UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BAJA CALIFORNIA FACULTAD …

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BAJA CALIFORNIA

FACULTAD DE DERECHO

Titulo:

“SUSPENSIÓN EN EL PROCEDIMIENTO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL”

Autor:

ROBLES AYÓN CARLOS ALFREDO

Fecha:

03 DE MAYO DE 2018.

SUSPENSIÓN EN EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL.

2

A mi madre por

dedicarme su vida.


3

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN. --------------------------------------------------------------------------- 5

CAPITULO I

SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO

Y SUS GENERALIDADES.

1.1.- ANTECEDENTES HISTÓRICOS. ----------------------------------------------- 7

1.2.- ACTO ADMINISTRATIVO, SU PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD Y

EFICACIA. ------------------------------------------------------------------------------------

12

1.3.- IRREGULARIDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE

EJECUCIÓN. ---------------------------------------------------------------------------------

18

1.4.- RECURSO ADMINISTRATIVO Y EL PROCEDIMIENTO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. -----------------------------------

27

CAPITULO II

REGULACIÓN DE LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN

DEL ACTO IMPUGNADO.

2.1.- SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO COMO

MEDIDA CAUTELAR. ----------------------------------------------------------------------

33

2.2.- REQUISITOS Y PROCEDIMIENTO PARA OBTENER LA

SUSPENSIÓN. ------------------------------------------------------------------------------

38

2.3. INCUMPLIMIENTO Y FINALIZACIÓN DE LA SUSPENSIÓN. ------------ 50

CAPITULO III

INSUFICIENCIAS Y CONTRADICCIONES EN LA SUSPENSIÓN DE LA

EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO.

3.1. TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. --------------------------------------------------- 53


4

3.2. GARANTÍA DEL INTERÉS FISCAL DE LA FEDERACIÓN VS.

DERECHO AL ACCESO A ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y EL

DERECHO A LA JUSTICIA GRATUITA. ----------------------------------------------

55

3.3. GARANTÍA DEL INTERÉS FISCAL DE LA FEDERACIÓN VS

DERECHO A LA SENTENCIA EFICAZ. ----------------------------------------------

58

3.4. INCONGRUENCIAS EN LA SUSPENSIÓN Y VIOLACIONES AL

DERECHO DE IGUALDAD ANTE LA LEY. ------------------------------------------

61

CONCLUSIONES. --------------------------------------------------------------------------

66

BIBLIOGRAFÍA. -----------------------------------------------------------------------------

68

TESIS Y JURISPRUDENCIAS. ---------------------------------------------------------

73

LEGISLACIÓN. ------------------------------------------------------------------------------

74


5

INTRODUCCIÓN

Para adentrarnos al tema de suspensión de la ejecución del acto impugnado, es

menester puntualizar que ésta es una de las medidas cautelares existentes en el

Procedimiento Contencioso Administrativo Federal, en lo sucesivo PCAF, que

según Miguel Quiroga “son mecanismos de protección y garantía del resultado del

proceso iniciado o por iniciarse, con la finalidad de evitar que el derecho

controvertido sea iluso al expedirse una sentencia favorable al demandante en el

proceso”1 y que tiene por objeto salvaguardar los derechos de las partes en el juicio,

tal como el relativo a una tutela judicial efectiva.

La suspensión de la ejecución del acto impugnado en materia administrativa,

surge con la creación de los Tribunales de carácter Administrativo y el PCAF,

derivada de la necesidad de otorgar al gobernado una herramienta eficaz que

salvaguarde sus derechos al acudir a dichos tribunales en busca de justicia, de tal

manera que los actos administrativos o créditos fiscales (todo adeudo a favor del

Estado, que sea sometido al procedimiento administrativo de ejecución)2 no puedan

cobrarse coactivamente o ejecutarse al particular mientras los impugna, sin

embargo, en la actualidad existen diversas limitantes a su acceso, irregularidades y

contradicciones en cuanto a su procedencia, ya que se concede de forma oficiosa

en un juicio (Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo) y se establecen una serie de

requisitos que se deben cumplir para acceder a dicha medida en los otros juicios

(Juicio en la Vía Ordinaria y Juicio en la Vía Sumaria) del PCAF, provocando que el

recurrente se vea en la necesidad de garantizar el interés fiscal de la federación

(cubrir el monto del crédito fiscal que se encuentra en litigio), a efecto de evitar un

daño irreparable y garantizar la eficacia de la sentencia, lo que invariablemente

conlleva a violaciones de sus derechos.

1 Quiroga, Anibal, “La actualidad del proceso cautelar y su modificación en el código procesal civil”, Artículo de Themis: Revista de Derecho edición No. 59, Perú, 2001, p. 263, visible en: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/9109/9520. 2 Mabarak, Doricela, Derecho Fiscal Aplicado, Mcgraw-Hill/Interamericana Editores, México, 2008, p. 72.


6

Existe una contradicción entre las normas que regulan la suspensión, al

establecerse que no es necesario garantizar el interés fiscal de la federación en

alguno de los juicios que guarda el mismo objetivo que los demás, determinar la

validez o nulidad del acto que se impugna y sus efectos, por lo que en párrafos

subsecuentes se analizara si se irrumpe con los derechos de igualdad ante la ley y

la tutela judicial efectiva, de los particulares que buscan impugnar una resolución

mediante el PCAF y acceder a dicha medida cautelar.

Por otra parte, existen diversas cuestiones que obstaculizan a la suspensión

cumplir con su cometido de forma plena, entre ellas se encuentran algunas

características del acto administrativo, como su eficacia o presunción de legalidad;

el procedimiento administrativo de ejecución, y los requisitos establecidos para su

procedencia, que se pudieran considerar excesivos y contrarios a los derechos de

los particulares.

Expresado lo anterior, analizaremos los antecedentes que originaron e

hicieron evolucionar a la suspensión, asimismo, la forma en la que se encuentra

regulada en los artículos 24, 24 bis, 25, 26, 27, 28, 28 bis y en la fracción III del 58-

19 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, así como en el

142, 143, 144 y 145 del Código Fiscal de la Federación, en lo sucesivo LFPCA y

CFF, respectivamente, a efecto de determinar a través de un método teórico con

enfoque cualitativo, cuáles son los beneficios de extender la suspensión de oficio y

de plano prevista en el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo a los demás Juicios

del PCAF que requieren el cumplimiento de diversos requisitos para que sea

otorgada.


7

CAPITULO I

SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO

Y SUS GENERALIDADES.

1.1.- Antecedentes históricos.

Nos remontamos al año de 1850, en el que surge la primera ley, con su debido

reglamento, que reconoció expresamente los principios del derecho administrativo5

y que fue publicada en 1853, dicha normatividad se denominó Ley Para el Arreglo

de lo Contencioso Administrativo y fue elaborada por el jurista Teodosio Lares, con

ella se pretendió regular el PCAF, sin embargo, fue declarada inconstitucional por

la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al llegarse a la conclusión de que era

violatoria al principio de división de poderes, toda vez que sus sentencias eran

emitidas a nombre del Presidente de la República Mexicana. Por otra parte, con la

entrada en vigencia de la Constitución de 1857, se otorgaron amplias facultades a

los Tribunales del Poder Judicial de la Federación para conocer de todas las

controversias en las que la federación fuere parte, dejando de lado la idea de instituir

un Tribunal en materia administrativa.6

La Ley propuesta por Teodosio Lares no regulaba de forma expresa la figura

de la suspensión, sin embargo, en sus artículos 21, 42, 47 y 48, estipulaba que

cuando una de las partes no estuviera de acuerdo con la resolución emitida, podría

interponer el recurso que a su derecho conviniera, de tal manera que una vez

ejercida dicha acción, no se procedería o se sobreseerá la ejecución de la resolución

dictada, hasta que se resolviera dicho recurso. Lo anterior es un ejemplo muy claro

5 Vargas, Jorge, “La garantía del interés fiscal”, en Fernández, Jorge y Otero, Filiberto (coord.), Justicia contenciosa administrativa. Congreso internacional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013, p. 388, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3282-justicia-contenciosa-administrativa-congreso-internacional#117824. 6 Chaín, Gabriela, “Justicia Administrativa en México”, en Cisneros, Germán et al (coord.), Justicia administrativa. Segundo congreso iberoamericano de derecho administrativo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007, p. 96, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/2391-justicia-administrativa-segundo-congreso-iberoamericano-de-derecho-administrativo.


8

de que el legislador concebía el derecho del gobernado al acceso a la justicia y a

una resolución materializable.

En el año del 1936, entró en vigor la denominada Ley de Justicia Fiscal, que

había tomado como base el modelo francés para establecer el Tribunal Fiscal de la

Federación y que marcaría el procedimiento de la medida cautelar que se estudia.

Tal como lo señala Jorge Vargas Morgado, dicho Tribunal solo era competente para

conocer las controversias relacionadas con el sistema recaudatorio y con el pago

de las contribuciones; es decir, no contó con competencia para resolver las

controversias contencioso-administrativas en general, característica que por

décadas restó fuerza al Tribunal en cuestión.7 Es necesario hacer énfasis en que la

ley antes mencionada, según Gabriela Marín Chain Castro,8 era inconstitucional al

igual que la promulgada en 1853, no obstante, nos limitaremos a estudiar la nueva

regulación en cuanto a la medida cautelar de referencia.

La suspensión fue prevista en el artículo 42 de la Ley de Justicia Fiscal de

1936, con la finalidad de brindarle al gobernado la certeza de que las cosas se

conservaran en su estado natural hasta terminar el procedimiento jurisdiccional.

Para mayor análisis de lo anterior, se transcribe el artículo antes citado:

SECCION V

De la suspensión del procedimiento administrativo.

Artículo 42.- La interposición de la demanda del juicio de oposición, no

suspenderá la ejecución de la resolución impugnada, sino cuando el actor

asegure el interés fiscal a satisfacción del tribunal, mediante:

Deposito o prenda;

Fianza;

Hipoteca;

Embargo Precautorio;

7 Vargas, Jorge, “La garantía del interés fiscal”, Op. cit., p. 390. 8 Chaín, Gabriela, “Justicia Administrativa en México”, Op. cit., p. 99.


9

En este último caso, el Tribunal Fiscal comunicara su resolución a la

correspondiente autoridad ejecutora para que esta proceda a practicar el

secuestro. Cuando la oposición se interponga contra un cobro que por su

cuantía pueda afectar el equilibrio del Presupuesto, el Tribunal ordenara

que se constituya depósito en la Tesorería.

A primera instancia, el artículo antes citado representó un medio para

salvaguardar el estado de la cosa en litigio, sin embargo, la suspensión no

simbolizaba una garantía absoluta y meramente proteccionista de los derechos del

gobernado, sino todo lo contrario, toda vez que su procedencia se encontraba

condicionada a garantizar el interés fiscal de la federación, entendiéndose por este

aquel que la federación tiene en lo relativo a la determinación, liquidación,

devolución, exención, prescripción o el pago de créditos fiscales; o bien, en lo

referente a sanciones que se impongan con motivo de infracciones a las leyes

tributarias,9 en otro sentido, se podría traducir como el interés que tiene la federación

de percibir dichas contribuciones a efecto de salvaguardar el interés público, que a

su vez lo podemos definir como el “conjunto de pretensiones relacionadas con las

necesidades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidas mediante

la intervención directa y permanente del Estado”, 10 en palabras de Francisco M.

Cornejo Certucha.

De lo anterior, se desprende que la figura de la suspensión fue íntimamente

ligada con el interés fiscal, de tal suerte que en la mayoría de los supuestos, sin la

segunda no existiría la primera. Por otro lado, se establecieron dos excepciones a

la garantía del interés fiscal, la primera consistió en acreditar la insolvencia del actor,

lo que se dejaría a juicio del Tribunal, cuestión nada sencilla, sin embargo la Ley de

Justicia Fiscal la preveía en su artículo 43, y la segunda, se configuraría cuando la

autoridad administrativa ya hubiese practicado embargo, por lo que ya no sería

necesario ofrecer garantía alguna. La relevancia de esta Ley radica en que en ella

9 Tesis sin número, bajo el rubro: Interés fiscal de la federación. Que debe entenderse por, Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo X, Agosto de 1992, p. 571. 10 Cornejo, Francisco, “Interés público”, Diccionario Jurídico Mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1982, t. V I-J, p. 167, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/1172-diccionario-juridico-mexicano-t-v-i-j.


10

se determinaron las bases que constituyen la regulación de la suspensión del acto

impugnado en la actualidad.

En 1938 se publicó el Código Fiscal de la Federación en el Diario Oficial de

la Federación, el cual vino a abrogar la Ley de Justicia Fiscal de 1936. La nueva

normatividad vigente en materia de suspensión, era prácticamente una

reproducción de los artículos que la regulaban en la ley anterior, las únicas y

grandes diferencias radicaban en que ahora el facultado para fijar el monto a

garantizar y calificar el ofrecimiento, era la Secretaria de Hacienda y Crédito Público,

además, se incluyeron como medios para garantizar el interés fiscal el pago bajo

protesta, el secuestro convencional en la vía administrativa y la fianza de persona

física o moral. Lo anterior, según Vargas Morgado, se seguía equiparando a una

carga financiera en perjuicio de la parte actora y a favor del fisco, que en la práctica,

es pagar adelantadamente lo que no se ha determinado todavía como adeudo en el

PCAF, asegurando el impuesto a favor del Estado y no tanto como un medio para

garantizar la eficacia de dicho procedimiento.12

Posteriormente, se publicó en el Diario Oficial de la Federación en 1967 un

nuevo Código Fiscal de la Federación, que en su artículo 157 regulaba la

suspensión del procedimiento administrativo de ejecución, trayendo más cargas al

contribuyente, ya que la nueva figura encargada de conocer sobre la solicitud de la

suspensión, sería la autoridad ejecutora y adicionalmente a garantizar el crédito

fiscal, se debía cubrir los posibles recargos y gastos de ejecución que se pudieran

generar. Por otra parte, se determinó que la Secretaria de Hacienda y Crédito

Público sería la encargada de dictar los requisitos a observarse para el ofrecimiento

de la garantía fiscal.

En el año de 1983, se abroga de nueva cuenta el Código Fiscal de la

Federación, supliéndolo una normatividad nueva que llevaría la misma

denominación y que actualmente tiene vigencia. Esta ley no vino a traer grandes

cambios en materia de suspensión de la ejecución del acto impugnado, tal y como

se estudiara en los párrafos subsecuentes, sin embargo, es necesario mencionar

12 Vargas, Jorge, “La garantía del interés fiscal”, Op. cit., p. 396.


11

que las disposiciones previstas en su título VI y los artículos comprendidos del 197

al 263, fueron derogados, toda vez que el primero de diciembre del 2005 se creó la

LFPCA que trajo consigo diferentes tipos de juicios para impugnar resoluciones

definitivas, actos administrativos y procedimientos emitidos por las Autoridades

Públicas Federales y son el juicio en la Vía Ordinaria, Juicio en la Vía Sumaria y el

Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo.

Las leyes citadas en el párrafo que antecede, vienen a conformar las normas

actuales que regulan la suspensión de la ejecución del acto impugnado en el

Procedimiento Contencioso Administrativo Federal, no se han realizado grandes

modificaciones a las mismas, sin embargo, se creó el Juicio de Resolución Exclusiva

de Fondo, que tal como advertiremos de sus características, vino a romper el

paradigma de la garantía del interés fiscal como requisito para otorgar la

suspensión.

Por otra parte, es necesario mencionar que actualmente el Tribunal Federal

de Justicia Administrativa también tiene competencia para trabajar de la mano del

Sistema Nacional Anticorrupción, en aras de perfeccionar el sistema jurídico

mexicano, a través de la tercera sección de la sala superior, la cual se integra por

tres Magistrados y contará con salas especializadas en materia de

responsabilidades administrativas. Su competencia radica en resolver asuntos de

responsabilidad administrativa grave que involucre a servidores públicos del

congreso de la unión, gobernadores de los estados, diputados de las legislaturas

locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, integrantes

del ayuntamiento, podrán sancionar a los servidores públicos de la federación, de

los tres poderes y de órganos constitucionales autónomos de la federación por actos

de corrupción y/o irregularidades en el manejo de recursos federales.13

13 Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio del 2016, artículos 1 y 4, visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LOTFJA.pdf.


12

En los siguientes párrafos analizaremos diferentes aspectos y figuras

jurídicas que coadyuvaran a entender el contexto jurídico que rodea a la medida

cautelar denominada suspensión de la ejecución del acto impugnado.

1.2.- Acto administrativo, su presunción de legalidad y eficacia.

Para adentrarnos en la materia de estudio, analizaremos el concepto y las

principales características del acto administrativo, a efecto de tener una noción

sobre sus alcances y lograr comprender su relación con la suspensión del acto

impugnado en el PCAF, iniciando con los siguientes conceptos de algunos autores

destacados en la materia:

Jorge Fernández Ruiz expresa que “podemos definir al acto administrativo

como la declaración unilateral de la voluntad de un órgano de poder público en

ejercicio de la función administrativa, con efectos jurídicos directos respecto de

casos individuales específicos.14

Oscar Palomo Carrasco señala lo siguiente:

Mediante el acto administrativo se crea, reconoce, modifica, transmite o extingue

una situación jurídica subjetiva, lo que lleva inmersa la idea de autoridad e imperio,

cuyas determinaciones son inobjetables para el gobernado, puesto que se emiten

y acatan sin la necesidad de consenso de la voluntad del afectado; esto es, que

la emisión de los actos administrativos es un reflejo de las facultades decisorias

de la autoridad que le están atribuidas en la ley, y por ende, constituyen una

potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, y, por tanto se traducen

en actos de autoridad, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.15

Gabino Fraga no otorga una definición exacta de acto administrativo, sin

embargo, de la interpretación en el contenido de su libro Derecho Administrativo

14 Fernández, Jorge, Derecho administrativo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2016, p. 132, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/4455-derecho-administrativo-coleccion-inehrm. 15 Palomo, Oscar, La observancia obligatoria de la jurisprudencia emanada de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los tribunales colegiados de circuito en los actos administrativos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2015, p. 54, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3964-la-observancia-obligatoria-de-la-jurisprudencia-emanada-de-la-suprema-corte-de-justicia-de-la-nacion-y-de-los-tribunales-colegiados-de-circuito-en-los-actos-administrativos.


13

podemos apreciar que se refiere a él como actos materiales o de actos que

determinan situaciones jurídicas para casos individuales, lo que se considera muy

acertado y general, teniendo como referencia la amplitud de actos administrativos

existentes en nuestro Estado.16

Andrés Serra Rojas nos aporta una de las definiciones más completas de

acto administrativo, determinando que “el acto administrativo es una declaración de

voluntad, de deseo de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutiva, que

constituye una decisión ejecutoria, que emana de un sujeto: la Administración

Pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica,

transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción

del interés general”.17

Establecidas los conceptos anteriores, podemos advertir que los actos

administrativos tiene dos características muy peculiares, la presunción de legalidad

y eficacia, que implican que éste pueda ser materializado por la autoridad, es decir,

que sea exigida la obligación de su cumplimiento antes de que el particular pueda

acudir a una instancia judicial diversa al recurso interpuesto ante ella misma, ello

por presumirse que ha sido realizado con apego a las normas aplicables a dicho

acto.

La característica de presunción de legalidad, también denominada

presunción de legitimidad o validez, se encuentra prevista en el artículo 68 del

CFF,18 que a la letra expresa: Los actos y resoluciones de las autoridades fiscales

se presumirán legales. Sin embargo, dichas autoridades deberán probar los hechos

que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y

llanamente, a menos, que la negativa implique la afirmación de otro hecho”,19 y

consiste en la suposición de que el acto administrativo se ha producido con apego

al derecho positivo vigente que regula el que hacer administrativo.

16 Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, 40ª ed., México, editorial Porrúa, 1934, p. 63. 17 Serra, Andrés, Derecho Administrativo, 8a ed., México, editorial Porrúa, 1959, p. 226. 18 Fernández, Jorge, Op. cit. p. 133. 19 Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1981, artículo 68, visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPCA_270117.pdf.


14

Por su parte, Iván Hunter Ampuero nos habla de las presunciones legales y

presunciones de los actos administrativos, estableciendo que:

“Son ficciones jurídicas que crean un estatus jurídico privilegiado a partir de la

concurrencia de ciertos elementos que el ordenamiento considera valiosos. En el

caso de los actos administrativos, ese estatus consiste en la asunción de su

validez por la dictación a través de un procedimiento legalmente establecido. En

otros términos, dado que el acto es fruto de un procedimiento que asegura los

derechos de los ciudadanos, contradictorio, publico, imparcial, etc., es posible

afirmar su validez frente al sistema jurídico”.20

Es oportuno aclarar, que la presunción de legalidad del acto administrativo

es de carácter iuris tantum, por lo tanto, admiten prueba en contrario, son

combatibles y pueden ser corregidos.

La eficacia del acto administrativo se ha establecido en los siguientes

artículos del CFF:

Artículo 65. Las contribuciones omitidas que las autoridades fiscales determinen

como consecuencia del ejercicio de sus facultades de comprobación, así como los

demás créditos fiscales, deberán pagarse o garantizarse, junto con sus

accesorios, dentro de los treinta días siguientes a aquél en que haya surtido

efectos para su notificación, excepto tratándose de créditos fiscales determinados

en términos del artículo 41, fracción II de este Código en cuyo caso el pago deberá

de realizarse antes de que transcurra el plazo señalado en dicha fracción.

Artículo 145.- Las autoridades fiscales exigirán el pago de los créditos fiscales que

no hubieren sido cubiertos o garantizados dentro de los plazos señalados por la

Ley, mediante procedimiento administrativo de ejecución.

[…]

Artículo 144.- No se ejecutarán los actos administrativos cuando se garantice el

interés fiscal, satisfaciendo los requisitos legales. Tampoco se ejecutará el acto

que determine un crédito fiscal hasta que venza el plazo de treinta días siguientes

a la fecha en que surta efectos su notificación, o de quince días, tratándose de la

determinación de cuotas obrero-patronales o de capitales constitutivos al seguro

social y los créditos fiscales determinados por el Instituto del Fondo Nacional de

la Vivienda para los Trabajadores. Si a más tardar al vencimiento de los citados

plazos se acredita la impugnación que se hubiere intentado y se garantiza el

20 Hunter, Iván, “La carga de la prueba en el contencioso administrativo ambiental chileno: notas a propósito de la ley de tribunales ambientales”, Revista Chilena de Derecho, Chile, vol. 42 (2), agosto 2015, pp. 649-669, visible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=177042270011.


15

interés fiscal satisfaciendo los requisitos legales, se suspenderá el procedimiento

administrativo de ejecución.

Cuando el contribuyente hubiere interpuesto en tiempo y forma el recurso de

revocación previsto en este Código, los recursos de inconformidad previstos en

los artículos 294 de la Ley del Seguro Social y 52 de la Ley del Instituto del Fondo

Nacional de la Vivienda para los Trabajadores o, en su caso, el procedimiento de

resolución de controversias previsto en un tratado para evitar la doble tributación

de los que México es parte, no estará obligado a exhibir la garantía

correspondiente, sino en su caso, hasta que sea resuelto cualquiera de los medios

de defensa señalados en el presente artículo.

Para efectos del párrafo anterior, el contribuyente contará con un plazo de diez

días siguientes a aquél en que haya surtido efectos la notificación de la resolución

que recaiga al recurso de revocación; a los recursos de inconformidad, o al

procedimiento de resolución de controversias previsto en alguno de los tratados

para evitar la doble tributación de los que México sea parte, para pagar o

garantizar los créditos fiscales en términos de lo dispuesto en este Código.

[…]21

En cuanto a la eficacia, Jean Claude Tron Petit y Gabriel Ortiz Reyes han

establecido que “es entendida como una vocación natural de todo acto

administrativo, atendiendo a los intereses y necesidades públicas que atiende y

satisface, se desdobla en ejecutividad (imperium) y ejecutoriedad (coacción) que

posibilitan y llevan a la eficacia hasta sus últimos extremos.22 Del concepto anterior

se desprende una división de los elementos que integran a la eficacia, que son la

ejecutividad y ejecutoriedad, por lo es pertinente conceptualizarlas y los siguientes

autores nos aportan primeramente, su concepción de ejecutividad.

Jean Claude Tron Petit y Gabriel Ortiz Reyes expresan que “la ejecutividad

significa la aptitud del acto, una vez perfeccionado, de ser exigible de manera

inmediata a su destinatario, pudiendo recurrir a la coacción directa en caso de

oposición”.23

José Sánchez Sáez señala que “los actos administrativos son de

cumplimiento obligatorio desde el momento que son eficaces (desde su dictado o

21 Código Fiscal de la Federación, Op. cit., artículos 65, 145 y 144. 22 Tron, Jean y Ortiz, Gabriel, La nulidad de los actos administrativos, México, editorial Porrúa, 2005, pp. 70 y 71. 23 Ibídem, p. 69.


16

notificación, generalmente, según los casos), siendo indiferente para la

administración a la hora de dictarlos la voluntad del administrado de cumplirlos o no;

como excepción, no serán ejecutivos los actos en los que haya recaído suspensión

administrativa o judicial o las sanciones que no pongan fin a la vía administrativa”.24

Los autores que se mencionan a continuación la definen a la ejecutoriedad

del acto administrativo de la siguiente manera:

Para José Sánchez Sáez la ejecutoriedad tiende a que “si el administrado se

negara a cumplir el contenido del acto, la administración, por sí misma, sin

necesidad de acudir a los Tribunales, puede obligarlo a hacerlo a través de alguno

de los medios recogidos en el capítulo […].25

Nicolás Enteiche Rosales hace referencia a la ejecutoriedad como autotutela

ejecutiva, expresando que es “la facultad que tendría la administración del Estado,

sin intermedio de un tercero y exceptuada de todo procedimiento, para ordenar la

coacción, a fin de cumplir sus decisiones.26

La ejecutoriedad del acto administrativo se ve positivisada en el artículo 145

del CFF, el cual hace referencia al procedimiento administrativo de ejecución e

implica que el uso de medios de ejecución forzosa tenga que realizarse bajo la

observancia de estrictas normas procedimentales, a efectos de proteger a los

particulares. Este procedimiento se desarrolla en tres fases: apercibimiento,

determinación del uso de medio ejecutivo y aplicación del medio coactivo.27 Martín

Pérez Cazares hace alusión al procedimiento administrativo de ejecución

denominándolo como procedimiento económico-coactivo, expresando:

24 Sánchez, José, “La ejecución forzosa del acto administrativo en el derecho español”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, vol. XLIX (145), 2016, pp. 1/26-26/26, visible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=42744473009. 25 Ídem. 26 Enteiche, Nicolás, “La excepcional autotutela ejecutiva de los actos administrativos en Chile”, Revista de Derecho - Universidad Católica del Norte, Chile, vol. 21 (2), 2014, pp. 137-182, visible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=371041328005 27 Maurer, Hartmut, Derecho administrativo alemán, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2012, pp. 510 y 511, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3143-derecho-administrativo-aleman.


17

El procedimiento económico-coactivo es la potestad que tiene el Estado, para

cobrar de manera forzosa los impuestos y contribuciones que tiene derecho para

realizar su actividad propia de ente público, esto es, para allegarse de fondos y

cumplir con los fines para lo cual fue creado, (otorgar servicios públicos). También

se conceptualiza como facultad económica-coactiva, de iniciar un procedimiento

al particular tendiente a la recuperación de las obligaciones tributarias que este

tiene para con el Estado.28

Es pertinente diferenciar al procedimiento administrativo de ejecución

analizado en el presente párrafo, del procedimiento administrativo al que Gabino

Fraga describe de la siguiente manera:

El acto administrativo requiere normalmente para su formación estar precedido

por una serie de formalidades y otros actos intermedios que dan al autor del propio

acto la ilustración e información necesarias para guiar su decisión al mismo tiempo

que constituyen una garantía de que la resolución se dicta, no de un modo

arbitrario, sino de acuerdo con las normas legales. Ese conjunto de formalidades

y actos que preceden y preparan el acto administrativo es lo que constituye el

procedimiento administrativo.29

Tal como se puede advertir de los anteriores conceptos, el procedimiento

administrativo de ejecución es un mecanismo para garantizar y exigir el

cumplimiento de las obligaciones a cargo de particulares y a favor del Estado,

mientras que el procedimiento administrativo implica una serie de actuaciones que

hacen presumir la legalidad de un acto administrativo definitivo.

Analizados diversos conceptos del acto administrativo y las características

de presunción de legalidad y ejecutoriedad, podemos inferir que éste puede ser

exigido a los particulares mediante el procedimiento administrativo de ejecución,

cuando el procedimiento del que derivó haya concluido con la notificación de una

resolución determinante y haya transcurrido el termino de 30 o 15 días hábiles,

dependiendo del tipo de resolución; en caso de haber interpuesto algún recurso

administrativo, se ejecutara después de 10 días hábiles de haberse notificado la

resolución de la autoridad administrativa; toda vez que goza de la presunción de

que se apegó a las normas que dictan su procedimiento y que no existieron

violaciones normativas durante el mismo. Por otra parte, se considera que se dota

28 Pérez, Martín, Derecho Procesal Fiscal, México, editorial SISTA, 2012, p. 91. 29 Fraga, Gabino, Op. cit., p. 255.


18

de las características antes aludidas a los actos administrativos, dado que tienden

a facilitar y garantizar la mayor recaudación de ingresos o recursos económicos para

satisfacer el interés general de los habitantes del Estado.

1.3.- Irregularidades del procedimiento administrativo de ejecución.

La principal irregularidad del procedimiento administrativo de ejecución es que no

se encuentra previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

y no obstante a la presunción de legalidad y eficacia del acto administrativo, resulta

evidente que dicho procedimiento viene a contraponerse a lo establecido por el

derecho de audiencia, defensa y del debido proceso, que en palabras de Cipriano

Gómez Lara es “el conjunto de condiciones y requisitos de carácter jurídico y

procesal que son necesarios para poder afectar legalmente los derechos de los

gobernados”,30 previsto en el artículo 14 constitucional, cuyo contenido es el

siguiente:

Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona

alguna.

Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o

derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente

establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento

y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.

[…]31

El alcance del derecho consagrado en el artículo citado, no solamente implica

acceder a los medios procesales para la defensa de los intereses particulares, si no

que involucra un juicio previo al acto de despojo, donde se otorgue al particular la

oportunidad de utilizar todas los medios y figuras legales para combatir las

30 Gómez, Cipriano, “El debido proceso como derecho humano”, en González, Nuria (coord.), Estudios jurídicos en homenaje a Marta Morineau, t. II: Sistemas jurídicos contemporáneos. Derecho comparado. Temas diversos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, p. 345, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/1968-estudios-juridicos-en-homenaje-a-marta-morineau-t-ii-sistemas-juridicos-contemporaneos-derecho-comparado-temas-diversos. 31 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917, artículo 14, visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_150917.pdf.


19

determinaciones emitidas en su perjuicio, de tal manera que cualquier impedimento

u obstrucción de acceder a ellas o ejercitarlas, involucra violaciones al derecho de

defensa.32

Adicionalmente, cito el artículo 8, párrafo 1 de la Convención Americana

sobre Derechos Humanos a efecto de dimensionar y ampliar los alcances del

derecho de audiencia y debido proceso, cuyo contenido versa: “Toda persona tiene

derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por

un juez o Tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con

anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada

contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil,

laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.33

Nuestras máximas autoridades judiciales han intentado justificar la legalidad

del procedimiento administrativo de ejecución, estableciendo que el procedimiento

administrativo se equipara a un juicio ante una autoridad competente y que basta

con que en dicho procedimiento se otorguen los derechos consagrados en los

citados artículos 14 y 8, sin embargo, no se considera que no es un argumento

suficientemente sólido para sustentarlo, ya que las normas exigen categóricamente

que antes de la privación de bienes a un particular, se le otorgue oportunidad de

defenderse ante una autoridad autónoma e imparcial y en nuestra realidad jurídica,

se ha establecido que es basta con que se otorgue dicho derecho ante una

autoridad que subordinada del Estado y que su interés radica en recaudar ingresos

de parte de los contribuyentes, lo que le quita autonomía e imparcialidad, con lo que

no se logra equiparar a un juez o magistrado, que son los únicos que pueden

determinar cuándo se debe aplicar bienes a favor del fisco.

Dando seguimiento al análisis planteado, el particular tiene derecho de

audiencia y de un debido proceso antes de que las autoridades de cualquier ámbito

32 Pérez, Alonso, Presunciones tributarias en el derecho mexicano, México, editorial Porrúa, 2001, pp.77 y 78. 33 Convención Americana sobre Derecho Humanos, suscrita en San José Costa Rica, en noviembre de 1969, artículo 8, visible en: https://www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_americana_sobre_derechos_humanos.htm.


20

realicen un acto de privación sobre su persona, sus bienes, posesiones o derechos,

contrario a lo acontecido con el procedimiento administrativo de ejecución, en el que

la autoridad emisora del acto está en aptitud de exigir el cumplimiento de la

obligación al particular, desde el cumplimiento del plazo establecido en el artículo

144 del CFF, sin darle oportunidad de interponer algún medio de defensa ante un

Tribunal diverso a la autoridad emisora, a efecto de combatir dicho acto. Podríamos

considerar que estamos ante una restricción constitucional expresa al ejercicio del

derecho de audiencia y debido proceso, ya que nuestra Carta Magna en su artículo

primero prevé la posibilidad de imponer dichas restricciones sobre el ejercicio de los

derechos de las personas, realizándolo de la siguiente manera:

Artículo 1º. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los

derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados

internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las

garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse,

salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

[…] 34

No obstante a lo antes analizado, se advierte que la restricción debe

establecerse en la constitución, sin embargo, no hay precepto constitucional que

determine una limitación al derecho de audiencia y debido proceso de esa

magnitud,35 por lo que el procedimiento administrativo de ejecución previsto en el

CFF, no debe tener la eficacia y fuerza jurídica para llevarse a cabo violentando

dichos derechos, de lo contrario, se aceptaría que una norma secundaria tiene

mayor rango que una constitucional, así como que dicho procedimiento funge como

una restricción constitucional sin cumplir con los requisitos para operar como tal. La

segunda sala de nuestra Suprema Corte ya se ha pronunciado respecto el requisito

abordado en el presenta párrafo, estableciendo mediante tesis aislada bajo el rubro

“Supremacía constitucional. La reforma al artículo 1o. de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, de 10 de junio de 2011, respeta este principio”, que

la constitución mexicana categóricamente ordena que las limitaciones y

34 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Op. cit., artículo 1o. 35 Elizondo, Carlos y Pérez, Luis, “¿Un nuevo derecho o el debilitamiento del estado? garantía de audiencia previa en la expropiación”, Cuestiones Constitucionales, México, no. 21, julio- diciembre de 2009, pp. 99-147, visible en: http://www.redalyc.org/comocitar.oa?id=88515776004.


21

restricciones al ejercicio de derechos humanos establecidos en ella y tratados

internacionales en los que México sea parte, sólo pueden establecerse en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.36 En el mismo sentido,

Fernando Silva García ha señalado que es necesario que las restricciones

constitucionales se encuentren expresamente fijadas por nuestra norma suprema,37

con lo que se puede afirmar que las restricciones mencionadas, carecen de valor y

no deben surtir efectos si no se encuentran inmersas en nuestra constitución, por lo

que hacerlo mediante jurisprudencia, reglamentos o leyes federales, estatales o

municipales, podría considerarse inconstitucional e convencional.

En el mismo sentido, no debemos perder de vista que nuestra Carta Magna

prevé una figura que podemos denominar aplicación de bienes en favor del fisco y

que se encuentra inmersa en el segundo párrafo del artículo 22 de la siguiente

manera:

Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la

marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva,

la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales.

Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico

afectado.

No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando

sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una

autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de

un delito […]38

Con lo anterior, resulta evidente que la autoridad administrativa se encuentra

autorizada constitucionalmente para privar de los bienes a un particular y destinarlos

al fisco, en el supuesto de que tenga un adeudo de impuestos y multas, con lo que

se podría intentar sostener la legalidad del procedimiento administrativo de

36 Tesis 2a. LXXV/2012 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 3, p. 2038. 37 Silva, Fernando, “Derechos humanos y restricciones constitucionales: ¿Reforma constitucional del futuro vs. interpretación constitucional del pasado? (comentario a la c. t. 293/2011 del Pleno de la SCJN)”, Cuestiones Constitucionales Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, núm. 30, enero-junio de 2014, p. 266, visible en: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/cuestiones-constitucionales/article/view/6058/7999. 38 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Op. cit., artículo 22.


22

ejecución, sin embargo, no alcanzarían los argumentos para lograrlo, toda vez que

existen dos cuestiones que impiden totalmente hacerlo.

En primer lugar, el artículo 22 constitucional no expresa en que momento

puede llevarse a cabo la aplicación de bienes, por lo que en concordancia con el

anteriormente citado artículo 14, así como con el segundo párrafo del 1º

constitucional que establece que “las normas relativas a los derechos humanos se

interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados

internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la

protección más amplia”,39 podemos afirmar que dicha aplicación de bienes única y

exclusivamente debe operar cuando un juez competente declare y determine las

obligaciones a cargo del particular, o en su defecto, cuando no se impugne la

resolución que contenga las obligaciones fiscales o cuando el termino para hacerlo

haya fenecido y no antes de que él pueda ejercer las acciones que a su interés

convenga, ello en atención al principio pro homine previsto en el artículo transcrito.

Para el desarrollo de la segunda cuestión, es necesario traer a colación que

el artículo 22 hace referencia a que la aplicación de bienes se puede implementar

solo para el pago de multas e impuestos adeudados, mientras que el procedimiento

administrativo de ejecución previsto en el artículo 145 del CFF, se implementa para

el cobro de créditos fiscales. De lo anterior, podemos advertir que existen diferentes

figuras que es menester conceptualizar y ubicar en nuestro ordenamiento jurídico.

La multa básicamente es una “pena pecuniaria consistente en el pago al

Estado de una cantidad de dinero”,40 así lo ha establecido Raúl Carranca y Trujillo

y se encuentra prevista en el artículo 70 del CFF, que expresa: “la aplicación de las

multas, por infracciones a las disposiciones fiscales, se hará independientemente

de que se exija el pago de las contribuciones respectivas y sus demás accesorios,

así como de las penas que impongan las autoridades judiciales cuando se incurra

39 Ibídem, artículo 1o. 40 Carranca, Raúl, “Multa”, Diccionario Jurídico Mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1984, t. VI L-O, p. 217, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/1173-diccionario-juridico-mexicano-t-vi-l-o


23

en responsabilidad penal”,41 determinándolas como una figura aparte e

independiente de la omisión que las origino.

Los impuestos son una parte de las contribuciones, las que en palabras de

Luis García López Guerrero, “son ingresos que percibe el Estado, reconocidas en

la ley, mediante aportaciones pecuniarias que en forma obligatoria son exigidas a

los particulares, y que sirven para que el gobierno del país pueda cumplir con su

función pública, o dicho de otra manera, para que satisfaga las necesidades

colectivas”,42 se encuentran previstas y clasificadas en el artículo 2 del código antes

referido, cuyo contenido versa:

Artículo 2o.- Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de

seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la

siguiente manera:

I. Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las

personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho

prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones II, III

y IV de este Artículo.

II. Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a

cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de

obligaciones fijadas por la ley en materia de 276 de seguridad social o a las

personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social

proporcionados por el mismo Estado.

III. Contribuciones de mejoras son las establecidas en Ley a cargo de las personas

físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas.

IV. Derechos son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o

aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por

recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público,

excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos

desconcentrados cuando en este último caso, se trate de contraprestaciones que

no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos

las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por

prestar servicios exclusivos del Estado.

[…]43

41 Código Fiscal de la Federación, Op. cit., artículo 70. 42 García, Luis, Derechos de los contribuyentes, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, p. 4, visible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/57/tc.pdf 43 Código Fiscal de la Federación, Op. cit., artículo 2.


24

Los créditos fiscales también son definidos en el CFF, en su artículo 4, que a

la letra expresa:

Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos

descentralizados que provengan de contribuciones, de sus accesorios o de

aprovechamientos, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el

Estado tenga derecho a exigir de sus funcionarios o empleados o de los

particulares, así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter y el Estado

tenga derecho a percibir por cuenta ajena.

[…]44

La definición anterior resulta ser muy ambigua, no determina los elementos

que integraran a los créditos fiscales, ello se realiza atendiendo a que cada caso

concreto es diferente y el contenido puede variar de forma muy relevante, no

obstante, dichos elementos se encuentran inmersos en la legislación fiscal que

regulan a las diversas contribuciones, entre ellos podemos encontrar a las

sanciones, recargos, indemnización prevista en el 21 del multicitado código y los

gastos de ejecución, que son identificados como accesorios de las contribuciones.45

Contextualizando lo antes referido, el artículo 22 constitucional permite la

aplicación de bienes de un particular tratándose del cobro de impuestos y multas,

por lo que ejecutar un crédito fiscal (integrado por multas, contribuciones y

accesorios de contribuciones) mediante el procedimiento administrativo de

ejecución, excede de lo permitido por dicho precepto, ya que indebidamente se

estarían cobrando los accesorios de las contribuciones y podría exigirse el

cumplimiento contribuciones que no están incluidas en los impuestos, tales como

las aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.

Finalizando los razonamientos vertidos y de acuerdo al contenido literal del

artículo 22 constitucional, solo se debe privar de sus bienes (dinero, muebles e

inmuebles) a los particulares que han sido vencidos en juicio o han consentido el

contenido de obligaciones fiscales a su cargo, si son destinados únicamente al pago

de multas e impuestos, de lo contrario, estaríamos en presencia la aplicación de

44 Ibídem, artículo 4. 45 Ibídem, artículo 3.


25

una confiscación de bienes, que consiste en la apropiación violenta por parte de la

autoridad, de la totalidad de los bienes de una persona o de una parte significativa

de los mismos, para aplicarlos al fisco,46 que es una pena prohibida por nuestro

máximo ordenamiento jurídico, y adicionalmente, ante violaciones al derecho

humanos a la propiedad previsto en el artículo 21 de la Convención Americana

sobre Derechos Humanos. Sin embargo, las violaciones al artículo citado en el

presente párrafo, acontecen en nuestra realidad fáctica, ya que el procedimiento

administrativo de ejecución se implementa como una figura que permite el cobro

mediante bienes, de créditos fiscales con diversos elementos que no son los

admitidos por nuestra constitución, por lo que estamos ante otra irregularidad de

dicho procedimiento.

En el mismo sentido, otra irregularidad del procedimiento administrativo de

ejecución se puede evidenciar de la fracción I, apartado B, del artículo 20

constitucional, en la que se prevé el derecho del particular a que se presuma su

inocencia mientras no sea declarado lo contrario por un juez competente, dicho

precepto expresa textualmente lo siguiente:

Artículo 20. El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de

publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación.

[…]

B. De los derechos de toda persona imputada:

I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad

mediante sentencia emitida por el juez de la causa;

[…]47

Así mismo, el párrafo 2, del artículo 8 de la Convención Americana sobre

Derecho Humanos, reconoce el derecho a la presunción de inocencia de la siguiente

manera: “Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su

inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso,

46 Tesis: P. LXXIV/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, Mayo de 1996, p. 55 y Tesis asilada sin número, bajo el rubro “Confiscación de bienes. Debe probarse su existencia y no estar a lo afirmado por el quejoso”, Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo X, Agosto de 1992, p. 544. 47 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 20.


26

toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías

mínimas”.48

De lo anterior podemos advertir que el derecho a la presunción de inocencia

tiene un enfoque penal, sin embargo, nuestra Suprema Corte ha establecido

mediante jurisprudencia bajo el rubro: Presunción de inocencia. Este principio es

aplicable al procedimiento administrativo sancionador, con matices o

modulaciones”,49 que se puede implementar a la materia administrativa, por lo que

podemos inferir que los particulares gozan del derecho a la presunción de inocencia

ante las resoluciones que dicten las autoridades administrativas, hasta que

culminen los términos para impugnarla o sea declarado lo contrario mediante una

sentencia ejecutoriada. El derecho a la presunción de inocencia contradice al

procedimiento administrativo de ejecución, en el que la resolución administrativa

puede surtir sus efectos y ser ejecutada en perjuicio del contribuyente, de tal manera

que no se presume la inocencia de éste, sino todo lo contrario, se presume su

culpabilidad sin haberse declarado por un Magistrado competente, no obstante, de

que no existe ninguna restricción constitucional a la presunción de inocencia, por lo

que debe imperar ante el interés fiscal y presunción de legalidad del acto

administrativo, de acuerdo al principio pro homine. Por lo anterior, podemos colegir

que el procedimiento administrativo de ejecución violenta el derecho humano a la

presunción de inocencia de los particulares, con lo que estaríamos ante la presencia

de otra irregularidad de dicho procedimiento que lo podría calificar de

inconstitucional e convencional.

Para concluir lo referido en párrafos anteriores, el procedimiento

administrativo de ejecución previsto en el CFF contiene muchas irregularidades que

lo pueden catalogar como inconstitucional ya que contradicen y/o impiden el

ejercicio del derechos previstos en los artículos 14, 20 y 22 de nuestra Carta Magna,

e inconvencional por no garantizar la observancia y respeto de los derechos

consagrados en los artículos 8 y 21 del pacto de San José, por lo que su aplicación

48 Convención Americana sobre Derecho Humanos, Op. cit., artículo 8. 49 Tesis P./J. 43/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, p. 41.


27

conlleva la violación de derechos humanos en perjuicio de los particulares que

tienen una adeudo sub judice con alguna autoridad administrativa.

Regresando con el desarrollo del estudio principal, expreso que la ley prevé

medios de defensa interpuestos ante Tribunales autónomos, a efecto de que los

particulares puedan controvertir de una manera más eficaz e imparcial actos

administrativos emitidos por diversas autoridades administrativas y que consiste en

el PCAF, así como de instrumentos denominados medidas cautelares para evitar

que dichos actos sean ejecutados en su perjuicio y que en lo párrafos posteriores

se analizaran.

1.4.- Recurso Administrativo y el Procedimiento Contencioso Administrativo

Federal.

En primer término, es necesario enfatizar que el análisis relativo a la suspensión de

la ejecución del acto impugnado, será realizado desde la óptica del PCAF, sin

embargo, es menester hacer referencia a otros medios de impugnación que son

viables a efectos de combatir diversos actos administrativos en el ámbito federal, en

esta categoría podemos incluir a los denominados recursos administrativos, que son

procedimientos administrativos en los que se puede impugnar el acto o resolución

ante la propia autoridad dictadora o su superior jerárquico, 50 a efecto de que ella

misma analice su actuación y revoque, modifique o confirme la resolución, entre

ellos se encuentran los siguientes:

Recurso de revocación ante el Servicio de Administración Tributaria (SAT) y

entidades coordinadas, previsto en el artículo 116 del CFF que a la letra expresa

“Contra los actos administrativos dictados en materia fiscal federal, se podrá

interponer el recurso de revocación”.51

Recurso de inconformidad ante el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda

para los Trabajadores (INFONAVIT), establecido en el artículo 52 de Ley del

50 Islas, Roberto, Estrategia fiscal, Tax editores unidos, México, 2012, p. 235. 51 Código Fiscal de la Federación, Op. cit., artículo 116.


28

Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, cuyo contenido

es el siguiente:

En los casos de inconformidad de las empresas, de los trabajadores o sus

beneficiarios sobre la inscripción en el Instituto, derecho a créditos, cuantía de

aportaciones y de descuentos, así como sobre cualquier acto del Instituto que

lesione derechos de los trabajadores inscritos, de sus beneficiarios o de los

patrones, se podrá promover ante el propio Instituto un recurso de inconformidad.

El Reglamento correspondiente, determinará la forma y términos en que se podrá

interponer el recurso de inconformidad a que se refiere este artículo.52

Recurso de inconformidad ante el Instituto Mexicano del Seguro Social

(IMSS), señalado en el artículo 294 de la Ley del Seguro Social, que expresa:

Cuando los patrones y demás sujetos obligados, así como los asegurados o sus

beneficiarios consideren impugnable algún acto definitivo del Instituto, podrán

recurrir en inconformidad, en la forma y términos que establezca el reglamento, o

bien proceder en los términos del artículo siguiente.

Las resoluciones, acuerdos o liquidaciones del Instituto que no hubiesen sido

impugnados en la forma y términos que señale el reglamento correspondiente, se

entenderán consentidos.53

El recurso de revisión ante diversas autoridades administrativas, el cual tiene

su fundamento en el artículo 83 de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo,

el cual establece lo siguiente:

Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades

administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o

resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando

proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales,

de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a través de dichos

organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con

aquéllos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta Ley,

el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse

52 Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de abril de 1972, artículo 52, visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/86_240117.pdf. 53 Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 1995, artículo 294, visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/92_121115.pdf.


29

en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo,

a una instancia o resuelvan un expediente.54

Entre las principales peculiaridades de los recursos administrativos es que

son de carácter optativo, es decir, el particular tiene la facultad para elegir si

interpondrá dicho medio de defensa o el juicio correspondiente, sin que exista la

obligación de agotar el primero mencionado para acudir al segundo.55 Otra cuestión

es que la resolución administrativa impugnada no se ejecutara hasta que se

resuelva el recurso, regla que no aplica en recurso de revisión.

Adentrándonos a la principal materia de estudio, analizaremos el PCAF, que

es un medio jurisdiccional mediante el cual el contribuyente no satisfecho por la

resolución de algún recurso administrativo o por verse afectado por actos de la

autoridad, decretos y acuerdos de carácter general –diversos a los reglamentos–,

puede demandar la nulidad del acto, decreto o acuerdo ante el Tribunal Federal de

Justicia Administrativa.56 Por su parte, Jaime Araiza conceptualiza al Procedimiento

Contencioso Administrativo como “un control autónomo, independiente y pleno; y

además que es especializado para la defensa del derecho y de los derechos

públicos subjetivos mediante la jurisdicción contencioso administrativa llevada a la

práctica, a través de Tribunales de lo contencioso administrativo, dotados de plena

jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, y por supuesto, independientes de

las autoridades administrativas”.57 Tal como se puede apreciar de los conceptos

anteriores, el PCAF es aquella controversia entre un particular y una autoridad

administrativa, independientemente de quien sea la parte actora o demandada,

54 Ley Federal del Procedimiento Administrativo, publicada el 04 de agosto de 1994, articulo 83, visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/112_020517.pdf. 55 No se debe perder de vista que omitir agotar el recurso administrativo puede generar una pérdida de derechos al particular, ya que en la mayoría de los casos, en esta etapa se pueden presentar pruebas que se omitieron durante diversos procedimientos administrativos, mientras que en el PCAF solo se pueden desahogar las exhibidas a la autoridad administrativa que emitió la resolución que se impugna. 56 Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, “Lo que todo el contribuyente debe de saber”, publicado el 08 de diciembre del 2015, p.132, visible en: https://www.gob.mx/prodecon/documentos/lo-que-todo-contribuyente-debe-saber. 57 Araiza, Jaime, “Justicia Administrativa”, en Cisneros, Germán et al (coord.), Justicia administrativa. Segundo congreso iberoamericano de derecho administrativo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007, p. 03, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/2391-justicia-administrativa-segundo-congreso-iberoamericano-de-derecho-administrativo.


30

ventilada ante la jurisdicción de un Tribunal autónomo, por no pertenecer a ninguno

de los tres poderes de la unión y denominado Tribunal Federal de Justicia

Administrativa, con la finalidad de que éste determine la validez o nulidad del acto

que se reclama y sus efectos, entre ellos podemos encontrar actos administrativos,

decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean

autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de

aplicación.58

De acuerdo con la LFPCA vigente, el PCAF se encuentra dividido en los

siguientes juicios que se abordan someramente:

Juicio Contencioso Administrativo en la Vía Ordinaria: Es aquel procedente

contra resoluciones que no se encuadren dentro del Juicio en la Vía Sumaria; la

sentencia es dictada por los Magistrados que integran la Sala y puede impugnarse

mediante amparo directo por el particular o revisión fiscal por la autoridad

demandada; difiere con algunos términos procesales de la vía sumaria; y se debe

garantizar el interés fiscal de la Federación para que sea otorgada la suspensión.

Juicio en la Vía Sumaria: es aquel que procede cuando se impugnen

resoluciones cuyo importe no exceda de quince veces el salario mínimo general

vigente en el Distrito Federal (actualmente Ciudad de México) elevado al año al

momento de su emisión, siempre y cuando se trate de alguna supuestos previstos

en el artículo 58-2 de la LFPCA; el procedimiento es más ágil que la vía ordinaria,

los principios procesales de economía y celeridad tienen un papel rector, cuya

teología es la impartición de justicia fiscal y administrativa de forma pronta y

expedita;59 las sentencias son emitidas por un solo Magistrado, las cuales puede

ser impugnadas mediante amparo directo por parte del particular, mientras que la

revisión fiscal en beneficio de la autoridad demandada es improcedente en contra

58 Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1º de diciembre de 2005, artículo 2, visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPCA_270117.pdf. 59 Pérez, Miguel, “Los juicios contenciosos administrativos en la vía sumaria, la reforma de la tutela cautelar y del sistema de notificaciones, y otras adecuaciones al régimen de la justicia fiscal y administrativa”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 132, 2011, pp. 1349-1374, visible en: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-comparado/article/view/4721/6072.


31

de ella, 60 salvo que el Magistrado haya inaplicado alguna norma en uso de las

facultades que le confiere la ley para hacerlo cuando la considere inconstitucional o

inconvencional y aplicar otra en su lugar; se debe garantizar el interés fiscal de la

Federación para que sea otorgada la suspensión.

Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo: es a petición de parte y para su

procedencia la cuantía del asunto debe ser mayor a doscientas veces la Unidad de

Medida y Actualización, elevada al año, vigente al momento de emisión de la

resolución combatida; se observan principalmente los principios de oralidad y

celeridad;61 su característica principal es que solo se pueden formular agravios en

contra del fondo del asunto, entendiéndose por esto aquellos encaminados a

controvertir el sujeto, objeto, base, tasa o tarifa de las obligaciones revisadas; la

autoridad demandada pude acudir a la revisión fiscal si la sentencia no le favorece;

la suspensión de la ejecución del acto impugnado se otorga de oficio una vez que

se admita la demanda. Se considera que la suspensión en este juicio es un estímulo

para que los particulares opten por él, sin embargo, el porcentaje de éxito y de una

defensa adecuada se ve sumamente reducido, toda vez que se limita a la

interposición de agravios destinados a combatir el fondo del asunto, por lo que

puede considerarse como un recurso judicial ineficaz e inconstitucional al excluir a

los agravios formales y procesales.

Es necesario enfatizar que el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo fue

introducido al catálogo de juicios de la LFPCA y publicado en el Diario Oficial de la

Federación el 27 de enero del 2017, mediante el “Decreto por el que se reforman y

adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo y al CFF”,62 y que tal como se puede advertir de sus características,

vino a romper el paradigma de la garantía del interés fiscal como requisito para

60 Tesis 2a./J. 152/2012 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVI, Enero de 2013, Tomo 2, p. 1440. 61 Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, Op. cit., artículos 58-16 y 58-17. 62 Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de enero del 2017, visible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5470083&fecha=27/01/2017.


32

otorgar la suspensión, cuyo análisis que se realizará en los capítulos posteriores del

presente trabajo.

Cada uno de los juicios enunciados en los párrafos que anteceden, tiene sus

peculiaridades que lo hacen único y una elección a valorar según el caso concreto

y la procedencia, no obstante, todos tienen finalidad de lograr que de modo eficaz y

efectivo, las autoridades administrativas se sometan al derecho y su interpretación,

al tiempo que se busca la efectiva vigencia y eficacia del derecho de los

administrados.63

63 Benalcázar, Juan, “Derecho procesal administrativo, jurisprudencia, dogmática y doctrina”, citado por Márquez, Daniel, “Tutela del administrado y contencioso administrativo”, en Fernández, Jorge y Otero, Filiberto (coord.), Justicia contenciosa administrativa. Congreso internacional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013, p. 61, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3282-justicia-contenciosa-administrativa-congreso-internacional#117824.


33

CAPITULO II

REGULACIÓN DE LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO

IMPUGNADO.

2.1.- Suspensión de la ejecución del acto impugnado como medida cautelar.

La LFPCA prevé instrumentos jurídicos denominadas medidas cautelares, que

coadyuvan a garantizar y conservar los derechos de los particulares al acudir a la

instancia contenciosa administrativa y son definidas por Héctor Fix Zamudio de la

siguiente manera: “calificadas también como providencias o medidas precautorias,

son los instrumentos que pueden decretar el juzgador, a solicitud de las partes o de

oficio, para conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e

irreparable daño a las mismas partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación

de un proceso.64 Adicionalmente, Daniela Sosa y Laura Giménez nos expresan que

las medidas cautelares son “actos procesales del órgano judicial adoptados en el

curso del proceso o previamente a él, a pedido de un interesado o de oficio para

asegurar bienes o pruebas o mantener situaciones de hecho, para conservar la

materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las mismas

partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación del proceso.65 Tal como se

puede advertir de las definiciones anteriores, la esencia de las medidas cautelares

es conservar la materia del litigio hasta que sea emitida una sentencia ejecutoriada

y así evitar un daño irreparable al contribuyente.

Entre algunas características de las medidas cautelares podemos encontrar

las siguientes: jurisdiccionalidad, ya que se adoptan durante el proceso

jurisdiccional y por excelencia ante el Magistrado que conoce del asunto;

perentoriedad, ya que su objeto es evitar un daño irreparable; provisionalidad, ya

64 Fix Zamudio, Héctor, “Medidas Cautelares”, Diccionario jurídico mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1984, tomo VI L-O, p. 155. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1173/7.pdf. 65 Sosa, Daniela y Giménez, Laura, “Del régimen cautelar en el proceso contencioso-administrativo de Córdoba”, en Fernández, Jorge y Otero, Filiberto (coord.), Justicia contenciosa administrativa. Congreso internacional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013, p. 86, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3282-justicia-contenciosa-administrativa-congreso-internacional#117824.


34

que subsistirá en medida que no cambien las situaciones de hecho y derecho que

la originaron o hasta que sea dictada una sentencia que haya causado estado;

instrumentalidad, al requerir de la existencia de un juicio de nulidad que origine la

necesidad de conservar la materia del litigio; discrecionalidad, toda vez que el

Magistrado Instructor deberá valorar una serie de requisitos y circunstancias para

determinar la procedencia o no de la medida cautelar.66

La suspensión del acto reclamado forma parte de la gama de variantes de

las medidas cautelares, por lo que procederemos a dar análisis a su concepto,

finalidad, requisitos y procedimiento de solicitud dentro de los juicios de nulidad.

Antes que nada, se conceptualizaran las principales palabras que integran a

la medida cautelar antes referida, comenzando con suspensión, la cual deriva de la

palabra suspender, que a su vez, tiene su origen del latín suspenderé, que en

términos de la Real Academia Española significa detener o diferir por algún tiempo

una acción u obra.67

Para Ignacio Burgoa Orihuela la suspensión es:

Aquel proveído (auto o resolución que concede la suspensión de plano u oficiosa,

provisional o definitiva) creador de una situación de paralización o cesación,

temporalmente limitada, de un acto reclamado de carácter positivo, consiste en

impedir para lo futuro el comienzo o iniciación, desarrollo o consecuencias de

dicho acto, a partir de la mencionada paralización o cesación, sin que se invaliden

los estados o hechos anteriores a éstas y que el propio acto hubiese provocado.68

Por su parte, Jean Claude Tron Petit ha establecido que la suspensión en

materia contenciosa administrativa, es “el cese temporal que compensa, equilibra y

matiza a la presunción de la legalidad y detiene –solo en los casos de procedencia

66 Pérez, Juan, “Las medidas cautelares en la jurisdicción contenciosa-administrativa en España”, en Fernández, Jorge y Otero, Filiberto (coord.), Justicia contenciosa administrativa. Congreso internacional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013, pp. 501 y 502, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3282-justicia-contenciosa-administrativa-congreso-internacional#117824. 67 Real Academia Española, “Diccionario de la lengua española”, visible en: http://dle.rae.es/srv/fetch?id=Yp0F2Mc. 68 Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, 41ª ed., México, editorial Porrúa, 1934, p. 720.


35

condicionada– la eficacia –ejecutabilidad y ejecutoriedad– del acto en tanto se

ejerce la revisión o control de la actividad administrativa”.69

En cuanto al acto impugnado, el mismo Ignacio Burgoa nos otorga un

concepto muy aceptable y general, expresando que “es un acto de gobierno o de

imperio, mediante el cual el órgano estatal afecta coactivamente la esfera del

gobernado”.70 En otro sentido, el acto impugnado es un acto administrativo

denominado resolución, esto por ser la última y definitiva manifestación de la

voluntad del Estado sobre un caso concreto, produciendo así una serie de

consecuencias jurídicas que pueden afectar el interés jurídico de una persona.71

Establecido lo anterior y para efectos del presente trabajo, al referirnos al acto

impugnado en materia contenciosa administrativa federal, seremos muy concretos

y nos limitaremos a una parte de aquellos actos que pueden ser impugnados ante

el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y cuya característica es que son

susceptibles de suspenderse, expresando que son aquellos actos de determinación,

liquidación, ejecución o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos

fiscales, que la autoridad administrativa en el ámbito de su competencia, exige el

cumplimiento a los contribuyentes.

En base a lo mencionado en los párrafos anteriores, expreso que cuando nos

referimos a la suspensión de la ejecución del acto impugnado en materia

contenciosa administrativa federal, entendemos que es aquel medio procesal que

evita que la autoridad administrativa haga efectivas las obligaciones (mediante el

procedimiento administrativo de ejecución y sus modalidades de embargos de

bienes, negociaciones o cuentas bancarias) que supuestamente están a cargo del

particular y aún en estado sub judice, permitiendo que las cosas se mantengan en

el mismo estado y garantizando la subsistencia del derecho reclamado ante el

Tribunal Federal de Justicia Administrativa, y por ende, coadyuva a salvaguardar el

derecho a la tutela jurisdiccional y la ejecutabilidad de la sentencia, expresados en

69 Tron, Jean y Ortiz, Gabriel, Op. cit., p. 73. 70 Burgoa, Ignacio, Op. cit., p. 204. 71 Islas, Roberto, Op. cit., p. 30.


36

el artículo 17 constitucional. Dicha medida cautelar puede clasificarse en

suspensión a petición de parte y suspensión de oficio y de plano.

La suspensión a petición de parte solo es aplicable a los Juicios en las Vías

Ordinaria y Sumaria, consistiendo en que el particular deberá realizar la solicitud de

dicha medida cautelar al Magistrado Instructor, a efecto de que éste ordene el

impedimento o paralización de posibles acciones relativas a alterar la situación o

hacer efectivo el acto impugnado por parte de la autoridad demanda y se encuentra

prevista en el artículo 24 de la LFPCA, que a la letra expresa:

Una vez iniciado el juicio contencioso administrativo, salvo en los casos en que se

ocasione perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden

público, y con el fin de asegurar la eficacia de la sentencia, el Magistrado Instructor

podrá decretar la suspensión de la ejecución del acto impugnado, a fin de

mantener la situación de hecho existente en el estado en que se encuentra, así

como todas las medidas cautelares positivas necesarias para evitar que el litigio

quede sin materia o se cause un daño irreparable al actor.

[…]72

Tal como se puede advertir del artículo citado, existen diversas medidas

cautelares que se pueden promover en el Juicio Contencioso Administrativo

Federal, sin embargo, solo se establece formalmente la suspensión, aunque no es

una limitante, la norma no otorga certeza al recurrente sobre dichas medidas. Al

respecto, Eduardo Ferrer Mac-Gregor ha establecido que:

En la suspensión de referencia, necesariamente existe una sustanciación en vía

incidental, con audiencia de partes y que por regla general consta de dos fases:

una primera cognición sumaria (sin audiencia de partes) donde se resuelve sobre

la suspensión provisional como decisión interina en el procedimiento cautelar

debido a la necesidad de urgencia de la medida; y otra fase posterior de cognición

ordinaria, con plena audiencia de partes y donde rige el principio de contradicción,

a manera de etapa de convalidación de aquella primera medida, para resolver

sobre la suspensión definitiva.73

Con lo anterior, se introduce una división en la suspensión a petición de parte,

dando existencia a la suspensión provisional y a la definitiva. La suspensión

72 Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, Op. cit., artículo 24. 73 Ferrer, Eduardo, El juez constitucional en el siglo XXI, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, p. 169, visible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2807/10.pdf.


37

provisional atiende a la necesidad de salvaguardar inmediatamente el acto

impugnado, sin realizar un estudio minucioso y detallado sobre los requisitos de

procedencia, de tal manera que si al solicitarse se cumple con los requisitos básicos,

invariablemente se deberá otorgar sin necesidad de dar vista a la contraparte. La

suspensión definitiva es la resolución que determina si se otorgará o no la medida

cautelar e implica un análisis más profundo sobre el cumplimiento de los requisitos,

la necesidad de otorgarla y sobre el informe que emita la autoridad, con lo que se

puede tener conocimiento de los hechos y la certeza jurídica sobre del derecho de

cada una de las partes.

La suspensión de oficio y de plano solo opera en el Juicio de Resolución

Exclusiva de Fondo e implica la obligación del Magistrado Instructor de suspender

o impedir el inicio del procedimiento administrativo de ejecución en contra del

particular que opta por esa vía procesal, sin que éste lo solicite, ni mucho menos

cumpla o se valore algún requisito para su procedencia. Dicha suspensión subsistirá

hasta que se dicte sentencia en esa instancia, independientemente de que el

particular interponga juicio de amparo o la autoridad demandada revisión fiscal, en

caso de ser desfavorable para sus intereses. La suspensión de oficio y de plano se

encuentra prevista en el artículo 58-19, último párrafo, de la ley anteriormente

citada, 74 cuyo contenido es el siguiente:

Si el Magistrado Instructor admite la demanda, ordenará suspender de plano la

ejecución del acto impugnado, sin necesidad de que el demandante garantice el

interés fiscal. La suspensión así concedida operará hasta que se dicte la

resolución que ponga fin al juicio exclusivo de fondo, sin perjuicio de los requisitos

que para la suspensión establezcan las leyes que rijan los medios de impugnación

que procedan contra la sentencia dictada en el mismo.

A mayor abundancia de lo anterior, Eduardo Ferrer Mac-Gregor expresa que

“existe una suspensión de oficio, que se otorga de plano, sin una sustanciación

especial y sin audiencia de las partes, por lo que no se requiere abrir un cuaderno

paralelo al principal; generalmente se concede en el mismo auto de admisión de la

demanda (aunque puede ser con posterioridad)”.75

74 Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, Op. cit., artículo 58-19. 75 Ferrer, Eduardo, Op. cit., pp. 168 y 169.


38

2.2.- Requisitos y procedimiento para obtener la suspensión.

La suspensión es un medio procesal que coadyuva a la defensa y protección de los

derechos del particular, sin embargo, cuando no se opta por el juicio de resolución

exclusiva de fondo, se encuentra condicionada al cumplimiento ciertos requisitos y

procedimientos que se encuentran previstos en los artículos 24 bis y 28 de la

multicitada LFPCA y que a continuación se analizaran.

Primeramente, debemos mencionar los requisitos procesales que deben

cumplirse en el escrito que se debe presentar para solicitar cualquier medida

cautelar prevista en la LFPCA, para ello es menester enunciar al artículo 24 bis de

dicha ley, cuyo contenido es el siguiente:

Artículo 24 Bis. Las medidas cautelares se tramitarán de conformidad con el

incidente respectivo, el cual se iniciará de conformidad con lo siguiente:

I. La promoción en donde se soliciten las medidas cautelares señaladas, deberá

contener los siguientes requisitos:

a) El nombre del demandante y su domicilio para recibir notificaciones, el

cual deberá encontrarse ubicado dentro de la región de la Sala que conozca

del juicio, así como su dirección de correo electrónico, cuando opte porque

el juicio se substancie en línea a través del Sistema de Justicia en Línea;

b) Resolución que se pretende impugnar y fecha de notificación de la misma;

c) Los hechos que se pretenden resguardar con la medida cautelar, y

d) Expresión de los motivos por los cuales solicita la medida cautelar.

II. El escrito de solicitud de medidas cautelares deberá cumplir con lo siguiente:

a) Acreditar la necesidad para gestionar la medida cautelar, y

b) Adjuntar copia de la solicitud, para cada una de las partes, a fin de

correrles traslado.

En caso de no cumplir con los requisitos previstos en las fracciones I y II del

presente artículo, se tendrá por no interpuesto el incidente.

En los demás casos, el particular justificará en su petición las razones por las

cuales las medidas cautelares son indispensables y el Magistrado Instructor podrá

otorgarlas, motivando las razones de su procedencia.


39

La solicitud de las medidas cautelares, se podrá presentar en cualquier tiempo,

hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.76

Los requisitos antes mencionados son fundamentales para la procedencia de

la medida cautelar y se justifican en el hecho de que debe existir certeza respecto

del acto que se pretende evitar su ejecución, sin embargo, Manuel Lucero Espinosa

no concuerda con el establecimiento de los requisitos anteriores, argumentando lo

siguiente:

Ahora bien, consideramos que tales requisitos son innecesarios por repetitivos,

en virtud de que, por lo que respecta al nombre, domicilio del demandante, la cita

de la resolución impugnada y la fecha de la notificación de la misma, así como la

copia para cada una de las partes, ya se encuentran previstos como requisitos

que debe contener el escrito de demanda.

En relación con los demás requisitos, se considera que no deben exigirse; en

primer lugar, porque nos parece repetitivo que se exija mencionar los hechos y los

motivos por los cuales se solicita una medida cautelar, ya que si bien

conceptualmente “motivos” y “hechos” son diferentes, en esencia tienen el mismo

objetivo, que es el de señalar al juzgador las razones por las cuales se solicitan

dichas medidas.77

Manuel Lucero nos otorga un razonamiento muy coherente y valido, ya que

los requisitos tienden a ser repetitivos al concordar con los establecidos para la

procedencia de la demanda, los cuales se prevén en el artículo 14 de la Ley que

rige la materia y que expresa:

ARTÍCULO 14.- La demanda deberá indicar:

I. El nombre del demandante, domicilio fiscal, así como domicilio para oír y recibir

notificaciones dentro de la jurisdicción de la Sala Regional competente, y su

dirección de correo electrónico. Cuando se presente alguno de los supuestos a

que se refiere el Capítulo XI, del Título II, de esta Ley, el juicio será tramitado por

el Magistrado Instructor en la vía sumaria.

II. La resolución que se impugna. En el caso de que se controvierta un decreto,

acuerdo, acto o resolución de carácter general, precisará la fecha de su

publicación.

76 Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, Op. cit., artículo 24 bis. 77 Lucero, Manuel, “Algunas reflexiones sobre las medidas cautelares en el contencioso administrativo federal”, en Fernández, Jorge y Otero, Filiberto (coord.), Justicia contenciosa administrativa. Congreso internacional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013, p. 654, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3282-justicia-contenciosa-administrativa-congreso-internacional#117824.


40

III. La autoridad o autoridades demandadas o el nombre y domicilio del particular

demandado cuando el juicio sea promovido por la autoridad administrativa.

IV. Los hechos que den motivo a la demanda.

V. Las pruebas que ofrezca. En caso de que se ofrezca prueba pericial o

testimonial se precisarán los hechos sobre los que deban versar y señalarán los

nombres y domicilios del perito o de los testigos. En caso de que ofrezca pruebas

documentales, podrá ofrecer también el expediente administrativo en que se haya

dictado la resolución impugnada. Se entiende por expediente administrativo el que

contenga toda la información relacionada con el procedimiento que dio lugar a la

resolución impugnada; dicha documentación será la que corresponda al inicio del

procedimiento, los actos administrativos posteriores y a la resolución impugnada.

La remisión del expediente administrativo no incluirá las documentales privadas

del actor, salvo que las especifique como ofrecidas. El expediente administrativo

será remitido en un solo ejemplar por la autoridad, el cual estará en la Sala

correspondiente a disposición de las partes que pretendan consultarlo.

VI. Los conceptos de impugnación.

VII. El nombre y domicilio del tercero interesado, cuando lo haya.

VIII. Lo que se pida, señalando en caso de solicitar una sentencia de condena, las

cantidades o actos cuyo cumplimiento se demanda.

[…]78

Por lo anterior, se considera que se podría prescindir de los requisitos

previstos por la fracción I del citado artículo 24 bis y tenerse por cumplidos si se

encuentran contenidos en la demanda, de tal forma que se facilite a los particulares

acceder a las medidas cautelares y así evita formalismos innecesarios.

En el mismo sentido, el artículo 28 de la LFPCA establece requisitos

sustanciales para la procedencia de la medida cautelar analizada, por lo que en lo

subsecuente haremos referencia al contenido de sus párrafos, fracciones e incisos

y se trascribe por partes para mayor comprensión:

ARTÍCULO 28. La solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo

impugnado, presentado por el actor o su representante legal, se tramitará y

resolverá, de conformidad con las reglas siguientes:

I. Se concederá siempre que:

78 Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, Op. cit., artículo 14.


41

a) No se afecte el interés social, ni se contravengan disposiciones de orden

público, y

b) Sean de difícil reparación los daños o perjuicios que se causen al solicitante

con la ejecución del acto impugnado.

[…]79

En la fracción primera se establecen dos requisitos esenciales, el primero en

el inciso A, consistiendo en que no se afecte el interés social, ni se contravengan

disposiciones de orden público. El interés social, también denominado interés

público o interés nacional,80 hace referencia a todo aquello que tiende al beneficio

y desarrollo de la colectividad. Por otra parte, Carla Huerta Ochoa conceptualiza al

interés público de la siguiente manera: “es aquello que es relevante para la mayoría

en una comunidad específica, en un tiempo económico, político y social

determinado, y que por tanto, es susceptible de ser tutelado por el estado”.81 El

orden público en palabras de Jorge Alfredo Domínguez Martínez es “el conjunto de

principios, normas o disposiciones legales en que se apoya el régimen jurídico para

preservar los bienes y valores que requieren de su tutela, por corresponder éstos a

los intereses generales de la sociedad, mediante la limitación de la autonomía de la

voluntad, y hacer así prevalecer dichos intereses sobre los particulares”.82

Ahora bien, si hacemos una interpretación conjunta de los dos conceptos

valorados, podemos colegir que el requisito previsto en el inciso A radica

básicamente en no afectar los intereses o derechos que tiene la comunidad sobre

los particulares y no ir en contra de las normas que regulan al caso concreto u otras

disposiciones de normativas de suma relevancia en nuestro sistema jurídico.

79 Ibídem, artículo 28. 80 Fraga, Gabino, Op. cit., p. 383. 81 Huerta, Carla, “El concepto de interés público y su función en materia de seguridad nacional”, en Cisneros, Germán et al (coord.), Justicia administrativa. Segundo congreso iberoamericano de derecho administrativo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007, p. 156, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/2391-justicia-administrativa-segundo-congreso-iberoamericano-de-derecho-administrativo. 82 Domínguez, Jorge, “Orden Público y autonomía de la voluntad”, en Sánchez, José (coord.) Cien años de derecho civil en México 1910-2010. Conferencias en homenaje a la Universidad Nacional Autónoma de México por su centenario, México, UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011, p. 84, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3834-cien-anos-de-derecho-civil-en-mexico-1910-2010-conferencias-en-homenaje-a-la-universidad-nacional-autonoma-de-mexico-por-su-centenario#131782.


42

Respecto lo anterior, la segunda sala de nuestra Suprema Corte de Justicia de la

Unión, ha establecido mediante tesis jurisprudencial, que se producen las

situaciones expresadas en el inciso A cuando con la suspensión se priva a la

colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de

otra manera no resentiría.83

En la fracción primera también se establece un inciso B, el cual expresa que

se concederá cuando sean de difícil reparación los daños o perjuicios que se causen

al solicitante con la ejecución del acto impugnado. Lo expresado anteriormente, se

relaciona con la figura denominada Periculum in mora o peligro en la demora, que

esencialmente consiste en el peligro de perder la materia del litigio. Al respecto,

Miguel Alejandro López Olvera expresa lo siguiente:

El peligro en la demora se vincula con el daño, el cual deberá invocarse y

acreditarse en modo particularizado, aun cuando sea necesaria una prueba

concluyente al respecto. Así, se configura el peligro en la demora cuando existe

una relación directa con el objeto principal de la queja, denuncia o investigación

previa; en este punto es importante recordar que en muchas ocasiones resulta

necesario dictar la medida cautelar, pues si el órgano administrativo no actúa

(aunque sea de modo provisorio), es muy probable que nunca más pueda hacerlo

con eficacia, ya que muchas veces la demora está representada por el lapso, que

necesariamente consumirá la tramitación de un expediente y el tránsito del

procedimiento hasta el dictado de la resolución final. Lo anterior implica la

necesidad de conservar la materia del litigio durante el tiempo que durará el

procedimiento contencioso, siempre y cuando el no hacerlo implique una situación

muy gravosa e irreparable para el recurrente.84

El requisito previsto en el inciso B no debería estar inmerso en la regulación

de la suspensión, toda vez que basta con que se acredite un posible daño o perjuicio

al particular, independientemente de su carácter de difícil reparación, esto en aras

de proteger los derechos del mismo. La primera sala de nuestra Suprema Corte de

Justicia de la Unión se ha pronunciado respecto el requisito del daño irreparable en

materia de amparo, estableciendo mediante tesis jurisprudencial que la acreditación

de los daños de difícil reparación derivados de la ejecución del acto reclamado no

83 Tesis 522, Apéndice de 1995, Séptima Época, Tomo VI, Parte SCJN, p.434. 84 López, Miguel, La responsabilidad administrativa de los servidores públicos en México, México, UNAM, Instituto De Investigaciones Jurídicas, 2013, pp. 239 y 240, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3370-la-responsabilidad-administrativa-de-los-servidores-publicos-en-mexico.


43

constituye un requisito para otorgarla, toda vez que considerarlo como tal,

conllevaría regresar al sistema de requisitos formales que fue superado con la

reforma constitucional de junio del 2011.85

Siguiendo con el análisis del citado artículo 28, enunciamos su fracción II,

que expresa:

ARTÍCULO 28. […]

II. Para el otorgamiento de la suspensión deberán satisfacerse los siguientes

requisitos:

a) Tratándose de la suspensión de actos de determinación, liquidación, ejecución

o cobro de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos fiscales, se

concederá la suspensión, la que surtirá sus efectos si se ha constituido o se

constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad ejecutora por cualquiera

de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables.

Al otorgar la suspensión, se podrá reducir el monto de la garantía, en los

siguientes casos:

1. Si el monto de los créditos excediere la capacidad económica del solicitante, y

2. Si se tratara de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria

al pago del crédito.

[…]86

Tal como podemos advertir de la transcripción, el principal requisito para la

procedencia de la suspensión, es garantizar el interés fiscal de la federación ante la

autoridad que pretende ejecutar el acto impugnado, ello obedece a dos cuestiones,

la primera relaciona con salvaguardar el interés que tienen los ciudadanos cuando

se les pudiera ocasionar algún daño o perjuicio y la segunda vinculada con proteger

el interés público, general o social, de daños a la sociedad, ambiente o cualquier

circunstancia similar.87 Por otra parte, Gabino Fraga nos otorga una concepción de

los elementos que integran al interés general como principal función del Estado:

La finalidad principal del Estado, que es la de dar satisfacción al interés general

por medio de la policía que comprende las medidas necesarias para salvaguardar

85 Tesis 1a./J. 72/2017 (10a.), Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 49, Diciembre de 2017, Tomo I, p. 387. 86 Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, Op. cit., artículo 28. 87 Vargas, Jorge, “La garantía del interés fiscal”, Op. cit., p. 396.


44

el orden público, o sea, la tranquilidad, seguridad y salubridad públicas; por medio

de intervenciones tendientes a regular y fomentar la actividad de los particulares;

por medio de los servicios públicos que otorguen prestaciones para satisfacer las

necesidades colectivas y por la gestión directa en la vida económica, cultural y

asistencial.88

Con lo anterior, se puede establecer que imponer la garantía del interés fiscal

como condición de procedencia de la suspensión, deriva de la necesidad de

asegurar que el particular cumplirá con sus obligaciones una vez que sean

declaradas por un Magistrado competente, a efecto de garantizar que el Estado

tendrá solvencia económica para asegurar un pleno desarrollo y bienestar de la

colectividad, mediante diversos servicios públicos que presta, entre los que se

encuentran la distribución de energía eléctrica, el transporte público, servicios

culturales, agua potable y alcantarillado, alumbrado público, seguridad pública,

salubridad, entre otros.89

Las citadas garantías están constituidas por las contribuciones actualizadas

que el particular supuestamente adeuda al fisco, los accesorios causados

(sanciones, recargos y los gastos de ejecución) y los que se causen por los 12

meses siguientes a la fecha que sea otorgada, al transcurrir ese lapso de tiempo se

puede exigir una ampliación que cubra el crédito actualizado a esa fecha, los

recargos y su nueva proyección a 12 meses, en caso de que sea necesaria la

conservación de la garantía y por ende, de la suspensión.90

Resulta inevitable cuestionar la legalidad de la imposición de la garantía del

interés fiscal, ya que esto desencadena una serie de posibles violaciones a los

derechos del particular, sin embargo, dicho análisis será realizado en párrafos

posteriores con mayor énfasis a dicha figura.

Por otra parte, no se concuerda con el requisito de que la garantía se tenga

que presentar ante la autoridad ejecutora, ya que generalmente es la principal

88 Fraga, Gabino, Op. cit., p. 229. 89 Ortiz, Rodolfo, “Marco constitucional del servicio público federal (artículos 28 y 115)”, en Fernández, Jorge (coord), La Constitución y el derecho administrativo, México, UNAM, Instituto De Investigaciones Jurídicas, 2015, p. 131, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/4034-la-constitucion-y-el-derecho-administrativo. 90 Código Fiscal de la Federación, Op. cit., articulo 141.


45

demandada, por lo que se considera que resulta contrario a la defensa eficaz de las

personas y una arbitrariedad procesal que las leyes establecen, ya que no obstante

a la presentación, deja a su decisión la aceptación o no de la misma, con lo que el

principio de igualdad de las partes que rigen a todos los procedimientos de

impartición de justicia, se ve mermado al otorgarle facultades a dicha autoridad fuera

de las instancias en las que le correspondía el control y verificación de sus actos

administrativos. En base a lo anterior, las cuestiones principales y accesorias como

la suspensión, deberían ser del conocimiento del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa y no de la autoridad ejecutora del acto.91

Siguiendo con el desarrollo del inciso A, antes citado, también podemos

apreciar la existencia de medios para garantizar el interés fiscal de la federación, al

respecto, Luis García expresa cuales se encuentran previstos en el artículo 141 del

CFF:

Las formas de garantizar el interés fiscal podrán ser conforme a los medios y

condiciones que establezca el Código Fiscal, en los siguientes términos:

I. Por depósito de dinero en las instituciones de crédito autorizadas.

II. Hipoteca o prenda sobre bienes muebles o inmuebles.

III. Fianza otorgada por las instituciones afianzadoras autorizadas, la que no

gozará de los beneficios de orden y exclusión.

IV. Obligación solidaria asumida por un tercero que compruebe ser idóneo y

solvente.

V. Embargo en la vía administrativa a solicitud del contribuyente.

VI. Títulos valor o cartera de créditos del propio contribuyente, en caso de que se

demuestre la imposibilidad de garantizar la totalidad del crédito mediante

cualquiera de los medios señalados.92

El artículo antes citado, también expresa que el Reglamento del Código

Fiscal de la Federación establecerá los requisitos necesarios para la procedencia

de cada una de las formas de garantizar el interés fiscal, y este ordenamiento a su

vez, complementa los requisitos señalándolos en reglas de carácter general,

91 Vargas, Jorge, “La garantía del interés fiscal”, Op. cit., p. 399. 92 García, Luis, Op. cit., p. 72.


46

también conocidas como Resolución Miscelánea del año en curso, entre los que

podemos encontrar al formato de garantías; pago de gastos de ejecución; avalúos,

boletas de impuesto predial o títulos de propiedad en caso de bienes; actas

constitutivas, poderes ante fedatario público, entre otros.93

En la parte final del inciso A en comento, se puede advertir que el monto total

de la garantía del interés fiscal pude ser reducido, si se trata de un tercero distinto

al sujeto obligado al pago del crédito, o bien, si excede de la capacidad economía

del solicitante, lo que se podrá acreditar con diversos medios probatorios

relacionados con la contabilidad del particular, que indiquen fehacientemente que

no obtuvo ingresos suficientes por las actividades económicas que realiza y que no

es propietario de bienes muebles e inmuebles susceptibles de embargo.94 Por otra

parte, existe la controversia respecto a las facultades de los Magistrados del

Tribunal Federal de Justicia Administrativa para otorgar dispensas a los particulares

en la presentación de garantías como requisito para la suspensión, la cual deriva de

los últimos párrafos del artículo 141 del CFF, que establecen lo siguiente:

En los casos en que de acuerdo con la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo o, en su caso, la Ley de Amparo, se solicite ante el Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa o ante el órgano jurisdiccional competente la

suspensión contra actos relativos a determinación, liquidación, ejecución o cobro

de contribuciones, aprovechamientos y otros créditos de naturaleza fiscal, el

interés fiscal se deberá garantizar ante la autoridad exactora por cualquiera de los

medios previstos en este Código.

Para los efectos del párrafo anterior, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa no exigirá el depósito cuando se trate del cobro de sumas que, a

juicio del Magistrado o Sala que deba conocer de la suspensión, excedan la

posibilidad del solicitante de la misma, cuando previamente se haya constituido

garantía ante la autoridad exactora, o cuando se trate de personas distintas de los

causantes obligados directamente al pago; en este último caso, se asegurará el

interés fiscal en los términos indicados en los primeros dos párrafos de este

artículo.95

93 Tabal 32 del ANEXO 1-A de la Resolución Miscelánea Fiscal para 2018, publicada el 22 de diciembre de 2017, en el Diario Oficial de la Federación, visible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5510851&fecha=18/01/2018. 94 Tesis V-TASR-XII-II-3057, R.T.F.J.F.A. Sexta Época, Año I, No. 2, Febrero 2008, p. 231. 95 Código Fiscal de la Federación, Op. cit., artículo 141.


47

A simple vista podemos interpretar que los Magistrados tienen facultades

discrecionales para otorgar la suspensión sin necesidad de garantizar el interés

fiscal, siempre y cuando se cumplan y acrediten las condiciones establecidas en el

artículo 141 del CFF, sin embargo, llegar a una conclusión de ese tipo no es tan

sencillo, tan es así que el propio Tribunal Federal de Justicia Administrativa no ha

determinado con certeza como tratar dicha cuestión, lo que queda en evidencia con

las siguientes tesis:

SUSPENSIÓN DEFINITIVA. LAS SALAS REGIONALES SOLO TIENEN

FACULTADES PARA REDUCIR EL MONTO DE LA GARANTÍA, PERO NO PARA

DISPENSARLA.- Única y exclusivamente en el supuesto previsto en el artículo 28

fracción VI de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, esto

es, tratándose de actos relativos a la determinación, liquidación, ejecución o cobro

de contribuciones o créditos de naturaleza fiscal, las Salas Regionales del Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, estarán facultadas para reducir el

monto de la garantía del interés fiscal en los siguientes casos: (i) si el monto de

los créditos excediera la capacidad económica del quejoso y, (ii) si se trata de un

tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito,

pero de ninguna manera podrán dispensar o eximir del otorgamiento o

constitución de dicha garantía, por el hecho de que el solicitante argumente que

carece de ingresos, o que no tiene bienes susceptibles de embargarse, o que se

encuentra imposibilitado legalmente para otorgar la garantía de ley, pues al ser un

requisito de eficacia la constitución de la garantía, esta debe constituirse para que

la suspensión pueda surtir plenamente sus efectos, además, de que conforme al

artículo 141 del Código Fiscal de la Federación, existen diversas formas de

garantizar un crédito fiscal, como es el depósito en dinero, la prenda o hipoteca,

la obligación asumida por un tercero que compruebe su idoneidad y solvencia, etc.

(8) (VI-P-1aS-39).96

SUSPENSIÓN COMO MEDIDA CAUTELAR. FORMAS DE GARANTÍA

CONFORME A LOS ARTÍCULOS 25 DE LA LEY FEDERAL DE

PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y 141 DEL CÓDIGO

FISCAL DE LA FEDERACIÓN (REFORMADO Y ADICIONADO POR DECRETO

PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE 28 DE JUNIO

DEL 2006), EN TRATÁNDOSE DE CONTRIBUCIONES Y

APROVECHAMIENTOS.- Atento al análisis del artículo 25 de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, en su parte conducente, establece de

manera clara que para que las Salas Regionales integrantes del Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa puedan decretar las medidas cautelares

solicitadas, es necesario que califique la garantía ofrecida, con lo cual se corrobora

96 Tesis VI-P-1aS-39, R.T.F.J.F.A., Sexta Época, Año I, No. 8, Agosto 2008, p. 106.


48

que es necesario que el solicitante de la medida cautelar haya constituido

previamente la garantía del interés fiscal, pues tratándose del caso específico de

medidas cautelares respecto a la omisión de contribuciones y aprovechamientos,

los artículos 141, 142 fracción I y 144 párrafo primero, todos éstos numerales del

Código Fiscal de la Federación, disponen claramente que para que proceda la

suspensión del procedimiento administrativo de ejecución es necesario que

previamente se constituya la garantía del interés fiscal, misma cuestión que en

ningún caso podrá ser dispensada (acorde a lo establecido en el quinto del propio

artículo 141 del Código Fiscal de la Federación); por tanto, debe entenderse que

por regla general, cuando se solicite la suspensión del Procedimiento

Administrativo de Ejecución ante este Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, el actor deberá garantizar el interés fiscal de las cantidades

adeudadas por concepto de contribuciones o aprovechamientos mediante el

depósito de las mismas ante la Tesorería de la Federación, Entidad Federativa o

Municipio correspondiente (penúltimo párrafo del artículo 141 del Código

Tributario Federal); pero de igual forma, de manera excepcional, puede demostrar

ante este Tribunal que previamente constituyó dicha garantía del interés fiscal en

cualesquiera de las formas previstas por el propio Código Tributario Federal ante

la autoridad fiscal federal, organismo fiscal autónomo, entidad o municipio

plenamente facultados para recibir y/o ejecutar las garantías correspondientes

conforme a los Convenios de Coordinación Fiscal que tengan celebrados,

quedando patente que los numerales en comento se complementan a efecto de

que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa esté en posibilidad de

determinar la satisfacción del requisito de eficacia que entraña la medida cautelar

consistente en la suspensión del Procedimiento Administrativo de Ejecución

mediante las formas de garantía del interés fiscal previstas en los cuerpos

normativos analizados con antelación; lo anterior, sin perjuicio de que el

Magistrado Instructor o la Sala Regional respectiva, en uso de las facultades

conferidas por el penúltimo y último párrafo del artículo 24 de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, puedan en su caso conceder tal

medida sin necesidad del otorgamiento de la garantía cuando advierta que la

liquidación del adeudo respectivo rebase o exceda la capacidad económica de la

parte actora, siempre que cuente con los medios probatorios necesarios para, en

forma objetiva, proceder de dicha forma. (4) (VI-TASR-I-4).97

Los criterios fueron publicados en la Revista del Tribunal en Agosto 2008 y

en Diciembre 2009, respectivamente, y tal como se puede apreciar de su contenido,

son posicionamientos antagónicos y contradictorios, mientras que el primero

sostiene que los Magistrados carecen de facultades para dispensar al particular de

garantía; el segundo expresa que los Magistrados si tienen facultades para

dispensar al particular de la garantía cuando concurran los requisitos establecidos

por la ley. Lo anterior, podría generar incertidumbre jurídica al no tener la certeza

97 Tesis VI-TASR-I-4, R.T.F.J.F.A., Sexta Época, Año II, No. 24, Diciembre 2009, p. 217.


49

del sentido de la resolución que recaerá a la suspensión, no obstante, existen

bastantes elementos que nos llevan a afirmar que los particulares que tengan

impedimentos para otorgar garantía por su situación económica o que no sean los

obligados a cubrir el crédito fiscal, tienen derecho al acceso a la suspensión sin

necesidad de otorgar garantía alguna.

Para finalizar con el análisis de la fracción II del artículo 28 de la ley adjetiva

en cuestión, enuncio su contenido que para efectos prácticos omitiremos su análisis:

b) En los casos en que la suspensión pudiera causar daños o perjuicios a terceros,

se concederá si el solicitante otorga garantía bastante para reparar el daño o

indemnizar el perjuicio que con ella se cause, si éste no obtiene sentencia

favorable.

En caso de afectaciones no estimables en dinero, de proceder la suspensión, se

fijará discrecionalmente el importe de la garantía.

c) En los demás casos, se concederá determinando la situación en que habrán de

quedar las cosas, así como las medidas pertinentes para preservar la materia del

juicio principal, hasta que se pronuncie sentencia firme.

d) El monto de la garantía y contragarantía será fijado por el Magistrado Instructor

o quien lo supla.

[…]98

Analizados los requisitos para obtener la medida cautelar estudiada,

abordaremos brevemente el procedimiento que se debe llevar a cabo ante el

Tribunal de la materia, a efecto de obtener la suspensión, el cual se encuentra

previsto en la fracción III del multicitado artículo 28 de la LFPCA. En primer término,

se debe presentar la solicitud por escrito (contenida en la demanda o en escrito

posterior) y con los requisitos mencionados en los párrafos anteriores, antes de que

se dicte sentencia definitiva, la que será tramitada por el Magistrado Instructor por

cuerda separada. En segundo lugar, el Magistrado Instructor deberá acordar y

pronunciarse sobre la suspensión provisional dentro de las siguientes 24 horas de

haberse presentado el escrito, donde requerirá a la autoridad demandada para que

en un término de 48 horas presente informe sobre la suspensión de mérito. Por

último, cuando concluya el término otorgado a la autoridad demandada, el

98 Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, Op. cit., artículo 28.


50

Magistrado resolverá lo conducente dentro de los 5 días hábiles siguientes,

independientemente de que se haya presentado informe o no. Como dato adicional,

expreso que la resolución dictada respecto la suspensión definitiva, puede ser

modificada o revocada, cuando exista un hecho superveniente que lo justifique.99

2.3. Incumplimiento y finalización de la suspensión.

La suspensión definitiva en contra del cobro de contribuciones debe ser acatada por

la autoridad administrativa, por lo tanto, ésta debe abstenerse de realizar algún acto

encaminado a obtener el pago de los créditos fiscales impuestos al particular, de tal

manera que dicha autoridad no puede embargar bienes o cuentas bancarias;

rematar los ya embargados u otorgados en garantía; ni hacer efectivas las fianzas,

depósitos o títulos de valor que le han sido otorgados para garantizar el interés fiscal

de la federación. Situación que suele suceder en la práctica, toda vez que las

autoridades administrativas buscan obtener monto del crédito fiscal de forma

inmediata, sin embargo, la LFPCA prevé el recurso de queja en su artículo 58,

fracción II, inciso A, punto 4, a efecto de salvaguardar la eficacia de la suspensión,

cuyo contenido es el siguiente:

ARTÍCULO 58.- A fin de asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones del

Tribunal a que este precepto se refiere, una vez vencido el plazo previsto por el

artículo 52 de esta Ley, éste podrá actuar de oficio o a petición de parte, conforme

a lo siguiente:

[…]

II. A petición de parte, el afectado podrá ocurrir en queja ante la Sala Regional, la

Sección o el

Pleno que la dictó, de acuerdo con las reglas siguientes:

a) Procederá en contra de los siguientes actos:

[…]

4.- Si la autoridad no da cumplimiento a la orden de suspensión definitiva de la

ejecución del acto impugnado en el juicio contencioso administrativo federal.

99 Ídem.


51

[…]100

De igual manera, el recurso de queja se encuentra investido de formalidades

procesales, entre las que podemos encontrar que sea presentado por escrito, con

su respectiva copia para la autoridad demandada, donde se expresaran los hechos

por los que se considera que los efectos de la suspensión han sido o pretenden

vulnerase, también se acompañará de la resolución o documentos que motivan al

recurso, si existen. Dada la naturaleza de la suspensión, no existe algún término

para interponerla, sino que podrá presentarse en cualquier momento, siempre y

cuando no se haya dictado sentencia. Para obtener mayor certeza respecto lo

reclamado, el Magistrado que conozca de la queja, mandará pedir un informe

solicitado a la autoridad administrativa, a efecto de que comunique sobre el

incumplimiento, que deberá presentar en un plazo de 5 días. Posteriormente, la Sala

del Tribunal resolverá en un plazo de 5 días y en caso de determinar que la autoridad

administrativa ha incumplido con la medida cautelar referida, se impondrá al

responsable o a la autoridad renuente, una multa por la cantidad equivalente a

treinta días de salario como mínimo o sesenta como máximo.101

En párrafos anteriores se estableció que la suspensión tiene carácter

provisional, ya que como lo establece Piero Calamandrei, “está destinado a durar

hasta tanto que sobre venga un evento sucesivo, en vista y en espera del cual el

estado de provisioriedad subsiste durante el tiempo intermedio. En este sentido,

provisorio equivale a interino; ambas expresiones indican lo que está destinado a

durar solamente el tiempo intermedio que precede al evento esperado”.102 En el

mismo sentido, la suspensión deja de surtir sus efectos hasta que se resuelve el

fondo del asunto y exista sentencia definitiva que haya causado estado, la cual

puede dictarse en dos sentidos: el primero es favorable para el particular, que

implica la cancelación o liberación de bienes embargados u otras garantías

otorgadas a la autoridad demandada; el segundo es desfavorable, en el que se

harán efectivas las garantías otorgadas a dicha autoridad, previa acreditación de

100 Ibídem, artículo 58. 101 Ídem. 102 Calamandrei, Piero, “Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares”, citado en Ferrer, Eduardo, Op. cit., p. 169.


52

que se causaron perjuicios y se sufrieron daños, elementos que acontecen en la

mayoría de los actos impugnados.

Adicionalmente, expreso que existe otra manera de dejar sin efectos la

suspensión del acto impugnado, ésta se da cuando la contraparte exhibe

contragarantía suficiente para reparar e indemnizar por daños y perjuicios que se

pudieran originar de no otorgársele a la parta solicitante. No obstante a lo anterior,

se debe considerar que no procederá la contra garantía si existe la posibilidad de

dejar el juicio sin materia o si resulta muy difícil restituir las cosas y derechos al

estado que tenían antes de la solicitud de la medida cautelar.

Estudiada la medida cautelar denominada suspensión de la ejecución del

acto impugnado en el PCAF y comprendido el contexto jurídico que rodea,

procederemos a realizar un análisis a las violaciones de derechos y complicaciones

que conlleva comprender diversas regulaciones para dicha figura dentro de juicios

que tienen el mismo objeto y que guardan grandes similitudes.


53

CAPITULO III

INSUFICIENCIAS Y CONTRADICCIONES EN LA SUSPENSIÓN DE LA

EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO.

3.1. Tutela Judicial Efectiva.

Del análisis realizado a los requisitos necesarios para la obtención de la suspensión,

logramos apreciar que algunos pueden ser muy controvertidos, limitativos e

inclusive puede llegar a considerarse que representan claras violaciones los

derechos del contribuyente, no obstante, solo nos avocaremos al estudio de la

garantía del interés fiscal de la federación como máxima figura que obstaculiza el

derecho la tutela judicial efectiva de los particulares y que en palabras de Juan

Carlos Benalcázar Guerrón pude definirse como:

“Aquel que tiene toda persona de acudir a los órganos jurisdiccionales para que a

través de los debidos causes procesales y con unas garantías mínimas se obtenga

una decisión fundada en derecho sobre las pretensiones propuestas.

[…]

Este derecho fundamental, que en primer término supone una garantizada

posibilidad de acceso a la jurisdicción, tiene relación con el derecho de acción. Sin

embargo, el derecho a la tutela judicial efectiva reclama, mucho más aun, unas

garantías mínimas de eficacia que abundan a dicho acceso, pues, como su nombre

lo indica, se trata de que la tutela judicial sea efectiva. Por esta razón, además del

acceso a la jurisdicción, el derecho a la tutela judicial efectiva también tiene por

contenido la imparcialidad del juez, la celeridad procesal, la proscripción de la

indefensión y, en lo que interesa a este trabajo, el cumplimiento de los fallos

judiciales; requisitos sin los cuales no habría la deseada tutela judicial efectiva en

la administración de justicia.”103

Es notable la aportación de David Vallespín Pérez, al expresar que la tutela

judicial efectiva se encuentra integrada por el derecho de acción, derecho de

ejecución de la sentencia o resolución final recaída, derecho a la efectividad de la

tutela otorgada y derecho a los recursos.104

103 Benalcázar, Juan, Op. cit., p. 475. 104 Vallespín, David, El modelo constitucional del juicio justo en el ámbito del proceso civil, España, editorial Atelier, 2002, pp. 142 y 143.


54

Nuestra Suprema Corte también ha definido y establecido los elementos que

integran a la tutela jurisdiccional efectiva, realizándolo de la siguiente manera:

La garantía a la tutela jurisdiccional puede definirse como el derecho público

subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las

leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales,

a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un

proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión

o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.105

La tutela jurisdiccional comprende tres etapas, a las que corresponden tres

derechos que lo integran: 1) una previa al juicio, a la que atañe el derecho de

acceso a la jurisdicción; 2) otra judicial, a la que corresponden las garantías del

debido proceso; y, 3) una posterior al juicio, que se identifica con la eficacia de las

resoluciones emitidas con motivo de aquél.106

A su vez, la el derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra prevista

principalmente en el artículo 17 de nuestra constitución y en el artículo 25 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos, y sus contenidos son los

siguientes:

Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer

violencia para reclamar su derecho.

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que

estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes,

emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio

será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.107

Artículo 25. Protección Judicial

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro

recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra

actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la

ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas

que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados Partes se comprometen:

105 Tesis: 1a./J. 42/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XXV, abril de 2007, p. 124. 106 Tesis: 1a./J. 90/2017 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, libro 48, noviembre de 2017, tomo I, p. 213 107 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Op. cit., articulo 17.


55

a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del

Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;

b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y

c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión

en que se haya estimado procedente el recurso.108

El derecho a la tutela judicial efectiva tiene grandes alcances e

interpretaciones, no obstante, nos delimitaremos a expresar que consiste en la

oportunidad de acceder a un recurso judicial gratuito a efecto de defender los

derechos que se consideran violentados, con la oportunidad de alegar y probar

hechos que a su interés convenga, finalizando con una sentencia que pueda

ejecutarse sin ningún inconveniente. Para efectos del presente trabajo, tomaremos

como elementos base de la tutela judicial efectiva, el derecho al acceso a

administración de justicia, el derecho a la justicia gratuita y el derecho a una

sentencia eficaz, por lo que en párrafos subsecuentes se analizaran en contraste

con la suspensión del acto impugnado y la garantía del interés fiscal de la

federación, previstas en los Juicios en las vía Ordinaria y Sumaria.

3.2. Garantía del interés fiscal de la federación Vs. Derecho al acceso a

administración de justicia y el derecho a la justicia gratuita.

El artículo 17 contiene el derecho al acceso a administración de justicia y el derecho

a la justicia gratuita, que serán valorados en conjunto en los siguientes párrafos,

estos implican que los particulares puedan acceder a la justicia, que deberá ser de

forma gratuita, sin que pueda aplicarse costo alguno por interponer diversos medios

de defensa que los particulares promuevan en aras de reclamar el ejercicio de un

derecho. En otro sentido, se entiende como el derecho a acceder a una instancia

jurisdiccional con todos sus elementos, medidas y figuras que coadyuven a obtener

108 Convención Americana Sobre Derechos Humanos, Op. cit., artículos 24 y 25.


56

una decisión jurisdiccional sobre las peticiones deducidas, ello sin generarse una

disminución al patrimonio del particular por solo acceder a dicha instancia.109

Al respecto, Pietro Castro expresa que la justicia gratuita es catalogada

“como el beneficio para poder actuar como demandante o demandado en un

proceso sin satisfacer, por lo pronto, tasas, derechos ni honorarios”.110

En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha

pronunciado sobre el acceso a la justicia gratuita, ello en el caso Cantos Vs.

Argentina, en la que estableció lo siguiente:

55. Este Tribunal estima que para satisfacer el derecho de acceso a la justicia no

basta que en el respectivo proceso se produzca una decisión judicial definitiva.

También se requiere que quienes participan en el proceso puedan hacerlo sin el

temor de verse obligados a pagar sumas desproporcionadas o excesivas a causa

de haber recurrido a los tribunales. Esta última situación se agrava en la medida

en que para forzar el pago procedan las autoridades a embargar los bienes del

deudor o a quitarle la posibilidad de ejercer el comercio.”111

Abonando a lo anterior, Alberto Miguel Ruíz Matías y Cesar Alejandro Ruíz

Jiménez han señalado lo siguiente, respecto a garantizar el interés fiscal de la

federación:

“Esta situación por si sola pudiera ser considerada como negativa para el acceso

a la justicia ya que conlleva la imposición de un costo quizás innecesario para el

contribuyente. […] Ello puede funcionar como un descinsentivo para

contribuyentes con escasos recursos, que no pueden asumir riesgo al impugnar

un crédito fiscal y por el simple transcurso del tiempo, incrementar el monto a

pagar al final del juicio; lo anterior podría considerarse como un atentado al acceso

a la justicia.”112

109 Saavedra, Yuria, “Articulo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Acceso a la justicia”, en Ferrer, Eduardo et al (coord.), Derechos humanos en la Constitución. Comentarios de jurisprudencia constitucional e interamericana, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, tomo II, 2013, p. 1569, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3568-derechos-humanos-en-la-constitucion-comentarios-de-jurisprudencia-constitucional-e-interamericana-t-ii. 110 Pietro, Castro, citado en: Cid, Miguel, La justicia gratuita realidad y perspectiva de un derecho constitucional, México, Aranzadi editorial, 1995, p. 87. 111 Corte IDH. Caso Cantos Vs. Argentina, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 28 de noviembre de 2002, serie C, No. 97, punto 55, visible en: http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_97_esp.pdf. 112 Ruíz, Miguel y Ruíz, Cesar, “La nueva dimensión al derecho del debido proceso en el contexto tributario”, en Ortega, Juan (Coord.), Justicia tributaria y derechos humanos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2016, pp. 249 y 250.


57

De lo anterior, podemos apreciar que el derecho al acceso a la justicia no

debe imponer una consecuencia de carácter económico al particular al entablar

algún medio de defensa, de lo contrario se estaría vulnerando el derecho protegido

en nuestro artículo 17 constitucional.

En contraste con lo anterior, dentro de los requisitos para la procedencia de

la garantía del interés fiscal de la federación y por ende, de la suspensión, se

encuentra cubrir las actualizaciones del crédito fiscal, los accesorios causados

(sanciones, recargos y gastos de ejecución) y los que se causen por un periodo de

doce meses a su otorgamiento, con lo que es innegable el hecho de que se genera

un gasto extraordinario y superior al crédito fiscal de origen, en perjuicio del

particular.

Realizando un análisis sistemático del derecho al acceso a la justicia gratuita

y a las actualizaciones del crédito fiscal en conjunto con la proyección a doce meses,

podemos colegir que desde el momento de la interposición del Juicio Contencioso

Administrativo Federal, el monto total del acto impugnado sigue en aumento y lo

único que puede detenerlo es la culminación del juicio, que en el caso de ser

desfavorable para el particular, podría aumentar más de la mitad de la

determinación original. Por lo anterior, claramente se violenta el multicitado derecho

al acceso a la justicia, toda vez que el particular tiene que pagar cantidades que ni

siquiera son el adeudo principal para evitar un daño irreparable con la ejecución del

acto impugnado y la entablación del juicio podría conllevar a que tuviera que pagar

cantidades muy altas, solo por el hecho de ejercitar su derecho al recurso judicial.

En conclusión al análisis realizado, garantizar el interés fiscal de la federación

impone cargas económicas al particular, aun cuando nuestra Carta Magna y la

jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos han expresado

que no deben generarse debido a que los procedimientos jurisdiccionales son

gratuitos y su interposición no debe ocasionar un menoscabo a su patrimonio, lo

que se materializa al solicitar la suspensión e imponerle al particular el pago de las

actualizaciones del crédito fiscal, accesorios causados y su proyección a 12 meses.


58

3.3. Garantía del interés fiscal de la federación Vs Derecho a la sentencia

eficaz.

El derecho a la sentencia eficaz deriva de la tutela judicial efectiva y en palabras de

nuestros Tribunales Colegiados de Circuito, se puede conceptualizar de la siguiente

manera:

Es la severidad, pues agotado el proceso, declarado el derecho (concluida la

jurisdicción) y convertida la sentencia de condena en cosa juzgada, es decir, en

una entidad indiscutible, debe ser enérgico, de ser necesario, frente a su eventual

contradicción por terceros. En efecto, el juzgador debe ser celoso de su fallo y

adoptar de oficio (dado que la ejecución de sentencia es un tema de orden público),

todas las medidas necesarias para promover el curso normal de la ejecución, pues

en caso contrario las decisiones judiciales y los derechos que en las mismas se

reconozcan o declaren no serían otra cosa que meras declaraciones de

intenciones sin alcance práctico ni efectividad alguna.113

Podemos expresar que el derecho a la sentencia eficaz implica que todas las

resoluciones que sean emitidas en el ámbito jurisdiccional, puedan ser

materializadas y observadas, de tal manera al dictarse la resolución final del PCAF,

pueda surtir sus efectos plenamente, ya sea para reconocer la validez o declarar la

nulidad de la resolución que se combate; declarar la nulidad para el efecto de que

se reponga el procedimientos o se emita nueva resolución; que se declare un

derecho subjetivo a favor del contribuyente; se otorgue o restituya al particular sus

derechos afectados; o para que cesen los efectos de los actos de ejecución en

perjuicio del actor.114

Al existir la necesidad de salvaguardar el derecho a la sentencia eficaz y

evitar que el particular sufra las consecuencias y daños de la ejecución de las

resoluciones, que sean de carácter irreparable, como el embargo de cuentas

bancarias,115 se crean las medidas cautelares, de la misma manera lo señala Roció

Araujo-Oñate:

113 Tesis: I.3o.C.79 K (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, libro 19, junio de 2015, tomo III, p. 2470. 114 Ley federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, Op. cit., articulo 52. 115 Es de resaltarse la ligereza y desinterés con la que son tratados los derechos de los particulares que acuden a un Juicio Contencioso Administrativo Federal, ya que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa ha establecido que el embargo coactivo de cuentas bancarias, constituye un daño y


59

“Existe la necesidad de que la jurisdicción le asegure a las partes que sus

decisiones se puedan ejecutar, siendo este uno de los elementos más valiosos de

la tutela judicial efectiva y que excede el marco de las garantías procesales que se

deducen del debido proceso, del derecho a la defensa y del acceso a la justicia,

pues el legislador debe establecer instituciones que redunden en la posibilidad de

que el juez pueda realmente ejecutar su sentencia. Una de las variables más

importantes de las cuales depende la ejecución de la sentencia son las medidas

cautelares.”116

Adicionalmente, Enrique Ulate enfatiza la importancia de las medidas

cautelares como principal herramienta para garantizar el derecho a la sentencia

eficaz, y por ende, de la tutela judicial efectiva:

“Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen

en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional

efectiva y por ello se pueden conceptualizar como ‘un conjunto de potestades

procesales –sea justicia jurisdiccional o administrativa– para resolver antes del

fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para

la emisión y ejecución del acto final’117

La medida cautelar idónea para garantizar la eficacia de la sentencia, es la

suspensión de la ejecución del acto impugnado, que tal como se puede apreciar de

párrafos anteriores, si es contemplada en la LFPCA, sin embargo, la garantía del

interés fiscal de la federación impide que los particulares puedan acceder a ella, ya

que les impone diversas cargas económicas que resultan excesivas, lo que nos lleva

a la conclusión de que el objeto principal de la suspensión no es garantizar que la

sentencia pueda surtir sus efectos y evitar un daño irreparable al demandante, sino

todo lo contrario, constituye una medida de garantía para las autoridades

administrativas, consistente en que las obligaciones consignadas en el acto

impugnado, serán cumplidas, y en caso de no concederse la medida, les da la

perjuicio de imposible reparación, que ni la sentencias pueden reparar, sin embargo, insisten en imponer como requisito fundamenta la garantía delinteres fiscal de la federación, aun cuando claramente se estén violando los derecho al patrimonio y a la tutela judicial efectiva de los particulares. Véase en: Tesis VIII-J-2aS-19, R.T.F.J.A., octava época, año II. no. 7, febrero 2017, p. 12. 116 Araújo-Oñate, Rocío, “Acceso a la justicia y tutela judicial efectiva. Propuesta para fortalecer la justicia administrativa”, Visión de derecho comparado Revista Estudios Socio-Jurídicos, Colombia, vol. 13, núm. 1, enero-junio, 2011, pp. 277 y 278, visible en: http://www.redalyc.org/pdf/733/73318918009.pdf. 117 Ulate, Enrique, “Derecho a la tutela judicial efectiva: medidas cautelares en el ámbito constitucional, comunitario e internacional”, Revista de Ciencias Jurídicas, México, nº 114 (137-174) setiembre-diciembre, 2007, p. 149, visible en: https://revistas.ucr.ac.cr/index.php/juridicas/article/download/13628/12940.


60

potestad para ejecutar el acto mediante el procedimiento administrativo de

ejecución, con todas sus posibles irregularidades, sin observar el derecho a la

eficacia de la sentencia, ni tutela jurisdiccional.

Llegando hasta este punto, podemos apreciar que la garantía del interés

fiscal de la federación y el derecho a una sentencia eficaz, asumen roles

antagónicos, mientras que el primero busca ejecutar el acto impugnado u obtener

un medio que asegurar el cumplimiento de las obligaciones del particular que se

encuentran sub judice, el segundo busca garantizar la subsistencia del acto

impugnado y que el particular no sufra perjuicios de carácter irreparable. Es así

como resulta más importante salvaguardar los intereses de la federación ante todos

los derechos de los particulares, así lo ha determinado la Primera Sala de Nuestra

Suprema, al establecer mediante tesis asilada que no es inconstitucional la

prohibición de otorgar dispensas cuando se tenga que presentar la garantía del

interés fiscal de la federación.118

Podríamos encontrar un panorama muy complicado para lograr ejercitar el

derecho a una sentencia eficaz, por toda la legislación y jurisprudencia que protege

al interés fiscal de la federación, no obstante, se considera que existen argumentos

suficientes para revertir la situación.

Tal como se ha establecido en el presente trabajo, los Juicios en la Vía

Ordinaria y Sumaria, carecen de una suspensión de oficio y de plano, mientras que

el Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo si la tiene. Ahora bien, resulta inevitable

cuestionarnos sobre el origen de la suspensión de oficio del tercer juicio enunciado,

para lo que traeremos a colación la exposición de motivos que dio vida al decreto

por el que se incluyó a la LFPCA, a efecto de entender el objetivo primordial:

Como una medida acorde al principio de economía procesal, se propone que, con

la admisión de la demanda, el Magistrado Instructor ordene la suspensión de la

ejecución del acto impugnado sin necesidad de que el actor garantice el interés

fiscal.

Lo anterior, obedece a que se trata de juicios cuya resolución de fondo pretenden

contar con sentencias sólidas que no generen instancias recurrentes y con ello

118 Tesis: 1187, Apéndice 2000, novena época, tomo I, Const., P.R. SCJN, p. 837.


61

acortar plazos en la definición real de la situación fiscal de los contribuyentes, lo

que a su vez permite descansar la actuación de la autoridad en principios de buena

fe e inmediatez.

Adicionalmente, esta posibilidad representa una facilidad para los particulares, al

eliminar la garantía a la que, usualmente, se encuentran obligados a constituir para

obtener la suspensión de la ejecución del acto impugnado, con lo cual, además,

se homologa al tratamiento que actualmente se prevé en el recurso de revocación

previsto en el Código Fiscal de la Federación.119

Es claro el argumento expuesto por el Ejecutivo Federal, al establecer que

con el decreto el juicio de fondo tendrá sentencias solidas que no generen instancias

recurrentes, entendiéndose como sentencias sólidas, aquellas que pueden

ejecutarse y que no requieren de algún incidente o recurso adicional, no obstante,

indirectamente se reconoce y asimila que la suspensión de oficio y de plano es un

elemento fundamental para que una sentencia sea eficaz, y a su vez, que las

resoluciones emitidas en los juicios en las vías ordinaria y sumaria, no contienen

sentencias sólidas, al preverse requisitos excesivos para la procedencia de la

medida cautelar.

Por otra parte, el argumento de la garantía del interés fiscal de la federación

como requisito fundamental para la procedencia de la suspensión, queda totalmente

superado, al establecerse en la regulación del juicio de fondo, que es innecesario.

Los razonamientos vertidos constituyen elementos suficientes para que

impere el derecho a la sentencia eficaz y a la tutela judicial efectiva, sobre la garantía

del interés fiscal de la federación.

3.4. Incongruencias en la suspensión y violaciones al derecho de igualdad

ante la ley.

119 Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, presentado por el Presidente de Los Estados Unidos Mexicanos, el Sr. Enrique Peña Nieto el día 08 de septiembre del 2016, visible en: http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativoCompleto.aspx?q=HpCAHl9wwarDa35+atplYZACCBsRtzrF+JJHPzoo4RJowQRq6jdctQgFcn4NR8O6R2pUvkiapFbY22x7zGLNRA==.


62

Tal como se ha desarrollado a lo largo del presente trabajo, encontramos una gran

incongruencia en las normas que regulan la suspensión en el PCAF, la cual radica

en que tratándose de los Juicios Ordinarios y Sumarios, forzosamente se tienen que

cumplir requisitos excesivos para obtener la medida cautelar, mientras que el Juicio

de Fondo120 se otorga de oficio y de plano.

Estas incongruencias nos llevan a la conclusión de que la ley prevé una

mayor protección y privilegia a los particulares que interponen el juicio de fondo, por

lo que nos avocaremos a confrontar dicha situación con el derecho a la igualdad

ante la ley, derecho previsto en el artículo 24 de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos, cuyo contenido versa:

Artículo 24. Igualdad ante la Ley

Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin

discriminación, a igual protección de la ley.121

Del artículo 24 se desprenden dos vertientes, la primera es de igualdad ante

la ley, que implica recibir el mismos que trato que los demás, durante la impartición

de justicia, sin otorgarse beneficios a unos sobre otros, y la segunda, el

establecimiento de normas que otorguen los mismos beneficios a todos o que al

menos los pongan en igualdad de circunstancias.

Karlos Castilla, ha expresado algunos alcances de los derechos consagrados

en el referido artículo 24:

“La igualdad ante la ley obliga al legislador al establecimiento de las diferencias

normativas que sean razonables dentro de la generalidad y abstracción de la ley

para que toda persona tenga el mismo trato frente a ésta.

[…]

La igualdad ante la ley obliga a que esta se aplicada de modo igual a todos aquellos

que se encuentran en la misma situación, sin que el aplicador pueda establecer

120 Es necesario enfatizar que para acceder al Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo, se tienen

que cumplir con las siguientes condiciones: que se impugnen resoluciones definitivas que deriven del ejercicio de las facultades de comprobación a que se refiere el artículo 42, fracciones II, III o IX del Código Fiscal de la Federación y que la cuantía del asunto sea mayor a doscientas veces la Unidad de Medida y Actualización, elevada al año. 121 Convención Americana sobre Derechos Humanos, Op. cit., artículo 24.


63

diferencia alguna en razón de las personas, o de circunstancias que no sean

precisamente las en las normas.

[…]

La igualdad ante la ley de manera simple se refleja de dos maneras e incluye dos

mandatos específicos: uno al legislador, para crear leyes que generales y

abstractas den un tratamiento igual para todas y todos que no sea discriminatorio,

y que, en caso de que exista la necesidad de hacer diferenciación, esta sólo será

válida si está basada en causas objetivas y razonables, que sirvan justamente para

alcanzar ello”.122

Podemos apreciar que doctrinalmente hablamos de la obligación del

legislador de emitir normas que otorguen la misma protección a todos los individuos,

de tal manera que cuando se realice una distinción, se realice de forma razonable.

Por su parte, nuestra Suprema Corte se ha pronunciado sobre el derecho a

la igualdad jurídica, determinando lo siguiente:

IGUALDAD JURÍDICA. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 24 DE LA

CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS.

El precepto referido establece: "Todas las personas son iguales ante la ley. En

consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley."

Ahora bien, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado en

diversos instrumentos dicha disposición -Opinión Consultiva OC-4/84 del 19 de

enero de 1984. Serie A, No. 4; Caso Yatama vs. Nicaragua. Excepciones

Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005.

Serie C, No. 127; Caso Castañeda Gutman vs. México. Excepciones Preliminares,

Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C, No.

184; Caso Perozo y otros vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo,

Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de enero de 2009. Serie C, No. 195- y,

al respecto, ha sostenido que la noción de igualdad deriva directamente de la

unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial

de la persona; sin embargo, no todo tratamiento jurídico diferente es

discriminatorio, porque no toda distinción de trato puede considerarse, por sí

misma, ofensiva de la dignidad humana. Por tanto, sólo es discriminatoria una

distinción cuando "carece de una justificación objetiva y razonable". Ahora bien,

las distinciones constituyen diferencias compatibles con dicha Convención por ser

razonables, proporcionales y objetivas, mientras que las discriminaciones

constituyen diferencias arbitrarias que redundan en detrimento de los derechos

122 Castilla, Karlos, “Igualdad ante la ley”, en Ferrer, Eduardo et al (coord.), Derechos humanos en la Constitución. Comentarios de jurisprudencia constitucional e interamericana, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, tomo II, 2013, p. 405 y 406, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3568-derechos-humanos-en-la-constitucion-comentarios-de-jurisprudencia-constitucional-e-interamericana-t-ii.

javascript:AbrirModal(2)



64

humanos. En ese tenor, la prohibición de discriminación contenida en el

artículo 1o., numeral 1, de la Convención en comento, respecto de los derechos

contenidos en ésta, se extiende al derecho interno de los Estados parte, de manera

que éstos tienen la obligación de no introducir o eliminar de su ordenamiento

jurídico regulaciones discriminatorias, combatir las prácticas de este carácter y

establecer normas y otras medidas que reconozcan y aseguren la efectiva

igualdad ante la ley de todas las personas.123

Derivado de lo anterior, se reafirma la obligación de establecer normas que

brinden la misma protección a las personas y no incluir beneficios a favor de un

sector. En el mismo sentido, Alberto F. Garay entiende al derecho a la igualdad ante

la ley como “el derecho de todos los habitantes a que no se establezcan

excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en

igualdad de circunstancias”.124

En el caso que nos ocupa, se ha establecido el beneficio de la suspensión de

oficio en favor de los particulares que optan por el juicio de fondo, excluyéndose de

dicho beneficio a los que acceden a las vías ordinaria y sumaria, lo que demuestra

un claro desequilibrio en procedimientos que tienen la misma finalidad.

Los argumentos principales para establecer una suspensión oficiosa son la

economía procesal, obtención de sentencias sólidas y homologación de la forma de

regular dicha medida cautelar en el recurso de revocación, por lo que no se

consideran sustentos jurídicos con la fuerza de excluir a los otros dos juicios del

beneficio a la suspensión de oficio.

La igualdad ante la ley exige el establecimiento de las mismas medidas para

todos. En un caso en concreto, cuando un contribuyente recibe una determinación

de un crédito fiscal, podrá consentirlo o impugnarlo a través del PCAF, si opta por

la segunda, su situación consistirá en que someterá a valoración del TFJA la validez

y efectos que puede provocar dicho acto impugnado, por lo que es innegable que

todos los particulares que opten por impugnar se encontraran en la misma situación

legal. Aquí encontramos nuestra desigualdad ante la ley, ya que existen mayores

123 Tesis: 1a./J. 49/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, libro 35, octubre de 2016, tomo I, p. 370. 124 Garay, Alberto, La igualdad ante la ley, Argentina, Abeledo-Perrot, 1989, p.119.



65

privilegios en el juicio de fondo con la suspensión de oficio, que en los ordinarios o

sumarios, no obstante que todos los particulares se encuentran en la misma

situación, por lo que debería homologarse la suspensión de oficio.

Si el juicio de fondo fuera totalmente de carácter optativo, sin establecer

requisitos de procedencia, simplemente estaríamos ante la presencia de un juicio

más a elegir, valorando sus ventajas y desventajas, no obstante, dicho juicio solo

admite resoluciones derivadas de facultades fiscales y con montos elevados, lo que

excluye de forma completa a los pequeños contribuyentes de sus beneficios,

privándolos del acceso de oficio a una herramienta tan importante en un

procedimiento de este tipo.

El argumento sobre la diferencia de montos o procedimientos del que origina

el acto impugnado, para otorgar la suspensión de oficio, no se considera que sea lo

suficientemente sólido para respaldarlo, ya que llegaríamos a la misma conclusión,

la ley debe ser creada otorgando la misma protección para todas las clases sociales

y en todos los procedimientos.

En cuanto al interés fiscal de la federación, en este punto no tendría cabida

argumento relativo a sus alcances, ya que ha sido suprimido de la regulación del

juicio de fondo, por lo que puede dejar de observarse en los otros juicios. Se

justificaría una suspensión de oficio si el juicio de fondo fuese de una cuantía baja,

argumentando que al ser poco dinero en juego no representa un peligro a dicho

interés, sin embargo, los montos son sumamente elevados y no tiene limitación de

cantidad máxima que se puede impugnar a través de él.

En consecuencia, estamos ante una desigualdad procesal de las normas que

regulan a la suspensión en la LFPCA, por lo que se violenta el derecho a la igualdad

ante la ley al otorgar beneficios a las particulares que acceden al juicio de fondo y

no a los que solo pueden interponer su demanda en las demás vías o que

simplemente, se acogen a ellas por ser más eficaces que la otra.


66

Conclusiones.

La suspensión de la ejecución del acto impugnado constituye una herramienta de

las medidas cautelares que sirven para garantizar la subsistencia del acto

impugnado y evitar danos irreparables al particular cuando se combate una

resolución administrativa en un Proceso Contencioso Administrativo Federal, de ahí

dada la relevancia de sus estudio. Adicionalmente, expreso que debemos

interpretar en todos los sentidos las normas que involucren derechos humanos, por

lo que se debe dejar de lado la interpretación clásica de un derecho y analizarla

desde otras ópticas, a efecto de proteger plenamente los derechos de los

particulares donde haya lagunas legales, de tal manera que se interprete siempre a

favor de la persona y no de estado.

Durante el desarrollo del presente trabajo se plantearon múltiples violaciones

a los derechos de los particulares, sin embargo, me gustaría puntualizar que las

autoridades y legislación en la materia fiscal y administrativa, son tan rigurosas con

los contribuyentes debido a las grandes estrategias de planeación fiscal que

ocasionan grandes fugas de dinero que deberían estar destinadas al gasto público,

sin embargo, no son argumentos suficientes, ya que la mayoría de dichos

movimientos se realizan bajo el amparo y ambigüedades de la ley, un ejemplo claro

de ello son las triangulaciones de dinero, en las que se dice que la autoridad fiscal

deja de practicar sus visitas o revisiones después de la 3 empresa por la que pasa

el recurso, lo que da pauta para seguir con dichas operaciones, entonces la solución

no es sancionar y violentar los derechos de los particulares, si no detectar las

estrategias agresivas en contra del fisco y subsanar las omisiones de las leyes para

frenar su funcionamiento, además de llevar a cabo sus visitas hasta las últimas

etapas.

Ahora bien, se estableció que el procedimiento administrativo de ejecución

contiene muchas irregularidades que violentan a los a derechos del debido proceso

y presunción de inocencia, además de no tener un fundamento sólido en nuestra

constitución, por lo que no otorgar la suspensión de oficio en las vías ordinaria y

sumaria, implica que se pueda ocasionar un daño irreparable a los particulares, con


67

un procedimiento que contiene elementos que lo pueden llevar a su

inconstitucionalidad, por lo que se infiere que se debe extender la suspensión de

oficio a todas los juicios del PCAF.

En el mismo sentido, se puede advertir de párrafos anteriores, que no otorgar

la suspensión de oficio en todos los juicios de nulidad, representa una clara violación

a la tutela judicial efectiva, al no garantizarse el acceso a la justicia, impartición de

justicia gratuita y una sentencia eficaz, así como al derecho de igualdad ante la ley,

el establecerse mayores beneficios en un procedimiento, de tal forma que se

excluyan a los otros, por lo que se debería extender dicho beneficio a todas las vías.

En conclusión, expreso que si se pueden extender los beneficios de la

suspensión de oficio a todos los juicios del PCAF, toda vez que la justificación para

su implementación es compatible con los demás juicios, ello en medida que no sean

subsanadas las irregularidades del procedimiento administrativo de ejecución y de

la garantía del interés fiscal de la federación, antes analizadas, y se busque una

forma en la que puedan coexistir dicho interés y los derechos de los particulares.

Adicionalmente, homologar la suspensión en el PCAF, es una solución viable e

inmediata en favor de los particulares, toda vez que los beneficiaria en la

observancia y respeto a sus derechos establecidos en párrafos anteriores, por lo

que se debe otorgar la suspensión de oficio y de plano a todos los demandantes

que impugnan una resolución que les impone una carga económica.


68

BIBLIOGRAFÍA.

ARAIZA, JAIME, “Justicia Administrativa”, en Cisneros, Germán et al (coord.),

Justicia administrativa. Segundo congreso iberoamericano de derecho

administrativo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007,

visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/2391-justicia-

administrativa-segundo-congreso-iberoamericano-de-derecho-

administrativo.

ARAÚJO-OÑATE, ROCÍO, “Acceso a la justicia y tutela judicial efectiva. Propuesta

para fortalecer la justicia administrativa”, Visión de derecho comparado

Revista Estudios Socio-Jurídicos, Colombia, vol. 13, núm. 1, enero-junio,

2011, visible en: http://www.redalyc.org/pdf/733/73318918009.pdf.

BENALCÁZAR, JUAN, “Derecho procesal administrativo, jurisprudencia, dogmática

y doctrina”, citado por Márquez, Daniel, “Tutela del administrado y

contencioso administrativo”, en Fernández, Jorge y Otero, Filiberto (coord.),

Justicia contenciosa administrativa. Congreso internacional, México, UNAM,

Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013, visible en:

https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3282-justicia-contenciosa-

administrativa-congreso-internacional#117824.

BURGOA, IGNACIO, El juicio de amparo, 41ª ed., México, editorial Porrúa, 1934.

CARRANCA, RAÚL, “Multa”, Diccionario Jurídico Mexicano, México, UNAM,

Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1984, t. VI L-O, visible en:

https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/1173-diccionario-juridico-

mexicano-t-vi-l-o.

CASTILLA, KARLOS, “Igualdad ante la ley”, en Ferrer, Eduardo et al (coord.),

Derechos humanos en la Constitución. Comentarios de jurisprudencia

constitucional e interamericana, México, UNAM, Instituto de Investigaciones

Jurídicas, tomo II, 2013, visible en:

https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3568-derechos-humanos-en-

la-constitucion-comentarios-de-jurisprudencia-constitucional-e-

interamericana-t-ii.

CHAÍN, GABRIELA, “Justicia Administrativa en México”, en Cisneros, Germán et al

(coord.), Justicia administrativa. Segundo congreso iberoamericano de

derecho administrativo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones

Jurídicas, 2007, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-

libro/2391-justicia-administrativa-segundo-congreso-iberoamericano-de-

derecho-administrativo.


69

Cornejo, Francisco, “Interés público”, Diccionario Jurídico Mexicano, México,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1982, t. V I-J, visible en:

https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/1172-diccionario-juridico-

mexicano-t-v-i-j.

DOMÍNGUEZ, JORGE, “Orden Público y autonomía de la voluntad”, en Sánchez,

José (coord.) Cien años de derecho civil en México 1910-2010. Conferencias

en homenaje a la Universidad Nacional Autónoma de México por su

centenario, México, UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2011,

visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3834-cien-anos-

de-derecho-civil-en-mexico-1910-2010-conferencias-en-homenaje-a-la-

universidad-nacional-autonoma-de-mexico-por-su-centenario#131782.

ELIZONDO, CARLOS Y PÉREZ, LUIS, “¿Un nuevo derecho o el debilitamiento del

estado? garantía de audiencia previa en la expropiación”, Cuestiones

Constitucionales, México, no. 21, julio- diciembre de 2009, visible en:

http://www.redalyc.org/comocitar.oa?id=88515776004.

ENTEICHE, NICOLÁS, “La excepcional autotutela ejecutiva de los actos

administrativos en Chile”, Revista de Derecho - Universidad Católica del

Norte, Chile, vol. 21 (2), 2014, visible en:

http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=371041328005.

FERNÁNDEZ, JORGE, Derecho administrativo, México, UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurídicas, 2016, visible en:

https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/4455-derecho-

administrativo-coleccion-inehrm.

FERRER, EDUARDO, El juez constitucional en el siglo XXI, México, UNAM, Instituto

de Investigaciones Jurídicas, 2009, visible en:

https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2807/10.pdf.

FIX ZAMUDIO, HÉCTOR, “Medidas Cautelares”, Diccionario jurídico mexicano,

México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1984, tomo VI L-O,

https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1173/7.pdf.

FRAGA, GABINO, Derecho Administrativo, 40ª ed., México, editorial Porrúa, 1934.

GARAY, ALBERTO, La igualdad ante la ley, Argentina, Abeledo-Perrot, 1989.

GARCÍA, LUIS, Derechos de los contribuyentes, México, UNAM, Instituto de


https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/1/57/tc.pdf.

GÓMEZ, CIPRIANO, “El debido proceso como derecho humano”, en González,

Nuria (coord.), Estudios jurídicos en homenaje a Marta Morineau, t. II:


70

Sistemas jurídicos contemporáneos. Derecho comparado. Temas diversos,

México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, visible en:

https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/1968-estudios-juridicos-en-

homenaje-a-marta-morineau-t-ii-sistemas-juridicos-contemporaneos-

derecho-comparado-temas-diversos.

HUERTA, CARLA, “El concepto de interés público y su función en materia de

seguridad nacional”, en Cisneros, Germán et al (coord.), Justicia

administrativa. Segundo congreso iberoamericano de derecho

administrativo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2007,


administrativa-segundo-congreso-iberoamericano-de-derecho-

administrativo.

HUNTER, IVÁN, “La carga de la prueba en el contencioso administrativo ambiental

chileno: notas a propósito de la ley de tribunales ambientales”, Revista

Chilena de Derecho, Chile, vol. 42 (2), agosto 2015, visible en:

http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=177042270011.

ISLAS, ROBERTO, Estrategia fiscal, Tax editores unidos, México, 2012.

LÓPEZ, MIGUEL, La responsabilidad administrativa de los servidores públicos en

México, México, UNAM, Instituto De Investigaciones Jurídicas, 2013, visible

en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3370-la-responsabilidad-

administrativa-de-los-servidores-publicos-en-mexico.

LUCERO, MANUEL, “Algunas reflexiones sobre las medidas cautelares en el

contencioso administrativo federal”, en Fernández, Jorge y Otero, Filiberto

(coord.), Justicia contenciosa administrativa. Congreso internacional, México,

UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013, visible en:



MABARAK, DORICELA, Derecho Fiscal Aplicado, Mcgraw-Hill/Interamericana

Editores, México, 2008.

MAURER, HARTMUT, Derecho administrativo alemán, México, UNAM, Instituto de


https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3143-derecho-

administrativo-aleman.

ORTIZ, RODOLFO, “Marco constitucional del servicio público federal (artículos 28

y 115)”, en Fernández, Jorge (coord), La Constitución y el derecho

administrativo, México, UNAM, Instituto De Investigaciones Jurídicas, 2015,


71

visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/4034-la-

constitucion-y-el-derecho-administrativo.

PALOMO, OSCAR, La observancia obligatoria de la jurisprudencia emanada de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los tribunales colegiados de

circuito en los actos administrativos, México, UNAM, Instituto de


https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3964-la-observancia-

obligatoria-de-la-jurisprudencia-emanada-de-la-suprema-corte-de-justicia-

de-la-nacion-y-de-los-tribunales-colegiados-de-circuito-en-los-actos-

administrativos.

PÉREZ, ALONSO, Presunciones tributarias en el derecho mexicano, México,

editorial Porrúa, 2001.

PÉREZ, JUAN, “Las medidas cautelares en la jurisdicción contenciosa-

administrativa en España”, en Fernández, Jorge y Otero, Filiberto (coord.),

Justicia contenciosa administrativa. Congreso internacional, México, UNAM,

Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013, visible en:



PÉREZ, MARTÍN, Derecho Procesal Fiscal, México, editorial SISTA, 2012.

PÉREZ, MIGUEL, “Los juicios contenciosos administrativos en la vía sumaria, la

reforma de la tutela cautelar y del sistema de notificaciones, y otras

adecuaciones al régimen de la justicia fiscal y administrativa”, Boletín

Mexicano de Derecho Comparado, México, núm. 132, 2011, visible en:

https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-

comparado/article/view/4721/6072.

PIETRO, CASTRO, citado en: Cid, Miguel, La justicia gratuita realidad y perspectiva

de un derecho constitucional, México, Aranzadi editorial, 1995.

Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, “Lo que todo el contribuyente debe

de saber”, publicado el 08 de diciembre del 2015, visible en:

https://www.gob.mx/prodecon/documentos/lo-que-todo-contribuyente-debe-

saber.

QUIROGA, ANIBAL, “La actualidad del proceso cautelar y su modificación en el

código procesal civil”, Artículo de Themis: Revista de Derecho edición No. 59,

Perú, 2001, visible en:

http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/9109/9520.


72

Real Academia Española, “Diccionario de la lengua española”, visible en:

http://dle.rae.es/srv/fetch?id=Yp0F2Mc.

RUÍZ, MIGUEL Y RUÍZ, CESAR, “La nueva dimensión al derecho del debido

proceso en el contexto tributario”, en Ortega, Juan (Coord.), Justicia tributaria

y derechos humanos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,

2016.

SAAVEDRA, YURIA, “Articulo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos. Acceso a la justicia”, en Ferrer, Eduardo et al (coord.), Derechos

humanos en la Constitución. Comentarios de jurisprudencia constitucional e

interamericana, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, tomo

II, 2013, visible en: https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/3568-

derechos-humanos-en-la-constitucion-comentarios-de-jurisprudencia-

constitucional-e-interamericana-t-ii.

SÁNCHEZ, JOSÉ, “La ejecución forzosa del acto administrativo en el derecho

español”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, vol. XLIX (145),

2016, visible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=42744473009.

SERRA, ANDRÉS, Derecho Administrativo, 8a ed., México, editorial Porrúa, 1959.

SILVA, FERNANDO, “Derechos humanos y restricciones constitucionales:

¿Reforma constitucional del futuro vs. interpretación constitucional del

pasado? (comentario a la c. t. 293/2011 del Pleno de la SCJN)”, Cuestiones

Constitucionales Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, núm.

30, enero-junio de 2014, visible en:

https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/cuestiones-

constitucionales/article/view/6058/7999.

SOSA, DANIELA Y GIMÉNEZ, LAURA, “Del régimen cautelar en el proceso

contencioso-administrativo de Córdoba”, en Fernández, Jorge y Otero,

Filiberto (coord.), Justicia contenciosa administrativa. Congreso

internacional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013,


contenciosa-administrativa-congreso-internacional#117824.

TRON, JEAN Y ORTIZ, GABRIEL, La nulidad de los actos administrativos, México,

editorial Porrúa, 2005.

ULATE, ENRIQUE, “Derecho a la tutela judicial efectiva: medidas cautelares en el

ámbito constitucional, comunitario e internacional”, Revista de Ciencias

Jurídicas, México, nº 114, setiembre-diciembre, 2007, visible en:

https://revistas.ucr.ac.cr/index.php/juridicas/article/download/13628/12940.


73

VALLESPÍN, DAVID, El modelo constitucional del juicio justo en el ámbito del

proceso civil, España, editorial Atelier, 2002.

VARGAS, JORGE, “La garantía del interés fiscal”, en Fernández, Jorge y Otero,

Filiberto (coord.), Justicia contenciosa administrativa. Congreso

internacional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013,


contenciosa-administrativa-congreso-internacional#117824.

TESIS Y JURISPRUDENCIAS.

Corte IDH. Caso Cantos Vs. Argentina, fondo, reparaciones y costas, sentencia de

28 de noviembre de 2002, serie C, No. 97, visible en:

http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_97_esp.pdf.

Tesis 1a./J. 72/2017 (10a.), Semanario Judicial de la Federación, Décima Época,

Libro 49, Diciembre de 2017, Tomo I, p. 387.

Tesis 2a. LXXV/2012 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Décima Época, Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 3, p. 2038.

Tesis 2a./J. 152/2012 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Décima Época, Libro XVI, Enero de 2013, Tomo 2, p. 1440.

Tesis 522, Apéndice de 1995, Séptima Época, Tomo VI, Parte SCJN, p.434.

Tesis P./J. 43/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima

Época, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, p. 41.

Tesis sin número, bajo el rubro: Interés fiscal de la federación. Que debe entenderse

por, Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo X, Agosto de

1992, p. 571.

Tesis VI-P-1aS-39, R.T.F.J.F.A., Sexta Época, Año I, No. 8, Agosto 2008, p. 106.

Tesis VI-TASR-I-4, R.T.F.J.F.A., Sexta Época, Año II, No. 24, Diciembre 2009, p.

217.

Tesis V-TASR-XII-II-3057, R.T.F.J.F.A. Sexta Época, Año I, No. 2, Febrero 2008, p.

231.

Tesis: 1187, Apéndice 2000, novena época, tomo I, Const., P.R. SCJN, p. 837.

Tesis: 1a./J. 42/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena

época, tomo XXV, abril de 2007, p. 124.


74

Tesis: 1a./J. 49/2016 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,

décima época, libro 35, octubre de 2016, tomo I, p. 370.

Tesis: 1a./J. 90/2017 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,

Tesis: I.3o.C.79 K (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima

época, libro 19, junio de 2015, tomo III, p. 2470.

Tesis: P. LXXIV/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena

Época, Tomo III, Mayo de 1996, p. 55 y Tesis asilada sin número, bajo el

rubro “Confiscación de bienes. Debe probarse su existencia y no estar a lo

afirmado por el quejoso”, Semanario Judicial de la Federación, Octava

Época, Tomo X, Agosto de 1992, p. 544.

LEGISLACIÓN.

Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31

de diciembre de 1981, visible en:

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPCA_270117.pdf

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial

de la Federación el 5 de febrero de 1917, visible en:

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_150917.pdf.

Convención Americana sobre Derecho Humanos, suscrita en San José Costa Rica,

en noviembre de 1969, visible en: https://www.oas.org/dil/esp/tratados_b-

32_convencion_americana_sobre_derechos_humanos.htm.

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal

de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la

Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de enero del

2017, visible en:

http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5470083&fecha=27/01/2017.

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal

de Procedimiento Contencioso Administrativo y de la Ley Orgánica del

Tribunal Federal de Justicia Administrativa, presentado por el Presidente de

Los Estados Unidos Mexicanos, el Sr. Enrique Peña Nieto el día 08 de

septiembre del 2016, visible en:

http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativoCompl

eto.aspx?q=HpCAHl9wwarDa35+atplYZACCBsRtzrF+JJHPzoo4RJowQRq6

jdctQgFcn4NR8O6R2pUvkiapFbY22x7zGLNRA==.


75

Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicada

en el Diario Oficial de la Federación el 24 de abril de 1972, visible en:


Ley del Seguro Social, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de

diciembre de 1995, visible en:


Ley Federal del Procedimiento Administrativo, publicada el 04 de agosto de 1994,

visible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/112_020517.pdf.

Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario

Oficial de la Federación el 1º de diciembre de 2005, visible en:

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPCA_270117.pdf.

Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicada en el Diario

Oficial de la Federación el 18 de julio del 2016, visible en:

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LOTFJA.pdf.

Tabla 32 del ANEXO 1-A de la Resolución Miscelánea Fiscal para 2018, publicada

el 22 de diciembre de 2017, en el Diario Oficial de la Federación, visible en:

http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5510851&fecha=18/01/2018.

Documents

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BAJA CALIFORNIA FACULTAD …