UN REPASO POR EL CONCEPTO DE CORRUPCIÓNJean Masoliver AguirreFundación para el Progreso

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«No podemos cerrar nuestros ojos, la corrupción ha llegado […] pero también es cierto que tenemos for-talezas institucionales para prevenir el crecimiento del flagelo y darle un control al mismo», dijo el con-tralor general de la República para referirse a los recientes casos de corrupción en Chile. Su sentencia ha sido parte de la compleja discusión sobre si Chile es un país corrupto. ¿Es así? Ningún sistema está libre de corrupción, aunque sí existen sistemas que se basan en ella o que son caldo de cultivo para su apari-ción, así como arreglos institucionales que lo permiten.

El presente documento busca hacer un repaso por el concepto de corrupción y sus formas, sus determi-nantes y los métodos para ponerla a raya.

Qué es la corrupción

La corrupción no es un fenómeno reciente. Ya hace muchas épocas atrás, Kautilia (teórico político y judicial indio, c. 350-283 a. C.) en su Arthashastra lo trataba1, pero en estos días ha adquirido una im-portancia severa. Parece que hay corrupción por todos lados y que la confianza se va deteriorando con acelerada fuerza.

Hay una serie de reglas que como sociedad hemos erigido en distintas formas: leyes, reglamentos, nor-mativas, la Constitución, etc. Estas son —idealmente al menos— entendidas y conocidas por todos y nos ayudan a tener certezas de lo que los distintos actores pueden y deben hacer. Esto es lo que Bruno Leoni denomina certeza de la ley, la cual, en Occidente,

1. Tarum Kumar, “Corruption in Administration: Evaluating the Kautilyan Antecedents,” 2012; Kautilia, Arthashastra (Nueva Delhi: Penguin Books, 1992).

Un repaso por el concepto de corrupciónInvestigador Fundación para el Progreso Jean Masoliver Aguirre

> La corrupción no es un fenómeno reciente. (...)pero en estos días ha adquirido una importancia severa. Parece que hay corrupción por todos lados y que la confianza se va deteriorando con acelerada fuerza <

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[algunos países] han considerado el ideal de la libertad individual (la ausencia de coacción ejercida por otras personas, incluidas la autoridades) como algo esencial para sus sistemas políticos y jurídicos. Una característica relevante de este ideal ha sido siempre la certeza de la ley. [… Ha sido vista] como la posibilidad abierta a los individuos de hacer planes a largo plazo basándose en una serie de normas espontáneamente adoptadas por la gente en comunidad, y realmente comprobadas por los jueces durante siglos y generaciones2.

La corrupción es, con toda seguridad, una transgresión a estas normas. Es la encarnación del aumento y abuso de poderes por parte de los gobernantes. Es una degeneración de los estándares de la convivencia democrática. «La corrupción es un tipo de conducta que se desvía de la norma predominante […]. Es una

conducta desviada asociada con una motivación particular, específicamente la de una ganancia privada a expensas de bienes públicos»3. Es una actividad que supera los límites que la ciudadanía ha otorgado a sus representantes y funcionarios gubernamentales. La corrupción derruye el vínculo entre la toma de decisiones por parte de los individuos a través de la deliberación y el voto, vínculo característico de la democracia. «[R]educe el dominio efectivo de la acción pública y, asimismo, del alcance de la democracia

mediante la reducción de las agencias públicas […] a instrumentos de beneficio privado. […] En definitiva, la corrupción socava la cultura democrática»4.

Existe una serie de factores que han puesto a la corrupción en el centro del debate a nivel global: 1) el fin de la Guerra Fría hizo que ya no hubiera apoyos soterrados a gobiernos abiertamente corruptos; 2) el fin de los regímenes soviéticos —de economía centralmente planificada— facilitó el tránsito y colección de información procedente de esos países; 3) el aumento del número de países que abrazan los principios de la democracia, así como la importancia de la prensa libre; 4) la globalización que permite que los escán-dalos de corrupción alcancen importancia e impacto mundial; 5) la irrupción de ONG y movimientos an-ticorrupción desde la ciudadanía, así como una academia cada vez más interesada en el tema; 6) el efecto creciente que tiene la corrupción en los mercados, relativo a la confianza en estos; y 7) el rol de algunos países en los espacios de discusión multilateral, así como organizaciones internacionales5.

La corrupción es un solapamiento entre las esferas pública y privada. «Los escándalos de corrupción son

2. Bruno Leoni, La Libertad y La Ley, 3a. ed. (Madrid: Unión Editorial, 2010), 113–114.

3. Carl J. Friedrich, “Corruption Concepts in Historical Perspective,” en Political Corruption: Concepts & Contexts, ed. Arnold J. Heidenheimer y Michael Johnston, 3a. ed. (Nueva Jersey: Transaction, 2002), 15; Joseph S. Nye, “Corruption and Political Development: A Cost Benefit Analysis,” en Political Corruption: A Handbook, ed. Arnold J. Heidenheimer, Michael Johnston y V. T. Levine (New Brunswick: Transaction, 1967), 963–83.

4. Mark E. Warren, “What Does Corruption Mean in a Democracy?,” American Journal of Political Science 48, no. 2 (2004): 328.

5. Vito Tanzi, “Corruption around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures,” no. 98/63 (1998).

> La corrupción es, con toda seguridad, una transgresión a estas normas. Es la encarnación del aumento y abuso de poderes por parte de los gobernantes. Es una degeneración de los estándares de la convivencia democrática <

> La corrupción derruye el vínculo entre la toma de decisiones por parte de los individuos a través de la deliberación y el voto, vínculo característico de la democracia <

> La corrupción es un solapamiento entre las esferas pública y privada <

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un signo que un país reconoce la diferencia entre lo público y lo privado»6. Actores privados también suelen ser agentes que efectúan acciones corruptas. Podría interpretarse como una «confusión» entre las esferas, un proceso de «colusión entre las élites políticas y económicas»7. Es una perversión de los roles que los actores del espacio público y privado tienen8, aunque podría reducirse su concepto a la idea de un intercambio social de carácter secreto —por tanto es conocido por los agentes como ilegal o por lo menos ellos creen que el costo de ser corrupto es mayor si ese acto es público— aprovechando los medios que tienen por estar en situación de poder9.

Como se verá más adelante, una de las fuentes de la opacidad de la relación entre esferas pública y privada obedece al aumento del tamaño del Estado, esto es, de la actividad gubernamental. Esta última «requie-re una elaborada administración centralizada, financiando importantes obras públicas y programas de bienestar; mientras el crecimiento competitivo de los partidos políticos involucra una competencia elec-toral crecientemente costosa»10. No se debe confundir la corrupción con actividades imbricadas exclusi-vamente en el mundo de lo privado. Claramente, hay consenso en que esta actividad está esencialmente radicada en la red de actividades gubernativas, contraviniendo las reglas del juego democrático, «[c]iertos actos ilegales como el fraude, el lavado de dinero, el tráfico de drogas y las operaciones de mercado negro no constituyen corrupción en sí mismos debido a que ellos no involucran el uso de poder público»11.

La corrupción son «aquellas actividades en las cuales funcionarios públicos, burócratas, legisladores y políticos usan los poderes delegados a ellos mismos por el público para ir más allá de sus propios inte-reses económicos a expensas del bien común»12. Por lo anterior, nos debemos alejar del concepto de co-rrupción meramente como una transacción pecuniaria puesto que «[p]uede ser una promoción rápida, un cargo, una condecoración y cosas por el estilo, y la ganancia puede no ser personal, sino un beneficio para una familia u otro grupo»13.La corrupción es, con toda claridad, un mal uso de los cargos públicos. Implica la pérdida de confianza

6. Susan Rose-Ackerman, “Democracy and ‘grand’ Corruption,” International Social Science Journal 48, no. 149 (1996): 165.

7. John Girling, Corruption, Capitalism, and Democracy (Nueva York: Routledge, 1997), 3.

8. Girling, Corruption, Capitalism, and Democracy, 6.

9. Yves Mény, La Corruption de La République (París: Fayard, 1992).

10. Girling, Corruption, Capitalism, and Democracy, 4; Tomáš Otáhal, “Mises, Hayek and Corruption,” Journal of Business Ethics 119, no. 3 (2014): 402; Tomáš Otáhal, “Why Is Corruption a Problem of the State?” Prague Economic Papers 7, no. 2 (2007): 171 vide infra.

11. Arvind K. Jain, “Corruption: a Review,” Journal of Economic Surveys 15, no. 1 (2001): 73.

12. Jain, “Corruption: a Review,” 73.

13. Friedrich, “Corruption Concepts in Historical Perspective,” 15.

> Es una perversión de los roles que los actores del espacio público y privado tienen, aunque podría reducirse su concepto a la idea de un intercambio social de carácter secreto —por tanto es conocido por los agentes como ilegal o por lo menos ellos creen que el costo de ser corrupto es mayor si ese acto es público— aprovechando los medios que tienen por estar en situación de poder <

> nos debemos alejar del concepto de corrupción meramente como una transacción pecuniaria puesto que «[p]uede ser una promoción rápida, un cargo, una condecoración y cosas por el estilo, y la ganancia puede no ser personal, sino un beneficio para una familia u otro grupo» <

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en el gobierno, socava la gobernanza, las políticas públicas pierden efectividad, asegura altos costos para el empresariado, genera desconfianza en los mercados, levanta regulaciones que ahogan la actividad ciudadana, distorsiona los estándares sobre el mérito y erosiona el respeto a la ley14.

Qué formas tiene

Existen dos concepciones del concepto de corrupción: una sistémica o dinámica y una individualista o estática. La primera consiste en la perspectiva de la corrupción desde la sociedad y la cultura en su conjunto. La segunda apunta a los procedimientos legales. Considerar una sola de las concepciones es insuficiente para abordar la problemática15, y por lo general se considera solamente la segunda.Además, existen cinco dimensiones que nos permiten caracterizar la corrupción16:

Cuán extendida es la corrupción. Según se vea en términos sociales como legales, se refiere al grado de extensión del abuso de los cargos públicos para obtener ganancia pri-vada. Puede ser en una sola institución, en un grupo de instituciones subordinadas a un ministerio, en un poder del Estado, o en todo el aparato estatal;

Dónde radica la conducta corrupta. Si la corrupción tiene lugar en el funcionamiento de los cargos públicos o en la relación de intercambio entre riqueza y poder o en objeti-vos de «interés público», o en las tres al mismo tiempo;

Quién se opone a la corrupción. Si existen instituciones que cautelan por la integridad pública, por ejemplo, la Contraloría General de la República, así como también la liber-tad de la prensa para hacer pública la corrupción;

Cuán enraizadas están las prácticas corruptas en el funcionamiento del país. Si las con-secuencias políticas y económicas de la corrupción son funcionales (mantienen áreas de la economía a flote) o disfuncionales (si las prácticas corruptas provocan la indignación de la ciudadanía); y

Cuán anuente es la sociedad respecto a la corrupción. Esto es, la dimensión simbólica en la percepción de la ciudadanía respecto a la corrupción: «es mejor una dictadura honesta que una democracia corrupta».

Estas cinco categorías ayudan a diagnosticar la corrupción en un sistema político. Así, hay dos fuentes para este tipo de actividades: la corrupción centrada en el sistema político y la corrupción centrada en el sistema económico. Ambas pueden coexistir, por lo demás. La primera apunta a la idea más generalizada de corrupción, esto es, una conducta de un funcionario que se desvía de los límites de su cargo con el

14. Jeff Everett, Dean Neu, and Abu Shiraz Rahaman, “The Global Fight against Corruption: A Foucaultian, Virtues-Ethics Framing,” Journal of Business Ethics 65, no. 1 (2006): 1–12.

15. Girling, Corruption, Capitalism, and Democracy, 3–4.

16. Girling, Corruption, Capitalism, and Democracy, 14–15.

> La corrupción se fortalece cuando la mayoría de los ciudadanos se vuelven y se perciben como posibles corruptos o corruptibles. La apatía de la sociedad civil también contribuye al fenómeno de la corrupción <

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objetivo de obtener beneficios personales o grupales en forma pecuniaria o de estatus. Esta puede tener las siguientes formas17:

Soborno. Uso de recompensas para pervertir el juicio de una persona en posición de confianza política o administrativa;

Nepotismo. Concesión de cargos por motivos de lazo familiar más que de mérito;

Malversación. Apropiación ilegal de recursos públicos para usos de interés privado;

Clientela. Cooptación de servicios públicos con base en posicionar a miembros afines a la posición política del funcionario corrupto;

Conflicto legislativo de interés. Defensa de intereses no políticos ni ciudadanos por par-te de los legisladores sobre intereses en función de intereses personales económicos; y

Conflicto burocrático de interés. Uso de conocimiento y contactos obtenidos en el cargo gubernamental para creación de empresas asesoras a clientes privados.

Por su parte, la corrupción centrada en el sistema económico tiene otras expresiones:

Corrupción en los negocios. Pagos adicionales o favores para lograr «servicios especiales», como modificaciones contractuales, precios más bajos, velocidad en determinado servicio;

Fraude. Ciudadanos o corporaciones que deliberadamente engañan para obtener be-neficios provenientes del Estado que no están autorizados, o contratos que les permitan tener acceso a dineros públicos, como dar datos incorrectos para obtener beneficios de bienestar o aumentar la declaración del valor de materiales para construcción;

Robo. Obtención de dinero sin autorización ni engaño alguno;

Abuso. Obtención de beneficios mediante el aprovechamiento de «vacíos» legales o as-pectos no contemplados en la ley y que, por consiguiente, no están específicamente pro-hibidos. Por ejemplo, usar el dinero de una beca para comprar un automóvil;

Error. Decisiones gubernamentales o privadas que violan protocolos, reglamentos o le-gislación debido al desconocimiento de los mismos; y

Despilfarro. Gastos ineficientes que no se dirigen a cumplir el objetivo de dicho gasto18.

Asimismo, se puede clasificar la corrupción mediante la propuesta de Vito Tanzi, analista del Fondo Monetario Internacional19: 1) la corrupción puede ser burocrática (en la administración) o política; 2) de reducción de costos (para el que soborna) o de aumento de beneficios; 3) iniciada por el corruptor o

17. Nye, “Corruption and Political Development: A Cost Benefit Analysis,” 26; John Gardiner, “Defining Corruption,” en Political Corruption: Concepts & Contexts, ed. Arnold J. Heidenheimer y Michael Johnston, 3a. ed. (Nueva Jersey: Transaction, 2002), 26–40.

18. Gardiner, “Defining Corruption.”

19. Tanzi, “Corruption around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures.”

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iniciada por el que puede ser corrompido; 4) coercitiva (de chantaje) o de colusión; 5) centralizada o des-centralizada; 6) predecible o arbitraria; 7) que involucran pagos en efectivo o no.

Susan Rose-Ackerman, por su parte, distingue entre la corrupción de alto nivel y la corrupción de bajo nivel. La primera corresponde a la corrupción de los gobernantes. La segunda apunta a las actividades corruptas de los funcionarios, cuando «se enriquecen a expensas tanto del gobernante como de los ciudadanos»20.

Otra clasificación de este fenómeno se centra en las relaciones entre actores corruptos. La «gran» corrup-ción se refiere a los actos de la élite política donde aprovecha su poder para hacer políticas económicas para favorecerse a sí misma. «Una élite política corrupta puede cambiar las políticas del país o la imple-

mentación de las mismas para servir a sus propios intereses»21. La corrupción burocrática versa sobre las acciones corruptas de los funcionarios aprovechando las «áreas grises» en la relación entre la élite y la ciudadanía. Su forma más común es el soborno. También puede alcanzar al poder judicial. La corrupción legislativa se refiere a la forma en la que extiende la corrupción en la conducta de voto de los electores, esto es, la creación de una clientela electoral22. Asimismo, los legisladores son muchas veces sobornados para legislar en función de intereses de sectores con intereses económicos23.

Por qué se produce

Hasta ahora hemos hecho un trabajo conceptual sobre la idea de corrupción. Corresponde ahora hacer un repaso los factores que dan pie a su existencia en un sistema político.

La corrupción surge más fácilmente en un ambiente imbuido de populismo y, por consiguiente, cliente-lismo. «El clientelismo político es un modo de vinculación política entre un patrón y un cliente construi-

do sobre la base de transacciones asimétricas, donde el primero controla importantes recursos de poder y garantiza, como un “guardián”, el acceso a ellos de su clientela a cambio de lealtad y apoyo político»24. Es la perversión del sistema político desde la igualdad ante la ley hacia la desigualdad basada en favores25.

Como veremos a continuación, el clientelismo es un proceso natural en un ambiente de populismo.

20. Rose-Ackerman, “Democracy and ‘grand’ Corruption,” 365.

21. Jain, “Corruption: a Review,” 73.

22. Lucy Taylor, “Client-Ship and Citizenship in Latin America,” Bulletin of Latin American Research 23, no. 2 (2004): 213–27.

23. Jain, “Corruption: a Review,” 75.

24. Alfredo Rehren, “Clientelismo Político, Corrupción y Reforma del Estado en Chile,” en Reforma Del Estado, ed. Salvador Valdés Prieto, vol. II: Dirección Pública y Compras Públicas (Santiago de Chile: Centro de Estudios Públicos, 2002), 130–131.

25. Taylor, “Client-Ship and Citizenship in Latin America,” 214.

> Otra clasificación de este fenómeno se centra en las relaciones entre actores corruptos. La «gran» corrupción se refiere a los actos de la élite política donde aprovecha su poder para hacer políticas económicas para favorecerse a sí misma <

> La corrupción surge más fácilmente en un ambiente imbuido de populismo y, por consiguiente, clientelismo <

> Es la perversión del sistema político desde la igualdad ante la ley hacia la desigualdad basada en favores <

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Cuando el populismo se encarna en un gobierno, comienza dar a lugar un proceso de rutinización, esto es, la creación de estancos alrededor de los cargos de confianza del poder ejecutivo tanto a nivel nacional como local, lo que da forma a un estrato de funcionarios al servicio del caudillo, especialmente cuando el carisma del mismo no es suficiente para movilizar a la población26. Esta relación entre populismo, clien-telismo y corrupción es tratada por Luiz Carlos Bresser Pereira en su estudio de la realidad brasileña. Según él, los tres fenómenos se vinculan entre sí por el uso de fondos públicos. Es más, el clientelismo es una práctica política «a medio camino entre el populismo y la corrupción auténtica»27. Cuando el uso

de fondos públicos se hace para asegurar el apoyo de la ciudadanía mediante transferencias directas, y cuando eso implica el desvanecimiento del límite entre lo público y lo privado —por ejemplo, si se dan beneficios a través de empresas que son de propiedad del líder político en cuestión—, estamos en presen-cia de un acto corrupto.

Cuando los recursos de poder que controlan los partidos políticos son públicos, ejerciendo dicho con-trol fundamentalmente a través del manejo de los cargos públicos, entonces los partidos pueden actuar como virtuales patrones, incurriendo en potenciales prácticas corruptas, al ofrecer recursos públicos para beneficio partidista y eventualmente para beneficio personal de quienes los controlan, pero no para la ciudadanía28.

Lo anterior produce un círculo vicioso que hace que prácticas clientelares generen corrupción, y que esa corrupción produzca prácticas clientelares, lo que hace muy difícil combatir este fenómeno, dado que la corrupción es promovida para organizar y articular cierto apoyo electoral29.

Otro determinante para el surgimiento de la corrupción es la calidad del liderazgo político en la gestión del aparato del Estado. Pinar Bedirhanoglu señala que, como es el ejecutivo el que lidera las iniciativas de reforma del Estado y de la administración pública, se sufre una contradicción entre la forma racional de hacer política (otorgar cargos para alinear al sector gobernante) y la aplicación de normas liberales en la economía (reducir el aparato del Estado). En América Latina, esta tensión se resolvió aumentando el poder discrecional del ejecutivo y, con ello, la posibilidad de corrupción dada la personalización de la política propia de regímenes populistas, como nos referimos anteriormente30.

Relacionado con lo anterior, igualmente se ha estudiado la importancia del tamaño del Estado en la aparición de eventos que dan cuenta de corrupción. En este sentido, se formula que hay tres situaciones que aumentarían la probabilidad de corrupción en el sistema político: 1) un aumento en los impuestos, 2) un aumento en el gasto público, y 3) un aumento en las regulaciones y controles en las actividades económicas de parte del gobierno. Todas apuntan al aumento de los poderes del gobierno. Aunque, ade-más de aquello, hay cambios a nivel internacional que han experimentado los países que favorecerían

26. Alan Knight, “Populism and Neo-Populism in Latin America, Especially Mexico,” Journal of Latin American Studies 30, no. 12 (1998): 223–48.

27. Luiz Carlos Bresser Pereira, “Populism and Economic Policy in Brazil,” Journal of Interamerican Studies and World Affairs 33, no. 2 (1991): 7.

28. Rehren, “Clientelismo Político, Corrupción y Reforma del Estado en Chile,” 137.

29. James C. Scott, “Corruption, Machine Politics, and Political Change,” The American Political Science Review 63, no. 4 (1969): 1144.

30. Pinar Bedirhanoglu, “The Neoliberal Discourse on Corruption as a Means of Consent Building: Reflections from Post-Crisis Turkey,” Third World Quarterly 28, no. 7 (2007): 1243.

> el clientelismo es una práctica política «a medio camino entre el populismo y la corrupción auténtica» <

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el surgimiento de corrupción como el crecimiento del comercio internacional (pago de «comisiones»)31. Asimismo, el Estado otorga beneficios monopólicos a determinados actores —públicos o privados—, lo que favorece actividades como el soborno, como también, por lo general, no tiene la capacidad para supervigilar todo lo que ocurre en su seno32. Este aumento de la presencia del gobierno produce más corrupción dado que esta «es estimulada por condiciones determinadas por el gobierno que estimulan a algunos individuos sortear obstáculos o intentar obtener tratamientos favorables sobornando a aque-llos que controlan instrumentos particulares del sector público»33.

Otros autores como Bryan W. Husted precisan que hay variables culturales que vuelven a un sistema político proclive al surgimiento de actores corruptos. Estos «valores culturales» son la distancia de poder o paternalismo («un sistema mediante el cual los superiores proveen favores a los subordinados para ob-tener su lealtad. Las decisiones no son hechas sobre la base del mérito sino sobre la base de los favores y la lealtad», esto es un camino al nepotismo), colectivismo o familismo (la propensión a hacer favores a los familiares a pesar de los deberes «institucionales»), desigualdad de género (países con mayor desigualdad entre hombres y mujeres tienden a ser más corruptos), entre otros34. La dimensión cultural tiene impor-tancia cuando se considera que «[l]a decisión para volverse corrupto puede ser analizada usando dos conceptos que se coordinan: disposición y oportunidad. La disposición atañe a los procesos de decisión a nivel micro que involucran metas y preferencias individuales. La oportunidad abarca factores estruc-turales y ambientales a nivel macro»35. Un funcionario que lleva en la cultura el actuar éticamente no sufriría (o le sería más difícil) la tentación de la corrupción.

Cómo evitarla

Más importante aún que identificar y localizar la corrupción es buscar los medios para ponerle fin, o al menos reducir la probabilidad de ocurrencia del fenómeno. Cómo se verá, la fórmula está tanto en la dimensión institucional como la dimensión cívica.

La descentralización y desconcentración institucional: equilibrio de poderes y «desengrasar» al Estado

La descentralización —la capacidad de los territorios locales de tomar decisiones de manera indepen-diente del poder central— y la desconcentración —representación material de los distintos estamentos

31. Tanzi, “Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures,” 5–7.

32. Otáhal, “Why Is Corruption a Problem of the State?” 177; Jain, “Corruption: a Review,” 77–79.

33. Vito Tanzi, “Corruption, Govenmental Activities, and Markets,” no. 94/99 (1994).

34. Bryan W. Husted, “Wealth, Culture, and Corruption,” Journal of International Business Studies 30, no. 2 (1999): 343–346 passim.

35. Luigi Manzetti and Charles H. Blake, “Market Reforms and Corruption in Latin America: New Means for Old Ways,” Review of International Political Economy 3, no. 4 (1996): 662–97.

se formula que hay tres situaciones que aumentarían la probabilidad de corrupción en el sistema político: 1) un aumento en los impuestos, 2) un aumento en el gasto público, y 3) un aumento en las regulaciones y controles en las actividades económicas de parte del gobierno

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del gobierno central en el territorio local— son arreglos institucionales vitales para evitar la corrupción devenida de la concentración de poder. Ya en la clásica obra de Madison, Hamilton y Jay, El Federalista,

se señalaba que los cargos de los tres poderes del Estado tenían que ser electos por canales absoluta-mente independientes como requisito para mantener la libertad de la ciudadanía36, dado que un Estado centralizado y omnipotente de seguro atentará contra las libertades mediante su función coercitiva37.

El equilibrio de los poderes del Estado es fundamental para lograr un adecuado freno a la corrupción. La existencia de tres poderes del Estado independientes y de instituciones como la Contraloría General de la República (siempre y cuando el nombramiento de los cargos directivos de esas instituciones sea inde-

pendiente y eso sea garantizado) cautela el interés por contener la corrupción, localizarla y castigarla.

Igualmente, el Estado debe ser optimizado. En muchos países de la región, la norma es que el Estado tenga un rol empresarial (herencia de la política de industrialización por sustitución de importaciones que fue la tendencia a mediados del siglo XX) y hay muchas instituciones que duplican funciones con otras. Las empresas públicas, por ejemplo, son bolsas de empleo para la clientela del gobernante de tur-no. En ese sentido, sería mucho mejor si «[l]a privatización de los monopolios no naturales es un paso necesario para reducir esta forma de corrupción debido a que elimina un instrumento a menudo usado especialmente en corrupción política»38. Lo mismo pasaría eliminando ciertas instituciones inútiles cuya función puede cumplirla perfectamente la sociedad civil.

La importancia de la ética pública y de la sociedad civil: trans-parencia y rendición de cuentas

Conocido es Lord Acton por su sentencia sobre el poder y la corrupción —«El poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente»—, pero pocos han leído la segunda parte de la misma: «Los grandes hombres son casi siempre malos hombres, incluso cuando ellos hacen uso de la influencia y no de la autoridad, aún más cuando además tomas en cuenta la tendencia o la certeza de la corrupción por

36. Alexander Hamilton, James Madison, and John Jay, El Federalista, 2a. ed. (Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica, 2001), no. LI.

37. Ludwig von Mises, Gobierno Omnipotente. [En Nombre del Estado] (Madrid: Unión Editorial, 2002).

38. Tanzi, “Corruption around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures,” 6.

> La descentralización —la capacidad de los territorios locales de tomar decisiones de manera independiente del poder central— y la desconcentración —representación material de los distintos estamentos del gobierno central en el territorio local— son arreglos institucionales vitales para evitar la corrupción devenida de la concentración de poder <

> El equilibrio de los poderes del Estado es fundamental para lograr un adecuado freno a la corrupción. La existencia de tres poderes del Estado independientes y de instituciones como la Contraloría General de la República <

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la autoridad»39. Es cierto que Lord Acton tenía cierta cautela por el poder político precisamente por la posibilidad de corromperse. De hecho, según su sistema moral, en toda acción estaba la posibilidad de ser malo o bueno, actuar con ética o no. «El bien y el mal yacen juntos muy cerca entre sí»40.

¿El político es corrupto en sí mismo? No. En una democracia es necesario mantener una justa distancia del gobernante y desconfiar de su injerencia en nuestra vida cotidiana. Sin embargo, eso no obliga a acusar a todos los líderes como corruptos. El liderazgo político es un medio, no un fin. Se erige en función de metas puntuales, no para regir nuestra vida completa. Lo importante para frenar el problema de la

corrupción es fijar la atención en el fenómeno del poder. Bertrand de Jouvenel fue claro en decir que el poder tenía un origen egoísta y una intención expansiva41. Una misión ética que mora en la ciudadanía es desarrollar los medios para controlar esa expansión en función de mantener la libertad que nos es natural, donde el poder es una limitación de la misma42.

La corrupción es, ante todo, una decisión humana. El agente corrupto decide ser corrupto en función de un cálculo de costo-beneficio, donde ejecutar la acción corrupta conlleva más beneficio que seguir la norma. La ciudadanía tiene el deber de exigir un funcionariado público ético, con estándares intacha-bles de desempeño y no sometidos al arbitrio de la autoridad de turno.

Es a través de los mecanismos de expresión ciudadana —magnificados con la expansión del uso de las de-nominadas «redes sociales»— que es posible canalizar la exigencia por este funcionariado público. Pero

la expresión máxima de esa exigencia es la organización de la ciudadanía. Distintas ONG han levantado campañas en contra de la corrupción exigiendo más transparencia y reglamentos más sencillos y sin «áreas grises». Estas asociaciones —que «no deben su existencia y su desarrollo sino a las voluntades individuales»43— son parte basal de la expresión democrática y del interés de la ciudadanía por frenar el abuso de poder.

39. John Emerich Edward Dalberg Lord Acton, “Appendix,” in Historical Essays & Studies, ed. John N. Figgis y Reginald V. Lau-rence (Londres: Macmillan, 1907), 504.

40. Lord Acton, “Appendix,” 506.

41. Bertrand de Jouvenel, Sobre el Poder, La Antorcha (Madrid: Unión Editorial, 2011).

42. Angelo Panebianco, El Poder, El Estado, La Libertad. La Frágil Constitución de la Sociedad Libre (Madrid: Unión Editorial, 2009), cap. 2.

43. Alexis de Tocqueville, La Democracia en América, 2a. ed. (Ciudad de México: Fondo de Cultura Económica, 1957), 206.

> ¿El político es corrupto en sí mismo? No. En una democracia es necesario mantener una justa distancia del gobernante y desconfiar de su injerencia en nuestra vida cotidiana. Sin embargo, eso no obliga a acusar a todos los líderes como corruptos. El liderazgo político es un medio, no un fin <

> Es a través de los mecanismos de expresión ciudadana —magnificados con la expansión del uso de las denominadas «redes sociales»— que es posible canalizar la exigencia por este funcionariado público <

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Referencias

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