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J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
3
TITULAR DO ÓRGÃO:
ALEXANDRE PINTO DA SILVA
ÉPOCA DA INSPEÇÃO:
01 de outubro a 30 de novembro de 2009
V
EQUIPE INSPECIONANTE:
• Gláucia Araújo da Rocha Técnico de Controle Externo
Matrícula nº 40/901.245
• Maria Claudia Lameira Garcia Engenheira - Assessora
Matrícula nº 40/900.388
• Paulo Roberto Vieira Técnico de Controle Externo
Matrícula nº 40/901.239
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
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ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO
1.1 IDENTIFICAÇÃO DO OBJETO DA AUDITORIA 1.2 OBJETIVO E ESCOPO DA AUDITORIA 1.3 METODOLOGIA
2. VISÃO GERAL DO PROGRAMA
2.1 PRINCIPAIS ATORES ENVOLVIDOS 2.2 CONTRATAÇÃO DOS SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO
3. ANÁLISE DO PROGRAMA APÓS A AUDITORIA
3.1 FUNCIONAMENTO 3.1.1 DESDE A AUDITORIA ATÉ O MONITORAMENTO 3.1.2 PROPOSIÇÃO FUTURA 3.2 DESCONTINUIDADE DO PROGRAMA 3.3 ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS (PLANO PLURIANUAL – PPA, LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO e LEI DO ORÇAMENTO ANUAL – LOA) 3.4 ALOCAÇÃO DE RECURSOS 3.4.1 ORÇAMENTO DO PROGRAMA CONSERVANDO ESCOLAS 3.4.2 ORÇAMENTO DO SISTEMA DESCENTRALIZADO DE PAGAMENTOS – SDP PARA OBRAS 3.4.3 VERIFICAÇÃO “IN LOCO” DA UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DO CONSERVANDO ESCOLAS X SDP 3.4.3.1 SERVIÇOS E OBRAS - RECURSOS DO SDP 3.4.3.2 SERVIÇOS E OBRAS - RECURSOS DO PROGRAMA CONSERVANDO ESCOLAS 3.4.3.3 SERVIÇOS E OBRAS AGUARDANDO INTERVENÇÃO DO PROGRAMA CONSERVANDO ESCOLAS 3.5 INFLUÊNCIAS INTERNAS E EXTERNAS 3.6 INDICADORES DE DESEMPENHO 3.7 COMENTÁRIOS SOBRE OS ACHADOS DE AUDITORIA E AS BOAS PRÁTICAS
4. RECOMENDAÇÕES
5. CONCLUSÃO
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1. INTRODUÇÃO
Esta auditoria visa o Monitoramento do Programa Conservando Escolas que foi
auditado em setembro de 2004 (processo nº 40/1373/2005), tendo sido o relatório conhecido
em sessão de 02/10/2006, nos termos do voto do Sr. Conselheiro Antonio Carlos Flores de
Moraes.
A presente auditoria encontra-se prevista na programação de Inspeções e Auditorias
para o atual exercício, aprovada em Sessão Plenária de 09/02/2009, processo n.º
40/000.318/2009.
1.1 IDENTIFICAÇÃO DO OBJETO DA AUDITORIA
O objeto desta auditoria é o Monitoramento do Programa Conservando Escolas.
O Programa Conservando Escolas foi selecionado anteriormente como conseqüência
da relevância dos programas de execução de obras da RIO-URBE. A auditoria buscou
avaliar o programa quanto ao seu objetivo de garantir a integridade do prédio escolar,
através da continuidade de pequenas intervenções de manutenção preventiva e corretiva.
O Programa Conservando Escolas foi instituído pelo Convênio nº 07, de 18 de junho
de 1998, entre a Secretaria Municipal de Educação – SME e a RIO-URBE, tendo por
objetivo a cooperação entre as duas entidades para realização de licitação, contratação,
execução por administração indireta, acompanhamento e fiscalização das obras de
manutenção e conservação dos prédios escolares da Rede Pública Municipal do Rio de
Janeiro.
Este não é um programa específico do Plano Plurianual – PPA quadriênios
2002/2005 e 2006/2009, estando, portanto, incluído no Programa Modernização da Infra-
estrutura Educacional - ação de Manutenção e Revitalização das Unidades da Rede de
Ensino das Coordenadorias Regionais de Educação.
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1.2 OBJETIVO E ESCOPO DA AUDITORIA
O objetivo da auditoria para o monitoramento do programa foi o acompanhamento
das soluções encontradas para o atendimento, apenas parcial, da demanda de cada CRE, a
descontinuidade do programa, o elevado número de rescisões contratuais e o critério de
alocação de recursos para execução do programa nas CREs.
Inclui-se, também, a verificação da implementação das boas práticas e
recomendações aludidas na 1ª fase e se essas contribuíram para melhorar a execução e a
operacionalização do funcionamento do programa.
Coube também ao monitoramento a atualização das duas questões investigadas na
1ª fase do trabalho:
1. A execução do programa tem promovido a conservação das instalações físicas das
unidades escolares?
2. Como é otimizada a aplicação dos recursos do programa?
1.3 METODOLOGIA
A metodologia utilizada no monitoramento baseou-se em consulta à documentação e
análise de dados referentes à evolução do programa; entrevista com o gestor e aqueles
envolvidos diretamente com a sua execução.
2. VISÃO GERAL DO PROGRAMA
2.1 PRINCIPAIS ATORES ENVOLVIDOS
Houve alterações entre os atores (Stakeholders) interessados e/ou envolvidos com a
atuação do programa, desde a auditoria até a fase de monitoramento, com a incorporação
de 5 (cinco) técnicos, 1 (um) controlador administrativo financeiro e 3 (três) consultores
especializados, a saber:
1. Equipe técnica da COP-1/RIO-URBE: composta por 1 (um) coordenador, 2 (dois)
gerentes master de operação e manutenção (GOM1 e GOM2), 2 (dois) assistentes
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técnicos administrativos, 4 (quatro) gerentes servidores públicos, 3 (três) gerentes de
projeto, 1 (um) controlador administrativo financeiro. Atuam, na elaboração dos
orçamentos estimativos do processo de licitação, na supervisão da execução dos
serviços, na atestação das faturas e recebimento dos serviços;
2. Coordenador da Coordenadoria de Infra-Estrutura – C.I.N. da Secretaria Municipal de
Educação – S.M.E1.: responsável pela direção de todas as atividades que envolvam
a ampliação, reformulação ou preservação da rede física escolar da Prefeitura;
3. Coordenadores Regionais de Educação - CREs: são os ordenadores de despesas
dos contratos, sendo responsáveis pela disponibilização orçamentária para o
Programa Conservando Escolas;
4. Gerentes de Infra-Estrutura - GINs: recebem e concentram as solicitações de
serviços de reparos da rede física de cada CRE., planejam os serviços junto à
fiscalização da RIO-URBE, aprovam os orçamentos e atestam a execução das
intervenções;
5. Diretores das Unidades Escolares: identificam as necessidades, solicitam os serviços
às GINs. e atestam a execução dos mesmos. Também contratam, sob sua
responsabilidade, serviços de engenharia, entre outros, utilizando o Sistema
Descentralizado de Pagamento - S.D.P;
6. Engenheiros/Arquitetos Residentes: 10 profissionais selecionados através dos
contratos de gerenciamento técnico, incluindo atualmente mais 3 (três) consultores
especializados, fornecem suporte técnico diretamente às unidades escolares e às
GINs, elucidando dúvidas, identificando as ocorrências, sugerindo soluções técnicas
e atuando junto às empresas de engenharia contratadas;
7. Empresas de Engenharia: contratadas pela RIO-URBE através de licitação,
executam diretamente os serviços de manutenção preventiva e corretiva,
programados ou emergenciais.
1 Codificação Institucional alterada pelo Decreto nº 30.482 de 26/02/2009
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2.2 CONTRATAÇÃO DOS SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO
Após a auditoria, foram celebrados 29 contratos de manutenção, abrangendo três
períodos subseqüentes para as dez CREs: 2004/2005, 2006/2007 e 2008/2009, sendo que
a 8ª CRE não formalizou contrato no último período.
Inclui-se, no período de 2009/2010, a prorrogação por 360 dias de oito contratos de
manutenção, fundamentados no artigo 57, inciso II da Lei Federal nº 8.666/93.
3. ANÁLISE DO PROGRAMA APÓS A AUDITORIA
3.1 FUNCIONAMENTO
3.1.1 DESDE A AUDITORIA ATÉ O MONITORAMENTO
O funcionamento do programa é viabilizado através da celebração de 10 (dez)
contratos com as 10 (dez) CREs, de manutenção preventiva, corretiva emergencial e
programada. Celebrado concomitantemente a estes contratos, a partir de 2001, foi
introduzido o contrato de gerenciamento técnico, para prestação de suporte técnico
diretamente às CREs.
Os serviços executados são: manutenção e conservação de telhados, instalação
elétrica, hidráulica, esgoto, esquadrias e pintura, limpeza, higienização e desobstruções das
redes, muros e calçadas, impermeabilização e recuperação estrutural.
Ao longo do tempo, o Programa passou a atuar em intervenções de obras, em
detrimento das de manutenção e preventivas.
A partir de setembro de 2009, a atual Coordenadoria do Conservando Escolas
implementou uma reorganização estrutural organizacional, dentro de uma perspectiva de
descentralização do programa, com a finalidade de tornar as gerências mais ágeis e
efetivas.
Buscou-se, assim, dar uma maior efetividade e presteza no atendimento às Unidades
Escolares (UEs).
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De acordo com a referida reorganização, já em funcionamento, foram criadas 4
(quatro) Gerências Efetivas e 2 (duas) Gerências Máster de Operação e Manutenção, GOM
1 e GOM 2 que supervisionam as Gerências Efetivas (GEs) assim distribuídas:
Gerências Efetivas
APs Local/Sede Equipe Supervisão
GE 1
1
Barra
01 Gerente 01 Bombeiro 01 Eletricista 02 Ajudantes 01 Técnico edif.
GOM 1
GE 2
2 e 3
Centro
01 Gerente 01 Bombeiro 01 Eletricista 02 Ajudantes 01 Técnico edif.
GOM 2
GE 3
4
Bonsucesso
01 Gerente 02 Bombeiros 02 Eletricistas 04 Ajudantes 02 Técnico edif.
GOM 2
GE 4
5
Bangu
01 Gerente 01 Bombeiro 01 Eletricista 02 Ajudantes 01 Técnico edif.
GOM 1
Tabela 1 –Distribuição das Gerências Efetivas pelas Áreas de Planejamento (APs).
Cada GE possui um engenheiro integrante dos quadros da RIO-URBE (Gerente)
e o restante da equipe pertence à contratada.
Os escritórios destinados às sedes das GEs terão instalação do tipo Contêiner.
3.1.2 PROPOSIÇÃO FUTURA
Com a finalidade de implementar melhorias no programa, a atual Coordenadoria
pretende implantar um “software Sigma” de manutenção de rede industrial, ora em fase de
estudos, de forma a aprimorar os controles dos serviços de engenharia e obras realizados.
Pretende, também, fazer um cadastramento dos equipamentos instalados nas UEs e das
ordens de serviços processadas visando, principalmente, implantar um sistema eficiente que
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permita reproduzir resultados sobre a alocação de mão-de-obra, sobre a morosidade na
execução de serviços, entre outros.
O fluxograma do Conservando Escolas deverá ser ampliado, incluindo duas etapas
no processo; o planejamento dos serviços demandados pelas GINs/CREs passará a ser
submetido também ao Núcleo Central da SME, para a tomada de decisão sobre a
realização dos serviços, previamente à elaboração dos orçamentos, que será de
responsabilidade do Fiscal de Campo, da Gerência Efetiva – GE e do Engenheiro da
contratada; os referidos orçamentos serão apreciados pela COP-1 e posteriormente
encaminhados para a programação dos serviços pelas GINs GOM e GEs (Anexo 1).
Visando a identificação dos problemas existentes na infra-estrutura da rede escolar
municipal, está prevista a elaboração de Edital de Licitação para contratação de empresa
especializada em cadastramento técnico geral (instalação e equipamentos).
Pretende-se elaborar um Manual de Operação, com o intuito de fornecer orientação
aos Diretores das UEs, sobre a utilização adequada dos recursos do SDP, em serviços de
engenharia e obras.
3.2 DESCONTINUIDADE DO PROGRAMA
Para viabilizar a execução do Programa, é necessária a celebração dos contratos de
manutenção e de gerenciamento técnico, sendo a continuidade das intervenções e da
supervisão uma das principais ações que garantem o bom desempenho do programa.
A conservação das escolas é uma atividade de caráter permanente e preventiva, uma
vez que o desgaste das instalações é contínuo. A interrupção deste procedimento gera
demanda acumulada por serviços e onera os custos das intervenções do mesmo.
A exemplo do que foi estudado na 1ª fase (1998-2004), voltou-se a constatar,
durante a análise processual (em média 3 contratos para cada CRE), a ocorrência de
defasagem temporal nas etapas do procedimento de licitação e contratação, desde a
solicitação de abertura de licitação pela SME até a assinatura dos contratos pela RIO-
URBE.
As tabelas, a seguir, destacam as 5 (cinco) fases mais críticas nos dois períodos
estudados, a saber:
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a. intervalo entre as datas de previsão de término do contrato anterior e
solicitação de abertura de licitação pela SME;
b. solicitação de abertura de licitação pela SME e autuação do processo;
c. autuação do processo e abertura do envelope “A”;
d. abertura do envelope “A” e início do contrato;
e. término do contrato anterior + prorrogações e início do novo contrato (período
sem contrato).
Contrato/etapa a b c d e
1998/1999 +36,7 +38 +55,9 +66,8 +87,3
1999/2000 +167,7 +104 +57,9 +75,2 +56,5
2000/2001 -38,9* -11* +100 +60,7 +93,2
2001/2002 -75* +22,1 +35,7 +47,2 +116,2
2002/2004 -68,3* +53,5 +151,3 +37,8 +254,8
Tabela 2 - Evolução do intervalo médio (nº dias) das etapas do processo de contratação no período 1998-2004.
* intervalo de tempo negativo (solicitação de abertura de licitação pela SME posterior a previsão de término do contrato anterior).
Contrato/etapa a b c d e
2004/2005 -59* +52 +103 +81 +168
2006/2007 +99 +64 +79 +118 +81
2008/2009 +118 +27 +113 +78 -x-
Tabela 3 – Evolução do intervalo médio (nº dias) das etapas do processo de contratação no período 2004-2009.
Ao se comparar as duas tabelas, verifica-se que ocorreram modificações nas
diversas fases do processo de contratação, porém permanece a descontinuidade do
Programa.
Na composição das médias da Tabela 3 não foram computadas situações atípicas
como na 1ª CRE que teve, em dois contratos, os itens d e e com 356 e 442 dias,
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respectivamente e na 8ª CRE que está sem cobertura contratual desde 05/12/08 quando foi
rescindido o contrato 30/06 com a Construtora Mello Júnior.
Cabe ressaltar ainda, em relação à 8ª CRE, que a Concorrência nº 13/08 que daria
seqüência ao contrato nº 30/06, foi deserta e a licitação seguinte CO nº 50/08, foi,
inadequadamente, revogada, por erro processual, uma vez que os motivos apresentados
referiam-se à CO nº 13/08.
Vale salientar que a perspectiva de interrupção do procedimento, em face de demora
na lavratura de novo contrato, leva à necessidade de prorrogações de prazo, como
alternativa de minimizar o acúmulo de demanda por serviços.
Durante os períodos sem cobertura de contrato de manutenção, as intervenções
urgentes que se fazem necessárias, são atendidas pelo Sistema Descentralizado de
Pagamento – SDP
Em relação aos contratos de Gerenciamento Técnico, foram celebrados 2 (dois)
termos no período 2004-2008, sendo que àquele relativo ao período 2009/2010 encontra-se
em fase de homologação da licitação para posterior lavratura de contrato.
Também nas contratações de gerenciamento, verificou-se a ocorrência de
defasagem temporal nas diversas etapas do procedimento de licitação e contratação,
conforme apresentado na Tabela 4.
Contrato/etapa a b c d e
2004/2005 +15 +134 +66 +341
2006/2008 -118 +33 +118 +72 +292*
Tabela 4 - Evolução do intervalo médio (nº dias) das etapas do processo de contratação de gerenciamento técnico.
* intervalo de tempo entre o término do contrato e a homologação da nova licitação.
Entende-se, ao se ponderar os intervalos médios de todos os processos de
contratação pela freqüência em que eles ocorrem, que a antecedência mínima para o início
do procedimento licitatório deveria ser de seis meses.
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3.3 ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS (PLANO PLURIANUAL – PPA, LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO e LEI DO ORÇAMENTO ANUAL – LOA)
O Programa Conservando Escolas diz respeito à manutenção e conservação das
unidades escolares, sendo identificadas como uma das ações, de número 0057, que
compõem o Programa de Modernização da Infra-estrutura Educacional.
O Monitoramento do Programa abrangeu o Plano Plurianual referente ao quadriênio
2006-20092, a Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO – exercício 20093 e a Lei de Orçamento
Anual – LOA – exercício 20094.
Plano Plurianual (quadriênio 2006-2009)
Lei nº 4.271 de 16/01/2006 e Decreto nº 26.368 de 12/04/2006 Programa: 0057 Modernização da Infra-estrutura Educacional Ação: 2081 – Manutenção e revitalização das unidades da rede
de ensino Tipo: A – Atividade Órgão Executor: Secretaria Municipal de Educação Objetivo Específico: Manter, conservar e expandir a rede publica municipal de
ensino Produto: 0410 – Unidades da rede atendidas Unidade de Medida: Unidade
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO exercício de 2009) Lei nº 4.983 de 14/01/2009 Programa: 0057 Modernização da Infra-estrutura Educacional Ação: 2081 – Manutenção e revitalização das unidades
da rede de ensino Objetivo Específico: Manter, conservar e expandir a rede publica
municipal de ensino Produto: 0410 – Unidades da rede atendidas Unidade de Medida: Unidade
Esta ação destina-se à manutenção e revitalização das unidades da rede de ensino e
o correspondente orçamento está distribuído entre as 10 (dez) CREs que possuem
autonomia financeira.
2 Aprovado pela Lei nº 4.271 de 16/01/2006 e Decreto nº 26.368 de 12/04/2006. 3 Aprovada pela Lei nº 4.983 de 14/01/2009.
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As Coordenadorias têm autonomia orçamentária, sendo o Coordenador o ordenador
de despesas. Desta forma, cada uma delas possui Programa de Trabalho próprio, cujas
fontes de recursos são provenientes do Tesouro Municipal, Governo Federal, através do
Salário Educação e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e de
Valorização do Magistério - Fundeb.
A Lei do Orçamento Anual – LOA - exercício de 2009, em vigor, referente aos PTs
1601.1236100571.064 (Gabinete), 1601.1236100571.474 (Gabinete), 1602.1236100572.081
(1ª CRE), 1603.1236100572.081 (2ª CRE), 1604.1236100572.081 (3ª CRE),
1605.1236100572.081 (4ª CRE), 1606.1236100572.081 (5ª CRE), 1607.1236100572.081 (6ª
CRE), 1608.1236100572.081 (7ª CRE), 1609.1236100572.081 (8ª CRE),
1610.1236100572.081 (9ª CRE) e 1611.1236100572.081 (10ª CRE) de Modernização da
Infra-estrutura Educacional distribui a dotação do exercício entre as fontes 100, 107 e 142:
Fonte de Recursos LOA ANO 2009 (R$) Fonte 100 93.456.032,00
Fonte 1075 95.001.869,00
Fonte 142 113.439.466,00
Total 301.897.367,00
Total Conservando 20.832.323,00
É importante destacar que esta verba não se destina exclusivamente ao Programa
Conservando, mas a todas as atividades destinadas à manutenção e revitalização da rede
física escolar, ou seja, reformas, reconstrução e também a conservação.
A Tabela 5, a seguir, apresenta a distribuição do orçamento do exercício de 2009
entre o Programa de Modernização da Infra-estrutura Educacional relativo a cada CRE e as
parcelas destinadas ao Conservando no período 2008/2009.
4 Aprovada pela Lei nº 4.983 de 14/01/2009. 5 Foram considerados também os valores provenientes dos PTs 1601.1236100571.064 (Gabinete) e 1601.1236100571.474 (Gabinete).
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CRE Orçamento do Programa
Conservando 2008/2009
Orçamento do Programa de Modernização
2009
% do Conservando
1 1.385.000,64 14.695.943,00 9,42
2 1.999.999,79 19.221.000,00 10,40
3 2.435.783,97 23.710.336,00 10,27
4 2.084.978,18 29.840.188,00 6,98
5 1.473.690,65 21.250.763,00 6,93
6 1.290.044,01 19.045.871,00 6,77
7 2.399.788,28 30.031.876,00 7,99
8 2.948.339,10 28.652.526,00 10,28
9 1.999.999,78 29.524.392,00 6,77
10 2.499.978,22 45.734.537,00 5,46
Tabela 5 – Distribuição do orçamento para o exercício 2009.
O orçamento destinado ao Programa Conservando Escolas (Tabela 5) foi reduzido
em 20% sobre o saldo existente nos contratos em vigor, a partir de 01/01/2009, em
observância ao Decreto nº 30.360/2009. Os novos valores são apresentados na Tabela 6.
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CRE Orçamento do Programa
Conservando 2008/2009
Orçamento do Programa de Modernização
2009
% do Conservando
1 1.107.668,15 14.695.943,00 7,53
2 1.761.210,31 19.221.000,00 9,16
3 2.112.376,41 23.710.336,00 8,90
4 1.861.557,88 29.840.188,00 6,23
5 1.473.690,65 21.250.763,00 6,93
6 1.247.478,82 19.045.871,00 6,54
7 2.178.185,71 30.031.876,00 7,25
8 2.948.338,80 28.652.526,00 10,28
9 1.799.829,31 29.524.392,00 6,09
10 2.126.429,07 45.734.537,00 4,64
Tabela 6 - Distribuição do orçamento para o exercício 2009 incluindo a redução contratual de 20% sobre o saldo contratual do Conservando.
Os contratos do Conservando relativos ao período 2009/2010 foram prorrogados por
360 dias com os valores reduzidos apresentados na Tabela 6.
3.4 ALOCAÇÃO DE RECURSOS
3.4.1 ORÇAMENTO DO PROGRAMA CONSERVANDO ESCOLAS
Com o intuito de verificar a eficiência e a economicidade do Conservando Escolas, na
primeira etapa do trabalho e em resposta à segunda questão de auditoria, foram
pesquisados os critérios utilizados para alocação dos recursos entre as dez CREs, para que
fossem apurados possíveis diferenças, distorções, carências e desequilíbrios. Conforme
informação da SME à época (Oficio SME nº 1980 de 08/11/2004), não era atribuído um valor
fixo para cada unidade escolar, em função das características diversificadas das mesmas.
Diante dessa informação, foram realizados estudos de dados e gráficos com os parâmetros
de cada CRE, como a área total construída, nº de alunos e nº de unidades escolares em
confronto com o orçamento, os quais concluíram que o parâmetro que mais se aproximava
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
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dos critérios de distribuição utilizados era o número de unidades escolares. Sem a
determinação precisa, o critério de distribuição de recursos permaneceu sem
esclarecimentos, culminando com um dos Achados de Auditoria, o qual preconizava que o
então critério de alocação de recursos não expressava a realidade das CREs e suas
necessidades.
Os dados atualizados referentes a 2009 constam da Tabela 7:
CRE
Orçamento atual (R$)6
Área construída
(m2)
Nº de unid.
escolares
Nº alunos
Custo por m2 (R$)
Custo por escola (R$)
Custo por aluno (R$)
1 1.384.585
90.1445,82
84
34.330
9,87
16.483
40,33
2 1.998.986
202.508,20
142
60.039
8,17
14.077
33,29
3 2.435.053
149.134,41
122
61.127
11,51
19.959
39,83
4 2.083.727
259.245,95
167
99.708
8,03
12.477
20,89
5 1.342.113
160.024,23
126
68.251
15,35
14.619
19,66
6 1.271.983
155.601,36
96
51.610
11,33
13.249
24,86
7 2.392.588
211.000,45
141
91.413
11,67
16.968
26,17
8 2.948.342
259.311,19
168
93.520
11,37
17.549
31,52
9 1.979.999
169.562,59
125
74.603
16,32
15.839
26,54
10 2.494.978
141.747,62
146
92.697
17,60
17.088
26,91
Tabela 7 - Orçamento/2009, Área Total Construída, Nº Alunos e Nº Unidades Escolares da 1ª a 10ª CRE.
As diferenças entre os orçamentos e as distorções apuradas na primeira fase do
trabalho mantiveram-se ao longo desse tempo, sem modificações no sentido de corrigi-las
ou mesmo atenuá-las. Como exemplo, citamos a 4ª CRE, também referenciada antes, como
a Coordenadoria cuja relação custo/beneficio, no programa Conservando Escolas, é um dos
6 O orçamento atual diz respeito aos valores contratados.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
18
mais baixos. Atualmente, possui a maior quantidade de alunos, a segunda maior rede de
unidades escolares e área construída. Porém, em função do seu baixo orçamento, detém o
menor custo por escola e por metro quadrado – R$ 12.477 (doze mil, quatrocentos e setenta
e sete reais) e R$ 8,03 (oito reais e três centavos) respectivamente. A 3ª CRE, oitava
colocada em nº de escolas, área construída e nº de alunos, devido ao grande incremento
sofrido em seu orçamento nesse período, possui o maior custo por escola R$ 19.959
(dezenove mil novecentos e cinqüenta e nove reais). Relevante ressaltar que a 4ª CRE é a
Coordenadoria com o maior desgaste e grau de depredação das escolas, em função do
vandalismo, em áreas deflagradas, como Complexo da Maré, Vigário Geral, Vila Cruzeiro
entre outras. Várias unidades escolares da Vila Cruzeiro, por exemplo, encontram-se
isoladas, sem telefone, devido ao furto do cabeamento. E é, também, uma das
Coordenadorias com uma das maiores quantidades de escolas a serem adaptadas para
tornarem-se Escolas do Amanhã7, com recursos do Conservando. Diante desses fatos,
conclui-se que esta CRE deveria ter um dos maiores orçamentos.
Os dados referentes ao orçamento do Programa de cada Coordenadoria, desde 2004
até o presente, constam da Tabela 8, que exibe o percentual de alteração por biênio e o
custo por escola:
7 O projeto “Escolas do Amanhã” tem como principal objetivo reduzir a evasão escolar e melhorar o desempenho dos alunos, e vai abranger 150 escolas dentro de comunidades carentes, inseridas nos bolsões do tráfico de drogas do Rio.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
19
CRE 2004-2005 Alteração 1 2006-2007 (2004-2005 acrescido da alteração 1)
Alteração 2 2008-2009 (2006-2007 acrescido da alteração 2)
Total (aumento % de 2004-2005 a 2008-2009)
Custo p/ escola orçamento 2009 (R$)
1ª 816.102 30,74% 1.066.999 29,76% 1.384.585 69,65% 16.483
2ª 1.376.227 30,79% 1.799.706 11,07% 1.998.986 45,25% 14.077
3ª 1.411.200 55,42% 2.197.647 10,80% 2.435.053 72,55% 19.959
4ª 1.600.000 2,18% 1.634.999 27,44% 2.083.727 30,23% 12.477
5ª 1.600.000 7,99% 1.727.905 (-) 22,33% 1.342.113 (-)17% 14.619
6ª 964.994 36,93% 1.321.447 (-) 3,75% 1.271.983 31,81% 13.249
7ª 1.710.044 23,97% 2.119.968 12,85% 2.392.588 39,91% 16.968
8ª 1.799.549 30,02% 2.339.833 26% 2.948.342 63,83% 17.549
9ª 1.533.998 5,97% 1.625.678 21,79% 1.979.999 29,07% 15.839
10ª 2.150.734 (-) 5% 2.045.211 22% 2.494.978 16,00% 17.088
Total 14.962.850 19,49% 17.879.399 16,51% 20.832.323 69,65% Custo médio
15.830
Tabela 8 - Orçamento do programa de cada Coordenadoria, desde 2004 até o presente, com o percentual de alteração por biênio e o custo por escola:
Da análise da Tabela 8, tem-se que os percentuais de alteração nos orçamentos são
notadamente diferenciados, variando de alterações negativas, como é o caso da 5ª CRE, e
alterações positivas bastante significativas, como é o caso da 3ª CRE.
No presente monitoramento, mediante questionamentos aos Gerentes de Infra-
estrutura e Analistas de Planejamento e Orçamento das Coordenadorias, obteve-se a
informação de que os recursos do Conservando Escolas dentro de cada CRE são alocados
conforme a conveniência e oportunidade da Coordenadoria, que determina, com sua equipe
de planejamento e orçamento, e conforme sua autonomia financeira, o montante que o
Programa deve receber naquele exercício. Portanto, as discrepâncias existentes não são
aleatórias e/ou resultado de uma falta de critério, como se pensava anteriormente, mas
decorrem da discricionariedade de cada CRE.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
20
A informação retromencionada modifica substancialmente a análise que se faz da
avaliação do Programa, características e conseqüências do seu desempenho, inclusive dois
Achados de Auditoria do relatório anterior: o primeiro, sobre o atendimento da demanda, e o
quarto, sobre a alocação de recursos. A autonomia gerencial que tem a Coordenadoria,
reservando os recursos que julgar convenientes para a execução do Programa implica, para
a própria, maior responsabilidade quanto aos resultados obtidos, uma vez que o
atendimento insatisfatório ou parcial da demanda, a ser atendida pelo Conservando, pode
ser decorrente da insuficiência de recursos.
Um fator apontado como ameaça na Análise de Possíveis Influências (análise swot),
na primeira fase do trabalho, foi a ampliação do atendimento do Programa para creches e
outros prédios não escolares sem a contrapartida orçamentária necessária. No presente
monitoramento há que se ressaltar a inclusão das Escolas do Amanhã no orçamento do
Conservando Escolas, devido às adaptações que serão realizadas nas escolas escolhidas
pelo projeto.
O projeto “Escolas do Amanhã” tem como principal objetivo reduzir a evasão escolar
e melhorar o desempenho dos alunos, e vai abranger 150 escolas dentro de comunidades
carentes, inseridas nos bolsões do tráfico de drogas do Rio. Resumidamente, as inovações
introduzidas pelo projeto são: novo formato das aulas em período integral; oficinas de
música, dança, arte e teatro; reforço escolar e atividades físicas; cada sala de aula dos
alunos do 6º ao 9º ano contará com dois computadores com acesso à internet, um
laboratório de ciências e quadro digital. Além disso, o projeto prevê a formação de 150
educadores comunitários e para resolver problemas de evasão escolar, a remuneração de
mães da comunidade para buscar, em casa, as crianças que faltem às aulas, além de
investigar a razão para esta ocorrência.
Para implantação do projeto, as escolas escolhidas em áreas deflagradas sofreriam
as seguintes ações corretivas: telhados, elétrica, recuperação estrutural, muros e calçadas,
acessibilidade, dois pontos para computadores nas salas de aula, escovódromo (saúde
bucal), bebedouros, sala de pronto atendimento médico, quadra de esportes, biblioteca,
sanitários, pintura externa, pintura nos corredores e sala interativa.
Uma possibilidade de desoneração do orçamento do Conservando, inclusive
mencionado por alguns gerentes de CREs, seria a celebração de contratos específicos de
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
21
instalações (elétrica principalmente), recuperação de telhados e adaptação dos prédios
escolares para a implantação das Escolas do Amanhã.
3.4.2 ORÇAMENTO DO SISTEMA DESCENTRALIZADO DE PAGAMENTOS – SDP PARA OBRAS
Apontada como um dos pontos fracos do Programa, na primeira fase (análise swot), a
utilização de recursos do Sistema Descentralizado de Pagamentos – SDP - em obras e
serviços de engenharia nas unidades escolares, sem responsabilidade técnica, continua
preocupando a atual Coordenação do Conservando Escolas. As intervenções em
conservação e manutenção das escolas têm fulcro no Decreto no 20.633 de 18/10/01, que
institui o SDP, e no artigo 3º, parágrafo 4º dispõe: “A Secretaria Municipal de Educação
poderá utilizar recursos para a aplicação especifica em conservação, manutenção e reparos
das unidades escolares, os quais serão empenhados no código de despesa especifico”.
Ocorre que os recursos do SDP têm sido cada vez mais utilizados em obras e
serviços de engenharia nas unidades escolares e seus valores incrementados ao longo dos
anos. Para que pudessem ser comparados com o orçamento do Conservando Escolas, foi
solicitado a cada CRE, o montante dos recursos utilizados em obras e serviços de
engenharia por exercício - no período compreendido entre 2004 e 2009.
Na Tabela 9 foram utilizados, para análise, os dados relativos aos anos de 2004, que
foi o ano base da auditoria e, em virtude do presente exercício ainda não ter se encerrado,
os dados do SDP de 2008 e o orçamento atual do Conservando:
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
22
2004/2005 2008/2009
CRE Recursos do SDP 2004 (R$)
Orçamento do Conservando 2004/2005(R$)
Recursos do SDP 2008 (R$)
Orçamento do Conservando
2008/2009 (R$)
1 497.626 816.102 935.740 1.384.585
2 0,00 1.376.227 344.339 1.998.986
3 406.451 1.411.199 1.653.792 2.435.053
4 40.500 1.600.000 2.191.303 2.083.727
5 510.807 1.600.000 2.069.835 1.342.113
6 431.634 964.994 1.927.800 1.271.983
7 0,00 1.710.043 1.877.262 2.392.588
8 155.630 1.799.549 1.664.158 2.948.342
9 509.965 1.533.998 1.774.377 1.979.999
10 58.100 2.150.734 1.861.811 2.494.978
Tabela 9 – Alocação de recursos do SDP e do Conservando Escolas em 2004/2005 e 2008/2009.
� Comparando-se os dados dos anos de 2004 e 2008, verifica-se que os recursos do
SDP em obras e serviços de engenharia aumentaram substancialmente.
� Em 2004, não houve recursos do SDP em duas CREs e representavam, de modo
geral, uma parcela pequena em comparação com o orçamento do Conservando
Escolas no mesmo ano.
� Em 2008 os recursos do SDP são bastante significativos, chegando a ultrapassar os
recursos do Conservando em três CREs (em destaque) e nas outras
Coordenadorias, de modo geral, sofreram um elevado percentual de aumento em
sua utilização.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
23
A equipe do Programa Conservando Escolas teme que a utilização de recursos do
SDP em obras e serviços de engenharia nas escolas, não venha acompanhada de
comprovação de responsabilidade técnica o que seria um risco para a realização desses
serviços. Na verdade, não há fiscalização nem acompanhamento quanto ao projeto,
adequação do orçamento e do dispêndio com a obra ou serviço e, principalmente, à
execução em si.
Não obstante a autonomia e a discricionariedade das CREs na utilização dos
recursos do seu orçamento, há que se ressaltar que se trata de verba pública empregada
em próprios municipais, que são as escolas e creches. Portanto, os valores utilizados em
obras e serviços de engenharia nas unidades através do SDP e não pela equipe técnica do
Conservando – criado para esse fim, ou seja, para realizar intervenções na conservação e
manutenção dos prédios escolares – podem constituir-se em má utilização de recursos
públicos, se executados de forma inapropriada.
3.4.3 VERIFICAÇÃO “IN LOCO” DA UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DO CONSERVANDO ESCOLAS X SDP
A seleção das intervenções de obras e serviços de engenharia a serem verificados foi
realizada segundo critério de caracterização da procedência dos recursos de cinco CREs (3ª,
4ª, 5ª, 7ª e 8ª CRE):
1. Obras e serviços de engenharia com recursos do SDP – foram considerados os serviços
realizados em unidades escolares da 3ª, 4ª, 5ª, 7ª e 8ª CRE;
2. Obras e serviços de engenharia com recursos do Programa Conservando Escolas – foram
considerados os serviços realizados em unidades escolares da 3ª, 4ª, 5ª e 7ª CRE;
3. Obras e serviços de engenharia aguardando intervenção do Programa Conservando Escolas
– foram consideradas pendências de obras nas unidades escolares da 3ª, 4ª, 7ª e 8ª CRE;
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
24
3.4.3.1 SERVIÇOS E OBRAS - RECURSOS DO SDP
Ilustração 1 – 3ª CRE – E M Professor Augusto Paulino Filho, Méier – Fachada.
Ilustração 2 – 3ª CRE – E M Professor Augusto Paulino Filho, Méier – Dispensa da cozinha.
Ilustração 3 - 4ª CRE – E M Maestro Francisco Braga, Ilha do Governador – Revestimento das paredes e bancada da pia do banheiro dos alunos.
Ilustração 4 - 4ª CRE – E M Maestro Francisco Braga, Ilha do Governador – Banheiro infantil.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
25
Ilustração 5 – 5ª CRE – E M Itália, Rocha Miranda – Fachada.
Ilustração 6 - 5ª CRE – E M Itália, Rocha Miranda – Piso do refeitório em cerâmica.
Ilustração 7 – 5ª CRE – E M Velinda Maurício da Fonseca, Rocha Miranda – Revestimento de escada e parede do acesso ao 2º andar.
Ilustração 8 – 5ª CRE – E M Velinda Maurício da Fonseca, Rocha Miranda – Revestimento de fachada em cerâmica.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
26
Ilustração 9 – 7ª CRE – Creche Margarida Gabinal, Cidade de Deus – Fachada – Revestimento em azulejo.
Ilustração 10 - 7ª CRE – Creche Margarida Gabinal, Cidade de Deus – Revestimento do pátio interno em cerâmica.
Ilustração 11 – 8ª CRE – E M Engº Pires do Rio, Senador Camará – Fachada.
Ilustração 12 - 8ª CRE – E M Engº Pires do Rio, Senador Camará – Cobertura construída entre os dois prédios.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
27
Ilustração 13 - 8ª CRE – E M Engº Pires do Rio, Senador Camará – Construção de circulação interna.
Ilustração 14 - 8ª CRE – E M Engº Pires do Rio, Senador Camará – Construção de banheiro da sala de professores.
3.4.3.2 SERVIÇOS E OBRAS - RECURSOS DO PROGRAMA CONSERVANDO ESCOLAS
Ilustração 15 - 3ª CRE – E M Rio Grande do Sul, Engenho de Dentro – Fachada.
Ilustração 16 - 3ª CRE – E M Rio Grande do Sul, Engenho de Dentro – Parte do telhado executado, tendo desabado recentemente, necessitando ser refeito.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
28
Ilustração 17 – 4ª CRE – E M Maestro Francisco Braga, Ilha do Governador – Fachada.
Ilustração 18 – 4ª CRE – E M Maestro Francisco Braga, Ilha do Governador – Teto da circulação interna.
Ilustração 19 – 5ª CRE – E M Velinda Maurício da Fonseca, Rocha Miranda – Fachada.
Ilustração 20 – 5ª CRE - E M Velinda Maurício da Fonseca, Rocha Miranda – Execução de muro e banco do pátio externo.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
29
Ilustração 21 – 7ª CRE – E M Pedro Aleixo, Cidade de Deus – Fachada.
Ilustração 22 - 7ª CRE – E M Pedro Aleixo, Cidade de Deus – Laboratório de Ciência da Escola do Amanhã – Adaptação do espaço com a construção de bancada e piso.
3.4.3.3 SERVIÇOS E OBRAS AGUARDANDO INTERVENÇÃO DO PROGRAMA CONSERVANDO ESCOLAS
Ilustração 23 – 3ª CRE – E M Bento Ribeiro, Méier – Necessitando de recuperação da fachada.
Ilustração 24 - 3ª CRE – E M Bento Ribeiro, Méier – Aguardando intervenção para recuperação da estrutura (ferragem aparente).
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
30
Ilustração 25 - 4ª CRE – E M Brigadeiro Eduardo Gomes, Ilha do Governador – Fachada.
Ilustração 26 – 4ª CRE – E M Brigadeiro Eduardo Gomes, Ilha do Governador – Aguardando intervenção para recuperação do telhado.
Ilustração 27 – 7ª CRE – CIEP João Batista dos Santos, Pechincha – Fachada.
Ilustração 28 – 7ª CRE – CIEP João Batista dos Santos, Pechincha - Infiltração no teto proveniente do telhado – aguardando obras de recuperação.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
31
Ilustração 29 – 8ª CRE – E M Edison Carneiro, Senador Camará – Fachada.
Ilustração 30 - 8ª CRE – E M Edison Carneiro, Senador Camará – Alagamento da sala 13 proveniente do telhado, aguardando intervenção para reparo.
3.5 INFLUÊNCIAS INTERNAS E EXTERNAS
Ao longo da auditoria foram detectados pontos fortes e fracos dentro da perspectiva
interna do Programa. Na fase atual, de monitoramento, constatou-se que alguns pontos
considerados fracos foram aprimorados, outros permaneceram sem alteração e alguns não
podem ser considerados fortes como anteriormente, sendo apresentados no quadro a seguir:
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
32
INFLUÊNCIAS INTERNAS – PONTOS FRACOS
AUDITORIA MONITORAMENTO
Restrições orçamentárias O orçamento destinado ao programa permanece não atendendo às suas necessidades
Entraves nos procedimentos de contratação causando interrupções no atendimento às escolas – descontinuidade
Permanece a descontinuidade dos contratos devido aos entraves processuais
Inadequação da infra-estrutura para a execução: insuficiência dos meios de comunicação e ausência de escritório de apoio para a contratada
Atualmente a infra-estrutura está adequada para a execução do programa
Ausência de avaliação geral e periódica do programa Permanece a ausência de avaliação geral e periódica do programa
Utilização, por parte de diretores das escolas e/ou diretores da DIE, de recursos do Sistema Descentralizado de Pagamentos - SDP em obras nas escolas sem responsabilidade técnica
A utilização de recursos do SDP na execução de obras foi ampliada sem a devida responsabilidade técnica
Ausência de dados, cadastro e levantamento do estado geral das unidades escolares
Ausência de controle dos serviços solicitados e não realizados. Não há registro da demanda acumulada, daquilo que ficou pendente.
INFLUÊNCIAS INTERNAS – PONTOS FORTES
AUDITORIA MONITORAMENTO
Suporte técnico às escolas - equipe de fiscais da RIO-URBE e contrato de gerenciamento técnico atuante nas CRES
Ampliação da equipe técnica da RIO-URBE e permanência do contrato de gerenciamento técnico
Tempestividade no atendimento emergencial nas unidades escolares
Permanece a tempestividade no atendimento emergencial nas unidades escolares
Descentralização da estrutura do programa para torná-lo mais ágil e efetivo
Proposta de alteração do fluxograma de execução, centralizando a tomada de decisão para a realização dos serviços
Proposta de cadastramento da infra-estrutura da rede escolar municipal
Proposta de elaboração de Manual de Operação direcionado aos Diretores das UEs
E dentro da perspectiva externa ao Programa, onde os elementos não são controláveis
diretamente pelos seus executores ou responsáveis, ocorreram algumas alterações, sendo
apresentadas a seguir:
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
33
INFLUÊNCIAS EXTERNAS – OPORTUNIDADES
AUDITORIA MONITORAMENTO
Decisão do Executivo de promover o Conservando Escolas a um Programa de governo com estrutura definida
O Conservando Escolas não foi promovido a um programa de governo
Formalização através de instrumento próprio para delimitação das atribuições dos agentes envolvidos – SME e RIO-URBE
As atribuições da SME e RIO-URBE estão delimitadas
Readequação das características do contrato de execução: tipo de licitação (técnica e preço em vez de melhor preço) e prazo
As licitações dos contratos permanecem sendo do tipo menor preço, porém foram introduzidas modificações no Edital que reduziram o número de rescisões contratuais
Integração e conscientização dos usuários na conservação das escolas
A integração e conscientização dos usuários na conservação das escolas é um trabalho permanente
Avaliação Pós – Ocupacional – Parceria Conservando/Diretorias de Projetos e Obras
Permanece como oportunidade de melhoria a adoção de Avaliação Pós – Ocupacional
Implantação do sistema informatizado de gerenciamento dos dados existentes
Proposta da atual Coordenadoria de adoção do “software Sigma”
Executar, efetivamente, manutenção de caráter preventivo
Ao invés da busca pelo caráter preventivo dos serviços, houve um retrocesso, está sendo priorizada a execução de obras em detrimento a manutenção corretiva das unidades escolares
Introdução de itens de reforma na planilha orçamentária da Prefeitura SCO-Rio
Não houve modificação dos itens constantes da planilha orçamentária
INFLUÊNCIAS EXTERNAS – AMEAÇAS
AUDITORIA MONITORAMENTO
Falta de segurança (vandalismos, furtos, invasões)
A falta de segurança aumentou devido ao incremento da violência externa à Comunidade Escolar
Ampliação de atendimento para creches e outros prédios não escolares sem a contrapartida orçamentária adequada
Nova ampliação de atendimento para as Escolas do Amanhã sem o respectivo incremento da dotação orçamentária
Influência de agentes externos à comunidade escolar e ao programa na decisão da escolha (priorização) dos serviços a serem executados
Não foi relatada à Equipe de Auditoria a ocorrência de influência de agentes externos à comunidade escolar e ao programa na decisão da escolha (priorização) dos serviços a serem executados
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
34
3.6 INDICADORES DE DESEMPENHO
Indicador de desempenho é um número, percentual ou razão que mede um aspecto
do desempenho, com o objetivo de comparar esta medida com metas preestabelecidas.
Podem ser formulados indicadores de desempenho para auxiliar o gestor a avaliar os
resultados, tanto pelo grau de comprometimento dos recursos, quanto pela relação entre o
impacto real e o previsto de uma atividade.
Na 1ª fase do trabalho buscou-se, junto aos gestores do programa, diretores das
escolas, diretores da GIN e coordenadores, a sugestão dos elementos mais relevantes que
pudessem ser medidos.
O intuito foi evitar a proposição de indicadores cuja implementação pudesse causar
transtornos às suas rotinas administrativas, visto que a formulação destes tem que ser
compatível com as possibilidades de coleta e registro de informações.
Tendo por base estes parâmetros, por ocasião da auditoria, foi sugerida a adoção de
cinco indicadores de desempenho, a saber:
1. Proporção entre a quantidade de solicitações de serviços atendidas e aquela
formulada pelas escolas;
2. Número de dias sem cobertura do Programa Conservando e a quantidade
total de dias do ano (descontinuidade);
3. Razão entre o valor gasto em obras com recursos do SDP e do Programa
Conservando (adequação orçamentária);
4. Número de atendimentos de emergência efetuados dentro do prazo
estabelecido em comparação ao total;
5. Quantidade de escolas que foram excluídas da previsão de reforma geral e o
número total de escolas.
Durante o monitoramento, constatou-se que todos os indicadores sugeridos, embora
de fácil mensuração e aplicabilidade, não foram implementados pelos responsáveis do
Programa.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
35
3.7 COMENTÁRIOS SOBRE OS ACHADOS DE AUDITORIA E AS BOAS PRÁTICAS
A primeira fase do trabalho foi norteada por duas questões de auditoria, sobre o
desempenho do Programa e seus recursos:
1. A execução do Programa tem promovido a conservação das instalações físicas das
unidades escolares?
2. Como é otimizada a aplicação dos recursos do Programa?
Os citados questionamentos resultaram em quatro achados de auditoria: três
relacionados à primeira questão e o último relativo ao segundo questionamento.
Os achados serão descritos a seguir e atualizados, em decorrência do presente
monitoramento.
1º Achado de Auditoria: Atendimento parcial da demanda de cada CRE: o atendimento
do Programa frente às necessidades das Coordenadorias não é satisfatório, atendendo
apenas parte da demanda sinalizada por cada uma delas.
As causas do atendimento parcial detectadas na primeira fase e as evidências
apuradas no monitoramento foram:
a) Limitações de recursos orçamentários: as limitações nos recursos do Programa e
as diferenças entre os orçamentos das CREs não foram esclarecidos na primeira fase. No
monitoramento, evidenciou-se que, em virtude da autonomia administrativa e financeira que
possui, cada Coordenadoria atribui ao Conservando os recursos que julgar convenientes.
Como os resultados e o desempenho do programa têm função direta e proporcional com os
recursos alocados para a sua execução, o atendimento parcial da demanda, quando
decorrentes de limitações financeiras, são de responsabilidade das próprias CREs
(item 3.4).
b) Desempenho insatisfatório da empresa contratada: em virtude de falhas no
conhecimento da logística e operacionalidade do programa, muitas empresas contratadas
não conseguiam cumprir os cronogramas contratuais. Modificações no edital de licitação
recomendadas na primeira fase de auditoria corrigiram esta falha, esclarecendo às licitantes
a estrutura necessária que deveriam ter para atender ao contrato; com isso, houve melhoria
no desempenho das contratadas.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
36
c) Insuficiência de infra-estrutura (pessoal, equipamentos, instalações): de acordo
com informações da nova Coordenadoria do Conservando a infra-estrutura atual do
programa atende as suas necessidades.
d) Invasões, furtos, vandalismos e outras formas de depredação do patrimônio
público: ainda subsistem em algumas Coordenadorias, como na 4ª e na 8ª CREs.
e) Maior desgaste da rede física devido ao compartilhamento das unidades escolares
entre as redes municipal e estadual de ensino: a rede física municipal continua
compartilhada com a estadual no período noturno, ocasionando um maior desgaste da rede
física.
f) Uma nova causa do atendimento parcial detectada no presente
monitoramento é a inclusão das Escolas do Amanhã no Conservando, em virtude do
elevado custo das adaptações que as escolas escolhidas terão que sofrer.
O resumo da atualização do 1º achado de auditoria encontra-se no quadro a seguir,
que tem, em negrito, as causas que sofreram alteração; em itálico as que subsistem e em
sublinhado, a nova causa.
AUDITORIA MONITORAMENTO
As limitações dos recursos orçamentários constituíam-se em um obstáculo ao bom desempenho do programa.
As limitações dos recursos orçamentários são de responsabilidade das CREs.
Desempenho insatisfatório da contratada
Modificações no edital com informações sobre o funcionamento do programa melhoraram o desempenho da empresa contratada.
Insuficiência de infra-estrutura
Com as modificações implementadas pela nova coordenação do programa, a infra-estrutura é suficiente.
Vandalismo e depredações Ainda subsistem em algumas CRÊS Maior desgaste devido ao compartilhamento Ainda são compartilhados Inclusão das Escolas do Amanhã
onerando o orçamento do programa e comprometendo o atendimento da demanda
2º Achado de Auditoria – Descontinuidade do programa.
O Programa sofre constante descontinuidade em virtude da intempestividade nos
procedimentos visando a um novo contrato.
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
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Conforme constatado no item 3.2, não foi verificada modificação significativa em
relação ao cenário anterior. No monitoramento foram considerados os mesmos parâmetros
da auditoria, ou seja, as fases do procedimento licitatório para nova contratação.
Assim, o lapso temporal entre o término de um contrato e o início do subseqüente
ocasiona ausência de cobertura contratual. Neste período são utilizados recursos do SDP
nas intervenções que deveriam ocorrer por conta do Programa Conservando Escolas.
3º Achado de Auditoria – Elevado número de rescisões contratuais.
Devido à complexa logística de execução do contrato, à falta de estrutura da empresa
executora e dificuldades operacionais advindas da defasagem do orçamento, muitos
contratos eram rescindidos, principalmente em função de inadimplência das empresas
contratadas.
No Relatório de Auditoria de 2004, foi recomendada a inclusão, no corpo do edital de
licitação e seus anexos, de informações mais detalhadas acerca das características da
execução do programa, sua operacionalidade, instalações, equipamentos e pessoal
necessários à execução, serviços a realizar, informações sobre as CREs, como área
geográfica, número de escolas, número de alunos e outras, a fim de evitar que licitantes,
desprovidas da estrutura necessária, fossem vencedoras do certame licitatório e não
conseguissem cumprir com os compromissos avençados.
Através da verificação dos 29 (vinte e nove) contratos celebrados de 2004 até o
presente, constatou-se que, neste período, houve apenas uma rescisão contratual,
indicando, assim, uma sensível melhora em relação ao quadro anterior.
4º Achado de Auditoria – o atual critério de alocação de recursos para execução do
programa nas CREs não expressa a realidade destas e suas necessidades.
O assunto foi explanado no item 3.4 do presente relatório. Verificou-se, na primeira
fase, que os valores atribuídos ao Conservando não tinham correspondência com as
características e as necessidades das CREs. Aquelas mais necessitadas, com maior
quantitativo de unidades escolares, área construída ou número de alunos nem sempre
possuíam o maior orçamento para o Programa. Essas distorções e desequilíbrios, sem a
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
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informação precisa do órgão – SME – caracterizou a incoerência do então critério (ou a falta
dele) na distribuição de recursos.
O quantum reservado à execução do Conservando, na verdade, é atribuição e
prerrogativa de cada CRE, que disponibiliza o valor que considera satisfatório. Portanto, na
atual fase do trabalho, a conclusão que se tem quanto a esse achado de auditoria é que o
critério de alocação de recursos é discricionário, e as discrepâncias e/ou incoerências nos
seus valores devem ser atribuídas às próprias Coordenadorias.
4. RECOMENDAÇÕES
No decorrer deste monitoramento, constatamos que algumas recomendações,
elaboradas anteriormente, deveriam ser ratificadas e outras introduzidas com o intuito de
que a RIO-URBE continue buscando soluções que visem o aperfeiçoamento do
desempenho do Programa Conservando Escolas na manutenção e revitalização dos prédios
escolares. São elas:
1) O procedimento licitatório deve ter início com a sinalização, por parte da equipe da
RIO-URBE que gerencia e fiscaliza o Conservando Escolas, da data de término do contrato
em vigor. Em decorrência, cada Coordenadoria deve, então, informar os recursos
disponíveis para o Programa, para que se possa dar início à licitação.
Esta sinalização deve ter uma antecedência mínima de 6 (seis) meses em relação ao
término do contrato vigente.
As mesmas considerações acima são aplicáveis às licitações de Gerenciamento
Técnico, cujo contrato deve ter sua vigência simultânea com os contratos de manutenção;
2) Em que pesem a autonomia e a discricionariedade das CREs na alocação dos
recursos do seu orçamento, recomenda-se a utilização de verba pública em obras e serviços
de engenharia de forma apropriada, ou seja, com o acompanhamento técnico de projeto,
adequação do orçamento e controle da execução dos serviços;
J:\INSPEÇÃO\RIOURBE\2009\Monitoramento Conservando Escolas\Relatorio Monitoramento Claudia ultima versão.doc
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3) A análise da possibilidade e propriedade de celebração de contratos específicos
pela RIO-URBE/SME de instalações (elétrica principalmente), recuperação de telhados e
adaptação dos prédios escolares para a implantação das Escolas do Amanhã;
4) A adoção de uma avaliação geral e periódica do Programa;
5) Seja implementada a proposta de introdução de software para cadastramento do
estado geral das unidades escolares e controle dos serviços solicitados e não realizados –
registro da demanda acumulada;
6) Quanto às invasões, furtos e outros atos de vandalismo, a adoção de medidas que
visem proteger as escolas de violência externa iminente;
7) Envidar esforços para implementação dos cinco indicadores de desempenho
objetivando a mensuração da produtividade para avaliação do desempenho do Programa.
5. CONCLUSÃO
Face às considerações apresentadas, sugerimos o arquivamento do presente
relatório e que a RIO-URBE e SME sejam cientificadas das recomendações apontadas no
item 4.
Rio de Janeiro, 30 de novembro de 2009.
Gláucia Araújo da Rocha Técnico de Controle Externo
Matrícula 40/901.245
M.ª Claudia Lameira Garcia
Engenheira - Assessora Matrícula 40/900.388
Paulo Roberto Vieira
Técnico de Controle Externo Matrícula 40/901.239