Tomo I: Informe Princi · Equilibrar la descentralización simétrica y asimétrica 8 Puntos de entrada y la secuencia de la implementación 58 Desarrollo de marcos de incentivos

Tomo I: Informe PrincipalAnálisis de la SituaciónInstitucional y de Gobernabilidad

a

BANCO MUNDIAL

Hacia tuiaesce .

tra IZ?C10Jncluyente

Tomo l: Informe PrincipalAnálisis de la SituaciónInstitucional y de Gobernabilidad(IGR, por sus siglas en inglés)

ABREVIACIONES Y SIGLAS

CAINCO Cámara de Industrias, Comercio, Servicios y TurismoCCF Certificados de Crédito FiscalCFAA Evaluación Financiera y de Responsabilidad de PaísCPAR Informe de Evaluación de Adquisiciones del País

DFID Agencia para el Desarrollo Internacional (cooperación británica)FAM Federación de Asociaciones Municipales

FNDR Fondo Nacional de Desarrollo RuralFODESEC Fondo de Desarrollo SeccionalGTZ Cooperación Técnica AlemanaHIPC Países Pobres Altamente EndeudadosICE Impuesto al Consumo EspecificoIDH Impuesto Directo a los HidrocarburosIEDH Impuesto Especial a los HidrocarburosIIA Indicador Internacional de AsperezaIGR Institucional and Governance Review

(Análisis de la Situación Institucionaly de Gobernabilidad)IVA Impuesto al Valor AgregadoLH Ley de Hidrocarburos

LPP Ley de Participación PopularLRF Legislación sobre responsabilidad fiscalPIB Producto Interno Bruto

PRF Programa de Readecuación FinancieraPRI Proyecto de Reforma Institucional

SAFCO Ley de Administración, Fiscalización y Control GubernamentalesSEDES Secretaria Departamental de SaludSEDUCA Secretaria Departamental de EducaciónSEPCAM Secretaria Departamental de CaminosSIGMA Sistema Integral de Gestión FinancieraSNC Servicio Nacional de CaminosSPNF Sector Público No-FinancieroSUMI Seguro Universal Materno InfantilTMI Tasa de Mortalidad InfantilTMM Tasa de Mortalidad Materna

UCAC Unidad Coordinadora de Asamblea ConstituyenteUDAPE Unidad de Análisis de Políticas Económicas y Sociales

ÍNDICE

Abreviaciones y siglas

Agradecimientos

RESUMEN EJECUTIVO

3

9

INTRODUCCIÓN

Antecedentes y contexto de la descentralización en Bolivia 17

Primera fase de la descentralización (1994-2004) 1719

Segunda fase de la descentralización y sus desafíos: hacia una descentralización inclusiva 2 1El instrumento del Análisis de la Situación Institucional y de Gobernabilidad (IGR) 24

1. EL CONTEXTO Y LAS RESTRICCIONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN REGIONALLas fuerzas que impulsan la descentralización 30

La calidad de los servicios públicos: la oferta de servicios públicos deja mucho que desear 34La situación fiscal: no existe espacio para aumentar los gastos públicosConclusión 37

38

2. DIAGNÓSTICO : ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACIÓN,ARREGLOS INSTITUCIONALES Y DESCENTRALIZACIÓN FISCALProblema uno: la necesidad de fortalecer la estrategia de descentralización 39Problema dos: arreglos institucionales débiles 40

4Problema tres: descentralización fiscal inequitativa 463Conclusión

53

3. LOS ELEMENTOS DE UNA ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACIÓN5Desarrollar una visión para los futuros roles de los gobiernos regionales 568Equilibrar la descentralización simétrica y asimétrica

Puntos de entrada y la secuencia de la implementación 58Desarrollo de marcos de incentivos 59

La gestión de la transición hacia un gobierno descentralizado: sacrificar la eficiencia 60en la asignación por una mayor responsabilidad fiscal

61

4. OPCIONES DE POLÍTICA PARA UN ESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓNDE CORTO PLAZO 63

Estrategia de descentralización para el corto plazo: corrección de inequidades y asegurarlas capacidades institucionales básicas

Fortalecimiento de las instituciones para la descentralización 6464

Descentralización fiscal: un primer paquete de medidas para mejorar la inequidad regional 66Resultado esperado del escenario de descentralización de corto plazo

72

5. OPCIONES DE POLÍTICA PARA UN ESCENARIO DE DESCENTRALIZACIÓN DE MEDIANO PLAZO 75Estrategia de descentralización para el mediano plazo: mantener y mejorarla eficiencia

de los servicios públicos a través de la separación de roles y responsabilidadesArreglos institucionales: aclarar las responsabilidades y proveer más autonomía para 76la gestión de de recursos

76

6. OPCIONES DE POLÍTICAS PARA UN ESCENA RIO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LARGO PLAZO 81

Estrategia de descentralización de largo plan 82

Arreglos institucionales 84

Descentralización fiscal 92Resultado esperado del escenario de descentralización largo plazo 93

Visión de los futuros gobiernos regionales

BIBLIOGRAFÍA99

ÍNDICE DE TABLAS 26Tabla 1: La estrategia de descentralización 31Tabla 2: PIB per cápita (2005) y tasas de crecimiento por región (en porcentajes), 1988 2003 35

Tabla 3: Necesidades insatisfechas por depa amento (en porcentaje), 2001 36

Tabla 4: Calidad de los servicios públicos en Educación, salud y caminosTabla 5: Responsabilidades por nivel de gobierno en los sectores salud, educación y caminos 45

Tabla 6: Ingresos por regalías del sector de p tróleo y gas por nivel de gobierno, 46

dos Leyes de Hidrocarburos, 2006

Tabla 7: Indicadores de descentralización an es y después de las leyes de 49

Hidrocarburos, 2004-2006Tabla 8 Impacto de la ley de Hidrocarburos sobre transferencias interregionales y disparidades 51

(en US$ per cápita), 2005-06 (proy ctado) 56

Tabla 9: Principales roles de los gobiernos r gionales 58

Tabla 10: Condiciones de éxito de los gobiern s regionales

Tabla 11: Medidas preparatorias para la descentralización de educación , salud y caminos 67

Tabla 12: Indicadores de calidad del servicio n sectores seleccionados 68Tabla 13: Fórmulas de transferencia en casos seleccionados de país 78Tabla 14: Financiamiento para gastos descen ralizadosTabla 15: Futuras responsabilidades de los gobiernos departamentales en sectores seleccionados 84Tabla 16: Mecanismos de estabilización de transferencias intergubernamentales en casos 86

seleccionados 88Tabla 17: Transferencias e ingresos de gobie no regional en países seleccionados

99Tabla 18: Casos de países de administración tributaría por los gobiernos regionales 89

Tabla 19: Opciones para la tributación regio nal en Bolivia

Tabla 20: Impuestos regionales y ganancia eta de ingreso para los gobiernos departamentales 91

(en millones de US$), 2006-2010 95

Tabla de Anexo A.1: Balances por nivel de g bierno

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1: Resultados de encuestas: demanda por descentralización política (marzo 2005) 32Gráfico 2: Resultados de encuesta en ciudades bolivianas seleccionadas:

"¿Las autonomías regionales dividirán la Nación?" (marzo 2005) 32Gráfico 3: Deuda interna y externa y balanza pública (en % PIB), 1995-2005Gráfico 4: Autonomía de toma de decisión presupuestaria de gobiernos departamentales 37

(en porcentaje; estimación), 200443

Gráfico 5: Ingresos y gastos por nivel de gobierno y desequilibrios fiscales verticales(como porcentaje del PIB), 2004

Gráfico 6: Transferencias de la ley de Hidrocarburos en US$ per cá ita 49( p ) y criterios depobreza (PIB per cápita), 2005-06 (proyectado)

Gráfico 7: Desarrollo de roles de los gobiernos regionales por casos de países 5257

ÍNDICE DE RECUADROS

Recuadro 1: Lecciones aprendidas de la primera fase de descentralización (1994-2004) 18

Recuadro 2: Experiencias latinoamericanas en descentralización: riesgos y oportunidades 23Recuadro 3: Transparencia sustentando la descentralización

Recuadro 4: Aumento de transferencias por inadecuada gestión de recursos humanos: 42caso de Colombia.

Recuadro 5: La pre-condición para una descentralización exitosa: un consenso político básico 6444

Recuadro 6: Mejora de los sistemas de transferencia: acciones rápidas son cruciales 69

Recuadro 7: Lograrla neutralidad fiscal de la descentralización: caminos y estrategias alternativas 70Recuadro 8: El desafio de la responsabilidad fiscal

Recuadro 9: Separación de responsabilidades a nivel regional: la experiencia latinoamericana 771

7Recuadro 10: Transferencia de responsabilidades: los beneficios de un enfoque sectorial 82Recuadro 11: Descentralización asimétrica y la aparición de coordinación sectorial:

el caso de España

Recuadro 12: Tres pre-condiciones para la estabilización de transferencias intergubernamentales 8857

AGRADECIMIENTOS

Este informe fue realizado por el siguien- de sector). Especial agradecimiento exten-te grupo de personas: Edgardo Mosqueira demos también a Guillermo Perry (econo-(gerente de proyecto), Jonas Frank (co-ge- mista Jefe, Región Latinoamérica y El Cari-rente de proyecto), Patricia Alborta (consul- be).tora), Raja Bentaouet Kattan (especialista Queremos aprovechar la oportunidad pa-en educación), Sara Calvo (economista se- ra agradeces varios funcionarios del gobier-nior del país), Jose Pablo Gómez (especialis- no boliviano, quienes han participado y apo-ta en educación), Christian Yves González yado constantemente el análisis y las discu-(economista), Herman Nissenbaum (consul- siones llevadas a cabo durante la elabora-tor), Georgia Pelaez (Consultor), Rémy Pru- ción de este informe. Nuestro reconocimien-d'homme (Consultor), Jeffrey Rinne (Espe- to va en particular al Ministerio de la Presi-cialista en sector público), James Robinson dencia: Fabián Yaksic. Ministerio de Hacien-(Consultor), Fernando Rojas (especialista lida: Juan Brunn, Gonzalo Aviles Vargas, Wal-der del sector público), Jorge Shepherd do Gutiérrez, Oscar Montaño, Beatriz Muriel,(consultor), Elaine Tinsley (analista de in- Liliana Riveros, José Camargo-Torrez, Ger-vestigaciones), Carlos Toranzo (consultor), mán Molina -Díaz. Ministerio de ParticipaciónMarta Marcela Silva (especialista en trans- Popular: Gloria Ardaya, Martin Pérez, Marce-porte), Sergei Soares (especialista en edu- lo Renjel. Unidad de Análisis de Políticas Eco-cación), David Tuchschneider (especialista nómicas (UDAPE): Nicole Czerniewicz, Álva-en desarrollo rural), Renato Villela (consul- ro Lazo, Gabriel Loza.

Superintendencia detor), Steven B. Webb (economista líder). El Servicio Civil: Reynaldo Irigoyen, Karin Opor-equipo también estuvo conformado por Xi- to. Ministerio de Salud: Alfredo Ariñez, Álva-mena Coronado, Ximena Serrudo, Markus ro Muñoz Reyes, Cristian Pereira, TatianaSteinich (GTZ) y Adam Behrendt (DFID). Ruiloba, Julio Von Vacano. Ministerio de Edu-Apoyo a la producción y de tipo logístico fue cación: Carmen Hada. Servicio Nacional debrindado por Michael Geller (LCSPE), Chris- Caminos (SNC): Jorge Avila-Mirabal, Patriciatopher Humphrey (LCSPE), Judith Abele y Ballivián, y además, Mauricio Navarro. Reco-Carmen Romero (LCSPS). La traducción del nocemos así mismo las importantes contri-informe al español fue realizada por Sergio buciones de

La Asociación de MunicipiosSelaya (consultor) y la edición por Humber- (FAM): José Antonio Terán. Unidad de Coor-to Jara (consultor).dinación para la Asamblea Constituyente

Revisión y comentarios (peer review): (UCAC): Franz Barrios. Fondo Nacional deHarald Fuhr (Universidad de Potsdam) y Ya- Desarrollo Rural (FNDR): Alfonso García. Ban-suhiko Matsuda (LCSPS). co Central: Juan Antonio Morales.La supervisión y dirección general del Estamos especialmente agradecidos por

equipo estuvo a cargo de Marcelo Giugale el apoyo brindado por el personal de las Pre-(director de país), Connie Luff (represen- fecturas de la Paz, Santa Cruz y Chuquisaca,tante residente), Vicente Fretes-Cibils cuyos insumos fueron claves para la elabo-(economista líder), y Ronald E. Myers (jefe ración de este informe.

10

TOMO I: INFORME PRINCIPAL

Valiosos comentarios fueron provis os Queremos reconocer y agradecer el apo-por Alejandro Simone, Ehtisham Ahmad, Si- yo brindado por las agencias de cooperaciónmon Cueva, Esteban Vesperoni, Paulo e- DFID y GTZ.das, y Antonio Furtado (FMI), Antonio ui-llermo Zoccali, Jaime Alberto Sujoy (BID .

Vice Presidenta del Banco MundialPamela Cox

Director de PaísMarcelo Giugale

rector PREMrnesto May

Gerente de SectorR nald E. Myers

Economista LíderVicente Fretes-Cibils

Gerente de Proyectopardo MosqueiraEd

rente de ProyectoJonas Frank

Este informe se ha preparado Con el apoyo del Ministerio Británico para elDesarrollo Internacional (D D) y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ).

InlemetionalDFID cepOnm^tm. gtzDevebpmant

Resumen Ejecutivo

El desafío y la problemática de lasegunda fase de la descentralizaciónBolivia está comenzando el segundo

tramo de su prolongada ruta hacia la des-centralización. El primer tramo, iniciado en1994, estuvo dirigido hacia los gobiernosmunicipales. Hoy en día, las municipalida-des juegan un rolde creciente importanciaen la provisión de servicios públicos. El se-gundo tramo está enfocado al fortaleci-miento del nivel departamental de gobier-no. La fuerza impulsora de este segundotramo es el conflicto por la distribución delos ingresos provenientes de los recursosnaturales, lo que ha tomado la forma de unademanda por mayor autonomía regional("autonomías regionales") y la retenciónde una porción del "ingreso localmenteproducido': A pesar de su importancia, ladescentralización actual no parecería estarmotivada por la mejora de la calidad de losservicios públicos, la reducción de las in-equidades regionales en la distribución derecursos, o el fortalecimiento de la respon-sabilidad fiscal.

Ya han sido tomadas dos decisiones parala descentralización en este segundo tramo:(i) la elección de los prefectos departamen-tales; y (ii) la aprobación de una nueva leyde Hidrocarburos (LH) que proporcionarácerca de dos tercios de recursos tributariosadicionales (un estimado de US$240 millo-nes en 2006) a los departamentos y munici-palidades, sin transferirles nuevas responsa-bilidades. Estos nuevos recursos podrían in-crementarse significativamente como efec-to inmediato de la nacionalización de los hi-drocarburos recientemente decidida por elgobierno.

Esta nueva fase de descentralizaciónpresenta tres problemas:

i. La estrategia empleada podría generarineficiencias : Haber iniciado la descen-tralización con la elección política de tosprefectos departamentales , sin haber es-tablecido previamente arreglos institu-cionales y fiscales adecuados ; y habertransferido nuevos recursos a los gobier-nos sub - nacionales sin requerirles laadopción de nuevas responsabilidades,no es una secuencia óptima de imple-mentación . Estas decisiones podríanconducir a una débil responsabilidad fis-cal, conflictos no saludables entre de-partamentos y municipalidades, y conse-cuente duplicidad de responsabilidadesen la provisión de servicios públicos.

ii. Los arreglos institucionales son débiles:El marco institucional vigente es inefi-ciente y no facilita la rendición de cuen-tas. Los gobiernos departamentales nocuentan con las capacidades instituciona-les adecuadas ni con la autonomía sufi-ciente para manejar eficientemente ma-yores recursos , y las responsabilidadesentre los diferentes niveles de gobiernocontinúan desarticuladas y fragmentadas.

iii. La descentralización fiscal es inequitati-va: El marco fiscal intergubernamentalno distribuye los recursos públicos demanera equitativa , ni alienta una apro-piada responsabilidad fiscal en los go-biernos subnacionales . Por ejemplo, lastransferencias fiscales de la LH asignanUS$ 16 per cápita a La Paz ( que tiene unade las poblaciones pobres más numero-sas) mientras que Pando (entre los me-nos pobres) recibe US$ 407.

12

TOMO 1: INFORME PRINCIPAL

Las alternativas del país para atende r es- nales podrían agravarse , debilitando el fun-

tos problemas se encuentran limitada por cionamiento del Estado y la gobernabilidad.

tres restricciones: ( i) la descentraliza ción Finalmente , los gobiernos departamentalesestá siendo impulsada por una fuerte om- enfrentarían serias limitaciones para contri-

petencia interregional sobre el contro l de buir a la inclusión social.

los recursos naturales ; (¡¡)existen con ¡de- En la medida que el país presenta una derabies inequidades en la provisión d los las mayores desigualdades social de América

servicios públicos, los que son defici e ntes Latina, Bolivia no puede permitirse ejecutaren todos los sectores y regiones; (ii) no un gasto inequitativo desde los gobiernosexiste espacio para incrementar el gast pú- departamentales y municipales . En Bolivia,

blico. Este ambiente impone límites a t sal- el 10 por ciento más rico obtiene el 42 porternativas de descentralización , ya qu e es- ciento del ingreso nacional , mientras que

tas restricciones son mutuamente inc nsis- los más pobres reciben solamente el 0.3 portentes: reducir el gasto público no es fácil ciento . La pobreza y exclusión son particu-

de conciliar con la necesidad de mejor r los larmente severos para los pueblos indíge-

servicios públicos ; satisfacer la de m anda nas, que comprenden más de la mitad de la

política por mayor autonomía podr a no población. En 2002 , los indígenas bolivia-

contribuir necesariamente a una mej r gonos que vivían en pobreza superaban en 40

bernabilidad ; fortalecer las municipali ades por ciento a los bolivianos no-indígenas po-podría entrar en conflicto con la cons lida- bres, comparado con 30 por ciento en 1997.ción de gobiernos regionales; una may r au- La mortalidad infantil en las áreas rurales estonomía regional podría dificultar la educ- casi el doble que la de las áreas urbanas. Unción de disparidades interregionales n tér - proceso de descentralización que transfiera

minos de calidad de los servicios púb l icos y mayores recursos a los gobiernos subnacio-

de disponibilidad de recursos . Por tant o, en- nales, de manera inequitativa , no contribui-

contrar una solución a los tres pro lemas ría de ninguna manera a la inclusión social.arriba mencionados representa un impor- El gasto público seguiría siendo inequitati-

tante desafio . vo. Además , de presentarse una crisis ma-

No resolver los problemas menci nados croeconómica -como resultado de indisci-

antes de profundizar la descentrali za ción , plina fiscal-afectaría negativamente sobre

podría poner seriamente en riesgo la ober- todo a los pobres . En este sentido, los po-

nabilidad del país, las finanzas púbicas y bres son los que tendrían un mayor interéssocavar la inclusión social . Si la desc ntrali- en que la descentralización no obstruya una

zación no es bien implementada, pod ría ha- gestión macroeconómica y fiscal sólida y

ber un deterioro en la calidad de lo servi- prudente.cios, y las presiones por incrementar l gas- Este informe denominado "Hacia una

to público podrían socavar la recien te con- Descentralización Incluyente " busca apoyar

solidación fiscal. Si bien hoy existe e tabili- a quiénes tienen que tomar decisiones en sudad macroeconómica , mayores gast os pú- enfrentamiento de los problemas y restric-

blicos podrían crear una brecha fisc a l y co- ciones arriba mencionados . Por tanto, Aro-

mo resultado, impedir que la econ mía se porciona guías para: ( i) elaborar una estra-

mantenga estable y que haya creo miento tegia eficiente de descentralización ; ( ii) es-

sostenible . Más aún, las disputas int rregio - tructurar los arreglos institucionales nece-

13

RESUMEN EJECUTIVO

sarios; y (iii) fortalecer el marco fiscal¡ nter-gubernamental. Este informe proporcionainformación analítica; recuenta experien-cias pertinentes de otros países que enfren-taron desafíos similares; y ofrece un conjun-to de opciones de política contenidas en elTomo I (informe principal) y el Tomo II(análisis técnico detallado).

Complementando la estrategiade descentralizaciónUna estrategia de descentralización pue-

de contribuir a profundizar la inclusión so-cial, proteger las finanzas públicas naciona-les, aliviar las inequidades regionales, y almismo tiempo mejorar la provisión de losservicios públicos y la capacidad de respues-ta del gobierno. Para ello, tendría que serconsensuada por los distintos actores invo-lucrados. Tal estrategia idealmente debería:> establecer una visión de los futuros roles

y responsabilidades de los gobiernos de-partamentales;

> coordinar la transferencia de las respon-sabilidades de gasto público tomando encuenta las diferentes capacidades insti-tucionales en los niveles nacional y sub-nacional;

> diseñar una secuencia para su implemen-tación gradual de manera que las presio-nes fiscales se mantengan bajo control;

> desarrollar incentivos que permitan lamejora de los servicios públicos y queconduzcan a una más efectiva rendiciónde cuentas; y

> priorizar la responsabilidad fiscal sobrela autonomía subnacional en el uso delos recursos con el fin de proteger las fi-nanzas públicas nacionales y el manejomacroeconómico.Una vez que la estrategia de descentrali-

zación sea establecida y consensuada, suimplementación podría darse en tres etapas.

Las siguientes son opciones de política parael corto, mediano y largo plazo.

Para el corto plazo : estableciendocapacidades institucionales básicas ycorrigiendo inequidadesLa descentralización debería estar dirigi-

da, inicialmente a establecer capacidadesinstitucionales básicas y a corregir las in-equidades en el sistema de transferencias.> Aspectos institucionales : (i) La instau-

ración de mecanismos promotores delconsenso ayudarían a facilitar el diálogopolítico, reducir los potenciales conflic-tos entre niveles de gobierno y mejorar latoma de decisiones sobre la descentrali-zación; (ii) el uso de herramientas paramejorar la gestión pública ayudaría acrear confianza entre los diferentes nive-les de gobierno e incrementaría la trans-parencia y la rendición de cuentas. Lassiguientes son herramientas de gestiónpara los gobiernos departamentales quepermitirían establecer capacidades ins-titucionales mínimas:

- Sistema de Gestión Financiera para per-mitir el acceso a información presupues-taria por parte de las autoridades de losdistintos niveles de gobierno y de losciudadanos;

- Administración de Recursos Humanospara hacer más transparente la planillasalarial, y hacer el reclutamiento y con-tratación de personal más competitivo;

- Sistema de Adquisiciones del Estado; y,- Mecanismos para monitorear y evaluarla

calidad de los servicios públicos.Aspectos fiscales : (i) mejorar la distri-bución de recursos públicos mediante elestablecimiento de fórmulas per cápitapara las transferencias de los ingresos dehidrocarburos a los gobiernos departa-mentales; (ii) instalar reglas básicas de

14


responsabilidad fiscal, que incluyan naprohibición inicial de acceso a nu vadeuda por parte de los gobiernos de ar-tamentales.

Para el mediano plazo : separando lasresponsabilidades entre niveles dgobierno y mejorando la eficienci ade los servicios públicosLa estrategia para el mediano plan se

enfocaría en separar claramente los ro es yresponsabilidades entre los niveles n cio-nal, departamental y municipal para pr mo-ver una mayor rendición de cuentas respec-to de los roles y responsabilidades asigna-dos. Con este fin y antes de asumir mayoresresponsabilidades, sería recomendabl quelos gobiernos departamentales pudiera de-mostrar que los servicios a su cargo presen-tan estándares de cobertura y calidad pro-piados y que existen capacidades para ejo-rarlos.> Aspectos institucionales : (i) separar

claramente los roles y responsabilidadesasignados a los distintos niveles e go-bierno con el fin de generar mayor rans-parencia, eficiencia y rendición de uen-tas en los servicios a su cargo; (ii) com-binar las responsabilidades asig adassobre la prestación de servicios pú licoscon la capacidad de gestionar los recur-sos humanos correspondientes, nclu-yendo el reclutar, contratar, de pedir,monitorear y pagar salarios del personal,así como la administración y planifica-ción del presupuesto.

> Aspectos fiscales : (i) diseñar e i trodu-cir gradualmente una nueva fórmu a parala distribución de los recursos y transfe-rencias que represente un nuevo meca-nismo de cálculo del financiamiento delos servicios públicos, la misma que de-bería contribuir a la reducción de nequi-

dades; (ii) una vez que las reglas básicasde responsabilidad fiscal estén operandoeficientemente, sería posible disminuirgradualmente el monto del gasto pre-asignado (ear-marking) e incrementar laautonomía departamental en la toma dedecisiones sobre el uso de recursos.

Para el largo plazo : profundizandolas responsabilidades de losgobiernos subnacionalesUna vez que se hayan implementado las

medidas de corto y mediano plazo, y se ha-yan creado mayores capacidades institucio-nales, los gobiernos departamentales esta-rían mejor capacitados para adoptar res-ponsabilidades adicionales y utilizar másrecursos.> Aspectos institucionales : (i) transferir

responsabilidades adicionales para ca-minos secundarios, salud y educación,en una forma gradual; (ii) fortalecer lacoordinación intergubernamental.

> Aspectos fiscales: (i) afinar la distribu-ción de recursos relacionados a la co-par-ticipación y transferencias por conceptode ingresos de hidrocarburos; (ii) consi-derar la posibilidad de que los departa-mentos administren impuestos propios,p.ej., la parte doméstica del ICE (Impues-to al Consumo Especial); y un impuesto ala ventas de gasolina y el diesel.

El resultado esperado dela implementación de lasopciones de políticaComo resultado de las opciones de políti-

ca sugeridas para el corto, mediano y largoplazo, podría lograrse una equidad básica enla distribución de recursos, y una mejor ren-dición de cuentas por parte de los gobiernosdepartamentales. Esto permitiría que la des-centralización pueda constituirse en una

15

RESUMEN EJECUTIVO

herramienta para una mejor inclusión so- de los diferentes niveles del gobierno paracial. Alcanzar esta meta requerirá de una proveer los servicios públicos a su cargo. Es-clara estrategia , que contenga una secuen - te informe está orientado a apoyara los bo-cia ordenada de medidas , que no amenacen livianos en el desarrollo e implementaciónlas finanzas públicas del país ni la capacidad de esa estrategia.

Introducción

I. ANTECEDENTES Y CONTEXTODE LA DESCENTRALIZACIÓN ENBOLIVIA

Bolivia se encuentra actualmente en unproceso de descentralizar tanto el poder co-mo los recursos. El avance de este procesotiene como telón de fondo la descentraliza-ción municipal ocurrida en 1994, la primeraelección popular de prefectos de diciembrede 2005, el referéndum sobre autonomíasregionales realizado en julio del 2006 y laAsamblea Constituyente inaugurada un mesmás tarde. Estos avances están ocurriendoen medio del nuevo contexto creado por laelección del Sr. Evo Morales como Presiden-te de la República, quien asumió el cargo enenero de 2006 y se convirtió en el primer lí-der de origen indígena en asumir el más al-to cargo del país.

Estos eventos de enorme importancia sedan en el contexto de una marcada situaciónde crisis política nacional. Existe un ampliosentimiento, extendido en todo el país, so-bre la necesidad de un nuevo contrato socialpara la futura estabilidad política y el des-arrollo económico.

Un elemento central de esta tarea se re-fiere claramente a la forma cómo Boliviapuede alcanzar mayor igualdad e inclusión.Este tema constituye una urgencia nacional,porque Bolivia es uno de los países con ma-yor desigualdad en América Latina. Tienesignificativas disparidades en la distribu-ción de sus activos (educación, tierra, vi-vienda) y diferencias en los ingresos por gé-nero, etnia, sector y tipos de empleo. Deacuerdo con la Encuesta Nacional de Hoga-res de 1999, el sector más rico de su pobla-

ción obtenía el 42.3 por ciento del ingresonacional, mientras que el más pobre apenasrecibía el 0.3 por ciento. La mortalidad in-fantil en las áreas rurales es casi el doble dela registrada en las áreas urbanas. La pobre-za y exclusión han sido particularmente se-veras para los indígenas, quienes constitu-yen más de la mitad de la población y cuyascondiciones de vida se han deteriorado. Enel año 2002, los indígenas bolivianos que vi-vían en pobreza superaban en 40 por cientoa los bolivianos no indígenas pobres, por-centaje que va en aumento si se comparacon el 30 por ciento de 1997.

El tema de igualdad e inclusión está ínti-mamente relacionado con una serie de asun-tos controversiales que necesitan ser resuel-tos como parte del nuevo contrato social.Los temas clave en conflicto están relacio-nados a la distribución de tierras, a los dere-chos de los indígenas, al alcance de la auto-nomía regional y a la distribución y uso delos ingresos de hidrocarburos. Los bolivia-nos están profundamente divididos en tornoa estos temas, y es muy probable que sus di-ferencias se intensifiquen en la medida enque los grupos opositores maniobren paraaumentar su poder o busquen sesgar las po-líticas nacionales hacia sus intereses.

Un elemento central es cómo dividir latorta de recursos naturales entre las regio-nes. Esto ha generado demandas por unamayor autonomía regional, basadas en laidea de que los departamentos retengan unaporción del "ingreso producido localmente':Estas demandas son altamente cuestiona-bles desde un punto de vista metodológico.Sin embargo, reflejan claramente que el ím-petu político por una mayor descentraliza-

18


subyación está por encima de los temas en- tierras altas sienten que ellos merecen unade la riqueza nacional parastá mayor porcióncuán divididates y muestra también

Bolivia al respecto.La descentralización puede cumplí

rol útil en esta situación . Generalmentpone desplazar el control de los sepúblicos del gobierno central a los gonos regionales y trasladar las respons

su pobreza.ayudar a aliviarun Al mismo tiempo, es importante precisar

descentralización puede contribuir asu- que lacios la inclusión sólo indirectamente . No es unaier- panacea y tampoco es el único medio parabili- Lograr la inclusión social. La mayor partici-

susl fru- pasión política que genera una descentrali-dades de cobrar impuestos y gastarlbiostos. A través de estos cam , la desce

dlización influye decisivamente en

os po-tra- zación crea oportunidades para questa- tires tengan mayor presencia en la toma de

Asimismo, una oferta de servi-tan- decisiones.sociedad. Porbución de poder en una . Por loto, alcanzar un nuevo consenso básico

lacómo deben distribuirse autoridad pca y las responsabilidades , así como Lgresos y gastos entre los diferentes nide gobierno, seria una importante conción para el logro de un nuevo contrasial.

Más aún , la descentralización por sma puede tener efectos positivos sodesarrollo socio-económico . Boliviapaís altamente diverso, en términos dpos étnicos, climas, dotación de resusos de tierra y grados de urbanizacióda su diversidad, parecería razonabletira los departamentos una mayor amía para tomar decisiones de acuerdsus necesidades y preferencias. Pero lcargados de formular políticas tambicesitan atender a las preocupantes sde creciente inequidad regional. Muesto se refleja en el crecimiento en lamía de Santa Cruz y aquellos otros dmentos que se benefician de la prodde hidrocarburos.

Las disparidades resultantes hantado las rivalidades internas y fomentdemandas regionalistas . Por ejempdepartamentos de las tierras bajasque sus contribuciones económicaspaís no están reflejadas en sus poderticos, mientras que los departamento

obre cios públicos más eficientes -y, sobre todo, ofertas más equitativas- serán benefi

s in- ciosas para los pobres, suponiendo que loseles sistemas de transferencia a los gobiernos

ribu- sub-nacionales también sean equitativos, oso- discriminen claramente a favor de las áreas

más necesitadas.mis- La población en situación de pobreza,re el así como puede beneficiarse más del crecís un miento también es laque más padece la falgru- ta de crecimiento. Por lo tanto, dicho sector,rsos, tendría un gran interés por una gestión ma

Da- croeconómica sólida , y en consecuencia, en

ermi - asegurarse que la descentralización no obs

tono - truya la gestión macroeconómica . Pero, en

con cualquier caso , la descentralización no pue-s en- de ser vista como un sustituto para una po-n ne- lítica explícita de inclusión que, idealmente,ñales esté basada en una variedad de otros meca-ho de nismos.cono- Atender los desafios mencionados es unaparta- tarea enorme que requerirá significativoscción esfuerzos . Cual sea la dirección que tome el

país, todo avance se desarrollará dentro delumen- contexto que se genere . Particularmente re-do las levante en este tema es la "geografía insti-o, los tucional" que resultó de la descentraliza-ienten ción municipal iniciada en 1994. Tomar enara el cuenta los resultados y lecciones aprendidass poli- de aquel primer tramo de la descentraliza-de las ción es de suma importancia para diseñarla

19

INTRODUCCIÓN

estrategia para el segundo tramo, que ac-tualmente se inicia.

II. PRIMERA FASE DELA DESCENTRALIZACIÓN(1994-2004)

La primera fase del proceso de descen-tralización, iniciada en 1994 por la Ley deParticipación Popular (LPP), fortaleció yamplió los gobiernos municipales . Aunquesu funcionalidad está lejos de ser la más óp-tima, las municipalidades juegan hoy roleseconómicos y políticos cada vez más signifi-cativos. Sus gastos representan actualmen-te cerca del 18.3 por ciento del gasto públi-co total, porcentaje que se va a incrementarcomo resultado de la nueva LH.

Posteriormente, en 1995, se establecie-ron las prefecturas en los nueve departa-

mentos del país. Al ser creadas no fueronconcebidas como gobiernos sub-nacionalescompletamente autónomos, sino como ins-tituciones híbridas. Fueron diseñadas comounidades desconcentradas del gobierno cen-tral y encabezadas por prefectos designadospor el Presidente de la República. Pero tam-bién se incorporó a su estructura los Conce-jos Departamentales, integrados por repre-sentantes nombrados por las municipalida-des, cuya principal función es la preparaciónde los programas y presupuestos departa-mentales. Los gobiernos departamentaleshan tenido un débil desarrollo institucionaly una limitada capacidad de gestión.

Antes de la aprobación de la LH, los gas-tos de las municipalidades representabancerca del 18.3 por ciento del gasto públicototal, y los gastos de los departamentos al-canzaban al 8.6 por ciento'. Tanto las muni-

m Recuadro 1 - LECCIONES APRENDIDAS DE LA PRIMERA FASE DE DESCENTRALIZACIÓN(1994-2004)

"Voz" e inclusión: la descentralización municipal y la participación popular han provisto de"voz" a los ciudadanos y han facilitado la inclusión social. La cantidad de alcaldes indígenas y re-presentantes localmente elegidos se ha incrementado gradualmente. Las comunidades indígenas ycampesinas han adquirido una participación mayor en la toma de decisiones sobre la inversión públi-ca. El control social, a través del Comité de Vigilancia, u otros medios, ha servido para mejorar la capa-cidad de las comunidades locales para dirigir recursos a sus necesidades prioritarias.

Sin embargo, también es cierto que el control social ha tenido un enfoque en los insumos y procesos,no necesariamente en los resultados; y que el incentivo a la inversión frecuentemente ha desviado la aten-ción de la provisión de los servicios. Un nuevo desafio surge ahora para la gobernabilidad en el nivel na-cional: en ausencia de mecanismos institucionalizados para la resolución de conflictos -entre niveles degobierno, y entre distintos grupos sociales- se están introduciendo intereses divergentes en la agendapolítica en una forma no mediada. Esto crea un impasse en el sistema de gobierno. La lección aprendidaes que la descentralización, al promover solamente la inclusión sin crear mecanismos de resolución deconflictos, puede perpetuar el desafio de gobernabilidad que actualmente enfrenta el gobierno.

T1 Esto excluye la planilla de sueldos para salud y educación que es una responsabilidad del gobierno

nacional.

20


lEquidad : La distribución de recursos a as municipalidades es equitativa pero la distribución

de recursos por los ministerios sectoriale sigue sin resolverse . La descentralización del nivel mu-

nicipal ha cambiado tanto la distribución co o el enfoque de la inversión nacional, habiéndose enfo-cado en la pobreza y priorizando programas ociales. Esto también ha implicado una distribución másfuerte desde las capitales municipales a las c munidades rurales. Sin embargo, la distribución de recur-sos realizada por los ministerios sectoriales en salud y educación, entre otros, aún no ha resuelto susproblemas. La distribución de maestros, por ejemplo, es ineficiente y desigual: a lo largo del país, cer-ca de 9,000 maestros no son requeridos en los lugares donde vienen trabajando, pero si son requeridosen otros lugares. Los recursos deben ser mej r distribuidos tanto entre como dentro de los departamen-tos. La lección aprendida es que la descentr lización departamental tiene que brindar una mejor aten-ción a la distribución de recursos tanto ent como dentro de los departamentos, pero con un enfoque

dirigido a la mejora en la provisión de servicios.

Responsabilidad fiscal: baja transparencia, alta informalidad, y ausencia de sanciones gra-

duadas han debilitado la responsabilida d fiscal . Los acuerdos para la administración de la deuda

subnacional son onerosos y no existen sufic entes datos sobre la deuda municipal. Los enfoques de mo-nitoreo y controles administrativos verticales han probado ser insuficientes para lograr una mayortransparencia. El gobierno central, como u proveedor principal, ha generado incentivos para prestar,pero no para recuperar el servicio de la deuda. El status de la deuda departamentales ambiguo. Por otrolado, la transferencia de gastos de inversión a las municipalidades permitió "ganancias rápidas" paraalcanzar neutralidad fiscal, pero esto se logró a costa de fragmentar las decisiones sobre la asignaciónde recursos. La lección aprendida es que l descentralización departamental debe crear compromisosde responsabilidad fiscal, ya que el gobierno central por sí solo no puede establecer buenos incentivos

para una mejor administración de la deuda

Asignación de responsabilidades : Lo descoordinados enfoques de transferencia de responsa-

bilidades de gasto tienen como princip a l factor a las motivaciones políticas . La presión generada

por el ímpetu político para avanzar en la d scentralización, ha dado lugar a una desarticulada transfe-rencia de responsabilidades entre los niveles departamental y municipal. Las decisiones sobre gastoscorrientes y de inversión, así como la provisión de servicios, no fueron tomadas en conjunto yen dife-rentes niveles de gobierno. Esto ha condu ido a una ambigua asignación de responsabilidades y a unabaja eficiencia. Por esta razón, ha sido extremadamente dificil alcanzar mejoras de servicio en las áre-as sectoriales (salud, educación, caminos), en todos los niveles del Estado y en las regiones del país.Mientras tanto, las experiencias iniciales para la creación de asociaciones de gobiernos municipales(mancomunidades), para alcanzar economías de escala, no han sido sostenibles. La lección aprendidaes que la descentralización departamenta debería ser diseñada de modo que las decisiones sobre gas-tos corrientes y de inversión se tomen en el mismo nivel de gobierno; y se requiere de enfoques coor-

dinados y sectoriales para que la descentralización conduzca a mejores servicios.

Fuente: Banco Mundial.

21

INTRODUCCIÓN

cipalidades como los departamentos repre-sentaban cerca del 27 por ciento del gastopúblico. Sin embargo, los gobiernos sub-na-cionales, en su conjunto, recaudaban menosdel 6 por ciento del total de impuestos y re-galías. Por lo tanto, han sido fuertementedependientes de las transferencias, espe-cialmente de los departamentos.

Existen varios resultados así como lec-ciones aprendidas en la primera fase de des-centralización (Recuadro 1). Tenerlas encuenta puede ser clave para avanzar en Lasegunda fase.

III. SEGUNDA FASE DE LADESCENTRALIZACIÓN Y SUSDESAFÍOS: HACIA UNADESCENTRALIZACIÓN INCLUSIVA

Bolivia está iniciando la segunda fase desu largo esfuerzo de descentralización delpaís. Tiene un énfasis mucho más marcadoen el nivel regional. Difiere del esfuerzo an-terior al tener la influencia de las discrepan-cias interregionales sobre el controly la dis-tribución de los ingresos que generan los re-cursos naturales, particularmente la explo-tación de hidrocarburos y el uso de la tierra.Este tema es particularmente conflictivo enlas regiones de Santa Cruz y Tarija, que quie-ren mantener para sí mismas, tanto comosea posible, los beneficios que otorgan talesrecursos. Esto ha creado un debate nacionalsobre cómo compartir las recaudaciones deuna fuente no renovable.

Dos importantes decisiones ya han sidotomadas previamente al inicio de la segundafase de descentralización:i. La elección de Los prefectos . Se ha mar-

cado un hito, porque los prefectos deri-van ahora su mandato del voto popular yno de la designación del Presidente de laRepública. Como consecuencia, los go-

biernos departamentales gozan, en Loshechos, de una cierta autonomía, inde-pendientemente de su status constitu-cional. El marco legal para las nuevas au-toridades departamentales elegidas ten-drá aún que esperar las decisiones de lapróxima Asamblea Constituyente, sinembargo, las negociaciones ya están encamino entre el gobierno central, losprefectos y los consejos departamenta-les con la finalidad de definir aspectosde la actual etapa de transición.

ii. Cerca de dos tercios de los recursosimpositivos adicionales a ser recauda-dos a partir de la LH (estimados enUS$240 millones para el año 2006) seránentregados a los departamentos y muni-cipalidades sin que éstos hayan tenidouna preparación previa para asumir nue-vas responsabilidades. Para las prefectu-ras, esto representa en promedio un au-mento de más del 50 por ciento en elmonto de las transferencias.Desafortunadamente, estas decisiones

estrechan el futuro camino de la descentra-lización, pues limitan algunas de las opcio-nes a seguir. Decisiones que podrían haber-se empleado como incentivos para el previofortalecimiento institucional o la mejora delos servicios, ya han sido adoptadas sin exi-gir nada a cambio.

Además, la anterior experiencia de des-centralización de Bolivia -y esfuerzos si-milares en otros países- muestran que losbeneficios anhelados no se consiguen si lasdecisiones no son implementados dentro deun marco básico basado en la transparenciay responsabilidad fiscal; en la solución delos desequilibrios horizontales en la asigna-ción de los recursos; y en una equiparidadentre recursos y roles.

En consecuencia, el desafio de esta se-gunda fase estaría en cómo lograr una des-

22


centralización inclusiva, tanto en la dibución de recursos como en la calidacgasto público y la provisión de servicio!

Como ya se ha mencionado, Boliviaentre los países con mayor desigualdaAmérica Latina y los ingresos que prodlos hidrocarburos no son distribuidos dimanera adecuada. Las transferencias fles del gobierno central a los departam(son altamente injustas. Por ejemplo,porcionan US$15.8 per cápita a la Paztiene una de las más altas incidencias dbreza) mientras que Pando (situada entmenos pobres) recibe US$407.2 Comosecuencia de la LH, el nuevo gasto de lcbiernos departamentales también serámente desigual en términos per cápita

Adicionalmente, la calidad de los seren todos los sectores y en todas las reges desigual. Los servicios de salud y Eción, entre otros, son desiguales den,cada departamento, mostrando significdisparidades entre las áreas urbanasles. Sin embargo, la mejora de los sepúblicos no está en el centro del debatual. Esto es desafortunado, ya que decomo se muestra en este Informe, la frecursos no es la principal causa de laciencia en la prestación de servicios, plarmente en el caso de educación y sal

Una descentralización inclusivaque basarse en una distribución de rEmás equitativa, como un medio parauna mejor y más uniforme provisiónvicios. Es un elemento clave para cora reducir las desigualdades y lograr uyor inclusión como parte de un nuez

trato social.Esta segunda fase de descentrali

por tanto, enfrenta tres grupos demas.i. La estrategia empleada podria

ineficiencias : La forma en que si

stri- menta esta nueva etapa de la descentra-s del lización parecería no ser la más conve-

niente, debido a que experiencias simila-está res muestran que las decisiones emplea-d en das como temas de inicio y la secuenciaucen de implementación escogida han gene-una rado efectos no deseados. Ello podría

asta- ocasionar que las reformas sean debati-!ntos das, promulgadas e implementadas depro- manera desarticulada entre los niveles(que regional y municipal.e po- ii. Los arreglos institucionales son débi-re las les: Los gobiernos departamentales nocon- tienen suficiente autonomía para admi-

is go- nistrar adecuadamente los recursos,alta- mientras que las responsabilidades entre

los niveles de gobierno se mantienenvicios desarticuladas y fragmentadas. Esto con-iones, duciría a ineficiencias y falta de rendi-!duca- ción de cuentas.tro de iii. La descentralización fiscal es inequi-ativas tativa : El marco fiscal intergubernamen-1 rura- tal produce inequidad en la distribuciónvicios de recursos y una débil responsabilidadate ac- fiscal. En efecto, existe pre-asignaciónlecho, de ingresos para los departamentos, pre-alta de siones fiscales generadas por la actualinefi- distribución de regalías, recursos trans-

articu- feridos sin responsabilidades de gasto,ud. desigualdades en las transferencias entretiene regiones, falta de recaudación propia a

cursos nivel departamental, elevada dependen-lograr cia de las transferencias del Gobierno

de ser- Central, y un manejo no transparente deatribuir la deuda sub-nacional.na ma- Si estos tres problemas no se enfrentan,to con- existe el riesgo de que la segunda fase de la

descentralización no conduzca a los resulta-zación, dos esperados. Siguiendo las experiencias

)roble - internacionales sobre descentralización(Recuadro 2), esto podría implicar: un ma-

lenerar yor descenso en la calidad de los servicios,imple- presiones adicionales de gasto que socavan

23

INTRODUCCIÓN

m Recuadro 2 - EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS EN DESCENTRALIZACIÓN.RIESGOS Y OPORTUNIDADES

Luego de más de dos décadas de descentralización, los países de América Latina han acumulado unariqueza de experiencias que pueden ser útiles para Bolivia. Inicialmente, la descentralización es moti-vada políticamente. Desde 2002, todos los países en la región tienen elecciones municipales. Hastaahora, la fortalecida legitimidad de los gobiernos sub-nacionales parece ser el principal impacto de ladescentralización en la región.

Más allá de los efectos políticos, la descentralización trae consigo una serie de riesgos. Un tema enparticular está relacionado con las transferencias fiscales. Con frecuencia, los arreglos para las transfe-rencias intergubernamentales mediante la distribución de las recaudaciones han precedido a las trans-ferencias de responsabilidades en los gastos, lo que incrementa la carga fiscal si las transferencias nose vinculan a ningún cambio en las responsabilidades. Sus consecuencias han sido aumentar presionesal gasto, excepto en el caso de Perú, donde se aplicó estrictamente el principio de neutralidad fiscal ensu descentralización. Conceder autonomía política a los gobiernos sub-nacionales sin instaurar un mar-co apropiado de reglas fiscales, también ha tenido efectos adversos,

La falta de ingresos propios en los niveles locales ha sido un escollo para la descentralización, par-ticularmente para los gobiernos regionales. Muchas regiones o estados en Argentina, México, Perú y Ve-nezuela, a pesar de ser nominalmente autónomos, aún dependen en gran medida de transferencias pa-ra contar con ingresos. Esto ha prolongado la responsabilidad hacia el centro (y no hacia los ciudada-nos locales y a los que pagan impuestos), perpetuando la dependencia de las transferencias y limitan-do la capacidad de préstamo. Cuando las fuerzas impositivas fueron efectivamente concedidas a los go-biernos sub-nacionales -Brasil con su IVA- resultó en una recaudación impositiva sub-óptima. Losestados compitieron en "guerras fiscales" sobre las tasas de impuestos en "carreras hacia el fondo". Enel caso de ventas que afectan a diversas jurisdicciones, la experiencia brasileña ha demostrado lo com-plejo que es administrarlas para efectos de impuestos.

La transferencia de gastos a los gobiernos sub-nacionales también ha sido dificil. En la mayoría delos países la descentralización no ha resuelto las ambigüedades. Estos son evidentes en los usos in-apropiados de funciones "exclusiva" y "concurrente", por ejemplo, en Ecuador, Nicaragua, Perú y Ve-nezuela. Desafortunadamente, los enfoques sectoriales fueron raramente cumplidos. En cambio, Chi-le y España han demostrado que los enfoques sectoriales contribuyen a una coordinación interguber-namental y a mejores servicios. En resumen, hoy en día, la mayoría de los países de la región, en ge-neral, no han mejorado la entrega de servicios a través de la descentralización. Únicamente unos po-cos han materializado gobiernos sub-nacionales que han seguido políticas consistentes, como en Bo-gotá (Colombia).

La responsabilidad fiscal es una preocupación creciente. Argentina, Brasil y más recientementeColombia y Perú han sufrido dolorosas experiencias por el despilfarro de los gobiernos sub-nacionales.Estos han puesto en riesgo la provisión de servicios públicos adecuados, confiables -por lo que elGobierno Central puede tener en última instancia la responsabilidad olític lp a-, a seguridad de lossistemas financieros, el acceso al crédito internacional de un país y su estabilidad macroeconómicaen general.

-

24


Para Bolivia, ignorar estas experiencias, sería riesgoso. Sin embargo, ello podría ocurrir como con-secuencia de una falta de ajuste a la estrategia de descentralización, la debilidad de los arreglos insti-tucionales, el inadecuado marco fiscal y la fragilidad económica y política del país en general.


el proceso de ajuste fiscal y un debi ita-miento de la gobernabilidad por los conflic-tos regionales que, a su vez, pueden d e bili-tar el contrato social que actualmente seviene forjando. Si la descentralización o esbien implementada, el país podría p rderuna oportunidad de mejorar y lograr l in-clusión social.

IV. EL INSTRUMENTO DELANÁLISIS DE LA SITUACIÓNINSTITUCIONAL Y DEGOBERNABILIDAD (IGR)

EL Informe apunta a rastrear las utasinstitucionales del deficiente dese pe-ño del Estado y a proporcionar alte nati-vas prácticas . Con esta finalidad, eval'a lasdebilidades en el sector público, que e ma-nifiestan en la pobre regulación, la de 'cien-te prestación de servicios o la alta corrup-ción; y analiza las posibles causas, inclu-yendo a los conductores de la economía po-lítica. Por tanto, su característica distintivaes presentar políticas alternativas qu bus-can "una mejor adecuación" (bestfit) en lu-gar de "una mejor práctica" (best pr ctice),dadas las restricciones inherentes al c ntex-to del país.

Los sustentos de este informe . EL In-forme de Análisis de la Situación Institucio-nal y de Gobernabilidad 2000, titula o "Bo-livia: Del Padrinazgo al Estado profesional",proporcionó una serie de recomendaciones

que sustentan este nuevo informe.El citado Informe 2000 evaluó la organi-

zación del sector público de Bolivia y susoperaciones, particularmente en las áreasestructurales de administración, recursos fi-nancieros y humanos, así como la transpa-rencia y confiabilidad de su desempeño. En-contró una brecha entre los modelos decomportamiento "ideal" prescritos en lasnormas oficiales y los modelos en las prácti-cas reales. Esta brecha afectó la elaboraciónde presupuestos, el gasto público y la ges-tión de recursos humanos, entre otros. Tam-bién desnudó la ausencia de transparencia yconfiabilidad, porque el Informe 2000 con-cluyó señalando que la burocracia había si-do invitada a formar parte de los partidospolíticos y usada como "moneda" para lospactos políticos.

Como recomendación para superar estasituación, el Informe 2000 sugirió lo si-guiente: (i) desarrollar un consenso para ladespolitización del sector público; (ii) in-troducir mayor transparencia en la adminis-tración del servicio civil; y, (iii) mejorar lasupervisión central de la administración pú-blica para una mayor descentralización ope-rativa y toma de decisiones. Sus principalespropuestas, actualmente están siendo im-plementadas bajo el Primer Proyecto de Re-forma Institucional (PRI-I). Otras recomen-daciones se encuentran en la actual agenda

de descentralización.Objetivo del Informe "Hacia una Des-

centralización Inclusiva ". Este Informe

25

INTRODUCCIÓN

tiene como meta apoyar a quiénes tienenque tomar decisiones en Bolivia para la im-plementación de la descentralización, enespecial con respecto a los gobiernos depar-tamentales. En particular, proporciona unaguía sobre:(i) cómo elaborar una estrategia eficiente

de descentralización;(ii) cómo mejorar los arreglos instituciona-

les; y,(iii) cómo fortalecer el marco fiscal intergu-

bernamental.

Las opciones de política (tabla 1) estánorientadas a cómo implementar la descen-tralización dentro de un marco estratégico.En vez de proporcionar un paquete cerradode recomendaciones, este Informe intenta,en la medida de lo posible, presentar alter-nativas y opciones de política para permitir,a quienes toman las decisiones, una com-prensión sobre los diferentes enfoques y suscostos de oportunidad. Estos costos deoportunidad, en general, son más altos en elnivel regional comparado con el nivel muni-cipal. Asimismo, el Informe intenta presen-tar alternativas de política que puedan im-plementarse en una forma realista dados losincentivos que prevalecen en el sector pú-blico boliviano.

El proceso es tan importante como elproducto . Este Informe intenta apoyar eldebate entre los actores de la descentraliza-ción en Bolivia. Por ello, fue elaborado es-

trechamente con funcionarios del gobierno,incluyendo una serie de talleres, desarrolla-dos en La Paz y en Washington, sobre asun-tos relacionados a la descentralización.

El Informe se enriqueció con útiles co-mentarios y sugerencias de representantesdel Vice-Ministerio de Descentralización enel Ministerio de la Presidencia, del Ministeriode Hacienda, del Ministerio de ParticipaciónPopular (hasta 2005), del Ministerio de Sa-lud y Deportes, del Ministerio de Educación,del Servicio Nacional de Caminos (SNC), asícomo de la Unidad de Coordinación para laAsamblea Constituyente (UCAC).

El diálogo también incluyó visitas decampo a las prefecturas de Chuquisaca, LaPaz y Santa Cruz, donde el equipo de trabajosostuvo productivos debates con la socie-dad civil, el Comité Cívico de Santa Cruz, laCámara de Industria y Comercio (CAINCO) enel mismo departamento, entre otros.

Una nota para la discusión sobre descen-tralización, preparada por el BM, resumien-do las principales recomendaciones de esteInforme, fue analizada con varios funciona-rios del gobierno en marzo de 2006(ver: Bo-livia: por el Bienestar de Todos, BM, 2006).Estas actividades reflejan la convicción delBM sobre la necesidad de un consenso parafacilitar un diálogo abierto, político y técni-co, y buscar enfoques comunes y útiles.

Este análisis de la situación institucio-nal y de gobernabilidad se descompone enun informe principal (Tomo I) y un análisistécnico detallado (Tomo II).

26


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27

INTRODUCCIÓN

1. EL CONTEXTO Y LASRESTRICCIONES PARA LA

DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL

Este capítulo proporciona una visión general del contexto en

el que se está dando la descentralización en Bolivia, en

términos de los intereses de los actores, la calidad deservicios públicos y las restricciones fiscales.

Esta sección busca establecer algunos de los principales hechos

políticos que subyacen en esta segunda fase de descentralización.

Su objetivo es presentar hallazgos analíticos que deberían ser útiles

para el diseño de la estrategia de descentralización, que se presenta

más adelante.

30


La segunda fase de la descentraliza ión,que en la actualidad inicia Bolivia, se p odu-ce en un contexto caracterizado por tres he-chos dominantes: (i) una economía po iticaen la cual los intereses de los actores p r losrecursos naturales son la motivación subya-cente detrás de la descentralización; (ii)servicios públicos no eficientes en todos lossectores y regiones; (iii) un ambiente fiscalrestringido que, a pesar de mejoras recien-tes, permanece frágil y vulnerable a la cre-cientes presiones sobre el gasto prov nien-tes de la descentralización, particularmentedurante su periodo de despegue. Cada unode estos hechos plantea condicionam entospara el diseño de una estrategia de d scen-tralización. Desafortunadamente, al unosde estos condicionamientos son exclu entesentre sí. Los costos de oportunidad le losmismos deberán ser evaluados en el ebatenacional sobre descentralización.

I. LAS FUERZAS QUE IMPULSANLA DESCENTRALIZACIÓN

Las fuerzas que propician la nuevadescentralización de Bolivia , no so el re-clamo por mejoras en Los servicios la re-ducción de desigualdades regional s o labúsqueda de una mayor responsa ilidadfiscal, a pesar de su importancia. El im-pulso para La descentralización pr vienede Las presiones y La competencia por elcontrol y distribución de los ingre s os ori-ginados por los recursos naturales el pa-ís, particularmente los ingresos poi, la ex-plotación de hidrocarburos y el uso d la tie-rra. El tema es particularmente conflictivoen las regiones ricas en recursos, que pre-

tenden mantener para sí mismas el control yla toma de decisiones sobre estos recursostanto como se pueda, a través de la descen-tralización de responsabilidades. A la inver-sa, las regiones menos dotadas pretendenque tales decisiones sean centralizadas por-que así esperarían una distribución de in-gresos más equitativa.

La descentralización regional está ocu-rriendo en el contexto de inequidades cre-cientes y profundas . Las hondas desigual-dades sociales son bien conocidas en Boli-via' y las desigualdades regionales se con-vierten en más importantes todavía para eltema de descentralización. La mayoría de losdepartamentos en las tierras bajas han expe-rimentado una reactivación económica ycrecimiento, mientras que los departamen-tos en las tierras altas están estancados.

Un fenómeno particularmente importan-te ha sido el crecimiento de la economía deSanta Cruz y de aquellos departamentos quese benefician con la producción de hidrocar-buros. Esta situación ha provocado que sealimente el regionalismo. En efecto, los de-partamentos de las tierras bajas sienten quesu poder económico no está equiparado consu poder político. Sus demandas de descen-tralización política y elecciones popularesde las autoridades regionales son y serán unpaso hacia un nuevo equilibrio de podereconómico y político.

Una revisión del PIB regional per cápitay sus tasas de crecimiento (en términosconstantes entre 1988-2003) muestra gran-des diferencias (Tabla 2). El PIB per cápitade Santa Cruz fue el doble que el de Potosí.Las tasas de crecimiento regional son aúnmás desiguales y están positivamente corre-

2 En 2002, se estimaba que el 65 por cito de la población tenía ingresos insuficientes para

alimentación básica y gastos no -alime ticios, mientras que un estimado de 41 por ciento tenía ingresos

muy bajos para acceder a canastas ali enticias de ingesta mínima de calorías.

31

EL CONTEXTO Y LAS RESTRICCIONES PARA LA DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL

lacionadas (aunque escasamente) con elPIB per cápita, lo que significa que las dis-crepancias entre los diferentes PIB regiona-les per cápita tienden a incrementarse, no adecrecer. La desigualdad regional de Boliviaes, por tanto, sustancial e implica que losintereses de las regiones han sido y siguensiendo divergentes.

Los bolivianos permanecen claramen-te divididos por sus demandas de "auto-nomía regional ". La lucha por la distribu-ción del caudal de los recursos naturales,ha rodeado Las demandas de los departa-mentos que exigen tener una mayor auto-nomía regional y el derecho a retener unaparte de "los ingresos localmente produci-dos". Estas propuestas están basadas en lacomparación del monto de impuestos na-

cionales recaudados en una región con losgastos que el gobierno central ejecuta endicha región. Esta última propuesta no tie-ne sustento técnico, porque argumentarque una región debería retener una ciertaporción de los impuestos nacionales paga-dos en ella, es confundir la recaudación tri-butaria nacional con la recaudación local.No es apropiado considerar como impues-tos de un gobierno departamental a aque-llos impuestos del gobierno central produ-cidos por actividades de hogares y empre-sas en dicho territorio.'

Entre otras, debido a esta confusión, losbolivianos parecían divididos sobre las de-mandas de "autonomías regionales". Deacuerdo a ciertas encuestas, existía un dise-minado apoyo a favor de elecciones popula-

Tabla 2 - PIB PER CÁPITA (2005) Y TASAS DE CRECIMIENTO POR REGIÓN(en porcentajes ), 1988-2003

PIB per cáp . (2005 )(Bolivia = 100)

Tasas de crecimiento del PIBa(1988 -2003 ) ( en porcentajes)

Bolivia 100 9.8Chuquisaca 85

4.6La Paz 93 9.3Cochabamba 101 6.6Oruro 127 -6.6Potosí 57 13.8Tarija 118 45.9Santa Cruz 117 8.0Beni 87 16.2Pando 137 27.2JIndicadores de Desigualdad:

Dispersión 0.24 1.1ler decil/lomo decil 1.5 6.0

Notas: a las tasas de crecimiento son para todo el período, no anuales : b error estándar dividido porel valor medio (mean); C Primer decil dividido por el noveno decil, aproximado por la razón delsegundo valor más atto dividido entre el segundo valor más bajo.Fuente: Banco Mundial, sobre datos provistos por: www.ine.gov.bo.

32


res de prefectos. Este apoyo es amplio eidas las regiones y grupos sociales (Gr1). Sin embargo, los ciudadanos pareprofundamente divididos en torno a lamandas por autonomía, porque muchomen que sea una amenaza a la nocióunidad nacional (Gráfico 2).

Gráfico 1 - RESULTADOS DE ENCUES

Ito- Las municipalidades perciben la des-lfico centralización regional como una amena-

cían za a su poder. Las municipalidades dieron elde- primer paso en la fase inicial de la descen-

s te- tralización que empezó en 1994 y conside-n de ran que tienen esa "ventaja" sobre los go-

biernos regionales. Además, fueron fortale-

AS: DEMANDA POR DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA

(Marzo 2005)

81 15La elección

de Prefectos

79 14La realización de la

Asamblea Constituyente

La realización delreferendum por las

autonomías departamentales

0% 2

Fuente: Encuesta Opinión y Mercado (Marzo-Ju

69 27

4

7 De acuerdo

n En desacuerdo

• No precisa

4

fo 40°!o 60°!o 80% 100%

o 2005).

Gráfico 2 - RESULTADOS DE ENC U STA EN CIUDADES BOLIVIANAS SELECCIONADAS:

"¿Las autonomías regio ales dividirán la Nación?" (Marzo 2005)

Si cree

No cree

No precisa

n Total

n La Paz

n El Alto

® Cochabamba

Santa Cruz

20 40 60 80 100

°lo

Fuente: Encuesta Opinión y mercado ( Marzo 7¢lio 2005).

3 Para algunos impuestos, como el impuesto al ingreso personal (que no existe en Bolivia), las dosnociones pueden coincidir. Pero no lo hacen para la mayoría de los impuestos. No es imposibleregionalizar significativamente los gastos del gobierno central y los impuestos, pero esmetodológicamente dificil y, en todo ca o, no es lo que se está haciendo en Bolivia.

33


cidas mediante la Ley de Participación Po-pulary ahora sienten que un creciente rol delos gobiernos departamentales puede cons-tituir una amenaza a sus recursos y a su po-der político.

Las municipalidades reconocen total-mente que los cambios de la LH les otorga-rán a las prefecturas departamentales unamayor porción de recursos públicos. Ade-más, parece que los municipios no estimanque su representación en los consejos de-partamentales sea una herramienta efectivapara resolver [os conflictos interguberna-mentales`. Como se explica más adelante,este conflicto de distribución entre regionesy municipalidades es complejo y conduce auna serie de consecuencias negativas.

Algunos grupos sociales y actores pro-bablemente se opondrán a una mayor au-tonomía regional . Es muy probable que im-portantes organizaciones sindicales del sec-tor público, especialmente de los sectoressalud y educación, se opongan a la descen-tralización por temor a perder sus poderesde negociación. El mismo punto de vistaopositor puede ser asumido por aquellosgrupos beneficiados por la ley de Participa-ción Popular en el nivel municipal; porejemplo, los ayllus rurales o las juntas urba-nas de vecinos. Lo expuesto implica que lafutura descentralización puede no estar ba-sada en el apoyo de poderosos grupos socia-les, sobre los que, en última instancia, sesostiene una reforma de este tipo para serexitosa.

No hay mecanismos institucionales pa-ra procesar las demandas divergentes enbeneficio de un mínimo consenso . Los in-tereses divergentes son un elemento integralde cualquier proceso de descentralización.

En Bolivia, sin embargo, la descentralizaciónse está implementando sin los mecanismosadecuados para discutir y resolver conflictosentre los distintos actores involucrados, par-ticularmente entre niveles de gobierno. Estoes lo más importante ya que la elección deprefectos tiene un profundo impacto en elsistema político y de gobierno en Bolivia: enausencia de un Poder Legislativo fuerte, elnivel departamental puede convertirse en elúnico contrapeso político efectivo del Ejecu-tivo. Si no se toman medidas preventivas, esprobable que los conflictos de responsabili-dades, roles y recursos entre los distintos ni-veles de gobierno se incrementen en la medi-da en que el proceso de descentralización sedesencadene. Los recientes esfuerzos paraestablecer mecanismos de coordinación en-tre niveles de gobierno hasta ahora no hanprobado ser efectivos, creando así el riesgode un impasse en el sistema de gobierno.

Los distintos intereses de los actores in-volucrados, junto con la falta de mecanis-mos institucionales para resolver conflic-tos, conducen a una estrategia de descen-tralización que el país está siguiendo implí-citamente y que tiene las siguientes carac-terísticas.

La descentralización avanza por sepa-rado entre los diferentes niveles de go-bierno . A raíz de los intereses divergentes,el proceso de descentralización avanza demanera desarticulada entre los niveles mu-nicipaly departamental. Esta realidad gene-ra una serie de consecuencias negativas, yaque las responsabilidades no pueden ser cla-ramente asignadas en cada nivel del gobier-no. La descentralización no avanza sectorpor sector (salud, educación, caminos, porejemplo), lo que, desde un punto de vista

4 Los problemas ya han surgido entre prefectos y consejos departamentales (ya que la principal funciónde estos últimos es la definición y aprobación de presupuestos regionales y planes de inversión).

34


técnico, ofrecería mejores oportunid despara la asignación de responsabilidades.

La secuencia de descentralizaci ón-descentralización política antes de c ns-truir marcos fiscales y administra t ivosbásicos-no sería óptima . La reci nteelección de los prefectos de los gobiernosdepartamentales podría dar lugar a nievenegociadores que presionarían por mayoresporciones de recursos nacionales. Es si-tuación haría más difícil lograr un con ensosobre el tamaño de los bienes público na-cionales, como, por ejemplo, la estabi ¡dadfiscal o macroeconómica. También limitaríala redistribución de recursos entre regionespara una mejor prestación de servicio pú-blicos. Asimismo, la descentralización polí-tica puede dar lugar a presiones de astoadicionales, que pueden no ser contr Jadastotalmente bajo las reglas de responsabili-dad fiscal.

Consecuencia . La economía política dela descentralización departamental tieneimplicancias obvias. Sería recomen ableevaluar la capacidad de la descentrali aciónpara atender las diversas demandas y debe-ría evitarse el antagonismo con aq ellosgrupos que guardan reservas hacia l des-centralización. Asimismo, los escena 'os dedescentralización a nivel regional no debe-rían ignorar a las municipalidades, or lotanto, se deberían incluir y debatir la posi-bles relaciones y conflictos entre regí nes ymunicipalidades, y evaluarse, en parte, laposibilidad de fortalecer a las municipalida-des. En suma, se requiere un míni o deconsenso para que la descentralización seaexitosa.

MUCHO QUE DESEAR

Los servicios públicos son deficientes entodos los sectores y regiones. Las numerosasnecesidades no satisfechas en educación,salud, vivienda son desigualmente distribui-das entre las regiones. Se han hecho mejoraspero aún queda mucho camino por recorrer,particularmente en ciertas regiones. La Ta-bla 3 muestra los desequilibrios horizonta-les (inter-regionales) que existen. Los servi-cios de salud en La Paz son, por ejemplo,diez veces más insuficientes que en SantaCruz y seis veces más que en Tarija.

Estos datos son consistentes con un aná-lisis detallado de los tres sectores, concreta-mente salud, educación y caminos, que sonanalizados en detalle en este Informe. Estostres sectores son críticos para el desarrollosocial y económico, sin embargo la calidadde los servicios públicos es limitada, parti-cularmente entre los nueve diferentes de-

partamentos (Tabla 4).Consecuencia . La descentralización de-

be contribuir decididamente a aumentar laeficiencia en la prestación de los serviciospúblicos. Se han producido mejoras en algu-nos sectores pero aún queda mucho por ha-cer, particularmente en determinadas regio-nes o zonas. Esto requiere una estrategia dedescentralización que se implemente conuna visión de mejoramiento de los serviciosy con políticos departamentales y municipa-les comprometidos para lograr resultados enesos rubros.

III. LA SITUACIÓN FISCAL: NOEXISTE ESPACIO PARA AUMENTARLOS GASTOS PÚBLICOS

II. LA CALIDAD DE LOS La nueva etapa de la descentralización

SERVICIOS PÚBLICOS : LA OFERTA ha levantado expectativas acerca de un ma-

DE SERVICIOS PÚBLICOS DEJA yor gasto público. Si bien actualmente exis-

Tabla 3 - NECESIDADES INSATISFECHAS POR DEPARTAMENTO (en porcentaje), 2001

Departamento Material dei i

Espacio de Servicios Abastecimiento Servicios de Serviciosv v endai d

vivienda inadecuados de agua de energía educación de saludna ecuado insuficiente y alcantarillado inadecuado insuficientes insuficientesPromedio Naci n lo a 39.1 70.8 58.0 43 7Chuquisaca 53 7

. 52.5 37.9. 72.1 62.2 62 5 7La Paz

Cochabamba41.9 66.0 11 53.2 11,

.

39.00.7

49.140.4

64.937.3 68.2 55.1 42 2 52 6Oruro 39 2 7. . 28.3

Potosí.

60 3

.26 65.9 41.8 47.2 58.8 íl

Tarija.

30.4

67.1

71 5

71.5 65.0 72.4 59.6

Santa Cruz 023

. 45.6 43.1 43.6 16 7

Beni

.

677.0 55.8 33.9 43.6 6.4

Pando3.2 85.0 82.4 T.r

64.2 54.6 31 740.4 80.5 83.6 64.8 61.3.

39.3Fuente: INE, Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas . www.ine.gov.bo.

36


Tabla 4 - CALIDAD DE LOS SERVICI

Sector • Acceso bajo y desigual

Educación En contraste con las al

S PÚBLICOS EN EDUCACIÓN , SALUD Y CAMINOS

al nivel de educación primaria superior y secundaria.as matrículas para la educación primaria (97 por

trícula neta en el nivel superior secundario fue

ciento.i ntra-departa mentales: dentro de los departamentos ytos por estudiante son desiguales.!stros entre distritos es relativamente pobre. Cerca de

requeridos en las escuelas en las que trabajan (pero

ciento), al 2001, la m

únicamente del 51 por

• Existen desigualdadesentre distritos, los gas

• La distribución de ma9.000 maestros no so

Sector

Salud

sí son necesarios en otras).

• En los indicadores talfMortalidad Materna (TAmérica latina. Existedentro del país, particacuerdo a la encuesta

de 320 en las Tierras

Valles (Cochabamba,

Beni y Pando).

• En 2001, el porcentaj lciento en el quintil na 89 por ciento en el

!s como Tasa de Mortalidad Infantil (TMI) y Tasa deMM), Bolivia ocupa el último lugar en la región den grandes diferencias en los indicadores de saludularmente entre los diferentes departamentos. Deposterior al Censo de 2002, la mortalidad materna fueltas (incluyendo La Paz, Potosí y Oruro), 147 en loshuquisaca y Tarija) y 206 en los Llanos (Santa Cruz,

e de partos profesionalmente asistidos fue 23 porás pobre, 53 por ciento en el siguiente quintil y subió

quintil más rico en Bolivia. Al mismo tiempo, tanto la

blico (2004) y la Evaluación de la Pobreza (2004)

en la atención profesional de partos, de 60 por ciento

indígena a 37 por ciento para la población indígena

Revisión del Gasto Púmuestran diferenciaspara la población no(año 2001).

Sector • La calidad de los caCaminos solamente 7 por cie

caminos pertenecenvalores son muy bajes 27 por ciento.

• Hay desigualdades recamineros. Mientraspavimentados, estadepartamentos comeindustria de la agro-red de caminos pavi

finos es pobre. Los caminos pavimentados representanto del total de la red caminera. La mayoría de estos

la red primaria . En perspectiva internacional, estos

s, ya que el promedio para la región de América latina

gionates en términos de calidad de los serviciosque Tarija tiene 16.2 por ciento de sus caminos

borción es aproximadamente 2 por ciento en

Potosí o Pando . Aún en Santa Cruz, dependiente de la

exportación , se presenta solamente un décimo de su

Mentada.


37


te estabilidad macroeconómica, el aumentodel gasto público podría crear una brechafiscal y, como resultado, socavar la capaci-dad de la economía para permanecer equili-brada generando empleo y contribuir a ser-vicios públicos adecuados. De hecho, hanexistido experiencias de descentralizaciónen otros países donde el aumento del gastopúblico terminó por debilitar notoriamentela sostenibilidad fiscal de país, afectandoprincipalmente a los estratos pobres de lapoblación cuando apareció la necesidad derealizar un ajuste.

El déficit global proyectados de Bolivia hacaído a 2.3 por ciento del PIB en 2005 de 5.5por ciento en 2004 (Gráfico 3). Este logro,junto a un rápido crecimiento del PIB-cer-ca del4 por ciento en 2005- ha mejorado lasostenibilidad de la deuda del sector públicoayudando a mantener estable la tasa nomi-nal de cambio, lo cuales clave para mantenerla solvencia en un sector público y privado

altamente endeudado en dólares. Sin embar-go, la deuda pública de Bolivia permanecealta en el 80 por ciento del PIB. El mejora-miento de las finanzas públicas se debióprincipalmente al aumento del ingreso fiscalpor un precio internacional de los hidrocar-buros más alto y a la nueva LH. Sin embargo,el problema es que mientras esta ley prome-te mayores ingresos (casi US$366.5 millonesen el año 2006), la mayoría de estos recursosya han sido pre-asignados; además, estos in-gresos son sensibles a los cambios y la vola-tilidad de los precios internacionales.

Consecuencia . La implicancia de estehecho es que la descentralización debeconstruirse sobre todo con responsabilidadfiscal, protegiendo los avances ya existen-tes en el manejo macroeconómico. El princi-pio de neutralidad fiscal de la descentraliza-ción-es decir, las reformas no deben resul-tar en gastos adicionales- debe ser unaguía constante.

Gráfico 3 - DEUDA INTERNA Y EXTERNA Y BALANZA PÚBLICA ( en % PIB), 1995-2005

90%

mo-

v

89

10% -

0%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 p

0%

-1%

-2%

-3%

-4%

-5%

-6%

-7%

-8%

-9%

-10%

n deuda externa ( izq.) ^¡ Deuda interna (izq.) - Superávit/Déficit publico (der.)

Fuente : Banco Mundial.

5 Datos: mayo de 2006.

38


IV. CONCLUSIÓN

El análisis de estos hechos proporcionalineamientos y también restricciones para eldiseño de una estrategia de descentraliza-ción. Lamentablemente, algunas de la res-tricciones son incompatibles entre sí. Algu-nos ejemplos: la reducción o el control delgasto público no es fácil de conciliar n lamejora de los servicios públicos, que usual-mente demanda más recursos; el enfr nta-miento de las demandas políticas que e <¡genuna mayor autonomía no necesaria entecontribuye a una mejor gobernabilid d; elfortalecimiento de las municipalidade pue-de entrar en conflicto con la creación e go-biernos departamentales; la concesi n deuna mayor autonomía puede dificultar la ta-rea de reducir las disparidades interre iona-les relacionadas con la calidad de los servi-cios y la disponibilidad de recursos. Cómomanejar y reconciliar estas restricci nes ylos costos de oportunidad de su implemen-

tación será parte central del debate nacio-nal sobre descentralización.

Estas restricciones y sus costos de opor-tunidad crean una demanda por una estrate-gia de descentralización específica, que de-bería considerar los siguientes elementos:> Existe la necesidad de establecer una es-

trategia diseñada sobre un consenso mí-nimo, dentro de un ambiente de incenti-vos e intereses competitivos.Existe la necesidad de reformas institu-cionales que contribuyan a mejorar losservicios.Existe la necesidad de reformas fiscalesque sean compatibles con las restriccio-nes fiscales ; el criterio básico es que ta-les reformas no deben empeorar la posi-ción fiscal, sino mejorarla mediante unamayor eficiencia en la gestión pública.El siguiente diagnóstico se propone su-

ministrar elementos para lograr estas metas,en términos de estrategia, arreglos institu-cionales y descentralización fiscal.

2. DIAGNÓSTICO: ESTRATEGIA DEDESCENTRALIZACIÓN , ARREGLOS

INSTITUCIONALES YDESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Este capítulo proporciona un análisis detallado de las

debilidades en términos de la estrategia de descentralización,

los arreglos institucionales y la descentralización fiscal. Este

capítulo describe y analiza los tres principales problemas que viene

enfrentando la descentralización en Bolivia: (i) la necesidad de

fortalecer la estrategia de descentralización, (ii) la persistencia de

débiles arreglos institucionales, y (iii) una descentralización fiscal

inequitativa. Como se desarrollará más adelante, estos tres

problemas deben ser superados de manera que la segunda fase de

descentralización conduzca a los resultados deseados: distribución

equitativa de recursos y mejores servicios en beneficio de una

mayor inclusión social. Si estos temas no son apropiadamente

tratados, existiría el riesgo de una mayor disminución en la calidad

del servicio; presiones fiscales adicionales que socaven el reciente

proceso de ajuste fiscal; y debilitamiento de la gobernabilidad

como producto del conflicto regional. Finalmente, podría no

obtenerse avances en la inclusión social. El análisis en esta

sección constituye la base para las opciones de política que serán

presentadas en capítulos subsiguientes.

40


I. PROBLEMA UNO: LA NECESI AD mulgadas separadamente. Por ejemplo, las

DE FORTALECER LA ESTRATEGI DE reformas municipales de 1994 fueron des-

DESCENTRALIZACIÓN vinculadas de los gobiernos departamenta-

Bolivia requiere una estrategia decentralización coherente para fortalelos gobiernos sub-nacionales, debidosiguientes factores:

Las reformas políticas lanzaron elceso sin la definición previa de uncuado marco institucional y fiscal. S

las decisiones adoptadas son comprenen el contexto social y político del pipriorización de las reformas políticasla definición de un marco de institucioreglas e incentivos sobre la descentición no fue la mejor solución. Colomb'rú y Venezuela, entre otros, fueron ados por el mismo dilema. Al hacer)ellos concedieron a sus gobiernos regí,mayor autonomía política antes de csus relaciones fiscales o responsabilde gasto. Esto condujo a mayores presobre el gasto, debilitó las restriccionsupuestarias, aumentó el costo políicobrar impuestos locales propios (orido una mayor preferencia por las trancias del gobierno central) y, finalmesuperpusieron las responsabilidadesprestación de servicios públicos. A lzsa, Chile es uno de los pocos países drica latina que introdujo arreglos insinales en los niveles subnacionales elficio de mejores servicios al mismoque supo mantener disciplina fiscalcasos claramente demuestran los belde crear e implementar arreglos insnales apropiados antes de introducidescentralización política.

El proceso de descentralización[¡vía no ha avanzado de una maneenada ni integrada entre los difereiveles de gobierno . Sus reformas fue

des-:er aa los

les. Como se señaló en el Recuadro 1 masatrás, las lecciones aprendidas de la primerafase indican que la futura descentralizacióndel país requerirá una delimitación másefectiva de responsabilidades entre los ni-

pro- veles nacional , departamental y municipal.ade- Esto ayudaría a despejar el camino para ra-bien tisfacer los reclamos por una mayor eficien-ibles cia en los servicios públicos y una mayorís, la rendición de cuentas en las responsabilida-sobre des encargadas a cada nivel.al de La naturaleza de los gobiernos regio-

aliza- nales crea restricciones para la efectivaa, Pe- implementación de la descentralización.'ecta- Esto es evidente en la descentralización po-

así, lítica, fiscal y administrativa.nales > Descentralización fiscal. Los gobiernosmbiar regionales en general son más depen-dades dientes de las transferencias debido a laiones falta de ingresos propios: los impuestoss pre- redistributivos son administrados por el

¡co de gobierno central mientras que los im-inan- puestos de registro son esencialmenteferen- municipales, lo que deja pocas oportuni-te, se dades para establecer ingresos departa-

ara la mentales propios. Esta situación deman-inver- da controles de presupuesto y regímenesAmé- fiscales particularmente efectivos.

itucio- > Descentralización del gasto público.bene- Los gobiernos regionales también soniempo más propensos a tener responsabilidades. Estos superpuestas con otros niveles debido aeficios sus frecuentes obligaciones de "interme-itucio- diación" y coordinación.mayor > Descentralización política . Los gobier-

nos regionales no se encuentran tan cer-

de Bo- ca de sus electores como las municipali-

a orde- dades, y su definición de políticas tiene

tes ni- un carácter más "corporativo" que "po-on pro- pular". Por ese motivo, la descentraliza-

41

DIAGNÓSTICO: ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACIÓN, ARREGLOS INSTITUCIONALES Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

ción política beneficiará a aquellos gru-pos que puedan organizarse a sí mismosde una mejor manera en el nivel departa-mental, lo que no es probable para el ca-so de las comunidades locales.Dadas las restricciones y naturaleza del

nivel regional, algunos elementos de la es-trategia de la primera fase municipal de des-centralización de Bolivia no serían aplica-bles a la segunda fase que tiene un enfoqueen los departamentos.

II. PROBLEMA DOS: ARREGLOSINSTITUCIONALES DÉBILES

II.1 Ausencia de mecanismosde discusión y resolución deconflictos entre niveles degobiernoComo se mencionó en el capítulo II, la

presencia de intereses divergentes es unelemento integral de cualquier proceso dedescentralización. Sin embargo, en Boliviala descentralización se está implementandosin los mecanismos adecuados para discutiry resolver conflictos entre los distintos ac-tores involucrados, particularmente entreniveles de gobierno. Existe un nuevo marcoregulatorio para la operación de los prefec-tos recientemente elegidos hasta que laAsamblea Constituyente defina su status fi-nal'. Sin embargo, este marco regutatorioaún parece incompleto y ambiguo, y nocuenta con todos los elementos necesariospara propósitos operativos. Las recientesdisputas entre niveles de gobierno con rela-ción a la asignación de recursos, condicio-nes y delimitación de responsabilidades, en-tre otros, demuestran que los mecanismospreliminares de resolución de conflictos no

satisfacen las necesidades. Si no se tomanacciones adicionales, existe el crecienteriesgo de un impasse (dead-lock) en el siste-ma de gobernabilidad.

II.2 Herramientas deadministración no eficientes enlos niveles central y regionalLa administración financiera y presu-

puestaria en los niveles nacional y sub-na-cional no es eficiente, como se detalla en laRevisión del Gasto Público del 2004 y elCountry Financial and Accountability Assess-ment (CFAA) del 2005 (Banco Mundial). Noexisten, por ahora, sistemas adecuados parala administración financiera, de recursos hu-manos (planilla) o de adquisición. La imple-mentación de la Ley SAFCO es débil y no exis-ten los procesos y sistemas adecuados parasu operación eficiente. Las deficiencias deestos instrumentos no te permitirán al go-bierno departamental proporcionar informa-ción financiera confiable y transparente algobierno central. Como se demostró en otrospaíses (Recuadro 3), es probable que esta si-tuación impida la consolidación de la des-centralización debido a la Limitada confian-za del gobierno central sobre el uso apropia-do de fondos en los niveles regionales.

Por otro lado, los procesos y sistemas pa-ra monitorear y evaluar la entrega de servi-cios son prácticamente inexistentes. En laactualidad, La información básica en los sec-tores de educación, salud y caminos es muyescasa o no está disponible. Por ejemplo, noes posible encontrar los detalles de la plani-lla salarial diferenciando por atención de sa-lud primaria y secundaria; tampoco existenindicadores de cobertura que midan la cali-dad del servicio.

6 Decreto Supremo No. 28666 de 5 de abril de 2006

42


Recuadro 3 - TRANSPARENCI A SUSTENTANDO LA DESCENTRALIZACIÓN

La falta de transparencia así como el li itado intercambio de información entre los diferentes ni-veles de gobierno, han sido factores principales para impedir la descentralización en muchos países.México aún no tiene clasificación unificada e presupuesto entre el nivelgeneraly los estados. En Ecua-dor, las disputas entre provincias, por infor ación fiscal y presupuestaria precisa, han obstruido la cre-ación de consensos acerca de "autonomía provincia[". En Venezuela, un pobre reporte sobre transferen-cias ha imposibilitado la determinación y p anificación de políticas sub-nacionales coherentes. En to-dos los países, la principal lección es que u buen acceso a información transparente sustenta la con-

fianza dentro y entre los niveles de gobiern i.Sin embargo, unos pocos países han da o grandes pasos implementando sistemas financieros inte-

grados en los niveles municipal y regional. Las municipalidades en Guatemala y Perú ahora proporcio-nan información regular y oportuna a traes de estos sistemas integrados con los procedimientos fi-nancieros nacionales. Los gobiernos provinciales de Argentina están ayudando a sus municipalidades ainstalar tales sistemas. Bolivia debería seg ir estas experiencias y profundizar sus esfuerzos para me-jorar el sistema SIGMA (o instalar uno mej r) en todas las municipalidades y departamentos para una

mayor transparencia.


La implicancia de estos hechos es ue lafutura descentralización requerirá m jorasen los actuales niveles de informació parauna buena gestión de recursos y provisiónde servicios. Estas debilidades institucio-nales ya fueron evidentes en intentos pre-vios de descentralización y ocasiona ion re-versiones en el proceso. Como ejem lo ca-be mencionar que en 1999 hubo la ecesi-dad de re-centralizar, desde las prefecturasal gobierno nacional, la responsa ilidadpor la red caminera primaria debido a unadisminución significativa de la cali ad del

servicio.

11.3 Limitada autonomíaregional para la administra ci ónde recursosLos gobiernos departamentales o tie-

nen una adecuada autonomía para gestionar

sus recursos. En consecuencia, no puedenmejorar su eficiencia productiva (la maneracomo combinan los insumos para producirlos servicios), que viene a ser una de lasventajas claves de la descentralización.

Grandes porciones de los fondos que re-ciben actualmente, se encuentran preasig-nados a un uso específico. Esta situaciónimpide que los recursos se puedan destinarpara cubrir otras necesidades prioritarias dela población (eficiencia en la asignación).En los últimos años, nuevas pre-asignacio-nes fueron añadidas, lo que dio lugar a unacompleja red de reglas. Y, para complicaraún mas las cosas, tales reglas no están bienmonitoreadas ni debidamente sancionadas.En consecuencia (Gráfico 4):> Los gobiernos departamentales pueden

usar sólo 8 por ciento de todos sus fon-dos (sea de transferencias, sea de ingre-

43


sos propios)' en temas que representansus propias prioridades ( Grupo 1 en elGráfico 4).

> Más de dos tercios de los fondos que re-ciben las prefecturas (68 por ciento) sontransferidos sin que gocen de autonomíapara su utilización; por ejemplo, el pagoal personal de salud y educación (Grupo4 en el gráfico 4).La autonomía en el gasto de las regionesserá aún más reducida en el futuro, debi-do a que el total de Los nuevos recursosde la LH están ya pre-asignados a gastosespecíficos.Estas restricciones hacen que los gobier-

nos departamentales sólo ejerzan un controlmarginal sobre los insumos (recursos) quedeben administrar para producir resultados(servicios públicos). Esto también limita sueficiencia en la asignación; es decir, los go-biernos departamentales tienen limitacio-

nes para proveer los servicios que más nece-sita la población.

Las restricciones también impiden unaefectiva gestión de recursos humanos, ges-tión que deberían ejercer los alcaldes y pre-fectos para obtener los resultados deseadosen términos de servicios públicos. Sin em-bargo, un gobierno sub-nacional que es for-malmente responsable por la entrega de ser-vicios de salud y educación, pero que, a lavez, no tiene facultades para gestionar supersonal, no puede ser por completo res-ponsable por la deficiencia en los servicios.

En este sentido, arreglos ineficaces o in-adecuados para la gestión del servicio civilpueden tener significativas consecuenciasfiscales si las reglas no están claras. Esto esparticularmente importante para Bolivia.Por ejemplo, la porción de la planilla en elsector educación alcanza al 50.2 por cientodel gasto total. Es menos significativa en

Gráfico 4 - AUTONOMÍA DE TOMA DE DECISIÓN PRESUPUESTARIA DEGOBIERNOS DEPARTAMENTALES (en porcentaje ; estimación), 2004

Grupo 1: Recursos delibre asignación

8%

Grupo 2: Pre-asignacióndel gasto funcional

(gasto corriente, inversión)20%

Grupo 4: Gastodelegado sin autonomía

68%Grupo 3: Pre-asignacion

.. .... ..... del gasto sectorial(salud , educación , otros)

4%

Fuente : Banco Mundial/ GTZ, sobre presupuestos ejecutados.

7 Las sumas aquí consideradas incluyen recursos provistos por planillas salariales del sector público. Sinembargo, los ratios de descentralización presentados más adelante en el Cuadro 7 excluyeron los gastossalariales.

44

LOMO 1: INFORME PRINCIPAL

salud, cuya planilla salarial es de solam nte10.1 por ciento del total de gastos (au quelos gobiernos departamentales pueden on-tratar personal de salud adicional hast porun 10 por ciento de los fondos que recibenpara inversiones).

Es necesario notar que los actuales mé-todos de gestión de los recursos humanosimpiden identificar sus costos. Por ejemplo,se necesita diferenciar entre costos de per-sonal en educación primaria vs. educaciónsecundaria, o atención de salud prima a vs.secundaria. Realizar este análisis facil taríaimputar el costo de un servicio especí ico aun nivel de gobierno específico. Esto s im-portante para que cada nivel de gobierno sehaga responsable de los costos de pr veerservicios, en beneficio de una mayor endi-ción de cuentas.

Gastos excesivamente "rígidos" co o lossalarios también pueden tener serias onse-cuencias fiscales si el gobierno subna ional

no puede realizar un ajuste en cuanto caigael nivel de ingreso. Esto podría ocurrir debi-do a la volatilidad de los recursos provenien-tes de los hidrocarburos. Incluso, podríapresentarse un escenario negativo si el paíssiguiera el ejemplo de Colombia, al imple-mentar acuerdos disfuncionales mediantelos cuales los salarios para los empleadospúblicos a nivel sub-nacional se establecenen el nivel central, independientemente dela capacidad de pago de los gobiernos regio-nal o municipal (Recuadro 4).

II.4 Las responsabilidades estándesarticuladas y fragmentadasEn la administración pública boliviana

distintos niveles de gobierno intervienen enla tarea de proveer los servicios, y lo hacende una manera desarticulada (Tabla 5). Eneducación, por ejemplo, los maestros sonpagados por el gobierno central, son admi-nistrados por los departamentos, su tiempo

Recuadro 4 - AUMENTO DE TRANSFERENCIAS POR INADECUADA GESTIÓN

DE RECURSOS UMANOS : CASO DE COLOMBIA

Colombia tiene una historia de transferencias basadas en costos, determinadas por la demanda y rí-gidas para financiar al personal del sector público. Las donaciones intergubernamentales han aumen-tado en proporción con tos aumentos salariales y los incrementos de beneficios o planillas salariales ex-pandidas. Su Ley 60, adoptada en 1993, aumentó las transferencias a los gobiernos locales bajo un sis-

tema de co-participación de ingresos. Esto se consideró necesario debido a que los costos de personalpara educación y salud se habían increm ntado. En 1996, ambos, el Situado Fiscal y las Participacio-nes, se volvieron insuficientes y el gobierno central creó transferencias adicionales para estas necesi-dades, inicialmente sobre una base temporal. Más tarde fueron institucionalizadas y hechas permanen-tes; por ejemplo, a través del Fondo Educativo Compensatorio. Además, los gobiernos sub-nacionales

recurrieron a una variedad de tipos de de da cuando no pudo hacer el pago a su personal.Como una respuesta a las transferenci s incrementadas, la reforma constitucional del año 2001 unifi-

có las transferencias y estableció un techo sobre sus crecimientos. Aún está por verse si esta reforma eli-minará exitosamente las deficiencias subyacentes del sistema de financiamiento de recursos humanos.


45DIAGNÓSTICO: ESTRATEGIA DE DESCENTRALIZACIÓN, ARREGLOS INSTITUCIONALES Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

es controlado por las municipalidades y losdistritos son responsables por sus contrata-ciones y despidos. Con una toma de decisio-nes tan fragmentada, se diluye la responsa-bilidad y ningún gobierno proveedor de ser-vicio puede ejercer un control efectivo.

Otros factores complican más aún la si-tuación. Los directores departamentales delsector cumplen dos roles, frecuentementeconflictivos: reportan a los prefectos depar-tamentales pero también dependen de losministerios del gobierno central. Más aún,los presupuestos departamentales no estánclaramente delimitados. Las prefecturasparticipan en la elaboración y, parcialmen-te, también en la ejecución de una cantidadde presupuestos ministeriales. En este con-texto, cada sector tiene su propia lógica ysigue sus propios patrones.

Asimismo, una parte sustancial de lospresupuestos departamentales es, en reali-

dad, parte del presupuesto nacional. Porejemplo, el presupuesto departamental pa-ra la construcción de caminos es definidoindividualmente por cada SEPCAM con elMinisterio de Hacienda sin que ello sea co-ordinado con las políticas sectoriales na-cionales ni con los presupuestos departa-mentales.

Los nueve SEPCAM, como institucionesautónomas, ilustran los roles difusos, fre-cuentemente confusos, involucrados en laejecución de los presupuestos departamen-tales. Existe, por tanto, la necesidad de im-plementar una distinción más clara entre lasfunciones nacionales y departamentales(tales como contabilidad y presupuesto).De esta manera, se podrá lograr responsabi-lidades bien delimitadas en todos los nive-les de gobierno, y debería constituir un pre-requisito para la mejora de las capacidadesde los gobiernos sub-nacionales.

Tabla 5 - RESPONSABILIDADES POR NIVEL DE GOBIERNO EN LOS SECTORESSALUD , EDUCACIÓN Y CAMINOS

Salud primariay secundaria

Educación primaria ysecundaria

Caminos

Gobierno Financiamiento.Central Planificación.

Prefecturas SEDES desconcentrados: pagoal personal de salud(planilla).

Gestión del personal de salud.Control de normas.Infraestructura para laatención secundaria yterciaria (si no fue transferidoa las municipalidades).

Municipalidades Infraestructura (hospitales).

Financiamiento.Planificación.

SEDUCAdesconcentrado: pagoa maestros (planilla).Gestión del personalde educación.Control de normas.Entrega decertificados.

Infraestructura(escuelas).

Servicio Nacional deCaminos: Red nacionalcaminera.

SEPCAM: instituciónautónoma responsablede la red camineradepartamental.

Caminos rurales.

46


III. PROBLEMA TRES:DESCENTRALIZACIÓNFISCAL INEQUITATIVA

III.1 Pre-Asignación deingresos para regionesLas transferencias de las "regalías" y de

la LH proporcionan ingresos preasigna os alos departamentos "productores" de hidro-carburos. Esto elimina la posibilidad d quelos ingresos preasignados puedan ser utili-zados a favor de otros gobiernos sub-nacio-nales para otros propósitos que podríanproducir mayores retornos sociales eco-nómicos.

La pre-asignación de dichos in cresosejerce, además, una presión fiscal adi ionalsobre el tesoro público. Una disposici n vi-gente referida a las ganancias de los idro-carburos ocasiona que, cada vez que n de-partamento "productor" recibe una mayorporción de estos ingresos, los departamen-tos "no productores" tengan que se com-pensados con fondos adicionales del esoroPúblico.

Esta situación ha drenado más los esca-sos fondos del Tesoro provenientes de fuen-tes distintas a los recursos hidrocarburífe-ros. Por un motivo vinculado a este tema, elFondo de Compensación Departamental noha trabajado apropiadamente, como se verámás adelante.

111.2 Transferencia de los ingresossin asignaciones de gastosComo ya se ha indicado, casi dos tercios

de los recursos impositivos adicionales a serrecaudados por la LHB será proporcionado alos departamentos y municipalidades. Sudistribución, sin embargo, se modificará enel tiempo de la siguiente manera (Tabla 6):

El gobierno central retendrá el 36 porciento de las recaudaciones tributariasdel Impuesto Directo a los Hidrocarburos(IDH) durante el primer año. Este porcen-taje declinará al 32.5 por ciento en 2007.Los gobiernos departamentales recibiránel 33 por ciento de las recaudaciones tri-butarias del IDH, porcentaje que perma-

necerá constante.

Tabla 6 - INGRESOS POR REGALÍAS DEL SECTOR DE PETRÓLEO Y GAS

POR NIVEL DE GOBIER N O, DOS LEYES DE HIDROCARBUROS, 2006

Regalías e IDH Anteri

(millones de US$)

r Ley Nueva ley(primer año , 2006)

Nueva Ley( cuarto año y siguientes)

Gobierno central 13 .0 225.7 208.9

Gobierno regional 203.1 326.5 326.5

Gobierno municipal 119.5 132.9

Instituciones descentralizadas29.9 33.3

Total 335.1 701.6 701.6

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial.

8 Técnicamente, la LH elimina un impues o del 31 por ciento sobre los campos antiguos (representa casiun quinto de la producción de hidrocar uros), denominados participaciones, e introduce un impuestodel 32 por ciento, llamado IDH, el cua aplica a toda la producción de hidrocarburos.

47


> Los gobiernos municipales y las institu-ciones descentralizadas (como las uni-versidades) recibirán 24.8 por ciento y6.2 por ciento de las recaudaciones delIDH, respectivamente, en el primer año.Estas cuotas aumentarán más adelante al27.6 y al 6.9 por ciento.

Adicionalmente, después de la imple-mentación de la LH, los gobiernos sub-na-cionales realizarán el 35 por ciento de losgastos públicos, mientras que en 2004 llegóhasta el 27 por ciento. Estos cambios signi-fican que Bolivia se volverá más descentra-lizada en términos fiscales.

Al mismo tiempo, y de manera significa-tiva, la LH establece nuevas transferenciasde recursos a los gobiernos sub-nacionalessin haberles asignado de manera clara laobligación de cubrir nuevos gastos9. En con-traste con la mayoría de los países latinoa-mericanos, los recursos disponibles se origi-nan en futuras corrientes de ingresos. Desdeesta perspectiva, el gobierno central no ex-perimenta una pérdida de ingresos a travésde la descentralización e, incluso, podríamejorar su posición fiscal.

Lo recomendable sería que los ingresosadicionales a ser percibidos por los gobier-nos sub-nacionales fueran usados para cu-brir nuevos gastos que se les asignen y, pa-ralelamente, para contribuir a la reduccióndel gasto que realiza el gobierno central. Sinembargo, este no es el caso. Por tanto, esta

situación estaría violando uno de los princi-pios fundamentales de la descentralización.

111.3 Flujo de recursosvariable e inciertoUna significativa porción de ingresos pa-

ra los gobiernos sub-nacionales está basadaen recursos variables o inciertos, como es elcaso de los hidrocarburos que se caracteri-zan por la incertidumbre en torno a su futu-ra producción, como en los precios y volu-men de ventas.

El Fondo de Compensación Departamen-tal (analizado a continuación) no está tra-bajando apropiadamente. Los fondos HIPCpara las municipalidades serán retirados enlos próximos años". Además, en ocasiones,los recursos de ingresos co-participables noson transferidos en efectivo, sino en instru-mentos cuasi-monetarios (Certificados deCrédito Fiscal, CCF). Este flujo de recursos,además de ser volátil e incierto, implica dosconjuntos de problemas.

Primero, las Limitadas capacidades de losgobiernos sub-nacionales para asumir lossúbitos incrementos de sus recursos. Lastransferencias a los gobiernos municipales ydepartamentales aumentarán, en promedio,en un 55 por ciento en el periodo 2005 a2006, y lo será mucho más en los departa-mentos menos desarrollados como Pando.

Estos fondos adicionales excederán am-pliamente las efectivas capacidades de gas-to de estos gobiernos. Esta limitación ya se

9 El Decreto 28421 de octubre de 2005 destina los recursos a ciertos sectores y prevé la transferencia deresponsabilidades adicionales en las áreas de desarrollo rural, creación de empleo y salud pública(brigadas móviles, prevención de enfermedades y otras) a las municipalidades y prefecturas. Sinembargo, no está claro hasta ahora si es que el gobierno central dejará de proporcionar dichosservicios, y/o en qué jurisdicciones se llevarían a cabo dichas actividades en la práctica. Estos dosfactores determinan de manera importante si las medidas previstas en el Decreto 28421 contribuirán ala neutralidad fiscal de la descentralización. Adicionalmente, el Decreto no aclara las responsabilidadesentre gobiernos departamentales y municipalidades.

10 Los fondos HIPC serán progresivamente retirados en los siguientes años.

48


ha hecho evidente, por ejemplo, en el erí- negativo ya que la confianza es muy nece-odo 2000-2004" en el cual los gobierno de- saria para una descentralización exitosa.

partamentales acumularon fondos sin i ver-tir los recursos adicionales. Otro tanto ocu- 111. 4 Desequilibrios fiscales

rrió con las municipalidades que no inv rtie- verticales : altos niveles de

ron totalmente sus recaudaciones HIPC y al- dependencia en la transferencia

gunas simplemente depositaron los fondos Como todos los países, los niveles de go-en cuentas bancarias. bierno de Bolivia tienen desequilibrios fisca-

Estas experiencias indican que ot rgar les verticales: los ingresos propios de los de-más recursos a los gobiernos sub-nacio ales partamentos y municipalidades son menoresy a las municipalidades no ayuda, necesaria- que sus responsabilidades de gasto (Gráficomente, a mejorar la prestación de se icios 5). En el 2004, las municipalidades teníanporque, finalmente, los recursos adicionales recaudaciones por concepto de ingresos pro-no se invierten. pios equivalente al 1.8 por ciento el PIB pe-

Segundo, no se advierte con claridad ro sus gastos fueron 5.5 por ciento. Los go-cuáles son las responsabilidades por altos biernos departamentales tenían ingresos enadicionales que pueden asumir los g bier- proporción del 0.9 por ciento del PIB12 peronos sub-nacionales en el contexto de n flu- sus gastos fueron 2.5 por ciento del PIB. Lasjo de recursos variables. Si los ingreses adi- transferencias intergubernamentales -porcionales fueran destinados a cubrir gastos concepto de co-participación y regalías, en-administrativos rígidos, se podría co plicar tre otras- existen para llenar esta brechala administración del presupuesto y obstruir fiscal entre ingresos propios y gastos.cualquier ajuste fiscal necesario. Este hecho Las municipalidades dependen significa-puede presentarse, por ejemplo, si los recur- tivamente de las transferencias. Esta depen-sos se destinan a cubrir obligaciones e lar- dencia ha estado cerca al 68 por ciento, y engo plazo, tales como salarios para e plea- el año 2006 está aumentando a más del 74dos recientemente contratados. Por tanto, por ciento como resultado de la LH (Cuadrolos ingresos variables podrían limitar as op- 7). Existen grandes variaciones entre lasciones para nuevos gastos en sectores con municipalidades urbanas y rurales, siendoelevados niveles de gasto corriente. estas últimas particularmente dependientes

El resultado de todos estos factor s es la de las transferencias. Esta situación se pro-aparición de problemas adicionales los ya duce a pesar de que las municipalidades tie-mencionados de gestión fiscal y t anspa- nen acceso a fuentes propias de recaudaciónrencia. En efecto, un flujo incierto d recur- impositiva (impuestos a los automotores ysos puede socavar la confianza entre los di- la propiedad inmueble) que no son utiliza-ferentes niveles de gobierno, y ese seria das adecuadamente.

11 Los saldos fiscales de los departamento en conjunto fueron: para el 2000 (-10 millones de US$); en2001 (-5 millones de US$); en 2002 (- millones de US$); en 2003 (20 millones de US$); en 2004 (46millones de US$). En 2004, el exceden de 45 millones de US$ representa un cuarto de sus ingresos

actuales (Datos: Ministerio de Haciend , 2005).

12 Esto incluye donaciones. La recaudación propia de las prefecturas (tasas) es meramente 0.1 por ciento

del PIB.

49


Gráfico 5 - INGRESOS Y GASTOS POR NIVEL DE GOBIERNO YDESEQUILIBRIOS FISCALES VERTICALES (como porcentaje del PIB), 2004

Déficit del SPNF en 5.835.0 1 porciento del PIB

E Empresas públicas2.5 ® n Transferencias a

Seguridad Social

n Gobiernos municipales

n Gobiernosdepartamentales

Gobierno central


Ingresos Gastos

Tabla 7 - INDICADORES DE DESCENTRALIZACIÓN ANTES Y DESPUÉS DE LALEY DE HIDROCARBUROS , 2004-06

Antes

(porcentajes, 2004)Después

(porcentajes, 2006)Departamentos ( prefecturas)

Proporción' del gasto descentralizado'

8.6 13.2Proporción de [a descentralización de impuestos 0 5Proporción de dependenci d t f

. 0.4a e rans erencias 96.6 999 3Municipalidades

Proporción del gasto descentralizado 18.3

.

21.5Proporción de la descentralización de impuestos 5 4Proporción de dependencia d t f

. 4.5e rans erencias 67.6 74 2

Gobiernos sub-nacionales

Proporción del gasto descentralizado 26.9

.

34.7Proporción de la descentralización de impuestos 5 8Proporción de dependenci d t f

.

4 1a e rans erencias 66.6 73.1

Notas: a = gastos de las prefecturas /gasto total del sector público; b = impuestos de las prefecturas / totalimpuestos del sector público; c - transferencias /total recursos. El análisis de los gobiernos departamentalesexcluye la planilla.Fuente : Banco Mundial.

50


Los gobiernos departamentales son aúnmás dependientes de las transferencias Susingresos han dependido en un 96.6 por cien-to de las transferencias, lo que aumentará a99 por ciento en 2006 con los nuevos recur-sos de hidrocarburos. En el futuro, lo go-biernos departamentales podrían ob enermayores transferencias para gastos descen-tralizados, lo que agravaría esta situación.Además, esta mayor dependencia incr men-tará la rendición de cuentas hacia el gobier-no central en lugar de fortalecerla haca sus

electores.Adicionalmente, con el aumento d l flu-

jo volátil de las corrientes de ingres s de-bido a la mayor proporción de los hid ocar-buros, los departamentos se volverá vul-nerables a mayores riesgos financieros. Es-ta situación podría agravarse si se incre-mentan Los gastos rígidos con nuev

10

s re-

cursos de la LH.

III.5 Elevada y crecienteinequidad regional en lastransferenciasUno de los principales obstácul s para

establecer un esquema de descentralizaciónefectivo y obtener mayor equidad i terre-gional, es el actual sistema de tran feren-cias, particularmente en la forma como afec-ta a los departamentos. Las desigualdadesexistentes en la distribución de recur os sonun impedimento mayor para alcanzar la in-clusión social.

Los criterios usados para asignar l mon-to total de los recursos a ser transferidos en-tre las diferentes regiones no apoya el ob-jetivo de corregir desequilibrios ho 'zonta-

les. El origen de las recaudaciones por hidro-carburos tiene un rol clave en determinar ladistribución. Es decir, los departamentos"productores" reciben más. Los departa-mentos "no-productores" reciben la mismacuota por región, independientemente de lapoblación o riqueza de cada región. Esto im-plica una significativa inequidad regional enla distribución de recursos.

Las transferencias a los departamentosson altamente inequitativas en términosper cápita, como se muestra en la Tabla 8 yen el Gráfico 6. El departamento de La Pazrecibe solamente US$15.8 per cápita entransferencias, mientras que Tarija recibeUS$246 per cápita y Pando US$407.2 per

cápita.La nueva ley de Hidrocarburos empeora

la situación, porque los cambios introduci-dos por ella tienen un alto impacto sobrelas inequidades horizontales de los gobier-nos departamentales. Las transferencias aestos últimos, que ya eran muy inequitati-vas (sobre bases per cápita), se hacen aúnmás inequitativas por la LH. En efecto, lastransferencias ya eran contra-redistributi-vas antes de la nueva Ley; ahora lo son mu-cho más.

El mismo criterio se aplica a los gastosper cápita, porque en lugar de reducir las in-equidades interregionales, las transferen-cias a los gobiernos departamentales contri-buyen a aumentar estas inequidades." Talesdiferencias exacerban el resentimiento re-gional y no contribuyen a poner a los go-biernos departamentales de Bolivia en unpunto de equilibrio con respecto al nivel degastos públicos.

13 Medido entre las municipalidades agru adas por cada departamento. La Ley aumenta las transferenciaspero no lo hace de una manera propor ional. Las transferencias municipales per cápita, que eranbásicamente similares, permanecen igu les. La nueva LH distribuye los recursos también sobre una base

per cápita.


El sistema de transferencias para las mu-nicipalidades que existía antes de la aproba-ción de la LH, no ocasionaba desigualdadeshorizontales en los gastos municipales."Las transferencias sobre una base per cápitason equitativas y no varían mucho de una re-gión a otra. Es posible que esta situación semantenga así en el futuro, dado que los re-cursos de los hidrocarburos se distribuyen alas municipalidades en base al cálculo percápita.

El aumento en las inequidades horizon-tales-en un país donde estas inequidadesya son sustanciales-podría traer una seriede consecuencias negativas. Por ejemplo,podría favorecer migraciones interregiona-

les. Alguna migración puede ser deseable,pero cuando involucra a muchas personas yde manera muy rápida, implica altos costoshumanos y sociales. Además, en las regionesmigrantes, un valioso capital social y eco-nómico terminaría sub-utilizado, mientrasque, a la inversa, en las regiones receptorasde migración, la presión social y la demandapor infraestructura económica aumentaríafuertemente. Los resultados probables serí-an, por ejemplo, escuelas sub-utilizadas enun lugar y sobre-utilizadas en otro.

Asimismo, desde el lado político, el en-sanchamiento de las diferencias regionalespodría generar una seria erosión en la no-ción misma de unidad nacional. En ese sen-

Tabla 8 - IMPACTO DE LA LEY DE HIDROCARBUROS SOBRE TRANSFERENCIASINTERREGIONALES Y DISPARIDADES (en US$ per cápita ), 2005-06t1 (proyectado)

Chu i

Antes de la LH

(2005)Después de la LH

(2006, proyectado)

qu sacaLa Paz

Cochabamba

20 . 7

9.520 . 1

45.

15.8

8an

ruwsj

iduld

.7dIlld cruz

lc n

1nn o

18 4 25.7

rdiiuu 125 5. 407.2Nota: Para el año 2005, las cifras están basadas en el presupuesto

anual. Para 2006, las cifrasson únicamente estimaciones. Fuente: Banco Mundial.

14 Para este análisis, las municipalidades fueron agrupadas dentro de un departamento. Para confirmar lahipótesis antes mencionada también sería necesario conocer la capacidad fiscal de las municipalidades.Ya que la base impositiva municipal (desconocida) per cápita es probablemente una función del PIB percápita, esto sugiere que las tasas impositivas varían fuertemente

de una región a otra. Por ejemplo, larazón de impuestos municipales al PIB -un aproximado del esfuerzo municipal impositivo- es dosveces más grande en el departamento de la Paz que en el departamento de Santa Cruz.

15 Para el año 2005, las cifras se basan en el Presupuesto anual (IEDH + Fondo de Compensación +Regalías ). Para 2006, las cifras son únicamente estimaciones (IDH + Fondo de Compensación +Regalías).

52


Gráfico 6 - TRANSFERENCIAS DE L

PIB per ^ápita : de pobre a rico

Nota: Para el año 2005, las cifras se basan en

estimaciones. Fuente : Banco Mundial.

tido, una marcada inequidad en las trrencias no apoya la meta de lograr laSión social. Esto es desafortunado,los gobiernos departamentales podrígar un útil rol en alcanzar mayor incl

Los mecanismos previstos para reinequidad entre los departamentossido efectivos y el Fondo de CompenDepartamental no ha funcionado aprmente, porque no ha contado con fonficientes para compensar a los depatos "no productores". En el Fondo dpensación existe una brecha crecientlos recursos que se necesitan para csar y los recursos que son efectivtransferidos.

111.6 Débil responsabilidade ineficiente administraciódeuda sub-nacionalAsegurar la estabilidad fiscal su

nal es otra importante preocupac1999, varias municipalidades no pogar el servicio de su deuda despuésproceso de descentralización de 1

LEY DE HIDROCARBUROS (en US$ per cápita)

Y CRITERIOS DE POBREZA ('IB per cápita ), 2005-06 (proyectado)

n Antes de la LH (2005)

Después de la LH (2006),proyectado

d presupuesto anual . Para 2006, las cifras son solamente

nsfe- mentó sus responsabilidades de gasto. Eninclu- ese momento, la deuda sub-nacional estabaa que sub-regulada y muy poco monitoreada, y lan ju- situación se agravó por los tropiezos macro-sión. económicos. Como resultado, las municipa-

cir la lidades se sobre-endeudaron, especialmenteo han las más populosas (la mayoría de ellas "ca-ación pitales de departamento").piada- Debido a que el problema seguía crecien-os su- do, el gobierno central intervino en las mu-amen- nicipalidades insolventes en el año 2000 y

Com- estableció el "Programa de Readecuación Fi-entre nanciera (PFR)", que era un fondo parcial-

mpen- mente capitalizado por las transferenciasmente por concepto de co-participación, comple-

mentado por apoyo financiero internacio-nal. Los recursos así movilizados fueron usa-

scal dos para pagar a los proveedores y ayudar ade la reprogramar la deuda. Esta situación marcó,

por primera vez desde que se impulsó la des--nacio- centralización, el establecimiento desde elón. En gobierno central de un marco más ajustadoían pa- para las finanzas municipales. Este logro fuee que el posible sin una absorción de deuda munici-94 au- pal por parte del gobierno central.


No obstante, la reducción de la deuda no centralización. La mayoría de los países in-ha continuado en todas las municipalidades volucrados en procesos de descentralizacióny prefecturas. Algunos gobiernos sub-nacio- han tenido que bregar con este tipo de Are-nales no han podido alcanzar y respetar sus siones surgidas cuando sus gobiernos centra-metas de deuda establecidas anualmente, les no pudieron reducir rápidamente sus ta-incluyendo a Santa Cruz y Cochabamba, dos maños en proporción al ritmo de adopción dede las municipalidades más grandes. nuevas obligaciones por parte de los gobier-

Actualmente, el stock de la deuda sub- nos sub-nacionales. Teóricamente podría ha-nacional no se conoce con precisión. Más ber nuevos impuestos departamentales queaún, el tamaño del stock de deuda departa- podrían establecer una restricción presu-mental y municipal (cerca de 5 por ciento puestaria sub-nacional adicional, pero sudel PIB) está sub-declarado por los présta- magnitud es probablemente limitada e insu-mos sin registro y la deuda a proveedores. ficiente para establecer un nuevo marco deSin embargo, las reglas actuales de endeu- incentivos para la gestión fiscal responsable.damiento implican que los recursos de la Por tanto, el futuro de Bolivia parecenueva LH conceden, tanto a los gobiernos particularmente vulnerable a sufrir algunadepartamentales como municipales, auto- de las patologías fiscales que afligen a losmáticamente un mayor espacio para endeu- Estados en proceso de descentralización. Ladamiento. ausencia de un seguimiento de prudentes

Es importante hacer notar que la deuda políticas fiscales puede crear externalidadessub-nacional tiene una supervisión débil y negativas en varios frentes. Una de ellas yauna muy limitada transparencia. La mayor se ha materializado en la reciente crisis de laparte de la actual deuda municipal es flotan- deuda municipal. Si situaciones de ese tipote, particularmente de proveedores, que es no son controladas adecuadamente, puedendifícil de monitorear. incrementar el riesgo país, amenazando la

Las reglas de la deuda sub-nacional son estabilidad de su sistema financiero, el ac-limitadas y no abarcan reglas de responsabi- ceso al crédito y el orden macroeconómicolidad fiscal. Es importante no enfocarse ex- en su conjunto.

lc usivamente en el indicador de servicio dela deuda, sino adoptar una perspectiva am-plia de responsabilidad fiscal. Por ejemplo,

IV. CONCLUSIÓN

una vez que los gobiernos departamentales La segunda fase de descentralización enson elegidos, cabría imaginar que sus nue- Bolivia enfrenta significativos desafíos paravos líderes no reconocerán el stock de deuda que sea exitosa. Existen tres problemas bá-contratado antes. Aunque éste puede ser li- sicos que se necesita atender.mitado (aproximadamente 0.5 por ciento a. La estrategia para la implementacióndel PIB), su tamaño podría crecer fácilmen - de la descentralización debería serte si los obieg rnos no siguen políticas deresponsabilidad fiscal.

Una serie adicional de temas fiscales serelacionan con las nuevas presiones de gastoque podrían surgir especialmente durantelos períodos de despegue del proceso de des-

fortalecida . Esto es aparente, entreotros, en los puntos de entrada que sehan elegido para las reformas iniciales yaen camino , así como en la secuencia deproporcionar recursos de transferenciassin responsabilidades de gasto.

54


b. EL marco institucional es débil e iciente . Los gobiernos departamenno tienen suficiente autonomía parnejar recursos y las responsabilidentre los niveles de gobierno estánarticuladas y fragmentadas. Esto sla rendición de cuentas hacia los cdanos.

c. El marco fiscal intergubernamconduce a la inequidad en La distción de recursos y a una débil resabilidad fiscal. Subyacente a esttá la pre-asignación de los ingrespresiones fiscales generadas portual distribución de regalías; retransferidos sin responsabilidadgasto; falta de ingresos propios adepartamental y alta dependenciatransferencias del gobierno centrequidades en las transferencias engiones; así como manejo no transte de la deuda sub-nacional.Existe el riesgo de que la segunda

descentralización no vaya a conduciresultados deseados , si es que estproblemas no son atendidos apropiate. Esto tendría serias consecuenci

mayor disminución en la calidad decio, presiones fiscales adicionales quven el reciente proceso de ajuste fis

efi-alesm a-adesdes-cavauda-

mtalribu-pon-

es-s; lasa ac-ursosis denivel

de lasil; in-,re re-)aren-

se dea los

s tresamen-: unaservi-soca-aly el

rol y responsabilidades de los gobiernos de-partamentales; equilibre los elementos si-métricos con los asimétricos a la luz de lascapacidades institucionales desiguales enlos niveles nacional y-sub-nacional, así co-mo las demandas para la responsabilidadpor los nuevos gastos; presente una se-cuencia para su implementación gradual, detal manera que las presiones fiscales semantengan controladas; desarrolle marcosde incentivos para mejorar los servicios queconduzcan a una mayor rendición de cuen-tas; y dé gradualmente más autonomía parael manejo de recursos en paralelo con la im-plantación de reglas de la responsabilidadfiscal.

Esta nueva estrategia tendría que sersustancialmente distinta a la estrategiasubyacente a la descentralización municipalde la primera fase de la descentralización(1994-2004). Esto podría implicar lo si-

guiente:> En lugar de sólo transferir los gastos de

inversión a los niveles subnacionales (loque ha mantenido la neutralidad fiscalde las transferencias), la descentraliza-ción futura debería crear decisiones con-juntas sobre los gastos corrientes y deinversión, en beneficio de mayor eficien-cia productiva así como de delineaciónde responsabilidades.debilitamiento de la gobernabilidad

cada en el conflicto regional. La sedesarrollo futuro del país dependemedida de cómo se vaya a implemdescentralización. Tomadas en coestas condiciones limitan las oportupara alcanzar inclusión social comolas principales metas de política de 1administración.

impli-da de > En lugar de estar principalmente dirigida

n gran e impulsada por transferencias, la futurantar la descentralización debería crear oportu-ijunto, nidades para la generación de ingresosidades propios.una de > En lugar de promover principalmente laactual participación de las comunidades loca-

Tomando esto en consideración, el paísnecesita una estrategia de descentraliza-ción que: establezca una visión de futuro

les, la futura descentralización deberíacrear incentivos y oportunidades para laparticipación del sector privado y de losnegocios.

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Tomo I: Informe Princi · Equilibrar la descentralización simétrica y asimétrica 8 Puntos de entrada y la secuencia de la implementación 58 Desarrollo de marcos de incentivos