
Exteriores y su información de contacto se encuentra de igual manera en la página oficial de la
CHHC.509 Adicionalmente, la página oficial de dicho Ministerio describe de manera detallada lo
relativo al trámite de la apostilla.510 En este país la prestación del servicio está descentralizada y
aparte de la oficina del Ministerio de Relaciones Exteriores, los usuarios podrán realizar el
trámite en la Gobernación de Antioquía, Gobernación Atlántico, Gobernación Norte de
Santander y Gobernación Risaralda, gracias a un Convenio existente entre dichas instituciones.
3. Trámite en general
Los usuarios podrán llevar a cabo los trámites en las instalaciones del Ministerio de Relaciones
Exteriores en Bogotá, sin necesidad de tener una cita previa y según la página electrónica, se
requiere contar con un correo electrónico. Los documentos deberán contener la firma de un
funcionario público que se encuentre registrada en la base de datos de dicho Ministerio.511 Es
necesario incluir en la solicitud el detalle del país, en el cual los documentos surtirán efectos. En
la misma página se detallan los métodos de pago512 y se especifica que el usuario recibirá la
509
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Página electrónica: http://www.hcch.net/index_en.php?act=authorities.details&aid=363. Consultada el día 4 de setiembre de 2013. 510
Se explica lo que es apostilla y legalización, se detalla cuáles países son Estados Parte de la Convención y con cuales aplica la legalización y se detalla el procedimiento a seguir para solicitar la apostilla en línea o personalmente. Además, bajo el título de "Normatividad" se encuentra el detalle de los instrumentos que regulan los trámites de apostilla y legalización. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA. Página electrónica: http://www.cancilleria.gov.co/tramites_servicios/apostilla_legalizacion. Consultada el día 4 de setiembre de 2013. 511
Hacen la distinción entre documentos emitidos por una entidad pública (que deberán contar con la firma del funcionario público) y aquellos emitidos por particulares (que deberán presentarse ante un notario público que también esté en la base datos del Ministerio). 512
Uno de ellos es mediante el denominado botón PSE (pagos seguros en línea), el cual consiste en una herramienta operativa de comercio electrónico, que "...permite a las empresas ofrecer a sus clientes la posibilidad de realizar pagos y/o compras, debitando los recursos en línea de la Entidad Financiera donde el cliente tiene su dinero y depositándolos en la Entidad Financiera recaudadora que defina la Empresa o Comercio". Además, se podrá realizar un depósito en la sucursal de un banco determinado o pagar en cajeros ubicados en las instalaciones del Ministerio. PAGOS SEGUROS EN LÍNEA. Página electrónica: https://www.pse.com.co/web/pse/como-funciona. Consultada el día 3 de setiembre de 2013.
186
apostilla o legalización, al igual que el recibo de pago al correo electrónico indicado
previamente.513
No obstante, el apostillado de determinados documentos, certificados de antecedentes
penales, certificados de venta libre, notificaciones sanitarias obligatorias, pasaportes con zona
de lectura mecánica, documentos aduaneros, documentos firmados por cónsules, únicamente
podrá ser llevado a cabo a través de la página electrónica del Ministerio y llevan un
procedimiento específico.514 Para solicitar la apostilla de documentos distintos a los
mencionados anteriormente, hay que seguir el procedimiento descrito en la página electrónica
y el cual, a grandes rasgos, consiste en lo siguiente: digitalizar cada documento por separado y
almacenarlo en formato PDF, sin superar los 11 MB de peso y con buena resolución; adjuntar
un solo documento por cada solicitud y realizar el pago según los mismos métodos de pago
mencionados en la nota al pie del párrafo anterior.
En algunos casos los documentos deberán ser presentados a otra entidad, antes de ser llevados
al MREC, tal y como sucede en nuestro país. Este es el caso de los documentos de educación
pre-escolar, básica primaria y secundaria, de educación superior, de educación no formal y
tarjetas profesionales.515 También se describe el procedimiento a seguir en el caso de cartas o
certificados de residencias, documentos expedidos por Defensores o Comisarios de Familia,
513
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA. Página electrónica: http://www.cancilleria.gov.co/tramites_servicios/apostilla_legalizacion. Consultada el día 3 de setiembre de 2013. No obstante, los usuarios también podrán recibir atención presencial, en los denominados "módulos de atención al ciudadano" y existen horarios de atención específicos para la recepción (de 8:00 a 9:00 a.m. de lunes a viernes) y entrega (de 3:30 a 4:30 p.m. de lunes a viernes) de documentos. 514
El mismo está descrito en la denominada "Guía Ciudadano", la cual consiste en un manual en el que se describen detalladamente los pasos a seguir a través de la página del Ministerio. Además, hay un video tutorial para explicar el procedimiento. 515
Deberán estar avalados por la Secretaría de Educación Departamental o Distrital en que se encuentre inscrito el plantel educativo, por el Ministerio de Educación Nacional o por la respectiva entidad reguladora. En el caso de los tres primeros tipos de documentos, un notario puede legalizar la firma, siempre y cuando su rúbrica esté registrada en la Notaría. Lo mismo sucede con documentos de carácter religioso, los cuales deberán ser avalados por la Cancillería del Arzobispado o Notaría Eclesiástica o por la Nunciatura Apostólica. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA. Página electrónica: http://www.cancilleria.gov.co/tramites_servicios/apostilla_legalizacion/haga_apostilla_legalizacion/requisitos_apostilla. Consultada el día 3 de setiembre de 2013.
187
documentos emitidos por jueces o fuerzas militares o de policía, documentos expedidos por las
Cámaras de Comercio, entre otros.516
Al igual que en el caso costarricense, en la página electrónica del Ministerio de Relaciones
Exteriores de Colombia es posible realizar la consulta del estado del trámite, indicando el
número del recibo de solicitud o en el caso de trámite en línea se deberá ingresar el código de
verificación e incluso se podrá realizar la validación de la apostilla o legalización.517
En la práctica, la mayoría de apostillas colombianas se dirigen hacia Venezuela, España,
Argentina, Ecuador y los Estados Unidos y los principales documentos apostillados son los
certificados de residencia, documentos de estado civil, autenticaciones de firmas, actos
notariales y diplomas y documentos educativos.518
En cuanto a la duración para la emisión de una apostilla, la misma no supera la hora y en el caso
de apostillas electrónicas, según el cuestionario, en promedio duran dos minutos por apostilla y
una hora para apostillar 50 documentos.519 Por otra parte, al igual que la apostilla española y a
diferencia de la costarricense, la apostilla es emitida únicamente en el idioma español.
516
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA. Ídem. 517
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA. Página electrónica: http://www.cancilleria.gov.co/tramites_servicios/apostilla_legalizacion/consulte_validez. Consultada el día 3 de setiembre de 2013. En esta misma dirección electrónica hay un video tutorial que sirve como guía al usuario. 518
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Questionnaire of January 2012 relating to the Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents (Apostille Convention). Final Response received by Colombia. 519
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Questionnaire of January 2012 relating to the Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents (Apostille Convention). Final Response received by Colombia.
188
CAPÍTULO CUARTO: EL FUTURO DE LA CONVENCIÓN DE LA APOSTILLA EN COSTA RICA: LA APOSTILLA ELECTRÓNICA En este último capítulo se estudia el tema de la apostilla electrónica, mediante el análisis de sus
antecedentes a nivel de la Conferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado y de
nuestro país. Nuevamente se hace referencia al Derecho Comparado, al estudiarse el éxito de
España y Colombia en la implementación de este tipo de apostilla.
Sección Primera: Antecedentes de la Apostilla Electrónica
En las décadas de 1950 y 1960, en el marco de los orígenes de la CHHC y de la Convención de la
Apostilla, aún no se divisaban los avances en la tecnología de la información y comunicación
que vendrían como consecuencia del fenómeno de la globalización y del Internet. Tampoco
podía preverse el aumento en las transacciones transfronterizas ni en movimientos
internacionales que ha caracterizado la última década, el cual sirvió como fundamento para la
adhesión a la Convención de un aproximado de 40 nuevos Estados Contratantes, a partir del
año 2000.520
Tal y como se ha venido afirmando a lo largo de la investigación, la Convención contempla la
emisión de apostillas en versión física, al igual que la obligación de mantener un registro o
fichero con los detalles de las apostillas emitidas. No obstante, a inicios de los años noventa,
ciertos Estados, le plantearon a la Oficina Permanente dudas en cuanto a la interpretación de
520
La adhesión de estos Estados implicó un aumento en un 37% del número de Estados Contratantes y, en los últimos 25 años se han adherido 2/3 de la totalidad de los Estados Contratantes. BERNASCONI (Christophe). The electronic Apostille Program (e-APP). Introduction and Update. Presentación preparada para el 7th International Forum on the e-APP llevado a cabo en Izmir, Turquía el 14 de junio de 2012.
189
ciertas disposiciones de la Convención, en relación con el uso de nuevas tecnologías y521 tras un
cuestionario a los Estados Parte, se redactó un breve memorándum con sus respuestas.522
En él, la Oficina Permanente manifestó que la operación de la Convención no debería
interrumpirse, debido a formalismos innecesarios a la hora de su interpretación y que, gracias a
la proliferación de certificados emitidos bajo la Convención, debía interpretarse el requisito de
firma de manera práctica, permitiendo de esta forma la colocación de la firma, timbre o sello de
manera mecánica o incluso electrónica.523
Por otra parte, en relación con el registro o fichero de las apostillas, en 1992 la Oficina
Permanente llegó a la conclusión de que, a pesar de que el texto de la Convención no incluía de
manera expresa la posibilidad de mantener un registro de tipo electrónico, al no existir dicha
tecnología en ese momento, el término "registro o fichero" del artículo 7, era lo
suficientemente amplio como para permitirlo, siempre y cuando se tomaran medidas para
salvaguardar la información en otra fuente, en caso de pérdida de la misma.524
Consecuentemente, se concluyó que el texto de la Convención podía ser interpretado de
manera amplia, en aras de permitir una mejor implementación de la misma, aprovechando las
ventajas tecnológicas de la época actual. Por lo tanto, la Oficina Permanente no consideró que
521
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents. Succint Explanations in preparation of the Special Commission drawn up by the Permanent Bureau. Preliminary Document No 3 of August 2003 for the attention of the Special Commission of October / November 2003. Op. cit. Pág. 17 522
Tanto el memorándum como el resumen de las respuestas de los Estados se encuentra en el documento denominado Proceedings of the Seventeenth Session, Vol.I, Part 1, el cual no se encuentra disponible en línea. 523
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Proceedings of the Seventeenth Session, Vol.I, Part 1. La Haya, Países Bajos. No obstante, señaló que el acceso a la máquina que colocara las firmas, sellos oficiales y timbres debía estar sujeta a supervisión. 524
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Proceedings of the Seventeenth Session, Vol.I, Part 1.
190
el uso de apostillas electrónicas contraviniera lo dispuesto en la Convención.525 Lo anterior dio
paso a que, en los años siguientes, la Comisión Permanente comenzara a hacer
recomendaciones a los Estados, acerca de la posibilidad de generar apostillas electrónicas.
a. En el marco de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado Del 28 de octubre al 4 de noviembre de 2003, se llevó a cabo la reunión de la Comisión Especial
sobre el funcionamiento práctico de las Convenciones de la Apostilla y de Obtención de Pruebas
y la Notificación.526 En ella se llegó a una serie de conclusiones y recomendaciones en relación
con la Convención de la Apostilla y se reconoció que "…la utilización de las tecnologías de la
información podría tener efectos positivos en el funcionamiento del Convenio, de forma
señalada en la disminución de los costes y en la mayor eficacia de los procedimientos de
expedición y registro de las apostillas".527
Adicionalmente, se recomendó "…que los Estados Partes así como la Oficina Permanente
trabajen en el desarrollo de técnicas para generar apostillas electrónicas teniendo presentes,
entre otras, las leyes modelo de la CNUDMI sobre comercio electrónico528 y firma digital,529
ambas fundadas en los principios de no discriminación y de equivalencia funcional."530
525
Se llegó a la conclusión anterior tomando en consideración además que siempre sería posible emitir una copia de la apostilla electrónica para tener el respaldo físico. 526
Se llevó a cabo del 28 de octubre al 4 de noviembre de ese año y a ella asistieron 116 delegados, representando a 57 Estados Miembros y Parte, al igual que observadores. 527
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el funcionamiento práctico de los Convenios sobre la Apostilla, la Obtención de pruebas y la Notificación (28 de octubre a 4 de noviembre de 2003). Op. cit. Pág. 3 528
Se hace referencia tanto a la Ley Modelo sobre el Comercio Electrónico de 1996 como a la Ley Modelo de la CNUDMI sobre Firmas Electrónicas del 2001. 529
La Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI) es el principal órgano jurídico en el campo del derecho mercantil internacional del sistema de las Naciones Unidas y su función primordial es la de modernizar y armonizar las reglas en dicho ámbito, con el fin de facilitar y promover el comercio y, de esta forma, acelerar el crecimiento de un país y crear nuevas oportunidades para sus habitantes. UNCITRAL. Página electrónica: http://www.uncitral.org/uncitral/es/about_us.html. Consultada el día 10 de agosto de 2013. 530
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el funcionamiento práctico de los Convenios sobre la Apostilla, la
191
La Ley Modelo sobre el Comercio Electrónico de 1996 fue creada con el objetivo de
"…posibilitar y facilitar el comercio por medios electrónicos ofreciendo a los legisladores un
conjunto de reglas internacionalmente aceptables encaminadas a suprimir los obstáculos
jurídicos y a dar una mayor previsibilidad al comercio electrónico",531 en gran parte mediante la
equiparación del trato dado a la información sobre papel a aquel dado a información
electrónica. Dicho instrumento define los conceptos de no discriminación532 y de equivalencia
funcional,533 mencionados en la cita anterior y sienta las bases para lograr, no sólo la formación
de contratos llevados a cabo por medios electrónicos, sino también su validez.
La Ley Modelo sobre Firmas Electrónicas del 2001 surgió con la finalidad de "...posibilitar y
facilitar la utilización de las firmas electrónicas estableciendo criterios de fiabilidad técnica para
la equivalencia entre las firmas electrónicas y las manuscritas" y consecuentemente servir de
base a los Estados para el establecimiento de un marco jurídico, que regule de manera
apropiada el trato jurídico para este tipo de firmas.534
Obtención de pruebas y la Notificación (28 de octubre a 4 de noviembre de 2003). Op. cit. Pág. 6. En este mismo sentido, según el documento "Synopsis of the replies to the Questionnaire accompanying the succinct explanations relating to the Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents (Prel. Doc. No 3)", la mayoría de países llenaba las apostillas y para ese entonces ya algunos países utilizaban registros electrónicos. En cuanto a la posibilidad de apostillar documentos electrónicos, a pesar de que la mayoría de países aún no emitía apostillas para este tipo de documentos, algunos países contestaron que la posibilidad podría ser valorada en un futuro. Otros indicaron que nunca les habían hecho tal solicitud. 531
UNCITRAL. Página electrónica: http://www.uncitral.org/uncitral/es/uncitral_texts/electronic_commerce/1996Model.html. Consultada el día 10 de agosto de 2013. 532
Según la página oficial de la ley, este principio "...asegura que no se denegarán a un documento sus efectos jurídicos, su validez o su ejecutabilidad por la única razón de que figure en formato electrónico". UNCITRAL. Ídem. 533
Por otra parte, el principio de equivalencia funcional es aquel en el que "se establecen los criterios conforme a los cuales las comunicaciones electrónicas pueden equipararse a las comunicaciones sobre papel. En particular, enuncia los requisitos concretos que deben cumplir las comunicaciones electrónicas para realizar los mismos fines y desempeñar las mismas funciones que se persiguen en el sistema tradicional basado en el papel con determinados conceptos, como los de "escrito", "original", "firma", y "documento"." UNCITRAL. Ídem. 534
UNCITRAL. Ídem.
192
Al igual que la ley mencionada anteriormente, este instrumento ahonda en el tema de los
principios de no discriminación y equivalencia funcional, mediante el establecimiento de
"...criterios de fiabilidad técnica para la equivalencia entre las firmas electrónicas y las firmas
manuscritas",535 al igual que mediante la inclusión de "…disposiciones que favorecen el
reconocimiento de los certificados extranjeros y las firmas electrónicas sobre la base de un
principio de equivalencia sustantiva que no otorga importancia al lugar de origen de la firma
extranjera".536
Por otra parte, la Comisión Especial en su Conclusión No 23, recomendó la utilización de la
tecnología de la información para la expedición de apostillas y afirmó que "La CE ha dividido en
las cuatro etapas siguientes la expedición de una Apostilla en las que se podría plantear la
utilización de las tecnologías de la información, estimando que, en principio – ya que la
utilización de las tecnologías de la información resulta rentable - nada impide la aplicación de
las mencionadas tecnologías:
1. en el mantenimiento de una base de datos electrónica segura de firmas que permita verificar
las firmas que aparezcan en los documentos públicos para los que se solicita una apostilla;
2. en la utilización de sistemas electrónicos de tratamiento de textos para cumplimentar los
apartados de la apostilla;
3. en la utilización de una firma reproducida electrónicamente por la autoridad expedidora, que
se incorpore por sistemas electrónicos seguros y se imprima sobre la apostilla;
4. en el mantenimiento de un registro electrónico".
Posteriormente, en el año 2005, se llevó a cabo el Primer Foro Internacional sobre la
Notarización y las Apostillas Electrónicas, en seguimiento a la recomendación adoptada en la
reunión de la Comisión Especial de 2003.537 En esta ocasión, los Estados participantes
535
UNCITRAL. Ídem. 536
UNCITRAL. Ídem. 537
Este Foro se llevó a cabo en Las Vegas, Nevada, del 30 al 31 de mayo del año 2005 y fue organizado por la CHHC en conjunto con la Unión Internacional del Notariado Latino (UINL).
193
reiteraron la importancia de tomar en consideración las recomendaciones de la Comisión
Especial, en cuanto a la importancia de hacer uso de la tecnología y de que cada país realizara
una revisión o desarrollara su marco legal en materia de firmas electrónicas y documentos
electrónicos.538 Adicionalmente, se exhortó a los Estados a valorar la posibilidad de crear
registros electrónicos de apostillas y recomendaron tenerlos disponibles en Internet, con el fin
de facilitar la verificación de las apostillas e incluso prevenir fraudes. También se impulsó a los
Estados a expedir apostillas electrónicas, tanto para documentos públicos en su versión física,
como en su versión electrónica.
Como recomendación general, se acordó que convenía proceder con la elaboración de
directrices por parte de la Oficina Permanente, para guiar a los Estados en el desarrollo de
registros electrónicos, apostillas electrónicas y documentos públicos electrónicos y se acordó
que no se requeriría la utilización de un tipo específico de tecnología para su desarrollo.
Al año siguiente, en marzo del año 2006, se publicó el Programa Piloto de Apostillas
Electrónicas (e-APP), preparado por la CHHC en conjunto con la Asociación Nacional de Notarios
(ANN). Dicho programa consta de dos componentes principales:539
(i) el desarrollo, implementación y promoción de un modelo para la emisión de Apostillas
Electrónicas para las autoridades competentes que sea efectivo, seguro y de bajo costo;540 y
(ii) la utilización de registros electrónicos de apostillas (e-Registers) por parte de las
autoridades competentes, con el fin de dejar constancia de las apostillas emitidas.
538
Se afirmó que "...la aplicación y el funcionamiento de la Convención puede seguir mejorándose al basarse en tales tecnologías y de esta manera aumentar la confianza mutua como un principio básico para el funcionamiento de la Convención". CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones del Primer Foro Internacional sobre la Notarización y las Apostillas Electrónicas. La Haya, Países Bajos. Pág. 8. 539
Es importante mencionar que para ambos componentes se elaboró material educativo, el cual estuvo a disposición de las autoridades competentes de forma gratuita. Este material incluyó versiones impresas de instructivos y un programa educativo online. 540
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones del Primer Foro Internacional sobre la Notarización y las Apostillas Electrónicas. Op. cit. Pág. 8.
194
Según los propulsores del e-APP, su aplicación conllevaría a la emisión de apostillas más rápida
y económicamente, aumentaría la eficiencia en la operación práctica de la Convención,
ofrecería un mayor nivel de seguridad, en comparación con los estándares actuales en un
ambiente de sólo papel y permitiría una verificación más frecuente, tanto de las apostillas,
como de los registros, facilitando de esta manera la batalla contra el fraude.541
En relación con el primero de los componentes del e-APP, la emisión de apostillas electrónicas,
el modelo recomendado utiliza tecnología PDF, a través de Adobe Acrobat,542 al igual que un
certificado digital, el cual sería utilizado por la autoridad competente, a la hora de firmar la
apostilla electrónica. Cabe destacar que ese tipo de certificado deberá ser emitido por una
autoridad certificadora543 y que el mismo contendrá una clave pública del solicitante, al igual
que información acerca del titular (nombre, correo electrónico, entre otra información). 544 El
procedimiento se describe en el e-APP de la siguiente forma:
541
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones del Primer Foro Internacional sobre la Notarización y las Apostillas Electrónicas. Ídem. 542
PDF se utiliza como abreviatura del término Portable Document Format y, según la explicación contenida en el documento preliminar del e-APP, se trata de un formato de archivo desarrollado por los sistemas Adobe para representar dos documentos dimensionales en un dispositivo independiente y con formato de resolución independiente. Agregan además que los archivos PDF no codifican información específica para el software de aplicación, hardware o el sistema operativo utilizado para crear o ver el documento y que por lo tanto dicha característica asegura que un PDF válido pueda ser considerado como exactamente el mismo, independientemente de su origen o destino. Según la propuesta de e-APP, la principal razón por la cual se seleccionó el tipo de documento PDF es porque "...incluye un soporte robusto para certificados digitales y tiene una amplia aceptación internacional". (traducción libre). CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Cada día más cerca de la realidad – El Programa Piloto de Apostillas Electrónicas de la HCCH y la NNA. Versión electrónica disponible en: http://www.hcch.net/upload/e-app-fnl.pdf. Consultada el 12 de agosto de 2013. 543
En la legislación nacional las autoridades certificadoras se conocen como certificador y son definidas en el artículo 18 de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, Ley N
o 8454 como "...la persona
jurídica pública o privada, nacional o extranjera, que emite certificados digitales y está debidamente autorizada según esta Ley o su Reglamento; asimismo, que haya rendido la debida garantía de fidelidad". En relación con esta garantía el mismo artículo señala que su monto "...será fijado por la Dirección de Certificadores de Firma Digital y podrá ser hipoteca, fianza o póliza de fidelidad de un ente asegurador, o bien, un depósito en efectivo". 544
Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos
195
"La Autoridad Certificadora firma digitalmente el certificado digital del titular con su propia
clave pública y hace que la misma se encuentre disponible fácilmente (por ejemplo, en la
Internet) para su validación por parte de terceros. Cualquier destinatario de una e-Apostilla
firmada con un certificado digital específico de una Autoridad Competente utiliza la clave
pública de la Autoridad Competente para descifrar el certificado digital adjunto a la e-Apostilla,
la verifica como expedida por la Autoridad Competente y luego obtiene la clave pública del
remitente y la información de identificación contenida en el certificado. Por lo tanto, el
destinatario de una e-Apostilla será capaz de evaluar si la Apostilla fue emitida por la Autoridad
Competente en cuestión (y no por un impostor u otra persona fraudulenta haciéndose pasar por
Autoridad Competente) y si alguien trató de cambiar el contenido de la e-Apostilla o "separarlo"
del documento público subyacente".545
En seguimiento a lo dispuesto en el párrafo anterior, la verificación de la autenticidad del
certificado digital es de suma importancia y entre más confiable sea la autoridad certificadora,
más segura será la emisión de apostillas electrónicas.546 Se afirma que ese tipo de apostilla es
incluso, más confiable que aquellas emitidas en papel, que cuentan con menos medidas de
seguridad. No obstante lo anterior, las autoridades competentes podrán elegir sus propias
autoridades certificadoras.547
El documento analizado hace referencia acerca de lo sencillo que es el modelo propuesto, que
no requiere de habilidades técnicas sofisticadas, ni de parte de la autoridad competente, ni del
solicitante, ni de la autoridad que recibirá el documento final y que además se emitirá material
545
Traducción libre. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH and the NNA. La Haya, Países Bajos. 2006. Pág. 9. 546
Según el documento mencionado en la cita anterior, "...el uso de los certificados digitales proporcionará, en particular, integridad (garantía de que el documento no ha sido alterado), autenticidad (garantía del origen del documento) y no repudio (la Autoridad Competente no podrá negar que firmó el documento)” . Traducción libre. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH and the NNA. Ibíd. Pág. 3 547
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH and the NNA. Ibíd. Pág. 9
196
informativo y un programa educacional en línea.548 También, afirmó que el modelo propuesto
podría ser utilizado en dos supuestos: para aquellos documentos emitidos en papel y que serían
escaneados y guardados de manera electrónica, como un archivo PDF y para aquellos
documentos emitidos directamente en versión electrónica; por ejemplo, documentos notariales
electrónicos, a los cuales se adjuntará una apostilla electrónica enviada por la autoridad
competente, antes de su envío al solicitante vía correo electrónico u otros medios.549
Por otra parte, en relación con el e-registro, su objetivo principal es registrar las apostillas
emitidas y que a su vez, los interesados puedan verificar la autenticidad en línea de las mismas.
Su funcionamiento no solo es acorde con el artículo 7 de la Convención, sino que se ha
comprobado que es incluso más fácil de operar que los registros físicos. Adicionalmente, facilita
la consulta y acceso por parte de los interesados.550 Además, dentro de sus principales ventajas
se encuentra servir como una herramienta para verificar el origen de la apostilla y combatir las
falsificaciones y fraudes.551
548
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH and the NNA. Ibíd. Pág. 10 549 Se habla acerca de la posibilidad de que la autoridad competente cuente con una página electrónica, en la cual
el solicitante podrá acceder para descargar la apostilla, tras incluir determinada información y alguna contraseña. Posteriormente el usuario podría remitir dicha apostilla electrónica vía correo electrónico al receptor final. Adicionalmente, dejaron claro además que el modelo propuesto es una solución de bajo costo, dado que el mismo será compartido de manera gratuita a todos los Estados y autoridades competentes que estén interesadas y que la inversión por parte de los Estados será mínima, tomando en consideración que únicamente se requieren certificados digitales compatibles con Adobe Acrobat y una versión con licencia de Adobe Acrobat Estándar o Profesional. Cada autoridad podrá decidir la versión de Adobe Acrobat quiere utilizar, ya que le versión gratis de Acrobat Reader únicamente sirve para visualizar los documentos firmados digitalmente pero no para firmarlos. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH and the NNA. Ibíd. Págs. 10 y 11
550
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH and the NNA. Ibíd. Pág. 12 551
En esta misma línea, el modelo sugerido evitará las denominadas fishing expeditions y el interesado deberá incluir, al menos, la fecha de expedición de la apostilla y el número que aparece en ella. El sistema responderá automáticamente si existe o no una entrada coincidente en el registro tras incorporar dichos datos. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH and the NNA. Ibíd. Pág. 14.
197
Al igual que las apostillas electrónicas, el registro electrónico cuenta con características técnicas
específicas. Según el e-APP, "...se desarrollará un modelo de software confiando en los
lenguajes PHP y MySQL, con el fin de facilitar una mayor aceptación y una más fácil
implementación de los Registros Electrónicos".552 Tanto en el caso del software PHP, como en la
base de datos MySQL, la autoridad competente será la responsable del funcionamiento diario
del registro electrónico y requerirá contar con servidores de base de datos seguros, ya sea
manejados por la misma autoridad competente o por un proveedor externo.553
Al igual que en el caso de la apostilla electrónica, el modelo propuesto es sencillo, de fácil
implementación y cuenta con material informativo y programa educacional en línea para
fomentar su uso y guiar a los Estados interesados en incorporarlo a sus países.554
Por último, el documento preliminar señala, que el e-APP cubriría un periodo de cuatro años,
con 4 etapas específicas y555 a manera de conclusión afirma que, "Los objetivos del e-APP
552
PHP es la abreviatura del término en inglés "PHP: Hypertext Preprocessor" y se trata de "...un lenguaje de script ampliamente utilizado y de uso general que es especialmente adecuado para el desarrollo web y puede ser embedido en páginas HTML". Traducción libre. Página electrónica: http://mx1.php.net/. Consultada el día 12 de agosto. Además, "...este lenguaje permite interacción con un gran número de sistemas de gestión de bases de datos relacionales, tales como MySQL". Traducción libre. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH and the NNA. Op. cit. Pág. 12. Por otra parte, MySQL es un software que "...proporciona un servidor de base de datos SQL (Structured Query Language) veloz, multi-hilo, multiusuario y robusto. El servidor está proyectado tanto para sistemas críticos en producción soportando intensad cargas de trabajo como para empotrarse en sistemas de desarrollo masivo de software. El software MySQL tiene licencia dual, pudiéndose usar de forma gratuita bajo licencia GNU o bien adquiriendo licencias comerciales de MySQL AB en el caso de no desear estar sujeto a los términos de la licencia GPL. MySQL es una marca registrada de MySQL AB". Página electrónica: http://www.mastermagazine.info/termino/6051.php. Consultada el 12 de agosto. La compañía creadora es Oracle Corporation, a través de Sun Microsystems y renombrados sitios web como Facebook, YouTube, Twitter y Wikipedia utilizan este software. 553 Al igual que con la apostilla electrónica, las autoridades competentes podrán utilizar los softwares de su
preferencia. Es importante recalcar además que en el e-APP se hace la aclaración de que, por lo complejo del tema acerca de cómo proteger y mantener segura la información almacenada en un registro electrónico (al igual que por la sensibilidad de la información que podría albergar), se recomienda a las autoridades competentes recurrir a expertos internos o proporcionados por un proveedor en materia de tecnología informática. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH and the NNA. Op. cit. Pág. 12 554
También es un proyecto de bajo costo y se recomienda a las autoridades competentes recurrir a expertos para obtener recomendaciones para lograr su más apto funcionamiento.
198
pueden parecer ambiciosos y de largo alcance, pero creemos que esta vez hay pocos obstáculos
prácticos restantes que quedan para la efectiva y rentable implementación de tecnología para
fortalecer los importantes beneficios de la Convención de la Apostilla".556
En los años siguientes se llevaron a cabo distintos foros internacionales, en los cuales se
discutió el tema de la apostilla electrónica.557 Dentro de las principales Conclusiones y
Recomendaciones resultantes de estas reuniones se encuentran las siguientes:
A pesar de que el e-APP sugiere determinados modelos, lo anterior no constituye un obstáculo,
para que puedan estudiarse o implementarse modelos con tecnologías alternativas o que
incluso puedan tomarse en consideración leyes, reglas o reglamentos ya existentes en los
555 La primera contemplaba el lanzamiento oficial del proyecto; el desarrollo de los modelos y material educativo
de la apostilla y el registro electrónico por parte de la CHHC y la Asociación Nacional de Notarios; asegurar la participación activa de por lo menos tres Estados o jurisdicciones, en la emisión y/o aceptación de apostillas electrónicas y/o operación del registro electrónico y realización del Segundo Foro Internacional. La segunda etapa tenía el objetivo de promover el e-APP internacionalmente, fomentar la participación activa de los Estados (con la meta de incluir entre 5 y 10 Estados o jurisdicciones) y la circulación de un cuestionario a los Estados ya involucrados, con el fin de evaluar el programa. Por otra parte, al tercer año se incluyó el objetivo del asesoramiento y revisión del proyecto en la Comisión Especial y aumento de la participación de los Estados (para incluir, al menos, a 20 Estados o jurisdicciones). Por último, la última etapa contemplaba la emisión de apostillas electrónicas por parte de las autoridades competentes de la mayoría de Estados Partes y/u operación de registros electrónicos, además de la aceptación de dichas prácticas por parte de la mayoría de Estados Partes. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH and the NNA. Op. cit. Pág. 15
556 Además, resaltaron que parte de la importancia del e-APP radica en la posibilidad de que las autoridades
competentes puedan brindar, más rápida y eficientemente, servicios de "e-Gobierno". CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH and the NNA. Ídem.
557
Se realizaron específicamente los siguientes foros: el Segundo Foro Internacional sobre la Notarización y las Apostillas Electrónicas (del 28 al 29 de mayo de 2006 en Washington D.C., Estados Unidos); el Tercer Foro Internacional sobre Evidencia Digital (del 31 de mayo al 1 de junio de 2007 en Los Ángeles, California, Estados Unidos); el Cuarto Foro Internacional sobre la e-Notarización, las Apostillas Electrónicas y la Evidencia Digital (del 29 al 30 de mayo de 2008 en New Orleans, Estados Unidos); el Quinto Foro Internacional sobre el Programa Piloto de Apostillas Electrónicas (e-APP) y Autenticación Digital (el 13 de junio de 2009 en Londres, Reino Unido) y el Sexto Foro Internacional sobre el Programa Piloto de Apostillas Electrónicas (e-APP) (del 29 al 30 de junio del 2010 en Madrid, España).
199
ordenamientos jurídicos internos, en materia de actos notariales electrónicos, uso y
administración de firmas electrónicas o transmisión de documentos electrónicos.558
Se alentó a los Estados a alcanzar altos estándares en la expedición y administración de
credenciales digitales para sus autoridades competentes y fomentar el e-APP. De esta forma se
pretende aumentar la eficacia general del funcionamiento práctico del Convenio, la seguridad
en la expedición de apostillas y facilitar la verificación de las mismas. Por lo tanto, la
implementación del programa beneficia, tanto a las autoridades competentes, como a los
usuarios.
Se felicitó a las jurisdicciones modelo en la aplicación del e-APP, especialmente al Estado de
Kansas, Rhode Island, Colombia, España y Nueva Zelanda.559
558
En relación con este mismo tema se señala que "...los modelos de software sugeridos por el e-APP no tienen como propósito imponer requisitos técnicos en la realización de los actos notariales electrónicos en una jurisdicción determinada". 559
El intercambio de la primera apostilla electrónica se dio entre el Estado de Kansas y Colombia. En un comunicado de prensa del 15 de febrero de 2007, la CHHC informó que el Estado de Kansas fue la primer jurisdicción en emitir una apostilla electrónica y Colombia la primera en aceptar una de ellas bajo el e-APP. El siguiente párrafo describe dicho acontecimiento: "La legalización (autenticación) de los documentos públicos ha entrado en una nueva era: el estado de Kansas ha emitido la primera Apostilla Electrónica (e-Apostilla) de conformidad con el modelo sugerido en el marco del Programa Piloto de Apostillas Electrónicas (e-APP), convirtiéndose así en la primer jurisdicción en el mundo en enviar un Certificado de Apostilla sin papel - un documento oficial autenticando el origen de un documento público - a otro Estado. El Estado receptor fue Colombia, que a su vez indicó oficialmente su aceptación de la e-Apostilla. Como resultado, las dos jurisdicciones están listas para completar dichas autenticaciones de manera totalmente electrónica". CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Comunicado de prensa: "Breakthrough with the electronic Apostille Pillot Program (e-APP)". Traducción libre. Por otra parte, el Estado de Rhode Island fue la primer jurisdicción en implementar el programa de apostillas electrónicas. En el mismo comunicado de prensa se afirmó lo siguiente: "Además, Rhode Island se unió al e-APP mediante la adopción y la aplicación del software de registro electrónico de código abierto, gratuito del programa. Cualquier persona interesada puede ahora realizar una búsqueda segura, en línea, de una Apostilla emitida por funcionarios de Rhode Island (actualmente en papel, pronto también en formato electrónico), introduciendo su número y fecha y el registro mostrará automáticamente si se encuentra una entrada coincidente, permitiendo a las partes receptoras verificar el origen de la Apostilla más rápida y eficientemente de lo que se puede lograr actualmente". Traducción libre. Ibíd. En el caso de España, fue el primer país en implementar un registro electrónico centralizado y emitir apostillas electrónicas en la totalidad de su territorio. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones. Sexto Foro Internacional sobre el Programa Piloto de Apostillas Electrónicas. La Haya, Países Bajos. Pág. 3. Otras jurisdicciones que también fueron felicitadas son las de la Corte Suprema de Justicia de Murcia, Reino Unido, Bermuda y Nueva Zelanda. Este último Estado fue el primero en implementar completamente los dos componentes del e-APP. El 10 de abril de 2010, la Oficina de Autenticaciones del Ministerio del Interior de este país lanzó su registro de manera oficial y desde mayo del 2009 emite apostillas electrónicas. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL
200
Reconocieron que el e-APP aumenta drásticamente la seguridad asociada con la emisión y uso
de las apostillas, al combatir el fraude. Afirmaron que el uso de documentos PDF y de
certificados digitales cumple con este objetivo, especialmente en comparación con las apostillas
físicas adheridas mediante grapas u otros métodos inseguros.560
Se llegó a la conclusión de que el e-APP tiene una función armonizadora de la operación de la
Convención, en el tanto ayuda a identificar y a trabajar en las posibles inconsistencias de
aplicación, dependiendo de cada autoridad competente.561
Se motivó recurrentemente a los Estados a aceptar apostillas electrónicas y a no contactar al
Estado receptor para asegurar la aceptación de la misma, dado más bien que esto implicaría
darle una oportunidad a dichos Estados para su rechazo. Reiteraron la importancia en la
aplicación del principio que afirma que aquella apostilla (física o electrónica), que sea emitida
válidamente en un Estado Parte de la Convención, deberá ser aceptada en otros Estados Parte,
de conformidad con la legislación doméstica del Estado Emisor.562
PRIVADO. Página electrónica: http://www.hcch.net/upload/e-app_announcement10s.pdf. Consultada el 13 de agosto de 2013. 560
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones del Tercer Foro Internacional sobre Evidencia Digital. La Haya, Países Bajos. Pág. 1 561 CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones del
Tercer Foro Internacional sobre Evidencia Digital. Ídem. En este mismo sentido, en las Conclusiones y Recomendaciones del Sexto Foro Internacional sobre el Programa Piloto de Apostillas Electrónicas se afirmó lo siguiente: "La implementación práctica del e-APP en varias jurisdicciones ha confirmado la habilidad de la Convención de acoger la innovación tecnológica y las formas estándar de comunicación electrónica. Los participantes reafirman su posición expresada en foros anteriores, en cuanto a que no es necesaria la revisión de la Convención o el desarrollo de un protocolo específico a la Convención que permita la implementación del e-APP y el
uso de tecnologías modernas". Traducción libre. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL
PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones del Tercer Foro Internacional sobre Evidencia Digital. Ídem.
562
Profundizan en este principio al indicar que "El no extender este principio básico a las Apostillas Electrónicas proporcionaría a los Estados receptores un mayor poder en el ambiente electrónico que el que tienen en un ambiente de papel", debido a que ha quedado claro que la mayoría de Estados ya reconoce la igualdad entre firmas manuscritas y firmas electrónicas, siendo ambas funcionalmente equivalentes. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones del Sexto Foro Internacional sobre el Programa Piloto de Apostillas Electrónicas (e-APP). La Haya, Países Bajos. Págs. 2 y 3. También estará sujeta a las condiciones del Estado Emisor la emisión de apostillas electrónicas para documentos públicos no emitidos de
201
En cuanto al e-registro, se enumeraron una serie de buenas prácticas en su implementación, tal
y como la numeración no secuencial de las apostillas y la inclusión de determinada información
a la hora de hacer una búsqueda en el registro;563 la recomendación de incluir la imagen
completa de la apostilla o incluso información acerca del documento público subyacente; el
registro de la firma electrónica de la apostilla, aún si fue emitida en papel, en el e-registro;564 la
centralización de los registros en aquellos Estados con varias autoridades competentes o con
varias oficinas para la autoridad competente; la posibilidad de búsqueda en varios idiomas y no
únicamente en el idioma oficial de la autoridad competente; la indicación en la apostilla del URL
del registro electrónico, al igual que una leyenda indicando que el origen de la misma podrá ser
verificado, vía electrónica, ingresando al registro; el mantenimiento de las entradas del e-
registro en línea por el tiempo que sea posible, con el fin de que puedan ser verificadas
contínuamente por los interesados y el registro de las estadísticas del uso del registro
electrónico, por parte de las autoridades competentes.565
Además de los documentos de Conclusiones y Recomendaciones, en el año 2007, el Secretario
General de la CHHC, el señor Christophe Bernasconi y un representante de la Asociación
Nacional de Notariado, el señor Rich Hansberger, elaboraron un memorándum de aspectos
técnicos relacionados con la emisión de apostillas electrónicas. De él interesa particularmente
manera electrónica (en cuanto a la eficacia que podrán o no tener dichos documentos en una versión electrónica). El ejemplo más claro es el de si un documento público escaneado tiene la misma validez en el Estado Emisor que el documento público en su versión original. 563
El fin inmediato de esta recomendación es evitar las denominadas fishing expeditions. 564 Lo anterior con el fin de que el receptor pueda comparar la firma del documento con la firma visible en el
registro. Este es el sistema utilizado por México, país el cual también ha sido líder en cuanto a la implementación del programa del e-APP. La Secretaría de Gobernación de este país (autoridad competente de este país a nivel federal) lanzó el e-registro y este sistema de apostilla electrónica en el año 2010, el cual se caracteriza por la impresión de las apostillas en papel de seguridad y la inclusión de una imagen de la firma manuscrita. Adicionalmente, la apostilla electrónica que se archiva en el registro electrónico es la que cuenta con el certificado de la firma electrónica. Lo anterior permite que el usuario, una vez que accede al registro electrónico e incluya la información requerida, pueda verificar el origen de la firma electrónica. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Comunicado de prensa: "e-APP: México lanza un e-Registro de apostillas utilizando tecnología de punta". La Haya, Países Bajos. 2010.
565
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones del Sexto Foro Internacional sobre el Programa Piloto de Apostillas Electrónicas (e-APP). Op. cit. Pág. 2.
202
el apartado relacionado con el formato de la apostilla electrónica, el cual hace la diferencia
entre dos métodos que cumplen con el objetivo de proteger la apostilla y el documento público
subyacente de cualquier modificación, que no se encuentre permitida, pero que se diferencian
en cuanto a la interfase que se muestra al usuario.566
El primero de los modelos consiste en un único documento PDF, que contempla tanto el
documento de la apostilla electrónica, como el documento público subyacente. Por otra parte,
el segundo modelo se caracteriza por incluir el documento público subyacente como una
extensión del certificado de apostilla, en este caso el usuario accede al certificado y luego tiene
la opción de visualizar el documento para el cual fue emitida la apostilla. Este segundo modelo
es el más recomendado, dado que deja claro, que el usuario está tratando con una apostilla y
que el documento subyacente es un agregado.567
b. En el marco de las Reuniones Regionales del Proyecto del e-APP para Europa568
A partir del año 2011 dio inicio la implementación del Proyecto e-APP para Europa, el cual tenía
una duración prevista de 18 meses. El mismo forma parte del e-APP y contó con el apoyo
financiero de la Unión Europea.569 A grandes rasgos, el proyecto contempla la interrelación de
los siguientes elementos: "1) Desarrollo y puesta en práctica de un Registro electrónico central
de Apostillas para todas las Autoridades Competentes en España; 2) Celebración de tres
reuniones regionales en Europa para promover la implementación de Registros Electrónicos en
566
BERNASCONI (Christophe) y HANSBERGER (Rich). Electronic Apostille Pilot Programm (e-APP). Memorandum on some of the technical aspects underlying the suggested model for the issuance of Electronic Apostilles (e-Apostilles). La Haya, Países Bajos. 2007. 567
BERNASCONI (Christophe) y HANSBERGER (Rich). Ídem. 568
Se llevó a cabo el 14 de febrero de 2011 en Helsinki, Finlandia. 569
Específicamente se trata de una iniciativa de la CHHC en conjunto con el Ministerio de Justicia de España (como precursores) y con Finlandia, República Checa y Francia (como Estados asociados). CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Página electrónica: http://www.hcch.net/upload/eapphelsinki_2s.pdf. Consultada el día 13 de agosto de 2013.
203
todos los Estados participantes y 3) La celebración del Sexto Foro del e-APP (realizado el 29 y 30
de junio de 2010 en Madrid (España))".570
Al igual que en las demás reuniones, se felicitó a los países que estaban implementando el e-
APP, especialmente a España571 y los Estados participantes llegaron a una serie de Conclusiones
y Recomendaciones. Una de ellas giró en torno al tema de la exportabilidad del sistema español
de apostillas electrónicas a otras jurisdicciones, dado que el mismo "…toma la forma de varios
módulos (componentes básicos)"572 y, por lo tanto, es "…muy flexible en el tanto otros países
puedan decidir entre utilizar el sistema completo o únicamente partes específicas del mismo".573
Adicionalmente, al hacer mención acerca de las bondades de dicho instrumento, se destacó su
invaluable contribución a la circulación internacional de documentos públicos, las ventajas para
empresarios e individuos que llevan a cabo actividades fuera de sus fronteras, el mejoramiento
570
Ibíd. Las tres reuniones programadas se llevaron a cabo en Helsinki, Finlandia (14 de febrero de 2011); en Praga, República Checa (27 de mayo de 2011) y en París, Francia (4 y 5 de octubre). Esta última reunión coincidió con la conmemoración del 50 Aniversario de la Convención de la Apostilla y en ella se congregaron más de 100 personas de 29 países y organizaciones internacionales. 571
Se hizo referencia a la sección denominada "Sede Electrónica" de la página del Ministerio de Justicia de este país, la cual permite que los usuarios y receptores de apostillas verifiquen el estado de las apostillas electrónicas, que sea descargada (siempre y cuando sea dentro de los 30 días calendario siguientes a la notificación al interesado de que su apostilla electrónica podrá ser descargada) y que los usuarios puedan verificar apostillas en el registro electrónico, las firmas electrónicas en las apostillas electrónicas y la integridad de un documento público apostillado (en el caso de documentos públicos escaneados por una autoridad competente). 572
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones de la Segunda Reunión Regional del Proyecto del e-APP para Europa. La Haya, Países Bajos. Traducción libre.
573
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones de la Segunda Reunión Regional del Proyecto del e-APP para Europa. Ídem. Además, España se comprometió no solo a emitir material explicativo, sino a traducir la interfase de su sistema y sus manuales a los idiomas inglés y francés e incluso reconoció que el borrador de un memorándum sobre aspectos legales de la exportabilidad del sistema español se encuentra en proceso y que la versión final será compartida con quienes estén interesados. A la fecha de la última reunión regional, en España 36 autoridades competentes de un total de 44 ya habían implementado el sistema y se habían emitido más de 4.000 apostillas Electrónicas. Además, los Estados Parte reconocieron el compromiso del Estado Español de crear la versión en inglés de la "Sede electrónica" y de traducir la guía para receptores y aplicantes de la apostilla al idioma francés y al ruso. Cabe resaltar además que se gratificó la decisión del Ministerio de Justicia Español de distribuir gratuitamente el software desarrollado por ellos mismos bajo una Licencia Pública de la Unión Europea.
204
en las condiciones para la inversión extranjera y el comercio internacional y la buena utilización
de la tecnología para optimizar su aprovechamiento.574
Posteriormente, del 14 al 15 de junio de 2012, se retomaron los foros internacionales y se llevó
a cabo el Sétimo Foro Internacional sobre el e-APP en Izmir, Turquía. Una de las
recomendaciones más significativas fue la eliminación de la palabra "piloto" del nombre del e-
APP a partir de enero del 2012, gracias al éxito que tuvo. A la fecha del Sétimo Foro
Internacional se había implementado alguno de los dos componentes del programa por 140
autoridades competentes en 14 países diferentes.575 Un importante aporte de este foro fue
que, en relación con los registros electrónicos, se hizo la distinción entre tres tipos de
categorías, cada una con características superiores a la anterior:576
(i) Categoría 1 (básica): únicamente confirma la emisión de una apostilla correspondiente a
un determinado número y fecha. En otras palabras, la información que refleja en el sistema es
un “sí” o un “no”.577
574
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones de la Tercera Reunión Regional del Proyecto del e-APP para Europa y Conmemoración al 50 Aniversario de la Convención de la Apostilla. La Haya, Países Bajos. Pág. 2
575 Andorra, Bélgica, Bulgaria, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Georgia, México, Nueva Zelanda, Perú,
Moldova, España, Rusia, California, Colorado, Kansas, Carolina del Norte, Rhode Island, Texas, Washington y Virginia del Oeste. (negrita no en original). Cabe resaltar que en dicho Foro se le dio la bienvenida a Costa Rica por haberse unido al programa desde el Sexto Foro Internacional que se llevó a cabo en Madrid. Se felicitó nuevamente a España, no solo por la implementación del programa en la totalidad de su territorio, sino también por lograr una mayor eficiencia en la emisión de apostillas físicas. Colombia también constituye un ejemplo a nivel mundial, al haber registrado en ese momento más de un millón de apostillas al año en su registro electrónico.
576
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones de la Tercera Reunión Regional del Proyecto del e-APP para Europa y Conmemoración al 50 Aniversario de la Convención de la Apostilla. Ídem. La denominación de “básica”, “adicional” y “avanzada” es utilizada por la CHHC. 577
Países que cuentan con un registro electrónico perteneciente a esta categoría son algunas jurisdicciones de Estados Unidos, Bélgica y Andorra. En el caso de este último Estado mencionado, el portal del Ministerio de Relaciones Exteriores y Relaciones Institucionales solicita la inclusión del número de registro de la Apostilla y la fecha. En caso de que efectivamente exista una apostilla bajo esa descripción, la pantalla refleja una leyenda en ese mismo sentido. BERNASCONI (Christophe). General Introduction to the Apostille Convention and the electronic Apostille Program (e-APP). La Haya, Países Bajos. 2003.
205
(ii) Categoría 2 (adicional): proporciona además información o una descripción básica y/o
una imagen de la apostilla y/o del documento público subyacente.578
(iii) Categoría 3 (avanzada): permite una verificación digital de la apostilla y/o del
documento público subyacente. Cabe resaltar que la legislación interna determinará si es
posible mostrar una imagen completa de la apostilla y/o del documento público subyacente.579
Dentro de las principales novedades del registro electrónico destacó el requisito de ingresar
una palabra y/o número generado de manera aleatoria, que asegure que el usuario es una
persona y no una computadora, evitando posibles ataques automatizados dirigidos a violar la
seguridad del sitio web. Además, una autoridad competente manifestó estar explorando la
posibilidad de incluir un código "quick response" o QR a su apostilla física, que mediante su
escaneo lleve al usuario directamente a la página de la autoridad competente.580
Por último, tras el análisis de las Conclusiones y Recomendaciones de las reuniones y foros
internacionales relacionados con el programa del e-APP, es posible afirmar que existen los
siguientes escenarios, en cuanto a la inclusión de la tecnología en el procedimiento de emisión
y registro de apostillas:
578
Dentro de los países que cuentan con Registros Electrónicos de este tipo se encuentran los siguientes: Bulgaria, Costa Rica, República Dominicana, Irlanda, Moldova, Nueva Zelanda, Perú, la Federación Rusa, algunas jurisdicciones de los Estados Unidos y Uruguay. Por ejemplo, en el caso de este último país, una vez ingresado el número de referencia de la apostilla y la información correspondiente al captcha (Completely Automated Public Turing test o Prueba de Turing pública y automática para diferenciar máquinas y humanos), se refleja la imagen de la apostilla. BERNASCONI (Christophe). General Introduction to the Apostille Convention and the electronic Apostille Program (e-APP). Ídem. 579
España es el más claro ejemplo de un país que cuenta con un registro electrónico correspondiente a esta categoría y, tal y como será descrito más adelante, permite validar la firma de la apostilla y determinar que ella no fue alterada tras la firma, al igual que el documento público subyacente. Otros países que siguieron el ejemplo de España son Eslovenia y México. BERNASCONI (Christophe). General Introduction to the Apostille Convention and the electronic Apostille Program (e-APP). Ídem. 580
Este código es un "...sistema que permite almacenar información en una matriz de puntos o códigos de barras bidimensional. Sus tres cuadrados en las esquinas permiten al lector determinar su posición exacta". Página electrónica: http://www.pergaminovirtual.com.ar/definicion/Codigo_QR.html. Consultada el 13 de agosto de 2013.
206
(i) tanto el documento público, como la apostilla, son emitidos en papel y posteriormente
la segunda se guarda en un registro electrónico;581
(ii) el documento público es emitido en papel, es escaneado o digitalizado, copia
electrónica, se emite una apostilla electrónica y se guarda en un registro electrónico, o en un
registro físico, en caso de que no se hubiese implementado ese componente del e-APP;582 y
(iii) el documento público es emitido en forma electrónica, o sea es un documento público
electrónico que cuenta con una firma electrónica de la autoridad emisora del documento, se
emite una apostilla electrónica y se guarda en un registro también electrónico, o en un registro
físico, en caso de que no se hubiese implementado ese componente del e-APP.
Adicionalmente, las autoridades competentes podrán definir si el usuario debe ingresar a una
página electrónica específica para descargar su apostilla electrónica, mediante el ingreso de un
número de usuario y contraseña o si la misma le podrá ser enviada por correo electrónico.
Además, es importante resaltar que las autoridades competentes podrán emitir apostillas
electrónicas para algunos documentos y continuar emitiendo apostillas físicas para otros.583
581
Este es el escenario que aplica actualmente en nuestro país, al haberse implementado uno de los dos componentes del e-APP. 582
No obstante, tal y como se señalará en la siguiente cita y según lo dispuesto en las Conclusiones y Recomendaciones del Sétimo Foro llevado a cabo en Madrid, la emisión de este tipo de apostillas electrónicas (cuando son documentos públicos que no han sido emitidos electrónicamente) estará sujeta a las condiciones de cada Estado. El ejemplo más claro es el de los documentos públicos en versión física que posteriormente son escaneados (la validez de dicho documento estará sujeto a la normativa y condiciones de cada país). 583 CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. The E-Apostille Pilot Program of the HCCH
and the NNA. Op. cit. Pág. 10. Se señala, acerca del tema de las apostillas electrónicas para documentos públicos electrónicos y/o escaneados, lo siguiente: "Algunos Estados expiden e-Apostillas únicamente para documentos públicos generados electrónicamente – y continúan expidiendo Apostillas en papel para los documentos públicos en papel-, mientras otros expiden e-Apostillas tanto para los documentos públicos electrónicos como para los documentos públicos en papel, los cuales son posteriormente escaneados o digitalizados. Debe señalarse que la expedición de e-Apostillas para los documentos públicos que no han sido emitidos electrónicamente puede estar sujeta a condiciones específicas en el Estado de emisión (e.g., documentos públicos emitidos en papel solo pueden ser escaneados por la Autoridad Competente) (véase C&R Nº 7 del Sexto Foro (Madrid)".
207
En el último foro internacional llevado a cabo a la fecha de la presente investigación, fue el
Octavo Foro Internacional sobre el e-APP y el mismo tuvo lugar en Montevideo, Uruguay del 17
al 18 de octubre de 2013.584 Al igual que en los demás foros internacionales, los asistentes
llegaron a determinadas Conclusiones y Recomendaciones. En cuanto al programa de e-APP en
general, manifestaron que a la fecha, más de 160 autoridades competentes en 18 Estados
contratantes habían adoptado alguno de los dos componentes del e-APP,585 incluyendo Costa
Rica, quien implementó el registro electrónico desde la entrada en vigor de la Convención en
diciembre de 2011. Reiteraron la importancia de establecer un diálogo entre las autoridades
competentes para aumentar el conocimiento de los distintos sistemas de la apostilla
electrónica y promover el desarrollo de buenas prácticas.586
Además, retomaron el tema de los dos sistemas para la emisión de apostillas electrónicas: el
sistema estático y el sistema dinámico. Bajo el primero de estos sistemas, “…el archivo
electrónico que contiene la Apostilla electrónica y el documento público subyacente es guardado
en un depósito de la Autoridad Competente (usualmente su Registro electrónico) sin ser
transmitido. El archivo puede ser visualizado por el solicitante y/o el receptor ingresando al
depósito de la Autoridad Competente”.587 Por otra parte, bajo el sistema dinámico, “…el archivo
electrónico que contiene la Apostilla electrónica y el documento público subyacente es
584
Contó con la participación de 90 expertos de 31 Estados y 1 organización internacional (INTERPOL). CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones del Octavo Foro Internacional sobre el e-APP. La Haya, Países Bajos. Pág. 1 585
Según lo señalado en la presentación del Secretario de la CHHC, el señor Christophe Bernasconi, la Convención ha sido suscrita por más de 105 Estados (41 de ellos lo han hecho desde el año 2000). BERNASCONI (Christophe). General Introduction to the Apostille Convention and the Electronic Apostille Program (e-APP). La Haya, Países Bajos. 2013. Adicionalmente, en las Conclusiones y Recomendaciones se indicó que se esperaba prontamente el lanzamiento de alguno de los dos componentes del programa para Reino Unido, la República de Moldova y Nicaragua. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones del Octavo Foro Internacional sobre el e-APP. Ibíd. Pág. 2 586
CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones del Octavo Foro Internacional sobre el e-APP. Ídem. 587
La República de Moldavia es la jurisdicción que ha adoptado este sistema. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones del Octavo Foro Internacional sobre el e-APP. Ídem.
208
transmitido electrónicamente del Estado de origen al Estado de destino. La Apostilla electrónica
puede ser verificada posteriormente en el registro electrónico de la Autoridad Competente”.588
Es importante destacar además que los Estados participantes manifestaron haber comprobado
que la Convención fomenta el comercio internacional y la inversión extranjera directa, al
mejorar las condiciones para la creación de negocios y simplificar los trámites relacionados. En
este mismo sentido se afirmó lo siguiente:
“En particular, los participantes tomaron nota con interés del informe de la Corporación
Internacional de Finanzas del Grupo del Banco Mundial de 2010 sobre inversión transfronteriza
(Investing Across Borders), que supervisa las disposiciones sobre la inversión extranjera directa
en 87 economías y reconoce los efectos positivos del Convenio sobre Apostilla en la capacidad
de las empresas extranjeras de iniciar negocios y llevarlos a cabo”.589
Al igual que en los demás foros, los participantes recordaron que no es posible que un Estado
receptor, rechace una apostilla electrónica únicamente bajo la base de que no cuentan con
legislación relativa a este tipo de apostillas y se hizo énfasis al esfuerzo de varios países
latinoamericanos a suscribir e implementar la Convención.590 Concluyeron además que el
siguiente foro se llevaría a cabo, a finales del año 2014 en Hong Kong.
588
Este sistema es el que actualmente es utilizado por más autoridades competentes. Dentro de ellas se encuentra Colombia, Nueva Zelanda y España. 589
Traducción Libre. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones del Octavo Foro Internacional sobre el e-APP. Op. cit. Pág. 1 590
En el marco de MERCOSUR, en el 2006 sus Ministros de Justicia y los de Bolivia y Chile formaron una declaración, en la cual promovían la suscripción de la Convención. De los miembros de este bloque, únicamente Brasil no es Estado Contratante del Convenio (Argentina, Uruguay y Venezuela sí lo son y Paraguay está completando los procedimientos de adhesión). Por otra parte, de los países asociados (Perú, Colombia, Ecuador, Bolivia y Chile), únicamente Bolivia no lo ha suscrito. El Parlamento Chileno ya aprobó la Convención y, al igual que en el caso de Paraguay, están cumpliendo con los requisitos para su adhesión. Además, hicieron referencia acerca del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífica (APEC), al cual pertenecen 21 Estados incluidos México, Perú y Chile (y del cual Costa Rica es observador desde el año 2011). En el marco de este foro se firmó una declaración en el año 2013, en la cual los Ministros manifestaron que la adopción de la Convención “...facilitaría el logro de los objetivos de simplificación de los negocios en el ámbito del intercambio transfronterizo y mejoraría la conectividad institucional entre sus autoridades”. Traducción libre. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones del Octavo Foro Internacional sobre el e-APP. Ibíd. Pág. 4
209
c. En Costa Rica Tal y como se mencionó al inicio del presente capítulo, el avance de la tecnología, el internet y
en general la globalización, están cambiando la forma en la cual se llevan a cabo las labores
cotidianas. Nuestro país no es la excepción a este fenómeno y, consecuentemente, se ha visto
la necesidad de regular temas tales como el comercio electrónico, los documentos electrónicos
y los mecanismos de seguridad para ellos, tal y como los certificados y firmas digitales.
Por comercio electrónico se entiende "…cualquier forma de transacción comercial donde las
partes interactúan electrónicamente, en lugar del intercambio o contacto físico directo"591 y, a
pesar de que nuestro país, aún no cuente con una ley específica en esta materia, actualmente
existe un proyecto de ley en la Asamblea Legislativa. Se trata del Proyecto No 16081,
denominado "Ley de Comercio Electrónico", el cual fue presentado en el año 2005 y se
encuentra archivado desde febrero del 2010.592
Según el artículo primero del proyecto de ley, la misma regularía "…el régimen jurídico aplicable
a la prestación de servicios por Internet, que a sus efectos se denominarán contratos y
obligaciones electrónicas, así como la responsabilidad derivada, las infracciones y sanciones".
No obstante, al no estar aprobada dicha normativa, la situación en Costa Rica puede ser
descrita de la siguiente forma:
"…la normativa internacional de comercio electrónico ha sido influyente en Costa Rica, pero de
manera parcial, puesto que han sido aceptadas como válidas las normas Incoterms y la
legislación de firma digital, que está promulgada a la luz de la ley modelo de la CNUMDI,
aunque todavía en el país no se han aprobado regulaciones específicas de comercio electrónico
y el único esfuerzo mediante el Proyecto de Ley de Comercio Electrónico, está archivado en la
591 BRENES (Amelia). El Comercio Electrónico y sus Implicaciones Tributarias. Hermenéutica 11(1) 37-43. San José,
Costa Rica. 2002. Pág. 32
592
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA. Página electrónica: http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_Informacion/Consultas_SIL/Pginas/Detalle%20Proyectos%20de%20Ley.aspx?Numero_Proyecto=16081. Consultada el día 10 de agosto de 2013.
210
Asamblea Legislativa, por lo que en la actualidad no existe una intención expresa del legislador,
por regular implícitamente esta forma contractual".593
Por lo tanto, ante la falta de normas específicas, el comercio electrónico se regula
supletoriamente por las normas del Código Civil, específicamente aquellas que regulan la
materia contractual y el Derecho Internacional Privado, al existir relaciones contractuales entre
personas de diferentes nacionalidades.
No obstante, el tema de las firmas digitales sí encuentra asidero legal en nuestro ordenamiento
jurídico, tras la aprobación, en el año 2005, de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y
Documentos Electrónicos, Ley No 8454.594 El artículo primero de la ley hace referencia al ámbito
de aplicación de la misma, al señalar que:
"se aplicará a toda clase de transacciones y actos jurídicos, públicos o privados, salvo
disposición legal en contrario, o que la naturaleza o los requisitos particulares del acto o negocio
concretos resulten incompatibles.
El Estado y todas las entidades públicas quedan expresamente facultados para utilizar los
certificados, las firmas digitales y los documentos electrónicos, dentro de sus respectivos
ámbitos de competencia".
El siguiente artículo afirma que los principios de la ley, son los de regulación legal mínima y
desregulación de trámite; autonomía de la voluntad de los particulares para reglar sus
relaciones; la utilización con las limitaciones legales, de reglamentos autónomos por la
593
SEGURA GARCÍA (José David). La fiscalidad del comercio electrónico en Costa Rica. Trabajo Final de Graduación para Optar por el Grado de Licenciatura en Derecho. Universidad de Costa Rica. San José, Costa Rica. 2012. Pág. 216 594
El Reglamento a la ley, en su artículo cuarto, afirma que "...el Estado y todas las dependencias públicas incentivarán el uso de documentos electrónicos, certificados y firmas digitales para la prestación directa de servicios a los administrados, así como para facilitar la recepción, tramitación y resolución electrónica de sus gestiones y la comunicación del resultado correspondiente". Queda claro entonces que la ley y su reglamento tienen la finalidad de incentivar el gobierno electrónico, como método para aumentar la eficiencia en la prestación de servicios públicos, en beneficio del administrado.
211
Administración Pública para desarrollar la organización y el servicio, interno o externo y la
igualdad de tratamiento para las tecnologías de generación, proceso o almacenamiento
involucradas. Interesa particularmente el primero de ellos, el cual se explica de la siguiente
manera:
"Este principio implica que los documentos electrónicos les serán aplicables solo las regulaciones
de carácter legal en cuanto sean compatibles al soporte electrónico, y de igual forma con
cualquier requisito que deba llenarse para el trámite de las gestiones. El fin primordial del uso
de los mecanismos de seguridad electrónica es simplificar los trámites".595
Lo anterior se relaciona con el tema de la presente investigación, dado que el objetivo de la
Convención analizada es precisamente, suprimir el requisito de legalización para simplificar un
procedimiento para el administrado. Es importante además el último principio, el cual conlleva
a que deberá darse el mismo trato a los documentos, de manera independiente a su suporte,
formato o conservación, a menos de que exista una disposición legal específica que indique lo
contrario.596
Por otra parte, el artículo tercero de la ley hace referencia al reconocimiento expreso del
principio de equivalencia funcional, mencionado al inicio del presente capítulo, al señalar lo
siguiente:
"Artículo 3º—Reconocimiento de la equivalencia funcional. Cualquier manifestación con
carácter representativo o declarativo, expresada o transmitida por un medio electrónico o
informático, se tendrá por jurídicamente equivalente a los documentos que se otorguen, residan
o transmitan por medios físicos.
595
ARCHIVO NACIONAL DE COSTA RICA. Página electrónica: www.archivonacional.go.cr/.../LEGISLACION%20Y%20JURISPRUDE... Consultada el 14 de agosto de 2013. 596
ARCHIVO NACIONAL DE COSTA RICA. Ídem.
212
En cualquier norma del ordenamiento jurídico en la que se haga referencia a un documento o
comunicación, se entenderán de igual manera tanto los electrónicos como los físicos. No
obstante, el empleo del soporte electrónico para un documento determinado no dispensa, en
ningún caso, el cumplimiento de los requisitos y las formalidades que la ley exija para cada acto
o negocio jurídico en particular."
De lo anterior queda claro entonces que se rechaza la noción de superioridad de los
documentos físicos sobre los electrónicos y ambos son jurídicamente equivalentes, con la
salvedad, según lo dispuesto en el segundo párrafo, de que aún así deberá cumplirse con los
requisitos y formalidades exigidas por ley para el cumplimiento de determinados actos o
negocios jurídicos.597
El artículo 4 refuerza lo anterior, al afirmar que a los documentos electrónicos, públicos o
privados, se les reconocerá la misma fuerza probatoria y en las mismas condiciones, que a los
documentos físicos.598
Más adelante, en su capítulo tercero, la ley hace referencia al tema de la firma digital, el cual es
de especial importancia, tomando en consideración que el e-APP propone la utilización de las
mismas, para el procedimiento de la apostilla. En el artículo 8 se define firma digital como
"…cualquier conjunto de datos adjunto o lógicamente asociado a un documento electrónico, que
permita verificar su integridad, así como identificar en forma unívoca y vincular jurídicamente al
autor con el documento electrónico".599 En su segundo párrafo el artículo aclara que la misma
597
Es por ello que se recomienda que algunos actos jurídicos tengan soportes físicos y no electrónicos. Un ejemplo de ello puede ser el de un testamento, el cual, según la legislación civil y notarial, deberá cumplir con determinadas formalidades para su validez.
598
Artículo 4 de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos
599
El Reglamento a la ley utiliza la misma definición de firma digital y define a la firma digital certificada como "...una firma digital que haya sido emitida al amparo de un certificado digital válido y vigente, expedido por un certificador registrado".
213
será certificada cuando sea emitida al amparo de un certificado digital, que se encuentre
vigente y sea expedido por un certificador registrado.600
Es imperativo hacer referencia además al artículo noveno, denominado valor equivalente, en el
cual se denota la equivalencia entre los documentos y las comunicaciones suscritos mediante
firma digital a aquellos firmados en manuscrito, otorgándoles incluso el mismo valor y eficacia
probatoria.601 El artículo ahonda también en el tema de los documentos públicos de tipo
electrónico, los cuales deberán llevar una firma digital que sea certificada.
El capítulo cuarto de la ley hace referencia al tema de los certificados digitales, los que pueden
ser definidos, según el artículo 11 de la ley, como "…el mecanismo electrónico o digital
mediante el que se pueda garantizar, confirmar o validar técnicamente" lo siguiente:602
"a) La vinculación jurídica entre un documento, una firma digital y una persona.
b) La integridad, autenticidad y no alteración en general del documento, así como la firma
digital asociada.
c) La autenticación o certificación del documento y la firma digital asociada, únicamente en el
supuesto del ejercicio de potestades públicas certificadoras.
d) Las demás que establezca esta Ley y su Reglamento"
600 Reglamento a la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos
601
El mismo artículo agrega además que "En cualquier norma jurídica que se exija la presencia de una firma, se reconocerá de igual manera tanto la digital como la manuscrita". Además, el artículo décimo, denominado "Presunción de autoría y responsabilidad", resulta importante, al afirmar lo siguiente: "Todo documento, mensaje electrónico o archivo digital asociado a una firma digital certificada se presumirá, salvo prueba en contrario, de la autoría y responsabilidad del titular del correspondiente certificado digital, vigente en el momento de su emisión. No obstante, esta presunción no dispensa el cumplimiento de las formalidades adicionales de autenticación, certificación o registro que, desde el punto de vista jurídico, exija la ley para un acto o negocio determinado."
602
El Reglamento a la ley da una definición más amplia de certificado digital, al afirmar que se trata de "...una estructura de datos creada y firmada digitalmente por un certificador, del modo y con las características que señalan este Reglamento, la Norma INTE /ISO 21188 versión vigente y las políticas que al efecto emita la DCFD, cuyo propósito primordial es posibilitar a sus suscriptores la creación de firmas digitales, así como la identificación personal en transacciones electrónicas. Sin perjuicio del concepto anterior, la DCFD podrá autorizar a los certificadores registrados la generación de certificados con propósitos diferentes o adicionales a los indicados".
214
Por otra parte, en cuanto a los certificadores, la ley los define como "…la persona jurídica
pública o privada, nacional o extranjera, que emite certificados digitales y está debidamente
autorizada según esta Ley o su Reglamento; asimismo, que haya rendido la debida garantía de
fidelidad".603
Tanto la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos como su Reglamento,
son parte del marco jurídico, cuya finalidad es permitirle al Estado y a los entes privados la
implementación del programa de Gobierno Digital, mencionado en el capítulo anterior.
Habiendo definido la firma digital, es importante hacer referencia a la firma electrónica. A pesar
de que en muchos casos los términos son utilizados como sinónimos, existen diferencias claras
entre ambos tipos de firma.604 Tanto la firma digital, como la firma electrónica, permiten
vincular o asociar un documento a una persona específica. No obstante, únicamente la firma
digital involucra la existencia de un certificado emitido por un certificador autorizado, el cual
asegura no solo la identidad del firmante, sino que el contenido del documento no ha sido
modificado tras la firma.605 Por lo tanto, la definición de firma electrónica es más general y
603
Artículo 18 de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos. Este mismo artículo señala además que el monto de la garantía será fijado por la Dirección de Certificadores de Firma Digital y podrá ser en forma de una hipoteca, una fianza, una póliza de fidelidad de un ente asegurador o un depósito en efectivo. El artículo siguiente afirma que la Dirección antes citada establecerá reglamentariamente los requisitos, el trámite y las funciones de quienes su registro ante ella misma y, a su vez, el artículo 23 afirma que la misma será el órgano administrador y supervisor del Sistema de Certificación y que pertenece al MICIT. El artículo 24 detalla sus funciones. 604
En cuanto a la firma electrónica, se señala que tiene como objetivo dar fe de la voluntad del firmante, sin tomar en consideración parámetros de seguridad con los que sí cuenta la firma digital. La firma electrónica puede tener varios formatos (desde una imagen de la firma escaneada, hasta una frase o garabato). FIRMA ELECTRÓNICA. Página electrónica: http://www.firma-electronica.eu/firma-electronica-digital.html. Consultada el 14 de agosto de 2013. 605
En este mismo sentido, se afirma lo siguiente: "El firmante genera, mediante una función matemática, una huella digital del mensaje, la cual se cifra con la clave privada del firmante. El resultado es lo que se denomina firma digital, que se enviará adjunta al mensaje original. De esta manera el firmante adjuntará al documento una marca que es única para dicho documento y que sólo él es capaz de producir. Para realizar la verificación del mensaje, en primer término el receptor generará la huella digital del mensaje recibido, luego descifrará la firma digital del mensaje utilizando la clave pública del firmante y obtendrá de esa forma la huella digital del mensaje original; si ambas huellas digitales coinciden, significa que no hubo alteración y que el firmante es quien dice serlo." SISTEMA NACIONAL DE CERTIFICACIÓN DIGITAL. Página electrónica: http://www.firmadigital.go.cr/index.html. Consultada el día 14 de agosto de 2013.
215
engloba la de firma digital y según la legislación costarricense, es la segunda de estas firmas la
que es jurídicamente equivalente a la firma manuscrita.606
Tal y como se mencionó en el capítulo anterior, en el marco del proyecto de Gobierno Digital, el
tema de la firma digital en Costa Rica es una realidad actualmente y ha ido tomando fuerza, en
especial en el sector público, en programas específicos que serán mencionados a continuación.
El objetivo primordial de esta firma es permitirle al administrado interactuar con el Estado de
manera más ágil y sin que implique su traslado físico a alguna institución específica.
Actualmente, la firma digital ya es utilizada en varios procesos impulsados por Gobierno Digital,
dentro de los cuales destaca el proyecto de Presidencia Digital y la utilización plataforma de
compras públicas Mer-link, entre otros. El proyecto de Presidencia Digital fue el primero en
implementar la firma digital y vela por "…la automatización del registro, gestión, control,
autorización y publicación de los decretos, acuerdos, resoluciones, directrices, proyectos y
trámites de ley, promovidos o autorizados por la Presidencia de la República".607 Actualmente
se ha comprobado que este sistema ha permitido simplificar y facilitar las gestiones del Poder
Ejecutivo relacionadas con los procedimientos legislativos y ha promovido la utilización de la
firma digital en el sector público.
Por otra parte, Mer-link es "…la plataforma tecnológica para compras públicas, que permite a
las proveedurías del Estado realizar las operaciones de compra y venta de productos y servicios
en forma electrónica".608 Utiliza un portal accesible por medio de internet y se caracteriza por
promover la transparencia en los procesos de contratación públicas y la participación de
mayores números de oferentes.
606
Tal equivalencia jurídica es posible gracias a que, según la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos mencionada anteriormente, "...únicamente aquellas autoridades certificadoras que cumplan los requisitos técnicos emanados por la DCFD y que se sometan a la evaluación del ECA para respaldar la competencia técnica y credibilidad de los entes acreditados, de acuerdo con el sistema nacional de la calidad".
607
GOBIERNO DIGITAL. Desarrollo del Gobierno Digital en Costa Rica 2012. Página electrónica: http://www.gobiernofacil.go.cr/e-gob/gobiernodigital/ReuMagistral/InformeGobiernoElectronico.pdf. Consultada el 3 de setiembre de 2013. 608
GOBIERNO DIGITAL. Ídem.
216
No obstante, a pesar de lo descrito anteriormente en cuanto a la utilización de la firma digital
en proyectos específicos, aún es necesario masificar su uso y promoverlo en una mayor medida
para que más ciudadanos conozcan los beneficios y ventajas de su utilización. Además, es
necesario mejorar las plataformas tecnológicas de la mayoría de instituciones estatales, para
poner en marcha más proyectos de esta naturaleza y eventualmente, permitir la
implementación de la apostilla electrónica en nuestro país.
En cuanto a las gestiones llevadas a cabo por parte de Cancillería en relación con la apostilla
electrónica, durante la participación del señor Eduardo Cubero Barrantes, Jefe del
Departamento de Autenticaciones del MREC, en el Octavo Foro Internacional sobre el e-APP en
Montevideo, Uruguay en el mes de octubre de 2013, señaló que se estaba llevando a cabo un
profundo análisis acerca del funcionamiento de la tecnología de firma digital, con el fin de
proponer un modelo de apostilla electrónica específico para Costa Rica, que pueda ser utilizado
por las demás instituciones públicas. No obstante, su avance aún no es perceptible y está
pendiente un verdadero análisis con respecto a que si la plataforma del MREC, permitirá la
viabilidad o no de un proyecto de esta magnitud.
A pesar de lo anterior, Costa Rica implementa, desde la entrada en vigor de la Convención, el
componente relativo al registro electrónico. Esto no sólo permite el cumplimiento del artículo
sétimo de la Convención, sino que da paso a que el documento público pueda ser verificado en
línea. Es por ello que la apostilla costarricense incluye el detalle de la página electrónica, con el
fin de que el futuro receptor del documento, tenga claridad de en donde podrá realizar la
verificación.
El registro electrónico de nuestro país cuenta además con un sistema que solicita el código de
la apostilla que se sitúa en la parte izquierda del documento y la fecha, la que también se
detalla en el certificado. La introducción de ambos datos es obligatoria y evita búsquedas
aleatorias de personas que intenten obtener información de apostillas de otros usuarios.
217
Además, el interesado deberá ingresar la información de llenado del captcha, que encontrará
en pantalla.
Una vez que la apostilla ha sido firmada, el usuario podrá visualizar un PDF, que podrá guardar
pero no tendrá ninguna validez, al no haber sido firmado digitalmente y no haberse
implementado en el país, el componente de la apostilla electrónica. En caso de que la misma no
hubiese sido firmada, se muestra una leyenda que señala "La apostilla solicitada no ha sido
firmada" y, de no existir una apostilla según los datos insertados, la leyenda mostrará "No se
encontró ninguna apostilla con ese código y fecha". 609
Sección Segunda: Derecho Comparado
a. España
Tal y como se ha venido manifestando a lo largo del presente capítulo, España es líder en
materia de la apostilla y del registro electrónico y por lo tanto, se hará nuevamente referencia a
la experiencia de este país en la aplicación del sistema de e-APP en su país.
Según se comentó en el capítulo tercero de la presente investigación, la Orden JUS/1207/2011,
de 4 de mayo, por la que se crea y regula el Registro Electrónico de Apostillas del Ministerio de
Justicia y se regula el procedimiento de emisión de apostillas en soporte papel y electrónico es
la que "…tiene por objeto la regulación del procedimiento de emisión de Apostillas en formato
electrónico y la creación y regulación del Registro Electrónico de Apostillas del Ministerio de
Justicia", lo anterior con suprimir la emisión de Apostillas en formato papel.610 A continuación
se hará referencia a este instrumento, de conformidad con su división capitular:
609
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y CULTO DE COSTA RICA. Centro de Tecnologías de Información y Comunicación. Instructivo para consultar Apostillas y Legalizaciones. Página electrónica: http://www.rree.go.cr/index.php?sec=servicios%20al%20publico&cat=servicios%20en%20linea&cont=726 . Consultada el 16 de agosto de 2013. 610
MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Orden JUS/1207/2011 de 4 de mayo de 2011 (por la que se crea y regula el registro electrónico de apostillas del Ministerio de Justicia y se regula el procedimiento de emisión de apostillas
218
El Capítulo Primero hace referencia al objeto de la orden, el cual se divide en dos temas
principales: la creación y regulación del registro electrónico de apostillas y por otra parte, del
procedimiento de emisión de apostillas en papel y en versión electrónica.611
En cuanto al primero de estos temas, el mismo se encuentra regulado a partir del artículo 2, el
cual indica que el registro electrónico archivará, de forma centralizada y automática y en
soporte físico y electrónico, todas las apostillas que sean emitidas en territorio español. En él
queda constancia de los principales datos de la apostilla (número, fecha de emisión), al igual
que del documento público subyacente (nombre y capacidad del funcionario firmante).
Adicionalmente, además de mantener el registro de la imagen de la apostilla que fue emitida,
se incluye la “huella electrónica de los documentos digitales o documentos digitales
apostillados".612
La verificación de las apostillas o de la firma o sello en el registro electrónico, podrán realizarse
de manera personal ante las autoridades, vía electrónica o incluso podría solicitarse por
escrito.613 En el caso de la verificación electrónica, será a través de la sede electrónica del
Ministerio, ingresando la fecha y número de apostilla y el código de verificación614 y el usuario
obtendrá un "recibo acreditativo de la verificación realizada, en el que constará la imagen de la
apostilla emitida".615 En el artículo 6 especifican que la gestión y seguridad del registro, estará a
cargo de la Subdirección General de Nuevas Tecnologías de la Justicia del Ministerio de Justicia.
en soporte papel y electrónico). BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO. Página electrónica: http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-8401. Consultada el día 10 de octubre de 2013. 611
BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO. Ídem. 612
BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO. Ídem. Sobre esto último se hará referencia más adelante en esta sección. 613
Según el artículo 4 de la norma, esta verificación podrá realizarse durante un plazo de 25 años desde la emisión de la apostilla. 614
Artículo 4 de la Orden JUS/1207/2011 615
Artículo 4 de la Orden JUS/1207/2011
219
En relación con el segundo tema de fondo de la orden, relativo al procedimiento de emisión de
apostillas, hacen la distinción entre:616
(i) apostillas de documentos públicos en soporte electrónico: estos documentos podrán
haber sido emitidos directamente en soporte electrónico o podrá tratarse de copias
electrónicas de documentos emitidos en papel, siempre y cuando sean realizadas por
funcionarios competentes. Los mismos deberán ser emitidos originalmente por la
Administración General del Estado y la Administración de Justicia;
(ii) apostillas de documentos públicos emitidos en soporte papel: deberá presentarse el
documento público subyacente ante la autoridad competente y el mismo será digitalizado. La
apostilla irá adherida en el mismo documento o en un anexo, conectada mediante lo que
denominan, un medio inalterable; y
(iii) apostillas sobre documentos autorizados por notarios y documentos privados
certificados por un notario: para este tipo de documentos únicamente procederá la apostilla en
soporte papel.
La orden incorpora dos anexos: uno relativo a las características específicas del registro
electrónico y a la base de datos de quienes solicitan una apostilla y otro concerniente a las
características técnicas del registro electrónico.
Por otra parte, en relación con lo dispuesto en el Real Decreto 1497/2011, del 24 de octubre de
2011, el segundo capítulo denominado "Forma y Registro de la Apostilla", en el artículo 7
denominado "Forma de la Apostilla", confirma lo dispuesto en la Convención en cuanto al
formato, que el certificado deberá tener y agrega que, en el caso de apostillas en soporte papel,
las mismas se extenderán en el propio documento apostillado y en caso de emitirse en un
616
Esta clasificación corresponde a lo dispuesto en los artículos 8, 10 y 11 de la orden sujeta a análisis.
220
documento separado, la misma estará "indubitadamente unida al documento apostillado".617 El
artículo siguiente habla acerca de la existencia del registro electrónico, según lo dispuesto en la
Orden JUS/1207/2011, el cual servirá para documentos en formato papel y electrónico.
Según la información disponible en la página electrónica oficial del Ministerio de Justicia de
España, autoridad competente en ese país, hacen nuevamente la distinción entre las apostillas
físicas para los documentos emitidos en soporte papel618 y las apostillas electrónicas. En cuanto
a este último tipo de apostilla, se afirma lo siguiente:
"Las Apostillas electrónicas emitidas a través del nuevo sistema también estarán firmadas
digitalmente y contendrán el documento público embebido en ellas. La firma electrónica
garantiza en estos casos que la Apostilla electrónica y el documento público embebido no hayan
sido alterados tras su emisión. Los solicitantes de una Apostilla electrónica, cuando así lo hayan
especificado en el momento de la solicitud, podrán descargarse la Apostilla electrónica a través
de la Sede electrónica del Ministerio de Justicia.
Las Apostillas emitidas con el nuevo sistema seguirán el formato que se adjunta y estarán
firmadas digitalmente. Este hecho, ligado a la incorporación de un Código Seguro de
Verificación que figura sobre cada Apostilla y que aporta un notorio plus de seguridad, permite
hablar de documentos plenamente válidos en España, de acuerdo con la legislación vigente."619
Según lo señalado en el Capítulo Tercero de la presente investigación, en España se distinguen
tres autoridades apostilladoras: las Secretarías de Gobierno de los Tribunales Superiores de
617
Real Decreto 1497/2011 (por el que se determinan los funcionarios y autoridades competentes para realizar la legalización única o apostilla prevista por el Convenio XII de la CHHC, de 5 de octubre de 1961). BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO. Página electrónica: http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-17892. Consultada el 10 de octubre de 2013. 618
En relación con este tipo de apostillas señalan que las mismas "...estarán firmadas digitalmente y figurarán en el mismo documento o en un anexo o prolongación del documento apostillado que deberá estar conectada al documento apostillado por un medio inalterable (grapas, sellos o similar)". MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Página electrónica: http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/es/1200666550200/Tramite_C/1215326297910/Detalle.html. Consultada el 12 de octubre de 2013. 619 MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Ídem. Agregan además que, en cumplimiento a las obligaciones de los
Estados adheridos a la Convención, los mismos deberán aceptar las Apostillas Electrónicas.
221
Justicia de cada Comunidad Autónoma, los funcionarios competentes de la Sección de
Legalizaciones del Ministerio de Justicia y los Decanos de los Colegios Notariales. De ellas,
únicamente la última no emite apostillas electrónicas al día de hoy.620 En cuanto al registro
electrónico, las apostillas emitidas por las primeras dos autoridades apostilladoras
mencionadas anteriormente, están disponibles en el registro electrónico. Las de los Decanos de
los Colegios Notariales están disponibles en su versión física, en el colegio correspondiente.621
Aparte de la página electrónica oficial del Ministerio de Justicia, existe otra página exclusiva
para su Sede Electrónica.622 En ella, hay una sección especializada para la apostilla electrónica,
en la cual se despliegan los siguientes cuatro enlaces:
(i) Consulta de estado y descarga de apostilla electrónica: su objetivo principal es el de
proceder con la descarga de la apostilla electrónica, tras la inclusión de su nombre de usuario y
clave;623
620
MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Página electrónica: http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/es/1200666550200/Tramite_C/1215326297910/Detalle.html. Consultada el 12 de octubre de 2013. 621
No obstante, el Colegio Notarial de Valencia ya habilitó la verificación de sus apostillas en el registro electrónico de la Sede Electrónica del Ministerio de Justicia. MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Ídem 622
La misma se define como "...un portal Web con un nivel superior de garantías y seguridad en los contenidos y trámites electrónicos donde usted puede realizar consultas y trámites de forma telemática con el Ministerio de Justicia". MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Página electrónica: https://sede.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/Sede/es/inicio. Consultada el día 29 de octubre de 2013. 623
El nombre de usuario será su número de identificación, dependiendo de si se trata de una persona física (identificados por un número de identificación fiscal (NIF)), de una persona extranjera (identificados por un número de identificación de extranjero (NIE) o de una persona jurídica (identificados por un código de identificación fiscal (CIF)). La clave le será otorgada por la autoridad competente a la hora de la solicitud de la apostilla) y el usuario deberá introducir además los caracteres de seguridad desplegados. Una vez ingresada la información, el usuario podrá ver los siguientes detalles de la apostilla: datos del solicitante, datos del firmante, datos propios de la solicitud (que incluye el país de destino y fecha de la solicitud y de la emisión) El plazo para descargar la apostilla electrónica es de 30 días naturales a partir de la notificación por parte de la autoridad competente de la disponibilidad de la misma. En la página electrónica hacen la aclaración de que, en caso de que ya hubiese transcurrido ese periodo, la apostilla electrónica dejará de estar disponible y deberá solicitarse una nueva apostilla. MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Página electrónica: https://eregister.justicia.es/eRegister-webapp/eComparecencia/login?lang=es_es&idtramite=1288774632319&idpagina=1215197884559. Consultada el día 29 de octubre de 2013.
222
(ii) Consulta del registro electrónico de apostillas: vela por la comprobación de la
autenticidad e integridad de las apostillas. Para realizar la consulta deberá incluirse el
denominado Código de Seguro de Verificación;624
(iii) Validación de la firma de la apostilla: para realizar esta verificación se requiere subir el
documento electrónico y por lo tanto, sólo puede ser utilizado en el caso de apostillas en
soporte electrónico;625 y
(iv) verificación de la integridad del documento apostillado: como requisito para este tipo
de verificación se deberá tratar de documentos originales electrónicos o de documentos que
originalmente fueron emitidos en soporte papel y fueron digitalizados por las autoridades
competentes.626
624
Para verificar la existencia y validez de una apostilla en el registro electrónico, el usuario deberá incluir los siguientes datos, mediante la lectura de la apostilla electrónica obtenida: el código de verificación de la apostilla, el número de apostilla y la fecha de emisión de la apostilla. En caso de que los datos incluidos sean correctos, será visible al leyenda "Solicitud procesada con éxito: Apostilla Verificada" y se mostrarán los datos de la autoridad firmante. El sistema permite además la visualización de la apostilla (pero en una versión no firmada electrónicamente y sin el documento público subyacente anexado). En caso de que los datos incluidos no sean correctos, la leyenda dirá "La Apostilla No Existe: No se encuentra ninguna Apostilla con los datos suministrados". MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Página electrónica: https://eregister.justicia.es/eRegister-webapp/eRegister/verificarApostilla-flow?execution=e1s1. Consultada el día 29 de octubre de 2013. 625
Para la validación de la firma digital contenida en una apostilla electrónica deberá incluirse la siguiente información: código de verificación de la apostilla, número de apostilla, fecha de emisión de la apostilla. Adicionalmente, el usuario deberá adjuntar el documento que cuenta con la apostilla electrónica, en su formato de PDF e introducir los caracteres de seguridad correspondientes. En caso de que la información digitada sea correcta, como resultado de la validación se desplegará una ventana con información correspondiente al certificado con el que se firmó la apostilla electrónica (número de serie, emisor, asunto y el plazo de vigencia). Adicionalmente, será visible la leyenda "La firma de la Apostilla es válida. Ni la Apostilla ni el Documento Público anexo a ella han sido alterados tras la firma". En caso de que se presente un error con la información incluida o el documento adjuntado, se mostrará un mensaje en color rojo, indicando "Certificado No Válido: Firma invalidada. El documento original ha sido modificado". MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Página electrónica: https://eregister.justicia.es/eRegister-webapp/eRegister/validarFirma-flow?execution=e2s1. Consultada el día 29 de octubre de 2013. 626
Este cuarto enlace pretende verificar la integridad del documento apostillado, en otras palabras, garantizar que el documento público que pretenda ser verificado sea exactamente el mismo que fue presentado a la autoridad competente a la hora de la solicitud de la apostilla (y que no fue modificado con posterioridad al apostillado). Una vez ingresados los mismos datos especificados para el procedimiento descrito en la cita anterior, si la consulta es exitosa entonces se abrirá una ventana que reflejará los datos de la apostilla y de la autoridad firmante, al igual que la leyenda "Solicitud procesada con éxito: Apostilla verificada". En caso de que los datos incluidos por el usuario no correspondan a una apostilla ya emitida, la leyenda dirá lo siguiente: "La Apostilla no existe. No se encuentra ninguna Apostilla con los datos suministrados". Posteriormente, ante la instrucción de "Validar Huella
223
En seguimiento a lo anterior, los procedimientos descritos muestran un ejemplo de apostilla
electrónica, la cual aparte de contener los 10 ítems requeridos, de conformidad con la
Convención, sigue las recomendaciones de la Comisión Permanente tal y como lo hace la
apostilla costarricense, específicamente en cuanto a que es trilingüe, cuenta con las leyendas
relativas al efecto limitado de la apostilla y hace mención a la dirección electrónica, en la cual
puede ser verificada la apostilla. Adicionalmente, incluye un código de verificación, el cual, tal y
como se mencionó anteriormente, debe ser ingresado a la hora de realizar la consulta. Es
interesante recalcar que, en el espacio correspondiente a la firma del funcionario competente,
únicamente se muestra su nombre, la leyenda de "Firma válida" y un check.
Además, un dato que caracteriza a las apostillas electrónicas españolas, es que la imagen en
PDF, muestra un certificado que no está firmado electrónicamente y tampoco tiene el
documento público subyacente como anexo. Sin embargo, sí cumple con el objetivo de permitir
una comparación entre ambas apostillas para verificar su validez.627
La implementación del sistema de apostilla electrónica en España inició en mayo del 2011,
cuando el mismo fue desplegado en las Secretarías de Gobierno del Tribunal Superior de
Justicia de la Región de Murcia y Castilla-La Mancha. Posteriormente, el mismo fue
incorporando a las demás Secretarías de Gobierno y se llevaron a cabo distintos eventos, en
aras de capacitar a los funcionarios que velarían por la adecuada prestación del servicio.628
de Documento Público Electrónico", se deberá subir el documento público electrónico y, en caso de que el documento efectivamente sea válido, se abrirá una ventana con la leyenda "Documento Válido" (en caso contrario, la leyenda indicará "Documento no Válido"). MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Página electrónica: https://eregister.justicia.es/eRegister-webapp/eRegister/bienvenida?lang=es_es&idtramite=1288774632319&idpagina=1215197884559. Consultada el día 29 de octubre de 2013 627
MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. Página electrónica: https://sede.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/Sede/es/tramites/apostilla-electronica. Consultada el día 29 de octubre de 2013 628
MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. La Apostilla Electrónica. Informes de Modernización Judicial en España. En este sentido, el proceso estuvo conformado por las siguientes fases: Fase I: Formación a personal técnico, formación de formadores y formación del Centro de Atención al Usuario CAU; Fase II: Formación centralizada a usuarios del nuevo sistema de apostilla electrónica; Fase III: Soporte in situ a los usuarios en las diferentes
224
El Ministerio de Justicia ha manifestado que, dentro de los principales resultados y mejoras
resultantes del nuevo sistema, se encuentran los siguientes:629
(i) mayor seguridad en el trámite, por la garantía que da la firma electrónica;
(ii) comprobación de la validez de las apostillas gracias al registro electrónico;630
(iii) mejora del servicio y mayor accesibilidad en beneficio del usuario; y
(iv) mayor rapidez en el envío de documentos apostillados al extranjero.
Por último, en relación con el tema de la exportabilidad del proyecto referido anteriormente en
varias ocasiones, queda claro el interés de este país, en poner a disposición de los demás países
lo aprendido en el transcurso del proceso de implementación del proyecto.631
b. Colombia
autoridades competentes; Fase IV: Formación e-learning sobre firma electrónica y Fase V: Formación al Centro de Atención al Ciudadano. A la vez, existió todo un proceso de comunicación y sensibilización a nivel nacional, caracterizado por informes a las entidades interesadas, la actualización constante de la página electrónica del Ministerio, la publicación de artículos en blogs y páginas específicas y la comunicación con Embajadas y Consulados en el exterior para informarles acerca del procedimiento. Además, a nivel internacional se notificó debidamente al Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos (que a su vez difundió la información a los demás miembros) y, tal y como se mencionó en el presente capítulo, se llevaron a cabo diversos foros en los cuales se hizo referencia acerca de la experiencia de este país. 629
MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA. La Apostilla Electrónica. Informes de Modernización Judicial en España. Ídem 630
Esto ha motivado a que los usuarios verifiquen por ellos mismos la validez de su apostilla, a pesar de que la práctica no era común cuando únicamente existía un registro físico. 631
Incluso señalan lo siguiente: "El software desarrollado por el Ministerio de Justicia, junto con sus componentes de fuentes abiertas, se distribuirá a cualquier Estado interesado de manera gratuita, bajo la Licencia Pública de la Unión Europea. Los Estados interesados tendrán que adquirir los componentes comerciales utilizados en el sistema español o, basándose en la documentación técnica sobre la exportabilidad del sistema español, sustituir estos componentes con otros de fuentes abiertas o con componentes comerciales de su elección". Por lo tanto, se pone a disposición de los demás Estados la utilización del mismo sistema utilizado en este país, el cual ha comprobado ser exitoso.
225
Este país latinoamericano también es líder en materia de implementación de ambos
componentes del e-APP a nivel mundial y ha servido igualmente de ejemplo para países que
tienen el mismo objetivo. El punto de partida de esta iniciativa tuvo lugar, tras la aprobación de
la Ley No 527 del 18 de agosto de 1999, denominada "Ley por medio de la cual se define y
reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas
digitales y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones", o mejor
conocida como "Ley de Comercio Electrónico". Mediante este instrumento se desarrolló la
normativa en materia de comercio electrónico y se estableció el fundamento jurídico, para la
utilización en dicho país de las firmas digitales.632
Posteriormente, Colombia decidió adoptar el Programa Piloto de la CHHC y realizar los cambios
tecnológicos correspondientes. Por lo tanto, a partir del 8 de octubre de 2007, se comenzó a
implementar en Colombia la apostilla electrónica y cambió el modelo utilizado anteriormente
para las apostillas colombianas.633 La nueva apostilla cuenta con características específicas que
la definen, tal y como certificados numéricos y firmas encriptadas, como signos de
autenticación y cuando se imprime se hace en papel normal, en blanco y negro.634 Además
incluye el nombre y cargo del funcionario firmante del documento público, el número de
apostilla y de firma digital, además de la información de los ítems obligatorios.635
632
Cabe resaltar que Colombia fue uno de los primeros países a nivel mundial en implementar una ley que regulara el comercio electrónico. No obstante, el autor GÓMEZ PÉREZ señala que dicha ley no es "...la primera iniciativa que se da en el país por el uso de tecnologías informáticas y electrónicas alternativas, ya existían en nuestro país algunas tratativas que se referían al comercio electrónico” y cita el ejemplo del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, una reforma al Código de Comercio colombiano y una serie de decretos. GÓMEZ PÉREZ (Víctor Ivan). Realidad Jurídica del Comercio Electrónico en Colombia. Proyecto de grado para optar al título de abogado. Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Jurídicas. Bogotá, Colombia. 2004. Pág. 39. 633
La apostilla utilizada en el periodo comprendido entre enero de 2001 y octubre de 2007 consistía en una etiqueta impresa en papel de seguridad, cuya autenticidad podía ser verificada a través del registro electrónico del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia por parte de la autoridad receptora del documento. ATEHORTÚA BUENO (Diana Milena). Presentación: Registro Electrónico en Colombia. 2010. Disponible en el siguiente enlace: http://www.hcch.net/upload/forum/2010/Diana_Milena.pdf 634
TAMAYO (Amparo de la Cruz) Presentación Apostilla Electrónica en Colombia. 2013. Disponible en el siguiente enlace: http://www.hcch.net/upload/e-app8uy_co1.pdf 635
ATEHORTÚA. Ídem.
226
Con el fin de dar a conocer a los demás países, a las Embajadas y Consulados colombianos en el
exterior y a las Embajadas y Consulados extranjeros en Colombia, el Ministerio de Relaciones
Exteriores emitió el denominado "Manual para verificación de la apostilla electrónica de
Colombia".636
A continuación se desglosa el procedimiento para la emisión de una apostilla electrónica, a
solicitud de un usuario:
(i) el usuario podrá acceder al sistema en línea, las 24 horas del día, los 7 días de la
semana;
(ii) se deberá digitalizar cada documento por separado y almacenarlo en formato PDF,637
sin que supere los 11 MB y siempre y cuando cuenten con buena resolución;
(iii) el primer paso una vez ingresado al sistema, se selecciona el tipo de documento que se
requiere apostillar, el número de hojas y posteriormente se incluye una dirección de correo
electrónico;638
(iv) posteriormente se debe adjuntar el documento que será apostillado e indicar si se trata
del original o de una copia. Únicamente podrá adjuntarse un documento por cada solicitud; 639
636
El mismo fue remitido mediante Oficio DCO-GLA No.48091 del 15 de setiembre de 2008 e indicaba que "...el documento servirá como herramienta para resolver inquietudes provenientes de las distintas autoridades receptoras de Apostillas en el Exterior". Página electrónica: http://www.diplomadonotarial.mx/dip4/apostilla%20electronica.pdf. 637
Hacen la aclaración en la página electrónica de que, si el documento consta de más de dos páginas, deberá escanearse ambas partes del mismo y guardarse en un mismo archivo PDF. 638
En caso de no contar con una, el usuario deberá consultar el estado de su gestión ingresando al enlace correspondiente a "Consulta estado de la solicitud de apostilla/legalización en línea", tal y como explica el video explicativo de solicitud de apostilla, disponible en el siguiente enlace del Ministerio de Relaciones Exteriores: http://www.cancilleria.gov.co/tramites_servicios/apostilla_legalizacion/haga_apostilla_legalizacion 639
Explican además que los documentos deberán contener la firma de un funcionario público que se encuentre registrada en el registro de firmas del Ministerio o, en el caso de documentos firmados por particulares, los mismos deberán ser llevados a un notario, cuya firma también deberá estar registrada.
227
(v) las autoridades correspondientes llevarán a cabo la verificación de los documentos
incluidos en un plazo máximo de 2 días hábiles e indicarán, mediante correo electrónico, si
aprueban o rechazan la solicitud.640 También podrá realizarse la consulta mediante la opción de
"Consulta estado de la solicitud de apostilla/legalización en línea";
(vi) cancelar el pago por concepto de apostillado, ya sea en línea, mediante el denominado
"Pago PSE", o en un banco.641 El costo actual es de $25;
(vii) expedición de la apostilla y notificación al usuario, vía correo electrónico;642 y
(viii) el usuario podrá visualizar la apostilla, la cual se destaca por contar, aparte de los diez
ítems obligatorios y las referencias en los tres idiomas recomendados, con imágenes de
seguridad específicas, un código QR para facilitar la consulta de la misma vía electrónica y el
link, para la verificación en la página del Ministerio de Relaciones Exteriores. Cabe resaltar que
la apostilla trae el documento público endosado a la misma para su verificación.643
640
En caso de que sea aprobada, se abre una ventanilla con el detalle de la información principal del documento y una leyenda que invita al usuario a revisar los datos y a acceder a un enlace específico para continuar con el proceso y cancelar el costo del trámite. En caso de un rechazo, por ejemplo en caso de ilegibilidad del documento, saldrá una leyenda que le explica al usuario que su solicitud fue rechazada en vista de que el documento no es legible en su totalidad y que lo invitan a comenzar nuevamente el procedimiento. TAMAYO. Ídem 641
En el caso de esa segunda modalidad de pago, la solicitud será autorizada una vez sea acreditado el pago y para ello el usuario deberá imprimir un recibo que se despliega en la página. Además se le detalla al ciudadano los lugares en los cuales podrá llevar a cabo el pago. 642
El usuario recibirá un correo electrónico con el archivo de la apostilla adjunto al mismo. El certificado contará con una firma digital debidamente certificada. 643
TAMAYO. Ídem
228
En cuanto a la validez de la firma digital, el sistema brinda la oportunidad de verificar las
características de seguridad de la misma, dando click a la opción de "Propiedades de la firma" y
seleccionando la opción de "Mostrar certificado".644
Por otra parte, en cuanto al registro electrónico, el enlace de acceso está disponible en la
página electrónica del Ministerio y el mismo tiene el objetivo de permitir la verificación de las
firmas de las apostillas expedidas. La principal modificación al registro electrónico, tras los
cambios del año 2007, fue permitir la visualización de la imagen a color de la apostilla, en vez
de incluir únicamente la información básica de la misma. El mismo permite la consulta de fichas
de las firmas registradas en el sistema, al igual que la búsqueda de la información de los
funcionarios registrados por cada entidad.645
644
TAMAYO. Ídem. Dicha opción permitirá obtener la información del funcionario, del emisor (la sociedad específica autorizada para emitir los certificados de firma digital), el rango de validez y usos de la firma y el detalle de la hora en que fue estampada la firma. 645
ATEHORTÚA. Ídem.
229
CONCLUSIONES
La relevancia del Derecho Internacional Privado es más palpable hoy en día, que durante sus
inicios, gracias no solo a la multiplicidad y variedad de sistemas jurídicos, sino también por la
exposición del Derecho en general al fenómeno de la globalización. De ahí deviene la necesidad
de conservar e idear herramientas que permitan resolver los conflictos de leyes, que surjan en
casos determinados y que se caractericen por contar con un elemento de índole internacional.
Adicionalmente, se requiere revisar sus normas, con el fin de reflejar en ellas los cambios en el
contexto económico y social.
La Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, como organización a cargo de la
unificación y desarrollo de las normas en materia de Derecho Internacional Privado, se
caracteriza por ser una organización internacional universal, estable y sobretodo anuente y
abierta a aceptar la incorporación de nuevos Miembros, sin importar el continente del cual
provengan, si siguen el sistema del common o civil law o si cuentan con regulaciones nacionales
generales o específicas en la materia.
Actualmente la Conferencia cuenta con un total de 75 Estados Miembros y este número se
mantiene en crecimiento. Colombia y Líbano ya fueron admitidos y deben aprobar el Estatuto
de la Conferencia. Por otra parte, Armenia, Azerbaiyán y Singapur son Estados Candidatos y
están a la espera de que los Estados Miembros avalen su ingreso, mediante una decisión de
mayoría. Existen además 68 Estados no Miembros, que han firmado, ratificado o se han
adherido a una o varias Convenciones de la Conferencia y que eventualmente podrían
considerar su incorporación a la organización.
Lo descrito anteriormente permite confirmar la estabilidad y relevancia de la Conferencia de La
Haya en la actualidad y de ahí la necesidad de que Costa Rica, finalmente lograra la aprobación
de su Convención más exitosa a nivel de ratificaciones y adhesiones: la Convención de la
Apostilla. A pesar de que este instrumento data de los años sesenta, muchos países se han
230
convertido en Estados Miembros recientemente y otros se encuentran iniciando o concluyendo
el procedimiento de adhesión a la Convención.
La Convención de la Apostilla se ha ido adaptando a la época actual. Esto se debe, en gran
medida, a que los Estados Parte se han dado a la tarea de buscar interpretaciones a sus normas
que permitan la utilización de las tecnologías actuales, para mantener así su relevancia en el
tiempo. La Oficina Permanente de la Conferencia de La Haya ha jugado un rol fundamental en
este proceso, al resolver las inquietudes de los Estados, darles recomendaciones, preparar
documentos explicativos y apoyarlos especialmente, en los procesos de implementación de la
apostilla electrónica y del registro electrónico.
A pesar de lo descrito anteriormente y de las ventajas de aprobar un instrumento de
simplificación de trámites, como lo es la Convención de la Apostilla, Costa Rica esperó más de
50 años para su aprobación, siendo así el doceavo país latinoamericano en hacerlo, después de
Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Panamá, Perú, República
Dominicana y Venezuela.
A partir del análisis de los expedientes legislativos y entrevistas realizadas para la elaboración
de la presente investigación, es posible afirmar que las principales razones para la adhesión
tardía de Costa Rica a la Convención, fueron la falta de voluntad política y el desconocimiento
general con respecto a las ventajas del procedimiento, en relación con el de legalización de
documentos.
Tal y como se explicó en la investigación, el procedimiento de legalización, utilizado todavía en
aquellos casos en los que el documento proviene o se dirige hacia un Estado no Parte de la
Convención, se caracteriza por consistir en una cadena de autenticaciones individuales o
comprobaciones de firmas por parte de autoridades del país emisor y del país receptor del
documento. La consecuencia inmediata de lo anterior, es que el usuario debe trasladarse a
varias instancias, antes de que el documento pueda ser aceptado en el extranjero. Por otra
parte, la Convención de la Apostilla tiene precisamente como objetivo suprimir el requisito de
231
legalización de documentos, para facilitar el tránsito de los mismos entre los Estados Parte de
dicho instrumento.
Volviendo al tema de la aprobación parlamentaria, una vez que el proyecto de ley ingresó a la
corriente legislativa, quedó constancia de la preocupación de muchas instituciones estatales y
diputados, ante la posibilidad de que el Estado fuera a percibir menos ingresos por concepto de
legalizaciones consulares y tuviese que invertir dinero en recursos materiales, administrativos y
de capacitación. Otros argumentos que obstaculizaron su aprobación, fueron que el
procedimiento podría causar incerteza jurídica, que facilitaría la circulación de documentos
falsificados y que no era recomendable, tomando en consideración que Costa Rica se
encontraba en medio de una crisis de inseguridad ciudadana.
Más de dos años después de la aprobación de la Convención en nuestro país, ha quedado
demostrado que el procedimiento de la apostilla, no solo genera mayor seguridad jurídica, al
verificarse prácticamente de manera inmediata si el funcionario que firmó el documento era
competente para ello, al existir registros más completos y menos pasos en el procedimiento,
sino que también ha significado un ahorro en tiempo y dinero a los costarricenses y extranjeros,
que en otras circunstancias tendrían que proceder a legalizar sus documentos. Otra ventaja es
que, al haberse reducido la demanda de solicitudes por concepto de legalización de
documentos, en la mayoría de embajadas y consulados sus funcionarios han podido enfocarse
en otras funciones características del cargo.
Costa Rica ha sabido destacar a nivel mundial en temas puntuales, en relación con el
procedimiento de implementación de la Convención de la Apostilla y no de los más importantes
es gracias al formato de su apostilla física. La misma contempla elementos de seguridad
avanzados, incluye información adicional además de los 10 ítems obligatorios y es trilingüe.
Todo ello a pesar de que la mayoría de países utilizan apostillas físicas con menos distintivos y
mecanismos para evitar falsificaciones y algunos todavía llenan la información de la apostilla a
mano, con sellos o imprimiendo las firmas.
232
Parte del éxito de la Convención y de los esfuerzos específicos en materia de simplificación de
trámites, permitieron al país escalar un total de 20 puestos en el ranking internacional del
Índice del Banco Mundial Doing Business de los años 2013 y 2014. En el primero de esos años,
pasó del puesto 122 que ocupó en el 2012, al 109 y en el 2014 pasó a ocupar el puesto 102.
Este índice tiene el objetivo de medir la facilidad para hacer negocios en un país determinado,
considerando variables tales como apertura de un negocio, manejo de permisos de
construcción, registro de propiedades, obtención de crédito, comercio transfronterizo, entre
otros y evalúa un total de 189 países.
En el caso de Costa Rica, en el Reporte Doing Business del año 2014 se incluyó a Costa Rica
dentro de la lista de países que han establecido procedimientos en línea para la apertura de
una empresa y ello influyó en su calificación total. Eso refleja la importancia de continuar con
proyectos específicos impulsados por la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación
Técnica del MEIC (portal CrearEmpresa, proyecto Costa Rica facilita negocios, Catálogo Nacional
de Trámites, En tiempo, entre otros), por el Registro Nacional (el sistema en línea de consultas y
certificaciones y por el TSE, proyecto de modernización de su plataforma digital y da paso a
considerar la posibilidad de implementar en el país, en un futuro cercano, la apostilla
electrónica.
A pesar de los comentarios positivos en relación con la implementación de la Convención de la
Apostilla en Costa Rica, aún hay mucho camino por delante y el servicio debe ser mejorado en
varios aspectos. El primero de ellos es en relación con la duración del proceso, dado que
actualmente el usuario debe esperar un promedio de 3 días para recibir el documento
apostillado. Si bien es cierto puede solicitarse un trato especializado en casos específicos, la
duración es mucho mayor a la de otros países latinoamericanos, ya que el trámite dura menos
de dos horas en Colombia y en México.
El segundo de los aspectos que debe ser mejorado es el de la existencia de pasos intermedios o
certificaciones individuales, previo a la presentación del documento ante el MREC. Según la
sinopsis de preguntas y respuestas realizadas a los Estados Parte, antes de la reunión de la
233
Comisión Especial del 2012, Costa Rica es el país en el cual los usuarios deben visitar más
instituciones, como paso intermedio a su visita a la autoridad competente. El caso de los
documentos académicos es el más preocupante, dado que dependiendo del tipo específico de
documento, el usuario deberá trasladarse a las oficinas del MEP, a las instalaciones de la
Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad de ese mismo Ministerio, al CONESUP, a los
centros educativos o a los colegios profesionales. Esto podría solucionarse mediante el registro
de las firmas de los funcionarios autorizados ante el MREC y haciendo conciencia en las
instituciones de la importancia de agilizar el servicio, en aras de brindar uno mejor a los
administrados.
Simultáneamente, el MREC debería implementar un sistema para capacitar a los funcionarios
de las demás instituciones involucradas, para que guíen a los usuarios en caso de que requieran
documentos a apostillar y que evite que deban presentarse por segunda vez a la institución, al
no encontrarse el funcionario firmante en el registro de firmas oficial. Además, deberían incluir
más información en su página web, con el fin de que los usuarios tengan claridad en cuanto a si
deben trasladarse previamente a alguna otra institución. Estos cambios son fundamentales,
dado que sin ellos, se estaría imposibilitando el cumplimiento del objetivo último de la
Convención.
Adicionalmente, debería considerarse la posibilidad de descentralizar el servicio de la emisión
de apostillas, con el fin, no solo de mejorar la prestación del mismo, sino para hacerlo más
accesible al ciudadano costarricense. La opción propuesta es la de permitir que la DNN y el TSE
puedan emitir apostillas de los documentos que ellos emiten. Los documentos notariales y los
provenientes del Registro Civil, son algunos de los documentos más apostillados en la
actualidad, por lo que sería favorable para el usuario si ellos mismos pudieran apostillar los
documentos.
El TSE cuenta actualmente con 32 sedes regionales y podría valorarse que algunas de ellas
puedan brindar el servicio de la apostilla. De esta forma, muchos costarricenses evitarían tener
234
que trasladarse a las instalaciones del MREC para apostillar un documento, a pesar de haberlo
conseguido en una de las sedes regionales.
Muchos países han optado por descentralizar el servicio de apostillado. Uno de ellos es España,
país en el cual existen tres autoridades apostillantes: los Secretarios de la Sala de Gobierno del
Tribunal de Justicia de cada Comunidad Autónoma, el Decano del Colegio Notarial respectivo y
el Jefe de la Sección de Legalizaciones del Ministerio de Justicia. A pesar de ello, el Ministerio
recién nombrado sigue siendo la autoridad competente. Por otra parte, Colombia también ha
descentralizado el servicio y gracias a un convenio entre la autoridad competente, el Ministerio
de Relaciones Exteriores y las Gobernaciones de Antioquía, Atlántico Norte de Santander y
Risaralda, los colombianos no tienen por qué desplazarse hasta Bogotá, para apostillar un
documento.
Costa Rica, a pesar de su reducido tamaño en comparación con los países mencionados en las
secciones relativas a derecho comparado, debería considerar descentralizar el servicio, con el
fin de lograr una prestación más eficiente del mismo y mejorar la implementación de la
Convención. De esta forma, se reduciría el tiempo de espera de los usuarios, quienes además
no tendrían que presentarse ante diversas instituciones para lograr apostillar su documento. En
caso de considerarse esta recomendación, efectivamente podría hablarse de una supresión del
requisito de legalización, dado que en la actualidad, los interesados deben realizar varios
trámites, previo a contar con un documento apostillado.
Por último, es necesaria la reactivación de la Comisión Interinstitucional de la Apostilla, la cual
únicamente se ha reunido de manera oficial en tres sesiones, tras la entrada en vigor de la
Convención. Si bien es cierto, el objetivo de la Comisión era la coordinación de las acciones
institucionales, para lograr la puesta en marcha del mecanismo de la apostilla en el país y las
labores de divulgación ante la entrada en vigor del instrumento, en febrero de 2012 quedó
constancia de la necesidad de prorrogar la vigencia de la misma por un año más, con el fin de
continuar con la promoción, divulgación y sensibilización del procedimiento. No obstante, esa
235
iniciativa únicamente quedó en el papel y la Comisión se reunió en una única ocasión en el mes
de setiembre de 2013, siendo esta además, la última reunión oficial de la Comisión.
Tomando en consideración que los cambios requeridos para una mejor implementación de la
Convención no involucran únicamente al MREC como autoridad competente, es imprescindible
contar con el apoyo de las demás instituciones involucradas. A partir de la presente
investigación, queda claro que el método más efectivo para ello, es mediante discusiones en un
foro específico, como lo es la Comisión Interinstitucional. Por lo tanto, se recomienda emitir un
nuevo decreto ejecutivo que le dé nueva vigencia y que además exija una cantidad mínima de
reuniones por año. Adicionalmente, sería recomendable establecer un mecanismo de control
de los acuerdos alcanzados durante las sesiones, con el propósito de fomentar la resolución de
problemas específicos de implementación y la búsqueda de nuevos métodos que conlleven a
una mejor prestación del servicio.
A pesar de lo anterior, es imperativo aclarar que Costa Rica implementa exitosamente y desde
la entrada en vigor de la Convención, uno de los dos componentes del programa de apostilla
electrónica elaborado por la CHHC, tras la creación y utilización de un registro electrónico de las
apostillas emitidas, que permite la visualización del certificado, tanto por parte del interesado,
como de una tercera persona que requiera comprobar su validez. Esto es un gran logro,
tomando en consideración que, según las Conclusiones y Recomendaciones del último foro de
la apostilla electrónica, únicamente en 18 Estados Contratantes, se ha aprobado la utilización
de este tipo de registros o de las apostillas electrónicas.
Este tipo de apostilla ha demostrado ser una herramienta de gran utilidad para facilitar la
circulación de documentos de manera ágil en el extranjero y es acorde con las iniciativas de
gobierno electrónico que buscan acercar al ciudadano a la administración pública y fomentar la
utilización de las tecnologías de la información. La CHHC ha llevado a cabo una gran labor de
promoción y fomento del uso de la apostilla electrónica y han elaborado una serie de
documentos explicativos y folletos informativos, para alentar a los Estados a aceptar las
apostillas electrónicas que reciban y a implementar ellos mismos el programa. Además, ha
236
sabido aprovechar la experiencia de países como España y Colombia, para promover la
exportabilidad e implementación de sus sistemas en los demás países.
No obstante lo anterior y de otros esfuerzos a nivel nacional en esa materia, aún no se divisa la
implementación de una apostilla electrónica en un futuro cercano. A pesar de las intenciones
de algunos funcionarios del MREC y de la Comisión Interinstitucional de la Apostilla de impulsar
este proyecto, no hubo ninguna iniciativa concreta en todo el año 2013. Lo anterior se debe a la
falta de voluntad política, al existir a lo interno de la Cancillería otros proyectos de más interés
para los actuales jerarcas, al igual que a la falta de presupuesto y de personal especializado a lo
interno del Departamento de Autenticaciones. Quedará a discrecionalidad del Gobierno 2014-
2018 definir si quiere iniciar, formalmente un proyecto para la emisión de apostillas
electrónicas en nuestro país y en la posibilidad de la Comisión Interinstitucional de reactivar el
tema.
La aprobación de la Convención de la Apostilla en nuestro país, aunque de manera tardía, es un
paso trascendental en materia de simplificación de trámites. No obstante, el país ha logrado
sacar provecho de su reciente aprobación y ha concretado iniciativas específicas, como la de
contar con un registro electrónico, de conformidad con el programa de apostilla electrónica
promovida por la CHHC y con una apostilla física que sirve de guía para otros Estados Parte. En
caso de resolverse los aspectos negativos descritos en párrafos anteriores, el país podría
convertirse, junto con Colombia y México, en un país modelo a nivel latinoamericano en
materia de implementación de la apostilla e inspirar a otros países, en adherirse a la
Convención.
No es posible ignorar las similitudes entre discusiones relacionadas con el requisito de
legalización de documentos, previo a la firma de la Convención de la Apostilla, a inicios de los
años sesenta y las discusiones actuales en el marco de la Unión Europea, con respecto al
procedimiento de apostilla. Gracias a las solicitudes de ciudadanos europeos, la Comisión
Europea presentó, en abril del año 2013, una propuesta para eliminar el requisito de
apostillado para doce tipos de documentos específicos. Según datos de la misma Comisión,
237
dicha formalidad afectaría un aproximado de 1.4 millones de documentos a lo interno de la
Unión Europea y significaría un ahorro de más de 330 millones de euros, dejando de lado el
ahorro en tiempo y en inconvenientes. La principal razón para la solicitud de dicha medida se
debe a que señalan que el requisito de apostilla constituye un obstáculo al movimiento libre de
personas de un país al otro, al igual que impide la libertad de mercado.
Para algunos, tales discusiones podrían hacerlos dudar acerca de la verdadera vigencia de la
Convención de la Apostilla en la actualidad. No obstante, hay que tomar en consideración que,
en términos de integración, la realidad centroamericana e incluso la latinoamericana es muy
distinta a la europea y que por ende una iniciativa como la de la Comisión Europea, aún no sería
factible en nuestra región. De ahí la necesidad de redoblar esfuerzos para velar por una
implementación más eficiente y eficaz de la Convención, aprovechando el apoyo que brinda la
Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado y las ventajas de la tecnología de la
información que caracterizan la época actual.
238
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España Instrumento de ratificación de la Convención fue publicado en el Boletín Oficial del Estado (BOE) No 119 del 25 de setiembre de 1978. Orden del 30 de diciembre de 1978 Orden JUS/1207/2011 de 4 de mayo de 2011 Real Decreto 2433/1978 del 2 de octubre de 1978 Real Decreto 1497/2011 del 24 de octubre de 2011 Colombia Decreto 19 del 10 de enero de 2012 Resolución número 4300 del 24 de julio de 2012 Resolución número 4700 del 2 de agosto de 2013 DOCUMENTOS Y PUBLICACIONES DE LA CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO BERNASCONI (Christophe) y HANSBERGER (Rich). Electronic Apostille Pilot Programm (e-APP). Memorandum on some of the technical aspects underlying the suggested model for the issuance of Electronic Apostilles (e-Apostilles). La Haya, Países Bajos. 2007 BERNASCONI (Christophe). General Introduction to the Apostille Convention and the electronic Apostille Program (e-APP). La Haya, Países Bajos. 2003 BERNASCONI (Christophe). The electronic Apostille Program (e-APP). Introduction and Update. Presentación preparada para el 7th International Forum on the e-APP llevado a cabo en Izmir, Turquía el 14 de junio de 2012 CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Estatuto de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado. Página electrónica: http://www.hcch.net/upload/conventions/txt01es.pdf. CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Conclusiones y Recomendaciones adoptadas por la Comisión Especial sobre el funcionamiento práctico de los Convenios sobre la Apostilla, la Obtención de pruebas y la Notificación (28 de octubre a 4 de noviembre de 2003). La Haya, Países Bajos. 2003 CONFERENCIA DE LA HAYA DE DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO. Hague Convention of 5 October 1961 Abolishing the Requirement of Legalisation for Foreign Public Documents. Succint Explanations in preparation of the Special Commission drawn up by the Permanent Bureau. Preliminary Document No 3
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MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO http://www.meic.go.cr/index.php?option=com_content&view=article&id=57:legislacion-del-meic&catid=39:informacion-documental MINISTERIO DE JUSTICIA DE ESPAÑA http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/es/1200666550200/Tramite_C/1215326297910/Detalle.html PAGOS SEGUROS EN LÍNEA (COLOMBIA) https://www.pse.com.co/web/pse/como-funciona. REGISTRO NACIONAL DE COSTA RICA http://www.rnpdigital.com/Institucion/index.htm SISTEMA NACIONAL DE CERTIFICACIÓN DIGITAL http://www.firmadigital.go.cr/index.html. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES Página electrónica: http://www.tse.go.cr/el_tse.htm.
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ANEXOS
Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros (Convención de la APOSTILLA)
Nº 8923
(Nota de Sinalevi: Mediante decreto ejecutivo N° 36469 del 8 de marzo de 2011, Costa Rica se
adhiere a la presente Convención) LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA:
APROBACIÓN DE LA ADHESIÓN A LA CONVENCIÓN
PARA LA ELIMINACIÓN DEL REQUISITO DE LEGALIZACIÓN PARA LOS DOCUMENTOS
PÚBLICOS EXTRANJEROS ARTÍCULO 1.- Apruébase, en cada una de sus partes, la Convención para la eliminación del recurso de legalización para los documentos públicos extranjeros. El texto es el siguiente:
“CONVENCION PARA LA ELIMINACION DEL REQUISITO DE LEGALIZACION PARA LOS DOCUMENTOS
PUBLICOS EXTRANJEROS
Los Estados signatarios de la presente Convención, deseosos de eliminar el requisito de legalización diplomática o consular para documentos públicos extranjeros, han resuelto firmar una Convención a este efecto y se han puesto de acuerdo sobre las siguientes estipulaciones:
Artículo 1
La presente Convención se aplicará a documentos públicos que hayan sido ejecutados en el territorio de un Estado contratante y que deban ser mostrados en el territorio de otro Estado contratante. Para propósitos de la presente Convención, los siguientes se consideran como documentos públicos:
a) documentos provenientes de una autoridad o un oficial conectado con las cortes o tribunales del Estado, incluyendo aquellos provenientes de un fiscal, un escribano de la corte o un notificador (“huissier de justice”); b) documentos administrativos; c) actas notariales; d) certificados oficiales puestos en documentos firmados por personas en su calidad privada, tales como certificados oficiales que consignan el registro de un documento o el hecho de que era existente en determinada fecha y autenticaciones oficiales y notariales de firmas.
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Sin embargo, la presente Convención no se aplicará:
a) a documentos ejecutados por agentes consulares o diplomáticos; b) a documentos administrativos que traten directamente con operaciones comerciales o aduanales.
Artículo 2
Cada Estado contratante eximirá de legalización los documentos a los que aplique la presente Convención y los cuales deban de ser mostrados en su territorio. Para propósitos de la presente Convención, la legalización significa solamente la formalidad por medio de la cual los agentes diplomáticos o consulares del país en el cual debe mostrarse el documento certifican la autenticidad de la firma, la calidad en la cual ha actuado la persona que firma el documento y, cuando sea apropiado, la identidad del sello o timbre que lleva.
Artículo 3
La única formalidad que puede solicitarse para certificar la autenticidad de la firma, la calidad en la cual ha actuado la persona que firma el documento y, cuando sea apropiado, la identidad del sello o timbre que lleva, es que se agregue el certificado descrito en el Artículo 4, emitido por la autoridad competente del Estado del cual proviene el documento. Sin embargo, la formalidad mencionada en el párrafo anterior no puede exigirse cuando ya sean las leyes, regulaciones o prácticas en vigor en el Estado donde se produce, o un acuerdo entre dos o más Estados contratantes lo hayan eliminado o simplificado, o eximido al documento mismo de legalización. (Nota de Sinalevi: Mediante el artículo 2° del Tratado Internacional “Aprueba Adhesión a la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros”; N° 8923 del 22/02/2011, se indica que: “… con el fin de garantizar la comprensión de los términos utilizados en la Convención, en salvaguarda del español como idioma oficial, y sin que se afecte ninguna obligación asumida en la Convención y su anexo respecto de las formalidades y el uso de la frase: “Apostille”, la certificación prevista en este artículo podrá denominarse, para efectos de aplicación interna del país, documento o certificación apostillada o apostilla”)
Artículo 4
El certificado mencionado en el primer párrafo del Artículo 3, se pondrá en el documento mismo o en una extensión; será en la forma del modelo anexado a la presente Convención. Sin embargo, puede ser redactado en el lenguaje oficial de la autoridad emisora. Los términos de uso corriente que aparezcan en él pueden ser también en un segundo idioma. El título “ApostiIle (Convention de La Haye du 5 octobre 1961)” estará en la lengua francesa. (Nota de Sinalevi: Mediante el artículo 2° del Tratado Internacional “Aprueba Adhesión a la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros”; N° 8923 del 22/02/2011, se indica que: “… con el fin de garantizar la comprensión de los términos utilizados en la Convención, en salvaguarda del español como idioma oficial, y sin que se afecte ninguna obligación asumida en la Convención y su anexo respecto de las formalidades y el uso de la frase: “Apostille”, la
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certificación prevista en este artículo podrá denominarse, para efectos de aplicación interna del país, documento o certificación apostillada o apostilla”)
Artículo 5
El certificado será emitido a solicitud de la persona que ha firmado el documento o de cualquier portador. Cuando esté debidamente llenado, certificará la autenticidad de la firma, la calidad en la cual ha actuado la persona que firma el documento y, cuando sea apropiado, la identidad del sello o timbre que el documento lleva. La firma, sello y timbre en el certificado están exentos de toda certificación.
Artículo 6
Cada Estado contratante designará por referencia de su función oficial, a las autoridades que son competentes para emitir el certificado aludido en el primer párrafo del Artículo 3. Notificará de dicha designación al Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos en el momento que deposite su instrumento de ratificación o de consentimiento o su declaración de extensión. También notificará de cualquier cambio en las autoridades designadas. (Nota de Sinalevi: Mediante el artículo 3° del Tratado Internacional “Aprueba Adhesión a la Convención para la Eliminación del Requisito de Legalización para los Documentos Públicos Extranjeros”; N° 8923 del 22/02/2011, se designa al Departamento de Autenticaciones, de la Dirección General del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, como la autoridad competente para expedir la apostilla prevista en el párrafo primero del artículo 3 de la Convención. Las personas funcionarias competentes para emitir el certificado serán el jefe o la jefa de Autenticaciones y las personas oficiales de Autenticaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.)
Artículo 7
Cada una de las autoridades designadas de acuerdo al Artículo 6, mantendrán un registro o fichero en el cual anotarán los certificados emitidos, especificando:
a) el número y la fecha del certificado. b) el nombre de la persona que firma el documento público y la calidad en la que ha actuado, o en el caso de documentos no firmados, el nombre de la autoridad que ha puesto el sello o timbre.
A solicitud de cualquier persona interesada, la autoridad emisora del certificado verificará si los datos en el certificado corresponden con los del registro o fichero.
Artículo 8
Cuando un tratado, convención o acuerdo entre dos o más Estados contratantes contiene disposiciones que someten la certificación de una firma, sello o timbre a ciertas formalidades, la presente Convención sólo derogará tales disposiciones si esas formalidades son más rigurosas que las formalidades aludidas en los Artículos 3 y 4.
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Artículo 9
Cada Estado contratante dará los pasos necesarios para evitar la ejecución de legalizaciones por parte de sus agentes diplomáticos y consulares en casos en que la presente Convención da la exención.
Artículo 10
La presente Convención estará abierta para la firma por los Estados representados en la Novena sesión de la Conferencia de La Haya sobre Derecho Privado Internacional e Islandia, Irlanda, Liechtenstein y Turquía. Será ratificada, y los instrumentos de ratificación serán depositados con el Ministro de Relaciones Exteriores de los Países Bajos.
Artículo 11
Lo actual Convención entrará en vigor el sexagésimo día después del depósito del tercer instrumento de ratificación aludido en el segundo párrafo del Artículo 10. La Convención entrará en vigor para cada Estado signatario que ratifique posteriormente en el sexagésimo día después del depósito de su instrumento de ratificación.
Artículo 12
Cualquier Estado no aludido en el Artículo 10, puede adherirse a la presente Convención después de que haya entrado en vigor de acuerdo con el primer párrafo del Artículo 11. El instrumento de adhesión se depositará con el Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos. Dicha adhesión tendrá efecto sólo en cuanto se refiere a las relaciones entre el Estado adherente y aquellos Estados contratantes los cuales no hayan objetado su adhesión en los seis meses después del recibo de la notificación aludida en el sub-párrafo d) del Artículo 15. Cualesquiera de tales objeciones serán notificadas al Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos. La Convención entrará en vigor entre el Estado adherente y los Estados que no han hecho objeciones a su adhesión en el sexagésimo día después de que expire el período de seis meses mencionado en el párrafo anterior.
Artículo 13
Cualquier Estado puede, al momento de la firma, ratificación o adhesión, declarar que la actual Convención se extenderá a todos los territorios para las relaciones internacionales de las cuales es responsable, o a uno o más de ellos. Tal declaración tendrá efecto en la fecha de entrada en vigor de la Convención para el Estado interesado. En cualquier momento de ahí en adelante, dichas extensiones se notificarán al Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos. Cuando la declaración de extensión se hace por un Estado que ha firmado y ratificado, la Convención entrará en vigor para los territorios interesados de acuerdo con el Artículo 11. Cuando la declaración de
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extensión se hace por un Estado que se ha adherido, la Convención entrará en vigor para los territorios concernientes de acuerdo con el Artículo 12.
Artículo 14
La actual Convención permanecerá en vigor por cinco años desde la fecha de su entrada en vigor de acuerdo con el primer párrafo del Artículo 11, aún para Estados que la hayan ratificado o se hayan adherido a ella posteriormente. Si no ha habido ninguna denuncia, la Convención se renovará tácitamente cada cinco años. Cualquier denuncia será notificada al Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos por lo menos seis meses antes del final del período de cinco años. Puede limitarse a ciertos territorios a los cuales aplica la Convención. La denuncia sólo tendrá efecto en lo que atañe al Estado que lo ha notificado. La Convención seguirá vigente para los otros Estados contratantes.
Artículo 15
El Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos notificará a los Estados aludidos en el Artículo 10, y a los Estados que se han adherido de acuerdo con el Artículo 12, de lo siguiente:
a) las notificaciones aludidas en el segundo párrafo del Artículo 6;
b) las firmas y ratificaciones aludidas en el Artículo 10; c) la fecha en la cual la presente Convención entra en vigor de acuerdo con el primer párrafo del Artículo 11; d) Las adhesiones y objeciones aludidas en el Artículo 12 y la fecha en la cual tales adhesiones entran en vigor; e) las extensiones aludidas en el Artículo 13 y la fecha en la cual entra en vigor; f) las denuncias aludidas en el tercer párrafo del Artículo 14.
En fe de lo cual los abajo suscritos, estando debidamente autorizados al efecto, han firmado la presente Convención. Hecho en La Haya el 5 de octubre de 1961, en francés y en inglés, el texto en francés prevaleciendo en caso de divergencia entre los dos textos, en una sola copia la cual será depositada en los archivos del Gobierno de los Países Bajos, y de la cual una copia certificada se enviará, a través del canal diplomático, a cada uno de los Estados representados en la Novena Sesión de la Conferencia de La Haya sobre Derecho Internacional Privado y también a Islandia, Irlanda, Liechtenstein y Turquía. Por la República Federal de Alemania, (f.) Dr. J. Löns
Por Austria Por Islandia
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(f.) Dr. Georg Afuhs
Por Bélgica Por Italia
Por Dinamarca Por Japón
Por España Por Liechtenstein
Por Finlandia Por Luxemburgo (f.) J. Kremer
Por Francia 9 de octubre de 1961 (f.) Etienne Coidan
Por Noruega Por los Países Bajos
Por Grecia (f.) P. A. Verykios
Por Portugal
Por Irlanda Por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
Por Suecia
Por Suiza (f.) M. Scherler
Por Turquía
Por Yugoslavia (f.) Rade Lukic
Anexo a la Convención Modelo de certificado
El certificado será en la forma de un cuadrado con lados de 9 centímetros mínimos
APOSTILLE (Convention de la Haya du 5 octubre 1961)
1. País:______________ Este Documento público 2. ha sido firmado por__________________________________ 3. actuando en su calidad de____________________________ 4. lleva el sello/timbre de_______________________________
Certificado 5. en______________________ 6. el________________ 7. por_______________________________________________ 8. No. _______________________
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9. Sello/timbre 10. Firma” ______________________ ______________________
Procedimiento de apostillado para los documentos más comunes
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Documentos Procedimiento Observaciones
C
ert
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Civ
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Certificación de nacimiento
1. Solicitar el documento en el TSE, ya sea en su sede
central o en alguna de sus sedes regionales. 2. Indicar que el documento será apostillado, con el fin
de tener certeza de que la firma del funcionario se encuentre registrada ante el MREC.
3. Cancelar los timbres correspondientes. 4. Presentar el documento ante el MREC.
Certificación de estado civil
1. Solicitar el documento en el TSE, ya sea en su sede
central o en alguna de sus sedes regionales. 2. Indicar que el documento será apostillado, con el fin
de tener certeza de que la firma del funcionario se encuentre registrada ante el MREC.
3. Cancelar los timbres correspondientes. 4. Presentar el documento ante el MREC.
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adu
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Traducciones
1. Verificar la lista de “Traductores Oficiales registrados
para Apostillas y Autenticaciones” del MREC. 2. Solicitar a alguno de dichos traductores el servicio de
traducción. 3. Cancelar el costo del servicio y los timbres
correspondientes. 4. Presentar el documento ante el MREC.
Enlace electrónico de la Lista: http://www.rree.go.cr/index.php?sec= servicios%20al%20publico&cat=servi cios%20en%20linea&cont=729
Procedimiento de apostillado para los documentos más comunes
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Documentos Procedimiento Observaciones
D
ocu
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adé
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Títulos y notas de educación primaria y secundaria (centros educativos públicos o privados)
1. Verificar que se encuentre debidamente firmado por los representantes del centro educativo.
2. Presentar el documento en la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad (DGEC) del MEP para la firma del Director.
3. Presentar el documento en las oficinas centrales del MEP para la firma del Viceministro Académico.
4. Cancelar el costo del servicio y los timbres correspondientes.
5. Presentar el documento ante el MREC.
El interesado podrá sacar una copia del documento, pero deberá certificarla un notario y presentarlo ante la Dirección Nacional de Notariado (DNN). Direcciones: DGEC: San José, edificio de Control de Calidad Avenida 10, calle Central y Primera, 50 metros norte y 50 metros este de la Iglesia La Dolorosa (Teléfono: 2547-5600) Oficinas Centrales MEP: San José, VI piso, Edificio Rofas. Frente a la entrada de emergencias del Hospital San Juan de Dios. (Teléfono: 2256-8391 ext.1000) DNN: San José, Curridabat. 50 metros este de la POPS, Edificio Galería del Este. (Teléfono: 2528-5752)
Títulos y notas de educación superior
(Universidades Públicas)
1. Verificar que se encuentre debidamente firmado por los representantes universitarios.
2. Presentar el documento en la Vicerrectoría de Vida Estudiantil de la Universidad correspondiente.
3. Presentar el documento ante el colegio profesional respectivo.
4. Indicar que el documento será apostillado, con el fin
El interesado podrá sacar una copia del documento, pero deberá certificarla un notario y presentarlo ante la Dirección Nacional de Notariado (DNN). Direcciones: DNN: San José, Curridabat. 50 metros este de la
Procedimiento de apostillado para los documentos más comunes
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Documentos Procedimiento Observaciones
de tener certeza de que la firma del funcionario se encuentre registrada ante el MREC.
5. Cancelar el costo del servicio y los timbres correspondientes.
6. Presentar el documento ante el MREC.
POPS, Edificio Galería del Este. (Teléfono: 2528-5752)
Títulos y notas de educación superior
(Universidades Privadas)
1. Verificar que se encuentre debidamente firmado por
el representante universitario. 2. Verificar que el documento cuente con la firma de un
funcionario del CONESUP. En caso contrario, presentarlo ante dicha institución.
3. Presentar el documento ante el colegio profesional respectivo.
4. Indicar que el documento será apostillado, con el fin de tener certeza de que la firma del funcionario se encuentre registrada ante el MREC.
5. Cancelar el costo del servicio y los timbres correspondientes.
6. Presentar el documento ante el MREC.
El interesado podrá sacar una copia del documento, pero deberá certificarla un notario y presentarlo ante la Dirección Nacional de Notariado (DNN). Direcciones: CONESUP: San José, Avenidas 0 y 2, Calle 6. Edificio Raventós, costado sur del Mercado Central. (Teléfono: 2233-6118) DNN: San José, Curridabat. 50 metros este de la POPS, Edificio Galería del Este. (Teléfono: 2528-5752)
Procedimiento de apostillado para los documentos más comunes
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Documentos Procedimiento Observaciones
O
tro
s
Documentos emitidos por profesionales en el ejercicio
particular
1. Presentar el documento debidamente firmado por el
profesional ante el colegio profesional respectivo. 2. Indicar que el documento será apostillado, con el fin
de tener certeza de que la firma del funcionario se encuentre registrada ante el MREC.
3. Cancelar el costo del servicio y los timbres correspondientes.
4. Presentar el documento ante el MREC.
Documentos emitidos por funcionarios públicos
1. Verificar que el documento se encuentre
debidamente firmado por el funcionario público y que su firma se encuentre registrada ante el MREC.
2. Cancelar los timbres correspondientes. 3. Presentar el documento ante el MREC.
Documentos emitidos por notarios públicos
1. Presentar el documento debidamente firmado por el
notario público ante la Dirección Nacional de Notariado.
2. Cancelar el costo del servicio y los timbres correspondientes.
3. Presentar el documento ante el MREC.
Dirección: DNN: San José, Curridabat. 50 metros este de la POPS, Edificio Galería del Este. (Teléfono: 2528-5752)
Hojas de delincuencia
1. Solicitar el documento en el Registro Judicial del Poder Judicial, con la indicación “nivel internacional”.
2. Cancelar los timbres correspondientes.
En caso de documentos de la Universidad de Costa Rica, deberá presentarse una solicitud previa extendida por la Vicerrectoría de Vida Estudiantil. Dirección:
Procedimiento de apostillado para los documentos más comunes
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Documentos Procedimiento Observaciones
3. Presentar el documento ante el MREC. Registro Judicial: Oficinas Centrales del Poder Judicial. Barrio González Lahmann (Teléfono: 2295-3000)
O
tro
s
Permisos de salida de animales
1. Solicitar el documento ante el Servicio Nacional de
Salud Animal (SENASA). 2. Solicitar la firma de uno de los funcionarios con firma
registrada ante el MREC. 3. Cancelar los timbres correspondientes. 4. Presentar el documento ante el MREC.
Dirección: SENASA: Heredia, Barreal. De Jardines del Recuerdo 1KM al oeste y 400 al Norte, en el Campus Universitario Benjamín Núñez. Teléfono: 2260-8300
Documentos emitidos por la Corte Suprema de Justicia
1. Presentar el documento ante la Secretaría General de
la Corte Suprema de Justicia. 2. Cancelar los timbres correspondientes. 3. Presentar el documento ante el MREC.
Dirección: Secretaría General: San José. Barrio González Lahmann. Edificio principal de la Corte Suprema de Justicia, I Circuito Judicial de San José.
Certificados de defunción
1. Presentar el certificado a cualquiera de las siguientes
instancias: Ministerio de Salud, Dirección Administrativa del Colegio de Médicos y Cirujanos o Gerencia Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social.
2. Cancelar los timbres correspondientes. 3. Presentar el documento ante el MREC.
Direcciones: Ministerio de Salud: San José, Calle 16, Avenidas 6 y 8 Colegio de Médicos: San José, Sabana Sur CSSCC: San José, Avenida 4ta, Calle 7
