to Territorial

El ordenamiento territorial: experiencias internacionales

Serie Planeacin Territorial Semblanza histrica del ordenamiento ecolgico territorial en Mxico. Perspectiva institucional Fernando Rosete Ordenamiento Territorial Comunitario Salvador Anta, Arturo Arreola, Marco Gonzlez y Jorge Acosta Naturalezas, saberes y territorios comcac (seri) Diana Luque Agraz y Antonio Robles Torres Ordenamiento ecolgico marino: visin temtica de la regionalizacin Ana Crdova, Fernando Rosete, Gilberto Enrquez y Benigno Hernndez Manual del proceso de ordenamiento ecolgico Subsecretara de Planeacin y Poltica Ambiental, Semarnat El manejo integral de cuencas en Mxico. Segunda edicin Helena Cotler (compiladora) Gestin de cuencas y servicios ambientales. Perspectivas comunitarias y ciudadanas Luisa Par, Dawn Robinson y Marco Antonio Gonzlez (coordinadores)

El ordenamiento territorial: experiencias internacionalesMara Evangelina Salinas Escobar (Compiladora)

Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales Instituto Nacional de Ecologa Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara

Primera edicin: agosto de 2008

D.R. Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) Blvd. Adolfo Ruiz Cortines 4209. Col. Jardines de la Montaa C.P. 14210. Delegacin Tlalpan, Mxico, D.F. www.semarnat.gob.mx Instituto Nacional de Ecologa (INE-Semarnat) Perifrico sur 5000, col. Insurgentes Cuicuilco 04530. Mxico, D.F. www.ine.gob.mx Universidad de Guadalajara Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades Guanajuato #1045, Col. Alcalde Barranquitas, 44260 Guadalajara, Jalisco, Mxico. www.cucsh.udg.mx

Coordinacin editorial: Ral Marc del Pont Lalli Tipografa: S y G editores, S.A. de C.V. Diseo de la portada: lvaro Figueroa Foto de la portada: Claudio Contreras Koob Correccin de estilo: Arturo Snchez y Gndara

ISBN 978-968-871-900-0 Impreso y hecho en Mxico Printed in Mexico

ndice

Serie Planeacin Territorial PresentacinHirineo Martnez Barragn

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Introduccin

Mara Evangelina Salinas Escobar

Primeraparte.Unaagendadetrabajopara elordenamientoterritorialenuncontextoglobal 1 Ordenacin del territorio y desarrollo territorial: la construccin de las geografas del futuroMiguel ngel Troitio Vinuesa

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Polticas latinoamericanas de ordenamiento territorialy sus perspectivas en un mundo globalizadongel Massiris Cabeza

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Las nuevas murallas de la ciudad y la invencin del miedo: la sensacin de inseguridad ciudadanaJos Sez Capel

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Retos pendientes y soluciones para el ordenamiento del territorio de la Espaa autonmica en el seno de la Unin EuropeaVicente Bielza de Ory

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Segundaparte.Aproximacionesyrefinamientometodolgico enelanlisisdelterritorio 5 Anlisis comparativo de la primera y la segunda generacin 117 de guas metodolgicas para la elaboracin de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (PEOT)Mara Teresa Snchez Salazar, Jos Luis Palacio Prieto, Oralia Oropeza Orozco, Jos Ramn Hernndez Santana, Mario Arturo Ortiz Prez, Alejandro Velzquez Montes, Enrique Propin Frejomil, Jos Mara Casado Izquierdo y Javier Delgado Campos

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El empleo de indicadores para la caracterizacin y diagnstico de los componentes del territorio en estudios aplicados al ordenamiento territorial a escala mesorregional. El caso de la mesorregin sur-suresteMara Teresa Snchez Salazar, Jos Ramn Hernndez Santana, Jos Mara Casado Izquierdo, Oralia Oropeza Orozco, Mario Arturo Ortiz Prez, Javier Delgado Campos, Jos Luis Palacio Prieto, Agustn Arellano Reyes, Oscar Jurado Gutirrez, Alejandro Velzquez Montes y Enrique Propin Frejomil

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Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico integral en el ordenamiento territorial municipalNoel Bonfilio Pineda Jaimes y Roberto Franco Plata

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La aptitud territorial, insumo bsico en los planes de ordenamiento del territorio: un problema de escalaFrancisco Ral Venegas Cardoso

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Las aguas marinas interiores: rescate de una figura de la Ley Federal del Mar e indagacin de su valor operativoAnamara Escofet

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Terceraparte.Herramientasanalticas paralaintervencinenelterritorio 10 Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha: instrumento de apoyo para la gestin territorialRuth Miranda Guerrero

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Estudio del suelo urbano del rea metropolitana de Guadalajara, 1970-2000: una aplicacin de las tecnologas de la informacin geogrfica para la ordenacin del territorioHeriberto Cruz Sols, Edith Jimnez Huerta, Mara del Pilar Palomar Anguas y Jess Rbago Anaya

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Uso del sistema de informacin geogrfica para analizar el reparto de la tierra y los cambios de uso del suelo en el ejido Platanarillo, municipio de Minatitln, ColimaJos Manuel Ramrez Romero, Gregory Joshep Baker, Rubn Daro Guevara Gutirrez, Raquel lvarez Rodrguez, Jos L. Olgun Lpez y Gerardo Almaraz Prez

285

13

Zona de riesgo, desde cundo?Mabel Padlog Schmoisman y Bertha Mrquez Aza

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Cuartaparte.Experienciasyaplicacionesprcticas Seisestudiosdecasodeordenamientoterritorial 14 Propuesta de ordenamiento territorial en la presa Revolucin Mexicana de Costa Chica, GuerreroNa Silverio Nio Gutirrez y Pedro Vidal Tello Almaguer

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El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas: del conflictoa la intervencin de actores en una experiencia participativaMario Bolaos Mndez y Yanga Villagmez Velzquez

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El protagonismo sociourbano y poltico del centro histrico de la ciudad de Mxicoen el ordenamiento territorialRubn Cant Chapa

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El impacto socio-cultural y econmico de la relocalizacin de los habitantes de la villa de Potrerillos (Mendoza, Argentina), transformaciones territoriales e identidadMara Andrea Benedetto

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Zonificacin ecogeogrfica para el ordenamiento territorial de Cascadas de Agua Azul, Chiapas, MxicoNa Silverio Nio Gutirrez, Carlos Melo Gallegos y Zurit Anabel Castillo Prez

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Clculo de la complejidad urbana de los espacios verdes en el municipio de GuadalajaraMargarita Anaya Corona, Pedro Mndez Guardado, Jess Rodrguez Rodrguez y Ana Karina Ibarra Salinas

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Los autores

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Presentacin de la serie

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Serie Planeacin Territorial

Una parte fundamental del quehacer cientfico es su difusin. Y en el caso de la ciencia aplicada, que es el tipo de investigacin que predomina en el Instituto Nacional de Ecologa (INE), documentar las experiencias exitosas es un componente determinante para su divulgacin y eventual replicacin. La planeacin territorial, tomando en cuenta el entorno ambiental, es reciente en Mxico. Su primer antecedente formal, aunque indirecto, es la Ley General de Asentamientos Humanos (1976), y el primero directo es la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, que en 1982 introduce en la legislacin mexicana el concepto de ordenamiento ecolgico, por lo que a nivel institucional, esta perspectiva apenas supera los 25 aos de vida. Como resultado de esta corta historia, hoy se presenta como una necesidad difundir esquemas metodolgicos y procedimientos tcnicos, adems de casos puntuales exitosos sobre la planeacin del uso del territorio a diferentes escalas, para fortalecer las capacidades locales. Esto es lo que motiv al Instituto Nacional de Ecologa a editar la serie de Planeacin Territorial, la cual naci gracias a una iniciativa fruto del inagotable entusiasmo del Dr. Gerardo Bocco. El principal objetivo de la serie es poner a disposicin de un pblico especializado (o semi especializado) herramientas tcnicas y metodolgicas para ser utilizadas en los procesos de elaboracin tcnica de los programas[11]

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de ordenamiento ecolgico del territorio (OET), para que los resultados obtenidos al final del proceso cumplan con un estndar mnimo de calidad y rigor cientfico, y de esta manera superar las disparidades que an hoy persisten entre diferentes procesos de OET. Valga destacar aqu, que esta serie no se limita al OET, sino que tambin presenta ejemplos a ser utilizados en otros procesos de planeacin del territorio. Al definir esta coleccin se pens, en primera instancia, en un pblico conformado por grupos acadmicos o de consultores encargados de elaborar productos tcnicos como programa de OET u otros procesos relacionados. Sin embargo, estas obras puede ser tambin de utilidad para estudiantes as como para personal de dependencias de gobierno, tanto federales como estatales, cuyas tareas se vinculen con aspectos tcnicos, con la implementacin y con la evaluacin de procesos de ordenamiento territorial dentro de sus respectivas competencias. Fernando A. Rosete V.

Presentacin

La ordenacin del territorio es una prctica cada vez ms comn en Mxico y en muchos otros pases del mundo, ya como un ejercicio tcnico-cientfico, ya como una accin poltica; en ambos casos, para buscar promover el desarrollo equilibrado y sostenible de los pueblos. Pero tambin se ha aplicado como una accin correctiva o preventiva a los conflictos surgidos por la creciente presin sobre los recursos naturales y los espacios geogrficos en determinadas regiones del planeta. La ordenacin del territorio ha sido implementada como programa gubernamental tanto nacional, como estatal y municipal (en el caso de Mxico), con diferentes objetos; pero tambin, ha motivado el inters de los cientficos por esclarecer los abordajes terico-metodolgicos, generar nuevas formas de acercarse al objeto de estudio y evaluar los resultados. La tarea acadmica se nutre del intercambio de experiencias y la discusin sobre las metodologas, los conceptos y los marcos tericos de la ordenacin del territorio. Sobre estos ltimos aspectos es que trata el presente libro. Los textos contenidos en esta obra fueron seleccionados de un total de 109 trabajos presentados en el III Congreso Internacional de Ordenacin del Territorio, por exponentes de Mxico, Espaa, Argentina y Brasil realizado los das 14, 15 y 16 de septiembre de 2005 en Villa Primavera, Zapopan Jalisco,[13]

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Mxico. Evento organizado por el Departamento de Geografa y Ordenacin Territorial de la Universidad de Guadalajara, en colaboracin con el Gobierno del Estado de Jalisco; el Instituto Nacional de Ecologa; el Instituto de Geografa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; la Facultad de Geografa de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico; la Coordinacin de Ciencias Sociales de la Universidad Autnoma de San Lus Potos; el Centro de Investigacin y posgrado en Estudios Socio-Territoriales de la Universidad Autnoma de Guerrero; el Centro de Geografa Humana del Colegio de Michoacn; el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, y la Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica de Jalisco. Como antecedentes de este evento, se produjeron anteriormente dos encuentros acadmicos, el segundo Congreso del mismo nombre celebrado en 2003 en la ciudad de Toluca coordinado por la Facultad de Geografa de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico y el primero, denominado Congreso Nacional de Ordenacin Ecolgica del Territorio realizado en 1999 en la ciudad de Tepatitln Jalisco, organizado por la Universidad de Guadalajara. Vaya un reconocimiento a la labor realizada por todos aquellos que desde la academia, la funcin pblica y la misma sociedad estn interesados y acten a favor de vivir en territorios organizados de acuerdo a sus potencialidades y limitaciones, armnicos y sustentables.Hirineo Martnez Barragn Guadalajara Jalisco, Mxico, verano de 2007

IntroduccinMara Evangelina Salinas Escobar

El ordenamiento territorial es una disciplina desarrollada en los ltimos treinta aos del siglo XX. Su relativa juventud ha sido considerada como una razn por la cual existen diversas concepciones de ella as como vaguedades y debilidades metodolgicas; no obstante ello, una de las acepciones ms difundidas y por tanto ms referidas aunque no en todos los casos totalmente aceptada- en textos sobre el tema generados en diversos pases es la propuesta por la Conferencia Europea de Ministros Responsables de Ordenacin del Territorio (CEMAT) a travs de la Carta Europea de Ordenacin del Territorio (1983), que la define como la expresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad () cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio segn un concepto rector. En la definicin se ponen de manifiesto tres de las acepciones que se utilizan ms usualmente al hablar de Ordenamiento Territorial, al considerarla como una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica, lo cual constituye uno de los puntos controversiales al abordar el tema. Es posible identificar un relativo consenso en asumir el Ordenamiento Territorial como una poltica pblica que implica un proceso planificado del territorio donde lo tcnico, lo poltico y lo administrativo juegan un papel[15]

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especfico en dicho proceso. Los objetivos de la disciplina buscan propiciar cambios positivos en la organizacin del espacio en el tiempo que atiendan problemas territoriales emanados de conflictos de intereses que la accin de diversos agentes tiene sobre el espacio. En suma podemos afirmar que el objetivo es la organizacin, armonizacin y administracin del uso y ocupacin del territorio a fin de abonar al desarrollo en trminos de calidad de vida- de los espacios en busca de la sustentabilidad, al equilibrio intra e interregional y, al uso racional y justo de los recursos ambientales. Las experiencias prcticas principalmente en los pases europeos de la utilizacin del Ordenamiento Territorial como un medio importante en la planeacin y gestin del territorio son positivas y provienen de los aos setenta del siglo XX; en estos pases el trmino que comnmente se utiliza es el de Ordenacin del Territorio, mientras que en Amrica Latina es ms usual emplear el de Ordenamiento Territorial. En pases latinoamericanos como Colombia, Chile, Uruguay, Mxico, Bolivia, Honduras, Costa Rica y Ecuador entre otros, las polticas de Ordenamiento Territorial se empezaron a asumir en forma ms profusa en la ltima dcada del siglo pasado, en su mayora con un fuerte nfasis ambiental; sin embargo, ya desde fines de los aos setenta en Argentina, Venezuela y Cuba se promulgaron algunas normativas pioneras en ese sentido, tal como lo registr ngel Massiris Cabeza en el 2002 en su trabajo denominado La Ordenacin del Territorio en Amrica Latina. La necesidad de atender y resolver una serie de conflictos recurrentes como las discrepancias entre los intereses pblicos y privados, el uso y explotacin inadecuada de los recursos, particularmente los que nos otorga la naturaleza, la lgica propia de las distintas actividades econmicas, la tendencia hasta cierto punto natural de ocupacin desequilibrada del espacio, los intereses que condicionan diversas visiones en la gestin del territorio, aspectos en su gran mayora determinados por el modelo de desarrollo adoptado por las naciones, llevaron a adoptar al Ordenamiento Territorial como una medida para intervenir voluntariamente en el orden espontneo establecido por las fuerzas econmicas- existente en los territorios, a fin de identificar posibles escenarios y prever un territorio futuro ptimo que responda a los retos que plantean los tres elementos que confluyen en la ordenacin: las actividades humanas, el espacio en que se ubican y el sistema que entre ambos configuran. As, el Ordenamiento Territorial considera al espacio como un sistema dinmico y funcional y no de manera parcial o como contenedor y receptor de diversos elementos, enfoque que predomina en las polticas sectoriales (eco-

Introduccin

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nmicas, sociales, ambientales). Rom Pujadas y Jaum Font afirman que la poltica de Ordenamiento Territorial tiene un carcter estructurante de los elementos del territorio y articulador de las actuaciones, basado particularmente en estrategias de uso, ocupacin y administracin. La concepcin de desarrollo que est detrs del Ordenamiento Territorial es una visin integral, con carcter humano y de largo plazo, prospectivo, no sectorial y economicista, podramos considerarlo un enfoque novedoso, utpico para algunos porque no han visto resultados de su aplicacin, como por las implicaciones que tiene la bsqueda de grandes objetivos como el bienestar social generalizado, el equilibrio entre reas distintas y la sustentabilidad ambiental. La importancia de estos objetivos en las condiciones ambientales en las que se encuentran los territorios, ha determinado el inters en la materia de acadmicos y profesionistas cuyo mbito de estudio es el territorio y los recursos naturales. El presente texto contiene 19 documentos que abordan el tema del ordenamiento territorial con nfasis diversos. Los documentos se agruparon en funcin a su contenido en cuatro secciones. La primera seccin contiene aportes que apuntan a una agenda de trabajo para el ordenamiento territorial en un contexto global, particularizando en los mbitos latinoamericanos y espaol. En primera instancia Miguel ngel Troitio Vinuesa en Ordenacin del Territorio y Desarrollo Territorial: la construccin de las Geografas del futuro, presenta las bases conceptuales y los fundamentos que se han esgrimido histricamente para clarificar e impulsar el ordenamiento territorial como una poltica pblica. Troitio manifiesta la relevancia que tiene el formar en la sociedad una cultura de la ordenacin del territorio que apoye la toma de decisiones en la gestin del mismo; por ello, el autor propone que esta disciplina sea concebida ms all de la planificacin fsica del territorio, la entiende como el desarrollo del territorio que implica una visin global, articulada y compartida de los actores. A manera de gua el autor plantea 13 principios para la toma de decisiones, que pueden conducir al desarrollo territorial sostenible. Por su parte ngel Massiris Cabeza en su artculo Polticas Latinoamericanas de Ordenamiento Territorial y sus perspectivas en un mundo globalizado, expone en forma sucinta, un diagnstico de la situacin actual de la poltica de ordenamiento territorial en los pases de Amrica Latina a partir de su aparicin hace poco ms de dos dcadas. El balance realizado por el autor muestra que los alcances del ordenamiento han sido limitados, asimismo identific la existencia de sesgos y ambigedades en la comprensin de la naturaleza, ventajas y bene-

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ficios que la poltica reportara al desarrollo de los territorios. Massiris destaca los logros y los fracasos en la materia alcanzados en pases como Venezuela y Bolivia, as como los desafos y condicionantes que enfrentan otros como Mxico y Colombia para alcanzar los objetivos de esta accin ordenadora. El autor expone los conflictos y los retos que plantea a los responsables de gestionar el territorio, el proceso de consolidacin de la poltica de ordenamiento territorial, en el contexto de una economa de mercado y del proceso de globalizacin en el que nuestros pases se encuentran inmersos. En el mismo sentido Vicente Bielza en Retos pendientes y soluciones para el Ordenamiento del Territorio de la Espaa autonmica en el seno de la Unin Europea, analiza los avances alcanzados, como la situacin presente de la actividad planificadora en Espaa a la luz de las polticas territoriales y sectoriales impulsadas por la Comunidad Econmica Europea y las puestas en marcha en el pas en las ltimas dos dcadas del siglo pasado, que determinaron el papel del Estado, las comunidades autnomas y los ayuntamientos, como la capacidad de accin de diversos actores institucionales. El autor apoyado en lo planteado por diversos expertos en la ciudad de Zaragoza en 2003, identifica ciertos retos que deben enfrentarse en la operacin del ordenamiento territorial para alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible en Espaa; los desafos sealados son de distinta naturaleza y abarcan desde aspectos vinculados a la concepcin terico-metodolgica de la disciplina, cuestiones de organizacin y administracin poltico-administrativo, como la atencin de problemas territoriales relevantes. En Las nuevas murallas de la ciudad y la invencin del miedo: la sensacin de inseguridad ciudadana, Jos Sez Capel a diferencia de los autores que le anteceden, se centra en el estudio de uno de los problemas socio-territoriales reconocido sobre todo por los ciudadanos como de los ms importantes, la inseguridad pblica. El autor visualiza el problema desde la perspectiva subjetiva del actor, los habitantes de los asentamientos, en quienes asegura, la inseguridad les crea una sensacin de miedo mayor que a otros problemas sociales, econmicos o ambientales; en contraste con la visin que los polticos y gobernantes tienen para enfrentarlo; en ese sentido, Sez Capel llama la atencin a reflexionar en que, ms que medidas prohibitivas, sancionatorias y de mayor costo, la inseguridad ciudadana requiere atencin de fondo, en el origen de los problemas, mediante la prevencin social del delito. El artculo si bien se enfoca a analizar la situacin particular de algunos pases de Amrica Latina, es posible en su lectura identificar coincidencias con el contexto que se vive en otros pases.

Introduccin

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La segunda seccin del libro contiene cinco textos que refieren aproximaciones metodolgicas en el anlisis del territorio a distintas escalas de anlisis. En el Anlisis comparativo de la primera y la segunda generacin de guas metodolgicas para la elaboracin de Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (PEOT), Snchez, Palacio, Oropeza, et. al. dan cuenta de los problemas generales y particulares encontrados en la aplicacin de la primera gua metodolgica de los PEOT en 28 de los estados de la Repblica Mexicana entre los aos 2001 y 2003. Los problemas identificados ataen tanto a aspectos propios de la guas (terico-conceptuales, metodolgicos, tcnicos), de sus requerimientos (existencia de fuentes de informacin limitadas, no actualizadas, de escasa georeferenciacin, calificacin diversa y desigual del personal de los grupos consultores), como de aspectos instrumentales, legales y polticos. Los autores reportan que dicha evaluacin les llev a redactar una versin actualizada y corregida del manual. El texto presenta asimismo, las diferencias ms significativas entre ambos documentos metodolgicos impulsados por la Secretara de Desarrollo Social con el fin de generar instrumentos de ordenamiento territorial a nivel estatal en Mxico. Por su parte, Snchez, Hernndez, Casado et. al., exponen una propuesta de indicadores para la caracterizacin y diagnstico sectorial con fines de ordenamiento territorial de mbitos mesorregionales en el pas, las variables seleccionadas coinciden con las propuestas por la gua metodolgica para la elaboracin de programas estatales de ordenamiento, ajustados a la escala territorial especfica. Los autores adems de presentar aspectos metodolgicos concretos para la realizacin del estudio, ejemplifican su uso a travs de los resultados obtenidos de su aplicacin a la meso regin sur-sureste de Mxico, en los subsistemas natural, econmico, social y urbano regional. Los resultados a esta escala muestran de forma sinttica y global, la evolucin y el estado en el que se encuentran en su relacin de conjunto las nueve unidades poltico-administrativas de la regin. Estudios a escala local de Ordenamiento Territorial es planteado por Noel Pineda Jaimes y Roberto Franco Plata en el texto Propuesta metodolgica para la elaboracin de un diagnstico integral en el Ordenamiento Territorial municipal. El trabajo versa sobre una propuesta operativa para la realizacin de la fase reconocida por algunos especialistas como de tipo tcnico-cientfico, aplicado a escala local. Los autores exponen un procedimiento a travs de sistemas de informacin geogrfica, para la identificacin de las entidades sntesis a las que denominan unidades naturales socioeconmicas. El diagnstico integral propuesto incluye adems de

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la construccin de las unidades sntesis, la identificacin de problemas y potencialidades derivadas del uso y ocupacin del territorio, la deteccin de las necesidades y demandas de la poblacin y, la identificacin de la aptitud del suelo del sistema territorial municipal como elementos medulares en la determinacin del estado en el que se encuentra el territorio en estudio. Por su parte Francisco Ral Venegas Cardoso en el artculo La aptitud territorial, insumo bsico en los planes de ordenamiento del territorio; un problema de escala, defiende el uso de mtodos sintticos particularmente el geopedolgico, aunado a la evaluacin econmica del uso de la tierra para la identificacin de unidades cartogrficas y su correspondiente aptitud territorial, como un insumo de los planes de ordenamiento territorial; la metodologa seguida se ejemplifica con la determinacin de la aptitud territorial del Valle de Ojos Negros en el municipio de Ensenada, Baja California, Mxico. En el ltimo artculo de esta seccin, Las aguas marinas interiores: rescate de una figura de la ley federal del mar e indagacin de su valor operativo, Ana Mara Escofet, plantea la potencialidad de considerar a una de las reas de mayor diversidad y riqueza bitica, las aguas marinas interiores, en una aproximacin sistmico-paisajstica del territorio nacional, relevante para su ordenamiento territorial. La propuesta establece que la identificacin de una zona costera mnima (ZCM) ajustada a las condiciones naturales y polticoadministrativas, es conveniente para complementar las grandes divisiones del espacio marino, del espacio terrestre, y, particularmente de las zonas costeras, as como para favorecer la integracin de las escalas local, meso y macro. La tercera seccin se centra en el uso de herramientas analticas para la intervencin en el territorio, tres de los cuatro trabajos que integran la seccin destacan el uso de los sistemas de informacin geogrfica en tareas de ordenamiento; el otro trabajo muestra el uso de herramientas analticas para el abordaje del objeto de estudio desde una perspectiva micro. Ruth Miranda en el texto Atlas del turismo rural de Castilla-La Mancha: un instrumento de apoyo para la gestin territorial, presenta utilizando profusamente el recurso visual, un documento cartogrfico considerado como innovador tanto por su contenido temtico, como en lo cientfico por la diversidad de opciones lingsticas con la que fue construido. El atlas fue concebido como una herramienta til en la planificacin territorial, mediante la identificacin de las potencialidades, especficamente turstica del patrimonio natural y cultural de uno de los territorios plenamente reconocidos como de mayor vulnerabilidad, los espacios rurales, ejemplificado en una porcin del

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territorio espaol de particular riqueza en patrimonio construido. Por otra parte, Heriberto Cruz, Edith Jimnez, Jess Rbago y Ma. Del Pilar Anguas muestran en su trabajo Estudio del suelo urbano del rea Metropolitana de Guadalajara, 1970-2000: una aplicacin de las tecnologas de la informacin geogrfica para la ordenacin del territorio, las posibilidades de aplicacin de los sistemas de informacin geogrfica en los estudios de ordenamiento territorial y ms especficamente del planeamiento urbanstico; ejemplifican la propuesta con el Atlas de Produccin del Suelo en el rea Metropolitana de Guadalajara, proyecto elaborado con los recursos que ofrecen las tecnologas de la informacin y que reconstruye el proceso de expansin urbana en la metrpoli tapata durante las ltimas tres dcadas del siglo XX. Los autores destacan el tipo de informacin generada en el proyecto de investigacin, que puede ser consultada va Internet. Ramrez Romero, Baker, Guevara Gutirrez et. al, enfatizan en el artculo Uso del sistema de informacin geogrfica para analizar la reparticin de la tierra y cambios del uso del suelo en el ejido Platanarillo, municipio de Minatitln Colima, la importancia del uso de herramientas tecnolgicas para generar informacin bsica de los lmites de la propiedad social, como en la identificacin de los cambios en el uso del suelo entre 1972 y 1993 con vistas al catastro rural, como para la planeacin y el manejo de reas naturales protegidas. En el documento se argumenta la importancia que tiene el considerar la tenencia de la tierra en los estudios de ecosistemas y la prctica de conservacin para un pas como Mxico donde la gran mayora de las reas boscosas se localizan en territorios de comunidades agrarias, por lo que el cambio de polticas o las acciones que afecten a la propiedad como a las actividades de subsistencia, tendrn importantes repercusiones en el cambio de uso de suelo y por tanto afectan la permanencia o modificacin de dicho recurso natural. Por su parte Mabel Padlog y Bertha Mrquez Aza plantean el tema del riesgo desde una perspectiva compuesta en el artculo Zona de riesgo Desde cundo? Las autoras incorporan a los aspectos de peligro y vulnerabilidad, la capacidad de respuesta de la poblacin a las situaciones de riesgo. El tema se acomete a travs del estudio de una pequea comunidad jalisciense de relativa reciente creacin localizada en una zona de alta peligrosidad por su proximidad al volcn El Colima. Padlog y Mrquez enfocan el problema del riesgo ms all de la existencia de manifestaciones de peligro, sino las derivadas de la actuacin o el dejar hacer de autoridades o instancias con injerencia en determinados mbitos o acontecimientos. En esencia el planteamiento rescata el

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principio democrtico implcito en el ordenamiento territorial que demanda la inclusin de los habitantes del territorio no slo como un elemento ms del sistema territorial, sino adems como el elemento ms dinmico del territorio, con mayor conocimiento de l producto de la cotidianidad, cuyas actuaciones responden a distintos aspectos que van ms all de lo racional, dependen tambin de sus percepciones, valoraciones, aspiraciones y deseos. La cuarta y ltima seccin refiere algunas experiencias y aplicaciones prcticas en Mxico y Argentina, a travs de seis estudios de caso de ordenamiento territorial. El primero es una Propuesta de Ordenamiento Territorial en la presa Revolucin Mexicana de Costa Chica, Guerrero. Na Silverio Nio Gutirrez y Pedro Vidal Tello Almaguer exponen un plan para ordenar el territorio adyacente a una obra de infraestructura hidrulica ubicada en una zona rica en biodiversidad y belleza natural del estado de Guerrero. El diagnstico de la zona destaca la transformacin del entorno biofsico del rea como de las consecuencias de las actividades antrpicas desarrolladas en las ltimas dos dcadas del siglo pasado; con esta base los autores plantean las polticas ambientales pertinentes para la zonificacin realizada, as como lineamientos generales para el manejo de los recursos de la zona. El ordenamiento territorial en la zona oriente de los Chimalapas: del conflicto a la intervencin de los actores en una experiencia participativa es el segundo caso, redactado por Mario Bolaos Mndez y Yanga Villagmez. Este es un estudio que aporta dentro del marco de un ordenamiento ecolgico local, una propuesta de los usos ms adecuados a las potencialidades y limitaciones del territorio del municipio de San Miguel Chimalapa en el Istmo de Tehuantepec. La zona es de gran diversidad ecolgica producto de la cubierta vegetal de bosques y selvas que contiene; asimismo, es destacable por su notable riqueza cultural, que muestra en su organizacin las seales de conflictos histricopolticos producto de distintos procesos que generaron la ocupacin del espacio. Los autores elaboraron la propuesta de ordenamiento ecolgico con la participacin activa de los principales actores del municipio, los miembros de la comunidad, lo que le confiere un matiz particular a los resultados por el presumible alto nivel de aceptacin que los resultados pueden tener. Por su parte Na Nio Gutirrez, Carlos Melo Gallegos y Zurt Castillo Prez destacan los atributos ecogeogrficos de una rea natural protegida ubicada en uno de los estados de la Repblica Mexicana reconocido por su belleza, como por la gran riqueza y diversidad cultural y natural, Chiapas. El tercer caso denominado Zonificacin ecogeogrfica para el Ordenamiento Territorial de cascadas de

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Agua Azul, Chiapas, Mxico, los autores exponen las implicaciones que tienen los cambios en la normatividad y organizacin administrativa en el estatus y manejo de las reas naturales protegidas, as como la transformacin ocurrida en las dos ltimas dcadas del siglo XX en el rea natural de las cascadas de Agua Azul. La caracterizacin del estado y riqueza ecogeogrfica del rea, justifica la propuesta de recategorizacin del rea natural en cuestin, bajo la categora de manejo denominada Parque Nacional. El cuarto caso se analiza desde una perspectiva sociopoltica, la transformacin del centro histrico de la capital mexicana ocurrida a partir de las dos ltimas dcadas del siglo pasado. En el texto El protagonismo socio-urbano y poltico del centro histrico de la ciudad de Mxico en el Ordenamiento Territorial, Rubn Cant Chapa reconoce al mbito urbano concentrador de riqueza histrica y de poder poltico, el centro histrico de la ciudad, como un lugar de identidad nacionalista que refleja la organizacin de la sociedad. El autor afirma que ste pas de ser un territorio contenedor a un espacio urbano protagnico, como resultado de la respuesta social ante diversos situaciones y acontecimientos de la propia ciudad, la regin, el pas e inclusive el mundo, aspectos que tienen injerencia en la construccin social de los territorios. En ese sentido una activa participacin ciudadana se convierte en elemento imprescindible para la gestin de la ciudad. Cant Chapa plantea que la intervencin planificada sobre la urbe y particularmente sobre el centro histrico es determinante por el papel que a diversas escalas ocupa este espacio protagnico de los grandes problemas en el pas. Andrea Benedetto por su parte, en su artculo El impacto socio-cultural y econmico de la relocalizacin de los habitantes de la Villa Potrerillos (Mendoza, Argentina), transformaciones territoriales e identidad, resalta la importancia de los estudios de impacto sociocultural de la construccin de obras de infraestructura hidrulica en los moradores de las reas de afectacin in situ, o como en este caso del traslado de los habitantes a otro sitio. El desarrollo personal y la identidad social fueron aspectos claves explorados en el estudio. La autora considera los resultados obtenidos como insumos importantes para apuntar a una planificacin estratgica que favorezca procesos de desarrollo local y empoderamiento social en el marco de la aprobacin de polticas de ordenamiento territorial. El sexto y ltimo caso, denominado Clculo de la complejidad urbana de los espacios verdes en el municipio de Guadalajara, evala bajo el enfoque urbanstico de ciudad compleja, uno de los espacios abiertos ms relevantes del

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municipio central de la segunda ciudad ms importante de Mxico. Los autores valoraron para los primeros aos del siglo XXI, la condicin y diversidad de espacios verdes en Guadalajara, bajo los principios de esta corriente de pensamiento que sostiene que a mayor complejidad de los sistemas urbanos, mayor sustentabilidad y calidad de vida de los espacios. Con los resultados obtenidos Margarita Anaya, Pedro Mndez, Jess Rodrguez y Karina Ibarra sugieren que el mtodo utilizado puede constituir una herramienta que apoye el anlisis de los distintos espacios de una urbe con vistas a su planificacin. En conjunto, los 19 artculos del libro permiten identificar tanto las caractersticas que la disciplina tiene en la actualidad, como dan fe de algunos de los distintos mbitos de inters y aristas que se investigan en el Ordenamiento Territorial. Es particularmente destacable, la relevancia que los expertos le atribuyen al Ordenamiento Territorial como poltica pblica articuladora para el desarrollo integrado de los pases, pero ms an lo es el reconocimiento de los retos que debe superar a fin de alcanzar su fin ltimo, el mejorar la calidad de vida de los habitantes.

Primera parte

Una agenda de trabajo para el ordenamiento territorial en un contexto global

C aptulo 1

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial: la construccin de las geografas del futuro *Miguel ngel Troitio Vinuesa

El saber geogrfico es un saber necesario y til para dotar de cultura territorial, cultura de relaciones a nuestra sociedad, y para contribuir a crear nuevos espacios de desarrollo. Necesario para describir y explicar lo que ocurre en la superficie del planeta, para hablar del territorio y de sus problemas y tambin, cada da con ms fuerza, para ordenar y gestionar el territorio al servicio de la sociedad (Troitio, M.A., 2001). La Ordenacin del Territorio es una disciplina joven en su dimensin cientfica y en tcnica administrativa y de prctica poltica. Esta situacin, junto con la discontinuidad de las polticas territoriales, explica algunos problemas de ambigedad, dispersin conceptual y debilidad metodolgica (Zoido, F., 1996). El carcter comprehensivo e integrador de la ordenacin del territorio, as como su naturaleza prospectiva, convierten en una tarea nada fcil sistematizar sus contenidos o intentar perfilar, con claridad, metodologas articuladoras de conocimientos orientados hacia la accin. Sin embargo, existen razones como la necesaria coordinacin de las polticas sectoriales, los desequilibrios territoriales, la paulatina consolidacin de entes comarcales y regionales o los problemas medioambientales que reclaman su reforzamiento terico y prctico. La necesidad de la ordenacin del territorio deriva de la existencia de externalidades que manifiestan las limitaciones e insuficiencias de los mecanismos de mercado para alcanzar los objetivos de un desarrollo territorialmente[27]

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Un agenda de trabajo

equilibrado y socialmente justo. Resulta urgente crear una cultura de la ordenacin del territorio, que impregne a la sociedad y normalice la planificacin territorial como un proceso de mejora de la toma de decisiones y de la calidad de vida de la poblacin. En una economa globalizada se hace cada da ms necesaria una poltica, tambin global, de ordenacin y gestin del territorio. Esta tarea necesita tener una visin integrada de las mltiples relaciones que se registran entre los diversos mbitos geogrficos. Esta comprensin territorial de los problemas de nuestro planeta es uno de los rasgos diferenciadores de la disciplina que nos ocupa. La ordenacin del territorio es, por tanto, un importante cometido pblico de nuestro tiempo y para ganar en eficacia necesita asentarse a nivel tcnico y poltico. Aunque abierta a contenidos diversos, ha ido decantndose como una poltica de planificacin referida a hechos a los que se les asigna una funcin estructurante en territorios de diversas escalas. Sin embargo, quiz sea en los niveles administrativos intermedios (regin y comarca) donde est demostrando una mayor operatividad. Tambin es en estos niveles de la gestin administrativa donde resulta ms fcil tender puentes de comunicacin con las polticas de desarrollo y conectar la ordenacin del territorio y desarrollo territorial. Un territorio frgil en su ambiente, intensamente humanizado, de organizacin diversa y acusados desequilibrios, junto con una administracin compleja, justifican la necesidad de reforzar la ordenacin del territorio. La gestin del territorio, cometido principal de la poltica territorial, es fundamental en una prctica administrativa que, mediante instrumentos por lo general formulados cartogrficamente, posibilita la intervencin en el territorio para transformarlo, regular su funcionamiento o amortiguar los conflictos y tensiones derivadas de relaciones o funcionamientos desequilibrados. Las relaciones cientficas y temticas de las ciencias territoriales, como es el caso de la geografa, con la ordenacin del territorio son indiscutibles (Rodrguez, R., 2004). Con dificultad se puede ordenar o regular una realidad territorial si previamente no se conocen sus caractersticas, dinmica y problemtica. El reforzamiento del anlisis territorial relacional, as como el afianzamiento de una nueva cultura territorial, deberan estar orientados a lograr un planeta ms habitable donde el problema de las interdependencias entre factores naturales y antrpicos se situasen en primer plano.

Ordenacin del territorio y desarrollo territorial

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Territorio, organizacin y ordenacinLa preocupacin por ordenar el territorio se acenta, en la mayor parte de los pases desarrollados, a partir de la dcada de 1950 y se ir sistematizando en el ltimo cuarto del siglo XX. En este ltimo periodo tambin se refuerzan las teoras orientadas a lograr un desarrollo socioeconmico y territorial armnico, teoras que hoy se formulan en trminos de desarrollo sostenible. Sin embargo, la necesidad de ordenar el territorio no es algo nuevo ni exclusivo de nuestro tiempo, a lo largo de la historia las diversas sociedades siempre se han apoyado en una determinada estructura territorial. Algunos autores consideran que la organizacin y la ordenacin del espacio son trminos modernos que designan los trabajos orientados a modelar el espacio heredado para introducir en l nuevas estructuras tcnicas, jurdicas y administrativas con la finalidad de sistematizar su utilizacin en funcin de objetivos fijados previamente, en mayor o menor medida. En realidad, la organizacin del espacio empieza con el dibujo del primer campo, la construccin de la primera muralla o el trazado del primer camino. La diferencia esencial con las intervenciones complejas, orientadas a ordenar la vida econmica y social en las sociedades modernas, sera un problema de escala y de estructura (George, P., 1970). Por organizacin del territorio se entiende una accin consciente y compleja de una colectividad para perfilar un modelo de utilizacin racional del territorio donde habita. Las normas consuetudinarias han ido regulando a lo largo de los siglos los procesos de apropiacin, uso y control del territorio. Un paisaje organizado es, por tanto, el reflejo de una accin meditada, concertada y continuada sobre el medio natural. Un grupo humano, al habitar un medio natural, lo organiza en funcin de un sistema econmico, de una estructura social y, tambin, de las tcnicas de que dispone. As, la transformacin del medio natural en territorio o paisaje de cultura depende bsicamente de dos factores: 1 De las caractersticas y potencialidades del medio natural, muy diferentes segn las zonas geogrficas. La diversidad de nuestro planeta es un factor de riqueza y una llamada de atencin frente a prcticas homogenizadoras. 2 Del grado de evolucin econmica, social y tcnica de la colectividad que lo ocupa.

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El territorio es, por tanto, un totalizador histrico y el resultado de relaciones complejas entre factores naturales, econmicos, sociales, culturales y tcnicos. Hay que ser conscientes de la estrecha relacin existente entre un territorio y su historia, siendo necesario conocer cules han sido las respuestas que cada sociedad ha dado ante los desafos de la naturaleza. El problema medioambiental es una cuestin de relaciones y, por tanto, debera abordarse desde la ordenacin del territorio y no slo desde la planificacin medioambiental del ordenamiento ecolgico sectorial. La organizacin del espacio implica el acondicionamiento de un marco geogrfico para responder a las necesidades de la comunidad local. A cada sociedad y a cada etapa de la evolucin humana le corresponden formas de organizacin del espacio diferentes (Dolfus, O., 1975).La organizacin de un espacio depende de factores mltiples vinculados con el medio natural, las necesidades y las aspiraciones o deseos de las colectividades que lo ocupan, aspectos que deberan tenerse ms presentes en el momento de poner en marcha proyectos conscientes de ordenacin territorial. Desde poca inmemorial han existido criterios ordenadores que se aplicaron en consonancia con las imgenes del mundo, las creencias mtico-religiosas, las formas sociales y las tcnicas imperantes (Naredo, J.M., 1983). El anlisis del territorio y los descubrimientos geogrficos han ido siempre unidos a modelos, ms o menos explcitos, de orden territorial. En este sentido, resulta que los espaoles al llegar a Amrica intentan implantar un orden territorial, al que dan soporte jurdico con las Leyes de Indias. La ordenacin del territorio es una expresin ms moderna, y tambin ms tcnica, reservada a polticas emprendidas desde el Estado o desde la regin. Estos pueden ser los casos del Tennessee Valley Authority, proyecto que en la dcada de 1930 reestructura mediante una regulacin hidrulica un territorio de ms de 100,000 km2, el Plan Badajoz en Espaa o el Plan Delta en Holanda. Para Jean Labasse, una fecha simblica en la aparicin de la ordenacin del territorio fue 1931, cuando la gran depresin de las zonas mineras britnicas impuls al Board of Trade a poner en marcha las primeras encuestas sobre la estructura territorial de las zonas gravemente daadas por el paro; tambin, por estas fechas se pone en marcha el Registro de la Utilizacin de la Tierra en Gran Bretaa. Los desajustes entre la organizacin del espacio y la planificacin econmica son los que harn ver la necesidad de pasar de la planificacin sectorial a la planificacin territorial.


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En Francia, el detonante para la aparicin de la ordenacin del territorio como preocupacin poltica es la publicacin en 1947 del libro de Cravier, Pars y el desierto francs; en 1950 aparece en la administracin central una direccin ministerial; en 1954 se lanzan los principios de accin, y en 1963 se crea la DATAR (Delegation de lAmenagement et de lAction Regional). En Espaa, esta preocupacin, aunque ya presente en la Ley del Suelo de 1956 y en los Planes de Desarrollo Econmico y Social del franquismo, no tomar carta de naturaleza hasta la dcada de 1980 con el Estado de las Autonomas. Las trayectorias e incluso la terminologa utilizada vara en los diferentes pases latinoamericanos (Massiris, A., 2002). As, a partir de la dcada de 1950 se perfilan los contornos de una ordenacin del territorio considerada como una poltica global, asumida e impulsada desde los poderes pblicos. Las razones por las cuales a mediados del siglo XX ciertos Estados optan por polticas orientadas a organizar mejor su territorio son fundamentalmente dos: 1 La existencia de evoluciones territoriales desequilibradas, consideradas insatisfactorias en lo referente a la distribucin geogrfica de las actividades industriales y de la poblacin. La prdida de confianza en la capacidad del sistema econmico para garantizar el equilibrio en la distribucin territorial de las actividades.

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La ordenacin del territorio, ciertamente, no ha servido, todava, para proporcionar el necesario control de la actividad econmica en su dimensin territorial. No est resultando fcil lograr algo as como un nuevo, y quizs utpico, orden territorial. El problema es complejo, ya que no se trata slo de controlar el territorio por las infraestructuras, ni de un mero reparto de las actividades y la poblacin, sino de algo ms complejo como es lograr la integracin funcional y territorial de las actividades, asociando lo ms posible a los actores locales. La poblacin afectada tiene que participar y estar debidamente informada de los objetivos que se persiguen y de los medios que se van a emplear para conseguirlos. Cualquier teora de la ordenacin del territorio se construye sobre la base de un modelo de orden cuya eleccin comporta, obligadamente, juicios de valor que condicionan la toma de decisiones. En funcin de ello, no es extrao que durante las ltimas dcadas se aprecie un cambio gradual de las polticas de ordenacin del territorio hacia planteamientos ms liberales, y que en la

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Unin Europea no exista acuerdo sobre la oportunidad de considerar una estrategia global de ordenacin del territorio.

Perfil y concepciones de la ordenacin del territorioLa dimensin poltica es algo inherente a la ordenacin y de ah que se le asigne, entre otras, la funcin de establecer una cierta justicia econmica y social entre las diversas piezas que constituyen el cuerpo geogrfico de un territorio. As, resulta natural que algunos autores, en el momento de definir esta disciplina, persigan unir las dimensiones poltica y de justicia social. La ordenacin de los territorios debe convertirse en una poltica tendente a hacer ms equilibrada la distribucin de las poblaciones en los espacios habitados, de los recursos y de los niveles de vida (Gottman, 1966). La ordenacin ana dimensiones diversas, artsticas, polticas y tcnicas. El arte de ordenar el territorio requiere, adems de la virtuosidad de los planificadores, una cierta comprensin y cooperacin por parte de los ordenados, lo cual implica un dilogo permanente entre administracin y administrados. Esta prctica es poltica y tcnica, y de ah que un experto en saberes territoriales pueda ser un excelente consejero para un poltico, ya que el lenguaje poltico y el de la ordenacin territorial, por su naturaleza estratgica, tienen muchos elementos de confluencia. La preocupacin por la ordenacin se refuerza, y a comienzos de la dcada de 1970 se sealaba. Nunca hasta ahora, la preocupacin por la ordenacin territorial ha alcanzado tal amplitud ni revestido un aspecto tan sistemtico, hasta el punto de aparecer hoy en da como uno de los deberes primordiales asignados a los gobernantes (Labasse, 1973). Esta necesidad sigue plenamente vigente, y a escala planetaria, estamos ante una situacin que bien puede definirse como de caos territorial. Pierre Merlin, gegrafo y urbanista, se preguntaba sobre cul debera ser el estatus de la ordenacin. una ciencia?, una tcnica o un arte? Segn este autor, no poda pretender ser una ciencia, entendida como un conjunto organizado de conocimientos relativos a cierta categora de hechos, al no disponer de teoras y conceptos propios elaboradas a partir de dichos conceptos; la ordenacin utiliza conceptos de ciencias vecinas y slo dispone de teoras parciales. No sera tampoco una tcnica, entendida como conjunto de procedimientos de un arte o una fabricacin, ya que slo hay ciertos mtodos de


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ordenacin y algunos planes. Tampoco podra ser considerada como un arte o una manera de hacer las cosas segn las reglas o la expresin de un ideal de belleza, ya que las reglas son cambiantes y derivan del derecho. Tras la reflexin, concluye que la ordenacin, como el urbanismo, es fundamentalmente una praxis; es decir, una accin (Merlin, 1988).

Algunas definiciones de ordenacin del territorioEl Diccionario del urbanismo y la ordenacin (Merlin y Choay 1998) define la ordenacin como. el conjunto de acciones concertadas orientadas a disponer con orden los habitantes, las actividades, las construcciones, los equipamientos y los medios de comunicacin sobre la superficie del territorio. La ordenacin es una accin voluntaria, concertada e impulsada por los poderes pblicos, que implica acciones orientadas al logro de un determinado orden territorial. Al intentar definir la ordenacin del territorio nos encontramos con bastante ambigedad y no es raro que se le identifique con el planeamiento urbanstico, el desarrollo regional, la economa regional o la planificacin regional. Al recibir influencias de diversas disciplinas, ciencia regional, geografa, economa espacial, sociologa, planificacin regional, planeamiento urbanstico, etc., su definicin es el resultado de un proceso de decantacin y de aproximaciones sucesivas donde, casi siempre, suele estar presente una doble preocupacin: 1 2 La superacin de la mera yuxtaposicin de las aproximaciones sectoriales que realizan las diversas disciplinas. Una voluntad explcita de operatividad coordinadora entre los agentes y administraciones que intervienen en el territorio.

Los problemas de distribucin, de utilizacin del suelo y los desequilibrios regionales aparecen como principales campos de inters (Labasse, 1973). Otros autores consideran la ordenacin del territorio como el resultado de una intervencin econmica sobre el espacio geogrfico y en una garanta para el uso racional de los recursos, sin hipotecar el futuro de las generaciones venideras. La Carta Europea de Ordenacin del Territorio, aprobada en 1983 por la CEMAT en Torremolinos, ya establece sus presupuestos, define conceptos b-

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sicos y fija objetivos. En lo referente al concepto seala. La ordenacin del territorio es la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda sociedad (punto 9).Esta definicin asigna a la ordenacin del territorio un significado que, en sentido estricto, corresponde al trmino territorio. Para perfilar su singularidad se aade. Es a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio segn un concepto rector (punto 10). La amplitud conceptual del trmino, as como la diversidad de cometidos que se le asignan, cientficos, tcnicos y administrativos, explica que no est resultando nada fcil perfilar con claridad sus instrumentos operativos. Sin embargo, esta triple dimensin es la que permite tender puentes de comunicacin entre el anlisis territorial, la regulacin jurdica y la gestin. La componente poltica es fundamental y de ah que pueda considerarse la ordenacin del territorio como el intento o la voluntad de referenciar una estrategia o poltica territorial, en base a instrumentos de ordenacin o planes, a un determinado mbito geogrfico. La dimensin territorial en la accin y gestin de gobierno requiere una visin global del desarrollo y una poltica articuladora de los diferentes sectores y niveles gubernamentales. En este sentido, la ordenacin del territorio trata de optimizar la asignacin de recursos y consiste en. lograr una adecuada organizacin de la estructura territorial; es decir, el establecimiento de una armoniosa relacin entre el sistema ecolgico y el de los asentamientos (Roccatagliata, 1994). La ordenacin del territorio, cuya base jurdica es an bastante dbil, cubre diversos campos y de ah la dificultad para fijar sus lmites, algo necesario para evitar un exceso de dispersin que puede conducir a la inoperancia. A nivel cientfico es una disciplina que busca, en un marco geogrfico concreto o en una unidad administrativa, una mejor distribucin de la poblacin en funcin de los recursos naturales y de las actividades econmicas. El territorio es la sede de las actividades humanas, algo as como el teatro de la vida del hombre, ordenarlo incide, en mayor o menor medida, en las actividades que ste desarrolla. Por otra parte, tiene gran singularidad en cuanto a su mtodo de trabajo, ya que debe apoyarse en el anlisis de la realidad y en la prospectiva, enfrentndose al reto de identificar los cambios y tendencias para modificar, en su caso, las previsiones iniciales. En este sentido es un instrumento al servicio


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de la transformacin a largo trmino de la sociedad, ya que introduce modificaciones, ms o menos profundas, en los comportamientos y en las mentalidades (Madiot, 1979). El control territorial es, sin duda, un importante componente de la accin poltica. Desde una perspectiva prxima al planeamiento urbanstico se define la ordenacin del territorio como. la respuesta a unos problemas de ocupacin y utilizacin del espacio en relacin con el uso y la distribucin de los recursos disponibles con la intencin de corregir aquellos problemas y de optimizar racionalmente ese uso y esa distribucin de recursos (Tern, 1983). En la exposicin de motivos de la Ley de Ordenacin del Territorio de la Comunidad Autnoma de Andaluca (Ley 4-II-1993), tras asignar al territorio un carcter dinmico en cuya conformacin tiene un importante papel la accin pblica, se seala. El territorio se configura mediante procesos complejos en los que intervienen mltiples agentes de origen natural o antrpico, entre ellos la accin pblica, que tiene un papel esencial en dicha configuracin dada la importancia decisiva de sus intervenciones; cuando stas se dirigen de forma expresa a la creacin de un determinado orden fsico surge la poltica de Ordenacin del Territorio. En este caso, la accin pblica orientada a lograr un determinado orden fsico, entendido como distribucin equilibrada de usos y actividades, constituye la esencia de la ordenacin del territorio. En esta ley, la dimensin poltica es el pilar fundamental de la ordenacin y se define como. La Ordenacin del Territorio constituye por tanto una funcin pblica destinada a establecer una conformacin fsica del territorio acorde con las necesidades de la sociedad. Queda evidente su carcter de funcin pblica y una opcin en favor de su consideracin como planificacin fsica.

Concepciones de la ordenacin del territorio: de la planificacin fsica al desarrollo territorialEn funcin del origen y de la praxis administrativa de los diversos pases se han ido configurando, aunque con incidencia desigual, tres concepciones de la ordenacin del territorio. 1 La ordenacin del territorio entendida como planificacin fsica a escala regional o subregional. En esta concepcin tiene como cometido principal una finalidad coordinadora de los aspectos territoriales de las polticas sectoriales y del planeamiento urbanstico municipal.

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La preocupacin central est en la estructuracin territorial, desempeando un importante papel los componentes infraestructurales y la asignacin de usos del suelo. En este enfoque se considera el medio ambiente como un componente fundamental de la calidad de vida de las personas. Se trata del enfoque mayoritario y aplicado en pases como Alemania, Austria, Suiza, Holanda, Espaa, Italia y Portugal. 2 La ordenacin del territorio entendida como planificacin econmica y social. Este planteamiento incorpora las preocupaciones de las polticas de desarrollo regional y corregir los desequilibrios constituye uno de sus principales objetivos. En esta concepcin se sitan el amenagement du territoire de Francia y el regional planning del Reino Unido. 3 La ordenacin del territorio entendida como desarrollo territorial. Esta concepcin, en vas de consolidacin, busca, adems de una cierta superacin de las dos concepciones anteriores, una mayor aproximacin entre el pensamiento territorial y el pensamiento del desarrollo local, incorporando nuevas dimensiones sociales y medioambientales. El medio ambiente se entiende como recurso para el desarrollo, pensando en su capacidad para mejorar el nivel de vida y no slo como un bien a conservar para el mantenimiento de la calidad de vida. Por lo general, en las regiones ms desarrolladas las polticas de ordenacin del territorio dan un mayor juego a la dimensin fsica de la planificacin (distribucin de usos y actividades), mientras que en las regiones ms pobres atienden, tambin, a las necesidades del desarrollo econmico. La limitada operatividad de la planificacin fsica, entendida meramente como reguladora de usos y actividades, y las dificultades para lograr la coordinacin interadministrativa, conducen a la reflexin orientada a acercar los discursos , lo que puede dar sentido a la nocin de desarrollo territorial. Esto resultar provechoso si somos capaces de disear instrumentos operativos en el terreno de la gestin. Es cierto que el camino es atractivo y puede servir para llenar de contenido al tan aplaudido y escasamente practicado desarrollo sostenible.

Objetivos de la ordenacin del territorioLos objetivos y finalidades de la ordenacin del territorio varan de unos pases a otros y estn sometidos a los cambios en el desarrollo legislativo y en la prctica administrativa. La existencia de un proceso general de desarrollo de la conciencia ecolgica explica que se preste una atencin cada da mayor a


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los temas medioambientales. En unos planteamientos el medio ambiente es la garanta de calidad de vida y en otros un recurso para el desarrollo. El hombre y su bienestar, as como su interaccin con el medio ambiente, constituyen el centro de toda preocupacin de ordenacin del territorio. La Carta Europea de Ordenacin del Territorio seala, adems, que debe ser democrtica, global, funcional y prospectiva. Democrtica para asegurar la participacin de la poblacin afectada y de sus representantes polticos; global para tratar de asegurar la coordinacin de las polticas sectoriales; funcional teniendo en cuenta la existencia de conciencias regionales basadas en valores, cultura e intereses comunes; prospectiva para analizar las tendencias y el desarrollo a largo plazo de los procesos econmicos, ecolgicos, sociales y culturales. Los objetivos generales que persigue, segn la mencionada Carta Europea de Ordenacin del Territorio, son los siguientes: 1 El desarrollo socioeconmico equilibrado de las regiones. Partiendo de los procesos econmicos, de las peculiaridades regionales, del importante papel de los ejes de desarrollo y de las redes de comunicacin, se seala la necesidad de controlar el crecimiento de las regiones congestionadas o de evolucin muy rpida, y de alentar el desarrollo de las que mantienen un cierto retraso o decadencia. 2 La mejora de la calidad de vida. Favorecer las condiciones del marco de vida cotidiano (vivienda, trabajo, cultura y ocio) donde se desarrollan las relaciones en el seno de las comunidades humanas y el crecimiento del bienestar individual. 3 La gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del medio ambiente. Para ello se aconseja, por un lado, promover estrategias orientadas a reducir al mximo los conflictos y las necesidades crecientes de explotacin de los recursos naturales y, por otro, reforzar las exigencias de la conservacin, prestando atencin especial a las bellezas naturales y al patrimonio cultural. 4 La utilizacin racional del territorio. Trata de controlar la implantacin, la organizacin y el desarrollo de los grandes complejos urbanos e industriales y de las grandes infraestructuras, as como la proteccin de las zonas agrcolas y forestales.

La ordenacin del territorio busca establecer, sobre la base territorial, la coordinacin entre las polticas sectoriales y entre las diversas administraciones

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pblicas para alcanzar un desarrollo equilibrado a nivel social y territorial. El logro de los objetivos de la ordenacin es esencialmente una tarea poltica, al ser numerosos los organismos privados y pblicos implicados. Debe garantizar la coordinacin entre los diversos sectores de actividad (distribucin de la poblacin, actividades econmicas, hbitat, equipamientos colectivos, fuentes de energa, transportes, etc.), propiciar la coordinacin y la cooperacin entre los diversos niveles de decisin, y facilitar la distribucin equitativa de los recursos financieros. Los cometidos bsicos de coordinacin que se asignan en las diversas escalas administrativas son los siguientes: A nivel local. coordinacin de los planes de las autoridades locales, teniendo en cuenta los intereses de la ordenacin regional y nacional. A nivel regional. coordinacin entre autoridades regionales, locales, nacionales y entre regiones de pases vecinos. A nivel nacional. coordinacin de las polticas de ordenacin del territorio y de ayuda a las regiones, y concertacin entre los objetivos regionales y nacionales. A nivel continental. coordinacin de las polticas de ordenacin del territorio de los diferentes pases para alcanzar un desarrollo general equilibrado.

Necesidad y operatividad de la ordenacin del territorioLa ordenacin del territorio es una poltica de creciente inters en nuestra sociedad. En la dcada de 1990 tom carta de naturaleza la preocupacin por el desarrollo sostenible (Informe Brundtland y Conferencia de Ro en 1992), y la sostenibilidad est estrechamente asociada al logro de un desarrollo territorial acorde con las capacidades de acogida de los diferentes territorios. Adems, la ordenacin del territorio debe ofrecer a la sociedad los instrumentos necesarios para llenar de contenido operativo el desarrollo sostenible. El prembulo de la Carta Europea de Ordenacin del Territorio justifica su necesidad poltica con cinco argumentos: 1 Constituir un instrumento importante en la evolucin de la sociedad europea y en la consolidacin de una identidad colectiva. 2 La cooperacin debe llevar a la adopcin de principios comunes destinados a reducir las diferencias regionales, lograr una mejor concepcin


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general de la utilizacin y de la organizacin del espacio, del reparto de las actividades, de la proteccin del medio ambiente y de la mejora de la calidad de vida. 3 Las profundas modificaciones acaecidas en las estructuras econmicas y sociales exigen una revisin de los principios que rigen la organizacin del espacio para evitar que se hallen enteramente determinados en virtud de objetivos econmicos a corto plazo, descuidando aspectos sociales, culturales y medioambientales. 4 Los objetivos de la ordenacin del territorio necesitan nuevos criterios de orientacin y de utilizacin del progreso tcnico, de acuerdo con las exigencias econmicas y sociales. 5 Todos los ciudadanos europeos deben tener la oportunidad de participar, dentro de un marco institucional apropiado, en la adopcin y en la aplicacin de cualquier medida de ordenacin del territorio. El renacimiento de la ordenacin del territorio en Europa guarda una estrecha relacin con un doble impulso. el de las regiones, por un lado, y el de la Unin Europea, por otro. Estos impulsos, desde abajo y desde arriba, van consolidndolo como una poltica pblica. El impulso desde abajo procede del fortalecimiento de las regiones, instancia competente y protagonista de la ordenacin territorial, en pases de tradicin federal (Alemania, Austria o Suiza) y en otros donde las regiones ganan protagonismo como Espaa, Italia y, en menor medida, Francia. El impulso desde arriba proviene de la Unin Europea que empieza a prestar mayor atencin a la dimensin territorial del desarrollo en Europa (Tratado de Maastrich, 1992). Los informes Europa 2.000 y Europa 2.000+, as como la Estrategia Territorial Europea, reflejan la creciente preocupacin por los problemas de integracin territorial y de cohesin social (U.E., 2000). Las razones que justifican una poltica comunitaria de ordenacin del territorio son, entre otras, las siguientes: 1 La necesidad, por un lado, de profundizar en el conocimiento de las tendencias territoriales de los estados de la Unin Europea y, por otro, de garantizar y mejorar la coherencia territorial de las polticas comunitarias sectoriales con incidencia territorial. La existencia de cuestiones y problemas territoriales que, por su naturaleza, tienen un carcter transfronterizo y transnacional. De aqu deriva la

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necesidad de contar con un marco de referencia de opciones tcnicas en materia de ordenacin del territorio. Los riesgos de un incremento de las desigualdades entre las regiones perifricas y centrales de la Unin Europea. Las posibilidades que la ordenacin del territorio ofrece para mejorar la competitividad de las regiones y ciudades europeas, as como para promover el desarrollo equilibrado y sostenible. Las nuevas pautas de localizacin de las actividades y la mayor complejidad del orden espacial del territorio de Europa, que requieren una nueva reflexin a nivel supranacional y en los estados miembros de la Unin Europea. La dimensin de las fronteras exteriores de la Unin Europea de los veinticinco refuerza el inters de la planificacin territorial transfronteriza y transnacional. La dimensin estratgica de la ordenacin del territorio para caminar hacia la cohesin econmica y social.

Son razones similares a las que justifican la necesidad de la ordenacin del territorio a nivel de los Estados y de las regiones. Nuevamente se pone de manifiesto que estamos ante un problema de escalas donde es necesario pensar a diferentes niveles. La ordenacin del territorio ha sido una de las preocupaciones del Estado del Bienestar, diferencindose a nivel subregional del planeamiento urbanstico municipal. Desde planteamientos neoliberales se ha formulado un discurso crtico contra la intervencin del Estado en la economa y en la sociedad. Este discurso tambin ha cuestionado la planificacin como actividad de los poderes pblicos, abogando por la introduccin de las reglas reguladoras del mercado en un nmero cada vez mayor de materias. En relacin con los objetivos de la ordenacin del territorio, la experiencia demuestra que stos nunca se han logrado como resultado del libre juego de las fuerzas del mercado. Hay, al menos, tres cuestiones fundamentales de relevancia territorial que la lgica del mercado no resuelve (Hildebrand, 1996): 1 Las decisiones sobre la localizacin de las actividades econmicas, tomadas por los agentes econmicos privados en funcin de sus particulares intereses, con frecuencia no conducen a una distribucin geogrfica de los usos del suelo y de las actividades ptimas para los intereses generales.


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Los desequilibrios territoriales son, generalmente, el fruto de decisiones que anteponen los intereses del capital a los de la sociedad. Existen determinados bienes colectivos que requieren una gestin eficaz, sin que deban estar sometidos a las reglas del mercado, porque para dichos bienes no es posible establecer precios de mercado. Son los casos de las infraestructuras, equipamientos, servicios, patrimonios natural y cultural, etctera. Muchas veces las decisiones de los agentes econmicos generan efectos externos o costes sociales territoriales que se manifiestan en impactos negativos. Estos impactos son difcilmente expresables en trminos monetarios (conflictos entre usos del suelo, degradacin del paisaje, destruccin o contaminacin de recursos, congestin de las reas metropolitanas, destruccin del patrimonio cultural, etctera).

La poltica de ordenacin del territorio debe ser el instrumento de los poderes pblicos para facilitar soluciones que la lgica del mercado no es capaz de aportar. La ordenacin del territorio, por tanto, cumple funciones complementarias y tiene que ser compatible con la economa de mercado, contribuyendo a racionalizar sus decisiones. Una buena poltica de ordenacin del territorio puede ser un importante factor de xito para determinadas estrategias de desarrollo, siendo la dimensin territorial uno de los pilares centrales de la planificacin estratgica y del desarrollo local. Los objetivos de la ordenacin del territorio difcilmente pueden conseguirse con el libre juego de las fuerzas del mercado, dado que en las sociedades desarrolladas coexisten dos racionalidades totalmente diferentes. La racionalidad del mercado que necesita de beneficios particulares, y la racionalidad social que se sita por encima de los intereses particulares (Friedman, 1991). La ordenacin del territorio trata de afrontar las disfunciones que genera el choque entre estas dos racionalidades. La ordenacin del territorio, en cuanto a su fuerza poltica, se encuentra en situacin de desventaja con respecto a otras polticas pblicas. Algunos de los factores explicativos son los siguientes (Hildebrand, 1996): 1 La ordenacin del territorio, a diferencia de otras polticas sectoriales, no tiene un carcter netamente inversor y, por tanto, su disponibilidad de recursos es limitada. El desarrollo territorial trata de superar esta limitacin y dotarse de un mayor contenido inversor.

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2 Requiere un horizonte de medio y largo plazos para alcanzar sus objetivos. Este horizonte temporal no siempre encaja con las programaciones presupuestarias anuales ni con los objetivos de los polticos, bastante o muy preocupados por visualizar resultados a muy corto plazo para as obtener rentabilidad electoral. Tambin el choque de temporalidades dificulta la operatividad de la ordenacin del territorio. 3 El alto nivel de abstraccin de la ordenacin del territorio dificulta su visualizacin por los ciudadanos. El reforzamiento de la participacin ciudadana, ms all de los procedimientos administrativos reglados, y la conexin con el desarrollo local, pueden contribuir a dotarla de mayor proximidad. 4 Ausencia de grupos de presin especficos que reivindiquen a las administraciones pblicas una gestin ms eficaz y sostenida en materia de ordenacin del territorio, tal como ocurre en aspectos medioambientales y urbansticos. El reforzamiento de la cultura territorial, cultura de relaciones, es el nico camino para avanzar hacia el desarrollo territorial equilibrado y sostenible. La experiencia demuestra que en los conflictos entre los objetivos territoriales y los de las polticas sectoriales, las administraciones pblicas raramente ejercitan la voluntad poltica suficiente para garantizar que stas respeten y cumplan los objetivos establecidos por la ordenacin del territorio. Esto se explica, en alguna medida, por la dbil cultura territorial de nuestra sociedad.

El territorio como recurso y los retos del desarrollo territorialPara crear nuevos espacios de desarrollo es necesario realizar una nueva lectura e interpretacin del territorio, superando la concepcin de mero soporte de la actividad econmica y pasando a entenderlo como un recurso de dimensiones mltiples, al reflejar las interdependencias entre factores ambientales, econmicos, sociales y culturales. En este contexto adquieren pleno sentido la llamada economa ecolgica y el desarrollo a escala humana, un territorio y una economa puestos al servicio de la vida y orientados a resolver las necesidades humanas (Max Neef, 1994). El desarrollo sostenible demanda una nueva lectura y una nueva adecuacin del territorio a las necesidades humanas, dado que nuestra sociedad se encuentra enfrentada al reto de construir nuevos espacios de desarrollo.


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En estos turbulentos comienzos del siglo XXI, la conservacin y el desarrollo no pueden ser entendidos como trminos antagnicos, dado que sin conservacin no es posible garantizar el desarrollo de las generaciones futuras. Desarrollo y conservacin son realidades que tienen que ser necesariamente compatibles, fruto de nuevas formas de valoracin, ordenacin, explotacin y gestin del territorio. De la falta de una visin global o de la no consideracin de las interrelaciones existentes entre las dimensiones territoriales, econmicas, sociales y culturales deriva el fracaso de no pocos proyectos de desarrollo. La identificacin y el adecuado diagnstico de los problemas constituyen pilares fundamentales para el diseo de cualquier estrategia de desarrollo territorial. Al entender el medio ambiente como el territorio o el hogar del hombre y, por tanto, como el resultado de relaciones dinmicas entre naturaleza, sociedad y cultura a lo largo del tiempo, nos encontramos que, ciertamente, tiene mucho que ver con la naturaleza, soporte de la vida, pero tambin con la historia y con la cultura. Este planteamiento requiere superar la visin naturalista del medio ambiente y dar entrada al hombre, slo as ser posible clarificar las interdependencias entre naturaleza y sociedad. La tica de la conservacin, de los recursos naturales y del patrimonio cultural aparece muy tarde en la sociedad occidental. El liberalismo y la revolucin industrial significan el triunfo de una determinada idea de progreso, la econmica, donde dominan las relaciones de conquista, explotacin, dependencia y transformacin sobre las de equilibrio, interdependencia y justicia social. De forma lenta pero paulatina, durante las ltimas dcadas se va asumiendo la necesidad de la bsqueda de un nuevo orden ecolgico y territorial. Slo desde una nueva cultura del territorio ser posible imponer la racionalidad ecolgica a la irracionalidad econmica. El uso racional de los recursos es la mejor garanta de desarrollo sostenible y, en este contexto, territorio y cultura son pilares bsicos de cualquier estrategia de desarrollo.

El territorio como recurso y factor de desarrolloUno de los rasgos diferenciadores de las estrategias de desarrollo sostenible es el de apoyarse en una nueva interpretacin del espacio econmico. Mientras que en las teoras del desarrollo polarizado y de la difusin, el territorio o el espacio se conciben como realidades neutras, un mero soporte fsico para las actividades y los procesos econmicos, la teora del desarrollo sostenible concibe al territorio como un factor y un agente clave del desarrollo. Estos

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planteamientos se enlazan con las posturas de los economistas radicales que conciben el territorio como un reflejo o un producto de la articulacin de las relaciones tcnicas y sociales como un producto social. En el territorio tienen lugar las relaciones funcionales y sociales, producindose transformaciones con el crecimiento econmico y con los cambios estructurales. En l se forjan relaciones y vnculos de intereses diversos, teniendo un papel decisivo en la construccin de la identidad y de la cultura de las diferentes comunidades. Cada territorio se articula en funcin de su propio carcter, de su propia historia, de su cultura, de su posicin geogrfica, etc. En este sentido, las economas locales no se adaptan pasivamente a los procesos y transformaciones de nivel nacional o internacional, sino que su ajuste guarda estrecha relacin con una identidad econmica, poltica, social y cultural que se ha ido perfilando a lo largo del tiempo. Por ello, las polticas de desarrollo deberan considerar siempre las particularidades y las especificidades territoriales. El actual cambio tecnoproductivo plantea dinmicas territoriales que ofrecen nuevas oportunidades para el desarrollo y tambin para las desigualdades. En la era de la globalizacin, cada lugar busca afirmarse y diferenciarse a nivel mundial, de ah que las diferencias geogrficas ganen una importancia estratgica fundamental (Santos, 1993). Adquieren nueva dimensin la competitividad territorial y locacional, cada lugar tiene una nueva funcin, pero cada proyecto de desarrollo territorial est subordinado a las exigencias mundiales. En consecuencia, la reconversin de las estructuras locales constituye un pilar fundamental de las estrategias de desarrollo regional donde se privilegien los modelos de desarrollo local. Para ello hay necesidad de una accin global de movilizacin considerando al territorio como el cuerpo de la sociedad. Hay, por tanto, que aproximar el pensamiento territorial y el pensamiento social. Todas las comunidades territoriales disponen de un conjunto de recursos (econmicos, humanos, ambientales, institucionales, culturales, etc.) que constituyen lo que se denomina su potencial de desarrollo endgeno. El reto est en encontrar, segn el momento histrico, nuevas ideas y proyectos que permitan movilizarlos para afrontar los problemas planteados. La capacidad para liderar el propio proceso de desarrollo, unida a la movilizacin de los recursos disponibles, conduce al desarrollo territorial, entendido como un proceso de crecimiento econmico y de cambio estructural que propicia la mejora del nivel de vida de la sociedad local. En este proceso se identifican, al menos, cuatro dimensiones. econmica, sociocultural, poltico-administrativa y territorial.


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El territorio juega siempre un papel decisivo en los procesos de desarrollo regional o local, en la medida que se trata de impulsar la actividad econmica y la mejora del nivel de vida de una comarca o una regin a partir de sus propios recursos y potencialidades. Por otra parte, el nacimiento, la consolidacin y el desarrollo de los sistemas productivos locales guarda estrecha relacin con la existencia de un sistema cultural fuertemente vinculado al territorio. Para actuar localmente es necesario pensar de manera global, de aqu deriva la necesidad de contemplar las diversas acciones en trminos de ordenacin del territorio, entendida la ordenacin como la bsqueda de un equilibrio entre las realidades ecolgicas, econmicas y sociales. Una de las singularidades del desarrollo territorial est en la territorializacin de sus iniciativas y sus proyectos. Sin vertebrar la sociedad local ser muy difcil llevar a buen puerto un programa de desarrollo. En esta vertebracin, la cultura tiene un papel fundamental; sin embargo, es una dimensin a la que generalmente se presta escasa atencin. La promocin cultural debe estar vinculada a los procesos productivos, a la creacin de empleo, a la innovacin tecnolgica y a la creacin de riqueza, as como a una nueva lectura y diagnstico del territorio. La innovacin cultural tiene que ponerse al servicio de la creatividad social y convertirse en un pilar fundamental del desarrollo territorial. La corriente humanista del desarrollo local, nacida de la crisis de otros modelos de desarrollo y de la quiebra territorial de nuestras sociedades, apuesta por la movilizacin global de los recursos de las sociedades locales en sus dimensiones econmicas, sociales, culturales y territoriales (Dalla Rossa, 1996). El desarrollo, en suma, requiere un territorio articulado, dinmico y equipado para protagonizar una nueva etapa en su evolucin. Las estrategias de desarrollo local han llevado a revisar los conceptos de territorio, gestin y desarrollo. El territorio no es slo una circunscripcin administrativa, sino el cuerpo de la sociedad local. La gestin no es slo la ordenacin del territorio, sino su puesta en movimiento. El desarrollo no es el crecimiento, sino la vida.

Prospectiva y desarrollo territorialEl futuro de un territorio no se encuentra determinado y, en un contexto de cambios rpidos, anticiparse es proyectar el futuro en el presente. La ordenacin del territorio implica una visin a largo plazo y la necesidad, por tanto, de prever los acontecimientos. En un periodo histrico caracterizado por transfor-

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maciones importantes y por la emergencia de nuevas realidades, la ordenacin del territorio incumbe a diversos niveles de competencias y debe contribuir a resolver problemas. En este contexto, gana fuerza la presencia o ausencia de visin estratgica de los agentes que intervienen en el territorio. La incertidumbre y la rapidez de los cambios aconsejan prever con prudencia, imaginacin, creatividad y audacia. La ordenacin del territorio no lograr operatividad real si no se integra en un proyecto global de sociedad, buscando anticiparse a las necesidades, en lugar de concentrarse slo en la correccin de los desequilibrios. El entramado empresarial y la sociedad civil tienen que comprometerse con el territorio y este compromiso debe inscribirse en un proyecto de medio y largo plazos. La dimensin temporal debe tenerse muy presente, junto con la social y la territorial, en todo proceso de planificacin. El planificador tiene que dotarse de capacidad imaginativa para construir los territorios del futuro. El desarrollo y la articulacin de la prospectiva sobre una base territorial permite a los actores locales defender mejor sus intereses, explotar sus posibilidades y hacer valer su identidad. La prospectiva se vera amputada si no finaliza en acciones estratgicas, si no desemboca en planificacin territorial de desarrollo. Ante las incertidumbres del futuro son posibles tres actitudes: 1 La pasiva implica sufrir el cambio y sus consecuencias con los costes sociales y medioambientales. La experiencia de las regiones en crisis, urbanas o rurales, resulta ms que ilustrativa. La reactiva consiste en esperar el cambio para reaccionar. Significa, en un contexto de competitividad de los territorios y de las ciudades, perder un tiempo precioso que con frecuencia significa perder el tren del desarrollo. La prospectiva significa prepararse para el cambio y provocarlo. Est basada en una actitud marcada por la anticipacin y por un comportamiento imaginativo y esperanzado.

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No existen recetas milagro y cada colectividad territorial, en funcin de su contexto y objetivos, debe hacer uso de sus propios mtodos de trabajo de una manera flexible. Por otro lado, hay que contemplar lo que ocurre en el entorno nacional y mundial para ganar en operatividad. La prospectiva puede y debe ayudar a que los territorios puedan encontrar y conseguir nuevos mrgenes de maniobra, y a preparar su propio futuro. Sin


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olvidar que el futuro de un territorio est condicionado por el peso del pasado, las condiciones sociolgicas y culturales, los retrasos estructurales, los bloqueos institucionales, las limitaciones exteriores, el medio geogrfico y el propio potencial de desarrollo. Finalmente, los actores locales, despus de haber analizado sus fortalezas y posibilidades, deben plantearse buenas preguntas, analizar los proyectos en trminos de amenazas y de oportunidades y unir aspiraciones diversas alrededor de un proyecto comn. En suma, construir imgenes de futuro y dotarse de una estrategia coherente para la accin.

Geografas del futuro. principios orientadores para estrategias de desarrollo territorial sostenibleLa estrategia territorial sostenibledebera ser algo as como la visin compartida de un proyecto territorial. En el marco de una interpretacin actualizada de la accin territorial, algunos principios para guiar su formulacin son los siguientes: 1. Una voluntad de accin en comn como gua para la definicin de los modelos territoriales. Un proyecto colectivo orientado a construir las geografas del futuro. Dilogo permanente entre administracin y administrados. La eficacia de una estrategia territorial depende de su afinidad con el tipo de organizacin social y econmica existente. Resulta imprescindible reforzar los niveles de coordinacin, especialmente en territorios frgiles en su ambiente, intensamente humanizado, de organizacin diversa y acusados desequilibrios. La accin territorial permite actuar para transformar, regular o amortiguar conflictos y tensiones. La accin territorial es un importante cometido pblico y para ganar en eficacia necesita afianzarse en diversas esferas del poder poltico. En los diversos niveles de la gestin administrativa es necesario tender puentes de comunicacin entre polticas diversas y conectar ordenacin y desarrollo. La ordenacin y la accin territorial tienen que servir para la construccin de nuevos modelos territoriales acordes con los principios del desarrollo sostenible.El problema es complejo, se trata de lograr nuevas frmulas de integracin funcional y territorial de las actividades.

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La estrategia territorial debe orientarse a optimizar los recursos disponibles para lograr una adecuada organizacin de la estructura territorial y una armoniosa relacin entre el sistema ecolgico y el de asentamientos. En una economa globalizada se hace cada da mas necesaria una poltica, tambin global, de ordenacin y gestin del territorio. Esta tarea requiere de una visin integrada de las mltiples relaciones que se registran entre los diversos mbitos administrativos. Accin y desarrollo territorial como una visin estratgica para los territorios. La accin territorial debe integrarse en planteamientos de desarrollo territorial al buscar una mayor aproximacin entre el pensamiento del desarrollo sostenible y el territorial e incorporando nuevas dimensiones sociales y medioambientales. Lectura e interpretacin del territorio para la creacin de nuevos espacios de desarrollo. Hay que superar la lectura del territorio como mero soporte de la actividad econmica y pasar a entenderlo como un recurso de dimensiones mltiples, al reflejar las interdependencias entre factores econmicos, ambientales, sociales, culturales y, tambin, ticos. La ordenacin del territorio como oportunidad para ofrecer a la sociedad los instrumentos necesarios para llenar de contenido operativo el desarrollo sostenible. La sostenibilidad est en estrecha relacin con el logro de un desarrollo territorialmente equilibrado. Construir y preparar nuevos espacios de desarrollo como reto de las sociedades para el siglo XXI. El actual cambio tecnoproductivo plantea dinmicas que ofrecen nuevas oportunidades para el desarrollo y para reforzar las desigualdades. En consecuencia, la reorganizacin de las estructuras territoriales locales constituye un pilar fundamental de las estrategias de desarrollo regional. La necesidad de liderar estrategias propias de desarrollo territorial.Todas las comunidades disponen de un conjunto variado de recursos que constituyen supote

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