temas contables y empresariales

Transposición de laDirectiva de Servicios

en el caso de España

José Antonio García López

Técnico Comercial y Economista del Estado

Transposición de laDirectiva de Servicios

en el caso de EspañaEl proceso de transposición de la directiva de servicios será muy complejo.

Sin embargo, puede suponer para España una gran oportunidad para reducirtrabas y obstáculos que resultan injustificados o desproporcionados para el

ejercicio de determinadas actividades, así como aumentar la transparencia ysimplificar el funcionamiento de nuestra Administración en los tres niveles

Según establece el artículo 14.2, 43 y 49del Tratado de la Unión Europea, el mer-cado interno implica un espacio sin fron-teras para todos los países miembros dela Unión Europea, en el que se garantiza

la libertad de establecimiento y la libre presta-ción de servicios, con lo que se viene a comple-tar el cumplimiento y la finalidad de un mercadoúnico en el que no existen obstáculos para la li-bre circulación de bienes, personas, capitales yahora de los servicios, con la aplicación de estanueva Directiva 2006/123/ CE, relativa a los ser-vicios en el mercado interno (DS). En este senti-do, en un informe de la propia Comisión sobrela situación del mercado interior de los servicios,se hace referencia al número de obstáculos ycargas que actualmente impiden o frenan el de-sarrollo entre los Estados miembros y, en parti-cular, de los servicios prestados por las peque-ñas y medianas empresas. En el mismo, se lle-ga a la conclusión de que existen actualmentegrandes barreras, que tienen su origen en unexceso de trámites administrativos, en la faltade seguridad jurídica y confianza recíproca en-tre los Estados miembros, lo que impide la reali-

zación y el cumplimiento de lo que constituye yrepresenta un mercado interno.

Impulsar un desarrollo equilibrado, armonio-so y sostenible de la actividad económica de lospaíses de la UE, que posibilite un elevado nivelde ocupación, un crecimiento equilibrado y esta-ble, un alto nivel de competitividad y una mejorade la calidad del medio ambiente, así como unincremento del nivel de vida y calidad en losservicios, todo ello dentro de un marco de cohe-sión económica y social, constituyen aspectosbásicos de los Acuerdos de Lisboa del año2000. Para ello, resulta esencial el estableci-miento de un mercado interior en el que se su-priman las barreras que impiden a los prestado-res de servicios, y en particular a los pequeñosempresarios, llevar a cabo sus actividades másallá de sus propias fronteras nacionales y bene-ficiarse de las ventajas que proporciona la exis-tencia de un único mercado. Un mercado queobligue a cada uno de los países miembros aeliminar las trabas que actualmente están impi-diendo una libre circulación de los servicios yque, al mismo tiempo, proporcione a los consu-

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Director de Aula Financiera y Tributaria

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midores más información y una mayor transpa-rencia, que les permita incrementar sus posibili-dades de elección, así como una reducción delos precios de los servicios.

Estas consideraciones encuentran su funda-mento en los diferentes estudios que ponen demanifiesto cómo, siendo los servicios el motordel crecimiento económico en la Unión Europeay representando cerca del 70% del PIB, su ex-cesiva fragmentación y el conjunto de obstácu-los y controles a los que se ve sometido en ca-da uno de los países que la integran repercutende una forma negativa en la competitividad y enla libre circulación de la mano de obra y, al mis-mo tiempo, dificulta el acceso de los consumido-res a una mayor variedad de servicios a preciosmucho más competitivos. En este sentido, la su-presión de dichos obstáculos constituye unacondición imprescindible para superar los pro-blemas que están impidiendo la puesta en prác-tica de la Estrategia de Lisboa, de convertir a laUnión Europea en 2010 en la economía máscompetitiva basada en el conocimiento, y de darun impulso de crecimiento y de modernización a

la economía europea en lo que respecta al em-pleo y a la inversión.

1. CONTENIDO Y ALCANCE DE LADIRECTIVA DE SERVICIOS

Para dar cumplida satisfacción y completarlas cuatro libertades básicas fundamentales quecaracterizan un mercado interno: bienes, servi-

FICHA RESUMEN

Autor: José Antonio García LópezTítulo: Transposición de la Directiva de Servicios en el caso de EspañaFuente: Partida Doble, núm. 195, páginas 56 a 62, enero 2008Localización: PD 08.01.04Resumen:Cada Estado miembro de la UE dispone hasta el 28 de diciembre de 2009 para transponer la Directiva2006/123/CE, relativa a los servicios del mercado interior, más conocida como Directiva de Servicios (DS). El autor analiza el contenido y alcance de esta norma, así como las dificultades que entraña su puestaen marcha. Para ello, describe los tres grandes escenarios de actuación a los que deberán enfrentarselos países miembros: la identificación y evaluación de la normativa interna afectada por la DS, lasimplificación administrativa para que los trámites administrativos sean realizados a través demecanismos informáticos y ventanilla única, y el establecimiento de un sistema de cooperaciónadministrativa entre los 27 Estados miembros y la propia Comisión para garantizar la claridad y latransparencia de los servicios.Descriptores ICALI: Servicios. Directivas CE. Mercado Interior. Administración pública.

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cios, capitales y mano de obra, el pasado 28 dediciembre de 2006 ha entrado en vigor la Direc-tiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en elmercado interior, más conocida como Directivade Servicios (DS), para la que se dispone hastael 28 de diciembre de 2009 para su transposi-ción a la normativa interna por parte de cadauno de los Estados miembros.

Este proceso va a ser especialmente dificul-toso y muy complejo, como reconoce la propiaComisión, no sólo porque abarca normativasnacionales de carácter sectorial y, por lo tanto,que afectan a varios ministerios (horizontalidad),sino porque también afecta a la legislación delos diferentes niveles de la Administración (cen-tral, autonómica y local). Además, implica unadificultad adicional en tanto el proceso de libera-lización que se persigue, como consecuenciade la reducción de trabas y obstáculos que sepropone, va acompañado de un esfuerzo demodernización y transparencia de la propia Ad-ministración, dado que tendrá que realizarse através de procedimientos electrónicos y ventani-lla única.

La transparencia de la DS constituye todo unreto al que deberán enfrentarse los paísesmiembros a lo largo del periodo de transposicióny en el que cabe contemplar tres grandes esce-narios de actuación: la identificación y evalua-ción de la normativa interna que está afectadapor la DS, la simplificación administrativa paraque los trámites administrativos sean realizadosa través de mecanismos informáticos y ventani-lla única, y el establecimiento de un sistema decooperación administrativa entre los 27 Estadosmiembros y la propia Comisión para garantizarla claridad y la transparencia de los servicios.

1.1. El proceso de evaluación(screening)

Uno de los primeros obstáculos que se pre-sentan para la transposición es el de la identifi-

cación y posterior evaluación (screening) quehay que realizar de la normativa que está sujetaa la DS. En consecuencia, y por lo que respectaa este cometido, la labor que habrá que realizarcada Estado miembro durante el periodo estipu-lado para la transposición deberá consistir en:

1. Identificar el conjunto de normas,cualquiera que sea su rango y nivel admi-nistrativo (central, autonómico y munici-pal), que están sujetas al ámbito de aplica-ción de la DS. Esta identificación deberá cen-trarse principalmente en los supuestos que re-quieren de previa autorización para el ejerciciode la actividad o la prestación del servicio, asícomo en los diferentes sectores que están afec-tados y a todos los niveles de la Administración.Se trata, como regla general, de suprimir el actoadministrativo de la autorización como requisitoindispensable para el ejercicio de una actividadde servicio en cualquier país miembro de la UEy substituirlo por una notificación previa. En elsupuesto de que se considere imprescindible elmantenimiento de dicha autorización, que sejustifique suficientemente y, en cualquier caso,se demuestre que la autorización no es discrimi-natoria para ningún Estado miembro, está justifi-cada por razones imperiosas de interés generaly es proporcional al objetivo que se persigue.Por lo tanto, y en esta primera fase o etapa, ca-da país deberá identificar toda la normativa in-terna que contempla regímenes de autorizacióno similares en todos aquellos sectores afecta-dos por la DS y en cualquier nivel de la Adminis-tración(1).

2. Una vez identificada la legislación internasujeta a la Directiva, se inicia la fase de evalua-ción o screening propiamente dicha, con-sistente en comprobar si los sistemas deautorización que han sido identificadoscumplen con los criterios y requisitos esta-blecidos en la DS y que se refieren al cumpli-

(1) Con carácter general, la DS no afecta a la libre circula-ción de bienes o mercancías, ni a la libre circulación deaquellos servicios que ya han sido regulados por otras Di-rectivas de la UE. Tampoco afecta a la normativa relativaal derecho penal, laboral y de la seguridad social, así comoa los relacionados con el ejercicio de los derechos funda-mentales de las personas. Más concretamente, y segúndisponen los artículos 2 y 17 de la DS, quedan excluidosde su ámbito de aplicación los siguientes servicios: los ser-vicios no económicos de interés general, los servicios detransporte y telecomunicaciones, los servicios portuarios ,audiovisuales, financieros y de empresas de trabajo tem-poral, los servicios sanitarios públicos y privados, los rela-cionados con actividades de juego de azar, los serviciossociales y ayudas estatales, los relacionados con la seguri-dad social y los relativos a la fiscalidad y los impuestos.

Fase de evaluación o screening:

se comprueba si los sistemas de

autorización cumplen con los

criterios y requisitos de la DS

« «

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miento de lo establecido en los artículos 9, 15,16 y 25. En realidad, se trata de que cada Esta-do miembro justifique ampliamente (en el su-puesto de que consideren que existen razonessuficientes para seguir manteniendo determina-das autorizaciones previas para poder ejerceruna actividad de servicios en su territorio) quecumplen con los criterios de no discriminacióncon los restantes países, que existe una razónde interés general y que, además, la medida esproporcional a la finalidad que se pretende conla autorización. Todo ello teniendo en cuenta lossiguientes requisitos: que la autorización sea ex-tensiva a todo el territorio nacional, que se con-ceda por tiempo indefinido a excepción de deter-minados supuestos, que en el caso en que con-curran varios prestadores para llevar a cabo elservicio y haya que optar necesariamente poruno de ellos se haga con criterios de imparciali-dad, y que los procedimientos de autorizaciónsean claros, transparentes, objetivos ypúblicos(2).

Asimismo, en esta fase de evaluación, cadaEstado miembro tendrá que identificar y eliminaren su caso de su legislación interna todas aque-llas restricciones y obstáculos que la DS declaraprohibidos y que, por lo tanto, no podrán ser ar-gumentados para condicionar el acceso o elejercicio de dicha actividad. Entre dichas restric-ciones figuran: la nacionalidad, o la sede socialdel prestador del servicio si se trata de una em-presa, la prohibición de que se ejerza la activi-dad en otro país miembro, la obligación de estarinscrito en registros o colegios profesionales devarios Estados, la exigencia de que el estable-cimiento principal resida en el territorio nacional,limitar la elección del tipo o clase de estableci-miento, o la necesidad de presentar aval o ga-rantía financiera para poder ejercer la actividadmediante empresas u órganos establecidos enel país de destino o simples requisitos de ins-cripción previa(3).

3. Finalmente, una vez realizado el procesode evaluación (screening) y antes de la fecha lí-mite establecida para la transposición(28/12/2009), cada Estado miembro deberápresentar a la Comisión y a los restantes Esta-dos miembros, para su estudio y consideración,un informe de evaluación recíproca. El mis-

mo deberá contener toda la información referen-te a la relación de actividades de servicios queestán sujetas a todas estas restricciones, elcontenido y alcance de cada una de ellas y losmotivos por los que se considera que están jus-tificadas.

Asimismo, deberá presentar un segundoinforme de evaluación, que demuestre que lalibre prestación de servicios por parte del pres-tador establecido en otro Estado miembro cum-ple con los requisitos de no discriminación, es-tán justificados por razones de interés general(como el orden público, la seguridad y la saludpública y la protección del medio ambiente), es-tán expresamente prohibidos en la DS y se re-fieren a cuestiones relacionadas con el territorionacional, autorizaciones previas por parte deautoridades nacionales, sistemas contractualeso restricciones de carácter documental(4).

1.2. La simplificación administrativa

El segundo gran reto, y seguramente el másdifícil de consecución en la DS, es la simplifica-ción administrativa, cuyo objetivo y cometido esfacilitar y simplificar los procedimientos ytrámites administrativos que conlleva elacceso a una actividad de servicios ysu ejercicio. Para ello, y según dis-pone el Capítulo II(5), todos los paí-ses de la Unión Europea están obli-gados a adoptar las medidas ylos medios necesarios para que,tanto los prestadores como losdestinatarios de los servicios,puedan acceder y obtener toda lainformación que necesitan para elejercicio de su actividad, cualquie-ra sea el país, a través de procedi-mientos electrónicos y por medio de sistemade ventanilla única.

No obstante, conviene clarificar que las ven-tanillas únicas que contempla la DS no son so-lamente puntos de información, sino lugares físi-cos o virtuales a través de los cuales se puedanrealizar todos los procedimientos y trá-mites necesarios para poder accedera prestar una actividad.

Según declaraciones dela propia Comisión,constituye proba-blemente el mayorreto con el que seencuentran los

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(2) Artículos 9, 10,11, 12 y 13 de la DS.

(3) Art. 14 de la DS.

(4) Artículo 39.1 y 39.5 de la DS.

(5) Artículos 5, 6, 7 y 8 de la DS.

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diferentes países, ya que se trata no sólo de lle-var a cabo un gran esfuerzo para modernizar lapropia Administración y suprimir barreras de in-formación, así como una mayor transparenciamás allá de las fronteras nacionales, sino de en-contrar un sistema homogéneo y consensuadoque tenga validez para todos.

Por el momento no existe un sistema defini-do y común que de cumplida satisfacción a losobjetivos que se pretenden, es decir, suminis-trar información con seguridad y garantías so-bre aspectos relacionados con los requisitosque necesitan los prestadores de servicios pa-ra establecerse en otro Estado miembro, o so-bre las autoridades competentes en cada terri-torio o los recursos disponibles en caso de con-flicto, entre otros. Sin embargo, si bien la propiaComisión dispone que el desarrollo y funciona-miento del mecanismo de comunicación ytransmisión de la información es competenciaexclusiva de cada país, el compromiso de quetodos los procedimientos y trámites relativos ala prestación y al acceso a una actividad deservicios y a su ejercicio se pueda realizar através de ventanilla única y por procedimientosinformáticos es una obligación para todos y ca-da uno de ellos.

Respecto a España, el problema entrañauna dificultad adicional en relación al resto delos países comunitarios, en la medida en quenuestra configuración administrativa con tresniveles de competencias (central, autonómicay local) hace especialmente compleja su reso-lución, a pesar de que existe una cierta tradi-

ción y experiencia, así como unconsiderable nivel de desarro-

llo de los procedimientos electrónicos a dife-rentes niveles.

Actualmente, existen tres redes de ventani-llas únicas desarrolladas por el Ministerio de Ad-ministraciones Públicas (red 060 empresas), elMinisterio de Industria, Turismo y Comercio(PAIT- Puntos de Asesoramiento e Inicio de In-formación) y diferentes agencias de desarrolloautonómico y local. El primero cuenta con 31centros repartidos por 13 Comunidades Autóno-mas, dedicados a asesorar, informar y tramitarla creación de empresas. El segundo prestaservicios de información y asesoramiento a tra-vés de presencia física o virtual para la inicia-ción o creación de nuevas empresas. Y el terce-ro tiene como cometido promover conjuntamen-te la actividad económica de ámbito autonómicoy/o local en algunas de ellas. Sin embargo, y apesar de su estado de desarrollo y de la expe-riencia acumulada, existen una serie de obstá-culos que deberán ser superados en elplazo disponible para la transposición rela-tivos a los siguientes aspectos:

a. Necesaria coordinación entre la Administra-ción General del Estado, las ComunidadesAutónomas y las Corporaciones Locales pa-ra que la finalidad y el propósito que persi-gue la DS con la ventanilla única sea facti-ble.

b. La DS abarca en su ámbito de aplicaciónuna serie de sectores que no están contem-plados por las redes 060 y PAIT y que por lotanto habría que completar.

c. La tramitación administrativa por procedi-mientos informáticos exige una garantía yseguridad de identificación electrónica simi-lar en los países miembros. En este sentido,no existe ninguna normativa a nivel comuni-tario hasta el momento que normalice y ho-mologue los certificados de firma electrónicaentre los Estados miembros y establezca unsistema equivalente para todos.

1.3. La cooperación administrativa

El Capítulo VI de la DS está dedicado a lacooperación administrativa, entendida como lasobligaciones que tienen los Estadosmiembros de prestarse asistencia recípro-ca entre ellos y la Comisión, con la finalidadde garantizar la supervisión de los prestadoresy de los servicios que ofrecen. Para ello, seprevé la creación de una red europea de autori-

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dades competentes y de puntos de contacto enlos diferentes países a través de un sistemaelectrónico de información que, si bien es com-petencia e iniciativa de cada uno de ellos, sepretende que sea común y compartido por to-dos, en los términos que establece el sistemaen el que está trabajando la Comisión, más co-nocido como Sistema de Información del Mer-cado Interior (IMI).

Se trata de un sistema para el intercambiode información que permite a las autoridadescompetentes de un determinado Estado miem-bro remitir datos, documentos, solicitudes, etc.,a las autoridades de otro Estado miembro a tra-vés de procedimientos informáticos. El sistemaestá en una primera fase de desarrollo relacio-nado con la Directiva de cualificaciones profe-sionales(6), a la que seguirá una segunda faseque incluirá más profesiones reguladas y que seaplicará a lo largo de 2008 y, por último, una ter-cera fase que se ampliará a la DS y que deberáconcluir a finales del mismo año.

En la actualidad se plantean numerosas du-das sobre el cometido y alcance del sistema,así como sobre la forma en que habrá de arti-cularse dicha coordinación. En principio, y enespera de que diluciden algunos problemas porparte de la Comisión, habrá unas autoridadescompetentes en cada Estado miembro, respon-sables de encontrar o señalar el interlocutoradecuado en otro Estado miembro para inter-cambiar la información y realizar los trámitesadministrativos pertinentes y que deberán estarregistrados previamente en el sistema IMI co-mo tales. A su vez, existirán los coordinadoresnacionales, encargados de registrar a las auto-ridades competentes y, al mismo tiempo, ase-gurar en última instancia que las respuestasofrecidas sean satisfactorias, erigiéndose en elúnico interlocutor válido con la Comisión en ca-so de conflicto.

En cualquier caso, los cometidos y funcio-nes están aún por dilucidar y los problemas pa-ra el caso de España se intensifican en la medi-da en que a los ya existentes habrá que añadirlos propios, originados como consecuencia denuestra configuración administrativa en la que

coexisten hasta tres niveles de administracio-nes con competencias propias, como son elEstado, las Comunidades Autónomas y los mu-nicipios.

2. SITUACIÓN EN EL CASO DEESPAÑA

La transposición de la DS va a suponer unproceso complejo y difícil para nuestropaís, no sólo por los problemas intrínsecos queen sí conlleva esta Directiva, tal y como ha sidomanifestado por la propia Comisión en el senti-do de que abarca materias de carácter horizon-tal, que son competencias de cada uno de losministerios sectoriales(7), como de carácter verti-cal, que afecta a la legislación estatal, autonómi-ca y local, sino porque plantea la necesidad deponer en marcha un proyecto que garantice quetanto los prestadores afectados, como los desti-natarios y consumidores, puedan acceder a to-da la información y realizar todos los trámitesadministrativos que precisen a través de proce-dimientos electrónicos y ventanilla única.

Por otra parte, la transposición de la DSpuede suponer para España una granoportunidad para reducir trabas y obstá-culos que resultan injustificados o des-proporcionados para el ejercicio de deter-minadas actividades de servicios, así co-mo aumentar la transparencia y simplifi-car el funcionamiento de nuestra Adminis-tración en los tres niveles. Todo ello se tra-duciría, sin duda, en una minoración de las car-gas que actualmente soportan las empresas yen una mejora de la competitividad y el funcio-namiento de nuestra economía, así como unaoportunidad para mejorar nuestro marco regu-lador. En este sentido, el pasado 15 de marzode 2007, la Comisión Delegada del Gobiernopara Asuntos Económicos (CDGAE) acordó lacreación de un Grupo de Trabajo para la Trans-

Transposición de la Directiva de Servicios en el caso de España

La cooperación administrativa

entre países miembros se complica

para España, donde coexisten hasta

tres niveles de administraciones

con competencias propias

«

«(6) Directiva 2005/36/CE. En esta primera fase el objetivoes aplicar una versión piloto con cuatro profesiones (conta-bles, médicos, farmacéuticos y fisioterapeutas) y el plazoprevisto es hasta octubre de 2007.

(7) La fase de identificación ha concluido en un primer in-tento aproximativo y en el que todos los ministerios, a ex-cepción de Presidencia del Gobierno y Defensa, son com-petentes y afectados por la DS.

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posición de la Directiva de Servicios (GTDS),del que el Ministerio de Economía y Haciendaserá el órgano responsable encargado de latransposición y los restantes ministerios coope-radores. El grupo se ha reunido en cuatro oca-siones, siendo la última el pasado 20de julio(8), para presentar un Plande Actuación en el que sehan identificado los princi-pales cometidos que de-berán desarrollar cadauno de los ministeriosafectados en susrespectivas áreasde competencia,así como los me-canismos de cola-boración y coordi-nación que habránde establecersecon las administra-ciones autonómicasy locales.

Por lo tanto, esteGTDS es el órgano queestá encargado en nuestropaís de llevar a cabo la transpo-sición y de garantizar su aplicaciónen la fecha estipulada, y en él están represen-tados todos los ministerios afectados. Por otraparte, la Comisión, consciente de las dificulta-des que va a suponer el proceso de transposi-ción para los países miembros, ha ofrecidodesde un primer momento su colaboración yha creado un grupo de expertos en el que es-tán representados todos los países para tratary discutir las numerosas cuestiones y proble-mas de interpretación, metodología y aplica-ción que se plantean y que no han sido resuel-tos por la propia Directiva. Hasta el momento,se han celebrado cuatro reuniones en Bruselasdedicadas a ventanilla única, procedimientoselectrónicos, proceso de evaluación (scree-ning), elaboración de informes y cooperaciónadministrativa, de las que se han extraído al-gunas conclusiones compartidas incluidas enun Handbook of Implementation of the Servi-ces Directive, de reciente aparición(9). En todasellas se han puesto de manifiesto la necesidadde compartir criterios comunes de interpreta-

ción por parte de todos los Estados miembrosy la conveniencia de que sea la propia Comi-sión la que transmita criterios homogéneos pa-ra que puedan ser adoptados.

Finalmente y a modo de conclusión, sibien el GTDS ha elaborado un

Plan de Actuación en el quese establecen y delimitan

las responsabilidades decada ministerio para la

identificación y eva-luación de la norma-tiva sujeta a trans-posición y se hanestablecido crite-rios de cómo lle-var a cabo el pro-ceso de evalua-ción que deberárealizarse a lo largo

del periodo, todoello deberá ser pre-

sentado a la Comisiónpara el 28 de diciembre

de 2009, a través de uno omás informes que conten-

gan:

a. Un Informe de Evaluación (art. 39.1) sobre:

– Los regímenes de autorización que semantienen (art. 9)

– Los requisitos sujetos a evaluación (art.15)

– Las actividades multidisciplinares que semantienen (art. 25.3)

b. Un Informe de Evaluación sobre los requisi-tos para la libre prestación de servicios (art39.5), explicando los motivos por los que seconsidera que estos requisitos cumplen conlos criterios establecidos en el artículo 16.

La Comisión remitirá estos informes a todoslos países miembros para su estudio y conside-ración, y dispondrán de seis meses para pre-sentar sus respectivas observaciones. Una vezagotado el plazo, la Comisión presentará los 27informes y sus propias observaciones a un co-mité, que podrá a su vez formular observacio-nes. Finalmente, el 28 de diciembre de 2010, laComisión presentará al Parlamento Europeo yal Consejo un informe de síntesis que dará fin alprocedimiento. ✽

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(8) Hasta el momento, el GTDS se ha reunido en cuatroocasiones, 26/03/2007, el 5/06/2007, el 19/06/2007 y el20/07/2007.

(9) Las reuniones han tenido lugar en Bruselas, el15/02/2007, el 22/03/2007, el 15/05/2007 y el 28/06/2007.

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