UNESCO. Executive Board; 169th; Informe de la auditoría externa sobre ...unesdoc.unesco.org/images/0013/001340/134014s.pdf · Anexo - pág. 5 Principales mensajes – Cuestiones

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura Consejo Ejecutivo ex

169a reunión

169 EX/29 PARÍS, 31 de marzo de 2004 Original: Inglés

Punto 6.7 del orden del día provisional

INFORME DE LA AUDITORA EXTERNA SOBRE LAS AUDITORÍAS DE RESULTADOS EFECTUADAS DURANTE EL BIENIO 2002-2003

RESUMEN

De conformidad con el Artículo 12, párrafo 4, del Reglamento Financiero y con la Resolución 31 C/50, el presente documento contiene el informe completo de la Auditora Externa sobre las auditorías de resultados efectuadas durante el bienio 2002-2003, así como los comentarios del Director General al respecto.

Proyecto de decisión: párrafo 5.

1. En cumplimiento del Artículo 12, párrafo 4, del Reglamento Financiero que figura en los Textos Fundamentales, el mandato de la Auditora Externa incluye la formulación de observaciones respecto de la eficacia de la administración y gestión de la Organización. De acuerdo con este mandato, la Auditora Externa efectuó, en 2002-2003, varias auditorías de resultados, así como el seguimiento de las auditorías realizadas durante los bienios anteriores.

2. De conformidad con este mandato, se estableció en la Resolución 31 C/50 que la Auditora Externa podría presentar informes al Consejo Ejecutivo y al Director General en cualquier momento, cuando existieran en su opinión asuntos importantes, urgentes o apremiantes que fuera necesario señalar.

3. El informe de la Auditora Externa sobre las auditorías de resultados efectuadas durante el bienio 2002-2003 y sobre el seguimiento de las auditorías anteriores figura en anexo al presente documento.

169 EX/29 – pág. 2

4. Las recomendaciones de la Auditora Externa figuran en negritas en los párrafos 23, 27, 31, 38, 45, 50, 55, 58, 61, 95, 101, 108, 113, 122, 127, 131 y 147. Los “comentarios del Director General” aparecen en cursivas inmediatamente después de las recomendaciones o del texto correspondientes.

Proyecto de decisión propuesto

5. El Consejo Ejecutivo podría adoptar la siguiente decisión:

El Consejo Ejecutivo,

1. Recordando la Resolución 31C/50,

2. Habiendo examinado el documento 169 EX/29,

3. Expresa su reconocimiento a la Auditora Externa por la elevada calidad de su labor;

4. Invita al Director General a que le presente en su 171ª reunión un informe sobre la aplicación de las recomendaciones de la Auditora Externa.

169 EX/29 Anexo

ANEXO

PARTE 1 del INFORME DE LA AUDITORA EXTERNA sobre los ESTADOS DE CUENTAS DE LA UNESCO PARA EL BIENIO 2002-2003

INTRODUCCIÓN

Para este bienio, nuestro informe completo sobre la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) está dividido en dos partes, a fin de que resulte de más fácil manejo para los lectores. La Parte 1, que se presenta al Consejo Ejecutivo en su reunión de primavera, contiene principalmente nuestra labor de auditoría de resultados, mientras que la Parte 2, prevista para la reunión de otoño, comprenderá sobre todo nuestra labor de auditoría financiera.

Esta primera parte del informe se refiere a las conclusiones de nuestra labor principal de auditoría de resultados para el bienio 2002-2003. En el marco de nuestro mandato, realizamos auditorías de resultados de los programas y actividades de la Organización. En el caso presente hemos examinado la gestión de las actividades extrapresupuestarias, así como la gestión y el gobierno en función de los resultados en las instituciones educativas. Además, hemos comprobado cuáles habían sido los progresos realizados en la aplicación de determinadas recomendaciones formuladas en las anteriores auditorías de los sectores de Ciencias Exactas y Naturales y de Educación.

La segunda parte de nuestro informe, que presentaremos ulteriormente este mismo año, incluirá las observaciones y recomendaciones resultantes de nuestra auditoría de los estados de cuentas de la UNESCO, así como observaciones conexas sobre la gestión financiera. Comprenderá asimismo un informe sobre los avances realizados en la aplicación de anteriores recomendaciones relativas a cuestiones de gestión financiera.

El presente informe fue redactado en inglés.

EXPRESIÓN DE RECONOCIMIENTO

Deseamos expresar nuestro agradecimiento por la colaboración y asistencia que nos han brindado en nuestro trabajo el Director General, sus oficiales administrativos y los demás funcionarios. También deseamos expresar nuestra gratitud a los órganos rectores por su apoyo y por el interés que manifestaron en nuestros informes.

Sheila Fraser, FCA (Auditora General del Canadá) Auditora Externa Ottawa, Canadá 1 de marzo de 2004

169 EX/29 Anexo - pág. 3

ÍNDICE

Página

Principales mensajes – Cuestiones de especial importancia ........................ 5

Párrafos

GESTIÓN DE LOS FONDOS EXTRAPRESUPUESTARIOS - Funciones y atribuciones, presentación de informes y problemas relacionados con los gastos de apoyo

Antecedentes ....................................................................................................... 1-10

Objetivos, alcance y metodología ................................................................. 11-14

Observaciones de la auditoría

Gestión general de los recursos extrapresupuestarios .................................. 15-27

Datos publicados sobre las actividades extrapresupuestarias .......................... 28-45

Funciones y responsabilidades detalladas en materia de planificación y ejecución de actividades extrapresupuestarias ........................................ 46-61

Los gastos de apoyo (FITOCA) ....................................................................... 62-71

Conclusión ........................................................................................................... 72

LOS INSTITUTOS DE LA UNESCO DEDICADOS ESPECÍFICAMENTE A LA EDUCACIÓN: gestión y buen gobierno con miras a los resultados

Introducción ........................................................................................................ 73-77

Eje y alcance de la comprobación de cuentas ................................................ 78-84

Funciones y atribuciones de la Conferencia General, el Consejo Ejecutivo de la UNESCO y los órganos rectores de los Institutos ............................. 85

Información para una acción de gobierno eficaz .......................................... 86

Observaciones ..................................................................................................... 87-108

Los consejos de administración son dinámicos .............................................. 109-127

Los institutos comunican con los Estados Miembros .................................... 128-131

APLICACIÓN DE LAS RECOMENDACIONES DEL INFORME ANTERIOR 132-147

Página

La Auditoría ........................................................................................................ 52


Principales mensajes – Cuestiones de especial importancia

La mayor parte de los fondos extrapresupuestarios que recibe la UNESCO, además de las contribuciones prorrateadas de los Estados Miembros, se han solido administrar, proyecto por proyecto, mediante relaciones directas entre los directores de proyecto y cada uno de los principales donantes. Este tipo de gestión parecía adecuado cuando dichos fondos eran relativamente reducidos con respecto al Presupuesto Ordinario. Sin embargo, han llegado a representar una parte sustancial de las actividades de la UNESCO y ahora su asignación anual es más importante que el Presupuesto Ordinario. La UNESCO necesita urgentemente modernizar y racionalizar sus métodos mediante una gestión global de sus fondos extrapresupuestarios, así como de las contribuciones individuales, y poder mostrar en qué medida las actividades extrapresupuestarias corresponden a las prioridades de la Organización.

Durante esa transición, cabrá extraer enseñanzas del pasado, en particular la necesidad de definir más precisamente las funciones y atribuciones, mejorar la planificación y la movilización de recursos, reforzar el control de calidad y financiero, y mejorar el seguimiento de la asignación de fondos extrapresupuestarios. Los directivos ya han adoptado medidas destinadas a mejorar la gestión general de fondos extrapresupuestarios, por ejemplo:

• se han dado por concluidos los proyectos que han quedado “inactivos” estos últimos años;

• un Equipo de Trabajo sobre Descentralización compuesto por directivos de alto nivel estableció un mecanismo de control de calidad para las propuestas de proyectos financiados con cargo a fondos extrapresupuestarios;

• el Comité de Presupuesto y de Finanzas examinó la situación de las obligaciones pendientes extrapresupuestarias y adoptó medidas para garantizar su conformidad con las políticas;

• el Comité de Presupuesto y de Finanzas estableció un grupo de trabajo dirigido por la Oficina del Presupuesto y encargado de examinar las políticas y los procedimientos de gestión de los gastos de apoyo extrapresupuestarios. A este respecto, la UNESCO ha iniciado una acción conjunta con otras organizaciones de Naciones Unidas para elaborar una estrategia común en materia de gastos de apoyo de actividades extrapresupuestarias.

Con objeto de mejorar los métodos de gestión, de alentar a las entidades que aportan actualmente fondos extrapresupuestarios a seguir apoyando las prioridades de la UNESCO, así como de atraer y retener a nuevos donantes que deseen hacer lo mismo, la UNESCO debería aplicar los siguientes principios:

• determinar claramente las formas en que los fondos extrapresupuestarios pueden contribuir al logro de sus objetivos más importantes;

• garantizar que posee la capacidad para ejecutar actividades, en particular mediante el fortalecimiento de las competencias del personal, una coordinación adecuada y los sistemas necesarios para llevar a cabo su labor;

• velar por que la organización proporcione los mejores productos posibles a los Estados Miembros y a los donantes mediante el perfeccionamiento de sus sistemas de seguimiento y control de calidad; e


• informar a su debido tiempo a los órganos de supervisión y a los directivos de alto nivel acerca de la gestión global de los fondos extrapresupuestarios.

En el informe se examinaron asimismo los sistemas y prácticas existentes de gestión de los gastos de apoyo que corresponden a la UNESCO para los proyectos financiados mediante contribuciones voluntarias principalmente por conducto de la Cuenta de Gastos Generales de los Fondos Fiduciarios (FITOCA). En nuestra opinión, es urgente que la UNESCO mejore y modernice sus métodos de gestión de esta cuenta. Nos alienta el hecho de que el personal directivo reconozca la necesidad de establecer directrices más claras y una mayor transparencia, de acuerdo con una auditoría interna del Servicio de Supervisión Interna sobre los gastos de apoyo, y su promesa de elaborar un plan de acción para aplicar las recomendaciones. Efectuaremos el seguimiento de la ejecución del plan de acción destinado a resolver los problemas relacionados con los gastos de apoyo.

En el presente informe examinamos también las disposiciones por las que se rigen las relaciones de las instituciones educativas con sus propios órganos rectores y con los órganos rectores de la UNESCO, así como los informes que presentan a la UNESCO. Aunque las responsabilidades de los órganos rectores están claramente definidas, la UNESCO y las instituciones educativas deberían formular orientaciones destinadas a los miembros de dichos órganos.

Hemos examinado la información y los mecanismos necesarios para rendir cuentas de modo apropiado, lo cual supone disponer de planes adecuados, mostrar las ventajas comparativas de las instituciones, presentar informes sobre los resultados y evaluar las actividades con regularidad. Formulamos sugerencias para introducir mejoras en cada ámbito.

Además, las instituciones educativas pueden mejorar el acceso de los Estados Miembros a la información relativa a las instituciones y sus actividades, así como las deliberaciones y decisiones de sus órganos rectores, y demás información pertinente.

Hemos examinado los progresos realizados en la aplicación de 11 recomendaciones formuladas en el último bienio, las cuales se refieren sobre todo al buen gobierno y la evaluación de resultados en el Sector de Ciencias Exactas y Naturales. El seguimiento de las 21 recomendaciones restantes, en su mayoría relativas a la gestión financiera, se efectuará más tarde.

Por lo que respecta a la recomendación 203 relativa a las mejoras que debían introducirse para las reuniones en los países, el trabajo puede considerarse terminado, mientras que en lo tocante a la recomendación 199 (relativa al mejoramiento de la presentación de informes sobre los resultados) sólo hemos observado progresos limitados. Por lo demás, la labor prosigue de manera satisfactoria aunque todavía queda mucho por hacer.

Sugerimos que, para el seguimiento de la aplicación de las recomendaciones de la auditoría externa, la UNESCO determine claramente qué ha de entenderse por términos como, por ejemplo: recomendación aplicada, progresos satisfactorios, algunos progresos y ningún progreso.


GESTIÓN DE LOS FONDOS EXTRAPRESUPUESTARIOS – Funciones y atribuciones, presentación de informes y problemas

relacionados con los gastos de apoyo

Antecedentes

1. Se da el nombre de fondos extrapresupuestarios a los que no forman parte de las contribuciones que aportan los Estados Miembros al Presupuesto Ordinario (PO). El Director General está autorizado a percibir dichos fondos de gobiernos, organizaciones internacionales, regionales, nacionales o no gubernamentales, el sector privado o particulares, para la ejecución de programas y proyectos cuyos fines estén de acuerdo con las normas, políticas y actividades de la Organización, y a contraer obligaciones para dichas actividades de conformidad con las normas y reglamentos de la Organización y los acuerdos concertados con las fuentes de financiación.

2. La financiación extrapresupuestaria ha cobrado una importancia cada vez mayor en todo el sistema de las Naciones Unidas desde que se introdujeron importantes limitaciones en los presupuestos ordinarios en el decenio de los ochenta, y se ha convertido en la actualidad en una fuente esencial de financiación para la UNESCO. En el documento 161 EX/31 (2001) se señala que los proyectos operacionales que se realizan en el plano nacional o regional han de ser financiados normalmente con contribuciones voluntarias, y que hasta actividades de índole general y administrativa pueden ser hoy en día financiadas de igual modo cuando no se dispone de fondos suficientes del Presupuesto Ordinario.

3. En el informe reciente de la Dependencia Común de Inspección (2002/3) sobre los gastos de apoyo extrapresupuestarios se señalan algunas ventajas e inconvenientes de la financiación con fondos extrapresupuestarios. Las dos principales ventajas son: prestar apoyo y complementar los programas principales mediante la ampliación y el fortalecimiento de la capacidad institucional; y fortalecer la presencia pública y política de las Naciones Unidas. Estos son los dos principales inconvenientes: el riesgo de que los recursos presupuestarios principales complementen los extrapresupuestarios y sean asignados a prioridades más limitadas o bilaterales; y el de que pueda socavarse así el procedimiento de aprobación por los órganos legislativos y de ejecución. Si bien la financiación extrapresupuestaria requiere sin duda alguna actividades suplementarias de planificación, gestión y presentación de informes para la UNESCO, estas necesidades especiales pueden también contribuir a la mejora de la gestión programática o financiera de la Secretaría, al establecer una responsabilidad claramente determinada para resultados específicos. Además, un incremento de la financiación extrapresupuestaria es en sí mismo un índice de la satisfacción de los beneficiarios.

4. Los datos estadísticos que proporciona la UNESCO a los Estados Miembros en lo referente a actividades financiadas con fondos extrapresupuestarios tienen limitaciones, como veremos más tarde, pero de la información disponible se desprenden claramente algunas tendencias. La cifra total es considerable: en el Programa y Presupuesto para el bienio 2002-2003 se han previsto gastos por un importe de más de 300 millones de dólares, que representan el 57% de las consignaciones del Presupuesto Ordinario. Otro tipo de comparación muestra que la financiación extrapresupuestaria representa una cifra cinco veces superior, aproximadamente, a los recursos del Presupuesto Ordinario para actividades, una vez


deducidos los gastos de personal, la administración general y otros gastos reglamentarios.

5. Como puede verse en el Cuadro 1 y en el documento más reciente del Consejo sobre la financiación extrapresupuestaria (166 EX/35), la cuantía total (ya se trate de asignaciones o de ejecución) se ha multiplicado por dos, o más, durante los últimos cinco años. Tres componentes han experimentado un crecimiento extremadamente rápido: Brasil, Iraq y las cuentas especiales. Brasil proporciona fondos “en beneficio del donante” a la UNESCO que se utilizan en dicho país para determinados objetivos; las actividades de la UNESCO en Iraq formaban parte del programa “Petróleo por Alimentos”, de cuya gestión se encargaba el UNOIP. El incremento ha sido en ambos casos espectacular, aun cuando sea difícil prever lo que va a ocurrir en el futuro. Las cuentas especiales se han multiplicado por dos durante los últimos cinco años, y ese incremento se debe sobre todo a la renovación de los edificios de la Sede y a la ejecución del proyecto FABS. Las cuentas especiales suelen utilizarse también cada vez más a menudo en la medida en que su definición ha sido ampliada para que comprenda algunas donaciones individuales para proyectos específicos, con presentación de informes igualmente individuales (sin que se pidan gastos de apoyo). La distinción entre estos tipos de acuerdo y los fondos fiduciarios ya no es muy clara.

6. Si exceptuamos estos tres componentes, el incremento por lo que respecta a los demás gastos extrapresupuestarios ha sido más limitado: 16% para las asignaciones y 9% para la ejecución durante los últimos cinco años.

Cuadro 1

Importe de las asignaciones extrapresupuestarias para 1998-2002, en millones de dólares estadounidenses

Descripción o tipo de fondo 2002* 2001 2000 1999 1998

Brasil 119 138 79 46 18

UNOIP 63 59 27 20 19

Cuentas especiales 62 47 29 33 31

Otros, Naciones Unidas y multilateral

47 51 46 45 43

Otros fondos en beneficio del donante

8 7 10 5 16

Fondos fiduciarios 54 56 45 36 32

Expertos asociados 7 6 6 6 9

Total asignaciones 360 359 236 191 169

Total ejecución 249 217 166 153 119

Índice de ejecución 69% 60% 70% 80% 70% * Para 2002, en el documento 166 EX/35 sólo se presentan cifras provisionales.

7. Es difícil prever durante un bienio cuál va a ser la cuantía de las contribuciones de fondos extrapresupuestarios durante el siguiente bienio. Los fondos pueden ser trasladados, lo que hace que la comparación estadística entre periodos sea aún más


difícil. Aun cuando en el presupuesto (C/5) sólo se presentan actualmente los fondos comprometidos en firme, los sectores procedieron anteriormente a distintos tipos de estimación, y por lo general las cifras eran bastante distintas de lo que se recibía y gastaba de hecho.

Cuadro 2

Fondos extrapresupuestarios gastados por región en 1998-2002, en millones de dólares estadounidenses

Región 2002* 2001 2000 1999 1998

África 17 15 13 17 16

Brasil 85

Otros, América Latina 6

99

81

58

43

Asia y el Pacífico 13 13 14 17 13

Iraq 52

Otros, Estados Árabes 10

38

19

25

16

Europa 8 7 7 6 4

Interregional/mundial 58 46 33 30 27

Total 249 216 166 153 119 * 2002: cifras provisionales.

8. En el Cuadro 3, infra, se presentan de modo esquemático el origen y el destino de los fondos extrapresupuestarios.

Utilizaciones • Programas prioritarios

de la UNESCO • Programas nacionales

de apoyo al mandato de la UNESCO

• Dotación de personal en la Sede y otras funciones de administración

• Dotación de personal fuera de la Sede y otras funciones de administración

• Personal y programas de los institutos

• Personal y programas de otras entidades.

Fuentes • Organizaciones

internacionales • Gobiernos • Empresas del sector

privado • Fundaciones, ONG,

universidades • Particulares

Modalidades

• Acuerdos de fondos fiduciarios

• Acuerdos de fondos en beneficio del donante

• Fondos de gastos de apoyo (comprende FITOCA)

• Cuentas especiales • Dotaciones • Contribuciones añadidas a

la consignación del Presupuesto Ordinario

Otros acuerdos: • Centro del Patrimonio

Mundial • Expertos asociados • Academia del Tercer

Mundo • Institutos • Contribuciones en especie

Cuadro 3

Fuentes, modalidades y utilizaciones de los fondos extrapresupuestarios


9. En la columna “Modalidades” pueden verse cuáles son los principales acuerdos y condiciones para la utilización de los fondos. La definición de determinados términos: “fondos fiduciarios”, “fondos en beneficio del donante” o “cuentas especiales” se encontrarán en el documento 161 EX/31.

10. La composición de las actividades realizadas con fondos extrapresupuestarios está experimentando un cambio. Durante muchos años, las contribuciones fueron esencialmente aportadas por organizaciones multilaterales, en particular el PNUD, pero la importancia relativa de dichas contribuciones ha disminuido recientemente. Se ha experimentado sin embargo un incremento importante de las donaciones bilaterales, que han cobrado la forma de fondos fiduciarios. En el Cuadro 2 puede verse cuál ha sido la distribución geográfica de los proyectos financiados con fondos extrapresupuestarios: ha habido un aumento de la proporción de recursos extrapresupuestarios gastados en América Latina y en Iraq, y los fondos gastados para proyectos interregionales y mundiales son más del doble de lo que eran hace cinco años. Desde el punto de vista sectorial, la composición no ha cambiado: el Sector de Educación sigue siendo, y con mucho, el principal beneficiario.

Objetivos, alcance y metodología

11. Lo que presentamos ahora es la primera fase de nuestra auditoría de las actividades extrapresupuestarias, centrada en el marco general de gestión de dichas actividades. En cuanto a los demás asuntos relacionados con la verificación de los estados de cuentas financieros de la UNESCO, así como otras observaciones relacionadas con la gestión financiera, se incluirán esos elementos en el informe que presentaremos ulteriormente este mismo año. El próximo año, seleccionaremos determinados proyectos para realizar una auditoría en lo tocante al respeto de la autoridad competente, la utilización de modalidades de gestión económicas y rentables y la pertinencia con respecto a los objetivos de la UNESCO.

12. El objetivo de la fase 1 de la presente auditoría es determinar si son satisfactorios los tres aspectos de la gestión de los recursos extrapresupuestarios que estimamos especialmente importantes en el momento actual:

• si las funciones, las atribuciones y la autoridad para la gestión y ejecución de actividades extrapresupuestarias han sido claramente definidas y comprendidas;

• si el índice de ejecución y otros elementos de la información presentada a la administración, los donantes y los Estados Miembros son exactos y apropiados;

• si los gastos de apoyo han sido definidos claramente y administrados con arreglo a las normas vigentes.

13. Hemos decidido no seleccionar programas ni examinar acuerdos relativos al Brasil (país que representa el principal componente individual de actividades extrapresupuestarias) por tratarse de un caso especial con una modalidad de ejecución original. Dichos programas han sido ya examinados anteriormente por el Servicio de Supervisión Interna y por nuestros propios servicios.

14. Hemos formulado nuestros criterios para la auditoría y evaluado el grado de conformidad con dichos criterios examinando la documentación disponible y entrevistándonos con una selección de numerosos individuos que desempeñan


funciones clave en materia de financiación extrapresupuestaria. Entre ellos, miembros de la Dirección General, y de ERC, BB, DCO, BSP, IOS, HRM, DIT, PRO, LA, oficiales administrativos de sectores y algunos jefes de oficinas regionales. Nos hemos entrevistado también con algunos funcionarios de sectores o de institutos con los que ya habíamos estado en contacto en relación con otros proyectos de auditoría. No hemos intentado acopiar datos cuantitativos a fin de verificar si las opiniones manifestadas por los funcionarios en estas entrevistas estaban justificadas. Llevaremos a cabo esta labor de modo más pormenorizado durante el próximo año, cuando examinemos proyectos específicos.

Observaciones de la auditoría

Gestión general de los recursos extrapresupuestarios

15. Debería prestarse más atención, y de modo sistemático, al seguimiento de los programas extrapresupuestarios. Según lo dispuesto en el Reglamento Financiero, tanto la Conferencia General como el Consejo Ejecutivo y los directivos de alto nivel tienen la obligación de supervisar la utilización de los fondos extrapresupuestarios. Globalmente, sus funciones son las mismas que en lo referente a la supervisión del Programa Ordinario. El seguimiento de la ejecución de las actividades extrapresupuestarias es una de las principales tareas al respecto, que incumbe en particular a los directivos de alto nivel.

16. Hemos preparado una lista de los datos importantes cuya evolución, a nuestro entender, ha de ser seguida de cerca por los directivos (véase el Cuadro 4). La información, como por ejemplo los datos estadísticos, a que se refiere esta lista debería permitir a los directivos seguir los progresos de las actividades extrapresupuestarias y permitirles descubrir problemas y tomar medidas correctivas para lograr que los gastos se ajusten en la mayor medida posible a normas de eficiencia y eficacia. En el Cuadro 4 se da especial importancia a los resultados globales de la Secretaría en la gestión de todos los recursos extrapresupuestarios: por ejemplo, el porcentaje de proyectos finalizados tal y como había sido previsto, y una lista de los que no han sido terminados a tiempo.

17. No cabe duda de que los órganos rectores y la dirección desearán añadir o suprimir elementos de la lista del Cuadro 4 cuando determinen quién necesita tal tipo de información, y con qué periodicidad. Algunos de los datos estadísticos podrían ser especialmente interesantes para los órganos rectores, de poder estar éstos seguros de que los directivos se encargan de seguir de cerca de modo periódico la evolución de los demás.

18. En general, hemos descubierto que se necesita fortalecer el seguimiento, por parte de los directivos de alto nivel, de la planificación y ejecución general de los programas extrapresupuestarios. Cuando realizamos nuestras entrevistas, preguntamos si los directivos de alto nivel recibían algún tipo de informe resumido sobre los gastos extrapresupuestarios, y se nos remitió por lo general a un informe semestral detallado sobre los índices de ejecución preparado por la Oficina del Presupuesto (como el Memo/BB/2002/8040 con fecha 16 de mayo de 2002), y no al tipo de información global que se pide en el Cuadro 4. Aun cuando los datos que permitirían la elaboración de numerosas estadísticas podrían encontrarse en el plano operacional, la información resumida no ha sido preparada y examinada periódicamente.

Hay que fortalecer el seguimiento efectuado por los altos directivos.


En algunos casos, no todos los datos se encontraban en los sistemas financieros, y la información se encontraba desperdigada entre distintas unidades en la Sede y fuera de la Sede, resultando así difícil obtener cifras fidedignas, aun cuando pudiera conseguirse información sobre la importancia respectiva de cada elemento de solicitarlo a los altos directivos. Por ejemplo, los altos directivos no sabían hasta qué punto era elevado el número de proyectos extrapresupuestarios “inactivos”.

19. La falta de información sintética hace que el seguimiento de los proyectos extrapresupuestarios por los directivos sea inadecuado y suscita atrasos a la hora de tomar medidas apropiadas. En el caso de los proyectos “inactivos”, la ejecución de muchos de éstos había terminado en la práctica, pero todavía seguían existiendo desde un punto de vista contable, ya sea porque quedaban fondos o porque había un déficit. Descubrimos que en octubre de 2003 había más de 900 proyectos extrapresupuestarios “inactivos”, y más de 100 de éstos tenían un déficit. Algunos llevaban más de diez años inactivos. Esto suscita problemas administrativos, así como una situación potencialmente embarazosa en las relaciones con los donantes. Se han cerrado las cuentas de más de la mitad de estos proyectos, pero todavía sigue quedando un número importante de ellos. Cuando señalamos esta situación a la atención de los altos directivos, la reacción fue rápida, pero lograr corregir la situación llevó tiempo y esfuerzos en coordinación de todas las partes.

20. Es también necesario que se mejoren la planificación y el seguimiento de los proyectos extrapresupuestarios ejecutados sobre el terreno. Los resultados de las evaluaciones de las oficinas fuera de la Sede realizadas por el IOS (documento 167 EX/14) mostró que las actividades de recaudación de fondos extrapresupuestarios se habían efectuado con carácter puntual, sin estrategia clara, y que la Sede había prestado escasa atención a la supervisión de la gestión de los proyectos extrapresupuestarios financiados con fondos obtenidos por las oficinas fuera de la Sede. La mayoría de las oficinas habían hecho hincapié en la necesidad de que la Sede o las oficinas regionales proporcionaran formación y orientación, entre otras cosas para elaborar propuestas de proyecto, y a fin de ayudarlas a crear las capacidades para movilizar recursos de manera eficaz.

21. Otro ámbito en el que se necesita el debido seguimiento es el de la presentación de informes a los donantes, tema éste con respecto al cual las Naciones Unidas han manifestado su preocupación a escala de todo el sistema. De conformidad con las cláusulas de los acuerdos de financiación extrapresupuestarios, se preparan informes especiales y estados de cuentas financieras para los donantes, en lo tocante a los fondos que han proporcionado. Las auditorías sobre el terreno del IOS han revelado que en algunos casos las oficinas fuera de la Sede, pese a las normas que establecen que los estados de cuentas financieros han de ser presentados por la Sede, han proporcionado directamente informes financieros a los donantes. En algunos casos se ha descubierto que esos informes eran inexactos. A veces las oficinas financieras se vieron obligadas a preparar los estados de cuentas porque los estados de cuentas financieros proporcionados por la Sede llegaron en algunos casos tarde ya que hubo atrasos a la hora de recibir y tramitar las cuentas de anticipos de las oficinas fuera de la Sede. Es para nosotros motivo de preocupación el que no haya información sintética proporcionada a los directivos de alto nivel sobre los resultados de la Secretaría en lo tocante a cómo se respetan las condiciones de los acuerdos, no sólo en cuanto a los plazos sino también en lo referente a la exactitud e integridad de la información proporcionada a los donantes.

No ha habido información sintética presentada a los altos directivos sobre los resultados de la Secretaría en lo referente al respeto de las condiciones de los acuerdos.


22. Esos ejemplos, así como otros elementos de información, nos hacen creer que la UNESCO no presta suficiente atención a la planificación y ejecución de los proyectos extrapresupuestarios y no prepara la información sintética esencial sobre las actividades extrapresupuestarias que podrían utilizar los directivos y los órganos de supervisión. Esa falta de información sintética adecuada ha contribuido a que no haya una comprensión general de la verdadera situación de los programas extrapresupuestarios y a que en algunos casos el seguimiento haya sido insuficiente. Habida cuenta de la trascendencia cada vez mayor de la financiación extrapresupuestaria, es importante que la dirección proporcione líneas de orientación claras sobre las políticas referentes al seguimiento y la gestión de los proyectos extrapresupuestarios y que los órganos rectores ejerzan las actividades de supervisión apropiadas.

Cuadro 4

Información para el control y la gestión de los recursos extrapresupuestarios

[Propuestas para los directivos y los órganos rectores]

Información relativa a la planificación en materia de recursos extrapresupuestarios:

• número de estrategias de programas preparadas, en preparación o que han de prepararse

• número de acuerdos sobre programas/proyectos en negociación, e importe (en dólares)

• número de propuestas de programas/proyectos que esperan una eventual financiación e importe (en dólares)

Información relativa a la ejecución de actividades extrapresupuestarias:

• tendencias en lo referente al número, el volumen y la duración de los proyectos en curso de aplicación

• porcentaje de proyectos en curso de aplicación adelantados, atrasados y al día

• porcentaje de informes sobre la marcha de los proyectos preparados a tiempo

• porcentaje de proyectos terminados a tiempo

• análisis de los índices de ejecución, por ejemplo de proyectos administrados desde la Sede y sobre el terreno

• porcentaje de proyectos cuya cuenta se ha cerrado tras 3 (6, 9) meses de realización operacional

• número de programas/proyectos financiados, con las asignaciones, que no han tenido ningún gasto durante los dos últimos años


Información relativa a la presentación de informes sobre actividades extrapresupuestarias:

• resumen de los resultados que contribuyen a la realización de los objetivos de la UNESCO y principales líneas de acción durante el bienio

• número de proyectos en curso de realización, iniciados y cuya cuenta se ha cerrado durante un bienio, y correspondientes importes (en dólares)

• porcentaje de informes sobre los proyectos finalizados preparados a tiempo

• porcentaje de informes financieros sometidos a los donantes a tiempo

• porcentaje de proyectos extrapresupuestarios evaluados, en comparación con lo previsto

• número, importe correspondiente (en dólares) y edad de los proyectos con déficit

• comparación anual entre gastos de apoyo de proyectos reales y nominales

• resumen de gastos para mecanismos de apoyo y otros servicios auxiliares con cargo al Presupuesto Ordinario.

23. Recomendamos pues lo siguiente:

• A fin de planificar y administrar de modo eficaz la utilización de fondos extrapresupuestarios, los altos directivos de la UNESCO deberían determinar cuál es la información que necesitan para seguir de cerca de modo sistemático dicha utilización, y cuál es la información que las unidades centrales, los sectores y las oficinas fuera de la Sede pueden supervisar en su nombre.

• La UNESCO debería elaborar una estrategia de presentación de informes sintéticos e informar a los órganos rectores sobre los principales acontecimientos en materia de planificación y ejecución de actividades con fondos extrapresupuestarios. El informe podría estar basado en el documento 166 EX/35, y la Secretaría debería estar dispuesta a proporcionar la información más pormenorizada que pudiera solicitársele.

Comentarios del Director General

De acuerdo. El Comité de Presupuesto y de Finanzas ha preparado una lista de indicadores de seguimiento de resultados para recursos y actividades extrapresupuestarios. Se tiene así plenamente en cuenta la lista amablemente suministrada por la Auditora Externa. Se están examinando actualmente los aspectos prácticos del acopio de datos. Se ha determinado asimismo cuál ha de ser la frecuencia del examen de cada indicador. La Secretaría ha señalado ya que la necesidad de fortalecer la planificación y el seguimiento de las actividades extrapresupuestarias llevadas a cabo sobre el terreno es uno de los “riesgos” asociados con la descentralización, y el Equipo de Trabajo sobre Descentralización


compuesto por altos directivos está ocupándose de este asunto. El ciclo de gestión de programas revisado, preparado por el Equipo de Trabajo, comprende la preparación de una estrategia de grupos en la que se anticipen las actividades financiadas con fondos extrapresupuestarios, se evalúe el potencial de recaudación de fondos y se proponga una estrategia de recaudación de fondos, para complementar los recursos y actividades del Programa Ordinario. Esto permitirá un seguimiento adecuado y una información sobre todas estas actividades y garantizará la conformidad con las prioridades generales de la UNESCO. En lo tocante a los proyectos “inactivos”, como ya se explicó durante la auditoría, se han realizado progresos considerables en el tratamiento de este problema. Se llevan a cabo esfuerzos permanentes para lograr una interacción activa y constructiva entre DCO y los sectores del programa y se están obteniendo ya resultados al respecto. Se está preparando una estrategia de presentación de informes destinada a mantener informados a los órganos rectores en lo referente a los principales acontecimientos en materia de planificación y ejecución de actividades financiadas con fondos extrapresupuestarios.

24. La responsabilidad de la gestión de los fondos extrapresupuestarios está fragmentada. Además de la información sintética adecuada, hay necesidad de estructuras de gestión apropiadas y de funciones claras en la administración de los proyectos extrapresupuestarios. Por eso esperamos que las responsabilidades de la gestión global de los fondos extrapresupuestarios se definan claramente en el orden del día y el mandato de comités como el CBF y el Colegio de ADG, y en las descripciones de puestos del personal directivo superior, los sectores y los funcionarios de los servicios centrales. Nuestras entrevistas sugieren que el seguimiento de las actividades extrapresupuestarias no figuraba claramente en la definición de las distintas responsabilidades, y que, además, no se llevaba a cabo.

25. Aunque los directivos de alto nivel no reciban información sintética, la información detallada sí está al alcance de los especialistas de programa, directores y jefes de las oficinas fuera de la Sede para que puedan dar seguimiento a sus proyectos individuales. Pero los sectores no informan periódicamente sobre los fondos extrapresupuestarios al personal directivo superior como lo hacen acerca del Presupuesto Ordinario. La ejecución de los proyectos está muy descentralizada y no existe en la Sede un centro de coordinación que reúna datos más resumidos acerca de los recursos extrapresupuestarios y los ponga a disposición de los directivos de alto nivel. La información detallada acerca de todos los proyectos es también objeto de revisión por parte de ERC, BB, la Contraloría y otros funcionarios de los servicios centrales, pero ninguna de estas unidades informa periódicamente al personal directivo superior acerca de las tendencias, los problemas y los logros de la financiación extrapresupuestaria. La Contraloría suministra ahora informes periódicos sobre las contribuciones voluntarias que se reciben.

26. Como ya señalamos, la Secretaría se había percatado de los problemas con los proyectos inactivos pero no los había solucionado del todo, en parte porque las responsabilidades no se habían aclarado y había habido una carencia previa de coordinación entre los sectores del programa y los servicios centrales pertinentes. En consecuencia, aunque en varias ocasiones determinadas personas habían tomado medidas para cerrar las cuentas de proyectos inactivos, estas iniciativas no tuvieron éxito debido a la falta de procedimientos nítidos y de claridad en cuanto a la responsabilidad de los distintos actores que participaban en el proceso. Una vez que se hayan aclarado los procedimientos y las atribuciones de los funcionarios encargados del

Los sectores y los servicios centrales tendrán que trabajar en coordinación para preparar la información para el personal directivo superior e informarle de las tendencias.


programa y de los diversos servicios centrales, habrá que definir las diferentes atribuciones en cuanto a la presentación de informes, y los sectores y servicios centrales tendrán que trabajar en coordinación para preparar la información que se someterá al personal directivo superior e informarle de las tendencias.

27. Por lo tanto, recomendamos:

• La Secretaría debería designar un centro de coordinación para la preparación de toda la información sintética sobre recursos extrapresupuestarios para someterlos al personal directivo superior y a los órganos rectores.


De acuerdo. Los centros de coordinación para la preparación de toda la información sintética destinada al personal directivo superior son ERC/CFS y BB, en estrecha colaboración con DCO, BSP, los sectores del programa y las oficinas fuera de la Sede. Toda esta información se recopila y examina ahora en el Comité del Presupuesto y de Finanzas, antes de someterla a los órganos rectores.

Datos publicados sobre las actividades extrapresupuestarias

28. Como quedó dicho antes, esperábamos que la UNESCO proporcionaría periódicamente información sintética a los Estados Miembros sobre las actividades extrapresupuestarias y sus resultados, del tipo de la que figura en el Cuadro 4. Esperábamos que la información proporcionada a los órganos rectores sería exacta, amplia y de fácil comprensión. Pero, si bien la información ha mejorado considerablemente en los últimos tres años, por desgracia todavía no cumple con estos criterios.

29. Ha habido mejoras en los documentos presentados a los Estados Miembros en los últimos tres años pero dichos documentos prestan más atención a los detalles que a suministrar un resumen general del estado de las actividades extrapresupuestarias. Hemos examinado la información sobre los recursos extrapresupuestarios en los informes periódicos que se presentan a los Estados Miembros, tales como los documentos EX/4, C/5, C/3, los estados de cuentas y el informe anual del Director General dedicado específicamente a los recursos extrapresupuestarios. Estos documentos suministran, a petición del Consejo, una amplia gama de información detallada. A continuación figuran algunos comentarios sobre dichos documentos:

• El informe anual del Director General sobre los recursos extrapresupuestarios contiene algunos datos recapitulativos. Este documento, en particular el 161 EX/31 de marzo de 2001, expone claramente el alcance y las modalidades de las actividades extrapresupuestarias, y también las políticas y los procedimientos. Lamentablemente, la distinción entre cuentas especiales y fondos fiduciarios no resulta clara. Esto se debe a que la definición de cuentas especiales se ha ampliado para incluir a las contribuciones que un solo donante realiza para proyectos específicos, sobre los que se presentan informes por separado. Los resúmenes financieros correspondientes a estos casos son adecuados, aunque no están completos porque mencionan, pero no incluyen, las contribuciones voluntarias al Presupuesto Ordinario, que ascendieron a 2.258.000 dólares en


2002-2003. Tampoco incluyen resultados, aunque sí contienen comparaciones detalladas de los gastos y los índices de ejecución.

• El documento EX/4 contiene algunos datos financieros y explicaciones acerca de los recursos extrapresupuestarios, pero no contiene información sobre la ejecución. El informe sobre la situación de la Oficina del Presupuesto contiene detalles financieros acerca de dichos recursos, pero se ha completado con mucho retraso en los últimos años. El índice de aplicación o ejecución se calcula de manera diferente en ambos documentos (ver más adelante).

• La información del documento C/5 sobre recursos extrapresupuestarios presenta graves deficiencias. En el pasado, las previsiones de gastos con cargo a recursos extrapresupuestarios tendían a ser sumamente optimistas. En contraste, el 32 C/5, más reciente, sólo incluyó los fondos extrapresupuestarios que ya estaban comprometidos en el momento de la publicación, de modo que las cifras resultaron demasiado prudentes en vez de ser previsiones razonables. Se ignora la eficacia real de la búsqueda de fondos, ya que no existe una comparación global del total previsto con el monto de los fondos extrapresupuestarios efectivamente recaudados en un bienio.

• El 32 C/3 proporciona información sintética útil sobre financiación extrapresupuestaria, pero en conjunto, como el propio documento explica, la información sobre las actividades financiadas con recursos extrapresupuestarios resulta deficiente. Hay pocos datos acerca de los resultados de las actividades extrapresupuestarias y ninguno de tipo recapitulativo.

• Los estados de cuentas de la UNESCO informan de la situación de las contribuciones voluntarias al principio y al final de cada bienio.

30. En general, se necesita menos información detallada y más información resumida. Por ejemplo, aunque sería difícil analizar los pormenores de la recaudación de fondos, una comparación entre el total previsto y las contribuciones voluntarias reales podría publicarse en el C/3 (bienal) o en el informe sobre la situación (anual) de la Oficina del Presupuesto. Los informes sobre EXB ofrecen la ocasión de hacer hincapié en los aspectos más destacados, en vez de seguir el ejemplo de documentos como el informe sobre la situación de la BB, que tiende a contener datos financieros demasiado detallados acerca del Presupuesto Ordinario, pero no proporciona suficiente información sobre el desempeño financiero ni explica las estadísticas. Por lo tanto, recomendamos:

31. La información que se transmite a los órganos rectores debe centrarse en resúmenes útiles y presentados en el momento oportuno, y en análisis de las actividades extrapresupuestarias, más que en los detalles, en el entendimiento de que éstos pueden presentarse cuando se soliciten.


Se han llevado a cabo esfuerzos para mejorar los informes que se presentan a los órganos rectores. En el 32 C/5 se indica, con miras a aumentar la transparencia, el monto de los fondos extrapresupuestarios para cada Eje de acción, basado en los fondos ya recibidos o ya comprometidos en acuerdos suscritos por los donantes. Si bien este enfoque es tal vez demasiado prudente, se elimina así un elemento

Se necesita menos información detallada y más información resumida.


especulativo implícito en los anteriores documentos C/5, ya que éstos, como señala la Auditora Externa, tendían a ser sumamente optimistas. Se proporciona pues una información más holística, en la que figuran los recursos ordinarios y extrapresupuestarios disponibles para cada Eje de acción. Los recursos extrapresupuestarios que se reciben más tarde figuran en los documentos EX/4 y C/3. El Director General va a proporcionar información más completa sobre los resultados obtenidos en las actividades extrapresupuestarias en los documentos EX/4 y C/3, y no considera que el C/5 sea el documento más adecuado para presentar un análisis pormenorizado de la información sobre recursos extrapresupuestarios, teniendo en cuenta que se prepara con mucha antelación y que no es posible actualizarlo para que refleje una situación que cambia constantemente.

32. El índice de ejecución presenta graves limitaciones en cuanto medida de resultados y es necesario complementarlo con otros indicadores. Esperábamos que la UNESCO informaría de los progresos realizados en las actividades extrapresupuestarias comparándolos con lo previsto en planes razonables, y que explicaría la discrepancia con respecto a dichos planes. Pero la información no es exacta. Tanto los planes como los informes sobre los progresos realizados presentan graves deficiencias y no hay explicaciones ni indicios de medidas correctoras.

33. El índice de ejecución es el principal indicador de desempeño que figura en los informes sobre los recursos extrapresupuestarios. Este índice representa la tasa real de fondos “entregados” (o sea, que se han trasladado a los proyectos para cubrir gastos), en comparación con las asignaciones aprobadas cada año. Las dos cifras que componen el índice plantean problemas. Las asignaciones aprobadas se basan en los planes de los sectores, que pueden, a su vez, basarse o no en un plan de operaciones dotado de un calendario razonable. Sobre los fondos que se gastan inciden, entre otros factores, los problemas de los sistemas financieros y la lentitud en saldar las cuentas de orden. El índice depende de la calidad de los aportes y éstos carecen de rigor.

34. Hemos visto que otro tipo de cálculo (denominado coeficiente de ejecución) se emplea en el documento EX/4 y que se calcula de modo distinto al índice de ejecución que figura en el documento del Consejo Ejecutivo sobre los recursos extrapresupuestarios y en el informe sobre la situación preparado por la Oficina del Presupuesto. No se ofrece ninguna explicación de esta diferencia.

35. Como muestra el Cuadro I, la ejecución ha oscilado entre el 60 y el 80 por ciento en los últimos años, y los documentos del Consejo no proporcionan explicaciones convincentes de estas variaciones. Aunque la Secretaría y el Consejo han expresado su preocupación por la lentitud de la ejecución, las causas del retraso no se han tratado adecuadamente. Comprobamos que el índice de ejecución no es objeto de análisis y acción sistemáticos por parte del personal directivo superior. Se nos dijo que en algunos casos los funcionarios son en exceso optimistas, en vez de razonables, acerca de la ejecución cuando preparan los documentos relativos a un proyecto. Algunas veces las aprobaciones se retrasan en la Secretaría misma y, en otras ocasiones, las demoras provienen del donante. Algunos retrasos operativos son previsibles pero otros no, como las guerras y los desastres naturales. Si no se investigan cuidadosamente los casos de alta y baja ejecución, se perderán oportunidades de acelerar la ejecución y de aumentar la eficacia. En ciertos casos podría ser necesario revisar los planes de ejecución, con miras a sentar las bases de una mayor eficacia.

El índice de ejecución no es objeto de análisis y acción sistemáticos por parte del personal directivo superior.


36. Otro problema consiste en que un número considerable de proyectos tienen déficit que se deducen de los superávit de otros proyectos al preparar las estadísticas de los índices de ejecución. Esta práctica falsea el auténtico índice de ejecución.

37. Como quedó señalado, las estadísticas actuales sobre los índices de ejecución reflejan los contratos suscritos y las órdenes de compra, en vez de indicar cuándo se proporcionan los bienes y servicios. Existen medidas adicionales que ayudarían a evaluar los avances de la ejecución, tales como el porcentaje de equipos entregados a tiempo a los proyectos o los índices de terminación de cursos de formación, talleres, becas o informes de consultores.

38. Por lo tanto, recomendamos:

• Que se analicen los índices de ejecución y se complemente esto con otras medidas, y que se explique a los órganos rectores cuáles son las causas de los problemas y cuáles son las medidas que se adoptan para solucionarlos.


De acuerdo. La información que en el futuro se transmita a los órganos rectores acerca de los índices de ejecución se complementará con análisis más minuciosos de los datos básicos, los problemas que se presenten, sus causas y las medidas que se han aplicado para tratarlos.

39. Debe señalarse que el hecho de proporcionar bienes y servicios, como equipos o cursos, podría no ser, por sí mismo, útil a los interesados; la eficacia exige el logro de resultados reales, como los Objetivos de desarrollo para el Milenio, de los que se trata más adelante.

40. Es preciso definir más cabalmente los resultados de los programas y proyectos extrapresupuestarios y mejorar los informes al respecto. Es de esperar que en los documentos C/5 y C/3 se presenten datos comparables acerca de cómo las actividades extrapresupuestarias y las del Presupuesto Ordinario contribuyen a los objetivos de la UNESCO y a los principales Ejes de acción. En la medida en que los recursos extrapresupuestarios realcen y amplíen las actividades del Presupuesto Ordinario, no será necesario señalarlos por separado, siempre y cuando se reconozcan tanto el resultado global como los aportes extrapresupuestarios y del Presupuesto Ordinario. Pero si los recursos extrapresupuestarios generan resultados distintos que refuerzan a las actividades prioritarias, entonces deben señalarse por separado.

41. En otros informes hemos hablado de la necesidad de mejorar la definición y la medición de los resultados en el presupuesto del Programa Ordinario, y el desarrollo permanente de la gestión basada en los resultados es una condición necesaria para mejorar la exposición de los planes y los resultados en los documentos C/5 y C/3. Esto se aplica también a los recursos y actividades extrapresupuestarios, cuyos resultados están escasamente definidos y expuestos en el momento actual. Los objetivos de programas y proyectos no siempre presentan resultados mesurables, las evaluaciones no siempre calculan los resultados y no todos los resultados que se evalúan quedan reflejados en los informes. Cuando se evalúan los proyectos extrapresupuestarios, los resultados se transmiten al donante individual, pero rara vez

Los resul-tados de las actividades extrapresu-puestarias están escasamente definidos y expuestos.


se difunden más allá. Se ignora el alcance global y la calidad de las evaluaciones de los proyectos extrapresupuestarios.

42. Algunas mejoras se han iniciado ya, pero llevará algún tiempo establecer los datos de referencia y los estándares de evaluación, y formar al personal competente para realizar las evaluaciones. ERC publicó una nueva guía práctica sobre recursos extrapresupuestarios que contiene un marco lógico para ayudar a los especialistas del programa a elaborar y formular los proyectos, tema que también se ha impartido en cursos de formación. Pero aún es muy pronto para afirmar que estos métodos se aplican ampliamente. También nos complace observar que tres de las evaluaciones externas que se presentaron en el documento 167 EX/15 guardaban relación con proyectos extrapresupuestarios y que los planes de la UNESCO para evaluar sus programas que figuran en el documento C/5 muestran un notable aumento de la atención que se presta a los recursos extrapresupuestarios. Como lo demuestra el documento 169 EX/22, resulta alentadora la participación activa del personal directivo en la preparación y ejecución de las evaluaciones, como también el uso que hacen de sus conclusiones. En el seno de la Organización existe ahora un interés creciente por las evaluaciones, en lo que respecta a extraer enseñanzas que contribuyan a dar forma a los programas futuros. Los donantes se interesan actualmente en las evaluaciones de las consecuencias a largo plazo que todavía no son visibles apenas terminado el programa o proyecto. Estos resultados son los más importantes, pero también los más difíciles de verificar: por ejemplo, los avances mensurables hacia la enseñanza primaria universal, la equidad entre hombres y mujeres y otros Objetivos de desarrollo para el Milenio.

43. Otra preocupación es que los beneficios indirectos no se han definido, aunque en ciertos casos sería posible hacerlo. Por ejemplo, a veces la UNESCO proporciona a los países y a los organismos de financiación análisis y asesoramiento sobre las políticas, y ayuda a preparar instrumentos de programación de escala nacional. Estas actividades han resultado en la movilización de considerables volúmenes de recursos para actividades comprendidas en los ámbitos de competencia de la UNESCO, aun cuando la Organización no haya participado en la ejecución de los proyectos. Este tipo de beneficios indirectos debería definirse más nítidamente y ser objeto de informes más específicos.

44. En resumen, hay oportunidades de mejorar la evaluación de los proyectos extrapresupuestarios y de aprovechar más el trabajo que actualmente se lleva a cabo.

45. Recomendamos:

• Que la UNESCO mejore la formulación de los aportes previstos y reales que los principales programas y proyectos extrapresupuestarios realizarán a los Ejes de acción a los que contribuyen.

• Donde sea posible y viable, deberían definirse los beneficios indirectos y a largo plazo de los proyectos extrapresupuestarios.


De acuerdo. El Director General presentó los resultados de algunas evaluaciones externas de proyectos extrapresupuestarios al Consejo Ejecutivo (véase, por ejemplo, el documento 167 EX/15). Estos informes contienen las


enseñanzas, las limitaciones y las recomendaciones. No obstante, es evidente que estos informes sólo proporcionan información sobre un número limitado de proyectos. El documento C/3 es el instrumento que permite exponer la contribución que los proyectos extrapresupuestarios han realizado a los Ejes de acción y, donde sea viable, se realizarán esfuerzos para definir los beneficios indirectos y a largo plazo de dichos proyectos.

Funciones y responsabilidades detalladas en materia de planificación y ejecución de actividades extrapresupuestarias

46. Como se muestra en el Cuadro 5, los fondos extrapresupuestarios interesan a todas las partes de la Secretaría y ponen a las oficinas fuera de la Sede y a los sectores de ésta en contacto mutuo, con todas las unidades centrales de servicios y con muchas organizaciones externas. Para facilitar una interacción administrativa eficiente y eficaz, esperábamos hallar descripciones claras de las funciones y atribuciones en materia de fondos extrapresupuestarios que todos los interesados comprendiesen, empleasen y respetasen. Esas declaraciones claras de las funciones y atribuciones serían patentes en las políticas, las descripciones a posteriori, los planes de trabajo y los documentos de los proyectos y serían objeto de seguimiento en los sistemas de presentación de informes y en las auditorías. Aunque todavía no existe esta clara visión, recientemente se ha avanzado al respecto, si bien todavía queda mucho por hacer.

Cuadro 5

Principales agentes que asumen responsabilidades en materia de fondos extrapresupuestarios

Quién genera fondos y negocia acuerdos

Quién evalúa y aprueba acuerdos

Quién decide acerca de los

proyectos

Quién se encarga del seguimiento de la

ejecución

Oficina del Director General

Unidades centrales*

Sector de Relaciones Exteriores y Cooperación


Unidades centrales*


(normalmente, el donante de fondos para fondos fiduciarios, mediante análisis con la UNESCO)

(normalmente, la UNESCO en lo que se refiere a las cuentas especiales)


Unidades centrales*


Los sectores del programa


Lo mismo que supra


Las oficinas fuera de la Sede


Lo mismo que supra


Los institutos Los institutos Lo mismo que supra

Los institutos

* Las unidades centrales son: BSP, BB, DCO, LA, PRO y BFC. Fuente: Guía práctica del Sector de Relaciones Exteriores y Cooperación, más entrevistas efectuadas para las auditorías.


47. La UNESCO está documentando y racionalizando las funciones y responsabilidades en materia de fondos extrapresupuestarios y ha detectado los problemas que requieren atención apremiantemente. El IOS ha comunicado -en particular en sus auditorías y evaluaciones sobre el terreno- muchas observaciones y recomendaciones sobre los fondos extrapresupuestarios a las que la dirección superior está prestando atención. La gestión de estos fondos ha sido también analizada por varios grupos de trabajo dentro del proceso de reorganización en los tres años últimos. Por último, en 2003, ERC identificó y analizó el manual de la administración, los reglamentos financieros, las descripciones de puestos, la delegación de autoridad a las oficinas fuera de la Sede y otros muchos documentos que describen aspectos de las funciones y atribuciones en materia de fondos extrapresupuestarios determinadas a lo largo de los años. A continuación, ERC preparó descripciones resumidas de las misiones de los principales agentes y distribuyó su información por conducto de la Secretaría en un borrador de guía práctica sobre los fondos extrapresupuestarios para recabar opiniones al respecto.

48. Aunque la guía práctica se ajustaba en lo general a las políticas, los procedimientos y las prácticas vigentes, sacó a la luz algunas lagunas y solapamientos a los que había que prestar atención, por ejemplo, la necesidad de un control de la calidad, las funciones respectivas de BB, DCO y los sectores en el seguimiento y el control de la tasa de gastos, y asesoramiento acerca de cómo introducir información sobre los fondos extrapresupuestarios en el sistema SISTER. Nuestras entrevistas tuvieron lugar cuando muchos funcionarios estaban estudiando la guía y constituyeron una oportunidad más para que los principales agentes reconsideraran las prácticas de gestión de los fondos extrapresupuestarios. Además de la necesidad de un coordinador que despejara antiguos proyectos y de elaborar un programa y preparar la información para los debates de la dirección superior acerca de los fondos extrapresupuestarios, tanto la dirección como el personal que ha analizado la guía y nuestra propia labor han permitido detectar los problemas siguientes:

49. No están definidas claramente las responsabilidades en materia de recaudación de fondos. En el proyecto de documento 32 C/5 se afirma que “la coordinación eficaz de las relaciones de la UNESCO con los interlocutores que suministran financiación externa es una condición indispensable si la Organización desea estar en condiciones de conseguir más recursos”. De las entrevistas que hemos realizado no se desprende con claridad si está sucediendo así o no. Rara vez se preparan estrategias de movilización de recursos y la responsabilidad de su preparación no ha sido asignada ni asumida. Las oficinas fuera de la Sede, los sectores de la Sede y las unidades centrales tienen algunos contactos externos eficaces. En general, al parecer se deja a la iniciativa de cada oficial de programas decidir y establecer los contactos exteriores que pueda, teniendo en cuenta en la medida de lo posible la capacidad de ejecución de la Organización. La falta de coordinación de estos contactos provoca disensiones, derroche de esfuerzos y puede empañar la imagen de la UNESCO.

50. Por consiguiente, recomendamos:

• Para asegurar la coordinación y el respeto generales de las prioridades, la UNESCO debe aclarar las atribuciones en materia de recaudación de fondos y revisar la descripción de las competencias y atribuciones en

Rara vez se preparan estrategias de movilización de recursos.


materia de fondos extrapresupuestarios en todas las descripciones de puestos de dirección.


La movilización de recursos es un esfuerzo compartido con responsabilidades definidas claramente. Como ya se ha observado, se incluirán estrategias de movilización de recursos en los planes estratégicos de las divisiones de la Sede y las oficinas multipaís fuera de la Sede. Las directrices y las actividades de formación de ERC ayudarán a la dirección a mejorar sus responsabilidades en materia de obtención de fondos. Ya se ha llevado a cabo esa formación en algunos lugares fuera de la Sede. Se explicitarán las atribuciones en todas las descripciones de puestos de dirección.

51. Revisar las propuestas de programas y proyectos. El Reglamento Financiero exige en parte que las contribuciones voluntarias respalden las políticas, las finalidades y las actividades de la UNESCO. Para proteger su reputación y cumplir su misión, la UNESCO debe equilibrar la agilidad y la cautela al planear actividades financiadas con fondos extrapresupuestarios. Es preciso ajustarse a los intereses y prioridades de la UNESCO y de los donantes y preparar las actividades adecuadamente a fin de que su ejecución se pueda llevar a cabo de manera eficiente y eficaz. Hay que revisar las propuestas de programas y proyectos rápida, cuidadosa y sistemáticamente desde los puntos de vista normativo, financiero, jurídico y logístico antes de aprobarlas.

52. El actual proceso de aprobación es complicado, pues muchas oficinas intervienen en él –ERC, BSP, BB, DCO, LA y BFC en la Sede- además del sector o los sectores y las oficinas fuera de la Sede pertinentes. Como cada año hay acaso 300 nuevos acuerdos, no sería práctico que todas esas unidades revisasen cada propuesta, pues, en algunos casos, con ello se abocaría a proyectos que no guardasen relación directa con las prioridades de la UNESCO. Por otra parte, a veces se puede establecer contactos conducentes a acuerdos sin la aportación práctica de oficiales de programas que estarán interesados directamente en su ejecución. Como ya se ha dicho, el éxito del oficial de proyectos en materia de obtención de fondos extrapresupuestarios depende más de la financiación de donantes disponible que de la existencia de un plan en apoyo de las prioridades de la UNESCO.

53. Un criterio especialmente importante para aprobar las propuestas de proyectos extrapresupuestarios es la medida en que respalden las prioridades de la Organización, cuestión ésta que preocupa desde hace algún tiempo. Se están elaborando indicadores de resultados referentes a las prioridades principales, pero aún es menester refinarlos considerablemente. Mientras no se documenten explícitamente las prioridades, será difícil evaluar si los proyectos extrapresupuestarios las respaldan o no. Entre tanto, se nos ha dicho que rara vez, por no decir que nunca, se rechazan propuestas de proyectos, si bien algunas veces se devuelven para mejorar su redacción.

54. Se ha propuesto establecer en la Sede un comité coordinador encargado de revisar las propuestas de proyectos y programas extrapresupuestarios antes de que se firmen. A nuestro juicio, con ello se aclararían las responsabilidades de la Sede y se establecería un foro en el que elaborar normas sobre la adopción de las decisiones


pertinentes a fin de poder solventar más rápidamente las cuestiones de menor importancia y rutinarias.


• La UNESCO debe mejorar los procedimientos aplicados a fin de que se ponga el acento en allegar financiación extrapresupuestaria para proyectos o actividades que condigan con las prioridades principales de los grandes programas de la UNESCO que correspondan a las necesidades de los beneficiarios y respeten las políticas de las fuentes de financiación.


De acuerdo. A este aspecto se le ha dado gran importancia en la movilización de recursos extrapresupuestarios por parte de la UNESCO. Se desplegarán esfuerzos permanentes mediante una mejora de las medidas de control de la calidad. El Grupo de Trabajo sobre Descentralización está proponiendo varios mecanismos posibles, de los que formará parte la aprobación, según la valía y el carácter más o menos delicado de los proyectos, del concepto de los proyectos y/o las propuestas de proyectos por las pertinentes unidades de la Sede. De conformidad con la estrategia de descentralización, se espera descentralizar este mecanismo de control de calidad una vez que se haya alcanzado la plena capacidad en la red fuera de la Sede.

56. La delegación de autoridad. Como en un momento dado hay entre 1.000 y 2.000 proyectos en actividad, no es práctico que la dirección superior y las unidades centrales de la Sede revisen cada documento de proyecto, cada informe sobre los progresos alcanzados y (en el caso del IOS) cada evaluación. Así pues, esperábamos hallar normas sobre adopción de decisiones y niveles de delegación de autoridad en que se determinasen los tipos de proyectos que pueden ser administrados enteramente por los funcionarios de los programas y los que necesitan aportaciones y apoyo de la dirección superior en las fases de planeamiento y de ejecución.

57. Hay pocas normas sobre la adopción de decisiones que ayuden a los directivos de alto nivel a decidir qué tipos de acuerdos deben ser examinados más en profundidad, y quién debe hacer ese examen, así como los niveles de delegación financiera necesarios para que las divisiones o las oficinas fuera de la Sede firmen determinados tipos de acuerdos.


• La UNESCO debe establecer límites a las facultades de firma de actividades financiadas con fondos extrapresupuestarios de determinadas unidades de la Sede y oficinas fuera de ésta.


El Grupo de Trabajo sobre Descentralización está analizando los límites que convendría fijar a las facultades de firma, a partir del criterio del volumen presupuestario. Ahora bien, otra medida adecuada para resolver el problema de que la Sede tenga que revisar todos los documentos de los proyectos es cuidar de que se respeten los formatos y políticas estándar aplicables a la firma de acuerdos de

Hay pocas normas sobre la adopción de decisiones que ayuden a los directivos de alto nivel a decidir qué tipos de acuerdos deben ser examinados más en profundidad.


proyectos y de que únicamente revise la Sede los acuerdos que no se ajusten a las normas o los que superen determinado umbral monetario. El Director General ha subrayado además la importancia de recoger los informes sobre la marcha de los proyectos en SISTER (DG/memo/03/20, de fecha 7 de julio de 2003), lo cual haría que el proceso fuese transparente y que quienes debiesen analizar los progresos del proyecto o la actividad tuviesen libre acceso a esos informes.

59. La necesidad de definir el apoyo prestado a la ejecución de proyectos y programas extrapresupuestarios por el Presupuesto Ordinario, en especial el “respaldo” [backstopping]. Por lo general, los proyectos y programas extrapresupuestarios necesitan el apoyo de personal y logístico del Programa Ordinario (como corresponde adecuadamente a actividades que contribuyen al logro de los objetivos del Presupuesto Ordinario). Si no existen sistemas de presentación de informes puntuales, es difícil determinar el tipo y el nivel real de apoyo que la Secretaría presta a estas actividades.

60. Una actividad que no se puede medir ni evaluar fácilmente es el “respaldo”, palabra que no se define claramente. Algunas de las personas entrevistadas pensaban que “el respaldo” significaba coordinación y apoyo y otras que también comprendía el control. Hay debates, y a veces recriminaciones, acerca de qué apoyo técnico prestan o no prestan los funcionarios de la Sede para respaldar la ejecución sobre el terreno de actividades extrapresupuestarias. Iría en beneficio de todos el que se formulasen declaraciones más claras de los deberes de los funcionarios en materia de documentos de proyectos extrapresupuestarios y de planes de trabajo del Presupuesto Ordinario. Por consiguiente, recomendamos:

61. La UNESCO debe definir las responsabilidades en materia de apoyo a las actividades extrapresupuestarias, en particular el respaldo que se les debe prestar.


De acuerdo. El IOS ha abordado esta cuestión en su auditoría de la FITOCA (Cuenta de Gastos Generales de los Fondos Fiduciarios), y BB, con apoyo de la dirección superior, se ha comprometido ya a llevar a cabo un estudio de la base de los gastos de apoyo para definir y determinar los costos de la ejecución de actividades extrapresupuestarias que deberán ser imputados al proyecto, a la FITOCA o a otras fuentes de financiación. En este estudio, como punto de partida se definirá qué se entiende por actividades de respaldo.

Los gastos de apoyo (FITOCA)

62. Introducción. Los proyectos extrapresupuestarios necesitan apoyo de todas las partes de la Secretaría, desde la dirección superior y las unidades centrales como ERC/CFS, LA, BB y DCO, a los funcionarios del Cuadro Orgánico y de Servicios Generales de los sectores de la Sede y de las oficinas fuera de la Sede. Al igual que la mayoría de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, la UNESCO se esfuerza en recuperar los aumentos automáticos de los gastos de apoyo atribuibles a actividades extrapresupuestarias. En la UNESCO, la recuperación de los gastos de apoyo se efectúa conforme a un coeficiente convenido de los gastos directos de los proyectos respecto de todos los fondos voluntarios recibidos en el marco de acuerdos de fondos fiduciarios, salvo las contribuciones recibidas en tanto que cuentas


especiales. Desde 1980, a raíz de que el Consejo de Administración del PNUD aprobara un coeficiente de recuperación de gastos de apoyo del 13%, un número considerable de organizaciones de las Naciones Unidas, entre ellas la UNESCO, ha adoptado este coeficiente aunque no de manera sistemática. Como se dice en el informe de la DCI, en muchas organizaciones la recuperación de los gastos de apoyo es muy inferior a lo que cabría esperar si los coeficientes de recuperación de gastos de apoyo aprobados por los órganos legislativos fuesen aplicados sistemáticamente a todos los gastos extrapresupuestarios. Uno de los motivos de que así sea es la “competencia” entre las organizaciones de las Naciones Unidas para movilizar recursos extrapresupuestarios. Por último, según el documento 164 EX/28, la tasa media de recuperación de la UNESCO ascendió al 6,8%, cercana, por ejemplo, al promedio de lo obtenido por la Secretaría de las Naciones Unidas en el momento de redactarse el informe de la DCI.

63. Los gastos de apoyo se rigen por un Reglamento Financiero especial. Las cantidades generadas por los gastos de apoyo a los programas imputadas a los fondos extrapresupuestarios se registran como ingresos en la Cuenta Especial para los Gastos de Apoyo al Programa correspondientes a Fondos Extrapresupuestarios (denominada coloquialmente Cuenta de Gastos Generales de los Fondos Fiduciarios, FITOCA). Los gastos referentes a la administración general de los proyectos financiados con fondos extrapresupuestarios también se contabilizan en esta cuenta.

64. Como principio general, la ejecución de proyectos extrapresupuestarios que respaldan las prioridades de la UNESCO entraña gastos, al igual que los proyectos que son ejecutados en el marco del Presupuesto Ordinario. Actualmente, los gastos de apoyo referentes a las actividades extrapresupuestarias, tanto si se utilizan para financiar personal como para otras partidas de gastos, no se contabilizan por proyectos, sino por sectores u oficinas que administran los proyectos. Es evidente que hay casos en que se utilizan algunos fondos extrapresupuestarios para apoyar actividades de RB y casos en que funcionarios y fondos de RB apoyan actividades extrapresupuestarias. No está claro el nivel de fondos extrapresupuestarios que se utiliza para apoyar actividades del Presupuesto Ordinario, ni viceversa. Ahora bien, es importante que, en general, haya un equilibrio razonable, para evitar que una u otra fuente de financiación subvencione a la otra.

65. Anteriormente, la Organización no tenía los instrumentos necesarios para determinar fácilmente donde se empleaban los recursos. Sistemas implantados recientemente, como el FABS, se pueden utilizar para contabilizar y supervisar las actividades de recuperación de gastos de apoyo dimanantes de proyectos extrapresupuestarios del mismo modo que sucede con la gestión y la supervisión de las actividades del Programa Ordinario.

66. Se está efectuando mejoras. La cuestión de los gastos de apoyo está siendo replanteada radicalmente en la actualidad. A resultas de las recomendaciones recogidas en el informe de la DCI de 2002 sobre los gastos de apoyo, muchas organizaciones del sistema de las Naciones Unidas están revisando, entre otras cosas, las bases utilizadas para determinar un coeficiente razonable de la recuperación de los gastos de apoyo, y la UNESCO ha desempeñado una función activa en los debates correspondientes. Además, la UNESCO está completando una auditoría interna de las prácticas en materia de gastos de apoyo y se proponen varias recomendaciones para reforzar la gestión de esos gastos. La dirección reconoce y

No está claro el nivel de fondos extrapresu-puestarios que se utilizan para apoyar las actividades del Presupuesto Ordinario, ni viceversa.


apoya la necesidad de que haya directrices más claras y una mayor transparencia y está empeñada en presentar un plan de acción en el que se tomen en cuenta las recomendaciones. También revisaremos el plan de acción.

67. Junto con los aumentos de los recursos extrapresupuestarios recibidos, ha habido incrementos importantes de los gastos imputados a la cuenta para los gastos de apoyo en los últimos años. Gran parte de los gastos corresponde a la financiación de puestos a tiempo completo. El número de puestos imputados a la cuenta ha aumentado de 29 en 2000-2001 a más de 90 en el bienio actual. Como muchos de esos puestos están ocupados por empleados con contratos de larga duración, la UNESCO sólo tiene una capacidad limitada de efectuar ajustes a la baja en caso de disminución de los ingresos. Ha reconocido esta limitación y la necesidad de disponer de un saldo razonable de fondos de reserva en la cuenta para compensar los efectos de una disminución de los ingresos. La UNESCO está estudiando la cuestión que, a nuestro juicio, requiere una supervisión estrecha y una previsión de los ingresos y gastos esperados.

68. Es claro que es necesario modernizar la gestión de los gastos de apoyo, y la UNESCO se ha comprometido a efectuar un estudio en un futuro inmediato. Aunque todavía no hemos visto en su totalidad el mandato, nos parece positivo el hecho de que la dirección haya tomado nota de las cuestiones siguientes y afirmado su propósito de abordarlas en el estudio:

• La política de la UNESCO de no imputar gastos de apoyo a las cuentas especiales. Se trata de una cuestión normativa que la dirección está examinando actualmente.

• También se debe revisar la asignación de los ingresos por conceptos de gastos de apoyo por lo que se refiere a sus consecuencias en los proyectos y sus posibles consecuencias en la obtención de fondos en el futuro.

• Actualmente, la UNESCO aplica una serie de coeficientes estándar que dependen de la índole del proyecto (por ejemplo, si un proyecto tiene un componente importante de adquisiciones, se le aplican coeficientes menores), del nivel de apoyo de la UNESCO consistente en supervisión, etc. Además de esta serie de coeficientes, hay excepciones a las que se aplican coeficientes inferiores. Habrá que oficializar y supervisar cuidadosamente los criterios y el proceso de determinación de la serie de coeficientes estándar y las excepciones (derogaciones) respecto de los coeficientes estándar. Estas excepciones al coeficiente estándar de recuperación de gastos de apoyo deberán tener carácter excepcional.

• La UNESCO debe decidir además si los gastos de apoyo de cada proyecto deberán ser recuperados únicamente de ese proyecto o de un fondo general de todos los gastos de apoyo de todos los proyectos.

• El Reglamento de la UNESCO no deja claro qué tipos de actividades de apoyo deberán ser financiadas directamente con fondos de proyectos extra-presupuestarios, por el fondo para los gastos de apoyo o con cargo al Presupuesto Ordinario. Habrá de determinarse mediante la identificación clara de los componentes de gastos directos e indirectos.


69. Es necesario que haya una mejor coordinación entre las partes que supervisan y prevén los ingresos y gastos por concepto de gastos de apoyo y mejorar la información sobre los gastos de apoyo. En la actualidad, las responsabilidades principales en materia de administración de los gastos de apoyo están divididas entre la Oficina del Presupuesto (BB), que administra los gastos de la cuenta, y la División del Contralor (DCO) que informa sobre la situación de los ingresos. Ha habido problemas para reunir información de distintas fuentes (comprendidas las oficinas fuera de la Sede) destinadas a la dirección superior. El Comité de Presupuesto y de Finanzas aúna todos estos servicios y está ahora supervisando estrechamente la gestión de la FITOCA. Ahora bien, en las operaciones cotidianas, estas partes tendrán que colaborar más estrechamente en el futuro para aprovechar plenamente los beneficios de los nuevos sistemas de contabilidad y supervisar los gastos e ingresos por concepto de apoyo de manera permanente. Además, se requiere una dirección firme para ayudar a los administradores de los programas a prever más fidedignamente los recursos necesarios para atender las necesidades de los proyectos extrapresupuestarios.

70. Se debe informar fidedigna y puntualmente a la dirección acerca de los ingresos y gastos por concepto de gastos de apoyo. Aunque tomamos nota de que se dispone de algunas informaciones, sería útil facilitar sistemáticamente los tipos siguientes de información sobre los gastos de apoyo: Ingresos

• Enumeración de todos los proyectos aprobados respecto de los cuales se han recibido fondos y se ha incurrido en gastos

• Lista de los ingresos por concepto de apoyo a los programas, desglosados por proyectos y por ingresos futuros previstos

• Lista de otros ingresos (intereses)

• Lista de derogaciones, por sectores y oficinas fuera de la Sede

• Ingresos a los que se ha renunciado a resultas de derogaciones.

Gastos

• Resumen de la asignación de los fondos de la FITOCA por sectores, oficinas y saldos no asignados

• Número de puestos financiados por la FITOCA, por unidades orgánicas, los costos conexos y los correspondientes acuerdos contractuales

• Proyección de futuros proyectos posibles y capacidad de apoyo necesaria.

71. La dirección tal vez desee examinar éstas y otras propuestas cuando la UNESCO analice el tema de los gastos de apoyo.

Ha habido problemas para reunir información de distintas fuentes (comprendidas las oficinas fuera de la Sede) destinadas a la dirección superior.

Se debe informar fidedigna y puntualmente a la dirección acerca de los ingresos y gastos por concepto de gastos de apoyo.


Conclusión

72. En este informe hemos examinado diversos aspectos seleccionados de la gestión de las actividades extrapresupuestarias y determinado la necesidad de una mayor atención por parte de la dirección, una definición más clara de las funciones y responsabilidades, una presentación de informes mejorada y la actualización y modernización de las prácticas de la gestión de los gastos de apoyo. Consideramos positivas las medidas que la dirección ya ha adoptado para mejorar la gestión general. También nos lo parecen la aceptación por la dirección de la necesidad de directrices más claras y de transparencia a raíz de una comprobación de cuentas interna efectuada por el IOS de los gastos de apoyo y la promesa de un plan de acción para asumir las recomendaciones. Creemos que la UNESCO debe elaborar un programa y un plan de acción para supervisar los progresos de la ejecución de todos los aspectos de un marco general de gestión eficaz y eficiente de las actividades extrapresupuestarias. Proseguiremos nuestra labor el año próximo y además examinaremos las medidas prácticas que adopte la Secretaría.

LOS INSTITUTOS DE LA UNESCO DEDICADOS ESPECÍFICAMENTE A LA EDUCACIÓN: gestión y buen gobierno con miras a los resultados

Introducción

73. Hoy en día, en muchos países, se otorga gran importancia a la rendición de cuentas y al buen gobierno, por considerarlos esenciales para una gestión pública eficaz. Los ciudadanos exigen un papel mayor en el gobierno y, en su condición de contribuyentes, piden una mayor rendición de cuentas de los impuestos que pagan. Los gobiernos están respondiendo prestando más atención a cuestiones como la transparencia, la apertura y la receptividad. La información pública acerca de lo que las autoridades públicas están logrando -no sólo lo que están haciendo- está siendo objeto de suma atención en muchos lugares.

74. Se están ejerciendo presiones similares sobre organizaciones de las Naciones Unidas como la UNESCO, en las que los Estados Miembros piden una mayor rendición de cuentas de los fondos que aportan. La UNESCO está experimentando un cambio de importancia en su transición a un enfoque de la gestión y la gobernanza más basadas en los resultados. En los diez años últimos, una serie de estudios y grupos de trabajo han examinado diversos aspectos de la rendición de cuentas y la gobernanza en la UNESCO:

• los diversos informes acerca de los tres órganos rectores de la UNESCO

• el Grupo Trabajo 2000 de la UNESCO

• el proceso de reforma orientado a la descentralización (166 EX/6)

• la estrategia propuesta por el Director General para los institutos y suscrita por el Consejo Ejecutivo (162 EX/18).

La UNESCO debe elaborar un programa y un plan de acción para supervisar los progresos de la ejecución de todos los aspectos de un marco general de gestión eficaz y eficiente.


75. En este contexto, hemos llevado a cabo una auditoría para examinar un aspecto concreto del buen gobierno dentro de la UNESCO: las facetas relacionadas con los resultados referentes a sus entidades subsidiarias. En los 10 a 15 años últimos, la UNESCO ha aumentado considerablemente el recurso a organizaciones subsidiarias para ejecutar sus programas. En el bienio último y en el presente, hemos examinado algunas de estas organizaciones y la manera en que actúan dentro de la UNESCO, sobre todo las que disponen de una estructura formal de gobierno propia. En estos casos, las cuestiones referentes al buen gobierno son complejas porque existe una estructura de dos niveles: cada una de estas organizaciones tiene sus propios órganos rectores además de formar parte de la estructura general de gobierno de la UNESCO.

76. En el documento 165 EX/29 Add., examinamos anteriormente estas cuestiones en el Sector de Ciencias respecto de dos organizaciones subsidiarias del mismo: el Programa Hidrológico Internacional (PHI) y la Comisión Oceanográfica Intergubernamental (COI). Para hacerlo, elaboramos un marco de gobierno fundado en los resultados y, basándonos en esa labor, hemos actualizado el marco, que figura en el Recuadro 1 en tanto que marco de gobierno basado en los resultados, no sólo de los órganos intergubernamentales, sino también de otras entidades de la UNESCO. Por entidad de la UNESCO entendemos una entidad identificable dentro de la UNESCO que posee una estructura de gobierno subsidiaria propia además de la Conferencia General y del Consejo Ejecutivo de la UNESCO.

77. El Recuadro 1 presenta tres elementos del marco:

• establecer mecanismos eficaces de rendición de cuentas

• proteger los derechos de los Estados Miembros, y

• asegurar la adecuada transparencia.


Recuadro 1

Marco de gobierno basado en los resultados para los institutos o entidades de la UNESCO

Establecer mecanismos eficaces de rendición de cuentas

• Funciones y atribuciones. Fijar, convenir y entender funciones y atribuciones claras en materia de estructura de gobierno dentro de la UNESCO (órganos rectores, órganos ejecutivos, oficiales ejecutivos):

• qué actividades se supone que cada cual lleva a cabo, y • qué comunica quién a quién y cuándo.

• Expectativas en materia de objetivos y desempeño. Objetivos claros y resultados previstos, claros y concretos, para las entidades, que

• se establecen dentro de un marco (plan) de resultados estratégico y basado en riesgos, y

• equilibrados con respecto a la capacidad de la entidad de prestar servicios habida cuenta de su ventaja comparativa y del tiempo disponible.

• Evaluación y auditoría. Evaluación/auditoría externa de la entidad, comunicada a los órganos rectores de la misma.

• Comunicación de informes sobre el desempeño. Presentación por la entidad, a sus órganos rectores, de informes creíbles y puntuales referentes a los planes estratégicos y los resultados consiguientes alcanzados, comprendidas las actividades de administración.

• Examen y rendición de cuentas. Procedimientos para que la entidad rinda cuentas

• ocasiones de examen del desempeño por los órganos rectores ejecutivos • necesidades de ajuste de la entidad.

Proteger los derechos de los Estados Miembros

• Participación y consulta. Políticas y procedimientos con miras a la participación justa y equitativa de los Estados Miembros, comprendidas las consultas con ellos y la toma en cuenta de sus reacciones.

• Preocupaciones de los miembros. Políticas y prácticas para atender las preocupaciones de los Estados Miembros.

• Administración. Políticas y procedimientos en materia de administración de los fondos facilitados por los Estados Miembros.

Asegurar la adecuada transparencia

• Acceso a la información. Políticas y procedimientos en materia de acceso a información de la entidad por parte de la UNESCO y de los Estados Miembros.

• Comunicación de informaciones esenciales. Comunicación por la entidad con la UNESCO y los Estados Miembros de documentos clave sobre la entidad, sus políticas, decisiones esenciales y su desempeño.

Además, las entidades de la UNESCO colaboran con muchos asociados para ejecutar sus programas. En los acuerdos oficiales con esos asociados, debe establecerse una estructura de gobierno similar.


Eje y alcance de la comprobación de cuentas

78. El objetivo de la auditoría consiste en

• evaluar la pertinencia de las prácticas de gobierno basadas en los resultados seguidas por los institutos de educación de la UNESCO.

79. Hemos examinado dos aspectos del marco de gobierno expuesto en el Recuadro 1:

• los mecanismos de rendición de cuentas existentes, esto es,

• las funciones y atribuciones

• las expectativas en materia de objetivos y desempeño

• la evaluación y la comprobación de cuentas

• la presentación de informes sobre el desempeño, y

• el examen y la rendición de cuentas, y

• la transparencia de los institutos, esto es:

• el acceso a la información, y

• la comunicación de informaciones esenciales.

80. Nuestras expectativas y criterios de auditoría respecto de cada uno de esos elementos se exponen a grandes rasgos en el Recuadro 1.

81. No examinamos, en cambio, los temas de los derechos de los miembros ni transacciones o proyectos específicos. Tampoco examinamos los acuerdos de asociación establecidos mutuamente entre los institutos. Examinamos la adecuación general de estas prácticas de gobierno basadas en los resultados.

82. Esta labor de auditoría forma parte de nuestra labor general de auditoría del Sector de Educación. Por este motivo, el ámbito de la comprobación de cuentas está constituido por los institutos de la UNESCO dedicados específicamente a la educación y sus relaciones con los órganos rectores de la UNESCO (la Conferencia General y su Consejo Ejecutivo). Aunque examinamos los seis institutos en alguna medida, los recursos de que disponíamos impidieron efectuar un examen más detallado salvo en uno solo de ellos, el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO (IIPE). En el Recuadro 2 se recoge información básica sobre los seis institutos. Como puede verse, el IIPE es el instituto dedicado específicamente a la educación mayor y más antiguo de los de la UNESCO. Los tres últimos tienen menos de cinco años de existencia y, cuando llevamos a cabo nuestra auditoría, el IUE, aunque asociado a la UNESCO durante muchos años, acababa de convertirse oficialmente en instituto dependiente de la UNESCO. Por estos motivos, decidimos examinar más a fondo el IIPE en lugar de cualquier otro instituto.


83. Celebramos entrevistas con funcionarios del Sector de Educación de la UNESCO, analizamos los documentos pertinentes y efectuamos una encuesta por correo con los seis institutos dedicados específicamente a la educación. Además, llevamos a cabo entrevistas con funcionarios y miembros del órgano rector del IIPE, examinamos los documentos pertinentes de éste, visitamos la Oficina regional de la UNESCO en Bangkok y nos entrevistamos con directivos superiores del IUE. Asimismo, utilizamos informes y evaluaciones de auditorías internas de la UNESCO.

84. Hay otras muchas cuestiones de importancia que cabría plantear a propósito de las disposiciones en materia de gobierno de los institutos, y de la UNESCO más en general, pero quedan fuera del ámbito de esta auditoría. Como se ha mencionado anteriormente, hay varios estudios y análisis más llevados a cabo recientemente o en curso de realización en los que se abordan distintos aspectos del gobierno de la UNESCO. Hemos restringido deliberadamente el ámbito de este trabajo para no duplicar esa labor conexa.


Recuadro 2

Los institutos de educación de la UNESCO

OIE - Oficina Internacional de Educación de la UNESCO IUE - Instituto de la UNESCO para la Educación IIPE - Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO ITIE - Instituto de la UNESCO para la Utilización de las Tecnologías de la Información en la Educación IESALC - Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior en América Latina y el Caribe IICBA - Instituto Internacional de la UNESCO para el Fortalecimiento de Capacidades en África Nota 1: En el documento 31 C/5 aparecen cifras extrapresupuestarias que no representan fidedignamente la amplitud de la financiación extrapresupuestaria obtenida por los institutos. En lo que respecta al IIPE, por ejemplo, los fondos del Presupuesto Ordinario constituyen sólo aproximadamente el 20% del gasto total. Esta cifra es similar en los demás institutos. Nota 2: Estas cifras corresponden a la suma de los funcionarios de la UNESCO y de funcionarios no pertenecientes a la UNESCO; los números han sido tomados del documento 162 EX/INF.8. Nota 3: El IUE fue fundado en 1952 y se asoció a la UNESCO en 1965. En 2003, cambió de estatuto jurídico y pasó a ser oficialmente un Instituto de la UNESCO.

Año en que pasó a ser

oficialmente instituto de la

UNESCO

Nombre de los órganos rectores

Mandato

31 C/5 Presupuesto

Ordinario 2002-2003(Nota 1)

(Aprobado)

Personal (Nota 2)

(personas)

OIE 1969

(Ginebra)

Consejo (28 miembros elegidos por la Conferencia General)

Métodos, estructura y elaboración de planes de estudios

4.591.000 dólares 30

IUE 2003(Nota 3)

(Hamburgo)

Consejo de Administración

(11 miembros designados por el Director General)

La educación de adultos y el aprendizaje a lo largo de la vida

1.900.000 dólares 21

IIPE 1963

(París y

Buenos Aires)


(8 miembros elegidos y 4 designados)

Planeamiento y administración de la educación y creación de capacidad sobre el terreno

5.100.000 dólares 79

ITIE 1997

(Moscú)



Aplicación de las tecnologías de la información y la comunicación a la educación

1.100.000 dólares 47

IESALC 1998

(Caracas)


(4 miembros designados por el Director General y 9 elegidos en la Conferencia General)

Educación superior - reconocimiento de estudios y diplomas, cooperación

2.200.000 dólares 22

IICBA 1999

(Addis Abeba)



Formación de profesorado y elaboración de planes de estudio en África

1.200.000 dólares 17


Funciones y atribuciones de la Conferencia General, el Consejo Ejecutivo de la UNESCO y los órganos rectores de los institutos

85. Las funciones y responsabilidades de los órganos rectores han sido objeto de considerable atención en los últimos años, sobre todo en el caso de los consejos de administración de las empresas privadas y entidades sin fines lucrativos, a propósito de los cuales se puede consultar gran número de documentos de orientación1. Buena parte de esos documentos recogen apreciaciones valiosas acerca de las funciones de los órganos rectores, pero no se pueden adaptar a la situación de la UNESCO sin una labor previa de modificación. De modo muy similar a como elaboramos el marco general de gobierno recogido en el Recuadro 1, adoptamos los materiales existentes a este caso. En el Recuadro 3 se exponen las funciones y responsabilidades que los órganos rectores de las organizaciones de las Naciones Unidas asumen colectivamente. Es decir, que cabe esperar que, entre la Conferencia General y el Consejo Ejecutivo de la UNESCO y el órgano rector/órgano ejecutivo de la UNESCO, queden abarcadas las funciones y atribuciones enumeradas en el Recuadro 3.

1 Véanse, por ejemplo, “OCED Principles of Corporate Governance”, Organización de Cooperación y Desarrollo

Económicos, 1999; “The Role of Governing Boards in Fostering Accountability”, Crispin Gregorie, The International Journal of Not-for-Profit Law, Vol. 2, Nº 3; “Corporate Governance”, The Audit Office of New South Wales 1997, Vol. 2; “Corporate Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective”, Federación Internacional de Contables (IFAC), julio de 2000; “Corporate Governance in Commonwealth Authorities and Companies”, Australian National Audit Office, mayo de 1999.


Recuadro 3

Funciones y atribuciones de los órganos rectores de las Naciones Unidas

1. Definir las grandes líneas estratégicas

• evaluar y dirigir la estrategia de la organización

• aprobar las previsiones en materia de resultados

2. Aprobar los presupuestos

• examinar, negociar y aprobar los presupuestos

3. Supervisar los resultados obtenidos por la organización

• examinar el rendimiento y obrar en consecuencia

• controlar los gastos

4. Velar por una gestión eficaz

• determinar la dotación y remuneración de la dirección superior

5. Promover una ética y valores públicos adecuados

• divulgar y supervisar políticas y prácticas que propicien valores adecuados y una conducta ética en el sector público

6. Encargarse de la administración y la evaluación

• velar por la integridad de los sistemas de control interno, gestión del riesgo, contabilidad y auditoría

• velar por la integridad de los informes sobre el rendimiento y los sistemas de evaluación

7. Vigilar la transparencia

• velar por que los Estados Miembros y otras instancias tengan acceso a la información

• velar por que se dé a conocer la información importante

8. Supervisar el sistema de gobierno

• velar por la observancia de los derechos de los Estados Miembros

• estudiar la eficacia de los órganos rectores y ejecutivos, comprendido el funcionamiento de las reuniones y las votaciones


Información para una acción de gobierno eficaz

86. Para desempeñar esas funciones, los órganos rectores necesitan información fidedigna, puntual y pertinente. El objetivo fundamental de la buena información para una gestión correcta es el de ayudar a los órganos rectores a seguir de cerca la marcha hacia el cumplimiento de los objetivos. Si disponen de información adecuada, los órganos rectores pueden estudiar los eventuales compromisos y las consecuencias que puedan derivarse de una estrategia, así como el grado de consecución de los resultados deseados y la contribución efectiva a ello.

Observaciones

87. La estructura de gobierno de los institutos. En los últimos años se ha ido aclarando la estructura de gobierno de los institutos. En cada uno hay un consejo de administración, cuyos miembros pueden ser nombrados por el Director General, elegidos por la Conferencia General o designados por otras organizaciones internacionales, y en la mayoría de ellos hay también un comité ejecutivo que actúa en nombre del consejo entre las reuniones de éste. Cada instituto posee su propio estatuto y disfruta de cierta autonomía respecto de la UNESCO y sus procedimientos administrativos.

88. En términos generales, las grandes líneas de trabajo y el presupuesto de los institutos están sujetos a la aprobación de la Conferencia General y del Consejo Ejecutivo. A petición de este último, el Director General ha preparado y empezado a aplicar una estrategia para mejorar la coordinación de los institutos entre sí y con la Sede y las unidades descentralizadas de la UNESCO. Esta estrategia deberá aplicarse buscando un adecuado equilibrio entre la integración de los institutos en la UNESCO y su autonomía.

89. Los planes de los institutos forman parte de la UNESCO. Dada la tendencia de los institutos dedicados específicamente a la educación a intentar conseguir más autonomía, integrarlos mejor en el Gran Programa de Educación resulta un proceso arduo. En comparación con lo observado en los últimos años, nos pareció que se había avanzado en este sentido: como pidió la Conferencia General al aprobar el documento 31 C/5, los institutos se conciben como elementos integrantes de la Estrategia a Plazo Medio y los programas bienales de la UNESCO. Este progreso, descrito en el documento 167 EX/16, es perceptible en:

• El fortalecimiento de las relaciones de subordinación y los contactos entre los directores y la Sede de la UNESCO.

• Las conversaciones mantenidas con funcionarios de los institutos y de la Sede de la UNESCO.

• El examen del documento 32 C/5.

• La concordancia entre los documentos de planificación del IIPE y el Gran Programa I (Educación).

• Los documentos del Consejo Ejecutivo (165 EX/20, 166 EX/4 [Parte 1] y decisiones pertinentes del Consejo en su 166ª reunión).

Aunque últimamente se han hecho progresos para incorporar a los institutos dentro del Gran Programa de Educación, quedan problemas por resolver.


90. Sin embargo, los nexos entre los documentos de planificación de la UNESCO y los del IIPE no dejan de ser de índole general, indicativos únicamente de la relación que existe entre las actividades previstas de ambas instituciones. En el Plan a Plazo Medio del IIPE se citan pasajes conexos de la Estrategia a Plazo Medio de la UNESCO (documento 31 C/4), pero no se indican las actividades previstas que servirán para lograr los “efectos deseados” concretos que figuran en la Estrategia. Análogamente, en el documento 32 C/5 se vincula la información sobre los institutos con el Eje de acción correspondiente del Gran Programa de Educación, pero no se establece nexo alguno entre los resultados concretos que cada instituto prevé obtener y los ejes de acción del Gran Programa I que hacen al caso. De los mencionados documentos se desprende que la labor del IIPE se ajusta en términos generales al Gran Programa de Educación. Aunque se trata de un progreso, el lector interesado no tiene forma de saber qué actividades del IIPE corresponden a uno u otro de los resultados esperados que se definen en el Programa y Presupuesto de la UNESCO.

91. No se trata simplemente de disponer de documentos de planificación coherentes y vinculados entre sí, sino de definir las grandes líneas para gestionar la ejecución de las actividades del IIPE como otros tantos elementos que contribuyen al Gran Programa de Educación de la UNESCO.

92. Relaciones de subordinación por confirmar. Pese a los progresos, sigue habiendo dificultades para llevar a cabo esta integración. En la estrategia del Director General para los institutos de la UNESCO (162 EX/18), la relación de subordinación que se desea instaurar entre los directores de los institutos y el Subdirector General de Educación y el Director General viene definida en los siguientes términos:

“Por una cuestión de principios y de coherencia global, y sin perjuicio de sus obligaciones para con sus respectivos órganos rectores, todos los directores y responsables de los institutos y centros de la UNESCO (con la salvedad del IEU), en su condición de funcionarios de la Secretaría, deben estar bajo la autoridad directa del Subdirector General del correspondiente sector, por cuyo conducto han de rendir siempre cuentas al Director General dado que la coordinación del conjunto de las actividades de un programa o sector forma parte de su cometido. Ello no es óbice, sin embargo, para que existan cuando sea necesario relaciones directas entre el director de un instituto o centro y el Director General.”

93. Sin embargo, esta relación de subordinación, que se califica de “experimental”, está por confirmar. Hay opiniones divergentes sobre lo que deberían ser exactamente esa relación y las obligaciones que de ella se siguen. En su Decisión 167 EX/4.5, el Consejo Ejecutivo resolvió posponer esta decisión hasta pasados dos años. Pero mientras la cuestión no quede zanjada, resultará difícil completar la integración de la labor de los institutos en el programa global de educación de la UNESCO. Dado el carácter experimental del proceso, parecería razonable evaluar el “experimento” para disponer de elementos de juicio a partir de los cuales consolidar una relación lo más eficaz posible entre los institutos y la UNESCO.

94. En nuestras conversaciones con funcionarios surgieron numerosos interrogantes que requieren atento examen, entre ellos los siguientes:

• ¿Cuál es la idea general del lugar que corresponde a los institutos dentro del Gran Programa de Educación de la UNESCO? ¿Cuáles son hoy en día las respectivas funciones y responsabilidades de los institutos en relación con el


trabajo del Sector de Educación en la Sede y fuera de ella? ¿Deben ocuparse sobre todo de políticas o más bien de actividades de ejecución y formación? ¿Deben asumir la iniciativa o más bien desempeñar funciones de apoyo en determinados ámbitos de la educación, por ejemplo la alfabetización?

• ¿Quién debe representar al Director General de la UNESCO en el Consejo de Administración de cada instituto?

• El sistema por el cual se constituyen los consejos de los institutos difiere de uno a otro. Sus miembros pueden ser designados ex officio, nombrados como expertos o elegidos por la Conferencia General. ¿Cuál es el mejor procedimiento para constituir esos órganos? ¿Existe un método idóneo?

• Según el sistema experimental en vigor, los institutos rinden cuentas al Director General por conducto del Subdirector General de Educación. ¿Cuáles son las consecuencias prácticas de este dispositivo de subordinación? ¿Exige que se introduzcan otros cambios en la estructura de gobierno?

• Se afirma que los consejos desempeñan una importante función para garantizar la administración correcta y responsable de los institutos. Si tal es el caso, ¿cómo puede la función del Subdirector General de Educación complementar la de los consejos?

95. La UNESCO debería evaluar oficialmente la estrategia experimental en vigor con los institutos, y definir lo antes posible tanto el lugar de los institutos dentro del Gran Programa de Educación como la relación de subordinación entre los directores de esas instituciones y el Subdirector General de Educación y el Director General.


De acuerdo. El Director General ha reactivado un Equipo de Trabajo presidido por el Director General Adjunto para que evalúe la experiencia obtenida con la aplicación experimental de la actual estrategia. En diciembre de 2004 se someterán a la aprobación del Director General las conclusiones del Equipo de Trabajo, que después se presentarán al Consejo Ejecutivo, para que las examine, en su 171ª reunión.

96. La coordinación sigue resultando problemática. Estudiamos la medida en que los institutos, la Sede, las oficinas nacionales y las oficinas regionales se coordinaban a la hora de programar y llevar a cabo actividades. Como cabía suponer, el panorama dista de ser homogéneo. Dado el proceso de descentralización que acompaña a la reforma de la UNESCO, es de especial importancia que los institutos preparen y ejecuten sus programas en estrecha relación con las oficinas nacionales, regionales y multipaís de la UNESCO.

97. En su mayoría, los institutos afirmaron trabajar en coordinación con las oficinas fuera de la Sede, aunque algunos reconocieron la necesidad de mejorar en este sentido. Sin embargo, el rasgo más frecuente que observó el IOS al evaluar 10 oficinas fuera de la Sede (documento 167 EX/14) fue la falta de coordinación, y en particular con los institutos. En la evaluación se refieren casos de inútil repetición de tareas y de uso ineficaz de los recursos por problemas de coordinación. La oficina


fuera de la Sede que visitamos también se mostró preocupada por las carencias en ese terreno de los institutos (y a menudo de la Sede), y convencida de que quedaba mucho por hacer, aunque a menudo el grado de cooperación parecía depender de la persona concreta que se ocupara de ello. Pero tampoco cabe decir que esa oficina estuviera completamente desconectada de los institutos; no en vano se nos habló de medidas de coordinación con el IUE y la OIE. Un ejemplo especialmente bueno de coordinación y cooperación lo brinda un taller del IIPE sobre el VIH/SIDA celebrado en Bangkok en 2002.

98. Desde luego, la coordinación cuesta tiempo y trabajo, por lo que es importante que el tipo y grado de coordinación en un proyecto o un contexto determinados se correspondan con lo que exigen las circunstancias. La coordinación implica colaboración entre personas, y puede revestir formas diversas:

• consultiva (intercambiar información: informarse recíprocamente de planes y actividades en los ámbitos que les interesen);

• contributiva (compartir recursos financieros y apoyo de otra índole, comprendida la cesión temporal de funcionarios);

• operativa (trabajar en equipo); o

• cooperativa (decidir conjuntamente sobre actividades de planificación, ejecución y seguimiento).

99. Cada una de esas situaciones requiere un grado distinto de coordinación oficial, y por ello conviene abstenerse de reclamar simplemente “más coordinación”. Sin embargo, cuanto más participan de manera organizada los institutos en la aplicación de los grandes programas de la UNESCO más importante resulta su coordinación y colaboración con la Sede y las oficinas regionales, multipaís y nacionales. En cada caso habrá que adoptar una decisión bien fundada sobre el tipo y el grado de coordinación que resultarían más útiles.

100. Pueden hacerse otras cosas para mejorar el trabajo conjunto de los distintos organismos que forman la UNESCO. En la Oficina Regional de Bangkok se planteó la idea de la cesión temporal de funcionarios desde y hacia los institutos como una forma de compartir en mayor medida experiencias y conocimiento. En su 166ª reunión, el Consejo Ejecutivo tomó nota del incremento del número de reuniones periódicas entre los institutos y los directivos de la UNESCO. Una mejor coordinación empieza por una planificación más concertada sobre temas de interés común y mandatos afines. Si las funciones y responsabilidades de las partes que concurren en un área programática de educación no se entienden, no están claras o suscitan controversia, indefectiblemente surgirán problemas de coordinación. Por tal razón el hecho de aclarar las respectivas funciones y atribuciones, como se recomienda más arriba, allanaría el camino hacia una mejor coordinación sobre el terreno. Por último, la coordinación (o su ausencia) puede darse en todos los niveles de una organización. Para trabajar de modo coherente es preciso que todos los interesados sepan que su institución alienta y respalda una mejor cooperación entre las instancias de la UNESCO dedicadas a la educación con objeto de perseguir más eficazmente los objetivos comunes a toda la Organización.


101. La UNESCO y los institutos relativos a la educación, atendiendo a sus respectivas funciones y responsabilidades, deberían coordinarse adecuadamente en las actividades de planificación y operativas relacionadas entre sí para tener la certeza de que se utilizan los mecanismos y métodos idóneos con vistas a una coordinación eficaz.


De acuerdo. El Director General, consciente de que los institutos tienen que ejercer un papel cada vez más importante para secundar las actividades de las oficinas fuera de la Sede, tiene el firme propósito de reforzar la coordinación entre aquéllos y éstas. El Equipo de Trabajo para la revisión de la estrategia de descentralización, presidido por el Director General Adjunto, está estudiando las medidas que se imponen a tenor de las conclusiones de la evaluación de las oficinas fuera de la Sede sobre este tema realizada por el IOS (167 EX/14) y de las observaciones de la Auditora Externa. Previa aprobación del Director General, en la 171ª reunión del Consejo Ejecutivo se presentarán a éste los resultados de la labor de dicho Equipo de Trabajo.

102. Velar por que los institutos mantengan su ventaja comparativa. Hubo divergencia de opiniones en cuanto al nivel de autonomía de los institutos, pero nadie puso en duda los beneficiosos efectos de su independencia intelectual y administrativa. Los institutos están a todas luces satisfechos de su autonomía y, de hecho, se consideran únicos en sus respectivos ámbitos de competencia. En su respuesta a nuestro cuestionario, cada instituto indicaba las que a su juicio constituyen sus ventajas comparativas. Otras instancias de la UNESCO, sin embargo, no siempre compartían tales certidumbres. Hay quien piensa que ciertos aspectos de los programas de los institutos traslapan claramente los del Sector de Educación. Otras personas no sabían o entendían dónde radicaban las ventajas comparativas de los institutos.

103. Se nos dijo, por ejemplo, que había muchas organizaciones que trabajan sobre el aprendizaje a lo largo de toda la vida, y que no estaba del todo clara la ventaja comparativa del IUE en ese terreno. Esta institución, en cambio, sostiene que su visión global de la educación permanente, sus sólidas competencias técnicas y su historial en la materia le confieren una indudable ventaja comparativa. El IIPE indicó que las diversas redes de egresados que emanan de su labor de creación de capacidades constituyen una baza única, a la que puede recurrir para que ayude a apoyar su trabajo de creación de capacidades en los Estados Miembros.

104. No estaba claro el modo en que se puede discernir y demostrar la existencia de ventajas comparativas. Pese a las frecuentes alusiones de la UNESCO a la importancia de este tema, la Organización no nos resultó de ayuda sobre el particular. Digamos, para empezar, que entre los principales componentes de la ventaja comparativa de la UNESCO podrían figurar los siguientes:

• Conocimientos punteros en un ámbito determinado. Contar con expertos de reconocido prestigio sobre un tema, capaces, entre otras cosas, de establecer contactos y crear redes con otros especialistas en la materia.


• Conocimiento específico de un país. Larga experiencia de trabajo con un país o una región, que sirva, entre otras cosas, para obtener información con rapidez gracias a los contactos.

• Capacidad de reacción. Capacidad y reconocida solvencia para superar las dificultades.

• Singularidad. Contar con un mandato, una perspectiva y/o servicios exclusivos para trabajar en un ámbito determinado.

105. Aunque hay que poseer en cierta medida todas esas cualidades, es muy posible que la abundancia de una compense la escasez de otra. Por ejemplo, ser un gran experto puede contrarrestar hasta cierto punto el desconocimiento de un país o una escasa capacidad de reacción. Tener ventaja comparativa sería producto de la combinación adecuada de todos esos factores, y una organización demostrará que la tiene aportando pruebas fehacientes de la medida en que posee cada uno de esos atributos.

106. Para crear o conservar una ventaja comparativa, cabría utilizar, y de hecho se utilizan, diversos medios:

• personal experto e informado;

• información actualizada sobre determinados temas, lo que comprende el análisis de experiencias previas;

• procesos administrativos flexibles;

• definir y mantener un mandato propio y singular;

• redes útiles y activas para consultarlas y aprender de ellas;

• ubicación estratégica de las oficinas.

107. Incluso en la órbita del sistema de las Naciones Unidas hay una plétora de instituciones que se dedican a la educación, y fuera del sistema abundan todavía más. A menos que los institutos atinen a definir y conservar con claridad una ventaja comparativa, su función será cuestionada. No basta con decir que se tiene algo.

108. La UNESCO y los institutos dedicados a la educación deberían tratar de definir y conservar la ventaja comparativa de estos últimos, y llegar a demostrarla clara y fehacientemente ante sus consejos y otras organizaciones que trabajen sobre temas educativos.


De acuerdo. En todas sus futuras actividades de planificación, tanto la UNESCO como los institutos dedicados a la educación tendrán muy en cuenta las interesantes observaciones de la Auditora Externa sobre la necesidad de definir la ventaja comparativa de los institutos. Los principales componentes de la ventaja comparativa de la UNESCO indicados por la Auditora Externa (párrafo 106)


constituirán un buen punto de partida para que la Organización elabore orientaciones al respecto.

Los consejos de administración son dinámicos

109. Las funciones y atribuciones de los consejos de administración parecen estar claras. Las respuestas recibidas de los institutos indicaban que las principales funciones y atribuciones de sus consejos de administración en relación con la Conferencia General eran claras y manifiestas. Las conversaciones mantenidas con funcionarios del IIPE y el IUE y con miembros del Consejo del IIPE confirmaron esa idea.

110. Las entrevistas celebradas con funcionarios del IIPE y miembros de su Consejo revelaron que este último desempeña una función dinámica e importante en la dirección del Instituto teniendo en cuenta las orientaciones estratégicas definidas por la Conferencia General y el Consejo Ejecutivo. Por ejemplo, el Consejo había intervenido para reencauzar los esfuerzos desplegados recientemente a fin de establecer un programa de maestría y estaba ejerciendo una activa función de supervisión de las actividades operativas del Instituto. De las respuestas facilitadas por otros institutos se desprende que sus consejos cumplen un cometido similar.

111. Los miembros del consejo son nombrados o elegidos por su competencia y sus conocimientos en materia de educación. El Consejo de la OIE es algo diferente, puesto que se trata de un consejo gubernamental integrado por 28 representantes de los Estados Miembros de la UNESCO. En el IIPE y otros institutos los miembros de los consejos ejercen funciones tanto de administración como de asesoramiento y se organizan reuniones específicas con esa finalidad. Al parecer, los miembros del Consejo se instruyeron en su función de administración mediante el diálogo con otros miembros, basándose en la experiencia adquirida en otros lugares y dialogando también con funcionarios.

112. A menudo, los miembros de los consejos, comprendidos los de los consejos del sector público, reciben algún tipo de orientación sobre las funciones y atribuciones que les incumben. Esa función difiere de la de experto. Si bien los miembros del consejo suelen ser expertos en sus campos respectivos, podrían necesitar aclaraciones acerca de sus funciones y atribuciones personales como miembros de dicho órgano, así como sobre el mandato y las actividades de su instituto. Esas indicaciones se proporcionan con frecuencia mediante documentación y talleres de corta duración. Sin embargo, oficialmente no se brinda ninguna clase de orientación o formación a los miembros de los consejos de los institutos de la UNESCO dedicados específicamente a la educación.

113. La UNESCO y los institutos dedicados específicamente a la educación deberían elaborar y proporcionar orientaciones a los miembros de sus consejos de administración.


De acuerdo. Se están brindando orientaciones a los nuevos miembros del Consejo Ejecutivo de la UNESCO. Una parte del material de formación facilitado también podría ser pertinente para los miembros de los consejos de los institutos y el Director General ha pedido que se ponga a su disposición. Además, ha solicitado a


la Secretaría del Consejo Ejecutivo que informe a los Directores de los institutos sobre la manera idónea de orientar a los nuevos miembros de sus respectivos consejos.

114. ¿Qué se entiende por un buen informe sobre los resultados? Un buen informe a los órganos rectores indicará la medida en que la Organización alcanza sus objetivos. Un sólido marco de resultados estratégicos servirá de base para la preparación de informes y de este modo los institutos dedicados específicamente a la educación podrán dar cuenta de su rendimiento. En el Recuadro 4 figuran los elementos principales de un buen informe, que son necesarios para presentar una relación fiable del rendimiento. Es fundamental indicar por qué los resultados comunicados son de importancia para comprender hasta qué punto se han conseguido los efectos deseados y alcanzado objetivos. La cadena de resultados pertinente proporciona un esquema adecuado para comunicar esa información.

Recuadro 4

Elementos de una relación fiable del rendimiento

¿Cuál es el contexto?

• Un contexto bien articulado del programa y sus objetivos, los riesgos con que se enfrenta y una cadena de resultados factible.

¿Qué resultados espera alcanzar y cómo los logrará?

• Resultados esperados bien definidos en el contexto de la cadena de resultados.

• Las estrategias, los recursos y las actividades específicas realizadas por el programa.

¿Qué resultados consiguió basándose en esas expectativas?

• Pruebas empíricas de los principales logros (resultados y productos) con respecto a los resultados esperados y motivos que determinan su importancia.

• Un estudio de la contribución aportada por el programa a esos logros.

¿Qué costo supuso la consecución de los resultados?

• Presentación y análisis de los gastos realizados.

¿Qué lecciones se han extraído y qué medidas se adoptarán en el futuro?

• Planes futuros: cambios que deberán introducirse como consecuencia de las lecciones extraídas.

¿Qué se hizo para garantizar la calidad de los datos?

• Una descripción de lo que se hizo para garantizar la calidad de los datos e informaciones que se comunicaron.

El elemento principal de una relación del rendimiento es lo que ha alcanzado el programa con respecto a lo que se esperaba y los cambios que se introducirán en lo sucesivo para lograr un mejor desempeño.

Es preciso mejorar la presentación de los resultados y los informes al respecto.


115. Observamos los progresos realizados por la UNESCO en la presentación de los resultados esperados, junto con los indicadores del rendimiento, en el proyecto de Programa y Presupuesto para 2004-2005 (documento 32 C/5) en comparación con documentos C/5 anteriores, comprendida la información sobre los institutos. Comprobamos que en los documentos relativos al IIPE se habían introducido ese tipo de mejoras al definir los resultados esperados del Instituto. Asimismo, la exposición de los resultados en relación con las expectativas en el documento 32 C/3 también era más apropiada.

116. Es necesario mejorar los informes sobre los resultados. Si bien se han observado algunos progresos, todavía se han de mejorar considerablemente los informes sobre los resultados, como reconoce la UNESCO. A veces los resultados esperados de los institutos no se presentan con claridad, y a menudo:

• son reseñas de las actividades que se llevarán a cabo y, en ocasiones, de los productos que se obtendrán, en lugar de enunciar los resultados esperados que deberán lograrse,

• no se presentan en el marco de una cadena de resultados previstos,

• se centran únicamente en el bienio,

• carecen de objetivos, de modo que no se puede saber si se cumplieron las previsiones,

• no se acompañan de datos básicos que indiquen en qué medida se han alcanzado los resultados esperados en la actualidad.

117. La UNESCO no nos proporcionó definiciones ni explicaciones claras acerca de términos como “resultados esperados” y nos facilitó pocas orientaciones sobre la manera de comunicar los resultados. En muchos países se está instaurando paulatinamente la práctica de publicar informes sobre los resultados y están apareciendo principios relativos a la presentación de informes satisfactorios. La práctica y la interpretación de la manera de exponer los resultados esperados varían según los institutos.

118. En el documento 32 C/5 se afirma que sólo se formularán indicadores de referencia (objetivos) en el contexto de la preparación del documento 33 C/5. Nos preocupa el mensaje que ello transmite. Al menos algunos planes de trabajo del documento 32 C/5 deberían definir objetivos, aunque sólo sea con carácter experimental. Seguimos sugiriendo que los resultados esperados, los objetivos y los indicadores de referencia se expongan como parte del rendimiento, de modo que se muestre la medida en que las actividades de los institutos han contribuido a alcanzar sus propios objetivos y los de la UNESCO. El establecimiento de una gestión basada en los resultados constituye un desafío y el personal de los institutos deberá recibir la formación y asistencia adecuadas.

119. Como señalamos en el caso del IIPE, al parecer, los consejos de administración de los institutos participan en los debates sobre asuntos estratégicos, en particular la manera en que el Instituto está contribuyendo a los resultados estratégicos y Ejes de acción de la UNESCO. No obstante, a juzgar por el caso del IIPE, ello no se realiza basándose en los informes relativos a los resultados estratégicos que se han logrado o


a los que se ha contribuido, sino en los conocimientos de que disponen los miembros del consejo, complementado con exposiciones orales de los funcionarios del Instituto. Los miembros del consejo obtienen informes detallados del Director sobre las actividades ejecutadas en los que generalmente se indican las estrategias y, a veces, los Ejes de acción de la UNESCO a que se refieren dichas actividades. Sin embargo, esos informes contienen poca información acerca de los resultados obtenidos mediante todas esas actividades y ningún dato relacionado con las contribuciones específicas aportadas a los resultados del programa de la UNESCO. Sin esa información, es difícil que los miembros definan o aprueben previsiones basadas en los resultados. Además, esos informes sobre las actividades del Instituto, que proporcionan datos relativos a los gastos totales correspondientes a cada programa del IIPE, así como los estados financieros, no comprenden información financiera que puede guardar una relación directa con los distintos proyectos descritos.

120. En octubre de 2003, por conducto de sus consejos de administración, los institutos informaron a la Conferencia General sobre sus logros en los documentos 32 C/REP/1, 2, 3, 5, 6 y 7. Se trataba de documentos breves en los que se destacaban sucintamente las realizaciones del pasado bienio. En nuestra opinión, deberían utilizarse para mostrar la contribución que el Instituto ha aportado a los Ejes de acción y resultados esperados específicos de la UNESCO. Examinamos dichos documentos a la luz de los criterios relativos a la presentación de informes adecuados que figuran en el Recuadro 4. Descubrimos que existían diferencias importantes entre los institutos. Sin duda alguna, el mejor era el del IIPE, que además de situar al Instituto con respecto a la Estrategia a Plazo Medio (31 C/4), vinculó con más acierto los resultados concretos del Instituto con los resultados esperados específicos que se exponen en el documento 31 C/5. El más deficiente de los informes facilitó muy poca información sobre el contexto y se limitó a describir las distintas actividades realizadas.

121. En auditorías anteriores llegamos a conclusiones similares en cuanto a las deficiencias de los informes. Algunas de las prácticas en la materia puestas de relieve por el IIPE en el documento 32 C/REP/2 muestran que se pueden presentar informes sobre aspectos que van más allá de las simples actividades. A nuestro juicio, las recomendaciones que formulamos anteriormente en el documento 165 EX/29 Add. en relación con la presentación de informes a los órganos rectores (párrs. 189, 198 y 199) son igual de pertinentes para los institutos dedicados específicamente a la educación.

122. La UNESCO y los institutos dedicados específicamente a la educación deberían:

• Seguir mejorando la exposición de los resultados esperados en el documento C/5, teniendo presente la recomendación formulada en el párrafo 189 del documento 165 EX/29 Add.

• Definir principios y directrices, comprendidas definiciones claras, sobre la presentación de informes apropiados a los órganos rectores en consonancia con las recomendaciones que figuran en los párrafos 198 y 199 del documento 165 EX/29 Add.

• Comunicar los resultados conseguidos con respecto a los resultados esperados que figuran en el documento C/5.


• Enunciar dichos principios de modo que prevean la necesidad de informar sobre los resultados en relación con los recursos utilizados (Presupuesto Ordinario y recursos extrapresupuestarios).


De acuerdo. El Director General se felicita de que la Auditora Externa estimara que se habían realizado mejoras en la presentación de los resultados esperados e indicadores en el documento 32 C/5 y en la exposición de los resultados con respecto a las previsiones en el documento 32 C/3. Sigue firmemente dispuesto a enunciar de modo más satisfactorio los resultados esperados en el C/5 y los planes de trabajo y a mejorar la presentación de informes en relación con los resultados esperados obtenidos con cargo al Presupuesto Ordinario y los recursos extrapresupuestarios. Resultaba poco práctico formular indicadores de referencia (objetivos) en los planes de trabajo del documento 32 C/5 porque el personal debía recibir formación para ello. Actualmente, la BSP está proporcionando esa formación y velará por que ésta se imparta al personal de los institutos. En la preparación del documento 32 C/3 se considera prioritario seguir mejorando la presentación de informes con respecto a los resultados esperados.

123. Evaluación. Durante los últimos años, la UNESCO ha prestado una atención muy merecida a la evaluación interna y externa. Se ha previsto llevar a cabo evaluaciones externas de todos los institutos. Ello es así en parte porque el Consejo Ejecutivo adoptó el principio de vincular las asignaciones financieras destinadas a los institutos a los resultados de las evaluaciones periódicas de su desempeño. Dos de ellas se terminaron a tiempo para nuestra labor de auditoría, a saber, las evaluaciones del IIPE y el IUE. No obstante, ninguna de ellas se presentó al Consejo Ejecutivo. En el caso del IIPE, se plantearon cuestiones acerca de la independencia de la evaluación y en el caso del IUE en lo que respecta a su calidad. Por lo que se refiere a los otros cuatro institutos dedicados específicamente a la educación, sus evaluaciones se efectuarán durante el bienio 2004-2005. Los consejos de administración de los institutos pueden desempeñar una función importante en el examen de los mandatos de las evaluaciones, respaldando las conclusiones y aplicando las recomendaciones, pero únicamente si se elaboran evaluaciones fidedignas.

124. Tomamos nota de que los estatutos de la nueva Fundación Nórdica del Patrimonio Mundial de la UNESCO prevén la preparación de evaluaciones externas periódicas. En la reunión del Consejo Ejecutivo celebrada en abril de 2003 se debatió la cuestión de añadir una disposición similar a los nuevos estatutos del IUE, pero no se llegó a un acuerdo. Habida cuenta del carácter autónomo de los institutos y de la necesidad de fortalecer constantemente sus ventajas comparativas, las evaluaciones externas periódicas podrían ayudar a los institutos a seguir desempeñando un papel preponderante en la realización de los objetivos estratégicos de la UNESCO.

125. El número de evaluaciones internas llevadas a cabo por los institutos varió considerablemente. En cuatro de los seis institutos se habían realizado algunas evaluaciones, pero sus respectivos consejos examinaron en muy pocos casos las conclusiones.

126. Observamos que el IIPE (el único Instituto que analizamos de modo pormenorizado) había efectuado varias evaluaciones internas, en particular el

Las evaluaciones deberían efectuarse con mayor periodicidad.


seguimiento periódico de los antiguos participantes del Programa de Formación Avanzada del Instituto, y su evaluación oficial de cada uno de los programas de ese tipo propuestos. Además, en 2003 el IIPE finalizó una autoevaluación de su Plan a Plazo Medio para 1996-2001. Donantes extrapresupuestarios han financiado evaluaciones de proyectos específicos del Instituto.

127. La UNESCO y los institutos de la UNESCO dedicados específicamente a la educación deben cuidar de que:

• los institutos sean sometidos a una verdadera evaluación externa cada 4-5 años y de que las correspondientes conclusiones sean comunicadas a los respectos Consejos de Administración y, según proceda, al Consejo Ejecutivo y a la Conferencia General; y de que

• los institutos sigan adoptando medidas para desarrollar su capacidad propia de autoevaluación, dentro de la Estrategia de Evaluación general de la UNESCO, cuyo mandato y conclusiones sean analizados por sus órganos rectores.


De acuerdo. El Director General está empeñado en llevar a cabo verdaderas evaluaciones externas de los institutos cada 4-5 años y ha pedido al IOS que en el futuro gestione esas evaluaciones. Un rasgo esencial de la Estrategia de Evaluación de la UNESCO (165 EX/19) es desarrollar capacidades de autoevaluación. A este respecto, el IOS velará por que se preste a los institutos el apoyo adecuado para que adquieran la capacidad propia necesaria.

Los institutos comunican con los Estados Miembros

128. Esperábamos que los Estados Miembros tuviesen fácilmente acceso a las informaciones pertinentes conservadas por los institutos y que éstos comunicasen de forma transparente y activa informaciones esenciales sobre sus organizaciones, programas y decisiones clave a los Estados Miembros.

129. Se puede mejorar el acceso y la comunicación. Según nuestra encuesta y conversaciones con funcionarios del IIPE, los institutos dan acceso a su información a los Estados Miembros y se comunican con éstos mediante sus diversos mecanismos, entre ellos las Comisiones Nacionales, páginas Web, boletines, conferencias y seminarios, reuniones, las reuniones de la Conferencia General y del Consejo Ejecutivo y cursos de formación. Los Estados Miembros tienen la posibilidad de preguntar directamente a los institutos por conducto de sus Comisiones Nacionales o del Sector de Educación de la UNESCO. En algunos casos, la comunicación parecía haber sido establecida fundamentalmente con los Estados Miembros que participaban en proyectos concretos. Además, observamos una considerable variación en cuanto a la calidad de las páginas Web de los institutos, una de las cuales estaba en proceso de reformulación. Los sitios Web de utilización dificultosa impiden el acceso y, por ende, la transparencia.


130. Además, hallamos pocas informaciones en los sitios Web acerca de las reuniones y decisiones de sus órganos rectores. Existen documentos sobre las resoluciones adoptadas por los Consejos de Administración, a disposición de los Estados Miembros. Se trata de documentos breves que se limitan a describir la decisión adoptada sin proporcionar información de antecedentes. Las reuniones de los Consejos de Administración se limitan a sus miembros, a diferencia de la Conferencia General de la UNESCO, a la que pueden asistir todos los Miembros de la Organización. Así pues, los debates que rodean a las reuniones de los Consejos de Administración sólo están al alcance de los miembros de éstos. Para acrecer la transparencia de sus órganos rectores, los institutos podrían estudiar la posibilidad de difundir resúmenes de los puntos principales de los debates de las reuniones de los Consejos de Administración, además de las decisiones adoptadas.

131. Los institutos de la UNESCO dedicados específicamente a la educación deben facilitar acceso fácil a los Estados Miembros a la información sobre los institutos y de sus actividades, así como a las deliberaciones y decisiones de sus órganos rectores, y comunicar activamente información pertinente sobre sus programas y actividades a los Estados Miembros interesados.


De acuerdo. Los seis institutos de la UNESCO dedicados específicamente a la educación adoptarán iniciativas con miras al futuro, basándose en las observaciones y recomendaciones del Auditor Externo, para mejorar el acceso de los Estados Miembros a la información sobre los institutos y sus órganos rectores y difundirán activamente la información pertinente.

APLICACIÓN DE LAS RECOMENDACIONES DEL INFORME ANTERIOR

132. Examinamos en este momento algunas recomendaciones de nuestro informe correspondiente a 2000-2001 (165 EX/29 Add.), referentes al buen gobierno de las entidades de la UNESCO del Sector de Ciencias, comprendidos el PHI y la COI. Nos centramos en las recomendaciones que a nuestro juicio:

• por haberse informado a principios de 2004 tendrían repercusiones en las actividades de la UNESCO,

• en la actualidad, se debería haber adoptado alguna medida, o

• ya se han puesto en práctica.

133. Aplicación de las recomendaciones de 1996-1997 referentes al Programa de Educación. Analizamos además los progresos alcanzados a propósito de las recomendaciones recogidas en nuestro informe de 1996-1997 sobre el Programa de Educación, párrafos 135, 147 y 165 (155 EX/27 Add.). La última vez que informamos sobre estas recomendaciones fue en nuestro anterior informe correspondiente al bienio 2000-2001 (165 EX/29 Add.). Esas tres recomendaciones tratan de cuestiones de extremada importancia acerca de las cuales se está trabajando enconadamente para mejorar la planificación, la evaluación y la comunicación de los resultados alcanzados por la UNESCO, cuestiones que se aplican a toda la Organización, no a un sector específico. Se han alcanzado progresos en lo que se refiere a establecer mejores sistemas centrales, pero aún se están realizando mejoras

Hallamos pocas informaciones en los sitios Web acerca de las reuniones y decisiones de sus órganos rectores.


y la labor continuará durante algún tiempo. En informes futuros, examinaremos la evolución de la planificación, la evaluación y la comunicación de resultados en la Organización en conjunto, en lugar de hacerlo únicamente con respecto al Sector de Educación.

134. También analizamos los informes sobre la aplicación de nuestras recomendaciones preparados para el Consejo Ejecutivo (los más recientes, los documentos 166 EX/5 y 167 EX/33).

135. Informes sobre la aplicación de las recomendaciones. Constatamos que se podía mejorar los informes sobre la aplicación de las recomendaciones (166 EX/5 y 167 EX/33) para presentar un panorama completo de los progresos en cuanto a la aplicación de nuestras recomendaciones. En algunos casos, la información sólo abordaba parte de la recomendación. A nuestro juicio, sería más útil para el Consejo Ejecutivo que el informe tratase de todos los elementos de nuestras recomendaciones desde la perspectiva de qué recomendaciones han sido o no atendidas. Podría ser útil elaborar y definir criterios sistemáticos para determinar la situación, por ejemplo: la recomendación se ha aplicado, los progresos son satisfactorios, se ha alcanzado algunos progresos y no se ha alcanzado progreso alguno.

136. Determinar resultados concretos deseados en el Sector de Ciencias Exactas y Naturales, párrafo 108. Aunque se está avanzando en lo que se refiere a fijar expectativas claras y concretas en materia de resultados, aún queda mucho por hacer. Observamos que tal vez la mitad de los resultados esperados en el 32 C/5 son efectivamente resultados, pero el C/5 sigue conteniendo poquísimos resultados específicos que permitirían conocer cuándo se han alcanzado.

137. La planificación del trabajo en el Sector de Ciencias Exactas y Naturales, párrafo 124. Se está prestando más atención a la planificación del trabajo, pero se está poniendo lentamente en práctica el sistema SISTER, el cual permite identificar claramente las responsabilidades respecto de los distintos niveles de resultados pretendidos. Queda por ver en qué medida se está elaborando en el Sector de Ciencias Exactas y Naturales metas claras y concretas para los planes de trabajo del 32 C/5. Queda por vincular los planes de trabajo con las evaluaciones del desempeño.

138. Las funciones respectivas de los órganos rectores del PHI y de la COI, párrafo 173. Se ha alcanzado algún progreso con respecto a esta recomendación. Los órganos rectores de la COI analizaron la cuestión de las funciones y responsabilidades y la COI ha reestructurado el calendario y el contenido de algunas de sus reuniones para que correspondan mejor a las relaciones entre sus órganos rectores y los de la UNESCO. Durante cierto tiempo se han celebrado debates sobre la estructura del Consejo del PHI.

139. Intervención en la comprobación del rendimiento, párrafo 173. Esta recomendación no recibió el apoyo del Director General. La Asamblea de la COI la debatió y estuvo de acuerdo con el Director General. En nuestra opinión, este elemento de la recomendación ya no es pertinente.

140. Comunicación de los resultados sin limitarse al estricto marco bienal, párrafo 185. En las discusiones con los funcionarios, pareció existir un acuerdo sobre el aspecto clave de esta recomendación, esto es, que la comunicación de los resultados debía reflejar algo más que el periodo bienal. Sin embargo, en la práctica


y en SISTER, la presentación de informes parece limitarse a las actividades y sus consiguientes resultados durante el bienio. La planificación en el PHI y la COI abarca un periodo de seis años, como en la Estrategia a Plazo Medio de la UNESCO. La comunicación de los logros debe reflejar el hecho de que muchos de los resultados esperados llevarán varios años en realizarse.

141. Estructura lógica y estabilidad de los ejes de acción, párrafo 189. Se han logrado algunos avances en la medida en que SISTER, si se lo pusiera plenamente en práctica, ofrece efectivamente una estructura lógica de los resultados esperados. Los aspectos esenciales de la estructura lógica de los ejes de acción deberían resultar evidentes en el documento C/5. Los ejes de acción del PHI y la COI se están estabilizando. En el caso del PHI, la Mesa pidió que la División de Ciencias del Agua tuviera en cuenta los ejes de acción, y el PHI espera servirse de los ejes de acción para la estructura de su próxima Estrategia a Plazo Medio. La COI se ha encargado de la gestión de los ejes de acción que la conciernen, que son análogos en los documentos 31 C/5 y 32 C/5.

142. Informes a los órganos rectores, párrafo 198. Se han realizado algunos progresos al respecto, pero podrían establecerse aún mayores distinciones entre la presentación de informes a sus propios órganos rectores (el Consejo y la Mesa del PHI, la Asamblea y el Consejo de la COI), al Consejo Ejecutivo y a la Conferencia General de la UNESCO, en cuanto al grado de detalle y al tipo de información sobre el rendimiento comunicada.

143. Mejoramiento de los informes sobre el rendimiento, párrafo 199. Ha habido escasos progresos en este sentido. Destacamos como buen ejemplo el informe del Servicio de Supervisión Interna (IOS) en el documento 32 C/3 sobre las limitaciones a algunos de los datos en el documento. Tomamos nota asimismo del conciso informe de la COI a la Conferencia General (32 C/REP/9) en el que se exponen los principales resultados en relación con los esperados en el 31 C/4. Hubiera sido aún mejor presentar de esa misma forma los resultados en relación con los esperados en el 31 C/5 (como recomendamos).

144. Reuniones con los países, párrafo 203. En nuestra opinión, esta recomendación se ha cumplido. Los órganos rectores de la COI y el PHI han tomado nota de nuestras recomendaciones y han pedido una mejor organización de reuniones con los países, especialmente mediante el fortalecimiento de las Comisiones Nacionales.

145. Evaluaciones del PHI y la COI, párrafo 210. Se han hecho algunos progresos (la evaluación externa del PHI ha sido supervisada por el IOS y ha finalizado ya; la COI continúa oficialmente siguiendo la aplicación de su anterior evaluación externa), pero en otros aspectos esenciales de la recomendación (evaluaciones internas y de los proyectos) se han adoptado muy pocas medidas.

146. Capacidad de evaluación de la UNESCO, párrafo 242. Se han hecho claros progresos en el fortalecimiento de la capacidad de evaluación de la UNESCO, gracias a que el IOS ha elaborado directrices y ha desempeñado activamente una función de supervisión de la calidad de las evaluaciones principales, logrando que la calidad de las evaluaciones haya mejorado. Es necesario prestar atención a dos aspectos. En primer lugar, los planes de evaluación siguen siendo muy ambiciosos y el historial indica hasta la fecha que muchas evaluaciones han sufrido retrasos. En


segundo lugar, como reconoce el IOS, su función principal es velar por la calidad y el servicio no debe convertirse en planificador y por lo tanto en “propietario” del contenido de las evaluaciones. Se nos ha asegurado que el IOS pone gran empeño en elaborar un planteamiento participativo de la evaluación, de tal modo que la administración sea quien realmente pueda disponer de los resultados de las evaluaciones.

147. Apoyo de las instancias directivas a la evaluación y sus resultados, párrafo 243. Se han hecho progresos gracias a la formación que se está impartiendo sobre la evaluación y la gestión basada en los resultados. Una parte de esa formación debe dirigirse a los altos directivos, quienes deben mantenerse siempre al tanto de las conclusiones de las evaluaciones y de otras informaciones sobre los resultados para poder debatir los asuntos de programación y adoptar decisiones al respecto.


El Director General adoptará medidas basadas en las sugerencias de la Auditora Externa para mejorar la manera en que se presentan al Consejo Ejecutivo los informes sobre la aplicación de las recomendaciones. Por lo que se refiere a la determinación de los resultados esperados en el C/5, el Director General espera poder comprobar una mejora al respecto en el 33 C/5, gracias a la importante iniciativa de formación de la Oficina de Planificación Estratégica en materia de gestión basada en los resultados. Esta formación contribuirá asimismo a mejorar los informes sobre rendimiento. La Auditora Externa observa que la aplicación de SISTER como instrumento de planificación del trabajo sigue siendo lenta, y el Director General señala a este respecto que ha pedido al IOS que efectúe una revisión de SISTER para determinar de qué modo se podría adaptar para que se lo utilice como un instrumento práctico de seguimiento del programa.

La Auditoría

El alcance de la auditoría se determinó de conformidad con el Artículo 12 del Reglamento Financiero de la UNESCO y con las Atribuciones adicionales en materia de comprobación de las cuentas.

La comprobación de las cuentas se llevó a cabo de conformidad con normas generalmente aceptadas de auditoría, ajustándose a las normas internacionales de auditoría y a las normas comunes de auditoría aprobadas por el grupo de Auditores Externos de las Naciones Unidas, los organismos especializados y el Organismo Internacional de Energía Atómica.

La Secretaría no ha puesto ninguna limitación al alcance de la auditoría ni a la información proporcionada por ella. Se nos han dado explicaciones en respuesta a todas las preguntas y se nos ha garantizado que toda la información importante se ha puesto a nuestra disposición.

Para más información, sírvanse dirigirse a Shahid Minto, M.A., LL.B., CA, Auditor General Adjunto, representante de la Auditora Externa de la UNESCO, en: http://www.oag-bvg.gc.ca, o teléf. (613) 995-3708.

http://www.oag-bvg.gc.ca/

Documents

UNESCO. Executive Board; 169th; Informe de la auditoría externa sobre ...unesdoc.unesco.org/images/0013/001340/134014s.pdf · Anexo - pág. 5 Principales mensajes – Cuestiones