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Breve retrospectiva histórica da contabilidade pública no Brasil
Rodrigo Antonio Chaves da Silva Contador, especialista em gestão econômica, perito judicial e extra-judicial, contador analista e consultor gerencial, conselheiro fiscal, professor Universitário, com prêmios internacionais como o de História da contabilidade, contabilidade financeira, e Rogério Fernandes Ferreira, ganhador do prêmio de história resgate contábil sobre a história de Minas Gerais, imortal da
academia mineira de ciências contábeis, e da academia de ciências, letras e artes de Manhuaçu, participante de congressos como Simpósio internacional Peruano, e o Congresso
internacional da OTOC, com artigos aceitos em diversos congressos internacionais, é autor de 18 livros editados pela Juruá, e mais de 200 artigos.
Área Temática: L - História da Contabilidade
Resumo
A história como ciência da evolução de um objeto, um povo, e uma cultura, não
pretere os critérios cronológicos como fatos sociais para se bem estudar as condições
atuais das ocorrências que lhe fazem principal atenção; destarte o uso de datas
permite entender corretamente o comportamento até de uma ciência aplicada em
determinada região, como podemos geralmente estudar a aplicação contábil no setor
público desde a descoberta do Brasil pelo velho mundo. O objetivo desse artigo é
destacar a cronologia descritiva, da contabilidade pública no Brasil até o momento
atual, produzindo hermenêuticas específicas sobre os fatos históricos locais, e
emitindo entendimentos sobre cada período, para compreendermos o período atual.
O problema, sem dúvida, é o de abordagem geral da história da contabilidade
pública no Brasil, embora com breves aprofundamentos. A relevância está no
sentido de entendermos o valor ontológico da contabilidade pública atual em relação
à sua evolução, admitindo lacunas neste estudo, por isso a justificativa do trabalho.
É uma pesquisa histórica, descritiva, explicativa, documental, e fenomenológica, no
sentido de buscar os significados de cada acontecimento social-histórico. Tal
trabalho, porém, não consegue esgotar o assunto, contudo, apenas faz um
tratamento geral exigindo outras explicações e descrições da parte de outros
cientistas, pois, por mais que a história seja a ciência da evolução ela é infinita em
sua proposta, permitindo novas descobertas através de novos documentos
encontrados, que sem dúvida serão relevados pela classe atual dos contabilistas.
Palavras-chave: História da contabilidade no Brasil – História da Contabilidade
Pública – evolução da contabilidade pública.
1 – INTRODUÇÃO
A história é a riqueza cultural do homem, o seu patrimônio intelectual e
científico que já fora conquistado, que já está registrado em seu ativo cognitivo e nos
inventários de sua inteligência, aquilo que lhe faz ser, e igualmente, poder ser, pois, não
existe o futuro, sem o presente, e a existência atual sem o passado é impossível por todos
os meios lógicos e de ostentação, torna-se impossível termos um presente sem a história
ou um estudo do passado que marca os principais pontos de evolução, por este motivo, o
futuro depende não apenas do presente mas do estudo da história, e da evolução do
conhecimento.
A ciência histórica é na sua maior parte estudo filológico, portanto,
automaticamente história da contabilidade, logo, se confunde o conhecimento contábil
com a própria história da humanidade, visto que o conhecimento contábil também não se
extinguirá com o fim das nações, sendo ele criado antes mesmo do homem ser posto neste
paraíso terrestre, porque o “gêneses” demonstra que o criador do universo era também o
criador dos patrimônios para que o homem os pudesse administrar( Masi, 1964; Monteiro,
2004; Sá,1997).
Sabemos que “a história da Contabilidade é tão antiga quanto a própria História
da Civilização” (Sá, 1961, p. 21, V. I), acrescidamente que “o mundo da Contabilidade é
o mundo do homem ” (Monteiro, 2004, p. 15), não se pode separar a história até geral, da
mesma história de nossa ciência.
Por tal fato que a história é uma parte da ontologia2 da ciência contábil, que
também fundamenta a sua GNOSIOLOGIA GERAL, ou características científicas, por
outro lado se entende a mesma como a descrição da ciência como foi, para o que ela é, e
será. Tão intima é a relação que alguns autores chamam tal ramo de ontognosiologia3
(Reale, 2007), embora não descrevam com contundência que a parte que embasa esta
análise filosófica é a história, além da epistemologia, lógica, maiêutica, e outros
instrumentos racionais à disposição do homem.
Não existe o conhecimento como conhecimento, sem a sua observação empírica
e científica dos fatos passados, sem os acontecimentos interessantes no curso geral do
tempo, sem a noção de revoluções científicas que criaram novos axiomas e novos
paradigmas (Kuhn, 2001). O estudo da história já é tema de doutorado, ou dos cursos de
nível altamente superior em inúmeras ciências (Sá, 1985), falta muito ao curso acadêmico
de contabilidade prescrever o fundamental do seu próprio conhecimento na história.
2 - Entendemos a ontologia como estudo do “ser”, no campo científico-filosófico, “estudo da própria ciência
como é”, ou seja, “a sua razão de ser”, “sua dignidade”, ou o “porquê existe”, difere da gnosiologia,
enquanto esta estudaria as suas partes, finalidades, objeto, tecnologias, e características, a ontologia vai se
determinar no estudo da “razão existencial da ciência” seja em relação a outras, seja em relação a sua
própria gnosiologia, e o seu direito de ser um curso superior. Ambas finalidades de estudo são partes da
filosofia geral.
3 - Reale considera o estudo ontológico da ciência como “ontognosiologia” se falarmos do estudo
“ontológico da contabilidade”, fica desnecessário juntarmos o termo, consideramos então expletiva a
consideração de “ontognosiologia”, quando ainda, o próprio termo por si ontológico estuda a razão de ser
das coisas, dos fenômenos, e das ciências.
Em outras ciências qualquer tese passa pela análise histórica como corpo da
própria defesa científica (Cândido, 1967; Freyre, 2004); a mãe das ciências sociais que é
a sociologia, não prescindiu o esquema histórico para a teorese do seu embrião (Comté,
2005), com o proselitismo de grandes cientistas das ciências sociais, como no direito
(Bobbio, 2006), entre tantos setores.
Oportuno lembrar que a história é a ciência da dialética na busca crítica (Franco,
1950) da contradição, fazendo verdadeira antítese das teses (Marx, 1985), constituindo-
se por vezes de história das pessoas e de indivíduos que fizeram notadamente a sabedoria
seja ela qual for (Hegel, 2005), por tal admitida nas ciências naturais, como a física por
inúmeros famosos cientistas (Hawking, 1999; Einstein, 1925; Gamow, 1945; Kaganov e
Lisfshits, 1979; Planck, 1960), como plano de conhecimento altamente superior.
Importante dentre os principais temas de história é destacarmos a cronologia de
desenvolvimento da contabilidade pública; é evidente que a história dos povos é a história
também da contabilidade pública, ou estatal, vemos isso claramente nos pontos de visão
das obras de história da contabilidade, quando a história dos primeiros reinos e
civilizações é marca de nosso conhecimento na fundamentação das administrações
públicas e privadas, mas transparecendo-se mais nas administrações públicas (D`auria,
1956; Martins e Silva, 2011).
Com a existência humana o pensamento natural foi o de gerenciar as “coisas
possuídas ou riquezas”, como “patrimônio”, embora seja “a riqueza o seu objeto material”
(D`auria, 1959, p. 3). Os entes sempre existiram, igualmente, os públicos estes com maior
relevância na história dos tempos (Rossi, 1882; Cerboni, 1886), sobretudo, existiu como
existem os entes familiares, empresariais, sociais, dentre outros, mas conforme o tipo de
finalidade ou riquezas seriam eles públicos e privados.
Assim o foi, por exemplo, em Suméria antiga, onde a contabilidade era usada de
modo radical na área pública (Gonçalves, 2010), temos também retratos de contabilidade
pública ou estatal4 no Egito, no qual o Faraó era o Deus, e os contadores dignos de serem
tratados da mesma maneira devido a sua competência de assessoria aos “deuses” (Martins
e Silva, 2011).
Igualmente, em Grécia e Roma antiga o uso de contabilidade na área pública foi
mais que evidente e imprescindível (Cosenza, 2003; Baccarini, 1837) quando tratamos da
estrutura administrativa pública grega formada por contadores magistrados, auditores, e
fiscais, ou como logística e ciência aplicada aos bancos; e depois na cultura romana em
que a contabilidade se desenvolveu como fundamento jurídico-societário e também base
estratégica para o aparato bélico e extensão patrimonial( Batalha, 1973).
O mesmo uso de contabilidade pública era impreterível para a orientação dos
arrendamentos feitos no período de Carlos Magno, no qual temos várias referências
4 - Na verdade estamos nos referindo ao termo contabilidade estatal como igual à pública, porém, há uma
diferença mínima com a área pública, na verdade este conceito “público” é muito mais amplo, enquanto a
contabilidade estatal é aplicada nos estados, isto é, nas prefeituras, municípios, governos estaduais, e demais
congêneres, ou naquilo que pertence ao Estado, a contabilidade pública pode ser também utilizada de modo
mais amplo em entes públicos que não pertençam ao estado embora recebam deste uma receita ou mesmo
donativo, podendo ser empresas públicas, entidades estatais, autarquias, ou o caso de hospitais, cartórios,
fóruns, as sociedades de economia mista, etc. Tudo que é proveniente do Estado que fomenta a informação
geral da economia para a fazenda é contabilidade estatal que não deixa de ser público, todavia, toda a
extensão pública de contabilidade, mesmo com entidades que não são provenientes do Estado mas com ele
tem ligação, são considerados não estatais, todavia, entes públicos, estes são de aplicação da contabilidade
pública. A este conceito temos, pois, as noções de Cerboni, Pisani, e Besta (Coronella e Gambino, 2011;
Coronella, 2013).
(Duby, 1962), inclusive, do contador tratado como auditor, isso já no reinado de Dom
Diniz por causa das audiências nas prestações de contas (Rodrigues, 1987, 1989); nesta
época no século XIII o contador já era denominado e sabiamente como tal, e igualmente
“contabilizar” tinha o mesmo sentido que “administrar” (Masi, 1971).
E no Brasil não foi diferente, a contabilidade pública se confunde com a própria
história de todo o processo político, administrativo, geográfico, e inclusive geral, da
Coroa portuguesa, por um lado eram terras públicas de posse e propriedade de Portugal,
até a sua independência, e formação própria social, como contam os livros (Barsa, 1981).
O objetivo desse artigo é destacar breves comentários sobre a história da
contabilidade pública no país brasileiro, tema amplo, porém, faremos o tratamento da
evolução geral sem resumir o assunto, e sem esgotá-lo, deixando outras problemáticas
para outros autores que se interessem pela história da contabilidade pública nacional.
Então, o problema principal a ser respondido é: Como foi a evolução da
contabilidade pública e suas fases durante a história do Brasil? Problema amplo que
tentaremos responder sem esgotar o assunto, para não cairmos em uma pelintra,
igualmente que se divide nas perguntas: Como foi a contabilidade pública no Brasil
perante a história? Quais os principais pontos de sua evolução, cronologia, e
contribuições? Como podemos entender a era atual a partir dos marcos históricos
do esboço dessa história? Estes são os problemas e as perguntas, contudo, com o centro
de tratamento da evolução e cronologia da área pública brasileira.
Temos muitos outros aspectos a serem desenvolvidos com esta análise, mas
dividindo nosso artigo em algumas partes sobre a história da contabilidade pública
conforme a própria divisão da história do Brasil: 1º) Brasil-colônia; 2º) Brasil império
e regência; 3º) República velha; 4º) governo provisório até o período militar; 5º)
período militar; 6º) nova república até os dias atuais 7º) considerações gerais e
conclusivas. Com esta apresentação não apenas descritiva, mas explicativa das fases,
tentaremos responder ao problema na forma das perguntas identificadas supra.
É um trabalho que usa o método histórico que não deixa de ser um método
positivo-bessiano5 (Coronella, 2013), podendo ser classificado não apenas como
pesquisa descritiva, referencial, ou documental (Leite, 2008), mas acima de tudo
pesquisa explicativa quanto aos fins, e histórica nos seus meios (Vergara, 2000) porque
tenta buscar os significados desse setor de aplicação da contabilidade, que é a
contabilidade publica nas diversas facetas da história, não fugindo da abordagem
qualitativa (Triviños, 2008; Haguete, 1992).
A justificativa para tal trabalho é que desconhecemos algum texto ou
empreendimento cientifico que ao menos em breves comentos possa destacar
centralmente os aspectos principais do estudo geral da história da contabilidade pública,
na história geral do Brasil; temos muito tratamento dentro de algumas fases, porém, pouco
sobre o âmbito geral e contextual.
5 - Coube a Fábio Besta admitir e colocar o método histórico em nossa ciência como método também
positivo o qual permite descobertas e novas leis sobre a ontologia contábil, como dizia Coronella (2013, p.
35): “Besta era de fato entendido que também à contabilidade, como ciência aplicativa, deveria ser
necessariamente aplicado o método experimental em conexão com aquele histórico”. Portanto, grande é a
contribuição de Besta ao método histórico na contabilidade, embora tivéssemos outros trabalhos de história
antes dele, porém, na sua estrutura escrita, sua obra erudita e gnosiológica de contabilidade, chamada “La
Ragioneria”, colocara o método histórico como método positivo, isto é, estudo de causas e efeitos, do
próprio conhecimento.
O trabalho tem a sua relevância pelo fato de estudarmos culturalmente uma
história de aplicação contábil relacionada com as próprias fases de desenvolvimento do
país-continente que é o Brasil, este desenvolvimento é travado com muitas batalhas e
conquistas, portanto, conhecer a história da contabilidade pública do Brasil é conhecer o
próprio Brasil, numa parte, não obstante, já destacamos ser impossível a evolução de
nossa nação sem os pontos a serem ressaltados da história contábil.
A relevância pode ser explicada também no entendimento e no diagnóstico da
administração atual a quaisquer níveis para o benefício da população brasileira, pois, no
momento em que estudamos a histórico podemos atestar como estaria o estado atual de
todas as entidades públicas, e tal qual, como a contabilidade mantém a sua efetividade
legal, e técnica nas mesmas, estabelecendo um parecer histórico-gnosiológico, logo,
sabendo que os rumos da gestão do patrimônio público é exercido por políticos que
determinarão os rumos da nação para a prosperidade ou para a falência nacional, todavia,
passando pela contabilidade obrigatoriamente, por isso, entendendo a história da
contabilidade pública, saberemos dizer quais rumos está caminhando a nação brasileira
pelas próprias trilhas partilhadas e estradas percorridas, com o uso da sua riqueza expostas
nos balanços, e administrada pelos aludidos, fora a explicação contábil que só compete
ao contador e à ciência contábil.
A divisão da história de nosso país se mistura hora com a posição política,
geográfica e administrativa, hora com o próprio desenvolvimento da contabilidade
nacional e estatal, esta pública, e afoita aos controles, visto que qualquer governo
administrativo para se manter em graus de prosperidade deve ter a nossa ciência
orientando suas decisões patrimoniais.
Podemos apontar igualmente os marcos históricos dos governos que
administraram o país, ligados às grandes leis, como a atual constituição de 1988 que é
uma base para o equilíbrio dos poderes, embora falte o “poder contábil ou gerencial” na
estrutura tripartite já desenvolta por Montesquieu que é adotada nacionalmente.
Felizmente ou não, a contabilidade pública ora em vez se mistura com a política,
pois, são os políticos que fazem a administração pública, e em parte até a privada6, e neste
sentido, há nitidamente os pontos de mescla e importância de destaque como uma parte
da contabilidade nacional, a contabilidade política pública, provinda da visão política
de nossa ciência como ambiente dos fenômenos patrimoniais, estes estudados mais
amplamente pelo Neopatrimonialismo (Sá, 1992).
Muita coisa aconteceu e acontece em matéria de contabilidade pública, e a
evolução desse setor é inesgotável, iremos dar uma pequena visão do âmbito, ou mesmo,
breves argumentações do tema, deixando a complementação desse trabalho para a classe
importante dos contabilistas a fim de estudarem com afinco e terminarem este
empreendimento que foi alvo de inúmeras enciclopédias, e coleções, embora os seus
autores de historia como ciência, falavam da contabilidade sem saber necessariamente
que eram de aplicações publicas que estavam tratando, sobretudo, longe de tentarmos
esgotar o assunto iremos ao menos apresentar rápidas discussões que não terminam de
finalizar nosso trabalho, limitado a outras pesquisas favoráveis.
6 - Quando o governo brasileiro mudou de capitanias para províncias, tivemos a presença de deputados
“escolhidos” por um governo geral para administrar o país em forma de divisões que fomentaram os estados
atuais (Barsa, 1981). Igualmente, na junta comercial eram os deputados que faziam suas análises para
aprovação dos contratos sociais ( Jucemg, 2016).
2 – A CONTABILIDADE PÚBLICA NO INICIO DA DESCOBERTA DO
BRASIL NO PERIODO DA COLONIZAÇÃO
O Brasil foi descoberto pelo velho mundo, embora já existisse até um povo
considerado o mais antigo do mundo, mais até que o próprio povo africano – conforme a
defesa dos professores Ferreira Brandão e Peter Lund (Sá, 1961) -, e igualmente,
comprovadamente, dotador de qualidades contábeis, fazendo empiricamente uma
escrituração idealística interessante, presente hoje em várias cavernas do seu território,
especialmente, Lagoa Santa em Belo Horizonte, e na Serra do Pau furado no Piauí (Filho
e Pereira, 2007), entre outras regiões, todavia, abundantes são as escritas contábeis em
Minas Gerais, consideradas as mais antigas da nação brasileira, e porque não uma das
mais antigas do mundo em evidente hipótese bastante clarividente (Sá, 1998, 2008).
Existiam contadores na Terra de Santa Cruz há mais de 15.000 a. C.(Sá, 1998;
Filho e Pereira, 2007), que prevaleciam instintivamente numa prática contábil pública
dos clãs, das famílias, das tribos, e das comunidades indígenas.
Quando Portugal descobre e invade o Brasil, necessariamente não percebe que a
terra era muito rica; a história moderna registra que o efeito da invasão do território
brasileiro se deveu às pesquisas geográficas promovidas por Dom Henrique ainda no
século XV, na sua escola de Sagre, até a viagem de Vasco da Gama em 1498, e a
descoberta oficial em 1500, a qual o contador Pero Vaz de Caminha escreve sobre a nova
terra a Dom Manuel (Barsa, 1981).
Portugal tinha o trato para lidar com o comércio internacional, tendo a primeira
feira dessa natureza da história européia em Bruges (Simonsen, 1977), e não podemos
esquecer da herança do termo contador e auditoria do mesmo país( Rodrigues, 1989a),
visto que, este profissional lidava com as contas, fazia as prestações das aludidas em
audiências, por tal sua confusão com o perito judicial, o que em verdade era auditor
forense, uma espécie de verificador e examinador, porém, público e jurídico( Rodrigues,
1939)
No Brasil colônia, a história da contabilidade pública, se confunde com a história
da contabilidade pública de Portugal indubitavelmente.
A contabilidade pública de Portugal era a mesma do Brasil, embora o início da
exploração da nação não fosse feito pelo governo público, mas por empresas privadas,
pois, as terras eram arrendadas, entre 1500 a 1530, tínhamos um movimento privado
principalmente de exploração da madeira, das arvores chamadas de Pau-Brasil que deram
o nome ao país mais tarde.
A colonização já havia em outras partes como Índias e nos países africanos como
Guine, São Tomé, Moçambique, entre outros; por parte da Espanha de todo o leste de
América do Sul, em especial no Peru, Colômbia, Guianas, e México principalmente; o
Brasil para controlar suas terras começa com as alfândegas para estabelecer contas e
controle tributário das exportações da terra (Reis e Silva, 2015), de qualquer natureza.
Com o intuito de descobrir se a região era uma ilha ou mesmo uma terra ampla,
houve a expedição colonizadora de Gaspar de Lemos, que concluíra que o Brasil seria um
país continental pelos indícios.
Embora os arrendamentos da Coroa focavam no mercado de madeira, se
preconizava o produto açúcar, muito vendido internacionalmente, de tal forma que as
expedições de 1503,1516 e 1526, eram de patrocino privado de sociedade anônimas para
a Coroa, a exploração começa em 1530 com Martim Afonso de Souza, gerando a
fundação da Vila de São Vicente, hoje São Paulo, evoluindo a exploração da cana-de-
açucar.
A receita pública da Coroa registrava então, entradas financeiras de arrendamento
e exploração do Pau-Brasil, e vendas também de cana-de-açucar embora tivéssemos ao
mesmo tempo, a receita da movimentação de escravos, e mais tarde a exploração de
jazidas, entre outros movimentos; mesmo assim, as frotas portuguesas públicas tinha um
custo elevado, e os balanços eram poucos divulgados, mas existiam as contas com as
movimentações.
Um instituto de presença contábil pública foi a “Alfandega” existente desde 1916,
com o código manuelino, estabelecendo o cargo de “contadores de comarcas e agentes”,
atribuição de herança da época de Dom Diniz, conforme relata Rodrigues (1987).
A forma de controle do espaço físico de exploração da madeira que forneciam
tintas era por quintais, de maneira que o contador veneziano Leonardo de Cá Messer, no
início dos anos 1500 avaliou em 20 mil quintais a exploração da coroa, fornecendo uma
receita de 13.500 contos de reis com base no ducado-ouro (Simonsen, 1977, p. 55).
Mesmo com os valores de arrendamento, e contribuição à Coroa, as despesas
públicas para manter a colônia eram muito altas, de maneira que era impossível defender
o domínio completamente, no início dos anos 1600, era avaliado um embarque de 10.000
quintais de maneira que a fazenda tinha uma quantidade, vejamos este balanço:
Tabela 1: Balanço simples do rendimento e tributação de exploração de Pau-Brasil
para a Coroa.
Renda Bruta 40 contos
Custo no Brasil 10 contos
Despesas de transportes para Portugal 3 contos
Tributos a fazenda real 21 contos
Total de despesas 34 contos
Resultado 6 contos
Fonte: Simonsen (1977, p. 63).
Os valores revelam que uma arrendatária consegue um rendimento puro de 15%
sobre a receita da venda de alguns quintais, e o controle público era feito por meio das
“Alfândegas”, embora houvesse “feitoras” e depois uma divisão geográfica que facilitava
e muito a administração, sem dúvida, um esquema de fundamentação contábil para
melhorar a gestão da Coroa.
2.1 – Capitanias na colônia e a contabilidade das receitas públicas
Tão foi emergente a necessidade de controles que a Coroa denominou em 1549
um contador geral da colônia que foi Gaspar Lamego, para trabalhar no Brasil, na “Casa
da Fazenda, Contas e Alfândegas”, o segundo contador do Brasil foi Bastião de Almeida,
estes profissionais da gestão das contas públicas e tributárias da colônia para Portugal
(Sá, 2008, p. 21).
No mesmo ano se cria o governo geral do Brasil, com uma estrutura de separação
geográfica, mas, de embasamento contábil para facilitar o empenho administrativo; os
três primeiros governadores gerais do Brasil foram Tomé de Sousa (1549-1553), Duarte
da Costa (1553-1558) e Mem de Sá (1558-1572), todos com intenções administrativas
(Freire e Ordoñez, 1974, p. 192 e ss.), com aparato público.
A divisão administrativa da colônia se compunha de donatários (a quem se dava
partes de terra para gerenciar como posse), e capitanias; o Brasil enceta-se com 15
capitanias, deduzidas em centros “urbanos” denominados de Vilas, surgindo as Câmaras
Municipais – estas existiam desde 1932, a primeira era de São Vicente( Botelho, 2010).
Uma hierarquia sociologia se desenhava, aparecendo os juízes, denominados de
ouvidores-mor, também a defesa militar na forma de capitães-mor, e contadores
públicos, chamados de provedores-mor da fazenda (Freire e Ordoñez, 1974, p. 192).
O primeiro provedor-mor do Brasil fora Antonio Cardoso de Barros,
empenhado em organizar a escrita contábil da “Casa dos Contos” (Sá, 2008, p. 25) que
depois se torna o “tribunal de contas” (órgão público) como hoje conhecemos; também
havia um regimento já existente em 1548 que tornava rigoroso os registros de contas e
cobranças.
Os donatários tinham o mesmo poder que os senhores na época do feudalismo7, o
esquema provinha notadamente de uma cópia do período carolíngio, com privilégios e
poderes atribuídos, dentre estes (Simonsen, 1977, p.83):
a) Doação efetiva de 20% das terras da capitania;
b) Poder de licença para liberar qualquer empresa de exploração;
c) Poder de escravizar índios e vende-los;
d) 50% do valor do pau-brasil e do pescado;
e) Parte dos lucros e direitos da Coroa;
f) Direito de receber cotações de vários negócios marítimos e terrestres;
g) Contribuições marcadas em 500 reais de tabelionatos criados na região;
h) Exercício de jurisdição civil e comercial.
Tudo era feito por controles públicos além dos outros controles do meio privado,
porém, a contabilidade pública do Brasil-colônia tinha o centro de sua orientação toda em
Portugal.
O movimento de capitais e a busca de riquezas era muito forte pelos donatários,
fomentando um tipo de balanço econômico das donatárias este no final dos anos 1500,
como podemos verificar:
Tabela 2: Balanço econômico dos donatários.
Governo do Brasil
Açúcar 41.418:000$000
Pau-Brasil 7.434:000$000
7 - No feudalismo parece que os senhores eram donos das terras, mas não, em verdade eles eram
administradores de porções de terra chamadas de “Villae” dadas por um “centinarium” que era encarregado
de ceder cem grandes feudos (Masi, 1975), enquanto os servos também possuíam comunidades sociais e
administrativas chamadas de “Villa” (Duby, 1962). O dono na verdade das terras era o Rei, de modo que o
primeiro país a ser considerado autônomo foi Portugal, ainda como condado. A verdadeira noção de
propriedade veio bem mais tarde no século XIX (Thompson, 2002), de tal maneira que o fenômeno de
“propriedade privada” fora até alvo de pregações da Igreja, na época o Papa Leão XIII fizera uma encíclica
apenas para atestar o valor do patrimônio privado sem transgressões com a lei de Deus (Negromonte, 1961).
Outros artigos 3.540:000$000
Total 52.392:000$000
Fonte: Simonsen (1977, p. 91).
Os números eram bastantes expoentes, de modo, que a produção econômica
somente teve o seu progresso por causa da contabilidade pública de Portugal, no controle
da colônia, firmando-se depois com a criação de gado, busca do ouro e pedras preciosas
principalmente nas Minas Gerais.
2.2 – As extrações de metais e pedras preciosas e as Minas Gerais
Os movimentos de extração, exploração, e produção, aos fins dos anos 1500 e
inicio dos 1700 foram muito fortes, de modo que tivemos o destaque para Minas Gerais,
como unidade de grandes centros contábeis de controle e gestão tributária e pública da
Coroa Portuguesa.
A Coroa cobrava “direitos de entrada” por escravos tendo grandes somas de
rendimento; a população brasileira que não era superior a 300 mil habitantes, tinha uma
das maiores rendas per capita da sua história( Simonsen, 1977, p. 128 e ss).
Uma produção pecuária começava a aparecer e depois das bandeiras desbravarem
mais o Nordeste, Norte, Sudeste e Centro-Oeste, tivemos uma movimento muito forte de
venda de gado também tributado.
Os engenhos de açúcar tinham custos altos que chegavam a 60%, o ciclo da
mineração aparece então ao início do século XVII como uma fonte de renda pública
salvando Portugal de uma falência ou “de uma crise das maiores proporções” (Simonsen,
1977, p. 116); os olhos se fitaram mais nas pedras e metais preciosos, como exploração
das Minas Gerais.
O interesse em metais preciosos aumenta como fontes de renda pública,
igualmente por pedras como diamante e esmeralda, de modo que “A grande bandeira de
Fernão Dias Pais, o governador das esmeraldas, que cruzou as regiões mineiras por mais
de seis anos.” (Simonsen, 1977, p. 272), exigindo que a contabilidade pública criasse os
meios de fiscalização, tributação, e controle gerencial.
Como tendência das colônias a exploração do ouro e metais preciosos era comum,
já tínhamos grandes extrações no México e Peru, igualmente no Canadá e Austrália de
modo que o movimento de exploração cresceu muito entre os anos 1500 aos 1700, período
que marca um fim de grandes extrações desmedidas, mas firmadas com formas de
controles contábeis bastante interessantes:
Tabela 3: Produção de metais preciosos na América entre 1492 a 1750.
Anos Produção em libras
1492 a 1500 60.000
1500 a 1545 700.000
1545 a 1600 2.500.000
1600 a 1700 3.600.000
1700 a 1750 5.000.000
Fonte: Simonsen (1977, p. 252).
Na busca do ouro, se intensificou as bandeiras, de maneira a se encontrar uma
região com riquezas abundantes, primeiramente chamada de Campo de Cataguá (1522),
território de Minas (1570), Pais de Minas (1603), capitania de São Paulo e Minas de
ouro(1709), Capitania de Minas Gerais(1720), Província de Minas(1827), Estado de
Minas Gerais(1891), desmembrado inteiramente de São Paulo.
As grandes descobertas pertencem de início a Fernão Dias Pais, e outros
bandeirantes paulistas nos fins do século XVII como Bartolomeu Bueno de Siqueira,
Garcia Paes, Braz Cubas, Fernando tourinho, Lourenço Jaques, Fernão Dias Paes,
Antônio Rodrigues Arzão, Borga Gato entre outros.
Todos os centros eram primeiramente arraiais – um exemplo é o “Arraial novo”
que hoje é a cidade de São João Del Rei -, todavia, o termo mineiro que se consolidou
não significa pessoa rural, mas urbana, ou seja, um homem evoluído da cidade mesmo
morando na mata, segundo importantes sociólogos (Cândido, 1967).
A primeira mina a ser encontrada foi a de Cataguazes, embora, tenhamos outras
que foram exploradas no mesmo período, como as de Curvelo, Ouro Preto, Caeté,
Mariana, Diamantina, Sabará, entre outras mais; fora as Minas do Nordeste e Centro-
Oeste, contudo, Minas Gerais foi muito mais evoluída economicamente em termos de
recursos.
Um sinal de evolução das jazidas mineiras foi a aplicação de custos de mão-de-
obra no modo escravo para a extração nos grandes centros; este meio de produção era
privado, mas o controle público se aplicava nas formas de tributação e ainda para avaliar
corretamente as receitas públicas:
Tabela 4: Número de mão-de-obra escrava na produção de ouro das Minas Gerais
em quase dez anos.
Escravos 1735 1743
Vila Rica 20.863 21.673
Mariana 26.892 25.495
Sabará 24.284 15.380
Total 72.039 62.548
Fonte: Adaptado de Simonsen (1977, p. 297 e ss.).
A evolução do trabalho escravo na extração de ouro era muito grande e com isso
aumenta a contabilização das receitas públicas, porque para o escravo se cobrava o tributo
de captação, ou seja, imposto por cabeça; se comenta ainda que os escravos por mais que
fossem tratados como tais, tinham uma comida muito farta (Freyre, 2004) prevalecendo
a tradição brasileira da culinária de vários pratos – como a feijoada, linguiça frita,
barrigada de porco, entre outros -, com bebidas – como o licor de frutas, os chás, e a
cachaça que se notabiliza em Minas na região norte -, e a Coroa tinha grandes receitas
sobre os aludidos.
A evolução do Brasil a nível privado de contabilidade, começa com as aulas de
Comércio recomendadas por Francisco Xavier de Mendonça Furtado, irmão do
Marquês de Pombal (Rodrigues, 1988) em 1754, encetando o ensino na região da
Amazônia, por causa de companhias da Coroa Portuguesa; para fins de contabilidade
pública eram recomendadas as mesmas aulas aplicadas em empresas privadas também.
Entrementes tal período começa a literatura contábil e econômica (Rodrigues,
1985), sendo seus escritores os maiores do mundo (autores com até vinte obras escritas),
a se destacar o primeiro economista do Brasil e Portugal (que na verdade escrevia sobre
a contabilidade) foi Alexandre de Gusmão que escreve “Cálculos sobre a Extração do
Dinheiro do Reino” e “Cálculo sobre a Perda do Dinheiro do Reino”, oferecendo-o a João
VI; depois com o segundo economista José Joaquim Cunha de Azeredo Coutinho que
escrevia “Ensaio econômico sobre o Comércio de Portugal e suas colônias” (1794) –
comércio de colônias nada mais é que um campo de estudos contábil -, e “Discurso sobre
o Estado Atual das Minas do Brasil” (1804), sobre a exploração das pedras preciosas
como veremos no capítulo seguinte.
Em 1768 estava em atividade a imprensa régia e todos os contadores públicos –
em maior número – e privados, tal qual os economistas ou intelectuais publicavam neste
instituto.
No século XVIII, as Minas foram divididas em grandes centros, de modo que
Ouro Preto seria a capital mineira, com outras quatro grandes regiões conhecidas hoje
como Diamantina, Caeté, e Sabará, mais a capital mineira, como centros de
contabilização pública dos tributos.
O ouro das Minas era melhor que o da África, hora com colorações um pouco
diferenciadas; e havia muito diamante, tanto é que o ciclo do diamante durou mais que o
ciclo de ouro (Sá, 2008), e entre os anos 1700 a 1750, e exportação da Coroa cresce “com
o afluxo que se verificou nas Minas Gerais e os sucessivos descobrimentos que se faziam
(...) a produção aurífera foi tomando grande incremento” (Simonsen, 1977, p. 263).
“Em 1700 foram enviados às minas os primeiros provedores para o preenchimento
dos quintos”, todos estes contadores públicos, pois, se “proibia a exportação de ouro em
que se faltasse a prova, por intermédio de uma guia, de haver sido satisfeito o pagamento
desse imposto” (Simonsen, 1977, p. 276).
A forma de controle contábil semelhante às notas fiscais atuais constituíam-se em
tipos de guias, que demonstravam impostos pagos a coroa (Barcelos, 2013).
O modelo de aplicação de imposto tinha como foco as casas de fundição, o ouro
não saia a não ser por barras, nas unidades de arrobas, sendo muito difícil constar o ajuste
do ouro em medida de pó, além de proibida a prática, deveria possuir guias de
comprovação para a tal, conforme o regime fiscal da época (Simonsen, 1977, p. 277).
Os rendimentos eram tão grandes, ligados ao quinto que os balanços portugueses
demonstram grande rentabilidade, na proporção da receita imperial ou pública derivava
de tributações:
Tabela 5: Rendimentos da Coroa.
Direitos de importação de 1654 23%
Dízimos no Brasil 10%
Quinto do ouro sem o açúcar 20%
1% de ouro 1%
Fonte: Simonsen (1977, p. 265) adaptado.
Das movimentações econômicas 54% pertenciam à Coroa, se soa admitir uma
grande quantia de impostos; hoje o Brasil como pátria dos impostos não teve uma história
diferente na época colonial.
As casas de fundição em Sabará, Ouro Preto, e outras regiões, foram meios de
controle, pois, as barras de ouro só poderia sair dali; conforme Prober (1950) e Barcelos
(2013), era proibida a produção em pó de ouro – a não ser com certas exceções -, para
evitar as fraudes e os desfalques.
A técnica começa com partidas simples, mas em Ouro Preto, Sá (1980) comprova
partidas duplas, consequentemente, o uso da prática contábil muito evoluída,
principalmente a partir de 1761 pela aplicação em voga, já feita em Portugal, depois da
oficialidade das aulas de comércio pelo Marques de Pombal (ISCAL, 2015; Rodrigues,
1985,1988).
Havia além do quinto criado em 1710, depois com intervalos de extinção, para
aplicação de outros impostos, tínhamos a derrama, que seria a apropriação patrimonial
de todos os bens conforme os montantes devidos para a Coroa, por isto que surgira o
movimento da Inconfidência Mineira na tentativa de lutar contra os grandes impostos da
Coroa, grandes e pesados naquele período.
A contabilidade pública presente nas casas e intendência e fundição foi bastante
forte, havia uma “carta de lei” obrigando o uso dos livros contábeis na melhor técnica
(Sá, 2008, p. 34); existiu a “carta régia” com os fins privados de arrendamento ou
público de uso contábil para contabilização (Simonsen, 1977); uma das mais importantes
leis contábeis derivadas da administração pública foi a “lei de trintena” em 1752, que
regulava isenção de impostos aos proprietários que tivesse mais de 30 escravos com os
fins de produção formalizada, evitando assim a extração clandestina de pequenos
garimpeiros e exploradores.
Na capital mineira tínhamos a “Casa dos Contos” que foi o centro fiscal-público
da Coroa especialmente em Ouro Preto (Sá, 2008), transformada depois em tribunal de
contas, constituía-se de uma intendência e uma casa de fundição para a contabilização de
contas públicas.
Na Casa de Intendência Real de Sabará, vemos a presença de relatórios
contábeis (Vide tabela 6), e igualmente estas contas eram auditadas em outras regiões
como já fora destacada uma realizada na Bahia (Prober, 1950).
Tabela 6: Despesas operacionais da intendência de Sabará.
Despesas da Comarca Valor
Ordenado anual do intendente 1:600$000
Ajusta de custo da devassa de extravios 500$000
Total 2:100$000
Fonte: Adaptado de Prober (1950, p. 16-17).
Portanto, a contabilidade pública do Brasil-colônia era realizada nas formas de
coletas das grandezas econômicas, ou seja, nas extrações de ouro, além da criação e venda
de gado, e de outras riquezas preciosas; se aplicava nas Casas Reais, de Contos, de
Intendência, e grande foi o potencial de tributação, sendo centralizada a arrecadação em
Portugal, com o controle de dados nestes centros fiscais, especialmente em Minas Gerais.
3 - O BRASIL IMPÉRIO E PERÍODO REGENCIAL
Com a vinda da família real a contabilidade pública não passa a ter a matriz em
Portugal, mas, no próprio Brasil, com as ordenanças de Dom João VI, praticamente após
a aprovação do código napoleônico no início do século XIX.
Em 1808, o imperador cria o erário régio e o Conselho da Fazenda do Brasil,
ordenando que seja usado o método de partida dobrada que era famoso, conhecido como
método italiano ou europeu:
“Para que o methodo de escripturação, e formulas de contabilidade da
minha Real Fazenda não fique arbitrário, e sujeito à maneira de pensar de cada
um dos Contadores Geraes, que sou servido crear para o referido Erário:
ordeno que a escripturação seja a mercantil por partidas dobradas, por ser a
única seguida pelas Nações mais civilisadas.”(Freitas, 2005, p. 17)( em antigo
português).
Houve outros diversos Alvarás, mas uma outra versão dessa ordenança tratada por
Rodrigues e Vidal( 2014, p. 38) trata amplamente do mesmo assunto:
“Para que o methodo de escripturação, e formulas de contabilidade da
minha Real Fazenda não fique arbitrário, e sujeito à maneira de pensar de cada
um dos Contadores Geraes, que sou servido crear para o referido Erário:
ordeno que a escripturação seja a mercantil por partidas dobradas, por ser a
única seguida pelas Nações mais civilizadas, assim pela sua brevidade para o
manejo de grandes somas, como por ser a mais clara, e a que menos lograr dá
erros e subterfúgios, onde se esconda a malicia e a fraude dos prevaricadores.
Portanto haverá em cada uma das Contadorias Geraes um Diário, um Livro
Mestre, e um Memorial ou Borrador, além de mais um Livro auxiliar ou de
Contas Correntes para cada um dos rendimentos das Estações de Arrecadação,
recebedorias, Thesourarias, Contratos ou Administrações da minha Real
Fazenda.”
Embora tenha sido colocado como ordem na pesquisa histórica que
empreendemos isso nunca aconteceu na prática como veremos mais adiante.
Em 1824, é sancionada a constituição imperial, com trechos voltados à gestão
pública, estipulando regras gerenciais de controle de despesa, receita, e produção
orçamentária.
Sociedades públicas foram criadas como a de “seguros mútuos” em 1828, fora
obras de autores da economia e contabilidade; frequentemente se procurava na mídia da
época contadores com boa caligrafia; nas aziendas públicas o mesmo profissional, era
“eleito” por políticos, ou exigidos por “nomeação”.
A organização do Tesouro nacional é de 4 de Outubro de 1831, de modo que o
contador geral do tesouro dirigia e inspecionava os balanços e as contas da fazenda.
A criação do cargo de contador geral do império veio em 1832, cuja figura
destacada e primogênita foi do contador Manoel Alves Branco (Rodrigues, 1988).
No entanto, Alves Branco exigia que a contabilidade fosse feita por partidas
dobradas (conforme as próprias ordens régias), embora as brigas políticas não
permitissem que as técnicas contábeis prevalecessem nos balanços, de modo que a
contabilidade publica só fecharia o balanço mesmo em 1915 (D`auria, 1953), e todas as
tentativas anteriores são consideradas parciais ou insuficientes no ponto-de-vista
científico.
No ano de 1868, as normas não surtiram efeitos desejados, eliminando assim a
escrituração contábil no tesouro nacional, pois, havia uma grande defasagem nas mesmas
peças demonstrativas (Rodrigues e Vidal, 2014).
4 - O BRASIL NA REPÚBLICA VELHA
O período que vai desde a constituição republicana de 1889, até 1930, é
considerado pelos historiadores de república velha ou primeira república (Silva, 1992;
Barsa, 2004), embora a maioria dos historiadores comentam que este tipo de governo foi
uma fachada por causa das facções da política oligárquica, como vingança contra os seus
interesses8(Santos, 2013).
Na república velha entre os anos de 1891 até 1916 não tivemos uma
contabilidade pública com nuanças significativas.
O interessante foi a reforma da contadoria geral do tesouro, feita em 1916, por
motivos inicialmente estrangeiros e não internos, por necessidades de financiamento do
país.
O Brasil tinha o costume de pedir empréstimos para a Inglaterra seja para grandes
instituições como a Casa Rothschild – como o caso celebre de um empréstimo de 8,5
milhões de libras esterlinas solicitada pelo Tesouro Nacional a tal instituição (Pacheco e
Franco, 1987) - seja para o tesouro Londrino, em 1903.
No ano de 1913, com a mesma situação solicitava-se um empréstimo agora ao
Tesouro de Londres, na presidência estava Marechal Hermes da Fonseca, o diretor da
contabilidade, Francisco das Chagas Galvão incumbido de mostrar o balanço ao tesouro
para averiguação de liquidez, dissera ao ministro da fazenda que a escrita tinha 8 anos de
atraso, só relevando uma síntese em 1905 por questões de outro empréstimo solicitado
(D`auria, 1953); na época o secretário da Fazenda era Rafael de Abreu Sampaio Vidal.
O ministro da fazenda da época fez uma equipe para prover a reorganização,
formada por Dr. Carlos Claudio da Silva, diretor contábil da Caixa de Conversão, e o
contador da Light a mão de Claudio da Silva, convidando o contador da light Sr. Peri, que
perceberam o melhor caminho o de imitar a contabilidade de São Paulo (D´auria, 1953,
p. 40 e ss), esta atualizada e totalmente técnica devido a genialidade de Carlos de
Carvalho.
Mesmo tentando proceder a imitação, a equipe não tinha a formação e técnica
necessária para fazê-lo, tendo concluído como melhor opção, a transferência da mesma
equipe para o Rio de Janeiro, a fim de fechar as contas do balanço, esta equipe formada
pelos contadores Carlos de Carvalho, Francisco D`auria, João Ferreira Moraes Júnior,
Carlos Levi Magano, que praticamente em 1915, com pouco mais de 6 meses de serviços
diretos atualizaram o balanço de república desde a época do Brasil colônia.
Depois com a escrita organizada e com o balanço do tesouro sendo levantado ano
a ano, com sua regularidade a partir de 1916, houve inovações na contabilidade, de tal
modo que coube a D`auria o aperfeiçoamento da contabilidade nacional ele já com o
8 - Tanto é que houve a chamada “República de Manhuaçu” – território que era tão grande a ponto de
estender-se a quase toda zona da mata e zona leste de minas, beirando a cidade de Ipatinga, até Simone sia
- esta formada por Coronéis de pequeno porte, que durou apenas 21 dias, chefiando o movimento por José
Tibúrcio, tendo até uma moeda denominada de Boro (Santos, 2013).
cargo de contador geral da república em 1923, embora empossado, seus méritos
começavam desde o conhecimento das fases de escrituração até a sua revisão completa
(D`auria, 1953).
O decreto-lei nº 15.783, publicado em 8 de Novembro de 1922, aprovou o código
de contabilidade da união, destacando em partes do seu texto:
“O registro das operações de contabilidade, far-se-á, excepto nas
collectorias, pelo methodo das partidas dobradas, mediante formulas e modelos
organizados pela Directoria Central de Contabilidade da República. A
Contadoria Central da República, imediatamente subordinada ao Ministro da
Fazenda, compete: manter em evidencia em sua escripturação geral as contas
syntheticas da receita e despesa do patrimônio do Estado, bem com as
variaçoes que o alterem ou modifiquem no decurso de cada exercício
financeiro.” (Rodrigues e Vidal, 2014, p. 39 – em antigo português )
Em 1924 uma comissão britânica aparece elogiando a contabilidade nacional, obra
começada por Carlos de Carvalho e aperfeiçoada por Francisco D`auria, dizendo que era
melhor contabilidade que a da Inglaterra.
No ano de 1926 a lei de nº 7.440 colocava uma estrutura geral para a contabilidade
pública, condição que foi modificada em revisão por parte de Francisco D`auria, com a
lei nº 1.012 no ano seguinte, melhorando a estrutura de atividade contábil nos estados e
na união (D`auria, 1953, p. 91).
Infelizmente em 1928 acontece o caso do “saldo do balanço de 1927” o qual o
presidente Artur Bernardes queima o superávit do balanço e incinera a moeda, fato este
criador do governo provisório, da ditadura de Getúlio Vargas, e de grande revolta
nacional.
Na época, o presidente então, tinha ordenado uma comissão para averiguar as
contas, salvando o seu governo de um impedimento, pondo a culpa na contabilidade,
depois demitindo a Francisco D`auria do seu cargo; evidentemente a manobra era política.
Claro que um superávit não é base para a queima do dinheiro, mas uma vez as
manobras políticas inconsequentes com bases em loucuras, com estapafúrdias posições
para salvar o “poder” admitem um culpado, ou atribuem quase sempre a culpa nas contas
e na contabilidade.
Pouca evolução da contabilidade pública se seguiu após os outros anos, e os
destaques maiores foram devidos ao próprio Francisco D`auria, quando retorna ao cargo
na década de 30.
5 - O BRASIL GOVERNO PROVISÓRIO ATÉ O MILITAR
O governo provisório chamado de segunda república começa em 1930, primeiro
com a deposição de Washington Luís, e a presidência nas mãos de Getúlio Vargas;
tivemos também o Estado Novo de 1937-1945, e do seu último ano até o regime militar
transparece o período populista (Barsa, 2004).
A contabilidade pública evolui com a matéria de orçamento, com revoluções
na lei, tecendo uma linhagem mais administrativa do que necessariamente política,
mesmo assim, alguns membros dos governos, ou alguns políticos, impediam que as
contas seguissem um rumo apropriado na concepção imparcial e técnica, porém, a lei
tinha elementos de melhor administração.
Mesmo assim tivemos conquistas específicas no campo da contabilidade pública
(Aloe, 1970).
Por exemplo, em 1931 aparece o decreto 20.631, este tratando da necessidade de
análise reditual-financeira dos patrimônios públicos, tal como medidas necessárias para
a reorganização e a evolução administrativa do Estado, mantendo uma padronização de
tais informações e práticas contábeis.
A padronização de orçamento fora fomentada e presidida pelo secretário da
comissão de Estudos financeiros e econômicos do governo, Valentim Bouças, o qual
produzira diversas reuniões para discussão dos projetos, cujos participantes eram
contadores públicos do maior grau, como Francisco D`auria, Frederico Herrmann Júnior,
João Ferreira Morais Júnior, dentre outros (Aloe, 1970, p. 19).
O decreto-lei 1804 em 1939, coloca um padrão único de orçamento, visto que na
época havia mais de 2.185 formas diferentes de contabilizar a receita, transformadas em
57 o que deixara muito mais eficiente a contabilização( Aloe, 1970, p. 19); a aludida lei
estipulava providências contábeis e gerenciais, da parte dos Estados e suas respectivas
contabilidades a fim de cumprir o exigido.
No ano seguinte houve no Brasil a II Conferência dos técnicos de contabilidade
pública e Assuntos Fazendários com o fim de discutir e concluir aspectos de melhor
eficácia da técnica e melhoramento da visão gerencial atrelada ao campo público e estatal.
Aparece em 1940, o decreto-lei nº 2.416, expondo uma melhor conquista na
padronização e igualmente na formação dos orçamentos e execução fiscal num Canon
único; seu esquema favorecia não apenas a elaboração e execução de gastos, mas a
organização dos serviços contábeis, e a relevação dos principais fenômenos patrimoniais
em padrões de balanço e demonstrações.
Ainda no mesmo ano, no campo privado por orientação de Francisco D`auria, é
emitida uma lei primogênita das sociedades anônimas, o decreto 2.627/40, o que
mantinha uma estrutura dos balanços dessas empresas, tal qual um balanço geral; o
mesmo projeto fora comentado, analisado e produzido no Congresso pelo grande jurista
Martim Valverde (1953).
Fora em Março de 1964, mesmo ano da deposição do presidente Goulart para o
regime militar, que aparece a lei 4320, que melhora a concepção de melhor eficiência na
contabilidade e administração pública.
Houve inclusive a disposição na década de 50 a 60 de indícios de um conceito
importante que era o de orçamento-programa – este perene posteriormente em 1969 por
questão legal - a fim de expor metas para a gestão pública melhorando a administração
favorecendo então o esquema de planejamento, meta, e projeção no lugar da
espontaneidade administração.
O melhoramento da noção desse conceito começa no período militar como
veremos a seguir, contudo, é importante destacarmos que o embrião da mesma prática
gerencial pertence ao esquema da contabilidade pública nas décadas de 30 e 40.
Diversos congressos existiram depois, como a III Conferência dos técnicos de
contabilidade pública e Assuntos Fazendários, em 1949 no Rio de Janeiro, e resoluções
em 1950, para melhoramento da técnica e gestão orçamentária.
Porém o esquema técnico fora mais bem privilegiado pela lei, embora inicialmente
fosse destacado pela qualidade de importantes cientistas.
Afirmamos que a base da contabilidade pública nacional, encetada na república
velha, aos fins do estado populista, como modelo para as demais unidades federadas
(munícipios e estados), pertence à comissão paulista, em especial, ao líder da aludida, que
foi Carlos de Carvalho, e depois a Francisco D`auria que se mantém no cargo, após a sua
demissão em 1928 na década de 30, permanecendo nele até o início da década de 40.
Portanto, devido a estes mestres principais e os membros da equipe que remodelaram a
contabilidade do tesouro, e por suas sugestões, que as leis da área contábil pública foram
produzidas, emanadas, e destacadas.
6 - O BRASIL GOVERNO MILITAR
O Brasil no governo militar a partir de 1964, parece que não, todavia, teve
evoluções importantes na área pública, além de “pecados mortais” no mesmo setor, a se
começar pela extinção da contabilidade pública, que retornou depois no início da década
de 90 sob outro nome.
Do contrário que muita gente comenta, tirando o lado “podre” da ditadura, no
ponto de vista científico, as melhores leis, e a base para a nova lei da responsabilidade
fiscal no início do século XXI, foi inspirada nos institutos emanados deste período, como
analisaremos, embora, o Brasil fosse falido economicamente, no sentido de superávit, e
hoje está na mesma situação com um prejuízo de mais de 100 bilhões no balanço do
tesouro.
Porém, a lei 4.320 de 1964, permitia a visão do programa de trabalho mais
determinado, mas lógico e transparente, denotando os balanços, o uso de técnicas,
voltadas para uma administração especialmente financeira e reditual do patrimônio
público, depois vindo a melhorar com outras leis do período militar.
Uma visão bem mais gerencial veio com o conceito de orçamento-programa,
latente nas leis anteriores, contudo, ressaltado em 2 de Abril de 1969, com o decreto-lei
nº 51.625, destacando pontos importantes até a nível de custos por uma separação nítida
das contas de despesas.
Tal lei procura dividir os orçamentos anuais e de investimentos em programas,
respeitando a ordem do planejamento e as metas exigindo do executor da despesa o
respeito com as contas.
Em relação aos demonstrativos contábeis a regra produzia uma minucia que não
existia antes:
“Artigo 22 - Os quadros demonstrativos, que deverão abranger toda a
administração estadual, serão representados pelos seguintes documentos:
a) Demonstração da despesa pelas funções, segundo as categorias econômicas(
anexo nº 6 da Lei nº 4.320);
b) demonstração da despesa pelas categorias econômicas, segundo as funções(
anexo nº 7 da Lei nº 4.320);
c) demonstração da despesa pelas unidades orçamentárias, segundo as categorias
econômicas( anexo nº 8 da Lei nº 4.320);
d) demonstração da despesa pelas unidades orçamentárias segundo as funções(
anexo nº 9 da Lei nº 4.320);
e) Comparativo das dotações dos três exercícios consecutivos a saber:
- despesa efetiva do exercício imediatamente anterior àquele que é elaborada a
proposta orçamentária.
- despesa fixada para o exercício em que é elaborada a proposta orçamentária.
- despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta orçamentária”(
Brasil, 1969)
Objetivando os custos e as despesas por funções e categorias, tal norma condiz
com uma administração voltada para a gestão eficaz dos custos do patrimônio público,
embora, poucos se apercebam da verdadeira hermenêutica que alberga o seu conteúdo.
O aludido instituto jurídico também trata do diagnóstico básico, procurando
desenvolver redução dos problemas patrimoniais, sem contar a recomendação das
análises projetiva e retrospectiva.
Tal lei foi reforçada com as regras do Estado, de tal maneira que São Paulo foi
campeã nos regulamentos legais de contabilidade pública rumo a concretização da
prosperidade(Aloe, 1970), como a se mencionar a lei estadual nº 10.319/68, que trata não
apenas da fiscalização mas da auditoria e controle pelos orçamentos, e a 10.320/68, ligada
à escrituração, fornecendo elementos de classificação contábil.
Um ano antes em 1967, na gestão de Costa e Silva, o mesmo editara a lei nº 64.175
de 1969, a qual tratava de um grande elenco de conta, eis algumas classificações:
Orçamento da receita
Receita lançada
Excesso de previsão de receita
Execução orçamentária da receita
Despesa empenhada
Despesa orçamentária a pagar
Créditos especiais a transferir
Créditos extraordinários a transferir
Colocava tal lei dezenas de página de contas, e seus respectivos códigos,
perfazendo um elenco bem completo, ensinando a debitar e creditar, verdadeiro plano de
contas9 (Silva, 2012).
Comparando com o movimento internacional, percebemos que a padronização
desta lei, representa mais qualidade em normatização que a estrutura normativa
globalizante de hoje, consequentemente, atualmente, não vemos uma estrutura de contas
completa igual a esta lei, o que é alvo acertado de inúmeras críticas (Silva, 2010)
principalmente no ponto de vista teórico e prático, porque se normas estipulam como
debitar e creditar, por quê existe a ausência de um plano de contas? Isso é falha técnica
grave por partes de institutos normativos internacionais.
Em outros termos acreditamos que se os órgãos internacionais avaliassem esta lei
brasileira, perceberiam como deveriam normatizar, ou padronizar, pelo fato de ter até um
plano de contas completo, com função, funcionamento, e o elenco, isto quer dizer que
a lei é altamente técnica e científica, respeitando a contabilidade na sua especialidade de
relevação.
Mesmo assim isso não isentou o governo militar de defeitos e elementos errôneos
por parte da cúpula, primeiro extinguindo a contadoria nacional e 1967, que seria
reclamada depois no início da década de 90.
9 - Segundo a mais idônea doutrina, o plano de contas não é um elenco de contas, ou uma redação com
contas e seus respectivos códigos, é nada mais do que um planejamento técnico do contador para a
escrituração, fornecendo então, o elenco, mais a explicação da função e do funcionamento de cada conta.
Esta é a concepção doutrinária superior do plano de contas.
Constitui uma posição contraproducente; ora se as leis da época que fomentava
uma qualidade na contabilidade, tinha bases científicas por quê extinguir a contabilidade
pública? Hipotetizamos duas coisas: 1ª) o cargo de contador ou o órgão não era visto
como importante, embora fosse o nevrálgico, sendo posto numa hierarquia inferior, na
“inspetoria”, o que é absolutamente diferente (Benites, 1989); 2ª) a ocultação de contas
mesmo com a lei, era possível com a destruição do instituto, para fazer o rombo nacional
que começa na década de 60, e hoje é muito mais escandaloso com as notícias atuais10.
Claramente a tentativa da administração pública guiada pela tendência americana
internacional, e pelos bancos internacionais, era de destruir o crescimento nacional, que
tinha sido maior nos anos anteriores, pois, o enxugamento fora muito grande, o
patrimônio era usado avulsamente sem a consideração dos riscos, e mesmo as reservas e
provisões que deveriam existir, o resultado não poderia ser outro: empresas faliram, e os
efeitos chegaram no auge da década de 90, que exigiu privatizações em vários setores.
A contabilidade pública extinta na década de 60, fora requerida aos fins da década
de 80, pelo clube dos bacharéis em ciências contábeis de Porto Alegre, conforme se
confirma na seguinte publicação:
“1. O Clube dos Bacharéis em Ciências Contábeis de Porto Alegre,
dirigiu-se ao Presidente da República, sugerindo o restabelecimento da
Contadoria Geral da República do Ministério da Fazenda e das respectivas
Contadorias Seccionais dos Ministérios.
2. A Contadoria Geral da República, com este nome, vem desde a
promulgação em 1922, do Código de Contabilidade Pública.
3. a Lei nº 200, de 1967, chamada Reformar Administrativa, extinguiu
a Contadoria Geral e as Contadorias Seccionais, substituídas que foram
pelas antigas Inspetorias Gerais de Finanças da Fazenda, como órgão
Central e dos demais Ministérios...”( Lima, 1989, p. 47)
Então, a inflação se tornou o mal brasileiro pelos desgastes e desperdícios dos
investimentos e serviços públicos que não eram contabilizados corretamente e por
instituto de voga necessária, esta correção gerava muito mais inflação prejudicando a
política monetária da nação.
Até hoje o contador não é colocado como o elemento essencial da gestão do país,
como o profissional das contas e do patrimônio em seu devido grau, reduzido a um nível
de “inspetoria”, tanto é que até hoje, nos tribunais de contas não temos a figura direta do
contador, mas de deputados políticos. Em Minas Gerais a coisa é tão grave, que para
existir o cargo de inspetor de controle interno (lembramos que a contabilidade tinha sido
reduzida a “inspetoria” que não é necessariamente conceito técnico ou proveniente da
contabilidade necessariamente), na gestão do presidente do Conselho regional João
Batista de Almeida (1982-1985 e 1988-1991) houve muita luta (CRC, 2007), mesmo
assim a questão anda da mesma forma, com políticos exercendo o papel de contadores,
sem adequada alteração na constituição vigente que privilegia o sistema nefasto, que
cochila neste sentido fundamental.
10 - Estamos dizendo sobre as denúncias e investigações de rombo da Petrobras, do desfalques das licitações
governamentais com os papéis da união, da política de comissionamento e dos comissionados, da máfia
dos correios, do mensalão, petrolão, e outras propinas que são praticadas no Brasil, atestadamente desde
2007 pelo atual governo e seu partido, porém, isso sempre existiu em nosso país, os escândalos agora que
estão aparecendo; na boca dos mais fanáticos tudo está bom, mas uma inflação que atingiu mais de 100%
no ano de 2015, diz por si só, que um governo protecionista “pai dos pobres” agora está deixando os pobres
cada vez mais pobres, pela corrosão do assalariado, porque uma inflação dessas prejudica mais que ganha
menos do que quem ganha mais.
Além dessa ação fraudulenta de destruição da contabilidade pública, o
desempenho do patrimônio da nação foi muito fraco, pois, o Brasil era reconhecido como
um país improdutivo, e com péssimos índices de cultura e desenvolvimento, sendo a
oitava nação naquela época, por questões vegetais da natureza da produção que seria
enorme devido ao tamanho geográfico da pátria amada.
Não se respeitou as bases conseguidas no primeiro quinquênio do século XX,
sendo a contadoria pública jogada no lixo – até países como a Colômbia (Martinez, 1988)
respeitam a sua contadoria pública, enquanto no Brasil, não foi respeitado nem o nome
quando houve o “retorno” de tal instituto.
Portanto, com bases, todavia, sem processos e métodos para se consegui-las, muita
bagunça existia entre os ministérios, inclusive, o da fazenda, que não sabia resolver o
problema do produtor do campo, colocando hipóteses imaginárias para resolver o país e
melhorar o setor primário.
Além disso, tivemos poucas leis após a década de 60, todas sem muita importância
para o grau de contabilidade em eficácia, claro que a intenção não apenas do governo
militar, contudo, dos governos específicos, era enxugar o patrimônio público, este não
visível pelas contas, podendo se fazer o que quiser, pois, estas não eram exigidas de modo
adequado.
Foi na nova república que aparece uma nova Constituição com alguns destaques
para a contabilidade pública a nível de união, estados e municípios, depois tivemos
grandes leis federais, embora a carta maior do Brasil não dera o valor devido à
contabilidade seguindo o nosso entendimento, como veremos a seguir explicando a nossa
interpretação.
7 - O BRASIL NA NOVA REPÚBLICA ATÉ OS DIAS ATUAIS
O governo militar entrega-se nas mãos de Tancredo Neves em 1981, considerado
o primeiro presidente da nova república, embora não exercesse o mandato, falecendo logo
de início, sendo substituído pelo seu vice José Sarney, este depois com as eleições
presidenciais é reeleito em 1985.
Na nova república a nação passa a ter um desastre econômico na década de 80,
reforçado com inúmeras falhas administrativas, e um grande fracasso da política
econômica, que mudara mais de quatro vezes a moeda.
O governo foi muito improdutivo, sem bases adequadas, com uma politica
monetária falaciosa e com grandes crises11, a moeda mudando nesta época, a gosto de
teorias econômicas dos ministros da fazenda que não resolveram em nada o problema
inflacionário do Brasil, junto com a nefástica técnica que aumentava os zeros dos
balanços.
A contabilidade não era usada para nada, sendo que ela como ciência e técnica
tinha o poder de estabilizar o país e resgatar a política monetária; a contadoria extinta,
deixara a contabilidade em último alento para ser relevada.
11 - Nascemos na década de 80, minha família morava num apartamento simples do Rio de Janeiro, podemos
dar um testemunho pessoal, pois, o soldo do meu pai não dava para comprar mais que poucas sacolas de
compras na semana; quase passamos fome, devido a grande inflação da época.
Famílias não tinham recursos para se alimentar, e as prefeituras para manterem o
controle de pagamento deixavam dinheiro no banco para gerar juros tentando manter o
grau de liquidez, especuladores ganhavam sentados muito dinheiro com tal política
financeira, e as unidades fiscais da federação tinham grandes quantidades de rombos.
O tesouro nacional com sua contabilidade “meia taça” não conseguia mais
eficientes controles, a própria lei era carente, o que exigiu a necessidade de uma nova
constituinte e novas sugestões para a carta magna do Brasil.
O sonho acontecera em 1988, infelizmente, mesmo mantendo o equilíbrio dos
poderes depois de duas décadas, com falhas graves em se tratando de contabilidade,
auditoria de contas, e gestão financeira, tanto de cima para baixo, quanto o inverso, de
baixo para cima.
A primeira sugestão dada por contadores fora o retorno da contadoria nacional,
conforme as letras de Lima que já vimos, agora com outros trechos:
“... Com a extinção da Contadoria Geral da República o Governo
Federal perdeu totalmente o controle da Dívida pública. Hoje, o Governo não
sabe a quem deve, quanto deve, a quem já liquidou a dívida. O único controle
existente da Dívida Pública é de caráter estatístico, e como é natural, falho.
Somente uma Contabilidade por partidas dobradas pode merecer fé.
10. Uma demonstração de como está carente o sistema de
contabilidade nacional, que estuda o Patrimônio da Nação, é a falta de
segurança quanto à divulgação dos valores que compõem a estrutura de capital
do país, tais como o valor exato de nossa dívida externa e interna, o volume
das reservas cambiais, assim como resultado econômico dos Ministérios e das
empresas públicas vinculadas diretamente ao Governo.
11. Outrossim, a Contadoria Geral da União poderia assessora
também os Ministérios, fornecendo-lhes subsídios e atuando como suporte
técnico(...) projetar o futuro baseando-se em dados precisos acerca da realidade
brasileira, tarefas que não estão sendo desenvolvidas em todas as suas
potencialidades, motivo pelo qual cogita-se uma futura constituição do
Ministério da Economia.”( Lima, 1989, p. 47)
Portanto, a presença da contabilidade permitiria demonstrar a dívida da nação, tal
qual assessora os ministérios com informações reais de dados reais, em suma com
averiguação da rentabilidade pelo resultado da azienda pública.
O que se fizera detidamente após o impeachment do segundo presidente eleito,
fora nada mais do que criar uma “controladoria” que permitiu qualquer pessoa com
concurso público, ou nomeação ser colocada sobre os caracteres de sua atividade12;
controladoria é técnica da contabilidade, tinha que ter o nome da nossa ciência, e não o
de uma de suas técnicas.
A mesma falha da contabilidade pública, em especial do tribunal de contas, dos
Estados e Munícipios, na própria constituição de 88 que coloca a fiscalização contábil de
12 - Na página virtual do professor Lopes de Sá (www.lopesdesa.com.br) vemos um filme sobre a
conferência interamericana de contabilidade acontecida em BH na qual o mestre comentava sobre um
relatório do conselho mineiro para a presidência, e até reunião junto ao governo federal com o fim de
garantir o retorno de tal instituto. O resultado foi o inverso do esperado, com lamento dos professores
mineiros e do próprio mestre Lopes de Sá, porque a tentativa do governo era criar um instituto que não
fosse preenchido por contadores, mas qualquer pessoa que passasse no concurso. A mesma intenção era
transformar o tribunal de contas em técnico, o que até hoje não acontece, por falha da própria lei, e pela
vontade política.
um modo adequado, ou ideal, porém, sem necessariamente a presença do contador quando
permite o preenchimento por nomeação, e até as vagas preenchidas por políticos e
ministros de outros ministérios que não tem a formação contábil:
“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responde, ou que, em
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária( Brasil, 2005, p. 42).
Isso a nosso ver é adequado, exigir a prestação de contas, estabelecendo princípios
que permitam a legitima idoneidade das cifras; depois ela estipula igualmente a condição
do tribunal de contas o qual compete:
I – apreciar as contas anualmente pelo Presidente da República...
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta...
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão
de pessoal, a qualquer título...
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais...
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela
União...
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas...
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre
outras cominações, multa proporcional e dano causado ao erário...”( Brasil,
2005, p. 42)
Também o texto teórico permite a contabilidade pública manter o seu valor,
contudo, o problema, voltamos a dizer, está na prática, a justiça no Brasil não anda, de
modo que as contas públicas custam ser aprovadas, e quando rejeitadas não dão e nada,
tudo demora a ser resolvido na área pública.
A posição contraproducente é clara quando a nomeação é exigida para o tribunal
de contas:
“Art. 73. § 2 º Os ministros do Tribunal de Contas da União serão
escolhidos:
I – um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado
Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério
Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo
os critérios de antiguidade e merecimento;
II – dois terços pelo Congresso Nacional.”( Brasil, 2005, p. 43)
Vemos que para ser membro do tribunal de contas não pode ser necessariamente
doutrinador contábil, ou personalidade com senso técnico, mas puramente com nomeação
de políticos o que mantém o processo totalmente metafórico na sua atividade científica;
não temos contadores no tribunal de contas, muitas vezes, tal grupo formado mais por
advogados que contadores.
O mesmo trecho da lei continua: “§ 4º O auditor, quando em substituição a
Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das
demais atribuições da judicatura, as de Juiz, de Tribunal Regional Federal” (Brasil, 2005,
p. 43). Isso revela claramente que a sua substituição é feita por outro membro de outro
juizado que é obrigatoriamente advogado. Ou seja, o contador se for eleito para o tribunal
poderia ser substituído por um advogado, ou por um político, se este estiver colocado no
mesmo instituto, incoerência que seria impossível de ser admitida por qualquer
profissional contábil (jamais um advogado se deixaria substituir por um contador).
Na mesma visão podemos dizer que mesmo o contador tendo sua formação
pública, não pode atuar no tribunal que lhe é de competência, isso acontece em Minas
Gerais, quando houve a reinvindicação de Alexandre Bossi Queiroz para tentar ser
membro do tribunal como contador por três vezes, perdendo todas elas, ganhando dos
deputados apenas 1 ou 2 votos; igualmente na gestão do conselheiro João Batista de
Almeida( CRC, 2007), que conseguira apenas a posição do contador como inspetor.
Não vemos neste sentido uma posição adequada para o competente e pertinente
profissional de contas atuar na área pública, e no setor mais importante que seria o tribunal
de contas, ou até mesmo nas funções de fiscalização de contas, não se exige a sua
formação, sendo muitas vezes pessoas com graus estranhos, ou com cunho político
exercendo o cargo.
A lei complementar do estado de Minas Gerais 102/2008(Botelho, 2010) fala
sobre as nomeações para procurador geral e tribunal de contas, igualmente condições que
são fora da técnica, pois, exige para o primeiro cargo o curso superior de direito com três
anos de experiência, e para o segundo cargo apenas a nomeação do governador.
No nível da união concurso público para a controladoria, ou comissionamento em
alguns setores, estendendo o campo profissional, para profissões estranhas à
contabilidade; no nível dos Estados nomeação, concurso apenas para inspetoria; em nível
dos municípios, licitação ou até indicação, contudo, aqui acontece de modo mais
premente o rateamento e diluição dos valores patrimoniais públicos, tendo os contadores
que aceitarem ou acordarem com posições esdruxulas no que tange a gestão técnica ou
mesmo patrimonial-científica que tanto a lei preconiza.
Embora as lacunas sejam graves no sentido de conteúdo gerencial os institutos
jurídicos são interessantes, como a lei de diretrizes orçamentárias estipulada pela
própria constituição, que exige o cumprimento dos planos plurianuais, e o respeito aos
princípios da eficiência e eficácia, dos fenômenos de receitas e despesas do patrimônio
público.
A lei complementar 101/2000, conhecida como lei de responsabilidade fiscal,
amplia a qualidade das disposições orçamentárias, mesmo assim são insuficientes para o
melhoramento da gestão, pois a maioria dos municípios não cumpre a lei, porque as
câmaras que aprovam ou não as contas (Ibam,1988), sendo estas também políticas temos
uma defasagem muito grande. Existem municípios nos quais o executor da despesa não
cumpriu a lei, e está respondendo ganhando a reeleição, e depois de cerca de 15 anos que
se tem a análise do seu processo.
A lei de responsabilidade fiscal permite, porém, que se tenha a melhoria da
administração, no respeito ao plano plurianual, e no respeito ao orçamento, de modo que
não tenha excessos de realização de despesa, e eficiência da receita acontecida,
permitindo melhores resultados.
Portanto, tal regra permite mais transparência na gestão fiscal, expondo a
necessidade de prestações de contas e respectivo parecer, tal como efeitos técnicos-
patrimoniais importantes e essenciais, a saber:
Melhoramento da Disponibilidade financeira
Mais rigor na realização da despesa
Maior efetividade das receitas
Lisura na apresentação das demonstrações financeiras
Respeito dos limites orçamentários
Promoção dos superávits patrimoniais
Regula e estipula ações para o executor da despesa que não fizer o cumprimento
correto dos valores patrimoniais expostos em lei orçamentária e no plano plurianual; isso
demonstra um grande avanço, contudo, isso pode não valer na prática, como temos
dezenas de municípios com uma situação negativa, e ainda por cima, denotando grandes
prejuízos aos seus cidadãos, fora os escândalos denunciados.
A contabilidade pública da constituição de 1988 para os dias atuais, teve uma das
mais importantes leis que foi a de responsabilidade fiscal; a questão continua
problemática no tribunal de contas, nos órgãos técnicos de contabilidade, e especialmente
na aplicação da lei, e nas punições estabelecidas pelo judiciário13 a fim de manter mais
satisfatória a eficiência da gestão com base na contabilidade.
Para fechar tivemos outras leis, mesmo assim consideramos que a base da
contabilidade pública caiu muito em relação aos primeiros decênios do século XX, não
em relação aos textos de lei, mas em relação ao processo profissional que envolve as
pessoas que aplicarão a lei, na presença de personalidades sem conhecimento básico de
contabilidade, na nomeação dos gestores de contas, no voto de executores da despesa, e
na prática administrativa empírica, e sem medo de haver processo pedindo restituição de
valores; a justiça não anda, não cobra, e não pune, portanto, a lei fica sendo apenas um
texto que não permite ser aplicado pelas forças políticas que o votaram para dizer que
estão trabalhando, todavia, nitidamente impede uma autêntica contabilidade pública em
nosso pais em quaisquer esferas, pois, não preconiza o contador para se fazê-la, e muito
menos cumpre com justiça a cobrança dos danos dos que irresponsavelmente o fazem.
Tivemos ementas, instruções e leis muito bonitas e qualitativas, porém, que são
insuficientes para destacarmos uma coerente contabilidade pública conforme muitos
países possuem, e o profissional contábil no seu adequado posto; a maior problemática
13 - Pessoalmente testemunhamos um caso que aconteceu conosco numa perícia forense de ação civil
pública; na discussão dos valores dos honorários periciais em petição inicial, vimos que o valor da causa
em R$ 6.000,00 estava desfasado pertencendo ao ano de 1994; atualizando o valor daria quase R$
400.000,00 usamos isso para embasarmos a peça e dispormos de justificativa par ao valor do nosso
honorário. Como o valor hoje é correspondendo ao de ontem, o resultado não foi diferente, as partes, e o
juiz MUDARAM DE PERITO. Agora com quais intenções o fizeram podemos suspeitar e levantar, se caso
o acusado da ação civil pública fosse condenado não seria obrigado a pagar quantia tão grande. Ora, de
1994 para 2014, passa-se vinte anos, e o valor defasado não pode ser atualizar para não ser devolvido na
mesma proporção ao erário público. Portanto, mudaram o profissional para aplicarem as estratégias
maliciosas perfeitamente maquinadas a favor de “alguém”.
atual está na “pessoa” que exerce o cargo que só é de competência do “profissional
contábil”14.
8 – CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A HISTÓRIA CONTABILIDADE
PÚBLICA
Até o momento, conseguimos averiguar de modo breve que a história da
contabilidade pública começa com o controle da Coroa portuguesa, se mesclando com
a contabilidade de Portugal, e depois com as alfândegas, até o surgimento do primeiro
contador do Brasil e Portugal que foi Gaspar de Lamego seguido de Bastião de Almeida,
e uma divisão administrativa-contábil do Brasil com os fins de eficiência e controle
gerencial do seu domínio.
No permeio do Brasil Colônia a evolução da contabilidade se transparece com as
tributações, especialmente das explorações econômicas, como a madeira, o gado, e
especialmente o ouro e pedras preciosas, surgindo a casa de contos, e de intendência,
que se transformaram nos tribunais de contas de hoje.
Passando ao Brasil império e regencial, tivemos ordenanças que recomendavam
a contabilidade por partidas dobradas, a figura de um contador geral do império, o
aparecimento de regras sobre o uso da ciência contábil para a eficiência do patrimônio
publico, ordens imperais que visavam o uso do método científico na contabilidade estatal.
Foi na primeira república que surge a necessidade de escrita mais técnica por
recomendações estrangeiras; até 1915 o balanço do tesouro era empírico, cabendo a
Carlos de Carvalho, Francisco D`auria, João Ferreira Moraes Júnior, Carlos Levi
Magano, fazerem a reforma do tesouro; depois assumindo Francisco D`auria como
contador geral da república este aperfeiçoara quase inteiramente as metodologias.
Do Estado Novo até o militar, tivemos, pois, diversas leis que regulavam
importantes formas de controle contábil das receitas e despesas, a formação dos
superávits, inclusive, normas de prática contábil tornando mais evoluída a contabilidade
pública.
Embora o período militar fosse de recessão econômica, ele apresentou evoluções
no campo contábil, a padronização auferira importantes destaques para a formação de
contas, de modo que tínhamos um plano de contas geral, e leis que estipulavam a eficácia
e eficiência do empreendimento público; todavia, posição dicotômica, foi a colocação do
cargo de contador ao último grau na forma de “inspetoria”, extinguindo a contadoria
pública.
14 - Tirando os municípios que os contadores são nomeados ou entram em licitação, “baixando preços”
provocando “concorrência aética” para assumirem o cargo, muitas vezes em conluio com os executores das
prefeituras, no caso dos governos estaduais e da união a maioria não é contador comprovadamente,
conforme as denúncias em jornais e revistas. Temos mais a presença de advogados, políticos, e
economistas, o contador que é o profissional para as contas da União, Estado, ou mesmo para o “tribunal
de contas” é substituído por outro, será que isso aconteceria no “tribunal da economia” ou “tribunal de
justiça”? Obviamente que não. Por quê será que isso acontece? Política. E sem dúvida mais uma vez para
ocultar as fraudes que somente nós contadores conseguimos apurar. Mesmo assim aparecem resultados
mais negativos das contas públicas, todavia, o julgamento feito pelas Câmaras e Assembleias sempre é
benevolente. Desse jeito o patrimônio continuará sendo uso de fatores pessoas, transformando-se em um
tipo de “especulação”, ou “patrimonialismo de nepotismo” que é condenado pela própria lei.
No período da nova república até os dias de hoje, podemos dizer que grandes
ênfases nos aspectos de contabilidade pública apareceriam, entre estes, a constituição de
88, a lei de responsabilidade fiscal, o regime de maior eficiência dos fenômenos
patrimoniais recomendados por lei, contudo, mesmo assim muitas lacunas temos, a ponto
da lei estar completamente aberta a falhas, ligadas ao tribunal de contas, e a contabilidade
pública do tesouro chamada de “contadoria” aberta a qualquer bacharel em qualquer
ciência.
Vendo rapidamente esta história, um passo para análises futuras e críticas
importantes, fomentadas por um diagnóstico estático, da dinâmica retrospectiva poderia
ser ostentado da seguinte maneira:
1) Na controladoria da república – o nome se alterar para “contadoria pública”
ou “contabilidade pública do tesouro nacional” de maneira que tivéssemos o
respeito à nossa ciência. Seus cargos assumidos inteiramente por contadores,
ao menos 2/3, enquanto o outro 1/3 por advogados, economistas, ou
administradores, favorecendo assim a predominância do cargo de contador no
seu grupo, e o de inspetor também.
2) No tribunal de contas – excluir a função política, e permitir que seja
composto apenas de contadores, estes júri-contadores, ou seja, contadores
juízes das contas, não ligado a partidos podendo emitir pareceres que possam
ser bases de punições, ou decisões até de retiradas de prefeitos, governadores,
ou presidentes, no sentido, de lisura das contas, sem passar por outros âmbitos.
3) Exclusão do voto político nos pareceres do tribunal de contas – o voto é
técnico, o giro dos auditores – este secreto - deveria acontecer constantemente
de dois e dois anos em cada município, realizada em 15 dias, teríamos 108
auditorias a serem feitas por apenas 6 profissionais, se houvesse um corpo de
30, em três anos todo o estado de Minas Gerais, por exemplo, seria auditado,
e estes relatórios dispostos a revisão de relatores do tribunal, ou até mesmo do
próprio voto do mesmo grupo, não poderia ser votado pela câmara, mas ser
passo decisivo para a administração municipal conforme o seu conteúdo.
4) Punição conforme os relatórios de contadoria e tribunal de contas – os
recursos deveriam extinguir, com o mandato em aberto dos executores de
despesa, ou seja, deveriam sair do cargo para responder aos inquéritos. A
punição deveria ser correspondente ao valor do dano ao erário. Não deveria
existir prefeitos que são reeleitos tal qual seus vice respondendo a fraudes dos
balanços e prejuízos nos tesouros estatais. A justiça tinha que julgá-los
rapidamente com o máximo de 2 anos( sendo muito ainda). E a punição severa.
5) Mais autonomia ao contador – os grupos deveriam e devem ser compostos
de contadores, para evitar laudos estranhos ou opiniões amorfas para os
pareceres dos institutos específicos de modo que não tenhamos lacunas
técnicas, defeitos aparentes, e visões absolutamente estragadas, sobre o estado
contábil dos balanços e da escrituração dos entes públicos. Colocar o contador
com inspetor, é o mesmo que dizer que nossa profissão não tem identidade, ou
que o produtor de milho é vendedor de pipocas, completamente absurdo.
Este é o estado atual da contabilidade pública que permitiu o nosso diagnóstico,
de modo que seria o resumo de toda a observação da retrospectiva histórica dessa
aplicação, é claro que a pontos a serem melhorados, não adianta falarmos de história se a
colocação de um parecer que permita o melhoramento ou mesmo uma projeção mais ideal
não for demonstrada, conforme nossa posição do estado atual de nossa ciência aplicada
ao setor público.
Acreditamos termos cumprido o exposto em nosso objetivo, claro que daria para
aprofundarmos mais, todavia, para um artigo com a problemática de evolução, sem
dúvida, foi um trabalho suficiente, porém, não esgotador do assunto, esperamos que as
pesquisas futuras possam apontar novos pontos para a história da contabilidade pública,
de maneira que se levante outros elementos, a fim de melhorarmos o conhecimento sobre
tal assunto inesgotável em inquirições de contabilidade.
9 – CONCLUSÕES
Concluímos que a contabilidade pública numa primeira fase, acontece bastante
ligada ao controle de tributação, e ainda com mesclas com a Coroa colonizadora, até uma
evolução importante com base me lei, para ser colocada de modo técnico, e assim
estipulando novos pontos de transparência do patrimônio público do Brasil, ou do seu
tesouro.
A contabilidade pública tem uma nova faceta a partir da República Velha, no ano
de 1915, com a reforma do tesouro, a mesma contabilidade organizada e técnica,
respaldada e científica, fizera com que tivéssemos importantes evoluções, de tal modo
que a base da eficiência de seu controle e gestão, fora imitada nos anos anteriores, embora
com graves defeitos extinta na década de 60, teve um revigoramento na década de 80,
mesmo assim, com lacunas escandalosas que impedem o conhecimento contábil emitir
suas constatações e diagnósticos, permitindo as conclusões pertinentes indicarem os
estados patrimoniais e de administração pública que são venenosos para os cidadãos, de
quaisquer esferas.
No estado atual muita coisa deve ser modificada e melhorada, no entanto,
constatamos claramente que a contabilidade pública conseguiu evoluir, mesmo com
posições contraproducente derivadas da política, por consequência, há uma estagnação
na mesma tentativa de dinâmica das técnicas e aperfeiçoamentos dos conhecimentos
aplicados, com isso, respondemos e atingimos as indagações emanadas nos problemas da
introdução, de tratarmos ao menos de uma breve retrospectiva, logo, externando uma
opinião própria em cada uma das fases, admitindo uma hermenêutica geral por analogia
e diagnóstico, conforme opiniões extraídas do desenvolvimento e da estrutura atual de
contabilidade pública em nosso país.
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