Upload
others
View
12
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Kiểm soát quyền lực nhà nước là nhu cầu tất yếu trong quá trình tổ
chức thực thi quyền lực nhà nước, là yếu tố trung tâm của nhà nước pháp
quyền. Lý luận và thực tiễn đã chỉ ra rằng quyền lực nhà nước phải được kiểm
soát, không thể để quyền lực tuyệt đối không giới hạn. Bất kỳ cơ quan, tổ
chức, cá nhân nào khi được giao sử dụng quyền lực nhà nước đều phải chịu sự
kiểm soát để không xảy ra các tệ nạn độc quyền, cửa quyền, đặc quyền, lạm
quyền, tiếm quyền,… làm tha hoá bản chất và mục đích ban đầu của quyền
lực nhà nước.
Quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta
hiện nay đang đối diện với nhiều nguy cơ, thách thức, như: tham nhũng chưa
bị đẩy lùi; dân chủ có lúc, có nơi bị vi phạm; kỷ cương, kỷ luật ở một số cấp,
một số lĩnh vực không nghiêm. Nhiều biểu hiện tiêu cực trong đời sống xã hội
đang có xu hướng đi ngược lại với tôn chỉ, mục đích mà Đảng, Nhà nước ta
hướng đến là xây dựng một Nhà nước phục vụ Nhân dân, gắn bó mật thiết với
Nhân dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của Nhân dân, tôn trọng, lắng
nghe ý kiến của Nhân dân và chịu sự giám sát của Nhân dân, có cơ chế và
biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa, trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí,
vô trách nhiệm, lạm quyền, xâm phạm quyền dân chủ của công dân.
Mặt khác, chúng ta đang đẩy mạnh phát triển kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa, đổi mới toàn diện, hội nhập sâu rộng, theo đó giải
quyết mối quan hệ nhà nước - thị trường - xã hội trong các lĩnh vực phát triển
ngày càng trở nên quan trọng. Chúng ta cũng đang xây dựng nền dân chủ xã
hội chủ nghĩa mà trong đó các quyền con người, quyền công dân phải được
bảo đảm, Nhà nước phải là nhà nước “có trách nhiệm”, nhà nước “kiến tạo
2
phát triển”. Như vậy, cả về lý luận và thực tiễn, kiểm soát quyền lực nhà nước
là đề tài cấp bách hiện nay.
Kiểm soát quyền lực nhà nước chỉ có thể có hiệu lực và hiệu quả khi
hoạt động này được thể chế hoá bằng luật pháp. Kinh nghiệm cho thấy, có thể
kiểm soát quyền lực nhà nước bằng những cách khác nhau: bằng đạo đức,
bằng tập quán, thông lệ truyền thống hay bằng dư luận xã hội… Nhưng với
đặc trưng của nhà nước pháp quyền là tính thượng tôn của pháp luật, thì khi
và chỉ khi được quy định bằng pháp luật, có thể chế pháp lý bảo đảm, các biện
pháp kiểm soát quyền lực nhà nước mới có đầy đủ sức mạnh và tính khả thi.
Hoàn thiện thể chế, trong đó có thể chế pháp lý, là một trong những
khâu đột phá của nước ta đã được xác định tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ
XI (năm 2011), tuy nhiên sau nhiều năm thực hiện, vẫn còn nhiều hạn chế.
Quá trình tổng kết một số vấn đề lý luận và thực tiễn 30 năm đổi mới đất
nước (1986 – 2016), đặc biệt 10 năm đổi mới gần đây, tại Đại hội Đảng toàn
quốc lần thứ XII cho thấy động lực mà những cải cách trước đây tạo ra đã
không còn đủ mạnh để thúc đẩy phát triển. Đây là lúc chúng ta cần có thêm
động lực để lấy lại đà tăng trưởng nhanh và phát triển bền vững. Ngu n động
lực đó phải đến từ đổi mới thể chế và phát huy mạnh mẽ quyền làm chủ của
Nhân dân.
Với các quy định của Hiến pháp năm 2013, cơ sở hiến định về kiểm
soát quyền lực nhà nước đã được ghi nhận nhưng thể chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay chưa hoàn thiện. Kiểm soát giữa các
cơ quan trong bộ máy nhà nước đã được cụ thể hoá một bước trong các luật
về tổ chức bộ máy nhà nước nhưng vẫn còn phải tiếp tục; phương thức lãnh
đạo và kiểm soát của Đảng đối với Nhà nước cần được làm rõ hơn; kiểm soát
quyền lực nhà nước từ phía nhân dân mới được quy định có tính nguyên tắc,
muốn thực hiện cần xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thực hiện tốt các luật và
văn bản dưới luật kèm theo.
3
Những phân tích nêu trên cho thấy nghiên cứu “Thể chế pháp lý về
kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam” hiện nay là vấn đề thực sự cấp
thiết. Qua tìm hiểu, Nghiên cứu sinh nhận thấy có nhiều nghiên cứu về quyền
lực nhà nước và những cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, song nghiên
cứu toàn diện về thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta thì
chưa thực sự được chú ý. Do đó, Nghiên cứu sinh đã đề xuất và được chọn đề
tài: “Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam” để thực
hiện Luận án Tiến sỹ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về thể chế pháp lý kiểm
soát quyền lực nhà nước; khái quát sự hình thành, phát triển, đánh giá được
thực trạng và nêu ra những bất cập của thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực
nhà nước ở Việt Nam hiện nay; trên cơ sở đó xác định những yêu cầu và kiến
nghị giải pháp hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở
Việt Nam thời gian tới.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Phân tích những nội dung lý luận về thể chế pháp lý kiểm soát quyền
lực nhà nước, như: khái niệm, vai trò, đặc điểm, nội dung, hình thức, các bộ
phận hợp thành thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam;
trình bày một số kinh nghiệm có giá trị qua tham khảo thể chế pháp lý về
kiểm soát quyền lực nhà nước của một số nước trên thế giới.
- Khái quát quá trình hình thành, phát triển thể chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước ở Việt Nam trên nền tảng các bản hiến pháp đã có trong
lịch sử lập hiến nước ta; tập trung đánh giá thực trạng thể chế và việc thực
hiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước theo các quy định của
Hiến pháp năm 2013.
4
- Trên cơ sở kết quả đạt được từ việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn,
nêu ra các yêu cầu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện thể chế pháp lý về
kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta thời gian tới.
3. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
3.1. Cơ sở lý luận
Luận án dựa trên cơ sở lý luận chính là học thuyết Mác – Lênin, tư
tưởng H Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Có tham khảo một số tư tưởng,
học thuyết về nhà nước và pháp luật trên thế giới, như: học thuyết chủ quyền
nhân dân, học thuyết phân chia quyền lực, lý luận về nhà nước pháp quyền,…
Vận dụng các quan điểm của Đảng ta trong lãnh đạo công cuộc đổi mới toàn
diện đất nước và hội nhập quốc tế, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật,
đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
3.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử của triết học Mác – Lê nin; đ ng thời áp dụng các phương pháp cụ thể như:
phương pháp nghiên cứu tài liệu; phương pháp chuyên gia; phương pháp hệ
thống, liên ngành; phương pháp phân tích và tổng hợp; phương pháp luật học
so sánh, … để làm sáng tỏ các vấn đề cần nghiên cứu.
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Bao g m các đề tài khoa học, sách
chuyên khảo, bài báo, tạp chí khoa học có chứa đựng các phân tích và kết luận
đã được các tác giả khác thực hiện; các văn kiện của Đảng, văn bản quy phạm
pháp luật của Nhà nước, số liệu thống kê chính thức đã công bố,… Phương
pháp này được áp dụng chủ yếu trong Chương 1 và Chương 3 của Luận án.
- Phương pháp chuyên gia: Được sử dụng để thu thập thông tin và ý
kiến của những chuyên gia, các nhà khoa học đã và đang nghiên cứu về
những vấn đề liên quan đến đề tài. Phương pháp này được sử dụng chủ yếu
trong Chương 2 và Chương 3 của Luận án.
5
- Phương pháp hệ thống, liên ngành: Đặt đối tượng nghiên cứu trong
mối quan hệ có tính chỉnh thể, biện chứng, khách quan, kết hợp thành tựu
nghiên cứu của nhiều ngành (xã hội học, chính trị học, luật học,...) để luận
giải đa diện, đa chiều về đối tượng nghiên cứu. Phương pháp này áp dụng chủ
yếu trong Chương 2 của Luận án.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp: Được sử dụng để tổng hợp các số
liệu, tri thức có được từ hoạt động nghiên cứu tài liệu, phỏng vấn chuyên gia
nhằm đưa ra những luận giải, nhận xét và đề xuất của tác giả luận án. Phương
pháp này được áp dụng chủ yếu trong Chương 3 và Chương 4 của Luận án.
- Phương pháp luật học so sánh được vận dụng trong nghiên cứu thể
chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở một số nước; rút ra những
kinh nghiệm có thể áp dụng phù hợp với yêu cầu, đặc điểm của Việt Nam.
Phương pháp này thể hiện tập trung ở mục 2.3, Chương 2 của Luận án.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là các vấn đề lý luận về thể chế
pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước; thực tiễn xây dựng, áp dụng thể chế
pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Đây là đề tài có phạm vi rộng, do đó, trong khuôn khổ Luận án này, tác
giả xác định phạm vi nghiên cứu chủ yếu là thể chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước được quy định trong các bản Hiến pháp năm 1946, 1959,
1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); tập trung vào thể chế pháp lý được
xây dựng trên cơ sở Hiến pháp năm 2013 và một số luật mới ban hành trong
thời gian gần đây ở nước ta.
5. Đóng góp mới về khoa học của Luận án
- Luận án đã bổ sung, xây dựng được cơ sở lý luận về thể chế pháp lý
kiểm soát quyền lực nhà nước một cách khoa học, hệ thống và toàn diện: làm
6
rõ được khái niệm, đặc điểm, vai trò, các bộ phận cấu thành, nội dung, hình
thức của thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước; trình bày được một
số kinh nghiệm từ việc tham khảo thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà
nước của một số nước trên thế giới.
- Luận án đã khái quát được quá trình hình thành và phát triển thể chế
pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta qua các thời kỳ hiến pháp;
đặc biệt, tập trung phân tích thực trạng thể chế và việc áp dụng thể chế pháp
lý về kiểm soát quyền lực nhà nước hiện hành tính từ khi có Hiến pháp năm
2013 đến nay.
- Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, Luận án nêu được các yêu
cầu và đề xuất giải pháp hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực
nhà nước ở Việt Nam dưới góc nhìn tổng thể, đ ng bộ.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án
- Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ góp phần xây dựng cơ sở lý luận
khoa học cho việc hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà
nước trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.
- Luận án góp phần khắc phục những hạn chế, bất cập của thể chế pháp
lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay bằng việc đề xuất
hoàn thiện thể chế đó theo tinh thần và nội dung mới của Hiến pháp năm
2013, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII.
- Luận án là ngu n tài liệu tham khảo tin cậy và cần thiết phục vụ hoạt
động nghiên cứu khoa học và giảng dạy trong các cơ sở giáo dục và đào tạo.
7. Kết cấu của Luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục công trình nghiên cứu của tác
giả đã công bố liên quan đến luận án và danh mục tài liệu tham khảo, luận án
g m 4 chương, 11 mục và các tiểu mục.
7
Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC
1.1.1. Những công trình nghiên cứu về quyền lực nhà nước
Tại Việt Nam, quyền lực nhà nước (QLNN) thuộc đối tượng nghiên
cứu của nhiều ngành: luật học, chính trị học, hành chính học, triết học,... Vì
vậy, QLNN được quan tâm luận giải dưới nhiều góc độ, qua đó đã góp phần
làm sáng tỏ những vấn đề, như: khái niệm, ngu n gốc, bản chất, cách thức tổ
chức, cơ chế vận hành, các bộ phận cấu thành QLNN. Các kết quả nghiên cứu
về QLNN đã được công bố trong nhiều tác phẩm, tiêu biểu như:
- Sách tham khảo Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền lực nhà
nước (Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2009) của TS. Nguyễn Minh
Đoan và các tác giả, trong đó đã trình bày: khái quát về QLNN; quyền lực nhà
nước thống nhất và vấn đề phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước
trong việc thực hiện QLNN ở Việt Nam; vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản
Việt Nam với việc tổ chức thực hiện QLNN; nguy cơ tha hóa QLNN; vấn đề
bảo đảm tính minh bạch trong hoạt động của nhà nước.
- Sách chuyên khảo Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn (Nhà
xuất bản Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 2009) do GS.TSKH. Đào Trí Úc và
PGS.TS. Phạm Hữu Nghị đ ng chủ biên. Trên cơ sở nghiên cứu phân tích về
đặc trưng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đã cho rằng cần
thiết xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, phải bảo đảm sự giám sát
đối với việc thực thi QLNN ở Việt Nam.
Trong giai đoạn chuẩn bị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013, nhiều
nghiên cứu đã tiếp tục đi sâu vào các vấn đề về QLNN và tổ chức quyền lực
8
nhà nước, như: Hội thảo “Quyền hành pháp – Một số vấn đề lý luận và Thực
tiễn” và Hội thảo “Quyền tư pháp – Một số vấn đề Lý luận và thực tiễn” do
Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội năm 2013. Các bài viết về QLNN, như: “Nội
hàm và thể hiện nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” của PGS.TS. Vũ Thư, Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp, số 21, năm 2010; “Hoàn thiện mô hình tổ chức và vận hành quyền
lực nhà nước trong Hiến pháp” của TS. Đỗ Minh Khôi;… Một số nghiên cứu
khác cũng đề cập đến QLNN ở góc độ phân cấp, phân quyền giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương, như: Đề tài cấp bộ “Phân công
quyền lực gi a chính quyền trung ương và chính quyền đ a phương tại Việt
Nam - L ch s Lý luận và Thực tiễn” của Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư
pháp, nghiệm thu năm 2012); bài viết Đổi mới nhận thức về phân cấp phân
quyền gi a trung ương và đ a phương gi a chính quyền đ a phương các cấp
ở nước ta hiện nay của tác giả Chu Văn Hưởng trên Tạp chí Quản lý Nhà
nước, số 192(1/2012);...
Sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, nhiều nhà nghiên cứu tiếp
tục có các bài viết phân tích sâu sắc những vấn đề về QLNN và tổ chức, vận
hành QLNN theo tinh thần Hiến pháp mới và đóng góp cho việc xây dựng các
luật về tổ chức bộ máy nhà nước, như: “Nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước
trong Hiến pháp năm 2013” của PGS,TS. Đinh Xuân Thảo; “Nh ng nội dung
cơ bản của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền đ a phương và đ nh hướng
triển khai” của PGS, TS. Nguyễn Đức Minh; “Làm rõ nh ng quy đ nh của
Hiến pháp về v trí vai trò pháp lý của Chính phủ” của GS.TS. Phạm H ng
Thái [124]; “Sự phát triển nhận thức và vận dụng nguyên tắc về tổ chức
quyền lực nhà nước ở nước ta từ năm 1986 đến nay” của PGS,TS. Bùi Xuân
Đức; “Quyền lực nhà nước là thống nhất thuộc về nhân dân thể hiện xuyên
suốt trong toàn bộ Hiến pháp năm 2013” của TS. Trần Thị Tuyết Mai [123].
9
Gần đây, để góp phần xây dựng văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần
thứ XII, nhiều quan điểm khoa học về QLNN được quan tâm chia sẻ, trong đó
tiêu biểu là các bài viết tại Hội thảo khoa học “Những vấn đề lý luận và thực
tiễn cấp bách về nhà nước và pháp luật trước thềm Đại hội đại biểu toàn quốc
lần thứ XII của Đảng” do Viện Nhà nước và Pháp luật (Viện Hàn lâm Khoa
học xã hội Việt Nam) tổ chức tại Hà Nội ngày 14-15/7/2015, như: “Nh ng
vấn đề cấp bách trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở
nước ta hiện nay” của GS.TS. Võ Khánh Vinh; “Tiếp tục xây dựng và hoàn
thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” của
GS.TSKH. Đào Trí Úc; “Bàn về nh ng mối liên hệ của quyền lực nhà nước ở
nước ta hiện nay” của PGS.TS. Nguyễn Đức Minh; “Một số vấn đề về quyền
lực nhà nước ở nước ta hiện nay” của PGS.TS. Vũ Thư; “Quan hệ gi a
Đảng và Nhà nước trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” của
PGS.TS. Nguyễn Thị Việt Hương; “Tổ chức thực thi quyền lập pháp trong
Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” của TS. Nguyễn Văn Thuận; “Tổ
chức thực thi quyền hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam”
của TS. Nguyễn Văn Tuấn; “Tổ chức thực thi quyền tư pháp trong Nhà nước
pháp quyền XHCN Việt Nam” của TS. Phạm Thị Hương Lan …[122].
1.1.2. Những công trình nghiên cứu về kiểm soát quyền lực nhà
nước
Cho đến nay, nghiên cứu về kiểm soát quyền lực nhà nước (KSQLNN)
ở nước ta đã có khá nhiều, cả dưới góc độ chung và đi vào từng cơ chế, hình
thức, chủ thể, đối tượng của hoạt động KSQLNN. Trước khi có Hiến pháp
năm 2013, các công trình nghiên cứu tập trung vào các hình thức KSQLNN
như: giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát..., gắn với một số chủ thể: Nhân
dân, các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội,... Trong giai đoạn
chuẩn bị dự thảo Hiến pháp sửa đổi và sau khi ban hành Hiến pháp mới vào
năm 2013, các nghiên cứu về KSQLNN được thúc đẩy mạnh mẽ hơn, toàn
10
diện hơn, đi sâu vào các cơ chế KSQLNN bên ngoài, bên trong, cơ chế bảo
hiến. Có thể tóm tắt một số công trình tiêu biểu, như:
* Những nghiên cứu chung về KSQLNN:
- Sách “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước
ở nước ta hiện nay” (Nxb. Công an Nhân dân, Hà Nội, 2003), do GS.TSKH.
Đào Trí Úc và GS.TS. Võ Khánh Vinh đ ng chủ biên. Cuốn sách tập hợp
nhiều bài viết của nhiều nhà khoa học về giám sát việc thực hiện QLNN. Từ
phân tích, đánh giá những hạn chế, bất cập trong hoạt động thực tiễn của cơ
chế giám sát QLNN ở Việt Nam, các tác giả chỉ rõ sự khác biệt giữa giám sát
bên trong hệ thống QLNN, mang tính quyền lực nhà nước và giám sát bên
ngoài, không mang tính QLNN. Tuy nhiên, công trình chỉ tập trung nghiên
cứu về giám sát và cơ chế giám sát, chưa nghiên cứu các hình thức KSQLNN
khác như thanh tra, kiểm tra, kiểm sát... và chưa đi sâu luận giải về thể chế
pháp lý cho hoạt động KSQLNN.
- Sách chuyên khảo “Kiểm soát quyền lực nhà nước - Một số vấn đề lý
luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay" của TS. Trịnh Thị Xuyến (Nhà xuất
bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2008). Tác giả đã làm rõ nhiều vấn đề về
KSQLNN trên phương diện lý luận và thực tiễn, như: cơ sở lý luận về
KSQLNN; tính tất yếu, khái niệm, nội dung, mục đích, những phương thức
KSQLNN; thực tiễn KSQLNN ở một số nước tiêu biểu như Mỹ, Anh,
Singapore, Malaysia, Nhật Bản...; thực tiễn KSQLNN ở Việt Nam, những
mâu thuẫn, bất cập trong KSQLNN mà Việt Nam đang và sẽ phải giải quyết;
phương hướng và những giải pháp chủ yếu cho KSQLNN ở Việt Nam. Tuy
nhiên, vì tiếp cận KSQLNN dưới góc độ rộng, thiên về chính trị học, nên
công trình nghiên cứu chưa đi sâu vào thể chế pháp lý về KSQLNN.
- Sách chuyên khảo “Sự hạn chế quyền lực Nhà nước" của PGS.TS.
Nguyễn Đăng Dung (Nhà xuất bản Đại học quốc gia, Hà Nội, 2005). Cuốn
sách trình bày về cơ sở lý luận của sự hạn chế quyền lực nhà nước và nội
11
dung của việc hạn chế quyền lực nhà nước. Theo tác giả, nhà nước là một
thiết chế rất cần thiết, nhưng khi đã cần đến nhà nước thì cần phải có giới hạn
quyền lực của nó; ban hành hiến pháp là phương thức quan trọng nhất để
KSQLNN. Tác giả đề cập đến những phương thức hạn chế quyền lực nhà
nước, như: Dùng hiến pháp quy định và bảo đảm quyền con người; bầu cử các
chức danh quan trọng trong bộ máy nhà nước đi kèm với chế độ bỏ phiếu tín
nhiệm, bãi nhiệm đại biểu dân cử; phân chia, phân công, phân nhiệm và tự
kiểm tra bên trong giữa các cơ quan nhà nước; hoạt động tự do báo chí; sự
công khai, minh bạch của chính quyền; bỏ phiếu trưng cầu ý dân; sự độc lập
của tòa án; hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị
- xã hội. Tác giả trích dẫn và phân tích nhiều nội dung trong Hiến pháp Mỹ,
Anh, Pháp,... để làm phong phú thêm các luận điểm về hạn chế quyền lực nhà
nước. Tuy nhiên, trong cuốn sách này, vì tập trung luận giải về hạn chế quyền
lực nhà nước, vấn đề còn khá mới mẻ ở nước ta vào năm 2005, nên tác giả có
nhắc đến nhưng chưa đi sâu phân tích các hình thức KSQLNN ở Việt Nam.
- Sách chuyên khảo: “Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước” của
PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng (Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2011). Tác giả
viện dẫn quan điểm của Jean Jacque Rousseau về kiểm soát quyền lực nhà
nước cách đây gần 250 năm và khẳng định đến nay vẫn còn nguyên giá trị.
Tiếp đó, tác giả đã nghiên cứu, phân tích, lý giải cách thức tổ chức và kiểm
soát quyền lực nhà nước trong các kiểu, mô hình nhà nước phong kiến Việt
Nam, các nhà nước tư sản, các nhà nước xã hội chủ nghĩa ở Liên Xô, Trung
và Đông Âu (trước 1991); nước Nga và các nước Trung, Đông Âu ngày nay;
... Đây là công trình có giá trị tham khảo về KSQLNN tuy nhiên tác giả chưa
đi sâu vào thể chế pháp lý về KSQLNN ở nước ta.
- Đề tài khoa học cấp nhà nước: “Phân công phối hợp quyền lực và
kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Việt Nam"(Mã số KX. 04-28/6-10) và Sách chuyên khảo "Một số vấn đề về
12
phân công phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" (Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội,
2011) do GS.TS. Trần Ngọc Đường làm Chủ nhiệm và Chủ biên. Tác giả đã
nghiên cứu tổng thể về phân công, phối hợp và KSQLNN trong xây dựng nhà
nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Đề xuất các giải pháp tiếp tục hoàn thiện
và kiến nghị liên quan trực tiếp đến phân công, phối hợp và KSQLNN trong
mối liên hệ với các chủ thể cấu thành hệ thống chính trị ở Việt Nam. Đây là
công trình giải quyết một cách tương đối có hệ thống cả về lý luận và thực
tiễn mối liên hệ giữa Nhân dân với nhà nước - chủ thể tối cao của quyền lực
nhà nước; giữa Đảng với Nhà nước và giữa các cơ quan nhà nước với nhau.
Tuy nhiên, đề tài chưa đi sâu nghiên cứu về thể chế pháp lý KSQLNN.
- Các bài viết: “Kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay” của GS.TS. Đinh Văn Mậu, Tạp
chí Quản lý nhà nước, số 10, năm 2009; “Bàn thêm về mối quan hệ phân
công phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay” của
GS.TSKH. Lê Văn Cảm, Tạp chí Kiểm sát, năm 2012; “Vấn đề kiểm soát
quyền lực nhà nước” của TS. Phạm Thế Lực, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật,
số 01 năm 2011; “Tư tưởng quan điểm kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt
Nam hiện nay” của TS. Trần Quốc Việt, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 07
năm 2012; “Kiểm soát quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền ở
nước ta hiện nay” của PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan [122];…. Trong những
công trình trên các tác giả đã đề cập đến khái niệm kiểm soát quyền lực, sự
cần thiết phải kiểm soát quyền lực, một số vấn đề liên quan đến KSQLNN.
* Những nghiên cứu về KSQLNN bên trong bộ máy nhà nước:
- Luận án tiến sĩ luật học của Trương Thị H ng Hà (2007), Học viện
Chính trị - Hành chính quốc gia H Chí Minh: “Hoàn thiện cơ chế pháp lý
bảo đảm chức năng giám sát của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa
Việt Nam”. Trên cơ sở tiếp cận, phân tích làm sáng tỏ khái niệm cơ chế pháp
13
lý, các yếu tố cấu thành và mối quan hệ mật thiết tạo nên hệ thống cơ chế
pháp lý, Luận án là một công trình nghiên cứu công phu có tính khoa học cao
về hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát QLNN từ phía một chủ thể đặc trưng là
Quốc hội ở Việt Nam. Đây là công trình có ý nghĩa tham khảo về mặt lý luận
cho việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bằng dân chủ đại
diện ở nước ta.
- Luận án tiến sĩ luật học của Nguyễn Chí Dũng (2009), Học viện
Chính trị - Hành chính quốc gia H Chí Minh: “Về cơ chế pháp lý giám sát
hoạt động tư pháp ở Việt Nam”. Đây là công trình mà tác giả chủ yếu đi sâu
phân tích về cơ chế pháp lý giám sát đối với các hoạt động tư pháp bên trong
nhà nước còn cơ chế giám sát (kiểm soát) bên ngoài nhà nước mang tính
Nhân dân tác giả chưa đề cập nghiên cứu.
- Ngoài ra còn có các bài viết: “Phân công phối hợp và kiểm soát
trong thực hiện quyền lập pháp ở Việt Nam" của TS. Lương Minh Tuân, Tạp
chí nghiên cứu lập pháp số 9 (146) năm 2009; “Cơ chế kiểm soát quyền lực
nhà nước (và cả quyền lập pháp) trong nhà nước pháp quyền" của GS.TSKH.
Lê Văn Cảm và ThS. Dương Bá Thành, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1
(162), năm 2010; “Về kiểm soát quyền lực hành pháp trong hệ thống quyền
lực nhà nước Việt Nam hiện nay” của PGS.TS. Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và
Pháp luật, số 12, năm 2006; “Kiểm soát quyền lực nhà nước bằng hệ thống
Viện Kiểm sát ở Việt Nam trong bối cảnh s a đổi Hiến pháp hiện nay” của
GS.TSKH. Lê Văn Cảm, Tạp chí Kiểm sát, số 13, năm 2012; "Kiểm soát của
Trung ương đối với chính quyền đ a phương ở một số nước trên thế giới” của
TS. Nguyễn Thị Thu Vân, trên trang: www.caicachhanhchinh.gov.vn…
Sau khi Hiến pháp năm 2013 chính thức khẳng định yếu tố kiểm soát
trong nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta, đã có nhiều tác giả
phân tích sâu sắc hơn về vị trí, vai trò của các cơ quan nhà nước trong cơ chế
KSQLNN, như các bài viết: “Quốc hội trong cơ chế phân công phối hợp và
14
kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam” của TS. Hoàng Minh Hiếu;
“Chính phủ trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước” của TS. Dương
Thanh Mai; “Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân trong cơ chế phân
công phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay” của
PGS,TS. Trương Thị H ng Hà [123];…
* Những nghiên cứu về KSQLNN từ bên ngoài bộ máy nhà nước:
- Kiểm soát quyền lực nhà nước của Nhân dân:
+ Sách chuyên khảo: “Cơ chế giám sát của Nhân dân đối với hoạt động
của bộ máy đảng và nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, do
GS.TSKH. Đào Trí Úc chủ biên (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội,
2010). Đây là công trình nghiên cứu chuyên sâu của nhiều tác giả về cơ chế
giám sát của Nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước. Các
tác giả tập trung phân tích khoa học, có hệ thống về bản chất nền dân chủ
XHCN và yêu cầu xây dựng cơ chế giám sát của Nhân dân đối với hoạt động
của bộ máy Đảng và Nhà nước trong điều kiện một Đảng cầm quyền. Xác
định vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ các chủ thể là MTTQ, các tổ chức
thành viên trong cơ chế Nhân dân giám sát Đảng và Nhà nước cũng như thực
trạng của cơ chế này ở nước ta. Công trình đã nghiên cứu kinh nghiệm một số
nước trên thế giới về hình thức giám sát của Nhân dân trong tổ chức thực hiện
quyền lực quyền lực nhà nước và đề xuất quan điểm, giải pháp nâng cao chất
lượng giám sát của Nhân dân đối với hoạt động của Đảng và Nhà nước.
+ Luận án Tiến sĩ luật học của Nguyễn Mạnh Bình (2009), Học viện
Chính trị - Hành chính quốc gia H Chí Minh, Hoàn thiện cơ chế pháp lý
giám sát xã hội đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện
nay. Đây là công trình tác giả đi sâu vào phân tích, luận chứng cơ sở lý luận
và thực tiễn cũng như yêu cầu hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối
với việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Luận án đã nêu rõ thể chế
pháp lý là một yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối với việc
15
thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta, phân biệt thể chế với thiết chế. Tuy
nhiên, Luận án này chỉ đề cập đến cơ chế và thể chế pháp lý giám sát xã hội,
một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước.
+ Luận án Tiến sỹ luật học của Hoàng Minh Hội (2014), Học viện
Chính trị quốc gia H Chí Minh, Hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân
dân đối với cơ quan hành chính nhà nước của Việt Nam. Luận án đã nghiên
cứu khá hoàn chỉnh về cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện pháp luật về giám
sát của nhân dân đối với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, trên cơ sở
đó, đề ra các giải pháp để hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối
với cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay. Những kiến nghị về giải
pháp này có ý nghĩa tham khảo đối với tổng thể vấn đề hoàn thiện thể chế
pháp lý về KSQLNN, trong đó có KSQLNN từ phía nhân dân.
+ Luận án Tiến sỹ luật học của Nguyễn Quang Anh (2015), Học viện
Chính trị quốc gia H Chí Minh, Hoàn thiện cơ chế pháp lý Nhân dân kiểm
soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Sau khi Hiến pháp 2013 được ban hành,
đây là công trình nghiên cứu khá toàn diện về cơ chế pháp lý nhân dân
KSQLNN trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt
Nam; làm rõ được khái niệm, đặc điểm, các yếu tố cấu thành và mối quan hệ
giữa các yếu tố cấu thành cơ chế, vai trò, mục đích, tiêu chí hoàn thiện cơ chế
pháp lý nhân dân KSQLNN; nội dung và phương thức hoạt động của cơ chế;
khảo sát cơ chế pháp lý nhân dân KSQLNN một số nước và rút ra những giá
trị tham khảo cho Việt Nam; khái quát được thực trạng và chỉ ra những hạn
chế, nguyên nhân hạn chế của cơ chế pháp lý nhân dân KSQLNN ở Việt Nam
hiện nay; đề xuất được các quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế pháp lý
nhân dân KSQLNN ở Việt Nam. Tuy nhiên, luận án mới nghiên cứu một bộ
phận của thể chế pháp lý về KSQLNN là thể chế KSQLNN từ phía Nhân dân,
và chưa coi thể chế như một chỉnh thể mà chỉ dưới quan niệm là một yếu tố
cấu thành trong cơ chế pháp lý nhân dân KSQLNN ở Việt Nam.
16
+ Ngoài ra, các bài viết: “Phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam vận động Nhân dân thực hiện giám sát việc thực hiện quy chế dân chủ ở
cơ sở" của Trần Thanh Bình, Tạp chí nhà nước và pháp luật, số 9 năm 2003;
“Cần tăng cường hơn n a sự kiểm tra giám sát của Nhân dân đối với việc
phòng chống quan liêu tham nhũng hiện nay" của Bùi Thành Phần, Tạp chí
Dân vận, số 01/2005; “Tăng cường hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc
đối với hoạt động của cơ quan nhà nước cán bộ công chức" của GS. Lưu
Văn Đạt, Tạp chí Mặt trận, số 31/2006; “Nâng cao vai trò giám sát của
MTTQ Việt Nam" của tác giả Huỳnh Đảm, Tạp chí Cộng sản, số 792, năm
2008;“Giám sát xã hội trong nhà nước pháp quyền" của Vũ Anh Tuấn, Tạp
chí Nghiên cứu lập pháp số 31(130), 7/2009;... đã góp phần phân tích về các
chủ thể, nội dung, hình thức KSQLNN từ phía nhân dân ở Việt Nam.
- Kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng Cộng sản Việt Nam:
+ Đề tài cấp bộ “Mối quan hệ gi a nhà nước với Đảng Cộng sản trong
Nhà nước pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020” (Mã số: CT11-16-
03) do PGS.TS Nguyễn Thị Việt Hương, Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện
Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, làm Chủ nhiệm. Đề tài đã làm rõ cơ sở
lý luận của mối quan hệ giữa nhà nước với Đảng trong Nhà nước pháp quyền
Việt Nam; đánh giá thực trạng mối quan hệ đó trong lĩnh vực thực hiện quyền
lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp; đánh giá thực trạng mối quan hệ
giữa cơ quan nhà nước và cấp uỷ Đảng tại các địa phương, cơ quan; đưa ra
mô hình mối quan hệ giữa các cơ quan lãnh đạo của Đảng với cơ quan nhà
nước ở Trung ương và địa phương và nêu yêu cầu phải thể chế hoá, có thể
bằng các quy định của pháp luật, có thể bằng các văn bản có tính quy phạm
của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hoặc có thể bằng các văn bản
liên tịch. Đề tài có ý nghĩa tham khảo rất hữu ích khi nghiên cứu về thể chế
pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước, nhất là từ chủ thể kiểm soát là Đảng
Cộng sản Việt Nam.
17
+ Ngoài ra còn có các bài viết: “Tăng cường giám sát trong Đảng" của
PGS.TS. Nguyễn Thị Doan, Tạp chí Cộng sản số 22, năm 2004; “Lênin nói về
kiểm tra giám sát để xây dựng đội ngũ cán bộ đảng viên trong sạch" của Lê
Trọng Hanh, Tạp chí Tư tưởng - Văn hoá, số 4 năm 2005; cuốn sách "Tăng
cường công tác giám sát của Đảng", của tác giả Mai Thế Dương, Nhà xuất
bản Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2013;... đã viết về kiểm soát của
Đảng Cộng sản Việt Nam với việc tổ chức, thực hiện QLNN, một đặc điểm
rất quan trọng trong tổ chức, vận hành của hệ thống chính trị nước ta.
* Những nghiên cứu về cơ chế bảo vệ Hiến pháp:
Trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam,
nhất là dịp chuẩn bị sửa đổi Hiến pháp 1992 để ban hành Hiến pháp mới 2013,
nhiều nhà nghiên cứu đã tập trung vào vấn đề bảo vệ Hiến pháp, coi đây như
là vấn đề cốt lõi của sự hạn chế, kiểm soát quyền lực nhà nước.
Hầu như tất cả các công trình nghiên cứu chuyên khảo về nhà nước
pháp quyền ở Việt Nam khi nêu các đặc điểm của Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa đều thừa nhận nguyên tắc tính tối cao của Hiến pháp, như:
GS.TSKH. Đào Trí Úc (chủ biên, 2007), “Mô hình tổ chức và hoạt động của
Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam”, (Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, tr.
245); GS.VS. Nguyễn Duy Quý và PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn (đ ng chủ biên,
2008), “Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của dân, do dân, vì dân: Lý
luận và thực tiễn”, (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.163).
Ngoài ra, quan điểm ủng hộ việc thành lập Tòa án Hiến pháp được chia
sẻ bởi nhóm nghiên cứu của PGS.TS. Nguyễn Như Phát và các cộng sự trong
sách “Tài phán Hiến pháp: Một số vấn đề lý luận cơ bản, kinh nghiệm quốc
tế và khả năng áp dụng cho Việt Nam” (Nhà xuất bản Khoa học xã hội, Hà
Nội, 2011); hay TS. Võ Trí Hảo trong bài “Tài phán Hiến pháp – Nh ng vấn
đề phổ biến, đặc thù quốc gia và mô hình thích hợp cho Việt Nam” (sách
18
Nguyễn Đăng Dung chủ biên, Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến
pháp, Nhà xuất bản Dân trí, Hà Nội, 2012, tr. 97).
Về các cơ chế bảo hiến khác, GS.TS. Nguyễn Đăng Dung có bài: “Xây
dựng cơ chế bảo hiến trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam” tại Hội thảo
khoa học do Bộ Tư pháp tổ chức năm 2008 tại Hà Nội. Nhiều ý kiến của các
đ ng chí nguyên lãnh đạo Đảng, Nhà nước, như: Đỗ Mười (2012), “Góp ý
s a đổi, bổ sung Hiến pháp 1992: Xây dựng và hoàn thiện cơ chế bảo hiến",
Báo Lao động điện tử ngày 17/5/2012 http://laodong.com.vn/Chinh-tri/Xay-
dung-va-hoan-thien-co-che-bao-hien/64667.bld;,…
Như vậy, nghiên cứu về cơ chế bảo hiến, từ chỗ chỉ là bước khởi đầu
tập hợp, tham khảo kinh nghiệm nước ngoài, đã trở thành bộ phận không thể
thiếu, có ý nghĩa quan trọng trong các nghiên cứu về KSQLNN ở nước ta.
1.1.3. Các công trình nghiên cứu về thể chế pháp lý kiểm soát
quyền lực nhà nước
* Những vấn đề lý luận về thể chế, thể chế pháp lý KSQLNN:
Về thể chế, một số sách báo chuyên ngành, đề tài nghiên cứu, hội thảo
khoa học đã đề cập đến khái niệm thể chế dưới những góc độ khác nhau, chủ
yếu dưới góc độ kinh tế và quản lý xã hội, tiêu biểu như: Sách “Thể chế cải
cách thể chế và phát triển: Lý luận và thực tiễn ở nước ngoài và Việt Nam”
của TS. Đinh Văn Ân và TS. Võ Trí Thành (chủ biên), (Nxb Thống kê, Hà
Nội, 2002). Đề tài “Thể chế xã hội trong phát triển xã hội và quản lý phát
triển xã hội ở nước ta hiện nay” là một trong các đề tài thuộc Chương trình
khoa học-công nghệ cấp nhà nước KX02/06-10 “Quản lý phát triển xã hội
trong tiến trình đổi mới ở Việt Nam” do TS. Dương Thị Thanh Mai làm Chủ
nhiệm. Hội thảo quốc tế về “Cải cách thể chế kinh tế: chuyển đổi cấu trúc
tăng trưởng toàn diện và bền v ng” do Viện nghiên cứu Quản lý Kinh tế
Trung ương (CIEM), Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp cùng Viện nghiên cứu
Kinh tế Phát triển Thế giới thuộc Đại học Liên hợp Quốc (UNU-WIDER) tổ
19
chức ngày 29 - 30/6/2014, tại Hà Nội… Các nghiên cứu trên cho thấy cách
hiểu còn đa chiều về khái niệm thể chế ở nước ta và chưa tiếp cận sâu khái
niệm thể chế dưới góc độ pháp lý.
Sách “Thể chế chính tr ” của tác giả Nguyễn Đăng Dung và Bùi Ngọc
Sơn (Nhà xuất bản Lý luận chính trị, Hà Nội, 2004) đã tiếp cận quan niệm thể
chế khi nghiên cứu về thể chế chính trị. Theo các tác giả: “Mỗi lĩnh vực hoạt
động của con người đều có các thể chế nhất định. Vì vậy, thể chế bao g m
nhiều loại khác nhau: thể chế kinh tế, thể chế chính trị, thể chế giáo dục, thể
chế y tế, thể chế văn hoá,…”. Điểm độc đáo của công trình này là tiếp cận thể
chế chính trị dưới hai góc độ: Thể chế chính trị về hành vi và thể chế chính trị
về tổ chức. Và, dựa vào hình thức thể hiện để chia làm hai loại, thể chế chính
trị thành văn và thể chế chính trị bất thành văn. Thể chế chính trị thành văn
thể hiện tập trung trong hiến pháp của mỗi quốc gia, nhưng còn có thể được
quy định ở các văn bản dưới hiến pháp, bao g m: các đạo luật thường, thậm
chí cả văn bản dưới luật. Do đó, tuy không nêu trực tiếp vấn đề thể chế pháp
lý về kiểm soát quyền lực nhà nước, song cuốn sách chứa đựng nhiều nội
dung tham khảo có giá trị cho Luận án.
Về thể chế pháp lý KSQLNN, gần đây có một số nhà khoa học đã trình
bày quan niệm về thể chế trong cơ chế KSQLNN. Tiêu biểu như: Đề tài cấp
bộ: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền
lực nhà nước trong vệc thực hiện các quyền lập pháp hành pháp tư pháp ở
nước ta, do GS.TS. Trần Ngọc Đường làm Chủ nhiệm (Văn phòng Quốc hội
đã nghiệm thu năm 2015). Hai bài viết: “Về các yếu tố cấu thành của cơ chế
kiểm soát quyền lực nhà nước” và “Quan niệm về kiểm soát và cơ chế kiểm
soát quyền lực nhà nước” của PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, PGS.TS. Vũ Thu
Hạnh, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (Viện Nhà nước và Pháp luật), số
7/2014 và số 9/2014. Mặc dù không đề cập trực tiếp, toàn diện các vấn đề lý
luận về thể chế pháp lý KSQLNN, song những công trình nêu trên đã thừa
20
nhận thể chế pháp lý là một bộ phận có vị trí, vai trò quan trọng, nền tảng
trong cơ chế pháp lý KSQLNN, và gợi mở cho Nghiên cứu sinh hướng đi sâu
nghiên cứu về thể chế pháp lý KSQLNN.
* Những nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về xây dựng thể chế pháp lý
KSQLNN
- Sách Hiến pháp Mỹ được làm ra như thế nào? của tác giả Nguyễn
Cảnh Bình (Nhà xuất bản Thế giới, tái bản lần thứ 4, năm 2013). Cuốn sách
có cách tiếp cận về lịch sử lập hiến nước Mỹ khá toàn diện và lối viết dễ hiểu,
góp phần giải thích ý nghĩa của bản Hiến pháp Mỹ, và còn giúp người đọc
hiểu được quá trình xây dựng một đạo luật quan trọng nhất ở Hợp chủng quốc
Hoa Kỳ. Những lập luận, tranh luận của những người được mệnh danh là cha
đẻ của bản Hiến pháp Mỹ, những nội dung của Hiến pháp này và bản Tuyên
ngôn nhân quyền của nước Mỹ đã cho thấy nhiều kinh nghiệm về xây dựng
thể chế pháp lý KSQLNN ở một nước tư sản phát triển hàng đầu hiện nay.
- Sách “Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới”
của Ban Biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (Nhà xuất bản Chính
trị quốc gia – sự thật, Hà Nội, 2013) đã trình bày tổng quan về hiến pháp các
nước trên thế giới, trong đó đáng chú ý là: Chương I có phần trình bày về chế
độ bảo vệ hiến pháp; Chương II về chủ quyền nhân dân và các hình thức nhân
dân trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước; Chương III về quyền con người,
quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; Chương V về tổ chức bộ máy nhà
nước ở trung ương; Chương VI về chính quyền địa phương. Đây là tài liệu có
giá trị để nghiên cứu thể chế pháp lý về KSQLNN ở các nước trên thế giới.
- Ngoài ra, còn có các công trình tham khảo hữu ích khác, như: Bài viết
“Nguyên tắc phân quyền và kiểm soát quyền lực nhà nước của các nhà nước
tư bản phát triển” của GS, TS. Nguyễn Đăng Dung [123]; đề tài KX.10-10,
thuộc chương trình KX.10, Mô hình tổ chức và hoạt động tổ chức của hệ
thống chính tr ở một số nước trên thế giới, của PGS.TS. Tô Huy Rứa; Tuyển
21
tập Hiến pháp một số nước trên thế giới (Nhà xuất bản Thống kê, Hà Nội,
2009) của Trung tâm thông tin, thư viện và nghiên cứu khoa học - Văn phòng
Quốc hội, … Kinh nghiệm quốc tế về KSQLNN cũng được trình bày như một
hợp phần không thể thiếu trong một số công trình nghiên cứu về KSQLNN ở
nước ta.
* Những nghiên cứu về thực trạng thể chế pháp lý về KSQLNN ở nước
ta và kiến nghị hoàn thiện thể chế pháp lý về KSQLNN
Thời gian gần đây, trong các nghiên cứu về cơ chế pháp lý KSQLNN
đã cơ bản thừa nhận cơ chế đó bao g m thể chế và các thiết chế, có quan điểm
bổ sung thêm các điều kiện và có quan điểm bổ sung thêm sự tương tác của
các bộ phận cấu thành cơ chế. Đa số các nghiên cứu dựa trên quan điểm thể
chế KSQLNN chính là tổng thể các quy định của pháp luật có nội dung, mục
đích và vai trò quy định về hoạt động KSQLNN. Từ đó, nhiều nghiên cứu đề
cập trực tiếp đến pháp luật về KSQLNN, nhất là trong các nghiên cứu về thực
trạng thể chế và kiến nghị giải pháp hoàn thiện thể chế.
- Sách chuyên khảo: S a đổi bổ sung Hiến pháp 1992: Nh ng vấn đề
lý luận và thực tiễn, tập 1: Những vấn đề chung về Hiến pháp và bộ máy nhà
nước, tập 2: Quyền công dân, quyền con người, chế độ kinh tế, bảo hiến và
một số vấn đề khác. Sách của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội và Trung
tâm thông tin thư viện và Nghiên cứu Khoa học, Văn phòng Quốc hội do
Phạm H ng Thái, Nguyễn Sỹ Dũng, Nguyễn Đăng Dung, Vũ Công Giao,
Hoàng Minh Hiếu, Đặng Minh Tuấn đ ng chủ biên (Nhà xuất bản H ng Đức,
Hà Nội, 2012). Cuốn sách tập hợp 76 bài nghiên cứu chọn lọc của nhiều nhà
luật học đầu ngành và nhà nghiên cứu của Việt Nam về những vấn đề cơ bản
của Hiến pháp. Trong đó, đáng lưu ý là Phần II Tổ chức và kiểm soát quyền
lực nhà nước, với các bài viết: Kiểm soát gi a các cơ quan nhà nước trong
việc thực hiện các quyền lập pháp hành pháp tư pháp của GS.TS Phạm
H ng Thái; Kiểm soát quyền lực trong Hiến pháp của Nguyễn Đức Lam;...
22
- Sách “Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam – Nền
tảng chính tr pháp lý cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước” do Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp – Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Uỷ ban thường vụ
Quốc hội (Nhà xuất bản Lao động xã hội, Hà Nội, 2014); trong đó, có nhiều
bài viết có giá trị tham khảo rất hữu ích, tiêu biểu như: Các bài viết trong
Phần thứ nhất: Những vấn đề chung về Hiến pháp: Ý nghĩa của quy đ nh về
Đảng Cộng sản Việt Nam trong Hiến pháp năm 2013 của PGS, TS. Nguyễn
Minh Đoan; Nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 2013
của PGS, TS. Đinh Xuân Thảo; Hiến pháp năm 2013: Cơ hội và thách thức
cải cách thể chế nhà nước của PGS,TS. Vũ Công Giao; Luật hoá việc kiểm
soát quyền lực nhà nước của nhân dân theo Hiến pháp năm 2013 của
PGS,TS. Lê Văn Hoè và Ths, LS. Lê Việt Nga; Quyền giám sát của Nhân dân
đối với bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 của Ths. Hoàng Minh
Hội… và các bài phân tích, bình luận trong Phần thứ hai: Quyền con người,
quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.
- Sách: Nh ng vấn đề lý luận và thực tiễn s a đổi bổ sung Hiến pháp
năm 1992 của tập thể tác giả do TS. Uông Chu Lưu chủ biên (Nhà xuất bản
Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2014). Trong đó, đáng lưu ý là: Chương III: Cơ
sở lý luận về bảo vệ hiến pháp và việc vận dụng vào s a đổi Hiến pháp năm
1992; Chương IV: Quy đ nh và tổ chức thực hiện Hiến pháp năm 1992 về chế
độ chính tr ; Chương IX: Quy đ nh và tổ chức thực hiện quy đ nh của Hiến
pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước,...
- Sách chuyên khảo “Hiến pháp năm 2013 – Nh ng điểm mới mang
tính đột phá” của PGS.TS Hoàng Thế Liên chủ biên (Nhà xuất bản Tư pháp,
Hà Nội, 2015) phân tích những điểm mới mang tính đột phá của Hiến pháp
năm 2013, trong đó, đáng chú ý là việc bổ sung yếu tố kiểm soát vào nguyên
tắc tổ chức và hoạt động của nhà nước và phân tích cụ thể tại các chương bám
sát theo bố cục của bản Hiến pháp năm 2013.
23
- Đề tài cấp bộ: “Cơ chế pháp lý KSQLNN của các cơ quan nhà nước ở
Việt Nam hiện nay”, do PGS.TS Nguyễn Minh Đoan làm Chủ nhiệm, Viện
Khoa học pháp lý Bộ Tư pháp là cơ quan chủ trì (đã nghiệm thu năm 2015).
Báo cáo khoa học của đề tài đã trình bày các vấn đề lý luận về cơ chế pháp lý
kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước; đặc biệt rất có giá
trị ở phần nghiên cứu thực tiễn và khảo sát đối với cán bộ, công chức và nhân
dân tại Thành phố Hà Nội, tỉnh Thanh Hóa, tỉnh Điện Biên để đánh giá về thể
chế pháp lý và thực tiễn kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà
nước ở Việt Nam hiện nay. Báo cáo trình bày khoa học và mạch lạc về các
vấn đề: quyền lập pháp và kiểm soát quyền lập pháp, quyền hành pháp và
kiểm soát quyền hành pháp, quyền tư pháp và việc kiểm soát quyền tư pháp
của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam. Quốc hội, Chính phủ, Tòa án, Viện
Kiểm sát, Chủ tịch nước, các cơ quan chính quyền địa phương trong cơ chế
pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam.
Đây là tài liệu tham khảo rất hữu ích cho đề tài Luận án.
- Bên cạnh đó có một số bài viết đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành
như: “Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và một số kiến giải lập hiến
trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam”, của GS.TSKH.
Lê Văn Cảm, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, 06(2012); bài viết “Bàn thêm
về kiểm soát quyền lực nhà nước với việc s a đổi Hiến pháp năm 1992”, Tạp
chí Quản lý nhà nước, số 08, 2012, của Nguyễn Bái Chiến; bài viết “Kiểm
soát quyền lực nhà nước với việc s a đổi Hiến pháp năm 1992”, của PGS.TS.
Nguyễn Minh Đoan, Tạp chí Luật học, 08,2012; bài viết “Hiến pháp phải là
văn bản kiểm soát quyền lực nhà nước”, Tạp chí Nhà nước & Pháp luật, 04
(2012) của GS. TS Nguyễn Đăng Dung;…
1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGOÀI
Kiểm soát quyền lực nhà nước là vấn đề được đề cập từ rất sớm trong
lịch sử các tư tưởng và học thuyết chính trị trên thế giới. Thời kỳ cổ đại,
24
Aristotle đã đưa ra phương án phải phân chia quyền lực để kiểm soát lẫn nhau
trong tác phẩm “Chính tr luận” (The politics). Thời kỳ cận đại, trong tác
phẩm “Khảo luận thứ hai về chính quyền” (Two treasures of government),
J.Locke cho rằng trong thể chế chính trị tự do, quyền lực tối cao phải được
phân chia cho các tổ chức, cá nhân nắm giữ, không được tập trung trong tay
một người hay tổ chức nào. Đến Montesquieu thì lý thuyết phân quyền cơ bản
được định hình rõ nét. Lý thuyết đó là một phát kiến quan trọng của nhân loại
trong lĩnh vực chính trị - pháp lý và là một trong các nguyên tắc căn bản trong
Hiến pháp của nhiều quốc gia cho đến ngày nay.
Trong tác phẩm “Bàn về tinh thần pháp luật” (De L’Esprit des lois),
Montesquieu cho rằng cách tốt nhất để chống lạm quyền không phải là tập
trung quyền lực nhà nước mà phải phân chia quyền lực nhà nước thành ba
quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp. Khi đưa ra thuyết phân quyền,
Montesquieu muốn giải quyết sự xung đột giữa các giai cấp trong xã hội (vua
chúa, quý tộc và thường dân) bằng cách san sẻ quyền lực chính trị cho mỗi
giai cấp để các giai cấp tự kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau. Phân quyền là cơ
sở để các nhánh quyền lực nhà nước tương tác, phụ thuộc, kiềm chế, đối
trọng, kiểm soát lẫn nhau, để nhà nước không dẫn đến chuyên quyền, độc
đoán… Ngoài ra, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước còn được xác định từ
bên ngoài nhà nước. Đó là những hạt nhân hợp lý đã được vận dụng phổ quát
trên thế giới có hiệu quả cần được nghiên cứu nghiêm túc và vận dụng hợp lý
ở Việt Nam.
Bên cạnh lý thuyết phân quyền, nhiều nhà tư tưởng cho rằng quyền lực
nhà nước là tập trung, thống nhất, được tạo lập từ sự ủy quyền của nhân dân,
do đó nhân dân phải làm chủ quyền lực nhà nước thông qua cơ chế dân chủ
trực tiếp và dân chủ đại diện để kiểm soát, hạn chế quyền lực nhà nước. Cuốn
“Bàn về khế ước xã hội” của Jean Jacques Rousseau: Ông cho rằng quyền lực
nhà nước bắt ngu n từ Nhân dân, chủ quyền Nhân dân có tính chất tối cao,
25
không thể từ bỏ, không thể phân chia. Nhà nước được thiết lập thông qua một
khế ước (Hiến pháp) do tất cả người dân đ ng thuận, trao quyền lực chính trị
cho chính quyền - chính quyền là người đại diện cho ý chí của Nhân dân (dân
chúng) - để quản lý, điều hành đất nước theo nguyện vọng, ý chí của Nhân
dân. Chính quyền có thể bị thu h i quyền lực nếu không làm đúng chức năng,
nhiệm vụ được Nhân dân giao phó: “Những người được ủy thác nắm quyền
hành không phải là ông chủ của Nhân dân mà chỉ là những công chức. Dân
chúng có thể cất chức hay bãi miễn họ". Và mặc dù có sự ủy quyền nhưng
quyền lực nhà nước vẫn thuộc về Nhân dân. Có như vậy chính quyền đó mới
nguyên nghĩa là chính quyền của dân, do dân và vì dân. Ông cũng cho rằng
việc chia quyền lực nhà nước thành quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp chỉ
là bề ngoài là biện pháp để ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực nhà nước.
John Dewey (1859-1952), trong cuốn “Nền cộng hòa và nh ng vấn đề”
(The Public and Its Problems, 1929), “Lý thuyết giá tr ” (Theory of
Valuation, 1939) đã nêu ra vấn đề nhà nước được thiết lập là để phục vụ Nhân
dân. Điều này có nhiều điểm tương tự như luận giải về ngu n gốc phát sinh
nhà nước của các học giả trước đó. Tác giả chỉ ra tính tư hữu, tư lợi của các cá
nhân trong giai cấp cầm quyền khiến quyền lực nhà nước bị lạm dụng, biến
dạng, tha hóa nếu không có sự giám sát, kiểm soát hay “trói buộc" cần thiết
của Nhân dân (cử tri). Do đó, việc nắm quyền (các chức vụ trong bộ máy nhà
nước) phải có kỳ hạn, có cạnh tranh và mỗi quy trình thực thi quyền lực đều
phải có sự kiểm soát chặt chẽ từ Nhân dân.
Cuốn “Nghiên cứu quá trình ra quyết đ nh trong tổ chức hành chính”
(A Study of Decision- Making Process in Administration Organization, 1945)
của tác giả H.A.Simon, đã nhấn mạnh đến tính phân quyền cho các cơ quan
hoạch định chính sách, phân tích các giai đoạn hình thành và quyết định chính
sách, phân biệt quyết định chính sách với quyết định hành chính... đặc biệt tác
giả nêu lên vấn đề kiểm soát các nội dung đó phải khách quan, chặt chẽ để
26
ngăn ngừa việc lạm dụng, lạm quyền và bị lợi ích nhóm chi phối chính sách
chung, lợi ích chung...
Roderick Bell, David V. Edwards và R. Harison Wagner với cuốn sách
“Political power-reader in theory and research” (Quyền lực chính tr - Dành
cho nghiên cứu lý thuyết) 1969. Đây là cuốn sách cung cấp những kiến thức
quan trọng, cơ bản về quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước và được coi là
sách giáo khoa về lĩnh vực này, đặc biệt là phương pháp tiếp cận quyền lực.
Mann M. (1986), Nguồn gốc quyền lực xã hội (The sources of social
power), Sargent M (1997), Quyền lực và sự duy trì của bất bình đẳng xã hội
(Power and the maintennace). Các công trình nêu trên mặc dù có những luận
điểm và mục đích nghiên cứu khác nhau, nhưng có điểm chung là quyền lực
nhà nước có cơ sở phát sinh là quyền lực của nhân dân, quyền lực nhà nước là
quyền lực công. Đảng phái chính trị (giai cấp) thực thi quyền lực chính trị của
mình thông qua quyền lực công (nhà nước) không chỉ để phục vụ lợi ích của
mình mà còn phải phục vụ lợi ích xã hội. Sự kiềm chế, giám sát lẫn nhau giữa
các chủ thể trong xã hội (bao g m cả nhà nước) trên cơ sở pháp luật là điều
kiện để đảm bảo cho nền dân chủ phát triển.
Bài viết “Xem xét sự bền v ng của quyền lực thông qua con đường nhà
nước" (Crossing state lines with durable power) của Linda S. Whitton - Giáo
sư Luật, trường luật, Đại học Valparaiso biên soạn. Bài viết bàn về sự bền
vững của quyền lực nhà nước và lý giải ngu n gốc của vấn đề đó chính là tính
chính đáng và minh bạch và là cơ sở vững chắc cho việc hợp thức hóa tiến
trình ủy nhiệm quyền lực của nhân dân cho nhà nước.
Gần đây, khảo sát vấn đề tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, nhiều
công trình đề cập đến cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ngay bên trong bộ
máy nhà nước nhưng với quan điểm khác nhau, như: (1) Phân lập, cân bằng
và đối trọng; (2) Nền tư pháp độc lập, mạnh. Công trình tiêu biểu của vấn đề
này phải kể đến: A. McIntyre (2002), Quyền lực của các thể chế (Power of
27
Institutions); Patrick Gunning (2002), Hiểu biết về nền dân chủ - Một giới
thiệu về lý thuyết lựa chọn công cộng (Understanding democracy- An
introduction to Public choice)...
Trong các nghiên cứu về KSQLNN ở các nước tư bản phát triển, có sự
đóng góp của học thuyết được gọi là Chủ nghĩa Hiến pháp hay Chủ nghĩa hợp
hiến (Constitutionalizm) mà các yếu tố của nó g m: Chính quyền phù hợp với
Hiến pháp; phân quyền; Chủ quyền thuộc về nhân dân; tư pháp độc lập và có
Toà án Hiến pháp; Luật dân quyền, quyền con người; kiểm soát cảnh sát;
quân đội nằm dưới sự điều khiển của dân sự; không một thế lực nào đình chỉ
hoạt động một phần hoặc toàn thể Hiến pháp (xem: Henkin(2000), Elements
of Consitutionalism Unpublished Manuscript, p.203 – trích theo [23]). Một số
tác giả cho rằng Chủ nghĩa Hiến pháp là một phần cơ bản của Nhà nước pháp
quyền, trong khi đó cũng có không ít tác giả lại cho rằng Chủ nghĩa Hiến
pháp là tương đương với Nhà nước pháp quyền (xem: Constitutionalism and
Emerging Democracies, trích theo [23]). Về các phương thức KSQLNN,
nhiều học giả tư sản cho rằng KSQLNN từ bên trong là quan trọng nhất, hiệu
lực và hiệu quả nhất. Về đối tượng của KSQLNN, họ cho rằng tiêu điểm của
KSQLNN là Chính phủ - cơ quan hành pháp; KSQLNN không chỉ được hiểu
là chế ước phạm vi hoạt động của chính quyền, mà còn được hiểu ở nghĩa
chính quyền phải chịu trách nhiệm về những hành vi công vụ của quan chức
nhà nước. Nhiều tác giả nêu quan điểm, phân tích, luận giải những biện pháp
để ngành tư pháp được độc lập, công bằng, bảo vệ công lý trong điều kiện phù
hợp với những mô hình chính thể và cán cân quyền lực ở mỗi nước [23].
Không giới hạn nghiên cứu kiểm soát quyền lực nhà nước trong phạm
vi quan hệ giữa các nhánh quyền lực nhà nước, một số công trình đã nghiên
cứu cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên ngoài nhà nước từ các lực
lượng xã hội, như: các đảng phái chính trị, hội, hiệp hội, nhóm lợi ích, các tổ
chức xã hội công dân, phương tiện thông tin đại chúng… Ngoài ra, nhiều
28
công trình đặt vấn đề tạo môi trường cho kiểm soát quyền lực nhà nước, như:
nhân quyền, tự do lập hội, tự do báo chí, ngôn luận, trách nhiệm và đạo đức,
công khai, minh bạch và dân chủ hóa…Tiêu biểu là các công trình của
Kriegel và Blandine (1995), Nhà nước và nhà nước pháp quyền; (The state
and the rule of law); Stapenhurst Rick, Kpundeh Sahr (1999), Kiềm chế tham
nhũng - Hướng tới một mô hình xây dựng sự trong sạch quốc gia (Curbing
corruption: Toward a model for building national integrity); Micheal J.Sodaro
(2000), Chính tr so sánh - Một giới thiệu mang tính toàn cầu (Comparative
politics - A global introduction). Ngoài ra, trên nhiều Cổng thông tin điện tử
chính thức (website) về luật học và nghề luật của thế giới cũng cung cấp
những kiến thức và bài viết của các học giả quốc tế có thể tham khảo liên
quan đến các mô hình lý thuyết và thực tiễn kiểm soát quyền lực nhà nước ở
các nước. Những bài viết đó có trên các trang internet của Hội Luật sư Hoa
Kỳ (America Bar Association-www.abanet.org), Trung tâm Luật hiến pháp
(Constitutional Law Center-www.supreme.findlaw.com) và trang Findlaw
(www.findlaw.com) ...
1.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ TIÊP TỤC NGHIÊN CỨU
1.3.1. Đánh giá chung về các công trình nghiên cứu liên quan đến
đề tài Luận án
Qua tổng thuật tình hình nghiên cứu về QLNN, KSQLNN và thể chế
pháp lý về KSQLNN, có thể đánh giá khái quát một số điểm như sau:
(1)- Quyền lực nhà nước và KSQLNN là vấn đề được quan tâm trên
nhiều phương diện, cả về lý luận và thực tiễn, cả ở trong nước và nước ngoài,
cả về chính trị học, xã hội học và luật học… vì vậy, số lượng các công trình
nghiên cứu về QLNN, KSQLNN đã có khá nhiều. Nghiên cứu về QLNN là lý
thuyết nền tảng hình thành nên các quan niệm về KSQLNN. Thể chế, thể chế
pháp lý về KSQLNN luôn được xem là công cụ, phương tiện để thực hiện
KSQLNN. Các quan niệm về quyền lực nhà nước, cơ chế tổ chức, vận hành
29
quyền lực nhà nước có lúc được trình bày trong những công trình nghiên cứu
khái quát về quyền lực nhà nước, có lúc lại được viết như những cấu phần
quan trọng không thể thiếu làm nền tảng cho các công trình nghiên cứu
chuyên sâu có liên quan đến QLNN như giám sát, kiểm soát QLNN. Mỗi
bước phát triển trong lý luận và thực tiễn về QLNN đều là bước phát triển lý
luận và thực tiễn về KSQLNN, trong đó có KSQLNN bằng thể chế, thể chế
pháp lý. Mỗi khi yêu cầu KSQLNN được đề cao thì những nghiên cứu về thể
chế pháp lý KSQLNN được đẩy mạnh.
(2)- Cho đến nay, các nghiên cứu đã công bố đều cơ bản thừa nhận
quyền lực nhà nước có ngu n gốc từ Nhân dân, thuộc về Nhân dân, để phục
vụ Nhân dân; quyền lực đó là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm
soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư
pháp. KSQLNN là một nhu cầu tất yếu, cần thiết, làm tăng thêm sức mạnh và
tính chính đáng của quyền lực nhà nước. Những luận giải về ngu n gốc, lý
do, yêu cầu và mô hình kiểm soát quyền lực nhà nước gắn liền với dân chủ và
phát triển xã hội, khẳng định tính cần thiết và chính đáng của vấn đề kiểm
soát quyền lực nhà nước trong các công trình rất phong phú, đa dạng và đó là
ngu n tư liệu cần thiết để tham khảo, nghiên cứu.
(3)- Nội dung các công trình được công bố trong thời gian gần đây đã
nghiên cứu, luận bàn về vấn đề quyền lực nhà nước, KSQLNN từ các phương
diện khác nhau với cách tiếp cận mới, đậm nét thực tiễn và xu thế phát triển
xã hội. Được sự khẳng định trong Cương lĩnh của Đảng và Hiến pháp năm
2013, những nghiên cứu về thể chế pháp lý KSQLNN được phát triển mạnh
mẽ; có những đề cập về lý luận, về thực trạng và một số kiến nghị về hoàn
thiện thể chế pháp lý KSQLNN ở mức độ khác nhau.
(4)- Về tình hình nghiên cứu trong nước: Tuy đã có khá nhiều công
trình gián tiếp hoặc trực tiếp đề cập đến thể chế pháp lý về KSQLNN song
cũng cho thấy những nghiên cứu về thể chế còn chưa đưa ra được quan niệm
30
thống nhất chung. Nghiên cứu lý luận về thể chế pháp lý, trong đó thể chế
pháp lý KSQLNN, còn chưa được quan tâm toàn diện, chưa có công trình nào
coi thể chế pháp lý về KSQLNN là một đối tượng nghiên cứu có tính chỉnh
thể mà chỉ mới dừng lại ở mức độ những vấn đề lý luận phải giải quyết khi
nghiên cứu về cơ chế pháp lý KSQLNN.
(5)- Về tình hình nghiên cứu ở nước ngoài: Có thể nhận thấy vấn đề
kiểm soát quyền lực nhà nước, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước đã được
các học giả trên thế giới nghiên cứu từ rất sớm. Nhiều công trình nghiên cứu
thực sự là nền móng về lý thuyết, đem lại những tri thức mới cho nhân loại về
vấn đề KSQLNN; hình thành nên những tư tưởng, học thuyết chính trị - pháp
lý về QLNN và KSQLNN. Những công trình nghiên cứu của các học giả trên
thế giới đã phản ánh sinh động thực tiễn pháp lý đa dạng, phong phú, với
những nền tảng thể chế khác nhau có tác động đến thể chế pháp lý về
KSQLNN ở các quốc gia trên thế giới. Các công trình trên là ngu n tư liệu và
là những kinh nghiệm quý để tham khảo, nghiên cứu ở Việt Nam.
(6)- Kết quả nghiên cứu của các công trình trên đây đã gợi mở, cung
cấp thông tin, phương pháp nghiên cứu, cách tiếp cận vấn đề trong nhiều nội
dung của Luận án. Tuy nhiên, tổng thuật nội dung và điểm luận những tài liệu
nghiên cứu ở các phần trên cho thấy vấn đề thể chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước ở Việt Nam còn những khoảng trống về lý luận chưa
được đề cập đầy đủ, toàn diện, chẳng hạn như: quan niệm về thể chế còn chưa
thống nhất; có chỗ còn quan niệm ch ng lấn giữa thể chế, thiết chế và cơ chế;
các nghiên cứu về thể chế pháp lý KSQLNN mới tiếp cận và giải quyết những
vấn đề đơn lẻ, chưa coi thể chế pháp lý KSQLNN như là một hệ thống có tính
chỉnh thể, có vị trí, vai trò tương đối độc lập, có lịch sử hình thành và phát
triển, vì vậy, chưa quan tâm các giải pháp xây dựng mô hình thể chế
KSQLNN ở nước ta một cách tổng thể, đặc biệt trong bối cảnh triển khai thi
hành Hiến pháp năm 2013.
31
1.3.2. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu
Trên cơ sở kế thừa và chọn lọc những kết quả nghiên cứu trước đây,
Luận án này tiếp tục nghiên cứu, giải quyết những vấn đề cụ thể sau:
Một là về mặt lý luận phải làm rõ:
- Thể chế là gì, thể chế pháp lý là gì? Thể chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước là gì, bao g m những bộ phận, những nội dung nào, thể
hiện dưới những hình thức như thế nào?
- Bản chất, đặc điểm, vai trò, thể chế pháp lý về KSQLNN trong mối
quan hệ với các yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý KSQLNN ở nước ta.
- Tổng hợp kinh nghiệm xây dựng thể chế pháp lý về KSQLNN của
một số nước, rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam.
Hai là, về mặt thực tiễn tập trung vào các vấn đề sau đây:
- Khái quát quá trình hình thành, phát triển thể chế pháp lý về
KSQLNN ở nước ta qua các thời kỳ xây dựng và thực hiện các bản hiến pháp
1946, 1959, 1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); tập trung vào đánh giá
thực trạng thể chế và việc thực hiện thể chế pháp lý về KSQLNN ở Việt Nam
hiện nay, trọng tâm là theo nội dung Hiến pháp năm 2013.
Ba là, nêu ra những yêu cầu và đề xuất những giải pháp hoàn thiện thể
chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam trong bối cảnh tình
hình mới.
Các vấn đề được phân tích trong Luận án sẽ có nhiều điểm mới về lý
luận, sát với thực tiễn hơn, bởi vì được nghiên cứu trên cơ sở Hiến pháp năm
2013 và các luật mới được ban hành gần đây; đ ng thời, trên nền tảng lý luận
đã có bước phát triển tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng
Cộng sản Việt Nam (tháng 1/2016) - Đại hội ghi dấu ấn mạnh mẽ của thời kỳ
đổi mới toàn diện và chủ động, tích cực hội nhập quốc tế của đất nước.
32
Tiểu kết Chương 1
Tổng thuật các công trình đã công bố trong và ngoài nước liên quan
đến đề tài luận án cho thấy đã có nhiều nghiên cứu về các vấn đề: quyền lực
nhà nước, kiểm soát quyền lực nhà nước, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà
nước. Một số công trình nghiên cứu về cơ chế pháp lý, những yếu tố cấu
thành cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước, bao g m: thể chế pháp
lý, các thiết chế và các điều kiện vận hành của cơ chế trong mối quan hệ
tương tác hữu cơ với nhau, tạo thành tính chỉnh thể sống động của cơ chế.
Trong khi nghiên cứu về cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước, các
nhà nghiên cứu đã đề cập đến thể chế với quan niệm đó là những quy định
của pháp luật làm nền tảng cho sự vận hành của cơ chế. Một số tác giả đã
phân tích thực trạng hệ thống pháp luật hiện hành quy định về kiểm soát
quyền lực nhà nước và kiến nghị tiếp tục hoàn thiện các quy định đó.
Tuy nhiên, điểm luận các công trình đã công bố cũng cho thấy chưa có
tác giả nào đặt thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước là đối tượng
nghiên cứu một cách trực tiếp và toàn diện, trong tính chỉnh thể, tính hệ thống
và mối quan hệ hữu cơ của nó với các bộ phận cấu thành cơ chế. Vì vậy, các
vấn đề lý luận về thể chế, thể chế pháp lý, thể chế pháp lý về kiểm soát quyền
lực nhà nước chưa được giải quyết một cách thấu đáo. Các mô tả, đánh giá về
thực trạng và đề xuất giải pháp trong các công trình đã nghiên cứu trước Luận
án hầu như chưa đi sâu vào thể chế pháp lý mà chỉ tiếp cận cơ chế pháp lý
kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung; hoặc tập trung vào một khía cạnh,
một bộ phận quy định nào đó của pháp luật về một vài hình thức cụ thể của
kiểm soát quyền lực nhà nước, của cơ chế kiểm soát bên trong hoặc bên
ngoài. Tiếp cận vấn đề thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước ở góc
nhìn tổng thể, góp phần định ra mô hình tổng quan của thể chế đó và đề xuất
hoàn thiện thể chế chính là nhiệm vụ nghiên cứu tiếp theo của Luận án.
33
Chương 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỂ CHẾ PHÁP LÝ
KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
2.1. KHÁI NIỆM, VAI TRÒ, ĐẶC ĐIỂM CỦA THỂ CHẾ PHÁP LÝ VỀ
KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
2.1.1. Khái niệm thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước
* Quyền lực nhà nước
Quyền lực nhà nước “là quyền lực dựa trên sức mạnh của bộ máy nhà
nước; là khả năng s dụng nhà nước để thực hiện ý chí của giai cấp thống tr
(hoặc của nhân dân) buộc xã hội phải phục tùng ý chí đó” [67, tr.295]. Khái
niệm trên cho thấy quyền lực nhà nước bao hàm cả yếu tố sức mạnh (lực) và
khả năng cho phép chủ thể đặc biệt là bộ máy nhà nước được sử dụng sức
mạnh đó một cách chính đáng (quyền) áp đặt lên các đối tượng chịu sự quản
lý của nhà nước trong xã hội.
Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lê nin, QLNN vừa có bản chất
giai cấp vừa có bản chất xã hội. Bản chất giai cấp do QLNN là quyền lực
chính trị của giai cấp (hoặc liên minh giai cấp) chiếm địa vị thống trị về kinh
tế trong xã hội, là công cụ bạo lực có tổ chức của một giai cấp để trấn áp một
giai cấp khác. Bản chất xã hội do quyền lực nhà nước là quyền lực công của
xã hội được thiết lập nên để thực thi những chức năng công cộng. Chính vì
thế, có thể coi quyền lực nhà nước là quyền lực do nhân dân uỷ quyền, được
thiết lập và duy trì bằng pháp luật, là yếu tố rất cần thiết để tổ chức đời sống
chung trong chế độ xã hội có phân chia giai cấp và nhà nước.
Trong các nhà nước hiện đại, về cơ bản, QLNN được tổ chức và thực
hiện thông qua 03 quyền năng cụ thể, g m: Quyền lập pháp, quyền hành pháp
và quyền tư pháp. Quyền lập pháp theo nghĩa rộng là chức năng xã hội -
chính trị đặc thù của Nhà nước nhằm thể chế hoá nhu cầu xã hội thành các
34
quy tắc xử sự có tính quy phạm, khuôn mẫu, phù hợp với ý chí của chủ thể
cầm quyền, có tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội [38]; theo nghĩa hẹp,
đó là quyền ban hành, sửa đổi luật của cơ quan lập pháp (quốc hội, nghị viện).
Quyền hành pháp là quyền tổ chức thực thi pháp luật, quản lý hành chính về
mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, trật tự, an ninh, quốc
phòng, đối ngoại… của đất nước. Quyền hành pháp hiện nay thường được
hiểu bao g m các hoạt động làm chính sách và các hoạt động tổ chức thực
hiện pháp luật, do chính phủ và cả hệ thống hành chính thực hiện. Quyền tư
pháp là quyền xét xử các vụ án hình sự, dân sự, hành chính, kinh tế, lao động,
bảo đảm pháp luật không bị xâm phạm. Quyền này ở các quốc gia đều do hệ
thống toà án thực hiện theo những nguyên tắc và quy định riêng mang đặc thù
của hệ thống tư pháp.
* Kiểm soát quyền lực nhà nước
Theo Từ điển Tiếng Việt, “kiểm soát” có nghĩa thứ nhất là: “Xem xét
để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”; còn có nghĩa thứ hai là:
“Đặt trong phạm vi quyền hành của đối tượng nào đó” [112, tr.674].
Trên thế giới, lý thuyết về KSQLNN đã được khởi xướng từ nhiều thế
kỷ trước bởi các học giả tư sản phương Tây. Về nội hàm của khái niệm này,
Montesquieu đã viết dưới những cách diễn đạt như “chức năng ngăn cản” hay
“chức năng xem xét”, theo đó: “chức năng ngăn cản là quyền làm cho quyết
định của người khác trở thành vô hiệu” [76, tr.113]. Ông viết: “nếu cơ quan
hành pháp không có quyền ngăn cản cơ quan lập pháp, thì cơ quan lập pháp
sẽ trở thành chuyên chế”, và: “nếu cơ quan lập pháp không có quyền ngăn cản
cơ quan hành pháp thì nó phải có chức năng xem xét (hay có thể hiểu là giám
sát - NCS) các đạo luật đã ban hành được thực hiện như thế nào” [76, tr.115].
Ngày nay, ở các nước tư bản phát triển, KSQLNN là vấn đề trung tâm trong
các học thuyết về nhà nước pháp quyền, chủ nghĩa hiến pháp,... gắn với
những nguyên tắc, như: đặt ra giới hạn quyền lực nhà nước để bảo vệ quyền
35
con người, quyền công dân; thực hiện phân quyền để kiềm chế, đối trọng lẫn
nhau giữa các nhánh quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; thiết lập sự chế ước,
cân bằng trong mối quan hệ giữa các thành tố: nhà nước pháp quyền, kinh tế
thị trường và xã hội dân sự.
Ở nước ta, vấn đề KSQLNN được giới nghiên cứu khoa học chính trị,
pháp lý rất quan tâm kể từ khi Đảng, Nhà nước ta chủ trương xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (khẳng định chính thức tại Hiến pháp 1992
trong nội dung sửa đổi, bổ sung vào năm 2001). Các nghiên cứu gần đây đã
đưa ra một số quan niệm về KSQLNN, theo đó, có thể hiểu:
Theo nghĩa rộng KSQLNN là một hệ thống những cơ chế được thực
hiện bởi nhà nước và xã hội nhằm giữ cho việc thực thi quyền lực nhà nước
đúng mục đích, hiệu quả [129, tr.36]. Như thế, KSQLNN bao g m cả việc
thiết kế, tổ chức, vận hành bộ máy nhà nước và theo dõi, xem xét, đánh giá để
quyền lực nhà nước vận hành đúng mục đích, hiệu quả nhất.
Theo nghĩa hẹp KSQLNN là toàn bộ những hoạt động theo dõi, xem
xét, đánh giá,… những biện pháp mà thông qua đó có thể ngăn ngừa, loại bỏ
những nguy cơ, những việc làm sai trái của nhà nước, cơ quan, nhân viên nhà
nước trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền
lực nhà nước được tổ chức và thực hiện đúng mục đích mong muốn và đạt
được hiệu quả cao [35, tr.4].
So với một số khái niệm gần nghĩa, kiểm soát có phần giống giám sát,
thanh tra, kiểm tra, kiểm sát ở chỗ cùng là hoạt động xem xét, đánh giá các
chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước để bảo đảm các chủ thể đó thực thi
quyền lực một cách nghiêm minh, chính xác, đầy đủ; nhưng khác nhau về chủ
thể thực hiện, về nội dung, hình thức, phạm vi và đối tượng chịu sự xem xét,
đánh giá. So với thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát thì kiểm soát có phạm
vi xem xét, đánh giá rộng hơn, hình thức phong phú hơn, bao hàm cả việc
giám sát, thanh tra, kiểm tra, theo dõi. Có thể hiểu kiểm soát là quyền chung,
36
nó không t n tại độc lập mà được thể hiện cụ thể qua cái riêng, tức là qua các
quyền thanh tra, kiểm tra, kiểm sát, giám sát [61, tr.150]. Nhưng cần lưu ý,
kiểm soát không chỉ thể hiện qua các quyền năng cụ thể đó, mà kiểm soát còn
thực hiện cả trong lĩnh vực tổ chức, vận hành bộ máy quyền lực nhà nước.
Kiểm soát quyền lực nhà nước là tất yếu quan trọng và rất cần thiết,
trước hết, bởi đặc trưng cơ bản của QLNN là quyền lực do nhân dân uỷ
quyền; nhân dân có quyền đòi hỏi chính đáng xem quyền lực do mình trao
cho nhà nước được thực hiện thế nào. Mặt khác, việc thực hiện QLNN là một
quá trình áp đặt ý chí của chủ thể này lên chủ thể khác, tác động đến toàn xã
hội, mà sự áp đặt này không thể là tuỳ tiện mà phải tuân theo những quy định
của pháp luật, luôn phải bảo đảm tính chính đáng, tránh nguy cơ lạm dụng
quyền lực. Quá trình tổ chức và thực thi QLNN là quá trình phức tạp, liên
quan đến nhiều khâu, nhiều mắt xích, đòi hỏi phải có sự phản h i, kiểm soát
để kịp thời điều chỉnh việc thực hiện QLNN đi đúng mục đích, hiệu quả.
Ở một khía cạnh khác, QLNN sinh ra để giữ gìn trật tự xã hội và giải
quyết các công việc chung, nhưng trong quá trình vận hành, QLNN rất dễ bị
tha hóa và trở thành công cụ thỏa mãn lợi ích của số ít những người nắm giữ
quyền lực, đi ngược lại lợi ích của nhân dân (ở nước ta, Đảng đã chỉ ra các
nguy cơ trong đó có tham nhũng, lãng phí, suy thoái…). Kiểm soát quyền lực
nhà nước giúp cho con người thoát khỏi mâu thuẫn vừa cần nhà nước để quản
lý trật tự xã hội, giải quyết các công việc chung, vừa được tự do, không bị nhà
nước lạm quyền, lộng quyền, gây tổn hại đến lợi ích chính đáng của mình.
Vấn đề KSQLNN rất quan trọng ở nước ta hiện nay vì chủ trương xây dựng
Nhà nước pháp quyền XHCN mà “trong một trật tự nhà nước pháp quyền,
vấn đề giới hạn và kiểm soát quyền lực nhà nước luôn là mục tiêu, là nguyên
tắc tổ chức và vận hành hệ thống nhà nước” [127, tr.280].
37
Xuất phát từ cơ chế tổ chức và vận hành QLNN, nên KSQLNN có
phạm vi đối tượng là kiểm soát đối với toàn bộ QLNN và kiểm soát đối với
từng bộ phận cấu thành nên QLNN, bao g m sự kiểm soát trong việc tổ chức,
thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và sự kiểm soát giữa các cơ
quan nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương. Sự giới hạn QLNN -
bao g m giới hạn quyền lực của cả bộ máy nhà nước trong mối quan hệ với
quyền con người, quyền công dân và giới hạn thẩm quyền của từng cơ quan,
chức vụ trong bộ máy nhà nước - là cơ sở để hình thành các cơ chế KSQLNN.
Chủ thể thực hiện KSQLNN có thể là nhân dân, các đảng chính trị, các tổ
chức chính trị- xã hội, cũng có thể do chính nhà nước (các cơ quan nhà nước)
tiến hành. Theo cách tiếp cận phổ biến hiện nay có thể chia các cơ chế
KSQLNN thành kiểm soát từ bên ngoài nhà nước và kiểm soát bên trong nhà
nước. Kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện bởi sự tự kiểm soát hoặc
kiểm soát bằng thể chế.
* Các quan niệm về thể chế, thể chế pháp lý
Theo từ điển Hán Việt của Đào Duy Anh, thể chế là “cách thức, chế
độ”[1]. Từ điển Tiếng Việt do Nhà xuất bản Văn hoá Thông tin xuất bản năm
1999, thể chế là “toàn bộ cơ cấu của xã hội do luật pháp tạo ra”. Trong hai cuốn
Từ điển Tiếng Việt, một của Viện Ngôn ngữ học, một của Trung tâm Từ điển
học, đều do Nhà xuất bản Đà Nẵng xuất bản vào các năm 2001 và 2013, thể chế
là “những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc mọi người phải tuân
theo” [111], [112]. Trong sách báo tiếng Anh, tiếng Pháp đều có một từ viết
giống nhau “Institution”, được dịch sang tiếng Việt là “thể chế”; trong tiếng Nga,
từ “Institut” có nơi dịch là thể chế, có nơi dịch là định chế.
Định nghĩa có tính chất khoa học về thể chế được cho là biết đến đầu
tiên của Thorstein Veblen, một học giả người Mỹ, đưa ra vào năm 1914. Học
giả này cho rằng “Thể chế là tính quy chuẩn của hành vi hoặc các quy tắc xác
định hành vi trong những tình huống cụ thể, được các thành viên của một
38
nhóm xã hội chấp nhận và tuân thủ” [4]. Học giả A. Schmid (1972) cho rằng
thể chế là tập hợp các mối quan hệ được quy định giữa mọi người; các mối
quan hệ này xác định quyền của một người trong mối tương quan với quyền
của nhiều người khác, và xác định quyền lợi và trách nhiệm của con người nói
chung. Học giả Douglass C.North (1990) thì lại cho rằng thể chế là những quy
tắc của trò chơi xã hội, hay là những giới hạn được vạch ra trong phạm vi khả
năng và hiểu biết của con người, hình thành nên mối quan hệ qua lại của con
người. Thể chế là một sự sáng tạo của con người, do con người phát triển và
làm thay đổi chúng. Học giả Lin và Nugent (1995) cho rằng “thể chế là một
hệ thống các quy tắc hành xử do con người sáng tạo ra để quản lý và định
hình các tương tác giữa con người với nhau, thông qua đó giúp họ hình thành
những kỳ vọng về những điều mà người khác sẽ làm” [5, tr.8].
Ở Việt Nam, các nhà nghiên cứu kinh tế học, chính trị học, xã hội học
và luật học đã dành khá nhiều công sức cho việc làm rõ cách hiểu về thể chế,
và đưa ra quan niệm về thể chế dưới những góc nhìn khác nhau. Theo đó, khái
niệm thể chế đều bao g m một, hai hoặc cả ba nội dung cơ bản sau đây: (1) -
Các bộ quy tắc hay còn gọi là “luật chơi”; (2) - Các chủ thể tham gia trò chơi hay
gọi là người chơi (cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức xã hội, các tổ chức phi
chính phủ, doanh nghiệp, cộng đ ng, cá nhân); (3) - Cơ chế thực thi, vận hành
các bộ quy tắc ấy hay còn gọi là “cách chơi” [72, tr.8]... Thuật ngữ “thể chế” đã
được Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX (năm 2001), Đại hội X
(năm 2006), Đại hội XI (năm 2011) và Đại hội XII (năm 2016) của Đảng
Cộng sản Việt Nam sử dụng khá nhiều lần khi đề cập tới nhiệm vụ xây dựng,
hoàn thiện “thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” với nội
hàm có lúc đầy đủ, có lúc chỉ để nói về một trong 3 yếu tố trên là các quy
định, luật lệ [27, tr.188], [29, tr.148,168,187], [30, tr.206].
Như vậy, trong ngôn ngữ thông thường cũng như ngôn ngữ học thuật hiện
nay vẫn có hai cách quan niệm về thể chế được thừa nhận ở các mức độ khác
39
nhau, đó là: theo nghĩa hẹp, quan niệm thể chế chỉ là các quy định, luật lệ; theo
nghĩa rộng hơn, quan niệm thể chế là cái trật tự hiện hữu do các quy định, luật lệ
đó tạo ra (bao g m cả các thiết chế và cơ chế đang vận hành). Ví dụ như, trong
quan niệm về thể chế chính trị, có tác giả viết: “Thể chế chính trị được hiểu là
các quy tắc được sắp xếp một cách logic hợp thành một chỉnh thể thống nhất
điều chỉnh các hoạt động của con người liên quan đến công việc nhà nước”.
Nhưng chính tác giả đó có thêm một câu để có thể hiểu thể chế chính trị là
“cái được tạo dựng nên từ các quy tắc đó” [17, tr.11].
Trong Luận án này, theo mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu
đặt ra, thể chế được quan niệm theo nghĩa hẹp, tức là chỉ bao g m các quy
định, luật lệ t n tại khách quan trong xã hội, có tính ràng buộc hành vi của
chủ thể (tổ chức hoặc cá nhân), theo đó, thể chế là một trong những yếu tố cấu
thành nên cơ chế. Thể chế pháp lý là một yếu tố cấu thành cơ chế pháp lý.
“Cơ chế pháp lý trong một lĩnh vực nào đó của đời sống pháp luật được hiểu
là tổng thể của nhiều yếu tố có quan hệ tác động mật thiết với nhau từ các yếu
tố thể chế, thiết chế, các bảo đảm để thực hiện một chức năng nào đó trong
quản trị nhà nước và xã hội do Hiến pháp và pháp luật quy định” [50, tr.6].
Cần nêu rõ “thể chế pháp lý” vì các quy định trong pháp luật chỉ là một
loại thể chế trong xã hội. Cách gọi này tương đ ng với một số nghiên cứu gọi
pháp luật là thể chế chính thức, thể chế quan phương, thể chế nhà nước để
phân biệt với thể chế phi chính thức, phi quan phương, phi nhà nước [129]. Ở
nước ta hiện nay có thể thấy: Nhà nước ban hành pháp luật. Ngoài ra, Đảng
ban hành cương lĩnh, đường lối, nguyên tắc, điều lệ của Đảng; tổ chức xã hội
ban hành quy tắc, điều lệ của các tổ chức xã hội; tổ chức tôn giáo có các giáo
lý, giáo luật; cộng đ ng dân cư có các luật tục, hương ước .v.v… Những cái
đó không phải là pháp luật nhưng cũng có tính chất chế định, ràng buộc. Vì
vậy, Luận án nghiên cứu về thể chế pháp lý nhằm tập trung vào những quy
định do nhà nước ban hành dưới hình thức pháp luật.
40
* Khái niệm thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước
Trong các nghiên cứu gần đây ở nước ta về cơ chế pháp lý KSQLNN
đã có những nội dung đề cập đến thể chế pháp lý về KSQLNN. Theo một số
nhà khoa học, các yếu tố cấu tạo nên cơ chế KSQLNN g m chủ thể, đối
tượng và thể chế KSQLNN [36, tr.3-5]. Một số nhà khoa học khác thì cho
rằng cơ chế KSQLNN là tổng thể của các yếu tố thể chế, thiết chế và các điều
kiện bảo đảm để xây dựng, hoàn thiện và vận hành cơ chế KSQLNN có hiệu
quả [50, tr.11-23]. Các quan niệm trên có điểm gặp nhau là đều coi thể chế
pháp lý về KSQLNN là một bộ phận – hơn nữa là bộ phận then chốt, cơ sở,
nền tảng, cốt lõi – để thiết lập các cơ chế KSQLNN.
Khi nghiên cứu về cơ chế pháp lý KSQLNN, có các quan niệm về thể
chế pháp lý KSQLNN đã được nêu như sau:
Thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước là các quy định của Hiến
pháp, luật và các văn bản dưới luật liên quan đến việc tổ chức, thực
hiện và kiểm soát quyền lực nhà nước, bao g m các quy định của
Hiến pháp, pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước; các quy định về
thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát; các quy định về nguyên tắc,
thẩm quyền, nội dung, hình thức, trình tự kiểm soát quyền lực nhà
nước được ghi nhận trong Hiến pháp, các luật tổ chức bộ máy nhà
nước, trong luật bầu cử, luật giám sát, thanh tra, phản biện xã hội,
trong các điều ước và tập quán quốc tế... [36, tr.5].
Thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước là toàn bộ các quy định, quy
tắc ràng buộc hành vi con người liên quan đến quá trình kiểm soát
quyền lực nhà nước [38]. Hay: Thể chế của cơ chế kiểm soát quyền
lực nhà nước chính là tổng thể các quy phạm pháp luật xác lập các
cơ quan, tổ chức, cá nhân, quyền và nghĩa vụ, phương thức và các
điều kiện bảo đảm để các chủ thể khác nhau KSQLNN [38].
41
Kế thừa những kết quả nghiên cứu trước đây về thể chế, cơ chế
KSQLNN, với mục đích và phạm vi nghiên cứu đã nêu, trong Luận án này
quan niệm thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước như sau:
Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước là tổng thể nh ng quy
đ nh trong Hiến pháp và pháp luật do nhà nước ban hành, bao gồm nh ng quy
đ nh về nguyên tắc chủ thể đối tượng nội dung hình thức quy trình thủ tục
các biện pháp hậu quả pháp lý,... được áp dụng trong quá trình tổ chức vận
hành giám sát kiểm tra thanh tra kiểm sát và thực hiện các hình thức khác
nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được
thực hiện đúng mục đích có hiệu lực và hiệu quả.
2.1.2. Vai trò của thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước
Từ khái niệm cho thấy thể chế pháp lý về KSQLNN không phải là gì
khác mà là ý chí của nhân dân được đưa vào hiến pháp và pháp luật để kiểm
soát quyền lực nhà nước. Thể chế pháp lý do Nhà nước ban hành nhưng
không phải ngay từ đầu nhà nước tự mình muốn hạn chế quyền lực mà phải
do đòi hỏi của người dân và xã hội; xuất phát từ bản chất xã hội của nhà nước.
Ở đây, ý chí của người dân đã được chuyển hoá thành một phần “nhượng bộ”
trong ý chí của giai cấp thống trị khi ý chí đó “được đề lên thành luật”, thể
hiện sự thoả hiệp nhất định giữa nhà nước và xã hội. Với cách ban hành pháp
luật về kiểm soát quyền lực, nhà nước đã tự mình công khai giới hạn quyền
lực, tuyên bố và đặt ra cơ chế bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Đây
cũng là kết quả của quá trình con người nhận thức ra các mặt hạn chế của
quyền lực nhà nước và cố gắng kiểm soát nó bằng những công cụ hữu hiệu
nhất, đặc biệt là thể chế pháp lý.
Kiểm soát quyền lực nhà nước bằng thể chế pháp lý là hết sức quan
trọng và cần thiết. Ngày nay, nhiều nghiên cứu lý luận và thực tiễn đã chỉ ra
có các công cụ, biện pháp khác nhau để kiểm soát quyền lực nhà nước nhưng
không công cụ nào có hiệu lực, hiệu quả bằng thể chế pháp lý. Nếu không có
42
thể chế pháp lý, thì sự kiểm soát chỉ có thể là tự kiểm soát hoặc kiểm soát một
cách tuỳ tiện, ngẫu hứng, không theo chuẩn mực.
Tự kiểm soát là sự kiểm soát của các chủ thể quyền lực dựa trên cơ sở
nhận thức của chủ thể thấy được sự cần thiết của việc kiểm soát nên tự giác
thực hiện trong từng hành vi của mình. Sự tự kiểm soát có tính chủ động,
song trên thực tế, đó không phải là đòi hỏi khách quan mà phụ thuộc vào nhận
thức chủ quan của chủ thể quyền lực. Mỗi chủ thể có mức độ “tự kìm chế”
khác nhau, thậm chí thay đổi trong từng điều kiện, hoàn cảnh khác nhau. Sự
tự kiểm soát mà chỉ nhờ cậy vào các yếu tố chủ quan, “đức tính tốt” của chủ
thể kiểm soát thì khó có thể ước lượng, đo đếm, và khó lên án hay xử lý.
Ngược lại, nếu để các chủ thể khác tuỳ tiện kiểm soát đối với chủ thể
mang quyền lực nhà nước thì đó không còn là quyền lực nhà nước nữa. Vì
vậy, xã hội cần tới sự KSQLNN bằng thể chế pháp lý. Đó là những những
ràng buộc có tính khách quan, được thiết kế cẩn thận, chặt chẽ, áp đặt, chi
phối từ bên ngoài đối với chủ thể nắm quyền lực nhà nước; đ ng thời cũng
tạo hành lang pháp lý để những hoạt động KSQLNN phải diễn ra đúng quy
tắc, chuẩn mực, không can thiệp một cách tiêu cực vào hoạt động bình
thường, hợp lý, hợp pháp của các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước.
Được sinh ra như một tất yếu nhằm đáp ứng nhu cầu khách quan của
hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước, vai trò rất quan trọng của thể chế
pháp lý về KSQLNN biểu hiện cụ thể ở những nội dung sau:
- Thứ nhất thể chế pháp lý về KSQLNN là yếu tố cấu thành nền tảng
của cơ chế pháp lý KSQLNN.
Phải có thể chế pháp lý thì mới tạo nên cơ chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước. Thể chế không tự sinh ra mà do các chủ thể có quyền
ban hành ra. Tuy nhiên, khi đã được ban hành thì thể chế t n tại khách quan
và tác động trở lại các thiết chế, kể cả chủ thể đã ban hành ra nó, để hợp thức
hóa, chuẩn mực hóa, tạo nên sự ổn định, duy trì hoạt động của các thiết chế
43
trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Cũng có lúc thể chế có tính vượt
trước, mở đường, kích thích để lập nên thiết chế mới. Thể chế được xây dựng
trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định mà cơ chế kiểm soát quyền
lực vận hành, nhưng cũng có lúc thể chế góp phần tạo nên những điều kiện,
thúc đẩy hoặc duy trì sự tương tác giữa các bộ phận hợp thành để tạo ra cơ
chế. Trong các yếu tố của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, thể chế có
vai trò then chốt, là cơ sở, căn cứ pháp lý chi phối việc thiết lập các thiết chế
và xác lập các khả năng, điều kiện bảo đảm cho việc hoàn thiện và hoạt động
của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Không có thể chế pháp lý thì không
có cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước.
- Thứ hai thể chế pháp lý về KSQLNN là công cụ phương tiện có hiệu
lực và hiệu quả nhất trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước.
Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước được quy định trong
pháp luật do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện nên có tính hiệu lực
cao nhất, có giá trị phổ biến rộng nhất trong các loại thể chế; không ai có thể
viện dẫn lý do không hiểu biết pháp luật để không tuân thủ những quy định
ấy. Thể chế pháp lý về KSQLNN tạo ra sự rành mạch, công khai về thủ tục,
thời hiệu, thời hạn, không gian, thời gian; tạo ra khả năng áp dụng các chế tài
trừng phạt để ngăn ngừa những sao phạm trong tổ chức, thực hiện quyền lực
nhà nước. Thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước có tác dụng phối hợp các
hoạt động riêng rẽ của các tổ chức, cơ quan, cộng đ ng và cá nhân trong xã
hội liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước, vì vậy tạo ra sự nhịp
nhàng, gắn kết để hoạt động KSQLNN diễn ra có hiệu quả; giảm bớt tốn kém
chi phí trong việc bảo đảm tính trong sạch của quyền lực nhà nước.
- Thứ ba thể chế pháp lý về KSQLNN biểu hiện mối quan hệ hai chiều
một mặt gi a nhà nước với nhân dân và mặt khác gi a các cơ quan nhà
nước với nhau. Các nghiên cứu hiện nay đều thừa nhận cơ chế và thể chế
pháp lý về KSQLNN nói chung g m 02 bộ phận là thể chế của cơ chế kiểm
44
soát bên trong và thể chế của cơ chế kiểm soát bên ngoài bộ máy nhà nước.
Nội dung các thể chế pháp lý về KSQLNN bên trong tạo ra sự ràng buộc, tác
động giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, trong chính việc giải quyết các
công việc nội bộ của nhà nước, như chuyện một dự án luật làm sao được
thông qua, hay việc một quyết định hành chính bị cản trở... Nội dung thể chế
KSQLNN từ bên ngoài bộ máy nhà nước phản ánh một cơ chế rất phức tạp, với
sự tham gia của nhiều chủ thể với vị trí, vai trò, tính chất, năng lực, động cơ,
mục đích,… rất khác nhau. Lĩnh vực này cũng chịu sự chi phối, điều chỉnh của
nhiều loại quan niệm, thể chế đan xen, trong đó đòi hỏi thể chế pháp lý cần phải
có vị trí, vai trò ngày càng dẫn dắt, quyết định.
- Thứ tư thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước góp phần
làm cho quyền lực nhà nước được tổ chức và vận hành ổn đ nh chính đáng
mạnh mẽ và hiệu quả hơn; hạn chế nh ng "mặt trái” nh ng "cản trở một
cách vô lối” có thể diễn ra khi các chủ thể lạm dụng vai trò kiểm soát đối với
chủ thể khác trong vận hành quyền lực nhà nước.
Khi các giá trị của dân chủ, pháp quyền được thể chế hóa trong hiến
pháp và các đạo luật sẽ trở thành những giá trị công khai và vững chắc hơn.
Theo đó, kiểm soát quyền lực nhà nước chỉ theo nghĩa tích cực, nghĩa là ngăn
chặn và giới hạn những quyền lực độc tài, bị tha hóa. Kiểm soát quyền lực
một cách hợp lý không làm cản trở hoạt động bình thường, đúng pháp luật
của các chủ thể mang quyền mà chỉ nhằm xây dựng, định hướng quyền lực
nhà nước theo những mục đích mà xã hội mong muốn; làm cho quá trình
quyết định chính sách trở nên sáng suốt, có trách nhiệm hơn. Sử dụng tốt thể
chế pháp lý kiểm soát quyền lực sẽ làm cho quyền lực nhà nước mạnh, thực
sự là nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, vận hành phù hợp với
nhiệm vụ và quyền hạn được nhân dân giao phó, tính dân chủ và pháp quyền
được giữ vững, đảm bảo công bằng, công lý và trật tự xã hội, chống lại mọi
45
biểu hiện tha hóa, tiêu cực của quyền lực nhà nước, vi phạm quyền tự do của
con người.
- Thứ năm thể chế pháp lý về KSQLNN là nh ng quy đ nh góp phần
làm nên thể chế chính tr là yếu tố thể hiện bản chất và tính ưu việt của chế
độ chính tr của mỗi quốc gia.
Thể chế chính trị là tổng thể các quy tắc điều chỉnh hoạt động của con
người liên quan đến công việc của nhà nước [17]; nó bao g m các quy định
về tổ chức, thiết kế, vận hành và tạo lập cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước.
Thể chế pháp lý về KSQLNN hoàn thiện, hiệu quả đến đâu thì thể chế chính
trị của quốc gia cũng ưu việt và tiến bộ đến đó. “Sự hiện diện của những quy
định trong Hiến pháp nhằm mục đích kiểm soát hay là KSQLNN là dấu hiệu
của dân chủ, của tiến bộ xã hội” [23, tr.28]. Có thể quan niệm thể chế pháp lý
về KSQLNN là thể chế được ban hành để nhà nước quản lý chính mình, sau
đó mới nhằm quản lý xã hội. Nội dung thể chế pháp lý về KSQLNN thể hiện
nhận thức của nhà nước về bản chất, vai trò và phạm vi quyền lực của nhà
nước trước những yêu cầu, đòi hỏi của người dân. Khi đòi hỏi về các giá trị
dân chủ, quyền con người trong xã hội càng cao thì yếu tố kiểm soát càng
phải chú trọng nâng lên. Như vậy, có thể coi mức độ hoàn thiện thể chế pháp
lý về KSQLNN là những tiêu chí, chỉ số để đánh giá mức độ đạt được của
một chế độ nhà nước pháp quyền tiến bộ.
2.1.3. Đặc điểm của thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà
nước ở Việt Nam
Với những đặc trưng trong khái niệm đã nêu, thể chế pháp lý về
KSQLNN khác với các thể chế thông thường ở một số điểm cơ bản, như: Xã
hội phải phát triển đến một trình độ nhất định, trong đó nền dân chủ và pháp
quyền phải có một địa vị tương xứng, thì mới có thể chế pháp lý về
KSQLNN. Khi xây dựng bộ máy nhà nước, việc lựa chọn mô hình chính thể
46
nào, khẳng định bản chất của nhà nước ra sao có ảnh hưởng rất lớn đến việc
hình thành thể chế pháp lý về KSQLNN. Việc có thừa nhận và áp dụng ở mức
độ cần thiết những yếu tố hợp lý của học thuyết phân chia quyền lực là tiền đề
lý luận và thực tiễn để hình thành thể chế pháp lý về KSQLNN. Thể chế pháp
lý về KSQLNN phải thể hiện dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật do
các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước ban hành; trong đó, vì liên
quan trực tiếp đến nhà nước nên đa số các nội dung quan trọng của thể chế
pháp lý về KSQLNN phải là những quy định được ghi trong Hiến pháp.
Ngoài ra, do đặc điểm của hệ thống chính trị, mô hình tổ chức quyền
lực nhà nước, quá trình xây dựng Hiến pháp và pháp luật, mà thể chế pháp lý
về KSQLNN ở nước ta có những đặc điểm nổi bật như sau:
(1)- Thể chế pháp lý về KSQLNN ở Việt Nam là thể chế kiểm soát
quyền lực của “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân do
Nhân dân vì Nhân dân”; “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà
nền tảng là liên minh gi a giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội
ngũ trí thức”.
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đang được xây dựng ở nước ta
là nhà nước trong đó có sự thống nhất biện chứng giữa cái chung là “nhà nước
pháp quyền” với cái đặc thù là định hướng “xã hội chủ nghĩa”. Thuộc về cái
chung có các yếu tố được coi là dấu hiệu cơ bản của nhà nước pháp quyền,
như: quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; các quyền con người và quyền
công dân được tôn trọng và bảo vệ; pháp luật giữ vị trí tối thượng trong đời
sống nhà nước và xã hội;… Thuộc về định hướng xã hội chủ nghĩa, phải có
các yếu tố: dựa trên nền tảng lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư tưởng
H Chí Minh; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam; có mục
tiêu hoạt động gắn với những đặc trưng của xã hội xã hội chủ nghĩa mà chúng
ta đang xây dựng. Cái chung và cái đặc thù nêu trên hoà quyện, gắn bó hữu cơ
với nhau trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và chi phối
47
mạnh mẽ đến bản chất, nội dung thể chế pháp lý về KSQLNN ở nước ta,
trong đó nhà nước pháp quyền là cơ sở tiền đề đòi hỏi phải có hoạt động kiểm
soát và định hướng xã hội chủ nghĩa với các mục tiêu của nó là yếu tố định
hướng, dẫn dắt để hoàn thiện thể chế pháp lý về KSQLNN.
Nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân được nhiều nước
trên thế giới ngày nay ghi nhận. Nét đặc thù ở Việt Nam là Hiến pháp khẳng
định thêm nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và
đội ngũ trí thức. Đây là những lực lượng chính yếu của cách mạng Việt Nam;
những người đã giành chính quyền trong tay giai cấp phong kiến và giải
phóng dân tộc khỏi ách thống trị của thực dân để xây dựng nên chính quyền
công nông đầu tiên ở nước ta. Điều này làm nên bản chất giai cấp của QLNN,
suy rộng ra, giai cấp công nhân, nông dân và đội ngũ trí thức sẽ là những lực
lượng chủ yếu nắm giữ và kiểm soát quyền lực nhà nước.
(2)- Thể chế pháp lý về KSQLNN ở Việt Nam là thể chế KSQLNN của
một nhà nước đơn nhất nhiều yếu tố tập quyền được xây dựng trên nguyên
tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công phối hợp và kiểm
soát gi a các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp
hành pháp và tư pháp”
Đặc điểm này cho thấy, trước hết, trong cơ chế quyền lực của nhà nước
ta không như ở các nhà nước liên bang. Nếu như ở các nhà nước liên bang,
mỗi bang có thể có nghị viện riêng, chính phủ riêng, hiến pháp riêng, hệ thống
pháp luật riêng, thì ở nhà nước ta, quyền lực tập trung vào các cơ quan nhà
nước ở Trung ương, chỉ có các cơ quan ở Trung ương mới có chức năng đầy
đủ của quyền lập pháp, hành pháp, còn ngành tư pháp được tổ chức theo hệ
thống có sự quản lý thống nhất. Phần lớn chức năng của chính quyền địa
phương là tổ chức thực hiện pháp luật, chính sách của nhà nước trung ương
trên địa bàn. Vì vậy, yếu tố kiểm soát từ trên xuống dưới là chủ đạo, yếu tố
cân bằng quyền lực của địa phương với trung ương hầu như rất ít đặt ra.
48
Trong tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước ở nước ta theo Hiến
pháp năm 2013, cần lưu ý yếu tố tập quyền XHCN vẫn mang “tính trội”.
Trước đây, do ảnh hưởng của mô hình nhà nước Xô Viết, bộ máy nhà nước ta
được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền cao. Trong quá trình đổi mới, xây
dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chúng ta đã từng bước áp dụng
những nhân tố hợp lý của học thuyết phân quyền nhưng vẫn trên nguyên tắc
quyền lực nhà nước là thống nhất. Quyền lực đó dẫu là lập pháp, hành pháp
hay tư pháp đều có chung một ngu n gốc là quyền lực của nhân dân. Nhân
dân chỉ trực tiếp bầu ra cơ quan quyền lực nhà nước và cũng là cơ quan đại
diện của nhân dân là Quốc hội và Hội đ ng nhân dân, từ đó cơ quan đại diện
quyền lực này mới bầu và thành lập ra các cơ quan khác của nhà nước. Quyền
lực nhà nước thống nhất ở mục tiêu chính trị của nhà nước, do một Đảng duy
nhất lãnh đạo. Cả ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp tuy có chức năng,
nhiệm vụ, phạm vi khác nhau nhưng đều thống nhất ở mục tiêu, đường lối
chính trị của Đảng và dân tộc: “dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công
bằng, văn minh”. Đặc điểm này ảnh hưởng rất quan trọng đến bản chất và
việc xây dựng, hoàn thiện thể chế pháp lý về KSQLNN ở Việt Nam, đặt ra
yêu cầu dù có kiểm soát thế nào cũng phải trên tinh thần bảo đảm mục tiêu
chính trị, không để vì kiểm soát mà triệt tiêu mục đích chính trị của Nhà nước
ta. Mặt khác, dù kiểm soát thế nào cũng phải nhằm hướng đến bảo đảm quyền
lực của nhân dân với tư cách là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước.
(3)- Thể chế pháp lý về KSQLNN ở Việt Nam được thiết lập trong cơ
chế hoạt động của hệ thống chính tr “Đảng lãnh đạo Nhà nước quản lý
Nhân dân làm chủ”.
Ở nước ta, ngay sau khi ra đời và trong suốt quá trình phát triển của mình,
Nhà nước luôn có mối quan hệ chặt chẽ và chịu sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản
Việt Nam. Đảng là người lãnh đạo nhân dân làm cách mạng, giành chính quyền
và lập nên Nhà nước. Sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước là một nhu cầu tất
49
yếu khách quan, có ngu n gốc và được thừa nhận bởi thực tiễn lịch sử. Điều đó
được khẳng định trang trọng tại điều 4 các bản Hiến pháp 1980, 1992 và 2013.
Ngoài Đảng Cộng sản Việt Nam, không đảng chính trị nào khác được thừa nhận
và có vai trò tham gia kiểm soát quyền lực nhà nước. Đó là một đặc điểm cần
nghiên cứu sâu sắc nhằm tiếp tục thể chế hoá vai trò kiểm soát quyền lực nhà
nước của Đảng ở Việt Nam.
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội là những cầu
nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, vì vậy, là nơi để người dân tham gia vào
việc thực hiện quyền lực chính trị, tạo nên những vùng giao nhau của hệ thống
chính trị và xã hội. Các tổ chức chính trị - xã hội cùng với Đảng Cộng sản Việt
Nam và Nhà nước tạo thành hệ thống chính trị Việt Nam, trong đó Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam “là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân” (khoản 1 Điều 9 Hiến
pháp 2013). Mặt trận cùng với các tổ chức chính trị - xã hội là nơi thể hiện ý chí
nguyện vọng, tập hợp khối đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của nhân
dân, thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội trong quá trình dự thảo và thực
hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước. Hoạt động giám
sát và phản biện xã hội này vừa trên cơ sở quy định của Đảng (Quyết định số 217
QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị ban hành Quy chế giám sát và phản
biện xã hội của MTTQ Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội) vừa trên cơ sở
Hiến pháp và pháp luật do Nhà nước ban hành. Đây là một đặc điểm thú vị trong
thể chế về KSQLNN ở nước ta.
(4)- Thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam là một
thể chế đang trong quá trình hoàn thiện và tiếp tục phát triển
Thể chế pháp lý trong mỗi lĩnh vực là hiện tượng nảy sinh từ xã hội,
chúng không phải bất biến mà luôn vận động, phát triển cùng với đời sống xã
hội và quá trình nhận thức của con người. Do đó, thể chế pháp lý về
KSQLNN là hệ thống thể chế luôn có sự vận động và phát triển theo hướng
ngày càng hoàn thiện hơn. Chẳng hạn ở nước ta trong các giai đoạn trước đây
50
chưa có nhiều quy định nhằm xác lập nguyên tắc bảo vệ quyền con người,
quyền công dân hay nguyên tắc bảo vệ Hiến pháp (những vấn đề cốt lõi đòi
hỏi sự giới hạn và kiểm soát quyền lực nhà nước) nhưng ngày nay, bộ phận
thể chế này đã được quan tâm xây dựng nhiều hơn.
Từ khi đất nước bước vào thời kỳ đổi mới, hội nhập quốc tế, nghiên
cứu khoa học chính trị pháp lý đã góp phần làm sáng tỏ hơn những nhân tố
hợp lý của học thuyết phân chia quyền lực, học thuyết chủ quyền nhân dân,
học thuyết về xây dựng nhà nước pháp quyền và khả năng, mức độ, nguyên
tắc vận dụng vào thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở
nước ta. Việc xây dựng thể chế pháp lý về KSQLNN là quá trình vừa làm vừa
nghiên cứu bổ sung. Với cơ sở pháp lý là nguyên tắc kiểm soát đã được hiến
định trong Hiến pháp 2013, cùng với quá trình dân chủ hóa đời sống xã hội và
trình độ dân trí ngày càng nâng cao, chắc chắn, thể chế pháp lý về KSQLNN
ở nước ta sẽ được khẩn trương hoàn thiện theo hướng mạnh mẽ, đ ng bộ hơn
trong thời gian tới.
2.2. NỘI DUNG, HÌNH THỨC, CÁC BỘ PHẬN HỢP THÀNH THỂ CHẾ
PHÁP LÝ VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
2.2.1. Nội dung thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước
Là tổng thể những quy định pháp luật về KSQLNN, thể chế pháp lý
KSQLNN có những nội dung chính là:
- Quy đ nh các nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước
Nguyên tắc KSQLNN là những quan điểm, tư tưởng nền tảng, cốt lõi,
chi phối hoạt động KSQLNN, trong đó bao g m: Những nguyên tắc chung, là
những nguyên tắc căn bản trong tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước có
tác động đến KSQLNN nói chung (như: nguyên tắc chủ quyền nhân dân,
nguyên tắc bảo vệ quyền con người, quyền công dân; nguyên tắc quyền lực
nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp);
51
và những nguyên tắc cụ thể của mỗi cơ chế, hình thức KSQLNN (như: cơ chế
kiểm soát của các chủ thể ngoài nhà nước có các nguyên tắc đặc trưng của cơ
chế kiểm soát ngoài, cơ chế kiểm soát của các chủ thể bên trong bộ máy nhà
nước có các nguyên tắc đặc trưng của kiểm soát bên trong; giám sát giám sát
có các nguyên tắc của giám sát, thanh tra có các nguyên tắc của hoạt động
thanh tra, kiểm sát có các nguyên tắc của kiểm sát,…). Việc kiểm soát quyền
lực nhà nước phải tiến hành theo những nguyên tắc nhất định. Mỗi hệ thống
pháp luật của từng quốc gia có quy định các nguyên tắc khác nhau trong việc
kiểm soát quyền lực nhà nước.
- Quy đ nh về chủ thể và đối tượng trong quan hệ kiểm soát quyền lực
nhà nước
Chủ thể và đối tượng, đi kèm với đó là quyền và trách nhiệm được
pháp luật quy định cho mỗi bên, là nội dung chính của những mối quan hệ
pháp lý về KSQLNN. Trong mối quan hệ này, một bên được thể chế pháp lý
về KSQLNN quy định tạo cho quyền kiểm soát (chủ thể kiểm soát); tương
ứng bên kia là bên có nghĩa vụ chịu sự kiểm soát (đối tượng kiểm soát). Chủ
thể kiểm soát là bên có quyền kiểm soát, bao g m nhiều loại: cơ quan nhà
nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội hoặc nhân dân (với tư cách
toàn thể, một bộ phận, thông qua các tổ chức đại diện, các thiết chế dân chủ ở
cơ sở như Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát cộng đ ng… hoặc trực tiếp
cá nhân công dân). Đối tượng chịu sự kiểm soát là các cơ quan, tổ chức, cá
nhân được giao nắm giữ, thực thi quyền lực nhà nước. Mỗi chủ thể kiểm soát
có thể kiểm soát một hoặc một số đối tượng khác nhau và mỗi đối tượng có
thể chịu sự kiểm soát của một hay nhiều chủ thể. Một số cơ quan trong bộ
máy nhà nước có thể vừa là chủ thể kiểm soát trong mối quan hệ này, vừa là
đối tượng kiểm soát trong mối quan hệ khác. Trong một mối quan hệ
KSQLNN cụ thể, chủ thể hay đối tượng có những quyền và nghĩa vụ đối xứng
(chủ thể bên cạnh quyền kiểm soát cũng có nghĩa vụ phải thực hiện quyền ấy
52
theo những quy định đã đặt ra; đối tượng có nghĩa vụ chịu sự kiểm soát nhưng
cũng có những quyền như giải trình, bảo lưu trong một số trường hợp).
- Quy đ nh nội dung kiểm soát quyền lực nhà nước
Nội dung KSQLNN bao g m kiểm soát tổ chức quyền lực nhà nước và
kiểm soát hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước. Trong đó, trước hết là
cách thức tổ chức bộ máy, thiết lập nên các cơ quan nhà nước; kiểm soát quá
trình lựa chọn những người thực hiện quyền lực nhà nước; việc bảo đảm thực
hiện các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Kiểm soát
“yếu tố tổ chức có ý nghĩa quan trọng nhất, bởi vì đây là khởi điểm cho việc
sử dụng cũng như kiểm soát quyền lực” [23, tr.21]. Bên cạnh đó, phải kiểm
soát quá trình thực thi quyền lực nhà nước vì hoạt động thực tiễn thực hiện
quyền lực nhà nước được tiến hành theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.
Mặc dù Hiến pháp và pháp luật đã quy định khá chặt chẽ chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn của các cơ quan, nhân viên nhà nước song trên thực tế việc tổ
chức và hoạt động của một số cơ quan, hoạt động của một số nhân viên nhà
nước vẫn vi phạm, gây những hậu quả. Do vậy, kiểm soát đối với công tác tổ
chức và hoạt động của mỗi cơ quan nhà nước phải được tiến hành thường
xuyên, liên tục nhằm phát hiện những hạn chế, bất cập, những hiện tượng tiêu
cực có thể xảy ra trong quá trình tổ chức và thực hiện QLNN. Nội dung kiểm
soát quyền lực nhà nước đối với mỗi loại quyền lực lập pháp, hành pháp, tư
pháp… được pháp luật quy định khác nhau và chủ thể kiểm soát chỉ có thể
kiểm soát đối với những nội dung đó và trong những phạm vi nhất định mà
pháp luật quy định.
- Quy đ nh hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước
Trong thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước thường phải xác định rõ
hình thức KSQLNN. Thông thường pháp luật quy định KSQLNN được tiến
hành thông qua các hoạt động cơ bản sau: Ban hành các văn bản pháp luật,
đặc biệt là hiến pháp và luật; bầu cử, bổ nhiệm những chức vụ quan trọng
53
trong bộ máy nhà nước; xem xét báo cáo của các cơ quan, nhân viên nhà
nước; hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát; hoạt động chất vấn,
điều trần, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm, trưng cầu ý dân, hoạt động
phản biện xã hội… và rất nhiều các hoạt động khác mà hiến pháp và pháp luật
quy định. Việc sử dụng hình thức nào là phụ thuộc vào mỗi chủ thể, đối với
tuỳ đối tượng và căn cứ vào điều kiện thực tế cũng như mục đích, yêu cầu của
hoạt động kiểm soát. Tất cả các hình thức kiểm soát đều nhằm mục đích bảo
đảm để quyền lực nhà nước luôn được các cơ quan, nhân viên nhà nước tổ
chức và hoạt động đúng hiến pháp, pháp luật, đúng mục đích và hiệu quả.
- Quy đ nh trình tự thủ tục kiểm soát quyền lực nhà nước
Khi tiến hành kiểm soát trên thực tế chủ thể có thẩm quyền kiểm soát
quyền lực nhà nước phải tuân theo đầy đủ và chính xác các hình thức, quy
trình, thủ tục kiểm soát và chỉ có thể áp dụng các biện pháp pháp lý cần thiết,
đúng mức tác động đến đối tượng giám sát theo quy định. Trình tự, thủ tục, áp
dụng trong quá trình kiểm soát đối với mỗi loại quyền lực, mỗi nội dung kiểm
soát, mỗi hình thức kiểm soát được pháp luật quy định khác nhau. Chẳng hạn:
trình tự, thủ tục kiểm soát lập pháp phải khác kiểm soát hành pháp; kiểm soát
bằng hình thức giám sát phải tuân theo luật về hoạt động giám sát, chất vấn
phải theo quy định về trình tự, thủ tục chất vấn; phản biện phải theo quy trình
phản biện; trưng cầu ý dân phải theo quy trình, thủ tục của trưng cầu ý dân;
quy trình một cuộc kiểm tra khác với một cuộc điều tra… Với mỗi vấn đề cần
kiểm soát và ở mỗi hệ thống pháp luật khác nhau có quy định trình tự, thủ tục
khác nhau mà các bên trong quan hệ kiểm soát phải tuân theo.
- Quy đ nh về các biện pháp hậu quả pháp lý của hoạt động kiểm soát
quyền lực nhà nước
Quá trình kiểm soát quyền lực nhà nước nếu phát hiện ra những sai sót
hoặc những những biểu hiện của việc sử dụng quyền lực nhà nước không
đúng, không hiệu quả cần phải có những biện pháp xử lý. Pháp luật quy định
54
những hậu quả pháp lý bất lợi có thể áp dụng đối với các đối tượng thực hiện
không đúng hoặc không hiệu quả quyền lực nhà nước được giao. Hậu quả
pháp lý của hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước là các biện pháp có thể
áp dụng khi KSQLNN. Các biện pháp này được quy định rất đa dạng, thông
thường có các biện pháp cơ bản như: Thuyết phục, khuyến nghị đối tượng
thực hiện hoặc không thực hiện những hoạt động nào đó; thuyết phục đối
tượng tự xin từ chức; yêu cầu đối tượng phải đình chỉ, sửa đổi, hủy bỏ văn
bản hoặc hoạt động sai trái; khiển trách, cảnh cáo, chuyển đi làm công việc
khác, buộc từ chức; buộc phải khôi phục lại tình trạng cũ; giải tán cơ quan;
cách chức, truy tố đối tượng; kiểm soát quyền lực của nghị viện hay quốc hội
có thể dẫn đến một đạo luật bị ngăn cản ban hành, trong khi kiểm soát quyền
lực của hành pháp có thể là một nội các bị bỏ phiếu bất tín nhiệm…
2.2.2. Hình thức thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước
Thể chế pháp lý về KSQLNN là những quy định của pháp luật, vì vậy,
trước hết chúng t n tại dưới hình thức những quy phạm, nhiều quy phạm có
liên kết nội tại với nhau hợp thành chế định của một ngành luật. Với quan
niệm này, có thể coi thể chế pháp lý về KSQLNN là một chế định về kiểm
soát quyền lực nhà nước trong ngành luật hiến pháp của mỗi quốc gia.
Thể chế pháp lý về KSQLNN thể hiện dưới hình thức văn bản quy
phạm pháp luật hoặc tập quán pháp, tiền lệ pháp tuỳ thuộc vào đặc điểm hình
thành hệ thống pháp luật của từng nước. Đa số các nước hiện nay trong đó có
nước ta chỉ dựa trên hiến pháp và hệ thống pháp luật thành văn nên thể chế
KSQLNN được quy định trong các hình thức văn bản. Trên thế giới, chỉ 03
nước là Anh, Niu-di-lân và It-xa-ra-en không có hiến pháp thành văn nhưng
vẫn có các văn bản pháp luật, các quy phạm pháp luật được hình thành theo
tập tục truyền thống, các án lệ của toà án tối cao có liên quan tới việc tổ chức
55
quyền lực nhà nước, chỉ không được nhà nước tuyên bố hay ghi nhận trong
một đạo luật cơ bản là hiến pháp mà thôi [11, tr.38].
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta được xác định theo
Điều 4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, g m: Hiến
pháp, các luật, nghị quyết (do cơ quan lập pháp thông qua) và các văn bản
dưới luật (pháp lệnh, nghị định, nghị quyết, thông tư) do các cơ quan có thẩm
quyền trong bộ máy nhà nước ban hành liên quan đến việc tổ chức, thực hiện
và kiểm soát quyền lực nhà nước. Như vậy, hình thức thể chế pháp lý về
KSQLNN ở nước ta bao g m:
(1)- Hiến pháp: Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước trước
hết và chủ yếu bao g m những quy định nằm trong Hiến pháp. Các quy định
của Hiến pháp là thể chế gốc, thể chế căn bản, then chốt có vai trò định
khung, định hướng và tạo lập nguyên tắc cơ bản làm căn cứ cho toàn bộ hệ
thống thể chế. Vì vậy, việc KSQLNN trước hết và chủ yếu phải được quy
định trong Hiến pháp. Nói đến thể chế pháp lý về KSQLNN, trước hết và chủ
yếu phải quan niệm rằng đó là các thể chế được tạo ra bởi Hiến pháp. Hiến
pháp là ngu n chủ yếu của thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước.
“Sự hiện diện của Hiến pháp là một căn cứ căn bản cho việc kiểm soát quyền
lực nhà nước” [23, tr.28].
(2)- Các bộ luật luật ngh quyết của Quốc hội: Là các văn bản thể chế
hóa, quy định cụ thể hóa các nguyên tắc trong Hiến pháp đối với từng lĩnh
vực, từng ngành luật cụ thể. Trong số đó, các luật về tổ chức và hoạt động của
bộ máy nhà nước và các luật về quyền cơ bản của công dân có vị trí vai trò
quan trọng, chứa đựng phần lớn nội dung thể chế pháp lý về kiểm soát quyền
lực nhà nước (ví dụ: Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ
chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật trưng cầu ý
dân, Luật khiếu nại, tố cáo, Luật tiếp cận thông tin...).
56
(3)- Các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật:
Các quy phạm pháp luật liên quan đến những vấn đề cụ thể, chi tiết về
kiểm soát quyền lực nhà nước có thể nằm tập trung hoặc rải rác trong rất
nhiều văn bản để hướng dẫn, chi tiết hoá Hiến pháp và các luật trên, đó có thể
là các thông tư, quyết định,... của các cơ quan nhà nước có chứa quy phạm
pháp luật về KSQLNN. Điều đặc biệt là ở Việt Nam, các nghị quyết liên tịch
của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Trung ương
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định về hình thức giám sát, phản biện xã hội
cũng là một loại văn bản chứa đựng thể chế pháp lý về KSQLNN.
2.2.3. Các bộ phận hợp thành thể chế pháp lý về kiểm soát quyền
lực nhà nước
Thể chế pháp lý về KSQLNN không phải là một số những quy định rời
rạc mà phải là một hệ thống có tính chỉnh thể, có sự thống nhất nội tại, bao g m
những tiểu hệ thống hợp thành. Đương nhiên, ở những thời điểm nhất định,
trong hệ thống thể chế không phải tiểu hệ thống nào cũng đã đầy đủ, mà có bộ
phận thì tương đối hoàn thiện, có bộ phận đã được định hình, có bộ phận mới chỉ
là những nét phác thảo.
Có nhiều cách phân chia bộ phận hợp thành thể chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước theo những cơ sở và mục tiêu nghiên cứu khác nhau. Có
nghiên cứu cho rằng thể chế pháp lý về KSQLNN ở nước ta hiện nay bao g m
thể chế kiểm soát bên ngoài, thể chế kiểm soát bên trong và thể chế bảo vệ Hiến
pháp [50]. Có những nghiên cứu phân chia thể chế pháp lý về KSQLNN thành
những bộ phận nhỏ hơn, theo từng chủ thể, như: kiểm soát của các cơ quan trong
bộ máy nhà nước (trong đó lại có thể chia ra: Quốc hội trong cơ chế KSQLNN,
Chính phủ trong cơ chế KSQLNN, Toà án trong cơ chế KSQLNN,…) [38], [57],
[73], [54],…; kiểm soát QLNN của Đảng [63], kiểm soát QLNN của Nhân dân
[2]. Có những nghiên cứu phân chia theo các quy định của pháp luật về từng
hình thức kiểm soát QLNN, như: pháp luật về giám sát và phản biện xã hội,
57
pháp luật về khiếu nại, tố cáo,… Với cách tiếp cận thể chế pháp lý về KSQLNN
ở mức độ tổng thể, khái quát nhất, Luận án này trình bày hệ thống thể chế pháp
lý về KSQLNN g m 02 bộ phận:
(1)- Thể chế pháp lý về KSQLNN bên trong bộ máy nhà nước
Theo Hiến pháp hiện hành, tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở
nước ta được thể hiện thông qua bộ máy của Nhà nước tạo nên bởi hệ thống
các cơ quan nhà nước g m: Các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và
Hội đ ng nhân dân), các cơ quan quản lý nhà nước (Chính phủ, các Bộ, các
cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các
cấp), các cơ quan xét xử (Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án khác do luật
định), các cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các Viện kiểm
sát khác do luật định), Chủ tịch nước (nguyên thủ quốc gia), Hội đ ng bầu
cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước.
Về cơ bản, thể chế kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy nhà nước dựa
trên nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và
kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp,
hành pháp, tư pháp”. Nguyên tắc này đã bao hàm sự kiểm soát theo chiều ngang
ở cấp trung ương, và những mối quan hệ có tính chất kiểm soát lẫn nhau theo
chiều dọc giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương với chính quyền địa phương,
giữa các cơ quan chính quyền địa phương cấp trên với chính quyền địa phương
cấp dưới; và giữa các cơ quan trong cùng cấp chính quyền địa phương với nhau.
Sở dĩ có thể quan niệm như vậy vì trong tổ chức quyền lực nhà nước
theo Hiến pháp năm 2013 thì Quốc hội được phân công thực hiện quyền lập
hiến, quyền lập pháp; Chính phủ được phân công thực hiện quyền hành pháp
và Tòa án được phân công thực hiện quyền tư pháp. Song trên cả phương diện
lý luận và thực tiễn đã chứng minh rằng việc thực hiện quyền lập pháp, hành
pháp và tư pháp còn có sự tham gia của các chủ thể khác. Chẳng hạn như: có
58
thể coi là Quốc hội uỷ quyền lập pháp cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban
hành các pháp lệnh hay Chính phủ ban hành các nghị định để kịp thời điều
chỉnh những lĩnh vực chưa có luật điều chỉnh (gọi là loại nghị định “không
đầu” – xem [38]); Quốc hội cũng để phạm vi cho các Hội đ ng nhân dân
được ban hành nghị quyết để quyết định cụ thể một số chính sách ở địa
phương. Chính phủ thực hiện quyền hành pháp nhưng Uỷ ban nhân dân các
cấp có quyền hạn và trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật trong địa
phương quản lý; kể cả việc ban hành một số chính sách đặc thù ở địa phương
đó. Sự tham gia dù ở tính chất, mức độ khác nhau của các cơ quan trong thực
hiện QLNN tạo ra đặc điểm của thể chế pháp lý về KSQLNN ở nước ta.
Trong các chiều cạnh của KSQLNN trong bộ máy nhà nước thì kiểm soát
theo chiều ngang ở cấp trung ương là nội dung đặc trưng cần quan tâm nhất, bởi
vì chỉ có ở cấp Trung ương, nhất là đối với mô hình nhà nước đơn nhất như Việt
Nam, thì quyền lực nhà nước mới có biểu hiện tập trung đầy đủ 3 bộ phận lập
pháp, hành pháp, tư pháp. Tuy nhiên, kiểm soát giữa cơ quan nhà nước cấp trên
đối với cơ quan nhà nước cấp dưới và kiểm soát giữa cơ quan quyền lực nhà
nước với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là những yếu tố không thể
thiếu tạo nên tổng thể cơ chế KSQLNN ở nước ta.
(2)- Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài
bộ máy nhà nước
Ở nước ta, do đặc điểm tổ chức, vận hành của hệ thống chính trị đã nêu
trên và lịch sử xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa đến ngày nay đã tạo ra
những đặc điểm riêng về thể chế pháp lý KSQLNN từ bên ngoài, với vai trò của
các chủ thể đặc biệt:
+ Thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía Đảng Cộng sản Việt
Nam. Về nguyên tắc, Đảng là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Với vai
trò lãnh đạo, Đảng có quyền và trách nhiệm phải KSQLNN. Trong thực tiễn,
Đảng có tổ chức bộ máy của mình là những cơ quan thiết lập gần như song song
59
với cơ quan nhà nước, mỗi ban của Đảng có thể kiểm tra, giám sát một số cơ
quan của bộ máy nhà nước. Hơn nữa, Đảng đã có một phần “hoá thân vào nhà
nước” thông qua các tổ chức cơ sở đảng được thiết lập trong các cơ quan nhà
nước, qua sự lãnh đạo của các ban cán sự đảng, đảng đoàn, qua nguyên tắc báo
cáo và chịu sự kiểm tra, giám sát theo Điều lệ Đảng, qua vai trò của những đảng
viên giữ vị trí lãnh đạo chủ chốt trong các cơ quan nhà nước, qua sự lãnh đạo
tuyệt đối và toàn diện của Đảng đối với các lực lượng vũ trang. Tuy nhiên, Đảng
thực hành quyền KSQLNN hiện nay chủ yếu dựa trên Điều lệ Đảng và các quy
định của Đảng. Việc xây dựng thể chế pháp lý cho sự KSQLNN của Đảng là vấn
đề đặt ra cần nghiên cứu về lý luận và thực tiễn.
+ Thể chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó quy định để
các cá nhân, tổ chức trong xã hội kiểm soát quyền lực nhà nước. Nhân dân với
nghĩa tập hợp người gồm toàn thể công dân của nước Việt Nam, là chủ thể tối
cao của quyền lực nhà nước, có quyền kiểm soát quyền lực mà mình đã giao
quyền, ủy quyền cho các cơ quan nhà nước thực hiện. Kiểm soát của toàn thể
Nhân dân đối với quyền lực nhà nước thể hiện trong một số trường hợp, ví dụ:
khi Nhân dân tham gia góp ý Hiến pháp, tham gia bầu cử, hoặc tham gia cuộc
trưng cầu ý dân về một vấn đề nào đó. Nhân dân, thông qua các tổ chức chính
tr - xã hội do nhân dân lập ra để kiểm soát quyền lực nhà nước (đó là thông qua
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội). Nhân dân,
thông qua quyền tự do ngôn luận tự do báo chí để KSQLNN. Trong đó, cơ
quan báo chí vừa là chủ thể, vừa là phương tiện để nhân dân KSQLNN. Nhân
dân còn có quyền làm chủ thể kiểm soát trực tiếp quyền lực nhà nước thông
qua các thiết chế dân chủ ở cơ sở như: thanh tra nhân dân, tập thể lao động,
ban giám sát đầu tư của cộng đ ng. Nhân dân,với tư cách cá nhân công dân
cũng có thể tham gia kiểm soát quyền lực nhà nước theo các quy định về quyền
tiếp cận thông tin (Điều 25 Hiến pháp năm 2013), quyền khiếu nại, tố cáo (Điều
30 Hiến pháp năm 2013), …
60
2.3. THỂ CHẾ PHÁP LÝ VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở
MỘT SỐ NƯỚC VÀ NHỮNG GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM
2.3.1. Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở một số
nước trên thế giới
* Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy nhà nước
- Kiểm soát gi a các quyền lập pháp hành pháp tư pháp
Các nước trên thế giới hiện nay, nhất là các nhà nước tư sản đa số đều
quan niệm trong tất cả các loại hình KSQLNN thì KSQLNN từ bên trong là
quan trọng nhất, và cũng là hiệu quả nhất và ít tốn kém nhất. Quyền lực nhà
nước phải phân ra và lấy quyền lực nọ kiểm soát quyền lực kia [23]. Nguyên
tắc KSQLNN trong nội bộ bộ máy nhà nước đều được quy định rõ ràng, minh
bạch ngay từ trong Hiến pháp. Sự phân quyền là một nền tảng quan trọng, được
coi là nội dung của việc KSQLNN. Tham khảo thể chế pháp lý KSQLNN ở các
nước trên thế giới hiện nay, trong đó phần lớn là các nhà nước pháp quyền tư
sản, cho thấy một số điểm như sau:
+ Các nước đều cố gắng tiến tới xác định rõ giới hạn quyền lực nhà
nước. Thực chất, đây chính là phạm vi của sự ủy quyền. Phạm vi giới hạn này
được quy định trong Hiến pháp hoặc trong các đạo luật cơ bản. Như vậy, ngay
từ đầu, quyền lực nhà nước là quyền lực hạn chế. Nhà nước chỉ được làm
những điều mà mình được ủy quyền, hơn nữa, giới hạn này cũng luôn được
thay đổi vì có nhiều việc nhà nước không cần làm nữa khi xã hội phát triển
cùng với sự thay đổi của các điều kiện.
+ Bản thân nhà nước phải thực thi những biện pháp KSQLNN, một mặt
bảo đảm tính trách nhiệm của nhà nước trước sức ép của sự kiểm soát bên
ngoài, nâng cao tính chính đáng cho quyền lực nhà nước mà thực chất là vì
tính chính đáng của đảng cầm quyền [129, tr.81-120]. Quyền lực nhà nước vì
vậy được thiết kế và thực thi theo những cách thức có thể kiểm soát lẫn nhau.
Ví dụ, cơ chế tam quyền phân lập được áp dụng triệt để ở Mỹ, bảo đảm ba
61
nhánh quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp có tính độc lập, không có quyền
phế truất các nhánh khác mà chỉ có khả năng ảnh hưởng, tạo cơ chế “kiềm
chế - cân bằng” quyền lực.
+ Tiêu điểm của việc KSQLNN là kiểm soát quyền lực hành pháp. Sở
dĩ như vậy, bởi vì trong tất cả các bộ phận cấu thành nên quyền lực nhà nước
kể từ cơ quan lập pháp cho đến hành pháp và kể cả tư pháp, chỉ có cơ quan
hành pháp là thể hiện nguyên hình nhà nước nhất, nắm cả biên chế, nắm cả
ngân sách [23, tr.29]. Trong mỗi mô hình phân quyền của nhà nước tư sản thì
tính chất, mức độ chịu trách nhiệm của nhánh quyền hành pháp có biểu hiện
khác nhau. Phân quyền mềm dẻo thì Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước
Quốc hội (đây là biểu hiện của chế độ cộng hoà đại nghị, như ở Anh, Italia,
Cộng hoà Liên bang Đức,…). Phân quyền cứng rắn thì Chính phủ không chịu
trách nhiệm trước Quốc hội mà chịu trách nhiệm trước nhân dân (đây là biểu
hiện của chế độ cộng hoà tổng thống, tiêu biểu nhất là ở Mỹ). Phân quyền hỗn
hợp thì Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đ ng thời Tổng
thống phải chịu trách nhiệm trước cử tri (tiêu biểu như ở các nước: Pháp,
Đông Âu sau khi các nhà nước XHCN ở đây sụp đổ).
+ Ở các nước tư sản, vị trí, vai trò của toà án có tính độc lập cao. Tuy
nhiên, mức độ độc lập còn phụ thuộc vào tư tưởng, quan điểm chỉ đạo của
giai cấp cầm quyền trong nhà nước [23, tr.30]. Ở Anh và Pháp, nguyên tắc
phân quyền chưa phải là rất mạnh, ưu thế của Nghị viện lấn át so với ngành tư
pháp; ngược lại, ở Mỹ, đặc trưng của bộ máy tư pháp Mỹ đã làm cho bản đ
quyền lực được phân công rõ rệt hơn, người Mỹ đã đề cao vai trò của các Toà
án trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
- Kiểm soát gi a cơ quan trung ương và chính quyền đ a phương
Nghiên cứu pháp luật các nước cho thấy có sự kiểm soát của trung
ương đối với địa phương; đ ng thời ở một mức độ nhất định, quyền lực nhà
nước ở trung ương được chế ước, đối trọng bằng việc phân quyền cho địa
62
phương và việc công nhận chế độ tự trị ở một số vùng lãnh thổ. Thể chế pháp
lý về kiểm soát giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương được
quy định trong Hiến pháp (về mô hình chính quyền địa phương) và các đạo
luật chuyên ngành về phân cấp, phân quyền, tổ chức chính quyền địa phương.
Khoản 2 điều 8 của Hiến chương về tự quản địa phương châu Âu năm 1985
khẳng định "bất kỳ sự kiểm soát hành chính nào đối với hoạt động của cơ
quan tự quản địa phương cũng phải hướng tới mục đích bảo đảm tính pháp
chế và nguyên tắc tối cao của Hiến pháp".
Ở khía cạnh quan tâm hiện nay của Việt Nam là sự kiểm soát từ trên
xuống, tham khảo luật của đa số các nước cho thấy các cơ quan nhà nước ở
trung ương kiểm soát chính quyền địa phương thông qua việc ban hành các
tiêu chuẩn cho hoạt động của chính quyền địa phương và kiểm tra việc thực
hiện [120]. Việc kiểm tra hành chính chung đối với các cơ quan địa phương
do chính phủ trung ương hay chính phủ bang thực hiện (thông thường là do
một hay một vài bộ trưởng đảm nhiệm). Ở Nhật Bản, đó là bộ về các vấn đề
tự quản địa phương, ở Na -Uy là bộ về các vấn đề địa phương; ở Pháp, I-ta-
lia, Niu Di-lân và nhiều quốc gia khác do Bộ Nội vụ đảm nhiệm. Ở Nga, theo
Hiến pháp Liên bang "về các nguyên tắc chung bảo đảm tổ chức tự quản địa
phương ở Liên bang Nga", việc kiểm tra các cơ quan tự quản địa phương và
cán bộ dân cử do cơ quan nhà nước của chủ thể liên bang thực hiện.
Kiểm tra hành chính của chính quyền trung ương đối với hoạt động của
chính quyền địa phương thể hiện trước hết ở quyền phê chuẩn và đình chỉ một
số văn bản, cách chức một số chức vụ của cơ quan tự quản địa phương. Ví dụ
ở Anh, các văn bản quy phạm pháp luật địa phương về kế hoạch đầu tư, xây
dựng khu dân cư, quy hoạch đất đai, nhận công trái... phải được chính quyền
trung ương phê chuẩn. Trong trường hợp cơ quan địa phương thực hiện không
đúng chức năng của mình thì luật áp dụng các biện pháp xử lý cụ thể như
cách chức người đứng đầu cơ quan hành chính địa phương, phạt tiền, chuyển
63
một số thẩm quyền của cơ quan địa phương cho đại diện cơ quan chính phủ
tại địa phương... ở Ba Lan, trong trường hợp chính quyền cơ sở không đủ
năng lực thì Chủ tịch Hội đ ng Bộ trưởng có quyền ngưng hoạt động của cơ
quan này và giao cho thanh tra chính phủ điều hành trong thời hạn 2 năm.
Biện pháp cứng rắn hơn nữa là giải thể các hội đ ng địa phương được quy
định trong luật của Pháp, I-ta-lia, B Đào Nha, Ai-xlen, Ba Lan, Mê-hi-cô, ấn
Độ. Ở Pháp, Hội đ ng địa phương có thể bị giải tán bởi sắc lệnh của thống
đốc bang và được Hội đ ng Chính phủ thông qua.
Ngoài cơ chế kiểm tra hành chính còn có cơ chế giám sát đối với chính
quyền địa phương. Ở các nước theo mô hình Châu Âu lục địa, đại diện của cơ
quan hành chính nhà nước trung ương tại địa phương giám sát hoạt động của
chính quyền địa phương. Ở Nga, Viện kiểm sát Liên bang giám sát thực thi
pháp luật của cơ quan và cán bộ chính quyền địa phương. Ở Anh và các nước
khác thuộc hệ thống Ăng-lô sắc - xông, việc kiểm soát chính quyền địa
phương do toà án thực hiện. Nhưng toà án không thể tự đề xuất việc phán xét
các quyết định của chính quyền địa phương. Việc khiếu kiện ra toà phải từ cá
nhân hay tổ chức bị xâm phạm về lợi ích do một hành vi cụ thể nào đó (hay
trốn tránh trách nhiệm) của chính quyền địa phương. Các hình thức xử phạt
của toà án đối với chính quyền địa phương có thể là huỷ bỏ các quyết định
cũng như áp dụng các biện pháp cưỡng chế khác.
* Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài bộ
máy nhà nước
- Kiểm soát của nhân dân đối với quyền lực nhà nước
+ Trước hết, hiến pháp ở hầu hết các nước đều khẳng định nhân dân là
chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước và một số nước quy định rõ nhân dân
là chủ thể của quyền lập hiến. Hiến pháp là đạo luật gốc của mọi quốc gia dân
chủ, pháp quyền, là phương tiện để nhân dân giao quyền, ủy quyền cho nhà
nước, thiết lập nên bộ máy nhà nước. Nhiều nước đã phát triển học thuyết chủ
64
quyền nhân dân, chủ nghĩa hiến pháp, coi đó là nguyên lý để xác lập vị trí
nhân dân là chủ thể kiểm soát quyền lực nhà nước.
+ Hệ thống bầu cử theo nhiệm kỳ là công cụ kiểm soát quan trọng nhất,
thể hiện rõ nhất quyền quyết định tối cao của nhân dân đối với Nhà nước. Để
nhân dân có thể kiểm soát bằng lá phiếu của mình, hệ thống bầu cử ở các
nước được thiết kế chuyên nghiệp, có tính trung lập và khách quan, như: Hội
đ ng bầu cử ở Úc, Ủy ban giám sát bầu cử,… hoạt động trên nền tảng các luật
về bầu cử. Trên thực tế, tính hiệu quả của cơ chế kiểm soát thông qua bầu cử
là khác nhau giữa mô hình tổng thống và mô hình nghị viện. Ở mô hình tổng
thống, các cử tri bầu trực tiếp cả lập pháp và hành pháp. Trong mô hình nghị
viện, cử tri chỉ bầu ra nhánh lập pháp, sau đó lập pháp mới hình thành hành
pháp. Vì vậy, ở hệ thống nghị viện thì nhánh hành pháp chỉ có trách nhiệm
gián tiếp với cử tri [129, tr. 81-120].
+ Các quyền con người được nhiều nước quy định như là mục tiêu cốt
lõi và phương thức KSQLNN. Tuyên ngôn nhân quyền năm 1948, Công ước
quốc tế về quyền dân sự và chính trị, Công ước về các quyền kinh tế, xã hội
và văn hoá năm 1966,… của Liên hợp quốc đều yêu cầu các quốc gia phải
“tôn trọng và bảo đảm” quyền con người. Ở nhiều nước thuộc Liên minh
Châu Âu (EU), nếu quyền con người không được quy định trong chính văn
bản hiến pháp thì được quy định trong đạo luật nhân quyền của quốc gia. Ở
Mỹ, để có thể thông qua bản Hiến pháp, những nhà lập hiến đã phải bổ sung
các Tu chính án g m 10 nội dung về bảo vệ quyền con người mà ngày nay đã
rất quen thuộc với người dân Mỹ như là Tuyên ngôn Nhân quyền [7, tr.59]. Ở
các nước Đông Nam Á, quyền con người được ghi nhận thẳng trong Hiến
pháp, như: Philippin, Singapore, Thái Lan,… Các quy định này thường chỉ rõ
phạm vi các quyền được bảo vệ, đối tượng được bảo vệ, nguyên tắc giới hạn
quyền con người và quy định các thiết chế bảo vệ quyền con người, như các
65
cơ quan giám sát độc lập (cơ quan nhân quyền quốc gia), toà án nhân quyền,
các tổ chức uỷ quyền của công dân.
+ Xu hướng trên thế giới cho thấy, thể chế pháp lý về kiểm soát quyền
lực nhà nước của Nhân dân được thể hiện thông qua một tập hợp nhiều quyền,
trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến quyền tiếp cận thông tin và quyền trưng cầu
ý kiến. Ngay từ năm 1966, Quốc hội Mỹ đã ban hành Luật về tự do thông tin,
tiếp đó quy định mọi công dân đều có quyền sử dụng các tài liệu lưu trữ của
bất kỳ một cơ quan nhà nước nào. Mọi trường hợp từ chối cung cấp thông tin
đều có thể bị kiện ra trước tòa. Ở Pháp có một đạo luật riêng về các biện pháp
thúc đẩy quan hệ giữa công quyền và dân chúng (năm 1978). Theo đó, tiếp
cận các tài liệu của cơ quan quản lý là một trong những quyền tự do của công
dân. Luật quy định hẳn một danh mục rất lớn những loại tài liệu mà công dân
có quyền tiếp cận. Bên cạnh đó, phải nói đến quyền trưng cầu ý kiến. Công
dân có thể thông qua các cuộc trưng cầu ý kiến để kiểm soát, giám sát hoạt
động của nghị viện hoặc hội đ ng địa phương. Theo hiến pháp ở nhiều nước
tư bản hiện nay, trước khi nghị viện bỏ phiếu thông qua một vấn đề nhất định
hoặc đã thông qua nhưng trước khi vấn đề đó có hiệu lực, thì phải có ý kiến
biểu quyết của cử tri cả nước.
+ Pháp luật của đa số các nước cũng thừa nhận công dân được lựa chọn
các tổ chức đại diện cho mình như các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã
hội, tổ chức nghề nghiệp,... Ngoài các chức năng đại diện lợi ích của các
nhóm xã hội khác nhau trong việc thảo luận và phản biện chính sách, các
nhóm còn tạo nên hệ thống giám sát quyền lực hữu hiệu và không tốn kém
cho ngân sách nhà nước. Các nước Bắc Âu như Thuỵ Điển, Na Uy, Đan
Mạch, Aixơlen, Phần Lan đều là những nước phát triển. Ngoài tự do, dân chủ,
các đất nước trên đều đề cao tính công khai, minh bạch hoạt động quyền lực
nhà nước và coi trọng phát triển các tổ chức xã hội dân sự. Ở các nước đó,
66
thúc đẩy phát triển xã hội dân sự là một trong những giải pháp để kiểm soát
quyền lực nhà nước từ bên ngoài có hiệu quả.
+ Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước còn được thực hiện bằng các
phương tiện truyền thông đại chúng. Truyền thông đại chúng là một biện pháp
để công khai, minh bạch hoạt động quyền lực nhà nước trước nhân dân.
Trong thời đại ngày nay, với khoa học công nghệ vượt trội, truyền thông đại
chúng có ưu thế rõ rệt, ngoài các chức năng phổ biến khác thì truyền thông
đại chúng: "thực hiện hai chức năng chính: thông báo cho công chúng biết các
nhà lãnh đạo của mình đang làm gì và giám sát các hành động của Chính
phủ"[62, tr.227]. Ví dụ: tại nước Mỹ, phần lớn cơ quan truyền thông đại
chúng thuộc sở hữu tư nhân, nó vừa có mục đích kinh doanh vừa có mục đích
chính trị và được coi là “quyền lực thứ tư” sau quyền lập pháp, hành pháp, tư
pháp. Mặc dù không thực hiện quyền lực theo phân công của hiến pháp nhưng
truyền thông đại chúng có thể định hướng được công chúng và điều này khiến
nó trở thành nhân tố quan trọng trong đời sống chính trị xã hội của nước Mỹ.
- Đảng chính tr kiểm soát quyền lực nhà nước
+ Hoạt động của các đảng phái chính trị đối lập với đảng cầm quyền
vừa là đặc điểm vừa là một phương thức KSQLNN ở các nước dân chủ tư sản
trên thế giới. Sự ra đời và phát triển của các đảng phái chính trị có liên quan
chặt chẽ với các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội, các nhóm lợi ích hoặc
hậu thuẫn hoặc kiểm soát, chi phối lãnh đạo và hạn chế quyền của đảng cầm
quyền tùy theo mục đích của mối quan hệ. Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm
1958 quy định: “Các đảng phái và các nhóm chính trị giành quyền lực qua kết
quả bầu cử. Các đảng phái và các tổ chức chính trị được tự do thành lập và
hoạt động trên cơ sở tôn trọng các nguyên tắc về chủ quyền quốc gia và dân
chủ"[6, tr.386]. Ở Mỹ, hiến pháp, pháp luật buộc mọi đảng phái chính trị, kể
cả đảng cầm quyền, nhóm lợi ích phải tuân thủ, thực hiện pháp luật, hoạt
động cạnh tranh, tranh giành ảnh hưởng và sự ủng hộ của cử tri phải trong
67
khuôn khổ quy định của pháp luật. Tại Nga, Điều 13 Hiến pháp năm 1993
quy định: "Ở Liên bang Nga thừa nhận sự đa dạng về tư tưởng; không một hệ
tư tưởng nào được coi là chính thức và bắt buộc" và "Ở Liên bang Nga thừa
nhận sự đa nguyên, đa đảng" [6, tr.58]... Loại trừ những điểm hạn chế, bất cập
của mỗi nước trong thực hiện thì nhân tố hợp lý của cơ chế kiểm soát quyền
lực nhà nước thông qua đảng đối lập là buộc đảng cầm quyền phải nỗ lực
nhiều hơn trong thực thi quyền lực công.
+ Đảng cầm quyền tự mình KSQLNN là một đặc điểm trong hệ thống
chính trị các nước XHCN hiện nay khi mà hệ thống tổ chức của Đảng Cộng
sản được thiết lập gần như song song, cùng hoạt động với các cơ quan nhà
nước. Lý luận và thực tiễn ở Trung Quốc những năm gần đây cho thấy nước
này đang thúc đẩy chiến lược “Bốn toàn diện” trong đó có 02 nội dung: “quản
lý nhà nước theo pháp luật một cách toàn diện” và “quản lý Đảng một cách
nghiêm minh toàn diện”. Tức là, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung
Quốc, quán triệt lý luận pháp trị XHCN đặc sắc Trung Quốc, hình thành hệ
thống pháp luật hoàn chỉnh, hệ thống thực thi pháp luật có hiệu quả cao, hệ
thống giám sát nghiêm ngặt, hình thành hệ thống quy chế hoàn thiện trong
Đảng, kiên trì thúc đẩy quản lý nhà nước theo pháp luật, cầm quyền theo pháp
luật, xây dựng Nhà nước pháp trị XHCN, thực hiện “lập pháp một cách khoa
học, hành pháp một cách nghiêm ngặt, tư pháp công chính”. Việc trọng tâm
mà Bộ Chính trị Đảng Cộng sản Trung Quốc chỉ đạo hiện nay là quản lý cán
bộ lãnh đạo một cách nghiêm ngặt, chấn chỉnh tác phong, chống tham nhũng,
nghiêm túc kỷ cương Đảng. Đi sâu cải cách thể chế chính trị thực hiện sự
thống nhất hữu cơ “Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, quản lý nhà nước theo
pháp luật”. Nhà lãnh đạo Tập Cận Bình có câu nói nổi tiếng “nhốt quyền lực
vào trong l ng chế độ” được các học giả Trung Quốc giải thích chính là “cái
l ng thể chế”, vừa chặt chẽ, vừa công khai, minh bạch để quyền lực không ra
ngoài được và người ngoài nhìn thấy được để giám sát.
68
* Thể chế pháp lý về bảo vệ Hiến pháp
Ở nhiều nước, thể chế pháp lý về bảo vệ hiến pháp thường được quy
định rất rõ và là một công cụ hữu hiệu để KSQLNN. Nhìn chung, Hiến pháp
các nước thường quy định về cơ quan bảo hiến với tư cách là một thiết chế
độc lập (mức độ độc lập tùy thuộc vào từng mô hình tổ chức QLNN) để kiểm
soát, ngăn cản sự vi hiến. Thể chế bảo hiến cho phép cả các cơ quan trong bộ
máy nhà nước và tổ chức, cá nhân ngoài bộ máy nhà nước có thể tham gia
hành động bảo vệ hiến pháp. Đ ng thời, các văn bản, hành vi vi hiến có thể bị
xét xử, bất kể đó là văn bản hay hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân nào
(tài phán hiến pháp). Theo các tài liệu nghiên cứu đã công bố, trên thế giới có
3 mô hình bảo hiến cơ bản sau đây:
(1)- Mô hình bảo hiến kiểu Hoa Kỳ: Tòa Tối cao (và cả các tòa án
thường) được giao chức năng bảo vệ Hiến pháp. Mô hình này có 6 đặc điểm
cơ bản: (1) tất cả các tòa án đều có quyền xem xét tính hợp hiến của các đạo
luật; (2) việc bảo hiến chỉ đặt ra khi gắn với một vụ việc cụ thể; (3) nội dung
bảo hiến phải liên quan trực tiếp tới đương sự trong vụ việc được xem xét; (4)
một đạo luật chỉ bị tuyên là vi hiến khi thẩm phán thấy bằng chứng của sự vi
hiến đó là rõ ràng, không thể phủ nhận được; (5) các đạo luật liên quan tới
lĩnh vực "chính trị thuần túy" như tổ chức công quyền, vấn đề ngoại giao v.v.
không thuộc vào phạm vi bảo hiến; (6) khi một đạo luật bị tuyên bố là vi hiến
thì đạo luật ấy không còn giá trị áp dụng [78, tr.255-256]. Hiện nay, mô hình
này được áp dụng ở Hoa Kỳ, một số nước châu Mỹ (Canada, Argentina,
Mexico...), Úc, Ấn Độ, Nhật Bản, Thụy Điển, Đan Mạch v.v.
(2)- Mô hình bảo hiến kiểu Áo-Đức: Theo mô hình này, một thiết chế
có tên là Tòa án Hiến pháp được xác lập, đứng tách biệt với các nhánh quyền
lực và kể cả với hệ thống tòa án thường, trong đó có cả tòa tối cao. Mô hình
này được tiếp nhận, cải biến, hoàn thiện ở nhiều quốc gia trên thế giới, mà
điển hình là Đức, Ý, Nga, Hàn Quốc, Thái Lan, Indonesia v.v. (khoảng gần
69
60 quốc gia). Số lượng thẩm phán của toà án hiến pháp thường từ 9 đến 19
người; nhân sự một phần do Nguyên thủ quốc gia, 1 phần do Nghị viện bổ
nhiệm. Thẩm quyền của Tòa hiến pháp thường tập trung xem xét tính hợp
hiến của các đạo luật do Nghị viện ban hành, văn bản của Nguyên thủ quốc
gia hoặc của Chính phủ. Điều đặc biệt khác với mô hình bảo hiến kiểu Hoa
Kỳ là vấn đề giám sát tính hợp hiến của một đạo luật mà không gắn với các
vụ việc cụ thể cũng được đặt ra. Tòa án này cũng có thẩm quyền giải quyết
tranh chấp giữa các nhánh quyền lực nhà nước, giữa chính quyền trung ương
với chính quyền địa phương; xem xét tính hợp hiến của các cuộc bầu cử Tổng
thống và Nghị viện và các cuộc trưng cầu ý dân [78, tr. 258-259].
(3)- Mô hình bảo hiến kiểu Pháp: Theo mô hình này, cơ quan bảo hiến
chuyên trách có tên là Hội đ ng Hiến pháp (Conseil Constitutionnel). Thẩm
quyền của Hội đ ng Hiến pháp của Pháp thường tập trung vào việc giám sát
trước tính hợp hiến của tất cả các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước (trước
khi được Tổng thống ký ban hành dù đã được Nghị viện thông qua) hoặc
những đạo luật tuy đã được Nghị viện thông qua nhưng chưa được Tổng
thống ký ban hành (theo đề nghị giám sát hiến pháp của Tổng thống, Chủ tịch
Hạ viện, Chủ tịch thượng viện, Thủ tướng, hoặc ít nhất 60 hạ nghị sỹ hoặc 60
thượng nghị sỹ). Từ năm 2010, Hội đ ng Hiến pháp còn có thêm thẩm quyền
xem xét tính hợp hiến của các đạo luật đã ban hành theo đề nghị của các Tòa
án thường thông qua kênh Tòa Phá án hoặc Hội đ ng nhà nước (Conseil
d'État - một thứ Tòa hành chính tối cao ở Pháp). Hiện tại, mô hình Hội đ ng
Hiến pháp cũng được mô phỏng nhất định ở Campuchia.
Ngoài 3 mô hình cơ bản trên, ở những quốc gia theo chế độ cộng hoà
đại nghị, như: Anh, Phần Lan, NewZeland,... không tổ chức một thiết chế bảo
hiến độc lập với Nghị viện. Ở Trung Quốc, Đại hội đại biểu nhân dân toàn
quốc (Quốc hội Trung Quốc) được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao
nhất và Quốc hội phải tự xác định tính hợp hiến của một đạo luật [78, tr.263].
70
2.3.2. Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam
Nghiên cứu thể chế pháp lý về KSQLNN ở một số nước trên thế giới có
thể rút ra một số giá trị tham khảo cho Việt Nam như sau:
Thứ nhất thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước
phải dựa trên nh ng nhân tố hợp lý của học thuyết phân quyền. Thuyết phân
quyền ra đời như là sự cứu cánh cho việc thiết lập một nhà nước dân chủ,
pháp quyền tư sản, chống lại chế độ chuyên chế trong lịch sử của nhân loại
[93]. Ngày nay thuyết phân quyền được vận dụng, áp dụng khá phổ biến ở các
quốc gia trên thế giới với những mức độ khác nhau. Nhiều quốc gia trên thế
giới đã ghi nhận nguyên tắc phân quyền là một trong những nguyên tắc tổ
chức quyền lực nhà nước. Việt Nam tuy không nhắc đến nguyên tắc này,
nhưng trong Hiến pháp Việt Nam đã tiếp thu những yếu tố hợp lý của thuyết
phân quyền, khái quát lên thành nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống
nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực
hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Thứ hai, thể chế pháp lý về kiểm soát của các chủ thể bên ngoài nhà
nước đối với quyền lực nhà nước phải được quan tâm xây dựng ngày càng
hoàn thiện. Trong số đó, coi trọng các cuộc bầu cử dân chủ theo nhiệm kỳ cần
được xem là một phương thức quan trọng KSQLNN. Ngoài nguyên tắc là phổ
thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín thì bầu cử cạnh tranh là ưu thế để
nhân dân lựa chọn được người xứng đáng thực thi QLNN. Bên cạnh đó, các
quyền dân chủ trực tiếp của công dân do hiến pháp quy định như quyền được
trưng cầu ý dân, quyền lập hội, biểu tình, tham gia quản lý nhà nước… cần
sớm được thể chế hóa thành các đạo luật và phải được thực hiện trên thực tế,
kết hợp với việc đề cao thực hiện nguyên tắc công khai, minh bạch trong hoạt
động của cơ quan nhà nước và phát huy vai trò của các phương tiện truyền
thông đại chúng, của các tổ chức xã hội... để nhân dân KSQLNN có hiệu quả.
71
Thứ ba cần nghiên cứu thiết lập rõ ràng cơ chế bảo vệ Hiến pháp với
đầy đủ các bộ phận thể chế pháp lý, thiết chế có tính độc lập chuyên trách và
các điều kiện cần thiết để vận hành cơ chế bảo hiến. Trong cơ chế đó, trước
hết quyền lập hiến phải làm sao thuộc về nhân dân nhiều nhất. Bằng Hiến
pháp, nhân dân thiết lập nên nhà nước và giao quyền, ủy quyền quyền lực của
mình cho nhà nước. Vì thế, để nhà nước không lạm quyền, nhân dân không
mất quyền thì nhân dân phải là chủ thể của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà
nước. Hơn nữa, cần có một mô hình bảo vệ Hiến pháp rõ ràng, hiệu quả. Mô
hình đó nên là một cơ quan đủ mạnh nằm ngay trong bộ máy nhà nước.
Thứ tư, trong điều kiện một Đảng duy nhất cầm quyền cần nghiên cứu
áp dụng phù hợp những giải pháp xây dựng thể chế để quản lý cán bộ, đảng
viên đ ng thời là công chức nhà nước một cách nghiêm minh, chặt chẽ; có sự
thống nhất giữa các quy định của Đảng với của Nhà nước, trong đó, tính
nghiêm khắc đối với cán bộ, đảng viên phải đặt lên hàng đầu. Chú trọng thiết
lập thể chế pháp lý về sự kiểm soát của Đảng đối với các cơ quan trong bộ
máy Nhà nước, đ ng thời không ngừng xây dựng Đảng trong sạch, vững
mạnh, đủ năng lực lãnh đạo một cách có hiệu lực và hiệu quả.
Thứ năm cần xây dựng mô hình chính quyền đ a phương hiệu quả phù
hợp với tình hình Việt Nam. Cách thức kiểm soát của chính quyền trung ương
đối với chính quyền địa phương ở các nước mặc dù có khác nhau nhưng đều
theo xu thế chung là xây dựng mối quan hệ tương tác phụ thuộc lẫn nhau.
Chính phủ có thể tác động đến chính sách pháp luật và có thể điều chỉnh hay
định hướng hoạt động của cơ quan địa phương. Các cơ quan địa phương được
phân cấp, phân quyền, có vị thế độc lập tương đối, có ngu n lực tài chính
riêng và chức năng do pháp luật quy định... Đây là những điểm mà Việt Nam
có thể và cần phải tiếp tục nghiên cứu để thiết lập thể chế tổ chức và vận hành
bộ máy hành chính nhà nước cho phù hợp.
72
Tiểu kết Chương 2
Các nghiên cứu về lý luận và thực tiễn đã chỉ ra kiểm soát quyền lực
nhà nước, trong đó đặc biệt kiểm soát quyền lực nhà nước bằng thể chế pháp
lý, là một nhu cầu tất yếu, rất cần thiết và quan trọng đối với nhà nước và xã
hội. Luận án này quan niệm thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước
là tổng thể những quy định trong Hiến pháp và pháp luật do nhà nước ban
hành, bao g m những quy định về nguyên tắc, chủ thể, đối tượng, nội dung,
hình thức, quy trình, thủ tục, các biện pháp, hậu quả pháp lý được áp dụng
trong quá trình tổ chức, vận hành, giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát và
thực hiện các hình thức khác nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm cho
quyền lực nhà nước tổ chức và vận hành đúng mục đích, có hiệu lực và hiệu
quả. Thể chế đó là yếu tố cấu thành nền tảng của cơ chế pháp lý kiểm soát
quyền lực nhà nước; là công cụ, phương tiện cơ bản để kiểm soát quyền lực
nhà nước; phản ánh mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với nhau và với xã
hội; làm tăng thêm tính chính đáng và mạnh mẽ của quyền lực nhà nước; là chỉ
dấu về sự ưu việt của chế độ chính trị ở mỗi quốc gia. Quá trình xây dựng và
hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam đã
hình thành nên những đặc điểm nổi bật về thể chế kiểm soát quyền lực của một
Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa do một Đảng duy nhất lãnh đạo ở Việt
Nam. Thể chế đó bao g m 2 bộ phận hợp thành cơ bản là thể chế kiểm soát bên
ngoài và thể chế kiểm soát bên trong; có nội dung quy định về nguyên tắc, chủ
thể, đối tượng, nội dung, hình thức, quy trình, hậu quả pháp lý của hoạt động
kiểm soát quyền lực nhà nước; có hình thức thể hiện là các quy định của Hiến
pháp, luật, văn bản dưới luật do Nhà nước ban hành. Quá trình xây dựng, hoàn
thiện hệ thống thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước cần nghiên cứu
tham khảo hợp lý kinh nghiệm các nước trên thế giới, vận dụng phù hợp với
điều kiện ở nước ta.
73
Chương 3
THỰC TRẠNG THỂ CHẾ PHÁP LÝ
VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
3.1. KHÁI QUÁT QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN THỂ CHẾ
PHÁP LÝ VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở NƯỚC TA TỪ SAU
CÁCH MẠNG THÁNG TÁM NĂM 1945
3.1.1. Giai đoạn 1945 - 1959
Những ý tưởng và tuyên ngôn về xây dựng Nhà nước cộng hoà dân chủ
nhân dân theo chế độ mới ở Việt Nam của Chủ tịch H Chí Minh và những
người lãnh đạo đất nước ngay sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đã toát
lên tinh thần phải có kiểm soát quyền lực nhà nước. Điều đó kịp thời được thể
chế hoá một cách khá mạch lạc và tương đối độc đáo trong Hiến pháp năm
1946 mặc dù còn đơn giản và một vài khía cạnh chưa rõ. Đây là bản Hiến
pháp đầu tiên của Việt Nam, được các nhà nghiên cứu luật học ngày nay đánh
giá cao về tính dân chủ, pháp quyền và nhiều giá trị tiến bộ. Trong lĩnh vực
KSQLNN, có thể đánh giá:
(1)- Hiến pháp 1946 đã lần đầu lập nên ở nước ta một mô hình chính
thể với nh ng khẳng đ nh mạnh mẽ về dân chủ, “tất cả quyền bính trong nước
là của toàn thể nhân dân”, “kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ”, đ ng
thời nêu ra ba nguyên tắc của việc xây dựng Hiến pháp, trong đó có hai
nguyên tắc là: “đảm bảo các quyền tự do dân chủ” và “thực hiện chính quyền
mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” (Lời nói đầu Hiến pháp 1946).
(2)- Hiến pháp 1946 đã thiết lập cơ chế kiểm soát bên trong bộ máy
nhà nước. Theo đó, trong tổ chức quyền lực nhà nước đã hình thành khá rõ ba
hệ thống cơ quan nắm giữ ba nhánh quyền: lập pháp (Nghị viện nhân dân),
hành pháp (Chính phủ, g m: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Nội các) và
các cơ quan tư pháp (g m các toà án) – (xem các điều thứ: 22, 23, 43, 63).
74
Kiểm soát quyền lực nhà nước đã thể hiện theo chiều ngang, bao g m giữa
Nghị viện nhân dân và Chủ tịch nước ở Trung ương, giữa Hội đ ng nhân dân
với Uỷ ban hành chính ở địa phương. Ngoài ra, còn quy định kiểm soát theo
chiều dọc, cơ quan nhà nước cấp dưới phải chịu sự kiểm soát của cơ quan nhà
nước cấp trên. Hội đ ng nhân dân quyết nghị về những vấn đề thuộc địa
phương mình song những nghị quyết ấy “không được trái với chỉ thị của các
cấp trên”, “Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với
Hội đ ng nhân dân địa phương mình” (Điều thứ 59, 60).
Hình thức kiểm soát của Nghị viện nhân dân đối với Chính phủ thông
qua việc Nghị viện nhân dân bỏ phiếu bầu chọn Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch
nước (Điều thứ 45, 46), biểu quyết nhân sự làm Thủ tướng và thành viên Nội
các (Điều thứ 47). Nghị viện nhân dân có quyền lập một Toà án đặc biệt để
xét xử Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch và thành viên Nội các về tội phản quốc
(Điều thứ 51); có thể bỏ phiếu tín nhiệm hoặc không tín nhiệm, chất vấn Bộ
trưởng hoặc cả Nội các (Điều thứ 54, 55). Theo quy định ở Điều thứ 36: “khi
Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền: … Kiểm soát và phê bình
Chính phủ”. Ban Thường vụ còn có quyền thảo luận các sắc lệnh của Chính
phủ trước khi Chủ tịch nước ký ban hành. Tuy nhiên, Chủ tịch nước không
chịu trách nhiệm về nội dung các sắc lệnh này mà có các Bộ trưởng cùng ký
là người chịu trách nhiệm trước Nghị viện về nội dung sắc lệnh (thể thức này
theo kiểu hành chính của Pháp, gọi là “tiếp ký”).
Trong Hiến pháp 1946, có một đặc điểm là quy định quyền hạn cho
Chủ tịch nước rất lớn, kèm theo đó, sự kiểm soát của Chủ tịch nước và Chính
phủ đối với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước cả trong quy định và
trên thực tế cũng nhiều hơn, có phần “làm mờ” đi vai trò của các cơ quan
khác. Chủ tịch nước có quyền kiểm soát hoạt động lập pháp của Nghị viện
nhân dân thông qua việc yêu cầu Nghị viện thảo luận lại các luật đã được
Nghị viện thông qua theo các quy định ở Điều thứ 31. Chính phủ chứ không
75
phải Nghị viện nhân dân có quyền bổ nhiệm thẩm phán của các toà án (Điều
thứ 64). Sự kiểm soát của Nghị viện nhân dân với cơ quan tư pháp hầu như
không đặt ra. Sự kiểm soát của cơ quan tư pháp đối với các cơ quan khác
cũng không thể hiện rõ nét. Về sự độc lập của tư pháp, chỉ có một điều quy
định: “Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ
quan khác không được can thiệp” (Điều thứ 69).
Trong nội bộ từng cơ quan các nhà nước, Hiến pháp năm 1946 cũng đã
có những quy định để Nghị viện nhân dân kiểm soát hoạt động của Ban
thường vụ Nghị viện nhân dân, Chủ tịch nước có thể chủ động kiểm soát hoạt
động của Chính phủ và Nội các. Cụ thể là: Nghị viện có quyền đặt vấn đề bất
tín nhiệm đối với Ban thường vụ vào đầu mỗi kỳ họp sau khi Ban Thường vụ
báo cáo công việc và nếu không được tín nhiệm thì toàn Ban thường vụ phải
từ chức (Điều thứ 39). Chủ tịch nước có quyền ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ
tướng, nhân viên Nội các và các nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính
phủ; có quyền chủ toạ Hội đ ng Chính phủ (Điều thứ 49).
(3)- Hiến pháp năm 1946 có quy đ nh về kiểm soát từ bên ngoài bộ máy
nhà nước thông qua vai trò của nhân dân, các cơ quan báo chí đối với hoạt
động của nhà nước trên tinh thần dân chủ đã nêu trên, với quy định “tất cả
công dân đều được tham gia chính quyền”; đ ng thời, Hiến pháp dành mục C
g m 05 điều trong Chương II “Nghĩa vụ và quyền lợi công dân” để quy định
về quyền bầu cử, bãi miễn và phúc quyết; ngoài ra còn có các quy định: "Nghị
viện họp công khai, công chúng được vào nghe. Các báo chí được phép thuật
lại các cuộc thảo luận và quyết nghị của Nghị viện";… Đặc biệt, về việc sửa
Hiến pháp, điều thứ 70 có quy định: “Những điều thay đổi khi đã được Nghị
viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết”.
(4)- Hiến pháp 1946 đã quy đ nh khá trực tiếp cụ thể rõ ràng về trình
tự thủ tục thời gian và hậu quả pháp lý của nh ng hoạt động kiểm soát
quyền lực nhà nước. Chẳng hạn, về quyền của Chủ tịch nước trong việc phủ
76
quyết dự luật đã thông qua, Hiến pháp quy định: “Những luật đã được Nghị
viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm
sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu
Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị
viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố” (Điều thứ 31). Về việc bỏ
phiếu tín nhiệm/bất tín nhiệm Nội các, Hiến pháp quy định: “Nghị viện chỉ có
thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban thường vụ hoặc một
phần tư tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra. Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị
viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có
quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ
hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này,
Nội các mất tín nhiệm phải từ chức” (Điều thứ 54).…
Tóm lại với những tư tưởng dân chủ và pháp quyền, Hiến pháp năm
1946 đã có những quy định khá cụ thể và rõ ràng trên tinh thần kiểm soát
quyền lực nhà nước, có giá trị tích cực khẳng định phương hướng xây dựng
nền dân chủ nhân dân. Rất tiếc, Hiến pháp này mới được thông qua chưa kịp
công bố thì chiến tranh bùng nổ, đất nước trải qua 9 năm kháng chiến chống
Pháp nên nhiều quy định chưa có cơ hội thực hiện. Tìm lại trong hệ thống lưu
trữ hiện nay không có nhiều những văn bản tiếp tục thể chế hoá Hiến pháp
năm 1946. Tiếp đó, do bối cảnh chính trị ngoài và trong nước, nhiều nội dung
của Hiến pháp 1946 không được kế thừa ở các Hiến pháp 1959, 1980, trong
đó có nhiều nội dung về kiểm soát quyền lực nhà nước.
3.1.2. Giai đoạn 1959 - 1980
Trên phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, Hiến pháp năm 1959 đã
chuyển sang hướng mô hình tập quyền của Nhà nước xã hội chủ nghĩa. Trong
các quy định của Hiến pháp không có sự phân quyền mà các cơ quan nhà
nước khác chỉ nhận quyền phái sinh từ Quốc hội. Điều đó ảnh hưởng rất lớn
đến thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước.
77
(1)- Về kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước: Sự kiểm soát chỉ được
thể hiện một chiều theo cơ chế tập trung quyền lực vào Quốc hội. Hội đ ng
Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát
nhân dân tối cao đều do Quốc hội bầu ra, phải chịu trách nhiệm và báo cáo
công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách
nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Cơ quan nhà
nước cấp trên được quyền giám sát cơ quan nhà nước cấp dưới. So với thời kỳ
Hiến pháp 1946, có điểm mới là sự hình thành hệ thống cơ quan Viện kiểm
sát, có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội
đ ng Chính phủ, các cơ quan nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan
nhà nước và công dân.
(2)- Về kiểm soát của các chủ thể bên ngoài nhà nước Hiến pháp năm
1959 ghi nhận: "Tất cả quyền lực trong nước... đều thuộc về nhân dân”, chỉ rõ
thêm: “Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội
đ ng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân
dân". Hiến pháp quy định “Tất cả các cơ quan Nhà nước đều phải dựa vào
nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự kiểm
soát của nhân dân" (Điều 6). So với Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm
1959 bổ sung quyền khiếu nại, tố cáo của công dân (Điều 29) và quy định về
một số thiết chế, như: tổ chức công đoàn, hợp tác xã và các tổ chức khác của
nhân dân (Điều 10). Tuy nhiên, các tổ chức Đảng, Mặt trận và các đoàn thể
chính trị - xã hội thì vẫn chưa được quy định trong các điều của Hiến pháp.
(3)- Thời kỳ này có một số văn bản luật, nghị quyết, nghị định, thông tư
với vai trò là những bộ phận của thể chế được ban hành nhằm hiện thực hóa
các quyền của nhân dân, trách nhiệm, nghĩa vụ của Nhà nước trong chế độ
dân chủ nhân dân. Tuy nhiên, do điều kiện thời chiến và đặc điểm tổ chức
quyền lực nhà nước theo mô hình xô viết tập quyền nên thể chế pháp lý nhân
78
dân kiểm soát quyền lực nhà nước chưa thực sự được chú trọng xác lập và
bảo đảm thực hiện trên thực tế.
3.1.3. Giai đoạn 1980 - 1992
Theo Hiến pháp năm 1980, trên phương diện tổ chức quyền lực nhà
nước, nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa được tiếp tục thể hiện cao độ
hơn với những quy định như: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân
dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam” (Điều 82), “Hội đ ng Nhà nước là cơ quan cao nhất hoạt
động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã
hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 98), “Hội đ ng bộ trưởng là Chính phủ của
nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành
chính Nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất” (Điều
104)… Thể chế pháp lý về KSQLNN giai đoạn này có những đặc điểm sau:
(1)- Về kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước quyền kiểm soát bộ máy
nhà nước được tập trung cao độ vào Quốc hội và Hội đ ng Nhà nước. Đặc
biệt, theo quy định thì Hội đ ng nhà nước có thẩm quyền kiểm soát rất lớn, đó
là: “giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước” (Điều 89), “giám sát công tác
của Hội đ ng Bộ trưởng, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối
cao” và các quyền hạn khác theo Điều 100 Hiến pháp 1980. Tuy nhiên, so
sánh chung trong các bản hiến pháp của nhà nước ta từ năm 1946 đến nay thì
Hiến pháp 1980 thể hiện một cách hình thức và ít thực thi nhất sự KSQLNN.
Trên thực tế, trách nhiệm cá nhân phần nhiều trở thành trách nhiệm tập thể.
Chế định tín nhiệm chuyển thành chế định bãi nhiệm. Quốc hội có quyền đặt
cho mình hoặc trao cho Hội đ ng nhà nước, Hội đ ng bộ trưởng những nhiệm
vụ, quyền hạn mới và như vậy không bị hạn chế bởi Hiến pháp.
(2)- Về kiểm soát từ bên ngoài bộ máy nhà nước Hiến pháp 1980 quy
định: "Tất cả các cơ quan Nhà nước và nhân viên Nhà nước phải… chịu sự
giám sát của nhân dân" và ghi nhận "Công dân có quyền tham gia quản lý
79
công việc của Nhà nước và của xã hội". Hiến pháp 1980 là bản Hiến pháp đầu
tiên chính thức ghi nhận quyền lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với
Nhà nước và xã hội. Điều 4 của Hiến pháp khẳng định “Đảng Cộng sản Việt
Nam, ... là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội.... Các tổ
chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp”. Hiến pháp năm 1980
cũng quy định về địa vị chính trị, pháp lý của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các
tổ chức chính trị- xã hội và các thành viên khác của Mặt trận (Điều 9, 10).
(3)- Thực hiện Hiến pháp năm 1980 và sau đó được bổ sung bằng
đường lối đổi mới của Đảng từ Đại hội VI năm 1986 đến trước năm 1992, đã
có nhiều văn bản pháp luật được xây dựng, ban hành để đáp ứng yêu cầu đổi
mới đất nước như: các luật về tổ chức HĐND và UBND, Luật tổ chức Tòa án
nhân dân, các luật về hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình, các pháp lệnh, nghị
quyết, nghị định, thông tư về tổ chức và hoạt động của Thanh tra nhà nước và
Thanh tra nhân dân, về khiếu nại, tố cáo… góp phần thiết lập chặt chẽ, hợp lý
hơn cơ chế vận hành, hoạt động của các cơ quan nắm giữ quyền lực nhà
nước, qua đó, giúp cho hoạt động KSQLNN có một số hiệu quả.
3.1.4. Giai đoạn 1992 - 2013
Thể chế pháp lý về KSQLNN ở giai đoạn này có những thay đổi về
chất dựa trên những nhận thức mới của Đảng trong thời kỳ đổi mới về cải
cách bộ máy nhà nước, thay đổi cơ chế tổ chức QLNN. Việc thực thi Hiến
pháp năm 1992 có đặc điểm phân kỳ thành hai giai đoạn: từ 1992 - 2001 và từ
2001 - 2013 (do Hiến pháp 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Trong giai
đoạn đầu, Hiến pháp năm 1992 đã trở lại với sự phân công quyền lực rõ ràng
hơn trong bộ máy nhà nước. Giai đoạn sau, Hiến pháp đã chính thức khẳng
định xây dựng “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, khẳng định có sự
“phân công, phối hợp” trong tổ chức thực hiện QLNN. Kể từ đó, kiểm soát
quyền lực nhà nước với ý nghĩa là yếu tố không thể thiếu trong nhà nước pháp
quyền đã được đặt tiền đề quan trọng.
80
(1)- Về kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước: Hiến pháp 1992 (sửa
đổi, bổ sung năm 2001) đã quy định trong bộ máy nhà nước có sự phân công
và phối hợp: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp
giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp” (Khoản 2 Điều 1). Hiến pháp bổ sung một quyền hạn quan
trọng là Quốc hội có thể “bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các
chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn" (Khoản 7 Điều 84); mở rộng quyền
kiểm soát của Chủ tịch nước đối với Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong việc
“đề nghị xem xét lại” đối với tất cả các “pháp lệnh trong thời hạn 10 ngày, kể
từ ngày pháp lệnh được thông qua”, Hiến pháp sửa đổi, bổ sung năm 2001 có
một số khoản làm tăng sự độc lập của Chính phủ); sửa đổi quy định tại Điều
137 làm giảm quyền kiểm soát đối với bộ máy nhà nước của Viện kiểm sát
nhân dân, theo đó, Viện Kiểm sát nhân dân không còn chức năng kiểm sát
chung, chỉ còn thực hiện quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp...
(2)- Về kiểm soát của các chủ thể bên ngoài nhà nước: Hiến pháp 1992
bổ sung và làm rõ hơn các quy định về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ
chức thành viên, Công đoàn Việt Nam trong đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp, chính đáng cho hội viên, giám sát và phản biện xã hội (Điều 9, 10);
quy định đầy đủ hơn về quyền công dân, trong đó có các quyền cơ bản như:
tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của
cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi Nhà
nước tổ chức trưng cầu ý dân (Điều 53); Công dân có quyền tự do ngôn luận,
tự do báo chí; có quyền được thông tin; có quyền hội họp, lập hội, biểu tình
theo quy định của pháp luật (Điều 69); ...
(3-) Các quy định của Hiến pháp nêu trên chính là các thể chế pháp lý
cơ bản, quan trọng nhất đánh dấu sự phát triển của cơ chế pháp lý kiểm soát
quyền lực nhà nước thời kỳ đổi mới. Sau khi Hiến pháp năm 1992 được ban
hành, hàng loạt các luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư và các văn bản quy
81
phạm pháp luật khác ở các cấp được xây dựng để phù hợp với Hiến pháp. Sự
thống nhất, đ ng bộ của hiến pháp và hệ thống pháp luật là những bảo đảm về
thể chế để cơ chế pháp lý KSQLNN vận hành có hiệu quả.
Tuy nhiên, thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước giai đoạn thực
hiện Hiến pháp 1992 và Hiến pháp 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 có một số
hạn chế, như: Vị trí, tính chất, thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy nhà
nước được Hiến pháp năm 1992 quy định hợp lý hơn nhưng thực chất vấn đề
KSQLNN với tính chất là một nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động
của bộ máy nhà nước chưa được đặt ra. Hiến pháp chưa quy định thực hiện
dân chủ trực tiếp của nhân dân; chưa quy định cử tri bãi nhiệm đại biểu dân
bầu khi không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân như thế nào
(Điều 7). Hiến pháp năm 1992 quy định về nhân dân "biểu quyết khi Nhà
nước tổ chức trưng cầu ý dân", nhưng thực tế quy định này chưa thực hiện vì
chưa có luật về trưng cầu ý dân. Điều 9, 10 của Hiến pháp năm 1992 quy định
về chức năng "giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và
cán bộ, viên chức Nhà nước" của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị -
xã hội, nhưng pháp luật quy định còn thiếu và bất cập về nhiều mặt. Hiến
pháp năm 1992 quy định: "công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí;
có quyền được thông tin; có quyền được hội họp, lập hội, biểu tình theo quy
định của pháp luật" nhưng trong suốt giai đoạn này những quyền đó chưa
được luật hóa.
3.1.5. Giai đoạn hình thành thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực
nhà nước hiện nay trên nền tảng Hiến pháp năm 2013
Cùng với sự phát triển tư duy lý luận trong thời kỳ lịch sử mới, trên cơ
sở tổng kết thực tiễn 25 năm đổi mới, Đại hội Đảng lần thứ XI đã thông qua
Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ
sung, phát triển năm 2011), trong đó tiếp tục khẳng định “Nhà nước ta là pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”; tổ chức
82
và hoạt động của nhà nước dựa trên một trong những nguyên tắc nền tảng:
“Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát
giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư
pháp”[30]. Như vậy, so với Cương lĩnh năm 1991, Cương lĩnh 2011 đã bổ
sung một nội dung mới rất quan trọng vào nguyên tắc tổ chức và hoạt động
của bộ máy nhà nước là: “Kiểm soát gi a các cơ quan trong việc thực hiện
các quyền lập pháp hành pháp tư pháp”. Đó chính là tiền đề mở ra thời kỳ
đẩy mạnh xây dựng thể chế pháp lý về KSQLNN trong Hiến pháp và pháp
luật Việt Nam.
Xét về tư tưởng pháp lý chủ yếu liên quan đến KSQLNN, chúng ta
thấy: Đến Hiến pháp năm 2013, bên cạnh việc phân công, phối hợp, thì lần
đầu tiên “kiểm soát” đã trở thành nguyên tắc trong tổ chức quyền lực nhà
nước. Điểm phát triển nữa là trong Hiến pháp 2013 chủ quyền nhân dân được
đề cao và thể hiện xuyên suốt, nhất quán. Vấn đề quyền con người, quyền
công dân được chú trọng thể hiện và đi kèm với đó là trách nhiệm của nhà
nước trong mối quan hệ với người dân được quy định rõ ràng hơn. Với nhận
thức tiếp cận gần hơn quan điểm coi nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến,
nhân dân quy định giới hạn quyền lực nhà nước và phân công quyền lực cho
các cơ quan nhà nước thông qua bản hiến pháp, đã tạo tiền đề quan trọng cho
sự hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước một cách toàn diện. Hiến
pháp đã bổ sung đầy đủ các hình thức nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước,
không chỉ bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội và Hội đ ng nhân dân
như các hiến pháp trước đây, mà còn bằng hình thức dân chủ trực tiếp theo
quy định tại Điều 6 Hiến pháp 2013. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ
chức thành viên được bổ sung vai trò giám sát và phản biện xã hội đối với tổ
chức và hoạt động của nhà nước (Điều 9). Hiến pháp năm 2013 cũng đã đặt
nền móng về một cơ chế bảo vệ Hiến pháp và bổ sung một số cơ quan có tính
chất độc lập tương đối để tham gia kiểm soát quyền lực nhà nước để góp phần
83
làm cho hoạt động kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước có thêm cơ sở
pháp lý vững chắc.
Từ sau khi Hiến pháp 2013 được ban hành đến nay, công tác xây dựng
pháp luật, hoàn thiện thể chế pháp lý được diễn ra rất sôi động. Quốc hội khoá
XIII tập trung ưu tiên trong lịch trình làm việc để xây dựng mới và sửa đổi
các luật cho phù hợp với nội dung Hiến pháp mới, nhất là các luật về tổ chức
bộ máy nhà nước. Kỳ họp thứ 8 (tháng 10/2014), Quốc hội đã thông qua 18
dự án luật, trong đó có: Luật Tổ chức Quốc hội (sửa đổi), Luật Tổ chức Tòa
án nhân dân (sửa đổi), Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (sửa đổi)... Kỳ
họp thứ 9 (tháng 5/2015), Quốc hội đã thông qua 11 dự án luật, trong đó có:
Luật tổ chức Chính phủ, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đ ng
nhân dân, Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật kiểm toán nhà nước,
Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật… Kỳ họp thứ 10 (tháng 10/2015), Quốc hội đã thông qua hoặc cho ý kiến
về một số dự án luật quan trọng khác, trong đó có: Luật trưng cầu ý dân, Luật
về Hội, Luật báo chí, Luật tiếp cận thông tin,… Việc ban hành các luật về tổ
chức bộ máy nhà nước và cụ thể hoá các quyền của công dân trong lĩnh vực
tham gia quản lý nhà nước đã góp phần quan trọng bổ sung, hoàn thiện cơ sở
pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 2013.
3.2. THỰC TRẠNG THỂ CHẾ PHÁP LÝ VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC
NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
3.2.1. Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực bên trong bộ máy
nhà nước
Thể chế pháp lý về KSQLNN bên trong bộ máy nhà nước ở nước ta
hiện nay được hình thành bởi các quy định trong Hiến pháp năm 2013, nhất là
các điều trong Chương I về Chế độ chính trị và các điều về tổ chức bộ máy
nhà nước nằm trong các chương V, VI, VII, VIII; đ ng thời, được cụ thể hoá
trong các luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà
84
nước, như: Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Toà
án nhân dân, Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật hoạt động giám sát
của Quốc hội và Hội đ ng nhân dân, Luật thanh tra, Luật kiểm toán, các luật
về hoạt động tố tụng… Nhìn chung, đó là một hệ thống văn bản có phạm vi
rất rộng liên quan đến các mặt tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà
nước, thiết lập mối quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa
các cơ quan đó.
Về nội dung, thể chế pháp lý về KSQLNN bên trong bộ máy nhà nước
có sự thống nhất nội tại bởi nguyên tắc: “Quyền lực nhà nước là thống nhất,
có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Khoản 3 Điều 2 của Hiến
pháp 2013). Đây là nguyên tắc then chốt và bao trùm lĩnh vực thể chế pháp lý
về KSQLNN bên trong bộ máy nhà nước. Trên cơ sở nguyên tắc này, thể chế
pháp lý đã hình thành các quy định về đối tượng của KSQLNN (chỉ rõ các
quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp), chủ thể KSQLNN (quy định về địa vị
pháp lý, vai trò, chức năng, quyền và trách nhiệm của các cơ quan trong mối
quan hệ phân công, phối hợp và kiểm soát), các trình tự, thủ tục trong thực
hiện nhiệm vụ của mỗi cơ quan liên quan đến cơ chế kiểm soát quyền lực nhà
nước, hậu quả pháp lý của mỗi hoạt động KSQLNN.
Sau đây, chúng ta xem xét từng khía cạnh của nội dung thể chế pháp lý
về KSQLNN bên trong bộ máy nhà nước trong các lĩnh vực lập pháp, hành
pháp, tư pháp; đ ng thời, có xem xét đến mối quan hệ KSQLNN giữa cơ quan
nhà nước ở Trung ương với chính quyền địa phương và giữa chính quyền địa
phương cấp trên với chính quyền địa phương cấp dưới.
* Thể chế pháp lý kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện quyền lập pháp
Về đối tượng ch u kiểm soát quyền lập pháp: Theo Hiến pháp năm
2013, quyền lập pháp được giao cho Quốc hội. Điều 69 Hiến pháp quy định
85
“Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp”. Điều 70 Hiến pháp quy
định Quốc hội “làm luật và sửa đổi luật”. Hiến pháp và Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật không quy định quyền làm luật và sửa đổi luật cho
bất kỳ cơ quan nào ngoài Quốc hội mà chỉ phân công cho các cơ quan tham
gia một số việc, một số công đoạn trong hoạt động lập pháp. Như vậy, kiểm
soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp có đối
tượng chủ yếu là kiểm soát việc Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp.
Nhưng trên thực tế, không phải bất cứ thời điểm nào và trong lĩnh vực nào
Quốc hội cũng có thể bảo đảm có đủ luật quy định. Cho nên nhiều khi Quốc
hội phải uỷ quyền lập pháp bằng việc ban hành pháp lệnh của Uỷ ban Thường
vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ hoặc hình thức văn bản của cơ quan
nhà nước khác được Quốc hội giao. Đó là những trường hợp đặc biệt và cũng
có những quy định riêng để kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp dưới
những trạng thái uỷ quyền đó.
Về chủ thể kiểm soát quyền lập pháp: các cơ quan nhà nước khác hoặc
bản thân Quốc hội có thể tự kiểm soát hoạt động lập pháp dựa trên các quy
định của thể chế. Tuy nhiên, theo Hiến pháp nước ta, Quốc hội là cơ quan
“quyền lực nhà nước cao nhất” (Điều 69) nên về nguyên tắc không cơ quan
nào trong bộ máy nhà nước có quyền trực tiếp kiểm soát việc Quốc hội quyết
định thông qua luật và sửa đổi luật.
Nội dung kiểm soát quyền lập pháp bao gồm: kiểm soát tính hợp hiến
của các đạo luật do cơ quan lập pháp thông qua; kiểm soát để có đầy đủ luật
quy định các lĩnh vực theo yêu cầu; bảo đảm chất lượng chuyên môn của các
luật và hạn chế sự “lấn sân” của quyền lập pháp sang các lĩnh vực thuộc
quyền quyết định của các cơ quan nhà nước khác. Phương thức kiểm soát
quyền lập pháp thông qua hệ thống thể chế pháp lý chủ yếu là: quy định rõ
phạm vi của quyền lập pháp và quyền ban hành văn bản, quyết định của các
cơ quan khác; quy định rõ quy trình, thủ tục thực hiện quyền lập pháp [38].
86
+ Về phạm vi của quyền lập pháp: thể chế pháp lý hiện hành đã có xu
hướng tạo ra một khung khổ xác định ranh giới quyền lập pháp. Trong đó,
giới hạn trên của quyền lập pháp là quyền lập hiến, giới hạn dưới của quyền
lập pháp là những vấn đề thuộc thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy của
các cơ quan khác (như Chính phủ, Hội đ ng nhân dân các địa phương), giới
hạn ngoài là những quyền con người, quyền tự do cơ bản của công dân mà
Hiến pháp đã bảo vệ; và bên trong chính là nội dung của quyền lập pháp được
chỉ rõ là những vấn đề, những lĩnh vực phải được điều chỉnh bằng luật. Thật
vậy, trong một số điều của Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014
và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (có hiệu lực từ ngày
01 - 7 - 2016) đã xác định cụ thể những nội dung Quốc hội cần ban hành luật
và những nội dung Quốc hội cần ban hành nghị quyết để quy định. Đó chính
là cơ sở kiểm soát để đảm bảo cơ quan lập pháp không được để thiếu luật
trong những lĩnh vực thuộc thẩm quyền lập pháp.
+ Đối với nh ng trường hợp uỷ quyền lập pháp, Hiến pháp năm 2013
đã xác lập cơ chế kiểm soát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo
uỷ quyền của cơ quan lập pháp, ví dụ như: kiểm soát thông qua việc thẩm tra
của Uỷ ban pháp luật và các uỷ ban liên quan khác của Quốc hội trước khi Uỷ
ban thường vụ Quốc hội thông qua pháp lệnh. Chủ tịch nước có quyền đề
nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười
ngày kể từ ngày được thông qua. Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản của Chủ
tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa
án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành trái với Hiến
pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, trong đó bao g m cả văn bản do Quốc
hội ủy quyền lập pháp.
Việc kiểm soát quyền lập pháp cũng được quy đ nh bằng quy trình thủ
tục thực hiện quyền lập pháp. Hiến pháp năm 2013 không đi sâu quy định quy
trình, thủ tục lập pháp mà chỉ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan
87
có quyền sáng kiến lập pháp, quyền trình dự án luật, quyền thông qua luật,
quyền công bố luật của Chủ tịch nước. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2015 đã có bước cụ thể hoá hơn thông qua việc quy định thủ tục
thẩm tra dự án luật (với sự tham gia của Hội đ ng dân tộc, các Uỷ ban liên
quan của Quốc hội), trình tự xem xét, cho ý kiến dự án luật (có thể tại một,
hai hoặc trường hợp đặc biệt là ba kỳ họp Quốc hội), trình tự thông qua dự
thảo luật, thủ tục công bố luật… Đây là những quy định về thủ tục nhằm bảo
đảm sản phẩm của quyền lập pháp làm ra là những đạo luật đã được xem xét
kỹ về tính hợp hiến và chất lượng nội dung.
Kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật do cơ quan lập pháp thông
qua là yêu cầu quan trọng, đ ng thời là mục tiêu của kiểm soát thực hiện
quyền lập pháp. Cơ chế bảo hiến đã được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận tại
Điều 119, theo đó: “Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước,
Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của
Nhà nước và toàn thể nhân dân có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp. Cơ chế bảo
vệ Hiến pháp do luật định”. Tuy nhiên đến nay, chỉ xét riêng trong lĩnh vực
lập pháp, nước ta chưa có cơ chế pháp lý nào để thực hiện việc kiểm soát tính
hợp hiến của các đạo luật từ phía các cơ quan nhà nước khác ngoài cơ chế tự
kiểm soát của Quốc hội. Việc kiểm soát trước (tiền kiểm) được thực hiện
bằng hoạt động thẩm tra của Hội đ ng dân tộc, Uỷ ban pháp luật và các Ủy
ban khác của Quốc hội về tính hợp hiến của dự án luật trước khi trình Quốc
hội thảo luận, biểu quyết thông qua. Còn việc kiểm soát khi Quốc hội đã
thông qua (hậu kiểm) thì cả Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội đều không
quy định rõ cơ chế, quy trình để cơ quan nào khác hoặc bản thân Quốc hội tự
xem xét lại tính hợp hiến của các đạo luật. Lưu ý là Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2015 dù quy định ở Điều 4 về hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật g m cả luật, nghị quyết của Quốc hội, nhưng theo nội dung
88
quy định tại Chương XV về giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật thì việc này chỉ có hiệu lực với văn bản dưới luật.
* Thể chế pháp lý về kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện quyền hành pháp
Nghiên cứu các quy định pháp luật và thực tiễn kiểm soát quyền hành
pháp nước ta có thể chỉ ra đối tượng của sự kiểm soát nhìn từ các góc độ khác
nhau, đó là: (1)- Tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước. (2)-
Các quyết định và hành vi pháp luật được thực hiện để thực thi quyền hành
pháp và chức năng quản lý hành chính nhà nước. Các quyết định pháp luật nói
ở đây g m hai loại: văn bản quy phạm pháp luật (bao g m trong đó hoạt động
đặc biệt quan trọng là hoạch định chính sách) và quyết định cá biệt, cụ thể.
Tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay g m Chính
phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (ở Trung ương) và
hệ thống uỷ ban nhân dân, các sở, ngành, phòng ban thuộc uỷ ban nhân dân ở
các địa phương. Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ … thực
hiện quyền hành pháp…”. Quy định chức năng thực hiện quyền hành pháp
cho Chính phủ là điểm mới bổ sung so với tất cả các Hiến pháp trước góp
phần làm rõ ràng, rành mạch hơn sự phân công quyền lực nhà nước, tạo cơ sở
pháp lý để xác định đối tượng chịu kiểm soát trong nhánh quyền hành pháp
trọng tâm là Chính phủ.
Nội dung kiểm soát quyền hành pháp bao g m hai phương diện chủ yếu
là tính hợp pháp và tính hợp lý trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành
pháp. Hợp pháp được hiểu là ra quyết định, thực hiện hành vi phù hợp với
quy định, tinh thần của pháp luật. Còn hợp lý là quyết định, hành vi được thực
hiện là sự lựa chọn được phương án tối ưu, đưa lại hiệu quả tốt nhất.
Chủ thể kiểm soát quyền hành pháp trước hết là các cơ quan thuộc hệ
thống cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đ ng nhân dân). Theo
Hiến pháp và pháp luật hiện hành, Quốc hội có quyền kiểm soát đối với tổ
89
chức và nhân sự của Chính phủ; Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội có
quyền kiểm soát về địa giới hành chính; có quyền kiểm soát các văn bản của
hành pháp đã ban hành. Toà án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp - có vai trò
trong kiểm soát thực hiện quyền hành pháp thông qua xét xử của Toà hành
chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan
hành chính và các cá nhân có thẩm quyền của các cơ quan đó. Hiến pháp
2013 mở rộng quyền kiểm soát của Chủ t ch nước đối với Chính phủ thông
qua một số quy định mới. Kiểm toán nhà nước là thiết chế độc lập lần đầu tiên
được hiến định có nhiệm vụ, quyền hạn kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài
chính, tài sản công của các cơ quan hành chính nhà nước và như vậy, đối
tượng của Kiểm toán nhà nước chủ yếu là các cơ quan trong hệ thống thực thi
quyền hành pháp, quản lý các ngu n lực, tài nguyên của đất nước. Viện kiểm
sát với chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp đã
thực sự có tác động đối với các cơ quan và cá nhân trong hệ thống hành pháp.
Chủ thể kiểm soát cũng có thể là các cơ quan trong nội bộ Chính phủ và hệ
thống hành chính nhà nước như các cơ quan thanh tra nhà nước, thanh tra
chuyên ngành.
Về các hình thức kiểm soát thường áp dụng với hệ thống hành chính
thực hiện quyền hành pháp: Trên cơ sở nguyên tắc hiến định và các quy định
cụ thể trong các văn bản luật, kiểm soát đối với quyền hành pháp ở nước ta
được thực hiện bằng các hình thức sau:
+ Giám sát của hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước. Giám sát của cơ
quan QLNN nói chung đối với việc thực thi quyền lực hành pháp “là hoạt
động theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan QLNN thông qua cơ
cấu và các đại biểu của nó đối với việc tuân theo, thi hành các quy định pháp
luật nhất định của các cơ quan thực hiện quyền lực hành pháp” [38]. Cần hiểu
đầy đủ là giám sát của cơ quan QLNN đối với quyền hành pháp không chỉ về
tính hợp pháp mà còn cả về tính hợp lý, về hiệu quả thực hiện pháp luật.
90
Giám sát của Quốc hội và Hội đ ng nhân dân đối với Chính phủ và Ủy ban
nhân dân các cấp được thực hiện qua các hoạt động: xem xét các báo cáo, văn
bản quy phạm pháp luật, chất vấn và việc trả lời chất vấn, thành lập Uỷ ban
lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định và xem xét báo cáo kết quả điều
tra của Uỷ ban (đối với Quốc hội) hay Đoàn giám sát (đối với Hội đ ng nhân
dân), bỏ phiếu tín nhiệm các chức vụ được bầu hoặc phê chuẩn.
+ Xem xét báo cáo yêu cầu đề ngh của Chủ t ch nước. Mặc dù không
có văn bản pháp luật nào quy định cụ thể và toàn diện hình thức thực hiện
quyền kiểm soát của Chủ tịch nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp
nhưng Hiến pháp vẫn thể hiện quyền hạn kiểm soát này. Đó là quyền hạn của
Chủ tịch nước đối với quyền lực hành pháp thể hiện ở các quy định về trách
nhiệm của Chính phủ báo cáo công tác của Chính phủ với Chủ tịch nước, Chủ
tịch nước có quyền xem xét các báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ; có quyền hạn đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng
Chính phủ; có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn các vấn đề cần thiết …; Chủ
tịch nước còn thống lĩnh các lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch
Hội đ ng quốc phòng và an ninh, quyết định phong, thăng, giáng, tước quân
hàm cấp tướng và bổ nhiệm nhiều chức vụ cao cấp trong quân đội và công an,
tức là có thể chỉ huy những lực lượng mang sức mạnh cưỡng chế của QLNN.
+ Xét x của Toà án. Xét xử của Toà án, đặc biệt là toà hành chính, là
một cơ chế để thực hiện sự kiểm tra (hậu kiểm) của toà án đối với việc thực
hiện quyền hành pháp, có khả năng bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá
nhân, tổ chức ở mức cao nhất. Điều đó đòi hỏi hoạt động quản lý của các cơ
quan nhà nước phải chú ý thực hiện đúng pháp luật, nếu không, sẽ có thể bị
áp dụng sự trừng phạt trong tương lai.
+ Hoạt động thanh tra kiểm tra của Chính phủ đối với nền hành chính
nhà nước nói chung, của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đối với cấp
dưới, của cơ quan quản lý ngành đối với cơ quan hành chính nhà nước khác,
91
của thủ trưởng cơ quan đối với công chức... là những hình thức đặc trưng của
kiểm soát trong nội bộ hệ thống hành pháp. Trong phạm vi thẩm quyền, cơ
quan hành chính nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc đề nghị cơ quan nhà nước
có thẩm quyền thực hiện việc xử lý các sai phạm trong quyết định, hành vi
hành chính, thông qua việc phê chuẩn việc bầu cử, miễn nhiệm, điều động,
cách chức các thành viên thuộc Ủy ban nhân dân...
* Thể chế pháp lý về kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện quyền tư pháp
Hiến pháp năm 2013 quy định “Toà án nhân dân là cơ quan xét xử của
nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp” (Khoản
1 Điều 102). Như vậy, chỉ Toà án nhân dân tối cao và các Toà án khác do luật
định là hệ thống cơ quan duy nhất thực hiện quyền tư pháp, tức là có chức
năng xét xử các vụ án, giải quyết các việc có tranh chấp theo thẩm quyền quy
định. Ở đây, cần phân biệt khái niệm “quyền tư pháp” và “hoạt động tư pháp”
bởi theo Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước thì hoạt động tư
pháp rộng hơn quyền tư pháp. Hoạt động tư pháp bao g m cả các hoạt động
tố tụng do các cơ quan tiến hành tố tụng thực hiện như điều tra, thi hành án...
Nhưng quyền tư pháp với nghĩa là xét xử thì Hiến pháp chỉ quy định cho Toà
án thực hiện.
+ Đối với việc kiểm soát thực hiện quyền tư pháp thực hiện bởi nội bộ
ngành tòa án. Tư pháp (toà án) bản thân nó là một hệ thống có những nguyên
tắc hoạt động rất đặc thù nhằm tránh sự lạm dụng quyền lực, tránh oan sai,
hạn chế đến mức thấp nhất những sai sót trong áp dụng pháp luật, đó có thể
coi là cơ chế “tự kiểm soát quyền lực trong nội bộ” của tư pháp. Trong Hiến
pháp 2013, ngoài các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống toà án đã
được ghi nhận trong các bản hiến pháp trước, có hai nguyên tắc được bổ sung
là: “Nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được bảo đảm” (Khoản 5 Điều 103)
và “Chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm được bảo đảm” (Khoản 6 Điều 103).
92
Đây là các quy định được bổ sung với tinh thần cải cách tư pháp, bảo vệ
quyền con người và theo thông lệ quốc tế.
Việc kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp trong nội bộ tòa án còn
được thực hiện theo nguyên tắc giám đốc xét xử. Theo Luật tổ chức Toà án
nhân dân, trong ngành tòa án có một số tòa án có nhiệm vụ giám đốc hoạt
động xét xử của tòa án nhân dân cấp dưới, đó là Tòa án nhân dân cấp cao và
Tòa án nhân dân tối cao. Hoạt động giám đốc thực sự là một hoạt động kiểm
soát quyền tư pháp được thực hiện ở các tòa án sơ thẩm hoặc phúc thẩm. Bởi
lẽ, khi phát hiện có việc áp dụng sai pháp luật hoặc xét xử sai một vụ án thì
các luật tố tụng cho phép cơ quan tòa án ở hai cấp cao nhất này thực hiện
kháng nghị đối với bản án đã có hiệu lực của tòa án nhân dân cấp dưới. Với
việc thực hiện quyền đó, các tòa án giám đốc thẩm có quyền xem xét mức độ
sai của bản án bị kháng nghị, nếu phát hiện sai sót thì có thể tuyên hủy bản án
và đưa ra định hướng xét xử đúng đắn. Tòa án nhân dân cấp dưới có nghĩa vụ
tuân thủ định hướng xét xử đưa ra trong quyết định giám đốc thẩm của tòa án
giám đốc tương ứng.
+ Đối với việc kiểm soát thực hiện quyền tư pháp thực hiện bởi các cơ
quan quyền lực nhà nước. Theo Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức Toà án năm
2014, Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao do Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn
nhiệm, cách chức theo phê chuẩn của Quốc hội. Trước đây theo quy định của
Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thẩm quyền này hoàn toàn thuộc
về Chủ tịch nước. Quy định của Hiến pháp 2013 một mặt nâng cao vị thế của
Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, mặt khác là một thủ tục để Quốc hội
cùng với Chủ tịch nước có thể kiểm soát việc lựa chọn người có đủ năng lực,
phẩm chất bổ nhiệm vào chức danh Thẩm phán của cơ quan xét xử cao nhất
của Nhà nước.
Về chế độ báo cáo và chế độ trách nhiệm, Chánh án Toà án nhân dân
tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian
93
Quốc hội không họp chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban
thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước. Chánh án các tòa án địa phương báo cáo
công tác trước Hội đ ng nhân dân – cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương. Luật tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 cũng quy định: “Quốc hội,
các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Hội
đ ng nhân dân, đại biểu Hội đ ng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và
các tổ chức thành viên của Mặt trận giám sát hoạt động của Tòa án nhân dân
theo quy định của luật” (Điều 19). Đây là cơ sở để quy định cụ thể hóa hoạt
động giám sát đối với tòa án nhân dân.
Đối với hệ thống tòa án, Quốc hội có quyền giám sát toàn bộ hệ thống
tòa án thông qua việc giám sát trực tiếp Tòa án nhân dân tối cao; Hội đ ng
nhân dân các cấp có quyền giám sát tòa án nhân dân cùng cấp. Trong Quốc
hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Uỷ ban tư pháp cũng đóng vai trò nhất định
trong việc giám sát hệ thống tòa án. Theo quy định của pháp luật, Chánh án
Tòa án nhân dân tối cao cũng có trách nhiệm báo cáo công tác trước Ủy ban
thường vụ Quốc hội. Chính qua các hoạt động xem xét báo cáo và chất vấn
đối với các cơ quan tòa án, công việc xét xử của tòa án, tức là quá trình thực
hiện quyền tư pháp của tòa án, có thể được mổ xẻ và chấn chỉnh.
Cần lưu ý là riêng Quốc hội đối với việc thực hiện quyền tư pháp và tổ
chức hoạt động của tòa án còn có một vai trò hết sức đặc biệt. Quốc hội là cơ
quan thực hiện quyền lập pháp, ban hành ra các đạo luật để toàn bộ các cơ
quan nhà nước cũng như xã hội phải tuân theo, trong đó có việc thực hiện
quyền hành pháp. Với vị thế của các cơ quan quyền lực nhà nước trong bộ
máy nhà nước, mà trước tiên là Quốc hội, việc kiểm soát quyền tư pháp của
các cơ quan lập pháp là một hình thức kiểm soát hết sức có ý nghĩa.
+ Đối với việc kiểm soát thực hiện quyền tư pháp thực hiện bởi các cơ
quan trong hệ thống hành pháp. Trước hết, vai trò kiểm soát của Chính phủ
94
trong lĩnh vực quản lý hành chính tư pháp được xác lập ở một số nội dung
chính sau đây:
Kiểm soát về số lượng, cơ cấu tỷ lệ, tổng biên chế của tòa án. Điều 95
Luật tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 quy định “Số lượng Thẩm phán Tòa
án khác, cơ cấu tỷ lệ các ngạch Thẩm phán tại mỗi cấp Tòa án và tổng biên
chế của Tòa án nhân dân do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định theo đề
nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao sau khi có ý kiến của Chính phủ”
và “Số lượng Thẩm phán, cơ cấu tỷ lệ các ngạch Thẩm phán tại mỗi cấp Tòa
án quân sự và tổng biên chế của Tòa án quân sự do Ủy ban thường vụ Quốc
hội quyết định theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao sau khi
thống nhất với Bộ trưởng Bộ Quốc phòng”.
Kiểm soát kinh phí cho hoạt động của các Toà án nhân dân. Điều 96
Luật tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 quy định kinh phí hoạt động của hệ
thống tòa án nhân dân do Chính phủ trình Quốc hội quyết định sau khi thống
nhất với Tòa án nhân dân tối cao; việc quản lý, phân bổ, cấp và sử
dụng kinh phí được thực hiện theo quy định của Luật ngân sách nhà nước và
các luật khác có liên quan, như vậy trong đó, việc phân bổ, giám sát của cơ
quan tài chính các cấp có vai trò quan trọng.
Về chuyên môn, Chính phủ kiểm soát việc thi tuyển, tuyển chọn các
chức danh thẩm phán thông qua việc Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ tham gia các hội
đ ng tuyển chọn chức danh nêu trên. Bộ trưởng Bộ tư pháp có trách nhiệm
tham dự phiên họp của Hội đ ng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao khi thảo
luận, thông qua nghị quyết của Hội đ ng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao
để hướng dẫn các toà án áp dụng thống nhất pháp luật.
+ Đối với việc kiểm soát thực hiện quyền tư pháp thực hiện bởi viện
kiểm sát nhân dân. Viện kiểm sát nhân dân là hệ thống cơ quan đặc biệt trong
bộ máy nhà nước CHXHCN Việt Nam. Hệ thống này có chức năng công tố
và kiểm sát tư pháp. Với việc thực hiện hai chức năng đó, VKSND vừa phối
95
hợp với TAND trong việc thực hiện quyền tư pháp vừa đóng vai trò nhất định
trong việc kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp của TAND.
Hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền tư pháp của Viện kiểm sát
nhân dân thể hiện ở chỗ Viện kiểm sát nhân dân có quyền yêu cầu tòa án nhân
dân cấp trên xem xét lại bản án đã có hiệu lực của tòa án nhân dân cấp dưới
theo thủ tục giám đốc thẩm. Khi Viện kiểm sát nhân dân sử dụng quyền
kháng nghị của mình để đưa ra yêu cầu đó, tòa án nhân dân có thẩm quyền có
trách nhiệm đưa vụ án ra xem xét theo thủ tục giám đốc thẩm. Tuy nhiên, vai
trò kiểm soát của Viện kiểm sát nhân dân lúc này không giống với vai trò của
Tòa án nhân dân có thẩm quyền giám đốc thẩm. Kháng nghị của Viện kiểm
sát nhân dân chỉ là một tố quyền khởi động thủ tục xem xét giám đốc thẩm
bởi tòa án chứ không có tác dụng khẳng định chỗ sai và chữa lỗi trong hoạt
động xét xử của tòa án nhân. Sở dĩ như vậy là vì hoạt động thực hiện quyền tư
pháp của tòa án nhân dân luôn được bảo đảm và bảo vệ bởi nguyên tắc quan
trọng nhất trong việc thực hiện quyền tư pháp, đó là nguyên tắc thẩm phán và
hội thẩm nhân dân xét xử động lập và chỉ tuân theo pháp luật.
* Kiểm soát quyền lực nhà nước đối với chính quyền địa phương
Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ,
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2014 và Luật tổ chức chính
quyền địa phương mới được Quốc hội thông qua (Luật số 77/2015/QH13
ngày 19 tháng 6 năm 2013, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2016) đã đặt
ra nhiều quy định để cơ quan nhà nước ở Trung ương kiểm soát chính quyền
địa phương; các cơ quan thuộc chính quyền địa phương cấp trên kiểm soát đối
với chính quyền địa phương cấp dưới; và kiểm soát theo chiều ngang giữa
các cơ quan trong một cấp chính quyền địa phương, chủ yếu là giám sát của
Hội đ ng nhân dân đối với Uỷ ban nhân dân cùng cấp.
Trong thực tiễn, vai trò kiểm soát của Trung ương đối với chính quyền
địa phương chủ yếu thông qua Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ, Thủ
96
tướng Chính phủ: Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát và hướng dẫn hoạt
động của Hội đ ng nhân dân; bãi bỏ nghị quyết của Hội đ ng nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ
quan nhà nước cấp trên; giải tán Hội đ ng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương trong trường hợp Hội đ ng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm
trọng đến lợi ích của Nhân dân (Khoản 7 Điều 74 Hiến pháp 2013). Chính
phủ thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ,
công chức, viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước; tổ chức công
tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu,
tham nhũng trong bộ máy nhà nước; lãnh đạo công tác của Ủy ban nhân dân
các cấp; hướng dẫn, kiểm tra Hội đ ng nhân dân trong việc thực hiện văn bản
của cơ quan nhà nước cấp trên; tạo điều kiện để Hội đ ng nhân dân thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn do luật định (Khoản 5 Điều 96 Hiến pháp 2013).
Ở những nơi có cấp chính quyền địa phương đầy đủ g m Hội đ ng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân thì sự kiểm soát theo chiều ngang được Hiến
pháp quy định tạo cơ sở để cụ thể hoá trong Luật tổ chức chính quyền địa
phương và Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đ ng nhân dân.
Hội đ ng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho
ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân
địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan
nhà nước cấp trên. Hội đ ng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương
do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và
việc thực hiện nghị quyết của Hội đ ng nhân dân (Điều 113). Uỷ ban nhân
dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đ ng nhân dân cùng cấp bầu là cơ
quan chấp hành của Hội đ ng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương, chịu trách nhiệm trước Hội đ ng nhân dân và cơ quan hành chính
nhà nước cấp trên.
Nguyên tắc chung đi đến việc kiểm soát của Trung ương đối với địa
97
phương là “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp được
xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung
ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương theo hình thức
phân quyền, phân cấp” (Điều 11 Luật tổ chức chính quyền địa phương). Cũng
Luật này quy định “Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương
phải được quy định trong các luật” và “Cơ quan nhà nước cấp trên trong
phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra
tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được
phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương” (Điều 12).
Hiến pháp và pháp luật cũng dự liệu những hậu quả pháp lý có thể áp
dụng trong quá trình kiểm soát của cơ quan Trung ương với chính quyền địa
phương, như: bãi bỏ nghị quyết của Hội đ ng nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước
cấp trên; giải tán Hội đ ng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
trong trường hợp Hội đ ng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích
của Nhân dân. Chính phủ có quyền đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội
đ ng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật
và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đ ng thời đề nghị Ủy ban thường
vụ Quốc hội bãi bỏ…
* Kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua vai trò của Hội đồng bầu
cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước
Trước khi có Hiến pháp năm 2013, ở nước ta đã có Hội đ ng bầu cử
quốc gia là tổ chức có tính lâm thời thực hiện nhiệm vụ trong mỗi kỳ bầu cử.
Kiểm toán nhà nước là một hệ thống cơ quan hoạt động tương đối độc lập
trong lĩnh vực kiểm tra, giám sát việc sử dụng tài chính, tài sản của Nhà nước.
Các thiết chế này hoạt động trên cơ sở pháp luật về bầu cử và pháp luật về
kiểm toán nhà nước. Hiến pháp năm 2013 có điểm mới là quy định rõ hơn về
2 thiết chế này trong một chương riêng (Chương X), với hai điều là Điều 117
98
về Hội đ ng bầu cử quốc gia và Điều 118 về Kiểm toán nhà nước. Theo đó,
“Hội đ ng bầu cử quốc gia là cơ quan do Quốc hội thành lập, có nhiệm vụ tổ
chức bầu cử đại biểu Quốc hội; chỉ đạo và hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu
Hội đ ng nhân dân các cấp. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội
đ ng bầu cử quốc gia và số lượng thành viên Hội đ ng bầu cử quốc gia do
luật định”; “Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động
độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng
tài chính, tài sản công. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Kiểm toán
nhà nước do luật định”. Đây là hai thiết chế quan trọng, được hiến định với
mục đích gia tăng vai trò trong cơ chế KSQLNN. Tuy nhiên đến nay, chúng ta
mới có Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 (để sửa đổi Luật kiểm toán nhà
nước năm 2005); còn Hội đ ng bầu cử quốc gia được quy định trong Luật bầu
cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đ ng nhân dân. Hội đ ng bầu cử quốc
gia chưa được quy định như một cơ quan chuyên trách về công tác bầu cử để
có tính khách quan và chuyên nghiệp cao phụ trách công tác bầu cử thường
xuyên, kể cả các cuộc kiểm phiếu trưng cầu ý dân, như ở một số nước khác
(như ở Úc). Vì vậy, cơ chế hoạt động của Hội đ ng bầu cử quốc gia trong giai
đoạn mới chưa được thể chế hoá chi tiết.
3.2.2. Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên
ngoài bộ máy nhà nước
Với việc ban hành Hiến pháp năm 2013, thể chế pháp lý KSQLNN từ
bên ngoài bộ máy nhà nước có bước thay đổi rất quan trọng. Theo nội dung
và tinh thần của Hiến pháp, các cách thức tiếp cận về chủ quyền nhân dân,
bảo vệ quyền con người, quyền cơ bản của công dân… được đề cao. Bên cạnh
đó, Hiến pháp tiếp tục khẳng định, có phần làm rõ hơn vai trò lãnh đạo của
Đảng với Nhà nước, khẳng định nhân dân có quyền thực hiện dân chủ trực
tiếp. Hiến pháp năm 2013 là cơ sở hiến định để thời gian vừa qua, Nhà nước
ta tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo dựng, hoàn thiện thể chế về
99
KSQLNN từ các chủ thể bên ngoài bộ máy nhà nước. Sau đây, chúng ta xem
xét thực trạng thể chế pháp lý về KSQLNN từ bên ngoài bộ máy nhà nước
thông qua một số chủ thể và nội dung, hình thức kiểm soát cơ bản như sau:
* Thể chế pháp lý Đảng Cộng sản Việt Nam kiểm soát QLNN
Tại Điều 4 Hiến pháp 2013 tiếp tục khẳng định và làm rõ thêm về sự
lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước. Nội dung diễn đạt về bản chất của Đảng
có bổ sung nhận thức mới, coi Đảng không chỉ là đội tiên phong của giai cấp
công nhân mà “đ ng thời là đội tiên phong của nhân dân lao động và của dân
tộc Việt Nam”, tiếp tục khẳng định Đảng “đại biểu trung thành lợi ích của giai
cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc”. Như vậy, Hiến pháp
2013 đã củng cố thêm tính chính đáng về vai trò lãnh đạo của Đảng; coi Đảng
cùng với Nhà nước đều là các thực thể được nhân dân giao quyền, uỷ quyền.
Với quyền lực chính trị và sự cầm quyền tất yếu của mình trong lịch sử, Đảng
lãnh đạo và kiểm soát quyền lực nhà nước, bởi vì lãnh đạo phải có một chức
năng rất quan trọng là kiểm tra, kiểm soát; không kiểm tra, kiểm soát tức là
không có sự lãnh đạo.
Theo quan điểm nhận thức và hướng xây dựng thể chế mới, mối quan
hệ giữa Đảng và Nhà nước có những chuyển biến, thể hiện tập trung ở việc
giữ vững vai trò lãnh đạo của Đảng, nhưng có những thay đổi nhất định trong
xác định ranh giới giữa Đảng lãnh đạo và Nhà nước quản lý, có sự đổi mới
phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, giảm bớt sự kiểm soát một
chiều [63, tr.163]. Điều quan trọng nhất là: với việc ban hành Hiến pháp 2013
và các luật về tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước, Đảng đã lãnh đạo việc
xây dựng thể chế pháp lý và thông qua việc lãnh đạo vận hành đúng thể chế
đó để kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước, chẳng hạn như: Đảng lãnh đạo
Quốc hội và thông qua Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội kiểm soát
quyền lực của Chính phủ; Uỷ ban kiểm tra các cấp của Đảng kiểm tra, giám
sát đảng viên có chức vụ trong chính quyền thông qua đó kiểm soát các hoạt
100
động của chính quyền vì trong điều kiện Đảng duy nhất cầm quyền thì vi
phạm pháp luật cũng được coi là vi phạm điều lệ, nguyên tắc tổ chức hoạt
động của Đảng.
Hiến pháp 2013 có bước phát triển mới trong thể hiện mối quan hệ giữa
Đảng, Nhà nước với Nhân dân bằng nội dung bổ sung ở Khoản 2 Điều 4 quy
định “Đảng Cộng sản Việt Nam gắn bó mật thiết với Nhân dân, phục vụ Nhân
dân, chịu sự giám sát của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân về
những quyết định của mình”. Đ ng thời, mối quan hệ có tính chế ước giữa
Đảng với Nhà nước cũng được làm rõ hơn, đó là quy định “Các tổ chức của
Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến
pháp và pháp luật”. Với các quy định này, mối quan hệ giữa Đảng – Nhà
nước – Nhân dân ngày càng dân chủ hơn [63, tr.164]. Đảng và Nhà nước đều
cùng phải “chịu trách nhiệm” và “chịu sự giám sát” của nhân dân; các tổ chức
của Đảng và đảng viên phải hoạt động “trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp
luật” do Nhà nước ban hành.
* Thể chế pháp lý Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước
- Nh ng quy đ nh để toàn thể Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước:
Hiến pháp và pháp luật không định nghĩa thế nào là Nhân dân. Tuy
nhiên từ Nhân dân được viết hoa theo Tiếng Việt không chỉ là sự trân trọng
mà còn có ý nghĩa xác định một chủ thể đặc biệt, hoàn chỉnh. Các nghiên cứu
đã nêu quan niệm Nhân dân là “Tập hợp đông đảo những người dân thuộc
mọi giai cấp, tầng lớp, thành phần xã hội, dân tộc, tôn giáo, tín ngưỡng đang
sinh sống trong một khu vực địa lý nhất định"[110, tr.578]. Nhân dân, trước
hết phải được đặt trong mối quan hệ với Nhà nước, quốc gia, lãnh thổ có chủ
quyền – tức là toàn thể Nhân dân Việt Nam; sau đó, có thể hiểu phạm vi hẹp
hơn, như toàn thể những người sinh sống trong một tỉnh, một huyện, một xã;
những người tham gia trong một đoàn thể; hoặc cá nhân công dân.
Về nguyên tắc, Hiến pháp đã tiếp tục khẳng định "tất cả quyền lực nhà
101
nước thuộc về Nhân dân" (Khoản 2 Điều 2) và có nhiều nội dung mới thể
hiện sâu sắc, đầy đủ hơn quan điểm chủ quyền nhân dân, coi nhân dân là chủ
thể tối cao của quyền lực nhà nước, như: Thay vì chỉ giới hạn nhân dân thực
hiện quyền lực nhà nước qua Quốc hội và Hội đ ng nhân dân như Hiến pháp
1992, Điều 6 Hiến pháp năm 2013 quy định: "Nhân dân thực hiện quyền lực
nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện và thông qua các cơ
quan Nhà nước khác"; hay như Lời nói đầu Hiến pháp năm 2013 tuyên bố
“Nhân dân Việt Nam xây dựng, thi hành và bảo vệ Hiến pháp này vì mục tiêu
dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh" và bỏ từ "duy nhất"
trong quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, quyền lập
pháp như trong Hiến pháp 1992. Như vậy, quyền lập hiến đã được quan niệm
gần hơn với nghĩa là quyền của toàn thể nhân dân chứ không phải chỉ là
quyền của Quốc hội, của Nhà nước.
Về hình thức, nhân dân thực hành KSQLNN thông qua các hình thức
pháp lý chủ yếu sau đây:
Bầu c là hình thức rất quan trọng để Nhân dân thực hiện KSQLNN
đối với cơ quan đại diện, đại biểu dân cử do mình bầu ra, để đại diện cho
Nhân dân cả nước (Quốc hội, đại biểu Quốc hội), hoặc đại diện cho một vùng
nhất định (Hội đ ng nhân dân, đại biểu Hội đ ng nhân dân các cấp). Hiến
pháp và pháp luật, đặc biệt là Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội
đ ng nhân dân hiện hành (Luật số 85/2015/QH13) đã tạo ra các quy định để
Nhân dân thực hành quyền bầu cử. Đ ng thời, Hiến pháp và pháp luật cũng
quy định quyền để cử tri bãi nhiệm đại biểu dân cử, như quy định tại khoản 2
Điều 7 Hiến pháp 2013: “Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đ ng nhân dân bị
cử tri hoặc Quốc hội, Hội đ ng nhân dân bãi nhiệm khi không còn xứng đáng
với sự tín nhiệm của Nhân dân”.
Lấy ý kiến Nhân dân: Với các hoạt động của cơ quan nhà nước, nhất là
việc xây dựng pháp luật, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước thì
102
việc lấy ý kiến nhân dân ngày càng trở thành một hình thức bắt buộc, có tính
pháp lý. Ví dụ như việc xây dựng và sửa đổi Hiến pháp thì với quy định tại
Khoản 3 Điều 120 Hiến pháp 2013 phải “tổ chức lấy ý kiến Nhân dân”.
Khoản 2, Điều 110 của Hiến pháp cũng quy định: “Việc thành lập, giải thể,
nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa
phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”.
Trưng cầu ý dân là hình thức cao nhất để nhân dân thể hiện ý chí, cũng
có ý nghĩa KSQLNN. Hiến pháp năm 2013 đã đặt ra các quy định về trưng
cầu ý dân: Khoản 15 Điều 70 quy định Quốc hội “quyết định trưng cầu ý
dân”; khoản 13 Điều 74 quy định Uỷ ban thường vụ Quốc hội “tổ chức trưng
cầu ý dân theo Quyết định của Quốc hội”. Luật tổ chức Quốc hội năm 2014
cụ thể hóa một bước điều kiện/trường hợp Quốc hội quyết định trưng cầu ý
dân, cụ thể là “Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân về Hiến pháp hoặc về
những vấn đề quan trọng khác theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội,
Chủ tịch nước, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc
hội” (Điều 19). Đ ng thời Luật khẳng định giá trị của kết quả trưng cầu ý dân
“kết quả trưng cầu ý dân có giá trị quyết định đối với vấn đề được đưa ra
trưng cầu ý dân”. Luật trưng cầu ý dân được Quốc hội khoá XIII thông qua tại
kỳ họp thứ 10 tiếp tục tạo thêm hành lang pháp lý cho hoạt động trưng cầu ý
dân với ý nghĩa là hình thức KSQLNN của Nhân dân với tư cách toàn thể
người dân trên lãnh thổ.
- Nh ng quy đ nh để cá nhân công dân kiểm soát quyền lực nhà nước
Hiến pháp 2013 tiếp tục quy định rõ hơn các quyền con người, quyền
cơ bản của công dân và đưa chương về Quyền con người, quyền công dân lên
thứ tự thứ hai, sau chương về Chế độ chính trị: "Quyền con người, quyền
công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hoá xã hội được công nhận, tôn
trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật" (Điều 14), Công dân có
quyền bầu cử và ứng cử vào Quốc hội, Hội đ ng nhân dân (Điều 27); Công
103
dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến
nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương, đơn vị và cả
nước (Điều 28); quyền biểu quyết khi nhà nước trưng cầu ý dân (Điều 29);…
Như vậy, tham gia những hình thức KSQLNN của toàn thể Nhân dân trên cả
nước hoặc một vùng lãnh thổ nhất định cũng là quyền của mỗi cá nhân công
dân. Ngoài ra, với tư cách cá nhân, công dân còn được pháp luật tạo ra những
hình thức pháp lý khác nữa để KSQLNN, đó là: Quyền tiếp cận thông tin;
Quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; Quyền tự do hội họp, lập hội, biểu tình;
Quyền khiếu nại, tố cáo về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ
chức, cá nhân. Sau khi Hiến pháp ghi nhận những quyền này, Nhà nước ta đã
và đang xem xét ban hành những luật cụ thể để quy định trình tự, thủ tục chi
tiết để công dân thực hiện quyền trên thực tế.
- Nh ng quy đ nh để các tổ chức đại diện của nhân dân kiểm soát
quyền lực nhà nước
Hiến pháp 2013 tiếp tục nhấn mạnh vai trò, vị trí của Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam, các tổ chức thành viên, tổ chức Công đoàn trong "đại diện, bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; tập hợp phát huy sức
mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đ ng thuận xã
hội; giám sát, phản biện xã hội, tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước" (Điều 9).
Đặc biệt, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Luật số 75/2015/QH13
được Quốc hội khoá XIII thông qua ngày 09 tháng 6 năm 2015, có hiệu lực từ
ngày 01 tháng 1 năm 2016) đã bổ sung rất nhiều nội dung liên quan đến vai
trò của Mặt trận trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Luật quy định về quan
hệ giữa Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với Nhà nước tại Điều 7, theo đó: “Quan
hệ giữa Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với Nhà nước là quan hệ phối hợp để
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi bên theo quy định của Hiến pháp,
pháp luật và quy chế phối hợp công tác do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam và cơ quan nhà nước có liên quan ở từng cấp ban hành”. Mặt trận có
104
quyền “kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, bãi
bỏ văn bản pháp luật trái Hiến pháp và pháp luật”. Luật Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam năm 2015 đã giành 2 chương với tổng số 12 điều quy định về hoạt
động giám sát và phản biện xã hội, trong đó quy định rõ về tính chất, mục
đích giám sát, đối tượng, nội dung, phạm vi giám sát, hình thức giám sát,
quyền và trách nhiệm của các bên trong hoạt động giám sát.
- Nh ng quy đ nh về trách nhiệm của Nhà nước ch u sự kiểm soát từ
phía nhân dân
Hiến pháp khẳng định “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ
của Nhân dân” (Điều 3) ; bên cạnh đó, có những quy định mạnh mẽ hơn về
trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tạo môi trường công khai,
minh bạch, trách nhiệm giải trình… thông qua đó, nhân dân có thể kiểm soát
quyền lực nhà nước. Điều 8 Hiến pháp quy định: "Các cơ quan nhà nước, cán
bộ, công chức, viên chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân,
liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân
dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan
liêu, hách dịch, cửa quyền". Hiến pháp cũng quy định: "Nhà nước tạo mọi
điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh
bạch trong việc tiếp nhận, phản h i ý kiến, kiến nghị của công dân" (Điều
28)… và "Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy
định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc
gia, trật tự an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khoẻ của cộng đ ng". Do chưa
có luật quy định, năm 2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 90 NĐ/CP
quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
Tóm lại, Hiến pháp 2013 đã tạo khung khổ để tiếp tục xây dựng thể chế
pháp lý về kiểm soát của nhân dân đối với quyền lực nhà nước. Theo đó, các
đạo luật, văn bản dưới luật sẽ được ban hành nhằm cụ thể hoá các quy định về
105
tổ chức, chủ thể, phạm vi, nội dung, phương thức, trình tự, thủ tục, tạo công
cụ, phương tiện để nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước. Hiện nay, Luật
về trưng cầu ý dân (mới được thông qua tại kỳ họp thứ 11 Quốc hội khoá
XIII), các luật về quyền tiếp cận thông tin, luật về hội… còn đang được soạn
thảo, nhưng trong một số luật về tổ chức, hoạt động của các cơ quan trong bộ
máy nhà nước đã có những quy định để mở rộng sự kiểm soát của nhân dân.
3.3. THỰC TIỄN ÁP DỤNG THỂ CHẾ PHÁP LÝ VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN
LỰC NHÀ NƯỚC Ở NƯỚC TA HIỆN NAY VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA
3.3.1. Thực tiễn áp dụng thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực bên
trong bộ máy nhà nước
- Đối với hoạt động kiểm soát quyền lập pháp
Thời gian qua, nhất là từ khi ban hành và tổ chức thực hiện Hiến pháp
năm 2013, vấn đề kiểm soát quyền lập pháp được đặt ra nhiều hơn cả về lý
luận và thực tiễn. Trước hết, đó là việc thực thi cơ chế bảo vệ Hiến pháp, dù
mới được quy định có tính nguyên tắc trong điều 119 Hiến pháp năm 2013
nhưng đã tạo động lực tốt hơn đối với việc bảo đảm tính hợp hiến của các văn
bản dưới Hiến pháp. Các cơ quan thuộc Quốc hội, nhất là Uỷ ban pháp luật đã
tăng cường kiểm soát trước khi Quốc hội ban hành các luật; và kiểm soát đối
với các pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ
(được Quốc hội uỷ quyền ban hành do chưa có điều kiện ban hành luật). Trên
thực tế, so với các lĩnh vực khác của quá trình thực thi quyền lực nhà nước,
lĩnh vực lập pháp vẫn được cán bộ, công chức và người dân đánh giá là có ít
sự lạm quyền, tham nhũng xảy ra hơn. Kết quả điều tra của Đề tài “Cơ chế
pháp lý KSQLNN của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam” do Viện Khoa học
pháp lý chủ trì năm 2015 cho thấy 50,6% người dân và 44% cán bộ công chức
được hỏi cho rằng lạm quyền, tham nhũng trong lĩnh vực xây dựng pháp luật
“khó phát sinh”, chiếm tỷ lệ cao nhất trả lời “khó phát sinh” trong số những
câu hỏi liên quan đến lĩnh vực thực hiện quyền lực nhà nước [38].
106
Tuy nhiên, thể chế pháp lý về kiểm soát của các cơ quan ngoài Quốc
hội đối với quyền lập pháp còn hạn chế và hiệu lực chưa rõ. Do nhận thức đã
t n tại lâu dài về tính thống nhất của quyền lực nhà nước là thống nhất ở
Quốc hội trong bộ máy nhà nước thiết kế theo nguyên tắc tập quyền xã hội
chủ nghĩa nên sự kiểm soát chỉ nặng về một chiều từ lập pháp đến các cơ
quan khác mà chưa chú trọng chiều ngược lại. Bên cạnh đó, việc trao quyền
tự giám sát hoạt động lập pháp cho các cơ quan trong nội bộ của Quốc hội
như hiện nay (việc thẩm tra luật của Hội đ ng dân tộc và các uỷ ban của Quốc
hội, việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận trước khi trình Quốc hội,…)
là chưa đủ mạnh. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội vận hành theo cơ chế
của một cơ quan dân cử, trong khi việc xem xét, phán quyết sự hợp hiến của
một văn bản quy phạm pháp luật nên mang tính chất tài phán.
- Đối với hoạt động kiểm soát quyền hành pháp
Hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước với cơ quan hành
chính nhà nước thời gian gần đây được thực hiện thường xuyên hơn, đặc biệt
là hoạt động chất vấn, bước đầu thực hiện lấy phiếu tín nhiệm. Tuy nhiên,
hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ chưa thật hiệu quả. Đa số
đại biểu Quốc hội rất thiếu thông tin về hoạt động của Chính phủ. Đó là chưa
kể do cách thức bầu cử, do đại biểu thiếu các chuyên gia tư vấn nên khả năng
đánh giá các việc làm của Chính phủ của bảo đảm phần lớn còn hạn chế. Đối
với Hội đ ng nhân dân các cấp thì khả năng giám sát đối với Ủy ban nhân dân
còn kém hơn Quốc hội, năng lực của đại biểu rất hạn chế.
Cơ quan chính giám sát các cơ quan hành pháp là Quốc hội. Tuy nhiên
hiện nay, các quy định về trình tự, thủ tục, công cụ giám sát quyền lực hành
pháp của Quốc hội còn đang được quy định chi tiết. Về mặt thực tiễn, năng
lực của đại biểu Quốc hội trong sử dụng các công cụ pháp lý để thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn được giao còn chưa mạnh mẽ. Đại biểu Quốc hội hoạt
động kiêm nhiệm, giữ các chức vụ trong bộ máy hành pháp còn nhiều, dẫn
107
đến giảm tính độc lập trong giám sát của Quốc hội. Năng lực bộ máy giúp
việc cho Quốc hội trong việc thông tin, tổng hợp và tham mưu còn hạn chế,
hiện nay chủ yếu thông qua các vụ chuyên môn thuộc Văn phòng Quốc hội.
Thực tế cho thấy Quốc hội luôn ở vị thế yếu hơn về năng lực thông tin so với
Chính phủ. Chưa có những cơ quan giúp việc chuyên trách để hỗ trợ cho
Quốc hội trong công tác kiểm soát hành pháp, như Thanh tra Quốc hội, cơ
quan nghiên cứu về ngân sách nhà nước.
Kiểm soát của Chủ t ch nước không được thực hiện thường xuyên và
chỉ thể hiện về nguyên tắc thông qua các quyền hạn của Chủ tịch nước trong
việc đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ.
Chính vì vậy mà hình thức giám sát này cũng rất ít tính thực tiễn.
Hoạt động xét x của Tòa án đối với các tranh chấp hành chính giữa cơ
quan nhà nước và xã hội được thực hiện từ năm 1996 khi Pháp lệnh thủ tục
giải quyết các vụ án hành chính được ban hành. Tuy đã có gần 20 năm hoạt
động, một cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính theo cách thức bảo vệ cao
nhất vẫn chưa có được uy tín trong đời sống pháp luật của xã hội. Trong khi,
trong Nhà nước pháp quyền, tư pháp hành chính phải là đặc trưng nổi bật,
phản ánh việc bảo đảm pháp lý trong nhà nước đó. Khiếm khuyết lớn nhất của
tư pháp hành chính nước ta hiện nay là tư pháp không độc lập cao do nhiều lý
do về nguyên tắc tổ chức bộ máy theo nguyên tắc tập quyền, tập trung dân
chủ và có quá nhiều khả năng tác động vào hoạt động tài phán hành chính.
Hệ thống thanh tra kiểm tra thuộc hệ thống hành chính nhà nước là hệ
thống hoạt động thường xuyên. Tuy nhiên, hoạt động này cũng không có hiệu
quả cao, việc xử lý của cấp trên đối với cấp dưới để duy trì kỷ luật công vụ
cũng như hiệu quả của quản lý không nghiêm, kết quả hạn chế... Theo kết quả
Điều tra xã hội học ở 3 tỉnh là Hà Nội, Thanh Hóa, Điện Biên trong tổng số
300 người được hỏi có 70 người (23,4%) cho rằng hoạt động thanh tra của
Thanh tra Chính phủ hiệu quả rất thấp [38] .
108
- Đối với hoạt động kiểm soát quyền tư pháp
Quyền tư pháp và hoạt động tư pháp là lĩnh vực đặc thù liên quan đến
quyền con người và được tiến hành theo những trình tự, thủ tục hết sức chặt
chẽ. Vấn đề quan trọng nhất trong kiểm soát quyền tư pháp là làm sao để hoạt
động xét xử của tòa án không bị lạm dụng, không vi phạm pháp luật, dẫn đến
oan sai; và ngược lại các cơ quan khác không được can thiệp vào hoạt động
xét xử của tòa án, bảo đảm tính độc lập và chỉ tuân theo pháp luật của hội
đ ng xét xử. Thời gian qua, thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp, củng cố
hoàn thiện hệ thống toà án 4 cấp, thực hiện các nguyên tắc của tư pháp và
phát huy vai trò, trách nhiệm của toà án trước nhân dân, trước Quốc hội, đã có
một số tiến bộ trong thực hiện thể chế pháp lý về KSQLNN đối với ngành tư
pháp. Tuy nhiên, vẫn còn có những vấn đề đặt ra, như:
+ Hoạt động giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước, cụ thể là
của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Hội đ ng nhân dân đối với tòa
án còn rất hình thức. Một mặt, các báo cáo của tòa án gửi lên các cơ quan này
thường chung chung và chứa đựng các số liệu không thực sự phản án chất
lượng việc thực hiện quyền tư pháp của tòa án. Mặt khác, quá trình giám sát,
xét báo cáo và chất vấn của các cơ quan nhà nước vì thế mà cũng không cụ
thể, đôi khi còn lấn quá sâu vào hoạt động xét xử, ảnh hưởng tới tính độc lập
của tòa án.
+ Để thực hiện KSQLNN bằng các cơ chế nội tại của ngành tư pháp thì
thể chế hiện nay cũng đang có những bất cập, như: Tòa án nhân dân nói
chung, cụ thể là Toà án nhân dân cấp cao và Toà án nhân dân tối cao vẫn
chưa có thẩm quyền giải thích pháp luật. Điều này làm hạn chế rất lớn khả
năng “dẫn dắt” của các tòa án giám đốc thẩm trong việc kiểm soát việc thực
hiện quyền hành pháp của các tòa án nhân dân cấp dưới. Pháp luật đang thiếu
các quy định cụ thể đối với chất lượng của một bản án và của quyết định giám
đốc thẩm của tòa án. Trong thực tiễn hoạt động của tòa án, hầu như không có
109
vụ việc nào hoàn toàn giống vụ việc nào. Tuy nhiên, việc thiếu các yêu cầu
pháp lý cơ bản về nội dung của bản án làm cho các bản án của tòa án không
thể hiện rõ lập luận của tòa án trong việc giải quyết vụ việc, không thể hiện rõ
vấn đề cần giải đáp trong một vụ việc cụ thể là gì và do đó tòa án dễ có xu
hướng tùy tiện. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật cũng còn thiếu các quy định
yêu cầu tòa án phải công bố các bản án. Điều này càng làm cho việc kiểm soát
việc thực hiện quyền tư pháp càng trở nên khó khăn và tòa án càng dễ dàng
hơn trong việc tùy tiện xét xử. Yêu cầu đặt ra đối với hình thức kiểm soát
thực hiện quyền tư pháp bằng thủ tục giám đốc thẩm là quyết định giám đốc
thẩm phải lý giải thật cặn kẽ, rõ ràng và cụ thể bản án sơ thẩm hoặc phúc
thẩm. Để thực hiện được điều đó, yêu cầu không thể thiếu là tòa án, cụ thể là
tòa án giám đốc thẩm, phải có thẩm quyền giải thích pháp luật. Nếu không có
thẩm quyền này thì tòa án giám đốc thẩm sẽ không thể lý giải được tòa án cấp
dưới đã áp dụng pháp luật sai ở chỗ nào để qua đó bảo đảm việc xét xử của
tòa án cấp dưới.
Như vậy, các nguyên tắc liên quan đến hoạt động của Tòa án nhân dân
quy định trong Hiến pháp 2013 ngoài việc cụ thể hóa trong Luật tổ chức tòa
án nhân dân năm 2014 thì cần tiếp tục cụ thể hóa trong các bộ luật về tố tụng
và các luật khác. Bên cạnh đó, pháp luật về giám sát của Quốc hội, Hội đ ng
nhân dân chỉ có những quy định chung về giám sát đối với các cơ quan nhà
nước, như vậy, chưa được cụ thể hóa phù hợp với đặc thù của đối tượng, lĩnh
vực giám sát. Giám sát của cơ quan dân cử đối với cơ quan tư pháp nên chăng
có một số quy định riêng trong dự án Luật hoạt động giám sát của Quốc hội
và Hội đ ng nhân dân.
- Đối với hoạt động KSQLNN ở các cấp chính quyền địa phương và
thông qua các thiết chế: Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước
Hoạt động kiểm soát của chính quyền địa phương chủ yếu là thông qua
giám sát, kiểm tra và đã đạt được những kết quả nhất định, những năm gần
110
đây đã có nhiều đổi mới, hiệu lực, hiệu quả đã được nâng lên đáng kể. Việc
phát huy các hoạt động chất vấn, hoạt động lấy phiếu tín nhiệm đã làm cho
hoạt động kiểm soát đi vào thực chất hơn, đã phát hiện và giải quyết nhiều
oan sai, bức xúc của nhân dân, các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước đã
cẩn thận hơn, giải quyết các vấn đề dân chủ hơn, bảo vệ tốt hơn quyền, tư do
của con người, của công dân và các tổ chức, cá nhân khác trong xã hội. Bên
cạnh những thành tựu thì hoạt động kiểm soát của chính quyền địa phương
cũng có những khó khăn, hạn chế như: tính hình thức còn cao, hiệu lực, hiệu
quả thấp; tâm lý nể nang, né tránh, ngại va chạm vẫn còn là trở ngại trong quá
trình kiểm soát; ngu n nhân lực thực hiện kiểm soát chưa đáp ứng yêu cầu
công việc. Kết quả kiểm soát chưa rõ nét, còn thiên về khảo sát nắm tình hình
là chính, và thường không đủ thông tin để kiểm soát. Có thể nói, với cơ chế
kiểm soát như hiện nay thì chính quyền địa phương rất khó và nhiều khi
không thể KSQLNN có hiệu quả được.
Trong thời gian qua, Kiểm toán nhà nước đã có vai trò nhất định trong
các hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả sử dụng tài chính, tài sản
công đối với các cơ quan trong bộ máy nhà nước và các cơ quan, tổ chức sử
dụng ngân sách, tài sản nhà nước. Tuy nhiên, kể cả sau khi đã ban hành Luật
Kiểm toán nhà nước sửa đổi năm 2015, vẫn có những vấn đề đặt ra, như: Tính
độc lập của Kiểm toán nhà nước đến đâu? Lưu ý là Kiểm toán nhà nước ở
nước ta có quá trình chuyển từ hệ thống của Chính phủ sang Quốc hội, nên
đến nay tính độc lập chưa rõ ràng; những cơ chế đặc thù riêng để nâng cao
“uy lực” của kiểm toán chưa được quy định mạnh dạn. Đối với hoạt động của
Hội đ ng bầu cử quốc gia, hiện nay chúng ta đang tổ chức cuộc bầu cử theo
Hiến pháp năm 2013 và Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đ ng
nhân dân năm 2015. Tuy nhiên, việc thành lập Hội đ ng bầu cử quốc gia vẫn
cơ bản như các kỳ bầu cử trước. Hiệu quả hoạt động của Hội đ ng bầu cử
quốc gia theo Hiến pháp và Luật mới chưa có cơ sở để đánh giá toàn diện.
111
Để minh chứng thêm cho một số đánh giá về kết quả áp dụng thể chế
KSQLNN trong thực tế nêu trên, xin dẫn ra đây kết quả khảo sát của Đề tài
cấp bộ “Cơ chế pháp lý KSQLNN của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam” do
Viện Khoa học pháp lý Bộ Tư pháp chủ trì tiến hành năm 2015 [38].
Với câu hỏi: Đánh giá về thực trạng các hoạt động kiểm soát quyền
lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay?, 300
người được hỏi đã trả lời như sau:
Hoạt động của cơ quan
nhà nước
Rất hiệu
quả
Tương đối
hiệu quả
Hiệu quả
rất thấp
Hoạt động giám sát của Quốc hội 79 (26,3%) 176 (58,7%) 45 (15%)
Hoạt động kiểm tra của Chính phủ 74 (24,6%) 173 (57,6%) 53 (17,8%)
Hoạt động thanh tra của Thanh tra
Chính phủ
63 (21%) 167 (55,6%) 70 (23,4%)
Hoạt động kiểm soát quyền lực
nhà nước của Chủ tịch nước
83 (27,6%) 171 (57%) 46 (15,3%)
Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố
cáo của cơ quan nhà nước ở TW
48 (16%) 188 (62,6%) 64 (28,4%)
Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố
cáo của cơ quan nhà nước ở đp
45 (15%) 159 (53%) 96 (32%)
Hoạt động kiểm toán của Kiểm
toán nhà nước
60 (21%) 194 (64,6%) 46 (15,3%)
Hoạt động xét xử của TAND 32 (10,8%) 194 (64,6%) 74 (24,6%)
Hoạt động kiểm sát của VKSND 56 (18,6) 194 (64,6%) 50 (16,8%)
Hoạt động giám sát của HĐND 55 (18,3%) 178 (59%) 67 (22,7%)
Hoạt động kiểm tra của UBND 56 (18,6%) 187 (62%) 57 (19,4%)
Với câu hỏi: Việc kiểm soát quyền lực nhà nước kém hiệu quả dẫn
đến tình trạng lạm quyền tham nhũng là do nh ng nguyên nhân
nào?. Có 300 người được hỏi đã trả lời như sau:
Nguyên nhân Đồng ý Tỷ lệ
Pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước chưa chặt chẽ 195 65%
Pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước chưa đầy đủ 175 58%
Chưa có cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước phù hợp 180 60%
112
Có quá nhiều cơ chế kiểm soát ch ng chéo mà không
xác định được rõ phạm vi, thẩm quyền kiểm soát (cha
chung không ai khóc)
224 74%
Không có cơ quan chuyên môn giám sát, thực thi Hiến
pháp
123 41%
Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành chưa
hiệu quả
197 65,6%
Chưa chọn được những người có tài, có đức vào các cơ
quan chuyên môn kiểm soát quyền lực nhà nước
198 66%
Có sự can thiệp quá mạnh mẽ (đôi khi bao biện làm
thay) của các tổ chức Đảng vào từng vụ việc thực thi
quyền lực nhà nước
156 52%
Có sự can thiệp vì những mục đích không trong sáng
của một số cán bộ có chức vụ, quyền hạn trong bộ máy
của Đảng và bộ máy của Nhà nước vào từng vụ việc
thực thi quyền lực nhà nước
218 72,6%
Chưa có chế tài xử lý cán bộ lạm quyền 155 51,6%
Chế tài xử lý cán bộ lạm quyền chưa đủ nghiêm khắc 232 77,3%
Việc xử lý đối với cán bộ, công chức lạm quyền không
nghiêm
230 76,6%
3.3.2. Thực tiễn áp dụng thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà
nước từ bên ngoài bộ máy Nhà nước
* Đối với hoạt động KSQLNN của Đảng Cộng sản Việt Nam
Trên cơ sở những quy định của pháp luật và Điều lệ Đảng về công tác
kiểm tra, giám sát của Đảng, các cấp ủy, ban thường vụ cấp ủy trong nửa đầu
nhiệm kỳ khóa XI đã thực hiện công tác kiểm tra, giám sát đối với tổ chức
đảng và cán bộ, đảng viên trong bộ máy nhà nước. Kết quả cụ thể:
Có 104.114 tổ chức đảng được giám sát, trong đó: Trung ương
giám sát 10 tổ chức; tỉnh ủy, ban thường vụ tỉnh ủy và tương đương
giám sát 1.229 tổ chức; huyện ủy, ban thường vụ huyện ủy giám sát
17.392 tổ chức; cấp ủy cơ sở giám sát 85.483 tổ chức. Qua giám sát
phát hiện 1.100 tổ chức đảng có dấu hiệu vi phạm, trong đó chuyển
kiểm tra khi có dấu hiệu vi phạm 146 tổ chức đảng [26, tr.32, 93].
113
Về giám sát đối với đảng viên, theo tổng hợp thì:
Cấp ủy, ban thường vụ cấp ủy đã giám sát chuyên đề 110.100 đảng
viên, trong đó tỉnh ủy, ban thường vụ tỉnh ủy và tương đương giám
sát 991 đảng viên; huyện ủy và ban thường vụ huyện ủy và tương
đương giám sát 24.305 đảng viên; cấp ủy cơ sở giám sát 84.804
đảng viên. Đảng viên được giám sát thuộc các lĩnh vực công tác
đảng 11.751, nhà nước 21.568, đoàn thể 5.258, lực lượng vũ trang
32.988, sản xuất, kinh doanh 19.504,... Qua giám sát phát hiện có
dấu hiệu vi phạm là 2.333 đảng viên, chuyển sang kiểm tra khi có
dấu hiệu vi phạm là 1.067 đảng viên [26, tr.93].
Tuy nhiên, cũng từ thực tiễn, vai trò thể chế pháp lý về sự kiểm soát
của Đảng đối với Nhà nước còn những hạn chế và vấn đề đặt ra, thể hiện ở
một số điểm sau:
Thứ nhất, trong thể chế chính trị, sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà
nước và xã hội được khẳng định vững chắc cả về lý luận và thực tiễn. Tuy
nhiên, thể chế pháp lý về sự kiểm soát của Đảng còn chưa đầy đủ. Ngoài quy
định ở Điều 4 Hiến pháp 2013 về bản chất của Đảng và khẳng định sự lãnh
đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội thì hầu như hoạt động kiểm soát
của Đảng đối với nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước đều thông qua các
quy định của Điều lệ Đảng, các quy chế do Ban Chấp hành Trung ương, Bộ
Chính trị, Ban Bí thư, các cấp uỷ ban hành mà chưa có sự thể chế hoá thành
các quy định của nhà nước, tức là ngoài cơ sở hiến định ở Điều 4 thì thể chế
pháp lý về kiểm soát của Đảng đối với quyền lực nhà nước chưa được xây
dựng thành luật hoặc văn bản dưới luật.
Thứ hai, trong thực tiễn, nhiều nơi chưa phân định được rõ ràng giữa
lãnh đạo của Đảng và quản lý, điều hành của Nhà nước; không có sự phân
định rõ ràng thẩm quyền, chức năng, phương thức hoạt động giữa Đảng với
Nhà nước nên đã phần nào làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả kiểm soát của
114
Đảng đối với Nhà nước. Đó là những biểu hiện như nhà nước hoá các công
việc của Đảng hoặc hình thức hoá các công việc của Nhà nước [63, tr.168].
* Đối với hoạt động KSQLNN của Nhân dân
Trong giai đoạn 2013 - 2015, hoạt động giám sát và phản biện xã hội
của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội đã được đẩy
mạnh thông qua các kế hoạch giám sát hằng năm, với những chủ đề giám sát
được lựa chọn cụ thể, sát với đời sống dân sinh, như: việc thực hiện chế độ,
chính sách đối với người có công; việc quản lý giá một số mặt hàng thiết
yếu;… Hiện nay, Mặt trận có gần 40 tổ chức thành viên, các tổ chức thành
viên hầu hết có mạng lưới tổ chức bộ máy từ trung ương tới cơ sở. Xu hướng
phát triển thành viên của Mặt trận và hội viên của các tổ chức thành viên ngày
càng mở rộng bao phủ toàn bộ mọi mặt của đời sống xã hội. Mặt trận và các
tổ chức thành viên là các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề
nghiệp đảm trách vai trò là các tổ chức đại diện cho quyền và lợi ích hợp
pháp, chính đáng của nhân dân và thực hiện chức năng kiểm soát quyền lực
nhà nước thông qua hoạt động giám sát và phản biện của mình. Đến nay,
100% các xã, phường, thị trấn đã có Ban thanh tra nhân dân (với trên 12.400
Ban và 81.250 thành viên) là lực lượng trực tiếp tham gia thực hiện giám sát ở
địa phương [2].
Các tổ chức chính trị - xã hội, g m: Công đoàn Việt Nam là tổ chức của
giai cấp công nhân với hơn 7,9 triệu đoàn viên và 114.000 Công đoàn cơ sở,
tham gia giám sát và phản biện chính sách đối với người lao động. Đoàn
Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh với tính chất là tổ chức đại diện, bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của đoàn viên, thanh niên, thiếu niên
và nhi đ ng với hơn 6 triệu đoàn viên và gần 7 triệu hội viên Hội liên hiệp
thanh niên, 15 triệu thiếu niên, nhi đ ng. Hội Liên hiệp Phụ n Việt Nam có
lực lượng chiếm trên 50% dân số và gần 15 triệu hội viên, Hội phụ nữ Việt
Nam. Hội Nông dân Việt Nam có trên 7,4 triệu hội viên với gần 90.000 chi
115
hội; đã tham gia giám sát và phản biện xã hội, xây dựng cơ chế, chính sách
phát triển nông nghiệp, nông dân, nông thôn... Hội Cựu chiến binh Việt Nam
với gần 1,6 triệu hội viên/2,6 triệu cựu chiến binh và trên 1,1 triệu cựu quân
nhân sinh hoạt trong 16.000 tổ chức Hội ở cơ sở [2].
Các tổ chức hội quần chúng khác, hiện nay nước ta có 400 hội có phạm
vi toàn quốc, bao g m: các hội nghề nghiệp, hội nhân đạo từ thiện, các hội
của các tổ chức kinh tế, văn học nghệ thuật… (trong đó có 28 hội có tính chất
đặc thù). Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cho phép
hơn 6500 hội có phạm vi hoạt động tại địa phương, chưa kể hàng vạn hội
được thành lập, hoạt động tại các xã, phường, thị trấn, quận, huyện [2].
Vai trò của các cơ quan báo chí, nơi thể hiện tâm tư, nguyện vọng của
người dân và phản ánh dư luận xã hội đối với hoạt động của nhà nước tăng
lên rõ rệt. Hiện nay, cả nước có 812 đơn vị báo chí. Trong đó, báo in có 197
đơn vị (84 báo trung ương, ban, bộ, ngành, đoàn thể, 113 báo địa phương); có
615 tạp chí (488 tạp chí Trung ương, ngành, đoàn thể Trung ương và 127 tạp
chí địa phương). Trong lĩnh vực thông tin điện tử, có 74 báo và tạp chí điện
tử, 336 mạng xã hội, 1174 trang thông tin điện tử tổng hợp. Có 67 đài phát
thanh, truyền hình Trung ương và địa phương; 75 kênh truyền hình nước
ngoài phục vụ 4,4 triệu thuê bao trên toàn quốc. Cả nước có gần 17.000 người
làm báo chuyên nghiệp được cấp thẻ nhà báo; có hơn 21.000 hội viên Hội nhà
báo sinh hoạt trong các hội, liên chi hội và chi hội nhà báo… Đây là những
chủ thể tham gia tích cực hoạt động KSQLNN, đ ng thời là những phương
tiện quan trọng để nhân dân thực hiện quyền KSQLNN ở nước ta [2].
Bên cạnh kết quả đạt được, về mặt thể chế cũng như thực trạng vận
hành các thể chế của cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước
hiện nay còn có những hạn chế sau:
Một là sau khi ban hành Hiến pháp 2013, việc ban hành các luật để cụ
thể hoá các quyền của công dân có tính kiểm soát quyền lực nhà nước như: tự
116
do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình,…
vẫn còn chậm. Đa số các luật đến nay vẫn đang trong quá trình chuẩn bị và
còn nhiều ý kiến khác nhau cả về nội dung và tiến độ đưa vào chương trình
làm việc của Quốc hội. Điều đó làm cho thể chế KSQLNN từ phía nhân dân
chậm cập nhật các tinh thần mới của Hiến pháp 2013.
Hai là, các quy định về trách nhiệm công khai, minh bạch và hậu quả
pháp lý của việc thiếu công khai minh bạch, không bảo đảm; quy trình, thủ
tục công khai, minh bạch của các cơ quan, cán bộ, công chức, viên chức nhà
nước còn thiếu đ ng bộ, không đầy đủ, chế tài không đủ mạnh nên việc kiểm
soát của nhân dân ít khả thi. Các thể chế về quyền khiếu nại, tố cáo chưa đảm
bảo tính khách quan, dân chủ và thuận tiện cho việc thực hiện của nhân dân;
việc khởi kiện hành chính của công dân tại Toà án còn bị hạn chế, trình tự thủ
tục giải quyết chưa cụ thể, rõ ràng, thời gian kéo dài; chế tài xử lý trách nhiệm
người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa cụ thể...
Ba là, mối liên hệ giữa thể chế và thiết chế nhân dân kiểm soát quyền
lực nhà nước còn có điểm thiếu tính đ ng bộ, thể hiện ở chỗ không phân biệt
rành mạch thế nào là đoàn thể chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội, tổ
chức xã hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp… Quy chế giám sát và phản biện xã
hội ban hành theo Quyết định 217QĐ/TW của Bộ Chính trị chỉ quy định Mặt
trận và 05 đoàn thể đó là: Công đoàn Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội
Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Đoàn Thanh niên
Cộng sản H Chí Minh có quyền giám sát và phản biện xã hội. Một số tổ
chức chính trị - xã hội khác, như: Liên hiệp các hội khoa học và kỹ thuật Việt
Nam, Liên hiệp các Hội Văn học nghệ thuật Việt Nam… thì theo quy chế
chưa được quy định thẩm quyền giám sát và phản biện một cách độc lập mà
phải thông qua tư cách thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Bốn là các yếu tố về phương thức thực hiện, cụ thể là trình tự, thủ tục,
hậu quả pháp lý của cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước
117
thể hiện còn thiếu tính đ ng bộ, một số quy định chưa cụ thể hoặc không
thuận tiện nên cơ chế vận hành hiệu lực, hiệu quả không cao. Các quy định về
sự giám sát của nhân dân nằm tản mạn nhiều trong các văn bản quy phạm
pháp luật, rườm rà, hình thức, mâu thuẫn, trùng chéo và khó thực hiện có hiệu
quả trên thực tế. Việc lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật đã được đặt ra, nhưng quy định trách nhiệm tiếp thu, giải
trình, phản h i chưa chặt chẽ, dẫn đến việc lấy ý kiến nhân dân phần lớn là
hình thức và chưa tạo được sự quan tâm, động lực, hứng thú.
Năm là các thể chế tuy đã chứa đựng nhiều tư duy mới nhưng chưa
đ ng bộ, toàn diện; các tư duy pháp lý cũ chưa được thay đổi căn bản nên cơ
chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành thiếu nhất quán.
Ví dụ như: Thể chế pháp lý về cơ chế kiểm soát của nhân dân đối với các lĩnh
vực lập pháp, hành pháp, tư pháp đã mở ra, nhưng việc thực hiện các quy định
này còn rất hạn chế. Đối với hoạt động bầu cử, thực tế cho thấy những quy
định nặng về cơ cấu và thành phần. Các cuộc bầu cử không dựa trên tranh cử,
tính cạnh tranh chưa cao, làm hạn chế sự lựa chọn của cử tri và làm cho việc
bỏ phiếu có nơi mang tính hình thức. Quyền bãi nhiệm các đại biểu không
còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân đã được ghi nhận trong Hiến
pháp và Luật tổ chức Quốc hội nhưng mức độ chi tiết hoá còn thấp. Điều 40,
Luật tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định "Trường hợp cử tri bãi nhiệm đại
biểu Quốc hội thì việc bãi nhiệm được tiến hành theo trình tự do Uỷ ban
thường vụ Quốc hội quy định", tuy nhiên, cho đến nay, trình tự, thủ tục bãi
nhiệm đại biểu Quốc hội của nhân dân chưa cụ thể, rõ ràng.
3.3.3. Đánh giá chung
Sau chặng đường xây dựng và vận hành thể chế pháp lý về KSQLNN,
chúng ta đã đạt được thành tựu lớn nhất là nâng cao nhận thức về KSQLNN,
ghi nhận KSQLNN thành một nguyên tắc trong Cương lĩnh và Hiến pháp,
bước đầu được cụ thể hoá và tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, bên cạnh những
118
tác động tích cực đã có được thì hạn chế và thách thức còn rất nhiều. Báo cáo
Tổng kết một số vấn đề lý luận – thực tiễn qua 30 năm đổi mới đất nước của
Đảng ta đã nhận định: “Việc kiểm soát quyền lực trong hoạt động của các
thiết chế trong hệ thống chính trị, nhất là trong bộ máy nhà nước, chưa được
chế định rõ, còn thiếu nhất quán” [32]. Trong những hạn chế và vấn đề đặt ra
có cả bất cập thuộc về thể chế và yếu kém, khuyết điểm trong quá trình áp
dụng thể chế vào thực tiễn.
Bất cập của thể chế pháp lý KSQLNN ở tầm vĩ mô bắt ngu n từ nhận
thức lý luận về quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước còn
chưa mạch lạc. Chưa dứt khoát trao quyền lập hiến cho Nhân dân vì vậy chủ
thể của quyền lập hiến và quyền lập pháp chưa được phân định rõ ràng.
Khẳng định tính tối cao của Hiến pháp nhưng không có cơ chế đủ mạnh để
bảo vệ Hiến pháp; chưa có tài phán hiến pháp để xem xét các hành vi vi hiến
trong các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp cũng như trong đời sống xã
hội. Trong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, chúng ta “chưa nhận thức
đầy đủ về nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất, về cơ chế phân công,
phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước, nhất là về kiểm soát quyền lực; về
vai trò của cơ quan tư pháp trong việc kiểm soát các cơ quan nhà nước thực
hiện quyền lập pháp và quyền hành pháp” [32]. Các thiết chế mới có ý nghĩa
KSQLNN như Hội đ ng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước được nâng tầm
thành cơ quan hiến định, nhưng cả trong Hiến pháp và các luật hiện hành đều
chưa khẳng định rõ vị trí, vai trò và cơ chế hoạt động theo hướng gia tăng
quyền kiểm soát cho các cơ quan đặc biệt này.
Bất cập của thể chế pháp lý ở tầm vi mô là nhiều nguyên tắc KSQLNN
đã được ghi nhận từ lâu trong Hiến pháp nhưng chậm được cụ thể hoá, có khi
cụ thể hoá bằng luật r i còn phải chờ hướng dẫn của nghị định, thông tư. Mỗi
dự án luật hoặc nghị định, thông tư về cùng một phạm vi tác động nhưng có
thể do các cơ quan khác nhau xây dựng và khi xây dựng thường chăm chú
119
giành sự thuận lợi cho mình, do đó, nhiều khi quy định cụ thể trở nên ch ng
chéo, mâu thuẫn nhau, gây khó khăn cho việc thực hiện… Vì vậy, có thể đánh
giá, “hệ thống pháp luật còn nhiều tầng nấc, thiếu đ ng bộ, hiệu lực chưa cao,
tính công khai, minh bạch, tính khả thi, ổn định còn hạn chế; nhiều nội dung
chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN” [32, tr. 153].
Nh ng khuyết điểm yếu kém trong thực hiện thể chế pháp lý về kiểm
soát quyền lực nhà nước có cả về chủ quan và khách quan, bên trong và bên
ngoài bộ máy nhà nước. Điều thấy rõ nhất là pháp luật ưu tiên quy định quyền
kiểm soát của cơ quan lập pháp với cơ quan hành pháp nhưng trên thực tế sự
kiểm soát này chưa đủ mạnh. Pháp luật quy định nhiều hình thức để Mặt trận
Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân KSQLNN nhưng trên thực tế hệ thống này
chưa thực sự có đủ năng lực để kiểm soát, còn nặng về tính bao cấp, hành
chính, chưa tích cực đổi mới nội dung, phương thức hoạt động nên động lực
kiểm soát không cao. Người dân chưa có thói quen ứng xử và tâm lý bình
đẳng trước pháp luật trong quan hệ với các cơ quan nhà nước.
Việc thực hiện các hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước cho thấy:
“Hoạt động kiểm toán, kiểm tra, giám sát còn trùng lặp, hiệu lực và hiệu quả
chưa cao” [32, tr.145]. Tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình còn
thấp, chưa thiết lập được cơ chế đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan
hành chính nhà nước theo kết quả đầu ra. “Sự tham gia giám sát của các cơ
quan dân cử, của các tổ chức chính trị - xã hội; xã hội – nghề nghiệp và nhân
dân trong nền kinh tế thị trường và trong hoạt động quản lý nhà nước còn hạn
chế, bất cập” [32, tr.76]. Vai trò kiểm tra, giám sát, phản biện xã hội; cơ chế
bảo đảm quyền kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt động của Nhà
nước, nhận thức chưa thống nhất; triển khai thực hiện chậm, chưa đầy đủ,
chưa hiệu quả [32, tr.146].
120
Tiểu kết Chương 3
Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam có quá
trình hình thành và phát triển từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, nhân
dân ta bắt tay xây dựng nhà nước kiểu mới, nhà nước dân chủ cộng hoà, nay
là nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa. Mặc dù chưa khẳng định kiểm soát
quyền lực nhà nước là một nguyên tắc tổ chức, vận hành bộ máy nhà nước,
song các bản hiến pháp của nước ta từ Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm
1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 đến Hiến pháp 1992 sửa
đổi, bổ sung năm 2001 và những văn bản pháp luật cụ thể hoá Hiến pháp đã
có những nội dung quy định về hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước.
Hiến pháp năm 2013 chính thức ghi nhận kiểm soát giữa các cơ quan
trong bộ máy nhà nước là một nguyên tắc trong tổ chức vận hành bộ máy nhà
nước. Với việc vận dụng nguyên tắc đó, đã xuất hiện ngày càng nhiều yếu tố
kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Hiến pháp năm
2013 cũng đã có quy định về việc nhân dân thực hiện dân chủ trực tiếp, và mở
ra nhiều quy định về để nhân dân thực hiện việc kiểm soát quyền lực nhà
nước. Trên cơ sở đó, hơn 2 năm qua, Quốc hội đã tập trung xây dựng các luật
về tổ chức bộ máy nhà nước; hiện nay, các cơ quan nhà nước đang tiếp tục
nghiên cứu xây dựng các luật về các quyền của công dân tham gia quản lý
nhà nước và xã hội; theo đó hệ thống thể chế về kiểm soát quyền lực nhà
nước sẽ ngày càng hoàn thiện.
Tuy nhiên, kiểm soát quyền lực nhà nước là vấn đề mới cả về lý luận
và thực tiễn xây dựng thể chế và vận hành thể chế, chưa có nhiều kinh
nghiệm ở Việt Nam, còn nhiều bất cập cần tháo gỡ. Vì vậy, quá trình xây
dựng thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước đang được diễn ra từng
bước, thận trọng, cần nghiên cứu thấu đáo, có tư duy rành mạch và đẩy mạnh
hơn nữa trong thực tiễn thời gian tới.
121
Chương 4
YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN THỂ CHẾ PHÁP LÝ
VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở NƯỚC TA
4.1. NHỮNG YÊU CẦU HOÀN THIỆN THỂ CHẾ PHÁP LÝ VỀ KIỂM SOÁT
QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
4.1.1. Hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước
nhằm đáp ứng yêu cầu cấp thiết của sự nghiệp đổi mới và hội nhập quốc tế
Bối cảnh hiện nay, đất nước ta đã trải qua 30 năm đổi mới và đạt được
nhiều thành tựu to lớn có ý nghĩa lịch sử. Dân chủ XHCN và sức mạnh đại
đoàn kết toàn dân tộc tiếp tục được phát huy. Quan điểm và thể chế về Nhà
nước pháp quyền XHCN tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện, hiệu lực và hiệu
quả được nâng lên. Đã thể chế hoá kịp thời Cương lĩnh xây dựng đất nước
trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011), xây dựng và
ban hành Hiến pháp năm 2013. Những thành quả nêu trên tạo tiền đề quan
trọng để nước ta tiếp tục phát triển nhanh, bền vững trong giai đoạn mới.
Tuy nhiên, chúng ta cũng đang phải đứng trước nhiều thách thức. Có
nhận định, nước ta chủ yếu mới đổi mới về kinh tế, mà cũng mới đi nửa
đường, còn văn hóa và chính trị thì cơ bản chưa đổi mới [52]. Báo cáo tổng
kết 30 năm đổi mới của Đảng khẳng định rõ: “Đổi mới chính trị phải đ ng
bộ, phù hợp với đổi mới kinh tế, trọng tâm là đổi mới phương thức lãnh đạo
của Đảng, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN”; và cần “chủ động và
tích cực hội nhập quốc tế một cách toàn diện” [32, tr.141,132]. Về nguyên
lý, một thể chế phù hợp với thời kỳ kinh tế tập trung bao cấp không còn phù
hợp với kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Khi nước ta gia nhập TPP và
các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, vấn đề không chỉ là kinh tế mà
cách thức can thiệp của nhà nước vào thị trường và xã hội cũng phải theo
những chuẩn mực của thế giới hiện đại; tính minh bạch của các cơ quan quản
122
lý phải nâng lên; thủ tục hành chính so với các nước phải có sự tương thích để
thuận lợi trong giao dịch, thúc đẩy kinh tế phát triển,… Chính vì vậy, những
kinh nghiệm về kiểm soát quyền lực nhà nước ở các nước có nền kinh tế thị
trường phát triển (đã nêu tại phần 2.3 Chương II của Luận án) cần được
nghiên cứu vận dụng nghiêm túc và cầu thị.
Về mặt thể chế, Đại hội XI xác định 03 đột phá chiến lược, trong đó
hàng đầu là “hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa”. Đến Đại hội XII của Đảng, vấn đề thể chế tiếp tục được nhấn mạnh,
với mục tiêu: “đến năm 2020, phấn đấu cơ bản hoàn thiện đ ng bộ hệ thống
thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa theo các tiêu chuẩn
phổ biến của nền kinh tế thị trường hiện đại và hội nhập quốc tế; bảo đảm
tính đ ng bộ giữa thể chế kinh tế và thể chế chính trị, giữa Nhà nước và thị
trường”[33]. Bước vào thời kỳ mới, “Động lực tổng quát là đổi mới và hội
nhập… cần được khơi dậy và phát huy có hiệu quả bằng thể chế, chính sách
và cơ chế cùng các điều kiện thực hiện”[32, tr.223], “tập trung tháo gỡ những
vướng mắc về tổ chức bộ máy, thể chế, cơ chế, chính sách”.
Những nhận định tình hình và yêu cầu nêu trên cho thấy việc hoàn
thiện thể chế quản lý đất nước nói chung, trong đó có thể chế pháp lý về
KSQLNN nói riêng, là nội dung quan trọng và cấp thiết của một xu thế không
thể đảo ngược là đổi mới và hội nhập quốc tế.
4.1.2. Góp phần hoàn thiện tổ chức và nâng cao chất lượng, hiệu
quả hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Kiểm soát quyền lực nhà nước, giới hạn quyền lực nhà nước trong
phạm vi nhân dân giao phó không phải để làm quyền lực nhà nước suy yếu và
vai trò của nhà nước mờ nhạt đi, mà trái lại làm cho nhà nước mạnh và vai trò
nhà nước thể hiện rõ hơn. Nguyên tắc “Thực hiện chính quyền mạnh và sáng
suốt" được quy định ngay trong Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1946. Ngày
nay, nhà nước mạnh theo Hiến pháp năm 2013 là nhà nước có khả năng: Bảo
123
đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ
và bảo đảm quyền con người, quyền công dân; thực hiện mục tiêu dân giàu,
nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.
Đối với nhà nước ta, Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do
nhân dân, vì nhân dân, nhà nước pháp quyền luôn đi liền với hệ thống pháp
luật đ ng bộ, đầy đủ về quyền và trách nhiệm của cả công dân lẫn nhà nước.
Các hoạt động và quyết định của cơ quan nhà nước trong thực thi quyền lực
nhà nước phải phù hợp với hiến pháp, pháp luật. Trước yêu cầu mới, chúng ta
cần “thực hiện đ ng bộ các giải pháp để đẩy mạnh quá trình xây dựng Nhà
nước pháp quyền XHCN phù hợp với trình độ phát triển của đất nước. Tập
trung hoàn thiện và luật hoá chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và cơ chế
hoạt động của các cơ quan nhà nước theo tinh thần và các nguyên tắc của Nhà
nước pháp quyền được quy định trong Hiến pháp năm 2013;… xây dựng và
hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực” [32, tr.250-251].
Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII (2016) ghi rõ: tiếp tục xác
định xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN do Đảng lãnh đạo là nhiệm vụ
trọng tâm của đổi mới hệ thống chính trị. Trong tổ chức và hoạt động của Nhà
nước, phải thực hiện dân chủ, tuân thủ các nguyên tắc pháp quyền và phải tạo
ra sự chuyển biến tích cực, đạt kết quả cao hơn. Xây dựng Nhà nước pháp
quyền phải tiến hành đ ng bộ cả lập pháp, hành pháp, tư pháp… Xác định rõ
cơ chế phân công, phối hợp thực thi quyền lực nhà nước, nhất là cơ chế kiểm
soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp trên cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất; xác
định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của mỗi quyền. Đ ng thời, quy định rõ
hơn cơ chế phối hợp trong việc thực hiện và kiểm soát các quyền ở các cấp
chính quyền. Tiếp tục phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cơ
quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa
phương [33].
124
4.1.3. Bảo đảm không ngừng phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa,
xây dựng môi trường vận hành thể chế công khai, minh bạch, nâng cao
trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng khẳng định:
"Dân chủ xã hội chủ nghĩa là bản chất của chế độ ta, vừa là mục tiêu, vừa là
động lực của sự phát triển đất nước. Xây dựng và từng bước hoàn thiện nền
dân chủ XHCN, bảo đảm dân chủ được thực hiện trên thực tế cuộc sống ở
mỗi cấp, trên tất cả các lĩnh vực"[30, tr.84-85], được "thể chế hoá bằng pháp
luật, được pháp luật bảo đảm"[30, tr.85]. Bên cạnh đó cần phải "có cơ chế,
pháp luật để nhân dân bày tỏ chính kiến, nguyện vọng và thực hiện quyền làm
chủ của mình"[30, tr.240]. Không có cơ chế khoa học, thuận tiện và pháp luật
bảo đảm thì dân chủ và quyền làm chủ của người dân sẽ khó thực hiện hoặc
thực hiện hình thức. Vì vậy, muốn phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, quyền
làm chủ của nhân dân thì phải "Tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và hoàn
thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm Nhà nước ta thực sự là
của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, do Đảng lãnh đạo"[30, tr.246].
Hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước phải đi đôi
với việc xây dựng môi trường dân chủ, công khai, minh bạch của đất nước.
Nhà nước phải thực hiện nghiêm túc, đầy đủ nguyên tắc công khai, minh bạch
trước nhân dân. Bởi không có môi trường dân chủ, công khai, minh bạch thực
sự thì cơ chế nào nhân dân cũng không thể thực hiện được quyền làm chủ của
mình. Tạo lập môi trường, nguyên tắc thực sự dân chủ, công khai, minh bạch
vừa là giải pháp, vừa là phương tiện bảo đảm để cơ chế pháp lý nhân dân
kiểm soát quyền lực nhà nước hoàn thiện và vận hành có hiệu quả. Môi
trường đó đòi hỏi phải bảo đảm các yếu tố, điều kiện làm chủ của người dân
thông qua hệ thống thể chế, thiết chế tương ứng có khả năng thực thi trong
thực tế để nhân dân phát huy được mọi tiềm năng sáng tạo của mình trên tất
cả các lĩnh vực của đời sống xã hội và trong quan hệ với nhà nước.
125
Trước mắt, cần đẩy nhanh quá trình thể chế hóa việc thực hiện quyền
dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện của nhân dân, bảo đảm để nhân dân thực
hiện được quyền của mình một cách thực chất dựa trên nền tảng pháp luật. Để
đạt được yêu cầu đó, nhà nước phải tạo lập khuôn khổ thể chế thích hợp nhằm
phát huy dân chủ và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân, tạo điều kiện để
nhân dân phát huy năng lực, sức sáng tạo vì lợi ích của chính mình. Người
dân có quyền làm tất cả những gì pháp luật không cấm và sử dụng pháp luật
để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Đảm bảo các cơ quan, cán bộ,
công chức, viên chức đều phải "tôn trọng Nhân dân, tận tuỵ phục vụ Nhân
dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của
Nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện
quan liêu, hách dịch, cửa quyền".
4.1.4. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong xây dựng và hoàn thiện
thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước
Điều 4 Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định vai trò lãnh đạo của
Đảng đối với Nhà nước và xã hội. Đó là sự lãnh đạo toàn diện, có tính tất yếu
lịch sử và là nhân tố bảo đảm cho thắng lợi của sự nghiệp xây dựng và bảo vệ
đất nước. Yêu cầu về bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã
hội trong quá trình xây dựng thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước
có hai ý nghĩa: Một là, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong quá trình xây
dựng thể chế, trong đó có thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước.
Hai là, nội dung thể chế sau khi được xây dựng nên phải góp phần để giúp
Đảng thực hiện vai trò lãnh đạo, kiểm soát được Nhà nước và xã hội.
Đảng Cộng sản Việt Nam với tư cách hiến định là "lực lượng lãnh đạo
nhà nước và xã hội" phải "gắn bó mật thiết với nhân dân, tôn trọng và phát
huy quyền làm chủ của nhân dân, dựa vào nhân dân để xây dựng Đảng, chịu
sự giám sát của nhân dân"[30, tr.89]. Hơn thế, Đảng còn phải “phục vụ Nhân
dân”, và “chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết định của mình".
126
Đảng lãnh đạo hệ thống chính trị, nắm giữ quyền lực chính trị là nhằm mục
đích "phục vụ nhân dân", bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân,
"Nâng cao ý thức về quyền và nghĩa vụ công dân, năng lực làm chủ, tham gia
quản lý xã hội của nhân dân"[30, tr.239]; và tập trung "xây dựng, bổ sung các
thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà
nước thuộc về nhân dân"[30, tr.247].
Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước vận hành trong nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân do Đảng lãnh đạo
chính là nhằm bảo đảm các điều kiện để nhân dân thực hiện đầy đủ, trọn vẹn, có
hiệu quả nhất quyền dân chủ của mình đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy
nhà nước. Để đạt được mục đích, nội dung đó, trước hết phải bảo đảm vai trò
lãnh đạo của Đảng trong việc tổ chức xây dựng và vận hành cơ chế. Mặt khác,
với góc độ vừa là lãnh đạo, vừa là thành viên của hệ thống chính trị, cho nên
hoàn thiện phương thức lãnh đạo của Đảng chính là những bảo đảm thiết yếu để
cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được hoàn thiện và vận hành có hiệu quả.
4.1.5. Bảo đảm hệ thống thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước có
tính đồng bộ cả về nội dung và hình thức; tạo ra sự phối kết hợp chặt chẽ
và hiệu quả giữa các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước
Một hệ thống thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước đáp ứng
tiêu chí hoàn thiện về nội dung phải có các yếu tố sau: tính dân chủ; tính pháp
quyền; bảo đảm quyền con người, quyền cơ bản của công dân; bảo đảm vận
hành có hiệu lực và hiệu quả. Tính dân chủ là kiểm soát nhằm bảo đảm quyền
lực nhà nước thuộc về nhân dân. Ý chí của nhân dân phải được đặt vào mục
tiêu kiểm soát quyền lực. kiểm soát quyền lực vì lợi ích của nhân dân được
đặt lên trên hết. Tính pháp quyền thể hiện ở vai trò của kiểm soát quyền lực
trong sự nghiệp xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; quyền lực
phải được kiểm soát. Trong cơ chế quyền lực là thống nhất thì phải phân
công, phối hợp tốt để kiểm soát và kiểm soát chính trong quá trình phân công,
127
phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lực nhà nước. Thể chế đó
cũng phải hướng đến bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công
dân bởi suy cho cùng, nhà nước sinh ra và t n tại để phục vụ nhu cầu duy trì
xã hội trong vòng trật tự, để đời sống con người được bảo đảm.
Để đáp ứng tiêu chí hoàn thiện về hình thức phải xây dựng, hoàn thiện hệ
thống pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước theo hướng đ ng bộ, không để
bộ phận thể chế nào chậm được hoàn thiện. Lĩnh vực nào cần luật điều chỉnh thì
phải sớm có luật điều chỉnh. Hệ thống thể chế xây dựng được phải công khai,
minh bạch. Mặc dù g m rất nhiều quy định nằm ở các văn bản quy phạm
pháp luật khác nhau, song yêu cầu chung là thể chế pháp lý phải có tính chỉnh
thể thống nhất, không mâu thuẫn nhau. Từ văn bản hiệu lực cao nhất là Hiến
pháp đến các quy chế, quy định trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan
lập pháp, hành pháp, tư pháp. Hệ thống này phải đạt đến các tiêu chuẩn của
một hệ thống pháp luật văn minh, ngắn gọn, dễ hiểu, dễ nhớ, dễ tuyên truyền,
phổ biến. Phải làm sao để mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân đều tiếp cận được
một cách đơn nghĩa, dễ dàng, dễ hiểu và dễ thực hiện.
Bên cạnh đó, thể chế phải có tính hiệu lực và hiệu quả, các cơ quan, tổ
chức, cá nhân đều phải biết đến và tuân thủ. Ban hành thể chế pháp lý hoàn
thiện giúp cho việc kiểm soát quyền lực có hiệu quả về chính trị là gia tăng sự
mạnh mẽ và tính chính đáng của quyền lực và về kinh tế là kiểm soát quyền
lực sao cho tiết kiệm. Hệ thống thể chế cần tính đến có sự liên thông, tương hỗ
lẫn nhau giữa các cơ chế kiểm soát của các chủ thể khác nhau, như giữa kiểm
soát của nhân dân, với kiểm soát của Đảng, với kiểm soát của các cơ quan nhà
nước. Sự phối hợp, hỗ trợ này không thể chung chung mà phải đi sâu vào quy
trình kiểm soát, như giữa phát hiện với xử lý, giữa phòng ngừa với ngăn chặn,
giữa thông tin ở cấp dưới với biện pháp xử lý ở cấp trên… Yêu cầu này chỉ có
thể trở thành hiện thực nếu các chủ thể có mục tiêu và động lực, cùng chủ động,
tích cực và có năng lực thực tiễn trong tham gia kiểm soát quyền lực nhà nước.
128
4.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN THỂ CHẾ PHÁP LÝ VỀ KIỂM SOÁT
QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
4.2.1. Nâng cao nhận thức về kiểm soát quyền lực nhà nước và vai
trò của thể chế pháp lý trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước
Có thể khẳng định, không phải mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân ở nước ta
hiện nay đều đã nhận thức đúng về vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước.
Việc quy định về hoạt động kiểm soát trong pháp luật đã khó, thực hiện trên
thực tế còn khó hơn. Vì vậy, về mặt nhận thức, cần giải quyết các vấn đề sau:
(1)- Trước hết cần tìm hiểu đầy đủ về bản chất, mục đích, ý nghĩa, vai
trò của kiểm soát quyền lực nhà nước dựa trên triết lý mạch lạc về kiểm soát
quyền lực nhà nước một cách hệ thống, khoa học, với các luận điểm đã được
kiểm chứng tại nhiều quốc gia và trong thực tiễn tổ chức và thực thi quyền lực
nhà nước ở Việt Nam.
(2)- Cần xây dựng được quyết tâm chính trị cao trong việc kiểm soát
quyền lực nhà nước từ các nhà lãnh đạo, giới hoạt động chính trị và cán bộ
quản lý nhà nước, trước hết là từ lãnh đạo Đảng và Nhà nước; từ đó mới
quyết tâm xây dựng và hoàn thiện thể chế về kiểm soát quyền lực, trong đó có
thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước.
(3)- Cần tiếp tục nghiên cứu sâu, xây dựng nhận thức đúng đắn và đầy
đủ về học thuyết chủ quyền nhân dân, chỉ có nhân dân là người chủ của tất cả
quyền lực nhà nước, mọi cơ quan nhà nước đều phải chịu sự kiểm soát của
nhân dân trong khi thực hiện quyền lực do nhân dân giao phó, đ ng thời phải
chịu sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền
hành pháp và quyền tư pháp.
(4)- Cần nghiên cứu, đánh giá nghiêm túc các ưu điểm, hạn chế của học
thuyết phân chia quyền lực và những khả năng, lộ trình, những chi tiết phù
hợp có thể áp dụng vào thực tiễn xây dựng bộ máy nhà nước ta. Bên cạnh đó,
cần tiếp tục nghiên cứu sâu về nội dung, phương thức kiểm soát quyền lực
129
nhà nước, nhất là thông qua các hoạt động: giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm
sát,… bởi vì không có các hoạt động đó thì coi như không có kiểm soát trên
thực tế.
(5)- Cần tiếp tục nghiên cứu, làm rõ nội dung và tinh thần của Hiến
pháp năm 2013 về kiểm soát quyền lực nhà nước. Về nội dung, đó là nguyên
tắc phải có kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp. Điều này đòi hỏi khi xây dựng văn bản quy định
chi tiết và cụ thể hoá các luật tổ chức các cơ quan trong bộ máy nhà nước
luôn phải thiết kế sự ràng buộc, kiểm soát lẫn nhau; đ ng thời, phải bảo đảm
đầy đủ dân chủ trực tiếp và nâng cao chất lượng dân chủ đại diện của nhân
dân thông qua việc cụ thể hoá các quy định về bầu cử, trưng cầu ý dân, quyền
tiếp cận thông tin của người dân,… Về tinh thần, phải chú trọng chuyển tải tư
tưởng dân chủ, pháp quyền, chủ quyền nhân dân, tôn trọng, bảo vệ và bảo
đảm quyền con người, quyền cơ bản của công dân trong quá trình cụ thể hoá
các quy định của Hiến pháp năm 2013 về KSQLNN.
(6)- Cần tổ chức thật tốt việc tuyên truyền, học tập, quán triệt sâu sắc,
đầy đủ, kịp thời nội dung tư tưởng Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ XII của Đảng (tháng 1/2016) về kiểm soát quyền lực nhà nước và xây
dựng thể chế pháp lý về KSQLNN. Theo đó, thời gian tới phải chú ý “lãnh
đạo việc đẩy mạnh xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thực hiện hệ thống pháp
luật theo các nguyên tắc được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Bảo đảm
pháp luật vừa là công cụ để Nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để nhân
dân kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước” [33].
4.2.2. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với việc xây dựng thể
chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước
Vấn đề trước hết trong mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước là phân
công trách nhiệm giữa Đảng lãnh đạo và Nhà nước quản lý như thế nào cho rõ
ràng, minh bạch, có hiệu lực và hiệu quả. Dựa trên sự phân công trách nhiệm
130
rõ ràng đó, Đảng thực hiện việc kiểm soát quyền lực nhà nước và phát huy vai
trò của Nhà nước là một nội dung quan trọng trong tổ chức và hoạt động
quyền lực của hệ thống chính trị ở nước ta. Đổi mới nội dung và phương thức
lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam nhằm thúc đẩy việc hoàn thiện Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa phải chú trọng các giải pháp sau:
(1)- Đảng và đội ngũ cán bộ, đảng viên trong bộ máy nhà nước pháp
quyền không ngừng nâng cao năng lực cầm quyền: có hệ thống lý luận cầm
quyền; có Cương lĩnh, đường lối, chiến lược và chính sách cầm quyền; có
những phương thức cầm quyền thích hợp và có đội ngũ cán bộ, đảng viên để
cầm quyền theo đúng định hướng chính trị của Đảng, bằng pháp luật và hoạt
động trong khuôn khổ pháp luật; đảm bảo xây dựng và điều hành đất nước
bằng pháp luật. Tăng cường sự kiểm soát của Đảng đối với quyền lực nhà
nước trước hết và cơ bản thể hiện qua việc Đảng lãnh đạo chặt chẽ quá trình
xây dựng thể chế pháp lý nói chung, trong đó có thể chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước.
(2)- Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, nghiên cứu thể chế
hoá sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam vào các văn bản quy phạm
pháp luật ở mức độ cần thiết, trong đó quy định rõ vị trí, vai trò lãnh đạo và
nội dung, phương thức lãnh đạo của các cấp uỷ trong các loại hình cơ quan,
doanh nghiệp, tổ chức, tránh các quy định chung chung r i sau đó điều chỉnh
bằng các văn bản dưới luật hoặc thậm chí là văn bản của cấp uỷ, không phải
là văn bản quy phạm pháp luật.
(3)- Chú trọng kiểm soát thông qua việc thiết lập cơ chế để cơ quan nhà
nước này kiểm soát cơ quan nhà nước khác như là những công cụ kiểm soát
trong tầm kiểm soát của Đảng. Ví dụ, với sự lãnh đạo của Đảng đoàn Quốc
hội trong hoạt động của Quốc hội, Đảng sẽ giám sát được cơ quan hành pháp;
với sự lãnh đạo của Ban cán sự đảng Chính phủ, Đảng sẽ thực hiện được sự
131
kiểm soát của Chính phủ với các cơ quan nhà nước khác trong phạm vi thẩm
quyền của Chính phủ .v.v.
(4)- Trong điều kiện một Đảng duy nhất cầm quyền như ở nước ta,
kiểm soát của Đảng đối với Nhà nước là điều rất quan trọng. Nhưng để sự
kiểm soát đó được bảo đảm, cần luôn chú ý thực hành thực chất và mở rộng
dân chủ trong Đảng, nêu cao tính tiền phong, gương mẫu của cán bộ, đảng
viên, gắn với xây dựng và vận hành cơ chế giám sát chặt chẽ, thường xuyên
của tổ chức Đảng và của nhân dân đối với cán bộ, đảng viên có chức vụ. Tóm
lại, phải xây dựng Đảng thật sự trong sạch, vững mạnh, đủ đức, đủ tài lãnh
đạo Nhà nước và xã hội.
4.2.3. Xây dựng hệ thống thiết chế, điều kiện và không ngừng nâng
cao chất lượng các yếu tố tác động tích cực đến thể chế pháp lý kiểm soát
quyền lực nhà nước
(1)- Hoàn thiện thể chế pháp lý về KSQLNN phải đặt trong mối quan
hệ biện chứng với hoàn thiện hệ thống các chủ thể thực hiện việc kiểm soát và
các điều kiện để các chủ thể đó vận hành. Thể chế là yếu tố vô cùng quan
trọng của cơ chế pháp lý KSQLNN. Nó là cơ sở, là tiền đề quyết định tính hợp
pháp, hợp lý để các yếu tố khác trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước tổ
chức và vận hành có hiệu quả nhưng nó sẽ là hệ thống lý thuyết khô cứng nếu
không do các chủ thể nhận thức và vận hành. Vì vậy, song song với hoàn thiện
thể chế cũng phải xây dựng hệ thống thiết chế đủ mạnh để vận hành theo thể
chế đó. Ở nước ta hiện nay, cần nâng cao chất lượng tổ chức, đội ngũ, hoạt
động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước và các tổ chức xã hội bên ngoài
nhà nước để có đủ năng lực tham gia kiểm soát quyền lực nhà nước theo thể
chế đã lập nên; tích cực cải thiện các điều kiện kinh tế - xã hội và môi trường
chính trị - pháp lý để thể chế thuận lợi đi vào cuộc sống.
(2)- Xuất phát từ bản chất và đặc điểm của mình, thể chế pháp lý về
kiểm soát quyền lực nhà nước chịu sự tác động chủ yếu của các yếu tố: thể
132
chế chính trị, điều kiện kinh tế - xã hội, các yếu tố về lịch sử, dân tộc, văn
hóa, đạo đức, tôn giáo, phong tục, tập quán, trình độ dân trí,... Điều này có ý
nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực
nhà nước, cụ thể:
- Thể chế chính tr là yếu tố quyết định mô hình tổ chức bộ máy nhà
nước; thiết lập nên địa vị pháp lý, quy định vai trò, chức năng, nhiệm vụ của
các cơ quan quan trọng nhất trong bộ máy nhà nước và của cả hệ thống chính
trị. Vì vậy, phải luôn xuất phát từ bản chất thể chế chính trị để đề xuất biện
pháp KSQLNN trong pháp luật sao cho phù hợp. Ví dụ, trong thể chế chính
trị nước ta, vai trò lãnh đạo duy nhất của Đảng Cộng sản Việt Nam là yếu tố
quan trọng cần quán triệt xuyên suốt khi xây dựng thể chế pháp lý về kiểm
soát quyền lực đối với mỗi loại cơ quan nhà nước.
- Điều kiện kinh tế - xã hội có vai trò bảo đảm để xây dựng, hoàn thiện
và vận hành thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước có hiệu quả. Là cơ
sở hạ tầng của kiến trúc thượng tầng tương ứng, suy cho cùng điều kiện kinh
tế - xã hội là cái quy định nội dung thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực
nhà nước. Các biện pháp KSQLNN phải phù hợp với điều kiện kinh tế, trình
độ xã hội thì mới có tính khả thi trong thực tế. Do đó, phải không ngừng phát
triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống người dân, cán bộ, công chức,
phương tiện thực thi công vụ của cơ quan nhà nước. Đó là tiền đề kinh tế
quan trọng để xây dựng thể chế pháp lý về KSQLNN có hiệu quả.
- Các yếu tố về l ch s dân tộc văn hóa đạo đức tôn giáo phong tục
tập quán,... là những yếu tố t n tại lâu dài trong đời sống xã hội, có nhiều yếu
tố đã ăn sâu, bén rễ, hình thành nên thói quen ứng xử của người dân đối với
nhau và đối với quyền lực xã hội, quyền lực chính trị, trong đó có quyền lực
nhà nước. Vì vậy, cần nghiên cứu kỹ và phát huy những truyền thống đạo
đức, đặc điểm văn hoá chính trị, phong tục tập quán tốt đẹp của dân tộc ta
trong quá trình xây dựng thể chế pháp lý về KSQLNN; đ ng thời hạn chế
133
những tác động của những thói quen, như: tư tưởng thần dân, cam chịu, đặt
“tình” cao hơn “lý”,... dẫn đến ít quan tâm đến kiểm soát quyền lực nhà nước.
- Trình độ dân trí được nâng cao là yếu tố thúc đẩy hoàn thiện và thực
thi nghiêm túc thể chế pháp lý về KSQLNN. Thực tế cho thấy nếu có quy
định về KSQLNN nhưng người dân không biết đến hoặc ít quan tâm đến
những giá trị công bằng, công khai, minh bạch thì KSQLNN cũng ít hiệu quả.
Để thể chế pháp lý về KSQLNN có động lực hoàn thiện thì một trong những
yếu tố tác động là mặt bằng dân trí cũng phải nâng lên.
4.2.4. Hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát giữa các cơ quan nhà
nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp
(1)- Tiếp tục xây dựng cơ chế phân công hợp lý phối hợp chính xác
giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước để việc
KSQLNN được tiến hành thuận lợi và hiệu quả. Phân công là để rõ phạm vi
công việc của từng cơ quan, từng cá nhân, tránh ch ng chéo lấn sân nhau
cũng như tránh bỏ trống công việc không có người thực hiện. Phối hợp là cơ
chế để khi một cơ quan tiến hành việc này thì có sự tham gia của cơ quan
khác, không để mọi việc trong một “hộp đen” hay quy trình khép kín. Do vậy,
phải đẩy mạnh việc rà soát, quy định chặt chẽ, chính xác chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn, các tiêu chí, thước đo hoàn thành nhiệm vụ của mỗi cơ quan
nhà nước trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước làm cơ sở cho kiểm soát.
(2)- Hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát gi a các cơ quan nhà
nước trong việc thực hiện quyền lập pháp:
Hiện nay, pháp luật đang còn “khoảng trống” cho việc kiểm soát từ
phía các cơ quan nhà nước đối với Quốc hội trong việc thực hiện quyền lập
pháp. Là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội đang phải tự phán
quyết tính hợp hiến trong các hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc
hội, các văn bản mà Quốc hội ban hành (Quốc hội xem xét, quyết định đình
chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ
134
văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội trái với Hiến pháp). Điều này rất khó
khăn, bởi trong trường hợp Quốc hội không bãi bỏ luật, nghị quyết của Quốc
hội trái với Hiến pháp thì không có biện pháp pháp lý nào xử lý được. Giải
pháp khắc phục phần nào điểm mắc về thể chế nêu trên có thể đặt ra là:
- Tiếp tục nghiên cứu để bổ sung về trình tự, thủ tục làm luật theo
hướng tăng cường tính chặt chẽ của quy trình này, tạo điều kiện cho các cơ
quan có năng lực trong lĩnh vực lập pháp có thể tham gia. Chẳng hạn, trước
khi Quốc hội thông qua luật, có thể nghiên cứu bổ sung thủ tục Chính phủ
hoặc cơ quan khác trình dự thảo luật có thể rút lại hoặc đề nghị chưa biểu
quyết thông qua nếu xét thấy chưa đảm bảo tính hợp hiến, tính khả thi của các
chính sách trong dự thảo luật nếu chỉnh lý theo ý kiến thẩm tra, thảo luận tại
Quốc hội. Sau khi Quốc hội thông qua luật nhưng chưa công bố, có thể
nghiên cứu quy định thủ tục để các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền đề nghị
Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân về đạo luật đã được Quốc hội thông qua
nhưng chưa có hiệu lực thi hành. Cũng cần xem xét trường hợp luật đã công
bố nhưng chưa đến ngày có hiệu lực thi hành mà phát hiện có điểm bất hợp lý
thì kiến nghị sửa đổi, bổ sung ra sao (như trường hợp Điều 60 của Luật Bảo
hiểm xã hội vừa qua). Ở giai đoạn sau khi đạo luật đã có hiệu lực thi hành
cần phát huy vai trò và năng lực giải thích Hiến pháp, luật của Uỷ ban thường
vụ Quốc hội; đ ng thời, tích cực phát huy vai trò của Toà án nhân dân tối cao
trong việc xây dựng các án lệ chất lượng tốt để góp phần giải thích pháp luật
và hướng dẫn hoạt động xét xử, áp dụng pháp luật trong thực tiễn pháp lý.
- Tiếp tục hoàn thiện các quy định về phạm vi quyền lập pháp của Quốc
hội theo hướng quy định ngày càng rõ hơn những trường hợp nào phải có
luật, trường hợp nào phải có nghị quyết của Quốc hội. Hoàn thiện quy định về
ủy quyền lập pháp của Quốc hội cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành
pháp lệnh và Chính phủ ban hành nghị định. Mặc dù Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2015 (có hiệu lực từ 01-6-2016) đã có dự liệu một số
135
trường hợp này, song thực tiễn lập pháp những năm gần đây đã cho thấy xuất
hiện những vấn đề, những tình huống mà nếu vi phạm xảy ra thì mới chỉ có
cơ chế để Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước kiểm soát sau
(hậu kiểm) và xử lý (bãi bỏ, đình chỉ thi hành,…) văn bản được Quốc hội ủy
quyền ban hành trái hiến pháp, trái luật, nghị quyết của Quốc hội mà chưa có
cơ chế tiền kiểm của chính Quốc hội. Do vậy, cần nghiên cứu để hoàn thiện
các quy định về ủy quyền lập pháp và thiết lập cơ chế kiểm soát chặt chẽ của
Quốc hội đối với việc ban hành văn bản được ủy quyền.
- Xem xét thực hiện cơ chế để các sáng kiến lập pháp, quyền trình dự
án luật được mở rộng, không chỉ đa số phụ thuộc vào việc trình dự án luật từ
phía Chính phủ mà các đại biểu Quốc hội, các tổ chức khác cũng có quyền
căn cứ vào Hiến pháp để nghiên cứu trình dự án luật. Khi tập hợp được trí tuệ
nhiều người, sẵn sàng “có cạnh tranh” trong quá trình làm luật thì chất lượng
dự án mới có điều kiện nâng lên, lúc đó, Quốc hội tập trung “gác cửa” về tính
hợp hiến và “nghiệm thu” chất lượng các luật sẽ thông qua.
(3)- Hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát gi a các cơ quan nhà
nước trong việc thực hiện quyền hành pháp:
Kiểm soát quyền hành pháp là trung tâm trong các lĩnh vực cần kiểm
soát quyền lực nhà nước, vì vậy, dưới góc độ thể chế pháp lý, cần chú trọng:
- Thiết lập thêm các quy định để gia tăng quyền kiểm soát của cơ quan
quyền lực nhà nước đối với các cơ quan hành pháp, như: cơ chế chịu trách
nhiệm tập thể của Chính phủ trước Quốc hội (bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính
phủ); bổ sung các quy định cụ thể nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động
giám sát của Quốc hội; phát huy vai trò Kiểm toán nhà nước, tập trung giám
sát việc chi tiêu, sử dụng ngân sách nhà nước, sử dụng tài nguyên thiên nhiên,
các ngu n lực khác của quốc gia vào những vấn đề bức xúc mà nhân dân
đang quan tâm; thực hiện quyền giám sát thông qua việc lấy phiếu, bỏ phiếu
tín nhiệm đối với người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn;...
136
- Tăng cường sự kiểm soát của Chủ tịch nước: về nguyên tắc, tuy pháp
luật không quy định về quyền giám sát của Chủ tịch nước, nhưng với thẩm
quyền về nhân sự đối với chức danh Thủ tướng Chính phủ thì rõ ràng là Chủ
tịch nước phải giám sát việc thực hiện chức trách của Thủ tướng Chính phủ.
Nên chăng phải quy định cụ thể hơn việc xét báo cáo của Chủ tịch nước đối
với hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ, cùng
với đó là các chức danh trong hệ thống hành pháp do Chủ tịch nước bổ nhiệm
theo Hiến pháp và pháp luật.
- Tăng cường các quy định để tư pháp kiểm soát quyền hành pháp, nhất
là kiểm soát quyền hành pháp thông qua tư pháp hành chính bởi vì tư pháp
hành chính được xem là một trong những đặc trưng của nhà nước pháp quyền.
- Rà soát, bổ sung các quy định nhằm tăng cường hiệu quả của cơ chế
tự kiểm tra trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Kiểm soát nội bộ hệ
thống hành chính nhà nước vừa là yêu cầu của quản lý, vừa tiện lợi và nhanh
chóng. Tuy nhiên, đây lại là cơ chế có tính chất nội bộ nên phụ thuộc rất
nhiều về cách xử lý mối quan hệ này giữa cái là công vụ và cái ngoài công vụ
và có các hạn chế là bảo vệ lẫn nhau, thiếu khách quan, nể nang, trong đó
không loại trừ cả tham nhũng, lợi ích nhóm, thân hữu. Không thể không tăng
cường cơ chế kiểm soát quyền lực nội tại bộ máy hành chính nhà nước, song
điều quan trọng là phải nghiêm túc thực hiện việc đề cao trách nhiệm cá nhân,
chế tài nghiêm túc đối với người đứng đầu mỗi cơ quan hành chính nhà nước
trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm.
(4)- Hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát gi a các cơ quan trong
việc thực hiện quyền tư pháp:
Để phát huy những điểm tích cực, khắc phục những bất cập, bảo đảm
việc kiểm soát thực hiện quyền tư pháp của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam
cần quán triệt tầm quan trọng của kiểm soát đối với việc thực hiện quyền tư
pháp và sự cần thiết phải bảo đảm các nguyên tắc tổ chức và hoạt động đặc
137
thù của hệ thống tư pháp. Việc kiểm soát không được tác động tiêu cực tới
hoạt động của hệ thống tư pháp, đặc biệt là nguyên tắc độc lập của tòa án, mà
chỉ được bổ sung, làm tăng thêm trách nhiệm và qua đó là chất lượng của việc
thực hiện quyền tư pháp, trực tiếp là chất lượng xét xử của hệ thống tòa án.
Để thực hiện được điều đó cần lưu ý một số giải pháp sau:
- Cần quy định thẩm quyền giải thích pháp luật của hệ thống tòa án và
qua đó là giá trị án lệ của các quyết định giám đốc thẩm. Có thể nói, quyết
định giám đốc thẩm là hình thức còn giải thích pháp luật chính là nội dung.
Thiếu thẩm quyền giải thích pháp luật thì quyết định giám đốc thẩm sẽ trở nên
không có giá trị. Khi có thẩm quyền giải thích pháp luật, các quyết định giám
đốc thẩm sẽ có điều kiện xác định được đúng vấn đề pháp lý cần giải quyết và
đưa ra lời giải đáp cặn kẽ và có tính thuyết phục cao trên cơ sở thực hiện
quyền giải thích pháp luật.
- Cần có cơ chế buộc các tòa án cấp dưới phải tuân thủ quyết định giám
đốc thẩm của tòa án cấp trên. Vụ án lên tới cấp giám đốc thẩm thường là các
vụ án có nhiều tình tiết phức tạp, với những tình huống có các câu trả lời khác
nhau. Thẩm phán tòa án nhân dân cấp dưới sẽ có đủ lý lẽ để không áp dụng
hoặc chỉ áp dụng một phần bản án của tòa án giám đốc thẩm. Cơ chế hợp lý
để tòa án cấp dưới phải tuân thủ quyết định giám đốc thẩm nên được thiết lập
trên cơ sở quy định trách nhiệm b i thường của tòa án nhân dân cấp dưới nếu
bản án của họ bị hủy bởi quyết định giám đốc thẩm. Trách nhiệm b i thường
này không chỉ được xác định đối với việc xét xử vụ án hình sự mà còn đối với
việc xét xử vụ án dân sự, lao động, kinh tế và hành chính.
- Cần có quy định về yêu cầu về nội dung đối với quyết định giám đốc
thẩm và các bản án của tòa án. Quyết định giám đốc thẩm phải giải thích cụ
thể về vấn đề pháp luật có liên quan tới vụ án và các bản án của tòa án phải
xác định đúng vấn đề giải quyết của vụ án và đưa ra lời giải đáp một cách cặn
kẽ và thuyết phục.
138
- Cần có quy định về việc công khai bản án. Việc công khai bản án
cùng với yêu cầu về nội dung của bản án sẽ là cơ sở để Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội, Hội đ ng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và hội đ ng
nhân dân các cấp tiến hành hoạt động giám sát xét xử một cách chính xác,
thực chất và hiệu quả.
4.2.5. Hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước
đối với chính quyền địa phương
- Trong những năm gần đây, việc kiểm soát thực thi công vụ của chính
quyền địa phương từ phía chính quyền trung ương có xu hướng bị buông
lỏng. Cùng với đó, việc kiểm soát có tính phân công, phân cấp trong thực hiện
quyền lực giữa chính quyền địa phương đối với một số cơ quan trong chính
quyền trung ương hầu như chưa được đặt ra và không có cơ chế thực hiện. Có
nhiều nguyên nhân cho thực trạng nêu trên, trong đó có các nguyên nhân về
thể chế, nguyên nhân về sự chưa hợp lý của mô hình chính quyền địa phương
hiện hành, nguyên nhân về sự thiếu vắng cơ sở lý luận khoa học đầy đủ và rõ
ràng về phân cấp và các nguyên nhân thuộc về nhận thức và tổ chức thực
hiện.
- Thời gian tới, việc phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền
cần thực hiện một cách khoa học và gắn với tăng cường kiểm tra, thanh tra
công vụ, giám sát của chính quyền trung ương đối với việc thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, bảo đảm quyền lực nhà nước là
thống nhất, việc thực thi quyền lực nhà nước có tính thông suốt, liên tục. Cần
bảo đảm quản lý thống nhất của các cơ quan nhà nước trung ương về thể chế,
chính sách, chiến lược, quy hoạch, thanh tra, kiểm tra trong việc phân định
thẩm quyền. Bên cạnh đó, cần triệt để tuân thủ yêu cầu cấp nào làm tốt nhất
và hiệu quả nhất việc nào thì giao cấp đó thực hiện. Tinh thần chung, cấp trên
chỉ làm những việc mà cấp dưới không thể làm được hoặc nếu làm thì sẽ
không hiệu quả.
139
- Khuyến khích người dân tham gia vào quản lý, sử dụng công nghệ
mới để xác lập một hệ thống giám sát, đánh giá độc lập của cơ quan hành
chính cấp trên đối với việc thực hiện của các cơ quan trực thuộc. Nghiên cứu
áp dụng các công cụ đánh giá độc lập mới, như: Bộ chỉ số đánh giá hiệu quả
quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI), chỉ số năng lực cạnh tranh cấp
tỉnh (PCI),… để tăng cường sự tham gia của người dân và doanh nghiệp trong
đánh giá chất lượng, hiệu quả phục vụ của các cơ quan hành chính nhà nước.
Về lâu dài, cần nghiên cứu áp dụng cơ chế tài phán hành chính đối với những
tranh chấp về thẩm quyền của các cơ quan hành chính ở trung ương với chính
quyền địa phương các cấp hoặc giữa các cấp chính quyền địa phương với
nhau khi nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền đã được các đạo luật
quy định chi tiết (theo các điều 11, 12, 13, 14 của Luật tổ chức Chính quyền
địa phương năm 2015).
- Cần tiếp thu một số nội dung hợp lý của của nguyên tắc tự quản địa
phương bằng việc thể chế hóa nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp, phân quyền để có thể
thúc đẩy quá trình phân công quyền lực giữa trung ương và địa phương đi
đúng hướng, đúng bản chất. Xét về truyền thống lịch sử, tình hình hiện tại và
xu hướng phát triển, nước ta có nhu cầu và cơ sở để tổ chức chính quyền địa
phương theo mô hình phân quyền và tự quản. Đây cũng là một điểm để thể
hiện một cách hợp lý nguyên tắc kiểm soát giữa chính quyền trung ương và
chính quyền địa phương một cách linh hoạt.
4.2.6. Tiếp tục nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện thể chế pháp lý về
bảo vệ Hiến pháp; xây dựng các thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước;
tăng chế tài pháp lý trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước
(1)- Về cơ chế bảo vệ Hiến pháp: Khoản 2 Điều 119 Hiến pháp năm
2013 quy định: “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”. Tuy nhiên hiện nay,
chúng ta chưa có đạo luật chuyên biệt nào quy định về cơ chế bảo vệ Hiến
140
pháp, cũng như chưa có chương trình xây dựng một văn bản luật nào như thế.
Về nguyên tắc, những vấn đề Hiến pháp chưa có điều kiện quy định chi tiết
thì giao lại cho văn bản có hiệu lực ngay dưới Hiến pháp là luật quy định chi
tiết. Nội dung cần luật quy định chi tiết đã chỉ ra ngay trong khoản 2 Điều 119
của Hiến pháp, đó là: cơ chế bảo vệ Hiến pháp; và như vậy, nên nghiên cứu
có một đạo luật do Quốc hội thông qua quy định về cơ chế bảo vệ Hiến pháp.
Mặt khác, mặc dù khoản 2 Điều 119 khi kể tên các cơ quan có trách
nhiệm bảo vệ Hiến pháp có dùng cụm từ “…các cơ quan khác của nhà nước”,
nhưng điều này sẽ là rất khó nếu muốn thiết lập cơ quan chuyên trách ấy là
một cơ quan nhà nước độc lập, vì việc thiết kế cơ quan bảo vệ Hiến pháp ở
nước ta bị ràng buộc bởi 2 nguyên tắc có nội dung không phải lúc nào cũng
phù hợp với nhau là: Hiến pháp tối thượng và Quốc hội là tối thượng. Vì
những ràng buộc đó, chúng ta không có cơ sở để thiết lập một Tòa án Hiến
pháp đứng độc lập với Quốc hội, hoặc trao cho Tòa án nhân dân tối cao thẩm
quyền phán quyết về tính hợp hiến trong các hành vi của Quốc hội. Với
những ràng buộc có tính chất nguyên lý như vậy, để giảm bớt những bất cập
của mô hình bảo hiến có quá nhiều cơ quan tham gia nhưng không rõ ai như
hiện nay, có thể nghiên cứu thiết lập Hội đồng bảo hiến với tư cách là cơ quan
không có thẩm quyền “kết luận về tính hợp hiến” và không làm mất hoàn toàn
hiệu lực của đạo luật đã được Quốc hội thông qua. Hội đ ng bảo hiến nên
được xem là một cơ quan chuyên môn đặc biệt của Quốc hội, bao g m các
thành viên có chuyên môn, hiểu biết rất cao về pháp lý, về luật hiến pháp, về
thực tiễn chính trị hoạt động thường xuyên. Với tư cách là một cơ quan
chuyên môn, giúp việc cho Quốc hội, tuy không phải là cơ quan mang tính
chất quyết sách, tức là các cơ quan góp phần hình thành nên các đạo luật, các
chính sách cụ thể của quốc gia, nhưng cơ quan này lại có ý nghĩa chính trị-
pháp lý và xã hội rất lớn. Nếu như các cơ quan có tính chất quyết sách trong
bộ máy nhà nước được ví như những cỗ máy, thì Hội đ ng bảo hiến đóng vai
141
trò là những "gờ giảm tốc, biển cảnh báo nguy cơ" giới hạn đối với việc hình
thành các quyết sách và thực hiện các hành vi sử dụng quyền lực nhà nước.
(2)- Về các thiết chế có vai trò chuyên biệt trong hoạt động kiểm soát
quyền lực nhà nước: Khi chưa đạt được sự tự giác cao trong thực hiện pháp
luật của các tổ chức và cơ quan, cá nhân thì cần coi trọng sự kiểm tra, giám
sát từ các cơ quan có vai trò chuyên biệt trong hoạt động kiểm soát, ví dụ như
hoàn thiện các quy định để tăng thẩm quyền, trách nhiệm cho Kiểm toán nhà
nước, Hội đ ng bầu cử quốc gia. Ngoài ra, các chủ thể khác có thẩm quyền
trong hoạt động KSQLNN có thể nghiên cứu lập các cơ quan hay bộ phận
chuyên môn thực hiện việc kiểm soát thì chất lượng, hiệu quả mới cao. Cũng
cần tích cực xây dựng và củng cố các cơ quan chuyên làm nhiệm vụ kiểm soát
đã có trong bộ máy nhà nước, như: Viện kiểm sát, thanh tra, các ủy ban của
Quốc hội, các ban của Hội đ ng nhân dân, trao cho các cơ quan, bộ phận này
nhiều quyền hơn trong kiểm soát và xử lý để bảo đảm tính hợp hiến và hợp
pháp trong quyết định và hành động của các cơ quan công quyền.
(3)- Cần bổ sung mức độ áp dụng nh ng biện pháp pháp lý có tính chế
tài trong quá trình kiểm soát quyền lực nhà nước để việc kiểm soát quyền lực
nhà nước thực sự có hiệu quả. Quyền lực nhà nước luôn thể hiện trong mối
quan hệ quyền lực giữa chủ thể cầm quyền và đối tượng bị cầm quyền, một
bên có thể ra lệnh và một bên phải phục tùng. Trong mối quan hệ đó, quyền
lực chỉ thực sự t n tại khi mệnh lệnh của chủ thể cầm quyền được chủ thể bị
cầm quyền thực hiện nhanh chóng, chính xác và triệt để. Kiểm soát quyền lực
nhà nước chỉ thực sự có hiệu lực, hiệu quả khi chủ thể nắm giữ quyền kiểm
soát quyền lực được pháp luật trao cho những quyền và biện pháp khen
thưởng, trừng phạt đủ sức để răn đe đối với đối tượng bị kiểm soát quyền lực.
Việc này phải được thể hiện bằng việc trao cho cơ quan cấp trên mà đặc biệt
là người đứng đầu các cơ quan này những biện pháp chế tài đủ mạnh để xử lý
hành vi không tuân lệnh hoặc vi phạm pháp luật của cấp dưới. Có như vậy thì
142
mới chấm dứt được tình trạng cấp dưới không thực hiện hoặc thực hiện không
đúng quyết định của cấp trên. Nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và
hoạt động của bộ máy nhà nước phải được tuân thủ bởi pháp luật và sẵn sàng
có chế tài để áp dụng trừng phạt đủ mạnh.
4.2.7. Hoàn thiện thể chế pháp lý Nhân dân kiểm soát quyền lực
nhà nước
(1)- Xây dựng thể chế để nhân dân tham gia ngày càng nhiều vào
quyền lập hiến
Về lâu dài, khi các điều kiện kinh tế, văn hoá, xã hội, thông tin… của
đất nước, và nhất là trình độ dân trí, văn hoá chính trị của nhân dân được nâng
cao, thì nên xác lập rõ quyền lập hiến phải thuộc về Nhân dân. Những nội
dung trưng cầu ý dân (kể cả trong Luật trưng cầu ý dân do Quốc hội khoá
XIII mới thông qua) nên được mở rộng hơn. Hiến pháp là văn bản cơ bản để
kiểm soát quyền lực nhà nước và phải được Nhân dân quyết định. Nhân dân
sẽ sử dụng quyền lập hiến bằng hai cách. Một là bầu ra Quốc hội lập hiến và
hai là nhân dân phúc quyết. Với cách này, nhân dân sẽ là người biểu quyết
thông qua Hiến pháp và các nội dung sửa đổi Hiến pháp. Chính nhân dân sẽ là
người lập ra Hiến pháp chứ không phải Quốc hội. Thông thường, việc đưa ra
nhân dân biểu quyết sẽ được tiến hành sau hai trường hợp: đã được Quốc hội
thông qua hoặc trong nội bộ Quốc hội còn nhiều quan điểm trái chiều nhau.
Thực sự, quyền lập hiến nên và phải là quyền của nhân dân. Quyền phúc
quyết Hiến pháp là biểu hiện rõ nét nhất của nguyên tắc “tất cả quyền lực nhà
nước thuộc về nhân dân”. Với quyền này, nhân dân có quyền trực tiếp quyết
định các chính sách, chủ trương liên quan trực tiếp, góp phần tạo nên một xã
hội dân chủ ngay từ “luật gốc” này.
(2)- Hoàn thiện thể chế pháp lý về trách nhiệm giải trình cung cấp
thông tin của các cơ quan nhà nước và hoạt động báo chí xuất bản
143
Cần trên cơ sở đánh giá việc thực hiện Nghị định số 90/2013/NĐ-CP
ngày 08 tháng 8 năm 2013 của Chính phủ quy định trách nhiệm giải trình của
cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn được giao để
nâng lên thành các quy định của luật về trách nhiệm giải trình của cơ quan
nhà nước.
Bên cạnh đó, để có cơ sở hoàn thiện và tổ chức thực hiện pháp luật về
trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước, cũng cần sớm ban hành Luật
Tiếp cận thông tin của người dân. Dự thảo này vừa qua đã được Quốc hội cho
ý kiến nhưng cần chuẩn bị tích cực và nhanh hơn theo hướng không chỉ quy
định về phạm vi, trình tự, thủ tục để công dân tiếp cận tài liệu, h sơ do các cơ
quan nhà nước lưu giữ, mà còn phải điều chỉnh toàn bộ mối quan hệ nhà nước
- công dân trong việc tìm kiếm, tiếp nhận, quản lý, cung cấp, chia sẻ thông tin
về hoạt động của bộ máy nhà nước, kể cả các cơ quan, tổ chức dịch vụ công
hoặc doanh nghiệp nhà nước độc quyền nắm giữ thông tin liên quan đến
quyền, lợi ích hợp pháp của người dân đã được Hiến pháp và pháp luật bảo
hộ. Tương tự như Luật Tiếp cận thông tin của nhiều quốc gia trên thế giới,
Luật Tiếp cận thông tin của Việt Nam nếu được ban hành cần xác định hai
mục đích chính, cơ bản và quan trọng nhất, đó là: (1) bảo đảm quyền của
công dân được tiếp cận thông tin chính thức từ các cơ quan nhà nước và (2)
tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà
nước, góp phần đấu tranh phòng, chống tham nhũng.
Cần thiết có Luật Ban hành quyết đ nh hành chính. Luật Ban hành
quyết định hành chính ra đời nhằm góp phần khắc phục những hạn chế, bất
cập trong việc ban hành quyết định hành chính hiện nay; bảo đảm khuôn khổ
pháp lý rõ ràng cho hoạt động của cơ quan có thẩm quyền trong việc ban hành
quyết định hành chính; đ ng thời, tạo cơ sở pháp lý để kiểm soát việc ban
hành quyết định hành chính, bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý, khả thi, khách
quan, dân chủ, công bằng của quyết định hành chính; giải quyết những vấn đề
144
sai phạm về nội dung và thủ tục khi quyết định hành chính xâm phạm quyền,
lợi ích hợp pháp của người dân.
Cần nghiên cứu đầy đủ trong quá trình sửa đổi, bổ sung các luật hiện
hành, như: Luật báo chí Luật xuất bản để vừa đáp ứng nhu cầu quản lý nhà
nước trong lĩnh vực này, vừa tạo điều kiện cho nhân dân tiếp cận thông tin,
bày tỏ quan điểm, chính kiến theo đúng phạm vi được pháp luật quy định và
bảo hộ.
(3)- Hoàn thiện thể chế pháp lý nhằm phát huy vai trò của các tổ chức
xã hội các hình thức dân chủ ở cơ sở trong kiểm soát quyền lực nhà nước
Trong vấn đề này, cần nhanh chóng ban hành Luật về hội – tạo cơ sở
pháp lý đầy đủ hơn cho các tổ chức xã hội. Với tư cách là yếu tố điều chỉnh
các quan hệ xã hội, pháp luật nói chung và pháp luật về hội nói riêng, có vai
trò đặc biệt quan trọng trong việc tạo khuôn khổ pháp lý cho việc thành lập và
phát triển các tổ chức hội theo đúng tinh thần của Hiến pháp về quyền tự do
lập hội, tạo điều kiện cho hoạt động của hội phù hợp với đường lối, chính
sách của Đảng và Nhà nước. Cần chú trọng hoàn thiện pháp luật về dân chủ ở
cơ sở để đẩy mạnh các loại hình, như: Ban chỉ đạo quy chế dân chủ ở cơ sở,
Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư ở cộng đ ng,… trong việc nói
lên tiếng nói của quần chúng theo loại hình cơ sở phù hợp.
(4)- Tiếp tục cụ thể hóa các quy đ nh về giám sát phản biện xã hội
Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 mới chỉ quy định giám sát và phản biện
xã hội dưới góc độ là một chức năng của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam bên
cạnh nhiều chức năng khác (khoản 1, điều 9); là trách nhiệm của Đảng, các cơ
quan nhà nước, cán bộ công chức, viên chức phải lắng nghe ý kiến, chịu sự
giám sát của nhân dân (Điều 4, Điều 8) mà chưa ghi nhận giám sát và phản
biện xã hội thành một quyền cơ bản của công dân.
Có thể nhận thấy theo các Công ước quốc tế về quyền dân sự, chính trị
thì các quyền phản biện và giám sát đều được đề cao. Hiện nay chủ trương
145
của Đảng và Nhà nước cũng đang hướng đến việc tăng cường các quyền giám
sát, phản biện, đặc biệt là giám sát, phản biện của công dân. Hơn nữa, thực
chất trong thực tế quyền giám sát và phản biện thường đi đôi, gắn bó mật thiết
với nhau. Quyền phản biện xã hội cũng chính là hình thức phát triển cao nhất
xuất phát từ quyền tham gia đóng góp ý kiến của nhân dân vào các hoạt động
của Nhà nước. Từ đó, rất cần thiết phải có một điều khoản riêng về quyền
giám sát và phản biện xã hội được ghi nhận trong Hiến pháp và có Luật về
giám sát và phản biện xã hội. Trong giai đoạn hiện nay, cần khẩn trương cụ
thể hoá những quy định về giám sát và phản biện xã hội trong Luật Mặt trận
Tổ quốc Việt Nam, nhất là Điều 25 và Điều 34 về hình thức giám sát, phản
biện xã hội để có thể triển khai những điều luật này trong thực tiễn.
(5)- Hoàn thiện thể chế pháp lý về quyền bầu c ứng c của công dân
và bãi nhiệm đại biểu dân c của c tri
Trên cơ sở Hiến pháp năm 2013, Quốc hội đã ban hành Luật bầu cử đại
biểu Quốc hội và đại biểu Hội đ ng nhân dân năm 2015, có hiệu lực từ ngày
01 tháng 9 năm 2015. Vấn đề tiếp theo là để tiến tới kỳ bầu cử đầu tiên theo
luật mới vào ngày 22/5/2016, cần tiếp tục hướng dẫn cụ thể hóa các quy định
về hoạt động của Hội đ ng bầu cử; phát huy vai trò của Hội đ ng bầu cử (tiến
tới có Luật riêng về tổ chức và hoạt động của Hội đ ng bầu cử vì đây là một
thiết chế đã được hiến định. Hội đ ng bầu cử nên có tính khách quan, độc lập
cao hơn, và có thể hoạt động thường xuyên, có tính chuyên nghiệp trong việc
tổ chức các cuộc bầu cử cũng như các cuộc trưng cầu ý dân – tham khảo mô
hình cơ quan phụ trách bầu cử ở một số quốc gia, ví dụ như ở Úc). Xây dựng
điều kiện để công dân thực hiện quyền ứng cử; có quy định chi tiết về các
hình thức vận động tranh cử, công tác hiệp thương,… để kỳ bầu cử tới đây đạt
chất lượng. Đ ng thời, cần tiếp tục cụ thể hóa các quy định về quyền bãi
nhiệm của cử tri đối với các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đ ng nhân dân để
tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc thực thi trong thực tế. Cần ban hành văn
146
bản pháp luật riêng về chế độ bãi nhiệm (và cả miễn nhiệm). Để làm điều đó,
trước mắt thực hiện tốt chế độ công khai trách nhiệm, quyền hạn của các cơ
quan, cán bộ, công chức nhà nước. Trong đó, cần đặc biệt chú trọng chế độ
báo cáo, thông tin, công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà
nước, cán bộ, công chức nhà nước; thực hiện chế độ kê khai tài sản của cán
bộ, công chức nhà nước.
(6)- Hoàn thiện thể chế pháp lý về quyền khiếu nại tố cáo
Thời gian vừa qua, Quốc hội đã ban hành Luật Khiếu nại và Luật Tố
cáo năm 2011 với nhiều thay đổi tích cực hơn và tiến bộ hơn. Tuy nhiên, thời
gian tới cũng cần xem xét việc sửa đổi hai luật này để phù hợp với Hiến pháp
năm 2013 và các luật về tổ chức các cơ quan nhà nước mới ban hành. Trong
quá trình đó, nên quan tâm một số vấn đề sau nhằm nâng cao, bảo vệ quyền
khiếu nại, quyền tố cáo của người dân: Cung cấp thông tin cho công dân, tổ
chức đầy đủ, chính xác để công dân có cơ sở thực hiện đúng quyền khiếu nại,
tố cáo và giảm thiểu khiếu nại, tố cáo không có căn cứ; thực hiện nghiêm túc
các quy trình nghiệp vụ về tiếp nhận, xử lý và giải quyết khiếu nại, tố cáo;
nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và quản lý nhà nước
trên các lĩnh vực như một yếu tố hạn chế khiếu nại, tố cáo.
4.2.8. Thiết lập cơ chế phối hợp hoạt động kiểm soát giữa cơ quan
đảng, cơ quan nhà nước với kiểm soát của nhân dân
Kết luận số 01-KL/TW ngày 04 tháng 4 năm 2016 của Bộ Chính trị
(khoá XII) về tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị
khoá IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam
đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã nhấn mạnh nhiều nội dung về
hoàn thiện thể chế pháp lý KSQLNN, trong đó có lưu ý: “tăng cường sự gắn
kết giữa giám sát của Quốc hội với kiểm tra, giám sát của Đảng, Mặt trận Tổ
quốc và các tổ chức thành viên; bảo đảm quyền giám sát của nhân dân”. Để
cụ thể hoá định hướng này, khi xây dựng từng bộ phận, từng văn bản quy
147
phạm pháp luật trong hệ thống thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà
nước, cần chú trọng tạo ra khả năng và điều kiện thuận lợi cho sự phối kết
hợp giữa các hoạt động kiểm soát của các cơ quan có chức năng kiểm tra,
thanh tra, giám sát thuộc bộ máy Đảng (như uỷ ban kiểm tra, ban nội chính,
các ban khác của Đảng ở các cấp), Nhà nước (như các cơ quan: Viện kiểm
sát, thanh tra, pháp chế,…) và các hoạt động giám sát của nhân dân (thông
qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị - xã hội,…). Sự phối
hợp làm cho thế mạnh của hệ thống kiểm soát này sẽ là sự bổ sung hoàn thiện
cho hệ thống kiểm soát kia để bảo đảm hiệu quả tối ưu cho mục đích kiểm
soát quyền lực nhà nước.
Các hình thức phối hợp này ở nước ta đã được áp dụng trong nhiều lĩnh
vực hoạt động nhà nước. Thời gian qua, các văn bản phổ biến được ban hành
là các quy chế phối hợp công tác giữa các cơ quan chức năng của Đảng, Nhà
nước với các đoàn thể chính trị - xã hội trong lĩnh vực giám sát đối với quyền
lực nhà nước. Các cơ cấu tổ chức hỗn hợp cũng đã được lập ra trong từng
hoạt động cụ thể, như: các ban bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đ ng
nhân dân, hội đ ng tuyển chọn thẩm phán, kiểm sát viên,... Tuy nhiên, những
hình thức này cần được mở rộng và bảo đảm thực chất hơn nữa trong mọi
hoạt động và mọi lĩnh vực, trong các nỗ lực cải cách thể chế của nhà nước ta
hiện nay. Cụ thể, trong thực tiễn, cần kết hợp nhuần nhuyễn giữa hoạt động
giám sát của nhân dân, thông qua hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
và các tổ chức thành viên cũng như của Ban thanh tra nhân dân, với hoạt động
thanh tra của Thanh tra Chính phủ, hoạt động kiểm tra của Đảng và hoạt động
giám sát của Quốc hội, Hội đ ng nhân dân các cấp.
148
Tiểu kết Chương 4
Trong bối cảnh nước ta đang tiến hành đổi mới toàn diện và hội nhập
quốc tế mạnh mẽ hiện nay, kiểm soát quyền lực nhà nước là yêu cầu cấp thiết,
hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước là bước đi tất
yếu. Đ ng thời, quá trình này cũng nhằm để đáp ứng yêu cầu xây dựng, hoàn
thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa, nền dân chủ xã hội chủ nghĩa; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng;
hướng đến một hệ thống thể chế hoàn thiện về nội dung và hình thức, với
những yêu cầu về tính dân chủ, pháp quyền, bảo đảm quyền con người, quyền
công dân, thống nhất, đ ng bộ, minh bạch, vận hành có hiệu lực, hiệu quả.
Trên cơ sở nghiên cứu, trong chương 4 của Luận án đã đề xuất các giải
pháp tổng thể để nâng cao nhận thức về kiểm soát quyền lực nhà nước và vai
trò của thể chế pháp lý trong kiểm soát quyền lực nhà nước; tăng cường sự
lãnh đạo của Đảng đối với việc xây dựng thể chế pháp lý về kiểm soát quyền
lực nhà nước; xây dựng các thiết chế và hoàn thiện các yếu tố tác động tích
cực đến thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước; hoàn thiện thể chế
pháp lý về kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các
quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; hoàn thiện thể chế pháp lý kiểm soát
quyền lực nhà nước đối với chính quyền địa phương; xây dựng thể chế pháp
lý về bảo vệ Hiến pháp, xây dựng các thiết chế có vai trò chuyên biệt trong
hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước; hoàn thiện thể chế pháp lý Nhân
dân kiểm soát quyền lực nhà nước; tạo ra sự phối kết hợp đ ng bộ và hiệu quả
giữa các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của Đảng, của Nhà nước và
của Nhân dân.
149
KẾT LUẬN
Kiểm soát quyền lực nhà nước là nhu cầu tất yếu trong xã hội có nhà
nước, nhất là ngày nay, khi mà hầu hết các nhà nước trên thế giới đều tuyên bố
là nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Trên cơ sở Cương lĩnh
xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát
triển năm 2011) của Đảng Cộng sản Việt Nam, được sự đ ng thuận của Nhân
dân, Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 đã tạo ra
một bước tiến lớn trong việc xác lập cơ sở hiến định về kiểm soát quyền lực nhà
nước. Trách nhiệm của toàn Đảng, toàn dân và hệ thống chính trị nước ta hiện
nay cũng như trong thời gian tới là phải tổ chức thực hiện tốt Cương lĩnh của
Đảng và Hiến pháp năm 2013. Trong đó, những nội dung của Cương lĩnh và
Hiến pháp về kiểm soát quyền lực nhà nước phải được nghiên cứu thấu đáo,
tiếp tục thể chế hoá trong các quy định của luật và văn bản dưới luật, đ ng
thời tổ chức thực hiện tốt pháp luật trong thực tiễn.
Là một trong những nghiên cứu đầu tiên, trực tiếp và đầy đủ, coi thể
chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước là đối tượng nghiên cứu chính,
Luận án này đã giải quyết được một số vấn đề cơ bản về lý luận và thực tiễn
thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta, cụ thể như sau:
1- Tổng thuật và đánh giá tổng quan những công trình nghiên cứu đã
công bố trong và ngoài nước về quyền lực nhà nước, kiểm soát quyền lực nhà
nước và thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước. Chỉ ra những điểm
còn để trống về mặt lý luận và thực tiễn, những điểm còn chưa thống nhất
trong quan niệm về thể chế, thể chế pháp lý, thể chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước và xác định những vấn đề mà Luận án phải giải quyết.
2- Trên cơ sở phân tích, so sánh, kế thừa những thành tựu nghiên cứu
trước, Luận án đã phân tích các khái niệm chính của đề tài, như: quyền lực
nhà nước, kiểm soát quyền lực nhà nước, thể chế, thể chế pháp lý; đặc biệt là
150
khái niệm trung tâm “thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước”. Luận
án đã phân tích vai trò, đặc điểm, nội dung, hình thức, các bộ phận hợp thành
của thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta. Luận án cũng
đã trình bày khái quát những kinh nghiệm về thể chế pháp lý kiểm soát quyền
lực nhà nước ở một số nước trên thế giới và những giá trị có thể tham khảo,
vận dụng ở Việt Nam.
3- Khái quát sự hình thành, phát triển thể chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước ở nước ta từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến
nay. Đ ng thời, tập trung mô tả thực trạng thể chế pháp lý về kiểm soát quyền
lực nhà nước hiện nay trên nền tảng Hiến pháp năm 2013, các luật về tổ chức
bộ máy nhà nước và các luật về các quyền cơ bản của công dân được xây
dựng trong thời gian gần đây. Từ đó, đánh giá những kết quả đạt được và
những vấn đề đặt ra khi áp dụng thể chế đó vào thực tế.
4- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, Luận án đã nêu các giải pháp nhằm
hoàn thiện thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó có các
giải pháp chung, các giải pháp hoàn thiện thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực
nhà nước từ bên trong, các giải pháp hoàn thiện thể chế pháp lý kiểm soát
quyền lực nhà nước từ bên ngoài, hoàn thiện thể chế pháp lý về bảo vệ Hiến
pháp, và nhấn mạnh phải có sự phối hợp giữa các cơ chế kiểm soát quyền lực
nhà nước trên nền tảng thể chế pháp lý để không ngừng nâng cao hiệu lực,
hiệu quả của hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước.
Do đề tài có phạm vi rộng, khối lượng tư liệu và hệ thống văn bản pháp
luật thực định phải tiếp cận nhiều, trong thời gian và năng lực nghiên cứu còn
hạn chế, nên Luận án mới chỉ tiếp cận thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực
nhà nước ở mức độ tổng quát nhất. Mong rằng từ nghiên cứu này sẽ góp phần
nhìn nhận tổng thể mô hình kiểm soát quyền lực nhà nước, thấy sự cân đối
giữa các bộ phận của thể chế, và gợi ra các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu,
xây dựng để thể chế đó ngày càng hoàn thiện chi tiết./.
151
DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ
ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
1. Nguyễn Long Hải (4/2016), “Xây dựng thể chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước ở Việt Nam”, Tạp chí Cộng sản, số 882 (4-2016),
tr.65-71.
2. Nguyễn Long Hải (11/2015), "Đặc điểm thể chế pháp lý về kiểm soát
quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay", Tạp chí Nhân lực khoa học
xã hội số 11 (30), tr.29-37.
3. Nguyễn Long Hải (12/2015), "Góp phần hoàn thiện thể chế pháp lý về
kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam", Tạp chí Dân chủ và Pháp
luật số 12 (285), tr.2-7.
4. Nguyễn Long Hải (11/2015), "Vai trò của hoạt động giám sát xã hội và
phản biện xã hội đối với kiểm soát quyền lực nhà nước", Tạp chí Thanh
tra, số 11 - 2015, tr. 44-46.
5. Nguyễn Long Hải (11/2015), "Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm
2015: Bước tiến mới về thể chế pháp lý cho hoạt động giám sát và phản
biện xã hội", Tạp chí Mặt trận, số 145 (11-2015), tr.27-30.
6. Nguyễn Long Hải, Trương H ng Quang (11/2015), "Xây dựng, hoàn thiện
một số luật làm nền tảng cho hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước từ
phía Nhân dân", Tạp chí Pháp lý, số cuối tháng 11/2015, tr.6-10.
7. Nguyễn Long Hải, Đỗ Thị Thu Hằng (12/2015), “Đề xuất cần bổ sung
quyền tham gia giám sát, phản biện xã hội trong Luật thanh niên”, Tạp
chí Thanh niên, số 43 (T11-2015), tr.42-43.
8. Nguyễn Long Hải (10/2010), “Đoàn Thanh niên Cộng sản H Chí
Minh và các tổ chức thanh niên tham gia xây dựng, phản biện và giám
sát thực thi chính sách thanh niên”, Tạp chí Thanh niên, số 28 (T10-
2010), tr.8-9.
152
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
* Tài liệu tiếng Việt
1. Đào Duy Anh (2004), Từ điển Hán - Việt, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.
2. Nguyễn Quang Anh (2015), Hoàn thiện cơ chế pháp lý nhân dân kiểm soát
quyền lực nhà nước ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính
trị Quốc gia H Chí Minh, Hà Nội.
3. Aristotle (2013), Chính tr luận (The Politics), Nxb Thế giới, Hà Nội.
4. Đinh Văn Ân, Võ Trí Thành (2002), Thể chế cải cách thể chế và phát triển
– lý luận và thực tiễn ở nước ngoài và Việt Nam Nxb Thống kê, Hà Nội.
5. Đinh Văn Ân, Lê Xuân Bá (2006), Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện thể chế
kinh tế th trường đ nh hướng XHCN ở Việt Nam Nxb Khoa học kỹ thuật,
Hà Nội.
6. Ban Biên tập dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), Một số vấn đề cơ
bản của hiến pháp các nước trên thế giới Sách chuyên khảo, Nxb Chính trị
quốc gia, Hà Nội.
7. Nguyễn Cảnh Bình (2013), Hiến pháp Mỹ được làm ra như thế nào?, Nxb
Thế giới (tái bản lần thứ 4).
8. Nguyễn Hoà Bình (2014), Nh ng đ nh hướng cơ bản s a đổi Luật tổ chức Viện
kiểm sát nhân dân nhằm cụ thể hoá Hiến pháp năm 2013, trong sách: Hiến
pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam - nền tảng chính trị pháp lý cho công
cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong thời kỳ mới, Nxb Lao động xã hội,
Hà Nội.
9. Nguyễn Mạnh Bình (2010), Hoàn thiện cơ chế pháp lý giám sát xã hội đối
với việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ
Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia H Chí Minh, Hà Nội.
10. Nguyễn Văn Bông (1967), Luật hiến pháp và chính tr học, Sài Gòn.
153
11. Lê Văn Cảm, Dương Bá Thành (2010), Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà
nước (và cả quyền lập pháp) trong nhà nước pháp quyền: Một số vấn đề lý
luận cơ bản, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 1.
12. Lê Văn Cảm (2012), Cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và một số kiến
giải lập hiến trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam,
Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 6.
13. Nguyễn Văn Cương (2014), Phân công quyền lực gi a chính quyền trung
ương và chính quyền đ a phương tại Việt Nam – L ch s Lý luận và Thực
tiễn, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Bộ Tư pháp, Hà Nội.
14. Nguyễn Thị Doan (2014), Mối quan hệ của thiết chế Chủ t ch nước với các
cơ quan quyền lực nhà nước ở Trung ương và cấu trúc bộ máy của thiết chế
Chủ t ch nước theo Hiến pháp, trong sách: Hiến pháp nước Cộng hoà
XHCN Việt Nam - nền tảng chính trị pháp lý cho công cuộc đổi mới toàn
diện đất nước trong thời kỳ mới, Nxb Lao động xã hội, Hà Nội.
15. Lê Đăng Doanh (2010), Thể chế hình thức thể chế phi hình thức vốn xã hội
và sự phát triển – Chuyên đề nghiên cứu của Đề tài “Thể chế xã hội trong
phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở nước ta hiện nay” thuộc
Chương trình khoa học-công nghệ cấp nhà nước KX02/06-10 “Quản lý phát
triển xã hội trong tiến trình đổi mới ở Việt Nam”.
16. Nguyễn Đăng Dung (2002), Hiến pháp và bộ máy nhà nước Nxb Giao
thông vận tải, Hà Nội.
17. Nguyễn Đăng Dung, Bùi Ngọc Sơn (2004), Thể chế chính tr , Nxb Lý luận
chính trị, Hà Nội.
18. Nguyễn Đăng Dung (2005), Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Nxb Tư pháp,
Hà Nội.
19. Nguyễn Đăng Dung (2006), Nhà nước và trách nhiệm của Nhà nước, Nxb
Tư pháp, Hà Nội.
154
20. Nguyễn Đăng Dung (2008), Chính phủ trong nhà nước pháp quyền Sách
chuyên khảo, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội.
21. Nguyễn Đăng Dung (2014), Chính phủ và việc soạn thảo Luật tổ chức
Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp, trong sách: Hiến pháp nước Cộng
hoà XHCN Việt Nam - nền tảng chính trị pháp lý cho công cuộc đổi mới
toàn diện đất nước trong thời kỳ mới, Nxb Lao động xã hội, Hà Nội.
22. Nguyễn Đăng Dung (2014), Hiến pháp phải là bản văn kiểm soát quyền lực
nhà nước, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, Tập 30.
23. Nguyễn Đăng Dung (2015), Nguyên tắc phân quyền và kiểm soát quyền lực nhà
nước của các nhà nước tư bản phát triển, Thông tin khoa học lập pháp số 1(19).
24. Nguyễn Chí Dũng (2009), Cơ chế pháp lý giám sát hoạt động tư pháp ở
Việt Nam Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc
gia H Chí Minh, Hà Nội.
25. Chu Dương (2005), Thể chế nhà nước của các quốc gia trên thế giới, Nxb
Tư pháp, Hà Nội.
26. Mai Thế Dương (2013), Tăng cường công tác giám sát của Đảng, Nxb
Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội.
27. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
28. Đảng Cộng sản Việt Nam (2005), Nghị quyết 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của
Bộ Chính trị (khoá IX) về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp
luật Việt Nam đến năm 2010 đ nh hướng đến năm 2020, Hà Nội.
29. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
30. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội.
31. Đảng Cộng sản Việt Nam (2013), Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12-12-
155
2013 của Bộ Chính trị ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính tr - xã hội.
32. Đảng Cộng sản Việt Nam (2015), Báo cáo tổng kết một số vấn đề lý luận –
thực tiễn qua 30 năm đổi mới (1986 – 2016), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
33. Đảng Cộng sản Việt Nam (2015), Dự thảo Báo cáo Chính tr của Ban Chấp
hành Trung ương khoá XI tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của
Đảng
http://daihoi12.dangcongsan.vn/Modules/News/NewsDetail.aspx?co_id=28
340728&cn_id=400849.
34. Nguyễn Minh Đoan, Bùi Thị Đào, Trần Thị Hiền, Lê Vương Long, Nguyễn
Văn Năm, Bùi Xuân Phái (2009), Một số vấn đề về tổ chức thực hiện quyền
lực nhà nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
35. Nguyễn Minh Đoan, Vũ Thu Hạnh (2014), Quan niệm về kiểm soát và cơ
chế kiểm soát quyền lực nhà nước, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (9).
36. Nguyễn Minh Đoan, Vũ Thu Hạnh (2014), Các yếu tố cấu thành cơ chế
kiểm soát quyền lực nhà nước, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (7).
37. Nguyễn Minh Đoan (2015), Kiểm soát quyền lực nhà nước trong Nhà nước
pháp quyền ở nước ta hiện nay, Kỷ yếu Hội thảo: “Những vấn đề lý luận và
thực tiễn cấp bách về Nhà nước và Pháp luật trước thềm Đại hội Đại biểu
toàn quốc lần thứ XII của Đảng”, Viện Nhà nước và Pháp luật, Hà Nội, 14-
15/7/2015.
38. Nguyễn Minh Đoan (2015), Báo cáo khoa học đề tài cấp Bộ: Cơ chế pháp
lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam
hiện nay, Bộ Tư pháp (đã nghiệm thu chính thức).
39. Cao Anh Đô (2012), Phân công phối hợp gi a các cơ quan trong thực hiện
quyền lập pháp hành pháp và tư pháp ở Việt Nam Luận án tiến sĩ Luật học,
Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia H Chí Minh, Hà Nội.
156
40. Trần Văn Độ (2014), Hiến pháp năm 2013 và yêu cầu s a đổi Luật tổ chức
Toà án nhân dân, trong sách: Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam -
nền tảng chính trị pháp lý cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong
thời kỳ mới, Nxb Lao động xã hội, Hà Nội.
41. Nguyễn Văn Động (2006), Các quyền Hiến đ nh về Chính tr của công dân
Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
42. Nguyễn Văn Động (2010), Xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm bảo
đảm phát triển bền v ng ở Việt Nam hiện nay Sách chuyên khảo, Nxb Tư
pháp, Hà Nội.
43. Bùi Xuân Đức (2007), Đổi mới hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn
hiện nay Nxb Tư pháp, Hà Nội.
44. Bùi Xuân Đức (2015), Sự phát triển nhận thức và vận dụng nguyên tắc về tổ
chức quyền lực nhà nước ở nước ta từ năm 1986 đến nay, Thông tin khoa học
lập pháp,Viện Nghiên cứu lập pháp - Uỷ ban thường vụ Quốc hội, số 1 (19).
45. Trần Ngọc Đường (2007), Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
Việt Nam trong thời kỳ đổi mới Nxb Chính trị quốc gia,Hà Nội.
46. Trần Ngọc Đường (2011), Một số vấn đề về phân công phối hợp và kiểm soát
quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam
Sách chuyên khảo, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
47. Trần Ngọc Đường (2011), Quyền con người quyền công dân trong nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Sách chuyên khảo, Nxb Chính trị quốc
gia, Hà Nội.
48. Trần Ngọc Đường (2012), Phân công phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc
s a đổi hiến pháp năm 1992 Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
49. Trần Ngọc Đường, Bùi Ngọc Sơn (2013), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về
việc xây dựng và ban hành hiến pháp Sách chuyên khảo, Nxb Chính trị quốc
gia, Hà Nội.
157
50. Trần Ngọc Đường (2015), Báo cáo tổng thuật kết quả nghiên cứu Đề tài:
“Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước
trong việc thực hiện các quyền lập pháp hành pháp tư pháp ở nước ta”,
Văn phòng Quốc hội (đã nghiệm thu chính thức).
51. Võ Trí Hảo (2012), “Tài phán Hiến pháp – Nh ng vấn đề phổ biến đặc thù
quốc gia và mô hình thích hợp cho Việt Nam” trong sách do Nguyễn Đăng
Dung (chủ biên), Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, Nxb
Dân trí, Hà Nội.
52. Vũ Ngọc Hoàng (2016), Ba mươi năm đổi mới: Nhìn lại và suy ngẫm.
http://vietnamnet.vn/vn/tuanvietnam/281910/ong-vu-ngoc-hoang-ban-ve-
kiem-soat-quyen-luc.html, 01/01/2016 01:00 GMT+7.
53. Trương Thị H ng Hà (2007), Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức
năng giám sát của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam,
Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia H Chí Minh, Hà Nội.
54. Trương Thị H ng Hà (2015), Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân
trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt
Nam hiện nay, Thông tin khoa học lập pháp, Viện Nghiên cứu lập pháp
thuộc Uỷ ban thường vụ Quốc hội, số 1, tr.24–26.
55. Hà Thị Mai Hiên (2003), Cơ chế kiểm tra giám sát trong Nhà nước pháp
quyền, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.
56. Nguyễn Văn Hiển (2013), Thực tiễn thi hành Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở
xã phường th trấn năm 2007, Dự án Điều tra cơ bản thuộc Bộ Tư pháp,
Hà Nội.
57. Hoàng Minh Hiếu (2015), Quốc hội trong cơ chế phân công, phối hợp và
kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Thông tin khoa học lập
pháp, Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Uỷ ban thường vụ Quốc hội, số 1.
58. Tô Văn Hòa (2012), Nghiên cứu so sánh hiến pháp các quốc gia ASEAN
158
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
59. Lê Thị Thiều Hoa (2012), Thực tiễn và phương hướng hoàn thiện quyền của
công dân trong Hiến pháp 1992 (s a đổi 2001) về tham gia quản lý Nhà
nước, Đề tài NCKH cấp Bộ, Bộ Tư pháp, Hà Nội.
60. Lê Thị Thiều Hoa (2014), Pháp luật về giám sát xã hội và phản biện xã hội
tại Việt Nam – Thực trạng và giải pháp hoàn thiện, Đề tài NCKH cấp Bộ,
Bộ Tư pháp, Hà Nội.
61. Lê Văn Hoè và Lê Việt Nga (2014), Luật hoá việc kiểm soát quyền lực nhà
nước của nhân dân theo Hiến pháp 2013, trong sách: Hiến pháp nước Cộng
hoà XHCN Việt Nam – nền tảng chính trị, pháp lý cho công cuộc đổi mới
toàn diện đất nước trong thời kỳ mới, NXB Lao động Xã hội, Hà Nội.
62. Nguyễn Văn Huyên (Chủ biên) (2007), Hệ thống chính tr Anh Mỹ Pháp
(Mô hình tổ chức và hoạt động) Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội.
63. Nguyễn Thị Việt Hương (2012), Mối quan hệ gi a Nhà nước với Đảng
Cộng sản trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020,
Báo cáo tổng hợp Đề tài nghiên cứu CT11-16-03, Viện Nhà nước và Pháp
luật, Viện hàn lâm KHXH Việt Nam, Hà Nội.
64. J. Locke (2007), Khảo luận thứ hai về chính quyền Nxb Tri thức, Hà Nội.
65. J.S. Mill (2006), Bàn về tự do Nxb Tri thức, Hà Nội.
66. Đỗ Minh Khôi (2014) (Chủ biên), Chế đ nh nguyên thủ quốc gia trong các
hiến pháp Việt Nam Nxb Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội.
67. Nguyễn Duy Lãm (1996), Sổ tay thuật ng pháp lý thông dụng, Nxb Giáo
dục, Hà Nội.
68. Hoàng Thế Liên (2015), (Chủ biên), Hiến pháp năm 2013 nh ng điểm mới
mang tính đột phá Sách chuyên khảo, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
69. Lê Hải Long (2015), Hoàn thiện tổ chức chính quyền đ a phương Việt Nam
trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, Báo cáo khoa học Đề tài
159
cấp bộ, Viện Nghiên cứu lập pháp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
70. Uông Chu Lưu (chủ biên) (2014), Nh ng vấn đề lý luận và thực tiễn s a
đổi bổ sung Hiến pháp năm 1992 Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
71. Nguyễn Văn Mạnh, Tào Thị Quyên (2010), Dân chủ trực tiếp ở Việt Nam -
Lý luận và thực tiễn Sách chuyên khảo, Nxb Chính trị - Hành chính, Hà Nội.
72. Dương Thị Thanh Mai (2011), Thể chế xã hội trong phát triển xã hội và quản
lý phát triển xã hội ở nước ta hiện nay Đề tài cấp nhà nước, KX.02-07/06-
10, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp.
73. Dương Thanh Mai (2015), Chính phủ trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà
nước, Thông tin Khoa học lập pháp, Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Uỷ
ban thường vụ Quốc hội, số 1.
74. Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và quyền công dân, Nxb Tư pháp,
Hà Nội.
75. Nguyễn Đức Minh (2014), Nh ng nội dung cơ bản của Hiến pháp 1992 về
chính quyền đ a phương và đ nh hướng triển khai trong sách: Hiến pháp
nước Cộng hoà XHCN Việt Nam - nền tảng chính trị pháp lý cho công cuộc
đổi mới toàn diện đất nước trong thời kỳ mới, Nxb Lao động xã hội, Hà Nội.
76. Montesquieu (2005), Bàn về tinh thần pháp luật, Nxb Giáo dục, Hà Nội
77. Nguyễn Thị Hiền Oanh (2005), Vai trò của MTTQ Việt Nam đối với việc
thực hiện quyền làm chủ của nhân dân ở nước ta hiện nay Nxb Lý luận
chính trị, Hà Nội.
78. Nguyễn Như Phát (chủ biên) (2011), Tài phán Hiến pháp: Một số vấn đề lý
luận cơ bản kinh nghiệm quốc tế và khả năng áp dụng cho Việt Nam, Nxb.
Khoa học xã hội, Hà Nội.
79. Nguyễn Thị Hoài Phương (2014), Hiến pháp năm 2013 và việc hoàn thiện
cơ chế nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước, Đặc san Hiến pháp nước
Cộng hoà XHCN Việt Nam năm 2013 – Bước tiến mới trong lịch sử lập
160
hiến Việt Nam, Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội.
80. Nguyễn Thị Hoài Phương (2014), Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực
nhà nước của nhân dân trong giai đoạn hiện nay, Tạp chí Nghề Luật, Học
viện Tư pháp, số 1.
81. Nguyễn Huy Phượng (2012), Giám sát xã hội đối với hoạt động của các cơ
quan tư pháp theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở
Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học, Hà Nội.
82. Phạm H ng Quang (2014), Trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành
chính nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Đề tài Nghiên cứu
khoa học cấp Bộ, Bộ Tư pháp, Hà Nội.
83. Quốc hội (2013), Hiến pháp nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm
2013, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
84. Quốc hội (2014), Luật tổ chức Quốc hội, www.thuvienphapluat.vn
85. Quốc hội (2014), Luật tổ chức Toà án nhân dân, www.thuvienphapluat.vn
86. Quốc hội (2014), Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, www.thuvienphapluat.vn
87. Quốc hội (2015), Luật tổ chức Chính phủ, www.thuvienphapluat.vn
88. Quốc hội (2015), Luật tổ chức chính quyền địa phương, www.thuvienphapluat.vn
89. Quốc hội (2015), Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật,
www.thuvienphapluat.vn
90. Quốc hội (2015), Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, www.thuvienphapluat.vn
91. Tô Huy Rứa (2005), Mô hình tổ chức và hoạt động tổ chức của hệ thống
chính tr ở một số nước trên thế giới, Báo cáo tổng quát đề tài KX.10-
10,chương trình KX.10, Hà Nội.
92. Đặng Đình Tân (2006), Nhân dân giám sát các cơ quan dân c Việt Nam
trong thời kỳ đổi mới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
93. Phạm H ng Thái (2012), Kiểm soát gi a các cơ quan nhà nước trong thực
hiện các quyền lập pháp hành pháp và tư pháp, Tạp chí Khoa
161
học ĐHQGHN: Luật học, (28).
94. Phạm H ng Thái (2014), Làm rõ những quy định của Hiến pháp về vị trí,
vai trò pháp lý của Chính phủ, Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam
- nền tảng chính tr pháp lý cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong
thời kỳ mới, Nxb Lao động xã hội, Hà Nội.
95. Bùi Ngọc Thanh (2014), Chế định về Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013,
Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam - nền tảng chính tr pháp lý cho
công cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong thời kỳ mới, Nxb Lao động xã
hội, Hà Nội.
96. Nguyễn Hoàng Thanh (2014), Hiến pháp năm 2013 và sự kế thừa tư tưởng
H Chí Minh về tổ chức chính quyền địa phương, Hiến pháp nước Cộng
hoà XHCN Việt Nam - nền tảng chính tr pháp lý cho công cuộc đổi mới
toàn diện đất nước trong thời kỳ mới, Nxb Lao động xã hội, Hà Nội.
97. Đinh Xuân Thảo (2013), “Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước trong dự
thảo s a đổi Hiến pháp 1992”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp 1+2.
98. Đinh Xuân Thảo (2014), Quốc hội trong Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN
Việt Nam, Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam - nền tảng chính tr
pháp lý cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong thời kỳ mới, Nxb
Lao động xã hội, Hà Nội.
99. Trịnh Đức Thảo (2006), "Kiện toàn bộ máy Quốc hội" Quốc hội Việt Nam
nh ng vấn đề lý luận và thực tiễn Nxb Tư pháp, Hà Nội.
100. Thái Vĩnh Thắng (2009), "Quyền tiếp cận thông tin - Điều kiện thực hiện các
quyền con người và quyền công dân", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (154).
101. Thái Vĩnh Thắng (2010), Nhà nước và pháp luật tư sản đương đại- Lý luận
và thực tiễn, Sách chuyên khảo, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
102. Thái Vĩnh Thắng (2011), Tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước Sách
chuyên khảo, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
162
103. Thái Vĩnh Thắng (2011) , Bộ Tư pháp, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc
hoàn thiện pháp luật về tiếp cận thông tin phục vụ xây dựng Luật tiếp cận
thông tin, Đề tài Nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Hà Nội.
104. Thái Vĩnh Thắng (2013), Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ
chức và hoạt động của hội đồng nhân dân đ a phương (Góp phần s a đổi
chế đ nh hội đồng nhân dân trong hiến pháp 1992), Đề tài Nghiên cứu
khoa học cấp Bộ, Bộ Tư pháp, Hà Nội.
105. Thái Vĩnh Thắng (2014), Cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới chế độ bầu c ở
Việt Nam hiện nay, Đề tài Nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Bộ Tư pháp, Hà Nội.
106. Thái Vĩnh Thắng (2014), Hiến pháp Việt Nam năm 2013 và việc đổi mới
chế độ bầu c nhằm hoàn thiện chế độ dân chủ đại diện ở Việt Nam hiện
nay, Đặc san Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam (2013) – Bước tiến mới
trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật
Hà Nội.
107. H Bá Thâm, Tôn Thị Tường Vân (2010), Phản biện xã hội và phát huy dân
chủ pháp quyền Sách tham khảo, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
108. Lê Minh Thông (Chủ biên) (2007), Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động
của hệ thống chính tr trong quá trình xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Việt
Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
109. Trần Đăng Tuấn (2006), Phản biện xã hội, Nxb Đà Nẵng.
110. Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa - Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2006.
111. Từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa - Thông tin, Hà Nội, 2001.
112. Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng - Trung tâm Từ điển học, 2013.
113. Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (đ ng chủ biên) (2003), Giám sát và cơ chế
giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb Công
an nhân dân, Hà Nội.
114. Đào Trí Úc (2003), “Quan niệm về giám sát thực hiện quyền lực nhà nước
163
và các cơ chế thực hiện giám sát”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (6).
115. Đào Trí Úc, Phạm Hữu Nghị (Đ ng chủ biên) (2009), Xây dựng Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Một số vấn
đề lý luận và thực tiễn, Sách chuyên khảo, Nxb Sự thật, Hà Nội.
116. Đào Trí Úc (2010), Cơ chế giám sát của nhân dân đối với hoạt động của
bộ máy Đảng và nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính
trị quốc gia, Hà Nội.
117. Uỷ ban Kiểm tra Trung ương (2007), Công tác kiểm tra giám sát và thi
hành kỷ luật trong Đảng, Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội.
118. Văn phòng Quốc hội, Trung tâm Thông tin, thư viện và nghiên cứu khoa
học (2009), Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới Nxb Thống
kê, Hà Nội.
119. Văn phòng Quốc hội, Lịch sử Quốc hội Việt Nam (1946 – 1960), Nxb Chính
trị quốc gia, Hà Nội.
120. Nguyễn Thị Thu Vân (2008), Kiểm soát của Trung ương đối với chính
quyền địa phương ở một số nước trên thế giới, Tạp chí Tổ chức nhà nước.
121. Viện Chính sách công và pháp luật (2013) (Institute of Policy and Law),
Các thiết chế hiến đ nh độc lập - Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt
Nam, Sách chuyên khảo, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội.
122. Viện Nhà nước và Pháp luật (2015), Kỷ yếu Hội thảo khoa học: Nh ng
vấn đề lý luận và thực tiễn cấp bách về Nhà nước và Pháp luật trước thềm
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng, Hà Nội, T7/2015.
123. Viện Nghiên cứu lập pháp (2015), Thông tin Khoa học lập pháp, số 1 (19).
124. Viện Nghiên cứu lập pháp-Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (2015), Hiến pháp
nước Cộng hoà XHCN Việt Nam – nền tảng chính tr pháp lý cho công
cuộc đổi mới toàn diện đất nước trong thời kỳ mới, NXB Lao động Xã hội,
Hà Nội.
164
125. Viện Nghiên cứu quyền con người (2007), Các văn kiện quốc tế và luật
của một số nước về tiếp cận thông tin, Sách tham khảo, Nxb Công an nhân
dân, Hà Nội.
126. Võ Khánh Vinh (2003), “Về giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước”,
Tạp chí Nhà nước và pháp luật (6).
127. Võ Khánh Vinh (chủ biên), Quyền con người – Giáo trình giảng dạy sau
Đại học, Nxb Khoa học xã hội, H.2011.
128. W.Merkel - C.E.A. Petring - C. Henkes (2011), Các đảng dân chủ xã hội
châu âu - cải cách và thách thức Nxb Chính trị - Hành chính, Hà Nội.
129. Trịnh Thị Xuyến (2008), Kiểm soát quyền lực nhà nước - Một số vấn đề lý
luận và thực tiễn ở Việt Nam hiện nay Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
* Tài liệu tiếng Anh
130. Black’ Law Dictionary (1966), West Publishing.
131. Charles Howard McWain (1947), Constitutionalism: ancient and morden,
Cornell University Press, New York.
132. David Beetham (2006), Parliament and Democracy in The twenty-first
Century A Guide To Good Practice, Inter-Parliamentary Union.
133. Dahl, Robert A (1981), Democracy and Critics, St. Martin's Press, New
York, p.8.
134. Francis D.Wormuth (1949), The origins of modern constitutionalism, by
Harper&Brothers.
135. F. Mosntein Marx (1946), The social function of public adminisstration,
University of Pennsyvania.
136. H.A. Simon (1945), A study o Dicision - Making process in administration
organization, Cornell University Press, New York.
137. Harris, Fred R (1987), Readings on the Body Politic, Scott, Foresman and
165
Company, by Princeton, New Jersey
138. "How our laws are made", http://www.thomas.lov.org.
139. Jane S.ley, "Ethical criteria and honesty of American government", http://
usinfo.State.gov/Journals/itolhr/o800/ijdelley.htm.
140. John Dewey (1939), Theory of Valuation, New Jersey Libary of Congress
Catalog No 63, p.156.
141. Kriegel, Blandine (1998), The state and the rule of law, Cambridge
University Press.
142. Linda S. Whitton (2003), Crossing state lines with durable power, Vol II,
George Washington University.
143. Mann M (1985), The sources of social power, by Harper&Brothers.
144. McIntyr (2005), Power of Institutions, Journal of Law and Commerce, Vol 25.
145. Patrick Gunning (2007), Understanding democacy- An introduction to
Public choice, Volume 47 Issue 1, pp. 1-45.
146. Richard A. Myren, Law and Justive an Introduction, by Princeton,
NewJersey.
147. Robert S. Backer, "The government’s responsibility and limitations",
http:// usinfo.State.gov/Journals/itolhr/o800/ijdelley.htm.
148. Robert Schuchl, "The responsibility of the government and the outside
supervising offices", http:// usinfo.State.gov/Journals/itolhr/o800/ ijdelley.htm.
149. Roderick Bell, David V. Edwards, R. Harison Wagner (2000), Political
power-reader in theory and research, Cornell University Press, New York.
150. Robert A.Dahl (1989), A preface to Democratic Theory, Department of State,
vol 5, No 1, August, pp 21-27.
151. R B Vermeesch, K E Lindgren (2001), Business Law of Australia,
Butterworth, Australia.
152. Robert E. Ward and Roy C. Macridis (1998), Modern Political Systems
166
Europe. Prentic, Hall, Inc Englewood Cliffs, New Jersey Libary of
Congress Catalog No 63. 11095, p.156.
153. Rod Hague, Martin Harrop and Shaun Breslin (1993), Political Science - A
comparative Introduction, St. Martin's Press, New York, p.8.
154. Rose-Ackerman Susan; Elgar Edward (2005), “Decentralization
Corruption and Government Accoutability: an Overview"for Handbook of
Economic Corruption”.
155. Sargent M (2001), Power and the maintennace, by Princeton, New Jersey.
156. Stapenhurst Rick, Kpundeh Sahr (2009), Curbing corruption: Toward a
model for building national integrity, University of Pennsyvania.
157. Stehen Vago (1981), Law and Society, Princeton University Press.
158. Sodaro, Michael J (2000), Comparative Politics - A global introduction,
Vol II, George Washington University.
159. Stewart Macaulay, “Law and the Behavioral Sciences: Is There Any There
There?” 6 Law and Policy 249 (1984).
* Tài liệu tiếng Pháp
160. Noveau code de procedure civile (1989), Dalloz.
161. Rene devid et camille Jauffret Spinosi (1992), Les grands systemes de
droit contemporains, Edition dalloz.
____________________