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Título: ESTUDO COMPARADO DE PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA
CONDICIONADA NA AMÉRICA LATINA: desmistificando o foco no enfrentamento à
pobreza
Silvia Fernández Soto1 Valéria Ferreira Santos de Almada Lima2
Salviana de Maria Pastor Santos Sousa3 ,
Ementa:
A Mesa Temática Coordenada “Estudo Comparado de Programas de Transferência
de Renda Condicionada na América Latina: desmistificando o foco no enfrentamento à
pobreza”, coordenada pela Profa. Dra. Salviana de Maria Pastor Santos Sousa, propõe
apresentar e debater resultados de estudo comparado desenvolvido sobre três Programas
de Transferência de Renda Condicionada em implementação na América Latina: Bolsa
Família do Brasil (BF); Assignación Universal por Hijo (AUH) da Argentina e Nuevo
Régimen de Asignaciónes Familiares (AFAM-PE) do Uruguai. Esses Programas vêm
se configurando, desde a segunda metade dos anos 1990, enquanto estratégia disseminada
de política assistencial para o enfrentamento da pobreza em vários países do Continente
Latino Americano. Três aspectos presentes na composição desses Programas,
desenvolvidos em formato de artigos, compõem a Mesa ora submetida à análise da IX
Joinpp: “Emergência e desenvolvimento dos Programas de Transferência de Renda no
Contexto da Proteção Social na América Latina”; contextualização e desenvolvimento dos
Programas de Transferência de Renda Condicionada na América Latina e “Eixos
Qualificadores dos Programas de Transferência de Renda na América Latina”
1Licenciada en Trabajo Social.Doctora. Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires
(UNCPBA ou UNICEN) . [email protected]
Economista. Doutora. Universidade Federal do Maranhão ( UFMA)[email protected] 3 Assistente Social. Doutora. Universidade Federal do Maranhão (UFMA). [email protected]
TRANSFORMAÇÕES DO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL NO CONTEXTO LATINO AMERICANO: retracción de derechos y procesos de minimización de la asistencia.
Silvia Fernández Soto4
Resumen En el artículo analizamos las transformaciones de la de protección social en el contexto latinoamericano. Ubicamos la comprensión de las políticas en relación al proceso de acumulación capitalista, y a la complejización de las funciones del Estado, observando el carácter estructural y contradictorio del mismo. Analizamos el surgimiento y la implementación de los programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC). Situamos el contexto en que emergen y se desarrollan. Dimensionamos su peso, así como también el sentido socio-histórico que adquieren. Observamos el escenario abierto en América Latina a partir de mediados de la segunda década del siglo XXI. Problematizamos en este contexto, inflexiones y continuidades de los PTMC. Palabras clave: Protección social. Neoliberalismo. Programas de transferencias monetarias condicionadas. América Latina. Abstract In the article we analyze the transformations of social protection in the Latin American context. We place the understanding of policies in relation to the process of capitalist accumulation, and the complexization of the functions of the State, observing the structural and contradictory character of the same. We analyze the emergence and implementation of Conditional Monetary Transfer (PTMC) programs. We situate the context in which they emerge and develop. We measure their weight, as well as the socio-historical sense they acquire. We observed the open stage in Latin America from the middle of the second decade of the 21st century. We problematize in this context, inflections and continuities of the PTMCs. Keywords: Social protection. Neoliberalism. Programs of conditional monetary transfers. Latin America.
4 Licenciada en Trabajo Social.Doctora. Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires
(UNCPBA ou UNICEN) . [email protected]
1 REEDICIÓN DEL PROYECTO NEOLIBERAL Y PROFUNDIZACIÓN DE DESARROLLOS
GEOGRÁFICOS DESIGUALES.
En la década de 1970 comienza a desarrollarse un conjunto de cambios
estructurales en la dinámica global de acumulación de capital y en las formas políticas,
culturales y estéticas que se habían construidos desde la segunda posguerra mundial
(Harvey, 1998). Se desmontan los proyectos de desarrollo nacionales de posguerra y se
erige una reestructuración de la sociedad capitalista a escala global, que implica un proceso
de reconfiguración territorial, económica y política constituyendo el proceso de globalización
neoliberal, que expresa como aspectos relevantes: los elevados niveles de
transnacionalización de las empresas capitalistas, la mundialización de las relaciones
capitalistas de producción, el desarrollo y tecnificación del capital ficticio (financiero), las
modificaciones en las formas de comunicación y transporte, entre otros elementos
significativos (Harvey, 2007).
Así, las respuestas a la crisis en los años ´70 implicaron desplazamientos
permanentes espacio-temporales de las contradicciones que le son inherentes; recreando
formas de inserción de los espacios nacionales de valorización a la dinámica del capital
transnacional. Las transformaciones globales implicaron cambios profundos en las escalas
nacionales. En este contexto América Latina reedita sus relaciones de dependencia. El
proyecto neoliberal impulsado por las grandes empresas transnacionales, los organismos
multilaterales de crédito y comercio –FMI, Banco Mundial, OMC– y los estados nacionales;
reconfigura la inserción de los países de América Latina a los procesos de acumulación de
capital a escala mundial, en un contexto de acumulación flexible.
Gunder Frank, Ruy Mauro Marini, Theotônio dos Santos, Vânia Bambirra, entre
otros, colocaban en la década del setenta el análisis de la dependencia de la región como
proceso explicativo del tipo de desarrollo desigual para las sociedades periféricas. En esta
perspectiva América Latina asume históricamente hasta nuestros días el rol de exportador
de “recursos naturales”. Esta inserción internacional reedita y actualiza el rol que
históricamente ocupó la región en el orden geopolítico mundial (Marini, 2008) y explica las
contradicciones profundas del capitalismo global actual en este sector del planeta.
El proceso contemporáneo de transnacionalización de las economías de
América Latina se vincula al proceso de re-primarización de las mismas, configurando
progresivamente un patrón de acumulación asentado en la sobre-explotación de bienes
naturales y en la extensión de actividades extractivas clásicas (explotación minera y de
hidrocarburos) como el desarrollo de un extractivismo agrícola, basadas en monocultivos de
exportación (agro-negocios y biocombustibles), junto con la sobre-explotación del trabajo y
la constitución de una superpoblación relativa excedente para los fines de reproducción del
capital. Al fortalecimiento de este esquema productivo asentado en la apropiación de la
Naturaleza profundamente dependiente de la inserción internacional como proveedores de
materias primas, se le suma un rol “pasivo” del Estado Nacional para la resolución de las
demandas sociales y profundamente activo para favorecer este proyecto de sociedad
asentado en el extractivismo y reprimarización. La contracara es un proceso profundo de
regresión industrial y un deterioro agudo de los indicadores socioeconómicos de la región en
general y de las experiencias nacionales en particular.
2 NEOLIBERALISMO. REACCIÓN Y REGRESIÓN DE GARANTÍAS SOCIALES
Desde 2015 se han registrado en la región retrocesos significativos en lo que
respecta a la pobreza y pobreza extrema. En un contexto regional de profundización de un
esquema de desarrollo desigual y dependiente, con profundas transformaciones
demográficas y cambios estructurales en el mercado de trabajo.
A partir de 2015 América Latina exhibe el deterioro de importantes indicadores
laborales: aumentaron las tasas de desocupación y se interrumpe el proceso de
formalización del empleo que había tenido lugar en diversos países en los años anteriores.
En ese contexto, la “red de protección social” que se extendió en la región a
partir de comienzos de la década de 2000, y que contribuyó en parte a mejoras relativas
observadas hasta mediados de la segunda década del SXXI, cumple un rol de contención
de los deterioros distributivos y opera como colchón para amortiguar mayores retrocesos en
los niveles de pobreza, extrema pobreza y desigualdad de ingresos.
América Latina y el Caribe sigue siendo a fines de la segunda década del siglo
XXI, la región más desigual del mundo, por sobre el África Subsahariana (la segunda región
más desigual), y presenta un índice de Gini promedio casi un tercio superior al de Europa y
Asia Central.
Después de 12 años en que las tasas de pobreza y pobreza extrema de la
región se redujeron considerablemente, en 2015 y 2016 se registraron incrementos
sucesivos de ambas tasas. Las cifras de 2017 muestran un incremento adicional de la
pobreza extrema, que se mantiene en el 2018. Los datos nos indica 6 millones más de
personas viviendo en pobreza extrema en el 2018 en relación a 2002 y 16 millones más de
personas en situación de pobreza en 2018 con respecto a 2012. (CEPAL, 2019)
La proporción de personas ocupadas cuyos ingresos laborales son inferiores al
salario mínimo establecido por cada país es alta en América Latina. En promedio, alrededor
del 40% de la población ocupada se encuentra en esta situación y esa proporción es mucho
más elevada entre los jóvenes, los mayores de 65 años y las mujeres a lo largo del ciclo de
vida (CEPAL, 2019). Al mismo tiempo la persistencia y profundización de sobreexplotación,
personas que trabajan jornadas excesivas para lograr ingresos laborales que alcancen los
niveles de pobreza relativa en su país. Esto expresa que una parte significativa de los
ocupados no alcanza los ingresos requeridos para lograr niveles adecuados de bienestar, y
las condiciones relativas de reproducción material y simbólica de su existencia. En 2016,
alrededor del 20% de los ocupados se encontraban en esa situación.
Observando para el año 2016 la composición de los ingresos de los hogares,
vemos que en el primer quintil el 64% de los mismos corresponde a remuneraciones por
trabajo (asalariado y cuenta propia). A su vez, el aporte del empleo asalariado es más bajo y
el de cuanta propia más elevado en comparación a los otros quintiles. Además se observa
que es el quintil en el que mayor peso tiene las transferencias monetarias, que
corresponden en promedio al 16% del ingreso per cápita (CEPAL, 2019).
Al mismo tiempo los altos niveles de informalidad5 son una característica central
de los mercados laborales de América Latina y expresan procesos históricos de
desprotección del trabajo. Esto se relaciona con la fuerte “heterogeneidad estructural de la
región”, donde una elevada proporción del empleo se crea en el segmento de “baja
productividad”, donde prevalecen trabajos informales. Junto con esto convive el
incumplimiento de las normas laborales en “sectores de alta o mediana productividad”,
produciéndose también empleo informal en empresas formales.
Se producen una inflexión a la disminución del desempleo, el aumento de la
proporción de trabajadores asalariados en el total de la ocupación y el incremento de las
tasas de formalización.
En promedio, en el 2016, un 52% de los ocupados se encuentran en esta
situación más desprotegida y solo un 48% están afiliados a un sistema de pensiones. Al
mismo tiempo la proporción de mujeres desprotegidas en los primeros cuatro quintiles de
ingresos es superior a la de los hombres, en especial en los dos primeros quintiles, donde la
proporción de mujeres y de hombres que cotizan o están afiliados a un sistema de
pensiones es del 16,3% y el 22,1%, respectivamente (en el primer quintil), y del 27,1% y el
34,8% (en el segundo quintil). (CEPAL, 2019)
Los trabajadores por cuenta propia no calificados representan, en promedio, un
tercio de la ocupación de los países. Su participación ha permanecido en el 2016 arriba del
30 % desde 2002.
5 La informalidad expresa la carencia de la protección asociada al empleo formal en términos de cobertura de seguridad social en materia de salud, afiliación a sistemas de pensiones contributivas, jornadas de trabajo definidas, seguros de desempleo, accidentes y enfermedades laborales, y protección de la maternidad.
Las desigualdades en las formas de inserción laboral se expresan también en las
trayectorias laborales. Las cuales se observan en la existencia de altos niveles de ocupación
de personas mayores (que han superado la edad legal de jubilación). Esto pone en
evidencia la debilidad de los sistemas de protección social y los insuficientes o nulos
ingresos, en especial de pensiones, lo que los obliga a seguir trabajando en la edad
avanzada (CEPAL/OIT, 2018).
América Latina muestra la consolidación de la segmentación de los asalariados
entre un sector “formal-estable” y otro “informal-precarizado”, que como muestra su
configuración sus bordes aparecen porosos. En este contexto global se produce la
retribución de una parte de la fuerza de trabajo por debajo de su valor, intensificando los
niveles de explotación.
El conjunto de estos indicadores socioeconómicos se da en un contexto regional
de endeudamiento. La relación deuda/producto ha empeorado significativamente en la
mayoría de los países desde el 2015. A esto se le suma la mayor injerencia del FMI y los
fondos de inversión, actores claves para la definición de los proyectos económicos en un
contexto de inserción global subordinada. Al mismo tiempo la profundización del
endeudamiento refuerza la fragilidad productiva y comercial del capitalismo dependiente. La
vulnerabilidad financiera complementa esas fragilidades. Estos procesos de endeudamiento
se desarrollan con procesos inflacionarios y de devaluación de las monedas locales,
acentuando los patrones de dependencia y profundizando la desigualdad social.
3 REESTRUCTURACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL: DE LA
INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS PTRC A LA MASIFICACIÓN MÍNIMA DE LA
ASISTENCIA.
Las transformaciones estructurales del desarrollo capitalista provocan
redimensionamientos profundos de los Sistemas de Protección Social. Es en este
movimiento global que se inscribe la emergencia y ampliación de los PTRC alcanzando a los
contingentes de trabajadores desocupados, empobrecidos, precarios e informales que no
alcanzan a reproducir sus condiciones materiales de existencia.
Su emergencia, expansión y consolidación se relacionan en términos amplios con: 1- el desplazamiento de la Intervención Social del Estado hacia la pobreza y junto con esto la expansión de la asistencia. 2- Al mismo tiempo y en relación a la creciente conflictividad y cuestionamiento social a las políticas de ajuste neoliberal y las consecuencias sociales generadas por estas, a las respuestas construidas por los gobiernos emergentes y organismos internacionales en este contexto de crisis procurando reconstruir la legitimidad. (FERNÁNDEZ SOTO, 2015)
Los PTRC se han colocado en el repertorio de políticas sociales desarrollados
por la mayoría de los países en América Latina6.
La evolución de los programas no es homogénea entre los países de la región,
el incremento más importante en términos de cobertura e inversión de los PTC ocurrió
durante la década de los 2000. La puesta en marcha de PTC en varios países, sobre todo
en los años 2002 y 2003, se refleja en una fuerte alza de la cobertura y la inversión regional
a partir de esos años. Las series regionales de cobertura e inversión se han estabilizado
después de 2010. En 2014 y 2015 la inversión en términos reales ha mostrado una
tendencia a la baja y la población que participa de estos programas ha disminuido
levemente. (CEPAL 2017) El número de personas que viven en hogares destinatarios de los
PTC ha aumentado de menos de un millón en 1996 a 131,8 millones en 2015, lo que
representa el 20,9% de la población regional.
Al mismo tiempo, la cobertura regional de hogares destinatarios de los PTC ha
aumentado de menos de 300.000 hogares en 1997 a 29,8 millones en 2015,
correspondientes al 17,5% del total de hogares de la región. La diferencia entre el
porcentaje de personas cubiertas y el porcentaje de hogares destinatarios se explica por el
hecho de que estos últimos tienen un número promedio de miembros superior a los hogares
6 En el 2017 la región cuenta con 30 PTC activos en 20 países. La expansión de los PTC en América
Latina y el Caribe se dio a lo largo de la década de los 2000, y muy especialmente a mediados de la década.
Véase CEPAL 2017.
no participantes. Las series de cobertura regional muestran un aumento sostenido hasta
2010, estabilizándose en el último quinquenio pero con disminuciones en 2014 y 20157 8.
En América Latina y el Caribe, la cobertura de la población regional por parte de
los PTC aumentó en su conjunto de 3,6% en 2000 a 20,9% en 2015.
Los datos sobre la cobertura de personas que viven en hogares destinatarios de
los PTC como porcentaje de la población total nacional alrededor de 2015, nos indica que el
20,9 % de la población de América Latina está cubierta. El Estado Plurinacional de Bolivia,
7 Según datos preliminares para el 2016, la cobertura sigue disminuyendo. La tendencia a la baja que se observa
en 2014 y 2015 parece así representar un punto de inflexión y es explicada principalmente por la disminución de la cobertura del Bono de Desarrollo Humano de Ecuador (-582 mil madres en el bienio), Mi Bono Seguro de Guatemala (-441 mil hogares en el bienio), Bolsa Família de Brasil (-149 mil hogares) y Más Familias en Acción de Colombia (-87 mil hogares). La baja en la cobertura es preocupante porque ocurre justo en años en los cuales CEPAL (2016) estima un aumento de la pobreza en la región, que habría pasado de 28,1% de la población en 2013 a 29,2% en 2015. Datos preliminares al 2016 muestran que la disminución de los hogares destinatarios de Bolsa Família (-367 mil hogares respecto a 2015) y Más Familias en Acción (-56 mil) ha continuado, y a ella se ha sumado la baja en el número de destinatarios del programa Juntos de Perú (-101 mil hogares). La baja en los hogares destinatarios de Bolsa Família ocurre justo en un momento en el cual todo indica que la pobreza en Brasil está aumentando y en el cual por lo tanto sería necesario ampliar y no achicar el programa. Con una tendencia opuesta, la Asignación Universal por Hijo de Argentina ha sumado 130 mil hogares adicionales en 2016. (CEPAL, 2017)
8
es particular, ya que su principal programa, el Bono Juancito Pinto, es el de mayor
cobertura, no focaliza por condición de pobreza sino que se entrega a todos los escolares de
establecimientos públicos.
En 2015 el número total de personas que vivían en hogares destinatarios de los
PTC era mayor al número de personas que vivían en situación de extrema pobreza, pero
representaba solamente el 73,6% del número de personas en situación de pobreza.
(CEPAL 2017)
Son programas de “subsidio a la demanda” por medio de transferencias
monetarias directas a las familias de ingresos insuficientes para garantizar su reproducción,
en tal sentido mantienen la focalización en la población pobre y/o extremadamente pobre, y
definen como objetivo apoyar a las familias para que puedan “mejorar” sus condiciones de
vida y “salir de la pobreza” y/o superar una “crisis de ingreso”. Estos objetivos se colocan en
términos temporales en el “corto plazo”, a los cuales se agregan en sus fundamentos
estrategias a mediano y largo plazo a partir de acrecentar la “inversión en capital humano”,
lo cual en su futuro impactará en la superación inter-generacional de la pobreza.
En este proceso de reorientación de la Intervención Social del Estado, se
produce en la región un proceso de institucionalización de los PTRC9, que implicó en cada
país dinámicas particulares que parten del desarrollo de programas puntuales y de
emergencia en contextos de crisis aguda, a programas que pretenden constituirse en
permanentes vinculados a las estrategias globales de combate a la pobreza estructural más
9 “La institucionalización y consolidación de los PTRC como uno de los ejes centrales de los sistemas de protección social. Al mismo tiempo los propios organismos internacionales reconocen el agravamiento de la cuestión social, el aumento de los índices de la pobreza y confirman la necesidad estratégica de afrontar medidas que superen los acuerdos del “consenso de Washington”, habilitando un conjunto de recomendaciones teóricas prácticas y políticas que favorezcan la legitimidad del orden y la “cohesión social”. Las mismas apuntan a introducir reformas institucionales duraderas que “atiendan” en términos de “alivio” la extensa desprotección social desarrollada por la erosión estructural de las formas históricas de seguro y seguridad social de cada país. Junto con la erosión, retracción y debilitamiento del formato del seguro, se da la ampliación de formas de transferencia de renta de raíz “no contributiva”. Los PTRC se ubican en este movimiento general de recomposición de la protección social, sus dimensiones materiales y simbólicas, en un contexto de transformaciones radicales de la lógica de acumulación capitalista.” (Fernández Soto, 2015)
allá de situaciones de emergencia económica y social. Al mismo tiempo sus procesos de
institucionalización implicaron, tal como muestran los datos, la extensión y masificación de la
asistencia, desbordando los estrechos límites de la hiper-focalización de la década del
noventa. También este proceso de extensión de la asistencia a partir de los PTRC, implicó la
ampliación de los programas sociales “no contributivos”, estableciéndose arreglos
institucionales específicos en cada experiencia nacional en función de sus trayectorias
históricas particulares.
Los programas de transferencia de renta en América Latina emergen como un
mecanismo de enfrentamiento de la pobreza, sobre las recomendaciones de los organismos
internacionales, adquiriendo versatilidad de acomodación según cada trayectoria histórico-
institucional y el despliegue de demandas y conflictividad social. Con bajo costo en relación
al PBI y condicionalidades para mantener los beneficios monetarios, alcanzan una
importante cantidad de la población. Los cambios institucionales que expresan, se inscriben
en movimientos más generales de monetarización y financierización de las políticas
sociales, en tanto se implementan proveyendo recursos monetarios administrados por
instituciones bancario-financieras, en un contexto global capitalista de predominio de capital
financiero. Es en este contexto que se va gestando una nueva forma y contenido de la
política social, imbricada al proceso global de reproducción de la acumulación capitalista, los
PTRC. Participan en la reproducción de una parte de la clase trabajadora que no reproduce
plenamente sus condiciones materiales de existencia a través del salario. La provisión
regular de dinero supone la bancarización de esta población, instrumentando al mismo
tiempo mecanismos crediticios y financieros definidos por grandes instituciones bancarias.
4 CONSIDERACIONES FINALES
El análisis situado desarrollado nos permite comprender los fundamentos
históricos-concretos de la emergencia y desarrollo de los PTRC y la centralidad que
adquieren en los actuales formatos de protección social.
En el contexto de reacción y reestructuración neoliberal indicado a partir del
2015, los PTRC se constituyen en un “alivio cada vez más insuficiente” dentro de las
estrategias de superación de la pobreza. Por el aumento de la desigualdad, los procesos
inflacionarios y la devaluación de la moneda los resultados han sido poco significativos en
términos de la incidencia de la pobreza y la desigualdad de ingresos, dado que las
transferencias monetarias son bajas e insuficientes. Solo han servido para no empeorar los
indicadores de pobreza, no para revertir la dinámica de extensión y profundización de la
misma. Las transferencias se mueven por debajo de la línea de pobreza, participan en
acercar a los más pobres a la línea de pobreza, pero no necesariamente a superarla. Bajo
estos límites estructurales e históricos, mantienen su carácter compensatorio y su función de
activación de la fuerza de trabajo en un contexto de extensión y consolidación de la
informalidad, la precarización y desocupación. Los bajos niveles de la transferencia
monetaria contribuyen a promover la participación de los trabajadores en los mercados de
trabajo en condiciones de flexibilidad, precarización y super-explotación.
Los PTRC, en este contexto reaccionario, de ajuste estructural, de sistemática
desarticulación de la intervención social del Estado desde una perspectiva de derechos
sociales, refuerzan en sus esquemas híbridos, sus componentes residuales y
compensatorios, por sobre una perspectiva de derecho social a una asistencia asegurada.
Lejos de desmantelar los PTRC, los gobiernos de derecha continuaron con su
implementación y en algunos casos con su extensión (como el caso de Argentina). En este
sentido se observa la continuidad de una red mínima asistencial masificada, que opera
como techo de acceso a mínimos beneficios sociales y no como piso de acceso a derechos
sociales. De esta manera se refuerzan de los programas los componentes compensatorios,
individualizantes y asentados en una perspectiva meritocrática de la asistencia. La
experiencia actual lejos de descartar todas las políticas sociales desplegadas en la etapa
previa, las “captura” (niega el conflicto, reprime la protesta), las despoja de una noción de
derecho social y potencia sus componentes individualizantes. Al mismo tiempo potencian la
expansión del crédito al consumidor, el endeudamiento a los sectores populares, la
bancarización de tarjetas magnéticas de los beneficiarios de los programas. Les da
continuidad a la masividad de las mismas, reafirmando formatos asistenciales mínimos que
no logran alterar los patrones de desigualdad existentes. Se fortalece una lógica de subsidio
a la creciente masa de trabajadores repelidos y constituidos en población sobrante para los
intereses del capital, desplegando una pedagogía de la asistencia individual envuelta en los
términos de emprendedurismo, capital humano, activación social, condicionalidades,
merecimiento y esfuerzo individual, que recrea las históricas lógicas de la responsabilización
individual en el capitalismo a los pobres, reestableciendo bajo ropajes tecnocráticos
modernizantes nuevas lógicas de subalternidad. El escenario regional abierto, expresa la
reacción y retroceso de las agendas progresistas en toda la región, edificándose proyectos
de sociedad más desiguales, asentados en complejos procesos ideológicos de
despolitización justificadores de la devastación, y productores de la resignación y aceptación
de lo establecido.
REFERENCIAS
CEPAL(Comisión Económica para América Latina y el Caribe): Panorama Social de
América Latina. Santiago de Chile, 2014.
______: Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile, 2017.
______ La ineficiencia de la desigualdad (LC/SES.37/3-P), Santiago, mayo 2018.
______ Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile, 2019.
FERNÁNDEZ SOTO (2015) “Desarrollo y actualidad de la protección social en América
Latina”, em Para Além da Crise Global. VII JOINPP, UFMA.
HARVEY, David (2004) La condición postmoderna. Buenos Aires-Madrid, Amorroutu.
________Breve historia del neoliberalismo. Madrid, Akal, 2007.
________El nuevo imperialismo. Madrid, Akal,2007.
________Espacios del capital. Hacia una geografía crítica. Akal. Madrid, España. 2011
MARINI, Ruy Mauro (2007), Proceso y tendencias de la globalización capitalista, en
América Latina, dependencia y globalización, CLACSO- Prometeo libros, Buenos Aires.
________América Latina, dependencia y globalización. Bogotá: CLACSO y Siglo del
Hombre Editores, 2008.
MÉSZÁROS, I. Para Além Do Capital. Boitempo, Sao Paulo, 2002. Obra original indicada
en la obra 1995.
EMERGÊNCIA E DESENVOLVIMENTO DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE
RENDA NO CONTEXTO DA PROTEÇÃO SOCIAL NA AMÉRICA LATINA
Valéria Ferreira Santos de Almada Lima10
Resumo: O texto objetiva desenvolver uma contextualização socioeconômica e política dos PTRC objetos do estudo comparado: BF (Brasil), AFAM – PE (Uruguai) e AUH (Argentina), nos marcos da realidade latino-americana. Para tanto, analisa as transformações sociais gerais experimentadas pela sociedade capitalista e as suas expressões concretas na América Latina, com vistas a identificar os determinantes sócio históricos que ensejaram a emergência dos PTRC como estratégia privilegiada de enfrentamento à pobreza no contexto da proteção social da região. Finaliza reconstruindo aspectos centrais da emergência, desenvolvimento e institucionalização dos PTRC em análise.
Palavras-chave: Contextualização; PTRC; Proteção Social; América Latina.
Abstract: The article aims to develop a socioeconomic and political contextualization of Conditional Income Transfer Programs subjects of comparative researchs: Bolsa Família – BF (Brazil), Asignacíon Familiar – AFAM-PE (Uruguay) and Asignacíon Universal por Hijo – AUH (Argentina), within the framework of Latin American reality. Therefore, analyzes the general social transformations experienced by capitalist society and its concrete expressions in Latin America, aspiring to identify sociohistorical determinants that gave rise to the emergency of Conditional Income Transfer Programs as a poverty reduction strategy in the context of social protection of the region. Concludes rebuilding central aspects of emergency, development and institutionalization of Condicional Income Transfer Programs under analysis.
Keywords: Contextualization; Conditional Income Transfer Programs; Social Protection; Latin America.
10
Universidade Federal do Maranhão (UFMA), Brasil. Economista. Doutora. Universidade Federal do Maranhão
( UFMA)[email protected]
1 INTRODUÇÃO
O presente texto compõe a mesa temática coordenada intitulada “Estudo
Comparado de Programas de Transferência de Renda Condicionada na América
Latina: desmistificando o foco no enfrentamento à pobreza ”, a ser apresentada na IX
Jornada Internacional de Políticas Públicas, constituindo-se em um dos produtos de um
Projeto de Pesquisa financiado pela CAPES e pelo CNPq, intitulado PROGRAMAS DE
TRANSFERÊNCIA DE RENDA CONDICIONADA NA AMÉRICA LATINA: estudo
comparado - Bolsa Família (Brasil), Nuevo Régimen de Asignaciones Familiares – AFAM-PE
(Uruguai) e Asignación Universal por Hijo (Argentina).
Assim sendo, a reflexão aqui desenvolvida tem como objetivo central
contextualizar a emergência e o desenvolvimento dos PTRC na região em foco. Para tanto,
analisa as transformações sociais gerais experimentadas pela sociedade capitalista a partir
dos três últimos decênios do século XX, destacando as suas expressões concretas na
América Latina, com vistas a identificar os fatores de ordem econômica, social e político-
ideológica que determinaram a inclusão de tais programas nos Sistemas de Proteção Social
da grande maioria dos países latino-americanos, como estratégia privilegiada de
enfrentamento à pobreza e às desigualdades sociais, que se constituem em características
histórico-estruturais da região.
2 CRISE, REESTRUTURAÇÃO CAPITALISTA E SUA INCIDÊNCIA NO CONTEXTO
LATINOAMERICANO: a emergência e o desenvolvimento dos PTRC
A análise do contexto sócio histórico que ensejou a emergência e o desenvolvimento
dos PTRC, particularmente na região da América Latina, como estratégia privilegiada de
enfrentamento à pobreza, impõe um breve resgate das transformações mais gerais
experimentadas pelo sistema capitalista em âmbito mundial, em resposta à crise estrutural
que marcou a virada dos anos 1960 para 1970. Tal crise decorreu da queda da taxa de lucro
em um contexto de acirramento da concorrência, desaceleração da taxa de crescimento da
produtividade e elevação dos preços das matérias primas básicas.
Como reação imediata do capital a essa crise de rentabilidade, assistiu-se a uma
expansão financeira sem precedentes na história do capitalismo, ocasionada pelo
deslocamento de parcela expressiva dos fundos monetários da espera produtiva para a
esfera financeira em busca de alternativas mais rentáveis de valorização. Este movimento
de financeirização, embora na visão de Arrigh (1996) não represente uma novidade no
desenvolvimento do capitalismo, assume uma dimensão e uma sofisticação técnica sem
precedentes na história desse sistema de produção. Ademais, tal explosão financeira que
marca os últimos decênios do século XX torna-se o mais importante fator desestabilizador
do sistema monetário internacional, pondo em xeque a própria autonomia dos Estados
Nacionais, sobretudo no que concerne à gestão da moeda e da força-de-trabalho. Com
efeito, as políticas econômicas e sociais implementadas pelos Estados Nacionais se
encontram hoje fortemente condicionadas pelos movimentos do capital financeiro
especulativo, extremamente volátil e livre de qualquer controle por parte de instituições
reguladoras nacionais ou supranacionais.
Por outro lado, na esfera produtiva, em resposta ao esgotamento dos princípios
tayloristas-fordistas de organização do trabalho e da produção face aos novos requisitos de
competitividade, a ofensiva do capital se centrou em um conjunto de inovações tecnológicas
e organizacionais direcionadas à flexibilização do padrão de uso e de contratação da força
de trabalho. Estas impactaram negativamente a classe trabalhadora do ponto de vista das
oportunidades de emprego, das condições de trabalho e de remuneração, do perfil de
qualificação exigido e da sua capacidade de organização.
Mas, considerando-se que há uma articulação orgânica e dialética entre a base e a
superestrutura, as mencionadas mudanças na espera produtiva em direção a um novo
regime de acumulação, com foco na flexibilidade, exigiriam transformações não desprezíveis
no padrão de regulação econômica e social.
Tais transformações encontraram campo fértil para se concretizar, partindo dos
países centrais e posteriormente se disseminando pela periferia, em um contexto sócio
político marcado pela queda do muro de Berlim e pelo fim da Guerra Fria, quando puderam
proliferar as ideias neoliberais, mais precisamente, com a ascensão ao poder de partidos e
governos conservadores, encabeçados por Thatcher na Inglaterra e Reagan nos Estados
Unidos.
Consolidou-se a partir de então uma nova modalidade de Estado capitalista,
denominada por Jessop (1991) de Workfare State Shumpeteriano, em substituição ao
Welfare State Keynesiano, que deu sustentação ao regime de acumulação e ao paradigma
de organização industrial fordista dominantes nos trinta anos gloriosas do II pós-guerra. De
fato, para manter coerência com o novo regime de acumulação flexível, o Workfare State
Shumpeteriano passou a priorizar a promoção da inovação da produção, dos processos de
organização e dos mercados, com vistas à elevação da competitividade de economias
abertas à concorrência internacional, em detrimento do compromisso com o pleno emprego
até então assumido pelo Welfare State Keynesiano, com base em uma política econômica
de sustentação da demanda agregada e em uma política social voltada à ampliação dos
direitos ao bem-estar e à criação de novas formas de consumo coletivo.
Tal mudança de orientação se traduziu, no plano econômico, em uma política
monetária que enfatiza a estabilidade da moeda e o equilíbrio orçamentário, mediante a
privatização de empresas estatais e a redução dos gastos públicos, sobretudo na área
social. Ademais, sobressai o reforço à competitividade por meio de medidas direcionadas à
desregulamentação dos mercados, à redução e flexibilização dos custos, sobretudo os
trabalhistas, à desoneração do capital, dentre outras.
Enquanto isso, no plano social, segundo Castel (1998), as chamadas “políticas de
integração”, de cunho universalista e distributivo, cederam lugar às “políticas de inserção”,
de caráter residual e compensatório, focalizadas nos segmentos sociais mais vulneráveis,
destacando-se dentre estas os PTRC. Estes últimos, inspirados nos denominados
Programas de Renda Mínima que, no contexto europeu, tiveram as suas primeiras
experiências ainda nos marcos de expansão dos Estados de Bem-Estar, assumiram um
caráter emergencial para fazer face à eclosão da crise econômica e evoluíram em meados
dos anos 1980 para os chamados Programas de Renda Mínima de Inserção (RMI), os quais
associam a garantia de renda ao apoio público para facilitar a inserção dos beneficiários no
mercado de trabalho.
Contudo, as características mais marcantes do atual regime de acumulação
associado ao padrão vigente de regulação são as baixas taxas de crescimento alternadas a
períodos de recessão, destacando-se como o principal determinante do aprofundamento do
desemprego estrutural. É, portanto, neste contexto que, na visão de Castel (1998), as
políticas de inserção vêm perdendo o seu pretenso caráter emergencial e transitório para se
tornarem permanentes, dada a condição de “inempregável” que caracteriza a maior parte da
população à qual se destinam. Assim sendo, para estes, a inserção deixa de se configurar
como uma etapa provisória, transformando-se em “uma nova modalidade de existência
social”, situada entre a completa exclusão e a integração. (LIMA et al, 2014, p. 46)
Especificamente na região da América Latina e Caribe, objeto da presente
reflexão, a crise mundial iniciada em fins dos anos 1960, as grandes transformações
societárias ocorridas ao longo dos anos 1970 e seguintes, no contexto do processo de
globalização dos mercados e mundialização do capital, a crise da dívida externa e a
presença de vigorosos desequilíbrios macroeconômicos na região, na década de 1980,
impuseram, sob a regência dos países centrais e de agências multilaterais, a adoção de
novas medidas de gestão da política econômica por parte dos países periféricos.
Foi nessa perspectiva que o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BIRD) reordenaram suas funções e iniciaram uma
nova postura junto aos países do antigo Terceiro Mundo, como instituições balizadoras da
gestão e da coordenação das novas políticas econômicas mundiais. Consolidou-se e
generalizou-se uma nova estratégia econômica para a periferia capitalista e para todos os
que deixaram de ser países em desenvolvimento para se transformarem em mercados
emergentes (FIORI, 1998).
Em vista disso, o ajuste estrutural teve como uma de suas características
centrais: legar maior importância ao papel dos mecanismos de mercado e por consequência
do setor privado; redefinir o papel do Estado na sua ação interventora; e, integrar os países
periféricos, nesse caso, os da América Latina na economia mundial.
As reformas contidas nos planos de ajuste estrutural marcaram a implantação de
um novo modelo de desenvolvimento econômico efetivado pelos governos da América
Latina, sobretudo nos anos 1990. Assim, “[...] chegava à periferia capitalista endividada e
em particular à América Latina uma versão adaptada das ideias liberal-conservadoras.”
(FIORI, 1998, p. 121-122).
As orientações de políticas econômicas visando e projetando o ajuste para a
América Latina encontram-se bem definidas no documento denominado Consenso de
Washington11, o qual foi respaldado por organismos internacionais e pelos países centrais,
controladores da globalização. Nesse documento, consta a série de reformas que as
economias estatizadas da América Latina deveriam aplicar para atrair novamente os capitais
privados depois da arrasadora crise da dívida dos anos 1980, a década perdida como ficou
registrada na literatura.
O Consenso tinha como intento, através de uma proposta de política econômica,
desencadear as necessárias mudanças, através de: (a) um pacote de reformas estruturais,
comportando a liberalização da conta corrente do balanço de pagamentos e de sua conta de
capitais, a desregulamentação dos controles de preços na economia (particularmente,
11
Entende-se que o Consenso de Washington “[...] condensava e traduzia as idéias neoliberais, já hegemônicas
nos países centrais, na forma de um pacote terapêutico para a ‘crise econômica’ da periferia capitalista.”
(FIORI, 1998). O Consenso concretizou-se com aprovação e respaldo do Tesouro dos EUA e de instituições
com reconhecimento público quanto a seu vínculo com o capital hegemônico internacional (FMI, BM, BIRD e
OMC).
salários, taxas de juros e taxa de câmbio) e a privatização de áreas importantes da atividade
produtiva; e (b) de políticas macroeconômicas de estabilização, com o objetivo de superar a
crise da dívida externa, eliminando os desequilíbrios econômicos, com alto déficit e alta
inflação (WILLIAMSON; KUCZYNSKI, 2004).
Em síntese, o conjunto de políticas implantado na região, ao longo dos anos
1990 pode, concisamente, ser dividido em três ordens de proposições. A primeira era
relativa às políticas macroeconômicas, com recomendação de uma intensa austeridade
fiscal e disciplina monetária, articulada a um programa de corte nos gastos públicos, além
de reformas administrativas, previdenciárias e fiscais. A segunda, atinente a políticas
microeconômicas, colocava a necessidade de desonerar o capital, na perspectiva de que,
assim, aumentaria sua competitividade em um mercado internacional aberto e desregulado.
Para isso, era imprescindível que as empresas dos países periféricos entrassem no jogo
global, sendo obrigatório expô-las à competição internacional aberta, o que demandava
suprimir políticas de proteção e subsídio. O entendimento era de que isso seria constituído
“[...] com a diminuição dos encargos sociais e a racionalização das intervenções nos
sistemas de crédito público e fiscal.” (FIORI, 1998, p. 85). A terceira mencionava a
necessidade de mudança radical no modelo de industrialização pautado na substituição de
importações, adotado pela maioria dos países da região desde meados dos anos 1950, o
que permitiria a retomada dos investimentos e do crescimento econômico.
A reestruturação inspirada no pensamento neoliberal teve importantes
consequências na região da América Latina e Caribe. Sempre considerando as
especificidades de cada país, não resta dúvida de que os processos de privatização, ajuste
fiscal, flexibilização da relação capital-trabalho, abertura dos mercados e deterioração dos
recursos naturais e energéticos, bem como dos serviços públicos provocaram impactos
significativos nos diferentes países da região, resumidos em uma crescente massa da
população vivendo em condições de pobreza e submetida a uma tendência de precarização
das condições e das relações de trabalho.
Com efeito, a América Latina e o Caribe fechava o século XX com quase a
metade da sua população em situação de pobreza e sendo considerada uma das regiões
mais desiguais do mundo. Em 1999, 43,4% da população latino-americana se encontravam
em situação de pobreza, o que representava 220 milhões de pessoas e equivalia a apenas 5
pontos percentuais abaixo do patamar alcançado nos finais da década perdida de 1980. Até
inícios dos anos 2000 os momentos de crescimento econômico não só não implicaram
progressos substantivos na redução da pobreza e da desigualdade como incidiram para o
agravamento dos índices da extrema pobreza (COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA
LATINA E O CARIBE, 2012).
De fato, durante a década de 1990, as políticas de ajuste neoliberal na América
Latina, superpostas à herança social acumulada histórica e estruturalmente, recrudesceram
o quadro de crise social da região, com o aumento considerável das taxas de desemprego.
Entre 1990 e 2002 a taxa média do desemprego na América Latina tinha aumentado de
4,5% para 11,1%. Com exceção do Chile, todos os países do Cone Sul ultrapassaram a
taxa média de desemprego latino-americano em 2002. Paralelamente, segundo o Relatório
da Organização Internacional do Trabalho, oito de cada dez postos de trabalho, criados nos
anos 1990, correspondiam a ocupações de baixa qualidade no setor informal. Assim, ao
histórico problema do desemprego estrutural na América Latina, somou-se, na década de
1990, o aumento da precariedade e fragilidade das condições e das relações de trabalho
(COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE; ORGANIZAÇÃO
INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2011).
As mudanças no mercado de trabalho tiveram consequências profundas na
proteção social. Isto porque, dadas às características dos Estados Sociais latinoamericanos,
o trabalho remunerado e, em particular, o acesso ao emprego formal é o vínculo por
excelência para o acesso à proteção social em matéria de seguridade social e, em menor
medida, também em matéria de saúde.
A propósito, particularmente no que tange aos sistemas de proteção social
latinoamericanos, as propostas e tendências centrais de orientação neoliberal impuseram
uma modificação das políticas de proteção social em direção a uma perspectiva residual-
liberal. Assim sendo, os sistemas de proteção social até então centralizados, setorializados,
com aspiração de universalidade e administrados estatalmente, configurados no marco do
modelo de substituição de importações, foram desestruturados e reformados por modelos
de políticas sociais descentralizados, integrais, focalizados e com a ampliação de processos
de privatização. Estes modelos de perspectiva liberal se apoiam na idéia de que é o
mercado, através do crescimento econômico e a teoría do derrame, quem cumprirá o papel
fundamental de incorporação social. Este esquema se centra em intervir na pobreza e nos
pobres, desarmando as relações inerentes ao modelo de proteção social que
institucionalizava garantias e direitos aos segmentos de trabalhadores organizados e
formalizados. Desta forma, expressa uma das facetas da reação contra a organização da
classe trabalhadora, que sofreu múltiplos embates através de processos de reestruturação
produtiva, repressão política e crises econômicas nas últimas duas décadas do século XX.
Na primeira década do século XXI, verificaram-se na América Latina - com suas
heterogeneidades e complexidades - algumas inflexões em relação às décadas finais do
século XX. Em um contexto de crescimento económico e de mudanças no campo político de
diversos países da região, se registraram melhorias em alguns indicadores sociais,
centralmente na pobreza, na indigência e nas taxas de desemprego.
Pela primeira vez em 20 anos, a partir de 2003, é possível apontar um processo
de redução sistemática da pobreza e da indigência. Não só porque se alcançou, em 2012,
uma redução de 15 e 7.2 pontos percentuais, respectivamente, em relação aos percentuais
de 1999, mas também porque foi uma tendência observada em grande parte dos países da
região. Entre 2002 e 2008 a redução da pobreza e da indigência tinha-se manifestado em
praticamente todos os países (COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E O
CARIBE, 2012). Paralelamente, embora a América Latina continue sendo uma das regiões
mais desiguais do mundo, após os anos 2002 a região vivenciou uma queda substancial nos
índices de concentração de renda. Contrariamente ao aumento das desigualdades de renda
dos anos 1990 até início dos 2000, a partir de 2002, o coeficiente de Gini, na região e em
quase todos os países, vivenciou uma queda sistemática. Enquanto 11 de 18 países
estudados tiveram aumento do coeficiente Gini durante o período de 1990 a 2002, de 2002
a 2008 a tendência foi a sua diminuição, com exceção da Guatemala e República
Dominicana. Note-se, inclusive, que a melhora distributiva se manteve mesmo após as
crises econômicas internacionais, de 2008. Dos 18 países estudados somente na República
Dominicana, Paraguai e Equador a desigualdade teve um leve aumento, durante os anos de
2008 e 2010 (COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE, 2011).
Entretanto, a América Latina, quando comparada a outras regiões do mundo,
continua sendo uma das mais desiguais. Todas as regiões, excetuando a África subsaariana
apresentam um coeficiente de Gini inferior ao latino-americano. Isto, porque apesar da
queda das disparidades de renda, a desigualdade permanece como marca estrutural na
região: a renda média do quintil mais rico é 18,3 vezes maior que a do quintil mais pobre
(COMISSÃO ECONÔMICA PARA AMÉRICA LATINA E O CARIBE, 2012).
A melhoria dos indicadores de pobreza e desigualdade responde, em parte, ao
crescimento econômico, que teve como efeito positivo a geração de novos postos de
trabalho. De fato, fases de crescimento do PIB similares na década anterior, não só não
diminuíram como aumentaram as taxas de desemprego. O período entre 2003 e 2010
representa a primeira vez em duas décadas em que o desemprego diminuiu na América
Latina e que os salários mínimos nacionais aumentaram. Quando se comparam os períodos
de 1991 a 1997 e de 2003 a 2010 é possível perceber uma tendência relativamente similar
em termos de crescimento econômico (representada pelo PIB) e comportamentos inversos
em termos da taxa de desemprego e da ocupação. Enquanto nos anos 1990 o desemprego
aumentou e a taxa bruta de ocupação diminuiu, nos anos 2000, com o mesmo nível de
crescimento, o desemprego diminuiu e a taxa de ocupação aumentou. Em termos de
salários, a década de 2000 permitiu recuperar a perda do salário real acontecida nos anos
1990 e um aumento significativo dos salários mínimos nacionais.
Apesar do relativo aumento do emprego formal de trabalhadores assalariados,
que passaram de 65,2% em 1990 para 69% em 2010 e da queda relativa do percentual de
trabalhadores nos setores de baixa produtividade e informalidade, que diminuiu de 48,1%
em 1990 para 42,7% em 2009, o setor de baixa produtividade continua sendo determinante
na estrutura produtiva latino-americana, associado geralmente ao emprego de trabalhadores
menos qualificados, com precária vinculação aos sistemas de previdência e baixos
rendimentos.
Paralelamente a essas mudanças, sob a regência de setores de esquerda que
ascenderam ao poder em vários países da região na década de 2000, se observaram
críticas às orientações das reformas neoliberais. Nesse contexto, passaram a coexistir dois
enfoques gerais sobre política social: um relacionado com a competitividade sistêmica, em
que conceitos como o de capital humano e o de transmissão intergeracional da pobreza
ganham relevancia; outro vinculado ao enfoque de direitos e garantías de cidadania e
sustentado nos pactos e tratados internacionais assumidos pelos Estados. Estes enfoques
não são excludentes entre si, ainda que o segundo tenha alcançado maior visibilidade nos
anos recentes (CECCHINI; MARTÍNEZ, 2011). Em termos de modelo de desenvolvimento,
há um debate controvertido na literatura sobre a emergência de um novo padrão
denominado de neodesenvolvimentismo.
Tal debate nasce mais precisamente no início do século XXI, em um contexto
em que os países da América Latina, grande parte deles sob o comando de governos
progressistas, oriundos de partidos de esquerda, vivenciavam uma inflexão marcada pela
associação entre a retomada do crescimento econômico, impulsionada por um contexto
internacional favorável, e a melhoria dos indicadores sociais, sobretudo aqueles
relacionados ao mercado de trabalho, à pobreza e à desigualdade.
Há que se reconhecer que todas essas mudanças expressas na melhoria dos
indicadores sociais resultaram da retomada do crescimento econômico, acompanhada de
políticas distributivas que possibilitaram a incorporação de parcela significativa da população
latino-americana a novos padrões de consumo, promovendo, assim, a expansão e
dinamização dos mercados internos. Dentre estas políticas, destacam-se os programas de
transferência de renda e a valorização dos salários mínimos nacionais.
Na realidade, importa ressaltar que é a partir desse cenário que se prolifera na
região a implantação de Programas de Transferência de Renda Condicionada (PTRC), cujo
objetivo, nos discursos dos Chefes de Estado e de seus executivos e formuladores de
políticas sociais, é o de erradicação da pobreza. No entanto, por detrás desse discurso é
plenamente possível a percepção de que esses Programas são resultantes de imposições
dadas por restrições de natureza interna e externa. As internas estão no alinhamento do
gasto público estatal em razão da redefinição do papel do Estado e da governança
macroeconômica exigida pelo ajuste estrutural, e, as externas estão materializadas nos
compromissos firmados pelos Chefes de Estado tanto na I Cúpula das Américas, da
Organização dos Estados Americanos (OEA), realizada no ano de 1994 em Miami, quanto
nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)12 para a região, estabelecidos em
setembro de 2000, sendo o principal a erradicação da pobreza.
3 CONCLUSÃO
Em um contexto de profundas transformações desencadeadas pela
implementação de um conjunto de reformas estruturais, inspiradas no Consenso de
Washington e impostas pelos Organismos Financeiros Internacionais, os países da América
Latina vivenciaram entre o final da década de 1990 e início da década de 2000 uma forte
deterioração dos seus principais indicadores socioeconômicos, em uma realidade já
historicamente marcada pela heterogeneidade estrutural, pela segmentação do mercado de
trabalho, pela pobreza e pela desigualdade social.
Com efeito, assistiu-se nas diferentes experiências nacionais, sobretudo ao
longo dos anos 1990, à refundição reacionária do capitalismo global, com consequências
estruturais significativas para a configuração de cada formação econômica e social. Esse
processo reacionário implicou um movimento regressivo no padrão de intervenção estatal,
resultando na perda de conquistas que lograram traduzir-se, ao longo do século XX, em
direitos políticos e sociais (FERNÁNDEZ SOTO, 2013).
É no processo global de redimensionamento dos Sistemas de Proteção Social
dos diferentes países da região e, em particular, dos países analisados nos marcos do
12
Os ODM foram fixados para o período 1990-2015. Ao todo são oito objetivos, abrangendo desde a
erradicação da pobreza e preocupações como ensino, saúde e igualdade de gênero até aspectos relacionados
ao meio ambiente e ao estabelecimento de uma aliança mundial para o desenvolvimento. O alcance está
associado à execução de 18 metas, divididas em 48 indicadores.
ajuste estrutural de inspiração neoliberal, que se inscreve a emergência e a ampliação dos
PTRC, alcançando os contingentes de trabalhadores desocupados, empobrecidos, precários
e informais que não conseguem reproduzir suas condições materiais de existência.
Portanto, a emergência, expansão e consolidação de tais programas, em termos amplos,
estão associadas a dois processos combinados. De um lado, o direcionamento da
intervenção social do Estado para a pobreza e a concomitante expansão da assistência, em
atendimento ao princípio da focalização. De outro, a busca de respostas por parte dos
governos eleitos, predominantemente de tendências progressistas, mas também dos
próprios Organismos Internacionais, ao crescente conflito e questionamento social em
relação às políticas de ajuste neoliberal e às consequências sociais por elas geradas, no
sentido de reconstruir a estratégia de legitimidade (SILVA et al., 2015).
Nos casos analisados no Brasil, Argentina e Uruguai, se observou um processo
de institucionalização dos PTRC que envolveu em cada país dinâmicas particulares, que
partem do desenvolvimento de programas pontuais e de emergência em contextos de crise
aguda para programas que pretendem constituir-se em permanentes, vinculados às
estratégias globais de combate à pobreza estrutural para além de situações de emergência
econômica e social. Ao mesmo tempo, seus processos de institucionalização implicaram,
nos três casos considerados, a extensão e a massificação da assistência, transbordando os
estreitos limites da hiperfocalização da década de 1990. Também esse processo de
extensão da assistência a partir dos PTRC implicou a ampliação dos programas sociais não
contributivos, estabelecendo-se arranjos institucionais específicos em cada experiência
nacional, em função de suas trajetórias históricas particulares.
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EIXOS QUALIFICADORES DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NA
AMÉRICA LATINA
Salviana de Maria Pastor Santos Sousa13 ,
RESUMO O texto reflete sobre eixos centrais dos Programas de Transferência de Renda Condicionada na América Latina com base em pesquisa desenvolvida no Brasil, Uruguai e Argentina: unidade de atenção; contrapartidas exigidas dos beneficiários e territorialização do atendimento. O pano de fundo da análise é a racionalidade administrativa que fundamenta o processo de gestão desses programas. Parte do pressuposto que a pobreza resulta de determinações histórico-estruturais e a proteção social expressa modos de vida e escolhas societárias ajustadas a diferentes momentos históricos. Conclui que, conquanto sejam lenitivos para quem vive em penúria, esses programas não alteraram o perfil da pobreza.
Palavras-chave: Pobreza, Proteção Social, Gestão,
ABSTRACT The text reflects on central axes of the Conditional Income Transfer Programs in Latin America based on research developed in Brazil, Uruguay and Argentina: Care unit; Beneficiaries and territorialization of care. The background of the analysis is the administrative rationality that bases the management process of these programs. Part of the assumption that poverty results from historical and structural determinations and social protection expresses ways of life and societal choices compatible with each historical moment. It Concludes that, while they are a lenitive for those who live in famine, these programmes have not altered the profile of poverty. Keywords: Poverty. Social protection. Management.
13
13
Assistente Social. Doutora. Universidade Federal do Maranhão (UFMA). [email protected]
.
I INTRODUÇÃO
O presente artigo compõe a Mesa Temática Coordenada “Estudo Comparado de
Programas de Transferência de Renda Condicionada na América Latina: desmistificando o
foco no enfrentamento à pobreza”, da qual sou coordenadora, a ser apresentada na IX
Jornada Internacional de Políticas Públicas ( IX Joinpp).
O texto trata de reflexões desenvolvidas com fulcro em resultados de pesquisa
implementada através de cooperação acadêmica entre cinco programas de pós-graduação
de três países14 e denominada “Programas de Transferência de Renda Condicionada na
América Latina: estudo comparado - Bolsa Família (Brasil), Nuevo Régimen de
Asignaciones Familiares – AFAM – P.E. (Uruguay) y Asignación Universal por Hijo para la
Protección Social (Argentina)”.
Como é sabido, a arquitetura e os objetivos dos Programas de Transferência de
Renda Condicionada (PTRC) na América Latina têm suporte no conjunto de normas
compiladas, ao final dos anos 1980, por economistas de instituições financeiras situadas em
Washington D.C15. O propósito dessas regras era orientar o desenvolvimento das nações
dessa parte do continente americano para se adequarem às novas determinações
macroeconômicas do sistema capitalista e às suas políticas de configuração neoliberal.
A subordinação dos países da América Latina às regras do que ficou conhecido
como Consenso de Washington passou a se constituir em condição fundamental para
obtenção de empréstimos geridos pelos organismos internacionais de fomento, enquanto o
combate das expressões mais visíveis da pobreza da região seria processado por meio de
programas assistenciais, particularmente os de transferência de renda com
condicionalidades.
Do ponto de vista da justificativa construída para a opção por esse tipo de
programa, as normas legais que sustentam os três programas analisados consideram que
14
Programas de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Maranhão/Brasil; Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo/Brasil; Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul/Brasil; Programa de Doctorado en Ciencias Sociales de la Faculdad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Republica/Uruguay; Maestria em Ciencias Sociales de La Faculdad de Ciencias Humanas de La Universidad Nacional Del Centro de la Provincia de Buenos Aires da Argentina. 15
Tais como o FMI, o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos e que passaram a ser
denominadas, a partir de 1990, de Consenso de Washington
direitos e necessidades sociais devem se sobrepor aos ganhos econômicos e que os
princípios de igualdade, dignidade, autonomia e direito à convivência familiar e comunitária
devem ser respeitados.
Para adequar as normas à satisfação das necessidades sociais da população
demandatária, evitando o crescimento desordenado da pobreza na região, no modelo de
gestão privilegiado, a unidade de atenção passou a ser a família pobre situada em
territórios específicos, a medida da pobreza a ser definida com base em parâmetros
construídos pelo Banco Mundial e a recepção dos benefícios limitadas por condições a
serem cumpridas pelos beneficiários.
Para tratar desses eixos qualificadores dos PTRC, que é o propósito desse
artigo, parto da perspectiva teórico-analítica de que, sob o capitalismo, Estado e capital
compõem uma unidade orgânica fazendo com que os imperativos do mercado se
sobreponham aos interesses dos trabalhadores, o que, respeitando-se as conjunturas
específicas e as particularidades nacionais, se reflete no desenho das políticas
governamentais.
Também advogo, com base em formulação de Telles (2007), que, em
programas com a configuração dos PTRC, a pobreza tende a ser confundida com caridade
e ajuda e, mesmo quando o discurso garante que existe relação entre esses programas e a
consolidação de direitos, os denominados pobres são visualizados nos espaços gestionários
como necessitados e não como cidadãos.
Enfim, o pano de fundo da reflexão desenvolvida nesse texto que comporta três
itens, além da presente introdução, é a racionalidade administrativa que fundamenta o
processo de gestão desses programas. Tal racionalidade é entendida como supervalorização
da relação custo-benefício e da relação habilidade - produtividade dos responsáveis pelos
processos de gestão. A visão ético-política que padroniza esse recurso tem compromisso
com a arrefecimento das funções do Estado, com políticas públicas de feição ex-post e
focalista e com o repasse das ações de solidariedade para a comunidade. desenvolvendo-
se um processo de refuncionalização das ações voluntárias (SANTANA e SOUSA, 2012).
2. EIXOS QUALIFICADORES DOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA
CONDICIONADA
Na pesquisa realizada foi detectada a presença de PTRC em dezoito países
latino-americanos16, sendo que a cobertura desses programas foi ampliada no período
16
: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, Jamaica,
México, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Trindad e Tobago e Uruguai (SILVA (2014).
compreendido entre 2000 e 2010, saindo de 5,7% para 19,3. Sua configuração político-
administrativa expressava-se pelo esforço de ruptura com o assistencialismo tradicional
mediante: a) mudança na unidade de atenção que passou do indivíduo para a família; b)
pelo atendimento de condições nos campos da saúde, educação e qualificação profissional
para recepção dos benefícios; c) e por certa conformação socioespacial para realização do
atendimento.
a) Sobre a mudança na unidade de atenção do indivíduo para a família
Em relação ao primeiro aspecto, pode-se constatar que a unidade familiar é a
referência considerada para a recepção dos benefícios, ainda que diferentes públicos
sejam aludidos como razão da demanda. Ó caso de crianças, idosos, desempregados,
mulheres grávidas ou em amamentação, pessoas com deficiência, indígenas, desalojados
por situação emergencial, expulsos em razão de conflitos, quilombolas, população de rua ou
em situação de trabalho escravo, é a unidade de atenção privilegiada.
Esses públicos são compostos levando em consideração a renda familiar per
capita definida com base no conceito de linha de pobreza, conceito utilizado para definir o
nível de renda mínimo que o demandatário deve aferir para ter acesso aos recursos.
Nos PTRC, a concepção de pobreza considera diferentes dimensões que
interferem na reprodução social dos trabalhadores pobres e suas famílias. Tal concepção
resulta em dificuldades concretas que se iniciam pela própria definição e mensuração da
pobreza. Pochmann (2004) faz interrogações sobre o entendimento de pobreza que cabem
nas reflexões aqui desenvolvidas: Qual a medida da pobreza? Quem são os pobres? Os
muito pobres ou pouco pobres? São desempregados, vulneráveis, excluídos? Telles (2007),
tratando de contextos semelhantes, também relembra que, além dos reconhecidamente
destituídos de condições materiais de existência, há grande quantidade de “invisíveis” e,
deste modo, desconsiderados na gestão das políticas públicas17. Entre estes, recorda os
explorados em trabalho domiciliar hoje reavivado por redes nacionais e internacionais de
subcontratação, além dos que vivem de trabalho autônomo que ampara agências
clandestinas de produtos lícitos e ilícitos.
A análise dessa dimensão comporta dois componentes centrais. O primeiro é
que a ideia de inclusão dos beneficiários no mercado de consumo expressa o esforço de
conexão, empreendido pelos Estados latino-americanos, ao critério civilizatório da justiça
distributiva, sem perder seu liame com os valores da eficiência e da estabilidade. Nesse
sentido, um certo aumento do consumo, que o repasse de recursos possibilita, constituir-se-
17
Consultar sobre esse tema boa reflexão feita por Giovanni (2017)
ia em garantia de que o Estado desenvolve uma política econômica voltada ao interesse de
todos, inclusive favorecendo a participação e fortalecendo a autonomia da mulher que, na
condição de receptora dos recursos monetários, passa a ter algum controle sobre a vida
doméstica e o consumo da família. Trata-se do tensionado conceito de empoderamento.
De fato, embora afirme o contrário, a inclusão pela via dos PTRC não alcança o
demandatário na sua condição de cidadão, tampouco como trabalhador, mas como
consumidor. Retomando uma formulação de Viana ( 2008 p. 149), pode-se afirmar que,
seguindo a trilha de outros programas dessa natureza, a inclusão pretendida não se
materializa pela via da Carteira de Trabalho, mas através de documentos como Cadastro da
Pessoa Física (CPF) “que habilita o indivíduo a entrar de cabeça erguida numa instituição
bancária “ainda que seja um banco dos pobres”..
O segundo elemento considerado nessa análise é o uso da família como
unidade de recepção dos recursos, o pode representar um avanço no sentido de não isolar o
indivíduo das suas relações sociais. Pode, por outro lado, patrocinar a reprodução de um
espectro conservador em crescimento no qual a família é tida como instituição atemporal,
portanto, despolitizada. É o caso de discursos como os que tratam de “famílias
desestruturadas e incapazes de aproveitar as oportunidades que lhe são oferecidas pela
sociedade (e também pelo Estado) para resolverem seus problemas com seus próprios
recursos” (COUTO et al, 2017).
Mas pode reforçar o deslocamento de conflitos sociais para o domínio privado
das relações intrafamiliares e comunitárias. “Esse reforço da importância da vida doméstica
e familiar importa, de alguma forma, concordar com o declínio da ideia da res publica.
Recorde-se que este conceito se refere não a uma agregação qualquer de pessoas
articuladas por liames jurídicos, mas de vínculos societários que se pautam pelo espírito de
comunidade, onde o poder, materializado na figura do Estado Moderno, está a serviço do
público” (SOUSA, 2015).
b) Sobre o acesso dos demantários aos benefícios mediado por condicionalidades
Nos PTRC, as condicionalidades são contrapesos, presentes em todos os
programas analisados, exigidos dos demandantes para que se vinculem ou permaneçam na
condição de beneficiários. Tais ações se situam nos campos da educação, saúde e
qualificação profissional e são consideradas inovações em relação ao assistencialismo
tradicional porque objetivam a autonomização dos receptores e a ruptura com a a pobreza
intergeracional. Para sua concretização, os governos devem ajustar a agenda pública de
modo a garantir os serviços complementares. Seu fundamento é a teoria do capital humano,
que considera os atributos individuais, fortalecidos com ações deliberadas em educação e
treinamento, como mediadores basilares para a inserção no mercado de trabalho.
E se a pobreza é entendida nos programas como uma situação em que as
pessoas se encontram por falta de alguns dotes que, uma vez adquiridos, capacitam-nas a
“pular a linha de pobreza” (VIANA, 2008, p. 148), a gestão desse processo pela via das
condicionalidade faria com que o Estado cumprisse seu papel na revitalização da justiça
econômica desempenhando sua função distributiva.
Nos programas pesquisados, os demandatários são escolhidos depois de do
exame de dados capazes de comprovar sua situação destituição material, sendo que
procedimentos administrativos de seleção, transferência de recursos e o monitoramento das
condicionalidades, são feitos mediante a utilização de tecnologias de informação e
comunicação. Sanções como advertência, suspensão e desligamento do programa são
previstos quando há descumprimento desses compromissos.
No processo de gestão, tal controle é justificado como forma de dirigir o foco dos
programas para os demandatários que, de fato, se constituem em seus beneficiários
potenciais. Porém, de acordo com Pereira (2009), o controle de demandatários para
qualifica-los como beneficiários de serviços sociais constitui-se em negação dos próprios
direitos que se busca atender. Isto porque são apoiados em anacronismos e
constrangimentos, uma forma de ruptura com o princípio da universalidade.
c) Sobre o território como espaço privilegiado de atendimento aos demandantes
As normativas dos PTRC analisados indicam que as equipes devem levar em
conta espaços geográficos específicos para seleção e acompanhamento das famílias
demandantes. Essa dimensão geográfica ou espaço habitado é entendido como uma
localidade marcada pela conjugação de interesses, limites e pressões vivenciadas pelas
pessoas que ali vivem.
Harvey (2004, 2011) alude à ressignificação da dimensão espacial como uma
estratégia para a criação de condições da acumulação capitalista. Nele as relações de força
e os conflitos de interesses é que orientam os comportamentos individuais e coletivos. De
fato, como recorda Oliveira (2007, p.29), a vida contemporânea se constrói em um processo
de privatização no sentido arendtiano em que os indivíduos são impelidos aos seus espaços
privados, em razão da insegurança resultante da “privação” do espaço público e da
alteridade.
Desse modo, o enfoque territorial além de considerar a articulação entre
pessoas, mercados e políticas públicas, pode fortalecer o sentido de pertencimento, de
valorização da cultura local e de solidariedade social
Por outro lado, como lembram Couto et al (2017) serviços sociais que atendem a
essa configuração podem reforçar uma compreensão generalizada de que há territórios
homogêneos de pobreza, exacerbando imagens negativas em relação aos espaços
habitados e aos seus moradores. A segunda é de que “na atual cartografia social das
cidades que separa as pessoas e grupos por muros e tecnologias de segurança, seja
reforçado um padrão de segregação espacial com acessos diferenciados à informação, à
diversidade de oportunidades e aos equipamentos e bens públicos” (SOUSA, 2015).
Por fim, aludindo à realidade brasileira, uma reflexão que também é compatível
com a situação de outros países que desenvolvem PTRC, Couto et al (2017) recordam que
as denominadas vulnerabilidades sociais tem raízes estruturais.: “desvinculação entre
políticas econômicas e sociais, precarização e insegurança do trabalho, enfraquecimento
das instituições de proteção social18, retraimento do Estado e das políticas públicas,
incerteza e insuficiência do orçamento para a proteção social, baixa cobertura dos
programas, serviços e benefícios”. (COUTO et al, 2017. p 32).
3. ELEMENTOS CONFIGURATIVOS DA RACIONALIDADE POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
DOS PTRC
Na perspectiva advogada por Offe (1984, p. 224), a implementação de políticas
públicas pelos agentes do governo tem suporte em uma racionalidade que admite três
dimensões: equivalência das ações propostas à teleologia do campo de intervenção
específico; sua adequação às normas socialmente acordadas; e sua legitimação através de
consenso político apoiado por grupos sociais interessados, especificamente, daqueles que
lutam para que os fins da política sejam alcançados.
Respeitando-se as particularidades nacionais, pode-se afirmar que a as normas
que sustentam os PTRC estão direcionadas para cumprimento da sua finalidade básica que
é o combate à pobreza, pois, como é sabido, embora, as desigualdades sociais avancem
nos países do centro capitalista, a concentração da pobreza se localiza, sobretudo, nas
latitudes dos países periféricos desse sistema. E, na particularidade da América Latina, o
combate a esse fenômeno se dá conforme os ditames do Consenso de Washington19.
18
Sobre sistemas de proteção social há uma vasta literatura disponível, entre outros, Fleury (2010), Boschetti,
(2014) Giovanni, (1998), Viana, (2008). 19
Conforme Bresser-Pereira (1991) O consenso de Washington formou-se a partir da crise do consenso
keynesiano [Hicks (1974) e Bleaney (1985)] e da correspondente crise da teoria do desenvolvimento econômico
De acordo com Batista (1994), tal “acordo” foi embasado em uma inversão das
razões causadoras da crise econômica que a América Latina arrostava. Assim, ao invés de
se considerarem, como causas fundantes, a subida das cotações do petróleo, as elevadas
alíquotas internacionais de juros e a degradação dos termos de intercâmbio internacional,
passaram a ser vistas como razões dessa crise, os problemas internos. Entre estes,
políticas nacionais equivocadas, autoritarismo, populismo e má gestão.
Desta forma, as propostas apresentadas pelo Consenso de Washington eram
vistas como a “solução modernizadora” para o anacronismo das estruturas econômicas e
políticas das nações latino-americanas.
De acordo com Batista (1994), o Consenso de Washington não tratou de
questões sociais como educação, saúde, distribuição da renda, eliminação da pobreza.
Não porque as veja como questões a serem objeto de ação numa segunda etapa. As reformas sociais, tal qual as políticas, seriam vistas como decorrência natural da liberalização econômica. Isto é, deverão emergir exclusivamente do livre jogo das forças da oferta e da procura num mercado inteiramente auto regulável, sem qualquer rigidez tanto no que se refere a bens quanto ao trabalho. Um mercado, enfim, cuja plena instituição constituiria o objetivo único das reformas (BATISTA, 1994, p.11).
Em nome do “ajuste estrutural/fiscal”, reduziram-se os fundos públicos para o
financiamento das políticas sociais orientadas para a classe trabalhadora (NOVAES,.2008)
Em consonância com essa afirmativa, nas propostas analisadas, o combate aos
males da pobreza, abonados por discursos, acordos, leis e políticas que conformam marcos
jurídicos normativos e institucionais/funcionais, são justificados como medidas necessárias,
mas toda sua organização vai ao encontro da premiação do esforço individual em um
contexto de liberalização da economia. Mesmo em países, como o Brasil que aprovou em
1988 uma Constituição que garante direitos sociais, as políticas universais, foram sendo
consideradas “dispendiosas” e, pouco a pouco, substituídas por políticas pontuais, que
exigem recursos escassos e, sobretudo, medidas flexíveis para serem implantadas e
subtraídas, mesmo sem amparo constitucional. Políticas de governos e não de Estado!
Desse modo, nos países da América Latina pesquisados, os PTCR sempre se
constituíram em estratégias carregadas de tensões. São questionados sobre sua pertinência
elaborada nos anos 40 e 50 [Hirschman (1979)]. Por outro lado, essa perspectiva é influenciada pelo
surgimento, e afirmação como tendência dominante, de uma nova direita, neoliberal, a partir das contribuições
da escola austríaca Hayek, Von Mises), dos monetaristas (Friedman, Phelps, Johnson), dos novos clássicos
relacionados com as expectativas racionais (Lucas e Sargent) e da escola da escolha pública (Buchanan, Olson,
Tullock, Niskanen). Essas visões teóricas, temperadas por um certo grau de pragmatismo, próprio dos
economistas que trabalham nas grandes burocracias internacionais, é partilhada pelas agências multilaterais
em Washington, o Tesouro, o FED e o Departamento de Estado dos Estados Unidos, os ministérios das finanças
dos demais países do G-7 e os presidentes dos 20 maiores bancos internacionais constantemente ouvidos em
Washington.
e capacidade para combater a pobreza, sobre a exigência das condicionalidades dos
beneficiários e sobre seus almejados impactos na educação e na saúde dos usuários,
consideradas como “portas de saída” da denominada condição de indigência.
Os principais marcos regulatórios jurídicos normativos dos PTRC são, desse
modo, compatíveis com a sua forma de gestão, que é descentralizada e focalizada nos
muito pobres. Nesse caso, verifica-se uma relação de compartilhamento entre diferentes
instâncias governamentais, particularmente, na operacionalização das ações.
Como são recursos transferidos mediante condições predefinidas, o processo de
pactuação e controle das condicionalidades é feito, geralmente, através de cadastros
específicos em sistema informatizados. Em termos de avaliação há instrumentos para
mensurar a qualidade de gestão. No Brasil, por exemplo, para aprimorar a gestão
descentralizada do BF, há um instrumento designado Plano de Acompanhamento da
Qualidade da Gestão Municipal.
O terceiro aspecto relevante dos procedimentos de gestão do PTRC é a
construção de um consenso social sobre a necessidade desse tipo de programa, as
prioridades estabelecidas e sua forma de organização e implementação. Trata-se da
politização da gestão.
A negociação de conflitos se refere a, pelo menos, três dilemas básicos: a
definição de critérios que tornam possível agregar prioridades e distinguir necessidades
merecedoras ou não de satisfação, considerando a existência de recursos limitados; pactuar
princípios; optar por grupos e espaços territoriais a serem privilegiados; e explicar aos não
selecionados e ao restante da sociedade porque estes e não outros grupos ou necessidades
foram privilegiados (SOUSA, 2015).
4 CONCLUSÃO
Nesse artigo procurei refletir sobre os PTRC com base em pesquisa
desenvolvida em três países latino-americanos. Nessa investigação, tais programas são
entendidas como novas configurações dos sistemas de proteção social em desenvolvimento
nessa parte do continente americano que buscam desonerar os governos nacionais do peso
das decisões delineadas pelo pacto socialdemocrata que conformou o denominado modelo
de Welfare State Keynesiano.
Na pesquisa, os PTRC foram captados como parte de planos traçados por
organismos internacionais que os consideram alternativas para combater os efeitos
deletérios da destituição material, buscando romper com a denominada pobreza
intergeracional, que inclui a construção de portas de saída por parte do governo e,
sobretudo esforço individual.
Ao mesmo tempo, nos contextos societários em que se desenvolvem os PTRC,
são exaltadas as virtudes do mercado, enquanto a pobreza e as desigualdades
comprovadas por dados e fatos passam a ser amenizadas por meio de expedientes
gestionários que justificam a escassez de recursos como razão fundante da distribuição
seletiva de recursos.
O formato dos PTRC, portanto, coaduna-se com o perfil conservador das
reformas neoliberais construídas nos marcos do capitalismo que incluem privatizações,
limitação dos gastos sociais e construção de políticas sociais focalizadas. São compatíveis
com um contexto social em que demandas articuladas a direitos sociais são pensados como
formas de ampliação crescente dos gastos públicos e os elos perdidos da política, são
tragados pelo princípio gestionário que trata o social desvinculado do econômico e a política
social como administração das urgências.
Os elementos desvendados no presente texto assinalam, assim, que os
programas de cariz assistencialista como os PTRC são necessários em face das crises que,
no mundo do trabalho, resultam em desemprego e subemprego reduzindo a captação do
Fundo Público, porém não têm como, de fato, modificar a situação de pobreza
intergeracional, conforme apregoam.
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