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Universidad de Costa Rica Facultad de Derecho
Tesis de grado para optar el título de Licenciado en Derecho
"Procedimientos parlamentarios: El Reglamento de la Asamblea Legislativa y propuestas de modificación frente al tema de la
gobernabilidad democrática."
Benjamín Vargas Méndez
Ciudad Universitaria Rodngo Facio San José, Costa Rica
,Facultad de Derecho Área de Investigación
11 de junio del 2007
Doctor Rafael González Baliar Decano Facultad de Derecho
Hago de su conocimiento que el Trabajo Finalde Graduación que el estudiante:
VARGAS MENDEZ BENJAMIN
T~~~~~~O:~PROCEDIMIENTOS PARLAMENTARIOS EL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y PROPUESTA DE MODIFICACION FRENTE AL TEMA DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA" Fue aprobado por el Comité Asesor, a efecto de que el mismo sea sometido a discusión final. Por su parte, el suscrito ha revisado los requisitos de f o h a y orientación exigidos por esta Area y lo apruebo en el mismo sentido.
,Asimismo le hago saber que el Tribunal Examinador queda integrado pdr 10s siguientes profesores: ' .
1 Presidente: 1 LICDA ANA LORENA CASTRO 1
I
1 Secretario: 1 LICDA. MARIA ELENA VILLALOBOS 1 C- 1 1 CAMPOS
I
CORRALES
1
Informante: 1 LIC. JOSE LUIS VALENCIANO
Miembro:
La fecha y hora para la PRESE~~TACION PUBLICA de este trabajo se
CHAVES
LICDA. I W E L MONTERO MORA
Miembro:
fijó DE
I LICDA. ILEANA ROBLERO
para el día 29 OCCIDENTE.
1
de junio 91 2007, a las
Dr. ~ a n i = l Director
~.*Ew.la SEDE
Doctor Daniel Gadea Nieto Director Área de Investigaci6n Facultad de Derecho Universidad de Costa Rica
Estimado señor:
Designado por su persona Director del Comité Asesor del Trabajo de
Graduación: Tesis de Grado para optar por el título de Licenciado en Derecho, del
estudiante Benjamín Vargas Mhndez, cédula de identidad número 1-1 08 1-923; quien
suscribe Lic. Josk Luis Valenciano Chaves y en tal calidad, manifiesto mi aprobación
al resultado final de la investigación del señor Vargas, intitulado: "Procedimientos
Parlamentarios: El Reglamento. de la Asamblea Legislativa y propuestas de
modificación fiente al tema de la gobernabilidad democrática.".
Lo anterior, en v i d del esmero de la investigación realizada, y de ser el
resultado, un aporte académico a la discusión desde el tamiz jurídico de un tema
político de inmensa actualidad e importancia, cual es el estado de los procedimientos
legislativos, contenidos en el Reglamento de la Asamblea Legislativa y sus propuestas
de reforma. El tema, la posiCibn argiiida y justificada por el autor, así como el producto
de la investigación asisten como un aporte desde la perspectiva del Derecho
Parlamentario, a una discusión que por versar de la eficiencia misma de la democracia
tiene una importancia trascendental.
Igualmente, el trabajo resultante es un aporte a un área del Derecho que no se
aborda comúnmente en investigaciones fínales de graduación y que se desearía se
desarrollara aún más en el Bmbito doctrinal nacional, para contribuir, los juristas, al
desarrollo político del país, como lo es el Derecho Parlamentario.
Firmo la presente en la ciudad de San José el día 3 1 de mayo de 2007.- ti
Doctor: Daniel Gadea Nieto Director Arca de Investigación Facultad de Dmcho Universidad de Costa Rica
Estimado sefíor:
Quien suscribe la presente Licda. María Elena Villalobos Campos, quien fuere
delegada por su persona para ser lectora de la Tesis de Grado para optar por el título de
Licenciado en Derecho de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica,
intitulada. bbProcedimientos parlamentarios: El Reglamento de la Asamblea Legislativa y
propuestas de modificación h t e al tema de la gobernabilidad democrática." resultado de
la investigación elaborada por el estudiante Benjamín Vargas Méndez, cédula 1-1 08 1-923.
Hago manifiesta, m la presente, mi aprobación a la misma, para que se proceda a la defensa
p6blica y al otorgamiento del grado académico de Licenciado en Derecho al estudiante
postulante.
Signo la presente en la ciudad de San-n de Alajuela el día 31 de mayo de
2007.
Doctor: Daniel Gadea Nieto Ditector Area de Investigación Facultad de Derecho Universidad de Costa Rica
Estimado seAor:
La suscrita Dra. Isabel Montero Mora, en mi condición de lectora del Trabajo Final
de Graduación, Tesis de Grado para optar por el titulo de Licenciado en Derecho de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, del estudiante Benjamín Vargas
Méndez, cédula de identidad 1 - 1 08 1 -923, con el titulo: ''Procedimientos parlamentarios: El
Reglamento de la Asamblea Legislativa y propuestas de modificación h t e al tema de la
gobernabilidad democrática." Manifiesto en la presente, mi aprobación a la misma,
recomendando se proceda con lo pertinente para el otorgamiento del grado académico de
Licenciado en Derecho al estudiante postulante.
San Ramón de Alajuela, 3 1 de mayo de 2007.
A Dios por regalarme siempre un milagro nuevo cada día por misericordia,
A mi madre por haberlo entregado todo, por ser vida de ejemplo; por superarlo
todo, por el amor y la enseñanza en la fe, por ser abogada con vocación de
servicio: amor eterno y admiración,
A la memoria de mi padre este título que no es nada sin su vocación e
intelectualidad profunda y permanente, a quien fue abogado por aptitud
excepcional en vidiada,
A Salomón, con admiración al pensador prodigioso por su inquietud científica.
A Dina el amor más grande, mujer admirada y completa; a su familia: sostén de
nuestras vidas,
Mujer, por tu dilección y abrazo onírico,
Al director de la presente por ser profesor y amigo desde la primera clase,
parlamentario distinguido.
A mis queridas profesoras,
A mis amigos, grupo conspicuo de jóvenes con inquietud social y capacidad;
soldados en la forja del destino de una generación.
"En la Asamblea Legislativa lo importante no es cuántos votos se tengan, lo importante es cuánta gente se calle para llegar a la votación."
Jorge Eduardo Sánchez Sibaja (Diputado de la República en los periodos 1990-1 994, 1998-2002,2006-2010)
~NDICE GENERAL
. . lntroducc~on.. ............................................................................................................ I
Capítulo Primero: El inmovilismo político, la ingobernabilidad en Costa Rica
............................ y sus causas parciales en los procedimientos parlamentarios 12
Sección 1: Crisis de gobernabilidad democrática en Costa Rica ....................... .14
A) Definición de Gobemabilidad e lngobernabilidad Democrática.. .......................... 18
6) Causas de la Crisis de lngobemabilidad en Costa Rica a partir de finales de la
década de 1990.. ........................................................................................ .29
C) La Asamblea Legislativa y el procedimiento parlamentario como causa de , . inmovilismo politico.. ................................................................................ -45
Sección II: Propuestas de solución a la crisis de gobernabilidad.. .................... ..68
A) Propuestas de reforma integral al sistema politico y las relaciones de
poder.. ................................................................................................................... ..69
B) La propuesta de una Asamblea Nacional Constituyente.. ................................. 80
C) Propuestas de modificación a los sistemas de elección de diputados ................. 89
Sección III: Reformas hechas al Reglamento de la Asamblea Legislativa con la
intención de agilizar los procedimientos parlamentarios y lograr mayor
..................................................................................................... gobernabilidad.. 102
A) La incorporación de Comisiones Legislativas Plenas y la figura de la . , delegacion ......................................................................................................... . O 3
B) Reformas a las actividades de los órganos legislativos a través del Acuerdo 5020
del 9 de Noviembre de 1999.. ......................................................................... .A14
C) Un problema de tiempo: La incorporación de plazos de votación. La reforma de los
artículos 41 bis y 208 bis del Reglamento de la Asamblea
Legislativa.. ................................................................................................... 11 9
Capítulo Segundo: Propuestas de Reforma al Sistema de Procedimientos
Parlamentarios Costarricenses ........................................................................................ .A45
Sección 1: El principio democrático como principio necesario en cualquier
propuesta de reforma al sistema costarricense de procedimientos parlamentarios a
partir de nuestro Derecho Constitucional.. ................................................. .146
A) El principio democrático y los valores que de él se desprenden que han sido más
desarrollados a nivel jurisprudencial.. ...................................................................... 155
B) Nuevos componentes del Principio Democrático necesarios de desarrollar en una
moderna democracia consolidada. ....................................................................... -194
C) Principios de la Corriente del Parlamentarismo Racionalizado.. ............................. .219
Sección 11: Propuestas de modificación planteadas al Reglamento de la Asamblea
................................... Legislativa para lograr mayor eficiencia democrática.. 240
A) Propuestas específicas de modificación al procedimiento legislativo ordinario y de . , ............................................................................................ formacion de la ley 243
B) Propuestas especificas de modificación a los procedimientos extraordinarios y la
inclusión de procedimientos de regulación especial ................................................... 270
C) Propuestas específicas de modificación a los procedimientos de control político y los
denominados especiales.. ....................................................................................... 286
Sección III: La necesaria reforma integral del sistema de procedimientos
parlamentarios costarricense, su estructura y contenido.. ......................... .293
A) La necesidad de crear un sistema íntegro de procedimientos parlamentarios logrando
la simplificación y estandarización de procesos.. ....................................................... 295
9) La incorporación de un Capítulo de Ética Parlamentaria.. ..................................... 302
C) El aumento de las facultades en la dirección del debate; la eliminación de las funciones
eminentemente administrativas del Directorio Legislativo y el correspondiente refuerzo del
control de constitucionalidad corno garante del Principio
.................................................................................................................. Democrático.. .314
.................................................................................................. Conclusiones.. ,326
, . Btbltogra fía. ........................................................................................................... ,345
Vargas Méndez Benjamín (2007)Procedimientos parlamentarios: El Reglamento de la Asamblea Lenislativa v propuestas de modificación frente al tema de la nobernabilidad democrática. Tesis de Graduación para optar por el grado de Licenciado en Derecho. Campus Rodrigo Facio: Universidad de Costa Rica.
Director: José Luis Valenciano Chaves.
Palabras Claves: - Reglamento - Asamblea Legislativa - Procedimiento parlamentario - Gobemabilidad - lngobernabilidad - Principio Democrático - Eficiencia Democrática - Derecho Parlamentario - Parlamentarismo Racionalizado
RESUMEN
Se diagnostica un escenario de ingobemabilidad relativa del Estado
costarricense, definido por la crisis de eficiencia política, acentuado en la segunda
mitad de los noventas, por multiplicidad de causas generales, como el periodo
transitivo de agotamiento del modelo político, aunado al hecho de que el país
sigue un nuevo modelo de desarrollo, altos niveles de desafección política, y un
inadecuado disefio de los procedimientos e instituciones.
Se enfatiza en la Asamblea Legislativa y sus procedimientos en el
Reglamento, como una de las principales causas de crisis, al asistir al
entrabamiento del proceso de toma de decisiones. Esto afectado por las
patologías producto del mal uso de las facultades legislativas.
Se reseñan tres tipos de propuestas generales de solución al problema de
gobernabilidad: la propuesta particular de cambio del sistema de contrapesos y el
modelo constitucional de relación entre poderes; las propuestas de convocatoria a
Asamblea Constituyente y diversas ideas para cambiar el sistema de elección de
diputados eliminando óbices a la eficacia de la relación de representación. Se
enfatiza en la reforma al Reglamento, vía por la que necesariamente deberá
transcurrir cualquier otro cambio.
Se da revista a las reformas más destacadas hechas al Reglamento desde
1990 con la intención de agilizar los procedimientos de resolución en la Asamblea:
la refoma constitucional y su consecuente ajuste reglamentario para incorporar
efectivamente la delegación legislativa, y así dinamizar tramitaciones del
Legislativo, en la figura de las Comisiones Plenas; se extraen de un acuerdo de
1999, reformas puntuales al Reglamento en un proceso de ajuste para soltar el
nudo gordiano de su diseño, incluyendo el análisis de las dos figuras especiales
incluidas a través de los artículos 41 bis y 208 bis.
Se plantean seguido, los elementos necesarios para lograr reformas
realmente efectivas en la intención de hacer más eficientes los procedimientos
legislativos. Empezando por el mayor desarrollo de la concepción del principio
democrático, con el objeto de aplicar tal visión en el rediseño normativo y en el
control jurisdiccional de constitucionalidad de los procedimientos parlamentarios.
Es reseñada la concepción esbozada por la Sala Constitucional del
Principio Democrático, y su aplicación al proceso parlamentario. Distinguimos los
valores derivados de aquél que más comúnmente han sido desarrollados en aquél
control jurisdiccional para concluir un demérito hacia otros de igual valor, que han
de ser desarrollados de manera novedosa, y aplicados en el diseño de un nuevo
sistema procedimental para lograr el objetivo planteado, sobre todo en lo referente
a la eficiencia democrática. Se incorporan las conclusiones de la corriente del
Parlamentarismo Racionalizado, en su esbozo de la supremacía política del
Ejecutivo y la necesidad de una relación de cooperación en el procedimiento
legislativo.
Se reseñan propuestas legislativas de modificación al Reglamento que
coinciden con los planteamientos de la tesis, en un rango amplio de
racionalización del tiempo, de requerimientos procedimentales, límites a derechos,
incorporación de procedimientos especiales y flexibilidad.
Se propone una reforma integral con sentido sistémico al Reglamento, con
procedimientos estandarizados y simplificados, por etapas, con aumento de
prerrogativas de dirección política y un Capítulo de Ética promotor de la eficiencia
legislativa.
Especialmente a partir de un informe presidencial al Congreso del período
constitucional 1994 - 1998, donde expresamente el Presidente de la República
señala un "problema de ingobernabilidad" en el Estado costarricense y haciendo
clara alusión a la labor del Legislativo como una de las causas del mismo, se
plantea el tema a la discusión política.
Lo cierto es que, con el final de la década, iniciaba el punto cumbre de una
etapa de transición politica critica, y las causas que se señalaban como fuentes de
la crisis eran múltiples. Es así como a nivel teórico y politico muchos se empiezan
a plantear reformas específicas al Estado, con la intención de hacer más viable el
proyecto político costarricense.
En el período constitucional posterior (1998-2002) se da una particular
composición de la Asamblea Legislativa, más dividida en fracciones políticas
divergentes, con el resultado de una disminución mayor de la capacidad del
Ejecutivo para ver aprobadas las propuestas de ley de su interés. El tema de la
ingobernabilidad democrática surge con más fuerza.
Una Administración ambiciosa, plantea proyectos de reforma significativa a
ramos sensibles del Estado costarricense. Tales propuestas, toparon, cuando
menos, con la desidia en la tramitación legislativa. Se señaló más claramente, por
parte del Ejecutivo y algunos círculos de opinión, a la Asamblea Legislativa, a su
composición fraccionada, al multipartidismo y a las antiguas reglas de los
procedimientos legislativos como los responsables de una situación que llevaba al
"inmovilismo político".
De una manera frecuente y sistemática se dio el aprovechamiento irracional
de las reglas establecidas para regular los procedimientos legislativos utilizando,
como técnica de oposición, la obstrucción de proyectos de ley. Estas técnicas
empezaron a ser motivo de debate entre quienes las consideran legítimas y
quienes las creen un uso abusivo de las facultades concedidas por la normativa
interna del Congreso, así como una amenaza al acatamiento de la voluntad de la
mayoría.
A tales técnicas se les endilgó el nombre de ''filibusterisrno político"; término
que ya se había utilizado en otros países ("'filibuster tactics"). Se señaló que no se
trataba de la legítima oposición de las fracciones parlamentarias a los proyectos,
sino de un impedimento generalizado de resolver los asuntos; de llegar a la
decisión final.
La sensación consistía en que el Gobierno de la República no podía
generar iniciativas eficaces de reforma al país, por cuanto el sometimiento de
aquellas al procedimiento legislativo les destinarían al archivo.
El fracaso de un proceso multilateral de concertación política promovido por
el Gobierno de la República, la excepcional reacción social de rechazo a un
proyecto de modernización de las áreas de energía y telecomunicaciones, así
como, en general, el difícil avance de las iniciativas del Ejecutivo, agravaron la
sensación de inmovilismo.
El problema más reiterado, el reflejo diario de la ingobernabilidad
democrática, era el retardo (cuando menos) de cualquier iniciativa de resolución al
Congreso. Por lo que se planteó que la solución inmediata era la reforma al
Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa. La dirección de la reforma era el
establecimiento de un procedimiento excepcional, célere en resolución de
proyectos de ley (deviniendo en parte del "fast track" norteamericano en boga),
que cerrara las puertas al "filibusterismo" y que asistiera a eliminar las discusiones
vacuas e interminables y cambiarlas por la toma de decisiones; aprobadas o
rechazadas por la mayoría, pero resueltas.
El tema de la reforma a los procedimientos legislativos fue planteado ya
desde hace algunos años. El establecimiento de un procedimiento excepcional era
una novedad incorporada al antiguo Reglamento, inclusive, pero con muchas
dificultades para ser utilizada en lo concreto.
Desde entonces, y debido a la reiteración cíclica de los factores señalados,
hemos vivido una etapa en que muchos pequeños cambios puntuales fueron
propuestos e implementados al Reglamento. Dos administraciones más del
Ejecutivo han estado en gestión, planteando el mismo señalamiento de fondo
sobre el entrabamiento legislativo. Donde lo que es definitivo, es que el asunto de
los procedimientos parlamentarios no se vislumbra resuelto completamente.
Aquel tipo de propuestas de modificación casuísticas abundan aún hoy en
la palestra sin ningún sentido sistémico.
Desde el punto de vista de la doctrina jurídica el tema ha sido abordado
muy poco; así como tampoco el Derecho Parlamentario en sí mismo, ha sido una
prioridad de estudio en el mundo jurídico nacional. Parece ser evidente la
necesidad de reformar los procedimientos parlamentarios y el contenido de tales
modificaciones debe ser determinado por la necesidad de hacer más eficiente la
democracia y, sobre todo, por la buena técnica jurídica.
Del Derecho Constitucional se desprenden los principios esenciales de
nuestro Estado democrático que deben ser conservados y exaltados en cualquier
propuesta de sistema de procedimientos legislativos; el problema es que el
abordaje doctrinal y jurisprudencia1 del tema ha dejado por fuera la consideración
de algunos principios democráticos esenciales como los derechos de las
mayorías, la necesaria resolución de los órganos deliberantes y, sobre todo, los
conceptos de eficiencia y eficacia democrática.
La mejor manera de plantearse el tema de los procedimientos legislativos
frente a la gobernabilidad democrática es, entender éstos como un sistema de
regulación interna que debe contener en sí los mismos equilibrios del sistema
democrático constitucional; por lo que nos avocamos a establecer un abordaje
integral de la situación: con la perspectiva de todo el ordenamiento jurídico,
incluyendo todos los valores constituyentes de los principios generales del Estado
democrático moderno e integrando, sistemáticamente, diversas propuestas de
reforma al Reglamento en particular que nos ocupa.
Desde el punto de vista jurídico hay que considerar que, siendo el
Reglamento Legislativo la principal fuente del Derecho Parlamentario
costarricense, resulta interesante abordar la situación descrita, cuando
ciertamente refiere a la causalidad de una serie de cambios y reformas acaecidas
y por acontecer a esta normativa. Igualmente, considerando que en virtud de la
estrecha relación entre el Derecho Constitucional y el Parlamentario, el análisis de
las consideraciones jurisprudenciales constitucionales, en el ejercicio del control
de la Sala Constitucional sobre el debido proceso parlamentario reviste, igual,
mucho interés desde el punto de vista académico jurídico y para resolver la
cuestión planteada.
Lo anterior aunado al interés ciudadano por contribuir desde esta
perspectiva en la discusión sobre el avance en la reforma para lograr
procedimientos legislativos más ágiles, que dinamicen la vía por donde han de
discurrir las demás reformas necesarias para la realización del bienestar
ciudadano, en tiempos dinámicos y de cambios raudos, constituyen la motivación
personal de la presente investigación.
Nos hemos planteado el objetivo general de, desde la perspectiva de las
ciencias jurídicas, abordar la discusión política sobre la incidencia de los
procedimientos parlamentarios contenidos en el actual Reglamento de la
Asamblea Legislativa en el estado de ingobernabilidad relativa del país. A partir de
allí llegar a conclusiones sobre la pertinencia jurídica de las reformas planteadas y
los valores jurídicos que deben ser resguardados y exaltados en tales iniciativas.
Nos proponemos, a nivel particular, los siguientes objetivos específicos:
Pretendemos determinar un concepto de gobernabilidad e ingobernabilidad
democrática a partir de la relación de los métodos de la democracia con la
satisfacción oportuna de las demandas de la sociedad.
Analizar las principales causas generales del estado de ingobernabilidad
señaladas por la ciudadanía, la clase política, así como los analistas jurídicos y
políticos.
A través de la recopilación de investigaciones previamente realizadas sobre
el tema, demostrar el estado de inmovilismo político del país en la actualidad y
cómo la incapacidad de decisión del Legislativo incide en tal estado.
Determinar en qué medida tal incapacidad del Legislativo es causada por el
diseño técnico -jurídico de los procedimientos parlamentarios contenidos en el
actual Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como la resoluciones de la
Sala Constitucional en materia de procedimientos parlamentarios.
Recopilar y analizar la variedad de reformas que nos parecen pertinentes al
Reglamento de la Asamblea Legislativa, de las que han sido propuestas en la
vía formal o en la vía de la discusión nacional, tendientes a agilizar los
procedimientos legislativos.
Elaborar una investigación profunda del Principio Democrático como
principio orientador de los procedimientos parlamentarios desde una
perspectiva no abordada con anterioridad. Profundizar en algunos elementos
de tal principio que no han sido abordados con regularidad por la doctrina
como los derechos de las mayorías, la necesaria decisión de los órganos
deliberantes, la eficacia y la eficiencia democrática. Criticar y disentir en este
respecto de algunas resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia.
Desarrollar un cotejo entre elementos integrantes del principio democrático
que se anteponen en las discusiones sobre procedimientos parlamentarios y
demostrar que, en realidad, tienen una misma valía y que la realización del
principio democrático se da precisamente en el balance.
Presentar otras propuestas genéricas de atención a la crisis de
gobernabilidad en el ámbito de las reformas jurídicas no referidas al
Reglamento de la Asamblea Legislativa. A partir de allí mostrar la reforma al
Reglamento como la más inmediata de las necesarias.
Señalar la necesidad de renovar la visión del Derecho Constitucional
costarricense en cuanto al principio democrático y en particular, la eficiencia
democrática, a partir de aportes de novedosas corrientes de pensamiento del
Derecho Constitucional mundial.
Establecer la necesidad de una ingeniería de técnica jurídica y política para
reformar el Reglamento de la Asamblea Legislativa con la inclusión de
novedosos aspectos como un capítulo de Ética Parlamentaria.
Al final, queremos demostrar con la presente investigación las hipótesis de
que es necesaria una reforma integral al Reglamento de la Asamblea Legislativa,
que resuelva deficiencias de técnica jurídica y concepción democrática en el
diseño del sistema de procedimientos parlamentarios costarricenses que agravan
el problema de la falta de resolución de las cuestiones sometidas al Congreso, lo
que constituye uno de los elementos fuente de lo que se ha dado a llamar crisis de
ingobernabilidad en el país.
Que en lo inmediato, y por el resguardo de la eficacia democrática, se
pueden plantear reformas parciales en la dirección apuntada; pero que el objetivo
primordial ha de ser procurar la reforma integral.
Esta reforma integral debe partir de un consenso político nacional
fundamental y ha de conservar todos los sub principios derivados del principio
democrático, debe, igualmente, considerar otros principios generales novedosos
de las democracias modernas como la eficiencia y la eficacia, así como también
las conclusiones de la moderna ciencia política y contemporáneas tendencias del
Derecho Constitucional y Político. Esta reforma integral al Reglamento de la
Asamblea Legislativa, a parte de mejorar los procedimientos existentes, debe
incorporar instituciones y procedimientos innovadores para asegurar el
aprovechamiento de la labor legislativa en beneficio de la democracia
costarricense.
Al igual que por las mismas ideas renovadoras ha de guiarse el control de
constitucionalidad en adelante, pues esto, igualmente, incide en el problema final
apuntado de la eficacia y la gobernabilidad.
Para demostrar estas inferencias, se elaboró la siguiente, utilizando la
metodología del estudio doctrinal a través de la investigación bibliográfica; del
cotejo jurisprudencia1 de las resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia, del análisis normativo del mismo Reglamento de la
Asamblea Legislativa y el de propuestas de modificación a éste, planteadas
formalmente a la corriente legislativa en forma de proyectos. Igualmente, se utiliza
de la investigación social la recopilación de resultados de encuestas de opinión
publicadas, así como la investigación de criterios vertidos sobre los temas en
cuestión por parte de pensadores y académicos; en fin, los reseñados, para el
periodo en estudio por la prensa nacional. Agregando, que igualmente en todo el
enfoque aquí presentado, está presente la exigua experiencia del autor como
operador del Derecho Parlamentario. El método general es el deductivo.
Por lo que, en la estructura del trabajo partimos, pues, de lo general hacia lo
específico:
Consta la presente de dos capítulos, el primero denominado: El
inmovilismo político, la ingobernabilidad en Costa Rica y sus causas parciales en
los procedimientos parlamentarios. Donde, primeramente se reseñará la crisis de
gobernabilidad democrática en Costa Rica, partiendo de la definición aplicable de
los términos gobernabilidad e ingobernabilidad democrática; se señalarán las
principales causas de la crisis apuntada a partir de finales de la década de 1990,
así como la consideración particular de la Asamblea Legislativa y sus
procedimientos como la más inmediata causa.
Seguido, se reseñan como ejemplos tres tipos generales de propuestas de
solución al problema, a saber: propuestas de reforma al sistema de pesos y
balances de los poderes del Estado, la propuesta de una nueva Constitución
Política y las de modificación de los métodos de elección de los mayores
representantes populares.
En lo particular, al haber reconocido en los procedimientos legislativos una
causa; se detallan las reformas más destacadas ya hechas, en el periodo de
veinte años, al Reglamento de la Asamblea Legislativa con la intención de agilizar
el proceso democrático de resolución de los asuntos, donde se incluye: la
incorporación de las Comisiones Legislativas Plenas, así como reformas diversas
particulares hechas a los procedimientos, concluyendo con la incorporación de las
dos figuras especiales incluidas con los numerales 41 bis y 208 bis.
El capítulo segundo, donde entramos a resolver, más particularmente, la
mayoría de las cuestiones aquí planteadas, se denomina: Propuestas de reforma
al sistema de procedimientos parlamentarios costarricenses.
Allí, se partirá del análisis del principio democrático, de los valores que se
derivan de él e informan los procedimientos parlamentarios; tanto los que han sido
más profundamente desarrollados en todos los niveles, como la sugerencia de
incluir una nueva perspectiva y mayor consideración de otros sub principios.
Igualmente, se reseñarán las conclusiones de la corriente del Parlamentarismo
Racionalizado que brindan luces a esta discusión para el caso costarricense.
Se incorpora, luego, una breve reseña de propuestas de modificación al
Reglamento de la Asamblea Legislativa, que han sido planteadas formalmente a la
corriente parlamentaria, y que plantean novedosas iniciativas que consideramos
de oportuna adopción en lo inmediato.
Concluimos la presente, brindando las razones por las que consideramos
necesaria la reforma integral, con sentido sistémico del Reglamento de la
Asamblea Legislativa; los elementos generales a incorporar en este nuevo
Reglamento, así como elementos particulares, a los que dedicamos apartes
específicos, cuales son: la incorporación de un Capítulo de Ética Parlamentaria,
así como el aumento de facultades políticas a la dirección del debate; la
eliminación de innecesarias obligaciones de gestión administrativa y el necesario
resguardo del control jurisdiccional de constitucionalidad renovado como garante
del Principio Democrático.
Capitulo Primero: El inmovilismo político, la ingobernabilidad en Costa Rica
y sus causas parciales en los procedimientos parlamentarios.
El prestigioso programa permanente de investigación socio-política el
"Estado de la ~ación"' ha diagnosticado reiteradamente en Costa Rica, para la
última mitad de la década de los noventas e inicio de siglo, una situación de
inmovilismo político.
Tanto las metas propuestas por los grupos políticos gobernantes, dentro de
sus planes de gobierno o de acción, así como las reformas más básicas y
necesarias para resolver situaciones apremiantes, no se han podido concretizar en
políticas públicas concretas y efectivas.
La certeza de que la sociedad costarricense, presenta, en comparación con
otras, condiciones especiales o ventajas comparativas, construidas a partir de su
circunstancia histórica y sus decisiones políticas, en contraposición con una
realidad que señala que los buenos indicadores de desarrollo del pasado declinan,
dan al colectivo una sensación de que se encuentra el país en una etapa de
inercia cuando no de retroceso.
Tanto las encuestas científicas de opinión, como el resultado visto a finales
de los noventa de un cambio radical en el panorama político electoral
' PROGRAMA ESTADO DE LA NACIÓN EN DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. (2006) http://w~~.estadonacion.or.cr
costarricense sustentado en un sentimiento generalizado de inconformidad
reafirman la presencia de aquélla desafección.
El sentimiento popular para finales de la década de los noventa e inicios de
Siglo es, en cuanto a la cosa pública, de frustración.
Tal sentimiento, decimos, refiere a la cosa pública en general, por cuanto es
manifiesto en todos los niveles de aquella; es hacia las instancias de
representación, hacia la institucionalidad pública en general y hacia el espectro
ideológico dominante.
Tanto editorialistas, como teóricos y científicos sociales, e igualmente,
políticos han usado, para describir este estado, términos como el señalado
"inmovilismo político" y por otro lado se ha intentado describir un estado de
"ingobernabilidad democrática", un término que nos aprestamos a definir en el
presente capitulo.
Delimitar este término de común utilización requiere recoger algunos de los
motivos, que se señala, le han causado. Igualmente, nos detendremos en la
Asamblea Legislativa y sus procedimientos como una de las causas parciales; y
reseñaremos algunas de las reformas recientes que se han hecho a éstos a fin de
agilizar los trámites parlamentarios.
Sección 1: Crisis de gobernabilidad democrática en Costa Rica
Especialmente, a partir del discurso constitucional del Presidente de la
República, señor José María Figueres Olsen ante la Asamblea Legislativa el 1 O de
Mayo de 1995, donde expresamente el Presidente avisaba un estado de
"ingobernabilidad" del Estado costarricense, el tema se plantea a la discusión
nacional:
"Nuestro sistema institucional ha evolucionado
de tal forma que los mecanismos que
entorpecen o detienen las acciones del Poder
Ejecutivo han ido ganando poder por encima de
los que la facilitan. En resumen, gobernar se ha
ido volviendo cada vez más difícil (...) al inicio de
este período encontramos los márgenes de
gobernabilidad más reducidos de las últimas
décadas."
Tal discusión refleja un paralelismo entre esta argumentación (que concluía
un estado de "ingobernabilidad") y aquella sensación de inmovilismo que se va a
presentar no sólo en este momento particular, sino que será característica desde
estos antecedentes hasta la actualidad.
2 Discurso del señor Presidente de la República José Man'a Figueres Olsen ante la Asamblea Legislativa, 1 O
Mayo 1995; La Nación (2004), http://www.nacion.com/ln ee/l995/mavo/02/discurso.html [Consulta: 22 noviembre 20051
"...estamos en una situación de
empantanamiento, de una suerte de actores
múltiples con poder de veto, dentro y fuera de
la formalidad, vale decir, de las normas
procedimentales democráticas preconstituidas,
lo que viene a debilitar el papel deliberativo y
decisorio de los órganos de poder,
particularmente aquellos cuyos miembros son
popularmente electosn3
En el mismo sentido apuntado, se señala:
"Hoy es casi imposible para las autoridades
tomar decisiones y hacerlas ejecutar. El
bloqueo se ha convertido en el procedimiento
habitual de nuestra vida institucional; un juez
bloquea al alcalde, la Asamblea al Presidente,
la Contraloría al Ministro, un partido minoritario
a los otros y la Sala Constitucional a todos los
demás. Cuanto más febril se vuelve nuestro
Arias Ramírez Berna1 (2005) Ideas sobre reforma ~oiítica en Costa Rica (en un ~eríodo de f r á d estabilidad democrática), San José, Centro de Estudios Democráticos de América Latina, p.13
debate político y más rápido cambia el mundo,
menos capaces se muestran nuestras
instituciones en obtener resultados. Si antes
nos caracterizábamos por un misterioso
atributo que nos impedía acabar todo - hasta
las cosas malas-, hoy ya no somos capaces ni
siquiera de empezar las cosasM4
Tal consenso específico comparte, como articulista, Johnny Meoño, quien
asegura: "El sistema político actual es limitante pues malogra la representación y
la participación políticas que envidiamos de democracias más eficacesn5
Concluye el director del Estado de la Nación desde su origen, Miguel
Gutiérrez Saxe: " ... en razón de los cambios de la correlación de fuerzas y de
prácticas políticas, no se puede gobernar ni administrar objetivos, ni construir
coaliciones con algún grado de estabilidad; apenas se puede crear mayorías
parlamentarias fugaces, con alcances reducidos y logros mínimos. Es muy poco lo
que se puede hacer, es muy inestable lo que se logra, es mucha la impaciencia
4 Casas Zamora Kevin, Debate sobre ingobernabilidad: En neutro: La Nación, (2004) htt~://www.nacion.com/ln ee/2004/iunio/27/ot~inion7.html [Consulta: 10 diciembre 20051
Meoño Johnny, jIngobernabilidad? Sufrimos un inrnisericorde e innecesario subdesarrollo sostenido,La Nación (2004), htt~://www.nacion.com/ln ee/2004/iuíio/i3/o~inio3.htmi [Consulta: 10 diciembre 20051
ciudadana que se genera. Estos son problemas de gobernabilidad prácticos y
acuciantes, que se agudizan con algunas tendencias del ~stado."~
Es a partir del diagnóstico de un Estado con una crisis de gobernabilidad
que se han planteado en los años noventas, la gran mayoría de las reformas
políticas, tanto puntuales como de amplias dimensiones, y que comprenden una
gran variedad de instituciones y procedimientos democráticos.
Es importante para el fundamento de esta investigación llegar a una
delimitación de los términos "gobernabilidad democrática" y de allí su opuesto:
"estado de ingobernabilidad", a partir de la referencia doctrinal que exista sobre el
particular y el cotejo de ésta con el uso frecuente que se le ha dado al término en
la circunstancia costarricense descrita. Es igualmente indispensable, referir a las
causas que se han señalado al concluir la existencia de un estado de
ingobernabilidad, y, como esta investigación tiene un propósito ulterior referido al
diserio de los procedimientos en el ordenamiento jurídico parlamentario
costarricense, apuntamos al final de la presente Sección a señalar a los
procedimientos parlamentarios actuales como una causa parcial, específica y muy
comúnmente señalada de lo que se ha dado a llamar el "estado de
ingobernabilidad" en Costa Rica.
Gutiérrez Saxe Miguel Debate sobre ingobernabilidad: Es indis~ensabie aleiarse del abismo. La Nación (2004), htt~://www.nacion.coni/ín ee/2004/iunio/27/o~inion8.htmi [Consulta: 10 diciembre 20051
A) Definición de Gobernabilidad e lngobernabilidad Democrática
Evidentemente, el origen etimológico del término que nos ocupa, presenta
como raíz al verbo gobernar. En sentido estricto gobernar significa: "regir un
estado o una corporación pública. (...) Dirigir, guiar, conducir"'. Lo que también es
cierto, es que en el significado de gobernabilidad en democracia el gobernar
significa mucho más: significa ejercer, dar sentido y dirección a un proyecto
político de acuerdo con los valores e ideales democráticos.
La acuñación y el uso de la expresión: "gobernabilidad democrática" es de
reciente data y se origina de la relativa madurez democrática lograda en el mundo
a partir del fin de la Guerra Fría y la consolidación de sistemas democráticos en la
mayoría de países del mundo.
Las características esenciales y más básicas de la democracia, tales como
los principios de participación y representatividad fueron volviéndose más
comunes a los ciudadanos, y con la madurez de la vida democrática sobrevinieron
nuevas necesidades y demandas para el sistema.
Cada vez más, la democracia deja de significar un simple conjunto de
reglas y procedimientos de participación y se convierte más en una aspiración, en
una forma de vida ideal, en la consecución de los objetivos comunes de la forma
más eficaz. Y allí residen las demandas populares para con el sistema
Ossono Manuel (1984) ,'<Diccionario de Ciencias Jurídicas. Políticas v Sociales", Buenos Aires, Heliasta, p. 337
democrático. Valga decir igualmente, que en ello radica el éxito y la consolidación
de la democracia como valor universal.
En el origen de la acuñación de la palabra gobernabilidad se pueden
distinguir básicamente, a nivel general, dos tipos de significaciones discursivas
originarias del término, a saber: "Governance" o "Good Governance"
Uno, de origen académico, que refiere más que nada a la manera en que
las relaciones de poder y autoridad están estructuradas en diferentes contextos y
al mejor entendimiento de los enlaces entre el Estado y la sociedad civil
(Governance) ; y otro cuyo origen específico lo encontramos en las agencias
internacionales de donantes, especialmente en el Banco Mundial, que enfoca más
bien en la efectividad y eficacia de la labor de gobierno, orientado más
superficialmente al buen gobierno y "accountability" y no la estructura de las
relaciones de Poder (Good Governance).
Ha sido definido "Governance" como: "the management of society by the
people" o "the exercise of authority or control to manage a country's affairs and
resour~es"~
Y por otro lado, desde la perspectiva de buen gobierno, se le han señalado
a la gobernabilidad o al estado de gobernabilidad las siguientes condiciones:
Albrow citado por PUNYARATABANDHU SUCHITRA, Naciones Unidas. (2007) ht~://ww.un.orp/s~ecial-reD/ohrlls/ldc/Workshov/Monito~%20~ood%20govemance.vdf [Consulta: 15 de junio de 20061 p. 15 1 Ver SCHNEIDER citado por PUNYARATABANDHU SUCHITRA, op.cit., httu://ww.un.or~svecial- redohrll slldcMrorkshou/Monitoring??2011ood%20govemance.f, p.7
"rule of law, transparency, responsiveness,
participation, equity, effectiveness and
efficiency, accountability, and strategic vision in
the exercise of political, economic, and
administrative a~thority"'~
Los teóricos políticos han acuñado el término para significar básicamente, y
en términos muy generales: el buen gobierno según las reglas democráticas.
El tema de la ingobernabilidad democrática del país sirvió, como
denotamos, de fundamento para el planteamiento de reformas a las instituciones y
los procedimientos del sistema democrático.
Siendo así, es de capital importancia delimitar las acepciones de
gobernabilidad democrática en el contexto costarricense e inferir los elementos
comunes en ellas que le sean característicos.
Con tal objetivo, debemos partir del cotejo de las acepciones particulares
dadas por algunos teóricos políticos del medio costarricense con la acepción más
general que ha sido utilizada en los medios de comunicación y por la clase
política.
Se evidencia que los términos gobernabilidad e ingobernabilidad refieren a
un estado en una específica democracia. ¿Cómo se reconoce; o cuáles
condiciones características se presentan en un Estado con una crisis de
'O Ver PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, 2002, citado por PUNYARATABANDHU SUCHITRA, op.cit., htt~://www.un.orrr/sr>ecial- rep/ohrlls/ldc/Workshou/Monitonn~%20~ood%20govemance.~dff
gobernabilidad?, es una pregunta que debemos resolver para animarnos a
escudriñar las causas de aquellas crisis y principalmente concentrarnos
específicamente en una de esas causas y sus remedios propuestos.
En un sentido, la gobernabilidad refiere a la capacidad del gobierno de
mantener el orden básico en el proceso democrático; ciertamente así ha sido
definida por algunos, por ejemplo el siguiente extracto:
"La gobernabilidad refiere a la capacidad del
gobierno de mantener un determinado orden
político con un aceptable nivel de legitimación,
mientras que la democracia refiere a un
sistema político representativo y participativo, y
entre ambas existe una relación con frecuencia
conflictiva, que deriva de la posibilidad de que
el sistema político no sea capaz de procesar
las demandas que surgen del proceso
democrático mismo, generando desorden,
deslegitimación crisis e inestabilidad política" "
Sí debemos señalar, que este primer intento de definición se agota en uno
sólo de los elementos determinantes de la gobemabilidad, ciertamente el principal,
a saber: la posibilidad del ejercicio del gobierno en orden.
11 Araya Quesada Rebeca (2003). La a~licación del ~ r i n c i ~ i o democrhtico v sus derivados en el procedimiento ordinario lepjslativo a la luz del Redamento de la Asamblea Lepislativa; Tesis de grado para optar por el título de licenciada en Derecho, Carnpus Rodrigo Facio: Universidad de Costa Rica, p. 25
Pero sabemos que el sistema democrático se fundamenta en una relación
de mutua dependencia entre los actores o sujetos del sistema que determina que
cada fenomenología dependa de una situación ulterior bastante compleja.
Además de la posibilidad de ejercitar lo que se conoce como "gobierno",
que dicho así señala a sólo uno de los actores; debemos decir, que resulta más
feliz la acepción de gobemabilidad que indica un problema más complejo que
involucra a todos los actores del juego democrático. Así, por ejemplo:
"La gobernabilidad democrática es algo más
que la habilidad del gobierno para gobernar.
Es por un lado la calidad del gobierno para
procesar adecuadamente los problemas de la
sociedad civil, que le da respaldo y
fundamento. Es por el otro, la calidad de la
sociedad civil para proponer, también
adecuadamente, la atención de sus intereses y
Así, se incluye a los "gobernados" o al agente ciudadano en la consecución
de aquél estadio necesario para el buen desempeño democrático. Se vuelve
entonces, el concepto de gobernabilidad más abarcador, y su relevancia mayor,
constituyendo entonces la principal condición para la realización de la democracia
l2 Ver Torres Edelberto citado por ARAYA QUESADA REBECA. (2003) op.cit., p.24
y sus aspiraciones de manera eficaz. Tal relevancia del término resalta en la
siguiente definición:
"...la gobemabilidad democrática ha de
consistir en la capacidad de los gobiernos para
establecer, conjuntamente con la sociedad
civil, sistemas y mecanismos para la
satisfacción de las 'expectativas' sociales y el
mantenimiento de la estabilidad política
nacional" l3
Siendo, entonces, la gobemabilidad el concepto que describe el estadio y
las condiciones necesarias para tener, un Estado, la capacidad de realizar la
principal aspiración de las democracias maduras, cual es la satisfacción de las
demandas ciudadanas debemos agregar entonces, que la gobernabilidad
determina y es determinada irremediablemente por la eficacia y la eficiencia
democrática.
"...tanto la conceptualización de la
gobernabilidad como su referencia a las
instituciones, se miden en primera instancia la
eficacia y la eficiencia con que desarrolla estas
actividades, pero es de mayor trascendencia
l 3 Madrigal Nieto Rodrigo (1999). Los Problemas de la Gobernabilidad en Centroamérica, Experiencias de Modernización en América Central y República Dominicana, San José, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, p. 127
agregar la medida de su racionalidad y
eficiencia, en términos de soporte e
implementación a las aspiraciones legítimas de
la sociedad en la que se encuentran insertas.
De este modo, podríamos agregar que la
Gobernabilidad es la suma armónica y
concertada de las diferentes maneras en que
la sociedad civil se entrelaza a las instituciones
y con ellas, manejan sus asuntos comunes a
fin de lograr la estabilidad política y el progreso
cultural, social y económico de la nación"14
La gobernabilidad se logra, como lo decíamos, no solamente a través del
ejercicio del buen gobierno, sino también a través de la buena estructura del
andamiaje institucional democrático, de la arquitectura institucional y del diseño y
desempeño de los procedimientos para el manejo institucional e interinstitucional
de las relaciones de poder.
Los lazos que logran esas fundamentales relaciones de intercambio entre
los agentes democráticos son las instituciones y sus procedimientos; es pues ahí
donde se logra o se malogra la gobernabilidad.
l4 Ver MADRIGAL NIETO RODRIGO. (1999), op.cit., p. 128
Alex Solís Fallas en su ensayo Reyes sin Corona l5 caracteriza la
gobernabilidad del sistema político a través de los siguientes elementos:
-la capacidad de gobierno para adoptar decisiones oportunamente;
-la efectividad de las decisiones adoptadas
-la aceptación social de esas decisiones y;
-la coherencia de las decisiones, a través del tiempo.
Se desprenden entonces dos elementos que le son comunes a las
definiciones diversas de la gobernabilidad democrática uno: la referencia clara a la
eficiencia y eficacia del gobierno, o más bien del Estado en general; eficiencia y
eficacia entendidas como la capacidad para gobernar bien y oportunamente de
acuerdo con el fin primordial de la democracia, a saber, la consecución del bien
común y las aspiraciones legítimas de los ciudadanos.
El otro elemento que le es común a las definiciones reseñadas es el estado
intelectivo de legitimidad democrática de los ciudadanos para con el sistema
democrático. Hablamos de la acepción y la confianza de los ciudadanos para con
el sistema democrático constitucional, para con sus instituciones y procedimientos
y para con los sujetos que les dinamizan.
Una muy clara y puntual definición podría ser la siguiente:
l5 Solís Fallas Alex. (2002) Reves sin corona: Rendición de cuentas v evaluación de resultados; San José, Impresión Gráfica del Este, p. 46
"(La gobemabilidad) ... en buena parte es el
resultado de la eficacia de la relación entre el
Estado y la sociedad civil."16
De la eficacia y eficiencia del gobierno, para, de acuerdo con los
procedimientos democráticos satisfacer las necesidades y demandas legítimas de
los ciudadanos, se desprende la confianza ciudadana para con el sistema
democrático.
"La eficacia (...) es lo que cuenta para lograr legitimidad." Señala de manera
acertada Miguel Gutiérrez ~axe".
Siendo de esta manera, la gobernabilidad significa la capacidad eficiente y
eficaz del gobierno de realizar las aspiraciones ciudadanas, acorde con los
procedimientos y principios democráticos. La capacidad de llevar a toda la
institucionalidad publica y su labor en dirección a la consecución eficiente y eficaz
de las demandas ciudadanas.
En el caso costarricense, la carencia de estas condiciones características
de la gobernabilidad ha dado como resultado el que se hable de un relativo estado
de ingobernabilidad.
En este sentido negativo y como opuesta a la condición de gobernabilidad
se han dado varias acepciones y caracterizaciones de la ingobernabilidad.
l6 Ver SOLIS FALLAS ALEX. (2002), op.cit, p. 134 l7 Ver GUTIERREZ SAXE MIGUEL, op.cit., http://www.nacion.corn/ln ee/2004/iunio/27/opinion8.html
Aquí encontramos varias de las situaciones que son asimiladas a una
situación o estado de ingobernabilidad:
"Para algunos este término alude a la
incapacidad del Poder Ejecutivo para llevar a
cabo sus programas y planes de gobierno;
para otros, está asociada a la insatisfacción de
los intereses colectivos que incida en un
desarrollo institucional 'pacífico' o poco
conflictivo, finalmente hay quienes la asimilan
más bien a una sensación de malestar de la
población para con la política. Adicionalmente,
para unos el problema de ingobernabilidad no
es un asunto de ingeniería constitucional, para
otros su solución viene por el lado de la
prestación de servicios públicos, y unos
cuantos se muestran proclives a ámbitos como
la cultura política"18
Por otro lado el mismo autor Solís Fallas, establece los siguientes, como signos
característicos de una situación de ingobernabilidad:19
18ver ARIAS RAMÍREZ BERNAL. (2005) , op.cit., p.56 l9 Ver SOLÍS FALLAS ALEX. (2002), op.cit., p.46
-la indisciplina de los ciudadanos para influir en las decisiones públicas por
métodos violentos o ilegales:
-el fracaso de la elite política para conservar sus posiciones de dominación
preexistente;
-la ineficacia, entendida como la disminución de la capacidad de los políticos y
burócratas, para alcanzar los objetivos deseados;
-la ilegalidad y la corrupción.
Concluimos en la presente investigación, a partir de las causas que se
expondrán adelante, que nuestro país enfrenta un estado de relativa
ingobernabilidad democrática. Decimos relativa por cuanto: "Los estudiosos del
fenómeno del poder han establecido el binomio gobernabilidad - ingobernabilidad
como puntos enfrentados en un continuo y no como dos estadios absolutos. En un
extremo del continuum está la gobernabilidad absoluta (...) y en el otro la anarquía
total"
Con la anterior conceptualización de la gobernabilidad e ingobernabilidad
democrática y la determinación de la existencia de una crisis de gobernabilidad, o
un estado de ingobernabilidad democrática relativa a partir de la Costa Rica de la
segunda mitad de la década de 1990, nos aprestamos a señalar algunas de las
causas de este estado.
Alfaro Salas Sergio Iván. Gobemable Y necesaria. La eficacia estatal da lefzitirnidad a la democracia, La Nación (2004), http://www.nacion.com/In ee/2001/abril/l6/ovinion7.html [Consulta: 15 enero 20061
B) Causas de la Crisis de lngobernabilidad en Costa Rica a partir de finales
de la década de 1990.
Siendo, según las acepciones dadas, la ingobemabilidad, un tópico
complejo y de heterogéneas causas, debemos decir que las mismas que aquí
procedemos a indicar son parciales y, de ninguna manera, consideramos ésta una
enumeración definitiva ni excluyente.
Según nuestro punto de vista, y segun el común juicio de la opinión pública,
la segunda parte de la década de 1990, presenta para el país una serie de causas,
en la vida política y social nacional que son determinantes a la hora de concluir un
estado de relativa ingobernabilidad en el país.
La década completa que daba final al siglo veinte, representó para la
política costarricense un periodo con importantes connotaciones de transitivo.
La década anterior, había iniciado y concluido con crisis económicas y
sociales. Así, el país enfrenta la factura desprendida de la mala aplicación del
modelo de desarrollo anterior.
Al iniciar el periodo el modelo de sustitución de importaciones, que se había
aplicado hasta el momento, sencillamente se había agotado como modelo
económico.
La economía necesariamente debía orientarse a la industria y en alguna
medida al mercado externo. Siendo así y al considerar insuficiente al sector
privado para asumir ese nuevo papel se diseña un Estado empresario, invirtiendo
particularmente en el desarrollo industrial, sobre todo a través de una
megacorporación estatal denominada Corporación de Desarrollo Costarricense
(CODESA).
La crisis económica posterior fue efecto, en parte, de la aplicación de una
política económica que resultó inadecuada pues fomentaba la ineficiencia. No se
daba una utilización óptima de los recursos productivos, esto como efecto del
papel distorsionador que jugaba el Estado a través de la intervención de mercados
y las limitaciones a la competencia. Igualmente fue equivocada la política
económica para hacer frente a los factores externos de la crisis tales como el alza
en los precios internacionales del petróleo, la caída en los precios de los productos
de exportación y la elevación de las tasas internacionales de intereses.
Costa Rica enfrenta un endeudamiento externo importante e inicia la
recurrencia a la captación de capital interno a través de la emisión de bonos de
deuda interna.
La situación económica heredada hace que se sacrifique en parte la
inversión social, que llevaba un ritmo importante en tiempos anteriores. Así por
ejemplo, la disminución en la inversión en educación representa, en los ochenta,
un sesgo importante en los índices educativos nacionales, que se aprecia hasta en
la actualidad.
La situación geopolítica convulsa que vivió Centroamérica en los ochenta
había acabado, iniciando el proceso de consolidación de las democracias
centroamericanas. Había acabado también la cooperación norteamericana con
motivaciones geopolíticas hacia nuestros países.
Con estas condiciones es que Costa Rica encara uno de los momentos más
representativos de un punto de quiebre, y un cambio del modelo económico
político dominante.
Con la década de los noventa llegan los nuevos planteamientos de la nueva
corriente ideológica dominante en el espectro político. La reducción del tamaño del
Estado, la liberalización de los mercados, el predominio de la competencia como
fuerza orientadora de los mismos, las transnacionalización de los capitales; la
globalización, el papel relevante de los organismos financieros internacionales; en
general: el relativo consenso internacional en torno a la solución ideológica
denominada luego el "Consenso de Washington" ; son parte de las consignas de
la ideología en apogeo, que influyen el espectro político nacional y le empiezan a
determinar.
Tales propuestas, en teoría, fueron planteadas para dar solución a los
problemas arrastrados. Se proponía reducir el tamaño del Estado, el gasto público
y la intervención distorsionante de aquél en los mercados así como la orientación
productiva al mercado externo como fuente del crecimiento del tamaño de la
economía.
Empieza Costa Rica a adoptar las mediadas de cambio; algunas veces por
iniciativa propia de fuerzas políticas nacionales, y otras como resultado de las
exigencias de los órganos financieros internacionales a través de programas de
ajuste estructural.
Otro de los principales problemas, que señalábamos, empieza a volverse
un asunto de grandes dimensiones, cual es la deuda interna y el déficit del Banco
Central, originados en la recurrencia a financiar el desbalance de los presupuestos
públicos a través de mecanismos de endeudamiento interno, por un lado; y en el
otro caso, la recurrencia a la adquisición de deudas importantes por parte del
Banco Central, el que tiene como medio de financiación la emisión de moneda y
otros instrumentos, que al aplicarse han generado más bien, nuevos factores de
complicación de la crisis.
Estos problemas tienen una naturaleza cíclica y progresiva durante la
década, hasta que se volvieran de casi imposible administración.
El periodo es como decíamos un periodo transitivo de ajuste y estabilización
en el plano socioeconómico, lo que reflejó definitivamente en el ámbito político.
El espectro político estuvo claramente dominado por un consolidado
esquema bipartidista. Precisamente las características básicas del modelo político
costarricense para toda la segunda mitad del siglo anterior fueron el bipartidismo y
la alternabilidad en el poder.
Ese modelo derivado, en parte, de los efectos de la Guerra de 1948,
constituyó además, la cultura político-institucional aue definió la forma de las
relaciones políticas y de poder, en general.
El espectro ideológico giraba entre pequeños matices de una centro
izquierda socialdemócrata y una centro derecha socialcristiana; diferencias que
con el tiempo y en temas puntuales de política económica se hacían menos
apreciables.
Es precisamente, a partir de la crisis de finales de los ochenta y sus
propuestas de remedio, así como con la nueva corriente dominante en toda la
década de los noventa, que las diferencias entre los partidos en términos
ideológicos se atenúan hasta volverse casi imperceptibles.
El parlamento veía llegar siempre dos fracciones representativas de los dos
partidos tradicionales, donde la que desempeñaba el papel de oficialismo
generalmente contaba con una mayoría significativa, y donde los partidos
minoritarios elegían una representación mínima y fugaz.
El Reglamento Legislativo, por ejemplo, así como cantidad de instrumentos
procedimentales y legales son concebidos como instrumentos institucionales para
regular las relaciones de poder dentro de esta realidad bipartidista.
En el caso específico del Reglamento, ha sido evidente que su origen no
concebía mucho situaciones ajenas a la realidad de los dos partidos dominantes; y
la ingeniería de sus procedimientos parte del objetivo de regular relaciones de las
bancadas en aquél contexto.
El juego de las relaciones de poder en el esquema bipartidista empieza a
ser fuertemente cuestionado; sobre todo a partir de la segunda mitad de la década
de 1990. Desde los teóricos políticos hasta la voz popular comenzaban a asociar
los efectos negativos de las políticas públicas y del modelo de desarrollo en
general con la clase política, representada en aquellos dos partidos.
La cultura institucional en torno a este esquema fomentó lo que se dio a
llamar "clientelismo político" consistente en la generación de lealtades y afectos
partidarios a través de favores políticos dados por el poder institucional
(nombramientos, obra comunal, etc). Fenómeno complejo que llegó a ser tanto
vicio de los ciudadanos como de los políticos. El ciudadano en su fuero interno
tomó sus decisiones políticas en razón de si el clientelismo había alimentado sus
anhelos o no.
La constatación de la corrupción política como común cultura en la
institucionalidad pública en los diversos niveles de poder y mando se asocia, al
igual que las insatisfacciones a las aspiraciones populares, con las consecuencias
negativas derivadas del modelo seguido; con los dos partidos y el sistema
bipartidista, en general, con sus medios de interrelación y administración del poder
público. Esto empieza a provocar desde un proceso progresivo de desafección
con lo político, en general, hasta un rechazo enfadado al tradicional sistema
partidista y a sus actores.
Una definición clara de este periodo de ajuste y de sus afectaciones en el
ámbito político la encontramos en el extracto siguiente:
"Por más de veinte años, luego de la gran
crisis de 1979 - 1982, Costa Rica pasó por un
proceso de estabilización y ajuste que logró
recuperar una precaria estabilidad y un
crecimiento frágil, aumentando y diversificando
las exportaciones e, incluso, revirtiendo el
empobrecimiento dramático producido por la
crisis ( ) Pero el proceso tuvo también
defectos importantes - como el debilitamiento
de la clase media, el deterioro institucional y el
aumento de las desigualdades, causados,
tanto por las restricciones financieras como
porque el balance político había girado hacia
un eje de centro - derecha que sesgó la
interacción entre los dos partidos dominantes:
el PLN y el PUSC, en lo que muchos - a veces
con razón, a veces sin ella - llamaron
'PLUSC"'~~
Es a partir de este contexto del periodo dado, que podemos entonces
deducir las más generales y más evidentes causas de la relativa ingobernabilidad
que presenta el país.
El periodo constituye una etapa transitiva, entre modelos de desarrollo
diferentes, de un mundo menos globalizado a otro rápidamente entrelazado e
interdependiente; de un relativo consenso técnico-ideológico en la concepción de
21 La Nación (periódico), jueves 2 de marzo de 2006, p. 35-A
la solución de los problemas a una relativa polarización de las posiciones
ideológicas producida luego a partir de la disconformidad con los efectos de la
solución ideológica planteada.
Además, se encuentra una disyuntiva entre un panorama político
acostumbrado y uno en cambio, surgido a partir de la disconformidad con el
anterior y que empieza a formarse sin saber definir de manera absoluta las
características del modelo final resultante. Lo que se concluye en el siguiente
párrafo:
"La textura democrática costarricense ha
tenido un cambio radical en los años noventa y
lo que llevamos de este nuevo Siglo con un
apreciable y paulatino debilitamiento y
desencanto a la participación electoral, ello
con un declive o sedimentación de
adherencias al poder constituido (forma de
poder) y, por supuesto, con cierto desprecio y
desconfianza hacia quienes lo detentan."22
El país se va volviendo cada vez más "ingobernable" con la utilización de
las técnicas, procedimientos, costumbres y maneras de gobierno anteriormente
utilizadas, cuando el panorama político es otro absolutamente diferente.
2 2 ~ e r ARIAS BERNAL.(ZOOS), op.cit., p. 13.
El periodo transitivo de los noventas hace que la parte final de esta década
y los primeros años del nuevo milenio, representen la cima de la aplicación del
nuevo modelo y el reflejo más claro de los nuevos problemas políticos. Un país
con una estrategia de desarrollo orientada al mercado externo y la libre
competencia, pero arrastrando prácticamente los mismo problemas estructurales
del periodo anterior y con una capacidad política cada vez más disminuida por el
alto nivel de desafección política y el sistema de partidos cambiante que hace
difícil -de momento y con las condiciones dadas- el acomodo y la obtención de
consensos de impulso a reformas profundas.
Diversas opiniones vertidas señalan cantidad de causas generales o causas
parciales específicas del estado de ingobemabilidad relativa que presenta Costa
Rica. Son opiniones antepuestas y contrarias en algunos casos, que van hasta las
que no consideran certera la conclusión de un estado de ingobernabilidad, siquiera
en alguna medida.
Uno de los asuntos que sí resulta claro es que los problemas de Costa Rica
no han sido resueltos sino pospuestos.
El ejemplo más claro de lo anterior lo constituye el caso de la deuda interna
del Estado costarricense, de profundas dimensiones y carácter apremiante. Un
asunto planteado a la discusión nacional desde hace más de una década y sin que
se vislumbre solución definitiva alguna hasta la fecha. Ésta demuestra una razón
importante del sentido de desorientación e inacción del Estado; sobre todo cuando
se considera que el tema se ha llevado a las vías de definición correspondientes.
(Comisiones de asesores externos del Ejecutivo, propuestas propias del Ejecutivo
a través del Ministerio de Hacienda, propuestas legislativas, comisiones
legislativas, etc.)
Igualmente a lo largo del amplio periodo desde que se planteó el problema
para su solución, se han expuesto diversidad de vías de remedio sin que se
definan más que soluciones parciales para administrar la crisis y ganar algo de
tiempo ante el apremio de la situación, y aun así enfrentando importantes
dificultades de resolución y adopción.
De hecho, el problema macroeconomico se ha vuelto en sí mismo efecto y
causa reproductora del problema de la ingobernabilidad política.
"Se ha dificultado de muchas maneras el lograr
cambios para mejorar la eficiencia de las
instituciones, entre ellas el estrujamiento
generado por el servicio de la deuda y bajos
niveles de recursos."23
Al tema del letargo político se le pueden hallar causas múltiples.
Ciertamente la primera causa general que se señala es la ausencia de un
liderazgo político correspondiente a las demandas actuales.
Señala el profesor y articulista político Jaime Ordóñez:
"Ante la ausencia de liderazgo político
estratégico, Costa Rica vive en los Últimos
23 Ver GUTERREZ SAXE MIGUEL., op.cit., http://www.nacion.comlln ee/2004~unio/27/ovinion8.html
meses un enfrentamiento retórico y verbal, no
sólo entre sindicatos y cámaras empresariales,
sino además, entre partidos políticos y grupos
de presión e interés ... Sin partitura, sin agenda
política estratégica, los distintos sectores del
país viven una lucha sorda ... 1524
La crisis del bipartidismo que radica de manera clara en la profunda
desconfianza y resentimiento a este sistema, ha restado fuerza de iniciativa a los
gobiernos. A esta situación se le añade ahora el cisma político que causan los
supuestos casos de corrupción al alto nivel de gobierno, que concluyó con el
proceso de investigación judicial abierto contra dos ex presidentes de la
República, y las denuncias vivas contra otro.
Por otra parte, sin mayorías legislativas considerables en un sistema
presidencialista, tal como está diseñado el costarricense, se hace difícil el
liderazgo necesario para las iniciativas reformistas de gobierno.
Hay igualmente, las causas que podríamos denominar institucionales y
refirieren propiamente al sistema político costarricense y su diseño, que podría
estar desfasado de manera tal, que las instituciones y los procedimientos
democráticos no sean eficientes para una realidad política diferente.
24 Ordóñez Jaime. jIn~obemabilidad en Costa Rica? Es hora de encender las luces de alarma, La Nación (2004), httv://www.nacion.corn/ln ee/2003/iulio/l2/ovinion3.html [Consulta: 10 diciembre 200051
En su mensaje constitucional a la Asamblea Legislativa del 1" de Mayo de
1995 el Presidente Figueres señalaba algunas causas a de la ingobernabilidad
que describía:
"El marco jurídico y administrativo que regula
la acción estatal, fue creado para una época
muy distinta a la actual, y hoy constituye una
camisa de fuerza cada vez más estrecha que
impide el cumplimiento oportuno y eficaz de la
función pública (...) Y la misma Constitución
Política muestra cada vez más aspectos
inapropiados para normar nuestra convivencia
social. La acción cotidiana de la Sala
Constitucional refleja los estrechos márgenes
de acción que tiene el gobierno para enfrentar
los problemas del
Se han señalado entonces, desde problemas estructurales en la ingeniería
general de los pesos y contrapesos de los poderes del Estado hasta "cuellos de
botella" legales y de procedimientos que impiden la eficiencia democrática.
Así por ejemplo, se ha señalado una suerte de "debilidad" del Ejecutivo,
frente al Legislativo básicamente, que le impide ejercer un liderazgo político fuerte
25 Discurso del señor Presidente de la República, José María Figueres Olsen ante la Asamblea Legislativa, 1 O
Mayo 1995 http://www.nacion.corn/ln ee/l995/mavo/02/discurso.html
y oportuno; y se denota el origen de esta "debilidad" en el origen mismo de nuestro
sistema político confrontado con una actual realidad con una nueva complejidad
particular.
Kevin Casas Zamora, politólogo y analista, vicepresidente de la República y
Ministro de Planificación para el periodo 2006-201 0 señaló:
"Por mucho tiempo, los múltiples mecanismos
con que la Constitución de 1949 amarró el
poder de la presidencia fueron mitigados por
un sistema electoral y de partidos que
habitualmente le permitía al mandatario tener
una mayoría legislativa disciplinada. Este
paliativo desapareció, al tiempo que surgieron
una multitud de controles - especialmente la
Sala Constitucional-, que limitan las
posibilidades de acción del ~ jecut ivo"~~
Se ha dudado de la vigencia de nuestro sistema profundamente
presidencialista, en una nueva realidad política de nula fidelidad partidaria. Así se
ha llegado a plantear, por ejemplo, una propuesta de reforma integral del sistema
político costarricense hacia uno denominado "semipresidencial" o
"semiparlamentario"; propuesta de la administración Rodríguez Echeverría que
26 Ver CASAS ZAMORA KEVIN., op.cit., ht~://www.nacion.com/ln ee/2004/iunio/27/oriinion7.html
pretendía cambiar la ingeniería de poderes en el Estado costarricense, incluyendo
nuevos mecanismos de pesos y contrapesos que hicieran posible más eficiencia
democrática, a esta propuesta nos referiremos un poco más en detalle en la
Sección Segunda de este Capítulo.
Igualmente, se indica que el sistema de representación política es
desajustado a la realidad actual; el sistema de representación legislativa
provincial, por ejemplo, es contrario al hecho de que los ciudadanos no se sienten
pertenecientes a una circunscripción provincial, sino a una cantonal.
El sistema de elección de diputados en general, presenta una disociación
con la real demanda y sentido de representación de los ciudadanos. El sistema de
listas cerradas de elección ha sido criticado bajo el argumento de que disipa la
relación de representación entre ciudadano y representante, distorsionando la real
voluntad del mandato de representación.
La desconfianza ciudadana, sobre la honestidad de los procesos políticos y
de administración de las cosa pública, ha aumentado, a partir de la percepción
generada por las investigaciones judiciales (y el enfoque a las mismas dado por la
prensa) sobre casos de corrupción supuestamente orquestados desde los más
altos mandos institucionales.
Otro de los puntos cardinales que se señalan como causa del relativo
estado de ingobernabilidad refiere al sistema general de la Administración Pública,
esquema que atrofia la labor del Estado y que en su diseño, ha desdeñado los
valores de la eficiencia y la eficacia de la accidn de la Administración. Así como
también que ha anidado, en cierta medida, algunos de los males que más se
reprochan a lo político, como la excesiva burocracia y la corrupción.
A manera de corolario señala Meoño:
"El sistema político actual es limitante pues
malogra la representación y la participación
políticas que envidiamos de democracias más
eficaces. Pero podría funcionar mucho mejor si
solo reconociéramos el hecho de que son
nuestra propia visión y escasa voluntad la que
nos impide "descubrir" que los pesos y
contrapesos que el sistema jurídico e
institucional actual pone en nuestras manos
permitirían ya una mucho más transparente y
eficaz gestión pública y una mayor
gobernabilidad política."27
Lo que sí es cierto es que existen causas específicas de la crisis de
gobernabilidad que no se resuelven solamente con la buena voluntad y destreza
política. Son ciertamente las causas más fundamentales y las que hay que atender
de manera preferente, son, a saber: las causas que residen en el inadecuado
diseño de las instituciones democráticas y sus procedimientos, que se ha vuelto
un diseño ineficiente con el cambio experimentado en la realidad política.
27 Ver MEOÑO JOHNNY, op. cit., httu://www.nacion.com/ln ee/2004/iulio/l3/ovinio3.html
Así se desprende del extracto a continuación:
(...)la ingobernabilidad (es decir, las
dificultades que tienen los gobiernos y las
estructuras políticas para satisfacer
adecuadamente las demandas ciudadanas)
tienen su causa, no únicamente en las
limitaciones subjetivas y personales de los
jerarcas políticos, sino también (y quizá
preponderantemente) en las limitaciones del
sistema de elecciones y en los mecanismos de
representación y control de los poderes del
Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo y las
otras instituciones de nuestro Estado. Es decir
- nunca dicho más exactamente - que el frío
no está en las cobijas, sino en todo el resto de
la casa."28
Como señalábamos, nos encontramos frente a un estado de complejas
consecuencias y producido por multiplicidad de causas; una causa fundamental
ciertamente habita en el Congreso. La Asamblea Legislativa, su vivencia política,
sus procedimientos y los métodos de ejercicio del poder en ella, constituyen el
Ordóñez Jaime. El frío v las cobijas. Un sistema político plagado de vicios v m a n t e s defectos La Nación (2004), ht~://www.nacion.com/ln ee/2004/mavo/07/o~inion2.html [Consulta: 12 febrero 20061
foco de causas de ingobemabilidad específico que nos aprestamos
específicamente a considerar en la presente investigación.
C) La Asamblea Legislativa y el procedimiento parlamentario como causa de
inmovilismo político.
Por la continuidad de las referencias del común popular así como por lo que
se desprende del análisis de los críticos, la Asamblea Legislativa ha constituido
durante la década de los noventa y lo que llevamos del nuevo siglo, la sede
principal de la crisis de gobemabilidad que presenta el país.
La mayoría de las causas parciales que se señalan de esta crisis se han
visto reflejadas o producidas en el seno del Parlamento.
Ciertamente, por su carácter representativo, el Poder Legislativo es
depositario de muchas de frustraciones y descontentos generados en la ineficacia
o ineficiencia de una democracia particular. Sin embargo, en el caso costarricense,
para el periodo al que hacemos referencia, la Asamblea ha padecido de un
particular descrédito constante y paulatino.
Del análisis posterior de la encuesta del Instituto de Estudios Sociales de
Población (IDESPO) se desprende el siguiente extracto:
"( ...) en tomo al funcionamiento legislativo se
reportan, continuadamente, bajos niveles de
satisfaccidn ciudadana; así, la insatisfacción
con el funcionamiento de la Asamblea
Legislativa es, según quienes dicen estar poco
o nada satisfechas, de 75% de la encuesta
telefónica y 81% de la encuesta personal
realizadas en noviembre de 2004"~~
Se señala la necesidad de reforma del Poder Legislativo y su
funcionamiento como una de las cuestiones más apremiantes que debe
emprender el país. Por ejemplo:
"El bajo prestigio que tiene la institución
parlamentaria, así como las frecuentes críticas
de la prensa y los sectores empresariales y
sindicales parecieran ser suficientes razones
para emprender la transformación del
Parlamento. En efecto, las encuestas de
opinión han venido señalando reiteradamente
el bajo aprecio que tiene la ciudadanía por la
institución parlamentaria, la prensa apunta los
excesos de los diputados en el uso de
recursos públicos y del tiempo parlamentario,
los empresarios se quejan de la baja
29 Pemudi Vilma. (2005) "Poder Legislativo, ciudadanía y democraciaW.La Asamblea Ledslativa en su encruciiada Publicaciones Aportes, Instituto de Estudios Sociales en Población, Universidad Nacional, (2) Abril. p. 7.
producción legislativa y los sindicalistas de la
falta de representatividad de la Asamblea
~egislat iva"~~
Son muchos los orígenes de esta crisis en el Legislativo, en parte por la
coyuntura política del país que se intentó describir, y también por la forma misma
en que se han manejado los asuntos en el seno del Parlamento.
Se ha criticado la calidad de los representantes populares, señalando el
método de elección de diputados, por el sistema de "bloque" o lista cerrada de
candidatos provinciales como una de sus causas; igualmente se ha señalado
acertadamente la carencia de rigor en la escogencia de los candidatos en las
agrupaciones políticas, atendiendo estrictamente a razones de conveniencia y
estrategia electoral partidaria.
Uno de los problemas fundamentales que arrastra la Asamblea Legislativa
es la cultura legislativa (tanto de representantes como de representados) de
asignar al diputado un papel paralelo a la estructura gubernamental en el proceso
de toma de decisiones que interfiere, sin ninguna duda, con sus propias
atribuciones y responsabilidades. Esta cultura ha producido el fenómeno que se
ha dado a llamar la "municipalización" de la Asamblea: cada representante, que
generalmente tiene a cargo la representación de su cantón de origen, utiliza la
envestidura y atribuciones parlamentarias para dar soporte y asistencia a
30 Urcuyo Constantino.(l999) "Modernización y desarrollo legislativo en el parlamento costarricense (1991- 1997" en Experiencias de Modernización Legislativa en ArnCrica Central y República Dominicana, op.cit., p. 163
proyectos de desarrollo cantonales, muchas veces utilizando legítimos
procedimientos y otras con prácticas cuestionables que rozan, en algunos casos,
con el bloque de legalidad, pero, en detrimento, en la mayoría de los casos, del
verdadero rol que debe cumplir el legislador.
Ciertamente, hay una múltiple cantidad de causas para la insatisfacción
ciudadana para con la Asamblea. Aquí nos abocaremos a señalar dos grandes
causas generales:
Por un lado la percepción generalizada de una característica anti-ética
presente en el juego político de la Asamblea, reflejada como una falta de
transparencia en la labor eminentemente representativa de los legisladores. Y, por
otro lado, la certeza de la ineficiencia de la labor parlamentaria para con la
consecución de las aspiraciones ciudadanas.
Con respecto al primer aspecto de la falta de transparencia en la
representación legislativa, una encuesta de IDESPO igualmente publicada en la
serie Perspectivas ciudadanas3'; muestra que de los encuestados personalmente
un 64,3 % que considera "poco transparente" a la institución legislativa, un 26,85
la considera por su parte, nada transparente.
Los casos de corrupción en el ámbito legislativo, así como la mala
conducción de la representación popular que llevan a cabo los diputados, el
"clientelismo" que vuelve al diputado en funcionario intercesor por ayudas
3' IDESPO. (2004) Serie Perspectivas ciudadanas, No 22, noviembre, resultados mostrados por PERNLTDI VILMA, op.cit., p.3.
personales (haciéndolo ganar la voluntad de unos y el desprecio de la mayoría), la
denominada "municipalización" de la Asamblea Legislativa, el sistema de
"cacicazgo político" de muchos representantes; la defensa de intereses
específicos furtivos por parte de los diputados en su gestión pública; y otras
causas acrecientan la desconfianza en el Parlamento.
Obviamente, el factor desconfianza, interfiere de manera nefasta en la
relación de representación, sentido mismo del Poder Legislativo; lo que sin lugar a
dudas incide negativamente en la esencia misma del sistema democrático.
Pero más específicamente, aquí nos abocaremos preferentemente a
profundizar en la ineficacia que se le imputa a la acción del Legislativo.
Más adelante en la presente investigación, específicamente en el aparte B)
de la Sección Primera del próximo capitulo intentaremos una definición más
precisa de la eficacia y la eficiencia democrática. Lo que sí es cierto es que una
democracia eficaz, en principio, es aquella que es capaz de satisfacer las
demandas populares, por cuanto la naturaleza representativa del sistema
democrático hace que los representantes populares deban ser sencillamente lo
que los ciudadanos esperan de él.
Lo primero que debemos definir es: qué quiere el ciudadano en una
democracia consolidada como la costarricense, y moderna, como la que
aspiramos, de su órgano legislativo.
En uno de los estudios de IDESPO, anteriormente citado3* a la consulta de
cuál debe ser la labor principal de la Asamblea Legislativa, se desprenden
funciones que tienen que ver con gobierno, con mejoramiento de la calidad de vida
y realización de las aspiraciones de la población.
En la encuesta personal se mencionan las siguientes labores principales:
Gobernar para el pueblo (23,9%), aprobar leyes y asuntos del país (25,6%),
ayudar a los pobres aprobando leyes que los beneficien (25,6%), analizar
problemas del país y resolverlos (7,7 %), ayudar a la educación y a la seguridad
nacional (4,2%), planificar el dinero y ahorrar (3,1%) y el resto menciona no
funciones sino atributos ideales de los diputados.
Lo anterior puede llevamos a la conclusión de que ciertamente el
descontento con la Asamblea Legislativa tiene una causa importante en la
insatisfacción de demandas ciudadanas de gobierno y asistencia a la realización
de las aspiraciones comunes dirigida hacia el primer poder de la República.
Señala claramente la encuesta cómo en cierta medida la ciudadanía achaca al
Legislativo funciones gubernativas o de realización política de las aspiraciones
populares. De las funciones típicas del Poder Legislativo, antes que el control
político o el debate parlamentario la población exige legislación eficaz en términos
de sus demandas.
En las democracias consolidadas modernas aparte de la representación
política y la elección directa de los representantes, la población demanda de la
32 IDESPO. (2002), op.cit. p.6.
democracia y sus poderes e instituciones, eficacia en la realización del bien
común.
"La complejidad y diversidad del Estado
moderno, más los requerimientos de los
pueblos, planteados con sentido de la urgencia
para que se resuelvan sus apremiantes
demandas de bienestar, igualdad y
participación política, crean formidables
presiones a las legislaturas, de las que no se
escapa la nuestra."33
Estas mayores exigencias al Poder Legislativo tienen asidero en la
evolución de la moderna concepción del Estado de Derecho y en el
constitucionalismo (en conceptos como el planteado en el numeral 50 de nuestra
constitución, que señala el Norte del Estado costarricense: alcanzar el mayor
bienestar a todos los habitantes del país, lo que resulta lo mismo que la eficacia
democrática.)
Lo anterior tiene un especial sentido por cuanto, en el Estado democrático
la ley es el instrumento político por excelencia y la carencia de legislación
oportuna impide, en general, la eficacia del Estado.
33 Volio Jirnénez Fernando.(l987) La Asamblea Lepislativa, los muDos de ~resión v el individuo. San José, EUNED, p.7
"Sin buenas leyes, no hay seguridad jurídica. Sin
seguridad jurídica: a) no puede haber mercados
eficientes; b) los ciudadanos que se benefician
de los servicios sociales no lo hacen en ejercicio
de sus derechos sociales, sino como
consecuencia de la presión o del favor (...)."34
Entendemos entonces, cómo cuando se falla a esa primordial misión del
Legislativo, se ve afectada de manera negativa toda la estructura del sistema
democrático, principalmente como efecto de la distorsión de la relación de
representación democrática y la generación de desilusión y apatía política.
En el apartado de la ineficacia del Legislativo; o sea de la incapacidad del
mismo para realizar las aspiraciones de la ciudadanía en lo que le corresponde,
debemos agregar dos causas más que provocan la crisis del parlamento y que,
por lo tanto le hacen causa del inmovilismo político que atraviesa el país.
Estas dos causas son la cultura del obstruccionismo parlamentario por una
parte, y de forma general, el diseño de los procedimientos parlamentarios
contenidos en el Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa.
El obstruccionismo ha sido una práctica dolosa de generalizada realización
en los parlamentos, y refiere principalmente a la utilización de los instrumentos
procedimentales permitidos por parte de los parlamentarios, para trabar la
34 Ver Prats Joan. "Por unos parlamentos al servicio de la democracia, la eficiencia económica y la equidad social" en EXPERIENCIAS DE MODERNZACI~N LEGISLATIVA EN AMÉRIcA CENTRAL Y REPÚBLICA DOMINICANA, op.cit., p. 164
discusión y resolución de asuntos, de manera temporal o permanente, con el fin
principal de hacer oposición a estos.
En el caso costarricense se ha manifestado de manera reiterada en el
periodo que aquí estudiamos, sobre todo con la aparición de una mayor cantidad
de fracciones de minoría parlamentaria, en un sistema presidencialista
acostumbrado al bipartidismo.
"El sistema presidencialista se ha ido
degenerando en obstruccionismo
parlamentario en el que las minorías, con el
ánimo de figurar, aplican el filibusterismo y se
aprovechan de todos los abusos que permite
el reglamento legislativo para impedir que se
voten proyectos que cuentan con apoyo
mayoritario"35
Igualmente se habla de filibusterismo parlamentario que se utiliza para
denominar, en general al sabotaje malicioso de proyectos legislativos utilizando
cualquier recurso posible. La expresión no es exclusiva de nuestro medio y, por el
contrario, proviene del anglicismo "filibuster tactics", que en el medio
norteamericano, precisamente se han intentado limitar a través de la intervención
y regulación de los procedimientos senatoriales o del Congreso, tanto estatales
35 Guzmán Calzada Rolando. Un paso valiente. Con la mira Duesta en el ~residenciaiismo Y la ingobernabilidad, La Nación (2004), ht~://www.nacion.com/ln ee/2001/diciembre/05/ovinion3 .html [Consulta: 22 julio 20061
como federales; y cuyo remedio ha sido promovido desde antaño en varias
latitudes por la corriente del parlamentarismo racionalizado, al que referiremos
luego.
Tanto el obstruccionismo, como el filibusterismo parlamentario no son más
que usos abusivos o enviciados de derechos, concedidos a los parlamentarios,
principalmente el derecho de enmienda que constituye en sí mismo, y en su
sentido original, un principio general del derecho parlamentario costarricense,
desprendido del mismo principio democrático constitucional; esto, - en el caso
costarricense - a través de mecanismos procedimentales como las mociones de
orden, de forma y fondo en las diferentes etapas y en la diversa tipología de
procedimientos legislativos.
Se ha dado el caso de artículos o textos legislativos diversos de una o
pocas líneas a los que se les presentan mociones de enmienda por decenas o
inclusive centenas; mociones sin contenido real y presentadas únicamente por
motivaciones ulteriores de estrategia e interés político.
A manera de ejemplo, en la tramitación de un proyecto de ley sobre materia
fiscal el diputado Redondo Poveda señaló:
"Las mociones de todo carácter - fondo, forma
y procedimiento - presentadas por estos
diputados en todas las fases de la tramitación,
se cuentan por miles. El contenido de muchas
era deliberadamente hilarante o peregrino. La
intención manifiesta de presentarlas no era
solo prolongar el procedimiento por tiempo
indefinido, exasperando a diputados afines al
proyecto u opuestos a él, como ponen en
evidencia las actas legislativas. La intención
era impedir que la Asamblea perdiera toda
oportunidad de votar el proyecto, para
aprobarlo o para desecharlo. El fin era, pues,
imponer la voluntad de la minoría a la mayoría,
apropiándose de todos los espacios para la
participación, para el ejercicio del derecho de
enmienda, para el uso de la palabra, para la
deliberación. Las actas legislativas, si se
consultaran objetivamente, dan plena prueba
de esto."36
En el mismo infructuoso proyecto de reforma fiscal, al que dedicara la
mayoría de sus esfuerzos la Asamblea en el periodo 2002-2006 denotamos el
siguiente ejemplo en una crónica periodística:
"Precisamente ayer se inició en el plenario el
trámite y la discusión de 1.138 mociones
36 La Naci6n (periódico), martes 21 de marzo de 2006, p. 32A
denominadas de reiteración (articulo 138 del
Reglamento del ~on~reso)"~'.
O sea, mociones que repiten aquellas enmiendas que ya fueron vistas y
rechazadas en la respectiva comisión.
La causa más estructural de la ineficacia legislativa y la que más interesa a
esta investigación es el diseño de los procedimientos parlamentarios, que en su
integridad y a la luz de vivencia diaria de nuestra democracia hoy día asemeja
más un óbice que un ente facilitador en la consecución de los fines del Legislativo.
Consigna un editorialista:
"Pareciera que los proyectos complejos y aun
los más llanos, en la Asamblea Legislativa o
en el Poder Ejecutivo, están condenados a
sufrir una intrincada carrera de obstáculos que,
además de entorpecer la función pública,
crean inseguridad jurídica, incertidumbre
política y desconfianza en los ciudadanos. En
una época en que, más que en ninguna otra,
por la naturaleza de los problemas internos, la
globalización y la dura competencia, se
requieren ideas claras, objetivos definidos,
procedimientos seguros y un liderazgo
37 La Nación (periódico), jueves 2 1 de julio de 2005, p. 8A
inequívoco, no pocos de nuestros dirigentes,
funcionarios, diputados y políticos se
empeñan en caminar por otros senderos."38
En general, la evolución del Derecho Administrativo ha logrado una
definición de "procedimiento" que puede resultar muy útil a nuestros efectos y de
la cual podemos inferir una idea de "procedimiento parlamentario", para luego
señalarle a éste responsabilidad en el Estado de inmovilismo del Parlamento.
En términos muy generales, la noción de procedimiento que se ha
desprendido de nuestros teóricos del Derecho Administrativo, señala al mismo,
como un medio para la realización de un fin; un conjunto concatenado de pasos y
etapas necesarias, conforme a Derecho, para la realización de un fin buscado por
el mismo Derecho (la emisión de un acto administrativo final, en aquel caso.)
La misma analogía es realizada por Hugo Alfonso Muñoz al señalar, que
según la noción administrativa, el procedimiento se puede definir como "( ...) un
ordenamiento preestablecido para regular diversos actos coordinados y sucesivos,
realizados por órganos distintos, con una secuencia temporal, para lograr un
objetivo: lograr la decisión
Lo mismo constituye el procedimiento legislativo, un ordenamiento
específico, contenido especialmente en el Reglamento de la Asamblea Legislativa,
cuya estructura y sentido son el lograr un objetivo en este caso: dictar la decisión
38 La Nación (periódico), martes 12 de abril de 2005, p. 35A 39 Muñoz Quesada Hugo Alfonso.(2000), Las Comisiones Lebslativas Plenas, San José, Investigaciones Jurídicas, 2ed., p.159
final legislativa sobre los asuntos que le atañen, los que son sometidos a su
competencia.
La Sala Constitucional por su parte define:
"( ...) debe tenerse presente que el debido
proceso legislativo constituye una ordenación
necesaria y preestablecida - en la Constitución
Política y en el Reglamento de la Asamblea
Legislativa -, de una serie de actos sucesivos
dirigidos a materializarse en una decisión final,
que es la aprobación del proyecto de ley."40
Agrega la Sala, repitiendo la misma cita en otras varias resoluciones, en
cuanto al objetivo del procedimiento legislativo:
"( ...) el procedimiento legislativo, como unidad,
tiene la finalidad que la voluntad del pueblo,
representada por la Asamblea Legislativa, sea
efectivamente realizada, mediante el
establecimiento de una serie de mecanismos
tendentes a propiciar un amplio y transparente
40 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto CLC No 03220-00 de las 10:30 horas del 18 de abril 2000.
debate entre los diversos actores políticos
inmersos en la dinámica par~amentaria"~'
O sea, el procedimiento como medio para buscar el fin, en el caso
legislativo lo constituye el medio democrático (fiel en cada paso al principio
democrático) diseñado con el objeto de alcanzar el fin, en este caso: la realización
de la voluntad popular (por medio de sus representantes) a través de legislación
oportuna. Es una "serie de actos sucesivos dirigidos a materializarse en una
decisión final, que es la aprobación del proyecto de ley."42
Se infiere que tiene el procedimiento legislativo un punto que pone fin a
aquél conjunto concatenado de pasos y ese punto final, es pues, el objeto mismo
de este procedimiento: llegar a la decisión final; la que materializa, a través de la
votación, la voluntad de la mayoría de los legisladores.
"El procedimiento es, en suma, el cauce
jurídico por el que discurre la voluntad del
legislador durante todo su trayecto, desde que
es puesto en movimiento por un acto de
ejercicio del poder de iniciativa hasta que
desemboca en la emisión de un decreto, que
expresa la manera en que esa voluntad
innovará o transformará el ordenamiento
41 Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto CLC No 03220-00, op.cit. 42 Ibíd.
preexistente. El procedimiento, por tanto, no se
puede oponer al flujo de la voluntad del
legislador, más bien lo troquela y orienta hasta
su consecución, que es evidentemente votar,
esa es la última etapa de la
Aquella unidad lógica con una finalidad de tal trascendencia como la de
garantizar un adecuado proceso de formación de la voluntad del legislador; o más
fundamental aún, formar la voluntad del pueblo a través de la representación
legislativa; aquél procedimiento legislativo que debe ser disefiado y aplicado con la
mayor pericia para asegurar el proceso democrático, lejos de cumplir sus
cometidos se ha vuelto, en el caso costarricense, en un óbice para la realización
plena de algunos de los componentes esenciales del principio democrático, como
es la eficacia democrática.
Consigna un editorialista:
"El actual reglamento es la fuente primaria de
ingobernabi~idad."~
El Reglamento de la Asamblea Legislativa fue diseñado para una realidad
política muy diversa a la actual. Por lo tanto aquella unidad procedimental se ha
43 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto CLC No 5976-96 de las 15:OO horas del 6 de noviembre de 1996.
La Nación (2004). http://www.nacion.com/ln ee/2001/octubre/16/opinonl .html [Consulta: 3 de Febrero 20061
visto fragmentada en retazos por las reformas casuísticas (indispensables en
algunos casos) promovidas para hacerle un instrumento más eficaz.
No hay duda entonces, que los principales motivos para señalar a los
procedimientos parlamentarios como causa de la ingobernabilidad relativa que
vive el país, residen en que dilata de manera desmedida e innecesaria la
tramitación de los asuntos (en casos que se especificarán más adelante), y que
contiene portillos para el uso abusivo de derechos de los legisladores.
Ciertamente, el Reglamento de la Asamblea cumplió su propósito por
mucho tiempo - alargado por las reformas parciales constantes - , pero en esta
nueva realidad, no se puede defender como si fuese normas pétreas el actual
diseño de los procedimientos legislativos, supuestamente, en pos del resguardo
del principio democrático, cuando en realidad, los efectos de algunas regulaciones
innecesarias o simplemente mal bosquejadas dañan la legitimidad misma del
sistema democrático.
Lo que también es cierto es que al ser parte del "bloque de
constitucionalidad" de la ley, los procedimientos legislativos de carácter
reglamentario no pueden ser normas casuísticas, mutantes permanentemente
según la orientación de alguna específica necesidad gubernativa, entre otras
razones, porque normas de tal importancia para la democracia constitucional
deben tender a la obtención de la mayor certeza jurídica. Por eso tampoco es
oportuno que en los últimos tiempos hagan fila decenas de propuestas de
modificación a partes específicas del procedimiento legislativo sin que se
considere que el mismo debe ser una misma unidad compleja.
Son muchas las fallas generales y para casos particulares que presenta el
actual Reglamento.
Por una parte, la Asamblea es incapaz de mantener su agenda al día o
cuando menos, con un nivel aceptable de diligencia, ni siquiera en los asuntos
comunes administrativos o de gobierno.
Por ejemplo, a los asuntos denominados de "régimen interno" la Asamblea
destina solamente media hora, los días lunes, martes y jueves de cada semana.
En esta saturada media hora los diputados inician discutiendo el acta de la sesión
anterior, ven las reformas al Reglamento de la Asamblea y las enmiendas a la
Constitución Política, mociones para prorrogar plazos a comisiones y dispensa de
trámites a proyectos. Ratifican nombramientos de todo tipo. Otorgan
autorizaciones para el atraque de barcos y aeronaves extranjeras, votos de
censura, interpelación y levantamiento de inmunidad a funcionarios públicos. Se
da la creación y el nombramiento de integrantes de comisiones especiales de
investigación y se votan los informes que se desprenden de éstas; entre otros
asuntos de tal carácter.
Por otra parte como se señalaba, el procedimiento acepta la dilación de los
asuntos, a través, inclusive de prácticas de filibusterismo político.
Antonio Álvarez Desanti, ex presidente del Congreso señala:
"Si definiéramos el actual reglamento, ésta
sería una buena aproximación: 'Es el
instrumento que utilizan las minorías para
evitar la promulgación de leyes y acuerdos
legislativos.' '*5
El proceso legislativo de manera normal opera con una regla de mayoría
calificada (38 votos) y como excepción la mayoría simple (29 votos) cuando lo
racional sería limitar la mayoría calificada, precisamente a aquellos asuntos de
tramitación excepcional que por razones diversas requieran tal nivel de consenso.
Tal situación es irracional y contraria a la posibilidad de lograr consensos
relativos (los únicos posibles en democracia).
Se ha cuestionado grandemente la figura de la reiteración contemplada en
el artículo 138 del Reglamento de la Asamblea. Que refiere a la posibilidad de
considerar, nuevamente en el Plenario por una vez, mociones de fondo
rechazadas en Comisión, las que conllevan el efecto de convertir al Plenario en
comisión general. Lo anterior por cuanto constituye una fase procedimental
innecesaria e irracional para asegurar el derecho de enmienda, suficientemente
respetado en todo el procedimiento anterior. Igualmente, el procedimiento
posterior - en segundo debate, por ejemplo- resguarda de manera suficiente los
componentes del principio democrático, a través de figuras como el reenvío de los
45 La Nación. (2004), httv://www.nacion.com/ln ee/2003/noviernbre/23/o~inión8.html [Consulta: 10 de noviembre 20051
proyectos a comisión (art. 154), la revisión (art. 155) y la apelación (art. 156). Este
es uno de los casos donde igualmente se ha dado, en diversas ocasiones un uso
abusivo de tal atribución.
Un problema primordial que genera dilación en el trámite ordinario de
proyectos es el abuso de las mociones de fondo vía artículo 137, que igualmente
tienen el efecto de convertir al Pleno en Comisión. Esta figura vio luz en 1984 a
partir de una reforma al anterior esquema donde se trabajaba y se ejercía el
derecho de enmienda sólo en comisión y el pleno exclusivamente resolvía. La
reforma tenía como espíritu permitir por vía de excepción el derecho de enmienda
en el pleno.
Sobre el particular el ex presidente legislativo Carlos Vargas Pagán señala:
"Entonces, Lacerca de qué va a debatir el
diputado? Ni siquiera va a conocer el dictamen
inicial de comisión, porque vienen las
mociones 137 que pueden desnaturalizar el
texto dictaminado si la comisión las acepta,
estas características hacen que la profundidad
el análisis del texto y el debate a fondo se
dificulte (...) ¿Dónde se ejerce el derecho de
enmienda? Si lo hacemos solo en comisión,
entonces olvidémonos del artículo 137. Si
queremos ejercerlo en el Plenario para no
tener el desorden y las dificultades actuales,
debería volverse a su espíritu inicial en donde,
solo por casos de excepción, se utiliza la
moción 137 y habría que ponerle límites
La aspiración debe ser mejorar el sistema de tal manera que se logre un
equilibrio más preciso entre la dilación necesaria para respetar el principio
democrático y lograr la eficacia legislativa oportuna.
No se ha logrado incluir con suficiente eficacia mecanismos de
establecimiento de plazos de votación o mecanismos de "guillotina" para que, el
procedimiento mismo, exija llegar a la decisión y resolución final de los asuntos,
cuando, una vez cumplidas las fases del procedimiento y aseguradas las garantías
de las minorías así como el principio de publicidad de manera suficiente, se
encuentra entrabada la tramitación en un punto muerto, de discusión anodina y de
pulsos innecesarios de pose político.
Se ha intentado llegar a un procedimiento de excepción que permita definir
plazos a los asuntos, a través sobre todo de la inclusión del artículo 208 bis; pero
en la práctica no ha sido útil al requerir de mayoría calificada para su aplicación y
con exclusión de cantidad importante de asuntos legislativos.
46 Vargas Pagán Carlos. (2003), "Primer Foro: Reformas al Reglamento de la Asamblea Legislativa". Revista Parlamentaria, San José, XI (2), Agosto, p. 33
El tema de la tardanza de los procedimientos del Legislativo es sensible;
hay los que plantean como un valor el que el procedimiento parlamentario sea
dilatado, lo anterior en razón de realizar de mejor manera componentes del
principio democrático, tales como el principio de publicidad, el derecho de iniciativa
y enmienda, la participación de la minorías y el disenso, el diálogo, la negociación
o el pluralismo político, que según aquellos se realizan en el tanto el procedimiento
sea prolongado. Tal posición algunas veces se plantea falazmente. La realización
de aquellos valores no se logra solamente porque se tarde mucho en el
procedimiento de formación de la voluntad legislativa, son otros los factores que
les realizan. Es cierto que la voluntad legislativa no se forma correctamente de un
procedimiento "atropellado", que pasa veloz sin mayor atención; pero lo es
igualmente que la dilación debe ser racional, y debe existir en el tanto tenga un
sentido específico. En otras palabras, en el tanto se cumpla debidamente con el
principio democrático, la tardanza excesiva por sí misma está de sobra.
Al tratar el tema de la dilación de los procedimientos parlamentarios en el
Congreso norteamericano se nos da luces de lo que, en buena medida, deben ser
los nuestros:
"Si bien en el Congreso se habla mucho
durante las deliberaciones, el cuerpo es algo
más que una sociedad de debates, dado que
estas no son un fin en si mismo, sino parte del
prolongado proceso de resolución de
conflictos(. . .)Las normas bajo las cuales se
celebran las deliberaciones obligan a los
participantes a mostrarse eficaces y
persua~ivos~'~~
No contempla el reglamento legislativo figuras que definan el uso abusivo o
malicioso de las atribuciones legislativas y las fases del procedimiento. No incluye
una regulación ética capaz de evidenciar y sancionar estas prácticas. No
desarrolla por ejemplo nuestro Derecho Parlamentario un concepto de "buena fe" y
su contraparte "mala fe" en el uso de atribuciones democráticas parlamentarias.
Son éstos, algunos ejemplos de deficiencias del sistema de procedimientos
parlamentarios que impiden la ejecución eficaz de las atribuciones y las labores
ordinarias del Poder Legislativo. La gran cantidad de propuestas de modificación
al Reglamento de manera tan constante que ha llevado inclusive a la instalación
de una Comisión Especial de Reglamento Legislativo, ya son en sí mismos
motivos para señalar que hay problemas de consecuencia entre el actual
reglamento y las demandas de utilidad hacia él.
Al señalar a los procedimientos parlamentarios como una fuente primaria de
la ingobernabilidad lo hacemos por cuanto, sobre los mecanismos políticos e
institucionales es que discurre el liderazgo, y nada se hace con liderazgo y la
buena intención de algunos, cuando el diseño del sistema mismo impide la
eficacia de los procedimientos mientras permiten el abuso y la mala fe de otros.
47 Young Roland. (1967) El Congreso Norteamericano, Buenos Aires, Bibliog'áfica OMEBA, p.107
Sin embargo, más adelante en la presente investigación, referiremos más a
otras puntuales deficiencias y sus propuestas de solución.
Por lo pronto, analizaremos en la sección siguiente otras de las soluciones
planteadas a las causas más estructurales del estado de ingobernabilidad relativa
del país, que no atienden en especifico a nuestro interés cifrado en los
procedimientos parlamentarios; pero que por la magnitud de estas reformas y por
el poco ambiente y avance político que muestran, reafirman el que la reforma más
inmediata debe enfocar al interior del Legislativo.
Sección II: Propuestas de solución a la crisis de gobernabilidad.
Hemos señalado multiplicidad causal en la crisis de gobernabilidad,
enfocaremos la presente investigación con especial atención a los procedimientos
parlamentarios.
Sin embargo, antes de entrar a considerar las propuestas de solución a los
defectos del sistema procedimental parlamentario en la democracia costarricense,
nos detendremos a reseñar brevemente algunas propuestas de solución a la crisis
de gobernabilidad, en los temas circundantes, aparte del enfoque meramente
legislativo.
Esto nos servirá para enmarcar las propuestas de reforma al reglamento
legislativo planteadas, dentro de un contexto más amplio de la, ya amplia,
discusión sobre la solución a la crisis de gobernabilidad. Igualmente nos llevará a
concluir que por la profundidad de las demás reformas propuestas a la luz de la
compleja coyuntura política, lo primero será sin duda acometer la reforma al
Legislativo, que sin vislumbrarse sencilla es la que presenta, dentro de éstas,
mayor viabilidad en el mediano plazo.
Valga insistir en que sección y capitulo aparte tomará en esta investigación el
elemento específico del trámite parlamentario, después de la presente.
A) Propuestas de reforma integral al sistema político y las relaciones de
poder.
En los anteriores apartes de la presente investigación hemos mencionado
cómo algunos señalan el tradicional sistema presidencialista - bipartidista en una
coyuntura de mayor pluralismo político - partidario como causa esencial de la
crisis de gobernabilidad de Costa Rica.
Ciertamente, en términos generales, la labor - obligación de gobierno en un
sistema democrático - republicano corresponde primordialmente al Ejecutivo.
Sin embargo, la herramienta o instrumento de gobierno por excelencia es la ley
y para respetar el sistema democrático representativo, toda labor de gobierno
depende irremediablemente del proceso legislativo de emanación de la ley.
Dado que diversas administraciones del Ejecutivo han planteado propuestas de
solución a problemas nacionales a través de instrumentos legales que han sido
rechazados reiteradamente o simplemente desatendidos oportunamente por el
Legislativo; se ha indicado que el sistema constitucional de relación de poderes
Legislativo - Ejecutivo se muestra ineficiente frente a una nueva realidad política
costarricense.
En este sentido, en algunos círculos se han ensayado propuestas que tocan el
sistema constitucional mismo de relación, o el sistema de péndulo de pesos y
contrapesos entre los poderes del Estado.
La propuesta más definida y formalmente planteada en esta dirección
corresponde a la administración Rodríguez Echeverría, fundamentada en el
siguiente extracto:
"Fuimos capaces, como nación, de acometer
reformas estructurales sustanciales. Pero las
trabas subsisten e impiden avanzar en muchos
campos al ritmo que demanda la población.
Tenemos, pues, que encontrar la fórmula para
desentrabar el sistema de toma de decisiones
democráticas, para acometer en democracia
las reformas que quedan pendientes. No
tenemos derecho a que el país pierda su fe en
el Parlamento, porque en él se resumen los
principios y la representatividad democráticav4*
En este discurso presidencial constitucional a la Asamblea Legislativa el 1 O
de Mayo de 2001 plantea la proposición a la discusión nacional, de la siguiente
manera:
"Es necesario pensar y plantear un cambio en
la relación del Ejecutivo con el Legislativo.
Pasar a un sistema semipresidencial o
semiparlamentario, puede ser una fórmula
eficaz para alcanzar mayor gobemabilidad
democrática, lograr que las decisiones puedan
adoptarse en un tiempo razonable y hacer
responsable políticamente al Parlamento ante
la sociedad, y al Ejecutivo frente al
Parlamento. En Costa Rica el marco de un
sistema presidencialista no ha podido
adaptarse a las condiciones de una sociedad
radicalmente distinta y exigente a unas
condiciones de desarrollo político muy
diferentes. No se trata de una escogencia
48 Rodnguez Echevenía Miguel Ángel, Mensaje Presidencial a la Asamblea Legislativa, lo de mayo del 2001, Imprenta Nacional, p. 41
teórica. Nada hay en la teoría política o
constitucional que determine la superioridad de
un sistema parlamentario, semiparlamentario o
presidencialista. (...) La escogencia, entonces,
dependerá de la operación y resultados
prácticos del sistema en un momento
determinado. El sistema presidencialista
costarricense, ha logrado comparativamente
una vigencia efectiva de los derechos
fundamentales y un grado razonable de
desarrollo humano, pero ha perdido la
aprobación generalizada que tuvo en el
El espíritu de la reforma es otorgar nuevas atribuciones tanto al Ejecutivo
como al Legislativo frente al otro para lograr mayor control y balance de poderes, y
está fundamentado en la necesidad de resolver, precisamente una crisis de
gobernabilidad causada por una suerte de poder de veto de las minorías políticas
representadas en el Congreso.
La propuesta formal gubernamental señaló:
"En Costa Rica, desde ese punto de vista,
parece haberse afectado la gobernabilidad en
49 Ver RODRÍGUEZ ECHEVERRÍA MIGUEL ÁNGEL. op. cit., p. 42
los últimos años, puesto que la toma de
decisiones gubernamentales y de mayoría
legislativa parece hoy imposible de alcanzar
sin el visto bueno de las minorías legislativas,
lo que no es razonable en un sistema
democrático y constitucional. Las minorías
legislativas deben participar en la toma de
decisiones, pero no deben cogobernar, porque
entonces dejan de ser alternativas de poder.
Deben dejar gobernar, vigilar y controlar el
poder, y prepararse para acceder a él, pero no
impedirlo o dificultarlo cuando se ejerce
razona b~emente."~'
En tal sentido, la reforma planteada a partir de esta iniciativa contiene varios
elementos:
-Se elige directamente al Presidente por voto de mayoría a doble vuelta entre dos
si es necesario, por votación universal. Idéntico a lo actual.
-El Presidente nombraría y removerla a sus Ministros de Gobierno, pudiendo
encargar a un solo Ministro dos o más carteras otorgándole preeminencia al
Ministro de la Presidencia al establecer que bajo la dirección del Presidente será
encargado de la coordinación del gobierno y las relaciones con la Asamblea
Ver Expediente Legislativo N" 14.588 citado por ARIAS BERNAL, op.cit., p. 263
Legislativa. Ese Ministro deberá comparecer al Plenario cada quince días, al
menos, otorgando constantes informes de acción de gobierno y siendo
interpelado.
-El Gabinete es propuesto por el Presidente a la Asamblea la que lo aprueba, o en
su defecto, puede censurarle o vetar a algunos de sus miembros, debiendo en
este caso el Presidente presentar otros candidatos.
-El Presidente puede disolver el Parlamento en el caso de que se plantee la
responsabilidad al Legislativo en relación a un paquete de leyes o programa
legislativo de gobierno que el mismo deberá votar en un plazo fijo. Al finalizar el
plazo, la propuesta debe ser votada, si no alcanza la mayoría requerida, la
votación supondría la censura del Gabinete con dos efectos posibles: la obligación
de nombrar otro equipo de ministros y la posibilidad del Presidente de llamar a
elecciones legislativas anticipadas.
Así, "el Parlamento podría vetar al Gobierno, pero también asumiría la
responsabilidad de su obstrucción o debilitamientom5'
Se complementa la propuesta con la elección por mayoría calificada del
Contralor General de la República y los miembros de la Corte Suprema de
Justicia; y con la necesidad de aprobar las reformas constitucionales para
establecer la iniciativa legislativa popular a través del referéndum y para la
creación de los distritos electorales (el primero ya instrumentalizado legalmente).
*' Ver RODRÍGUEZ ECHEVERRÍA MIGUEL ÁNGEL. op.cit., p. 43
Este planteamiento que pasó de la iniciativa en el discurso presidencial a
ser analizado por una Comisión Especial designada al efecto por el Ejecutivo y al
final resuelto en las propuestas que detallamos anteriormente , se discute muy
poco a nivel teórico en el pais; el hecho de que fue planteada en el ocaso de la
Administración Rodríguez, y el que recibiera de la opinión más críticas que elogios
hacen que la iniciativa nunca llegue a una discusión resolutiva o de
implementación concreta y que pasara a ser definitivamente archivada.
Ciertamente, es esta la reforma más ambiciosa, estructural y compleja de
las presentadas por administración alguna en el Último medio siglo en el país; y
tiene también el mérito de haber dado mayor atracción al análisis de las reformas
políticas estructurales en el pais. Y carece de razón el argumento de algunos de
que es una propuesta coyuntural o una "ocurrencia" sin sustrato de la
administración Rodríguez; y, ciertamente, si se le adversara válidamente debiera
ser por otros motivos de desacuerdo.
En los medios de comunicación una defensa la platea el jurista Rodolfo Piza
Rocafort quien además formara parte de la comisión gubernamental a cargo de la
iniciativa:
"( ...) aunque es verdad que nada sustituye el
liderazgo, también lo es que una parte muy
importante de esos problemas tiene causas
'estructurales', conectadas al modelo político.
Además la supuesta ausencia de liderazgo puede
tener que ver con el modelo y es verdad que la
población, justificada o injustificadamente se siente
cada vez más ajena al sistema y a la llamada 'clase
política'. (...) Por eso es indispensable plantear el
problema a fondo y no andar buscando al mágico
'flautista de ~ame l in ' . "~~
Es ciertamente, esta propuesta, una seria formulación al país propia de la
'seriedad de talante caracterí~tica"~~ del ex mandatario Rodríguez y de la
convicción en la existencia de una crisis de gobernabilidad relativa que le llegaba
de la experiencia en su mandato. Sin embargo, principalmente, la envergadura y
dimensión de la propuesta en una intricada coyuntura hacen que la discusión
crítica la rechace y que no sea retomada e implementada luego de pasadas fases
posteriores de madurez del debate.
Las críticas en torno al proyecto de reforma pueden generalizarse
básicamente en tres: que una reforma de tal envergadura resultaría traumática al
no tener antecedente en la tradición política costarricense, la no viabilidad política
del proyecto en un momento donde precisamente no se pueden llegar a resolver ni
siquiera propuestas de reforma de mucho menor calado y por otra parte, críticas
de carácter técnico que refieren, primordialmente, a la inconstitucionalidad de la
propuesta en cuestión.
Piza R. Rodolfo. El frío v las cobiias. Es necesario aiustar el modelo vresidencial, La Nación. (2004), httu://www.nacion.com/ln ee/2001/se~tiembre/06/o~inion6.html [Consulta: 23 junio 20061 53 Ver ARIAS BERNAL. op.cit., p 258
La primera crítica es de dudosa validez por cuanto el hecho de que no
exista referente histórico a un nuevo sistema planteado no lo hace ineficaz o
imposible de implementar. Con respecto a la inviabilidad política coyuntural de la
propuesta digamos que al menos ésta no imposibilita el que se dé a conocer al
país nuevas propuestas para ser puestas precisamente en la mesa de discusión
de conveniencia, oportunidad y eficacia, tal como lo hizo la administración
Rodríguez.
Las criticas formuladas con sentido técnico son por ejemplo el argumento
de que la propuesta más bien contiene un sesgo en el equilibrio de poderes al
permitir la disolución del Congreso pero no la destitución del Presidente.
"Si se quiere introducir el concepto de
elecciones anticipadas, el proyecto
necesariamente debe involucrar tanto a los
diputados como al presidente""
Se señala igualmente, que la figura de voto de censura con dimisión forzosa
de ministros es una figura en total desuso en el mundo. Igualmente se indica que
el proyecto esconde efectos extorsivos sobre la voluntad de los legisladores, que
bajo la amenaza de elecciones legislativas anticipadas estarían a la orden del
Ejecutivo, atentando así contra el principio básico de la división de poderes y
disolviendo la posibilidad de pesos y contrapesos de los poderes públicos.
54 Solís Alex. La vrovuesta del Presidente. Cambiamos de rumbo ... o sucumbimos La Nación (2004) httu://www.nación.corn/In ee/2001/sevtiembre/2llovinion3.html [Consulta: 23 junio 20061
Por otra parte, se critica el que la reforma fuere planteada en términos de
proyectos de reforma parcial a la Constitución, bajo la argumentación de que al
reformar toda la estructura del sistema político en la médula de la Constitución
misma, requeriría no de la aprobación del poder constituyente derivado sino del
originario.
"Como se trata de la transformación de la
forma de gobierno, no se puede realizar por el
procedimiento de la reforma parcial de la
Constitución, sino que se debe convocar una
Constituyente al efecto, según lo ha
establecido la reiterada jurisprudencia de la
Sala ~onstitucional."~~
Respondiéndose a esta crítica:
"La tesis sería discutible si la propuesta de la
reforma planteara pasara de cuajo a un
sistema parlamentario, pero no para ajustar
nuestro sistema presidencialista que es lo que
se pretende, permitiendo la censura
Hemández Valle Rubén. Espejismo iurídico - político. Se impone, primero. una reforma del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa. La Nación (2004) httu://www.nacion.com/In ee/2001/ma~o/29/o~inion3.html [Consulta: 26 junio 20061
vinculante, el referendo e incluso las
elecciones ant i~ i~adas. "~
Se dan epítetos lapidarios a la propuesta señalando que convertiría al
Presidente en una suerte de "rey sin corona", que la propuesta es un "mal injerto"
o "adefesio jurídico".
Igualmente, se plantea un argumento con mucha validez que es el hecho de
que antes de acometer complicadas reformas estructurales para aliviar la crisis de
gobernabilidad se debe atender a cuestiones más básicas e inmediatas como los
procedimientos parlamentarios. Como señala Rubén Hernández Valle:
"...el problema de la ineficiencia de la Asamblea no
se resuelve con el cambio de régimen político, sino
más bien con reformas puntuales al Reglamento
Interno y, sobre todo, con una reforma al sistema de
elección de diputado^."^^
Lo cierto es que esta propuesta no suscitó suficiente interés en la clase
política, incidiendo grandemente en esto el hecho de que se presentaba al final de
una administración; saliendo ésta, un proyecto de tal envergadura se encontró
huérfano de impulso político para que hubiese sido más ampliamente discutido y,
a través del cotejo de sus aportes y sus falencias, se llegara, en algún momento, a
56 Ver PIZA R. RODOLFO, op.cit., http://www.nacion.com/ln ee/2001/se~tiembre/06/otíinion6.htm~ Ver HERNÁNDEZ VALLE RUBÉN, op.cit., http://www.nacion.com/ln ee/2001/mavo/29/ouinion3.html
una discusión suficiente del mismo y a alguna resolución final ya sea adoptarlo y
hacer la reforma o ser desechado.
Queda, sin embargo, en círculos políticos y de opinión, la de aquellos que
manifiestan la necesidad de reformar el sistema de pesos y contrapesos en la
estructura misma del sistema político costarricense; de los que han planteado la
necesidad de cambiar el sistema presidencial por uno parlamentario (como lo
propone, por ejemplo, el Partido Liberación Nacional, en las conclusiones de su
"Congreso Ideológico José Figueres Ferrer"), o por un sistema híbrido como el
aquí visto, o simplemente la de aquellos que plantean reformas puntuales al
sistema para mejorar el manejo de las fuerzas políticas entre los Poderes del
Estado.
B) La propuesta de una Asamblea Nacional Constituyente
Otra de las reformas de gran envergadura planteadas a la crisis política
general que ha vivido el país a partir de la década de los noventa y sin duda
alguna de mayor envergadura al tocar la esencia misma del sistema democrático -
constitucional es la propuesta de convocar a una Asamblea Nacional
Constituyente que acometa el análisis y la "corrección", de manera integral, de
nuestra Carta Fundamental.
Básicamente, esta postura consiste en argumentar que una Asamblea
Constituyente, con su función de gran pacto político -jurídico fundamental de un
Estado, puede ser pertinente ahora, una vez pasados más de cincuenta años de la
que dio fruto a nuestra actual Constitución de 1949.
Se parte del hecho de considerar que las naciones tienen "momentos" políticos
particulares que definen, en todo, la necesaria estructura jurídica y política en las
que se basa esa determinada sociedad, y a esto se adhiere el hecho de que,
cómo señalábamos, a partir de la década de los noventa es evidente que el país
se encuentra con un punto de inflexión que marca una curva hacia una realidad
política marcadamente diferente a la anterior.
Cuando se plantean a la palestra de discusión temas como la necesidad de
cambiar el sistema presidencial, la introducción de elementos del
parlamentarismo, el bicameralismo; las reformas en los métodos de elección de
diputados y en la cantidad de representantes, la reelección presidencial, el
fortalecimiento del régimen municipal, el perfeccionamiento de los sistemas de
control presupuestario y administrativo del Estado, la revisión general del régimen
jurídico de la Administración Pública en aras de hacerle más eficiente, la
incorporación de nuevas garantías individuales y sociales correspondientes a los
derechos humanos de nueva generación, y otros temas más; se han planteado por
un sector como la necesidad de llegar a un nuevo pacto político y jurídico de la
sociedad costarricense.
El periódico La Nación informa el dia 12 de junio de 2003 que el Presidente
Pacheco de la Espriella "reiteró que pedirá consejo a reconocidas figuras y
sectores nacionales para impulsar una Asamblea Nacional Constituyente. En esta
oportunidad, enunció algunas de las razones para dar ese paso: agilidad para
gobernar, maraña de leyes, fallos contradictorios, colapso de las instituciones,
poner orden, competencia de la Contraloría, la Defensoría y la Sala Constitucional
y dispersión de esfuerzos institucionales que embarazan el desarrollo del país." 58
Del año 1986 a la actualidad se han presentado a la Asamblea Legislativa
cinco propuestas formales de convocatoria a una Asamblea Nacional
Constituyente para el dictamen de una nueva Constitución Política; de estos
proyectos tres fueron ya archivados y dos se encuentran en el orden de Comisión;
pero a simple vista parecen destinados a correr la misma suerte que sus
predecesores.
En los últimos tiempos, específicamente en el año 2002, bajo el expediente
legislativo 15.052~', se presenta un proyecto amplio de Asamblea Constituyente
bajo la promoción del diputado y ex candidato presidencial José Miguel Corrales
Bolaños.
El diputado Corrales en su fundamentación incluye una lista de cuatro grandes
temas generales y respectivos subtemas en torno a los cuáles debe versar la gran
discusión de una Asamblea Nacional Constituyente. Incluye igualmente una
La Nación. (2004). htt~://www.nacion.com/in ee/2003/iunio/l2/o~iniol .html [Consulta: 14 julio 20061 59 Expediente legislativo No 15.052 del 14/11/02, Archivado
propuesta procedimental que define, un poco parcamente, el procedimiento
constituyente y la elección de los representantes.
Aunque el proyecto ciertamente entiende la completa autonomía de una
Constituyente, según su naturaleza, de definir con toda libertad sus límites
temáticos, se lanzan variedad de temas a considerar y señalamos algunos
ejemplos a continuación:
El régimen presidencialista, la conceptualización del régimen jurídico de la
Administración Pública, el voto de censura, la prohibición de la delegación
legislativa, control parlamentario y participación del legislativo sobre la escogencia
y el desempeño de los representantes diplomáticos del país, redistribución de
recursos económicos, la ruptura del monopolio de partidos políticos para la
elección de autoridades locales, el parlamentarismo, reforma al poder judicial para
hacerle más participativo (jurados), parlamentos regionales y federalismo.
Garantías económicas, protección de intereses difusos y garantías ambientales.
Reducción o ampliación de mandatos de elección popular, simplificación del
trámite de sanción de leyes, mecanismos de democracia semi-directa.
Y así, una multiplicidad de temas más, lanzados a la discusión como una "lluvia
de ideas'' que se plantean como una especie de reunión general de los asuntos y
transformaciones profundas que marcan la discusión, política, jurídica, económica
y social del pais.
En la realidad, y como propuesta de solución a la crisis o punto de inflexión en
el rumbo político y social de nuestro pais, la propuesta de una Asamblea Nacional
Constituyente ha sido un tema, que a pesar de que de vez en vez se plantea a la
discusión nacional, no ha calado ni siquiera medianamente como una acción a
acometer en el mediano plazo; por el contrario, la crítica ha avasallado la iniciativa
y cuando no ha sido así, se ha dado una especie de desidia sobre la propuesta. El
país, en definitiva está lejos de entrar a un proceso de formulación íntegra de una
nueva Constitución.
Las críticas a esta propuesta a nivel general son de dos tipos: por un lado se le
considera innecesaria y por lo tanto una medida extrema, y por el otro se le
considera una opción que pondría en extrema sensibilidad la estabilidad del
régimen democrático costarricense.
Se le define como una medida extrema por cuanto una Asamblea
Constituyente es el momento de definición máxima de todo el régimen jurídico -
político de un Estado e innecesaria, por cuanto, la mayoría de las soluciones
estructurales a los problemas medulares del sistema pueden ser dadas a través
de legislación común.
"Es más práctico partir de un homenaje a la
verdad: la distinción entre los motivos
estructurales de orden constitucional, que
pueden entorpecer la marcha del Estado, más
allá de los consistentes esfuerzos personales y
políticos, y los provenientes de fallas
personales o del equipo gubernamental o del
par~amento"~~
En la misma dirección, Rodolfo Saborío Valverde expresa:
"La falta de acceso del ciudadano al poder, por
ejemplo, mediante el ejercicio transparente de
su derecho al voto a través de listas abiertas,
no requiere de un cambio constitucional. La
racionalización del aparato estatal requiere
únicamente ideas claras y compromiso serio
de transformación: el instrumental jurídico
básico existe, y si se requiriera de
herramientas adicionales, estas pueden ser
provistas por la Asamblea Legislativa. Por esta
vía se pueden atacar la ineficiencia, la
corrupción, la defraudación fiscal y tantos
males que caracterizan el funcionamiento del
aparato estatal ."61
En un artículo escrito siete años después, insiste el mismo autor:
60 La Nación. (2004). http://www.nacion.com/ln ee/2003/iunio/12/oviniol .htrnl [Consulta: 18 julio 20061 6' Saborío Valverde Rodolfo. No se iustifica Constituyente. En promedio más de un artículo de la Constitución se revisa cada año; La Nación (2004) http:llwww.nacion.comlln ee/l996lseptiembre/26lopinion2.html [Consulta: 23 de agosto 20061
"( ...) es más lo que se arriesga con la
convocatoria a una constituyente que lo que se
podría ganar con ella. La enorme veta de traba
para la consolidación de nuestro estado social
y democrático de derecho se encuentra en el
plano legislativo y hacia allí deberíamos dirigir
la atención." '* El otro gran argumento en contra de la Constituyente es que, precisamente,
la confusión del momento político que atraviesa el país, sin una definición clara de
los objetivos - país y con dificultades de consenso relativo en muchos de los
temas estructurales harían de un proceso de formulación constitucional un peligro,
pues al partir de nada en la enorme tarea de conformar toda la estructura y valores
políticos y jurídicos máximos de la nación, el resultado es incierto y se pone en
riesgo los andamiajes democráticos sobre los cuales se apoya nuestra
nacionalidad entera.
Como se señalaba, el argumento es que es mucho lo que se arriesga:
"( ...) tocar los cimientos de los parámetros
establecidos en la Constitución de 1949 con
una Asamblea Nacional Constituyente, sin un
proyecto previo y claros acuerdos políticos
62 Saborío Valverde Rodolfo. Constituyente Y reforma política. La atención se debe dirigir a lo legislativo., La Nación (2004). hti~://www.nacion.com/ln ee/2003/iunio/l8/ovinion3.html [Consulta:23 de agosto 20061
anticipados sobre el tipo de normas y
principios constitucionales que quedarían
residualmente inalterables es un riesgo que
corre nuestro
La misma crisis de los partidos políticos, la desafección política ciudadana,
la corrupción; la nueva polarización del espectro político - ideológico, la misma
intransigencia ideológica del discurso político, la falta de claridad y liderazgos
visionarios, que puedan plantearse, en una constituyente, las soluciones para la
Costa Rica del 2100 o más allá; hacen dudar del resultado de las fuerzas políticas
y sociales costarricenses, en general, sentados formulando y llevando a cabo un
proceso constituyente.
Además, en el momento que se instaure una Constituyente ostenta el poder
originario pleno, define la ingeniería política y jurídica del país, a partir de su libre
voluntad. No tiene ni en su actuar, ni en la formulación de la nueva Constitución
más límite que su albedrío.
Esta es, precisamente, la mayor razón que hace desdeñar de esta
propuesta y que hace sentir riesgo de poner en peligro un sistema constitucional
que no parece a la generalidad la causa de la crisis de eficacia de nuestra
democracia.
"El principal inconveniente de la puesta en
marcha de proceso constituyente en estos
63 Ver ARIAS RAMÍREZ BERNAL. op.cit., p. 19
momentos es que no se tiene claro hacia
dónde se quiere ir, tan sólo existe la
percepción circunstancial de que las cosas no
están bien."64
Los críticos plantean otros cuestionamientos, a saber, imaginemos, para
acentuar la crisis de gobernabilidad al Poder Constituyente conviviendo en su
momento con el poder ordinario que queda administrando el país en el período de
transición, o imaginemos cuáles grupos detentarán el poder en la Asamblea
Constituyente, y cuan efectivas serán sus metodologías de diálogo y consecución
de consensos o cuantas "modificaciones de fondo" al status quo estarían
dispuestos a lograr, y así otras dudas que han parecido pesar más en la opinión
publica que la conveniencia misma de una nueva Constitución.
Otro de los razonamientos interesantes es que la Constitución Política
costarricense ha sido lo suficientemente flexible como para receptar decenas de
modificaciones a través del procedimiento de reforma parcial establecido por la
misma Constitución; además de la labor integradora e interpretativa de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que con un gran volumen de
trabajo y resoluciones, revisa constantemente el texto constitucional y lo "adapta"
a la realidad de las situaciones concretas de nuestro tiempo. Esto hace del texto
constitucional un texto vivo y útil, que sigue asegurando la amalgama de valores
64 Ver SABORÍO VALVERDE RODOLFO. op.cit., http://www.nacion.corn/ln ee/2003/iunio/l8/o~inion3.html
democráticos y jurídicos costarricenses con su estructura política e institucional de
manera suficiente.
En fin, corre la propuesta de convocar a una Asamblea Nacional
Constituyente la misma suerte que las propuestas de modificación al sistema de
relación política entre poderes de la República, que reseñábamos anteriormente,
no han sido suficientemente discutidas, ni siquiera están dentro del verdadero
interés del espectro político dominante. Lo que, para nuestros efectos les hacen
propuestas que no nos llevan a solucionar, en el mediano plazo, al menos, el
problema de la ingobemabilidad relativa de la democracia costarricense.
C) Propuestas de modificación a los sistemas de elección de diputados.
Se ha señalado como otra de las causas de la ingobemabilidad democrática
un desvinculo total entre los representantes y los representados del sistema
democrático.
Las distorsiones en el canal de vinculación política, que requiere el principio
de representación democrática tienen sin duda una heterogeneidad de causas y
motivos.
Uno en particular, que se ha señalado, es que los métodos de elección de
representantes populares han devenido en disfuncionales.
El reclamo y desencanto generalizado contra la clase política, en todo un
periodo considerable, por donde han pasado varias administraciones del Ejecutivo
y cientos de representantes parlamentarios, ha señalado que más allá de los
yerros atribuibles en lo casuístico a las personas determinadas que han ejercido
representación pública, hay también, razones estructurales en el propio
procedimiento de escogencia de representantes que hacen se difumine y
distorsione la representatividad.
La representación es el elemento neurálgico de la democracia, es
indispensable para lograr todos los valores fundamentales de aquella y, por ende,
su buena realización es requisito para la obtención de legitimidad democrática y
elemento determinante de la gobernabilidad.
Puede definirse la representación en democracia como:
"El proceso a través del cual la influencia de
toda la ciudadanía, o parte de ella, tiene sobre
la acción gubernamental, se ejerce, con su
aprobación expresa y en su nombre, por un
pequeño número de personas de entre ella,
con efectos obligatorios para el respecto de los
representados."65
65 Ver FRIEDRICH citado por ARIAS RAMÍREZ BERNAL, op.cit., p.75
El sistema electoral como método de distribución de las representaciones
es el factor básico que determina la representatividad en una democracia
particular.
El mismo, en el caso costarricense, se señala, ha permitido la llegada de
representantes sin la construcción de lazos importantes de legitimación con sus
representados; ha hecho que los liderazgos reales y representativos no lleguen a
los puestos y que, por el contrario, alcancen las posiciones personas y actitudes
indeseadas, a través de simplemente aprovechar el método "electorero" tradicional
que permite el sistema.
Se han presentado propuestas de reformas al sistema electoral, con mayor
regularidad en el último lustro, y una de las fundamentaciones más recurridas es la
necesidad de solventar el problema del estado de relativa ingobernabilidad
democrática a través del mejoramiento de la legitimidad de los representantes y de
la eficacia de la relación de representatividad democrática.
Es muy variopinta la gama de propuestas de modificación a los sistemas
electorales, atendiendo a carencias o defectos específicos de algunos de los
elementos de estos, pero aquí nos detendremos a tratar reseñar algunos ejemplos
de ellas.
Una de las criticas más reiteradas refiere al sistema de elección de los
diputados, y, al ser estos los depositarios más importantes de la representación
popular, cobra el tema especial importancia. Igualmente para nosotros por el
enfoque particular de nuestra investigación.
La queja principal se ha cifrado en torno al sistema de elección de
diputados a través de listas cerradas y bloqueadas, bajo el sistema de voto
fusionado. Este sistema, donde la representación proporcional se distribuye en
cada circunscripción (provincias), entre la lista entera de postulantes con la única
distinción del lugar asignado en la lista por el partido político respectivo; se ha
cuestionado por los círculos académicos, políticos y sociales, en general.
El voto en listas cerradas, se dice, distorsiona la relación de representación
volviéndola irreal por impersonal.
La preferencia electoral por uno de los postulantes de la lista, traducida en
un voto efectivo por aquella, no significa necesariamente un respaldo directo a
aquel postulante (mucho menos si ocupa un lugar muy bajo en la lista). Por el
contrario representa un favorecimiento a la papeleta provincial en general, por lo
que queriendo apoyar a un candidato determinado debo, por obligación, apoyar a
10 o 20 más en los que no estoy interesado, o que no conozco, o cuya postulación
inclusive adverso.
Siendo así:
"...quedan electos a la Cámara representantes
que no necesariamente cumplen la misión de
auténtica representación de las aspiraciones e
intereses de los ciudadanos, por basarse la
fórmula, en representaciones por arrastre (voto
por bandera), producto de las listas cerradas.
Esta misma situación se produce en las
elecciones para las autoridades municipales."66
Este esquema de elección de diputados que deviene de una ardua
discusión de la Asamblea Constituyente del año 1949, ha servido, se argumenta,
para consolidar el esquema bipartidista de lealtades partidarias que precisamente
se heredó de la guerra del 48. Y considerando la distorsión a la relación de
representación que causa es que debe ser planteada su reforma, una vez que el
ciudadano, con un comportamiento más maduro en democracia, demanda una
relación más directa con su representado en personal y no se conforma con su
"representación partidaria" únicamente.
Se han planteado, a la discusión nacional, ideas de solución a este
problema, por ejemplo, a través de un proyecto legislativo planteado por el
Tribunal Supremo de Elecciones, y la discusión correspondiente en la Comisión
Legislativa de Reformas Electorales; sobre la implementación del denominado
sistema de "voto preferente".
En este sistema se da la posibilidad al elector de priorizar entre la lista de
proponentes a través de seleccionar sus postulantes preferidos en orden de
elección y así, al final, lograr la ponderación del resultado según estas referencias
de preferencia. Así el votante es el que ordena la lista de postulantes y no el
partido político.
66 Ver ARIAS RAMÍREZ BERNAL, op.cit., p. 78
Quienes se oponen al proyecto han argumentado como principal razón el
hecho de que este sistema haría de la campaña de cada uno de los postulantes
una campaña personal y no partidaria, el candidato competiría contra sus
oponentes naturales y contra sus demás compañeros de nómina.
Esta disociación candidato - partido genera riesgos importantes, no sólo la
afectación a la unidad del mensaje político, sino que también genera la
irresponsabilidad del candidato para con las propuestas programáticas de su
partido en campaña; fomentaría la formación de mayores "cacicazgos políticos"; el
recurso económico se volvería un elemento más fundamental en las mini
campañas de cada uno de los candidatos con los consecuentes riesgos de la
financiación difuminada de campañas paralelas; y por lo demás, complicaría
muchísimo más la gobernabilidad atomizando mucho más el Parlamento en
intereses más particulares.
En fin, está la discusión abierta, pero en particular para esta iniciativa no se
vislumbra una decisión resolutiva pronto.
Otro de los temas polémicas es el planteamiento de cambio del sistema de
cociente, subcociente, residuo en la distribución de los escaños legislativos.
Al sistema matemático de distribución de escaños se le señala el problema
de ser especialmente ventajoso para los partidos grandes, y perjudicialmente
desproporcionado para los partidos minoritarios.
La fórmula consiste en la división del número total de votos válidos emitidos
entre la cantidad de escaííos a que tiene derecho la correspondiente Provincia. La
cantidad de votos que resulte como cantidad "cociente" consiste, en un sentido, la
cantidad de votos requerida para obtener un escaño. Lo que se critica es el
elemento subcociente, que es lo mismo que la mitad de un cociente; y que se
convierte en una especie de "barrera electoral" o requisito "sine qua non" para
entrar a la real lucha por una curul. Una vez sobrepasada esta barrera se inicia la
"competencia" entre los residuos de cada grupo aspirante, siendo que el que tiene
un mayor residuo gana el escaño en disputa.
La crítica se centra en que el subcociente se vuelve una nefasta barrera,
que afecta la representación de las minorías.
Técnicamente Bernal Arias nos explica la deficiencia en el particular método
ideado para el sistema costarricense de esta forma:
"La distorsión que incluyeron nuestros políticos,
de mala aplicación de la fórmula HARE al
introducir el 'subcociente'. Esta fórmula en
teoría consiste Únicamente en cocientes y
residuos mayores para ir asignando escaños
utilizando como cifra repartidora ... 1167
La distorsión referida consiste en que el porcentaje de representación en el
Congreso que obtiene un partido minoritario, con este sistema, es
significativamente menor al porcentaje de votación efectiva que le correspondió.
67 Ver ARIAS RAMÍREZ BERNAL, op.cit., p.78
La propuesta concreta es pues que se deje el sistema en un sistema
únicamente de cociente y residuos; sin la barrera del subcociente.
El argumento contrapuesto se centra precisamente en el tema de la
gobernabilidad y señala que la eliminación de la barrera del subcociente al
propiciar, efectivamente, la mayor representación de las minorías parlamentarias
afectaría el logro de consensos importantes en torno a los proyectos gubernativos
del Ejecutivo.
Según el más hondo sentido democrático de la representación, tal
argumento se nos hace muy cuestionable; por cuanto la real representación no se
puede sacrificar en pos de la gobernabilidad entendida en ese restringido sentido
que yace bajo esa postura. No es, en definitiva, el tipo de soluciones que
planteamos aquí.
Siguiendo con las críticas al sistema electivo de diputados; la prohibición de
reelección inmediata de los legisladores ha hecho que se extrañe en nuestro
sistema el control post mandato de los ciudadanos hacia los representantes. Lo
anterior no se logra de mejor manera que con la posibilidad de postulación
inmediata a la continuidad de mandato. La aceptación o rechazo de los
ciudadanos a tal postulación sanciona el nivel de eficacia en la representatividad
lograda por el legislador en el mandato recién concluido.
En nuestro país se ha ido más allá de la idea de simplemente eliminar la
prohibición de reelección continua, a más bien la propuesta de instaurar
verdaderamente el concepto de carrera parlamentaria en nuestro medio. El diseño
de un esquema completo de reelección continua de los legisladores por una
cantidad amplia de mandatos podría permitir el que nuestra democracia se
beneficie de brillantes carreras parlamentarias, construidas con laboriosidad,
mucho sigilo y esmero ético y democrático.
Otra de las propuestas que se han planteado, igualmente en el sentido de
contribuir a la gobernabilidad a través de realizar de mejor manera la
representación democrática, es el aumentar el número de los diputados.
Se dice que el limitado número de legisladores (57, constituyendo uno de
los parlamentos más pequeños del mundo) afecta la relación directa de
representación, correspondiendo un gran número de electores a cada
representante. Esto ha dado como resultado, igualmente, la sobre representación
de algunos cantones o regiones y la consecuente sub representación de otras.
La propuesta del aumento de la cantidad de diputados se ve acompañada
de algunas complementarias para perfeccionar la representatividad.
Se plantea, por ejemplo, la posibilidad de que, aunado, al actual sistema de
representación provincial se escoja también una "plancha" de diputados de
carácter nacional, con el doble propósito de aumentar la representatividad de los
intereses sectoriales o provinciales de los representantes por circunscripción; y de
ganar, con unos representantes nacionales, la resolución al problema de la
"municipalización" o de intereses exclusivamente regionales en la Asamblea.
Recordemos que en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente,
precisamente se suscitó una discusión interesante a la hora de crear el artículo
106; sobre la conveniencia de que los diputados tuvieran carácter nacional o
provincial. Así se debatió el doble propósito de lograr representaciones de las
provincias así como de sectores rurales y alejados del país por igual; y la
necesidad de evitar la "regionalización" excesiva y perjudicial del sentido de las
representaciones. Debido a lo anterior es que el constituyente resuelve la fórmula
compuesta de: "Los diputados tienen ese carácter por la Nación y serán elegidos
por provincias."
Otros de los proyectos presentados a consideración han propugnado un
aumento en el numero de diputados añadiendo escalíos vitalicios en el Congreso
para los ex presidentes de la República.
Se ha sumado a las anteriores iniciativas la de cambiar el sistema de
elección provincial por uno de distritos electorales cambiando el concepto de
circunscripción electoral que en nuestra constitución no es más que la Provincia.
El espíritu de esta idea es que el ciudadano, generalmente no se siente de manera
directa ciudadano de una provincia sino de un cantón o de una región, y siendo así
el método de correspondencia de representación legislativa, el ciudadano sentiría
más cercano, y directamente vinculado a su representante.
En la corriente legislativa se encuentran, a manera de ejemplo los
siguientes proyectos.
La reforma al artículo 106 para que:
-Amplie a 75 el número de diputados; 48 por distritos congresionales formados por
un cantón o una región delimitados por el Tribunal Supremo de Elecciones más 27
representantes elegidos por lista nacional. (Expediente 1 0.5416*)
-57 elegidos por Provincias en proporción a su población más 28 de listas
nacionales (Exp. 1 1.407~')
Otros proyectos renuevan la figura de los diputados suplentes. (Expedientes
14.01 1, 13.085, 11.893 y 11.407)
De forma paralela se encuentran en la corriente legislativa y en la mesa de
discusión nacional diversidad de propuestas para perfeccionar las regulaciones del
actual Código Electoral, que al datar de 1953 y transcurridas desde entonces 13
elecciones nacionales de experiencia, requiere ciertamente, afinamiento.
La regulación de los fondos de financiación de campañas y la regulación de
la deuda pública electoral o contribución estatal es un tema de la mayor
actualidad; sobre el que se han plateado ideas concretas de reforma que se
encuentran en análisis legislativo.
La eliminación del conteo manual del Tribunal Supremo de Elecciones, la
flexibilización de algunos requisitos de inscripción para nuevos partidos, la
integración de las juntas electorales, la Ley de Partidos Políticos y el marco de
regulación general y permanente de estas agrupaciones, el voto electrónico, etc.
Expediente legislativo No 10.541, del 0511 1/87, Archivado. 69 Expediente legislativo No 1 1.407, del 2811 111991, Archivado.
Son otras de las propuestas de modificación a los sistemas de elección que se
encuentran en consideración en el país.
El estado de la discusión es lejano a resoluciones integrales y definitivas.
El intento más esmerado de reforma lo lleva el Tribunal Supremo de
Elecciones, que ha enfocado sobre todo el tema del financiamiento político, en un
proyecto que se encuentra en Comisión Legislativa.
La iniciativa ha recorrido ya un intrincado camino en dicha comisión, parece
cercano a pasar a la etapa de consideración plenaria. Se han agregado ciertas
adiciones al proyecto, como por ejemplo el voto preferente, que más bien han
puesto en riesgo de inconstitucionalidad al mismo; por cuanto lo incluido no consta
en el objeto de constitución de la Comisión Legislativa, siendo que no estaba en el
origen de la delegación que se le hizo a la iniciativa originalmente propuesta, y en
virtud de esto la Sala Constitucional podría sancionar una violación al principio de
conexidad.
Lo cierto es que la gran reforma de la estructura misma del sistema
electoral costarricense se vislumbra lejana.
Ciertamente, es difícil esperar que los mismos representantes que han
salido victoriosos del acostumbrado sistema electoral, propugnen con mucha
fuerza por un cambio integral a ese sistema. De hecho la cantidad de intereses
creados en torno a la reforma electoral y el no ser una prioridad real de las
agrupaciones políticas le hace un tema de compleja resolución.
Es esta anterior dificultad, la que ha sido común denominador de las
propuestas específicas de solución a la crisis de gobernabilidad que hemos
reseñado a manera de ejemplo en esta Sección que concluíamos.
La cantidad e intensidad de los intereses particulares creados aunada al
mismo entrabamiento del sistema de toma de decisiones estructurales que
pretendemos sanar; hacen que el tipo de reformas más profundas, las que
atienden en forma integral el problema de la ingobernabilidad, las que resuelven
mejorar las relaciones de poder a lo interno del sistema político, las que pretenden
reestructurar de manera completa la ingeniería jurídico-política del Estado
costarricense o perfeccionar los sistemas de elección, sean muy difíciles de
considerar y, aún más, de implementar.
En términos de una solución más inmediata al problema de la
ingobernabilidad relativa del Estado costarricense este tipo de reformas no son la
vía inmediata óptima. Esto sin desprecio del hecho de que ciertamente son un
camino necesario el que, cuanto antes mejor, debemos tomar.
El agotamiento de nuestro sistema político, hemos dicho, tiene múltiple
causalidad. Y la sabiduría política debe distinguir una estrategia que de manera
más directa e inmediata genere mejoras significativas en los efectos más
apremiantes de la ingobernabilidad relativa.
El problema número uno es el entrabamiento en el proceso de toma de
decisiones. El que, precisamente, impide profundizar las transformaciones
generales del sistema político costarricense.
Y las decisiones principales se toman en el proceso legislativo.
Y sin desdeñar de las demás empresas necesarias, el afinamiento de los
procesos legislativos y el urgente desentrabamiento del Congreso son las
prioridades más urgentes.
Es precisamente éste el enfoque de la presente investigación: profundizar
en la necesidad de perfeccionar el sistema nacional de procedimientos
parlamentarios a fin de solucionar la crisis de gobernabilidad democrática así
como encontrar la forma más consecuente con el principio democrático de
hacerlo.
Sección III: Reformas hechas al Reglamento de la Asamblea Legislativa con
la intención de agilizar los procedimientos parlamentarios y lograr mayor
gobernabilidad
Entrando al foco de atención más específico de nuestra investigación,
iniciamos reseiíando algunas reformas que ya ha tenido nuestro sistema de
procedimientos parlamentarios. Reformas que atienden a la experiencia y a la
necesidad coyuntural de agilizar tales procedimientos.
El diseño del proceso de formación de la ley y del control político legislativo
se formulan en el actual reglamento de la Asamblea Legislativa que es producto
del acuerdo legislativo numero 399 de 29 de Noviembre de 1961.
El Derecho Parlamentario costamcense ha sido objeto de ajustes más que
de cambios fundamentales. Los cambios más trascendentales adicionados
refieren, sobre todo, a esquemas de delegación legislativa y cómo se verá, la
mayoría de reformas hechas al Reglamento de la Asamblea Legislativa
corresponden a acuerdos de modificación para atender a la resolución de
necesidades coyunturales de los procedimientos legislativos.
Nos hemos planteado incluir, en la presente sección una selección de los
ejemplos más destacados de reformas al Reglamento de la Asamblea Legislativa
que hayan sido planteados con el fin de coadyuvar al logro de mayor eficacia y
eficiencia legislativa; así como el trascendental desarrollo de la delegación
legislativa, sobre todo, a partir de la instauración de las Comisiones Legislativas
Plenas.
A) La incorporación de Comisiones Legislativas Plenas y la figura de la
delegaci6n.
Muchos años atrás habia iniciado la discusión que concluye con la publicación
el 20 de julio de 1993 de la reforma constitucional al artículo 124 de la Constitución
Política que iba a incluir la figura de las Comisiones Legislativas Plenas, expresión
máxima del desarrollo de la potestad de delegación legislativa.
De manera genérica se da, a nivel constitucional, el establecimiento de tales
comisiones y se prescribe la necesaria regulación del reglamento legislativo del
número de éstas, las demás condiciones de delegación (incluida la condición
constitucional de aprobación de la delegación por mayoría de dos tercios de la
totalidad de los miembros de la Asamblea) y los procedimientos legislativos que se
aplicarán en el funcionamiento de las mismas.
Ya la idea de lograr la descongestión del Plenario de la Asamblea, a través de
la delegación de decisiones del Plenario a las Comisiones Legislativas, había ido
tomando forma en diferentes foros, por ejemplo en 1977 se había tratado el tema
por una Comisión de Juristas encargada, por el Presidente Oduber y coordinada
por el Ministro Oscar Arias Sánchez, de analizar diferentes propuestas de reforma
constitucional; diferentes libros y congresos jurídicos retomaron la idea de reforma.
El tema se retoma con énfasis importante en la legislatura 1991- 1992 donde el
Presidente Legislativo, diputado Miguel Ángel Rodríguez Echeverría atiende la
idea y la incorpora a la labor de la Comisión de Reformas Constitucionales de la
Asamblea, donde la propuesta de reforma constitucional empieza a tomar forma.
En un contexto más amplio se redacta la propuesta de reforma al 124 que se pone
a consideración final legislativa del periodo 1992-1993. Y su final promulgación se
da en la Presidencia de la República el primer día del mes de julio de mil
novecientos noventa y tres.
La reforma del artículo 124 Constitucional es la de mayor calado al diseño
original de los procedimientos legislativos de la Constitución de 1949,
desarrollados de manera concreta en el Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Tiene el doble mérito de reducir de tres a dos el número de debates
requeridos para aprobar un proyecto de ley y de incluir en nuestro sistema
parlamentario la posibilidad de la plena delegación legislativa en la figura de las
Comisiones Legislativas Plenas y el correspondiente proceso de avocación.
La principal motivación de la elaboración de los procesos de delegación
legislativa es la necesidad de volver más ágiles y oportunos los procedimientos de
trato de los diversos temas sometidos a consideración legislativa. Desentrabar la
labor del pleno del Legislativo y volver más expedita y eficiente la tramitación de
asuntos, que por su naturaleza, puedan ser considerados en la instancia de la
comisión delegada.
Hugo Alfonso Muñoz Quesada, ex diputado quien fuere el presidente de la
Comisión de Reglamento de la Asamblea Legislativa encargada de ver toda la
regulación que se derivada necesaria de la reforma constitucional al 124 señala:
"Las Comisiones Legislativas Plenas se
enmarcan dentro de esa perspectiva: la
sociedad en constante evolución requiere
respuestas aceleradas y ajustadas al ritmo de
la época. (...) La realidad de donde emergió la
Constitución de 1949 es muy distinta de la
actual ."70
La crisis del Parlamento, básicamente correspondiente a la misma
caracterización que hemos adoptado en la presente investigación, referente sobre
todo a la ineficacia del mismo, constituye pues una "cuestión de tiempo" como lo
describe igualmente el señor Muñoz Quesada; de la velocidad vertiginosa de los
cambios sociales y la necesaria racionalización del tiempo legislativo para que la
respuesta político- legislativa a la sociedad sea oportuna.
"La morosidad parlamentaria no rima con esa
dimensión del tiempo. Se requería un
instrumento en armonía con la celeridad de la
sociedad y las Comisiones Legislativas Plenas
pretenden responder a esa dimensión distinta
del t iemp~."~'
Más allá de una cuestión de tiempo y celeridad, es asunto de
racionalización y maximización de los elementos constituyentes del proceso
legislativo. No hay valor intrínseco en la dilación o la celeridad por sí mismas, sino
en la racionalidad en el diseño exacto de los procedimientos.
La delegación, como método alternativo de formación de ley, cumple los
principios básicos del procedimiento legislativo democrático de una manera más
' O Ver MUÑOZ QUESADA HUGO ALFONSO, op.cit., p. 20 7'~bíd. p. 22
óptima y racional que la obligación de someter todos los asuntos a la
consideración del pleno, en procedimientos ordinarios y excesivamente dilatados.
Eduardo Ortiz define la delegación como: "la autorización constitucional en
virtud de la cual un órgano transfiere a otro la competencia para emitir
determinados actos"72
Como señalamos se realiza, la delegación legislativa, en forma más plena
en nuestro Ordenamiento a través de la Comisiones Plenas del artículo 124 de la
Constitución. Bajo la regla general de que se excluye la delegación a estas
comisiones de los proyectos de ley que requiere una mayoría calificada para su
aprobación.
Una definición de las Comisiones Permanentes con potestad legislativa
plena la aporta la Sala Constitucional, señalando que son:
" (...) segmentos del cuerpo representativo que
es la Asamblea encargados por esta de
conocer y aprobar proyectos de ley mediante
actos singulares de delegación que se
manifiestan - como actos de voluntad- en
relación con un texto determinado y cierto, los
límites al derecho de enmienda evidentemente
han de ser escrupulosamente respetados, de
modo que no trascienda (el texto aprobado por
'' Eduardo Ortiz citado por MUÑOZ QUESADA HUGO ALFONSO, op.cit., p. 168
esas Comisiones Permanentes) aquel otro que
fue del conocimiento del Plenario legislativo al
momento de aprobar la delegación. No
obstante la facultad que el Plenario conserva
de avocar en cualquier momento el debate o la
votación de los proyectos que hubiesen sido
objeto de delegación, ciertamente que tal
facultad puede frustrarse en virtud de que para
que sea exitosa se requiere de una mayoría de
diputados que lo disponga. Desde esta óptica,
las reformas al proyecto, que son francamente
innovativas, inciden sobre la manifestación de
voluntad de la Asamblea al punto de que, a
juicio de este tribunal, vician el procedimiento,
inva~idándolo."'~
Entre los argumentos contrapuestos a la reforma constitucional se dan los
recogidos por el voto salvado de los Magistrados Piza, Castro y alzada'^ que
planteó, en aquel momento que la reforma resultaba inconstitucional básicamente
por cuanto no era potestad del poder constituyente derivado una reforma que
permitiera la delegación de potestades que exclusivamente se concedían al pleno
" Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto CLC No 6774 -99 de las 17:36 horas del 1 de setiembre de 1999. 74 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia .Voto salvado Magistrados Piza, Castro y Calzada en Voto CLC No 1084 - 93 de las 14:39 horas del 3 de marzo de 1993
del Poder Legislativo, cambiando la asignación originaria de poderes públicos
fundamentales, que han sido delegados por el pueblo directa, expresa y
exclusivamente a la Asamblea Legislativa, entendida ésta como una unidad en el
conjunto de los 57 representantes.
El voto de mayoría que constituye la resolución a la Consulta Legislativa No
464-E-93 la cual consta en el voto No 1084 - 93 de la Sala Constitucional, por el
contrario desarrolla que ciertamente la "delegación" de la cual se habla, surge a
partir de la reforma al 124 tiene, más bien, el sentido de la descentralización de la
potestad legislativa, pues no delega en otro órgano ajeno o exterior potestad
alguna, sino descentraliza en uno de sus órganos su función primaria de legislar.
Adiciona tal resolución que lo importante es que la posterior regulación
reglamentaria, que regule las Comisiones Legislativas con Potestad Plena, se
diseñe con el cuidado tal que asegure, para estos casos de delegación o
"descentralización" el resguardo del principio democrático y sus sub principios
derivados; y que tales ajustes al Ordenamiento son permitidos al constituyente
derivado en razón de las necesidades que se originan del carácter esencialmente
dinámico de la democracia.
Esta última argumentación de los señores Magistrados es compartida
plenamente por esta investigación. El resguardo del principio democrático debe
perseguirse con la racionalidad de las normas y los procedimientos, el justo medio
entre todos los valores y sub principios que constituyen la democracia para las
situaciones concretas.
Aunque no incluye la Sala consideraciones de fondo sobre si es este el
camino para lograr mayor eficiencia y eficacia en el desempeño legislativo, al no
ser materia de su juicio, su argumentación sí sirve para: "( ...) sumar razones para
decir que el ejercicio razonable de la potestad del legislador ordinario para
reformar parcialmente la Constitución en materias como la organización de la
Asamblea y los procedimientos legislativos, no constituye de por sí un exceso o
una infracción de las normas que regulan la competencia legislativa en esta
materia e~pecífica."'~ Principio éste que nos servirá a través de toda esta
investigación reconociendo y exaltando la potestad del Legislativo de
autorregularse dentro del genérico marco de la Constitución.
El Reglamento Legislativo vino a disponer la conformación de tres
Comisiones Permanentes con Potestad Legislativa Plena de diecinueve diputados
cada una, integradas con proporcionalidad de representación política; y vino a
asignarle procedimientos que, en muchas de sus fases, asemeja al procedimiento
ordinario de formación de la ley, asimismo a desarrollar el procedimiento de
avocación, de manera tal que otorga esta tramitación el suficiente derecho de
iniciativa, enmienda, publicidad, debate, y demás componentes que aseguran el
principio democrático.
Se excluyeron como objetos de delegación, las siguientes materias
exclusivas para el pleno: proyectos de ley relativos a la materia electoral, a la
creación de los impuestos nacionales o a la modificación de los existentes, al
75 Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. .Voto No 1084 - 93, op,cit.
ejercicio de las facultades de aprobación de convenios y tratados internacionales,
dictar los presupuestos de la República, declaratoria de enajenación de bienes,
empréstitos o convenios relacionados con el crédito público y legislación sobre la
unidad monetaria, a la convocatoria a una asamblea constituyente, para cualquier
efecto y a la reforma parcial a la Constitución Politica
La realidad es que las Comisiones Legislativas Plenas vinieron a cambiar la
dinámica legislativa y a pasar a conformar la normalidad del desempefío de la
Asamblea.
Entre los años 1998 y 2005 se realizaron 541 sesiones de comisiones con
potestad legislativa plena, se tramitaron en total 292 proyectos en primer debate y
se aprobaron 238 proyectos en segundo debate. Solamente estas cifras
demuestran el alivio de carga de trabajo para el Plenario que ha de significar
cuantitativamente la existencia de estas comisiones.
Bajo el expediente legislativo número 15 492 se tramita un proyecto que
pretende la derogatoria de los párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto, del
articulo 124 de la Constitución Política, para la eliminación de las Comisiones
Permanentes con Potestad Legislativa Plena.
Básicamente, la argumentación de los proponentes se centra en que según
los datos del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea
~egislativa'~, para el periodo comprendido entre 1993 (año en que se instauran las
76 Citado así en exposición de motivos del Expediente de un proyecto de Ley de la Asamblea Legislativa No 15.492,2 111 112003, se encuentra en el orden del día del Plenario.
Comisiones Plenas) y 2003, la aprobación de leyes en Plenas constituía un 36 por
ciento del total, frente al restante 64 por ciento aprobados en Plenario lo que
podría dar a entender una baja productividad de las Plenas. Por otra parte se
señalaba que del análisis cualitativo de los proyectos aprobados por las Plenas se
concluía que se concentraban en proyectos accesorios o de mero trámite.
Lo cierto es que la función original de las Comisiones Plenas no fue la de
suplantar al Plenario Legislativo cómo órgano principal de discusión y resolución y
que el sentido de la reforma al 124 era la asistencia a la descongestión producida
por el exceso de proyectos sometidos a los procedimientos legislativos.
Concluye el proyecto legislativo referido atrás, aportando otras ideas alternativas
que contribuirán a "despejar la agenda de proyectos que no requieren mayor
trámite"77
Las Comisiones con Potestad Plena en forma evidente y comprobable a la
simple estadística han asistido a hacer más eficiente el trajín legislativo. Se
pueden seguir aportando ideas a la solución del problema de sobrecargo de
trabajo del Legislativo, pero no desmeritando una completa institución creada por
nuestro constituyente derivado que más bien ha ayudado a realizar de mejor
manera el componente de eficacia del principio democrático.
La figura fue sabiamente concebida como "mini plenarios',, cumpliendo con
los principios generales del Derecho Parlamentario, el principio democrático y los
77 Expediente Legislativo No 15.492, op.cit.
principios del procedimiento legislativo costarricense, mientras aportan a la
eficacia oportuna de la respuesta legislativa a las demandas sociales.
En cierto sentido la reforma al 124 y su subsiguiente regulación
reglamentaria, han representado un camino en la dirección correcta, aunque sí se
debe señalar que la exigencia de mayoría calificada para la delegación sigue
limitando el sometimiento de proyectos a procedimientos alternativos al acuerdo
multipartidista amplio, significando en algunos casos un cuello de botella
innecesario. Lo que siempre se debe resguardar, para asegurar el principio
democrático, es la proporcionalidad de la representación en las Comisiones.
La delegación legislativa ciertamente conlleva sus peligros, por lo tanto
debe ser un procedimiento de excepción o de especial aplicación, debe seguirse
dejando al pleno legislativo la consideración de los asuntos de mayor
trascendencia.
En el caso del sistema legislativo de los Estados Unidos de América, la
delegación ha traído muchísimas ventajas a la labor legislativa y además puede
lograr cierta "especialización" de los legisladores o mayor atención sobre algunos
temas al atenderlos más particularmente. Así la Cámara de Representantes de
los Estados Unidos tiene en vigor más o menos veinte comisiones legislativas, las
cuales a su vez se subdividen en más de cien subcomisiones especializadas. Tal
descentralización conlleva ventajas naturales:
"Descentralizando el estudio de los problemas,
organizando comisiones alrededor de esferas
de interés progresivamente más reducidas, las
diferentes áreas pueden ser mejor controladas.
Los que alientan un interés permanente hacia
determinada legislación pretenderán
probablemente una organización
descentralizada, donde actúe un número
limitado de personas a quienes persuadir e
informar.1178
En el caso costarricense, sobre todo en cabeza de las Comisiones Plenas,
la delegación inclusive ha aportado a la iniciativa individual de cada diputado, por
cuanto el poder de dar completo seguimiento a una iniciativa suya en una
Comisión, cuya labor se le hace más cercana, le hace más incitativo el presentar a
su conocimiento los proyectos de ley de personal acuñación.
B) Reformas a las actividades de los órganos legislativos a través del
Acuerdo No 5020 del 9 de Noviembre de 1999.
La administración Rodríguez Echeverría, se disponía, para el año 1999, a
llevar al Congreso importantes proyectos de transformación sustancial de la
estructura institucional del Estado. Ya había, en el primer año de su gestión,
78 Ver YOUNG ROLAND, op.cit., p. 97
tratado de legitimar ante la sociedad civil sus propuestas políticas, económicas y
sociales, a través del denominado "Proceso de Concertación Nacional".
Los proyectos de ley que, redactados por el Gobierno, emanaban de aquél
proceso de diálogo referían a materias muy sensibles y la mayoría se presentaban
en proyectos de legislación complejos, por naturaleza. Consistían, principalmente,
en la ruptura de algunos monopolios públicos como telecomunicaciones, dentro de
una gran ley marco que igualmente regulaba el tema de la generación privada y
comercialización de electricidad, así como la estructura del Instituto Costarricense
de Electricidad; otro proyecto planteaba una reforma sustancial al sistema de
seguridad social para lograr la sostenibilidad del sistema de pensiones, cambiando
el esquema de la Cesantía y logrando mayores libertades sindicales (Ley de
Protección al Trabajador); en otra iniciativa, el tema del pago de los servicios
ambientales, entre otros.
Con una agenda legislativa de Gobierno tan ambiciosa, y frente a la
conocida atrofia legislativa, la fracción oficialista impulsa un proyecto único de
reforma a varios artículos y mecanismos procedimentales del Reglamento de la
Asamblea Legislativa.
Esta constituye la reforma más amplia del articulado reglamentario en un
mismo acto, aprobada en la última década. En la misma resolución legislativa se
acuerda: "Reforma de los Artículos 25, inciso 3), 27, 35, 36, 84, 85, 86, 89 Bis,
1 19, 131, 132, 133, 138, 153, 160; adición de los Artículos 7 Bis, 41 Bis, 96 Bis y
eliminación del último párrafo del articulo 66 y de los artículos 1 10, 139 y 140 del
Reglamento de la Asamblea Legislativa."
La motivación de la reforma es, precisamente, que "busca implementar
mecanismos más ágiles para el buen desarrollo del procedimiento legislativo,
abordando temas como: atribuciones y deberes del Presidente de la Asamblea;
orden de la sesión y la agenda parlamentaria; el orden del día del capítulo de
primeros debates; la Creación de nuevas Comisiones Permanentes Especiales,
que se dedicarán al estudio de temas fundamentales del acontecer costarricense,
estas son: la Comisión de la Mujer, la Comisión de la Juventud, la Comisión de
Nombramientos y la Comisión de Ambiente. Se crea además la Comisión
Permanente Especial de Narcotráfico. Otros temas relacionados con el
procedimiento legislativo (...): la caducidad de los asuntos; explicación y lectura de
los dictámenes, mociones de fondo reiteración, de fijación de plazos para votación
y de orden; conformación de las Fracciones Parlamentarias, atribuciones del
Directorio y del Presidente de la Asamblea; archivo de proyectos con dictamen
negativo; informes de las Comisiones Especiales de Investigación, entre otros7'."
Dentro de estas reformas; los ejemplos que reseñamos a continuación:
En las atribuciones del Presidente se modifica para que el inciso quinto,
señale que al proponente de una moción de orden se le conceda el uso de la
79 Córdoba Ortega Jorge. (2001) Redamento de la Asamblea Leeislativa: con iuris~rudencia de la Sala Constitucional de la Corte Su~rema de Justicia, San José, IJSA, p. 16
palabra inmediatamente después que haya terminado la intervención de quien
esté hablando.
Se establece, claramente en el artículo 35 no solamente el orden de
prelación de los tipos de asuntos a considerar en el "Orden del Día" o de la sesión
del Plenario Legislativo, sino que, además, se reglamenta la "Agenda
Parlamentaria", que incluye todos los asuntos sobre los que el Plenario debe
resolver (dictámenes de diferente tipo y proyectos dispensados de trámites)
reglándole igualmente su orden de prelación.
El artículo 36 establece la forma resuelta para definir el orden del día del
capítulo de primeros debates y cómo tal debe ser consensuada por los Jefes de
Fracción, con el respectivo derecho proporcional a incluir sus iniciativas.
En el numeral 132 se establecen la restricción al uso de la palabra para la
explicación de los dictámenes en primer debate en quince minutos.
El momento para presentar mociones de fondo (ante el Directorio durante
las primeras cuatro sesiones de discusión en primer debate) y el plazo para que la
Comisión presente el informe a Plenario sobre estas mociones (tres días hábiles),
se consignan en el artículo 137 modificado.
La modificación al 138 introduce la regulación a la utilización de las
mociones de reiteración. El momento en que serán de recibo (dentro de las tres
sesiones de discusión siguientes al momento en que se lee el último informe de
mociones vía 137); así como la regla de que "sólo procederá una reiteración por
cada modificación, derogación o adicián presentadas."
En el 153 queda establecido además de que las mociones de orden
proceden en cualquier estado del debate y el tiempo para que él o los proponentes
expliquen las mismas (cinco minutos).
La adición del 7 bis proclama la ecuación de que hay tantas Fracciones
Parlamentarias como partidos políticos representados, donde ningún diputado
podrá pertenecer a más de una fracción y donde para efecto de los recursos
administrativos de la Asamblea, los diputados de fracciones compuestas por
menos de tres serán tomados como una única fracción mixta.
Se adiciona un artículo 81 bis que establece que procede el archivo
inmediato del expediente cuando la comisión produzca dictamen negativo, de
cualquier tipo, mientras no se haya presentado dictamen afirmativo de minoría.
El artículo 119 es el que establece la caducidad y archivo de los proyectos
sometidos a la consideración legislativa (cuatro años a partir de su iniciación) y la
posibilidad de extender este plazo a través de moción aprobada por dos tercios,
que se presente antes de la caducidad.
Esta misma reforma es la que viene a introducir el primer intento de
consolidar un sistema especial para agilizar el trámite de un proyecto de ley, a
través de la figura de la moción para fijar plazos de votación (art. 41 bis), la cual
nos detenemos a considerar en el aparte seguido, que estudia las reformes
tendientes a incorporar plazos de votación, tramitaciones especiales u otras
cortinas de tiempo para asegurar la oportuna finalización del proceso legislativo
completo de los proyectos.
C) Un problema de tiempo: La incorporación de plazos de votación. La
reforma de los artículos 41 bis y 208 bis del Reglamento de la Asamblea
Legislativa.
El problema más básico de la aplicación de los procedimientos legislativos
reglados, como hemos remarcado harto, era que el tiempo aparecía ilimitado y por
tanto, al capricho y voluntad de los legisladores. Los proyectos pueden tardarse un
tiempo exagerado, sin ningún limite. Cuando la materia de conocimiento de la
Asamblea Legislativa es tanto la reforma del Estado, como las normas
suplementarias y complementarias para la Administración del mismo, el sentido de
oportunidad de la legislación es cuestión medular, requerimiento de la eficacia
democrática.
Siendo así, el tiempo de decisión en el Congreso no puede ser ilimitado.
Es necesario conservar el principio democrático y todas sus derivaciones a
través del procedimiento legislativo; pero la demora, por si misma no asegura tal
cuestión.
Tradicionalmente, diversas opiniones han querido endosar a los
procedimientos legislativos un necesario carácter de retardados para asegurar la
necesaria reflexión requerida de los legisladores, o cumplir con el respeto a las
minorías, el principio de publicidad, el derecho de enmienda y otros.
Lo cierto es que la moderna ciencia política, ha venido a demostrar, a través
del estudio de los mecanismos de decisión grupal, cómo el tiempo dilatado de
debate (cuando se debaten posiciones encontradas, como en el caso de las
discusiones parlamentarias), viene a reproducir y maximizar los denominados
"ciclos de preferencias", que se vuelven en lo que podríamos denominar defensas
obcecadas y cada vez más recalcitrantes de las posiciones particulares en la
exposición de éstas ante otras de grupos antagónicos, volviendo la confrontación
perpetua y cada vez más encarnizada, alejando la posibilidad de consensos y
haciendo imposible la adopción de decisiones. Más bien, la evolución del estudio
de la teoría de la decisión racional ha podido acercarse a la conclusión de que la
más cercana posibilidad de decisión coherente de grupos no la constituye sino el
consenso de mayorías mínimas y no el improbable consenso unánime o decisión
dialéctica o "el punto medio" logrado a través de un debate extenso.80
De lo anterior se desprende que no hay valor intrínseco en la dilación
legislativa por sí misma, y por el contrario, además de ser ineficiente, puede
provocar afectaciones a la oportunidad de la respuesta legislativa, hiriendo al
sistema democrático de forma medular. El tiempo en el procedimiento
parlamentario debe ser el suficiente para la realización plena del pluralismo
democrático, del derecho de información ciudadana, del derecho de las minorías,
80 Un muy completo estudio sobre la moderna teoría de la decisión racional de grupo en la evolución de las Ciencias Políticas se encuentra desarrollado por dos investigadores de Harvard pioneros en el tema en: A. Shepsle K. y S. Bonchek M.(2005) Las Fórmulas de la Poiítica. Instituciones, racionalidad v com~ortamiento., México, Taurus.
del ejercicio del derecho de enmienda y, en general, de los componentes del
principio democrático; pero no irrestrictamente, sino, el tiempo racionalmente
necesario para asegurar aquellos principios, en el tanto se forma la voluntad del
legislador, o sea, se llega a la resolución final.
"El tiempo es artículo escaso, y el control de su uso es el principal recurso
sobre el cual se ejerce autoridad en las deliberaciones"' ; escribe Roland Young
como parte de sus descripciones de los procedimientos del Congreso
estadounidense.
En el Senado norteamericano, la dirección del debate incluso retacea sobre
el uso de tiempo para el debate:
"Es necesario que durante el proceso de
deliberación se establezcan controles sobre el
tiempo a utilizar y las modificaciones a
introducir en un proyecto. El tiempo asignado
debe permitir que se debatan todos los
aspectos del tema, controlando el contenido del
debate de manera que se reduzcan
paulatinamente los temas de discusión.
También es necesario concluir en determinado
punto; de lo contrario, los discursos se vuelven
interminables e impiden llegar a una decisión. - - - - - - - - -
Ver YOUNG ROLAND, op.cit., p.112.
La asignación de tiempo y el establecimiento
de controles sobre el ámbito de la deliberación
están determinados por las reglas de
procedimiento y por los funcionarios que dirigen
el debate, así como por las comisiones de
legislación, los dirigentes políticos y la
Comisión de Reglamento de la Cámara. u82
En el caso costarricense, no se ha planteado el limitar la posibilidad de
introducir modificaciones a los proyectos de ley. Sin duda se ha presentado un
gran abuso del derecho de enmienda del diputado. Pero en nuestro medio, no se
ha buscado limitar este derecho básico, más allá de lo estrictamente necesario.
Lo que sí se ha incorporado a nuestro ordenamiento parlamentario es la
limitación temporaria de los procedimientos.
Por un lado se ha limitado el tiempo de debate, o de uso de la palabra, para
casos concretos, como los siguientes:
-15 minutos para defender o atacar el asunto o moción de debate en las
Comisiones Permanentes o Especiales (art. 5.4)
-15 minutos para proponentes y opositores de mociones de fijación de plazos vía
artículo 41 bis.
-5 minutos para proponentes y opositores de mociones de fondo o reiteración no
conocidas una vez pasado el plazo de 22 sesiones siguientes a la discusión de
Ver A. SHEPSLE K. Y S. BONCHEK M, op.cit., p.11
primer debate en Plenario, conforme a procedimiento de fijación de plazos vía 41
bis.
-20 minutos para la discusión del proyecto por el fondo una vez discutidas las
mociones vía 41 bis.
-5 minutos para diputados que apoyen permuta en Comisiones con Potestad
Legislativa Plena (Art. 55.2)
-Con respecto al uso de la palabra de manera ordinaria en el Plenario Legislativo
se concede a cada legislador 15 minutos máximos con respecto a cada moción
en la discusión de proyectos en primer debate. (Art. 135)
-30 minutos podrá intervenir el diputado con respecto al fondo del proyecto. (Art.
135)
-En la discusión de los demás asuntos, el articulo 107 establece sesenta minutos
de una sola vez o en diversos turnos.
-10 minutos para el razonamiento de la votación nominal, limitándose al fondo del
asunto (art. 109)
-15 minutos, individualmente o en conjunto, para los firmantes de un dictamen de
Comisión, para su explicación en su trámite en el Plenario. (Art. 132)
-15 minutos por diputado, de una sola vez o en diversos turnos para la discusión
general del proyecto en segundo debate, no pudiendo, en ningún caso,
concederse plazos adicionales. (Art. 150)
-5 minutos para los proponentes de mociones de orden. (Art. 153)
-15 minutos para el diputado que pide revisión y para manifestarse en contra de la
misma. (Art. 155)
-30 minutos para plantear apelaciones a las resoluciones del Presidente de la
Asamblea y para la réplica del Presidente. (Art. 156)
-15 minutos para proponentes y opositores de mociones delegatorias en
Comisiones Legislativas Plenas. (Art. 161 )
-15 minutos para los firmantes de cada dictamen en el trámite en primer debate en
Comisiones con Potestad Legislativa Plena. (Art. 162)
-15 minutos para discusión general del proyecto en primero y segundo debates en
las Comisiones Legislativas Plenas. (Art. 174.1, a)
-10 minutos para mociones de fondo en Plenas. (art. 174.1, b)
-10 minutos para proponentes u opositores de mociones de revisión en Plenas.
(art. 174.1, c)
-5 minutos para proponentes de mociones de orden en Plenas. (art. 174.1, ch)
-10 minutos para proponente de recurso de apelación contra resoluciones del
Presidente y para la respuesta de éste en Plenas. (art. 174.1, d)
-5 minutos por diputado para el razonamiento del voto en Plenas. (art. 174.1, e)
-5 minutos en Plenario para proponentes de moción de avocación. (art. 175.3)
-Para el análisis del mensaje presidencial se establecen 30 minutos para
fracciones de un solo diputado; hasta una hora para fracciones de dos o más
diputados y dos horas para las dos fracciones mayores. (Art. 193)
-Para el análisis del Informe de Presupuesto de la Comisión para el Control del
Ingreso y el Gasto públicos se dispone de 30 minutos las fracciones que no
alcancen 10 diputados y las mayores dos horas (Art. 194)
En atención a limitar el tiempo de debate y lograr la racionalidad de la
discusión también se le concede al Presidente del Directorio, en el artículo 27.1 1
del Reglamento, la potestad de: "Llamar al orden al diputado que, al usar la
palabra, no se concrete al tema objeto de discusión, se desvíe de él. (...) Si el
diputado insiste en su conducta irregular, le suspenderá inmediatamente el uso de
la palabra." Misma potestad que se reitera igualmente en el artículo 56, h) para los
Presidentes de las Comisiones Legislativas Plenas.
Igualmente el artículo 174.2 consigna la posibilidad de establecer, mediante
aprobación de al menos trece diputados, un debate reglado específico en la
aprobación de un proyecto en las Comisiones Plenas Legislativas Plenas, siempre
que se respete la equidad en el uso de la palabra de todas las representaciones.
En el diseño normal de los diversos procedimientos legislativos, igualmente
se han definido distintas limitaciones básicas de tiempos y plazos para concluir o
cumplir con ciertas etapas procedimentales.
Entre estas circunstancias regladas en el Reglamento con límite de plazo, o
limitaciones al tiempo, en general, están:
-El artículo 35 sobre el Orden de la Sesión y la Agenda Parlamentaria establece
que transcurridos 60 minutos de conocimiento de asuntos de aprobación del acta,
de suspensión de derechos y garantías constitucionales, de régimen interno y de
control político, se suspenderá la discusión de inmediato para conocer proyectos
de ley.
-Para el conocimiento de moción de orden para alterar la secuencia de los
proyectos en el Orden del Día en las Comisiones con Potestad Legislativa Plena
se dispondrá de un máximo de veinte minutos cada sesión.(Art. 63.4)
-Treinta días hábiles después de haberse puesto a despacho un asunto para la
presentación de informes de las comisiones permanentes, pero es un plazo que se
define como prorrogable a instancia del Presidente de Comisión ante el Presidente
de la Asamblea. (Art. 80)
-Ocho días hábiles a partir de la entrega de dictámenes de Comisiones
Permanentes Ordinarias por parte del Director Ejecutivo a la Secretaría para
admitir otros dictámenes sobre el mismo asunto (Art. 82)
-A las Comisiones Especiales se les fijará término para rendir dictamen en el
momento en que es nombrada pero este plazo podría ser prorrogado a solicitud de
la Comisión. (Art. 95)
-La regla general de caducidad para asuntos pendientes de resolución la
establece el artículo 119: "Pasados cuatro años calendario a partir de su iniciación,
se tendrán como no presentados y sin más trámite se ordenará su archivo".
Exceptuando que la propia Asamblea conceda un nuevo plazo antes de vencidos
aquellos cuatro años.
-Sólo se admitirán mociones destinadas a modificar un proyecto de ley en cuanto
al fondo cuando se presenten al Directorio durante las primeras cuatro sesiones
de discusión del proyecto en primer debate en el trámite en el Plenario. (Art. 137)
-Se pueden presentar mociones de reiteración en las tres sesiones de discusión
siguientes al momento de lectura del último informe de mociones de fondo
tramitadas. (Art. 138)
-Plazo de treinta minutos en cada sesión plenaria para el conocimiento de las
mociones delegatorias en Comisiones con Potestad Legislativa Plena y sus
revisiones. (Art. 161.2)
-Durante las primeras tres sesiones de discusión en primer debate en Comisiones
Legislativas Plenas es cuando se permite la presentación de mociones de fondo,
plazo que puede prorrogarse por igual término. (Art. 163, b)
-Un proyecto retrotraído a primer debate en Comisiones Plenas sólo tendrá una
sesión para presentársele mociones de fondo. (Art.167.2)
-Tres sesiones para presentar mociones de fondo en Comisiones Plenas una vez
que un informe de subcomisión propusiere modificaciones al texto. (Art. 171.4)
-Para el conocimiento de mociones de avocación y de sus revisiones se dispone
de un plazo máximo de veinte minutos en cada sesión plenaria (Art. 175.4)
-Plazo final del día 15 de octubre de cada año para presentar mociones tendientes
a modificación del proyecto de Presupuesto de la República en la Comisión de
Asuntos Hacendarios. (Art. 178)
-Veinte días hábiles es el plazo para que una comisión nombrada al efecto
dictamine sobre proyectos de reforma parcial a la Constitución. (Art. 184.3)
Último día del mes de mayo, es el plazo final para rendición de informe a Plenario
de la Comisión para el Control del Ingreso y Gasto Públicos recomendando
aprobar o improbar liquidación. (Art. 194)
-A las veintiuna horas de la cuarta sesión de discusión del informe expuesto en el
párrafo anterior se suspenderá el debate y se someterá a votación. (Art. 194)
-Término de un mes para dictamen de Comisión sobre Concesión de Honores (Art.
197)
-Quince días hábiles, plazo para que Comisión Especial rinda informe sobre
recurso de insistencia con respecto a reprobación de egresos de parte de la
Contraloría General de la República. (Art. 204)
Como otro ejemplo, una resolución del Presidente de la Asamblea
estableció para el procedimiento para dictaminar proyectos de ley en Comisiones
Especiales que: "si treinta minutos antes del cierre de la sesión del último día del
plazo para rendir el dictamen, o su prórroga, no se hubiere votado el proyecto, se
suspenderá su discusión, se tendrán por rechazadas las mociones pendientes y,
sin más discusión, de inmediato se procederá a la votación."83
Otro mecanismo de agilidad de procedimiento es la dispensa de trámite
(Art. 177) que consiste en eximir un proyecto del trámite de previo conocimiento de
83 Resolución del Presidente de la Asamblea Legislativa adoptada en la Sesión No 152 del 2 de marzo de 2004, ratificada por el Plenario Legislativo.
comisiones, convirtiéndose el Plenario en Comisión general para dictaminar el
mismo. Ahora que esta es una posibilidad para proyectos con un grado importante
de acuerdo previo entre las fracciones políticas; de lo contrario, la conversión del
pleno en Comisión general sólo trabaría el resto de trámites en su seno. Estando
detenido el Plenario Legislativo por el empantanamiento o la dilación de un asunto
único.
Las anteriores, constituyen más bien, las más básicas limitaciones en
plazos o tiempo requeridas para reglar y delimitar las correspondientes fases de
los diversos procedimientos parlamentarios. O mecanismos particulares para
agilizar fases específicas de un trámite de proyecto.
Por otra parte, se ha intentado recientemente, poner plazos finales para la
tramitación completa de proyectos de ley, en general, o plazos definitivos para la
votación o adopción de la decisión final.
Esto ha sido, precisamente, resultado de que el procedimiento ordinario
establecido por el Reglamento, al no limitar genéricamente el tiempo para llegar a
la resolución de los asuntos, permite que se tarde hasta la saciedad (cinco años
en promedio); que se retrasen las discusiones y se caiga en círculos viciosos de
discusiones vacuas, que se dan con la simple motivación de discutir y de remarcar
las posiciones antagónicas de las fracciones (en muchas circunstancias con la
motivación en la promoción política que brinda la exposición a los medios de
comunicación.)
Como herencia de corrientes como el "parlamentarismo racionalizado", que
se estudiará más a fondo en un aparte posterior de esta investigación, los
diferentes sistemas político-normativos han adoptado diversos mecanismos para
lograr la resolución final de los asuntos; entre ellos el establecimiento de plazos
fatales o mecanismos de guillotina.
El caso de limitación temporaria más rígida en nuestros procedimientos lo
constituye la votación del Presupuesto Ordinario de la República, que por
disposición constitucional, contenida en el articulo 178 que reza que el mismo:
"deberá estar definitivamente aprobado antes del treinta de noviembre del mismo
año" (año en curso); se regula en el Reglamento Legislativo con un procedimiento
que finaliza con una fecha final de resolución, de la siguiente manera:
"Si el 27 de noviembre de cada año, a las veintitrés
horas y cincuenta y cinco minutos no se hubiere
agotado la discusión del proyecto de presupuesto
que se está tramitando en primer debate, se tendrá
por agotada esa discusión y por aprobado dicho
proyecto y quedará señalada, automáticamente, la
sesión subsiguiente para el segundo debate."
(Artículo 179.2 Reglamento Asamblea Legislativo)
Además:
"Si el 29 de noviembre de cada año, a las
veintitrés horas y treinta minutos no se hubiere
agotado la discusión del presupuesto ordinario
en segundo debate, se tendrá ésta por agotada
y el proyecto se someterá a votación de
inmediato sin más discusión." (Artículo 179.3
Reglamento de la Asamblea Legislativa)
Igualmente, se establecen plazos para las anteriores fases del
procedimiento presupuestario en la Comisión de Asuntos Hacendarios, tales
como: 15 de octubre: ultimo día para presentar mociones tendientes a modificar el
presupuesto; votación del proyecto en Comisión a más tardar el 20 de octubre a
las 23:30 horas y la fecha límite para la rendición de dictámenes: el 25 de octubre
antes de las 23:OO horas.
Este es el ejemplo más drástico en nuestro ordenamiento de un mecanismo
de guillotina en la resolución de cuestiones a plazo fijo en el Parlamento; y
ciertamente, tiene tal carácter por cuanto es fundamental que, a límite cierto, se
defina el presupuesto gubernamental, cuestión que no podría dejarse en un
periodo a la deriva por el naufragio de las discusiones legislativas.
Por otra parte, a través de dos mecanismos, uno de ellos de reciente
establecimiento se han querido lograr vías especiales, más expeditas para la
resolución de los asuntos. Procedemos en detalle a reseñar estos mecanismos:
El Derecho norteamericano había ideado el concepto de "fast track" o
tramitación especial rápida para proyectos en el trámite legislativo tanto en la
Cámara de Representantes como en el Senado. Mecanismo éste, concebido para
cuestiones complejas que por estrategia de Estado requerían de una aprobación
oportuna, utilizado, por ejemplo, en la segunda mitad de la década de los noventa
para liberar los trámites legislativos que debían acompañar la política comercial de
negociaciones de liberalización bilateral seguida por el Gobierno Norteamericano
desde entonces.
El legislativo costarricense inicia el diseño de mecanismos que permitan
tramitaciones rápidas sujetas a plazos de votación. Una suerte de mecanismo "fast
track para nuestro medio. El artículo 41 bis describe un procedimiento genérico
de una moción para fijar plazos de votación a los proyectos.
La vía rápida del 41 bis consiste en un procedimiento planteado en una
moción que debe cumplir las siguientes reglas:
-Firmadas por al menos dos Jefes de Fracción que representen al menos treinta y
ocho diputados.
-Deberá ser aprobada por dos terceras partes del total de la Asamblea (38
diputados)
-Se exceptúan proyectos de reforma constitucional, creación o aumento de
impuestos, fijación de penas privativas de libertad y tratados internacionales.
-Límite de diez proyectos máximos al año tramitados bajo este procedimiento.
El efecto de este procedimiento es que el proyecto debe votarse finalmente
en Comisión, transcurrido un mes a partir de aprobada la moción de fijación de
plazos y en Plenario, su votación en primer debate deberá producirse en veintidós
sesiones. Se limita el periodo para presentar mociones de fondo (primeras cuatro
sesiones de discusión en el primer debate) y cada diputado podrá presentar una
única moción de fondo por artículo, salvo que este contenga varias
modificaciones, abrogaciones o adiciones, caso en el cuál podrá presentarse una
única moción por cada modificación, abrogación o adición.
En la práctica legislativa este mecanismo que pretendía ayudar a la
agilización de los procedimientos no ha tenido siquiera aplicación concreta
efectiva.
"El mecanismo no es tan fácil de ejecutar, pues
requiere trabajo y justificación y no es
ventajoso en cualquier estado de un proyecto.
Además, en su afán de aprobar una vía rápida,
no tomaron en cuenta que el texto del artículo
41 no era fácil de digerir. El artículo 41 es el
resultado de una reforma reciente y no había
sido debidamente estudiado (...)Lo cierto es
que ni siquiera habían anticipado un escenario
para poner en ejecución los trámites previstos
por el artículo 41 del Reglamento; cuando
trataron hacerlo no pudieron." Expone el ex
diputado, señor Federico Malavassi calvo?
84 Malavassi Federico. (2005) "El 208 bis o de la derogatoria del Reglamento. Impropias reglas del Juego". Revista Parlamentaria, San José, 13 (l), Abd, p.57.
El ex diputado, señor Luis Gerardo Villanueva Monge concluye sobre el
procedimiento de Vía Rápida del 41 bis:
"A pesar de existir el procedimiento legislativo, éste
presenta imperfecciones en su regulación que hacen
nugatorios los efectos previstos, convirtiendo tal
procedimiento en ordinario, como el general previsto
en el mismo reglamento, ya que aspectos como el
uso de la palabra, tramitación de mociones vía
Articulo 137, reiteración de estas en el plenario,
recursos de apelación y revisión entre otros,
provocan la inutilidad absoluta de esta vía rápida,
contemplada en el Artículo 41 bis que ha implicado
que nunca se haya aplicado por in~perante."~~
Siendo tal el desacierto, se continuó planteándose la necesidad de lograr
procesos legislativos más expeditos, lo que desencadena en la reciente reforma al
artículo 208 bis y la consecuencia jurídica y política que ésta trae.
La reforma surge con la adición de este artículo mediante Acuerdo
Legislativo No 6231-04-05 del 8 de marzo de 2005 .~~
Villanueva Luis Gerardo. (2005) "Artículo 208 bis, una respuesta a la atrofia parlamentaria7', Revista Parlamentaria, San José, 13 (l), Abril, p.71.
Visible en Acta de la Sesión Plenaria No 142 del martes 8 de marzo de 2005, segundo periodo de sesiones extraordinarias, tercera legislatura. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica.
"Artículo 208 bis. Procedimientos
Especiales: Mediante moción de orden,
aprobada por dos tercios de sus votos, la
Asamblea Legislativa podrá establecer
procedimientos especiales para tramitar las
reformas a su Reglamento y proyectos de ley
cuya aprobación requiera mayoría absoluta,
exceptuando la aprobación de contratos
administrativos, los relacionados a la venta de
activos del Estado o apertura de sus
monopolios y los tratados y convenios
internacionales sin importar la votación
requerida para su aprobación. Todo
procedimiento especial deberá respetar el
principio democrático y salvaguardar el derecho
de enmienda."
Esta reforma fue objeto de discusiones, naturalmente, y posiciones
encontradas sobre su pertinencia política y jurídica.
Básicamente, los puntos que se cuestionaron de la posibilidad abierta con
el 208 bis de establecimiento de procedimientos legislativos especiales, fueron los
que se detallan seguido:
Una de las críticas más profundas era que con la posibilidad del
establecimiento de procedimientos especiales diseñados para cada caso, se
violentaba fundamentalmente el principio de inderogabilidad singular del
Reglamento, el cual, se decía era fundamental en materia Parlamentaria.
El principio de inderogabilidad singular es, precisamente, contenido en el
propio Reglamento en su artículo 208:
"Articulo 208. lnderoaabilidad Singular.
Salvo en los casos en que el propio
Reglamento lo establezca expresamente, no
serán admisibles las mociones tendientes a su
inaplicación a casos concretos."
Este es un principio de general aplicación en los cuerpos reglamentarios
cuya fuente de emisión son los propios sujetos que aplican la norma, así se realiza
el valor coactivo de la misma. Así, adquiere sentido la regulación de aquellas
especies fácticas que viven estos cuerpos colegiados a través de procedimientos
reglados.
Sobre este tema, la doctrina parlamentaria en nuestro país ha tenido una
discusión especial, llevando a cuestionar el sentido de ese principio en el ámbito
de la actividad parlamentaria.
Ciertamente, la actividad legislativa, por antonomasia, configura una
actividad dinámica. El Congreso no es un ente exclusivamente de técnica jurídica;
es el núcleo de la centrífuga de los intereses políticos de la nación. Su naturaleza
es dinámica y compleja. ¿Sus procedimientos han de ser rígidos o flexibles, y en
qué medida?
Reseña el exdiputado Villanueva Monge:
"El control establecido en su momento -
lnderogabilidad Singular del Reglamento-; con
sus pocas excepciones tácitamente
establecidas (...), cumplió sus objetivos en una
época, con una conformación legislativa
bipartidista, que permitía llegar a acuerdos
sobre proyectos previamente consensuados.
Hoy en día, ese nivel de consenso se ha vuelto
imposible al existir la fragmentación política, o
en algunos casos la casi desintegración
partidista como nunca antes había existido,
donde los grupos políticos asumen posiciones
inflexibles y han impedido, utilizando el mismo
Reglamento legislativo, en otrora camino único
para producir, ahora más bien, como
instrumento para obstaculizar y hacer
prevalecer sus opiniones minoritarias sobre los
partidos políticos que ostentan una mayoría
importante en la conformación de la Asamblea
Legislativa. Los acuerdos de las mayorías
están sometidos, paralizados y obstaculizados
por los desacuerdos de pequeñas minorías.
Aquí, se ha evidenciado la consecuencia
antidemocrática de un Reglamento rígido e
inflexible, que no permite tener soluciones y
procedimientos especiales, cuando el
procedimiento normal es utilizado para
entorpecer proyectos y no llegar a votaciones o
resultados finales, ello a pesar de que las
minorías han tenido la posibilidad de extemar y
defender sus posiciones en demasía, sobre los
temas en c~ncreto."~'
Fabián Volio Echeverría en un artículo publicado en el diario La Nación,
complementa la discusión sobre el particular adhiriendo un razonamiento
fundamental en contra de la inderogabilidad singular del Reglamento Legislativo, a
saber:
"En mi opinión, no es posible limitar la voluntad
de los diputados por efecto de reglas infra
87 Ver VILLANUEVA LUIS GERARDO, op.cit., p. 68
legales que no son exigidas por nuestra
Constitución Política" 88
La argumentación es sencilla pero certera.
Es dado como una de las principales atribuciones del conjunto de
diputados, la facultad de autogobierno. Se desprende del artículo 122.22
constitucional: corresponde a la Asamblea: "Darse el Reglamento para su régimen
interior, el cual, una vez adoptado, no se podrá modificar, sino por votación no
menor de dos terceras partes del total de sus miembros"
Ésta "es una potestad que puede ejercer libre y autónomamente, en tanto,
claro está, no enfrente disposiciones, principios o valores constituci~nales."~~
"Los diputados pueden aprobar su propio
estatuto interno, pero el artículo 124 degrada
ese reglamento de la Asamblea Legislativa a
una norma de menor jerarquía que una ley."90
Ciertamente, la vía para modificar el Reglamento es el acuerdo legislativo
que no tiene carácter de ley.
"Como el reglamento es una norma inferior a la
ley prevalece la Constitución sobre el
Reglamento y prevalece, asimismo, la voluntad
La Nación (periódico), sábado 23 de Abril de 2005, p. 29A 89 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto A1 No 2865-03 de las 15:30 hrs. del 9 de abril de 2003 90 La Nación (periódico), sábado 23 de Abril de 2005, p. 29A
de los diputados sobre las formas infra legales
que simplemente ordenan el tráfico
legislati~o."~'
La postura de Volio la podemos resumir en la regla de que con el concurso
de dos terceras partes del total de diputados y con el respeto general a las normas
constitucionales los procedimientos empleados por la Asamblea Legislativa
resultan siempre legítimos.
Señala el expresidente legislativo señor Gerardo González:
"El principio de inderogabilidad singular del
reglamento no es, por definición, aplicable a la
actividad parlamentaria. Y si bien nuestro
Reglamento Interno, en otra época y
circunstancia, lo recogió como norma escrita,
su derogación no viola ningún principio y más
bien favorece la actividad de la Asamblea en el
cumplimiento de sus funcione^."^^
Más adelante resalta:
"Por esa característica de fluidez, y por la
propia composición y naturaleza del
Parlamento, las normas escritas pueden y
9 1 ~ a Nación (periódico), sábado 23 de Abril de 2005, p. 29A 92 González Esquive1 Gerardo Alberto. (2005) "208 bis: Una revolución parlamentarian Revista Parlamentaria, San José, 13 (l), Abril, p. 27
deben ceder ante los usos, prácticas y
costumbres parlamentarias, fuentes normativas
que, en esta materia, tienen una importancia
más alta que en otros ordenamientos,
precisamente por la naturaleza dinámica y
política de la actividad que regulannQ3
Sencillamente, en la flexibilidad de los procedimientos legislativos
encontramos una importante puerta a la solución de la crisis de atrofia del
Parlamento. Si se entiende que la normativa instrumental contenida en el
Reglamento es, fundamentalmente, una orientación práctica que se debe seguir; y
se permite que, a casos concretos, se diseñen específicos procedimientos acordes
con los lineamientos constitucionales; la actividad política, dinámica, puede
encontrar respuesta parlamentaria oportuna en procedimientos igualmente
dinámicos y racionalmente flexibles.
Con la resolución de la Sala Constitucional 398-2005'~ a consulta legislativa
sobre el proyecto de adición del 208, concluyéndole sustancialmente conforme
con el derecho de la Constitución, se dilucida esta discusión y se permite,
entonces la disposición de procedimientos legislativos especiales.
La flexibilidad de los procedimientos es una característica de otras
legislaturas; por ejemplo la estadounidense, donde en el caso de las Comisiones
93 Ver GONZÁLEZ ESQUiVEL GERARDO ALBERTO, op.cit., p.26 94 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto CLC No 398-2005 de las 12:lO hrs. del 21 de enero de 2005.
(donde se delega casi la mayor parte del trabajo legislativo), los procedimientos
son siempre especiales:
"En Estados Unidos, (...) la costumbre es
elaborar una regla específica para la propuesta
legislativa de que se trate. Dicha regla, a la que
llamamos regla de control de enmiendas,
regula la cantidad de tiempo que se destina al
debate, la manera de dividir ese tiempo entre
impulsores y opositores y, lo más importante, si
hay enmiendas, cuáles son procedentes."95
El otro argumento contrario a este nuevo procedimiento consistía en
señalar, que, a nivel general, su aplicación quebrantaría el principio democrático y
sus derivaciones tales como: la representación de las minorías, la racionabilidad,
el debate, el principio de publicidad; y, fundamentalmente los derechos de
iniciativa y enmienda.
El nuevo artículo propuesto cierra con la oración: "Todo procedimiento
especial deberá respetar el principio democrático y el derecho de enmienda."; lo
que aseguraría el respeto de este principio medular del sistema político
costarricense; el que, de todas formas, será resguardado, (por su carácter
fundamental) por el control de constitucionalidad, tanto el previo como el posterior.
95 Ver A. SHEPSLE K. y S. BONCHEK M, op.cit., p. 322
Por el otro lado, más bien, está la crítica de quienes lo creen un mecanismo
insuficiente para lograr evadir la atrofia de los normales procedimientos, como la
del expresidente legislativo Antonio Álvarez ~esant i '~ que, si bien la considera un
mérito, le señala el requisito de treinta y ocho votos como un elemento que
complica su ejecución. Lo que no resuelve es el requerimiento constitucional de tal
mayoría.
Se ha sometido, al momento de conclusión de la presente, solamente un
proyecto a este esquema de procedimiento especial vía 208 bis; el proyecto de
Plan Fiscal en el 2005, cuya moción resulta un completo procedimiento,
claramente establecido, y respetuoso, en el papel, del principio democrático.
Desafortunadamente la aplicación y el ejercicio, en el caso concreto, de la
dirección del debate y el seguimiento de los procedimientos hicieron que la Sala
debiera declarar inconstitucional el procedimiento empleado.
Espera el 208 bis ser más probado y perfeccionado en la práctica.
Constituyen, los ejemplos que incluimos en el presente aparte, muestra de
mecanismos adoptados para diseñar procedimientos ágiles, donde se consigne,
desde el inicio, para asegurar la eficacia y la seguridad jurídica, el "timing" y la
preclusión de etapas procesales en tiempo cierto. En esa dirección podría avanzar
el Legislativo costarricense, atreviéndose a delimitar más aún las etapas del
procedimiento, ganando el Parlamento en profundidad de análisis de proyectos,
96 Alvarez Desanti Antonio. (2005) "El artículo 208 bis", Revista Parlamentaria, San José, 13(1), Abril, p. 14
agilidad y democracia; así como perfeccionando los mecanismos alternativos
incluidos en el Reglamento para lograr su utilidad máxima.
Capítulo Segundo: Propuestas de Reforma al Sistema de Procedimientos
Parlamentarios Costarricenses.
Visto el Reglamento legislativo como un instrumento que se vuelve cada
vez menos eficiente en la realización de la gobernabilidad democrática, cuando
no, más propicio a algunos usos abusivos con efectos dañinos para la misma
democracia.
Entendidos de que los procedimientos legislativos deben ser racionalmente
flexibles para adecuarse a la realidad dinámica que atienden; y de que, siendo así,
han sido objeto de reformas y algunas adaptaciones menores o casuísticas en los
últimos tiempos, como lo hemos reseñado.
Nos permitiremos en este capítulo, no solamente plantear algunas reformas
puntuales al Reglamento, así como concluir con la propuesta de algunas reformas
de carácter medular al mismo; sino que además dilucidaremos cómo según el
mismo sentido democrático que se desprende de la Constitución, la realización
plena de tal carácter fundamental de la nación costarricense, pasa por lograr unos
procedimientos legislativos más oportunos.
Sección 1: El principio democrático como principio necesario en cualquier
propuesta de reforma al sistema costarricense de procedimientos
parlamentarios a partir de nuestro Derecho Constitucional.
El principio democrático, en el caso costarricense tiene origen en el artículo
1 de la Constitución, que señala: "Costa Rica es una república democrática, libre e
independiente".
Ahora, no podríamos decir, que como muchos otros principios
constitucionales, se desprende exclusivamente de esta específica norma de
derecho positivo.
Más bien, el principio democrático se encuentra en la base misma de la
formación constitucional y el sentido de un Estado. Es un principio que deviene de
la historia política de una sociedad y que se desprende de toda su estructura
constitucional. Y que, más que ningún otro, debe tener una gran raigambre
sociológica para que efectivamente se realice como principio jurídico en la vida
social.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en resolución 1201 7
de 2002 señala:
"La positivación del 'principio democrático'
constituye uno de los pilares - por no decir, el
núcleo o esencia - en el que se asienta nuestro
sistema republicano y conlleva que todo el
sistema normativo deba ser interpretado
conforme a los principios que informan este
sistema de vida y de conceptualización del
Estado
Aún cuando, definir democracia de la manera mas feliz y definitiva no es
una de las pretensiones de esta investigación. Lo que sí es cierto es que la
democracia trasciende muchísimo más allá de su significación etimológica: "el
gobierno del pueblo". Y, la concepción aristotélica que le distinguía de los
regímenes despóticos, monárquicos, aristocráticos y demás, ahora es insuficiente
al definir una realidad que hoy es mucho más que un modelo de gobierno.
La democracia es una realidad dinámica y su perfil nunca ha estado
completo. Sin embargo sí es definitivo, que como modelo de gobierno es, de las
fórmulas conocidas, la que más da posibilidad a la participación pluralista de todos
en la conducción de los asuntos comunes.
La definición de Lincoln del gobierno del pueblo, por el pueblo y para el
pueblo; con el devenir histórico, con la aplicación casi generalizada del modelo
democrático, y con la madurez misma alcanzada en cada democracia particular ha
ido Ilenándose de mayores significaciones. La democracia ha trascendido su
componente formal e instrumental, su sentido como método de organización o
97 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto A1 NO 12017-2002 de las 9:06 hrs. del 18 de diciembre de 2002
procedimiento para gobierno y ha pasado a ser una forma de vida, un conjunto
amplio de valores humanos aplicados a la cuestión del grupo humano.
La evolución del concepto hasta la acuñación, por ejemplo, del término:
"democracia liberal" con la inclusión del valor humano de la libertad como
componente, resaltando el interés democrático de la realización humana; siguió
hasta incluir después lo que podemos denominar la "demanda democrática".
Las aspiraciones comunes de los hombres en sociedad englobadas en la
genérica palabra "bienestar", son demandadas al sistema democrático. Esto
naturalmente, por cuanto si la democracia es el gobierno de la voluntad popular,
las realizaciones populares son por tanto el fin democrático por antonomasia.
Hoy, en las democracias más maduras y de manera cada vez más
generalizada en el mundo, existe consenso en la aplicación de los métodos
democráticos de gobierno, pero, paradójicamente, con la aceptación de la
democracia como el mejor modelo posible - o como se ha sefíalado: el menos
malo - ha venido ligada la desilusión por la falta de realización, a través del
modelo democrático, de las aspiraciones populares en proporción a la demanda.
Ciertamente, bajo el principio de que siempre las necesidades humanas son
ilimitadas, no podemos pretender la satisfacción plena y definitiva de todas las
aspiraciones sociales a través del sistema democrático; por cuanto las
necesidades sociales evolucionan de manera dinámica, razón por la cual la
democracia, por principio, ha de ser dinámica y nunca un estadio pleno definitivo o
ideal. Lo anterior no desmerita el requerimiento esencial de la democracia que es
buscar la satisfacción de la demanda popular de manera perpetua.
Ahora, si quisiéramos delimitar el concepto del principio democrático, lo
podríamos hacer a través de brindar algunos de sus elementos componentes, a
manera de ejemplo:
"El sistema democrático se caracteriza por los
siguientes elementos: soberanía popular,
participación, pluralismo, consenso, principio de
la mayoría, responsabilidad de los órganos
públicos y principio de ~egalidad."~~
Como señalamos, la democracia moderna va más allá; y la significación
contemporánea de si misma ha de ser acorde con el modelo de obtención del
bienestar y satisfacción de las demandas populares escogido por cada nación.
En el caso costarricense, con fundamento en el origen ideológico de la
Constitución Política de 1949, se incluye a la democracia los factores
constitucionales que delimitan el sentido y el método de búsqueda del bienestar.
"En este sistema el principio cristiano de la
dignidad esencial de todo ser humano informa
plenamente el orden social, colocando a los
seres en un plano de igualdad y repudiando
98 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Al NO 12017 - 02 de las 9:06 hrs. Del 18 de diciembre de 2002
toda discriminación irrazonable. Por ello, la
Sala dejó sentado en su sentencia No 980 - 92,
entre otros conceptos, que el régimen
costarricense se fundamenta en el sistema del
Estado de Derecho y en los principios que lo
informan de democracia representativa,
participativa y pluralista, así como en la
concepción occidental y cristiana de la
atribución de dignidad, libertad y en
consecuencia, derechos fundamentales a todo
ser humano por su sola condición de
Lo anterior incluiría los derechos humanos inclusive, como derivaciones del
régimen jurídico - político adoptado por una determinada sociedad. O sea que el
ideal democrático sigue incluyendo elementos nuevos que le van complementando
como el sistema perfectible más avanzado de convivencia. Así, como decíamos, a
partir de la evolución de la doctrina jurídica internacional de los Derechos
Humanos y la concepción democrática mundial ya se señala que no hay
democracia en regímenes que violan los derechos humanos. Los que han
evolucionado hasta incluir los que refieren básicamente a la aspiración
naturalmente humana de la realización del bienestar, por ejemplo. - - -- -
99 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto A1 No 6196 - 97 de las 18:36 hrs. del 30 de setiembre de 1997
En conclusión, la democracia es una fórmula general de convivencia social,
más allá de una simple metodología instrumental de gobierno.
Ésta concepción es la que deberia ser incluida en la consideración de lo
que se ha dado a denominar el "principio democrático", que es la sentencia de que
los valores del ideal democrático deban fundamentar y limitar todos los asuntos
en una sociedad.
Como una regla general, los procedimientos parlamentarios - tema
específico de esta elucubración - deben atender, de manera primordial, al
principio democrático - sentido mismo de toda la institucionalidad - así como sus
sub principios o valores derivados.
El principio democrático se desprende de la Constitución Política; y en su
aplicación concreta a los procedimientos parlamentarios, es producto de lo
establecido por el derecho de la Constitución y vuelto luego concretas
regulaciones por el Derecho Parlamentario.
Lo anterior porque irremediablemente el Derecho Parlamentario y el
derecho de la Constitución mantienen, por naturaleza y necesidad, una relación de
retroalimentación y reciprocidad.
Primero, porque como dice la frase, no hay derecho por fuera de la
Constitución y ésta da lineamientos generales y esenciales a la formulación de los
procedimientos parlamentarios esenciales, sujetos incluso al sistema de control a
través de la jurisdicción constitucional.
"Los requisitos o trámites esenciales de habla
la Ley de la Jurisdicción Constitucional son
aquellos que exige la Constitución de modo
expreso y más o menos acabado puesto que
hay que suponer que al precisarlos la
Constitución y reservarlos para sí,
insoslayablemente han de calificarse como
"sustanciales" y los que, establecidos en el
Reglamento Legislativo, son deducibles del
principio democrático (en general o en sus
diversas manifestaciones particulares, como,
por ejemplo, el pluralismo político o el principio
de publi~idad)"'~~
Y por otro lado por cuanto el Derecho Parlamentario tiene como
característica esencial su autonormatividad, principio éste de origen constitucional:
"En realidad ambos ordenamientos se presuponen
recíprocamente, dado que el constitucional tiene
como un supuesto histórico la autonormatividad del
Parlamento, y que, incluso, constituye uno de sus
primeros contenidos. Además, no puede destruirla,
'O0 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto CLC No 861 1-98 de las 16:30 hrs. del lo de diciembre de 1998
pues ello implicaría un golpe mortal para el propio
sistema democrático, que considera, como uno de
sus dogmas más caros, la autonormatividad del
Parlamento, es decir, la potestad del órgano
representativo Por antonomasia para
a~togobernarse."'~'
Siendo entonces el contenido del principio democrático un conjunto de
elementos que se desprenden primariamente de la Constitución, y luego
desarrollados por el Derecho Parlamentario en el caso de los procedimientos
legislativos. ¿Cuáles son; y cómo se reflejan esas manifestaciones, sub principios,
o principios derivados que son ineludibles a la actividad parlamentaria? Es una de
las preguntas fundamentales para la presente investigación.
Bueno sería, proceder reseñando cuáles valores democráticos ha hecho
resaltar la jurisprudencia constitucional a la hora de cotejar el principio
democrático con la materia procedimental parlamentaria.
Este análisis jurisprudencia1 nos hará denotar cómo unos valores
fundamentales del sentido democrático han sido desarrollados de manera amplia y
profunda por el órgano constitucional al evaluar los procedimientos legislativos; y,
posteriormente, cómo algunos otros valores no han sido desarrollados con detalle
en las resoluciones de la Sala, o simplemente, cómo no han sido considerados
'O' Hemández Valle Rubén.(2000) Derecho Parlamentario Costarricense, 2a ed. San José, Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 28
parte del sentido democrático, o requieren ser reforzados con nuevas
contemplaciones propias de las dinámicas democracias modernas.
Una clasificación de los sub principios derivados del principio democrático la
encontramos planteada en la Tesis de Rebeca Araya ~uesada'" , reseñando los
siguientes:
-Libertad,
-Igualdad,
-Pluralismo,
-Separación de poderes,
-Apego al principio de legalidad,
-Aceptación de la mayoría en un ámbito de respeto a los derechos de las minorías,
-Derechos Humanos fundamentales,
-Participación ciudadana,
-Eficiencia,
-Publicidad como garantía de transparencia,
-Diálogo y negociacibn en la búsqueda de consensos,
-Eficacia, y
-Racionabilidad y Proporcionalidad.
'O2 Ver ARAYA QUESADA REBECA, op.cit. p. 43
Ha incluido ya la autora en esta clasificación, tanto los elementos que como
decíamos han sido desarrollados de manera reiterada por la jurisprudencia, como
los novedosos de no tanto tratamiento jurisprudencial, en el caso costarricense.
Reseñamos, en el aparte siguiente, precisamente, los que han sido objeto
de mayor atención de parte de nuestro tribunal constitucional, dejando para el
aparte posterior los que deben ser enriquecidos por un nuevo enfoque que
proponemos.
A) El principio democrático y los valores que de él se desprenden que han
sido más desarrollados a nivel jurisprudencial.
Del principio democrático, - por su carácter de pilar fundamental del
sistema político al ser genérico y trasversal - se desprenden, cómo decíamos,
valores fundamentales. De la enumeración que tomábamos líneas atrás,
reseñamos seguido los que de manera más profunda y reiterada han sido
considerados por resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia:
El principio de libertad reside en el sentido mismo de una democracia y su
respeto hacia la persona humana. Se encuentra precisamente en el articulo
primero de la Constitución costarricense, norma que representa la raíz y médula
misma de la nación costarricense.
"Costa Rica es una República democrática,
libre e independiente, dice el artículo 1 de
nuestra Carta Magna. Como toda democracia,
nuestro sistema parte de la base de que los
ciudadanos somos libres, y es esa libertad la
que nos permite escoger la forma en que
queremos desarrollar nuestras vidas. Podemos
aprovechar esa libertad para desarrollar lo
mejor de nuestras cualidades y capacidades, o
bien para desperdiciarlas, lo cual también es
parte del ejercicio de esa libertad. Escojamos
uno u otro camino, lo importante es que, en una
democracia, quiénes somos o queremos ser,
es una decisión personal y no del gobernante
de turno. Libertad esencialmente significa
libertad de acción y elección, se puede utilizar
para bien y para mal, y quien decida escoger
un camino contrario al orden social y o a la
moral y las buenas costumbres, estará sujeto a
las consecuencias que la ley señala, pues de
otra forma, esa libertad ocasionaría un caos
social. En síntesis, cada cual puede vivir su
vida como lo desee, dentro de las limitaciones
propias que impone la vida en sociedad,
restricciones que son nada más que las
necesarias para su misma supervivencia y la
vigencia de sus valores democráticos y
constitucionales."'03
El régimen constitucional de libertad tiene, en la misma Constitución
diferentes dimensiones.
La anterior cita jurisprudencia1 refería de forma genérica a la libertad de las
personas en Costa Rica.
Sin embargo, en el mismo artículo 1 que se citaba viene explícito el valor de
libertad de nación. Costa Rica es una nación libre, un Estado soberano. Libertad
constituida por la voluntad popular legítimamente manifestada y que determina el
que Costa Rica sea una nación independiente; un sujeto pleno del derecho
internacional.
A lo largo de la Constitución se desdobla la libertad en diversos valores
como los que señala el Dr. Fernando zamoralo4 (libertad de tránsito, expresión,
etc. ejemplos de lo parlamentario para los anteriores).
103 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto CJ No 7549 - 94 de las 16:42 hrs. del 22 de diciembre de 1994 'O4 Zamora Castellanos Fernando. (2002) Los ideales constitucionales costarricenses. Pnncivios de su constitucionalidad con citas jurisprudenciales. San José, Juricentro, p.49.
La libertad del individuo en democracia permite la conformación de la
voluntad popular, mandato de la nación y en su concepción, incluye como
contrapartida la responsabilidad frente a la ley.
"La libertad - participación constituye una esfera de
autonomía individual que le otorga al individuo la
posibilidad de actuar o participar en lo político y
social, de acuerdo a su propia voluntad mientras
respete las normas especiales de cada actividad. La
titularidad de ese derecho, en lo que atañe a su
ejercicio, y por imposición de la idea política
dominante, en la actual sociedad, corresponde al
grupo humano que integra el Estado, el cual lo
ejerce directamente o por medio de sus
representantes que lo conf~rman." '~~
Siempre se sitúa, en el rango de los valores jurídicamente tutelados, a la
libertad como uno de los de mayor jerarquía, equiparable en mucho pero sólo
superable por el valor de la vida.
El valor jurídico de la libertad se desdobla también en la libertad económica,
la libertad de culto, expresión y opinión y otros sub principios, suficientemente
desarrollados en el texto constitucional y por la jurisprudencia.
'Os Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto A1 No 2771 - 03 de las 11:40 hrs. del 4 de abril de 2003
Con la evolución de los derechos de nueva generación ha aumentado el
calado de la libertad como valor jurídicamente beligerante, desdoblándose en
nuevos valores que no podemos entrar aquí a considerar.
La participación ciudadana es el fundamento natural de la democracia
representativa. La expresión "la potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la
delega, por medio del sufragio en la Asamblea Legislativa", aunada al principio de
que "la soberanía reside exclusivamente en la Nación", constituyen el sustrato del
andamiaje de un sistema democrático de representación.
Siendo así, la mayor participación ciudadana en el conocimiento y
resolución de los asuntos públicos significa mayor cercanía con el espíritu
democrático.
La evolución que presenta la democracia ha llevado a que se dé un
equilibrio entre dos concepciones necesarias: la de la "democracia representativa"
tradicional y la de la "democracia participativa"; ideal, este último, que se
materializa en el diseño de mecanismos que propicien la participación más directa
de las ciudadanos, no solamente en el conocimiento y resolución de iniciativas
políticas, sino también en su iniciativa y formulación.
Volvemos a transcribir entonces la consideración de la Sala Constitucional:
"El principio democrático resulta criterio válido
para la interpretación de la norma impugnada,
partiendo de una serie de presupuestos: a)
Costa Rica es una República democrática
(preámbulo y artículo 1 de la Constitución
Política), con un sistema de representación -
ejercicio indirecto - (artículos 9, 105, 106, 121
inciso 1 ibídem), donde la democracia es la
fuente y norte del régimen y la
representatividad el instrumento pragmático
para su realización. Es decir, en Costa Rica,
como Estado Democrático de Derecho, la idea
democrático - representativa se complementa
con la de una democracia participativa - de
activa y plena participación popular -, que es
precisamente donde el principio democrático
adquiere su verdadera dimensión. En este
sistema, el principio democrático adquiere su
verdadera dimensión. En este sistema, el
principio cristiano de la dignidad esencial de
todo ser humano informa plenamente el orden
social, colocando a los seres en un plano de
igualdad y repudiando toda discriminación
irrazonable. Por ello, la Sala dejó sentado en su
sentencia número 980-91 ; entre otros
conceptos, que el régimen costarricense se
fundamenta en el sistema del Estado de
derecho y en los principios que lo informan de
democracia representativa, participativa y
pluralista, así como en la concepción occidental
y cristiana de la atribución de la dignidad,
libertad y en consecuencia, derechos
fundamentales a todo ser humano por su sola
condición de ta1."lo6
La participación política es entonces, elemento que se desprende
naturalmente, de la condición humana como tal, en un sistema democrático que
prescribe la supremacía de la voluntad de la gente; de la ciudadanía, concepto
que introduce el artículo 90 de la Constitución Política, el que se ve íntimamente
ligado al principio de participación ciudadana.
"Una de las vanas libertades públicas jurídicas
a que nos referimos en esta sección, consiste
en el derecho de los ciudadanos de
participación política y siempre su análisis lleva
al estudio del concepto de soberanía popular,
ya que ésta es la fuente y única legitimación del
poder político. Es el pueblo que la articula
mediante sus representantes, - diputados
'O6 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto A1 No 6196 - 97 de las 18:36 hrs. del 30 de setiembre de 1997
constituyentes, presidente y vice-presidentes
de la República, diputados a la Asamblea
Legislativa y alcaldes municipales - y les
encomienda el ejercicio de tal poder de forma
provisional. Las libertades de participación
política están destinadas a los nacionales
mayores de edad, y están encapsulados en el
derecho fundamental de ciudadanía, la que
puede superarse únicamente por interdicción
judicialmente declarada y por sentencia que
imponga la pena de suspensión de los
derechos políticos. No hay otra restricción del
derecho y jamás el poder político puede
arbitrariamente ~imitarlo."'~~
Se puede relacionar , éste principio con el denominado por el Dr. Zamora
Castellanos: "principio constitucional de garantía de la adecuada participación" el
cual "reconoce la importancia de que los funcionarios públicos que ejercen el
poder político lo hagan en nombre de la mayor cantidad posible de los ciudadanos,
esto es, que lo ejerzan de la forma más representativa posible, en razón de que su
'O7 Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Voto No 2771 - 03, op.cit.
poder se ha derivado de la expresión o manifestación de voluntad del más
cuantioso número posible"'08
O sea, se relaciona con la esencia de la representatividad; pero debe
relacionarse aún más, con el principio de democracia participativa directa, que se
refleja del espíritu de normas constitucionales como la adición al artículo 105 de la
figura del referéndum: método directo de iniciativa popular legislativa.
El principio de participación ciudadana (como todos los que analizamos) es
un principio constitutivo del sistema democrático. Debe respetarse en todo el
accionar democrático.
Como principio informador significa que en toda circunstancia del accionar
político de la nación debe procurarse la mayor participación de la ciudadanía, por
cuanto en ella reside el poder.
Lo anterior debe determinar, de mayor manera, la acción legislativa y sus
procedimientos, por cuanto el órgano legislativo es el órgano de representación
por excelencia, y para asegurar la relación de representatividad, es necesario el
vínculo que surge al fomentar la participación ciudadana a través de la cercanía
con los mecanismos de decisión política.
Comúnmente señala la Sala Constitucional en la dirección apuntada:
"Uno de los principios fundamentales que
orientan el debido proceso legislativo es el de
la tramitación reposada y reflexiva del proyecto
'''ver ZAMORA CASTELLANOS FERNANDO. (2002), op.cit., p. 239
de ley en discusión, a fin de garantizar la más
amplia participación de los diputados de la
Asamblea Legislativa, quienes actúan en
representación de los diversos sectores de la
población naciona~."'~~
El racionamiento reiterado de la Sala es que la participación, tanto como el
resguardo de otros valores democráticos - cuestión que veremos en casos
posteriores - requieren dilación en los procedimientos; afirmación que no
necesariamente es cierta, y que pretendemos cuestionar en la presente
investigación.
íntimamente relacionados con el principio de participación, en lo referente a
la participación de los diputados en el proceso legislativo debemos destacar tres
sub principios desarrollados de manera específica por la jurisprudencia
constitucional, a saber: el derecho de iniciativa, de enmienda y el principio de
conexidad.
El derecho de iniciativa emana de la naturaleza misma del legislador. De él,
de manera natural, emana la iniciativa en la formación de la ley. En el periodo
legislativo de sesiones ordinarias la iniciativa reside en el diputado quien debe
signar las propuestas de ley y reformas o derogaciones. Se define:
"La iniciativa legislativa o parlamentaria es el
derecho que tienen los diputados de proponer
' O 9 Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No 03220-00, op.cit.
proyectos de ley a la Asamblea Legislativa.
Este derecho es tanto de ejercicio individual
como co~ectivo.~'~ lo
La enmienda es complemento natural de la iniciativa. La iniciativa en la
formación de la ley implica, de manera lógica, el derecho del diputado a construir,
a través del ejercicio del derecho de enmienda, sus iniciativas de ley; tanto en los
proyectos que surgen de su ingenio, como los de los demás que se someten a
resolución legislativa.
"Emanan del principio democrático tanto el derecho
de iniciativa, regulado en la Constitución, como el
derecho de enmienda, del cual se ocupa el
Reglamento Legislativo al tratar las llamadas
mociones de fondo y forma. Ambos se originan en
ese principio y en su virtud constructiva. El primero
implica participación, porque es el medio legítimo de
impulsar el procedimiento legislativo para la
producción de una ley que recoja los puntos de vista
de quien lo propone. El derecho de enmienda
también es un medio de participar en el proceso de
formación de la ley, que hace posible influir en el
"O Hernández Valle Rubén (2000) Derecho ~arlamentario costarricense, San José, Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 242
contenido definitivo de ésta. Ambos derechos están
necesariamente relacionados y han de ser
observados durante el proceso formativo de la ley,
pero ninguno de ellos puede tiranizar al otro (por
regla general). Así, por ejemplo, no puede
aprovecharse la enmienda para excluir de raíz la
materia a la que el proyecto se refiere bajo la
particular concepción de su proponente legítimo (ya
fuera que se intente o no usurpar las ventajas de un
proceso ya avanzado). Pero tampoco puede
pretenderse que la iniciativa impone a la Asamblea
del limitado deber de aprobar el proyecto o
rechazarlo sin posibilidad de ahormar10 con arreglo a
los diversos puntos de vista de los diputados.""'
La jurisprudencia constitucional ha resguardado el derecho de iniciativa y
enmienda como componentes fundamentales del principio democrático. Siendo,
las violaciones a éstos, sustanciales al procedimiento, que llevan a la nulidad de
los procedimientos.
El derecho de enmienda no es irrestricto, por el contrario se delimita con los
principios constitucionales y las normas específicas del reglamento legislativo.
Más: "si bien se ha establecido claramente la existencia de un límite al derecho de
111 Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No 5976-96, op.cit
enmienda que tienen los diputados con relación a los proyectos de ley que son
sometidos a su conocimiento (...) ha quedado bien claro que se precisa la nítida
comprobación de un exceso grave en las facultades legislativas, ello en virtud del
necesario respeto que debe existir hacia las competencias y funciones y los otros
poderes de la ~epública.""~
Ahora, ¿qué define la Sala como los límites al derecho de enmienda?
En primer momento, señalábamos a las mociones como el principal
instrumento legislativo para materializar, propiamente en el procedimiento
legislativo, el derecho de enmienda. Siendo así, la Sala ha desarrollado que
igualmente las mociones tienen que ser acordes a los límites al derecho de
enmienda:
"Debe tenerse en cuenta, que la inclusión de
modificaciones a un proyecto de Ley, por vía de
moción de fondo, debe, en buena técnica
legislativa, limitarse a cambiar el sentido o las
consecuencias de ciertas disposiciones, y
nunca a la introducción de temas novedosos y
desconocidos para los diputados que
intervienen en la dinámica legislativa, por
cuanto ello implicaría la desnaturalización del
' 1 2 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto A1 No 1613-96 de las 16:12 hrs. del 9 de abril de 1996
trámite legislativo y la utilización de las figuras
de la 'moción de fondo' para - en realidad -
provocar la discusión de un verdadero 'nuevo
proyecto'. Para la inclusión de nuevos textos,
deben seguirse, rigurosamente, los trámites
establecidos en el artículo 124 de la
Constitución Política, así como en el
Reglamento de la Asamblea Legislativa, en
especial en lo que se refiere a la iniciativa de la
propuesta y a su publicación en el Diario Oficial
'La Gaceta'. En cuanto al primer aspecto, lo
referente a la iniciativa en la formación de la
ley, resulta de la mayor importancia en este
caso, pues el texto introducido por la vía de
moción de fondo desconoce que en principio,
en el período de las sesiones extraordinarias,
solamente el Poder Ejecutivo está facultado
para la presentación de proyectos de ley. En
caso de inclusión por vía de moción de un texto
que pueda ser considerado innovador, en el
sentido que acaba de ser explicado, se
entiende que ha existido exceso en la facultad
de enmienda con que cuentan los diputados,
produciendo la inconstitucionalidad de dicha
adi~ión.""~
Más claramente concluye Rubén Hernández Valle:
"Estos limites implican que la moción debe ser
correspondiente a su objeto, que es, como
hemos visto anteriormente, modificar o
complementar un proyecto, sin sustituirlo, ni
alterándolo, incluyendo o injertando dentro de
él disposiciones ajenas al asunto, al punto de
desvirtuarlo. En otros términos, por medio de
las mociones no se puede sustituir un proyecto
por otro relativo a materia diferente, ni incluirle
regulaciones ajenas a su objeto principal u
original, pues ello comportaría el ejercicio de
una nueva iniciativa legislativa. La violación de
tales limites, muy frecuentes en la praxis
legislativa costarricense, implica un serio vicio
en el iter legislativo, lo que, en ultima instancia,
es fiscalizable por la Sala Constitucional, de
conformidad con lo estipulado en el articulo 73
' 1 3 Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No 03220 - 00, op.cit.
inciso c) de la Ley de la Jurisdicción
~onstitucional.""~
En el sentido anterior, como la más básica limitación al derecho de
enmienda, el derecho parlamentario considera al principio de conexidad.
Las reformas planteadas a un proyecto de ley, así como sus apéndices o
iniciativas conjuntas que se tramitan a nivel conjunto en el mismo procedimiento
han de tener conexidad temática y lógica en su contenido y efectos. Lo anterior
para resguardar la publicidad, la posibilidad real de participación efectiva y
enmienda y, en general, conservar el sentido unitario de las discusiones temáticas
en la Asamblea.
"Las mociones de fondo están limitadas por el
texto que expresa o realiza el derecho de
iniciativa. Por ello, la incorporación a un
proyecto de materias ajenas constituye un
modo de evasión de los procedimientos
legislativos exigidos para la formación de la ley.
Esta evasión puede ser deliberada o no. En la
primera hipótesis implica - dentro del proceso
de formación de la ley - un modo de dolo
procesal; en el segundo, un error de carácter
técnico. Para la determinación de uno u otro
' 1 4 Ver H E R N ~ E Z VALLE RUBÉN (2000), op.cit., p. 2 1 1
son fundamentales los antecedentes
legislativos, que suelen encontrarse en el
expediente donde consta lo que concierne a
cada proyecto de ley concreto, pero también a
otros expedientes en lo que se hubiera
intentado la misma e~asión.""~
En la otra acera, se encuentra la accesoriedad, sub principio del
procedimiento parlamentario que determina la posibilidad del director del debate
legislativo de prescindir de conocer ciertas mociones que, por tener el mismo
sentido lógico o efecto práctico con otras coincidentes, resulta innecesaria su
consideración; al ser, las correspondientes, debidamente consideradas y
resueltas.
"El uso del principio de accesoriedad,
adecuadamente entendido, no configura tampoco
lesión sustancial al procedimiento. Si es desechada
una moción de fondo que pretende la inclusión en el
proyecto de determinado instituto jurídico, es posible
que aquellas mociones posteriores tendientes a
establecer las cualidades de dicho instituto, sean
rechazadas por accesoriedad, únicamente por
cuanto ya el Plenario (o la comisión en su caso) se
'I5ver HERNÁNDEZ VALLE RUBÉN (2000), op.cit., p. 85
pronunció contrariamente a la creación del instituto,
siendo irrelevante discutir con posterioridad los
caracteres del mismo. Es claro que dicha actuación
no es inconstitucional en tanto exista efectivamente
la conexidad indicada. Tampoco considera
inconstitucional la Sala que se rechacen mociones
idénticas promovidas por más de un diputado."116
¿Cómo define la Sala el límite a la aplicación del principio de accesoriedad?
(Las propuestas) "deben ser efectivamente
idénticas o, al menos, razonablemente
equivalentes las mociones a fin de que la
segunda sea rechazada según este criterio,
pero de serlo así, no habrá vicio de
inconstitucionalidad alguno. En cuanto al
rechazo de mociones siguiendo legítimamente
los criterios antes mencionados, considera la
Sala que dichas actuaciones no configuran
vicios esenciales al procedimiento legislativo
que importen su inconstituciona~idad.~~
'16 Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No 03220-00, op.cit. '17 Ibíd.
Por otro lado, está el principio de la publicidad como garantía de
transparencia.
En el ámbito legislativo, a manera de definición, la publicidad refiere a la
necesaria proyección del trabajo legislativo cuya trasgresión constituye un vicio
sustancial del procedimiento, en los casos en que se haya omitido cumplir algún
obligado trámite que asegure tal difusión.
Como contraprestación lógica y necesaria al principio general del Derecho
de la presunción general de conocimiento de la ley, del principio democrático de
participación, así como del carácter representativo de la democracia; es
indispensable asegurar la posibilidad de suficiente conocimiento ciudadano de la
labor legislativa.
Ciertamente, la labor legislativa es el resultado principal de la actividad
política en democracia; es de naturaleza pública por definición y obligación. La
eficacia democrática y su sentido dependen irremediablemente del acceso
ciudadano a su conocimiento veraz.
"El Parlamento constituye, en la praxis política,
el enlace entre el Estado y la comunidad
Debemos señalar que la Sala Constitucional ha hecho, en su definición, que
el principio de publicidad represente la necesidad de que las etapas procesales
"'ver HERNÁNDEZ VALLE RUBÉN (2000), op.cit., p. 238
legislativas sean lo suficientemente prolongadas para asegurar el debido
conocimiento y análisis de parte de los diputados, tanto como de los ciudadanos.
"La promulgación de una ley está rodeada de
una serie de requisitos procesales y formales
que, además de ser insoslayables en virtud de
la Constitución Política y del Reglamento
Legislativo - que es también parámetro de
constitucionalidad - tienen un sentido vinculado
directamente a los valores fundamentales de la
democracia, a saber, el de que las leyes no
solo deben emanar de una representación
popular y pluralista, como la que constituye el
Poder Legislativo, sino que, además, deben
aprobarse mediante un trámite público y
suficientemente prolongado como para que la
voluntad del pueblo soberano se manifieste por
canales políticos y sociales informales, tanto
como los formales de la representación y el
debate legislativo
Así pues, el procedimiento legislativo es uno de
los más esenciales para el funcionamiento de
la democracia, e involucra, entre otros, la
obligatoria publicidad y discusión de cada
norma que llegue a tener el carácter de ley,
precisamente para garantizar la efectiva
aplicación del principio democrático, a tal punto
que los vicios sustanciales en ese
requerimiento producen nulidad, declarable por
esta Sala, en virtud de principios implícitos en
el derecho de la Constitución, y recogidos, por
ejemplo, en los artículos 1,2,3 inc. c) y 101 de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional, entre
La Sala ha presentado al principio de publicidad como un derivado
sustancial del principio democrático y, en los diferentes supuestos fácticos de la
casuística constitucional, ha resuelto como error insubsanable las violaciones al
procedimiento legislativo que signifiquen menoscabo a este principio en
dimensión considerable, siendo así:
( ) constituyen infracciones sustanciales,
trámites legislativos que por acelerados o
impetuosos, provoquen debates que queden
ayunos de un proceso reposado en calidad y
'19 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto CJ No 0786 - 94 de las 15: 18 hrs. del 8 de febrero de 1994.
reflexión, que además, adolezca de una amplia
proyección de la actividad legislativa, tal como
lo garantiza el artículo 117 de la Constitución
~o~í t ica" ' *~
El artículo 11 7 precisamente es el que establece el quórum de las sesiones
plenas legislativas y reza: "Las sesiones serán públicas salvo que por razones
muy calificadas y de conveniencia general se acuerde que sean secretas por
votación no menor de las dos terceras partes de los Diputados presentes."
El principio de publicidad, es presentado como una base necesaria, para
que, otros valores y principios democráticos puedan ser honrados:
(Dependen de la garantía de publicidad )"...una
serie de potestades que se acuerdan a los
legisladores en el ejercicio de sus funciones,
verbigracia, la posibilidad de enmienda a través
de las mociones que consideren oportunas y
necesarias, la de intervenir activamente en
defensa de sus gestiones, apelar las decisiones
que se presenten o que les resulten inoportuna,
y de solicitar la revisión de lo actuado y
' 'O Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No 03220-00, op.cit.
decidido que estimen adverso a la tesis o
intereses que promueven ."121
El doctor Zamora ~aste l lanos '~~ desdobla el principio de publicidad del
procedimiento legislativo en los siguientes derivados: principios de publicitación de
los actos, publicidad para la promoción y conminación al debate, principio de
publicidad como promotor y conminador a la participación, publicidad en la
instrucción legislativa, publicitación del sufragio y conocimiento general en materia
de política económica y hacendaria.
En una resolución que resulta muy esclarecedora en cuanto al contenido
del principio democrático y su necesaria observación en los procedimientos de
formación de ley, como es la 03220 - 00 que resolvió la inconstitucionalidad del
procedimiento seguido por la "Ley para el mejoramiento de los servicios públicos
de electricidad y telecomunicaciones y de la participación del Estado", se distingue
cómo la celeridad extrema de los procedimientos seguidos en el supuesto fáctico
particular, fue en detrimento del principio democrático en general, a través de
vejaciones contra sus sub principios y valores derivados, entre ellos el caso de la
publicidad, por ejemplo:
"... el Poder Ejecutivo convocó el día 3 de
diciembre, para ser conocido en sesiones
extraordinarias, un proyecto de ley que aún no
''' Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No 03220-00, op.cit. I z 2 Zarnora Castellanos Fernando. (1998) Principios de Interpretación Procesal Le&!islativa Costarricense, San José, Juricentro, p. 11.
había nacido, puesto que el texto con el nuevo
número de expediente legislativo 13.873,
jurídicamente surge a la vida legislativa el día 4
de diciembre; en menos de dos semanas se
conoció y dictaminó un proyecto de ley de
doscientos cincuenta y nueve artículos y
veintitrés normas transitorias; el dictamen se
puso en conocimiento de los diputados en
menos de dos días, contra lo que dispone el
Reglamento ; las mociones de reiteración -
algunas - fueron rechazadas por razones no
atenientes y se modificó el proyecto de ley,
introduciendo materia que no había sido objeto
del análisis inicial, ni estaba contenida en la
publicación del proyecto en La Gaceta, y todo
ello, hace que como resultado se hayan
infringido los principios de prudencia, la
reflexión, la amplia participación de la oposición
y las minorías, y en resumen, el principio
democrático que debe estar presente en todas
las actuaciones legislativas."'23
123 Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No 03220-00, op.cit.
Se denota también en esta resolución, cdmo señalábamos líneas atrás, que
cumplir con la publicidad es condición necesaria para asegurar la participación, la
reflexión prudencial, y todos los demás componentes del axioma democrático.
El diálogo, la negociación y el consenso son elementos consistentes
fundamentales del principio democrático y que, de manera especial han de
determinar el procedimiento legislativo.
La conformación de la voluntad mayoritaria o de la voluntad legislativa a
través de que en diálogo político se manifiesten los intereses de las distintas
fuerzas representativas y en el proceso de convencimiento y negociación se llegue
a la definición de los asuntos, por decisión de la mayoría con la participación
activa de todas las voluntades legislativas, consiste la esencia del ')juego
democrático".
Los procedimientos legislativos democráticos constituyen el conjunto de
actos de concluyen con la emanación del acto legislativo o resolución, donde
todos aquellos actos o pasos concatenados consisten, precisamente, en
mecanismos para la participación del legislador en la elaboración de la ley. En el
ámbito de un órgano de múltiples y contrapuestos intereses, la negociación, el
diálogo y la búsqueda del consenso han de ser los elementos característicos de la
técnica misma, para así lograr la conclusión de la voluntad común de manera más
pluralista.
Señala la Sala:
"El procedimiento es, en suma, el cauce
jurídico por el que discurre la voluntad política
del legislador durante todo su trayecto, desde
que es puesta en movimiento por un acto de
ejercicio del poder de iniciativa, hasta que
desemboca en la emisión de un decreto que
expresa la manera en que esa voluntad
innovará o transformará el ordenamiento
preexistente. El procedimiento, por tanto, no se
puede oponer al flujo de la voluntad del
legislador; más bien lo troquela y orienta hasta
SU C O ~ S ~ C U C ~ Ó ~ . ' " ~ ~
¿Cómo troquela y orienta el procedimiento la voluntad del legislador? ¿Cuál
es el método democrático por excelencia?
Sucede ciertamente, a través, del diálogo constructivo y plural, a través de
parlamentar y llegar a la resolución final tomada por la mayoría.
La misma Sala Constitucional ha dejado entrever que la dilación necesaria
en los procedimientos (racional, agregaríamos nosotros) asegura lograr consenso
por medio del diálogo siendo ésta la metodología democrática obvia para un
parlamento.
Iz4 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto CLC No 5976-96 de las 15 hrs. del 6 de noviembre de 1996.
A esto se aúna el necesario espíritu de anhelo en la búsqueda de
consenso, o conformación de mayorías a través de la negociación y el
convencimiento. La participación en democracia, consiste precisamente, en abrir
la oportunidad al ejercicio de la persuasión argumentativa, a través de los
mecanismos procedimentales para que el diputado incida en el consenso y la
negociación que dan cómo resultado la decisión política mayoritaria.
El asegurar la libertad de expresión de los criterios políticos diversos
representados en la Asamblea Legislativa es uno de los requerimientos del
sistema democrático, para así permitir que se tornee la voluntad democrática.
Otro de los derivados del principio democrático es la teoría aplicada de la
separación de poderes.
La separación de poderes, en el origen de la democracia republicana es
consagrado, naturalmente, por nuestra constitución en el artículo 9 que reza que el
gobierno: "Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí.
El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial."
"Este principio pretende dividir la detentación
del poder en Poderes de igual rango,
independientes el uno del otro, de tal forma que
un Poder pueda fiscalizar la labor de los otros y
crea así, un sistema de 'frenos y contrapesos'
que se encarga de garantizar que las labores
de cada uno de ellos se enmarque dentro de
ciertos límites establecidos, procurando así no
violentar o vulnerar los derechos y libertades de
los ciudadano^."'^^
La Sala determina:
"La independencia es la ausencia de
subordinación a otro, el no reconocimiento de
un mayor poder o a~toridad."'~~
La razón de ser de este principio constitucional fundamental es, por cuanto:
"( ...) a partir del momento en que un poder subordina
a otro, esto implicará una concentración del poder
que atentará contra el equilibrio, que atenta contra la
idea de un Estado constitucional democrático, que
atenta contra el ideal de equilibrio entre poderes,
que atenta contra la vocación de autocontrol de los
poderes estata~es."'~~
Desde la perspectiva del Poder Legislativo, la independencia está
delimitada en algunas determinaciones constitucionales.
"Se garantiza la independencia del poder
legislativo en relación con otros poderes, el
hecho de que no pueda ser electo legislador
12' Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No 2771-03, op.cit. 126 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No 6482 - 96, op.cit. lZ7 Ver ZAMORA CASTELLANOS FERNANDO (2002), op.cit., p.283
nadie que ejerza una posición en el Poder
Ejecutivo, el Judicial, ni el Tribunal Supremo de
Elecciones, la Fuerza Pública o las milicias, las
instituciones autónomas, o bien aquellos
parientes del Presidente de la República antes
de los seis meses anteriores a la fecha de la
elección, esto con el objetivo de garantizar la
independencia del poder legislativo en relación
con los otros poderes. En este sentido también,
el hecho de que ningún diputado pueda aceptar
una vez juramentado ningún cargo o empleo en
ningún otro poder del Estado, o de que la
función legislativa sea incompatible con todo
otro cargo de elección popular. Otra disposición
interesante en cuanto a esta vocación del
constituyente de garantizar la independencia de
los diputados, es la imposibilidad que tienen de
celebra ni aún indirectamente contratos con el
Estado, ni obtener concesiones de bienes
públicos, ni privilegios, ni intervenir como
directores, administradores o gerentes de
empresas que contraten con el Estado, lo
anterior so pena de perder el cargo."'28
El tema de la independencia de poderes, reflejado específicamente sobre el
Legislativo tiene una connotación especial en la actualidad con referencia al tema
del control de constitucionalidad sobre los actos legislativos.
Capítulo aparte tiene el control de constitucionalidad de la actividad
parlamentaria, ejercido por medio de instrumentos como las consultas de
constitucionalidad (preceptivas y facultativas) y las acciones de
inconstitucionalidad. Y que en el sistema costarricense delimita muy bien como la
Sala Constitucional ejerce el control constitucional de la normativa legal que
emana de la Asamblea, así como de los procedimientos parlamentarios y su
arreglo con los principios constitucionales que le rigen. Sobre este tema
referiremos más adelante, lo cierto es que es necesaria la limitación del ejercicio
de la potestad legislativa a la Constitución y sus principios, y que en el caso
costarricense, la experiencia de una Sala de orden constitucional con la mira sobre
la Asamblea, dentro de límites razonables, que no invada la condición de órgano
de mayor representación popular del Legislativo, ha resultado muy importante.
La igualdad, la tolerancia y el pluralismo político son valores que están en
los cimientos mismos del carácter democrático del sistema constitucional
costarricense.
lZ8 Ver ZAMORA CASTELLANOS FERNANDO (2002), op.cit., p.284
La igualdad significa el equivalente valor de todos los ciudadanos ante la ley
y cada uno como unidad consistente de la voluntad de la sociedad, mandato de la
democracia. El numeral 33 constitucional reza:
"Artículo 33: Toda persona es igual ante la ley
y no podrá practicarse discriminación alguna
contraria a la dignidad humana."
En una frase define la Sala Constitucional la igualdad, de la siguiente
manera:
"El principio de la igualdad tal y como lo ha sido
entendido por el Derecho Constitucional, hace
que todos los hombres deban ser tratados
igualmente por el Estado en cuanto a lo que es
esencialmente igual en todos ellos, esto es, en
los llamados derechos fundamentales que
están contemplados en nuestra Constitución,
que son el corolario de la dignidad humana. En
cambio deben ser tratados desigualmente en
todo aquello que se vea substancialmente
afectado por las diferencias que naturalmente
median entre los ciudadano^."'^^
Iz9 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justica, Voto A1 No 6497 - 02 de las 14:41 hrs. del 3 de julio de 2002.
En definitiva, se concluye igualdad desde el punto de vista aristotélico:
igualdad entre iguales.
"Igualdad ante la ley significa sólo trato igual en
condiciones iguales, pues resultaría contrario a
este principio aplicar una misma medida en
condiciones diferente^."'^'
Más allá de la simple igualdad ante la ley, la Sala la ha considerado como
un principio de aplicación transversal; se incluye el respeto a la igualdad en el
proceso de formulación legislativa, para que no se admita la discriminación
legislativa y sea vista la igualdad "... como exigencia del contenido de la
legislación, es decir, siempre que se entienda como un mandato material y no
formal."131
La igualdad reside en los principios esenciales derivados de la evolución de
la teoría democrática que luego han venido a conformar el concepto de
ciudadanía: cada ciudadano, (según la el numeral 90 constitucional: cada
costarricense mayor de dieciocho años) es considerado como una parte igual,
consistente de la voluntad popular, el poder en democracia.
Se delimita la aplicación del principio de igualdad, como lo hemos señalado,
a la relación entre iguales, en el siguiente sentido:
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto A1 No 2349-03 de las 14:42 hrs. del 19 de marzo de 2003 13 ' Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto A1 No 5374 - 03 de las 14:36 hrs. del 20 de junio de 2003.
"La Sala ha establecido la existencia de dos
elementos para determinar si existe o no
violación del principio de igualdad: en primer
lugar, el parámetro de comparación que
permite establecer si entre dos o más personas
existe una situación idéntica y que, por lo tanto,
un trato discriminatorio estará desprovisto de
toda justificación objetiva y razonable; y en
segundo lugar, la razonabilidad de la
diferenciación, con lo que se estatuye el
principio de razonabilidad como parámetro de
constitu~ionalidad.~~~
Desde el tamiz de los procedimientos legislativos se ha desarrollado la
normativa, sobre todo en el sentido de respetar la igualdad entre los legisladores
y el principio derivado de la proporcionalidad de la representación para ser
consideradas de manera equivalente las fracciones parlamentarias, respetando las
diferencias derivadas del principio de mayoría, por ejemplo.
Al director del debate se le establece la obligación de no "...infringir el
derecho a la igualdad en la aplicación de la normativa que regula las discusiones
legislativas: de ahí en adelante, el juicio acerca de la conformidad o contrariedad
'32 Ver ARAYA QUESADA REBECA, op.cit., p. 124
de esas actuaciones con la mencionada normativa, es asunto del exclusivo resorte
de la propia ~samblea." '~~
Las fracciones parlamentarias y la aplicación a éstas del principio de
igualdad, como ha sido anteriormente descrito, se dilucidan a través del principio
de proporcionalidad de la representación, aplicable en el siguiente ámbito:
"Este principio se refiere a la obligatoriedad de
otorgar una representación proporcional a la
asignada por la votación universal, en relación
con la integración de los diferentes órganos
que intervienen tanto en la potestad legislativa
como en el control polít i~o." '~~
O sea, que para el caso de las fracciones legislativas, se aplica, por
racionalidad, una diferenciación entre diferentes, pero conservando la relación de
proporcionalidad.
Hay participación, y por tanto poder, en cada Comisión de Delegación
Legislativa, en correspondencia con la cantidad de representación de cada
fracción en el pleno del órgano legislativo.
La tolerancia, señala la necesidad de respetar aquella condición de
igualdad; parte de la consideración de los elementos constituyentes de la
condición humana y del enriquecimiento que se logra de reconocer la diversidad.
'33 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Voto RA No 6803-98 de las 18:03 del 22 de setiembre de 1998. '34 Ver ZAMORA CASTELLANOS FERNANDO (1998), op.cit., p. 51.
El pluralismo político, podría definirse como la materialización concreta de
los dos principios anteriores en el sistema democrático constituido a través de la
práctica política.
En el reconocimiento de la legítima participación de los ciudadanos como
detentadores del poder político y, a través de la tolerancia; el reconocimiento de
que es natural que se jueguen, en el sistema democrático, diversidad de intereses,
algunas veces antagónicos radica el sentido el principio del pluralismo político.
Desde la médula misma del sistema democrático, como lo son las
elecciones directas de los representantes, es que se señala en el artículo 95 de
nuestra Constitución Política, como principio rector del ejercicio del sufragio a las
"garantías de pluralismo político".
Así igualmente, un conjunto de preceptos constitucionales, ha reforzado la
garantía del respeto al pluralismo político en el sistema democrático costarricense.
Por ejemplo, el artículo 25 que asegura el derecho de libre asociación, la
libre reunión el 26, la libertad de manifestación de opiniones en el 28 y 29, y otros
más contenidos en el Capítulo de Derechos y Garantías Individuales; e
igualmente, el artículo 98 que resguarda la posibilidad ciudadana de agruparse en
organizaciones partidarias y que literalmente establece nuestro sistema
democrático como un sistema de partidos políticos: "los partidos políticos expresan
el pluralismo político" ; normas que reafirman el principio democrático a través de
fomentar la dialéctica de posiciones diversas dentro de los instrumentos y
procedimientos constitucionalmente legítimos para el ejercicio ciudadano de la
actividad política.
En la actividad parlamentaria y sus procedimientos reglados, el reflejo del
respeto del pluralismo político lo constituyen, esencialmente, el conjunto de sub
principios que hemos visto, lo que se deben respetar para realizar el carácter
democrático de nuestro sistema.
Ahora, donde esencialmente determinamos el valor del pluralismo político
es en la relación entre las mayorias y las minorías parlamentarias.
En el presente aparte sólo referiremos al principio de respeto a las minorías
y en el siguiente sí desarrollaremos el tema del principio de mayoría como
esencial al sentido democrático mismo.
El sistema democrático ha evolucionado a uno donde resuelve la mayoría,
pero se garantiza la participación proporcional de la representación de la minoría.
Igualmente se garantiza el ejercicio del derecho de oposición. Asegurando así la
presencia de frenos y contrapesos al poder formal y brindando una participación
tal a la minoría, para que pueda inclusive convencer, influir y lograr que sus
posturas e iniciativas reciban el respaldo de las mayorias, o podríamos decir: crear
mayorías particulares.
La "garantía de representación para las minorías" aparece en la norma
constitucional 95.6 como otro de los principios básicos del ejercicio del sufragio.
No hay mejor medio de realización del principio de respeto y participación
de las minorías que en el escenario de la Asamblea Legislativa. Por lo que, sin
duda, interesa que los procedimientos legislativos consideren el pluralismo y el
derecho de las minorías dentro de lo democráticamente racional.
Claramente, el órgano de control constitucional ha incluido este sub
principio en el contenido del principio democrático:
"Como mínimo, el principio democrático exige
respeto de los principios de participación y
representación política - incluyendo todo lo
concerniente al respeto de las minorías - base
de nuestro sistema político. Este último se
desdobla en aspectos tales como la legitimidad
de los medios empleados para la designación
de los representantes y - no menos importante
-, la posibilidad de oponerse mediante el uso
de medios legítimos, a la voluntad mayoritaria
por parte de los grupos que representan las
La Sala ha determinado que la formulación de los procedimientos
legislativos en elementos tales como: la proporcional participación de las minorías
en la constitución de órganos de delegación, la equitativa distribución de los
recursos administrativos de la Asamblea, la aseguración del tiempo necesario para
cumplir con el principio de publicidad en el trámite legislativo, así como la
'35 Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No 3220 - 00, op.cit.
determinación del tiempo de participación de los diputados en el debate legislativo,
debe hacerse de manera tal que se asegure con estas determinaciones el respeto
a las minorías y su esencial derecho a la oposición.
"El procedimiento legislativo debe garantizar,
en esa dinámica (...) el acceso y la
participación de las minorías, pues ellas
también representan intereses de la sociedad
civil. No cabe duda a la Sala que el
Reglamento de la Asamblea Legislativa,
mediante la determinación de períodos de
intervención de los diputados, tanto en el
Plenario como en las comisiones, potencia una
amplia participación de todos los sectores en el
debate parlamentario y, además, cuando se
ocupa de la participación proporcional de las
minorías, no hace otra cosa, más que
desarrollar lo que la Constitución Política
garantiza en torno a los grupos
cuantitativamente menores, también
representados en su seno."'36
'j6 Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No 3220 - 00, op.cit.
De la jurisprudencia constitucional se desprende que el respeto básico a los
derechos de las minorías parlamentarias radica en la "posibilidad de oposición
,1137. democrática al voto mayoritario , y es aquí donde precisamente quisiéramos
detenernos a hacer la siguiente observación:
La frase: "posibilidad de oposición democrática al voto mayoritario" tiene
implícitas ciertas cuestiones: primeramente, que - como detallaremos luego - la
voluntad democrática se formula irremediablemente a partir de la decisión de la
mayoría, que se debe manifestar y hacer efectiva. Luego entendemos que, al
representar legítimamente un sector de la ciudadanía, la minoría debe contar con
canales racionales para manifestar su oposición a la voluntad mayoritaria; esto a
través de medios que aseguren igualmente el resto de elementos constitutivos del
principio democrático.
Es por lo anterior, que nuestro criterio consiste en que la confusión de que
en la dilación de los procedimientos por sí misma, radica el carácter de pluralistas
de los mismos, permitiendo, nuestro ordenamiento parlamentario, a una minoría
detener el proceso legislativo e impedir llegar a la manifestación de la voluntad
mayoritaria, es ciertamente falaz y nefasta para la aseguración de los valores
mismos de la democracia.
Esto por cuanto, en diversos círculos de estudio, e inclusive implícitamente
en resoluciones jurisdiccionales, se ha desdeñado interpretar y aplicar
correctamente ciertos principios derivados del principio democrático que logran
13' Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No 3220 - 00, op.cit.
eficiencia en los procedimientos, a través de la eficaz realización de la voluntad de
la mayoría democrática, bajo el errado criterio de que respetar el pluralismo
político (tradicionalmente limitado al respeto por las minorías) es más valor que
cualquier otro de los de la democracia.
Esto es lo que nos avocamos a desarrollar, precisamente, en el aparte
siguiente; los valores democráticos que no se han desarrollado tan ampliamente
por nuestra jurisprudencia constitucional, que aplicándolos en la interpretación y
formulación de los procedimientos parlamentarios, con mayor equilibrio con los
anteriormente expuestos, se lograría mermar la ingobernabilidad relativa causada
por la ineficacia de los procedimientos legislativos en producir respuestas a las
demandas populares.
B) Nuevos componentes del Principio Democrático necesarios de desarrollar
en una moderna democracia consolidada.
Al señalar "nuevos componentes del Principio Democrático" en el título del
presente aparte no pretendemos afirmar que el desglose y desarrollo que
exponemos a continuación sea completamente novedoso y de nuestro cuño.
Referimos más bien, a componentes básicos de la teoría democrática y su
aplicación a los procedimientos parlamentarios, que no solamente no han sido
desarrollados por nuestra jurisprudencia constitucional de manera amplia; sino, a
los que además hay que agregar el aporte de las nuevas concepciones producto
de la dinámica evolución de la teoría democrática, resultado de la nuevas
demandas populares a las modernas democracias.
Referiremos, en particular, a los principios de mayoría, al principio de
legitimidad y eficiencia a partir de la satisfacción de las demandas y las
necesidades de la sociedad, el de eficacia de las decisiones y los de racionalidad,
razonabilidad y proporcionalidad; correspondiendo a los que nos faltaba
desarrollar siguiendo el desglose originalmente propuesto en el aparte anterior.
El principio de mayoría, se encuentra en la base del sentido mismo de la
democracia.
La soberanía del pueblo es el principio fundamental del sistema
democrático. La teoría de poder representativo, en la médula del sistema, se
materializa a través de un sistema electivo de representantes que ejercen ese
poder público.
El poder difuminado en el pueblo, significa que cada particular, cada
ciudadano constituye una unidad de mismo valor para el sistema. Como los
individuos tienen discrepancias, más comúnmente que criterios idénticos sobre los
mismos asuntos, así como; en razón de la variedad de intereses de los individuos
por razones esenciales y razones coyunturales, es que la "voluntad popular" no es
más que la voluntad de la mayoría, eso sí, constituida y manifestada por medios
democráticamente legítimos.
Siendo así, el sistema democrático y la soberanía popular son inseparables
del principio de mayoría como fuente de poder. La democracia es el gobierno de la
mayoria. La soberanía del pueblo se ejerce a través de la voluntad de la mayoría,
constituida en consecuencia con medios democráticos.
Las minorías deben ser respetadas por la mayoría. Esa es también una
norma esencial de la democracia. Pero lo anterior no significa que la minoría
imponga su voluntad sobre la mayoría.
¿Por qué el principio de la mayoría es el que resulta en la voluntad popular
legítima?
Primero, por el sentido histórico-social de la democracia misma. Este
sentido constituyó en que si el poder no debía ser detentado por la monarquía, ni
la burguesía, ni los pocos ilustrados, debía ser detentado por la mayoría.
Adicionalmente, la moderna ciencia política igualmente ha llegado a
establecer que el criterio único para lograr decisiones coherentes de grupo es a
través del principio de la mayoria.
Las mayorías son cíclicas respecto a sus preferencias, o sea: los grupos
políticos tienen una diversidad infinita de intereses, más allá, aún de los
particulares intereses de cada individuo miembro del grupo (aún éstos complejos,
contrapuestos e indeterminables de previo), no es posible nunca conciliar
absolutamente tal diversidad en una Única resolución plenamente satisfactoria.
Tal complejidad se ejemplifica de muy buena manera en el siguiente
extracto:
"Las legislaturas son instituciones sumamente
igualitarias: cada legislador tiene un voto sobre
cualquier cuestión que se presente ante el
cuerpo. A diferencia de una consumidora que
tiene un presupuesto en dinero que pueda
asignar como guste a las categorías de bienes
de consumo, a un legislador no se le da un
presupuesto de votos exactamente en el mismo
sentido; en lugar de ello, su presupuesto está
'marcado': un voto para cada moción
presentada en la ~samblea." '~~
¿Cómo sacar, de esta complejidad, una decisión coherente de grupo?
Solamente es posible entonces que aplique la regla de la mayoría; tanto en
el caso de los ciudadanos a la hora de elegir representantes, como en el de las
legislaturas al resolver proyectos, es la cuenta de los votos (un individuo es a un
voto) la que conforma la decisión del grupo.
Sobre la manera de interpretar esta particular situación se han dado
muchas teorías de quienes han tendido a encontrar algún procedimiento posible
que resuelva más coincidencias de intereses, con la común conclusión de que la
simple sumatoria o cuenta de las unidades es el camino posible.
Explicando el teorema de pico único de Duncan Black se señala:
"...aún cuando los miembros del grupo tengan
puntos de vista muy diferentes sobre lo que el
' 3 8 ~ e r A. SHEPSLE K. y S. BONCHEK M, op.cit., p. 306
grupo debería hacer, la regla de la mayoría
funciona perfectamente bien, siempre y cuando
se obtenga un grado mínimo de
consentimiento, captado mediante una curva
de pico único.)'39
La curva de pico único citada es un modelo gráfico- numérico que
demuestra que: en un grupo mayoritario orientado hacia una misma decisión, si
bien es cierto aquella no satisface plenamente las múltiples cuestiones
redundantes, cuando menos existe la plena coincidencia de que la opción de
consenso no es la peor o es la "menos peor". Lo que otorga suficiente racionalidad
y coherencia a la resolución de grupo; en el único grado posible.
Siendo así, "...las formas mínimas de consensos muy lejanos a la
unanimidad podrían ser suficientes para generar una decisión coherente de
Aplicado el anterior ejercicio teórico, a los procedimientos legislativos, se
deduce que a parte de estar en el sustrato constitucional y natural del principio
democrático, el principio de mayoría es el único posible para resolver lo que se ha
dado a llamar la "legítima voluntad popular" o "voluntad común o mayoritaria".
Todo el orden jurídico establece en Costa Rica, la regla de la mayoría, en
diferentes manifestaciones de método y grado (mayorías absolutas, simples;
' 3 9 ~ e r A. SHEPSLE K. y S. BONCHEK M, op.cit., p. 82 l4'1bíd. p.8 1
mayorías eleccionarias, de votos de tribunal, etc.), como método básico de
resolución o decisión democrática de los asuntos.
Por su naturaleza, la regla de la mayoría es la única que permite llegar a
acuerdos relativos, y así, tomar resoluciones.
No se puede, en nombre de una democracia ilusa; pensar que se debe
llevar el debate parlamentario hasta que se logren siempre unanimidades a través
de un procedimiento de convencimiento y enmienda interminables. Aquí,
lastimosamente, no son posibles decisiones unánimes resultado de procesos
dialécticos perfectos de deliberación política. Tampoco es factible en la praxis
política e institucional lograr, en la mayoría de los casos, proyectos que incorporen
de manera plenamente balanceada todos los intereses y concepciones en juego;
cuando menos, siempre hay gran predominancia de una de ellas, las de la
mayoría.
Ahora, el fin del procedimiento legislativo es ser resolutivo. El procedimiento
legislativo ha de llegar a la resolución final de los asuntos en cuestión.
"Tomar decisiones es una de las prioridades de
un sistema democrático. Decisiones
democráticas naturalmente controladas, pero la
posibilidad por fin de tomar alguna decisión,
cuando hace falta"l4I
14' Ver CARCASSSONE citado por ARAYA QUESADA REBECA, op.cit., p. 234
Lo anterior es consecuente con la importancia para la democracia moderna
del parlamento como órgano máximo, a raíz de su naturaleza, representativa, de
resolución de los asuntos de interés popular.
"No debe olvidarse que la misión original de los
parlamentos fue deliberar y adoptar decisiones,
de naturaleza política o legislativa, con el fin de
actuar los valores superiores contenidos en la
Constitución. En última instancia la función
parlamentaria es una función ejecutiva de la
Constitución, es decir, el instrumento jurídico
idóneo para desarrollar los principios
encarnados en las normas fundamentales del
~stado."'~*
Por otro lado, la toma de decisiones del sistema democrático es
fundamental en un mundo de cambios vertiginosos y de velocidad más acelerada
de las transformaciones. Hay siempre, en la decisión política, como en cualquier
otra, una "cuestión de oportunidad" a la cual responder, para que sean decisiones
eficientes y eficaces.
"Lo esencial es percatarse de la urgencia de
conciliar la obligación de tomar decisiones con
el sentido de la urgencia que demanda nuestro
14* Ver HERNÁNDEZ VALLE RUBÉN (2000), op.cit., p. 26
desarrollo, y la necesidad de preservar los
derechos políticos de todos."'43
Lo racional es que al interpretar los principios que informan los
procedimientos parlamentarios y aplicarlos en la labor concreta de la Asamblea
Legislativa, se tienda a asegurar el respeto de la decisión de la mayoría.
Este es criterio que debe aplicarse al control constitucional de los
procedimientos parlamentarios por parte de la Sala; y también es criterio en la
aplicación e interpretación de las normas por parte de los directores de debate
parlamentario (Presidente de la Asamblea, Presidente de Comisión.) y demás
operadores jurídicos en el ámbito parlamentario.
Debe resguardarse el derecho de la mayoría parlamentaria a decidir;
imposibilitando las conductas obstruccionistas y de filibusterismo político, así como
el uso abusivo de potestades procedimentales de las minorías para evitar la
resolución de los asuntos. Es antidemocrática la existencia de específicos
procedimientos que permitan el bloqueo de asuntos en el Congreso de parte de un
solo diputado; y en el momento en que esto sea "legitimado" en nombre del
resguardo del pluralismo político o el derecho de las minorías, tal contradicción
sería nefasta, cuando menos falaz.
Al asegurar los derechos de las minorías, debe analizarse estrictamente la
casuística concreta de cada situación, para que nunca se dé como resultado la
'43 Volio Jiménez Fernando. (1980) La Asamblea Leeislativa: ideas para su reforma, San José, EUNED, p.30
imposibilidad material de la mayoría de realizar su voluntad legítima. Y sólo en
caso de irrespeto a los derechos básicos de participación, publicidad, oposición
democrática, y demás derivados racionales del principio democrático, en
proporción con el mismo principio de mayoría, debe decretarse la ilegitimidad de
las decisiones mayoritarias.
La Sala Constitucional, en la consideración de procedimientos
parlamentarios, no ha desarrollado profundamente sobre asuntos como la
obstrucción parlamentaria de las minorías, o demás tácticas ilegítimas, contrarias
al espíritu de la normativa constitucional y procedimental que se arguyen como su
justificante.
Asimismo, el diseño de los procedimientos legislativos debe limitar más la
posibilidad de abuso de derechos de las minorías, primeramente a través del
cambio de procedimientos innecesarios con duplicidad en los propósitos (como
por ejemplo la reiteración, las mociones de fondo y la posibilidad de reenvío a
Comisión Dictaminadora); así como, dando posibilidad al director de debate de
suspender de oficio aquellas prácticas.
Ciertamente el ejercicio del principio de mayoría debe cercarse
razonablemente a fin de no caer en las figuras de la desviación de poder ni en el
exceso de poder.
Lo que sí es cierto, es que en la balanza entre el principio de las mayorías y
el respeto de las minorías, en el Derecho Parlamentario Costarricense; donde se
han asegurado mecanismos de mayorías reforzadas de votación, donde se
requiere, por norma, de mayoría absoluta para la resolución de los asuntos y
donde se permite el obstruccionismo de las minorías, se presenta un
desequilibrio.
Por otra parte la concepción esgrimida por la Sala Constitucional en la
resolución No 1238-94144 al considerar como una de las bases esenciales de la
democracia "el cogobierno de la mayoria con las minorías", contiene errores
conceptuales y doctrinales fundamentales. Es nuestra opinión que la democracia
constituye el gobierno de las mayorías constituidas, en todos los procesos de
resolución democrática, a través del respeto a los principios esenciales del
carácter democrático, entre los que se reseñan: el pluralismo político, el respeto
de las minorías, y la posibilidad de ejercicio legítimo del derecho de oposición.
La democracia es el gobierno de las mayorías constituidas
democráticamente, o sea, con respeto del principio democrático. Nos referimos ya
sea a mayorías electorales y constitutivas de órganos políticos, como a mayorías
coyunturales de respaldo para cierta iniciativa o proyecto determinado.
La democracia es más un método que un estadio definitivo.
El principio de mayoria aunado al principio de autorregulación de la
Asamblea Legislativa han venido a dar una nueva dimensión al principio de
inderogabilidad singular. Como antes se señaló, algunas partes de la doctrina han
resuelto que la importancia de las mayorías parlamentarias hace, que con el
'44 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto RA No 1238-94 de las 9:36 hrs. del 4 de marzo de 1994
acuerdo de una mayoría significativa; inclusive su propia normativa reglamentaria,
tenga un valor relativo.
Yendo más allá, somos partidarios de que la naturaleza del principio de
inderogabilidad singular reglamentaria no es asimilable a la del Reglamento de la
Asamblea Legislativa. Que dicho principio debe ser desechado de la actual
normativa. Y que ese, precisamente, es el espacio para la flexibilidad en los
procedimientos que requieren las mayorías para resolver asuntos.
Específicamente, desarrollaremos seguido los principios de la legitimidad y
eficiencia a partir de la satisfacción de las demandas de la sociedad, así como el
de eficacia de las decisiones que sin ninguna duda presentan una intrínseca
relación.
Todos estos principios han sido determinados por la jurisprudencia como
parte del principio democrático y emanados de la Constitución, misma
jurisprudencia, que no se ha detenido a desarrollarlos doctrinariamente con
amplitud y la especificidad requerida.
La eficiencia es definida por el diccionario de la Real Academia Española
con la "capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto
determinado", por su parte la eficacia se define como la "capacidad de lograr el
efecto que se desea o se espera"'45.
14' Ambos términos extraídos de versión actualizada al 2005 en REAL ACADEMIA E S P ~ L A , httv:llwww.rae.es [Consulta: 17 diciembre 20051
Si definiéremos los procedimientos parlamentarios como un conjunto de
actos concatenados cuyo objeto es llegar a la resolución final de los asuntos a
través de la emanación de un acto final (ley, acuerdo legislativo, etc.); debemos
senala que, la eficiente manera de diseiiarlos a través de un Reglamento
legislativo, y de aplicarlos en la práctica parlamentaria, es aquella que asegure dos
elementos fundamentales: uno, el objeto final del procedimiento legislativo, cual es
la emanación del acto final, el que se llegue a decisiones; y el otro, que en toda su
formulación y en sus efectos respete el principio democrático y sus derivaciones.
Cómo se ha señalado en el primer capítulo, el diseno actual de los
procedimientos legislativos, ha impedido que se llegue en forma oportuna a la
resolución de los asuntos, por lo que resultan ineficientes.
La eficacia y la eficiencia de la democracia, en sí misma, radica en un
elemento muy particular. La democracia moderna ha de ser respuesta a las
necesidades y demandas ciudadanas.
Sencillamente, en un gobierno democrático cuyo poder deviene de la
voluntad del pueblo, la realización de sus aspiraciones es, obviamente, su objetivo
final y más preciado.
Y este punto tiene una íntima relación con la gobernabilidad como por
nosotros ha sido definida; siendo así:
"...nada erosiona más la gobernabilidad
democrática y, por tanto, la legitimidad de dicho
sistema que la ineficacia, la ineficiencia, la
ausencia de escrúpulos, la falta de
transparencia, y la corrupción en el manejo de
los negocios
La gobernabilidad, en una de sus aristas, refiere al elemento satisfacción
ciudadana con la acción pública, en general; esto aporta el elemento de confianza
que legitima el gobierno de los representantes, el gobierno eficiente.
"Tanto la conceptualización de la
gobernabilidad como su referencia a las
instituciones, se miden, en primera instancia la
eficacia y eficiencia en términos de soporte e
implementación de las aspiraciones legítimas
de la sociedad en la que se encuentran
insertas. De este modo, podríamos agregar que
la gobernabilidad es la suma armónica y
concertada de las diferentes maneras que la
sociedad civil se entrelaza a las instituciones y
con ellas, manejan sus asuntos comunes a fin
de lograr la estabilidad política y el progreso
cultural, social y económico de la nación."147
14' Ver SOLÍS FALLAS ALEX. (2002), op.cit., p. 47 '47 Ver MADRIGAL NIETO RODRIG0.(1999), op.cit., p. 33
La eficiencia y la eficacia son elementos del principio democrático pues
aseguran su existencia misma. Las sociedades modernas pasaron de reclamar del
sistema democrático solamente representación popular en el gobierno a demandar
satisfacción eficiente de sus necesidades. La legitimidad misma del sistema radica
en conservar la relación eficaz entre gobierno y gobernados, administración -
administrados, legisladores - ciudadanos - electores.
Lo anterior ha sido observado por la Sala Constitucional, y es ahí donde ha
reconocido indirectamente que la eficacia y eficiencia en la realización oportuna de
las demandas ciudadanas constituyen un novedoso componente del principio
democrático; al igual que la gobernabilidad como conjunto de valores.
"La gobernabilidad es pues, un principio
fundamental del sistema democrático. Este
concepto '...no sólo se refiere al ejercicio del
gobierno, sino además a todas las condiciones
necesarias para que esa función pueda
desempeñarse con eficacia, legitimidad y
respaldo social. En tal sentido, el primero
constituiría un elemento del segundo. El último
término, esta noción se refiere a la capacidad
de la autoridad para canalizar los intereses de
la sociedad civil, a la interacción que se da
entre ambos segmentos, y por lo tanto a la
legitimidad del primero de ellos: el gobierno'
(Tomassini Luciano, Estado, Gobernabilidad y
Desarrollo, 1993, p.6) La gobernabilidad no
sólo es una condición esencial de desarrollo,
sino un elemento clave para la legitimidad,
estabilidad y la existencia del sistema
democrático. Lo anterior significa que en el
estado de la sociedad contemporánea, los
tradicionales principios que informaron el
sistema democrático son necesarios, pero no
suficientes para garantizar su supervivencia. A
la par de ellos, se requiere de un conjunto de
técnicas que establezcan las condiciones
propicias para responder, en forma oportuna, a
las necesidades que demanda una población
más informada, con mayores deseos de
participación y, por ende, más exigente. "En
ese sentido la Sala Constitucional ha
establecido que la democracia requiere de
ciertas reglas de funcionamiento que permitan
su operatividad y alterar esas reglas, lleva
procurar su riesgo y eventual desaparición
pues tendería al caos, intrínsecamente
contrario a lo que se entiende por
democra~ia.'"~~
Estos principios medulares son requeridos especialmente en el
funcionamiento del órgano de mayor representación política.
Desde este punto de vista debemos señalar que aquellos procedimientos
legislativos establecidos de manera tal que en la práctica impidan la toma de
decisiones oportuna (o sea, en tiempo) para procurar el bienestar ciudadano,
erosiona, la democracia misma. Cualquier procedimiento que trabe la democracia
y le impida, en el juego de intereses que le es propio, definir metas sociales,
establecer caminos hacia las aspiraciones comunes, así como avanzar
efectivamente en recorrerlos; afecta la satisfacción ciudadana, donde reside la
legitimidad democrática y la existencia misma del sistema.
La satisfacción de las demandas ciudadanas es una aspiración compleja.
Desde el punto de vista constitucional esta aspiración es equiparable al término
bienestar general, que, además es desarrollado ampliamente por el Derecho
Administrativo.
La Constitución Política en su Titulo V define la razón de ser del Estado
costarricense: "procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país,
organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la
riqueza"; y al confrontar este principio con el accionar estatal de los últimos diez
148 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto A1 No 9134 - 2001 de las 14:45 h. de 12 diciembre de 2001.
años, caracterizado, como se ha reseñado, en la ineficacia de los métodos de
conclusión de los asuntos; una democracia llena de propuestas y carente de
resoluciones en muchos temas, se hace visible la necesidad de considerar los
procedimientos democráticos para su análisis y su reforma.
El bienestar general requiere de oportunidad y eficiencia de los procesos
políticos de toma de decisión, más que nunca, en un mundo de cambios
vertiginosos y de cantidad de oportunidades de progreso material como el
contemporáneo.
A lo interno, la Asamblea Legislativa ha de procurar la eficacia y eficiencia
de su organización y su labor en la realización de las atribuciones que le son
encomendadas en el sistema democrático, que no son poca cosa.
"Es a la Asamblea Legislativa a la que
corresponde, mediante su reglamento
estructurar una organización que permita a los
diputados ejercer su función, que si bien puede
ser razonablemente regulada en aras de lograr
el orden y eficiencia, no puede limitar la función
de los diputados al punto de que haga ineficaz
el cumplimiento de su mandato. En
consecuencia, la Asamblea debe procurar una
organización, que permita una adecuada
función legislativa, y a la vez, el ejercicio de la
función que tienen los diputados, en su
condición de representantes nacionale~."'~~
Y es aquí precisamente en donde hemos encontrado una causa parcial de la
ingobernabilidad relativa del Estado costarricense, y se define como una crisis de
eficiencia:
"Se trata fundamentalmente, no de una crisis
de poder, sino de una crisis de eficiencia y,
consecuentemente, de un problema que se
circunscribe mayormente en los procedimientos
y en los métodos legislativos (...) la naturaleza
del Parlamento es legislar y su producto es el
instrumento fundamental del ordenamiento
social y el medio para alcanzar objetivos de
interés general. .. ~1150
Mismo criterio que es esgrimido por el órgano constitucional:
"El trabajo parlamentario debe acatar las pautas
jurídicas que aseguren a la Asamblea la libertad de
decisión, así como la organización material que
facilite el ejercicio de sus atribuciones. Esto es
'49 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto A1 No 2865 - 2003 de las 15:30 hrs. Del 9 de abril de 2003.
Ver CORDERO LUIS ALBERTO en Ex~eriencias de Modernización Legislativa en América Central y Re~ública Dominicana. o~.cit. p.8
razonable en atención al principio de eficiencia,
tomando en consideración, que de otro modo, la
Asamblea no podría funcionar, si no es con base en
una estructura ~rganizativa."'~'
Ahora, el cuestionamiento mismo reiterado a la eficacia del Reglamento de
la Asamblea Legislativa; que se ha reseñado en el Capítulo primero de la
presente, hace que, en atención a estos principios y su reforzamiento como norte,
se emprenda el cambio y racionalización de los procedimientos legislativos en el
Reglamento legislativo, para hacerles más ágiles y oportunos. Lo que, cómo
hemos visto, constituye un valor vital para la democracia.
La dilación excesiva de los asuntos y la falaz creencia de que en ello hay un
valor democrático intrínseco; la reincidencia de los mismos problemas a los que se
han planteado propuestas de solución que no se han resuelto, así como, la falta
de mayores mecanismos de participación ciudadana en el proceso de formación
de la ley, son factores presentes en nuestra realidad y contrarios a la eficacia y
eficiencia democrática.
Para diseñar los procedimientos parlamentarios de manera tal que propicien
la eficacia de la Asamblea en la realización de sus objetivos naturales se requiere
partir del conocimiento de que tales procedimientos deben ser ágiles y flexibles;
pues atienden a una realidad tan dinámica como la realidad política parlamentaria.
Lúcidamente la Sala Constitucional señaló:
'*' Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No 2865 - 2003, op. cit.
""( ...) hay que recordar que los ingentes
problemas que en la casi generalidad de los
casos viven los parlamentos y las asambleas
legislativas, en sus diversas denominaciones y
configuraciones y en sus diferentes contextos,
pueden exponer la convivencia democrática a
severos riesgos de conflicto, perversión o
disolución, por causa - al menos en parte - de
persistirse en formas de organización y
funcionamiento que pudieran ser cada vez
menos compatibles con las nuevas
circunstancias, es decir, por no tenerse en
cuenta el hecho, históricamente demostrable,
de que la democracia es dinámica. Nada más
realista, pues, que entender el régimen
democrático como aquel cuya normalidad es el
cambio, y nada más saludable que favorecer la
ilusión de poder mej~rarlo." '~~
La racionalidad, la razonabilidad y la proporcionalidad, son ciertamente,
principios generales del Derecho, son de aplicación transversal en la formulación y
aplicación del ordenamiento jurídico íntegro.
15* Ver Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto NQ 1084-93, op.cit.
El ordenamiento jurídico no existe solamente como una abstracción; existe
para su aplicación en el mundo real - material y, concretamente, en las relaciones
interhumanas. Atendiendo a realidades tan complejas el ordenamiento no son
normas muertas escritas en piedra y su aplicación concreta requiere de la
flexibilidad y objetividad de interpretación y discernimiento, que ha logrado el
hombre a través del desarrollo de la razón.
La razón es definida formalmente en la legua española'53 como: la facultad
o el acto de discurrir, donde discurrir significa inferir, conjeturar. El concepto razón
trae la idea del conjunto de técnicas del pensamiento lógico, por ejemplo, o de las
correctas formas argumentativas. La razón, como la posibilidad de asociación
ordenada y sistemática de conocimientos y pensamientos, se ha presentado como
el elemento característico diferenciador entre la especie humana y los demás
seres vivientes en la Tierra.
Lo razonable es lo arreglado, lo justo con, o conforme a, la razón. Desde el
punto de vista etimológico racionalidad significa cualidad de lo racional.
El derecho, como formulación abstracta originada en la experiencia para la
aplicación concreta en la realidad social no puede pretender una exactitud
científica aritmética; atiende una realidad cambiante, lo cual debe hacer con la
flexibilidad que le permita la adaptabilidad. Tal posibilidad de adaptación se ha de
dar en el marco de la limitación propia de los valores que se quiera lograr. Entre la
'53 Ver REAL ACADEMIA ESPANOLA, httv://www.rae.es
realidad social compleja y los valores en abstracción en el Derecho, como
elemento conciliador aparece el principio de racionalidad.
Como señala Pitarch: "Aún los reglamentos más perfectos exigen su
acomodación a las cambiantes circunstancias de la vida po~ítica."'~~
Siendo así, es que los reglamentos que regulan la actividad del máximo
órgano político deben plantear procedimientos con cierto grado de adaptabilidad
racional a la realidad. En el caso costarricense al ver la potestad "interna corpis"
de la Asamblea y aunado a la conclusión que hemos alcanzado de la inaplicación
del principio de inderogabilidad singular del reglamento para la materia
parlamentaria, se vislumbra una oportunidad para dar más liberalidad al cuerpo
legislativo para definir, dentro de los límites democráticos generales, sus
procedimientos.
"El parlamento tiene derecho, en ejercicio de su
propia potestad de autorregulación, de conciliar
o equilibrar, frente a situaciones concretas, no
sólo el derecho de enmienda, sino también los
otros principios de rango constitucional que
también vinculan su actuar, como el del respeto
a las mayorías y el de razonabilidad, es decir,
que la armonización de todos y cada uno de los
154 PITARCH citado por Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. (2005), Investigación Técnica No 4-2005 Las resoluciones de la Presidencia de la Asamblea Leeislativa de Costa Rica 2002 -2006. p. 238
principios constitucionales que deben coexistir
durante el procedimiento legislativo, es una
competencia propia del parlamento ... 911 55
Precisamente, en esta conciliación entre todos los valores democráticos, en
este equilibrio reside la real democracia. La racionalidad es también la
coincidencia entre el método adecuado y el resultado deseado.
La aplicación de las normas procedimentales dentro de los límites
razonables es como a todo el Derecho una cuestión esencial.
Aplicación racional de las normas procedimentales significa subordinar
éstas al sentido subyacente en ellas mismas, cuales son, en el caso de los
procedimientos parlamentarios, los valores derivados del principio democrático y la
necesidad de llegar a una decisión final.
Cabe destacar que cuado se ha utilizado el término razonabilidad como
principio general del Derecho, se ha utilizado en mismo sentido de racionalidad.
Si bien es cierto los principios de racionalidad y proporcionalidad aparecen
citados reiteradamente en las resoluciones judiciales como preceptos generales
del Derecho - de manera especial en las resoluciones de Derecho Administrativo,
en nuestro país -; no existe, a nivel jurisprudencial, un claro desarrollo doctrinal
que defina el principio general de racionalidad y menos, a su aplicación al Derecho
Parlamentario.
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto CLC No 7961-2005 de las 17:SOhrs. Del 21 de junio de 2005.
El principio de racionalidad asiste a dilucidar cuándo los procedimientos son
aplicados no para en su objetivo original, sino como uso abusivo de facultades
legislativas. Esta aplicación abusiva, y la permisividad de la misma, representan a
todas luces una irracionalidad, al ser contraria a los fines mismos de los
procedimientos, o sea, asegurar todos los valores mismos de la democracia en la
amplitud que pretendemos ver aquí.
Entre los componentes del principio democrático debe haber un equilibrio,
basado en la racionalidad.
Cuando el informe: "La libertad de expresión en las Normas del Reglamento
de la Asamblea Legislativa de Costa Rica" del Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo y el programa Estado de la Nación concluye la cita que transcribimos,
se denota la falta a la racionalidad en la arquitectura del procedimiento legislativo:
"...el Reglamento es más que respetuoso de la
libertad que ahora estudiamos. Incluso algunos
tratadistas del derecho, han acotado que nuestro
Reglamento abunda excesivamente en normas
de esa categoría y 'genera un sistema de
formación de la ley muy lento, pues se requiere
escuchar el parecer sino de toda por lo menos
de buena parte de sus integrantes' (Rubén
Hernández Valle, El derecho de la Constitución,
p. 537). La mayor parte de los procesos
creados por el Reglamento parlamentario son
deliberativos y por ello los diversos órganos
suelen tomarse mucho tiempo para reflexionar
sobre el dictamen que pueden generar. No nos
cabe la menor duda que la participación de
todas las fuerzas representadas en el
Parlamento enriquece la discusión, pero en otros
casos induce a negociaciones entre las partes
que duran más de lo razonable. Indudablemente
si comparamos ambas circunstancias: libertad
de expresión y participación de todas las fuerzas
políticas versus un proceso dilatado, preferimos
seguir respetando la libertad de expresión y de
deliberación. Si en nuestras manos estuviera la
posibilidad de corregir el procedimiento, nos
inclinaríamos por uno que permita el ejercicio de
ese derecho pero que establezca una duración
determinada del proceso de formación de la
lS6 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Programa Estado de la Nación. (1999).Informe final de consultoría: La libertad de ex~resi6n en las normas del Replamento de la Asamblea Lepislativa, San José , p. 13
Es irracional el desequilibrio en la aplicación de los diversos derivados del
principio democrático. Es contrario a la razón y la lógica el equiparar
intrínsecamente la dilación de los procedimientos con más democracia.
La desproporción resultante del excesivo otorgamiento de herramientas
para el ejercicio de los derechos de las minorías en nuestro reglamento (a través
de figuras como procedimientos de revisión, apelación y retrotracción) resulta
igualmente contraria a la racionalidad.
La correcta ponderación de todos los valores derivados del principio
democrático, profundizando teóricamente y valuando mayormente aquellos que
aquí recién desarrollamos y que, en el ámbito de la jurisdicción y la teoría
constitucional, no han sido lo suficientemente abordados; es elemento esencial
para lograr, en el control de constitucionalidad y el diseño de los procedimientos,
mejorar la eficiencia y contribución de los procedimientos parlamentarios a la
gobernabilidad democrática.
C) Principios de la Corriente del Parlamentarismo Racionalizado.
Como parlamentarismo racionalizado se denomina a una corriente histórica
del pensamiento jurídico, que refiere en general a una forma de gobierno con
específicos equilibrios entre los poderes del Estado.
La doctrina del equilibrio de poder después de la Primera Guerra Mundial se
empezó a dilucidar a través de tendencias monistas, a saber: el presidencialismo y
el parlamentarismo, con notable predominancia de esta última.
Excesivamente se dio preponderancia en las constituciones y la normativa
público-política en general, a los mecanismos de control del Parlamento; por sobre
las atribuciones y las posibilidades de gobierno del Ejecutivo. Las razones
respondían, en la coyuntura histórica, al natural interés que surgía de someter a
control y limitaciones el poder del Ejecutivo.
En respuesta al excesivo parlamentarismo, que naturalmente atrofiaba el
sistema democrático de toma de decisiones, se desarrolla el "parlamentarismo
racionalizado".
Esta doctrina jurídica, motivó en diversas constituciones el surgimiento de
técnicas de control, contrapeso y balanza de los poderes del Estado, muy
particulares y novedosas para la época, basadas más en razones de técnica y
pragmática democrática que en los clásicos fundamentos filosóficos del Derecho
Constitucional.
Los ejemplos particulares de algunos instrumentos constitucionales de
contrapeso de poderes serán dados más adelante en el presente aparte,
precisamente como un recuento ilustrativo.
Sin embargo, traemos de esta corriente doctrinal a nuestra investigación
principalmente el fundamento teórico de su aparición. Mismo fundamento del que
surgen buenas aplicaciones a la realidad política actual, y a la interpretación de las
causas de ingobernabilidad relativa en nuestro sistema constitucional; así como es
un fundamento aplicable para superar el diseño de nuestros procedimientos
parlamentarios a partir de la utilización automática de principios filosófico-
abstractos del derecho constitucional tradicional, sin la consideración de las
modernas elucubraciones del Derecho Político, en general, que han desarrollado
de mejor manera principios acordes con la eficiencia democrática.
Básicamente el "parlamentarismo racionalizado" surge a partir de la
exposición y acuñación del término por parte del jurista ruso Boris Mirkine-
Guetzevitch en su obra de 1924: "Modernas tendencias del Derecho
~onstitucional'"~'. Donde se esbozan los elementos que llegan a la conclusión de
la necesidad de modificar el parlamentarismo y el sistema político constitucional
tradicionales, en la balanza de poderes, de tal forma que el sistema democrático
sea más acorde con su sentido contemporáneo.
Mirkine- Guetzevitch, escribe por lo demás una obra revolucionaria para el
Derecho Constitucional de su época, partiendo de que el Derecho Constitucional
general no es inmutable; y de un análisis histórico de la evolución del mismo
concluye su nueva característica de pragmática política:
"Las mismas fórmulas dadas en la época de la
Revolución francesa, como fórmulas de
combate y como principio abstracto, cambian
'" Mirkine - Guetzévitch Boris. (1934). Modernas tendencias del Derecho Constitucional. Madrid, Editorial REUS
de significación política en el siglo XIX en un
régimen democrático estable. (...) El mismo
problema, que tenía al concluir el siglo XVlll
un carácter filosófico y doctrinal, reviste en
nuestra época un carácter puramente técnico.
Esta transformación de la doctrina en técnica,
de la filosofía del Derecho en técnica política,
es quizá el fenómeno más característico de la
evolución del Derecho constit~cional."'~~
Conclusión acertada para inicios del siglo pasado en el que la planteaba, y
tanto más en nuestros tiempos, con un siglo de camino en la misma dirección
anotada.
Continúa el autor señalando que así como el sentido de la Revolución
francesa era un asunto político al nivel filosófico - doctrinal que se resolvía con la
realización de aquella doctrina en las normas, el moderno sentido político de la
democracia varia hacia la realización de las aspiraciones ciudadanas de bienestar.
"En tanto que ahora la democracia triunfante no
tiene necesidad de guardar la ortodoxia
doctrinal, es preciso encontrar los medios
'j8 Ver MWUNE - GUETZÉVITCH BONS., op.cit., p. 112
técnicos para desarrollar los servicios públicos y
el funcionamiento de la democracia."'59
Tal conclusión resulta consecuente con el punto de partida de esta
investigación, cual es: que el principal reto democrático de nuestros tiempos es la
eficiencia del sistema político republicano de garantías en la satisfacción de las
demandas ciudadanas de bienestar.
Desde el punto de vista de técnica jurídica constitucional los principios
derivados del derecho constitucional; como el principio democrático, por ejemplo,
con el devenir histórico, tienen más relevancia como un problema de técnica para
lograr la realización de eficacia y eficiencia que como un asunto de la filosofía del
Derecho, como lo era antes.
"El método histórico - empírico nos hace
reconocer que el progreso de la ciencia jurídica
y de las formas políticas se manifiesta en el
hecho de que toda idea jurídica aparece
primordialmente bajo una forma filosófica-
doctrinal (...) Pero si esta idea doctrinal entra en
la conciencia jurídica del pueblo debe perder
necesariamente, al cabo de un cierto tiempo, su
' 5 9 Ver MIRKINE - GUETZÉVITCH BORIS., op.cit., p.200
carácter filosófico y tomar figura de problema
Y así resulta de la democracia moderna, consagrada casi globalmente.
Visto así, el asunto hoy es dar realización técnica efectiva a aquellos
antiguos principios filosóficos derivados del Derecho Constitucional y sus
modernas derivaciones.
Para el caso que nos ocupa, la democracia contemporánea requiere dar
una aplicación del principio democrático al Derecho Parlamentario, más
consecuente con su real significación, y acorde con la evolución de nuevos de sus
componentes; y la Asamblea Legislativa costarricense, necesita reformar sus
procedimientos de tal forma que incluyan estos nuevos elementos y que
consideren la nueva realidad reseñada en el "parlamentarismo racionalizado".
Estos razonamientos que aquí interesan de Mirkine- Guetzevitch, parten de
una conclusión fundamental: la supremacía política ( y no constitucional) del
Ejecutivo en la democracia moderna.
Dada esta primera condición, y analizando la figura del sistema de gobierno
parlamentarista (análisis del que sacaremos las conclusiones aplicables al sistema
político costarricense), el autor señala que el nuevo parlamentarismo es un
parlamentarismo racionalizado, en términos de las tendencias generales de
racionalización de su Poder.
160 Ver MIRKINE - GUETZÉVITCH BORIS., op.cit., p 32
La supremacía del Ejecutivo, es una realidad que se consolida, por las
mismas razones apuntadas a inicio del siglo pasado, aún más cada vez.
La gravitación de la actividad política se da alrededor del Poder Ejecutivo,
en todas las formas en que este se organice según cada sistema constitucional de
Estado.
El medio democrático por excelencia a partir de la significación misma de
democracia y de las teorías de la Mayoría y la de Participación es el electoral. En
las elecciones populares se apoya toda la democracia moderna.
"Las elecciones se hacen en el país en que los
partidos políticos están organizado, con un fin
preciso: la adquisición del ~oder." '~'
Ciertamente, en la democracia actual, el fin principal de la organización
política partidaria es la detentación del poder radicado en el Ejecutivo. Las
opciones políticas organizadas para alcanzar escaños parlamentarios
exclusivamente, son casos específicos que atienden al personalísimo interés de
los candidatos limitados a la meta del escaño, o, en casos de grupos de interés
particulares y sectarios que tienen una misión única de defensa de intereses en el
Legislativa.
Lo cierto es que la aspiración básica no es la obtención de una mayoría
parlamentaria por sí misma, ni siquiera en los sistemas parlamentarios, menos aún
en los presidencialistas.
Ver MIRKINE - GUETZÉVITCH BORIS., op.cit., p. 203
El motivo cierto y original de la organización política en las democracias es
el dominio del Ejecutivo en principio, con la asistencia de una mayoría
parlamentaria.
Lo anterior tiene una razón histórica determinante:
"Al comienzo del siglo XIX la realización del
programa político tenia principalmente un
carácter constitucional o legislativo. El partido
político hacía a los electores, bien la promesa
de cambiar la Constitución, ya la de reformar la
legislación"'62
Hoy día, los planes de gobierno que se muestran en campaña refieren a
cuestiones más concretas; a la elevación de los niveles de bienestar material de
los ciudadanos, a la realización de programas concretos de asistencia a sectores
sociales sensibles o a los productivos para su estimulo, la inversión pública, y una
lista ilimitada de cuestiones más de carácter administrativo. Y en esta
característica de los nuevos temas políticos se halla otro elemento que produce la
supremacía del Ejecutivo: este poder es la fuerza de iniciativa más importante de
las políticas públicas; en todos los planos, inclusive el legislativo.
"Para preparar una ley es preciso tener muchos
especialistas y contar con la competencia
técnica de un gran número de sabios, técnicos,
I6'ver MIRKINE - GUETZÉVITCH BORIS., op.cit., p. 201
de administradores, de funcionarios, etc. Para
establecer un proyecto de ley es preciso tener
un aparato
Si bien es cierto el proceso de formación de la ley en iniciativas de exclusivo
cuño legislativo hoy, en nuestro caso costarricense, cuenta, con participación
técnica suficiente en todos los niveles asesoría técnica interna de la Asamblea y
externa de especialistas y diferentes sectores de conocimiento e interés; y aún
cuando en muchos periodos legislativos la mayor cantidad de iniciativas provienen
de los propios diputados; la mayoría de aquellas iniciativas, y las de mayor calado,
vienen de la fracción de gobierno como interpósita de aquél; o si no gravitando
alrededor de los temas con que el Ejecutivo propone o conforma la agenda-país.
Por otra parte la medición de la efectividad en la labor de gobierno se hace
en la conciencia popular tomando el elemento legislativo y ejecutivo como parte de
una misma unidad llamada "gobierno" y a la que se responsabiliza directamente y
con más medida al Ejecutivo, en la persona específica del Presidente de la
República, más comúnmente.
La inmediatez de los asuntos relacionados con el bienestar general, fin de
la democracia moderna, traslada la mayoría de los asuntos a su solución
ejecutiva.
"...la complicación de la vida actual, con sus
inmensos problemas sociales, que exigen una
I6jver MIRKINE - GUETZÉVITCH BORIS., op.cit., p.202
solución rápida, traslada a veces el centro de la
creación política de las salas de los
parlamentarios a los despachos mini~teriales."'~~
Es el carácter inmediato de los asuntos de interés los que les hacen
escapar de la capacidad legislativa para su solución:
"...las cuestiones suelen ser importantes, suelen
ser urgentes y no pueden resolverse
corrientemente por el procedimiento
~egislativo."'~~
Este inmenso poder creador del ejecutivo le vuelve "el alma de la
legislación" por lo que el procedimiento legislativo que antes se concebía como
una lucha entre el Ejecutivo por sus propuestas y el Legislativo cuidando su
preponderancia se debe volver ahora en una relación de cooperación.
"...la lucha entre el Gobierno y el Parlamento es
sustituida por una colaboración. Pero aun más,
esta colaboración se transforma corrientemente
en la supremacía política del Ejecutivo, y esta
supremacía, de carácter político no jurídico,
'64 Ver MIRKINE - GUETZÉVITCH BORIS., op.cit., p 152 '" Ibíd. p.205
representa la verdadera relación de las
aspiraciones de la dem~cracia"'~~
En términos de la eficiencia y eficacia democrática reconocer la supremacía
política del Ejecutivo, tiene importantes efectos prácticos. Y en esto aportan
muchísimo, las conclusiones del parlamentarismo racionalizado, al tipo de
procedimientos legislativos que queremos plantear para nuestro país, conformes
con la aspiración de una democracia más eficiente realizando las aspiraciones
ciudadanas.
Uno de los apartes de la obra comentada que llama especialmente la
atención es la referencia a la Prensa como nuevo equilibrio en la preponderancia
del Ejecutivo, y en un punto en el que nos gustaría secundar.
El papel de la prensa, y en el caso de nuestros tiempos, en general: las
tecnologías de la información, han permitido un ciudadano más informado. En ese
sentido se podría plantear que hablamos de un ciudadano menos libre, cuando la
verdadera conclusión es que la idea del elector libre es en cierta medida una
concepción ficticia. Y ese papel de la información que integra, al igual que los
grupos de interés o presión, la voluntad colectiva asegura un natural contrapeso al
predominio actual del Ejecutivo; que llega a cambio del tradicional obstruccionismo
legislativo necesario otrora para asegurar la información y el conocimiento popular.
' 6 6 ~ e r MlRKINE - GUETZÉVITCH BORIS., op.cit., p 204
La línea histórica que analiza la obra "Modernas tendencias del Derecho
Constitucional" citada, es la trazada a partir de la historia política y sus
afectaciones en el Derecho Constitucional, a finales del siglo XIX e inicios del XX.
Del paso de la monarquía en los Estados europeos a regímenes
constitucionales con un Ejecutivo extremadamente predominante, se desprendió el
desarrollo del sistema de gobierno parlamentarista moderno.
Filosóficamente inspirado en las consignas derivadas de la revolución
francesa el parlamentarismo se formó como un sistema que cumplía a cabalidad
los principios de mayoría y representatividad democrática al otorgar hegemonía
del sistema política al Poder Legislativo.
El parlamentarismo tradicional, con la prerrogativa de definir al interior del
mismo Legislativo la integración del Ejecutivo, toma al Parlamento en el vértice del
poder político y la acción estatal.
Lo anterior, sin contener mecanismos de codependencia y colaboración, dio
como resultado un progresivo deterioro en la capacidad práctica del sistema
democrático de responder a las necesidades meramente ejecutivas de la
ciudadanía.
Procedería recordar, por ejemplo, que en el discurso inicial del nacional
socialismo alemán, la crítica al parlamentarismo por ineficiente era una consigna
medular con hondo calado en el sentimiento popular de frustración que condujo a
la cesión posterior de derechos ciudadanos a favor de la eficiencia que
representaba el gobierno nazi.
Las fórmulas de un parlamentarismo con un poder racionalizado, constituido
por fórmulas híbridas de control mutuo entre los poderes Ejecutivo y Legislativo,
pero reconociendo la preponderancia política del primero dándole, en esta relación
de equilibrio, también los mecanismos para tener poder sobre la Cámara, dándole
el peso político requerido para la eficiencia democrática.
Las constituciones de diferentes paises adoptaron pues, mecanismos
propios de control recíproco e instrumentalizaron el sistema sobre todo a través
del diseño de procedimientos legislativos racionalizados.
Hasta nuestros tiempos diversas constituciones con sistema
parlamentarista contienen métodos de control mutuo, de preponderancia política
del Ejecutivo, de procedimientos legislativos racionalizados, etcétera.
Señalaremos algunos ejemplos de cómo el parlamentarismo racionalizado como
corriente de pensamiento tiene una afectación en la mayoría de las Constituciones
modernas.
En el caso de la Constitución alemana, aún con una relación íntima
necesaria entre el Legislativo y el Ejecutivo, al ser el Canciller electo por el
Bundestag:
"El gobierno es tipo parlamentarismo
racionalizado, pero las sólidas tradiciones
autoritarias del país han llevado a conferir tanto
al presidente (el cual puede realizar actos sin
necesidad del refrendo ministerial, tales como la
designación o remoción del canciller, la
disolución del Bundestag) como al propio
canciller una posición particularmente vigorosa
en relación con la que disfrutan los órganos
análogos en las formas clá~icas." '~~
El principio de predominio político del Ejecutivo vuelto relación de
cooperación con el Legislativo que esgrime el parlamentarismo racionalizado, está
presente en la constitución española. Donde, aún cuando el numeral 113
establece la figura de la censura del Congreso de Diputados sobre el Gobierno
exigiendo la responsabilidad política, por otra parte se puede concluir: que "...este
es un régimen parlamentario racionalizado cuyo eje reside en la relación de
confianza entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados para gobernar, lo que
se manifiesta: en la investidura al comienzo de su mandato (art. 99 CE) en el
curso del mandato se comprueba si la confianza persiste: mediante la cuestión de
confianza a iniciativa del Gobierno (art. 112 CE) "16' Así, sin duda, la relación de
confianza entre poderes es necesaria en el marco de la eficacia democrática y se
logra así: "...aunque la Constitución española consagra como forma política del
Estado la monarquía parlamentaria, la figura del parlamento se encuentra limitada,
Centro de Documentación e Investigación Legislativa, Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, Estudio 55-2006: Parlamentarismo Racionalizado Francia. Italia. España. Alemania. Dinamarca, JaDón, 3 1 mayo 2006, p. 10 '68~bíd. p. 15
al no poder hacer dimitir al gobierno, a menos que la moción cubra los requisitos
antes mencionados; en cambio, facilita la disolución de las cámaras."169
La moción de censura tiene como contraparte el numeral 115,l que
contiene la figura de la propuesta de disolución de las Cámaras del Legislativo por
parte del Presidente del Gobierno.
El motivo de este diseño constitucional se refleja en la jurisprudencia
española, que, con fundamento en la salvaguarda de la gobernabilidad
democrática señala lo siguiente:
"Junto al principio de legitimidad democrática de
acuerdo con el cual todos los poderes emanan
del pueblo - artículo 1 .número 2, CE- y la forma
parlamentaria de gobierno, nuestra Constitución
se inspira en un principio de racionalización de
esta forma que, entre otros objetivos, trata de
impedir las crisis gubernamentales
prolongadas."170
Como se nota: subyace en la corriente del parlamentarismo racionalizado el
principio de gobernabilidad y buen gobierno.
' 6 9 ~ e r CENTRO DE DOCUMENTACIÓN E INVESTIGACIÓN LEGISLATIVA, ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA, Estudio 55-2006., op.cit. p.16 I7O Ver Resolución del Tribunal Constitucional Español 1611984, citado por: CENTRO DE DOCUMENTACIÓN E INVESTIGACIÓN LEGISLATIVA, ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA. Ibid. p 18
El predominio del Ejecutivo en el sistema constitucional francés en lo que
constituye claro ejemplo de parlamentarismo racionalizado tiene un particular
peso.
La Constitución Francesa realza sutilmente la figura del "Gouvernement" y
le da a éste medios para forzar en el ámbito legislativo una decisión del
parlamento.
"Esto hace al gobierno dueño del juego
parlamentario: determina el orden del día
controla el derecho de enmienda, limita la
iniciativa parlamentaria, especialmente en
asuntos financieros. Esta amplia autoridad del
gobierno está garantizada por una serie de
mecanismos políticos: la Constitución invierte la
concepción misma de la responsabilidad
gubernamental ante el Parlamento, puesto que
en adelante se presume que el gobierno dispone
de la confianza de los diputados. Son ellos
quienes deben demostrar que ésta no existe
(artículo 49) contando la moción de censura sólo
con los votos ~ontra."'~"
Básicamente "los gobernantes cuentan con medios eficaces para gobernar
ya que el parlamentarismo racionalizado asegura la estabilidad y fuerza del bloque
may~ritario.""~
La iniciativa de la administración Rodríguez Echeverría que se reseñaba,
para cambiar el sistema a un régimen híbrido entre semiparlamentario o
semipresidencialista, con un diseño especial de los controles, pesos y
contrapesos, logrando un particular punto de equilibrio de poder que propiciara
mayor eficiencia democrática; en su intención y esbozo no es otra cosa que una
formulación afín, en el fondo, a los principios del parlamentarismo racionalizado.
Pero, por otra parte, el nuevo equilibrio de poder planteado por el
parlamentarismo racionalizado puede ciertamente inspirar - en el tanto no se
emprenda una reforma de mayor calado - un nuevo diseño, o mejoramiento de los
procedimientos legislativos en nuestro sistema jurídico - político en el esquema de
equilibrio actual.
Como concluimos, la ineficiencia democrática es, al mismo tiempo, causa y
efecto de un estado de ingobernabilidad relativa de la democracia costarricense.
En el Reglamento de la Asamblea Legislativa en particular, y en el general, en la
17' Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia. (1995) htt~://www.di~lomatie.~ouv.fr/es/francia 22lldecubrir-francia 222lfrancia-a-z 224linstituciones-Y-vida- politica 228llas-iorxicas-institucionales-~onstitucion 27.html [Consulta: 13 julio 20061 72 Ver CENTRO DE DOCUMENTACION E INVESTIGACI~N LEGISLATIVA, ASAMBLEA
LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA, Estudio 55-2006.,op.cit., p.20
forma ortodoxa de interpretar las normas y principios, constitucionales y
reglamentarias que regulan los procesos de formación de la ley hemos visto un
sesgo en perjuicio de la eficiencia democrática a través del dinamismo y
oportunidad de la respuesta a las demandas ciudadanas.
La necesidad de "racionalizar" el Derecho Parlamentario considerando la
preeminencia política del Ejecutivo demanda la agilización del trámite legislativo
para las iniciativas de legislación que constituyen las respuestas ejecutivas a los
intereses políticos de la mayoría ciudadana.
La moderna teoría política había ya concluido que más allá de existir tres
poderes, se dan en los tres tradicionalmente conocidos, en cierta medida, las tres
funciones esenciales del Estado: la legislativa o normativa, la judicial y la ejecutiva.
En el sentido democrático moderno subyace la demanda población de realización,
a través de la democracia, del bienestar general. Los mecanismos políticos en el
Estado democrático para la satisfacción de esta demanda están
predominantemente en la función Ejecutiva.
Planes y programas de gobierno que, por lo demás, determinan
preferencias electorales son realizados en torno a iniciativas ejecutivas.
La mayor cantidad de proyectos de ley que se presentan al legislativo
responden a esta función ejecutiva fundamentalmente, como decíamos.
Resulta entonces, que respondiendo a esta realidad y siendo consecuente
con el interés supremo de conservar la democracia logrando su efectividad, el
proceso de trámite de iniciativas legislativas ha de ser ágil.
Las normas legislativas deben asistir más a propiciar la relación de
colaboración entre la - generalmente mayoritaria - fracción oficialista con las
minorías opositoras, que a entorpecer el acuerdo y acentuar la controversia que
será, por lo demás siempre natural.
Como ha de conservar los valores del principio democrático, debemos decir
que el procedimiento legislativo que ha de ser "racionalizado" con un balance entre
el control democrático y el dinamismo para las iniciativas del Ejecutivo y las de
función ejecutiva de iniciativa popular o legislativa.
Lo que sucede en el caso costarricense es que se han establecido
excesivas normas reglamentarias y criterios de interpretación procedimental de
control y aseguramiento de los principios de participación, pluralismo y respeto a
las minorías. Pero su valor no se ha ponderado realmente con la necesidad de
hacer procesos legislativos si bien democráticos, ágiles y oportunos también.
Si Mirkine- Guetzévitch estimaba la necesidad de la racionalización del
papel del parlamento por la preponderancia política del Ejecutivo en el caso de
regímenes parlamentaristas, más en el caso costarricense con un sistema político-
constitucional presidencialista.
Si en un sistema presidencialista como el nuestro, donde comúnmente la
bancada de mayoría legislativa, en mayor o menor medida, es la de gobierno; se
sobredimensionan las normas de respeto al derecho de las minorías o se complica
todo el sistema de procedimientos en la formación de la ley se tiene como
resultado el entrabamiento del sistema democrático de resolución de demandas,
por cuanto se restringe al Ejecutivo de la utilización del instrumento político por
excelencia cual es la ley.
Y esa, precisamente, ha sido la causa y respectivo efecto de un diseño no
bien equilibrado de los procedimientos legislativos.
Con los procesos de desafección política, a partir de la insatisfacción de las
demandas populares y la desconfianza popular (trazándose un círculo vicioso), se
le ha ido quitando atribuciones a un poder Ejecutivo (y su bancada mayoritaria en
el Legislativo) que según la racionalidad original de nuestro sistema
presidencialista ha de ser más bien fuerte. Traducir de forma directa e inmediata
la desconfianza hacia las personas en desconfianza hacia las instituciones ha
resultado ser, a través de la historia la causa de la mayor gobernabilidad y el
mayor daño a la democracia como sistema funcional.
Dinamizando el ejercicio del derecho de la mayoría, simplificando el trámite
ordinario de formación de la ley, limitando el ejercicio de los derechos de la
minoría y el derecho de oposición de manera racional a la necesidad de
resguardar el principio democrático es como se introduciría al sistema
costarricense de procedimientos legislativos las acertadas conclusiones del
pensamiento de Mirkine - Guetzévitch, e , igualmente, se podría con ello
"racionalizar" al parlamento en un régimen presidencialista donde esto resulta más
importante.
La búsqueda de eficacia y eficiencia en el diseno de los procedimientos
legislativos no parte de considerar a la Asamblea necesariamente como una
máquina de leyes. El procedimiento legislativo es eficiente en el tanto los asuntos
se resuelvan definitivamente (sea en forma positiva o negativa) de manera
oportuna, una vez que, racionalmente, se han cumplido con las garantías de
equilibrio del sistema democrático.
Se debe entender que la función de control político, no es precisamente un
fin democrático esencial, sino que es un medio democrático. No existe democracia
para que exista control político del Gobierno; sino que existe democracia en el
tanto haya control político, derecho de oposición y respeto de las minorías.
Por otra parte, no es con procedimientos legislativos dilatados como se
controla políticamente a un Gobierno, es con un control racional ejercido por
fracciones opositoras que actúan bajo el resguardo, igualmente racional, de sus
derechos; en conjunto con el complejo sistema de control político en una
democracia moderna, que incluye heterogéneos factores, como el papel de la
prensa por un lado; y por el otro con un control de constitucionalidad fuerte y
vigoroso, ocupado exclusivamente de cuestiones de técnica jurídica constitucional
y menos dado a juicios de oportunidad o conveniencia.
Por estas razones es que extraemos el principio de racionalización del
parlamento y su procedimiento; para que aleccione en el caso costarricense, que
ha tiempo ha mostrado una deficiencia en el diseño de sus procedimientos
legislativos, y que tiene una razón en los criterios generalizados aplicados al
análisis del valor democrático de las normas procedimentales para la Asamblea
Legislativa, que han inducido sesgos importantes.
Seguido reseñamos ciertas iniciativas de cambio al Reglamento de la
Asamblea Legislativa, presentadas algunas a la consideración del Legislativo,
unas en tramitación, otras archivadas; de las que extraemos lo que consideramos
sería consecuente con las situaciones y principios hasta ahora expuestos. Y
planteadas estas reformas con el objeto de mejorar la gobernabilidad del país a
través de la eficiencia y la eficacia democrática.
Sección II: Propuestas de modificación planteadas al Reglamento de la
Asamblea Legislativa para lograr mayor eficiencia democrhtica.
En forma concreta se han planteado diversidad proyectos de acuerdo
legislativo para reformar los procedimientos contenidos en el Reglamento de la
Asamblea Legislativa a lo largo de la Última década. La mayoría, como hemos
indicado, atendiendo más a motivaciones coyunturales que estructurales.
En la presente sección rescatamos algunas iniciativas de reforma ya
planteadas a la corriente legislativa, las menos con algún grado de avance en su
tramitación. Igualmente, sugerimos algunas propuestas de reforma al actual
Reglamento de nuestro cuño.
Las propuestas que recogemos son las que consideramos serían
consecuentes como una racionalización del procedimiento legislativo
costarricense, considerando las lecciones que se desprenden del nuevo derecho
constitucional y la ciencia política; así como también, propuestas que consideran
ampliamente el principio democrático, desde su análisis moderno e integral que
hemos pretendido introducir en la presente investigación.
Lo que sí se debe advertir, como se enfatizará en el aparte final, es que la
recurrencia a la reforma parcial del Reglamento Legislativo no resulta ser la
alternativa más conveniente desde el punto de vista de la técnica reglamentaria;
sobre todo en términos de la conservación del sentido de integración de las
normas. Cuando lo que resulta más deseable es, buscar con liderazgo y consenso
político un replanteamiento integral de los procedimientos legislativos, con altas
consideraciones técnicas, de las que aquí hemos considerado, y considerando
inclusive, la reforma política que marcha paralelamente a través de otras
iniciativas.
El actual Reglamento distingue tipologías generales de procedimientos
legislativos, a saber: El Procedimiento Legislativo Ordinario, que corresponde al
proceso típico de formación de la ley. Los Procedimientos Legislativos
Extraordinarios, dentro de los que el actual reglamento incluye: el trámite de
dispensa, el Presupuesto Ordinario, los Presupuestos Extraordinarios y
modificaciones, el trámite del Veto y las Reformas Parciales a la Constitución. Y
los Procedimientos Especiales, como denomina la actual normativa a: la
Ciudadanía Honorífica, los Nombramientos, ratificaciones y renuncias, el Recurso
de Insistencia y los Acuerdos Parlamentarios.
A partir de esta distinción hemos distribuido esta sección en tres apartes
diversos: el primero, y más amplio, que contiene propuestas de reforma al
procedimiento ordinario de formación de ley.
El segundo aparte integrará las propuestas de modificación a los
procedimientos extraordinarios, haciendo énfasis en aquellas propuestas que se
han generado para promover procedimientos extraordinarios ágiles de regulación
y tramitación especial. Procedimientos específicos llevados en el tratamiento de un
asunto legislativo con la intención de agilizarle. Son procedimientos que no se
encuentran, en la mayoría de los casos, establecidos en el reglamento actual, o se
encuentran dentro de regulaciones específicas que no refieren a los
procedimientos incluidos en la lista taxativa de lo que se denominan
explícitamente extraordinarios, pero que como se verá constituyen tipos de
tramitación extraordinaria para iniciativas legislativas. Se pudieran confundir éstos
con la clasificación de procedimientos especiales, sobre todo cuando la
denominación el artículo 208 bis de la Asamblea es el título: "procedimientos
especiales". Tal confusión es resultado precisamente de la introducción de
modificaciones parciales a un Reglamento que resulta cada vez más superado y,
ahora, de orden y estructura incongruente. A nuestros efectos, estos tipos de
procedimientos de tramitación especial serán vistos en el aparte de los
procedimientos extraordinarios, dejando exclusivamente para el aparte de
Procedimientos Especiales los que específicamente incluye el actual reglamento
bajo esa denominación
En el aparte final se mencionarán propuestas de modificación planteadas
para los procedimientos de control político y los tipos de procedimientos que el
reglamento actual clasifica como especiales.
A) Propuestas específicas de modificación al procedimiento legislativo
ordinario y de formación de la ley.
El procedimiento ordinario de formación de la ley representa la médula del
trámite legislativo. Por otra parte la ley, es el instrumento político por excelencia;
no es necesario detallar la infinidad de temas estructurales en la democracia
moderna que son objeto de ley.
Ciertamente, el problema de la ineficacia de los procedimientos legislativos
y su relación causal con la ineficiencia democrática del sistema político, parte del
entrabamiento de las iniciativas sometidas al proceso de formación de ley en la
Asamblea Legislativa.
Es variopinta la gama de propuestas planteadas formalmente en
expedientes legislativos para modificar específicas regulaciones al procedimiento
ordinario; de tal diversidad extraemos algunas que consideramos atienden
mecanismos medulares que por su diseño actual han contribuido a los
entrabamientos del proceso legislativo.
En el caso de la regulación de los procedimientos en la labor de las
Comisiones Legislativas, de diversa índole, debe darse especial atención al hecho
de que allí se concentra la mayor cantidad e importancia de pasos en el trámite
legislativo.
La mayor atención y posibilidad real de trabajo en el proceso de formación
de la ley por parte de los diputados se da en las Comisiones. Por otra parte, es en
esta especifica tramitación donde igualmente suelen surgir la duplicidad y
complejidad procedimental que entraba iniciativas, y que da espacio a las
prácticas de uso abusivo de prorrogativas procedimentales.
Igualmente, la labor de control político ha ido siendo cedida, por la eficacia
de los resultados, a las comisiones legislativas, a través de comisiones especiales,
o el caso destacado de la Comisión Permanente Especial para el Control del
Ingreso y el Gasto Público.
Igual, hemos insistido en que las modernas democracias ven en la
delegación de tramitación y delegación plena a comisiones la práctica más útil
para la agilización de los procesos parlamentarios.
Del año 1995 data el expediente legislativo 12.078"~ que resultó archivado
y plateaba una reforma que pretende mejorar significativamente uno de los
asuntos que restan oportunidad al procedimiento legislativo, cual es el tiempo.
Se pretende, reformar los artículos 95 y 96 que referían al trámite y término
para dictaminar de las Comisiones Especiales.
Si bien es cierto al tiempo de la propuesta la redacción de los artículos
citados no es la misma de la actualidad (que se ha visto modificada por acuerdo - -
'73 Expediente legislativo 12.078 del 20102195, Archivado.
de 1998 y la inclusión en 2003 de un artículo 96 bis) conserva igual importancia la
propuesta en cuestión.
La sustancia es el establecimiento de un plazo máximo reglamentario para
el dictamen de los informes de Comisión. Generalmente, en el caso de todos los
tipos de comisión legislativa que se encuentran en nuestro sistema, la extensión
casi irrazonada de los plazos para dictaminar por parte del Plenario en el caso de
las Especiales o la prórroga concedida a lo interno de las Ordinarias, por ejemplo;
se han vuelto en la práctica común y no la excepción.
Tal laxitud, hecha costumbre por lo demás, tiende al desestímulo del trabajo
esmerado y exigente en la resolución de los informes o dictámenes. Es cierto que
la carga de trabajo en la Asamblea es considerable, pero recurrir a la perpetuidad
en las tramitaciones no resulta ser una solución conforme.
El proyecto citado plantea las siguientes redacciones:
"Artículo 95.- Término para dictaminar. Las
comisiones tanto ad hoc como de investigación,
tendrán un término de 60 días hábiles para
rendir su dictamen, pudiendo aprobarse una
única prórroga de 30 días hábiles en virtud de
solicitud justificada. Cuando se designe una
comisión especial, la Asamblea podrá encargar
al Presidente el nombramiento de los
integrantes"
"Articulo 96.- Los informes tanto de las
comisiones ad hoc como de investigación se
elevarán a conocimiento del Plenario para el
trámite dentro de los 3 días siguientes a su
emisión. A estos efectos ocuparán el lugar
inmediato siguiente al Capitulo de Permisos y
Autorizaciones en la segunda parte de la sesión,
y se conocerán durante las 6 sesiones
siguientes en forma ininterrumpida, al cabo de
las cuales el Presidente los someterá a votación
sin más trámite."'74
Igual regulación de plazos debe darse a las subcomisiones de trabajo al
interior de las diferentes Comisiones a las que tradicionalmente se les extienden
los plazos de informe en razón de que necesariamente el volumen de trabajo debe
ser tratado con cierta discrecionalidad por parte de la Comisión para poder salir
avante, sin embargo conservando cierto margen de discrecionalidad para la
organización interna del trabajo, debe regularse eficazmente un plazo general
racional que impulse la diligencia de los diputados.
En un aparte anterior hemos dado fundamento de la conveniencia del
establecimiento de plazos para ciertas etapas procedimentales para limitar la labor
'74 Expediente legislativo del 12.078 del 20-02-95, Archivado.
Aún en el caso de las Comisiones Especiales , el proyecto 13.431"~,
igualmente archivado, planteó una reforma al 96 para que los informes de las
comisiones investigadoras deban votarse en el periodo constitucional en el cual
fueron rendidos, si no se adopta una decisión en ese lapso, el Informe pasa al
archivo, impidiéndose que éste sea conocido y votado. Al dirigirse en el mismo
sentido, a limpiar las agendas de proyectos a los que no se les da impulso o
seguimiento, y además, considerando la realidad política de las Comisiones
Especiales cuyo tema pierde parte importante del interés en el cambio de periodo
por la preeminencia de la coyuntura, resulta una idea en la dirección correcta.
Otro punto medular a reformar en el procedimiento ordinario actual es la
flexibilización de los requisitos de formalidad para la presentación de proyectos de
ley. En ciertas circunstancias, el rechazo de los proyectos a priori por errores de
forma, hace que se desaproveche el aparato de asistencia técnica y administrativa
de la Asamblea Legislativa que podría, con sus recursos, solventar ciertas
omisiones o carencias meramente formales que llevan algunas iniciativas.
Desde el punto de vista del principio de racionalidad y proporcionalidad la
sanción de inadmisibilidad por simples errores de forma subsanables resulta fuera
de proporción.
Como decimos, nos referimos acá a omisiones puramente formales que se
producen por errores normales en la actividad legislativa. No se pretende aquí ser
permisivos a la presentación de proyectos en cantidad sin sustrato o con falencias
'75 Expediente legislativo No 13.43 1 del 1211 111998, Archivado.
fundamentales. Se trata más bien de que así como el diálogo político se relaja con
la flexibilidad de las normas, así también la labor del aparato legislativo
administrativo, asista a la labor legislativa, como actualmente lo hace, pero
mayormente. Inclusive para compensar se debería estructurar, en conjunto con
una dotación mayor de recursos humanos y técnicos, debe establecerse un
mecanismo de previo informe ejecutivo de viabilidad por parte del departamento
de Servicios Técnicos, que de manera previsiva de luces, no sobre la aptitud en
profundidad del proyecto, sino de su probabilidad técnica fundamental. Lo anterior,
con el claro objeto de discriminar aquellas iniciativas imposibles desde el punto de
vista técnico.
En un sentido similar a lo que acabamos de exponer el proyecto constante
en el proyecto 12.182'~~ del año 1995 pretendía la modificación de los artículos
1 13 y 1 15 del Reglamento, para, en resumen, suprimir el rechazo del proyecto por
la forma y por otra parte incluir en el 115 la valoración de viabilidad de la iniciativa
por parte de Servicios Técnicos.
Insistimos en que, desde nuestra perspectiva, el diseño de este mecanismo
de valoración de viabilidad debe ser cuidadoso de lograr un estudio de carácter
ejecutivo, lo que no se logra si no incluye un aumento de los recursos materiales
del Departamento de Servicios Técnicos; y además una valoración de viabilidad
que no entre a considerar la oportunidad o conveniencia política de las propuestas
o a convertirse en un estudio definitivo de plena aptitud técnica, lo que seria por un - - -
'76 Expediente legislativo No 12.182 del 27/02/1995, Archivado.
lado una intromisión en la prerrogativa propiamente legislativa de los
representantes populares, y por el otro, un delante de criterios técnicos, que serán
luego objeto del mismo departamento, en una etapa muy embrionaria del
procedimiento.
El necesario establecimiento de una cantidad o proporción del pleno como
quórum requerido para el inicio de la sesión Plenaria o de las de las diversas
comisiones es un tema que debería igualmente flexibilizarse. El requerimiento de
un quórum mínimo es indiscutible, lo que también resulta cierto es que, a la luz del
análisis de la realidad práctica legislativa, se debe considerar por ejemplo el hecho
de que en muchas oportunidades en las que no se alcanza el quórum requerido,
los mismos diputados que resultan en la temporalidad inmediata ausentes, se
encuentran ocupados en asuntos de pocos minutos, en los mismos edificios de la
Asamblea, con la intencionalidad plena de incorporarse lo antes posible a la labor
de los órganos legislativos, estos nos hace plantear la necesidad de flexibilizar la
actual configuración del quórum.
Esta figura se encuentra regulada en el Capítulo IV del Título I de la Parte
Segunda del Reglamento de la Asamblea, cuyo artículo 33, en su redacción actual
reza:
"Artículo 33.- Falta de Quórum para iniciar la
sesión. Si quince minutos después de la hora
fijada para la iniciar una sesión no hubiere
quórum, esta se pospondrá para la siguiente
fecha. La Secretaría tomará la nómina de los
diputados presentes, a fin de que les sea
acreditada la asistencia, para el pago de las
dietas."
Varios proyectos, ya planteados han abordado el reformar esta regulación.
Así, por ejemplo el proyecto 14.789'~~ , iniciativa del 2002 ya archivada,
plantea una modificación al 33, dando la oportunidad que sí a la hora fijada para
iniciar la sesión no hubiere quórum, nuevamente, en los próximos cinco minutos
se puede lograr mediante la comprobación si existe quórum suficiente con los
diputados que se encuentran fuera del recinto.
Tanto en el expediente 14.961178 de 2002 como en el 15.49617' de 2003 se
planteó una iniciativa igual a la reseñada, otorgando un plazo mayor (diez
minutos), y estableciendo un régimen de sanción diferente sobre la dieta de los
diputados que no lleguen al primer llamado y se incorporen. Sanción que
correspondería a la reducción del monto de la dieta en un cincuenta por ciento.
Punición que nos parece pertinente, para con la flexibilidad no desestimular
plenamente la asistencia en tiempo.
Aún y cuando la actual redacción del artículo 34 actual ya plantea el
requerimiento por parte del Presidente, (de la Comisión o el Plenario) para
reintegrar el quórum por cinco minutos, una vez roto, tal atribución de flexibilidad
177 Expediente legislativo N" 14.789 del 24/06/2002, Archivado. 17* Expediente legislativo No 14.961 del 01/10/2002, Archivado. '79 Expediente legislativo No 15.496 del 2511 112003, Comisión Especial de reformas al Reglamento.
no se plantea para el inicio formal de la sesión, por lo que muchas veces se pierde
por minutos la posibilidad de sesionar.
Igualmente, la optimización y racionalización en la normativa de la
conformación del quórum legislativo, se puede beneficiar ampliamente de los
recursos tecnológicos que debe incorporar vigorosamente el trabajo legislativo, a
lo que referiremos más en detalle adelante.
La racionalización del tiempo, que cómo hemos fundamentado con
anterioridad, tiene amplio sentido en aras de lograr mayor gobernabilidad, y a
través de ella eficiencia democrática, debe ser aplicada en mejor forma a los
procedimientos legislativos.
Sobre la regulación de los tiempos de intervención y debate, se han
planteado diferentes reformas.
Así, íntegramente, el proyecto contenido en el expediente legislativo
14.933'~' del año 2002, que no tuvo éxito en su tramitación, pretendió racionalizar
todos los tiempos regulados en el Reglamento, a través de su reducción.
Se reforma el inciso b) del artículo 41 bis, con el fin de reducir el uso de la
palabra, para la defensa u oposición de la moción para fijar plazos de votación, de
quince minutos a cinco minutos.
Se plantea el cambio del artículo 107 sobre el uso de la palabra para
asuntos diversos, no contemplados en la regulación para mociones y fondo de
proyecto en plenario de 135, que se reduce de un plazo de sesenta minutos a
''O Expediente legislativo No 14.933 del 19/09/2002, Archivado.
quince minutos, que se podrá aprovechar de una sola vez o en diversos turnos,
dicho plazo será improrrogable y no podrán concederse plazos adicionales.
Igualmente pretende modificar el artículo 109 sobre el razonamiento para la
votación nominal, reduciendo el uso de la palabra de diez a cinco minutos.
En el 132 que regula la explicación de los dictámenes en Plenario por los
firmantes por quince minutos se cambia a diez minutos.
Se reforma el artículo 135 para reducir el uso de la palabra en las sesiones
de Plenario: de la discusión de proyectos de ley en el trámite de primer debate, el
diputado podrá intervenir, con respecto a cada moción, por "un plazo no mayor de
quince minutos'' a "cinco minutos". Con respecto al fondo del proyecto, pasa de
intervenir en un plazo "de hasta treinta minutos" por "no mayor de quince minutos".
Con respecto al uso de la palabra en la discusión general del proyecto en
segundo debate se pasaría de quince minutos del actual numeral 150, a diez
minutos.
Se pretende reformar el numeral 155 que establece el tiempo de 15 minutos
improrrogable para el diputado solicitante de la revisión por diez minutos.
Se cambiaría el 156 para reducir el uso de la palabra del apelante de las
decisiones del Presidente de la Asamblea y de éste en su descargo de treinta
minutos actuales a quince.
Se reformaría el articulo 161 de trámite de las mociones delegatorias a
Comisiones con Potestad Legislativa Plena para reducir el uso de la palabra a
favor de la moción por un plazo que, individualmente o en conjunto, no exceda de
diez minutos en lugar de los quince actuales. Se modifica también el inciso 2 para
el conocimiento de las citadas mociones y de las de sus revisiones, se dispondría
de un plazo máximo de quince minutos en cada sesión plenaria en lugar de los
treinta actuales.
Del 162 se propone la modificación del inciso 2) para reducir el uso de la
palabra de los firmantes de cada dictamen a la hora de iniciar el trámite en primer
debate en las Comisiones Plenas, de un plazo que, individualmente o en conjunto,
no exceda de quince minutos a diez. En el caso de los proponentes de un
proyecto dispensado, se modifica el plazo que no podrá exceder de quince
minutos en vez de treinta.
Se reduce el tiempo en el uso de la palabra contenido en el artículo 174,
que regula genéricamente el uso de la palabra para las Comisiones Legislativas
con Potestad Legislativa Plena, de la siguiente manera:
-Para la discusión general del proyecto, en primero y segundo debates, se reduce
el uso de la palabra a diez minutos por los quince actuales.
-Para referirse a las mociones de fondo, cada diputado podrá hacer uso de la
palabra por un plazo que no exceda de cinco minutos, en lugar de diez.
-Para referirse a las mociones de revisión, sólo podrán hacer uso de la palabra los
proponentes por un plazo que, individual o colectivamente no exceda de cinco
minutos y no quince minutos. E igual a quienes se manifiesten en contra de la
moción.
-Para referirse al recurso de apelación, sólo podrá hacer uso de la palabra el
proponente, por cinco minutos en lugar de diez. E igual para el Presidente sobre el
particular.
Y por último, el proyecto de reforma en cuestión plantea el cambio en el
artículo 175, inciso 4) sobre las mociones de avocación de los proyectos de las
Comisiones Plenas al Plenario legislativo, para reducir el conocimiento de éstas y
de las de sus revisiones a un plazo máximo de diez minutos en cada sesión
plenaria en lugar de los veinte actuales.
Ya hemos dicho que con respecto al establecimiento de nuevos parámetros
temporales para el uso de la palabra, es complejo hallar los criterios objetivos que
fundamenten los límites de tiempo propuestos; lo que sí es cierto, es que esto se
puede lograr a partir del estudio empírico de la realidad legislativa. Igualmente es
cierto que comúnmente se denotan dos cosas: por un lado que las exposiciones
verbales de los diputados no llegan al límite de tiempo, siendo plenamente
efectivas; y por el otro, que en la gran mayoría de los casos el agotamiento del
tiempo en una exposición de un diputado se da cuando aquél ya está circundando
sobre ideas ya expuestas y en el común de las ocasiones fallando a la buena
técnica de la elocuencia.
De lo anterior se concluye que, aún sin saber si las propuestas dadas son
las más efectivas, lo cierto es que hay que abordar integralmente la limitación de
los tiempos para las intervenciones de los diputados y en el debate reglado, para -
sin lesionar el derecho de participación de aquellos- limitarles, haciendo
desarrollar más la buena técnica de la elocuencia y la lógica en su participación; y
la propuesta reseñada es un intento en esa dirección.
Igualmente, debiera regularse más estrictamente la cesión del derecho del
uso de la palabra. Esta figura estimula, en palabras llanas, que algunos que no
querían, originalmente, hacer uso de la palabra se vean estimulados a hacerlo,
buscando un razonamiento cualquiera para exponer su posición, que al no ser
originario del proceso de debate y discusión muchas veces es vacuo. El derecho
al uso de la palabra en Plenario debiera ser personalísimo; esto lograría que se
razone debidamente previo a inscribirse en la lista del uso de la palabra. Haría que
las fracciones fuesen más cuidadosas en la determinación de los emisores de sus
exposiciones y razonamientos. Evitaría discusiones cíclicas, por ejemplo, las
recriminatorias, de suceso tan usual. Así como eliminaría la cantidad de
anotaciones que se hacen en el uso de la palabra y que luego no son ejercidas. El
expediente 14.522 incluye un adición al numeral 135 que establece: "( ...) Ningún
diputado podrá ceder su tiempo de intervención por la vía de la
Con respecto al mejor aprovechamiento del tiempo, a través de la
reestructuración íntegra de los horarios de labor legislativa de todos los órganos y
dependencias se han planteado a la comente legislativa varias iniciativas.
Éstas van desde aumentar las horas de trabajo del Plenario y las
Comisiones, iniciativa que acompañando una general racionalización de los
procedimientos parlamentarios, resultaría muy efectiva. El restablecimiento de
Expediente legislativo No 14.522 de 27/09/200 1, Archivado.
labores parlamentarias para el día viernes, la que no compartimos, por cuanto se
debe reservar del uso de este día para el enriquecimiento de la representación a
través del contacto popular, lo que no justifica es que el personal parlamentario de
planta se exima de labor para la tarde de este día. Hasta la reestructuración de la
distribución en el itinerario de horarios de Comisiones, dando preponderancia en
cantidad horaria a las Comisiones Plenas y las Permanentes, y la reestructuración
en concordancia de los horarios de reuniones de fracción, jefes de fracción y
directorio legislativo.
En una reforma integral del Reglamento Legislativo, éstas son, sin duda,
propuestas a considerar.
Se ha propuesto acertadamente limitar el tiempo para la presentación de
mociones para modificar los proyectos de ley en cuanto al fondo. Así consta en los
expedientes legislativos 14.988'~~ y 15.550'~~ que plantean que sean presentadas
únicamente durante las tres primeras sesiones de discusión del proyecto en primer
debate en lugar de las cuatro sesiones actuales. Es importante esta limitación que
no afecta la médula del derecho de enmienda de los diputados, por el contrario le
hace más óptimo, permitiendo mayor participación efectiva de más diputados con
sus mociones y obliga eso sí al mayor estudio oportuno de los proyectos de ley, y
la mayor concreción y calidad técnica de las alteraciones propuestas, lo cual es
fundamental.
Expediente legislativo No 14.988 del 15/10/2002, Archivado. I S 3 Expediente legislativo No 15.550 del 08/03/2004, Comisión Especial de reformas al Reglamento.
Sería oportuno limitar de forma genérica la resolución de recesos
legislativos. La naturaleza y variedad de labores parlamentarias, de control
político, de máxima instancia de representación; más allá de la fundamental de
emisión de legislación, hacen que siempre el tiempo sea insuficiente frente a las
ilimitadas fuentes de ocupación, siempre hay qué hacer. En el expediente 15.104
se planteó la adición de un artículo 32 bis que estableciera lo siguiente: "en cada
periodo legislativo, durante las sesiones ordinarias y extraordinarias, la Asamblea
Legislativa no podrá acordar ir a receso por más de quince días hábiles con el
pleno goce de las dietas de los diputados. Todo periodo de receso que exceda los
quince días hábiles por año legislativo implicará la deducción correspondiente de
las dietas que devengan los dip~tados." '~
En el mismo sentido la iniciativa bajo el legajo 15.512'~~ propone otra
redacción para el 32 bis a adicionar, que en resumen establece, que si se
acordare un receso por más de quince días hábiles por año legislativo se deducirá
la dieta correspondiente al tiempo de receso en exceso. Se hace la salvedad, en el
proyecto de acuerdo, de los casos en que sea el Poder Ejecutivo quien mediante
el retiro de los proyectos de ley suspenda las sesiones. En este caso la Asamblea
Legislativa y sus diputadas y diputados seguirán devengando las dietas completas
pero deberán seguir en sus funciones como congresistas dedicados al control
político y al trabajo con los habitantes del país.
p p p p - p p - - - -
'84 Expediente legislativo No 15.104 del 17/12/2002, Archivado 185 Expediente legislativo No 15.512 del 17/12/2003, Comisión Especial de reformas al Reglamento.
Igualmente es importante limitar, a través de una regulación racional, los
recesos otorgados en el Plenario mismo, se propone una nueva regulación para
limitar las mociones de orden tendientes a plantear estos recesos. En la propuesta
numerada bajo el legajo 14.522'~'~ expediente que ya hemos citado y
describíamos como ambicioso se esboza una nueva redacción del numeral 153
que incluya la limitación de que sólo serán de recibo las mociones de receso en el
Plenario, cuando sean solicitadas por:
-Dos o más jefes de fracción que juntos representen por lo menos veintinueve
diputados.
-La mitad, como mínimo de los jefes de fracción.
-Al menos diez diputados de dos o más fracciones, o,
-Cuando así lo resuelva el Presidente por razones de oportunidad y conveniencia.
Hemos reiterado el importante rol que desempeña en la labor legislativa
eficiente la figura general de la delegación legislativa, de lo que se desprende que
se debe mejorar la eficiencia de las Comisiones legislativas y hacer más óptimos
sus procedimientos internos. Se debe limitar de manera más efectiva el plazo para
dictamen y elaboración de informes, y; si bien es cierto se requiere permitir al
presidente del Plenario con respecto a las comisiones, y de la Comisión con
respecto a las subcomisiones, cierta flexibilidad para otorgar plazos razonables
adicionales, no debe permitirse una laxitud plena que vaya a repercutir en el
atraso del periodo total de tramitación de los proyectos en la Asamblea Legislativa.
Expediente legislativo No 14.522, op.cit.
Muchas veces la solicitud de prórrogas se debe exclusivamente a que no se ha
iniciado a tiempo con la resolución de los asuntos y no a la excepcionalidad de
requerirse irremediablemente más tiempo.
En el sentido dicho, se expresa la propuesta contenida en el expediente
15.541'87 que plantea cambiar el artículo 95 reformando lo ateniente a la prórroga
de las comisiones dictaminadoras, al establecerse el siguiente criterio: Por dos
terceras partes de los votos de los diputados, la moción para conformar una
comisión especial podrá autorizar que, si no media prórroga, al vencimiento de su
plazo se aplique lo establecido por el párrafo penúltimo del artículo 178 del
Reglamento. Que consiste en el término guillotina que se establece para la
votación del Presupuesto Ordinario de la República , suspendiendo la discusión a
las 23:30 horas del día anterior al vencimiento, teniéndose por rechazadas
mociones y gestiones pendientes, y procediéndose a votación de inmediato si más
discusión.
Otra iniciativa con nuestro agrado es visible al expediente 15.689, que
introduce una idea efectiva para evitar la desidia en la tramitación en las
Comisiones Legislativas de diversa naturaleza, y, por el contrario, dinamizarla
efectivamente.
Igualmente a partir de la reforma al numeral 95 se propone introducir un
nuevo criterio en cuanto a los informes: "Cuando a una comisión se le haya
encomendado conocer en un Único expediente más de un tema o proyecto, podrá
187 Expediente legislativo No 15.541 del 23/02/2004, Comisión Especial de reformas al Reglamento.
solicitar al Plenario la autorización para rendir informes parciales de acuerdo al
avance de su trabajo. Estos informes parciales serán conocidos de conformidad
con las disposiciones del presente título"'88
Ahora, éste buen planteamiento podría ir más allá.
En nuestro caso, se podría establecer la figura de informes parciales de los
diversos órganos de delegación legislativa, permanentemente y en todos los
casos, o cuando menos, como requisito sine qua non para acceder al
otorgamiento de prórrogas en los plazos. Esta figura, además de asegurar el
impulso a la tramitación de los asuntos, es acorde con los principios de publicidad
y responsabilidad de los órganos parlamentarios, dando informe público de los
avances en la tramitación y discusión de los asuntos.
El tema de los límites al derecho de enmienda debe ser abordado. La
normativa debe orientar al ejercicio racional de esta atribución. El caso particular
es el de dos artículos primordialmente, a saber, el artículo 123 , que regula la
presentación de mociones en Comisión; y el artículo 137 que regula en general la
presentación y diligencia de las mociones de fondo en el trámite en Plenario de los
proyecto.
La vía de las mociones de fondo que, en esencia, representa el instrumento
por excelencia para el ejercicio del derecho de enmienda de los legisladores, se
ha convertido igualmente en la principal herramienta para, a través del ejercicio
abusivo de tal derecho, de trabar la tramitación de las iniciativas que se adversa.
Expediente legislativo No 15.689 del 26/08/2004, Comisión Especial de reformas al Reglamento.
Si bien es cierto las tácticas filibusteras de entorpecimiento del debate, tienen un
origen en el fuero de la ética y moralidad política de los legisladores, los
procedimientos reglados deben, en lo posible, limitar y sancionar, estas prácticas
que constituyen un uso abusivo de un derecho, como profundizaremos adelante.
El ya citado proyecto 14.522 propone una nueva redacción para el artículo
123 sobre las mociones de fondo en Comisión que en su último párrafo diría:
"Cualquier diputado podrá presentar mociones escritas a la secretaría de una
comisión permanente para reformar un proyecto, siempre y cuando el número de
mociones no supere una por diputado, sobre cada artículo del proyecto que se
pretende m~dif icar." '~~
Igual limitación debe darse en el caso de las mociones vía artículo 137, que
tienen implicancias más graves, por cuanto, al tratarse de mociones de fondo en
Plenario tienen como efecto la retrotracción del proyecto a Comisión para su
conocimiento.
Llenar un proyecto de decenas o centenas de mociones, varias sobre un
mismo artículo, no refleja un interés por el ejercicio de la enmienda y el
mejoramiento de los proyectos sino un interés por hacer hartazgo del trámite de
los asuntos o imposible su resolución. La solución más sencilla es la que se
propone; si el interés es, contribuir al mejoramiento de un proyecto a través de la
enmienda, se puede condensar en un mismo acto todos los cambios minuciosos
189 Expediente legislativo No 14.522, op.cit.
queridos para un mismo artículo, en una única moción, que plantee su propuesta
de redacción final de ese articulo particular.
La fórmula una moción de fondo por articulo, por cada diputado, resulta un
modelo conveniente. Ligado a esto sería conveniente introducir la limitación de
que sólo procederá una reiteración por cada artículo del proyecto que se pretenda
reformar, iniciativa igualmente incluida en el expediente antes citado.
La figura de la reiteración en el Reglamento de la Asamblea Legislativa,
básicamente consiste en la posibilidad que tiene un legislador de reiterar ante
Pleno, la moción de fondo que habiendo sido presentada conforme al Reglamento,
haya sido rechazada en la Comisión respectiva.
En la actualidad la regulación de la moción de reiteración se limita
solamente por el inciso tercero del artículo 138 que reza:
"Artículo 138.- Mociones de reiteración. Solo
procederá una reiteración por cada modificación,
derogación o adición presentadas."
Comúnmente en la labor de creación legislativa se encuentran proyectos
que en un único artículo contienen diversas regulaciones, modificaciones,
derogaciones o adiciones, a través de diversos incisos y subdivisiones.
Como se ha señalado, esto es propicio a que, en ejercicio abusivo del
derecho de enmienda, con la intención de imposibilitar la resolución de los
procedimientos, llegando a la votación final de los asuntos; se presenten
aisladamente cantidad de mociones, una por cada modificación, derogación o
adición. Lo anterior, genera cientos de mociones sobre un proyecto, cuya
tramitación debe hacerse, por regulación reglamentaria de manera individual. Un
trámite reglado por cada minúscula variación que se pretenda hacer a un artículo.
Tal insensatez se traduce en un costo injustificado en tiempo, no dispuesto para la
dialéctica política o el convencimiento y la persuasión, sino dispuestos al capricho
de los opositores de mala fe.
Insistimos, en el ejercicio de buena fe del derecho de enmienda de los
congresistas; cuando se conoce un texto base de discusión propuesto y se
estudia, se establece una opinión; la manera racional de presentar las mociones
de alteración por el fondo, es a través de una propuesta de redacción final de cada
artículo. Y la reiteración en Plenario debe seguir la misma lógica.
Podría argumentarse que la médula de muchas disposiciones normativas
se encuentra en una pequeña expresión, o en un inciso de muchos en un artículo.
Y que eliminar la posibilidad de mocionar y reiterar sobre los puntos particulares,
haría las negociaciones políticas en el parlamento un simple proceso de
aceptación o rechazo, y afectaría la calidad técnica minuciosa y el estudio
profundo de los legisladores.
En el sentido contrario, nuestro criterio es que la limitación propuesta sobre
las mociones de fondo y las reiteraciones, tiende a alentar, desde la raíz del
proceso legislativo, o sea, desde la labor individual de cada representante popular,
el estudio oportuno, esmerado y nimio de los proyectos y de las ideas de
modificación propuestas. Generando además de agilidad procedimental, calidad
en los productos legislativos.
Se han planteado igualmente, iniciativas que configuran propuestas más
innovadoras, introduciendo mecanismos creativos de agilización e impulso al
procedimiento legislativo en situaciones concretas.
Así, por ejemplo, se ha planteado la fórmula de la moción para concluir el
debate y proceder a la votación inmediata. Lo anterior a través de la adición al
Reglamento de un artículo 156 bis, que diría:
"Articulo 156 bis.- Concluido el plazo para
presentar mociones en el Plenario y agotadas
las reiteraciones, procederá la moción para
concluir el debate y someter el proyecto a
votación, de acuerdo con lo siguiente:
1 .- La moción para concluir el debate será de
orden y se conocerá con prioridad respecto a
cualquier otra moción. Si la moción es aprobada,
el Presidente sin más trámite, procederá a la
votación del proyecto de ley.
2.-El conocimiento de una moción solo procede
para concluir el debate y votarla inmediatamente
por vía de discusión.
3.- Las mociones serán de recibo cuando sean
firmadas por:
Dos o más jefes de fracción que juntos
representen por lo menos treinta y ocho
diputados.
La mitad como mínimo de los jefes de fracción
Al menos diez diputados de dos o más
fracciones
4.- Para su aprobación se requerirán treinta y
ocho votos y sobre esta no procede
razonamiento del voto."1g0
Así también, otra propuesta de importante calado es el establecimiento de
una determinación temporal horaria para cada uno de los puntos contemplados en
la sesión plenaria como Orden del Día reglado del numeral 35; haciendo de cada
punto del orden del día una etapa del procedimiento de carácter preclusiva, para
que, si el intervalo prescrito se cumple, se posponga el asunto y se pase de
inmediato al siguiente punto del orden del día. Por ejemplo, en el expediente
1 5 . 2 0 0 ~ ~ ~ se plantea dividir la sesión del plenario con un horario estricto.
El mismo expediente, en otro orden de cosas, presenta una reforma al
artículo 154 que contiene la figura del reenvío del proyecto a la comisión
190 Expediente legislativo No 14.522, op.cit. 19' Expediente legislativo No 15.200 del 10/04/2003, Archivado.
dictaminadora. El cambio plantea que en la discusión de un proyecto, en
cualquiera de los debates, puede, la Asamblea Legislativa, a solicitud de los jefes
de fracción que conjuntamente representen al menos treinta y ocho diputados, o
de diez diputados de dos o más fracciones; por medio de moción aprobada por las
dos terceras partes de sus integrantes, reenviar el asunto, ya sea a la misma
comisión que dictaminó, o bien a una especial conformada al efecto, igualmente
por una única vez. Este texto introduce la posibilidad de establecer una nueva
comisión ad hoc dictaminadora, sólo para los efectos del reenvío. Esto podría
hacer esta instancia del reenvío más ágil, a partir de permitir, por la flexibilidad que
se introduce, que comisiones especiales al efecto, sin carga de trabajo de su labor
ordinaria, resuelvan los asuntos puntuales que motivan el reenvío de una manera
más ágil.
De forma igualmente innovadora el expediente citado propone una nueva
figura de "declaratoria de improcedencia de mociones de fondo". Constituye en
que, a instancia de un diputado o del Presidente de la Comisión, y con la
aprobación de la mayoría absoluta de los votos presentes en la comisión, se
pueda decretar la improcedencia de mociones de fondo. Tal improcedencia puede
darse sobre todo en los casos del uso de mala fe de la potestad de enmienda de
los diputados a través de mociones insensatas, o cuando se ejerce
irracionalmente sin vinculación lógica con el proyecto discutido; o en el caso de
que presente, la propuesta de modificación, una desvinculación significativa entre
las propuestas y el texto base o su exposición de motivos, generando
incongruencia y enfrentando problemas de conexidad.
La conexidad, habíamos visto páginas atrás, refería en el caso del Derecho
Parlamentario a una relación de identidad o similitud importante temática y lógica
entre dos normas, propuesta u objeto de derecho, en general, en su contenido y
efectos previstos. Así conocemos las expresiones parlamentarias de "intima
conexidad" o, "identidad en el contenido".
Usualmente, en el trámite de las iniciativas de ley, se produce una
saturación de la tramitación de mociones por la gran cantidad de las mismas,
muchas de ellas, idénticas entre sí o con similitudes importantes en lo sustancial;
las que deben recibir, cada una, una tramitación individualizada por la
reglamentación actual del Reglamento.
En ese mismo sentido, y con la idea de lograr la aplicación concreta del
principio de accesoriedad que básicamente consiste en la subsumisión de
iniciativas conexas o idénticas en una sola, se han plasmado ideas concretas en
iniciativas de acuerdo.
Un caso concreto se encuentra en la iniciativa contenida en el expediente
15.549Ig2 planteando la reforma del artículo 124 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa, que actualmente regula el trámite de mociones de fondo en comisión,
con el objeto de que sobre estas mociones no se tenga que realizar una discusión
particularizada de cada iniciativa, cuando se trate de mociones que tienen una
' 92 Expediente legislativo No 15.549, del 08/03/2004, Comisión Especial de reformas al Reglamento.
íntima conexidad, identidad en el contenido o son similares o reiteración de otras
ya resueltas en forma definitiva.
El principio de conexidad también ha sido desarrollado por el órgano de
jurisdicción constitucional, refiriendo a la conexión Iógica que debe llevar el
articulado de un proyecto y las modificaciones a éste incorporadas con: el sentido
y objetivo del proyecto, desarrollado en su exposición de motivos, y con la Iógica
de las normas contenidas en el proyecto original. Por lo que sería oportuna la
declaratoria de improcedencia de las mociones que pretendan incluir o modificar
cuestiones que resulten desvinculadas con el sentido del proyecto en trámite.
Otra idea que puede agilizar las tramitaciones la constituye lo contenido en
el expediente 14.406"~ que instrumentaliza una moción de posposición de los
asuntos. Esta moción permitiría avanzar en la agenda superando temas álgidos,
para avanzar en la resolución de los siguientes, lo cual sería sumamente útil para
el caso de discusiones entrabadas. La propuesta consigna limitar esta herramienta
a una moción de posposición por sesión a lo mucho, la que solamente será de
recibo durante la sesión en que se pretende su ejecución. Y aún cuando el
proyecto plantea el requerimiento de una mayoría simple, es nuestro criterio, que
debería requerirse una mayoría más amplia, para asegurar el carácter de
excepcionalidad de esta herramienta.
En fin, se prevé amplia la lista de reformas a las regulaciones del
procedimiento ordinario de creación de la ley, para asistir, a partir de la eficiencia
'93 Expediente legislativo No 14.406 del 19/06/2001, Archivado.
oportuna, al mejoramiento de la gobernabilidad democrática, por cuanto es en él
donde se forma típicamente la ley que es instrumento político por excelencia.
B) Propuestas especificas de modificación a los procedimientos
extraordinarios y la inclusión de procedimientos de regulación especial.
La reforma al artículo 208 bis, que ya hemos estudiado, que reconoce la
liberalidad de la Asamblea de diseñar procedimientos específicos de tramitación
especial, resolvió en cierta medida el tema de la inoportunidad de la regla de la
inderogabilidad singular para el reglamento legislativo, situación que ya hemos
desarrollado en la presente investigación.
Es necesaria la posibilidad de que con una mayoría considerable los
diputados decidan procedimientos especiales para proyectos específicos, con
apego eso sí, a la constitucionalidad y el principio democrático.
Lo mismo para el caso de establecer reglas concretas de debate para casos
específicos sobrevinientes.
En esa dirección, se incluye en el expediente 14.522, aquí citado
reiteradamente, una adición de un inciso b) al artículo 193 sobre el debate
reglado, ahora sólo asignado a la discusión del mensaje constitucional del
Presidente de la República, que abre la posibilidad del reglar específicamente el
debate de ciertos proyectos con el fin de lograr mayor agilidad, a través de la
definición de reglas de discusión claras, y particularmente adaptadas a la situación
concreta. Se propone esta escritura:
"(. . .) b) Debate reglado para un proyecto:
Si se trata de la discusión de un proyecto de ley
por el fondo, el debate podrá reglarse mediante
moción presentada por dos jefes de fracción que
representen más de treinta y ocho votos, o por
treinta y ocho diputados."1M
En otro tema, con respecto al procedimiento extraordinario del veto, reglado
en los numerales 181, 182 y 183 del Reglamento, el expediente 12.079 lg5contiene
una propuesta de reforma con una intencionalidad en la vía correcta.
En el tiempo en que reconocemos la preponderancia política del Ejecutivo
en las modernas democracias, o que, por ejemplo, hemos aplaudido en el
presente trabajo formas híbridas de control de poder y contrapeso como nuevos
instrumentos de agilización de las iniciativas de ley de interés del Ejecutivo, como
la propuesta por la administración Rodríguez Echeverría; es importante agilizar el
trámite del veto a lo interno del Congreso.
La nueva regulación planteada en este sentido en el expediente citado
consistiría en que, cuando el Poder Ejecutivo vetare algún proyecto de ley, el
'94 Expediente legislativo No 14.522, op.cit. 19' Expediente legislativo No 12.079 del 20/02/1995, Archivado.
Presidente lo pasará a estudio de la Comisión Dictaminadora, para que vierta el
lnforme del caso dentro de un plazo improrrogable de 30 días hábiles.
Rendido el citado informe, el mismo se incluirá en el Capítulo de asuntos
del Régimen Interno del más inmediato Orden del Día del Plenario. Si el informe
propusiere el resello, se aprobará o rechazará en una sola sesión con la
concurrencia de los dos tercios de los votos. Si el informe aceptare las reformas
propuestas por el Poder Ejecutivo, el proyecto se someterá a los dos debates de
ley y la resolución final se sujetará en un todo a lo que establece el artículo 127 de
la Constitución Política, no pudiendo prolongarse su discusión por más de ocho
días hábiles. Si el informe no aceptare las objeciones o reformas propuestas por el
Poder Ejecutivo, ni propusiere el resello, el asunto se dará por concluido y el
respectivo proyecto pasará al archivo.
En esta nueva iniciativa, que modificaría el artículo 182 del Reglamento, se
establece una clara regulación de plazos para cada faceta del trámite, haciendo
más dinámico un procedimiento que no se regulaba muy precisamente, y se
especifica que si el dictamen no acepta las objeciones ni propone el resello y lo
aprobare la Asamblea, el proyecto pasará al archivo. Énfasis que hace luego el
proyecto reformando el numeral 183 dando el mismo trámite anterior a los
proyectos vetados que emanan de una Comisión con Potestad Legislativa Plena,
ratificando el que el lnforme no volverá a trámite en la Comisión.
A partir del control de constitucionalidad ejercido por el Poder Judicial a
través de la Sala correspondiente sobre la actividad legislativa, sucede el caso de
proyectos de ley que vienen de la declaratoria de inconstitucionalidad por parte de
la Sala por elementos de fondo específicos. Cuestiones que podrían ser resueltas,
en algunos casos, (nunca cuando se trate de vicios del procedimiento) a través de
la subsanación de los asuntos sin cambiar la médula del proyecto en procesos
sumarios.
En esa vía el expediente legislativo 12.315'~~ que data de 1995, expuso una
propuesta para adicionar un Capítulo IV al Reglamento, en su tercera parte, título
II, de los procedimientos legislativos extraordinarios que establezca los
"procedimientos para la tramitación de los proyectos de ley derivados de
resoluciones de la Sala Constitucional".
Básicamente lo que se propone es que al declararse la inconstitucionalidad
de una ley, el Presidente de la Asamblea, nombre una comisión de diputados para
que en un plazo de 10 días naturales prepare, a partir de lo resuelto por la Sala,
un informe que ajuste el proyecto y lo reenvíe a la Comisión Permanente
respectiva.
La observación que pudiéramos hacer es que este procedimiento se
debería aplicar en la excepcionalidad de casos donde los proyectos cuentan con
alto grado de consenso, y donde los vicios de inconstitucionalidad sean, como se
señalaba, de menor trascendencia con respecto al objeto y contenido del proyecto,
para que así pueda corresponder a este trámite una tramitación expedita - aunque
'96 Expediente legislativo No 12.315 del 27/07/1995, Archivado.
dentro de la regulación ordinaria - del nuevo procedimiento en Comisión, y se
logre así una significativa agilidad procedimental.
Una de las ideas más importantes que se ha planteado para agilizar las
iniciativas de carácter legislativo que emanan de la iniciativa del Ejecutivo,
consiste en establecer procedimientos extraordinarios de regulación diferencia
para la tramitación de éstas.
Se debe recordar que con la introducción del artículo 208 bis que da cabida
a la posibilidad del establecimiento de procedimientos especiales de tramitación,
reglados de manera flexible por la iniciativa de los legisladores dentro de las
bandas de la constitucionalidad y el principio democrático, introdujo un avance en
esta dirección concreta de procedimientos de tramitación especial para asuntos
excepcionales.
Precisamente, dotar de procedimientos excepcionales a los proyectos de
interés prioritario del Ejecutivo constituye un avance en la vía más acertada,
incrementando la capacidad de ejercer gobierno, uno de los componentes de la
gobernabilidad democrática.
Una propuesta se da en el expediente legislativo 14.341, que plantea una reforma
al artículo 177 reglamentario de la dispensa de trámite y agregando un
procedimiento abreviado que se detalla así:
"2. La Asamblea, siguiendo el procedimiento de
los artículos 178 y 179 de este Reglamento
podrá entrar a conocer hasta dos proyectos que
presente y convoque el Poder Ejecutivo durante
el periodo de sesiones extraordinarias de cada
legislatura. Procede la moción de orden para
aplicar este procedimiento solo si la presentan
no menos de diez diputados de dos o más
fracciones. Los proyectos que inician su trámite
bajo el procedimiento abreviado se publicarán
en el Diario Oficial, no se podrán beneficiar de la
dispensa de trámites, ni podrán continuarse en
sesiones ordinarias bajo este procedimiento.
La comisión en que iniciarán su trámite se
determinará conforme a las reglas del Artículo
27 inciso 3) de este Reglamento, computándose
los términos y plazos de los artículos de los
Artículos 178 y 179 a partir del momento en que
la Presidencia comunique la comisión
designada, en todo caso, deberán acatarse
estrictamente los trámites, términos y plazos
perentorios establecidos en esos Artículos y
respetarse los principios de participación y
representación política.
Las consultas de constitucionalidad de estos
proyectos se interpondrán de conformidad con el
artículo 143 inciso 3) del Reglamento.
Iniciada la discusión en primer debate de un
proyecto con procedimiento abreviado, deberá
continuarse con ésta en las sesiones inmediatas
hasta agotarla. De encontrarse otra iniciativa en
trámite bajo el mismo procedimiento, en el
Capítulo de primeros debates, sus plazos de
discusión y aprobación se computarán hasta que
el primero se vote definitivamente.
Si el día señalado en el Artículo 179.3 del
Reglamento, la Asamblea no sesionara o se
rompiera el quórum, se aplicará la habilitación
ahí prevista para el día siguiente o días
siguientes hasta que el proyecto se vote.
Los procedimientos abreviados inconclusos,
deberán continuarse en el siguiente periodo de
sesiones extraordinaria^."'^^
En igual sentido el expediente 14.633 propone en un artículo 177 bis el
establecimiento de un procedimiento abreviado, con la siguiente propuesta:
'97~xpediente legislativo No 14.341 del 03/05/2001, Archivado.
"Durante los periodos de sesiones
extraordinarias de cada legislatura, la Asamblea
podrá conocer bajo el procedimiento señalado
en este artículo, hasta dos proyectos que
convoque el Poder Ejecutivo.
El Presidente de la República y el ministro
respectivo le indicarán, por escrito al Presidente
de la Asamblea Legislativa, los proyectos a los
que se le aplicará este procedimiento, el cual
consistirá en:
Los proyectos que inicien su trámite bajo esta
modalidad de procedimiento abreviado,
automáticamente se beneficiarán de la dispensa
de trámites de publicación y espera.
Leída la convocatoria del Poder Ejecutivo en el
Plenario, el Presidente, conforme a lo dispuesto
por el artículo 27 inciso 3) del Reglamento,
determinará la comisión en que iniciarán su
trámite los proyectos convocados; los cuales se
tramitarán con preeminencia sobre cualquier
otro proyecto de ley que se tramite en ese
momento. Los términos del procedimiento para
la tramitación de estos proyectos comenzará a
computarse en días hábiles a partir del día
siguiente en que la presidencia comunique la
comisión designada.
Una vez en comisión, la votación por el fondo
deberá efectuarse en un periodo que no exceda
las ocho sesiones. El Presidente de la Comisión
garantizará que se efectúen al menos dos
sesiones por semana.
El término para la redacción y presentación del
dictamen o dictámenes vencerá al finalizar la
jornada laboral del día hábil 20 a partir del inicio
del procedimiento.
El proyecto deberá iniciar su trámite de primer
debate el día hábil 21 a partir del inicio del
procedimiento, con preeminencia sobre
cualquier otro proyecto de ley o de reforma
constitucional que se tramite en ese momento.
Para el trámite en Plenario, en forma automática
y sin necesidad de resolución que así lo
acuerde, quedan señaladas por lo menos dos
horas de sesión por día hábil legislativo mientras
el proyecto se vota. El presidente no podrá
levantar la sesión hasta cumplir con el plazo de
discusión mínimo ordenado en este inciso.
Los diputados contarán con un plazo de dos
días hábiles para presentar mociones de fondo,
las cuales se tramitarán en Comisión de acuerdo
con lo que establece el artículo 137.
Una vez leido el Informe de mociones de fondo,
los diputados contarán con un día hábil para
presentar mociones de reiteración. Las cuales
se conocerán intercalando una de cada diputado
y ordenadas por número de articulo consecutivo.
En esta etapa cabrá el recurso de revisión.
Si al finalizar la octava sesión de trámite en el
Plenario aún quedaren mociones pendientes,
éstas se tendrán por desechadas
automáticamente. En la sesión inmediata
siguiente y durante un periodo que no podrá
exceder a ocho sesiones más, el Plenario
conocerá el proyecto por el fondo.
Si a las 2355 horas del octavo día de sesión, no
se hubiera agotado la discusión, ésta se tendrá
por agotada y se someterá sin más trámite a
votación en primer debate. Automáticamente la
sesión del segundo día hábil siguiente quedará
señalada para segundo debate, salvo que se
presentara una consulta de constitucionalidad,
supuesto en el que se suspenderán los términos
para el segundo debate.
El trámite de segundo debate se efectuará de
conformidad con lo que señala el Reglamento
para este fin.
En el caso de que la Asamblea no sesionara o
rompiera el quórum en los días fijados para la
votación en primero y segundo debate, se
considerarán habilitados automáticamente los
días hábiles inmediatamente siguientes, con el
objeto de que la Asamblea pueda celebrar
sesión esos días, a la hora de costumbre o a
otra que acuerde para el cumplimiento de estos
trámites.
Los procedimientos abreviados inconclusos,
únicamente podrán continuarse en el siguiente
periodo de sesiones extraordinarias. No
obstante cuando este procedimiento abreviado
se aplique a un proyecto que haya iniciado su
trámite en una comisión o en el Plenario, este se
aplicará para los trámites siguientes.
De encontrarse una iniciativa en trámite bajo el
mismo procedimiento, en el Capítulo de
primeros o segundos debates, estos
comportarán un aparte que asegure cumplir con
la garantía de discusión mínima para cada
proyecto, según lo establecido en el inciso e) del
presente Artículo.
Este procedimiento no se aplicará cuando se
trate de proyectos de ley relacionados a la venta
de los activos del Estado, a la ruptura de
monopolios del Estado y a la creación de
impuestos naciona~es."'~~
Es importante el asidero constitucional que llevan estas iniciativas por
cuanto, el origen del establecimiento en la Constitución Política de los periodos de
sesiones extraordinarias a instancia del Ejecutivo y atendiendo a la agenda
diseñada por éste, tiene como espíritu el aseguramiento de la capacidad
gubernativa de este poder. Y el hecho de que esta capacidad se haya agotado
Expediente legislativo No 14.633 del 27/02/2002, Archivado.
tiene una de sus causas en la complejidad de las nuevas demandas políticas y
sociales que ha aumentado exponencialmente la cantidad de asuntos que deben
tramitarse en la forma de legislación ordinaria, lo que demanda que se respalde
esa especial facultad dada al Ejecutivo con nuevos mecanismos como el
propuesto.
De ambas iniciativas deben conjuntarse los elementos más comunes y
enriquecer un único tipo de procedimiento especial para los proyectos del
Ejecutivo. Eso si, la regulación detallada de los plazos, que muestra esta segunda
iniciativa del expediente 14.633 resulta mucho más conveniente, pues la reducción
sustancial de los tiempos en las facetas del procedimiento abreviado y el
establecimiento de plazos guillotina, una vez dada la preclusión, asistirá
mayormente a dinamizar las tramitaciones.
Con la misma orientación de establecer procedimientos especiales para
temas de interés del Ejecutivo, se presenta una de las ideas expuestas en el
legajo 14.522 que pretende modificar el artículo 41 bis que se introdujera por
acuerdo legislativo N05020, del 9 de noviembre de 1999, bajo el titulado de
"moción para fijar plazos de votación" (articulo al que refiriéramos en el Capítulo
Primero, Sección III de la presente).
El planteamiento consiste en el diseño de un "Procedimiento de Urgencia"
remitidos con ese carácter por el Ejecutivo; la redacción propuesta es la que se
transcri be:
"Artículo 41 bis. Procedimiento de Urgencia.- En cada
legislatura, el Poder Ejecutivo podrá enviar a la
Asamblea Legislativa únicamente cuatro proyectos de
su interés, para que se tramiten mediante el
Procedimiento de Urgencia.
El Presidente de la República y el ministro respectivo
le indicarán, por escrito al Presidente de la Asamblea
Legislativa los proyectos a los que se les aplicará
este Procedimiento.
Dicho escrito se pondrá de inmediato a conocimiento
del Plenario; los plazos a que se refiere este Artículo
empezarán a regir el día siguiente de la presentación
del mismo.
Los proyectos señalados por el Poder Ejecutivo se
tramitarán de conformidad con las siguientes
disposiciones:
Cuando el proyecto esté pendiente de trámite en
comisión, ocupará el primer lugar del orden del día de
la comisión respectiva y conservará ese lugar hasta
la votación final, que deberá llevarse a cabo dentro
del plazo improrrogable de los siguientes quince días
hábiles.
El dictamen o los dictámenes sobre el proyecto
deberán rendirse dentro de los tres días hábiles
posteriores a la votación.
Transcurrido el plazo señalado en el inciso anterior, el
proyecto se conocerá en sesión plenaria a partir de
las diecisiete horas y conservará este lugar hasta la
votación final.
El proyecto deberá someterse a votación a más
tardar un mes después de haberse iniciado su
discusión en el Plenario.
Si en el día que procede la votación en primer debate
no se ha concluido la discusión del proyecto a las
veintitrés horas y cincuenta y cinco minutos, se
tendrá por agotada la discusión y el proyecto se
someterá a votación de inmediato, sin más discusión.
Cuando este Procedimiento se aplique a un proyecto
que haya iniciado su trámite en una comisión o en el
Plenario, este se aplicará para los trámites siguientes,
en el tanto no transcurrido según lo dispuesto en este
artículo.
Lo dispuesto en este Artículo no será aplicable al
proyecto de Presupuesto Ordinario y Extraordinario
de la República, a los proyectos de modificación
presupuestaria y de presupuesto extraordinario, los
cuales se regirán por lo dispuesto en la Constitución
Política y en este Reglamento.
El Poder Ejecutivo podrá aplicar el Procedimiento de
Urgencia Únicamente a cuatro proyectos durante
cada legislatura, mediante moción de orden, la cual
será aprobada por mayoría absoluta de los
presentes. Sin embargo, una vez aplicado este
Procedimiento a estos cuatro proyectos, también
podrá aplicársele a otros proyectos, mediante moción
de orden, que para su aprobación requerirá el voto
favorable de las dos terceras partes del total de los
miembros.
Cuando los diputados consideren necesario plantear
la consulta de constitucionalidad, se aplicará lo
ordenado en el inciso 3) del artículo 143 de este
~eglamento."'~~
A diferencia de la iniciativa anterior, ésta abre la posibilidad del seguimiento
de procesos de tramitación especial para iniciativas del Ejecutivo, no solamente en
el periodo de sesiones extraordinarias, sino durante cualquier periodo. Lo cierto es
199 Expediente legislativo N014.522, op.cit.
que ambas propuestas van en la correcta orientación. Dudosamente ambas
podrían coexistir en los extremos propuestos, pero definitivamente debiera darse
la posibilidad del procedimiento excepcional a varios proyectos en sesiones
extraordinarias, lo que sería plenamente consecuente con el fundamento
constitucional de este periodo de sesiones; y también sería acertada la disposición
de un procedimiento de urgencia, aplicado solo a una iniciativa por periodo, bajo la
fundamentación de que el proyecto tiene tal carácter imperioso y una
correspondiente venia del Pleno Legislativo, de sometimiento a este procedimiento
en las sesiones ordinarias legislativas.
C) Propuestas específicas de modificación a los procedimientos de control
político y los denominados especiales.
Caso aparte es el de los procedimientos de control político y de los
denominados por el Reglamento legislativo como especiales.
Los primeros refieren a ciertos trámites específicos de control reglados por
el Reglamento, que son casos concretos, considerando eso sí, que la labor de
control político como una atribución genérica del Poder Legislativo, se realiza a
través de una actividad transversal y permanente, presente en todo el trabajo de la
Asamblea Legislativa.
En el caso de los procedimientos denominados especiales; éstos, en el
actual Reglamento están básicamente constituidos por la concesión de honores,
los nombramientos, las ratificaciones y renuncias, el recurso de insistencia y los
acuerdos parlamentarios.
Por la naturaleza de estos tipos procedimentales, no es en ellos donde
radica la causa principal de entrabamiento de los órganos legislativos; ni es en su
reforma donde se lograría mayor impulso a la actividad parlamentario.
En virtud de lo señalado es que la cantidad de iniciativas para reformar
ambos tipos de trámite, no es tan extensa, ni significativa como en los casos
anteriormente señalados.
Por esto, hacemos a continuación una breve reseña de algunas propuestas
de reforma planteadas, que nos parece que, en lo particular, sí asisten, en su
medida, a la realización del objetivo de incrementar la eficacia y eficiencia de los
procedimientos parlamentarios.
En el aparte de los procedimientos especiales que atañen a los
nombramientos que debe hacer la Asamblea, es importante recordar que en los
últimos años se han ensayado diversos procedimientos para cumplir con dos
objetivos fundamentales, a saber: lograr nombramientos que correspondan cada
vez más a calificaciones técnicas y objetivas de los postulantes y menos a la
simple circunstancia y juego de simpatías políticas, y, por otra parte, lograr que
estos procedimientos sean más oportunos y que no se entraben, atrasando
nombramientos necesarios en forma expedita, como desafortunadamente ha
sucedido en plurales oportunidades, dejando vacantes inconvenientes por
periodos extensos.
Sí es menester que en el Reglamento legislativo se regle de una manera
más profunda el proceso de realización de nombramientos.
A la corriente legislativa se presentó un planteamiento, bajo el legajo
1 5.885200 en 2005, que resulta un intento en esta dirección.
Se pretende la reforma al inciso f) del artículo 85 del Reglamento que trata
sobre la Comisión de Nombramientos. Se elimina la solicitud de ratificación de los
nombramientos efectuados por el Poder Ejecutivo. Se introducen nuevas
atribuciones para que cuando se trate de nombramientos de nuevos funcionarios,
la Comisión realice un concurso público de antecedentes, cuyo informe estará
fundamentado, al menos, en el estudio de los méritos profesionales, la experiencia
laboral y las condiciones éticas de los postulantes; igualmente en el caso de
ratificaciones, donde para rendir su informe la Comisión verificará también las
condiciones éticas y profesionales de los postulados, así como su experiencia
laboral.
Lo que es necesario adicionar a esta iniciativa son facetas o etapas
delimitadas y preclusivas de los procedimientos de elección, respetando los
principios de eficiencia, racionalidad, proporcionalidad y demás componentes del
principio democrático en el proceso electivo ejercido por los diputados, para así
200 Expediente legislativo No 15.885 del 29/04/2005, Comisión Especial de reformas al Reglamento.
lograr agilidad en la verificación de atestados, entrevistas y en la faceta de
resolución de las designaciones realizadas.
Con el objetivo estricto de mejorar las herramientas de control político
directo, se han planteado diversas iniciativas.
El proyecto 12.774~" del año 1997 que fuere archivado propuso la
creación de una Comisión Permanente Especial para vigilar el correcto
desempeño de la función pública. En el mismo sentido el proyecto 14.81 6*02 del
año 2002 pretende adicionar un inciso h) al artículo 85 del Reglamento para
agregar la Comisión de Ética de los funcionarios públicos que daría seguimiento a
denuncias formalmente interpuestas contra miembros de los supremos poderes y
funcionarios públicos, en general, y recomendaría sanciones. Asimismo conocería
y dictaminaría proyectos de ley que versen sobre ética y combate a la corrupción
en la función pública.
Tales son iniciativas que alabamos en el sentido de traspasar más
funciones permanentes de control político a las comisiones legislativas. Sin
embargo, sobre este particular, consideramos que una mejor alternativa sería el
fortalecimiento de la actual Comisión Permanente Especial para el Control del
ingreso y gasto público, acrecentando sus funciones, como una general Comisión
del Control de la Función Pública y combate a la corrupción con énfasis en el
ingreso y gasto, dotándola además de más herramientas para su misión actual del
201 Expediente legislativo No 12.774 del 07/07/1997, Archivado. 'O2 Expediente legislativo No 14.816 del 15/07/2002, Archivado.
análisis de los ejercicios de ejecución presupuestaria. El aprovechamiento de la
experiencia de esta Comisión ya establecida y la concentración en ella de la
misión de fiscalización podría contribuir en mucho a la democracia y al principio
democrático de rendición de cuentas y los de fiscalización de la hacienda y función
públicas.
Igualmente debiera institucionalizarse la rendición de cuentas frecuente de
los órganos auxiliares de la Asamblea Legislativa, que han tendido a alejarse de
ésta, actuando de una forma insular y disminuyendo la eficacia en la realización de
las labores asignadas constitucionalmente.
Con el motivo señalado, el expediente legislativo número 12.957, que yace
archivado, propone la adición de un Capítulo III al Título IV del Reglamento de la
Asamblea Legislativa, cuya redacción propuesta es la que se transcribe:
"Capítulo 111. De los lnformes de las Instituciones
Auxiliares de la Asamblea Legislativa. Articulo
189.- El Contralor General de la República y el
Defensor de los Habitantes de la República
rendirán cada año, aquel el lo de mayo, y este
en la primera semana de junio, sendos lnformes
escritos acerca del cumplimiento de sus deberes
y atribuciones del año anterior. Asimismo,
deberán comparecer ante el Plenario Legislativo
para defender oralmente su respectivo Informe,
así como expresar sus inquietudes y propuestas
en el campo corre~~ondiente."~'~
Por otra parte se ha propuesto la posibilidad de interpelar y censurar
igualmente al Contralor y Subcontralor General de la República al igual que a los
Ministros de Estado. En el legajo 13.173~'~ consta una iniciativa con este
propósito.
Dentro de los procedimientos de control político específicos reglados por el
Reglamento de la Asamblea Legislativa se encuentra la discusión del mensaje
anual constitucional del Presidente de la República dado en la sesión solemne del
lo de mayo. Esta discusión reviste un carácter fundamental. Se ha argumentado
eso si que la discusión en Plenario en las sesiones posteriores se ha vuelto de
mero trámite y retórica vacía y que no hace énfasis en la verificación de lo
informado por el Presidente, y la constatación de las intenciones expresadas.
Para lo anterior podrían proponerse varias soluciones reglamentarias.
Una de ellas consta en el expediente 15.524~'~ que consiste en que en
sesión posterior (en la propuesta el 2 de mayo) el Presidente comparezca de
nuevo para que con su informe rendido de conformidad con el plan de gobierno,
señalando sus logros, problemas y proyectos en tramitación, etcétera; los señores
diputados puedan interrogar al Presidente convirtiéndose su informe en una
rendición de cuentas y evaluación de resultados de su Administración.
'O3 Expediente legislativo No 12.957 del 29/07/1997, Archivado. 204 Expediente legislativo No 13.173 del 29/05/1998, Archivado. 205 Expediente legislativo No 15.524 del 30/01/2004, Comisión Especial de reformas al Reglamento.
Desde nuestra visión se podría ir más allá y siguiendo modelos de otros
sistemas - como el parlamentario inglés - se constituyera una Comisión de Jefes
de Bancada que con un procedimiento reglado en extremo, puedan carearse en
interrogatorio con el Presidente de la República. Este procedimiento podría ser un
contrapeso al reforzamiento de funciones del Ejecutivo a la que hemos de tender;
igualmente sacaría toda la discusión del mensaje presidencial del seno; librando la
tramitación de los asuntos en este y trasladando el tema de control a una comisión
que tendría un seguimiento público de seguro más minucioso que el del Plenario
en estas fechas, por la envergadura del debate político allí a realizar.
En esta exigua reseña concluimos lo que ha pretendido ser la demostración
de dos cuestiones fundamentales:
Primero, que de la abundancia y variedad de iniciativas de reforma
planteadas al Reglamento se desprende la conclusión de que ciertamente existe
gran variedad de falencias demostradas de este cuerpo normativo y en fin,
aspectos por mejorar.
Y segundo, que la mayoría de las iniciativas reseñadas son propuestas que
han transitado la corriente legislativa, mayoritariamente rechazadas por la falta de
voluntad y acuerdo político o por simple desidia en la tramitación legislativa.
Razones que nos llevan a concluir que lo que hace falta para concretar
reformas de eficiencia en los procedimientos parlamentarios es - aparte de la
voluntad y acuerdo político (circunstancias muy ajenas a nuestra capacidad en
esta investigación) - la integración de las propuestas bajo una idea común,
integral, con fundamentos de filosofía política y practicidad de las normas
comunes , así como la incorporación de cuestiones estructurales de dirección
política de la Asamblea, y novedosos elementos externos de asistencia a la
eficacia de la labor legislativa, a partir del perfeccionamiento de sus
procedimientos.
A las conclusiones generales de los requerimientos del Reglamento de la
Asamblea Legislativa para asistir a estos objetivos, nos avocaremos en la Sección
final.
Sección III: La necesaria reforma integral del sistema de procedimientos
parlamentarios costarricense, su estructura y contenido.
Ya en la Sección I de este Capítulo habíamos señalado la necesidad de
replantear las consideraciones de filosofía política y de doctrina jurídica que
tradicionalmente han sido utilizadas en Costa Rica, para estudiar la cuestión de los
procedimientos parlamentarios.
Una nueva concepción más completa de los nuevos elementos del principio
democrático, así como la consideración de las conclusiones del Parlamentarismo
Racionalizado ayudarían a reconfigurar los procedimientos parlamentarios
costarricenses, de manera tal que se vuelvan en asistentes y no óbices de la
eficiencia democrática.
Hemos repasado algunas propuestas concretas de reforma a las normas de
regulación de la actividad parlamentaria, que muestran el recurrente aviso de la
necesidad de optimizar el Reglamento de la Asamblea Legislativa; y se presentan
como ejemplos de que a partir de cambios puntuales el procedimiento tiene mucho
que mejorar.
Más allá de proponer más reformas puntuales cual "parches", es nuestra
opinión que se debe trascender hacia la consecución de un reformado sistema
integral de procedimientos parlamentarios costarricenses. Que incluya en su
diseño, ejecución y control los nuevos principios señalados; pero que además
incluya asuntos estructurales como: la sistematización de procedimientos que hoy
aparecen como un "colage" de regulaciones en un Reglamento, la necesaria
incorporación de un Capítulo de Ética Parlamentaria, y que aumente las
prerrogativas del órgano de dirección política del debate legislativo al tiempo que
le quite las funciones que no le debieran corresponder, pasando por un papel del
control de constitucionalidad siempre fuerte, que sirva como garante del principio
democrático frente a unos procedimientos más ágiles y flexibles.
Con éstas cuestiones concluimos en los apartes subsiguientes.
A) La necesidad de crear un sistema íntegro de procedimientos
parlamentarios logrando la simplificación y estandarización de
procesos.
En la sección anterior habíamos reseñado una serie de propuestas de reforma
parcial al Reglamento de la Asamblea Legislativa con la finalidad de dinamizar el
procedimiento legislativo y contribuir con ello a la eficiencia democrática.
Algunas de las propuestas introducían novedosas figuras, instituciones o
procedimientos, otras sencillamente mejoraban aspectos puntuales que en la
práctica parlamentaria se han vuelto óbice y no herramienta de la eficiencia.
Durante estos más de cuarenta y cinco años de aplicación de este Reglamento
se han reformado infinidad de cuestiones para atender a reformas constitucionales
y la implantación en ellas de nuevos órganos y procedimientos; así como
diversidad de modificaciones con el fin de adaptarle a las nuevas dinámicas
parlamentarias.
De lo anterior se desprende que el sentido de integralidad de las normas en un
determinado cuerpo reglamentario, principio que sin duda hace más eficientes las
regulaciones, se ha visto afectado por el paso del tiempo, la introducción y
propuesta de gran cantidad de elementos nuevos.
Por otra parte, en el Reglamento de la Asamblea Legislativa se integran en una
relación de recíproca afectación lo jurídico con lo político. El Reglamento
Legislativo no es cualquier norma reglamentaria; es un acuerdo de naturaleza
esencialmente política que se materializa en un conjunto de procedimientos
planteados en forma normativa. Y, obviamente, la realidad política, que tiene al
dinamismo por característica, ha cambiado sustancialmente del año 1961 a la
actualidad; el escenario multipartidista es hoy un nuevo elemento esencial de la
política costarricense.
Una vez señaladas las falencias del actual reglamento y su causalidad para
con el estado de ingobernabilidad relativa se concluye que el mundo político, sin
despreciar la concurrencia de los principios de carácter jurídico, ha de avocarse al
planteamiento de una reforma integral al Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Algunos han seiialado la impertinencia e inviabilidad política, en tiempos de
difícil acuerdo, resolución y avance en las reformas estructurales al Estado
costarricense, de plantear una reforma integral a los procedimientos
parlamentarios. Es nuestro criterio que existe la suficiente conciencia ciudadana
del exceso de asuntos trascendentes postergados que padecemos. Igualmente, se
ha reflejado la demanda de acuerdos políticos trasparente y el avance en las
coincidencias políticas. La diferencia en la percepción ciudadana a la Asamblea
con su labor del periodo constitucional 2002-2006 a la entrada de la nueva
composición en 2006, se debe a cuestiones de forma. La ciudadanía premia la
seriedad, la oposición responsable, el estilo conciliador, respetuoso y de
profundidad en los planteamientos en contraposición con el reproche que hace al
enfrentamiento por el enfrentamiento, al entrabamiento, a la superficialidad.
Estas condiciones dejan ver que con el suficiente liderazgo y disposición el
momento es bueno para abordar esta tarea.
¿Qué condiciones generales debe contener este nuevo reglamento?
Primeramente debe inspirarse en una concepción más integral y novedosa
del principio democrático.
Los elementos de partida del planteamiento de un nuevo reglamento debe
ser, tanto el resguardo del pluralismo político, del principio de publicidad, del
derecho de iniciativa y enmienda, el de igualdad de participación de cada
representante popular; del respeto al derecho de las minorías, como también debe
verse inspirado en realizar la voluntad de las mayorías, el alcance de mayores
niveles de eficiencia y eficacia democrática en los procesos legislativos; y debe, a
través de toda su concepción y planteamiento específico cumplir con el principio
de racionalidad logrando procedimientos diseñados de tal manera que las
iniciativas que pasen por ellos cumplan plenamente en una relación causa y efecto
con la finalidad propuesta de la resolución de los asuntos y la realización de las
demandas populares.
Debe, igualmente, considerarse las conclusiones de la corriente del
parlamentarismo racionalizado, entendiendo que los procedimientos legislativos
son un medio para la realización del fin democrático supremo; y que, en la nueva
circunstancia, las iniciativas del Poder Ejecutivo deben tener un tratamiento
particularizado por su importancia; que el control político se ejerce como una
actividad permanente y trasversal en la actividad política, se ejerce en medios de
prensa y campanas políticas igualmente; y en la labor parlamentaria, el control
político no debe (como efecto necesario) interrumpir la tramitación y resolución de
los asuntos.
En el proceso de búsqueda de integralidad en las normas de un nuevo
reglamento legislativo; e igualmente para realizar la eficiencia democrática el
nuevo reglamento debe buscar la simplicidad de la normativa procedimental.
El Derecho Procesal, en general, ha llegado a la conclusión de que en la
simplicidad de los procedimientos regulados reside la eficacia de estos, y por el
contrario, procedimientos complejos, casuísticamente reglados, disgregados en
diversas particularidades normativas les hacen menos oportunos para la
realización de los fines que se proponen.
Siendo así, proponemos avanzar hacia un diseño de una estructura integral
de procedimientos parlamentarios. Procurando estandarizarles en la medida de lo
posible.
Lo que significa, por ejemplo, que la estructura del procedimiento ordinario
debe asignarse igualmente a los órganos de delegación legislativa (las
comisiones, en general) con la particularización en el establecimiento de tiempos
proporcionalmente menores para el caso de estos últimos. Pero que la estructura
del procedimiento ordinario, sea fácilmente dominada por los operadores del
proceso parlamentario, y que en ella se reflejen los principios generales del
Derecho Parlamentario.
Una iniciativa apropiada consiste en el diseño de un procedimiento por
fases; separadas, claramente distinguibles y específicamente regladas.
Así, por ejemplo, se tendría la fase de iniciativa, en la que se regula la
presentación y procedimientos preeliminares para las iniciativas; otra fase de
enmienda, donde se realiza mayormente el principio de participación de los
diputados y donde se da el proceso de consideración de las propuestas de
modificación y mejoramiento de las iniciativas. Otra fase de discusión, donde se da
el debate de los asuntos en general, por el fondo de los mismos, donde se
presenta la contraposición de argumentos finales sobre el proyecto en cuestión;
fase que debe ser limitada temporalmente de manera efectiva.
Finalmente, sería la etapa resolutiva, que debe asegurarse en un lapso
determinado, ya sea en número de sesiones, en cantidad de días o fecha final.
Fase que está destinada exclusivamente a la votación final de los asuntos.
Sí podrían reglarse particularmente otros tipos de procesos como: un
procedimiento general para cuestiones de control político, el que sí debe ser más
laxo en las consideraciones temporarias. Así como un procedimiento general para
nombramientos que realiza la Asamblea Legislativa.
El nuevo reglamento debe contemplar, eso sí, la regulación de
procedimientos de excepción para iniciativas de urgencia del Ejecutivo, así como
la posibilidad libre del establecimiento de procedimientos específicos diseñados,
para casos concretos, por una mayoría parlamentaria ( de éste se excluirían
materias sensibles y de rango constitucional que requieran tramitaciones
ordinarias).
Por otra parte, de forma general, a través de todo el sistema procedimental
se debe asegurar el principio de aprovechamiento de los recursos tecnológicos.
La regulación de mecanismos electrónicos de presentación de proyectos y
mociones, a consideración, estas últimas a tiempo real en Comisiones y Plenario,
para permitir la participación de los diputados en la labor de específicas
comisiones, mientras, por la carga de trabajo, atienden otra comisión.
La votación electrónica de los asuntos, que haga constatables de seguro los
resultados de las votaciones, librándose en muchos casos de los procedimientos
de revisión. Se da constantemente el caso de dudas en el resultado de votaciones
acaecidas, las que despejaría el Directorio legislativo con la constatación en
vídeos diferidos, en cuestión de minutos. Sin poder hacerlo por la falta de
incorporación de las herramientas tecnológicas al reglamento de procedimientos
legislativos.
En casos de discusiones de asuntos de mero trámite, o asuntos legislativos
de naturaleza administrativa, como autorizaciones, por ejemplo; se podría
constatar el quórum, a través de la "presencia virtual" de los diputados que, como
hemos señalado, muchas veces no están de cuerpo presente en las sesiones,
pero se encuentran en los mismos edificios de la Asamblea, en otros asuntos
propios de su labor, y dándole seguimiento a través de medios electrónicos a las
sesiones legislativas en tiempo real.
La incorporación de las herramientas tecnológicas a la labor legislativa es
un asunto que depende de la gestión administrativa en presupuesto. Lo que
sucede es que el Reglamento debe no solamente prever estos instrumentos; sino
abrir la posibilidad legislativa para que tanto las tecnologías actuales como las
futuras asistan inteligentemente al ejercicio de la actividad parlamentaria. Se
puede considerar las experiencias por una parte de naciones asiáticas como
Japón y su incorporación plena de las redes y sistemas informáticos, no sólo al
proceso de información legislativa; sino también en el ámbito de la decisión
política, la participación en sesiones virtuales y el debate.
Sin importar la complejidad política de la labor, es hora de que se discuta en
el ámbito legislativo la necesidad de definir, con el diseño íntegro de un nuevo
Reglamento, lo que se ha pretendido hacer a través de infinidad de reformas
parciales y por casuística al texto reglamentario. Ya están todas las propuestas de
modificación aprobadas y propuestas, archivadas o en proceso de resolución. Ya
se ideó una Comisión Especial Legislativa de Reformas al Reglamento para ver
estas iniciativas, que aún estando vigente desde 2001, sesionó por última vez en
2003, y los asuntos quedaron pendientes. Ya se conocen las recomendaciones
propuestas por la Comisión Legislativa de Modernización del Parlamento que
trabajara entre 1991 y 1994.
Se entiende entonces como paso siguiente natural la discusión de un nuevo
Reglamento de la Asamblea Legislativa. El requisito esencial de éxito en la
discusión política sobre el particular será, al igual que en la mayoría de los
asuntos, la posposición de los intereses "particularísimos" de las facciones y el
acuerdo decidido de llevar avante el proceso.
Este nuevo reglamento, diseñado en su integralidad y con concepción de
unidad, ha de incluir los elementos nuevos en general que se han señalado en
esta investigación, asC como los que se señalarán seguido.
6) La incorporación de un Capítulo de Ética Parlamentaria
Ya algunas iniciativas planteadas formalmente han sugerido la inclusión en
el Reglamento de la Asamblea Legislativa de un capítulo específico de ética
parlamentaria.
Bajo el expediente legislativo número 1 4 . 9 5 7 ~ ~ del año 2002 se propuso la
aprobación de un Código de Ética Parlamentaria, que establece el ámbito de
aplicación, finalidad, definiciones de términos, lo que se entenderá por corrupción,
deberes éticos del legislador y un régimen de prohibiciones. Así igualmente, en la
iniciativa del legajo 14.869~" que ya incluía también un régimen sancionatorio.
Una propuesta más ambiciosa en las novedades propuestas fue archivada,
la que fuere tramitada bajo el expediente número 15.456208 que proyectaba la
adición de un nuevo título VI a la tercera parte del Reglamento denominada faltas
206 Expediente legislativo No 14.957 del 19/09/2002, Archivado. 207 Expediente legislativo No 14.869 del 26/08/2002, Archivado. 208 Expediente legislativo No 15.456, del 17/10/2003, Comisión Especial de reformas al Reglamento.
y procedimiento disciplinario contra diputados. Esta iniciativa abarca tres
cuestiones sustanciales en un régimen de ética y sancionatorio, a saber, considera
las faltas relacionadas con el cumplimiento de la finalidad del Parlamento: El
fraude reglamentario, abuso de derechos y abuso de poder, cuestión medular que
desarrollaremos nosotros seguido; las faltas relativas a la desviación de poder:
tráfico de influencias, corrupción, etc.; faltas relacionadas con el ámbito de lo
funcional (las ausencias, las tardías, las faltas de respeto a los compañeros p
subalternos, etc.). Este proyecto en particular constituye una muy eficaz
formulación de un capítulo de ética o disciplinario, que abarque igualmente las
cuestiones funcionales y el elemento de eficiencia democrática.
Otras ideas han girado en torno a la formación institucional de comisiones
de ética o disciplina. Como la constante en el expediente 1 3 . 0 3 3 ~ ~ ~ del año 1997
que trata de la creación de la Comisión Permanente Especial de Ética y Disciplina;
que entre los aspectos relevantes destacamos su sugerencia de que esta
comisión se encargue de: conocer los asuntos del régimen disciplinario de los
diputados; estudiará todas las acusaciones y denuncias contra los diputados,
conocerá de la renuncia del cargo de diputado, investigará los hechos graves que
se le atribuyan a éstos. También calificará y emitirá dictamen sobre la suspensión
o pérdida del cargo del legislador de acuerdo con los artículos 11 1 y 112 de la
Constitución Política y conocerá del levantamiento de inmunidad, del tráfico de
influencias o conflicto de intereses e incompatibilidades. A esta comisión se le
209 Expediente legislativo No 13.033 del 28/10/1997, Archivado.
establece un procedimiento genérico para que, a más tardar tres meses después
de recibidas las acusaciones o denuncias deban dictaminar éstas y presentar un
informe al Plenario Legislativo.
La corrupción en general, es entendida como la desviación de la conducta
moral aceptada. Al referirse a cuestiones comunes de la generalidad; al afectar
valores difusos entre toda la sociedad, la corrupción publica presenta una
gravedad particular. La corrupción pública erosiona la relación de
representatividad, generando desconfianza en los ciudadanos para con sus
representantes populares. Del aumento en el conocimiento de supuestos casos de
corrupción pública surge una afectación nociva a la gobernabilidad democrática. Y
la prevención y sanción de la corrupción pública es uno de los pilares de un
Código de Ética Parlamentaria.
'Qué contenido debe comprender un código de esta naturaleza?
"...La ética parlamentaria trata de sentar los
parámetros adecuados para la decisión.
Comienza por señalar los valores fundamentales
del servicio. En primer término, el más
importante, la consecución del bien común.
Junto a él, otros valores orientadores de la
acción pública son la lealtad, la eficiencia, la
probidad y la responsabilidad. Igualmente, estos
código de ética regulan un procedimiento
transparente para discutir y resolver los
conflictos de intereses que ocurran en el ámbito
legislativo, así como sancionar los actos de los
legisladores contrarios a los valores morales
En este proceso de reciente data que tiende a la "juridización" de la ética
pública, a través del establecimiento de "oficinas de ética " y la sanción de
"códigos de ética" que lo que hace es dotar de la fuerza obligatoria y coercible de
las normas jurídicas a las normas del ámbito de la moral; la Convención
lnteramericana contra la Corrupción aprobada el 29 de marzo de 1996~" en el
artículo III ha establecido el listado más completo de medidas preventivas de la
corrupción que deben integrar los contenidos de un código de ética para los
parlamentarios.
-Las normas destinadas a prevenir conflictos de interés.
-La exigencia de declaraciones patrimoniales de los funcionarios -y su eventual
publicación.
-Las reglas que fijan estándares de conducta, especialmente en relación a la
correcta utilización de los recursos públicos a disposición del funcionario.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos. (2001). Ética Parlamentaria en Centroamerica v República Dominicana, IiDH., San José, p. 25 211 Visible en Organización de Estados Americanos. (2006) htto://www.oas.ore/luridico/mla~s~traites/sv traites-inter-corr.htrnl [Consulta: 5 mayo 20071
-La creación de mecanismos para el efectivo cumplimiento de las normas
anteriores.
Los siguientes actos contenidos en los artículos VI, VII, VIII, IX y XI de la
Convención conforman el compromiso de los estados firmantes para ser
sancionados como delitos:
-El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario
público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor
pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para si
mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de
cualquier acto en el ejercicio de sus funciones.
-El ofrecimiento de esas dádivas o favores.
-La realización u omisión de un funcionario público de cualquier acto u omisión en
el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para si
mismo o para un tercero.
-El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de esos ilícitos.
-El incremento del patrimonio de un funcionario público con significativo exceso
respecto de sus ingresos legítimos durante el ejercicio de sus funciones que no
pueda ser razonablemente justificado por él.
-El aprovechamiento indebido en beneficio propio de información reservada o
privilegiada.
-El uso a aprovechamiento indebido en beneficio propio de bienes del Estado.
Para el caso costarricense la legislación nacional ya contiene o ha
introducido normativa en este sentido para los funcionarios públicos; ejemplos
concretos vemos en la misma Constitución Política con los principios generales de
responsabilidad del gobierno (artículo 9), responsabilidad de los funcionarios
públicos (artículo 1 l ) , la regulación del fuero de improcedibilidad penal contra
miembros de los Supremos Poderes (121,9),la obligación del Presidente de la
República y de los funcionarios que manejen bienes del Estado de declarar los
propios (193). La creación de los órganos de fiscalización como la Contraloría
General de la República (183) y el financiamiento, en general, de los partidos y
las campañas políticas (96,4)
En el caso específico de los legisladores se establece los requisitos para el
cargo (108), las inhabilidades para el mismo (109), los privilegios de
irresponsabilidad e inmunidad y su regulación (110); las incompatibilidades y
prohibiciones especiales (111 y 112) y la reserva legal para la fijación de la
remuneración de los diputados (1 13).
El Código Penal, por su parte, ha incluido nuevos tipos, que sancionan las
conductas ilegítimas de los funcionarios públicos, inclusive las modalidades de
corruptor.
Otras leyes ordinarias se formulan con el objeto específico de prevenir y
sancionar la corrupción. Recientemente se promulgó la Ley contra el
enriquecimiento ilícito, con importantes sanciones para los ilícitos relacionados con
el aprovechamiento de las funciones públicas para el ejercicio de influencias
indebidas; así como una regulación importante en el tema del informe sobre
patrimonio personal e ingresos.
Evidentemente, la ética parlamentaria debe tener otra regulación más
específica y al ser de carácter reglamentario debe enfocarse en el ejercicio de la
función pública y representativa en la actividad parlamentaria.
El capitulo de ética debe tener ambas funciones: la preventiva y la
sancionatoria.
Marina Ramírez Altamirano, en su ensayo sobre ética parlamentaria
costarricense para documento del Instituto Interamericano de Derechos
urnan nos^'^ señala como los elementos más fundamentales a regular en este
capitulo: Desarrollar la prohibición de legislar en beneficio propio. En términos de
las prerrogativas parlamentarias, desarrollar más la aplicación de la inmunidad y el
fuero de improcedibilidad penal; se han visto muchos casos de renuncia a la
inmunidad para aceptar la jurisdicción penal ordinaria, por lo que debe
perfeccionarse a lo interno de la Asamblea el procedimiento para conocer de estas
cuestiones, conocido como el procedimiento de desafuero o antejuicio, el que
debe ser mejorado en el Reglamento y diseñado como integro procedimiento
especializado.
En casos recientes de denuncias de hechos ilegítimos en función propia del
cargo diputadil, como el caso de acoso sexual, se ha desnudado la carencia de
"' Ver INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS. (2001), op.cit., pgs. 92 - 1 13
procedimientos internos disciplinarios diseñados de manera tal que siguiendo los
componentes del debido proceso se llegue a la verdad real de los asuntos.
Debiera incluirse un aparte específico de las prerrogativas de carácter
económico y el uso de los bienes públicos. La única sanción disciplinaria que
establece el actual Reglamento es la pérdida de la dieta en caso de ausencias a
las diversas sesiones. Ha de ampliarse en el Capítulo de Ética, para que se
regule en específico las declaraciones de patrimonio e ingresos y las
actualizaciones de éstas a lo interno de la Asamblea. Igualmente el acceso a uso
de bienes públicos que tienen los diputados desde vehículos, inmuebles
parlamentarios, así como equipos y suministros deben ser reglados bajo dos
criterios fundamentales como principios igualmente importantes como los de
austeridad y razonabilidad. Ejerciendo, el diputado, el deber de cuidado y
resguardo sobre los bienes patrimoniales de la Asamblea Legislativa.
Debe incorporarse los procedimientos internos de investigación para los
casos de tráfico de influencias y otras figuras conexas. Siguiendo los principios
marco que establece la legislación ordinaria nacional en la materia.
Se debe reglar lo relacionado con los nombramientos internos en la
Asamblea que realizan los diputados y las fracciones del personal de confianza.
Considerando el nepotismo. E introduciendo mecanismo de fiscalización y reporte
del desempeño del personal de confianza que ahora no requiere el mínimo control.
Asimismo se ha de desarrollar normas de comportamiento y respeto
básicas en toda la actividad parlamentaria. Con respecto a los compañeros
diputados, a los miembros de los supremos poderes de la República. Con
respecto al personal legislativo y sus subalternos. Definiendo la relación de
subordinación del personal de confianza para con los diputados, y reglando sus
relaciones, incluyendo figuras como el acoso sexual, la discriminación, y el abuso
de poder de dirección.
Han de incluirse los preceptos del protocolo parlamentario.
Debe, adicionalmente incluirse en el capítulo ético disciplinario, elementos
valiosos que han sido propuestos en las iniciativas de ley en ese sentido que
citamos, como la contenida en el expediente legislativo 11 .883*13, a saber: el
establecimiento de procedimientos para la denuncia, investigación y sanción de
las incompatibilidades de los diputados; una sección de deberes y derechos de los
diputados y la prohibición expresa de legislar en beneficio propio u otorgarse
directa o indirectamente ningún beneficio, asimismo el invocar su condición para
realizar gestiones personales o privadas.
Debe configurarse la respectiva autoridad u órgano de aplicación y de
control de la normativa ética disciplinaria; el cual puede tomar la forma de una
comisión permanente en el seno legislativo, con la autoridad mayor: Igualmente
podría considerarse la creación de órganos independientes de control asistentes a
la labor de las comisiones legislativas, siguiendo por ejemplo, el caso
norteamericano con el Select Committee on Ethics del Senado y del Committee on
Oficial Standards of Conduct, o el Commissioner for Standards británico
'13 Expediente legislativo No 11.883 del 13/04/1994. Archivado.
Ahora, más allá de los elementos tradicionales de un Código de Ética, para
asistir a la eficiencia del parlamento y la gobernabilidad democrática, éste debe
contener aspectos novedosos para eliminar las prácticas ilegítimas de
entorpecimiento de la actividad legislativa, ejercida responsablemente.
Así como los Principios Generales del Derecho han desarrollado
ampliamente la concepción de la "buena fe"; buena fe procesal en el caso del
Derecho Procesal. Así también un Capítulo de Ética Parlamentaria debiera
determinar la buena fe, y su contraria la mala fe en los procedimientos legislativos.
La Teoría General del Derecho ha desarrollado así mismo el concepto del
"uso abusivo" de los derechos o prerrogativas. Igualmente debieran introducirse
estos conceptos a la regulación de la actividad parlamentaria.
Ya hemos señalado, cómo las prácticas que entorpecen y hacen ineficaz el
procedimiento legislativo, tales como el ~'filibusterismo político", obstruccionismo y
el sabotaje de las iniciativas, se configuran a través del abuso de una prerrogativa
procedimental reglamentaria que tiene el diputado, del que se aprovecha con la
única intención de imponer el resultado que le es deseado, o lograr la no
resolución de los asuntos en definitiva, si ésta la prevén contraria a su intención.
Estas tácticas se realizan a través del abuso del derecho de enmienda;
presentando, sobre textos particulares, cantidad exagerada de mociones de
reforma, muchas sin sentido, o pretendiendo cambios ínfimos, todas ficciones,
pues no se originan en la intención de cambiar o mejorar un proyecto, sino
exclusivamente, en la gana de entrabar la discusión o dilatarla sobremanera, a
través de la necesaria discusión y resolución particularizada de cada moción.
Otorgándoles a los proponentes un tiempo determinado para referirse a cada una,
el que usan, plenamente, con el mismo fin de retraso, o de lograr hastío,
redundando en puntos superados en la discusión o solamente haciendo discursos
falaces, no ajustados al sentido de las mociones o los textos mismos particulares.
Así se utilizan indebidamente otras prerrogativas como la revisión de la
votación, la reiteración de mociones ya resueltas en Comisión en el Plenario, el
uso de la palabra por el orden (tratando cuestiones de fondo), o cualquier otro
mecanismo reglamentario.
Nada más contrario al sentido democrático que este tipo de prácticas.
Son usos que presentan un dolo evidente y demostrable. Y el resguardo de
los principios de participación, iniciativa, enmienda, discusión y debate
parlamentarios hace necesaria la limitación de estos vicios.
El Capítulo de Ética Parlamentaria debe desarrollar profundamente estos
conceptos para el caso de los procedimientos parlamentarios, regularlos a través
de faltas disciplinarias y la figura del fraude procesal o reglamentario, e incluir las
sanciones respectivas.
Las sanciones para estas prácticas han de ser en diversos momentos, no
sólo con la sanción punitiva o de reproche; sino con los mecanismos inmediatos
que permitan, cuando se den estos fraudes, evitar mayor daño al bien jurídico
tutelado, que constituye la eficacia del procedimiento legislativo. Lo anterior se
logra con herramientas para encausar de nuevo el proceso; y la autoridad
competente para sancionar debe ser el Director del Debate, de oficio o a instancia
de diputado; cuando evidentemente es comprobable la intencionalidad de trabar
irracional e infundadamente la tramitación. La sanción corresponde al rechazo ipso
facto de las iniciativas de enmienda fraudulentas, con la fundamentación
respectiva.
Este tipo de sanciones deben tener la posibilidad de apelación del sujeto
pasivo, ante el pleno (en Comisión o Plenario), la que fructificaría por una mayoría
no muy grave. Y se debe lograr un balance con la posibilidad de que, si el órgano
de control de constitucional, considera infundada la sanción resuelta en definitiva
por el Director de Debate, éste ordene la regresión del proceso a la etapa
cuestionada. Lo anterior pasa por que la Sala Constitucional igualmente, cambie
su antigua concepción, y considere los novedosos elementos del principio
democrático que aquí hemos desarrollado, en su control.
El establecimiento de sanciones, a los servidores con mayor grado de
representación popular, del Poder Legislativo, demanda un especial cuidado
constitucional; pero el régimen sancionatorio y disciplinario, más que la gravedad
de las sanciones, tiene que tender, como hemos ejemplificado a volver a encauzar
los debates democráticos y conservar el orden y la eficiencia del procedimiento. Lo
demás, referente a los asuntos éticos de mayor dimensión, debe regularse
reglamentariamente, básicamente estableciendo óptimos procedimientos
democráticos de investigación.
C) El aumento de las facultades en la dirección del debate; la eliminación de
las funciones eminentemente administrativas del Directorio Legislativo y el
correspondiente refuerzo del control de constitucionalidad como garante del
Principio Democrático.
La optimización del procedimiento legislativo pasa por cuestiones diversas;
al tener diversas causas, aquí nos hemos avocado a señalar los elementos de
carácter procedimental reglamentario; lo más importante es sin duda la vocación
democrática de los parlamentarios y su sentido de responsabilidad patriótica,
aunado a liderazgos positivos encauzando la labor política, tanto desde el
Ejecutivo, en lo que corresponde, como a lo interno del propio parlamento.
La buena dinámica del debate democrático se lograría de mejor manera con
el impulso de los encargados de la dirección de las actividades y procedimientos
legislativos.
Nos referimos a los directores de debate, entendidos éstos como la
Presidencia del Directorio de la Asamblea Legislativa y10 la Presidencia de las
diversas comisiones. A la primera el Reglamento ha concedido la prerrogativa -
obligación de: "dirigir la discusión de acuerdo con este Reglamento" (Artículo 27, 4
del Reglamento Legislativo) así como la de: "llamar al orden al diputado que, al
usar la palabra, no se concrete al tema objeto de discusión, se desvíe de él, haga
alusiones injuriosas a un compañero, a los Miembros de los Supremos Poderes o
a personas extrañas; o al que, de cualquier modo, falte al respeto debido a la
Asamblea. Si el diputado insiste en su conducta irregular, le suspenderá
inmediatamente el uso de la palabra." (Artículo 27, 11 del Reglamento Legislativo).
A la Presidencia de las Comisiones Legislativa con Potestad Legislativa
Plena se le atribuye: "dirigir, coordinar y supervisar el debate."(Articulo 56, a);
igualmente: "llamar al orden al diputado que, en uso de la palabra, no se concrete
al tema objeto de discusión o haga alusiones injuriosas contra cualquier persona."
(56, h); y "suspender inmediatamente el uso de la palabra al diputado que
insistiere en su conducta irregular." (56,i).
Y es prerrogativa fundamental de la Presidencia de las demás tipos de
comisión:" ... dirigir los debates" (71, a).
Lo que corresponde al planteamiento de un nuevo Reglamento Legislativo
es otorgar a los entes directores de debate mayores herramientas concretas para
ejercer esta asignación.
De oficio, los entes de dirección, pueden llamar al orden y suspender en su
participación al diputado que esté, en uso abusivo de sus derechos ejerciendo
fraudes al procedimiento, como los que aquí han sido señalados.
En caso de íntima conexidad, plena contraposición o identidad de las
iniciativas de enmienda el director de debate puede agrupar tales para su
conocimiento y su procedimiento de resolución, y no resolver cada moción en un
proceso particular independiente para cada una. Asegurando en este proceso el
cumplimiento con los principios fundamentales del Derecho Parlamentario y el
principio democrático.
Igualmente podría proceder desechando aquellas que presentan evidente
vicio de inconexidad con la iniciativa en discusión.
En la misma dirección apuntada en el proyecto de reforma al Reglamento
vigente, que se tramitó bajo el expediente 15.443~ '~ se introduce la nueva
atribución del Presidente de calificar las mociones de fondo y forma que se
presenten y rechazar, a más tardar dentro de las veinticuatro horas siguientes, las
que fueren impertinentes, inconexas o incongruentes así como disponer el trámite
acumulado de las que fueren similares o idénticas.
Lo anterior, no constituye un riesgo para el principio democrático, ni para los
derechos de participación, igualdad, enmienda y debate de los parlamentarios.
Bastamente, la jurisdicción constitucional, ha intervenido para asegurar estos
principios en casos concretos donde se han desviado los procedimientos
democráticos en el Parlamento.
En el refuerzo del control de constitucionalidad del procedimiento radica la
mayor seguridad de protección de los valores democráticos. Muchas veces se ha
confundido, como hemos señalado harto, el establecimiento de complicados y
dilatados procedimientos parlamentarios con la protección del principio
democrático.
Al seno del Parlamento corresponden procedimientos ágiles que encaucen
correctamente la natural dinámica política, con arreglo del respeto mínimo exigido
del principio democrático. La jurisdicción constitucional tiene el mandato y la
214 Expediente legislativo No 15.443 del 08/10/2003, Comisión Especial de reformas al Reglamento.
suficiente capacidad de devolver el procedimiento a etapas precluídas, cuando se
evidencian en éstas, graves faltas al principio democrático que radica en el
Derecho de la Constitución.
Siendo así, no se debe atrofiar el sistema, incluyendo en demasía
mecanismos de protección reglamentaria al derecho de las minorías, al pluralismo
político y la publicidad. El sistema procesal legislativo, en general, resguardará
éstos principios, racional y proporcionalmente. Protección que se refuerza con el
mecanismo exógeno, y de mayor rango jurídico, cual es el control jurisdiccional de
constitucional. La mejor manera de reforzar este control es a través del
establecimiento de mecanismos sumarísimos de consulta procedimental a la Sala
Constitucional.
También debe señalarse, que el control de constitucionalidad sobre la
actividad parlamentaria se refuerza a sí mismo, en el tanto profundice sobre el
principio democrático en nuestra constitución, y el sentido que tiene éste en las
demandas a las nuevas democracias consolidadas. Debe, como indicáramos,
abrazar una concepción más integral y balanceada de los diversos componentes
del principio democrático.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el análisis de un
procedimiento legislativo particular, tiene que entrar a considerar al detalle,
distinguiendo cuándo, por ejemplo, el ejercicio de los derechos de los diputados
tiene la legítima intencionalidad de contribuir al debate, dejar manifiesta una
postura, o procurar el convencimiento en la pertinencia de sus tesis; o cuando por
el contrario la intencionalidad exclusiva es el entrabamiento del proceso.
En la consideración de este detalle radica el control democrático eficaz.
Por último, el refuerzo en las herramientas para la dirección del debate
debe ir acompañado, en el caso de la Presidencia de la Asamblea Legislativa, de
la eliminación de las funciones meramente administrativas que, tradicionalmente,
han sido encargadas al Directorio Legislativo.
El Directorio Legislativo, tiene responsabilidades eminentemente políticas lo
suficientemente importantes, como para que este se encargue en la vía ordinaria
de los asuntos de la gestión de personal y la gerencia administrativa de la
institución legislativa. Estas son atribuciones de una dirección administrativa
independiente y fortalecida.
El artículo 25 del Reglamento Legislativo señala como funciones del
Directorio:
"Artículo 25.- Funciones del Directorio. (. . .)
3. Nombrar a los funcionarios y empleados que
se necesiten para el buen funcionamiento de la
Asamblea y de la Secretaría, o removerlos de
acuerdo con la ley" (inciso 2). Así como:
"Asignar los recursos humanos, financieros y
materiales correspondientes a las fracciones
parlamentarias, en proporción al número de
diputados que representan en la integración total
de la Asamblea. El Directorio dictará los
reglamentos y demás disposiciones necesarias
para el adecuado cumplimiento de esta
atribución."
Si bien es cierto el Directorio debe ser la mayor autoridad en términos
económicos y administrativos, no debe ser el encargado superior de todos los
detalles de gerencia administrativa.
El Directorio debe elaborar los presupuestos y planes administrativos
anuales, pero no debe dedicarse, como lo hace ahora, de efectuar cada
nombramiento o traslado de personal.
La Asamblea debe tener un régimen de empleo particular, claramente
reglado; que tienda a la profesionalización plena del empleo de planta del
Legislativo. Un régimen aparte debe definirse para los asesores y empleados de
confianza de las fracciones políticas, que igualmente se debe definir en un
instrumento normativo particular, donde la función de la dirección ejecutiva se
limite a la fiscalización general de cumplimiento y condiciones laborales.
Asimismo debe darse para la distribución de recursos materiales y
económicos, una instrucción anual de lineamientos generales, y el cumplimiento y
seguimiento encomendado exclusivamente a la dirección ejecutiva.
Si debe conservar el Directorio la condición de última y máxima instancia en
cuestiones administrativas, para en casos de excepción intervenir, y resuelva
como máxima autoridad.
En este sentido se han presentado ya a la corriente legislativa algunas
iniciativas que seria importante retomar. El expediente 14.819, iniciativa del 24 de
julio de 2002 del diputado Rolando Laclé Castro contiene un acuerdo propuesto
para reformar los artículos 25 y el inciso 8 del artículo 30 del Reglamento; la
eliminación del articulo 26, inciso 13), del 27, inciso 1), del 72 y el 21 1 y la adición
de un párrafo final al numeral 209 más un nuevo artículo al Reglamento de la
Asamblea Legislativa.
Las redacciones propuestas son:
"Artículo 25.- Atribuciones del Directorio
Legislativo
Son atribuciones del Directorio:
Fiscalizar las políticas de orden interior,
económico y administrativo de la Asamblea
Legislativa, de acuerdo con lo establecido en
este Reglamento.
Emitir los reglamentos institucionales.
Distribuir los recursos humanos, financieros y
materiales correspondientes a las fracciones
parlamentarias, en proporción al número de
diputados que representen la integración total de
la Asamblea.
El Directorio dictará los reglamentos y demás
disposiciones necesarias para el adecuado
cumplimiento de esta atribución.
Nombrar, mediante concurso, al Director
Ejecutivo de la Asamblea Legislativa y removerlo
de su cargo, cuando este haya incurrido en
casual de despido de acuerdo con la ley.
Cuando así lo considere necesario, dictar
directrices al Director Ejecutivo para eventuales
reestructuraciones de personal que requiera la
Institución.
Emitir el reglamento de protocolo para la
segunda sesión del lo de mayo y para las
restantes actividades protocolarias de la
Asamblea ~egislativa."~'~
La iniciativa propone eliminar dentro de los deberes del
Presidente del Directorio la del 27,13 que señala:
"Poner el visto bueno en las listas de servicios
que expida la Secretaría para el pago de los
Expediente legislativo No 14.819 de 16/07/2002, Archivado
emolumentos de los diputados y del personal
administrativo y en las órdenes de pago por
gastos de oficina, autorizados por la
~ s a m b~ea . "~ ' ~
Adicionalmente incorpora un párrafo final al 209 que trata de la retribución a
los funcionarios de la Asamblea que diría:
"[ ...] La Comisión de Asuntos Hacendarios, en el
trámite de los presupuestos ordinarios y
extraordinarios no dará curso a mociones
referidas a creación de plazas o movimientos de
personal de la Asamblea Legislativa, si no
cuenta con la recomendación, por escrito, del
Director Ejecutivo y el visto bueno del Directorio
de la Asamblea ~egislativa"~"
El proyecto regula en un adicional artículo al Reglamento las atribuciones
del Director Ejecutivo, nombrado por concurso interno, cuales serán:
"1. Ejecutar las políticas de orden interior,
económico y administrativo de la Asamblea
Legislativa, acordadas por el Directorio
Legislativo.
Ver Expediente legislativo No 14.819, op.cit 2'7 Ibíd.
2. Ejercer la representación judicial y
extrajudicial de la Asamblea Legislativa, con
facultades de apoderado generalisimo sin
limite de suma, para fines administrativos y
judiciales.
3. Ejecutar el gasto presupuestario de la
Asamblea Legislativa, expidiendo y firmando
las listas de servicio para el pago de
emolumentos y de las órdenes de pago por
gastos institucionales.
4. Velar por el orden administrativo de la
Asamblea Legislativa.
5. Aprobar lo relacionado con movimientos de
personal, previo estudio t6cnico del
departamento especializado en la materia.
6. Nombrar y remover a los funcionarios de
confianza, a solicitud del jefe de fracción
respectivo.
Nombrar los funcionarios del área
administrativa que se necesiten para el buen
funcionamiento de la Asamblea Legislativa, o
removerlos de acuerdo con la ley.
Ejecutar la asignación de los recursos
humanos, financieros y materiales
correspondientes a las fracciones
parlamentarias, en proporción al numero de
diputados que representan en la integración
total de la Asamblea.
Aprobar, previo dictamen técnico del
Departamento de Recursos Humanos, el
otorgamiento y reajuste de dedicación
exclusiva, prohibición, carrera y grado
profesional, de conformidad con las
disposiciones que se establezcan en las leyes
y reglamentos respectivos.
Aprobar los contratos de licencias para
estudios, de conformidad con la ley y el
reglamento respectivo, así como firmarlos y
ejecutarlos por incumplimiento en la vía que
corresponda.
Ejecutar la clasificación, asignación,
reclasificación, reasignación, valoración y
revaloraciones parciales de clases de puestos,
previo informe técnico del Departamento de
Recursos Humanos. Para su ejecución,
bastará únicamente la disponibilidad
presupuestaria, conforme al Manual
Descriptivo de Puestos.
Planear, dirigir, coordinar y supervisar las
funciones de las diferentes dependencias de
la Asamblea ~egislativa.~'~"
-
218 Ver Expediente Legislativo No 14.8 19, op.cit.
CONCLUSIONES
La gobernabilidad democrática refiere a la mensura de la capacidad del
ejercicio de buen gobierno; o sea: refiere a la eficacia democrática. Más allá, se
trata igualmente de la relación de este ejercicio con la legitimidad popular, por lo
que incluye la necesidad de que aquella acción sea acorde con el principio
democrático y las demandas ciudadanas.
En una sociedad particular, ni la gobemabilidad ni la ingobernabilidad están
presentes como estadios absolutos. No hay estados definitivamente ingobernables
o el contrario. Gobernabilidad e ingobernabilidad son puntos enfrentados en un
continuo.
Costa Rica presenta desde finales de la década de 1990 un estado de
ingobernabilidad relativa, diagnosticado ampliamente por el sentir popular, así
como de los círculos políticos, académicos y de opinión.
Tal estado de ingobernabilidad relativa deviene de una múltiple causalidad.
A nivel general, es resultado de un periodo transitivo (donde se unen la crisis de
un modelo económico y el momento de implementación de otro), que se conjunta
con el agotamiento y la crisis del modelo político de alternancia bipartidista
tradicional. Vemos a un país consolidando un nuevo modelo de desarrollo, pero
con la capacidad política disminuida por altos niveles de desafección y un
escenario de partidos cambiante. En el mismo momento en que los procesos
políticos se enfrentan al inadecuado diseño de las instituciones democráticas y sus
procedimientos (diseños que son acordes con las estructuras y vivencias políticas
del modelo político en crisis y por superar).
Todo lo anterior deviene en un sentimiento generalizado de inmovilismo
político; un Estado que no avanza en sus propósitos en virtud del
empantanamiento político.
La crisis de ingobernabilidad relativa tiene una fuente particular pero muy
significativa en la Asamblea Legislativa y sus procedimientos como causa del
inmovilismo político. Se evidencia, en los estudios estadísticos para el periodo, los
bajos niveles de satisfacción ciudadana con la Asamblea Legislativa.
Concretamente, son dos las causas básicas de la insatisfacción ciudadana con el
Legislativo, a saber: la percepción ética de la política y la ineficiencia en la labor
parlamentaria.
La ineficiencia legislativa afecta considerablemente la legitimidad política y
la relación de representación, por cuanto, la mayor exigencia ciudadana al
legislativo, muy por encima del cumplimiento del resto de sus funciones, es la
elaboración y emisión oportuna de legislación eficaz y práctica para mejorar las
condiciones de bienestar ciudadano.
A nivel general, en el caso costarricense, al momento, se denotan tres
patologías que afectan la eficiencia y eficacia legislativa, a saber: las prácticas de
obstruccionismo parlamentario, el actual diseño de los procedimientos legislativos;
y la interpretación jurisprudencia1 incompleta que se ha dado al principio
democrático.
El obstruccionismo parlamentario es una práctica que se realiza a través,
principalmente, del abuso de los derechos parlamentarios de enmienda y
participación, lo que debe ser regulado y sancionado, en virtud de asegurar
valores mayores, cual son, en este caso, el fin del procedimiento legislativo, sea:
alcanzar la decisión final y, por sobre todo, la eficiencia democrática.
El procedimiento legislativo es una serie de actos sucesivos dirigidos a
materializarse en una decisión final; al igual que el Derecho Administrativo, el
procedimiento para el caso legislativo es medio para la realización de un fin. En el
caso particular del Legislativo, el medio ha de ser consecuente con el principio
democrático en una concepción comprehensiva de éste, y el fin perseguido es la
resolución final del proyecto de ley (en el caso común del procedimiento ordinario).
En el caso costarricense, el diseño particular de los procedimientos
parlamentarios en el Reglamento de la Asamblea Legislativa; así como ciertos
criterios jurisprudenciales han desvirtuado la anterior concepción de procedimiento
legislativo, dejando de lado el componente de la realización del fin (resolución
final), y a nivel práctico resultando en un mayor entrabamiento de procedimientos
que se definen solamente en virtud del medio legítimo y sin consideración del fin
buscado.
Para la solución de las causas generales de la crisis de ingobernabilidad se
han planteado reformas concretas. Dentro de las más relevantes destacamos: la
propuesta de la administración Rodríguez Echeverría del cambio a un sistema
semipresidencial o semiparlamentario; la propuesta de una Asamblea Nacional
Constituyente para formular una nueva Constitución Política, así como propuestas
concretas de modificación al sistema de elección de los diputados para mejorar la
relación de representatividad. Iniciativas que, si bien es cierto contienen
soluciones concretas al problema planteado, tienen características comunes que
les hacen no ser la solución inmediata más oportuna, ni el primer paso racional a
seguir, cuales son, el hecho de que son reformas estructurales de mayor calado, y
que ataiien a causas más profundas pero más mediatas. Siendo así, la
implementación de dichas propuestas toparía con el mismo entrabamiento y
dificultades de resolución que se pretenden solventar. Siendo que lo más
pertinente es acometer primero la solución de las deficiencias del reglamento
legislativo, por cuya vía discurre cualquier otra solución.
Han sido implementadas concretas reformas al Reglamento de la Asamblea
Legislativa en la dirección de la consecución de eficacia de los procedimientos. La
mayoría de ellas corresponden a cambios coyunturales a los procedimientos
respondiendo a la necesidad de solución de óbices específicos de las
tramitaciones en el momento particular.
La incorporación de las comisiones con potestad legislativa plena y con ello
la figura de la delegación legislativa, aparece como la incorporación más
significativa hecha en las últimas dos décadas al Reglamento; así como la que
responde más a una idea hilvanada bajo unos principios generales de reforma, y
menos a una particular necesidad de mejorar la condición específica actual. Otra
reforma amplia consistió en la hecha a través de acuerdo legislativo de Noviembre
de 1999. Igualmente, se han querido implementar procedimientos ágiles de
excepción, así como la incorporación de plazos de votación a los proyectos a
través de la incorporación de los artículos 41 bis y 208 bis.
A nivel práctico, los cambios introducidos con estos dos artículos han
generado más frustración en su aplicación que resultados palpables en términos
de agilización de procedimientos y eficiencia legislativa. No han permitido tal
eficiencia ni el diseño de los procedimientos, ni la aplicación concreta de éstos,
como tampoco los efectos del control de constitucionalidad ejercido sobre ellos.
El problema medular del actual diseño procedimental consiste en la
prolongada dilación que caracteriza las tramitaciones legislativas, considerando el
valor del tiempo en relación con la oportunidad política, y cómo determina esta
última la eficiencia democrática.
Erróneamente muchos han interpretado, incluyendo la Sala Constitucional,
que en la dilación procedimental en la Asamblea Legislativa, yace un valor, pues
determina el resguardo de valores derivados del principio democrático. Nada más
alejado de la razón.
La dilación por sí misma no es un valor democrático, ni asegura el
resguardo de aquéllos. El aseguramiento de dichos valores en relación a la
duración de los procedimientos depende del diseño racional de éstos últimos, y de
cómo las etapas procesales propician el resguardo de los principios pluralistas.
Por el contrario, la moderna Ciencia Política y la Teoría de las Decisiones
Racionales de Grupo, han llegado a concluir que en grupos de decisión colegiados
donde coinciden intereses tan diversos y valorados, la dilación de los
procedimientos de discusión viene, por sí sola, a dar como resultado el
encarnizamiento de los denominados "ciclos de preferencias", que constituyen en
la tendencia cíclica de los grupos a alejarse más del acuerdo posible y aferrarse
más a las posiciones propias antagónicas con respecto del plural, entre más
tiempo se dilata la resolución. Siendo así, el diseño de los procedimientos debe
atender, en términos temporales, a lo necesario para resguardar el principio
democrático y a encarrilar la discusión a la resolución de los asuntos en el
consenso de las mayorías mínimas.
En virtud de esto, se requiere la racionalización del tiempo parlamentario, lo
que debe darse a través del ejercicio eficaz de la dirección del debate y de un
mejor diseño procedimental. Donde se establezcan plazos específicos e
imperativos para la tramitación general de los asuntos, para las etapas procesales;
así como para el uso de la palabra en las discusiones.
Viendo que, en general, la flexibilidad de los procedimientos es un elemento
que ha sido buscado a través de reformas planteadas, donde se quiere abrir la
posibilidad al diseño de procedimientos particulares y más expeditos para
iniciativas específicas; otro asunto a plantear es la necesidad de la derogatoria del
artículo 208 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Este artículo establece el Principio de lnderogabilidad Singular del
Reglamento, pero esta norma resulta atípica para el caso de regulaciones
reglamentarias de Poder Legislativo. Si bien es cierto, es un principio común en
las demás reglamentaciones a respetar por el mismo órgano fuente de las
mismas, como requerimiento para darle certeza jurídica; no es aplicable para el
caso del órgano legislativo de mayor representación y rango jurídico, depositario
de la soberanía popular.
No es posible limitar la voluntad de los representantes en virtud de normas
infra legales, cuando la disposición constitucional es el resguardo del principio de
auto normatividad o facultad de autogobierno del Legislativo. Donde la
Constitución limita la reforma al Reglamento solo al respaldo de dos terceras
partes del Pleno.
Por lo tanto, con el concurso de las dos terceras partes del total de los
diputados y con el respeto general a las normas constitucionales, los
procedimientos empleados por la Asamblea Legislativa resultan siempre legítimos,
y el principio de inderogabilidad singular no tiene razón de aplicarse al Reglamento
Legislativo. Lo que daría posibilidad a tener procedimientos racionalmente
flexibles.
Definíamos al procedimiento como medio para la realización de un fin. Este
medio debe ser acorde con el principio democrático por antonomasia.
El principio democrático tiene hoy un nuevo contenido, producto de la
evolución histórica de la vivencia democrática. La democracia formal ha vivido en
las últimas décadas un proceso de consolidación a nivel global de importantes
dimensiones. Siendo así, la demanda popular a la democracia y la esperanza
cifrada en ella, también han mutado.
decisiones, y la racionalidad y proporcionalidad, no han sido desarrollados con
profundidad en su aplicación al derecho procedimental parlamentario
costarricense.
Al desdeñarse estos otros valores derivados tanto en el diseño de los
procedimientos como en el control de constitucionalidad, se ha producido un
desequilibrio, que desde la óptica de esta investigación, ha lesionado la eficiencia
del sistema democrático costarricense, al contribuir al entrabamiento del proceso
de toma de decisiones en el legislativo, con el señalado efecto.
Igualmente, al desarrollar algunos de los sub principios ampliamente
considerados se ha incurrido en errores conceptuales graves con incidencia
peligrosa.
Así por ejemplo, al desarrollar el respeto a las minorías la Sala
Constitucional ha confundido la dilación, por sí misma, con garantía de
participación de las minorías, o se ha interpretado tácitamente que en ejercicio de
la potestad de oposición democrática al voto mayoritario es posible el uso abusivo
de los derechos de enmienda y participación,
Se debe entonces desarrollar más ampliamente, para el caso del Derecho
Parlamentario, nuevos componentes del Principio Democrático que se vuelven
más relevantes en una moderna y consolidada democracia formal.
El principio de mayoría se encuentra en la base misma del sentido
democrático. El sentido histórico y social de la democracia es precisamente que se
pasó de la soberanía de la monarquía, a la soberanía de la mayoría. Está, el
principio de mayoría, en el sustrato mismo de la teoría de la representación.
Igualmente, la moderna Ciencia Política y la Teoría de la Decisión Racional
de Grupo han determinado que los grupos de decisión son cíclicos en sus
preferencias y que al no ser posible conciliar absolutamente la infinidad de
intereses en tensión en la actividad política, la única manera de obtener una
decisión coherente de grupo es a través de la regla de la mayoría.
No se puede pretender alcanzar siempre unanimidad en el proceso
parlamentario, a través de intentos de convencimiento y enmienda interminables.
No se logran siempre decisiones unánimes, resultado de supuestos procesos
dialécticos perfectos de deliberación, así como es imposible lograr siempre
proyectos que incorporen de manera plenamente balanceada todos los intereses y
concepciones.
Falazmente en una resolución de la jurisdicción constitucional se define que
la democracia es: "el cogobierno de la mayoría con las minorías". La regla de la
unanimidad es imposible e irracional. Lo que demuestra un desequilibrio en el
Derecho Parlamentario costamicense en la balanza entre los principios de mayoría
y respeto a las minorías.
La democracia, más bien, es el gobierno de las mayorías constituidas, en
todos los procesos de resolución democrática, a través del respeto a los derechos
de oposición de las minorías y demás valores democráticos.
Siendo así, lo racional es interpretar los principios que informan el
procedimiento parlamentario y aplicarlos de manera tal que se asegure el respeto
a la decisión de la mayoría. Por lo que insistimos en que la Sala Constitucional
debe desarrollar más profundamente asuntos como obstrucción parlamentaria de
las minorías a través de prácticas que constituyen usos abusivos de derechos.
Igualmente el diseño de los procedimientos ha de pretender limitar la posibilidad
de abuso de minorías tanto como de las mayorías.
Cuando el objetivo final del Estado democrático es la realización de las
aspiraciones populares, la eficiencia democrática, entendida como la capacidad de
consecución de aquél fin, determina la gobernabilidad. Nada erosiona más la
gobernabilidad que la ineficacia del sistema democrático. La gobernabilidad da
legitimidad al sistema, entonces la eficiencia democrática asiste a la conservación
misma de aquél. En la interpretación y diseño de los procedimientos legislativos se
debe preponderar el que se requiere, de los trámites parlamentarios, la
oportunidad y eficacia en la resolución de las demandas ciudadanas; por lo que el
obstruccionismo es contrario al principio de eficiencia democrática, erosiona la
legitimidad y, por tanto, la conservación misma de la democracia.
En atención a otro principio que no se ha desarrollado como se quisiera,
cual es el de racionalidad, debemos concluir que los órganos directores de debate
legislativo, así como el de control de constitucionalidad han de asegurarse que el
procedimiento presente cierto grado de flexibilidad racional para lograr
adaptabilidad a la realidad politica. Igualmente tienen en este principio de
racionalidad y proporcionalidad, criterio suficiente para sancionar el irracional uso
abusivo de facultades legislativas, en las diversas formas de obstruccionismo
político. Y en general, en atención a la racionalidad, el Derecho Parlamentario
costarricense ha de buscar de mejor manera una conciliación, equilibrio y correcta
ponderación entre los componentes tradicionales y novedosos del principio
democrático.
Un criterio doctrinal que debe ser considerado al plantearse las propuestas
de mejoramiento del diseño de los procedimientos parlamentarios, lo constituyen
las conclusiones derivadas de la corriente del Parlamentarismo Racionalizado.
Desde el punto de vista doctrinal, esta corriente es claro ejemplo del paso, en el
Derecho Político de la Filosofía del Derecho a la técnica política, y a partir de esto,
brinda conclusiones que resulta oportuno adherir a la consideración del rediseño
de los procedimientos parlamentarios.
Una de estas conclusiones es el reconocimiento de la actual supremacía
política, aunque no constitucional del Poder Ejecutivo en la democracia moderna.
La política gira en torno al ejercicio del gobierno, y éste se da desde el Ejecutivo,
los partidos políticos se organizan para ganar el gobierno y no necesariamente
con la única intención de ganar escaños (con excepciones particulares); las
demandas populares son de soluciones del aparato ejecutivo de gobierno.
Por lo tanto, el procedimiento legislativo debe propiciar, cada vez más, una
relación de cooperación entre el Ejecutivo y el Legislativo, y menos una relación
de conflicto. Un mecanismo de lograr lo anterior es a través de procedimientos
legislativos racionalizados.
Es clara la necesidad de reequilibrar el Derecho Parlamentario
costarricense considerando la real preeminencia política del Ejecutivo. A través
básicamente de: dinamizar el ejercicio del derecho de la mayoria, simplificar el
trámite ordinario de la formación de la ley, la limitación racional y democrática a los
derechos de oposición, así como el establecimiento de mecanismos de
cooperación del Legislativo para con el Ejecutivo en la tramitación de iniciativas de
particular interés de éste.
De manera concreta, concluimos recomendaciones de propuestas
particulares de reforma al actual Reglamento de el Asamblea Legislativa, la
mayoria retomadas de iniciativas que han sido planteadas al Legislativo en forma
de proyectos de acuerdo de modificación y que han sido archivadas, pero
recogemos de ellas lo que coincide con las conclusiones a las que hemos llegado
en la presente investigación. Donde estas recopilaciones se presentan a manera
de ejemplos y sugerencias y no de una lista conclusiva de reformas necesarias.
En el caso del procedimiento legislativo ordinario de formación de la ley
reseñamos que es oportuno:
-Establecer un plazo menor y realmente imperativo a los dictámenes de las
Comisiones.
-Establecer la obligación de que los informes de las comisiones investigadoras
deban votarse en el periodo constitucional en el que fueron rendidos.
-Racionalizar los actuales requisitos de formalidad para la presentación de
proyectos de ley.
-La racionalización de los actuales requerimientos de quórum.
-Establecimiento de mecanismos de informes parciales previos no vinculantes del
Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.
-En general, se propugna la disminución de los tiempos de los debates e
intervención de los diputados en el uso de la palabra.
-Se debe limitar la cesión en el uso de la palabra, donde en Plenario, el uso de la
palabra debiera ser personalisimo.
-Debe reestructurarse integralmente los horarios de la actividad legislativa de
todos los órganos, buscando mayor productividad.
-Debe reducirse el plazo para la presentación de mociones de fondo.
-Debe limitarse al máximo la resolución de recesos legislativos, tanto de la
actividad legislativa, en general, como en la actividad cotidiana de todos los
órganos legislativos.
-Es menester limitar el plazo para dictaminar y elaborar los informes respectivos
en las Comisiones Plenas, y hacerle más imperativo a través de la verdadera
limitación a la excepcionalidad a las prórrogas.
-Se debe establecer un mecanismo de guillotina, en general, al acabar el plazo de
las comisiones dictaminadoras.
-1mplementación de un mecanismo de informes parciales de Comisión como
requisito para el otorgamiento excepcional de prórrogas.
-Debe reformarse el Reglamento de manera tal que contenga una determinación
temporal horaria preclusiva para cada asunto en el orden del día.
-Igualmente es necesario, a la luz de la vivencia legislativa y las experiencias de
eficiencia de la legislación comparada establecer límites racionales al derecho de
enmienda, a saber:
-Restricción al numero de mociones de fondo para cada diputado vía artículo 137
a una por cada artículo e igualmente solo la admisión de una reiteración por
artículo.
-Se debe implementar un mecanismo de moción para concluir el debate y
someter, con el concurso de mayoría absoluta, el proyecto a votación.
-Se requiere desarrollar profundamente la figura de la declaratoria de
improcedencia de mociones de fondo.
-Desarrollo de un mecanismo de discusión conjunta de mociones cuando varias
tienen íntima conexidad o son claramente contrapuestas.
Propuestas específicas de modificación a los procedimientos
extraordinarios y la inclusión de procedimientos de regulación especial:
-Posibilidad abierta al establecimiento mediante acuerdo de debate reglado para
un proyecto particular.
-Diseño e implementación de un procedimiento para la tramitación de proyectos de
ley derivados de resoluciones de la Sala Constitucional.
-Incorporación de procedimientos abreviados especiales racionalmente céleres
para iniciativas de importancia a instancia del Poder Ejecutivo, así como
procedimientos de urgencia con particular diseño y para casos de apremio.
Propuestas específicas de modificación a los procedimientos de control
político y los actualmente denominados especiales:
-Es menester diseñar un procedimiento completo, por etapas con carácter de
preclusión para el nombramiento y ratificación de funcionarios.
-Creación de los procedimientos correspondientes al Capítulo de Ética
Parlamentaria
-Regulación más detallada del debate sobre el mensaje anual presidencial.
Si bien es cierto se rescatan estas propuestas de reforma parcial ya
planteadas, se concluye que lo óptimo es emprender una reforma integral.
Lo que hace falta para concretar reformas que determinen eficiencia en los
procedimientos parlamentarios es, junto con la voluntad y el acuerdo político, la
integración de las propuestas bajo una idea común, integral, con fundamentos de
filosofía política y practicidad de las normas comunes.
El país debe avocarse a una reforma integral de su sistema de
procedimientos parlamentarios en la figura del Reglamento de la Asamblea
Legislativa.
Este nuevo Reglamento debe basarse en el cúmulo de experiencia
procedimental legislativa en Costa Rica, en una concepción más integral y
novedosa del principio democrático y las conclusiones aplicables derivadas de
corrientes constitucionalistas novedosas como el Parlamentarismo Racionalizado.
Debe tener como inclusiones novedosas:
Mecanismos para que, como señaláramos, las iniciativas legislativas del
Poder Ejecutivo tengan un tratamiento particularizado.
Debe inspirarse en el principio de simplicidad de la normativa
procedimental. Por cuanto en la simplicidad reside, en mucho, la eficacia; y, por el
contrario, procedimientos complejos, casuísticamente reglados, disgregados en
diversas normativas particulares sin sentido sistémico, les hace menos eficientes.
Proponemos un procedimiento por fases, donde se estructuren, claramente
separadas las fases de iniciativa, la de enmienda, discusión y la fase final
resolutiva, a la que por regla general se le ha de asegurar un plazo.
Debe incluirse un procedimiento general para investigaciones en ejercicio
de la potestad de control político y un procedimiento general en materia de
nombramientos.
Debe incorporar la liberalidad para el establecimiento de procedimientos
particulares. Eliminar las labores meramente administrativas del Directorio, e
incluirse un capítulo que regule claramente un régimen de empleo particular para
la Asamblea Legislativa.
Es necesario que aumenten las prerrogativas políticas de los órganos de
dirección del debate y como contraparte podría reforzarse mecanismos internos
ágiles para la instancia al control de constitucionalidad, por parte del órgano de
jurisdicción.
De manera transversal ha de incluir el principio de aprovechamiento de
recursos tecnológicos en la labor parlamentaria.
Se requiere que el Reglamento desarrolle un Capítulo de Ética
Parlamentaria, donde se integre la regulación interna de los asuntos de ética en el
ejercicio de la función pública de los diputados, tanto en el tema anticorrupción y
pecuniario, como el desarrollo de sanciones disciplinarias contra el buen
desempeño de la Asamblea.
Es necesario desarrollar los conceptos de la buena fe en el uso de
derechos procedimentales de los diputados, así como la mala fe; que se
manifiesta en el uso abusivo de las prerrogativas, tales como el derecho de
participación y enmienda. Estas patologías han de ser consideradas como faltas
disciplinarias y concebir sanciones como mecanismos preventivos en el propio
momento procesal, que eviten se dé un mayor daño a un bien jurídico tutelado,
cual es la eficiencia y eficacia democrática; sanciones en la forma del rechazo ad
portas de iniciativas de enmienda fraudulentas, por ejemplo.
Las medidas preventivas inmediatas deben ser aplicables de oficio o a
instancia por el director del debate en aquellos casos cuando evidentemente es
comprobable la intencionalidad de trabar irracionalmente la tramitación. Debe, por
supuesto, asegurarse la posibilidad de apelación de la decisión del director del
debate ante el pleno.
Es la pretensión que estas conclusiones contribuyan a configurar, en los
ámbitos teórico jurídico y político, el marco general que delimitará la necesaria
discusión de mejorar en lo inmediato, así como también en lo sistémico,
posteriormente, el sistema de procedimientos parlamentarios costarricense.
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