UNITED NATIONS NATIONS UNIES EXECUTIVE … · UNITED NATIONS NATIONS UNIES EXECUTIVE OFFICE OF THE SECRETARY-GENERAL FACSIMILE TRANSMISSION Date: 19 September 2006 TO: Ms. Louise

UNITED NATIONS NATIONS UNIES

EXECUTIVE OFFICE OF THE SECRETARY-GENERAL

FACSIMILE TRANSMISSION

Date: 19 September 2006

TO: Ms. Louise ArbourOffice of the High Commissioner for

Human RightsGeneva

cc: Mr. GambariNY Office

Fax:011-41-22-917-9012

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Human Rights and SpecialAssignments

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FAX: 212-963-3511

Subject: Letter from the Council of Europe

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Please find attached for your appropriate action a letter dated 6 September 2006 fromMr. Terry Davis, Secretary-General of the Council of Europe, on the issue of secret detention andtransport of detainees suspected of terrorist acts, notably by or at the instigation of foreignagencies.

Best regards.

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FAX: 212-963-3511

Subject: Letter from the Council ofEurope

Please find attached for your appropriate action a letter dated 6 September 2006 fromMr. Terry Davis, Secretary-General of the Council ofEurope, on the issue of secret detention andtransport of detainees suspected of terrorist acts, notably by or at the instigation of foreignagencies.

Best regards.

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Best regards.

Strasbourg, 6 September 2006

Dear Secretary General

I am_s^oding^pjjj p^y_ofjTiyjDrpppsals for foljpw-up to. my .inquiry under Article 52of the European Convention on Human Rights on the issue of secret detention andtransport of detainees suspected of terrorist acts, notably by or at the instigation offoreign agencies.

unable to send my proposals to you before because I had promised the^Ministers' Deputies to give them the opportunity to discuss these proposals beforeI made them available to anyone else. This discussjon [took place this morning, andthe Ministers' Deputies decided to resume consideration of the document at aforthcoming meeting.

Yours sincerely

H.E. Kofi AnnanSecretary General of the United Nations

- ff707,5 33 (o)s 88 44 20 54

33 (0)3 88 M 20 00

33 (0}3 88 M 2733

33 (0)3 88 M 27 40

COUNCIL CONSEILOF EUROPE DE L'EUROPE

Document du Secretaire GeneralSG (2006)01 30 juin 2006

Suivi des rapports du Secretaire General, etabli en vertu de('article 52 de la CEDH, sur la question de la detention et dutransport secrets de detenus soupconnes d'actes terroristes,notamment par des agences relevant d'autres Etats ou a leurinstigation (SG/Inf(2006)5 et SG/lnf(2006)13)

Propositions du Secretaire General

30 juin 2006

I. Introduction

1. Ce document presente mes recommandations concernant les suites que les Etats membres duConseil de I'Europe pourraient donner a mes rapports du 28 fevrier 2006 (SG/Inf(2006)5) et 14 juin 2006(SG/lnf(2006)13).

2. Mes rapports ont mis en evidence les principaux domaines qui appellant une action de la part denos Etats membres:

• renforcement du controle des activites des services secrets nationaux et, en particulier,etrangers operant sur le territoire des Etats membres ;

• renforcement des garanties et des controles en matiere de circulation aerienne (avionstransitant par les Etats membres);

• necessite de veiller a ce que les regies relatives a I'immunite des Etats n'entraTnent pasI'impunite pour les auteurs de violations graves des droits de I'homme.

3. Dans les conclusions de mon premier rapport, j'ai egalement fait observer que les assurancesdiplomatiques ne suffisaient pas a garantir la conformite des activites d'agents etrangers avec le droitnational et international (paragraphe 101.iv du SG/lnf(2006)5). Je ne pense pas qu'il s'agisse la d'unequestion distincte. La question des assurances est transversals dont il convient de tenir compte dans toutesles activites de suivi de mes rapports etablis en application de I'article 521.

4. Cela etant, les recommandations qui suivent sont fondees sur ma conviction que nous ne pouvonscompter uniquement sur des assurances pour garantir I'exercice effectif des droits et libertes consacres parla Convention. Nous avons avant tout besoin de garanties et de mecanismes de controle efficaces.

II. Services de securite

A. Mes constatations

5. Sur la question precise du controle des actes accomplis dans la juridiction d'un Etat par des agentsde services de securite relevant d'un autre Etat, les informations portant sur les procedures existantes decontrole des activites de ces services font apparaltre, a de rares exceptions pres, une absence desurveillance et de contrdle judiciaire (paragraphe 41 du SG/Inf(2006)5).

6. De simples assurances quant a la conformite des activites d'agents etrangers avec le droit nationalet international ne sont pas suffisantes. Nous avons besoin de garanties effectives et de mecanismes visant,si besoin est, a faire respecter les droits et libertes enonces dans la Convention. Ces garanties doivent etreintegrees dans des accords internationaux ou bilateraux ainsi que dans le droit interne (paragraphe 101 .ivdu SG//nf(2006)5).

B. Mes recommandations

7. Mes recommandations sont les suivantes :

a. Le fonctionnement des services de securite devrait reposer sur une legislation claire etappropriee prevoyant des garanties suffisantes centre les abus, un controle parlementaireet, en cas d'atteintes aux droits de I'homme, un controle judiciaire. Comme fe montrent lesexplications de certains Etats parties, il est possible de trouver des moyens de concilier lanecessite de rendre compte et celle de preserver la confidentiality des informations classeessecretes.

b. Les activites des services de securite devraient etre clairement separees de celles de lapolice et des autres autorites chargees de I'application de la loi.

c. S'il demeure necessaire de superviser davantage les activites des services de securitenationaux dans de nombreux pays, cela est d'autant plus indispensable s'agissant des services desecurite etrangers operant sur le territoire des Etats membres du Conseil de ('Europe. De toute

1 A cet egard, je rappelle que le Comite directeur pour les droits de I'homme (CDDH) a charge un groupe de specialistes(DH-S-TER) de merer une reflexion sur les questions soulevees au regard des droits de I'homme par le recours auxassurances diplomatiques, en particulier dans les cas d'expulsion. Le DH-S-TER a adopts son rapport final d'activite(document DH-S-TER(2006)005, Annexe III) le 31 mars 2006. Le CDDH a rejete I'idee d'une redaction d'un instrumentjuridique sur les conditions/standards minimums requis pour le recours aux assurances diplomatiques dans le cadre desprocedures d'expulsion, en cas de risque de torture ou de peines ou traitements inhumains ou degradants (Rapport dereunion CDDH(2006)007). A la 963e reunion des Delegues des Ministres le 3 mai 2006, le Comite des Ministres a prisnote du rapport du CDDH.

evidence, toute reglementation de leurs activites doit tenir compte des differences entre lesactivites des services de securite nationaux et cedes des services de securite relevant d'autresEtats.

8. Je propose d'entreprendre de maniere prioritaire I'elaboration d'un instrument juridique du Conseilde I'Europe sur I'encadrement legislatif et administratif des services de securite. Bien que ('absence degaranties efficaces soit particulierement manifeste en ce qui concerne les services etrangers (paragraphs 68du SG/lnf(2006)13), il ne serait pas opportun de prendre leurs activites isolement. Les Etats membresdevraient adopter un cadre legislatif couvrant de maniere exhaustive la responsabilite et la surveillance desservices de securite non seulement nationaux mais aussi etrangers, qui collaborent souvent etroitement.

C. Resultats escomptes

9. Adoption d'un instrument juridique du Conseil de I'Europe enongant des principes fondamentauxet des lignes directrices relatifs au cadre legislatif et administratif de ('organisation et dufonctionnement des services de securite dans les Etats membres. Ces principes et lignes directricesmettraient I'accent sur la mise en place de garanties legislatives et administratives effectives, la protectiondes droits individuels et la prevention des abus de pouvoir et autres activites illegales que pourraientcommettre les services de securite ; ils incluraient notamment des principes specifiques qui regiraient lesactivites menees sur \e territoire d'un Etat par les services de securite relevant d'un autre Etat et les activitesmenees sur le territoire d'autres Etats par les services de securite nationaux.

10. Cette tache devrait pouvoir etre menee a bien rapidement puisque, outre mon propre rapport, laquestion a deja ete traitee par I'Assemblee parlementaire2, la Commission europeenne pour la democratiepar le droit (« Commission de Venise ») 3 et le Groupe de specialistes sur les services de securite interieure(PC-S-SEC), sous les auspices du Comite europeen pour les problemes criminels (CDPC). Ce Groupe aconclu « a la faisabilite d'une Recommandation sur certains principes fondamentaux et generaux desservices de securite interieure » et identified plusieurs points susceptibles de figurer dans un projet derecommandation (par exemple la base juridique des services de securite interieure, relations entre lesfonctions repressives et les fonctions de renseignement, controle parlementaire des services de securiteinterieure, activites de nature a porter atteinte a la vie privee, y compris autorisation prealable etmecanismes de controle a posteriori). Pour sa part, I'Assemblee parlementaire, dans saRecommandation 1713 (2005), a defini sept principes relatifs aux services de renseignement et invite leComite des Ministres « a adopter un code europeen d'ethique des services de renseignement » (paragraphe

III. Garanties et controles en matiere de circulation aerienne


11. Sur la question precise du controle des avions suspectes d'avoir servi a des fins de restitution, j'aiconclu dans mon rapport que les procedures en vigueur n'offraient pas de garanties suffisantes contre lesabus. Les procedures normalisees applicables aux avions civils et I'immunite dont jouissent les avions d'Etatotent pratiquement toute possibilite aux Etats d'etablir avec certitude si un avion transitant par leur espaceaerien ou meme utilisant leurs aeroports sert a des fins incompatibles avec la Convention europeenne desDroits de I'Homme et les autres normes internationalement reconnues en matiere de droits de I'homme(paragraphe 54 du SG/lnf(2006)5 et paragraphes 49 et 56 du SG/lnf(2006)13).

B. Mes recommandations


a. Le cadre juridique international existant permet deja aux Etats de mettre en place uncertain nombre de garanties et de mecanismes de controles dont les Etats membresdevraient faire usage dans toute la mesure du possible. Les Etats membres du Conseil de

2 Recommandation 1713(2006) de I'Assemblee parlementaire sur le contrdle democratique du secteur de la securitedans les Etats membres.3 Voir le rapport de la Commission de Venise sur les services de securite interieure en Europe (CDL-INF(1998)006). Dansson opinion sur la Recommandation 1713 (2005) de I'Assemblee parlementaire, la Commission de Venise indique qu'edeest d'avis qu'il serait souhaitable d'avoir une connaissance plus approfondie des divers types de services de securiteexistant dans les Etats membres du Conseil de I'Europe.

I'Europe devraient exiger que le respect des droits de 1'homme soit effectivement garanti lore dusurvol de leur territoire ou du transit par leur espace aerien.

b. Les instances competentes pour reexaminer le cadre reglementaire international de('aviation civile sont I'Organisation de I'aviation civile Internationale (OACI) ou ('Organisationeuropeenne pour la securite de la navigation aerienne (« Eurocontrol »). Afin d'empecher denouveaux abus, toute violation des regies de I'aviation civile se rapportant au transport illegal dedetenus devrait etre denoncee et portee a ('attention des autorites competentes ainsi que, entemps opportun, du public. L'utilisation des avions civils a des fins de restitution constitue uneviolation de la Convention relative a I'aviation civile internationale du Tdecembre 1944(« Convention de Chicago »). Les Etats membres du Conseil de I'Europe devraient faire usage desprocedures de reglement des differends en vigueur et porter les manquements eventuels a laConvention devant le Conseil de I'OACI, conformement a Particle 54 de la Convention de Chicago.4

c. S'agissant des avions d'Etat, les Etats membres peuvent d'ores et deja prendre plusieursmesures. En droit international, un avion d'Etat beneficie de I'immunite, mais pas de droits desurvol. II s'ensuit que I'autorisation de survol pourrait et devrait etre subordonnee a des garanties eta des procedures de controle concernant le respect des droits de l'homme. De plus, le droitinternational offre la possibilite d'engager une action en cas d'abus. Si un avion d'Etat a etepresent^ comme un avion civil, c'est-a-dire sans I'autorisation prevue a I'article 3.c de laConvention de Chicago, I'Etat dont il survole le territoire peut exiger son atterrissage. Un avion dontles fonctions d'Etat n'ont pas ete declarees ne beneficie pas de I'immunite et peut etre inspecte.5

d. Les mesures que chaque Etat membre doit necessairement prendre individuellementdoivent etre soutenues et completees par une action collective. Grace £ son expertise reconnueen matiere de droits de l'homme, le Conseil de I'Europe pourrait contribuer tres utilement a la miseau point de garanties et de mecanismes efficaces concernant le transit des avions d'Etat. Cetransit repose soit sur des accords bilateraux ou multilateraux, soit, a defaut de tels accords, sur lapratique de chaque Etat. Le Conseil de I'Europe offre un cadre privilegie pour definir une approcheeuropeenne commune des droits de transit et des autorisations de survol, fondee sur uneconception commune des droits de l'homme. Un ensemble de clauses types, destinees a figurerdans les accords conclus entre les pays membres et avec des pays tiers ou a etre appliquees lorsde ('octroi unilateral d'autorisations ou de droits de survol, pourrait etre elabore pour aider les Etatsmembres en ce domaine. Ces clauses prevoiraient des garanties effectives visant a proteger lesdroits fondamentaux de tous les passagers et a prevenir les abus (« clauses droits de l'homme »),assurant ainsi le respect de la Convention. Par ailleurs, il pourrait etre necessaire d'elaborer desclauses tendant a subordonner I'octroi d'autorisations par voie diplomatique a la possibilite deproceder, s'il y a lieu, a des inspections et a des saisies. En tout etat de cause, les proceduresd'obtention de ces autorisations devraient etre revues. Les demandes d'autorisation de survoldevraient etre accompagnees d'informations suffisantes pour permettre un controle effectif deI'identite et du statut de toutes les personnes presentes a bord, du but du vol et de sa destinationfinale ainsi que de la destination finale de chaque passager6.

e. D'autre part, le fait de s'appuyer sur des clauses arre'tees d'un commun accordrenforcerait la position de nos Etats membres dans les negociations menees dans lesinstances Internationales et avec des pays tiers. Le cas echeant, les traites en vigueur devraient

4 Commission europeenne pour la democratic par le droit (Commission de Venise), « Avis sur les obligations legatesInternationales des Etats membres du Conseil de ('Europe concernant les lieux de detention secrets et le transportinteretatique de prisonniers» (CDL-AD(2006)009, paragraphe 152). L'article 54 de la Convention de Chicago est ainsilibelle : « Article 54 Fonctions obligatoires du ConseilLe Conseil doit:

j) signaler aux Etats contractants toute infraction a la presente Convention, ainsi que tout cas de non-application derecommandations ou decisions du Conseil;k) rendre compte a I'Assemblee de toute infraction a la presente Convention, lorsqu'un Etat contractant n'a pas pris lesmesures appropriees dans un delai raisonnable apres notification de I'infraction ;I) adopter, conformement aux dispositions du Chapitre VI de la presente Convention, des normes et des pratiquesrecommandees Internationales ; pour des raisons de commodite, les designer comme Annexes a la presente Conventionet notifier & tous les Etats contractants les dispositions prises ;m) examiner les recommandations de la Commission de Navigation aerienne tendant a amender les Annexes et prendretoutes mesures utiles conformement aux dispositions du Chapitre XX ;n) examiner toute question relative it la Convention dont il est saisi par un Etat contractant. »5 Voir avis de la Commission de Venise prec6demment cite, paragraphes 103 et 148.8 Voir avis de la Commission de Venise precedemment cite, paragraphe 151.

etre revises dans le cadre des organisations competentes afin de garantir le respect effectif desdroits de I'homme.

C. Res u I tats escomptes

13. Adoption d'un instrument juridique du Conseil de I'Europe prevoyant des mecanismes pourfaire respecter les obligations en matiere de droits de I'homme en ce qui concerne les avions civilset les avions d'Etat en transit.

14. Elaboration de clauses types relatives aux droits de I'homme que les Etats membres pourraientintegrer dans les accords bilateraux ou multilateraux octroyant des droits de survol aux avions d'Etat oudans les autorisations de survol accordees unilateralement. Ces clauses prevoiraient des garantieseffectives propres a proteger les droits de I'homme et a prevenir les abus (par exemple inspection et saisiedans les cas appropries). Ces clauses pourraient etre annexees a une recommandation du Comite desMinistres.

IV. Immunite des Etats et droits de I'homme


15. Dans mon premier rapport, j'ai souligne que ('existence d'un cadre legislatif visant a prevenir demaniere effective les atteintes aux droits de I'homme n'etait pas suffisante. Les autorites policieres etjudiciaires concernees doivent etre habilitees a exercer leurs competences a regard des responsables deviolations. L'absence de competence penale et les regies en matiere d'immunite des Etats peuventconstituer des obstacles a I'exercice effectif des pouvoirs de surveillance et de repression (paragraphe 62du SG/lnf(2006)5). J'ai par ailleurs note que, du fait des regies relatives a I'immunite des avions d'Etat, iletait difficile pour les Etats de proceder a des controles effectifs (paragraphe 54 du SG/lnf(2006)5).

16. II semble necessaire, d'apres les reponses des pays membres, de definir plus precisement laportee et les conditions des exceptions a rimmunite des Etats, fondees sur les droits de I'homme. Jusqu'apresent, la seule exception qui a ete etablie concerne les actes de torture (paragraphe 71 duSG/lnf(2006)5). Dans ce contexts, la question des exceptions a I'immunite des Etats, fondees sur les droitsde I'homme pourrait etre, comme je I'indiquais dans mon premier rapport, un domaine d'action normativepour le Conseil de I'Europe (fin du paragraphe 71 du SG/lnf(2006)5).

B. Mes recommendations


a. La relation entre I'immunite des Etats et les droits de rhomme est a revoir. Lestortionnaires et, d'une maniere generate, tous ceux qui se livrent a des violations graves des droitsde I'homme, telles que les detentions arbitrages et les disparitions forcees, ne doivent pas pouvoirse refugier derriere un rideau d'immunite. Le droit international ne doit pas considerer commecontraire a la dignite ou a I'egalite de souverainete des Etats de donner suite a des plaintes centreces derniers ou leurs agents. II nous faut definir clairement les exceptions a I'immunite desEtats en cas de violations graves des droits de rhomme, et cette tache est a accomplir dans lecadre d'une cooperation entre gouvernements au niveau europeen (paragraphe 101.iii duSG/lnf(2006)5).

b. Pour definir les exceptions a rimmunite des Etats en cas de violations graves des droitsde rhomme, il ne sera pas necessaire de modifier les traites internationaux en vigueur, qu'ils'agisse des Conventions de Vienne sur les relations diplomatiques et sur les relations consulairesou de la recente Convention des Nations Unies sur rimmunite juridictionnelle des Etats et de leursbiens. En effet, toutes les immunites prevues par le droit international peuvent etre levees acondition que leur levee soit claire et sans ambiguite7. Notant qu'immunite ne signifie pasimpunite, la Cour Internationale de justice a fait observer que meme I'immunite reconnue a unministre des Affaires etrangeres cesserait de s'appliquer en cas de levee de cette immunite6. C'estdone sur cette possibilite que nous devrions nous concentrer.

7 Voir article 2 de la Convention europeenne sur I'immunite des Etats (1972) et article 7 de la Convention des NationsUnies sur I'immunite juridictionnelle des Etats et de leurs biens (2004).8 Affaire relative au Mandat d'arr$t du 11 avril 2000 (R6publique d&mocratique du Congo c. Belgique), arret du14 fevrier 2002, paragrapnes 60-61.

18. Pour determiner les cas dans lesquels une telle levee d'immunite pourrait etre envisagee, it seranecessaire de determiner les « violations graves des droits de I'homme » qui devraient etre excluesde I'immunite. A cette fin, il est possible de se referer a la notion de crimes internationaux9 et/ou au statutde la norme a laquelle il est porte atteinte (par exemple valeur deyus cogens10 ou droits non susceptibles dederogation en temps de guerre ou en cas d'autre danger public11).

19. Un instrument du Conseil de I'Europe sur I'immunite des Etats et les violations graves desdroits de I'homme offrirait une approche coherente et pratique, qui permettrait d'eviter I'insecuritejuridique resultant des divergences entre les jurisprudences des differents Etats membres. En ('absence deprincipes communement admis, les tribunaux adopteront inevitablement des approches differentes dans cetype d'affaires. Ces differences sont prejudiciables a la security juridique dans un domaine du droit qui, parnature, fait intervenir des questions sensibles pesant sur les relations diplomatiques entre Etats.

20. Le Projet pilote du Conseil de I'Europe sur la pratique des Etats concemant les immunites desEtats, mene ces dernieres annees par le Comite des conseillers juridiques sur le droit international public(CAHDI), eclaire ces questions d'un jour nouveau12. Ce Projet pilote et les recents travaux du CAHDI surI'application des sanctions de I'ONU et le respect des droits de I'homme ainsi que la reflexion en coursconcernant la Convention europeenne sur I'immunite des Etats13 constituent une bonne base pour aller deI'avant.

21. Une approche europeenne commune offrirait aux Etats un cadre coherent tout en repondant auxpreoccupations de certains gouvernements qui hesitent a reformer unilateralement leur legislation dans undomaine par definition international. Elle renforcerait egalement la position de chaque Etat membre dansses negotiations avec les pays tiers. Grace a la plus grande homogeneite de ses membres, le Conseil de('Europe pourrait faire ceuvre de precurseur en ouvrant la voie a une codification au niveau mondial.

C. Res u I tats escomptes

22. Adoption d'un instrument juridique du Conseil de I'Europe sur I'immunite des Etats et lesviolations graves des droits de 1'homme, portant essentiellement sur les possibilites de levee deI'immunite. Cet instrument definirait une procedure d'obtention de la levee d'immunite dans certains cas deviolations graves des droits de I'homme.

V. Structures de travail

A. Structure de comites proposes

23. Compte tenu de la gravite des lacunes identifiees dans mes rapports, les nouvelles activites que jepropose devraient etre une priorite majeure pour le Conseil de I'Europe. Les structures et methodes detravail suivantes devraient nous permettre d'atteindre des resultats concrets d'ici mi-2007.

B. Creation d'un comite ad hoc d'experts (46 membres et president)

24. Afin de pouvoir esperer de maniere realiste des resultats dans ce domaine, tout en accelerant lestravaux et en assurant coherence dans la conduite de ces activites, il est propose de creer une structureunique qui prendrait la forme d'un comite ad ftoc14 place sous la responsabilite directe du Comite desMinistres. Cette structure serait chargee de superviser les travaux de trois petits groupes (un par domainementionne ci-dessus) et de presenter des projets de textes au Comite des Ministres pour adoption.

25. Le comite ad hoc tiendrait deux reunions de trois jours chacune (une en octobre/novembre 2006 etla deuxieme et derniere avant fin juin 2007). II ferait rapport au Comite des Ministres apres sa premiere

Les crimes internationaux sont definis sort par le droit coutumier soil par le droit international, notamment les Statute duTribunal penal international pour I'ex-Yougoslavie (TPIY), du Tribunal penal international pour le Rwanda (TPIR) et de laCour penale internationale (CPI). Selon le principe de competence universelle, ces crimes peuvent faire I'objet depoursuites et de sanctions partout dans le monde.10 Voir article 53 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traites.11 Voir article 15 de la CEDH et article 4 du Pacts international relatif aux droits civils et politiques.12 Voir document CAHDI (2005) 5 Final recemment publie : G. Hafner, M. G. Kohen et S. Breau, State Practice RegardingState Immunities/La Pratique des Etats concemant les Immunites des Etats, Martinus Nijhoff Publishers, 2006 ISBN 90-04-15073-0.13 Voir 31e reunion du CAHDI (Strasbourg, 23-24 mars 2006) et Consultation informelle des Parties £ la Conventioneuropeenne sur I'immunite des Etats (Strasbourg, 23 mars 2006) a I'adresse www.coe.int/cahdi.14 Voir article 2, par. 1.ii; de la Resolution (2005) 47 du Comite des Ministres concernant les comites et les organessubordonnes, leur mandat et leurs methodes de travail.

reunion. A sa derniere reunion, il adopterait un rapport contenant ties projets de textes sur les trois grandsthemes, pour adoption par le Comite des Ministres.

C. Creation de trois petits groupes subordonnes au comite ad hoc

26. Lore de la premiere reunion du comite ad hoc, trois groupes composes chacun de 10 membresseraient officiellement constitutes.15 II est envisage que chaque groupe tienne trois reunions de trois jourschacune entre octobre/novembre 2006 et juin 2007. Pour assurer une bonne coordination entre le comite adhoc et ses groupes, il est hautement souhaitable que certains membres des groupes soient egalementmembres du comite ad hoc.

27. Les groupes elaboreraient des avant-projets de textes pour examen et adoption par le comite adhoc, chacun dans son domaine de travail respectif:

Groupe 1 sur les services secrets ;

Groupe 2 sur la circulation aerienne ;

Groupe 3 sur I'immunite des Etats.

0. Secretariat

28. Le Secretariat de la structure proposee serait assure par la DG I et la DG II en etroite collaborationet sous ma supervision.

15« Groupes consultatffs ad hoc » au sens de ('article 2, par. 2.ii, de la Resolution (2005) 47.

COUNCIL CONSEILOF EUROPE DE L'EUROPE

Secretary General DocumentSG(2006)01 30 June 2006

Follow-up to the Secretary General's reports under Article 52ECHR on the question of secret detention and transport ofdetainees suspected of terrorist acts, notably by or at theinstigation of foreign agencies (SG/Inf(2006)5 andSG/lnf(2006)13)

Proposals made by the Secretary General

30 June 2006

I. Introduction

1. This document presents my recommendations for follow-up action by Council of Europe memberStates to my reports of 28 February (SG/lnf(2006)5) and 14 June 2006 (SG/lnf(2006)13).

2. My reports highlighted the following key areas which require action by our member States:

• enhanced control over the activities of secret services, both domestic and, in particular,foreign ones, on the territory of member States;

• better safeguards and controls over air traffic (aircraft transiting through the member States);

• the need to ensure that the rules on State immunity do not lead to impunity for perpetratorsof serious human rights violations.

3. In the conclusions of my first report, I also referred to diplomatic assurances as being insufficientto ensure that the activities of foreign agents comply with international and national law (paragraph 101 (iv)of SG/lnf(2006)5). I do not think that this issue constitutes a distinct theme. The issue of assurances is atransversal one and should be taken into account in all follow-up activities to my reports under Article 52.1

4. That said, the following recommendations are based on my conviction that we cannot rely solelyon assurances to ensure the effective implementation of the rights and freedoms guaranteed by theConvention. We need first and foremost enforceable guarantees and control mechanisms.

II. Security services

A. My findings

5. On the specific point of controls over acts of officials of foreign security services within the State'sjurisdiction, it appears that, with a few exceptions, the information about existing controls over the activitiesof these security services reveals a lack of oversight and judicial control (paragraph 41 of SG/lnf(2006)5).

6. Mere assurances that the activities of foreign agents comply with international and national laware not enough. We need effective guarantees and mechanisms to enforce, if necessary, the rights andfreedoms enshrined in the Convention. Such guarantees should be set out in international or bilateralagreements and in domestic law (paragraph 101 (iv) of SG/Inf(2006)5).

B. My recommendations

7. My recommendations are the following:

a. The functioning of security services should be based on clear and appropriatelegislation providing for adequate safeguards against abuse, parliamentary oversight and,where human rights are affected, judicial control. As the explanations of some States Partiesshow, ways and means can be found to strike a balance between accountability and thenecessary confidentiality of classified information.

b. The activities of security services should be clearly separated from the activities of policeand other law enforcement authorities.

c. While stronger supervision over the activities of national security services remains anecessity in many countries, it is even more so in respect of foreign security services operating onthe territory of Council of Europe member States. Obviously, any regulation of their activitiesneeds to take the differences between the activities of national and foreign security services intoaccount.

8. My proposal is to undertake as a matter of priority the preparation of a Council of Europe legalinstrument on the legislative and administrative framework for security services. Although the lack ofeffective safeguards is particularly evident as regards foreign services (paragraph 68 of SG/Inf(2006) 13), itwould not be appropriate to treat their activities in isolation. Member States should adopt a comprehensivelegislative framework for accountability and supervision covering both national and foreign securityservices which often co-operate closely.

11n this context, I recall that the Steering Committee on Human Rights (CDDH) has given terms of reference to a groupof specialists (DH-S-TER) to reflect on the issues raised with regard to human rights by the use of diplomaticassurances, in particular in cases of expulsions. The DH-S-TER adopted its final activity report (document DH-S-TER(2006)005, Appendix III) on 31 March 2006. The CDDH rejected the idea of drafting a legal instrument on minimumrequirement/standards for the use of diplomatic assurances in the context of explusion procedures, in cases wherethere is a risk of torture or inhuman or degrading treatment or punishment (Meeting Report CDDH(2006)007). At the963rd meeting of Ministers' Deputies on 3 May 2006, the Committee of Ministers took note of the CDDH report.

C. Expected results

9. Adoption of a Council of Europe legal instrument which would contain basic principles andguidelines for the legislative and administrative framework for the organisation and functioning ofsecurity services in the member States. These principles and guidelines would focus on effectivelegislative and administrative safeguards, the protection of individual rights and the prevention of abuse ofpower and other illegal activities by the security services, including specific principles governing theactivities of foreign security services on national territory or national security services on foreign territory.

10. I expect that this work could be completed rapidly as, in addition to my own report, the subjecthas already been dealt with by the Parliamentary Assembly,2 the European Commission for DemocracyThrough Law ("Venice Commission")3 and the Group of Specialists on Internal Security Services (PC-S-SEC), acting under the authority of the European Committee on Crime Problems (CDPC). This Groupconcluded that "it [was] feasible to make a Recommendation on certain fundamental and generalprinciples concerning internal security services." It has already identified a number of issues which couldbe included in a draft recommendation (e.g. the legal basis for internal security services, the relationshipbetween law enforcement and intelligence gathering functions; parliamentary oversight of internal securityservices; intrusive measures including a priori authorisation and ex post facto control mechanisms). For itspart, the Parliamentary Assembly in Recommendation 1713(2005) identified seven principles relating tointelligence services and called upon the Committee of Ministers "to adopt a European code of intelligenceethics" (see paragraph 10 i e).

III. Safeguards and controls over air traffic

A. My findings

11. On the specific point of controls over aircraft allegedly used for rendition purposes, my reportconcluded that existing procedures do not provide adequate safeguards against abuse. The existingstandardised procedures in the case of civil aircraft and immunity in the case of State aircraft mean that itis virtually impossible for States to assess with certainty whether aircraft transiting through their airspace oreven using their airport facilities are used for purposes incompatible with the European Convention onHuman Rights and other internationally recognised human rights standards (paragraph 54 ofSG/lnf(2006)5 and paragraphs 49 and 56 of SG/lnf(2006)13).



a. The existing international legal framework already permits States to introduce certainsafeguards and controls which should be used by member States to the maximum extentpossible. Council of Europe member States should require effective guarantees of respect forhuman rights in relation to overflight and transit through their airspace.

b. The appropriate fora to reconsider the international regulatory framework for civilaviation are the International Civil Aviation Organization (ICAO) or the European Organisation forthe Safety of Air Navigation ("Eurocontrol"). With a view to deterring repetition of abuse, anyviolations of civil aviation regulations in relation to irregular transport of prisoners should bedenounced and brought to the attention of the competent authorities and, in due course, to thepublic. The use of civil aircraft for rendition purposes constitutes a violation of the Convention onInternational and Civil Aviation of 7 December 1944 ("Chicago Convention"). Council of Europemember States should use the existing procedures for the settlement of disputes and bringpossible breaches of the Convention before the ICAO Council pursuant to Article 54 of theChicago Convention.4

2 Parliamentary Assembly Recommendation 1713 (2005) on the democratic oversight of the security sector in memberStates.3 See the report of the Venice Commission on internal security services in Europe (CDL-INF(98)6). In their opinion onParliamentary Assembly Recommendation 1713 (2005), the Venice Commission expressed the view that it would beappropriate to deepen the knowledge of the various security services which exist in Council of Europe member States.4 European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), 'Opinion on the international legalobligations on the international legal obligations of Council of Europe member States in respect of secret detentionfacilities and inter-state transport of prisoners' (CDL-AD(2006)009), paragraph 152. Article 54 of the ChicagoConvention provides as follows: "Article 54 Mandatory functions of CouncilThe Council shall:

j) Report to contracting States any infraction of this Convention, as well as any failure to carry out recommendations ordeterminations of the Council;

c. As regards State aircraft, there are several measures which member States canalready take. Under international law, State aircraft enjoy immunity, but no overflight rights. Itfollows that the consent for overflight could and should be made conditional upon guarantees andcontrol procedures concerning respect for human rights. In addition, international law allows foraction in case of abuse. If a State aircraft has been presented as if it were a civil aircraft, that is tosay without the required authorisation pursuant to Article 3 c) of the Chicago Convention, theterritorial State may require landing. The airplane for which State functions have not beendeclared will not be entitled to immunity and can be searched.5

d. The necessary individual action by each member State must be supported and backedup by collective action. With its recognised expertise in human rights, the Council of Europecould make an important contribution towards the development of effective guarantees andmechanisms as far as the transit of State aircraft is concerned. This transit is based either onbilateral and multilateral agreements or, in the absence of such agreements, on the individualpractice of States. The Council of Europe provides an ideal forum to develop a commonEuropean approach to transit rights and overflight clearances based on a shared understandingof human rights. A series of model clauses which could be inserted in agreements betweenmember countries and with third countries or used when unilaterally granting overflightclearances or rights could be drawn up to assist member States in this matter. Such clauseswould provide for effective guarantees for the protection of human rights of all passengers andsafeguards against abuse ("human rights clauses"), thus ensuring compliance with theConvention. In addition, it may be necessary to develop clauses providing for search and seizurein appropriate cases as a condition for diplomatic clearances. In any event, the procedures forobtaining such clearances should be reconsidered. Requests for overflight authorisations shouldprovide sufficient information as to allow effective monitoring regarding the identities and status ofall persons on board, the purpose of the flight and its final destination as well as the finaldestination of each passenger.6

e. Relying on collectively agreed clauses would at the same time strengthen thenegotiating position of our member States in international fora and vis-a-vis third countries. Ifnecessary, existing treaty arrangements should be reviewed within the relevant organisations inorder to ensure effective respect for human rights.

C. Expected results

13. Adoption of a Council of Europe legal instrument on mechanisms to enforce human rightsobligations in respect of transiting civil and State aircraft.

14. Preparation of human rights model clauses which could be used by member States in bilateralor multilateral agreements granting overflight rights for State aircraft or in overflight authorisations grantedunilaterally. Such clauses would provide for effective human rights guarantees and safeguards againstabuse (e.g. search and seizure in appropriate cases). Such clauses could be appended to arecommendation of the Committee of Ministers.

IV. State immunity and human rights

A. My findings

15. In my first report, I underlined that the existence of a legislative framework designed to provideeffective deterrence against human rights violations is not sufficient in itself. The competent police andjudicial authorities must also be entitled to exercise their powers and jurisdiction over those who areresponsible. The absence of criminal jurisdiction and the rules on State immunity may constitute obstaclesto the effective exercise of supervisory and enforcement powers (paragraph 62 of SG/lnf(2006)5). I alsonoted that the rules on immunity of State aircraft make it difficult for States to carry out effective controls(paragraph 54 of SG/lnf(2006)5).

k) Report to the Assembly any infraction of this Convention where a contracting State has failed to take appropriateaction within a reasonable time after notice of the infraction;I) Adopt, in accordance with the provisions of Chapter VI of this Convention, international standards and recommendedpractices; for convenience, designate them as Annexes to this Convention; and notify all contracting States of the actiontaken;m) Consider recommendations of the Air Navigation Commission for amendment of the Annexes and take action inaccordance with the provisions of Chapter XX;n) Consider any matter relating to the Convention which any contracting State refers to it."5 See Venice Commission opinion cited above, paragraphs 103 and 148.6 See Venice Commission opinion cited above, paragraph 151.

16. From the replies provided by member countries, there appears to be a need to establish moreprecisely the scope and conditions of human rights exceptions to State immunity. So far, an exception hasbeen established only for acts of torture (paragraph 71 of SG/lnf(2006)5). Against this background, as Iindicated in my first report, the issue of human rights exceptions to State immunity could be an area forstandard-setting by the Council of Europe (paragraph 71 in fine of SG/lnf(2006)5).



a. The relationship between State immunity and human rights should bereconsidered. Torturers and perpetrators of other serious human rights violations such asarbitrary deprivation of liberty and enforced disappearances must not be able to hide behind theveil of immunity. International law should not regard it as being contrary to the dignity orsovereign equality of nations to respond to claims against them or their agents. We need toestablish clear exceptions to State immunity in cases of serious human rights abuses. Thiswork should be done through co-operation between governments at European level(paragraph 101 (iii) of SG/lnf(2006)5).

b. To establish exceptions to State immunity in cases of serious human rights violations, itwill not be necessary to amend any existing international treaties, neither the Vienna Conventionson Diplomatic and Consular Relations nor the recent UN Convention on Jurisdictional Immunitiesof States and Their Property. It is a fact that all immunities existing under international lawmay be waived provided that the waiver is clear and unambiguous.7 Finding that immunitydoes not equate with impunity, the International Court of Justice pointed to the fact that even theimmunity enjoyed by foreign ministers under customary international law would cease if it iswaived. We should therefore concentrate on this possibility.

18. For the purposes of determining the cases where such a waiver could be envisaged, it will benecessary to determine "serious human rights violations" which need to be exempt from immunity.This could be done by reference to the notion of international crimes9 and/or the status of the human rightsnorm violated (e.g. juscogens status10 or non-derogable rights in times of war or public emergency11).

19. A Council of Europe instrument on State immunity and serious human rights violationswould offer a coherent and practical approach, avoiding legal insecurity resulting from differences inthe case-law of individual member States. In the absence of commonly agreed principles, the approachesadopted by the courts in such cases are bound to differ. Such differences undermine legal certainty in anarea of the law which, by its very nature, involves sensitive issues affecting diplomatic relations betweenStates.

20. The Pilot Project of the Council of Europe on State practice regarding State Immunity which theCommittee of Legal Advisers on Public International Law (CAHDI) has undertaken over recent years castsfresh light on this area.12 This Pilot Project together with recent CAHDI work regarding implementation ofUN sanctions and respect for human rights and the ongoing reflection regarding the European Conventionon State Immunity13 provide a good basis to move forward.

21. A common European approach would provide States with a coherent framework and at the sametime minimise the concern that some governments may have to bring about law reform unilaterally in anarea which is by definition international. It would also strengthen the negotiating position of individualmember States in their relations with third countries. Due to its more homogeneous membership, theCouncil of Europe could play a pioneering role, preparing the ground for codification at universal level.

7 See Article 2 of the European Convention on State Immunity (1972) and Article 7 of the UN Convention onJurisdictional Immunities of States and their Property (2004).8 Case concerning the Arrest Warrant of 11 April 2000, Democratic Republic of the Congo v. Belgium, judgment of 14February 2002, paragraphs 60- 61.9 International crimes are defined by either customary or international law including the Statutes of the InternationalCriminal Court for the former Yugoslavia (ICTY), the International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR) and theInternational Criminal Court (ICC). On the basis of the principle of universal jurisdiction, these crimes can be prosecutedand punished anywhere in the world.10 See Article 53 of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties.11 See Article 15 of the ECHR and Article 4 of the International Covenant on Civil and Political Rights.12 See document CAHDI (2005) 5 Final which has recently been published : G. Hafner, M. G. Kohen and S. Breau,State Practice Regarding State Immunities/La Pratique des Etats concernant les Immunites des Etats, Martinus NijhoffPublishers, 2006 ISBN 90-04-15073-0.13 Cf. 31st CAHDI meeting (Strasbourg, 23-24 March 2006) and Informal consultation of the Parties to the EuropeanConvention on State Immunity (Strasbourg, 23 March 2006) at www.coe.int/cahdi.

C. Expected results

22. Adoption of a Council of Europe legal instrument on State immunity and serious humanrights violations focusing on the possibility of waivers in relation thereto. It would define a procedure forobtaining waivers in individual cases of serious human rights violations.

V. Working structures

A. Proposed committee structure

23. Taking into account the serious nature of the shortcomings identified in my report, the newactivities which I am proposing should be a key priority for the Council of Europe. The following workingstructures and methods should allow us to achieve tangible results by the middle of 2007.

B. Creation of an ad hoc committee of experts (46 members and chair)

24. To have a realistic prospect of achieving results in this field, to expedite work and to maintain acoherent overall focus for this activity, it is proposed to set up one single structure in the form of an ad hoccommittee,14 which would operate under the direct responsibility of the Committee of Ministers. As anoverall structure, it would be responsible for supervising the work of three small groups (one for each areamentioned above) and for presenting draft texts to the Committee of Ministers for adoption.

25. The ad hoc committee would have two meetings of three days each (one in October/November2006 and the second and last one before the end of June 2007). It would report to the Committee ofMinisters after its first meeting. At its last meeting, the ad hoc committee would adopt a report containingdraft texts for adoption by the Committee of Ministers on the three main themes.

C. Creation of three small groups operating under the ad hoc committee

26. At the first meeting of the ad hoc committee, three groups of 10 members each would be formallyconstituted.15 It is envisaged that each group would hold three meetings of three days each in the periodOctober/November 2006 to June 2007. To ensure smooth interaction between the ad hoc committee andits groups, it is highly desirable that some of the members of each group are also members of the ad hoccommittee.

27. The groups would prepare preliminary drafts for consideration and adoption by the ad hoccommittee, each in their respective area of work:

Group 1 on secret services;

Group 2 on air traffic;

Group 3 on State immunity.

D. Secretariat

28. The Secretariat for the proposed structure would be ensured by DG I and DG II in close co-operation under my supervision.

14 See Article 2 § 1 (ii) of Committee of Ministers Resolution (2005)47 on committees and subordinate bodies, theirterms of reference and working methods.15 "Ad hoc advisory groups" within the meaning of Article 2 § 2 (ii) of Resolution (2005)47.

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UNITED NATIONS NATIONS UNIES EXECUTIVE … · UNITED NATIONS NATIONS UNIES EXECUTIVE OFFICE OF THE SECRETARY-GENERAL FACSIMILE TRANSMISSION Date: 19 September 2006 TO: Ms. Louise