TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 005.000/2014-9 GRUPO II

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 005.000/2014-9

GRUPO II – CLASSE III – Primeira CâmaraTC 005.000/2014-9 Natureza: Relatório de AuditoriaÓrgão/Entidade: Universidade Federal de Santa Maria Responsáveis: Paulo Afonso Burmann (CPF 323.400.885-00), Reitor da Universidade Federal de Santa Maria; Elaine Verena Resener (CPF 243.681.640-91), Superintendente do Hospital Universitário de Santa Maria e João Batista de Vasconcellos (CPF 560.670.110-34), Gerente Administrativo do Hospital Universitário de Santa Maria. Advogado constituído nos autos: não há.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCALIS 135/2014. HOSPITAL UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA (HUSM). VERIFICAÇÃO DA BOA E REGULAR AQUISIÇÃO DE MATERIAIS FARMACOLÓGICOS, HOSPITALARES E LABORATORIAIS. DEFICIÊNCIAS NAS PESQUISAS DE PREÇOS DE REFERÊNCIA. DIVULGAÇÃO DO ORÇAMENTO DE REFERÊNCIA NOS EDITAIS DOS PREGÕES. SUPERESTIMAÇÃO DE QUANTITATIVOS A SEREM ADQUIRIDOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA PESQUISA DE PREÇOS. DEFICIÊNCIAS NA GESTÃO DE ESTOQUES. CIÊNCIA, DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES.1. A pesquisa de preços para a formação do orçamento de referência nas compras de medicamentos e materiais hospitalares deve ser ampla, consoante determina o art. 15, §1º, da Lei 8.666/1993, não sendo suficiente para atender ao dispositivo apenas a consulta aos preços constantes no sítio da Anvisa e na tabela da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED). 2. Tendo em vista falhas detectadas na formação de preços da tabela da CMED por auditorias desta Corte, não é recomendável que a referida seja utilizada, de forma prioritária, como referencial de preços.3. Na realização de pregões para compras de medicamentos e materiais hospitalares, a divulgação, nos editais, dos preços estimados pela administração não se mostra vantajosa, devendo ocorrer apenas após a fase de lances. 4. A mera alegação de que a pesquisa de preços foi realizada não é prova suficiente da sua realização, sendo imprescindível que os documentos que embasam a estimativa de preços sejam disponibilizados nos processos de aquisição.5. A superestimação dos quantitativos a serem adquiridos pela administração infringe o art. 15, §7º, II, da Lei 8.666/1993, e pode limitar indevidamente o universo dos competidores, atentando também contra o art. 3º da Lei 8.666/1993.6. Ao expedir determinações e recomendações, deve esta Corte adotar, na medida do possível, os modelos constantes na Resolução TCU 265/2014.

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RELATÓRIO

Cuida-se de auditoria (Registro Fiscalis 135/2014) realizada pela Secretaria de Controle Externo no estado do Rio Grande do Sul (Secex-RS), no período de 17/3/2014 a 30/5/2014, com o objetivo de verificar “a boa e regular aquisição de materiais farmacológicos, hospitalares e laboratoriais” no Hospital Universitário da Universidade Federal de Santa Maria (HUSM).

2. A fiscalização decorreu de proposta de ação de controle elaborada pela Secex-RS com vistas à realização de auditorias nos hospitais civis da referida unidade federativa, objetivando verificar de forma sistêmica e coordenada de que forma tais entidades estão realizando suas aquisições de materiais farmacológicos, hospitalares e laboratoriais, tendo sido aprovada por meio do Acórdão 545/2012 - Plenário (TC 001.884/2012-3).

3. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 94.639.402,12, correspondente às aquisições de materiais farmacológicos, laboratoriais e hospitalares realizadas pelo HUSM entre os meses de janeiro de 2011 a dezembro de 2013, segundo dados obtidos do Siga Brasil (valores empenhados).

4. Transcrevo, abaixo, na essência, os achados constantes no Relatório de Auditoria (peça 40, p. 8-33):

“ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 - Deficiências nas pesquisas de preços para orçamentos dos processos de aquisição

3.1.1 - Situação encontrada:

3.1.1.1 Constatou-se que os processos de definição de preços para os processos de pregão são deficientes e precisam ser aperfeiçoados. As seguintes situações evidenciam tal falha:

a) Diferenças entre os preços estimados e os adjudicados superior a 100%: a discrepância entre os valores adjudicados e os valores estimados nos pregões é um indicativo da falha na orçamentação dos itens adquiridos pelo Hospital. A partir da análise das tabelas fornecidas pelo HUSM, que foram consolidadas numa tabela única contendo as compras realizadas nos três exercícios e as respectivas informações das licitações, item por item, essa variação é demonstrada nos seguintes quadros:

Tabela 3 - Variação geral dos preços (adjudicado X estimado) para o universo de aquisições nos três exercícios

(Vide tabela no relatório à peça 40, p. 9)

3.1.1.2 Verifica-se que: i) com relação aos medicamentos, cerca de 18% foram adjudicados com valores menores que a metade do que foi estimado para cada um; ii) nos materiais laboratoriais, em torno de 4% foram adjudicados com valores menores que a metade da estimativa; iii) dos materiais hospitalares, esse percentual corresponde a cerca de 8%. Assim, o grupo de medicamentos é o mais discrepante e os 1.765 itens adquiridos resultaram num valor total de R$ 100 milhões nesses três exercícios (valores adjudicados), frente a uma estimativa total de R$ 184 milhões. Esse valor, antes de representar uma economia na realização dos pregões, indica na verdade a dificuldade de estimação dos preços.

Tabela 4 - Demonstrativo das discrepâncias entre valores estimados e adjudicados para a amostra de itens mais relevantes

(Vide tabela no relatório à peça 40, p. 9-10) 3.1.1.3 Na tabela acima demonstram-se as discrepâncias para uma amostra de itens com valores adjudicados maiores que R$ 100 mil e diferenças, com relação aos valores estimados, maiores que

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50%. Percebem-se casos extremos de itens relevantes com diferenças significativas, em que há valores adjudicados que correspondem a menos de 10% dos valores estimados, como no caso do Docetaxel 80 mg e da Oxaliplatina 100 mg. Além disso, se expandir a amostra, encontram-se itens ainda mais discrepantes, como o Enalapril maleato 20mg, código ENALA020C. (valor estimado de R$ 0,80 e adjudicado de R$ 0,02), a Glibenclamida 5mg - código GLIBE005C. (valor estimado de R$ 0,40 e adjudicado de R$ 0,0096), o Diazepam 10mg - código DIAZE010C. (valor estimado de R$ 0,50 e adjudicado de R$ 0,019), o Docetaxel triidratado 80mg - código DOCET080FA (valor estimado de R$ 1.796,99 e adjudicado de R$ 70,00).

b) Diferenças nas estimativas de preços entre os pregões: constataram-se casos em que o preço estimado em determinado pregão foi significativamente maior do que o preço praticado em pregão anterior, não justificado pelo fator de atualização. Embora ocorram situações de aumento não fundamentados em uma atualização de custos nesse mercado, em especial de medicamentos, o índice de itens que sofreram uma variação grande é alto, e em muitos dos casos verifica-se, ainda, que a despeito de ter obtido um preço mais vantajoso em determinado pregão (comparado com a estimativa elaborada), este não é usado como referência para o pregão seguinte, que permanece com os mesmos preços estimados. No quadro a seguir são demonstrados casos de medicamentos com variação superior a 100%:

Tabela 5 - Medicamentos com variação de preços maior que 100%

(Vide tabela no relatório à peça 40, p. 13) 3.1.1.4 Nos itens a seguir, e demonstra-se a situação de estimativas de preços que continuaram superestimados mesmo com a obtenção de preços mais vantajosos em itens anteriores:

- Filgrastim: em 2011 houve a estimativa do preço de R$ 100,00, sendo adjudicado por R$ 25,00. Em 2012, foi novamente estimado em R$ 100,00, e obtido um preço de R$ 42,70.

- Morfina: em 2011 foi estimado o preço de R$ 1,50 e adjudicado por R$ 0,37. Em 2012 o preço de referência foi ainda maior, de R$ 3,00, e o valor adjudicado foi de R$ 1,59. Já em 2013, para uma estimativa de R$ 2,00, se conseguiu o preço de R$ 0,75.

- Caspofungina: apesar de ter obtido um preço de R$ 662,71 em 2012, foi estimado um preço de R$ 2.300,27 em 2013 e obtido o preço de R$ 2.279,00. Na verdade, o preço estimado corresponde exatamente ao preço obtido da coluna da CMED, que se apresenta muito superior ao conseguido pelo HUSM no pregão anterior.

- Solução de Hidroxietilamido: o preço estimado em 2012 foi de R$ 30,00 e foi adjudicado por R$ 13,67. Em 2013, o preço estimado foi ainda maior, de R$ 50,00, e o valor obtido foi de R$ 43,69.

- Albumina humana: apesar de ter sido adjudicada por um valor de R$ 50,00 em 2011 para uma estimativa de R$ 80,00, foi repetido este valor na estimativa do pregão de 2012 (e adjudicado por R$ 43,50).

- Tamoxifeno: a estimativa em 2011 foi de R$ 3,00 e o valor obtido de R$ 0,51. Em 2012, novamente foi estimado o valor de R$ 3,00, e adjudicado por R$ 9,44.

3.1.1.5 Nos materiais, também se observou essa situação:

- processo 23081.009387/2011-73 SERINGA DESCART ESTERIL BICO LUER LOCK S/AG DE 10 ML; licitados 400 mil ao valor de R$ 0,27, quando conseguiu valores menores nos pregões de 2012 (R$ 0,13) e 2013 (R$ 0,17); fornecedora DIMACI

- processo 23081.009387/2011-73 SERINGA DESCART ESTERIL BICO LUER LOCK S/AG DE 20 ML: licitados 220 mil ao valor de R$ 0,90 quando o preço foi menor em 2012 (R$ 0,24) e 2013 (R$ 0,28): fornecedora DIMACI

- processo 23081.017701/2012-72 Agulha Aspiração medula óssea, biópsia mielograma,adu,Ns/Dvs: valor unitário de R$ 100,00 e no pregão anterior foi de R$ 23,90 (mesmo fornecedor)

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- processo 23081.017099/2013-54 Cânula ACESSO FEMURAL, VENOSO aramada c/conector Nrs/Dvs: valor unitário de R$ 1.500,00 com outro pregão adjudicado em 2013 (5815/2013-51) com valor unitário de R$ 610,00

- processo 23081.017969/2013-95 Cateter Balão ACTP, (Cutting Balloon), c/lâm.Nrs/Dvrs: vlr. Unitário de R$ 4.199,58 quando valor do pregão anterior foi de R$ 2.147,50

- processo 23081.016669/2012-16 Stent Coronário CROMO COBALTO,não recob. Convencional,NrsDvs: valor unitário de R$ 1.490,00 quando pregão anterior valor foi de R$ 557,55 (mesmo fornecedor)

c) Variações expressivas de preços entre os valores adjudicados nos pregões dos três exercícios, acima da variação percentual da atualização monetária, indicando possíveis compras com preços fora do mercado ou problemas na especificação dos itens. Há divergências superiores a 1.000% entre o menor valor adjudicado em algum pregão e o maior. A tabela a seguir apresenta alguns desses casos:

Tabela 6 - itens com divergência entre os pregões maior que 100%

(Vide tabela no relatório à peça 40, p. 15-17) d) Nos processos de pregão consultados, verificou-se não haver a memória de cálculo sobre a estimativa dos preços. Há descrição genérica de como foram obtidas as estimativas (pelo uso da CMED, com base em preços de outro pregão, por meio de cotações, ou outros meios), sem haver, contudo, a documentação devida. Por vezes, é aplicado um fator de reajuste (p. ex., de 10%) sobre preços anteriores, e há ainda referência a preços obtidos mediante acesso a determinado site da Internet (www.consultaremedios.com.br). Esses preços, no entanto, são preços estimados, em caráter não oficial, para venda ao consumidor, e não leva em consideração a necessidade de aplicação de descontos, em alguns medicamentos, para venda ao setor público. Nos três setores de controle de estoque a dificuldade na coleta sistemática de preços foi uma limitação apontada pelos responsáveis e foram identificadas tentativas eventuais de contatos com fornecedores, com uma grande taxa de insucesso.

e) O achado aqui tratado é evidenciado também pela análise da disputa ocorrida nos pregões. Constata-se, com frequência, a ocorrência de lances ofertados pelo mesmo fornecedor, para determinado item, com valores muito díspares entre o lance inicial e o final, vencedor ou não do pregão. Essa diferença pode chegar a mais de dez vezes entre os dois lances, indicando uma grande margem de disputa a partir dos preços estimados. No Pregão 196/2011, para aquisição de medicamentos antineoplásicos e adjuvantes (peça 32), essa situação é verificada em grande parte dos 81 itens comprados. Citam-se a seguir as principais discrepâncias entre o lance inicial e o final (do mesmo fornecedor), onde a variação é superior a 10 vezes:

- lance inicial de R$ 10,00 e final de R$ 0,80 (vencedor): item 8 do Pregão;

- lance inicial de R$ 600,00 e final de R$ 31,31 (vencedor): item 32;

- lance inicial de R$ 1.800,00 e final de R$ 70,01 (vencedor): item 33;



- lance inicial de R$ 7,00 e final de R$ 0,65 (não vencedor): item 44;



- lance inicial de R$ 2.200,00 e final de 26,00 (vencedor): item 67;



- lance inicial de R$ 500,00 e final de 34,90 (vencedor): item 80.

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3.1.1.6 Além disso, em 30 outros itens ocorreram lances com diferença de pelo menos duas vezes entre o inicial e o final (mesmo fornecedor), e em 6 itens o preço adjudicado foi igual ao preço estimado, por falta de concorrência, o que num contexto de ausência de referência segura de preços constitui uma situação de risco maior de pagar preços acima do mercado.

3.1.1.7 A situação é verificada também em outros pregões realizados pelo HUSM, entre os quais os constantes da peça 33.

3.1.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:

a) Base de Dados 1/2014 - Tabelas fornecidas pela UFSM com informações sobre pregões de 2011 a 2013 e sobre compras efetuadas no mesmo período, por item, dos medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais, que foram juntadas em uma base única pela equipe;

b) Processo de dispensa 23081.011175/2013-18/2013 - Dispensa para aquisição da Albumina Humana sol. 20% frasco-ampola de 50 ml;

c) Processo licitatório 23081.008967/2011-43/2011 - Pregão para aquisição de 81 itens, com valor total estimado de cerca de R$ 24 milhões. Medicamentos antineoplásicos e adjuvantes;

d) Pregão 196/2011;

e) Processo licitatório 23081.016669/2012-3/2012 - Pregão para aquisição de Materiais de Angioplastia Coronária, Periférica e Carótida sob forma de consignação;

f) Processo licitatório 23081.007875/2012-27/2012 - Pregão para aquisição de Medicamentos Antimicrobianos;

g) Processo licitatório 23081.004815/2011-71/2011 - Pregão para aquisição de medicamentos de uso geral;

h) Processo licitatório 23081.002356/2011-91/2011 - Pregão para aquisição de Medicamentos Gerais Injetáveis;

i) Processo licitatório 23081.007022/2013-76/2013 - Pregão para aquisição de Medicamentos Gerais Injetáveis;

j) Processo licitatório 23081.011594/2013-50/2013 - Pregão para aquisição de Medicamentos Antineoplásicos e Adjuvantes;

k) Processo licitatório 23081.014557/2012-12/2012 - Pregão para aquisição de Materiais Hospitalares;

l) Processo licitatório 23081.018877/2012-41/2012 - Dispensa de licitação para aquisição de Medicamento;

m) Processo licitatório 23081.010797/2012-48/2012 - Pregão para aquisição de Contrastes não Iônicos;

n) Processo licitatório 23081.002038/2011-21/2011 - Pregão para aquisição de Medicamentos Anestésicos;

o) Processo licitatório 23081.009387/2011-73/2011 - Pregão para aquisição de Materiais Hospitalares;

p) Processo licitatório 23081.017999/2013-54/2013 - Pregão para aquisição de materiais;

q) Processo licitatório 23081.017969/2013-95/2013 - Pregão para aquisição de materiais;

r) Processo licitatório 23081.012108/2013-11/2013 - Pregão para aquisição de medicamentos (Antimicrobianos) - 19 itens;

s) Processo licitatório 23081.006590/2012-79/2012 - Pregão para aquisição de medicamentos - 9 itens (Medicamentos sob controle especial), itens desertos no pregão anterior (58/2012);

t) Processo licitatório 23081.004973/2012-11/2012 - Pregão para aquisição de 105 itens (Medicamentos Gerais Injetáveis).

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3.1.3 - Causas da ocorrência do achado:

a) Insuficiência de servidores da área administrativa no HUSM para a função de formação dos pregões;

b) Dificuldades de gestão e ausência de mecanismos de priorização das atividades, a exemplo da curva ABC;

c) Ausência de parâmetros seguros na definição dos preços e inadequação da tabela CMED;

d) Recusa sistemática dos fornecedores em atender às cotações de preços do HUSM;

e) Não utilização de consultas de preços de outros órgãos e hospitais públicos (ex.: SIASGDW, Banco de Preços em Saúde - BPS, pregões).

3.1.4 - Efeitos/Consequências do achado:

a) Compra de medicamentos por preços superiores ao mercado (efeito potencial) - Com definição de preços superestimados, a tendência é de atrair propostas de preços mais elevadas, podendo resultar em compras antieconômicas, especialmente nos casos de menor competitividade ou de fornecedor único.

3.1.5 - Critérios:

a) Acórdão 1095/2013, item 9.2.3, UFSM/HUSM, Plenário;

b) Constituição Federal, art. 37, caput;

c) Lei 8666/1993, art. 3º, caput, art. 15, § 1º; art. 15, item V; art. 43, inciso IV.

3.1.6 - Evidências:

a) Ata do Pregão 196/2011 - Antineoplásicos e adjuvantes - Ata do Pregão 196/2011 - Antineoplásicos e adjuvantes (peça 32);

b) Pregões de registros de preços com exemplos de discrepâncias nos preços estimados em relação aos adjudicados - Pregões de registros de preços com exemplos de discrepâncias nos preços estimados em relação aos adjudicados (peça 33);

c) Planilha elaborada pela equipe com as informações de licitações e de compras consolidadas por item (peça 36);

d) Solicitações de compra elaboradas pela COMATER para a realização de pregões - Solicitações de compra elaboradas pela COMATER para a realização de pregões (peça 35).

3.1.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:

3.1.7.1 Os responsáveis sustentam que a dificuldade de levantamento de preços junto aos fornecedores é muito grande, com a recusa sistemática dos mesmos em fornecer cotações de preços; além disso, apontam a carência de pessoal administrativo para as atividades de formação inicial dos processos de pregão. Tem havido iniciativas de estruturação do setor de compras, com a capacitação dos servidores para a utilização da tabela CMED, das tabelas do SIASG e de outras referências de preços.

3.1.8 - Conclusão da equipe:

3.1.8.1 Um acompanhamento eficaz dos preços do mercado se faz necessário, face à alta materialidade das despesas com os insumos hospitalares. É um mercado forte, com grandes fornecedores e com a regulação se apresentando deficiente, haja vista a ineficiência do controle de preços da CMED.

3.1.8.2 Nesse sentido, registre-se que o TCU vem acompanhando tal regulação, em especial com a realização de auditoria operacional que avaliou a atuação da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos – Cmed do Ministério da Saúde. O relator, ao endossar a análise e as conclusões da unidade técnica, observou que as especificidades do mercado de medicamentos, como “a baixa elasticidade-preço da demanda devido à essencialidade dos medicamentos; o

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reduzido poder decisório dos consumidores, já que os médicos influenciam as escolhas; a proteção patentária", justificam a regulação do setor. A Cmed, esclareceu, é “o órgão do governo federal responsável pelo controle dos preços do setor farmacêutico no país”. Lembrou, no entanto, que fiscalizações efetuadas pelo Tribunal acusaram “distorções em preços fixados pela Cmed”, os quais se situavam “em patamares bastante superiores aos praticados nas compras públicas”. Em amostra de 50 princípios ativos, na comparação com o mercado internacional, verificou-se que, “em 43 deles, o preço registrado no Brasil está acima da média internacional; - em 23, o país possui o maior preço entre os países pesquisados; e, - em três, tem o menor preço”. Há casos em que os preços de tabela apresentaram valores cerca de 10.000% superiores aos dos preços praticados em compras públicas. Ressalvou o fato de que os medicamentos cujos preços foram registrados mais recentemente (a partir de 2010) apresentam preços máximos mais ajustados aos preços do mercado internacional. Observou que as distorções identificadas decorrem, fundamentalmente, de falhas no modelo regulatório, como “a impossibilidade de revisão dos preços, a partir de critérios relacionados a mudanças na conjuntura econômica ou internacional”. O Tribunal, então, ao acolher as proposta contidas no relatório de auditoria e endossadas pelo relator, decidiu: “a) determinar ao Ministério da Saúde que alerte estados e municípios quanto à possibilidade de superdimensionamento de preços-fábrica registrados na Tabela Cmed, tornando-se imprescindível a realização de pesquisa de preços prévia à licitação, e que a aquisição de medicamentos por preços abaixo do preço-fábrica registrado não exime o gestor de possíveis sanções; b) recomendar ao Ministério da Saúde que articule junto à Presidência da República a possibilidade de apresentar ao Poder Legislativo proposta de revisão do modelo regulatório de ajuste dos preços dos medicamentos previsto na Lei 10.742/2003, de forma a desvincular tal ajuste da inflação e que considere revisões periódicas a partir de critérios como comparação internacional, variação cambial e custo dos diferentes tratamentos; c) determinar à Cmed, entre outras medidas, que apresente ao TCU nova metodologia de cálculo do fator de preços relativos intrassetor de forma a considerar no ajuste anual dos preços dos medicamentos o poder de mercado”. Acórdão n.º 3016/2012-Plenário, TC-034.197/2011-7, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 8.11.2012.

3.1.8.3 As dificuldades na coleta de preços para a orçamentação se mostram evidentes, principalmente ao considerar o contingente reduzido de pessoal, o que exige dos gestores que adotem estratégias de priorização dos procedimentos de acompanhamento do mercado. Essa priorização pode ser amparada em critérios como a curva ABC, definindo uma alocação de tempo maior para os itens que representem maior relevância, e em aperfeiçoar o processo institucional de relacionamento com os fornecedores, em especial com os que fornecem a maior parte dos itens adquiridos.

3.1.8.4 Com relação ao último aspecto, cabe destacar que apenas 15 empresas correspondem a 50% dos valores pagos, nos três exercícios auditados, o que representa um valor de cerca de R$ 45 milhões, conforme tabela abaixo:

Tabela 7 - Maiores fornecedores de medicamentos e materiais

(Vide tabela no relatório à peça 40, p. 21) 3.1.8.5 Embora se saiba que o mercado de insumos hospitalares seja complexo e que haja uma grande quantidade de itens a serem controlados, faz-se necessário aperfeiçoar e sistematizar o processo de acompanhamento do mercado e de coleta de preços, com a ressalva já mencionada de que a referência da CMED é uma referência ineficaz, que pode contribuir para empurrar os preços para cima. Uma alternativa que pode ser avaliada pela Administração é a opção de não apresentar nos pregões os preços estimados, o que somente é obrigatório nos casos de contratação de obras e de serviços. Os preços podem ser apresentados somente após a fase de lances e não no edital do certame. Nesse sentido, veja o Acórdão 2.080/2012-Plenário, TC 020.473/2012-5, Min. Rel. José Jorge, 8/8/2012. O fundamento dessa prerrogativa, que poderia ser considerada atentatória ao princípio da

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publicidade, é que deve haver a necessária ponderação com outros princípios, em especial o da busca da proposta mais vantajosa à Administração.3.1.8.6 As deficiências da instituição no acompanhamento do mercado de preços pode acarretar antieconomicidade, gerando perdas significativas, à medida que os fornecedores são guiados por preços superestimados e não estabelecem a disputa de preços adequada, que poderia corrigir naturalmente as distorções.3.1.9 - Proposta de encaminhamento: a) Determinar à UFSM e ao HUSM/EBSERH que estabeleçam procedimentos e controles seguros para definição dos preços estimados para os pregões de medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais que garantam obtenção dos preços por diversos meios, para maior segurança (cotação junto aos fornecedores, tabela CMED e Banco de Preços de Saúde, preços de pregões anteriores, preços praticados por outros hospitais públicos e por órgãos públicos, preços de mercado referidos por outros hospitais, e outros), de acordo com o art. 15, inciso V, e 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, priorizando, se necessário, os itens mais relevantes e os maiores fornecedores, de forma a balizar os pregões por preços mais próximos possíveis à realidade de mercado;b) Recomendar à UFSM e ao HUSM/EBSERH avaliar a possibilidade de não apresentação, nos editais dos pregões de medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais, dos preços estimados, cuja obrigatoriedade de apresentação ocorre somente após a fase de lances, conforme Acórdão 2080/2012-Plenário, TC 020.473/2012-5, Min. Rel. José Jorge, 8/8/2012;c) Dar ciência à UFSM e ao HUSM/EBSERH de que a deficiência na sistemática de pesquisas de preços para orçamentos dos processos de aquisição dos itens auditados já foi constatada na auditoria que resultou no Acórdão TCU 1095/2013-Plenário.3.2 - Superestimação dos quantitativos dos itens dos pregões


3.2.1.1 Verificou-se, como regra geral nas aquisições e registros de preços promovidos no âmbito do HUSM, que as quantidades efetivamente adquiridas ficaram bastante aquém das quantidades estimadas por ocasião dos respectivos procedimentos licitatórios, conforme dados extraídos do Sistema de Informações Educacionais (SIE) da UFSM e sintetizados no quadro abaixo. Essa situação também foi exposta em auditoria realizada em 2012 que teve como objetivo avaliar os controles internos da área de licitações e contratos do HUSM, resultando no Acórdão 1095/2013-Plenário.

Tabela 8 - Demonstrativo das discrepâncias entre as quantidades estimadas e compradas para itens mais relevantes

(Vide tabela no relatório à peça 40, p. 22-23)

3.2.1.2 A situação é verificada de forma mais precisa ao se selecionarem os pregões cujo prazo de vigência do registro de preços já havia expirado em 31/12/2013, dentre todos os processos que foram realizados entre 2011 e 2013. O saldo desses registros de preços corresponde ao que efetivamente deixou de ser adquirido, visto que o prazo para a compra já expirou. Na tabela a seguir, demonstra-se o percentual utilizado nos pregões, para uma amostra de itens cujas compras foram maiores de R$ 100 mil e cujos quantitativos adquiridos foram menores que 50% dos quantitativos adjudicados:Tabela 9 - Medicamentos e materiais de pregões encerrados com quantidade comprada menor que 50%, da

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(Vide tabela no relatório à peça 40, p. 24) 3.2.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado: a) Base de Dados 1/2014 - Tabelas fornecidas pela UFSM com informações sobre pregões de 2011 a 2013 e sobre compras efetuadas no mesmo período, por item, dos medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais, que foram juntadas em uma base única pela equipe;b) Processo licitatório 23081.007875/2012-27/2012 - Pregão para aquisição de Medicamentos Antimicrobianos;c) Processo licitatório 23081.006590/2012-79/2012 - Pregão para aquisição de medicamentos - 9 itens (Medicamentos sob controle especial), itens desertos no pregão anterior (58/2012);d) Processo licitatório 23081.008967/2011-43/2011 - Pregão para aquisição de 81 itens, com valor total estimado de cerca de R$ 24 milhões. Medicamentos antineoplásicos e adjuvantes;e) Pregão 196/2011;f) Processo licitatório 23081.012108/2013-11/2013 - Pregão para aquisição de medicamentos (Antimicrobianos) - 19 itens;g) Processo licitatório 23081.004973/2012-11/2012 - Pregão para aquisição de 105 itens (Medicamentos Gerais Injetáveis);h) Processo licitatório 23081.002356/2011-91/2011 - Pregão para aquisição de Medicamentos Gerais Injetáveis;i) Processo licitatório 23081.016669/2012-3/2012 - Pregão para aquisição de Materiais de Angioplastia Coronária, Periférica e Carótida sob forma de consignação.3.2.3 - Causas da ocorrência do achado: a) Falha no planejamento das compras da entidade.3.2.4 - Efeitos/Consequências do achado: a) Em que pese as licitações para aquisições por registro de preços não exigirem destinação prévia de orçamento, a estimativa de despesas com aquisições em geral em montante significativamente ao efetivamente necessário pode comprometer o planejamento da instituição e o relacionamento comercial com os seus fornecedores. (efeito potencial).3.2.5 - Critérios: a) Lei 8666/1993, art. 15, § 7º, inciso II.3.2.6 - Evidências: a) Ata do Pregão 196/2011 - Antineoplásicos e adjuvantes - Ata do Pregão 196/2011 - Antineoplásicos e adjuvantes (peça 32);b) Pregões de registros de _reços com exemplos de discrepâncias nos preços estimados em relação aos adjudicados - Pregões de registros de preços com exemplos de discrepâncias nos preços estimados em relação aos adjudicados (peça 33);c) Planilha elaborada pela equipe com as informações de licitações e de compras consolidadas por item (peça 36).3.2.7 - Conclusão da equipe:

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3.2.7.1 É necessário que o HUSM aprimore as rotinas de administração dos estoques e o planejamento das suas aquisições, evitando superestimar quantitativos ou provocar aquisições por dispensas de licitação. Além da necessidade de mais pessoal no setor administrativo, essa melhora se dará mediante o desenvolvimento dos sistemas de informação, com indicadores e relatórios que auxiliem a realização dessas tarefas.

3.2.8 - Proposta de encaminhamento:

a) Dar ciência à UFSM e ao HUSM/EBSERH de que a prática de superestimar os quantitativos adjudicados nas aquisições dos itens auditados em relação às necessidades da instituição já foi objeto de análise na auditoria que resultou no Acórdão TCU 1095/2013-Plenário.

3.3 - Falhas na formação dos processos de aquisição


3.3.1.1 Conforme foi detalhado na visão geral do objeto deste relatório, após serem iniciados no HUSM, os processos de aquisições são encaminhados para o DEMAPA da UFSM, no qual ocorrem os procedimentos de pregão e de controle financeiro e orçamentário das aquisições posteriores dos itens adjudicados. Verificou-se que existem falhas na formação dos processos de aquisição dos materiais auditados.

3.3.1.2 Os processos são físicos e ficam arquivados no DEMAPA. Há processos com problemas de numeração e com diferenças nas peças que os compõem. Nem todos os processos apresentam a completa execução financeira do contrato. Outra falha encontrada é que não há registros das ocorrências e sanções aos fornecedores nos processos de aquisição. Cada área solicitante do HUSM tem a sua forma de registrar essas ocorrências, não havendo uma uniformização e uma forma resumida de consultar essas informações.

3.3.1.3 A falha mais grave, no entanto, tem relação com o achado 1 - Deficiências nas pesquisas de preços para orçamentos dos processos de aquisição. Todo processo de aquisição de materiais farmacológicos, hospitalares e laboratoriais é analisado pela Procuradoria Jurídica da UFSM, a qual emite um parecer sobre o processo. No que se refere às pesquisas de preços, os pareceres jurídicos são tecnicamente completos ao relatarem os normativos, no entanto não há a constatação e, consequentemente, a crítica de que não há, por parte da instituição, ampla pesquisa de preço. Após todo apanhado teórico e normativo sobre a necessidade dos processos de aquisições serem precedidos de ampla pesquisa de preços os pareceres concluem: no caso concreto aqui apreciado, infere-se que a Administração realizou a pesquisa de preços. O parecer, no entanto, se baseia na seguinte informação da unidade que elaborou as referências de preços: Informo que os valores estimados para a solicitação de licitação nº xxxxx foram baseados no site www.anvisa.gov.br, na Lista de Preços de Medicamentos da Secretaria Executiva - CMED, atualizada em xx/xx/xx, e os valores dos medicamentos não encontrados na lista da Anvisa foram baseados nos valores pagos nos contratos anteriores, acrescidos de 10%. Fica evidente, portanto, que o HUSM não vem realizando pesquisa de mercado e, tampouco, balizando-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública, conforme determina a Lei 8.666/93.


a) Processo licitatório 23081.006590/2012-79/2012 - Pregão para aquisição de medicamentos - 9 itens (Medicamentos sob controle especial), itens desertos no pregão anterior (58/2012);

b) Processo licitatório 23081.004973/2012-11/2012 - Pregão para aquisição de 105 itens (Medicamentos Gerais Injetáveis);

c) Processo licitatório 23081.012108/2013-11/2013 - Pregão para aquisição de medicamentos (Antimicrobianos) - 19 itens;

d) Processo licitatório 23081.008967/2011-43/2011 - Pregão para aquisição de 81 itens, com valor total estimado de cerca de R$ 24 milhões. Medicamentos antineoplásicos e adjuvantes;

e) Pregão 196/2011;

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f) Processo licitatório 23081.011594/2013-50/2013 - Pregão para aquisição de Medicamentos Antineoplásicos e Adjuvantes;

g) Processo licitatório 23081.007875/2012-27/2012 - Pregão para aquisição de Medicamentos Antimicrobianos;

h) Processo licitatório 23081.002356/2011-91/2011 - Pregão para aquisição de Medicamentos Gerais Injetáveis;

i) Processo licitatório 23081.007022/2013-76/2013 - Pregão para aquisição de Medicamentos Gerais Injetáveis;

j) Processo licitatório 23081.016669/2012-3/2012 - Pregão para aquisição de Materiais de Angioplastia Coronária, Periférica e Carótida sob forma de consignação.


a) Falta de normatização. - Falta de uma definição de procedimentos para a pesquisa de preços com critério previamente estabelecidos;

b) Falta de análise jurídica crítica que compare os normativos legais com o que a instituição pratica nos processos de aquisições. Neste aspecto, cumpre observar que os pareceres jurídicos não podem ser considerados como uma mera formalidade, pois servem de subsídio para autoridade superior na prática dos atos de sua competência.


a) A inadequação da análise jurídica dos editais de licitação possibilita a ocorrência de falhas no seu conteúdo que acabam por serem aceitas e perpetuadas na instituição. (efeito potencial);

b) Aquisições ou contratações de equipamentos medicamentos/materiais por preços maiores que os de mercado (efeito potencial);

c) Limitações aos órgãos de controle devido à falta de uniformização dos processos de aquisições (efeito potencial).

3.3.5 - Critérios:

a) Decreto 7892/2013, art. 6º, § 1º; art. 7º;

b) Lei 8666/1993, art. 15, § 1º; art. 15, inciso V; art. 38, inciso VI; art. 67, § 1º; art. 67.


a) Ref de Preço e Parecer Jurídico 23081.007022/2013-76 - Ref de Preço e Parecer Jurídico 23081.007022/2013-76 (peça 30), folhas 1/44;

b) Ref de Preço e Parecer Jurídico 23081.011594/2013-50 - Ref de Preço e Parecer Jurídico 23081.011594/2013-50 (peça 31), folhas 1/51;

c) Pareceres jurídicos em pregões eletrônicos - Pareceres jurídicos em pregões eletrônicos (peça 34).


3.3.7.1 A falta da normatização e padronização de como se deve proceder na pesquisa de preços que forma o valor referencial abre uma possibilidade para que esse valor esteja bem acima dos praticados no mercado, gerando potencial sobrepreço na contratação.

3.3.7.2 Os pareceres jurídicos precisam analisar as práticas da instituição e compará-las com o normativo legal vigente. A instituição, por sua vez, deve pautar suas ações e procedimentos de forma a torná-los aderentes aos apontamentos da sua Procuradoria Jurídica.


a) Dar ciência à UFSM e ao HUSM/EBSERH de que os pareceres da Procuradoria Jurídica para análise dos processos de aquisições dos materiais farmacológicos, hospitalares e laboratoriais, no

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que se referem às pesquisas de mercado, não estão de acordo com as práticas dos setores responsáveis pelas elaborações dos referenciais de preços.

4 - ACHADOS NÃO DECORRENTES DA INVESTIGAÇÃO DE QUESTÕES DE AUDITORIA

4.1 - Deficiências na gestão dos estoques e na organização e controle do almoxarifado


4.1.1.1 Constatou-se que a gestão dos estoques do HUSM tem deficiências e precisa ser aperfeiçoada. As seguintes situações evidenciam tal falha:

a) Falta de padronização de procedimentos de controle de estoque entre os almoxarifados e carências de pessoal e de área física: o HUSM possui três áreas de controle do estoque de insumos hospitalares, vinculados à Coordenação de Materiais (COMATER), que, na verdade, abrangem seis espaços lógicos de controle. Nessas áreas, o controle é efetuado mediante mecanismos diferenciados de gestão, e no sistema de informações utilizado pelo HUSM (SIE), os estoques estão definidos separadamente. Há um espaço físico limitado para a guarda dos estoques, e as atividades se concentram em poucos servidores.

4.1.1.2 O Setor de Materiais e Consignados, responsável pela dispensação de material médico hospitalar de uso geral, em que há um técnico em farmácia do quadro da UFSM, auxiliado por seis terceirizados, desempenhando atividades de controle de estoque, de pedidos, de contratos em andamento e do faturamento (emissão de empenhos). Apesar de contar com o auxílio técnico de outros servidores, quando necessário (especialmente na especificação e avaliação de novos materiais e tecnologias), verificou-se que as atribuições desse servidor são excessivas, impactando na coordenação das atividades e do controle dos itens sob sua responsabilidade. Para desempenhar o controle da área e cuidar das necessidades de disparar novos pregões ou de realizar compras de pregões em andamento, o coordenador utiliza relatórios do SIE e registros próprios, essencialmente manuais.

4.1.1.3 O Setor Central de Abastecimento Farmacêutico (CAF), localizado junto ao Serviço de Farmácia, cuida dos controles relativos aos medicamentos, incluindo o recebimento, a armazenagem, a dispensação, as solicitações de compras e de novos pregões e a gestão do estoque. Há dois servidores do quadro e um funcionário terceirizado. No que tange ao controle de medicamentos, há ainda a Central de Abastecimento Farmacêutico 2 (CAF 2), cuidado por um servidor da UFSM e um terceirizado, responsável pelo armazenamento as Soluções Parenterais de Pequeno e Grande Volume. Outro espaço é o Setor de Fracionamento, em que trabalham um funcionário terceirizado e três bolsistas, responsáveis pelo fracionamento, rotulagem e codificação manual dos medicamentos controlados pela Portaria 344 e aqueles indenizáveis, que serão informados à Coordenação Financeira para cobrança. O grande problema identificado é a falta de automatização do processo de fracionamento. Segundo a coordenação, estavam sendo aguardadas duas máquinas fracionadoras, que permitiriam maior eficiência no trabalho. Já no Setor de Dispensação de Medicamentos trabalham, nos três turnos, quatro farmacêuticos, cinco técnicos de farmácia, cinco bolsistas, quatro estagiários e um técnico de farmácia contratado, responsáveis pela dispensação dos medicamentos para as unidades de internação e ambulatórios, bem como aos pacientes que vêm à Farmácia, com a devida prescrição. Os controles adotados no setor de controle de medicamentos são semelhantes aos do Setor de Materiais e Consignados, com muitos registros manuais e utilização de algumas funcionalidades do sistema SIE. Destaca-se que são controlados no sistema apenas os estoques existentes nas centrais de abastecimento (CAF), não havendo rastreamento dos itens do almoxarifado após a distribuição para o setor de dispensação (à exceção dos medicamentos em que há exigência de controle maior, ou devido à normatização específica ou por ser indenizável perante o SUS, sendo necessário identificar com exatidão quanto foi ministrado a cada paciente). Estes medicamentos são tarjados com códigos de barras para garantir seu rastreamento.

4.1.1.4 O terceiro setor é o Almoxarifado de Materiais, em que são guardados, além dos hospitalares, também os materiais de limpeza e outros. É a área com melhores condições de

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armazenamento, com espaço adequado, não obstante haja previsão de melhoria com a implantação da EBSERH. Estão lotados nesse setor dois assistentes administrativos e um armazenista, do quadro estatutário, auxiliados por dez terceirizados, configurando um quadro também adequado às necessidades. O coordenador dessa área implementa controles gerenciais próprios e desenvolveu um sistema de informação baseado em banco de dados Access, que provê diversas informações não existentes no SIE e é atualizado diariamente a partir dos dados do sistema corporativo. Entre as funções exercidas pelos responsáveis pelo setor, citem-se: controle de estoque, pedido de materiais com análise de tendência de consumo do item, conferência de estoque, análise das quantidades solicitadas pelas unidades, análise e elaboração das licitações, controle do saldo de empenhos e o controle das notas fiscais de entrada e pagamento.

4.1.1.5 A equipe constatou, ainda, em verificação física de alguns itens obtidos por amostragem, diferenças no estoque efetivo com relação ao informado pelo sistema. De cinco itens no Almoxarifado, um (luva ambidestra) apresentou diferença (desprezando diferenças pouco significativas). No CAF, de sete medicamentos selecionados, um (capecitabina) estava discrepante; e no Setor de Materiais e Consignados, de seis itens, um (compressa para campo operatório) teve problema. Abaixo se registram as diferenças encontradas:

i) Luva ambidestra em látex descartável p/procedimentos tamanho "M", caixa com 100 unidades (código 4820112): estoque informado (extraído do sistema): 3.339 itens; contagem efetuada em 24/04: 3.874 itens. Diferença de 535 itens a mais no almoxarifado;

ii) Compressa p/campo operatório tamanho 50 x 45 cm, pacote com 50 unidades (código 4820021): estoque informado: 531; contagem efetuada em 24/04: 549. Diferença de 18 itens a mais no almoxarifado;

iii) Capecitabina 500mg, comprimido (código CAPEC500C): estoque informado (extraído do sistema): 7.850 itens; contagem efetuada em 25/4: 3.680 itens. Diferença de 170 itens a menos no almoxarifado.

b) Problemas na infraestrutura física dos almoxarifados: os espaços físicos se apresentam limitados, o que foi confirmado em uma verificação in loco pela equipe. O Setor de Materiais e Consignados possui uma área física de cerca de 150 m², com um mezanino de cerca de 35 m², que se apresentam reduzidas face ao volume de materiais estocados. A área física do CAF é também limitada, de cerca de 80 m², trazendo dificuldades para a armazenagem dos medicamentos. Segundo os gestores, nova área física estava em planejamento para resolver a limitação existente. O CAF 2 possui em torno de 90 m² e o Setor de Dispensação de Medicamentos tem cerca de 50 m², necessitando também de adequações. Além disso, cite-se a área cedida pela Reitoria, de cerca de 200 m², utilizada adicionalmente para o armazenamento de itens que não puderam ser guardados nas demais áreas por falta de espaço. O Setor de Fracionamento conta com área aproximada de 18 m², também precária.

4.1.1.5 Outro item a ser mencionado nesse achado é a existência de um grande número de geladeiras nos almoxarifados, que causa redundância dos cuidados com a temperatura (cada uma possui controle próprio) e dificuldades adicionais no que tange ao espaço físico. O adequado seria a instalação de câmaras frias de maior porte.

c) Deficiências na padronização e nos sistemas de informação para a gestão dos estoques e o planejamento das compras: as atividades exercidas pela Coordenação de Materiais -Comater, vinculada à Diretoria Administrativa do Hospital, relativas aos processos de controle e aquisição de medicamentos e materiais não estão integralmente sistematizadas em políticas e procedimentos padrão. O fluxo dessas atividades depende em boa medida do conhecimento e da experiência dos servidores responsáveis pelos processos.

4.1.1.6 O HUSM mantém rotinas gerais de controle do almoxarifado, suportados pelo sistema SIE. No entanto, foram constatadas dificuldades, na utilização desse sistema, no que tange aos procedimentos específicos vinculados aos medicamentos e materiais, como a determinação de pontos críticos de estoque, a formação e o histórico de preços dos itens (o sistema SIE não apresenta os preços dos últimos pregões), o controle dos itens que são retirados dos almoxarifados

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centrais para a dispensação e para as Unidades solicitantes. Há alguns POP (Procedimentos Operacionais Padrão) definidos e outros estão em elaboração nos setores envolvidos.


a) Almoxarifados do HUSM (físicos) - 1/2014.


a) Insuficiência de técnicos administrativos - Constatou-se uma sobrecarga de atividades, em especial para o coordenador do almoxarifado de materiais hospitalares e laboratoriais, inclusive os consignados, e insuficiência em geral de pessoal do quadro para a consecução das atividades. Para suprir essa deficiência, os farmacêuticos lotados no Setor de Compras (oito pessoas) acabam se responsabilizando pelos processos de compra (que envolve definição do produto, do preço, da quantidade, de acordo com as normas internas), além dos outros processos, como a análise técnica dos produtos, os adendos a serem incluídos na licitação, a cobrança de empenhos e análises de trocas de marcas de produtos;

b) Limitações do espaço físico;

c) Inadequação do sistema de informações e inexistência de estrutura de TI própria - Sistema de informações não customizado para o controle específico de medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais - O SIE supre as necessidades genéricas de controle dos almoxarifados, conforme constatado pela análise das telas utilizadas para os procedimentos de manutenção de itens nos estoques e de solicitação pelos setores do HUSM. No entanto, observou-se que não existem, ou não são utilizadas, funções necessárias para melhor gestão específica dos itens auditados, como controles de preços dos últimos pregões realizados, de dispensação e fracionamento de medicamentos, de pontos críticos de estoque, de definição de curvas ABC para priorização das atividades, de saldos disponíveis das atas de registro de preço em andamento;

d) Inexistência de controles internos na COMATER - Constatou-se a inexistência de um setor de auditoria interna no HUSM, além de controles gerenciais deficientes. Essa situação deve melhorar com a estruturação da auditoria interna enquanto filial da EBSERH, tendo havido a designação do auditor interno, no período do trabalho in loco.


a) Dificuldades de implementar melhorias nos processos de gestão e acompanhamento de insumos e materiais (efeito real);

b) Ineficiência na consecução das atividades de gestão dos almoxarifados de medicamentos e de materiais hospitalares (efeito potencial) - a existência de controles não padronizados e não sistematizados acarreta a necessidade de dispor de maior esforço no trabalho das pessoas responsáveis, já onerado face à falta de pessoal.

4.1.5 - Critérios:

a) Acórdão 1095/2013, item 9.2.1 a 3, Tribunal de Contas da União, Plenário;

b) Lei 8666/1996, art. 15, § 7º, inciso III.


a) Resposta ao Ofício 02-135 - Geral e Item 3 - Resposta ao Ofício 02-135 - Geral e Item 3 (peça 18);

b) Resposta em atendimento ao Of. 03/135-TCU/SECEX-RS - Resposta em atendimento ao Of. 03/135-TCU/SECEX-RS (peça 26).

4.1.7 - Esclarecimentos dos responsáveis:

4.1.7.1 Os responsáveis sustentam que a estrutura física é insuficiente e que há projetos de melhorias. Também a estrutura de pessoal é considerada inadequada, remetendo à consolidação da EBSERH como condição para a melhoria do quadro de pessoal. Cite-se trecho constante no

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Memorando 040/2004 do Serviço de Farmácia, entregue à equipe (peça 18, p. 5): "Não contamos com assistente administrativo em nenhum setor da farmácia o que acarreta mais trabalho burocrático aos funcionários. Há necessidade de mecanismos de informação, através da informatização para nos dar maior seguridade nos processos de trabalho em todos os setores, garantindo boas práticas, qualidade e segurança ao paciente, além de melhor satisfação dos profissionais que estão assoberbados de trabalho".

4.1.7.2 Com relação aos problemas na contagem física dos estoques, os responsáveis esclarecem (peça 26):

- item "Luvas tamanho médio": foi apontado que o tamanho das caixas era diferente, mesmo se tratando do mesmo material, o que resultou na diferença de 120 caixas, e o fato de terem havido muitas doações, durante o episódio da tragédia da boate Kiss, cujas entradas no estoque podem não ter sido devidamente registradas, durante a grave ocorrência; assim, reconheceram não haver possibilidade de "elucidar totalmente o apontamento";

- item "Compressa para campo operatório": a diferença encontrada foi idêntica à encontrada durante o inventário de 2013, para a qual foi realizado um registro de correção. A conclusão do responsável é que, naquele momento do inventário, tal diferença não ocorreu, sendo indevido o registro de correção efetuado no sistema;

- item "Capecitabina": são apontados registros feitos de forma errônea no sistema, nos dias 14/04/2013, 26/06/2013 e 10/10/2013, que resultaram na diferença encontrada. Informam os responsáveis que "estão sendo revistos todos os processos de trabalho no CAF, de forma a criar mecanismos adicionais de conferência durante a dispensação dos medicamentos que evitem e/ou minimizem a ocorrência de falhas". Sustentam, ainda, a precariedade da estrutura, em especial de pessoal, para administrar os 3300 itens da farmácia com apenas dois servidores administrativos.

O setor de compras alega a falta de pessoal para auxiliar nos processos administrativos (peça 18, p. 4 - 11).

4.1.7.3 Além disso, informam que já contam com alguns procedimentos operacionais padrão (POP) elaborados, sendo necessárias algumas atualizações e elaborações de alguns outros (entre os quais alguns em andamento) (peça 18, p. 4-5).

4.1.7.4 Sustentam, ainda, que há relatórios gerenciais fornecidos pelo SIE, que auxiliam nas tarefas de elaboração de editais, de pedidos, de controles de estoques, de dispensação, de controles de validade, de estoques existentes nos almoxarifados e nas dispensações. No entanto, reconhecem que utilizam outros sistemas paralelos, como a planilha excel para auxiliar nos pedidos mensais (peça 18, p. 4-5). A Chefe do Serviço de Farmácia entende que há necessidade de mecanismos de informação, por meio da informatização, de forma que assegure maior segurança nos processos de trabalho, maior qualidade e segurança ao paciente, maior satisfação dos profissionais e a possibilidade de boas práticas (peça 18, p. 5).


4.1.8.1 Quanto às justificativas para as diferenças constatadas no estoque, entende-se que não justificam integralmente as distorções; além disso, o próprio gestor reconhece, no caso das luvas, que não tem elementos para elucidar as diferenças. Assim, depreende-se que os controles dos almoxarifados não estão garantindo a segurança no que tange aos estoques existentes dos itens auditados, o que aumenta o risco de ocorrência de desvios. Considerando, no entanto, que a diferença foi positiva, ou seja, havia mais itens na contagem física do que os informados no sistema, no caso das luvas, não se propõe medidas de sanção ou de contabilização de eventual prejuízo. Para os outros dois itens, as justificativas se apresentam razoáveis, porém também indicam problemas na gestão.

4.1.8.2 Entende-se que a multiplicidade dos almoxarifados do HUSM, o limitado espaço físico e a forma de controle heterogênea e dependente da memória dos poucos servidores responsáveis pelo controle, contribuem para a ineficiência da gestão dos insumos. Em função da natureza operacional desse achado e da ausência de descumprimento de alguma norma específica, devem ser

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dirigidas recomendações aos gestores. No entanto, ressalte-se que as condições encontradas já eram de conhecimento do Tribunal e que já foram proferidas recomendações atinentes ao controle dos estoques. Apontamentos sobre a estrutura de pessoal, de natureza operacional, bem como outros atinentes aos processos de trabalho e à infraestrutura do HUSM já foram objeto de auditoria realizada no âmbito da FOC/HU (TC 002.024/2009-5), destinada à identificação de problemas, boas práticas e oportunidades de melhoria nas áreas de gestão estratégica, recursos financeiros, pessoal, materiais, insumos e equipamentos, sistemas de informação, avaliação de desempenho institucional e contratualização, a qual culminou no Acórdão 1.032/2010-Plenário (TC 017.936/2009-1), cujo cumprimento vem sendo monitorado (TC 006.634/2011-7), e resultou em recente deliberação - Acórdão 892/2014 - Plenário, mediante o qual foram proferidas várias recomendações. Além disso, cite-se auditoria já realizada, em 2012, com o objetivo de avaliar os controles internos na área de licitações e contratos do Hospital (TC 009.252/2012-6), em cujo Acórdão 1.095/2013 - Plenário constam, entre outras recomendações dirigidas ao HUSM, as seguintes:

9.2.1. promova readequação de atividades no Serviço de Farmácia e Setor de Almoxarifado da Farmácia, de forma a evitar a concentração de atividades em determinados servidores e a proporcionar o aperfeiçoamento dos processos de compras e dos controles institucionais;

9.2.2. dê prosseguimento à normatização de suas atividades administrativas essenciais, em especial na área de compras e almoxarifado, contemplando os procedimentos que devem ser executados, os itens que devem ser verificados, a indicação dos dispositivos legais que tratam especificamente sobre a atividade, a previsão de identificação dos responsáveis pelas atividades de execução, revisão e supervisão;

9.2.3. elabore e incorpore aos processos administrativos de compras/contratações as justificativas para a metodologia adotada para estimar o preço dos bens e serviços a serem adquiridos, em observância ao princípio constitucional da economicidade, com vistas a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, conforme previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal e o art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993;

4.1.8.3 Ressalve-se que está em andamento o processo de reestruturação face à adesão à EBSERH, além de ter sido realizado o primeiro concurso para preencher parte do quadro de pessoal, conforme dimensionamento elaborado e compromisso firmado quando da adesão (Plano de Reestruturação).


a) Recomendar à UFSM e ao HUSM/EBSERH que adotem medidas para propiciar melhores condições de armazenamento dos medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais, incluindo a disponibilidade de espaço físico adequado, a otimização dos equipamentos de refrigeração dos itens que demandam controle de temperatura e a melhoria dos processos de fracionamento;

b) Recomendar à UFSM e ao HUSM/EBSERH que institua procedimentos que permitam registrar as movimentações dos medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais em todas as instâncias de armazenamento, incluindo os setores de dispensação;

c) Recomendar à UFSM e ao HUSM/EBSERH que aperfeiçoem a normatização e a sistematização de suas atividades administrativas na área de compras e almoxarifado, de forma a padronizar os procedimentos que são diversos entre os setores de controle de medicamentos e os de controle de materiais, com o suporte de sistemas de informação corporativos adequados às necessidades gerenciais e de controles internos da área;

d) Dar ciência à UFSM e ao HUSM/EBSERH que a situação de deficiências na organização física e lógica dos almoxarifados e na sistematização da atualização dos estoques já foi objeto da auditoria resultante no Acórdão TCU 1095/2013-Plenário.

5. Com base na análise anteriormente apresentada, o auditor instrutor da Secex-RS formulou a seguinte proposta de encaminhamento:

“6 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 16


6.1 Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, nos termos do art. 250, incisos II e III, do Regimento Interno do TCU, propondo:6.1.1 Dar ciência à Universidade Federal de Santa Maria e ao Hospital Universitário de Santa Maria/EBSERH de que:a) a deficiência na sistemática de pesquisas de preços para orçamentos dos processos de aquisição dos itens auditados já foi constatada na auditoria que resultou no Acórdão TCU 1095/2013-Plenário. (3.1);b) a prática de superestimar os quantitativos adjudicados nas aquisições dos itens auditados em relação às necessidades da instituição já foi objeto de análise na auditoria que resultou no Acórdão TCU 1095/2013-Plenário. (3.2);c) os pareceres da Procuradoria Jurídica para análise dos processos de aquisições dos materiais farmacológicos, hospitalares e laboratoriais, no que se referem às pesquisas de mercado, não estão de acordo com as práticas dos setores responsáveis pelas elaborações dos referenciais de preços. (3.3);d) a situação de deficiências na organização física e lógica dos almoxarifados e na sistematização da atualização dos estoques já foi objeto da auditoria resultante no Acórdão TCU 1095/2013-Plenário. (4.1).6.1.2 Recomendar à Universidade Federal de Santa Maria e ao Hospital Universitário de Santa Maria/EBSERH que:a) avaliem a possibilidade de não apresentação, nos editais dos pregões de medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais, dos preços estimados, cuja obrigatoriedade de apresentação ocorre somente após a fase de lances, conforme Acórdão 2080/2012-Plenário, TC 020.473/2012-5, Min. Rel. José Jorge, 8/8/2012. (3.1)b) aperfeiçoem a normatização e a sistematização de suas atividades administrativas na área de compras e almoxarifado, de forma a padronizar os procedimentos que são diversos entre os setores de controle de medicamentos e os de controle de materiais, com o suporte de sistemas de informação corporativos adequados às necessidades gerenciais e de controles internos da área. (4.1)c) adotem medidas para propiciar melhores condições de armazenamento dos medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais, incluindo a disponibilidade de espaço físico adequado, a otimização dos equipamentos de refrigeração dos itens que demandam controle de temperatura e a melhoria dos processos de fracionamento. (4.1)d) instituam procedimentos que permitam registrar as movimentações dos medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais em todas as instâncias de armazenamento, incluindo os setores de dispensação. (4.1)6.1.4 Determinar à Universidade Federal de Santa Maria e ao Hospital Universitário de Santa Maria/EBSERH que:a) estabeleçam procedimentos e controles seguros para definição dos preços estimados para os pregões de medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais que garantam obtenção dos preços por diversos meios, para maior segurança (cotação junto aos fornecedores, tabela CMED e Banco de Preços de Saúde, preços de pregões anteriores, preços praticados por outros hospitais públicos e por órgãos públicos, preços de mercado referidos por outros hospitais, e outros), de acordo com o artigo 37, caput, da Constituição Federal, os artigos 3º, caput, 15, inciso V e par. 1º, 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993 e o subitem 9.2.3 do Acórdão TCU 1.095/2013 - Plenário,

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priorizando, se necessário, os itens mais relevantes e os maiores fornecedores, de forma a balizar os pregões por preços mais próximos possíveis à realidade de mercado. (3.1)b) encaminhem, no prazo de 180 dias a contar da ciência da deliberação, informações sobre os processos de pregão de medicamentos realizados (homologados) no semestre, indicando os procedimentos adotados para as estimativas dos preços em cada processo, bem como informando os preços estimados e os preços adjudicados para cada item (a serem informados por meio de planilha eletrônica contendo nº do processo, nº do pregão eletrônico, data de adjudicação, código do item, descrição do item, quantidade solicitada, valor cotado (estimativa), valor obtido (adjudicado).6.1.5) Determinar à SECEX-RS que monitore o cumprimento do item anterior, de acordo com o prazo estabelecido.”

6. O diretor da unidade e o titular da Secex-RS manifestaram concordância com a proposta de encaminhamento (peças 41 e 42).

É o relatório.

VOTO

A presente auditoria teve como objetivo “verificar a boa e regular aquisição de materiais farmacológicos, hospitalares e laboratoriais” no Hospital da Universidade Federal de Santa Maria (HUSM).

2. De acordo com o relatório da equipe técnica, os achados de auditoria podem ser assim sintetizados:

a) deficiências nas pesquisas de preços para elaboração dos orçamentos de referência;

b) superestimação dos quantitativos dos itens a serem licitados;

c) deficiências na formação dos processos de aquisição, especialmente, quanto ao teor do parecer jurídico relativo à pesquisa de preços;

d) deficiências na gestão dos estoques.

3. Em relação ao achado descrito na alínea “a”, a equipe de auditoria reporta, em síntese, que, na amostra de processos de aquisição examinados, foram constatadas diferenças significativas (superiores a 100%) entre os preços estimados pela administração e os valores adjudicados. A título de exemplo, cita, entre outros, o caso do medicamento Enalapril Maleato 20mg, cujo valor estimado foi de R$ 0,80 e o valor adjudicado foi de R$ 0,02, bem como o medicamento Docetaxel triidratado 80mg, cujo valor estimado foi de R$ 1.796,99 e o adjudicado de R$ 70,00.

4. Além da diferença entre preços estimados e adjudicados, a unidade técnica também apurou grandes discrepâncias de preços (acima de 1.000%) entre valores do mesmo medicamento ou material constantes em diferentes pregões realizados pela UFSM. Mencionou, entre outros exemplos, o caso de “agulhas aspiração medula óssea”, adquiridas do mesmo fornecedor, que custaram R$ 100,00 em um pregão de 2012 e R$ 23,90 no pregão anterior.

5. Na maioria dos casos, as diferenças entre os preços estimados e os preços adjudicados foram a menor, o que pode ser interpretado, prima facie, como uma economia para a administração. No entanto, a frequência e a materialidade dessas discrepâncias demonstram inadequação no processo de realização da pesquisa de preços por parte da Universidade Federal de Santa Maria. Como

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consequência, o orçamento superestimado da administração pode resultar em uma contratação com preços acima do mercado, uma vez que ele é disponibilizado para os licitantes junto com os editais.

6. A fim de evitar tal consequência, a equipe técnica sugere recomendação à UFSM para que não divulgue, nos editais dos pregões de medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais, os preços estimados. De fato, na realização de pregões para compra de medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais, a divulgação antecipada dos preços estimados pela administração nos editais não se mostra vantajosa. Nesses casos, a obrigatoriedade de divulgação ocorre apenas após a fase de lances, consoante entendimento desta Corte assentado no Acórdão 2.080/2012 - Plenário. Trago à colação, por oportuno, trechos esclarecedores da referida deliberação:

“10. Sobre o primeiro ponto, há pacífica jurisprudência do TCU no sentido de que, nos termos do art. 3º, da Lei 10.520/2002, a Administração não está obrigada a anexar ao edital o orçamento de referência que elaborou na fase interna da licitação. Este deve constar, obrigatoriamente, apenas dos autos do processo administrativo referente à licitação. Nesse último caso, deve constar do instrumento convocatório a informação sobre os meios pelos quais os interessados poderão ter acesso ao documento. Dentre muitos outros nessa linha, cite-se os Acórdãos 1.248/2009, 114/2007 e 1935/2006, todos do Plenário.

(...)

10.2 O tema gera discussões na doutrina. Há quem defenda que não poderia haver sigilo em atenção ao princípio da publicidade. Mas encontram-se também diversas opiniões no sentido de que a publicidade, neste caso, deveria ser postergada em benefício da eficiência administrativa.

10.3 Nessa última linha, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes cita algumas das vantagens em omitir o valor estimado (FERNANDES, J. U. Jacoby. Sistema de registro de preços e pregão presencial e eletrônico. 3. ed. rev. e ampl. 1 reimpressão. Belo Horizonte: Forum, 2009, p. 484-485):

a) inibe a tentativa de o licitante limitar seu preço ao estimado na pesquisa;

b) permite ao pregoeiro obter na fase de lances e na negociação preços inferiores aos da pesquisa;

c) não vincula os preços à época da pesquisa, permitindo à equipe de apoio atualizá-los até no dia da própria sessão do pregão;

10.4 Mais incisiva é a posição de Maria Sylvia di Pietro. Em entrevista publicada na Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, a destacada doutrinadora emite a seguinte opinião ao comentar as inovações trazidas pela Lei 12.462/2011 (regime diferenciado de contratação - RDC) quanto à divulgação do orçamento estimado apenas em momento posterior à seleção da proposta vencedora (http://revista.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/1462.pdf, peça 2):

‘Essa medida é ótima. No Decreto Lei 2.300 não havia a exigência de divulgação do orçamento estimado e ninguém nunca criticou. Também a lei do pregão não exige. Fala-se muito em superfaturamento. Acho que o superfaturamento começa dentro da própria Administração Pública com a elaboração desse orçamento estimado. Se ele não for conhecido previamente, cada licitante fará a sua própria pesquisa de preço e de mercado e apresentará o orçamento sem nenhuma influência por parte da Administração. Se o orçamento estimado é divulgado previamente à apresentação das propostas, os licitantes não vão fugir muito de seu conteúdo. O orçamento estimado é útil para a própria Administração Pública, para fins de avaliação das propostas. Defendo que a publicação, antes da apresentação das propostas, deve ser proibida.’

10.5 Também vale mencionar percuciente artigo publicado por André Guskow Cardoso (http://www.justen.com.br/pdfs/IE58/Andre_RDC.pdf). Ali, ao tratar do tema no âmbito da citada Lei 12.462/2011, o autor, que é mestre em Direito do Estado, apresenta elucidativas considerações sobre as vantagens e riscos para a Administração Pública em não se divulgar os preços estimados pelo poder público antes da seleção da proposta mais vantajosa. Pela clareza e congruência com a questão discutida nestes autos, transcrevem-se os seguintes trechos da citada publicação:

‘(...) Sempre que a finalidade buscada com determinada providência possa ser frustrada pela sua divulgação (publicidade) prévia, deve-se admitir o diferimento, a postergação de sua divulgação.

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Isso não significa que a providência ou medida será sigilosa ou "secreta", mas apenas que a ela será dada publicidade posteriormente - e não de forma prévia a sua adoção.

(...)

Assim, no caso do orçamento estimado, ausência de sua disponibilização quando da fase competitiva do certame licitatório pode produzir efeitos sobre o comportamento dos licitantes que, diante da ausência de certeza a respeito do valor estimado do objeto licitado, são obrigados a reduzir os seus preços. Há um incentivo à redução de preços, quando os licitantes não sabem de antemão qual o orçamento estimado pela Administração para determinado objeto licitado.

(...)

Em outras palavras, há demonstrações objetivas no âmbito da ciência econômica de que, em regra, a não divulgação do orçamento estimado pela Administração para determinada contratação tem como efeito o incentivo a comportamentos competitivos pelos licitantes, conduzindo potencialmente à obtenção de propostas mais vantajosas, derivadas da ampliação da disputa. (...).”

7. Compartilho plenamente do entendimento desses doutrinadores. De fato, o princípio da publicidade deve ser ponderado pelo interesse da administração em obter a proposta mais vantajosa. Nesse caso, a divulgação da informação não só pode, como deve ser postergada para que esse interesse seja protegido. Nesse sentido, é o voto que fundamentou o Acórdão 2.080/2012 - Plenário, no qual foram considerados os benefícios para a manutenção do sigilo do orçamento estimativo até a fase de lances e a violação ao princípio da isonomia que poderia ocasionar o acesso ao orçamento antes dessa fase.

8. No lugar de proferir recomendação, medida mais adequada para propor melhorias de desempenho, deve o Tribunal expedir determinação para correção da falha, nos termos do art. 250, II, do Regimento Interno/TCU, uma vez que ela fere o art. 3º da Lei 8.666/1993 e entendimento jurisprudencial desta Corte.

9. No que se refere ao modo como as pesquisas de preços para aquisição de medicamentos e materiais hospitalares são realizadas pela UFSM, a equipe de auditoria constatou que, nos processos de aquisições, consta apenas a informação de que os valores estimados foram baseados no site www.anvisa.gov.br, na Lista de Preços de Medicamentos da Secretaria Executiva - CMED - Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos, e em contratos anteriores, com preços acrescidos de 10%, no caso dos medicamentos não encontrados na lista da Anvisa - Agência Nacional de Vigilância Sanitária. Tal constatação revela falhas de três tipos. Passo a abordá-las.

10. A primeira diz respeito à ausência de comprovação de que a pesquisa de preços foi realmente realizada, uma vez que não consta, nos processos de aquisição, os documentos que embasam a estimativa de preços. Vale dizer que não basta a alegação de que a pesquisa foi realizada. É necessário que os documentos que embasaram as estimativas estejam juntados ao processo. Note-se que esta falha está ligada à falha descrita na alínea “c” do item 2 deste voto (“deficiências na formação dos processos de aquisição”), apontada pela equipe técnica, segundo a qual a procuradoria jurídica está aceitando, no parecer jurídico, como comprovação do atendimento à exigência de realização da pesquisa de preço a mera declaração de que foi realizada.

11. A segunda falha se refere à ausência de realização de uma ampla pesquisa de preços, ferindo frontalmente o art. 15, §1º, da Lei 8.666/1993. Observe-se que a pesquisa é feita basicamente consultando-se o site da Anvisa e a tabela da CMED, sem levar em consideração outras fontes de preços, tais como: preços constantes Banco de Preços da Saúde, preços praticados em outros certames etc. Embora a falha tenha sido observada nos processos de compras de medicamentos e materiais relativos aos exercícios de 2011 a 2013, cumpre mencionar a recente edição da Instrução Normativa 5/2014 da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, que “dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de

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pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral”, a qual merece ser observada para as aquisições a serem realizadas pela Universidade Federal de Santa Maria.

12. Por fim, a terceira falha se revela na adoção da tabela da CMED como um dos principais parâmetros de preços. No âmbito do Levantamento TC 009.625/2011-9, realizado pela Secex-4, atual SecexSaúde, apreciado pelo Tribunal por intermédio do Acórdão 140/2012 - Plenário, observaram-se falhas na atuação da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED), principalmente relacionadas à regulação de preços de medicamentos (como, por exemplo, significativo sobrepreço do referencial CMED em relação aos preços praticados na Administração Pública e alta variação de preços de medicamentos para um mesmo princípio ativo). Essas falhas também foram explicitadas nos processos que deram origem aos Acórdãos 3.016/2012 - Plenário e 693/2012 - Plenário. Dessa forma, não é recomendável que a CMED seja utilizada de forma prioritária como referencial de preços. Ademais, as significativas divergências entre preços estimados e preços adjudicados constatadas pela equipe de auditoria na presente fiscalização constituem provas contundentes de que o referencial CMED é precário para refletir os preços de mercado.

13. Diante dessas falhas, é imprescindível que a UFSM corrija o procedimento adotado, a fim de garantir que reste efetivamente comprovada a realização da pesquisa de preços e que ela seja feita de forma ampla, nos termos do art. 15, 1º, da Lei 8.666/1993, utilizando-se outros parâmetros de preços.

14. Por fim, quanto à proposta de encaminhamento da equipe de auditoria referente a este achado, entendo cabível alguns ajustes, tendo em vista o que dispõem os arts. 2º, I, e 3º, IV da Resolução TCU 265/2014, a saber:

“Art. 2º As determinações de adoção de providências corretivas deverão, observados os modelos do Anexo I:

I - ser expedidas com prazo definido para cumprimento e comunicação ao Tribunal das medidas adotadas ou, excepcionalmente, no caso de situações mais complexas, para apresentação de plano de ação com vistas a sanear o problema verificado; e

(...)

Art. 3º A determinação deverá observar, ainda, os seguintes requisitos:

(...)

IV - ser redigida de forma clara, precisa e completa, evidenciando "o que" deve ser aperfeiçoado ou corrigido e não "como" fazer;” (grifo nosso)

15. O intuito dessas orientações é que o Tribunal preserve o âmbito de discricionariedade do administrador público para escolher a melhor solução a ser adotada para corrigir as falhas verificadas no processo de fiscalização.

16. Assim, a determinação a ser proferida à UFSM, nos presentes autos, deve ser no sentido de que ela corrija as falhas, apresentando as soluções encontradas a esta Corte, no prazo fixado no acórdão.

17. A mesma conclusão se aplica para a falha descrita nas alíneas “b” e “d” do item 2 deste voto: “b) superestimação dos quantitativos dos itens a serem licitados”.

18. No primeiro caso, a equipe de auditoria constatou que, nos certames realizados no âmbito do HUSM, as quantidades efetivamente adquiridas ficaram bastante aquém das quantidades estimadas por ocasião dos respectivos procedimentos licitatórios. Por muitas vezes, a quantidade adquirida foi inferior a 50% da prevista. Isso denota que a definição das quantidades a serem adquiridas não estão sendo estimadas de forma adequada, o que infringe o art. 15, § 7º, II, da Lei 8.666/1993. Ademais, a superestimação de quantitativos pode limitar indevidamente o universo dos competidores do certame, na medida em que, quanto maior a quantidade, menor o número de empresas que serão aptas a

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fornecê-la, o que também atenta contra o art. 3º da Lei 8.666/1993, sendo imprescindível que a falha seja corrigida.

19. Em relação à alínea “d”, a equipe de auditoria verificou que a gestão de estoques de medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais no HUSM apresenta as seguintes falhas de natureza operacional:

a) inadequação dos espaços físicos, cujo tamanho não é suficiente para o volume de produtos armazenados;

b) inadequação da quantidade de funcionários lotados no setor, que é insuficiente para atender a demanda;

c) falta de automatização do processo de fracionamento dos medicamentos controlados pela Portaria 344 e aqueles indenizáveis;

d) ineficiência no armazenamento de medicamentos que precisam de refrigeração, por se encontrarem em diferentes geladeiras, cada uma com controle próprio de temperatura;

e) ausência de procedimentos que permitam registrar as movimentações dos medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais em todas as instâncias de armazenamento, incluindo os setores de dispensação;

f) deficiências na padronização e no sistema de informação para a gestão dos estoques e o planejamento das compras.

20. Para o saneamento de tais falhas, a equipe de fiscalização propôs as seguintes medidas:“a) Recomendar à UFSM e ao HUSM/EBSERH que adotem medidas para propiciar melhores condições de armazenamento dos medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais, incluindo a disponibilidade de espaço físico adequado, a otimização dos equipamentos de refrigeração dos itens que demandam controle de temperatura e a melhoria dos processos de fracionamento;

b) Recomendar à UFSM e ao HUSM/EBSERH que institua procedimentos que permitam registrar as movimentações dos medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais em todas as instâncias de armazenamento, incluindo os setores de dispensação;

c) Recomendar à UFSM e ao HUSM/EBSERH que aperfeiçoem a normatização e a sistematização de suas atividades administrativas na área de compras e almoxarifado, de forma a padronizar os procedimentos que são diversos entre os setores de controle de medicamentos e os de controle de materiais, com o suporte de sistemas de informação corporativos adequados às necessidades gerenciais e de controles internos da área;

d) Dar ciência à UFSM e ao HUSM/EBSERH que a situação de deficiências na organização física e lógica dos almoxarifados e na sistematização da atualização dos estoques já foi objeto da auditoria resultante no Acórdão TCU 1.095/2013-Plenário.”

21. Com efeito, tratando-se de falhas operacionais, nas quais a equipe do Tribunal detectou oportunidades de melhoria, mostra-se cabível, com fulcro no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, a expedição de recomendações. Todavia, a proposta da unidade técnica merece alguns ajustes, à luz do que dispões o art. 6º da Resolução TCU 265/2014 e seu anexo II, a saber:

“Art. 6º As recomendações para adoção de providências, previstas no inciso III do Art. 250 do Regimento Interno, observarão o disposto no Art. 3° desta Resolução e os modelos do Anexo II.

(...)

Anexo II:

ANEXO II DA RESOLUÇÃO - TCU Nº 265, de 9 de dezembro de 2014

MODELOS DE RECOMENDAÇÃO

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http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Resol/20150102/RES2014-265.doc


Requisitos:

- oportunidades de melhoria identificadas (art. 6º);

- viabilidade fática, técnica e jurídica (art. 6°).

Formato:

9.X. recomendar ao(s) {órgão(s)/entidade(s)/unidade(s)}, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avalie(m) a conveniência e a oportunidade de {descrição da proposta de melhoria} com vistas a {melhoria/aperfeiçoamento esperado};

ou (no caso de mais de uma recomendação):

9.X. recomendar ao(s) {órgão(s)/entidade(s)/unidade(s)}, com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno do TCU, que avalie(m) a conveniência e a oportunidade de adotar os seguintes procedimentos:

9.X.1 {descrição da proposta de melhoria A}, com vistas a {melhoria/aperfeiçoamento esperado};

9.X.2. {descrição da proposta de melhoria B}, com vistas a {melhoria/aperfeiçoamento esperado}.

22. Além dos ajustes quanto à redação das recomendações, entendo desnecessária a ciência proposta na alínea “d” do item 20, uma vez que a UFSM e o HUSM já foram comunicados de tal acórdão.

23. Por fim, quanto ao achado de auditoria descrito na alínea “c” do item 2 deste voto, a equipe de auditoria relatou que a principal falha detectada na formação dos processos de aquisição é a de que o parecer jurídico acata a mera declaração de que foi realizada pesquisa de preço como prova suficiente de que a Administração realizou tal pesquisa. Entendo que essa falha já está compreendida no achado de auditoria constante na alínea “a”, cuja proposta de encaminhamento também visará sua correção. Assim, considero dispensável a proposta de encaminhamento da equipe técnica em relação a esse item.

24. Diante do exposto, anuo parcialmente com o parecer da unidade instrutora, e voto por que este Tribunal adote o acórdão que ora submeto a esta Câmara.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 26 de agosto de 2015.

Ministro BRUNO DANTAS Relator

ACÓRDÃO Nº 2150/2015 – TCU – Primeira Câmara

1. Processo nº TC 005.000/2014-9. 2. Grupo II – Classe de Assunto: III - Relatório de Auditoria3. Interessados/Responsáveis:

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3.1. Responsáveis: Paulo Afonso Burmann (CPF 323.400.885-00), Reitor da Universidade Federal de Santa Maria; Elaine Verena Resener (CPF 243.681.640-91), Superintendente do Hospital Universitário de Santa Maria e João Batista de Vasconcellos (CPF 560.670.110-34), Gerente Administrativo do Hospital Universitário de Santa Maria. 4. Órgão/Entidade: Universidade Federal de Santa Maria.5. Relator: Ministro Bruno Dantas.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul (SECEX-RS).8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo no estado do Rio Grande do Sul (Secex-RS), no período de 17/3/2014 a 30/5/2014, com o objetivo de verificar a boa e regular aquisição de materiais farmacológicos, hospitalares e laboratoriais no Hospital Universitário da Universidade Federal de Santa Maria (HUSM).

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da Primeira Câmara, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar à Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União que adote providências para a correção das falhas abaixo mencionadas, apresentando ao Tribunal, no prazo de 120 dias (cento e vinte dias), as soluções adotadas:

9.1.1. ausência de comprovação, nos processos de aquisição de medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais, de que a pesquisa de preços foi realmente realizada, uma vez que não consta, nos autos dos processos, os documentos que deram origem à estimativa de preços e que não é suficiente para tal comprovação a mera declaração de que a pesquisa foi realizada;

9.1.2. ausência de realização de ampla pesquisa de preços, infringindo o que determina o art. 15, §1º, da Lei 8.666/1993;

9.1.3. adoção da tabela da CMED (Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos) como um dos principais parâmetros de preços para elaboração do orçamento de referência, não obstante este Tribunal já ter apurada a precariedade desse parâmetro para tal fim, consoante processos que culminaram nos Acórdãos 3.016/2012 - Plenário e 693/2012 - Plenário;

9.1.4. divulgação, nos editais de pregões, dos preços estimados da contratação, prejudicando a obtenção de propostas mais vantajosas, nos termos do art. 3º da Lei 8.666/1993, e deixando de considerar entendimento jurisprudencial desta Corte exposto no Acórdão 2.080/2012 - Plenário.

9.2. recomendar à Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), com fundamento no art. 250, III, do Regimento Interno TCU, que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar os seguintes procedimentos:

9.2.1. ampliar os espaços físicos do Setor de Materiais e Consignados, dos Setores Centrais de Abastecimento Farmacêutico (CAF e CAF 2), do Setor de Dispensação de Medicamentos e do Setor de Fracionamento, com vistas a adequar os espaços ao volume de produtos armazenados;

9.2.2. ampliar o número de servidores técnicos do Setor de Materiais e Consignados, com vistas a melhorar as atividades de gestão e do controle do estoque de materiais desse setor;

9.2.3. automatizar o processo de fracionamento dos medicamentos controlados pela Portaria 344 e daqueles indenizáveis, com vistas a melhorar a eficiência e a eficácia do Setor de

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Fracionamento;

9.2.4. trocar as geladeiras dos almoxarifados, que requerem cuidados redundantes com o controle de temperatura, por câmaras frias de maior porte, com o intuito de aumentar a eficiência na gestão dos estoques de medicamentos que demandam refrigeração;

9.2.5. criar procedimentos de registro das movimentações dos medicamentos e materiais hospitalares e laboratoriais em todas as instâncias de armazenamento, incluindo os setores de dispensação, com vistas a aumentar o controle sobre os medicamentos e os materiais, evitando-se furtos ou extravios;

9.2.6. criar procedimentos operacionais padrão para todas as atividades que envolvam o processo de aquisição e controle de medicamentos e materiais hospitalares, com vistas a evitar que o fluxo dessas atividades dependa demasiadamente do conhecimento e da experiência dos servidores responsáveis pelo processo;

9.2.7. ampliar as funcionalidades do Sistema de Informações Educacionais (SIE) ou, caso isso não seja possível, adotar outro sistema informatizado de gestão de estoques, para que o sistema possa conter: a determinação de pontos críticos de estoque, a formação e o histórico de preços dos itens, os saldos disponíveis das atas de registro de preço em andamento e informações sobre toda a movimentação do item, desde a retirada do almoxarifado até a dispensação e o envio para as unidades solicitantes, com vistas a tornar mais eficiente e eficaz o processo de aquisição e controle de medicamentos e materiais hospitalares.

9.3. determinar à Secex-RS que monitore o cumprimento da determinação contida no subitem 9.1 deste Acórdão;

9.4. enviar cópia deste Acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentam, ao Reitor da Universidade Federal de Santa Maria e à Superintendente do Hospital Universitário de Santa Maria.

10. Ata n° 34/2015 – Plenário.11. Data da Sessão: 26/8/2015 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2150-34/15-P.13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, Ana Arraes, Bruno Dantas (Relator) e Vital do Rêgo.13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente)AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)BRUNO DANTAS

Presidente Relator

Fui presente:(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARINProcurador-Geral

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 005.000/2014-9 GRUPO II