Tom Xi

PRZEGL¥D NAUKOWY

Disputatio

TOM XI

GDAÑSK 2010

��

��

��

�� !� �� "�� #��#$ "� �� %�� &#�� '��#�� (��

�� )� ��*� �� %�$� �� %��+��,��-� ��*� �� %�$� .��#� ��/� �� .0$��1� �� 2�� 3��4� �� #��5� �� 6� �� %�� 7� �� 8��9� �� :�� ;��)<� �� ;��))� �� =��$��)-� �� 3��>�� (��)/� �� (��

�� 8�� ?

�� '��

�� !� ��

�� =��# � ��

ISSN 1898-3707

�#$ �� # ��?��@

��

��

��#$ "� �� %��#$� ��%��

��!��8�� %��$��%��

��

&#�� #��

��

��A�� >��*��!#�� 2��# =��#3��>�# � 8�� ))9B)-)� 7)+7-1 �� B*�C D47E 44) <4 /-�� D47E 4-/ )1 19� 4-/ )/ 64� 4-/ )/ 4<�+�� @ �� >��*�>�#�#��F�>��

Przegl¹d Naukowy

Disputatio

Spis treœciContents

Od Wydawcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7From Publisher

Od Redakcji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9From the Editorship

Problematyka ustrojowaForms of government

Andrzej SylwestrzakCzy samorz¹d terytorialny jest osobn¹ w³adz¹? . . . . . . . . . . . . . . . 13Should the self-government be described as the distinct power?

Filip LudwinMonteskiusza trójpodzia³ w³adzy, a idea demokracji . . . . . . . . . . . . 28Montesquieu’s Separation of Power vs. Democracy

Aleksandra SzczerbaRównouprawnienie kobiet i mê¿czyzn w œwietle orzecznictwaTrybuna³u Konstytucyjnego RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Equality Between Women and Men in the Light of the JudicialDecisions of the Polish Constitutional Tribunal

Piotr SzymaniecWizja spo³eczeñstwa i pañstwa w pogl¹dach Adama Smitha . . . . . . . . 65The Image of the Society and the State in the Work of Adam Smith

Anna Rytel-WarzochaPrzywileje wyborcze mniejszoœci narodowych.Polityka antydyskryminacyjna pañstw w sprawach wyborczych . . . . . 85Electoral privileges of national minorities – the anti-discriminationpolicy of European countries

Marcin Wi¹cekW sprawie tzw. gminnych wp³at janosikowych (analiza konstytucyjna) . . . 100About the Obligation of Payments Imposed upon Municipalities withinthe System of the Horizontal Equalization of the Local Authorities’Financial Situation (Constitutional Perspective)

Aparat w³adzyApparatus of Power

Roman TokarczykTreœci legitymizacji w³adzy w relacjach demokracji z dyktatur¹,autorytaryzmem i totalitaryzmem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123The Legitimization of Power According to Democracy’s Relationswith Dictatorship, Authoritarianism and Totalitarianism

Kamil BasiczPrzyk³ady elementów dyskusyjnych w obecnym projekcie ustawy– Przepisy ogólne prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . 150Examples of Some Arguable Elements in the Current Bill GeneralAdministrative Law

Mariusz BrunkaW³adztwo zak³adowe w praktyce i teorii administracji polskiej XX wieku . . 159Special Institutional Agency in Practice and Theory in the Twentieth--Century Polish Administration

Paulina £azorKszta³towanie siê na ziemiach polskich konstytucyjnego prawado wynagrodzenia za szkodê wyrz¹dzon¹ dzia³aniem organóww³adzy pañstwowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173Evolution of the Constitutional Right to Compensation for DamageCaused by the Operation of State Authorities in Poland

Adam NiewiadomskiW³adza i jej legitymizacja we wspó³czesnym pañstwie . . . . . . . . . . . 188Power and its Legitimation in a Modern State

Agnieszka NogalPowrót filozofii polityki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220Return Towards Political Philosophy

Grzegorz PietrekStruktura, zadania i zasady reagowania organów administracji rz¹doweji samorz¹dowej na sytuacje kryzysowe oraz mo¿liwoœæ wsparcia dzia³añantykryzysowych przez si³y zbrojne Rzeczypospolitej polskiej . . . . . . 234Structure, Aims and Procedures of Government Administration’s and LocalGovernment Administration’s in Response to Crisis and the Possibilityof Supporting Anti-Crisis Actions by Polish Armed Forces

� ��

Specyfika polskiego ¿ycia publicznegoSpecificity of Polish Public Life

Joanna Sanecka-TyczyñskaOrganizacja w³adzy s¹downiczej: trybuna³y i s¹dy w myœli politycznejPrawa i Sprawiedliwoœci (2001-2005) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257The Organization of Judicial Power: Tribunals and Courts Accordingto the Political Concept of Law and Justice Party (2001-2005)

Marcin S³oñskiMiêdzy III a IV RP. Wokó³ koncepcji pañstwa . . . . . . . . . . . . . . . . 269Between the Third and Fourth Republic of Poland. Concepts of a State

Partycypacja spo³ecznaSocial Participation

Lilla M³odzikRacjonalnoœæ vs. nieracjonalnoœæ zachowañ politycznych obywateli . . . 297Rationality vs. Irrationality of Citizens’ Political Behavior

Przestrzeñ miêdzynarodowaInternational Issues

Monika Florczak-W¹torPozytywne obowi¹zki pañstwa w zakresie ochrony prawkonwencyjnych jednostki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311Positive Obligations of the State Within the Scope of Human Rights

Ewa SkrodzkaPrecedens w prawie europejskiej integracji. Jak Trybuna³ SprawiedliwoœciUnii Europejskiej sta³ siê europejsk¹ stolic¹ prawa . . . . . . . . . . . . . . 326A Precedent in the European Integration Law. The Court of Justiceof the European Union as the Capital of European Law

VariaVaria

Anna Klimaszewska, Piotr SosnowskiKodeks handlowy Napoleona jako wyraz doktryny ekonomicznejabsolutyzmu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351Napoleonic Commercial Code as an Expression of Economic Doctrineof Absolutism

Biogramy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359Short biographies

��

Od Wydawcy

„Przegl¹d Naukowy Disputatio” od pocz¹tku istnienia by³ poœwiêcony przede

wszystkim pañstwu i jego organizacji. W poszczególnych tomach autorzy arty-

ku³ów koncentrowali uwagê na wskazywanych przez Redakcjê zagadnieniach.

By³y nimi m.in.: historyczny rozwój organizacji pañstwowej (tom 1 – RzeczpospolitaPolska w latach 1918-1939); cywilizacyjne wspólnoty pañstw (tom 3 – Zderzeniecywilizacji); spo³eczne mechanizmy sprawowania w³adzy i jej kontroli (tom 4 –

Spo³eczeñstwo obywatelskie); dzia³alnoœæ pañstwa w sferze najwy¿szych wartoœci

(tom 7 – ¯ycie); ustroje i re¿imy polityczne pañstw niedemokratycznych (tom 8 –

Re¿imy; czy te¿ konflikty inter i intra pañstwowe (tom 9 – Oblicza konfliktów).Redakcja postanowi³a o utrzymaniu wskazaneg o profilu periodyku. Jednak¿e

dyskurs naukowy dotycz¹cy organizacji pañstwa bêdzie realizowany za pomoc¹

innego uk³adu treœciowego. Dotychczasowa struktura publikacji, oparta na „tema-

cie z ok³adki”, zostanie zast¹piona „sta³ymi dzia³ami”. Od tej pory tytu³ periodyk

to wy³¹cznie „Przegl¹d Naukowy Disputatio”, bez jakichkolwiek podtytu³ów usz-

czegó³awiaj¹cych dany tom. Powy¿szy zabieg ma na celu wzmocnienie to¿samoœci

periodyku i doprecyzowanie jego profilu jako podejmuj¹cego tematykê wy³¹cz-

nie zwi¹zan¹ z problematyk¹ struktury organizacyjnej i zasad funkcjonowania

pañstwa. Poza tym „sta³e dzia³y” umo¿liwi¹ prowadzenie dyskursu w przedmio-

cie konkretnego zagadnienia przez wiele kolejnych numerów, w tym m.in. po-

przez artyku³y polemiczne, uwagi i komentarze. Nowe podejœcie zagwarantuje

wiêc ci¹g³oœæ myœli, a tak¿e zapewni szansê na kontynuacjê rozpoczêtego ju¿ wy-

wodu naukowego.

Wprowadzenie powy¿szych rozwi¹zañ implikowa³o koniecznoœæ utworze-

nia konkretnych „sta³ych dzia³ów”. Nale¿a³o przemyœleæ ich liczbê i konstrukcjê,

aby wyczerpuj¹co i kompleksowo oddawa³y zakres poruszanych zagadnieñ,

a jednoczeœnie by³y wzglêdem siebie roz³¹czne. Po analizie wielu propozycji

Redakcja postanowi³a, ¿e artyku³y bêd¹ przyjmowane do nastêpuj¹cych dzia³ów:

1. Ustrój pañstwa (izby parlamentarne; g³owa pañstwa, szef rz¹du i rz¹d; s¹dy

i trybuna³y; organy niemieszcz¹ce siê w trójpodziale w³adzy; organizacje miê-

dzynarodowe wykonuj¹ce prawa suwerenne pañstw);

2. Ustrój pozapañstwowych osób prawa publicznego (organy jednostek samorz¹-

du terytorialnego; organy samorz¹dów specjalnych; organizacje spo³eczne

jako sprywatyzowane formy administracji);

3. Tryby dzia³ania organów publicznych (miêdzynarodowe procedury decyzyj-

ne; proces legislacyjny, legislacja administracyjna i inne wewn¹trzpañstwowe

procedury decyzyjne);

��

4. Materialnoprawne podstawy dzia³ania organów publicznych.

Tworz¹c powy¿sz¹ strukturê „sta³ych dzia³ów” Redakcja wysz³a z za³o¿enia,

i¿ problematykê organizacji pañstwa nale¿y uj¹æ w dwóch aspektach: ustrojo-

wym i procesowym. Tylko takie podejœcie mo¿e wywo³aæ po¿¹dany efekt w pos-

taci rzetelnego dyskursu naukowego wokó³ g³ównego problemu.

Co trzeba równie¿ podkreœliæ, Redakcja uznaj¹c de facto organizacjê pañstwa

w œwietle prawa publicznego za temat przewodni periodyku, postanowi³a skon-

centrowaæ uwagê na pañstwie jako takim, a nie konkretnie wskazanym. W zwi¹zku

z tym analizie ustroju i zasad funkcjonowania Rzeczypospolitej Polskiej towarzy-

szyæ bêdzie równie¿ analiza sposobu organizacji Stanów Zjednoczonych Ameryki,

Wielkiej Brytanii, Republiki Francuskiej, Republiki Federalnej Niemiec – których

to rozwi¹zania ustrojowe uchodz¹ za modelowe, ale tak¿e innych pañstw demo-

kratycznych, a nawet pañstw niedemokratycznych, zarówno autorytarnych, jak

i totalitarnych.

Poza tym Redakcja, maj¹c na wzglêdzie zachodz¹ce wspó³czeœnie zjawiska

i procesy, postanowi³a uwzglêdniæ w strukturze periodyku zagadnienia do-

tycz¹ce organów i organizacji miêdzynarodowych, które to coraz czêœciej wkra-

czaj¹ w sferê dzia³alnoœci klasycznie pojmowanego pañstwa; pozapañstwowych

osób prawa publicznego, zw³aszcza tych funkcjonuj¹cych na szczeblu regionu

i metropolii; a tak¿e organizacji spo³ecznych, a niekiedy i przedsiêbiorców prywat-

nych, realizuj¹cych zadania publiczne, a nawet pe³ni¹cych funkcje tradycyjnie

przypisane dla pañstwa.

Przedstawione innowacje zostan¹ w pe³ni wdro¿one w tomie XII.

***

Co siê zaœ nie zmieni to to, ¿e obok artyku³ów naukowych pióra wybitnych

znawców prawa konstytucyjnego, prawa administracyjnego, administratywistów

i procesualistów czy politologów bêd¹ publikowane prace dopiero co wkraczaj¹-

cych w œwiat nauki magistrantów. Redakcja zobowi¹zuje siê do umieszczenia

w ka¿dym tomie periodyku dwóch najlepiej ocenionych przez recenzentów arty-

ku³ów studentów.

Nie zmieni siê równie¿ determinacja cz³onków Redakcji do pracy nad rozwo-

jem periodyku.

Zapraszam do lektury.

Jakub H. Szlachetko

� ��

Od Redakcji

Szanowni Czytelnicy,

Rozwa¿ania o pañstwie i przeobra¿eniach kolejnych form ustrojowych stano-

wi¹ temat jednego z najstarszych dzie³ filozoficznych. Platon poszukuj¹c idealne-

go polis analizuje ludzk¹ naturê i okreœla cnoty, które powinny w niej zamieszkaæ:

Mêstwo, Roztropnoœæ i Umiarkowanie, a wszystkie one podporz¹dkowane Spra-

wiedliwoœci. Widzimy tym samym, ¿e idealnego pañstwa nie mo¿na zaplanowaæ

bez namys³u nad kondycj¹ cz³owieka i szerszej podstawy filozoficznej. Pañstwo

to te¿ procedury, które okreœlaj¹ sposób postêpowania w sytuacjach kryzysowych

i na wypadek wielkich tragedii. W ostatnich miesi¹cach doœwiadczyliœmy wielu

tego przyk³adów, pocz¹wszy od katastrofy smoleñskiej, po kilkakrotnie nawie-

dzaj¹ce nasz kraj klêski ¿ywio³owe. Nawet najbardziej dopracowane prawo nie-

wiele jednak znaczy bez zapisanych w nim wartoœci, a z drugiej strony, wartoœci

równie¿ potrzebuj¹ prawa, by móc realnie kszta³towaæ rzeczywistoœæ. Przeœwiad-

czeni o nierozerwalnym zwi¹zku formalnej i adekwatnej dla s³u¿enia dobru

wspólnemu, treœci materialnej prawa, staraliœmy siê zgromadziæ w kolejnym nu-

merze „Przegl¹du Naukowego Disputatio” artyku³y traktuj¹ce zarówno o kwes-

tiach specjalistycznych, jak i te poœwiêcone szerzej zagadnieniom teoretycznym.

Wiele miejsca Autorzy poœwiêcili monteskiuszowemu trójpodzia³owi w³adzy.

Zapraszamy do lektury szkicu poœwiêconego analizie samej myœli Monteskiusza,

oraz artyku³u zawieraj¹cego propozycjê potraktowania samorz¹du terytorialne-

go jako kolejnej, obok judykatury, legislatywy i egzekutywy, w³adzy. Problema-

tyka legitymizacji w³adzy w szerokim wymiarze sta³a siê przyczynkiem do

komparatystyki czêstokroæ nadu¿ywanych pojêæ: autorytaryzm, demokracja,

dyktatura i totalitaryzm. Przedstawiamy równie¿ ciekawy przegl¹d teorii legity-

mizacji w³adzy we wspó³czesnym pañstwie. Odnosz¹c siê do aktualnych dyskusji

poœwiêconych wizji pañstwa liberalnego zachêcamy do lektury analizy myœli

A. Smitha. Aktualne pozostaj¹ równie¿ kwestie: racjonalnoœci dzia³añ politycz-

nych obywateli, dyskusja wokó³ pojêcia „IV Rzeczypospolita”, jak i myœli politycz-

nej obozu Prawa i Sprawiedliwoœci poœwiêconej s¹dom i trybuna³om. Elementem

debaty publicznej sta³a siê równie¿ kwestia równouprawnienia kobiet i mê¿-

czyzn. Wszystkie wy¿ej wymienione tematy zagoœci³y na ³amach aktualnego nu-

meru „Disputatio”. W roku obfituj¹cym w mo¿liwoœæ bezpoœredniego wp³ywania

na losy kraju i samorz¹dów przedstawiamy równie¿ artyku³ dotycz¹cy prawa

wyborczego. Kolejny szkic postuluje natomiast spojrzenie i opis rzeczywistoœci

w kategoriach filozofii polityki.

��

Artyku³y poœwiêcone bardziej specjalistycznym kwestiom prawnym dotykaj¹

zagadnieñ: postulowanych zmian prawa administracyjnego, gminnych wp³at

janosikowych, procedur reagowania organów administracji rz¹dowej i samorz¹-

dowej na sytuacje kryzysowe, w³adztwa zak³adowego w teorii i praktyce admini-

stracji polskiej, oraz konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia za szkodê wyrz¹-

dzon¹ dzia³aniem organów w³adzy pañstwowej. Miêdzynarodowej przestrzeni

prawnej poœwiêcone zosta³y opracowania dotycz¹ce precedensu w prawie euro-

pejskiej integracji oraz pozytywnych obowi¹zków pañstw w ochronie praw kon-

wencyjnych jednostki. Wartym lektury pozostaje równie¿ artyku³ poœwiêcony

Kodeksowi handlowemu Napoleona.

Poziom merytoryczny publikacji zamieszczonych w „Disputatio” gwarantuje

Rada Naukowa. Liczymy, ¿e wprowadzona z tym numerem, anonimowoœæ re-

cenzji w jeszcze wiêkszym stopniu zobiektywizuje jej wynik. Do pozosta³ych zmian

nale¿y rezygnacja z towarzysz¹cych od pocz¹tków „Disputatio” tytu³owych hase³

ka¿dego tomu, a zast¹pienie ich dzia³ami tematycznymi. Tym samym wiêkszemu

doprecyzowaniu ulega charakter samego pisma, od tej pory poœwieconego

wy³¹cznie tematyce politologiczno-prawnej. Zmianie ulega równie¿ czêstotli-

woœæ wydawania „Przegl¹du Naukowego Disputatio”. Dotychczas wydawany

trzy razy do roku, od tej pory sta³ siê pó³rocznikiem. Wraz z przysz³ym numerem

planujemy stworzyæ mo¿liwoœæ publikacji artyku³ów anglojêzycznych. Liczymy,

¿e wprowadzone zmiany przyczyni¹ siê do coraz lepszej wartoœci merytorycznej,

jak i obs³ugi technicznej otrzymywanego materia³u. Pozostajemy otwarci na

wspó³pracê ze wszystkimi cz³onkami wspólnoty akademickiej i wierni przes³aniu,

które leg³o u podstaw naszego pisma. Autorzy, poza przedstawieniem w³asnej

opinii na dany temat, powinni przekazaæ impuls do dalszych przemyœleñ i poszu-

kiwañ.

Zapraszamy do nadsy³ania, równie¿ polemicznych, artyku³ów i ¿yczymy kry-

tycznej lektury!

Sekretarz Redakcji

„Przegl¹du Naukowego Disputatio”

Jêdrzej Maœnicki

��

PROBLEMATYKA USTROJOWA

FORMS OF GOVERNMENT

A�� S��

Czy samorz¹d terytorialny jest osobn¹ w³adz¹?

Tradycyjna monteskiuszowska teoria trójpodzia³u w³adz oparta – jak wiadomo

– na legislatywie, egzekutywie i s¹downictwie, powszechnie przyjmowana

w konstytucjonalizmie œwiatowym od XVIII stulecia do chwili obecnej, w pewnym

zakresie nie wytrzymuje próby czasu i wymaga, jeœli nie korekty, to przynajmniej

rozbudowania. Problem w tym, ¿e obok monteskiuszowskich w³adz zdefiniowa-

nych przez autora Ducha Praw w po³owie XVIII stulecia, pojawi³y siê w XIX i XX

wieku nowe organy zdecydowanie nie mieszcz¹ce siê w granicach za³o¿onego

schematu. W szczególnoœci chodzi o rozbudowane instancje kontroli pañstwowej

i to nie tylko odnosz¹ce siê do finansów publicznych, lecz w równym stopniu

maj¹cych za przedmiot œrodowisko, poszanowanie warunków pracy czy zdro-

wia. Tak samo zupe³nie nowa w XIX w. instytucja ombudsmana ca³kowicie wytrzy-

ma³a próbê czasu, wykazuj¹c w XX stuleciu wyraŸny rozwój zwi¹zany nie tylko

z powszechnym przyjmowaniem w pañstwach demokratycznych tradycyjnych

ju¿ urzêdów rzecznika praw obywatelskich, lecz ewoluowa³a w kierunku bar-

dziej – mo¿na powiedzieæ – wyspecjalizowanych organów, jak rzecznik praw

dziecka, chorych, czy rzecznik praw ubezpieczonych.

Patrz¹c z tego punktu widzenia na monteskiuszowskie klasyfikacje z przeko-

naniem mo¿na stwierdziæ, i¿ nowe organy nie mieszcz¹ siê w ¿adnej z monteskiu-

szowskich w³adz. Tym samym powstaje problem w jaki sposób okreœliæ ich

klasyfikacyjn¹ jakoœæ przy za³o¿eniu utrzymania konstytucyjnego trójpodzia³u.

Otó¿ w poszukiwaniu odpowiedzi na to pytanie, w doktrynie, najogólniej

mówi¹c, zaznaczy³y siê dwa stanowiska – pierwsze, szukaj¹ce jakichœ teorii

„w³adz wypoœrodkowanych” i drugie, dokonuj¹ce po prostu rozbudowania

monteskiuszowskiego trójpodzia³u poprzez dodawanie nowych w³adz, np.

w³adzy kontroluj¹cej jako czwartej, co przy zachowaniu trójpodzia³u pozwala na

przyjêcie formu³y „trzy plus jeden”. Wad¹ podstawow¹ pierwszego stanowiska

jest odwo³ywanie siê do niejasnych teorii wskazuj¹cych na istniej¹ce w tym miejscu

„w³adze pochodne”, „wypoœrodkowane” czy „funkcjonalne”�. Przede wszystkim

nie s¹ jasne same kryteria wyodrêbniania i istnienia tak pomyœlanych w³adz – tym

��

� ��

bardziej niejasne, a wrêcz dowolne wydaj¹ siê proponowane powi¹zania nowych

instytucji z tradycyjnymi w³adzami.

Przyk³adowo wskazaæ mo¿na na liczne próby klasyfikacji organów kontroli

jako bardziej lub mniej poœrednio powi¹zanych ze strukturami administracyjny-

mi. Takie rozumowanie z za³o¿enia nie ma sensu, poniewa¿ instancje kontroli za

przedmiot swego badania maj¹ organy administracji i logika nakazuje po prostu

ich oddzielenie na zasadzie rozdzia³u w³adz od organów wykonawczych.

Druga grupa teorii staje na stanowisku koniecznoœci rozbudowania montes-

kiuszowskiego trójpodzia³u o nowe w³adze, jak np. wspomnian¹ w³adzê kontro-

luj¹c¹ funkcjonuj¹c¹ poza za³o¿onym trójpodzia³em. Ta metodologia wydaje siê

o wiele bardziej klarowna, poniewa¿ opiera siê na fakcie stwierdzenia istnienia

nowych w³adz, a ponadto pozwala na poszukiwanie relacji w powi¹zaniach ich

zadañ z zadaniami trzech istniej¹cych ju¿ w³adz. Ponadto, krocz¹c tym œladem

mo¿emy ³atwiej dokonywaæ podzia³ów w ramach poszczególnych w³adz, co

mo¿e staæ siê inspiracj¹ wskazuj¹c¹, i¿ wyodrêbniona dzisiaj podgrupa w ramach

którejœ z w³adz w przysz³oœci staæ siê mo¿e samodzieln¹ w³adz¹. Postêpowanie ta-

kie wydaje siê ca³kowicie zgodne z za³o¿eniami konstytucji przyjmuj¹cymi trady-

cyjny trójpodzia³, np. z Konstytucj¹ RP z 1997 r., poniewa¿ pog³êbia tylko

za³o¿ony podzia³ w³adz oraz czyni bardziej skuteczn¹ kontrolê pomiêdzy poszcze-

gólnymi w³adzami, dzia³aj¹c tym samym na rzecz efektywniejszego ich wspó³-

dzia³ania. Zatem interpretacje rozszerzaj¹ce zastany katalog w³adz dzia³aj¹ na

rzecz wzmocnienia samej zasady podzia³u w³adz jako najszerzej pomyœlanej

gwarancji praworz¹dnoœci.

Na tym tle powstaje pytanie o mo¿liwoœæ dokonywania dalszych podzia³ów

w ramach ju¿ wyodrêbnionych w³adz. Chodzi mianowicie o analizê konstytucyj-

nego pojêcia poszczególnych w³adz z punktu widzenia immanentnej jednolitoœci

tych zjawisk czy te¿ poszukiwania mo¿liwoœci wskazania wyraŸnych podzia³ów

w ramach wyodrêbnionych w³adz. Gdyby takie podzia³y wewnêtrzne by³y mo¿li-

we do ustalenia, wówczas zasadnicza klasyfikacja mog³aby ulec rozbudowaniu

na podgrupy w ramach podstawowych w³adz konstytucyjnych. Dotyczy to rów-

nie¿ samorz¹du terytorialnego obecnie zaliczanego do w³adzy wykonawczej,

chocia¿ stanowi¹cego wyraŸny segment tej w³adzy wielce ró¿ni¹cy siê od jej po-

zosta³ych czêœci chocia¿by tym, ¿e pochodzi z powszechnych wyborów. Zatem

perspektywicznie niebezzasadne wydaje siê pytanie o mo¿liwoœæ potraktowania

samorz¹du terytorialnego jako osobnej w³adzy wypoœrodkowanej miêdzy legis-

latyw¹ a egzekutyw¹. Zanim jednak przejdziemy do poszukiwania odpowiedzi

na to pytanie, dokonamy próby klasyfikacji konstytucyjnych w³adz zawartych

w Konstytucji RP z 1997 r. z punktu widzenia mo¿liwoœci wyodrêbnienia w ra-

mach poszczególnych w³adz jakichœ podgrup i przeprowadzimy obserwacjê

ustrojowej pozycji samorz¹du terytorialnego�.

��

��

� �� ! ��"� �"�� #$ � %&&� � ��"��' �� (�' ��!" � �� #�$!�� )� �� *+��&*�

O zasadnoœci takich obserwacji œwiadczy choæby czysto zewnêtrzny ogl¹d

systematyki Konstytucji RP z 1997 r., gdzie poza tradycyjnym trójpodzia³em obej-

muj¹cym w³adzê ustawodawcz¹, wykonawcz¹ i s¹downicz¹, przewidziano

osobn¹ grupê organów okreœlonych w tytule rozdz. IX jako wspomniane organy

kontroli pañstwowej i ochrony prawa. Tym samym – jak widaæ – konstytucja

w swej strukturze i treœci dokona³a rozbudowania za³o¿onego na wstêpie trój-

podzia³u. Pytanie natomiast dotyczy mo¿liwoœci dokonywania klasyfikacji w ra-

mach poszczególnych w³adz – a jeœli by³oby to mo¿liwe, to jakie miejsce – patrz¹c

z punktu widzenia tytu³u artyku³u – zajmuje tam samorz¹d terytorialny.

Przyjmuj¹c takie stanowisko wydaje siê, i¿ mo¿emy w Konstytucji RP z 1997 r.

w granicach poszczególnych w³adz wyodrêbniæ wewnêtrzne grupy klasyfikacyj-

ne. Mianowicie w ramach szeroko pojêtej w³adzy ustawodawczej wyró¿niamy

dwie w³adze: a) w³adzê ustrojodawcz¹ i b) w³adzê ustawodawcz¹ tradycyjn¹.

W³adzê wykonawcz¹ podzieliæ mo¿na na trzy grupy: a) w³adzê reprezentacyjn¹

prezydenta; b) w³adzê wykonawcz¹ rz¹du i c) w³adzê samorz¹dow¹. W ramach

w³adzy s¹downiczej wyró¿niamy: a) w³adzê trybuna³ów i b) w³adzê s¹dów.

W³adzê kontroluj¹c¹ dzielimy na trzy grupy: a) kontrolê NIK oraz z rozdzia³u VII

nadzór RIO nad dzia³alnoœci¹ finansow¹ samorz¹du terytorialnego, b) kontrolê

RPO i z II rozdzia³u kontrolê RPD, do tej podgrupy zaliczamy tak¿e zadania

KRRiT, c) z rozdz. X konstytucji wynika, i¿ osobn¹ w³adzê kontroli nad finansami

pañstwa oraz w³adzê ustalania za³o¿eñ polityki pieniê¿nej wykonuje NBP i z tego

wzglêdu mo¿e byæ potraktowany w formie odrêbnej grupy klasyfikacyjnej.

PrzejdŸmy do bli¿szej analizy w ten sposób pog³êbionego podzia³u. Otó¿

w³adzê ustawodawcz¹ dzielimy na w³adzê ustrojodawcz¹ i tradycyjn¹ w³adzê

ustawodawcz¹. W³adza ustrojodawcza nawi¹zuje do zupe³nie szczególnych

uprawnieñ konstytucyjnego suwerena jakim jest Naród (art. 4.1) okreœlony rów-

nie¿ we Wstêpie do konstytucji („my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rze-

czypospolitej”), znajduj¹cych wyraz w instytucjach demokracji bezpoœredniej

(art. 4.2). Chodzi g³ównie o referendum (art. 125) i zasady prawa wyborczego,

w ramach których suweren podejmuje najbardziej donios³e decyzje bezpoœred-

nio rzutuj¹ce na ca³okszta³t problemów funkcjonowania pañstwa. Ta w³adza wy-

raŸnie ró¿ni siê od bie¿¹cego ustawodawstwa sprawowanego przez organy

parlamentarne zaliczane do tradycyjnej w³adzy ustawodawczej. Samo natomiast

wyró¿nienie w³adzy ustrojodawczej nawi¹zuje do filozofii J. Benthama (1748

–1832), który w swym „Kodeksie konstytucyjnym”� opowiedzia³ siê wprawdzie

za podzia³em w³adz, chocia¿ odrzuci³ ich równowagê i niezale¿noœæ oznaczaj¹ce

– jego zdaniem - „zaproszenie do anarchii”. Przedstawi³ natomiast koncepcjê

„hierarchii” w³adz, gwarantuj¹cej przewagê „w³adzy konstytutywnej” (constitutivepower), bêd¹cej w³adz¹ zwierzchni¹ wzglêdem w³adzy prawodawczej, wykonaw-

czej i s¹downiczej. Tak wiêc opracowa³ koncepcjê czwórpodzia³u w³adz, chocia¿

tutaj najbardziej inspiruj¹ce okazuje siê wyodrêbnienie w³adzy konstytutywnej,

��

%�� &� �� '�& �� &(

� ,� -��.�� %�� %�� %*��

odpowiadaj¹cej naszej w³adzy ustrojodawczej, od w³adzy prawodawczej, przy

czym w³adza konstytutywna ujawnia³aby siê w czasie wyborów bêd¹c gwarancj¹

suwerennoœci ludu. Taki podzia³ tradycyjnej w³adzy ustawodawczej znacznie

póŸniej wyeksponowa³ francuski konstytucjonalista M.Hauriou (1856–1929)

w swych „Zasadach prawa publicznego”�. Otó¿ zdaniem Hauriou nale¿y odró¿niæ

„w³adzê woli immanentnej” nale¿¹cej do wszystkich obywateli maj¹cych prawo

g³osu i podejmuj¹cych decyzje w drodze aktu wyborczego, od w³adzy prawo-

dawczej reprezentowanej przez parlament. W³adzê prawodawcz¹ – czyli upraw-

nienia parlamentu – nazywa Hauriou „w³adz¹ deliberacyjn¹”, przy czym jej

zadaniem pozostaje nadanie legislacyjnego kszta³tu zazwyczaj emocjonalnie wy-

ra¿onej woli suwerena. Zatem rozró¿nienie to odpowiada naszej propozycji po-

dzia³u na w³adzê ustrojodawcz¹ i ustawodawcz¹, aczkolwiek Hauriou dodaje

jeszcze trzeci¹ w³adzê „realizacji egzekucji” nawi¹zuj¹c¹ do tradycyjnego pojmo-

wania w³adzy wykonawczej w interpretacji J.Locke’a, obejmuj¹cej tak¿e funkcjo-

nuj¹c¹ na zasadzie niezale¿noœci w³adzê s¹dow¹. Równie¿ teoretyk III Republiki

Francuskiej Carré de Malberg publikuj¹c w 1922 r. „Przyczynek do ogólnej teorii

pañstwa”� skonstruowa³ hierarchiczn¹ teoriê w³adz stosownie do hierarchii

aktów prawnych, gdzie dowodzi³ po³¹czenia w parlamencie w³adzy ustrojodaw-

czej, czyli konstytucyjnej, z w³adz¹ ustawodawcz¹�.

Przechodz¹c na grunt postanowieñ Konstytucji RP z 1997 r. w ramach w³adzy

ustrojodawczej wyeksponowaæ nale¿y zawarte w preambule i art. 4.1 pojêcie

„Narodu” jako suwerena wraz z prawami bezpoœrednio mu przys³uguj¹cymi

w ramach instytucji demokracji bezpoœredniej, jako sformu³owania ustanawiaj¹ce

w³adzê ustrojodawcz¹. Osobn¹ pozostaje w³adza ustawodawcza realizowana

przez parlament bêd¹cy reprezentacj¹ suwerena, a wiêc w³adza ustawodawcza

okazuje siê emanacj¹ w³adzy ustrojodawczej, w sumie tworz¹c dopiero szeroko

pojêt¹ w³adzê ustawodawcz¹. W³adza ustrojodawcza opiera siê na powszechnym

prawie wyborczym jako zasadzie wyra¿ania woli przez suwerena po up³ywie

kadencji parlamentu i dope³niana jest mo¿liwoœci¹ odwo³ania siê potencjalnie

w ka¿dej chwili do referendum (art. 125). Tak¿e prawo obywatelskiej inicjatywy

ustawodawczej (art. 118.2) uzupe³nia katalog instytucji pog³êbiaj¹cych mo¿liwoœci

artyku³owania swych przekonañ przez obywateli bezpoœrednio. Równie¿ su-

weren czyli Naród bezpoœrednio wybiera Prezydenta RP (art. 127–129) oraz

samorz¹d terytorialny (art. 169), przy czym konstytucja ustanawia samorz¹dowe

referendum lokalne (art. 170). W rezultacie w³adza ustrojodawcza okazuje siê fun-

damentem funkcjonowania w³adzy ustawodawczej.

Tak zdefiniowana w³adza ustawodawcza w realizacji wszystkich swych funk-

cji: zarówno stanowienia prawa, jak kontroli – wyprowadza swe pe³nomocnic-

twa z w³adzy ustrojodawczej, pozostaj¹c najwy¿sz¹ przedstawicielsk¹ w³adz¹

��

��

� /� 0�� '�� $�� %&%�� 1� 2 /��(3� %��'�� ) �*+�� ,+�+ � �� -+� �� $�� %&�� $�� #� /�"�� .�� )� �� %� � �*4��*��

w pañstwie. Równie¿ katalog Ÿróde³ prawa opiera siê na uwzglêdnieniu mo¿li-

woœci kreacyjnych w³adzy ustrojodawczej i ustawodawczej, chocia¿ zasad¹ pozo-

staje stanowienie ustaw przez parlament. W rezultacie uprawnienia kontrolne

w³adzy ustawodawczej w za³o¿eniu s¹ realizowane w imieniu suwerena i posia-

daj¹ cechy sk³adaj¹ce siê na substancjê suwerennoœci pañstwowej. Rozumowanie

to znajduje zakotwiczenie w filozofii J.Locke’a (1632–1704) wyprowadzaj¹cego

„œwiêtoœæ i nienaruszalnoœæ” w³adzy ustawodawczej z woli „ludu” (People)bêd¹cej w istocie „w³adz¹ powiernicz¹” (Fiduciary Power), czerpi¹c¹ swe pe³no-

mocnictwa z mandatu w³adzy najwy¿szej nale¿¹cej do ludu, mog¹cego w ka¿dej

chwili legislatywê usun¹æ�. Podobnie J.S.Mill (1806–1873) wyprowadza³ kontrolne

uprawnienia parlamentu z suwerennoœci narodu. „Bez trudu da siê wykazaæ, ¿e

teoretycznie najlepsza forma rz¹du to taka, w której suwerennoœæ, czyli naj-

wy¿sza w³adza kontroli, przys³uguje ca³ej zbiorowoœci danego spo³eczeñstwa”�.

Najdalej poszed³ zapewne H. Kelsen (1881–1973) uzasadniaj¹c koniecznoœæ utrzy-

mania w „ustroju demokratycznym tych wszystkich instytucji kontroli, które

gwarantuj¹ legalnoœæ wykonania”, przy czym „samoograniczenie” demokracji

poprzez zasadê legalizmu staje siê jedn¹ z gwarancji suwerennoœci narodu�. To

powi¹zanie kontroli parlamentarnej z ide¹ suwerennoœci narodu stanowi rów-

nie¿ podstawê wyodrêbnienia niezale¿nej w³adzy kontroluj¹cej. Zatem w podsu-

mowaniu stwierdziæ nale¿y, i¿ w³adza suwerena – czyli w³adza ustrojodawcza –

stanowi osobn¹ i podstawow¹ w³adzê wzglêdem ustawodawstwa, czyli legislaty-

wy w tradycyjnym rozumieniu tego pojêcia.

Analizuj¹c Konstytucjê RP z 1997 r. z punktu widzenia konstrukcji w³adzy

wykonawczej wskazaæ warto na dwa problemy; a) konstytucja wymienia (art. 10

ust. 2) w ramach w³adzy wykonawczej Prezydenta RP i Radê Ministrów, podczas

gdy b) w swej systematyce maj¹cej za przedmiot w³adzê wykonawcz¹ normuje

ponadto samorz¹d terytorialny. Zatem na ca³okszta³t konstytucyjnej koncepcji

w³adzy wykonawczej sk³adaj¹ siê trzy instytucje, z których ka¿dej poœwiêcono

osobny rozdzia³; Prezydenta Rzeczypospolitej (rozdz. V), Rady Ministrów i admi-

nistracji rz¹dowej (rozdz. VI) oraz samorz¹du terytorialnego (rozdz. VII). Na tym

tle s³usznym wydaje siê przekonanie, i¿ w³adza wykonawcza dzieli siê na trzy

grupy; a) w³adza reprezentacyjna prezydenta, b) w³adza wykonawcza rz¹du i ad-

ministracji rz¹dowej, c) w³adza samorz¹du terytorialnego.

W przytoczonej wy¿ej klasyfikacji zwróciæ nale¿y przede wszystkim uwagê

na osobn¹ w³adzê g³owy pañstwa spe³niaj¹cej funkcje reprezentacyjne oraz har-

monizuj¹cej wspó³dzia³anie pozosta³ych w³adz. Ta propozycja zaczerpniêta

zosta³a od Beniamina Constanta (1767-1830), wyró¿niaj¹cego piêæ w³adz – w tym

��

%�� &� �� '�& �� &(

� ,� ��#� � �� &�� "�� 5� #��)� �� %&&�� +&� �4+��4&6 �� 75�83�� /�� )� �� %&�� %&%�

� ,�� /�� 0 �&�� '�� 9� %&&+� �"�� :� 1�� 4�� 0� �� 0 �� )� �� %&�4� � &��&*6 �� 7 :� #��(��.� 1 � �� 2��2��

)� �� %&�*� � �*�

w³adzê monarchy, okreœlon¹ jako „neutralna”�. Otó¿ Constant wyodrêbni³:

1) w³adzê monarchy; 2) rz¹d, to jest ministrów, nazywaj¹c ich egzekutyw¹;

3) dziedziczn¹ izbê wy¿sz¹, zwan¹ Izb¹ Parów, okreœlon¹ jako trwa³a w³adza

przedstawicielska opinii; 4) Izbê Deputowanych jako izbê ni¿sz¹ pochodz¹c¹

z wyborów, zwan¹ w³adz¹ przedstawicielsk¹ opinii, 5) w³adzê s¹downicz¹. Pod-

kreœlaj¹c oryginalnoœæ samego podzia³u wskazaæ warto na argumentacjê przema-

wiaj¹c¹, zdaniem Constanta, za koniecznoœci¹ odwo³ania siê do samodzielnej

„w³adzy neutralnej” monarchy oceniaj¹cego z nale¿ytego dystansu rz¹dz¹cych

i rz¹dzonych. W³adza monarchy bêd¹c „neutraln¹” (pouvoir neutre) ma za przed-

miot d¹¿enie do koordynacji wspó³dzia³ania poszczególnych w³adz dokonuj¹c

wartoœciowania celów stawianych przez pañstwo. Jej zadaniem by³oby zabiega-

nie o harmonijne funkcjonowanie pozosta³ych w³adz, a w przypadku groŸniej-

szych konfliktów czy kryzysów mia³aby prawo np. rozwi¹zywania izb przed-

stawicielskich, powo³ywania cz³onków rz¹du czy stosowania prawa ³aski. Zdaj¹c

sobie sprawê z wyj¹tkowych uprawnieñ i zadañ politycznych, Constant

pocz¹tkowo proponowa³ powierzenie jej jakiemuœ niewielkiemu cia³u kolegial-

nemu, aczkolwiek z czasem sk³ania³ siê coraz bardziej ku sympatiom monarchi-

stycznym. W³adza neutralna, nieustannie koordynuj¹c, powinna w podstawo-

wym stopniu kontrolowaæ pozosta³e w³adze, przeciwdzia³aj¹c próbom uzyskania

przewagi przez któr¹kolwiek z nich. Constant by³ przeciwnikiem dyktatury egze-

kutywy, jak przewagi legislatywy w równym stopniu oznaczaj¹cej zagro¿enie

wolnoœci jednostki��. Dodajmy, i¿ system hamowania w³adz pomyœlany zosta³

szeroko, a Constant wyeksponowa³ g³ównie uprawnienia monarchy, którego

„w³adza neutralna” w za³o¿eniu harmonizowaæ powinna pozosta³e w³adze.

Za takim w³aœnie ideowym rodowodem urzêdu prezydenta przemawia tryb

jego obsadzania ca³kowicie ró¿ny od powo³ywania rz¹du. Konstytucja RP z 1997 r.

przewiduje wybory powszechne odpowiadaj¹ce wyborom parlamentarnym Pre-

zydent uzyskuje zatem mandat zaufania bezpoœrednio od suwerena, ca³kowicie

równorzêdny mandatowi parlamentarnemu – w tym sensie urz¹d prezydencki

uformowany zosta³ w odrêbn¹ w³adzê, zdecydowanie ró¿ni¹c¹ siê od rz¹du, nie-

legitymizuj¹cego siê bezpoœrednim poparciem suwerena. Tak¿e w innych syste-

mach konstytucyjnych, m.in. II Rzeczypospolitej, nieprzewiduj¹cych wyborów

powszechnych g³owy pañstwa, przyjmuje siê zazwyczaj szczególny tryb wyboru

prezydenta, np. przez po³¹czone izby parlamentarne, dowodz¹c tym samym

wyj¹tkowoœci w³adzy g³owy pañstwa. Problematyka kreacji prezydenta wydaje

siê podstawow¹ i przes¹dzaj¹c¹ o szczególnych jego kompetencjach, ca³kowicie

odbiegaj¹cych od tradycyjnego schematu zadañ w³adzy wykonawczej. Otó¿ pre-

��

��

� -� 1�� +2�3�� '�� 4�� , �� $�*�� '�� 4�� , �� *�� $�� %*%;6 ��)� �� 5�� %�� )� ��$��<=��< %&*;� � *� � ��

�� $�� -� 1�� %�� 6�� 4 ,�� '�+� �� 7��4�� 2� �� %� $�� %*4%� � �4&6 -� 1�� #� ��2��'��+ �� -�� *�� >�'? #� �'��+�*�� $�� %&*�� +*��+*+�

zydent posiada w sferze wspó³dzia³ania z parlamentem wyj¹tkowy zakres kom-

petencji, w ramach którego kluczowym jest prawo veta ustawodawczego –

aczkolwiek w równym stopniu wyeksponowaæ mo¿na prezydenckie uprawnie-

nia w przeprowadzaniu referendum.

Na tym tle zupe³nie szczególnego znaczenia nabieraj¹ reprezentacyjne funk-

cje prezydenta Przede wszystkim reprezentowanie pañstwa na zewn¹trz, czêsto

dawanie wyrazu idei jego ci¹g³oœci i suwerennoœci, jak równie¿ kreowanie pod-

stawowych kierunków polityki zagranicznej, w tym decydowanie o obywatel-

stwie i stosowanie prawa ³aski czy nadawanie odznaczeñ – sk³adaj¹ siê

wprawdzie na substrat tradycyjnych uprawnieñ g³owy pañstwa, jednak to szcze-

gólny tryb wyboru prezydenta nadaje tym uprawnieniom charakter reprezen-

towania autorytetu suwerena. Najbardziej znacz¹cym jest uprawnienie do

ratyfikowania i wypowiadania umów miêdzynarodowych, realizowane przy

wspó³dzia³aniu z parlamentem, jak równie¿ wyj¹tkowo przy wspó³dzia³aniu

z Trybuna³em Konstytucyjnym (art. 133 ust. 2). Tak¿e mianowanie i odwo³ywanie

pe³nomocnych przedstawicieli w innych pañstwach i organizacjach miêdzynaro-

dowych oraz przyjmowanie przedstawicieli pañstw obcych, dope³nia obrazu

reprezentacyjnych funkcji prezydenta.

Mianowanie lub wnioskowanie obsadzenia czo³owych urzêdów w pañstwie

przez prezydenta, rozbudowuje zakres jego reprezentacyjnych uprawnieñ. Do

tych uprawnieñ zaliczyæ nale¿y gwarantowanie poszanowania konstytucji, jak

równie¿ przypisanie prezydentowi katalogu uprawnieñ wzglêdem rz¹du – a wiêc

organowi tradycyjnej w³adzy wykonawczej. Podkreœliæ nale¿y funkcje g³owy

pañstwa w powo³ywaniu, zmianach i odwo³ywaniu rz¹du, jak równie¿ szcze-

góln¹ kompetencjê zwo³ywania rz¹du pod przewodnictwem prezydenta, ozna-

czaj¹c¹ swoist¹ nadrzêdnoœæ jego urzêdu nad w³adz¹ wykonawcz¹. Zasadniczo

uprawnienia prezydenta w procedurach powo³ania, dymisji czy zmianach sk³adu

rz¹du nie odbiegaj¹ od tradycyjnych wzorców systemu parlamentarnego, wska-

zuj¹ jednak na szczególn¹ pozycjê g³owy pañstwa wzglêdem rz¹du. Prezydent

okazuje siê autorytetem zewnêtrznym, bezpoœrednio wp³ywaj¹cym na organiza-

cjê rz¹du i w tym sensie urz¹d ten wyraŸnie postawiony zosta³ ponad rz¹dem,

mo¿na powiedzieæ ponad w³adz¹ wykonawcz¹. Tak¿e tradycyjne powierzanie

prezydentowi najwy¿szego dowództwa nad si³ami zbrojnymi, posiadaj¹cego

z za³o¿enia wymiar reprezentacyjny, jak równie¿ uprawnienia w zakresie stanów

nadzwyczajnych (art. 228 ust. 7, art. 229–231 i 234) oraz zmiany konstytucji (art.

235 ust. 1 i 7) – dope³niaj¹ obrazu jego szczególnych kompetencji.

Katalog argumentów przemawiaj¹cych za t¹ tez¹ rozszerzaj¹ uprawnienia

prezydenta w sferze wspó³dzia³ania z w³adz¹ s¹downicz¹. O ile dopuszczalne

w ogólnie pomyœlanym wspó³dzia³aniu w³adz jest wyposa¿enie naczelnych ogniw

w³adzy wykonawczej, np. premiera czy rz¹du, w prawo inicjowania postêpowa-

nia przed Trybuna³em Konstytucyjnym, o tyle nie do pomyœlenia s¹ uprawnienia

w³adzy wykonawczej w zakresie jakichkolwiek nominacji sêdziowskich. W rezul-

tacie takich uprawnieñ rz¹d nie posiada, posiada je natomiast – i to w szerokim

��

%�� &� �� '�& �� &(

zakresie – prezydent. Przyk³adowo w Konstytucji RP z 1997 r. prezydent dokonu-

je – na wniosek Krajowej Rady S¹downictwa – nominacji sêdziowskich (art. 179).

Prezydent powo³uje prezesa i wiceprezesa Trybuna³u Konstytucyjnego spoœród

kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sêdziów Trybuna³u

Konstytucyjnego (art. 194), powo³uje Prezesa NSA na szeœcioletni¹ kadencjê spo-

œród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sêdziów NSA

(art. 185). Powo³uje tak¿e Pierwszego Prezesa SN na szeœcioletni¹ kadencjê spo-

œród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sêdziów SN

(art. 183 ust. 3) – a jeœli dodamy, i¿ z urzêdu przewodnicz¹cym Trybuna³u Stanu

jest mianowany przez prezydenta Pierwszy Prezes SN (art. 199 ust. 2), otrzymamy

pe³ny obraz uprawnieñ g³owy pañstwa do nominacji sêdziowskich. Dodajmy, i¿

Krajowa Rada S¹downictwa sk³adaj¹ca siê z Pierwszego Prezesa SN, Ministra

Sprawiedliwoœci, Prezesa NSA i osoby powo³anej przez prezydenta (art. 187 ust. 1

pkt 1) w tej czêœci swego sk³adu pochodzi, wraz z Ministrem Sprawiedliwoœci,

z nominacji prezydenta. Te tradycyjne w zakresie nominacji sêdziowskich upraw-

nienia g³owy pañstwa dowodz¹ wykszta³cenia siê szczególnych relacji miêdzy

prezydentem i w³adz¹ s¹downicz¹ – a mo¿liwe s¹ tylko pod warunkiem, i¿ przy-

jêto za³o¿enie uformowania osobnej w³adzy reprezentacyjnej g³owy pañstwa, nie

bêd¹cej w tradycyjnym rozumieniu w³adz¹ wykonawcz¹.

Najmniejsze uprawnienia do nominacji prezydent posiada wzglêdem w³adzy

kontroluj¹cej i finansów publicznych. Mianowicie Prezes NIK, Rzecznik Praw

Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka powo³ywani s¹ przez parlament – jedy-

nie cz³onków KRRiT powo³uje prezydent obok Sejmu i Senatu (art. 214 ust. 1).

Natomiast Prezesa NBP powo³uje Sejm na wniosek prezydenta (art. 227 ust. 3),

a sk³ad Rady Polityki Pieniê¿nej powo³ywany jest na szeœcioletni¹ kadencjê

w równych czêœciach przez prezydenta, Sejm i Senat (art. 227 ust. 5).

Podsumowuj¹c uprawnienia prezydenta do nominacji na stanowiska w po-

zosta³ych w³adzach – a w szczególnoœci w³adzy s¹downiczej i po czêœci kontro-

luj¹cej – wskazaæ mo¿na, i¿ s¹ one logicznie i filozoficznie mo¿liwe do

zaaprobowania pod warunkiem przyjêcia teorii osobnej w³adzy g³owy pañstwa,

tzw. w³adzy reprezentacyjnej, w ¿adnym razie nie bêd¹cej tradycyjn¹ egzeku-

tyw¹. Odwrotnoœæ tej tezy oznaczaj¹ca, i¿ prezydent bêd¹cy w³adz¹ wykonawcz¹

posiada tak szerokie i znacz¹ce uprawnienia wzglêdem w³adzy s¹downiczej

mog³aby oznaczaæ, i¿ w mechanizmie podzia³u w³adz zarysowa³y siê zaburzenia.

O ile ca³kowicie dopuszczalne wydaje siê poddanie prezydentowi w³adzy s¹dow-

niczej przede wszystkim w sensie kompetencji Trybuna³u Stanu, i to niezale¿nie

od tego, czy potraktujemy ten urz¹d jako w³adzê reprezentacyjn¹ lub wyko-

nawcz¹ – o tyle uprawnienia g³owy pañstwa do szeroko pomyœlanych nominacji

sêdziowskich wydaj¹ siê logicznie dopuszczalne jedynie pod warunkiem ujêcia

urzêdu g³owy pañstwa jako osobnej w³adzy reprezentacyjnej.

Konstrukcja w³adzy reprezentacyjnej prezydenta opiera siê na za³o¿eniu

pe³nienia przezeñ szczególnych zadañ w ramach wewnêtrznej i zewnêtrznej po-

lityki pañstwa oraz uprawnieniach mediacyjnych gwarantuj¹cych harmonijne

� ��

��

funkcjonowanie pañstwa. Tym samym urz¹d prezydenta usytuowany jest

w równym dystansie do pozosta³ych w³adz.

Drug¹ grupê, mianowicie w³adzê wykonawcz¹, piastuje rz¹d z administracj¹

rz¹dow¹ i jest to za³o¿enie ca³kowicie logiczne. Jeœli wy³¹czymy z tradycyjnej

w³adzy wykonawczej urz¹d prezydenta i – do czego przejdê – samorz¹d teryto-

rialny, otrzymamy klasyczny model egzekutywy w monteskiuszowskim rozu-

mieniu, chocia¿ bez ówczesnego monarchy. Takie zdefiniowanie w³adzy

wykonawczej pozwala z metodologiczn¹ jasnoœci¹ budowaæ relacje egzekutywy

z pozosta³ymi w³adzami, w tym relacje z prezydentem, samorz¹dem i w³adz¹

kontroluj¹c¹, przy zachowaniu dotychczasowych powi¹zañ z w³adz¹ ustawo-

dawcz¹ i s¹downicz¹. W zakresie wspó³dzia³ania rz¹du z prezydentem oczy-

wistymi staj¹ siê uprawnienia g³owy pañstwa do mianowania i odwo³ywania

rz¹du b¹dŸ jego cz³onków, jak równie¿ inicjowania kierunków polityki, g³ównie

zagranicznej, poniewa¿ s¹ to tradycyjne uprawnienia prezydenta, które przy

za³o¿eniu istnienia w³adzy reprezentacyjnej nabieraj¹ logicznego uzasadnienia

przebiegaj¹c w p³aszczyŸnie „wspó³dzia³ania” w³adz.

Na strefê wspó³dzia³ania rz¹du z parlamentem sk³ada siê prawo powo³ywa-

nia i odwo³ywania rz¹du przez parlament, a tak¿e sprawowanie kontroli nad

w³adz¹ wykonawcz¹. Rz¹d w podziale w³adz funkcjonuje w ramach egzekuty-

wy, lecz sensem jego istnienia jest realizacja linii politycznej wyznaczonej przez

parlament. St¹d uprawnienia legislatywy do rozwijania najszerzej pomyœlanej

funkcji kontrolnej wzglêdem rz¹du, czerpi¹cej swe Ÿród³o w odpowiedzialnoœci

politycznej ponoszonej przed wyborcami dokonuj¹cymi w akcie g³osowania oce-

ny parlamentu i rz¹du – legislatywy i egzekutywy. Nastêpuje tutaj po³¹czenie

oceny w³adzy ustawodawczej i wykonawczej przez suwerena i z tego powodu,

zachowuj¹c podzia³ tych w³adz, za³o¿yæ nale¿y koniecznoœæ istnienia prawa bez-

poœredniej i poœredniej kontroli legislatywy nad egzekutyw¹. Problem ten rozwija

genezê osobnej w³adzy kontroluj¹cej w tym sensie, i¿ u jej podstaw le¿y za³o¿enie

powo³ywania przez legislatywê systemu organów kontroli ukierunkowanego na

badanie w³adzy wykonawczej. Finalnym rezultatem tych konstrukcji jest najsze-

rzej pojêta odpowiedzialnoœæ wszystkich w³adz przed suwerenem, aczkolwiek

legislatywa i egzekutywa ponosz¹ tê odpowiedzialnoœæ w sposób najbardziej bez-

poœredni, widoczny w rezultacie wyborczym.

Osobn¹ grup¹ wyodrêbnion¹ w ramach tradycyjnej egzekutywy jest w³adza

samorz¹dowa opieraj¹ca siê na samorz¹dzie terytorialnym. W sensie doktrynal-

nym ta w³adza znajdowa³a wzglêdnie najmniej uzasadnieñ wskazuj¹cych na ufor-

mowanie siê samorz¹du w postaci oddzielnej i samoistnej grupy, chocia¿ jej ustrój

przeszed³ ju¿ tak znacz¹c¹ ewolucjê, i¿ z pewnoœci¹ mo¿emy o tym mówiæ. Prze-

de wszystkim demokratyczne wybory samorz¹dowe oparte na przymiotnikach

odpowiadaj¹cych wyborom parlamentarnym wskazuj¹, i¿ mamy do czynienia

z decyzj¹ suwerena legitymizuj¹c¹ samorz¹d na poziomie odpowiadaj¹cym

w³adzy ustawodawczej w aspekcie terytorialnym. Pod tym wzglêdem wczeœniej

wyprowadzona z egzekutywy w³adza reprezentacyjna prezydenta równie¿

��

%�� &� �� '�& �� &(

w polskim systemie konstytucyjnym opiera swój mandat na powszechnych wy-

borach, co nie dotyczy tradycyjnej w³adzy wykonawczej w postaci rz¹du czer-

pi¹cego swój mandat z nadania parlamentu. W³adza samorz¹dowa posiada

mo¿liwoœæ odwo³ania siê do referendum lokalnego analogicznie jak w wypadku

legislatywy i referendum ogólnopañstwowego. Tak wiêc tylko w sytuacji w³adzy

ustawodawczej i samorz¹dowej istniej¹ podstawy urzeczywistniania zasad de-

mokracji poœredniej i bezpoœredniej, co wyraziœcie eksponuje je jako przes³anki

demokratycznego pañstwa prawnego. Na tym tle nie powinno budziæ w¹tpli-

woœci wyodrêbnienie samorz¹du terytorialnego w postaci osobnej grupy w³adzy

wykonawczej – tym bardziej, i¿ samorz¹d kszta³tuje siê jako lokalny parlament

legitymowany do reprezentowania spo³ecznoœci miejscowej.

W polskiej tradycji ustrojowej podstawy dla takiej koncepcji samorz¹du ufor-

mowane zosta³y w II Rzeczypospolitej, nastêpnie rozwiniête w III Rzeczypospoli-

tej w drodze Ma³ej Konstytucji z 1992 r. i obecnej Konstytucji z 1997 r. Podkreœliæ

warto, i¿ Ma³a Konstytucja z 1992 r. zawiera³a osobny rozdzia³ V „Samorz¹d tery-

torialny” nastêpuj¹cy po w³adzy ustawodawczej, prezydencie, rz¹dzie i zamy-

kaj¹cy strukturê aparatu pañstwowego w granicach ustawy z 17 X 1992 r. Ma³a

Konstytucja ustanawia³a zasady prawa wyborczego do samorz¹du, stanowi¹c

równie¿ o referendum lokalnym. Te tradycje rozwinê³a i pog³êbi³a Konstytucja

RP z 1997 r., poœwiêcaj¹c samorz¹dowi osobny (VII) rozdzia³ usytuowany po opisie

w³adzy ustawodawczej, prezydenta i rz¹du, a znajduj¹cy siê przed rozdzia³ami

traktuj¹cymi o w³adzy s¹dowej i kontroluj¹cej. Konstytucja z 1997 r. rozszerzy³a

katalog zasad prawa wyborczego do samorz¹du, utrzymuj¹c i rozbudowuj¹c

problematykê referendum lokalnego (art. 170), tym samym dowodz¹c, i¿ trwa³¹

pozostaje tendencja legitymizowania w³adzy samorz¹dowej poprzez instytucje

demokracji poœredniej i bezpoœredniej.

Na uwagê zas³uguje równie¿ konstytucyjna zasada s¹dowej ochrony samo-

dzielnoœci jednostek samorz¹du terytorialnego (art. 165 ust. 2), gwarantuj¹ca

samorz¹dowi pozostawanie autentyczn¹ reprezentacj¹ spo³ecznoœci lokalnych.

Uwzglêdniaj¹c te wyj¹tkowej donios³oœci przes³anki ustroju samorz¹dowego

mo¿na dojœæ do przekonania, i¿ na tle teorii podzia³u w³adz mamy do czynienia

z uformowaniem siê odrêbnej w³adzy samorz¹dowej. Na takie w³aœnie kszta³to-

wanie siê samorz¹du wskazywa³ Alexis de Tocqueville w swym dziele o demo-

kracji amerykañskiej (1835–1840) – „gmina w Nowej Anglii posiada w³asn¹

niezniszczaln¹ zasadê istnienia”�� – oraz czo³owi przedstawiciele dziewiêtna-

stowiecznego liberalizmu z J.S. Millem na czele. Dowodzi to osi¹gniêcia przez sa-

morz¹d takiego stopnia niezale¿noœci i odpowiedzialnoœci, i¿ dla jasnoœci

metodologicznych klasyfikacji podzia³u w³adz mo¿emy potraktowaæ go jako

osobn¹ w³adzê przedstawicielsk¹ w skali lokalnej, czyli w³adzê samorz¹dow¹.

Wprawdzie niektóre konstytucje wspó³czesne, np. Konstytucja RP z 1997 r.,

poddaj¹ samorz¹d „nadzorowi” premiera czy wojewody – a wiêc administracji

��

��

�� @�A�� 0 �� 8�� )� �� %&�4� ��

rz¹dowej – oraz nadzorowi kontroli finansowej w postaci polskich regionalnych

izb obrachunkowych��, to jednak te uprawnienia administracji i kontroli uj¹æ

mo¿na jako wspó³dzia³anie w³adz, w tym wypadku w³adzy samorz¹dowej z wy-

konawcz¹ i kontroluj¹c¹. Prawdopodobnie sfera dotychczasowej bezpoœredniej

podleg³oœci samorz¹du ulega³a bêdzie przekszta³ceniom przy utrzymaniu dzisiej-

szej konstytucyjnej zasady, i¿ spory kompetencyjne miêdzy organami admini-

stracji rz¹dowej a samorz¹dem terytorialnym rozstrzygaj¹ s¹dy administra-

cyjne��. Wskazuj¹ to na szczególnie p³aszczyzny wspó³dzia³ania samorz¹du

z w³adz¹ s¹dow¹, dowodz¹c wykszta³cenia siê samorz¹du w osobn¹ grupê w ra-

mach w³adzy wykonawczej, posiadaj¹c¹ wyraŸne odniesienia i relacje kompeten-

cyjne z pozosta³ymi w³adzami. Tym samym samorz¹d terytorialny, pozostaj¹c

metodologicznie w uk³adzie systematycznym Konstytucji RP z 1997 r. jedynie

segmentem szeroko pojêtej w³adzy wykonawczej, w sensie nowego podzia³u

w³adz traktowany byæ mo¿e jako w³adza osobna. Podobnie wczeœniej doœæ szeroko

przedstawione uprawnienia g³owy pañstwa, pozostaj¹ce w granicach konsty-

tucyjnej w³adzy wykonawczej, wyraŸnie eksponuj¹ ten urz¹d do rangi umo¿li-

wiaj¹cej traktowanie o osobnej w³adzy reprezentacyjnej prezydenta. Tak wiêc

z dotychczasowej szeroko pojmowanej w³adzy wykonawczej wyrastaj¹ dwie od-

rêbne w³adze uformowane na zasadzie, i¿ nie s¹ to instytucje pe³ni¹ce tradycyjne

czy „klasyczne” funkcje wykonawcze, poniewa¿ te przys³uguj¹ jedynie rz¹dowi

i administracji rz¹dowej.

Takie wyeksponowanie nowych w³adz – przynajmniej w aspekcie teoretycz-

nych interpretacji – pozwala uzyskaæ znacz¹ce rezultaty w przysz³ym konstruo-

waniu konstytucji. Otó¿ za³o¿enie, i¿ obok w³adzy kontroluj¹cej istniej¹ równie¿

inne niezale¿ne w³adze w postaci urzêdu prezydenta pe³ni¹cego w³adzê repre-

zentacyjn¹ i neutraln¹ oraz w³adza samorz¹dowa, daje szanse o wiele bardziej

jaœniejszego teoretycznie budowania uk³adu kompetencji i powi¹zañ miêdzy

wszystkimi w³adzami w pañstwie. Ponadto, na rozwojowoœæ i rangê w³adzy sa-

morz¹dowej wskazuje unijna perspektywa „Europy regionów”, w ramach której

w³adze regionalne , pojmowane jako instancje terenowe, pochodz¹ce z wyborów,

odgrywaj¹ rosn¹c¹ rolê tak w sensie politycznym, jak gospodarczym czy kulturo-

wym. Maj¹c na uwadze tê w³aœnie tendencjê warto podkreœliæ w ogóle celowoœæ

traktowania o osobnej w³adzy samorz¹dowej, powoli staj¹cej siê bezpoœrednim

partnerem, a wiêc w jakimœ sensie samodzielnym podmiotem, w negocjowaniu

i realizacji zadañ unijnych.Opowiadaj¹c siê za celowoœci¹ przyjêcia takich propozycji warto dokonaæ

krótkiego przegl¹du problematyki samorz¹dowej w konstytucjonalizmie II i III

RP. Otó¿ samorz¹d w II RP pojawia siê po raz pierwszy w Statucie Organicznym

Województwa Œl¹skiego z 15 VII 1920 r., uchwalonym przez Sejm Ustawodawczy

��

%�� &� �� '�& �� &(

�� %�%�� #$ � %&�� 7 ��"��BC �� 3��3��=�� 3��B�� 9�� =� � �� D�� . ��9 �� 3�� (� �(��.��

�� $�� %44 � �� #$ � %&&� �

prawie rok przed Konstytucj¹ Marcow¹��. Statut – przejmuj¹c dotychczasowy

samorz¹d – gwarantuje Sejmowi Œl¹skiemu stanowienie w formie ustaw – oczy-

wiœcie w granicach autonomii œl¹skiej – m.in. o sprawach samorz¹du terytorialne-

go, tzn. o samorz¹dzie powiatowym i gminnym, w tym o podziale administracyj-

nym Œl¹ska (art. 4). W œlad za tym Sejm Œl¹ski uzyska³ szerokie uprawnienia

w zakresie regulacji spraw nale¿¹cych do podstawowego zakresu dzia³alnoœci

samorz¹dowej, jak szkolnictwo, bezpieczeñstwo, melioracje czy uchwalanie i rozli-

czanie „bud¿etu œl¹skiego”, oczywiœcie przy zachowaniu wspó³dzia³ania z ca³oœci¹

pañstwa poprzez uchwalanie np. w sprawach skarbowych „równobrzmi¹cych

ustaw: pañstwowej i œl¹skiej” (art. 5). Warto zaznaczyæ, i¿ Sejm Œl¹ski by³ upraw-

niony do wydania ustawy o wewnêtrznym ustroju województwa œl¹skiego,

w tym ordynacji wyborczej do sejmu oraz – czego nie zna³ konstytucjonalizm II RP

– mia³ prawo do „ewentualnego zaprowadzenia referendum ludowego” (art. 14)��.

Problematyka samorz¹dowa wystêpuje w doœæ szerokim zakresie w obu kon-

stytucjach II RP, przy zgo³a ró¿nym oczywiœcie uk³adzie ustrojowym. Konstytucja

RP z 17 III 1921 r. przyjmuj¹c zasadê szerokiego samorz¹du terytorialnego dekla-

ruje przekazanie samorz¹dom „w³aœciwego zakresu ustawodawstwa” g³ównie

w dziedzinie administracji, kultury i gospodarki (art. 3). Podzia³ administracyjny

pañstwa mia³ siê opieraæ na województwach, powiatach oraz gminach wiejskich

i miejskich bêd¹cych jednoczeœnie jednostkami samorz¹du terytorialnego. Jed-

nostki samorz¹dowe mog³y ³¹czyæ siê w zwi¹zki celem realizacji zadañ samorz¹do-

wych (art. 65). Dochody pañstwowe i samorz¹dowe mia³y byæ œciœle rozgraniczo-

ne drog¹ ustawodawcz¹ (art. 69), natomiast pañstwo sprawowaæ mia³o nadzór

nad dzia³alnoœci¹ samorz¹dow¹ poprzez wydzia³y samorz¹du wy¿szego stopnia,

chocia¿ czêœciowo nadzór ten mog³o sprawowaæ s¹downictwo administracyjne

(art. 70). Konstytucja ustanawia³a poza samorz¹dem terytorialnym samorz¹d

gospodarczy dla poszczególnych dziedzin, np. izby rolnicze, handlowe, prze-

mys³owe czy rzemieœlnicze poddaj¹c je zwierzchnictwu Naczelnej Izby Gospo-

darczej wspó³dzia³aj¹cej z w³adzami pañstwowymi na zasadzie specjalnych

ustaw (art. 68). Orzekanie o legalnoœci aktów administracji rz¹dowej i samorz¹do-

wej nale¿eæ mia³o do s¹downictwa administracyjnego z Najwy¿szym Trybu-

na³em Administracyjnym na czele (art. 73). W zakresie praw obywatelskich

(rozdz. V: Powszechne obowi¹zki i prawa obywatelskie) równie¿ pojawia siê proble-

matyka samorz¹dowa poprzez ustanowienie prawa petycji wnoszonych do

w³adz pañstwowych i samorz¹dowych (art. 107). W granicach „samorz¹du

powszechnego” obywatele mieli prawo ochrony „w³aœciwoœci narodowoœciowych”

przy pomocy autonomicznych zwi¹zków mniejszoœci o charakterze publiczno-

��

��

�� E �� 9�� B� ��3� � %+ F�� %&�� 83��)�=��9��G� ��3�� (��3��'/�� $� �� $�� 9��:;� )� �� %&*+� � ��%��

�� E �� !�� 9�� B� ��3� ��"� (�C ��(�� H2��E ��#�� I � H2��E ��G� ��.I�� J��$�< ��

prawnym (art. 109). Konstytucja w ramach ogólnych gwarancji poszanowania

w³asnoœci indywidualnej czy zbiorowej wymienia³a tak¿e w³asnoœæ „cia³ samo-

rz¹dowych” (art. 99). Nowela sierpniowa�� oraz inne akty prawne wydane w jej

rezultacie�� nie mia³y wp³ywu na konstytucyjny kszta³t problematyki samorz¹do-

wej, chocia¿ dochodz¹ce do g³osu tendencje autorytarne bezpoœrednio rzutowa³y

na os³abienie procesu oddolnej unifikacji pozaborczych systemów samorz¹-

dowych.

Konstytucja RP z 23 IV 1935 r. równie¿ problematyce samorz¹dowej poœwiê-

ca³a sporo miejsca, chocia¿ organizacyjnie ujmowa³a samorz¹d w zupe³nie innej

strukturze ustrojowej. Otó¿ przyjmowa³a w rozdz. I zasadê, i¿ pañstwo powo³uje

samorz¹d terytorialny i gospodarczy (art. 4 pkt 3), któr¹ nastêpnie rozbudowy-

wa³a w rozdz. X Administracja pañstwowa. Tam stanowi³a o powo³aniu samorz¹du

wojewódzkiego, powiatowego i gminnego (art. 75) pozostaj¹cego pod nadzorem

organów rz¹dowych i samorz¹du wy¿szego stopnia (art. Art. 75 pkt. 5). Konstytu-

cja przewidywa³a, podobnie jak poprzednio, powo³anie samorz¹du gospodarcze-

go z Naczeln¹ Izb¹ Gospodarcz¹ (art. 76), pozostaj¹cego pod nadzorem rz¹du.

Znik³a natomiast problematyka praw obywatelskich w œwietle zadañ samorz¹do-

wych, poniewa¿ Konstytucja RP z 1935 r. w ogóle j¹ pomija³a.

Przypomnieæ warto, i¿ w Polsce socjalistycznej równie¿ – i to w najwczeœniej-

szych latach 1944-1950 – odwo³ano siê do idei samorz¹du terytorialnego ustana-

wiaj¹c system tzw. dualistycznej administracji terenowej. Z jednej strony, opiera³

siê on na organach administracji rz¹dowej I i II instancji, gdzie I instancjê stano-

wi³y starostwa powiatowe na czele ze starostami, a II instancjê urzêdy wojewódz-

kie pod kierownictwem wojewody��. Nieco póŸniej – z drugiej strony – na tle

ustawy z 11 IX 1944 r. o radach narodowych� dekretem z 23 XI 1944 r. starano siê

zintegrowaæ ówczesne rady narodowe z pojêciem samorz¹du terytorialnego na

wszystkich szczeblach, tj. wojewódzkim, powiatowym i gminnym��. By³ to scen-

tralizowany system nie tylko hierarchicznej podleg³oœci rad, lecz podleg³oœci

organów wykonawczych rad Kierownikowi Resortu Administracji Publicznej.

Dodaæ warto, i¿ organami wykonawczymi rad by³y wydzia³y pozostaj¹ce z urzê-

du pod kierownictwem wojewody i – w powiecie – starosty, chocia¿ ogólnie za-

kres zadañ – z pewnymi wyj¹tkami – samorz¹du miejskiego i gminnego

pomyœlany by³ w oparciu o ustawê z 23 III 1933 r., nawi¹zuj¹c w tym zakresie do

��

%�� &� �� '�& �� &(

�� E �� %&�4 � �� "�� ! #�� $�� %� �� %&�% �

�� J�� F�� %&�4 � � ��7�� $�� #�� =�� < � �� $�� #�� 4 �� %&�4 �� 9� � �� 7 �3� ��.�� " �(��. ��< �� ! �� K� � �4��4;�

�� 2�� $�)J � �% F�� %&;; � � ��(� ��"�� "�� 39�� 2��E�� %&;; �� J �� *�

� E �� %%��B�� %&;; � � �3�� "�� .�2��E�J +� �� 2�� $�)J � �� %&;; � � �3�� 3��

2��E� J %;� �� ;�

polskich tradycji��. Niestety, podstawow¹ wad¹ tego systemu by³o odwo³anie siê

do nominacji cz³onków rad, poniewa¿ pierwsze wybory�� odby³y siê dopiero

w 1954 r. - a wiêc ju¿ po likwidacji tak pomyœlanego samorz¹du w 1950 r. – ozna-

czaj¹cego ustanowienie jednolitego systemu rad narodowych��.

Ten system przejmowa³a Konstytucja PRL z 22 VII 1952 r., umieszczaj¹c tzw.

terenowe organy w³adzy pañstwowej w rozdz. V, a wiêc po naczelnych organach

administracji, a przed s¹dami i prokuratur¹. Organami wykonawczymi

i zarz¹dzaj¹cymi rad by³y prezydia i – niezale¿nie od dalszych przekszta³ceñ

zwi¹zanych nie tylko np. z przed³u¿eniem kadencji z trzech do czterech lat, lecz

równie¿ z likwidacj¹ w 1975 r. powiatów i powo³aniem zupe³nie nowych w swej

konfiguracji terytorialno-kompetencyjnej województw i gmin – ta struktura

w³adz terenowych przetrwa³a do III RP. Powrót do tradycyjnego samorz¹du tery-

torialnego usankcjonowanego wspomnianymi ju¿ przepisami Ma³ej Konstytucji

RP z 1992 r. i obecnej Konstytucji RP z 1997 r. otworzy³ now¹ epokê nawi¹zuj¹c¹

w tym zakresie do dorobku pañstw bur¿uazyjnych, w tym równie¿ do II RP.

Pozostaje – w nawi¹zaniu do tych tradycji – problem mo¿liwoœci rozbudowa-

nia teoretycznego tradycyjnego podzia³u w³adz, w szczególnoœci w zakresie sze-

roko pojmowanej w³adzy wykonawczej, o nowe w³adze zwi¹zane z funkcjami

g³owy pañstwa i samorz¹du terytorialnego. Koncentruj¹c siê na tym drugim

aspekcie podkreœliæ nale¿y ju¿ podnoszony problem legitymizacji samorz¹du po-

chodz¹cego z wyborów powszechnych. Tym samym samorz¹d nie odpowiada –

podobnie jak prezydent – tradycyjnym kryteriom w³adzy wykonawczej, stano-

wi¹c po prostu now¹ jakoœæ polityczn¹ i teoretyczn¹. Wszystko przemawia zatem

za sensownoœci¹ próby wyodrêbnienia go w postaci osobnej w³adzy, co czyni

skuteczniejszymi poszukiwanie relacji ³¹cz¹cej samorz¹d z pozosta³ymi w³adza-

mi. Na tej zasadzie dokonujemy tylko pog³êbienia tradycyjnych teorii podzia³u

w³adz czyni¹c je bardziej efektywnymi w ogólnie pomyœlanym wspó³dzia³aniu

oraz wzajemnym kontrolowaniu siê. Taka sytuacja oznaczaæ tylko mo¿e rozsze-

rzenie skutecznoœci tzw. instytucjonalnych gwarancji praworz¹dnoœci rozwa¿a-

nych g³ównie na poziomie konstytucyjnym, chocia¿ konkretne ju¿ rozwi¹zania

konstytucyjne musz¹ byæ poprzedzone nowymi propozycjami teoretycznymi.

Literatura: Adamczyk M., Pastuszka S., Konstytucje polskie w rozwoju dziejowym1791–1982, Warszawa 1985; Bentham J., Constitutional Code, wyd. I, Londyn 1827;

Constant B., Cours de politique constitutionelle ou collection des ouvrages publiés sur leGouvernement Reprèsentatif, t. 1, Paris 1861 ; Constant B., De la perfectibilité de l’espècehumain, [w:] De la liberté chez les modernes, Paris 1980 ; Constant B., Réflexions sur lesconstitutions, la distribution des pouvoirs et des garanties dans une monarchie, la distribu-

��

��

�� E �� %&�� !B�� 3�� 2��E� #$ J �+�� &;�

�� E �� + ��B�� %&+; � 8�� (�� .� 2��E� J ;�� %&�� E �� %&+� � � ��.�3��. ��"��< ��2��E�J %;� �� %��

tion des pouvoires et des garanties dans une monarchie constitutionelle, Paris 1814; De

Malberg C., Contribution á la théorie générale de l’état, Paris 1922; De Tocqueville A.,

O demokracji w Ameryce, Warszawa 1976 ; Hauriou M., Principles de droit public, wyd. I,

Paris 1910; Ma³ajny R., Trzy teorie podzielonej w³adzy, Warszawa 2001; Nowa interpre-tacja podzia³u w³adz w Konstytucji RP z 1997 r., w pracy zb.: Szeœæ lat Konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej. Doœwiadczenia i inspiracje, Warszawa 2003; Kelsen H., O istociedemokracji, Warszawa 1936; Locke J., Dwa traktaty o rz¹dzie, t³um. Z. Rau, Warszawa

1992; Mill J.S., O rz¹dzie reprezentatywnym. Poddañstwo kobiet, t³um. G. Czernicki,

Kraków 1995; Ogonowski Z., Locke, Warszawa 1972; Radbruch G., Zasady filozofiiprawa, Warszawa 1938; Sierpowska I., Funkcje kontroli pañstwowej. Studium prawno-porównawcze, Kolonia Limited 2003; Szyszkowski W., Beniamin Constant, Warszawa–

Poznañ–Toruñ 1984.

Should the self-government be described as the distinct power?(Summary)

��

!"��"� �� #�� $ �� " �� #� ��

%�� "� � ��#�� &�� '��" ��

�� ("�� ) �� &��#�� $ �� #��

�� "�� &��#�� '��" �� !"� � �

�� "�� "� ��$

*� �� +�� " �� # �� "�� #�� "��

�� &��#�� &�� #�� #�� " ��

�� ,$ -�� &��#�� #�� " ��

�� &�� ##"�� &�#�$ �� #�� &��

#�� +�� &"�� " �� # ��

� �� & �� &��#�� $

�� #�� # �� &� �#�.� �� &��#�� ("��

�� # � �� &��#�� $ / �� #� ��

0"�� &�� 0"�� &�� "�� #� �� #�� $

1��& �� &��#�� %�� "��"� ��

�� !"��"2� �� $

��

%�� &� �� '�& �� &(

F�� L��

Monteskiusza trójpodzia³ w³adzy, a idea demokracji

Teoria podzia³u w³adzy stanowi dzisiaj jedn¹ z naczelnych zasad ustrojowych

prawie wszystkich pañstw demokratycznych, co znajduje wyraz w jej proklamacji

w najwa¿niejszym akcie normatywnym, jakim jest konstytucja�. Od przesz³o 200

lat zajmuje sta³e miejsce w prawnym i politologicznym dyskursie naukowym.

Odcisnê³a wielkie piêtno na rozwoju nowoczesnego konstytucjonalizmu stanowi¹c

przyczynek do niekoñcz¹cych siê prób usprawnienia funkcjonowania ustrojowej

machiny pañstwowej. Doczeka³a siê ogromnej iloœci opracowañ i rozlicznych

interpretacji. Towarzysz¹cy jej ferment intelektualny doprowadzi³ równie¿ do

sporego zamieszania terminologicznego i licznych nieœcis³oœci doktrynalnych.

Pod pojêciem w³adzy podzielonej wystêpuj¹ niejednokrotnie ró¿ne sprzeczne ze

sob¹ koncepcje, które z interesuj¹c¹ nas zasad¹ nie maj¹ wiele wspólnego�.

Okreœlana bywa nawet jako jedno z najbardziej wieloznacznych pojêæ konstytucjo-

nalizmu�.

Do dominuj¹cych sposobów postrzegania koncepcji podzia³u w³adzy zalicza

siê m.in. ideê separacji w³adzy, podzia³u funkcji lub podzia³u pracy�. Zdaniem

Ryszarda M. Ma³ajnego „istota regu³y rozdzia³u sprowadza siê nie tyle do podzia³u

w³adzy, ile prawnych sfer dzia³ania pañstwa”�. W doktrynie formu³uje siê szereg

definicji omawianego fenomenu. Niektórzy autorzy okreœlaj¹ podzia³ w³adzy

jako przedmiotowe wyodrêbnienie w³adzy ustawodawczej, wykonawczej oraz

s¹downiczej i przydzielenie ka¿dej z nich odpowiedniego organu/organów

��

� �� !��"� #�� $ �� " �� %�� &' �� %�" � ��(��" �� ) � *%�� +��(�� % ��% ��$(�% � ��%�� , ��&'�

� -� .�� .��/�%� *��0� �& �11) �� ) �� 12�3� � �� 4��4�� (�� $��0 �� & ��(�� 0� �(�� " �� (� �� 5�� *�� .�� & �� ) �116 �� )� � ��

� #�7�7�� !�� .��/�%�*��0� �&��1 �� 6�� 68�� 16�

dzia³aj¹cych w ramach swoich kompetencji, co ma zapobiegaæ koncentracji

w³adzy w rêkach jednego podmiotu�. Mo¿na spotkaæ siê równie¿ z zakresowo

szerszym ujêciem zak³adaj¹cym, ¿e koncepcja podzia³u w³adzy zawiera w sobie

równie¿ pojêcie niezawis³oœci sêdziowskiej, rolê mass-mediów wyra¿aj¹cych opi-

niê publiczn¹ (czwarta w³adza), siln¹ parlamentarn¹ opozycjê i praktykowany

pluralizm zorganizowanych grup interesu�. Ponadto, w doktrynie wyró¿nia siê

niekiedy obok zasady podzia³u w³adzy zasadê równowa¿enia w³adz�.

W niniejszej pracy proponuje siê natomiast przyjrzeæ koncepcji rozdzia³u

w³adzy pañstwowej w kontekœcie niezwykle istotnego spostrze¿enia Marka

Sobolewskiego, wedle którego zjawisko podzia³u w³adzy nale¿y rozpatrywaæ na

dwóch p³aszczyznach: prawnej (formalnej) i politycznej (faktyczna równowaga

miedzy organami)�. Nale¿y zastanowiæ siê, w jakim stopniu formalne rozdzielenie

kompetencji miêdzy organy ustawodawcze, wykonawcze i s¹downicze przek³ada

siê na faktyczne zagwarantowanie równowagi ustrojowej i rzeczywistej niezale¿-

noœci poszczególnych organów. Czy taki zabieg ustrojowy jest wystarczaj¹cym

mechanizmem chroni¹cym przed przerostem w³adzy pañstwowej? Niejedno-

krotnie w praktyce ¿ycia politycznego dochodzi do sytuacji, w której najwa¿niej-

sze urzêdy pañstwa obsadzaj¹ przedstawiciele wiêkszoœci wygrywaj¹cej wybory.

Wywo³uje to niekiedy s³uszne obawy o to, czy stanowisko mniejszoœci zostanie

wtedy uszanowane. Trzeba zbadaæ, jak¹ rolê odgrywa w takich sytuacjach trójpo-

dzia³ w³adzy, jak wywi¹zuje siê ze swoich zadañ i funkcji.

Druga grupa poruszanych zagadnieñ koncentrowaæ siê bêdzie wokó³ pyta-

nia, jak fenomen rozdzielonej w³adzy ma siê do zasady mówi¹cej, ¿e to wiêkszoœæ

w pañstwie demokratycznym nadaje kierunek prowadzonej polityce. Z jednej

bowiem strony, zwyciêska wiêkszoœæ ma prawo obsadziæ g³ówne urzêdy w pañ-

stwie, z drugiej jednak powoduje to niekiedy, i¿ mechanizmy zwi¹zane z po-

dzia³em w³adzy (np. prawo weta, parlamentarna kontrola rz¹du) pozostaj¹

niewykorzystane. Od podzia³u w³adzy wymaga siê wzajemnego hamowania

i powœci¹gania naczelnych organów. Z kolei z zasady suwerennoœci ludu wynika

postulat wykonania, w jak najszerszym stopniu, woli wiêkszoœci spo³eczeñstwa

i aby tego dokonaæ oczekuje siê raczej u³atwieñ, a nie komplikacji ze strony pañ-

stwowych struktur organizacyjnych. Jak w takim wypadku rozumieæ podzia³

w³adzy? Co na ten temat maj¹ do powiedzenia myœliciele, których nazwiska

w najbardziej oczywisty sposób ³¹cz¹ siê z tematyk¹ rozdzia³u w³adzy oraz ide¹

suwerennoœci ludu? Czy w ich dzie³ach mo¿na odnaleŸæ rozwi¹zanie widocznych

wspó³czeœnie problemów?

Ramy niniejszej pracy zmuszaj¹ do œcis³ego wytyczenia obszarów badañ; do-

konanie ca³oœciowego przegl¹du stanowisk formu³owanych w œwiecie idei na

��

"��

� #�� $�� -� -�� #� 9��(�� 3 �� )�� %��!�� &� :�-� �� ;��(� �� ' ��

�� 1�� -� .�� 6 ��2�)< �� )�� 7� *�(�� & �� 1�1 �� 6�

przestrzeni setek lat nie jest mo¿liwe. Za wskazane wydaje siê, w zakresie proble-

matyki podzia³u w³adzy, skorzystanie przede wszystkim z przemyœleñ Charlesa

de Montesquieu. To z jego nazwiskiem idea rozdzia³u w³adzy pañstwowej wi¹¿e

siê bodaj najœciœlej. Oczywiœcie, Monteskiusz nie by³ jej twórc¹, wiele przej¹³ z teorii

angielskiej i pogl¹dów Johna Locke’a�. Jednak¿e niew¹tpliw¹ zas³ug¹ francuskie-

go myœliciela jest szerokie jej spopularyzowanie oraz przedstawienie w formie

ponadczasowej triady: w³adza ustawodawcza, wykonawcza i s¹downicza, naj-

trafniej oddaj¹cej podstawowe sfery dzia³ania ka¿dego pañstwa. Poza zakresem

rozwa¿añ pozostan¹ choæby koncepcje podzia³u w³adzy autorstwa Johna

Locke’a, czy Beniamina Constanta. Na osobne opracowanie zas³uguje ich przed-

stawienie w kontekœcie zasygnalizowanych wy¿ej zagadnieñ. Poza tym nie

przebi³y siê one do praktyki ustrojowej w takim stopniu, jak wspomniana i po-

wszechnie znana monteskiuszowska triada. To ona w³aœnie przede wszystkim

oddzia³uje na rozwój nowoczesnego konstytucjonalizmu i zas³uguje na uwzglêd-

nienie w pierwszej kolejnoœci.

Z takich samych wzglêdów jako najbardziej reprezentatywna potraktowana

bêdzie przy omawianiu problematyki zwi¹zanej z demokratyczn¹ ide¹ suweren-

noœci ludu koncepcja Jeana Jacquesa Rousseau. Oczywiœcie, zarówno ona, jak

i pogl¹dy barona de Montesquieu nie przek³adaj¹ siê bezpoœrednio na kszta³t spo-

tykanych w praktyce ustrojowej konkretnych rozwi¹zañ prawnych. S¹ koncepcja-

mi teoretycznymi, pewnymi typami idealnymi stanowi¹cymi punkt odniesienia

w pracach legislacyjnych. W takim w³aœnie wymiarze bêd¹ potraktowane, a wnioski

wynikaj¹ce z ich analizy mog¹ byæ zastosowane w ¿yciu i praktyce wspó³czes-

nych ustrojów pañstwowych.

Punktem wyjœcia dla prowadzonych rozwa¿añ bêdzie egzegeza fragmentów

O duchu praw poœwiêconych zagadnieniu trójpodzia³u w³adzy. Nastêpnie przed-

stawiona zostanie kwestia kszta³tu relacji ³¹cz¹cej monteskiuszowski trójpodzia³

z fundamentaln¹ dla ustroju demokratycznego zasad¹ suwerennoœci ludu. Podjê-

ta zostanie równie¿ próba znalezienia modelu teoretycznego zdolnego wspom-

nian¹ relacjê adekwatnie zobrazowaæ. Zakoñczenie natomiast stanowiæ bêdzie

kwestia prze³o¿enia monteskiuszowskich za³o¿eñ na wspó³czesne realia ustrojowe.

Centraln¹ kategori¹, wokó³ której osnute s¹ rozwa¿ania ustrojowe Montes-

kiusza jest ochrona praw jednostki. Ustrój oparty na trójpodziale w³adzy pañ-

stwowej ma, obok humanitarnego i liberalnego prawa karnego��, tworzyæ wol-

noœæ jednostki�� i przez to nale¿y stanowisko francuskiego arystokraty wi¹zaæ

z pr¹dem myœli liberalnej��. Gwoli œcis³oœci warto zaznaczyæ, ¿e pomys³ zagwaran-

��

=��

� -� .�� .�� ,�0��/� �� /� (�� %�� % �(��0� �,��%��/�

��$ ��% ��4��% �� /� ��(� *� .�� "��'�� .�5�� .�� & �136 �� 12�� )'�

�� 7��>�� ( ��&� �� +� ?��5�� @��' �� 1�� .� �� )�� !�� 8 �� 6�

towania wolnoœci przez odpowiedni¹ organizacjê ustroju by³ ju¿ wczeœniej znany

w œwiecie idei, pojawi³ siê ju¿ choæby w rozwa¿aniach ustrojowych Johna Locke’a,

lecz dopiero na kartach O duchu praw zajmuje pozycjê pierwszoplanow¹��.

W rozumieniu Monteskiusza, wolnoœæ ta „mo¿e polegaæ jedynie na tem, aby

móc czyniæ to, czego siê powinno chcieæ”�� i jest rozumiana jako „prawo czynienia

wszystkiego tego, na co ustawy pozwalaj¹”��, co rodzi „ów spokój ducha po-

chodz¹cy z przeœwiadczenia o w³asnem bezpieczeñstwie”��. Autor O duchu prawnie podaje substancjalnie mocnej definicji wolnoœci. Odró¿nia jedynie „wolnoœæ

naturaln¹” charakterystyczn¹ dla pañstw dzikich od opartej na prawie „wolnoœci

politycznej”. Nie poszukuje treœci wolnoœci w odwiecznym prawie natury, lecz

upatruje jej konkretyzacji w bie¿¹cej dzia³alnoœci ustawodawczej. Aby prawo nie

m¹ci³o „spokoju ducha” obywatela Monteskiusz proponuje ustrój, którego pro-

duktem ma byæ ustawodawstwo nie gwa³c¹ce wolnoœci jednostki. Pragnie j¹ chro-

niæ na sposób „mechaniczny”, a nie przez odwo³anie siê do stoj¹cych ponad

wszelk¹ w³adz¹ „praw jednostki”��.

Francuski myœliciel rozpoczyna swoje rozwa¿ania ustrojowe od konstatacji

istnienia w ka¿dym pañstwie trzech rodzajów w³adzy: ustawodawczej, wykonaw-

czej oraz s¹downiczej. Proponuje, aby legislatywa by³a oparta na dwuizbowym

parlamencie z³o¿onym z izby wy¿szej, sk³adaj¹cej siê z arystokracji, zamo¿nych

mieszczan i wy¿szych dygnitarzy pañstwa�� oraz z izby ni¿szej skupiaj¹cej depu-

towanych wybranych przez cz³onków pozosta³ych warstw spo³ecznych,

z wyj¹tkiem „tych, którzy znajduj¹ siê tak nisko, ¿e mo¿na przyj¹æ i¿ nie maj¹

w³asnej woli”�. W³adza wykonawcza winna byæ powierzona monarsze, a sêdzio-

wie maj¹ pochodziæ z wyboru i urzêdowaæ jedynie na czas rozstrzygania sporów,

przy czym s¹downictwo ma mieæ charakter stanowy.

Przemyœlenia barona de Montesquieu koncentruj¹ siê g³ównie na uprawnie-

niach i wzajemnych relacjach organów w³adzy ustawodawczej i wykonawczej.

��

"��

�� #�7� 7�� *�� 13 ��32��8�� 7��>�� 1� � ��, �� , ��, ��,� ��

��/�� 1�� :��(� ��"��'�� + �� ,�� -��!�� .�5�� .�� & �136 �� 12�� 6�� 7�0� �� 7�� ($ ��% ��0 ��,��0 �� $��

�� /�� $ �� & ��0� �� (� �� "( ��"��%��, ��$ ��0 (�/�� 0 ��( ��0�& �7��>�� ' ��"��0�� "�� (& � �� & ��(� ;� @�� =� #��.�� &� �� &�� 1�� 36< :� ��(� �� 1'�

� 7��>�� A��0 :��/� ��(� ��/� �� 0��/�" �� B��/0��" ( ��&� �� %��, ��& ��"� ��0�� 0�� C �� 7�� 0� �� 0�4�� /�� 4�� (�� (� :� ��(� �� 3'� �� $ �� (�� %�� D�� 0� ��0 �� 7��>�� B�� $ � ��/�%��0� ��,��" � �� 5 � ��$4��( ��&� �� 4 �$�� 0�� 0�� "�� %��0 �� % ��4C& 0�4�� 5�� ,�(� �(�� %��0 ��(��/��0 ��0 � �� 0�C �� 0�4�� 7�� 0 ��

Mimo, i¿ formalnie na równi z nimi stawia w³adzê s¹downicz¹, to z faktycznego

punktu widzenia ta ostatnia odgrywa dla niego drugoplanow¹ rolê��. Okreœla j¹

jako w³adzê „niewidzialn¹” i „¿adn¹”, a sêdziowie, jego zdaniem, maj¹ byæ jedy-

nie „ustami ustawy”. Jednak¿e pomimo relatywnie skromnego potencja³u poli-

tycznego judykatury nie mo¿na zapominaæ, ¿e rozstrzyganie sporów jest, obok

stanowienia i wykonywania prawa, jedn¹ z g³ównych funkcji pañstwa i jako

zwi¹zane ze statusem jednostki zosta³o uznane za godne wyodrêbnienia. Wprowa-

dzenie „w³adzy s¹dowej” odczytuje siê równie¿ jako postulat reformy ówczesnego

francuskiego s¹downictwa, którego stan Monteskiusz uwa¿a³ za krytyczny��.

Relacje pomiêdzy poszczególnymi segmentami w³adzy opieraj¹ siê na ich

wzajemnym hamowaniu i równowadze. Prawo inicjatywy ustawodawczej przys³u-

guje ka¿dej izbie parlamentu, z zastrze¿eniem, ¿e jest wy³¹czone w stosunku do

gremium szlacheckiego w przypadku najistotniejszych projektów legislacyjnych,

np. zwi¹zanych z ustalaniem podatków. Obydwie izby parlamentarne ograni-

czaj¹ siê wzajemnie przez obopóln¹ „moc przeszkadzania” (tzn. prawo weta), na-

tomiast ca³a legislatywa jest krêpowana przez królewskie prawo weta, a dzia³ania

rz¹du mog¹ byæ kontrolowane przez parlament. Osoba monarchy jest nietykalna,

a on sam nieodpowiedzialny politycznie, ani konstytucyjnie przed parlamentem,

jednak¿e cz³onkowie rz¹du ju¿ tak¹ odpowiedzialnoœæ ponosz¹. Legislatywa po-

siada ponadto kompetencjê do ustanawiania sta³ej armii oraz ustalania coroczne-

go bud¿etu��.

Czêœæ szlachecka cia³a ustawodawczego wyposa¿ona jest równie¿ w pewne

uprawnienia jurysdykcyjne. Jest s¹dem dla szlachty, przys³uguje jej prawo ³ago-

dzenia wyroków s¹dowych (prawo ³aski) oraz kompetencja do s¹dzenia zbrodni

pogwa³cenia „publicznych praw ludu” (oskar¿ycielem jest wtedy izba ludowa).

Szczególny akcent po³o¿ony jest na zakazie pe³nienia funkcji poszczególnych

w³adz przez reprezentantów innych. Dla Monteskiusza nie do zaakceptowania

jest mo¿liwoœæ wykonywania prawa przez osoby pochodz¹ce z parlamentu; skut-

kowa³oby to tyrani¹ i pogrzebaniem misternie chronionego bezpieczeñstwa wol-

nego obywatela. Francuski myœliciel pisze wprost, ¿e „gdyby nie by³o monarchy,

i gdyby w³adzê wykonawcz¹ powierzono pewnej iloœci osób powo³anych z cia³a

prawodawczego, nie by³oby wolnoœci”��, czyli cel, który trójpodzia³ w³adzy ma

urzeczywistniæ, nie zosta³by osi¹gniêty.

Co wiêcej, Monteskiusz nie dopuszcza równie¿ tego typu zale¿noœci persona-

lnych miêdzy jakimikolwiek naczelnymi organami pañstwa, a nie tylko miêdzy

parlamentem a rz¹dem. Myœl tê mo¿na odnaleŸæ we fragmencie O duchu praw,

��

=��

�� #�7� 7�� *�� .��%� �� " �� B�� /�� $ �%�� % ��4�� $0��0 ��/ �� /�� /�� 0��0 ��0��0 ��0�� ' 2 ��(� ;� *��0(�� 1�2� � �� -�� 16� �� )�

�� -� @��3�� "�� E FG"�� $� �� %�� 2��4 5�� 18� ��

�� 7��>�� ))< ;� *��0(�� 7��>�� 6�

w którym Monteskiusz odnosi siê do ustroju ówczesnej republiki weneckiej. Za-

uwa¿a, ¿e mo¿na wskazaæ w nim pewien trójpodzia³ w³adzy, gdy¿ „w Wenecji,

Wielka Rada ma prawodawstwo; pregadi, moc wykonawcz¹, quaranti w³adzê

s¹dzenia. Ale z³em jest to, i¿ te rozmaite trybuna³y sk³adaj¹ siê z urzêdników z jed-

nego i tego samego cia³a, co ostatecznie stanowi niemal jedn¹ i tê sam¹ si³ê”��.

Pochylenie siê nad ustrojem pañstwa weneckiego�� pokazuje, ¿e dla Montes-

kiusza gwarancj¹ niezale¿noœci w³adz od siebie jest odpowiedni sposób ich obsa-

dzania. W tym wzglêdzie trójpodzia³ w³adzy oznacza separacjê bezwzglêdn¹

w przeciwieñstwie do rozdzia³u kompetencji miêdzy poszczególnymi organami,

od którego Monteskiusz przewiduje pewne wyj¹tki (np. uprawnienia s¹dowe

izby wy¿szej cia³a prawodawczego, czy mo¿liwoœæ wetowania projektów ustaw

przez w³adzê wykonawcz¹). Potwierdzeniem tego jest równie¿ fakt, ¿e uwagi

Francuza nie przyci¹ga istny kompetencyjny chaos weneckiego ustroju. Dla

przyk³adu, sytuacja, w której wy¿sza izba prawodawcza jest czêœci¹ w³adzy wy-

konawczej nie jest warta jego wzmianki. Koncentruje siê on na fakcie, ¿e osoby

odpowiadaj¹ce za wykonywanie ustaw, czy zasiadaj¹ce w organach s¹dowych

pochodz¹ z jednego organu, Wielkiej Rady. Jest to, zdaniem Monteskiusza, za-

przeczenie idei podzia³u w³adzy. Fakt, ¿e organ „X” powo³a³ dan¹ osobê spoœród

grona swoich cz³onków do wykonywania okreœlonej funkcji, przy czym nawet,

jeœli jej wykonywanie odbywa siê w odrêbnych ramach instytucjonalnych, ozna-

cza dla Monteskiusza nic wiêcej, jak tylko przed³u¿enie w³adzy organu „X”.

Specyfika rozwi¹zañ weneckich sk³ania równie¿ do zaryzykowania twierdze-

nia, ¿e w monteskiuszowskim modelu nie ma miejsca dla obywatelskiej zbioro-

woœci (lud-suweren), która aktem swojego wyboru obsadza centralne stanowiska

w pañstwie. Stan rzeczy, w którym ogó³ obywateli republiki skupionych w Wiel-

kiej Radzie, decyduje o obsadzie formalnie rozdzielonych w³adz nie jest, zdaniem

francuskiego myœliciela, nale¿ytym podzia³em w³adzy. Krótki fragment O duchu

��

"��

�� )�� =��0�� /�� % ��5�� /� (�� 4 � 7�� /� �� 0 � ��

0��0 ��(�� " ��0 ��/��0 ��5�� (�� #�� "$$�� 6��$��' �� , �� , �(� �� , ��, ��" ��,� H�� 0� �� " �("� ��$��" �� I�(% ��% ��0�� 4�� , ��0��, �� , (�� *�� %�� $ � ��$�� "��, �� (��, (�� % #��$ � �� $�� 5�� 0 �� " � /�� (�� %�� /�� "��/� �,�� (�� 1�� , �(��, ��% #��$ �� " #�� .��(�� ) �� %��,#�� J�� 7��'� H�/��0� �� %�� (�� 0�� #�� J�� ' ��#�� K��$�� 6��$�� 3��' ��%�� (��5�� 5�� ($�%�� %��0�� ,�� ,� ��,� :�� /��" �� (�� (�� % #��$� H�� "� �� $ �� LIII � � � �/�$�� 0�� B��0�� 1� �� :� :��&� &�� !�� )�� 1�� 126)< =� J� �� 8�� "�� 1�� @��0�� 1�) �� 182��< :� .�0��9�� (�� 2�8<K�M��.�� "�� 5: ��;��-5�� 9��< :��" �11� �� )2)8'�

praw poœwiêcony pañstwu weneckiemu jest kluczowy dla zrozumienia stanowi-

ska Monteskiusza w tej kwestii, a jego niedocenianie w egzegezie nie pozwala

w pe³ni poznaæ pogl¹dów barona.

Problematyka powy¿sza wi¹¿e siê w istotny sposób z zagadnieniem suweren-

noœci. Mimo, i¿ Monteskiusz jej nie porusza, to nie jest prawdopodobne, aby by³a

dla niego kwesti¹ obojêtn¹. Gdzie w takim razie znajduje siê suwerennoœæ? Wy-

daje siê, ¿e jest wpleciona w schemat trójpodzia³u. Jest to suwerennoœæ dzielona

miêdzy królem, a ludem, gdy¿ inaczej nie da siê uzasadniæ pozycji monarchy

w ca³ym modelu. Nie mo¿na przecie¿ przyj¹æ, ¿e król jest wykonawc¹ woli ludu-

-suwerena, poniewa¿ Monteskiusz nie odwo³uje siê do teorii umowy spo³ecznej,

z której mog³aby wynikn¹æ taka ewentualnoœæ. Jak trafnie wskazuje Andrzej

N. Wróblewski koncepcja Monteskiusza by³a, co prawda, wymierzona w suwe-

rennoœæ monarchy, ale „bez implikacji co do ustanowienia suwerennoœci narodu”;

chodzi³o o równowagê si³ miêdzy tymi podmiotami, aby zdolnoœæ „przeszkadza-

nia” mog³a siê urzeczywistniæ��. W pe³ni zrozumia³a staje siê teraz istota krytyki

ustroju Wenecji. Podzia³ w³adzy nie poci¹gaj¹cy za sob¹ rozdzia³u suwerennoœci

nie jest w stanie zagwarantowaæ nale¿ytego wzajemnego powœci¹gania i równo-

wa¿enia naczelnych organów pañstwa.

Do takich wniosków prowadzi równie¿ ca³oœciowy obraz jego koncepcji

ustrojowej. Z kart O duchu praw wy³ania siê bowiem schemat trójpodzia³u w³adzy,

w którym ka¿dej z wyodrêbnionych w³adz przyporz¹dkowany jest odrêbny

sk³ad osobowy wy³aniany w niezale¿ny sposób. Ka¿dy z naczelnych organów

pañstwa czerpie legitymizacjê z innego Ÿród³a. Dziedziczny monarcha wyprowadza

swoj¹ w³adzê z si³y tradycji maj¹cej korzenie we wczesnoœredniowiecznym post-

rzeganiu w³adzy królewskiej��. Na wybór cz³onków rz¹du nie ma wp³ywu w³adza

ustawodawcza. Parlament to demokratyczna reprezentacja ludu oraz cz³onkowie

warstw uprzywilejowanych wy³aniani w odrêbny sposób. Miêdzy naczelnymi

organami pañstwa nie wystêpuj¹ ¿adne relacje personalne, dziêki czemu ka¿dy

z nich jest bytem w pe³ni autonomicznym, a granica miêdzy nimi sta³¹.

Reasumuj¹c, koncepcja Monteskiusza wyp³ywa z XVIII-wiecznego ³adu

spo³ecznego, jest prób¹ budowy wolnoœciowego ustroju w ówczesnych warun-

kach spo³eczno-politycznych. Francuski myœliciel nie tworzy abstrakcyjnego

systemu, lecz formu³uje odpowiedŸ na ówczesne intelektualne dylematy nie szer-

muj¹c jednoczeœnie rewolucyjn¹ retoryk¹. Widzi szansê na urzeczywistnienie

wolnoœci w ustroju harmonizuj¹cym zró¿nicowane ze swej istoty interesy stano-

we. Mechanizm ten, aby móc zaistnieæ, musi oprzeæ siê na stanowym porz¹dku

spo³ecznym. Ponadto, aby wyt³umaczyæ pozycjê monarchy w ca³ym systemie na-

��

=��

�� -�D� �"(�� 3�� "�� .�5�� .�� & �1�� 81�� /��0�� "�� $ � �� (�(��

� � ��/�� ,��0�� 0��$��4��, 0�/��, ��(� *� =�� .�� 5�� + �� 5�� 16211< ��4�� N�"�� 5�� =��" �� 7� %�� .�� !�� &�� 116 �� )623�'�

le¿y odwo³aæ siê do konstrukcji dualnej suwerennoœci; suwerennoœci podzielonej

miêdzy ludem, a królem, dziêki której na równych prawach mog¹ oni stan¹æ

naprzeciw siebie. Jak wiadomo, takie rozumienie w³adzy, jak równie¿ instytucje

stanów, nie odpowiadaj¹ wspó³czesnym realiom politycznym i spo³ecznym.

Z ide¹ rozdzia³u w³adzy pañstwowej nie zgodzi³ siê ju¿ w XVIII wieku wielki

apologeta idei suwerennoœci ludu, wy¿ej przywo³any, szwajcarski myœliciel Jean

Jacques Rousseau. Na kartach Umowy spo³ecznej daje on gwa³towny odpór teorii

podzia³u w³adzy uznaj¹c za niedopuszczalne równouprawnienie egzekutywy

z legislatyw¹, a powsta³y w jej wyniku konstrukt ustrojowy nazywa wprost „istot¹

urojon¹”��. Rousseau kategorycznie odrzuca mechanizm podzielonej w³adzy jako

skuteczn¹ gwarancjê wolnoœci jednostki. Przeciwstawia jej system demokracji

bezpoœredniej opartej na odpowiednio skonstruowanej procedurze ustawodawczej,

w ramach której na równych prawach bior¹ udzia³ wszyscy obywatele. Pozwoli to

na uzyskanie „woli powszechnej” przek³adaj¹cej siê na ustawodawstwo reali-

zuj¹ce interes ca³ej spo³ecznoœci. Bezwzglêdne przyjêcie zasady równoœci za

punkt wyjœcia stanowi bramê do wolnoœci�. Uczynienie obywatela wspó³twórc¹

prawa ma byæ gwarancj¹ jego praw i wolnoœci��.

Mechanizm demokracji bezpoœredniej z Umowy spo³ecznej oraz teoria pod-

zia³u w³adzy w rzeczywistoœci s¹ m. in. gwarancjami wolnoœci. W gruncie rzeczy

s¹ odpowiedziami na to samo pytanie, lecz odpowiedziami zupe³nie ró¿nymi.

Ró¿nica polega przede wszystkim na tym, ¿e Szwajcar wychodzi w swoich roz-

wa¿aniach z za³o¿eñ egalitarnych, podczas gdy autor O duchu praw dyferencjacjê

i hierarchizacjê spo³eczn¹ uznaje za rzecz naturaln¹ i po¿¹dan¹ oraz poœrednio

wyposa¿a monarchê w czêœæ suwerennoœci.

Najwa¿niejsz¹ dla dalszych dociekañ jest kwestia podstawy w³adzy pañstwo-

wej, jej Ÿród³o, gdy¿ to w³aœnie w tej materii ciœnienie miêdzy obiema zasadami

jest szczególnie wysokie. Zarysowuj¹cy siê problem le¿y w fakcie, ¿e w demokra-

cji suwerenem, czyli Ÿród³em w³adzy, mo¿e byæ tylko ogó³ obywateli. U Montes-

kiusza natomiast w³adza pochodzi z trzech niezale¿nych od siebie oœrodków:

króla, elit oraz ludu, czego Rousseau, jako egalitarysta, zaakceptowaæ nie mo¿e

i dlatego w³aœnie atak z jego strony na koncepcjê trójpodzia³u w³adzy jest tak

silny. Wy³ania siê w tym miejscu kwestia kluczowa dla zrozumienia myœli Mon-

teskiusza. Trójpodzia³ w³adzy nie ma polegaæ jedynie na kompetencyjnym roz-

dzieleniu funkcji pañstwa miêdzy poszczególnymi jego organami, lecz na

rozbiciu samego fundamentu w³adzy, jego j¹dra pierwotnego w stosunku do

struktury ustrojowej. Innymi s³owy, nie chodzi o podzia³ w³adzy pochodz¹cej

z jednego Ÿród³a, lecz o podzia³ samego Ÿród³a, którego to podzia³u odbiciem ma

byæ dopiero organizacja ustroju. W schemacie Monteskiusza trzy si³y polityczne

��

"��

�� ;�;� #�� =�� -� .�� :$�� ;� @�� =� #�� 812�� 7�A0�� >� >�� 1�� + �� <� J��0�.��

9��& �161 �� )�

(król, arystokracja, lud) wci¹gniête s¹ w odpowiednio ukszta³towane segmenty

w³adz ustawodawczej i wykonawczej��. Dopiero postrzegaj¹c ³¹cznie te dwa po-

dzia³y (tj. podzia³ instytucjonalny i podzia³ si³ politycznych) monteskiuszowska

koncepcja ukazuje siê w ca³ej pe³ni, a jej rzeczywisty mechanizm jest bardziej

skomplikowany ni¿ mog³oby to siê z pozoru wydawaæ.

Jak trafnie zauwa¿a R. M. Ma³ajny, wedle Monteskiusza w³adza pañstwowa

winna uwzglêdniaæ sprzeczne, spo³eczne interesy, co czyni „kiedy kierunki jej

dzia³ania wyznacza rozs¹dny kompromis – wypadkowa œcieraj¹cych siê si³”��.

Warto wyeksponowaæ ten element koncepcji barona de Montesquieu, poniewa¿

to w³aœnie kompromis spo³eczny, którego zawarcie umo¿liwiæ ma odpowiednia

struktura ustrojowa, determinuje treœæ obowi¹zuj¹cego ustawodawstwa, od któ-

rego z kolei zale¿y wolnoœæ jednostki. Innymi s³owy, wolnoœæ zaistnieje wówczas,

gdy pañstwem rz¹dziæ bêdzie polityka kompromisu spo³ecznego; trójpodzia³

w³adzy to procedura, w ramach której ma siê ona urzeczywistniæ. Monteskiuszo-

wi chodzi przede wszystkim o konsensualny styl sprawowania rz¹dów, w kom-

promisie upatruje zabezpieczenia interesów jednostki. To jest sedno koncepcji

autora O duchu praw, za³o¿enie le¿¹ce u jej podstaw. Wespó³ z aspektem organiza-

cyjnym (podzia³ instytucjonalny) tworzy spójn¹ i organiczn¹ ca³oœæ.

Wracaj¹c do g³ównego nurtu rozwa¿añ trzeba stwierdziæ, ¿e dysonans myœli

Rousseau i koncepcji barona de Montesquieu wynika z faktu, ¿e w systemie fran-

cuskiego myœliciela najwy¿szy poziom w³adzy, przestrzeñ podejmowania suwe-

rennej decyzji dzielona jest, jak ju¿ wspomniano, miêdzy kilka oœrodków,

a w pañstwie demokratycznym sfera ta zagospodarowana jest wy³¹cznie przez

jeden podmiot – ludow¹ zbiorowoœæ równych sobie obywateli. W takiej sytuacji

egzekutywa nigdy nie mo¿e byæ w pe³ni niezale¿na; realizuje bezpoœrednio

(system prezydencki i pó³prezydencki) lub poœrednio (system parlamentarno-ga-

binetowy) wolê suwerena. Je¿eli Monteskiusz nie akceptuje w ¿adnym wypadku

sprawowania w³adzy wykonawczej przez kogokolwiek spoœród cz³onków parla-

mentu, który i tak w zamyœle Francuza tylko w po³owie powinien sk³adaæ siê z de-

mokratycznie wybranych przedstawicieli, to tym bardziej nie podpisa³by siê pod

przepisem ustanawiaj¹cym podzia³ w³adzy w konstytucji republiki parlamentar-

no – gabinetowej��. Czy zaakceptowa³by stworzony w Stanach Zjednoczonych

model prezydencki? W¹tpliwe, gdy¿ na jego gruncie mo¿e dojœæ do opanowania

parlamentu przez orientacjê polityczn¹, z której wywodzi siê prezydent i tym sa-

mym zasada podzia³u w³adzy traci definitywnie swoj¹ raison d’être, jak¹ jest

ochrona wolnoœci jednostki.

��

=��

�� -��,�� "��'�� # ��'�� ?&�� .�� 16� �� )2��3< ��(� �� -� @�� 2��< #� 7� 7�� *�� 8< � A�� @�� E FG "�� $�� 1��

�� #�7� 7�� *�� #��0 ��0��/�(�� ,�� $ �� 0� ��0� �(��0� ��0

7�� % �� 4��%��0�� 0��" 2 ��(� �� -� .�� -�� 62�1�

Nale¿y zatem zastanowiæ siê, jak prezentuje siê widoczna na kartach

wspó³czesnych konstytucji pañstw demokratycznych koegzystencja tych dwóch

zasad ustrojowych. W jaki sposób tkwi¹ca miêdzy nimi aporia zostaje roz³adowa-

na? W kontekœcie niniejszej pracy w szczególnoœci trzeba odpowiedzieæ na pyta-

nie, czy synteza zasady suwerennoœci ludu z zasad¹ podzia³u w³adzy dokonuje

siê bez straty dla tej ostatniej.

Powstaje pytanie o mo¿liwoœæ przeniesienia koncepcji Monteskiusza na grunt

pañstwa demokratycznego. W jakim stopniu, pod rz¹dami demokracji, prawo

weta mo¿e byæ zasadnie postrzegane jako hamulec dla dzia³añ parlamentu,

w przypadku gdy niejednokrotnie zarówno organy legislatywy i egzekutywy

zdominowane s¹ przez przedstawicieli tej samej opcji politycznej? Ponadto, czy

mo¿na wtedy mówiæ o politycznej kontroli dzia³añ rz¹du?

Dalsze rozwa¿ania nale¿y przeprowadziæ osobno dla ustroju opartego na

konstrukcji dualnej egzekutywy (system parlamentarno-gabinetowy i pó³prezy-

dencki) oraz dla re¿imu charakteryzuj¹cego siê jednolit¹ w³adz¹ wykonawcz¹

(system prezydencki). Na potrzeby wywodów w niniejszym punkcie przyjmuje

siê rozumieæ pod pojêciem „systemu prezydenckiego” ustrój Stanów Zjednoczo-

nych, jako najbardziej reprezentatywny; analogicznie potraktowany bêdzie

ustrój V Republiki Francuskiej w odniesieniu do „systemu pó³prezydenckiego”,

natomiast dla „systemu parlamentarno-gabinetowego” za klasyczny uznaje siê

re¿im III Republiki Francuskiej. Traktowane s¹ one jedynie jako modele wzorco-

we, a wynik³e z ich analizy wnioski z powodzeniem mog¹ znaleŸæ zastosowanie,

po uwzglêdnieniu poszczególnych odrêbnoœci ustrojowych, w ocenie mniej typo-

wych, czy mieszanych wariantów danych systemów. Poni¿sze uwagi bêd¹ mia³y

ramowy charakter i koncentrowaæ siê bêd¹ jedynie na kwestiach najistotniejszych

z punktu widzenia omawianej materii. Ich zadaniem nie jest szczegó³owa analiza

konstytucyjnoprawna, lecz próba uchwycenia pewnych generalnych relacji

i za³o¿eñ.

W klasycznym systemie parlamentarno-gabinetowym szefem rz¹du (premie-

rem) zostaje osoba wybrana przez zwyciêskie ugrupowanie (koalicjê) parlamen-

tarne. W³adza prezydenta z regu³y nie jest znaczna i ogranicza siê czêsto do

czynnoœci o charakterze reprezentacyjnym. W wiêkszej czêœci swoich dzia³añ

g³owa pañstwa musi uzyskaæ kontrasygnatê szefa rzêdu. O zale¿noœci prezydenta

od w³adzy ustawodawczej w najwiêkszym stopniu przes¹dza jednak procedura

jego wyboru przez Zgromadzenie Narodowe. Ciê¿ko wtedy mówiæ o mo¿liwoœci

równowa¿enia i powstrzymywania w³adzy ustawodawczej przez g³owê pañstwa.

Wspó³czesne konstytucje niekiedy w ró¿nym stopniu modyfikuj¹ ten klasy-

czny model obdarzaj¹c prezydenta szerszym zakresem uprawnieñ, co najczêœciej

idzie w parze z ustanowieniem instytucji powszechnych i bezpoœrednich wybo-

rów prezydenckich. Wyposa¿a siê czasami prezydenta w silne prawo weta, do

którego prze³amania wymagane jest uzyskanie kwalifikowanej wiêkszoœci w or-

ganie prawodawczym. Generalnie mo¿na stwierdziæ, ¿e w im rozleglejszy zakres

��

"��

kompetencji prezydent bêdzie wyposa¿ony, w tym wiêkszym stopniu montes-

kiuszowska równowaga w³adz na linii legislatywa – egzekutywa ma szansê siê

urzeczywistniæ; tym bardziej mo¿na mówiæ o powœci¹ganiu legislatywy przez

w³adzê wykonawcz¹. Mocno jednak nale¿y podkreœliæ, ¿e jest to jedynie stan

potencjalny; wykrystalizuje siê wówczas, gdy prezydent i wiêkszoœæ rz¹dz¹ca

reprezentuj¹ ró¿ne opcje polityczne. W przeciwnym wypadku dochodzi do

faktycznego zespolenia w³adzy ustawodawczej z wykonawcz¹, prezydenckie

prawo weta to w zasadzie „martwa” litera prawa, a polityczna kontrola dzia³añ

egzekutywy ma w du¿ej mierze charakter fasadowy. Najwy¿sza w³adza w pañ-

stwie zdominowana jest wówczas przez przedstawicieli jednej opcji politycznej.

W przypadku modelu prezydenckiego powy¿sze przemyœlenia, w zasadzie,

zachowuj¹ aktualnoœæ. Co prawda, na jego gruncie nigdy nie dojdzie do sytuacji,

w której niejako automatycznie z chwil¹ uformowania wiêkszoœci parlamentarnej

obsadzany jest trzon egzekutywy, co jest charakterystyczne dla tych wariantów

modelu parlamentarno – gabinetowego, w których w³adza g³owy pañstwa jest

marginalna (np. Niemcy). W systemie prezydenckim podzia³ w³adz ustawodaw-

czej i wykonawczej jest równie¿ pewn¹ mo¿liwoœci¹, której zaistnienie determi-

nowane jest wol¹ wyborców. Mo¿na stwierdziæ, ¿e instytucja silnego prezydenta

wybieranego w wyborach powszechnych stwarza jedynie potencjaln¹ mo¿liwoœæ

zaistnienia monteskiuszowskiego mechanizmu. Niew¹tpliwie ustrojowa kon-

strukcja znana z amerykañskiej konstytucji w wiêkszym stopniu ni¿ model republi-

ki parlamentarnej urzeczywistnia monteskiuszowski podzia³ w³adzy, jednak¿e

ciê¿ko mówiæ tutaj o przek³adaniu siê jej na oczekiwane przez Monteskiusza rela-

cje miêdzy legislatyw¹ a egzekutyw¹.

Przygl¹daj¹c siê wewnêtrznej organizacji parlamentu mo¿na stwierdziæ,

w tym wypadku niezale¿nie od modelu ukszta³towania egzekutywy, i¿ jedynie

w pañstwach federalnych, gdzie izba wy¿sza stanowi reprezentacjê krajów

zwi¹zkowych, wystêpuje pewien naturalny antagonizm miêdzy izbami parla-

mentu. Mo¿na wtedy odnaleŸæ monteskiuszowsk¹ „moc przeszkadzania”,

dzia³alnoœæ legislacyjna izby ni¿szej mo¿e napotkaæ pewn¹ realn¹ przeszkodê.

Jednak¿e, czy rozwi¹zanie powy¿sze realizuje w rzeczywistoœci monteskiuszow-

ski cel ochrony wolnoœci? Czy w politycznej grze interesów miêdzy d¹¿eniami fe-

deracji, a poszczególnymi jej czêœciami, jest szansa na debatê o statusie jednostki?

W¹tpliwoœci przy próbie oceny legislatywy pañstwa federalnego potêguje fakt, ¿e

Monteskiusz, w ogóle, nie rozwa¿a specyfiki ustroju pañstwa zwi¹zkowego.

Wydaje siê, ¿e konstrukcja federalnej izby wy¿szej nie oddaje charakteru monte-

skiuszowskiego parlamentu, który ma byæ przeciwstawieniem interesów elity

i ludu, a nie aren¹ sporu w³adzy centralnej i lokalnej. Ponadto, u Montesquieu

dwuizbowy parlament stanowi za ca³y porz¹dek normatywny w danym pañ-

stwie, a nie jedynie za materiê zastrze¿on¹ do uregulowania na poziomie federacji.

Wypada zatem stwierdziæ, ¿e model parlamentu pañstw federacyjnych mimo, ¿e

konstrukcyjnie doœæ wierny za³o¿eniom autora O duchu praw, w rzeczywistoœci

daje wyraz zupe³nie innemu zamys³owi i d¹¿eniom.

��

=��

Je¿eli realia pañstwa demokratycznego w znacznym stopniu ograniczaj¹,

a czêsto ca³kowicie neguj¹ równowagê i wzajemn¹ kontrolê w³adzy ustawodaw-

czej oraz wykonawczej, to nale¿y zbadaæ jeszcze, czy czasem utraconej równowa-

gi ustrojowej nie mo¿e zrekompensowaæ dzia³alnoœæ organów judykatury.

Szczególn¹ uwagê wypada skierowaæ na instytucjê s¹du konstytucyjnego (tzw.

„negatywnego ustawodawcy”). Nie do pominiêcia jest jej potencja³ zdolny w prak-

tyce ustrojowej uniemo¿liwiæ lub znacz¹co zrewidowaæ politykê wiêkszoœci spra-

wuj¹cej w³adzê. Orzeczenie sêdziów konstytucyjnych niejednokrotnie nie

ogranicza siê li tylko do kwestii prawnych, lecz potrafi wywieraæ równie¿ bezpo-

œrednie skutki polityczne. Czy¿by zatem w³adza s¹downicza zosta³a wyposa¿ona

w organ maj¹cy monteskiuszowsk¹ „moc przeszkadzania” zdoln¹ w razie potrze-

by zrównowa¿yæ czêsto zjednoczone si³y legislatywy i egzekutywy?

Prima facie wydawaæ by siê mog³o, ¿e odpowiedŸ jest twierdz¹ca, ¿e s¹d kon-

stytucyjny wyposa¿ony w ostateczne prawo uchylania aktów normatywnych re-

alizuje w du¿ym stopniu postulat równowagi ustrojowej. Jednak¿e problemem

jest fakt, i¿ owa kontrola dzia³añ parlamentu dokonuje siê w ramach procedury

wyznaczonej przez prawodawcê i dotyczy zgodnoœci dzia³añ parlamentu z kon-

stytucj¹, która uchwalona zosta³a przez parlament. S¹downictwo konstytucyjne

jest wynikiem samozwi¹zania siê ustawodawcy i istnieje dopóty, dopóki cieszy

siê przyzwoleniem parlamentu. Dostatecznie wysoka wiêkszoœæ mo¿e postano-

wienia konstytucji zmieniæ, a s¹d konstytucyjny rozwi¹zaæ. Nawet, jeœli uznaæ

tak¹ mo¿liwoœæ za skrajn¹ i ma³o realn¹, pozostaje jeszcze oceniæ, na ile fakt wybo-

ru sêdziów konstytucyjnych przez organ ustawodawczy lub wykonawczy

wp³ywa na ich faktyczn¹ niezale¿noœæ. Nawet, jeœli ten wp³yw nie jest znaczny, to

jego zakres le¿y w kwestii praktyki i kultury politycznej, od której trójpodzia³

w³adzy, jako mechanizm ustrojowy, ma byæ wolny.

Podczas gdy francuski baron widzia³ w konstrukcji podzielonej w³adzy gwa-

rancjê wolnoœci jednostki, to realizowany w nowoczesnych demokracjach po-

dzia³ w³adzy w najlepszym wypadku mo¿e byæ postrzegany jako pewne

utrudnienie w zaprowadzeniu dyktatu wiêkszoœci. Jednak¿e nie jest to, z pew-

noœci¹, trójpodzia³ w³adzy taki, o jakim myœla³ Monteskiusz.

Powstaje zatem pytanie, jaki teoretyczny model jest w stanie adekwatnie opi-

saæ specyfikê trójpodzia³u w warunkach pañstwa demokratycznego, pañstwa

opartego za za³o¿eniu suwerennoœci ludu. Poszukiwany model powinien trafnie

ukazaæ relacjê tych dwóch zasad ustrojowych wzglêdem siebie. Przed przyst¹pie-

niem do udzielenia odpowiedzi na to pytanie nale¿y zastanowiæ siê, z czego

wynik³a ³atwoœæ, z jak¹ w nowoczesnym konstytucjonalizmie dokonano syntezy

tych dwóch zasad, zasad genetycznie ca³kiem sobie obcych.

Wynika to byæ mo¿e z tego, ¿e Monteskiusz w swoich wywodach nie porusza

wprost, o czym by³a mowa, zagadnienia suwerennoœci, a ponadto z faktu, i¿ jego

konstrukcja da siê w prosty sposób wyraziæ w formie nieskomplikowanego sche-

matu, który mo¿na niejako na³o¿yæ na ludowego suwerena. Stwierdza siê wów-

��

"��

czas, ¿e lud jako suweren sprawuje swoj¹ w³adzê w sposób podzielony

i w równym stopniu legitymizuje wszystkie trzy w³adze. Suwerenny lud jest fun-

damentem ustroju, na którym wznosi siê trzyczêœciowy aparat pañstwa. Skutkuje

to jednak, ¿e trójpodzia³ w³adzy staje siê abstrakcyjnym i teoretycznym zagadnie-

niem z zakresu „metafizyki politycznej”, którego wyrazem jest kantowska kon-

strukcja trójjedynej suwerennoœci, a nie przemyœlenia autora O duchu praw��.Królewiecki filozof – wychodz¹c z za³o¿enia, ¿e cz³owiek, jako jednostka auto-

nomiczna, mo¿e podlegaæ tylko takiemu prawu, jakie sam sobie nada�� – stworzy³

koncepcjê pañstwa, w którym zjednoczona wola ludu stanowi w³adzê najwy¿sz¹.

Tylko wtedy bowiem mo¿na twierdziæ, ¿e ¿adna norma prawna nie jest obywate-

lowi narzucana wbrew niemu. Immanuel Kant dokonuje syntezy zasady suwe-

rennoœci ludu z modelem podzia³u w³adzy i odnoœnie do tak postrzeganego

trójpodzia³u w³adzy pisze, ¿e „ka¿de pañstwo zawiera trzy w³adze, tzn. zjedno-

czon¹ wolê wszystkich w trojakiej osobie (trias politica)”�� oraz ¿e „trzy w³adze

w pañstwie (...) s¹ tylko trzema stosunkami zjednoczonej woli ludu”��. Jak widaæ,

w tym schemacie nie ma miejsca na równowa¿¹cy w³adzê ludu wp³yw elit i mo-

narchy��. Koncepcja autora trzech Krytyk du¿o trafniej oddaje specyfikê podzia³u

w³adzy we wspó³czesnych pañstwach demokratycznych ni¿ model Monteskiu-

sza. Podkreœliæ jednak nale¿y, ¿e w kantowskim systemie zjednoczona wola ludu,

niezale¿nie od tego, kto j¹ wykonuje, nie znajduje ¿adnego oœrodka zdolnego jej

siê przeciwstawiæ. Jak zauwa¿a Wojciech Buchner „Kant nie potrafi³ ostatecznie

zaproponowaæ takiego modelu podzia³u w³adz, z którego wynika³yby skuteczne

gwarancje dla tak przezeñ wychwalanych praw cz³owieka”�. Zasada suweren-

noœci ludu ma nadrzêdne znaczenie. Konstrukcja trójpodzia³u nie jest dla woli

wiêkszoœci ograniczeniem, poniewa¿ jeœli od ka¿dego segmentu w³adzy wymaga

siê demokratycznej legitymizacji, to ostatecznie s¹ one jedynie narzêdziami

w rêkach wiêkszoœci. Przy za³o¿eniach Kanta nie ma ju¿ miejsca na wolnoœciowy

aspekt trójpodzia³u w³adzy, który dla autora O duchu praw by³ zasadniczy.

Zarysowany wy¿ej problem zatarcia gwarancyjnej funkcji konstrukcji trójpo-

dzia³u w³adzy, funkcji ochrony wolnoœci jednostki nie jest doktrynie zagad-

nieniem obcym. W odniesieniu do wspó³czesnego podzia³u w³adzy Pawe³ Sarnecki

��

=��

�� A� I��(�� 1�� .�5�� .�� & �18� �� 1�� I� :��=��,�� 5��7��(��/�� 163 �� 2�� :��

�� 0�� 0�� #�� ;�;� #�� 1< 7� A0�� 8'� �% �"��% �� B��0��$��0�� (��4�� 0��0�� (��

�� I� :�� "��,�� :$�� 33�� 4��4�� 0��C �� :�� 0�� 4C ��

�� /��0�� 0�� " �� 0�/� ��$ �� $� ;�� :�� ($�� /�� %�� ($�% �� (�� /��(� ��/� �0�� 0� �� ($�% ��0� �/"�� ,��,� �� ($�� 5�� 0 ��%�� (� �� 332�38'�

� � @��,�� A�� + �!�� :��" �11� ��

pisze, ¿e jawi siê on obecnie jako zasada organizacyjna, a jej pierwotny cel, czyli

„stworzenie szerokiej, wolnej od ingerencji pañstwa sfery aktywnoœci jednostki

zostaje przeniesiony na inn¹ p³aszczyznê”��. Zauwa¿a równie¿, ¿e „podzia³

w³adz” w obliczu mno¿enia siê ró¿nego rodzaju nowych w³adz, takich jak np.

w³adza organizacyjna, czy kontrolna, zbli¿a siê do idei „podzia³u kompetencji”��.

Ryszard Piotrowski zwraca uwagê na fakt, ¿e sam podzia³ w³adzy w pañstwie

demokratycznym nie wystarczy, aby uchroniæ spo³eczeñstwo przed dyktatur¹

wiêkszoœci��. Upatruje on, na gruncie polskiego porz¹dku normatywnego, pewnego

zabezpieczenia m. in. w wyra¿onych w preambule do Konstytucji RP ogólnoludz-

kich wartoœciach, niezmienialnych ze swej istoty, roli s¹downictwa konstytucyj-

nego oraz w proporcjonalnym systemie wyborczym sprzyjaj¹cym konsensualnej

i kompromisowej formule sprawowania rz¹dów��.

Za szczególnie cenne w omawianej materii nale¿y uznaæ zachowuj¹ce wci¹¿

aktualnoœæ uwagi M. Sobolewskiego, który za punkt wyjœcia swoich rozwa¿añ

traktuje dystynkcjê miêdzy systemem politycznym opartym na podziale w³adzy,

a monocentrycznym ³adem politycznym, „w którym istnieje jeden najwy¿szy

i wszechstronny oœrodek w³adzy (mo¿e to byæ jednostka lub kolegium), którego

decyzje nie mog¹ byæ kontrolowane i kwestionowane przez ¿aden inny oœrodek

w³adzy, z wyj¹tkiem ewentualnej kontroli wykonywanej przez zbiorowoœæ

spo³eczn¹ posiadaj¹c¹ status suwerena (lud, naród etc.)”��. Przyk³adem s¹ wszel-

kie ustroje w³adzy absolutnej, demokracja ateñska, czy koncepcja rz¹dów Zgro-

madzenia Narodowego, na rzecz którego suweren ceduje swoj¹ w³adzê, przy

czym organ ten jest nadrzêdny wzglêdem pozosta³ych organów pañstwa��.

System podzia³u w³adzy zak³ada, natomiast, „rozdzielenie wykonywania naj-

wy¿szej w³adzy pañstwowej miêdzy kilka organów, z których ¿aden nie posiada

zdecydowanej, rozstrzygaj¹cej przewagi”��. Jak zasygnalizowano na pocz¹tku,

rzecz nale¿y rozpatrywaæ na dwóch p³aszczyznach: prawnej (formalnej) i poli-

tycznej (faktyczna równowaga miêdzy organami)��. Odnoœnie do wspó³czesnych

systemów parlamentarnych pañstw demokratycznych�� autor Zasad demokracji za-

uwa¿a, ¿e kontrola na linii w³adza ustawodawcza – w³adza wykonawcza w zasa-

dzie zanika. Do podobnych wniosków dochodzi równie¿ Jerzy Stembrowicz

pisz¹c, ¿e „odpowiedzialnoœæ rz¹du przed parlamentem traci wszak¿e swoje zna-

��

��

��

�� !"#� ��$%��&' �(() �� )�� *� ��+�"�� ,�� )�� -�� *%� .� ��"� � ��! ��&� &/ +0�# 1� �� &��% �&1��!� �&��%�1��"�%��2!�+2

��!� ��"�� 0�� 1�� &��!�� $�# �� 3��. ��$3� ��&��$# �"��!� 1�� &�� &��$ !�& �� 1��4�� $ ��%�$ �1�$ 1�"2�&� ��$ �� 0�� 5/ 1��"�%��

czenie polityczne”, natomiast je¿eli dochodzi do kryzysów politycznych i upadku

rz¹du, to wynikaj¹ one z pozaparlamentarnych rozgrywek partyjnych�.

M. Sobolewski przywo³uj¹c pogl¹dy Wernera Webera pisze, ¿e „legislatywa

i egzekutywa stapiaj¹ siê wspó³czeœnie ze sob¹, zarówno jako okreœlone funkcje,

jak i okreœlone podmioty w³adzy”��. Spowodowane jest to, przede wszystkim,

specyfik¹ wspó³czesnych systemów partyjnych, w których za spraw¹ dyscypliny

partyjnej zwyciêskie ugrupowanie polityczne staje siê zapleczem dla rz¹du��.

Sytuacja by³a zgo³a inna w czasach rodz¹cego siê parlamentaryzmu. W XIX w.,

gdy parlamentarzyœci byli w swojej dzia³alnoœci w du¿ej mierze niezale¿ni od in-

teresów partyjnych rz¹d móg³ w ka¿dej chwili utraciæ poparcie w szeregach partii,

z której siê wywodzi³��. W du¿ej mierze zachowany by³ w tej materii monteskiu-

szowski hamulec ustrojowy. Egzekutywa oraz parlament by³y w du¿ym stopniu

bytami autonomicznymi i niezale¿nymi od siebie, przez co kontrola dzia³añ

rz¹dz¹cych by³a realnym hamulcem ustrojowym. M. Sobolewski zwraca uwagê,

¿e obecnie, w obliczu istnienia zwartych partii/koalicji politycznych, ten rodzaj

kontroli odnaleŸæ mo¿na jedynie w dzia³alnoœci opozycji politycznej sprowa-

dzaj¹cej siê do niew³adczej kontroli poczynañ rz¹du��. Jej symbolem jest trybuna

parlamentarna, miejsce wolnej i nieskrêpowanej krytyki publicznej, która zastê-

puje ustrojow¹ maszyneriê Monteskiusza i to w niej ma krystalizowaæ siê gwaran-

cyjna funkcja podzia³u w³adzy.

Za³o¿enie powy¿sze ukazuje, jak dalece wspó³czesne rozumienie koncepcji

trójpodzia³u w³adzy ró¿ni siê od tego, co zaproponowa³ Monteskiusz. Jak zauwa-

¿a M. Sobolewski, „jest to koncepcja podzia³u w³adzy ca³kowicie zrewidowana”��.

Za jej cel uznaje siê ju¿ nie wolnoœæ jednostki, ale mechanizm kontroli na najwy¿-

szym szczeblu w³adzy, który niew¹tpliwie wi¹¿e siê w poœredni sposób z kwesti¹

indywidualnej wolnoœci, ale nie jest z ni¹ to¿samy. Poszukiwanie istoty podzia³u

w³adzy nie polega na drobiazgowym porównywaniu zakresu kompetencji

poszczególnych organów, badaniu ich instytucjonalnej i prawnej odrêbnoœci, lecz

ukierunkowane jest na analizê politycznych czynników realnie ograniczaj¹cych

swobodê dzia³ania rz¹dz¹cych.

Zaprezentowan¹ przez M. Sobolewskiego konstrukcjê nale¿y postrzegaæ jako

kategoriê otwart¹, poniewa¿ nie wydaje siê za s³uszne ograniczenie katalogu

niew³adczych form kontroli rz¹du jedynie do dzia³alnoœci opozycji. Przecie¿

wspó³czeœnie niebagateln¹ rolê w tym zakresie odgrywaj¹ œrodki masowego prze-

kazu, których okreœlanie mianem „czwartej w³adzy” zasadnie traci publicystycz-

ny wydŸwiêk. Uwzglêdniæ wypada równie¿ skomplikowan¹ sieæ zale¿noœci

��

=��

� ;� *��0(�� )��2)�� 7� *�(�� 18�� *��5 ��B��0�� 0� ��/� 2 �� (�

-�D� �"(�� *�� :��0& �1�1 �� )�� 12��3�

�� 7� *�(�� 6�2�6)�� 1�� 13�

miêdzy rz¹dz¹cymi a opini¹ publiczn¹ w spo³ecznym dyskursie œrodowisk opi-

niotwórczych, grup nacisku etc. Wp³yw miêdzynarodowej opinii publicznej oraz

stanowisko licznych organizacji miêdzynarodowych, z których czêœæ posiada

obecnie mo¿liwoœæ w³adczego wp³ywania na krajowe sprawy wewnêtrzne, rów-

nie¿ jest systemem kontroli odbywaj¹cej siê, co prawda, z zewn¹trz, ale w obliczu

rosn¹cego znaczenia globalnych powi¹zañ, jest czynnikiem nie do pominiêcia.

Tak szeroka definicja podzia³u w³adzy niesie ze sob¹ równie¿ donios³e konsek-

wencje. Po pierwsze staje siê, w du¿ej mierze, zagadnieniem natury spo³eczno-

-politycznej, a nie prawnej. Po drugie, rodzi pytanie, czy czasem nie opisuje innego

zjawiska ni¿ monteskiuszowski trójpodzia³ w³adzy, który w swoich za³o¿eniach

mia³ stanowiæ wzór wewnêtrznej organizacji pañstwa. Model Monteskiusza by³

przek³adaj¹cym siê w prostej linii na prawne uregulowania schematem urz¹dze-

nia ustroju, a nie konglomeratem, w zasadzie, pozaprawnych œrodków od-

dzia³ywania.

Poza tym, trudno oprzeæ siê wra¿eniu, ¿e takie rozumienie zasady trójpo-

dzia³u w³adzy jest instytucj¹ znan¹ ustrojowi demokratycznemu od dawna. Prze-

cie¿ ju¿ w czasach demokracji ateñskiej w³adza polityczna rodzi³a siê w trakcie

publicznego i otwartego dyskursu na agorze, w trakcie konfliktu miêdzy ró¿nymi

opcjami œwiatopogl¹dowymi. Krytyka sprawuj¹cych w³adzê urzêdników by³a

czêœci¹ tego dyskursu. Wspó³czesn¹ agor¹ sta³a siê trybuna w parlamencie i nie

wydaje siê, aby do wyjaœnienia tego fenomenu potrzebne by³o odwo³ywanie siê

do konstrukcji podzielonej w³adzy, która nie tylko jest tej rzeczywistoœci obca,

lecz jest w niej, po prostu, zbêdna. Zabieg ten nie wnosi wiele do teorii ustroju,

lecz jest jedynie konstatacj¹ zastanej rzeczywistoœci.

Nale¿y zatem potraktowaæ uwagi M. Sobolewskiego jako punkt wyjœcia do

skonstruowania modelu podobnego w charakterze do znanej z O duchu praw kon-

strukcji. Aby uczyniæ dalsze rozwa¿ania bardziej czytelnymi, trzeba po pierwsze

z naciskiem podkreœliæ, ¿e wprowadzenie w ¿ycie pañstwa demokratycznego na-

wet tylko wzglêdnie wiernego obrazu znanego z lektury O duchu praw jest prawie

niemo¿liwe. Wyposa¿enie g³owy pañstwa w prawo weta, czy parlamentu w upraw-

nienia kontrolne w obecnych warunkach w du¿ej mierze nie realizuje celu, do

którego urzeczywistnienia trójpodzia³ w³adzy zosta³ powo³any. Ciê¿ko mówiæ

równie¿ o dzia³aniu hamulców ustrojowych w ramach cia³a prawodawczego, po-

niewa¿ wspó³czesne dwuizbowe parlamenty tylko w niewielkim stopniu przypo-

minaj¹ monteskiuszowsk¹ legislatywê. Nale¿y pogodziæ siê z faktem, ¿e mo¿liwy

do osi¹gniêcia obecnie wariant podzia³u w³adzy w znacznej mierze odbiega od

swojego pierwowzoru i recepcja monteskiuszowskiej myœli w pañstwie demokra-

tycznym musi poci¹gn¹æ za sob¹ znaczne przedefiniowanie jej pierwotnego

brzmienia.

Po drugie, nale¿y przyj¹æ, w œlad za M. Sobolewskim, ¿e poszukiwanie istoty

podzia³u w³adzy musi odbyæ siê na p³aszczyŸnie relacji miêdzy grup¹ rz¹dz¹c¹

(kompleks: rz¹d i wiêkszoœæ parlamentarna), a krytycznymi wzglêdem niej œrodo-

��

"��

wiskami, g³ównie partiami opozycji. Nie jest to jednak¿e zabieg wystarczaj¹cy,

gdy¿ sens trójpodzia³u w³adzy zasadza siê w jego prawnej realizacji. Innymi

s³owy, pozbawienie podzia³u w³adzy prawnej formy prowadzi do zatarcia siê gra-

nicy miêdzy nim samym, a naturalnymi uwarunkowaniami ¿ycia politycznego

i spo³ecznego. Dlatego, w niniejszej pracy proponuje siê postrzegaæ podzia³

w³adzy, jako ca³okszta³t przepisów ustrojowych stwarzaj¹cych mo¿liwoœæ szero-

kiej partycypacji opozycji w sprawowaniu w³adzy w pañstwie. Im bêdzie ona

wiêksza, im czêœciej wiêkszoœæ rz¹dz¹ca bêdzie w sprawowaniu w³adzy zale¿na

od opozycji, w tym wiêkszym stopniu pañstwo zabezpieczone bêdzie przed

dyktatur¹ jednej opcji politycznej. Je¿eli Monteskiusz buduje w XVIII w. system,

w gruncie rzeczy bêd¹cy kompromisem stanowym i w nim w³aœnie francuski

baron widzi bezpieczeñstwo jednostki, to obecnie, w obliczu braku stanowej

struktury spo³ecznej, nale¿y zast¹piæ konkordancjê stanów szerokim kompromi-

sem spo³ecznym, porozumieniem wypracowanym w ramach pluralistycznego

spo³eczeñstwa.

Pluralistyczne spo³eczeñstwo to z³o¿ony konglomerat czêsto antagonistycz-

nych wzglêdem siebie grup przek³adaj¹cy siê w du¿ej mierze na strukturê parla-

mentarnego gremium. Przyznanie partiom opozycji konkretnych kompetencji

mog³oby pozwoliæ wypracowaæ rz¹d kompromisu i konsensusu. Polityka zwyciê-

skiej wiêkszoœci by³aby wówczas neutralizowana przez wp³yw opozycyjnych

wzglêdem niej ugrupowañ, dziêki czemu w wiêkszym stopniu realizowa³aby

interes ca³oœci spo³eczeñstwa.

Opracowanie konkretnych œrodków prawnych przynale¿y do nauki prawa

konstytucyjnego i dlatego w tym miejscu mo¿na ograniczyæ siê jedynie do poda-

nia kilku ramowych przyk³adów. Chodzi o wskazanie kierunku, w którym winny

pod¹¿aæ zmiany ustrojowe, jeœli podzia³ w³adzy chce siê uwa¿aæ za realny instru-

ment ustrojowy. Wspó³czeœnie widaæ jedynie pewne zal¹¿ki stanu postulowane-

go. S¹ nimi, na przyk³ad, odpowiednio wysokie progi kwalifikowanej wiêkszoœci

potrzebnej do podjêcia okreœlonych, kluczowych dla pañstwa decyzji, np. do-

tycz¹cych wyboru sêdziów konstytucyjnych, czy ratyfikacji najwa¿niejszych

umów miêdzynarodowych. Wymuszaj¹ one wspó³dzia³anie rz¹dz¹cych z opo-

zycj¹. Tak samo, silne prezydenckie weto stwarza sytuacjê, w której, przy od-

miennej orientacji politycznej prezydenta ni¿ rz¹du, wiêkszoœæ parlamentarna

bêdzie musia³a zazwyczaj uzyskaæ poparcie grup opozycji. W przyjêtej optyce

rozwi¹zanie znane w prawie szwajcarskim, w którym sk³ad kolegialnej g³owy

pañstwa odzwierciedla uk³ad si³ w parlamencie, jest dobrym przyk³adem po-

dzia³u w³adzy miêdzy zwyciêsk¹ wiêkszoœæ, a opozycjê. Za³o¿eniem tego syste-

mu jest, wprost, oparcie kierowania pañstwem na zgodnym porozumieniu

miêdzy parlamentarnymi si³ami. Cel trójpodzia³u w³adzy równie¿ realizowa³oby

np. wprowadzenie wymogu uzyskania kwalifikowanej wiêkszoœci do przyjêcia

lub zmiany regulacji ustawowej w pewnych istotnych z jednostkowego punktu

widzenia dziedzinach. Kolejn¹ sugesti¹ mog³oby byæ rozbudowanie instrumenta-

rium kontrolnego grup opozycji wzglêdem dzia³alnoœci rz¹du. Kwestia zbadania,

��

=��

jak szeroko powinna siêgaæ partycypacja opozycji wymaga odrêbnego opraco-

wania. Powinno ono koncentrowaæ siê na znalezieniu odpowiedniego stanu,

w którym wolnoœæ jednostki jest nale¿ycie chroniona, a kierownicza rola demo-

kratycznie wybranej wiêkszoœci nie zostaje zanegowana.

Tego typu zabiegi nadaj¹ wspó³czesnej interpretacji zasady trójpodzia³u

w³adzy konkretny wymiar ustrojowy. Nie opisuj¹ zjawiska politycznej gry intere-

sów, lecz anga¿uj¹ w proces w³adzy reprezentantów wiêkszoœci grup spo³ecz-

nych. Mo¿na, w pewnym uproszczeniu, stwierdziæ, ¿e niew³adcza kontrola

dzia³añ rz¹du dokonuj¹ca siê z trybuny parlamentarnej jest zjawiskiem

wyp³ywaj¹cym z dyskursywnego charakteru demokracji, a trójpodzia³ w³adzy

nale¿y rozumieæ, jako przek³adaj¹ce siê w prostej linii na jêzyk prawa w³adcze

kompetencje przys³uguj¹ce grupom opozycji.

Monteskiusz nada³ ka¿dej z korporacji spo³ecznych okreœlony wycinek

w sprawowaniu w³adzy. Istota jego koncepcji zachowana mo¿e byæ wówczas, gdy

ich miejsce zajm¹ dominuj¹ce grupy œwiatopogl¹dowe, na czele z ich polityczny-

mi reprezentantami zgrupowanymi w ramach partii politycznych. Zachowana

zostaje wtedy logika Monteskiusza, poniewa¿ ka¿da z frakcji spo³ecznych posia-

da pewien okreœlony prawem udzia³ w kierowaniu pañstwem. Obrazowo mo¿na

powiedzieæ, ¿e na symbolizuj¹cym pañstwo okrêcie kapitanem jest lider zwy-

ciêskiej wiêkszoœci, ale stanowisko pierwszego oficera zajmuje ju¿ przedstawiciel

opozycji.

Tytu³em podsumowania nale¿y, raz jeszcze, zaznaczyæ, ¿e monteskiuszowska

zasada trójpodzia³u w³adzy jest konstrukcj¹ g³êboko zakorzenion¹ w œwiecie spo-

³eczeñstwa stanowego i mimo, i¿ wyros³a jako krytyka absolutyzmu��, nie ozna-

cza akceptacji ³adu demokratycznego. Nie zmienia tego przyznanie szerokiego

prawa wyborczego oraz dopuszczenie zamo¿nego mieszczañstwa i wysokich

urzêdników pañstwowych do zasiadania w szeregach arystokracji. Mo¿na powie-

dzieæ, ¿e jedynie przygotowuje ona grunt pod przysz³y, egalitarny charakter pañ-

stwa i jest zwiastunem nowej epoki.

Zadeklarowanie trójpodzia³u w³adzy w konstytucji pañstwa demokratyczne-

go rodzi szereg trudnoœci, poniewa¿ demokracja zasadzona jest na zupe³nie in-

nych fundamentach ni¿ idealne pañstwo barona de Montesquieu. Konstrukcja

trójpodzia³u w³adzy nie jest ideologicznie neutralna, nie jest schematem orga-

nizacyjnym, którego prawna implementacja mo¿e ograniczyæ siê do prostego

zabiegu legislacyjnego. Demokracja stanowi du¿e wyzwanie dla monteskiuszow-

skiej koncepcji. W starciu z ide¹ demokracji trójpodzia³ w³adzy musia³ przejœæ

proces znacz¹cej reinterpretacji. Utraci³ swoj¹ drug¹ p³aszczyznê, tj. podzia³ poli-

tyczny. W konsekwencji na poziomie politycznym panuje zasada suwerennoœci

ludu, który realizuje swoj¹ wolê za poœrednictwem trójcz³onowej machiny ustro-

jowej, co trafnie opisa³ Kant. Demokracja powoduje, ¿e trójpodzia³ w³adzy z gwa-

��

"��

�� =��/0�� ( ��&� �� %�� 5�� % �� 4�� % ��% 0��,�� (�� (� ;� @�� =� #�� 3�'�

rancji wolnoœci staje siê przede wszystkim schematem organizacyjnym uspraw-

niaj¹cym dzia³anie pañstwowego aparatu. G³ównie s³u¿y pañstwu, a nie jednost-

ce. Ju¿ w po³owie ubieg³ego wieku s³usznie wskazywa³ Witold Zakrzewski, ¿e

realizowany we wspó³czesnych pañstwach demokratycznych trójpodzia³ w³adzy

nie oddaje myœli Monteskiusza, poniewa¿ w rzeczywistoœci jest podzia³em funkcji

w³adzy, którego nazywanie monteskiuszowskim jest „byæ mo¿e, nieœwiadomym,

lecz niemniej realnym nadu¿ywaniem imienia Monteskiusza”��.

Rozwijaj¹c zarysowan¹ przez W. Zakrzewskiego dystynkcjê miêdzy ustro-

jow¹ konstrukcj¹ autora O duchu prawa, a jego obecn¹ konstytucyjn¹ realizacj¹

nale¿y wyró¿niæ, zarysowane na pocz¹tku niniejszej pracy, dwie metody postrze-

gania fenomenu podzielonej w³adzy. Pierwsz¹, skupiaj¹ca siê na aspektach orga-

nizacyjnych, czyli na stosunku poszczególnych organów wzglêdem siebie, na ich

prawnej i kompetencyjnej odrêbnoœci. Ujêcie takie nazwaæ mo¿na formalnym.

Druga metoda polega na postrzeganiu ca³ej konstrukcji przez pryzmat jej celu,

czyli wolnoœci jednostki. Koncentruje siê ona wtedy na poszukiwaniu donios³ych

politycznie czynników realnie ograniczaj¹cych wiêkszoœæ sprawuj¹c¹ w³adzê,

przy czym czynniki te musz¹ daæ siê uj¹æ w prawn¹ formu³ê. Przyjêcie optyki wol-

noœciowej zmusza, na gruncie ustroju demokratycznego, do ca³kowitego oderwa-

nia siê od ustrojowych mechanizmów, organizacyjnego kontekstu projektu

francuskiego myœliciela. Istota podzia³u w³adzy sprowadza siê wtedy do kompe-

tencyjnej partycypacji ró¿nych œrodowisk politycznych. Proponuje siê tak¹ anali-

zê nazywaæ materialn¹. Podzia³ miêdzy obiema metodami nie jest ostry. Jak

zauwa¿ono, ustrojowa konstrukcja amerykañskiego systemu prezydenckiego

w wiêkszym stopniu konsumuje specyfikê metody materialnej, ni¿ re¿im parla-

mentarno-gabinetowy. U Monteskiusza natomiast potrzeba wyró¿nienia dwóch

metod nie zachodzi, poniewa¿ podzia³ kompetencji miêdzy naczelne organy pañ-

stwa jest to¿samy z podzia³em konkretnych si³ politycznych.

Perspektywa materialna nie implikuje odrzucenia formalnego rozumienia

zasady trójpodzia³u w³adzy. Ta ostatnia posiada du¿y walor praktyczny, np. przy

rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych. Usprawnia bie¿¹ce funkcjonowanie

pañstwowego aparatu i w tym zakresie nie jest zjawiskiem aksjologicznie indy-

ferentnym. Przyjêty w niniejszej pracy materialny punkt widzenia pokazuje do-

datkowy wymiar, w którym nale¿y koncepcjê podzia³u w³adzy rozpatrywaæ. Tak

szerokie jej postrzeganie wynika z uwzglêdnienia jej celu i istoty, czyli ochrony

wolnoœci jednostki. Postrzeganie fenomenu podzielonej w³adzy tylko na p³asz-

czyŸnie prawnej niebezpiecznie odwraca uwagê od jego najistotniejszych ele-

mentów.

Ciê¿ko upatrywaæ gwarancji wolnoœci tylko w formalnym rozdziale w³adzy.

Mo¿na s¹dziæ, ¿e uwzglêdnienie podzia³u materialnego wp³ynê³oby korzystnie

na zagwarantowanie wzglêdnie szerokiej sfery wolnoœci, lecz oznacza³oby to

równie¿ os³abienie w³adzy demokratycznie wybranej wiêkszoœci, gdy¿ do tego

��

=��

�� A�� @�� E FG "�� $�� 1)�

wszak prowadzi szeroka partycypacja opozycji w kszta³towaniu bie¿¹cej polityki.

Roz³o¿enie akcentów w tej materii, to kwestia wielkich wyborów ideologicznych.

Z jednej strony, kompromis i konsensus, z drugiej zdecydowana realizacja prog-

ramów politycznych, z której ³atwiej rz¹dz¹cych niew¹tpliwie rozliczyæ.

Wykraczaj¹cym natomiast poza ramy niniejszej pracy jest praktyczny aspekt

konsekwentnego wprowadzenia materialnie rozumianego podzia³u w³adzy

w pañstwie demokratycznym. Nale¿a³oby odpowiedzieæ na pytanie, w jakim stop-

niu szeroka partycypacja opozycji w sprawowaniu w³adzy bêdzie wp³ywaæ na

stabilnoœæ pañstwa? Czy powsta³a w jej wyniku polityka ma szansê byæ spójna

i konsekwentna? Na ile da siê j¹ osi¹gn¹æ w obliczu rosn¹cego skomplikowania

i dynamizmu otaczaj¹cej rzeczywistoœci?

Trudnoœci zwi¹zane z konsekwentnym wprowadzeniem w ¿ycie faktycznego

podzia³u w³adzy ukazuj¹ ponadto, jak niezwykle trudnym zadaniem jest

zamkniêcie ¿ycia pañstwowego w ustrojowe mechanizmy. Maj¹ one stanowiæ za-

porê przed przerostem w³adzy poprzez jej wt³oczenie w sztywne ramy procedur

i struktur prawnych. Abstrahuj¹c w tym miejscu od rozwa¿enia tego zjawiska,

uchylaj¹c siê od odpowiedzi na pytanie o skutecznoœæ ustrojowej machiny, nale¿y

ograniczyæ siê jedynie do stwierdzenia, ¿e jednym z najwiêkszych zagro¿eñ dla

zachowania równowagi na linii obywatel – pañstwo jest zawierzenie mechaniz-

mom, które w œrodku mog¹ okazaæ siê puste.

Literatura: Althusser L., Montesquieu. La politique et l’histoire, Paris 1981; Baszkie-

wicz J., Ryszka F., Historia doktryn politycznych i prawnych, Warszawa 1970; Buchner

W., Kant – pañstwo i prawo, Kraków 1996; Filipowicz S., Historia myœli polityczno-prawnej, Gdañsk 2007; Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wyk³adu, War-

szawa 2006; Grzybowski K., Montesquieu – kompromis feudalno – mieszczañski, „Pañ-

stwo i Prawo” 1948, z. 9–10; Izdebski Z, Rewizja teorii podzia³u w³adz, „Pañstwo

i Prawo” 1957, z. 11; Kant I., Metafizyczne podstawy nauki prawa, prze³. W. Galewicz,

Kêty 2006; ten¿e, Uzasadnienie metafizyki moralnoœci, prze³. M. Wartenberg, Warszawa

1984; Koranyi K., Powszechna historia pañstwa i prawa, t. 3, Warszawa 1966; Lane F.C.,

Venice. A Maritime Republic, Baltimore–London 1973; Leksykon politologii, A. Anto-

szewski (red.), R. Herbut, Wroc³aw 2004; Ma³ajny R.M., Idea rozdzia³u w³adzy pañ-stwowej i jej interpretacje, „Przegl¹d Sejmowy” 2009, nr 1; ten¿e, Trzy teoriepodzielonej w³adzy, Warszawa 2001; Monteskiusz i jego dzie³o. Sesja naukowa w dwu-setn¹ rocznicê œmierci, Wroc³aw 1956; Montesquieu, O duchu praw, prze³. T. ¯eleñski

(Boy), Warszawa 1927; Piotrowski R., Zasada podzia³u w³adz w Konstytucji RP,„Przegl¹d Sejmowy” 2007, nr 4; P³awski S., Montesquieu a prawo karne, „Pañstwo

i Prawo” 1948, z. 9–10; Pomian K., Wenecja w kulturze europejskiej, Lublin 2000; Pu³³o

A. „Podzia³ w³adzy” Aktualne problemy w doktrynie, prawie i wspó³czesnej dyskusji kon-stytucyjnej w Polsce, „Przegl¹d Sejmowy” 1993, nr 3; ten¿e, Zasada podzia³u i równo-wa¿enia w³adz (Podstawowe dylematy debaty konstytucyjnej), „Gdañskie Studia

Prawnicze”, t. 3, 1998; Rousseau J.J., Umowa spo³eczna, prze³. A. Peretiatkowicz,

��

"��

Kêty 2007; Sarnecki P., Wspó³czesne rozumienie podzia³u w³adzy, [w:] Nowa konstytu-cja RP. Wartoœci, jednostka, instytucje, K. Janowski (red.), Toruñ 1991; Sobolewski

M., Zasady demokracji bur¿uazyjnej i ich zastosowanie, Warszawa 1969; Spo³eczeñstwoi polityka. Podstawy nauk politycznych, K.A. Wojtaszczyk (red.), W. Jakubowski, Wa-

rszawa 2002; Stembrowicz J., Rz¹d w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982;

Qurini-Pop³awska D., Mit czy rzeczywistoœæ póŸnoœredniowiecznej Wenecji?, Kraków

1997; W¹sowicz M., Historia ustroju pañstw Zachodu. Zarys wyk³adu, Warszawa

1998; Winczorek P., Nauka o pañstwie, Warszawa 2005; Wróblewski A.N., Dwie in-terpretacje Monteskiusza, „Pañstwo i Prawo” 1977, nr 12; ten¿e, Teoria podzia³u w³adza wspó³czesne systemy partyjne, „Kapitalizm” 1979, nr 3; Zmierczak M., Jan JakubRousseau – rzecznik totalitaryzmu, czy liberalnej demokracji?, „Czasopismo Prawno-

Historyczne” 1989, z. 2.

Montesquieu’s Separation of Power vs. Democracy(Summary)

��

�� !��" �� #�� " ��

�� #�� $��% �� %� &� ��

�� !��' % �� (�� )��" �� % �� * ��

�� ) ��

$% �� $��

�� !�� % �� " ��

�� % $% �� + �� &� ��

�� $�� % �� $�� ,��%" ��

��" ��#�� $�� % #� �$��

��%�� (�� )��* � #��% ��

�� " �� % �� $��%" $��

� �� !��

-��% ��% �� %��

�#��% �� !��' �� &� ��% �� %��

�� $% &�� .�� /� � �� #��% ��

�� % �� ' �� #�� (� �� " �� 0��#�"

� ,��%*�

�� % �� $� ��

�� !��' �� $� )�� $��

��,��% �� 1�� #� ��

��

��

=��

Kêty 2007; Sarnecki P., Wspó³czesne rozumienie podzia³u w³adzy, [w:] Nowa konstytu-cja RP. Wartoœci, jednostka, instytucje, K. Janowski (red.), Toruñ 1991; Sobolewski

M., Zasady demokracji bur¿uazyjnej i ich zastosowanie, Warszawa 1969; Spo³eczeñstwoi polityka. Podstawy nauk politycznych, K.A. Wojtaszczyk (red.), W. Jakubowski, Wa-

rszawa 2002; Stembrowicz J., Rz¹d w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982;

Qurini-Pop³awska D., Mit czy rzeczywistoœæ póŸnoœredniowiecznej Wenecji?, Kraków

1997; W¹sowicz M., Historia ustroju pañstw Zachodu. Zarys wyk³adu, Warszawa

1998; Winczorek P., Nauka o pañstwie, Warszawa 2005; Wróblewski A.N., Dwie in-terpretacje Monteskiusza, „Pañstwo i Prawo” 1977, nr 12; ten¿e, Teoria podzia³u w³adza wspó³czesne systemy partyjne, „Kapitalizm” 1979, nr 3; Zmierczak M., Jan JakubRousseau – rzecznik totalitaryzmu, czy liberalnej demokracji?, „Czasopismo Prawno-

Historyczne” 1989, z. 2.

Montesquieu’s Separation of Power vs. Democracy(Summary)

��

�� !��" �� #�� " ��

�� #�� $��% �� %� &� ��

�� !��' % �� (�� )��" �� % �� * ��

�� ) ��

$% �� $��

�� !�� % �� " ��

�� % $% �� + �� &� ��

�� $�� % �� $�� ,��%" ��

��" ��#�� $�� % #� �$��

��%�� (�� )��* � #��% ��

�� " �� % �� $��%" $��

� �� !��

-��% ��% �� %��

�#��% �� !��' �� &� ��% �� %��

�� $% &�� .�� /� � �� #��% ��

�� % �� ' �� #�� (� �� " �� 0��#�"

� ,��%*�

�� % �� $� ��

�� !��' �� $� )�� $��

��,��% �� 1�� #� ��

��

��

=��

A�� S��

Równouprawnienie kobiet i mê¿czyznw œwietle

orzecznictwa Trybuna³u Konstytucyjnego RP

Zakaz dyskryminacji ze wzglêdu na p³eæ w systemie prawnymRzeczypospolitej Polskiej – charakterystyka ogólna

Zasada równego traktowania kobiet i mê¿czyzn, bêd¹ca filarem wspó³czesnej

cywilizacji, stanowi niezaprzeczalny standard, gwarantowany tak na poziomie

krajowych porz¹dków prawnych, jak i przez prawo miêdzynarodowe. W obu

przypadkach posiada ona rangê zasady konstytucyjnej – podstawowej dla ca³ego

porz¹dku ustrojowego. Tezê tê potwierdzaj¹ polskie regulacje antydyskrymi-

nacyjne, wœród których pierwszoplanow¹ rolê odgrywaj¹ przepisy Konstytucji

RP z 1997 r.�, kontynuuj¹ce, w ulepszonej formie, postanowienia zawarte w po-

przednich ustawach zasadniczych�.

WyraŸne odniesienia do zasady niedyskryminacji kobiet i mê¿czyzn zawie-

ra³a bowiem ju¿ Konstytucja z 1952 r.�, która, po nowelizacji w roku 1976, w art. 67

ust. 2 wœród niedozwolonych kryteriów ró¿nicowania na pierwszym miejscu wy-

mienia³a w³aœnie p³eæ. Wzmocnieniu pozycji kobiet w spo³eczeñstwie s³u¿y³ tak¿e

art. 78, statuuj¹cy w ust. 1, ¿e „kobieta w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej ma

równe z mê¿czyzn¹ prawa we wszystkich dziedzinach ¿ycia pañstwowego, poli-

tycznego, gospodarczego, spo³ecznego i kulturalnego”. Jako gwarancje tak sfor-

mu³owanego równouprawnienia s³u¿y³y miêdzy innymi równe dla mê¿czyzn

i kobiet prawo do pracy i wynagrodzenia, oparte na znanym prawu europejskie-

mu kryterium równej p³acy za równ¹ pracê, prawo do wypoczynku, do ubezpie-

czenia spo³ecznego oraz szereg uprawnieñ przys³uguj¹cych kobietom w zwi¹zku

��

� �� !"�� #� #��$%��

�� &�'( �� )*��+ ��,,,"� �� -.�� /�0��1�� 2�� 3��12�� 4��5��

� �� 6�� 7�� 8��1 �� 9� �� : ��5� ��: �� :� �� !:"�

z ci¹¿¹ i macierzyñstwem. Równ¹ pozycjê obu p³ci w dziedzinie praw wybor-

czych potwierdza³ natomiast art. 97 Konstytucji PRL.

Wskazanie tych przepisów nie ma jedynie waloru historycznego, zgodnie bo-

wiem z orzeczeniem Trybuna³u Konstytucyjnego z 16 grudnia 1997 r., wydane na

ich podstawie „orzecznictwo dotycz¹ce zasady równoœci zachowuje aktualnoœæ

w nowym porz¹dku konstytucyjnym”�.

Ten nowy porz¹dek, ukszta³towany Konstytucj¹ z 2 kwietnia 1997 r., w zasa-

dzie przej¹³ sposób artykulacji równouprawnienia mê¿czyzn i kobiet. Na regula-

cjê konstytucyjn¹ w tym zakresie sk³adaj¹ siê dwie normy. Pierwsza, wyra¿ona

w art. 32 ust. 1 i maj¹ca charakter elementarny, proklamuje równoœæ wszystkich

wobec prawa i w traktowaniu przez w³adze publiczne, dodaj¹c w ust. 2 zakaz dys-

kryminacji w ¿yciu politycznym, spo³ecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek

przyczyny. Takie sformu³owanie zasady równoœci implikuje szeroki zakres jej

zastosowania, w odniesieniu tak do dziedzin ni¹ objêtych, jak i przes³anek dys-

kryminacji, które zosta³y przez legislatora wyra¿one w sposób uniwersalny�.

Zarysowana w ten sposób zasada „równoœci wobec prawa (równoœci w prawie)

polega na tym, ¿e wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charak-

teryzuj¹ce siê dan¹ cech¹ istotn¹ (relewantn¹) w równym stopniu, maj¹ byæ trak-

towane równo, czyli wed³ug jednakowej miary, bez zró¿nicowañ zarówno dys-

kryminuj¹cych, jak i faworyzuj¹cych”�. Nale¿y jednak pamiêtaæ, ¿e równoœæ

oznacza tak¿e koniecznoœæ odmiennego traktowania przez prawo ró¿nych pod-

miotów, poniewa¿ jednakowe traktowanie tych samych osób pod pewnym

wzglêdem oznacza z regu³y ró¿ne ich traktowanie pod innym wzglêdem�. Kon-

kretyzacjê normy wyra¿onej w art. 32 Konstytucji stanowi jej art. 33, który explicitestatuuje w ust. 1 równoœæ praw kobiet i mê¿czyzn w ¿yciu rodzinnym, politycz-

nym, spo³ecznym i gospodarczym. Ust. 2 rzeczonego przepisu potwierdza nato-

miast ich równe prawa w szczególnoœci „do kszta³cenia, zatrudnienia i awansów,

do jednakowego wynagrodzenia za pracê jednakowej wartoœci, do zabezpiecze-

nia spo³ecznego oraz do zajmowania stanowisk, pe³nienia funkcji oraz uzyskiwa-

nia godnoœci publicznych i odznaczeñ”. WyraŸnie akcentuje zatem równoœæ p³ci

w sferze ¿ycia zawodowego. Wyró¿nienie to nie poci¹ga jednak za sob¹ ¿adnych

okreœlonych konsekwencji prawnych, œwiadczy jedynie o dba³oœci ustawodawcy

konstytucyjnego, wynikaj¹cej z doœwiadczeñ krajowych i zagranicznych, o za-

pewnienie kobietom ochrony przed trudnymi do prawnej oceny, acz czêstymi

��

;�� 8��<

� 4�� : 5�� 5�� =�� -�� %��<��>� ��5�� 99!�

� �� 6� ?�� !� &�'(�� )*��+ ��,,,"� �� -.�� /�0��1�� 2��$ ��3��1 2�� 4��5�� ,��

� -�� 1�� 5�� =��-��%��<��>��5�� $��7 ��:@��9� �� !��

� -�� A�� 5�� :=�� -�� %��<��>� ��$5�� @��,� �� : �

w realiach ¿ycia spo³ecznego, przypadkami dyskryminacji w sferze zawodowej�.

Co ciekawe, potwierdzaj¹c równouprawnienie p³ci w art. 33, odst¹piono od wy-

raŸnego wyartyku³owania „równouprawnienia kobiet”, zawartego w obowi¹zuj¹-

cym do roku 1997 art. 78 Konstytucji PRL, na rzecz sformu³owania bardziej neu-

tralnego, niemniej jednak zachowano nakaz zapewnienia szczególnej opieki

kobiecie w zwi¹zku z ci¹¿¹ (art. 68 ust. 3) oraz porodem (art. 71 ust. 2). Artyku³ 33

znajduje równie¿ zastosowanie, podobnie jak antydyskryminacyjne regulacje

prawa Unii Europejskiej, do sytuacji osób transseksualnych.

Tak wyra¿ona równoœæ p³ci, stanowi¹ca element zasady równoœci w ogólnoœci,

choæ z drugiej strony niepozbawiona samoistnego znaczenia prawnego, musi byæ

interpretowana przez pryzmat charakteru, jaki w polskim systemie prawnym

zosta³ nadany normie wyra¿onej w art. 32 Konstytucji�. Po pierwsze, nale¿y j¹ odczy-

tywaæ jako zasadê porz¹dku konstytucyjnego, wyra¿aj¹c¹ treœci o obiektywnym

charakterze i stanowi¹c¹ wytyczn¹ tak dla ustawodawcy w zakresie stanowienie

prawa, jak i dla organów stosuj¹cych prawo w odniesieniu do jego wyk³adni i za-

stosowania. Nale¿y przy tym zauwa¿yæ, i¿ brak wskazanego expressis verbis przez

art. 33 adresata nakazu równego traktowania bez wzglêdu na p³eæ stanowi przy-

czynek do dyskusji na temat mo¿liwoœci jego rozci¹gniêcia tak¿e na sferê stosun-

ków prywatnych�. Przeciwnicy takiej tezy wskazuj¹, i¿ chêæ zapewnienia

omawianej zasadzie skutecznoœci w relacjach horyzontalnych wymaga³aby pod-

jêcia wyraŸnych kroków ze strony ustrojodawcy. Jego milczenie w tym przedmio-

cie nie mo¿e zatem uzasadniaæ rozszerzenia krêgu adresatów nakazu równego

traktowania kobiet i mê¿czyzn tak¿e na osoby fizyczne i prawne prawa cywilne-

go��. Trybuna³ Konstytucyjny, jak zostanie wskazane poni¿ej, tak¹ mo¿liwoœæ jed-

nak dopuszcza. Po drugie, nale¿y przepis art. 33 rozumieæ jako jedn¹ z zasad

systemu praw i wolnoœci jednostki – w tym wymiarze, przypada mu „rola postula-

tu operatywnego, wyznaczaj¹cego sposób i zakres korzystania ze szczegó³owych

wolnoœci i praw oraz okreœlaj¹cego zakres dopuszczalnych ich ograniczeñ”��.

Po trzecie wreszcie, nakaz niedyskryminacji p³ciowej powinno siê traktowaæ jako

szczególnego rodzaju prawo podmiotowe, bêd¹ce pochodn¹ tak rozumianej nor-

my (zasady) prawa przedmiotowego��.

Mimo swego istotnego znaczenia, zasada równoœci mê¿czyzn i kobiet nie ma

w polskim porz¹dku konstytucyjnym, podobnie zreszt¹ jak w systemie prawnym

Rady Europy czy Unii Europejskiej, charakteru absolutnego. Mo¿liwa jest bo-

wiem dyferencjacja traktowania oparta o kryterium p³ci, jednak¿e, tak jak w przy-

��

�� "��#�

� �� #� #��$%�� $ �� !�� # %% &'��( �� !� �)*( ��$ ++� &�'( �� $ ��

�� 6� ?�� "� �� !� 4�� ,,!� �� @9�� #� #��$��<�� $ �� !:�� *� *�� $ �� 4�� ,,�� %�� 9�� A�� ,,� �� 5�� 8� �,=,�� -�� %��<��>�

��5� � �,,� �� B.C ///� �� !!��

padku ka¿dego odstêpstwa od równego traktowania podmiotów podobnych,

zgodnie z lini¹ orzecznicz¹ Trybuna³u Konstytucyjnego, argumenty za tym prze-

mawiaj¹ce musz¹ byæ przede wszystkim relewantne, to znaczy musz¹ pozostawaæ

w bezpoœrednim zwi¹zku z celem i treœci¹ przepisów, zawieraj¹cych kontrolo-

wan¹ normê oraz s³u¿yæ realizacji tego celu i treœci. Inaczej mówi¹c, odmienne trak-

towanie musi byæ racjonalnie uzasadnione. Co wiêcej, argumenty te powinny byæ

proporcjonalne. Oznacza to, ¿e wymagane jest zachowanie odpowiedniej proporcji

miêdzy wag¹ interesu, któremu s³u¿yæ ma nierówne traktowanie podmiotów

podobnych a wag¹ interesów naruszonych w jego wyniku. Po trzecie wreszcie,

musz¹ one pozostawaæ w jakimœ zwi¹zku z innymi wartoœciami czy zasadami

konstytucyjnymi, uzasadniaj¹cymi odst¹pienie od wymogu równego traktowa-

nia podmiotów znajduj¹cych siê w podobnym po³o¿eniu, na przyk³ad z zasad¹

sprawiedliwoœci spo³ecznej��.

Zakaz dyskryminacji ze wzglêdu na p³eæ w orzecznictwie TK

Zasada równoœci, w szczególnoœci równoœæ p³ci, jest wa¿nym elementem lub

nawet podstaw¹ prawn¹ orzeczeñ, pism procesowych czy wyst¹pieñ w wielu

sprawach rozpatrywanych przez Naczelny S¹d Administracyjny, Rzecznika Praw

Obywatelskich oraz Trybuna³ Konstytucyjny. Niemniej jednak to w³aœnie orzecz-

nicza dzia³alnoœæ TK zdaje siê wywieraæ najwiêkszy wp³yw na jej wyk³adniê,

przestrzeganie i w³¹czanie do polskiej tradycji prawnej��. Przedstawiona w dal-

szej czêœci artyku³u analiza orzecznictwa Trybuna³u Konstytucyjnego dowodzi

jednak¿e, i¿ realizacja zasady równoœci p³ci wci¹¿ napotyka w Polsce na liczne ba-

riery. Wynikaj¹ one g³ównie z g³êboko zakorzenionych w œwiadomoœci spo³e-

czeñstwa stereotypów, powoduj¹cych, ¿e kobiety i mê¿czyŸni nie maja równych

szans w realizacji swoich ¿yciowych celów. Sprawy kobiet w g³ównej mierze uj-

mowane s¹ w kontekœcie macierzyñstwa i rodziny, co znacznie utrudnia ich roz-

wój w sferze zawodowej, Mê¿czyzn zaœ dyskryminuje siê miêdzy innymi

w zakresie opieki nad dzieæmi��. Trybuna³, rozpatruj¹c sprawy w tym przedmio-

cie, nie tylko stara siê te stereotypy wyrugowaæ (choæ w niektórych swych orze-

czeniach w zasadzie osi¹ga efekt przeciwny, przyczyniaj¹c siê do ich utrwalenia),

ale realizuje jednoczeœnie inne bardzo wa¿ne zadanie – ocenia stan przestrzega-

nia Konstytucji in genere, zapewniaj¹c w ten sposób jej efektywnoœæ i prawne

znaczenie.

��

;�� 8��<

�� !��.�� : �� 5�� 8� �,=�:� -�� %��<��>� ��5��:� ��

�� D� E�� ,�� #�� "��#� �� )�F�� + �,,,� �� 9,�

�� #�#��$��<�� &�'( �� *� *�� ;� �� "� 4�� ,,�� ! �

Równoœæ praw kobiet i mê¿czyzn a dostêp do edukacji

Po raz pierwszy Trybuna³ Konstytucyjny RP zaj¹³ siê problematyk¹ równoœci

p³ci ju¿ w 1987 r., czyli zaledwie rok po zainicjowaniu swojej dzia³alnoœci orzecz-

niczej, w zwi¹zku z zarz¹dzeniem ministra zdrowia��, dotycz¹cym limitu przyjêæ

(50% miejsc dla kobiet i 50% miejsc dla mê¿czyzn) na pierwszy rok studiów me-

dycznych. Poniewa¿ wiêcej kobiet ni¿ mê¿czyzn ubiega³o siê wtedy o przyjêcia

na studia, parytet ów oznacza³ faktyczne utrudnienie kobietom dostêpu do nich.

W wyroku z dnia 3 marca 1987 r.�� Trybuna³ przypomnia³, ¿e w polskim porz¹dku

prawnym prawa kobiet i mê¿czyzn s¹ zrównane, a w œwietle Konstytucji równo-

uprawnienie kobiet stanowi zasadê fundamentaln¹, odnosz¹c¹ siê do wszystkich

praw, wolnoœci i obowi¹zków obywateli. Zdaniem Trybuna³u, z punktu widzenia

zasady równoœci, niedopuszczalne jest odmienne traktowanie oparte na takich

kryteriach, w wyniku zastosowania których powstaj¹ zamkniête kategorie osób

o zró¿nicowanym statusie prawnym. Przyk³adem takiego kryterium jest p³eæ.

Bazuj¹c na wyk³adni systemowej, TK stwierdzi³, ¿e d¹¿eniem ustawodawcy by³o

zapewnienie równoœci p³ci w ca³ym prawie pozytywnym, co stara³ siê osi¹gn¹æ

miêdzy innymi poprzez przyznanie kobietom dodatkowych w porównaniu

z mê¿czyznami przywilejów gwarantuj¹cych realizacjê równouprawnienia.

„Takie uprawnienia uwzglêdniaj¹ uwarunkowania biologiczne i rodzinne, a tak¿e

maj¹ na celu przezwyciê¿enie tradycyjnych pogl¹dów panuj¹cych w spo³eczeñ-

stwie. Stanowi¹ przeto pewn¹ formê rozszerzenia i umocnienia statusu i roli

kobiety – wyra¿aj¹ wiêc tendencjê maj¹c¹ na wzglêdzie zagwarantowanie w prak-

tyce poprzez równouprawnienie zasady równoœci”��. W œwietle powy¿szego Try-

buna³ za niedopuszczalne uzna³ wszelkie dzia³ania, których efektem jest ograni-

czanie równoœci kobiet i mê¿czyzn. W omawianej sprawie TK odniós³ siê wiêc

jednoczeœnie do kwestii tak zwanego uprzywilejowania wyrównawczego, kiedy

dyferencjacja sytuacji prawnej dzia³a na korzyœæ s³abszej grupy. Ka¿dy taki œro-

dek stanowi odstêpstwo od nakazu równego traktowania, musi byæ zatem uzasad-

niony, w odczuciu Trybuna³u, d¹¿eniem „do pog³êbienia osi¹gniêcia faktycznej

równoœci spo³ecznej”�.

Pomimo up³ywu niemal æwieræ wieku od jego wydania, przytoczone orzecze-

nie zdaje siê nie traciæ na aktualnoœci, szczególnie w kontekœcie tocz¹cej siê obec-

nie w polskim ¿yciu politycznym i spo³ecznym debaty na temat zasadnoœci

��

�� "��#�

�� G��H��#��G�� - �� 8 �>�� !� 5�� 9 �� .�� $1��I� ��BC � �� 5�1�� B ��5� � �� I� �� I��7� ��1��71��7� �� 1��1��:=�� #�G�� -�8� ��:� �� :" �� H�� #�� G�� - �� 8 �>�� !, 5��: �� 1��I� ��BC �� 5�1�� B ��5� � �� $��I� � ��1��7 1��7 � �� 1��1 ��=�� #� ��:� �� !9� �� "�

�� -�� !1�� 5�� =�� -��%��<��>��5�� $��7 ��:@��9� �� :@��

�� !�� %��

wprowadzenia ustawowo zagwarantowanej reprezentacji kobiet na listach wy-

borczych. Zaprezentowana w nim interpretacja wprowadzonego ministerialnym

zarz¹dzeniem parytetu uzasadnia stwierdzenie, i¿ w przypadku braku zdecydo-

wanej zmiany stanowiska Trybuna³u w tym przedmiocie, i obecnie taki zabieg

legislacyjny uznany bêdzie za niekonstytucyjny. W polskiej rzeczywistoœci poli-

tycznej bowiem, w której to reprezentanci p³ci mêskiej przewa¿aj¹ wœród kandy-

datów w wyborach do najwa¿niejszych organów przedstawicielskich, parytet

oznacza³by w praktyce gorsze ich traktowanie��.

Zakaz dyskryminacji ze wzglêdu na p³eæ w obszarze zatrudnienia

Konstytucyjne równouprawnienie mê¿czyzn i kobiet obejmuje tak¿e rów-

noœæ zawodow¹, w tym równe traktowanie w przypadku rozwi¹zania stosunku

pracy oraz mo¿liwoœci zajmowania okreœlonych stanowisk. Trybuna³ Konstytu-

cyjny wypowiada³ siê w tym przedmiocie kilkakrotnie, miêdzy innymi w orzecze-

niu z 29 wrzeœnia 1997 r.��, w którym musia³ oceniæ konstytucyjnoœæ art. 44 ustawy

z 5 lipca 1992 r.��, ró¿nicuj¹cego wiek emerytalny urzêdników s³u¿by cywilnej

i pozwalaj¹cego na wczeœniejsze przejœcie kobiety na emeryturê, nawet wbrew jej

woli. Oceniaj¹c zgodnoœæ przepisu z ustaw¹ zasadnicz¹, Trybuna³ uzna³, ¿e „oce-

na konstytucyjnoœci regulacji socjalnych, ró¿nicuj¹cych sytuacjê prawn¹ kobiet

i mê¿czyzn mo¿e i powinna byæ dokonywana w oparciu o zasadê równoœci, inny-

mi s³owy – nie mo¿na kobiet i mê¿czyzn traktowaæ jako grup na tyle odrêbnych,

by nie stosowaæ do nich ogólnej zasady mówi¹cej, ¿e podobne podmioty prawa

musz¹ byæ przez prawo traktowane w sposób równy”��. W konsekwencji, ka¿de

ró¿nicowanie ich sytuacji musi byæ poparte istotnymi argumentami konstytucyj-

nymi, takimi jak na przyk³ad zasada sprawiedliwoœci spo³ecznej, która, zazêbiaj¹c

siê z zasad¹ równoœci, nakazuje zapewnienie kobiecie równoprawnej z mê¿-

czyzn¹ pozycji. Z uwagi na z regu³y s³absz¹ pozycjê kobiety w ¿yciu spo³ecznym,

wynikaj¹c¹ miêdzy innymi z jej szczególnej roli w zakresie macierzyñstwa i wy-

chowania dzieci, przyznanie kobietom pewnych przywilejów w porównaniu

z mê¿czyznami znajduje konstytucyjne uzasadnienie jako instrument pro-

wadz¹cy do zapewnienia faktycznego równouprawnienia przedstawicieli obu

p³ci��. Natomiast w sytuacjach, w których ró¿nice biologiczne i spo³eczne miêdzy

p³ciami staj¹ siê szczególnie widoczne, wprowadzenie uprzywilejowania wyrów-

nawczego staje siê obowi¹zkiem ustawodawcy. Z powy¿szego wynika jasno,

¿e w polskich realiach dyskryminacja pozytywna mo¿e dzia³aæ wy³¹cznie na

rzecz kobiet. Kryterium d¹¿enia do eliminacji faktycznych nierównoœci miêdzy

��

;�� 8��<

�� *� *�� $ ��$� �� :@�� -�� .�� 5�� 9=�� -�� %��<��>� ��5��

�� !:�� 9 �� : �� >�J<�� :� �� ,� �� 1�"�� -�� .�� 5�� 9=�� !�� %�� !��

kobietami a mê¿czyznami musi byæ tak¿e uwzglêdniane przy ocenie zgodnoœci

z zasad¹ równoœci obci¹¿ania kobiet takimi ograniczeniami czy obowi¹zkami, któ-

rych adresatami nie s¹ jednoczeœnie mê¿czyŸni. Niedopuszczalne jest natomiast,

zdaniem Trybuna³u, bilansowanie uprawnieñ i obowi¹zków przedstawicieli obu

p³ci, nie ma bowiem konstytucyjnych podstaw do uzasadniania nak³adania na

kobiety dodatkowych obowi¹zków przyznaniem im przywilejów wyrównaw-

czych. TK odrzuci³ wiêc podejœcie proponowane przez S¹d Najwy¿szy i w œwietle

powy¿szego, przywo³uj¹c niewi¹¿¹ce jeszcze Polski orzeczenia Trybuna³u Spra-

wiedliwoœci Unii Europejskiej w sprawie Marshall (I) i Beets-Proper, orzek³, ¿e

„omawiany przepis ustawy o s³u¿bie cywilnej stwarza mo¿liwoœæ pozbawienia

kobiety-urzêdnika s³u¿by cywilnej szansy kontynuowania dzia³alnoœci zawodo-

wej na równi z mê¿czyznami. Tym samym przepis ten staje siê czynnikiem dys-

kryminuj¹cym kobiety w stosunku do mê¿czyzn o takim samym statusie

zawodowym”��.

W omawianej sprawie Trybuna³ odwo³ywa³ siê, mutatis mutandis, do swego

stanowiska wyra¿onego w wyroku z dnia 24 wrzeœnia 1991 r.��, w którym uzna³

czêœciow¹ niekonstytucyjnoœæ przepisów ustawy o szkolnictwie wy¿szym�� do-

tycz¹cych obligatoryjnego wygaœniêcia stosunku pracy z nauczycielem akademi-

ckim z koñcem roku akademickiego, w którym osi¹gn¹³ on wiek uprawniaj¹cy do

nabycia emerytury. Przy okreœlaniu tego wieku ustawa odsy³a³a do ogólnych

przepisów emerytalnych, dlatego stosunek pracy kobiet wygasa³ w momencie

osi¹gniêcia przez nie 60 lat, czyli piêæ lat wczeœniej ni¿ mê¿czyzn w analogicznej

sytuacji. Odmienne warunki dotyczy³y osób zatrudnionych na stanowisku profe-

sora, w tym przypadku bowiem wiek emerytalny ustalono jednolicie na 70 lat.

Swój wywód Trybuna³ opar³ na oddzieleniu przywilejów adresatów uprawnieñ

emerytalnych od ich obowi¹zków. Oceni³ on zró¿nicowanie wieku emerytalnego

jako dodatkowe, w³aœciwe i s³uszne uregulowanie na rzecz kobiet, które nie mo¿e

byæ traktowane jako naruszenie zasady równoœci p³ci��. Natomiast na³o¿enie na

kobiety obowi¹zku zakoñczenia aktywnoœci zawodowej piêæ lat wczeœniej ni¿

mê¿czyzn powoduje, zdaniem Trybuna³u, postawienie ich w nierównej sytuacji

w stosunku do tych ostatnich, skoro „konstytucyjne gwarancje równouprawnie-

nia kobiet i mê¿czyzn – to tak¿e równoœæ zawodowa, w tym równoœæ szans”�. TK

uzna³ w œwietle powy¿szego, ¿e w przypadku nauczycieli akademickich ni¿szy

wiek emerytalny jest czynnikiem dyskryminuj¹cym kobiety w stosunku do mê¿-

czyzn o takim samym statusie zawodowym, poniewa¿ „skrócenie szans zawodo-

wych kobiet w warunkach, gdy biologiczne i spo³eczne ró¿nice nie maj¹ istotnego

znaczenia dla skutecznego kontynuowania pracy zawodowej i uzyskiwania kolej-

��

�� "��#�

�� %�� !�:�� -�� .�� 5�� 9=�� -�� %��<��>� ��5�

� ��7��:$��9� �� !� �� @�� 9�� .�� , �� J��1 �� ,� �� :9� �� !�9 �� 1�"�� .�� 5�� 9=�� 9 �� %��

nych awansów naukowych, pozostaje w drastycznej kolizji z zasad¹ równoœci

i równouprawnienia kobiet i mê¿czyzn”��.

Te same argumenty, choæ ju¿ w nowym porz¹dku konstytucyjnym, pos³u¿y³y

Trybuna³owi do stwierdzenia dyskryminacyjnego charakteru przepisów ustawy

Karta Nauczyciela��, a tym samym ich niezgodnoœci z art. 32 i art. 33 Konstytucji

RP, w zakresie, w jakim nakazywa³y one rozwi¹zanie stosunku pracy z kobiet¹-

-nauczycielem mianowanym wczeœniej ni¿ z mê¿czyzn¹. Obowi¹zek ten skorelo-

wany by³ z osi¹gniêciem przez nauczyciela mianowanego wieku emerytalnego,

dlatego te¿ kobieta zmuszona by³a, niezale¿nie od jej woli, zakoñczyæ sw¹ aktyw-

noœæ zawodow¹ piêæ lat wczeœniej ni¿ mê¿czyzna. Swe rozwa¿ania Trybuna³ roz-

pocz¹³ od przypomnienia, ¿e zasada równoœci p³ci od dawna jest czêœci¹

porz¹dku prawnego RP ukszta³towanego przez Konstytucjê, której art. 33 ust. 2

wskazuje miêdzy innymi, ¿e kobieta i mê¿czyzna maj¹ równe prawo w zakresie

zatrudnienia i awansów. TK przypomnia³, ¿e na tle wskazanych postanowieñ

oczywistym jest, i¿ ró¿nicowanie sytuacji prawnej kobiet i mê¿czyzn w drodze

ustawowej jest dopuszczone jedynie warunkowo – wtedy, gdy znajduje oparcie

w odpowiednio uzasadnionych argumentach konstytucyjnych, w szczególnoœci,

gdy odpowiada wymogowi relewantnoœci i proporcjonalnoœci oraz pozostaje

w zwi¹zku z innymi wartoœciami, zasadami czy normami konstytucyjnymi. Je¿eli

zró¿nicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych nie spe³nia powy¿szych

wymogów, to nabiera cech dyskryminacji, a zatem narusza gwarantowan¹

w Konstytucji zasadê równoœci��. TK za takie w³aœnie uzna³ zaskar¿one regulacje,

których niezgodnoœæ z art. 33 ust. 2 Konstytucji wynika³a miêdzy innymi z faktu,

¿e wczeœniejsze o piêæ lat odejœcie z pracy kobiet zamyka im drogê do awansu za-

wodowego, automatycznie wp³ywaj¹c na wysokoœæ emerytury. Dla nauczyciela

mianowanego-kobiety skutki, jakie poci¹ga za sob¹ koniecznoœæ wczeœniejszego

rozwi¹zania stosunku pracy s¹ tym bardziej dolegliwe, ¿e status prawny nauczy-

ciela mianowanego gwarantuje stabilizacjê zawodow¹ w³aœnie z punktu widze-

nia pewnoœci zatrudnienia. Rozwi¹zanie stosunku pracy z nauczycielem

mianowanym mo¿liwe jest bowiem tylko w enumeratywnie wymienionych

przez ustawê przypadkach. Kobieta musi wiêc przerwaæ aktywnoœæ zawodow¹

piêæ lat wczeœniej, w sytuacji, w której mê¿czyzna ma gwarancjê stabilnego za-

trudnienia. Naruszenie balansu w prawach i obowi¹zkach przedstawicieli od-

miennych p³ci wywo³uje w œwietle powy¿szego zakrojone na szerok¹ skalê

negatywne konsekwencje, których ocena w œwietle zasady równoœci bez wzglêdu

na p³eæ jednoznacznie wskazuje na niekonstytucyjnoœæ zaskar¿onej regulacji��.

��

;�� 8��<

�� %�� : �� @ �� !� �� !� �� 1�"�� 1�� ,,, �� 5�� =�� -�� %��<��>� ��5�

� �,,, �� B.C /� �� :!@�: �� :��

Za niezgodne z zasad¹ równoœci p³ci uzna³ Trybuna³ tak¿e unormowanie art.

40 ust. 1 ustawy farmaceutycznej��, wed³ug którego po osi¹gniêciu wieku eme-

rytalnego, ró¿nego dla kobiet i mê¿czyzn, kierownik apteki, który chce dalej

pe³niæ tê funkcjê, musia³ wyst¹piæ po zgodê do w³aœciwego organu administracji.

Trybuna³ wyraŸnie zaznaczy³, ¿e w zakresie zastosowania art. 33 Konstytucji sy-

tuacja kobiety i mê¿czyzny nie mo¿e byæ ró¿nicowana, a wiêc, ¿e przedstawiciele

ka¿dej z p³ci mog¹ oczekiwaæ a nawet ¿¹daæ równego traktowania, tak przez usta-

wodawcê, jak i przez w³adze publiczne oraz pracodawców. Wskaza³ tym samym,

¿e adresatami prawa do równego traktowania, o czym mowa by³a wczeœniej, s¹

zarówno w³adze publiczne, jak i podmioty prywatne, dopuœci³ zatem horyzontal-

ny zakres dzia³ania tej konstytucyjnej zasady. Odnosz¹c siê do swojej linii orzecz-

niczej w przedmiocie równouprawnienia p³ci, TK przypomnia³, ¿e odmienne

ukszta³towanie sytuacji prawnej kobiet i mê¿czyzn w zakresie zasad uzyskiwania

œwiadczeñ emerytalnych nie jest, co do zasady, sprzeczne ze wskazanym wzor-

cem. „Nie ulega jednak w¹tpliwoœci, ¿e w niektórych przypadkach oczywisty

przywilej przekszta³caæ siê mo¿e w rzeczywiste ograniczenie praw. Podstaw¹

dystynkcji, umo¿liwiaj¹c¹ w konkretnych przypadkach ocenê, który z tych sta-

nów ma miejsce, s¹ biologiczne i spo³eczne ró¿nice pomiêdzy kobietami a mê¿-

czyznami, które determinuj¹ mo¿liwoœæ wykonywania okreœlonych prac

i niekiedy winny ograniczaæ rodzaj zawodowej kariery oraz czas jej trwania”��.

W rozpatrywanej sprawie nie znalaz³ on jednak¿e przes³anek usprawiedli-

wiaj¹cych skorelowanie mo¿liwoœci zajmowania stanowiska kierownika apteki

z wiekiem emerytalnym, powoduj¹cego sytuacjê, w której kobieta musia³a wystê-

powaæ do odpowiedniego organu administracji z proœb¹ o stosown¹ zgodê na

dalsze pe³nienie tej funkcji piêæ lat wczeœniej ni¿ mê¿czyzna i orzek³ o dyskrymi-

nacyjnym charakterze kwestionowanego przepisu.

Równoœæ praw kobiet i mê¿czyzn na gruncie zabezpieczeniaspo³ecznego

Od lat w polskim prawie ubezpieczeñ spo³ecznych sytuacja prawna kobiet

i mê¿czyzn jest zró¿nicowana w rezultacie ustalenia odmiennego dla nich wieku

emerytalnego – 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mê¿czyzn. Wynika to z przekonania,

szczególnie widocznego na tle orzeczeñ przedstawionych powy¿ej, ¿e rozró¿nie-

nie owo stanowi formê dyskryminacji pozytywnej, usprawiedliwionej ró¿nicami

biologicznymi miêdzy p³ciami oraz odmiennymi rolami kobiet i mê¿czyzn

w spo³eczeñstwie. Sytuacjê w pewnym zakresie zmieni³a dopiero dyrektywa

2006/54/WE��, która na³o¿y³a na pañstwa cz³onkowskie obowi¹zek zrównania

wieku emerytalnego w ramach pracowniczych programów emerytalnych, przy

��

�� "��#�

�� , A�� .��7 0�1��7�1��>�71��7� ��7�7��7 � �� 0�1��1 �� ,9� �� 9� �� 1�"�

�� ! �� ,,, �� 5�� 9=�� -�� %��<��>� ��5�� ,,, �� B.C /� �� 9:��

czym czas na przyjêcie stosownych przepisów implementuj¹cych ten akt prawny

pañstwa mia³y do 15 sierpnia 2008 r.

Co ciekawe, pierwsze próby zniesienia ró¿nicy w wieku emerytalnym w zale-

¿noœci od p³ci podejmowano w Polsce ju¿ przed dwudziestu laty, jednak wtedy

zarzucano im naruszenie zasady ochrony praw nabytych��. Przyk³adem mo¿e byæ

orzeczenie Trybuna³u Konstytucyjnego z 24 paŸdziernika 1989 r.��, w którym

uzna³ on za niekonstytucyjne przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym górników,

przewiduj¹ce równy wiek kobiet i mê¿czyzn przy przejœciu na wczeœniejsz¹ eme-

ryturê, co faktycznie oznacza³o, ¿e wczeœniejsz¹ by³a ona tylko dla mê¿czyzn. Try-

buna³ podkreœli³ powszechne w doktrynie polskiego prawa oraz w ustawo-

dawstwie ubezpieczeniowym przeœwiadczenie, ¿e urzeczywistnianie równoœci

p³ci na polu zawodowym wymaga odrêbnego traktowania kobiet. Specyficzne ce-

chy ich organizmów oraz funkcje ¿yciowe powoduj¹ koniecznoœæ zapewnienia

im wiêkszej ochrony ni¿ przyznana ogó³owi pracowników. Uzna³ równie¿, ¿e

„aby prawo by³o sprawiedliwe – nie mo¿e obyæ siê bez okreœlonych klasyfikacji

prawnych wprowadzaj¹cych okreœlone rozró¿nienia za poœrednictwem szcze-

gó³owych norm adresowanych do pewnych tylko grup i klas obywateli. (…)

Rozumowanie na temat równoœci w prawie sprowadza siê zatem do oceny przy-

jêcia danego kryterium klasyfikacji za uzasadnione i sprawiedliwe”�. W omawia-

nym przypadku ocenianym kryterium by³y biologiczne i spo³eczne ró¿nice

miêdzy kobietami a mê¿czyznami, determinuj¹ce odmienny proces „zu¿ywania”

siê w pracy przedstawicieli obu p³ci. W konsekwencji, okreœlenie przez prawo

identycznych warunków wczeœniejszej emerytury dla mê¿czyzn i kobiet, sta³o,

zdaniem Trybuna³u, w sprzecznoœci z zasad¹ równoœci. W³aœnie to umo¿liwienie

kobietom wczeœniejszego przechodzenia na emeryturê stanowi bowiem wyraz

d¹¿enia ustawodawcy do z³agodzenia ujemnych skutków faktycznej nierów-

noœci p³ci. Trybuna³ uzna³ zatem, ¿e formalna równoœæ traktowania oznacza

w praktyce nierówne traktowane.

W swej dzia³alnoœci orzeczniczej Trybuna³ Konstytucyjny zajmowa³ siê rów-

nie¿ kwesti¹ dyskryminacji mê¿czyzn wobec kobiet. Za przyk³ad s³u¿yæ mo¿e

wyrok z dnia 6 lipca 1999 r.��, w którym za naruszaj¹cy art. 33 Konstytucji uzna³ on

przepis ograniczaj¹cy prawo do wczeœniejszej emerytury ojca dziecka wyma-

gaj¹cego sta³ej opieki jedynie do sytuacji, w której matka nie mo¿e z takowego

prawa skorzystaæ. Prawo ojca by³o wiêc traktowane jako posi³kowe i zastêpcze.

Zdaniem Trybuna³u, zakwestionowany przepis stanowi³ wyraz arbitralnego po-

� ��

;�� 8��<

�� ,,:=9 =42��1�� 2�� 5� � �� 9 �� ,,: �� $�� J�� I��.�� I��5� �� <�� 1BJ�� 5��"� �� 6 �, � �:�,��,,:� �� !�

�� 6� ?�� )� �� ,�� -�� A�� 5�� :=�� 9�� %�� : �� 4�� : �� 5�� =�� -�� %��<��>� ��5��

��B.C //� �� ! �

dzia³u przez ustawodawcê obowi¹zków w zakresie opieki nad chorym dziec-

kiem, w konsekwencji którego w zasadzie w ca³oœci spoczê³y ona na matce

dziecka. Swobodna decyzja rodziców w tym przedmiocie zosta³a wy³¹czona, po-

niewa¿ mo¿liwoœæ sprawowania bezpoœredniej opieki nad dzieckiem przez ojca

ograniczono jedynie do sytuacji, w których jest ona niezbêdna, gdy¿ po stronie

matki istniej¹ powody, które w znacznym stopniu uniemo¿liwiaj¹ jej realizacjê

tych obowi¹zków. Kwestionowana regulacja nie przewidywa³a natomiast spra-

wowania osobistej opieki przez ojca, gdy jej wykonywanie przez matkê jest mo¿-

liwe, lecz ze wzglêdów praktycznych mniej celowe��. W opinii Trybuna³u, takie

brzmienie zakwestionowanego przepisu wskazuje na to, ¿e legislator milcz¹co

za³o¿y³, opieraj¹c siê na tradycyjnym modelu rodziny, i¿ to w³aœnie kobieta pre-

destynowana jest do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Obci¹¿aj¹c matkê

tym obowi¹zkiem, doprowadzi³ w konsekwencji do zró¿nicowania sytuacji obojga

rodziców ze wzglêdu na p³eæ oraz wkroczy³ w woln¹ od ingerencji prawa sferê wy-

boru. „Taka ingerencja prawodawcy w ¿ycie rodzinne nie jest dostatecznie uzasad-

niona innymi wartoœciami konstytucyjnymi. Nie s³u¿y ona zapewnieniu faktycz-

nej równoœci kobiet i mê¿czyzn, lecz przeciwnie prowadzi do nierównoœci w za-

kresie praw i obowi¹zków wchodz¹cych w zakres w³adzy rodzicielskiej”��.

Kwestionowanym przepisem prawodawca, zdaniem Trybuna³u, doprowadzi³ do

dyskryminuj¹cej ojca dziecka nierównoœci w prawie do zabezpieczenia spo³ecz-

nego oraz ograniczy³ jednoczeœnie prawo matki do zatrudnienia i awansów.

Za prze³omowy uznaæ mo¿na natomiast wyrok Trybuna³u Konstytucyjnego

z 23 paŸdziernika 2007 r.��, w którym oceni³ on jako niezgodne z Konstytucj¹ RP

zró¿nicowanie prawa do wczeœniejszej emerytury ze wzglêdu na p³eæ, w wyniku

którego mê¿czyŸni nabywali uprawnienie emerytalne piêæ lat póŸniej ni¿ kobiety

znajduj¹ce siê w analogicznej sytuacji. Cech¹ istotn¹, wskazuj¹c¹ na podobieñ-

stwo porównywanych podmiotów, by³, w ocenie TK, d³ugi sta¿ ubezpieczenio-

wy. Trybuna³ stan¹³ w zwi¹zku tym na stanowisku, ¿e odmienne traktowanie

mê¿czyzn i kobiet urodzonych przed 1 stycznia 1949 r. w zakresie mo¿liwoœci

realizacji tego prawa, przy zachowaniu ró¿nic wynikaj¹cych z uprzywilejowania

wyrównawczego kobiet, jest niedaj¹cym siê niczym uzasadniæ pominiêciem usta-

wodawczym o cechach dyskryminacji. Nie jest bowiem mo¿liwe przytoczenie

argumentów usprawiedliwiaj¹cych odmienne traktowanie w odniesieniu do

uprawnieñ emerytalnych kobiet i mê¿czyzn maj¹cych odpowiednio d³ugi sta¿

ubezpieczeniowy��. Jednoczeœnie TK pokreœli³, ¿e kwestionowany przepis, stypu-

luj¹c przes³anki przejœcia na wczeœniejsz¹ emeryturê, uwzglêdnia uprzywilejo-

wanie wyrównawcze kobiet, które, jak zosta³o ju¿ niejednokrotnie podkreœlone

��

�� "��#�

�� :@ �� %�� 4�� ! A�� ,,� �� 5�� ,=,��-��%��<��>��5��

G<�I� ��B�� ,,�� ;� �� ,�� !!��

przez Trybuna³, nie wzbudza konstytucyjnych w¹tpliwoœci, bowiem ma na celu

zapewnienie faktycznego równouprawnienia p³ci. „Natomiast rozwi¹zanie przy-

znaj¹ce kobietom dodatkow¹ mo¿liwoœæ przejœcia na wczeœniejsz¹ emeryturê –

przy jednoczesnym wy³¹czeniu z tego przywileju 60-letnich mê¿czyzn maj¹cych

d³ugoletni sta¿ ubezpieczeniowy – stanowi wyraz nadmiernego ich uprzywilejo-

wania, prowadz¹cego do dyskryminacji” przedstawicieli p³ci przeciwnej��. Brak

mo¿liwoœci przejœcia na wczeœniejsza emeryturê mê¿czyzn po tylu latach pracy

narusza tak¿e, zdaniem Trybuna³u, zasadê sprawiedliwoœci spo³ecznej, zw³asz-

cza, gdy weŸmie siê pod uwagê, ¿e d³ugoœæ ich ¿ycia jest statystycznie krótsza ni¿

kobiet oraz uwzglêdni siê zjawisko nadumieralnoœci mê¿czyzn, zwiêkszaj¹ce siê

wraz z wiekiem. W œwietle powy¿szego TK uzna³ kwestionowany stan prawny za

naruszaj¹cy art. 32 i 33 Konstytucji RP.

Charakter precedensowy ma tak¿e orzeczenie Trybuna³u Konstytucyjnego

z 15 lipca 2010 r.��, aczkolwiek nie z powodu wyra¿onego w nim stanowiska Try-

buna³u wobec zasady równouprawnienia p³ci, a ze wzglêdu na swój przedmiot –

po raz pierwszy bowiem w historii swej dzia³alnoœci TK zaj¹³ siê problematyk¹

konstytucyjnoœci ustawowego okreœlenia wieku emerytalnego w nowym syste-

mie emerytalnym. Oceniaj¹c art. 24 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS��,

w zakresie w jakim ustala on powszechny wiek emerytalny dla ubezpieczonych

urodzonych po 31 grudnia 1948 r. na co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65

lat dla mê¿czyzn, Trybuna³ zdecydowa³, i¿ nie stanowi on niezgodnej z prawem

dyskryminacji kobiet. Utrzymanie przez ustawodawcê ró¿nego wieku emerytalne-

go w ramach powszechnego systemu emerytalnego, zgodne zarówno z wi¹¿¹cymi

Polskê regulacjami unijnymi, jak i instrumentami prawa miêdzynarodowego, na-

le¿y uznaæ za wyraz uprzywilejowania wyrównawczego. Pomimo bowiem

niew¹tpliwej ewolucji postrzegania spo³eczno-kulturowych ról kobiet i mê¿-

czyzn, przemiany powoduj¹ce zrównanie pozycji przedstawicieli obu p³ci nie zo-

sta³y jeszcze zakoñczone, co implikuje, w dalszym ci¹gu, zazwyczaj mniej

korzystn¹ sytuacjê kobiet, obarczonych obowi¹zkami wynikaj¹cymi nie tylko

z aktywnoœci w sferze zawodowej, ale równie¿ z pe³nienia przez nie ról w trady-

cyjnym modelu rodziny��. W zwi¹zku z tym, zdaniem Trybuna³u, odmienny wie-

ku emerytalny uznaje siê za naturalny i utrwalony spo³ecznie wynik nierównego

podzia³u funkcji macierzyñskich, wychowawczych i zawodowych, mieszcz¹cy

siê w ramach dopuszczalnego mechanizmu dyskryminacji pozytywnej. TK od-

niós³ siê równie¿ do ró¿nic biologicznych miêdzy p³ciami, stwierdzaj¹c, i¿ ocena

ich relewantnoœci przy ustalaniu jednakowego b¹dŸ ró¿nego wieku emerytalne-

go nie mo¿e siê odbywaæ w sposób ogólny dla ca³ego systemu emerytalnego bez

��

;�� 8��<

�� %�� !!!�� 4�� 9 �� ,�, �� 5�� :!=,�� 7�� '==��<��5�K� �=-%�=��7�1

�,:�,��,�, ��"�� 5�� 1��7 � ��7 � E�� <�� F 8 �>��7

�� ,, �� !�� !9! �� 1�"�� 9 �� ,�, �� 5�� :!=,�� @!,�

uwzglêdniania specyfiki poszczególnych zawodów. Niemniej jednak, nie ma

podstaw do przyjêcia, „¿e ró¿nice biologiczne, w powi¹zaniu z omówionymi wy-

¿ej ró¿nicami spo³ecznymi (funkcjonalnymi), straci³y ca³kiem na znaczeniu przy

ocenie wieku zakoñczenia aktywnoœci zawodowej osób obu p³ci”�. Taka sytuacja

ma jednak, jak zauwa¿a Trybuna³, charakter dynamiczny, co oznacza, ¿e

w przysz³oœci ró¿nice oparte na wy¿ej wymienionych przes³ankach mog¹,

w zmieniaj¹cej siê rzeczywistoœci ¿ycia spo³ecznego, nie usprawiedliwiaæ w sposób

wystarczaj¹cy odmiennych uregulowañ prawnych w zakresie wieku emerytalne-

go zwi¹zanych z kryterium p³ci. W œwietle powy¿szego, Trybuna³ Konstytucyjny

postanowi³ skierowaæ do Sejmu RP sygnalizacjê dotycz¹c¹ celowoœci podjêcia

dzia³añ o charakterze ustawodawczym, d¹¿¹cych do stopniowego zrównywania

wieku emerytalnego mê¿czyzn i kobiet��. Pe³ne zobrazowanie stanowiska Trybu-

na³u w przedmiotowej kwestii wymaga jednak zaprezentowania i argumentów,

które przytoczone zosta³y w zdaniach odrêbnych do wyroku dla uzasadnienia

odmiennej oceny artyku³u 24 ust. 1 ustawy o emeryturach z FUS ni¿ ta, wyni-

kaj¹ca z sentencji. Argumenty owe odnosz¹ siê do dwuaspektowego charakteru

zaskar¿onej regulacji. Po pierwsze, wskazuj¹, ¿e przyznane na jej podstawie ko-

bietom uprawnienie do nabycia prawa do emerytury w wieku o piêæ lat ni¿szym

ni¿ mê¿czyznom powinno byæ odczytane jako nieusprawiedliwiona niczym nie-

równoœæ dzia³aj¹ca na niekorzyœæ przedstawicieli p³ci mêskiej��. Po drugie, sko-

rzystanie przez kobiety z tego uprawnienia, uznanego przez Trybuna³ za

uprzywilejowanie wyrównawcze, przeradza siê w rzeczywistoœci w ich dyskry-

minacjê, w zakresie, w jakim wczeœniejsze, w porównaniu z mê¿czyznami, przej-

œcie na emeryturê wp³ywa na wysokoœæ zgromadzonego kapita³u, a tym samym

wielkoœæ œwiadczenia emerytalnego��.

Równouprawnienie kobiet i mê¿czyzn w œwietle orzecznictwaTrybuna³u Konstytucyjnego RP – uwagi koñcowe

W znacznym stopniu dzia³alnoœæ orzecznicza s¹dów konstytucyjnych w kra-

jach Europy Œrodkowej i Wschodniej w przedmiocie równego traktowania odnosi

siê w³aœnie do kwestii równouprawnienia p³ci. Jest to jedna z konsekwencji transfo-

rmacji ustrojowej, jaka sta³a siê udzia³em pañstw regionu. Prawo i retoryka komu-

nistyczna z chêci¹ g³osi³y bowiem idea³ równoœci p³ci, w rzeczywistoœci utrwalaj¹c

tradycyjne nierównoœci i dyskryminacjê. Natomiast wspó³czesne regulacje anty-

��

�� "��#�

� 4�� 9 �� ,�, �� 5�� :!=,�� !,�� !!�� B<�� B�� %� %�� 6�� %��<��>� ��5� � �� 9 ��

�,�, �� 5�� :!=,�� ! �� B<�� B�� %� 2��LB�� %��<��>��5� � �� 9 �� ,�, �� 5�� :!=,�� !��

�� B<�� B�� %��6�� 9 �� ,�, �� 5�� :!=,�� !9� ��B<�� B�� 2��LB�� 9 �� ,�, �� 5�� :!=,�� , �� $�B<�� B�� %� 8>��1�� 4��$D.�� %��<��>� ��5�� 9 �� ,�, �� 5�� :!=,�� :�

dyskryminacyjne, szczególnie w sferze ¿ycia zawodowego i politycznego, stoj¹

w sprzecznoœci z tymi tradycyjnymi pogl¹dami na rolê kobiet i mê¿czyzn��.

Nadal ¿ywe uprzedzenia utrudniaj¹ jednak, i to znacznie, walkê z przejawa-

mi nierównego traktowania, najczêœciej kobiet wobec mê¿czyzn, tak w systemie

prawnym, jak i rzeczywistoœci spo³ecznej. Ujawniaj¹ siê one przede wszystkim

w ci¹gle niskiej liczbie spraw rozpatrywanych przez wymiar sprawiedliwoœci

w zakresie dyskryminacji. Jej ofiary bowiem bardzo czêsto nie decyduj¹ siê na

skorzystanie z przys³uguj¹cych im œrodków prawnych. Powodów takiego stanu

rzeczy mo¿na tutaj wymieniæ kilka, jednak przede wszystkim jest to niewiedza.

Nieznajomoœæ przepisów prawa oraz nieœwiadomoœæ orzecznictwa równoœcio-

wego tak w Polsce, jak i na poziomie struktur europejskich, nie zachêca do walki

z funkcjonuj¹cymi stereotypami i „konserwuje” istniej¹cy stan faktyczny.

Tym wiêkszego podkreœlenia wymaga rola Trybuna³u Konstytucyjnego RP

w zwalczaniu spo³ecznych uprzedzeñ w obszarze równouprawnienia kobiet

i mê¿czyzn, który zdaje siê zajmowaæ najbardziej postêpow¹, wœród s¹dów kon-

stytucyjnych pañstw regionu, postawê w tej kwestii, czego dowodz¹ chocia¿by,

przedstawione powy¿ej, wyroki uznaj¹ce za niezgodne z konstytucyjnym wzor-

cem równoœci p³ci przymusowe rozwi¹zanie stosunku pracy z kobiet¹, która

osi¹gnê³a wiek emerytalny. Nale¿y jednak pamiêtaæ, ¿e jego pole dzia³ania w tym

przedmiocie jest ograniczone, jako ¿e kognicja TK obejmuje orzekanie o normach

a nie o ich realizacji w praktyce. Wy³¹cza to z kolei mo¿liwoœæ zakwestionowania

przed Trybuna³em Konstytucyjnym nieprawid³owoœci stosowania prawa��, a to

w³aœnie na tym etapie dochodzi najczêœciej do dyskryminuj¹cego rozró¿nienia ze

wzglêdu na p³eæ. Nie zmienia tego faktu nawet mo¿liwoœæ oparcia na zarzucie na-

ruszenia art. 33 skargi konstytucyjnej, jakkolwiek niew¹tpliwie ta instytucja prawa

pozwala na obalenie, choæ w czêœci, argumentu, ¿e droga s¹dowa dochodzenia

przez kobiety roszczeñ z tytu³u naruszenia zasady równego traktowania nie jest

w praktyce otwarta, a w ka¿dym razie pozostaje niedro¿na��.

LiteraturaOpracowania ksi¹¿kowe: Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen-tarz, Warszawa 2009; Garlicki L., Rozdzia³ II „Wolnoœci, prawa i obowi¹zki…”, art. 33,

[w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Garlicki L. (red.), t. 3, Warsza-

wa 2003; Masternak-Kubiak M., Prawo do równego traktowania, [w:] Prawa i wolnoœciobywatelskie w Konstytucji RP, Banaszak B., Preisner A. (red.), Warszawa 2002;

Sadurski W., Prawo przed s¹dem. Studium s¹downictwa konstytucyjnego w postkomu-nistycznych pañstwach Europy Œrodkowej i Wschodniej, Warszawa 2008.

��

;�� 8��<

�� 4� 8�� !��$ �� !�� -�� ,�� .�� '�� 4�� ,,��

�� 6� ?�� # %%)� �� ,�� #� #��$%�� $ �� :�

Artyku³y i opracowania informacyjne: Falski J., Ewolucja wyk³adni zasady równoœciw orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego, „Pañstwo i Prawo” (2000), nr 1, s. 49;

Garlicki L., Skarga konstytucyjna jako œrodek ochrony przed dyskryminacj¹, [w:] Rów-noœæ kobiet i mê¿czyzn w europejskich systemach emerytalnych, „Biuletyn” (2000), nr 2,

Oœrodek Informacji Rady Europy, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warsza-

wskiego, s. 101; Matey-Tyrowicz M., Zasada równoœci traktowania mê¿czyzn i kobietw œwietle Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i prawa europejskiego, [w:] Równoœæ kobieti mê¿czyzn w europejskich systemach emerytalnych, „Biuletyn” (2000), nr 2, Oœrodek In-

formacji Rady Europy, Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, s. 92.

Dzienniki urzêdoweDziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej: Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej

Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. Jednolity

tekst z dnia 16 lutego 1976 r. (Dz.U. 1976, Nr 7, poz. 36); Ustawa z dnia 26 stycznia

1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. 1983, Nr 3, poz. 19 ze zm.); Ustawa z dnia 12

wrzeœnia 1990 r. o szkolnictwie wy¿szym (Dz.U. 1990, Nr 65, poz. 385 ze zm.);

Ustawa z dnia 10 paŸdziernika o œrodkach farmaceutycznych, materia³ach medy-

cznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym (Dz.U. 1991, Nr 105,

poz. 452 ze zm.); Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o s³u¿bie cywilnej (Dz.U. 1996, Nr 89,

poz. 402 ze zm.); Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

(Dz.U. 1997, Nr 78, poz. 483); Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i ren-

tach z Funduszu Ubezpieczeñ Spo³ecznych (Dz.U. 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.).

Monitor Polski: Zarz¹dzenia Ministra Zdrowia i Opieki Spo³ecznej z dnia 30 grud-

nia 1986 r. w sprawie zasad i limitów przyjêæ oraz zakresu egzaminu wstêpnego

na pierwszy rok studiów w akademiach medycznych w roku akademickim

1987/1988 (MP 1986, Nr 35, poz. 274).

Dziennik Urzêdowy Ministra Zdrowia: Zarz¹dzenie Ministra Zdrowia i Opieki

Spo³ecznej z dnia 31 grudnia 1985 r. w sprawie okreœlania limitów przyjêæ i zakresu

egzaminu wstêpnego na pierwszy rok studiów oraz zasad przyznawania punktów

dodatkowych w akademiach medycznych w roku akademickim 1986/1987 (Dz.

Urz. M.Z. i O.S. 1986, Nr 2 poz. 6).

Dziennik Urzêdowy Unii Europejskiej: Dyrektywa 2006/54/WE Parlamentu Euro-

pejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w ¿ycie zasady

równoœci szans oraz równego traktowania kobiet i mê¿czyzn w dziedzinie zatrud-

nienia i pracy (wersja przeredagowana), Dz. U. L 204 z 26.07.2006, s. 23.

Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego RP: Orzeczenie z dnia 3 marca 1987 r.,

sygn. akt P 2/87, Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego w latach 1986-1995,

t. 1, lata 1986–1988, s. 78–85; Orzeczenie z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87,

Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego w latach 1986-1995, t. 1, s. 133–143;

Orzeczenie z dnia 24 paŸdziernika 1989 r., sygn. akt K 6/89, Orzecznictwo Trybuna³u

Konstytucyjnego w latach 1989-1990, t. 2, s. 59–65; Orzeczenie z dnia 24 wrzeœnia

��

�� "��#�

1991 r., sygn. akt Kw 5/91, Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego w latach

1986–1995, t. 3, lata 1991–1992, s. 51–54; Orzeczenie z dnia 3 wrzeœnia 1996 r., sygn.

akt SK 10/96, Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego w roku 1996, t. 2, s. 66–78;

Orzeczenie z dnia 29 wrzeœnia 1997 r., sygn. akt K 15/97, Orzecznictwo Trybuna³u

Konstytucyjnego w roku 1997, s. 367–386; Postanowienie z dnia 24 paŸdziernika

2001 r., sygn. akt SK 10/01, Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego w 2001 r.,

czêœæ III, poz. 82; Wyrok z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, Orzecznictwo

Trybuna³u Konstytucyjnego, 1997, s. 545–559; Wyrok z dnia 6 lipca 1999 r., sygn.

akt P 8/98, Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego w 1999 r., czêœæ II, poz. 34;

Wyrok z dnia 28 marca 2000 r., sygn. akt K 27/99, Orzecznictwo Trybuna³u Konsty-

tucyjnego w 2000 r., czêœæ I, s. 259–268; Wyrok z dnia 13 czerwca 2000 r., sygn. akt K

15/99, Orzecznictwo Trybuna³u Konstytucyjnego w 2000 r., czêœæ I, s. 559–571; Wy-

rok z dnia 23 paŸdziernika 2007 r., sygn. akt P 10/07, Orzecznictwo Trybuna³u Kon-

stytucyjnego. Zbiór Urzêdowy 2007, seria A, nr 9, poz. 107; Wyrok z dnia 15 lipca

2010 r., sygn. akt K 63/07, http://www.trybunal.gov.pl/OTK/otk.htm (06.08.2010 r.).

Equality Between Women and Men in the Light of the Judicial Decisionsof the Polish Constitutional Tribunal

(Summary)

��

��

��

��

�� !��

��

��

��

�� !��

��

��

"# ��

��

P�� S��

Wizja spo³eczeñstwa i pañstwaw pogl¹dach Adama Smitha

Wizja spo³eczeñstwa, jak¹ ukazuj¹ dzie³a Adama Smitha (1723–1790), nieroze-

rwalnie zwi¹zana jest z analiz¹ procesów gospodarowania, stanowi¹c¹ wszak

centralne zagadnienie w twórczoœci ojca nowoczesnej teorii ekonomii. Problema-

tyka ta by³a jednak rozwa¿ana przez autora Badañ nad natur¹ i przyczynami bogac-twa narodów (1776)� nie tylko z punktu widzenia czysto ekonomicznego, ale

równie¿ polityczno-ustrojowego, prawnego, psychologicznego i etycznego�. Tak

bowiem obszerny zakres refleksji przynale¿a³ w XVIII stuleciu do „filozofii moral-

nej” (moral philosophy) – dyscypliny, któr¹ Smith wyk³ada³ na uniwersytecie

w Glasgow�.

W Teorii uczuæ moralnych (1759) wskazuje on na psychologiczne pod³o¿e d¹¿e-

nia do pomna¿ania maj¹tku a tym samym do rozwijania dzia³alnoœci gospodar-

czej. Motywy bowiem powoduj¹ce, ¿e ludzie chc¹ zdobywaæ bogactwo, wi¹¿¹ siê

z podstawowymi mechanizmami dzia³ania ludzkiego umys³u a mianowicie z od-

dŸwiêkiem uczuciowym (sympathy) i z przyjemnoœci¹, jak¹ cz³owiek zeñ czerpie

i dla której pragnie, by inni partycypowali w jego uczuciach. Poniewa¿ – jak uwa¿a

szkocki myœliciel – „ludzie s¹ bardziej sk³onni do oddŸwiêku z nasz¹ radoœci¹ ni¿

ze smutkiem”, wiêc „zazwyczaj wystawiamy na widok publiczny nasze bogac-

two, a ukrywamy ubóstwo”, czujemy siê ubóstwem upokorzeni, wrêcz – Smith

podtrzymuje stwierdzenie Hume’a� – gardzimy nim. W³aœnie przede wszystkim

z uwagi na uczucia innych ludzi, bêd¹ce wynikiem sympathy, „d¹¿ymy do zdoby-

cia bogactw i unikniêcia biedy”. Wspó³zawodnictwo o dobrobyt wynika zatem

z pierwotnej pró¿noœci ludzi, która wi¹¿e siê z chêci¹ zdobycia uwagi innych. Ry-

walizacja ta staje siê pragnieniem, by przeœcigaæ tych, których dzia³ania aprobuje-

��

� ��

�� !��"�� "�� #$ � �� % &��

'�� ()*+,%)-,*.�� /�"� �� '�� 0�� /�� 1223� �� ,4,� ,4-� ,45�

my i dorównaæ im pod wzglêdem cech, które u nich podziwiamy. Celem ich

dzia³alnoœci przestaje byæ jedynie „zaspokojenie naturalnych potrzeb”, poniewa¿

zwykle do tego wystarczaj¹ zarobki robotnika�. Wszelkie, bardziej lub mniej

zas³uguj¹ce na aprobatê pobudki,� sk³aniaj¹ce ludzi do wysi³ku w celu poprawy

swojej sytuacji, odgrywaj¹ w rozwoju spo³eczeñstwa niema³¹ rolê, gdy¿ poru-

szaj¹ i podtrzymuj¹ „w nieustannych obrotach przedsiêbiorczoœæ gatunku ludz-

kiego”. Myœliciel dodaje: „W³aœnie to najpierw pchnê³o ludzi do uprawiania

ziemi, do budowy domów, do zak³adania miast i pañstw oraz do wynalezienia

i ulepszenia wszelkich nauk i sztuk, które ca³kowicie zmieni³y powierzchniê ziemi,

zamieniaj¹c dzikie naturalne lasy w przyjemne urodzajne doliny i czyni¹c niedo-

stêpny pusty ocean nowym Ÿród³em wy¿ywienia i wielkim szlakiem komunika-

cyjnym dla ró¿nych ludów ziemi”�.

Cz³owiek jest istot¹ ze swej natury spo³eczn¹: „Wszyscy cz³onkowie spo³ecz-

noœci ludzkiej potrzebuj¹ wzajemnej pomocy, a podobnie nara¿eni s¹ na wzajem-

ne krzywdy”�. Dobrobyt spo³eczeñstwa oraz dobrobyt jednostki s¹ od siebie

zale¿ne: powodzenie jednostki zale¿y od pomyœlnoœci i bezpieczeñstwa spo³e-

czeñstwa i odwrotnie – dobrostan spo³eczeñstwa uzale¿niony jest od powodzenia

��

!��

� 6� �� !�� )+5+� �� -1%-,� )*5� 4)4%4)57 ��"� �� 12*%12-�

� � �� "�� "�� 7 �� 8�� 9 (�� . ��"� �� 4)-%4)57 �� )� �� ::� ;� <��:�� /� �� 122-� �� 451%454� �� :�� =�� 6�� 8�� 9 � �� "��>� ��>�� % ��"� 6�� !�� "�� #�� $%&'( �� )��)�� *"+�� )�� ?�� )+-,� �� 5�

� 6� �� 1-)� �� "� @��()-)1%)--5.�� =�� = ��"� �� @�� )�� ,�� -�� .�� A�BC �� )��/�� '� <��"�� !�D )+3*�� )+- � ��

� 6� �� )1*�� B 8?��"� � "��=�� "�� "�� =�� $ � �� "� "��= ��$ �� 9 % ��"� �� )*4� � �� :�� :�� @�� :��:� � ?�� "�� =��D� �� @�� "�B �� E��0)�-�� A�BC �� @��1��( �� )+33� � )� �� FFGHHH� FFF� FFFHH � ��7 �� E��I�� #�� #� � ��))�� J�� K��#�� K�� %��)+)2� �� )33�� =�� "��$ �� "��"�� >�� "�$ �� !�� @�� "�� @�� >�� "� �� $ �� "�� >=�� "�� !�� "�$�� "�� =�� D� � �� L�� >�� $ ��

aktywnoœci jednostek�. Jednak spo³eczeñstwo nie mo¿e istnieæ, gdy ludzie wzaje-

mnie siê krzywdz¹, dlatego – jak twierdzi Smith – Natura czy Boska Opatrznoœæ

zaszczepi³a w ludzkich umys³ach uczucie resentymentu w stosunku do tych, któ-

rzy dzia³aj¹ na szkodê innych. Wzajemne korzyœci z gospodarowania ludzie od-

nios¹ tylko wówczas, gdy nie bêd¹ zadawaæ innym krzywdy. Wobec tego

gospodaruj¹ca i d¹¿¹ca do zdobycia bogactwa jednostka musi respektowaæ

regu³y sprawiedliwoœci wyrównawczej, to znaczy – nie mo¿e zak³ócaæ szczêœcia,

a tak¿e naruszaæ dóbr innych ludzi. Spo³eczeñstwo zaœ jest w stanie przestrzega-

nie tych regu³ wymusiæ�. W dzia³alnoœci ekonomicznej regu³y te zwykle te¿ s¹

przestrzegane: „(...) nawet normalny handel w œwiecie [the ordinary commerce of theworld] jest w stanie tak dostosowaæ zasady dzia³ania, aby w pewnej mierze by³y

zgodne z przyzwoitoœci¹”��. Mo¿e wiêc zaistnieæ ³ad rynkowy, który oparty jest na

pewnym minimum regu³ moralnoœci. Nie mo¿na zatem przypisywaæ Smithowi

pogl¹du, wed³ug którego aktywnoœæ gospodarcza z natury swej nie daje siê pogo-

dziæ z moralnoœci¹��.

Na ³ad ów, oprócz obowi¹zuj¹cych uczestników rynku regu³ sprawiedliwo-

œci, sk³adaj¹ siê tak¿e ich dzia³ania, które podlegaj¹ koordynacji, i skutki tych¿e

dzia³añ��. Wyjaœnieniu powstawania tego ³adu s³u¿y s³ynna koncepcja niewidzial-nej rêki (invisible hand), która pojawia siê dwukrotnie – raz w Bogactwie narodów i raz

w Teorii uczuæ moralnych��. W pierwszym z wymienionych dzie³ jest elementem ar-

gumentacji przeciw merkantylizmowi, w drugim zaœ t³umaczy dystrybucjê arty-

ku³ów pierwszej potrzeby, co sta³o siê podstaw¹ teorii podzia³u��.

Smith w Bogactwie narodów twierdzi, ¿e jednostka, której przyznano – ograni-

czon¹ jedynie regu³ami sprawiedliwoœci komutatywnej – wolnoœæ gospodarowa-

nia, jest w stanie z wiêksz¹ korzyœci¹ zarówno dla siebie, jak i spo³eczeñstwa,

��

0�� )��/��2)�� 2)��

� � 0� /�� )�� :�� >�� "��=� �� B �� J� �� =�� $ �� "�� (� �� $ � �� #�� . % ��"� 6� �� 3��) �� #��)�� @�E� M�� @�� !�?� ��(��.� ;N:�� )+-5� �� ,2)%,21�

� 4�� )11� 1)*� 41,� 44+� �� $ ��=�� (�� . �� "�$ �� $ �� (��=��"��. �� $ �� :�� K�� "�� 7 ��"� H� '��M� H��::�5��) �� #�)�� J�� : D��6�� 4�� 1))�� A�BC0�� 7�� 8�� 1�� )� 1�� H� '�� M� H��:: (��.� 0��"�� )+54� �� 1,%13�

�� 6� �� 122�� 8;��9 � �� "�� L�� M��O�� ()*-2%)-44.�� /�"� L� K�� 1�� )�� 3 �� 122*� �� ),-�� 9�)�� )�� >� ��

� �� 8�� 9 % ��"� 6� �� 1))��) �� 8��)�� )� ��!�� 0� L�� H�� @�� (��.� ;N:�� )+52� �� ,+%32�

�� /�"� �� )�� )+-5� �� 4*%4-7 L� K�� ),5�

zainwestowaæ swój kapita³, ni¿ zrobi³aby to, realizuj¹c nakazy rz¹du: „Poniewa¿

zaœ ka¿dy cz³owiek stara siê, jak tylko mo¿e, aby u¿yæ tego kapita³u w wytwórczoœ-

ci krajowej oraz tak pokierowaæ t¹ wytwórczoœci¹, a¿eby jej produkt posiada³ jak

najwiêksz¹ wartoœæ, przeto ka¿dy cz³owiek pracuje z koniecznoœci nad tym, by

dochód spo³eczny by³ jak najwiêkszy. Co prawda, nie zamierza on na ogó³ popie-

raæ interesów spo³ecznych ani te¿ nie wie, w jakim stopniu je popiera. (…) gdy

kieruje sw¹ wytwórczoœci¹ tak, aby jego produkt posiada³ mo¿liwie najwy¿sz¹

wartoœæ, myœli tylko o swym w³asnym zarobku, a jednak w tym, jak i w wielu in-

nych przypadkach, jakaœ niewidzialna rêka kieruje nim tak, aby zd¹¿a³ do celu, któregowcale nie zamierza³ osi¹gn¹æ. Spo³eczeñstwo zaœ (...) nie zawsze na tym Ÿle wychodzi.

Maj¹c na celu swój w³asny interes, cz³owiek czêsto popiera interesy spo³eczeñ-

stwa skuteczniej ni¿ wtedy, gdy zamierza s³u¿yæ im rzeczywiœcie. (...) Jest rzecz¹

oczywist¹, ¿e ka¿dy cz³owiek mo¿e w konkretnej sytuacji znacznie lepiej oceniæ,

w jakiej ga³êzi gospodarki krajowej (...) produkt osi¹gnie najwiêksz¹ wartoœæ, ni¿-

by to móg³ zañ zrobiæ m¹¿ stanu czy prawodawca”��.

Natomiast w Teorii „niewidzialna rêka” – bêd¹ca emanacj¹ Boskiej Opatrznoœci

– odpowiada za taki podzia³ artyku³ów pierwszej potrzeby, w którym party-

cypuj¹ tak¿e najubo¿si: „To, co wytwarza ziemia, zawsze ¿ywi nieomal

wszystkich mieszkañców, których mo¿e wy¿ywiæ. Bogaci wybieraj¹ z kopca tylko

to, co jest najcenniejsze i najprzyjemniejsze. Spo¿ywaj¹ niewiele wiêcej ni¿

cz³owiek biedny, i pomimo naturalnego samolubstwa i zach³annoœci, choæ maj¹

na wzglêdzie jedynie w³asn¹ wygodê, choæ jedynym celem wysuwanym wobec

kroci zatrudnionych do ciê¿kiej pracy ludzi jest zaspokojenie ich w³asnych

czczych nienasyconych pragnieñ, dziel¹ z biedakami produkt ich wk³adu do

pomno¿enia zbiorów. Niewidzialna rêka prowadzi ich do dokonania nieomal

takiego samego podzia³u artyku³ów pierwszej potrzeby, który by nastêpo-

wa³, gdyby podzieliæ ziemiê na jednakowe czêœci miêdzy wszystkich jej

mieszkañców, i w ten sposób samorzutnie i bezwiednie przyczynia siê do

zwiêkszenia korzyœci spo³eczeñstwa i dostarcza œrodków do rozmna¿ania

gatunków. Dziel¹c ziemiê miêdzy kilku w³aœcicieli, Opatrznoœæ ani nie za-

pomnia³a, ani nie pominê³a tych wszystkich, których jakoby pozostawi³a bez

przydzia³u”��. O ile fragment z Bogactwa narodów, w którym Smith odwo³a³ siê

do „niewidzialnej rêki”, stanowi³ czêœæ polemiki z merkantylistami, o tyle za-

cytowany ustêp z Teorii, w którym Smith, podobnie jak fizjokraci, odwo³uje

siê do naturalnego porz¹dku, jest – jak s¹dzê – wymierzony w zwolenników

„sprawiedliwego” podzia³u dóbr i ograniczenia, a nawet zniesienia prawa

��

!��

�� 6� �� :� �� 1� �� 6� !��"�� L� ��>� �� 122-� �� ,2 (�� % !��.�

�� 4�� 1-1%1-4 (�� % !��.7 ��"� ��B �� :�� 1� �� 3-5%3-+ (�� $ � �� .�

w³asnoœci��. Odwo³ania Smitha do „niewidzialnej rêki” maj¹ zatem wymiar pole-

miczny��.

Wed³ug Smitha sk³onnoœæ do oddŸwiêku uczuciowego z radoœci¹ powoduje,

¿e jesteœmy bardziej sk³onni do wspó³odczuwania z bogatymi, których wyobra¿a-

my sobie jako szczêœliwych, ni¿ z biednymi. „Czujemy przeto szczególn¹ sympa-

tiê wobec zadowolenia tych, którzy osi¹gnêli ju¿ tê sytuacjê”, do jakiej my sami

bez ustanku d¹¿ymy, trudz¹c siê, by zdobyæ maj¹tek. Na tej w³aœciwoœci naszych

uczuæ „opiera siê zró¿nicowanie pozycji w spo³eczeñstwie i jego porz¹dek” oraz

spokój spo³eczny�. W ten sposób za pomoc¹ argumentacji psychologicznej

t³umaczy Smith genezê podzia³u spo³eczeñstwa na klasy i warstwy.

W spo³eczeñstwie nie mo¿e istnieæ równoœæ. Ul¿enie doli nêdzarzy mo¿e zaœ

nast¹piæ wskutek prywatnej dobroczynnoœci (której rolê nale¿y doceniaæ), a nie

dzia³añ, jakie, godz¹c chocia¿by we w³asnoœæ prywatn¹, mog³yby naruszyæ ten

porz¹dek. Lepiej i bezpieczniej natomiast, aby podzia³y spo³eczne „zale¿a³y od

oczywistej i wyraŸnej ró¿nicy urodzenia i fortuny ni¿ od niewidocznej i czêsto

niepewnej ró¿nicy w m¹droœci i cnocie. Ma³o spostrzegawcze oczy wielkiego

zbiorowiska ludzi mog¹ wystarczaj¹co dostrzec to pierwsze, natomiast niekiedy

subtelna wnikliwoœæ m¹drych i cnotliwych z trudnoœci¹ mo¿e wyró¿niæ te dru-

gie”.�� A zatem naturalny porz¹dek, wed³ug którego ró¿nice spo³eczne nale¿y

wi¹zaæ z powodzeniem w interesach, odniesionym sukcesem (success) w jakiejœ

dziedzinie lub urodzeniem, uznaæ zdaniem Smitha trzeba za m¹dre urz¹dzenie

Boskiej Opatrznoœci��.

Smith, choæ analizuje przede wszystkim spo³eczeñstwo i procesy – przede

wszystkim gospodarcze – które siê w jego ramach odbywaj¹, nie czyni jasnej dys-

tynkcji miêdzy spo³eczeñstwem a pañstwem. Pisze bowiem: „Pañstwo albo zwie-

��

0�� )��/��2)�� 2)��

�� /� 8��9 �� "� �� $ �� E� �� B8 �� 9� � FGHH=�� 6�� =�� "� �� >�� "�� =�� "�� "�� ?�� ()*2+%�� )**2.7 ��"�@� J� �� 0��)�� )+-3� �� ,4 � �� D�� FGHHH �� "� �� ; �� :�� B �� M��()**,%)-1+.� ?�"�� L�� E� M�"�� ()-2+%)-53.� M�� (�� .�� @�� "�� "�� "�$ "�� /�"� �� BM� L�� 8�� )�� !��)� � #�� #�� ))�� ;��) �� /�� $ 1223� ��))��

�� /�"� �� @�� ;N:�� P��O�� !�� ;N:��%D�� Q�� )+53� �� -)%-4�� 6� �� -3%-*� 44*�� 4�� 44*%44-7 �� :� � 1� �� 4*3%4*+� �� #��

� �� #�� 8�2)�� !�� $ ��

�� B 8(��. �� A�� % �� !��C� �� $ �� $ L�� "� �� "�� 9 % �� 4-5� 0�� "�� $ �� R �� % �� >�� =�� >��

rzchnictwo [sovereignty], w którym siê urodziliœmy i wychowaliœmy i pod której

opiek¹ dalej ¿yjemy, jest zazwyczaj najwiêksz¹ spo³ecznoœci¹, na której szczêœcie

czy nieszczêœcie ma wp³yw nasze dobre czy z³e postêpowanie”��. W powy¿szym

stwierdzeniu ³¹cz¹ siê w jedno: pañstwo jako instytucja, jako wspólnota politycz-

na, forma rz¹dzenia oraz spo³eczeñstwo��. Nastêpnie Smith zauwa¿a, ¿e ka¿de

niepodleg³e pañstwo (independent state) podzielone jest „na ró¿ne grupy i spo³ecz-

noœci [orders and societies]”, z których ka¿da „posiada szczególne w³adze, przywile-

je i ulgi [particular powers, privileges, and immunities]”. Opisuje zatem szkocki

myœliciel podzia³ spo³eczeñstwa na warstwy i klasy, a opis ten dotyczy jeszcze, jak

siê zdaje, spo³eczeñstwa stanowego, o czym œwiadczy wskazanie na odrêbne pra-

wa (immunitety i przywileje) obowi¹zuj¹ce ka¿d¹ z klas i warstw i szczególne

w³adze, które nimi rz¹dz¹. Jak twierdzi Smith: „Ka¿da jednostka jest naturalnie

bardziej przywi¹zana do w³asnej grupy, czy spo³ecznoœci, ni¿ do innych. W³asne

korzyœci, w³asna pró¿noœæ, korzyœci i pró¿noœæ licznych przyjació³ i towarzyszy s¹

zwykle znacznie zwi¹zane z dan¹ grup¹, czy spo³ecznoœci¹”. Ka¿da osoba „ma

ambicje rozszerzyæ swoje przywileje i immunitety”, co z koniecznoœci oznacza

rozszerzenie odrêbnych praw klasy czy grupy, do której przynale¿y. Jednoczeœ-

nie zaœ i ona, i jej grupa czy klasa gorliwie broni¹ tych praw przed naruszeniem

ich przez inne klasy lub spo³ecznoœci��.

Konstytucja (constitution) pañstwa, pisze Smith, „zale¿y od sposobu, jak pañ-

stwo jest podzielone na ró¿ne grupy i spo³ecznoœci (...) i od szczególnego podzia³u

poszczególnych w³adz, przywilejów i immunitetów”. Trwa³oœæ zaœ tej konstytucji

jest zale¿na od zdolnoœci poszczególnych grup czy klas „do utrzymania swoich

w³adz, przywilejów i immunitetów”. „Dana konstytucja zmienia siê mniej lub

wiêcej, gdy podporz¹dkowane czêœci sk³adowe pañstwa albo wznosz¹ siê ponad

ich poprzedni¹ pozycjê i stan, albo te¿ gdy spadaj¹ poni¿ej”��. Spo³eczeñstwo opi-

sywane przez Smitha nie jest wobec tego – wbrew rozpowszechnionej opinii –

sum¹ wolnych i równych, gospodaruj¹cych indywiduów,�� lecz z klas i grup, któ-

re walcz¹ o w³asne partykularne interesy. Rozwi¹zania prawne i ustrojowe nie-

jednokrotnie s¹ wynikiem tych w³aœnie walk��.

Taki obraz spo³eczeñstwa i pañstwa mo¿na zreszt¹ rozpatrywaæ jako konsek-

wencjê teorii powstania instytucji pañstwa, jak¹ myœliciel przedstawi³ w swoich

wyk³adach z prawoznawstwa. Pos³u¿y³ siê rozpowszechnionym w szkockiej

myœli oœwieceniowej schematem „czterech etapów rozwoju”, wedle którego w histo-

rii ludzkoœci wystêpowa³y cztery typy spo³eczeñstw: myœliwych, pasterzy, rolni-

cze oraz – najbardziej rozwiniête – spo³eczeñstwo handlowe (commercial society).

W okresie myœlistwa (age of hunters) spo³ecznoœæ w ogóle nie zna³a prawa w³as-

noœci. Natomiast na etapie spo³eczeñstwa pasterskiego (the age of shepherds) w³as-

noœæ dotyczy³a stad zwierz¹t. Powstanie w³asnoœci – powtarza Smith za Janem

Jakubem Rousseau – spowodowa³o pojawienie siê nierównoœci miêdzy ludŸmi,

czego konsekwencj¹ okaza³a siê koniecznoœæ utworzenia rz¹du, którego pierwot-

nym celem by³a ochrona bogatych przed atakami biednych, co odbywa³o siê

��

!��

przez uciskanie tych ostatnich. Geneza rz¹du oraz pañstwa ma zatem, jak chyba

mo¿na powiedzieæ, charakter „klasowy”��.

Jednoczeœnie, zdaniem Smitha, „utrzymanie sprawiedliwoœci” polega na za-

bezpieczeniu praw maj¹tkowych (czyli w³asnoœci i uprawnieñ osobistych wyni-

kaj¹cych z umów i deliktów) oraz innych „uprawnieñ bezwzglêdnych” (perfectrights) – czyli praw do swojej osoby i do dobrej reputacji – cz³onków spo³eczeñ-

stwa, co stanowi podstawowy cel ka¿dego systemu rz¹dów�. Mo¿na zaryzyko-

waæ stwierdzenie, ¿e w ujêciu Smitha prawa o charakterze klasowym czy

grupowym w ci¹gu historycznego rozwoju przekszta³caj¹ siê w wy³¹czne upraw-

nienia jednostki. A zatem jakkolwiek w myœli Smitha mo¿na odnaleŸæ istotne

wp³ywy XVII-wiecznej szko³y prawa natury, to jednak nastêpuje w niej odwróce-

nie schematu myœlowego, którym pos³ugiwa³ siê chocia¿by John Locke. U Smitha

bowiem uprawnienia naturalne nie s¹ pierwotne w stosunku do spo³eczeñstwa,

ale w pewien sposób stanowi¹ wynik jego ewolucji, spowodowanej przez rozwój

handlu, zwiêkszanie bogactwa i zwi¹zane z tym ³agodnienie obyczajów pro-

wadz¹cych do zniesienia zale¿noœci feudalnych i ustanowienia „bezstronnej ad-

ministracji sprawiedliwoœci” (impartial administration of justice)��. Przy czym prawo

��

0�� )��/��2)�� 2)��

�� 4�� 44+7 �� <�� )� 6�E�M�:�� @�� (��.� H��)+5,� �� 11- (�� :� ��.� �� "�� "��>�� >=�� :�� >�� 8�� $9 % �� 4,2�

�� :��:�� >�� >�� =�� "��?��&�'�� = ��"�?��&�'��=�)�� 6� E�� !�D )+*+� S )51 � �� )55 � ��

�� 6� �� 4,4%4,,7 �� <�� )� �� 142�� 4�� 4,,�� J� � �� #$ �� B �� ))7 '� ;�� M� /��

9�)�� 1� !��> A"� �� C� �� )**�� D�� $� �� :�� B ��"�� >� � � ��=

��7 ��"� �� @�"�� )� 8�� 1�� >� �� 6 ?� �� 1�� @� �� : D�� A�BC �� K� '�� (��.� 6��%L�� =:��% ��%�� )++5� �� 42,%4))�

�� B 8E�� O�� "� �� O�� ="�� : �� O� � ��O�� T�� : �� "� ��"� �� : �� : �� "� �� =O�� T�� O�� "� �� O��9 %6� �� 3��) �� #��)�� 1257 �� "�B �� :� � 1�� 4*,%4-2� @�� ,�� -�� .�� "��(� �� . �� "�� "��>�� =�� "� � ��$ �� "�� 8�� >��9� �� =�� "�� <:� �� "�� :� �� % ��"� �� @�� 124%12-7 ��"� � ��B �� "�� #��#��A��) ��))�� B8��)��,� � ��)� ��C�� )�� )�� ))�� 1222� �� 4,5%432�

� �� ) �� > �� D� �� =��> �� "�B 6� �� 3��) �� #��)�� 5%),� 4++%,2)7��"� � ��B !� �� D) #��)��E��<�� 1��)� A�BC �� U�K� '�� (��.� �� 133%13-�

pozytywne – i jego humanizacja – odgrywa w tej ewolucji bardzo donios³¹ rolê��.

W przekonaniu Smitha, chocia¿ w jego czasach w przewa¿aj¹cej czêœci kuli ziem-

skiej panowa³o niewolnictwo, to przynajmniej w Europie Zachodniej uda³o siê

ustanowiæ taki porz¹dek, który nawet poddanym ch³opom zapewnia³ ochronê

prawn¹ kilku podstawowych uprawnieñ��. Nale¿y podkreœliæ, ¿e Smith uwa¿a, i¿

niezale¿ne s¹downictwo, które w jakimœ stopniu ustanowione zostaje dopiero

w „spo³eczeñstwie handlowym”, jest podstawowym warunkiem wolnoœci ist-

niej¹cej w pañstwie.

Wed³ug Smitha cz³onkowie „grup i spo³ecznoœci”, czyli klas, na które sk³ada

siê spo³eczeñstwo, czêsto nie chc¹ przyjmowaæ do wiadomoœci, ¿e „pomyœlnoœæ

i trwa³oœæ pañstwa wymagaj¹ zmniejszenia w³adz, przywilejów i immunitetów”

nale¿¹cych do ich klas i grup. Jak jednak zaznacza Smith: „Ta stronniczoœæ [partia-lity], choæ czasami mo¿e byæ niesprawiedliwa [unjust], nie mo¿e z tego wzglêdu

byæ nieu¿yteczna”. Hamuje bowiem zapêdy reformatorskie, które polega³yby na

próbie wprowadzenia w ¿ycie abstrakcyjnych pomys³ów zrodzonych w g³owie

jakiegoœ doktrynera. Takie dzia³ania Smith zdecydowanie potêpia��. Wprowadza-

nie reform ustrojowych – których potrzeby myœliciel nie neguje – wymaga wszak

rozwagi oraz pewnej ostro¿noœci i aby nie zachwiaæ bezpieczeñstwa pañstwa,

powinno siê odbywaæ stopniowo i z poszanowaniem istniej¹cego porz¹dku insty-

tucjonalnego��.

��

!��

�� /�"� �� E��"�� #�)��( ��)( �� 3�� A�BC �� >�� >�� K� '�� (��.� 0��"�� P��O�� !�� 122*� �� 14-%1,)�

�� /�"� �� <O�� D) <�� 8��)�� 9�)�� >�� 8��)�� <�� )(3��( 1��)( �� >�� 0��"�� P��O�� !�� 122-� �� 3+%52� 6�� ;��

�� /�"� K� '�� 3��)�� 5�� #��)�� @� � 9�� 0��"�� P��O�� !�� )+5)� �� )-*%)--�

�� )-+2 �� =�� % ��"�� !�� % :�� "�� B �� "�� >��% ��"� 6� �� 4,*%4,+� J� �� ="�� <�� L�� V�� % � � � �� % '�� /�"� ��'�� "�� B ?��&� '�� S 135� �� 1,2%1,17 ��"� ��=��B <� L�� F�� ;�� E�� 1225� �� )4*%),2�1,,%1,3� 132%13)7 �� L�� V� ��"� ��B @� @��1�� ,��F ��,��!��> 1223� �� )*4%)*-7 K� !��>� �� !��)�� )�� )� ,�� G8�� 1�� D�H� �� )++4� �� )3*%)3+� 6�� $ �� % �� "�� % � ��=� �� L�� V�� =�� (L�� "�� 7 ��"�� 6�� F�2 � �� ;�� :�� " �� %�� 7 � �� L�� V� � �� "�B @� @�� )53%)+*.�

�� 6� �� 4,,%4,3� !��"�� '�� "�� "�� = �� % ��"� �� 4)+� 4,*%4,-� �� =�� > �� >� �� 8��9 (�� .7 ��"� �� 1-4%1-,�D� ��

W Bogactwie narodów Smith, bior¹c pod uwagê kryterium ekonomiczne, wy-

szczególnia trzy klasy spo³eczne: ¿yj¹cych z renty gruntowej, z zysku od kapita³u

oraz z p³acy roboczej. Interesy tych klas niejednokrotnie s¹ ze sob¹ sprzeczne

a dominuj¹cym staje siê interes tej z nich, która jest gospodarczo silniejsza. Nieko-

niecznie musz¹ one pozostawaæ w harmonii z interesem publicznym: „(...) interes

przedsiêbiorców ka¿dej poszczególnej ga³êzi handlu czy przemys³u jest zawsze

pod pewnym wzglêdem ró¿ny od interesu publicznego, a nawet mu przeciwny.

W interesie kupców le¿y zawsze rozszerzyæ rynek i ograniczyæ konkurencjê. Roz-

szerzenie rynku mo¿e czêsto byæ zgodne z interesem publicznym, ale ogranicze-

nie konkurencji musi byæ z nim zawsze sprzeczne i s³u¿yæ mo¿e przedsiêbiorcom

jedynie do tego, by podnosz¹c swe zyski ponad naturaln¹ miarê, mogli œci¹gn¹æ,

dla w³asnej korzyœci, niedorzeczny podatek od reszty obywateli”��. Ka¿da z klas

spo³ecznych d¹¿y do tego, aby ustanawiano korzystne dla niej prawa, a zatem, jak

mo¿na powiedzieæ w jêzyku wspó³czesnych nauk politycznych, zajmuje siê lob-

bingiem na rzecz swoich interesów. Wed³ug Smitha, kiedy na przyk³ad rozpatruje

siê propozycjê kupców dotycz¹c¹ aktu prawnego reguluj¹cego dzia³alnoœæ hand-

low¹, powinno siê do niej podchodziæ „z najwiêksz¹ ostro¿noœci¹ i nie powinna

byæ nigdy przyjêta, zanim nie zostanie wszechstronnie i dok³adnie zbadana, nie

tylko z najwiêksz¹ skrupulatnoœci¹, lecz z najbardziej podejrzliw¹ uwag¹. Pocho-

dzi ona od klasy, której interes nigdy nie jest dok³adnie taki sam, jak interes publi-

czny, a która jest zainteresowana w tym, by oszukiwaæ, a nawet ciemiê¿yæ

spo³eczeñstwo, i która je te¿ w wielu przypadkach oszukiwa³a, jak i uciska³a”��.

Z tych ostrych s³ów jednoznacznie wynika, ¿e zdaniem myœliciela intencje po-

szczególnych klas czêsto nie s¹ czyste. Smith obna¿a w swym dziele godz¹ce

w pracowników interesy pracodawców (zrzeszaj¹cych siê nawet, aby obni¿yæ

p³ace), interes cechów i rzemieœlników, interes w³aœcicieli ziemskich, a tak¿e

monopolistyczne zapêdy kupców oraz fabrykantów. Pokazuje tak¿e „klasowy”

��

0�� )��/��2)�� 2)��

�� (�� )�A��). �� ; �� =�� "�B &� ;�=��"�� )� 1�� A�BC �� >�� >�� )� 1�� 6� L�� (��.� 0��"�� 1224� �� )*5%)-2� D�� "�� % �� % �� "�� $ ��"�� "�� $ % �� 6� �� 1)-7 �� :�� 1� �� ,*2 � ��

�� 4�� )� �� 1+2� 1+1� � �� =��$ � �� $ �� H�� "�$�� 8 �� =�� "�� 9 � �� 8�� =�� 9� �� "�� 8 �� :�"�� 9� �� >�� 8� �� "�� "�� "�� 9 % �� )� �� 1+2%1+17 ��"�B M� ��""��,�� /� �� 4�� @�� )+-*� �� *1%*4�

�� 6� �� :� � )� �� 1+2� 1+1�

(w rozumieniu, rzecz jasna, szkockiego myœliciela, a nie Marksa) charakter syste-

mu merkantylistycznego, korzystnego przede wszystkim dla ludzi bogatych

i mo¿nych, a w którym dominuje interes producentów, ca³kowicie przes³aniaj¹c

dobro konsumentów��.

System naturalnej wolnoœci (system of natural liberty), w którym w sposób nie-

zak³ócony dzia³aj¹ prawa ekonomii, zarysowa³ Smith, jak siê wydaje, ju¿

w wyk³adach z prawoznawstwa, które wyg³osi³ w Edynburgu w roku 1750. Kon-

cepcja ta korzeniami tkwi w stoickiej doktrynie naturalnej harmonii, która wystê-

puje w œwiecie. Natomiast – jak twierdzi Ian Simpson Ross – na gruncie szkockim

o wolnoœci gospodarczej pisa³ w rozprawie An Account of a Conversation &c (1703)

Andrew Fletcher of Saltoun��. Rozprawê tê wznowiono w Edynburgu w roku

1749 roku w tomie Political Works Fletchera i Smith móg³ j¹ znaæ�. Podobn¹ tezê

� ��

!��

�� /�"�B �� )� �� -+%5)� ),+� )33� )*-%)*5� 1+2%1+1� ,,57 �� 1� �� 3+� +2� ))5� 123� 1,,� 1,-%1,5�15,� 1+5� 42)� 423%42-� *2)� �� =�� =�� (� �� K�� =H�� " 6�� K�� H�� . 8�� "� �� :�� "�� "��$� �� 9� � �� K�� =H�� =�� $� 8�"� �� H�� =�� "� �� (��. H�� >�� 9� H�=�� =�� 8�� 9 % �� 1� �� )5-� 1-*%152� !�� :� ��=�� "�� =�� 8�� $ �� $� �� "�$ �� "��9 % �� 1� �� 1*-7 ��"� ��B �� 1�� 4+)%,)+� �� =�� =�� % �� "�� K�� "�� "�� % �� $ % � �� =�� 8�� $9� M�� $ (��$ �� =��.� �� :�� % �� % ��"� � �� "�$ �� M� �� "� �� K�� ?��"�� "�� "�� #�� "�� "��"� ��"�� "�� "� �� "� �� % ��"� ��K� ?��"��9�)�� 1��)� �� 8�)� �) ��8��)�� !�� L�� )+5+� �� ,4 (��.� �� "�� =�� :� �� =�� :�� $ �� B 8�� $ "�� $ �� =�� " �� 9� 0� �� B "�� $� �� $ �"�� 8"�� 9 �� % ��"� 6� �� :� � 1� �� ,)+�

jak Fletcher, postawi³ przysz³y autor Bogactwa narodów w wyk³adach z pocz¹tku

lat 50. XVIII wieku – prawa zak³ócaj¹ce naturalny bieg rzeczy (natural course ofthings) w gospodarce (na przyk³ad te, które ustanawiaj¹ monopole) przeszkadzaj¹

w rozwoju ekonomicznym kraju. Uczeñ myœliciela, Dugald Stewart (1753–1828)

tak oto przedstawia³ tezy referatu Smitha z roku 1755: nie potrzeba wiele wiêcej,

aby wprowadziæ kraj na wy¿szy poziom bogactwa (opulence) ni¿ znoœne podatki

(easy taxes), pokój oraz sprawny wymiar sprawiedliwoœci (tolerable administration ofjustice). Rz¹dy, które zamierzaj¹ skierowaæ rozwój gospodarczy na inn¹ drogê ni¿

ta, która wynika z naturalnego biegu spraw, chc¹ osi¹gn¹æ stan nienaturalny��.

System naturalnej wolnoœci by³ zatem ca³kowitym przeciwieñstwem polityki

merkantylistycznej, jaka do czasów Smitha dominowa³a w pañstwach Europy.

Wizja naturalnej wolnoœci gospodarowania patronuje ca³ej twórczoœci Smit-

ha��. Œwiadcz¹ o tym najlepiej te fragmenty Bogactwa narodów, w których pod-

kreœla znaczenie wolnego handlu,�� wolnego przep³ywu kapita³ów i pracy czy te¿

wolnej konkurencji��. Prawa, które uznaje za pogwa³cenie tej naturalnej wolnoœci,

nazywa niesprawiedliwymi, poniewa¿ nadmiernie uprzywilejowuj¹ przedstawi-

cieli jednej klasy czy stanu wzglêdem innych, s¹ one zatem sprzeczne „z rów-

noœci¹ traktowania, która obowi¹zuje panuj¹cego wobec swych poddanych

z ró¿nych stanów”, czyli – jak by mo¿na to inaczej uj¹æ – z zasad¹ równoœci wobec

prawa��. W systemie takiej w³aœnie wolnoœci mog¹ dzia³aæ, ustanowione przez

Bosk¹ Opatrznoœæ i przynosz¹ce korzyœæ spo³eczeñstwu, prawa ekonomii, które

symbolizuje „niewidzialna rêka”. Jedynie w tym systemie mo¿e zaistnieæ stan

równowagi gospodarczej: „Sumy wszystkich korzyœci i dogodnoœci rozmaitych

zastosowañ pracy i kapita³u musz¹ w tej samej okolicy byæ albo zupe³nie sobie

równe, albo stale zmierzaæ do wyrównania. Gdyby w tej samej okolicy pewien ro-

dzaj zatrudnienia by³ wyraŸnie bardziej korzystny lub wyraŸnie mniej korzystny

od innych, to w pierwszym wypadku tak wielu nap³ynê³oby doñ ludzi, a w dru-

gim tak wielu porzuci³oby je, i¿ jego korzyœci rych³o wróci³yby do poziomu ko-

rzyœci z innych zajêæ. Tak przynajmniej sta³oby siê w spo³eczeñstwie, gdzie sprawy

��

0�� )��/��2)�� 2)��

�� &�� B 8�� O�� : �� "=�� :��7 "� O�� T�� 9�

� H�� @�� 3�� ;N:�� )++3� �� )25�� /�"� �� 3�� 0��) �� A�BC 6� �� 1))��) �� 8��)��

��)� ��!�� 0� L�� H�� @�� (��.� ;N:�� )+52� �� 41)%411�� /�"� M� ��""� �� 3)%31�� "�� (�� "�� B "��=

��>�� >��. �� % ��"�6� �� :� � 1� �� ,5 � ��

�� !�� )� �� ,)2� /�"� �� "�� "�� B �� )� �� 4-)%4-1� �� $� �� "�� "�� 7 ��"� �� !� � >��)� �) � <�� )�� D) >��A�� ;�� <�� 1�� <�� <�� !�"�� 6��%L�� :�� )++)� �� 34%33�

�� 6� �� :� � 1� �� )4-� 1+*� H�� =�� 8�� $9 �� "��$ �� "�� B�� % @�&� J��"�� HHH� I;�� D ��<�� 8��)�� ) �� J0�� 5��)C� �� )+5*� �� )34�

pozostawione s¹ swemu naturalnemu biegowi, gdzie panuje zupe³na wolnoœæ

i ka¿dy cz³owiek ma najzupe³niejsz¹ swobodê wybraæ sobie zajêcie, jakie uwa¿a za

w³aœciwe i zmieniaæ je tak czêsto, jak to uzna za stosowne. W³asne interesy kaza³yby

ka¿demu cz³owiekowi szukaæ zajêcia korzystnego, a unikaæ niekorzystnego”��.

Wtedy te¿ interes spo³eczeñstwa by³by sum¹ interesów jego cz³onków��.

Ponadto przyjêcie zasad wolnoœci naturalnej i wolnego handlu w s¹sia-

duj¹cych ze sob¹ krajach umo¿liwi³oby ich integracjê gospodarcz¹: „Gdyby wszy-

stkie narody przyjê³y liberalny system wolnego wywozu i wolnego przywozu, to

ró¿ne pañstwa wchodz¹ce w sk³ad wielkiego kontynentu przypomina³yby do

pewnego stopnia prowincje wielkiego imperium. I tak¹ sam¹ rolê jak wolnoœæ

handlu wewnêtrznego w stosunkach miêdzy prowincjami imperium (...) odeg-

ra³yby i wolnoœæ handlu wywozowego i przywozowego miêdzy pañstwami (...)”.

Taka integracja pozwoli³aby zapobiegaæ niedoborom, w tym przede wszystkim

niedoborem ¿ywnoœci, które mog¹ prowadziæ do klêski g³odu��. Mo¿na by broniæ

stwierdzenia, ¿e Smith jest jednym z zapoznanych twórców teorii integracji go-

spodarczej, a tym samym – zapomnianym projektodawc¹ urzeczywistnianego

dziœ z ró¿nym powodzeniem wspólnego ³adu europejskiego.

Jednak¿e system wolnoœci naturalnej pozostaje teoretycznym modelem czy

te¿ idea³em, którego wprowadzeniu sprzeciwia siê sama konstrukcja spo³eczeñ-

stwa, podzielonego na charakteryzuj¹ce siê sprzecznymi interesami klasy i grupy.

Poniewa¿ zaœ nie sposób – jak twierdzi Smith – zmieniæ struktury spo³eczeñstwa,

nie mo¿na te¿ zaprowadziæ w pe³ni ustroju pe³nej wolnoœci gospodarowania.

Smith pisze chocia¿by: „Nadzieja, ¿e wolnoœæ handlu w Wielkiej Brytanii bêdzie

kiedyœ ca³kowicie przywrócona, by³aby równie absurdalna, jak oczekiwanie, i¿

w Wielkiej Brytanii powstanie kiedyœ wyimaginowana kraina Oceanii czy Utopii.

Sprzeciwiaj¹ siê temu niez³omnie nie tylko przes¹dy spo³eczeñstwa, ale, co jest

znacznie trudniejsze do przezwyciê¿enia, osobiste interesy wielu jednostek”��.

Trzeba, rzecz jasna, d¹¿yæ do zminimalizowania barier bêd¹cych przeszkod¹ dla

wolnoœci dzia³alnoœci gospodarczej, a wiêc znosiæ przywileje cechowe, monopole,

c³a dyskryminuj¹ce i preferencyjne oraz utrudnienia w przep³ywie si³y roboczej

i kapita³u. Nale¿y to jednak robiæ w taki sposób, jak przeprowadzaæ mo¿na refor-

my systemu politycznego – ostro¿nie i stopniowo. Smith pisze: „Przypadek,

w którym trzeba bêdzie czasem rozwa¿yæ, w jakim stopniu jest rzecz¹ w³aœciw¹

��

!��

�� 6� �� :� � )� �� ))* (�� % !��.�� !�� 1� �� 1*3� �� ?�� L�� (��"� ?� L��

1�� >�� >�� 8��))� 0�� )+41� �� *2%*).� �� =�� "�� % �� $ � ��$ �� "�� (�� "�� .� �� "�� "�� 6 �� "�$�� (� �� .� ;�� "�� % ��="�� !��"�� =�� $ �� $ �� "��

�� 6� �� :� � 1� �� ),5�� 4�� 1� �� 3+�

oraz w jaki sposób nale¿y przywróciæ swobodny przewóz pewnych towarów za-

granicznych (...) zachodzi wtedy, gdy produkcja pewnych wyrobów prze-

mys³owych dziêki zastosowaniu wysokich ce³ lub zakazów przywozu (...)

wzroœnie tak dalece, ¿e znajdzie w niej zatrudnienie wielka liczba r¹k roboczych.

W takim przypadku ju¿ samo poczucie ludzkoœci mo¿e wymagaæ, by wolnoœæ hand-

lu przywracaæ powoli i stopniowo, ze znaczn¹ doz¹ powœci¹gliwoœci i ostro¿noœci.

Gdyby wszystkie wysokie c³a i zakazy przywozu zniesiono od razu, wówczas tañ-

sze towary zagraniczne nap³ynê³yby tak prêdko na rynek krajowy, ¿e pozba-

wi³yby od razu tysi¹ce ludzi ich zwyk³ego zatrudnienia i œrodków do ¿ycia”�.

Odwo³uj¹c siê równie¿ do „uczuæ moralnych” („poczucie ludzkoœci” w stosunku

do tych, którzy mog¹ nagle straciæ Ÿród³o utrzymania), myœliciel przestrzega wiêc

przed zbyt gwa³townymi reformami systemu ekonomicznego, nawet jeœli kieru-

nek wprowadzanych zmian jest s³uszny. Tym, co mo¿na wprowadziæ, nie jest

modelowy system „naturalnej wolnoœci”, lecz jedynie najlepsze prawa, na jakie

pozwalaj¹ „interesy, przes¹dy i obyczaje ludzi” danych czasów��.

Monopole powoduj¹ powstawanie nadmiernych zysków, które wcale nie za-

chêcaj¹ do praktykowania cnoty oszczêdnoœci, a przeciwnie – zazwyczaj pro-

wadz¹ do rozrzutnoœci i marnotrawstwa zasobów��. „Wysoka stopa zysku dzia³a,

jak siê zdaje, wszêdzie zabójczo na oszczêdnoœæ, która w innych warunkach jest

naturaln¹ cech¹ charakteru kupca. Wydaje mu siê, ¿e przy wysokich zyskach owa

rozumna cnota jest zbêdna, i uwa¿a, ¿e kosztowny zbytek lepiej pasuje do znacz-

nych dochodów, jakie uzyskuje w swym zawodzie”��. Ogromne zyski monopolo-

��

0�� )��/��2)�� 2)��

� 4�� 1� �� 3* (�� % !��.�� !�� 1� �� )34� ��

�� "�� 6�� >�� "�� % ��=�� "� ��"�� % �� "�� !�� =�� % �� W�� "�� (�� ). % �� "�� J� �� $ �� 8�� 9�� (�� . � � �� "�� "� �� 8 �� "��9� ��"� �� (� �� 8�� =�� 9.� � �"� �� 8�� 9 % �� 1� �� )2-%)2+� /�"� �� B <�!� J��<�� 1�� 1��)� >�� 1��>�� !��X!�� )+-)� �� 32� �� +2 � ��7@�&� J��"�� HHH� �� )3+%)*2�

�� "�� %��"� 6� �� U� � )� �� )),%))3� D�� =�� $ �� B 8!�� "�� "�� (��. �� "�� "�� "�� 9% ��"� �� )� �� +*7 ��"� ��BM��""� �� 3+� �� /�M�� = �� "�� $ �� $� �"�� "�� " �"��% ��"� ��/� M�� 9�) �� K��)� @�)�� @�� !�� D�� )++3� �� -1�

�� 6� �� :� � 1� �� 1,1%1,4�

we przeciwdzia³aj¹ kszta³towaniu siê cnoty rozwagi i to nie tylko u tego, kto te

zyski czerpie, ale tak¿e u ca³ego otoczenia. Wszak, jak powiada Smith, mamy „na-

turaln¹” sk³onnoœæ do podziwiania i naœladowania bogatych. Zyski tego typu

przeciwdzia³aj¹ zatem rozpowszechnianiu siê wzorca dobrego gospodarowania.

Spo³eczne korzyœci z oszczêdzania polegaj¹ na tym, ¿e zaoszczêdzona czêœæ

zysku lub dochodu powiêksza kapita³. Poniewa¿ kapita³ spo³eczny równa siê su-

mie kapita³ów prywatnych, zaoszczêdzona suma zwiêkszaj¹ca kapita³ osoby pry-

watnej powiêksza tak¿e kapita³ spo³eczny. Ta dodana czêœæ kapita³u mo¿e

nastêpnie zostaæ przeznaczona – bezpoœrednio lub poœrednio – na zwiêkszenie

produkcji, a zatem uruchamia „dodatkow¹ iloœæ pracy, która produktowi roczne-

mu daje wartoœæ dodatkow¹”. Gdy bowiem wskutek oszczêdnoœci powiêkszy siê

„fundusz przeznaczony na utrzymanie pracowników produkcyjnych”, nast¹pi

wzrost liczby tych pracowników, których praca wszak „zwiêksza wartoœæ przed-

miotu, w jaki j¹ w³o¿ono”. Smith odwo³uje siê zatem do swojej teorii pracy pro-

dukcyjnej. Natomiast jeœli zysk nie zostanie zaoszczêdzony, lecz wydany, skonsu-

mowany zostaje przewa¿nie przez „ludzi nieprodukcyjnych”, na przyk³ad „pró¿-

niaków, goœci i s³u¿bê domow¹” – czyli takich, którzy „nie daj¹ niczego w zamian

za to spo¿ycie”. Nie przyczyniaj¹ siê zatem do zwiêkszenia wytwórczoœci. Roz-

rzutne wydatki pomniejszaj¹ fundusz przeznaczony na zatrudnienie pracowni-

ków produkcyjnych, a wiêc zmniejszaj¹ iloœæ pracy tworz¹cej dodatkow¹ wartoœæ

i – co za tym idzie – prowadz¹ redukcji wartoœci „rocznego produktu ziemi i pracy

ca³ego kraju”, „rzeczywistego bogactwa i dochodu jego mieszkañców”.�� Przez

rozrzutnoœæ kapita³ spo³eczny w kraju stopniowo topnieje, „a iloœæ pracy produ-

kcyjnej, jaka utrzymuje siê w tym kraju, kurczy siê z ka¿dym dniem”. Wobec tego

Smith zadaje retoryczne pytanie: czy obrócone na cele konsumpcyjne „nadmier-

ne zyski kupców Kadyksu i Lizbony zwiêkszy³y kapita³ Hiszpanii i Portugalii”?

I dodaje: „Porównajcie tylko obyczaje kupieckie w Kadyksie i Lizbonie z obyczaja-

mi kupców amsterdamskich, a natychmiast zrozumiecie, w jak odmienny sposób

wielki lub ma³y zysk od kapita³u wp³ywa na postêpowanie i charakter kupca”��.

Ustrój Holandii jest znacznie bli¿szy modelowi systemu „naturalnej wolnoœci” ni¿

hiszpañski. Im bardziej ustrój gospodarczy przypomina ów modelowy system,

tym wiêksze s¹ w nim zachêty do praktykowania cnót rozwagi i oszczêdnoœci, co

niew¹tpliwie jest dla spo³eczeñstwa korzystne. Tak oto w myœli Smitha etyka

cnót, przedstawiona przede wszystkim w Teorii uczuæ moralnych, splata siê z teori¹

ekonomii i polityk¹ gospodarcz¹.

Rozwoju produkcji nie przedstawia³ Smith jako procesu, który pozbawiony

jest kosztów spo³ecznych czy z³ych stron. Nastanie ducha handlu (commercial spi-rit) prowadzi bowiem do os³abienia cnót obywatelskich, a w konsekwencji te¿ do

zdolnoœci obronnych kraju��. Natomiast wzrastaj¹cy podzia³ pracy skutkuje coraz

��

!��

�� 4�� )� �� 451%45,�� 4�� 1� �� 1,4%1,,�� J�� #$ � �� =

�� % �� % ��

wiêkszym korumpowaniem ludzkiego ducha��. Smith pisze: „Wraz z postêpem

podzia³u pracy ogromna wiêkszoœæ tych, którzy z niej ¿yj¹, a wiêc ogromna masa

ludnoœci, zatrudniona jest jedynie w zakresie kilku bardzo prostych czynnoœci”.

Cz³owiek wykonuj¹cy ca³e ¿ycie parê prostych czynnoœci „nie ma okazji rozwijaæ

swej inteligencji ani te¿ æwiczyæ pomys³owoœci (...) Dlatego te¿ cz³owiek taki od-

zwyczaja siê z natury rzeczy od tego rodzaju wysi³ku i staje siê na ogó³ tak ograni-

czony i ciemny, jak tylko staæ siê mo¿e istota ludzka. Odrêtwienie umys³u [thetorpor of his mind] sprawia, i¿ jest on (...) niezdolny do tego, aby (...) ¿ywiæ jakieœ

szlachetne lub gor¹ce uczucia, a w konsekwencji – do tego, by wyrobiæ sobie jakiœ

sztuczny s¹d nawet o najzwyklejszych obowi¹zkach ¿ycia prywatnego. Jest on

ca³kowicie niezdolny do wyrobienia sobie zdania o wa¿nych i wielkiego zasiêgu

sprawach swego kraju”��. Dehumanizacja pracy, polegaj¹ca na tym, ¿e pracownik

staje siê jedynie trybikiem w systemie produkcji, powoduje ograniczenie zdolnoœci

moralnych cz³owieka��. Smith wskazuje dwojakiego rodzaju œrodki zaradcze, któ-

re maj¹ przeciwdzia³aæ tym z³ym nastêpstwom. Po pierwsze, organizowana przez

rz¹d powszechna edukacja na poziomie podstawowym, finansowana czêœciowo

ze œrodków publicznych i obejmuj¹ca naukê czytania, pisania i arytmetyki, ma

rozwijaæ inteligencjê i zapobiegaæ „odrêtwieniu umys³u”. Po drugie, reformy

maj¹ce na celu wprowadzenie wolnoœci gospodarowania mog¹ przyczyniæ siê do

czêœciowego os³abienia negatywnych skutków dehumanizacji pracy. Wolnoœæ za-

trudnienia prowadzi do zmniejszenia zale¿noœci robotników od bogatych, a przy-

najmniej powoduje, ¿e zale¿noœæ ta jest mniejsza ni¿ w systemie feudalnym. Jak

zauwa¿a Charles L. Griswold, Jr., wolnoœæ sprzedawania swojej pracy jest wed³ug

Smitha nie tylko sprawiedliwa, ale mo¿e te¿ sprzyjaæ w³aœciwemu formowaniu

charakteru. Umo¿liwia bowiem rozwiniêcie tych zdolnoœci, które pozwalaj¹ na

wziêcie odpowiedzialnoœci za samych siebie. Wolnoœæ gospodarowania prowadzi

z jednej strony do wzrostu wzajemnych zale¿noœci miêdzy jednostkami, czyli

usuniêcia jednostronnej zale¿noœci od bogatych, z drugiej zaœ do rozwijania ta-

kich cech, jak poleganie na sobie. Sprzyja zaœ temu wolna konkurencja. Negatyw-

ne nastêpstwa rozwoju wytwórczoœci i podzia³u pracy mo¿e zatem prze³amaæ

konkurencja i wolnoœæ dzia³alnoœci gospodarczej�. Smith, obok ekonomicznego,

��

0�� )��/��2)�� 2)��

�� #$ �� 8�"�� 97 ��"�� D) 8��)� �� 1))�� 9�)�� )�� 0��"�� P��O�� !��)+-5� �� )24 � �� )-4%)5-�� $� �� :�� "�� "�� ; ��% 6�� &�� ()-14%)5)*.7 ��"� @�L� ��;��)��( �� 8�� 5��@��)�� A�BC �� :� K� '�� (��.� �� 41+%43-� &�� "�� "�� >� ��

�� 0�E� ?�� 7��) �� 1�� 0��"�� P��O�� !�� D�� Q�� )+++� �� 1+1%1+4�

�� 6� �� 1� �� ,,3%,,-�� D��

�� M�� % ��"� 6�� :� �� 12%137 @� E��"�� D) >�� ;N:�� <�� !�� O�� 13� )+-4�� 1-3%153�

przedstawia równie¿ etyczne uzasadnienie wolnoœci gospodarowania,

odwo³uj¹ce siê do troski o moraln¹ kondycjê pracowników najemnych.

Mo¿na zatem podsumowaæ, ¿e wizja spo³eczeñstwa, któr¹ Smith roztacza,

jest dwoista. Z jednej strony jest to spo³eczeñstwo wolnych, d¹¿¹cych do w³asnej

korzyœci indywiduów, których dzia³ania uk³adaj¹ siê jednak w dosyæ harmonijn¹

ca³oœæ. Z drugiej zaœ strony jest to spo³eczeñstwo podzielone na ró¿ne grupy klasy

i grupy zawodowe, a interes klasowy czy grupowy czêstokroæ przewa¿a nad inte-

resem ogó³u spo³eczeñstwa, zak³ócaj¹c wówczas dzia³anie mechanizmu produ-

kcji i wymiany. Spo³eczeñstwo harmonii to hipotetyczne spo³eczeñstwo

modelowego „systemu wolnoœci naturalnej”, spo³eczeñstwo kieruj¹cych siê cnot¹

rozwagi niezale¿nych przedsiêbiorców. Spo³eczeñstwo podzielone na realizuj¹ce

swój w³asny, partykularny interes klasy i warstwy jest takim, jakie Smith zna³.

��

!��

0�E�?�� 1+4%1+3� ��"�� =�� :�� "�� "�� "�� > �� =�� 8�� 9� !�� "��>�� >��(8�"�� "�� >�� " �� >��9.�M�� $� �� =�� "�� =�� "�� "��>�� >�� (� �� =�� "�� .� �� "�� J��=�� 8�� > ��"�� "�� $ � �� " �� ="� �� 9� �� 8�� "�� =�� 9� D�� > �� :�� >B �� 8��> � �� "�� $ ��9� � �� % �� :�� % � � �� (�� .� /�"�6� �� 1� �� 44+%4,2� 4-+ � ��7 ��"� ��B �� 0��=�� G$&*'E$&%+H� L�� /� �� B��2 �� C� �� 1221� �� ),*%),+7 <� @�� 6� �� D) 1��)� A�BC �� >��>�� K� '�� (��.� �� 4,-%4347 �� <O�� 1),%115�� =��$� �� :�� #�� " (� �� .� /�� ?�O�� K��V�� $ �� :�� "��=�� = ��"�B ?� K�� <�� 8��)�� 9�) 8�� 1�� !��O�M�� L�� %D�� Q�� 1225� �� 143%14*� !�� $ � �� "�� $ �� "� % �� :=�� 6�� % 8��$ �� "�� "� "�� "� �� 9 % 6�� )�� 8��) �� ;N:�� )++*� �� )5-� J��"� ��$� �� #$ �� 7 ��"� ��B �� E��>� �� -+ � ��7 �� !� (�� !� � �� 3)%*+. �� " �� >�� "�� :�� =�� > �� $� �� #�� >�� 8�� 9 � ��>�� :�� "�$��

„System naturalnej wolnoœci” wystêpuje wtedy, gdy nie istniej¹ narzucane przez

pañstwo ograniczenia prawne w postaci monopoli, przywilejów, administra-

cyjnego limitowania prowadzenia okreœlonej dzia³alnoœci lub wykonywania

pewnych zawodów czy wreszcie instrumentów protekcyjnych, zak³ócaj¹cych

dzia³anie naturalnych mechanizmów ekonomicznych. Wolnoœæ handlu, jak te¿

produkcji, jest – by u¿yæ okreœlenia Bogus³awa Fiedora – „ogólnym warunkiem

ekwiwalentnoœci wymiany” oraz sprawiedliwoœci podzia³u produktu spo³eczne-

go��. Wed³ug Smitha gospodarka oparta na wolnoœci gospodarowania – je¿eli za-

pewni siê egzekwowanie sprawiedliwoœci komutatywnej – jest w stanie

wypracowaæ zbiór regu³ moralnych realizuj¹cych wymagany minimalny poziom

„przyzwoitoœci”. Wolnoœæ ta przynosi równie¿ szereg pozytywnych skutków

spo³ecznych. Trzeba tutaj przede wszystkim wymieniæ zapewnienie sprawiedli-

wego (to znaczy zapobiegaj¹cego na przyk³ad klêskom g³odu) podzia³u arty-

ku³ów pierwszej potrzeby, zapobieganie skutkom dehumanizacji pracy,

promowanie cechy odpowiedzialnoœci oraz sk³anianie do praktykowania cnoty

oszczêdnoœci. Ostatni element ma wielkie znaczenie, gdy¿ stopa oszczêdnoœci

wed³ug Smitha okreœla stopê akumulacji kapita³u (lub inwestycji kapita³owych).

Wzrost bogactwa spo³ecznego zale¿y od wzrostu liczby zatrudnionych w sferze

produkcji oraz od wzrostu wydajnoœci robotników. Ta ostatnia zaœ wi¹¿e siê z po-

stêpuj¹cym podzia³em pracy i specjalizacj¹. Stopieñ podzia³u pracy jest determi-

nowany rozmiarami rynku, co z kolei ma zwi¹zek m.in. z wielkoœci¹ œrodków

finansowych zaanga¿owanych w gospodarce. Oznacza to, ¿e wzrost bogactwa

spo³ecznego jest funkcj¹ wzrostu kapita³u, zale¿nego w³aœnie od oszczêdnoœci��.

Najwiêksze zwiêkszenie maj¹tku mo¿liwe jest tylko w systemie wolnoœci gospo-

darczej. Jedynie w nim gospodarka mo¿e osi¹gn¹æ kres wzrostu – stan stacjonar-

ny – na poziomie najwiêkszej obfitoœci, „jaki jest zgodny z jej naturalnym

otoczeniem”��. W systemach, gdzie wolnoœæ gospodarowania jest w wiêkszym lub

mniejszym stopniu ograniczona, ten kres nast¹pi, jak twierdzi Smith, na ni¿szym

poziomie bogactwa narodu.

Czy Smith wierzy³ w to, ¿e ustanowienie modelowej „wolnoœci naturalnej”

bêdzie kiedykolwiek mia³o miejsce? Mo¿na w to w¹tpiæ. Na pewno uznawa³, ¿e

mo¿na ustanawiaæ prawa maj¹ce na celu stopniowe zwiêkszanie obszarów takiej

��

0�� )��/��2)�� 2)��

�� L� &��<�� )�� )�� E �� )�� )��@� �� A�BC ��,� � �� M� D�� (��.�� )++4� �� 34� < ��=�� $��"�� 8�� 9�� =�� 0�� 8�� 9�� 8�� $� �� = �� 9� �� 8�� 9 ��"� ��"� � �� !��>=�� % ��"� 6� �� :� � )� �� **%-*� �� @�� 8�� 9� �� 8��=�� 9 � 8�� 9 (�� A��. % ��"��@�� -,%-3�

�� L� &�� 31%3,�� /�"� �� 3,%3*�

wolnoœci, tak jak mo¿liwe by³o przezwyciê¿enie „anarchii feudalnej”��. Wszelkich

reform nale¿y dokonywaæ jednak ostro¿nie i rozwa¿nie, przy uwzglêdnieniu

uwarunkowañ spo³ecznych. Nowe regulacje – pisze Smith – nie mog¹ nagle po-

zbawiaæ œrodków do ¿ycia du¿ych grup ludnoœci, gdy¿ by³oby to sprzeczne

z „uczuciem ludzkoœci” (humanity)��. Mo¿na zaryzykowaæ stwierdzenie, ¿e tam,

gdzie przemawia za tym to w³aœnie „uczucie ludzkoœci”, Smith opowiada siê za

utrzymaniem regulacji w gospodarce��. „Wolnoœæ naturalna” staje siê u Smitha

pewnym idea³em skierowanym do ustawodawców, którzy maj¹ stosowaæ go jako

probierz ustanawianych przez siebie przepisów dotycz¹cych gospodarki.

Literatura: Bartley Strong G., Adam Smith and the Eighteenth Century Concept ofSocial Progress, Chicago 1932; Blaszke M., Projekt konstytucji dla Korsyki Jana JakubaRousseau. Aktualizacja idei w dobie Rewolucji Francuskiej, Zamoœæ 2005; Burke E., Roz-wa¿ania o rewolucji we Francji..., prze³. D. Lachowska, Warszawa 2008; Chodoro-

wski J., Adam Smith (1723–1790). ¯ycie i dzie³o autora „Badañ nad natur¹ i przyczynamibogactwa narodów”, Wroc³aw 2002; Cropsey J., Polity and Economy. An Interpretationof the Principles of Adam Smith, The Hague 1957; Dobb M., Teorie wartoœci i podzia³uod Adama Smitha. Ideologia a teoria ekonomii, prze³. W. R¹czkowska, Warszawa 1976;

Evensky J., Adam Smith’s Moral Philosophy. A Historical and Contemporary Perspectiveon Markets, Law, Ethics, and Culture, Cambridge University Press 2007; Fiedor B.,

Model wzrostu gospodarczego Adama Smitha – próba rekonstrukcji i porównania z mode-lem wzrostu Davida Ricarda, [w:] Twórczoœæ ekonomiczna Adama Smitha, M. Noga

��

!��

�� /�"� 6� �� )� �� ,,)� �� =�� $ �� :�� =�� "�� 8�� 9�� "�� :�� "�� $�� $ �"�� M�� = �� "�� D�� >�� "�� #$�� % ��"� �� E�� D) 8��)� A�BC �� >�� >�� K� '�� (��.� �� 1+)%1+17 �� 0�� 8�� 1�� 4�� 8��) �� J�� '�� )+3-� �� *3%**� �� &��"�� (�� '��V�. 8�� 9 ()�� )�� 0��)�. % ��"�B �� &��"�� 0��)�( >�� 3�� A�BC 1))��) �� 6�� J�?� �� (��.� ;N:�� )+-3� �� )-+%12)�

�� "� �� '�� 1��) �� P��O�� : J�� !�� J�� L�::��)+-4� �� 132 � ��

�� "�� % �� %�� "�� &�� =�� E��>� �� 8� �� "��9 % ��"� �� E��>� �� G�� E�� E ��H� 0)�-� � ��)�� E�"�� )+12� �� 5)� !��"�� =�� B �� !� �� H�� ME�� % ��"� �� !� � �� )45%)*27 H� ME�� ( �� 1�� 4�� ;��)� >�� <��"�� 122*� �� +2%+)�+3 (�� $� �� % �� %?�� L��.� D�� ?�� L�� "� �� % ��"� ?� L�� *)%*1�

(red.), Wroc³aw 1993; Forbes D., Sceptical Whiggism, Commerce and Liberty, [w:] Essayson Adam Smith, A.S. Skinner, T.G. Wilson (eds.), Oxford 1975; Galbraith J.K., A Historyof Economics. The Past as the Present, Penguin Books 1989; Griswold Jr., C.L., AdamSmith and Virtues of Enlightenment, Cambridge University Press, New York 1999;

Haakonssen K. The Science of Legislator. The Natural Jurisprudence of David Hume andAdam Smith, Cambridge University Press 1981; Haakonssen K. (ed.), Adam Smith,

Aldershot–Brookfield–Singapore–Sidney 1998; Haakonssen K. (ed.), The CambridgeCompanion to Adam Smith, Cambridge University Press 2006; Hegel G.F.W., Zasadyfilozofii prawa, prze³. A. Landman, PWN 1969; Hollander S., The Economics of AdamSmith, University of Toronto Press, Toronto and Buffalo 1973; Hont I.; Ignatieff M.

(eds.), Wealth and Virtue. The Shaping of Political Economy in the Scottish Enlightenment,Cambridge 1983; Hume D., Traktat o naturze ludzkiej, prze³. Cz. Znamierowski,

Warszawa 2005; Kennedy G., Adam Smith. A Moral Philosopher and His Political Eco-nomy, wyd. Palgrave Macmillan, Basingstoke–New York 2008; Klimczak B., Etykagospodarcza, wyd. 5 uzup, Wroc³aw 2006; Lamb R., Adam Smith’s Concept of Alienation,

Oxford Economic Papers, vol. 25, 1973; Legowicz J., Wstêp, [w:] Rousseau J.J., Emil,czyli o wychowaniu, Wroc³aw 1955, t. 1; Lemaître J., Jan Jakób Rousseau, prze³. S. Turowski,

K. WoŸnicki, Kraków–Warszawa 1910; McLean I., Adam Smith, Radical and Egalita-rian. An Interpretation for the Twenty-First Century, Edinburgh 2006; Muller J.Z.,

Adam Smith in His Time and Ours. Design the Decent Society, Princeton, New Jersey

1995; Olszewski H., Zmierczak M., Historia doktryn politycznych i prawnych, wy-

danie 2, Poznañ [b.r.]; Oz-Salzberger F., The political theory of the Scottish Enlighten-ment, [w:] The Cambridge Companion to the Scottish Enlightenment, A. Broadie (ed.),

Cambridge 2003; Pack S.J., Capitalism as a Moral System. Adam Smith’s Critique ofthe Free Market Economy, Edward Elgar Publishing, Aldershot–Brookfield, 1991;

Pieliñski K., Konserwatyzm jako oswajanie chaosu œwiata empirycznego. (PrzypadekEdmunda Burke’a), Warszawa 1993; Raphael D.D., Adam Smith, Oxford University

Press, Oxford–New York 1985; Ross I.S., The Life of Adam Smith, Oxford 1995; Rous-

seau J.J., Rozprawa o pochodzeniu i podstawach nierównoœci miêdzy ludŸmi, [w:] Rousse-

au J.J., Trzy rozprawy z filozofii spo³ecznej, prze³. H. Elzenberg, PWN 1956; Rydz R.,

Edmund Burke na œcie¿kach wolnoœci, Poznañ 2005; Skinner A.S., Adam Smith and theRole of the State. A paper delivered in Kirkcaldy on 5�� June 1973, at a symposium to comme-morate the 250�� anniversary of the birth of Adam Smith, Glasgow 1974; Skinner A.S.,

A System of Social Science. Papers Relating to Adam Smith, second edition, Oxford

1996; Smith A., Badania nad natur¹ i przyczynami bogactwa narodów, t. 1, prze³.

S. Wolff, O. Infeld, Z. Sadowski, t. 2: prze³. A. Prejbisz, B. Jasiñska, Warszawa 2007;

Smith A., Essays on Philosophical Subjects, W.P.D. Whightman, J.C. Bryce, I.S. Ross

(eds.), Oxford 1980; Smith A., Lectures on Jurisprudence, R.L. Meek, D.D. Raphael,

P.G. Stein (eds.), Oxford 1978; Smith A., Teoria uczuæ moralnych, prze³. D. Petsch,

Warszawa 1989; Smith A., The Theory of Moral Sentiments, A.L. Macfie, D.D. Raphael

(eds.), Indianapolis 1984; Lewiñski J.S., Twórcy ekonomji politycznej (fizjokraci –

��

0�� )��/��2)�� 2)��

Smith – Ricardo). Wstêp do historii doktryn ekonomicznych, Lublin 1920; Stankiewicz

W., System ekonomiczny Adama Smitha, Warszawa 1978; Starobinski J., Jean-JacquesRousseau. „Przejrzystoœæ i przeszkoda” oraz siedem esejów o Rousseau, prze³. J. Wojcie-

szak, Warszawa 2000; Teichgraeber III R.F., ‘Free Trade’ and Moral Philosophy.Rethinking the Sources of Adam Smith “Wealth of Nations”, Durham 1986; Thompson E.P.,

The Moral Economy of the English Crowd in the Eighteenth Century, Past & Present, 1971,

no 50; Tokarczyk T., Winstantley, Warszawa 1975.

The Image of the Society and the State in the Work of Adam Smith(Summary)

� � � �� !" #�

� � �� $�� %��!� & � ��%� ��

�&� �� & �� !��" #� � � ��

�� &� � � �� %�� !�� '

��%�� " � � �� !�� '

��!�� %�� ! �� !��

�� (� ��" ) � �� ! �� '

��! *�� ! !��+� � � ��

�� %�� " ) � �� %�� !�� & �� !�,�

� �� &�� !�� ! �� $��&� �� " *) � �� ! !��'

��+ �� & �� !��! �� !�� %�� '

�� %�� -�"�" ��!�� %�!�� %� �� %�

!�� %�� . �� (��" ��

�� &�� !�� *� � �� ! !��+ ��

� � ��! ��" /��%�� !� ��!� ��%� � � !�� '

,�� " �� *� � ��!��

� �� %�� $��" �� !! �� !� ��

�� !� �� &�� "

� ��

!��

A�� R��-W��

Przywileje wyborcze mniejszoœci narodowych– polityka antydyskryminacyjna pañstw europejskich

Wprowadzenie

Problematyka mniejszoœci narodowych zosta³a dostrze¿ona zarówno przez

spo³ecznoœæ miêdzynarodow¹, jak i pañstwa Europy, o czym œwiadczyæ mog¹

liczne regulacje prawne, maj¹ce na celu stworzenie mechanizmów chroni¹cych

cz³onków tych mniejszoœci przed dyskryminacj¹. Maj¹ one charakter wielop³asz-

czyznowy, lecz wyró¿nia je koniecznoœæ zachowania niezwyk³ej ostro¿noœci przy

ich stanowieniu, co wynika z konfliktogennego charakteru spo³eczeñstwa – zró¿-

nicowanego narodowoœciowo i etnicznie. O delikatnoœci tej kwestii œwiadczyæ

mog¹ ju¿ problemy z wypracowaniem konsensusu w kwestii prawnego okreœle-

nia definicji mniejszoœci narodowych, która by³aby do zaakceptowania przez

wszystkie pañstwa�.

Ochrona mniejszoœci narodowych odnosi siê do wszystkich sfer ¿ycia publicz-

nego, niemniej jednak, o ile w odniesieniu do praw kulturalnych, oœwiatowych,

wyznaniowych czy jêzykowych obowi¹zuj¹ce regulacje s¹ doœæ obszerne, to gwa-

rancje efektywnej partycypacji w ¿yciu publicznym poprzez wybory do organów

przedstawicielskich zazwyczaj ograniczaj¹ siê do ogólnej formu³y antydyskry-

minacyjnej.

Akty dyskryminacji w stosunku do mniejszoœci narodowych teoretycznie

przybieraæ mog¹ dwie formy: bezpoœredni¹ lub poœredni¹. W odniesieniu do

praw wyborczych, które czêsto s¹ gwarantowane ju¿ na poziomie konstytucyj-

nym, stwierdziæ nale¿y, ¿e o ile w przesz³oœci przejawem dyskryminacji bezpo-

œredniej by³y np. cenzusy wyborcze oparte na kryterium pochodzenia czy rasy,

��

� �� !� �� " � #�$ �� %�� &� '�(�� )#��(�(�'�� *��+� ,�-�# .//!�� !� � #�$ �� 0��%�� 1�� !�� 2� '�3�-�#�4� *3��1�� )#��(�(�'�� *��+� ,�-�# � 5� �� " 6 � #�$ ��"� ��# � ��$�� %&'& �� *47,�� 8� �� 6! � #�

obecnie w pañstwach europejskich ta forma w³aœciwie nie wystêpuje. Nale¿y jed-

nak zauwa¿yæ, i¿ formalne zagwarantowanie cz³onkom mniejszoœci narodowych

takich samych praw jak pozosta³ym obywatelom, nie zawsze bêdzie równoznacz-

ne z brakiem dyskryminacji wobec tej grupy spo³eczeñstwa. Utrzymywanie

pozornie neutralnych warunków, które z uwagi na specyfikê mniejszoœci narodo-

wych, a przede wszystkim ich znacznie mniejsz¹ liczebnoœæ i czêste rozproszenie

terytorialne, stawiaæ je mo¿e w sytuacji niekorzystnej wzglêdem wiêkszoœci,

wype³niaæ czêsto bêdzie znamiona dyskryminacji poœredniej.

Dla przeciwdzia³ania tym negatywnym konsekwencjom pañstwa realizuj¹

politykê antydyskryminacyjn¹, jej g³ównym narzêdziem s¹ zaœ tzw. dzia³ania wy-

równawcze (nazywane równie¿ dyskryminacj¹ pozytywn¹ lub wyrównawcz¹).

Polegaj¹ one na wprowadzeniu przez pañstwo pewnych preferencji dla przedsta-

wicieli mniejszoœci narodowych celem zmniejszenia faktycznych nierównoœci po-

miêdzy nimi a wiêkszoœci¹ spo³eczeñstwa oraz wyrównania szans w odniesieniu

do np. posiadania swoich przedstawicieli w organach przedstawicielskich.

Poprzedzaj¹c rozwa¿ania dotycz¹ce konkretnych rozwi¹zañ prawnych, nale¿y

równie¿ wskazaæ, ¿e sama idea podejmowania œrodków prawnych dla zapewnie-

nia mniejszoœciom narodowym reprezentacji w parlamencie ma swoje teoretycz-

ne podstawy w koncepcji demokracji deskryptywnej, zak³adaj¹cej, i¿ sk³ad tego

organu powinien odzwierciedlaæ charakterystykê struktury spo³eczeñstwa, jak

równie¿ w koncepcji demokracji konsocjonalnej (uzgodnieniowej) zapropono-

wanej przez A. Lijpharta�.

Mniejszoœci narodowe a wybory – uwarunkowania miêdzynarodowe

Na forum miêdzynarodowym kwestia praw mniejszoœci narodowych stano-

wi przedmiot wielu dokumentów przyjêtych w ramach organizacji miêdzynaro-

dowych, takich jak: Unia Europejska, Rada Europy, ONZ czy OBWE. Ponadto

wspomnieæ nale¿y o regulacji tej problematyki w ró¿nego rodzaju aktach dwu-

stronnych i wielostronnych, równie¿ o charakterze niewi¹¿¹cych deklaracji, jak

przyk³adowo wypracowany w ramach Inicjatywy Œrodkowoeuropejskiej instru-

ment dotycz¹cy ochrony praw mniejszoœci narodowych z 1994 r. Niemniej jednak

celem gwarancji przewidzianych w dokumentach miêdzynarodowych jest przede

wszystkim ochrona mniejszoœci przed dyskryminacj¹ w ¿yciu spo³ecznym, kultu-

rowym czy ekonomicznym. Koniecznoœæ podejmowania przez pañstwa œrodków

zapewniaj¹cych równe szanse w ¿yciu politycznym zaczê³a byæ uwzglêdniana

dopiero w aktach z lat dziewiêædziesi¹tych XX wieku.

W kontekœcie praw wyborczych mniejszoœci narodowych wiele istotnych do-

kumentów zosta³o przyjêtych w ramach dzia³ania Konferencji Bezpieczeñstwa

��

�##� ��(�-��3�

� 9� &��%� �� :��#��(��+� ��-��#��(�� +�� ;��#��<� =� #� . �/�� ./"$ �� >��(�� =� �� .6" � #�

i Wspó³pracy w Europie (KBWE), przekszta³conej w 1994 r. w Organizacjê Bezpie-

czeñstwa i Wspó³pracy w Europie (OBWE).

Po pierwsze, przywo³aæ nale¿y Dokument Spotkania Kopenhaskiego w Sprawie

Ludzkiego Wymiaru KBWE z 1990 r.�, w którym zosta³ wyra¿ony w punkcie 35

obowi¹zek respektowania przez pañstwa prawa osób nale¿¹cych do mniejszoœci

narodowych do efektywnego udzia³u w sprawach publicznych. Co prawda nie

odniesiono siê w tym dokumencie wprost do praw wyborczych, jednak po raz

pierwszy jako œrodek realizacji przez pañstwa polityki antydyskryminacyjnej

zosta³y uznane dzia³ania wyrównawcze, polegaj¹ce na przyznaniu pewnych

przywilejów cz³onkom mniejszoœci narodowych, maj¹ce na celu zapewnienie ich

rzeczywistej, a nie tylko formalnej, równoœci. WyraŸnie wskazano równie¿, i¿

tego rodzaju inicjatywy nie maj¹ charakteru dyskryminuj¹cego wzglêdem wiêk-

szoœci�.

Dokumentem miêdzynarodowym, który wychodzi poza deklaracje antyskry-

minacyjne, s¹ natomiast opracowane pod auspicjami Wysokiego Komisarza do

spraw Mniejszoœci Narodowych OBWE tzw. Rekomendacje Lund w sprawie sku-

tecznego uczestnictwa mniejszoœci narodowych w ¿yciu publicznym�, w tym

przede wszystkim cztery akty poœwiêcone wyborom, w których nie tylko podkreœ-

lono znaczenie procesu wyborczego jako elementu udzia³u w ¿yciu politycznym

(rekomendacja nr 7), ale równie¿ zosta³y wskazane konkretne dzia³ania, maj¹ce

na celu zagwarantowanie mniejszoœciom narodowym równych szans wybor-

czych. W rekomendacji nr 9 wskazano na nastêpuj¹ce œrodki: wprowadzenie

jednomandatowych okrêgów wyborczych – w przypadku gdy mniejszoœci s¹

skoncentrowane terytorialnie, je¿eli zaœ taki stan rzeczy nie zachodzi – zastosowa-

nie proporcjonalnego systemu wyborczego, przyjêcie metody g³osowania prefe-

rencyjnego – Single Transferable Vote (STV) lub Alternative Vote (AV) oraz obni¿enie

progów wyborczych dla komitetów reprezentuj¹cych mniejszoœci narodowe.

Ponadto w komentarzu do tej rekomendacji, przygotowanym przez Biuro Insty-

tucji Demokratycznych i Praw Cz³owieka OBWE�, wspomniano równie¿ o œrod-

kach, które nie zosta³y co prawda wyra¿one w niej wprost, ale spe³niaj¹ ten sam

cel, takich jak przeznaczenie sta³ej puli miejsc w parlamencie dla przedstawicieli

mniejszoœci narodowych czy te¿ wdro¿enie mechanizmu nadreprezentacji tych

grup. W rekomendacji nr 10 zawarto natomiast zalecenia dotycz¹ce okrêgów wy-

borczych. Wskazano, i¿ ich granice powinny byæ ustalane w sposób preferencyjny

dla mniejszoœci narodowych. Nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e dokument ten nie po-

siada charakteru wi¹¿¹cego, a zatem wskazane w nim rozwi¹zania mog¹ stano-

��

��

� ?��#( �1�(��#�� &�1�#3��@� &�#A��#+� � �1�� -��@� �� &>�2� ��-�� B#�(�(�( �1��'�;��#��3�� .//.�

� �� 0��%��(�� $�� ) �� >�� (��C� � 2��1��(�� &�#�-�� +�� .6�

� *�� +�� "�� , ��-� �� .�� +� � �� ,/�� .�� D��#��(��# �# B#(��#�2(#� ��-�(��#�� % .///$ ��33��@�

� 0�� 1�� .�� ,�� >�� B#�(�(�+�?��(��#�3 � �� *�� 7>�2� �� /�

wiæ jedynie formê sugestii i zaleceñ skierowanych do pañstw cz³onkowskich

OBWE.

Wi¹¿¹cy charakter posiadaj¹ natomiast dokumenty odnosz¹ce siê do praw

mniejszoœci narodowych, które zosta³y przyjête w ramach dzia³alnoœci Organiza-

cji Narodów Zjednoczonych (ONZ), przy czym w interesuj¹cym nas zakresie za-

warte w nich regulacje maj¹ du¿o bardziej ogólny charakter. Miêdzynarodowy

Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych w art. 27 stanowi, i¿: „w pañstwach,

w których istniej¹ mniejszoœci etniczne, religijne lub jêzykowe, osoby nale¿¹ce do

tych mniejszoœci nie mog¹ byæ pozbawione prawa do w³asnego ¿ycia kulturalne-

go, wyznawania i praktykowania w³asnej religii oraz pos³ugiwania siê w³asnym

jêzykiem wraz z innymi cz³onkami danej spo³ecznoœci”�. Regulacja ta pomija jed-

nak¿e problematykê partycypacji w ¿yciu politycznym.

Bardziej precyzyjne w tej kwestii s¹ postanowienia Miêdzynarodowej Kon-

wencji w Sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej, która

w art. 5 zobowi¹zuje pañstwa bêd¹ce jej stronami m.in. do zagwarantowania rów-

noœci wobec prawa wszystkim, bez ró¿nic ze wzglêdu na pochodzenie narodowe

b¹dŸ etniczne, a zw³aszcza zapewnienie mo¿liwoœci korzystania z „praw politycz-

nych, w szczególnoœci prawa do udzia³u w wyborach – do g³osowania i do kandy-

dowania – na zasadzie powszechnego i równego prawa wyborczego, do

uczestniczenia w rz¹dzie, jak równie¿ w kierowaniu sprawami publicznymi na

wszystkich szczeblach oraz prawa do równego dostêpu do s³u¿by publicznej” �.

Kolejnym dokumentem wypracowanym na forum ONZ, aczkolwiek niepo-

siadaj¹cym charakteru wi¹¿¹cego, jest w omawianym zakresie Deklaracja Praw

Osób Nale¿¹cych do Mniejszoœci Narodowych lub Etnicznych, Religijnych i Jêzy-

kowych z 1992 r.�, stwierdzaj¹ca w art. 2, i¿ osoby nale¿¹ce do mniejszoœci maj¹

prawo do skutecznego uczestnictwa na szczeblu pañstwowym i regionalnym

w decyzjach dotycz¹cych spo³ecznoœci, do których nale¿¹ lub regionów, gdzie za-

mieszkuj¹, w sposób daj¹cy siê pogodziæ z ustawodawstwem krajowym. Ponadto

pañstwa powinny przyjmowaæ œrodki zapewniaj¹ce mniejszoœciom mo¿liwoœæ

pe³nej i skutecznej realizacji wszystkich przys³uguj¹cych im praw i wolnoœci.

W kontekœcie ochrony uprawnieñ wyborczych w ramach ONZ przywo³aæ na-

le¿y równie¿ rekomendacje bêd¹ce efektem Œwiatowej Konferencji Przeciw Rasi-

zmowi, Dyskryminacji Rasowej, Ksenofobii i Zwi¹zanej z Nimi Nietolerancji,

maj¹cej miejsce w 2001 r. w Durbanie (RPA). Bez wzglêdu na spory, jakie zasz³y

w zwi¹zku z przyjêciem dokumentów koñcowych na tym spotkaniu, warto zwró-

ciæ uwagê na ujêty w Deklaracji i Programie Dzia³ania postulat promowania „rze-

��

�##� ��(�-��3�

� '�;��#�� ( �� 7��(�-��3 � ��-�(��#�3 �(��(� �� 1��1�� E�� #�� .5 @��#�� ./55 �� ?��)� � ./== �� E� "!� 1�� .5=��

� '�;��#�� &�#��#+� � �1�� ,��+� ��-��3 D�� ?��#�+� ��+�(��(� �� 1��1�� E�� #�� = �� ./55 �� ?��)� � ./5/ �� E� �8� 1�� .!=��

� ?��-��+� ��7�CE�-�FG�3 ��'#��+��H� E��3 -� 2(#��#�3� ��-�@�+#�3 � �;��3� ��-�+� I@��#�� 7@C-#�@� 7EI #� 6=J."8 1��+;(� � 1��-��#� � �#�� . @��#�� .//� ��

czywistej”, a nie tylko formalnej, równoœci mniejszoœci narodowych wobec prawa

oraz ich „efektywnego” uczestnictwa w ¿yciu publicznym (pkt 47)�.

Dzia³ania w zakresie okreœlenia prawnego statusu mniejszoœci narodowych

by³y podejmowane równie¿ przez Radê Europy. Obok ogólnej klauzuli anty-

dyskryminacyjnej zawartej w Protokole Dodatkowym Nr 12 do Europejskiej

Konwencji Praw Cz³owieka i Podstawowych Wolnoœci, który do podpisu zosta³

otwarty w listopadzie 2000 r.��, przede wszystkim wymieniæ nale¿y Konwencjê

ramow¹ Rady Europy o ochronie mniejszoœci narodowych z 1995 r.�� oraz Euro-

pejsk¹ kartê jêzyków regionalnych lub mniejszoœciowych��. W odniesieniu do

praw wyborczych szczególnie istotny jest art. 15 Konwencji, w którym pañstwa-

strony zobowi¹zuj¹ siê do stworzenia warunków niezbêdnych dla „rzeczywis-

tego uczestniczenia przez osoby nale¿¹ce do mniejszoœci narodowych w ¿yciu kul-

turalnym, spo³ecznym i gospodarczym, jak równie¿ w sprawach publicznych,

zw³aszcza tych, które ich dotycz¹”. Artyku³ 4 dopuszcza natomiast wprowadzanie

do porz¹dku prawnego œrodków preferencyjnych dla zapewnienia rzeczywistej

równoœci we wszystkich sferach ¿ycia ekonomicznego, spo³ecznego, kulturalnego

i politycznego pomiêdzy osobami nale¿¹cymi do tych mniejszoœci a pozosta³ymi,

uznaj¹c, ¿e dzia³ania takie nie bêd¹ uznawane za akty dyskryminacji.

Przechodz¹c na koniec do regulacji ponadnarodowej, nale¿y zauwa¿yæ, ¿e

prawo Unii Europejskiej do problemu wyrównywania szans wyborczych mniej-

szoœci narodowych wprost siê nie odwo³uje, co wynika zapewne ze specyficznego

charakteru organizacji i z³o¿onej problematyki statusu tych grup oraz ich partycy-

pacji w ¿yciu politycznym, któr¹ trudno by³oby uregulowaæ w aktach prawa

wspólnotowego bezpoœrednio stosowanych w pañstwach cz³onkowskich. Akty

prawa UE pocz¹tkowo dotyczy³y wy³¹cznie sytuacji mniejszoœci jêzykowych

i kulturowych, natomiast od pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych dostrzegaæ równie¿

zaczêto problemy innego rodzaju, wyró¿nione ze wzglêdu na kryterium narodo-

woœciowe, przy czym dotychczasowe regulacje prawne koncentruj¹ siê przede

wszystkim na przeciwdzia³aniu dyskryminacji w zakresie zatrudnienia, dostêpu

do edukacji, opieki zdrowotnej i socjalnej, jêzyka oraz kultury.

Warto jednak przywo³aæ postanowienia art. 13 Traktatu Amsterdamskiego

z 1997 r., które przyznaj¹ Radzie dzia³aj¹cej jednomyœlnie na wniosek Komisji

i w porozumieniu z Parlamentem Europejskim mo¿liwoœæ podjêcia dzia³añ zwal-

czaj¹cych ka¿dy przejaw dyskryminacji, tak¿e ze wzglêdu na pochodzenie etniczne.

��

��

� ��#� (��( ?��-��+� � ��@��?��#�� K��(��+ &�#A��#+� ��?��#�+� ��+� &��#�A�� I��G��#�+ � E�� E��(�-��#+�� ?��# �� ". ��1#��L! ��H#�� .� 1��1��#�+ �C�#��F 1�� -��;� ��(;1#� #� �(��#�� 7EI� ��#��@�

�� (��C� E� .� �� &�#��#+� � �3��#�� 1�� 1��(��3��-#�H�� 6 -��(��1�� (��( ��(;1#� #� �(��#�� 2��1�� @�1-�

�� &�#��#+� �� 3��#�� #��+��H� #��3 �1��G��#� � �(��@� �#�� . -�(�@�.//8 �� ?��)� � � � �� E� �� 1�� /��

�� 2��1�+�� (� +;��C� ��@��#�-#�3 -��#��+��H��3� �(��@� 8 -��(�1�� .//� �� 2��1��# ��(� �� E� .8=�

Ponadto w 2000 r. zosta³a przyjêta dyrektywa o równym traktowaniu nieza-

le¿nie od pochodzenia rasowego lub etnicznego��, otwieraj¹ca pañstwom cz³on-

kowskim drogê do podejmowania szczególnych œrodków dla zapobie¿enia lub

zrekompensowania niekorzystnej sytuacji, w jakiej znajduj¹ siê mniejszoœci naro-

dowe. WyraŸnie wskazano, i¿ celem tej regulacji jest zwalczanie wszelkich form

dyskryminacji, w tym dyskryminacji poœredniej, któr¹ zdefiniowano w art. 2 p.

1b, jako wystêpuj¹c¹ wówczas, „gdy pozornie neutralny przepis, kryterium lub

praktyka mo¿e doprowadziæ do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób dane-

go pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób, chyba ¿e

taki przepis, kryterium lub praktyka jest obiektywnie uzasadniona prawnie uza-

sadnionym celem, a œrodki maj¹ce s³u¿yæ osi¹gniêciu tego celu s¹ odpowiednie

i konieczne”. Jak wspomniano ju¿ we wstêpie, z t¹ form¹ dyskryminacji mniej-

szoœci mamy czêsto do czynienia w przypadku biernego prawa wyborczego, acz-

kolwiek sama dyrektywa do zagadnieñ partycypacji mniejszoœci narodowych

w ¿yciu politycznym bezpoœrednio siê nie odnosi.

Generalny zakaz dyskryminacji ze wzglêdu na przynale¿noœæ do mniejszoœci

narodowych zosta³ równie¿ wprost wyra¿ony w art. 21 Karty Praw Podstawo-

wych��.

Uprzywilejowanie mniejszoœci narodowych w prawie wyborczympañstw europejskich

Miêdzynarodowe zobowi¹zania pañstw w zakresie ochrony mniejszoœci na-

rodowych z pewnoœci¹ przyczyniaj¹ siê do wdra¿ania odpowiednich mechaniz-

mów na poziomie prawa krajowego. Jak wskazuje analiza odpowiednich

regulacji miêdzynarodowych, w odniesieniu do œrodków przeciwdzia³aj¹cych

dyskryminacji mniejszoœci narodowych w prawie wyborczym, wi¹¿¹cych stan-

dardów miêdzynarodowych nie wypracowano, wobec czego pañstwa maj¹

w tym zakresie du¿¹ swobodê��.

W Europie dzia³ania wyrównawcze przyjmuj¹ zazwyczaj jedn¹ z dwóch

form. Po pierwsze, niektóre pañstwa prawnie gwarantuj¹ przedstawicielom

mniejszoœci sta³¹ liczbê miejsc w parlamencie. Po drugie, poszczególne grupy

czêsto korzystaj¹ z pewnych przywilejów w ramach procedury wyborczej, które

przyk³adowo polegaæ mog¹ na zwolnieniu ich z koniecznoœci przekroczenia pro-

gów wyborczych albo obni¿eniu wymogów co do liczby podpisów obywateli,

��

�##� ��(�-��3�

�� ?��(��)2 � J6"J�2� �#�� / �� 1��+G�� F�� ; �C�#�@�(��(��#�� C �� @-;�� #� 1�3��#�� -� �(#��#� 1��+;(� � �#�� / �� ?��##�� )��;�� )#�� 2��1�+��+ , .! � ./J =J� �� L �5�

�� &��(� �� (��3 )#�� 2��1�+��+� ?��)�� )2 � � = �� * " "�� -� (��CF#�M (�� +� 1�-�(�� 1�%�(��#��+��H� #��3� 1�-�(��; �1��

��-�+��#�� 1��+GG ��#�+� 1�H��#��+�� 1�-�(��; #��(��-#G� +�� (�F 1�-�(��; ��(��+#G� �� N�� 2 ��2��!��2 �3�� !�� :�(�� < � !� (� 8� �� .� � #�

koniecznych dla skutecznego zarejestrowania listy kandydatów, b¹dŸ te¿ w ogóle

rezygnacja z tego obowi¹zku.

Pierwsze rozwi¹zanie zosta³o zastosowane w S³owenii i Chorwacji, aczkol-

wiek szczegó³owa regulacja w obu pañstwach wykazuje znaczne odrêbnoœci.

S³oweñska konstytucja z roku 1991�� wprost przewiduje w art. 80 ust. 3, ¿e

dwa miejsca w Zgromadzeniu Narodowym (Dr�avni zbor), spoœród ca³kowitej liczby

dziewiêædziesiêciu, powinny przypadaæ mniejszoœciom narodowym, tj. Wêgrom

i W³ochom (po jednym). Ich przedstawiciele s¹ wybierani w specjalnych okrêgach,

utworzonych na terenach, gdzie zamieszkuje dana grupa narodowoœciowa, spoœród

kandydatów, których zg³oszenie musi byæ poparte podpisami co najmniej trzydzie-

stu wyborców, równie¿ nale¿¹cych do danej mniejszoœci��. Przydzia³ mandatu

nastêpuje przy zastosowaniu odmiany wiêkszoœciowego systemu wyborczego,

tzw. metody Bordy (Jean-Charles de Borda)��, co jest wyj¹tkiem od systemu mie-

szanego stosowanego w odniesieniu do pozosta³ych osiemdziesiêciu oœmiu man-

datów. Na marginesie nale¿y zauwa¿yæ, ¿e z preferencji wyborczych nie

korzystaj¹ pozosta³e mniejszoœci narodowe zamieszkuj¹ce terytorium S³owenii

(nawet od kilkuset lat), gdy¿ taki status nie zosta³ im oficjalnie przyznany�. Wska-

zaæ tu nale¿y Chorwatów, stanowi¹cych ok. 2,74% spo³eczeñstwa, oraz Serbów,

których udzia³ wynosi ok. 2,4%. Dla porównania, mniejszoœæ wêgierska stanowi

ok. 0,43%, a w³oska ok. 0,16% wszystkich obywateli S³owenii��.

W odró¿nieniu od S³owenii konstytucja Chorwacji z 1990 r. w kwestiach

zwi¹zanych z okreœleniem konkretnej liczby deputowanych reprezentuj¹cych

mniejszoœci narodowe, jak i warunków oraz procedury ich wyboru, odsy³a do

regulacji ustawowej.

��

��

�� "�� 45 !�� %&&% ��2 (�� #�� +��.//6�� I�� (� � � ��(� 68 7��#�+� ��+ �� I@��#�� E��@� ��#�� 6�� -��-�

-7�8-�� )��#� -��(��1�-��-�O�#�+�� P(� 66J/�� 5 J/8�.6J/5L��-�Q�)��5=J/=L��-�Q�)��= J� �� I@��#�� (� =6 ��#�+� ��+ �� ;@�3�#��+��H��3 @��+G 1��

��#�� 1��A��#�@� 1�� 1��G�� #��(C�� #�+G �� #�+��+ 1�FG��#�@��1�� (C�� (��#� +��( #�� +��#� �� #�+�#��+ 1�FG��#�@�� %��#�� @��#�� +�� @�+G ��#��(C��@ 1��A��#+� ��C��#�� #�� (� �G 1��#� �� ;@��+ ��+� ��+� �(C�� 1��#�+� ��#��(��1�#�(�� &�#��( ��#� +�� 1�� #�� +� -��; 1�#�(C� �C�#G -�� #��(C��#�3#� ��(�3 �� @��#�� #�(��( ��F��-�+#��1��#�+� ��; � +��# 1�#�( �#��+ ��(� /8�� E��(;1#�� 1�#�(� ��(� 1�� 1��@C-#�3��#��(C� �G ��#�� &�#�� (C�� -� #�+��;�+ 1�#�(C�� ;@�3 �#��+��H��3� �(��+G ��#��(� ��#��F� � 1��1�� @�� C3 -� ��;�+ ��#��(C� �� (; ��G -��; 1�#�(C�� 1��-� ��#��(� ��+� -��#�� 1��1��#� 1��;@��G ��+; ��G � ��#�H� ��#(��#�3 -� �3 1��(��-��

� ?�A�#�+��#��+��H� #��+ #�� (�� (�� F��#��GFG��#��1��;��#��@�� G�� 1�%�(�� +G 1��#G ��; � ��(�� #��#��1��@C-#�3 @��1 �� 1��+G� �(�(��#��+��H� #��3� �(C��GF� ��; ��F-��H�G��(�#�� @C-#�+ �3��#� 1��#�+�

�� @ �#�� .//. �� (�(#� �1�� 1��3#� �1��G��#�� ! �� #�� @-;�#�� (��#��H�$ 1�� B� '��#�� -�� 9�� ,+�-��#� � .��-(��#�(�O#� B#A��(�O#�'��R�� '��3 � .� ��1��3�

Przyjêta w roku 2002 ustawa konstytucyjna o prawach mniejszoœci narodo-

wych�� w art. 7 ust. 7 gwarantuje im posiadanie reprezentacji w parlamencie Chor-

wacji (Hrvatski sabor), w organach w³adzy lokalnej oraz innych podmiotach

w³adzy publicznej. W art. 19 konkretnie zaœ wskazano, ¿e cz³onkowie mniejszoœci

narodowych powinni w sumie wybieraæ co najmniej piêciu, ale nie wiêcej ni¿

oœmiu deputowanych w specjalnych okrêgach wyborczych, na zasadach okreœlo-

nych w przepisach ordynacji wyborczej do parlamentu, które w ¿aden sposób nie

mog¹ przyznanych uprawnieñ ograniczaæ. Ponadto ustawa ta okreœli³a, i¿ mniej-

szoœciom narodowym, które stanowi¹ poni¿ej 1,5% ca³ej ludnoœci Chorwacji,

nale¿y zagwarantowaæ co najmniej jedno, ale nie wiêcej ni¿ trzy miejsca w parla-

mencie, natomiast te spoœród nich, których cz³onkowie stanowi¹ ponad 1,5%

wszystkich Chorwatów, powinni otrzymaæ prawo wybrania co najmniej czterech

deputowanych.

Ordynacja wyborcza do parlamentu chorwackiego�� poœwiêca prawom mniej-

szoœci narodowych do posiadania reprezentacji w parlamencie osobny tytu³,

gdzie doprecyzowano postanowienia ustawy konstytucyjnej. Zgodnie z art. 15

przyznano im prawo do wybrania oœmiu przedstawicieli do parlamentu w specja-

lnych okrêgach wyborczych, ustanowionych na terytorium Chorwacji. Maj¹c na

uwadze liczebnoœæ poszczególnych grup, kolejny artyku³ doprecyzowuje, ¿e

cz³onkowie mniejszoœci serbskiej wybieraj¹ trzech deputowanych, wêgierskiej

i w³oskiej po jednym przedstawicielu, czeskiej oraz s³owackiej wspólnie jednego,

ponadto jeden deputowany jest wy³aniany ³¹cznie przez mniejszoœæ albañsk¹,

czarnogórsk¹, macedoñsk¹ i s³oweñsk¹, podobnie jedn¹ osobê wybieraj¹ razem

mniejszoœci: austriacka, bu³garska, niemiecka, polska, romska, rumuñska, rosyj-

ska, turecka, ukraiñska, walachijska oraz ¿ydowska��. Rozdzia³ mandatów parla-

mentarnych odbywa siê z zastosowaniem systemu wiêkszoœci zwyk³ej, przy czym

w przypadku, gdy dwóch lub wiêcej kandydatów uzyska tak¹ sama liczbê

g³osów, g³osowanie zostaje powtórzone.

Nale¿y równie¿ wspomnieæ, ¿e sta³a pula miejsc przeznaczonych dla mniej-

szoœci narodowych wystêpuje w prawie wyborczym na Cyprze, gdzie dwadzie-

œcia cztery mandaty parlamentarne zosta³y zarezerwowane dla Turków. Obecnie

jednak pozostaj¹ one nieobsadzone, co jest wynikiem trudnej sytuacji politycznej,

skutkuj¹cej bojkotowaniem wyborów przez cypryjsk¹ mniejszoœæ tureck¹.

Drugi rodzaj œrodków stosowanych w Europie w ramach mechanizmu dys-

kryminacji pozytywnej, polegaj¹cy na wprowadzeniu pewnych przywilejów dla

��

�##� ��(�-��3�

�� )�(�� #�(�(��+#� � �#�� ." @��#�� 1��3�#��+��H� #��3� :��-�� -�� E��#�� #�O�#�� E� .88J� ��

�� 7��#�+� �� 1��-��#(� 3��@�� 6�� ;�-�� 2:E��#� E�O�#�<� E� ..5J//� . /J � 8"J "�

�� F� &� �� 1��#�#�� +��#�� (��3 ��#��(C� �#��+��H� ��+ #� ��1��1��+G�3��(��#��+��H��#��#�� 1�� -��#�H� (�+ @��1�� @��F1�� 3 � � " �� (�#��-� 1�� =!�8S ��C� #�-�FG�3 ��#��+��H� #��3 � 1�� !S ��(��3 @��+G�3� �� &� �� "�� <�� =�� 9�� 9��A�� &� �� I�� &��C� � 5� �� .�!�

mniejszoœci narodowych w ramach procedury wyborczej, jest znacznie bardziej

powszechny. Uprzywilejowan¹ sytuacjê tych grup w wyborach do parlamentu

ogólnokrajowego przewiduje prawo wyborcze w Niemczech, Danii, Polsce,

W³oszech czy te¿ w Rumunii.

Niemiecka ordynacja wyborcza do Bundestagu�� przewiduje w art. 6, ¿e listy

krajowe zg³oszone przez partie polityczne mniejszoœci narodowych s¹ brane pod

uwagê przy dystrybucji miejsc w Bundestagu równie¿ wówczas, gdy nie przekro-

czy³y wymaganej prawem 5-procentowej klauzuli zaporowej lub gdy nie uda³o im

siê wygraæ wed³ug regu³y wiêkszoœciowej w co najmniej trzech okrêgach. Ponadto,

zgodnie z art. 20 ust. 2, kandydaci zg³aszani przez partie reprezentuj¹ce mniejszoœci

narodowe zostali zwolnieni z wymogu poparcia ich zg³oszenia podpisami co naj-

mniej 200 wyborców z okrêgu wyborczego, w którym maj¹ zamiar startowaæ.

Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e w Niemczech oficjalnie zosta³y uznane jedynie cztery

mniejszoœci narodowe: duñska, serbo³u¿ycka, fryzyjska oraz niemieccy Romowie

i Sinti, którzy od wielu wieków zamieszkuj¹ terytorium pañstwa. Statusu takiego

nie zyska³y natomiast liczne grupy nap³ywowe Turków, Polaków, W³ochów czy

Greków. Przedstawiciele oficjalnie uznanych mniejszoœci narodowych z przywi-

lejów przewidzianych w ordynacji de facto jednak nie korzystaj¹, gdy¿ obecnie nie

wystawiaj¹ oni swoich kandydatów w wyborach do Bundestagu��. Wynika to

zapewne z faktu, ¿e pomimo wy¿ej wspomnianych zwolnieñ, aby „wejœæ” do parla-

mentu kandydaci partii mniejszoœciowych wci¹¿ musz¹ nominalnie zdobyæ co naj-

mniej tyle g³osów, ile uzyska³ ostatni kandydat, który otrzyma³ mandat wed³ug

formu³y proporcjonalnej, co w praktyce jest niemal niemo¿liwe do osi¹gniêcia.

Du¿o wiêksze znaczenie praktyczne ma natomiast korzystanie przez mniej-

szoœci narodowe w Niemczech z pewnych przywilejów wyborczych na poziomie

landów w wyborach do parlamentu krajowego. Dotyczy to Duñczyków skupio-

nych wokó³ Zwi¹zku Wyborców Po³udniowego Szlezwiku (SüdschleswigscherWählerverband, SSW)�� w kraju zwi¹zkowym Szlezwik-Holsztyn�� oraz Serbo³u¿y-

czan w Brandenburgii��.

��

��

�� >�� !��2 >0�2 2�-��T �� =� '�� ./85� >9>B� B� �� "!"� �� E�+��;��@��1��#�� 1��#(�+G��#��+��H� #��L �U��3-��@�3��V3-�� O��

�#� �� #�� (�� 1�� (��(��#�� 3 �� >�#��(�@� �� ./5.�� (�� 1��#(�+� �C�#��F �#��+��HM A��+��G ��+GG (��#� �C�#�#�+ D��+�

1��F�#�+ � #�� -�#�� -��4�-��(�#� ��(�� (� 1�� 3 ��1��#(�#(C�� 1��-��#�� +�� -��4�-��(�#� �� ./6= �� 1��G� -�(�3 ./86L./8!� 7� ��./! 1�1�� 1��#��F�#��-�+#�3��3 ��(��(��#��(�� (�� F�� .//5� ��+G �� "! @��C�� ; ��M ��#��(� 1��-��#(��#�� E�(��(� �� 1��(�� (�� F 5 "5= @��C�� 1��-�� #� �� (��3��+��1��-��#�� 3 � � 8 �� #��(�� 1�� 1�1�� F�#�� 1�� 8. /� ��C��H � ��(�(#�3 ��3 � � / �� 1�1�� 5/ = . ��(�-�$ ��

�� + ��'��-��)1�� "�� ?�� .�� ;�� :��@-G� �� #��(��+� W,BBB<� �(� )#�O��(�(��(��-�O��#�� E� �.==� �� /= � #�$ �� 9�-�� ;�� X� �� .6= � #�

�� (�(�� (�+ @��1�#��+ ��@�-�+�)�(�� 1��C��>��#��#��@�� = -�1� .//6 ��&�#�(�(�+�>��#��#��@�� (#�� .//� �� Y��A��#@�� ,�#��>��#��#��@O�� @��( .//�� 9Y>B� B ��/!� ��

Duñska regulacja procedury wyborczej do jednoizbowego parlamentu (Folke-tingu) uprzywilejowuje natomiast niemieck¹ mniejszoœæ narodow¹. Zgodnie

z postanowieniami art. 12 ordynacji wyborczej� partie polityczne za³o¿one przez

cz³onków tej grupy zosta³y zwolnione z obowi¹zku zebrania podpisów popie-

raj¹cych wniosek o umo¿liwienie im udzia³u w wyborach. Co do zasady, wszystkie

partie pozaparlamentarne, które chcia³yby wzi¹æ udzia³ w wyborach musz¹ pod

odpowiednim wnioskiem zebraæ podpisy obywateli w liczbie nie mniejszej ni¿

1/175 wszystkich wa¿nych g³osów oddanych w ostatnich wyborach. Obecnie

mniejszoœæ niemiecka nie posiada swojego przedstawiciela na szczeblu ogólno-

krajowym, natomiast reprezentuj¹ca j¹ Partia Szlezwicka regularnie zdobywa

mandaty w wyborach lokalnych i regionalnych do parlamentu pó³nocnoszlez-

wickiego��.

Polska konstytucja z 1997 r. nie odnosi siê bezpoœrednio do praw wyborczych

mniejszoœci narodowych, przewiduj¹c w art. 32 ust. 2 ogólny zakaz dyskryminacji

w ¿yciu politycznym, spo³ecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny

oraz – w art. 35 – gwarantuj¹c obywatelom polskim nale¿¹cym do mniejszoœci na-

rodowych i etnicznych wolnoœæ zachowania i rozwoju w³asnego jêzyka, obycza-

jów, tradycji i kultury. Ponadto mniejszoœci narodowe i etniczne maj¹ zapewnione

w Konstytucji prawo do tworzenia w³asnych instytucji edukacyjnych, kultural-

nych, religijnych oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotycz¹cych ich

to¿samoœci kulturowej.

Przywileje wyborcze zawiera natomiast obowi¹zuj¹ca obecnie ordynacja

wyborcza do parlamentu z 2001 r.��, która w art. 134 przewiduje, ¿e komitety

wyborcze utworzone przez wyborców zrzeszonych w zarejestrowanych orga-

nizacjach mniejszoœci narodowych�� mog¹ korzystaæ ze zwolnienia list tych komi-

tetów z warunku uzyskania co najmniej 5% wa¿nie oddanych g³osów w skali kra-

ju lub 8% w przypadku komitetów koalicyjnych. Konieczne jest jednak z³o¿enie

� ��

�##� ��(�-��3�

� )�(��E� �=. � �#�� ."��+� ./!= �� L7��#�+�� 1��-��#(�� 1CZ#� �� ,�- �� -�!�� ?��!�� 4@% �� %&'@�

�� I�� &U3-� �� :�� ,�� 7�� :�� ,��2 ��(�� #A��#+� ��@�#��#�+ 1�� ?�� 1C�1�� -��E��+ ��I��G�� E��3 �(��% �1��#��&�-(��-#�3 � ��-�� ." ��+� � � �� 71�-��71�-� � 8� �� "8 � #�

�� )�(�� #�� .� ��(#�� . �� 7��#�+�� +�� 1��1�-�(�+ ��-��+ � �� #�(� ��1��1�-�(�+ ��-��+� (+� ?��)� � =� E� ./ � 1�� ."5 ��

�� ?�A�#�+� -�@�-#� �#��+��H� #��3 ��(� ��(�� (�� #�� 5 �(��#�� 8 �� #��+��H��3 #��3 � �(#��#�3 �� +;�� @��#�-#�� ?��)�� E� .=� 1�� .6.��@��#�� (C�G +��( (� @��1� ��(�-� 1�-��3� �1��#��+G� �G�#�� #��(;1�+G� ��#�� +��(�#��+ -��#� �� 1��(��+ �;H� -��#�H� ��1��1�-�(�+ ��-��+� � �1��C ��(�(#� ��CF#�� ;�� 1��(��3 ��(�-� +;�� -(��G -� (��+G� �GF� �� 3��#�� +�@� +;�� -�(�� -� (��+�� H��HM��#�+ 3��(��#�+��1C-#�(� #��+ � +��( ��#��#�#� +�+ ��F�#�� 3��#;� +�+ 1�� -� ��#� (��(��1��1�-�(�+ ��-��+ �� #�+�#��+ . -�( �� (�F�� ; � #�� @�#��#��#��1�%�(�� 1��F��3 ��#�C� �� #��+��H� #�� -�� #�+� ��; �#��+��HM��G� ��G� -�(��G� #��G� ��%��G� ��+��G� ��G� ��%�� F��G�

Pañstwowej Komisji Wyborczej odpowiedniego oœwiadczenia najpóŸniej

w pi¹tym dniu przed dniem wyborów. Z opisanego przywileju regularnie korzy-

sta, jak dot¹d, komitet wyborczy mniejszoœci niemieckiej, która jest najliczniejsza

spoœród mniejszoœci narodowych w Polsce��. W odniesieniu do pozosta³ych uzy-

skanie mandatu parlamentarnego jest utrudnione ze wzglêdu na ich rozprosze-

nie na terytorium Polski, jak równie¿ mniejsz¹ aktywnoœæ polityczn¹��.

Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e przywileje wyborcze dla mniejszoœci narodowych

w Polsce by³y prawnie zagwarantowane równie¿ w poprzednio obowi¹zuj¹cych

ordynacjach wyborczych z 1991 r.�� oraz 1993 r.��, stanowi¹c wyraz realizacji zasa-

dy równych szans, aczkolwiek mia³y one nieco inny charakter. W roku 1991,

zgodnie z art. 70 ust. 2, art. 76 ust. 3 oraz art. 100 ust. 4 obowi¹zuj¹cej wówczas or-

dynacji, komitety mniejszoœci narodowych otrzyma³y ulgi przy rejestracji okrêgo-

wych i ogólnopolskich list wyborczych��. Od roku 1993 u³atwienia te odnosi³y siê

ju¿ tylko do rejestracji list ogólnopolskich, ale w zwi¹zku z wprowadzeniem klau-

zul zaporowych komitety mniejszoœci narodowych uzyska³y przywileje równie¿

w tym zakresie.

Kwestia przywilejów wyborczych dla mniejszoœci narodowych jest niezwykle

delikatna, gdy¿ z jednej strony stanowi¹ one czêsty przedmiot krytyki ze strony

��

��

�� 1��1��#�31�� G�� #��+ ��#�+� ��+��3 �� 1��-��#(�� -�(�3� . � � 8 ��#�� #��+��H� #��+ ��-� �� #��(� 1��-��#(��#�� H � ��(�(�#�3 ��3 1��1��#�3 �. 1�Z��#�� = �� +��# ��#��(�

�� *� #�� #�� F� 1��(��-� (�3 �#��+��H� #��3 #�� +G � 1��-��#�� 3��1��#(�#(C� L 1�� Y ��#+� ��+�� 8L� =� �� +��# 1��(��-��+ �#��+��H� #��+� �(C�� #��( �(��(�+G � -��(� ��+�� ,�� ?��(��#�+� �C�#��F � ��#�+ ��#+� � ��+�� +��# ��1��#(�#( (�+ �#��+��H�� #� � -��(� &��(�(� ,�� ?�� +��# 1��(��- �#��+��H� ��%��+ L� -��(� &��(�(� ��@� �-�(A�� 7��(�-��+$ 1�� "�� 3�� !��!� "�� =� �� !6$ 7��!�� 3�� !��!� "�� /� �� "/� �1��#�1��'�#��(��(��1��#;(��#�3 ��#��(��+�$��@�O�1-�

�� )�(�� #�� ! �� .//. �� L 7��#�+�� +��1��1�-�(�+ ��-��+ �?��)�E� 8/� 1�� 8��$ �� #��+��H� #��3��3 1��1��#�3 1�� G�� (�+��#�+� � �#�� = 1�Z��#�� .//. �� +�� C�#��F � ��-�+#�3 ��3 � ./ ��H#�� .//" �� 9� ��#�� %&'&)%&&5� :��@-G� ��-�#�+#�<.//6� �� ."/ � #�

�� )�(�� #�� ! ��+� .//" �� L 7��#�+� �� +�� 1��1�-�(�+ ��-��+ �?��)��E� 68� 1�� 8��

�� #��#�� (�(C��3�#��+��H� #��3 ��#��+��#� �G�#G -��; ��C�1�1��+G�3 ��;@�� -��(�� @��#� 1�� (�# �� (�( � 8 �� L � 1�;�� #� �� L -��; ��;@C�� (C��3 ��#� ��(�( ��+��(�� +� -��(� �� -#�� 1�� 1��#��#�� 1��#�+�#��+ +��#�@� � (�3 ��#�C�� #� ��(�( � ��G�� #�� 1��1��C� �-� ��+��(��+� -��( � 1��(��3 ��;@�3� ��#��(� ��(�(��(��#�1�� @�#��+��#��+��H� #��3�(��1�� @��#�� @C-#�1�-��+-��(� ��#��(C� #� 1��C� #��-�F#�� -�� +��(��#�3 -��( ��;@��3� � #��(;1#�� #� 1�� @; 1�� -��+� � -��( �@C-#�1�-��3#��-�F#�� (�@�� 1�� -� ��+� 8S 1�C@ 1�1�� -� ��#��(�� #�+�#��+ 8 ��;@�3� �(C�� (� ��C@ ��G�� #��#�� 1��(��3 ��(�(C��

spo³eczeñstwa, jako niezgodne z konstytucyjn¹ zasad¹ równoœci wobec prawa��,

a tym samym dyskryminuj¹ce wiêkszoœæ�, zaœ z drugiej strony zastosowane œrod-

ki s¹ uznawane przez samych zainteresowanych jako niewystarczaj¹ce. Równie¿

Rada Europy, oceniaj¹c sytuacjê mniejszoœci narodowych w Polsce, uzna³a, ¿e

„mimo zwolnienia w wyborach parlamentarnych partii mniejszoœci narodowych

od wymogu uzyskania 5-procentowego progu, te ostatnie nie maj¹ dostatecznej

reprezentacji w krajowym parlamencie”��. Jak wskazuje S. Szwydiuk, na prze-

strzeni lat œrodowiska mniejszoœciowe wysuwa³y postulaty wprowadzenia dodat-

kowych przywilejów w odniesieniu do prawa wyborczego, wœród których zna-

laz³a siê propozycja zwiêkszenia liczby pos³ów w Sejmie o dodatkowe dwadzieœcia

miejsc – przeznaczonych dla przedstawicieli mniejszoœci narodowych – zg³oszo-

na przez mniejszoœæ litewsk¹ i ukraiñsk¹��. Inny pomys³ zawiera³ przed³o¿ony

przez prezydenta L. Wa³êsê projekt Karty Praw i Wolnoœci Unii Europejskiej��,

gdzie zaproponowano utworzenie oœmiomandatowego specjalnego okrêgu wy-

borczego, obejmuj¹cego obszar ca³ego kraju, w którym swoich przedstawicieli

wybieraæ mogliby cz³onkowie mniejszoœci narodowych. Zgodnie z projektem

po jednym mandacie mia³oby przypadaæ nastêpuj¹cym grupom: bia³oruskiej,

litewskiej, ³emsko-rusiñskiej, niemieckiej, romskiej, s³owackiej, ukraiñskiej i ¿y-

dowskiej��.

Zwolnienie komitetów mniejszoœci narodowych z obowi¹zku przekroczenia

ogólnokrajowych klauzul zaporowych zosta³o przewidziane równie¿ w prawie

w³oskim. Zarówno w³oska konstytucja, jak i w³oskie prawo, przewiduj¹ce specjal-

ne traktowanie mniejszoœci w wyborach parlamentarnych, nie odnosi siê jednak

wprost do kryterium narodowoœci, pos³uguj¹c siê zamiast tego pojêciem mniej-

szoœci jêzykowej. Zgodnie z ordynacj¹ wyborcz¹�� z 2005 r. partie reprezentuj¹ce

��

�##� ��(�-��3�

�� E�#��(��A#�HM (�@� ��(��+�� #� �� 9��(3#�� )��;�� 9��(3#�� %4 � �� 4AA% �� ) (�� "�� "�� *47,�� .� �� 8$�� )��;�� 6�� "� B �� !��C� :�(�� < � !�(� 5� �� 8/�

� ��1��+� -��+� 1��-�+� 1��@�+G�@� �#��+��H�� #�� (�� (�� 1��+�� #� ��#�+� ��+�#��#��1�� 1��C�� 1��-��H�� +�� #� " "JBY ��

�� ?��@� �1�#��&��(�(�?��@��2��1�� 1��+&�#��#+� � �3��#��#��+��H� #��3 � �� / �� 1�� -��+� 1��(�#��% (�+ &�#��#+� 1�� -��;��1�-��#� � �#�� .5 @��#�� / �� #(�

�� =�� 2 %&'&)4AAD� :E�� )��#�� I��(� 3��(��#��1�-�(�-�@��#�< � =� #� .L�� .!=�

�� #�� 1��+��( ��(�� #�(�(��+#�+ L &��(� �� -#�H�� #� 8! � �#� .� -��(�1��.//� ��

�� 2 �� .!!�� I�� (��G� ��C� �� B�� ?�1�(��#�3 ��@� 1��-��#(� ��(�� (�

� ��#��-��#�+ ��+� ��(� ��#(� ��@-;�#��+G�+ ��(�(#�G ��#; E� �= � �#�� .@��#�� 8 �� +�!!� 4% �� 4AAD2 �� 4@A ) �� E�� <�� "��2 0�� : �� #� " " ��- " �� 8 L ��11-��#(� ��#�� #� �."

mniejszoœci jêzykowe, jeœli uzyskaj¹ co najmniej 20% g³osów w swoim okrêgu

wyborczym, bior¹ udzia³ w alokacji miejsc. Nie dotyczy ich zatem obowi¹zek

przekroczenia progów wyborczych, ustalonych na poziomie 10% w przypadku

koalicji (pod warunkiem, ¿e co najmniej jedna z partii wchodz¹cych w jej sk³ad

uzyska ponad 2% g³osów) oraz na poziomie 4% dla partii, je¿eli startuje w wybo-

rach indywidualnie lub w koalicji, która otrzyma³a mniej ni¿ 10% g³osów w skali

kraju.

W Rumuni pewne przywileje dla mniejszoœci narodowych, rozumianych jako

grupy etniczne reprezentowane w Narodowej Radzie Mniejszoœci, zosta³y prze-

widziane ju¿ na poziomie konstytucyjnym. Obecnie obowi¹zuj¹ca rumuñska

ustawa zasadnicza�� w art. 62 ust. 2 stwierdza, ¿e organizacje obywateli nale¿¹ce

do mniejszoœci narodowych, które nie uzyska³y liczby g³osów wystarczaj¹cej do

uzyskania mandatu parlamentarnego, maj¹ prawo do jednego miejsca w rumuñ-

skiej Izbie Deputowanych (Camera Deputaþilor).

Postanowienie to zosta³o doprecyzowane w przepisach ordynacji wyborczej

do parlamentu��, dopuszczaj¹cej w drodze wyj¹tku, aby kandydaci mniejszoœci

narodowych startowali jednoczeœnie w kilku okrêgach wyborczych. Ponadto art.

9 ordynacji stanowi, ¿e organizacje mniejszoœci narodowych, którym nie uda³o siê

uzyskaæ w wyborach ¿adnego miejsca w Izbie Deputowanych lub Senacie, maj¹

prawo do jednego mandatu poselskiego pod warunkiem, ¿e uzyskaj¹ w skali kra-

ju co najmniej 10% œredniej liczby g³osów wa¿nie oddanych na kandydatów, któ-

rzy mandat uzyskali.

Wskazana wy¿ej regulacja ma swój wymiar praktyczny. O ile najsilniejsza

spoœród rumuñskich partii mniejszoœci narodowych – Wêgierska Unia Demokra-

tyczna (UDMR) –startuj¹c w wyborach zarówno w 2004, jak i w 2008 r., uzyska³a

dwadzieœcia dwa mandaty w Izbie Deputowanych (6,77% ogólnej liczby), zaœ

w Senacie dziesiêæ mandatów w 2004 r, i o jeden mniej w 2008 r. – na ogóln¹ liczbê

stu trzydziestu siedmiu – pozosta³ym partiom reprezentuj¹cym mniejszoœci bez

zastosowania dzia³añ wyrównawczych nie uda³oby siê uzyskaæ ¿adnego miejsca.

Na skutek przywilejów wyborczych a¿ 18 miejsc w Izbie Deputowanych przy-

pad³o tym ugrupowaniom, zarówno w wyborach w roku 2004, jak i w ostatnich

w 2008 r. (w sumie ponad 5,5% wszystkich miejsc)��.

��

��

�� &�#�(�(�+� ��#�� #�� . -��(�1�� .//. �� '�#�(��- 7A��- �- ��#�� . -��(�1�� .//. ��;HM B� #� �""� (+� '�#�(��- 7A��- �-� ��#�� ". 1�Z��#�� " �� ;HM B� #� =5=� (�� &�� "�� 4% �� %&&%� �� +�� .//5� (��( � +� �#�@��-�� #�� 1��#�� "� 3((1�JJ��-�@��-�(��#-�#��@�

�� E�� #�+�� B��?�1�(��#�3 �� #�(� ��1�-�� #�� 3��-�#� ��(�� ! �� +�!� �� 5DF4AA' �� !�� <�� 7��G�� H� �� H� �� H�� +�!�� I@F4AAJ �� !�� KG�� G�� 2 +�!�� G�� 4%DF4AA% H� +�!�� 5&5F4AAJ ��-�� H�� '�#�(��- 7A��- �-� ��#�� ." �� !� �;HM B� E� ./5�

�� +��#��#�� (��1��(�� 1��#(�+G��#��+��H� #��E��C�� C�� *��3C�� -��C�� >��@��C�� +�#� *�@�#C�� C� � ��%��3 ��(��C�� N��C��*3��(C�� C�� )��%C�� C�� '��%��C�� #C�� 3C�� %��C��-�%��C� �� 9��C�$ ��#� ��#� 1�� )#�; '�;��1��-��#(��#G� ��1��@�

Literatura: Wierzbicki A., Mniejszoœci narodowe i etniczne w Polsce. Status prawno-kon-stytucyjny, [w:] Porz¹dek konstytucyjny w Polsce. Wybrane problemy, W. Jakubowski,

T. S³omka (red.), Wyd. ASPRA-JR, Warszawa 2008; Rybczyñska J.A., Mniejszoœcinarodowe i ochrona ich praw, [w:] Konstytucjonalizm we wspó³czesnym œwiecie, K. Motyka

(red.), Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej, Lublin 1998; £odziñski S.,

Ochrona praw osób nale¿¹cych do mniejszoœci narodowych i etnicznych – perspektywa eu-ropejska, Kancelaria Sejmu Biuro Studiów i Ekspertyz, Warszawa 2002; £odziñski

S., Spory wokó³ ustawy o ochronie mniejszoœci narodowych i etnicznych w Polsce okresutransformacji, [w:] Mniejszoœci narodowe i etniczne w procesach transformacji oraz inte-gracji, E. Michalin, H. Cha³upczak (red.), Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odo-

wskiej, Lublin 2006; £odziñski S., Równoœæ i ró¿nica. Mniejszoœci narodowe w porz¹dkudemokratycznym w Polsce po 1989 roku, Wyd. SCHOLAR, Warszawa 2005; Kryszeñ

G., Przywileje mniejszoœci etnicznych w wyborach parlamentarnych, „Administracja

Publiczna. Studia krajowe i miêdzynarodowe” 2007, nr 1 (9); Kryszeñ G. Standardyprawne wolnych wyborów parlamentarnych, Wyd. Temida 2, Bia³ystok 2007; Guideli-nes to Assist National Minority Participation in the Electoral Process, Wyd. Biuro Insty-

tucji Demokratycznych i Praw Cz³owieka OBWE, Warszawa 2009; ¯ukowski A.,

Wybory a reprezentacja polityczna mniejszoœci narodowych, etnicznych, religijnych, jêzy-kowych oraz innych grup spo³ecznych, „Studia Wyborcze” 2008, t. 5; Wilke M., Uprzy-wilejowanie mniejszoœci narodowych w prawie wyborczym Republiki Federalnej Niemieci kraju Szlezwik-Holsztyn, Przegl¹d Prawa i Administracji XLIII, Acta Universitatis

Wratislaviensis No 2177, Wroc³aw 2000; Golecka A., Status prawno-polityczny mniej-szoœci narodowych w Szlezwiku-Holsztynie, [w:] Mniejszoœci narodowe i etniczne w pro-cesach transformacji oraz integracji, E. Michalin, H. Cha³upczak (red.), Wyd.

Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej, Lublin 2006; Kühl J., Mniejszoœci narodowew Unii Europejskiej na przyk³adzie mniejszoœci niemieckiej w Danii, [w:] Perspektywywspierania mniejszoœci narodowych w Polsce w kontekœcie przyst¹pienia do Unii Europej-skiej, Opole 2005; Janusz G., Mniejszoœci narodowe w wyborach parlamentarnych1989–1993, „Przegl¹d Polonijny” 1994; Gebethner S., Wybory do Sejmu o do Senatu.Komentarz do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczy-pospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. SCHOLAR, Warszawa

2001; Uziêb³o P., Zasada równoœci w wyborach do Sejmu RP (wybrane zagadnienia),

„Studia Wyborcze” 2008, t. 6; Szwydiuk S., Walka ukraiñskiej mniejszoœci narodowejw Polsce o przedstawicielstwo w parlamencie i w samorz¹dach, 1989–2005, „Nowa Ukra-

ina. Zeszyty historyczno-politologiczne” 2007, nr 1–2.

��

�##� ��(�-��3�

Electoral privileges of national minorities– the anti-discrimination policy of European countries

(Summary)

��

�� ! "�#��

�� #� ��

�� #� �� $

��%!&�� #�� $

�� % ��#� �� ' �� !

�� % �� #� ��

�� ( ��

�� '�� )�� %�! *� ��

�� +� �� #�� % �,�� -�� $

�% �� #�� #� ��% ��

�� ! .� �� #�� $

�� )�� #� ��

�� #�� #� �� '� �� $

�� /0��#�� 1��2 �� $

�� ,�� /3�� 4��%�

5��+� .��%� 6��2!

��

��

M�� W��

W sprawie tzw. gminnych wp³at janosikowych(analiza konstytucyjna)

Wprowadzenie

Tzw. janosikowe, czyli ci¹¿¹cy na licznych jednostkach samorz¹du terytorial-

nego obowi¹zek dokonywania corocznych wp³at, których celem jest zasilenie

bud¿etów innych – z za³o¿enia biedniejszych – spo³ecznoœci lokalnych, jest insty-

tucj¹ budz¹c¹ w ostatnim czasie pewne kontrowersje. Wspólnotom lokalnym

zobowi¹zanym przez prawo do dokonania wp³aty „janosikowej” nierzadko trud-

no pogodziæ siê z powinnoœci¹ przekazywania do bud¿etu pañstwa kwot stano-

wi¹cych wysok¹ czêœæ osi¹ganych przez nie dochodów, co znacz¹co uszczupla

ich potencja³ finansowy.

Celem niniejszego opracowania jest ukazanie, ¿e regulacje prawne nak³a-

daj¹ce na jednostki samorz¹du terytorialnego obowi¹zek dokonywania wp³at

„janosikowych” nie funkcjonuj¹ w pró¿ni, lecz pozostaj¹ elementem systemu

okreœlaj¹cego zasady finansowania jednostek samorz¹du terytorialnego. Ramy

tego systemu, ograniczaj¹ce swobodê ustawodawcy, s¹ zaœ wyznaczone przez

przepisy Konstytucji RP oraz normy prawa miêdzynarodowego. Uzasadnione

jest wiêc dokonanie oceny, czy normy reguluj¹ce wymienion¹ instytucjê pozo-

staj¹ w spójnoœci ze standardem konstytucyjnym.

Z uwagi na ramy opracowania, przedmiotem analizy bêd¹ przede wszystkim

przepisy odnosz¹ce siê do gmin. Nale¿y jednak mieæ na uwadze, ¿e analogiczne

powinnoœci ci¹¿¹ równie¿ na powiatach oraz województwach.

Podstawy prawne

Analizowana instytucja prawna funkcjonuje na podstawie przepisów ustawy

z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego (da-

lej: „u.d.j.s.t.”). Potoczne sformu³owanie „wp³aty janosikowe” oznacza, mówi¹c

jêzykiem ustawodawcy, ci¹¿¹cy m.in. na gminach obowi¹zek dokonywania co-

rocznych wp³at do bud¿etu pañstwa z przeznaczeniem na czêœæ równowa¿¹c¹

subwencji ogólnej dla gmin. W dalszej czêœci opracowania bêdê pos³ugiwa³ siê

terminem „wp³aty wyrównawcze”.

��

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.j.s.t. „Gminy, w których wskaŸnik G jest wiêkszy

ni¿ 150% wskaŸnika Gg, dokonuj¹ wp³at do bud¿etu pañstwa, z przeznaczeniem

na czêœæ równowa¿¹c¹ subwencji ogólnej dla gmin”�. Wysokoœæ wp³at jest kalku-

lowana zgodnie z regu³ami okreœlonymi w art. 29 ust. 2 u.d.j.s.t.�

Powy¿sze przepisy pos³uguj¹ siê wskaŸnikami G i Gg. WskaŸnik G dotyczy

dochodów podatkowych na jednego mieszkañca danej gminy. Ustala siê go

„dziel¹c kwotê dochodów podatkowych gminy, ustalanych z uwzglêdnieniem

art. 32 ust. 1 i 3, za rok poprzedzaj¹cy rok bazowy przez liczbê mieszkañców gmi-

ny” (art. 20 ust. 4 u.d.j.s.t.). WskaŸnik Gg odnosi siê natomiast do dochodów

podatkowych na jednego mieszkañca dla wszystkich gmin w Polsce. Kalkuluje siê

go „dziel¹c sumê dochodów podatkowych, ustalanych z uwzglêdnieniem art. 32

ust. 1 i 3, wszystkich gmin za rok poprzedzaj¹cy rok bazowy przez liczbê mieszka-

ñców kraju” (art. 20 ust. 5 u.d.j.s.t.).

Definicjê „dochodu podatkowego” gminy, s³u¿¹cego ustaleniu wysokoœci

wymienionych wskaŸników, formu³uje art. 20 ust. 3 u.d.j.s.t. Pojêciem tym

ustawodawca obj¹³ ³¹czne dochody gminy z tytu³u: podatku od nieruchomoœci, podat-

ku rolnego, podatku leœnego, podatku od œrodków transportowych, podatku od

czynnoœci cywilnoprawnych, podatku od osób fizycznych, op³acanego w formie

karty podatkowej, wp³ywów z op³aty skarbowej, wp³ywów z op³aty eksploatacyj-

nej, udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych, udzia³u

we wp³ywach z podatku dochodowego od osób prawnych.

Z kolei „rokiem bazowym”, o którym mowa w art. 20 ust. 4 i 5 u.d.j.s.t. jest „rok

poprzedzaj¹cy rok bud¿etowy” (art. 2 pkt 3 u.d.j.s.t.). Je¿eli wiêc rokiem bud¿eto-

wym jest np. 2010, jako rok bazowy nale¿y przyjmowaæ rok 2009.

Wp³aty wyrównawcze s¹ przekazywane przez gminy na rachunek bud¿etu

pañstwa (art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t.). Wspó³tworz¹ one pulê œrodków przeznaczonych

na sfinansowanie tzw. czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej dla gmin�.

Nastêpnie ogóln¹ kwotê przeznaczon¹ na czêœæ równowa¿¹c¹ subwencji ogól-

nej przekazuje siê gminom wed³ug algorytmu okreœlonego w art. 21a u.d.j.s.t..

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu kwotê tê nale¿y podzieliæ na trzy czêœci: 50% –

z przeznaczeniem dla gmin „miejskich”, w których wydatki na dodatki mieszka-

��

� ��

� �� !�� "�� !��

� �� "�#�$ %&�� "�� #�� " #��' �� !#�� $ �( )�*��+��,�� -�*��+��,! . �� !#�� +�� , �� )��* ��+�� ,!/ )( ��* ��+�� ,!� �� )-*�� +��, �� )��*��+��,! . �� !#�� +�� , �� )��* � �� *��+��,!/ �( �-*��+��,!� �� * ��0�� +�� , �� * ��+�� ,! . �� !#�� +�� , �� * ��+�� ,!1�

� 2"�� "�� !�� "�� !�� 0� � #�� )� �� 3 �� 4��"� �� )� �� (�

niowe (w roku poprzedzaj¹cym rok bazowy) w przeliczeniu na jednego mieszka-

ñca by³y wy¿sze od 80% œrednich wydatków wszystkich gmin miejskich; 25% –

z przeznaczeniem dla gmin „wiejskich” i „miejsko-wiejskich”, w których wydatki

na dodatki mieszkaniowe by³y wy¿sze od 90% œrednich wydatków wszystkich

gmin wiejskich i miejsko-wiejskich; 25% – z przeznaczeniem dla gmin „wiejskich”

i „miejsko-wiejskich”, w których suma dochodów (za rok poprzedzaj¹cy rok ba-

zowy) z tytu³u udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycz-

nych oraz dochodów z podatku rolnego i leœnego, w przeliczeniu na jednego

mieszkañca gminy, jest ni¿sza od 80% œrednich dochodów z tych samych tytu³ów

we wszystkich gminach wiejskich i miejsko-wiejskich.

Wp³aty wyrównawcze jako ingerencja w samodzielnoœæ jednosteksamorz¹du terytorialnego

Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej jest oparty na zasadzie decentralizacji

w³adzy publicznej, m.in. w formie samorz¹du terytorialnego (por. art. 15 ust. 1

Konstytucji). Okreœlenie zasadniczego podzia³u terytorialnego pañstwa nale¿y

do ustawodawcy. Powinien on uwzglêdniaæ „wiêzi spo³eczne, gospodarcze lub

kulturowe” oraz zapewniaæ jednostkom terytorialnym „zdolnoœæ wykonywania

zadañ publicznych” (art. 15 ust. 2 Konstytucji). Ten ostatni fragment wi¹¿e siê

z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym samorz¹d terytorial-

ny „uczestniczy w sprawowaniu w³adzy publicznej”.

Zdanie drugie wy¿ej wskazanego przepisu stanowi natomiast: „Przys³ugu-

j¹c¹ mu w ramach ustaw istotn¹ czêœæ zadañ publicznych samorz¹d wykonuje

w imieniu w³asnym i na w³asn¹ odpowiedzialnoœæ”. Oznacza to, ¿e na ustawoda-

wcy ci¹¿y powinnoœæ nie tylko wydzielenia czêœci zadañ publicznych i przekaza-

nia ich jednostkom samorz¹du terytorialnego, lecz równie¿ zagwarantowania

samodzielnoœci tych jednostek w wykonywaniu powierzonego im fragmentu

w³adzy publicznej�. Samodzielnoœæ jest bowiem istot¹ samorz¹du�. Potwierdza to

wyraŸnie Konstytucja, stwierdzaj¹c w art. 165 ust. 2, i¿ „Samodzielnoœæ jednostek

samorz¹du terytorialnego podlega ochronie s¹dowej”�.

Jednym z jej podstawowych przejawów jest samodzielnoœæ finansowa. Wy-

konywanie przez jednostki samorz¹du zadañ publicznych – we w³asnym imieniu

i na w³asn¹ odpowiedzialnoœæ – wymaga bowiem zapewnienia tym podmiotom

odpowiednich Ÿróde³ finansowania i zapewnienia pewnej swobody dysponowa-

��

5� � 6��

� 7�� #�� #�� #�� !� ��"� �� 8� 6�� 6�� )��)�

� 9�"� �� :& � �� ; #�� 33< �� !� �� & �<=3>�� 7�#�� !� �� :�"�� &�� ?��

� ��#��!�� #�� !��#�� :&�� #��!� 4�� 3� �� &�� (�

nia pozyskanymi œrodkami�. Ustrojodawca dostrzeg³ tê koniecznoœæ, okreœlaj¹c w art.

167Konstytucji szczegó³owegwarancjesamodzielnoœci finansowej jednostek samorz¹du.

Maj¹c na uwadze zaprezentowane rozumienie kwestii samodzielnoœci finan-

sowej jednostek samorz¹du terytorialnego, nale¿y przyj¹æ, i¿ regulacja prawna

nak³adaj¹ca na te podmioty obowi¹zek dokonywania przymusowych œwiadczeñ

na rzecz innego podmiotu, w tym wp³at do bud¿etu pañstwa, jest ograniczeniem

opisanej wy¿ej konstytucyjnej zasady�.

Ograniczanie samodzielnoœci finansowej jednostek samorz¹du przez ustawo-

dawcê jest dopuszczalne i mieœci siê w swobodzie prawodawczej parlamentu.

Niemniej jednak Konstytucja formu³uje pewne wymagania w tym zakresie, wa-

runkuj¹ce mo¿liwoœæ wprowadzania takich ograniczeñ.

Jednym z nich jest tzw. zasada adekwatnoœci, sformu³owana w art. 167 ust. 1

w zwi¹zku z ust. 4 Konstytucji. Zgodnie z art. 167 ust. 1 Konstytucji ustawodawca

powinien zapewniæ jednostkom samorz¹du udzia³ w dochodach publicznych

„odpowiednio” do przypadaj¹cych im zadañ. Z kolei w myœl art. 167 ust. 4 Kon-

stytucji wszelkim zmianom w zakresie zadañ i kompetencji jednostek samorz¹du

powinny towarzyszyæ „odpowiednie” zmiany w podziale dochodów publicz-

nych. Jednostki samorz¹du powinny wiêc dysponowaæ takimi œrodkami finanso-

wymi, które pozwol¹ im na wykonywanie przyznanych zadañ publicznych�.

Analiza orzecznictwa Trybuna³u Konstytucyjnego ukazuje du¿¹ powœci¹gli-

woœæ TK w ocenie zgodnoœci regulacji ustawowych z zasad¹ adekwatnoœci. Zda-

niem Trybuna³u „kompetencja do ustalenia podzia³u dochodów miêdzy pañstwo

a samorz¹d terytorialny nale¿y do w³adzy ustawodawczej. Stosuj¹c konstytu-

cyjn¹ zasadê zachowania odpowiednich proporcji miêdzy wysokoœci¹ dochodów

jednostek samorz¹du terytorialnego a zakresem przypadaj¹cych im zadañ, nale-

��

� ��

� 9�"� �� 3 �� @�� &�� 7�#�� A��!� 4@&7A(� �!�� #%7�� #�� #� � �� !�� "�� B�� #� #�!� ��"�� 0#� �� '1�6 �� !�� #�� B�� 0�� #�� #�� $ @� &�"�!�07�� ! �� "�� 6��)�� 6�5��#�� &�� A�#�� )��-� :�� #�� :&�6 �� !�� %�� #��!� �� !��0�� B�� . ��"�� 4�� ( �� #� . � !�� . �� ' 4��(� 7�#�� #�� !��#�!� ��0�� # �� #�� ' ��"�� # ��0��#1 4�� :& � �� C #� � �333 �� !� �� & �-=3<(� 6 �� :�"�� #�� B�� %�� # ��#�� !� �� ' ��"�� # ��# �� # ��"�� 4� ��!� ��# �� ' �� (�� !�� B�#�� #��1 4��:&� �� ); #� � �33< �� !� �� & ;�=3>(�

� �� :& � �� );#� � �33< �� !� �� & ;�=3>� �� :& � �� ); �� 33< �� !�� & ))=3<�

� 9�"� �� 3 �� ) @&7A 4%6�� "�� B�� "�� ' �� # �� &�� " �� 1(�

¿y uwzglêdniæ szeroki margines oceny, jaki prawodawca konstytucyjny pozosta-

wi³ legislatywie przy alokacji œrodków finansowych”�. Trybuna³ dostrzega

jednak granice swobody ustawodawcy. Naruszeniem zasady adekwatnoœci

by³aby regulacja pozbawiaj¹ca jednostki samorz¹du dochodów w sposób pro-

wadz¹cy do przekreœlenia mo¿liwoœci wykonywania przynajmniej niektórych

zadañ przypisanych prawnie tym jednostkom��. Jako niekonstytucyjn¹ nale-

¿a³oby równie¿ uznaæ sytuacjê, w której mechanizm finansowania tych podmio-

tów przyj¹³by postaæ „usztywnionych” przep³ywów, co stawia³oby organy

jednostek samorz¹du wy³¹cznie w roli pozbawionego kompetencji decyzyjnych

wykonawcy rozstrzygniêæ pochodz¹cych od w³adzy pañstwowej��.

Zasada adekwatnoœci wyznacza nieprzekraczaln¹ granicê ingerencji w samo-

dzielnoœæ finansow¹ jednostek samorz¹du terytorialnego, okreœlaj¹c jednoczeœ-

nie minimaln¹ treœæ tej samodzielnoœci. Mo¿na wiêc powiedzieæ, ¿e wyra¿a ona

zakaz naruszenia istoty samodzielnoœci finansowej jednostek samorz¹du.

W moim przekonaniu, analiza treœci norm zawartych w ustawie o dochodach

jednostek samorz¹du terytorialnego nie pozwala na udzielenie jednoznacznej

odpowiedzi na pytanie o zgodnoœæ przepisów reguluj¹cych obowi¹zek wp³at wy-

równawczych z zasad¹ adekwatnoœci.

W praktyce formu³owane w¹tpliwoœci dotycz¹ nadmiernej wysokoœci wp³at

wyrównawczych, jakie s¹ przekazywane do bud¿etu pañstwa przez niektóre jed-

nostki samorz¹du terytorialnego. Zgodnie jednak z ustabilizowanym orzecznic-

twem TK z naruszeniem zasady adekwatnoœci mielibyœmy do czynienia

wówczas, gdyby ustawodawca doprowadzi³ do sytuacji, w której jednostki sa-

morz¹du terytorialnego nie by³yby w stanie ponieœæ kosztów wykonywania przy-

pisanych im zadañ��. Dla uzasadnienia takiego zarzutu nie jest wystarczaj¹ce

ustalenie, ¿e okreœlona regulacja prawna utrudnia, czy nawet uniemo¿liwia kon-

kretnej jednostce samorz¹du terytorialnego wykonywanie okreœlonego zadania

publicznego��. W orzecznictwie TK odnajdujemy tezê, zgodnie z któr¹ „aby mo¿-

na by³o stwierdziæ niekonstytucyjnoœæ regulacji prawnej ograniczaj¹cej dochody

jednostek samorz¹du terytorialnego, nale¿a³oby wykazaæ m.in., ¿e jednostki sa-

morz¹du terytorialnego nie s¹ w stanie realizowaæ niektórych b¹dŸ te¿ ca³oœci

przypadaj¹cych im zadañ bez dochodów, których zosta³y pozbawione w wyniku

wejœcia w ¿ycie danej regulacji. […] Sam fakt, ¿e dochody jednostek samorz¹du

terytorialnego nie s¹ wystarczaj¹ce, aby optymalnie realizowaæ wszystkie zadania

publiczne, nie mo¿e przes¹dzaæ o naruszeniu art. 167 ust. 1 Konstytucji, je¿eli

ogólny poziom dochodów publicznych nie zapewnia realizacji wszystkich zadañ

publicznych administracji rz¹dowej i samorz¹dowej. Podmiot, który kwestionuje

zgodnoœæ aktu normatywnego z art. 167 ust. 1 Konstytucji nie mo¿e ograniczyæ siê

��

5� � 6��

� 6�� :& � �� C #� � �333 �� !� �� & �-=3<�� #�� :& � �� > �� )�� !� �� & )�=�� :& � �� )C �� )�� !� �� & )=�� :& � �� #�� )��- �� !� �� & )>=�;� �� :& � �� C #� � �333 �� !�

�� & �-=3<� �� :& � �� 33< �� !� �� & �)=3<�� :& � �� < �� )��C �� !� �� & )>=�-�

do wykazania, ¿e dochody jednostek samorz¹du terytorialnego nie wystarczaj¹

dla realizacji zadañ publicznych, ale musi przedstawiæ argumenty wskazuj¹ce na

dysproporcjê miêdzy zakresem zadañ i dochodów administracji rz¹dowej oraz

poszczególnych szczebli samorz¹du terytorialnego”��.

Z powy¿szego wynika, ¿e – z uwagi na zasadê adekwatnoœci – niedopuszczal-

ne by³oby ukszta³towanie wp³at wyrównawczych w takiej wysokoœci, która pro-

wadzi³aby do uniemo¿liwienia prawid³owego wykonywania przez jednostki

samorz¹du okreœlonego szczebla, zobowi¹zane do dokonywania wp³at, przypisa-

nych im prawnie zadañ publicznych. Œwiadczy³oby to o systemowej wadliwoœci

omawianego mechanizmu. Uzasadnienie takiego zarzutu wymaga³oby jednak

przeprowadzenia dowodu, opartego na odpowiednich wyliczeniach finanso-

wych, ukazuj¹cego, ¿e kwoty przekazywane corocznie przez zobowi¹zane gminy

s¹ na tyle wysokie – w relacji do ca³oœci ich dochodów – i¿ przekreœlaj¹ mo¿liwoœæ

prowadzenia przez nie prawid³owej dzia³alnoœci dla realizacji zadañ, jakie powie-

rzy³ im ustawodawca.

Poza omówionym nakazem adekwatnoœci, ograniczenia samodzielnoœci fi-

nansowej jednostek samorz¹du terytorialnego powinny spe³niaæ wymagania sta-

wiane przez zasadê proporcjonalnoœci. Innymi s³owy, niedopuszczalna jest

nadmierna ingerencja w samodzielnoœæ finansow¹. Zakaz ten jest aktualny rów-

nie¿ wówczas, gdy konkretnej regulacji ograniczaj¹cej nie mo¿na postawiæ zarzu-

tu naruszenia zasady adekwatnoœci. Jest to sytuacja przypominaj¹ca nieco

wymogi dopuszczalnoœci ograniczania konstytucyjnych wolnoœci lub praw jed-

nostki (zob. art. 31 ust. 3 Konstytucji). O ile bowiem naruszenie istoty wolnoœci lub

prawa jest wykluczone przez ustrojodawcê��, o tyle niewkraczaj¹ce w tê istotê

ograniczanie uznano za dopuszczalne, jednak powinno ono spe³niaæ wymagania

konstytucyjne zwi¹zane z proporcjonalnoœci¹ ingerencji. W moim przekonaniu,

z podobn¹ sytuacj¹ mamy do czynienia w odniesieniu do samodzielnoœci finanso-

wej jednostek samorz¹du terytorialnego��. Naruszenie istoty tej samodzielnoœci

jest niedopuszczalne, co wynika z zasady adekwatnoœci. Regulacje ograniczaj¹ce

samodzielnoœæ finansow¹, lecz niedotycz¹ce jej istoty, s¹ dozwolone, niemniej

jednak powinny pozostawaæ w zgodzie z zasad¹ proporcjonalnoœci.

Powy¿sza regu³a jest w praktyce najczêœciej wi¹zana z regulacjami ograni-

czaj¹cymi wolnoœci lub prawa jednostek. Jej bezpoœrednim Ÿród³em jest wtedy

art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten dotyczy podmiotów indywidualnych, a za-

tem nie ma zastosowania w odniesieniu do publicznoprawnej sfery dzia³alnoœci

jednostek samorz¹du terytorialnego��. Niemniej jednak, sam nakaz proporcjonal-

noœci obejmuje dzia³ania ustawodawcy równie¿ w innych sferach, niezwi¹zanych

bezpoœrednio z sytuacj¹ jednostki. Wówczas Ÿród³em tej regu³y jest klauzula

��

� ��

�� 6�� > �� )�� !� �� & )�=�� 6��# �� !�� &�� +�� " ��

4�� # �� )� �� ) � �� ;C &�� (�� :& � �� 3 �� )�� !� �� & )3=�>�� :& � �� < ��!� )�� !� �� & );=�)�

demokratycznego pañstwa prawnego (art. 2 Konstytucji)��. Zasada, o której mowa,

powinna wiêc byæ równie¿ respektowana w przypadku, gdy ustawodawca decy-

duje siê na ograniczenie samodzielnoœci jednostek samorz¹du terytorialnego�.

Test proporcjonalnoœci polega w szczególnoœci na udzieleniu odpowiedzi na

pytanie, czy cel ograniczenia ochrony okreœlonej wartoœci posiada uzasadnienie

konstytucyjne. W dalszej kolejnoœci nale¿y poddaæ ocenie adekwatnoœæ celu usta-

wodawcy oraz œrodka u¿ytego do jego osi¹gniêcia. Normodawca, realizuj¹c okreœ-

lone d¹¿enie, powinien bowiem wybraæ œrodek skuteczny do realizacji tego d¹¿e-

nia. Z tej przyczyny w orzecznictwie TK podkreœla siê, ¿e rozpatruj¹c zgodnoœæ

regulacji z zasad¹ proporcjonalnoœci nale¿y zbadaæ m.in., czy ta jest ona efektyw-

na, to znaczy czy rzeczywiœcie umo¿liwia osi¹gniêcie celów zamierzonych przez

prawodawcê��.

Ograniczenia samodzielnoœci jednostek samorz¹du terytorialnego s¹ dopusz-

czalne, je¿eli „znajduj¹ uzasadnienie w konstytucyjnie okreœlonych celach i kon-

stytucyjnie chronionych wartoœciach”��. Proces analizy zgodnoœci z ustaw¹

zasadnicz¹ instytucji wp³at wyrównawczych z punktu widzenia zasady propor-

cjonalnoœci powinna wiêc otwieraæ identyfikacja celu, który mo¿e stanowiæ uza-

sadnienie konstytucyjnej dopuszczalnoœci funkcjonowania tego mechanizmu.

Zasadê decentralizacji w³adzy publicznej w formie samorz¹du terytorialnego,

zapewniaj¹c¹ jednostkom tego samorz¹du samodzielnoœæ finansow¹, nale¿y

postrzegaæ w œwietle innych wartoœci konstytucyjnych, takich jak zasada solidar-

noœci (preambu³a Konstytucji) w zwi¹zku z zasad¹ solidaryzmu spo³ecznego (art.

20 Konstytucji)��, dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji), sprawiedliwoœci spo³ecz-

nej (art. 2 Konstytucji) oraz pañstwa jednolitego (art. 3 Konstytucji)��. Wartoœci te

wspó³okreœlaj¹ ramy samodzielnoœci finansowej jednostek samorz¹du��. Ustawo-

dawca, zapewniaj¹c samodzielnoœæ jednostkom samorz¹du terytorialnego, powi-

nien jednoczeœnie d¹¿yæ do zagwarantowania wzglêdnie zrównowa¿onego

rozwoju we wszystkich wspólnotach lokalnych w taki sposób, aby cz³onkowie

tych wspólnot nie ponosili niekorzystnych i niezale¿nych od nich konsekwencji

decentralizacji. Jest bowiem oczywiste, ¿e z przyczyn obiektywnych (zwi¹zanych

��

5� � 6��

�� 9�"��:&�� C �� )��3 �� !� ��&� ;=�<� �� :&�� ))�� )��C ��!� �� D ;=�C� �� :& � �� < ��!� )�� !� �� & );=�)�

� 9�"� #�� :& � �� )� ��+�� 33C �� !� �� & �=3C/ �� :& � �� #�� 33> �� !� �� & )�=3C�

�� 9�"� #�� :& � �� C �� )��3 �� !� �� &� ;=�<�� 2�� :& � �� )� ��+�� 33C �� !� �� & �=3C� �� :& � �� ) ��

)�� !� �� & <=3<�� :& �� "�� #�� !#��

4��"� �� :& � �� > �� )�� !� �� & )�=��(�� 2 �� &�� #�� E� E�"�� F� 9�#0

#�#�� "� �� # �� G�$H$��"� �� %�� 7�� 4��(�6��)��-� �� 3.��

�� :& � �� < ��!� )�� !� �� & );=�)� �� #�0 ��#� �� B�� '�� B�� 4��"� �� >�� ) &�� IJ�(�

np. z czynnikami demograficznymi, spo³ecznymi lub geograficznymi) czêœæ jed-

nostek samorz¹du mo¿e pozostawaæ w sytuacji korzystniejszej pod wzglêdem

Ÿróde³ dochodu, a tak¿e potrzeb wydatkowych��. Je¿eli zaœ tego typu przyczyny

prowadz¹ do zagro¿enia mo¿liwoœci prawid³owego wykonywania przez okreœlo-

ne wspólnoty przypisanych im prawem zadañ, uzasadnione jest uruchomienie

odpowiednich œrodków wyrównawczych.

Na potrzebê wprowadzenia mechanizmu wyrównawczego wskazuje art. 9

ust. 5 EKSL, zgodnie z którym „Ochrona spo³ecznoœci lokalnych, finansowo s³ab-

szych, wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub dzia³añ równo-

wa¿¹cych, maj¹cych na celu korygowanie skutków nierównego podzia³u

potencjalnych Ÿróde³ dochodów, a tak¿e wydatków, jakie te spo³ecznoœci po-

nosz¹. Procedury lub dzia³ania tego typu nie powinny ograniczaæ swobody po-

dejmowania decyzji przez spo³ecznoœci lokalne w zakresie ich uprawnieñ

w³asnych”. Szczegó³owe wytyczne zwi¹zane z prawnym okreœleniem kszta³tu

mechanizmów wyrównawczych s¹ zawarte w Rekomendacji Rec(2000)14 Komi-

tetu Ministrów Rady Europy w sprawie podatków lokalnych, wyrównania finan-

sowego i subwencji dla w³adz lokalnych, przyjêtej w dniu 6 wrzeœnia 2000 r.,

a tak¿e w Rekomendacji Rec(2005)1 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie

zasobów finansowych w³adz lokalnych i regionalnych, przyjêtej w dniu 19 stycz-

nia 2005 r. Wymienione akty prawa miêdzynarodowego powinny stanowiæ wska-

zówkê w procesie interpretacji norm konstytucyjnych okreœlaj¹cych granice

dopuszczalnoœci wkraczania w samodzielnoœæ finansow¹ jednostek samorz¹du��.

Celem uzasadniaj¹cym wprowadzenie wp³at wyrównawczych powinna byæ

redukcja przyczyn i skutków nierównej sytuacji finansowej jednostek samorz¹du

terytorialnego. Owa nierównoœæ mo¿e (i powinna) byæ minimalizowana, o ile wy-

nika z przyczyn obiektywnych, stanowi¹cych nastêpstwo niedaj¹cych siê

unikn¹æ skutków decentralizacji w³adzy publicznej, takich jak nierównomierny

podzia³ Ÿróde³ dochodów jednostek samorz¹du terytorialnego oraz zró¿nicowa-

ne potrzeby wydatkowe tych podmiotów, zwi¹zane z realizacj¹ zadañ publicz-

nych. Tezê tê potwierdza art. 9 ust. 5 EKSL, zgodnie z którym celem wyrównania

powinno byæ „korygowanie skutków nierównego podzia³u potencjalnych Ÿróde³

dochodów, a tak¿e wydatków, jakie te spo³ecznoœci ponosz¹”. Cel ten wyra¿a in-

��

� ��

�� A� ��&�� '�� '�� ("�� (�� "�� G�$H $� �� )�� % &� ?�� 8� K�� 4��(� 7� �� )��-� �� -)3�

�� @&7A �� #�� #� �� B�� !�� 4��);� �� <3 �� &�� (� D#�� !�� '��"� �� 4��"� �� 3� �� ) � �� << �� ) &�� (� �� %"�� #� ��1� � ��##�� 3� �� &�� "��#�� %�� 0�� #�� :�"�� &�� 1 4�� :& � �� )< �� )�� !� �� & )=�)(� I��#�� &�#��5��I�� @�� #��#�#� ��#��#�� !� �� #�� %�� 1� �� !�4��"� �� :& � �� #�� )��> �� !� �� & )=�>(�

teres publiczny uzasadniaj¹cy dopuszczalnoœæ wprowadzenia ograniczeñ w sfe-

rze samodzielnoœci finansowej jednostek samorz¹du terytorialnego.

Przepisy okreœlaj¹ce cechy jednostek zobowi¹zanych do dokonywania wp³at

wyrównawczych oraz cechy jednostek uprawnionych do otrzymywania œrod-

ków pochodz¹cych z tych wp³at powinny byæ skonstruowane w taki sposób, aby

horyzontalny mechanizm wyrównawczy funkcjonowa³ w sposób odpowiadaj¹cy

powy¿szemu celowi. Chodzi przede wszystkim o to, aby œrodki wyrównawcze

pochodzi³y wy³¹cznie od gmin obiektywnie „bogatszych” i by³y kierowane

wy³¹cznie do gmin obiektywnie „biedniejszych”, w zakresie niezbêdnym dla po-

prawy ich sytuacji finansowej. Nale¿y odnotowaæ, ¿e art. 9 ust. 5 EKSL stanowi, i¿

adresatami mechanizmów wyrównawczych powinny byæ spo³ecznoœci lokalne

„finansowo s³absze”. Daje to podstawê do uznania, ¿e ewentualne wyrównanie

horyzontalne powinno obci¹¿aæ spo³ecznoœci „finansowo silniejsze”. Z tych przy-

czyn niezwykle istotne jest prawid³owe ustalenie kryteriów pozwalaj¹cych na

identyfikacjê krêgu zobowi¹zanych do wp³at oraz krêgu beneficjentów tych wp³at.

Uwa¿am, ¿e przepisy obowi¹zuj¹cej ustawy o dochodach jednostek sa-

morz¹du terytorialnego nie spe³niaj¹ powy¿szego wymagania. Wynika to przede

wszystkim z czterech powodów.

A) W moim przekonaniu, maj¹c na uwadze cel analizowanej regulacji, kryte-

ria s³u¿¹ce ustaleniu krêgu zobowi¹zanych i beneficjentów wp³at wyrównaw-

czych powinny nawi¹zywaæ do wszystkich czynników wspó³okreœlaj¹cych

sytuacjê finansow¹ jednostek samorz¹du terytorialnego, to znaczy zarówno do

mo¿liwoœci dochodowych, jak i do potrzeb wydatkowych. Obiektywne ustalenie,

czy dana gmina pozostaje wzglêdnie „bogatsza”, czy te¿ wzglêdnie „biedniejsza”,

jest mo¿liwe wy³¹cznie po uwzglêdnieniu obu tych elementów i odpowiednim

okreœleniu relacji miêdzy nimi. Równie¿ z art. 9 ust. 5 EKSL wynika, moim

zdaniem, ¿e spo³ecznoœci¹ „finansowo s³absz¹” w rozumieniu tego przepisu jest

jednostka terytorialna posiadaj¹ca relatywnie niskie Ÿród³a dochodów – w po-

równaniu do potrzeb wydatkowych – lub relatywnie wysokie potrzeby wydatko-

we – w porównaniu do mo¿liwoœci dochodowych.

Tymczasem, z jednej strony, przepisy ustawowe okreœlaj¹ce kryteria, które

pozwalaj¹ na zidentyfikowanie gmin zobowi¹zanych do dokonywania wp³at wy-

równawczych, odwo³uj¹ siê do dochodów podatkowych gminy w przeliczeniu

na jednego mieszkañca (wskaŸnik G), bez jednoczesnego uwzglêdnienia jej wy-

datków (art. 29 w zwi¹zku z art. 20 ust. 4 u.d.j.s.t.). Z drugiej zaœ strony, przepisy

pozwalaj¹ce na identyfikacjê beneficjentów wp³at przyjmuj¹ jako podstawê wyli-

czeñ niektóre tylko wydatki (na dodatki mieszkaniowe), bez jednoczesnego uw-

zglêdnienia dochodów gminy (art. 21a ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.j.s.t.), b¹dŸ te¿ niektóre

tylko dochody, bez jednoczesnego uwzglêdnienia wydatków gminy (art. 21a ust.

1 pkt 3 u.d.j.s.t.).

Obecnie obowi¹zuj¹ce przepisy nie wykluczaj¹ wiêc sytuacji, w której – z jed-

nej strony – obowi¹zek dokonywania wp³at wyrównawczych mo¿e ci¹¿yæ na

gminach o niekoniecznie silnej kondycji finansowej oraz – z drugiej strony – ¿e

��

5� � 6��

z wp³at tych mog¹ korzystaæ jednostki niekoniecznie potrzebuj¹ce wsparcia. Delege lata gmin¹ obowi¹zan¹ do œwiadczenia wp³at (a zatem, zdaniem ustawodaw-

cy, gmin¹ „bogatsz¹”) jest bowiem np. gmina o wysokim potencjale dochodowym

na jednego mieszkañca, która zarazem ponosi szczególnie wysokie wydatki na re-

alizacjê zadañ publicznych. Z drugiej strony, uprawnienie do œwiadczenia po-

chodz¹cego z wp³at przys³uguje gminie o wysokich wydatkach na dodatki

mieszkaniowe, której dochody podatkowe pozwalaj¹ na samodzielne sfinanso-

wanie tego zadania publicznego. Jednostka taka jest uznawana przez ustawoda-

wcê za „biedniejsz¹”.

Skutkiem obowi¹zywania powy¿szych przepisów jest równie¿ to, ¿e istniej¹

gminy, które s¹ zarówno zobowi¹zane do dokonywania wp³at na czêœæ równo-

wa¿¹c¹, jak i uprawnione do otrzymywania z niej œrodków. Ustawodawca kwali-

fikuje wiêc takie gminy jako jednoczeœnie i silniejsze, i s³absze finansowo. Cel

analizowanej instytucji nakazuje, w mojej ocenie, ustawowe zdefiniowanie pre-

cyzyjnej „linii demarkacyjnej” – pozwalaj¹cej na roz³¹czne zakwalifikowanie

wszystkich gmin albo jako biedniejszych, albo jako bogatszych, czyni¹c je b¹dŸ

p³atnikami wp³at wyrównawczych, b¹dŸ ich beneficjentami��.

B) Niezale¿nie od tego, ¿e okreœlenie gmin zobowi¹zanych do wp³at wyrów-

nawczych nie nakazuje uwzglêdniaæ potrzeb wydatkowych, zastrze¿enia budzi

sam sposób ustalenia ich potencja³u dochodowego. Ustawodawca nawi¹za³ bo-

wiem do kryterium „dochodu podatkowego” gmin, definiuj¹c to pojêcie przez

wyliczenie wy³¹cznie niektórych Ÿróde³ dochodów w³asnych gmin (art. 29 ust. 1

w zwi¹zku z art. 20 ust. 4 i art. 20 ust. 3 u.d.j.s.t.).

Przede wszystkim, z definicji „dochodu podatkowego” wy³¹czono kwoty po-

zyskiwane z innych Ÿróde³ podatkowych ni¿ wymienione w art. 20 ust. 3 u.d.j.s.t.

Chodzi m.in. o podatek od spadków i darowizn, op³atê targow¹ i miejscow¹.

Wp³ywy z nich nie s¹ uwzglêdniane przy ustalaniu sytuacji finansowej gminy, co

w konkretnych okolicznoœciach mo¿e prowadziæ do wyniku nieobiektywnego

z punktu widzenia celu omawianej instytucji��.

Ponadto, w procesie oceny potencja³u dochodowego gminy, nie uwzglêdnia

siê dochodów innych ni¿ podatkowe, takich jak m.in. dochody z maj¹tku komu-

nalnego (por. art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.j.s.t.). Tymczasem stanowi¹ one element „do-

chodów w³asnych” w rozumieniu art. 167 ust. 2 Konstytucji�. Warto dodaæ, ¿e

w pkt 1 lit. e czêœci I za³¹cznika do Rekomendacji Rec(2005)1 Komitetu Ministrów

Rady Europy wskazano, i¿ jakkolwiek zdolnoœæ finansow¹ samorz¹du nale¿y

��

� ��

�� :� 7�� *�� +�� $��"�� ,�� K��0!�� .&�� )��C� �� ;��

�� 8� K�� $� �� "�� - �� G�$H)�� . �� *��% @� L��0�0E� � 4��(� 6�� )��C� �� )3C�

� �� 7�� !� ) �� C> &�� G�$H+� �� &�� +�� %A� ,�� 4��(� �� MN�6�� )��-� �� /6�5��#�� !� MMM �� C> &�� G�$H+� ��#�� &�� +� �� &� /001 ��% F� K�� 4��(� 6� �� 33<� �� )C;�

ustalaæ przede wszystkim w oparciu o dochody podatkowe, powinno siê jednak

uwzglêdniaæ równie¿ istnienie jednostek osi¹gaj¹cych znaczne dochody o charak-

terze niefiskalnym. Przy ewaluacji sytuacji finansowej powinny byæ wiêc brane

pod uwagê co do zasady wszystkie dochody, bez wzglêdu na Ÿród³o ich pocho-

dzenia��. Dochody z maj¹tku komunalnego wspó³okreœlaj¹ bowiem sytuacjê

finansow¹ gminy. Ich nieuwzglêdnienie w katalogu kryteriów pozwalaj¹cych na

identyfikacjê podmiotów obowi¹zanych jest niespójne z celem analizowanej

regulacji. Obecnie nie mo¿na bowiem wykluczyæ, ¿e gmina o silnej sytuacji finan-

sowej, która uzyskuje co prawda relatywnie niskie dochody podatkowe, lecz jed-

noczeœnie wysokie dochody z nieruchomoœci komunalnych, bêdzie zwolniona

z obowi¹zku dokonywania wp³at wyrównawczych.

C) WskaŸniki stosowane przy ocenie sytuacji finansowej gmin (G i Gg) s¹

ustalane w oparciu o dochody gmin „za rok poprzedzaj¹cy rok bazowy” (art. 20

ust. 4 i 5 u.d.j.s.t.). Do „roku poprzedzaj¹cego rok bazowy” odwo³uj¹ siê równie¿

przepisy okreœlaj¹ce beneficjentów czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej (art.

21a ust. 1 u.d.j.s.t.). Ocena sytuacji finansowej gmin jest zatem dokonywana

w oparciu o dane sprzed dwóch lat. W moim przekonaniu, mo¿e to prowadziæ do

wyników nieobiektywnych. Przyk³adowo, w obliczu zjawisk kryzysowych – tym

bardziej takich, które nie wystêpuj¹ z jednakowym natê¿eniem na terytorium

ca³ego kraju – mo¿e dojœæ do sytuacji, gdy gminy bêd¹ce dwa lata przed dokona-

niem oceny ich sytuacji finansowej z punktu widzenia celu ustawy biedniejszymi

(bogatszymi), warunków tych nie spe³niaj¹ w okresie dokonywania oceny, skut-

kuj¹cej ustaleniem prawa do czêœci równowa¿¹cej (obowi¹zku wp³at na zasilenie

tej czêœci). Nie sprzyja to zarówno realizacji interesu publicznego uzasad-

niaj¹cego funkcjonowanie analizowanej instytucji prawnej, jak te¿ stabilnoœci

i przewidywalnoœci dzia³alnoœci jednostek samorz¹du terytorialnego w zakresie

planowania dochodów i wydatków, bêd¹cej wartoœci¹ chronion¹ konstytucyj-

nie��. Ustawa o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego nie uwzglêdnia

wspomnianej okolicznoœci��.

D) Jak ju¿ wskazywa³em wczeœniej, instytucja wp³at wyrównawczych zosta³a

skonstruowana jako Ÿród³o zasilaj¹ce pulê œrodków przeznaczonych na czêœæ

gminnej subwencji ogólnej. Jej istot¹ jest zaœ to, ¿e o przeznaczeniu œrodków uzy-

skanych z tego Ÿród³a decyduje w zasadzie samodzielnie organ stanowi¹cy jed-

nostki samorz¹du terytorialnego��. Jakkolwiek wiêc mo¿liwoœæ uzyskania czêœci

��

5� � 6��

�� 9�"� �� -� �� I��#�� I� 4)��-(� &�#�� 5�� I�� @�� 6 �� %��# � �� #�� #�� B�� 0

�� #�� !� �� "�� # �� B�� 1 4@� &�"�!�0 07�0�� $�� "�� ! �� G�$H 2�� 3��3�� $�� +��'�� 4�� %6� &�� 4��(� 6�� )��-� �� >C(�

�� 8� ��!��(� �� %J�� &�#��1 )��3� �� C�

równowa¿¹cej uwarunkowana jest m.in. istnieniem wysokich wydatków w pew-

nych obszarach (pomoc spo³eczna), ustawodawca nie na³o¿y³ na beneficjentów

tej czêœci subwencji obowi¹zku przeznaczenia uzyskanych œrodków w sposób,

który gwarantowa³by poprawê ich sytuacji finansowej��. Jestem zdania, ¿e skoro

prawo do uzyskania czêœci równowa¿¹cej jest uwarunkowane stwierdzeniem

s³aboœci finansowej gminy w okreœlonym obszarze wykonywanych przez ni¹ za-

dañ, to celem przekazania œrodków wyrównawczych powinna byæ poprawa sytu-

acji finansowej takiej gminy. Tymczasem ustawa nie daje podstaw do przyjêcia, i¿

przekazanie œrodków wyrównawczych gminom ponosz¹cym wysokie wydatki

na dodatki mieszkaniowe doprowadzi w przysz³oœci do ich redukcji. Nie ma prze-

szkód, aby gmina spo¿ytkowa³a przyznane kwoty w inny sposób.

Zasada subsydiarnoœci wp³at wyrównawczych

Zgodnie z art. 167 ust. 2 Konstytucji Ÿród³ami dochodów jednostek sa-

morz¹du terytorialnego s¹ dochody w³asne oraz subwencje i dotacje z bud¿etu

pañstwa. W moim przekonaniu, czêœci równowa¿¹cej subwencji ogólnej nie daje

siê zaklasyfikowaæ do ¿adnej z powy¿szych grup. To, ¿e wp³aty wyrównawcze s¹

przekazywane beneficjentom za poœrednictwem bud¿etu pañstwa, jako element

subwencji ogólnej, nie ma znaczenia przes¹dzaj¹cego. De facto bowiem p³atnikami

tej czêœci s¹ jednostki samorz¹du, a nie bud¿et pañstwa. Niezale¿nie wiêc od termi-

nologii, jak¹ pos³uguje siê ustawodawca, czêœci równowa¿¹cej nie nale¿y trakto-

waæ jako subwencji z bud¿etu pañstwa w rozumieniu art. 167 ust. 2 Konstytucji��.

Przepisu art. 167 ust. 2 Konstytucji nie nale¿y jednak interpretowaæ w sposób

wykluczaj¹cy funkcjonowanie innych ni¿ wymienione tam Ÿróde³ finansowania

dzia³alnoœci jednostek samorz¹du terytorialnego��. Nie narusza wiêc Konstytucji

norma wprowadzaj¹ca instrumenty finansowania inne ni¿ dochody w³asne oraz

subwencje i dotacje z bud¿etu pañstwa. Niemniej jednak tego typu œrodki finan-

sowe, nieprzewidziane przez ustawê zasadnicz¹, nale¿y traktowaæ jako wyj¹tek

od regu³y��. Przemawiaj¹ za tym w szczególnoœci dwie przyczyny.

Po pierwsze, ustawa nie mo¿e prowadziæ do faktycznej marginalizacji syste-

mu opisanego w Konstytucji przez tworzenie dodatkowych (funkcjonuj¹cych

„obok” ustawy zasadniczej) Ÿróde³ finansowania, które zastêpowa³yby ten system.

Po drugie, zasadniczy podzia³ terytorialny pañstwa powinien zapewniaæ jed-

nostkom samorz¹du terytorialnego m.in. „zdolnoœæ wykonywania zadañ publicz-

nych” (art. 15 ust. 2 Konstytucji). Pojêcia tego nie nale¿y odczytywaæ w oderwaniu

��

� ��

�� 9�"� �� > �� @� I�� F� 7�� .�� "�� #�� +�� E�#6�� 8KL )��;� �� >� �� 3 �� > @&7A�

�� 8� K�� 5��(�� "�� #�� G�$H /6 �� # � �� "�� % F� 5�� I� O�� 9� F�� 4��(� ��' )��>� �� >��

�� :& � �� )- �� )��C �� !� �� & ��=�;�� :& � �� )C �� )�� !� �� & )=�� :& � �� )- �� )��C �� !� �� & ��=�;�

od innych przepisów ustawy zasadniczej. Elementem „zdolnoœci wykonywania

zadañ publicznych” jest, w moim przekonaniu, mo¿liwoœæ poniesienia kosztów

ich wykonywania z uwzglêdnieniem norm okreœlaj¹cych system finansowania

jednostek samorz¹du terytorialnego, którego trzon stanowi art. 167 ust. 2 Konsty-

tucji. Ustawodawca, realizuj¹c konstytucyjny nakaz wprowadzenia podzia³u

terytorialnego pañstwa oraz ustalaj¹c katalog zadañ publicznych powierzonych

jednostkom samorz¹du terytorialnego, powinien uczyniæ to w taki sposób, aby co

do zasady jednostki te by³y w stanie realizowaæ przypisane im zadania publiczne

w oparciu o instrumenty finansowe okreœlone w art. 167 ust. 2 Konstytucji. Wszelkie

dodatkowe Ÿród³a finansowania powinny mieæ charakter nadzwyczajny i uzu-

pe³niaj¹cy.

Z przedstawionych powodów uwa¿am, ¿e obowi¹zek wp³at wyrównaw-

czych powinien byæ wiêc ustalany w zakresie niezbêdnym, to znaczy stanowiæ

ultima ratio w sytuacji, gdy regularne mechanizmy finansowania okreœlone w art.

167 ust. 2 Konstytucji nie pozwalaj¹ na zapewnienie wszystkim jednostkom

samorz¹du terytorialnego prawid³owego wykonywania powierzonych im zadañ

publicznych��. Konstytucyjne regulacje odnosz¹ce siê do finansowania jednostek

samorz¹du terytorialnego opieraj¹ siê bowiem na za³o¿eniu, i¿ eliminacja – nie-

uniknionych w zdecentralizowanym pañstwie – nierównoœci w zakresie sytuacji

finansowej tych podmiotów powinna w pierwszym rzêdzie nastêpowaæ w formie

œrodków przewidzianych przez ustrojodawcê�. S¹ nimi subwencje z bud¿etu

pañstwa, o których mowa w art. 167 ust. 2 Konstytucji, pe³ni¹ce przede wszystkim

funkcjê wyrównawcz¹��.

Z powy¿szego wynika osadzona w Konstytucji zasada subsydiarnoœci wp³at

wyrównawczych. Zgodnie z t¹ dyrektyw¹ horyzontalne instrumenty wyrów-

nawcze powinny dzia³aæ dopiero wówczas, gdy czêœæ jednostek samorz¹du nie

jest w stanie realizowaæ na poziomie pewnego minimum przypisanych im praw-

nie zadañ w ramach zwyczajnych œrodków finansowych, o których mowa w art.

167 ust. 2 Konstytucji, w tym wertykalnych instrumentów wyrównania, jakimi s¹

subwencje z bud¿etu centralnego��. Oznacza to równie¿, ¿e œrodki pochodz¹ce

z wp³at wyrównawczych powinny trafiaæ wy³¹cznie do samorz¹dów potrze-

��

5� � 6��

�� @� &�"�!�07�� $�� ! �� "�� % G�$H ��#� � � �� "�� )$� 7� � �� (�� "��% 7�E�� 4��(� 2�� )�� <�� 9��# 8�� #� ��#� �� %�� GPH ��0�� #�� !�� !� �� B�� B�� "�� "�� 0�� "�� #��1�

� �� :& � �� )- �� )��C �� !� �� & ��=�;�� F� ,�� $� �� "�� (�� "�� %

G�$H 2�� 3��3��8� �� C�� I�� I��#�� I� 4)��(�; �� I� 4)��-(� &�#��5�� I�� @��

�� !�� 0�� #�� #� �� "�� '�� 8� K�� $��"� �� $�� 6�� )��<� �� )�.);/ �� :& � �� )� ��+�� 33C �� !� �� & �=3C�

buj¹cych bezwzglêdnie wsparcia finansowego w sytuacji, gdy ra¿¹cych nierów-

noœci nie da siê wyeliminowaæ œrodkami pochodz¹cymi z bud¿etu centralnego��.

Wysokoœæ wp³at powinna byæ przy tym skalkulowana w taki sposób, aby nie do-

chodzi³o do nieuzasadnionego uszczerbku po stronie zobowi¹zanych i nieuza-

sadnionego przysporzenia po stronie beneficjentów.

Jestem zdania, ¿e przepisy ustawy o dochodach jednostek samorz¹du teryto-

rialnego nie spe³niaj¹ w analizowanym zakresie omówionego wy¿ej standardu.

Okreœlony przez ustawodawcê sposób identyfikacji beneficjentów czêœci równo-

wa¿¹cej subwencji ogólnej nie pozwala na uznanie, i¿ z wp³at wyrównawczych

korzystaj¹ wy³¹cznie ra¿¹co niestabilne finansowo jednostki samorz¹du.

Zgodnie z art. 21a ust. 1 u.d.j.s.t. kwotê pochodz¹c¹ z wp³at wyrównawczych

przeznacza siê na gminy ponosz¹ce wiêksze od przeciêtnych wydatki na dodatki

mieszkaniowe, a tak¿e na gminy, które uzyska³y odpowiednio niskie dochody

z niektórych Ÿróde³ podatkowych. Kryteria te nie pozwalaj¹ na uznanie, ¿e bene-

ficjentem czêœci równowa¿¹cej s¹ wy³¹cznie podmioty pozostaj¹ce w ra¿¹co s³ab-

szej pozycji finansowej w porównaniu do pozosta³ych – dokonuj¹cych wp³at

wyrównawczych. Odwo³anie siê przez ustawodawcê do niektórych tylko wydat-

ków (na dodatki mieszkaniowe – art. 21a ust. 1 pkt 1 i 2) – bez uwzglêdnienia

dochodów – oraz do niektórych tylko dochodów (chodzi m.in. o pominiêcie w art.

21a ust. 1 pkt 3 podatku od nieruchomoœci) – bez uwzglêdnienia wydatków – nie

odzwierciedla w sposób pe³ny sytuacji finansowej beneficjentów wp³at wyrów-

nawczych.

Raz jeszcze pragnê podkreœliæ, ¿e uwa¿am, i¿ regulacje okreœlaj¹ce cechy

gmin uprawnionych do czêœci równowa¿¹cej powinny nawi¹zywaæ zarówno do

ich dochodów, jak i potrzeb wydatkowych. Wskazanie, ¿e beneficjentami wp³at

s¹ podmioty, które ponosz¹ okreœlone wydatki w zakresie polityki spo³ecznej, bez

uwzglêdnienia dochodów tych jednostek (art. 21a ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.j.s.t.), nie

gwarantuje, ¿e czêœæ równowa¿¹ca trafi wy³¹cznie do tych gmin, które rzeczywiœ-

cie nie s¹ w stanie ponieœæ kosztów realizacji tego zadania publicznego. W kon-

kretnych bowiem okolicznoœciach wysokie wydatki na dodatki mieszkaniowe nie

musz¹ powodowaæ zachwiania stabilnoœci finansowej, je¿eli gwarantuj¹ j¹ rela-

tywnie wysokie dochody w³asne. Z drugiej zaœ strony, nie mo¿na wykluczyæ, ¿e

gmina uzyskuj¹ca niskie dochody ze Ÿróde³ wskazanych w art. 21a ust. 1 pkt 3

u.d.j.s.t. posiada jednoczeœnie wysokie dochody ze Ÿróde³ niewymienionych

w tym przepisie (np. z podatku od nieruchomoœci czy z mienia komunalnego).

O wadliwoœci przyjêtego kryterium œwiadczy równie¿ (o czym by³a ju¿

mowa) to, i¿ istniej¹ obecnie jednostki samorz¹du bêd¹ce zarazem p³atnikami, jak

i beneficjentami wp³at wyrównawczych.

Jak ju¿ wspomina³em, subsydiarnoœæ wp³at wyrównawczych oznacza, ¿e po-

winny one wy³¹cznie uzupe³niaæ, na zasadzie podyktowanego koniecznoœci¹

wyj¹tku, wertykalny mechanizm wyrównawczy (subwencje z bud¿etu centralne-

��

� ��

�� 9�"� �� :& � �� )- �� )��C �� !� �� & ��=�;�

go). Z dwóch powodów uwa¿am, i¿ obecnie obowi¹zuj¹ce przepisy nie spe³niaj¹

powy¿szego standardu.

A) Zgodnie z ustaw¹ bud¿etow¹ na 2010 r. czêœæ równowa¿¹ca subwencji

ogólnej dla gmin (pochodz¹ca z wp³at wyrównawczych) wynosi oko³o 640 mln z³,

zaœ wyrównawcza (pochodz¹ca z bud¿etu pañstwa) – 6.1 mld z³��. Relacja miêdzy

nimi wynosi wiêc oko³o 1:10. W przypadku powiatów proporcja ta kszta³tuje siê

na poziomie oko³o 6:10, zaœ w odniesieniu do województw – 8:10��.

Wymienione wskaŸniki – szczególnie dotycz¹ce powiatów i województw –

œwiadcz¹ o tym, ¿e œrodki pozyskane od jednostek samorz¹du terytorialnego sta-

nowi¹ znacz¹c¹ czêœæ mechanizmu wyrównawczego, który powinien byæ co do

zasady oparty na subwencji pochodz¹cej z bud¿etu centralnego, a nie z wp³at in-

nych spo³ecznoœci lokalnych. W mojej ocenie, wyrównanie horyzontalne traci

w ten sposób swój wyj¹tkowy i uzupe³niaj¹cy charakter. Instytucja wp³at wyrów-

nawczych przekszta³ci³a siê do pewnego stopnia z wyj¹tku w zasadê. Sta³y siê one

bowiem jednym z g³ównych strumieni finansowania dzia³alnoœci czêœci jednostek

samorz¹du terytorialnego. Okolicznoœæ ta œwiadczy o wadliwoœci analizowanego

mechanizmu.

B) Instrumenty wyrównania horyzontalnego powinny byæ wykorzystywane

dopiero wówczas, gdy wzglêdy stabilnoœci bud¿etowej pañstwa nie pozwalaj¹ na

eliminacjê nierównoœci w drodze „zwyk³ych” mechanizmów subwencji ogólnej

z bud¿etu centralnego. Wynika z tego, w mojej ocenie, ¿e uruchomienie œrodków

pochodz¹cych z wp³at wyrównawczych nie powinno nastêpowaæ bez uwzglêd-

nienia stanu finansów pañstwa w danym roku bud¿etowym. Wiêksze mo¿liwoœci

bud¿etu centralnego prowadz¹ bowiem do zmniejszenia zapotrzebowania na

wp³aty wyrównawcze. W obecnie obowi¹zuj¹cych przepisach brak tego typu

„sprzê¿enia” miêdzy œrodkami wyrównania wertykalnego a horyzontalnego��.

Budzi to w¹tpliwoœæ z punktu widzenia omówionej zasady subsydiarnoœci wp³at

wyrównawczych.

Wp³aty wyrównawcze a zasada podstawowego charakterudochodów w³asnych jednostek samorz¹du terytorialnego

W literaturze wskazuje siê, ¿e art. 167 ust. 2 Konstytucji wyra¿a zasadê „pod-

stawowego charakteru” dochodów w³asnych samorz¹du w zakresie finansowa-

��

5� � 6��

�� 9�"� �� ) �� "�� )�� )) �� )�� 4E��D� �3� ��)� �� -��(�

�� L� �� "�� #�� >#�� L� �� !�� "�� #�� #��

�� 9�!�� #��# ��!��!�� !� ��"��#��0�� "�� !�� #�� B�� '�� #�� 8� ��0�!�� $� �� 9�� % G�$H $� �� 8� �� -;� � ---�

nia zadañ w³asnych��. Oznacza ona, i¿ podstawowym Ÿród³em finansowania tych

podmiotów powinny byæ ich dochody w³asne��. Wi¹¿e siê to z zasad¹ decentra-

lizacji w³adzy publicznej i samodzielnoœci jednostek samorz¹du. System opie-

raj¹cy siê na za³o¿eniu, ¿e podstawowym œrodkiem finansowania jednostek

samorz¹du mia³yby byæ dochody pochodz¹ce z bud¿etu pañstwa, czy – szerzej –

ze Ÿróde³ innych ni¿ dochody w³asne, prowadzi³by do centralizacji finansów pub-

licznych i wypaczenia samodzielnoœci finansowej jednostek samorz¹du, a tym

samym do przekreœlenia ich odpowiedzialnoœci za realizacjê przypisanych im

zadañ publicznych��.

Konsekwencj¹ zasady podstawowego charakteru dochodów w³asnych jest

za³o¿enie, zgodnie z którym kwoty przekazywane jednostkom samorz¹du

z bud¿etu pañstwa powinny mieæ charakter uzupe³niaj¹cy�. Tym bardziej zatem

komplementarny charakter nale¿y przypisywaæ œrodkom nieprzewidzianym

w Konstytucji, pochodz¹cym ze Ÿróde³ innych ni¿ bud¿et pañstwa.

Z powy¿szych przyczyn za niezgodn¹ z art. 167 ust. 2 Konstytucji nale¿a³oby

uznaæ regulacjê, która jako zasadê wprowadza³aby podstawowe finansowanie

dzia³alnoœci samorz¹du terytorialnego ze œrodków innych ni¿ dochody w³asne,

a tym bardziej ze œrodków innych ni¿ subwencje i dotacje z bud¿etu pañstwa.

Skoro bowiem finansowanie samorz¹du z bud¿etu pañstwa powinno mieæ charak-

ter uzupe³niaj¹cy, to – wnioskuj¹c na zasadzie argumentum a fortiori – niedopusz-

czalne jest równie¿ „przesuniêcie powinnoœci” w zakresie uzupe³niaj¹cego finan-

sowania s³abszych jednostek samorz¹du terytorialnego z gestii w³adzy

pañstwowej na inne jednostki samorz¹du terytorialnego��.

W moim przekonaniu, aktualnie obowi¹zuj¹cy system finansowania jednostek

samorz¹du terytorialnego, oparty m.in. na instytucji wp³at wyrównawczych, pro-

wadzi do znacz¹cej deformacji zasady podstawowego charakteru dochodów

w³asnych jednostek samorz¹du.

��

� ��

�� 9�"� :� E "��0I�#�� :'�! �� '��" �� "� 6��)��3� �� )��

�� 9�"� �� 6� ��+�� +� �� &�� ; �� /001 �� 6�0�� )�� )�3.))��

�� #�� 8� K�� "�� - �� % G�$H $�� % �� +��'�� <��<��%I�5�� 4��(�6� ��)�� ;/ 8� K��=�� #�� "�� %7�#�� :��1 )��;� C� �� .��

� �� 6� 5��#�� !� MMM �� C> &�� G�$H +� �� &��8� �� )C-�� 6�� %�� "�� #� ��'�� 0

#�� # � ��#�� "�� !�� 4�� 0��( +�� #�� # � �� #�� # �� 0�� #�� #��Q��R �� !�#�0�� 1 4:� E "��0I�#�� );�(� I�� :& ��0��#� ��B� �� !�� #��!�� B�� #�� %��#� �� !� �� !�� 0�� C> �� ) &�� #� ��!�� !�� 0�� #��#� �� 1 4�� :&� �� )- �� )��C �� !� �� & ��=�;(�

Potwierdzaj¹ to dane liczbowe. W pierwszych trzech kwarta³ach 2008 r. do-

chody w³asne gmin stanowi³y ok. 47.3% ich dochodów, z kolei subwencje 35.1%.

W pierwszych trzech kwarta³ach roku 2009 wskaŸniki te wynios³y odpowiednio:

44.8% oraz 37.3%��. Powy¿sze dane wskazuj¹, i¿ subwencje stanowi¹ ponad jedn¹

trzeci¹ dochodu gmin. W moim przekonaniu, taki udzia³ tych Ÿróde³ w finan-

sowaniu gmin rodzi w¹tpliwoœæ, czy nie dosz³o do przekroczenia wy³¹cznie

„uzupe³niaj¹cej” roli tych œrodków��. Przypomnijmy równie¿ – co z punktu

widzenia tematyki tego opracowania jest szczególnie istotne – ¿e znacz¹cym

Ÿród³em finansowania subwencji ogólnej s¹, w œwietle przepisów u.d.j.s.t., wp³aty

wyrównawcze.

Przedstawione w¹tpliwoœci potêguje jeszcze jedna okolicznoœæ. Znacz¹cym

elementem „dochodów w³asnych” gminy jest bowiem – w rozumieniu ustawy

o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego – udzia³ we wp³ywach z podat-

ku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób pra-

wnych (art. 3 ust. 2 w zwi¹zku z art. 4 ust. 2 i 3 u.d.j.s.t.). W mojej opinii, w³¹czenie

powy¿szych Ÿróde³ finansowania do ustawowej definicji „dochodu w³asnego”

nie czyni ich „dochodem w³asnym” w rozumieniu konstytucyjnym. Wydaje siê

bowiem, ¿e ustawodawca konstytucyjny, mówi¹c w art. 167 ust. 2 o „dochodzie

w³asnym”, mia³ na myœli dochód pochodz¹cy ze Ÿróde³ samorz¹dowych, czyli

z podatków i op³at lokalnych, z mienia komunalnego itp., a nie osi¹gniêty wsku-

tek przekazania przez w³adzê centraln¹ czêœci jej w³asnych dochodów. Istot¹ do-

chodu w³asnego jest bowiem istnienie po stronie samorz¹du pewnej mo¿liwoœci

wp³ywania na kszta³t jego Ÿróde³��. Udzia³ we wp³ywach z podatków dochodo-

wych z konstytucyjnego punktu widzenia bardziej przypomina subwencjê. Jest

bowiem fragmentem dochodu pañstwowego, „udzielonym” niejako jednostkom

samorz¹du terytorialnego. Wysokoœæ tego œwiadczenia nie zale¿y bezpoœrednio

od rozstrzygniêæ organów gmin, powiatów, województw, a zatem trudno go uz-

naæ za „w³asny”��. Wydaje siê wiêc, ¿e mimo ustawowej kwalifikacji udzia³ów po-

datkowych, to Ÿród³o finansowania nie mo¿e byæ zaliczone do „dochodów

��

5� � 6��

�� 9�"� $�� "�� > �� ;??@-;??0� 5��0�� J�� !��' )��3� �� )��

�� 6�� 0�� !#��6 �� )��3 � �� )C�>*�� <*�!�� #�� 4��"�$�� # � ��8� �� -�(�

�� 9�"� #�� F� 7�� +� �� (� �� "�� % G�$H $��"� �� 8� �� ;��

�� :��"� �� #�� #�� !�� 6�� !� +�� 0�� "��# �� !� �� !� �� #�� 4#�� " ( � �"�� #�� 4��"� �� 3 � � ��(� F�� #��0��#�� 0�� "�� 4�� @� L��0E� ��.�� "�� -�� "�� %7�#�� :��1 )��-� 3� �� )(�

w³asnych” w autonomicznym rozumieniu konstytucyjnym��. Tymczasem wp³ywy

z tego tytu³u stanowi¹ ok. 35% dochodów w³asnych gmin��. Oznacza to, ¿e udzia³

czynników zewnêtrznych w finansowaniu dzia³alnoœci tych jednostek samorz¹du

terytorialnego jest jeszcze wy¿szy ni¿ ten okreœlony w oparciu o ustawow¹ defini-

cjê „dochodów w³asnych”. Multiplikuje to w¹tpliwoœci konstytucyjne wobec obo-

wi¹zuj¹cej ustawy o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego.

Podsumowanie

Podsumowuj¹c, pragnê podkreœliæ, ¿e w moim przekonaniu funkcjonowanie

instytucji horyzontalnego wyrównania sytuacji finansowej jednostek samorz¹du

terytorialnego nie jest konstytucyjnie niedopuszczalne, zw³aszcza z uwagi na jed-

nolity charakter pañstwa. Co wiêcej, z uwagi na ró¿norakie czynniki – w szczegól-

noœci zwi¹zane z koniecznoœci¹ ochrony równowagi bud¿etowej pañstwa –

wprowadzenie takiego mechanizmu, uzupe³niaj¹cego instrumenty wyrównaw-

cze o charakterze wertykalnym (subwencje z bud¿etu centralnego), mo¿e okazaæ

siê niezbêdne.

Nie zwalnia to jednak ustawodawcy z powinnoœci respektowania konsty-

tucyjnych regu³ okreœlaj¹cych zasady dopuszczalnoœci ingerencji w sferê samo-

dzielnoœci finansowej jednostek samorz¹du terytorialnego. Przede wszystkim

przepisy okreœlaj¹ce mechanizm wp³at wyrównawczych powinny pozostawaæ

w spójnoœci z zasad¹ subsydiarnoœci, wynikaj¹c¹ z wyj¹tkowego charakteru anali-

zowanej instytucji. Oznacza to, ¿e p³atnikami powinny byæ wy³¹cznie jednostki

pozostaj¹ce w relatywnie lepszej kondycji finansowej, a wspieranie jednostek

biedniejszych powinno nastêpowaæ jedynie w przypadkach ra¿¹cych nierówno-

œci, niedaj¹cych siê wyeliminowaæ w inny sposób.

Ponadto ustawa nie mo¿e prowadziæ do przeformu³owania konstytucyjnie

okreœlonego systemu finansowania gmin, powiatów oraz województw. Prze-

kszta³cenie wp³at wyrównawczych w jeden z podstawowych mechanizmów zasi-

lania bud¿etów czêœci jednostek samorz¹du terytorialnego prowadzi do

naruszenia konstytucyjnego standardu finansowania tych podmiotów, opartego

na dochodach w³asnych oraz uzupe³niaj¹cych œwiadczeniach z bud¿etu central-

nego.

Uwa¿am, ¿e zaprezentowane w niniejszym opracowaniu w¹tpliwoœci wyni-

kaj¹ w du¿ej mierze z wadliwoœci kryteriów pozwalaj¹cych na wskazanie gmin

��

� ��

�� #�� :� E "��0I�#�� );C/ �� @� &�"�!�07��$�� #��8� �� >�.>�� 7� &�'�� "�� ;??A ��% G�$H)��# � �� 8� �� -.��C� 6 �� #� �� "� �� '�� 4�� #�� 9� ,�� # �� - ��'! �� B% G�$H $��"� �� 222 &�� '! �� B%7� 5� �� 4��(� A�"�� )��)� �� );3.)-�/ @� I�� 7� � �� 6��0�� )��;� �� );�/ :� 7�� 8� �� ;< � �� -)(�

�� 9�"� $�� 8� �� ))�

zobowi¹zanych do dokonywania wp³at wyrównawczych oraz gmin uprawnio-

nych do otrzymywania czêœci subwencji, która pochodzi z tych wp³at. Skuteczne

wspieranie jednostek „biedniejszych” przez „bogatsze” wymaga bowiem, aby ist-

nia³a procedura pozwalaj¹ca na rzetelne i obiektywne ustalenie ich potencja³u fi-

nansowego. Tylko wówczas mo¿e zostaæ osi¹gniêty cel uzasadniaj¹cy

konstytucyjn¹ dopuszczalnoœæ funkcjonowania analizowanej instytucji.

Literatura: Borodo A., Bud¿etowe instrumenty wspierania rozwoju gospodarczego jed-nostek samorz¹du terytorialnego, [w:] 15 lat funkcjonowania regionalnych izb obrachun-kowych jako organów nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorz¹duterytorialnego, J. Ma³ecki, R. Hauser, Z. Janku (red.), Poznañ 2007; Borodo A.,

Niektóre wspó³czesne problemy prawne finansów samorz¹du terytorialnego w Polsce,

„Samorz¹d Terytorialny” 2004; Borodo A., Samorz¹d terytorialny. System prawnofi-nansowy, Warszawa 2008; Borodo A., Subwencje wyrównawcze jednostek samorz¹duterytorialnego – propozycje reform [w:] Aktualne problemy finansów lokalnych i regional-nych w Polsce i innych krajach Unii Europejskiej, E. Chojna-Duch (red.), Warszawa

2006; Borodo A., W³adztwo finansowe samorz¹du terytorialnego – zagadnienia ogólne,[w:] Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony œrodowiska.Ksiêga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, R. Mastalski (red.), Wroc³aw

2001; Chojna-Duch E., Ustawa o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego – poroku obowi¹zywania, „Samorz¹d Terytorialny” 2005; D¹bek D., Zimmermann J.,

Decentralizacja poprzez samorz¹d terytorialny w ustawodawstwie i orzecznictwie pokon-stytucyjnym [w:] Samorz¹d terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, P. Sarnecki

(red.), Warszawa 2005; Dêbowska-Romanowska T., Prawo finansowe. Czêœæ konsty-tucyjna wraz z czêœci¹ ogóln¹, Warszawa 2009; Gilowska Z., Decentralizacja finansówpublicznych – dziesiêæ lat doœwiadczeñ, [w:] Samorz¹d terytorialny III Rzeczypospolitej.Dziesiêæ lat doœwiadczeñ, S. Micha³owski (red.), Lublin 2002; Gliniecka J., Subwencjei dotacje jako dochody zasilaj¹ce bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego, [w:] Ius suumquique. Studia prawnofinansowe. Ksiêga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Wac³awowiGronowskiemu, W. Konieczny (red.), Warszawa 2005; Kornberger-Soko³owska E.,

Decentralizacja finansów publicznych a samodzielnoœæ finansowa jednostek samorz¹duterytorialnego, Warszawa 2001; Kornberger-Soko³owska E., Samodzielnoœæ finansowajednostek samorz¹du terytorialnego, [w:] Prawne i finansowe aspekty funkcjonowaniasamorz¹du terytorialnego, t. 2:. Finanse i bud¿ety samorz¹dów, S. Dolata (red.), Opole

2000; Kornberger-Soko³owska E., System dochodów jednostek samorz¹du terytorialne-go a ich samodzielnoœæ finansowa [w:] Ius suum quique. Studia prawnofinansowe. Ksiêgajubileuszowa dedykowana Profesorowi Wac³awowi Gronowskiemu, W. Konieczny (red.),

Warszawa 2005; Miemiec W., Prawne gwarancje samodzielnoœci finansowej gminyw zakresie dochodów publicznoprawnych, Kolonia Limited 2005; Miemiec W., uwaga

III do art. 167 Konstytucji [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konsty-tucji RP z 1997 roku, J. Boæ (red.), Wroc³aw 1998; Niezgoda A., Subwencja ogólna jako

��

5� � 6��

Ÿród³o dochodu gmin, [w:] Sanacja finansów publicznych w Polsce. Aspekty prawne i eko-nomiczne, K. Œwiêch, A. Balcewicz (red.), Szczecin 2005; Niezgoda A., Zagro¿enia dlagospodarki finansowej gmin i powiatów w perspektywie kryzysu finansów publicznych,

„Finanse Komunalne” 2009; Patrza³ek L., Rola czêœci regionalnej i czêœci równowa¿¹cejsubwencji ogólnej w uzupe³nianiu dochodów bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego[w:] Sanacja finansów publicznych w Polsce. Aspekty prawne i ekonomiczne, K. Œwiêch,

A. Balcewicz (red.), Szczecin 2005; Ruœkowski E., Finanse lokalne w dobie akcesji,Warszawa 2004; Ruœkowski E., Salachna J., Ustawa o dochodach jednostek samorz¹duterytorialnego. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2004; Sarnecki P., uwaga 2 do

art. 167 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki

(red.), t. IV, Warszawa 2005; Sytuacja finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego za3 kwarta³y w latach 2008–2009, Ministerstwo Finansów, grudzieñ 2009; Serwatki J.,

Konstytucyjne za³o¿enia ustroju finansów samorz¹du terytorialnego i ich realizacjaw ustawodawstwie, [w:] Samorz¹d terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, P. Sarnecki

(red.), Warszawa 2005; Szewc T., Dostosowanie prawa polskiego do zasad EuropejskiejKarty Samorz¹du Terytorialnego, Bydgoszcz–Katowice 2006; Wiktorowska A., Prawnedeterminanty samodzielnoœci gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa

2002; Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia1997 r., Warszawa 2000.

About the Obligation of Payments Imposed upon Municipalitieswithin the System of the Horizontal Equalization of the LocalAuthorities’ Financial Situation (Constitutional Perspective)

(Summary)

��

�� ! "� ��# �� "��

��$�� %��%�� %#�� &�$��

�� '�� (�� )��*�$��%�� "�� +�� ,�$�%-�� .! )�-��/# �� "��

�� +�� # �� # ��

�� 0�� &��-�� "�� 1�� 0� ��

(�� )��*�$��%��. �� $��# ��

�� / �� ! �� % �� $ ��

�� % �� -�$�%��$�! 2� ��"�� # ��

�� $�� "�� %� ��-��

�� # ��# �� # ��/ � �� %��%��

�� %�� %# �� -� �� /# �� /

�� % �� / �� -�� !

��

� ��

APARAT W£ADZY

APPARATUS OF POWER

R�� T��

Treœci legitymizacji w³adzy w relacjach demokracjiz dyktatur¹, autorytaryzmem i totalitaryzmem

Sformu³owanie zagadnieñ

Wœród ró¿nych rodzajów legitymizacji powa¿ne miejsce przypada legitymi-

zacji w³adzy pañstwowej, zarówno w jej normatywnym jak i empirycznym sen-

sie. Legitymizacja normatywna w³adzy pañstwowej czyni z niej powinnoœæ, zaœ

legitymizacja empiryczna potwierdza jej akceptacjê spo³eczn¹. Gdy demokra-

tyczna forma w³adzy pañstwowej zabiega o przyzwolenie spo³eczne na jej spra-

wowanie, pañstwowa w³adza dyktatorska, autorytarna i totalitarna, nie maj¹c

takiego przyzwolenia, musi wspieraæ siê ideologiami i przymusem�. Ta pierwsza

mo¿e pretendowaæ do wzoru legitymizacji, poniewa¿ uprawnienia w³adców do

podejmowania politycznie wi¹¿¹cych decyzji politycznych uzale¿nia od aproba-

ty podw³adnych. Pozosta³e wymienione natomiast narzucaj¹ podw³adnym swoje

decyzje polityczne bez ich na to zgody�.

Legitymizacja w³adzy pañstwowej zatem to uzasadnienie racji jej Ÿróde³, ist-

nienia, treœci i celów. Mo¿na by snuæ rozwa¿ania na temat jakiejœ proporcjonal-

noœci uzasadnieñ w³adzy pañstwowej do ich form�. Wprawdzie, jak dotychczas,

¿adna z form w³adzy pañstwowej nie ostawa³a siê bez jakiejœ jej legitymizacji, jed-

nak¿e ich uzasadnienia ideologiczne bywaj¹ zró¿nicowane pod wieloma wzglê-

dami. Ze wzglêdu na moc perswazyjn¹ tych uzasadnieñ, kierowanych bardziej

do podw³adnych ni¿ w³adców, trudno by³oby ustaliæ jak¹œ trwa³¹ hierarchiê legi-

tymizacji w³adzy pañstwowej. Mimo ¿e wspó³czeœnie legitymizacja demokra-

tycznej formy w³adzy pañstwowej w skali globu dominuje zdecydowanie nad

��

� ��

� �� ! "� ��# �� $� ��$�� % �� "�� #�� % �#�� & �� " �� $� ��$�� % �� % �!�� '�� "� (#�� "��% �� $ " �% �� )��$*��+,� -� .�� /� �� 0��

� 1�� "��%� ��# 2 �" �� $�� 2"�! �� ! �� '�� 3 �$#��"�!� �2�'�� "�! �� 4�� 5�6��$�� 7!�$� ��889 ��:� :�� !�� "�� #�� :� ;<2�4�� 1� .�<�� )�� +� ��2 ��8�

legitymizacjami innych form w³adzy pañstwowej, to jednak¿e i one znajduj¹

przecie¿ swoich zwolenników.

To, ¿e ka¿da w³adza pañstwowa potrzebuje legitymizacji jest przejawem nie

tyle jej si³y, ile s³aboœci. Celem bowiem ka¿dej legitymizacji jest bardziej os³anianie

jej s³aboœci, jako Ÿród³a ewentualnego braku pos³uchu w³adzy pañstwowej ze

strony podw³adnych, ni¿ ukazywanie oczywistej, na ogó³, koniecznoœci jej istnie-

nia. Gdyby w³adza pañstwowa nie mia³a s³abych stron – zbêdna by³aby jej legity-

mizacja. Uzasadnia³aby siê per se�.Relacja to, inaczej, stosunek czegoœ do czegoœ, tutaj – dyktatury do autoryta-

ryzmu i totalitaryzmu, autorytaryzmu do dyktatury i totalitaryzmu, totalitaryzmu

do dyktatury i autorytaryzmu oraz wszystkich tych pojêæ do terminu demokracji.

Stosunek ten mo¿e objawiaæ siê w zale¿noœci wzajemnej owych pojêæ, polegaj¹cej

na uwarunkowaniach istnienia jednych od istnienia drugich, pokrywaniu, czy te¿

krzy¿owaniu siê czêœciowych zakresów ich treœci. Relacja zak³ada celowoœæ

porównywania, komparatystyki terminów pozostaj¹cych ze sob¹ w okreœlonej re-

lacji. Rezultaty komparatystyki prowadz¹ do stwierdzania to¿samoœci, podo-

bieñstw i ró¿nic, pozostaj¹cych we wzajemnych relacjach pojêæ, w naszym

przypadku – dyktatury, autorytaryzmu i totalitaryzmu. Mog¹ byæ stwierdzone

nastêpuj¹ce mo¿liwoœci rezultatów komparatystyki: tylko to¿samoœci, tylko

podobieñstwa, tylko ró¿nice; to¿samoœci i podobieñstwa; to¿samoœci i ró¿nice;

podobieñstwa i ró¿nice; to¿samoœci i podobieñstwa i ró¿nice. Stwierdzenie: to¿sa-

moœci, przynajmniej w pewnym zakresie pojêæ, pozwala na wspóln¹ ich charakte-

rystykê w tym zakresie; podobieñstwa – sk³ania do wykazania przewagi cech

wspólnych nad cechami ró¿nymi; ró¿nic – do uzasadnienia przewagi tego, co od-

mienne nad tym, co podobne�.

W³adza jest zapewne relacj¹ w³adców – posiadaczy w³adzy z podw³adnymi –

pozbawionymi jej posiadania. Polega na narzucaniu woli tych pierwszych tym

drugim, przy pomocy œrodków politycznych, a wiêc g³ównie pañstwowych.

Podw³adni mog¹ dobrowolnie poddawaæ siê w³adzy, gdy uznaj¹ jej autorytet, le-

galizm, moralizm czy sakralizm albo, gdy tego nie czyni¹, ulegaæ jej pod przymu-

sem psychicznym albo (i) fizycznym. W³adza wystêpuje w ka¿dej grupie

spo³ecznej i ró¿nych rodzajach aktywnoœci ludzi. Najwa¿niejsz¹ jednak rolê od-

grywa w³adza polityczna. Od czasu wprowadzenia zasady trójpodzia³u w³adzy,

w demokratycznych ustrojach pañstwowych realizowana jest ona za poœrednic-

twem w³adzy ustawodawczej nale¿¹cej do parlamentów, w³adzy wykonawczej

��

(�� "�

� .�� % ��= ��$�"�� 2 �" �� 2>?��<�� $�� 5��"4�� :� ;�4��*�� ;� .�� )�� +� �*�� @A9 �� # �� B�� %�� &�� $�� 4 ��9(� ��"��'��&� �� " � C �� 0D�D� �� 0A ��

� ��"��"�� % ��# � ��%� �� "�� =�� # �� 5� ��$� �� <= �� % ��" ��*�"��"� ��$��E �� (� ��"��(�� #�� B��"� 1�<��$� �� "�� E�� $� & 6��"�, ��8/�F�� 0C� �� 09 �� (� ��"�� )�� " � �� 0DD8�

przekazywanej rz¹dom albo (i) prezydentom oraz w³adzy s¹downiczej oddawa-

nej niezawis³ym s¹dom. Bez wzglêdu na jednolitoœæ czy te¿ podzia³ w³adzy,

spe³niaæ ona mo¿e funkcje integracji spo³eczeñstwa, podzia³u dóbr i kar, ochrony

przed zagro¿eniami zewnêtrznymi i wewnêtrznymi i tworzenia niezbêdnych or-

ganizacji i struktur. Mimo ogromnej liczby dzie³ filozoficznych, teologicznych

i naukowych poœwiêconych w³adzy, nadal nale¿y ona do najtrudniejszych prob-

lemów wielu nauk, szczególnie nauk politycznych. Ludzie od tysiêcy lat staraj¹

siê przenikn¹æ istotê w³adzy, ale z umiarkowanym powodzeniem. W³adza poli-

tyczna poddawana jest zró¿nicowanym ocenom, czêsto skrajnym – od zachwytów

jej posiadaczy po oceny skrajnie negatywne, formu³owane przez tych, którzy jej

nie maj¹, ale pragn¹ ja mieæ.

Rodzina pojêæ

Pojêcie „w³adza” jest nadzwyczaj rozleg³e, tote¿ jest Ÿród³em du¿ej rodziny

zwi¹zanych z ni¹ innych terminów. Rodzina ta jest nadal du¿a, nawet jeœli pojêcie

w³adzy w ogóle ograniczamy, jak tutaj, do pojêcia w³adzy pañstwowej i tylko

dwóch jej przejawów – idei i ustroju pañstwowego, czy te¿ re¿imu politycznego

gdy bêdziemy pos³ugiwaæ siê tym okreœleniem w sposób neutralny albo oce-

niaj¹cy. Dla opisu i komparatystyki terminów dyktatura, autorytaryzm i totalita-

ryzm, na tle pojêcia demokracji, jak dla wszelkiej komparatystyki, niezbêdne jest

podanie jej kryteriów, czyli podstawy. Wydaje siê, ¿e najbardziej odpowiednimi

kryteriami dla komparatystyki terminów zwi¹zanych z w³adz¹ w ogóle, w szcze-

gólnoœci zaœ pojêæ dyktatury, autorytaryzmu i totalitaryzmu, s¹ kryteria ich pod-

miotu, suwerennoœci, legitymizacji, Ÿróde³, przedmiotu, struktury i re¿imu.

Najbardziej atrakcyjne poznawczo jest charakteryzowanie owych kryteriów

w ujêciu spektrum, rozci¹gaj¹cego siê od skrajnoœci okreœlonego minimum,

poprzez narastanie jego intensywnoœci, a¿ po skrajnoœæ pewnego tego maksi-

mum. Jednoczeœnie, w oparciu o ró¿ne kryteria aksjologiczne, mo¿na wskazywaæ

na tym spektrum punkty rozgraniczaj¹ce od siebie np. legalne od nielegalnego,

moralne od niemoralnego, sakralne od niesakralnego.

Spektrum podmiotów w³adzy, okreœlone ze wzglêdu na pytanie, do kogo na-

le¿y w³adza, rozci¹ga siê od w³adzy jednostki poprzez w³adzê coraz to wiêkszej

liczby jednostek a¿ po ogó³ obywateli uprawnionych do wspó³sprawowania

w³adzy. W oparciu o podmiotowe kryterium w³adzy jednostek powsta³o wiele

idei i ustrojów jedynow³adzwa albo monokracji lub nomokracji – tyrania, satra-

pia, cesarstwo, cezaryzm, monarchia, carat, samodzier¿awie, shogunat i inne. Gdy

w³adza nale¿y do dwóch osób to duowirat, trzech – triumwirat, przy wiêkszych

liczbach podmiotów w³adzy mówi siê demokracji przedstawicielskiej, timokracji,

arystokracji, politei, mentokracji, oligarchii, demagogii, ochlokracji, dyktaturze,

autokracji, totalitaryzmie i innych. W³adza ogó³u uprawnionych do niej obywateli

nazywana jest najczêœciej demokracj¹ uczestnicz¹c¹ albo demokracj¹ partycy-

puj¹c¹.

��

��*�� &�� "�+��

Suwerennoœæ w³adzy pañstwowej jest zarówno ide¹ jak i faktyczn¹ cech¹

podmiotów tej w³adzy, wskazuj¹c¹ na zwierzchnictwo, niezale¿noœæ w zakresie

jej kompetencji, g³ównie kompetencji prawotwórczych. Jako faktyczna cecha

w³adzy suwerennoœæ wystêpuje od samych pocz¹tków w³adzy pañstwowej, na-

tomiast jako idea pojawi³a siê w myœli politycznej dopiero od czasów koncepcji

suwerennoœci przedstawionej w XVI stuleciu przez Jeana Bodina. Zak³ada ona ce-

lowoœæ ca³kowitej, absolutnej niezale¿noœci i niepodleg³oœci podmiotów w³adzy

pañstwowej; od kogokolwiek lub czegokolwiek; w œredniowiecznym pojêciu

zwierzchnictwa (seigneurie) – od cesarza, papie¿a, stanów i prawa zwyczajowego.

Dla podmiotów w³adzy pañstwowej istotna jest suwerennoœæ faktyczna, histo-

rycznie ukszta³towana i rzeczywiœcie realizowana. Paradoksalnoœæ suwerennoœci

podmiotów w³adzy w pañstwach wspó³czesnych polega na tym, ¿e w³asn¹ suwe-

rennoœci¹ tworzenia prawa mimowolnie ograniczaj¹ one swoj¹ suwerennoœæ.

Legitymizacja w³adzy to wyraŸne, domniemywane, lub milcz¹ce, uzasadnienie

upowa¿nienia jej do sprawowania w³adzy, maj¹ce jednolity charakter sakralny,

moralistyczny, legalistyczny lub jakichœ ich po³¹czeñ�. W³adza legitymizowana

oczekuje dobrowolnej akceptacji i podporz¹dkowania siê jej przez podw³adnych

w zakresie nabycia, sprawowania i celów w³adzy. Oczywiœcie, podw³adni, œwia-

domi legitymizacji w³adzy, chêtniej objawiaj¹ wobec niej pos³uszeñstwo, w prze-

ciwieñstwie do w³adzy pozbawionej jakiejkolwiek legitymizacji, np. w³adzy

tyrana, opartej jedynie na przymusie. Zestawienie legitymizacji w³adzy z suwe-

rennoœci¹ w³adzy znowu wskazuje na pewien paradoks: w³adza suwerenna, czyli

niezale¿na, powinna wprawdzie cieszyæ siê uznaniem podw³adnych, ale jedno-

czeœnie na tyle nie uzale¿niæ siê od tego uznania aby rzeczywiœcie mog³a realizo-

waæ swoj¹ niezale¿noœæ.

�ród³a w³adzy s¹ wa¿nym i interesuj¹cym kryterium dla komparatystyki ró¿-

nych idei i praktyk w³adzy, zw³aszcza dyktatury, autorytaryzmu i totalitaryzmu.

Wed³ug najstarszych pogl¹dów staro¿ytnych, maj¹cych najwiêksze znaczenie

w Europie œredniowiecznej, w³adza pochodzi od Boga, który przekaza³ j¹ w³ad-

com ziemskim, legitymizuj¹cym siê w swoich dzia³aniach bosk¹ charyzm¹. Wœród

licznych œwieckich teorii Ÿróde³ w³adzy, wspomnieæ nale¿y o pogl¹dach: patriar-

chalnych – g³osz¹cych, ¿e w³adza pañstwowa pochodzi od w³adzy ojca-patriar-

chy nad cz³onkami rodziny; patrymonialnych – kojarz¹cych Ÿród³a w³adzy

z w³asnoœci¹ ziemi; podboju – wyjaœniaj¹cych powstawanie pañstw ujarzmia-

niem plemion albo ras s³abszych przez plemiona lub rasy silniejsze; umowy

spo³ecznej – dopatruj¹cej siê pocz¹tków pañstwa w umowie ludzi zawartej w sta-

nie pierwotnym dotycz¹cej ustanowienia spo³eczeñstwa i (albo) ustanowienia

pañstwa; rozpadu spo³eczeñstwa na klasy, powoduj¹cego sprzecznoœci klasowe

i koniecznoœæ ich ujarzmiania si³¹ w³adzy pañstwowej; psychologicznych – uza-

��

(�� "�

� ��#� ��$�% � �� $�"�� #�� = � �� !��$� ��$�% �>?��<��#�" "�#��2 ��" �� $�"�� 2 �" & �!�"��"��%� �� "��"��% ��$��*�"��% �� $�� %��$�� $�% �5F G�� $�%��$� ��<=�� $� �� $�"�� $��

sadniaj¹cych Ÿród³a w³adzy czynnikami motywacji w³adców i podw³adnych

i socjologicznych – za decyduj¹ce uznaj¹cych wzglêdy prawid³owego funkcjo-

nowania spo³eczeñstw, opartych np. na za³o¿eniach solidaryzmu spo³ecznego�.

Przedmiot w³adzy pañstwowej okreœla jej rola w ¿yciu spo³ecznym, spe³niane

przez ni¹ funkcje. Spektrum przedmiotu, roli, funkcji tej w³adzy rozci¹ga siê od

skrajnoœci absolutyzmu i totalitaryzmu, idei i praktyk w³adzy pragn¹cej decydo-

waæ o wszystkich sprawach obywateli, poprzez idee i praktyki ograniczeñ w tych

wzglêdach, a¿ do idei i praktyk w³adzy minimalnej pañstwa liberalnego, z tego

wzglêdu nazywanego, nieco pob³a¿liwie, „stró¿em nocnym”. Przedmiot, rola,

funkcje w³adzy wystêpuj¹ g³ównie na wewn¹trz pañstwa, natomiast na zewn¹trz

niego dotycz¹ one g³ównie bezpieczeñstwa obywateli przed zagro¿eniami mili-

tarnymi i dla pokojowych stosunków handlowych i kulturowych z innymi pañ-

stwami. Za najwa¿niejsze funkcje wewn¹trzpañstwowe w³adzy uznawane s¹

zwykle funkcje organizacyjne, gospodarcze, socjalne, dystrybucyjne i represyjne.

Ka¿da w³adza pañstwowa odznacza siê w³aœciw¹ jej organizacj¹, struktur¹,

budow¹, architektur¹, form¹ jej organów. Za g³ówn¹ podstawê rozró¿niania

pañstw ze wzglêdu na ich organizacjê, strukturê, budowê, architekturê, formê,

przyjmowana jest, wspomniana ju¿ wczeœniej, liczba podmiotów w³adzy. Wspomi-

naliœmy o trzech rodzajach tych podmiotów: jednostce, grupie, ogóle uprawnionych

obywateli. Jedynow³adztwo kszta³tuje w³adzê scentralizowan¹ i skoncentrowan¹

w rêkach ró¿nie nazywanych jedynow³adców, z regu³y zdobywaj¹cych swoj¹

w³adzê przemoc¹ lub na zasadzie dziedziczenia. W³adza ma³ych grup rz¹dz¹cych

zwykle pochodzi z przemocy, tote¿ d¹¿y do centralizacji i koncentracji w³adzy

w swoich rêkach. W³adza natomiast wiêkszych grup, jak w demokracji przed-

stawicielskiej, pochodzi z wyborów powszechnych. Zwana jest w³adz¹ republi-

kañsk¹, sk³ania siê ku decentralizacji i dekoncentracji w³adzy na ró¿nych

poziomach jej przedmiotowej, terytorialnej, jednolitej albo federalnej, organi-

zacji. Wreszcie, w³adza ogó³u uprawnionych obywateli ow¹ decentralizacjê

i dekoncentracjê mo¿e chyba realizowaæ najpe³niej.

Metody sprawowania w³adzy pañstwowej mo¿na równie¿ nazywaæ, jak to

ju¿ zaznaczono, re¿imem politycznym – je¿eli odrzucimy jego sens pejoratywny,

kojarzony z w³adz¹ ocenian¹ Ÿle. Zale¿nie od metod sprawowania w³adzy pañ-

stwowej, rozró¿niane s¹ w³adze demokratyczne i w³adze niedemokratyczne.

W³adza re¿imów demokratycznych pos³uguje siê nie tylko metodami legalnymi,

ale i jednoczeœnie ocenianymi jako moralnie dobre. W³adza zaœ niektórych re¿i-

mów niedemokratycznych, jakkolwiek mo¿e pozorowaæ legalizacjê stosowanych

przez siebie metod, nie mo¿e jednak oczekiwaæ na pozytywn¹ ich ocenê moraln¹.

Niemoralnymi, chocia¿ na ogó³ legalizowanymi metodami, pos³uguj¹ siê w³adze

z krêgu idei i praktyk dyktatury, autorytaryzmu i totalitaryzmu. Charakter re¿i-

mu – demokratyczny albo niedemokratyczny, uznawany jest, doœæ zgodnie,

��

��*�� &�� "�+��

� ��$�% ��$�% # ��"��%�"�! H�# �2 2 �" � �� " �� =�� !�� "� ��*�"��"�! �� "�!�

w myœli filozoficznej i naukowej za jedno z g³ównych kryteriów odró¿niania

ustrojów dobrych od ustrojów z³ych. Jednoczeœnie, nale¿y wszak¿e podkreœliæ, ¿e

nawet re¿imy demokratyczne nie wypracowa³y dla siebie jeszcze formy w³adzy

na tyle dobrej i trwa³ej, aby unikn¹æ ich degeneracji we w³adzê z³¹.

Pojêcie demokracji

Demokracja, w sensie idei i ustroju pañstwa, bardzo czêsto, w aurze aprobaty,

przeciwstawiana jest ideom i ustrojom pañstwowym zwanym dyktatur¹, auto-

rytaryzmem i totalitaryzmem. Z tego wa¿nego powodu, mimo ¿e temat nasz ma

g³ównie na celu rozwa¿anie pojêæ dyktatury, autorytaryzmu i totalitaryzmu,

potrzebne jest przynajmniej zwiêz³e omówienie demokracji. Nazwa demokratiask³ada siê ze s³ów jêzyka greckiego demos – lud i kratos – w³adza, czyli w ich

po³¹czeniu: w³adza ludu. W rozbudzaniu pozytywnych emocji demokratycz-

nych, przeciwstawianych negatywnym emocjom niedemokratycznym, z szero-

kim uznaniem spotka³a siê definicja demokracji jako „rz¹dy ludu, przez lud i dla

ludu”, wypowiedziana przez Abrahama Lincolna, prezydenta Stanów Zjedno-

czonych�. Bardziej rozwiniêta jest definicja Gentile Sartori’ego wyjaœniaj¹ca, ¿e

demokracja to system, w którym, nikt nie mo¿e sam siebie wybraæ, nikt nie mo¿e

poszerzyæ sobie w³adzy, rz¹dzenia i tym samym nikt nie mo¿e przyw³aszczyæ

sobie bezwarunkowej i nieograniczonej w³adzy. Trudnoœci zadawalaj¹cego zdefi-

niowania demokracji wynikaj¹ przede wszystkim z wieloznacznoœci pojêcia

„lud”, pojmowanego jako: wszyscy (obywatele, naród), bardzo wielu, klasy ni¿-

sze, ograniczona ca³oœæ, absolutna wiêkszoœæ, ograniczona wiêkszoœæ�. Skoro de-

mokracja jest zawsze w³adz¹ w okreœlony sposób pojmowanego ludu, nazwa

„demokracja ludowa”, propagowana w ustrojach socjalistycznych, jest pleonaz-

mem o cechach niezdarnoœci semantycznej i stylistycznej.

Spektrum idei i (albo) ustroju demokracji przebiega od minimum demokracji

poœredniej, przedstawicielskiej, reprezentacyjnej, poprzez optimum istniej¹cych

ustrojów demokracji bezpoœredniej, a¿ do idei bardziej jeszcze ukszta³towanych

ustrojów demokracji uczestnictwa albo partycypacji w sprawowaniu w³adzy

ogó³u uprawnionych do tego obywateli�. Ewolucja form demokracji rozpoczê³a

siê od klasycznej jej formy greckiej, z najbardziej rozwiniêt¹ demokracj¹ ateñsk¹.

PóŸniejsze jej formy nieklasyczne to m. in. staropolska demokracja szlachecka,

��

(�� "�

� 5�� % �= � ��"� ��#��" ��% ��= �� "�� % # � �� 1�.� :��"� +��*, � ��- �� + �� .�� #�� & ��&�� 1�� "� ��C@�

� ��-� .�� @ �� 0A@� ��5�6�� (�� .�� 8@9 ;� 3 ��'�.�� " ��*�� # ��A9 (� 5!��/ �� # 0DDD�

� 5��= �� "�� 2" ��!"E� �� 1� �"� .�� (� ��"��0�#�� %�� 1��2�� @�9 (� ��"�� 0�� %�� 0D�D� ;��'��!�� $� �� "�2� � "��%� �= �#��"�! ��! ��#2��% �*� �� $�� >�>�� *("�� .� ��*�� #�� 1�<�� 0DD��

szwajcarska demokracja kantonalna, amerykañska demokracja republikañska,

demokracja narodowa, demokracja socjalistyczna, demokracja ludowa, demokra-

cja chrzeœcijañska, demokracja personalistyczna i najnowsza demokracja

powi¹zana z liberalizmem zwana demokratycznym pañstwem prawnym albo

demoliberalizmem. Demoliberalizm ma na celu równowa¿enie wolnoœci i równoœci

matematycznej wiêkszoœci spo³eczeñstwa tote¿ bywa okreœlany jako demokracja

numeryczna, albo nieco bardziej uszczypliwie, jako cyfrokracja.

Doœæ karko³omna jest natomiast propozycja wyodrêbnienia demokracji totali-

tarnej, na ogó³ ocenianej jednak negatywnie, opartej na Jana Jakuba Rousseau idei

„woli powszechnej”, bez wiêkszego powodzenia wprowadzanej do praktyki

ustrojowej najpierw przez jakobinów a póŸniej bolszewików��. Aprobata tej pro-

pozycji unicestwia³aby bowiem wszystkie, jak¿e liczne pogl¹dy i praktyki,

uznaj¹ce demokracjê za przeciwieñstwo totalitaryzmu i odwrotnie. Bardziej

zatem przekonywuj¹ca jest koncepcja poliarchii, jako, wed³ug jej zwolenników,

jedynie uzasadnionej wspó³czeœnie formy demokracji. Istota poliarchii wyra¿aæ

siê ma w prawach obywatelskich wiêkszoœci spo³eczeñstwa, zdolnej do przeciw-

stawienia siê rz¹dz¹cym, a nawet pozbawienia ich w³adzy poprzez g³osowanie��.

Suwerenem, we wszystkich formach demokracji, jest wspominany ju¿ lud,

pojmowany wszak¿e niejednoznacznie. Bez wzglêdu jednak na przyjêty sens po-

jêcia „lud”, w demokracji, przynajmniej wiêkszoœæ ludu wystêpuje równoczeœnie

w podwójnej roli – suwerena i suzerena, rz¹dz¹cych i rz¹dzonych, chcia³oby siê

wprost powiedzieæ – samorz¹dnych. Tutaj zatem chyba nale¿y upatrywaæ prze-

ciwieñstwa demokracji do innych niedemokratycznych form w³adzy, w których

w³adza nale¿y do jednostki, ma³ej grupy, a wiêc zawsze do okreœlonej mniejszoœci,

natomiast wiêkszoœæ spo³eczeñstwa jest w nich pozbawiona w³adzy. We wszyst-

kich formach demokracji, w³adza jest legitymizowana na drodze wolnych i rów-

noœciowych wyborów obywateli, wybieraj¹cych rz¹dz¹cych – w³adzê, przy

jednoczesnym wykluczeniu jej dziedziczenia, nominowania, powo³ywania.

Demokracja ma Ÿród³a zarówno w ideach demokratycznych, rozwijanych od cza-

sów staro¿ytnych, po obecne czasy, jak i doœwiadczeniach ustrojów demokratycz-

nych, zawsze przynajmniej deklaratywnie, zatroskanych o swoje podstawy

prawne, zwykle konstytucyjne. Demokracje, na ogó³, realizuj¹ podobne funkcje

jak inne formy pañstwa, jednak¿e wyró¿niaj¹ siê wœród nich gwarancjami szero-

kich zakresów praw i wolnoœci obywatelskich. Gwarancje istniej¹ równie¿ dla

mniejszoœci, które mimo ¿e nie akceptuj¹ w³adzy, maj¹ prawo do jej krytyki i opo-

ru wobec niej, w granicach tzw. obywatelskiego niepos³uszeñstwa. Organizacja,

struktura, ustrój w³adzy w ró¿nych demokracjach przybiera³y ró¿ne kszta³ty, ale

wspó³czesne demokracje opieraj¹ swoj¹ w³adzê g³ównie na wzorach demokracji

parlamentarnej.

��

��*�� &�� "�+��

�� "��= "��%2 ;�1� �� /�� 1�� A0�� (�� =�� ! ��=�� ! I�� !�2�� !,�

Metody kszta³towania ³adu spo³ecznego, przyjmowane w demokracjach,

uwarunkowane s¹ zasad¹ trójpodzia³u w³adzy, maj¹c¹ zapewniaæ równoczeœnie

jej decentralizacjê i dekoncentracjê. Demokratyczne re¿imy polityczne, w pozyty-

wnym sensie re¿imu jako legalnego i moralnego sposobu sprawowania w³adzy

pañstwowej, podlegaj¹ okresowym ocenom i odpowiedzialnoœci w nadzwyczaj-

nych sytuacjach ich nadu¿yæ i kryzysów. Treœci materialne w³adzy, zgodne

z aksjologi¹ demokratyzmu i liberalizmu, uzgadniane s¹ z formalnymi procedura-

mi jako metodami ich realizacji, którym równie¿ nadawany jest sens aksjologicz-

ny. Ta proceduralna strona demokracji – demokratyzacja – sk³ania do ci¹g³ego

pog³êbiania, rozwoju, dynamiki, impetycznoœci, imperialnoœci, wrêcz „¿ar³ocz-

noœci” w³adz demokratycznych „p³yn¹cych na kolejnych falach demokratyzacji”��.

Skrajna demokratyzacja mo¿e paradoksalnie doprowadzaæ wrêcz do totalnoœci

zakresów autorytarnej w³adzy, ukrywaj¹cej siê za demokratycznym parawanem.

Tutaj w³aœnie mo¿e nastêpowaæ niebezpieczne zbli¿enie demokracji do dyktatury,

zawsze antyliberalnej, ale niekoniecznie antydemokratycznej. Niekiedy ³atwiej

zyskaæ aprobatê ludu dla metod dyktatorskich, jak np. w nazizmie, ni¿ dla metod

liberalnych. Pogl¹d, ¿e idea totalitaryzmu, w formie komunizmu, faszyzmu, naziz-

mu, wywodziæ siê mo¿e z Jana Jakuba Rousseau koncepcji demokracji jako woli

ogó³u ludu uchodzi wrêcz za oczywistoœæ dla wielu znawców myœli politycznej.

Tak wiêc, nieliberalne znaczenia demokracji kontestowaæ mog¹ jedynie: a) nie-

pewni teoretycznych podstaw swojego antykomunizmu czy antyfaszyzmu (anty-

nazizmu, antytotalitaryœci; b) sentymentalni wielbiciele demokracji jako idealnej

zasady zasad; c) wyraziciele sentymentalnego patosu liberalnego indywidu-

alizmu��.

Pojêcie dyktatury

Pojêcie dyktatury zawdziêcza swoj¹ nazwê ³aciñskiemu s³owu dictare, ozna-

czaj¹cemu dyktowaæ, zalecaæ. Pojêcie to wystêpuje wœród idei i praktyk politycz-

nych od czasów staro¿ytnej Grecji. Uto¿samiane tam z tyrani¹, satrapi¹, despoti¹,

zyskiwa³o aprobatê i szacunek w czasach du¿ego zagro¿enia dla obywateli i pañ-

stwa, poniewa¿ kojarzy³o siê z siln¹ w³adz¹, zdoln¹ do zapewnienia bezpieczeñ-

stwa��. W staro¿ytnej republice rzymskiej dyktator (dictator) by³ urzêdnikiem

powo³ywanym na okres szeœciu miesiêcy dla ratowania zagro¿onej republiki.

Tak¿e przywódców polskiego Powstania Styczniowego, jako osoby skupiaj¹ce

pe³niê w³adzy w swoim rêku, nazywano dyktatorami. Nastêpnie, pojêcie dykta-

��

(�� "�

�� J ��2��'K, ��"�� <" ��# �" � � ��!� �� $��<��$��"�� .�� 6��$�� A�

�� 7� .�!�� "�� "�� "� � �� )�� #�� B� >�� )�� +� �� A9 �� <�� >� 3 ��!� �� $"�� 1 �� 0�9 >� .�� 89 (� :�� #�� CA9J�# �� "�!��$�% # �� ;� B��"�� ! I��

�� .�� -� 6��$��3�� 3��"�� 1 4�� 566 . 7�� 1�� CD9 �� L�� 899:� 1�� A�

tura nabra³o negatywnego sensu rz¹dów, czy te¿ re¿imu jednostki, albo grupy

osób, które przejê³y w³adzê si³¹, w sposób niedemokratyczny, bezprawny, naj-

czêœciej na drodze zamachu stanu. Dyktator lub dyktatorzy arbitralnie wymu-

szaj¹ pos³uch obywateli, jednoczeœnie pozbawiaj¹c ich mo¿liwoœci kontrolowana

swoich sposobów sprawowania dyktatorskiej w³adzy. W marksizmie, na gruncie

ogólnego pojêcia dyktatury, rozwinê³o siê pojêcie dyktatury proletariatu jako

w³adzy klasy robotniczej, albo ludu pracuj¹cego miast i wsi, sprawowanej w okre-

sie przechodzenia od kapitalizmu do socjalizmu.

Wspó³czeœnie dominuj¹ idee i ustroje oparte na pojêciu demokracji, g³ównie

demokracji konstytucyjnej, realizuj¹cej zasadê podzia³u w³adzy na ustawo-

dawcz¹, wykonawcz¹ i s¹downicz¹. Tutaj przejawia siê kontrastowa wrêcz ró¿ni-

ca miêdzy demokratyczn¹ zasad¹ trójpodzia³u w³adzy a brakiem takiego

podzia³u, czyli koncentracj¹ pe³nej, wy³¹cznej, nieograniczonej, nadzwyczajnej

w³adzy w rêku dyktatora lub dyktatorów w re¿imach dyktatorskich. Niekiedy,

gdy re¿imy dyktatorskie ograniczaj¹ zakresy swojej w³adzy do jednej albo dwóch

jej rodzajów, mówi siê o dyktaturach czêœciowych, albo mieszanych, ³¹cz¹cych

elementy dyktatury z elementami niedyktatorskimi, nawet z elementami demo-

kracji. Istnieje pogl¹d, ¿e demokracja przedstawicielska doœæ ³atwo mo¿e prze-

obra¿aæ siê w dyktaturê zwan¹ wówczas dyktatur¹ konstytucyjn¹. Do obecnego

czasu brak jeszcze rozwiniêtej teorii dyktatury. Antonio Gramsci nazywa³ dykta-

turê hegemoni¹ w³adzy niekonstytucyjnej, najczêœciej jednopartyjnego re¿imu

pañstwowego��.

W praktyce politycznej pojêcie dyktatury przejawia siê jako metoda sprawo-

wania w³adzy albo ustrój polityczny. Przyjêcie kryteriów historycznej zmiennoœci

form dyktatury i sposobów przejmowania w³adzy stworzy³o dla amerykañskich

badaczy pojêcia dyktatury podstawê dla rozró¿nienia dyktatur w ramach szersze-

go pojêcia autokracji (jedynow³adztwa, nomokracji). Otó¿, po rozró¿nieniu auto-

kracji przednowoczesnej i autokracji wspó³czesnej, w ramach tej pierwszej

umieœcili oni dyktatury zwane despotyzmem, tyrani¹ i absolutyzmem, natomiast

do tej drugiej zaliczyli dyktatury teokratyczne i dyktatury totalitarne��. W³oski

politolog G. Sartori poklasyfikowa³ dyktatury ze wzglêdu na stosowany przez nie

re¿im polityczny. Rozró¿ni³ trzy ich rodzaje: autorytarn¹, totalitarn¹ i pragma-

tyczn¹. Ta ostatnia pojmowana jest jako technokracja, najpierw dyktatura z lat

Wielkiej Rewolucji Francuskiej a póŸniej dyktatura profesjonalistów, g³ównie

znawców techniki��.

��

��*�� &�� "�+��

�� E��" �� "K ��%�� "��" ��"��"��"�� "�� #�" "*�� ;��5��7�� )�8D�&�8A�+� !��4�� "�� $� ��'��"��.�� "�� )�8/�+� 7!�� >�� )�8C8&��A0+� �� %�� "� �� )�8��+ �� "�� 7�� .�!�� )�888*��8A+� �� "�� 2 ��"� )��0�&��08+� E �� G� M�� "�� 1 7��."�� )��/�+9 -� .�� 1��"�� "� �� ;�� "�� )��@�+�

�� ;�� 7�;� M�� ! 3�� B��4��$�� 1"��6�F� N�F��" �� AC�

�� -� .�� 0A� ��

Wiele sporów wywo³a³a koncepcja dyktatury i jej usytuowania wobec auto-

rytaryzmu i totalitaryzmu sformu³owana przez Hannah Arendt. W ramach

wystêpuj¹cego w ca³ych dziejach autorytaryzmu, uto¿samianego przez tê myœli-

cielkê z autokracj¹, tradycyjne autokracje – tyrania, despotyzm, absolutyzm – od-

ró¿niaj¹ siê od autokracji wspó³czesnych – militarnych (wojskowych) i jedno-

partyjnych (monopartyjnych). Natomiast totalitaryzm ograniczy³a ona w czasie

i przestrzeni do nazizmu niemieckiego lat 1938-1945 i stalinizmu sowieckiego z lat

1929–1941 i 1945–1953. To, co szczególnie sfrustrowa³o wielu komentatorów kon-

cepcji Arendt, to wyodrêbnienie przez ni¹ dyktatury nietotalitarnej (nontotalita-rian dictatorship), usi³uj¹ce uzasadniæ „normalny” charakter leninowskiej

dyktatury rewolucyjnej (revolutionary dictatorship), jako niemaj¹cej cech totalitary-

zmu. Wed³ug niej, totalitarne rz¹dy Stalina i Hitlera doprowadzi³y do atomizacji

podlegaj¹cych im spo³eczeñstw, natomiast Lenin, wprowadzaj¹c dyktaturê jed-

nej klasy (one – party dictatorship), w gruncie rzeczy dyktaturê biurokracji partyj-

nej, mia³ na celu zespolenie wokó³ idei socjalistycznych klasy i narody

bezideowych dotychczas spo³eczeñstw. Dziêki temu, Arendt obdarzy³a Lenina

okreœleniem Wielki Dyktator (Great Dictator), pomijaj¹c czy te¿ przemilczaj¹c

chronologiczne poprzedzanie totalitaryzmu stalinowskiego przez leninowsk¹

jednopartyjn¹ dyktaturê rewolucyjn¹. Wed³ug niektórych interpretacji, przejœcie

od dyktatury rewolucyjnej do totalitaryzmu dokona³o siê na drodze dyktatury

kontrrewolucyjnej��.

W œwietle rozwa¿añ Arendt, dyktatura jest szerszym pojêciem zawieraj¹cym

w sobie wê¿sze pojêcia rodzajów dyktatur – jednopartyjnej, militarnej, totalitar-

nej. Omawiaj¹c re¿imy autorytarne, mia³a ona na myœli g³ównie dyktatury, nie

zaznaczaj¹c jednak wyraŸnie, ¿e nie wszystkie re¿imy autorytarne s¹ dyktatura-

mi. Dyktatury jednopartyjne nie s¹, wed³ug niej, w pe³ni totalitarnymi re¿imami.

Totalitarnoœæ dyktatur jednopartyjnych jest negatywna poniewa¿ nie jest w sta-

nie przej¹æ pe³ni w³adzy instytucji nie bêd¹cych partiami. Dyktatury jednopartyj-

ne, siêgaj¹c po przemoc, drastycznie ograniczaj¹ wolnoœæ, gdy re¿imy totalitarne

d¹¿¹c do pe³nej indoktrynacji w ten sposób znosz¹ wolnoœæ. Tak¿e sposób defi-

niowania wroga odró¿nia dyktatury jednopartyjne od totalitaryzmu. Dla dykta-

tury jednopartyjnej wrogiem jest ten, kto politycznie wyraŸnie siê jej sprzeciwia.

W totalitaryzmie ten, kto nie jest z nami jest przeciwko nam i jest naszym wro-

giem. Na jego gruncie nawet cz³onkowie elit panuj¹cych nie mog¹ czuæ siê bez-

piecznie, w przeciwieñstwie do dyktatury jednopartyjnej. Terror dyktatury

jednopartyjnej godzi w jej przeciwników, ale nie w obywateli, co wystêpuje w to-

talitaryzmie.

Tak oto dyktatura jednopartyjna i totalitaryzm s¹ traktowane przez Arendt

jako dwa doœæ zasadniczo ró¿ne re¿imy, mimo ¿e totalitaryzm zawsze posiada ce-

chy dyktatury. W zwi¹zku z koncepcj¹ Arendt i jej interpretacjami mo¿na rozró¿-

niæ dwa konteksty dyktatury – pozytywny rzymski jej sens historyczny i jej sens

��

(�� "�

�� 6� :�� )�� "� �� 8��

odrodzony po oko³o osiemnastu stuleciach dla legitymizacji dyktatur rewolucyj-

nych. Te dwa konteksty stwarzaj¹ podstawê dla rozró¿nienia trojakich dyktatur:

rzymskiej, staro¿ytnej, okresowej, nadzwyczajnej, wszechw³adnego obroñcy in-

stytucji republikañskich w miêdzyczasie wojny i rebelii (dictatura seditionis sedan-dae et rei gurundae causa); uzasadnionej ustanowieniem i odbudowaniem

zrujnowanej rzeczywistoœci publicznej (dictator rei publicae constituendae); rewolu-

cyjnej dyktatury jednopartyjnej. Wszystkie te trzy rodzaje dyktatury wymagaj¹

nadzwyczajnych prerogatyw dla dyktatorów, dotycz¹cych obowi¹zywania pra-

wa i istniej¹cego podzia³u w³adzy. Dyktatury jednoosobowe nazywane s¹ dykta-

turami suwerennymi, natomiast dyktatury ma³ej grupy osób – dyktaturami

komisarycznymi. Zatem, mo¿na twierdziæ, ¿e totalitaryzm jest dyktatur¹, ale nie

ka¿da dyktatura jest totalitaryzmem. Dla obrony demokracji uzasadnione jest

sprzeciwienie siê wszelkim dyktaturom, nawet tym, które usi³uj¹ wykazywaæ

swój nietotalitarny charakter. Wspó³czeœnie za najlepsz¹ legitymizacjê w³adzy

uchodzi jej demokratycznoœæ i legalizm, chocia¿ niektórzy dostrzegaj¹ cechy

dyktatury w pewnych rz¹dach demokracji przedstawicielskiej�.

Dyktatura jest pojêciem zbiorczym, obejmuj¹cym idee i re¿imy polityczne

o charakterze absolutystycznym, autorytarnym i totalitarnym. Dyktatorzy – jed-

nostka lub ma³a grupa osób – odrzucaj¹ wybory, konstytucje, rywalizacjê poli-

tyczn¹ jako Ÿród³o i legitymizacjê swojej w³adzy, podejmuj¹c arbitralne,

niekontrolowane decyzje, wspierane przemoc¹, bez ¿adnej ograniczonej albo

ca³kowicie eliminowanej ochrony praw i wolnoœci obywateli. Nie znajduj¹c

zracjonalizowanej legitymizacji swojej w³adzy, chêtnie siêgaj¹ po demagogiczne

treœci wiary, dogmatów, mitów i uprzedzeñ w swoich walkach z opozycj¹ i wro-

gami rzeczywistymi lub wyimaginowanymi. Zwykle zadawalaj¹ siê sam¹ w³adz¹,

nie uzasadnian¹ szerzej i g³êbiej jak¹œ okreœlon¹, np. totalitarn¹ ideologi¹; kontro-

luj¹ struktury pañstwa, nie aspiruj¹c do pe³ni w³adzy nad samym spo³eczeñstwem.

Do ulubionych hase³ dyktatorów nale¿y podkreœlanie potrzeby stabilizacji, ³adu,

porz¹dku, bezpieczeñstwa i wprowadzenia reform.

Dyktatura, jako re¿im polityczny utworzony bez zgody i aprobaty ludu, jest

przeciwieñstwem demokracji, polegaj¹cej na takiej zgodzie i aprobacie. Gdy

demokracja oczekuje na przyzwolenie ludu do rz¹dzenia, dyktatura odrzuca

potrzebê legitymizacji swej w³adzy. Oto inne cechy dyktatury ujête w formie ich

przeciwstawieñ cechom demokracji: niekonstytucyjnoœæ – konstytucyjnoœæ, jed-

nopartyjnoœæ – wielopartyjnoœæ, monizm polityczny – pluralizm polityczny,

nieodpowiedzialnoœæ dyktatorów – odpowiedzialnoœæ rz¹dz¹cych, autokratyzm

– heterokratyzm. Autokratyzm, jako cecha dyktatury, jest jeszcze bardziej kontras-

towym pojêciem wobec demokracji ni¿ dyktatura tote¿ nazywany jest niekiedy

niezbyt w³aœciwie jako niedemokracja. Próbê pogodzenia dyktatury z demokracj¹

usi³owano, bez powodzenia, rozwin¹æ i stosowaæ w socjalistycznych pañstwach

��

��*�� &�� "�+��

� �� :� :�� 1�� !��OO ��"�� O ��O�-�*�D/��A/0�!��

demokracji ludowej, opartych na dyktaturze proletariatu, czy te¿ ludu pra-

cuj¹cego miast i wsi. Zwolennicy dyktatury upatruj¹ jedno z g³ównych jej uza-

sadnieñ w powolnoœci i ma³ej skutecznoœci w³adzy demokratycznej.

Spoœród ró¿nych rodzajów dyktatury, w najnowszych interpretacjach

g³ówn¹ rolê spe³niaj¹ trzy dyktatury – totalitarna, autorytarna i prosta. Rola ideo-

logii jest najwiêksza, totalna, w dyktaturze totalitarnej, umiarkowana w dyktaturze

autorytarnej i ma³o znacz¹ca w dyktaturze prostej. Zniewolenie spo³eczeñstwa

obywatelskiego, intensywnoœæ przemocy i mobilizacji s¹ najwiêksze w dyktaturze

totalitarnej, œrednie w dyktaturze autorytarnej i raczej niskie w dyktaturze pro-

stej. W dyktaturze totalitarnej brak autonomii grup spo³ecznych, w dyktaturze

autorytarnej jest ona dozwolona dla grup apolitycznych, w dyktaturze prostej

dozwolona, ale z wyj¹tkami. Dyktatura totalitarna dzia³a destrukcyjnie na two-

rzenie grup spo³ecznych, dyktatura autorytarna zapobiega ich tworzeniu, zaœ

dyktatura prosta stara siê je wykorzystywaæ dla w³asnych celów. Arbitralnoœæ dy-

ktatury totalitarnej jest nieograniczona, przewidywalna w dyktaturze autorytar-

nej, zmienna w dyktaturze prostej. Rola partii rz¹dz¹cej w dyktaturze totalitarnej

jest kluczowa, uznawana za po¿yteczn¹ w dyktaturze autorytarnej i minimalna,

albo nawet ¿adna, w dyktaturze prostej��.

Pojêcie autorytaryzmu

Pojêcie „autorytaryzm” pochodzi od ³aciñskiego s³owa autoritas, maj¹cego

znaczenie powagi, wp³ywu, znaczenia, w³adzy, autorytetu. W myœli i praktyce

politycznej funkcjonuje przede wszystkim w sensie ideologii, postawy psychicz-

nej i niedemokratycznych rz¹dów. Stworzone przez faszystów, uwik³ane jest

w zwi¹zki z wieloma pojêciami, g³ównie jednak dyktatury i totalitaryzmu, tote¿

sprawia du¿e trudnoœci przy jego wyjaœnianiu. Wydaje siê, ¿e w dochodzeniu do

istoty autorytaryzmu najlepiej wyjœæ od pozytywnie ocenianego pojêcia autoryte-

tu, poniewa¿ autorytaryzm jest negatywnym przejawem nadu¿ycia autorytetu

w myœli i praktyce politycznej. Gdy autorytaryzm, który powinien byæ odró¿nia-

ny od pozytywnego sensu autorytywizmu kojarzony jest zawsze zarówno z legi-

tymizacj¹ jak i legalizacj¹ – autorytaryzm nie troszczy siê o legalizm i nie zawsze

posiada dostateczn¹ legitymizacjê.

Autorytet, jako pojêcie, ma taki sam rodowód etymologiczny jak pojêcie auto-

rytaryzmu. Wyra¿a uznanie, zaufanie, wysoki presti¿, charyzmê, cechy prawdzi-

we – osób, grup spo³ecznych, instytucji – oparte na przypisywanych im wysoko

cenionych wartoœciach. W psychologii autorytetem s¹ osoby, którym ulegaj¹

i podporz¹dkowuj¹ siê inne osoby. W pedagogice – s¹ nimi wychowawcy i na-

uczyciele, imponuj¹cy wychowankom i uczniom du¿¹ wiedz¹ i bogatymi

doœwiadczeniami ¿yciowymi. W naukach i praktykach politycznych posiadanie

autorytetu dobrze s³u¿y legitymizacji w³adzy. Nierzadko, pozory autorytetu na-

��

(�� "�

�� .��#2��"�� (�& %�� 1�<�� C� �� CA�

daje nawet tylko odpowiedni ubiór – toga, mundur, sutanna, elegancki garnitur,

w którym mo¿e, ale nie musi, znajdowaæ siê autorytet rzeczywisty. Bez w¹tpienia,

autorytet mo¿e pochodziæ tak¿e z okreœlonych tytu³ów, rang, stopni i dystynkcji��.

Najwiêkszym zaufaniem ciesz¹ siê autorytety naukowe, poniewa¿ poddawa-

ne s¹ niczym nieograniczonej sprawdzalnoœci. Autorytety religijne, nie chc¹c

poddawaæ siê podobnej sprawdzalnoœci – weryfikacji czy te¿ falsyfikacji g³oszo-

nych prawd objawionych i spisywanych w jakichœ pismach œwiêtych, przy pomo-

cy dogmatów dekretuj¹ swoj¹ nieomylnoœæ. Autorytety moralne to wzory

osobowe i ich normy postêpowania, ale tylko dla tych, którzy je wybrali wœród

wielu takich wzorów i norm i aprobowali na swój u¿ytek. Autorytety polityczne,

najbardziej znacz¹ce dla wyjaœniania pojêcia autorytaryzmu, przejawiaj¹ siê po-

przez cechy wrodzone lub nabyte, umo¿liwiaj¹ce uzyskiwanie w³adzy formalnej

albo (i) faktycznej nad innymi i nagradzania ich pos³uszeñstwa albo karania nie-

pos³uszeñstwa. Osi¹ganiu wszystkich tych wspomnianych rodzajów autorytetu

sprzyjaæ mo¿e charakter autorytarny, jako z jednej strony psychologiczna dyspo-

zycja do narzucania swej woli innym, z drugiej zaœ strony jako uleg³oœæ takiej na-

rzuconej woli. Autorytet powi¹zany najœciœlej z ró¿nymi przejawami w³adzy, nie

jest z ni¹ jednak to¿samy poniewa¿ istniej¹ zarówno w³adze posiadaj¹ce autory-

tet jak i pozbawione autorytetu.

W myœli politycznej autorytaryzm odrzuca anarchizm, liberalizm, demokra-

tyzm i parlamentaryzm, pochwala siln¹ w³adzê wykonawcz¹ autorytetu politycz-

nego, wymusza koniecznoœæ bezwzglêdnej uleg³oœci podw³adnych w³adzy

pañstwowej, oczekuje szacunku i pochwa³ dla rz¹dów wybitnych jednostek albo

ma³ych grup elitarnych. Z tego powodu, bliski jest zarówno myœli konserwatyz-

mu, w¹tpi¹cego w wartoœæ wolnoœci i tolerancji jak i katolicyzmu w jego doktrynie

spo³ecznej Koœcio³a. Autorytaryzm zyska³ od XIX wieku otwart¹ przychylnoœæ ze

strony konserwatywnego Koœcio³a rzymsko-katolickiego, jak wiadomo, szeroko

pos³uguj¹cego siê autorytaryzmem na swój w³asny u¿ytek. Autorytaryzm nie

troszczy siê o proceduralne legitymizowanie podmiotów w³adzy autorytarnej.

Kontentuje siê samym jej posiadaniem, utrwalaniem i zwalczaniem opozycji, je-

¿eli ju¿ dopuœci³ do jej powstania, istnienia i przetrwania. Podmioty te, przeœwia-

dczone o swojej charyzmatycznej wyj¹tkowoœci i wielkoœci, niechêtnie przyjmuj¹

albo nawet ca³kowicie odrzucaj¹ wszelk¹ ich krytykê��.

Pojêcie autorytaryzmu, rozwijane w myœli politycznej, s³u¿y praktyce poli-

tycznej do wyjaœnienia cech re¿imów politycznych zwanych autorytarnymi.

Chronologicznie re¿im autorytarny, powsta³ najpierw na Wêgrzech w 1920 roku,

��

��*�� &�� "�+��

�� ;� �� "2 -� .�� 2��%� �= � 1�� NEG.7J� ��% �� $�% "� ��$�� $�"�� 2 �" ��"�� 0�/9 �� # �� M� ("�� 1"��#� � � �� 6��"��", ��@0� �� 0�

�� .�� I�(� .��1;�� 1"�� E��5�� C096�.� �� 1"�� 7��"� �� "��E� P�� C/9 G�7� �$�� 1"�� "��#�"�� B�$!�� 8A9 :� �� (�� 1"�� 1 7��3� ��"��1�� E� 6F�� 8�9 6� :�� 7� �� "��<� � ��(�=� � �� &��/�� ,�� 2 �*��

nastêpnie, do wybuchu II wojny œwiatowej, w wielu krajach europejskich a po tej

wojnie w krajach Ameryki £aciñskiej, pokolonialnych krajach arabskich, Czarnej

Afryki i Dalekiego Wschodu. Re¿imy autorytarne opieraj¹ siê na instytucjach za-

bezpieczaj¹cych trwa³oœæ i niepodwa¿alnoœæ autorytetu w³adzy. Do najbardziej

skutecznych instytucji tego rodzaju nale¿y policja polityczna, przejawiaj¹ca auto-

rytaryzm policyjny i armia dysponuj¹ca autorytaryzmem militarnym. W krajach

re¿imu autorytarnego, istnieje ograniczony pluralizm polityczny pod warun-

kiem, ¿e nie ma on charakteru opozycji wobec pomiotów w³adzy. Ideologia wy-

pierana tutaj przez cechy osobowoœci autorytarnej, nie odgrywa wiêkszej roli,

podobnie jak formalnoprawne okreœlenie zakresów i sposobów sprawowania

w³adzy przez przywódcê albo oligarchiczn¹ grupê. Wysoko oceniana jest spraw-

noœæ aparatu w³adzy, zdolnej do neutralizowania opozycji, jak równie¿ pasyw-

noœæ polityczna spo³eczeñstwa, pozbawionego mo¿liwoœci wyboru w³adz

i kontrolowanego przez cenzurê.

Charakteryzuj¹c dziewiêtnastowieczne formy autorytaryzmu, wypieraj¹ce

republikañskie, demokratyczne i pluralistyczne modele pañstwa na rzecz monar-

chicznych, centralistyczno-biurokratycznych i unitarnych, Ernest Nolte stwier-

dzi³, ¿e autorytarn¹ mo¿na nazwaæ ka¿d¹ formê ustrojow¹, w której przyznaje siê

wy¿sz¹ pozycjê innemu sk³adnikowi w³adzy naczelnej ni¿ parlament. Takie ujê-

cie autorytaryzmu, wy³¹cznie przez pryzmat jego antyparlamentaryzmu, wydaje

siê zbyt ograniczone, dlatego te¿ Juan Linz, próbuj¹c zdefiniowaæ interesuj¹cy nas

rodzaj systemu, zwróci³ uwagê tak¿e na inne elementy. Jego zdaniem, autorytar-

ne re¿imy s¹ systemami politycznymi z ograniczonym, nie opartym na odpowie-

dzialnoœci, pluralizmie politycznym, bez starannie wypracowanej, kierowniczej

ideologii (ale o wyraŸnej mentalnoœci), bez intensywnej czy ekstensywnej mobili-

zacji politycznej (z wyj¹tkiem pewnych etapów ich rozwoju), w których przy-

wódca (czasami ma³a grupa) pe³ni w³adzê w ramach formalnie s³abo

zdefiniowanych, ale w rzeczywistoœci dobrze przewidywalnych ograniczeñ.

Autor ten zastrzega, ¿e typowe na ogó³ dla systemów autorytarnych przywództwo

jednostkowe nie jest warunkiem koniecznym, gdy¿ mo¿emy mieæ do czynienia

z instytucj¹ junty lub innego kolektywnego oœrodka decyzji politycznej i osobo-

woœæ przywódcy nie musi byæ czynnikiem okreœlaj¹cym to¿samoœæ systemu”��.

Do niemal bezdyskusyjnych cech wszystkich re¿imów autorytarnych nale¿y:

uznawanie suwerennoœci w³asnego kraju za najwy¿sz¹ wartoœæ polityczn¹, wy-

magaj¹c¹ ideowego i konstytucyjnego potwierdzenia; opieranie polityki na treœ-

ciach tradycyjnej moralnoœci uzgodnionej z religi¹; aprobowanie silnej w³adzy

jednostki lub ma³ej grupy, jako piastunów interesów ca³ego spo³eczeñstwa, bez

potrzeby funkcjonowania parlamentu; przekonanie, ¿e wiêzy solidaryzmu

spo³ecznego odgrywaj¹ kluczow¹ rolê tote¿ nale¿y odrzucaæ koncepcje ekspo-

nuj¹ce konflikty spo³eczne; poleganie na liberalnym modelu gospodarki rynko-

��

(�� "�

�� .��#2�1"�� (�& %�� 9 �� "�� ;�;� 1��1"��#�� - �� (�� "�� E� P�� @D�

wej, jako materialnym fundamencie wszystkich przejawów polityki. Na tle tych

cech odrzucony ju¿ zosta³ pogl¹d o autorytarnym charakterze pañstw tzw. real-

nego socjalizmu, poniewa¿ by³ ich diametralnym zaprzeczeniem. Pañstwa bo-

wiem realnego socjalizmu: aprobowa³y swoj¹ zale¿noœæ od ZSRR; ukazywa³y

politykê w œwietle nowej moralnoœci socjalistycznej; propagowa³y prymat intere-

sów klasy panuj¹cej obwarowanych hegemoni¹ jednej partii; uznawa³y walkê

klas, a nie solidaryzm spo³eczny, za nieod³¹czn¹ cechê spo³eczeñstw przed-

komunistycznych; dopatrywa³y siê doskona³oœci w formach w³asnoœci spo³ecznej

zarz¹dzanej na zasadzie centralnego planowania��.

Wiedzê o autorytaryzmach wzbogacaj¹ ich klasyfikacje, w oparciu o krzy-

¿uj¹ce siê kryteria, wskazuj¹ce zarówno pewne przeciwstawnoœci ich cech, jak

i cech stanowisk poœrednich. Charakter ideologii pozwala rozró¿niaæ autorytaryz-

my prawicowe, umiarkowane i lewicowe. Ze wzglêdu na kryterium podmiotu

w³adzy wyró¿niane s¹ autorytaryzmy: teokratyczne, gdy w³adza nale¿y g³ównie

do duchownych; monarchistyczne, gdy ró¿nie nazywany jedynow³adca sprawu-

je w³adzê autorytarn¹��; republikañskie, gdy w³adza z demokratycznego wyboru

przeistacza siê we w³adzê autorytarn¹; wojskowe, gdy w³adza nale¿y do autory-

tarnych ze swej istoty wojskowych – elity, junty, grupy; cywilne, gdy w³adzê spra-

wuj¹ jednostki lub ma³e grupy, niebêd¹ce ani duchownymi, ani wojskowymi;

biurokratyczne, gdy w³adza jest zdominowana przez technokratów; biuro-

kratyczno-militarne, ³¹cz¹ce cechy obu tych autorytaryzmów; pañstwowe, nacjo-

nalistyczne, rasowe, etniczne, rodzinne. Ze wzglêdu na kryterium religijne,

wystêpuj¹ autorytaryzmy: proreligijne, neutralne religijnie i antyreligijne. Ze

wzglêdu na stosunek do aktywnoœci politycznej obywateli, istniej¹ autorytaryz-

my mobilizacyjne, postdemokratyczne i postkolonialne. Wreszcie, z uwagi na sto-

sunek do totalitaryzmu – autorytaryzmy prototalitarne i posttotalitarne��.

W relacji do demokracji, autorytaryzm jest antydemokratyczny, poniewa¿

odrzuca jej g³ówne instytucje i procedury – autonomiê polityczn¹ obywateli, wy-

bory, partie polityczne, parlament, istnienie opozycji, tolerancjê mniejszoœci.

Autorytaryzm, jako re¿im ponadparlamentarny albo pozaparlamentarny, ró¿ni

siê w sposób zasadniczy od demokratyzmu wspieraj¹cego siê na w³adzy parla-

mentu reprezentuj¹cego wiêkszoœæ spo³eczeñstwa. Tezê tê komplikuje nieco od-

ró¿nianie antydemokratyzmu od negatywnego antyparlamentaryzmu pe³nego

i pozytywnego antyparlamentaryzmu czêœciowego. Ten ostatni odrzuca wpraw-

dzie reprezentacjê jednostek ludzkich w parlamencie, ale akceptuje reprezentacje

w nim grup spo³ecznych – prowincji, stanów, rodzin, jak to miewa³o miejsce

w parlamentach przedliberalnych��. Niema³e te¿ zamieszanie pojêciowe powodu-

��

��*�� &�� "�+��

�� "�� "��"� ��$�% �"$� �� ", ��D� �� AD�� J�� #�� " �� "�� 2 �# � �� %�"�! 2 �= ��"��%� ��!� ��#��

�� "�� $�� " �� B� :��"�� > '�� 1"��N�F��" �� >��< �� 8�9 ��

�� 1"�� 6�F� N�F��" �� C9 �� 1"�� 1�� 0DDC�� 2�� ;�;� 1��

je przeistaczanie siê demokratycznie wybranych w³adz w hybrydy re¿imu

demokratyczno-autorytarnego. Wystêpuje to najczêœciej, gdy dominuj¹cy polityk

lub ma³a grupa polityków legitymizuje swoj¹ autorytarn¹ arbitralnoœæ rzekomym

przyzwoleniem wyborców. Przeistoczenie takie staje siê oczywiste zawsze po

wprowadzeniu w dotychczasowej demokracji stanu wyj¹tkowego, tym bardziej

stanu wojennego. Trzeba równie¿ mieæ na uwadze, ¿e niechêæ obywateli wielu

wspó³czesnych krajów do uczestniczenia w procesach demokratycznych sprzyja

autorytaryzmowi.

Autorytaryzm, w swym natê¿eniu przymusu i ograniczeñ wolnoœci obywate-

li, jest stopniowalny na jakiejœ skali spektrum od demokracji, poprzez ró¿ne for-

my dyktatury, a¿ do totalitaryzmu. Istniej¹ formy re¿imów politycznych, które:

zawsze s¹ autorytarne (despotie, dyktatury), niemal zawsze (teokracje, monar-

chie absolutne, autokracje militarne), czêsto (pañstwa faszystowskie, pañstwa so-

cjalistyczne z czasów stalinizmu) i tylko niekiedy (autorytarne demokracje). Zbyt

rozleg³e i niedoprecyzowane w treœci pojêcie autorytaryzmu, w otoczce ubogiej

jego ideologii, zastêpowanej autorytarn¹ mentalnoœci¹, zaciera mo¿liwoœci wy-

raŸnego podzia³u w³adz na demokratyczne i autorytarne. Rozleg³oœæ owa i owe

niedoprecyzowanie wynikaj¹ przede wszystkim z doœæ powszechnego przekona-

nia, ¿e wszelka w³adza mo¿e pretendowaæ do autorytetu. Zawê¿a i precyzuje

nieco pojêcie autorytaryzmu odró¿nianie pozytywnego zawsze sensu autoryta-

tywnoœci, przynajmniej czêœciowo, zgodnej z demokratyzmem od negatywnego,

na ogó³, antydemokratycznego znaczenia autorytaryzmu. Powi¹zana œciœle z de-

mokracj¹ „prawdziwa wolnoœæ akceptuje autorytet, tak jak prawdziwy autorytet

uznaje potrzebê wolnoœci (...) autorytet, który nie rozwija wolnoœci jest autoryta-

ryzmem”��.

Ka¿dy autorytaryzm jest, w mniejszym lub wiêkszym stopniu, dyktatur¹, jed-

nak¿e dyktatury totalitarne s¹ ju¿ skrajn¹ odmian¹ dyktatury, a wiêc ju¿ czymœ

wiêkszym ni¿ autorytaryzm. Rysuj¹ siê zatem doœæ zasadnicze ró¿nice miêdzy

autorytaryzmem a totalitaryzmem. Po pierwsze, re¿imy autorytarne pos³uguj¹ siê

instytucjami i instytucjonalizacj¹ ograniczonego pluralizmu, gdy re¿imy totalitar-

ne maj¹ zdecydowanie antyinstytucjonalny, monopolistyczny charakter. Po dru-

gie, re¿imy autorytarne os³abiaj¹, albo nawet eliminuj¹ mobilizacjê spo³eczn¹

lekcewa¿¹c ideologiê, gdy re¿imy totalitarne s¹ ruchami opartymi na skrajnie

zideologizowanej mobilizacji. Po trzecie, autorytaryzm zachowuje represyjne

prawo, gdy re¿imy totalitarne doprowadzaj¹ do nihilizmu prawnego. Po czwarte,

pragmatycznym re¿imom autorytarnym mo¿e dobrze s³u¿yæ sprawnie funkcjo-

nuj¹ce pañstwo, gdy re¿imy totalitarne arbitralnoœci¹ przywódcy, predominacj¹

partii, militaryzacj¹ i skrajn¹ ideologizacj¹ dezorganizuj¹ pañstwo. Po pi¹te, w re-

¿imach autorytarnych centrum w³adzy mo¿e pozostawaæ w rêku jednostki albo

ma³ej grupy, gdy w re¿imach totalitarnych nale¿y do jednostki – przywódcy, duce,führera; oba jednak re¿imy ubiegaj¹ siê o charyzmê dla swej w³adzy. Po szóste,

��

(�� "�

�� -� .�� 0�8�

re¿imy autorytarne mimo, ¿e represjonuj¹ swoich politycznych oponentów, po-

zostawiaj¹ jednak wiêksze zakresy dla prywatnoœci obywateli ni¿ zmierzaj¹ce do

ca³kowitego jej unicestwiania re¿imy totalitarne pos³uguj¹ce siê kontrolowaniem

i inwigilacj¹. B³êdne jest przeto uto¿samianie autorytaryzmu z totalitaryzmem,

mimo ¿e ten drugi mo¿e odznaczaæ siê niektórymi cechami tego pierwszego�.

Pojêcie totalitaryzmu

Nazwa „totalitaryzm” pochodzi od ³aciñskiego s³owa totus albo totalis – ca³y,

ca³kowity, wszystek, obejmuj¹cy wszystkie dziedziny, wystêpuj¹cego w jêzyku

w³oskim jako totalitario��. W³aœnie we W³oszech rozpoczyna siê szerokie stosowa-

nie tej nazwy dla okreœlenia ideologii, przywódców, partii i ruchów politycznych

oraz pañstw. Sta³o siê to w 1922 roku, gdy Benito Mussolini og³osi³ koncepcjê pañ-

stwa totalitarnego (stato totalitario). Koncepcja zosta³a oparta na haœle „Nic prze-

ciw pañstwu, nic poza pañstwem, nic bez pañstwa”. Rozwinêli j¹ szerzej g³ówni

ideologowie faszyzmu w³oskiego Benito Mussolini i Giovanni Gentile w ksi¹¿ce

Origini e dottrina del fascismo (1932). Od tego czasu, najogólniejszy sens pojêcia

totalitaryzmu wyra¿aj¹ totalistyczne i absolutystyczne idee i praktyki w pe³ni

scentralizowanego re¿imu politycznego, sprawuj¹cego ca³kowit¹ kontrolê nad

pañstwem i spo³eczeñstwem, okreœlanego inaczej najczêœciej dyktatur¹ albo auto-

rytaryzmem, rzadziej zaœ monokracj¹, jedynow³adztwem, despotyzmem i tylko

ju¿ niekiedy tyrani¹.

Jeœli przyjêlibyœmy, ¿e najwa¿niejsz¹ cech¹ totalitaryzmu jest w pe³ni scentra-

lizowany re¿im polityczny, to jego pierwsze przyk³ady datowane s¹ na bardzo za-

mierzch³e czasy: panowania dynastii Maurya w Indiach (321-185 r. p.n.e.), chiñskiej

dynastii China (221-206 r. p.n.e.), rz¹dów Shaka u Zulusów (1816–1828). Totalita-

ryzm kojarzony jest jednak ze wspó³czesnymi, skrajnie scentralizowanymi re¿ima-

mi XX wieku – Niemiec pod rz¹dami Adolfa Hitlera (1933–1945) i Zwi¹zku

Radzieckiego z okresu panowania Józefa Stalina (1924–1953). Przytoczone

przyk³ady dotycz¹ totalitarnych praktyk politycznych, natomiast Ÿród³a ideologii

totalitaryzmu wci¹¿ pozostaj¹ jeszcze w krêgu sporów. Gdy jedni badacze dopa-

truj¹ siê pierwszych pomys³ów totalitaryzmu ju¿ w staro¿ytnej filozofii politycz-

nej Platona i dostrzegaj¹ jej kontynuatorów w Machiavellim, Rousseau, Heglu

i Marksie, inni twierdz¹, ¿e myœl totalitaryzmu nale¿y wy³¹cznie do XX wieku��.

��

��*�� &�� "�+��

� �� ;�;� 1�� 1"�� (� �$>�� @A9 �� ;�;� 1�� :� .��.�� 7��B�� C9�� M� �� )�� +�1"�� %�� 1�� C�

�� E� ��"��,�� "��" � �� % ��,� ��! ��"��*�"�! � ��% $2# �� "�� "�! ��!� �#H�� ! ��"��*�"�!� ��" � �� "��,� � �=�"�� $�� 2� � �� 2� �= ��0C �� "�� G� �� &� �� #�� 8� �� 8DD�

�� $ ��$�% � <� �� "� �� =2 $��<� �� "�!< ��" ��"�*�� 6��! :�� 7�� ;� M�� ! 3� B��4��

Dla w³oskich twórców pojêcia totalitaryzmu mia³o ono, oczywiœcie, znaczenie

bardzo pozytywne. Jednak¿e, ju¿ podczas II wojny œwiatowej, pojêcie to nabra³o

zdecydowanie negatywnego sensu, u¿ywanego dla krytyki totalitarnych re¿i-

mów i spo³eczeñstw Niemiec nazistowskich i stalinowskiego Zwi¹zku Radziec-

kiego��. W okresie powojennym, gdy dociekano Ÿróde³ totalitaryzmu, pojêcie to

nabra³o nowego wigoru, g³ównie dziêki publikacji dzie³a Hannah Arend The Originsof Totalitarianism (1951). W okresie tzw. zimnej wojny pojêcie to spopularyzowali

w krêgach akademickich i politycznych œwiata dwaj politolodzy amerykañscy –

Carl Friedrich i Zbigniew Brzeziñski. Mniej natomiast znany jest interesuj¹cy

wk³ad do charakterystyki istoty totalitaryzmu wniesiony przez amerykañskiego

znawcê ruchów masowych Erica Hoffera��.

Dzie³o Hannah Arendt, niemieckiej ¯ydówki, która z obawy przed nazizmem

wyemigrowa³a do Stanów Zjednoczonych, zosta³o dedykowane jej mê¿owi

Heinrichowi. W gruncie rzeczy jednak, jest ono dedykowane wszystkim ¯ydom,

doœwiadczaj¹cym skutków antysemityzmu od po³owy XIX wieku a¿ do wielkiej

ich zag³ady podczas II wojny œwiatowej. Arendt, poszukuj¹c Ÿróde³ totalitaryz-

mu, dostrzeg³a je w rozwoju rasizmu, jako „ideologicznej broni imperializmu”

nacjonalistycznych pañstw, ow³adniêtych pangermanizmem i panislamizmem,

w ich militarystycznych d¹¿eniach do rozszerzenia granic swych pañstw, a nawet

panowania nad œwiatem. Dosz³a przy tym do zaskakuj¹cego wniosku, ¿e gdy

faszyzm w³oski pozostawa³ autorytarnym ruchem nacjonalistycznym, gloryfi-

kuj¹cym pañstwo, to nazizm niemiecki upodobni³ siê do wczeœniejszego staliniz-

mu sowieckiego, poniewa¿ oba by³y ruchami totalitarystycznymi, rujnuj¹cymi

struktury pañstwowe. W konkluzjach swoich wywodów, myœlicielka opisa³a

i oceni³a instytucje i dzia³ania ruchów totalitarnych. Podkreœli³a, ¿e idee, formy

rz¹dów totalitarnych istnia³y jedynie w pierwszej po³owie XX wieku, w nazis-

towskich Niemczech i stalinowskiej Rosji. W zwi¹zku z tymi rz¹dami, omówi³a

przeobra¿enie siê klas spo³ecznych w masy spo³eczne, zniszczenie granic oddzie-

laj¹cych pañstwo od spo³eczeñstwa skrajnym jego upolitycznieniem, rolê propa-

gandy w oddzia³ywaniu na œwiat nietotalitarny, nadu¿ywanie terroru. Oceni³a te

cechy jako najbardziej istotne dla form re¿imu totalitarnego. Do drugiego wyda-

nia swego dzie³a z 1958 roku Arendt doda³a jeszcze analizê sensu izolacji jednostki

ludzkiej i samotnoœci cz³owieka, nie odró¿niaj¹cego prawdy od fa³szu w polityce,

jako prewarunków ukszta³towania siê totalnej dominacji��.

��

(�� "�

�� 4�� "� �$�= �� "��" �� I�<�� ;�� (�� )��/�+ �� /�� $�� )��/A+� ��#�" �"�� =��"�� "� ��!� ��3�� 4�� )��C�+� �� 2 ��"�� = �� $� ��2��4*�� <��

�� 5� �� "�! �� "�� % �� .�� .�� - 1 7��"��1�� 8A9 :� -�� A9 .� 3��9�� .�� Q 1�� 0DD�9 G� >��"� ��"� ��- �� 0DDA�

�� :��= �= � �� " �� 2 6� :�� )�� "� �� 8�� 3��* �� = �� $�!�DD AD��"�!��%�� "�=��<�$2�$� ��

Charakterystyka totalitaryzmu, opracowana przez Arendt, zosta³a rozwiniê-

ta, pog³êbiona i uporz¹dkowana w koncepcji syndromu totalitaryzmu z³o¿onego

z szeœciu sk³adników, zawartej w dziele C. J. Friedricha i Z. Brzeziñskiego, Totalita-rian Dictatorship and Autocracy (1956). S¹ to nastêpuj¹ce sk³adniki: totalitarna ide-

ologia; jedna masowa partia, w zasadzie pod jednoosobowym kierownictwem,

podporz¹dkowuj¹ca sobie biurokracjê rz¹dow¹; terror fizyczny i psychiczny, sto-

sowany przez partiê œrodkami ideologicznymi i tajnej policji, skierowanymi prze-

ciwko jawnym wrogom re¿imu i arbitralnie wskazywanym grupom ludnoœci;

wy³¹cznoœæ kontrolowania wszystkich œrodków masowego przekazu, takich

zw³aszcza jak prasa, radio, film; monopol przywódcy na podporz¹dkowanie si³

zbrojnych przygotowywanych do agresji; kontrolowanie wszystkich organizacji,

szczególnie zarz¹dzania gospodark¹, poprzez centralne planowanie. Jeœli trzy

ostatnie sk³adniki zosta³yby zredukowane do pojêcia monopolu – medialnego,

militarnego i kontrolowania – mo¿naby by³o mówiæ o syndromie trzech sk³adni-

ków totalitaryzmu. W ka¿dym jednak razie, do niezbêdnych sk³adników totalita-

ryzmu nale¿¹ monistyczna, niekoniecznie monolityczna, w³adza centralna,

jedna, oficjalna, autonomiczna, mniej lub bardziej, zracjonalizowana ideologia,

narzucana masom przez przywódcê partii oraz mobilizacja spo³eczeñstwa do

realizacji celów arbitralnie wskazywanych przez przywódcê��.

Eric Hoffer, uznawany przez faszystów amerykañskich za ich ideologa,

nawi¹zuj¹c do sporów na temat za³o¿eñ z jednej strony demokratyzmu, z drugiej

zaœ totalitaryzmu, wyrazi³ swoje w¹tpliwoœci dotycz¹ce prawdziwoœci myœli libe-

ralizmu. Pyta³: „Jeœli ludzie s¹ racjonalni, licz¹ g³ównie na w³asne si³y i kochaj¹

wolnoœæ – jak utrzymuje liberalizm – to dlaczego przyjmuj¹ dyktaturê i ci¹¿¹ ku

ruchom masowym? Gdyby sformu³owania liberalizmu by³y prawdziwe, fakty nie

mog³yby mieæ miejsca [...] W zwi¹zku z tym Hoffer odchodzi od liberalizmu

w trzech zasadniczych punktach. W pierwszym podwa¿a przekonanie o indy-

widualnym d¹¿eniu ludzi do zaspokojenia w³asnych interesów materialnych.

Jego zdaniem, ludzie zmierzaj¹ przede wszystkim do osobistego bezpieczeñstwa,

znajduj¹c je w ruchach masowych. W drugim punkcie zaprzecza tezie o powszech-

nym umi³owaniu wolnoœci, wskazuj¹c, ¿e sfrustrowani ludzie naszych czasów

pragn¹ raczej ucieczki od wolnoœci W trzecim punkcie kwestionuje za³o¿enie o ra-

cjonalnym dzia³aniu ludzi, dowodz¹c, ¿e wiêkszoœæ ich dokonañ opiera siê na od-

ruchach emocjonalnych”��.

Zró¿nicowane interpretacje pojêcia totalitaryzmu sugeruj¹, ¿e nie mo¿e ono

byæ jakimœ jednolitym modelem ideologicznym, ani te¿ jednakow¹ praktyk¹ re¿i-

mów politycznych. Pozostaje raczej jako ideologiczne spektrum zró¿nicowanych

zakresów i intensywnoœci re¿imowej totalnoœci. Z tego wzglêdu, podatny jest na

niew³aœciwe pos³ugiwanie siê nim przez nadu¿ywaj¹cych go demagogów. Pojê-

cie totalitaryzmu, jeœli jest w³aœciwie rozumiane, okazuje siê jednak niezbêdne,

��

��*�� &�� "�+��

�� ;�� "�� #�% ��2� 2 !��4�� $ ;� 1�� "�� '&�� &�� 2�� "<#� �� ;� .��"4�� A� �� D��

�� (� ��"�� '��&� �� 2�� *� �� 8�� 88� -2# � ��<��G� 6�� "��2 �� "� ��3�� "�� 0��"�� (�� (�3�� <�� " � ��A��

„poniewa¿ przypomina nam ono bowiem o istnieniu etapów w dziejach narodów

(byæ mo¿e ka¿dego narodu),kiedy fanatyzm, arogancja, bezwzglêdnoœæ i pycha

jednostki, mog¹ wtr¹ciæ miliony mê¿czyzn i kobiet w otch³añ szaleñstwa, cierpie-

nia, strachu i destrukcji”��. Bez w¹tpienia, pod³o¿em ideologicznym totalitaryzmu

faszystowskiego by³ przede wszystkim skrajnie szowinistyczny nacjonalizm,

w totalitaryzmie stalinowskim natomiast, chyba, idee zaostrzaj¹cej siê walki klas

i nieuchronnoœci konfliktów pañstw socjalistycznych z pañstwami kapitalistycz-

nymi��. W praktyce totalitarystycznych re¿imów politycznych panowa³a przemoc

masowego terroru przywódców, pos³uguj¹cych siê parti¹, ideologi¹, mediami,

policj¹, wojskiem. Mobilizowano masy do czynnego udzia³u w realizacji narzuca-

nych im odgórnie celów, w warunkach zacierania siê granic miêdzy spo³eczeñ-

stwem a pañstwem.

„poniewa¿ przypomina nam ono bowiem o istnieniu etapów w dziejach narodów

(byæ mo¿e ka¿dego narodu),kiedy fanatyzm, arogancja, bezwzglêdnoœæ i pycha

jednostki, mog¹ wtr¹ciæ miliony mê¿czyzn i kobiet w otch³añ szaleñstwa, cierpie-

nia, strachu i destrukcji”��. Bez w¹tpienia, pod³o¿em ideologicznym totalitaryzmu

faszystowskiego by³ przede wszystkim skrajnie szowinistyczny nacjonalizm,

w totalitaryzmie stalinowskim natomiast, chyba, idee zaostrzaj¹cej siê walki klas

i nieuchronnoœci konfliktów pañstw socjalistycznych z pañstwami kapitalistycz-

nymi��. W praktyce totalitarystycznych re¿imów politycznych panowa³a przemoc

masowego terroru przywódców, pos³uguj¹cych siê parti¹, ideologi¹, mediami,

policj¹, wojskiem. Mobilizowano masy do czynnego udzia³u w realizacji narzuca-

nych im odgórnie celów, w warunkach zacierania siê granic miêdzy spo³eczeñ-

stwem a pañstwem.

Pojêcie totalitaryzmu staje siê zapewne bardziej wyraziste po komparatysty-

cznym zestawieniu go z pojêciami demokracji, dyktatury i autorytaryzmu�.

W powierzchownych interpretacjach, pogardzonego pojêcia totalitaryzmu,

poprzestaje siê nierzadko na lakonicznym stwierdzeniu, ¿e jest ono ca³kowitym

i prostym przeciwieñstwem, pochwalanej zwykle, ideologii liberalizmu i praktyki

politycznej ustrojów demokratycznych. Pog³êbiona analiza totalitaryzmu prowa-

dzi jednak do innego wniosku. Oto, skoro pretenduje on do obejmowania wszy-

stkiego, co publiczne, to jego przeciwieñstwem mo¿e byæ tylko prywatnoœæ

i ca³kowicie bierne, nieinterweniuj¹ce pañstwo. Nie jest nim natomiast praktyka

polityczna ustrojów demokratycznych, obejmuj¹cych zasiêgiem swojego inter-

wencjonizmu coraz to nowe sfery ¿ycia. Trafnie przeto zauwa¿a Sartori, ¿e demo-

kratyczne pañstwo, co paradoksalne, ale prawdziwe, ma wiêksz¹ legitymizacjê

polityczn¹ i prawn¹ do stawania siê obejmuj¹cym wszystko pañstwem totalitar-

nym ni¿ pañstwa niedemokratyczne��. Wynika z tego wniosek, ¿e istoty totalita-

ryzmu nale¿y poszukiwaæ nie w rozszerzaniu zasiêgu interwencjonizmu

pañstwowego, lecz raczej w autorytarnym lub (i) absolutystycznym pos³ugiwa-

niu siê w³adz¹. Nale¿y przy tym zauwa¿yæ, ¿e ka¿dy re¿im totalitarny jest równo-

czeœnie autorytarny, albo (i) absolutystyczny, ale nie odwrotnie. Nadto, trzeba

dodaæ, ¿e w pojêciu absolutyzmu wyczuwa siê wiêksze natê¿enie w³adztwa ni¿

w pojêciu autorytaryzmu. Przeto, pojêcie absolutyzmu bli¿sze jest pojêciu tota-

litaryzmu ni¿ pojêcie autokratyzmu��. W spektrum zró¿nicowanych treœci, pro-

wadz¹cych od pojêcia demokracji do pojêcia totalitaryzmu, mieœci siê, od tego

��

(�� "�

�� 1�B� .!�� 1�� @0� �� 0A�� E �"� �� <� �� 2" ��" ��%�" �� $�% � �� $2# �"� H�# 2�� "��

��"�� #�" ��<�� 2 (� .�� ?��&� �� "� J'�� >"'� ��"�� 0DDA�� =��" ��

� ��"��"�� $� �� " �� %�� :��$��/�� - 1 7��3��"� �� E� 6F�� A@�

�� /�� 0�8 �� I��= �= �� #��"2� �� >��R�� 7� �� 2�� "<� J'�� >"'� ��"�� 0DDA� �� =��" ��

�� E� �<��"��, ��!� � � 2�4��$� �2� �.��"�"�� %��$� � �� 2 �" �� =� ��= �� 'K� �� &�� >� >�� )�� +� �� C� �� 08/�

pierwszego ku temu drugiemu, rozleg³a sfera s³abniêcia demokracji i narastania

totalitaryzmu, zaœ od tego drugiego ku temu pierwszemu – wrêcz odwrotnie.

Gdyby zosta³ przyjêty, bez zastrze¿eñ, doœæ powierzchowny pogl¹d, ¿e totali-

taryzm jest wy³¹cznie form¹ dyktatury doprowadzonej do skrajnoœci, nale¿a³oby

zrezygnowaæ z pojêcia totalitaryzmu. Dostrzegaj¹c jednak uzasadnion¹ potrzebê

zachowania tego przydatnego myœli i praktyce politycznej terminu, nale¿y podej-

mowaæ trud odró¿niania go nie tylko od pojêcia dyktatury, ale i pojêcia autoryta-

ryzmu. Jeœli dyktatura by³a ongiœ uto¿samiana z despotyzmem, sugestywnie

brzmi¹ s³owa George’a Orwella: „Zasad¹ dawnego despotyzmu by³o nie wolno.

Zasad¹ totalitaryzmu jest musisz”. Wed³ug poszukuj¹cego kompromisu pogl¹du

cytowanego ju¿ Linza, totalitaryzm jest now¹ form¹ rz¹dów, któr¹ mo¿na jednak

umieœciæ w ogólnej klasyfikacji rz¹dów dyktatorskich. Jego zdaniem, istniej¹

dyktatury totalitarne i dyktatury nietotalitarne, czyli w gruncie rzeczy – autory-

tarne, gdy w³adza nie jest sprawowana w imiê ideologii��. Jak natomiast zauwa¿y³

Sartori, dyktatury totalitarne ³atwiej rozwi¹zuj¹ problem sukcesji w³adzy ni¿ dykta-

tury autorytarne. Te pierwsze d¹¿¹ nadto do zniszczenia wszystkich podsystemów

pañstwa, albo przynajmniej ca³kowitego ich podporz¹dkowania dyktaturze przy-

wódcy i jednej partii, gdy te drugie poprzestaj¹ na ich os³abianiu i separowaniu��.

Totalitaryzm usi³uje oficjalnie uzasadniaæ demagogiczn¹ ideologiê, obwarowan¹

zakazami jej kwestionowania, projekty ukszta³towania nowego wzoru cz³owieka

i przebudowy ca³ego œwiata. W odró¿nieniu od tego autorytaryzm lekcewa¿y

potrzebê uzasadniania swej w³adzy, szczególnie przy pomocy ideologii. Oba te

rodzaje dyktatur ró¿ni¹ jednak przede wszystkim, zakresy i g³êbsze oddzia³ywa-

nia re¿imu politycznego na spo³eczeñstwo i struktury pañstwowe��.

Po odró¿nieniu dyktatur totalitarnych od dyktatur autorytarnych, niewiele

ju¿ chyba mo¿na dodaæ na temat relacji totalitaryzmu i autorytaryzmu. Trzeba

wszak¿e zauwa¿yæ, ¿e w odró¿nieniu od rz¹dów demokratycznych i niektórych

³agodnych rz¹dów autorytarnych, mówi siê b¹dŸ o surowych re¿imach autorytar-

nych b¹dŸ re¿imach totalitarnych. W totalitaryzmie wykluczane s¹ wszelkie prze-

jawy pluralizmu, tolerowanego jednak, w mniejszych lub szerszych zakresach,

w autorytaryzmie. Re¿imy totalitarne mobilizuj¹ masy do identyfikacji inte-

lektualnej i emocjonalnej z celami przywódcy i partii, natomiast rz¹dy i re¿imy

autorytarne, kontentuj¹c siê g³ównie samym sprawowaniem w³adzy, ceni¹ sobie

wysoko ideologiczn¹ i polityczn¹ biernoœæ zdemobilizowanych mas. W autoryta-

ryzmie, niemal zawsze, pozycja tak¿e przecie¿ autorytatywnego Koœcio³a, bywa³a

znacz¹ca, natomiast w totalitaryzmie by³a doœæ zró¿nicowana. Faszyœci w³oscy

��

��*�� &�� "�+��

�� ;� 1�� D�� "�� "��"� � 2�� !��"�� "�� !*��"�� "�� "�� "�� ' �� "* ��

�� 7�� >�� 2�� %� �#2 �� #2 �� % �� <�� = �� "�� 2�� "2� �� #�"� ��"�� <� %�� ;�� 4�� 5�� 7�2� �� $2��%�� A �� = �7� �� ,� �� ;� B�� '&�� J�� /��

�� -� .�� 008 ��

dzia³ali w mniej lub bardziej jawnej zgodnoœci z Koœcio³em��, naziœci niemieccy

lekcewa¿yli tego rodzaju zwi¹zki, natomiast totalitaryœci stalinowscy metodycz-

nie wyniszczali Koœció³. Zgodnie ze spektrum typologii re¿imów autorytarnych,

zaproponowanej przez J. Linza, droga prowadzi od re¿imów protototalitarnych

(faszyzm w³oski), totalitarnych (nazizm niemiecki, totalitaryzm stalinowski),

posttotalitarnych (spo³eczeñstwa pod dominacj¹ jednej partii) poprzez surowe

re¿imy biurokratyczno-militarne do ³agodnych re¿imów autorytarnych��. Typo-

logia ta, ods³ania pewn¹ ró¿nicê miêdzy re¿imami dyktatorskimi a re¿imami

autorytarnymi, w kontekœcie ich relacji z re¿imami totalitarnymi. Otó¿, gdy ka¿dy

re¿im totalitarny jest jednoczeœnie dyktatur¹ i autorytaryzmem, to tylko niektóre

re¿imy dyktatorskie s¹ re¿imami totalitarnymi, chocia¿ wszystkie s¹ autorytaryz-

mem. Nie s¹ totalitarne liczne re¿imy autorytarne, chocia¿ niektóre z nich bywaj¹

dyktaturami. Tak wiêc, zakres pojêcia autorytaryzm jest najszerszy, wê¿szy jest

zakres pojêcia dyktatury i najwê¿szy zakres pojêcia totalitaryzmu��.

Totalitaryzm i jego interpretacje, g³ównie ze wzglêdu na nowatorstwo idei

i tragiczne skutki jego praktyk, nie móg³ nie wzbudziæ du¿ego zainteresowania

i zmasowanej krytyki, Oto np. dzie³u Arendt zarzucano przecenianie znaczenia

antysemityzmu, wskazuj¹c, ¿e nie odgrywa³ on g³ównej roli w ¿adnej formie tota-

litaryzmu. Pogl¹dowi natomiast Friedricha i Brzeziñskiego przeciwstawiano

pogl¹d, ¿e stalinowski re¿im sowiecki nale¿a³oby raczej wyjaœniaæ w terminach

nomenklatury – interesów nowych grup, elit, biurokracji, czy te¿ nowych klas,

a nie totalitaryzmu. Dodawano, ¿e ich pogl¹d s³u¿y³ przede wszystkim dezinter-

pretacjom ideologicznym w okresie tzw. zimnej wojny, znamiennej ostrymi kon-

frontacjami pañstw socjalistycznych z pañstwami kapitalistycznymi. Pojêcie

„posttotalitaryzm”, wprowadzone przez J. Linza okaza³o siê zbyt statyczne w od-

niesieniu do samoreformuj¹cych siê pañstw socjalistycznych, a¿ po ich upadek.

Slavoj Zizek, s³oweñski filozof, w zwi¹zku z tym twierdzi, ¿e u¿ywanie koncepcji

totalitaryzmu na u¿ytek polityki ma jedynie, i to doœæ s³abe, uzasadnienie ideolo-

giczne, jako „poskramiacza swobody radyka³ów” (tame of free radicals). Innymi

s³owy, jego zdaniem, te procesy polityczne, które nie mog¹ byæ wyjaœnione lub

zrozumiane zgodnie z logik¹ liberalnej demokracji, zbyt pochopnie oznaczane s¹

��

(�� "�

�� ;� �� " �� "K� �� "�� SI @"�� 2 �= �� <�� %�� 2��$� �4�� "�� $��

�� "��$ � ��2 �� "��%�"�! �= �� "� ��"��! ��2<�%�"�! �� *�� 'K� .% �� "�� "�� )��<�� $�� *�� '�� "��+� �� "�� $��# � <��"��'� ��!��"�� '� & <��"�� '�� *��$�� ;� 1�� "�� 0D ��

�� 2�$ ��"�" �� "�4�� <� �� " J�$�� E�� # 3�� *�"�! ��! 8D� SS � ��#2� #��" ��"� �$�� " �� (�� (�$�� "*�� .��# 3�� "�!� ��" � �#��K �"�� " ��"�� $�� $2# �� 2��"� �� $��" �"�! ��# ��"�!� ��$%�"�! �� K �# *�� "�4�� .�� ;� �� ".�� (�� (�� 80�

etykietk¹ totalitaryzmu��. Ostatnio pojawiaj¹ siê tak¿e próby porównywania glo-

balnego spo³eczeñstwa obywatelskiego (Global Civil Society) z totalitaryzmem�

i nazywania nowy totalitaryzmem (new totalitarianism) hegemonii cybernetyki

w systemie globalnym��. Odrêbny zaœ nurt, licznych ju¿ publikacji pod has³em

New Totalitarianism, tworzy ostra krytyka polityki zagranicznej Stanów Zjedno-

czonych Ameryki, okreœlonych w nich œwiatowym Pañstwem Policyjnym (WorldPolice State). Ten nowy totalitaryzm amerykañski ma siê wspieraæ na zasadzie

„barbarzyñskiego wyniszczenia”, wszystkich tych, którzy jako rzekomi wrogo-

wie, nie s³u¿¹ interesom tego kraju��.

Rozwi¹zanie tematu

Pocz¹tek XXI wieku mo¿e sk³aniaæ do ocen wieku poprzedniego, dla myœli

i praktyki politycznej znamiennego przede wszystkim z powodu niespotykanego

wczeœniej nasilenia konfrontacji demokracji z jej zaprzeczeniem – dyktatur¹,

autorytaryzmem i totalitaryzmem. W poszukiwaniu wyjaœnieñ, nowemu spojrze-

niu sprzyjaj¹ nowe okolicznoœci polityczne – z jednej strony upadek systemów

pañstwowych zwanych totalitarnymi, z drugiej zaœ strony pojawianie siê w nie-

których systemach pañstwowych, mieni¹cych siê formalnie demokratycznymi,

cech w³aœciwych dyktaturze, autorytaryzmowi, a tak¿e totalitaryzmowi.

Nawet ogólny przegl¹d treœci pojêæ demokracja, dyktatura, autorytaryzm,

totalitaryzm, dziêki ich komparatystyce, prowadzi do wielu wniosków. Przede

wszystkim, jest to wniosek, ¿e g³ówne i pierwotne znaczenie dla okreœlania sensu

wszystkich tych terminów ma ich znaczenie etymologiczne, wywodz¹ce siê, naj-

czêœciej, od nazw i terminów znanych jêzykowi greckiemu i jêzykowi ³aciñskiemu

ju¿ w staro¿ytnoœci. Nazwy te zosta³y przejête przez inne jêzyki, niemal

w dos³ownym ich brzmieniu, albo z niewielkimi modyfikacjami, pod wp³ywem

jêzyków lokalnych, dla rozwa¿añ teoretycznych i celów praktyk politycznych.

Dla legitymizacyjnego opisywania i oceniania teoretycznych i praktycznych

stron wszelkich fenomenów politycznych, szczególnie zaœ takich jak demokracja,

dyktatura, autorytaryzm, totalitaryzm decyduj¹ce znaczenie ma wybór ich na-

zwy, jako szczególnego rodzaju etykietki, budz¹cej skojarzenia pozytywne albo

negatywne. Na skali jakiegoœ wyobra¿anego, ale w rzeczywistoœci nieistniej¹cego

obiektywnie, lecz tylko subiektywnie, spektrum ocennego od pozytywnoœci do

negatywnoœci, szlaki niepog³êbionej myœli i praktyki politycznej prowadz¹ od de-

mokracji, poprzez autokratyzm, dyktaturê do totalitaryzmu. Pog³êbianie wiedzy

o treœci tych pojêæ komplikuje jednak¿e ten uproszczony pogl¹d, nie tylko dlatego,

��

��*�� &�� "�+��

�� .� 3�� .�� 1�� 0DD�� 7� 1�� ;��.�� 7�3�� 3� �� ! I�� 5� �� 0�� - 7.�� ;��.�� *

��=��" �� .��$#�� $2=<��"� �� " ��$��" �" ��'�% �� 0�� #

�� =��" �� $ " �� " 2�� " ��

¿e z powodu sprzecznoœci politycznych to, co dla jednej strony jest pozytywne,

dla drugiej strony bywa negatywne.

Istniej¹ przeto zarówno zwolennicy jak i przeciwnicy demokracji, autorytary-

zmu, dyktatury i totalitaryzmu. O ile w myœli politycznej, ze swej istoty abstrak-

cyjnej, mo¿na jeszcze usi³owaæ poszukiwaæ jakichœ powszechnie akceptowal-

nych, modelowanych treœci interesuj¹cych nas pojêæ, w praktyce politycznej, jak

dotychczas, jest to zupe³nie niemo¿liwe. W praktyce politycznej bowiem ró¿ne

strony konfliktów politycznych ten sam fenomen polityczny okreœlaj¹ ró¿nymi

nazwami, albo przynajmniej nadaj¹ tym samym nazwom ró¿n¹ treœæ. Powszech-

na prawomocnoœæ analizowanych pojêæ by³aby mo¿liwa dopiero wówczas, gdy-

by wszyscy, zgodnie, pos³ugiwali siê nie tylko pojêciami o takich samych

nazwach, ale i takiej samej treœci. Jak daleko jednak, niestety, do takiej zgodnoœci

niech¿e wska¿¹ na to raz jeszcze kameleonowe oblicza rozwa¿anych tutaj pojêæ,

skomplikowane pokrywanie i krzy¿owanie siê ich treœciowych zakresów.

Wszystkie te pojêcia, s³u¿¹c g³ównie legitymizacyjnemu opisywaniu i ocenia-

niu w³adzy, maj¹ rozleg³e zakresy treœciowe i ocenne, wykluczaj¹ce wrêcz zgod-

noœæ pogl¹dów teoretycznych, tym bardziej stanowisk praktycznych. Oto,

demokracja, oceniana pozytywnie, ale tylko przez jej zwolenników, rozci¹ga

swoje granice od demokracji ogó³u - powszechnej, uczestnictwa, partycypacji –

do demokracji przedstawicielskiej. Ale ju¿ miêdzy samymi zwolennikami jednej

z tych koncepcji demokracji rysuj¹ siê rozbie¿noœci ocen. Je¿eli demokracja ogó³u,

opiera siê na posiadaniu ca³ej w³adzy przez ogó³ jej podmiotów, mo¿e to, w kary-

katuralny wrêcz sposób, potêgowaæ wra¿enie istnienia totalitaryzmu. Jeœli demo-

kracja przedstawicielska doœæ ³atwo mo¿e siê przeradzaæ w autorytaryzm, albo

nawet dyktaturê, wczeœniej demokratycznie wybranych przedstawicieli, czym

zatem, poza samym Ÿród³em w³adzy, ró¿ni siê ona od autorytaryzmu albo dykta-

tury. Je¿eli pe³nia autorytaryzmu przejawia siê równoczeœnie w pe³ni dyktatury,

a pe³nia dyktatury, równoczeœnie, w pe³ni totalitaryzmu, pojêcia te trac¹ swój od-

rêbny sens; s³u¿¹ przede wszystkim i nierzadko jedynie za etykietki w konfronta-

cjach ideologicznych i politologicznych.

Nasuwa siê przeto nieodparcie pytanie, czy nale¿a³oby d¹¿yæ do ograniczenia

liczby pojêæ, nawet do jednego, jak np. autorytaryzm, przy pomocy którego mo¿-

naby by³o charakteryzowaæ wszystkie przejawy myœli i praktyki politycznej

w okreœlonych ich zakresach. D¹¿enie takie by³oby chyba jednak uzasadnione tylko

do pewnego stopnia, dlatego ¿e ka¿de z interesuj¹cych nas pojêæ posiadaæ mo¿e

niektóre cechy ka¿dego innego, dominuj¹ce w pewnych koncepcjach, czy te¿

okolicznoœciach, nad innymi. Demokracja, w zasadzie, mo¿e odznaczaæ siê czêsto

cechami autorytaryzmu, niekiedy dyktatury, a nawet, wyj¹tkowo, totalitaryzmu.

Autorytaryzm, niemal zawsze, cechuje demokracjê, dyktaturê, jak równie¿ totali-

taryzm w ocenach jego zwolenników. Dyktatura mo¿e wynikaæ z przeobra¿eñ

demokracji, zawsze o cechach autorytaryzmu, osi¹gaj¹cego skrajnoœæ dyktatury

totalitarnej. Wreszcie totalizm, w sensie osi¹gania jakiejœ pe³ni, trudnej do odró¿-

��

(�� "�

nienia od totalitaryzmu, pozytywnie ocenianej przez zwolenników, mo¿e byæ to-

talizmem – demokracji, autokratyzmu, dyktatury.

Wydaje siê, ¿e w zakresie komparatystyki relacji wzajemnych pojêæ demokra-

cji, autorytaryzmu, dyktatury i totalitaryzmu, pomocna mo¿e byæ wiedza do-

tycz¹ca ekstremizmu politycznego. „W czasach uznawanych za wspó³czesne

ekstremizm polityczny siêga³ skrajnoœci ekstremizmu w dwóch formach totalita-

ryzmu – stalinowskiego i hitlerowskiego. Obaj dziejowi superekstremiœci poli-

tyczni – Stalin i Hitler – potrafili zaprz¹c naukê, technikê i przede wszystkim si³y

milionów ludzi jako œrodki dla szaleñczych, wrêcz ob³êdnych, ekstremistycznych

celów. Chodzi³oby szczególnie o pog³êbion¹ komparatystykê ekstremizmu lewi-

cowego i ekstremizmu prawicowego oraz ich odniesieñ do innych orientacji na

dwóch cz³onach osi z lewej i prawej strony œrodka czy te¿ centrum. W badaniach

nad ekstremizmem lewicowym zaci¹¿y³ krytycyzm i wrogoœæ wobec kapitalizmu,

przes³aniaj¹c inne strony tej odmiany ekstremizmu. Badania nad ekstremizmem

prawicowym s¹ bardziej zaawansowane, poniewa¿ nie doœwiadczy³ on wstrz¹su

dziejowego, jaki dotkn¹³ ekstremizm lewicowy, upadku pañstw socjalistycznych

po 1989 r.”��

Literatura: Allemeyer B., Right – Wing Authoritarianism, University of Monitoba

Press 1981; Allemeyer B., The Authoritarian Specter, Harvard University Press 1996;

Allemeyer B., The Authoritarians, Lulu 2006; Amery L.S., Rz¹dnoœæ w demokracji: roz-wi¹zanie brytyjskie, [w:] Demokracja a idea³ spo³eczny, Londyn 1967; Antoszewski A.,

Re¿im polityczny, [w:] Studia z teorii polityki, A. Jab³oñski, L. Sobkowiak (red.), Wroc³aw

1998; Arato A., Dictatorship Before and After Totalitarianism, http//www.encyclope-

dia.com/doc/1G1-90439542.html; Arendt H., Co to jest autorytet?, [w:] Miêdzy czasemminionym a przysz³ym. Osiem æwiczeñ z myœli politycznej, Warszawa 1993; Arendt H.,

Korzenie totalitaryzmu, Warszawa 1989; Aron R., Democratie et Totalitarisme, Paris

1965; Baszkiewicz J., W³adza, Ossolineum 1999; Biernat T., Legitymizacja w³adzypolitycznej. Elementy teorii, Toruñ 1999; Dahl R., O demokracji, Kraków 2000; Fowler

W. (red.), Authoritarianism in Latin America since Indenpendence, Westport 1996;

Friedrich C.J., Brzeziñski Z.K., Totalitarian Dictatorship and Autocracy, Harvard Uni-

versity Press 1956; Hallgarten G., Devils and Saviours. A History of Dictatorship since600 b C., London 1960; Held D., Models of Democracy, Stanford 1987; Huntington P.,

Trzecia fala demokratyzacji, Warszawa 1995; Kamenka E., Totalitaryzm, [w:] Przewodnikpo wspó³czesnej filozofii politycznej, Warszawa 1998; Kariel H.S., In Search of Authority.Twentieth Century Political Thought, New York 1964; Kirkpatrick J., Dictatorship andDouble Standards, Rationalism and Reason in Pollitics, 1982; Kosiakiewicz W., Spóro terminy polityczne, [w:] Demokracja, demagogia i hemofilia, Warszawa 1913; Kulesza

W.T., Fundamenty autorytetu, „Przegl¹d Tygodniowy” 1990, nr 50; Linz J.J., Authori-tarian Regime: Spain, [w:] Mass Politics. Studies in Political Sociology, New York 1970;

��

��*�� &�� "�+��

�� (� ��"�� &� �� " �� &� �� "�� %G � J�� $��1�<�� 0DD/� �� 8 ��

Linz J.J., Totalitarian and Authoritarian Regimes, Reading Mass 1975; Linz J., Totalita-ryzm i autorytaryzm, [w:] W³adza i spo³eczeñstwo, wybór i oprac. J. Szczupaczyñski,

Warszawa 1995; Linz J.J., Stepan A., Problems of Democratic Transition and Consolidation,Baltimore 1996; Marczewska-Rytko M., Demokracja bezpoœrednia w teorii i praktycepolitycznej, Lublin 2001; Minoque K., Co stanowi przeciwieñstwo totalitaryzmu?,

Oœrodek Myœli Politycznej 2005; Page E.C., Political Authority and BureauoraticPower, Brighton 1985; Perlmutter A., Modern Authoritarianisme. A Comparative Insti-tutional Analysis, New Haven 1983; Ryszka F., Autorytaryzm a faszyzm, „Kwartalnik

Historyczny” 1972, nr 2; Satori G., Teoria demokracji, Warszawa 1994; Shapiro L.B.,

Totalitarianism, London 1972; Schmidt C., Sytuacja historyczna i stan duchowy dzisiej-szego parlamentaryzmu, [w:] Konserwatyzm. Projekt teoretyczny, B. Markiewicz (red.),

Warszawa 1995; Simon I.R., A General Theory of Authority, Notre Dame 1962; S³ow-nik polityki, M. Mankowicz (red.), Warszawa 1996; Sokó³ W., Dyktatura, [w:] Ma³yLeksykon Politologiczny, Lublin 1996; Sruton R., �ród³o totalitaryzmu, Oœrodek Myœli

Politycznej 2005; Staszewski M., Demokracja a totalizm, Warszawa 1938; Talmon J.L.,

The Origins of Totalitarian Democracy, London 1952; Tokarczyk R., Komparatystykaprawnicza, wyd. 9, Warszawa 2008; Tokarczyk R., Metody porównawcze w historiidoktryn politycznych i prawnych, „Biuletyn Lubelskiego Towarzystwa Naukowego –

Humanistyka” 1984, vol. 26, nr 2; Tokarczyk R., Nowa Lewica, Warszawa 2010;

Tokarczyk R., Teoretyczna a praktyczna istota wspó³czesnego ekstremizmu politycznego,[w:] Doktryny wspó³czesnego ekstremizmu politycznego, pod redakcj¹ Edwarda

Olszewskiego, Lublin 2004; Tokarczyk R., Utopia Nowej Lewicy Amerykañskiej,Warszawa 1979; Tokarczyk R., Wspó³czesna amerykañska myœl polityczna, Warszawa

1981; Tokarczyk R., Wspó³czesne doktryny polityczne, wyd. 6 poszerzone, Warszawa

2010; Weber M., Trzy typy prawomocnego panowania, [w:] Elementy teoriisocjologicznych, W. Derczyñski, A. Jasiñska-Kania, J. Szacki (red.), Warszawa 1975;

Wiffogel K.A., Oriental Despotism: A Comparative Study of Total Power, New Haven

1957; Wrong D.H., Power. Its Form, Bases and Uses, Chicago 1988; Vansittart P.,

Doctators to 1995, London 1995; Zadêcki J., Wobec despotyzmu wolnoœci, Kraków

1995; Zdziechowski M., Europa, Rosja, Azja, Wilno 1923; Zizek S.; Did Somebody SayTotalitarianism? London 2001.

The Legitimization of Power According to Democracy’s Relationswith Dictatorship, Authoritarianism and Totalitarianism

(Summary)

��

�� !��

��"�� #� ��! �� $� ��! �� %�� &��

��!��"�� !� �� &�� ' �� !�(�� !��

��"�� )� ��

� ��

��

(�� "�

*��! �� + ,��- ��

�� !�� !�(��

�� $�� . ��

%�� !�� /��

��

��

��*�� &�� "�+��

K�� B��

Przyk³ady elementów dyskusyjnychw obecnym projekcie ustawy

– Przepisy ogólne prawa administracyjnego

Wprowadzenie – zakreœlenie tematu

Obecny, ju¿ trzeci z kolei, projekt ustawy – Przepisy ogólne prawa admini-

stracyjnego, nie jest ¿adnym novum dla osób zainteresowanych rozwojem prawa

administracyjnego w Polsce�. Pierwszy raz spróbowano skodyfikowaæ (celowo

u¿ywam tu pojêcia – kodyfikacja, bowiem wtedy podnoszono w doktrynie prawa

administracyjnego problem w³aœnie kodyfikacji�) prawo administracyjne w 1988 r.

Pojawi³ siê po raz pierwszy projekt ustawy o nazwie „Przepisy ogólne prawa

administracyjnego” (zwany dalej P.o.p.a. lub projektem), który pod niezmienion¹

nazw¹, sta³ siê motorem prac Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów

w 1996 r., ju¿ jako projekt drugi�. Trzeci projekt, tak¿e pod t¹ sam¹ nazw¹, co po-

przednie dwa, jest Ÿród³em osobistego zaanga¿owania profesora Eugeniusza

Smoktunowicza, którego œmieræ wstrzyma³a prace legislacyjne na pewien czas,

konkretnie do momentu zainteresowania siê t¹ materi¹ przez poprzedniego

Ombudsmana dr. Janusza Kochanowskiego w 2006 r.� To z jego inicjatywy trwa³y

prace nad powy¿szym projektem ustawy w Sejmie (przyp. przynajmniej do mo-

mentu tragicznej œmierci Pana Kochanowskiego 10 kwietnia 2010 r.). Wartym do-

dania, jest tak¿e fakt, ¿e wszystkie trzy projekty ustawy P.o.p.a., pomimo up³ywu

dwudziestu jeden lat od powstania pierwszego zrêbu ustawy do dziœ, nie ró¿ni¹

siê znacznie materi¹ normowania, rzek³bym, ¿e jeœli wystêpuj¹ w projekcie ró¿ni-

ce – s¹ to ró¿nice o znaczeniu kosmetycznym.

Celem obecnego projektu, jest przede wszystkim: „Ujednolicenie i porz¹dkowanie

prawa, wype³nianie luk oraz u³atwianie jego stosowania w przypadku kolizji norm…”�

��

� �� !��

� "�� #� �� $%�� "�� &�� '��

�� $�� "�� $%��

Zebranie przepisów ogólnych prawa administracyjnego, jest metod¹ walki z co-

raz wiêkszym „resortowym rozproszeniem tego¿ prawa”. Identycznych s³ów

u¿y³ tak¿e J. Œwi¹tkiewicz w swoim artykule z 1988 r.�, co stanowi jeszcze jeden

dowód na zbie¿ne intencje we wszystkich projektach. Ponadto, wa¿ne i history-

cznie donios³e jest równie¿ normowanie P.o.p.a. w drodze ustawy „[…] gdy¿

nie powinno siê zostawiaæ tej materii tylko w rêkach doktryny lub orzecznictwa

s¹dowego”�. Janusz Kochanowski, s³usznie zauwa¿a, ¿e uchwalenie powy¿szej

ustawy jest polsk¹ drog¹ do dobrej administracji�.

Moim za³o¿eniem w tym artykule, nie jest chêæ d¹¿enia do wybuja³ej filipiki

z autorami projektu, nie jest nim tak¿e prowadzenie utrzymanego w dobrym to-

nie persyfla¿u. Chcê ukazaæ kilka elementów dyskusyjnych w obecnym projekcie

ustawy P.o.p.a., które m³ode studenckie oko zauwa¿y³o, i co do których po-

wzi¹³em w¹tpliwoœci. Nie jestem przeciwnikiem projektu ustawy, wrêcz przeciw-

nie, dostrzegaj¹c problemy przyœwiecaj¹ce jej autorom, pragnê tylko, by tak

wa¿ne przedsiêwziêcie legislacyjne na skalê europejsk¹, by³o jasne i czytelne (co

jest zadaniem niew¹tpliwie trudnym). Na pokrycie powy¿szych s³ów, chcê po-

krótce (zanim przejdê do clou tematu) opisaæ przyk³ady pozytywnych aspektów

projektu oraz zagadnienia, definicje, instytucje, dziêki którym potrzeba uchwale-

nia ustawy P.o.p.a. przez polski Sejm, jest jeszcze bardziej potrzebna.

Pozytywne aspekty projektu

Na pocz¹tku wska¿ê, ¿e projekt jest bardzo elastyczny i nieobojêtny na stosu-

nek obywateli do dzia³añ pañstwa, buduj¹c zaufanie do organów administracji

publicznej. Dba³oœæ o spo³eczn¹ akceptacjê wizerunku wspó³czesnej administra-

cji, o prawdziwie europejskich standardach, przemawia i stanowi jeden z priory-

tetów ratio legis prac nad ustaw¹. Id¹c dalej, P.o.p.a. w art. 3, zawieraj¹ wyraŸne

odniesienie do krajowego porz¹dku prawnego, na którym opiera siê administra-

cja, jak i prawa Unii Europejskiej (uwzglêdniaj¹c Traktat z Lizbony), co petryfiku-

je nasz¹ przynale¿noœæ do struktur unijnych.

Istotnym zagadnieniem jest wprowadzenie w art. 6�, obowi¹zywania zwycza-

ju w prawie administracyjnym, na który mo¿e powo³ywaæ siê organ, je¿eli ¿adna

ze stron nie poniesie z tego tytu³u strat oraz ograniczenia interesów, jak i oczywi-

œcie dany zwyczaj bêdzie zgodny z liter¹ prawa. Nale¿y zwróciæ uwagê za zwrot

„utrwalony zwyczaj”, który na pierwszy rzut oka, stanowi niezamierzony b³¹d

��

��

� ��

� �� !� ��"�� ! � ��#�$�%�� !�� &&�� '(�

� �� )�� *��$�!� � �� +� �� ,�� -�%��! �.��#� ��$�� #��%� �� %$/.��0��$��! �!� �#� #�1�$� �� /. �� "

� �� .�#� �%�� 2� $�� #�.�� 1! #�# ��"��

dla jeszcze bardziej rygorystycznego interpretowania zwyczaju w organach ad-

ministracji publicznej. Jak podkreœla sam przewodnicz¹cy zespo³u eksperckiego

do prac nad projektem ustawy – prof. D. R. Kijowski: „Jako zbyt zachowawczy uz-

naæ nale¿y natomiast przepis przewiduj¹cy stosowanie zwyczaju tylko wówczas,

jeœli stanowi tak przepis powszechnie obowi¹zuj¹cy”�.

Donios³¹ rolê w projekcie, przez uwzglêdnienie pryncypialnej instytucji prawa

administracyjnego, ma tak¿e statut, jako podstawa organizacyjna organu i jego

urzêdu (art. 9 ust. 2). Zasadniczo, statut nadawaæ ma organ w³aœciwy, wyznaczo-

ny przez administracyjne przepisy ustrojowe, jednak to organ nadzoru nadaje

statut, przy braku normatywnych przes³anek do jego nadania w innej formie.

Tym samym, mo¿na dostrzec w projekcie wiêksz¹ rolê organów nadzoru w ujêciu

systemowym. Na pewno kolosalne znaczenie praktyczne mieæ bêd¹ instytucje

przedawnienia obowi¹zku administracyjnego z niemo¿liwoœci¹ poddania takie-

go obowi¹zku egzekucji administracyjnej (art. 16 projektu) oraz przyrzeczenia or-

ganu administracji publicznej (art. 19). Nale¿y wskazaæ, ¿e instytucja

przedawnienia, nie jest jednolicie unormowana w polskim prawie administracyj-

nym, a rozbie¿noœci w orzecznictwie i doktrynie naros³e wokó³ niej, potwierdzaj¹

fragmentarycznoœæ dotychczasowych regulacji.�� Przyrzeczenie z kolei, zwi¹¿e

prawnie i odpowiedzialnie organ wobec obywatela, tote¿ udzielane w ten sposób

promesy bêd¹ budowaæ potrzebne zaufanie do dzia³alnoœci pañstwa. Projekto-

dawcy odnieœli siê równie¿ do zasad etyki i bezstronnoœci organów jak i urzêdni-

ków (art. 21). Autorzy projektu przewidzieli kodeksy etyczne, jako przyk³ad

nienormatywnej (zasada) kodyfikacji deontologii s³u¿by urzêdnika, jak i unormo-

wane w przepisach powszechnie obowi¹zuj¹cych zasady i pryncypia etyczne��.

Dobrym rozwi¹zaniem wed³ug mnie, jest równie¿ nadanie priorytetu i niewyma-

gaj¹cy sprzeciwu wniosek o zasadzie rozstrzygania spraw administracyjnych

w drodze decyzji administracyjnej (art. 31 ust. 2 i art. 34).

Wiele pojêæ (definicji legalnych) po raz pierwszy w historii polskiego prawa

administracyjnego, znajduje w tym projekcie swój normatywny wyraz, np. pojê-

cia: urzêdu, kontroli, nadzoru, organu (por. art. 5 P.o.p.a.). Vacatio legis (art. 51),

jest s³usznie wyd³u¿ona do 6 miesiêcy, gdy¿ projekt ustawy jest donios³y i potrze-

ba czasu na powa¿ne zaznajomienie siê z jego treœci¹ przez aparat administracji

publicznej. Projekt jest tak¿e swoist¹ ustaw¹ naprawcz¹ wobec niedoci¹gniêæ

i niejasnoœci wielu ustaw kanonicznych dla systemu porz¹dku prawnego admini-

stracji w Polsce, np. dla Kodeksu postêpowania administracyjnego��.

��

'-��

� &�� '�� "�� 8� '��/�� #�� 9� ��% � � ,!� �� $�� %��&��'�� 9 �� 9*��3� ��*3�� $$1 ��

�3�:��7�� 3�� $$ .;3�� "�� .�45 ��<��.�0�=7� ��-��*��.��4 ��43�� 9�6�4 �-�� .��3�� *��7� >.�.��.��-?3� 3�� / .��3��-! �� 3��<� �0��<5 ��+��.�� .��0��.�� 43�� @�9 �4 �-��--��- �.��6��- ��.�9�� /��.��- .�3��<�� 3� �-�� -��<�� 43�� .�� 43��

�� A�� 3�� $1 �� $%�� '�3�� .��4.�� 3-��0� >&��A� � �� B� %� .�� $�,$ � .7;�� -�?�

Elementy dyskusyjne

Wskaza³em powy¿ej, ¿e obecny projekt jest wa¿ny i zawiera w sobie wiele

s³usznych i pionierskich rozwi¹zañ. Jednak kilka z nich, wzbudzi³o moje szczere

w¹tpliwoœci. Swoje rozwa¿ania na temat elementów dyskusyjnych w projekcie

ustawy P.o.p.a., rozpocznê od zamieszczonej tam¿e definicji legalnej organu ad-

ministracji publicznej.

Projektodawcy w uzasadnieniu omawianego projektu ustawy zastrzegaj¹, i¿:

„[…] w projektowanej ustawie zawarte bêd¹ jedynie takie rozwi¹zania, co do któ-

rych uzyskano w doktrynie wzglêdn¹ jednolitoœæ pogl¹dów…”��. Powszechnymi

atrybutami organu administracji publicznej, ugruntowanymi w polskiej doktry-

nie s¹ przede wszystkim: kompetencje, jakimi dysponuje organ w wykonywaniu

zadañ, w³adztwo, które jest immanentn¹ cech¹ organu oraz to, ¿e organ – to po

prostu cz³owiek lub grupa ludzi (w przypadku organu kolegialnego). Niestety,

art. 5 ust. 1 pkt 2 projektu P.o.p.a.��, nie zawiera expressis verbis ¿adnego z wy¿ej

wymienionych trzech atrybutów pojêcia organu. Cz³owiek lub grupa ludzi – zo-

sta³ nazwany w projekcie – „jednostk¹ organizacyjn¹ albo innym podmiotem”.

W³adztwo, nie jest o dziwo ju¿ atrybutem organu, gdy¿ definicja legalna zak³ada

równie¿ „niew³adczoœæ”. Zaœ kompetencje, differentia specifica pojêcia organu,

zast¹piono zwrotem – „powierzono wykonywanie”.

Odnosi siê wra¿enie, ¿e w tym przypadku odniesiono nik³¹, mêtn¹ jednoli-

toœæ pogl¹dów nauki. Pojêcie organu, nie tylko w literaturze polskiej, zwyk³o siê

grupowaæ pod³ug trzech podstawowych definicji/grup:

– pozytywistycznych (gdzie organ jest okreœlony poprzez wyraŸny przepis ustawy),

– funkcjonalnych (zawieraj¹cych funkcje organizacyjne z dominuj¹cym ele-

mentem w³adztwa),

– kompleksowych (prym wiod¹ kompetencje, dzia³anie w imieniu pañstwa,

wyodrêbnienie organizacyjne, osoby uprawnione do dzia³ania w imieniu or-

ganu)��.

Definicja legalna, zawarta w projekcie, to hybryda, swoiste rozwi¹zanie

funkcjonalno-kompleksowe, bez jednoznacznych ram definicyjnych, nios¹ca za

sob¹ niejednoznacznoœæ i nieostroœæ rozwi¹zania. Prof. Jan Zimmermann uwa¿a,

¿e definicje organu, poza walorem praktycznym, niestety nie mog¹ przynosiæ za-

let poznawczych��. Czêsto dochodzi bowiem do sytuacji, gdzie organ nie jest

przez ustawodawcê normatywnie wymieniony, a poprzez przypisane mu kom-

petencje, spe³nia warunki do bycia organem administracji publicznej np. starosta

(nawiasem mówi¹c – projekt nie rozwi¹zuje œlimacz¹cego siê problemu nazwania

��

��

�� 2 � �%�� 0� 3-�� .�� ! ��3�4��* .+��* �� -��*3��* ��3��4 ��0��/

��* �� .�3-�� 7��-�� .�3��.��.�7�.��.�� *��*��0�� .��-�� 3-��0� .�� =��-�� 93�� 93�� 3��9+ ��6*�� 3� 3-�� .��

�� @� �� >��3�? 8�� 1%�� "�� (� "�--��-�� %��

starostê organem)��. „Dla kogokolwiek, kto chce ustaliæ, czy ma do czynienia

z organem administracji publicznej, wystarczaj¹ce jest przyjrzenie siê jego kom-

petencji, a zaproponowana definicja tylko informuje o tym, ¿e rzeczywiœcie tak

nale¿y post¹piæ”��. Towarzysz¹ce pojêciu organu, pojêcie cz³owieka lub grupy

ludzi, prócz wspomnianego wy¿ej prof. Zimmermanna, znalaz³o dobitny wyraz

w definicji prof. Jana Bocia, gdzie: „Ujêcie to jest raczej trafne, poniewa¿ organ

istnieje od czasu jego powo³ania, natomiast od momentu utworzenia do momentu

powo³ania mówiæ jedynie mo¿na o urzêdzie organu w znaczeniu zbioru kompe-

tencji z nim zwi¹zanych”�.

Dlaczego w definicji legalnej projektu nie uwzglêdniono tych, zdaje siê oczy-

wistoœci? Nazywaj¹c kogoœ „jednostk¹ organizacyjn¹”, szczególnie w przypadku

organu kolegialnego, nara¿amy siê na pope³nienie co najmniej b³êdu logicznego.

Jak równie¿, nazwanie kogoœ szczególnie – nie oznacza jeszcze, ¿e jest on orga-

nem np. prodziekana��. Niezrozumia³ym jest te¿ fakt opisywanych ju¿ „niew³ad-

czych” uprawnieñ definiowanego w projekcie organu administracji publicznej.

Wœród doktryny polskiej, panuje raczej jednomyœlnoœæ, ¿e „uprawnienie do korzys-tania ze œrodków w³adczych, jest istotnym elementem pojêcia organu administracji publicz-nej”��. Dla przyk³adu prof. Hartmut Maurer, powa¿any niemiecki specjalista

z dziedziny prawa administracyjnego, tak¿e wyra¿a siê o organie, jako cz³owieku,

z okreœlonymi kompetencjami i w³adztwem��. Wartym zaznaczenia jest to, ¿e znacz-

na czêœæ ludzi nauki, zajmuj¹ca siê prawem administracyjnym, poza wymienio-

nymi wy¿ej, opiera siê na w³adczym i kompetencyjnie wyodrêbnionym organie

administracyjnym i na tej podstawie tworzy definicje��.

Pojêcie organu administracji publicznej, zawarte w projekcie jest praktyczne

o tyle, o ile zabiera g³os w sprawie zaliczenia do zaakceptowanego w doktrynie

podzia³u na organy pañstwowe i samorz¹dowe, a tak¿e ujmuj¹c funkcjonalnie

definicjê – „inne podmioty”. Owe „inne podmioty”, to pochylenie siê przed jak¿e

istotnym problemem – porozumieñ oraz umów publicznoprawnych, czyli cedo-

wania wykonawstwa zadañ obecnej administracji, z w³aœciwych organów na inne

podmioty z sektora publicznego, jak i podmioty z zewn¹trz.

Drugim po organie elementem dyskusyjnym, jest definiowanie pojêæ niede-

finiowalnych. Zastrze¿enia kierujê w stronê legalnych definicji, zawartych w pro-

jekcie ustawy, konkretnie do: zak³adu publicznego, decyzji administracyjnej oraz

uznania administracyjnego, a tak¿e do definicji, które bêd¹c z za³o¿enia ostrymi

i zrozumia³ymi, zawieraj¹ w sobie pojêcia nieostre i wieloznaczne.

��

'-��

�� "�� %,�� (� "�--��-�� 2 � $�,�� (� ��5 >��3�? ��9� ��, � $ �� "�� $ �� C� ��3�� '� �� D��+ ��%�� "�� E� :�� !�� 9�-� '� B�� 9� �� 1!� �� "�� '� �� :�F�-� >��3�? ��, � %,G C�A� �� (

�� 1 !1�G :� �� , � $�$!$� �

Zacznê od tych ostatnich. W omawianym projekcie art. 12 ust. 1��, definiuje

wspó³dzia³anie organów przy zbie¿noœciach zadañ statutowych, jednak warun-

kuj¹c je „interesem publicznym”. Pojawia siê problem na który zwróci³ uwagê

prof. J. Zimmermann – „[…] ustawodawca ¿adn¹ miar¹ nie powinien próbowaæ

definiowania klauzul generalnych, a tym bardziej zawieraj¹cych w sobie s³owo:

«publiczny»”��. Analogiczna sytuacja ma miejsce w zw. z art. 25 ust. 2, gdzie pod-

por¹ jest „interes prawny”. Znamienne jest tu skupienie siê na jakby generalnym

i jedynym znaczeniu s³owa „publiczny”, które przecie¿ ma wiele znaczeñ i wyma-

ga ci¹g³ej redefinicji, s³u¿¹c uelastycznieniu procesu wyk³adni prawa.

Definicja zak³adu publicznego (art. 5 ust. 1 pkt 10��), jest ewidentnie za w¹ska,

co mo¿e zrodziæ problemy tej natury, ¿e pewne formy organizacyjne mog¹ zostaæ

poza obrêbem definicyjnym. Warto mieæ to na uwadze, szczególnie teraz, kiedy

rozrost wszelakich agend administracji publicznej przybiera ró¿ne postaci

(maj¹ce zwi¹zek z pojêciem zak³adu), nie zawsze zgodne z definicj¹ projektow¹��.

St¹d pytanie – czy pomimo nieostroœci definicyjnej, jest sens normowaæ tê star¹

instytucjê administracji?

Równie¿ za w¹sko jest unormowane znaczenie decyzji administracyjnej

w art. 5 ust. 1 pkt 1��, a zwi¹zane jest to z zawartym w niej pojêciem „sprawy indy-

widualnej”. ¯eby zdefiniowaæ wiêc w praktyce decyzjê, musimy zdefiniowaæ tak-

¿e „sprawê indywidualn¹”, z kolei „sprawê” definiuje art. 1 projektu. Podnoszony

jest pogl¹d, który sceptycznie ocenia definiowanie decyzji w P.o.p.a. i uwa¿a to za

wysoce ryzykowne�. Decyzja powinna byæ przeto ujmowana szeroko, stanowi¹c

formê domniemania prawnego w trudnych do zakwalifikowania przypadkach.

Czy nie wystarczy, wobec tego definicja (niepe³na) zawarta w art. 104 K.p.a.?

Jednak najistotniejsz¹, moim zdaniem, kwesti¹ dyskusyjn¹ definiowania le-

galnego w projekcie, jest u¿ycie uznania administracyjnego, jako klauzuli genera-

lnej. Uznanie administracyjne od jest questio diablica prawa administracyjnego.

Nale¿y pamiêtaæ, ¿e uznanie administracyjne by³o najpierw, przed zwi¹zaniem

administracji prawem. Jest to podstawowa instytucja prawa administracyjnego

��

��

�� 0�� 3-�� .�� -.�� 9<��<�� .�� .793��95 !� ��- ��*� ��-��4 ��=��-�� =��-�� ! �� * � ��-� ��0�-�.+��-� ��6� � ��0��-� -��*3��-� � .�9��-� ��7�� 3�� * ��6�� .�� 3��-� �� 0�7� ��6�� -0 ��0� �� .��

�� (� "�--��-�� ) � $�� "�93 .�� ! ��3��4 ��0��* ��*�* ��.79 �7� �� .��-�*��

��* � .�3�� 3�4��* � .�� 3-�� .+�� 3�� /-��*3� ��0� ��*�* -�3�� .�3�3��-�9<��0��0�� 3-��/�� .�� 3�� .�� - =��- �9<�� 93�� .�� .��* 3� .�3��-�� 3��9+ �93�� 7� �43*�� 6��-� ��3��*�� 4 � �� .��37��

�� "�� $�,�� &�� 3-�� ! ��3�� 93�� 0�� 3-�� .�� /

0�*�� * .��4 ��3��3��0�.�3-��*�* � ��0��0� �� 9�6��/��0� .�3.��*3�� 0�� 7�� 0� ��39 ��6�� 3 �� 3�� .��.��-� ��

� "�� $,��

i administracji publicznej. Jej ograniczenie (projekt P.o.p.a.), mo¿e spowodowaæ

paradoksaln¹ kazuistyczn¹ gmatwaninê, prowadz¹c¹ do wyd³u¿enia czasu regu-

lowania decyzji administracyjnych. W uznaniu, organ niejako zastêpuje ustawo-

dawcê poprzez elastycznoœæ kszta³towania konkretnej treœci skutku prawnego��.

„Teoria wspó³czesna zgodna jest co do tego, ¿e nie mo¿na uto¿samiaæ uznania

administracyjnego i pojêæ nieostrych”��.

Definicja uznania zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 9�� projektu, oparta jest jedynie na

przes³ance celowoœci i legalnoœci, co w znacznym stopniu ogranicza samo uzna-

nie. Uznanie administracyjne, to nie tylko celowoœæ i legalnoœæ, to tak¿e: interes

spo³eczny, aksjologia, prakseologia, ideologia, czy polityka. Parafrazuj¹c s³owa

W. Jellinka, w gestii urzêdnika le¿y, by pojêcia nieostre przekszta³caæ w ostre��.

Definiuj¹c uznanie, projektodawcy zdefiniowali tak¿e domyœlnie typowy

przyk³ad prokrustowego ³o¿a definicji prawnej. Chc¹c to zobrazowaæ, pos³u¿ê siê

prostym rysunkiem (dobrze znanym z zajêæ z logiki). Litera „A”, to obecne stoso-

wanie uznania przez organy administracji, zaœ ma³a litera „a” na rysunku, to stan,

który mo¿e zaistnieæ poprzez interpretacjê ustawy P.o.p.a.

Tote¿ legalna definicja uznania administracyjnego, wprowadzona do projektu

ustawy P.o.p.a., nabiera charakteru normatywnego. Okreœlaj¹c normatywnie

uznanie, nadajemy mu charakter klauzuli generalnej – pojêcia nieostrego, które

mo¿na bêdzie definiowaæ drog¹ s¹dow¹, ograniczaj¹c dzia³ania organów publicz-

nych (urzêdników). Subiektywnoœæ chce siê na si³ê zobiektywizowaæ kazuistyk¹.

Zagro¿enie przejêcia przez s¹dy administracyjne (cywilne) funkcji administracji

��

'-��

Aa

�� .9�� .�� 3-��0�H�739�I �.�� 9��

�� "�� .�3 ��3� "� B��3�-��0� �� % � , !,1�� :� �� $%�� %�� A�� 3-�� ! ��-.��4 ��0�� 3-�� .�� 3� ��9�� /

��0��4�� .��39�0 �� <�� 3��* � .�3�� 0�� .��.�7�.�� .�� *��*��0��

�� "�� %�

jest realne. Klauzula generalna mo¿e byæ przes³ank¹ uznania, nie w innych kom-

binacjach. Po wprowadzeniu s¹downictwa administracyjnego w 1980 r. (a raczej

po d³ugiej przerwie w jego funkcjonowaniu w Polsce), mno¿y³y siê obawy, ¿e

poprzez poddanie kontroli s¹dowej uznania administracyjnego, administracja,

jak pisze prof. Miros³aw Wyrzykowski „przestanie funkcjonowaæ”. Obecnie, oba-

wy nie s¹ g³osem przeciwników s¹downictwa administracyjnego, lecz doktryny,

która z nieufnoœci¹ patrzy na normowanie tego rodzaju definicji. Uznanie, przeto

nie powinno byæ legalnie zdefiniowane, wrêcz odwrotnie – nale¿y pozostawiæ to

pojêcie w domenie doktryny i praktyki, co uchroni je przed niebezpiecznym ogra-

niczeniem.

Konkluduj¹c, zaznaczê, ¿e przyjêcie ustawy P.o.p.a., nie mo¿e obyæ siê bez

rzetelnej preambu³y, która przedstawi kontekst spo³eczno-polityczny wraz z przy-

czynami i celem wydania aktu normatywnego tej rangi. Dobra arenga, wspomo¿e

zapewne interpretacjê i rozjaœniaj¹c niejasnoœci, powinna otwieraæ tê ustawê.

Wnioski – zakoñczenie

Pocz¹tkiem myœli i zamierzeñ kodyfikacyjnych rozumianych ogólnie, szcze-

gó³owo zaœ prawa administracyjnego (nawet, je¿eli przedmiotem normowania s¹

tylko przepisy ogólne), jest „opanowanie” kodyfikowanej materii przez naukê,

orzecznictwo i prawodawcê��. Doskonalenie prawa przez przepisy ogólne, nie

mo¿e nastêpowaæ „na si³ê” – deprecjonuj¹c ró¿nice w pogl¹dach doktryny i orzecz-

nictwa. Starannego, wrêcz perfekcyjnego w tym przypadku, okreœlenia obszaru

regulacji prawnej, ostro¿noœci i metodycznego przygotowania wymaga tego typu

projekt��.

Koñcz¹c, przytoczê zdanie, na które powo³uje siê prof. Jan Je¿ewski, ujmuj¹c

trafnie sens i potrzebê tego artyku³u: „Faktyczne oddzia³ywanie kodyfikacji na

klasyfikacjê systemu prawa jest o wiele wiêksze, ani¿eli wp³yw doktrynalnych

klasyfikacji na potrzebê kodyfikacyjn¹”��.

Literatura: Je¿ewski J., Recenzja ksi¹¿ki A. Wasilewskiego: Kodyfikacja prawa admi-nistracyjnego. Idea i rzeczywistoœæ, „Pañstwo i Prawo” 1990, z. 1; Kijowski D.R., Prze-pisy ogólne prawa administracyjnego – trzecie podejœcie, „Biuletyn Rzecznika Praw

Obywatelskich”, nr 60, Warszawa 2008; Klat-Wertelecka L., Niedopuszczalnoœæ egze-kucji administracyjnej, Wroc³aw 2009; Maurer H., Ogólne prawo administracyjne,

t³um. K. Nowacki, Wroc³aw 2003; Ochendowski E., Prawo administracyjne. Czêœæogólna, Toruñ 2009; Prawo administracyjne, J. Boæ (red.), Wroc³aw 2007; Prawo admi-nistracyjne. Czêœæ ogólna, M. Chmaj (red.), Warszawa 2007; Prawo administracyjne,

��

��

�� "�� #� �� $$�� "�� $ 1�� (� (�6�� *6�� #� ��0�I �� (

�� +�� $%%� �� $ � $$� �� E� �� *+ ��9��0� D�� B��0�� @�� # B� $% ��9� $%,� � $��

Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2009; Przepisy ogólne prawa administracyjnego.Projekt ustawy, „Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich”, nr 60, Warszawa 2008;

Rot H., Problemy kodyfikacji prawa PRL, „Prace Wroc³awskiego Towarzystwa Na-

ukowego”, Seria A, Nr 193, Wroc³aw 1978; Œwi¹tkiewicz J., Koncepcja projektu usta-wy – przepisy ogólne prawa administracyjnego, „Pañstwo i Prawo” 1988; Ura E., Prawoadministracyjne, Warszawa 2008; Wasilewski A., Kodyfikacja prawa administracyjne-go. Idea i rzeczywistoœæ, Warszawa 1988; Wierzbowski M. i in., Prawo administracyjne,

Warszawa 2007; Wyrzykowski M., Pojêcie interesu spo³ecznego w prawie administra-cyjnym, Warszawa 1986; Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2008;

Zimmermann J., Przepisy ogólne prawa administracyjnego i definiowanie pojêæ, „Ruch

prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny”, z. 2, Poznañ 2009.

Examples of Some Arguable Elementsin the Current Bill General Administrative Law

(Summary)

� ��

�� ! "�� # #�� $ ��

�� %� �� $ �� %�$ �� # �� ! &��

��$ �� %�� %�� '��

�� ()�! *� � �� '�� %� �� !

� �%�)�� '%�� %��

�� # �� '�! � �� +� �%�� %� ��

%��+��' �� ,%�� -� � ��

'� ��! (�� %�� '�� '��-��$ �� '% ��

�� %��$ � �� %�$ ��%� �� '��' � �� %�#$ � �'

�� %��#$ �� '� �� '�� % �� %� �� '��

�# ��# ��#�$ �� #� �� !

��'%�� # ��

� �� %� �� '��# �� ' �� . �%�

� �� #$ �� $ �%� �� +�� '��!

"��'�� )%�� '��

��%� # �� ! ��$ � ��$ �� %�� %��!

��/ ��

'-��

M�� B��

W³adztwo zak³adowe w praktyce i teoriiadministracji polskiej XX wieku

Uwagi wstêpne

W³adztwo zak³adowe jest instytucj¹ prawa administracyjnego. Dotyczy funk-

cjonowania zak³adów publicznych (administracyjnych), w których realizowane

s¹ zadania administracji œwiadcz¹cej�. Od dawna w ich istnieniu widziano prze-

jaw decentralizacji w sprawowaniu funkcji administracji publicznej�. Rozliczne

zadania m.in. placówek oœwiatowych, instytucji kultury, jednostek organizacyj-

nych pomocy spo³ecznej czy publicznych zak³adów opieki zdrowotnej wymagaj¹

powo³ywania wielu takich jednostek organizacyjnych, co stawia problem wypra-

cowania jednolitego mechanizmu zapewniania mo¿liwie niezak³óconego wyko-

nywania przypisanych im zadañ.

Historyczne wy³onienie siê z administracji publicznej funkcji œwiadcz¹cych

zwi¹zane jest w szczególnoœci z XVIII-wieczn¹, oœwieceniow¹ ide¹ budowy racjo-

nalnego pañstwa, którego zadaniem mia³o byæ mo¿liwie najpe³niejsze okreœlenie

funkcjonowania jednostek. Celem takiego przedsiêwziêcia mia³o byæ z kolei za-

pewnienie powszechnego szczêœcia i dobrobytu, co uwa¿ano za realne, o ile ¿ycie

ludzkie podda siê rozumowi i racjonalnemu w³adcy.

To nowe podejœcie wymaga³o drobiazgowej regulacji prawnego statusu jed-

nostki oraz ca³ego kompleksu instytucji spo³ecznych, wraz ich personalnym

(fachowej kadry, np. nauczycieli, lekarzy) i materialnym obliczem (np. budynki,

pomoce naukowe, podrêczniki, aparatura badawcza). Najtrudniejsze jednak by³o

wypracowanie specyficznych form prawnych, zapewniaj¹cych w sposób mo¿li-

wie niezak³ócony realizacjê samych œwiadczeñ. St¹d, kiedy król pruski Fryderyk

Wilhelm I wprowadzi³ w swoich ordynacjach szkolnych obowi¹zek powszechne-

go nauczania, zrobi³ to niejako „na obraz i podobieñstwo” s³u¿by wojskowej�.

Równie¿ baza materialna dla podmiotów publicznie œwiadcz¹cych na przyk³ad

��

� �� ! "� � #�� $�#��#�� %% �#�� &#�� #� '�� &� � ��!'�� (�� '�)

�# (�'�' ��*�� '�+�� ,-� �� .��#/� ��0�� '�*� ��#�� 1.��)��)2��)/�) ��0��&3 (�&�' 2� 2��0��' �� 4�'�� 5, � ��

us³ugi: medyczne (np. szpitale), sanitarne (np. cmentarze), edukacyjne (np.

szko³y), kulturalne (np. biblioteki) tworzona by³a czêstokroæ w XVIII i 1 po³. XIX w.

w formie zwyk³ej grabie¿y, g³ównie maj¹tków koœcielnych lub dóbr z ziem

pañstw zdobycznych (np. Polski w trakcie rozbiorów). To zaœ wymaga³o zastoso-

wania przez pañstwo œrodków w³adczych, pozostaj¹cych w dyspozycji admini-

stracji publicznej. Tym samym droga do wypracowania modelu nowoczesnej

administracji œwiadcz¹cej prowadzi³a przez wypracowan¹ ju¿ wczeœniej prakty-

kê administracji policyjnej.

Ten rodzaj genezy administracji œwiadcz¹cej zaowocowa³ wypracowaniem

koncepcji w³adztwa zak³adowego, z której w zmodyfikowanej w ró¿nych okre-

sach formie korzysta³y organy zak³adów publicznych równie¿ XX w. Nie odrzu-

ca³y przy tym przekonania, ¿e skoro coœ dla obywateli w ten sposób œwiadcz¹, to

mog¹ liczyæ na daleko id¹cy z ich strony pos³uch. Czuje siê w tym nutê paternaliz-

mu administracyjnego�. Tyle tylko, ¿e administracja nie œwiadczy, dlatego ¿e ma

taki kaprys lub dobr¹ wolê, ale dlatego, ¿e realizuje w ten sposób zadania publicz-

ne w zakresie redystrybucji dóbr, które ostatecznie s³u¿¹ ca³emu spo³eczeñstwu.

Na przyk³ad wprowadzenie powszechnego obowi¹zku szkolnego pozwoli³o

w ci¹gu dwóch pokoleñ wykorzystaæ potencja³, jaki tkwi³ w postêpie technicz-

nym XIX w.

Dlatego wobec zwiêkszaj¹cego siê zakresu uprawnieñ jednostki, a w szczegól-

noœci triumfu idei praw cz³owieka po II wojnie œwiatowej koncepcja ta staje przed

powa¿nym zarzutem swej niezgodnoœci z zasad¹ pañstwa prawa (w tym niekon-

stytucyjnoœci), a nawet w ogóle przydatnoœci dla wspó³czesnego systemu prawa

administracyjnego. Aby to jednak rozstrzygn¹æ niezbêdne jest ustalenie kierun-

ków zmian, jakim instytucja w³adztwa zak³adowego podlega³a w XX wieku oraz

przedstawienie specyfiki modelu obowi¹zuj¹cego wspó³czeœnie.

W³adztwo zak³adowe w II Rzeczypospolitej

Pañstwo polskie w chwili swojego odrodzenia w 1918 r. zasta³o na swym tery-

torium sieæ zak³adów publicznych o ró¿nej specyfice i organizacji; poddanych

w tym wzglêdzie niejednolitemu ustawodawstwu administracyjnemu. Wyma-

ga³o to w szczególnoœci wyboru mo¿liwie jednolitej koncepcji zak³adu publiczne-

go rozumianego jako œrodek realizacji zadañ publicznych. Najsilniej na now¹

administracyjn¹ rzeczywistoœæ w tym wzglêdzie oddzia³ywany koncepcje nauki

niemieckiej oraz dorobek uczonych galicyjskich.

Doktryna nie wypracowa³a w pe³ni jednorodnej teorii pojêcia w³adztwa

zak³adowego. Na rdzeñ tego terminu sk³ada siê jednak zawsze szczególny typ

legitymacji przys³uguj¹cej zak³adowi publicznemu w sferze praw i obowi¹zków

u¿ytkowników�. W praktyce organy zak³adu mog¹ jednostronnie okreœlaæ prawa

��

6��' 7��

� 4�� 6� 7�� ! 89�&� 4�0��: ��5 �� ;<�� 4� =�0�� "�� '�� 5 � <��

i obowi¹zki nie tylko samych odbiorców us³ug danego zak³adu (np. uczniów, czy-

telników, pacjentów, osadzonych), ale równie¿ tych wszystkich, którzy wpraw-

dzie nie s¹ bezpoœrednio odbiorcami wspomnianych us³ug, ale chocia¿by

czasowo przebywaj¹ na terenie zak³adu (np. rodzice ucznia, osoby odwiedzaj¹ce

pacjenta w szpitalu). Czyni¹ to w zwi¹zku z zaistnieniem aktu rozpoczêcia korzy-

stania z zak³adu przez u¿ytkownika, który korzystaæ z niego bêdzie na zasadach

i w ramach organizacyjnych obowi¹zuj¹cych w danej jednostce. Sam zakres tych

uprawnieñ do ingerencji w sferê prywatn¹ u¿ytkownika jest zró¿nicowany ze

wzglêdu na charakter danej placówki; od zdecydowanie szerszego w przypadku

na przyk³ad zak³adu karnego, do bardzo ograniczonego w przypadku bibliotek.

Zawsze jednak wyra¿a siê on w kompetencji do jednostronnego ustalenia tych

spraw w aktach wewnêtrznych danego zak³adu, w szczególnoœci jego statutu i re-

gulaminów.

Podstawy w tak szerokim zakreœleniu kompetencji dla organów zak³adów

publicznych upatrywano w ró¿nych czynnikach. W okresie miêdzywojennym

w ogóle nie dostrzegano jakoby w stosunkach zak³adu z u¿ytkownikiem ten osta-

tni móg³ siê powo³aæ na prawo podmiotowe. Tym samym nie korzysta³ on nawet

z ochrony prawnej�. Wyj¹tkiem w tym wzglêdzie by³ rekurs hierarchiczny, obja-

wiaj¹cy siê w mo¿liwoœci wyst¹pienia ze stosown¹ skarg¹ do w³adz zwierzchnich

danego typu zak³adu publicznego (np. skarga do kuratorium na rozstrzygniêcia

dyrektora szko³y); przy czym organ wy¿szy nie mia³ obowi¹zku rozpoznania ska-

rgi�. Polscy teoretycy bliscy temu ujêciu sprawy wprost wyprowadzali z tego bar-

dzo szczegó³owe prawa zak³adu: T. Bigo prawo do u¿ywania przez organy

zak³adu bezpoœredniego przymusu administracyjnego�, S. Kasznica – szerok¹

w³adzê dyscyplinarn¹ nad u¿ytkownikami�, przy pozbawieniu ich zarazem

wed³ug W. Klonowieckiego – ochrony s¹dowej�. Uzasadnienie dla takiego podej-

œcia tkwi³o w XIX-wiecznej koncepcji policystów��, którzy stali na stanowisku, i¿

jakiekolwiek ograniczenie w³adzy wykonawczej w ramach jej aparatu ozna-

cza³oby skrêpowanie jej na tyle, i¿ nie bêdzie ona zdolna do twórczego dzia³ania

w sytuacjach nietypowych, nieprzewidzianych przez ustawodawcê, a wyma-

gaj¹cych dzia³añ szybkich i daleko id¹cych.

Takie podejœcie zrodzi³o praktykê silnych, zhierarchizowanych, wyodrêbnio-

nych terytorialnie i personalnie przestrzeni poddanych w³adzy administracyjnej

w najszerszym ujêciu. To st¹d w du¿ej mierze pochodzi przekonanie o wyj¹tko-

wym autorytecie miêdzywojennej szko³y, biblioteki czy szpitala. Wynika³o to po

czêœci z ogromnego dystansu, jaki istnia³ wówczas miêdzy u¿ytkownikiem a sa-

mym zak³adem. Tak rozumiane w³adztwo administracyjne oddawa³o szerokie

��

#�� $$ ��

� �� 6�#�� %� &��%! &� � 6��0��(� ��; � ��;�� 4�� '��4�'�� ,� � <,�<5�� 7� � ��'�� '�� 5 � �� 2� ��'�� 4�'�� ;- � 5;�� ,;�� >� (�'#�� 4��? $�� (�� @�7� ��'�(��

pole do samodzielnego kszta³towania zakresu stosunków wewnêtrznych w ta-

kich podmiotach administracji. Objawi³o siê to w szczególnoœci w systemie sankcji

wobec u¿ytkowników. W ka¿dym typie zak³adu jego w³adze, powo³uj¹c siê na

wewnêtrzne regulacje albo odwo³uj¹c siê wprost do tak zwanych poleceñ

zak³adowych (nakazów, zakazów lub pozwoleñ skierowanych do destynatariu-

szy��) mog³y pozbawiæ u¿ytkownika œwiadczeñ lub wprowadziæ ograniczenia

w ich dostêpie.

System sankcji by³ tak rozbudowany, ¿e w praktyce szkolnej – pomimo braku

ustawowego upowa¿nienia w tym wzglêdzie – nagminnie stosowano kary cieles-

ne��. Innym przyk³adem szerokiego w³adztwa zak³adowego by³o niesprecyzowa-

ne zakreœlenie uprawnieñ do czynnoœci faktycznych wobec na przyk³ad

pacjentów, w szczególnoœci szpitali psychiatrycznych. Ostatecznie decydowaæ

w tym wzglêdzie mia³y kompetencje oraz etyka zawodowa i osobista fachowego

pracownika danego zak³adu, np. nauczyciela, czy lekarza albo jego zak³adowego

zwierzchnika (np. dyrektora, ordynatora). Dawa³o to wprawdzie pole do sporej

dawki twórczej aktywnoœci, ale i stwarza³o okazjê do nadu¿ycia w³adzy. Z tej per-

spektywy nie mo¿emy poddawaæ siê sentymentalnym wspominkom przedstawi-

cieli starszych pokoleñ. Wiele ze wspó³czesnych patologii, które dramatycznie

dotykaj¹ na przyk³ad wspó³czesn¹ szko³ê znane by³o i wówczas, np. alkoholizm,

przemoc, molestowanie; czasami w ramach nieco odmiennej nazwy (np.

wspó³czesnym odpowiednikiem narkomanii by³o zjawisko morfinizmu).

K.W. Kumaniecki jeszcze przed I wojn¹ œwiatow¹ zwróci³ uwagê na fakt, ¿e

zwi¹zanie administracji funkcj¹ wykonawcz¹ nie eliminuje jej twórczego podejœ-

cia do podejmowanych przez siebie dzia³añ��. Niemniej te pogl¹dy nie spowodo-

wa³y wypracowania koncepcji ³agodz¹cych stosunki miêdzy zak³adem publicz-

nym, a jego u¿ytkownikami. Nie nale¿y przy tym zak³adaæ, ¿e uprawnienia

w³adcze zak³adu oznacza³y dla niego jakiœ rodzaj „autonomii” wzglêdem nad-

rzêdnych struktur aparatu administracyjnego. Zdecentralizowanie mia³o w tym

wzglêdzie jedynie charakter funkcjonalny. £¹czy³o siê przede wszystkim

z potrzeb¹ zapewnienia sprawnego funkcjonowania danej jednostki, a nie jakie-

gokolwiek jej uniezale¿nienie. W praktyce podleg³oœæ personalna (poprzez mia-

nowanie i odwo³ywanie pracowników) oraz organizacyjna wzglêdem

wyspecjalizowanych pionów administracji nadrzêdnej (np. dla szkó³ – kurato-

riów) nie dawa³a zbyt du¿ego pola manewru dla organów samego zak³adu.

W³adza publiczna nie tylko wyznacza³a cele, ale i szczegó³owo kontrolowa³a wy-

bór okreœlonych œrodków do ich urzeczywistnienia. Pod tym wzglêdem nie

nast¹pi³a zasadnicza zmiana wobec stanu sprzed 1918 r. Zachowa³a wiêc na

��

6��' 7��

�� (�"A�� "0�"� �*��B ��# �&*�� &#�� #��&�� !�'# ' '��0 &�� '��B��+�� "�� (� ��'�"!�# �� '(�&�� '�� (��'�"!�# �'�� '��# 1 �"A��'&� ��!'�"� &�� #(�� #�!�'�� #&��0 (�� +�� &��#&��"3�

�� $��0�� # &� (��0 #&�0�� (��#0 '�� +�� "�'�'� �� &��)��" ��0�"� ��"� >��"�

�� 0�� (� �� !��* ��

przyk³ad swoj¹ aktualnoœæ koncepcja reformatora oœwiaty pruskiej z XVIII w. mi-

nistra Karla A. von Zedlitz-Leipego, wed³ug którego patriotyzm, „podobnie jak

religiê nale¿y wpajaæ przez nauczanie”��. Tyle, ¿e w II Rzeczypospolitej chodzi³o

ju¿ o patriotyzm do w³asnego, a nie cudzego, kraju.

G³ówn¹ si³¹ miêdzywojennej praktyki funkcjonowania zak³adów publicz-

nych by³o poddanie ich celom, z którymi uto¿samia³a siê wiêkszoœæ spo³eczeñ-

stwa (zasady twardej etyki, zaufanie do w³asnej elity intelektualnej i zawodowej,

przywi¹zanie do tradycji, religii i ojczyzny). Prowadzi³o to do stanu, w którym

wiêkszoœæ spo³eczeñstwa uto¿samia³a siê z aparatem administracji œwiadcz¹cej

swojego pañstwa, nawet wówczas, gdy w³asne dzieci wraca³y ze szko³y z posinia-

czonymi od uderzenia linijk¹ d³oñmi. Z prawnego punktu widzenia nie mo¿emy

jednak mówiæ o zwiêkszeniu systemu gwarancji dla u¿ytkowników, którzy wci¹¿

bardziej przypominali klasycznych petentów, a zatem faktyczne przedmioty,

a nie podmioty tych stosunków prawnych. Szybko zapomniano lekcjê z czasów

zaborów, gdy „dzieci Wrzeœni” spotka³y represje narodowe, którym nadano

pozory zwyk³ych przejawów kar dyscyplinarnych w ramach szko³y. Sam mecha-

nizm jednak nie zosta³ zmieniony, a podobnych incydentów w nieco ³agodniej-

szej postaci na kresach wschodnich niestety nie brakowa³o. W sumie system nie

by³ przygotowany na sytuacje nietypowe, a nawet wiêcej – podatny by³ na elimi-

nowanie typowoœci.

W³adztwo zak³adowe w dobie PRL-u

Zrazu rzeczywistoœæ powojenna przypomina³a tê sprzed 1939 r. Formalnie

powrócono do systemu konstytucji marcowej. Administracja funkcjonowa³a

w obu swych zasadniczych pionach: pañstwowej i komunalnej. Obie nie by³y jed-

nak w³aœciwie legitymowane. System rz¹dów opiera³ siê na tymczasowoœci.

W szczególnoœci samorz¹d utraci³ swój charakter, gdy¿ jego organy (³¹cznie z ra-

dami) nie pochodzi³y z wyborów, ale z politycznej nominacji. Bardzo szybko zna-

laz³o to równie¿ swoje odbicie w praktyce dzia³alnoœci zak³adów publicznych.

System sowiecki opieraj¹c siê na przes³ankach stricte ideologicznych d¹¿y³

uparcie do pe³nej reglamentacji ¿ycia spo³ecznego. Przypomina³ w tym wzglêdzie

XVIII-wieczne podejœcie. Celem by³o szczêœcie ludzkoœci, które osi¹ga siê w pier-

wszej fazie po rewolucji (socjalizm) w ramach pañstwa poddanego dyktaturze

proletariatu; to zaœ mia³o prowadziæ do spo³eczeñstwa bezklasowego i bezpañ-

stwowego w ostatnim stadium rozwoju spo³ecznego ludzkoœci – komunizmie.

W praktyce z ca³ego tego planu najlepiej rz¹dz¹cym wychodzi³a dyktatura. Jej

zasadnicz¹ cech¹ by³ totalitarny charakter. W d¹¿eniu w³adzy chodzi³o o totalne

zorganizowanie ¿ycia spo³ecznego prowadz¹ce do ukszta³towania „nowego

cz³owieka”, co musia³o prowadziæ do dyskryminacji lub eliminacji tych, którzy nie

��

#�� $$ ��

�� &��%�� )�� %�� *�� +�,� �� %�� -�� &�� ./� �� .0� 1�%�%��! �� $��&� C��0&��& ��,� � ��

spe³niali ideologicznie okreœlonego wzorca (np. wrogowie klasowi, wyznawcy re-

ligii). W systemie komunistycznym totalitarny charakter nowego ustroju wyra¿a³

siê równie¿ i w tym, ¿e konsekwentnie d¹¿y³ do nacjonalizacji wszelkich sfer ¿y-

cia spo³ecznego. Kolejnym skutkiem nowego ustroju by³o równie¿ sprowadzenie

wszelkiej sfery publicznej do pañstwa, a tym samym formalna likwidacja w 1950 r.

samorz¹du terytorialnego. Przekszta³ceniu uleg³ równie¿ aparat administracyjny.

Klasycznego urzêdnika zast¹pi³ biurokrata, zwyk³y element partyjno-urzêdniczej

nomenklatury, z wszystkimi karykaturalnymi skutkami takiej modyfikacji��.

Powy¿sze podejœcie spowodowa³o zwiêkszenie zakresu oddzia³ywania

spo³ecznego administracji pañstwowej poprzez zak³ady administracyjne��. Skoro

w przestrzeni publicznej nie by³o miejsca na prywatne us³ugi medyczne, opieku-

ñcze, kulturalne, edukacyjne, ich miejsce musia³o zaj¹æ pañstwo. W bardzo krót-

kim czasie sieæ tych placówek objê³a ca³e terytorium pañstwa realizuj¹c wytyczne

w³adz zwierzchnich. Szybko zauwa¿ono równie¿ ró¿nicê pomiêdzy dziedzin¹

stricte gospodarcz¹ a innymi us³ugami spo³ecznymi. W pierwszym przypadku

odwo³ano siê do idei przedsiêbiorstwa pañstwowego, które podlega³o odrêbnym

regulacjom prawnym. Druga dziedzina sta³a siê z kolei domen¹ ró¿nego rodzaju

zak³adów, w których pañstwo œwiadczy³o ró¿nego rodzaju dobra materialne i nie-

materialne u¿ytkownikom. Tym ostatnim przyznano miano „ludu pracuj¹cego”.

Pojêcie to oznacza³o kolejny eufemizm, uzasadniaj¹cy ewentualne ograniczenia

œwiadczeñ w stosunku do tych, których arbitralnie z tego grona wy³¹czono��.

Zw³aszcza w pierwszym okresie nowego ³adu ustrojowego istnia³a pilna po-

trzeba odzwierciedlenia nowych potrzeb w teorii administracyjnej. Przydatnoœæ

koncepcji w³adztwa zak³adowego w nowej rzeczywistoœci ustrojowej wykaza³

J. S. Langrod. Nawi¹zuj¹c do swoich miêdzywojennych podgl¹dów, w których

uzna³, i¿ cech¹ administracji jest twórczoœæ, która przekraczaæ musi ramy obo-

wi¹zuj¹cego prawa��, tu¿ po wojnie sformu³owa³ bardzo szeroki zakres kompe-

tencji w³adczych zak³adów publicznych w sferze szerokiej swobody reglamen-

tacji prawnej i uprawnieñ „rozkazodawczych” zak³adu oraz wszechstronnoœci

ustalanego przezeñ prawa zak³adowego, obejmuj¹cego miêdzy innymi dyscypli-

narn¹ w³adzê karz¹c¹ i prawo stosowania przymusu bezpoœredniego�.

W ten sposób nowa w³adza otrzyma³a w postaci w³adztwa zak³adowego do-

datkowe narzêdzie kontroli spo³ecznej, w szczególnoœci w zakresie reglamentacji

dóbr i us³ug œwiadczonych przez zak³ady. Korzystano z niej przez ca³y okres PRL,

jednak¿e w dobie stalinowskiej przybiera³ on najbardziej jaskrawy charakter. Re-

��

6��' 7��

�� 7��&�#�� "��'0� (�� '#&�� #&�� 8'��+��: "�� (�'#)(�� &�" ��+�� @*'�D 7�� (�&�' 2� �� * ��; � ��

�� &#0 �� D��'� ��0��&��# (��'�" ' �� # (�'#0��&�� 8(��'�#: '�&A(��(�'#0��&��0 8��0��&��#"�#:�

�� 4�� 9� 7�� '�� ,5 � �,� � �� &*�# ' �� ' ��&� �� &� � ��)&#&��"� 4/� ' �� (�� <� �� D��"� ��&� �� 8�� (��"!�� 0��& � �: "�� (��&� (��

�� @�2� �� !��* ��5 � �� 4�&�' @�2� �� 8.�'�&� 9�0��&��"�: ��;, �� <�- � ��; � ��

legowanie ze szkó³ i uczelni, „wilcze bilety”, odmowa leczenia lub przydzielania

deficytowych medykamentów, przymusowe leczenie psychiatryczne, odmowa wi-

dzeñ w zak³adach karnych, „repertuarowa autocenzura” placówek kulturalnych,

ograniczenia w dostêpie do „nieprawomyœlnych” materia³ów bibliotecznych by³y

„normalnym” sposobem oddzia³ywania na spo³eczeñstwo oraz wymuszania jego

pos³uszeñstwa. Taka sytuacja trwa³a do prze³omu paŸdziernikowego z 1956 r.,

a w z³agodzonych formach�� a¿ do 1989 r.

W istnieniu zak³adów publicznych w pañstwie w³adze upatrywa³y realizacji

socjalistycznej redystrybucji dóbr. W gospodarce wiecznych niedoborów objêcie

ludnoœci powszechna opiek¹ zdrowotn¹, edukacj¹, dostêpem do dóbr kultury

w ró¿nych formach itp. stanowi³o swoiste usprawiedliwienie dla trwania samego

systemu. Ponadto szukano w tym zakresie dodatkowych uzasadnieñ teoretycz-

nych. W tym kontekœcie nale¿y upatrywaæ szerok¹ praktykê tworzenia w ramach

zak³adów publicznych organów sk³adaj¹cych siê z tzw. czynnika spo³ecznego,

które mia³y wspó³dzia³aæ z organami zak³adu w realizacji statutowych zadañ

danej placówki. Na tej zasadzie tworzono ró¿nego rodzaje rady muzealne, biblio-

teczne, domów kultury itp. Obowi¹zywa³a przy tym generalna zasada

powo³ywania ich sk³adów przez terenowe organy administracji pañstwowej.

Z drugiej strony ów „czynnik spo³eczny” nie gwarantowa³ ¿adnego realnego

udzia³u w administrowaniu dan¹ placówk¹ przez samych u¿ytkowników albo

osoby œciœle z nimi zwi¹zane. Modelowym przyk³adem tego podejœcia by³ bardzo

ograniczony udzia³ rodziców w zakresie funkcjonowania ich dzieci w zak³adzie

publicznym, jakim jest szko³a. Czêstokroæ dochodzi³o do konfliktu interesu, gdy

zak³ad administracyjny (szko³a) stawa³ siê narzêdziem indoktrynacji sprzecznej

z wol¹ wychowawcz¹ i œwiatopogl¹dem rodziców. Jaskrawym przejawem tego

podejœcia by³o usuwanie i przywracanie lekcji religii, niewynikaj¹ce z wyboru

konkretnego modelu kszta³cenia, ale wy³¹cznie z ówczesnego stanu stosunków

pañstwo-koœció³.

Takie podejœcie rodzi³o brak spo³ecznego zaufania do instytucji publicznych

typu zak³adowego, które postrzegano czêstokroæ jako elementy systemu zniewo-

lenia, k³amstwa i indoktrynacji. Tym samym publiczny charakter zak³adów, to

jest podmiotów realizuj¹cych zadania w interesie wszystkich stawa³ siê fikcj¹

prawn¹, pomimo stosunkowo powszechnego udzia³u tych placówek w zaspakajaniu

szeroko rozumianych potrzeb spo³ecznych. Pañstwo w tych formach realizowa³o

zasadniczo swoj¹ „funkcjê administracyjn¹”, na któr¹ wed³ug J.S. Langroda

sk³ada³a siê miêdzy innymi równie¿ policyjna funkcja podporz¹dkowywania

aktywnoœci jednostek i ich grup wraz z nadzorowaniem oraz reglamentowaniem

aktywnoœci prywatnej��.

��

#�� $$ ��

�� #��'�0 (�'�� &�� D��0 D��"�� '��* (��'�#�� &#0 �� #�#�� 0�� D�� (�+�A�� &�" �'��'��? �� " 4�'�� -�E 6� ��B�� 3�� '�� ,��

�� @� 2� �� 4�� ! �� * ��;5 &� � � �,� � ��

Z drugiej strony zak³ady publiczne pomimo faktu, ¿e stanowi³y czêœci admini-

stracji, by³y stosunkowo autonomiczne wzglêdem aparatu pañstwowego (np. sy-

stemu rad narodowych, resortów rz¹dowych, administracji specjalnej, formacji

zmilitaryzowanych) czy aparatu partyjnego. Tym samym stawa³y siê przestrze-

niami, w których mog³y ujawniaæ siê sk³onnoœci i dzia³ania kontestuj¹ce obo-

wi¹zuj¹cy porz¹dek. Wynika³o to przede wszystkim z tego, ¿e zak³ady publiczne

pod wzglêdem personalnym musz¹ byæ obsadzone przez profesjonalistów w da-

nej bran¿y (np. w bibliotekach musz¹ pracowaæ bibliotekarze, w muzeach – mu-

zealnicy, a na uczelniach – naukowcy). St¹d w takich placówkach mogli pracowaæ

i ujawniaæ swoje pogl¹dy ci wszyscy, którzy pragnêli zmian. I na tym polega³

szczególny wk³ad tych instytucji w zachowaniu i rozwijaniu niezale¿nej inteli-

gencji, a z czasem równie¿ demokratycznej opozycji.

W³adztwo zak³adowe w III Rzeczypospolitej

Negatywne dziedzictwo, z jakim musiano siê zmierzyæ po 1989 r., by³o wielo-

rakie. ZapóŸnienie cywilizacyjne, skrajny centralizm administracyjny, rozwiniêty

stan kryzysu gospodarczego, powszechna nieufnoœæ obywateli do w³asnego pañ-

stwa i wadliwy system prawny wymaga³y pilnych zmian. W ich przeprowadze-

niu pomog³o bardzo szybkie okreœlenie priorytetów politycznych, w tym

w szczególnoœci wybór demokracji parlamentarnej, modelu gospodarki rynko-

wej, woli przyst¹pienia do procesu integracji europejskiej oraz budowy zrêbów

spo³eczeñstwa obywatelskiego.

Jako niezbêdny czynnik reformuj¹cy pañstwo uznano potrzebê zbudowania

efektywnej administracji; w tym zaœ przywrócenie jej komunalnego segmentu

w postaci jednostek samorz¹du terytorialnego. Bardzo szybko równie¿ zauwa¿o-

no, ¿e gro zak³adów publicznych przyporz¹dkowano do tych samorz¹dów��.

Pocz¹tkowo wszystkie zak³ady publiczne dzia³a³y w z³agodzonych postso-

cjalistycznych formach. Zmiany wymusza³y jednak przede wszystkim dwa czyn-

niki. Po pierwsze wolny rynek wprowadzi³ pierwsze elementy konkurencji. Dziœ

trudno uwierzyæ, ¿e w pocz¹tkach lat 90. domen¹ zak³adów publicznych by³y je-

szcze na przyk³ad us³ugi pogrzebowe, weterynaryjne, czy stomatologiczne, które

obecnie w przewa¿aj¹cej czêœci funkcjonuj¹ na prawach dzia³alnoœci gospodar-

czej. Prze³amano równie¿ monopol miêdzy innymi w zakresie us³ug edukacyj-

nych, akademickich, opiekuñczych. St¹d pojawi³y siê prywatne szko³y,

przedszkola, szpitale, uczelnie, placówki opiekuñcze, aczkolwiek nie zdomino-

wa³y jeszcze tego rynku. Najtrudniej procesowi prywatyzacji podlega³y sfery tak

kosztoch³onne, jak kultura czy badania naukowe. Czêstokroæ dopuszczono

��

6��' 7��

�� 7� ��&� D��0 �� '��#"�#�� '��* (��'�#�� '��"!�#�� 0�� 0�� (��&*� �"�*�'& "�& #��0 '�� (��'�#�� "�� &#0 "��&��0 (�'#(�� &��E(�&�' 6� 7�� 7� ��0�� F��'��)��0�� 2�� '�� .*��

w nich jednak pewne elementy komercjalizacji (np. polityka repertuarowa uw-

zglêdniaj¹ca gusty u¿ytkowników).

Drugim czynnikiem zmieniaj¹cym oblicze polskich zak³adów publicznych

by³o formalne ich zwi¹zanie prawem. Konstytucyjna deklaracja, i¿ Rzeczypospo-

lita Polska jest pañstwem prawnym musia³a prowadziæ do zasadniczych zmian

w stosunkach wewn¹trzzak³adowych, w szczególnoœci poprzez obowi¹zek ka¿-

dorazowego odwo³ania siê przez organy zak³adu do obowi¹zuj¹cych przepisów,

gdy dotyczy to praw i obowi¹zków u¿ytkownika. Z oporem, ale konsekwentnie

znika³y z regulaminów zak³adów publicznych „jurydyczne kwiatki” w postaci na

przyk³ad „prawa biblioteki do publicznego ujawnienia imienia i nazwiska osoby

oci¹gaj¹cej siê ze zwróceniem wypo¿yczonych materia³ów bibliotecznych”.

Poniewa¿ sankcja tego typu w pañstwie prawa ma charakter karny, mog³aby byæ

wy³¹cznie wynikiem przeprowadzenia stosownego postêpowania s¹dowego

i orzeczenia; nigdy aktem administracji publicznej.

Z pomoc¹ w powy¿szych wysi³kach przysz³o wkrótce postêpuj¹ce ustawoda-

wstwo szczególne. Czyni³o to poprzez sprecyzowanie charakteru stosunków

prawnych pomiêdzy konkretnym zak³adem a u¿ytkownikami. Dotyczy³o to miê-

dzy innymi regulacji chroni¹cych osoby osadzone w aresztach i zak³adach kar-

nych, hospitalizowane w szpitalach psychiatrycznych czy poddane opiece

w izbach wytrzeŸwieñ. Sk¹din¹d czêstokroæ s³uszny zarzut inflacji legislacyjnej

(iloœæ nowego ustawodawstwa zatrwa¿a ju¿ nawet prawników) nie zawsze bywa

uzasadniony. Fakt, ¿e dana regulacja dotyczy niewielkiej spo³ecznoœci (np. pen-

sjonariuszy domów pomocy spo³ecznej) nie umniejsza obowi¹zku w³adzy pub-

licznej do zapewnienia ustawowej ochrony przed arbitralnoœci¹ jej funkcjo-

nariuszy.

Dla postêpuj¹cego procesu zmian niebagateln¹ rolê mia³o uchwalenie w 1997 r.

nowej konstytucji��. Potwierdzi³a ona, ¿e w sferê prawn¹ obywateli w³adza pub-

liczna mo¿e ingerowaæ tylko w takim zakresie, w jakim uzyska³a do tego upowa¿-

nienie w przepisach rangi ustawowej. Ponadto jednoznacznie rozdzielono w niej

Ÿród³a prawa powszechnie obowi¹zuj¹cego (g³ównie art. 87 konstytucji) oraz tak

zwanego prawa wewnêtrznego (art. 93 konstytucji). Co do zasady w tym drugim

znalaz³y siê wszystkie akty wewn¹trzzak³adowe w postaci statutów i regulami-

nów danych zak³adów, które nie mog¹ ju¿ stanowiæ samoistnej podstawy do

okreœlania statusu u¿ytkownika zak³adu publicznego. Ich g³ówna funkcja spro-

wadza siê do procesu formalizacji organizacyjnej podmiotu administracji��, ale

tradycyjnie odnosz¹ siê do szczegó³owego opisu uprawnieñ i obowi¹zków u¿y-

tkownika zak³adu (np. w zakresie dopuszczalnej iloœci wypo¿yczanych z bibliote-

ki egzemplarzy ksi¹¿ek czy obowi¹zku nak³adania przez u¿ytkowników obuwia

ochronnego w szpitalach lub muzeach) oraz regu³ postêpowania obowi¹zuj¹cych

w danej jednostce.

��

#�� $$ ��

�� &#&��"� /'��'#(�(��&�" 4��" ' �� &�� , �� 1C'�G� >� ,5� (�'� ;5�3�� <��-�

Akty wewn¹trzzak³adowe rozumiane jako prawo wewnêtrzne mog¹ regulo-

waæ stosunki prawne wewn¹trz zak³adu; wyraŸnie sytuuj¹ przy tym wszystkie

osoby: pracowników, u¿ytkowników i innych destynatariuszy. Podkreœliæ wypa-

da, ¿e zak³ady publiczne stanowi¹ jednostki organizacyjne typu fundacyjnego

(oparte o masê maj¹tku), a nie korporacyjnego (stanowi¹ce zwi¹zek osób). Dlate-

go na przyk³ad biblioteka nie jest korporacj¹ bibliotekarzy i czytelników��. Ta dru-

ga kategoria nie tworzy z zak³adem wiêzi prawnej o charakterze, co do zasady,

trwa³ym, ale sprowadza siê do jednostkowych lub powtarzalnych zwi¹zków

z zak³adem. U¿ytkownik zak³adu w sensie prawnym bêdzie zawsze podmiotem

zewnêtrznym. Chêæ lub przymus korzystania ze œwiadczeñ danego zak³adu po-

woduje, i¿ potencjalny u¿ytkownik z jednej strony podlega jednostronnemu

ustaleniu swej pozycji prawnej i faktycznej, z drugiej zaœ obci¹¿any jest obo-

wi¹zkiem poddania siê dyspozycjom skierowanym do niego w ramach sprawo-

wanego nad nim w³adztwa zak³adowego��. Owa wiêŸ ma charakter stosunku

administracyjnoprawnego. Tym bardziej „zewnêtrzny” charakter stosunków,

jaki ³¹czy zak³ad z u¿ytkownikami, odnosi siê do innych destynatariuszy.

Uœwiadomienie sobie, i¿, z punktu widzenia zachowania podmiotowoœci

u¿ytkownika, jego „zewnêtrzne” wobec zak³adu usytuowanie musia³o prowadziæ

do zagwarantowania mu maksymalnego zakresu gwarancji w stosunku do samego

zak³adu, sk³aniaæ mo¿e do postawienia tezy o nieprzydatnoœci koncepcji w³adz-

twa zak³adowego do wspó³czesnych stosunków prawnych.

Powy¿sze elementy modyfikuj¹ce pozycjê prawn¹ zak³adów publicznych

w pe³ni odpowiedzia³y równie¿ na wyzwania teorii administracyjnych praw pod-

miotowych. Zgodnie z ni¹ jedn¹ z ról prawa administracyjnego jest zabezpiecze-

nie prawa jednostki do okreœlonych œwiadczeñ publicznych; przy czym

administracja œwiadcz¹ca nie czyni obywatelowi w tym wzglêdzie jakiejkolwiek

„³aski”, lecz wykonuje wy³¹cznie zadania publiczne, które jej przypisano. Zasi³ek

dla bezrobotnych, prawo do korzystania z bibliotek publicznych, pomocy lekar-

skiej czy dowozu dzieci do szko³y, to wprawdzie formy zaspakajania potrzeb

indywidualnych u¿ytkowników zak³adów, ale w szerszej perspektywie œwiad-

czenie takie odpowiada równie¿ interesowi publicznemu. Danie bowiem bez-

robotnemu czasu na poszukanie pracy, dostêp do dóbr kultury, œwiadczenia

zdrowotne czy zapewnienie mo¿liwie równego startu edukacyjnego to wa¿ny

element zapewnienia postêpu spo³ecznego i minimalizacji problemów socjalnych

(równie¿ dla pañstwa) w przysz³oœci.

Trzeba zauwa¿yæ, ¿e codzienna praktyka pokaza³a wkrótce, i¿ miêdzy now¹

rzeczywistoœci¹ prawn¹ a ukszta³towan¹ tradycj¹ zak³adow¹ ujawni³y siê spore

sprzecznoœci. Dotyczy³o to przede wszystkim incydentów (np. zjawiska przemo-

cy szkolnej, burd w trakcie imprez w instytucjach kultury), które wywo³ywa³y

��

6��' 7��

�� D��&�� B��# �'��H ��+�� 8�'�� &��: "�� B#� 7�H ? @� 7�H �� &� �� '�� 5; � �-�

�� 4��

powszechn¹ debatê na temat granic wolnoœci jednostki oraz praw instytucji pub-

licznych i ich funkcjonariuszy. W takim kontekœcie powraca³a sprawa aktualnoœci

koncepcji w³adztwa zak³adowego, rozumianego jako wygodna przeciwwaga na

takie zagro¿enia funkcjonowania zak³adów publicznych.

Oczywiœcie obraz nauczyciela „z koszem na g³owie” mo¿e zatrwo¿yæ nawet

najbardziej przekonanego libera³a. Nie wolno przy tym jednak zapominaæ, i¿

znacz¹ce rozluŸnienie form kontroli spo³ecznej nie wynika³o tylko z faktu zwi¹za-

nia administracji prawem. By³o ono równie¿ naturalnym odreagowania na formy

praktykowane w poprzednim systemie. Doszed³ do tego równie¿ problem braku

wypracowania alternatywnych form kontroli spo³ecznej, co szybko da³o o sobie

znaæ. Rzeczywistoœæ spo³eczna bowiem nie znosi jakiejkolwiek pró¿ni.

Powy¿sza uwaga w ¿¹dnym stopniu nie mo¿e pomniejszyæ pozytywnego

waloru zmian w stosunkach wewn¹trzzak³adowych po 1989 r. Skutkiem takiej

oceny by³o równie¿ teoretyczne poddanie w w¹tpliwoœæ samej koncepcji „w³adz-

twa zak³adowego”, co najpe³niej wyrazi³ w doktrynie P. Chmielnicki, g³ównie

w swojej monografii „Zak³ady administracyjne w Polsce. Ustrój wewnêtrzny”.

Ostatecznie zakwestionowa³ w ogóle przydatnoœæ w³adztwa zak³adowego w praktyce

administracyjnej, a nawet jej konstytucyjnoœæ. Stoi on na stanowisku, ¿e w³adcze

kompetencje organów zak³adów publicznych, bez podstawy w prawie powszech-

nie obowi¹zuj¹cym, ograniczaj¹ siê do okreœlania w drodze regulaminu warun-

ków dopuszczenia u¿ytkowników do œwiadczeñ zak³adowych, przes³anek ich

pozbawienia i zasad zachowania u¿ytkowników w trakcie samego œwiadczenia.

To zaœ w jego ocenie wkracza w kompetencje prawodawcze ustawodawcy, a za-

tem nie powinno mieæ w ogóle miejsca��.

W powy¿szym ujêciu zadaniem organów zak³adu, w zakresie wykonywania

w³adztwa zak³adowego, staje siê zatem twórcze wykorzystanie tego potencja³u

uprawnieñ dla w³asnych czynnoœci, który mieœci siê w ramach normatywnych

ukszta³towanych prawem powszechnie obowi¹zuj¹cym. B³êdem by³oby przy

tym sprowadzanie tych uprawnieñ do pojêcia uznania administracyjnego, które

zachowa³o siê w szcz¹tkowej postaci, ale w ¿adnym zakresie nie przewiduje

uprawnieñ prawotwórczych.

Cena jak¹ spo³eczeñstwo musi „zap³aciæ” za takie ujêcie problematyki jest na

pierwszy rzut oka wysoka. Na przyk³ad budzi opory uznanie prawa pe³noletnie-

go ucznia szko³y œredniej do samodzielnego usprawiedliwienia absencji na zajê-

ciach szkolnych czy uprawnienie do skorzystania z palarni, jeœli oœwiadcza, ¿e jest

osob¹ pal¹c¹. Z drugiej strony bli¿sza analiza aspektu podmiotowego, przedmio-

towego i terytorialnego w³adztwa zak³adowego nie daje podstaw do wy³¹czenia

z przestrzeni wewn¹trzzak³adowych uprawnieñ prawa powszechnego. Skoro

konkretna osoba uzyskuje na mocy prawa pe³noletnioœæ, trudno bez wyraŸnego

wy³¹czenia w ustawie pozbawiæ j¹ jakichkolwiek atrybutów tego statusu prawnego.

��

#�� $$ ��

�� 4� =�0�� -,�

Uwagi koñcowe

W bie¿¹cych sprawach obywatel z pañstwem ³¹czy siê najczêœciej poprzez ad-

ministracjê publiczn¹. W jej ramach szczególna rola przypada zak³adom publicz-

nym (administracyjnym), w których odbywa siê bie¿¹cy proces œwiadczeñ na

rzecz obywateli. Rz¹dy upadaj¹, pañstwa przemijaj¹, ustroje siê zmieniaj¹, nato-

miast szko³y, szpitale, biblioteki musz¹ funkcjonowaæ nadal; musz¹ nauczaæ, le-

czyæ, wypo¿yczaæ ksi¹¿ki. Nie oznacza to oczywiœcie, ¿e wy¿ej wymienione

zdarzenia nie rodz¹ zmian i w tych instytucjach. Modyfikacji ulegaj¹ programy

nauczania, sposoby finansowania œwiadczeñ medycznych, a nawet dobór ksiêgo-

zbioru. Niemniej sama funkcja publiczna tych placówek musi byæ zachowana.

Skoro zak³ady reprezentuj¹ na najni¿szym szczeblu to, co „publiczne”,

wyj¹tkowe znaczenie musi mieæ sposób wykonywania tych publicznych zadañ.

To czêstokroæ na tej podstawie obywatel (najczêœciej jeszcze jako dziecko) wyra-

bia sobie pogl¹d o pañstwie, jego naturze, celach i obliczu. Mo¿e byæ ono postrze-

gane jako despotyczne i wrogie, albo jako opiekuñcze i przyjazne. Wszystko

zale¿y od form komunikacji spo³ecznej, jakie administracja wybierze. Zak³ady

publiczne i sposób sprawowania przez nie w³adztwa zak³adowego to swoisty

„papierek lakmusowy” zmian w sferze administracji publicznej i zmian w jej sto-

sunku do obywatela; uznania dla jego podmiotowoœci i znaczenia.

W sumie dopuszczalne by³oby byæ mo¿e zakwestionowanie pojêcia w³adztwa

zak³adowego. Nale¿y ono przecie¿ wy³¹cznie do jêzyka prawniczego oraz trady-

cji administracyjnej. Nie ma ¿adnego bezpoœredniego umocowania w prawie,

zw³aszcza w postaci jednoznacznej podstawy prawnej do uprawnieñ w³adczych

wobec osób nie podporz¹dkowanych administracji, czyli tzw. u¿ytkowników.

Z drugiej strony takie ujêcie by³oby bez w¹tpienia stanowiskiem skrajnym. Nie

uwzglêdnia³oby przede wszystkim specyfiki funkcjonowania takich podmiotów

w obrocie prawnym. Pomimo wysi³ków czêstokroæ ustawodawca nie opisa³ na-

zbyt dok³adnie sytuacji prawnej u¿ytkownika, co mo¿e rodziæ problem zachowa-

nia zak³adu w sytuacjach nietypowych. Dotyczy to w szczególnoœci zagro¿eñ dla

bezpieczeñstwa i porz¹dku publicznego w ramach takich placówek��.

Z kolei nadmierna „dok³adnoœæ” ustawodawcy mo¿e sparali¿owaæ dzia³al-

noœæ zak³adu, a przede wszystkim jego pracowników. Ci ostatni s¹ profesjonali-

stami w danej dziedzinie (np. nauczycielami, lekarzami, muzealnikami), st¹d

musz¹ posiadaæ wiêkszy zakres luzu kompetencyjnego w zakresie swojej relacji

z u¿ytkownikiem. W przeciwnym razie ich dzia³ania faktyczne mog³yby byæ spa-

rali¿owane prawnymi procedurami, miast podlegaæ ocenie ze wzglêdu na kryte-

ria danego „rzemios³a”. Nauczyciel poœwiêcaj¹cy gro czasu na sporz¹dzanie

szczegó³owych notatek s³u¿bowych o ka¿dym pojawiaj¹cym siê wœród uczniów

��

6��' 7��

�� 2'��'�"6� 7�� #�� 5�� '�� 8� (��0*��'(��'��&�: �� =��"�� ,��

incydencie przypomina bardziej specjalistê od „wywiadu œrodowiskowego”, niŸli

wychowawcê i pedagoga ukierunkowanego na proces kszta³cenia ucznia.

W pañstwie demokratycznym trudno liczyæ na pokornego obywatela, który

bêd¹c u¿ytkownikiem zak³adu publicznego by³by gotów zachowywaæ siê tak, jak

¿yczy sobie tego administracja. Nikt jednak pracownikom aparatu pañstwowego

nie sk³ada³ obietnicy, ¿e obywatele nie bêd¹ im sprawiaæ k³opotów. Dziœ trzeba siê

liczyæ z pytaniem o „podstawê prawn¹” zadawanym przez u¿ytkownika, dla któ-

rego autorytet wywieszonego w gablocie regulaminu czêstokroæ nic nie znaczy.

Przed takim problemem stoj¹ wszyscy, którzy z jednej strony pragn¹ efek-

tywnie dzia³aj¹cych zak³adów publicznych, z drugiej zaœ podmiotów administra-

cyjnych œciœle realizuj¹cych standardy spo³eczeñstwa obywatelskiego i pañstwa

prawa. To ostatnie zaœ, aczkolwiek nie zwalnia instytucji publicznych od spraw-

nego realizowania zadañ publicznych, ¿¹da od nich zarazem uwzglêdniania form

partycypacji obywatelskiej w tej przestrzeni i zachowania zasady œcis³ej pra-

worz¹dnoœci w tym wzglêdzie.

Koncepcja „w³adztwa zak³adowego” mo¿e nadal stanowiæ po¿yteczn¹ insty-

tucjê prawn¹, o ile nie bêdziemy w niej widzieli samoistnego Ÿród³a do okreœlania

statusu prawnego u¿ytkowników. W jej ramach bowiem istnieje pole na twórcze

stosowanie obowi¹zuj¹cego w danym wzglêdzie prawa, z mo¿liwoœci¹ wyko-

rzystania ca³ego potencja³u jaki tkwi w zasobach organizacyjnych danej placówki

Nie ma jednak ju¿ mowy o bezpoœrednim odwo³ywaniu siê do tej instytucji jako

podstawie ingerencji w prawa u¿ytkowników.

Stawia to przed personelem takich placówek wyzwanie osi¹gniêcia wiêkszej

wiedzy i kultury prawnej, na bazie której udaje siê znaleŸæ rozwi¹zania satys-

fakcjonuj¹ce sam zak³ad, jak i nienaruszaj¹ce czyichkolwiek uprawnieñ. Odejœcie

od teorii normotwórczej funkcji w³adztwa zak³adowego powoduje i ten skutek,

¿e rosn¹ wyzwania wobec samego ustawodawcy, który powinien bardziej szcze-

gó³owo regulowaæ stosunki prawne powstaj¹ce w trakcie œwiadczeñ zak³ado-

wych. Tylko w takiej sytuacji organy zak³adu bêd¹ mog³y œciœle przestrzegaæ

zasady legalizmu w stosunkach z u¿ytkownikami.

Praktyka oraz oblicze prawne wspó³czesnych zak³adów publicznych jest jed-

nym z kluczowych elementów formu³y nowoczesnego pañstwa, które nie jest

wy³¹cznie suwerennym w³adc¹, ale nade wszystko partnerem spo³eczeñstwa

obywatelskiego w procesie budowania efektywnych form organizacji ¿ycia zbio-

rowego, w szczególnoœci w zakresie publicznej redystrybucji dóbr i us³ug. W tym

kontekœcie zmodyfikowana forma w³adztwa zak³adowego mo¿e przyczyniæ siê

do wzrostu zaufania do „swojego pañstwa”, a tak¿e rozbudzenia tego stopnia

samoorganizacji spo³ecznej, który mo¿e zadecydowaæ o miejscu Polski w zjedno-

czonej Europie. Wynika to z faktu, ¿e pozycjê tê wypracowuje siê obecnie bardziej

poprzez zdolnoœci organizacyjne ani¿eli stan posiadanych zasobów.

Literatura: Bigo T., Zwi¹zki publicznoprawne, Warszawa 1928; Bocheñski J., Sto zabo-bonów, Kraków 1994; Brunka M., Natura prawa do pomocy spo³ecznej, „Acta Pomera-

��

#�� $$ ��

nia” 2008, nr 1; Brunka M., W³adztwo zak³adowe w s³u¿bie bezpieczeñstwa i porz¹dkupublicznego, „Z problemów bezpieczeñstwa”, nr 1, Chojnice 2010; Brunka M.,

Kumorek B., £uczak-Kumorek E., S³ownik samorz¹du terytorialnego, Zielona Góra

2003; Boæ J., Kuta T., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa

1984; Burda A., Polskie prawo pañstwowe, Warszawa 1978; Chmielnicki P., Zak³adyadministracyjne w Polsce. Ustrój wewnêtrzny, Warszawa 2008; Die Volksschule desObrigkeitsstaates und ihre Kritiker. Texte zur politischen Funktion der Volksbildung im18. und 19. Jahrhundert, hrsg. L. Fertig, Darmstadt 1979; Elbanowski M., Zak³ad pañ-stwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970; Kasznica S., Polskie prawoadministracyjne, Poznañ 1946; Klonowiecki W., Zak³ad publiczny w prawie polskim, Lub-

lin 1933; Komaniecki K.W., Akt administracyjny, Kraków 1913; Langrod J.S., Instytucjeprawa administracyjnego, zarys czêœci ogólnej, Kraków 1948, t. 1; Langrod J.S., Zagad-nienia wybrane z praktyki administracyjnej, Kraków 1938; Langrod J.S., Z zagadnieñprawa zak³adowego, „Gazeta Administracji” 1947, nr 5–6; Leoñski Z., Nauka admini-stracji, Warszawa-Poznañ 1979; Mayer O., Deutsches Verwaltungsrecht, t. 2, Mona-

chium–Lipsk 1924; Ochendowski E., Prawo administracyjne: czêœæ ogólna, Toruñ

2002; Ochendowski E., Zak³ad administracyjny jako podmiot administracji pañstwowej,

Poznañ 1969; Salmanowicz S., Prusy. Dzieje pañstwa i spo³eczeñstwa, Poznañ 1987.

Special Institutional Agency in Practice and Theory in theTwentieth-Century Polish Administration

(Summary)

��

�� ! �� ! ! �� !�� !"��# �� $� �

�� ! � ��# �� #�! � ��!

�� "� � �� !� �� #�� %� ��!� �� &

� �� ! �� !"��# �� ! �� '�� ( ��! )��! )��

� � � �� " �� ! �� *�� "� ��! *� �! ! � ��

�� + � �� $� � �� *� �!� �� #�� ! � �� " ��, ��

��&! "�� '�� " � �� " �� !

��"��+ �� "�� ! *� �!� -� �� !�� ! � �� "��

.� �� $�� "�� &

�� " �� "�� # �� ! �� "�� +

��/ ��# �� 0��

��

6��' 7��

P�� £��

Kszta³towanie siê na ziemiach polskichkonstytucyjnego prawa do wynagrodzenia za szkodêwyrz¹dzon¹ dzia³aniem organów w³adzy pañstwowej

Instytucja odpowiedzialnoœci pañstwa za dzia³anie organów w³adzy znana

by³a ju¿ w staro¿ytnoœci. Na ziemiach polskich pocz¹tki odpowiedzialnoœci

urzêdników pañstwowych za naruszenie prawa i nieprawid³owe wykonywanie

powierzonych funkcji siêgaj¹ XVI wieku. 18 stycznia 1565 r. rozpoczê³y siê obrady

Sejmu piotrkowskiego, w trakcie których zosta³a uchwalona ustawa (konstytucja)

sejmowa, przewiduj¹ca odpowiedzialnoœæ urzêdników zaniedbuj¹cych swe obo-

wi¹zki. Prawo pozywania przys³ugiwa³o pos³om ziemskim, instygatorowi koron-

nemu do s¹du sejmowego oraz królowi. Najwiêcej kontrowersji wzbudzi³ projekt

utworzenia stanowiska instygatora, czyli cenzora, który mia³ nie tylko dogl¹daæ

poczynañ urzêdników koronnych, ale równie¿ donosiæ o sytuacjach niedba³oœci

lub nadu¿ycia zajmowanych stanowisk. Przes³ank¹ ukonstytuowania tej zasady

by³o nie tyle nadmierne wykorzystywanie w³adzy przez urzêdników, co ich bez-

czynnoœæ i opiesza³oœæ.

Panuj¹cy ówczeœnie król Zygmunt August przyj¹³ koniecznoœæ poddania

urzêdników kontroli. Jednak wysuniêta przez niego propozycja rozpoznawania

przez pos³ów obecnych na sejmie skarg na urzêdników nie znalaz³a poparcia izby

poselskiej. Król za rad¹ senatu postanowi³ zatem, aby w ka¿dym powiecie wybie-

rano dwie osoby, spoœród których nastêpnie mia³by byæ wskazywany instygator.

Pomimo i¿ w pierwszej chwili projekt zosta³ pomyœlnie przyjêty, to w kolejnych

dniach obrad coraz wiêcej g³osów sprzeciwia³o siê tej propozycji. Niechêtnie od-

nosili siê do niej równie¿ senatorowie, którzy widzieli w ustawie zamach na po-

wagê i znaczenie zajmowanego przez nich stanowiska. Po d³ugich naradach

osi¹gniêto ostatecznie porozumienie i rozpoczêto rozpatrywanie skarg, pocz¹w-

szy od tych z³o¿onych na wojewodów, którzy zaniedbywali obecnoœæ na sejmi-

kach, jak równie¿ „ s¹dów wiecowych nie s¹dz¹ i bezpieczeñstwa dróg nie pil-

nuj¹”�.

��

� ��

Druga po³owa XVIII wieku wraz z o¿ywieniem d¹¿eñ reformatorskich przy-

nios³a wypracowanie oryginalnych rozwi¹zañ instytucjonalnych w kwestii odpo-

wiedzialnoœci urzêdników pañstwowych za naruszenia prawa. W 1764 r.,

w ramach reform ugrupowania Czartoryskich na Sejmie Konwokacyjnym, utwo-

rzono Wielkie Komisje – Skarbu Koronnego i Wojska – organy administracji cen-

tralnej.

Komisja Skarbu Koronnego posiada³a zarówno uprawnienia prawodawcze,

jak i egzekucyjne oraz s¹dowe. By³ to organ kolegialny, którego pracami kierowa³

podskarbi koronny wraz z zastêpca – podskarbim nadwornym. W sk³ad komisji

wchodzi³o najpierw szesnastu, a nastêpnie dziewiêciu cz³onków, wybieranych

przez sejm�.

Na czele Komisji Wielkiej Wojskowej sta³ natomiast Hetman Wielki Koronny

(lub w jego zastêpstwie Hetman Polny Koronny), obok którego dzia³a³o pocz¹tko-

wo szesnastu, a nastêpnie szeœciu komisarzy, wybieranych przez sejm na okres

dwóch lat. Komisja sprawowa³a nadzór nad wojskiem polskim, ale jej g³ównym

zadaniem by³o rozpatrywanie sporów w sprawach miêdzy wojskowymi oraz ze

skarg osób cywilnych przeciwko wojskowym�.

Po reformach Sejmu Czteroletniego zarówno s¹dy komisji skarbowej, jak

i wojskowej uzyska³y status s¹dów powszechnych, i od tego momentu dotyczy³y

ogó³u ludnoœci, bez wzglêdu na przynale¿noœæ stanow¹. Obawa przez uzurpacj¹

funkcji ustawodawczych przez te organy spowodowa³a wydanie w 1768 r. kon-

stytucji sejmowej, okreœlaj¹cej odpowiedzialnoœæ komisarzy. Za zbrodniê stanu

uznano przyw³aszczenie sobie ustawodawstwa przez komisje. Ka¿dy pokrzyw-

dzony oraz szlachcic posesjonat mia³ prawo do wyst¹pienia z wnioskiem

poci¹gaj¹cym do odpowiedzialnoœci komisarzy�.

S¹dem apelacyjnym ostatniej instancji w sprawach wnoszonych przeciw

miastom królewskim oraz s¹dem rozpatruj¹cym odwo³ania od wyroków s¹dów

miejskich by³ utworzony w 1764 r. S¹d Asesorski Koronny. By³ on organem kole-

gialnym, obraduj¹cym pod przewodnictwem kanclerza i podkanclerza�.

W 1775 r., zosta³a utworzona Rada Nieustaj¹ca, bêd¹ca centralnym kolegium

administracyjnym. Sk³ada³a siê ona z 36 cz³onków (3 biskupów, 11 senatorów, 4

ministrów i 18 radców), wybieranych przez Sejm na dwuletni¹ kadencjê�. Ustawa

proklamuj¹ca powstanie Rady Nieustaj¹cej jednoczeœnie wprowadzi³a odpowie-

dzialnoœæ jej cz³onków za przekroczenie przyznanych im kompetencji. Konstytu-

cja sejmowa z 1775 r. zreorganizowa³a równoczeœnie s¹d sejmowy, przyznaj¹c mu

w³aœciwoœæ w zakresie rozpatrywania spraw dotycz¹cych obrazy majestatu, zdra-

��

��

� �� !��!�"� � #�$��%�� % &�'��"()�� %� �� *+,��-�� +*�� ,��

� )�� #�.�� *� � ,�� /� �� ++�� ,��,�� /� ��0�� !�� "#$�#%�& �� & '�� (

�� (�)�� *�� ++1� � ��*-�,�� 2�� +��'�� ,�� 3� �� *��

dy, przekupstwa sêdziów oraz ucisku wolnoœci obywatelskich oraz pogwa³cenia

wolnego g³osu. Odpowiedzialnoœci zwi¹zanej z wykonywaniem urzêdu podle-

gali urzêdnicy pañstwowi, ministrowie, radcy Rady Nieustaj¹cej i szlachta�.

W okresie Sejmu Czteroletniego wielokrotnie podejmowano temat odpowie-

dzialnoœci konstytucyjnej ministrów, zarówno na forum sejmowym, jak i publicz-

nym. Odzwierciedleniem potrzeby zmian by³a znaczna liczba prezentowanych

projektów ustawodawczych. Równie¿ w publicystyce politycznej podejmowano

coraz ¿ywsz¹ dyskusjê na temat odpowiedzialnoœci za naruszenia prawa w trakcie

tworzenia ustawy o komisji wojskowej. Prezentowano przy tym bardzo nowo-

czesne, jak na owe czasy oczywiœcie, pogl¹dy. Odpowiedzialnoœæ rozpatrywano

w kategoriach podmiotowych, przedmiotowych, proceduralnych, a tak¿e deba-

towano nad sk³adem organu orzekaj¹cego i systemem kar. Po raz pierwszy auto-

rzy komisji wyraŸnie odró¿nili odpowiedzialnoœæ konstytucyjn¹ od odpowie-

dzialnoœci karnej. W art. 11 ustawy z 15 grudnia 1788 r. statuowano odpowiedzial-

noœæ cz³onków komisji m.in. za naruszenie bezpieczeñstwa Sejmu, bezczynnoœæ

komisji, przerwanie obrad sejmików, trybuna³ów i s¹dów. Kompensacyjnej

ochronie podlega³o równie¿ naruszenie sprawiedliwoœci obywatelskiej oraz bez-

prawne uwiêzienie. W sprawach publicznych na wniosek stanów sejmuj¹cych,

a w sprawach partykularnych na wniosek pokrzywdzonego, cz³onkowie komisji

odpowiadali za swoje czyny przed Sejmem�.

Odpowiedzialnoœæ pañstwa za dzia³anie organów w³adzyw Konstytucji 3 maja

Konstytucja 3 maja 1791 r. wprowadzi³a obok odpowiedzialnoœci politycznej

odpowiedzialnoœæ konstytucyjn¹ ministrów. Potwierdzono tym samym rangê

podejmowanych dzia³añ przeciwko samowoli i nadu¿ywaniu przez nich w³adzy.

Rozdzia³ VII „Król, w³adza wykonawcza” stanowi³ o osobistej odpowiedzialnoœci

ministra z jego prywatnego maj¹tku, zaœ poci¹gniêcie go do niej wymaga³o jedy-

nie zwyk³ej wiêkszoœci g³osów�.

W pierwszej kolejnoœci zakres podmiotowy odpowiedzialnoœci konstytucyj-

nej rozci¹ga³ siê na ministrów zasiadaj¹cych w Stra¿y Praw, a w dalszej na

wchodz¹cych w sk³ad komisji wielkich oraz komisarzy do nich powo³anych.

Wszystkie decyzje zapadaj¹ce w Stra¿y Praw mia³y rangê królewskich i wyma-

ga³y kontrasygnaty. Stra¿ Praw sk³ada³a siê z ministrów w niej zasiadaj¹cych, ma-

rsza³ka sejmu i dwóch sekretarzy�. Ministrowie poprzez z³o¿enie swojego

��

!�� ) �� - �� ( ��( �� ...

� /� �� . �� .& � ,�� 4�!�5�� /01 �� /0111 �� 6��&��-7��"!�-

��8� �� 1� �+�� !�� "2�� 3�� 9�:; �� #%�� #� ��.�� <��%�=� ��> ��,�

� �**�� 4��? ��&��%��&�� 4�@�� *�+ �� @!� A�%"B��@5!�@� ��@ �:

��C� /�!��@�� )��(& �� )�� /102/0111 �� - �� ,��,� � �,��,+�

podpisu ponosili pe³n¹ i wy³¹czn¹ odpowiedzialnoœæ w przypadku naruszenia

danym aktem konstytucji lub prawa. W przypadku ministrów Stra¿y Prawa

zasadniczo od odpowiedzialnoœci nie mog³a ich uwolniæ ¿adna okolicznoœæ – za

wyj¹tkiem sytuacji, w której brakowa³o podpisu danego ministra na decyzji kró-

lewskiej. Natomiast w przypadku ministrów wchodz¹cych w sk³ad komisji wiel-

kich oraz komisarzy odpowiedzialnoœæ wy³¹cza³o ju¿ zg³oszenie do protoko³u

odrêbnego zdania��.

Zarówno Sejm, jak i Stra¿ Praw bardzo szeroko zakreœli³y podmiotowy zakres

odpowiedzialnoœci konstytucyjnej. Przyw³aszczenie stanowienia prawa lub jego

t³umaczenie, nak³adanie nieprzewidzianych przez prawo podatków, rozporz¹-

dzanie wydatkami bez umocowania ustawowego, naruszenie prawa o sejmach,

sejmikach, komisjach i magistraturach by³o okreœlone jako przestêpstwo prawa.

Ochron¹ objêto tak¿e prawa osobiste, takie jak prawo w³asnoœci, prawo do wolnoœci

s³owa i prasy, prawo do bezstronnego s¹du. W tej kategorii znalaz³y siê równie¿

zachowania prowadz¹ce do podjêcia dzia³añ wojennych, a nastêpnie zawarcia

pokoju lub traktatu, maj¹ce charakter ostatecznych��.

O postawieniu w stan oskar¿enia ministrów i komisarzy decydowa³y zwyk³¹

wiêkszoœci¹ g³osów Izba Poselska i Senat. Zgodnie z rozdzia³em VIII Konstytucji

3 maja rozpatrywanie spraw crimina status nale¿a³o do S¹du Sejmowego, który by³

S¹dem Najwy¿szym dla wszystkich stanów. Sk³ada³ siê z 36 osób wybieranych

drog¹ losowania przez obydwie izby ze swego grona przy otwarciu ka¿dego sej-

mu. W ten sam sposób dwunastu cz³onków by³o wybieranych ze swego grona

przez Senat, z wy³¹czeniem senatorów zasiadaj¹cych w Stra¿y Praw i Komisjach

Wielkich, a dwudziestu czterech ze sk³adu Izby Poselskiej, przy zachowaniu rów-

nomiernej reprezentacji prowincji.

Konstytucja 3 maja w sposób bardzo ogólny okreœla³a przewidziany system

kar, stanowi¹c jedynie, i¿ odpowiedzialnoœæ nastêpuje z osoby i jej maj¹tku��.

Pomimo upadku pañstwa polskiego instytucja odpowiedzialnoœci konsty-

tucyjnej ministrów znalaz³a siê w przyjêtej 22 lipca 1807 r. Konstytucji Ksiêstwa

Warszawskiego. Bardzo ogólny zapis w Tytule III art. 11 „ministrowie s¹ odpo-

wiedzialnymi”�� zosta³ skonkretyzowany przez wydany 20 kwietnia 1808 r. dekret

króla saskiego o organizacji ministerstw. Na jego podstawie rozszerzono kompe-

tencje Rady Stanu w zakresie sprawowania funkcji kontrolnych wobec mini-

strów��. Nadal odpowiadali oni konstytucyjnie za kontrasygnowane akty, które

by³y sprzeczne z konstytucj¹ lub szkodliwe dla kraju, a tak¿e za niezgodne z pra-

wem akty w³asne, wyrz¹dzaj¹ce pañstwu szkodê. Ministrowie byli odpowiedzialni

��

��

�� /� �� . �� .& � ,�� )�� #�.�� +� � ��+�� /� �� . �� .& � ,�� !�� !��-� ��4�� 9�:;�� #%�� #��.�� <��%�=� ��-

��> ��,� � �� /� �� 5�� 6�� -�� & ��

�11+� � �+�

równie¿ za niewykonywanie ustaw. W mocy króla by³o wyst¹pienie z wnioskiem

o poci¹gniêcie ich do odpowiedzialnoœci oraz wyznaczenie s¹du w³aœciwego do

rozpatrzenia sprawy.

Szersze ujêcie powy¿szych kwestii znalaz³o siê w Konstytucji Królestwa Pol-

skiego, przyjêtej 27 listopada 1815 r., która po³¹czy³a odpowiedzialnoœæ konstytu-

cyjn¹ ministrów z ich odpowiedzialnoœci¹ karn¹. W art. 82 rozdzia³u IV stanowi³a

ona, i¿ ministrowie, naczelnicy wydzia³ów, a tak¿e cz³onkowie komisji sejmo-

wych za naruszenie konstytucji, praw oraz postanowieñ królewskich odpowia-

daj¹ i podlegaj¹ s¹dowi sejmowemu. Zgodnie zaœ z art. 47 rozdzia³u I ministrowie

ponosili odpowiedzialnoœæ za kontrasygnowane rozkazy i postanowienia, które

by³y sprzeczne z konstytucj¹ i prawem. Powy¿sze regulacje poprzestawa³y jedy-

nie na przedmiotowym i podmiotowym okreœleniu zakresu odpowiedzialnoœci

oraz wskazaniu s¹du sejmowego jako organu orzekaj¹cego. Art. 152 rozdzia³u V

stanowi³ natomiast, i¿ s¹d sejmowy jest w³aœciwym w sprawach o zbrodnie stanu

i przestêpstwa wy¿szych urzêdników. Zgodnie z odes³aniem do art. 116 Senatowi

przys³ugiwa³o prawo „oddania pod s¹d” senatorów, ministrów, naczelników wy-

dzia³ów rz¹dowych, radców stanu i referendarzy „wykraczaj¹cych w urzêdzie”.

S¹d sejmowy sk³ada³ siê ze wszystkich cz³onków senatu��.

Na mocy postanowieñ Kongresu Wiedeñskiego dotycz¹cych ustanowienia

wolnego miasta Krakowa pod zwierzchnictwem trzech zaborczych mocarstw, 12

paŸdziernika 1815 r., zosta³a nadana mu ustawa, która równie¿ regulowa³a spra-

wy dotycz¹ce odpowiedzialnoœci urzêdników. S¹d Najwy¿szy, orzekaj¹cy

w sprawach przeciwko urzêdnikom pañstwowym, obradowa³ w sk³adzie piêciu

reprezentantów, trzech senatorów, prezesów s¹dów, czterech urzêdników pojed-

nawczych i trzech obywateli wyznaczonych przez oskar¿onych urzêdników.

Prawomocnoœæ wydawanych orzeczeñ by³a uwarunkowana obecnoœci¹ co naj-

mniej dziewiêciu sêdziów��.

Uzupe³nieniem konstytucyjnej odpowiedzialnoœci ministrów by³ Statut

Organiczny wydany 1 grudnia 1815 r. Stosownie do niego wniosek Izby Poselskiej

o poci¹gniêcie do odpowiedzialnoœci wy¿szych urzêdników, zgodnie z art. 116

i 152 Konstytucji, przesy³any by³ królowi za poœrednictwem Rady Stanu��.

Prawo do odszkodowania w wyniku niezgodnego z prawem dzia³aniaw Konstytucji marcowej i Konstytucji kwietniowej

Kszta³t prawa polskiego po odzyskaniu niepodleg³oœci w 1918 r. przedstawia³

siê niejednolicie. Obowi¹zuj¹ce zasady odpowiedzialnoœci w³adz publicznych nie

mia³y tym samym charakteru powszechnie obowi¹zuj¹cego, gdy¿ na ró¿nych ob-

��

!�� ) �� - �� ( ��( �� ...

�� !�� !�,�� 9�:;�� #%�� #� ��.�� <��%�=� ��>��,� � �+*� �11� �1��1� � �1*�

�� 7� 4!�� /0111 � /1/�� *�� 7�#%�$�8"9:� #�3�� , � ��*�� /� �� /� ��"�� ##9;�#%�$�%�8� �� 11��

� ��

szarach kraju istnia³y bardzo silne wp³yw prawa i orzecznictwa dawnego zaborcy.

Terytorium miêdzywojennej Polski dawa³o siê przeto podzieliæ na dwie czêœci:

obszar by³ego zaboru pruskiego, gdzie urzêdnicy ponosili odpowiedzialnoœæ,

w tym tak¿e za akty zwierzchnie, oraz pozosta³¹ czeœæ pañstwa ( by³y zabór rosyj-

ski i austriacki), gdzie odpowiedzialnoœæ taka nie wystêpowa³a, chyba ¿e przepis

szczególny stanowi³ inaczej. Sytuacja prawna pokrzywdzonego obywatela by³a

zatem ró¿na – w zale¿noœci od tego, na jakim obszarze wewn¹trz pañstwa pol-

skiego zosta³ dokonany krzywdz¹cy czyn��.

Pomimo wielu rozbie¿noœci w pogl¹dach co do podwalin odpowiedzialnoœci

w³adz publicznych w polskiej doktrynie kszta³towa³a siê myœl o koniecznoœci ure-

gulowania tego zagadnienia jednakowo dla ca³ego, obecnego terytorium kraju.

Polska myœl prawnicza torowa³a drogi ku nowoczesnemu pojmowaniu odpowie-

dzialnoœci pañstwa za szkody wyrz¹dzone jego obywatelom, wychodz¹c

z za³o¿enia, i¿ w³adza pe³ni przede wszystkim s³u¿ebn¹ rolê. Rzeczpospolita Pol-

ska by³a zapewne pierwszym krajem, w którym nast¹pi³a konstytucjonalizacja

prawa obywatelskiego do kompensacji w wypadku szkody wyrz¹dzonej

dzia³aniem w³adzy publicznej. Ustawa zasadnicza nie poœwiêca³a jednak kwestii

odpowiedzialnoœci osobnego rozdzia³u, nie okreœla³a tak¿e jej przedmiotowego

zakresu ani trybu postêpowania, odsy³aj¹c do aktów ni¿szego rzêdu. Odpowied-

nia regulacja znalaz³a siê w pierwszej Konstytucji RP uchwalonej po odzyskaniu

niepodleg³oœci, w marcu 1921, która stanowi³a w art. 121, ¿e „Ka¿dy obywatel ma

prawo do wynagrodzenia szkody, jak¹ mu wyrz¹dzi³y organy w³adzy pañstwo-

wej, cywilnej lub wojskowej, przez dzia³alnoœæ urzêdow¹ niezgodn¹ z prawem

lub obowi¹zkiem s³u¿by. Odpowiedzialnem za szkodê jest Pañstwo solidarnie

z winnemi organami; wniesienie skargi przeciw Pañstwu i przeciw urzêdnikom

nie jest zale¿ne od zezwolenia w³adzy publicznej. Tak samo odpowiedzialne s¹

gminy i cia³a samorz¹dowe oraz organy tych¿e. Przeprowadzenie tej zasady

okreœlaj¹ osobne ustawy"�.

Warta podkreœlenia jest odwaga i wyobraŸnia twórców Konstytucji marco-

wej, która w tej kwestii w znaczny sposób wykracza³a poza czas, obiektywne

uwarunkowania i okolicznoœci oraz tradycje prawniczego rozumowania. Nieste-

ty, czynniki te zapewne sprawi³y, i¿ pozosta³a ona w znacznej mierze jedynie for-

malnym za³o¿eniem i nie doczeka³a siê pe³nego urzeczywistnienia na poziomie

prawodawstwa zwyk³ego. Rozwi¹zania zaprezentowane w marcowej ustawie

zasadniczej nie znalaz³y zbyt wielu zwolenników wœród przedstawicieli nauki

prawa. Ze znacznym dystansem przyjmowano mo¿liwoœæ jej bezpoœredniego za-

stosowania. Nie by³ to jednak „prawny incydent” bez znaczenia. Po pierwsze,

istotne by³o ukonstytuowanie samej idei, niepozostaj¹cej bez œladu w ujêciach do-

ktrynalnych, które musia³y jednak poczekaæ na swój historyczny czas, aby zostaæ

��

��

�� A� 4�!��&�� 11��

� D��E� B� �� &�� *�

w pe³ni zrealizowane. Po drugie, wyra¿ona w Konstytucji myœl ogólna o odpo-

wiedzialnoœci w³adzy publicznej wywiera³a znaczny wp³yw na interpretacjê za-

sad odpowiedzialnoœci ex delicto (zawartych w kodeksie zobowi¹zañ – w opinii

wielu znawców najnowoczeœniejszej regulacji prawa zobowi¹zañ w Europie),

obejmuj¹c ni¹ równie¿ ró¿ne postacie faute de service��.Konstytucja marcowa przewidywa³a istnienie – jako odrêbnego rodzaju – od-

powiedzialnoœci konstytucyjnej. Przepis art. 121 ustawy zasadniczej wyraŸnie sta-

nowi³, i¿ ka¿dy obywatel ma prawo do wynagrodzenia za szkodê wyrz¹dzon¹

przez organy w³adzy pañstwowej w zakresie dzia³alnoœci urzêdowej niezgodnej

z prawem lub obowi¹zkami s³u¿bowymi. Niestety, orzecznictwo S¹du Najwy¿-

szego konsekwentnie przyjmowa³o, ¿e art. 121 Konstytucji ma tylko programowe

znaczenie. Podstawowe znaczenie mia³o orzeczenie ca³ej Izby I Cywilnej S¹du

Najwy¿szego z dnia 16.12.1927 r. w tzw. sprawie Wójcika. Czytamy w uzasadnie-

niu, ¿e koniecznoœæ wydania ustawy zapowiedzianej artyku³em 121 Konstytucji

„nasuwa siê przede wszystkim ze wzglêdu na niezbêdnoœæ zakreœlenia granic

odpowiedzialnoœci Pañstwa i innych organów w³adzy publicznej”. Wielu przed-

stawicieli doktryny stanowczo krytykowa³o stanowisko S¹du Najwy¿szego oraz

potwierdzaj¹ce je uzasadnienie��. Podnoszono, i¿ wy¿ej wskazany przepis, który

ma bezpoœredni¹ moc obowi¹zuj¹c¹, stanowi Ÿród³o wskazanych w nim praw

obywateli. Wyra¿a on bowiem zasadê odpowiedzialnoœci pañstwa za szkody

wyrz¹dzone przez jego funkcjonariuszy obywatelom. Szczególnie podkreœlano,

¿e przypisywanie art. 121 Konstytucji programowego tylko znaczenia nie da siê

pogodziæ z podstawami ustroju konstytucyjnego oraz gwarancj¹ praw obywatel-

skich��.

Zgodnie z przepisami konstytucji odpowiedzialnoœæ ponosili Prezydent Rze-

czypospolitej, Prezes Rady Ministrów, ministrowie i tymczasowi kierownicy mini-

sterstw. Zarówno Prezes Rady Ministrów, jak i ministrowie ponosili odpowie-

dzialnoœæ konstytucyjn¹ jako cz³onkowie Rady Ministrów oraz jako podmioty sa-

moistne, dysonuj¹ce okreœlonymi uprawnieniami. Ministrowie odpowiadali za

dzia³alnoœæ Rady Ministrów oraz za indywidualnie podejmowane czynnoœci

w ramach sprawowanego urzêdu. Poci¹gniêcie do odpowiedzialnoœci konsty-

tucyjnej premiera lub ministra nie wyklucza³o mo¿liwoœci odpowiadania przez te

osoby przed uprawnionymi organami za pope³nienie przestêpstw przewidzia-

nych w ustawach karnych, pozostaj¹cych w zwi¹zku lub nie ze sprawowanym

urzêdem. W œciœle okreœlonych sytuacjach istnia³a mo¿liwoœæ ³¹cznego rozpatry-

wania odpowiedzialnoœci konstytucyjnej i karnej. Trybuna³ by³ w³aœciwy do orze-

kania w kwestii odpowiedzialnoœci karnej, je¿eli równoczeœnie wyrokowa³ co do

odpowiedzialnoœci konstytucyjnej. W sprawach, w których Trybuna³ mia³

��

!�� ) �� - �� ( ��( �� ...

�� /� 4�F@�� )�� *�� 7� �� 9<<= ��:� ��-�� 11��

�� "��4�� ,� ��( �� )�� )�� *��( ��)�� 2�� +�� ,��

�� C� 4�&�� *� �� '�� ++,� � *1�*��

os¹dzaæ przestêpstwo przewidziane przez ustawê karn¹, musia³o ono pozosta-

waæ w zwi¹zku ze sprawowanym urzêdem��.

W oparciu o Konstytucjê z 1921 roku dwukrotnie uruchomiono procedurê

poci¹gniêcia do odpowiedzialnoœci konstytucyjnej cz³onków Rady Ministrów.

Pierwszy z przypadków dotyczy³ W. Kucharskiego, ministra przemys³u i handlu,

któremu zarzucono, ¿e bêd¹c ministrem, przy likwidacji zarz¹du pañstwowego

nad Zak³adami ¯yrardowskimi, wyrz¹dzi³ znaczne szkody pañstwu��. Drugi zaœ

odnosi³ siê do G. Czechowicza, ministra skarbu, oskar¿onego o umyœlne narusze-

nia ustawy bud¿etowej��.

Istotnych zmian w zakresie odpowiedzialnoœci konstytucyjnej dokona³a Kon-

stytucja z 23 kwietnia 1935 r.�� W wykonaniu jej postanowieñ wydano równie¿

ustawê o Trybunale Stanu z 14 VII 1936 r.�� Ustawa zasadnicza wy³¹czy³a od odpo-

wiedzialnoœci Prezydenta oraz zastêpuj¹cego go Marsza³ka Senatu. Odpowie-

dzialnoœci konstytucyjnej podlegali natomiast: Prezes Rady Ministrów,

ministrowie i Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli. Podstaw¹ do postawienia w stan

oskar¿enia by³o umyœlne naruszenie konstytucji lub innego aktu ustawodawcze-

go dokonane w zwi¹zku z sprawowanym urzêdem. Oprócz wy¿ej wymienio-

nych Konstytucja zawiera³a now¹ kategoriê podmiotów podlegaj¹cych

odpowiedzialnoœci konstytucyjnej: pos³ów i senatorów do parlamentu Rzeczypo-

spolitej oraz pos³ów na Sejm Œl¹ski��. Zarówno Prezesa Rady Ministrów, mini-

strów, jak i Prezesa NIK do odpowiedzialnoœci móg³ poci¹gn¹æ Prezydent oraz

Sejm i Senat w Izbach Po³¹czonych. W odniesieniu do parlamentarzystów legity-

mizacja podmiotów mog¹cych postawiæ w stan oskar¿enia zale¿a³a od klasyfikacji

zarzucanego czynu.

Pomimo ukonstytuowania zasady odpowiedzialnoœci za szkodê organów

w³adzy brak jest przyk³adów zastosowania tej regulacji.

Uchwalona przez Sejm Ustawodawczy Ustawa konstytucyjna z 19 lutego

1947 r.� podtrzymywa³a przepisy Konstytucji z 1921 roku dotycz¹ce odpowie-

dzialnoœci konstytucyjnej prezydenta i ministrów. Mia³o to jednak wy³¹cznie cha-

rakter propagandowy, poniewa¿ nie powo³ano organów w³aœciwych do

orzekania w tych sprawach.

Odpowiedzialnoœæ za szkodê na podstawie Konstytucji PRL

Rozwój odpowiedzialnoœci pañstwa za szkodê wyrz¹dzon¹ przez funkcjona-

riuszy we wszystkich prawodawstwach socjalistycznych by³ bardzo charaktery-

��

��

�� G� ��$�"�� '�� &2��> �11�� *��

�� 1*�� *�� /� �� . �� .& � *�� D��E� B� �� &�� *�� D�� E� B� ,� &�� 1�� G� ��$�"� �. �� .& � �� D��E� B� �� &�� *��

styczny. W pierwszym okresie kszta³towania siê ustroju i prawa problem ten

odsuwano na plan dalszy, co wynika³o g³ownie z sytuacji politycznej i ekonomicz-

nej. Dopiero rozwój stosunków spo³eczno-gospodarczych pozwoli³ na stworzenie

instytucjonalnych gwarancji praworz¹dnoœci i umocnienia praw obywatelskich��.

W warunkach narzuconej Polsce stalinowskiej dyktatury ju¿ samo rozwa¿a-

nie i uwzglêdnianie problemu odpowiedzialnoœci w³adzy publicznej wi¹za³o siê

z du¿ym ryzykiem osobistym. Ludowa w³adza, bêd¹ca „ekspresj¹ woli mas pra-

cuj¹cych”, myliæ siê nie mog³a, a wiêc samo pytanie o jej odpowiedzialnoœæ za bez-

prawne dzia³anie by³o przyjmowane jako polityczna prowokacja. Jak s³usznie

twierdzi M. Safjan – wielkim, ale i dramatycznym paradoksem historii jest fakt, ¿e

najwiêksze w dziejach Polski nadu¿ycia systemu nie mog³y podlegaæ z natury

rzeczy ¿adnej prawnej kwalifikacji. Odpowiedzialnoœæ pañstwowych organów

w³adzy odnoszono co najwy¿ej do sfery niezwi¹zanej z aktami w³adczymi, ale

wi¹zano jedynie z tymi zdarzeniami, które przybiera³y postaæ klasycznego deli-

ktu osoby prawnej w zwi¹zku z wykonywanymi dzia³aniami gospodarczymi.

Przy zakwestionowaniu mo¿liwoœci odpowiedzialnoœci za szkody wyrz¹dzone

w sferze imperium, akceptowano - zgodnie ze starym dogmatem – odpowiedzial-

noœæ w sferze dominium��.

Dopiero w wyniku prze³omu polskiego paŸdziernika 1956 r. nastêpuje zasad-

nicza zmiana w ujêciu problemu odpowiedzialnoœci w³adzy publicznej. 15 listo-

pada 1956 r. zostaje wydana Ustawa o odpowiedzialnoœci pañstwa za szkody

wyrz¹dzone przez funkcjonariuszy pañstwowych przy wykonywaniu powierzo-

nych im czynnoœci��. Po raz pierwszy, od czasu Konstytucji marcowej, do systemu

prawnego bezpoœrednio zostaje wprowadzana zasada odpowiedzialnoœci Pañ-

stwa. Podkreœlana zmiana polega³a na tym, ¿e rozwi¹zania wy¿ej wskazanej usta-

wy, z punktu widzenia podstaw odpowiedzialnoœci, nie czyni³y ¿adnej ró¿nicy

miêdzy aktami w sferze dominium oraz imperium, a tym samym uznawa³y za

dopuszczalne kierowanie roszczeñ odszkodowawczych z tytu³u wykonywania

w³adzy. Powy¿sza regulacja zosta³a nastêpnie w ca³oœci wcielona do nowego ko-

deksu cywilnego uchwalonego w 1964 r.

Nale¿y podkreœliæ, i¿ by³ to niezmiernie znacz¹cy akt normatywny, który wy-

war³ tak¿e wp³yw na prawodawstwo pozosta³ych krajów socjalistycznych. Nie

ulega równie¿ w¹tpliwoœci, ¿e wydanie ustawy stanowi³o punkt zwrotny w ewo-

lucji ustawodawstwa polskiego��.

Pomimo wielu rozbie¿nych pogl¹dów, dla przewa¿aj¹cej czêœci przedstawi-

cieli doktryny nie ulega³o w¹tpliwoœci, i¿ tym razem chodzi nie tylko o proklama-

cjê samej idei, za któr¹ nie kryj¹ siê ¿adne konkretne treœci normatywne, ale

o samodzieln¹ podstawê odpowiedzialnoœci, niezale¿n¹ od innych podstaw

odpowiedzialnoœci ex delicto, dotycz¹cych osób prawnych, okreœlaj¹c¹ samoistne

��

!�� ) �� - �� ( ��( �� ...

�� C� 4�&�� . �� .� � ,*�� /� 4�F@�� . �� .� � �� D��E� B� ,�� &�� C� 4�&�� . �� .� � *��

przes³anki odpowiedzialnoœci. Uchwa³a pe³nego sk³adu Izby Cywilnej S¹du Naj-

wy¿szego z 15 lutego 1971 r. potwierdzi³a to stanowisko. Przyjête rozwi¹zania,

w których upatrywano przejaw nowego ujêcia kwestii odpowiedzialnoœci w³adzy

publicznej, nie oby³y siê jednak bez istotnych ograniczeñ czy nawet wad.

Przepis art. 1 ustawy proklamowa³ ogóln¹ zasadê, w myœl której pañstwo od-

powiada³o za szkodê wyrz¹dzon¹ przez funkcjonariusza pañstwowego przy wy-

konywaniu przydzielonych mu czynnoœci. Dziêki takiemu sformu³owaniu

zniesiono podzia³ na dzia³alnoœæ zwierzchni¹ i gospodarcz¹ pañstwa. Ujmuj¹c to

nieco inaczej, mo¿na powiedzieæ, ¿e przekreœlony zosta³ immunitet pañstwa

w zakresie dzia³alnoœci zwierzchniej. Podstawowe znaczenie dla okreœlenia

przes³anek obowi¹zku naprawienia szkody mia³a klauzula art. 3 ustawy, wed³ug

której do odpowiedzialnoœci pañstwa mia³y zastosowanie przepisy prawa cywil-

nego. Skutkowa³o to tym, ¿e pod uwagê brane by³y przede wszystkim przepisy

Kodeksu zobowi¹zañ z 1934 r. o czynach niedozwolonych, reguluj¹ce przes³anki

odpowiedzialnoœci pañstwa oraz jej zakres. Natomiast przepis art. 2 ujmowa³ bar-

dzo szeroko pojêcie funkcjonariuszy pañstwowych, do których zaliczani byli pra-

cownicy organów w³adzy, administracji i gospodarki pañstwowej, a tak¿e

przedsiêbiorstw pañstwowych. Za funkcjonariuszy pañstwowych uwa¿a³o siê

tak¿e „osoby dzia³aj¹ce na zlecenie tych organów, osoby powo³ane z wyboru, sê-

dziów i prokuratorów oraz ¿o³nierzy si³ zbrojnych��.

Uznanie winy funkcjonariusza jako podstawow¹ przes³ankê odpowiedzial-

noœci pañstwa stanowi³o najistotniejsze ograniczenie. Koniecznym by³o zarówno

samo obiektywne uchybienie obowi¹zuj¹cym regu³om poprawnego zachowania

(bezprawnoœæ), jak równie¿ ustalenie podmiotowej, subiektywnej zarzucalnoœci

czynu. Ograniczenie to, a wiêc kwestia winy, nie wynika³a bezpoœrednio

z brzmienia normy art. 417 Kodeksu cywilnego, a z wyk³adni systemowej przyjêtej

przez S¹d Najwy¿szy. Waga tej przes³anki by³a sukcesywnie os³abiana poprzez

orzecznictwo. Uznawano powszechn¹ dopuszczalnoœæ zastosowania koncepcji

tzw. winy anonimowej, która by³a oparta na daleko id¹cym domniemaniu winy,

wywodzonym z faktu bezprawnego zachowania jednostki pañstwowej. W kon-

sekwencji brak personalnej identyfikacji funkcjonariusza nie wyklucza³ mo¿liwoœci

kreowania roszczenia odszkodowawczego. Pozostawa³a jednak nadal mo¿liwoœæ

skutecznego wykazania braku winy po stronie indywidualnego funkcjonariusza

– pomimo stwierdzonej wczeœniej bezprawnoœci jego dzia³ania.

Dalej id¹ce ograniczenia odnosi³y siê do odpowiedzialnoœci za akty w³adcze

sensu stricto, tj. za zarz¹dzenia, decyzje, orzeczenia. W tej sytuacji nale¿a³o wyka-

zaæ tzw. winê kwalifikowan¹. Nie wystarcza³o zatem samo naruszenie obo-

wi¹zuj¹cych zasad. Dodatkowo by³o konieczne stwierdzenie winy w drodze

postêpowania karnego lub dyscyplinarnego.

Tak daleko id¹ce ograniczenia spowodowa³y, i¿ w praktyce odnotowano zale-

dwie kilka wypadków poci¹gniêcia funkcjonariusza do odpowiedzialnoœci. By³a

��

��

�� 1*�� *��

to wiêc regulacja ozdobna, pozbawiona realnych walorów normatywnych. Dodat-

kowo zarówno doktryna, jak i judykatura zgodnie uznawa³y, ¿e na gruncie regu³

kodeksowych nie istnieje odpowiedzialnoœæ za szkody wyrz¹dzone bezprawiem

legislacyjnym.

Kolejny wa¿ny okres dla reformy okreœlaj¹cej zakres odpowiedzialnoœci

w³adzy publicznej to koniec epoki gierkowskiej i wydarzenia 1980 r., a wraz z ni-

mi powstanie „Solidarnoœci”. Nowelizacja Konstytucji PRL z 26 marca 1982 roku��

wznowi³a instytucjê odpowiedzialnoœci konstytucyjnej. Tego samego dnia wyda-

no ustawê o Trybunale Stanu��, która okreœla³a podmiotowy zakres odpowiedzial-

noœci za delikt konstytucyjny��. Na mocy Konstytucji Trybuna³ Stanu mia³

mo¿liwoœæ orzekania w zakresie odpowiedzialnoœci karnej. Ustawa zasadnicza

stanowi³a ponadto, ¿e jest on w³aœciwy do orzekania o odpowiedzialnoœci osób

zajmuj¹cych najwy¿sze stanowiska pañstwowe. Prawo uruchomienia procedury

odpowiedzialnoœci konstytucyjnej ustawa o Trybunale Stanu przyznawa³a: komisji

sejmowej, co najmniej 50 pos³om, Radzie Pañstwa i Trybuna³owi Konstytucyjnemu.

Powsta³a nowa instytucja, Komisja Odpowiedzialnoœci Konstytucyjnej, do której

Prezydium Sejmu kierowa³o wniosek wstêpny o wszczêcie postêpowania.

Nie mo¿na postawiæ tezy, ¿e to ruch „Solidarnoœæ” bezpoœrednio wymóg³ na

w³adzy ustêpstwa w postaci szerszego otwarcia odpowiedzialnoœci za akty w sfe-

rze imperium. Takiej bezpoœredniej zale¿noœci nie by³o, bo i zreszt¹ utworzenie

s¹downictwa administracyjnego wyprzedza³o o kilka miesiêcy wybuch nowej formy

antykomunistycznej opozycji, któr¹ by³a “Solidarnoœæ”. Natomiast w atmosferze

wydarzeñ 1980 r., rozpoczynaj¹cych upadek okresu systemu totalitarnego,

dzia³a³y ju¿ wyraŸnie si³y o przeciwstawnych kierunkach, a w konsekwencji znacz-

nie wiêksza by³a sk³onnoœæ do zerwania z niektórymi przynajmniej dogmatami,

które do niedawna uznawano za niepodwa¿alne i niebêd¹ce przedmiotem jakiej-

kolwiek dyskusji. Tak te¿ sta³o siê z tez¹ o mocno ograniczonej odpowiedzialnoœci

za klasyczne akty w³adcze, jakimi by³y wadliwe decyzje administracyjne. Odejœcie

od ograniczaj¹cych przes³anek tej odpowiedzialnoœci, chocia¿ jeszcze bardzo

niekonsekwentne i wewnêtrznie niespójne, wymaga³o dodatkowo odwa¿nej

i kreatywnej wyk³adni s¹dowej, stanowi¹c jednak wa¿ny krok w kierunku prze³a-

mania dotychczasowych barier.

W dalszym ci¹gu ogóln¹ przes³ank¹ odpowiedzialnoœci Pañstwa pozostawa³a

norma winy funkcjonariusza. Utrzymano bariery de facto wy³¹czaj¹ce odpowie-

dzialnoœæ za wadliwe orzeczenia s¹dowe (z wyj¹tkiem nies³usznego skazania),

a tak¿e nie podlega³a regulacji odpowiedzialnoœæ za wydane akty normatywne.

Taki stan prawny istnia³ formalnie do 1997 r., czyli do czasu wejœcia w ¿ycie

nowej Konstytucji RP. Praktyka oczywiœcie ca³y czas ewoluowa³a. By³a odmienna

w pierwszych latach stanu wojennego, po grudniu 1981 r. i inna po prze³omie, który

��

!�� ) �� - �� ( ��( �� ...

�� D��E� B� �� &�� D��E� B� �� &�� 4� ��"�� >�� 3�� ,�&�� 11�� *��

nast¹pi³ w 1989 r., z chwil¹ odzyskania suwerennoœci przez Polskê i odrzucenia

systemu komunistycznego��.

Odpowiedzialnoœæ w³adzy publicznej zawarta w Konstytucji z 1997 r.

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. wprowadzi³a istotn¹

zmianê w zakresie regulacji odpowiedzialnoœci pañstwa za szkodê. Art. 77 § 1 sta-

nowi: „Ka¿dy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka zosta³a mu wyrz¹dzona

przez niezgodne z prawem dzia³anie organu w³adzy publicznej”�.

Nowy przepis Konstytucji wkroczy³ w istniej¹cy od wielu lat, mo¿e wrêcz

skostnia³y, re¿im dotychczasowych rozwi¹zañ w tym zakresie. Jest wiêc art. 77 § 1

prawdziwym novum, wnosz¹cym istotne treœci samodzielnie, reguluj¹cym

wprost zakres i przedmiot odpowiedzialnoœci pañstwa. Konstytucja wprowa-

dzi³a nowe rozwi¹zania, nieadekwatne do istniej¹cego systemu. Spory o treœæ no-

wego przepisu nie by³y jedynymi. Rozbie¿noœci powsta³y równie¿ na gruncie

interpretacji art. 77 z punktu widzenia konstytucyjnego. Z nowym stanem pra-

wnym obok doktryny zderzy³o siê tak¿e s¹downictwo��.

Zasada odpowiedzialnoœci w³adzy publicznej za szkodê, umieszczona w pod-

rozdziale „Œrodki ochrony wolnoœci i praw”, rozpoczyna sekwencjê tych instru-

mentów, obejmuj¹cych równie¿ prawo do drogi s¹dowej dochodzenia

naruszonych praw i wolnoœci, wniesienia skargi konstytucyjnej, wyst¹pienia do

Rzecznika Praw Obywatelskich oraz dwuinstancyjnoœci postêpowania. Warto za-

znaczyæ, ¿e kwestiê wynagrodzenia szkód poniesionych przez obywateli na sku-

tek dzia³ania w³adzy publicznej reguluj¹ poza art. 77 tak¿e inne przepisy

Konstytucji: art. 41 ust. 5 – mówi¹cy o prawie do odszkodowania za bezprawne

pozbawienie wolnoœci, art. 21 ust. 2 – reguluj¹cy kwestiê wyw³aszczenia, a tak¿e

art. 228 ust. 4 – odsy³aj¹cy do ustawy w zakresie podstaw, zakresu i trybu wyrów-

nywania strat maj¹tkowych wynikaj¹cych z ograniczenia wolnoœci praw cz³owie-

ka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego��.

Przepisy odnosz¹ce siê do problematyki odpowiedzialnoœci w³adzy publicz-

nej zawarte by³y w aktach normatywnych o ró¿nej randze, odmiennie zatem

kszta³towa³y siê zagadnienia dotycz¹ce Ÿróde³ prawa. Obowi¹zuj¹ca konstytucja

bez w¹tpienia dokona³a prze³omu w zakresie zasad tworzenia prawa��. Umiejsco-

wienie art. 77 ust. 1 w rozdziale II Konstytucji poci¹ga za sob¹ okreœlone skutki,

m.in. utrudniony tryb zmiany tej normy, co implikuje równie¿ nadrzêdn¹ pozy-

cjê w ramach wewnêtrznej hierarchii norm konstytucyjnych�� oraz powinnoœæ ta-

��

��

�� /� 4�F@�� . �� .� � ��+�� D��E� B� *�� &�� G�G� 4�!�"�� )��- �*�� 11,� � +�� H� �.�>�� )�� *��&��-

�� 11�� G�G� 4�!�"�� . �� .& � +�� D��'�!�� (�� ( � �� 9�:; ?(��

� � �� & G� 2��!�>� <��%�=� �� ++*� � �1��

kiej wyk³adni, pozwalaj¹ca na mo¿liwie najszersz¹ realizacjê ochronnej funkcji

tych przepisów. W œcis³ym zwi¹zku z lokalizacj¹ art. 77 § 1 pozostaje te¿ zasada

bezpoœredniego stosowania Konstytucji, na której opieraj¹ siê konstrukcje gwa-

rancyjne.

Zarówno w trakcie prac nad konstytucj¹ w wielu projektach, a tak¿e w proje-

ktach Karty Praw Podstawowych, regu³a odpowiedzialnoœci w³adzy publicznej

za szkodê pojawia³a siê w ró¿nej formie. Zasadnicze ró¿nice dotyczy³y trzech

kwestii. Po pierwsze, czy odpowiedzialnoœæ dotyczy naruszenia ogólnie praw

konstytucyjnych, czy tylko praw i wolnoœci jednostki ujêtych w konstytucji lub

te¿ w innych normach pozakonstytucyjnych. Po drugie, czy jest to odpowiedzial-

noœæ oparta na zasadach prawa cywilnego, czy bez odwo³ania siê do tych zasad.

Po trzecie, czy jest to odpowiedzialnoœæ odnosz¹ca siê jedynie do nielegalnego

dzia³ania w³adzy, czy równie¿ do zgodnego z prawem.

Odpowiedzialnoœæ w ujêciu podmiotowym dotyczy³a osób pe³ni¹cych fun-

kcje publiczne, organów pañstwa i samorz¹du, podmiotów w³adzy (rozpatrywa-

nych samodzielnie lub te¿ ³¹cznie z zatrudnionymi w nich funkcjonariuszami). Ci

ostatni, jak równie¿ osoby wykonuj¹ce powierzone zadania publiczne, mia³yby

odpowiadaæ solidarnie ze Skarbem Pañstwa lub gmin¹. Wspólnym zamiarem

wszystkich propozycji by³o podejmowanie zasady odpowiedzialnoœci w³adzy

publicznej za szkodê jako czêœci ochrony praw i wolnoœci jednostki. W zwi¹zku

z tym prawo do s¹du oraz skargi konstytucyjnej rozpatrywano wraz z zasad¹

odpowiedzialnoœci. Powy¿szy cel prawodawcy zdeterminowa³ ostateczny kszta³t

zasady odpowiedzialnoœci przyjêty w art. 77 § 1.

Zagadnienie skutków prawnych ustalenia samodzielnoœci normatywnej art.

77 § 1 jest bardzo z³o¿one i stanowi w du¿ej mierze przedmiot zainteresowania

nauki prawa konstytucyjnego. Problem bezpoœredniego stosowania powy¿szej

regulacji dotyczy zw³aszcza sporów obejmuj¹cych roszczenia wywodzone ze

zdarzeñ lub stanów faktycznych zaistnia³ych w okresie miêdzy 17.10.1997

a 01.09.2004 r., tj. wejœciem w ¿ycie ustawy nowelizuj¹cej KC, i opartych na prze-

pisach KC i KPA, a tak¿e po 01.09.2004, gdy chodzi o inne podstawy prawne rosz-

czeñ��.

Literatura: Bagiñska E., Odpowiedzialnoœæ odszkodowawcza za wykonanie w³adzy pub-licznej, Warszawa 2006; Charakter i struktura norm konstytucji, J. Trzciñski (red.),

Warszawa 1997; Chomêtowski W., Dyaryusz sejmu piotrkowskiego 1565 r., [w:] Biblio-teka Warszawska, t. 2, Warszawa 1868; Dzieje dnia trzeciego i pi¹tego maja 1791,

L. Wagner (red.), Poznañ 1865; Kaczmarczyk Z., Leœnodorski B., Historia pañstwai prawa, t. 2, od po³owy XV wieku do r. 1795, Warszawa 1971; Kallas M., Krzymkowski

M., Historia ustroju i prawa w Polsce 1772/1795–1918, Warszawa 2006; Kania M.,

Zwyczajne œrodki zaskar¿enia w postêpowaniu przed s¹dami administracyjnymi, Warsza-

wa 2009; Maciejowski W. A., Historya prawodawstw s³owiañskich, t. 4, Prawo politycz-

��

!�� ) �� - �� ( ��( �� ...

�� H� �.�>�� . �� .� � ��

ne S³owian w przestworze XIV-XVIII wieku rozwiniête, Warszawa 1862; Patyra S.,

Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2002; Petrzak M., Odpo-wiedzialnoœæ konstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992; Safjan M., Odpowiedzialnoœæ od-szkodowawcza w³adzy publicznej (po pierwszym wrzeœnia 2004 roku), Warszawa 2004;

Schmitt H., Dzieje Polski XVIII i XIX wieku, t. 4, Dzieje porozbiorowe (1795–1832),Lwów 1868; Skoczylas J.J., Odpowiedzialnoœæ za szkody wyrz¹dzone przez w³adzê pub-liczn¹, Warszawa 2005; Szcz¹tka Z., S¹d sejmowy w Polsce od koñca XVI do koñca XVIIIwieku, „Czasopismo Prawno-Historyczne”, t. 20, 1968; Szpunar A., Odpowiedzial-noœæ Skarbu Pañstwa za funkcjonariuszy, Warszawa 1995; Tatomir L., Geografia ogólnai statystyka ziem dawnej Polski, Kraków 1868; Volumina Legum, t. 9; Volumina Legum,

t. 7; WoŸniakowa M., S¹d Asesorski Koronny 1537–1795, jego organizacja, funkcjono-wanie i rola w dziejach prawa che³miñskiego i magdeburskiego w Polsce, Warszawa 1990;

Zaleœny J., Odpowiedzialnoœæ konstytucyjna w prawie polskim okresu transformacjiustrojowej, Toruñ 2004; Zylber W., Wynagrodzenie szkód spowodowanych przez dzia³al-noœæ w³adz publicznych wed³ug prawa polskiego, Warszawa 1934.

Evolution of the Constitutional Right to Compensationfor Damage Caused by the Operation of State Authorities in Poland

(Summary)

��

�� !�� "�# �� $ �� %�&�� " �$��$� �'��

$�� $� �� "�$�" � �� '�� $�� "�� % �� &�� % ��

�� ! �� !�� &�� $��" �� %�� $�� " � �� "�(��

��&�� % �� % ��)�� *�&& �� # �� " �� +��

,�&�� -��.�� /�0& �� "�� $�� & �

� ��# �� /�0&# ��" �� $� ��1�� *�� # ��# ��"�$�" ��%� �

"� �� $�� " �� $�� & � �� - ��# ��

�$�� $�� $$��" �� & � �� )��" ��# ��" ��

�$��" � �� %�� $�&& �� " �� $�&& �� " �� &� / &��

&�0�� 2��" ��3�� " �� /�� "�$ "�" �� % �% �� $��

& � �� " $�&& ��

3�� $�� !�� $��

& � �� (�" �� *�� 3�$�� 4��# 5�� # ��

�� *��$ � �� /�� '��$ �� $�� $� �� 1 � �� '��

"�"� 4 "�� $�%� � �� " � �� *�� 6 �%"�& �� !��

��"# �"��" �� 7�(�&�� # �� " $��

& � �� & �� $� & �� 8� ��( "�" �� & � ��# ��"� �� "��&��

��" &�&�� &�� $�&& �� $� �% $�� %�� " ��( �

� �� $�&�� $�� " ��0�$� �� !�� &�� 9�"�� ( �

� �� *��%�� : ��# �� $�� -�� * �� 6��;�# $��" ��

�� % ��# �� " ��" % (�� # �� $� �� %�(��" &��

�� % �� $ ��

*�&��&��" �� $�� & � �� %�� $ /��

��" ��3�$�&�� # �� <��(��# �� 2�� $ =�� " " �� "�(�� $��

��

��

�� # � " " �� "�� (� �$�� $�"�� % �� $��

� �� "�� /�$� ��% �� "�$�" �� *�� "��" �� "��

"��$�# � 1��$� �� (�� $ �� '��" � �� *��

�� $� �'��" � � %� � $�� $� ��

��1��$�*�� " $�� / %� � $�� $��%��

� ��" �� $�� &�"� � �� ,�� *�� & ��

�� " $�&�� "�� ( �� $�� % �� (�

�$� &�"� � $��$� �� "�� $��

*�� ,$� �� -�� " �� *�� ,��&��

��" ��( � �� *�� % �� $��

�� "�� "& � �� !�� $�� " � ��"�&�� $��%��

��&� �� $ �� -�� &� � �$� �� *��

�� 1��$�# �� %�� & �� $�" " ��$�� $ �� /��

�� %�� $��" �� * ( � *�"� ��"

� �� !�� *�� ,�� "�$�" � � %� � $�� $��%� � �� %��

�� /�� "�&�%�� ' ��" � �� $�� *�� &��

��# �� (�� " �� % &� �� ( �� ,��

> �# �� $� � � �� (��# �� %� ��(�� $�� 8� " ��$�� %�� $�� "

��0�$� &��

��

!�� ) �� - �� ( ��( �� ...

A�� N��

W³adza i jej legitymizacja we wspó³czesnym pañstwie

W³adza jest fenomenem wieloaspektowym�. W³adza to prawo narzucania de-

cyzji i stawiania na swoim�. Zjawisko w³adzy istnieje od zawsze, wystêpuje za-

równo w mikro- i makrostrukturach. Powstaje przez antynomiê jednostkowego

i grupowego wymiaru egzystencji ludzkiej�. Jest uwa¿ana zarówno za stosunek

spo³eczny, jak i instytucjê. W wiêkszoœci przypadków procesowi sprawowania

w³adzy towarzysz¹ silne emocje, które zauwa¿ane s¹ na ka¿dym jego etapie.

W³adza, jako cecha ka¿dej organizacji, przede wszystkim pañstwowej, ze wzglê-

dów funkcjonalnych jest konieczna i niezbêdna. W³adza odgrywa nie tylko po-

wy¿sz¹ „pozytywn¹” rolê. Jej sprawowanie staje siê przyczyn¹ istotnych

dysfunkcji i wypaczeñ, co przejawia siê w powstaniu systemów oligarchicznych

w strukturach w³adzy, alienacji w³adzy politycznej, jak równie¿ wielu innych pa-

tologii�. Problemy definiuj¹ce pojêcia w³adza pojawiaj¹ siê ju¿ w ¿yciu codzien-

nym: w³adza ojcowska, w³adza proroka nad wyznawcami, w³adza si³ przyrody,

w³adza pañstwa nad obywatelami�. W ka¿dym stwierdzeniu pojawia siê s³owo

„w³adza”, ale te¿ w ka¿dym to s³owo ma inne znaczenie. Pisz¹c o w³adzy politycz-

nej w ujêciu jej legitymizacji równie¿ napotykamy na ró¿ne ujêcia charaktery-

zuj¹ce to zjawisko. Trzeba dziœ sobie odpowiedzieæ, jakie s¹ sposoby legitymizacji

w³adzy? Co przes¹dza o jej prawomocnoœci? Przedstawiony w artykule przegl¹d

najwa¿niejszych wspó³czesnych koncepcji legitymizacji w³adzy stanowi obraz

mo¿liwych sposobów legitymizacji w³adzy.

Powstaje dziœ problem, jaki sposób legitymizacji w³adzy bêdzie stwarza³

w³aœciwe podstawy prawne do jej sprawowania, ale tak¿e zyskiwa³ dla niej

pos³uch i uznanie. Wspó³czesna legitymizacja w drodze bezpoœrednich wyborów

wydaje siê procesem w³aœciwym. Powinna byæ ona wzmocniona o inne elementy

dopuszczone przez zasady demokratycznego pañstwa prawnego.

��

� ��

Do czasów renesansu w³adzê rozumiano substancjonalnie jako atrybut Boga,

udzielony przez akt mistyczno-religijno-magiczny�. To pomazaniec Bo¿y, król

mi³oœciwie panuj¹cy z Bo¿ej ³aski mia³ prawo wymusiæ pos³uch dla swoich decyzji.

Pojawiaj¹ siê tutaj dwa elementy w³adzy, uwa¿ane za niezbêdne, mianowicie: de-

cydowanie i pos³uszeñstwo. Patrz¹c w tym kontekœcie na proces legitymizacji

– w³adza by³a prawomocna przez samo istnienie.

W epoce renesansu zaczêto, pod wp³ywem Thomasa Hobbesa rozró¿niaæ

w³adzê o charakterze metafizycznym (auctoritas) od formu³owania nakazów i za-

kazów przez osoby obdarzone w³adz¹ metafizyczn¹ (potestas)�.

Dla pojêciowego rozumienia terminu w³adza prze³omem okaza³a siê epoka

oœwiecenia. Idea umowy spo³ecznej reprezentowana przez Johna Locke’a (Dwatraktaty o rz¹dzie, 1690), Monteskiusza (O duchu praw 1748), Jeana Jacquesa Rousseau

(Rozprawa o pochodzeniu i podstawach nierównoœci, 1755) daje podstawy do podejmo-

wania w³adzy jako stosunku spo³ecznego powstaj¹cego przez interakcje spo³ecz-

ne. Dla J. Locke’a „w³adza polityczna jest to uprawnienie do tworzenia prawa,

w³¹cznie z kar¹ œmierci i wymuszeñ wobec konsekwencji z wszystkimi pomniej-

szymi karami, w celu okreœlenia i zachowania w³asnoœci, a tak¿e u¿ycia si³y

spo³ecznoœci do wykonania tych praw oraz w obronie wspólnoty przed zagro¿e-

niem zewnêtrznym a wszystko to dla dobra publicznego”�. Równie¿ ci filozofo-

wie, których mimo to nie sposób pomin¹æ w analizie socjologicznej tego pojêcia,

która przypomina rozró¿nienie dokonane jeszcze przez Arystotelesa na w³adzê

despotyczn¹ (nad niewolnikiem) i w³adzê polityczn¹ (nad cz³owiekiem wol-

nym)�. Powracano tak¿e do pojmowania w³adzy jako w³adzy nad rzeczami.

Szczególnie do tego rzymskiego „imperium” nawi¹zuje Cladue Henri de Saint –

Simon, uwa¿aj¹c, ¿e w³adza w nowym spo³eczeñstwie musi byæ scentralizowana

i kontrolowaæ ca³oœæ odbywaj¹cych siê procesów wytwórczych, a tak¿e dbaæ o za-

pewnienie jednomyœlnoœci�.

Trudnoœci definicyjne w ¿yciu codziennym przek³adaj¹ siê równie¿ na grunt

naukowy. Nie maj¹c ambicji tworzenia nowych podzia³ów i typów definicji, nale-

¿y przytoczyæ w tym miejscu uznane zró¿nicowanie dokonane przez Zygmunta

Baumana�� i Jerzego J. Wiatra��:

��

��

� �� !� �� "�� #� $�� %&' ��(�� !�� "��#�� )

�� ""�� *�+��$�� %�� ,��-�� .��+� �� &� �� ' �� /� 0��1��( �� )�! �� %&' ��!� �� !�� " 2�� 3��+4� ��1 +��

�3� ��,� . 1��*�� + *�� 5� �� "! �� "6 �� !� �� "��6 ��7� *�� ,� ��3-�� '5� ��8�� "�� !�6 9� 7�8��:��*��,�� -!�� "� �� "6 ;�<� 0��= �->�� +�!�� . /��!�� 0��,�� 1�� + �� !�� 2�3�!� �� -��+�� 6 ��7� *��--� ��'�� 4�� ' �� 5� �� ?�

1) definicje behawioralne – upatruj¹ istotê w³adzy w szczególnym skorelowaniu

zachowañ co najmniej dwu aktorów zwi¹zanych stosunkiem w³adzy;

2) definicje teleologiczne – widz¹ce w³adzê jako mo¿liwoœæ osi¹gania zamierzo-

nych celów lub realizacji interesów w ramach okreœlonego systemu;

3) definicje instrumentalne – uznaj¹ce w³adzê za mo¿liwoœæ efektywnego stoso-

wania szeroko pojêtych œrodków przymusu, kar i nagród – w szczególnoœci

przemocy;

4) definicje strukturalne – ujmuj¹ce w³adzê jako pewnego rodzaju stosunek po-

miêdzy rz¹dz¹cymi i rz¹dzonymi, kieruj¹cymi i kierowanymi;

5) definicje uto¿samiaj¹ce w³adzê z wp³ywem – mo¿liwoœci¹ sk³onienia jednych

by dzia³ali, myœleli i czuli tak, jak oczekuj¹ tego drudzy;

6) definicje traktuj¹ce w³adzê jako zdolnoœæ decydowania o sytuacjach konflik-

towych – w³adza to zinstytucjonalizowany w danym uk³adzie spo³ecznym

tryb podejmowania decyzji okreœlaj¹cych sposób podzia³u dóbr bêd¹cych

przedmiotem konfliktu; decyzji wi¹¿¹cych strony pozostaj¹ce w konflikcie��.

Znaj¹c powy¿sz¹ charakterystykê typów definicji i identyfikuj¹c ich zakres

mo¿emy przejœæ do prezentacji w³adzy poprzez wyliczenie jej cech konstytutyw-

nych. W tej kwestii mamy w nauce ró¿ne spory, zarówno co do treœci, jak te¿ i co

do minimalnej iloœci tych cech (np. J.J. Wiatr wymienia tylko cztery��, inni

sk³aniaj¹ siê do rozszerzenia ich katalogu). W artykule postaram siê wymieniæ

jedynie te najwa¿niejsze. Wœród cech konstytutywnych fenomenu w³adzy wy-

mienia siê:

1) stosunek spo³eczny – w³adza to zbiór zale¿noœci jednostronnych wyni-

kaj¹cych z przywilejów posiadania mniej lub wiêcej sta³ych œrodków przy-

musu wzglêdem innych cz³onków spo³eczeñstwa��; w³adza to: „stosunek

w³adzy co najmniej dwóch partnerów, przy czym partnerami tymi mog¹ byæ

pojedyncze osoby lub grupy osób”��;

2) wolê – w³adza to zdolnoœæ do wydawania decyzji; jest „ potencja³em ludzkiej

woli”��; w³adza to „rozkaz sprawuj¹cego w³adzê, wyra¿enie przez niego woli

w stosunku do tego, nad kim w³adzê sprawuje��;

3) pos³uch, podporz¹dkowanie – „ A ma w³adzê nad B w takim stopniu, w jakim

mo¿e sprawiæ, ¿e B uczyni coœ, czego by w innym wypadku nie zrobi³”��,

„Pos³uszeñstwo – oznacza, ¿e dzia³anie osoby pos³usznej przebiega w zasadzie

tak, jakby uczyni³a ona treœæ rozkazu (... ) maksym¹ swojego zachowania�”;

„pos³uch tego, nad kim w³adza jest sprawowana, w stosunku do rozkazu

��

,>�1 5 � �>�1��

�� /� 0��1��( �� )�!�� "�� .� @�� )�� !��!�� ' %&' $�� "� �� #� $�� $�,� 7�A-� /�� + �� B0�A� ��- .+ ��+��C ��"!� �� 9� �� 4��

sprawuj¹cego w³adzê, a wiêc zachowanie zgodne z wyra¿on¹ w rozkazie

wol¹ sprawuj¹cego w³adzê”��;

4) normy spo³eczne okreœlaj¹ce prawomocnoœæ – „w³adza to przymus legitymi-

zowany, szeroka akceptacja sposobu sprawowania w³adzy politycznej”��,

„normy spo³eczne, które okreœlaj¹, ¿e rozkazodawca ma prawo wydawaæ roz-

kazy, zaœ ten, kogo rozkazy dotycz¹ winien jest pos³uszeñstwo rozkazom

sprawuj¹cego w³adzê”��;

5) sankcje – „to w³aœnie zagro¿enie sankcjami wyró¿nia w³adzê jako formê

wp³ywu”��; „w³adza oznacza wymuszenie podporz¹dkowania przez stwo-

rzenie perspektywy powa¿nych sankcji za nonkonformizm”��; „na dnie ka¿-

dej w³adzy le¿y tedy przymus”��; „w³adza mo¿e byæ uwa¿ana za sposób

sumowania zbioru stosunków spo³ecznych, zasobów i wymuszeñ wobec

aktorów spo³ecznych”��; „najprostsz¹ postaci¹ w³adzy jest groŸba i lub u¿ycie

si³y w celu osi¹gniêcia zamierzonego celu”��.

Powy¿szy przegl¹d elementów definicji nasuwa przypuszczenie, ¿e ka¿dy

z tych elementów mo¿na dodatkowo modyfikowaæ, ró¿nie ³¹czyæ. Z tych proce-

sów otrzymamy doœæ pokaŸn¹ liczbê definicji tego samego zjawiska. Bêd¹ siê one

ze sob¹ ³¹czyæ w³aœnie przez ró¿ne odniesienia do powy¿szych elementów.

Zdaniem Jana Szczepañskiego�� w³adza jest najwa¿niejszym wœród elemen-

tów sk³adowych pañstwa. Pe³ni ona dwie funkcje podstawowe: wewnêtrzn¹ (po-

legaj¹c¹ na zapewnieniu ³adu i panowania prawa, bez wzglêdu na to, kto te

prawa stanowi) oraz zewnêtrzn¹ (polegaj¹c¹ na obronie terytorium i obywateli

przed atakami innych zbiorowoœci i naruszeniem ich praw).

W artykule, pisz¹c o w³adzy politycznej, bêdê korzysta³ z definicji autorstwa

Jerzego J. Wiatra�. W³adz¹ polityczn¹ jest wszelka zorganizowana na zasadzie

przymusu w³adza jednej grupy lub innych grup ludzi w stosunku do innej grupy

lub innych grup ludzi, w warunkach spo³eczeñstwa klasowego najczêœciej, choæ nie

wy³¹cznie, w stosunku do okreœlonej klasy spo³ecznej. Do istnienia w³adzy poli-

tycznej konieczne s¹ wszystkie elementy (wymieni³em je powy¿ej), a ponadto:

1) istnienie spo³ecznego podzia³u miêdzy grup¹ (grupami) sprawuj¹cymi

w³adzê, a grup¹ (grupami), w stosunku do których w³adza jest sprawowana;

2) istnienie zorganizowanego przymusu jako podstawy sprawowania w³adzy.

��

��

�� *�� 0�� !�� 0�� +�� 7� *��--� ,� ��3-�� 5 . 6�� + �� -!�� 5� ��8�� "�� !�� $�,� 7�A-�*�� .��' ;�:�-��> <- ==�� #� $�� "�� A��!��*�� 7�� 0�� 0�� + �!�� 89:;,<==�� *��>��)

5� 7�-A � ��"� �� *�� 0�� !�� .�+��3�� )�� !� �� )�!��

W³adza pañstwowa jest w³adz¹ polityczn¹ (nie ka¿da w³adza polityczna, jest

zaœ w³adz¹ pañstwow¹). Przez w³adzê pañstwow¹ rozumiemy w³adzê sprawo-

wan¹ przez specjalny wyodrêbniony aparat. Jest to w³adza sprawowana przy po-

mocy wyodrêbnionego aparatu na terytorium, na którym pañstwo posiada

suwerennoœæ, przy mo¿liwoœci odwo³ania siê do œrodków zorganizowanej, insty-

tucjonalizowanej prawnie przemocy��. Tym aparatem jest rz¹d, bêd¹cy zazwyczaj

grup¹ ludzi (zwanych ministrami, sekretarzami) wy³onion¹ przez partiê poli-

tyczn¹ lub kilka partii, które zdoby³y w³adzê na drodze wyborów, czy te¿ innymi

drogami��.

Z powy¿szych rozwa¿añ przechodzimy do problemu: „Która z form zdobycia

w³adzy daje jej prawo do rz¹dzenia, do wymuszania przymusem pos³uchu?”. Po-

dejmiemy próbê definicji procesu legitymizacji w³adzy.

Legitymizacja w³adzy

„Nie zawsze podporz¹dkowanie siê w³adzy opiera siê na przekonaniu o jej

prawomocnoœci” – pisa³ Max Weber��. Co sprawia, ¿e ludzie wykazuj¹ pos³uch dla

w³adzy? Czym jest prawomocnoœæ? Podobnie jak definicja w³adzy, tak i zrozu-

mienie prawomocnoœci nastrêcza pewne trudnoœci. Max Weber, przez okreœlenie

w³adzy jako „zdolnoœci wp³ywania na dzia³ania innych bez pytania o ich zgodê”,

odnosi siê do dwóch zupe³nie ró¿nych sytuacji�� (póŸniej ta zdolnoœæ dzia³ania uj-

mowana jest jako „zdolnoœæ narzucenia swojej woli”��, „kontrola nad dzia³aniami

innych”��, „mo¿liwoœæ podejmowania wi¹¿¹cych decyzji”��, „wymuszenia zgod-

nego ze swoimi intencjami zachowania innych”��). Jedna z nich ma miejsce, kiedy

pos³uszeñstwo zostaje uzyskane przez zastosowanie œrodków przymusu b¹dŸ

groŸbê ich u¿ycia, druga zaœ, kiedy pos³uszeñstwo wynika z uznania czyichœ

uprawnieñ do wydawania poleceñ i uznania za w³aœciwe podporz¹dkowanie siê

im��. W tym drugim przypadku mówimy w³aœnie o w³adzy prawomocnej, legi-

tymizowanej. Nie jest pewne czy wiêkszoœæ ludzi odczuwa potrzebê prawowito-

œci w³adzy. Twierdzi siê tak¿e, ¿e uprawomocnienie nie jest ani warunkiem

wystarczaj¹cym, ani nawet koniecznym do stabilnoœci ³adu spo³ecznego�.

Legitymizacja to akceptowanie przez tych, którzy s¹ podporz¹dkowani

w³adzy, prawa tych, którzy j¹ sprawuj¹ do rz¹dzenia��.

��

,>�1 5 � �>�1��

�� .�+��3�� !�� 9� ��0�� ' %&'0�� !�� - 2��>�?� ��)

�� !� �� 0� .��+�� $� �� 9�� 0�� !��!�� 5� D�� 0�� 5� D�� "�� 7� *��--� ��5 �� 4�� ' �� E� 5� D�� "� %��'�� ;� .A -�� /��!�� + ��' <A +�:� �� 0� .��+�� ,� $�+A��>�� ! ��! �� >=�� !� �� "��

Legitymacja to te¿ jedno z najwa¿niejszych pojêæ w politologii. Pierwotnie

znaczy³o, ¿e na tronie zasiada król lub królowa, którzy maj¹ do tego prawo z racji

prawowitego (legitimate) urodzenia��. Od czasów œredniowiecza nabra³o szerszego

znaczenia, obejmuj¹c nie tylko legalne prawo do rz¹dzenia, lecz tak¿e prawo psy-

chologiczne. Chodzi tu o psychiczne nastawienie ludzi, przekonanych o tym, ¿e

dany rz¹d jest uprawomocniony do sprawowania w³adzy. Jak stwierdza Deklara-

cja Niepodleg³oœci Stanów Zjednoczonych podstaw¹ legitymacji jest przyzwole-

nie „zgoda rz¹dzonych”.

Przez stan legitymizacji Andrzej Rychard�� rozumie taki typ stosunków miê-

dzy w³adz¹ a spo³eczeñstwem, w którym podporz¹dkowanie siê decyzjom w³adz

wynika z przekonania, i¿ w³adze maj¹ prawo oczekiwaæ takiego podporz¹dko-

wania, ¿e jest to moralnie zasadne. Rozpatrywanie legitymizacji jako normatywnie

uzasadnionego pos³uszeñstwa jest doœæ powszechnie akceptowane w literaturze

przedmiotu opisuj¹cej te procesy w krajach socjalistycznych (np. Rigby, Krisch,

Lamentowicz).

W œlad za licznymi autorami��, zajmuj¹cymi siê problematyk¹ stabilizacji sy-

stemów politycznych, mo¿na przyj¹æ, ¿e rz¹dz¹cy uzyskuj¹ pos³uch rz¹dzonych

na podstawie jednego lub kombinacji wielu czynników w³adzy. David Held uwa-

¿a, ¿e stabilizacja systemu mo¿e byæ rezultatem okreœlonych sytuacji��, z których

legitymacja nie podlega ¿adnym kompromisom aksjologicznym.

Nale¿y równie¿ dokonaæ rozró¿nienia miêdzy legitymacj¹ (prawomocnoœci¹)

a legitymizacj¹ (uprawomocnieniem). Je¿eli bowiem przez legitymacjê rozumieæ

pewien stan systemu politycznego, ³adu spo³ecznego, wówczas legitymizacja jest

jako proces wiod¹cy do tego stanu��.

Na uwagê zas³uguje te¿ siêgniêcie do Ÿród³os³owia tego terminu. Jego rozszy-

frowanie, ju¿ mo¿e nam s³u¿yæ za definicjê. Legitymizacja (ang. – legitimacy, legiti-misation, legitimisation of anthority, legitimisation of power; franc. – legitime, ros. –

legitimnost) pochodzi b¹dŸ od ³aciñskiego s³owa legitimus, czyli zgodny z prawem,

b¹dŸ od s³owa wywodz¹cego siê z ³aciny œredniowiecznej legitimato��.

Ró¿ne koncepcje wywodzenia prawomocnoœci w³adzy, ró¿ne definicje pro-

wadz¹ do tego, ¿e w literaturze przedmiotu mo¿emy doszukaæ siê kilku g³ów-

nych nurtów teoretycznych. Problem legitymizacji demokracji, systemu

autorytarnego, socjalistycznego, transformacji daje nam jednak tak ró¿ne uzasad-

nienia tego procesu, ¿e nie sposób, dla tych wszystkich ideologii znaleŸæ jednej

wspólnej definicji legitymacji.

��

��

�� 9�<� $�� $�<� <��>� ��,� 9�>� �� .� �� !� �� !�

�� ?�� &�� ,� $�+A��>� ,� .�F�� 2��>�?� �� - �� 1 3��F��

�� .��GF� ?�� A� *��- � ��! �� 7� ��->�*�� + $�� .��=��> ��!� �� .��GF� ?�� +�� ?�� B�� C �� )�H��"� �� 6 �� +�)

+��)��&�% � ��&�%�"��!� � �� '�� "��

W artykule za s³owem legitymacja bêdzie sta³o s³owo prawomocnoœæ, zaœ za

legitymizacj¹ – proces uprawomocnienia. Jak uzasadniono tê prawomocnoœæ i ten

proces uprawomocnienia postaram siê pokazaæ prezentuj¹c klasyczne koncepcje

legitymizacji jakie powsta³y w dziejach socjologii, politologii i historii. Niektóre

elementy z tych koncepcji s¹ dostrzegalne we wspó³czesnych pañstwach. Niektó-

re z nich s³u¿¹ w procesach wyborczych i kampaniach.

Typy panowania wed³ug Maxa Webera��

Zagadnienie prawomocnoœci w³adzy zosta³o podniesione do rangi „podsta-

wowego problemu socjologicznego” przez Maxa Webera. Z punktu widzenia prak-

tyki politycznej Weber uznawa³ za decyduj¹ce dwa pytania: na jakich wewnêtrz-

nych podstawach prawomocnoœci i zewnêtrznych œrodkach wspiera siê wszelkie

panowanie? oraz co czyni¹ w³adze polityczne, aby utrzymaæ swoje panowanie?��.

Chocia¿ autor ten twierdzi³, ¿e podstawow¹ cech¹ pañstwa „jest legitymowane

u¿ycie si³y”�, nie neguj¹c roli przemocy jako podbudowy stosunków panowania,

to jednak podkreœla³, ¿e w³adza i panowanie s¹ trwa³e i zdolne do urzeczywistnie-

nia swych celów wówczas, gdy rz¹dzeni i podporz¹dkowani tak¿e subiektywnie

traktowali stosunki panowania jako „wi¹¿¹ce”. �ród³em tego, jego zdaniem,

mog³y byæ ró¿norodne czynniki: 1) efektywne (uczuciowe oddanie), 2) racjona-

lno-aksjologiczne, 3) interesy (oczekiwanie na ich realizacjê)��.

Klasyczne pojmowanie w³adzy zwi¹zane jest z socjologi¹ Maxa Webera��.

O klasycznoœci tego ujêcia decyduje jego uniwersalizm (stara siê on bowiem

dotrzeæ do istoty w³adzy w ogóle), zasiêg póŸniejszych wp³ywów, a tak¿e anali-

tyczne mo¿liwoœci, jakie stwarza weberowskie rozró¿nienie pojêæ Macht (si³a,

moc, w³adza), Wille (wola), Herrschaft (panowanie), Verwaltung (zarz¹dzanie,

administrowanie) i Fuhretum lub Fuhrung (przywództwo).

W³adza, obok interesów i presti¿u, stanowi dla Webera jeden z podstawo-

wych wymiarów ¿ycia spo³ecznego. Jest dzia³aniem spo³ecznym, którego obiek-

tywny sens zawiera siê w mo¿liwoœci podporz¹dkowania jednych ludzi woli

innych. Strony stosunku w³adzy, panowania akceptuj¹ ten typ zale¿noœci na pod-

stawie przekonania o jego prawomocnoœci (legitimitat). Ta prawomocnoœæ legity-

mizuje z kolei mo¿liwoœæ pos³ugiwania siê sankcjami (wszelkimi formami

przymusu).

Weber przedstawi³ w³asne definicje w³adzy: „w³adza oznacza szansê prze-

prowadzenia swej woli, tak¿e wbrew oporowi, w ramach pewnego stosunku

��

,>�1 5 � �>�1��

�� 9� �� 0�� ' %&' �� 7��+��)�� ,� �� )�� .��+� 2��>�?� �� !"� �� "�� ""��

�� *�� 3��'5� D�� 9� �� 2��' %&' �� *��:�� .�� !�� ,�� !!� ��

�� 9� @��+A�� ' ��' �� *�@� �� !�� !�

spo³ecznego, bez wzglêdu na to na czym ta szansa polega”�� oraz „w³adz¹ nazy-

wamy najogólniej szansê przeprowadzenia swej woli we wspólnotowym

dzia³aniu przez jednostki lub wielu ludzi, tak¿e wbrew oporowi innych jego ucze-

stników”��.

Z powy¿szych rozwa¿añ mo¿emy wysnuæ elementy zjawiska panowania.

Wed³ug Maxa Webera o panowaniu mówimy wtedy gdy:��

1) istniej¹ panuj¹cy i podw³adni;

2) panuj¹cy maj¹ wolê wp³ywania na podw³adnych, wyra¿on¹ w rozkazach;

3) da siê stwierdziæ fakt pos³uszeñstwa;

4) prawo do wywarcia skutecznego wp³ywu nie jest przez podw³adnych kwe-

stionowane.

Panowanie to prawdopodobieñstwo, ¿e okreœlony rozkaz zostanie wykona-

ny. Mo¿e opieraæ siê na ró¿nych motywach pos³uszeñstwa. Takim motywem

mo¿e byæ interes – czyli rozpatrzenie wszystkich „za” i „przeciw” oraz stwierdze-

nie, ¿e w wypadku podporz¹dkowania siê tych „za” jest wiêcej. Motywem pod-

porz¹dkowania siê mo¿e byæ równie¿ nawyk, zwyczaj. Motywem mo¿e byæ

równie¿ emocjonalne i osobiste oddanie rz¹dz¹cemu. Ka¿de panowanie musi siê

opieraæ na jakichœ podstawach, aby by³o zjawiskiem trwa³ym. Ze wzglêdu na treœæ

przekonañ legitymizuj¹cym Weber wyró¿ni³ trzy czyste typy panowania:

– legalne (legale Herrschaft);– tradycjonalne (traditionalle Herrschaft);– chryzmatyczne (charismatische Herrschaft).

Poni¿ej postaram siê przedstawiæ g³ówne za³o¿enia ka¿dej z tych koncepcji

i problemy praktyczne, jakie mog³yby wynikaæ z ich przyjêcia.

Panowanie legalne��

W przypadku systemu opartego na prawomocnoœci legalnej: „pos³uszeñstwo

obowi¹zuje nie wobec osoby na mocy jej swoistego prawa, lecz wobec ustanowio-

nej zasady, która okreœla komu i w jakim stopniu jest ono nale¿ne. Równie¿ rozka-

zuj¹cy jest pos³uszny zasadzie, gdy wydaje rozkaz, s³ucha „prawa”, „przepisów”,

formalnej i abstrakcyjnej normy (....). Obowi¹zek pos³uszeñstwa jest ujêty w ramy

pewnej hierarchii stanowisk podporz¹dkowuj¹cej ni¿sze stanowiska wy¿szym

oraz reguluj¹cej procedurê sk³adania za¿aleñ”��.

Prerogatywy w³adzy�� zwi¹zane z dan¹ pozycj¹, a tak¿e procedury rekrutacji

osób zajmuj¹cych tê pozycjê s¹ w tym przypadku œciœle okreœlone przez prawo.

��

��

�� 9� �� 4�� !�� 9� �� ' ��' �� A �� )�� %&' �� 9� �� 0�� %&' �� "�� "�� "��)"�� .��13�� .�� ' ��G �� !� �!!�

Najczystszym przejawem panowania legalnego s¹ rz¹dy biurokracji. Ide¹

podstawow¹ jest przeœwiadczenie, ¿e mo¿na tworzyæ dowolne prawa i zmieniaæ

je za pomoc¹ formalnie poprawnego ustawodawstwa. Typem rozkazuj¹cego jest

„prze³o¿ony”, natomiast s³uchaj¹cy rozkazów jest mu podporz¹dkowany jako

cz³onek tej samej organizacji (obywatel, towarzysz). Zespó³ zarz¹dzaj¹cy

(w³adza) jest w tym przypadku wybierany lub mianowany. Zespó³ ten i jego

sk³adniki stanowi¹ organy zarz¹dzania. W sk³ad zespo³u zarz¹dzaj¹cego

wchodz¹ urzêdnicy mianowani przez panuj¹cego. Pos³uszeñstwo nie jest przypi-

sane konkretnym osobom, lecz ustanowionym zasadom, które precyzyjnie

okreœlaj¹. komu w danym wypadku byæ pos³usznym. Nie ma personalizacji

w³adzy, wystêpuje natomiast jej instytucjonalizacja. Zasadom podporz¹dkowy-

waæ siê musz¹ nie tylko rz¹dzeni, ale równie¿ rz¹dz¹cy. Wydane przez w³adze

polecenia bezwarunkowo musz¹ byæ zgodne z przyjêtymi wczeœniej normami��.

Typ ten w idealnej postaci zak³ada rz¹dy hiperobiektywnych fachowców, którzy

postêpuj¹ wed³ug zasady pe³nej praworz¹dnoœci, nie ulegania wp³ywom, nie kie-

rowania siê ¿adnymi wzglêdami osobistymi, lub stanami uczuciowymi. W³adza

wyzbyta jest wszelkich wzglêdów dla osób, postêpuje ca³kowicie formalistycznie

w oparciu o okreœlone zasady. Tam gdzie zasad nie ma – rz¹d powinien postêpo-

waæ w oparciu o wzgl¹d na rzeczow¹ funkcjonalnoœæ. Ka¿dy urzêdnik ma œciœle

wyznaczone kompetencje w obrêbie których ma prawo dzia³aæ. Kompetencji tych

nie wolno mu przekraczaæ. Pos³uszeñstwo oparte jest o hierarchiê stanowisk

– wy¿sze s¹ nadrzêdne wzglêdem ni¿szych. Istnieje jasna procedura sk³adania za-

¿aleñ. Podstaw¹ funkcjonalnoœci ca³ego systemu jest dyscyplina organizacyjna�.

Urzêdnik, policjant, rektor uniwersytetu, minister opieraj¹ swoj¹ w³adzê na

przepisach prawnych��. Maj¹ oni prawnie okreœlone kompetencje, a tak¿e praw-

nie okreœlony jest sposób objêcia ich pozycji (nominacja, wybory, powo³anie do

s³u¿by, zatrudnienie itp.). Jeœli objêli i sprawuj¹ w³adzê zgodnie z prawem, jest

ona prawnie umocowana, legalna, niezale¿nie od jakichkolwiek innych okolicz-

noœci czy osobistych przymiotów jednostek sprawuj¹cych te funkcje. Gdy po-

zycja w³adcza zosta³a objêta bez zachowania przypisanej procedury, powiemy

o uzurpacji��. Natomiast gdy w³adza realizowana jest poza zakresem przypisa-

nych kompetencji zachodzi nadu¿ycie w³adzy��.

Przyk³adem panowania legalnego wed³ug Webera s¹ nowoczesne struktury

pañstwa i wspólnoty lokalnej, ale tak¿e stosunki w³adzy w prywatnym przedsiê-

biorstwie kapitalistycznym – wszêdzie tam, gzie istnieje rozbudowany i hierar-

chicznie zorganizowany zespó³ zarz¹dzaj¹cy.

��

,>�1 5 � �>�1��

�� !!��

Panowanie jest legalne, jeœli wynika z ustaw uznawanych przez obie strony

stosunku w³adzy za prawomocne i obowi¹zuj¹ce��. W grupach spo³ecznych,

w których wystêpuje ten typ panowania, wiêŸ spo³eczna ma charakter racjonalny

i wynika z kompromisu lub zgodnoœci interesów. Stosunki interpersonalne s¹

bezosobowe. Panuj¹cy wystêpuje w roli prze³o¿onego (Vorgesetzte), a cz³onkowie

w roli obywateli. Pos³uch wynika z szacunku dla obowi¹zuj¹cych norm praw-

nych. Czynnoœci administracyjne wykonuj¹ mianowani urzêdnicy-biurokracja,

która jest najczystszym typem panowania legalnego. ¯adne panowanie legalne

nie jest tylko i wy³¹cznie w³adz¹ biurokratyczn¹. Oprócz zastêpów urzêdników

w pañstwie jest zawsze jakiœ „kierownik” – król (w³adca dziedzicz¹cy charyzmê)

lub prezydent (zyskuj¹cy charyzmê w wyniku wyborów). Oprócz biurokracji

przyk³adem rz¹dów legalnych s¹ te¿ np. zarz¹dzanie parlamentarne i komisyjne,

wszelkie rodzaje zarz¹dzania kolegialnego cia³, o ile ich kompetencje opieraj¹ siê

na ustanowionych zasadach.

Choæ g³ówn¹ podstaw¹ legitymizacji legalnej jest prawo w sensie œcis³ym –

prawo stanowione przez organizacjê pañstwow¹ – to per analogiam legitymizacja

wystêpuje i w innych organizacjach, gdzie istniej¹ wyraŸnie ustanowione regu³y

dotycz¹ce wy³aniania i sprawowania w³adzy. „Legitymizowana legalnie w tym

sensie, choæ oczywiœcie pozbawiona legitymizacji w wê¿szym sensie, bo wrêcz

przestêpcza-jest w³adza bossa mafii czy szefa gangu”��.

W organizacjach przedpañstwowych, jak uwa¿a Piotr Sztompka, legitymiza-

cja taka opiera siê na ustnie przekazywanych quasi-prawach zwyczajowych, jak

np. w przypadku w³adzy wodza plemienia czy szamana��. W organizacjach reli-

gijnych, np. koœciele, hierarchia w³adzy jest legitymizowana przez prawa kano-

niczne, a niekiedy odwo³uje siê wprost do praw boskich.

Problemem tak pojêtej legitymizacji legalnej, jak¹ stara³em siê przedstawiæ,

pozostawia pytanie, co jest cenione wy¿ej: procedura czy wartoœci?�� Czy wystar-

czy zachowanie prawnych procedur do powstania w³adzy, aby by³a ona legitymi-

zowana? Czy te¿ w panowaniu legalnym chodzi³ o to, aby prawo tworzone przez

w³adzê by³o pe³ne pozytywnych wartoœci?

Wydaje siê, ¿e legitymizacja panowania legalnego mo¿liwa jest dwoma wa-

runkami:�� 1) gdy pañstwo „reprezentuje” wolê obywateli i formowanie siê tej

woli jest zabezpieczone proceduralnie, 2) gdy pañstwo realizuje (przynajmniej

w jakimœ stopniu) te wartoœci, które da siê okreœliæ jako demokratyczne w szero-

kim sensie. Demokracja proceduralna i substancjonalna wydaj¹ siê dziœ najwa¿-

niejszymi podstawami w³adzy legitymizuj¹cej w legalnym typie panowania.

Demokratyczna procedura sta³a siê te¿ wartoœci¹.

��

��

�� !�� .��13�� !!�� !!�� ?�� ! "�� "�

Podsumowuj¹c nale¿y podaæ nastêpuj¹c¹ definicjê: panowanie legalne opiera

siê na normach prawnych i kompetencjach osób sprawuj¹cych w³adzê na mocy tych

norm. Tego rodzaju w³adza to wed³ug Maxa Webera w³adza biurokratyczna��.

Panowanie tradycyjne��

Panowanie tradycyjne „trwa na mocy wiary w œwiêtoœæ istniej¹cych od daw-

na porz¹dków i potêgi panuj¹cych (...) S³ucha siê pana z racji na jego powagê, któ-

rej udziela mu tradycja przez szacunek. O treœci rozkazów decyduje tradycja,

której nierozwa¿ne naruszenie przez panuj¹cego zagra¿a³oby prawomocnoœci

jego w³adzy, opieraj¹cej siê wy³¹cznie na œwiêtoœci tradycji. Stworzenie nowego

prawa, przeciwnego normom tradycyjnym, uchodzi za coœ zasadniczo niemo¿li-

wego (...). Natomiast poza normami tradycji wolê panuj¹cego ograniczaj¹ jedynie

restrykcje, jakie narzuca poczucie sprawiedliwoœci, ograniczaj¹ wiêc w sposób

niezmiernie elastyczny”��.

Przekonanie, ¿e okreœlony typ w³adzy istnia³ zawsze stanowi podstawê

„subiektywnego poczucia przynale¿noœci” do wspólnoty�� – czynnika konstytu-

uj¹cego w³adzê tradycjonaln¹. W grupach tego rodzaju rozkaz jest legitymizo-

wany przez tradycjê, zwyczaj, precedens, moralnoœæ, utylitarn¹ celowoœæ oraz

w sferach wolnych od tradycji, przez woln¹ wolê przywódcy��. Stosunki miêdzy

przywódc¹ wystêpuj¹cym w roli pana (Herr), oraz cz³onkami grupy – poddanymi

w sensie dos³ownym nie tylko zwolennikami – nie s¹ skodyfikowane. Zasada

pos³uszeñstwa utrwalona jest przez procesy wychowawcze. Aparat wykonawczy

w³adzy stanowi albo dwór (w systemie patrymonialnym – por. ni¿ej) albo sojusz-

nicy (w systemie feudalnym).

Tutaj te¿ w³adza znajduje swoje umocowanie w regu³ach, ale nie przepisach

prawnych, lecz odwiecznych, powszechnie przyjmowanych, usankcjonowanych

swoj¹ trwa³oœci¹ sposobach wy³aniania i realizowania w³adzy. W³adza starszyzny

w plemieniu, ojca w rodzinie patriarchalnej, dynastycznego monarchy w pañ-

stwie – to przyk³ady pozycji, które uzasadniaj¹ swoje prerogatywy w³adcze

w mocno zakorzenionych tradycjach: idei gerontokracji, patriarchatu, sukcesji

dynastycznej��.

Typ panowania tradycyjnego opiera siê na œwiêtoœci istniej¹cych od dawna

porz¹dków i potêg¹ panuj¹cych. Najczystszym typem takiej w³adzy, jest w³adza

patriarchalna. Typem w³adzy jest w tym wypadku „pan”, typem s³uchaj¹cego

„poddany” (a wiêc ju¿ nie cz³onek jednego zespo³u). Zespó³ zarz¹dzaj¹cy ma cha-

rakter s³u¿by uzale¿nionej od pana. Pana s³ucha siê ze wzglêdu na powagê, któr¹

��

,>�1 5 � �>�1��

�� 0� .��+�� 9� �� 0�� %&' �� "�� "�"�� "�� "�� 9� �� 4�� !�� .��13�� !!�

daje mu tradycja. O treœci jego poleceñ i rozkazów decyduje tradycja, której naru-

szenie przez rz¹dz¹cego stawia³oby pod znakiem zapytania prawomocnoœæ jego

w³adzy. Tradycja jest bowiem jej najwa¿niejszym fundamentem. W³adca nie

mo¿e stworzyæ ¿adnego prawa, które by³oby sprzeczne z tradycj¹ – takie postêpo-

wanie grozi mu bowiem odsuniêciem od w³adzy. Nie znaczy to, ¿e nie wprowa-

dza siê ¿adnych nowych praw. Czêsto stosowany jest zabieg powo³ywania siê na

obowi¹zywanie tych¿e praw w prawie zwyczajowym (a wiêc stwierdza siê, ¿e defacto prawo to obowi¹zuje ju¿ od dawna). We wszystkich dziedzinach w których

nie obowi¹zuj¹ ¿adne normy tradycyjne w³adca mo¿e postêpowaæ dowolnie kie-

ruj¹c siê znanymi sobie tylko wzglêdami. Ma mo¿liwoœæ faworyzowania lub prze-

œladowania kogo tylko chce. Jedynym hamulcem s¹ zasady etyki dotycz¹ce

s³usznoœci i sprawiedliwoœci, b¹dŸ zasady funkcjonalnoœci – nie ma natomiast

¿adnych formalnych norm. Podobnie postêpuje zespó³ zarz¹dzaj¹cy – sk³adaj¹cy

siê najczêœciej z rodziny, krewnych, przyjació³, faworytów, ewentualnie tych

z którymi wiêŸ opiera siê na osobistej lojalnoœci (wasale). Nie wystêpuje tu pojêcie

kompetencji, które ogranicza³oby swobodê cz³onka zespo³u zarz¹dzaj¹cego. Sto-

sunkami w zespole rz¹dzi osobista lojalnoœæ s³ugi- a nie obowi¹zki s³u¿bowe, czy

dyscyplina s³u¿bowa. W obrêbie tego typu panowania wyró¿niamy dwie formy

pozycji s³ugi wzglêdem pana:

1. Czysto patriarchalna struktura zarz¹dzania – s³udzy pozostaj¹ w ca³kowitej

osobistej zale¿noœci od pana. Przy doborze s³ug nie stosuje siê ¿adnej fachowej se-

lekcji, nie istnieje te¿ pojêcie honoru stanowego urzêdników. Zarz¹dzaj¹cemu nie

przys³uguje ¿adne prawo do urzêdu. Zespó³ zarz¹dzaj¹cy jest ca³kowicie uzale¿-

niony od pana wiêc ¿adne gwarancje nie zabezpieczaj¹ zespo³u przed samowol¹

w³adcy. Tak¹ strukturê maj¹ wszelkie rz¹dy despotyczne (przyk³adem s¹ rz¹dy

Faraonów w Egipcie i rz¹dy Su³tana w Turcji). Œrodki zarz¹dzania znajduj¹ siê

w rêkach pana��.

2. Struktura stanowa – s³udzy nie s¹ osobistymi s³ugami pana, lecz ludŸmi nie-

zale¿nymi dziêki w³asnej pozycji osób spo³ecznie uprzywilejowanych. Urz¹d jest

im nadany na mocy przywileju b¹dŸ koncesji pana, lub te¿ uzyskuj¹ go w drodze

transakcji (kupno, dzier¿awa). Pan nie mo¿e samowolnie pozbawiæ ich urzêdu.

Œrodki zarz¹dzania znajduj¹ siê w rêkach zespo³u zarz¹dzaj¹cego. Wykszta³ca siê

swoisty etos stanu urzêdniczego. W³adzê pana gwarantuje to, ¿e konkuruj¹cy ze

sob¹ urzêdnicy wzajemnie siê ograniczaj¹. Ca³okszta³tem stosunków rz¹dzi tra-

dycja, przywilej, feudalna lub patrymonialna wiernoœæ, godnoœæ stanowa itd.

Panuj¹cy dzieli siê swoj¹ w³adz¹ z zespo³em zarz¹dzaj¹cym. Taki charakter maj¹

wszystkie monarchie stanowe.

Najczystszym typem panowania tradycyjnego jest panowanie patriarchalne

(rz¹dy ojców rodzin, wodzów klanów, ojców ludu). Nale¿y do tej grupy ka¿da

zwierzchnoœæ, która utrzymuje siê przy w³adzy dziêki tradycji. W³adzê typu tra-

dycyjnego generuje wspólnota domowa.

��

��

��

Zupe³nie na marginesie – istnienie strefy w której nie obowi¹zuje tradycja lecz

pe³na dowolnoœæ zwiêksza znacznie prawdopodobieñstwo pojawienia siê w sy-

stemie ³apówek.

Podsumowuj¹c nale¿y znowu odwo³aæ siê do Barbary Szackiej��: panowanie

tradycyjne opiera siê na zwyczaju i tradycji. Naturalnie u Ÿróde³ tradycyjnego

panowania mo¿e byæ gwa³t przemoc, ale up³yw czasu, nadaj¹c mu patynê, upra-

womocnia je.

Panowanie charyzmatyczne��

Pierwotnie wyraz grecki Charisma oznacza³ ³askê dan¹ cz³owiekowi od Boga

w postaci szczególnego daru��. Tak jest to ujmowane np. w „Pierwszym Liœcie do

Koryntian” (rozdz. XII) np. dar czynienia cudów. PóŸniej pojêcie to wielokrotnie

redefiniowano, u¿ywaj¹c go do przedstawienia szczególnego uk³adu w³aœciwoœci

osobowoœci. W tym ostatnim ujêciu uleg³o zatarciu to, co stanowi³o najbardziej

charakterystyczny rys koncepcji Webera, a mianowicie pierwiastek czynny, aktyw-

noœæ przywódcy charyzmatycznego, po³¹czona z wyjœciem poza okreœlone spe-

tryfikowane schematy dzia³ania.

Panowanie charyzmatyczne ma miejsce „na mocy uczuciowego oddania oso-

bie pana oraz uznania dla jego niezwyk³ych talentów (charyzma), w szczególno-

œci magicznych, bohaterstwa, mocy ducha i mowy. �ród³em osobistego oddania

jest tu egzaltacja jak¹ budzi coœ wiecznie nowego, niecodziennego, niebywa³ego

(...). Typem rozkazuj¹cego jest przywódca. Typem s³uchaj¹cego jest uczeñ – zwo-

lennik. Jest siê pos³usznym przywódcy wy³¹cznie ze wzglêdu na jego czysto oso-

biste, niecodzienne cechy, nie zaœ, ze wzglêdu na wyznaczone mu stanowisko lub

przyjêt¹ tradycyjnie godnoœæ”��.

Najczystszymi typami tej w³adzy s¹: w³adza proroków, w³adza bohaterów

wojennych, demagogów. Zwi¹zek oparty na tego typu panowaniu cechuj¹ sto-

sunki o charakterze wspólnoty lub pos³uchu. Pos³uszeñstwo trwa tak d³ugo, jak

d³ugo uznaje siê te cechy przywódcy, które stanowi¹ o jego charyzmie. Kiedy te

cechy przestaj¹ byæ dostrzegane – w³adza upada. Zespó³ zarz¹dzaj¹cy oparty jest

o ludzi osobiœcie oddanych w³adcy, a jednoczeœnie posiadaj¹cych pewn¹ charyz-

mê – nie maj¹ ¿adnego znaczenia takie cechy jak kwalifikacje fachowe, stan, za-

le¿noœæ osobista. Nie istnieje rzecz jasna pojêcie kompetencji, ani te¿ przywileju.

O zakresie uprawnieñ zespo³u zarz¹dzaj¹cego decyduje misja jak¹ powierza im

pan oraz osobista charyzma. Zarz¹dzanie nie podlega ¿adnym zasadom – decyzje

zapadaj¹ irracjonalnie – od przypadku, do przypadku. Rz¹dz¹cych nie krêpuj¹

tradycje.

��

,>�1 5 � �>�1��

�� 0� .��+�� 9� �� 0�� "�" ""�� 0 �� .�� "�� 9� �� 0�� "�"�

W przesz³oœci wystêpowa³o ciekawe po³¹czenie w³adzy tradycyjnej z charyz-

matyczn¹. U Indian obok naczelnika gospodarstwa (sachem) rz¹dz¹cego w opar-

ciu o tradycje, istnia³ jeszcze charyzmatyczny wódz wojenny.

Autorytet charyzmatyczny opiera siê na wierze w proroka lub na uznaniu

bohatera. Wiara i uznanie dla naszego pana a ich brak jest przez niego karany.

Charyzmatyczny przywódca musi ca³y czas byæ skuteczny – w ka¿dej chwili musi

sprawdziæ siê jako w³adca z „bo¿ej ³aski” poprzez cuda, osi¹gniêcia, dobrobyt

zwolenników lub poddanych. Dopóty, dopóki siê sprawdza mo¿e byæ pewien

swej w³adzy. Kiedy sukcesy siê koñcz¹ jego panowanie zaczyna siê chwiaæ.

W³adza w panowaniu charyzmatycznym zwi¹zana jest z konkretn¹ jednostk¹.

Panowanie to mo¿e przekszta³ciæ siê w tradycyjne jeœli po odejœciu charyzmatycz-

nego lidera rz¹dy przejmie jego nastêpca. Wówczas wszelkie prawa i procedury

dzia³aj¹ce dotychczas na mocy charyzmy zyskuj¹ autorytet tradycji.

Nastêpcê charyzmatycznego w³adcy mo¿na wybieraæ na kilka sposobów:

1) poszukuje siê oznak kwalifikacji charyzmatycznych;

2) odwo³uje siê do wyroczni;

3) desygnuje siê nowego w³adcê (mo¿e tego dokonaæ sam w³adca, uczniowie

posiadaj¹cy odpowiednie kwalifikacje, mo¿na wybraæ syna w³adcy – na zasa-

dzie „charyzmê ma siê we krwi”, przekazuje siê j¹ rytualnie lub wybiera siê

nowego w³adcê przez g³osowanie)�.

Wyró¿nione przez Maxa Webera trzy typy prawomocnego panowania s¹

oczywiœcie typami idealnymi. W rzeczywistoœci, zw³aszcza w œwietle wspó³czes-

nym, wystêpuj¹ w najrozmaitszych po³¹czeniach. Premier rozporz¹dzaj¹cy

w³adz¹ na zasadzie biurokratycznej mo¿e byæ obdarzony osobist¹ charyzm¹,

a tradycyjne postacie rz¹dów mog¹ opieraæ siê na konstytucji i procedurach

biurokratycznych. Za przyk³ad powi¹zania charyzmatycznego, tradycyjnego

i legalnego uwa¿a siê w³adzê papiesk¹ za pontyfikatu Jana Paw³a II��.

Legitymizacja i akceptacja s¹ – tak jak wszystkie zjawiska spo³eczne – przed-

miotem nieustannych zmian. Max Weber opisywa³ przejœcie w³adzy charyzma-

tycznej w legaln¹, co okreœla³ jako rutynizacjê charyzmy��. Charyzma rodzi siê gdy

powstaj¹ pewne warunki spo³ecznego rezonansu dla osobistych walorów jakiejœ

osoby. Ale charyzma zanika, gdy te warunki ulegaj¹ zmianie. Jest relacj¹ p³ynn¹

i zmienn¹. Tak¿e w³adza tradycyjna mo¿e utraciæ legalne podstawy i powróciæ

niejako do czystej formy tradycyjnej��. Przez analogiê mo¿na wskazaæ na podob-

ne przejœcia od w³adzy tradycyjnej do legalnej – gdy tradycja zostaje usankcjono-

wana przez prawo.

��

��

� �� 0� .��+�� .��13��

Legitymizacja w³adzy socjalistycznych systemów politycznych

Nacjonalistyczna legitymizacja w³adzy politycznej jest we wspó³czesnym

œwiecie jednym z g³ównych sposobów jej uprawomocnienia��. Podkreœlanie naro-

dowego charakteru rz¹dów, demonstracyjne obchodzenie przez elity œwi¹t naro-

dowych i pañstwowych, kreowanie siê na jedynych obroñców narodowych

wartoœci, budzenie poczucia zagro¿enia przed zalewem obcych towarów – oto ce-

chy tego systemu��.

Wed³ug Karola Marksa z³o¿one spo³eczeñstwo mo¿e charakteryzowaæ albo

sta³y konflikt, albo konsens, albo nie po³¹czenie obu��. Marks widzia³ konflikt

i konsens jako alternatywê. Marksowska koncepcja przysz³ego harmonijnego

spo³eczeñstwa mia³a istotny wp³yw na jego pogl¹dy socjologiczne��. Przewidy-

wany przez niego system polityczny nie by³ zinstytucjonalizowan¹ demokracj¹

lecz anarchi¹. Oznacza³o to zw³aszcza koniec podzia³u pracy, poniewa¿ wyeli-

minowanie zró¿nicowania ról w sferze ¿ycia ekonomicznego przyczyni³oby siê,

zdaniem Marksa, do wyeliminowania Ÿród³a podstawowego konfliktu spo³eczne-

go: „w spo³eczeñstwie komunistycznym, w którym nikt nie ma wy³¹cznego krêgu

dzia³ania, lecz mo¿e siê wykszta³ciæ z jakiejkolwiek dowolnej ga³êzi dzia³alnoœci,

spo³eczeñstwo reguluje ogóln¹ produkcjê i przez to umo¿liwia mi robienie dziœ

tego a jutro owego”��.

D¹¿enie do zdobycia, utrzymania i nastêpnie monopolizacji w³adzy by³o

niew¹tpliwie podstawowym motywem dzia³añ elit partii komunistycznych��.

Rzeczywistoœæ „realnego socjalizmu” trafnie ilustruje pogl¹d M. Webera�, ¿e

porz¹dek spo³eczny jest prawowity, jeœli co najmniej czêœæ spo³eczeñstwa,

a zw³aszcza sama elita w³adzy uznaje go za „wzorowy” i „obowi¹zuj¹cy”, a inne

grupy spo³eczne s¹ zintegrowane przez alternatywn¹ wizjê porz¹dku spo³eczne-

go uznawan¹ za bardziej „wzorcow¹” i „obowi¹zuj¹c¹”. Utrata „wiary w legityma-

cjê” wœród elit politycznych poprzedzona zwykle zjawiskiem tzw. dymorfizmu

wartoœci (to jest deklarowaniem i wyznawaniem odmiennych) oznacza z regu³y

kryzys to¿samoœci systemu. Wyznaczniki kultury politycznej (np. wystêpowanie

tradycji demokratycznych, autokratycznych, pluralizmu czy monizmu kulturo-

wego) ró¿nicowa³y charakter legitymizacji w poszczególnych pañstwach „realne-

go socjalizmu”.

Wojciech Sokó³�� wyró¿nia nastêpuj¹ce uniwersalne cechy dla systemów

komunistycznych w zakresie legitymizacji:

��

,>�1 5 � �>�1��

�� 9� /��1�� !��' �� ' �� !��,�� '��

�� .�9� * 3��I� �� !�� !�� 9�� %&' �� 9�� #� ;�:�-��$�� "�� .��GF� ?�� I� �� 9� ��+� !� 4��+�� :�� !� �� )�!�� .��GF� ?�� I� ��

1) w systemach „kierowniczej roli” jednej partii zakres jej w³adzy, a tym samym

przedmiotów legitymizacji, by³ nieporównywalnie wiêkszy ni¿ w innych sy-

stemach i obejmowa³ niemal ca³oœæ politycznej, ekonomicznej i kulturowej

sfery ¿ycia spo³ecznego (system „trójpanowania klasowego”)��;

2) partie komunistyczne chcia³y rz¹dziæ z wyj¹tkowo wysokim poziomem rosz-

czeñ legitymizacyjnych;

3) wystêpowa³ brak wspólnej podstawy legitymizacji, która na starcie two-

rzy³aby porozumienie miêdzy grupami rz¹dz¹cymi a grupami podporz¹dko-

wanymi co do wartoœci i norm podstawowych ³adu spo³ecznego;

4) istnia³a du¿a rozbie¿noœæ miêdzy wizjami dobrego systemu uznawanymi

przez nowe elity i przez grupy podporz¹dkowane;

5) wystêpowa³o s³abe zakorzenienie idei i wartoœci komunistycznych w kulturze

narodów objêtym tym systemem w³adzy i w³asnoœci;

6) w ka¿dych systemach porewolucyjnych wystêpuj¹ specyficzne trudnoœci

legitymizacyjne.

Marksowska krytyka heglowskiej filozofii pañstwa pozostawia otwartym

problem relacji miêdzy spo³eczeñstwem i pañstwem w warunkach tworzenia

ustroju socjalistycznego. W³aœciwe rozwi¹zanie tego zagadnienia ma istotne zna-

czenie dla pojmowania kwestii legitymizacji pañstwa socjalistycznego��.

W³adze komunistyczne d¹¿y³y do wy³¹cznoœci w rz¹dzeniu pañstwem, a tak¿e

aspirowa³y do rozleg³ego zasiêgu systematycznej ingerencji pañstwa w gospo-

darkê i ¿ycie spo³eczno-kulturalne. Kumulacja œrodków przymusu, produkcji

i indoktrynacji sprawia, ¿e ich dysponenci otrzymuj¹ dodatkowe atrybuty, u¿ytecz-

ne tak¿e dla legitymizacji��. Jednoczeœnie jednak tak rozleg³y zakres i zasiêg mo¿li-

woœci w³adczych bywa Ÿród³em problemów legitymizowanych. Dyspozycja sfer¹

ekonomiczn¹ pozwala na wykorzystanie zalet legitymizacji funkcjonalnej, która

poprzez zwyk³¹ sprawnoœæ ekonomiczn¹ mo¿e niwelowaæ niedostatek normatyw-

nych podstaw legitymizacji, ale wzmacnia tak¿e uzasadnienia o rozszerzaniu

zakresu kontroli. Odpowiedzialnoœæ za gospodarkê, przy charakterystycznej dla

tego systemu niesprawnoœci ekonomicznej, jest typowym argumentem kwestio-

nowania tytu³ów do w³adzy elity komunistycznej. Tym samym legitymizacja funk-

cjonalna nie mo¿e pozytywnie zweryfikowaæ za³o¿eñ doktrynalnych w legity-

mizacji teleologicznej. Œrodek legitymizacji w tym systemie musia³ pe³niæ rolê

przedmiotu i odwrotnie.

Partie komunistyczne pragnê³y uzasadniæ swe prawo do rz¹dzenia na czas

nieograniczony. Brak procedur formalnych typowej dla demokracji parlamentar-

nej i odwo³anie siê do wartoœci zgodnie z instytucjami zwolenników teorii totalita-

ryzmu podnosi legitymizacyjne znaczenie ideologii. Jak pisa³ L. Ko³akowski��:

„Ideologia nie jest po prostu dodatkiem do systemu (...) jest absolutnym warun-

��

��

�� *� 5��&B �� ?�� I� �� "�� .��GF� ?�� I� �� *� ��F�� 4�� !�� !� �� A "�� A "�� ( ��!��

kiem jego istnienia i to niezale¿nie od tego, czy i tak jest przez ludzi faktycznie wy-

znawana. Socjalizm Stalinowski stworzy³ imperium, którego zasad¹ legitymizacji

by³a wy³¹cznie jego treœæ ideologiczna. (...) Ideologii tej system ów nie mo¿e w ¿a-

den sposób siê wyzbyæ, gdy¿ tylko ona uzasadnia racjê bytu istniej¹cego aparatu

w³adzy”.

Wielu autorów wyró¿nia nastêpuj¹ce typy legitymizacji tej w³adzy:

– celowoœciowa;

– heteronomiczno-teologiczna;

– racjonalno-legalna;

– tradycyjna;

– charyzmatyczna;

– mechanizmy stabilizacji��.

Typów tych nie nale¿y œciœle uto¿samiaæ z typami opisanymi przez Maxa Webe-

ra. Powy¿sze krótkie wymienienie cech uprawomocniaj¹cych w³adzê socjalistyczn¹

stanowi przeciwstawienie dla procesu legitymizacji w krajach demokratycznych.

Koncepcja D. Eastona��

W politologii amerykañskiej zaznaczy³y siê ujêcia legitymizacji akcentuj¹ce

empiryczne elementy systemu politycznego i przejawy ¿ycia politycznego. Jed-

nym z tych ujêæ jest koncepcja D. Eastona akcentuj¹ca uznanie systemu politycz-

nego nie tylko z punktu widzenia normatywnego, p³yn¹cego z norm

konstytucyjnych, ale tak¿e zwracanie uwagi na dzia³anie odpowiadaj¹ce wzglê-

dom racjonalnoœci, celowoœci i spo³ecznie uznanej koniecznoœci. W zwi¹zku z tym

rozszerza on tradycyjne pojêcie legitymizacji widz¹c j¹ w trzech wymiarach.

W punkcie wyjœciowym autor ten konstatuje oczywisty fakt, ¿e w ka¿dym

spo³eczeñstwie wystêpuje niedostatek rzeczy, traktowanych jako wartoœci, co

nieuchronnie prowadzi do dyskusji i kontrowersji wokó³ ich podzia³u. Œrodki

i mechanizmy legitymizacji tkwi¹ce w systemie politycznym maja zapewniæ po-

parcie spo³eczne dla jego struktury i funkcjonowania.

D. Easton wyró¿nia trzy typy legitymizacji:

1. Legitymizacja ideologiczna – opiera siê przede wszystkim na akceptacji g³ów-

nych zasad, wed³ug których w³adza jest zorganizowana w systemie politycz-

nym i rozprzestrzeniona. Na ten typ legitymizacji sk³adaj¹ siê równoczeœnie

elementy:

a) okreœlania celów i podstawowych zasad systemu czyli swego rodzaju

wartoœci systemu;

b) wyró¿nienie tych idea³ów, celów i zasad, które pomagaj¹ w interpretacji

przesz³oœci, tworz¹ podstawy do ocen teraŸniejszoœci, wyznaczaj¹ wizjê

przysz³oœci.

��

,>�1 5 � �>�1��

�� .��GF� ?�� I� �� 7� ;�� . �� .�� + �� ?+�� 5� D�� "� ��

2. Legitymizacja strukturalna – opiera siê na przekonaniu o prawowitym, legal-

nym i praworz¹dnym charakterze re¿imu politycznego. W zakres tego rozu-

mienia wchodzi równie¿ akceptacja spo³eczna dla panuj¹cego porz¹dku

prawnego, a wiêc i legitymowanej w jego zakresie pozycji instytucji. Normy

prawne nie maj¹ absolutnej zdolnoœci do legitymowania instytucji, mog¹ siê

zmieniaæ i legitymowaæ inne instytucje.

3. Legitymizacja personalna – podstawow¹ rolê spe³niaj¹ zachowania autoryte-

tów, ich sposób dzia³ania politycznego, a tak¿e osobowoœæ. Easton twierdzi,

¿e gdy legitymizacja personalna jest silna, to autorytety korzystaj¹c z tej „re-

zerwy poparcia” mog¹ naruszaæ nawet normy re¿imu, a tak¿e ustalony tryb

rozpatrywania ¿¹dañ przez system. Ten typ legitymizacji jest szerszy ni¿ pra-

womocnoœæ charyzmatyczna u Webera, gdy¿ zak³ada tak¿e oddzia³ywania

manipulacyjne fabrykuj¹ce „fa³szyw¹” charyzm¹. Legitymizacja personalna

pomaga w stabilizowaniu zmian, jakim podlega system.

W stabilnych systemach wystêpuje zjawisko przechodnioœci legitymizacji.

Oznacza to, ¿e p³aszczyzna ideologiczna wzmacnia legitymizacjê strukturaln¹

i personaln¹, a personalna wp³ywa na prawomocnoœæ strukturaln¹ i ideologiczn¹,

legitymizacja strukturalna natomiast na dwie pozosta³e.

Wymienione wymiary legitymizacji w³adzy, zdaniem D. Eastona, mog¹ sta-

nowiæ Ÿród³o poparcia dla systemu politycznego. Spójnoœæ legitymizacyjna na

wszystkich poziomach zwiêksza rozmiar poparcia niezbêdnego dla systemu.

Zalet¹ tej propozycji Eastona�� jest wskazanie na dynamiczny aspekt procesu

uzyskiwania legitymizacji. Podlega ona ci¹g³ej weryfikacji i to we wszystkich

trzech opisanych p³aszczyznach jednoczeœnie. S³aboœci¹ tej koncepcji s¹ nato-

miast m. in. nieostro zakreœlone granice systemu politycznego, nieuwzglêdnienie

zró¿nicowania spo³ecznego, a wiêc ruchów spo³ecznych i politycznych w ogóle

nie uznaj¹cych jego norm, wartoœci i sankcji.

Koncepcja G. Almonda i G. Powella��

W³adza polityczna, wedle tych autorów, jest legitymizowana, jeœli obywatele

przestrzegaj¹ praw ustalonych i wprowadzonych w ¿ycie przez w³adzê nie z oba-

wy przed kar¹ za niepos³uszeñstwo, ale dlatego, ¿e wierz¹, i¿ w³adzy taki pos³uch

siê nale¿y. Jeœli wiêkszoœæ obywateli wierzy w prawomocnoœæ w³adzy, prawa

mog¹ byæ egzekwowane stosunkowo ³atwo i sprawnie, a dla ich egzekwowania

trzeba u¿yæ mniej zasobów. Odwo³uj¹ siê oni do:

I. Legitymizacji normatywnej – podmiot w³adzy zasadza siê na uznaniu, ¿e

dana grupa rz¹dz¹ca dosz³a do w³adzy i sprawuje w³adzê zgodnie z zasadami

i normami przyjêtymi w konstytucji pañstwa i innych aktach prawnych. Legi-

tymizacja tego rodzaju dotyczy dwóch dzia³añ:

��

��

�� .��GF� ?�� ,-1��>� �� 0� ��--� ?�� ! �� %&' /��3� ��5 �� ' 7�� 89C>6 �F�1� %&'�� '9� ,�� +� 2��>�?� �� ""�

1) dojœcia do w³adzy,

2) sposobu sprawowania w³adzy.

Ten punkt widzenia jest wyraŸnie ograniczony sprowadza siê do forma-

listycznego potraktowania kwestii legitymizacji.

II. Legitymizacji spo³ecznej podmiotu w³adzy, która polega na przeœwiadczeniu,

¿e dana grupa rz¹dz¹ca lub sposób sprawowania w³adzy uchodz¹ w opinii

spo³ecznej za uprawnione, nale¿yte, godne akceptacji. Legitymizacja tego ro-

dzaju dotyczy uznania dwóch dzia³añ:

1) grupy rz¹dz¹cej,

2) sposobu sprawowania w³adzy.

Ten punkt widzenia jest znacznie szerszy i obejmuje, poza aprobat¹ dojœcia

do w³adzy grupy rz¹dz¹cej i sam¹ grupê rz¹dz¹c¹, tak¿e sposób sprawowania

w³adzy przez tê grupê.

Problem ten podnoszony przez prawie wszystkich badaczy tego zjawiska ma

istotne znaczenie w kontekœcie legitymizacji w³adzy wy³onionej w konstytucyjny

sposób wyborczy, ale przy niskiej aktywnoœci spo³eczeñstwa.

Koncepcja G. Ferrero��

Giulielmo Ferrero wyró¿nia nastêpuj¹ce typy legitymizacji:

1) bazuj¹ca na wyborze,

2) demokratyczna,

3) stanowi¹ca rezultat spuœcizny,

4) arystokratyczno-monarchistyczna.

Koncepcja C.J. Friedricha��

Autor wyró¿nia cztery typy legitymizacji:

1) religijn¹,

2) prawn¹,

3) tradycyjn¹,

4) proceduraln¹.

Koncepcja D. Beethama��

Wed³ug D. Beethama pojêcie legitymizacji w³adzy zawiera trzy odrêbne

jakoœciowo ró¿ne elementy:

1) „W³adza jest legitymizowana przede wszystkim wtedy, gdy nabywa siê j¹

i sprawuje zgodnie z przyjêtymi regu³ami”. Regu³y te stanowi system prawny

��

,>�1 5 � �>�1��

� <�� #� �>� +A�*�� 4�3��' .� �� 0�� + �� 5� D�� .�� #��+ �+� ��)�� *��>�� "�

�� 7� 0��A�1�?�� ' %&'�� G� �3��+� �� .�+��3�+�� )

�� "� ��

i zwyczaje. W³adza jest nielegalna, gdy zostaje nabyta z pogwa³ceniem regu³

lub jest sprawowana w sprzecznoœci z nimi.

2) „W³adza jest legitymizowana, o ile regu³y w³adzy znajd¹ oparcie o przekona-

nia stron zwi¹zanych stosunkami w³adczymi”. Chodzi o to, aby pomiêdzy

grupami posiadaj¹cymi w³adzê i grupami podporz¹dkowanymi wystêpo-

wa³o minimum przekonañ zarówno wewnêtrznych grup, jak i pomiêdzy

nimi.

3) „Trzeci wymiar legitymizacji zak³ada czynne przyzwolenie ze strony pod-

porz¹dkowanego na zale¿noœci w³adcze – przyzwolenie wyra¿aj¹ce siê

w konkretnych zachowaniach”. Wyrazem zachowañ s¹: udzia³ w wyborach

powszechnych, formowanie publicznych deklaracji poparcia itp. Ten sposób

legitymizacji w³adzy jest charakterystyczny dla wspó³czesnych demokracji.

Koncepcja Karola W. Deutscha��

Karol W. Deutsch proponuje wyodrêbniæ legitymizacjê poprzez:

1) tradycjê,

2) reprezentacjê,

3) procedurê,

4) skutki dzia³añ.

Jedn¹ z funkcji legitymizacji jest „produkcja i dystrybucja symboli”. Opero-

wanie symbolami to kolejna technika legitymizacji.

Techniki legitymizacyjne Wojciecha Lamentowicza��

Sformu³owa³ on kilka typów technik legitymizacyjnych (charakterystycznych

dla systemu komunistycznego):

1) uprawomocnienie przez racjê stanu rewolucyjnego,

2) przez doktrynê,

3) przez formu³ê historyczn¹,

4) przez morale cz³onków partii,

5) przez formu³y socjologiczne,

6) legitymizacjê dialektyczn¹,

7) legitymizacjê geopolityczn¹,

8) legitymizacje funkcjonaln¹.

��

��

�� 7��+A�� 4�3�� $�� 0�� 6�� 0�� ,�-�� 7�--�� 8� J-- �� *��>�� !��

�� *�1�� +�� ?�� B��C �� )��

Koncepcja G. Burdeau��

G. Burdeau sugeruje wyró¿nienie takich typów legitymizacji jak: „prawomoc-

noœæ formalna”, odpowiadaj¹ca proponowanej przez Piotra Winczorka legitymi-

zacji normatywnej��, oraz „prawomocnoœæ materialn¹” w zasadzie pokrywaj¹c¹

siê z opisan¹ przez tego drugiego legitymizacj¹ spo³eczno-ideow¹.

Koncepcja S. Gebethnera��

Warszawski politolog i konstytucjonalista proponuje podzieliæ legitymizacje na:

1) narodow¹,

2) efektywnoœciow¹,

3) rewolucyjn¹.

Koncepcja Nikolasa Luhmana��

Autor ten zakwestionowa³ dotychczasowe typy legitymizacji jako nieadekwa-

tne do skomplikowanej rzeczywistoœci spo³ecznej. W swojej koncepcji samolegi-

tymizacji pañstwa widzi on jedynie procedury, jako skuteczny sposób

legitymizacji. „Procedury s¹ ogólnie mówi¹c, poœrednim mechanizmem, który

pozwala wy³oniæ sens i stabilnoœæ”��. W przeciwieñstwie do Webera, Luhmann

uwa¿a, ¿e procedury mog¹, ale nie musz¹ mieæ podstawy prawnej. Istnienie od-

powiednich procedur uniezale¿nia konkretne decyzje polityczne od ka¿dorazo-

wego procesu ich uzasadniania i konfrontowania z pod³o¿em moralnym, gr¹ si³

i interesów.

Koncepcja W. Weso³owskiego i B. Macha��

Autorzy zwracaj¹ uwagê na funkcjonowanie legitymizacji pragmatycznej –

która podobnie jak legitymizacja efektywnoœciowa czy funkcjonalna jest zbli¿ona

w pewnym sensie do analizowanej przez przedstawicieli amerykañskich nauk

politycznych legitymizacji technokratycznej. Dokonywana jest ona przez:

1. manipulacjê opini¹ publiczn¹,

2. dostarczanie materialnych rekompensat��.

��

,>�1 5 � �>�1��

�� 0��>�� 0�� -!�� "�� "�� +�� ?�� .� ��A��?�� ! �� ! ��!�� %&' ,� $�+A��>�?��,��

�� 5� ��-1�� B<�--�K� � <�11�� C ��H�� F�� 0� 9�+A� �� +!�� !��&� �� ' B��-�� 3�F�+��C ��

�� <� 9��--�� 0�� + ?��!��' �� ?�� *��>�� @L=��> 5�

D�� !�� "�

Legitymizacja przez kooptacjê to kolejny sposób na osi¹gniêcie legitymacji

w koncepcji behawioralnej lub traktuj¹cej j¹ jako przekonanie.

Powy¿sze koncepcje s¹ tylko zarysem najwa¿niejszych nurtów w polskiej

i œwiatowej politologii i socjologii. Czêœæ z tych koncepcji siê uzupe³nia, czêœæ po-

krywa a czêœæ zupe³nie wyklucza. Dany system musi znaleŸæ w³asn¹ drogê,

w³asny typ legitymizacji i go realizowaæ, bo dopiero wtedy bêdziemy mogli o nim

powiedzieæ, ¿e jest skuteczny. Opisane przeze mnie pr¹dy teoretyczne zwi¹zane

z problemem legitymizacji nie wyczerpuj¹ oczywiœcie ca³ego bogactwa tematycz-

nego. Jego przytoczenie w tym miejscu nie jest mo¿liwe ze wzglêdu na zakres ar-

tyku³u. Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e te teoretyczne podstawy znajduj¹ odzwierciedlenie

w praktycznym zastosowaniu we wspó³czesnym œwiecie polityki. Oczywistym

jest, ¿e niektóre z tych koncepcji pozostan¹ tylko rozwi¹zaniami teoretycznymi.

Wybory jako wspó³czesna forma legitymizacji w³adzy

WyraŸnym fluktuacjom ulega akceptacja w³adzy wœród tych, którzy s¹

w³adzy podporz¹dkowani. Zmiany te mog¹ przebiegaæ niezale¿nie od dynamiki

legitymizacji. Wiadomo, ¿e akceptacj¹ spo³eczn¹ ciesz¹ siê niekiedy zarówno uzur-

patorzy, jak i ci, którzy w³adzy nadu¿ywaj¹��. Przejœcie od akceptacji do opozycji

wobec w³adzy legitymizowanej i odwrotnie – od opozycji akceptacji, mo¿e doko-

nywaæ siê w zale¿noœci od pojedynczych, konkretnych efektów prowadzonej po-

lityki. Nastroje spo³eczne bywaj¹ bardzo zmienne (co w tym kontekœcie sprawia,

¿e w polskim spo³eczeñstwie spada akceptacja do dokonywania aktu legitymiza-

cji w³adzy? Czemu frekwencja wyborcza ulega ci¹g³emu spadkowi (np. w 1997 –

46,1%, w 2001 – 44,3%)?�� Na te pytania spróbujê odpowiedzieæ w tej czêœci moje-

go artyku³u.

Uczestnictwo obywateli jest jedn¹ z najwa¿niejszych cech demokracji i jedno-

czeœnie jedn¹ z najistotniejszych wartoœci��. Wskazuje ju¿ na to grecki Ÿród³os³ów

terminu, odnosz¹cy siê do bytu (lud – demos), uczestnicz¹cego w panowaniu,

w³adzy (kratia). Jak pisze Robert Dahl��: „Demokracja w jej klasycznym rozumie-

niu oznacza³a bezpoœredni udzia³ obywateli; demokracja albo jest partycypacyjna

albo jej w ogóle nie ma”.

We wspó³czesnym modelu demokracji podstawowym rodzajem uczestnic-

twa jest w³aœnie udzia³ w wyborach. Jest on wa¿ny dla teorii demokracji z kilku

powodów dziêki powi¹zaniu z kwesti¹ obywatelskiej wolnoœci, równoœci czy te¿

szczególnie interesuj¹cym nas problemem legitymizacji w³adzy. I tym w³aœnie

��

��

�� .��13�� I� �� "�� <==D� �� $�� &�� $� 9�� 2��>�?� ��

�� .�+��:G-� � 3��+4� ��1 +�� $�,� 7�A-� 7�� G ��"6,� * 43A��1��-!�� 5 $��E� 1��3� $�� ,1�� +�� - � +�- $�8 �� 8�-� ��!6 �� .�� 0��

�� $� 7�A-� $��

w¹tkiem: problemu niskiego uczestnictwa w akcie wyborczym, a co za tym idzie

poziomem legitymizowanej w³adzy wybranej w takich wyborach zajmê siê w tej

czêœci.

Problem partycypacji wyborczej w badaniach ogólnokrajowych

Partycypacja cz³onków organizacji lub obywateli spo³eczeñstwa w sprawach

politycznych nie jest ani koniecznym, ani wystarczaj¹cym warunkiem oddalone-

go wp³ywu na politykê danej organizacji czy rz¹du��. W badaniach nad uczest-

nictwem wyborczym, które s¹ jedynie czêœci¹ refleksji nad zachowaniami

wyborczymi, zwyk³o siê wyró¿niaæ trzy grupy cech ró¿nicuj¹cych aktywnych

i biernych wyborców. Pierwsza to posiadane przez jednostkê zasoby, druga – to

sk³onnoœci b¹dŸ dyspozycje do bycia mobilizowanym przez zbiorowych aktorów

¿ycia politycznego, trzecia zaœ – to motywacje instrumentalne zwi¹zane z postrze-

ganym wp³ywem jednostkowego zachowania wyborczego na wynik g³osowa-

nia��. Dla aktywnoœci/biernoœci wyborczej w danym systemie istotne s¹ równie¿

rozwi¹zania instytucjonalne, przyjête w nim i praktykowane, w tym rozwi¹zania

prawne.

Jedn¹ z takich instytucji jest przymus g³osowania��, zarówno wprowadzony

w krajach europejskich (Belgia, Grecja, Holandia), w Ameryce Po³udniowej

(Argentyna, Brazylia, Chile, Ekwador, Kostaryka, Meksyk, Urugwaj, Wenezuela),

a tak¿e w Australii i Turcji. Przez przymus ten, jak dowodz¹ empiryczne analizy,

uczestnictwo wyborcze jest znacznie wy¿sze ni¿ w krajach gdzie uczestnictwo

w wyborach jest prawem, a nie obowi¹zkiem.

Wspó³czeœnie stosuje siê te¿ inne rozwi¹zania aby zwiêkszyæ iloœæ osób ucze-

stnicz¹cych w wyborach. Do najbardziej znanych instytucji w tej grupie zalicza

siê g³osowanie w dni wolne od pracy, mo¿liwoœæ g³osowania przez pe³nomocni-

ka, mo¿liwoœæ oddania g³osu przed wyborami��. Bior¹c pod uwagê cechy syste-

mu wyborczego sprzyjaj¹ce uczestnictwu w wyborach mo¿emy wspomnieæ tak¿e

o proporcjonalnoœci, mo¿liwoœci wyra¿enia podczas wyborów preferencji co do

kandydata, polaryzacje ideologiczne systemu partyjnego, segmentacjê religijn¹

lub etniczn¹ spo³eczeñstwa w danym systemie politycznym. Przedstawione

powy¿ej czynniki maj¹ ogromny wp³yw na frekwencjê wyborcz¹. Poziom uczest-

nictwa wyborczego jest wypadkow¹ dzia³ania wszystkich tych czynników.

Pewien wp³yw ma te¿ pogoda, pora roku w dniu wyborów.

Analiza danych statystycznych dotycz¹cych frekwencji pozwala na stwier-

dzenie, ¿e poziom uczestnictwa w wyborach do Sejmu – ni¿szy ni¿ w wyborach

prezydenckich i wy¿szy ni¿ w referendach – bez w¹tpienia oznacza, ¿e s³aba jest

��

,>�1 5 � �>�1��

�� .�9� * 3�� !�� "� �� 9�5� #��- �� %&' /�� $�� 2�� 4�� ,��3�� *� 7�+� $� �� 5 �1 � �� 5�� 2��>�?� �A��> @��

�� *� *� 7�+� $� 5 �1 � /�� 9� 5� #�� -��

sk³onnoœæ obywateli do brania udzia³u w procedurach, które stwarza im ustrój

demokratyczny��. Przyczyny tego zjawiska s¹ zapewne z³o¿one i niejednorodne.

Na jedn¹ z nich wypada jeszcze zwróciæ uwagê. Wszystkie – liczne i rozdrobnione

– partie polityczne, organizacje spo³eczne oraz NSZZ „Solidarnoœæ”, tworz¹ce

w wyborach 1997 r. AWS by³y do tej pory w stanie zmobilizowaæ do udzia³u w wy-

borach nie wiêcej ni¿ od 14,6% (w 1993r.) do 16,5% (w 1991 r.) ogó³u uprawnio-

nych do g³osowania. Œwiadczy to o wyj¹tkowej s³aboœci naszych partii

politycznych, które wci¹¿ nie potrafi¹ nale¿ycie wype³niaæ podstawowych

funkcji, jakimi s¹ funkcja stabilizacji politycznej oraz funkcja partycypacji poli-

tycznej��.

Charakterystyczna dla uczestnictwa wyborczego: wyborczej absencji w Polsce

jest ich wzglêdna stabilnoœæ. Osoby g³osuj¹ce bior¹ udzia³ we wszystkich mo¿li-

wych g³osowaniach, podczas gdy ci, którzy nie g³osuj¹, nie robi¹ tego ani w wybo-

rach parlamentarnych, ani prezydenckich, czy samorz¹dowych, ani w referendach.

Niewiele jest osób uczestnicz¹cych selektywnie – niewielu obywateli uczestniczy

tylko w jednym rodzaju wyborów, ignoruj¹c innego rodzaju elekcje. Nieco jed-

nak takich osób jest – w innym wypadku nie by³oby ¿adnych ró¿nic we frekwen-

cji miêdzy wyborami parlamentarnymi i prezydenckimi��. Deklaracje wyborców

co do udzia³u w wyborach, a przynajmniej znacznej ich czêœci, nie s¹ do koñca

„prawdziwe” – deklarowana prze respondentów partycypacja jest du¿o wy¿sza,

ni¿ to mia³o miejsce w rzeczywistoœci (przypomnijmy: w wyborach parlamentar-

nych 1993 – 52,08%, 1997 – 47,93%, 2001 – 46,29%). Dzieje siê tak, poniewa¿ oœwiad-

czenia dotycz¹ce przesz³ych zachowañ wyborczych s¹ „dostosowywane” do

obecnej postawy respondenta – aktywnego obywatela – wyborcy b¹dŸ rezyg-

nuj¹cego z uczestnictwa kontestatora��. Owo „dostosowywanie” wynika praw-

dopodobnie z immanentnych w³aœciwoœci ludzkiego umys³u, który szczególnie

w nie³atwej, a czêsto stresuj¹cej dla respondenta sytuacji wywiadu, sk³onny jest

dopasowywaæ deklaracje o przesz³ych zachowaniach wyborczych do obecnej

postawy, prezentowanej przez badanego – wobec ankietera respondent chce

uchodziæ za osobê o koherentnym, ustalonym wzorze zachowania i postêpowa-

nia w œwiecie polityki��. Jak bardzo du¿e znaczenie ma sposób przeprowadzenia

sonda¿u wyborczego, czy po wyborczego pokaza³y ostatnie sonda¿e w wyborach

prezydenckich w 2010 r., gdzie poszczególne wyniki wykonane w tym samym

czasie ró¿ni³y siê nawet o kilkanaœcie procent.

Wa¿nym pytaniem te¿ jest: czym ró¿ni¹ siê ci, którzy bior¹ udzia³ w wybo-

rach, od tych, którzy nie g³osuj¹? Badacze zachowañ wyborczych��, próbuj¹c od-

powiedzieæ na to pytanie, najczêœciej wskazuj¹ na cechy struktury spo³ecznej – to

��

��

�� 899C� $� 9�� 2��>�?� �� !�� $� 9�� 2��>�?� �3� + �� "�� ""�

one, z regu³y doœæ wyraŸnie, odró¿niaj¹ g³osuj¹cych od tych, którzy w wyborach

udzia³u nie bior¹.

Seymour Martin Lipset�� wyró¿nia nastêpuj¹ce cechy spo³eczne bêd¹ce sko-

relowane z nisk¹ frekwencj¹ wyborcz¹. S¹ to:

1) niskie dochody,

2) niskie wykszta³cenie,

3) grupy zawodowe: robotnicy niewykwalifikowani, s³u¿ba domowa, osoby

m³ode (poni¿ej 35 lat), ch³opi uprawiaj¹cy ziemiê na w³asne potrzeby,

4) nowo przybyli do spo³ecznoœci,

5) osoby wolne,

6) jednostki izolowane,

7) kobiety,

8) Murzyni.

Cechy te podane wprawdzie na przyk³adzie spo³eczeñstwa amerykañskiego,

w pewnej czêœci mo¿na wyró¿niæ te¿ w Polsce. Z punktu widzenia teorii demo-

kracji i legitymizacji zwi¹zki partycypacji ze struktur¹ spo³eczn¹ s¹ niezwykle

istotne, przede wszystkim w systemach o niewysokim wyborczym uczestnictwie.

Ró¿nice w partycypacji wyborczej pokrywaj¹ siê z nierównoœciami spo³ecznymi.

Nierówne uczestnictwo wyborcze powoduje, zaœ ró¿nice w reprezentacji poli-

tycznej – interesy grup „aktywnych wyborczo” s¹ lepiej, pe³niej reprezentowane

ni¿ interesy grup „wyborczo biernych”. W tym kontekœcie pojawia siê w³aœnie

problem legitymizacji w³adzy. Ile osób musi zag³osowaæ, aby w³adza mia³a prawo

wykonywaæ przymus. Czy 40% spo³eczeñstwa uczestnicz¹cego w wyborach

mo¿e podj¹æ decyzjê, kto bêdzie rz¹dzi³ ca³oœci¹. Zgodnie z prawnicz¹ sentencj¹,

¿e „chc¹cemu nie dzieje siê krzywda” nale¿a³oby powiedzieæ, ¿e przecie¿ ci co nie

poszli do urn, dokonali œwiadomego wyboru. Chcieli nie g³osowaæ i nie g³osowali,

dlatego teraz wydawa³oby siê, ¿e maj¹ obowi¹zek respektowania poleceñ

w³adzy, nawet jeœli w³adzê tê wybra³a mniejszoœæ.

Zdaniem Arenda Lijpharta�� w wiêkszoœci wspó³czesnych ustrojów demo-

kratycznych, nierówne uczestnictwo polityczne (przede wszystkim wyborcze),

krzywdz¹ce upoœledzone warstwy spo³eczne, prowadzi do nierównej reprezen-

tacji i, powodowanego prze ni¹, nierównego wp³ywu tych warstw na ¿ycie poli-

tyczne spo³eczeñstw. Zgodnie z regu³¹ (tzw. „prawem dyspersji” Tingsena��) im

wy¿sza partycypacja, tym mniejsze szanse na zaistnienie nierównego jej rozk³adu

w wyró¿nianych strukturalnie grupach spo³ecznych. Proces opisany przez Arenda

Lijpharta mo¿e prowadziæ do kryzysu legitymizacji w³adzy, a nawet stanowiæ za-

gro¿enie dla trwa³oœci systemu.

W Polsce najmocniej zwi¹zane z aktywnoœci¹ / biernoœci¹ wyborcz¹ s¹ takie

zmienne jak: wykszta³cenie i czêstotliwoœæ praktyk religijnych, nieco s³abiej zaœ

��

,>�1 5 � �>�1��

�� .�9� * 3�� !�� "� �� ,� * 43A��1��-!�� :�� 7��3�� !�� *��>�� !�

wiek i dochód. Du¿o mniej istotna natomiast, jeœli chodzi o wp³yw na uczestnic-

two wyborcze, okazuje siê p³eæ.

Pisz¹c o stabilnoœci partycypacji wyborczej w Polsce nale¿y uwzglêdniæ, ¿e

skoro ci sami obywatele g³osuj¹ / nie g³osuj¹ w kolejnych wyborach, to zwi¹zki

miêdzy uczestnictwem i spo³ecznym uwarstwieniem powinny byæ wzglêdnie

sta³e. Id¹c za przyk³adem Rados³awa Markowskiego�� strukturalne korelaty

aktywnoœci / biernoœci wyborczej mo¿na podzieliæ na dwie grupy:

a) zwi¹zane ze statusem „przypisanym” (wiek, miejsce zamieszkania, „zasiedze-

nie” w miejscu zamieszkania, czêstotliwoœæ praktyk religijnych, p³eæ);

b) zwi¹zane ze statusem „osi¹gniêtym” (wykszta³cenie, dochód gospodarstwa

domowego na g³owê mieszkañca, cz³onkostwo w PZPR i NSZZ „Solidar-

noœæ”, cz³onkostwo w zwi¹zku zawodowym, aktywnoœæ zawodowa oraz zaj-

mowanie przez respondenta kierowniczego stanowiska).

Najœciœlej na partycypacjê wp³ywaj¹ wiek i wykszta³cenie, nieco s³abiej – uczest-

nictwo w praktykach religijnych��. Ich wyraŸny liniowy wp³yw na aktywnoœæ

wyborcz¹ (im wy¿sze wykszta³cenie, wiek i czêstotliwoœæ praktyk religijnych, tym

wy¿sza partycypacja) potwierdza prawid³owoœci zaobserwowane w badaniach

empirycznych. Istotny statystycznie, pozytywny, lecz s³abszy jest wp³yw przy-

nale¿noœci do PZPR (lub PZPR – ZSL – SD), przynale¿noœci do NSZZ „Solidar-

noœæ” (w latach 1980–1981) i do zwi¹zku zawodowego (obecnie), oraz, co ciekawe,

p³ci (bycie mê¿czyzn¹ „sprzyja” aktywnoœci)��.

Wzglêdna stabilnoœæ strukturalnego rozmieszczenia partycypacji wyborczej

zdaje siê œwiadczyæ o silnie utrwalonych zwi¹zkach ³¹cz¹cych ten rodzaj aktyw-

noœci politycznej z cechami uwarstwienia spo³ecznego.

Odwo³uj¹c siê jeszcze do S. M. Lipsete’a�� nale¿y zwróciæ uwagê na wyró¿-

nione przez niego czynniki spo³eczne wp³ywaj¹ce na frekwencjê wyborcz¹. Znaj-

duj¹ one równie¿ na gruncie polskim potwierdzenie w empirycznych badaniach

statystycznych. Czynniki te s¹ nastêpuj¹ce:

1. Znaczenie polityki pañstwowej dla danej osoby:

a) rz¹d jako prawodawca;

b) nara¿enie na naciski ekonomiczne wymagaj¹ce dzia³añ rz¹du;

c) nara¿enie narz¹dowe ograniczenia ekonomiczne;

d) moralne lub religijne wartoœci , na które wp³ywa polityka rz¹dowa;

e) dostêpnoœæ ró¿nych opcji politycznych;

f) ogólne sytuacje kryzysowe.

2. Dostêp do informacji:

a) bezpoœrednia widocznoœæ efektów polityki rz¹dowej;

b) wykszta³cenie zawodowe i doœwiadczenie przyczyniaj¹ce siê do ogólne-

go rozumienia;

��

��

�� "!�� . 9� * 3�� !�

c) kontakty i komunikowanie siê;

d) iloœæ wolnego czasu.

3. Naciski grupowe na g³osowanie:

a) upoœledzenie i alienacja;

b) zakres kontaktów spo³ecznych;

d) normy grupowe przeciwstawiaj¹ce siê g³osowaniu.

4. Krzy¿uj¹ce siê naciski:

a) konflikt interesów;

b) sprzeczne informacje;

c) sprzeczne naciski grupowe��.

W danej grupie wy¿szy jest poziom g³osowania, jeœli: 1) polityka rz¹du ma

du¿y wp³yw na jej interesy; 2) ma ona dostêp do informacji na temat zwi¹zku de-

cyzji politycznych z jej interesami; 3) jest poddana presji spo³ecznej, aby g³oso-

waæ; 4) nie jest nak³aniana do g³osowania na inne partie��. Spe³nienie tych

czynników prawdopodobnie sprawi³oby, ¿e frekwencja wyborcza by wzros³a.

W Polsce jednak osi¹gniêcie poziomu znacznego zadowolenia spo³ecznego i zain-

teresowanie sfer¹ polityki wydaje siê nadal bardzo niskie. Jednak, gdyby siê po-

wiod³o moglibyœmy mówiæ o legitymizacji w³adzy nie tylko w sensie prawnym,

ale równie¿ spo³ecznym.

Wszystkie demokratyczne wybory parlamentarne w Polsce po 1989 roku

odby³y siê w podobnych warunkach instytucjonalnych. Mimo, ¿e przeprowadzo-

no je wed³ug innych ordynacji wyborczych (oprócz roku 1993 i 1997) to by³y ordy-

nacje w znacznym stopniu podobne we wszystkich trzech aktach prawnych,

wed³ug których przeprowadzono parlamentarne elekcje��, przewidziano iden-

tyczne warunki oddawania g³osu. By³y one implikowane polskim porz¹dkiem kon-

stytucyjnym, który stanowi, i¿ wybory parlamentarne powinny byæ powszechne,

równe, bezpoœrednie i proporcjonalne oraz powinny siê odbywaæ w g³osowaniu

tajnym. Szczególne znaczenie dla procedury oddawania g³osu, która jest tak istot-

na dla wysokoœci frekwencji wyborczej, a co za tym idzie spo³ecznej legitymizacji

w³adzy, ma wymóg równoœci wyborów – w zwi¹zku z tym wszystkie ordynacje

przewidywa³y, ¿e g³osowaæ mo¿na tylko osobiœcie i ¿e ka¿demu g³osuj¹cemu

przys³uguje jeden i tylko jeden g³os��. Jednoczeœnie, ponownie w zwi¹zku z wy-

mogiem równoœci wyborów, ¿adna z ordynacji nie dopuszcza³a mo¿liwoœci

g³osowania przez pe³nomocnika. Pe³en wy³om zosta³ w tej kwestii dokonany w o-

statnich nowelizacjach ordynacji wyborczych, gdzie w pewnych przypadkach

dopuszczono g³osowanie przez pe³nomocnika. Ponadto wszystkie trzy ordynacje

zak³ada³y, ¿e wybory maj¹ siê odbywaæ w dniu wolnym od pracy. Jednoczeœnie

��

,>�1 5 � �>�1��

�� @�>��+4� ��+�� >� .�41� $� 27��M� � >�� - 3+� �� 5� "� 3�� "?6 @�>��+4� ��+��

>� .�41� $� 27��M� � >�� +��+� �� 5� �" 3�� "?6 @�>��+4� ��+�� >� .�41� $� .��$� 27��M� � >�� 1�4� �� 5� �� 3�� ?�

�� .�9� * 3��

¿adna z ordynacji nie dopuszcza³a g³osowania pocztowego i g³osowania przed

wyborami (voto anticipado, advence voting). ¯adna z nich nie wprowadza³a te¿ obo-

wi¹zku lub przymusu g³osowania, ¿adna nie przewidywa³a kar lub represji za

wyborcz¹ biernoœæ czy choæby odnotowanie wyborczej absencji. Jak ju¿ pisa³em

zastanawiaj¹ce jest jak wp³ynê³oby na poziom legitymizacji w³adzy wprowadze-

nie przymusu g³osowania. Czy tak wybrana w³adza równie¿ mog³aby byæ

spo³ecznie legitymizowana, czy tylko mog³aby mieæ wiêksz¹ legitymacjê prawn¹?

Spo³eczeñstwo przymuszone do wyborów na pewno mog³oby odczuæ dyskom-

fort i decydowaæ wbrew racjonalnym pobudkom wyborczym. Proces ten móg³by

pozbawiæ tych, którzy przymus wprowadzili, dla zyskania wiêkszej legitymacji,

do wrêcz utraty w³adzy przez g³osowanie przeciw w³adzy.

Wprowadzone uregulowania prawne nie mia³y jednoznacznie negatywnego,

b¹dŸ pozytywnego wp³ywu na wyborcz¹ frekwencjê. Ustawodawca, okreœlaj¹c

warunki g³osowania, tak istotne dla partycypacji, doœæ „selektywnie” wprowadzi³

„profrekwencyjne” przepisy�� w ordynacjach. Z jednej strony, chêtnie przyjmo-

wano rozwi¹zanie wyraŸnie sprzyjaj¹ce partycypacji (g³osowanie w dni wolne od

pracy, proporcjonalnoœæ elekcji, mo¿liwoœæ wyra¿enia preferencji co do kandydata),

z drugiej zaœ czêsto sprzeciwiono siê implementacji innych instytucji, wyraŸnie

podnosz¹cych uczestnictwo (g³osowanie pocztowe przez pe³nomocnika, g³oso-

wanie przed wyborami). W³adza stosuj¹c te drugie instytucje z pewnoœci¹

mog³aby siê „pochwaliæ” wiêksz¹ legitymacj¹ do rz¹dzenia, z drugiej strony roz-

wi¹zania organizacji takich wyborów by³oby trudne logistycznie.

Znaczenie ma równie¿ czynnik rzetelnoœci spisów wyborców. Zwraca³ na to

uwagê ju¿ Jacek Raciborski��, tak przedstawiaj¹c problem: „Rozwi¹zania ordyna-

cji polskich nale¿y oceniæ jako te, które staraj¹ siê u³atwiæ obywatelom udzia³

w g³osowaniu i w tym sensie pozytywnie wp³ywaj¹ na frekwencjê. Jednoczeœnie

sprzyjaj¹ podwójnemu umieszczaniu niektórych obywateli w spisach wyborców

i w ten sposób zawy¿aj¹ wskaŸnik absencji. Najistotniejszy tego rodzaju czynnik,

to stopieñ nierzetelnoœci spisu wyborców, powodowany jest urzêdniczymi uchy-

bieniami oraz powolnymi procedurami rejestrowania ruchu ludnoœci, bardzo

czêsto s¹ przypadki pozostawania w spisach wyborczych osób zmar³ych, oraz

osób, które zmieni³y miejsce pobytu. Nie sposób oszacowaæ skali deformacji

wskaŸnika absencji powodowanej przez wymienione okolicznoœci. Istniej¹ jedy-

nie wycinkowe obserwacje ukazuj¹ce, ¿e mo¿e ona siêgaæ nawet kilku procent”.

Ju¿ sam fakt takich niejasnoœci zniechêca do g³osowania i obni¿a spo³eczn¹ legity-

macjê w³adzy.

Czynnikami, które na pewno maj¹ jakiœ wp³yw na poziom partycypacji wybo-

rczej, s¹ pewne charakterystyki systemu partyjnego i politycznego – stopieñ ich

konsolidacji, jakoœæ i forma partyjnego wspó³zawodnictwa, jego wzory i tym po-

��

��

�� +�� $� 9�� 2��>�?� �3� + �� $�+ �� .�� 5 �� !��!�� %&' �� A �� A ��

,� �� )�� $�+ �� 2��>�?� ��

dobne W Polsce s¹ to prawdopodobnie czynniki obni¿aj¹ce wyborcze uczestnic-

two – zgodnie z empirycznymi ustaleniami œwiatowej politologii amorficznoœæ

¿ycia politycznego w zdecydowany sposób zniechêca obywateli do brania w nim

udzia³u��.

Natura polskiego systemu partyjnego, który konsoliduje siê powoli i jest ma³o

przejrzysty, sprzyja najprawdopodobniej absencji wyborczej. W systemie tym pa-

nuje stan permanentnej zmiany – co chwila powstaj¹ nowe partie, te które istniej¹

³¹cz¹ siê w koalicje, to rozpadaj¹, ka¿de wybory przynosz¹, nowe nazwy ugrupo-

wañ, nowe wyborcze porozumienia, koalicje i maria¿e. Dobr¹ ilustracj¹ tego

„instytucjonalnego nieporz¹dku” s¹ wybory parlamentarne, w którym mandaty

zdoby³o szeœæ ugrupowañ, spoœród których jedynie dwa mia³y reprezentacjê par-

lamentarn¹ w poprzedniej kadencji. Sytuacja ta nie sprzyja procesowi legitymiza-

cji w³adzy i odwraca spo³eczeñstwo od „brudnej” polityki. W takiej sytuacji te¿ nie

powstaj¹ partyjne afiliacje i identyfikacje, które mog³yby s³u¿yæ mobilizowaniu

elektoratów w czasie kampanii wyborczych, a przez to ograniczaæ wyborcz¹ ab-

sencjê. Co wiêcej, w takim nieuporz¹dkowanym systemie trudno o klarown¹ po-

laryzacjê ideologiczn¹, wyraŸnie sprzyjaj¹c¹ wyborczemu uczestnictwu –

permanentna zmiana uniemo¿liwia wykszta³cenie siê czytelnych podzia³ów

wskutek czego wyborcy nie zawsze s¹ w stanie rozró¿niæ rywalizuj¹ce strony

spo³ecznego i politycznego konfliktu��. Problem wieloœci partii zarysowuje siê ju¿

na horyzoncie nastêpnych wyborów. Tworzenie nowych ugrupowañ, dzielenie

tym razem lewicy na pewno nie bêdzie sprzyjaæ partycypacji wyborczej. Wszelkie

sonda¿e wskazuj¹ ju¿ dziœ niski udzia³ w akcie wyborczym (w granicach 41%).

Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e legitymacja dostarczona przez taka mniejszoœæ mo¿e powo-

dowaæ coraz wiêksze negatywne nastroje spo³eczne.

Jedn¹ z najciekawszych cech uczestnictwa wyborczego w Polsce jest jego re-

gionalne zró¿nicowanie. Uczestnictwo wyborcze, zró¿nicowane pod wzglêdem

regionalnym, by³o i jest wzglêdnie stabilne. Oznacza to, ¿e miêdzyregionalne ró¿-

nice s¹ wzglêdnie sta³e tzn. w ka¿dych wyborach te same regiony charakteryzuj¹

siê wy¿sz¹/ni¿sz¹ partycypacj¹.

Zakoñczenie

Legitymacja bardziej ni¿ jakakolwiek inna postawa poparcia, zapobiega dez-

integracji spo³eczeñstw i systemów politycznych��. Dlatego zarówno w³adze, jak

i spo³eczeñstwo korzystaj¹ z istnienia rzeczywistej, normatywnej legitymacji.

Najbardziej hojny strumieñ korzyœci materialnych, najwiêksza mobilizacja si³y,

najbardziej sprytna manipulacja uczuciami i emocjami nie zast¹pi¹ w pe³ni legity-

macji systemu politycznego.

��

,>�1 5 � �>�1��

�� .��GF� ?��

Sprawnoœæ systemu, dobrobyt ekonomiczny, nastroje spo³eczne czerpi¹ swe

Ÿród³o we w³adzy. W³adza zaœ, aby móc sprawnie i efektywnie wykonywaæ swe

obowi¹zki musi byæ do tego uprawomocniona. Proces i stopieñ legitymizacji

w³adzy wp³ywa na wszystkie obszary jej dzia³ania. Brak legitymacji prowadzi do

chaosu. Nawet najbardziej ludobójcze systemy XX wieku wysnuwa³y z ró¿nych

Ÿróde³ swe prawa do sprawowania w³adzy. Przywódcy tych pañstw wiedzieli, ¿e

aby uzyskaæ pe³en pos³uch musz¹ uzasadniæ sw¹ moc do jego wymuszania.

Patrz¹c na Polskê XXI wieku nale¿a³oby siê zastanowiæ czy rz¹dz¹cy specjal-

nie dostarczaj¹ tylu licznych afer, problemów prawnych, aby odwróciæ od siebie

spo³eczeñstwo? Moim zdaniem zmiana nastawienia w³adzy w celu uzyskania

równie¿ legitymacji spo³ecznej, nie tylko prawnej powinno byæ priorytetem nas

wszystkich.

W procesie sprawowania w³adzy pierwszym krokiem jest „legitymacja, czyli

stan systemu politycznego i (lub) jego elementów, przez spo³eczeñstwo lub

znacz¹ce grupy spo³eczne uznanych za prawomocne, w³aœciwe, s³uszne itp. – jest

jednym z warunków stabilnoœci ca³ego ³adu spo³ecznego”��.

Literatura: Almond G., Powell G.B., Legitymizacja systemu politycznego, Comparati-

ve Politics: System Proces and Policy, Boston 1978; t³um. [w:] W³adza i polityka,

M. Ankwicz (red.), Warszawa 1988; Arystoteles, Polityka, Warszawa 1964; Banfield

E.C., Political Influence. A Contribution to the Theoretical Understanding of PoliticalPressure in Vavious settings, Gleucoe 1961; Bauman Z., O pojêciu w³adzy, [w:] „Studia

Socjologiczne”, t. 13, 1962; Beetham D., Legitymizacja w³adzy, [w:] Szczupaczyñski J.,

W³adza i spo³eczeñstwo, Warszawa 1995; Biernat T., Antropologia polityki, Warszawa

1990; Burdeau G., Traite de science politique, t. 3, Paris 1950 ; Dahl R.A., Demokracjai jej krytycy, Kraków 1995; Dahl R.A., Modern Political Analysis, Engelwood Cliffs,

1984; Dahl R.A., Concept of power, „Behawioral Sciences”, nr 2, 1957; Deutsch K.W.,

Politics and Government. How People Decide Their Fate, Boston–Atlanta–Dallas–

Geneva–Illinois–London 1976; Duverger M., Methodes de la science politique, Paris

1958 ; Easton D., A Systems Analysis of Political Life, New York 1965; Franklin M.N.,

Electoral Participation, [w:] Comparing Democracies. Elections and Voting in Global Per-spective, red. Duc l. Le, Niemi R.G., Norris P., Thousand Oaks, 1996; Friedrich C.J.,

Man and His Government, An Empirical Theory of Politics, New York–San Francisco–

Toronto–London, 1963; Gebethner S., Legitymizacja systemu politycznego a koncepcja³adu porozumienia, [w:] Rychard A., Legitymizacja klasyczna teorie i polskie doœwiadcze-nia; Grzybowski K., Historia doktryn politycznych i prawnych, 1967; Held D., Models ofDemocracy, Stanford 1987; Lamentowicz W., Legitymizacja w³adzy politycznej w po-wojennej Polsce, „Krytyka” nr 13-14/1983; Lasswell H.D., Politics, Who Gets What,When, How, New Jork 1936; Lasswen H.D., Kaplan A., Power and Society, New

Haven 1950; Lawson K., The Human Polity, Boston–Princeton 1993; Legitymizacja

��

��

�� !�

klasyczna teorie i polskie doœwiadczenia, A. Rychard i A. Su³ek (red.), Warszawa 1988;

Lenski G., Power and Privilege, New York 1966; Lijphart A., Unequal Participation:Democracy’s Unresolved Dilemma, „American Political Review”, vol. 91, 1997; Lipset

S.M., Homo politicus. Spo³eczne postawy polityki, Warszawa 1995; Locke J., Dwa traktatyo rz¹dzie, Warszawa 1992; Luhman N., Samolegitymizacja pañstwa, „Colloquia Com-

munia” nr 41–42/1988/1989; Merton K., Social Theory and Social Structure, New York

1968; Mueller C., The Political Sociology of Language, Socialization and Legitymation,

London–Oxford–New York 1973; Orzechowski M., Polityka, w³adza, panowaniew teorii Maxa Webera, Warszawa 1984; Ossowski S., Pojêcie struktury spo³ecznej, [w:]

Dzie³a, t. 5, Warszawa 1968; Pacewicz P., Pomiêdzy myœl¹ a rzeczywistoœci¹. Rewolucjajako zjawisko psychologiczne, Warszawa 1983; Parson T., The Social System, New York

1951; Powson T., Szkice teorii socjologicznej, Warszawa 1972; Raciborski J., Absencja wy-borcza: obraz i uwarunkowania zjawiska, [w:] Naród–w³adza–sp³eczeñstwo, A. Jasiñska-

Kania, J. Raciborowski (red.), Warszawa 1996. Roskin M.C., Cord R.C., Medeiros

J.A., Jones W.S., Wprowadzenie do nauk politycznych, Poznañ 2001; Rychard A.,

W³adza i interesy w gospodarce polskiej u progu lat 80, Warszawa, 1987; Ryszka F., Pod-mioty dzia³añ politycznych, [w:] Nauka o polityce. Rozwa¿ania metodologiczne, Warszawa

1984; Sartori G., Teoria demokracji, Warszawa 1994; Shils E., Constitution of Society,

Chicago 1982; Simon H. A., Models of Men, New Jork 1957; Sokó³ W., Legitymizacjasystemów politycznych, Lublin 1997; System partyjny i zachowania wyborcze. Dekadapolskich doœwiadczeñ, R. Markowski (red.), Warszawa 2002; Szacka B., Wprowadzeniedo socjologii, Warszawa 2003, Szacki J., Historia myœli socjologicznej, t. 1, Warszawa

1983; Szczepañski J., Elementarne pojêcia socjologii, Warszawa 1972; Sztompka P.,

Socjologia Analiza spo³eczeñstwa, Kraków 2002; Therborn G., European Modernity andBegond. The Trajectories of European Societies 1945–2000, London–New Delhi 1995;

Tingsen H., Political Behavior. Studies in Election Statistics, London 1937; Turner

J.H., Socjologia. Koncepcje i ich zastosowanie, Poznañ 1998; Weber M., Gospodarkai spo³eczeñstwo, Warszawa 2002; Weber M., Typy w³adzy prawomocnej, [w:] Twórcynaukowych podstaw organizacji, J. Kurnal (red.), Warszawa 1972; Weber M., Trzy czy-ste typy prawomocnego panowania, [w:] Elementy teorii socjologicznych, W. Derczyñski,

A. Jasiñska-Kania, J. Szacki (red.), Warszawa 1975; Weber M., Politics as Vocation,

[w:] Langer T., Amerykañska wersja analizy systemowej w nauce o pañstwie, Warszawa

1977; Weso³owski W., Mach B., Systemowe funkcje ruchliwoœci spo³ecznej, „Kultura

i spo³eczeñstwo”, nr 4, 1983; Wiatr J.J., Socjologia stosunków politycznych, Warszawa

1980; Winczorek P., Legitymizacja w³adzy politycznej, „Pañstwo i Prawo” nr 11–12,

1985; Zieliñski E., Nauka o pañstwie i polityce, Warszawa 2001.

��

,>�1 5 � �>�1��

Power and its Legitimation in a Modern State(Summary)

��

�� ! �� " �� #��

�� # �� $� � �� % &�� # & � ��

�� % ��" � �� '" � �� &�� & � �

��% �� &��(�� % ��

�� # ��&�� #�� $� ��

��

'�� # �� " �� % �� % ��

�� $� �� % �� % �� # �� " �# ��

�� " �� (�� $� � �� " � �� "

�� ) �� !��* �� &�� $� � "� � ��

� �� (

�� #� +&"��#% �� #��

�� & �� # �� & �� # � ��( � �� & �� " % ��

� ��# &# � �� #�

��

��

A�� N��

Powrót filozofii polityki

Od filozofii ku nauce

Filozofia polityki narodzi³a siê z filozofii, jako ta jej czêœæ, która odnosi³a siê do

rzeczywistoœci politycznej. W taki sposób filozofiê polityki uprawiali klasycy filo-

zofii: Arystoteles oraz Platon. Wiedza o polityce by³a fragmentem wiedzy o rze-

czywistoœci, towarzyszy³a jej rekonstrukcja w³aœciwej w³adzy i dzia³ania

politycznej zbiorowoœci. Od wiedzy politycznej nieod³¹czny by³ porz¹dek nor-

matywny, wyobra¿enie dobrej w³adzy, dobrego cz³owieka i obywatela. Klasycz-

na filozofia polityki rozpoczyna³a siê w momencie, gdy fakty przesta³y byæ

zrozumia³e i kiedy zosta³y naruszone pierwotne tradycje, do których odwo³ywa³a

siê wspólnota, a jeszcze nie rozpoczê³a siê tradycja filozofii politycznej, w której

zosta³y zapoœredniczone wszelkie póŸniejsze rozwa¿ania. Klasycy patrzyli na po-

litykê ze œwie¿oœci¹ i otwartoœci¹. Widzieli rozpadaj¹c¹ siê polis i szukali racjonal-

nego sposobu jej rekonstrukcji. O problemach politycznych pisali jêzykiem

wykszta³conego obywatela; kierowali siê w swych poszukiwaniach od faktów

i towarzysz¹cych im rozmaitych opinii ku wiedzy politycznej.

Charakter klasycznej filozofii polityki najwyraŸniej zosta³ ukazany w PrawachPlatona�. Prawa by³y rozmow¹ o prawach i polityce pomiêdzy starym przybyszem

z Aten, starym Kreteñczykiem i starym Spartaninem. Element wieku i d³ugiego

trwania zosta³ przez Platona zanegowany. Kreteñczycy byli przekonani, ¿e ich

prawa, jako najstarsze, pochodz¹ od Zeusa, który pouczy³ kreteñskiego prawoda-

wcê, swego syna – Minosa. Ich boskie pochodzenie mia³o byæ gwarantem sta³oœci,

niezmiennoœci i trwa³oœci. Ateñczyk natomiast zadawa³ pytania o to, czy ten po-

chodz¹cy od Boga zbiór praw jest dobry? Krytykowa³ odniesienie do poezji, po-

przez któr¹ przekazywano prawo, krytykowa³ wyk³adniê prawa i powszechny

zwyczaj, szuka³ uzasadnienia. Kreteñczyk oskar¿a³ z kolei Ateñczyka o opilstwo,

a ten broni³ wina, przyjemnoœci zabronionej starym prawem, powino bowiem roz-

wi¹zywa³o jêzyki, dodawa³o odwagi i œmia³oœci. Trzeba by³o œmia³oœci i odwagi, aby

zakwestionowaæ stary porz¹dek i poszukiwaæ nowego ³adu politycznego. Jednak

nie sama nowoœæ by³a tu istotna, poszukiwano bowiem rozwi¹zañ s³usznych.

��

� ��

W ten sposób zosta³ okreœlony przez Platona konflikt pomiêdzy filozofi¹

a miastem. Ateñczyk argumentuj¹c, ¿e boskie prawa wcale nie maj¹ niezmiennego

i œwiêtego charakteru, zwraca³ uwagê na to, ¿e tradycja jest rzecz¹ ludzk¹. Wnio-

sek ten móg³, tak jak u sofistów, prowadziæ do relatywistycznych konsekwencji, i¿

ka¿de prawo jest wzglêdne i stanowi wyraz interesów ustanawiaj¹cej je grupy

osób. W przypadku filozofii, odniesieniem by³o jednak dobro. Ludzie mogli sta-

nowiæ zarówno dobre prawa, które by³y wyrazem wspólnego dobra wszystkich

obywateli, jak i z³e – te by³y emanacj¹ interesu konkretnych grup. Platon zwróci³

uwagê na ten problem. Punktem wyjœcia by³ znany od czasów Hezjoda i po-

wszechnie stosowany podzia³ ustrojów na monarchiê, arystokracjê i demokracjê.

Kim innym by³ prawodawca w ka¿dym ustroju, w demokracji – by³ nim lud,

w arystokracji – grupa mo¿nych, w monarchii – monarcha�. W porz¹dku norma-

tywnym najlepszym ustrojem by³a monarchia, czyli w³adza realizuj¹ca wspólne

dobro, sprawowana przez jedn¹ osobê; nieco gorszym arystokracja, czyli dobra

w³adza elity, po niej nastêpowa³a demokracja; jednoznacznie z³a by³a oligarchia,

czyli w³adza grupy mo¿nych, sprawowana w ich wy³¹cznym interesie; najgorsza

zaœ okaza³a siê w interpretacji Platona dyktatura, w której egoistyczna jednostka

rz¹dzi³a wszystkimi pozosta³ymi ludŸmi, nie traktuj¹c ich jako wspó³obywateli.

Demokracja znajdowa³a siê na pograniczu dobrych i z³ych ustrojów, najgorsza

wœród ustrojów w³aœciwych, pozosta³a jednak najlepszym z ustrojów niew³aœci-

wych. Panuj¹ca w niej wolnoœæ i równoœæ by³a bowiem ograniczeniem dla w³adzy

zarówno dobrej, jak i z³ej. Platon zatem dobrze rozumia³ tych, którzy wierzyli, ¿e

demokracja jest z³ym ustrojem, ale i tak lepszym od pozosta³ych niesprawiedli-

wych�. O jakoœci rz¹dów w filozofii klasycznej nie decydowa³a zatem liczba osób

sprawuj¹cych w³adzê, ale szerzej pojêty ustrój bêd¹cy nie tylko porz¹dkiem,

form¹, która nadawa³a spo³eczeñstwu jego charakter, ale okreœla³ tak¿e dzia³anie

w³adzy i realizowane przez ni¹ cele. Klasyczna filozofia polityki zawiera³a wiêc

wymiar normatywny, który jej towarzyszy³ i by³ jej Ÿród³em, z którego czerpa³a

nowo¿ytna nauka o polityce.

W filozofii nowo¿ytnej nast¹pi³o odwrócenie kierunku wyznaczonego przez

klasyków. Celem nowego spojrzenia na politykê sta³o siê bowiem zbudowanie

naukowego modelu wiedzy o polityce. Nowo¿ytna nauka o polityce zak³ada³a za-

stosowanie do polityki modelu naukowoœci, zbli¿onego do tego obecnego w na-

ukach przyrodniczych, a wiêc badanie ludzkich zachowañ w taki sam sposób,

w jaki bada siê prawa wystêpuj¹ce w naturze, z pominiêciem ludzkiej wolnoœci

oraz tego, ¿e ludzie wybieraj¹ realizowane przez siebie cele. Temu wielkiemu po-

miniêciu towarzyszy³o zrównanie ustrojów dobrych i z³ych, zrównanie w³adzy

realizuj¹cej w³asne grupowe interesy z w³adz¹ realizuj¹c¹ dobro wspólne.

��

��

� �� !""" �� #� $��%��&' �� (� �� )�*�� +�� , � ��

� -� .�� /0 "1 �� 2�13 �� $��4� ��5��%��& (�� +(�

Projekt zbudowania wolnej od wartoœciowañ nauki o polityce narodzi³ siê

wraz z pracami Tomasza Hobbesa, który po pierwsze – uczyni³ przedmiotem wie-

dzy w³adzê oderwana od sprawuj¹cych j¹ osób; po drugie – przyj¹³ koncepcje

wolnoœci oderwanej od woli. W³adzê potraktowa³ jako autonomiczn¹, wolnoœæ

zaczê³a oznaczaæ granicê swobodnego dzia³ania. Hobbes dokona³ roz³¹czenia ka-

tegorii w³adzy od osób, które s¹ tej w³adzy dzier¿ycielami. Porzuci³ przy tym roz-

ró¿nienie na monarchiê i tyraniê – wskaza³, ¿e nie ma ¿adnych ró¿nic pomiêdzy

dobrym a z³ym ustrojem, istotna bowiem by³a sama forma w³adzy. Efektem tego

zabiegu mia³a byæ rekonstrukcja pañstwa pojêtego jako obiektywny byt, pañstwa

oderwanego od ludu i od osoby w³adcy. Hobbes nadal bowiem uwa¿a³, ¿e zarów-

no lud sk³adaj¹cy siê z jednostek, jak i w³adca, pozostawali istotami wolnymi,

zdolnymi do realizacji zarówno dobra, jak i z³a. Uzna³, ¿e w³adza pochodzi od

ludu, uzna³ te¿, ¿e w³adca zosta³ ponad lud wyniesiony na mocy zawartej z ludem

umowy – jednak celem teorii polityki by³o przedstawienie kategorii pañstwa, poj-

mowanego jako instytucjonalny twór, którego moc jest autonomiczna i nie ogra-

nicza siê ani do ludu, w którego imieniu w³adza jest sprawowana, ani do

dzier¿¹cego j¹ w³adcy�. Samo pañstwo sta³o siê Ÿród³em mocy�.

Celem filozoficznego projektu Tomasza Hobbesa by³o wyeliminowanie kate-

gorii dobra i z³a, uzgodnienie wolnoœci z koniecznoœci¹ w taki sposób, aby pañ-

stwo mog³o staæ siê przedmiotem wiedzy podobnym do przedmiotów nauk

przyrodniczych. Aby to osi¹gn¹æ, Hobbes przyj¹³ nowatorsk¹ definicjê wolnoœci:

wolnoœæ zosta³a przez niego przedstawiona nie jako zdolnoœæ czynienia dobra

b¹dŸ z³a, ale jako brak przeszkody dla ruchu. Wolnoœæ zosta³a w ten sposób uzna-

na nie za w³asnoœæ woli i warunek dzia³ania, ale za zewnêtrzn¹ w³asnoœæ cia³a.

Wolnoœæ i koniecznoœæ zosta³y przez Hobbesa uzgodnione pod w³adz¹ suwerena.

Jednoczeœnie jednak mo¿na by³o z naukow¹ precyzj¹ geometry wyznaczyæ za-

kres fizycznej swobody pozostawionej jednostkom przez pañstwo. By³ on stosun-

kowo niewielki i ogranicza³ siê do obszarów nieobjêtych regulacj¹ przez

suwerena. Wolnoœæ poddanego tkwi³a wiêc jedynie w rzeczach, które suweren

pomin¹³ milczeniem. Prawdziwie wolne stawa³o siê pañstwo – nawet nie ka¿do-

razowy dzier¿yciel urzêdu, ale sama instytucja pañstwa, spajaj¹ca indywidua,

zapewniaj¹ca im jednoœæ reprezentacji, ogarniaj¹ca przypadkowoœæ indywidual-

nych dzia³añ w system zbiorowej organizacji, która sta³a siê przedmiotem praw-

dziwej wiedzy.

W roku 1640 Hobbes ukoñczy³ sw¹ pracê The Elements of Law: Natural and Poli-tic, w którym opowiada³ siê za niepodzieln¹ w³adz¹ silnego w³adcy. Zabra³ tym

samym g³os w sporze, którzy toczy³ siê wokó³ kwestii zwierzchnictwa króla nad

parlamentem. W 1642 roku Hobbes opublikowa³ po ³acinie rozszerzon¹ wersjê

Elements of Law... pt. De Cive. W 1651 roku dzie³o pojawi³o siê po angielsku

��

)��

� 6� 7�55�� 8� -��4�� 9+� �� +: � ��

� .� ;�� !� "�� 2�13#�� !��!�$ %� %��!�� <�=� >�� ?�� 5��@�� AB*�� :� �� (��

w przek³adzie najprawdopodobniej autorskim pt. Philosophical Rudiment Concer-ning Government and Society. Tam zosta³o u¿yte pojêcie pañstwa – state, któremu

odpowiada³y do dziœ u¿ywane terminy: état, stato, staat. Pañstwo oznacza³o naj-

wy¿sz¹ formê w³adzy�. Jednoczeœnie jednak z nauk Hobbesa czerpali inspiracjê

tak¿e wspó³czeœni libera³owie, w swym wielkim dziele postawi³ on bowiem klasy-

czny dla wszelkiego liberalizmu problem: kwestiê granicy pomiêdzy jednostkami

a pañstwem. Wprawdzie sam Hobbes opowiedzia³ siê po stronie wolnoœci pañ-

stwa, ograniczaj¹cego wolnoœæ poddanych, ale jednoczeœnie wskaza³ na przyro-

dzone prawa jednostek, które stanowi³y legitymacjê w³adzy: w³adza winna staæ

na stra¿y granicy wolnoœci pomiêdzy jednostkami i byæ gwarantem ich bezpie-

czeñstwa. Niezale¿nie od tego jednak, w jaki sposób zosta³a ujêta granica pomiê-

dzy ludem a w³adz¹ pañstwa, zniknê³a normatywna perspektywa realizowanych

przez w³adzê celów.

Równolegle do hobbesowskiego projektu zbudowania obiektywnej nauki

o pañstwie, rodzi³a siê pozytywistyczna koncepcja wiedzy, tak¿e wiedzy o polity-

ce. Pozytywizm pos³ugiwa³ siê metod¹ badañ empirycznych oraz indukcj¹. Wy-

wodzi³ siê z wczeœniejszych dociekañ Davida Hume’a, który podkreœla³, ¿e ka¿da

wiedza pochodzi z doœwiadczenia, a pojêcia ogólne s¹ jedynie nazwami zbiorów,

uogólnieniem doœwiadczenia. Zasada Hume’a g³osi³a, ¿e ¿adnego zdania zawie-

raj¹cego s³owo „powinien”, a wiêc ¿adnej normy, nie mo¿na wywieŸæ ze zdañ

opisuj¹cych rzeczywistoœæ�. Nie mo¿na by³o wywieŸæ „powinien” z „jest”, przy

czym obiektywny charakter mog³a mieæ jedynie wiedza o œwiecie, powinnoœæ i

przekonania dotycz¹ce wartoœciowañ zosta³y przez Hume’a zepchniête w sferê

subiektywnoœci. Pisz¹cy blisko 200 lat póŸniej George Edward Moore przedstawi³

koncepcjê b³êdu naturalistycznego w pierwszym rozdziale Zasad etyki�. Konkluzja

by³a nastêpuj¹ca: pojêæ o charakterze normatywnym, takich jak dobro, obo-

wi¹zek, powinnoœæ nie sposób zdefiniowaæ za pomoc¹ pojêæ, których u¿ywamy

do opisu rzeczywistoœci naturalnej. Przedmiot etyki nie móg³ zatem zostaæ spro-

wadzony do ¿adnej dziedziny nauk szczegó³owych, takich jak: fizyka, biologia,

psychologia czy socjologia, a nauka powinna zostaæ uwolniona od wartoœciowañ.

Pozytywiœci logiczni, jako kryterium rozró¿nienia pogl¹dów naukowych od nie-

naukowych przyjêli zasadê weryfikowalnoœci teorii. Upraszczaj¹c, jeœli jakaœ teo-

ria mia³a potwierdzenie w faktach, to uznawano j¹ za prawdziw¹, a jeœli nie – za

fa³szyw¹.

��

��

� $C ��D& �� +( �� 9� �� #�� 4� ��5�� 4�� 5�� 4 ��4�� 7�55�� 4�#�� 7�55� �� 4 ��E� �� F��@ ��2�� )��3 �� 5��E� ��@�� *��4��1 ;�� !� "�� 2�13 �� &�'��(�� #�� #!�� 6� ?�� G� H�� =�I� 7�� 8�45�� J��D�� 8�4#5�� K�� 2�13 #�� !��!�$ %� %��!�� =�<� >�� ?�� 5��@�� AB*�� :� �� ,

� C�7�4� �� (��!� ��5�� :,� �� 8� -��4��#�� )��4�� J4�� /�� E� ��9(�

� >�<� �� )�� 5�� , �� 8� -��4�� )��

Pozytywizmowi towarzyszy³y narodziny pozytywistycznej koncepcji polito-

logii. Celem pracy naukowej politologa mia³o byæ tworzenie hipotez, które podle-

ga³y weryfikacji poprzez doœwiadczenie. Teorie naukowe raz zweryfikowane

zosta³y uznane za prawdziwe. Przedmiotem naukowych badañ sta³a siê w³adza.

Celem pracy filozoficznej pozosta³a w tym ujêciu analiza pojêæ i usuwanie b³êdów

argumentacyjnych, oddzielanie zdañ opisuj¹cych od zdañ wartoœciuj¹cych, które

nale¿a³o usun¹æ z nauki. Pozytywistyczny projekt zbudowania naukowej wiedzy

o polityce napotka³ dwa typy trudnoœci: pierwsze wi¹za³y siê z atakiem na pozy-

tywistyczn¹ metodologiê nauki przeprowadzonym w obrêbie samej nauki, dru-

gie polega³y na dodatkowych problemach wynikaj¹cych ze swoistoœci

przedmiotu politologii, jakim by³y dzia³ania ludzkich zbiorowoœci.

Od nauki do filozofii

W drugiej po³owie XX wieku radosny marsz ku coraz wiêkszej „naukowoœci”

nauki o polityce zosta³ powstrzymany za spraw¹ metodologicznych sporów pro-

wadzonych w obrêbie nauki. Najpierw Willard Quine podwa¿y³ kryterium wery-

fikacji, co prowadzi³o w stronê racjonalizmu krytycznego, póŸniej wziêto pod

uwagê tak¿e instytucjonalne uwarunkowania rozwoju wiedzy, co znalaz³o wyraz

w pracach Tomasa Kuhna. Jednoczeœnie tak¿e nauka o polityce, której domi-

nuj¹cym pr¹dem by³ realizm, zaczê³a w coraz szerszym stopniu uwzglêdniaæ zna-

czenie ludzkich przekonañ filozoficznych, etycznych oraz religijnych, czego

znakomitym przyk³adem sta³y siê prace Samuela Huntingtona.

Willard Van Orman Quine w artykule Dwa dogamty empiryzmu� podwa¿y³

podstawowe za³o¿enia empiryzmu, na którym opiera³ siê wczesny pozytywizm.

Podwa¿y³ tym samym pozytywistyczny program rekonstrukcji nauki. Wyrazi³

stanowisko pragmatyczne – wszelka wiedza, jak¹ zdobywamy dziêki zmys³om

zosta³a zapoœredniczona przez pojêcia, których u¿yliœmy do jej analizy. Nie mo¿-

na zatem klasyfikowaæ ani opisywaæ doœwiadczeñ bez ich interpretacji. Znaczy³o

to, ¿e teoria i eksperyment pozosta³y zwi¹zane; teoria wp³ywa³a zarówno na

fakty, jak i sposób ich interpretacji. ¯adne indywidualne zdanie nieobserwacyjne

nie mog³o zostaæ osobno zweryfikowane, tym co podlega³o weryfikacji, by³y

teorie, ale tak¿e one nie mog³y byæ zweryfikowane ostatecznie.

Krytyczny racjonalizm sformu³owany przez Karla Poppera i przedstawiony

po raz pierwszy w Logice odkrycia naukowego�, zawiera³ jeszcze bardziej grun-

town¹ krytykê opartego na empiryzmie pozytywizmu Ko³a Wiedeñskiego.

��

)��

� �� !��A�4�� *�� 5�� 9� �� #�� F� +�� ,�� L7��D�� J��D�� 9,' �� 5�� ?� .��) �� - �� '�� #��

� �� +��!�� % ��,+� �� "�� (�� L��9�M� �� J� �� ::�

Wedle krytycznego racjonalizmu ka¿da teoria (T) implikowa³a jednostkowe zda-

rzenie obserwacyjne (o); dopiero gdy zdarzenie obserwacyjne „o” nie zasz³o,

mo¿na by³o uznaæ teoriê „T” za fa³szyw¹ (nieadekwatn¹). Kluczowe znaczenie dla

rozró¿nienia czy dana teoria by³a teori¹ naukow¹ czy nie, mia³o kryterium falsy-

fikowalnoœci. Naukowa by³a jedynie teoria, któr¹ mo¿na by³o sfalsyfikowaæ.

Kolejny z krytyków pozytywistycznej koncepcji nauk przyrodniczych,Tomas Kuhn w swej pracy Struktura Rewolucji naukowych�� stworzy³ pojecie para-

dygmatu naukowego. W jego ujêciu, na praktykê naukow¹ sk³ada³y siê nie tylko

prawa i teorie, ale tak¿e zastosowania i techniki. Uczeni, których badania by³y

oparte na wspólnym paradygmacie, podlegali w swej praktyce naukowej tym sa-

mym regu³om i standardom��. I tak na przyk³ad w fizyce od koñca XVII wieku nie

by³o ogólnie przyjêtego pogl¹du na istotê œwiat³a. Ka¿da z istniej¹cych szkó³

mia³a oparcie w jakiejœ metafizyce i wskazywa³a zjawiska, które dziêki w³asnej

teorii potrafi³a wyjaœniæ��. Ka¿dy kto pisa³ na temat optyki fizycznej, budowa³ sw¹

teoriê od podstaw. Dopiero Isaak Newton wprowadzi³ pierwszy niemal po-

wszechnie przyjêty paradygmat optyki fizycznej. Nauka nie by³a bowiem zda-

niem Kuhna opisem faktów, ale ich porz¹dkowaniem ze wzglêdu na okreœlon¹

teoriê. Aby teoria sta³a siê paradygmatem, musia³a zostaæ powszechnie uznana.

Paradygmaty uzyskiwa³y swój status dziêki temu, ¿e by³y skutecznym œrodkiem

rozwi¹zywania problemów uznanych przez grono praktyków danej dziedziny za

szczególnie istotne��. Paradygmat stawa³ siê podstaw¹ wiedzy podrêcznikowej.

Od czasu, kiedy przyjêto paradygmat, uczony móg³ rozpocz¹æ sw¹ pracê w punkcie,

w którym koñczy³a siê wiedza podrêcznikowa i prezentowa³ j¹ w przeznaczo-

nych dla specjalistów artyku³ach��. Ich celem by³y badania na gruncie ju¿ okreœlo-

nego paradygmatu. Hipotezy by³y weryfikowane i falsyfikowane w jego ramach,

paradygmat pozwala³ na formu³owanie przewidywañ i zwraca³ siê ku okreœlonej

grupie faktów, które uznawa³ za istotne. Anomalie, czyli fakty nieuzgadnialne

z paradygmatem��, przyczynia³y siê zaœ do formu³owania nowych teorii, które

pretendowa³y do roli konkurencyjnego paradygmatu danej dziedziny nauki.

Jednoczeœnie z postêpuj¹c¹ krytyk¹ pozytywistycznej rekonstrukcji nauk

przyrodniczych coraz g³êbszy kryzys poznawczy stawa³ siê udzia³em nauki o po-

lityce. Zgodnie z wymaganiami krytycznego racjonalizmu, zwolennicy naukowe-

go podejœcia do polityki spodziewali siê, ¿e rewolucja naukowa doprowadzi do

��

��

�� 6� ��@�� "�� !� �� 5�� (� �� 7� A��4 �� 4�� 4 .� )4��4�� K�

�� 6�.� ��@�� "�� !� �� 7� A��4 ��)��@��(�� ,,�

�� &�� ,9�� &�� 9(�� &�� +K�� )��4�� *�� E��@ �� 4�F�� 5�� 0 �� 4��

*�� 5��F�� *��*�� 4 ��4�� .�� 4��1 6� ��@��'��. �� 2�13�� "�� $ *�� /0123/004 � �� 3 �� '�� 5"�� !6� �� .� )4��4�� .�� (��,� �� (+�

jednolitego rozumienia politologii oraz wypracowania paradygmatu nauki o poli-

tyce. Tymczasem zamiast politologii, która odwo³ywa³aby siê do jednego para-

dygmatu, rozwinê³y siê studia polityczne pos³uguj¹ce siê wieloma modelami

poznania, przy czym praktycznie ka¿dy z nich zacz¹³ w coraz wiêkszym zakresie

uwzglêdniaæ znaczenie normatywnego odniesienia ludzkich dzia³añ��. Za domi-

nuj¹cy nurt politologii drugiej po³owy XX wieku mo¿na uznaæ realizm. Tak¿e rea-

liœci zaczêli w coraz wiêkszym stopniu uwzglêdniaæ znaczenie przekonañ o tym,

co s³uszne.

Odró¿niali oni rzeczywistoœæ oraz sposób, w jaki jej doœwiadczamy, czyni¹c

przedmiotem namys³u sam¹ rzeczywistoœæ oraz realn¹ w³adzê. Realist¹ by³ np.

Carl Schmitt – istota polityki przejawia³a siê jego zdaniem we w³adzy sprawowa-

nej przez pañstwo i uwzglêdniaj¹cej relacjê my-oni. Cech¹ charakterystyczn¹ po-

dejœcia do nauki opartego na realizmie by³o uznanie stanowisk filozoficznych za

rodzaj ideologii, czyli fa³szywej œwiadomoœci, któr¹ nale¿a³o zdekonstruowaæ po

to, by dotrzeæ do wiedzy. Za klasycznego przedstawiciela realizmu zosta³ uznany

Hans Morgenthau, autor pracy Polityka miêdzy narodami: walka o potêgê i pokój��.Zaprezentowa³ w niej pogl¹d, i¿ nie ma w³adzy ponad suwerennym pañstwem.

Jednak póŸniejsze prace realistów coraz szerzej uwzglêdnia³y znaczenie ideologii.

Joseph S. Nye przedstawi³ koncepcjê miêkkiej w³adzy. W swym artykule zaty-

tu³owanym Soft Power�� pojêcie miêkkiej w³adzy (soft power) okreœli³ jako zdolnoœæ

do pozyskiwania sojuszników i zdobywania wp³ywów dziêki atrakcyjnoœci w³as-

nej kultury, polityki czy idea³ów politycznych. Jeœli pañstwo potrafi³o uzasadniæ

sposób sprawowania w³adzy, natrafia³o na mniejszy opór w stosunku do w³as-

nych politycznych ¿¹dañ. Je¿eli jego kultura i ideologia by³y atrakcyjne, inni chêt-

niej je przejmowali. Ten typ w³adzy móg³ wspieraæ instytucje polityczne, co

ogranicza³o kosztowne u¿ycie w³adzy realnej (hard power). W szerszy sposób kon-

cepcja to zosta³a ukazana w ksi¹¿ce opublikowanej wspólnie z Robertem Koeha-

ne w 1993 roku, After the Cold War: International institutions and state strategies inEurope�.

Jeszcze bardziej rewolucyjny charakter mia³a praca Samuela Huntingtona,

który przywo³a³ pojêcie cywilizacji, aby ukazaæ elementarny konflikt pomiêdzy

kulturami politycznymi. W 1993 roku ukaza³ siê artyku³ Zderzenie cywilizacji��,w którym Huntington przedstawi³ swe g³ówne twierdzenia: w³adza jest struktu-

ryzowana przez cywilizacje, a cywilizacje uwzglêdniaj¹ zarówno realn¹ si³ê, jak

��

)��

�� ! ��!� ��C� ��@�>� .�� G� 6��J�� G��%�� E� (�� ,�9�

�� 7� ��@�� 7�� - �� 7�7 � �� 5�� +K �� =� ��@� C�*�� (��

�� G�.� �� "�� $H�� & �� K�� %�� !� #�� 8��- �� *�� /0903/00/� �� =�A� ��@�#

�� G�.� �� .� 7�**4�� 7��D�� J��D�� 8�45�� ,�� =�� 4 �� 5�� F�� !� #��! �� #�(�� !� ��

8�� .�4��N .�@�� O�� ' �� 1 )�� 7� G�� :�

i sposób interpretacji œwiata przez filozofiê oraz religiê. Do teorii Huntingtona

powszechnie zaczêto nawi¹zywaæ po atakach przeprowadzonych 11 wrzeœnia

2001 r. na symbol amerykañskiej ekspansji gospodarczej – bliŸniacze wie¿e World

Trade Center w Nowym Jorku oraz na symbol amerykañskiej dominacji militar-

nej – Pentagon. Okaza³o siê wówczas, ¿e jednym z najbardziej noœnych wyjaœnieñ

by³o odwo³uj¹ce siê do wrogoœci wywo³anej ró¿nic¹ kulturowo-cywilizacyjn¹.

Odnosz¹c siê do koncepcji ³adu miêdzynarodowego, który mia³ nast¹piæ po zako-

ñczeniu zimnej wojny, Samuel Huntington przyzna³, i¿ œwiat przesta³ siê dzieliæ

na dwa bieguny��: rolê ideologii liberalnej organizuj¹cej to¿samoœæ Zachodu oraz

rolê ideologii komunistycznej organizuj¹cej to¿samoœæ Wschodu, któr¹ zast¹pi³a

mieszanina kultury i religii. Huntington okreœli³ j¹ mianem cywilizacji. Nowy wy-

znaczony w ten sposób podzia³ kreœli³ nowe granice oddzielaj¹ce pó³noc, po³ud-

nie oraz wielkie zbiorowoœci o wspólnej historycznie ukszta³towanej to¿samoœci.

Odmiennoœæ, przyjmuj¹ca niekiedy formê wrogoœci powodowa³a, ¿e cywilizacje

jako najwiêksze jednostki kulturowe i najszersze p³aszczyzny kulturowej to¿sa-

moœci, wchodzi³y pomiêdzy sob¹ w konflikty. Konflikty te – jak dowodzi³ Hunting-

ton – okreœla³y nowy typ problemów miêdzynarodowych. Na p³aszczyŸnie lokal-

nej by³y to w przewa¿aj¹cej mierze konflikty wybuchaj¹ce na liniach granicznych

miêdzy s¹siaduj¹cymi pañstwami nale¿¹cymi do ró¿nych cywilizacji��. Hunting-

ton og³aszaj¹c tezê o zderzeniu cywilizacji, a tym samym wskazuj¹c na sta³¹ ¿y-

wotnoœæ kultury i porz¹dku normatywnego nierozerwalnie zwi¹zanego z religi¹,

wywo³a³ olbrzymi¹ dyskusjê, na sta³e wprowadzaj¹c odniesienie do kultury w ob-

rêb realistycznie uprawianych studiów nad polityk¹.

Powrót filozofii polityki

Podobny zwrot dokona³ siê w teorii gier oraz teorii jêzyka. W wychodz¹cej

z pozytywistycznych za³o¿eñ teorii racjonalnego wyboru – podstaw¹ polityki

by³a jednostka dokonuj¹ca racjonalnych wyborów. Teoriê racjonalnego wyboru

mo¿na by³o traktowaæ jako kontynuacjê i rozwiniêcie niektórych za³o¿eñ beha-

wioralizmu. G³ównym narzêdziem analitycznym by³a „teoria gier”. „Gry” by³y to

uproszczone modele sytuacji, w których rekonstruowano mo¿liwe dzia³ania ra-

cjonalnych aktorów. Ka¿da gra sk³ada³a siê z kilku elementów: zasad gry (rules ofthe game), graczy (players), wyborów (choices), preferencji (preferences). Zasady by³y

sta³e i niezmienne. „Graczami” by³y najczêœciej jednostki, ale tak¿e pañstwa, ko-

mitety wyborcze lub ró¿nego rodzaju organizacje. Wybory dokonywane przez

graczy uk³ada³y siê w sekwencje, oparte na przewidywaniach potencjalnych za-

chowañ innych graczy, co by³o mo¿liwe dziêki istnieniu preferencji. Si³ê predy-

kcyjn¹ mia³o zapewniæ za³o¿enie, ¿e ka¿da gra powinna posiadaæ co najmniej

jeden punkt równowagi (equilibrium), czyli po³o¿enie, w którym nie wystêpowa³y

��

��

�� .��7��)�� (�� ,9�� &�� ,��

bodŸce mog¹ce zachêciæ graczy do dokonania kolejnych wyborów. Naukowa

analiza zosta³a jednak uzupe³niona o uznanie, i¿ preferencje i ostateczne strategie

dokonywanych wyborów nie pozwalaj¹ siê okreœliæ racjonalnie i zale¿¹ od prze-

konañ danej jednostki na temat tego co s³uszne i w³aœciwe. Znany amerykañski

filozof polityki, John Rawls, pragn¹³ usun¹æ ów element subiektywny z teorii wy-

boru i zbudowaæ w pe³ni racjonalny model dokonywania wyboru w oparciu o na-

rzêdzia, jakie dawa³a tradycja umowy spo³ecznej. W artykule zatytu³owanym

Sprawiedliwoœæ jako bezstronnoœæ�� Rawls zastosowa³ teoriê racjonalnego wyboru do

sytuacji, w której by³yby wyeliminowane wszelkie czynniki pozaracjonalne.

Siêgn¹³ po koncepcje umowy spo³ecznej zawi¹zywanej za zas³on¹ niewiedzy.

Tylko decyzje podejmowane bez œwiadomoœci miejsca zajmowanego w spo³eczeñ-

stwie oraz zwi¹zanych z nim interesów mog³y byæ wedle Rawlsa prawdziwie ra-

cjonalne. Wedle argumentacji przedstawionej przez Rawlsa, w³adza powinna

staæ na stra¿y wolnoœci indywidualnej, uwzglêdniaj¹c sprawiedliw¹ redystrybu-

cjê ryzyka w zbiorowoœci politycznej. W efekcie powsta³a socjoliberalna koncep-

cja normatywna, przedstawiaj¹ca w³aœciwie urz¹dzone spo³eczeñstwo. W szerszy

sposób koncepcja ta zosta³a ukazana w Teorii sprawiedliwoœci, która okaza³a siê

tekstem manifestem nie tylko teoretycznym, ale te¿ politycznym i normatywnym.

Pod wp³ywem krytycznej recepcji Teorii sprawiedliwoœci, Rawls zmodyfikowa³

póŸniej swe stanowisko, uznaj¹c, ¿e racjonalnoœæ wyborów jest uwik³ana nieusu-

walnie w okreœlone wyobra¿enia o dobrym ¿yciu, jego celu oraz celu polityki.

Koncepcja racjonalnoœci, która obejmowa³a obecnoœæ wielu rozleg³ych doktryn,

uwzglêdniaj¹cych ró¿ne cele dzia³añ, zosta³a przez Rawlsa przedstawiona w arty-

kule na temat politycznej koncepcji liberalizmu (Justice as Fairness: Political notMetaphysical)��. W szerszy sposób, koncepcja to zosta³a ukazana w ksi¹¿ce Libera-lizm polityczny��, w której Rawls zaprezentowa³ teoriê deliberatywnej demokracji,

która sta³a siê modelem rozumnej wspó³pracy pomiêdzy osobami wyznaj¹cymi

odmienne rozleg³e doktryny. Wedle tej koncepcji w³adza powinna realizowaæ

cele, które zosta³y wspólnie uznane przez przedstawicieli ró¿nych rozumnych

rozleg³ych doktryn.

Tak¿e wielu filozofów jêzyka, wbrew pozytywistycznym za³o¿eniom, doko-

na³o wprost zwrotu ku kulturze i kulturowym uwarunkowaniom jêzyka. Polityka

w tym ujêciu nie ogranicza³a siê do koniecznych zwi¹zków przyczynowo-skutko-

wych, które mog³y zostaæ opisane na wzór praw funkcjonuj¹cych w przyrodzie.

By³a bowiem tak¿e relacj¹ dyskursywn¹, w której opisywano cele zbiorowych

dzia³añ. Na jêzyk sk³ada³y siê dyskursy. Zosta³y one okreœlone jako podsystemy

��

)��

�� G� =�� :�� +�� @��@�� =D�� D�� IP!""� ��9K� � �� E5 �� 5�� :� ��F� �� *��G� �� )� =�4�� +�

�� :�� +��- �� ;��!�� @��@� �� 5�� )**�� D�� +� �� , L�� K9 ��M�� E5 �� F�� L��,� �� KM�

�� G� =�� 5�� , �� )� =�4�� K�

jêzykowe, zawieraj¹ce nie tylko pojêcia ogólne, ale tak¿e pojêcia wartoœciuj¹ce

i regu³y uzasadniania. W skrajnym przypadku poststrukturalizmu, podmiot

indywidualny roztapia³ siê w zastanych dyskursach. Filozofii pozosta³a rola

archeologii wiedzy. Przyk³adem takiej archeologii by³y prace Michaela Foucault,

który krytykowa³ wizjê prawa i zwi¹zków przyczynowo-skutkowych, wskazuj¹c

na bezpodmiotowe si³y oraz ich sploty, przepadki i niejednoznacznoœæ��. Warun-

kiem teoretyzowania, które towarzyszy³o tak rozumianej teorii jêzyka i zwi¹zanej

z ni¹ filozofiii, by³o za³o¿enie, i¿ praktyki i narzêdzia jêzykowe ukszta³towa³y siê

historycznie i przypadkowo, a swoiste formy ¿ycia zosta³y odziedziczone lub

przyjête bez ¿adnych naukowych uzasadnieñ��. W przypadku równie skrajnego

postmodernizmu, podmiot konstruowa³ i narzuca³ indywidualny jêzyk zbioro-

woœci. Jego przedstawiciel, Richard Rorty, ukaza³ jednostkê jako romantycznego

twórcê metafor, które jednostka narzuca³a zbiorowoœci. Metafory nie odsy³a³y

przy tym do niczego poza s³owami��. Jednak wiêkszoœæ badaczy jêzyka zak³ada³a

zarówno wp³yw kultury na jednostkê, jak i piêtno, które na otoczeniu odciska³o

indywidualne dzia³anie. Podejœcie to zosta³o okreœlone mianem interpretacjoniz-

mu. Wedle interpretacjonistów, jednostka wkraczaj¹c w œwiat kultury politycz-

nej, na któr¹ sk³ada³y siê jêzyk i okreœlone praktyki, czêœciowo je przejmowa³a,

czêœciowo zaœ modyfikowa³a. Metod¹ przyjmowan¹ przez intertpetacjonistów

by³a analiza dyskursu: historyczna – uwzglêdniaj¹ca Ÿród³a lub przedmiotowa,

w której rekonstruowano sam dyskurs: g³ówne za³o¿enia, wnioskowania oraz

typy argumentacji. Interpretacjonizm traktowa³ politykê jako rywalizacjê w sferze

narracji, ukazuj¹c roszczenia do naukowoœci jako tymczasowe i sporne. Kluczowe

dla interpretacjonizmu by³o odejœcie od pozytywistycznego modelu uprawiania

nauki o polityce: rozumienie ludzkiej dzia³alnoœci powinno byæ zasadniczo od-

mienne od poznania œwiata fizycznego. Tak¿e analiza polityczna ze swej istoty

zosta³a ukazana jako przedmiot sporów ze wzglêdu na zawarte w niej treœci nor-

matywne�. Wyros³e na gruncie interpretacjonizmu wspó³czesne stanowiska nor-

matywne mia³y charakter metadyskursywny, okreœla³y w³aœciwy kszta³t

przestrzeni publicznej, w której toczy³ siê dyskursywny spór: multikulturalizm

g³osi³, ¿e nale¿y d¹¿yæ do zrównowa¿enia relacji pomiêdzy zbiorowoœciami i dys-

��

��

�� H��<��!�� =�� >�� #��';�� $ "�� *�� &��(�� ;��!�� +�� 8�� J��D�� O�� K�� 9+�

�� G� >�� - �� 2�13 G� >�� )��@�� (�� +�� =�� @�� 4�/�� @�� 4��*�� 4��*�� F ��

�� 4�4 � ��41��(�� 7 �� ?�� @� �� 7 �?��A� �� @�� 7�� ! �� !$;��A �� A � �� 7� ��$ ;�� ? =� =�� A �7� �� 2�13�� $ 8�� .� 8�� )� .�@�� "�� H��*�� .��)�� ,+�

� .�� 4� � ��@ �� 1 �� ! ��!� ��C� ��@� >� .�� G� 6�� J�� G��%�� E�(��

kursami, wzmacniaj¹c dyskursy s³absze��; komunitaryzm podkreœla³ znaczenie

spójnoœci kulturowej okreœlonej zbiorowoœci politycznej��.

Naznaczonemu zwrotem ku kulturze kryzysowi pozytywistycznej nauki

o polityce, od po³owy XX wieku towarzyszy³ powrót do modelu klasycznego filozo-

fii polityki. Doœwiadczenie II wojny œwiatowej oraz totalitaryzmów spowodowa³o

powrót do klasycznej filozofii polityki i rozwa¿añ o ustrojach sprawiedliwych

i zdegenerowanych. Hannah Arendt w Korzeniach totalitaryzmu wskazywa³a, ¿e

aby opisaæ dramat masowej zag³ady, trzeba siêgn¹æ po pojêcie z³a. Obok klasycz-

nych ju¿ dziœ form z³ych ustrojów, takich jak: tyrania, oligarchia czy wadliwa de-

mokracja, Arendt wyró¿ni³a ustrój totalitarny, któremu towarzyszy³y ideologia

i terror. Wedle Arendt, totalitaryzm zrodzi³ terror, który zacz¹³ ¿yæ w³asnym

¿yciem – zgodnie z regu³¹ narastania terroru, ideologia by³a wobec niego drugo-

rzêdna. �róde³ totalitaryzmu nale¿a³o szukaæ w antysemityzmie, ideologii impe-

rializmu, wreszcie w powstaniu spo³eczeñstw i ruchów masowych, które

pozbawi³y ludzi autentycznego zakorzenienia we wspólnocie politycznej i wspól-

nocie tradycji. Ukszta³towane w drugiej po³owie XIX wieku ideologie: faszyzmu

oraz komunizmu wyrastaj¹ce z pangermanizmu i panslawizmu – jak pisze Hannah

Arendt�� – da³y solidne programy podbojów oraz noœne has³a, wykorzystane

w strategii hitlerowskich Niemiec i Rosji Radzieckiej. Charakterystyczn¹ cech¹

obu totalitaryzmów by³ jêzyk odbieraj¹cy cz³owiekowi wolnoœæ, a ka¿de dzia³anie

w³adzy przedstawia³ jako koniecznoœæ, podobn¹ do koniecznoœci wystêpuj¹cych

w przyrodzie. Cech¹ totalitaryzmu by³o tak¿e przes³onienie z³a; okazywa³o siê

ono bowiem jedynie historyczn¹ koniecznoœci¹. Wed³ug Arendt, Ÿróde³ kryzysu,

który doprowadzi³ do narodzin totalitaryzmu, nale¿a³o szukaæ w pozytywistycz-

nym programie opisania ludzkiego dzia³ania w kategoriach praw sta³ych i nie-

zmiennych.

Arendt przywo³a³a klasyczny model uprawiania filozofii polityki, podkreœ-

laj¹c znaczenie wolnoœci politycznej i zbiorowo okreœlanych celów, które by³y ce-

lami wybranymi; nie by³y one wpisane w naturê œwiata, lecz wynika³y z wolnoœci,

czyli z mo¿liwoœci kszta³towania œwiata, cele takie mog³y i powinny podlegaæ oce-

nie: Wolnoœæ (lub jej przeciwieñstwo) uœwiadamiamy sobie pierwotnie podczas

obcowania z innymi, a nie z samym sob¹. Zanim sta³a siê ona przedmiotem myœli

lub jakoœci¹ woli, rozumiano j¹ jako status cz³owieka wolnego. Status ów spra-

��

)��

�� .�� 4��4� �� 4��;�� - <�(�� !� <�� &��'�� (�� AB*�� J��D�� (��:�

�� 5�� 4��4��4��4� �� )�� "�� 4�#�� 1 B�� !�� - !�� >�� CC �� )� 8@4�� 9 L�� ( � (�� , � (��( ��M'�� $"�� )� 8@4�� ' #�� AD :� ��AD� �� )� 8@4�� )"�� (��:' *�� )� 8@4�� (��

�� 7� )�� F�� F $��4 � 5��4 �� L��M ��4��#4�� 4�� F �� @�� 4�&�7� )�� B�� F�� A*�� ,� �� (�,�

wia³, ¿e cz³owiek móg³ siê swobodnie poruszaæ; móg³ opuszczaæ dom, wchodziæ

w œwiat i dziêki zdolnoœci mówienia i dzia³ania spotykaæ tam innych ludzi. tak¹ wol-

noœæ poprzedza³o oczywiœcie wyzwolenie: aby byæ wolnym, trzeba siê by³o wyswo-

bodziæ spod panowania koniecznoœci ¿yciowych. [...] Poza samym oswobodzeniem

(wolnoœæ) wymaga³a towarzystwa innych ludzi o tym samym statusie. Wymaga³a

tak¿e wspólnej przestrzeni publicznej, gdzie ludzie ci mogli siê spotkaæ��.Inny filozof XX-wieczny Leo Strauss, dla którego doœwiadczenie totalitaryz-

mu tak¿e pozosta³o Ÿród³owe, opisa³ totalitaryzm jako typ nowo¿ytnej tyranii.

Wedle niego nale¿a³o powróciæ do antycznej filozofii polityki, tylko ona bowiem

dawa³a narzêdzia analizy politycznej rzeczywistoœci. Podstawowym zaœ pojêciem

tej analizy, Strauss uczyni³ pojêcie cnoty. Oskar¿y³ przy tym Niccolo Machiavellego

i Hobbesa o obni¿enie standardów moralnych, które jego zdaniem doprowadzi³o

do nihilizmu, skutkuj¹cego nie tylko narodzinami totalitaryzmu, ale tak¿e kryzy-

sem liberalnej demokracji��. Strauss by³ przy tym jawnym i konsekwentnym prze-

ciwnikiem pozytywizmu w naukach spo³ecznych. Jego zdaniem niemo¿liwe by³o

badanie zjawisk spo³ecznych bez wydawania s¹dów wartoœciuj¹cych. Tylko s¹dy

wartoœciuj¹ce pozwala³y wskazywaæ ró¿nicê pomiêdzy wielkim mê¿em stanu

a szalonym uzurpatorem. Ponadto, s¹dy wartoœciuj¹ce zosta³y wpisane w ka¿dy

jêzyk, tak¿e jêzyk naukowy politologii; wtedy np. gdy mówiono o d¹¿eniach

demokratycznych i autorytarnych, milcz¹co zak³adano jednoczeœnie, ¿e te pierwsze

s¹ dobre i w³aœciwe, te drugie natomiast warte potêpienia. Jego zdaniem nale¿a³o

ujawniæ te milcz¹co przyjmowane za³o¿enia normatywne. Ponadto, ka¿de

dzia³anie polityczne mia³o na celu albo utrwalenie jakiegoœ stanu, albo jego zmia-

nê, nie mo¿na go wiêc by³o ani zrozumieæ, ani opisaæ bez przyjêcia wolnoœci jako

warunku podejmowania decyzji oraz oceny celów, które s¹ przez dzia³anie reali-

zowane. Dzia³anie w polityce zak³ada³o bowiem zmianê na lepsze, zak³ada³o za-

tem wymiar normatywny: Wszelkie dzia³ania polityczne maj¹ na celu albo zachowanieistniej¹cego stanu, albo zmianê. Gdy pragniemy zachowania istniej¹cego stanu, chcemy niedopuœciæ do zmiany na gorsze; pragn¹c zmian, chcemy nadejœcia czegoœ lepszego [...] leczmyœl o lepszym i gorszym zak³ada ideê dobra��.

Do podobnych wniosków prowadzi³y badania nad demokratyczn¹ legity-

macj¹: formaln¹ i spo³eczn¹�� oraz badania dotycz¹ce w³adzy��. W ten sposób,

��

��

�� 7� )��#� �� AD� 2�13;�7�� - �� A�� '�� >��% � �� )��@�� +� �� K��

�� I� .�� #�� D� 2�13 "� �� )��@�� K�� I� .�� #�� D� 2�13 "� �� )��@�� K� �� G�7�7�� !� #�� *��$ E�� !�<��#��!��>�(� �� *��DF� �� !�� *�� *�'

�� &�� 8�45�� J��D�� 8�45�� K�� /�� 4� ��:+ �� - % �� (�� .� I�� F ��4� �� #

F� �� 4�� I��4� ��4��1 �M ��#�� (M �� *�� 4� �� 4� ��4� � �� ,M �� 4�� 4�� 0 �� 5� �� #�� 4� ��4�� G �� E��4��F�� 5� � ��#�� E�� 4��4�F�� EF��0 �� /��

w³aœciwie niezale¿nie od obszaru prowadzonych studiów nad polityk¹, powraca³

normatywny wymiar w³aœciwy dla filozofii politycznej. Okaza³o siê, ¿e filozofia

polityki nie tylko stanowi³a Ÿród³o studiów politycznych, przy czym wyznaczona

przez klasyczn¹ filozofiê polityki perspektywa pozosta³a do dziœ najszersza.

Pozwala³a ona ukazaæ metody przyjmowane przez poszczególne kierunki studiów

politycznych na tle filozoficznego wymogu racjonalnoœci teoretycznej i prak tycz-

nej; wprowadza³a w obszar badañ hermeneutykê oraz normatywizm, pozwala³a

prowadziæ dyskusjê nie tylko na temat stanu polityki, ale tak¿e kierunku jej

zmian. Dziêki filozofii jêzyka zwrócono uwagê na przestrzeñ publiczn¹, która

okaza³a siê osadzona w okreœlonej kulturze i nasycona normatywnie. Wypraco-

wany na gruncie pozytywizmu model nauk politycznych ujawni³ w³asne ograni-

czania. Lekarstwem okaza³a siê filozofia zarówno w swym krytycznym, jak

i klasycznym wymiarze.

Literatura: After the Cold War: international institutions and state strategies in Europe,

1989–1991, red. R.O. Keohane, J.S. Nye, S. Hoffmann, Harvard University Press,

Cambridge, Mass., 1993; Arendt H., Co to jest wolnoœæ?, [w:] Miêdzy czasem minionyma przysz³ym: osiem æwiczeñ z myœli politycznej, prze³. M. Godyñ i W. Madej, Wyd.

Aletheia, Warszawa 1994; Arendt H., Korzenie totalitaryzmu, t. 1, Niezale¿na Oficyna

Wydawnicza, Warszawa 1993; Dziedzictwo cnoty. Studium z teorii moralnoœci, prze³

A. Chmielewski, PWN, Warszawa 1996; Czyja sprawiedliwoœæ? Jaka racjonalnoœæ?,

prze³. A. Chmielewski, WAIP, 2007; Etyka i polityka, prze³. A. Chmielewski i in.,

PWN, Warszawa 2009; Foucault M., Nietzsche, Genealogy, History, in Language,Counter-Memory, Practice. Selected Essays and Interviews by Michael Foucault, Cornell

University Press, New York 1980; Gray J., Postscriptum: Po liberalizmie, [w:] J. Gray,

Po liberalizmie, Aletheia, Warszawa 2001; Hobbes T., Lewiatan, czyli materia, formai w³adza pañstwa koœcielnego i œwieckiego, prze³. Cz. Znamierowski, PWN, Warszawa

1954; Hume D., Traktat o naturze ludzkiej, t. 2, O uczuciach, pierwsza publikacja 1739 r.,

prze³. Cz. Znamierowski, Polska Akademia Umiejêtnoœci, Kraków 1952; Hunting-

ton S.P., Zderzenie cywilizacji i nowy kszta³t ³adu œwiatowego, Wyd. Muza, Warszawa

2000, s. 35; Rawls J., Justice as Fairness, Philosophical Review, vol. LXVII, 1958; Justi-ce as Fairness: Political not Metaphysical, Philosophy and Public Affairs, vol. 14, No 3

(lato 1985 r.); Krótka historia etyki: historia filozofii moralnoœci od czasów Homera do XXwieku, prze³. A. Chmielewski, PWN, Warszawa 1995 (wyd. 2 w 2000 r., wyd. 3

w 2002 r.); Kuhn T., OdpowiedŸ moim krytykom, [w:] Droga po Strukturze. Eseje filozo-ficzne z lat 1970–1993 i wywiad – rzeka z autorem s³ynnej „Struktury rewolucji naukowych”,

prze³. S. Amsterdamski, Wydawnictwo Sic, Warszawa 2003; Kuhn T., Struktura re-wolucji naukowych, pierwsza publikacja 1962, przek³. H. Ostromêcka, t³um. przejrza³,

zredagowa³ i opatrzy³ pos³owiem S. Amsterdamski, PWN, Warszawa 1968; Kuhn

T.S., Struktura rewolucji naukowych, prze³. H. Ostromêcka, Wydawnictwo Aletheia,

Warszawa 2009; Kymlicka W., Multicultural Odysseys: Navigating the New Interna-tional Politics of Diversity, Oxford University Press, 2007; Moore G.E., Zasady etyki,

��

)��

pierwsza publikacja w 1903 r., prze³. Cz. Znamierowski, Wydawnictwo M. Arcta,

Warszawa 1919; Morgenthau H., Polityka miêdzy narodami: walka o potêgê i pokój,pierwsza publikacja 1948 r., prze³. R. W³och, Difin, Warszawa 2010; Nye J.S., SoftPower, „Foreign Policy” 1990, nr 80; Platon, Prawa, prze³. M. Maykowska, PWN,

Warszawa 1960; Platon, Pañstwo, t. 2, prze³. W. Witwicki, Wydawnictwo Alfa,

Warszawa 1994; Popper K., Logik der Forschung, Wiedeñ 1934; Rawls J., Liberalizmpolityczny, publikacja w 1993 r., prze³. A. Romaniuk, PWN, Warszawa 1998; Rorta

R., Przygodnoœæ jêzyka, [w:] Postmodernizm a filozofia. Wybór tekstów, red. S. Czerniak,

A. Szahaj, Instytut Filozofii i Socjologii PAN, Warszawa 1996; Stanosz B., Z punktuwidzenia logiki: eseje logiczno-filozoficzne, PWN, Warszawa 1969; Stawrowski Z.,

O republice i postawie republikañskiej, czêœæ I: Dziedzictwo Platona, [w:] Rzeczy wspólne,

„Pismo republikañskie” 2010, nr 1; Strauss L., Czym jest filozofia polityki?, [w:] Sokra-tejskie pytania, Aletheia, Warszawa, 1998; Quentin S., The State, [w:] ContemporaryPolitical Philosophy. An Anthology, red. E.R. Goodin, P. Pettit, Blackwell Publishers,

Oxford 1997; Quentin, The State, [w:] Political Innovation and Conceptual Change,

red. T. Ball, J. Farr, R.L. Hanson, Cambridge University Press, Cambridge 1989,

przedruk [w:] Conteporary Political Philosophy. An Anthology, red. R.E. Goodin,

P. Pettit, Blackwell Publishers, Oxford 1997; The Clash of Civilizations and the Remakingof World Order, Simon & Schuster, New York 1996; wydanie polskie: Zderzeniecywilizacji i nowy kszta³t ³adu œwiatowego, prze³. H. Jankowska, Wydawnictwo Muza,

Warszawa 1997; Teoria sprawiedliwoœci, prze³. M. Panufnik, J. Pasek, A. Romaniuk,

PWN, Warszawa 1994; Political Liberalism, (1993, wyd. polskie 1998); Teorie i metodyw naukach politycznych, red. D. March, G. Stoker, prze³. J. Tegnerowicz, Wydawnic-

two Uniwersytetu Jagielloñskiego, Kraków 2006; Weiler J.H.H., The Constitution ofEurope. ‘Do the New Clothes Have an Emperor?’, and other Essays on European Integra-tion, Cambridge University Press, Cambridge 1999.

Return Towards Political Philosophy(Summary)

��

� �� ! " �� #��$ �� %� � ��

�� ! #��$ ��

�� %�� & �� ! �� '�%%� ��

�� %�� ! '� �� %��

�� ! �� & ��

�� ! (��'�� %��

�� %�� %�� %�! ��

�� )��

�� ! *�� & ��

+��! ,�� -�� ! � %� ��+��

�� .��

�� !

��

��

G�� P��

Struktura, zadania i zasady reagowaniaorganów administracji rz¹dowej i samorz¹dowej na sytuacje

kryzysowe oraz mo¿liwoœæ wsparcia dzia³añ antykryzysowychprzez si³y zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej

Struktura organizacyjna organów administracji rz¹dowej i samorz¹dowej

Administracja rz¹dowa jest czêœci¹ administracji publicznej�, któr¹ tworz¹

centralne organy w³adzy pañstwowej i ich urzêdy, a tak¿e wiele instytucji ogólno-

krajowych i terenowych realizuj¹cych zadania publiczne na rzecz indywidual-

nych obywateli i podmiotów zbiorowych. Warto zaznaczyæ, ¿e struktura

administracji publicznej jest dwuszczeblowa, tzn. jest ustanowiona na szczeblu

centralnym i wojewódzkim (terenowym).

Administracja centralna to z³o¿ony uk³ad organizacyjno-funkcjonalny, na

który sk³adaj¹ siê organy, urzêdy, inne podmioty i instytucje powo³ane do realiza-

cji zadañ administracji publicznej w skali ca³ego pañstwa. W ramach organów

centralnych wyró¿nia siê dwa ich rodzaje, czyli organy naczelne i pozosta³e orga-

ny centralne, okreœlane czêsto jako „urzêdy centralne”. Organy centralne i naczel-

ne� wchodz¹ w sk³ad administracji rz¹dowej, której struktura jest doœæ z³o¿ona. Na

szczeblu centralnym wystêpuje rz¹dowa administracja centralna, która tworzy kil-

ka segmentów, czyli centrum rz¹dowe (tj. rz¹d i kancelaria premiera), ministerstwa,

urzêdy centralne, pañstwowe jednostki organizacyjne (tj. agencje, fundusze).

Jednym z najistotniejszych elementów bezpieczeñstwa pañstwa (a wiêc i admi-

nistracji publicznej) jest zdolnoœæ do skutecznego przeciwdzia³ania zagro¿eniom.

��

� �� !��" �" ��#� �� $�� %�� &�� '(((� " )*"

� +� ,�� -��!�� #� �� .�� /�� 0�� " & �� 1 �� 1�� " 2�� .�� " ," -��!�� &�" 3�.�� &�� '((4� " 5'156"

Zarz¹dzanie bezpieczeñstwem, bêd¹ce podstaw¹ zarz¹dzania w sytuacjach kry-

zysowych, jest jednym z najistotniejszych dzia³añ pañstwa maj¹cych na celu

zapewnienie jego bytu i rozwoju w zmieniaj¹cych siê uwarunkowaniach œrodo-

wiska bezpieczeñstwa. System zdolny do reagowania oraz usuwania skutków

takich zdarzeñ nazywamy systemem zarz¹dzania kryzysowego lub te¿ systemem

zarz¹dzania w sytuacjach kryzysowych. Taki system musi byæ elastyczny i dawaæ

mo¿liwoœæ okreœlenia i analizowanie nowych zagro¿eñ, które dotychczas nie by³y

definiowane�.

Organy w³adzy odgrywaj¹ zasadnicz¹ rolê w zapewnieniu bezpieczeñstwa

z uwagi na posiadany formalny mandat do stanowienia prawa, zarz¹dzanie pañ-

stwem, kontroli przestrzegania regu³ prawnych oraz egzekwowania przymusu

pañstwowego w stosunku do wszystkich podmiotów systemu politycznego�.

Dla pe³nego obrazu wypada wspomnieæ, ¿e zadania administracji rz¹dowej

w województwie wykonuj¹: wojewoda, dzia³aj¹cy pod jego zwierzchnictwem

kierownicy zespolonych s³u¿b, inspekcji i stra¿y, organy administracji niezespolo-

nej, organy samorz¹du terytorialnego w zakresie zadañ administracji rz¹dowej

b¹dŸ wynikaj¹cych z zawartych porozumieñ, kierownicy powiatowych s³u¿b, in-

spekcji i stra¿y, organy innych samorz¹dów, wykonuj¹cy zadania na podstawie

ustaw lub porozumieñ�.

Warto tak¿e w tym miejscu przypomnieæ, ¿e wojewódzka administracja jest

zespolona, jest to skupienie pod zwierzchnictwem wojewody jako organu

w³adzy ogólnej, aparatu wykonawczego (urzêdu wojewódzkiego) oraz kierowni-

ków s³u¿b, inspekcji i stra¿y wojewódzkich. Zespolenie to nastêpuje przy zacho-

waniu samodzielnoœci struktur organizacyjnych tych instytucji�. Organy

administracji niezespolonej s¹ bezpoœrednio podporz¹dkowane ministrom albo

��

��

� 2" $�� 7�89 �� 0" �� %" ,�� :��";� 2�� <�� =�� =�� '((5� " >)>"

� &" $�� 7�89 �� " ?�� &" $�� :��";� &�� 2" 0�� @�� '((>� " 46"

� �� !!" �� 3�"A" � >BBC �" �� B>� ��" )55��" '"

� 0" ,�� #�$�� $� � �� D,�� @��E>BBC� � '� " >C1'BF& �� !�� :�� ;"�� !�� " 3� �� 1 �� =�� =�� ,��=��",�� "0� �� !��" G�� !�� " ,�� =�� /�� 0�� "

kierownikom urzêdów centralnych. Za funkcjonowaniem takiego, wyodrêbnio-

nego systemu administracyjnego przemawiaj¹ b¹dŸ wzglêdy operatywnego i jed-

nolitego zarz¹dzania w skali kraju (np. administracja wojskowa, pobór ce³,

skarbowoœæ), b¹dŸ wzglêdy terytorialne, które czyni¹ nieracjonalnymi dzia³ania

w granicach okreœlonych w zasadniczym podziale terytorialnym kraju (np. urzê-

dy górnicze, urzêdy morskie). W przypadku niektórych typów urzêdów, jak np.

kontroli skarbowej, decyduje czynnik odseparowania ich od wp³ywów lokalnych

dla dobra wykonywanych zadañ�.

Wojewoda zosta³ wyposa¿ony w wiele uprawnieñ w stosunku do organów

administracji niezespolonej, w tym, interesuj¹ce autora z punktu widzenia obsza-

ru badañ, takich jak: wystêpowanie z wnioskiem o powo³anie organu administra-

cji niezespolonej lub wyra¿anie zgody na jego powo³anie; wykonywanie funkcji

przedstawiciela Rady Ministrów i mo¿liwoœæ wydawania poleceñ; zapewnianie

wspó³dzia³ania wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rz¹dowej

i samorz¹dowej, dzia³aj¹cych na obszarze województwa i kierowanie ich dzia³al-

noœci¹ w sprawach zapobiegania zagro¿eniom ¿ycia, zdrowia lub mienia oraz za-

gro¿eniom œrodowiska, bezpieczeñstwa pañstwa, utrzymania porz¹dku

publicznego, ochrony praw obywatelskich, a tak¿e zapobiegania klêskom ¿y-

wio³owym i innym nadzwyczajnym zagro¿eniom oraz zwalczania i usuwania ich

skutków na zasadach okreœlonych w ustawach.

Koresponduj¹ z powy¿szym na³o¿one na organy administracji niezespolonej,

dzia³aj¹ce na obszarze województwa, ustawowe obowi¹zki w stosunku do woje-

wody, takie jak: uzgadnianie z wojewod¹ projektów aktów prawa miejscowego

stanowionych przez te organy na podstawie odrêbnych ustaw; zapewnienie

zgodnoœci swoich dzia³añ z poleceniami wojewody jako przedstawiciela rz¹du

w terenie; sk³adanie wojewodzie rocznych informacji, a na ¿¹danie wojewody

tak¿e bie¿¹cych wyjaœnieñ o swej dzia³alnoœci na obszarze województwa�.

Ustawa o administracji rz¹dowej w województwie zawiera za³¹cznik, w któ-

rym s¹ wyliczone organy administracji niezespolonej.

Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów i z tego tytu³u odpowiada

za wykonywanie polityki rz¹du na obszarze województwa. Jednym z zadañ wo-

jewody jest zapewnienie wspó³dzia³ania wszystkich jednostek organizacyjnych

administracji rz¹dowej i samorz¹dowej, dzia³aj¹cych na obszarze województwa

w zakresie zapobiegania zagro¿eniom ¿ycia, zdrowia lub mienia, zagro¿eñ œrodo-

wiska, bezpieczeñstwa pañstwa i utrzymania porz¹dku publicznego, ochrony

praw obywatelskich oraz zapobiegania klêskom ¿ywio³owym i innym nadzwy-

czajnym zagro¿eniom, a tak¿e zwalczania i usuwania ich skutków. W okreœlo-

nych powy¿ej sytuacjach nadzwyczajnych wojewoda mo¿e wydawaæ polecenia

obowi¹zuj¹ce organy samorz¹du terytorialnego.

��

?�� =��

� �" ?��%�� #�� 7�89 &�� " <�� :��";� &�� =&�� &�� '(()� " >B5"

� ," -��!�� " >('"

W strukturze urzêdów wojewódzkich funkcjonuj¹ Wydzia³y Bezpieczeñstwa

i Zarz¹dzania Kryzysowego (WBZK)�. Na czele tego wydzia³u stoi dyrektor oraz

jego zastêpca, którzy nadzoruj¹ dzia³alnoœæ oddzia³ów wchodz¹cych w jego

sk³ad. W strukturze organizacyjnej wydzia³u wyodrêbnia siê nastêpuj¹ce komór-

ki organizacyjne: Oddzia³ Spraw Obronnych, Wojewódzkie Centrum Zarz¹dza-

nia Kryzysowego (WCZK), Oddzia³ Infrastruktury Technicznej i Logistyki.

W sytuacji, gdy nie s¹ uruchamiane procedury reagowania kryzysowego,

WCZK, jako oddzia³, funkcjonuje w strukturze WBZK. Obsadê kadrow¹ Centrum

tworz¹ etatowi pracownicy UW. W ramach standardowej dzia³alnoœci, pracownicy

WCZK realizuj¹ zadania zgodnie z zakresem okreœlonym w ustawach i regulami-

nie urzêdu. Stanowi¹ oni tak¿e pierwotn¹ obsadê oraz pe³ni¹ funkcje zasadnicze-

go elementu G³ównego Stanowiska Kierowania Wojewody w ramach systemu

kierowania bezpieczeñstwem narodowym.

Pracownikami WCZK kieruje etatowy kierownik oddzia³u, a praca w Cen-

trum odbywa siê w trybie ci¹g³ym, w ramach oœmiogodzinnych zmian roboczych.

W oddziale praca opiera siê przede wszystkim na dy¿urnych, pe³ni¹cych s³u¿bê

ca³odobowo�.

Organem pomocniczym wojewody w zapewnieniu wykonywania zadañ rea-

gowania kryzysowego, powo³ywanym w przypadku zaistnienia sytuacji kryzy-

sowej jest WZZK, którego przewodnicz¹cym jest wojewoda, a jego zastêpc¹

dyrektor WBZK. Zespó³ opiera siê na pracownikach WBZK, w tym zw³aszcza

dy¿urnych i innych pracownikach WCZK, pracowników wydzia³ów urzêdu

wojewódzkiego, wspomaganych przez inne osoby w zale¿noœci od potrzeb.

Mog¹ to byæ kierownicy zespolonych s³u¿b, inspekcji i stra¿y wojewódzkich, oso-

by zatrudnione w urzêdzie wojewódzkim lub w jednostkach organizacyjnych

s³u¿b, inspekcji lub stra¿y oraz osoby zatrudnione w regionalnych zarz¹dach gos-

podarki wodnej, wojewódzkich zarz¹dach melioracji i urz¹dzeñ wodnych, jak te¿

w Instytucie Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Wojewoda – przewodnicz¹cy,

jeœli oceni, ¿e jest to konieczne, mo¿e zadecydowaæ tak¿e o poszerzeniu sk³adu

WZZK i w³¹czeniu w jego sk³ad szefa WSzW, przedstawiciela samorz¹du woje-

wództwa, powiatów oraz innych zaproszonych osób��.

Administracja samorz¹dowa jest odpowiedzialna za zapewnienie na odpo-

wiednich szczeblach podzia³u terytorialnego pañstwa bezpieczeñstwa wspólno-

ty, a tak¿e interesów ogólnopañstwowych, które wespó³ s¹ gwarantem spoistoœci

i si³y struktur pañstwa, zdolnych do sprawnego dzia³ania. Jednoznaczne upraw-

nienia w³adcze zwi¹zane z odpowiedzialnoœci¹ zwierzchników administracji

ogólnej, pocz¹wszy od gminy (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast), po-

przez powiat (starostowie), województwo (wojewodowie), a¿ po centrum (z pre-

zesem Rady Ministrów na czele), a tak¿e po³¹czenie (zespolenie) administracji na

��

��

� '�� (�� )� �� *�� +,,+ �� 1 �� ) � �� 1 �� 6��" *4� H C"

� -�� )� �� .�� /�� ,�� '((*"�� +0 �� +,,1 �� 23�"A" � '((5 �"�� CB� ��" )B� ��" >4"

ka¿dym stopniu podzia³u terytorialnego – pod okreœlonym zwierzchnictwem –

staje siê podstaw¹ mechanizmów sprawnego reagowania w sytuacjach kryzyso-

wych��.

Administracja samorz¹dowa jest zespo³em instytucji zajmuj¹cych siê sprawa-

mi publicznymi przez spo³ecznoœci lokalne��. Wystêpuje ona w jednostkach po-

dzia³u terytorialnego pañstwa, czyli w gminie, powiecie i województwie.

W gminie i powiecie jest samodzielnym podmiotem spe³niaj¹cym funkcje pub-

liczne, w województwie jest natomiast podmiotem wspó³decyduj¹cym z admini-

stracj¹ rz¹dow¹ w tego typu sprawach.

Organem uchwa³odawczym samorz¹du wojewódzkiego jest, pochodz¹cy

z wyboru, Sejmik Wojewódzki, natomiast organem w³adzy wykonawczej jest

Zarz¹d Województwa, na którego czele stoi kieruj¹cy jego pracami Marsza³ek

Województwa. W strukturze urzêdu marsza³kowskiego umiejscowione jest pod-

legaj¹ce jednemu z cz³onków zarz¹du województwa Biuro Spraw Obronnych

i Bezpieczeñstwa Publicznego, realizuj¹ce w ograniczonym stopniu zadania z za-

kresu zarz¹dzania kryzysowego��.

Nawi¹zuj¹c do tradycji miêdzywojennej, przywrócenie powiatu jako jed-

nostki samorz¹dowej, w warunkach ograniczenia aktywnoœci pañstwa w wielu

dziedzinach ¿ycia spo³ecznego, sta³o siê niezbêdne. Organem uchwa³odawczym

powiatu jest wybierana przez mieszkañców Rada Powiatu z przewodnicz¹cym

na czele, a organem wykonawczym jest powo³ywany przez Radê, Zarz¹d Powiatu

ze starost¹ jako przewodnicz¹cym.

W starostwach powiatowych funkcjonuj¹ komórki w³aœciwe w sprawach

zarz¹dzania kryzysowego – Biura lub Wydzia³y Bezpieczeñstwa i Porz¹dku Pub-

licznego (WBPP), które tak¿e zapewniaj¹ obs³ugê dzia³aj¹cych w powiatach

Powiatowych Centrów Zarz¹dzania Kryzysowego. Centra funkcjonuj¹ w oparciu

o pracowników WBPP oraz przedstawicieli podleg³ych staroœcie s³u¿b, stra¿y i in-

��

?�� =��

�� &" @�� 3��45 ��6�� 7�� #� �� 7�89 -�6�� &�� +� �� '�$=/0� &�� >BBB� " )"

�� =�� .�� $� �� I�� $�� ,�� %�� !� � �� "�� !�� " �� !!, �� :3�"A" � >BB( �" ��>*��" B) �� ";�� !!" �� :3�"A" � >BBC �"�� B> ��")5C �� "; �� !!" �� :3�"A" � >BBC �" �� B>� ��")5* �� ";" ,�� 8 � �� 0 �� !!" �� :3�"A" � >BBC �"�� B)� ��" *('� �� "; �� +, �� +,,+ �� 4�� " @�� +8 �� !!" �� #� �� :3�"A" � >BBC �" �� B*� ��" *(6 �� ";�� 4�� +,,, �� 6�� :3�" A" � '((( �" �� CC� ��" BC) �� "; �� 4�� +,,, �� * ��(�� (��* �� #��4�� * � ��*� :3�"A" � '((( �" �� B>� ��" >((B �� ";"

�� 7� 9 :," ;��#�� )� �� *��"

spekcji. Najczêœciej opieraj¹ siê na ca³odobowej s³u¿bie pe³nionej przez dy¿ur-

nych Komend Powiatowych Pañstwowych Stra¿y Po¿arnych.

W przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowej, starosta zarz¹dza pracê w ra-

mach Powiatowego Zespo³u Zarz¹dzania Kryzysowego, w którego sk³ad wchodz¹

osoby powo³ane spoœród: zatrudnionych w starostwie powiatowym, powiato-

wych jednostkach organizacyjnych lub jednostkach organizacyjnych stano-

wi¹cych aparat pomocniczy kierowników zespolonych s³u¿b, inspekcji i stra¿y

powiatowych; przedstawicieli spo³ecznych organizacji ratowniczych. W sk³ad ze-

spo³u powiatowego mog¹ wchodziæ inne osoby zaproszone przez starostê��.

Podstawow¹ jednostk¹ samorz¹du terytorialnego w 1990 r. sta³a siê gmina,

która, podobnie jak przed II wojn¹ œwiatow¹, wykonuje zadania w³asne i zlecone

przez administracjê rz¹dow¹. Organem uchwa³odawczym samorz¹du gminnego

ustanowiono Radê Gminy, natomiast organem wykonawczym jednostki samo-

rz¹du na szczeblu gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Struktura organizacyjna urzêdu gminy w zale¿noœci od potrzeb przyjmuje

ró¿ne kszta³ty i nazewnictwo, ale obejmuje ca³okszta³t realizowanych zadañ sa-

morz¹du gminnego.

Okreœlone ustaw¹ o zarz¹dzaniu kryzysowym zadania wójt, burmistrz lub

prezydent miasta wykonuje przy pomocy komórki w³aœciwej w sprawach zarz¹-

dzania kryzysowego (czêsto s¹ to jednoosobowe stanowiska pracy)��.

W sk³ad Gminnego Zespo³u Zarz¹dzania Kryzysowego, powo³ywanego w mo-

mencie zaistnienia sytuacji kryzysowej, którego pracami kieruje wójt, burmistrz,

prezydent miasta wchodz¹ osoby zatrudnione w urzêdzie gminy, gminnych

jednostkach organizacyjnych lub w jednostkach pomocniczych, pracownicy ze-

spolonych s³u¿b, inspekcji lub stra¿y, skierowani przez prze³o¿onych do wykony-

wania zadañ w tym zespole na wniosek wójta oraz przedstawiciele spo³ecznych

organizacji ratowniczych, jak te¿ inne zaproszone osoby.

Dla zapewnienia w³aœciwej realizacji zadañ z zakresu zarz¹dzania kryzyso-

wego wójt mo¿e stworzyæ Gminne Centrum Zarz¹dzania Kryzysowego.

Zadania organów administracji rz¹dowej i samorz¹dowejw sytuacjach kryzysowych

Podczas dzia³añ prowadzonych dla zapobie¿enia skutkom sytuacji kryzysowej

na terenie województwa, organem w³aœciwym jest wojewoda��. Do jego zadañ

w takich sytuacjach nale¿y: kierowanie dzia³aniami zwi¹zanymi z monitorowa-

niem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagro¿eñ na terenie

województwa; realizacja zadañ z zakresu planowania cywilnego, rozumiana

przez wydawanie starostom zaleceñ do powiatowych planów reagowania kryzy-

sowego, zatwierdzanie powiatowych planów reagowania kryzysowego, przy-

��

��

�� +0 �� +,,1 �� J� ��" >5"�� <�� " >B"�� <�� " >4"

gotowywanie i przedk³adanie do zatwierdzenia ministrowi w³aœciwemu do

spraw wewnêtrznych wojewódzkiego planu reagowania kryzysowego, realizacja

wytycznych do wojewódzkiego planu reagowania kryzysowego; zarz¹dzanie,

organizowanie i prowadzenie szkoleñ, æwiczeñ i treningów z zakresu reagowania

na potencjalne zagro¿enia; wnioskowanie o u¿ycie pododdzia³ów lub oddzia³ów

SZ RP do wykonywania zadañ, takich jak: wspó³dzia³anie w monitorowaniu za-

gro¿eñ, wykonywanie zadañ zwi¹zanych z ocen¹ skutków zjawisk zaistnia³ych

na obszarze wystêpowania zagro¿eñ, wykonywanie zadañ poszukiwawczo-ratow-

niczych, ewakuowanie poszkodowanej ludnoœci i mienia, wykonywanie zadañ

maj¹cych na celu przygotowanie warunków do czasowego przebywania ewaku-

owanej ludnoœci w wyznaczonych miejscach, wspó³udzia³ w ochronie mienia

pozostawionego na obszarze wystêpowania zagro¿eñ, izolowanie obszaru wystê-

powania zagro¿eñ lub miejsca prowadzonej akcji ratowniczej, wykonywanie

prac zabezpieczaj¹cych, ratowniczych i ewakuacyjnych przy zagro¿onych obiek-

tach budowlanych i zabytkach, prowadzenie prac wymagaj¹cych u¿ycia specja-

listycznego sprzêtu technicznego lub materia³ów wybuchowych bêd¹cych w za-

sobach SZ RP, usuwanie materia³ów niebezpiecznych i ich unieszkodliwianie,

z wykorzystaniem si³ i œrodków bêd¹cych na wyposa¿eniu wojska, likwidowanie

ska¿eñ chemicznych oraz ska¿eñ i zaka¿eñ biologicznych, usuwanie ska¿eñ pro-

mieniotwórczych, wykonywanie zadañ zwi¹zanych z napraw¹ i odbudow¹ infra-

struktury technicznej, wspó³udzia³ w zapewnieniu przejezdnoœci szlaków

komunikacyjnych, udzielanie pomocy medycznej i wykonywanie zadañ sanitarno-

higienicznych i przeciwepidemicznych, wykonywanie zadañ ujêtych w woje-

wódzkim planie reagowania kryzysowego; wykonywanie zadañ wynikaj¹cych

z dokumentów planistycznych wykonywanych w ramach planowania operacyj-

nego realizowanego w województwie; zapobieganie, przeciwdzia³anie i usuwanie

skutków zdarzeñ o charakterze terrorystycznym; realizacja zadañ z zakresu ochrony

infrastruktury krytycznej, w tym przygotowywanie i przedk³adanie Rz¹dowemu

Centrum Bezpieczeñstwa (RzCB) wojewódzkiego planu ochrony infrastruktury

krytycznej; wykonywanie zadañ z zakresu Narodowego Systemu Pogotowia

Kryzysowego (NSPK).

Okreœlone powy¿ej zadania wojewoda wykonuje przy pomocy zespolonych

s³u¿b, inspekcji i stra¿y, a zw³aszcza funkcjonuj¹cego w strukturze urzêdu woje-

wódzkiego Wydzia³u Bezpieczeñstwa i Zarz¹dzania Kryzysowego (WBZK),��

którym kieruje dyrektor. Podstawowymi zadaniami WBZK s¹: gromadzenie

i przetwarzanie danych oraz ocena zagro¿eñ wystêpuj¹cych na terenie woje-

wództwa, monitorowanie, analizowanie i prognozowanie rozwoju zagro¿eñ na

terenie województwa, dostarczanie niezbêdnych informacji dotycz¹cych aktual-

nego stanu bezpieczeñstwa dla Wojewódzkiego Zespo³u Zarz¹dzania Kryzyso-

wego (WZZK), zespo³u zarz¹dzania kryzysowego dzia³aj¹cego w urzêdzie

��

?�� =��

�� '��(��)� ��*�� +,,+ �� 1 ��)�� :�� 6� ��"*4;� H C"

obs³uguj¹cym ministra spraw wewnêtrznych i administracji oraz RzCB,

wspó³praca z powiatowymi zespo³ami zarz¹dzania, zapewnienie funkcjonowa-

nia wojewódzkiego zespo³u zarz¹dzania kryzysowego, w tym dokumentowanie

jego prac, realizacja zadañ sta³ego dy¿uru w ramach gotowoœci obronnej pañstwa,

opracowywanie i aktualizacja wojewódzkiego planu reagowania kryzysowego,

przygotowywanie, w oparciu o analizê zagro¿eñ w poszczególnych powiatach,

wytycznych wojewody do powiatowych planów reagowania kryzysowego, opi-

niowanie oraz przedk³adanie do zatwierdzenia wojewodzie powiatowych planów

reagowania kryzysowego, opracowywanie i aktualizacja wojewódzkiego planu

ochrony infrastruktury krytycznej, planowanie wsparcia innych organów w³aœci-

wych w sprawach zarz¹dzania kryzysowego, planowanie u¿ycia pododdzia³ów

lub oddzia³ów SZ RP do wykonywania okreœlonych w ustawie zadañ, planowa-

nie wsparcia przez organy administracji publicznej realizacji zadañ SZ RP.

W sytuacji braku zagro¿eñ lub zdarzeñ naruszaj¹cych stan bezpieczeñstwa

województwa, a wiêc, gdy nie jest uruchamiana ¿adna z procedur reagowania

z udzia³em cz³onków WZZK, jako oddzia³ WBZK funkcjonuje Wojewódzkie Cen-

trum Zarz¹dzania Kryzysowego (WCZK). Pracownicy WCZK realizuj¹ zadania

oparte na przepisach ustawy o zarz¹dzaniu kryzysowym, które w szczególnoœci

sprowadzaj¹ siê do: pe³nienia ca³odobowych dy¿urów w celu zapewnienia

przep³ywu informacji na potrzeby zarz¹dzania kryzysowego; wspó³dzia³ania

z centrami zarz¹dzania kryzysowego równorzêdnych organów administracji

publicznej; nadzoru nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania

oraz systemu wczesnego ostrzegania ludnoœci; wspó³pracy z podmiotami reali-

zuj¹cymi monitoring œrodowiska; wspó³dzia³ania z podmiotami prowadz¹cymi

akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne; dokumentowania dzia³añ

podejmowanych przez centrum; realizacji zadañ sta³ego dy¿uru na potrzeby

podwy¿szania gotowoœci obronnej pañstwa; pe³nienia ca³odobowego dy¿uru

lekarza koordynatora ratownictwa medycznego��.

Organem pomocniczym wojewody w zapewnieniu wykonywania zadañ

reagowania kryzysowego jest Wojewódzki Zespó³ Zarz¹dzania Kryzysowego

(WZZK). Zespó³ ten w przypadku zaistnienia zdarzenia nosz¹cego znamiona

sytuacji kryzysowej, dzia³a w oparciu o pracowników etatowych WCZK oraz

powo³anych do prac zespo³u cz³onków sta³ych i w razie koniecznoœci, czyli sytuacji

kryzysowej o znacznym natê¿eniu, tak¿e w oparciu cz³onków czasowych (doraŸ-

nych), w tym pracowników urzêdu wojewódzkiego, powiatowych centrów

zarz¹dzania kryzysowego, przedstawiciela WSzW i innych, posiadaj¹cych wie-

dzê specjalistyczn¹ czy predyspozycje osobiste, osób.

Do zadañ WZZK nale¿y w szczególnoœci: ocena wystêpuj¹cych i potencjal-

nych zagro¿eñ mog¹cych mieæ wp³yw na bezpieczeñstwo publiczne i prognozo-

wanie tych zagro¿eñ; przygotowywanie propozycji dzia³añ i przedstawianie

wojewodzie wniosków dotycz¹cych wykonania, zmiany lub zaniechania dzia³añ

��

��

�� +0 �� +,,1 �� J� ��" >*� � �">"

ujêtych w wojewódzkim planie reagowania kryzysowego; przekazywanie do

wiadomoœci publicznej informacji zwi¹zanych z zagro¿eniami; opiniowanie

wojewódzkiego planu reagowania kryzysowego; opiniowanie wojewódzkiego

planu ochrony infrastruktury krytycznej�.

Ustawa o zarz¹dzaniu kryzysowym okreœli³a, ¿e Marsza³ek województwa

uczestniczy w realizacji zadañ z zakresu zarz¹dzania kryzysowego i planowania

cywilnego wynikaj¹cych z jego kompetencji��. W praktyce sprowadza siê to do wy-

dzielenia podleg³ych Marsza³kowi pracowników do udzia³u w pracach WZZK.

Ustawa o zarz¹dzaniu kryzysowym okreœla organ w³aœciwy w sprawach

zarz¹dzania kryzysowego na terenie powiatu, którym jest starosta��. Do jego za-

dañ w tym zakresie nale¿y w szczególnoœci: kierowanie dzia³aniami zwi¹zanymi

z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagro¿eñ

na terenie powiatu; realizacja zadañ z zakresu planowania cywilnego, a w nich:

opracowywanie i przedk³adanie wojewodzie do zatwierdzenia powiatowego pla-

nu reagowania kryzysowego, realizacja zaleceñ do powiatowego planu reagowa-

nia kryzysowego, wydawanie podleg³ym organom gmin zaleceñ do gminnego

planu reagowania kryzysowego, zatwierdzanie gminnych planów reagowania

kryzysowego; zarz¹dzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleñ, æwiczeñ i tre-

ningów z zakresu reagowania na potencjalne zagro¿enia; wykonywanie przed-

siêwziêæ wynikaj¹cych z planu operacyjnego funkcjonowania powiatów i miast

na prawach powiatów; przeciwdzia³anie skutkom zdarzeñ o charakterze terrory-

stycznym; realizacja zadañ z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.

Okreœlone powy¿ej zadania starosta wykonuje przy pomocy Biura lub Wy-

dzia³u Bezpieczeñstwa i Porz¹dku Publicznego. Do zadañ Biura zwi¹zanych

z zarz¹dzaniem kryzysowym nale¿¹ sprawy: ochrony przeciwpowodziowej,

przeciwpo¿arowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagro¿eniom ¿ycia

i zdrowia ludzi oraz œrodowiska, w tym m.in.: opracowywanie i aktualizowanie

planu reagowania kryzysowego oraz planu ochrony przed powodzi¹, opracowy-

wanie i realizowanie procedur oraz programów reagowania w czasie stanu klêski

¿ywio³owej, koordynowanie prowadzonych dzia³añ ratowniczych oraz likwida-

cja skutków klêsk ¿ywio³owych i zagro¿eñ œrodowiska, koordynowanie dzia³añ

polegaj¹cych na dostarczaniu pomocy poszkodowanym, przygotowywanie æwi-

czeñ dotycz¹cych reagowania kryzysowego, monitorowanie wystêpuj¹cych

klêsk ¿ywio³owych i prognozowanie rozwoju sytuacji, wyposa¿anie magazynu

przeciwpowodziowego w podstawowy sprzêt przeciwpowodziowy, planowanie

œrodków finansowych dla potrzeb reagowania kryzysowego; prowadzenia spraw

zwi¹zanych z funkcjonowaniem Powiatowego Zespo³u Zarz¹dzania Kryzysowego.

Ustawa o zarz¹dzaniu kryzysowym wprowadzi³a obowi¹zek utworzenia

w starostwach Powiatowych Centrów Zarz¹dzania Kryzysowego (PCZK). Pracow-

��

?�� =��

� <�� ">4� � �"C"�� <�� " >)"�� <�� " >5"

nicy Centrów realizuj¹ nastêpuj¹ce zadania: pe³nienie ca³odobowych dy¿urów

dla zapewnienia przep³ywu informacji na potrzeby zarz¹dzania kryzysowego,

wspó³dzia³anie z równorzêdnymi centrami zarz¹dzania kryzysowego organów

administracji publicznej, nadzór nad funkcjonowaniem systemu wykrywania

i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludnoœci, wspó³praca z pod-

miotami realizuj¹cymi monitoring œrodowiska, wspó³dzia³anie z podmiotami

prowadz¹cymi akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne, dokumentowa-

nie dzia³añ podejmowanych w PCZK, realizacja zadañ sta³ego dy¿uru na potrze-

by podwy¿szania gotowoœci obronnej pañstwa, pe³nienie ca³odobowego dy¿uru

lekarza koordynatora ratownictwa medycznego��.

Organem w³aœciwym w sprawach zarz¹dzania kryzysowego na terenie gmi-

ny jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta��, do zadañ którego nale¿y w szcze-

gólnoœci: kierowanie dzia³aniami zwi¹zanymi z monitorowaniem, planowaniem,

reagowaniem i usuwaniem skutków zagro¿eñ na terenie gminy; realizacja zadañ

z zakresu planowania cywilnego, a w nich: realizacja zaleceñ do gminnego planu

reagowania kryzysowego, opracowywanie i przedk³adanie staroœcie powiatu do

zatwierdzenia gminnego planu reagowania kryzysowego; zarz¹dzanie, organi-

zowanie i prowadzenie szkoleñ, æwiczeñ i treningów z zakresu reagowania na po-

tencjalne zagro¿enia; wykonywanie przedsiêwziêæ wynikaj¹cych z planu

operacyjnego funkcjonowania gmin i gmin o statusie miasta; przeciwdzia³anie

skutkom zdarzeñ o charakterze terrorystycznym; realizacja zadañ z zakresu

ochrony infrastruktury krytycznej.

Jak przedstawiono wy¿ej, okreœlone ustaw¹ zadania wójt, burmistrz lub pre-

zydent miasta wykonuje przy pomocy komórki w³aœciwej w sprawach zarz¹dza-

nia kryzysowego. Ustawa ta nak³ada tak¿e na wójta obowi¹zek powo³ania,

okreœlenia sk³adu, organizacji, siedziby oraz trybu pracy Gminnego Zespo³u

Zarz¹dzania Kryzysowego (GZZK), który jest organem pomocniczym w zapew-

nieniu wykonywania zadañ zarz¹dzania kryzysowego. Zadania tego zespo³u s¹

analogiczne do zadañ zespo³u wojewódzkiego, odnosz¹ siê jednak do terenu

gminy, a obejmuj¹: pe³nienie ca³odobowych dy¿urów w celu zapewnienia

przep³ywu informacji na potrzeby zarz¹dzania kryzysowego, wspó³dzia³anie

z równorzêdnymi centrami zarz¹dzania kryzysowego organów administracji pu-

blicznej, nadzór nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz

systemu wczesnego ostrzegania ludnoœci, wspó³pracê z podmiotami reali-

zuj¹cymi monitoring œrodowiska, wspó³dzia³anie z podmiotami prowadz¹cymi

akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne, realizacjê zadañ sta³ych dy¿u-

rów na potrzeby podwy¿szania gotowoœci obronnej pañstwa.

Dla zapewnienia w³aœciwej realizacji wymienionych wy¿ej zadañ wójt, bur-

mistrz, prezydent miasta mo¿e stworzyæ Gminne (miejskie) Centrum Zarz¹dza-

nia Kryzysowego (GCZK). Osoby dy¿urne GCZK realizuj¹ nastêpuj¹ce zadania:

��

��

�� <�� " >C� � �" '"�� <�� " >B"

pe³ni¹ ca³odobowe dy¿ury w celu zapewnienia przep³ywu informacji na potrze-

by zarz¹dzania kryzysowego; wspó³dzia³aj¹ z s¹siednimi centrami zarz¹dzania

kryzysowego organów administracji publicznej; nadzór nad funkcjonowaniem sy-

stemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludnoœci;

wspó³pracuj¹ z podmiotami realizuj¹cymi monitoring œrodowiska; wspó³dzia³aj¹

z podmiotami prowadz¹cymi akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne;

realizuj¹ zadania sta³ego dy¿uru na potrzeby podwy¿szania gotowoœci obronnej

pañstwa��.

Procedury i sposoby dzia³ania

W momencie zaistnienia zdarzenia, które uznane mo¿e byæ za sytuacjê kryzy-

sow¹, zgodnie z ustaw¹ o zarz¹dzaniu kryzysowym, obowi¹zek podjêcia dzia³añ

w zakresie zarz¹dzania kryzysowego spoczywa na tym organie, który jako pierw-

szy otrzyma³ informacjê o wyst¹pieniu zagro¿enia. Organ taki, czyli wojewoda,

starosta powiatu lub wójt gminy, który jest w³aœciwy w sprawach zarz¹dzania

kryzysowego, ma obowi¹zek niezw³ocznie powiadomiæ o zaistnia³ym zdarzeniu

organy odpowiednio wy¿szego i ni¿szego szczebla, jednoczeœnie przedstawiaj¹c

swoj¹ ocenê sytuacji, jak te¿ informuj¹c o zamierzonych dzia³aniach��.

Konieczna jest w tym miejscu uwaga, ¿e uchwalona w dniu 26 kwietnia 2007 r.

ustawa o zarz¹dzaniu kryzysowym nak³ada na wojewodê oraz samorz¹d powiato-

wy i gminny obowi¹zek opracowania nowych planów reagowania kryzysowego.

Najbardziej interesuj¹ca jest czêœæ takiego planu, gdzie zamieszczone s¹ pro-

cedury reagowania kryzysowego. Okreœlaj¹ one zespó³ przedsiêwziêæ na wypa-

dek sytuacji kryzysowych, w czasie stanów nadzwyczajnych i w czasie wojny.

G³ównie okreœlone zosta³y tam zadania w zakresie monitorowania zagro¿eñ,

bilansu i trybu uruchamiania si³ i œrodków niezbêdnych do usuwania skutków

zagro¿eñ, uruchamiania dzia³añ przewidzianych w planie reagowania kryzyso-

wego oraz zasady wspó³dzia³ania, a tak¿e sposoby ograniczania rozmiarów strat

i usuwania skutków zagro¿eñ.

Równie wa¿na jest czeœæ trzecia takiego planu, któr¹ stanowi¹ za³¹czniki funk-

cjonalne planu g³ównego. Okreœlaj¹ one nastêpuj¹ce zagadnienia: standardowe

procedury operacyjne, opisuj¹ce sposoby dzia³ania podmiotów realizuj¹cych za-

dania z zakresu zarz¹dzania kryzysowego; organizacjê ³¹cznoœci pomiêdzy wy¿ej

wymienionymi podmiotami; organizacjê systemu monitorowania zagro¿eñ,

ostrzegania i alarmowania; zasady informowania ludnoœci o zagro¿eniach i spo-

sobach postêpowania na wypadek zagro¿eñ; organizacjê ewakuacji z terenów za-

gro¿onych; organizacjê opieki spo³ecznej i medycznej, z uwzglêdnieniem planów

ratownictwa medycznego; organizacjê ochrony przed zagro¿eniami radiacyjny-

mi, biologicznymi i chemicznymi; wykaz zawartych umów i porozumieñ zwi¹za-

��

?�� =��

�� <�� " '(� � �" '"�� <�� " '>"

nych z realizacj¹ zadañ zawartych w planie reagowania kryzysowego; zasady

oraz tryb oceniania i dokumentowania szkód.

Plany reagowania kryzysowego podlegaj¹ obowi¹zkowej aktualizacji nie rza-

dziej ni¿ co dwa lata��.

Jak opisano wy¿ej, w sytuacji niewyst¹pienia zagro¿eñ lub zdarzeñ naru-

szaj¹cych stan bezpieczeñstwa województwa, gdy nie s¹ uruchamiane procedury

reagowania z udzia³em cz³onków WZZK, pracownicy WCZK bêd¹cego jednym

z oddzia³ów WBZK wype³niaj¹ szereg zadañ, a najwa¿niejsze z nich to: pe³nienie

ca³odobowego dy¿uru w celu zapewnienia przep³ywu informacji na potrzeby

zarz¹dzania kryzysowego, wspó³dzia³anie z centrami zarz¹dzania kryzysowego

organów administracji publicznej, nadzór nad funkcjonowaniem systemu wy-

krywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludnoœci,

wspó³praca z podmiotami realizuj¹cymi monitoring œrodowiska, wspó³dzia³anie

z podmiotami prowadz¹cymi akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne,

dokumentowanie dzia³añ podejmowanych przez pracowników WCZK, realiza-

cja zadañ sta³ego dy¿uru na potrzeby podwy¿szania gotowoœci obronnej pañ-

stwa, pe³nienie ca³odobowego dy¿uru lekarza koordynatora ratownictwa

medycznego.

��

��

�� A �� !�� 8>" =�� 8� �� !�� !�� .�� !�� !�� .��F'" =�� !�� # � �� 8� �� !�� F6" +�� .�� !��8� �� !�� .�� !�� "=�� "

Decyzjê o uruchomieniu procedur zawartych w Wojewódzkim Planie Reago-

wania Kryzysowego (WPRK) podejmuje Wojewoda w razie koniecznoœci udziele-

nia pomocy powiatowi zagro¿onemu lub dotkniêtemu zdarzeniem, je¿eli

z analizy mo¿liwoœci reagowania jego organicznych si³ i œrodków wynika, ¿e s¹

niewystarczaj¹ce, a starosta zwróci³ siê z wnioskiem o pomoc lub w przypadku za-

gro¿enia lub zdarzenia, którego skutki mog¹ dotkn¹æ obszar wiêkszy ni¿ jeden

powiat, kiedy uzna, ¿e niezbêdne jest w³¹czenie siê szczebla wojewódzkiego do

dzia³añ reagowania.

Informacja o zagro¿eniu lub zdarzeniu sp³ywa do dy¿urnego WCZK. Po jej

odnotowaniu podlega ona potwierdzeniu u Ÿród³a lub weryfikacji w innych

Ÿród³ach, przekazowi do zainteresowanych s³u¿b, stra¿y, inspekcji lub innych

ogniw kompetentnych w przeciwdzia³aniu lub likwidacji skutków danego zda-

rzenia, utrwaleniu w dzienniku dzia³ania s³u¿by dy¿urnej oraz na noœniku elek-

tronicznym, jak te¿ umieszczeniu w raporcie bie¿¹cym i okresowym.

W zale¿noœci od sytuacji, plan uruchamiany jest w pe³nym zakresie lub tylko

w czêœci niezbêdnej do skutecznego reagowania na okreœlone zagro¿enie lub zda-

rzenie. Polecenie uruchomienia planu, wojewoda przekazuje dyrektorowi

WBZK, pe³ni¹cego jednoczeœnie funkcjê zastêpcy szefa WZZK, który poprzez

s³u¿bê dy¿urn¹ WCZK, doprowadza je do wiadomoœci wszystkich osób funkcyj-

nych. W obliczu zagro¿eñ b¹dŸ zdarzeñ nie wymagaj¹cych wprowadzenia stanu

klêski ¿ywio³owej, a wiêc tak¿e w sytuacjach kryzysowych, w wyniku urucho-

mienia WPRK, pracownicy WCZK podejmuje pracê w trybie ci¹g³ym – trzyzmia-

nowym��.

Tak¿e WZZK, w obliczu zagro¿eñ b¹dŸ zdarzeñ nie wymagaj¹cych wprowa-

dzenia stanu klêski ¿ywio³owej podejmuje pracê w ograniczonym sk³adzie oso-

bowym i strukturalnym. Sformowanie okreœlonego gremium nastêpuje na polecenie

wojewody, a czynnoœæ t¹ przeprowadza dyrektor WBZK. Praca cz³onków zespo³u

odbywa siê wg harmonogramu okreœlonego przez wojewodê.

W ramach kierowania reagowaniem kryzysowym, wojewodzie podporz¹d-

kowane s¹ organy i jednostki organizacyjne administracji rz¹dowej i samorz¹dowej

województwa oraz inne si³y i œrodki wydzielone do jego dyspozycji i skierowane

do wykonania zadañ na obszarze województwa, w tym pododdzia³y i oddzia³y

SZ RP.

Kierowanie dzia³aniami ratowniczymi w miejscu zagro¿enia lub zdarzenia,

realizowane jest przez przedstawiciela kompetentnej s³u¿by, stra¿y lub inspekcji.

W przypadku zdarzeñ o charakterze mieszanym oraz wyst¹pienia problemów

kompetencyjnych, rozstrzygniêæ dotycz¹cych kierowania dzia³aniami dokonuje

wojewoda.

Procedury dzia³ania organów administracji rz¹dowej i samorz¹dowej pod-

czas sytuacji kryzysowych s¹ swoistym cyklem decyzyjnym, obejmuj¹cym: fazy

decyzyjne, etapy i czynnoœci zwi¹zane z pozyskiwaniem, przetwarzaniem i wy-

��

?�� =��

�� -�� )� �� .�� /�� ,�� '((*"

korzystaniem pozyskanych informacji. Rezultatem tego procesu powinno byæ

podjêcie decyzji, wypracowanie zamiaru, opracowanie planu reagowania kryzy-

sowego oraz zadañ dla podmiotów wykonawczych znajduj¹cych siê w dyspozy-

cji danego organu administracji.

Cykl decyzyjny przebiega w czterech podstawowych, ³¹cz¹cych siê i przeni-

kaj¹cych fazach, z których pierwsza, okreœlana jako ustalenie po³o¿enia, jest pro-

cesem sta³ego pozyskiwania, gromadzenia, porz¹dkowania oraz przetwarzania

wszelkiego rodzaju informacji dotycz¹cych stanu posiadanych si³ i œrodków,

Ÿród³a i rodzaju zagro¿enia oraz warunków prowadzenia dzia³añ zapobiegaw-

czych, ratowniczych oraz odbudowy. Ustalenie po³o¿enia daje mo¿liwoœæ przy-

gotowania i przedstawienia wojewodzie, staroœcie, czy wójtowi jasnego,

przejrzystego i dok³adnego przegl¹du sytuacji. Na tej podstawie mo¿na przepro-

wadziæ ocenê zaistnia³ej sytuacji, przeprowadziæ analizê zadania do wykonania,

wypracowaæ warianty dzia³ania, podj¹æ decyzjê, sprecyzowaæ zamiar, skorygo-

waæ plan reagowania kryzysowego, jak te¿ postawiæ zadania wykonawcom i kon-

trolowaæ ich wykonanie.

Z fazy ustalenia po³o¿enia organ uczestnicz¹cy w procesie reagowania kryzy-

sowego p³ynnie przejœæ powinien do fazy planowania, która sk³ada siê z czterech

nastêpuj¹cych po sobie etapów, a pierwszy z nich, to ocena sytuacji kryzysowej,

ukierunkowany na zrozumienie zadania wynikaj¹cego z sytuacji kryzysowej lub

zadania otrzymanego od organu nadrzêdnego, szczegó³ow¹ ocenê czynników

wp³ywaj¹cych na wykonanie zadania, opracowanie, rozwa¿enie i porównanie

wariantów dzia³ania. W konsekwencji powinno pozwoliæ to na przedstawienie

organowi – wojewodzie, staroœcie lub wójtowi – warunków do podjêcia decyzji

i sprecyzowania zamiaru. Ocena taka sk³ada siê zazwyczaj z analizy zadania,

informowania operacyjnego, oceny warunków wp³ywaj¹cych na wykonanie za-

dania, opracowania wariantów dzia³ania, odprawy koordynacyjnej, rozwa¿enia

i porównania wariantów dzia³ania. Drugi etap tej fazy, to podjêcie decyzji i spre-

cyzowanie zamiaru przez wojewodê, starostê lub wójta. Odbywa siê to na tzw.

odprawie decyzyjnej, a zwykle polega na przyjêciu jednego z zaproponowanych

wariantów dzia³ania, na podstawie którego wypracowywana jest decyzja, na

podstawie której organ precyzuje swój zamiar dzia³ania. Zamiar dzia³ania jest to

opis sposobu wykonania zadañ i tego co w rezultacie ma byæ osi¹gniête. Etap trze-

ci, okreœlany jest jako opracowanie planu reagowania kryzysowego (zazwyczaj

jest to tylko jego korekta)��. Etapem koñcowym, czwartym fazy planowania jest

opracowanie dokumentów dyrektywnych dla podporz¹dkowanych podmiotów

wykonawczych, który polega na pisemnym opracowaniu zadañ dla poszczegól-

nych zaanga¿owanych w reagowanie kryzysowe podmiotów.

��

��

�� =�� !�� .�� 1�� 8��K� ��K� ��K� ��K� � �� K

Z fazy planowania przechodzi siê do fazy kolejnej, czyli stawiania zadañ, której

celem jest postawienie wykonawcom zadañ wynikaj¹cych z przyjêtego zamiaru

dzia³ania. Najskuteczniejszym sposobem postawienia zadañ jest osobiste ich prze-

kazanie szefom, komendantom podleg³ych s³u¿b, inspekcji i stra¿y przez wojewo-

dê, starostê czy wójta. Najczêœciej odbywa siê to podczas specjalnej odprawy.

Faz¹ koñcow¹ procesu decyzyjnego jest kontrola, która, najogólniej ujmuj¹c

ma na celu sprawdzenie efektów, jakie osi¹gniêto w fazach poprzednich, jak te¿

sposobu ich wdro¿enia do dzia³ania.

Po przeanalizowaniu za³o¿eñ wy¿ej opisanego procesu, mo¿na za³o¿yæ, ¿e

powinien on doprowadziæ do zminimalizowania skutków sytuacji kryzysowej.

Nadto warto dodaæ, ¿e dodatkowo osi¹gniête w nim rezultaty mog¹ stanowiæ

dobr¹ podstawê do uaktualnienia posiadanych danych o zaistnia³ej sytuacji i rea-

lizacji zwi¹zanych z ni¹ zadañ reagowania kryzysowego�.

Dla swego rodzaju zobrazowania i podsumowania opisywanego powy¿ej za-

gadnienia, niezbêdne jest przypomnienie, ¿e zapewnienie funkcjonowania admi-

nistracji publicznej, funkcjonowania i odtwarzania infrastruktury krytycznej,

racjonalne gospodarowanie si³ami i œrodkami, jak te¿ zapewnienie ludnoœci po-

szkodowanej warunków przetrwania w sytuacjach kryzysowych�� wymaga zin-

tegrowanego wysi³ku wszystkich organów administracji publicznej oraz innych

podmiotów, w tym pododdzia³ów i oddzia³ów wojskowych.

W przypadku, gdy w sytuacji kryzysowej u¿ycie innych si³ i œrodków jest nie-

mo¿liwe lub mo¿e okazaæ siê niewystarczaj¹ce, MON, na wniosek wojewody,

mo¿e przekazaæ do jego dyspozycji pododdzia³y lub oddzia³y wojskowe. W rea-

gowaniu kryzysowym powinny braæ udzia³ jednostki wojskowe zgodnie z ich

specjalistycznym przygotowaniem. U¿ycie jednostek wojskowych w reagowaniu

kryzysowym musi byæ uzgadniane z organami wskazanymi przez MON. Jedno-

czeœnie ustawa zastrzega, ¿e oddzia³y si³ zbrojnych mog¹ byæ przekazywane do

dyspozycji wojewody w sk³adzie etatowym lub w sk³adzie tworzonych doraŸnie

zgrupowañ zadaniowych.

Pododdzia³y i oddzia³y SZ RP maj¹ do wykonania dwa rodzaje zadañ. Pierwszy

rodzaj tych zadañ, realizowany jest podczas dzia³añ ratowniczych, a s¹ to zada-

nia: poszukiwawczo – ratownicze i ratowniczo – gaœnicze; likwidowanie skutków

awarii technicznych, w tym takich, w których nast¹pi³o uwolnienie toksycznych

œrodków przemys³owych oraz wypadki radiacyjne; ewakuowanie poszkodowa-

nej ludnoœci i mienia; œwiadczenie us³ug logistycznych; przygotowanie warun-

ków do czasowego przebywania ewakuowanej ludnoœci; prowadzenie prac

zabezpieczaj¹cych, ratowniczych i ewakuacyjnych dóbr kultury; wykonywanie

prac z u¿yciem specjalistycznego sprzêtu technicznego lub materia³ów wybucho-

wych; usuwanie materia³ów niebezpiecznych i ich unieszkodliwianie, likwido-

��

?�� =��

� I"�� * ��$�� *J� " >>'1>>BF +�� D+� �� =��E @�� &�� G�� >:4);�'((*"

�� +0 �� +,,1 �� " ��"� � �" >" ��" '"

wanie ska¿eñ i zaka¿eñ biologicznych; remont i odbudowa infrastruktury tech-

nicznej; uczestniczenie w przywracaniu przejezdnoœci szlaków komunikacyjnych;

udzielanie pomocy medycznej rannym i chorym oraz realizowanie zadañ sanitarno-

higienicznych.

Drugi rodzaj zadañ, to zadania prewencyjne, które s¹ realizowane przez

wspó³udzia³ w monitorowaniu zagro¿eñ oraz w ochronie mienia pozostawione-

go na obszarze wystêpowania zagro¿eñ; izolacjê obszaru wystêpowania zagro¿eñ

lub miejsc prowadzenia akcji ratowniczych; wykrywanie ska¿eñ; realizacjê

przedsiêwziêæ ochrony przed terroryzmem oraz przedsiêwziêæ przeciwepidemicz-

nych; rozpoznawanie zagro¿eñ po¿arowych; pomoc jednostkom Policji, w tym

izolacjê terenu dzia³añ antyterrorystycznych; ochronê obiektów i urz¹dzeñ wa¿-

nych dla bezpieczeñstwa lub obronnoœci pañstwa, obiektów kultury narodowej,

siedzib w³adz pañstwowych; os³onê lub izolacjê wa¿nych obiektów, dróg, wydzie-

lonych ulic lub czêœci miast; zatrzymywanie osób stwarzaj¹cych w sposób oczywisty

bezpoœrednie zagro¿enie dla ¿ycia lub zdrowia ludzkiego, a tak¿e mienia.

Wsparcie dzia³añ ratowniczych przez si³y uk³adu militarnego odbywa siê

w trzech trybach: podstawowym, alarmowym i nakazowym. Tryb podstawowy

ma miejsce wówczas, kiedy wójt (burmistrz, prezydent miasta), na którego tere-

nie wyst¹pi³o zagro¿enie, zwraca siê przez starostê do wojewody o wsparcie woj-

skowe. W ramach tego trybu, stosowanego g³ównie w obliczu wyczerpania

mo¿liwoœci organicznych ogniw statutowo powo³anych do reagowania kryzyso-

wego, w sytuacji, gdy interweniuj¹cy nie dysponuj¹ wiedz¹ lub sprzêtem odpo-

wiednim do skutecznego rozwi¹zania powsta³ej sytuacji, w ramach dzia³añ

prewencyjnych w obliczu zagro¿eñ przewidywalnych – okreœlone pod wzglê-

dem iloœciowym i jakoœciowym oddzia³y SZ RP podejmuj¹ interwencjê po wczeœ-

niejszym zapotrzebowaniu organu administracji samorz¹dowej i wniosku

wojewody kierowanym poprzez szefa WSzW do dowódcy OW. Drugi z trybów,

to tryb alarmowy, w którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta, na

obszarze dzia³ania którego wyst¹pi³o zagro¿enie, zwraca siê bezpoœrednio do do-

wódcy jednostki wojskowej z proœb¹ o wsparcie. Trzeci, to tryb nakazowy, ozna-

czaj¹cy, ¿e decyzjê o w³¹czeniu siê wojska do dzia³añ reagowania kryzysowego

podejmuje Minister Obrony Narodowej lub Szef Sztabu Generalnego WP (Szt.

Gen. WP), albo odpowiednio dowódca rodzaju si³ zbrojnych (RSZ), OW, korpusu

itd.�� U¿ycie jednostek SZ RP do dzia³añ w trybie nakazowym odbywa siê w opar-

ciu o wczeœniej skalkulowane i usystematyzowane zadania ujête w dokumentach

planistycznych resortu Obrony Narodowej (ON).

Wprowadzenie wojska do dzia³añ ratowniczych odbywa siê obligatoryjnie,

na podstawie unormowañ obowi¹zuj¹cych na centralnych szczeblach kierowania

reagowaniem kryzysowym.

Koordynowanie udzia³u oddzia³ów wojska, w zale¿noœci od obszaru, na któ-

rym wystêpuj¹ zagro¿enia, zapewniaj¹ odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent

��

��

�� I" �� * ��$�� *�2G�� &�� '((5� " >65"

miasta), starosta powiatu lub wojewoda. Koordynowanie to obejmuje tylko

przedsiêwziêcia maj¹ce na celu sprawne w³¹czanie oddzia³ów si³ zbrojnych do

wspó³dzia³ania z innymi podmiotami. Zadania dla oddzia³ów wojska s¹ przeka-

zywane wy³¹cznie ich dowódcom, a dowodzenie odbywa siê na zasadach okreœ-

lonych w regulaminach wojskowych i wed³ug procedur tam obowi¹zuj¹cych.

Ustawa zaznacza, ¿e u¿ycie oddzia³ów SZ RP w sytuacji kryzysowej nie mo¿e

zagroziæ ich zdolnoœci do realizacji zadañ wynikaj¹cych z Konstytucji Rzeczy-

pospolitej Polskiej i ratyfikowanych umów miêdzynarodowych.

Podsumowanie i wnioski

Bardzo cennym materia³em, który pozwoli³ na sformu³owanie kilku wnios-

ków dotycz¹cych reagowania organów administracji rz¹dowej i samorz¹dowej

na sytuacje kryzysowe, by³a przeprowadzona przez autora analiza konkretnego

przypadku, tj. awarii zasilania energetycznego w województwie zachodnio-

pomorskim��w dniach od 8 do 14 kwietnia 2008 r.

Omawian¹ sytuacjê kryzysow¹ zwiastowa³y ju¿ dane z Biura Prognoz Meteo-

rologicznych w Szczecinie otrzymane 7 kwietnia 2008 r. o godz. 19.14 przez dy¿ur-

nego Wojewódzkiego Centrum Zarz¹dzania Kryzysowego (WCZK) w Szczecinie.

W treœci komunikatu ostrzegano o mo¿liwoœci intensywnych opadów deszczu ze

œniegiem, które mog¹ nadejœæ w ci¹gu 18 godzin. Przewidywano tak¿e du¿e

utrudnienia komunikacyjne w terenach zurbanizowanych. W tym czasie, czyli

7 kwietnia 2008 r. oko³o godz. 20.00 w zachodniej czêœci województwa zachod-

niopomorskiego zacz¹³ padaæ intensywny deszcz, z czasem przechodz¹cy

w deszcz ze œniegiem. Padaj¹cy du¿ymi p³atami œnieg okleja³ drzewa, infrastruk-

turê energetyczn¹ oraz powodowa³ utrudnienia w komunikacji. Pod naporem

œniegu zaczê³y ³amaæ siê ga³êzie drzew. Powsta³e w tym czasie obci¹¿enia szadzi¹

przewodów linii energetycznych przekroczy³y co najmniej o kilkadziesi¹t pro-

cent przyjête w obliczeniach normy. Opady deszczu spowodowa³y podniesienie

siê poziomu wód gruntowych co poci¹gnê³o za sob¹ rozmiêkczenie gruntu.

Efektem tego by³o obni¿enie stabilnoœci posadowienia zarówno s³upów linii

elektroenergetycznych, jak i rosn¹cych w ich pobli¿u linii drzew.

W tym czasie organy administracji rz¹dowej i samorz¹dowej, po dokonaniu

analizy, oceny posiadanych si³ i œrodków i mo¿liwoœci podlegaj¹cych s³u¿b ratun-

kowych podejmowa³y decyzje o zwracaniu siê do si³ wojskowych o wydzielenie

oddzia³ów i pododdzia³ów i udzielenie wsparcia.

8 kwietnia o godzinie 6.55, do oficera dy¿urnego Wojewódzkiego Sztabu Woj-

skowego w Szczecinie zosta³a przekazana z WCZK, wstêpna informacja o sytuacji

na terenie województwa. O godzinie 7.15 na polecenie szefa WSzW zosta³a uru-

chomiona Grupa Operacyjna. Oko³o godz. 7.35 szef Grupy Operacyjnej nawi¹za³

��

?�� =��

�� G�� +�� A�� &�� ,�� &�� ,�� &�� ,��"

kontakt z WZZK oraz uruchomionej w tym czasie GO Pomorskiego Okrêgu Woj-

skowego w Bydgoszczy.

Od godz. 8.40 do WSzW zaczê³y sp³ywaæ zapotrzebowania z organów admi-

nistracji samorz¹dowej (za poœrednictwem WCZK), jako pierwsze na wydzielenie

agregatów pr¹dotwórczych dla powiatu polickiego (Z.Ch. „Police”) oraz dla po-

wiatu stargardzkiego. O godzinie 9.10 nast¹pi³ zanik ³¹cznoœci „wojskowej”, któr¹

przywrócono tylko do komunikowania siê z GO POW oraz udostêpniono jeden

numer cywilny.

O godzinie 9.50 szef GO WSzW uzgodni³ z dowódc¹ 12. dywizji zmechanizo-

wanej, jak¹ iloœæ si³ i œrodków mo¿e on wydzieliæ do przysz³ej akcji antykryzyso-

wej. G³ówn¹ uwagê skupiono na agregatach pr¹dotwórczych.

O godzinie 10.25 wyznaczeni oficerowie WSzW rozpoczêli pracê w WZZK.

Oko³o 11.05 do GO WSzW zaczê³y nap³ywaæ meldunki od komendantów WKU

z terenu województwa, którzy dokonywali ustaleñ co do istniej¹cej sytuacji na

obszarach terenowo w³aœciwych powiatów i gmin. W tym te¿ czasie od WCZK do

GO POW by³y kierowane kolejne wnioski o wsparcie si³ami wojska dzia³añ cywil-

nych s³u¿b ratowniczych (tak jak poprzednio, g³ównie chodzi³o o agregaty pr¹do-

twórcze). Czêœæ z tych zapotrzebowañ przesy³ano z pominiêciem WSzW.

Warto zaznaczyæ, ¿e dzia³alnoœæ GO WSzW odbywa³a siê na zasadzie koordy-

nowania udzia³u si³ i œrodków wojska w dzia³aniach a¿ do 24 kwietnia, do godz.

15.00, kiedy to zakoñczono jej funkcjonowanie.

Od 9 kwietnia 2008 r. WZZK funkcjonowa³ w pomieszczeniach WCZK

(Zachodniopomorski Urz¹d Wojewódzki w Szczecinie). W dniach nastêpnych sy-

tuacja zaczê³a siê normalizowaæ, jednak topniej¹cy œnieg powodowa³ podniesie-

nie siê stanów rzek Ina i Rega – stan nawet 97 cm powy¿ej stanu alarmowego

(oraz kilku mniejszych w zachodniej czêœci województwa), co doprowadzi³o do

licznych podtopieñ budynków w powiatach: kamieñskim, gryfickim, golenio-

wskim i stargardzkim, jak te¿ zalania znacznych obszarów ³¹k i innych upraw. Po-

wodem eskalacji sytuacji kryzysowej by³y niespotykane od wielu lat o tej porze

roku opady deszczu i œniegu. Do podtopieñ dosz³o tak¿e dlatego, ¿e na terenach

wiejskich nie konserwuje siê na bie¿¹co rowów odp³ywowych oraz zbyt niskie s¹

nak³ady na utrzymanie urz¹dzeñ melioracji podstawowej. Likwidacja skutków

obfitych opadów œniegu trwa³a do 14 kwietnia, a ca³kowita normalizacja nast¹pi³a

oko³o 24 kwietnia 2008 r.

Wnioski jakie nasuwaj¹ siê po dokonaniu analizy cyklu decyzyjnego, który

mia³ miejsce podczas opisanej powy¿ej sytuacji kryzysowej, mo¿na podzieliæ na

dwa segmenty.

Wnioski dotycz¹ce sektora niemilitarnego

1. Stan, jaki zaistnia³ w województwie po awarii zasilania, nie kwalifikowa³ siê

do wprowadzenia stanu klêski ¿ywio³owej. System reagowania kryzysowego

w województwie zachodniopomorskim opiera³ siê na szybkim rozpoczêciu

��

��

dzia³alnoœci wojewódzkiego oraz powiatowych (miejskich) i gminnych ze-

spo³ów zarz¹dzania kryzysowego. Dokonywa³y one bie¿¹cej analizy zagro¿e-

nia, planowa³y u¿ycie si³ i œrodków ratowniczych oraz koordynowa³y ich

efektywne u¿ycie.

2. Szybkie zwo³anie WZZK i MZZK pozwoli³o na przejêcie kierowania

dzia³aniami od pocz¹tku powstania zagro¿enia. Zorganizowanie przez Woje-

wodê Zachodniopomorskiego i Prezydenta Szczecina systemu informowania

spo³eczeñstwa o skutkach katastrofy i postêpach w prowadzeniu akcji kryzy-

sowej umo¿liwi³o jednolity przekaz informacji oraz umo¿liwi³o niezak³ócon¹

pracê centrów zarz¹dzania kryzysowego.

3. Reagowanie na zaistnia³e zdarzenie oraz likwidacja skutków pozwoli³y na

wskazanie mankamentów, rzutuj¹cych na proces wspó³dzia³ania z podmiota-

mi ratowniczymi, a tak¿e z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Szczecinie

oraz z terenowo w³aœciwymi Wojskowymi Komendami Uzupe³nieñ. Zauwa-

¿ono, ¿e podczas planowania u¿ycia si³ i œrodków na obszarach dotkniêtych

zdarzeniem, zaistnia³a koniecznoœæ szybkiego wydzielenia du¿ej iloœci spe-

cjalistycznego sprzêtu, znajduj¹cego siê w np. zasobach wojska (pokrycia dro-

gowe, motopompy, agregaty pr¹dotwórcze czy zestawy niskopodwoziowe).

„Naliczenia” tego sprzêtu s¹ rozcz³onkowane w planach szczegó³owych woj-

skowych, jak i w WPRK.

4. Zagro¿eniem, które komplikowa³o sprawne reagowanie, by³ zanik ³¹cznoœci

w niektórych sieciach telefonii komórkowej i kablowej, co utrudnia³o jej

nawi¹zywanie i przesy³anie danych pomiêdzy wspó³dzia³aj¹cymi. Przez wie-

le godzin niektóre z gmin nie posiada³y ¿adnej mo¿liwoœci nawi¹zania

³¹cznoœci.

5. W kilku gminach brakowa³o awaryjnego zasilania z agregatów pr¹dotwór-

czych wa¿nych instytucji, w tym pogotowia ratunkowego, co powodowa³o

bezpoœrednie zagro¿enie dla ¿ycia i zdrowia mieszkañców, brak awaryjnych

Ÿróde³ zasilania powodowa³ zagro¿enie wydostaniem siê nieczystoœci z kilku

oczyszczalni œcieków. Zaistnia³e uszkodzenia dróg, zaspy œnie¿ne i podtopie-

nia gruntów oraz brak stosownego sprzêtu transportowego powodowa³y za-

gro¿enie brakiem dostaw wody pitnej dla mieszkañców i do pojenia zwierz¹t

w fermach. Zak³ócenia wystêpowa³y tak¿e w zaopatrzeniu instytucji w pali-

wa ropopochodne.

6. Dla osi¹gniêcia synergicznoœci dzia³añ nale¿y tak zmodyfikowaæ plany „ratow-

nicze (wojskowe i WPRK), aby mo¿liwy by³ ogl¹d ca³oœci si³ i œrodków, jakie s¹

do dyspozycji w danej chwili.

Wnioski dotycz¹ce sektora militarnego

1. Terenowe organy administracji wojskowej na terenie województwa zachod-

niopomorskiego, czyli WSzW w Szczecinie oraz kilka WKU skupi³y siê na

��

?�� =��

koordynowaniu wydzielania si³ i œrodków wojska oraz do przesy³ania doku-

mentacji (wniosków o wydzielenie si³ i œrodków).

2. Analizuj¹c opisywan¹ akcjê kryzysow¹ zauwa¿alnych jest kilka zagro¿eñ dla

w³aœciwego wspó³dzia³ania, a jednym z nich jest to, ¿e w zapotrzebowaniach

na sprzêt maj¹cy byæ wydzielany z jednostek wojskowych przedstawiciele

wojewody samodzielnie okreœlali jego liczbê i rodzaj, nie konsultuj¹c tego

z WSzW, przez co zapotrzebowania czasem opiewa³y na sprzêt którego nie

by³o aktualnie w dyspozycji wojska.

3. Zagro¿enie – problem, to tak¿e niew³aœciwy obieg dokumentów podczas akcji

kryzysowej. Zaobserwowano, ¿e wiele dokumentów przesy³ano równolegle

do poszczególnych szczebli dowodzenia SZ RP (bez odnoszenia siê do hierar-

chii tych szczebli) lub te¿ niektóre z tych szczebli pomijano.

4. Zauwa¿ono mankamenty zwi¹zane z w³aœciwym reagowaniem i koordyno-

waniem dzia³añ wojska przez WSzW w terenie objêtym akcj¹, na co wp³yw

mia³ brak pojazdów osobowo-terenowych, agregatów pr¹dotwórczych oraz

mobilnych œrodków ³¹cznoœci.

5. Zagro¿enie dla skutecznego wspó³dzia³ania organów, to zaobserwowany

fakt, ¿e dyslokacja oddzia³ów i pododdzia³ów si³ zbrojnych w stosunku do re-

jonów ich u¿ycia, jest niefunkcjonalna, przez co ma negatywny wp³yw na ich

dyspozycyjnoœæ, wyszkolenie i mo¿liwoœæ u¿ycia specjalistycznego wyposa-

¿enia, przydatnego w akcjach i operacjach kryzysowych.

6. Problem, to nie funkcjonuj¹cy w³aœciwie spójny, wspólny system ³¹cznoœci

struktur wojskowych z organami administracji rz¹dowej i samorz¹dowej.

7. Mankament, to tak¿e brak wspólnych szkoleñ, æwiczeñ zgrywaj¹cych i dosko-

nal¹cych wspó³dzia³anie terenowych organów administracji wojskowej z or-

ganami administracji rz¹dowej i samorz¹dowej.

8. Zapewnienie skutecznej realizacji zadañ reagowania kryzysowego przez

pododdzia³y i oddzia³y SZ RP wymaga spe³nienia co najmniej regu³y „4 x W”,

tj. si³y wojskowe musz¹ byæ „uruchomione” we w³aœciwym czasie (wg odpo-

wiedniego trybu), we w³aœciwych iloœciach (tzn. adekwatnie do wielkoœci rea-

lizowanych zadañ), o w³aœciwej specjalnoœci (tj. odpowiednio wyposa¿one

i wyszkolone) oraz we w³aœciwym miejscu (tzn. dysponuj¹ce odpowiednimi

œrodkiem transportowymi umo¿liwiaj¹cymi im dotarcie na miejsca zdarzenia

i realizacjê w nich zadañ).

Literatura: Cieœlak S., Praktyka organizowania administracji publicznej, Wyd. Difin,

Warszawa 2004; G¹ciarz J., Organizacja i zasady dzia³ania administracji publicznejw Polsce, [w:] Administracja publiczna, J. Hausner (red.), Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 2005; Kitler W., Zarz¹dzanie kryzysowe jako element zarz¹dzania bez-pieczeñstwem narodowym, [w:], System reagowania kryzysowego, J. Gryz, W. Kitler

(red.), Wydawnictwo A. Marsza³ek, Toruñ 2007; Nowak E., Zarz¹dzanie kryzysowew sytuacjach zagro¿eñ niemilitarnych, AON, Warszawa 2007; Kurkiewicz A.,

Zarz¹dzanie sytuacjami kryzysowymi w polskim systemie prawnym, [w:] Zarz¹dzanie

��

��

kryzysowe w Polsce, M. Jab³onowski, L. Smolak (red.), Akademia Humanistyczna

w Pu³tusku, Pu³tusk 2007; Stec M., S³u¿by, inspekcje i stra¿e w nowym ustroju admini-stracji publicznej, „Samorz¹d Terytorialny” 1998, nr 2; Tomaszewski W., Treœæ refor-my ustrojowej. Nowe podzia³y kompetencji i zadañ w administracji rz¹dowej i samorz¹dzieterytorialnym, [w:] Reforma Administracji Publicznej, materia³ szkoleniowy, Zeszyt

nr 2; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie KPRM, Warszawa 1999; Zarz¹dzaniekryzysowe w sytuacji klêski ¿ywio³owej, „Zeszyt Problemowy” Towarzystwa Wiedzy

Obronnej Nr 1(45) 2006; Województwa, Dz.U. z 1998 r. Nr 92, poz. 576; Ustawa z dnia5 czerwca 1998 r. o administracji rz¹dowej w województwie, Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz.

577; Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarz¹dzaniu kryzysowym, Dz.U. z 2007 r. Nr 89,

poz. 590; Statutu ZUW w Szczecinie - Dziennik Urzêdowy Województwa Zachod-

niopomorskiego z 2002 r. (Nr 3 poz. 64); Regulamin Wojewódzkiego CentrumZarz¹dzania Kryzysowego, Szczecin 2006; Dziennik Urzêdowy Województwa Zachod-niopomorskiego z 2002 r. – Statutu ZUW w Szczecinie (Nr 3, poz. 64).

Structure, Aims and Procedures of Government Administration’sand Local Government Administration’s in Response to Crisis

and the Possibility of Supporting Anti-Crisis Actions by Polish Armed Forces(Summary)

��

��

�� !��

"�� #� �� $��% &�� '�� !

�� %

(� �� '�� )�� *�� !

�� % ��

�� ! � �� % �� ! � ��

�� )�� +�� % ��

��

�� '�� %

&��! � ��

�� )�� '�� )��

� �� )�� % ��

�� '� �� )�� *�� !

�� % �� )��

��

�� % (� �� +�� % �� !

�� ! � �� % #�� ,�� )� ��

�� ,� �� %

��

?�� =��

SPECYFIKA

POLSKIEGO ¯YCIA PUBLICZNEGO

SPECIFICITY OF POLISH PUBLIC LIFE

J�� S��T��

Organizacja w³adzy s¹downiczej: trybuna³y i s¹dyw myœli politycznej Prawa i Sprawiedliwoœci (2001–2005)

Uwagi wstêpne

Istnienie w³adzy s¹downiczej (judykatywy) jest jednym z g³ównych filarów

demokracji. W³adzy s¹downicza odgrywa istotn¹ rolê w dwóch kwestiach: 1) jako

apolityczny czynnik równowagi w funkcjonowaniu systemu podzia³u w³adzy

oraz 2) w ochronie praw i wolnoœci jednostki, pe³ni¹c rolê apolitycznego gwaranta

tych praw. W literaturze prawniczej pojêcie w³adzy s¹downiczej, sprawowanej

przez organy s¹downicze jest ró¿nie rozumiane i czêsto wystêpuje razem z pojê-

ciem wymiaru sprawiedliwoœci. Nale¿y jednak te dwa pojêcia odró¿niæ. O ile

w³adzê s¹downicz¹ sprawuj¹ organy s¹downicze, czyli s¹dy i trybuna³y, o tyle

wymierzaniem sprawiedliwoœci zajmuj¹ siê wy³¹cznie s¹dy�.

Prawo i Sprawiedliwoœæ wypracowa³o w³asn¹ koncepcjê w³adzy s¹downi-

czej, któr¹ sprawowa³yby: „Trybuna³ Konstytucyjny, Trybuna³ Stanu oraz s¹dy”�.

Opowiada³o siê tym samym za dualistyczn¹ struktur¹ w³adzy s¹downiczej. Do jej

sprawowania powo³ywane by³yby dwa rodzaje organów pañstwowych. Pierwszy

rodzaj obejmowa³by s¹dy o strukturze co najmniej dwuinstancyjnej, na drugi na-

tomiast sk³ada³yby siê trybuna³y, maj¹ce charakter organów jednoinstancyjnych.

Pierwszoplanow¹ rolê przyznano trybuna³om, sytuuj¹c s¹dy na drugim miejscu

w strukturze organów s¹downiczych�.

��

� � �� !!"� �� !# � �$ %� ��&�� &�� '(('� �� ') � ��$ *� +��,� �� +-�� '(('� �� )"$�� .�� &/�� !""# �� 0��1 $�� %�� !""# �� 2��3� 4��5� 6�� '((7� �� '(&' � 8)$ 9� +�� %�� &�� %�� %�� 9��, '((7� �� !#$ �� :� %�� '�� (�� '((7� �� ';'�

� 2�� 2�� <��==��3�� 0�� 2> ��21� ?@��:�� 2��A� �� 0��B� � '" C '(() ��1�

� �@�� :� � !!) �� D�� 3��-�� &�� )"� �� @�� :��

Organizacja i kompetencje trybuna³ów

Szczególnym rodzajem s¹dów s¹ Trybuna³y: Konstytucyjny i Stanu. Projekt

ustawy zasadniczej PiS z 2005 roku zak³ada³ istnienie obu tych instytucji. Orga-

nem kontroluj¹cym zgodnoœæ ustaw z konstytucj¹ by³ Trybuna³ Konstytucyjny.

W literaturze prawniczej kontrola konstytucyjnoœci oznacza³a weryfikacjê prawa

pod wzglêdem zgodnoœci z ustaw¹ zasadnicz¹ i stanowi³a konsekwencjê przyjêcia

okreœlonego systemu Ÿróde³, w którym pozycjê nadrzêdn¹ posiada³a ustawa zasad-

nicza. Nadrzêdnoœæ konstytucji oznacza³a, ¿e normy prawne zawarte w aktach

normatywnych ni¿szego rz¹du powinny rozwijaæ postanowienia konstytucji

oraz nie powinny byæ z ni¹ sprzeczne�.

Prawo i Sprawiedliwoœæ okreœli³o liczebnoœæ sk³adu, powo³ywanie oraz funkcje

ustrojowe Trybuna³u Konstytucyjnego. Bior¹c pod uwagê kwestie organizacyjne

proponowano zwiêkszenie sk³adu liczebnego Trybuna³u z piêtnastu (Konstytucja

Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.) do osiemnastu sêdziów�. Projekt konstytucyj-

ny PiS zak³ada³, ¿e „Sêdziego Trybuna³u Konstytucyjnego powo³uj¹, w przypad-

ku zwolnienia urzêdu sêdziowskiego, kolejno: Prezydent Rzeczypospolitej, Sejm

albo Senat, spoœród osób nieskazitelnego charakteru, wyró¿niaj¹cych siê wiedz¹

i doœwiadczeniem prawniczym” na okres dziewiêciu lat�. Nale¿y podkreœliæ, ¿e

przyznano kompetencje kreacyjne wobec Trybuna³u Konstytucyjnego prezyden-

towi jako pierwszemu oraz alternatywnie – Sejmowi, nastêpnie Senatowi. Przepis

powy¿szy oznacza³by podwa¿enie wy³¹cznoœci uprawnieñ Sejmu do wybierania

sêdziów Trybuna³u oraz mo¿liwoœæ wyeliminowania obu izb parlamentu z proce-

dury kszta³towania sk³adu tego organu.

Analiza Ÿróde³ myœli politycznej PiS pozwala twierdziæ, ¿e Trybuna³owi Kon-

stytucyjnemu przyznano trzy wa¿ne funkcje. Podstawowe zadania omawianego

organu pañstwowego skupia³yby siê wokó³ pierwszej i g³ównej funkcji, czyli kon-

troli hierarchicznej zgodnoœci norm prawnych. W praktyce oznacza³oby to orze-

kanie o zgodnoœci lub niezgodnoœci norm prawnych ni¿szego rzêdu z normami

prawnymi wy¿szego rzêdu, zw³aszcza z konstytucj¹. Trybuna³ by³by tzw. negaty-

wnym prawodawc¹, czyli organem eliminuj¹cym akty normatywne z systemu

obowi¹zuj¹cego prawa w przypadku stwierdzenia ich niezgodnoœci z ustaw¹ za-

sadnicz¹. Kontrola Trybuna³u obejmowa³aby: 1) ustawy; 2) umowy miêdzynarodo-

we wi¹¿¹ce Polskê; 3) rozporz¹dzenia z moc¹ ustawy; 4) inne akty normatywne

stanowione przez centralne organy pañstwowe (rozporz¹dzenia, uchwa³y,

zarz¹dzenia); 5) „przepisy prawne organizacji miêdzynarodowych”, np. stano-

wione przez organy Unii Europejskiej oraz 6) inne akty normatywne (w przypad-

��

E�� 2�� &9��,� �

� %� ��&�� )� �� ' #�� ' 4�� '�5 �� 3��2 �� F� ?2�� 9��@��3�

�� 3�� @��A�� <�� @�� :� � �� 3� �� &

��3� 9�� @��3�� 2> ��2� ?@�� :�� 2��A� �� "� �� ' � "�

ku przedstawienia przez s¹d pytañ prawnych dotycz¹cych konstytucyjnoœci

danego aktu)�. De facto Trybuna³ Konstytucyjny móg³by rozstrzygaæ o konstytu-

cyjnoœci aktów prawnych stanowionych tak przez centralne, jak i terenowe orga-

ny w³adzy publicznej.

Druga funkcja dotyczy³a rozstrzygania sporów o rozumienie konstytucji miê-

dzy konstytucyjnymi organami pañstwa. W œwietle dotychczasowych rozwi¹zañ

prawnych by³a to propozycja nowatorska. Trybuna³ zyska³by prawo do ustalania

wyk³adni konstytucji�, przy czym tryb ustalania tej wyk³adni nie zosta³ szcze-

gó³owo okreœlony.

Trzeci¹ funkcjê stanowi³o orzekanie w sprawach zgodnoœci z konstytucj¹ ce-

lów lub dzia³alnoœci partii politycznych. W praktyce oznacza³oby to realizowanie

przepisu konstytucyjnego zakazuj¹cego dzia³ania partii politycznych „opartych

na ideologii i tradycji lub metodach komunistycznych, faszystowskich lub nazi-

stowskich, a tak¿e zmierzaj¹cych do obalenia si³¹ porz¹dku konstytucyjnego”�.

Pozwoli³oby to sytuowaæ Trybuna³ Konstytucyjny na pozycji nie tylko organu

kontroluj¹cego zgodnoœæ ustaw z konstytucj¹, ale równie¿ obroñcy porz¹dku

konstytucyjnego.

Projekt PiS przyj¹³, nie wystêpuj¹c¹ w obowi¹zuj¹cej od 1997 r. Konstytucji

zasadê, ¿e postêpowanie w danej sprawie mog³oby zostaæ wszczête na wniosek

sk³adu orzekaj¹cego Trybuna³u Konstytucyjnego. Konsekwencj¹ przyjêtej zasa-

dy by³a mo¿liwoœæ kontrolowania norm prawnych przez Trybuna³ Konstytucyj-

ny z w³asnej inicjatywy. Ponadto prawo do poddania w w¹tpliwoœæ aktu

normatywnego posiada³yby nastêpuj¹ce podmioty: 1) prezydent; 2) Prezes Rady

Ministrów; 3) grupa co najmniej trzydziestu szeœciu pos³ów; 4) Senat; 5) Krajowa

Rada S¹downictwa; 6) Pierwszy Prezes S¹du Najwy¿szego; 7) Prezes Naczelnego

S¹du Administracyjnego oraz 8) s¹d wystêpuj¹cy z pytaniem prawnym�.

Wyroki Trybuna³u Konstytucyjnego mia³yby charakter ostateczny i posia-

da³yby moc powszechnie obowi¹zuj¹c¹. Oznacza to, ¿e nie istnia³aby ¿adna mo¿-

liwoœæ odwo³ania siê od orzeczenia Trybuna³u i by³oby ono wi¹¿¹ce dla

wszystkich adresatów. Konsekwencj¹ powszechnie obowi¹zuj¹cego charakteru

orzeczeñ Trybuna³u Konstytucyjnego by³aby regulacja, zgodnie z któr¹ orzecze-

nia te podlega³yby og³oszeniu w organie urzêdowym, w którym zaskar¿ony akt

normatywny zosta³ og³oszony��.

��

$�� * ��

� 2> ��2� ?@�� :�� 2��A� �� '& 8 0��B�� '" C '(() ��1�

� 2> ��2� ?@��:�� 2��A� �� # 0��B� � '"C'(() ��1�

� 2> ��2� ?@�� :�� 2��A� �� !� �� " 0��B�� '" C '(() ��1�

� �� 2 �� F� 9�� @�� ?� �� 3�0G1 ��3� �� F�� 3� �� F�� D �� 3�� 3� �� @��A� �� 2> ��2� ?@��:�� 2��A� �� 8� �� '�

�� *� @�� $�� 0��1 $�� )� �� ;(�

Prawo i Sprawiedliwoœæ przypisywa³o Trybuna³owi Konstytucyjnemu okreœ-

lon¹ pozycjê prawnoustrojow¹. Charakteryzowa³ j¹ expressis verbis przepis, ¿e

„Trybuna³ Konstytucyjny jest naczelnym organem w³adzy s¹downiczej, stoj¹cym

na stra¿y Konstytucji w porz¹dku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej jako suwe-

rennego i demokratycznego pañstwa prawnego”��. Pozycjê Trybuna³u Konsty-

tucyjnego w systemie organów pañstwowych okreœla zasada niezale¿noœci

organów s¹downiczych od innych organów pañstwowych. Trybuna³ w orzeka-

niu by³by niezale¿ny od organów ustawodawczych i wykonawczych. Równie¿

w ramach w³adzy s¹downiczej zachowa³by pozycjê odrêbn¹, niezagro¿on¹ inge-

rencj¹ Trybuna³u Stanu oraz s¹dów (w tym S¹du Najwy¿szego i Naczelnego S¹du

Administracyjnego). Nie istnia³yby te¿ ¿adne zwi¹zki omawianego organu

w³adzy z Krajow¹ Rad¹ S¹downictwa.

Politycy PiS wielokrotnie wyra¿ali przekonanie o zasadniczej roli Trybuna³u

Konstytucyjnego w polskim systemie ustrojowym i wielkim dorobku tej instytucji

po roku 1989. Uwa¿ano, ¿e powstanie organu konstytucyjnej kontroli w znacznej

mierze by³o reakcj¹ na destrukcjê prawa w pañstwie socjalistycznym. W opinii

K.M. Ujazdowskiego, Trybuna³ Konstytucyjny zas³ugiwa³ na „wysok¹ ocenê

w wolnej, niepodleg³ej Polsce po roku 1989”. W jednej z debat sejmowych Ujazdow-

ski przypomnia³ niektóre wa¿ne dla PiS, jako partii konserwatywnej, orzeczenia

Trybuna³u Konstytucyjnego w zakresie: 1) ochrony ¿ycia (uznanie pe³nej ochro-

ny ¿ycia od chwili poczêcia za fundament porz¹dku prawnego; 2) ochrony prawa

podatników przed arbitralnoœci¹ w³adzy; 3) wolnoœci gospodarczej; 4) praw

samorz¹du terytorialnego oraz 5) opieki nad weteranami walk o niepodleg³oœæ��.

Istotna zmiana w ocenie prac Trybuna³u Konstytucyjnego nast¹pi³a po objê-

ciu przez PiS w³adzy. W jednym z wywiadów pose³ PiS Jacek Kurski wyrazi³ opi-

niê, ¿e „Trybuna³ Konstytucyjny przesta³ byæ organem badaj¹cym zgodnoœæ

z konstytucj¹, do czego zosta³ powo³any i jest po prostu superparti¹ polityczn¹

i superorganem w³adzy przeznaczonym do blokowania zmian, na których zale¿y

Polakom. [...] Sta³ siê cia³em hamulcowym dla jakichkolwiek zmian w Polsce”��.

W podobnym tonie wypowiada³ siê Andrzej Mazurkiewicz, senator PiS: „Trybuna³

Konstytucyjny niepostrze¿enie staje siê trzeci¹ izb¹ parlamentu. Zamiast zajmo-

waæ siê kontrol¹ prawa, staje siê aktywnym uczestnikiem procesu legislacyjne-

go”��. Sêdziom Trybuna³u Konstytucyjnego zarzucano polityczn¹ stronniczoœæ

i reprezentowanie „antypañstwowej aksjologii III Rzeczypospolitej”��. Przyczyn¹

��

E�� 2�� &9��,� �

�� 2> ��2� ?@�� :�� 2��A� �� '� �� 0��B� � '" C '(() ��1�

�� 2�� 2�� :�� <��==��3�H�� ?��I @�*�J�� 3� � 7 C>> '((8 � �� B�� < ��< �� <� �� 9�� @��3� � '((" ��A 0��B� � 8 >>> '(() ��1�

�� 2�� 3� :�� <��==�� ?23�� .�� '! C> '(()� E� @�� 9�� <�� E� @�� A 0��B� � >>> '((; ��1�

�� 2> ��2� ?�� *�� ' C '(() ��A 0��B� � >>> '((; ��1�� 6� @��,� �� +,�� , �� @�� *� /�� ?+�� A� C>>>

'(()� �� );� �� ;K !�

tak surowej krytyki Trybuna³u by³o zapewne orzeczenie tego organu o sprzecz-

noœci z konstytucj¹ ustawy lustracyjnej, priorytetowej dla polityków Prawa i Spra-

wiedliwoœci.

Organem, pe³ni¹cym inne funkcje ni¿ Trybuna³ Konstytucyjny by³ w projek-

cie konstytucyjnym PiS Trybuna³ Stanu. Uregulowano jego sk³ad i sposób

powo³ywania cz³onków (sêdziów). Zgodnie z projektem, Trybuna³ by³ organem

kolegialnym i sk³ada³ siê z dwunastu sêdziów oraz Pierwszego Prezesa S¹du Naj-

wy¿szego jako przewodnicz¹cego Trybuna³u. Przyjêto, ¿e sk³ad tego organu

(oprócz przewodnicz¹cego) wybierany by³by „w równej liczbie przez Sejm i Senat

spoza ich grona na okres kadencji Sejmu”��. Warto zwróciæ uwagê, ¿e przyjêcie

rozwi¹zania obecnego w przepisach Konstytucji RP z 1997 r., aby po³¹czyæ kaden-

cjê Trybuna³u Stanu z kadencj¹ Sejmu w dalszym ci¹gu marginalizowa³oby rolê

tego organu. O sk³adzie Trybuna³u oraz postawieniu przed nim ministra decyduje

bowiem ta sama wiêkszoœæ parlamentarna. W takim przypadku trudno o obiekty-

wizm i gwarancjê poci¹gniêcia do odpowiedzialnoœci przed Trybuna³em ministra

winnego nadu¿yciom lub pope³nienia przestêpstwa.

W œwietle rozwi¹zañ proponowanych przez PiS Trybuna³ Stanu mia³ wyko-

nywaæ typow¹ dla tego organu funkcjê. By³by instytucj¹ powo³an¹ do egzekwo-

wania odpowiedzialnoœci za naruszenie konstytucji i ustaw osób piastuj¹cych

stanowiska i urzêdy pañstwowe: „Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów i mi-

nistrów”�� oraz innych osób okreœlonych w ustawie.

Osoby piastuj¹ce stanowiska pañstwowe ponosi³yby przez Trybuna³em Stanu

dwa rodzaje odpowiedzialnoœci: konstytucyjn¹ i karn¹. Odpowiedzialnoœæ kon-

stytucyjna by³aby zwi¹zana z pope³nieniem przez osobê sprawuj¹c¹ funkcjê pañstwo-

w¹ czynu, zwanego deliktem konstytucyjnym. Mianem deliktu konstytucyjnego

mo¿emy okreœliæ „zawinione lub nieumyœlne dzia³anie konkretnej osoby pope³nione

w zwi¹zku ze sprawowanym urzêdem, nie bêd¹ce przestêpstwem, ale sprzeczne

z przepisami Konstytucji lub ustawy, za które musi ponieœæ odpowiedzialnoœæ”��.

Pojêcie deliktu konstytucyjnego pozwala na rozgraniczenie odpowiedzialnoœci

konstytucyjnej od odpowiedzialnoœci karnej. Odpowiedzialnoœæ karna przed

Trybuna³em Stanu obejmowa³aby pope³nienie czynu uznanego przez ustawê

karn¹ za przestêpstwo. Zakres przedmiotowy odpowiedzialnoœci karnej przed

Trybuna³em Stanu zosta³ ograniczony do osoby prezydenta. Ten rodzaj odpowie-

dzialnoœci ponosi³aby alternatywnie osoba uprawniona do zastêpowania g³owy

pañstwa w wyj¹tkowych przypadkach, okreœlonych w projekcie konstytucji.

Projekt PiS fragmentarycznie regulowa³ tryb odpowiedzialnoœci przed Trybu-

na³em Stanu. O postawieniu w stan oskar¿enia prezydenta decydowa³by Senat

��

$�� * ��

�� 2> ��2� ?@��:�� 2��A� �� ''� �� 0��B�� ' >>> '((; ��1�

�� 2> ��2� ?@��:�� 2��A� �� ' � �� 0��B�� L '(() ��1�

�� M� �� %� ��&�� )� �� '#)�

uchwa³¹ podjêt¹ wiêkszoœci¹ dwóch trzecich g³osów w obecnoœci co najmniej

po³owy ustawowej liczby senatorów; cz³onków Rady Ministrów – Sejm bez-

wzglêdn¹ iloœci¹ g³osów, natomiast pos³ów – Sejm zwyk³¹ wiêkszoœci¹ g³osów�.

Organizacja i kompetencje s¹dów

Druga grupa organów s¹downiczych obejmuje s¹dy, czyli organy pañstwowe

powo³ane do stosowania prawa w zakresie rozstrzygania sporów miêdzy pod-

miotami pozostaj¹cymi w sporze. PiS zaproponowa³o, aby system s¹dów w Polsce

sk³ada³ siê z S¹du Najwy¿szego, Naczelnego S¹du Administracyjnego, s¹dów

powszechnych oraz „innych s¹dów”��.

Szczególny, odrêbny status i uprawnienia posiada S¹d Najwy¿szy. W projekcie

PiS stosunkowo niewiele miejsca poœwiêcono kompetencjom S¹du Najwy¿szego,

a jedynie wspomniano o prawie tego organu do rozpatrywania zaskar¿onych de-

cyzji oraz w okreœlonych przypadkach – do z³o¿enia sêdziego z urzêdu. W sk³ad

S¹du Najwy¿szego wchodziliby „Pierwszy Prezes oraz prezesi S¹du Najwy¿sze-

go”. Sêdziowie S¹du Najwy¿szego mieli byæ wybierani na kadencjê okreœlon¹

w ustawie, przez Zgromadzenie Ogólne Sêdziów S¹du Najwy¿szego. Rozwi¹zanie

takie, w porównaniu do przepisów Konstytucji RP, z jednej strony uszczupla³o

kreacyjne uprawnienia prezydenta. Z drugiej zaœ strony – zwiêksza³o niezale¿-

noœæ S¹du Najwy¿szego od egzekutywy��.

Jednak praktyka polityczna czêsto odbiega³a od za³o¿eñ teoretycznych partii.

W jednym z wywiadów premier Jaros³aw Kaczyñski podwa¿y³ orzeczenie S¹du

Najwy¿szego dotycz¹ce ustawy lustracyjnej: „Jestem przekonany, ¿e S¹d Najwy¿szy

powinien interpretowaæ prawo zgodnie z polsk¹ racj¹ stanu, zgodnie z polskim

interesem narodowym. To, ¿e przy interpretacji prawa, przy jego stosowaniu od-

dzia³uj¹ ró¿nego rodzaju przes³anki aksjologiczne, zwi¹zane z wartoœciami to jest

oczywistoœæ dla ka¿dego, kto choæby jedn¹ ksi¹¿kê teoretyczn¹ na temat orzecznic-

twa s¹dowego przeczyta³”��. Kaczyñski wychodzi³ z za³o¿enia, ¿e s¹dy w orzeka-

niu powinny kierowaæ siê przede wszystkim racj¹ stanu i interesem narodowym,

gdy¿ nale¿a³y do organów pañstwowych Rzeczypospolitej Polskiej. Pogl¹dy po-

wy¿sze wydaj¹ siê kontrowersyjne z uwagi na pominiêcie wyk³adni prawa jako

��

E�� 2�� &9��,� �

� 2> ��2� ?@�� :�� 2��A� �� 7#� �� '$�� )#� �� "$ �� (( 0��B� � L '(() ��1�

�� .� ��-� ��<��< �� 3�� 3�� ?��<��-�A �� 3-�� 2> ��2� ?@��&��:�� 2��A� �� '8� �� 0��B� � '"C '(() ��1�

�� 2 �� N��3� 2�� 3�� 3� �� /3-�� 3�� 2��-� N��3� 2�� &��3� K �� -� N2�� 2> ��2� ?@�� :�� &� �� 2��A� �� '7 0��B� � ' C '(() ��1�

�� 2�� 3� :�� <��==�� ?23�� .�� " C>> '(() ��E� @��,� �� N�� E� @�� A 0��B� � ) >>> '((; ��1�

podstawy do orzekania. Zamiast tego proponowano kierowanie siê racj¹ stanu,

któr¹ mo¿na interpretowaæ w dowolny sposób.

Pozycjê ustrojow¹ s¹dów wyznaczaj¹ ich konstytucyjnie okreœlone cechy

oraz zasady organizacji i funkcjonowania. W projekcie PiS zosta³y okreœlone

nastêpuj¹ce cechy s¹dów jako organów sprawuj¹cych wymiar sprawiedliwoœci:

1) niezale¿noœæ od innych organów w³adzy publicznej; 2) niezawis³oœæ oraz

3) bezstronnoœæ.

Zaakceptowano w³aœciw¹ dla demokratycznego pañstwa zasadê niezale¿noœci

organów w³adzy s¹downiczej. O odrêbnoœci judykatywy przes¹dzi³ przepis pro-

jektu konstytucyjnego PiS, ¿e „trybuna³y i s¹dy w wype³nianiu swoich funkcji s¹

niezale¿ne od organów w³adzy ustawodawczej i wykonawczej”��. Autonomia

organów w³adzy s¹downiczej kszta³towa³aby siê na dwóch poziomach: funkcjo-

nalnym oraz instytucjonalnym. Oznacza³o to, ¿e by³yby niezale¿ne od pozosta-

³ych organów w³adzy pañstwowej w zakresie orzekania. ¯aden inny podmiot nie

mia³by prawa ingerowaæ w treœæ wyroków wydawanych przez trybuna³y i s¹dy

„w imieniu Rzeczypospolitej”��.

Niezale¿noœæ organizacyjna s¹dów stanowi³a o ich samodzielnoœci i oddziele-

niu od pozosta³ych organów w³adzy pañstwowej. Niemniej widoczna by³a pewna

zale¿noœæ s¹dów od organów w³adzy ustawodawczej i wykonawczej. Wyra¿a³aby

siê ona, w przypadku organów ustawodawczych – okreœlaniem ustroju, w³aœci-

woœci s¹dów oraz postêpowania s¹dowego przez parlament. W przypadku orga-

nów wykonawczych – prawem prezydenta do powo³ywania sêdziów wszystkich

s¹dów na wniosek Krajowej Rady S¹downictwa. Zastosowano dodatkowo roz-

wi¹zanie, ¿e prezydent mia³by obowi¹zek wskazania s¹du, w którym osoba

powo³ana bêdzie sprawowa³a urz¹d��.

Zgodnie z koncepcj¹ PiS s¹dy zachowa³yby niezale¿noœæ nie tylko wobec orga-

nów w³adzy ustawodawczej i wykonawczej, ale równie¿ w stosunku do pozosta-

³ych organów w³adzy s¹downiczej, czyli Trybuna³u Konstytucyjnego i Trybuna³u

Stanu. Niezale¿noœæ funkcjonalna s¹dów wobec Trybuna³u Stanu by³aby ca³kowita.

Istnia³by natomiast pewien zwi¹zek organizacyjny, a mianowicie przewodnicz¹cym

Trybuna³u Stanu by³by z urzêdu Pierwszy Prezes S¹du Najwy¿szego. Jedynym

zwi¹zkiem funkcjonalnym miêdzy s¹dami a Trybuna³em Konstytucyjnym by³oby

prawo s¹dów do przedstawiania pytañ prawnych dotycz¹cych zgodnoœci aktu

normatywnego z aktami wy¿szego rzêdu, je¿eli od odpowiedzi na to pytanie za-

le¿a³oby rozstrzygniêcie sprawy tocz¹cej siê przed s¹dem��.

��

$�� * ��

�� 2> ��2� ?@��:�� 2��A� �� ' 0��B�� '" C '(() ��1�

�� 2 �� F� �� ?� �� :�� A� 2> ��2� ?@�� :�� 2��A� �� 0��B� � " >>> '((; ��1�

�� 2> ��2� ?@�� :�� 2��A� �� 7'� �� '$�� ')� �� 0��B� � " >>> '((; ��1�

�� 2> ��2� ?@�� :�� 2��A� �� 8� �� )0��B� � " >>> '((; ��1�

Projekt konstytucyjny PiS wskazywa³ na dwie pozosta³e, obok niezale¿noœci,

cechy s¹dów: niezawis³oœæ oraz bezstronnoœæ. Niezawis³oœæ s¹dów, bêd¹c¹ niejako

podkreœleniem niezale¿noœci, nale¿y rozumieæ przede wszystkim jako akcento-

wanie obiektywizmu oraz zakaz zmieniania orzeczeñ s¹dowych w innej drodze,

jak tylko na podstawie kontroli instancyjnej innych s¹dów. Bezstronnoœæ wed³ug

PiS oznacza³a, ¿e s¹d rozstrzygaj¹cy spory pe³ni³by funkcjê swoistego pañstwo-

wego arbitra. Bezstronnoœæ owa przejawia³aby siê w jednakowym traktowaniu

podmiotów sporu i stanowi³aby gwarancjê sprawiedliwych wyroków��. Zgodnie

z przepisami projektu konstytucyjnego PiS, organ w³adzy pañstwowej, który nie

wykazywa³by cech niezale¿noœci, niezawis³oœci i bezstronnoœci nie móg³by byæ

uznany za s¹d.

Zasada niezawis³oœci odnosi³a siê równie¿ do sêdziów. Wprowadzono prze-

pis, i¿ „sêdziowie s¹ niezawiœli i podlegaj¹ tylko Konstytucji i ustawom”��. Nieza-

wis³oœæ sêdziowska mia³aby dwa aspekty: pozytywny i negatywny. Pierwszy

sprowadza³by siê do wydawania przez sêdziego bezstronnych orzeczeñ, nieza-

le¿nych od subiektywnych ocen, drugi – poleg³aby na zwolnieniu sêdziego od

wszelkich nacisków z zewn¹trz�.

W celu zagwarantowania niezawis³oœci sêdziowskiej projekt PiS proponowa³

wiele rozwi¹zañ prawnych dotycz¹cych sposobu powo³ywania sêdziego oraz

nieusuwalnoœci sêdziego z urzêdu. Warto wspomnieæ o projekcie ustawy o zmia-

nie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przed³o¿onej przez prezydenta Lecha

Kaczyñskiego, dotycz¹cej powo³ywania sêdziów. Zawiera³ propozycjê wprowa-

dzenia do polskiego porz¹dku konstytucyjnego instytucji sêdziego, powo³ywa-

nego do pe³nienia urzêdu na czas okreœlony. Proponowano, aby sêdziowie mogli

byæ powo³ywani nie tylko, tak jak dotychczas, na czas nieoznaczony, ale równie¿

na czas okreœlony: od dwóch do czterech lat. Powo³anie na czas okreœlony obej-

mowa³oby sêdziów rozpoczynaj¹cych s³u¿bê w s¹dach rejonowych, wojskowych

s¹dach garnizonowych i wojskowych s¹dach administracyjnych. Wprowadzenie

do polskiego porz¹dku prawnego instytucji sêdziego powo³ywanego na pewien

czas, wyposa¿onego we wszystkie atrybuty statusu sêdziego, w przekonaniu

polityków PiS gwarantowa³oby pe³nienie s³u¿by sêdziowskiej jedynie osobom

posiadaj¹cym wysokie kwalifikacje zawodowe i moralne��. Niew¹tpliwie zasady

awansu na stanowiska w s¹dach powinny byæ jasno okreœlone. Wydaje siê, ¿e

powy¿sza propozycja PiS przyczyni³aby siê do zwiêkszenia przejrzystoœci kariery

zawodowej sêdziów.

��

E�� 2�� &9��,� �

�� %� ��&�� )� �� ') � ��$ *� @�� $�� G� �� #(�

�� 2> ��2� ?@�� :�� 2��A� �� '8� �� '0��B� � " >>> '((; ��1�

� *� @�� $�� G� �� #(�� 2�� 2�� :�� <��==��3�H�� ?��I

:� .�� " C> '((7 �� :�� &� �� @�� :�� A 0��B� � >>> '((; ��1�

Projekt PiS regulowa³ zasady opuszczenia przez sêdziego swojego stano-

wiska. Z³o¿enie sêdziego z urzêdu lub zawieszenie go w urzêdowaniu mog³oby

nast¹piæ na mocy orzeczenia s¹du dyscyplinarnego. Sêdzia móg³by byæ przenie-

siony w stan spoczynku po osi¹gniêciu okreœlonej przez ustawê granicy wieku.

Projekt PiS regulowa³ równie¿ mo¿liwoœæ usuniêcia sêdziego ze stanowiska.

Wed³ug przepisu proponowanej przez PiS ustawy zasadniczej „Sêdzia, którego

zachowanie œwiadczy o niezdolnoœci lub braku woli rzetelnego wykonywania

urzêdu w sposób zgodny z jego konstytucyjnym znaczeniem i powag¹, mo¿e zo-

staæ z³o¿ony z urzêdu przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Krajowej

Rady S¹downictwa, wyra¿ony w uchwale podjêtej wiêkszoœci¹ trzech pi¹tych

ustawowej liczby cz³onków Rady”��. Wydaje siê, ¿e o ile intencje proponowanego

rozwi¹zania by³y s³uszne, o tyle okreœlenie pozwalaj¹ce na dowolnoœæ w ocenie

zachowania sêdziego mo¿e budziæ w¹tpliwoœci.

W Konstytucji RP wa¿n¹ gwarancj¹ niezawis³oœci sêdziów jest formalny im-

munitet sêdziowski. Stanowi on, ¿e sêdzia nie mo¿e byæ bez uprzedniej zgody

w³aœciwego s¹du dyscyplinarnego poci¹gniêty do odpowiedzialnoœci karnej, ani

pozbawiony wolnoœci��. Projekt konstytucyjny PiS pomija³ immunitet sêdziowski.

Zapewne wynik³o to z przekonania o nadu¿ywaniu przywilejów przez sêdziów i

s¹dy dyscyplinarne. W ocenie L. Kaczyñskiego immunitet sprzyja³ równie¿ two-

rzeniu korporacji sêdziowskiej. „S¹dy maj¹ olbrzymi¹ w³adzê nad ludŸmi. A jest

to w³adza korporacyjna, bo w istocie o tym, kto ma byæ sêdzi¹, decyduj¹ sêdziowie.

Taka w³adza powinna siê ³¹czyæ z olbrzymi¹ odpowiedzialnoœci¹. Tymczasem

sêdzia ma olbrzymi¹ w³adzê, ale nie jest odpowiedzialny – w przeciwieñstwie do

w³adzy wykonawczej czy po czêœci ustawodawczej. I ten stan rzeczy nale¿y

w Polsce zmieniæ” – argumentowa³ Kaczyñski��.

Immunitet sêdziowski w przekonaniu polityków partii s³u¿yæ mia³ zapewnie-

niu w³aœciwego sprawowania wymiaru sprawiedliwoœci. S³usznie podkreœlano,

¿e powinien byæ on postrzegany przede wszystkim jako gwarancja w³aœciwego

realizowania funkcji spo³ecznej, nie zaœ – jako przywilej osoby piastuj¹cej stano-

wisko sêdziowskie��. Ze wzglêdu na liczne przyk³ady nadu¿ywania przywilejów

politycy PiS opowiadali siê za ograniczeniem immunitetu sêdziowskiego. Ocena

ograniczenia immunitetu nie jest jednoznaczna. Nale¿y zgodziæ siê z tez¹, ¿e im-

��

$�� * ��

�� 2> ��2� ?@�� :�� 2��A� �� ';� �� '0��B� � " >>> '((; ��1�

�� *� @�� $�� G� �� # $ �� ; @�� :�� !!) ��

�� 3�� < �� &�� <� :�� E� @��,� ��3� �� -� �� -�� -�� F�� -� �� <�� 3�� -� � ��6� @��,� ��+,�� )� �� ;K !�

�� 2�� 2�� :�� <��==��3�H�� ?��I �� @�� # L> '((7 �� O�� -� ��&��<��<P �� -��< ��< ��A 0��B� � 8 >C '((; ��1$ 2�� :�� <��==�� ?*�� 3�� 3�� *�� /�� " >>'((7 ��A 0��B� � ' C>>> '(() ��1�

munitet sêdziowski spe³nia swoj¹ funkcjê o ile nie prowadzi do sytuacji, w której

stra¿nik prawa wykorzystuje przywileje, by nie podlegaæ prawu lub unikaæ odpo-

wiedzialnoœci. W tym przypadku ograniczenie immunitetu wydawa³oby siê za-

sadne. Trzeba jednak pamiêtaæ, ¿e nie nale¿y wyposa¿aæ w³adzy wykonawczej

w narzêdzia nacisku na sêdziów, poniewa¿ zagra¿a³oby to demokratycznej zasa-

dzie podzia³u w³adzy.

Krajowa Rada S¹downictwa

Projekt konstytucyjny PiS, podobnie jak Konstytucja RP, wprowadza³ przepisy

dotycz¹ce Krajowej Rady S¹downictwa. Umieszczono je w rozdziale dotycz¹cym

w³adzy s¹downiczej, w oddzielnym podrozdziale zatytu³owanym: „Krajowa Rada

S¹downictwa”. Mimo takiego usytuowania Krajowa Rada S¹downictwa nie spra-

wowa³aby w³adzy s¹downiczej, ani tym bardziej wymiaru sprawiedliwoœci��.

Bior¹c pod uwagê kwestie organizacyjne Rady, projekt PiS proponowa³

zmniejszenie liczby jej cz³onków z dwudziestu piêciu (Konstytucja RP) do szesnastu.

Politycy PiS proponowali istotne zmiany w kszta³towaniu sk³adu Rady. Przewod-

nicz¹cym omawianego organu by³by z urzêdu prezydent, a jego zastêpcami:

Pierwszy Prezes S¹du Najwy¿szego, Prezes Naczelnego S¹du Administracyjnego

i minister sprawiedliwoœci. Ponadto w sk³ad Rady wchodziliby: 1) po dwie osoby

powo³ane przez prezydenta, Sejm i Senat, „spoœród cz³onków wyró¿niaj¹cych siê

wiedz¹ o wymiarze sprawiedliwoœci”�� oraz 2) szeœciu cz³onków powo³anych

przez ministra sprawiedliwoœci, spoœród osób o co najmniej dziesiêcioletnim

doœwiadczeniu w orzekaniu w instancji odwo³awczej.

Wymienione wy¿ej rozwi¹zania sk³aniaj¹ do sformu³owania trzech wnios-

ków. Pierwszy dotyczy znacznego podwy¿szenia rangi ustrojowej Krajowej

Rady S¹downictwa poprzez powierzenie prezydentowi funkcji jej przewod-

nicz¹cego. Drugi – odnosi siê do próby etatyzacji Rady poprzez zwiêkszenie roli

organów wykonawczych w kreowaniu jej sk³adu. Trzeci – sprowadza siê do

stwierdzenia, ¿e o ile w sk³adzie Rady znajdowaliby siê przedstawiciele organów

w³adzy ustawodawczej, wykonawczej i s¹downiczej, o tyle nie by³oby tam przed-

stawicieli samorz¹du sêdziowskiego. Wynik³o to zapewne z przekonania o koniecz-

noœci os³abienia dominacji samorz¹du sêdziowskiego jako wyraziciela interesów

korporacji��.

��

E�� 2�� &9��,� �

�� D� F� �<�� @�� :�� 2�� B� ��&�� !;! �� 9�� @��3�� F :�� 3�� 3�� 3-�� <�� 3�� ,�� B�� %� ��&�� )� �� '!" � ��

�� 2> ��2� ?@�� :�� 2��A� �� " � �� '�� ' 0��B� � " >>> '((; ��1�

�� @�*� J�� ,�� 3� ��2 �� F�� ?�� &�� <�� @��:�� 2��B��A� 2> ��2� ?@��:�� 2��A 0��B� � ' >>> '((; ��1�

Projekt konstytucyjny definiowa³ Radê jako instytucjê dbaj¹c¹ o „nale¿yty

poziom kadr wymiaru sprawiedliwoœci” oraz stoj¹c¹ na stra¿y „niezale¿noœci

s¹dów i niezawis³oœci sêdziów”. Z punktu widzenia projektu powy¿sze funkcje

Krajowej Rady S¹downictwa przejawia³yby siê w dwóch rodzajach dzia³añ.

Pierwsze dzia³anie polega³oby na przedstawianiu prezydentowi wniosków o po-

wo³anie sêdziów na stanowiska w s¹dach. Drugie sprowadza³oby siê do wystêpo-

wania z wnioskami do Trybuna³u Konstytucyjnego w sprawie zgodnoœci

z konstytucj¹ aktów normatywnych dotycz¹cych sêdziów i s¹dów. Dba³oœæ Rady

o nale¿yty poziom kadr wymiaru sprawiedliwoœci polega³aby na mo¿liwoœci

przedstawienia prezydentowi wniosku w sprawie z³o¿enia z urzêdu sêdziego,

którego „zachowanie œwiadczy o niezdolnoœci lub braku woli rzetelnego wykony-

wania urzêdu w sposób zgodny z jego konstytucyjnym znaczeniem i powag¹”��.

Na mocy przepisów Konstytucji RP o z³o¿eniu sêdziego z urzêdu orzeka³ s¹d dys-

cyplinarny.

Wnioski koñcowe

Propozycje ustrojowe Prawa i Sprawiedliwoœci mia³y s³u¿yæ realizacji podsta-

wowego celu partii, czyli „konsolidacji i umocnienia pañstwa”�. Za s³uszne uzna-

no podstawowe zasady demokratycznego pañstwa prawa, takie jak: podzia³

i równowa¿enie w³adzy czy niezawis³oœæ s¹dów.

Analiza funkcjonowania organów s¹downiczych w myœli politycznej PiS

sk³ania do kilku wniosków. Po pierwsze – trybuna³y i s¹dy jako organy s¹downi-

cze zachowa³yby monopol na sprawowanie w³adzy s¹downiczej. Po drugie – za

s³uszne przyjêto typowe dla demokratycznego pañstwa rozwi¹zania ustrojowe

dotycz¹ce gwarancji odrêbnoœci i niezawis³oœci organów s¹downiczych i sêdziów.

Po trzecie – za przyczynê powstawania korporacji sêdziowskiej uznano nadmier-

ne wykorzystywanie przywilejów p³yn¹cych z immunitetu sêdziowskiego.

W tym kontekœcie opowiadano siê za jego ograniczeniem, tak aby odpowiedzial-

noœæ sêdziego nie by³a fikcyjna. Po czwarte – wzrosn¹æ mia³a rola Krajowej Rady

S¹downictwa jako organu wp³ywaj¹cego na jakoœæ i sprawne funkcjonowanie

wymiaru sprawiedliwoœci.

Literatura: Antoszewski A., Herbut R., Systemy polityczne wspó³czesnej Europy, War-

szawa 2006; Banaszak B., Preisner A., Prawo konstytucyjne. Wprowadzenie, Wroc³aw

1993; Dziemidok-Olszewska B., Klasyfikacja organów w³adzy publicznej w œwietleKonstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, [w:] Organy w³adzy publicznejw œwietle konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, red. Z. Szeliga, Lublin

2006. Godlewski T., Polski system polityczny. Instytucje-procedury-obywatele, Toruñ

��

$�� * ��

�� 2> ��2� ?@��:�� 2��A� �� ';� �� '� �� "( 0��B� � 8 >> '((; ��1�

� 2> ��2� ?>C :�� 2��D �� <� ��3�� 2��'((#A� �� # 0��B� � ' >>> '((; ��1�

2006. Gulczyñski M., Wspó³czesne systemy polityczne, Zielona Góra 2002; Kowalska M.,

Organy w³adzy s¹downiczej, [w:] Organy w³adzy publicznej w œwietle konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, red. Z. Szeliga, Lublin 2006. Ziêba-Za³ucka

H., W³adza ustawodawcza, wykonawcza i s¹downicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej, Warszawa 2002.

�ród³a: „Gazeta Wyborcza” 2007; Strona internetowa Polskiego Radia,

http://www.polskieradio.pl; Strona internetowa Prawa i Sprawiedliwoœci,

http//www.pis.org.pl; Strona internetowa Radia Zet, http://www.radiozet.pl;

Strona internetowa Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, http://www.sejm.gov.pl.

The Organization of Judicial Power: Tribunals and Courts Accordingto the Political Concept of Law and Justice Party (2001-2005)

(Summary)

�� !" # ��$��

�� % �� !$ ��!�� % �� &

��!�� " '�!�� ( �� !�)� �� !�� !�� !��

� *� ��$ � �� +�!�� !" �� $( ��! �� !�%�� *�� $��

� ��*��!�� $��*�� ! �� %��!� �� *$ � � � ��

�� !$ � � ��%��" ,��!��$( �+�� !��%�� !�� )$ �� **� ��$ ��

��%�� )� �� *�!%� �� !��!�� %��" - �� +�( ��

�� )� ��*�� !�� )��$ �� %� �� " '��!��$( �� &

�!�� !�� .�� /�� )��$ �� % 0��$ � � �!��! �� &

�� % �� $��*" �� 1� �$��*�� !�� !�� )��

��!�� !�$ 2 3�� % � � ��!� %�� % �� 4"

��

E�� 2�� &9��,� �

2006. Gulczyñski M., Wspó³czesne systemy polityczne, Zielona Góra 2002; Kowalska M.,

Organy w³adzy s¹downiczej, [w:] Organy w³adzy publicznej w œwietle konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, red. Z. Szeliga, Lublin 2006. Ziêba-Za³ucka

H., W³adza ustawodawcza, wykonawcza i s¹downicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej, Warszawa 2002.

�ród³a: „Gazeta Wyborcza” 2007; Strona internetowa Polskiego Radia,

http://www.polskieradio.pl; Strona internetowa Prawa i Sprawiedliwoœci,

http//www.pis.org.pl; Strona internetowa Radia Zet, http://www.radiozet.pl;

Strona internetowa Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, http://www.sejm.gov.pl.

The Organization of Judicial Power: Tribunals and Courts Accordingto the Political Concept of Law and Justice Party (2001-2005)

(Summary)

�� !" # ��$��

�� % �� !$ ��!�� % �� &

��!�� " '�!�� ( �� !�)� �� !�� !�� !��

� *� ��$ � �� +�!�� !" �� $( ��! �� !�%�� *�� $��

� ��*��!�� $��*�� ! �� %��!� �� *$ � � � ��

�� !$ � � ��%��" ,��!��$( �+�� !��%�� !�� )$ �� **� ��$ ��

��%�� )� �� *�!%� �� !��!�� %��" - �� +�( ��

�� )� ��*�� !�� )��$ �� %� �� " '��!��$( �� &

�!�� !�� .�� /�� )��$ �� % 0��$ � � �!��! �� &

�� % �� $��*" �� 1� �$��*�� !�� !�� )��

��!�� !�$ 2 3�� % � � ��!� %�� % �� 4"

��

E�� 2�� &9��,� �

M�� S��

Miêdzy III a IV RP. Wokó³ koncepcji pañstwa

W ostatnich latach, jak równie¿ obecnie – choæ mo¿e z mniejsz¹ intensywnoœci¹

–mogliœmy byæ œwiadkami tocz¹cych siê debat, dyskusji, których g³ównym tema-

tem by³ kryzys pañstwa polskiego oraz poszukiwanie remedium na dotykaj¹ce go

bol¹czki. G³os w tej sprawie zabierali politycy, a zw³aszcza publicyœci i intelektualiœci,

którzy dokonywali bardzo czêsto bilansu sukcesów i pora¿ek, jakich doœwiad-

czy³a III Rzeczpospolita w okresie swojego niezbyt d³ugiego przecie¿ istnienia.

Owo zestawienie jednak czêstokroæ mia³o zabarwienie pesymistyczne. Czêœciej

i wiêcej mówiono bowiem o problemach, chorobach nêkaj¹cych III RP, ani¿eli

o jej osi¹gniêciach, których rangê czêsto pomniejszano, spychano na drugi plan.

To sprawia³o, ¿e powszechnie traci³y na znaczeniu i popada³y w niepamiêæ, swoisty

niebyt, b¹dŸ by³y zauwa¿ane jedynie przez tych, którzy siê do nich przyczynili,

byli ich ojcami. O ile w pierwszych latach III RP zaistnia³¹ sytuacjê starano siê

t³umaczyæ, jako nieuniknione skutki transformacji ustrojowej, o tyle póŸniej, jak

i w chwili obecnej, takie t³umaczenie dla wielu wydaje siê byæ nieuzasadnionym,

a stan pañstwa staje siê jeszcze bardziej irytuj¹cym coraz wiêksz¹ czêœæ polskiego

spo³eczeñstwa. Zadawano sobie coraz czêœciej pytanie, czy po³o¿enie, w którym

znalaz³a siê III Rzeczpospolita jest tylko okresem przejœciowym, czy te¿ mo¿e

pope³niono zbyt wiele b³êdów przy tworzeniu pañstwa po 1989 roku, maj¹cych

swoje g³êbsze zakorzenienie, których konsekwencje odczuwamy w dniu dzisiej-

szym. Zwracano tym samym uwagê nie tylko na zastosowane rozwi¹zania o cha-

rakterze instytucjonalnym, prawnym, ale poddawano tak¿e analizie pod³o¿e

aksjologiczne, na którym zbudowano III RP.

W zwi¹zku z powy¿szym nie do rzadkoœci nale¿a³y sytuacje, w których mówio-

no ju¿ nie tylko o potrzebie naprawy pañstwa polskiego, ale wrêcz o koniecznoœci

rozpoczêcia budowy nowego gmachu pañstwowego. Co wiêcej, takie dywagacje

pojawia³y siê w okresie prac nad now¹ konstytucj¹ – co jest zupe³nie zrozumia³e –

ale, co mo¿e ju¿ dziwiæ, równie¿ tu¿ po jej uchwaleniu. Swoiste apogeum

nast¹pi³o z pocz¹tkiem roku 2003 i trwa³o do momentu wyborów parlamentar-

nych w roku 2005, kiedy to da³o siê s³yszeæ g³osy opowiadaj¹ce siê za powo³aniem

IV Rzeczypospolitej, pañstwa wolnego od niedoskona³oœci III RP, czy te¿ po prostu,

bez wprowadzania nowego nazewnictwa, przedstawiano nowe koncepcje i pomys³y

��

na pañstwo, zawarte bardzo czêsto w ramach projektów ustawy zasadniczej.

Mo¿na odnieœæ wra¿enie, ¿e dyskusje te trwaj¹ nieustannie, zmieniaj¹ siê nato-

miast jedynie poszczególni dyskutanci, intensywnoœæ dysput i ich kontekst. Tym

samym praktycznie od momentu powstania III RP mo¿na obserwowaæ swoiste

balansowanie pomiêdzy koncepcj¹ pañstwa wypracowan¹ i znajduj¹c¹ swoje

fundamenty w konstytucji z 1997 roku, a projektem wyznaczaj¹cym nowe ustro-

jowe ramy nowego pañstwa, nowej Rzeczypospolitej, IV Rzeczypospolitej.

Po raz pierwszy has³o IV RP, jako idea gruntownych zmian pañstwa polskie-

go powsta³ego wskutek postanowieñ „okr¹g³ego sto³u” i póŸniejszych ustaleñ,

zosta³a przedstawiona w po³owie lat dziewiêædziesi¹tych przez Leszka Bubla,

o czym wspomina Jaros³aw Maca³a�. Niemniej jednak wiêkszego znaczenia na-

bra³y rozwa¿ania nad ow¹ ide¹ w œrodowisku konserwatywnym, a dok³adniej

poœród polityków skupionych w Koalicji Konserwatywnej. Dnia 20 kwietnia 1997 r.

uczestnicy Krajowego Zjazdu Koalicji Konserwatywnej podpisali „Apel Konser-

watywny”, w którym wyra¿ono miêdzy innymi potrzebê budowy IV Rzeczy- po-

spolitej. W owym dokumencie zaznaczono, i¿ „Trzecia Rzeczpospolita nie jest

nowym pañstwem, o które upomina³a siê polska prawica lat osiemdziesi¹tych”.

Tym samym konserwatyœci przedstawili wizjê IV RP jako odpowiedŸ na wszelkie

niedomagania, czy te¿ problemy wystêpuj¹ce w III Rzeczypospolitej. To w³aœnie

w IV RP widziano przede wszystkim ucieleœnienie systemu, który mia³ staæ siê

fundamentem dla pañstwa silnego i zdecentralizowanego, charakteryzuj¹cego siê

„nowoczesn¹ administracj¹ i poddanymi kontroli s³u¿bami chroni¹cymi jego bezpie-

czeñstwo”. Nowe pañstwo mia³o byæ bardziej sprawiedliwe i stoj¹ce na stra¿y

porz¹dku publicznego, w którym nast¹pi zerwanie z „kapitalizmem politycznym”,

a w³asnoœæ prywatn¹ uzna siê „za podstawê ustroju gospodarczego”, co z kolei da

szansê „œrednim i drobnym przedsiêbiorcom, spychanym […] na pogranicze szarej

strefy, pozbawionym mo¿liwoœci szybkiego rozwoju”. Ponadto IV Rzeczpospolita

mia³a staæ siê pañstwem opartym na wartoœciach prezentowanych przez konserwa-

tystów. St¹d w Apelu mówi siê o odbudowie spo³ecznej solidarnoœci, umocnieniu rodzi-

ny i obronie jej praw, a tak¿e wspomina siê o roli, jak¹ powinien odgrywaæ w polskim

spo³eczeñstwie Koœció³. Szczególne znaczenie przypisuje siê takim wartoœciom, jak

tradycja czy patriotyzm, st¹d mowa o tym, ¿e „³ad publiczny musi zostaæ odbudo-

wany poprzez odrodzenie siê tradycyjnych wartoœci, odrodzenie siê cnót spo³ecz-

nych, poprzez renesans polskoœci i patriotyzmu”�.

Przedstawione powy¿ej postulaty zosta³y raz jeszcze zaprezentowane w roku

1998 w „Manifeœcie Konserwatystów”�. Poza tym zdanie w tocz¹cej siê dyskusji

zaj¹³ Rafa³ Matyja, który wespó³ z Kazimierzem M. Ujazdowskim, by³ jednym

��

��

� � �� !�"� !�� #$ %& #&&'

� (�� )�� "��*� )�� )�� )�� )��+�� %,,-� �� #

� )�� )�� )�� )�� )�� %,,.� �� /

z g³ównych propagatorów IV Rzeczypospolitej wywodz¹cych siê ze œrodowiska

konserwatywnego. W swym artykule R. Matyja zaznacza, ¿e oprócz zmian o cha-

rakterze instytucjonalnym, istotnym jest tak¿e i to, aby nowe pañstwo budowaæ

na fundamencie wartoœci reprezentowanych przez konserwatystów. Tym samym

autor, podobnie zreszt¹ jak ca³e otoczenie, z którego siê wywodzi, zwraca uwagê

na potrzebê stworzenia odpowiedniego fundamentu aksjologicznego, na którym

nastêpnie mo¿na budowaæ IV RP�.

Przez niemal piêæ lat, bowiem a¿ do roku 2003, wszelkie dyskusje wokó³ has³a

IV Rzeczypospolitej, a co za tym idzie tak¿e próby stworzenia na jego fundamen-

cie realnej koncepcji, straci³y na sile i znaczeniu. Je¿eli jeszcze poruszano ten te-

mat, to wy³¹cznie w krêgach konserwatywnych i na pewno nie z takim

zdecydowaniem i determinacj¹, jak wczeœniej, kiedy has³o budowy IV RP ujrza³o

œwiat³o dzienne. Okaza³o siê, ¿e rz¹dz¹ca w latach 1997-2001 prawicowa koalicja

(z AWS na czele), nota bene silnie powi¹zana z krêgiem konserwatystów, nie by³a

w stanie zainicjowaæ powa¿nej, politycznej dyskusji nad koncepcj¹ IV Rzeczypo-

spolitej. Prze³om nast¹pi³ dopiero z pocz¹tkiem roku 2003. W styczniu tego roku

na ³amach „Rzeczpospolitej” ukaza³ siê artyku³ Paw³a Œpiewaka, w którym autor

przywo³uje has³o IV RP i tym samym reaktywuje wokó³ niego i nad nim dyskusjê.

Opinia wyra¿ona w owym artykule jest niejako odpowiedzi¹, reakcj¹, a tak¿e

kolejnym przedstawieniem sytuacji, która zaistnia³a w Polsce w momencie, gdy

„afera Rywina” sta³a siê tematem dominuj¹cym w polskich mediach i polskiej po-

lityce. Jest to stan, w którym, jak sugeruje autor „III Rzeczpospolita wyczerpa³a

swoje mo¿liwoœci samonaprawy”. P. Œpiewak przytaczaj¹c konkretne przyk³ady

z ¿ycia politycznego, ukazuje fasadowoœæ polskiej demokracji przejawiaj¹c¹ siê

miêdzy innymi w korupcji wystêpuj¹cej poœród elit politycznych („kupowanie”

ustaw), demagogii, upolitycznianiu wszelkich sfer ¿ycia, a zw³aszcza mediów.

W³aœnie media wed³ug autora zas³uguj¹ na szczególn¹ uwagê, bowiem to czêsto-

kroæ nikt inny jak dziennikarze „ujawniali wielkie i ma³e afery gospodarcze,

polityczne”. Tym samym „czwarta w³adza w Polsce bywa ostatni¹ instancj¹ spra-

wiedliwoœci i prawdy”. Dlatego te¿ ustawa o mediach, powinna – zdaniem

P. Œpiewaka – zagwarantowaæ mediom stabilne i dobre podstawy dzia³ania – wol-

nego od politycznych nacisków. Swoje rozwa¿ania autor koñczy odwa¿nym

stwierdzeniem bêd¹cym odpowiedzi¹ na stan systemu politycznego Polski: „czas

zacz¹æ myœleæ o IV Rzeczpospolitej”�.

Podobnego tonu, jak wspomniany powy¿ej, jest kolejny artyku³ P. Œpiewaka

opublikowany w kwietniu 2003 roku w „Res Publice Nowej”, w którym autor

zastanawia siê nad tym „czy czeka nas pró¿nia w³adzy”, a tak¿e „czy grozi nam

faktyczne zawalenie siê systemu demokratycznego”. Publicysta stwierdza, ¿e

myœlenie o IV Rzeczypospolitej nie jest „kaprysem znudzonego umys³u”. Wynika

ono „z przekonania, ¿e grozi nam nawet nie tyle katastrofa, ile miernota, prowin-

��

��

� 0 ��!"�� #�� 1�2�� %,,.� �� / � � 3�� $�� 0�� #/ &% #&&/

cjonalizm, dryfowanie, poczucie bezradnoœci, a przede wszystkim pró¿nia

w³adzy”�. Autor dodaje tak¿e, ¿e nie czyni¹c istotnych zmian, nie usuwaj¹c zaist-

nia³ych b³êdów, zostan¹ zaprzepaszczone nadzieje towarzysz¹ce Polakom w ro-

ku 1989. Przytaczaj¹c szereg przyk³adów na to, ¿e dzisiejsza Polska jest pañstwem

s³abym, w którym system demokratyczny zosta³ zainfekowany szeregiem groŸ-

nych chorób, P. Œpiewak pomiêdzy wierszami swojego artyku³u zamieszcza

receptê na owe bol¹czki – gruntowne reformy i zmiany, które w efekcie dopro-

wadz¹ do powstania IV Rzeczypospolitej.

Do przytoczonych powy¿ej wypowiedzi z pocz¹tku roku 2003 mo¿na

do³¹czyæ tak¿e opiniê Kazimierza M. Ujazdowskiego, wspó³twórcy has³a IV RP,

od 2002 roku zwi¹zanego z Prawem i Sprawiedliwoœci¹. Choæ w swym artykule

zamieszczonym na ³amach „Rzeczpospolitej” autor nie mówi zbyt wiele o budo-

waniu IV RP, to jednak poddaj¹c ostrej krytyce obowi¹zuj¹c¹ od 1997 roku usta-

wê zasadnicz¹ stwierdza, ¿e musi nast¹piæ zmiana konstytucji, bowiem to w³aœnie

w niej wszystkie wady III Rzeczypospolitej „maj¹ swoje konstytucyjne zakotwi-

czenie”, a poza tym „bez rewizji konstytucji jakoœæ Rzeczypospolitej nie ulegnie

powa¿nej poprawie”. Dziêki takiej zmianie, która bêdzie poprzedzona meryto-

ryczn¹ dyskusj¹ konstytucyjn¹, woln¹ „od doktrynerstwa i doraŸnoœci”, a tak¿e

poprzez „stworzenie zdrowego gruntu i stanowcze rozprawienie siê z tym, co

najgorsze we wspó³czesnym ustroju Polski” bêdzie mo¿liwe zbudowanie IV Rze-

czypospolitej�.

Tak, jak wspomnia³em powy¿ej, rok 2003 przyniós³ ponowne wszczêcie dys-

kusji wokó³ has³a IV Rzeczypospolitej. Niemniej jednak trzeba nam zauwa¿yæ

jedn¹ istotn¹ ró¿nicê. Otó¿ w odró¿nieniu od roku 1997, gdzie pracom nad kon-

cepcj¹ pañstwa opart¹ na fundamencie has³a IV RP przewodniczy³a Koalicja Kon-

serwatywna, tak pocz¹wszy od roku 2003 w dyskusji tej zaczê³o wieœæ prym inne

ugrupowanie polityczne – Prawo i Sprawiedliwoœæ.

W dniu 20 wrzeœnia 2003 roku odby³a siê w Warszawie Konwencja Konsty-

tucyjna Prawa i Sprawiedliwoœci. Na samym wstêpie swojego wyst¹pienia prezes

PiS Jaros³aw Kaczyñski zaznaczy³, ¿e powo³anie IV Rzeczypospolitej musi

poci¹gn¹æ za sob¹ uchwalenie nowej ustawy zasadniczej. Zaraz po tym stwier-

dzeniu z ust J. Kaczyñskiego pop³ynê³y s³owa krytyki pod adresem obowi¹zuj¹cej

konstytucji. Zarzuci³ jej miêdzy innymi pozbawion¹ tradycyjnych wartoœci pre-

ambu³ê, przy tworzeniu której nie wyra¿ano zgody na Invocatio Dei, a tak¿e to, ¿e

nie zamieszczono w niej wyraŸnej, negatywnej oceny poprzedniego systemu,

która prowadzi³aby do jednoznacznego „odrzucenia tradycji PRL-owskich”. Poza

tym lider PiS wytkn¹³ ustawie zasadniczej z 1997 roku brak odpowiednich regula-

cji dotycz¹cych dekomunizacji i lustracji, co wed³ug J. Kaczyñskiego sprawi³o, ¿e

konstytucja „podtrzymuje stary aparat pañstwowy”. Dalej prezes PiS zauwa¿y³,

¿e prawo, którego Ÿród³em jest miêdzy innymi konstytucja, co prawda funkcjo-

��

��

� � 3��%�� &� �� 0� ��2�� 4�� #&&/� �� $ � ) � (��*�� #�� $�� 0�� #% &5 #&&/

nuje, ale sposób jego funkcjonowania wytyczony przez ustawê zasadnicz¹ pozo-

stawia wiele do ¿yczenia. Wed³ug J. Kaczyñskiego obecna konstytucja uniemo¿-

liwia w pe³ni wprowadzenie zasady demokratycznego pañstwa prawnego, a tak¿e

zawiera wiele nieprawid³owoœci w kwestiach dotycz¹cych spraw spo³eczno-

-gospodarczych.

Recept¹ na wszystkie s³abe strony Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku

ma byæ zdaniem prezesa PiS nowa ustawa zasadnicza, która „powinna odegraæ

rolê narodowotwórcz¹ […], fundowaæ nowe pañstwo, byæ tak skonstruowana,

aby mo¿na by³o zrealizowaæ zawarte w niej deklaracje odnosz¹ce siê do ustroju

politycznego i spo³ecznego”. Nowa konstytucja musi byæ tworzona w oparciu

o kilka istotnych zasad, które, jak zaznaczy³ J. Kaczyñski zosta³y pominiête przy

tworzeniu obowi¹zuj¹cej ustawy zasadniczej. S¹ to zasady: 1) pozytywnego kon-

struktywizmu; 2) empiryzmu; 3) realizmu aksjologicznego; 4) realizmu spo³ecz-

nego i politycznego; 5) zachowania równowagi praw i wolnoœci obywatelskich

oraz obowi¹zków wobec pañstwa; 6) unikania konfliktów; 7) przejrzystoœci prze-

pisów konstytucji.

W dalszej czêœci wyst¹pienia lider PiS przedstawi³ konkretne rozwi¹zania,

które powinny znaleŸæ siê w nowej konstytucji – konstytucji IV Rzeczypospolitej.

Na szczególn¹ – moim zdaniem – uwagê zas³uguje wzmianka o Komisji Prawdy

i Sprawiedliwoœci, instytucji przejœciowej, która mia³aby zaj¹æ siê rozliczeniem

wielkich afer z lat 1989-2003, a nastêpnie przekazaæ o nich wiedzê opinii publicz-

nej. Ta nowa instytucja, która posiada³aby konstytucyjne umocowanie powinna

zdaniem J. Kaczyñskiego byæ powo³ana jeszcze przed uchwaleniem nowej ustawy

zasadniczej. Pojawiaj¹ siê te¿ kolejne propozycje nowych rozwi¹zañ, dotycz¹cych

w szczególnoœci uprawnieñ prezydenta, ordynacji wyborczej czy liczebnoœci Sej-

mu i Senatu, a tak¿e Krajowej Rady S¹downictwa, Najwy¿szej Izby Kontroli,

Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, czy w koñcu nadania wiêkszego znaczenia

inicjatywom spo³ecznym�.

Warto w tym miejscu zaznaczyæ, ¿e wszystkie zaproponowane przez J. Kaczyñ-

skiego zmiany polskiej konstytucji podczas Konwencji Konstytucyjnej Prawa

i Sprawiedliwoœci zosta³y zebrane i ponownie przedstawione w dokumencie „IV

Rzeczpospolita. Dwanaœcie tez konstytucyjnych”�. Ponadto, na podstawie powy¿-

szego mo¿na œmia³o dokonaæ stwierdzenia, i¿ debata wokó³ IV Rzeczypospolitej,

której g³ównym propagatorem pocz¹wszy od 2003 roku sta³ siê PiS, zaczê³a prze-

istaczaæ siê w dyskusjê przede wszystkim nad now¹ konstytucj¹. Dziêki nowej

ustawie zasadniczej – w myœl rozumowania Prawa i Sprawiedliwoœci – mia³a pow-

staæ IV RP, wolna od wszystkich patologii III RP. Tym samym od tej pory temat

nowej konstytucji sta³ siê dominuj¹cym i fundamentalnym elementem koncepcji

IV RP.

��

��

� � )�� )�� *�� 6�� )�� )�� *�� 7��899�� 9*��+��9��:�� *�� %' %& #&&5

� ;< 0�� 1�� 7� 7��899�� 9��*�=:# 7�� #/ &- #&&5

Polemika wokó³ koncepcji IV Rzeczypospolitej, zdominowanej przez element

nowej ustawy zasadniczej, toczy³a siê dalej. Na podstawie ró¿nych Ÿróde³ z lat

2003-2005 mo¿na œmia³o stwierdziæ, ¿e g³ównym popularyzatorem nowej konsty-

tucji z ramienia Prawa i Sprawiedliwoœci sta³ siê Kazimierz M. Ujazdowski. Ów

polityk niejednokrotnie dawa³ do zrozumienia, ¿e projekt nowej konstytucji

przedstawiony przez PiS i jej zmiana w ogóle jest najlepszym rozwi¹zaniem na

wszelkie dolegliwoœci systemu politycznego III Rzeczypospolitej. Po raz kolejny

próbowa³ to udowodniæ na pocz¹tku marca 2005 roku w artykule zamieszczonym

w tygodniku „Wprost”. K. M. Ujazdowski zaznaczy³ wówczas, ¿e obecna konsty-

tucja w swoich przepisach zawiera miêdzy innymi wiele niekonsekwencji i sprze-

cznoœci, dziêki czemu sta³a siê „instrumentem powstrzymuj¹cym ustrojowe

przemiany”�. Taki stan rzeczy mo¿emy zawdziêczaæ politykom postkomunisty-

cznym, z krêgu Sojuszu Lewicy Demokratycznej.

Wkraczaj¹ca na coraz szybsze tory kampania tak parlamentarna, jak i prezy-

dencka, nios³y ze sob¹ czêste wykorzystanie has³a IV RP, o czym mo¿e œwiadczyæ

choæby artyku³ zamieszczony w „Przekroju” w czerwcu 2005 roku, z którego jasno

mo¿na odczytaæ, jak has³o i budowana wokó³ niego niejednokrotnie poœpiesznie

koncepcja, staj¹ siê kart¹ przetargow¹ i elementem programów wyborczych��.

Tym samym idea IV Rzeczypospolitej zaczê³a stanowiæ „retoryczn¹ ozdobê

w aktualnej walce politycznej”, w której mo¿na zauwa¿yæ dychotomiczny po-

dzia³ na obroñców III RP i budowniczych IV RP��. O ile w pocz¹tkach roku 2003

has³o IV Rzeczypospolitej i budowana na jego fundamencie koncepcja absorbo-

wa³a jedynie Prawo i Sprawiedliwoœæ oraz grupê intelektualistów, o tyle w rea-

liach kampanii przedwyborczej w roku 2005 IV RP sta³a siê ide¹ blisk¹ tak¿e

innym ugrupowaniom politycznym. Faktem jest jednak to, ¿e ka¿de z nich doko-

nywa³o interpretacji owej idei na swój sposób. Rozpoczê³a siê walka na pomys³y,

nowe rozwi¹zania, projekty konstytucji – a wszystko to zosta³o opatrzone has³em

IV Rzeczypospolitej, co mo¿na ³atwo zaobserwowaæ przygl¹daj¹c siê choæby zapi-

som jednej z telewizyjnych debat wyborczych, w której wziêli udzia³ przedstawi-

ciele ró¿nych partii politycznych��.

Maj¹ca miejsce w roku 2005 tak kampania parlamentarna, jak i prezydencka

mia³y istotny wp³yw na tocz¹c¹ siê debatê wokó³ koncepcji IV Rzeczypospolitej,

o czym wspomina³em ju¿ powy¿ej. Szczególnie w programie wyborczym Prawa

i Sprawiedliwoœci („IV Rzeczpospolita – Sprawiedliwoœæ dla Wszystkich”), a tak¿e

w deklaracji wyborczej kandydata tej partii politycznej na urz¹d prezydenta mo-

¿emy odnaleŸæ wiele odniesieñ do IV RP. Niektóre z rozwi¹zañ zaproponowa-

��

��

� ) � (��*�� $�� !�� #&&5� �� %# �� ! �� '�� "$�� $��(� 7��899�� 9��*�= �7�>��?��:��+

��@��?A��@�*?..@;��*?$.� #, &- #&&5 �� 0 �� B ��7�� C �� 3�� !"�� )�� "$��

#�� D�� %- &. #&&5� E*�*�� F�� //9&5G �� * � � H�� ) �� I 1�� 0 J��7�� )��+

�� K �� 0��6 �� *�� ## &. #&&5 �� K<4#$� 7��899��2�+�� A�#$ ��9%#$/#,,�*�2��2�� 7�� %- &, #&&5

nych przez PiS i wywodz¹cego siê z tego ugrupowania Lecha Kaczyñskiego,

zawarte w owych wspomnianych przed chwil¹ dokumentach, zosta³y ju¿ przeze

mnie przedstawione. W tym miejscu chcia³bym je w pewien sposób uporz¹dko-

waæ, a tak¿e postaram siê odnieœæ do innych propozycji tego œrodowiska, które zo-

sta³y zaprezentowane przy okazji kampanii przedwyborczej.

W programie wyborczym Prawa i Sprawiedliwoœci zosta³a przedstawiona wi-

zja IV Rzeczypospolitej, pañstwa wolnego od znamion poprzedniego systemu,

w którym zostan¹ zbadane wszystkie afery z lat 1989-2003 poprzez specjalnie

powo³an¹ do tego Komisjê Prawdy i Sprawiedliwoœci; w którym zostan¹ zrefor-

mowane s³u¿by specjalne, miêdzy innymi Wojskowe S³u¿by Informacyjne, Agen-

cja Bezpieczeñstwa Wewnêtrznego; wolnego od korupcji (zwalczaniem tego

zjawiska mia³by zaj¹æ siê powo³any w tym celu Urz¹d Antykorupcyjny); w któ-

rym nast¹pi odtajnienie „wszystkich dokumentów dotycz¹cych historii Polski Lu-

dowej”; którego elita polityczna bêdzie poddana lustracji maj¹tkowej (ponadto

reform¹ ma zostaæ objêta kwestia immunitetu parlamentarnego); ze sprawnie

dzia³aj¹c¹, zreformowan¹ administracj¹ w myœl programu „Tanie i Sprawne Pañ-

stwo”; w którym nast¹pi¹ szerokie zmiany dotycz¹ce wymiaru sprawiedliwoœci

(odpowiedzialnoœæ dyscyplinarna sêdziów, reforma prokuratury, reorganizacja

policji, nowy kodeks karny); z przejrzystymi zasadami dotycz¹cymi prywatyzacji

oraz nadzoru w³aœcicielskiego pañstwa; w którym szczególn¹ uwagê poœwiêci siê

rodzinie (rozwi¹zanie problemu mieszkaniowego, prorodzinne podatki); w któ-

rym podjête zostan¹ istotne reformy dotycz¹ce edukacji i oœwiaty (spójny system

edukacyjny ma zostaæ utworzony miêdzy innymi dziêki funkcjonowaniu

powo³anej Komisji Edukacji Narodowej, która bêdzie skupiaæ „przedstawicieli

œrodowisk oœwiatowych i naukowych”); którego dorobek kulturowy zostanie ob-

jêty szczególn¹ ochron¹ i promocj¹ poprzez sprawnie funkcjonuj¹ce Minister-

stwo Kultury (w tym miejscu PiS deklaruje tak¿e likwidacjê Krajowej Rady

Radiofonii i Telewizji i zast¹pienie tego organu przez Urz¹d do Spraw Radiofonii

i Telewizji)��.

Rozwi¹zania wymienione powy¿ej, które zaprezentowa³o Prawo i Sprawiedli-

woœæ w swym programie wyborczym, zawarte zosta³y tak¿e w deklaracji wyborczej

Lecha Kaczyñskiego��. Ponadto znajdywa³y swe odzwierciedlenie w projekcie

nowej ustawy zasadniczej, której g³ówne za³o¿enia chcia³bym poni¿ej przybli¿yæ.

W projekcie konstytucji zaproponowanej przez PiS mamy do czynienia z pre-

ambu³¹ zdecydowanie krótsz¹ w treœci, w porównaniu z t¹, która jest wstêpem do

obecnie obowi¹zuj¹cej ustawy zasadniczej. Zamieszczono w niej Invocatio Dei,

brak którego w konstytucji z 1997 roku tak stanowczo krytykowano. Pojawia siê

jednoznaczne nawi¹zanie do tradycji chrzeœcijañskiej i niepodleg³oœciowej, po-

przez wspomnienie „ponadtysi¹cletnich dziejów zwi¹zanych z chrzeœcijañ-

��

��

�� )�� !�2�� *�� ;< 0�� L ��*�� *�� !��7�7��899�� 9*��9��#&&5 �*�� #/ &, #&&5

�� I )��% �� "�� * �+� �� &� , -�� $�� 7��899�� +�7�� 9�� 7�>�?%@�?%� ��

stwem”, a tak¿e przez wyraŸne okreœlenie systemu politycznego Polski sprzed

1989 roku jako „jarzmo obcej przemocy i komunizmu” ��.

W³adza ustawodawcza jest sprawowana przez Sejm i Senat��. Prawo i Spra-

wiedliwoœæ proponuje zmniejszenie liczby pos³ów, a tak¿e senatorów. I tak, Sejm

– wed³ug projektu konstytucji – sk³adaæ siê ma z 360 pos³ów wybieranych w wy-

borach powszechnych, równych i bezpoœrednich w g³osowaniu tajnym. W sk³ad

wy¿szej izby parlamentu ma wchodziæ zaledwie 30 senatorów wybranych w wy-

borach powszechnych, równych, bezpoœrednich, w g³osowaniu tajnym, w jedno-

mandatowych okrêgach wyborczych. Ponadto w sk³ad Senatu wchodzi³by

z urzêdu Prezydent RP, po zakoñczeniu kadencji. Projekt konstytucji, w porów-

naniu z obowi¹zuj¹c¹ ustaw¹ zasadnicz¹, dokonuje równie¿ zmian dotycz¹cych

biernego prawa wyborczego w przypadku Senatu. Wybranym mo¿e byæ obywa-

tel RP, który ukoñczy³ 35 lat, pe³ni³ funkcjê publiczn¹ z wyboru lub kierownicze

stanowisko w pañstwie przez co najmniej piêæ lat, a ponadto nie zosta³ skazany

wyrokiem s¹du za przestêpstwo umyœlne œcigane z oskar¿enia publicznego��.

W³adza wykonawcza jest sprawowana przez Radê Ministrów, na czele której

stoi Prezes Rady Ministrów��. W tym miejscu chcia³bym zwróciæ uwagê na zmiany

dotycz¹ce ostatniego, mo¿liwego wariantu powo³ania Rady Ministrów. Otó¿ w myœl

art. 104 ust. 1 i 2 projektu konstytucji, je¿eli dwa wczeœniejsze sposoby powo³ania

Rady Ministrów (podobne, jak w przypadku obowi¹zuj¹cej ustawy zasadniczej)

nie przynios¹ rozstrzygniêcia, to Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek mi-

nistrów, mo¿e powo³aæ Prezydent RP. Powo³anej w tym trybie Radzie Ministrów

Sejm nie mo¿e wyraziæ wotum nieufnoœci w okresie szeœciu miesiêcy od zaprzy-

siê¿enia Prezesa Rady Ministrów.

W³adza s¹downicza, o czym wspomina art. 6 ust. 2, a tak¿e art. 111 ust. 1 jest

wykonywana przez niezawis³e trybuna³y i s¹dy. Zmiany odnosz¹ce siê do Trybu-

na³u Konstytucyjnego, jak i Trybuna³u Stanu zaprezentowane w projekcie kon-

stytucji PiS, dotycz¹ przede wszystkim liczby sêdziów oraz sposobu ich wyboru.

Tym samym np. Prezesa i Wiceprezesa Trybuna³u Konstytucyjnego wybieraliby

sêdziowie Trybuna³u spoœród swego grona. Znacz¹ce zmiany nast¹pi³y wzglê-

dem sk³adu Krajowej Rady S¹downictwa, której przewodnicz¹cym mia³by byæ

odt¹d z urzêdu Prezydent RP. Ponadto w Radzie, wed³ug propozycji Prawa

i Sprawiedliwoœci, znaleŸliby siê Pierwszy Prezes S¹du Najwy¿szego, Prezes Naczel-

nego S¹du Administracyjnego, Minister Sprawiedliwoœci, a tak¿e po dwie osoby

powo³ane przez Prezydenta, Sejm i Senat oraz szeœciu cz³onków wybranych spoœród

sêdziów przez Ministra Sprawiedliwoœci�.

��

��

�� )�� 0�� *�� 7��899�� 9*�+��9��:�� *�� #/ &- #&&5

�� "�� ' �� "�� 0��*�� < �� "�� ' � �"�� 0��*�� <;;

Na uwagê zas³uguje fakt, i¿ w myœl przepisów projektu konstytucji PiS Prezy-

dent RP nie sprawuje w³adzy wykonawczej wespó³ z Rad¹ Ministrów i jej Preze-

sem. Zyskuje natomiast prawo wydawania rozporz¹dzeñ z moc¹ ustawy na

wniosek Prezesa Rady Ministrów, które wchodz¹ w ¿ycie po wczeœniejszym za-

twierdzeniu przez Sejm. Ponadto jest odpowiedzialny za „poziom kwalifikacji za-

wodowych i etycznych oraz rzetelnoœæ i apolitycznoœæ w dzia³aniu urzêdników

s³u¿by cywilnej, zatrudnionych w Kancelarii Prezydenta oraz w urzêdach admi-

nistracji rz¹dowej i samorz¹dowej, powo³uje Szefa S³u¿by Cywilnej na piêciolet-

ni¹ kadencjê”��. Projekt konstytucji powo³uje do ¿ycia Radê Strategii Pañstwowej,

która ma byæ organem doradczym Prezydenta RP. Wprowadzono rozwi¹zanie,

w myœl którego ustawa uchwalona przez Sejm, której podpisania odmówi³ Prezy-

dent, mo¿e zostaæ uchwalona ponownie wiêkszoœci¹ dwóch trzecich g³osów przy

obecnoœci co najmniej po³owy ustawowej liczby pos³ów. Projekt konstytucji prze-

widuje mo¿liwoœæ powo³ania Rady Obrony Rzeczypospolitej Polskiej, której

przewodniczy Prezydent RP. W myœl omawianego projektu gwarantuje siê do-

stêp do wiedzy „o prowadzonych przed 1 stycznia 1990 roku dzia³aniach partii

komunistycznej i podleg³ej jej aparatu przymusu pañstwowego”��. Ochron¹ inte-

resów maj¹tkowych Skarbu Pañstwa i innych pañstwowych osób prawnych ma

zaj¹æ siê powo³ana w tym celu Prokuratoria Generalna, prezesa której powo³uje

i odwo³uje Prezydent RP. Zlikwidowany zostaje urz¹d Rzecznika Praw Obywatel-

skich. Na jego miejscu powo³any ma byæ Urz¹d Pomocy Ofiarom Bezprawia, na-

kierowany na pomoc osobom poszkodowanym przez w³adze i instytucje publicz-

ne oraz przestêpców. Likwidacji ulega tak¿e Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.

Jej miejsce zajmuje Urz¹d do spraw Radiofonii i Telewizji. Ukonstytuowany zo-

staje Instytut Pamiêci Narodowej. Art. 165 projektu konstytucji PiS zak³ada prze-

prowadzenie lustracji osób urodzonych przed 10 maja 1972 roku, które obecnie

pe³ni¹ funkcje publiczne, wykonuj¹ zawody ciesz¹ce siê zaufaniem spo³ecznym,

nauczaj¹ w szko³ach wy¿szych, wchodz¹ w sk³ad w³adz spó³ek z udzia³em skarbu

pañstwa. Powo³ana ma zostaæ na okres piêciu lat od momentu wejœcia w ¿ycie

konstytucji Komisja Prawdy i Sprawiedliwoœci, której celem jest zbadanie afer

maj¹cych miejsce po 31 grudnia 1989 roku.

Nale¿y podnieœæ, ¿e zaprezentowany przez PiS projekt nowej konstytucji

wywo³a³ istn¹ lawinê. Idea IV Rzeczypospolitej – zdominowana co prawda przez

Prawo i Sprawiedliwoœæ – zaczê³a interesowaæ tak¿e pozosta³e ugrupowania poli-

tyczne oraz œrodowiska nacjonalistyczne. Reakcj¹ na zaproponowan¹ przez PiS

now¹ konstytucjê by³y kolejne projekty ustawy zasadniczej autorstwa: Ligii Polskich

Rodzin, Samoobrony Rzeczpospolitej Polskiej, a tak¿e œrodowisk nacjonalistycz-

nych skupionych wokó³ „Nowego Przegl¹du Wszechpolskiego”. Jedynie Platforma

Obywatelska, jako jedno z nielicznych ugrupowañ politycznych nie zapropono-

wa³a projektu nowej konstytucji, prezentuj¹c w zamian koncepcjê przebudowy

III Rzeczypospolitej.

��

��

�� "�� '# �� % �� , �� "�� %$- �� % �� %

Z uwagi na fakt, ¿e rozwi¹zania zaproponowane przez PiS zosta³y przeze

mnie przedstawione powy¿ej, w chwili obecnej chcia³bym zwróciæ uwagê na pro-

pozycje pozosta³ych ugrupowañ politycznych i œrodowisk nacjonalistycznych,

które w swych koncepcjach nakreœli³y ramy ustrojowe pañstwa.

W projekcie konstytucji Ligi Polskich Rodzin zawarto preambu³ê z Invocatio

Dei. Autorzy odnosz¹ siê w niej do „najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rze-

czypospolitej”, a tak¿e wspominaj¹ o przejêciu tego, co dobre z „dorobku Trzeciej

Rzeczypospolitej”. Treœæ preambu³y nawi¹zuje tak¿e do walk niepodleg³oœcio-

wych i wartoœci chrzeœcijañskich. Wspomina siê równie¿ o systemie politycznym

PRL, w którym „podstawowe wartoœci i prawa cz³owieka by³y […] ³amane”, a po-

nadto ma miejsce nawi¹zanie do III RP, kiedy to nast¹pi³o za³amanie struktur

pañstwowych wynikaj¹ce z „korupcji, braku poszanowania sprawiedliwoœci oraz

monopolizowania œrodków masowego przekazu”��.

W przypadku w³adzy ustawodawczej LPR zaproponowa³a zmniejszenie licz-

by pos³ów do 360. Bardziej radykalne zmiany odnosz¹ siê do Senatu. Ma siê on

sk³adaæ ze 100 senatorów, z czego: a) 50 senatorów bêdzie wybieranych w wybo-

rach powszechnych, bezpoœrednich i tajnych; b) 22 senatorów bêdzie wybiera-

nych przez Polaków zamieszka³ych za granic¹ „w okrêgach uwzglêdniaj¹cych

liczbê osób uprawnionych”; c) po jednym senatorze (przedstawicielu ka¿dego

województwa) bêd¹ wybieraæ sejmiki województwa; d) po jednym senatorze

(przedstawicielu szko³y wy¿szej) bêd¹ wybieraæ wymienione w projekcie konsty-

tucji szko³y wy¿sze. W sk³ad Senatu, jednak¿e bez prawa g³osu, wchodzi³by rów-

nie¿ Wiceprezydent jako Marsza³ek Senatu. Ponadto kadencja Senatu od tej pory

mia³aby wynosiæ szeœæ lat��.

W³adza wykonawcza jest sprawowana przez Radê Ministrów oraz Prezydenta

RP. Najbardziej istotne zmiany dotycz¹ sposobu powo³ywania Rady Ministrów.

Otó¿, je¿eli Rada Ministrów nie zostanie powo³ana w pierwszym mo¿liwym try-

bie (identycznym, jak w obecnej konstytucji), to „Prezydent RP mo¿e na okres

szeœciu miesiêcy powierzyæ sprawowanie funkcji Prezesa Rady Ministrów oraz na

jego wniosek ministrom”. Okres ten mo¿e zostaæ przed³u¿ony o kolejne szeœæ

miesiêcy, jednak¿e za zgod¹ Senatu. Nastêpnie „po up³yniêciu okresu szeœciu lub

dwunastu miesiêcy Prezes Rady Ministrów wystêpuje o wotum zaufania do Sej-

mu RP”. Je¿eli w przedstawionym powy¿ej trybie, Prezesowi Rady Ministrów nie

zostanie udzielone wotum zaufania, wówczas Sejm dokonuje wyboru Prezesa

Rady Ministrów, który z kolei powo³uje ministrów za zgod¹ Senatu lub Prezyden-

ta. Dopiero z momentem, gdy ten tryb nie doprowadzi do powo³ania Prezesa

Rady Ministrów, Prezydent RP skraca kadencjê Sejmu i zarz¹dza wybory. Ponad-

to Prezydent mo¿e skróciæ kadencjê Sejmu, jeœli ten w terminie konstytucyjnym

nie uchwali ustawy bud¿etowej. Zmian w Radzie Ministrów – na wniosek Prezesa

��

��

�� )�� ;< 0� �� I�0� 7��899�� 9>�?��@*�?*��*@�*?%-�#/ &- #&&5

�� "�� 0��*�� ;<

Rady Ministrów – dokonuje Prezydent, jednak¿e „w odniesieniu do ministra

spraw zagranicznych i ministra obrony narodowej Prezydent mo¿e uzale¿niæ do-

konanie zmiany od zgody Senatu”. Prezydent RP mia³by byæ wybierany na sze-

œcioletni¹ kadencjê. Ponadto kandydat na Prezydenta, co najmniej na 30 dni

przed dniem wyborów, powinien podaæ do wiadomoœci publicznej, a tak¿e

zg³osiæ do Pañstwowej Komisji Wyborczej kandydata na Wiceprezydenta. Prezy-

dent RP posiada prawo odmowy podpisania ustawy uchwalonej przez Sejm i tym

samym mo¿e przekazaæ j¹ Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Je¿eli ustawa

powtórnie zostanie uchwalona przez Sejm wiêkszoœci¹ dwóch trzecich g³osów

w obecnoœci co najmniej po³owy ustawowej liczby pos³ów, Prezydent RP jest zob-

ligowany podpisaæ ustawê��.

W³adzê s¹downicz¹ sprawuj¹ s¹dy i trybuna³y. Zmiany z zakresu w³adzy

s¹downiczej zaproponowane przez Ligê Polskich Rodzin w projekcie konstytucji

maj¹ charakter raczej zmian kosmetycznych i dotycz¹ w szczególnoœci sposobu

powo³ywania Prezesa S¹du Najwy¿szego oraz Prezesa Naczelnego S¹du Admini-

stracyjnego.

Reasumuj¹c nale¿y podkreœliæ ponadto, ¿e w omawianym projekcie konsty-

tucji szczególn¹ uwagê poœwiêca siê prawnej ochronie ¿ycia od momentu poczê-

cia. Ulega zmianie sposób powo³ywania i odwo³ywania Prezesa Narodowego

Banku Polskiego, bowiem zgodnie z projektem konstytucji LPR inicjatywa w tym

zakresie nale¿y do Senatu, który dzia³a na wniosek Prezydenta. Proponuje siê lik-

widacjê Rady Polityki Pieniê¿nej. W projekcie nie ma te¿ jakichkolwiek odwo³añ

czy te¿ przepisów reguluj¹cych funkcjonowanie Krajowej Rady Radiofonii i Tele-

wizji.

Swój projekt nowej konstytucji, o czym by³a ju¿ mowa, zaprezentowa³a rów-

nie¿ Samoobrona Rzeczypospolitej Polskiej. W preambule nie zamieszczono In-

vocatio Dei, niemniej jednak autorzy odwo³uj¹ siê do takich wartoœci, jak „Bóg,

Honor, Ojczyzna”. Zawarte zosta³o tak¿e odniesienie do „wielowiekowego chrze-

œcijañskiego dziedzictwa”, „ponadtysi¹cletniej historii pañstwowoœci polskiej”,

a tak¿e do walk niepodleg³oœciowych. Konstytucja – wed³ug jej autorów – ma za-

gwarantowaæ obywatelom nie tylko wolnoœæ czy sprawiedliwoœæ spo³eczn¹, ale

równie¿ „sprawnoœæ i uczciwoœæ w dzia³aniu instytucji publicznych”��.

W³adzê ustawodawcz¹ sprawuje Sejm, którego zadaniem jest miêdzy innymi

kontrolowanie dzia³alnoœci nie tylko Rady Ministrów, ale tak¿e Narodowego Banku

Polskiego��. Art. 103 ust. 2 projektu konstytucji Samoobrony RP stwierdza, ¿e

„wœród zg³oszonych kandydatów [na pos³ów – M.S.] nie mog¹ znajdowaæ siê oso-

by, które w okresie trzech poprzednich kolejnych kadencji Sejmu sprawowa³y

mandat poselski”.

��

��

�� "�� %## �� 5 �� )�� 0�� 2�� 0�� 7��899�� 2��+

�� 9��9&% ��9��*�= �7�>*��?$-/ �� 7��#/ &- #&&5 �� "�� %& �� #

W³adzê wykonawcz¹ sprawuje Prezydent RP i Rada Ministrów. W projekcie

konstytucji autorstwa Samoobrony RP nie zosta³y przedstawione szczegó³owe

przepisy dotycz¹ce powo³ywania Rady Ministrów. Istotne zmiany dotycz¹ nato-

miast prezydenta. Wed³ug omawianego projektu konstytucji kadencja Prezyden-

ta RP ma trwaæ cztery lata. Ponadto Prezydentowi RP zosta³y przyznane nowe

kompetencje. I tak, Prezydent miêdzy innymi „sprawuje ogólne kierownictwo

nad Rad¹ Ministrów”, a tak¿e posiada prawo wydawania dekretów z moc¹ usta-

wy w sytuacjach nadzwyczajnych��. Wed³ug projektu konstytucji to Prezydent

ma decydowaæ w imieniu RP o stanie wojny i zawarciu pokoju. Poza tym Prezy-

dent zwo³uje i przewodniczy Radzie Gabinetowej, która od tej pory mo¿e podej-

mowaæ wi¹¿¹ce decyzje – jej postanowienia maj¹ mieæ moc postanowieñ Rady

Ministrów. Prezydent posiada tak¿e prawo nadania swojemu projektowi ustawy

trybu pilnego, a ponadto mo¿e zwróciæ siê do Sejmu z wnioskiem o wyra¿enie

Radzie Ministrów wotum zaufania, o czym wspomina art. 146 projektu konstytucji.

Ustawa, podpisania której odmówi³ Prezydent, mo¿e zostaæ uchwalona ponow-

nie przez Sejm wiêkszoœci¹ dwóch trzecich g³osów w obecnoœci co najmniej

po³owy ustawowej liczby pos³ów.

W³adza s¹downicza jest sprawowana przez s¹dy i trybuna³y. Zmiany zapro-

ponowane przez Samoobronê RP, a odnosz¹ce siê do w³adzy s¹downiczej maj¹

charakter zmian raczej kosmetycznych, dotycz¹ bowiem przede wszystkim czasu

trwania kadencji Pierwszego Prezesa S¹du Najwy¿szego, Prezesa Naczelnego

S¹du Administracyjnego (skrócenie kadencji do czterech lat). Ponadto zmiany

nast¹pi³y w przepisach odnosz¹cych siê do Krajowej Rady S¹downictwa, a kon-

kretnie do jej cz³onków wybieranych przez Sejm spoœród pos³ów (wed³ug pro-

jektu konstytucji ma byæ wybieranych szeœciu – obecnie czterech). Poza tym

skrócona zosta³a kadencja sêdziów Trybuna³u Konstytucyjnego do szeœciu lat.

Projekt nowej ustawy zasadniczej autorstwa Samoobrony RP zak³ada ponadto

likwidacjê Senatu, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Rady Polityki Pieniê¿nej.

Nowym rozwi¹zaniem jest to, ¿e Sejm ma uchwalaæ wraz z ustaw¹ bud¿etow¹

za³o¿enia polityki pieniê¿nej pañstwa. Zmiany objê³y sposób wyboru Prezesa

Najwy¿szej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich, a tak¿e czas trwania

ich kadencji. Ponadto Prezes Narodowego Banku Polskiego ma byæ powo³ywany

przez Prezydenta RP��.

Poza ugrupowaniami politycznymi swoje rozwi¹zania dotycz¹ce formy pañ-

stwa i jego ustroju przedstawi³y równie¿ œrodowiska nacjonalistyczne skupione

wokó³ „Nowego Przegl¹du Wszechpolskiego”.

W projekcie konstytucji tych œrodowisk zosta³a zamieszczona obszerna w treœci

preambu³a zawieraj¹ca Invocatio Dei. Autorzy na samym wstêpie dziêkuj¹

„Opatrznoœci za ocalenie z ateistycznej niewoli socjalkomunizmu i liberalizmu”.

W preambule zawarte zosta³y naczelne zasady cywilizacji ³aciñskiej, na których

��

��

�� "�� %#. �� % �� / � , �� "�� %#. �� % �� #.

autorzy oparli przedstawian¹ konstytucjê. S¹ to zasady: personalizmu, harmonij-

nego rozwoju piêciu kategorii bytu spo³ecznego (prawdy, dobra, zdrowia, dobro-

bytu i piêkna), rozwoju osoby poprzez zharmonizowanie pracy fizycznej

i umys³owej, równowagi prawa miêdzy obywatelem a pañstwem�.

Wed³ug projektu konstytucji w³adza ustawodawcza jest sprawowana przez

Sejm Walny oraz Senat. Sejm Walny sk³ada siê z Izby Politycznej oraz z Izby

Spo³eczno-Gospodarczej. Ka¿da z Izb sk³ada siê z 200 pos³ów. Senat sk³ada siê ze

100 senatorów. Pos³owie i senatorowie wybierani s¹ w wyborach powszechnych,

równych, bezpoœrednich, tajnych i odbywaj¹cych siê w jednomandatowych okrê-

gach wyborczych. Ponadto pos³owie i senatorowie ponosz¹ odpowiedzialnoœæ

przed wyborcami w zakresie realizacji ustaleñ przedwyborczych. Pos³owie i sena-

torowie mog¹ pe³niæ mandat jedynie przez dwie nastêpuj¹ce po sobie kadencje.

Zmianie ulega tak¿e bierne prawo wyborcze. Pos³em mo¿e zostaæ osoba, która

ukoñczy³a 35 lat, senatorem zaœ osoba w wieku 50 lat. Jako zupe³ne novum zapre-

zentowane zosta³o rozwi¹zanie dotycz¹ce frekwencji na posiedzeniu Sejmu lub

senatu – trzy nieobecnoœci pos³a lub senatora, prowadz¹ do utraty mandatu oraz

„do¿ywotni¹ utratê biernego prawa wyborczego do obu Izb Sejmu i do Senatu”.

Ponadto ka¿da obowi¹zuj¹ca ustawa mo¿e byæ nowelizowana tylko jednokrot-

nie. Sejmowe ustawy, o czym mówi projekt konstytucji, mog¹ byæ sprzeczne

z prawem naturalnym��.

W³adza wykonawcza jest sprawowana przez Prezesa Rady Ministrów, woje-

wodów oraz starostów. Zmianie ulega sposób powo³ywania Rady Ministrów.

W momencie, gdy pierwszy tryb powo³ania Rady Ministrów (poza kilkoma

wyj¹tkami taki sam, jak w obecnie obowi¹zuj¹cej konstytucji) nie przyniesie roz-

strzygniêcia, to kandydata na Prezesa Rady Ministrów przedstawia Zgromadze-

niu Narodowemu (po³¹czone izby Sejmu Walnego i Senatu) Marsza³ek Sejmu

Walnego. Je¿eli i ten tryb nie doprowadzi do powo³ania rz¹du, to uruchamiany

zostaje tryb trzeci (identyczny, jak opisany przed chwil¹ tryb drugi). W razie, gdy

wszystkie trzy mo¿liwoœci nie doprowadz¹ do powo³ania Prezesa Rady Mini-

strów, to Prezydent rozwi¹zuje Sejm Walny oraz Senat i rozpisuje przedtermino-

we wybory��.

W³adza s¹downicza jest sprawowana przez niezawis³e s¹dy. Kandydaci na

sêdziów zawodowych wybierani s¹ przez Senat „spoœród osób przedstawionych

Marsza³kowi Senatu przez Samorz¹d Prawników Rzeczpospolitej”. Natomiast

Prezydent powo³uje do¿ywotnio sêdziów zawodowych spoœród kandydatów

przedstawionych przez Senat. Projekt konstytucji wspomina o sêdziach przy-

siêg³ych, którzy wybierani maj¹ byæ w wyborach powszechnych, równych, bez-

poœrednich w okrêgach jednomandatowych. Ich kadencja ma trwaæ cztery lata.

Zmianie ulega tak¿e sk³ad Trybuna³u Konstytucyjnego oraz Trybuna³u Stanu.

��

��

� C � M��*�� $�� .�� + �$��+ ��/0� &� �� &�(�$ �� +�� &� � �4�� 6* !��7�� #&&5� �� -+.

�� "�� 0��*�� ;;; �� "�� 0��*�� <

Odt¹d tak jeden, jak i drugi Trybuna³ ma liczyæ 12 sêdziów. Ponadto Prezes Try-

buna³u Konstytucyjnego ma byæ wybierany spoœród sêdziów Trybuna³u, nastêp-

nie otrzymuje od Prezydenta akt powo³ania. Podobne przepisy odnosz¹ siê do

Trybuna³u Stanu. Zupe³ne novum stanowi przepis mówi¹cy, i¿ „Trybuna³ Stanu

mo¿e orzekaæ czasow¹ lub do¿ywotni¹ banicjê oraz ca³kowity przepadek mie-

nia”. W projekcie konstytucji (w rozdziale odnosz¹cym siê do w³adzy s¹downi-

czej) nie znalaz³y siê ¿adne przepisy mówi¹ce o Krajowej Radzie S¹downictwa��.

Omawiany projekt konstytucji przepe³niony jest treœci¹ o charakterze stricte

nacjonalistycznym. Wed³ug niego „Kandydaci do w³adz pañstwowych i samo-

rz¹dowych powinni wykazaæ siê: 1) niekaralnoœci¹; 2) nieprzerwanym wyznaniem

rzymsko-katolickim swoim i swojego wspó³ma³¿onka; 3) nieprzerwanie jednym

i tym samym nazwiskiem swoim i swojego wspó³ma³¿onka; 4) nieprzerwanym

i wy³¹cznym obywatelstwem polskim swoim i swojego wspó³ma³¿onka”. Przywró-

cone ma zostaæ god³o pañstwowe okreœlone w ustawie sejmowej z dnia 1 sierpnia

1919 roku, obowi¹zuj¹ce przed 13 grudnia 1927 roku. Projekt konstytucji œrodo-

wisk nacjonalistycznych zapewnia bezwarunkow¹ ochronê ¿ycia od naturalnego

poczêcia do naturalnej œmierci. Pojawia siê w nim tak¿e zakaz „wytwarzania,

przetwarzania oraz wszelkich innych manipulacji w odniesieniu do materia³u

genetycznego cz³owieka i pozosta³ych organizmów ¿ywych”. Projekt ustawy

zasadniczej daje mo¿liwoœæ powo³ywania siê przed s¹dami powszechnymi na

prawo naturalne, zaœ art. 13 mówi: „wykszta³cenie prawnicze obejmuje obligato-

ryjnie prawo rzymskie”. Zmianie ulega bierne prawo wyborcze na urz¹d prezy-

denta. Wybran¹ mo¿e zostaæ osoba, która ukoñczy³a 45 lat. Ponadto, je¿eli

Prezydent nie podpisze ustawy uchwalonej przez Sejm Walny, to jest to jednoz-

naczne z podaniem siê Prezydenta do dymisji. W projekcie konstytucji znajduj¹

siê szczegó³owe regulacje dotycz¹ce funkcjonowania samorz¹du terytorialnego.

Miêdzy innymi okreœlone zosta³y liczby mandatów obowi¹zuj¹ce w jednostkach

samorz¹du terytorialnego. W projekcie zawarto odrêbny rozdzia³, w którym za-

mieszczono przepisy dotycz¹ce gospodarki narodowej. Narodowy Bank Polski

ma byæ odt¹d jedynym bankiem uprawnionym do prowadzenia dzia³alnoœci

kredytowo-oszczêdnoœciowej. Wprowadzone zosta³y odrêbne rozdzia³y poœwiê-

cone pracodawcom i pracownikom, s³u¿bie cywilnej, patriotyzmowi. Autorzy

projektu konstytucji zawarli w niej miêdzy innymi przepisy dotycz¹ce „pe³nego

odszkodowania od Pañstwa Niemieckiego z tytu³u reparacji wojennych”. Poza

tym art. 111 ust. 3 mówi: „Rzeczpospolita uznaje art. 116 obowi¹zuj¹cej Konstytucji

Pañstwa Niemieckiego za akt zagra¿aj¹cy pokojowi europejskiemu i miêdzy-

narodowemu”. Na mocy konstytucji nast¹piæ ma ograniczenie liczby podmiotów,

które mog¹ siê staraæ o nadanie koncesji na prowadzenie publicznej dzia³alnoœci

medialnej w zakresie prasy, radia, telewizji oraz Internetu. Szczególnie widoczne

jest uprzywilejowanie w tym zakresie Koœcio³a katolickiego. Przyznawaniem kon-

cesji ma zajmowaæ siê Izba Polityczna Sejmu. Projekt konstytucji daje mo¿liwoœæ

��

��

�� "�� 0��*�� <;

wprowadzenia przez s¹d cenzury prewencyjnej wobec koncesjonowanego pod-

miotu. Zobowi¹zuje siê rz¹d do „oczyszczenia ustroju prawnego Rzeczpospolitej

ze z³ych, zbêdnych, b¹dŸ wieloznacznych ustaw”. Ponadto znowelizowane maj¹

byæ inne ustawy, a tak¿e uchwalone nowe, zwiêz³e, jednoznaczne, przynosz¹ce

„wolnoœæ w granicach Prawa Naturalnego”. Z dniem wejœcia w ¿ycie konstytucji

zostaj¹ rozwi¹zane „spó³ki akcyjne oraz wszelkie inne spó³ki, oparte na posiadaniu

przez obywateli u³amka w³asnoœci rzeczy lub kapita³u” a tak¿e przestaj¹ obo-

wi¹zywaæ: 1) Uk³ad o Stowarzyszeniu ze Wspólnotami Europejskimi i ich Pañ-

stwami Cz³onkowskimi, 2) inne dokumenty „zwi¹zane z pozorn¹ akcesj¹ Polski

do Unii Europejskiej, a w tym wynik referendum akcesyjnego. Ponadto w tym

samym czasie zostaje rozwi¹zany Urz¹d Komitetu Integracji Europejskiej��.

Platforma Obywatelska, o czym by³a ju¿ mowa powy¿ej, jako jedyne z czo³o-

wych ugrupowañ politycznych nie zaprezentowa³a projektu nowej konstytucji.

Odpowiedzi¹ PO na ruchy innych partii politycznych by³y propozycje zmian

przepisów zawartych w obowi¹zuj¹cej konstytucji, uchwalonej w 1997 roku. Na

owe propozycje zawarte w broszurze pt. „4 razy tak” sk³ada³y siê postulaty:

1) zmniejszenie liczebnoœci Sejmu z 460 do 230 pos³ów, co wed³ug pomys³odaw-

ców ma zagwarantowaæ zwiêkszenie odpowiedzialnoœci parlamentarzystów.

Mniej liczny Sejm, to tak¿e wed³ug autorów proponowanych zmian znaczne

oszczêdnoœci w bud¿ecie pañstwa;

2) likwidacja Senatu, którego dzia³anie obecnie ogranicza siê jedynie do popra-

wek prac Sejmu. Ponadto druga izba polskiego parlamentu wed³ug PO skupia

„polityków z drugiego szeregu”, nie zaœ ludzi ciesz¹cych siê powszechnym

uznaniem czy autorytetem. Kolejnym argumentem przemawiaj¹cym za lik-

widacj¹ Senatu s¹ pieni¹dze;

3) zmiana obecnej proporcjonalnej ordynacji wyborczej na ordynacjê wiêkszoœ-

ciow¹ w okrêgach jednomandatowych. Takie rozwi¹zanie ma doprowadziæ

miêdzy innymi do os³abienia roli partyjnych uk³adów;

4) zniesienie immunitetu, który „w obecnym kszta³cie stawia pos³ów ponad pra-

wem”��.

Oprócz zaprezentowanych powy¿ej rozwi¹zañ, wed³ug Platformy Obywatel-

skiej „w nowej konstytucji musi siê ponadto znaleŸæ zapis o podwy¿szonej odpo-

wiedzialnoœci funkcjonariuszy pañstwa, tak, by mo¿na od nich wymagaæ nie

mniej ni¿ teraz, lecz znacznie wiêcej ni¿ od zwyk³ych obywateli”��. Kolejna propo-

zycja odnosz¹ca siê do zmiany ustawy zasadniczej to rozszerzenie kompetencji

Trybuna³u Stanu. Ponadto PO chc¹c „zlikwidowaæ wszelkie pokusy czyhaj¹ce na

ludzi w³adzy” bêdzie d¹¿yæ do zawarcia w konstytucji zapisu mówi¹cego, ¿e

„sprawowanie w³adzy i pe³nienie funkcji publicznych nie mo¿e byæ Ÿród³em ¿ad-

��

��

�� "�� 0��*�� N; �� 1 K�� 12)�� 7��899�� 9*��*9*��92��:�� *��#/ &- #&&5 �� )�� %# %% #&&'

nych przywilejów”. Rozwi¹zanie takie ma doprowadziæ miêdzy innymi do odebra-

nia parlamentarzystom „trzynastek”. Zmianie ma ulec równie¿ sposób stanowienia

prawa, „tak by zmniejszyæ liczbê uchwalanych ustaw, by rzadziej dokonywaæ ich

zmian, by pos³owie nie mogli robiæ lobbystycznych wrzutek do tekstów ustaw”.

Platforma Obywatelska, podobnie zreszt¹ jak inne ugrupowania polityczne

postuluje tak¿e likwidacjê Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Mówi¹c o skutecznym rz¹dzeniu i przedstawiaj¹c swój program reformowa-

nia III Rzeczypospolitej PO deklaruje zmniejszenie administracji centralnej o 20%.

Ale na tym nie koniec: „skonsolidujemy finanse publiczne, likwiduj¹c wiele agen-

cji i funduszów, które poza jak¹kolwiek kontrol¹ prowadz¹ dzisiaj za pieni¹dze

podatnika swoje w³asne biznesy. Stworzymy jeden silny Urz¹d Regulacyjny, który

nie ulegaj¹c interesom bran¿owym bêdzie dba³ o systematyczne obni¿anie na

rynku cen np: na energiê elektryczn¹ czy us³ugi telekomunikacyjne”��.

Kolejn¹ zas³uguj¹c¹ moim zdaniem na uwagê propozycj¹ Platformy Obywa-

telskiej jest ustawa o sanacji ¿ycia publicznego, której g³ównym autorem jest Jan

Rokita. „Wed³ug zapisów projektu osoby piastuj¹ce funkcje od radnych, poprzez

wojewodów, ministrów i pos³ów, po urz¹d prezydenta RP, a tak¿e sêdziowie,

dyplomaci, prezesi agencji pañstwowych nie bêd¹ mogli w trakcie pe³nienia swo-

ich funkcji obracaæ papierami wartoœciowymi na gie³dach w kraju lub za granic¹.

Wszyscy wysocy urzêdnicy mieliby obowi¹zek sk³adania corocznych deklaracji

maj¹tkowych w urzêdach skarbowych. Urzêdy te zaœ mia³yby badaæ, czy maj¹tek

nie jest przypadkiem uzyskany z nieujawnionych Ÿróde³”��. Projekt owej ustawy

reguluje ponadto bardzo wiele szczegó³owych kwestii, choæby takich, jak zasady

korzystania ze s³u¿bowych telefonów i samochodów.

Przywo³ane przeze mnie powy¿ej propozycje reform III RP autorstwa Platfor-

my Obywatelskiej zosta³y przedstawione raz jeszcze przez kandydata tego ugru-

powania politycznego na premiera przed wyborami parlamentarnymi w 2005

roku. Jan Rokita, przemawiaj¹c na II Konwencji Krajowej PO, która mia³a miejsce

19 czerwca 2005 roku w warszawskiej Hali Torwaru zaprezentowa³ plan rz¹dze-

nia��. Ju¿ na wstêpie wspomnia³, ¿e w dniu dzisiejszym Polsce potrzebny jest „du-

chowy powrót do dziedzictwa sierpnia 80-tego roku, powrót do solidarnoœci,

powrót do najwa¿niejszego polskiego doœwiadczenia politycznego, które prze-

cie¿ zmieni³o oblicze nie tylko Polski ale i Europy”. W dalszej czêœci w owym pla-

nie „szarpniêcia cugli” oprócz rozwi¹zañ dotycz¹cych funkcjonowania instytucji

pañstwowych, ordynacji wyborczej, stanowienia prawa, odpowiedzialnoœci

parlamentarzystów i pracowników administracji publicznej pojawi³y siê równie¿

miêdzy innymi odniesienia do kwestii gospodarczych, wymiaru sprawiedliwoœci

czy w koñcu oœwiaty. Próbuj¹c podsumowaæ swe wyst¹pienie J. Rokita zaznaczy³:

��

��

�� -$� �� (�� %# %% #&&' �� (�� 2�� %# %% #&&' �� !��6�� 0�� ;; )�� )�� O *�� %, &' #&&5 � � ��

%# %% #&&'

„w istocie rzeczy my musimy przywróciæ ¿yciu publicznemu i polityce honor, my

musimy przywróciæ gospodarce i przedsiêbiorczoœci wolnoœæ i my musimy przy-

wróciæ ludziom, zw³aszcza tym, którzy dziœ czuj¹ siê upokorzeni i skrzywdzeni,

poczucie miêdzyludzkiej solidarnoœci”.

Pocz¹wszy od 2003 roku polemika nad koncepcj¹ pañstwa zaczê³a zataczaæ

coraz to szersze krêgi. Dla wielu – przede wszystkim chyba dla polityków – by³a

okazj¹ do wykorzystania idei IV RP na swój w³asny sposób, dla innych zaœ –

zw³aszcza dla intelektualistów – by³ to moment, w którym mo¿na by³o œmia³o

zaproponowaæ realne rozwi¹zania i propozycje zmian odnosz¹ce siê b¹dŸ to do

funkcjonowania III Rzeczypospolitej, b¹dŸ te¿ takie, które doprowadz¹ do

powstania ca³kowicie nowego pañstwa. To w³aœnie ze strony intelektualistów za-

czê³y pojawiaæ siê pytania odnosz¹ce siê przede wszystkim do systemu wartoœci

i jego miejsca w koncepcji pañstwa zaproponowanej przez Koalicjê Konserwa-

tywn¹, a nastêpnie propagowan¹ od 2003 roku przez PiS.

O potrzebie budowania IV RP, pañstwa wolnego od niedoskona³oœci III Rze-

czypospolitej, bêd¹cej owocem postanowieñ „okr¹g³ego sto³u” wspomina Piotr

Jakucki. Autor na ³amach prawicowo-nacjonalistycznego tygodnika „Nasza

Polska” wspomina, ¿e to w³aœnie „okr¹g³y stó³” jest „zarzewiem mafii i korupcji”,

które nêkaj¹ wspó³czeœnie Polskê. Ukazuj¹c s³aboœci III RP, rz¹dz¹ce ni¹ uk³ady,

P. Jakucki daje do zrozumienia, ¿e nadszed³ czas, aby rozpocz¹æ merytoryczn¹ de-

batê i proces budowania IV Rzeczypospolitej. To zadanie powinno zostaæ podjête

przez „Blok IV RP”. Autor zaznacza jednoczeœnie, ¿e ów Blok musz¹ „tworzyæ

ludzie nie tylko nie zaanga¿owani w okr¹g³y stó³, ale przede wszystkim wiarygod-

ni, bez ciemnych plam w ¿yciorysie, nie obci¹¿eni ani wspó³prac¹ agenturaln¹,

ani postêpowaniami s¹dowymi, prokuratorskimi czy podejrzeniami o przestêp-

stwa. IV Rzeczpospolita musi byæ tworzona przez ludzi o czystych rêkach. Jedynie

wówczas bêdzie pañstwem rz¹dzonym uczciwie”. Autor stwierdza ponadto, ¿e

w procesie budowy IV RP nie powinni braæ udzia³u politycy prawicowi, bowiem

s¹ „kartami zgranymi”�. W innym artykule z roku 2005 P. Jakucki zaznacza,

¿e zmianê obecnej sytuacji mo¿e przynieœæ „jedynie radykalne ciêcie polityczne,

takie jak nowa konstytucja i zdekomunizowana IV Rzeczpospolita”��.

O tym, ¿e budowa IV Rzeczypospolitej nie mo¿e siê obejœæ bez „historycznej

i ideowej refleksji” wspomina Jerzy M. Nowakowski w swym artykule z pocz¹tku

roku 2005. Wed³ug autora proponowane przez ró¿ne ugrupowania polityczne

zmiany, które bardzo czêsto s¹ uto¿samiane z ide¹ IV RP, stanowi¹ jedynie ele-

ment gry w kampanii przedwyborczej, a nie merytoryczn¹ dyskusjê nad kon-

cepcj¹ IV Rzeczypospolitej. J. M. Nowakowski zaznacza, ¿e ustanowienie IV RP

bêdzie realnym programem politycznym, je¿eli zostanie spe³nionych kilka wa-

runków. Po pierwsze nale¿y okreœliæ korzenie historyczne Polski. Po drugie IV

Rzeczpospolita powinna byæ „oczyszczona z oczywistego z³odziejstwa i nieuczci-

��

��

� � ��!"��3 ��+� �4�� #&&/� �� / �� 4�� $�� 4�� #&&5� �� %/

woœci”. Nastêpnie nale¿y ograniczyæ „wszechw³adzê” s³u¿b specjalnych. Roz-

strzygniêciu musi tak¿e ulec kwestia „wzajemnych relacji pomiêdzy oœrodkiem

prezydenckim a rz¹dowym”. Na koñcu autor podaje ostatni warunek: „nie bê-

dziemy mogli mówiæ o budowie IV Rzeczpospolitej bez zdefiniowania naszej roli

w Unii Europejskiej”. Podjêcie siê realizacji miêdzy innymi tych celów ma zapo-

biec sytuacji, w której IV RP zosta³aby „zainfekowana rakiem postkomunizmu,

który zniszczy³ podstawy Trzeciej Rzeczypospolitej, zmieniaj¹c j¹ w PRL bis”��.

£atwoœæ, z jak¹ wielu polemistom przychodzi³o pos³ugiwanie siê has³em IV

Rzeczypospolitej po ujawnieniu „afery Rywina”, zaniepokoi³a jako jednego

z pierwszych Rafa³a Matyjê. W swym artykule z sierpnia 2004 roku publicysta za-

uwa¿a, i¿ idea IV RP zaczyna budziæ „wiêcej emocji ni¿ namys³u”. Ponadto has³o

IV RP i wszelkie próby stworzenia na jego bazie koncepcji pañstwa prowadz¹ do

zatracenia pierwotnego sensu tego pojêcia. R. Matyja stwierdza, ¿e istota IV Rze-

czypospolitej nie mo¿e polegaæ tylko i wy³¹cznie na chêci przeprowadzenia

zmian maj¹cych na celu np. wzmocnienie prerogatyw prezydenta, zmniejszeniu

sk³adu osobowego parlamentu czy ustanowieniu nowej ordynacji wyborczej, bo-

wiem reformy takie nie prowadz¹ do wskazania i tym samym uznania „nowych

idei przewodnich ustroju pañstwa”. Dalej dodaje: „Wa¿ne, by skupiæ siê na istocie

zmiany i jej g³ównych konsekwencjach”. Zdaniem R. Matyji przedstawiane przez

ugrupowania polityczne propozycje zmian dotycz¹ bardzo czêsto jedynie sfery

politycznej, pomija siê natomiast kwestiê wartoœci, na których powinna opieraæ

siê budowana IV Rzeczpospolita. Istotne jest równie¿ to, aby zmiany te objê³y

„trzy wa¿ne – i wzglêdnie autonomiczne – sektory: s¹downictwo (w jakimœ stop-

niu tak¿e prokuraturê), administracjê publiczn¹ (w tym zakresie, w jakim powin-

na byæ sprawowana przez wysoko wykwalifikowanych urzêdników s³u¿by

cywilnej) i kluczow¹ dla zmian sferê instytucji opiniotwórczych i edukacyjnych

(media, szkolnictwo, uniwersytety). Zmiana polityczna bez zmian w tych trzech

segmentach ¿ycia publicznego bêdzie powierzchowna i ugrzêŸnie w kolejnych

niepowodzeniach”��.

W roku 2004, kiedy debata wokó³ IV Rzeczypospolitej toczy³a siê na dobre,

Pawe³ Œpiewak zwróci³ szczególn¹ uwagê na dwie wizje demokracji, które

w owym czasie zaczê³y siê ze sob¹ œcieraæ. Spór ten przedstawi³ za pomoc¹ pytañ:

„czy demokracja jest tylko funkcjonalnym mechanizmem wy³aniania i zmiany

elity rz¹dz¹cej, którego sprawnoœæ zale¿y od jakoœci prawa, dobrze naoliwionych

instytucji pañstwa, rozwijaj¹cej siê gospodarki, jakoœci partii politycznych, czy te¿

demokracja jest – ponad to wszystko – pewnym ³adem kulturowym, czyli innymi

s³owy, czy ³ad demokratyczny zakorzenia siê przede wszystkim w kompeten-

cjach obywatelskich, patriotyzmie, duchu praworz¹dnoœci, sztuce wspó³dzia³a-

nia?”�� Choæ w s³owach tych nie ma bezpoœredniego nawi¹zania do koncepcji IV

��

��

�� 4�� *� ��*�� )�� #&&5� �� / �� 0 ��%�$&�5�)�� 5�#��5�� D�� &$ &. #&&$� E*�*��F��+

�� %.9&$G �� 3��!"� �� !�� #&&$� ,,

RP, to fakt, i¿ P. Œpiewak wypowiada je w czasie, gdy dyskusje nad kszta³tem pañ-

stwa trwaj¹ w najlepsze, nie pozostaje bez znaczenia. Zadaj¹c takie pytania autor

zwraca bowiem szczególn¹ uwagê na znaczenie nie tylko konstrukcji pañstwa zbu-

dowanej za pomoc¹ norm prawnych, ale tak¿e na rolê systemu wartoœci, które wes-

pó³ z owym prawem mog¹ stanowiæ solidny fundament systemu politycznego.

O tym, ¿e w dniu dzisiejszym nie wystarczy jedynie rozprawiaæ o problemach

nêkaj¹cych III RP, a nale¿y przedstawiæ realn¹ receptê na jej uzdrowienie wspo-

mina Jan M. Jackowski. „W obecnej sytuacji bardzo wygodne jest odwracanie

uwagi od istoty sprawy i zasiew populistycznych hase³ w rodzaju, ¿e zmniejsze-

nie liczby parlamentarzystów uzdrowi sytuacjê, choæ przecie¿ wiadomo, ¿e her-

bata od samego mieszania nie robi siê s³odsza”��. Wed³ug autora najwa¿niejsze

jest, aby „podj¹æ wyj¹tkowo niewdziêczny i politycznie niepopularny trud grun-

townej naprawy ca³ego pañstwa od podstaw”. Owa naprawa od fundamentów

mo¿e doprowadziæ zdaniem J.M. Jackowskiego do „moralnego i politycznego od-

dzielenia III RP od PRL”.

Bardziej stanowczo o kryzysie wartoœci – a w³aœciwie o ich braku – we

wspó³czesnym systemie politycznym Polski wspominaj¹ Robert Kostro i Kazi-

mierz M. Ujazdowski. Autorzy zwracaj¹ szczególn¹ uwagê na rolê tradycji histo-

rycznej, pielêgnowanie której w obecnym czasie staje siê dla wielu – zw³aszcza dla

czêœci elit liberalnych i lewicowych – czymœ „nienowoczesnym i szkodliwym dla

rozwoju spo³eczeñstwa”��. Taki stan rzeczy prowadzi w prostej linii do sytuacji,

w której okazuje siê, ¿e „nie ma tolerancji wobec innych bez œwiadomoœci w³asnej

to¿samoœci, nie ma mo¿liwoœci wychowania obywatelskiego, bez odwo³ania do

przesz³oœci wspólnoty narodowej, nie ma szans na uczciwe porozumienie miê-

dzynarodowe bez otwartego mówienia o sprawach bolesnych”. W zwi¹zku z po-

wy¿szym zdaniem R. Kostro i K.M. Ujazdowskiego w momencie, kiedy mówi siê

ju¿ nie tylko o zreformowaniu III Rzeczypospolitej, ale wrêcz o budowaniu pod-

walin pod IV RP powinno siê jednoczeœnie wskrzesiæ dyskusjê nad tradycj¹ histo-

ryczn¹ i jej miejscem, czy to w przebudowywanym, czy te¿ tworzonym od

podstaw gmachu pañstwowym. Mówi¹c innymi s³owy nale¿y powróciæ miêdzy

innymi do prowadzenia polityki historycznej, której g³ównym celem staæ siê musi

„poprawa jakoœci edukacji historycznej w szko³ach, wzmocnienie istniej¹cych –

publicznych i niezale¿nych – instytucji i programów”��.

W podobny sposób, jak to czynili R. Kostro i K.M. Ujazdowski o znaczeniu pa-

miêci, to¿samoœci i tradycji wypowiada siê Marek A. Cichocki. W swej ksi¹¿ce sta-

nowczo stwierdza, ¿e „polityka nie jest wy³¹cznie domen¹ sprawnego

administrowania – to¿samoœæ i pamiêæ tak¿e nale¿¹ do obszaru politycznego

dzia³ania”��. Wed³ug autora wystarczy³o zaledwie kilkanaœcie lat od przemian

��

��

�� %��&� � " ��6� �� !�� #&&$� 5/ �� 0 )�� ) � (��*�� !��3 ��3� P�8Q ��3 � �� .3� 0 )�� K ��

E��* G� $5 �� "�� 5/ �� C B��7�� 3� )��R� #&&5� '

ustrojowych, „aby problem ró¿nych to¿samoœci, tradycji, pamiêci powróci³ ze

zdwojon¹ si³¹”. M. A. Cichocki zwraca szczególn¹ uwagê na rolê idei patriotyzmu,

brak której w dniu dzisiejszym zagra¿a polskiej demokracji. Ponadto czynnikami

destrukcyjnymi s¹: „lekcewa¿enie obywatelskich powinnoœci wobec innych,

niechêæ do lojalnoœci wobec w³asnego kraju, brak poszanowania wolnoœci, obojêt-

noœæ wobec przysz³oœci wspó³obywateli, egoizm i krótkowzroczne samozado-

wolenie”��. Nie bez znaczenia jest te¿ funkcja, jak¹ pe³ni tradycja. W dniu dzisiej-

szym – o czym wspomina autor – mo¿emy rozró¿niæ tradycjê „rozumian¹ jako

proces racjonalnej selekcji, podtrzymuj¹cej logiczn¹ ci¹g³oœæ sensów i granic zbio-

rowej to¿samoœci spo³eczeñstwa demokratycznego, oraz tradycjê jako potrzebê

estetyczn¹, której zaspakajanie nie musi przestrzegaæ ¿adnej logicznej ci¹g³oœci

sensów ani trzymaæ siê ¿adnych warunków brzegowych”�. M. A. Cichocki zazna-

cza natychmiast, ¿e „peryferyjnoœæ wspó³czesnej polskiej demokracji przejawia

siê miêdzy innymi w³aœnie w wyraŸnej dominacji tradycji jako potrzeby estetycz-

nej i marginalizacji tradycji jako racjonalnego procesu selekcji, umo¿liwiaj¹cej

samorozumienie i autodefinicjê wspólnoty politycznej”��.

Podobnego tonu – jak przedstawione przed chwil¹ – jest wypowiedŸ

Zdzis³awa Krasnodêbskiego. W swej ksi¹¿ce wspomina o odst¹pieniu od tradycji

historycznej, jakie ma miejsce we wspó³czesnej Polsce. Zaznacza, ¿e mimo posia-

dania przez nasz kraj olbrzymich i szczególnych doœwiadczeñ, to nie one sta³y siê

fundamentem budowanego pañstwa. Przeszkodzi³a temu miêdzy innymi kon-

centracja na kwestiach ekonomicznych i innych realnych trudnoœciach��. Gdzie

indziej dodaje: „poniewa¿ ka¿de nawi¹zanie do tradycji, ka¿da próba budowy

demokracji, w której centrum stawiane by³yby wartoœci, mog³o stanowiæ zagro¿e-

nie dla dawnych elit [z poprzedniego systemu – M.S.], trzeba by³o broniæ projektu

modernizacji polegaj¹cej na oderwaniu siê od tradycji, na wy³¹cznej orientacji na

zewn¹trz”��. Szans¹ dla Polski staje siê zatem silna demokracja „g³êboko zakorze-

niona w strukturach lokalnych i w polskiej tradycji, a tak¿e wyrazista to¿samoœæ

kulturowa, ³¹cz¹ca w¹tki tradycyjne z nowoczesnoœci¹”��. Zdaniem Z. Krasnodêb-

skiego tylko dziêki temu Polska mo¿e „staæ siê krajem, który, gdy jest to konieczne,

rzuca wyzwanie centrum, oddzia³uje na nie, ma w przysz³oœci szanse na znalezie-

nie siê w jego pobli¿u”.

Przywo³ane powy¿ej opinie chcia³bym podsumowaæ wypowiedzi¹ Jaros³awa

Maca³y, który podejmuj¹c temat patriotyzmu w koncepcji IV Rzeczypospolitej

zaznacza: „spór toczy siê o to, czy liberalna demokracja oznacza promowanie

patriotyzmu oraz wolnoœci odpowiedzialnej za wspólnotê, czy te¿ autonomiê

i wyzwolenie jednostki od wszelkich zewnêtrznych, w tym etycznych, ograni-

� ��

��

�� "�� %%& � �"�� %%. �� "�� %%, �� " )��*S2��%�� (��+� )��R� #&&' �� " )��*S2��% �� J*�� #&&$� ##- �� "�� ##.

czeñ. Innymi s³owy czy po¿¹dane jest pañstwo minimum etycznego czy maksy-

malnej swobody. W Polsce, tak¿e wskutek dziedzictwa komunizmu oraz

powierzchownej znajomoœci liberalizmu, spor¹ popularnoœæ wœród czêœci elit

i spo³eczeñstwa zyska³o to drugie przekonanie”��. Ów podzia³ widoczny nie tylko

w przypadku polityków czy intelektualistów, ale tak¿e w odniesieniu do ca³ego

spo³eczeñstwa (choæ na pewno w mniejszym stopniu) trwa od momentu, gdy

pañstwo polskie wesz³o na drogê wiod¹c¹ ku demokracji. Tym samym, na co rów-

nie¿ zwraca uwagê J. Maca³a propagatorzy idei IV RP tak czêsto wspominaj¹ o roli

tradycji, patriotyzmu czy to¿samoœci historycznej, bez których to wartoœci nie da

siê zbudowaæ w pe³ni sprawnego i funkcjonalnego pañstwa. Nie mo¿na bowiem

budowaæ gmachu pañstwowego bez odpowiednich fundamentów, które zapewni¹

mu trwa³oœæ i odpornoœæ na problemy, które choæby dziœ nêkaj¹ III Rzeczpospolit¹.

Fundamentem takim musz¹ byæ odpowiednie wartoœci: tradycja, patriotyzm i to¿-

samoœæ.

Wypowiedzi wszystkich cytowanych przeze mnie powy¿ej intelektualistów

nios¹ ze sob¹ wa¿ne przes³anie. Chodzi bowiem o zwrócenie uwagi na fakt, ¿e je-

¿eli wszelkie starania maj¹ce prowadziæ do zbudowania nowego pañstwa bêd¹

opieraæ siê czy te¿ skupiaæ jedynie na kwestiach zwi¹zanych z normami prawnymi,

tworzeniu kszta³tu i zasad funkcjonowania instytucji politycznych, zaœ pominiête

zostan¹ rozwi¹zania, dla których fundament stanowi¹ tradycja, patriotyzm, to¿-

samoœæ, to owe próby zbudowania nowego pañstwa spe³zn¹ na niczym. Ewentual-

nie doprowadz¹ do stanu, w którym znalaz³a siê dziœ III Rzeczpospolita. Budowa-

ne nowe pañstwo powinno byæ tworzone nie tylko poprzez nowe konstrukcje

prawne, nowe rozwi¹zania o charakterze instytucjonalnym. Tego typu poczyna-

nia s¹ istotne, ale nie mog¹ stanowiæ punktu wyjœcia w przypadku kreowania

gmachu pañstwowego, a na podstawie obserwacji dzia³añ podjêtych przez PiS

oraz inne ugrupowania polityczne mo¿na odnieœæ wra¿enie, ¿e to w³aœnie przede

wszystkim takie rozwi¹zania zosta³y wybrane. Tym samym nasuwa siê stwierdze-

nie, ¿e wartoœci tak bardzo mocno wyeksponowane przez konserwatystów w two-

rzonej na prze³omie lat 1997/1998 koncepcji IV Rzeczypospolitej, w latach

póŸniejszych zapewne nie przesta³y odgrywaæ istotnej roli, ale z pewnoœci¹ prze-

suniête zosta³y na dalszy plan.

Debata wokó³ koncepcji IV Rzeczypospolitej nie ucich³a wraz z rokiem 2005,

a dok³adniej z momentem maj¹cych wówczas miejsce wyborów parlamentarnych

oraz prezydenckich. W zwi¹zku z tym, ¿e to w³aœnie PiS wygra³ wybory parla-

mentarne (wygrana ta jednak nie da³a mo¿liwoœci stworzenia rz¹du wiêkszoœcio-

wego), a wywodz¹cy siê z tej partii politycznej Lech Kaczyñski zosta³ wybrany

prezydentem RP, debata wokó³ koncepcji IV Rzeczypospolitej zmieni³a nieco

kurs. Od tej bowiem pory zaczêto zastanawiaæ siê przede wszystkim nad tym,

w jaki sposób i czy w ogóle bêdzie realizowana wizja Prawa i Sprawiedliwoœci

oraz które z ugrupowañ politycznych poprze ten plan staj¹c siê jednoczeœnie

��

��

�� T

koalicjantem. Rz¹dy PiS, które trwa³y przecie¿ niespe³na dwa lata ukaza³y, ¿e

zmiana podstaw ustrojowych Polski wymaga niewyobra¿alnego wysi³ku, a nade

wszystko poparcia w parlamencie oraz stabilnych koalicjantów, a to w warunkach

Sejmu RP V kadencji sta³o siê zadaniem niezwykle trudnym, wrêcz nierealnym.

Tym samym nie tylko koncepcja IV RP nie doczeka³a siê realizacji i spe³nienia

w postaci nowej konstytucji, propagowanej przez PiS, ale w rezultacie wielu napot-

kanych trudnoœci, które dotknê³y ekipê rz¹dz¹c¹, podjêta zosta³a przez Sejm RP

uchwa³a w sprawie skrócenia kadencji.

W tym miejscu raz jeszcze, nawi¹zuj¹c do s³ów zwartych we wstêpie niniej-

szego szkicu, chcia³bym zaznaczyæ, ¿e dyskusja nad form¹ pañstwa, nad jego

ustrojowymi podstawami trwa nieustannie. Owszem, poœród bezpoœrednich

uczestników tej debaty nie ma ju¿ wielu spoœród tych, którzy brali w niej udzia³

w po³owie lat dziewiêædziesi¹tych, w latach 2003-2005, czy w okresie rz¹dów PiS

w latach 2005-2007. Dyskusja ta toczy siê bezustannie, aczkolwiek z ró¿n¹ czêstot-

liwoœci¹ i nasileniem, dyktowanymi jak¿e czêsto bie¿¹c¹ sytuacj¹ polityczn¹.

I w koñcu nale¿y podnieœæ, ¿e polemika nad stanem pañstwa, nad jego funda-

mentami oraz powsta³e w jej wyniku koncepcje pañstwa, nie uleg³y stagnacji, ale

wci¹¿ ewoluuj¹. Potwierdzeniem tego mo¿e byæ projekt konstytucji autorstwa

Prawa i Sprawiedliwoœci, który uleg³ modyfikacji a nastêpnie zaprezentowany zo-

sta³ ponownie w styczniu 2010 r.�� Zmiany w nim zawarte, to nie tylko niewielkie,

kosmetyczne poprawki. To pojawienie siê nowych rozdzia³ów, 29 nowych arty-

ku³ów, bêd¹cych niejako odpowiedzi¹ na to, co siê wydarzy³o w miêdzyczasie

w œwiecie polskiej polityki – od momentu zaprezentowania pierwszego projektu

ustawy zasadniczej autorstwa PiS w 2005 roku do dnia dzisiejszego.

Kolejnym przyk³adem na trwanie dyskusji nad koncepcj¹ pañstwa mo¿e byæ

propozycja „wspó³pracy wszystkich œrodowisk politycznych dla rozwoju Polski”��.

W programie – apelu Prawa i Sprawiedliwoœci, który zosta³ przedstawiony a jed-

noczeœnie skierowany w marcu 2010 r. do pozosta³ych ugrupowañ politycznych

posiadaj¹cych swoich reprezentantów w parlamencie, pojawia siê mowa miêdzy

innymi o zmianie konstytucji, co wymaga „szerokiego konsensusu politycznego

oraz obywatelskiego (spo³ecznego). Niestety, odmowa PO o powo³aniu Konwentu

Konstytucyjnego nie napawa optymizmem. Jednak to zagadnienie nadal pozo-

staje nierozwi¹zane i wymaga wspólnej dyskusji”��.

Powy¿sze przyk³ady ukazuj¹ nieustann¹, mo¿na wrêcz œmia³o powiedzieæ,

¿e tocz¹c¹ siê od 1989 roku po dzieñ dzisiejszy, debatê wokó³ koncepcji pañstwa.

I choæ uchwalona w 1997 roku konstytucja wyznaczy³a ramy ustrojowe Polski,

stanowi¹c tym samym fundament III Rzeczypospolitej, to wszystkie ukazane po-

wy¿ej idee, abstrahuj¹c od tego, czy zosta³y one opatrzone has³em IV RP czy te¿

do tego has³a nie odnosz¹ siê w ogóle, sprawiaj¹, ¿e trwamy w specyficznym sta-

��

��

�� )�� 0�� 7��899�� 9*��+�� 7�>?��@�**��?%$,� %# &$ #&%& �

�� 121 �� 7��899�� 9�� 7�>�*?%-&,'� %# &$ #&%& � �� "��

nie ci¹g³ej debaty. Debaty, która sprawia, ¿e ¿yj¹c w III RP wci¹¿ s³yszymy o pot-

rzebie nowego pañstwa, nowych konstytucyjnych fundamentów, nowej, byæ

mo¿e IV Rzeczypospolitej.

Literatura: Cichocki M.A., W³adza i pamiêæ, Kraków 2005; Horodecki A.J., Projektkonstytucji Rzeczpospolitej Polskiej œrodowisk patriotycznych skupionych wokó³ „NowegoPrzegl¹du Wszechpolskiego”, „Nowy Przegl¹d Wszechpolski” 2005, nr 7–8; Jackowski

J.M., Drogi i bezdro¿a III RP, Warszawa 2004; Jakucki P., Obaliæ ich, „Nasza Polska”

2003, nr 3; Jakucki P., Gra w durnia, „Nasza Polska” 2005, nr 13; Kostro R, Ujazdowski

K.M., Odzyskaæ pamiêæ, [w:] Pamiêæ i odpowiedzialnoœæ, R. Kostro, T. Merta (red.);

Krajowy Komitet Konserwatywny, Manifest Konserwatystów, „Kwartalnik Kon-

serwatywny” 1998, nr 3; Krasnodêbski Z., Demokracja peryferii, Gdañsk 2004; Krasno-

dêbski Z., Drzemka rozs¹dnych, Kraków 2006; Maca³a J., Patriotyzm w koncepcji IV RP,

referat wyg³oszony na konferencji „Polski patriotyzm a cywilizacyjna to¿samoœæ

europejska”, PWSZ, W³oc³awek, 24.10.2006; Matyja R., Druga…, Trzecia…, Czwarta...,czyli o pañstwie Polaków, „Fakt”, 04.08.2004, (dodatek Europa nr 18/04); Matyja R.,

Obóz Czwartej Rzeczpospolitej, „Debata” 1998, nr 3; Matyja R., Michalski R., Smolar A.,

Œpiewak P., Obroñcy Trzeciej Rzeczypospolitej kontra budowniczy Czwartej,

„Fakt”,17.08.2005, (dodatek Europa nr 33/05); Nowakowski J.M., IV Rzeczpospolitaczy III PRL, „Przewodnik Katolicki” 2005, nr 3; Uczestnicy Krajowego Zjazdu Koalicji

Konserwatywnej, Apel konserwatywny, „Kwartalnik Konserwatywny” 1997, nr 2;

Ujazdowski K.M., Czas na zmianê konstytucji, „Rzeczpospolita”, 21.05.2003; Ujazdowski

K.M., Koniec imperium, „Wprost” 2005, nr 12; Œpiewak P., Dlaczego IV Rzeczpospolita,

„Res Publica Nowa” 2003, nr 4; Œpiewak P., Koniec z³udzeñ, „Rzeczpospolita”,

23.01.2003; Œpiewak P., Obietnice demokracji, Warszawa 2004.

Strony internetowe:– IV Rzeczpospolita. Dwanaœcie tez konstytucyjnych, http://www.pis.org.pl/in-

dex_2.htm, 23.07.2005.

– Kaczyñski J., Konwencja konstytucyjna Prawa i Sprawiedliwoœci, wyst¹pienie prezesaPiS Jaros³awa Kaczyñskiego na Konwencji konstytucyjnej Prawa i Sprawiedliwoœci,

http://www.pis.org.pl/dokumenty/konwencja_konstytucyjna.pdf, 16.10.2005.

– Kaczyñski L., Deklaracja wyborcza Lecha Kaczyñskiego – Silny prezydent, uczciwa Pol-ska, http://www.lechkaczynski.pl/program.php?p=1&st=1, 06.10.2005.

– Komitet Wyborczy Prawa i Sprawiedliwoœci, IV Rzeczpospolita – Sprawiedliwoœæ dlaWszystkich, http://www.pis.org.pl/dokumenty/program2005.pdf, 23.09.2005.

– Konstytucja, www.janrokita.pl, 12.11.2006.

– Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt Prawa i Sprawiedliwoœci,http://www.pis.org.pl/dokumenty/projekt_konstytucji.pdf, 23.07.2005.

– Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt Samoobrony RP, http://www.samo-

obrona.org.pl/pages/01.Program/index.php?document=473.konstytucja.html,

23.07.2005.

��

��

– Mazowiecki W., Jakie buty nam uszyj¹, http://www.przekroj.com.pl/in-

dex.php?option=com_content&task=view&id=88&Itemid=48, 29.07.2005.

– Miêdzy III a IV RP, wywiad z M. Borowskim, K. Janikiem, L. Dornem, R. Gier-

tychem, J. Kalinowskim, T. Mazowieckim, J. M. Rokit¹ emitowany dnia

22.08.2005 na antenie TVN24, http://wybory.tvn24.pl/1243299,debatywybor-

cze.html, 17.09.2005.

– Projekt Konstytucji IV RP autorstwa LPR, http://lpr.pl/?sr=lista&dz=downlo-

ad&id=17, 23.07.2005.

– Projekt nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, http://www.pis.org.pl/doku-

menty.php?s=partia&iddoc=149, 12.04.2010 r.

– Skuteczne rz¹dzenie, www.janrokita.pl, 12.11.2006.

– Tusk D., 4xTAK, http://www.platforma.org/download/dokumenty/broszu-

ra_info.pdf, 23.07.2005.

– Ustawa o sanacji ¿ycia publicznego, www.janrokita.pl, 12.11.2006.

– Wyst¹pienie Jana Rokity na II Konwencji Krajowej PO dnia 19.06.2005 r., www.jan-

rokita.pl, 12.11.2006.

Between the Third and Fourth Republic of Poland. Concepts of a State(Summary)

� � � ��

�� !��

�� "� �� # �� $�� % &�� # ��

�� & ��# �� '

�� $��# �� &�� &&��

��# � �� # �� (��

$�� % &�� )�� "� ��# �� * � ��

� &�� # ��

�� +�� * &�� * �� , �� & �� '

�� ' �� &�� & �* ��

&�� $� � � �� &&��'

� �� $�� % &��

-�� % &�� .� �� &� �� &� ��

�� # �� &��&�� # ��

� �� (� $��# �� &�� $�� % &��

�� *�� &� ��

)�� &��/ ��# �� &��/ ��# � �� '

��* ��

$� ��

�� &� �� $� �� -�� % &��# ��

��'��# �� # �� &�� &��

�� # �� $� �� &� � �� &��&�� & ��

�� &� � �� &�� &�� # ��

�&& �� & �� '��

�� 0 �� # �� &� �� &�� &��/ �� )�� '

��

��

� � �� (�� # �� &�� &�� &��'

�� &� � �� &�� &��

�� -��# �� &� ��

�� # �� (� �� # �� &� � �� $� �� '

�� &�� &��

� ��'�� +��

��

��

PARTYCYPACJA SPO£ECZNA

SOCIAL PARTICIPATION

L�� M��

Racjonalnoœæ vs. nieracjonalnoœæzachowañ politycznych obywateli

Od czasów Converse’a (1964), który wykaza³ znaczny stopieñ nieracjonalnoœci

systemu przekonañ politycznych amerykañskich wyborców, wielu psychologów,

jak i politologów zwraca uwagê na uproszczenia oraz brak regu³ logiki w dokony-

waniu s¹dów i wyborów politycznych przez obywateli.

Mandrosz (2002) wyró¿nia cztery Ÿród³a nieracjonalnoœci s¹dów, które omó-

wimy:

– dokonywanie wyborów,

– schematy i stereotypy,

– afekt,

– symboliczne ideologie�.

Dzia³anie nieracjonalne odbiega w sposób zasadniczy od zachowania racjo-

nalnego, opartego na kilku kardynalnych za³o¿eniach:

1. Problem jest jasny i jednoznaczny. Zak³ada siê, ¿e decydent dysponuje wszystki-

mi informacjami dotycz¹cymi sytuacji decyzyjnej;

2. Zak³ada siê, ¿e decydent potrafi rozpoznaæ wszystkie istotne kryteria i mo¿e

zestawiæ wszystkie realne mo¿liwoœci rozwi¹zañ. Ponadto zak³ada siê, ¿e de-

cydent zdaje sobie sprawê ze wszystkich mo¿liwych konsekwencji ka¿dej

z mo¿liwoœci;

3. Zak³ada siê, ¿e kryteria i rozwi¹zania da siê szeregowaæ i ¿e mo¿na przypisy-

waæ im wagi odpowiednio do ich znaczenia;

4. Zak³ada siê, ¿e nie ulegn¹ zmianie kryteria decyzyjne i ¿e przypisane do nich

wagi s¹ sta³e w czasie;

5. Racjonalny decydent mo¿e uzyskaæ pe³n¹ informacjê kryteriach i o mo¿li-

wych rozwi¹zaniach, gdy¿ zak³ada siê, ¿e nie wystêpuj¹ pod tym wzglêdem

¿adne ograniczenia w czasie lub kosztach;

6. Racjonalny decydent wybiera tê mo¿liwoœæ, która przyniesie najwy¿sz¹

dostrzegan¹ wartoœæ�.

��

� ��

Decydent, opieraj¹c siê na wymienionych za³o¿eniach, podejmuje decyzjê

w oparciu o szeœcioetapowy model racjonalnego podejmowania decyzji (tabela 1).

��

��

��!"�"��"� #��$%�&' ��$"��()� %'�� &"*�� "�+�"�,-.�& � #��-��&�+��& ��.�

��(%��"� ��+��"/� ��.�," "�+�� +�(." " "��"�'�%�� $"�+� #��!��.,��.��+�

'�+�%��"� ��0" ��+��"/� �#��"��"� �1�(."��.2 #�"��+�+/� � ��.�,"

�#��.��"� &��%"��.2 ��"-�� 0��"� ��&�"+�.2 &��%"��(." $� #�/$ �.��

�.�� "-�� 1'0 ��+��"/� ��+�() ��, &��%"��(." � ��"��"��"' �� 0� ��+��"/�

��$/� �#+�&�%��, ��.�," ��$/� ��.�,"� �+/�� &� ��,��- �'&* ��.2 ��+�(."

3�/�1�� 4#��.��"� �1�� #��+��"� 5�$$"��

Dokonywanie wyborów i podejmowanie decyzji

Czy zachowania polityczne ludzi s¹ racjonalne? Czy starannie rozwa¿aj¹ proble-

my, uwzglêdniaj¹c wszystkie istotne kryteria, wykorzystuj¹ swoje twórcze uzdolnie-

nie (np. myœlenie lateralne) do ustalenia wszystkich realnych mo¿liwoœci rozwi¹zañ

i ¿mudnie oceniaj¹ ka¿d¹ mo¿liwoœæ, by dojœæ do optymalnego wyboru?

Literatura przedmiotu podaje, ¿e takie sytuacje nale¿¹ do rzadkoœci. Elster

(1995) przyznaje, ¿e dziedzin¹ do której teoria racjonalnego wyboru nie daje siê

zastosowaæ, s¹ zachowania wyborcze. Sam akt g³osowania mo¿e wydawaæ siê lu-

dziom wa¿niejszy ni¿ jego wynik.

Monroe (1995) stwierdza, ¿e politycy ubiegaj¹cy siê o g³osy wyborców, nie

mo¿e byæ porównywany do ludzi handluj¹cych gruszkami czy odzie¿¹. Od eko-

nomii odró¿nia politykê to, ¿e konflikty polityczne nie zawsze maj¹ charakter gier

o sumie zerowej. Choæ w³adza nie jest dostêpna dla wszystkich, to jednak nie jest

dobrem skoñczonym. Pozyskiwanie w³adzy przez jedn¹ stronê nie musi byæ

osi¹gniête kosztem jakiejœ innej strony na scenie politycznej�. Ponadto, z punktu

widzenia psychologii pojemnoœæ ludzkiego umys³u przy rozwi¹zywaniu doœæ

z³o¿onych problemów jest o wiele za ma³a, by mo¿na by³o spe³niæ warunki pe³nej

racjonalnoœci. Mo¿liwoœci poznawcze aktorów sceny politycznej s¹ niepe³ne, jak

i ograniczona jest wiedza ludzi na temat zagadnieñ politycznych. Wiêkszoœæ wa¿-

nych decyzji podejmuje siê raczej na podstawie indywidualnych, subiektywnych

s¹dów ni¿ na podstawie okreœlonego modelu normatywnego� . Cz³owiek dzia³a

w obrêbie ograniczonej racjonalnoœci. Omówmy jeden z jej aspektów.

��

6"%%� �1��"�

� ��5� �� 7��%"+".�% ��.2�%�0�8� �#�."�% 9��'�� 7��%"+".�%:.��&� �� %"+".�% ��.2�%�0�8 �;;��

� �� 5�$$"�� <�� = ��=>�

Po ustaleniu, ¿e istnieje problem, rozpoczyna siê poszukiwanie kryteriów

i mo¿liwych rozwi¹zañ. Jednak ich wykaz jest niepe³ny. Decydent przygotowuje

ograniczon¹ listê, zawieraj¹c¹ bardziej oczywiste mo¿liwoœci wyboru (te, które

³atwo wyszukaæ i bardzo widoczne). W wiêkszoœci obejmuj¹ dobrze znane kryte-

ria oraz rozwi¹zania ju¿ sprawdzone w praktyce. Potem podejmuj¹cy decyzje za-

czyna analizê. Korzystaj¹c z heurystyki, utartych i znanych œcie¿ek decydent

analizuje mo¿liwoœci tylko do chwili, kiedy natrafi na rozwi¹zanie „dostatecznie

dobre”, czyli takie , które prowadzi do zadowalaj¹cego poziomu efektywnoœci.

Proces myœlowy „zastyga” na wspomnianym rezultacie. Rozwi¹zanie, które przy-

jmie jest zatem zadowalaj¹ce, a nie optymalne. Decyzja zostaje podjêta przed-

wczeœnie. Jest to wybór ewidentnie sprzeczny z zasad¹ optymalizacji wyniku,

podstawow¹ zasad¹ teorii racjonalnego wyboru. Decyzja wyj¹tkowa i twórcza

mog³aby stanowiæ optymalne rozwi¹zanie, ale jest to ma³o prawdopodobne, ¿e

zostanie wybrana, gdy¿ zadowalaj¹ce rozwi¹zanie znajdzie siê du¿o wczeœniej,

zanim decydent bêdzie musia³ szukaæ „daleko” od obecnie istniej¹cego stanu.

W przypadku podejmowania decyzji politycznych nale¿y pamiêtaæ, ¿e ka¿dy

z nas wnosi do swoich decyzji w³asn¹ osobowoœæ oraz inne indywidualne ró¿nice.

Odmienne sposoby indywidualnego podejmowania decyzji wyró¿niono w mo-

delu stylów decyzyjnych, zaczerpniêtym z teorii organizacji i zarz¹dzania (rys. 1).

Ludzie o dyrektywnym stylu podejmowania decyzji cechuj¹ siê nisk¹ tole-

rancj¹ wobec niejednoznacznoœci i d¹¿¹ do racjonalnoœci. S¹ sprawni i logiczni.

Jednak¿e ich troska o sprawnoœæ prowadzi do podejmowania decyzji przy dys-

ponowaniu minimaln¹ iloœci¹ informacji i do oceniania niewielu mo¿liwoœci.

Ludzie typu dyrektywnego szybko podejmuj¹ decyzje i skupiaj¹ uwagê na naj-

bli¿szej przysz³oœci.

Obywatele typu analitycznego cechuj¹ siê znacznie wiêksz¹ tolerancj¹ wobec

niejednoznacznoœci. Szukaj¹ wiêkszej iloœci informacji i rozwa¿aj¹ wiêcej mo¿li-

woœci. S¹ rozwa¿ni, umiej¹ radziæ sobie z nowymi sytuacjami i/lub siê do nich do-

stosowaæ.

Osoby o stylu koncepcyjnym maj¹ bardzo szerokie spojrzenie i rozwa¿aj¹ wiele

mo¿liwoœci. Skupiaj¹ uwagê na d³u¿szej perspektywie i potrafi¹ wyszukiwaæ

twórcze rozwi¹zania problemów.

��

��

5�� % �+�%/� ��.��,��.2

3�/�1�� #��.��"� �1�� #��+��"� 5�$$"��

Wyborcy o stylu behawiorystycznym potrafi¹ s³uchaæ i wspó³pracowaæ z inny-

mi. Unikaj¹ konfliktów, a podstawê ich dzia³ania jest pragnienie akceptacji.

Jeœli dojd¹ do tego takie zmienne jak: ekstrawersja/introwersja, sposób pozys-

kiwania informacji, sposób pos³ugiwania siê pozyskan¹ informacj¹ oraz styl dosto-

sowania siê do œwiata zewnêtrznego – okreœlaj¹ce osobowoœæ, ró¿nice indywidualne

ludzi pog³êbiaj¹ siê.

Generalnie, model racjonalnego wyborcy, jeœli w ogóle, mo¿na stosowaæ do

wyjaœnienia zjawiska politycznego ex post, a nie do przewidywania wspomnia-

nych zjawisk�.

Kolejnym Ÿród³em nieracjonalnoœci s¹dów s¹ schematy i stereotypy. W przy-

padku stereotypów mamy ca³e spectrum dzia³añ prowadz¹cych do zachowañ

nieracjonalnych. Warto omówiæ szerzej to zjawisko.

Stereotypy – proces formowania siê i modyfikowania

Od czasów Lippmanna (1922 rok), który pierwszy u¿y³ pojêcia „stereotyp”,

powsta³o wiele interesuj¹cych publikacji, szeroko opisuj¹cych ten z³o¿ony i kon-

trowersyjny fenomen spo³eczny i organizacyjny.

Istot¹ stereotypu jest tendencja do uproszczonego spostrzegania grup ludz-

kich i poszczególnych jednostek. Identyfikacja okreœlonej cechy u jakiejœ osoby

wskazuje na jej przynale¿noœæ do okreœlonej kategorii spo³ecznej i zwykle powo-

duje przypisywanie jej kolejnych cech, które s¹ adekwatne do schematu tej kate-

gorii (M¹drzycki 1986). Stereotypy nie tylko zawieraj¹ cechy interpersonalne, ale

tak¿e cechy dotycz¹ce stylu ¿ycia, pogl¹dów politycznych, zainteresowañ itp.

Ponadto s¹ one aktywizowane przede wszystkim wizualnie. W efekcie powstaje

globalny s¹d, który mo¿e byæ pozytywny, negatywny lub mieszany. Stereotyp to,

wed³ug Borkowskiego, „uproszczony i utrwalony obraz, wyobra¿enie grupy

spo³ecznej oraz ka¿dego jej cz³onka, który powsta³ i utrzymuje siê w œwiadomoœci

indywidualnej osoby”�.

Zdaniem Stephen i Stephen (1999), w teorii stereotypów istniej¹ trzy nurty

badañ:

– spo³eczno-kulturowy, który cechuje poszukiwanie genezy utrwalonych w da-

nym spo³eczeñstwie stereotypów etnicznych, rasowych itp. w obszarze tradycji,

obyczajów, norm i wartoœci kulturowych, interesów politycznych, ekonomicz-

nych, religijnych, grupowych;

– psychodynamiczny, który wyjaœnia podatnoœæ na stereotypy w kontekœcie nie-

œwiadomych d¹¿eñ, potrzeb czy mechanizmów obronnych osobowoœci;

– poznawczy, który dowodzi, ¿e Ÿród³a stereotypów tkwi¹ we w³aœciwoœciach

ludzkiego umys³u, np. w schematach poznawczych oraz w sposobach spostrze-

gania, oceniania œwiata i innych osób.

!! ��

6"%%� �1��"�

� ?� @"�� <�� ;;�� >>�� A��"� !�� "�� #"��$� �'1+'�� =� ��

Do zagadnieñ nad zachowaniami politycznymi najbardziej adekwatne wyda-

je siê podejœcie spo³eczno-kulturowe, ale i pozosta³e nurty równie¿ siê z nimi

wi¹¿¹.

Weigl (2000), wymienia cztery cechy stereotypów, istotne z punktu widzenia

aktualnych rozwa¿añ:

1. Nadmierne uproszczenie, ubóstwo treœci, nieweryfikalnoœæ, nieadekwatnoœæ;

2. Silne nasycenie emocjonalne, bêd¹ce trwa³ym oznakowaniem towarzysz¹cym

treœci kategorii;

3. Nadogólnoœæ, przyjête przekonanie o bezwyj¹tkowoœci podobieñstwa wszyst-

kich reprezentantów danej kategorii w myœl zasady „wszyscy s¹ tacy sami”;

4. Niewielka podatnoœæ na zmiany, wynikaj¹ca z aktywnej obrony przed

korekt¹ stereotypu.

Proces formowania siê stereotypu jest z³o¿ony. Obejmuje czynniki nie tylko

spo³eczno-motywacyjne, ale tak¿e poznawcze, afektywne i kulturowe, które od-

dzia³uj¹ oddzielnie oraz wspólnie.

�� "��#�� $�

<#1�� &"��* ��%�.,"&"*��0�'#��.2

<#1�� "�+��.,�&"*��$�".�

�"*��"� ��'&"��"� " +�%��.," ��$�. ��/$" 0�'# ��&"��.2 #�� 0%*��& ��&".B��&� �'%+'��&� ��%"0",��& " #�%"+�.��&

��1��"� ��+�0��.,"� .�%" #��(%��"�#��+��.2 ��#��+/� ��,�, +��&�(." ��$��"� "��.2 .�.2 ��+�0��""

�&�.�"��"� " #�$'��"� #��.��' #��+��B�"� �"* ��+�0��"" �#�1�.��,� $*�-.�.2 �$"��+�& �+�B��+�#"�.,"� �� +�(." " ��& '�"��%��.2

�.2*.��"� �� '+��&"��"� �"* ��$� �+��B+�#"',-.�, ��$- �+��+�#"��-

'(�"��&"��"�� /��".� &"*�� %'�C&"�0�'#�&" �- ��& ��+'��%��, �/��(."�#�1�.��, " $�0�.+�� '%+'��

��"� �� #�+��$* ��#/1�%��(."" ��#/1#��.�

'#��.2�"��"� "��" " ��+�(." ��&��+�.B��.2� � +�& +��".2� ,�� /��()� ��%��()��%"��&� +�%��.,� �� &�0��"� �"* #��+��&" ��!�$""� ��(."

��#��.2�"��"� #��+��.2 �#"�"" ��/$+��.".2 ��'+��+�+/�� $"� �+��+�#"B��,

��'#"��"� �"* #�� +�"& �� &"��"��"'�+��+�#/� " '#�� (�/� &1��0�#��%��"� �&1��.2 #��.��"�/��

��+��"��"� '��.2 ��+�(." �0�%"+��.2��+/�� &�0- �#��")� �� 7�'+��8 �+��+�#'$*�- .2."�%" �"�1�) 0��"� �"&"

��",��"� ��,�&�(." " �"*" &"*�� "��"B�'�%��&" .1��&" �$.�.2� �"�#��,��.20�'#

��1��"� �"* �� #��+��0� �'+��"��'�B�' ��$� �+�� +�#"',-.�, #�#�� B�"� �� ,�, $��+��()

"�".,��"� " �"*��"� .*�+�+%"��(."��+��+/�&"*��0�'#��.2

'��"� ��$"��(." &"�� .2��"�&"��%��& � ��%��& �� &�+��"� #��B&"�+' �+��+�#' �� '�'�"*."� +�, �"�0��(."

3�/�1�� 4#��.��"� �1�� #��+��"� A��" ��=��

�� !�

��

Choæ g³ówn¹ w³aœciwoœci¹ stereotypów, jak ju¿ wspomniano, jest niska podat-

noœæ na zmiany, wymieniæ mo¿na kilka kierunków ich modyfikacji: wzmacnianie

ju¿ istniej¹cych, os³abianie dotychczasowych, ograniczanie lub likwidowanie ste-

reotypów negatywnych oraz kreowanie nowych.

Zdaniem Borkowskiego (2003), podczas modyfikowania stereotypów u¿y-

teczne mog¹ okazaæ siê nastêpuj¹ce sugestie dotycz¹ce wywierania wp³ywu na

zmianê relacji miêdzygrupowych oraz wywieranie modyfikuj¹cego wp³ywu na

interakcje miêdzyosobnicze (tabela 2).

Nale¿y pamiêtaæ, ¿e modyfikowanie zachowañ stereotypowych powinno byæ

prowadzone w sposób holistyczny, tzn. z uwzglêdnieniem wszystkich czynni-

ków i bodŸców: spo³ecznych, kulturowych, emocjonalnych, motywacyjnych oraz

poznawczych.

Formy zachowañ stereotypowych i ich skutki

Sposobami selekcji informacji s¹ ró¿norodne metody oparte na stereotypach.

Szczególnie jest to widoczne w nieracjonalnych zachowaniach politycznych.

Pos³ugiwanie siê nimi, z jednej strony – zwalnia obywateli z koniecznoœci ci¹g³ego

i pog³êbionego analizowania rzeczywistoœci politycznej, z drugiej zaœ – zachêca

ich do zachowañ „fasadowych”.

Sikorski (2005) wyró¿nia nastêpuj¹ce formy zachowañ stereotypowych w ko-

munikacji organizacyjnej: kategoryzacja, generalizacja, petryfikacja i projekcja�.

Da siê je bardzo ³atwo przenieœæ na grunt polityczny.

Kategoryzacja polega na grupowaniu postrzeganych obiektów we wczeœniej

znane kategorie, którym przypisuje siê wspólne cechy. Zakwalifikowanie do da-

nej kategorii zwalnia z obowi¹zku szczegó³owej analizy tzw. cech specyficznych.

W procesie poznawczym poszukuje siê podobieñstwa podmiotu do abstrakcyjnego

wzorca reprezentuj¹cego okreœlon¹ kategoriê, a nie do tego, co go od tego wzorca

ró¿ni. Kategoryzacja pomaga zatem uproœciæ z³o¿one otoczenie i doskonale

u³atwia interpretacjê uzyskiwanych informacji. Ta metoda oznacza jednak b³¹d

nadmiernego uproszczenia i przypisywania podmiotowi cech, których ona nie

posiada lub niedostrzegania jego cech rzeczywistych. Ponadto czêsto pope³nia siê

b³¹d fa³szywej kategoryzacji, czyli niew³aœciwego kwalifikowania postrzeganych

obiektów do okreœlonej kategorii.

Generalizacja jest tendencj¹ do postrzegania podmiotu tylko z jednej perspek-

tywy, posiadaj¹c przekonanie, ¿e jest to zupe³nie wystarczaj¹ce do pe³nej wiedzy

na jego temat. Sk³ania to do nieuprawnionego wnioskowania o cechach podmio-

tu pominiêtych w tym procesie lub niepoddaj¹cych siê temu procesowi. W litera-

turze przedmiotu zjawisko to okreœla siê niekiedy „efektem halo”, czyli pozytywne-

go lub negatywnego przenoszenia ocen, co przeszkadza w rzeczowej ocenie gra-

czy politycznych.

!� ��

6"%%� �1��"�

� D� �"��"� %&��# #��'� #�$� ($��$�� #��$� #�� "�� <��

Petryfikacja oznacza sk³onnoœæ do niedostrzegania zmian, jakimi podlegaj¹

obiekty w czasie. Dotyczy to zw³aszcza postaw i pogl¹dów ludzi, których ewolu-

cja wywo³uje u niektórych osób objawy wyraŸnej irytacji i irracjonaln¹ sk³onnoœæ

nieprzyjmowania tych zmian do wiadomoœci. Polityk, raz scharakteryzowany

i oceniony, ma pozostaæ takim do koñca ¿ycia, aby nie utrudniaæ innym np. kie-

rownikowi sposobu widzenia œwiata.

Projekcja jest tendencj¹ do przypisywania innym swoich w³asnych cech

i potrzeb. Z braku informacji o innych, obywatele czêsto zak³adaj¹, ¿e inni s¹ do nich

podobni. W wyniku tego, w procesie postrzegania nastêpuj¹ wyraŸne zniekszta³-

cenia.

O schematyzacji w polityce czytamy u Karwata (1996), który wyodrêbnia tzw.

personifikacjê polityki i jej postaci: heroizacjê polityki, socjometryczn¹ wizjê poli-

tyki oraz jej pochodn¹ spiskow¹ wizjê dziejów i polityki�.

Personifikuj¹c politykê ujmuje siê j¹ oraz wyjaœnia jej przyczyny i mechanizmy

przez pryzmat w³aœciwoœci osób politycznych, ich losy, doœwiadczenia, d¹¿enia,

skalê indywidualnego znaczenia i s³awy.

Heroizuj¹c politykê postrzegamy polityków jako pozytywnych b¹dŸ negatyw-

nych bohaterów. Wszystko co znajduje siê „poza nim” – gloryfikowanym, b¹dŸ

demonizowanym herosem jest wypierane i lekcewa¿one przez osobê dzia³aj¹c¹

wedle schematu. Problem pojawia siê w przypadku wydarzeñ nowych, nietypo-

wych, nie maj¹cych zwi¹zku ze znan¹ postaci¹ polityczn¹. Heroizacja polityki ma

œcis³y zwi¹zek z petryfikacj¹ o której by³a mowa w czêœci poœwiêconej stereo-

typizacji.

Socjometryczna wizja polityki to nic innego jak towarzysko-salonowe lub ku-

moterskie rozumienie polityki. Prowadzi ona do spiskowej wizji dziejów i polityki,

która wszelkie zjawiska negatywne i niekorzystne dla osób, grup interesów inter-

pretuje jako skutek czyjegoœ (zespo³owego) celowego dzia³ania. Wspomniana for-

ma personifikacji polityki mo¿e w konsekwencji doprowadziæ do amoralnego

familizmu (maksymalizacja korzyœci w³asnych i rodziny kosztem ¿ycia spo³eczne-

go), a nawet do anomii�, czy wrêcz paranoi politycznej.

Nie nale¿y zapominaæ, ¿e wymienione formy stereotypowych zachowañ

mog¹ mieæ ró¿ne nasilenie. Maj¹ na to wp³yw g³ównie czynniki osobowoœciowe

(stopieñ kontroli i struktury), ale równie¿ kulturowe (nietolerancja wobec sprze-

ciwu innych, aspo³ecznoœæ, brak umiejêtnoœci kompromisowego rozwi¹zywania

problemów) i psychologiczne (sk³onnoœæ do silnych uczuæ negatywnych, przeno-

szenie w³asnych niepokojów psychicznych na otoczenie, afektywnoœæ, zmien-

noœæ nastrojów).

�� !

��

� �� +� !�� ' #�� # � 7�+'�"� #�%"+�.��8 �;;�� >��;>�� < ��'��.2 �#�1�.��.2 #�,*."� 7��&""8 ��.� �+�� (�"��&�(." �#�1�.��,� #�%�0�,-.� ��

�0%*��&��"�' ��&� �#�1�.��+�"� %'$� 0�'#"� �:&"%� E'��2�"&��<��+*#',� ��.�,� ��.2 #�%"+�.��.2 #��"%�� , .�.2�&" �- &�"�� #��"� � �"�&��%"��(." #��"��B�"� #��1�0� ��,' ��#��/� �� "�'&"�,*+��() ��"� �.�� ."� #�%"+�.��0�#�� #�1�.��+�� )��#�� +� �� @��"� #�%"+��"� ��/� �;;;��

Afekt

Badania nad klimatem wyborów prezydenckich (np. w 1990 roku) potwier-

dzi³y du¿¹ wagê zjawisk emocjonalnych w kszta³towaniu decyzji wyborczych

obywateli. Szczególnie g³osowania w drugiej turze nios¹ ze sob¹ du¿y „ciê¿ar”

emocjonalny. Badania Gembury-Chmielewskiego (1991) wykaza³y, i¿ deklaracja

oddania g³osu w drugiej turze zwi¹zana by³a najczêœciej z odczuwaniem radoœci

ze zwyciêstwa, radoœci z pora¿ki przeciwnika oraz z poczuciem dumy. Natomiast

decyzja nieuczestniczenia w drugiej turze wyborów wi¹za³a siê najczêœciej z po-

czuciem wstydu, lêkiem, obaw¹ oraz z³oœci¹ wywo³an¹ pierwsz¹ tur¹.

Zdaniem Szczegó³y (2010), to w³aœnie postawy emocjonalne tzw. wyborców

„sporadycznych” bior¹cych udzia³ w wyborach od czasu do czasu od lat decyduj¹

w Polsce o wynikach wyborów i sonda¿y. Grupa ta, to bardzo ró¿norodna popu-

lacja osób, które maj¹ s³abo skrystalizowane, p³ynne i p³ytkie preferencje politycz-

ne. O ich decyzjach decyduj¹ emocje. To w³aœnie oni liczniej ni¿ kiedykolwiek

pojawi¹ siê przy urnach 20 czerwca i 4 lipca 2010 roku. S¹ to Polacy których „z poli-

tycznego letargu wyrwa³ szok tragedii (smoleñskiej) i póŸniejszy, medialnie cele-

browany rytua³ po¿egnañ”�. W wyborach prezydenckich szczególnie du¿¹ rolê

odegraj¹ emocje, z cieniem tragedii w tle. Warto zatem zwróciæ uwagê na ten

sk³adnik.

Komponent emocjonalny jednym z trzech elementów postawy (obok poznawcze-

go i intencyjnego). Jest reakcj¹ na posiadany pogl¹d i zawiera uzewnêtrznione od-

czucia, wyra¿ane s³ownie w pozytywnych lub negatywnych zwrotach, ¿e lubi siê lub

nie znosi, jest siê zadowolonym lub niezadowolonym, radosnym lub smutnym.

Komponent poznawczy odnosi siê do prezentowanego przez obywatela

pogl¹du o polityku (polityce). Zawiera subiektywne przekonania, opinie, infor-

macje i wiedzê.

Oba komponenty, poznawczy i emocjonalny, przyczyniaj¹ siê do powstania

kolejnego sk³adnika, intencyjnego odzwierciedlaj¹cego zamiary dotycz¹ce za-

chowañ w przysz³oœci i bêd¹ce reakcj¹ na posiadan¹ opiniê (schemat 2).

Wymienione komponenty z regu³y s¹ ze sob¹ powi¹zane, ale ka¿dy z nich

mo¿e tak¿e wystêpowaæ z osobna. Wówczas wyró¿nia siê postawê w trzech zna-

czeniach: poznawczym, emocjonalnym, intencyjnym. Wa¿ne jest uœwiadomienie

sobie, ¿e ró¿ne osoby maj¹ zró¿nicowane pogl¹dy wobec tych samych osób czy

!% ��

6"%%� �1��"�

5�� &#��+� #��+��

3�/�1�� #��.��"� �1�� #��+��"� ?�� =�

� 6� �.�0/1�� (��# �� *�� $ �� 7�'%�8 ��

spraw. Posiadaj¹c tê sam¹ informacjê doznaj¹ tak¿e ró¿nych odczuæ. Ponadto

ró¿ni obywatele z tymi samymi odczuciami maj¹ ró¿ne plany i zamierzenia. Inny-

mi s³owy, trudno siê spotkaæ z jednolit¹ i jednoznaczn¹ postaw¹ i reakcj¹ na oto-

czenie. Sk³adnik emocjonalny jest najtrudniejszy do zmiany. Osoby takiej samej

sytuacji poznawczej mog¹ podj¹æ ró¿ne decyzje.

Komponent emocjonalny ma zatem bardzo du¿e znaczenie w kszta³towaniu

systemu przekonañ obywateli, ich zachowañ i decyzji politycznych. Lista emocji

pozytywnych poszczególnych kandydatów na prezydenta (2010) bêdzie zatem

szeroka (szczególnie w drugiej turze wyborów), natomiast predykatory poznaw-

cze (uczciwoœæ) czy behawioralne (rozwiniêcie dobrych stosunków z innymi pañ-

stwami) zejd¹ na drugi plan.

Afektywnie nacechowane s¹ równie¿ ostatnie z omawianych Ÿróde³ nieracjo-

nalnych zachowañ – symboliczne ideologie.

Symboliczne ideologie

Proces nabywania symbolicznych ideologii jest czêsto mechaniczny. Nastê-

puje od wczesnych lat dzieciñstwa, w procesie wychowania i socjalizacji. Nie tylko

uwzglêdnia element emocji, ale co wiêcej, traktuje o jego wy¿szoœci nad sk³adni-

kiem poznawczym��. Postawy wobec znajomych symboli s¹ niczym drogowskazy

w procesie percepcji œwiata. G³êbokoœæ ich zakorzenienia, szerokoœæ rozpowszech-

nienia, wyrazistoœæ i sposób podtrzymywania, traktuj¹ o ich sile i interpretacji zja-

wisk politycznych po wielu latach, w okresie pe³nej dojrza³oœci spo³ecznej. Na

przyk³ad „symboliczny patriotyzm”, czyli pozytywna reakcja na tradycyjne sym-

bole: flaga czy hymn, a tym samym emocjonalne podejœcie do w³asnego kraju,

potwierdzaj¹ tezê o du¿ym znaczeniu zjawisk symbolicznych – afektywnych

w kszta³towaniu pogl¹dów politycznych. Rozwiniêty system symbolicznych ide-

ologii nie idzie w sukurs teorii racjonalnego wyboru.

Po pierwsze, silnie utrwalone symbole stanowi¹ barierê dla nowych wzorów

politycznej rzeczywistoœci. S¹ sitem, które nie przepuszcza informacji (krytycznych,

kontrowersyjnych, opozycyjnych) wobec utrwalonych nawyków myœlowych.

Nowe idee mog¹ byæ odrzucane, napotykaj¹c opór g³êboko zakorzenionych sym-

boli. Blokowane mo¿e byæ wszystko to, co uderza w kulturow¹ (symboliczn¹) to¿-

samoœæ, a tym samym wywo³uje obawy i poczucie niepewnoœci.

Po drugie, ograniczaj¹ jednostki, które wnosz¹ nie pasuj¹ce do przyjêtych

wzorów postawy i oczekiwania lub przynajmniej powoduj¹ trudnoœci w ich

adaptacji.

Oczywiœcie istniej¹ równie¿ pozytywy symbolicznych ideologii. Niepod-

wa¿alne jest zapewnienie obywatelom poczucia to¿samoœci i misji, przez co ich

zaanga¿owanie nabiera sensu i szerszego znaczenia. Dostarczaj¹ elementów wspól-

notowoœci i zmniejszaj¹ poczucie wyobcowania, które stanowi istotny problem

�� !&

��

�� >��

dla wielu ludzi wspó³czesnej cywilizacji��. Zwiêksza siê lojalnoœæ i identyfikacja

z grup¹ polityczn¹. Poczucie przynale¿noœci i misji poprawia psychologiczne wa-

runki. Ludzie s¹ bardziej pewni siebie, zadowoleni i zaanga¿owani. Ukierunko-

wanie, o którym mówimy czyni œwiat polityczny prostszym i przejrzystszym, do

którego nie ma potrzeby wprowadzaæ zbyt wielu regu³ i formalnych instrukcji.

Tym samym nak³ady na kontrolê, jak i dodatkowe œrodki motywacyjne s¹ mniej

potrzebne.

Aby symboliczne ideologie przynios³y okreœlony skutek w rozumieniu rze-

czywistoœci politycznej, proces drobiazgowego i racjonalnego rachunku zysku

lub strat ma mniejsze znaczenie. Raczej jest to efekt oddzia³ywania szerszego t³a

kulturowego, przede wszystkim kultury narodowej oraz celowa dzia³alnoœæ lide-

rów politycznych.

Podsumowanie

Dotychczasowe rozwa¿ania ulokowane zosta³y w perspektywie nauk o polity-

ce, zawieraj¹cej predykatory psychologiczne i socjologiczne, jak równie¿ nauk

o zarz¹dzaniu. Wspó³czesne spo³eczeñstwo to spo³eczeñstwo zorganizowane. Orga-

nizacje s¹ narzêdziami osi¹gania celów w ró¿nych dziedzinach ludzkiej aktywnoœci,

splotami ludzkich zachowañ i dzia³añ, maj¹cymi przynieœæ okreœlony skutek. Rela-

cje miêdzy tymi zachowaniami nie mog¹ byæ przypadkowe, lecz uporz¹dkowane,

ukierunkowane przez wyobra¿enie skutku i sposobów, przy pomocy których

mo¿emy go osi¹gn¹æ. Podstaw¹ wspomnianych relacji jest wiedza. Z perspektywy

zachowañ politycznych okreœlimy j¹ szerzej jako myœlenie polityczne. Czy jest ono

racjonalne, czy te¿ nie? I jak okreœliæ jego stopieñ? Nie wszystkie s¹dy i wybory po-

lityczne osób s¹ w takim samym stopniu nie/racjonalne. Ró¿ny jest poziom wiedzy

o rzeczywistoœci politycznej, a tym samym zakres myœlenia politycznego. Ponadto

ró¿na sk³onnoœæ indywidualna do pos³ugiwania siê stereotypami czy symboliczny-

mi ideologiami, a tak¿e ró¿ny poziom zachowañ afektywnych.

Niezale¿nie jednak od wspomnianych ró¿nic, jak twierdz¹ badacze anali-

zuj¹cy zachowania spo³eczno-polityczne, omówione Ÿród³a nieracjonalnoœci na-

daj¹ kszta³t dominuj¹cej w procesach myœlowych racjonalnoœci. Nie mo¿na

stwierdziæ, ¿e obywatel w swych s¹dach i wyborach politycznych jest nieracjonal-

ny, jak i nie mo¿na potwierdziæ, i¿ jest ca³kowicie racjonalny. Z jednej strony,

humanistyczna koncepcja cz³owieka inteligentnego, zdolnego do kompromisów,

wyposa¿onego w wiedzê, z drugiej œwiadomoœæ ograniczeñ i uproszczeñ w od-

niesieniu do zjawisk politycznych wydaj¹ siê byæ w³aœciwym uzasadnieniem.

Wymaga to jednak dalszej pracy badawczej. Jednak omówione w artykule Ÿród³a

nieracjonalnoœci zachowañ politycznych œwiadcz¹ z ca³¹ pewnoœci¹ o trudnoœ-

ciach w tej sferze oraz wskazuj¹ na du¿¹ podatnoœæ na nie obywateli.

!' ��

6"%%� �1��"�

�� .'#�.��"�($��$�� #�� #� ��&�� +�� A� ��.B&�� 7��+�!�� #�%"+��"8� �� =� <��

Literatura: Borkowski J., Socjologia i psychologia spo³eczna. Zarys wyk³adu, Pu³tusk

2003; Converse P.E. , The nature of belief systems in mass public, [w:] Apter D.E. (red.),

Ideology and Discontent, New York 1964; Gembura-Chmielewski K., Emocje po pierwszejturze wyborów, [w:] Polski wyborca ’90, Warszawa 1991; Gros U., Zachowania orga-nizacyjne w teorii i praktyce zarz¹dzania, Warszawa 2003; Karwat M., Stereotypowapersonifikacja polityki, „Studia polityczne” 1996, nr 5; Monroe R.K., Psychology andRational Actor Theory, „Political Psychology”, special Issue: „Political economy and

political psychology, 16, 1995; Podstawy psychologii politycznej, Skar¿yñska K. (red.),

Poznañ 2002; Robbins S.P., Zachowania w organizacji, Warszawa 2006; Sikorski Cz.,

Jêzyk konfliktu. Kultura komunikacji spo³ecznej w organizacji, Warszawa 2005; Stephen

W.G., Stephen C.W., Wywieranie wp³ywu przez grupy, Gdañsk 1991; Szczegó³a L.,

Kaczyñski ante portas. Wybory w cieniu tragedii, „Puls” 2010, nr 6; Szczupaczyñski J.,

Kultura korporacyjna jako narzêdzie zarz¹dzania i przemocy symbolicznej, [w:] B. Kacz-

marek (red.), „Metafory polityki” nr 3, Warszawa 2005; Weigl B., Stereotypy i uprze-dzenia, [w:] Strelau J. (red.), „Psychologia”, t. 3, Gdañsk 2000.

Rationality vs. Irrationality of Citizens’ Political Behavior(Summary)

�(�� )� �� )� �# � ��

�� #��(��* ��

�� # �� )�� +�� )� �# ��,

�� )�� #�� ##�� )�� #

�� # �� * �� (� �� # �� -� ��* ��##��

��)��(�� (�� ##�� )�� # �##� ,

��)� ��)��.(� �� # �� ##�� * �� )��

�# �� ,�� * �� (�� (� � �# ��* �� # ��

�� # ��(��

-� �� (�� (��,

��* �� /� �� * �� (�� # �� *

�� * �0(�� # ��

��#� �� )��* �� 0(�� (��#� ��

1��)��* �� 0(�� #(�� 2��* �� (�� (� � �# ��

�� )�� ##� (�� )(�,

�� (��

�� !�

��

PRZESTRZEÑ MIÊDZYNARODOWA

INTERNATIONAL ISSUES

M�� F��-W��

Pozytywne obowi¹zki pañstwa w zakresieochrony praw konwencyjnych jednostki

Konwencja o ochronie praw cz³owieka i podstawowych wolnoœci (dalej: Kon-

wencja)� jest ukierunkowana na ochronê jednostki przed naruszeniami jej praw

i wolnoœci przez pañstwo. Na prze³omie lat 40. i 50. XX w., kiedy to zosta³a przygo-

towana, a nastêpnie przyjêta przez pierwsze pañstwa cz³onkowskie Rady Euro-

py�, dominowa³o przekonanie, ¿e najwiêksze zagro¿enie dla jednostki stwarza

dzia³alnoœæ pañstwa i jego organów. Przekonanie to potwierdza³y negatywne

doœwiadczenia II wojny œwiatowej, których rezultatem by³o wprowadzenie do

Konwencji wielu wolnoœci formu³owanych od strony negatywnej: „nikt nie mo¿e

byæ umyœlnie pozbawiony ¿ycia” (art. 2 ust. 2), „nikt nie mo¿e byæ poddany tortu-

rom ani nieludzkiemu lub poni¿aj¹cemu traktowaniu albo karaniu” (art. 3), „nikt

nie mo¿e byæ trzymany w niewoli lub poddañstwie” (art. 4 ust. 1), „nikt nie mo¿e

byæ zmuszany do œwiadczenia pracy przymusowej lub obowi¹zkowej” (art. 4 ust.

2), „nikt nie mo¿e byæ pozbawiony wolnoœci” (art. 5 ust. 1). Równie¿ od strony nega-

tywnej postrzegano wówczas obowi¹zki pañstwa, eksponuj¹c zakaz jego ingeren-

cji w sferê konwencyjnie gwarantowanych praw i wolnoœci jednostki. Pañstwo,

stosownie do treœci art. 17 Konwencji, by³o zobowi¹zane do niepodejmowania

dzia³añ zmierzaj¹cych do zniweczenia praw i wolnoœci w niej wymienionych albo

ich ograniczenia w wiêkszym stopniu, ni¿ to przewiduje Konwencja.

Od wejœcia w ¿ycie Konwencji up³ynê³o ju¿ niemal 60 lat. W tym czasie zmie-

ni³ siê sposób postrzegania funkcji i zadañ pañstwa oraz jego roli w stosunkach

z jednostk¹ i spo³eczeñstwem. Pañstwa – Strony Konwencji – bêd¹ce jednoczeœ-

nie cz³onkami Rady Europy, promuj¹cej w swoim dzia³aniu zasady demokracji

i poszanowania praw cz³owieka, z naruszyciela praw jednostki przekszta³ci³y siê

w ich gwaranta. Obecnie prawa i wolnoœci konwencyjne jednostki – znacznie

czêœciej ani¿eli przez pañstwo – s¹ naruszane bowiem przez podmioty prywatne.

To one pozbawiaj¹ jednostkê ¿ycia, ingeruj¹ w jej prywatnoœæ i sprawy rodzinne,

��

� �� !" �� # �� $�� #�� !� ��

�� %�&�� " ��'�� ()�� * ��'�� +� �&��&�,�� - ��%�&��

ograniczaj¹ wolnoœæ wyra¿ania opinii czy zak³ócaj¹ przebieg pokojowych zgro-

madzeñ. Szczególne zagro¿enie dla praw i wolnoœci konwencyjnych stwarzaj¹ obec-

nie podmioty, których wp³ywy i mo¿liwoœci dzia³ania s¹ co najmniej porównywalne,

do tych którymi dysponuj¹ pañstwa. Chodzi tu o miêdzynarodowe korporacje,

ponadnarodowe organizacje pozarz¹dowe czy globalne organy regulacyjne.

W orzecznictwie Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka (dalej: ETPCz)

oraz w doktrynie prawa Konwencja jest traktowana jako „¿ywy instrument”, któ-

ry mo¿e byæ dostosowany do zachodz¹cych przemian, nawet tych nieprzewidy-

walnych w momencie jej powstawania�. Tak¹ w³aœnie prób¹ dostosowania

Konwencji do opisanych wy¿ej zjawisk jest rozwijana od lat 80. w orzecznictwie

ETPCz doktryna pozytywnych obowi¹zków pañstwa w sferze ochrony praw

konwencyjnych. Wydaje siê, ¿e mo¿na by³oby wskazaæ co najmniej dwa Ÿród³a

inspiracji dla pogl¹dów ETPCz w tym zakresie. Z jednej strony doktryna pozyty-

wnych obowi¹zków pañstwa w sferze ochrony praw konwencyjnych wyraŸnie

nawi¹zuje do koncepcji Grundrechtliche Schutzpflichten des Staates, która w orzecz-

nictwie niemieckiego Federalnego S¹du Konstytucyjnego funkcjonuje co naj-

mniej od po³owy lat 70.� Wspólne dla obu tych koncepcji jest przekonanie, ¿e

pañstwo jest zobowi¹zane nie tylko do powstrzymywania siê od ingerencji w sfe-

rê praw i wolnoœci jednostki, ale równie¿ do ochrony tych¿e praw i wolnoœci

przed naruszeniami dokonywanymi przez podmioty prywatne. Z drugiej strony,

doktryna pozytywnych obowi¹zków pañstwa w sferze ochrony praw konwen-

cyjnych wydaje siê pozostawaæ pod du¿ym wp³ywem amerykañskiej doktryny

State action, która od lat 40. rozwijana jest w orzecznictwie tamtejszego S¹du Naj-

wy¿szego.� Obie opieraj¹ siê na za³o¿eniu, ¿e w niektórych wypadkach pañstwu

mo¿na przypisaæ odpowiedzialnoœæ za naruszenia praw i wolnoœci jednostki do-

konane bezpoœrednio przez podmioty prywatne. Nale¿y jednak podkreœliæ, ¿e

ETPCz, rozwijaj¹c w swoim orzecznictwie doktrynê pozytywnych obowi¹zków

pañstwa, wprost nie odwo³uje siê ani do wzorców niemieckich ani do wzorców

amerykañskich.

Doktryna pozytywnych obowi¹zków pañstwa w sferze praw konwencyjnych

jako punkt wyjœcia przyjmuje za³o¿enie, zgodnie z którym prawa te obowi¹zuj¹

nie tylko w stosunkach miêdzy pañstwem a jednostk¹ (stosunki wertykalne), ale

równie¿ w stosunkach miêdzy poszczególnymi jednostkami (stosunki horyzon-

talne). W obu rodzajach stosunków jako podmiot uprawniony wystêpuje podmiot

prywatny, przy czym zgodnie z art. 34 Konwencji za ofiarê naruszenia praw konwen-

cyjnych mo¿e zostaæ uznana nie tylko osoba, ale równie¿ organizacja pozarz¹dowa

��

.��&� / ��&01��

� 2� 3�� &�� 4�56 �� 7� 8��,� �� 9��:� � ��;� ""!�� "< =� >��&;?�� .� @�� A��&� �� 4�56 �� =� >��&;?�� 8� 2��)��B9��:� 2��C>�� ""� �� !��

� +��&� �� &�� $� ��- � �� )�� /8� � ! ?��B��*! �� >D��3A �� 98�;��B��;�%��))�?�;0�� E:�

� ��&��- F8�� G ��&�� 8 � �� 8;� ��

lub grupa jednostek. Podmiotem uprawnionym w rozumieniu Konwencji mo¿e

byæ zatem równie¿ osoba prawna czy jednostka organizacyjna nie posiadaj¹ca

osobowoœci prawnej, o ile tylko dane prawo czy wolnoœæ z istoty swej mo¿e jej

przys³ugiwaæ. Zawsze jednak po stronie podmiotu uprawnionego na gruncie

Konwencji bêdzie wystêpowa³ podmiot prywatny.

Znacznie wiêcej problemów rodzi wskazanie podmiotów zobowi¹zanych

w œwietle Konwencji do respektowania jej postanowieñ. Niew¹tpliwie tego

rodzaju podmiotem zobowi¹zanym jest pañstwo – Strona Konwencji. Zgodnie

bowiem z art. 1 Konwencji, pañstwa, jako „Wysokie Uk³adaj¹ce siê Strony” maj¹

zapewniæ ka¿demu cz³owiekowi prawa i wolnoœci w niej okreœlone. Konsekwent-

nie, te¿ tylko i wy³¹cznie pañstwa – w œwietle art. 33 i art. 34 Konwencji – mog¹

zostaæ oskar¿one w postêpowaniu przed ETPCz o naruszenie praw i wolnoœci jed-

nostki. Konwencja bezspornie zatem dzia³a w stosunkach wertykalnych, gdzie

z jednej strony wystêpuje jednostka jako podmiot uprawniony, a z drugiej strony

– pañstwo jako podmiot zobowi¹zany.

Pojawia siê jednak pytanie, czy podmiotem zobowi¹zanym do przestrzegania

postanowieñ Konwencji jest równie¿ podmiot prywatny w ¿aden sposób nie

powi¹zany z pañstwem (osoba, organizacja pozarz¹dowa, grupa jednostek, osoba

prawna itp). Konwencja nie zawiera przepisu, który expressis verbis dopuszcza³by

jej dzia³anie w stosunkach horyzontalnych, ale równie¿ dzia³ania takiego nie

wyklucza ani go nie zakazuje. Przyjêcie horyzontalnego dzia³ania przepisów kon-

wencyjnych ma natomiast daleko id¹ce skutki. Oznacza bowiem, ¿e jednostka na

prawa i wolnoœci wywiedzione z Konwencji i jej protoko³ów mo¿e powo³ywaæ siê

w stosunkach z inn¹ jednostk¹, mo¿e ¿¹daæ ich respektowania w tego rodzaju

relacjach, jak równie¿ dochodziæ ich ochrony przed organami krajowymi, w tym

s¹dami�. Rozszerzenie dzia³ania konwencji na stosunki horyzontalne oznacza

wiêc znacz¹ce zwiêkszenie jej skutecznoœci i efektywnoœci. Prawa i wolnoœci

konwencyjne dopiero wówczas nabieraj¹ uniwersalnego charakteru, gdy s¹

respektowane przez ka¿dego, a nie tylko przez pañstwo i jego organy�. Skoro zaœ

powszechnie uwa¿a siê, ¿e Konwencja wyra¿a pewne uniwersalne wartoœci�,

wyznaczone przez ni¹ standardy postêpowania powinny byæ wi¹¿¹ce dla ka¿-

dego.

��

�� !�"� ��#�� "�� "�� $� �� $��"�

� 1 �� ? �� ) �� &?��#�� ; �� &��B�� 8��?� ��B��&�? � ��&��; ��; ��B, ��; ��'�� ,$�� &� � ��&�,��; &��; �� )��#�� =�&� ��$ ��?� �� &�� >-�� H�,�� 0��;�� )��?��B� ��$� )�I H�,�� ' �)�� ;��; �� B�� '��

� A�7� 7 &�� %�� &'��"��( �� B;�� 4�56 �� '�� )�� *�� J� 1��/� .��;�� K� +�� 9��:� ��

� 2� 3�� &�� + ��+� �� < J� +� �&�� %�� ,�� ,�� ,�� F=� 7@�@ ��@�� 8�?�� 2��G �� "�� F%?�� ; ��#�� G A=+L� ��-�� ,��$��?�� )� �� - � � �� ""� �� &��B� �� !��M"�� 0�� 3��?�� &� /��

Przekonanie, ¿e prawa i wolnoœci konwencyjne obowi¹zuj¹ w stosunkach

horyzontalnych dominuje w europejskiej doktrynie prawa�. Znajduje ono równie¿

uzasadnienie w wielu przepisach konwencyjnych oraz ugruntowanym orzecz-

nictwie ETPCz.

Analizuj¹c przepisy Konwencji i jej protoko³y nale¿y zauwa¿yæ, ¿e zdecydo-

wana wiêkszoœæ praw i wolnoœci tam wyra¿onych potencjalnie mo¿e zostaæ naru-

szona nie tylko przez pañstwo, ale i przez podmioty prywatne. Taki charakter

maj¹ prawo do ¿ycia (art. 2), wolnoœæ od tortur oraz nieludzkiego lub poni-

¿aj¹cego traktowania albo karania (art. 3), wolnoœæ od niewolnictwa i pracy przy-

musowej (art. 4)�, prawo do wolnoœci i bezpieczeñstwa osobistego (art. 5), prawo

do poszanowania ¿ycia prywatnego i rodzinnego (art. 8), wolnoœæ myœli, sumienia

i wyznania (art. 9), wolnoœæ wyra¿ania opinii (art. 10), wolnoœæ gromadzenia siê

i stowarzyszania (art. 11), prawo do zawarcia ma³¿eñstwa (art. 12), zakaz dyskry-

minacji (art. 14). S¹ jednak i takie prawa konwencyjne, co do których przyjmuje

siê, ¿e obowi¹zuj¹ one jedynie w stosunkach wertykalnych. Do tej kategorii praw

nale¿a³oby zaliczyæ prawo do rzetelnego procesu s¹dowego (art. 6), zakaz karania

bez podstawy prawnej (art. 7), prawo do skutecznego œrodka odwo³awczego (art.

13) czy zakaz wydalenia cudzoziemca legalnie przebywaj¹cego na terytorium

pañstwa – Strony Konwencji (art. 1 Protoko³u nr 7 do Konwencji)��. Warto jednak

zauwa¿yæ, ¿e wy³¹cznie wertykalny charakter tych praw mo¿e niekiedy budziæ

w¹tpliwoœci. Bior¹c choæby za przyk³ad prawo do rzetelnego procesu s¹dowego

mo¿na wskazaæ wypadki, gdy bezpoœrednim jego naruszycielem bêdzie podmiot

prywatny, który bêd¹c drug¹ stron¹ sporu s¹dowego powoduje swoim zachowa-

niem przewlek³oœæ postêpowania uniemo¿liwiaj¹c tym samym przeciwnikowi

uzyskanie rozstrzygniêcia „w rozs¹dnym terminie”.

Z treœci niektórych przepisów Konwencji wprost wynika, ¿e naruszycielem

praw i wolnoœci wyra¿onych w tym dokumencie mo¿e byæ nie tylko pañstwo, ale

i podmiot prywatny. Zgodnie z art. 17 Konwencji „¿adne z postanowieñ niniejszej

konwencji nie mo¿e byæ interpretowane jako przyznanie jakiemukolwiek pañ-

stwu, grupie lub osobie prawa do podjêcia dzia³añ lub dokonania aktu zmie-

rzaj¹cego do zniweczenia praw i wolnoœci wymienionych w niniejszej konwencji

albo ich ograniczenia w wiêkszym stopniu, ni¿ to przewiduje konwencja”. Prze-

pis ten expressis verbis wymienia, obok pañstwa, równie¿ osoby i grupy osób jako

podmioty, które swoim dzia³aniem mog¹ niweczyæ prawa i wolnoœci konwencyj-

ne albo ograniczaæ je w niedopuszczalnym stopniu. Z kolei art. 13 Konwencji sta-

nowi, i¿ „ka¿dy, czyje prawa i wolnoœci zawarte w niniejszej konwencji zosta³y

��

.��&� / ��&01��

� 2� 3�� &�� + ��+� �� < �� 8�� + �� %�� 4�56 �� )��+ � �� ( �@�� J� /��&�9��:� 2��C�� N��& ""*� �� < 7� L ��;�� &'��"��( �� 4�56�� ) �� 8�J� .�� /� .��;�� K� +�� 9��:� ��;�C>��C2�� C�*�

� ��&�,�� &��# �� $� ��&�� ?�� )��?�� &�� ?�&��; ��-�� O�)� J� +� �&�� + ��+� ��

�� ""� ��

naruszone, ma prawo do skutecznego œrodka odwo³awczego (…) tak¿e wówczas,

gdy naruszenia dokona³y osoby wykonuj¹ce swoje funkcje urzêdowe”. Z koñco-

wego fragmentu tego przepisu mo¿na wyprowadziæ wniosek, ¿e naruszenia

praw i wolnoœci konwencyjnych mog¹ dokonaæ równie¿ osoby nie wykonuj¹ce

funkcji urzêdowych i tym bardziej wówczas powinno przys³ugiwaæ prawo do

skutecznego œrodka odwo³awczego��. W œwietle artyku³ów od 8 do 11 Konwencji,

prawo do poszanowania ¿ycia prywatnego i rodzinnego, wolnoœæ sumienia,

wyznania i religii, wolnoœæ wyra¿ania pogl¹dów oraz wolnoœæ zgromadzeñ i sto-

warzyszeñ mog¹ byæ ograniczone miêdzy innymi ze wzglêdu na ochronê praw

i wolnoœci innych osób. Jednostka powinna zatem braæ pod uwagê prawa i wolnoœci

innych osób (równie¿ te wynikaj¹ce z Konwencji), co najmniej w takim zakresie,

w jakim wp³ywaj¹ one na ograniczenie jej praw i wolnoœci.

Horyzontalne dzia³anie praw konwencyjnych potwierdza równie¿ orzecznic-

two ETPCz, który przyjmuje, ¿e skar¿¹cemu mo¿na odmówiæ ochrony, je¿eli jego

dzia³ania naruszaj¹ prawa i wolnoœci innych osób wyra¿one w Konwencji lub

protoko³ach do niej. Niedope³nienie przez skar¿¹cego obowi¹zku poszanowania

tych¿e praw i wolnoœci uznawane jest za wystarczaj¹c¹ przes³ankê odrzucenia

skargi z uwagi na jej niedopuszczalnoœæ (art. 35 ust. 3 i 4 Konwencji). Utrwalony

charakter linii orzeczniczej ETPCz w tym zakresie potwierdzaj¹ trzy sprawy roz-

strzygniête na przestrzeni ostatniego pó³wiecza. Pierwsza z nich zosta³a zainicjo-

wana skarg¹ zdelegalizowanej w 1956 r. Komunistycznej Partii Niemiec, która

zarzuca³a pañstwu niemieckiemu naruszenie art. 9 Konwencji (wolnoœæ myœli,

sumienia i wyznania), art. 10 Konwencji (wolnoœæ wyra¿ania opinii) oraz art. 11

Konwencji (wolnoœæ stowarzyszania siê). Decyzj¹ z 20 lipca 1957 r.�� skarga ta zo-

sta³a odrzucona po wczeœniejszym ustaleniu, ¿e zdelegalizowana partia d¹¿y³a do

wprowadzenia w drodze rewolucji proletariackiej systemu komunistycznego

i dyktatury proletariatu, a zatem zmierza³a do zniweczenia praw i wolnoœci kon-

wencyjnych innych osób lub co najmniej ich ograniczenia w wiêkszym stopniu,

ni¿ to przewiduje konwencja. Skoro zatem partia polityczna nie dope³ni³a obo-

wi¹zku poszanowania praw i wolnoœci konwencyjnych innych osób, dzia³aj¹c

w sposób sprzeczny z art. 17 Konwencji, to nie przys³uguje jej ochrona w ramach

skargi do ETPCz. W ten sposób partia polityczna, bêd¹ca dobrowolnym zrzesze-

niem obywateli, zosta³a uznana za zobowi¹zan¹ do respektowania w swojej

dzia³alnoœci praw i wolnoœci konwencyjnych. Dwadzieœcia trzy lata póŸniej podob-

nie zakoñczy³a siê sprawa Glimmerveen i Hagenbeek przeciwko Holandii��.

Skar¿¹cy, którym by³ przewodnicz¹cy partii nacjonalistycznej, zosta³ skazany za

propagowanie nienawiœci rasowej, gdy¿ w wydanej broszurze ¿¹da³ usuniêcia

z kraju osób innej rasy ni¿ bia³a oraz pracowników-obcokrajowców. W postêpo-

waniu przed ETPCz podnosi³, ¿e w³adze holenderskie naruszy³y jego prawo do

��

�� !�"� ��#�� "�� "�� $� �� $��"�

�� A�7� 7 &�� + ��+� �� C�*< �� 8�� + ��+� �� =�&� ��- ��B� ��? ��& � �� #I 9J� +� �&�� + ��+� �� :�

�� 8&��B� �� !"M!*�� H��&� ��*� �� &��B� �� M*� � ��"M*��

wolnoœci wypowiedzi, gwarantowane w art. 10 Konwencji. Skarga ta zosta³a jed-

nak uznana za niedopuszczaln¹ z argumentacj¹, ¿e dyskryminacja rasowa jest za-

kazana przez przepisy Konwencji i ka¿dy kto narusza zakaz dyskryminacji nie

mo¿e powo³ywaæ siê na prawa konwencyjne. W najnowszym orzecznictwie

ETPCz przyk³adem sprawy, w której skarga zosta³a odrzucona z powodu wyko-

rzystania przez skar¿¹cego Konwencji jako narzêdzia do legalizacji swoich

dzia³añ naruszaj¹cych prawa i wolnoœci innych osób, by³a sprawa Garaudy prze-

ciwko Francji��. Skar¿¹cy, który napisa³ ksi¹¿kê neguj¹c¹ istnienie Holokaustu,

zosta³ skazany za kwestionowanie zbrodni przeciwko ludzkoœci. W postêpowa-

niu przed ETPCz twierdzi³, ¿e w³adze francuskie naruszy³y jego prawo do wolnoœci

wypowiedzi (art. 10 Konwencji). ETPCz odrzucaj¹c tê skargê stwierdzi³, ¿e istnieje

pewna kategoria faktów historycznych, takich jak Holokaust, których podwa¿a-

nie stanowi nadu¿ycie prawa w rozumieniu art. 17 Konwencji, wyjête spod

ochrony gwarantowanej w ramach wolnoœci wypowiedzi. Nie tylko pañstwa, ale

i osoby prywatne s¹ zobowi¹zane do respektowania w swoim dzia³aniu podsta-

wowych wartoœci i wolnoœci gwarantowanych przez Konwencjê. Niedope³nienie

tego obowi¹zku nie pozbawia jednostkê mo¿liwoœci korzystania z praw konwen-

cyjnych, takich jak prawo do rzetelnego procesu, ale pozbawia j¹ mo¿liwoœci

wykorzystywania Konwencji w swoich dzia³aniach naruszaj¹cych prawa i wol-

noœci innych.

W oparciu o analizê przepisów konwencyjnych oraz dotychczasowej linii

orzeczniczej ETPCz w doktrynie europejskiej formu³owany jest pogl¹d, zgodnie

z którym co najmniej niektóre prawa i wolnoœci gwarantowane przez Konwencjê

mog¹ byæ stosowane w relacjach miêdzy podmiotami prywatnymi. Innymi

s³owy, tekst Konwencji „daje mo¿liwoœæ interpretacji niektórych jej postanowieñ

w sposób nak³adaj¹cy obowi¹zki nie tylko na pañstwa cz³onkowskie, ale równie¿,

poœrednio, na osoby prywatne”��. Nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e obowi¹zki spoczy-

waj¹ce na podmiotach prywatnych, które mog¹ zostaæ wywiedzione z przepisów

konwencyjnych, nie maj¹ takiego samego charakteru jak obowi¹zki spoczywaj¹ce

na pañstwie. Podmioty prywatne nie s¹ bowiem zobowi¹zane do zapewnienia

praw konwencyjnych ka¿demu cz³owiekowi w rozumieniu art. 1 Konwencji. Nie

mog¹ ich zatem obci¹¿aæ obowi¹zki pozytywne, takie jak obowi¹zek stworzenia

ram normatywnych dla realizacji praw konwencyjnych czy obowi¹zek ich ochro-

ny poprzez dzia³ania prewencyjne i represyjne��. Ci¹¿¹ce na podmiotach prywat-

nych obowi¹zki mog¹ zatem mieæ wy³¹cznie negatywny charakter. Podmioty te

s¹ zobowi¹zane do powstrzymywania siê od dzia³añ zmierzaj¹cych do zniwecze-

nia praw i wolnoœci konwencyjnych innych osób albo ich ograniczenia w wiêk-

szym stopniu, ni¿ to przewiduje Konwencja (art. 17 Konwencji).

��

.��&� / ��&01��

�� ""� �� &��B� �� !��M"�� 2� 3�� &�� + ��+� �� 7� L ��;�� + ��+� �� *��

Nawet jednak owe negatywne obowi¹zki mog¹ rodziæ pewne w¹tpliwoœci.

Relacje wystêpuj¹ce miêdzy jednostkami s¹ bowiem niekiedy bardziej zró¿nico-

wane w stosunku do wystêpuj¹cych miêdzy jednostk¹ a pañstwem. Stosunki

horyzontalne mog¹ mieæ nie tylko charakter deliktowy, wynikaj¹cy z faktu naru-

szenia praw konwencyjnych jednej jednostki przez inn¹, ale równie¿ charakter

kontraktowy, zak³adaj¹cy oparcie wzajemnych relacji na obustronnych uzgod-

nieniach. W tym ostatnim wypadku obie strony mog¹ zajmowaæ wzglêdem siebie

równorzêdn¹ pozycjê albo pozostawaæ w stosunku podporz¹dkowania, tak

charakterystycznym dla relacji wertykalnych miêdzy jednostk¹ i pañstwem. Poja-

wia siê pytanie, czy stosowanie praw konwencyjnych powinno mieæ miejsce we

wszystkich tego typu relacjach horyzontalnych. Wszak w wypadku stosunków

umownych narzucanie rozwi¹zañ konwencyjnych mo¿e siê odbywaæ wbrew

woli obu stron, z oczywistym naruszeniem swobody kontraktowania.

Jednak nawet gdyby przyj¹æ, ¿e prawa konwencyjne w tego rodzaju stosun-

kach generalnie powinny byæ respektowane, to otwartym pozostaje pytanie, czy

zakres ochrony praw konwencyjnych powinien byæ zawsze taki sam, niezale¿nie

od tego, czy ich naruszycielem jest pañstwo czy inna jednostka. L. Garlicki w zdaniu

odrêbnym do orzeczenia Pla and Puncernau przeciwko Andorze�� na tak posta-

wione pytanie udzieli³ odpowiedzi negatywnej. Wskaza³, ¿e sam fakt, i¿ na grun-

cie Konwencji pañstwo nie mo¿e podejmowaæ okreœlonych dzia³añ nie oznacza,

¿e takie samo ograniczenie dotyczy podmiotów prywatnych. Innymi s³owy, to co

jest zakazane dla pañstwa niekoniecznie musi byæ zakazane dla jednostek. Oczy-

wiœcie w wielu dziedzinach takie zakazy wydaj¹ siê byæ konieczne i uzasadnione.

Jednak¿e zawsze nale¿y pamiêtaæ, ¿e na³o¿ony na jednostkê zakaz okreœlonego

dzia³ania, choæby nawet mia³ na celu ochronê praw innych osób, w sposób nie-

unikniony ogranicza jej prawa. Z tego te¿ wzglêdu pañstwo mo¿e ingerowaæ

w stosunki horyzontalne jedynie w wyj¹tkowych sytuacjach, gdy np. czynnoœæ

jednostronna, taka jak postanowienie testamentowe, narusza fundamentalne

idee konwencji albo ma na celu unicestwienie konwencyjnego prawa lub wolnoœci.

Pogl¹d L. Garlickiego podzieli³ równie¿ sêdzia N. Bratza, który zg³osi³ drugie zda-

nie odrêbne w tej sprawie. Podkreœli³ on, ¿e podmioty prywatne, w przeciwieñ-

stwie do w³adzy pañstwowej, niekiedy mog¹ stosowaæ dyskryminacjê w swoim

dzia³aniu, choæby wówczas, gdy rozporz¹dzaj¹ swoj¹ w³asnoœci¹.

Przyjêcie, ¿e prawa konwencyjne dzia³aj¹ w stosunkach horyzontalnych i ka¿-

da jednostka jest zobowi¹zana do ich przestrzegania nie oznacza, ¿e naruszenie

tych praw przez podmiot prywatny mo¿e byæ dochodzone w postêpowaniu

przez ETPCz. Skarga do ETPCz – zgodnie z art. 33 i art. 34 Konwencji – mo¿e byæ

bowiem skierowana wy³¹cznie przeciwko pañstwu bêd¹cemu „Wysok¹

Uk³adaj¹c¹ siê Stron¹” w rozumieniu tych przepisów. Podmiot prywatny nie jest

stron¹ Konwencji, a zatem jego dzia³anie lub zaniechanie nie mo¿e byæ bez-

��

�� !�"� ��#�� "�� "�� $� �� $��"�

�� (�� A=+L� � �� ""� �� &��B� �� M"��

poœrednio kwestionowane w postêpowaniu przed ETPCz��. Skarga wniesiona

przeciwko niemu podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalnoœæ (art. 35

ust. 3 i 4 Konwencji). Jedynym sposobem zaskar¿enia naruszenia dokonanego

przez podmiot prywatny jest powi¹zanie owego naruszenia z dzia³aniem lub za-

niechaniem pañstwa i przypisanie odpowiedzialnoœci za nie temu ostatniemu�.

Kluczowe znaczenie ma zatem ustalenie, do czego pañstwa s¹ zobowi¹zane

na gruncie Konwencji. Niew¹tpliwie ci¹¿y na nich obowi¹zek negatywny (obo-

wi¹zek „niedzia³ania”) polegaj¹cy na nienaruszaniu praw i wolnoœci konwencyj-

nych i nieprzeszkadzaniu w ich wykonywaniu przez jednostkê. Ograniczenie roli

Pañstwa – Strony Konwencji – do podmiotu zachowuj¹cego pasywnoœæ w swoim

dzia³aniu, powstrzymuj¹cego siê od ingerencji w sferê praw konwencyjnych, nie

stanowi³oby jednak wystarczaj¹cej gwarancji tych praw. Tekst Konwencji pozwala

zatem na przypisanie pañstwu równie¿ obowi¹zków o charakterze pozytyw-

nym��. W pierwszym rzêdzie jest to obowi¹zek umo¿liwienia realizacji praw

i wolnoœci konwencyjnych. Je¿eli zatem dane prawo konwencyjne mo¿e byæ reali-

zowane tylko w pewnych ramach normatywnych (np. prawo do rzetelnego pro-

cesu), a pañstwo ram tych nie stwarza, wówczas swoim zaniechaniem równie¿

narusza postanowienia Konwencji. Obowi¹zek umo¿liwienia realizacji praw

konwencyjnych ma charakter pozytywny, zaœ jego podstawy prawnej nale¿a³oby

poszukiwaæ w treœci art. 1 Konwencji, zgodnie z którym „Wysokie Uk³adaj¹ce siê

Strony zapewniaj¹ ka¿demu cz³owiekowi, podlegaj¹cemu ich jurysdykcji, prawa

i wolnoœci okreœlone w rozdziale I niniejszej konwencji”. Wœród tego rodzaju obo-

wi¹zków pozytywnych pañstwa mo¿na by³oby wyró¿niæ obowi¹zki materialne

i proceduralne. Te pierwsze wymagaj¹ podjêcia dzia³añ s³u¿¹cych zapewnieniu

pe³nej realizacji praw konwencyjnych (np. uregulowanie zasad przeprowadzania

adopcji). Te drugie wymagaj¹ zorganizowania przez pañstwo procedur krajo-

wych zapewniaj¹cych ochronê osobom, których prawa konwencyjne zosta³y na-

ruszone (np. szybkie i skuteczne œledztwo).

Oba wskazane wy¿ej obowi¹zki pañstwa, a wiêc obowi¹zek negatywny, pole-

gaj¹cy na nienaruszaniu praw konwencyjnych oraz obowi¹zek pozytywny, pole-

gaj¹cy na umo¿liwieniu realizacji tych praw, dzia³aj¹ w ramach klasycznych

stosunków wertykalnych. Dopiero doktryna pozytywnych obowi¹zków pañstwa

w sferze ochrony praw konwencyjnych rozszerzy³a dzia³alnoœæ ochronn¹ pañ-

stwa na stosunki horyzontalne. Rozwijaj¹c tê doktrynê ETPCz podkreœla³, ¿e

z przepisów konwencyjnych wynika dodatkowy obowi¹zek pozytywny spoczy-

waj¹cy na pañstwie, a mianowicie obowi¹zek ochrony praw konwencyjnych jed-

nej jednostki przed naruszeniami ze strony innej jednostki��.

��

.��&� / ��&01��

�� A�7� 7 &�� + ��+� �� < J� +� �&�� + ��+� �� *< =� >��&;?�� .� @�� A��&� ��+ ��+�� *C��

� 2� 3�� &�� + ��+� �� "�� =�� - ��#I ��#�� A=+L�� O�)� �� A=+L� � � ��

�� &��B� �� -./.0123 -1//0123 -14-0123 -/140153 -44.0153 2-2101. 6��+ 7�� 8+�� =� >��&;?�� .� @�� A��&� ��+ ��+� ��

Doktryna pozytywnych obowi¹zków pañstwa w zakresie ochrony praw kon-

wencyjnych spowodowa³a wzmocnienie, ale i znacz¹ce rozszerzenie dzia³ania

Konwencji. Stosunki horyzontalne, które wczeœniej wydawa³y siê pozostawaæ

irrelewantne z punktu widzenia postanowieñ Konwencji, nagle – przynajmniej

w czêœci – znalaz³y siê w sferze jej oddzia³ywania. Rozszerzeniu uleg³ tak¿e zakres

odpowiedzialnoœci Pañstw – Stron Konwencji. Okaza³o siê bowiem, ¿e podstaw¹

do przypisania im naruszenia praw i wolnoœci konwencyjnych, mo¿e byæ nie tyl-

ko ich dzia³anie i zaniechanie, ale równie¿ dzia³anie i zaniechanie podmiotów

prywatnych podlegaj¹cych ich jurysdykcji.

Obowi¹zki pañstwa w zakresie ochrony praw konwencyjnych w ró¿ny spo-

sób uzasadniane s¹ na gruncie przepisów Konwencji. Zawsze jednak punktem

wyjœcia jest art. 1 Konwencji��, który zobowi¹zuje pañstwa – Strony Konwencji –

do zapewnienia ka¿demu cz³owiekowi, podlegaj¹cemu ich jurysdykcji, praw

i wolnoœci w niej okreœlonych. Obowi¹zek „zapewnienia” (ang.: „secure”, niem.:

„sichern”), o którym mowa w tym przepisie, nie tylko wymaga nienaruszania

przez pañstwo praw i wolnoœci konwencyjnych, ale równie¿ umo¿liwienia ich re-

alizacji oraz zagwarantowania ochrony przed naruszeniami ze strony innych

podmiotów. Obowi¹zek ochronny pañstwa wyraŸnie jest równie¿ wyekspono-

wany w treœci art. 2 ust. 1 Konwencji, zgodnie z którym „prawo ka¿dego cz³owie-

ka do ¿ycia jest chronione przez ustawê”. Gwarantowana przez ten przepis

ochrona normatywna ma charakter uniwersalny i z pewnoœci¹ nie mo¿e byæ

ograniczona jedynie do ochrony przed dzia³aniami pañstwa i jego organów.

Potrzeba ochrony praw i wolnoœci konwencyjnych stanowi równie¿ uzasadnienie

dla ingerencji ustawodawczej ograniczaj¹cej prawo do poszanowania ¿ycia pry-

watnego i rodzinnego (art. 8 ust. 2 Konwencji), wolnoœci myœli, sumienia i wyzna-

nia (art. 9 ust. 2 Konwencji), wolnoœci wyra¿ania opinii (art. 10 ust. 2 Konwencji)

oraz wolnoœci gromadzenia siê i stowarzyszania (art. 11 ust. 2 Konwencji). Przepi-

sy te, podobnie skonstruowane, z jednej strony wyra¿aj¹ wolê ochrony praw

i wolnoœci konwencyjnych innych osób, a z drugiej strony s¹ przyzwoleniem dla

ingerencji ochronnej pañstwa w sferê tych¿e praw i wolnoœci.

W orzecznictwie ETPCz doktryna pozytywnych obowi¹zków pañstwa w sfe-

rze praw konwencyjnych rozwijana jest szczególnie intensywnie w sprawach do-

tycz¹cych prawa do ochrony ¿ycia (art. 2 Konwencji), prawa do poszanowania

¿ycia rodzinnego i prywatnego (art. 8 Konwencji) oraz wolnoœci wypowiedzi (art.

10 Konwencji). Znamiennym jest, ¿e w tych dwóch pierwszych wypadkach prze-

pisy konwencyjne wyraŸnie nawi¹zuj¹ w swej treœci do obowi¹zków ochronnych

pañstwa. Zgodnie z art. 2 Konwencji „prawo ka¿dego cz³owieka do ¿ycia jest

chronione przez ustawê”, zaœ zgodnie z art. 8 Konwencji „ka¿dy ma prawo do po-

szanowania swojego ¿ycia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej

korespondencji”. O ile w pierwszym wypadku nie budzi w¹tpliwoœci, ¿e ochronê

przez ustawê mo¿e zapewniæ jedynie pañstwo, o tyle w drugim wypadku wymóg

��

�� !�"� ��#�� "�� "�� $� �� $��"�

�� 8�� + ��+� ��

poszanowania obci¹¿aæ mo¿e nie tylko organy pañstwowe i nie tylko w sferze

legislacji.

Orzeczeniem, które zapocz¹tkowa³o rozwój doktryny obowi¹zków ochron-

nych pañstwa w sferze praw konwencyjnych by³o orzeczenie w sprawie Young,

James i Webster przeciwko Wielkiej Brytanii��. Podstaw¹ do wniesienia skargi do

ETPCz by³ spór pomiêdzy skar¿¹cymi a ich pracodawc¹ (prywatnym przedsiêbior-

stwem kolejowym). Ten ostatni zawar³ porozumienie z trzema zwi¹zkami zawo-

dowymi, z którego wynika³a koniecznoœæ zadeklarowania przez ka¿dego pracow-

nika przynale¿noœci do jednego z tych zwi¹zków. Skar¿¹cy odmówili wst¹pienia

do zwi¹zku zawodowego i z tego wzglêdu zostali zwolnieni z pracy. Ówczesne

prawo angielskie tego rodzaju porozumieñ miêdzy pracodawcami i zwi¹zkami

zawodowymi nie zakazywa³o, st¹d skar¿¹cy zarzucali w³adzom brytyjskim naru-

szenie wolnoœci zrzeszania siê (art. 11 Konwencji). ETPCz stwierdzi³, ¿e w pew-

nych wypadkach pozytywnym obowi¹zkiem pañstwa mo¿e byæ równie¿

obowi¹zek ochrony konwencyjnych praw i wolnoœci jednostki poprzez czynienie

niezgodnym z prawem dzia³añ osób prywatnych, które naruszaj¹ owe prawa

i wolnoœci. Innymi s³owy, pañstwo bêdzie odpowiedzialne za naruszanie praw

konwencyjnych przez osoby prywatne, je¿eli bêdzie utrzymywaæ ustawodaw-

stwo zezwalaj¹ce na takie naruszenia. W ten sposób, choæ Ÿród³em naruszenia kon-

wencyjnej wolnoœci zrzeszania siê by³a dzia³alnoœæ prywatnego pracodawcy,

pañstwu brytyjskiemu zosta³a przypisana odpowiedzialnoœæ za brak ustawodaw-

stwa, które tego rodzaju dzia³alnoœæ czyni³o by nielegaln¹.

Kolejnym krokiem w rozwoju doktryny pozytywnych obowi¹zków pañstwa

w sferze ochrony praw konwencyjnych by³o orzeczenie w sprawie X i Y przeciw-

ko Holandii��. ETPCz przyj¹³ tu naruszenie przez Holandiê prawa skar¿¹cych do

poszanowania ich ¿ycia prywatnego i rodzinnego (art. 8 Konwencji) z uwagi na

fakt, ¿e holenderskie prawo karne uniemo¿liwia³o poci¹gniêcie sprawcy do odpo-

wiedzialnoœci za gwa³t na upoœledzonej umys³owo 16-letniej dziewczynie.

W œwietle prawa holenderskiego skarga mog³a zostaæ wniesiona tylko przez ofia-

rê, a poniewa¿ nie mia³a ona zdolnoœci do czynnoœci procesowych, nie mo¿na

by³o wszcz¹æ postêpowania karnego. ETPCz stwierdzi³, ¿e choæ przedmiotem art.

8 Konwencji jest zasadniczo ochrona jednostki przez arbitralnymi dzia³aniami

w³adz publicznych, rola pañstwa nie ogranicza siê jedynie do powstrzymywania

siê od takich dzia³añ. Pañstwo posiada równie¿ obowi¹zki pozytywne wyma-

gaj¹ce przyjêcia œrodków s³u¿¹cych ochronie poszanowania ¿ycia prywatnego

„nawet w sferze stosunków miêdzy osobami prywatnymi.” Pañstwo posiada pe-

wien margines swobody w wyborze sposobu zapewnienia tej ochrony, sankcje

karne zaœ nie s¹ jedynym œrodkiem gwarantuj¹cym osi¹gniêcie tego celu. W tej

konkretnej sprawie ETPCz uzna³ jednak, ¿e regulacje karnoproceduralne, któ-

rych brakowa³o, by³y koniecznie, gdy¿ zagro¿one by³y fundamentalne wartoœci

��

.��&� / ��&01��

�� (�� A=+L� � �� &��B� �� *"�M* � *�"M**�� (�� A=+L� � �� ! �� &��B� �� *�M�"�

i istotne aspekty ¿ycia prywatnego. Z tego wzglêdu stwierdzi³ naruszenie przez

w³adze holenderskie art. 8 Konwencji. Orzeczenie to jest uwa¿ane za znacz¹cy

krok w kierunku rozszerzenia stosowania doktryny obowi¹zków pozytywnych

pañstwa��.

PóŸniej ETPCz rozwin¹³ tê doktrynê w sprawach, w których jednostka pozba-

wia³a ¿ycia inn¹ jednostkê. Stwierdzi³, ¿e z art. 2 Konwencji wynika dla pañstwa

nie tylko obowi¹zek przyjêcia odpowiednich sankcji karnych dla sprawcy mor-

derstwa, ale równie¿ obowi¹zek zapewnienia skutecznego œledztwa w takiej spra-

wie. Pogl¹d ten zosta³ wyra¿ony w orzeczeniu z 2003 r. Menson i inni przeciwko

Wielkiej Brytanii�� dotycz¹cym zabójstwa czarnoskórej osoby przez czterech

bia³ych m³odych ludzi. Dwa lata po tym zdarzeniu sprawcy zostali aresztowani,

oskar¿eni i w koñcu skazani. Skar¿¹cy zarzucali Wielkiej Brytanii naruszenie art. 2

Konwencji poprzez niedope³nienie obowi¹zku przeprowadzenia w³aœciwego

i wszechstronnego œledztwa zmierzaj¹cego do ustalenia sprawców zabójstwa i jego

okolicznoœci. ETPCz podkreœli³, ¿e pañstwu nie mo¿na przypisaæ bezpoœredniej

odpowiedzialnoœci za to zabójstwo, gdy¿ nie mog³o przewidzieæ jego pope³nie-

nia, jak równie¿ nie mog³o podj¹æ œrodków prewencyjnych s³u¿¹cych ochronie

ofiary. Nie wyklucza to jednak mo¿liwoœci zastosowania w sprawie art. 2 ust. 1

Konwencji. Przepis ten nak³ada na pañstwo obowi¹zek ochrony ¿ycia poprzez

ustanowienie w³aœciwych regulacji karnych maj¹cych na celu odstraszanie przed

pope³nianiem zbrodni oraz stworzenie mechanizmów umo¿liwiaj¹cych zapobie-

ganie, powstrzymanie i karanie tych, którzy regulacje te naruszaj¹. Choæ zdaniem

ETPCz tam, gdzie chodzi o zabójstwo na tle rasowym, œledztwo powinno byæ pro-

wadzone sprawnie, zaœ w rozpoznawanej sprawie jego tempo mog³o budziæ pewne

w¹tpliwoœci, to jednak ostatecznie œledztwo to okaza³o siê skuteczne, gdy¿ spraw-

cy zostali ujêci i os¹dzeni. Z tego wzglêdu ETPCz nie przyj¹³ naruszenia art. 2

Konwencji przez Wielk¹ Brytaniê.

Doktryna pozytywnych obowi¹zków pañstwa rozwijana by³a równie¿ na tle

spraw dotycz¹cych wolnoœci wypowiedzi (art. 10 Konwencji). W sprawie Appleby

i inni przeciwko Wielkiej Brytanii�� w³aœciciel prywatnego centrum handlowego

zakaza³ skar¿¹cemu rozstawienia przy wejœciu do galerii stoiska s³u¿¹cego prowa-

dzeniu agitacji politycznej. Skar¿¹cy twierdzi³, ¿e obowi¹zkiem pañstwa jest

zapewnienie mu swobody g³oszenia pogl¹dów politycznych, zw³aszcza przy wejœciu

do galerii, która zosta³a wybudowana przez przedsiêbiorstwo pañstwowe na

gruncie pañstwowym i dopiero póŸniej oddana w prywatne rêce. ETPCz stwier-

dzi³, ¿e skuteczne wykonywanie wolnoœci wypowiedzi mo¿e wymagaæ ze strony

pañstwa zapewnienia „œrodków ochrony, nawet w sferze stosunków miêdzy

podmiotami prywatnymi”. Podkreœli³, ¿e dla ustalenia, czy pañstwo w danej spra-

wie obci¹¿aj¹ pozytywne obowi¹zki istotne znaczenie ma w³aœciwe wywa¿enie

��

�� !�"� ��#�� "�� "�� $� �� $��"�

�� 2� 3�� &�� + ��+� �� ""� �� &��B� �� *��M�� (�� A=+L� � �� ""� �� &��B� �� "M��

interesu powszechnego danej spo³ecznoœci i interesów jednostki. Obowi¹zki po-

zytywne pañstwa nie mog¹ polegaæ na na³o¿eniu na w³adze pañstwowe ciê¿arów

nieproporcjonalnych lub niemo¿liwych do realizacji. W tej sprawie ETPCz stwier-

dzi³, ¿e skar¿¹cy mia³ inne mo¿liwoœci szerzenia swoich pogl¹dów politycznych.

St¹d maj¹c na uwadze koniecznoœæ wywa¿enia interesów obu stron (skar¿¹cego

i w³aœciciela galerii) oraz to, w jakim zakresie nast¹pi³o ograniczenie wolnoœci wy-

powiedzi, ETPCz nie dopatrzy³ siê naruszenia przez pañstwo ci¹¿¹cych na nim

obowi¹zków pozytywnych.

W sprawach o pomówienie ETPCz podkreœla³, ¿e s¹dy krajowe musz¹ wa¿yæ

z jednej strony prawo do wolnoœci wypowiedzi (gwarantowane przez art. 10 ust.

1 Konwencji), zaœ z drugiej strony – prawo do ochrony dobrego imienia i praw in-

nych osób (gwarantowane przez art. 10 ust. 2 Konwencji). W procesie wa¿enia ko-

liduj¹cych praw s¹dom przys³uguje pewien zakres swobody. Niemniej jednak

fakt ingerencji w prawa konwencyjne zarówno przez organy stanowi¹ce prawo,

jak i ograny je stosuj¹ce, podlega nadzorowi judykacyjnemu ETPCz��. Swoje

kompetencje w zakresie nadzoru nad procesem wa¿enia w oparciu o art. 10 koli-

duj¹cych praw konwencyjnych ETPCz podsumowa³ w sprawie Observer i Guar-

dian przeciwko Wielkiej Brytanii�. Stwierdzi³ tam, ¿e jego zadaniem nie jest

zastêpowanie kompetentnych w³adz krajowych, ale raczej rozstrzygniêcie, czy

ingerencja w prawa konwencyjne by³a proporcjonalna wzglêdnie prawnie uza-

sadnionego celu i czy przyczyny wskazane przez w³adze krajowe dla jej uzasad-

nienia by³y istotne i wystarczaj¹ce.

Niew¹tpliwie najczêœciej ETPCz stwierdza³ naruszenie przez pañstwo obo-

wi¹zków pozytywnych w zakresie ochrony praw konwencyjnych poprzez nie-

wydanie jakiejœ regulacji prawnej, b¹dŸ nadanie jej niepe³nego lub b³êdnie

wyznaczonego zakresie. Doktryna pozytywnych obowi¹zków pañstwa nie ogra-

nicza siê jednak tylko do obowi¹zków w sferze legislacji��. Organy stosuj¹ce pra-

wo, czyli s¹dy oraz organy administracyjne równie¿ musz¹ zapewniæ w swojej

dzia³alnoœci poszanowanie praw i wolnoœci konwencyjnych. ETPCz wielokrotnie

stwierdza³, ¿e naruszenia praw konwencyjnych dokona³ s¹d lub organ admini-

stracyjny, choæ faktycznie naruszycielem by³ podmiot prywatny. Dla zobrazowa-

nia tej tezy warto wspomnieæ o dwóch stosunkowo nowych orzeczeniach.

Pierwsze z nich zosta³o wydane w 2000 r. w sprawie Ignaccolo-Zenide prze-

ciwko Rumunii��. Rozwiedziony ojciec uprowadzi³ dzieci, które zgodnie z orze-

czeniem s¹dowym mia³y przebywaæ u matki. Organom rumuñskim nie uda³o siê

dzieci odebraæ i oddaæ matce. Ta ostatnia zarzuci³a wiêc w³adzom rumuñskim na-

ruszenie jej prawa do poszanowania ¿ycia rodzinnego (art. 8 Konwencji). Podsta-

wowym problemem w tej sprawie by³ wiêc brak ze strony organów pañstwowych

skutecznych dzia³añ maj¹cych na celu przerwanie naruszeñ praw konwencyj-

��

.��&� / ��&01��

�� J� +� �&�� + ��+� �� (�� A=+L� � �� &��B� �� !�!M�� J� +� �&�� + ��+� �� (�� A=+L� � ! �� """ �� &��B� �� *�M��

nych jednej jednostki przez drug¹. Obowi¹zki pozytywne pañstwa ETPCz wy-

wiód³ z u¿ytego w art. 8 Konwencji s³owa „poszanowanie” ¿ycia rodzinnego.

Stwierdzi³, ¿e w³adze rumuñskie zaniecha³y podjêcia w³aœciwych i skutecznych

kroków maj¹cych na celu wyegzekwowanie prawa skar¿¹cej do odzyskania

dziecka i dlatego naruszy³y jej prawo do poszanowania ¿ycia rodzinnego.

Drugim orzeczeniem, w którym za naruszyciela uznano s¹d krajowy, a nie

osobê prywatn¹, która naruszenia faktycznie dokona³a, by³o orzeczenie z 13 lipca

2004 r. w sprawie Pla and Puncernau przeciwko Andorze��. Zapad³o ono na tle na-

stêpuj¹cego stanu faktycznego: w 1939 r. przed notariuszem zosta³ sporz¹dzony

testament, w którego treœci znalaz³o siê nastêpuj¹ce stwierdzenie: „przysz³y spad-

kobierca musi zostawiæ spadek synowi lub wnukowi pochodz¹cemu z ma³¿eñ-

stwa zawartego zgodnie z prawem pañstwowym i kanonicznym”. Spadkobierca,

który spadek otrzyma³, zawar³ zwi¹zek ma³¿eñski zgodnie z prawem pañstwo-

wym i kanonicznym, a nastêpnie wraz z ¿on¹ adoptowa³ dziecko. Po jego œmierci

po spadek wyst¹pili dalsi jego krewni twierdz¹c, ¿e klauzula zawarta w testamen-

cie z 1939 r. uniemo¿liwia nabycie spadku przez adoptowanego syna. S¹dy Andory

¿¹danie dalszych krewnych uwzglêdni³y stwierdzaj¹c, ¿e klauzulê testamentow¹

nale¿y interpretowaæ w taki sposób, ¿e umo¿liwia ona nabycie spadku tylko natu-

ralnym dzieciom, a nie dzieciom adoptowanym. Skar¿¹cy (adoptowany syn i jego

matka) twierdzili w postêpowaniu przed ETPCz, ¿e s¹dy krajowe naruszy³y za-

kaz dyskryminacji z uwagi na pochodzenie (art. 14 w zwi¹zku z art. 8 Konwencji).

ETPCz stwierdzi³, ¿e pañstwo ma nie tylko obowi¹zek powstrzymywania siê od

ingerencji w sferê praw i wolnoœci jednostki, ale dodatkowo ma obowi¹zki pozy-

tywne wynikaj¹ce z wymogu skutecznego „poszanowania” ¿ycia prywatnego

i rodzinnego jednostki (art. 8 Konwencji). Skoro dyspozycja testamentowa nie

wprowadza³a wyraŸnego rozró¿nienia pomiêdzy dzieæmi biologicznymi i adoptowa-

nymi nale¿a³o j¹ interpretowaæ w sposób korzystny dla tych ostatnich. Interpre-

tacja s¹dowa wy³¹czaj¹ca dzieci adoptowane z krêgu potencjalnych spadko-

bierców spowodowa³a pozbawienie skar¿¹cego jego praw spadkowych. By³a ona

sprzeczna z art. 14 (zakaz dyskryminacji) i innymi zasadami konwencyjnymi.

ETPCz dopatrzy³ siê naruszenia praw konwencyjnych spadkobiercy w b³êdnej

interpretacji testamentu przyjêtej przez s¹dy krajowe, a nie w dzia³alnoœci

spadkodawcy, który testament o takiej treœci sporz¹dzi³��.

W literaturze przedmiotu wskazuje siê, ¿e Konwencja przesz³a drogê od idei

ochrony jednostki przed dzia³aniami pañstwa do idei ochrony jednostki poprzez

dzia³ania pañstwa��. Pañstwo z pozycji naruszyciela praw konwencyjnych prze-

sunê³o siê na pozycjê ich gwaranta. Z tym zjawiskiem nieuchronnie zwi¹zane jest

jednak rozszerzenie zakresu odpowiedzialnoœci pañstwa za naruszenia praw

konwencyjnych. Odpowiedzialnoœæ ta wychodzi poza tradycyjne stosunki wer-

��

�� !�"� ��#�� "�� "�� $� �� $��"�

�� (�� A=+L� � �� ""� �� &��B� �� M"�� 2� 3�� &�� + ��+� �� "�� 7� L ��;�� + ��+� �� "�

tykalne i coraz bardziej rozci¹ga siê na stosunki horyzontalne. Z orzecznictwa

ETPCz wynika, ¿e pañstwom przys³uguje szeroki margines swobody w odniesie-

niu do sposobu realizacji obowi¹zku ochrony praw konwencyjnych przed naru-

szeniami ze strony podmiotów prywatnych. Dzia³ania, które pañstwo powinno

podejmowaæ nie ograniczaj¹ siê do sfery stanowienia prawa, lecz rozci¹gaj¹ siê

równie¿ na sferê jego stosowania. Ocena stopnia realizacji pozytywnych obo-

wi¹zków pañstwa w sferze ochrony praw konwencyjnych w du¿ym stopniu zale-

¿y od efektywnoœci dzia³añ organów pañstwowych. Problematyczne pozostaj¹

jednak nadal granice owych obowi¹zków ochronnych pañstwa. Bezspornie bo-

wiem pañstwu nie mo¿na przypisaæ odpowiedzialnoœci za ka¿de naruszenie

praw konwencyjnych przez podmiot prywatny. Problem tych granic bêdzie wy-

maga³ doprecyzowania w orzecznictwie ETPCz.

Literatura: Alkema E.A., The third-party applicability or „Drittwirkung” of the EuropeanConvention on Human Rights, [w:], Protecting Human Rights: the European Dimension,Studies in Honour of Gerard J. Wiadra, F. Matscher, H. Petzold (red.), Kolonia 1988;

Barkhuysen T., van Emmerik M., Constitutionalisation of Private Law: The EuropeanConvention of Human Rights Perspective, [w:] Constitutionalisation of Private Law,

T. Barkhuysen, S. Lindenberg (red.), Leiden–Boston 2006; Garlicki L., Relationsbetween Private Actors and the European Convention on Human Rights, [w:] The Consti-tution in Private Relations: Expanding Constitutionalism, A. Sajó, R. Uitz (red.)

Ultrecht 2005; Polakiewicz J., The implementation of the European Convention for theProtection of Human Rights and Fundamental Freedoms in the Field of Private Law, „Tel

Aviv University Studies in Law” (1994), nr 12; Konwencja o ochronie praw cz³owiekai podstawowych wolnoœci, Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm; Skargi wniesione do

Orzeczenia Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka numer: 250/57; 8348/78;

8406/78; 65831/01; 69498/01; 1474/62; 1677/62; 1691/62; 1769/63; 1994/63; 2126/64;7601/76; 7806/77; 8978/80; 47916/99; 44306/98; 13585/88; 31679/96; 69498/01; wraz

z orzeczeniami.

Positive Obligations of the State Within the Scope of Human Rights(Summary)

��

�� !�� " ��# �� $��

$% �� $� �� # �� $��&�� !��

�� $� ��'� " �� (�� )�� $��% ��

�� " ��

�� % � �� % �� $��

�� $% �� $% !�� "*��+

��# �� !�� % �� $��

��$�� "

�� )� �� $�� $� ��

�� " ,� �� $� ��$��

��

.��&� / ��&01��

� �� $�� % �� *� $�� !��# $�� # �� %# ��

�� " ��&��# �� % ��

�� +

��" -�� -�� .�/ �� # ��$ �� &�%� $�

�� !�� " 0�� # �� % &�% ��

��$ �� &�% �� 1� �� !��

��$�� " 2� �� $��# ��

� �� +�� 3�� $��4 �� &�� +

�� !�� % �$�� &�� # $��

��1� �� " �� +

�� !��5 �� $�� (�� % ��1� ��

�� $�� $% �� $% ��

�� " �� &�� $%

�� &�� !��5 �� "

�� $�� &�� $% ��

�� &�� # �� % ��

�� )��" �� $�� +

�� $� �� $% �� " ,� ��$�%# �� !�� $� �� +

��$�� % �� $% �� "

��

�� !�"� ��#�� "�� "�� $� �� $��"�

E�� S��

Precedens w sprawie europejskiej integracji.Jak Trybuna³ Sprawiedliwoœci Unii Europejskiej

sta³ siê europejsk¹ stolic¹ prawa

Czêœæ pierwsza – prezentacja problemu

Œledz¹c orzecznictwo Trybuna³u Sprawiedliwoœci� (dalej: Trybuna³, TS) oraz

jego wp³yw na proces integracji, fakt istnienia precedensów w prawie europej-

skim nie powinien budziæ ju¿ ¿adnych w¹tpliwoœci. Warto wiêc przyjrzeæ siê ich

genezie, ewolucji i konstrukcji. Prawnik, szczególnie wykszta³cony w kulturze

civil law, wyposa¿ony w tak¹ wiedzê bêdzie w stanie z ³atwoœci¹, w lawinowo

przybywaj¹cej liczbie orzeczeñ�, odnaleŸæ te, na które nale¿y zwróciæ szczególn¹

uwagê. Nale¿y jednak zawsze pamiêtaæ, ¿e system prawa integracji europejskiej

jest swoisty i dlatego te¿ precedensy w nim wygenerowane, nie s¹ czystym prze-

niesieniem tej instytucji z systemu common law, a raczej ich transpozycj¹.

Precedens – perspektywa common law i civil law

Pojêcie precedensu zosta³o opracowane w sposób najszerszy w systemie com-mon law, co zwi¹zane jest z genez¹ tego porz¹dku prawnego. Za precedensy uz-

naje siê rozstrzygniêcia s¹du, które stanowi¹ model dla póŸniejszych decyzji�.

Tezy orzeczenia o charakterze precedensowym okazuj¹ siê w praktyce na tyle do-

nios³e, i¿ zaczynaj¹ funkcjonowaæ w obrocie prawnym na równi z normami pra-

wa stanowionego. Precedensem nie jest ca³e orzeczenie, a jedynie regu³a, za

pomoc¹ której s¹d rozstrzygn¹³ sprawê (ratio decidendi). Natomiast inne wywody

��

� �� !"� �� !"�� #� �� #�� "�� $��!"�� %�"�� % �� &'' �� ( (� �� &&' ��#"�� )�� ( ��#� �� !"� �� #� $��*��"��

� ) &'' � �� !"� ��#� ��"�� +,- �� ". �% � -// ��0"�� ( �� 1 �� "��!�� (� �� , + ��

� �� 2�� &+-�

prawnicze (obiter dictum) nie s¹ zaliczane do elementów normotwórczych i jedno-

czeœnie nie posiadaj¹ mocy wi¹¿¹cej, nawet w precedensowym systemie commonlaw�. Nale¿y zwróciæ uwagê, ¿e norma sk³adaj¹ca siê na precedens ma z jednej

strony charakter konkretny, zwi¹zany œciœle ze stanem faktycznym stanowi¹cym

impuls do jej powstania, natomiast z drugiej strony na tyle ogólny, i¿ mo¿e byæ

ona wykorzystywana w przysz³oœci jako podstawa rozstrzygniêcia sprawy po-

dobnej�.

W porz¹dkach prawnych typu civil law, pod wp³ywem francuskiej koncepcji

precedensu�, pocz¹tkowo zdecydowanie odrzucono mo¿liwoœæ wspó³tworzenia

prawa przez s¹dy. Nie wolno im by³o tworzyæ prawa ani te¿ formu³owaæ ¿adnych

ogólnych regu³ lub wskazañ dla innych s¹dów, nie mog³y powo³ywaæ siê na

wczeœniejsze orzecznictwo�. Radykalne podejœcie do czystoœci orzecznictwa z cza-

sem uleg³o w krajach civil law zbli¿eniu do anglosaskiej kultury prawnej, nadal

jednak stosunek do precedensu w obu porz¹dkach prawnych zachowuje odrêb-

noœci.

Najlepiej oddaje to definicja stworzona przez Jerzego Wróblewskiego,

wed³ug którego precedensem jest taka decyzja, która de facto b¹dŸ de iure wp³ywa

na podejmowanie innych decyzji�. Z takiego ujêcia wy³ania siê najbardziej istotny

z punktu widzenia praktyki podzia³ precedensów na wi¹¿¹ce (precedens de iure)

oraz niewi¹¿¹ce (precedens de facto). Precedens wi¹¿¹cy, typowy dla systemu com-mon law, to taki, który musi byæ brany pod uwagê przy rozstrzyganiu spraw póŸ-

niejszych, w których ustalone stany faktyczne nie ró¿ni¹ siê w sposób prawnie

istotny od stanu faktycznego decyzji precedensowej. Niezastosowanie takiego

precedensu jest uwa¿ane za naruszenie prawa i mo¿e stanowiæ podstawê uchyle-

nia orzeczenia w postêpowaniu odwo³awczym�. Precedens niewi¹¿¹cy nie ma

mocy restytucyjnej i mo¿e byæ traktowany jedynie jako pomoc w procesie inter-

pretacyjnym.

Uznanie w systemie common law normatywnie donios³ych tez orzeczeñ za

Ÿród³o prawa ma swoje oparcie w ogromnym autorytecie, jakim ciesz¹ siê sêdzio-

wie�. Niema³y wp³yw ma równie¿ ideologia swobodnej decyzji s¹dowej��.

Wspó³czeœnie równie¿ krajach prawa kontynentalnego z coraz wiêksz¹ uwag¹

prawnicy praktycy i teoretycy œledz¹ rozwój „prawa sêdziowskiego”, gdy¿ istnieje

��

��

� *�� &+3�� 4� 5� �� )�"��

&''&� �� 63�� 7��"��"�� )�� 8�� "�� 9��"�� "��

�� + �� :�� 2�� &+6�� 4� )�� $�$ � /�� '�� +&+�� 2�� &+-�� :� �� (�� ". �� ( �� %�� !��"��

�� ) ��; �(�� #�� ". �# �� + � � ��".��". ��".� �� (�� #�� <�� ". ��%�� $�� "�(!"�� !��". �(�� ".�

�� 4� 5� ��

potrzeba stworzenia sprawnych mechanizmów dostosowywania regulacji praw-

nych do dynamicznie zmieniaj¹cej siê rzeczywistoœci. Dziêki zastosowaniu ró¿-

nych metod wyk³adni sêdziowie s¹ w stanie, bez zmiany litery prawa, wydobyæ

z obowi¹zuj¹cych przepisów nowe normy. Orzeczenia sêdziowskie maj¹ du¿y

wp³yw nie tylko na praktykê, ale równie¿ na legislacjê. Z tego wzglêdu, postuluje

siê�� uznanie równie¿ w systemie civil law niektórych kategorii precedensów za

Ÿród³a powszechnie obowi¹zuj¹ce, jednoczeœnie szanuj¹c jurysdykcyjne „roz-

dwojenie jaŸni”.

Procedura prejudycjalna – „bezprecedensowy” instrument integracji

Obowi¹zki, jakie wynikaj¹ z art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej��, luksembur-

ski Trybuna³ oraz S¹d�� realizuj¹ przede wszystkim w ramach procedury prejudy-

cjalnej, której celem podstawowym jest zapewnienie jednolitej wyk³adni i jedna-

kowej skutecznoœci prawa wspólnotowego we wszystkich pañstwach cz³onkow-

skich��. Pocz¹tkowo ¿aden twórców tej instytucji prawdopodobnie nie zdawa³

sobie sprawy, jak wielk¹ rolê odegra ona w kszta³towaniu zarówno prawa inte-

gracji europejskiej, jak i relacji miêdzy systemami narodowymi a systemem euro-

pejskiego prawa integracji��. Obecnie procedura prejudycjalna uwa¿ana jest za

aksjologicznie najwa¿niejsz¹ w systemie postêpowañ tocz¹cych siê przed Trybu-

na³em��. Dziêki mo¿liwoœciom drzemi¹cym w tej procedurze stworzono filary

systemu prawnego europejskiej integracji�� – zasadê pierwszeñstwa��, skutku

bezpoœredniego�, równowagi instytucjonalnej��, wykreowa³ równie¿ zasadê,

przes³anki i warunki odpowiedzialnoœci pañstw cz³onkowskich za naruszenie

prawa wspólnotowego��.

Procedura prejudycjalna oparta jest na zasadzie wspó³pracy, a w efekcie na

podziale funkcji miêdzy Trybuna³em i S¹dem a s¹dami pañstw cz³onkowskich.

Dzia³alnoœæ obu organów dotyczy innych sfer normatywnych. S¹dy krajowe roz-

strzygaj¹ konkretne przypadki, stosuj¹c odpowiednie normy do ustalonego sta-

nu faktycznego. Natomiast Trybuna³ i S¹d w postêpowaniu prejudycjalnym

��

��

�� 2�� &�� =� � �� &'' �� !"�� %�"�� ( ( �� &&' ��

� ��#"�� )�� ( ��#�� =� �� !"�� %�"�� "�� ( �#�� $�� *��"��1 ��%

�� :�"�� "�� #�� $�� *��"�� 0 ��"�� ". ��"�#"�". �� ! ��". ��"# ��"�� 8��1 �� ".�� "�� #�� "�� >�� &+3 �� <��"�� ?�

�� @� 2�� !�� )�� &'''� �� 3 6�� A� �� B�"�� $� @�� " #�� :�� C�� 6� �� - 6�� ;� )�� $�� 7�� &''+� �� //6D// �� A� �� B�"�� $� @�� "�� - �� 3E3, 9 �� @�� F� �:�� G�� 3,� �� +6+�� E/' *�� 5�� ".�< A��5 F� ��9�. D �� H�� <I A��

�� 9�� G�� /'� �� 3�� & ,E6- $�� "� �� J�� H��K F� $� �� G�� 63� �� -- �� :� $��%�� & �� '(7�� &''&� �� +�

jedynie wspomaga sêdziów przy stosowaniu prawa europejskiej integracji po-

przez dokonanie jego wyk³adni. Trybuna³ czy S¹d nie s¹ wiêc uprawnione do

ustalania stanu faktycznego bêd¹cego podstaw¹ rozstrzygniêcia. W ich kognicji

nie le¿y tak¿e ocena postêpowania prowadzonego przez s¹d krajowy oraz bada-

nie zgodnoœci prawa wewnêtrznego z prawem europejskiej integracji��. Musz¹

respektowaæ równie¿ wzglêdn¹ autonomiê s¹dów narodowych w zakresie wno-

szenia pytañ wstêpnych i nie mog¹ pozostawaæ obojêtne na kwestie w nich pod-

noszone��. Jednoczeœnie s¹dy krajowe nie mog¹ kwestionowaæ wy³¹cznej

kompetencji luksemburskiego Trybuna³u do interpretacji prawa wspólnotowe-

go��, która zapobiega dokonywaniu przez s¹dy pañstw cz³onkowskich wyk³adni

prawa europejskiego w oparciu o regu³y i dyrektywy interpretacyjne powsta³e na

gruncie w³asnej tradycji prawnej i w³asnej dogmatyki prawa, co prowadzi³oby

nieuchronnie do interpretacji niejednolitej��.

Relacja miêdzy Trybuna³em Sprawiedliwoœci a s¹dami narodowymi nie ma

charakteru hierarchicznego podporz¹dkowania w sensie instancyjnym – Trybu-

na³ nie jest ani s¹dem apelacyjnym, ani s¹dem najwy¿szym Unii Europejskiej.

Stosunki pocz¹tkowo rozwija³y siê przede wszystkim w oparciu o dwie zasady –

rozdzielnoœci i równoœci – a w konsekwencji mia³y charakter horyzontalny i bila-

teralny��. Trybuna³ Sprawiedliwoœci unika³ wszelkich decyzji, które mog³yby zo-

staæ uznane za postanowienia s¹du hierarchicznie wy¿szego. W konsekwencji,

nie odrzuca³ wniosków o orzeczenie wstêpne, nawet je¿eli by³y one niew³aœciwie

sformu³owane��. Trybuna³ twierdzi³ równie¿, i¿ art. 234 TWE�� nie dawa³ mu pra-

wa do krytykowania powodów z³o¿enia pytania prejudycjalnego, poniewa¿ to

do s¹du narodowego nale¿y ocena, czy interpretacja prawa wspólnotowego jest

rzeczywiœcie konieczna do wydania wyroku w danej sprawie�. S¹dy krajowe na-

tomiast uznawa³y od samego pocz¹tku przewagê Trybuna³u w procesie rekon-

struowania norm prawa wspólnotowego��.

Jednak prawie piêædziesiêcioletnia praktyka orzecznicza Trybuna³u wp³ynê³a

na wykszta³cenie siê nowego porz¹dku prawnego i sprawi³a, ¿e relacje miêdzy t¹

instytucj¹ a s¹dami narodowymi uleg³y ewolucji. Obecnie zmierzaj¹ one w stronê

hierarchicznej i multilateralnej zale¿noœci��. Trybuna³, podkreœlaj¹c na ka¿dym

��

��

�� 4� ��)�� *��* � �� + �� ' � �� ,�� '$�� L�MN�� ,�� &� 2� ��0�� >��?� O��P � 6� �� ,,�

�� @� 2�� 3 6D3 �� @��# �� #�� %�� <��"�� @�� Q�� "�� B��<��.�<

"�� @�� < ;�� #" ��( �� ( �� - �� )� ��"�� )�� & ��' $ � L�MN �� $�� ;� �� $�� M �� .� �� 7�� &''-� �� -'6D-� �

�� ;� )�� //6�// �� A� �� B�"�� $� @�� "�� ,''�� 3E3, 9 �� @�� F� �:�� G�� 3,� �� +6+1 �� )��"��". ��"��)�� (

�� --,D--+�� G��"�� &3/ �� <��"�� +E// ��".� F� =��F�� G�� //� �� +/,�� @�� R"�� @�� F� ��R� "�� M $� @�� A� �� B�"�� "�� ,-&�� A� �� B�"�� $� @�� "�� ,''�

kroku odpowiedzialnoœæ s¹dów krajowych za w³aœciwe stosowanie i wdra¿anie

prawa integracji europejskiej, stworzy³ sieæ s¹downictwa wspólnotowego (sensulargo), na czele którego stoi. Przejawem tego procesu jest zjawisko kontroli wo-

kandy przez Trybuna³�� oraz odpowiedzialnoœci s¹dów narodowych za wydanie

orzeczeñ niezgodnych z prawem integracji europejskiej��. Multilateralnoœæ nato-

miast odnosi siê do powstaj¹cego, w efekcie wydawania przez Trybuna³ czy S¹d

orzeczeñ prejudycjalnych, case-law, które w formie precedensów obowi¹zuje defacto b¹dŸ de iure we wszystkich pañstwach Unii Europejskiej.

Orzeczenie Da Costa – kamieñ wêgielny doktryny acte éclairéi wspólnotowego systemu precedensowego

Orzeczenie w sprawie Da Costa�� by³o jednym z pierwszych orzeczeñ wstêp-

nych luksemburskiego Trybuna³u, które zosta³o wydane w siedem tygodni po

s³ynnym orzeczeniu w sprawie Van Gend en Loos��. Zestawienie obu spraw nie jest

przypadkowe, gdy¿ pytania wstêpne skierowane do Trybuna³u mia³y identyczn¹

treœæ i dotyczy³y wyk³adni tego samego przepisu - art. 12 TEWG. Komisja na pod-

stawie art. 20 Statutu Trybuna³u wnios³a o oddalenie pytania prejudycjalnego

w sprawie Da Costa wskazuj¹c na jego bezprzedmiotowoœæ ze wzglêdu na to¿sa-

moœæ merytoryczn¹ z kwesti¹ ju¿ rozstrzygniêt¹ w orzeczeniu Van Gend en Loos.Przychylenie siê do tego wniosku prawdopodobnie zniechêci³oby s¹dy narodowe

do wystêpowania z pytaniami wstêpnymi. Obawiaj¹c siê takich nastêpstw, Try-

buna³ nie podzieli³ stanowiska Komisji i nada³ bieg procedurze prejudycjalnej,

w wyniku której wyda³ orzeczenie o szczególnym znaczeniu.

Powo³uj¹c siê na wczeœniejsz¹ sprawê Van Gend en Loos, stwierdzi³ krótko, ¿e

nie ma podstaw do zmiany wyk³adni art. 12 TEWG. W ten sposób zosta³a stworzo-

na regu³a stanowi¹ca, ¿e s¹dy narodowe s¹ zwolnione z obowi¹zku sk³adania

wniosków w ramach procedury prejudycjalnej w kwestiach materialnie identycz-

��

��

�� ) ��0��". "��". �� <� ��#"� �<�� #�� %��". �� ( ��". � � �� #�� <��"�� "�� ". �� ( �� "��". �� ',E/ 9�� >*? $��S�� 9�� F� 2�� :�F� �� G�� 6'� �� /,+ �� &,,E6' 9�� >**? $��S�� 9�� F� 2�� :�F� �� G�� 6�� -',+1 ) ��"�� 9�� >*?�� ".� �� ( �� "�� )�� %� � �� &-,>��"�� &3/ �� <��"�� ? �� "�� #�� ". �� (�� "�� 8� # ��"��0 ��(��". �� "�� #�� <��"�� "�#"�". �� "�� (��". �� ("�� "�� 9�� >**? ��#"� �%MT��#�� #"�� // L�� & /N �� %�� "��". �� #"�". ��( �� ". � �� .��"��". �� "� �� !"�� 0��". "��".�K1 �� )� @�� 0�� 8� G��.�� $� �� ;� )�� + �� ' %��( )��"�� :�� ".� �� )�� &''� � �� - 6�

�� @�&&,E'� A�.�� 7U� � F� ;�� G�� &''-� �� *��'&- �� &6�-'E3& =� @�� G�� 3-� �� -�� &3E3& H�� A�� F� 5� �� ;��"�� $�� G�� 3-� ��

nych z tymi, do których Trybuna³ odniós³ siê w poprzednich orzeczeniach. Zgod-

nie z orzeczeniem Da Costa s¹d narodowy mo¿e albo zinterpretowaæ prawo

europejskiej integracji tak samo jak wynika z luksemburskiego orzecznictwa, albo

z³o¿yæ zapytanie prejudycjalne w przypadku, gdy nie istnieje relewantne orze-

czenie b¹dŸ s¹d ten nie zgadza siê z dotychczasow¹ lini¹ orzecznicz¹ Trybuna³u��.

Rozstrzygniecie w sprawie Da Costa by³o salomonowym rozwi¹zaniem��, które

wzmocni³o autorytet samego Trybuna³u, staj¹c siê kamieniem wêgielnym doktry-

ny acte éclairé i jednoczeœnie kluczem do systemu precedensowego w prawie

wspólnotowym.

Swego rodzaju uzupe³nieniem orzeczenia Da Costa by³o orzeczenie CILFIT��,

w którym Trybuna³ zaprezentowa³ równie¿ swoje stanowisko wzglêdem doktry-

ny acte éclairé. Orzeczenie CILFIT rozszerza regu³ê Da Costa, przyznaj¹c s¹dom na-

rodowym uprawnienie do samodzielnego rozstrzygniêcia kwestii z zakresu

prawa wspólnotowego nie tylko w przypadku, gdy odpowiedziano ju¿ na iden-

tyczne pytanie prejudycjalne, ale równie¿, gdy zachodzi materialna identycznoœæ

podnoszonego wniosku z orzeczeniem Trybuna³u. W ten jasny sposób s¹dy

krajowe s¹ zachêcane do analizowania i polegania na wczeœniejszych wyrokach

luksemburskiego Trybuna³u. Orzeczenie CILFIT stanowi wiêc kolejny krok na

drodze do stworzenia multilateralnej sieci s¹downictwa europejskiego oraz uzna-

nia precedensowego charakteru orzecznictwa luksemburskiego�.

W tym miejscu nale¿y wskazaæ na pewne problemy, które pojawi³y siê w prak-

tyce stosowania doktryny acte éclairé. Jeden z nich wi¹¿e siê z wzajemnym zastoso-

waniem regu³y Da Costa i regu³y Costa v. ENEL. Orzeczenie luksemburskiego Try-

buna³u mo¿e zawieraæ bowiem nie tylko wyk³adniê prawa integracji europejskiej,

ale równie¿ kryteria jednoznacznie wskazuj¹ce na sprzecznoœæ prawa krajowego

z prawem Unii Europejskiej. S¹d krajowy zgodnie z regu³¹ Costa v. ENEL powi-

nien przyznaæ prymat normie wspólnotowej w przypadki kolizji z prawem naro-

dowym. Je¿eli jednak po takim orzeczeniu regulacja krajowa nie zosta³a

uchylona, to s¹d rozpoznaj¹cy póŸniej sprawê nie mo¿e, stosuj¹c regu³ê Da Costa,

powo³ywaæ siê na poprzednie orzeczenie Trybuna³u, poniewa¿ o zawieszeniu

stosowania prawa wewnêtrznego w danej sprawie mo¿e zdecydowaæ wy³¹cznie

s¹d chroniony regu³¹ Costa v. ENEL��.Regu³a Da Costa nie ma wiêc zastosowania w przypadku koniecznoœci zawie-

szenia stosowalnoœci prawa krajowego. W tym miejscu nale¿y zadaæ sobie pytanie

o mo¿liwoœæ jej aplikacji w przypadku wyroku Trybuna³u w przedmiocie mocy

obowi¹zywania aktu prawa unijnego. W zale¿noœci od tego czy Trybuna³ orzek³

o jego niewa¿noœci, czy te¿ nie, sytuacja kszta³tuje siê odmiennie. Zgodnie z orze-

��

��

�� )� ��"�� )�� -�&�� 3- �� "."�� ".("�V �#�� ". �� 0 ��(��".�

� ��"��!�� #� ��#V �� "��".��". ��"�� "�� ".� �� <��"�� "��!��". ��"��0�

�� &6-E6� @*�9*� � � ��<�"�� A�F�� ; F� 2�� G�� 6&� �� -,�+�� A� �� B�"�� $� @�� "�� ,' �� 4� �� )�� *��*�� +3�

czeniem w sprawie International Chemical Corporation��, stwierdzenie niewa¿noœci

aktu prawa europejskiego wyklucza mo¿liwoœæ wyst¹pienia przez s¹d krajowy

z pytaniem o jego legalnoœæ, albowiem orzeczenie takie ma moc wi¹¿¹c¹ ergaomnes��. Ewentualnie w takiej sytuacji przedmiotem wniosku mo¿e byæ proœba

o wyjaœnienie konsekwencji dla konkretnej sprawy wczeœniejszego orzeczenia

Trybuna³u. Natomiast w przypadku, gdy TS odpowiadaj¹c na pytanie prejudy-

cjalne nie stwierdzi³ niewa¿noœci aktu, to dopuszczalne jest skierowanie kolejne-

go wniosku, ale opartego na innych podstawach��. Jednoczeœnie nale¿y przywo³aæ

regu³ê Foto-Frost��, która zakazuje s¹dom narodowym samodzielnego orzekania

o niewa¿noœci aktów prawa europejskiego.

Swoistoœæ precedensu unijnego

Dziesiêæ lat po wydaniu orzeczenia w sprawie Da Costa do Wspólnoty��

wst¹pi³a Wielka Brytania oraz Irlandia – kraje, w których porz¹dek prawny ma

charakter precedensowy. Dla angielskich i irlandzkich prawników funkcjonowa-

nie wspólnotowego prawa precedensowego budzi³o zdziwienie. Zaczêli oni pod-

wa¿aæ orzeczniczy charakter prawa wspólnotowego, a nawet krytykowaæ TS za

nadmierny aktywizm��. Nale¿y zgodziæ siê z opiniami tych, którzy g³osz¹, i¿ w po-

stêpowaniu prejudycjalnym nie ma precedensu charakterystycznego dla systemu

common law��. W orzeczeniach luksemburskiego Trybuna³u pró¿no szukaæ po-

dzia³u na ratio decidenti i obiter dicta. Równie¿ sposób powo³ywania siê na poprzed-

nie wyroki nie spe³nia wysokich standardów istniej¹cych w prawie angielskim��.

Jednoczeœnie wskazuje siê, ¿e TS nie jest zwi¹zany poprzednimi swoimi wyroka-

mi i nie stosuje doktryny precedensu w tak sztywny sposób, jak czyni¹ to s¹dy an-

gielskie�. Te najczêœciej podnoszone w literaturze zarzuty nie przecz¹ jednak

tezie o funkcjonowaniu precedensów w prawie integracji europejskiej. Wykazuj¹

one jednak specyfikê zarówno na tle precedensów common law, jak i civil law, która

wynika przede wszystkim z omówionej wczeœniej szczególnej relacji miêdzy Try-

buna³em a s¹dami krajowymi.

Swoistoœæ precedensu wspólnotowego przejawia siê w sposobie powo³ywa-

nia siê luksemburskiego Trybuna³u na poprzednie swoje orzeczenia. Poniewa¿

pocz¹tkowo wp³ywa³o niewiele pytañ prejudycjalnych, ka¿de by³o szeroko oma-

wiane. Natomiast TS, nawet je¿eli nawi¹zywa³ do rozwa¿añ z poprzednich orze-

��

��

�� 33E6' *�� @.��"� @�� G�� 6�� A� �� B�"�� $� @�� "�� ,�� 4� �� )�� *��*��( �� +/�� -�,E6+ 9��9�� F� 5�� I��"��G�� G�� 6/� �� ,� �� G� ��!"�� %�"�� )�� V1

�� # �� # ��("�� T)�� K �� #�� ("�� T�� K�

�� $� =#�� /�� )�� &'',� �� 33�� 4� 5� �� ( �� +�� )� ��"�� )�� ( �� --3�� 4� �� )�� *��*��( �� +��

czeñ, czyni³ to w sposób poœredni i opisowy, rzadko wskazuj¹c na konkretne

sygnatury. Wraz z akcesj¹ kolejnych pañstw cz³onkowskich systematycznie

wzrasta iloœæ wp³ywaj¹cych spraw, a w konsekwencji wyd³u¿a siê czas oczekiwa-

nia na orzeczenie prejudycjalne��. Luksemburscy sêdziowie maj¹ œwiadomoœæ, ¿e

istnieje bezpoœredni zwi¹zek miêdzy iloœci¹ spraw a jakoœci¹ orzecznictwa. Z tego

wzglêdu, aby zapobiec obni¿eniu poziomu wyrokowania, a jednoczeœnie skróciæ

czas oczekiwania s¹dów narodowych na odpowiedŸ, coraz czêœciej odwo³uj¹ siê

do poprzednich, obszernych rozwa¿añ. Odes³ania s¹ zawsze dobierane w taki

sposób, aby aktualne stanowisko Trybuna³u by³o jak najbardziej czytelne.

Przyk³adowo w sprawach po³¹czonych E. Dillenkofer i inni v. RFN�� w procesie

egzegezy Trybuna³ doszed³ do wniosku, ¿e zasada odpowiedzialnoœci pañstwa

cz³onkowskiego za szkodê wyrz¹dzon¹ jednostce w zwi¹zku z naruszeniem pra-

wa europejskiego stanowi immanentn¹ czeœæ Traktatu. W uzasadnieniu swojego

stanowiska TS wprost powo³a³ siê na wczeœniejsze orzeczenia prejudycjalne

w sprawach Brasserie du Pecheur, Factortame��, British Telecommunications�� i HedleyLomas��, w których to szczegó³owo rozwa¿y³ kwestiê odpowiedzialnoœci pañstwa

cz³onkowskiego wzglêdem jednostki oraz okreœli³ jej warunki��. Poniewa¿ w spra-

wie Dillenkofer pañstwo cz³onkowskie nie przetransponowa³o w wyznaczonym

czasie przepisów dyrektywy gwarantuj¹cych konsumentom nale¿ytego zabez-

pieczenia refundacji zaliczki w przypadku upad³oœci biura podró¿y, w orzeczeniu

przywo³ane zosta³o równie¿ rozstrzygniêcie w sprawie Francovich��.Do dorobku orzeczniczego siêga nie tylko sam Trybuna³ Sprawiedliwoœci,

równie¿ strony postêpowania oraz rzecznicy generalni powo³uj¹ siê na wczeœnie-

jsze jego rozstrzygniêcia. W ten sposób chc¹ zwiêkszyæ si³ê swoich argumentów

opieraj¹c siê o autorytet wyroków Trybuna³u. Sytuacja taka mia³a miejsce w spra-

wie Volkswagen AG��, w której kwesti¹ sporn¹ by³ charakter rekomendacji zawie-

raj¹cych ceny odsprzeda¿y samochodów marki Passat. Komisja wyda³a bowiem

decyzjê, w której uzna³a owe monity producenta do swoich dealerów za porozu-

mienia zakazane na zasadzie art. 81 ust. 1 TWE, jednoczeœnie nak³adaj¹c znaczn¹

karê finansow¹ na adresata – przedsiêbiorstwo Volkswagen AG. Producent

w skardze na decyzjê podniós³, ¿e jednostronne rekomendacje, zgodnie z ustalo-

nym luksemburskim orzecznictwem, nie mog¹ byæ kwalifikowane jako porozu-

mienia. Powód na poparcie swojego stanowiska wprost odwo³a³ siê do spraw

��

��

�� :� ��"�#�� #�". �� "�� "�� !��3 ��("�� "�#�� #�". ��%�� ( �� "�� &- ��#"��

�� #"�� @��/6E ,� @��/ E ,� @��66E ,� @��6 E ,�@�� 'E , �� =� ��<� � �� F� 89:� ��G�� 3�� *�,6,+�

�� #"�� @�,3E - � @�,6E - B�� $�".�� 9�"�� G�� 3� �� *��'& �� @�- &E - B��. �� "��"�� G�� 3� �� 3,�/�� @�+E , 5�� G�� 3� �� &++-�� 4�� %� � "� ��

�� ".�� "��#"� ��%�� !��#�� "�� (�� "�#%#"�� 0�� "�� #�� # ��#�

�� @�3E ' � @� E ' 9��"�F�". W B��<�"� F� *� �� G�� *�-6�� &'6E'� H� �� ;A F� 7�� G�� &''-� �� **�+�,��

BMW Belgia v. Komisja��, AEG v. Komisja�, Sandoz v. Komisja��, Tipp-Ex v. Komisja��

oraz Bayer v. Komisja��. Natomiast Komisja, co ciekawe, powo³uj¹c siê na te same

orzeczenia, podnosi³a w swoim pisemnym stanowisku, ¿e równie¿ pozornie jed-

nostronne rekomendacje podpadaj¹ pod zakazy sformu³owane w art. 81 ust. 1

TWE, co wiêcej – istnieje domniemanie, ¿e dealerzy przez sam fakt przyst¹pienia

do sieci dystrybucji wyrazili zgodê na wszelkie modyfikacje doprecyzowane

przez producenta. Spór zosta³ rozstrzygniêty na korzyœæ Volkswagen AG, a orze-

czenie w wyrazisty sposób uwidacznia rolê orzecznictwa w procesie stosowania

prawa europejskiego i dochodzenia swoich racji przed s¹dem.

Powo³ywanie siê na poprzednie wyroki Trybuna³u Sprawiedliwoœci oszczê-

dza pracy wszystkim sêdziom wspólnotowym i sprzyja umocnieniu autorytetu

najczêœciej powo³ywanym precedensom. Luksemburscy sêdziowie, maj¹c œwia-

domoœæ dynamicznych zmian w Unii Europejskiej, nie wahaj¹ siê jednak w pew-

nych sytuacjach modyfikowaæ poprzednich rozstrzygniêæ czy wrêcz zmieniaæ je

radykalnie. Dziêki odwadze i przenikliwoœci Trybuna³u prawo europejskie nie

traci na aktualnoœci i spe³nia nale¿ycie swoje cele integracyjne. Sposób odchodze-

nia od poprzednich wyroków w celu rozwiniêcia pewnych kwestii mo¿na zaobser-

wowaæ na przyk³adzie doktryna skutku bezpoœredniego��. Natomiast zmianê

stanowiska Trybuna³u – œledz¹c rozwój zasady odpowiedzialnoœci pañstwa

cz³onkowskiego wobec jednostki za naruszenie prawa europejskiej integracji.

Pocz¹tkowo Trybuna³ podchodzi³ do skutku bezpoœredniego prawa wspól-

notowego z du¿¹ rezerw¹. W jednym z najg³oœniejszych orzeczeñ, w sprawie VanGend en Loos, ETS na tle rozwa¿añ na temat swoistoœci porz¹dku prawnego ówczes-

nej Wspólnoty przyj¹³ w¹skie ujêcie tej doktryny. Odniós³ siê bowiem jedynie do

art. 12 TWE, uznaj¹c jego bezpoœredni¹ skutecznoœæ ze wzglêdu na bezwarunko-

wy charakter oraz wystarczaj¹c¹ jasnoœæ i precyzyjnoœæ treœci normy w nim za-

wartej. Jednostki mog¹ wiêc powo³ywaæ siê na niego w stosunkach z pañstwem.

W sprawie Defrenne II�� rozszerzy³ Trybuna³ omawian¹ doktrynê, przyznaj¹c

tak¿e art. 119 TWE bezpoœredni¹ skutecznoœæ. Od tej pory nie ulega w¹tpliwoœci,

¿e jednostki mog¹ powo³ywaæ siê na zasadê jednakowego wynagrodzenia dla

mê¿czyzn i kobiet za jednakow¹ pracê w stosunkach prywatnoprawnych. Kolej-

na modyfikacja, dokonana w zwi¹zku ze spraw¹ Ursuli Becker��, zagwarantowa³a

jednostkom prawo do powo³ywania siê bezpoœrednio na przepisy dyrektyw, je-

¿eli nadaj¹ im uprawnienia, s¹ wystarczaj¹co jasne i precyzyjne, a pañstwo nie

implementowa³o ich w wyznaczonym terminie do ustawodawstwa krajowego.

��

��

�� #"�� -&E/6� -3E/6� 6&E/6 B2) B� �� F� 7�� G�� / �� &,-+�� '/E6& ;2A F� 7�� G�� 6- �� -�+�� @�&//E6/ �� <��"��"� F� 7�� G�� ' �� *�,+�� @�&/ E6/ ��R F� 7�� G�� ' �� *�&3�� ,�E 3 B�� F� 7�� G�� &''' �� **�--6-�� 4� 5� �� ''D�'�� ,-E/+ =�<�� **� �� G�� /3� �� ,++�� 6E6� �� B�"�� F� ��#� 9�� 2I��*�� G�� 6&� �� +-�

Odchodzenie Trybuna³u od poprzednich rozstrzygniêæ mo¿na zaobserwo-

waæ równie¿ dziêki analizie jego stanowiska w kwestiiach dotycz¹cych odpowie-

dzialnoœci pañstwa cz³onkowskiego. Ta kompleksowa zasada systemu prawa

Unii Europejskiej zosta³a po raz pierwszy sformu³owana w orzeczeniu Franco-vitch��. Jednak¿e jej zal¹¿ki mo¿na odnaleŸæ we wczeœniejszych wyrokach��.

W sprawie Russo v. AIMA�� Trybuna³ stwierdzi³, ¿e w przypadku, gdy indywidu-

alny producent poniós³ szkodê, która jest wynikiem naruszenia przez pañstwo

cz³onkowskie prawa europejskiego, obowi¹zkiem pañstwa jest naprawienie

szkody na podstawie przepisów krajowych reguluj¹cych odpowiedzialnoœæ pañ-

stwa. Podobne stanowisko wyrazi³ TS w sprawie Hans Just I/S�, uznaj¹c za zgodne

z zasadami prawa europejskiego, aby s¹d rozpatruj¹cy sprawê o zwrot pobranych

niezgodnie z tym prawem op³at wzi¹³ pod uwagê, opieraj¹c siê na prawie krajo-

wym, szkodê jak¹ móg³ ponieœæ przedsiêbiorca, na którego takie op³aty zosta³y

na³o¿one.

W obu orzeczeniach Trybuna³ wskaza³ prawo jednostki do dochodzenia od-

szkodowania od pañstwa cz³onkowskiego, jednak¿e w wyraŸny sposób wskaza³,

¿e warunki tej odpowiedzialnoœci i wysokoœæ odszkodowania nale¿¹ do zagadnieñ

prawa krajowego. Od tego stanowiska odszed³ Trybuna³ w sprawie Francovich��

uznaj¹c, ¿e wszystkie kwestie odszkodowawcze miêdzy jednostk¹ a pañstwem

cz³onkowskim stanowi¹ zagadnienie z zakresu prawa europejskiego. Mamy wiêc

do czynienia nie tyle z modyfikacj¹ czy rozwiniêciem zasady odpowiedzialnoœci

pañstwa cz³onkowskiego, ale z zasadnicz¹ zmian¹ w jej ujêciu. Podobn¹ sytuacjê

mo¿emy zaobserwowaæ, zestawiaj¹c sprawê Marshall II�� oraz Von Colson��.Wspóln¹ p³aszczyzn¹ obu spraw by³a interpretacja art. 6 dyrektywy dotycz¹cej

równego traktowania kobiet i mê¿czyzn. W pierwszym orzeczeniu TS wyprowa-

dzi³ bezpoœredni skutek przepisów do pe³nego odszkodowania na wypadek na-

ruszenia postanowieñ dyrektywy, natomiast w drugim wyroku w takiej sytuacji

pozostawi³ pañstwom cz³onkowskim swobodê wyboru œrodków��.

Trybuna³ Sprawiedliwoœci w blisko piêædziesiêcioletniej praktyce orzeczni-

czej wykszta³ci³ wiêc swoisty typ precedensu prawa europejskiego, który nie

mo¿e byæ jednoznacznie zakwalifikowany jako rodzaj precedensu common lawczy civil law. W obliczu parali¿uj¹cej liczby wp³ywaj¹cych pytañ wstêpnych wpro-

wadzenie systemu precedensowego wydaje siê jedynym racjonalnym rozwi¹za-

��

��

�� @�3E ' � @� E ' 9��"�F�". W B��<�"� F� )��".�� G�� *�-6�� :� $�� %�� &3�� 3'E/+ @�� ;�� 8�� F� ;�� =� �� $� A � *��F�� 2�"�� ;��"� �

>;*2;?� �� G�� /3� �� ,+�� 36E/ 5�� 4�� *E� F� =�� 2�� $�� G�� 6'� �� +'�� @�3E ' � @� E ' 9��"�F�". W B��<�"� F� )��".�� G�� *�-6�� @�&/�E � 2��.� F� ��.�� ) 5��.�� ;�� 5�� . ;�.�� >**?� �� G��

� -� �� *�,-3/�� ,E6- �� H�� @� �� . 7�� F� �� :��.��)��<� �� G�� 6,�

�� 6 �� 4� 5� �� '&�

niem. W literaturze podnoszone s¹ oczywiœcie g³osy wskazuj¹ce na zwi¹zane

z tym systemem zagro¿enia��. Maj¹c jednak na uwadze dynamiczny rozwój pra-

wa integracji europejskiej oraz szerokie uczestnictwo s¹dów krajowych w roz-

wi¹zywaniu problemów wspólnotowych, korzyœci systemu precedensowego

wydaj¹ siê nieocenione. S¹dy narodowe, korzystaj¹ce z wczeœniej sformu³owa-

nych przez Trybuna³ wniosków, w aktywny sposób w³¹czaj¹ siê w budowê sieci

s¹downictwa europejskiego��.

Czêœæ druga – aplikacja problemu

Zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej rol¹ Trybuna³u

Sprawiedliwoœci oraz S¹du jest d¹¿enie do stworzenia spójnego i pe³nego syste-

mu prawa. Zreszt¹ takie cele od pocz¹tku istnienia owych instytucji zosta³y im

wyznaczone. Na drodze do ich urzeczywistnienia Trybuna³, a póŸniej i S¹d napo-

tyka³ takie przeszkody jak brak œcis³ego podzia³u w³adzy miêdzy instytucjami

wspólnotowymi czy brak mechanizmów zapewniaj¹cych poszanowanie prawa

wspólnotowego. W konsekwencji instytucje te, w szczególnoœci Trybuna³, by³y

zobligowane do uzupe³niania istniej¹cych luk prawnych. W procesie tym zawsze

mia³y na uwadze podstawowe za³o¿enia – integracjê w wymiarze gospodarczym,

spo³ecznym b¹dŸ politycznym oraz g³ówne pryncypia - zasadê równowagi insty-

tucjonalnej, efektywnoœci prawa wspólnotowego czy ochrony praw jednostek.

Precedensy Trybuna³u, które zostan¹ zaprezentowane w niniejszym artykule,

stanowi¹ niepodwa¿alny przyk³ad ogromnego znaczenia i wp³ywu jego decyzji

na kszta³t systemu prawnego Unii Europejskiej.

Precedens a zjawisko deficytu demokracji w Unii Europejskiej

Trybuna³ Sprawiedliwoœci oraz S¹d, zgodnie z treœci¹ art. 19 Traktatu o Unii

Europejskiej, czuwaj¹ nad poszanowaniem Traktatów w wyk³adni i ich stosowa-

niu. Identyczn¹ treœæ zawiera³ art. 220 TWE, a ogólne sformu³owanie tego przepi-

su pozwoli³o sêdziom luksemburskim na bardzo szerokie zdefiniowanie roli

Trybuna³u��, który sta³ siê stra¿nikiem jednoœci i efektywnoœci prawa wspólnoto-

wego. W konsekwencji, sêdziowie Trybuna³u s¹ krytykowani za wydawanie kre-

atywnych orzeczeñ i tym samym za przypisywanie sobie kompetencji

quazi-ustawodawczej. Przeciwnicy sêdziowskiego aktywizmu, aby uzasadniæ

swoje stanowisko podnosz¹ argumenty z podzia³u w³adzy czy z demokracji��.

Skupiaj¹c siê na teoretycznych aspektach swojego stanowiska, jednoczeœnie igno-

��

��

�� $�� % ��!V �� "�� #�� )�� ( �� %� ��!V �� (�� "�� ". ��(�� "��#"� �� (�� (�� 1 �� A� �� B�"�� $� @�� "��( �� ,�3�

�� A� �� B�"�� $� @�� "�� ,�/�� $� =#�� 3-�� 2�� &3&�

ruj¹ wymiar praktyczny uznania precedensowego charakteru orzecznictwa Try-

buna³u.

Zarzuty kierowane pod adresem TS oparte na rozdziale kompetencji miêdzy

poszczególnymi organami wspólnotowymi nie s¹ trafne, gdy¿ w Unii Europej-

skiej nie jest urzeczywistniany monteskiuszowski trójpodzia³ w³adzy. System in-

stytucjonalny opiera siê natomiast na zasadach równowagi i autonomicznoœci

instytucji unijnych. Odnosz¹c siê do argumentu z demokracji, nale¿y zwróciæ

uwagê, ¿e Trybuna³, w którym zasiadaj¹ równi sobie, niezawiœli sêdziowie, po

jednym z ka¿dego pañstwa cz³onkowskiego, jawi siê na tle innych instytucji euro-

pejskich jako stra¿nik praw jednostek wynikaj¹cych z prawa integracji europej-

skiej. Ukute przez TS zasady prymatu prawa integracji europejskiej, jego skutku

bezpoœredniego czy odpowiedzialnoœci odszkodowawczej pañstwa, chroni¹ oby-

wateli Unii Europejskiej przed przejawami nielojalnoœci pañstw cz³onkowskich

w procesie integracji. Ponadto dziêki precedensowym orzeczeniom Trybuna³ stoi

na stra¿y równowagi instytucjonalnej, stymuluj¹c zmiany traktatów w kierunku

zwiêkszenia roli Parlamentu Europejskiego oraz wzmocnienia praw jednostek��.

W tym miejscu nale¿y podkreœliæ, ¿e ¿aden Traktat nie zawiera zamkniêtego

katalogu Ÿróde³ prawa europejskiego�. W efekcie, w doktrynie oraz tworz¹cej siê

teorii prawa europejskiego, stale prowadzone s¹ dyskusje nad mo¿liwoœci¹ zali-

czenia orzeczeñ luksemburskiego Trybuna³u do niepisanych Ÿróde³ prawa��. Po

przyjêciu w Maastricht Traktatu powo³uj¹cego do ¿ycia Uniê Europejsk¹, zwo-

lennicy uznania niektórych orzeczeñ prejudycjalnych za wi¹¿¹ce de iure prece-

densy uzyskali kolejny argument w postaci art. 6 TUE. Przepis ten uznawa³ za

Ÿród³o prawa zasady ogólne, a w konsekwencji wprost odwo³ywa³ siê do orze-

czeñ Trybuna³u, w których zosta³y one wyra¿one. Po 1 grudnia 2009 r., tj. po wej-

œciu w ¿ycie Traktatu z Lizbony, odpowiednik tego przepisu znajduje siê w art. 2

TUE, a jego rozszerzenie w art. 6 TUE, który w nowym brzmieniu nadaje moc

prawn¹ równ¹ traktatom Karcie Praw Podstawowych. W obecnym kszta³cie

prawnym nale¿y uznaæ, ¿e zachowa³a aktualnoœæ teza, i¿ nieuwzglêdnienie zasad

ogólnych przez jakikolwiek podmiot w procesie stosowania prawa stanowi naru-

szenie prawa integracji europejskiej i mo¿e prowadziæ do poniesienia odpowie-

dzialnoœci odszkodowawczej.

Trybuna³ stra¿nikiem równowagi instytucjonalnej

Ka¿dy system instytucjonalny dzia³a wed³ug okreœlonych zasad. W przypad-

ku ca³ej Unii Europejskiej mamy do czynienia z zasadami pomocniczoœci, jednoli-

��

��

�� X�� %�� V� %� �� "��"��

� �� ( �� #��#"�� &'' � �� <��"�� % .��"�� % �� )��

�� B��"�� /� 61 @� 2�� +�6�+&'�

tych ram instytucjonalnych oraz poszanowania to¿samoœci narodowej pañstw

cz³onkowskich, a tak¿e zasadê równowagi instytucjonalnej, zasadê autonomii

instytucjonalnej oraz zasadê lojalnej wspó³pracy. Przy rekonstrukcji wymienio-

nych zasad korzystamy nie tylko z postanowieñ traktatowych, ale tak¿e z twór-

czej dzia³alnoœci orzeczniczej Trybuna³u��.

Zasadê równowagi instytucjonalnej po raz pierwszy sformu³owa³ Trybuna³

Sprawiedliwoœci w orzeczeniu w sprawie Meroni��. Konsekwentne stanowisko

Trybuna³u wymusi³o zmiany w Traktacie za³o¿ycielskim i przyczyni³o siê do

wzmocnienia pozycji Parlamentu, który sta³ siê z czasem równym partnerem po-

zosta³ych instytucji ówczesnej Wspólnoty��. Zasada równowagi instytucjonalnej

jest wiêc swego rodzaju substytutem monteskiuszowskiej zasady trójpodzia³u

w³adzy��. W stosunkach pomiêdzy instytucjami Unii Europejskiej wyra¿a siê

przede wszystkim w ró¿nych procedurach stanowienia prawa oraz w systemie

skarg s¹dowych.

Odnosz¹c siê do kwestii stanowienia prawa, nale¿y przywo³aæ sprawê SA R��,

w której Trybuna³ z ca³¹ stanowczoœci¹ podkreœli³ znaczenie uzyskania opinii Par-

lamentu w procedurze konsultacji. Stwierdzi³, ¿e jest to niezbêdny element proce-

dury prawotwórczej, którego brak stanowi³ podstawê do uniewa¿nienia aktu

wspólnotowego. Kompetencja Parlamentu do wyra¿enia opinii jest istotnym

czynnikiem równowagi instytucjonalnej oraz podstawowej zasady demokratycz-

nej, jak¹ jest uczestnictwo przedstawicieli spo³eczeñstwa w procesie tworzenia

prawa. Trybuna³ przyj¹³, ¿e w³aœciwa konsultacja z Parlamentem polega na rze-

czywistym uzyskaniu jego opinii. Nie mo¿na, zdaniem luksemburskich sêdziów,

zaakceptowaæ stanowiska, ¿e wymóg zosta³ spe³niony tylko poprzez zwrócenie

siê przez Radê o wydanie opinii, je¿eli ¿adna opinia nie zosta³a przez Parlament

wydana��.

Zasada równowagi instytucjonalnej znajduje równie¿ wyraz w systemie

skarg s¹dowych. Donios³e w tej kwestii s¹ dwa orzeczenia Trybuna³u. Pierwszym

by³ wyrok w sprawie Les Verts��, w którym wêz³ow¹ kwesti¹ by³a legitymacja bier-

na Parlamentu w postêpowaniu skargowym o niewa¿noœæ aktu. W ówczesnym

brzmieniu postanowieñ traktatowych by³a bowiem wy³¹cznie mowa o aktach Ko-

misji i Rady. Na tej podstawie Parlament wnosi³ o uznanie skargi Les Verts za nie-

dopuszczaln¹. Trybuna³ nie przychyli³ siê jednak do tego wniosku. Stosuj¹c

metodê wyk³adni celowoœciowej, jednoznacznie odrzuci³ ówczeœnie obo-

wi¹zuj¹c¹ wyk³adniê literaln¹ art. 173 TWE��. Zdaniem Trybuna³u Parlament nie

��

��

�� @� 2�� &D�&6�� E+3 2�� F� )�� )�� )�� )(� � � �� G�� +6� �� $��"�( $� �� "�� 4�� ;� �� 63 � �� 2��". � & �� 4�$� 4�"S��'� �� T@�� 2�� 8�F��K >&'',?� � ,�E&'',� �� -6,�� -6E/ �; 8�S�� 9�� F� 8�� )�� ".� �� G�� 6'� �� ----�� )� @�� 0�� 8� G��.�� $� �� ;� )�� + �� /'D/�� & ,E - $�� "� �� 0#� 1�� 2 F� $� �� G�� 63� �� -- �� ;� �� "�� L�MN ��

�� $� )��"�� >��?� )�� &''+ �� ,'6D,' �

by³ wymieniony w ex art. 173, gdy¿ w pierwotnej wersji Traktat przyznawa³ tej in-

stytucji jedynie prawo konsultacji i politycznej kontroli, a nie uchwalania œrod-

ków, które mia³yby skutkowaæ wobec osób trzecich. Trybuna³ przyj¹³ wiêc, ¿e

skoro Parlament obecnie ma kompetencje do przyjmowania œrodków, które

wywo³uj¹ skutki wobec osób trzecich, musz¹ one podlegaæ kontroli s¹dowej. Jest

to zgodne z generalnymi za³o¿eniami Traktatu.

Piêæ lat po orzeczeniu Les Verts na wokandzie Trybuna³u pojawi³a siê sprawa

Chernobyl�, w której chodzi³o o rozstrzygniecie czy Parlament posiada legitymacjê

czynn¹ do wniesienia skargi na niewa¿noœæ rozporz¹dzenia Rady. Luksemburscy

sêdziowie przyznali, ¿e Traktat wprawdzie nie zawiera ¿adnego postanowienia

daj¹cego Parlamentowi prawa wniesienia skargi o uniewa¿nienie, ale sytuacja

taka prowadzi³aby do naruszenia jego kompetencji. W niniejszej sprawie istnia³

bowiem konflikt miêdzy Parlamentem a Komisj¹, do której Parlament móg³ jedy-

nie wnioskowaæ o uruchomienie z urzêdu takiej procedury. W konsekwencji Try-

buna³ uzna³, ¿e skarga o uniewa¿nienie wniesiona przez Parlament na akt Rady

jest dopuszczalna. Legitymacja czynna nie ma jednak charakteru bezwzglêdne-

go. Warunkiem jej istnienia jest potrzeba ochrony kompetencji Parlamentu. O jej

wystêpowaniu rozstrzyga ETS case by case. Trybuna³, stosuj¹c systemowo-

dynamiczna wyk³adniê Traktatu, zape³ni³ istniej¹c¹ w nim lukê proceduralna.

Uzna³ bowiem, ¿e pewne niedoskona³oœci regulacji traktatowych nie mog¹ prze-

wa¿aæ nad generaln¹ zasad¹ utrzymania równowagi instytucjonalnej��.

Precedens Chernobyl jest istotny nie tylko ze wzglêdu na sam fakt rozszerzenia

kompetencji Parlamentu w postêpowaniu skargowym, ale tak¿e ze wzglêdu na

sposób, w jaki Trybuna³ odszed³ od poprzedniego stanowiska zajêtego w sprawie

komitologii��. Zgodnie z sugestiami rzecznika generalnego, Trybuna³ zastosowa³

technikê modyfikacji wczeœniejszego orzeczenia, znan¹ w systemie common lawjako distinguishing. Niew¹tpliwie przyznanie Parlamentowi prawa skargi w iden-

tycznym zakresie, w jakim Traktat przyznawa³ Radzie i Komisji, by³oby poczyta-

ne za decyzje o charakterze politycznym i wymaga³oby reorganizacji podzia³u

kompetencji miêdzy Radê, Komisjê i Parlament. Kryterium rozró¿nienia, jakim

pos³u¿y³ siê Trybuna³ w rozstrzygniêciu w sprawie Chernobyl, stanowi³a efektyw-

na ochrona prawna. W sporze o procedurê uchwalania rozporz¹dzenia wydane-

go w zwi¹zku z katastrof¹ w Czarnobylu Komisja popar³a Radê, co jednoznacznie

wyklucza efektywn¹ ochronê kompetencji Parlamentu, jak¹ gwarantowa³a Komi-

sja w poprzedniej sprawie.

Omówione wy¿ej wyroki luksemburskiego Trybuna³u odegra³y donios³¹ rolê

w umacnianiu pozycji prawnej i politycznej Parlamentu Europejskiego. Konsty-

tucyjne znaczenie tych orzeczeñ przejawia siê w ich prawotwórczym, preceden-

sowym charakterze. Trybuna³ bowiem przyznaj¹c Parlamentowi legitymacjê

��

��

� �� @�/'E6' $� �� F� 8�� )�� ". 0"'��2� �� G�� '�� &',&�

�� )� @�� 0�� 8� G��.�� $� �� ;� )�� + �� &-D�&/�� -'&E6/ $� �� F� 8�� G�� 66 � �� +3�+�

biern¹ i czynn¹ w postêpowaniu skargowym, orzek³ bez wskazania nale¿ytej

podstawy prawnej, powo³uj¹c siê na za³o¿enia zupe³noœci systemu prawnego

oraz ducha Traktatu. Mamy wiêc do czynienia z precedensami o charakterze prea-ter legem b¹dŸ nawet contra legem. Natomiast zasada równowagi instytucjonalnej,

w oparciu o któr¹ Trybuna³ rozstrzyga spory miêdzy instytucjami wspólnotowy-

mi, jest jego odpowiedzi¹ na potrzebê oparcia systemu instytucjonalnego Unii

Europejskiej o inne kryterium ni¿ zasada trójpodzia³u w³adzy��.

Ubi ius, ibi remedium. Precedens jako element stymuluj¹cy integracjê

Zasada odpowiedzialnoœci pañstwa cz³onkowskiego wzglêdem jednostek za

naruszenie prawa wspólnotowego jako kompleksowa zasada systemu Unii Euro-

pejskiej zosta³a po raz pierwszy w wyraŸny sposób sformu³owana w roku 1991

w orzeczeniu Francovich��, które dotyczy³o braku transpozycji przez W³ochy dyrek-

tywy 80/987 przewiduj¹cej obowi¹zek ustanowienia przez pañstwo funduszy

gwarantowanych œwiadczeñ na wypadek upad³oœci pracodawcy. Z inicjatywy

Komisji Trybuna³ stwierdzi³ naruszenie przez W³ochy ówczesnego prawa wspól-

notowego��. Po og³oszeniu upad³oœci dwóch spó³ek ich pracownicy, nie mog¹c

otrzymaæ nale¿nych im œwiadczeñ od pracodawcy, wnieœli powództwa przeciw-

ko pañstwu do s¹dów krajowych o przyznanie, na podstawie wspomnianej

dyrektywy, odpowiednich œwiadczeñ b¹dŸ wyp³atê odszkodowania. W wyniku

pytañ prejudycjalnych w³oskich s¹dów, Trybuna³ wyda³ orzeczenie o fundamen-

talnym znaczeniu dla kszta³tu i rozwoju systemu prawnego Unii Europejskiej.

Stwierdzi³ on bowiem, ¿e przepisy dyrektywy nie s¹ wystarczaj¹co jasne i pre-

cyzyjne oraz nie maj¹ charakteru bezwarunkowego, a w konsekwencji nie s¹ bez-

poœrednio skuteczne. Przy braku skutku bezpoœredniego omawianej regulacji,

jednostka jednak¿e by³aby pozbawiona wszelkiej ochrony przed naruszeniem jej

praw w wyniku zaniechañ pañstwa w procesie harmonizacji prawa wspólnoto-

wego. Taka sytuacja prowadzi³aby niew¹tpliwie do naruszenia art. 10 TWE, który

zobowi¹zywa³ pañstwa cz³onkowskie do podjêcia wszelkich œrodków dla wyko-

nania prawa wspólnotowego, w szczególnoœci do likwidacji wszelkich bezprawnych

konsekwencji naruszeñ tego prawa. W ten sposób Trybuna³ wykaza³, ¿e zasada

odpowiedzialnoœci pañstwa cz³onkowskiego za szkodê wynik³a z braku transpo-

zycji dyrektywy, jest wpisana w system traktatowy i stanowi zagadnienie wspól-

notowe.

��

��

�� *�� "�� $� �� "�#�� ". ��".�� #"�". �� >�� 2��".� �� "��?1 ��"�� #��#"� �� &'' � �� %� $� �� / � � ��". ��!��". �� "�� %�� (��".1 �� (�%� �� "�� "�� $� �� "�( ��(��# � 8��# �� "�� (��!"� ��". �� ".�

�� @�3 � E ' ;�� 9��"�F�". � =�� B��<�"� � �� F� )��".�� G�� *�+-+/�� &&E6/ 7�� F� )��".�� G�� 6 � �� ,-�

Trybuna³ Sprawiedliwoœci uzna³ kwestiê orzeczenia o odpowiedzialnoœci

pañstwa za zadanie s¹dów krajowych��. Jednoczeœnie okreœli³ przes³anki odpo-

wiedzialnoœci pañstw cz³onkowskich, które s¹dy narodowe musz¹ uwzglêdniaæ:

po pierwsze, cel przewidziany w dyrektywie musi poci¹gaæ za sob¹ przyznanie

praw jednostkom, po drugie, mo¿na okreœliæ treœæ tych praw, po trzecie, wyst¹pi³a

szkoda i po czwarte, istnieje zwi¹zek przyczynowy miêdzy szkod¹ a naruszeniem

obowi¹zku przez pañstwo. Zasadniczo warunki te nie zosta³y zmienione przez

Trybuna³ w kolejnych orzeczeniach i nadal stanowi¹ wyznaczniki omawianej za-

sady. W ten sposób stworzono kolejny obowi¹zek dla pañstw cz³onkowskich. Nic

dziwnego, ¿e pañstwa cz³onkowskie potraktowa³y orzeczenie Francovich z re-

zerw¹ i interpretowa³y je w sposób œcis³y��.

W konsekwencji w sprawach po³¹czonych Brasserie du Pecheur i Factortame III,pañstwa cz³onkowskie argumentowa³y, ¿e, zgodnie z orzeczeniem w sprawie

Francovitch, obowi¹zek wynagrodzenia szkody wystêpuje jedynie w przypadku,

gdy przepis prawa europejskiego pozbawiony jest skutku bezpoœredniego. W ni-

niejszych sprawach chodzi³o bowiem o odszkodowanie ze wzglêdu na szkodê

powsta³¹ na skutek zastosowania regulacji krajowej niezgodnej z Traktatem,

a wiêc aktem bezpoœrednio skutecznym. Pañstwa cz³onkowskie w dalszych wy-

wodach podnosi³y, ¿e zapewnienie aktom prawa europejskiego bezpoœredniej

skutecznoœci jest wystarczaj¹co skutecznym œrodkiem ochrony praw jednostki.

Dodatkowa mo¿liwoœæ ubiegania siê o odszkodowanie w takiej sytuacji by³aby

niepotrzebnym dublowaniem takiej ochrony��.

Trybuna³ nie podzieli³ jednak powy¿szej argumentacji uznaj¹c, ¿e mo¿liwoœæ

powo³ywania siê bezpoœrednio na prawo ówczesnych Wspólnot przed s¹dem

krajowym daje jedynie minimaln¹ gwarancjê jego efektywnoœci i nie zapewnia

w ka¿dym przypadku jednostkom ochrony przed szkod¹, która mo¿e byæ skut-

kiem naruszenia prawa europejskiego przez pañstwo cz³onkowskie. W efekcie,

niezbêdnym elementem pe³nej skutecznoœci integracji europejskiej jest przyzna-

nie jednostkom prawa do rekompensaty. Trybuna³ podkreœli³ równie¿, ¿e dla

odpowiedzialnoœci pañstwa bez znaczenia jest fakt, i¿ szkoda powsta³a wskutek

niezgodnego dzia³ania w³adzy ustawodawczej. Nadto przywo³a³ w omawianym

orzeczeniu dodatkowy argument uzasadniaj¹cy odpowiedzialnoœæ deliktow¹

pañstw cz³onkowskich w postaci art. 288 ust. 2 TWE��. Przepis ten bowiem uzna³

za odzwierciedlenie ogólnej zasady prawa europejskiej integracji, ¿e ka¿de bez-

prawne dzia³anie lub zaniechanie powoduje obowi¹zek wynagrodzenia

wyrz¹dzonej w ten sposób szkody�.

��

��

�� :� $�� %�� -�D-,�� A� A�� =� 7� �� 5� �".� �( �'� �� "�� 3� ��( �� 4�� ( ��

�� '� �� $�� *�� G�� 6� � �� 3-�� :� $�� %�� -/D-6�� $�� !V ��# )�� 1 ��"�� ( ( ��

-,' �� <��"�� )� @�� 0�� 8� G��.�� $� �� ;� )�� + �� &-,D&-3�

Orzeczenie Factortame III rozwia³o wiêc wszelkie w¹tpliwoœci, co do kierunku

w jakim zmierza Trybuna³ w stosunku do kwestii odpowiedzialnoœci pañstw

cz³onkowskich. Trybuna³ rozszerzy³ ich odpowiedzialnoœæ odszkodowawcz¹ na

ka¿dy przypadek naruszenia prawa wspólnotowego oraz okreœli³ szczegó³owo jej

zakres. Dodatkowo przyznano s¹dom krajowym samodzielne kompetencje do

stwierdzenia wystêpowania przes³anek odpowiedzialnoœci oraz zobowi¹zano je

do stosowania prawa narodowego – materialnego i procesowego – w taki sposób,

aby nie naruszyæ sformu³owanej przez Trybuna³ zasady. Donios³e znaczenie

orzeczeñ Francovitch i Factortame III przejawia siê przede wszystkim w stwierdze-

niu, ¿e zasada odpowiedzialnoœci deliktowej pañstwa jest niezale¿na od syste-

mów prawnych poszczególnych pañstw cz³onkowskich oraz w okreœleniu jej

przes³anek jako autonomicznych i jednakowych dla wszystkich pañstw UE��.

Podkreœlenia wymaga fakt, ¿e w orzeczeniach Francovich i Factortame III Try-

buna³ nie pos³u¿y³ siê art. 10 w celach interpretacyjnych, gdy¿ nie dokonywa³ eg-

zegezy ¿adnego innego z Traktatowych przepisów. Przy jego pomocy uzasadni³

natomiast istnienie odpowiedzialnoœci deliktowej pañstw cz³onkowskich, która

nie ma bezpoœredniej podstawy normatywnej w innych przepisach porz¹dku

prawnego Unii Europejskiej. Trudno oprzeæ siê wra¿eniu, ¿e zasada odpowie-

dzialnoœci odszkodowawczej pañstw cz³onkowskich wykracza znacznie poza za-

kres literalnego brzmienia ówczeœnie obowi¹zuj¹cego art.10 TWE��. Przytoczone

orzeczenia wskazuj¹ wiêc jednoznacznie, ¿e to luksemburskiemu Trybuna³owi,

a nie w³adzy legislacyjnej ówczesnej Wspólnoty, przypad³a zasadnicza rola

w tworzeniu instytucji odpowiedzialnoœci deliktowej pañstw cz³onkowskich.

Z tego wzglêdu Trybyna³ krytykowany jest za nadmierny aktywizm, który zdaniem

jego oponentów narusza³ zasadê równowagi instytucjonalnej i zasadê podzia³u kompeten-

cji miêdzy ówczesn¹ Wspólnot¹ a pañstwa cz³onkowskie. W szczególnoœci w doktrynie

niemieckiej podnoszone by³y g³osy, ¿e Trybuna³ w sposób apodyktyczny narzuca swoje

twierdzenia, ca³kowicie ignoruj¹c za³o¿enia pozytywistycznej nauki prawa��. Odmien-

ne stanowisko prezentuj¹ prawnicy wywodz¹cy siê z krêgu kultury common law.Akceptuj¹ oni kompetencje Trybuna³u Sprawiedliwoœci do stworzenie i rozwoju

zasady odpowiedzialnoœci pañstwa, gdy¿ to w³aœnie w niej najpe³niej ujawnia siê

idea ius commune��. Jednoczeœnie sam TS wskazuje, ¿e w wielu pañstwach cz³on-

��

��

�� :� $�� %�� - �� .�� , �� 2U �� +�� % �� ,

�� ' �� T7�� $�� $��K >� 6?� � ,�� 3�� 1 8� �� )�� T�� 2 �� 5��'� ��'�� '� '�� 6� �'�� ,�'�� L�MN 7� � �'�� 8� $� 4��( � &� � +� �� +'31 9� G��. � )�� '�� '��'�� '�� '� =��".�� H�� &� �� +� "�� M :� $��%��,�� ,�

�� )� H�� A�F�� '� "39 5�� "� �,#�� '� 7�� #��: �� .� "��,��;� L�MN ��<�� '�=�� 3�� 8�5�2� 4�� =�;�@� 7�� 8�9�B� H�� .��>��?� )�� 7 �� *�� /� ��

kowskich zasady rz¹dz¹ce odpowiedzialnoœci¹ odszkodowawcz¹ pañstwa zo-

sta³y rozwiniête przez s¹dy.

Trybuna³ móg³ bowiem zaakceptowaæ brak aktywnoœci innych instytucji

wspólnotowych w tej kwestii, pozostaj¹c samemu biernym i nie chroniæ upraw-

nieñ wspólnotowych, co prowadzi³oby niew¹tpliwie do os³abienia nie tyko pozy-

cji jednostek, ale przede wszystkim samego systemu prawa europejskiego.

Odpowiedzialnoœæ odszkodowawcza pañstwa jest bowiem sankcj¹ za brak wyko-

nywania obowi¹zków p³yn¹cych z art. 10 TWE. Trybuna³ wybra³ jednak inn¹ dro-

gê. Wydaj¹c wyroki Francovitch i Factortame III, ETS uzupe³ni³ system prawa

europejskiego o kolejn¹, obok zasady pierwszeñstwa i skutku bezpoœredniego,

zasadê ogóln¹, która znajduje fundamentalne uzasadnienie w potrzebie zapew-

nienia efektywnoœci prawa wspólnotowego. Stworzy³ równie¿ wysoki, podwójny

standard ochrony praw jednostki uzale¿niony od faktu czy pañstwo narusza pra-

wo krajowe, czy wspólnotowe. Wydaje siê, ¿e dorobek ten nie ulegnie zaprze-

paszczeniu pod rz¹dami Traktatu z Lizbony.

W celu zapewnienia nale¿ytego “pos³uchu” swojemu orzecznictwu, Trybuna³

do sytuacji mog¹cych skutkowaæ poci¹gniêciem do odpowiedzialnoœci pañstwa

zaliczy³ równie¿ naruszenie prawa wspólnotowego przez s¹dy pañstw cz³onkow-

skich. W sprawie Köbler�� Trybuna³ podkreœli³ kluczow¹ rolê s¹downictwa (szcze-

góln¹ rolê odgrywaj¹ tutaj s¹dy ostatniej instancji)�� w zapewnieniu efektywnoœci

prawom podmiotowym wywodzonym przez jednostki z prawa europejskiego��.

Trybuna³ potwierdzi³ wprost, ¿e ignorowanie ustalonych precedensów Trybu-

na³u czy S¹du stanowi naruszenie prawa wspólnotowego uzasadniaj¹ce powsta-

nie odpowiedzialnoœci odszkodowawczej. Wyrok w sprawie Köbler mo¿na œmia³o

uznaæ za objaw dyscyplinowania w³adzy s¹downiczej pañstw cz³onkowskich.

Z drugiej jednak strony Trybuna³ wskaza³, ¿e zasada odpowiedzialnoœci bêdzie

mia³a zastosowanie w stosunku do organów jurysdykcyjnych jedynie w wyj¹tko-

wych przypadkach, kiedy to s¹d ostatniej instancji w sposób ra¿¹cy naruszy pra-

wo wspólnotowe. Jednoczeœnie wskazano, i¿ przes³ank¹ egzoneracyjn¹ jest

wykazanie, ¿e s¹d wprawdzie wzi¹³ pod uwagê wspólnotowe orzecznictwo, ale

dokona³ mylnego odczytania. Takie ujêcie odpowiedzialnoœci przez Trybuna³

mo¿na zaliczyæ do kolejnego salomonowego rozwi¹zania, które zarazem jest re-

wolucyjne, co do samej idei oraz ostro¿ne, co do jego skutków.

Maj¹c na uwadze wy¿ej przedstawione orzeczenia Trybuna³u Sprawiedliwoœci,

nie sposób kwestionowaæ oparcia prawa europejskiego w coraz wiêkszym stop-

niu o zasadê precedensu. Mo¿na nawet zaryzykowaæ tezê o ich fundamentalnym

znaczeniu dla rozwoju porz¹dku prawnego Unii Europejskiej. Orzecznictwo lu-

ksemburskiego Trybuna³u stanowi inspiracjê zmiany prawa pierwotnego. Jedno-

czeœnie w literaturze zwraca siê uwagê, ¿e Trybuna³ w ostatniej dekadzie wydaje

��

��

�� @�&&,E'� A�.�� 7U� � F� ;�� G�� &''-� �� *��'&- �� 4� 7�� 7�� '� "�� 3�� : >�� "�'�� '� "��,

�� #�� %�� T@2�8K >&''+?� � ,&� �� D�6�� .�� --�

coraz mniej precedensowych orzeczeñ��. Mniejsza aktywnoœæ zwi¹zana jest za-

pewne z wystêpowaniem coraz mniejszej liczby luk w prawie europejskim. Poja-

wiaj¹ siê jednak kolejne obszary, gdzie regulacje maj¹ charakter bardzo ramowy

i wymagaj¹ interpretacji w œwietle zasad ogólnych. Dziêki zagadnieniom z zakresu

harmonizacji podatków bezpoœrednich czy swobodnego przep³ywu osób dysku-

sje nad precedensowym charakterem prawa wspólnotowego s¹ nadal aktualne.

Potrzeba tworzenia precedensów w systemie prawaintegracji europejskiej

Podstawowym impulsem dzia³ania wszelkich s¹dów jest potrzeba zapewnie-

nia prawu najwiêkszej efektywnoœci, gdy¿ podstawow¹ ich rol¹ jest rozstrzyga-

nie konfliktów. Sztywne realizowanie zasady trójpodzia³u w³adzy prowadzi,

w œwietle dynamicznych zmian rzeczywistoœci, do nadmiernej petryfikacji syste-

mu prawa. Czêsto to sêdziowie jako pierwsi odkrywaj¹ istnienie problemów, dla

których nie znajduj¹ rozwi¹zania w obowi¹zuj¹cych regu³ach prawnych. S¹dy

staj¹ siê wiêc pomostem miêdzy prawem a faktycznymi stosunkami spo³ecznymi.

Przetwarzaj¹ prawo w ksi¹¿kach (law in books) na prawo w akcji (law in action),

wykraczaj¹c niejednokrotnie poza czyst¹ literê prawa.

Swoisty kszta³t instytucjonalny Unii Europejskiej i aksjologiczny wymiar jej

prawodawstwa sprawia, ¿e w tym systemie prawa istnieje potrzeba tworzenia

precedensów. Natomiast ze wzglêdu na brak ugruntowanej tradycji prawnej Unii

Europejskiej, a wczeœniej Wspólnoty, Trybuna³owi przypad³a szczególna rola

w wspó³tworzeniu spójnego i zupe³nego systemu prawa. W ramach systemu

instytucjonalnego to w³aœnie Trybuna³ jest najlepiej przygotowany do spe³nienia

tej misji. Jednoczeœnie nie nadu¿ywa on swojej pozycji i stara siê raczej rozwi¹zy-

waæ konflikty ni¿ je tworzyæ. Trybuna³ Sprawiedliwoœci jest bowiem instytucj¹

rozwagi i refleksji, natomiast jego precedensy zapewniaj¹ nale¿yt¹ spójnoœæ i funk-

cjonalnoœæ systemowi prawa wspólnotowego. Podstawowa przyczyna aktywnoœci

Trybuna³u tkwi wiêc w jego specyficznej pozycji i roli.

Potrzeba tworzenia precedensów wynika przede wszystkim z samego syste-

mu prawa europejskiego o ramowym kszta³cie, czêsto sk³adaj¹cego siê z norm

o charakterze lege imperfecta. Podstawowego znaczenia w prawie europejskim

nabiera wiêc argument efektywnoœci prawa. Wyp³ywa to przede wszystkim z po-

trzeby istnienia sprawnego narzêdzia, które wspomo¿e proces integracji. Takim

instrumentem sta³o siê prawo, natomiast Europejskiemu Trybuna³owi Sprawied-

liwoœci przypad³a rola dyrygenta. Traktaty�� tworz¹ce fundamenty tego systemu

w wielu miejscach ograniczaj¹ siê do okreœlenia celów, nie precyzuj¹c sposobów

ich osi¹gniêcia. Luksemburski Trybuna³ przeœwietla wiêc wtórne prawo europej-

��

��

�� @.� �� '� �� $��? �� T@2�8K >&'',?� � ,�� ,',�� #��#"� ��% �� #"� )�� ( ��#� ��(��#"� ��

� <��"�� % �� "��

skie i narodowe zapobiegaj¹c kakofonii. W przypadku luki prawnej b¹dŸ dyso-

nansu, dziêki jego twórczej interpretacji przepisy prawa wspólnotowego zyskuj¹

na funkcjonalnoœci, a w konsekwencji na efektywnoœci.

Kolejnym asumptem do tworzenia precedensów jest ochrona praw jedno-

stek. W prawie integracji europejskiej nabiera ona na sile. Pocz¹tkowo Traktaty

by³y traktowane jedynie jako umowy miêdzy pañstwami. Dziêki precedensom

Van Gend en Loos, Costa v. ENEL, czy Defrenne jednostki zyska³y mo¿liwoœæ

powo³ywania siê bezpoœrednio na przepisy Traktatów. Kolejne orzeczenia umo¿-

liwi³y obywatelom pañstw cz³onkowskich opieranie swych roszczeñ na przepi-

sach rozporz¹dzeñ��, czy dyrektyw��. Trybuna³ stworzy³ równie¿ zasadê

odszkodowawczej odpowiedzialnoœci pañstwa wzglêdem jednostki, która sta³a

siê kolejnym kamieniem milowym na drodze do stworzenia koncepcji obywatel-

stwa unijnego.

W tym miejscu mo¿na pokusiæ siê o krótk¹ refleksjê nad relacjami miêdzy Try-

buna³em Sprawiedliwoœci a Europejskim Trybuna³em Praw Cz³owieka, albowiem

kognicja tych dwóch Trybuna³ów krzy¿uje siê w obszarze prawa europejskiej in-

tegracji gwarantuj¹cego poszanowanie praw podstawowych�� oraz Konwencji

o ochronie praw cz³owieka��. Traktat z Lizbony stanowi bowiem, ¿e Unia Euro-

pejska przystêpuje do europejskiej Konwencji Praw Cz³owieka i Podstawowych

Wolnoœci.�� Oznacza to, ¿e teoretycznie Europejski Trybuna³ Praw Cz³owieka sta-

nie siê instytucj¹ odwo³awcz¹ od orzeczeñ Trybuna³u Sprawiedliwoœci w spra-

wach przeciwko Unii Europejskiej o naruszenie praw cz³owieka. Niew¹tpliwie

taka relacja wzmocni autorytet Trybuna³u w Strasburgu, jednoczeœnie bez

uszczuplania kognicji Trybuna³u w Luksemburgu. Nie ulega jednak kwestii, ¿e to

Europejski Trybuna³ Praw Cz³owieka niepodzielnie bêdzie stolic¹ praw cz³owie-

ka na kontynencie europejskim.

Powracaj¹c jednak¿e do g³ównego nurtu rozwa¿añ, nale¿y stanowczo stwier-

dziæ, ¿e integracja europejska zyska³a nowy jakoœciowo wymiar, której podmiota-

mi s¹ przede wszystkim jednostki, a nie pañstwa. Trybuna³ w swej praktyce

orzeczniczej prze³ama³ wiêc stereotyp Unii Europejskiej, a wczeœniej Wspólnoty,

jako kolejnej powojennej organizacji miêdzynarodowej. Jednoczeœnie sam nie

daje podporz¹dkowaæ siê jakimkolwiek regu³om – zarówno tym zakorzenionym

w kulturze prawnej civil law, jak równie¿ common law. Propagowanie i umacnianie

idei integracji europejskiej, szczególnie poprzez upodmiotowienie jednostek, jest

wystarczaj¹cym uzasadnieniem dla aktywizmu Trybuna³u, który nie tylko wyjaœ-

nia znaczenie norm prawa europejskiego, ale jednoczeœnie eliminuje wszelkie

��

��

�� -,E/- 9� H�� ; F� )�� #� 9�� G�� /-� �� 6�� 6E6� �� B�"�� F� ��#� 9�� 2��*�� G�� 6&� �� +-�� ;� & �� 3 �� "��

� �� " ��# 7�"�� $�� $��".�� $�� 8�� + �� +' �� %�"�� +- �� 2�� %�� 3 �� =�� / ��"� &'�' � 7��

��"�(�� "��( ��#�� 7��"��

sprzeczne z nimi normy prawa krajowego. Luksemburscy sêdziowie bardzo do-

brze zdaj¹ sobie bowiem sprawê, ¿e tylko sprawnie i jednolicie funkcjonuj¹ce pra-

wo mo¿e staæ siê podstaw¹ trwa³ej integracji. Jakkolwiek nie umniejszaj¹c roli

pozosta³ych instytucji Unii Europejskiej, mo¿na œmia³o postawiæ tezê, ¿e to prece-

densy Trybuna³u Sprawiedliwoœci zmieniaj¹ oblicze integracji europejskiej, a sam

Trybuna³ staje siê dworkinowsk¹ stolic¹ systemu prawa europejskiego.

Literatura: de Burca G., Craig P., EC Law, New York 1998; Czapliñski W., Ostri-

hansky R., Saganek P., Wyrozumska A., Prawo Wspólnot Europejskich Orzecznictwo,Wydawnictwo naukowe Scholar, Warszawa 2001; D¹browska P., Skutki orzeczeniawstêpnego Europejskiego Trybuna³u, Warszawa 2004; Garrett G., Kelemen D., Schulz H.,The European Court of Justice, national governments, and legal integration in the EuropeanUnion, „International Organization” 1998, nr 1; Helios J., Pojmowanie wyk³adni prawaeuropejskiego w orzecznictwie Trybuna³u Sprawiedliwoœci, Wroc³aw 2002; Jacque J.P.,

The principle of institutional balance, „Common Market Law Review” 2004, nr 41;

Komarek J., Federal Elements in The Community Judicial System: Building Coherence inthe Community Legal Order, „CMLR” 2005, nr 42; Mik C., Europejskie prawo wspólno-towe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. 1, Warszawa 2000; Morawski L., G³ówne proble-my wspó³czesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian; Möllers T., Wp³yw Trybuna³uSprawiedliwoœci na niemieckie prawo cywilne. O prawie Trybuna³u Sprawiedliwoœci orazs¹dów krajowych do rozwijania prawa, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 1998, nr 4;

Ossenbuehl F., Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, Deutsches

Verwaldungsblatt 1992; Pó³torak N., Odpowiedzialnoœæ odszkodowawcza pañstwaw prawie wspólnot europejskich, Kraków 2002; Skrzyd³o J., Doktryna acte éclairé w orze-cznictwie Trybuna³u Wspólnot Europejskich i s¹dów krajów cz³onkowskich Unii Europej-skiej, [w:] Studia prawno-europejskie, M. Seweryñski (red.), t. 2, £ódŸ 1998; Streinz R.,

Der „effet utile” in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaf-ten, [w:] Festschrift für U. Everling, t. 2, 1995; Szacki W., Doktryna acte clair i stosowa-nie prawa wspólnotowego w pañstwach UE, [w:] E. Piontek, A. Zawidzka, Szkice z pra-wa Unii Europejskiej, t. 1: Prawo Instytucjonalne, Kraków 2003; Timmermans Ch., TheEuropean Union’s judical system, „CMLR” 2004, nr 41; Wróbel A., Stosowanie prawaUnii Europejskiej, Kraków 2005; Wróblewski J., Precedens i jednolitoœæ s¹dowego stoso-wania prawa, PiP 1971, nr 10; de Burca G., Craig P., EC Law, New York 1998; Van

Gerven W., The ECJ´s Recent Case-Law in the Field of Tort Liability: Towards a Europe-an Ius Commune?, [w:] European Ambitions of the National Judiciary, R.H.M. Jansen,

D.A.C. Koster, R.F.B. Van Zutphen (red.), Wyd. Kluwer Law International 1997;

Zawidzka A., Celowoœciowa wyk³adnia prawa wspólnotowego w orzecznictwie ETS, [w:]

Teoria i praktyka wyk³adni prawa, P. Winczorek (red.), Warszawa 2005.

��

��

The Court of Justice of the European Union as the Capital of European Law(Summary)

��

�� ! �"# �� !�! ��

�� " � $��

% �� !�� # �� $�� &�� "

�� "��! �� '�� !�� !�� !�� !�($��

�� )�� &��! �� "� �� "��! �� '�� " �*

��!�!�� +��*��"�,� � �� !��# �� *

�� $�� "�� !!�� $ �� &�� $ ��

'�� "# �� '�� !��

-$��.��/� 0 $/� �!��

��

��

VARIA

VARIA

Anna K��, P�� S��

Kodeks handlowy Napoleonajako wyraz doktryny ekonomicznej absolutyzmu

Nieprzypadkowo epoka Oœwiecenia nazywana jest wiekiem kodyfikacji. Idea

tworzenia ogólnopañstwowych aktów legislacyjnych dla poszczególnych dzie-

dzin prawa stanowi³a naturaln¹ konsekwencjê postulatów przejrzystoœci norm

i równoœci wobec prawa, które wysuwane by³y przez mieszczañstwo zgnêbione

pochodnymi systemu feudalnego, takimi jak ograniczenie praw maj¹tkowych

i osobistych, partykularyzm prawny, niepewnoœæ obrotu i klasowoœæ spo³eczna.

W tej sytuacji da³a o sobie znaæ wiara w si³ê idealnego prawodawstwa, maj¹cego

stanowiæ antidotum na wszelkie problemy.

Idea kodyfikacji� prawa rozpowszechni³a siê w ró¿nym stopniu w wielu kra-

jach Europy, a póŸniej i œwiata. Pomimo jednak jej dominacji w systemie civil law,

sama koncepcja kodyfikacji jako œwiadomej dzia³alnoœci legislacyjnej zaczerpniêta

zosta³a z dorobku literatury angielskiej, a konkretnie dzie³a J. Benthama A GeneralView of a Complete Code of Laws. Naturalnie potrzeba porz¹dkowania i spisywania

obowi¹zuj¹cego prawa pojawia³a siê równie¿ w epokach wczeœniejszych, pro-

wadz¹c niejednokrotnie do powstawania dzie³ okreœlanych mianem „kodeksów”.

Zbiory te mia³y ró¿ny charakter i ró¿nych zakres stosowania i obowi¹zywania –

pocz¹wszy od spisów prywatnych a¿ do dzie³ wydawanych w skali pañstwowej,

takich jak Kodeks Hammurabiego czy Kodeks Justyniana. Próby unifikacji czêsto roz-

proszonych norm prawnych podejmowane by³y równie¿ w czasach póŸniej-

szych, czego modelowym przyk³adem by³y ordonanse króla Ludwika XIV,

spoœród których jeden nazywany by³ nawet Kodeksem Savary’ego. Podstawow¹

jednak ró¿nic¹ pomiêdzy tymi dzie³ami a aktami wieku Oœwiecenia by³a idea uni-

fikacji prawa oparta na wywodz¹cej siê z prawa natury chêci kreowania go od

��

� �� !�� "#$% �� &� '�� (�� )��*�� + ��, � �� -�, �+�� .�� !��"� �� #�� $��%�� &'(��)�*�+� �� -� � �� /� �� !�� "#$% �� '� ,� +�� - �0�� *�� #..�� %'�� /�-� ( 0 �� 1�-��0�� *�� #..&� �� ###�

podstaw�. To w³aœnie odró¿nia³o pojêcie kodyfikacji w znaczeniu œcis³ym od ko-

dyfikacji w znaczeniu szerokim, jako zjawiska wystêpuj¹cego w ró¿nych epokach

historycznych�.

Bezkrytyczne stosowanie za³o¿eñ absolutnego prawa natury� prowadzi³o nie-

jednokrotnie do powstawania abstrakcyjnych zbiorów norm i pojêæ, ca³kowicie

niemo¿liwych do zastosowania w praktyce, co stanowi³o naturaln¹ konsekwencjê

konstruowania rozwi¹zañ prawnych w oparciu o metody dedukcji przyjête w na-

ukach matematycznych. Niemniej jednak, sama idea tworzenia prawa ex nihiloby³a niezwykle noœna, czego wyraz stanowi³y s³ynne s³owa Voltaire’a, uwiecznio-

ne w S³owniku filozoficznym: „Chcecie mieæ dobre prawa? Spalcie wszystkie, jakie

macie i twórzcie nowe!”.

Wydarzenia Rewolucji Francuskiej wstrz¹snê³y œwiatem nie tylko w kon-

tekœcie przemian spo³eczno-ustrojowych, ale równie¿ w aspekcie spojrzenia na

system prawa i jego Ÿród³a. Zanegowano wartoœci panuj¹cego dotychczas prawa

zwyczajowego i jurysprudencji po to, aby na piedesta³ wysun¹æ ustawê, która

umo¿liwi³aby zerwanie ze starym, „z³ym” porz¹dkiem. Historia jednak uczy, i¿

niemo¿liwe jest stworzenie prawa w ca³kowitym oderwaniu od uprzednio funk-

cjonuj¹cych instytucji i obowi¹zuj¹cych zasad. Nie wystarczy kierowaæ siê jedy-

nie ide¹ powszechnej szczêœliwoœci i „naturalnym rozumem”. Opracowanie

pozbawionego luk kodeksu, który sprowadza³by rolê sêdziego do mechanicznego

aplikowania poszczególnych rozwi¹zañ prawnych przygotowanych przez pra-

wodawcê tak¿e stanowi³o wizjê utopijn¹, czego najlepszym dowodem s¹ „wiel-

kie” kodyfikacje XIX w.�

Szczególn¹ rolê odegra³y tu kodyfikacje napoleoñskie, stanowi¹ce kompromis

pomiêdzy wznios³ymi ideami filozofów Oœwiecenia a rzeczywistoœci¹ ówczesnej

Francji. O ponadczasowoœci tych piêciu aktów œwiadczy chocia¿by okres obo-

wi¹zywania: najkrócej stosowany Code d’instruction criminelle z 1808 r. stanowi³

prawo powszechnie obowi¹zuj¹ce przez 150 lat. Niespotykany by³ równie¿ zasiêg

terytorialny, jaki pozostawa³ pod ich wp³ywem. Œlady tych dzie³ mo¿na odnaleŸæ

na praktycznie ka¿dym kontynencie, tym bardziej, ¿e nie nale¿y zapominaæ

o licznych przypadkach recepcji poœredniej, opartej jedynie na przejêciu ogól-

nych za³o¿eñ ideologicznych, bez literalnego powtarzania konkretnych przepisów.

Z pewnoœci¹ niema³¹ rolê odegra³a tu ekspansja kultury i prawa francuskiego, sta-

nowi¹ca konsekwencjê wojen napoleoñskich. W wielu pañstwach jednak wpro-

wadzone kodeksy obowi¹zywa³y nawet po upadku cesarza, non ratione imperii, sedimperio rationis.

��

2�� -�� -

� �� /�-��0 �� 1�-��1� �� *�� '� �� &�� !�3 ��45� �� /�-��0 �� 1�-�� 2�� .�� 3��4� �

5�3�� 6�� -� �� 6� 2�7� 2��86� ��!��9�8-�� &&� �� :�;� +��!� 7 2�� (�� 83��+ .�� 7�� 5�� 5�� (3- �-3 �� 3��!� ��)�� ! �� -<�6� � =�+��- �� *��)'� >� ?8��!� 5�+ �� 3��4�! ��!� ��)&�

� ��4� � �� - �3 -6!@ -�� " �� 4�� /�-��0 �� 1�-��1� �� 9� �� ' ��

Oczywiœcie, najwiêksz¹ popularnoœci¹ cieszy³ siê sztandarowy Kodeks cywilnyz 1804 r. (Code civil des Français). W œlad za nim najczêœciej, choæ nie zawsze, wpro-

wadzany by³ Kodeks handlowy z 1807 r. (Code de commerce)�. Niemniej jednak,

w konfrontacji ze swoim cywilistycznym odpowiednikiem zdecydowanie traci³

na wartoœci. Sk³ada³ siê z czterech ksi¹g zatytu³owanych: I. O handlu w ogólnoœci

(art. 1–189); II. O handlu morskim (art. 190–436); III. O upad³oœciach i bankruct-

wach (art. 437–614); IV. O s¹downictwie handlowym (615–648). Nazywany by³

w samej Francji „kodeksem sklepikarzy” (Code des boutiquiers)�, co stanowi³o kon-

sekwencjê licznych zarzutów dotycz¹cych nieprzemyœlanej konstrukcji, braku

definicji ogólnych, przejrzystego jêzyka i przede wszystkim ca³kowitego nie-

dostosowania do ówczesnych potrzeb rozwijaj¹cej siê rzeczywistoœci kupieckiej.

Naturalnie, twórcy kodeksu nie byli w stanie przewidzieæ zbli¿aj¹cej siê rewolucji

przemys³owej, niemniej jednak w Code de commerce nie uregulowano wielu insty-

tucji funkcjonuj¹cych z powodzeniem w momencie prac przygotowawczych

(brakowa³o przepisów dotycz¹cych m.in. banków, przedsiêbiorstw handlowych,

a organizacja gie³d czy umowa kupna-sprzeda¿y doczeka³y siê pojedynczych za-

pisów) – inne z kolei (np.: spó³ka akcyjna) zosta³y potraktowane z wielk¹ rezerw¹

(do jej za³o¿enia wymagany by³ akt rz¹dowej autoryzacji, odwo³ywalny adnutum)�. Jednym s³owem, kodeks uwa¿any by³ za dzie³o przestarza³e ju¿ w mo-

mencie promulgacji.

Ewidentn¹ tego przyczyn¹ by³o osadzenie wiêkszoœci rozwi¹zañ przyjêtych

w Code de commerce w realiach ancien règime’u. Paradoksalnie wydaje siê niemo¿li-

we, aby „rewolucyjna” ustawa ho³dowa³a zasadom dawnego, „z³ego” porz¹dku

prawnego. Niemniej jednak, tak siê sta³o. Przyczyni³ siê do tego przede wszystkim

g³êboki ekonomiczny kryzys kraju. Poza likwidacj¹ spo³eczeñstwa klasowego

i konfiskat¹ wielu maj¹tków, wyj¹tkowo negatywne w skutkach dla gospodarki

by³o wprowadzenie w 1789 r., zamiast dotychczas stosowanych pieniêdzy, papie-

rowej waluty (tzw. asygnat). Po wymuszonym wejœciu do obrotu jej wartoœæ

gwa³towanie spad³a, co spowodowa³o utratê wartoœci pieni¹dza i wzmocnienie

spekulacji na czarnym rynku. Dodatkowo, utrata przywilejów stanowych oraz

ruina wielu rodzinnych fortun spowodowa³y, i¿ ca³e rzesze spo³eczeñstwa zaan-

ga¿owa³y siê w handel, nie maj¹c ¿adnej wiedzy i doœwiadczenia w tym zakresie,

w przeciwieñstwie do odpowiednio wykszta³conego i ³atwego w kontroli, nieist-

niej¹cego ju¿ stanu kupieckiego�. Efektem tego by³a nieustannie narastaj¹ca licz-

ba bankructw i upad³oœci, co zreszt¹ stanowi³o bezpoœredni impuls zarz¹dzenia

prac legislacyjnych przez Napoleona nad kodeksem prawa handlowego�.

��

�� (�� +��

� 2�� !� �&.�� A�!� /�� :; <�� 2�� "=>$?@>>$! 7� �� 4�� !�#..&� �� '�

� 2�� . �� -�� 7�9� ��@ B8��7A.�� A�� (�� 3�� 9�8-�� &�.� �� CD� �� #�� *��-� � ��6�� .B��3 �� <�-� �A�6! ��8�!��E� �� !�3 ��-��38��!�� !��!�! �!�8�� B��6�� -��8� �� .B��3 �� 8� �� 2�� !��3��3 �� 2�� 73-�� ! �� 63-��! �� ! � �� 5�� ! �� A�� ! �3�� C ��+� "=>$! �� ) @ �� 6!�� 2�� &.& �� #� ��

W konsekwencji zasadniczy trzon prac kodyfikatorów opiera³ siê na czerpaniu

z absolutystycznych, opartych na doktrynie merkantylizmu zasad ordonansów

Ludwika XIV, zwanych te¿ ordonansami Colbertowskimi ze wzglêdu na fakt, i¿

g³ównym inicjatorem ich powstania by³ J.B. Colbert, pe³ni¹cy na dworze funkcjê

generalnego inspektora finansów.

Podstawow¹ zasad¹ ideologii merkantylistycznej by³o za³o¿enie, i¿ kto kon-

troluje handel, ten kontroluje œwiat��. Geneza tej doktryny siêga³a za³o¿eñ ideowych

bulionizmu, zgodnie z którymi miarê bogactwa pañstwa stanowi³a iloœæ zgroma-

dzonych przez nie kruszców. Dodatkowo panowa³o przekonanie, ¿e ich iloœæ

w Europie jest ograniczona i sta³a. Wynika³o to z faktu, i¿ wydobycie europejskie

metali szlachetnych uleg³o znacznemu zahamowaniu w 1620 r., kiedy to wyczer-

pa³y siê zapasy lokalne. Konsekwencj¹ tych za³o¿eñ by³o twierdzenie, i¿ groma-

dzenie metali szlachetnych przez jedne z krajów uszczupla zasoby innych (teoria

„placka europejskiego”). Drog¹ do tego bogactwa by³o uzyskiwanie dodatniego

bilansu handlowego, co stanowi³o kolejny fundament doktryny. Efekt ten by³

mo¿liwy do uzyskania jedynie, gdy eksport towarów przewy¿sza³ ich import.

Uzyskany w tej wymianie kruszec zatrzymywany by³ w kraju. Aby taki bilans

uzyskaæ i stale go powiêkszaæ, nale¿a³o importowaæ z w³asnych kolonii oraz kra-

jów oœciennych materia³y i surowce w formie nieprzetworzonej, nastêpnie si³ami

krajowego przemys³u przetwarzaæ je w produkty wysokiej jakoœci, odsprzedawa-

ne w³asnym koloniom lub innym partnerom handlowym. Wspieranie rodzinnego

przemys³u odbywa³o siê na wielu ró¿norodnych p³aszczyznach: wprowadzono

bardzo wysokie c³a na produkty importowane, k³adziono nacisk na jednolity

system miar i wag oraz promocjê spójnoœci pañstwowej, co skutkowa³o systema-

tyczn¹ likwidacj¹ lokalnych op³at i ce³.�� Na obszarze ca³ego kraju obowi¹zywaæ

mia³y wspólne wskaŸniki objêtoœci i masy towarów, powszechny system mone-

tarny, wytyczono równie¿ jednolite standardy dla produkowanych dóbr, takich

jak odzie¿ czy meble.��

Wszystkie podejmowane przez w³adze dzia³ania mia³y na celu stworzenie na

terytorium Francji wzglêdnie samowystarczalnego rynku. Nale¿y przede wszystkim

zaznaczyæ, i¿ w zwi¹zku z rol¹, jak¹ pe³ni³ na dworze Ludwika XIV J.B. Colbert,

doktryna merkantylistyczna osi¹gnê³a tam ekstremaln¹ postaæ, z czasem zaœ

nazwana zosta³a Colbertyzmem��. W przeciwieñstwie do Wielkiej Brytanii, francuska

polityka by³a nie tylko protekcjonistyczna, ale wrêcz nacechowana despotyzmem

w zakresie kontroli gospodarki kraju we wszystkich mo¿liwych jej aspektach.

��

2�� -�� -

�� +� �� A�+��5� /� �� .��D��-: �� 5�� + �3 B�� &�� &'�

�� :� =��B��6 �� .�� E�� +�� 3�B� #..�� %#�

�� +�� +� �� A� +�� 5� /� �� &'� :� =��B��6 �� .��

�� %)� �� -� 2�� 6��: 2�� F+�� & ��)-�� E�� F��3�#..%� �� A� �� F� G��0�� -�� &� �� B��<�!� � F � �-� ( + �3��-�� +� ��8E� �-� *�� #..�� )� ��

Dbaj¹ce o jakoœæ w³adze d¹¿y³y do okreœlenia specyfikacji produkowanych na

rynku krajowym wyrobów. Wydano w tym celu ponad tysi¹c dyrektyw��.

Wszystkie te rozwi¹zania uderza³y w g³ównego konkurenta Francji, czyli Holan-

diê, powoduj¹c w dalszej perspektywie wojnê gospodarcz¹, od której ju¿ bardzo

niedaleko do wojny realnej. Colbert w zasadzie nie mia³ nic przeciwko „wojnie

sprawiedliwej” z Holandi¹, jak j¹ okreœli Ludwik XIV, z t¹ jednak ró¿nic¹, ¿e król

do wojny gotowy by³ zawsze, a jego finanse niekoniecznie. St¹d koncepcja Colberta,

aby z przejœciem do wojny realnej poczekaæ a¿ wybuduje siê potêgê gospodarcz¹

kraju. Proponowa³ lokowanie si³ i œrodków w manufaktury, infrastruktury oraz

rozwój floty handlowej tak by owa potêga gospodarcza mog³a napêdziæ machinê

wojenn¹. Wprowadzono wiele monopoli pañstwowych, co sprzyja³o budowie

królewskich manufaktur. Dodatkowo rozwój przemys³u mia³ s³u¿yæ kolejnemu

celowi, jakim by³o oczywiœcie, obok zysku i zaspokojenia potrzeb spo³ecznych,

pe³ne zatrudnienie. Francuski merkantylizm by³ szczególny miêdzy innymi po-

przez wspomniany ju¿ protekcjonalizm pañstwa. Drogê do dobrobytu i potêgi

Francji stanowi³ król, który stymulowa³ i kierowa³ ca³oœci¹ zmian i ¿yciem gospo-

darczym. To jego potêdze, a przez to potêdze pañstwa, podporz¹dkowany by³

ca³y system. Dopiero na koñcu poprzez rozdysponowanie dóbr król mia³ nagra-

dzaæ naród za ciê¿k¹ pracê��.

Na bazie tej ideologii tworzone by³y ordonanse Colbertowskie, z których czerpali

twórcy Code de commerce, dopasowuj¹c poszczególne rozwi¹zania do nowych

realiów spo³eczeñstwa bezklasowego. G³ówn¹ bazê prac stanowi³ Ordonans o handlul¹dowym (Ordonnance du commerce) z 1673 r.��, zwany równie¿ Kodeksem Savary’ego,

oraz Ordonans o marynarce (Ordonnance de la marine) z 1681 r.��, który zawiera³ ksiê-

gê poœwiêcon¹ morskim stosunkom handlowym. Jedynie rozwi¹zania z zakresu

prawa upad³oœciowego przyjête w Ordonnance du commerce uznano za niewystar-

czaj¹co surowe, a nawet sprzyjaj¹ce nieuczciwoœci��. Wynika³o to z braku kom-

patybilnoœci z now¹ rzeczywistoœci¹ norm opartych w du¿ej mierze na zaufaniu

do stanu kupieckiego. Dlatego te¿ ksiêga III Kodeksu handlowego (O upad³oœciachi bankructwach), jako jedyna, stanowi³a prawo w przewa¿aj¹cej mierze innowacyj-

ne, niemniej jednak, instytucje tam uregulowane, nawet po tak intensywnym „lif-

tingu”, mia³y niezaprzeczalnie g³êbokie korzenie w Ordonnance du commerce.

Ksiêga II by³a natomiast praktycznie kopi¹ Ordonnance de la marine z niewielkimi

zmianami, do czego twórcy kodeksu zreszt¹ jawnie siê przyznawali�. Materia

w niej zawarta by³a bowiem efektem wydzielenia z treœci ordonansu przepisów

��

�� (�� +��

�� :� =��B��6 �� .�� %)�� 6��B ��-�� 7�9� ��H�� D� +8�� 2� +�� -<�6� �*� 9 �1-��- �� *�� &&�

�� <�� .�� 8�� G- �� 3-�� ! �� -��4�A� �3�� @C �� "H$C I&�� J�

�� <�� &�� A��K� "H="�� 2� �� -�� &�� ,�� "H$C �� I�� 6�8��A-�J�� !��" #..�� .'��#��

� 7� A6�� 5� 2�� 2�� #&�

dotycz¹cych administracji czy ¿andarmerii portowej oraz wszystkich innych

o charakterze publicznym. W ksiêdze I i IV równie¿ czerpano z dorobku J.B. Colberta,

jednak¿e wprowadzone modyfikacje by³y znacznie powa¿niejsze. Propagowanie

w ten sposób ideologii absolutystycznej stanowi z dzisiejszego punku widzenia

swoisty paradoks, bior¹c pod uwagê obowi¹zuj¹c¹ wtedy doktrynê rewolucji.

Niemniej jednak niew¹tpliwie uznano, i¿ przejêcie tych zasad by³o dobrym spo-

sobem na realizacjê idei bezpieczeñstwa w obrocie��. Generalizuj¹c, ró¿nice

pomiêdzy ordonansami a kodeksem by³y ma³o znacz¹ce, dlatego te¿ s³usznym

wydaje siê byæ pogl¹d, i¿ mówi¹c o wp³ywach napoleoñskiej kodyfikacji handlowej

mówimy w istocie o wp³ywach ordonansów Colbertowskich, a najbardziej „rewolucyj-

ne” w napoleoñskim dziele by³o rozszerzenie ich obszaru obowi¹zywania po-

przez dotarcie do tak ró¿nych pañstw jak Belgia czy Egipt, Polska czy Japonia oraz

kraje Ameryki Po³udniowej. Nie zale¿y równie¿ zapominaæ o enklawach prawa

francuskiego na obszarach panowania common law��.

Powszechnie pokutuje b³êdne przekonanie, i¿ w Code de commerce promowano

przede wszystkim ideê wolnoœci handlu poprzez wprowadzenie przedmiotowe-

go (obiektywnego) ujêcia prawa handlowego��. Opinia ta utrwali³a siê najpraw-

dopodobniej w efekcie przyjêcia w art. 1 Kodeksu handlowego, i¿ „handluj¹cymi s¹

ci, którzy czynnoœci handlowe (actes de commerce) wykonywaj¹ i jako zwyk³e swe

zatrudnienie je traktuj¹”��. Czynnoœci handlowe z natury, takie jak zakup zbo¿a

czy towarów w celu odsprzeda¿y albo czynnoœci bankierskie, podobnie zreszt¹

jak czynnoœci handlowe ze wzglêdu na formê, do których zaliczano m. in. weksel

trasowany, uznawane by³y za czynnoœci handlowe bezwzglêdne (absolus), czyli

stanowi¹ce czynnoœæ handlow¹ niezale¿nie od tego, kto je wykonywa³: kupiec

czy nie-kupiec. Istnia³y jednak tak¿e czynnoœci handlowe wzglêdne (relatifs), któ-

rych handlowy charakter uzale¿niony by³ od statusu osoby je wykonuj¹cej. Na

mocy art. 632 „prawo zalicza do czynnoœci handlowych […] wszelkie zobowi¹za-

nia pomiêdzy negocyantami, kupcami i bankierami”��. To nadawa³o charakter

handlowy wszystkim aktom, kontraktom, quasi-kontraktom, deliktom czy quasi-

deliktom (przyk³adowo, nieuczciwej konkurencji) pope³nionym przez przedsiê-

biorców przy wykonywaniu i na potrzeby prowadzonej przez nich dzia³alnoœci

handlowej��.

��

2�� -�� -

�� .B��3� �� 3��3� �� 2�� 73-�� 2�� AL��! ��8�� 3� �� 5��+��! �� ) @ �� 6!�� 2�� &.& �� '��()#%�

�� H��/��<!�/�� -�� 2� �� -�� (�� "=>$ �� -� � ��6�-�� (#�&�

�� <�� 0�� /� �� -/� #..#� �� #� �� &'� �� /�-��0 �� 1�-��0��9� �� #)�� 2� ��<8��M� �� N�� *�� &%� �� )�

�� ,<8� F� 9�H 1�- � 7� G� �- �� 9� I��- � �� +��,��,�� /� ��!�� ,� *��

�� ,<8� F� 9�H 1�- � 7� G� �- �� 9� I��- � ��9! �� &)�� 2� �� -�� (�� "=>$ �� -� � ��6�-��

Naturalnie, twórcy Kodeksu handlowego odeszli od systemu podmiotowego,

bazuj¹cego na osobie kupca – cz³onka cechu, zdawali sobie bowiem sprawê, i¿

utworzenie prawa zawodowego sprzeczne by³oby z rewolucyjnymi zasadami

równoœci i wolnoœci��. Niemniej jednak, idea bezpieczeñstwa w obrocie i za¿egnanie

kryzysu gospodarczego stanowi³y nadrzêdny cel w trakcie prac kodyfikacyjnych.

Z tego wzglêdu system przedmiotowy niós³ za sob¹ zbyt wiele zagro¿eñ, w efekcie

wiêc zdecydowano siê na ujêcie mieszane. Warto jednak zaznaczyæ, ¿e nawet ta

„rewolucyjna” idea umo¿liwienia zaanga¿owania siê w dzia³alnoœæ handlow¹

szerszym rzeszom obywateli by³a gor¹co propagowana przez J.B. Colberta w³aœ-

nie��. Nie by³ on absolutnie zwolennikiem likwidacji spo³eczeñstwa klasowego,

niemniej jednak uwa¿a³, i¿ nak³adane przez cechy ograniczenia nie sprzyja³y roz-

wojowi gospodarczemu pañstwa��.

Wbrew pozorom, zastosowanie przez Napoleona rozwi¹zañ zwi¹zanych

z absolutystyczn¹ doktryn¹ merkantylizmu nie by³o wcale tak kuriozalne, jakby

siê to mog³o wydawaæ. Co prawda, w przedstawianym przed Rad¹ Stanu Exposédes motifs d³ugo dowodzono, i¿ Code de commerce zaprojektowany zosta³, podobnie

jak Code civil, jako „kodeks narodów” – uniwersalny i ponadczasowy akt prawny,

który staæ siê mia³ kolejnym pomnikiem geniuszu Napoleona. Niemniej jednak

sam cesarz postawi³ wtedy na utylitaryzm. Rozwi¹zania ordonansów Colbertowskichstanowi³y wyraz absolutystycznych pogl¹dów XVII-wiecznego ustawodawcy,

a sama doktryna merkantylistyczna by³a systemem gospodarczym tworzonym na

potrzeby pañstw narodowych wspó³zawodnicz¹cych z s¹siadami, modelem

agresywnym i z góry nastawionym na konflikt i ekspansjê, w efekcie powoduj¹-

cym izolacjê gospodarcz¹ pañstwa poprzez usamodzielnienie i samowystarczal-

noœæ gospodarki. Merkantylizm pcha³ kraj ku wojnie, konkurencja handlowa oraz

dyskryminowanie w handlu s¹siadów wywo³uje napiêcia, a brak powi¹zañ han-

dlowych nie stanowi hamulca w przypadku ewentualnego konfliktu zbrojnego.

Pañstwo nie traci bowiem na zerwaniu nieistniej¹cej wspó³pracy ekonomicznej.

W efekcie treœæ ordonansów Colbertowskich, pomimo up³ywu kilkuset lat, œwietnie

odnalaz³a siê w napoleoñskiej rzeczywistoœci. Zamiary cesarza skoncentrowane

by³y przede wszystkim wokó³ opanowania kryzysu i znalezienia œrodków na

dalsz¹ wojnê, a nie szerzenia „liberalnej demagogii”, wymagaj¹cej z za³o¿enia

rezygnacji z protekcjonizmu i skrajnej kontroli pañstwowej.

Z tego te¿ wzglêdu naturaln¹ konsekwencj¹ wydaje siê byæ fakt, i¿ Code decommerce w stanie niezmienionym przetrwa³ jedynie 30 lat. Nagminne praktyki

omijania przepisów zawartych w kodeksie zaowocowa³y pierwsz¹ gruntown¹

reform¹ ju¿ w 1838 r., kiedy to ksiêga III, poœwiêcona regulacji postêpowania

��

�� (�� +��

�� 2�� D� F86� � �6�J � 4 ��J ��! �/��! � ��3� �6��J �/�� <��!�3�� H!5 �!�- ��B�J6 �� !��- B/<8�� +�� &� ��

�� D� +8�� 2� +��9! �� #'.(#'�� +��

upad³oœciowego, zast¹piona zosta³a przez odrêbn¹ ustawê�. Od tego momentu

rozpocz¹³ siê wieloletni proces nazywany w doktrynie „dekodyfikacj¹” prawa

handlowego, który mia³ miejsce praktycznie w ka¿dej jego dziedzinie��. W efekcie

tego zjawiska zasadniczy rozwój prawa handlowego oparty zosta³ o ustawodaw-

stwo oko³okodeksowe��. Stosunkowo nied³ugo wiêc po promulgacji Code de commercesta³ siê dzie³em „martwym”, pomimo faktu, i¿ formalnie utraci³ moc obowi¹zuj¹c¹

dopiero w 2000 r.�� Paradoksalnie, wprowadzony na terenie innych pañstw obo-

wi¹zywa³ niejednokrotnie prawie bez zmian przez znacznie d³u¿szy czas (m.in.

na ziemiach polskich a¿ do wprowadzenia w II Rzeczypospolitej nowoczesnego

handlowego kodeksu polskiego)��.

Napoleonic Commercial Code as an Expressionof Economic Doctrine of Absolutism

(Summary)

��

�� !� � � ��"�

�� #� ��$��

"�� %�� &�"�� '��( ��

)�� "� �� * ��

� +�� ,-. �� / � ��

0 ��* �� /��

�� 1�� "�� 2��

"��* ��

� ��* ��/� � �� * �� * ��"� ��* ��

�� $�� "�� 1��* ��

�� "�"�� "��

�� '�� (

��

2�� -�� -

� �� 7�2� AB�� 6�� 3�� 2�� 7�� @= �� "=C= �� +��4��B� �4�3� ��!� �&'�� D� �� @�6� O�� -3�3�� +��4��! ��8�� @= ��"=C=! ��4�� 8�� ! �� +�� ! �� 3�� -�� +�� A��- �� P�� !� �&�#� ,�-�� 6�� !� 7�9� =8K��B ��2� �� G� �� ! �3��! ��! �3- �� 8�� 2�� AL�� !� �&'&� �� '&� �� '%' ��

�� 7� �� 7 �� 3 Q � 8� �� 8� �� C� =� ��K �� L F��:�3� M 68 '� ��K� #..��

�� 8 L 6�-6!@ -�� M �� 3��6��B�� >�� 2� �� -�� (�� "=>$ �� -� � ��6�-��

�� N�6�� O #... ( ��# � �&��P� � #... �� 6�< ��<J�� - �� J�! ��P5 ��B -6�-�8�N�6�� #...��#68 �& ��H�� #... �� K� Q �� FRB �� K�68 �6�6� ��7NA> � #� ��P� � #... ��

�� 7� 9��6��3� 9� F�P�6��- � +� � ��-�0�� -�� *�� '� �� #�

upad³oœciowego, zast¹piona zosta³a przez odrêbn¹ ustawê�. Od tego momentu

rozpocz¹³ siê wieloletni proces nazywany w doktrynie „dekodyfikacj¹” prawa

handlowego, który mia³ miejsce praktycznie w ka¿dej jego dziedzinie��. W efekcie

tego zjawiska zasadniczy rozwój prawa handlowego oparty zosta³ o ustawodaw-

stwo oko³okodeksowe��. Stosunkowo nied³ugo wiêc po promulgacji Code de commercesta³ siê dzie³em „martwym”, pomimo faktu, i¿ formalnie utraci³ moc obowi¹zuj¹c¹

dopiero w 2000 r.�� Paradoksalnie, wprowadzony na terenie innych pañstw obo-

wi¹zywa³ niejednokrotnie prawie bez zmian przez znacznie d³u¿szy czas (m.in.

na ziemiach polskich a¿ do wprowadzenia w II Rzeczypospolitej nowoczesnego

handlowego kodeksu polskiego)��.

Napoleonic Commercial Code as an Expressionof Economic Doctrine of Absolutism

(Summary)

��

�� !� � � ��"�

�� #� ��$��

"�� %�� &�"�� '��( ��

)�� "� �� * ��

� +�� ,-. �� / � ��

0 ��* �� /��

�� 1�� "�� 2��

"��* ��

� ��* ��/� � �� * �� * ��"� ��* ��

�� $�� "�� 1��* ��

�� "�"�� "��

�� '�� (

��

2�� -�� -

� �� 7�2� AB�� 6�� 3�� 2�� 7�� @= �� "=C= �� +��4��B� �4�3� ��!� �&'�� D� �� @�6� O�� -3�3�� +��4��! ��8�� @= ��"=C=! ��4�� 8�� ! �� +�� ! �� 3�� -�� +�� A��- �� P�� !� �&�#� ,�-�� 6�� !� 7�9� =8K��B ��2� �� G� �� ! �3��! ��! �3- �� 8�� 2�� AL�� !� �&'&� �� '&� �� '%' ��

�� 7� �� 7 �� 3 Q � 8� �� 8� �� C� =� ��K �� L F��:�3� M 68 '� ��K� #..��

�� 8 L 6�-6!@ -�� M �� 3��6��B�� >�� 2� �� -�� (�� "=>$ �� -� � ��6�-��

�� N�6�� O #... ( ��# � �&��P� � #... �� 6�< ��<J�� - �� J�! ��P5 ��B -6�-�8�N�6�� #...��#68 �& ��H�� #... �� K� Q �� FRB �� K�68 �6�6� ��7NA> � #� ��P� � #... ��

�� 7� 9��6��3� 9� F�P�6��- � +� � ��-�0�� -�� *�� '� �� #�

BiogramyShort biographies

Kamil BasiczMagister prawa, absolwent Wydzia³u Prawa i Administracji Uniwersytetu Opol-

skiego, w 2010 r. asystent spo³eczny prof. Jana Bocia w Katedrze Prawa Admini-

stracyjnego na wy¿ej wymienionym Wydziale. Do krêgu jego zainteresowañ

nale¿y prawo administracyjne oraz filozofia prawa. Tematykê tê porusza w swo-

ich artyku³ach m. in.: Rekonstrukcja estetyki prawa, Jacques Derrida – prawniczy punktwidzenia, Prawo humanitarne konfliktów zbrojnych.

Mariusz BrunkaMagister prawa, absolwent Wydzia³u Prawa i Administracji Uniwersytetu

Miko³aja Kopernika w Toruniu. Kanclerz Powszechnej Wy¿szej Szko³y Humanistycz-

nej „Pomerania”, prezes Fundacji Inicjatyw Obywatelskich Marcina Fuhrmanna

w Chojnicach. Specjalizuje siê w prawie administracyjnym; wspó³autor S³ownikasamorz¹du terytorialnego (Zielona Góra 2003).

Monika Florczak-W¹torDoktor nauk prawnych, magister politologii ze specjalizacj¹ stosunki miêdzy-

narodowe, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagielloñskie-

go. Jest cz³onkiem Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego oraz European

Public Law Group. Prowadzi³a szkolenia dla sêdziów z problematyki skutków

orzeczeñ Trybuna³u Konstytucyjnego oraz problematyki konstytucyjnych praw

i wolnoœci jednostki. Bra³a udzia³ w Ogólnopolskich Zjazdach Katedr i Zak³adów

Prawa Konstytucyjnego (2004-2010) oraz konferencjach European Group od Pub-

lic Law Annual Reunion (2008-2009). Zainteresowania badawcze: s¹downictwo

konstytucyjne, prawa i wolnoœci jednostki, horyzontalne dzia³anie praw konsty-

tucyjnych, ustroje pañstw. Jest autork¹ ponad trzydziestu publikacji, w tym

monografii, rozdzia³ów w pracach zbiorowych, artyku³ów, glos i recenzji.

Anna KlimaszewskaMagister prawa, asystentka w Katedrze Powszechnej Historii Pañstwa i Prawa

Wydzia³u Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego. Cz³onek Society of

European Contract Law, (SECOLA). Autorka publikacji z zakresu historii francus-

kiego prawa cywilnego.

��

Filip LudwinStudent IV roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszaw-

skiego. Zainteresowania: historia myœli politycznej i prawnej, filozofia, prawo

konstytucyjne.

Paulina £azorMagister prawa, absolwentka Uniwersytetu Warmiñsko-Mazurskiego, absolwen-

tka politologii, specjalnoœæ: miêdzynarodowe stosunki polityczne i gospodarcze,

doktorantka w katedrze prawa konstytucyjnego UWM. Aplikantka Okrêgowej

Izby Radców Prawnych w Olsztynie.

Lilla M³odzikDoktor nauk ekonomicznych w zakresie zarz¹dzania ludŸmi, od 1995 r. nauczy-

ciel akademicki Uniwersytetu Zielonogórskiego. Zainteresowania naukowe: psy-

chospo³eczne aspekty zarz¹dzania organizacj¹, w tym równie¿ organizacj¹

polityczn¹, uwarunkowania zachowañ spo³ecznych na tle relacji funkcjonalnych,

kooperacji i komunikacji oraz relacji w³adzy.

Adam NiewiadomskiMagister prawa, doktorant w Zak³adzie Prawa Rolnego Wydzia³u Prawa i Admi-

nistracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz w Instytucie Jêzyka Polskiego Wy-

dzia³u Polonistyki UW. Wyk³adowca Uniwersytetu Warszawskiego w zakresie

prawa rolnego, kursu internetowego Prawo i jêzyk oraz Uniwersytetu Otwartego

Uniwersytetu Warszawskiego w zakresie przedmiotu „Prawo i jêzyk”. Uczestnik

licznych konferencji naukowych o zasiêgu miêdzynarodowym i ogólnokrajo-

wym. Wspó³twórca i Prezes Zarz¹du Miêdzywydzia³owego Ko³a Naukowego

Kultury Jêzyka Prawnego i Prawniczego UW „Lingua Iuris” (www.iuris.uw.edu.pl).

Redaktor szeœciu ksi¹¿ek, autor i wspó³autor ponad 30 artyku³ów o tematyce

prawnojêzykoznawczej oraz prawnorolnej.

Agnieszka NogalDoktor filozofii, adiunkt w Instytucie Filozofii Uniwersytetu Warszawskiego oraz

w Instytucie Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk. Stypendystka Fun-

dacji na Rzecz Nauki Polskiej w European University Institute we Florencji (2002–

2003), wspó³za³o¿ycielka pisma „Civitas. Studia z filozofii polityki”, autorka

ksi¹¿ki Ponad prawem narodowym. Konstytucyjne idee Europy (Warszawa 2009).

Grzegorz PietrekDoktor nauk wojskowych, adiunkt w Zak³adzie Zarz¹dzania Kryzysowego,

Katedra Bezpieczeñstwa Narodowego, Akademia Pomorska w S³upsku.

Joanna Sanecka-TyczyñskaDoktor nauk humanistycznych w zakresie nauki o polityce, adiunkt na Wydziale

Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Sk³odowskiej w Lublinie. Absolwentka

��

studiów historycznych o specjalnoœci nauczycielskiej w Instytucie Historii na Wy-

dziale Humanistycznym UMCS. Zainteresowania naukowo-badawcze: wspó³czesna

polska myœl polityczna, historia najnowsza Polski i powszechna, historia instytucji

politycznych.

Ewa SkrodzkaMagister prawa, absolwentka Wydzia³u Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañ-

skiego, radca prawny.

Marcin S³oñskiMagister politologii, absolwent Wydzia³u Humanistycznego Uniwersytetu Zielono-

górskiego, pracownik samorz¹dowy. G³ówne zainteresowania: ustrój polityczny

Polski po 1989 roku, system samorz¹dowy RP.

Piotr SosnowskiMagister prawa, absolwent Wydzia³u Praw i Administracji Uniwersytetu Gdañ-

skiego. Praca Magisterska z doktryn Politycznych i Prawnych o temacie: „Doktryna

Zwalczania Terroryzmu”. Tematyka zainteresowañ- doktryny polityczne, prawne

i ekonomiczne.

Andrzej SylwestrzakProfesor zwyczajny, kierownik Katedry Historii Pañstwa i Prawa Polskiego na

Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdañskiego. Nauczyciel akademicki

Elbl¹skiej Uczelni Humanistyczno-Ekonomicznej. Autor ponad stu publikacji

z zakresu prawa administracyjnego oraz teorii pañstwa i prawa oraz podrêcznika

Historia doktryn politycznych i prawnych (Warszawa 2002).

Aleksandra SzczerbaMagister prawa, absolwentka Wydzia³u Prawa i Administracji Uniwersytetu

Miko³aja Kopernika w Toruniu, doktorant z zakresu nauk prawnych w Katedrze

Prawa Europejskiego. Dwukrotna stypendystka Ministra Nauki i Szkolnictwa

Wy¿szego. Uczestniczka miêdzy innymi the Summer Course „The European

System of Human Rihts Protection”, the Europa-Universität Viadrina Frankfurt

(Oder). Bra³a równie¿ udzia³ w licznych konferencjach i seminariach naukowych,

w trakcie których wyg³osi³a kilkanaœcie referatów. G³ówne zainteresowania ba-

dawcze: prawo Unii Europejskiej, prawo miêdzynarodowe (w szczególnoœci

Ÿród³a prawa miêdzynarodowego, podmioty prawa miêdzynarodowego, odpo-

wiedzialnoœæ prawno miêdzynarodowej oraz prawa cz³owieka).

Piotr SzymaniecMagister prawa, absolwent Wydzia³u Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersy-

tetu Wroc³awskiego, magister stosunków miêdzynarodowych na Uniwersytecie

Ekonomicznym we Wroc³awiu. Doktorant w Katedrze Doktryn Politycznych

��

i Prawnych na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii UWr, gdzie pisze pracê

doktorsk¹ na temat myœli polityczno-prawnej Adama Fergusona pod kierunkiem

prof. Marka Maciejewskiego. Autor kilkanastu prac naukowych z zakresu doktryn

politycznych i prawnych oraz historii myœli ekonomicznej. By³ równie¿ wspó³redak-

torem – obok dr. Miros³awa Sadowskiego – ksi¹¿ek, które ukaza³y siê w serii

Wroc³awskie Studia Erazmiañskie. Studia Erasmiana Wratislaviensia: Pañstwo – koncepcjei zadania (Wroc³aw 2008) i W³asnoœæ. Idea, instytucje, ochrona (Wroc³aw 2009).

Anna Rytel-WarzochaDoktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji

Politycznych Uniwersytetu Gdañskiego. Tytu³ doktora nauk prawnych uzyska³a

w 2009 roku na podstawie rozprawy doktorskiej poœwiêconej instytucji referendum

ogólnokrajowego w pañstwach Europy Œrodkowo–Wschodniej. Zainteresowania

naukowe: demokracja bezpoœrednia, demokracja partycypacyjna, obywatelstwo,

bezpañstwowoœæ, konstytucyjne systemy pañstw Europy Œrodkowo-Wschodniej.

Roman TokarczykProfesor zwyczajny, zatrudniony na Uniwersytecie Marii Curie-Sk³odowskiej

w Lublinie, Wy¿szej Szkole Humanistycznej i Przyrodniczej w Sandomierzu, Wy-

¿szej Szkole Handlowej w Radomiu, Wy¿szej Szkole Zarz¹dzania i Administracji

w Zamoœciu. Absolwent Liceum Pedagogicznego w Bi³goraju (1961), prawa i filo-

zofii UMCS (1966), doktorat – 1970, habilitacja – 1976, tytu³ prof. od 1990, prof.

zwycz. od 1994. D³ugoterminowe sta¿e naukowe z Fundacji Fullbrighta – Interna-

tional Research and Exchange Board w Nowym Jorku, w uniwersytetach Notre

Dame, Harvard, Berkeley, Los Angeles i Fundacji North Atlantic Treaty Organization

w Pary¿u, Rzymie, Wiedniu, Kopenhadze oraz krótkoterminowe w kilkunastu

uczelniach europejskich, amerykañskich i izraelskich. Jeden z pierwszych polskich

uczestników Salzburg Seminar in American Studies, na które rekomendowa³ nastê-

pnie kilku polskich profesorów. Twórca nowego nurtu prawoznawstwa-biojury-

sprudencji. Autor blisko 800 publikacji w kraju i za granic¹, w jêzyku polskim,

angielskim, francuskim, w³oskim, niemieckim, rosyjskim, wêgierskim, tureckim,

chiñskim i japoñskim, w tym wielu ksi¹¿ek, kilku wielokrotnie wznawianych,

komentowanych i recenzowanych, z zakresu m. in. historii doktryn politycznych

i prawnych, filozofii prawa, etyki prawniczej, komparatystyki prawniczej, prawa

amerykañskiego i kultur prawnych œwiata.

Marcin Wi¹cekDoktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersy-

tetu Warszawskiego, g³ówny specjalista w Kancelarii Prezesa Naczelnego S¹du

Administracyjnego.

��

Documents

Tom Xi