[Title will be auto-generated]

På egna ben

– förslag till en reformerad kommunal finansiering

Skattebasberedningens slutrapport

© Svenska KommunförbundetSkattebasberedningen

Stockholm

:a upplagan, november : ---

Text: Niclas JohanssonTryckeri: något bra Tryckeri

Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson, SK

Satt i AGaramond och MyriadOmslag: Conqueror elfenbensgul gr Inlaga: Multifine gr

2På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering

Förord

tillsatte Svenska Kommunförbundets styrelse en pro-gramberedning om finansieringen av kommunal verksamhet i framtiden –Skattebasberedningen.

Bakgrunden till beredningens uppdrag var -talets kärva ekonomi ikommunerna och de begränsningar av kommunernas handlingsutrymmesom följt av statliga restriktioner för skatteuttaget och ett verksamhetsan-svar som i allt större utsträckning styrs av statliga regler. Till bakgrunds-bilden hörde också att internationaliseringen och den demografiska ut-vecklingen allt mer uppmärksammats som potentiella hot mot välfärdensfinansiering.

Det här är beredningens slutrapport som sammanfattar beredningens ar-bete, slutsatser och förslag. Rapporten kommer att vara ett underlag förställningstaganden av Kommunförbundets styrelse. De underlagsrapporteroch promemorior som beredningen tagit fram finns att tillgå på www.sve-kom.se/ekonomi. Detsamma gäller de debattartiklar som publicerats i be-redningens namn.

Arbetet i beredningen har fokuserat på två frågeställningar. Den ena gäl-ler kommunernas möjligheter att finansiera sitt uppdrag i framtiden ochbehovet av att eventuellt komplettera den nuvarande skattebasen med nyaintäktskällor. Den andra gäller hur finansieringen kan förändras på ett sättsom gör att utrymmet för det lokala självstyret och ansvarstagandet ökar.Vår förhoppning är att denna rapport ska vara ett viktigt bidrag till dis-kussionen om hur kommunernas verksamhet ska finansieras i framtiden.

Stockholm i november

Åke Hillman, ordförandeVästerås

Lena Ludvigsson-Olafsen Margot Wikström Stig JanzonSmedjebacken Umeå Olofström

Frank Lassen Kent Persson Erik LangbyGrums Norberg Nacka

Ingela Gardner Sundström Stig Davidson Lennart GabrielssonÖsteråker Nybro Sollentuna

Urban SvenssonÖckerö

Niclas JohanssonProgramberedningens sekreterare


Innehållsförteckning

Sammanfattning .............................................................................................................. 5

1 Kommunernas finansiering idag ................................................................................ 11Finansieringen och självstyrelsen .................................................................................. 13Basen för kommunalskatten är invånarnas förvärvsinkomster .................................. 14

2 Hoten mot skattebasen ................................................................................................ 19Färre arbetade timmar minskar utrymmet för kommunal verksamhet .................... 19Andelen i yrkesverksam ålder minskar ........................................................................ 20Sysselsättningsgraden behöver öka .............................................................................. 27Långsiktig trend mot kortare arbetstider .................................................................... 31Det krävs helhetsgrepp för att säkra finansieringen av välfärden .............................. 33Det obeskattade arbetet ................................................................................................ 34Olika beskattning av arbets- och kapitalinkomster ger incitament till skatteplanering ................................................................................ 40Transfereringarna är en stor del av skattebasen .......................................................... 44

3 Internationaliseringen .................................................................................................. 47De svenska skatterna ...................................................................................................... 47Vart är skatterna på väg? ................................................................................................ 48Skattebasernas rörlighet och skattekonkurrensen ...................................................... 48Internationaliseringen och kommunerna .................................................................... 52Slutsatser .......................................................................................................................... 57

4 Finansieringen i framtiden............................................................................................ 59Ökade skatteintäkter från nuvarande skattebas .......................................................... 59Motiv för nya intäktskällor ............................................................................................ 61Nya kommunala skattebaser ........................................................................................ 62Kommunal fastighetsskatt ............................................................................................ 69Avgifter och försäkringar .............................................................................................. 74Fritidskommuner ............................................................................................................ 78Statsbidragen .................................................................................................................. 78Minskat verksamhetsansvar .......................................................................................... 80Skattebasberedningens slutsatser och förslag .............................................................. 82


har fokuserat på tvåfrågeställningar. Den ena gäller kommunernasmöjligheter att finansiera sitt uppdrag i framti-den och behovet av att eventuellt kompletteraden nuvarande skattebasen med nya intäktskäl-lor. Den andra gäller hur finansieringen kan för-ändras på ett sätt som gör att utrymmet för detlokala självstyret och ansvarstagandet ökar.

Kommunerna finansierar idag sin verksamhetmed skatteinkomster, statsbidrag och avgifter.Skatten tas ut på löner och transfereringsinkom-ster (pensioner, arbetsmarknadsersättningar, sjuk-försäkring och föräldraförsäkring).

Kommunernas verksamhet domineras av sko-la, vård och omsorg. Det innebär att den kom-munala verksamheten är personalintensiv medbegränsade möjligheter att öka produktiviteten.Det innebär också att lönernas ökningstakt äravgörande för kommunernas kostnadsutveck-ling. Kommunerna behöver därför också intäk-ter som ökar i ungefär samma takt som lönerna.

Vår slutsats är att den kommunala skattebasenär en förhållandevis bra intäktskälla för kommu-ner. Den omfattar en betydande andel av in-komsterna i samhället. Det finns inga bra alter-nativ som huvudsaklig intäktskälla för finansie-ringen av den kommunala verksamheten. Denväxer i takt med löneutvecklingen och sysselsätt-ningen. Den har en konjunkturdämpande effektgenom att a-kassan och en del övriga arbets-marknadsersättningar beskattas. Kommunernafår del av kapitalavkastningen i samhället genomatt den statliga premiepensionen och de privataoch kollektivavtalade pensionerna beskattas.Den kommunala skattebasen ger också utrym-me för den kommunala självstyrelsen genom attdet är möjligt för kommunerna att ta ut olika

skatt. Det är inte alltid fallet med andra skatte-baser.

Även om den nuvarande skattebasen i huvud-sak måste betraktas som en bra grund för finan-sieringen av de kommunala välfärdstjänsterna, såär inte allt frid och fröjd. Det finns åtminstonetvå problem. Det ena är att skattebasen påverkasav ett antal förändringstendenser i samhälletsom i större eller mindre omfattning kan kom-ma att utgöra ett hot mot skattebasens framtidatillväxt. Det tydligaste hotet gäller utvecklingenav det totala antalet timmar vi varje år lägger nerpå förvärvsarbete. Men det finns också några an-dra hot mot skattebasen som är mer svårbedöm-da. Det gäller förekomsten av obeskattat arbete,egenföretagarnas möjligheter till skatteplaneringoch internationaliseringens konsekvenser. Detandra problemet är att skatteintäkterna i sig interäcker till att finansiera hela den kommunalaverksamheten. En betydande del av kommuner-nas kostnader finansieras med hjälp av statsbi-drag som saknar varje form av automatisk upp-räkning.

Antalet arbetade timmarDen ekonomiska tillväxten i sig ger inte kom-munerna särskilt mycket mer resurser att röra sigmed. Det är den tillväxt som beror på att det to-tala antalet arbetade timmar ökar som skapar ettutrymme för mer kommunal verksamhet. Detproblem vi ser framför oss är framför allt att denstora fyrtiotalsgenerationen börjar att gå i pen-sion redan om några år. Det innebär att kostna-derna för pensioner och så småningom också äl-dreomsorg kommer att växa kraftigt samtidigtsom antalet potentiella skattebetalare blir färre.

Vi har som representanter för olika partier oli-ka uppfattningar i arbetstidsfrågan. Men vi är

5Sammanfattning

Sammanfattning

överens om att vi som nation inte kan lägga på-tagligt mindre tid på beskattat förvärvsarbete iframtiden än vad vi gör idag, utan att det går utöver den offentliga verksamhetens omfattningoch kvalitet. För att klara det krävs ett bättrefungerande arbetsliv som innebär att fler av demsom vill ha arbete får det, att de deltidsarbetandesom vill öka sin arbetsinsats kan göra det, att fär-re tvingas bli sjukskrivna eller förtidspensionäreroch att fler personer orkar och vill arbeta till

års ålder eller ännu längre. Det innebär däremotinte att alla måste arbeta lika mycket varje veckasom de gör idag. Snarare finns det anledning attvara mer flexibel med arbetets fördelning över li-vet för att öka möjligheten till ett uthålligt ar-betsliv. En förkortning av veckoarbetstiden skär-per emellertid kraven på en positiv utveckling avde övriga faktorer som påverkar den samman-lagda arbetsinsatsens storlek.

Det obeskattade arbetetVi har frågat oss om det jämförelsevis höga sven-ska skatteuttaget på arbetsinkomster innebär attdet finns en risk att allt mer arbete kommer attundandras från kommunal inkomstbeskattning.Det handlar om risken för att svartarbetet ellerdet arbete som vi väljer att själva utföra i form avobeskattat hemarbete kan komma att öka. Detsvarta arbetet är idag inte av den omfattningenatt det utgör ett allvarligt hot mot kommunernasfinansiering. Däremot är det oroande att det finnsstora skillnader i attityden till svart arbete mellanyngre och äldre personer. Det kan vara ett teck-en på en begynnande urholkning av skattemora-len i Sverige.

EgenföretagandetSkillnaderna i beskattning av arbets- och kapi-talinkomster ger incitament till skatteplanering.En grupp som i större utsträckning än andra kanvälja hur inkomsterna ska beskattas är egenföre-tagarna. Vår bedömning är att en utveckling

mot att allt fler arbetar i eget företag i huvudsakskulle vara något positivt. Vad som kan ställa tillallvarliga problem är om skillnaden mellan skat-ten på kapitalinkomster och arbetsinkomster blirväsentligt större, till exempel till följd av inter-nationaliseringen. Det skulle kraftigt öka incita-menten till att omvandla arbetsinkomster till ka-pitalinkomster.

InternationaliseringenVi kan ha olika uppfattning om hur höga skat-terna bör och kan vara i en internationaliseradvärld. Men vi är överens om att internationalise-ringen kommer att begränsa våra möjligheter attvälja vilka skattesatser vi tar ut. Det gäller bådeenskilda skatter och det totala skatteuttaget. Deproblem som vi ser framför oss när det gäller väl-färdens finansiering kan därför med största san-nolikhet inte lösas med höjda skatter.

Den ökande rörligheten för kapital, företag,varor och människor innebär att det blir allt svå-rare för det enskilda landet att föra en skattepo-litik som avviker mycket från den i omvärlden.För Sveriges del innebär det sannolikt att vi mås-te sänka en del skatter och att det därmed kan blisvårare att klara finansieringen av välfärdssyste-men i framtiden. Det är emellertid i första handett antal statliga skatter som kommer att sättasunder press. Det handlar om momsen, punkt-skatterna, förmögenhetsskatten och kapitalin-komstskatterna.

Däremot är det svårt att se att det under denärmaste – åren finns något direkt hot motkommunalskatten. Det är det progressiva insla-get i beskattningen av arbetsinkomster som gerincitament för de med höga inkomster att arbe-ta i något annat land. Den statliga inkomstskat-ten och att inbetalda arbetsgivaravgifter vid hö-gre inkomster inte ger några ytterligare förmånerär viktigare än nivån på kommunalskatten. Vis-serligen har vi i Sverige en relativt hög beskatt-ning av låga inkomster. Men det är ändå inte


sannolikt att kommunalskatten behöver sänkasför att motverka en utflyttning av låg- eller medel-inkomsttagare. Sänkta skatter för låg- och medel-inkomsttagare har sin grund i andra motiv än attmotverka en utflyttning, till exempel att reduce-ra marginaleffekterna vid en inkomstökning.

Om arbetskraftens rörlighet över gränsernaökar måste reglerna kring förmåner och beskatt-ning vara konsistenta. Det är inte fallet vid ar-betspendling över Öresund. Människor som bori Sverige men arbetar i Danmark kommer att be-tala sin inkomstskatt i Danmark, men ändå harätt till kommunala tjänster i Sverige. Vi föreslårdärför att:• Skatteavtalet mellan Sverige och Danmark

ändras så att inkomsterna för så kalladegränsgångare som bor i Sverige och arbetari Danmark kommer att ingå i kommuner-nas skatteunderlag, eller att staten kompen-serar kommunerna för arbetspendlingenseffekter.

Statsbidragen saknar koppling till löne-ökningarnaEtt grundläggande problem är kommunernasberoende av statsbidrag. Skatteinkomsterna ärinte tillräckliga för att täcka kommunernas kost-nader. Därför utgår statsbidrag till kommu-nerna. Av en total intäkt på drygt miljarderkronor är cirka miljarder kronor ett så kallatgenerellt statsbidrag.

Problemet med det generella statsbidraget äratt det saknar varje form av automatisk uppräk-ning medan huvuddelen av kommunernas kost-nader växer i takt med löneökningarna i samhäl-let. För varje år som går räcker dessa statsbidragtill allt mindre verksamhet.

Det problemet kan naturligtvis lösas genomatt staten skjuter till mer pengar i form av stats-bidrag. Problemet är att sådana resurstillskottofta knyts till förväntningar om mer eller bättre

verksamhet, snarare än ambitionen att kunnabehålla nuvarande verksamhet.

Ur kommunernas perspektiv skulle det varabetydligt bättre om en större del av intäkternakom från en intäktskälla som kan förväntas växai takt med löneutvecklingen. Det stärker kom-munernas möjligheter att själva ta ansvar för sinauppgifter och underlättar därigenom ansvarsut-krävandet på lokal nivå.

Minska kommunernas beroende av statensbidragVi föreslår därför ett antal reformer vars syfte äratt göra kommunerna mindre beroende av sta-tens välvilja:• Grundavdragen omvandlas till en statlig

skattereduktion. Det innebär att kommu-nernas skatteintäkter ökar med cirka

miljarder kronor och att statsbidragen där-med kan sänkas med samma belopp.

• Den fortsatta kompensationen till hushål-len för egenavgifternas införande börgenomföras på samma sätt som hittills, detvill säga genom en skattereduktion. Detmedför att kommunernas skatteintäkterökar och att statsbidragen därmed kan sän-kas med cirka miljarder kronor (omkompensationen genomförs också år

och ).• Staten övertar finansieringen av det kom-

munala momssystemet. Statsbidragen kandärmed sänkas med cirka miljarder kro-nor.

• Staten övertar kostnadsansvaret och be-slutsrätten för verksamhet enligt lagen omstöd och service till vissa funktionshindrade(). Statsbidragen kan därmed sänkasmed cirka miljarder kronor.

Sammantaget skulle dessa reformer möjliggöraen minskning av det generella statsbidraget somär av en sådan omfattning att kommunerna i

7Sammanfattning

princip skulle kunna stå på egna ben i ekonomiskthänseende. För statens del innebär reformernainga kostnader på kort sikt. Däremot skulle detuppstå vissa omfördelningar mellan kommu-nerna framförallt till följd av att staten tar överansvaret för , men dessa får i huvudsak sessom välmotiverade mot bakgrund av de bristersom finns i dagens utjämning för -verksam-het.

LSS

När det gäller är det också en självstyrelse-fråga att verksamheten tas över av staten. Verk-samheter som är så pass hårt reglerade som bör inte finansieras med kommunala skatteme-del och generella statsbidrag, eftersom det i prak-tiken inte finns någon möjlighet att pröva dessautgifter mot andra kommunala utgifter i den år-liga budgetprocessen. Kommunerna skulle fort-farande kunna fungera som utförare av verksam-heten tillsammans med andra entreprenörer. Enstatlig finansiering ökar också tryggheten för dehandikappade som omfattas av verksamheten,eftersom resurserna går direkt till dem som skautföra verksamheten. Finansieringen av verk-samheten blir mer stabil.

Det kommunala momssystemetAtt kommunerna har avdragsrätt för mervärdes-skatt även i verksamheter som skola och omsorgsyftar till att motverka mervärdesskattens kon-kurrenssnedvridande effekter vid kommunersoch landstings val mellan att utföra tjänster iegen regi eller att upphandla tjänster från priva-ta entreprenörer. Den kommunala finansiering-en av denna avdragsrätt har dock som syfte att gestaten växande skatteintäkter. Det sker på be-kostnad av kommunerna eftersom avgiften tillsystemet växer i takt med stigande priser eller in-köpsvolymer. Det sker däremot ingen automa-tisk uppräkning av de statsbidrag som kommu-nerna erhöll vid införandet av systemet. I prak-

tiken innebär inte en statlig finansiering någonkostnad för staten. Växande kommunala moms-avdrag motsvaras av lika stora momsinbetal-ningar från de företag som har sålt varor ochtjänster till kommunerna.

Den kollektiva finansieringen leder också tillallvarliga systemfel. Om kommunerna i ökad ut-sträckning väljer att köpa momspliktiga tjänster(till exempel städning) istället för att de utförs avegen personal, så ökar omslutningen i systemet.Dessa ökade momskostnader får alla kommunervara med och betala. Konkurrensneutralisering-en fungerar förvisso för den enskilda kommu-nen, men inte för kommunkollektivet. Effek-terna är orimliga, och kan vara ett av skälen tillde senaste årens snabba ökning av kommunernasmomsavgift.

Skattereduktion istället för avdragEn skattereduktion innebär att det är statensskatteintäkter som reduceras, till skillnad frånavdrag som reducerar kommunernas skattein-täkter. I år sänkte staten inkomstskatterna i syf-te att kompensera löntagarna för en fjärdedel avegenavgifterna via en skattereduktion. Eftersomskattereduktionen i praktiken reducerade egen-avgiften med en fjärdedel minskades också av-dragsrätten för egenavgiften med en fjärdedel.Resultatet blev att kommunernas skatteintäkterökade med drygt miljarder kronor. Som enföljd av detta sänkte staten de generella bidragentill kommunerna med samma belopp.

Vi menar att grundavdraget också kan utfor-mas som en skattereduktion. Summan av grund-avdrag och särskilt grundavdrag uppgick tillknappt miljarder kronor. Kommunernasskatteintäkter skulle därför öka med runt mil-jarder kronor till följd av en sådan förändring.En del av denna effekt uppstår redan när det sär-skilda grundavdraget slopas, vilket är en del avpensionsreformen.


Nya intäktskällorVi har också övervägt möjligheten att växla stats-bidrag till kommunerna mot någon ny kommu-nal skattebas. Framförallt har vi diskuterat möj-ligheten att ersätta den statliga fastighetsskattenmed en kommunal fastighetsskatt. Fastigheter ären stabil skattebas eftersom fastigheterna inte sålätt flyttar över kommungränserna eller nations-gränserna. Fastighetsskatten är dessutom en van-lig intäktskälla för kommunerna i andra europe-iska länder. Vår slutsats är emellertid att fastig-hetsskatten skulle föra med sig fler problem änfördelar för kommunerna. Ett skäl är att fastig-hetsvärdena är väldigt ojämnt fördelade mellankommunerna. Dessa skillnader kan i och för sigutjämnas, men då försvinner en del av poängenmed en kommunal fastighetsskatt. Ett annat skälär att fastighetsskatten är politiskt instabil.

Vi har därför ansett att det är bättre att föreslåförändringar som innebär att den nuvarande skat-tebasen breddas eller att kommunernas kostnaderminskar. De förslag vi redogjort för ovan har deninriktningen. Dessa förslag ger större utrymmeför den kommunala självstyrelsen, dels genom attfinansieringen vilar på en skattebas som gör detmöjligt att ta ut olika kommunalskatt, dels ge-nom att staten övertar verksamhet som det i prak-tiken är svårt för kommunerna att styra.

Beredningen har också övervägt några olikamöjligheter att flytta finansieringen för vissaverksamheter från skatter till avgifter eller för-säkringar. De förslag vi lämnar handlar om fas-tighetsanknutna avgifter:• Kommunerna bör ges rätt att ta ut en av-

gift för att finansiera kostnader för gatoroch vägar. Avgiften kan växlas mot ensänkning av kommunalskatten.

• Förutsättningarna för ett nytt avgifts-/för-säkringssystem avseende räddningstjänstensfinansiering bör utredas.

En viktig poäng med väghållningsavgifter är attde möjliggör en lösning på dagens orättvisamellan dem som bor i områden där kommunenansvarar för väghållningen och dem som bor iområden där fastighetsägarna själva ansvarar förväghållningen.

Indexera statsbidragen och förstärk finansieringsprincipenDe förslag vi lämnat gör det möjligt att radikaltminska kommunernas beroende av statsbidrag.Om dessa förslag inte genomförs fullt ut, ellerom staten i framtiden väljer att lägga över nyauppgifter på kommunerna och kompensera medökade statsbidrag, kommer de generella statsbi-dragen även i fortsättningen att spela en roll förkommunernas finansiering. Vi föreslår därföratt:• Eventuella kvarvarande generella statsbi-

drag till kommunerna indexeras med hän-syn till pris- och löneökningarna och medhänsyn till förändringar i befolkningens ål-derssammansättning på riksnivå.

För att säkerställa att kommunernas möjligheteratt finansiera sin verksamhet inte undergrävs avstatliga beslut som lägger på kommunerna meruppgifter eller minskar skattebasen föreslår viatt:• Det sker en förstärkning av konsultations-

processen i samband med finansierings-principens tillämpning.

Hushållsnära tjänsterSlutligen föreslår vi att staten inför en subven-tion för hushållsnära tjänster riktade till pensio-närer. En sådan reform kan göra det möjligt föräldre personer att på rimliga villkor komma i åt-njutande av den typ av enklare hushållstjänstersom i stor utsträckning trängts undan ur kom-munernas serviceutbud i spåren av -taletsekonomiska problem och det samtidigt starkt

9Sammanfattning

växande behovet av vård och omsorg. En sådansubvention kan kanske också bidra till att min-ska svartarbetet i samhället och därmed bidra tillatt fler arbetade timmar kommer upp till be-skattning. Förhoppningsvis kan det också inne-bära att behoven av mer kvalificerade hjälpinsat-ser kan skjutas upp i tiden, vilket i sin tur skulleminska trycket på kommunernas äldreomsorg.


verksamhet har gradvis kom-mit att domineras allt mer av de så kallade väl-färdstjänsterna, det vill säga skola, vård och om-sorg. Kvinnornas ökade förvärvsfrekvens har med-fört en kraftig utbyggnad av barn- och äldreom-sorgen. Under -talet har dessutom skolankommunaliserats och kommunerna har överta-git delar av äldreomsorgen och handikappom-sorgen från landstingen. Investeringarnas andelav utgifterna har minskat under en längre tid.Staten har också övertagit transfereringsutgifterså som det kommunala bostadstillägget och bo-stadsbidrag från kommunerna.

Välfärdstjänsterna är och måste vara personal-intensiva. Kommunernas anställda kan inte somi industrin ersättas av maskiner. Skola och om-sorg är typexempel på tjänster där man kan vän-ta sig relativt måttliga produktivitetsökningar.Inte minst mot bakgrund av de rationaliseringarsom redan gjorts under -talet.

Den största utgiften för kommunerna är där-för också de anställdas löner (inklusive arbetsgi-varavgifter, avtalspensioner etc). Lönernas andelav utgifterna är i praktiken större än vad somframgår av redovisningen. En del av utgifterna ärockså ersättningar för de personalintensiva entre-prenadtjänster som utförs på uppdrag av kom-munen, till exempel inom utbildning eller barn-omsorg. Hur mycket mer det kostar att utförasamma kommunala tjänster från ett år till ett an-nat beror därför till övervägande delen på löner-nas ökningstakt. Det innebär också att kommu-nerna behöver intäkter som utvecklas i ungefärsamma takt som lönerna.

Den sämre produktivitetsutvecklingen för depersonalintensiva tjänsterna leder till att dessaöver tiden blir relativt sett dyrare. Den ekono-miska termen för detta fenomen är Baumols sju-

ka. Men det är egentligen inte något sjukdoms-tecken att produktiviteten ökar snabbare i nä-ringslivet än i den offentliga tjänsteproduktio-nen. Samhällets produktion växer och vi har merresurser till angelägna behov än tidigare.

Överföringen till de skattefinansierade perso-nalintensiva tjänsterna sker dock inte med auto-matik. Det blir visserligen fler kronor till kom-munerna om vi fortsätter att via kommunalskat-ten överföra cirka procent av lönen till verk-samheten i kommuner och landsting. Men detger inte resurser till att anställa mer personal, omlönerna för till exempel lärare och vårdpersonalökar i ungefär samma takt som för de anställda iden privata sektorn. Om inte sysselsättningenökar i den privata sektorn får inte kommuneroch landsting mer resurser. Resurserna måste i såfall föras över antingen genom ett högre skatte-uttag eller genom att vi betalar mer själva, via av-gifter eller försäkringar.

Verksamheten i kommunerna har expanderatkraftigt under -talet. Inom barnomsorg, ut-bildning och äldreomsorg kan de ökade ansprå-ken på den kommunala verksamheten uppskat-tas till cirka miljarder kronor. Till stor del be-ror det på de demografiska förändringarna. Mendet beror också på statliga regelförändringar,som till exempel barnomsorgslagen och gymna-siereformen, och på samhällsutvecklingen i öv-rigt. Till exempel har antalet barn i varje årskullsom skrivs in i barnomsorgen ökat mer än vadsom kan förklaras enbart av barnomsorgslagen.

Till de ökade anspråken ovan ska också läggasökade kostnader för socialbidrag och arbets-marknadsåtgärder, samt ökade ambitioner inomhandikappomsorgen.

Trots de senaste årens höjda statsbidrag utförsidag en betydligt mer omfattande kommunal

111 • Kommunernas finansiering idag

1. Kommunernas finansiering idag

verksamhet av färre anställda än för tio år sedan(korrigerat för verksamhetsöverföringar). En or-sak är att kommunerna fick ta ett stort ansvar försaneringen av statens finanser via de effekter somdet så kallade -miljardersprogrammet gav påkommunernas skatteintäkter, till exempel genominförandet av de avdragsgilla egenavgifterna.

Under -talet har inte heller utbyggnadenkunnat finansieras med höjda skatter. Periodvishar kommunerna varit förhindrade av staten atthöja skatten. Men även under perioder då skat-teuttaget inte reglerats har det totala kommuna-la skattetrycket förändrats mycket lite, antagli-gen därför att det ändå inte har framstått som enframkomlig väg. Det har inneburit att kommu-nerna har fått klara utbyggnaden genom ratio-naliseringar.

Kommunerna finansieras till procentmed egna intäkter. Av diagram . framgår hur kommunerna idagfinansierar den verksamhet som i huvudsak ärskattefinansierad.1 Ungefär / av verksamhetenfinansieras med egna skattemedel och ytterligarecirka procent finansieras med avgiftsintäkter.

Statsbidragen (inklusive -bidrag och ersätt-ning från försäkringskassan) finansierar en fjär-dedel av verksamheten. År genomfördes enför den kommunala finansieringen och självsty-relsen väsentlig reform. Ett antal specialdestine-rade statsbidrag överfördes till den så kallade på-sen. Merparten av statsbidragen är sedan dess ge-nerella bidrag. Kommunerna har därför fått stör-re utrymme att själva styra hur resurserna skafördelas mellan olika verksamheter. Det generellastatsbidraget uppgår till cirka miljarder kro-nor och finansierar ungefär procent av kom-munernas verksamhet.

Problemet med det generella statsbidraget är attdet inte automatiskt räknas upp i takt med attpriser och löner ökar. När staten har skjutit tillmer resurser de senaste åren har det knutits tillförväntningar om mer och bättre verksamhet,snarare än ambitionen att kunna behålla nuva-rande verksamhet. Samtidigt som kommunernasverksamhet har blivit allt mer personalintensivhar andelen av kommunernas intäkter som ökari takt med löneökningarna i samhället minskat,eftersom flera av de stora specialdestineradestatsbidrag som växlades till generella bidrag del-vis var kopplade till pris- och löneökningar.Kommunernas beroende av statens välvilja hardärför ökat. Slutsatsen av detta är inte att de spe-cialdestinerade statsbidragen bör återinföras,utan att finansieringen på något annat sätt bor-de utformas så att en större del av intäkterna ut-vecklas i takt med kommunernas kostnader.

I denna rapport diskuterar vi hur kommuner-nas intäkter kan tänkas utvecklas framöver ochhur finansieringen av den kommunala verksam-heten bör utformas för att bättre möta framti-dens krav och samtidigt stärka den kommunalasjälvstyrelsen.


1Avgiftsintäkterna till energi, vatten och avlopp samt av-fallshanteringen ingår därför inte. Det gör inte heller hy-resintäkter, försäljningsintäkter och finansiella intäkter.

Diagram 1.1 • Intäkterna till den skattefinansierade

verksamheten 1999

Miljarder kronor

Taxor o avgifter18 mdkr

Riktade bidrag 16 mdkr

Generellastatsbidrag60 mdkr

Skatteintäkter208 mdkr

Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Finansieringen och självstyrelsenDen kommunala självstyrelsen är i Sverige grund-lagsfäst. Självstyrelsen har djupa historiska rötteroch har vuxit sig starkare i Sverige än i de flestaandra länder. Det lokala ansvaret har dessutomalltid varit kopplat till en egen beskattningsrätt.Den kommunala självstyrelsen är grundläggandeför människors deltagande i den demokratiskaprocessen. Drygt medborgare har idagkommunala förtroendeuppdrag.

Makten över den lokala nivån ligger hos statengenom rätten att stifta lagar. Staten sätter ram-arna för den kommunala självstyrelsen. Det är helti sin ordning. Men om den statliga styrningenblir allt för långtgående och detaljerad undermi-neras själva grundvalen för den lokala demokra-tin, nämligen medborgarnas engagemang. Föratt människor ska engagera sig i de lokala frå-gorna krävs det att det också i praktiken finnsnågot att besluta om. Medborgarna i en kom-mun måste få bestämma inriktning och omfatt-ning av de verksamheter som utgör det kommu-nala ansvaret. Det ger också förutsättningar föratt bedriva en effektivare verksamhet när dennakan anpassas till egna villkor och värderingar.Det innebär också att det måste få bli olika. Olik-heterna är i sig ett tecken på en vital lokal själv-styrelse. Vi anser att det största hotet mot det lo-kala självstyret idag ligger i rikspolitikens vilja attdetaljstyra och likrikta de kommunala verksam-heterna.

Det måste också vara tydligt för medborgarnavilken politisk nivå som ansvarar för en offentligverksamhet. Medborgarna måste kunna utkrävaett politiskt ansvar. Så långt som det är möjligtbör en sammanblandning av ansvaret därförundvikas. I de verksamheter där behovet av stat-lig styrning är så starkt att det inte ger något ut-rymme för lokala lösningar och prioriteringarbör ett statligt ansvar övervägas även för finansi-eringen.

Rätten att själv besluta om kommunens utde-bitering är en av de mest centrala förutsättning-arna för det lokala självstyret. Det är den kom-munala beskattningsrätten som ger sambandetmellan de lokala besluten om verksamheten ochdess finansiering.

Den kommunala beskattningsrätten är visser-ligen fastslagen i regeringsformen; »Kommuner-na får taga ut skatt för skötseln av sina uppgif-ter.« Vilka skatteintäkter kommunen kan ta utberor emellertid på vilken skattebas som statentilldelar kommunerna. Hur långt skatteintäkter-na räcker beror i sin tur på vilka åtaganden somska täckas.

Skattebasens storlek har också betydelse förom den kommunala självstyrelsen verkligen skakunna innebära olika ambitionsnivåer i olikakommuner. Samma totala skillnad i resursernatill kommunens verksamhet kräver större skill-nad i utdebitering ju mindre skattebas kommu-nerna förfogar över. Ju större andel av kommu-nernas verksamhet som finansieras via de gene-rella statsbidragen (som fördelas med samma be-lopp per invånare) desto mindre blir utrymmetför kommunala skillnader.

Vad gäller statsbidragen till kommunerna me-nar vi att generella bidrag i nästan alla fall är attföredra framför specialdestinerade bidrag till deverksamheter där kommunerna har det huvud-sakliga ansvaret. Staten ska inte bestämma hurkommunerna ska prioritera inom det kommuna-la uppdraget. Det är inte bara ett ingrepp i denkommunala självstyrelsen. Det motverkar ocksåen effektiv användning av resurserna. Kommu-nerna måste ges utrymme att prioritera de om-råden där behoven upplevs som mest angelägnai den egna kommunen. Det är inte sannolikt attdet är samma verksamhet i alla kommuner. Ettsådant synsätt ligger också i linje med Europarå-dets konvention om lokal självstyrelse som Sve-rige har anslutit sig till (European charter of localself-government). Där stadgas att statsbidragen i


största möjliga utsträckning inte ska specialdes-tineras till att finansiera särskilda projekt.

I en annan av konventionens paragrafer fram-hålls att intäkterna så långt det är praktiskt möj-ligt ska följa med i de kommunala verksamhe-ternas kostnadsutveckling. Så är inte fallet meddagens generella statsbidrag. Statsbidragen haringen automatisk uppräkning medan huvudde-len av kommunernas kostnader växer i takt medlöneökningarna i samhället.

De generella statsbidragen till kommunernauppgår i år till miljarder kronor. Det kan varamotiverat med ett generellt statsbidrag för att re-glera förändringar i ansvarsfördelningen mellanstaten och kommunerna eller för att kunna görastabiliseringspolitiskt motiverade förändringarav kommunernas ekonomiska utrymme. Menför inget av dessa motiv krävs ett generellt stats-bidrag av nuvarande storlek. Stabiliseringspoliti-kens behov är därför i sig inget motiv för attkommunernas finansiering i så hög grad vilar påstatsbidrag. Det går till och med att tänka sig attkommunerna inte får några statsbidrag alls. Un-der åren till betalade kommunerna enså kallad neutraliseringsavgift. Den gick bra attanvända vid regleringar eller indragningar underdenna period.

Den ekonomiska tillväxten ger jämförelsevismer positiva effekter på statens ekonomi än påkommunernas. Stora delar av statens utgifterökar inte automatiskt i samma takt som löneroch skatteintäkter. Ett exempel är räntekostna-derna. Ett annat stort utgiftsområde är statsbi-dragen till kommuner och landsting, vilka intehar någon garanterad uppräkning. I takt med attekonomin växer uppstår därför ett utrymme förstatliga skattesänkningar eller ökade utgifter, tillexempel i form av höjda statsbidrag till kommu-nerna. Kommuner och landsting har därför ipraktiken behov av intäkter som ökar i en snab-bare takt än vad staten har.

Ur skattebasberedningens perspektiv är det an-geläget att behovet av statsbidrag minskar. Det ärockså en fråga om makten över resurserna. Justörre andel av verksamheten som finansieras avgenerella statsbidrag desto mer beroende blirkommunerna av statens välvilja. Risken ökarockså för att staten väljer att specialdestinera des-sa medel för de ändamål som regering och riks-dag anser vara mest angelägna.

Basen för kommunalskatten är invånarnasförvärvsinkomsterSedan skattereformen / görs det åtskillnadmellan personliga inkomster som ska beskattassom förvärvsinkomster respektive som kapital-inkomster. Numera beskattar staten kapitalin-komsterna. Basen för kommunalskatten är där-för enbart invånarnas förvärvsinkomster.

Till förvärvsinkomsterna räknas förutom löneräven löneförmåner, sjukpenning, a-kassa, pen-sioner etc. Dessutom ingår inkomst av närings-verksamhet för de företagare som inte bedriververksamheten i aktiebolagsformen.

Tabell 1.1 • Prognos för skattebasen år 2000

Miljarder kronor

Inkomster

Lön, inkl. förmåner 870

Pensioner 253

Övriga transfereringar 101

Inkomst av näringsverksamhet 33

Övrigt 10

Avdrag

Grundavdrag, inkl. särskilt grundavdrag –95

Avdrag för egenavgifter –48

Övriga avdrag –30

Beskattningsbar inkomst 1 095

Källa: Svenska Kommunförbundet.

Lönerna är den dominerande delen av skatteba-sen. Därefter kommer pensionerna och de andraskattepliktiga ersättningarna från staten (transfe-


reringarna). Inkomst av näringsverksamhet stårendast för några procent av inkomsterna i skat-tebasen.

Avdragen reducerar inkomsterna i skattebasenmed procent, eller drygt miljarder kronor.Införandet av de avdragsgilla egenavgifterna åren– ökade avdragen med cirka miljar-der. Årets sänkning av inkomstskatten som syf-tade till att delvis kompensera löntagarna föregenavgifterna har dock inneburit att avdragetför egenavgifterna har minskat med en fjärdedel(se kapitel , »Ökade skatteintäkter från nuva-rande skattebas«). Övriga avdrag är främst rese-avdraget och avdraget för avsättningar till pen-sionsförsäkringar.

Sysselsättningen viktigast för skattebasensutveckling 2

Kommunernas skattebas har genomgått storaförändringar de senaste decennierna. För det för-sta beskattar kommunerna inte längre företagensvinster och det så kallade garantibeloppet för in-komst från fastighet. Reglerna för vilka transfe-reringsinkomster som är beskattningsbara ochvilka avdrag som inkomsttagarna kan göra harockså förändrats.

Om man bortser från alla regelförändringaroch frågar sig hur inkomsterna från det som idagär kommunernas skattebas kan tänkas utvecklasframöver så visar det sig att sysselsättningen äravgörande för skattebasens utveckling.

Lönernas dominerande roll i skattebasen göratt det är rätt så självklart att utvecklingen av sys-selsättning och lönenivåer är av avgörande bety-delse för hur skattebasen utvecklas. Men som vikonstaterade i det föregående avsnittet innebärinte löneökningarna i sig att det blir så mycketmer resurser över till den kommunala verksam-heten. Ökade skatteintäkter till följd av löneök-

ningar i samhället motsvaras normalt av ungefärlika stora löneökningar också för kommunernasanställda. Det är därför sysselsättningen, räknati arbetade timmar, som i praktiken bestämmervad löneinkomsterna i skattebasen ger för resur-ser till den kommunala verksamheten.

Sysselsättningens betydelse för skattebasensutveckling beror inte bara på att kommunernabeskattar löneinkomsterna. De beskattningsbaratransfereringarna finansieras i huvudsak av desociala avgifterna. Med sociala avgifter menas delagstadgade arbetsgivaravgifterna, egenavgifternaoch avgifterna till avtalsförsäkringarna (till ex-empel tjänstepensionen).

Att de sociala avgifterna finansierar de transfe-reringar som kommunerna också beskattar ärganska logiskt. Arbetsgivaravgifterna minskar lö-neutrymmet och därmed skattebasen. Men å an-dra sidan beskattar kommunerna de transfere-ringar som arbetsgivaravgifterna finansierar. Pålite längre sikt bör därför skattebasen utvecklas itakt med arbetsgivarnas lönekostnader.

Man kan också konstatera att kommunernabeskattar en mycket stor del av samhällets in-komster. Nationalinkomsten utgörs till cirka

procent av löneinkomster och så kallade kollek-tiva avgifter, det vill säga i princip kommunernasskattebas. Även om avdragen reducerar skatte-basen till att motsvara cirka procent av natio-nalinkomsten3 är det ändå en väsentlig andel avde totala inkomsterna i landet som är föremål förkommunal beskattning.

Att kommunerna beskattar transfereringsin-komsterna har haft stor betydelse för skatteba-sens utveckling. Summan av löner och inkomstav näringsverksamhet har minskat sin andel avinkomsterna i skattebasen med drygt procen-tenheter sedan . Transfereringsinkomsterna


2För en mer detaljerad genomgång av resonemangen idetta avsnitt se Skattebasens historia, som kan laddasner från vår hemsida: www.svekom.se/ekonomi.

3 till marknadspris minskat med bland annat indi-rekta skatter (till exempel momsen), kapitalförslitning (iprincip avskrivningar) och nettot av inkomster till ochfrån utlandet (till exempel räntor).

har ökat sin andel i motsvarande omfattning.Det beror framförallt på pensionsinkomsternasom har mer än fördubblat sin andel.

Av diagrammet framgår att de sociala avgifternaoch transfereringarna har ökat påtagligt som an-del av . Den största förändringen skeddeunder -talet.

Att avgifter och utbetalningar utvecklats så oli-ka under -talet sammanhänger med denekonomiska krisen och den därpå följande sane-ringen av statsfinanserna. Den minskade pro-duktionen och ökade arbetslösheten resulteradei att transfereringarna ökade påtagligt som andelav . Avgifterna minskade däremot när sys-selsättningen sjönk och när arbetsgivaravgifternasänktes i syfte att stimulera ekonomin. Avgifteroch utgifter kom därför att utvecklas helt olikaunder -talets inledande år. Det visar ocksåatt skattebasen har en utformning som mildrarkonjunkturernas inverkan på kommunernasekonomi.

Den efterföljande saneringen av statsfinanser-na innebar att förhållandet mellan avgifter ochtransfereringar återställdes. Nya egenavgifter in-

fördes och höjdes samtidigt som ersättningsni-våerna i socialförsäkringarna sänktes.

Det normala har annars varit att avgifterna över-stigit utbetalningarna. Detta förhållande förkla-ras till viss del av att det till avgifterna även förtslöneskatter, det vill säga sådana lagstadgade av-gifter som i nationalräkenskaperna definieras somindirekta skatter och som således inte är före-nade med några bestämda förmåner. En ytterli-gare förklaring är att det i vissa försäkringssystemhar skett en kontinuerlig fonduppbyggnad (tillexempel vad gäller tjänstepensionerna).

Om det sker en förskjutning i relationenmellan de sociala avgifterna och transfereringar-na kan skattebasen komma att utvecklas annor-lunda än de samlade inkomsterna i samhället(nationalinkomsten). Om de inbetalda socialaavgifterna ökar snabbare än de utbetalda trans-fereringarna kommer skattebasens andel av na-tionalinkomsten att minska.

Skattebasens andel av inkomsterna kan ocksåförändras om avdragen ökar eller minskar ellerom det sker en förändring av relationen mellanarbetsinkomster och kapitalinkomster i samhäl-let.

Vi har tidigare beskrivit hur merparten avkommunernas utgifter är kopplade till löneut-vecklingen. Men det finns också utgifter som istörre utsträckning kan antas följa den allmännaprisutvecklingen. Det innebär att det reala ut-rymmet för kommunernas verksamhet kan ut-vecklas lite bättre än vad som följer av sysselsätt-ningsutvecklingen. Det illustreras av utveckling-en under perioden –. Antalet arbetadetimmar var ungefär oförändrat mellan dessa år.Den reala tillväxten i kommunernas »brutto-skattebas«, det vill säga de inkomster som enligtdagens regler beskattas av kommunerna (före av-drag), beräknas dock ha uppgått till procentför perioden –. Det utgår från ett anta-gande om att kommunernas kostnader till


Diagram 1.2 • Sociala avgifter och beskattningsbara

transfereringar 1970–1998

Procent av BNP till marknadspris

5

10

15

20

25 TransfereringarAvgifter

1998199519901985198019751970

Proc

ent

Årtal

Källa: Skattebasens historia.

procent är beroende av löneutvecklingen och till procent av prisutvecklingen i samhället.

Både skattebasens utveckling och kommuner-nas kostnader bestäms i stor utsträckning av lö-neutvecklingen. Hur många arbetstimmar kom-munerna kan finansiera kommer därför ocksåatt bero på hur lönerna för de anställda i kom-munerna utvecklas jämfört med lönerna i restenav ekonomin. Ökar de kommunanställdas lönerjämfört med andra grupper så minskar antaletarbetstimmar i kommunerna, och omvänt inne-bär lägre löneökningar för kommunanställda attkommunerna får råd med fler anställda och ar-betstimmar.

Den nuvarande skattebasen är bra men otillräckligVår slutsats är att den nuvarande skattebasen ären bra bas för finansieringen av den kommuna-la verksamheten. Den omfattar en betydandeandel av inkomsterna i samhället. Kommuner-nas beskattningsbara inkomster motsvarar unge-fär procent av nationalinkomsten.4 Skatteba-sen kan därför förväntas växa i ungefär sammatakt som produktionen och inkomsterna i sam-hället. Det finns ingen annan skattebas av mot-svarande omfattning och det finns inte heller nå-gon anledning att tro att andra skattebaser pålång sikt skulle utvecklas särskilt mycket bättre.Som huvudsaklig intäktskälla för framtidens fi-nansiering av den kommunala verksamhetenfinns det inga bättre alternativ.

Det finns dessutom inslag som gör att skatte-basen kan växa snabbare än vad som följer av sys-selsättnings- och löneutvecklingen. Ett skäl är attpensionsinkomsterna är en del av skattebasen.Det kommer att bli fler pensionärer framöveroch dessa kommer i genomsnitt att få högre pen-sioner än dagens pensionärer. Beskattningen avpensionerna ger också kommunerna del av kapi-

talavkastningen i samhället via premiepensio-nen, de privata pensionsförsäkringarna och av-talspensionerna (se kapitel , avsnitt »Ålderspen-sionerna ökar«).

Grundavdragets konstruktion innebär ocksåatt en kontinuerligt stigande andel av inkom-sterna tas upp till beskattning. För en viss in-komst räknas grundavdraget upp varje år i taktmed inflationen. Det innebär i normalfallet attgrundavdraget inte ökar i samma takt som lönenvilket i sin tur innebär att den beskattningsbarainkomsten ökar med lite mer än de årliga löne-ökningarna.

På kort sikt är dessutom skattebasen konjunk-turstabiliserande. Vid en lågkonjunktur ökar ut-betalningarna av skattepliktiga transfereringar iform av arbetslöshetsersättningar, vilket mildrareffekten av minskade löneinkomster när syssel-sättningen faller. Det omvända gäller i en hög-konjunktur. Den konjunkturdämpande effektenbygger på en hög anslutning till a-kassan. Blirdet fler som står utanför försäkringssystemen såger det inte bara en större minskning av kom-munernas skatteintäkter vid en lågkonjunktur,det ger också ökade utgifter för socialbidragen.Stabila intäkter är viktigt för kommunerna efter-som behoven av kommunala tjänster i huvudsakinte påverkas av konjunkturläget. Ur kommu-nernas synvinkel är det därför viktigt att kvalifi-kationsreglerna är utformade på ett sådant sättatt alla de som står till arbetsmarknadens förfo-gande är kvalificerade till a-kassan.

En av de viktigaste fördelarna med dagensskattebas är att den ger utrymme för den lokalasjälvstyrelsen. Det är möjligt för kommunernaatt ha olika skattesatser utan att det leder till nå-gra särskilt negativa effekter för samhällsekono-min. Det är inte alltid fallet med andra skatte-baser.

Eftersom kommunernas kostnadsutveckling iså stor utsträckning bestäms av hur lönekostna-derna utvecklas behöver kommunerna intäkts-


4 Skattebasens historia.

källor som också ökar i takt med lönerna. Detgör den kommunala skattebasen. Skattebasen ärdärför i sig inte orsaken till att det är svårt att fåintäkterna att räcka till behoven av verksamhet iden kommunala sektorn.

Problemet är att dagens skattebas inte ensam,med ett rimligt skatteuttag, klarar att finansieradagens verksamhet. Kommunerna är därför be-roende av statsbidrag för att finansiera sitt verk-samhetsansvar. I år uppgår de generella statsbi-dragen till cirka miljarder kronor. Problemetmed dessa statsbidrag är att de saknar varje formav automatisk uppräkning och koppling till denallmänna ekonomiska utvecklingen.


som omfattar en så stor an-del av samhällets inkomster som förvärvsinkom-sterna är det rätt så självklart att det finns hotmot dess utveckling i framtiden. Eftersom vi ut-går ifrån att dagens skattebas kommer att varaden huvudsakliga intäktskällan för kommunernaäven i framtiden har vi valt att göra en grundliggenomgång av de hot (och möjligheter) vi ser förskattebasens utveckling framöver. Det kanskeviktigaste hotet är att vi, sett över en längre tid,förvärvsarbetar allt mindre räknat per invånare.En viktig orsak är de demografiska förändring-arna och framförallt det faktum att vi lever alltlängre.

Vårt huvudsakliga intresse i detta avsnitt ärdärför utvecklingen av antalet arbetade timmar.Vi diskuterar de demografiska förändringarna,om vi kan öka andelen sysselsatta samt arbetsti-dernas utveckling. Vi tar också upp frågan omhur det svarta arbetet kan tänkas utvecklas ochförhållandet mellan hemarbetet och marknads-arbetet. Vi diskuterar också företagarnas be-skattning och förekomsten av personaloptioneroch försöker bedöma hur utvecklingen på dessaområden kan påverka kommunernas skattebas.Vi avslutar avsnittet med att ta upp pensionerna,skattebasens räddning?

Risken för att skattebasen reduceras genom attavdragen ökar tar vi upp i kapitel »Finansie-ringen i framtiden«.

Färre arbetade timmar minskar utrymmetför kommunal verksamhetLite förenklat kan man säga att det antal arbets-timmar som kommunerna förfogar över bestämsav det totala antalet arbetade timmar i ekonominmultiplicerat med det kommunala skatteuttageti procent. Ökad kommunal verksamhet kan där-

med i princip bara åstadkommas med höjdaskatter eller fler arbetade timmar. Om antalet ar-betade timmar minskar så minskar också utrym-met för kommunal verksamhet, även om ekono-min i övrigt växer. Trots att antalet arbetade tim-mar idag inte är fler än för år sedan har sjuk-vården, äldreomsorgen, barnomsorgen och utbild-ningsväsendet kunnat växa kraftigt, framföralltunder efterkrigstiden. Den utvecklingen har iallt väsentligt finansierats med höjda skatter.

Under förvärvsarbetade vi i Sverige sam-mantaget , miljarder timmar. Utslaget per in-vånare blir det knappt timmar. Internatio-nella jämförelser av antalet arbetade timmar skatolkas försiktigt eftersom definitionerna inte ärdesamma. Men de indikerar ändå att skillnader-na mellan länderna är förhållandevis stora. Län-der som till exempel och Japan kombineraren hög sysselsättningsgrad med relativt mångaarbetstimmar per sysselsatt. Antalet arbetadetimmar i Sverige verkar ligga i nivå med genom-snittet för de jämförda länderna.5 Men arbets-timmarna är fördelade på en relativt sett stor an-del sysselsatta som i genomsnitt arbetar relativtfå timmar under ett år. Det finns flera tänkbaraorsaker till skillnaderna mellan länderna. Skatter,bidragssystem och utbudet av subventioneradetjänster påverkar till exempel arbetsutbudet. Hö-ga skatter på arbete är till exempel en orsak tillatt omfattningen av de hushållsnära tjänsterna ärmycket liten i Sverige. Å andra sidan sker en stordel av omsorgen om barn och gamla i samhälletsregi, vilket har ökat antalet timmar i förvärvsar-bete. Allmänt kan de svenska systemen anses gestarka incitament till förvärvsarbete, men svagareincitament för att öka arbetstidernas längd.6

192 • Hoten mot skattebasen

5 Employment Outlook.6Långtidsutredningen /, :, sidan .

2. Hoten mot skattebasen

Det totala antalet arbetade timmar är ungefärdetsamma idag som för år sedan, trots attantalet invånare i Sverige ökat med procent,eller drygt , miljoner personer. Arbetstiden perinvånare har alltså minskat i ungefär samma om-fattning. Bakom denna utveckling döljs ett antalolika förändringar. En lika stor andel av befolk-ningen förvärvsarbetar idag som vid det förra se-kelskiftet, men i genomsnitt drygt procentkortare tid. Vad som i praktiken har hänt är attvi arbetar en allt mindre andel av livet, eftersomvi utbildar oss allt fler år och lever betydligt läng-re som pensionärer. Att andelen av befolkningensom arbetar inte har minskat beror på attkvinnorna nu förvärvsarbetar i nästan samma ut-sträckning som män.

Att yrkesarbete upptar en allt mindre del av våraliv bör ses mot bakgrund av den ekonomiska ut-vecklingen under -talet. Tekniska framsteg ikombination med en påtagligt förändrad pro-duktionsstruktur och kunskapsnivå har medförtatt vi idag kan producera ungefär gånger såmycket på samma arbetstid som för hundra årsedan. En del av den ekonomiska tillväxten harsedan industrialismens början tagits ut i form av

kortare arbetstider. En uppskattning av denlångsiktiga trenden tyder på att när per in-vånare ökar med procent så minskar arbetsti-derna med procent.7

Den historiska trenden mot allt färre arbetadetimmar är ett allvarligt hot mot den kommuna-la välfärdens finansiering. Det finns därför an-ledning att se lite närmare på de faktorer som be-stämmer utvecklingen av antalet arbetade tim-mar. Det gör vi genom att dela upp dessa i:• andelen av befolkningen som är i yrkes-

verksam ålder• andelen av de i yrkesverksam ålder som ar-

betar• den genomsnittliga arbetstiden

Andelen i yrkesverksam ålder minskarPå bara ett sekel har åldersfördelningen i Sveri-ges och övriga västländers befolkning förändratsradikalt. Man kan inte längre likna befolkning-ens ålderssammansättning vid en pyramid, därbarnen utgör pyramidens bas. Se diagram ..

År var antalet barn och ungdomar (–

år) fler än idag trots att antalet invånare sam-mantaget var , miljoner färre än idag. Det varmot slutet av den så kallade barnrikeperiodenoch befolkningsstrukturen var jämförbar medden som man kan observera i många av dagensu-länder. Bara procent av befolkningen var

år eller äldre, idag utgör de drygt procent avbefolkningen. Det har betydelse också för sam-hällets försörjningsbörda. De som är år ochäldre kostar i genomsnitt det offentliga , gång-er mer än de som är – år.8


7 Svart arbete, skatter och tidsanvändning, Lennart Sjö-berg, kan laddas ner från: www.svekom.se/ekonomi.8 Välfärdspolitiska rådets rapport Från dagis till servicehus– Välfärdspolitik i livets olika skeden, Lars Söderströmm.fl. ( ).

Diagram 2.1 •Veckoarbetstiden per invånare 1900–1999

Timmar per vecka

12

14

16

18

20

22

24

19991990198019701960195019401930192019101900

Tim

mar

per

vec

ka

Årtal

Källa: Kommunerna i framtiden (Svenska Kommunför-bundet, ).

Kring år kommer andelen av befolkningensom är i yrkesverksam ålder (här – år) attbörja minska enligt :s senaste befolknings-prognos. De årskullar som kommer upp i yrkes-verksam ålder är inte tillräckligt stora för attuppväga att den stora fyrtiotalistgenerationengår i pension. Dessutom fortsätter åren efter

att bli en allt större del av livet på grund av en

kontinuerligt ökande livslängd. Under ett pardecennier kommer sedan försörjningsbördan attstiga successivt enligt prognosen. Antalet perso-ner som ska försörjas av de i yrkesverksam ålderökar med drygt procent till år .

Ett mer direkt sätt att beskriva hur befolk-ningsutvecklingen påverkar kommunernas skat-tebas är att beräkna vad den innebär för utveck-lingen av antalet arbetade timmar. Av diagram. framgår det antal arbetade timmar som blirföljden av :s befolkningsprognos, givet da-gens sysselsättning, frånvaro och arbetstider i oli-ka åldrar. Utvecklingen redovisas också räknatper invånare.

Av diagrammet framgår att det inte sker någonstörre förändring av antalet arbetade timmar pånärmare år. Därefter börjar antalet arbetstim-mar att falla. Räknat per invånare sker dock ök-ningen av försörjningsbördan redan om någotår. Det beror på att den stora fyrtiotalsgenera-tionen nu närmar sig de åldrar där sysselsätt-ningsgraden är väsentligt lägre. Till år min-skar antalet arbetade timmar med procent, ochmed cirka procent räknat per invånare.


Diagram 2.2 • Befolkningens ålderssammansättning år 1900 och 2000

70 60 50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80

Kvinnor Män

05

101520253035404550556065707580859095

100105

Tusental personer

Åld

er

År 1900

Källa: Statistiska centralbyrån.

70 60 50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80

Kvinnor Män

05

101520253035404550556065707580859095

100105

Tusental personer

Åld

er

År 2000

Diagram 2.3 • Försörjningskvoten 2000–2050

Antal personer 0–18 år samt 65 år och äldre, delat med

personer 19–64 år

Förs

örjn

ings

kvot

Årtal

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

205020402030202020102000

Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Utvecklingen mot en ökad försörjningsbörda äringet problem som vi är ensamma om, även omden varierar i tiden och i omfattning. I flera län-der kommer antalet invånare kontinuerligt attminska de närmaste decennierna, om inte netto-invandringen ökar dramatiskt. På ännu längresikt förväntas de flesta -länder få en minskan-de befolkning enligt ländernas egna prognoser.Undantagen är framförallt Irland och Luxem-burg.

Tabell 2.1 • Några EU-länders prognoser för befolknings-

utvecklingen år 2000–2050

Procentuell förändring

2000 2010 2020 2030 2040 2000–2010 –2020 –2030 –2040 –2050 –2050

Frankrike 3,9 2,8 2,1 0,9 –0,4 9,6

Sverige 2,0 2,8 1,9 0,2 0,5 7,6

Nederländerna 4,2 2,6 1,8 –0,2 –1,7 6,8

Storbritannien 1,8 1,2 –0,3 –2,5 –3,9 –3,8

Österrike 1,6 0,9 –0,1 –2,3 –4,6 –4,6

Tyskland –1,4 –3,2 –5,2 –7,5 –16,3*

Italien 0,1 –2,7 –4,5 –6,1 –8,3 –19,9

*Avser perioden –.Källa: Eurostat och Statistiska centralbyrån.

Av tabell . framgår att befolkningen antasöka i sex av tabellens sju länder mellan år

och . För perioden – är det baraFrankrike och Sverige som inte har befolknings-minskning. Mellan år och minskarantalet invånare i alla länder utom Sverige, ochdessutom accelererar befolkningsminskningen iövriga länder.

har också gjort befolkningsprognoser till år för bland annat -området.9 Deras så kal-lade mediumprognos visar på en minskning avantalet invånare i med miljoner, eller procent, mellan år och . Minskningenav antalet personer i yrkesverksam ålder (här– år) är dessutom ännu större. De beräknasminska med hela miljoner, eller procent.

Befolkningsframskrivningarna bestäms av an-taganden om födelsetal, dödlighet i olika åldrar,samt in- och utvandring. Det kan säkert finnasanledning att ifrågasätta antagandena bakom:s prognoser. Till exempel har Sverige år

mer än fler invånare i :s senasteprognos än i :s prognos. Skillnaden kan troli-gen förklaras av att antar högre födelsetal.Men slutsatsen är ändå att -området går moten dramatisk förändring av befolkningssamman-sättningen och försörjningsbördan, och att Sve-riges förändring i ett -perspektiv är relativtblygsam. Det beror på att Sverige redan har denkanske största andelen äldre av alla länder. Myc-ket av det som andra länder har framför sig harredan inträffat i Sverige.

Även om Sverige står inför en mindre besvär-lig befolkningsutveckling än de flesta andra eu-ropeiska länder ter den sig ändå problematisk förkommunernas skattebas och för finansieringenav den offentliga välfärden i stort. Det finns dess-utom en påtaglig risk att :s prognos tecknaren alltför ljus bild av framtiden. I prognoserna


Diagram 2.4 • Arbetade timmar 2000–2050

Index år 2000 = 100

Inde

x

Årtal

85

90

95

100

105 Timmar/invånareTimmar

205020402030202020102000

Källa: Statistiska centralbyråns befolkningsprognos ochegna beräkningar.

9 , Replacement Migration: Is it a Solution to Decli-ning and Ageing Populations?

antas att utvecklingen »förbättras« på områdensom är kritiska för försörjningsbördan. Födelse-talen antas stiga och ökningen av medellivsläng-den avtar. Dessutom antas att det fortsätter attvara avsevärt fler som invandrar till Sverige änvad det är som utvandrar.

BarnafödandetUnder seklets tre första decennier sjönk frukt-samheten i snabb takt. Därefter har fruktsamhe-ten varierat mellan , och , barn per kvinnafram till de senaste åren. Åren – harfruktsamheten legat kring , barn per kvinna.Det är den lägsta fruktsamheten som någonsinhar registrerats. var antalet födda färre änantalet döda för första gången sedan krigsåret. Enligt befolkningsprognosen ska frukt-samheten det närmaste decenniet öka till ,barn per kvinna, och därefter vara konstantunder resten av prognosperioden.

De stora svängningarna i diagrammet ovan berorbland annat på att barnafödandet påverkas av ar-betsmarknadsläget och förändringar på familje-politikens område. Bakom de stora svängningar-

na finns i själva verket en förvånansvärd stabi-litet. Antalet barn per kvinna i varje årskullkvinnor som själva är födda mellan åren till har endast varierat mellan , och ,.

De senaste årens låga födelsetal blir inte lika dra-matisk i detta perspektivet. Alla -talets års-kullar födde minst två barn i genomsnitt. För atthitta en årskull som ännu inte fött , barn perkvinna måste man gå till kvinnor som är födda. Dessa var endast år och antaletbarn per kvinna kommer därför att öka ett tagtill. Diagrammet ovan kan leda till slutsatsen attde senaste årens låga fruktsamhet är tillfällig ochatt den kan förklaras av arbetsmarknadsläget ochen ytterligare förskjutning av barnafödandetuppåt i åldrarna. :s befolkningsprognos bliri det perspektivet inte särskilt optimistisk.

Men framtidens barnafödande är omöjligt attförutse. Även för de generationer kvinnor ovansom födde ungefär lika många barn i genomsnitthar det skett bakomliggande förändringar. Detär fler kvinnor som får barn. Andelen kvinnormed barn steg från procent för kvinnor somföddes till procent för kvinnor födda. Däremot blir det allt ovanligare med mån-ga barn per kvinna. Familjer med två eller tre


Diagram 2.5 • Summerad fruktsamhet 1900–2050*

Barn per kvinna

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

2050200019501900

Bar

n pe

r kv

inna

Årtal

*Beräknat antal barn som en kvinna får under hela sin re-produktionstid med det aktuella årets fruktsamhet.Källa: Statistiska centralbyrån.

Diagram 2.6 • Antal barn per kvinna som föddes

1900–1960

Barn per kvinna

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

1960195019401930192019101900

Bar

n pe

r kv

inna

Födelseår


barn har istället blivit allt vanligare. Kvinnornaföder också betydligt senare i livet och barnenkommer tätare. År var andelen trettioårigakvinnor utan barn knappt procent, varandelen närmare procent.

Bilden av det svenska barnafödandet har framtill de senaste årens stora nedgång varit att fa-miljepolitiken har motverkat en mer generelltrend där födelsetalen har sjunkit under en läng-re period i liknande länder. Familjepolitiken, iform av barnbidrag, föräldraförsäkring och sub-ventionerad barnomsorg, har betydelse för bar-nafödandet eftersom den påverkar kostnaden föratt ha barn och möjligheterna till att kombinerasmåbarn med yrkesarbete. Även om familjepoli-tiken kan förklara en del av skillnaderna i födel-setal mellan länderna är inte de ekonomiska vill-koren den enda faktorn av betydelse. I så fallskulle barnafödandet istället ökat i takt med detökande välståndet. Den svenska familjepoliti-kens koppling till förvärvsarbetet kan också geandra effekter. Det kan ha medverkat till att bar-nafödandet sker i högre åldrar, eftersom vi bör-jar yrkesarbeta allt senare. Det gör också barna-födandet känsligt för arbetsmarknadsläget, vilketär ett skäl till de senaste decenniernas sväng-ningar i födelsetal.

Det finns åtminstone två argument som talarför att födelsetalen snart skulle kunna öka rätt såkraftigt. Det förbättrade arbetsmarknadsläget göratt fler omfattas av föräldraförsäkringen. Fler fårockså i övrigt bättre ekonomiska förutsättningaratt bilda familj. Det andra argumentet är just atttidigare årskullar har uppvisat en sådan stabiliteti barnafödandet.

För lägre födelsetal talar den kontinuerliganedgång av den slutliga fruktsamheten (det villsäga per årskull kvinnor) som inträffat i mångaandra länder, även om de låga födelsetalen ock-så i dessa länder till en del förklaras av att barna-födandet sker i högre åldrar. Att Sverige lyckatshålla uppe födelsetalen kring barn per kvinna

är närmast unikt inom -området. Om ut-vecklingen fortsätter mot att allt större andelarav kvinnorna inte har fött sitt första barn när deär eller år blir det dock mycket svårt attkomma upp i ett genomsnitt på barn perkvinna.

Medellivslängden fortsätter att ökaSedan slutet av -talet har medellivslängdenökat med år för män och med drygt år förkvinnor. Det är en ökning på över procent.Ökningen var som allra störst under seklets för-sta hälft. I :s befolkningsprognos antas ök-ningen de närmaste åren ske i en långsamma-re takt. Ökningen antas sammantaget under de åren bli något större än den senaste årspe-rioden. har flera gånger tidigare underskat-tat ökningen av antalet äldre. Det finns en delsom talar för att medellivslängden kommer attöka snabbare och att de äldre därför kan kommaatt utgöra en ännu större andel av befolkningenän vad som framgår av :s prognos.10

Tabell 2.2 • Medellivslängd 1900–2050

Kvinnor Män

* 53,9 51,0

63,7 61,3

72,4 69,8

77,9 72,2

82,1 77,1

84,8 80,5

86,5 82,6

*Avser genomsnittet för perioden –.Källa: Statistiska centralbyrån.

Befolkningen minskar utan nettoinvandringBefolkningens storlek och ålderssammansättningkommer också att bero av migrationen. Arbets-


10 Se till exempel Lovar och försäkrar… De äldres välfärd ien balanserad samhällsekonomi, Grip & Örtendahl (Sveri-ges Försäkringsförbund, ).

kraftsinvandring diskuteras allt oftare i -län-derna som en lösning på framtidens försörj-ningsproblem.

Sverige har efter andra världskriget varit ett in-vandringsland. Nettoinvandringen har varit po-sitiv alla år sedan dess med undantag för

och . Summerat uppgår nettoinvandringensedan till knappt personer. Under- och -talen dominerade arbetskraftsin-vandringen. Den kulminerade runt . Under-talets första hälft har vi återigen haft en stornettoinvandring. Men denna gång har detfrämst handlat om flyktinginvandring (inklusiveanhöriga), framförallt beroende på konflikternai det forna Jugoslavien.

Nettoinvandringen under -talets andrahälft har kraftigt ökat andelen av den svenska be-folkningen som är födda i utlandet. Mellan

och ökade antalet utrikes födda från

till . Få länder har en högre andel invan-drare än Sverige. Till exempel har , som oftabetraktas som ett typiskt invandringsland, enmindre andel utrikes födda än Sverige. Upp till års ålder har var fjärde person i Sverige ut-ländsk bakgrund, det vill säga är själva invan-drare eller har minst en förälder som invandrat.

Om åldersfördelningen för de som migrerarungefär överensstämde med befolkningen i öv-rigt skulle nettoinvandringens storlek inte få nå-gra effekter på försörjningskvoten. Men både in-vandringen till Sverige och utvandringen frånSverige är vanligast i de yngre yrkesverksammaåldrarna. Småbarn är därför också överrepresen-terade. Däremot är migrationen bland pensio-närer än så länge rätt så liten.

Den i befolkningsprognosen antagna nettoin-vandringen på personer per år fram till år har stor betydelse för befolkningsutveck-lingen. Utan nettoinvandringen skulle det år vara närmare färre personer änidag, vilket är invånare färre än i :shuvudprognos.

Arbetskraftsinvandring förs allt oftare framsom ett sätt att mildra framtidens försörjnings-problem. Försörjningsbördan blir också initialtmindre av en nettoinvandring eftersom de yrkes-verksamma åldrarna är överrepresenterade. På litelängre sikt blir dock effekten mindre. Migran-terna blir också äldre och därmed blir ocksåframtidens äldre fler. Visserligen blir också barnenoch ungdomarna fler, men med födelsetal påmindre än barn per kvinna blir effekten främstatt problemen kommer lite senare. Det krävsdärför en kontinuerligt ökande nettoinvandring(vid låga födelsetal) för att påtagligt minskaframtidens försörjningsbörda.

Ur försörjningssynpunkt är det inte heller barainvandrarnas åldersstruktur som har betydelse.För att de ska kunna bidra till försörjningen avde allt fler äldre krävs att invandrarna får arbete.Annars leder invandringen snarare till ytterligarepåfrestningar på den offentliga ekonomin. Idaghar utomnordiska invandrare betydligt lägre sys-selsättningsgrad än de som är födda i Sverige.Det finns också en tendens till att barn till in-vandrare har svårare på arbetsmarknaden, ävenom de är födda i Sverige. Om invandringen skabidra till att mildra försörjningsbördan krävsdärför att förutsättningarna för invandrarnasdeltagande i arbetslivet förbättras.

Behovet av invandring kommer också att beroav hur många som utvandrar. De senaste decen-nierna har vi sett en ganska stor ökning av ut-vandringen av människor som är födda i Sveri-ge. Särskilt diskuterat är att de med hög utbild-ning är överrepresenterade bland de svenskföddautvandrarna.


Under -talet har strömmarna ökat kraftigt.Utvandringen har ökat från knappt perso-ner år till runt de senaste åren. In-vandringen, eller snarare återflyttningen, harsom en konsekvens av den ökade utvandringenockså ökat. Efter att ha minskat under -ta-let steg nettot under -talet från knappt

personer år till över år . Därefterhar nettoflyttningen minskat till knappt år. Det verkar finnas en tydlig koppling mel-lan nettoflyttningen och det svenska arbetsmark-nadsläget. Totalt för perioden – har un-gefär personer, födda i Sverige, utvand-rat och ännu inte flyttat tillbaka. Erfarenheten äratt ungefär en tredjedel av utflyttarna inte åter-vänder.

Tabell 2.3 • Nettoinvandringen 1990–1999

Antal personer

Medborgarskap Summerad nettoinvandring

Sverige –76 000

övriga Norden –7 500

(exkl. Sverige, Danmark, Finland) 12 100

Övriga länder 282 900

Summa 211 600


I tabell . visas en summering av -taletsut- och invandring efter medborgarskap. Av ta-bellen framgår att den ökade nettoutflyttningen avsvenska medborgare inte motsvaras av en mot-svarande nettoinvandring av medborgare från-området eller de nordiska länderna. Den friarörligheten inom har för Sveriges del hittillspåverkat utvandringen mer än invandringen.Under perioden har antalet medborgare från deövriga nordiska länderna som utvandrat översti-git antalet som invandrat. Den sammantagnanettoinvandringen på personer förklarasav flyktinginvandringen.

Om utvandringen ökar på grund av den alltmer internationaliserade arbetsmarknaden blirinvandringen en allt viktigare fråga. För att mil-dra effekten på försörjningsbördan kommer detatt krävas att Sverige kan attrahera arbetskraft.Ökad rörlighet inom är ett mål för unionenoch en trolig utveckling. Ökande försörjnings-bördor i de flesta länder kommer att skapa kon-kurrens om arbetskraften. I den mån invand-ringen till Sverige även i framtiden till överväg-ande delen kommer från länder utanför blirdet en avgörande fråga för välfärdens finansie-ring att invandrarna i betydligt större utsträck-ning än idag kommer in på arbetsmarknaden.

Svårt att undgå att de yrkesverksammas andel av befolkningen minskarDen demografiska utvecklingen sätter ramarnaför arbetskraftens och försörjningsbördans stor-lek. Det är lätt att säga att :s prognoser förbefolkningsutvecklingen bara är just prognoser.Men en minskning av andelen av befolkningensom är i yrkesverksam ålder är i det närmasteoundviklig. Ett skäl är den kontinuerligt ökandelivslängden. Det andra skälet är att den befolk-ningsstruktur vi har idag också har en avgörandebetydelse för befolkningssammansättningen iframtiden. För att se effekterna av en annorlun-da befolkningsutveckling har vi jämfört utveck-


Diagram 2.7 • In- och utvandring 1980–1999 för perso-

ner födda i Sverige

Antal personer

–25000

–20000

–15000

–10000

–5000

0

5000

10000

15000 NettoUtvandringInvandring

19991995199019851980

An

tal

pers

oner

Årtal


lingen i tre alternativa scenarier med :s hu-vudprognos. Jämförelsen görs av befolkningensstorlek, arbetade timmar (vid dagens sysselsätt-ningsgrad och arbetstider) och arbetade timmarper invånare. Den sistnämnda ger en mycketgrov indikation på skattebasens utveckling i för-hållande till behoven av kommunal verksamhet.Beräkningarna är gjorda i jämförelse med :sförra huvudprognos för befolkningsutveckling-en. Alternativen redovisas därför som differensenmot denna. För slutsatserna bör det inte spelanågon roll.

De tre alternativa scenarierna är:• Födelsetal på , barn per kvinna jämfört

med huvudprognosens ,.• Medellivslängden ökar till år med yt-

terligare år för männen och , år förkvinnorna jämfört med huvudprognosen.

• Ingen migration jämfört med en nettoin-vandring om personer per år.

Tabell 2.4 • Differens mellan huvudprognos och alterna-

tiva antaganden år 2030 och 2050

2030 2050

Befolkning (tusental personer)

Barnafödande , –530 –1 112

Ökad medellivslängd 172 274

Ingen migration –510 –971

Arbetade timmar (procent)

Barnafödande , –2,7 –11,4

Ökad medellivslängd* 0,5 0,7

Ingen migration –6,5 –12,3

Arbetade timmar per invånare

Barnafödande , 3,1 0,8

Ökad medellivslängd –1,4 –2,2

Ingen migration –1,1 –2,0

*Medellivslängden ökar genom att dödligheten minskar ialla åldrar. Därför blir också antalet yrkesverksamma fler,vilket förklarar ökningen av antalet arbetade timmar.Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det visar sig att barnafödandet och nettoinvan-dringen inte spelar en så stor roll för utveckling-en av antalet arbetade timmar per invånare somman kanske kunnat tro. Ett lägre barnafödandeeller en utebliven nettoinvandring kommer pålång sikt att kraftigt reducera befolkningens stor-lek. Det samma gäller antalet arbetade timmar.Räknat per invånare blir skillnaderna mindre.Den minskning av antalet arbetade timmar perinvånare på procent som vi redovisade förhuvudprognosen år och blir därförsvår att undgå oavsett utveckling av barnafö-dande och invandring. Huvudorsaken är att livs-längden kontinuerligt ökar, samtidigt som yr-keslivets längd antas vara konstant.

I alternativet med ett lägre barnafödande blirtill och med antalet arbetade timmar per invå-nare fler än i huvudprognosen. Det är egentligeninte så förvånande eftersom det tar ett par de-cennier innan lägre födelsetal får genomslag ock-så på antalet personer i yrkesverksam ålder. Ini-tialt minskar försörjningsbördan om födelsetalensjunker. Det visar också hur långsiktiga de demo-grafiska förändringarna är. Resultatet ska dockinte övertolkas. Ur försörjningssynpunkt blir än-då situationen år tyngre än i huvudprogno-sen eftersom de äldre kostar det offentliga väsen-tligt mer än barnen och ungdomarna. Att barna-födandet ökar är därför ändå centralt för finan-sieringen av kommunal verksamhet, även om depositiva effekterna inträffar först på rätt så långsikt.

Antalet arbetstimmar per invånare minskarmed procent till år till följd av den de-mografiska utvecklingen i :s huvudalternativ.För att uppväga denna minskning skulle syssel-sättningsgraden behöva öka med knappt pro-cent, eller närmare personer från

års nivå, vid dagens genomsnittliga arbetstider.


Sysselsättningsgraden behöver ökaÅr var procent av befolkningen i åldrar-na – år sysselsatta. Få länder hade en sämreutveckling av sysselsättningen under -taletän Sverige. År var drygt procent av be-folkningen mellan – år sysselsatta. Trotsdenna utveckling är Sverige ett av de länder somhar störst andel av befolkningen i de yrkesverk-samma åldrarna i sysselsättning.11 En orsak tillden relativt höga sysselsättningsgraden är attkvinnorna i Sverige är sysselsatta i nästan sammautsträckning som männen. Dessutom avslutar viarbetslivet senare än i de flesta andra länder.

En återgång till en väsentligt högre sysselsätt-ningsgrad skulle motverka den förväntade minsk-ning av antalet arbetade timmar som följer avden demografiska utvecklingen. De senaste årenhar sysselsättningen vuxit i förhållandevis snabbtakt och arbetslösheten har minskat. Frågan ärhur stort utrymme (i form av potentiell arbets-kraft) det finns för en fortsatt ökning av syssel-sättningen. En utgångspunkt kan vara att se litenärmare på de förändringar som har skett under-talet, även om en återgång till års sys-selsättningsgrad kanske vare sig är trolig ellerönskvärd. Ekonomin var överhettad med löne-kostnadsökningar som så småningom slog till-baka mot sysselsättningen. Dessutom var kort-tidsfrånvaron mycket hög.

Tabell 2.5 • Förändring i sysselsättning m m 1990–1999

Tusental personer 20–64 år, årsmedeltal

1990 1999 Förändring

Befolkning – år 4 941 5 176 235

Ej i arbetskraften 588 985 397

Arbetskraften 4 353 4 191 –162

Öppet arbetslösa 59 230 171

Sysselsatta 4 294 3 962 –332

Frånvarande 742 598 –144

I arbete 3 552 3 364 –188

Källa: Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökning.

Av tabellen framgår att antalet personer i arbetehar minskat med , trots att det var fler personer i åldrarna – år än .Fallet i sysselsättning är ännu större. Det var drygt färre sysselsatta år jämfört med. Skillnaden mellan minskningen av antaletpersoner i arbete och antalet sysselsatta förklarasav en minskad frånvaro. Kortidssjukfrånvaronoch antalet föräldralediga har minskat kraftigt.

Det finns två anledningar till att antalet per-soner utanför arbetskraften har ökat med när-mare . Den första är att antalet stude-rande har ökat med nästan personer. Enväsentlig orsak är den ökade arbetslösheten; endel av utbildningsplatserna är arbetsmarknadsåt-gärder. Dessutom har kunskapslyftet tillkommitunder senare år. Många har valt att studera somen konsekvens av att de inte får arbete. Det ärtroligt att en fortsatt gynnsam utveckling på ar-betsmarknaden kommer att minska antalet stu-derande. Men det lär ändå vara väsentligt flersom studerar i framtiden än vad det var år .Antalet studenter vid högskolor och universitethar ökat med drygt under -talet.Mellan till planeras för ytterligare

platser. Det mesta talar också för att framtidensarbetsmarknad kommer att kräva mer vidareut-bildning under arbetslivet än vad vi har idag.

Den andra orsaken till att antalet personerutanför arbetskraften har blivit fler är den ökadefrånvaron på grund av sjukdom eller förtidspen-sionering. Antalet personer med förtidspensioneller sjukbidrag ökade med mellan decem-ber och . Omräknat i heltidspensioner/sjukbidrag motsvarar det drygt personer.

Vad gäller det ökade antalet långtidssjukskriv-na är det något oklart hur dessa fördelas på demsom är frånvarande från ett ordinarie arbete re-spektive de som står utanför arbetskraften. Oav-sett fördelningen är de senaste årens utveckling


11 Employment Outlook.

alarmerande för möjligheterna att motverka dedemografiska förändringarna genom att fler ar-betar. Efter att antalet långtidssjukskrivna undernågra år minskade avsevärt har antalet ökat i dra-matisk takt de senaste åren. I maj var

personer långtidsjukskrivna ( dagar eller mer).Det var fler än i samma månad tre år ti-digare. Antalet långtidssjukskrivna hade alltsåökat med cirka procent.

Tabell 2.6 • Ökning av antalet långtidssjukskrivna maj

1997 till maj 2000

Procent

Ålder 20– 30– 40– 50– 60– Samt-29 39 49 59 64 liga

Samtliga 48 74 68 90 90 77

Kvinnor 53 83 77 102 102 86

Män 38 59 54 73 77 63

Källa: Riksförsäkringsverket.

Av tabellen framgår att sjukskrivningarna harökat både för män och för kvinnor och i alla ål-dersgrupper. Men ökningen har varit störst förde grupper som redan var överrepresenterade,det vill säga kvinnorna och de äldre åldersgrup-perna. Därför står kvinnorna, räknat i antal per-soner, för en dubbelt så stor del av ökningen sommännen. Och de som är över år står för un-gefär halva ökningen.

Det är sannolikt att en del av ökningen hängersamman med att nybeviljandet av förtidspensio-ner under -talets andra hälft har varit lägreän tidigare (trots att antalet förtidspensionärer harökat). Det som talar för en sådan slutsats är inteminst den stora ökningen av antalet personersom varit sjukskrivna längre än ett år.

De senaste årens utveckling är ett allvarligt hotmot möjligheterna till att få väsentligt fler per-soner i arbete. Än så länge finns det inga teckenpå att ökningen av sjukskrivningarna är på vägatt avta. Inte minst är den stora ökningen i de

äldre åldersgrupperna oroande för möjligheternatill att förlänga yrkeslivet.

Arbetslösheten minskarArbetslösheten är fortfarande hög, även om densjunker i relativt snabb takt. I år bedömer rege-ringen att i genomsnitt personer kommeratt vara öppet arbetslösa och ytterligare

vara föremål för någon arbetsmarknadsåtgärd.Enligt :s arbetskraftsundersökning finns detdessutom ungefär deltidsarbetslösa, detvill säga personer som arbetar färre timmar änvad de skulle vilja göra. Det är angeläget att des-sa människor ges möjlighet att öka sin arbetstid.

Inte minst de invandrargrupper som kommittill Sverige under -talet har haft svårt att fåarbete. Det är av stor betydelse att dessa män-niskor bereds tillträde till den svenska arbets-marknaden. Sysselsättningsgraden för utomnor-diska medborgare är inte högre än procent.Om till exempel de som är födda i ett annat landskulle vara sysselsatta i samma utsträckning somgenomsnittet, så skulle fler vara syssel-satta. Även för de ungdomar som är födda i Sve-rige, men vars föräldrar är födda i ett annat landär risken att bli arbetslös större. Det gäller ävenom man beaktar skillnader i utbildning och be-tyg.12 Diskriminering av invandrare på arbets-marknaden är, förutom de mänskliga aspekter-na, ett allvarligt problem även från försörjnings-synpunkt.

De senaste årens ökade sysselsättning har intelett till att inflationen har tagit fart. Det är möj-ligt att arbetslösheten kan minska ett tag till utanatt det leder till motverkande räntehöjningar.Det är dock svårt att tänka sig att arbetslöshetenkan sjunka till års nivå. Denna var som detvisade sig inte långsiktigt hållbar. För att avsevärtöka sysselsättningen krävs därför också att arbets-


12Ds : En svartvit arbetsmarknad – en ESO-rapportom vägen från skola till arbete (Finansdepartementet,).

utbudet ökar, till exempel genom ett större arbets-kraftsdeltagande i de åldersgrupper där syssel-sättningen idag är lägst.

Arbetslivet har blivit kortareI :s befolkningsprognos förväntas andelen avbefolkningen som är år och äldre öka från da-gens procent till cirka procent kring år .Det är orsaken till den stigande försörjningsbör-dan. Sedan har medellivslängden ökat medcirka år för kvinnor och med drygt år för män.Trots det visar uppgifter från Riksförsäkrings-verket att männen gick i pension år tidi-gare än och att kvinnornas pensionsåldervar ungefär oförändrad. Uppgifterna avser denförväntade ålder när en person som var i arbets-kraften vid års ålder i genomsnitt lämnar den-na. För männen skedde det vid , år ochför kvinnorna vid , år. Mellan och

har de som är i åldrarna – år faktiskt ökat sittarbetskraftsdeltagande från till knappt pro-cent. Däremot har de äldsta på arbetsmarkna-den, – år, minskat sitt arbetskraftsdelta-gande under samma period från till pro-cent.

Sverige är ändå det land inom som har denstörsta andelen av dem som är – år i arbe-te.13 En orsak är den relativt höga kvinnliga för-värvsfrekvensen i Sverige. En annan orsak är attflera länder har lägre pensionsåldrar, framför alltför kvinnor. I några länder ställs inte heller någrakrav på att äldre arbetslösa måste söka arbete. Deökande kostnaderna för tidiga pensionsavgångaruppmärksammas allt mer inom . Flera länderhar också på senare år höjt pensionsåldern till

år.Om andelen av livet som vi ägnar åt förvärvs-

arbete minskar så ökar påfrestningarna för desom är yrkesverksamma. De yrkesverksammaåren skulle helst öka när livslängden ökar. Det ärdärför viktigt att bryta den nuvarande utvecklin-

gen mot att arbetslivet avslutas allt tidigare, menfrågan är hur? Det viktigaste är troligen att orkenoch lusten till att arbeta finns kvar upp i åldrarnaoch att äldre personers kunskaper och erfaren-heter efterfrågas. Inte minst mot bakgrund av demånga förtidspensioneringarna och den kraftigaökningen av långtidssjukskrivningarna i de äldreåldersgrupperna måste arbetslivet förändras såatt det blir mer uthålligt. Där har kommunernaliksom alla andra arbetsgivare ett stort ansvar.Det går inte heller att bortse ifrån att de män-niskor som så önskar i ökad utsträckning har deekonomiska förutsättningarna för att sluta arbe-ta redan innan år. Det nya pensionssystemetkommer visserligen att ge starkare incitament tillatt förlänga yrkeslivet. Men det är inte säkert attdet räcker. Till exempel kan det ökade individu-ella pensionssparandet ge de ytterligare resursersom krävs för att avsluta arbetslivet innan årsålder.

Inträdet på arbetsmarknaden sker allt senare,vilket ytterligare bidrar till att förkorta den del avvåra liv som vi ägnar åt förvärvsarbete. I dag ar-betar bara drygt hälften av dem som är i åldern– år, vilket kan jämföras med cirka pro-cent för tio år sedan. Den utvecklingen är i för-sta hand en följd av att människor idag utbildarsig i betydligt större utsträckning än tidigare, vil-ket i de allra flesta fall är positivt för samhälls-ekonomin. Men de unga är också i större ut-sträckning ofrivilligt arbetslösa. Det finns därföranledning att överväga åtgärder som kan stärkakvaliteten i utbildningssystemet och bidra till attde yngre snabbare kan komma ut i arbetslivet.

Om situationen på arbetsmarknaden fortsätteratt förbättras är det sannolikt att sysselsättnings-graden ökar i de yngre åldersgrupperna. Att ar-betslösheten minskar är ett skäl, men det är ock-så troligt att färre personer i så fall väljer att stu-dera.


13-kommissionen, Employment observatory trends.

SlutsatserAtt motverka de demografiska påfrestningarnaskulle kräva en ökad sysselsättning med i storleks-ordningen personer. Som exempel skul-le en halvering av antalet arbetslösa jämfört med (inklusive personer i arbetsmarknadspoli-tiska åtgärder) öka sysselsättningen med närmare personer. I årets budgetproposition be-dömer regeringen att ungefär en tredjedel avdenna minskning ska inträffa redan i år och attarbetslösheten fortsätter att minska även nästaår. Men det är uppenbart att minskad arbetslös-het inte räcker till för att uppväga de demografis-ka effekterna. Det krävs ett ökat arbetskraftsut-bud.

En sysselsättningsgrad på procent i åldrarna– år skulle öka sysselsättningen med

personer jämfört med . Problemet är att mer-parten av de personer som inte är i arbete i des-sa åldrar antingen har förtidspension/sjukbidrageller är långtidssjukskrivna. För att väsentligt ökasysselsättningsgraden för de äldre åldersgrupper-na krävs därför en dramatisk förbättring av de äl-dres hälsa och möjligheter till att delta på arbets-marknaden. För närvarande går utvecklingen åtandra hållet.

På samma sätt som för de äldre står merpartenav de invandrare som inte är i arbete utanför ar-betskraften. Också här finns det därför en möjlig-het att öka utbudet av arbetskraft. Som nämntsovan skulle antalet sysselsatta vara cirka

fler om de som är födda i ett annat land hade denför arbetsmarknaden genomsnittliga sysselsätt-ningsgraden. Även om inte har gjort prog-noser av antalet invånare i Sverige som kommeratt vara födda utomlands i framtiden är det san-nolikt att dessa blir fler. I alla fall om antagandetom en nettomigration om personer per årär någorlunda relevant. Det förstärker ytterligarebetydelsen av att invandrarnas deltagande på ar-betsmarknaden ökar.

Även om exemplen kan väljas annorlunda ärdet sammantaget en hel del som krävs om kon-sekvenserna av den demografiska utvecklingenska kunna motverkas. På kort sikt ser det dockbättre ut. Regeringen bedömer att sysselsättnin-gen ska öka med cirka personer i år ochmed ytterligare nästa år. Det innebär attförutsättningarna för att finansiera den offentli-ga verksamheten förbättras avsevärt. Men detändrar inte den långsiktiga utvecklingen. Ökadeutgifter eller skattesänkningar till följd av dengoda ekonomiska utvecklingen kan likväl blisvåra att upprätthålla på grund av den demogra-fiska utvecklingen.

Långsiktig trend mot kortare arbetstiderDet centrala för skattebasen och kommunernasfinansiering är hur det totala antalet arbetadetimmar utvecklas. Vid en arbetstidsförkortningär det sannolika utfallet att dessa minskar och attinkomsterna i samhället blir lägre än annars. Deberäkningar av det sammantagna antalet arbe-tade timmar vi redovisade i avsnittet om demo-grafin byggde på dagens genomsnittliga arbetsti-der. Det torde inte vara ett särskilt realistiskt sce-nario.

Den långsiktiga trenden är som tidigare nämntsatt den genomsnittliga arbetstiden blir allt kor-tare. De senaste decennierna har utvecklingendock gått i motsatt riktning. Mellan och ökade medelarbetstiden med procent, el-ler med knappt en halv procent per år. Kvin-nornas arbetstid har ökat mer än männens. Ök-ningen av medelarbetstiden är under denna pe-riod i en internationell jämförelse närmast unik.Av tolv jämförda länder har bara en lik-nande utveckling.14 Vad som också utmärkerSverige och under perioden är den dåligareallöneutvecklingen. Det har inte funnits någon


14 Bilaga till /, Sveriges ekonomi – scenarierfram till år .

välståndsökning för arbetskraften att ta ut i kor-tare arbetstid. Det är ingen tillfällighet att de-batten om kortare arbetstider kommer efter nå-gra år med god reallöneutveckling och när prog-noserna för de närmaste åren är ljusa. Under- och första hälften av -talet steg de re-ala timlönerna med i genomsnitt , procent perår. En fjärdedel av detta utrymme användes tillatt minska medelarbetstiden.

Att individer väljer att ta ut en ökad produkti-vitet och ett ökat konsumtionsutrymme i meregen tid är inte speciellt förvånande. I ett sam-hälle där skola, vård, omsorg etc är finansierat avskatter får dock individens val också återverk-ningar på andra. Att välja en kortare arbetstidminskar inte bara den egna konsumtionen utanockså den offentliga. Kortare arbetstider minskarhela arbetsinkomsten, även den del som går tillden offentliga verksamheten via skatterna. Skat-terna gör att samhällets och individens värderingav valet mellan arbete och fritid inte behöveröverensstämma. Den egna välfärdsökningen avökad fritid kan uppväga inkomstförlusten vidkortare arbetstid, men det samhällsekonomiskanettot kan ändå bli negativt eftersom det ävenminskar inkomsterna till den offentliga sektorn.Även regeringens arbetstidsgrupp15 drog slutsat-sen att en arbetstidsförkortning är förknippadmed betydande kostnader för den offentliga sek-torn.

Kommunernas intäkter kommer alltså attminska vid en arbetstidsförkortning, om inte enstörre andel av individernas inkomster omförde-las via högre skatter eller avgifter. Däremot skul-le inte behoven minska nämnvärt. Om inte sta-ten kompenserar kommunerna kommer därförkortare arbetstider sannolikt att leda till sämreskola, vård och omsorg, en större arbetsbelast-

ning för de kommunanställda och sjunkandesysselsättning i många kommuner.

Konjunkturinstitutet () har i rapporten Ma-kroekonomiska effekter av en arbetstidsförkortninggjort beräkningar på lite längre sikt av några oli-ka alternativ för medelarbetstidens utveckling.De viktigaste antagandena som gör är att pro-duktivitet (produktionen per arbetad timme),timlöner och arbetslöshet på lång sikt inte på-verkas av arbetstidsförkortningen. Den sänktaarbetstiden antas ge en mindre effekt på syssel-sättningen via minskad sjukfrånvaro och ett ökatarbetskraftsdeltagandet i högre åldrar. Men kor-tare arbetstid slår ändå till procent igenomockså på det totala antalet arbetade timmar. Pågrund av antagandet om oförändrad produkti-vitet minskar också produktionen i motsvarandemån.

I alternativet med den största arbetstidsför-kortningen minskas normalarbetstiden från da-gens till timmar per vecka. Minskningensker successivt fram till år . För den som idagarbetar timmar blir det en minskning med

procent. Den sammantagna minskningen avmedelarbetstiden begränsas dock till procent.Det beror på att en del redan arbetar deltid, attsjukfrånvaron minskar och att företagare inte an-tas minska sin arbetstid. Slutsatsen av beräk-ningarna blir att både den privata och den of-fentliga konsumtionen reduceras i en omfatt-ning som ungefär motsvarar nedgången i medel-arbetstid.

I det nya pensionssystemet bestäms pensio-nernas uppräkning av medelinkomstens utveck-ling. I ett referensalternativ utan arbetstidsför-kortning ökar pensionen med procent. I :sberäkningar innebär alternativet med tim-marsveckan däremot att en pensionär skulle fåen pension år som är procent lägre änidag. En sådan utveckling kommer sannolikt attresa krav på att ytterligare resurser tillförs pen-sionssystemet. Mot den bakgrunden är det inte


15Ds. :, Kortare arbetstid – för och emot (Närings-departementet, ).

självklart att det finns utrymme för att kompen-sera kommunerna för den intäktsminskningsom följer av en arbetstidsförkortning.

Det går självklart att ifrågasätta de antagandensom styr :s beräkningar. Om effekterna på sys-selsättningen eller sjukfrånvaron blir större min-skar de negativa ekonomiska effekterna för denoffentliga sektorn. Det är hur kortare arbetstidpåverkar det totala antalet arbetade timmar somavgör effekterna för kommunernas ekonomi. IKommunförbundets långtidsutredning Kommu-nerna i framtiden () gjordes liknande beräk-ningar med utgångspunkt i en »lyckad« arbets-tidsförkortning. Men även med mycket positivaantaganden om sysselsättningsutvecklingen min-skade ändå antalet arbetade timmar motsvaran-de ungefär halva minskningen av medelarbetsti-den.

Det är uppenbart att en förkortad arbetstidhöjer vår välfärd eftersom vi får mer egen tid attdisponera. Det är många som upplever att tideninte räcker till. Det gäller inte minst familjermed småbarn, som har den största arbetsbelast-ningen om hemarbetet också inkluderas. Detfinns också mycket som tyder på att arbetstem-pot och stressen har ökat. Det kan vara en för-klaring till de ökade sjukskrivningarna.

En allmän arbetstidsförkortning måste dockställas mot lägre inkomster till den offentligaverksamheten. Totalt sett kan vi som nation intelägga påtagligt mindre tid på beskattat förvärvs-arbete i framtiden än vad vi gör idag, utan att detgår ut över den offentliga verksamhetens om-fattning och kvalitet. Tvärtom skulle arbetsin-satsen sannolikt behöva öka för att möta de kravsom ett växande antal äldre ställer. För att få tillstånd en sådan utveckling krävs ett bättre funge-rande arbetsliv som innebär att fler av dem somvill ha arbete får det, att de deltidsarbetande somvill öka sin arbetsinsats kan göra det, att färretvingas bli sjukskrivna eller förtidspensionäreroch att fler personer orkar och vill arbeta till

års ålder eller ännu längre. Det innebär inte attalla måste arbeta lika mycket varje vecka som degör idag. Snarare finns det anledning att varamer flexibel med arbetets fördelning över livetför att öka möjligheten till ett uthålligt arbetsliv.En förkortning av veckoarbetstiden skärperemellertid kraven på en positiv utveckling av deövriga faktorer som påverkar den sammanlagdaarbetsinsatsens storlek.

Beredningens bedömning är att det finns enhel del som kan göras för att utveckla arbetsliveti en riktning som säkrar den samlade arbetsin-satsen i samhället. Samtidigt konstaterar vi attdet finns starka faktorer som pekar i motsattriktning. Den demografiska utvecklingen är en.En annan är den fortlöpande ökningen av detmateriella välståndet. Det verkar troligt att män-niskor kommer att vilja dra ner på sitt arbete itakt med att produktionen och lönen per ar-betstimme ökar. Tillsammans med de demogra-fiska förändringarna är färre arbetstimmar underyrkeslivet de största hoten mot skattebasen ochmot välfärdens finansiering i stort.

Vi bedömer också att utrymmet för att ökaproduktiviteten i kommunerna är begränsat ef-ter de åtgärder som redan har gjorts under -talet. Eftersom behoven av kommunal verksam-het blir ungefär desamma om vi minskar arbets-tiderna riskerar kommunal personal att få görasamma sak som idag, fast på kortare tid. Motbakgrund av att sjukfrånvaron ökar ännu snab-bare bland kommunal personal än på övriga ar-betsmarknaden torde en ännu större arbetsbe-lastning vara orimlig, även om arbetsdagen kor-tas.

Det krävs helhetsgrepp för att säkra finan-sieringen av välfärdenDe politiska ansträngningarna för att mildraframtidens försörjningsbörda och säkra finansi-eringen av den offentliga verksamheten måsteinrikta sig på en rad olika frågor.


De närmaste decennierna kommer andelen avbefolkningen som är i yrkesverksam ålder attminska. Det är svårt att se att denna utvecklingkan undvikas. På ännu längre sikt är barnafö-dandet det viktigaste för befolkningsstrukturen.Även om de lägre födelsetalen under de senastedecennierna i första hand beror på att barnafö-dandet sker högre upp i åldrarna finns det an-ledning att vara orolig för framtiden. Ju senare ilivet barnafödandet inleds desto svårare blir detatt nå ett genomsnitt på barn per kvinna. Fa-miljepolitiken är inte det område där de politis-ka skiljaktigheterna är minst, men vi är ändåöverens om att politiken måste stödja ett ökatbarnafödande. Det måste på ett rimligt sätt gåatt kombinera yrkesliv med småbarn efter egnaönskemål.

Antalet år som genomsnittssvensken lever sompensionär blir allt fler. Det är huvudorsaken tillden ökade försörjningsbördan. Det är svårt att senågon annan långsiktig lösning än att yrkeslivetmåste förlängas. Det är lätt att säga, men svårareatt se hur det ska åstadkommas. Det är uppen-bart att en politik för ett längre yrkesliv framför-allt måste omfatta åtgärder för att minska sjuk-frånvaro och förtidspensioneringar. Det är ock-så tänkbart att de äldres arbetsutbud kan behö-va stimuleras via lägre skatter. Mot bakgrund avatt det är relativt få som fortsätter att arbeta ef-ter år skulle en sådan åtgärd inte ge upphovtill något särskilt skattebortfall.

Vi anser att regeringen och riksdagen bör ta etthelhetsgrepp på alla de frågor som bestämmerhur mycket vi kommer att arbeta i framtiden.Det krävs ett brett politisk program som syftartill att öka den tid som vi sammantaget läggerner på arbete under livet för att därigenom sä-kerställa den offentliga välfärdens finansiering iframtiden. Ett sådant program blir än mer ange-läget om en allmän förkortning av veckoarbets-tiden skulle bli verklighet.

Det obeskattade arbetetAllt arbete är inte beskattat marknadsarbete. Viutför också en hel del arbetsuppgifter där vi själ-va också kan sägas vara konsumenten, det så kal-lade egenarbetet. Det sker framförallt i våra hem.

Ett särfall av det arbete som inte beskattas ärsvartarbetet. Det är egentligen utfört på en mark-nad med köpare och säljare, men transaktionensker utan att några inkomster eller försäljningartas upp till beskattning.

Den grundläggande orsaken till svartarbetetoch i alla fall en del av hemarbetet är att det blirbilligare för köparen och/eller mer lönsamt försäljaren när arbetet utförs på detta sätt. Detta be-ror på beskattningen av marknadsarbetet, den såkallade skattekilen.

Svartarbetes utveckling är en viktig skatte-basfrågaUtvecklingen av det svarta arbetet är en viktigskattebasfråga. Lennart Sjöberg har därför på be-redningens uppdrag gått igenom ett omfattandematerial kring det svarta arbetets omfattning, or-saker och konsekvenser.16 En viktig källa till in-formation har varit Riksrevisionsverkets utred-ning Svart arbete.17 I promemorian diskuterasäven andra frågor som berör kommunernas skat-tebas, till exempel hur vi använder vår tid ochomfattningen av egenarbetet.

Det svarta arbetets omfattning går inte direktatt avläsa i de vanliga statistikkällorna. Det finnsdärför en hel del osäkerhet i de uppskattningarsom görs. Riksrevisionsverket () har gjort enbedömning som i sig är en sammanvägning avresultatet från ett antal olika undersökningar,som med olika metoder försökt uppskatta hurutbrett det svarta arbetet är. bedömer att:


16 Svart arbete, skatter och tidsanvändning, som kanladdas ner från vår hemsida: www.svekom.se/ekonomi.17Detta arbete är avrapporterat i :s publikationer :, :, : och :.

• – procent av befolkningen – år ar-betade svart under . Det motsvarar till personer.

• det svarta arbetet motsvarar cirka procentav det totalt utförda arbetet.

• det svarta arbetet motsvarar cirka procentav .

• det svarta arbetet innebär ett skattebortfallför den offentliga sektorn på till mil-jarder kronor per år.

Andra utredningar, som till exempel Tjänstebe-skattningsutredningen18, har bedömt att antaletsvarta arbetstimmar är ännu fler.

Problemen med att bedöma svartarbetets om-fattning idag gör att det är ännu svårare att sägahur det har utvecklats. Jämförelser av uppskatt-ningar vid olika tidpunkter skulle kunna tyda påatt det svarta arbetet faktiskt har minskat något,sett över tjugoårsperiod.

Ett intressant resultat av :s undersökning-ar är att den genomsnittlige aktören på den svar-ta marknaden endast arbetar timmar svart pervecka. Det svarta arbetet är alltså framförallt ettkomplement till marknadsarbetet, eller en extrainkomstkälla för till exempel studenter.

Svart arbete förekommer enligt inom istort sett alla branscher. De typer av aktivitetersom förekommer i den svarta sektorn återfinnsockså i den vita.

De branscher där upplevelsen av att man kon-kurrerar med skattefuskande företag är störst ärfrisörtjänster, städning, åkerier, restauranger, bygg-nadsverksamhet och taxi. Svart arbete är ocksåvanligt i hushållsnära tjänster. Riksskatteverkethar uppskattat att det svarta arbetet inom dettaområde omsätter minst miljarder kronor.19

Män arbetar svart i dubbelt så stor utsträck-ning som kvinnor. Studerande, företagare och

yrkesutbildade arbetare är också överrepresente-rade. Tjänstemän och arbetslösa arbetar däremotmindre svart än genomsnittet. Att arbetslösa ar-betar mindre svart än andra, eller i alla fall intemer, är ett resultat som bekräftas också av under-sökningar i andra länder. En av :s slutsatserär också att den som klarar sig bra i den svartaekonomin också tycks klara sig bra i den vita.

konstaterar att det inte tycks finnas någotvetenskapligt belägg för ett samband mellanskattetryck och svart arbete. I högskatteländersom Sverige och Danmark verkar snarare densvarta sektorn vara mindre än i andra länder.

Det är kanske något förvånande, men det ty-der på att också andra faktorer har betydelse. Detär sannolikt att människors värderingar och ef-fektiviteten i skattekontrollen är centrala för om-fattningen av det svarta arbetet.

Tabell 2.7 • Andelen som uppger att de har utfört svart

arbete år 1997

Procent i respektive åldersgrupp

18– 20– 30– 40– 50– 60– 70 Totalt19 29 39 49 59 69 –74

24,6 17,1 17,4 12,1 4,5 3,7 2,6 11,1

Källa: :.

Det är därför oroande för framtiden att svartar-betet är så mycket större i de yngre åldersgrup-perna. I tabellen ovan framgår att svartarbetetminskar med åldern och att det är en väsentligskillnad mellan de åldersgrupper som är yngreän år och de som är äldre. Det är i och för siginte så förvånande att yngre arbetar mer svart änäldre. Ungdomar har oftare en svagare ställningpå arbetsmarknaden och arbetar dessutom oftarei branscher där svart arbete är vanligare, till ex-empel restaurangbranschen. Studenter är klartöverrepresenterade bland de som arbetar svart.En förklaring är troligen att studiemedlen redu-ceras om de vita arbetsinkomsterna överstiger ettvisst belopp. Det skulle också kunna tänkas att


18 : Skatter, tjänster och sysselsättning (Finans-departementet, ).19, Skattestatistisk årsbok .

synen på det svarta arbetet är något som förän-dras när man blir äldre och kommer mer i kon-takt med den offentliga välfärden. Mot det talardet relativt omfattande svartarbetet även i ålders-gruppen – år. Det kan inte uteslutas att oli-ka värderingar i olika generationer har betydelseför förekomsten av svartarbete.

Närmare procent av befolkningen kan re-dan idag tänka sig att arbeta svart eller gör det re-dan enligt :s bedömning. I åldrarna – årär det hela procent. Även om det finns andraundersökningar som indikerar en mindre spriddbenägenhet att arbeta svart tycks det dock finnasen mer accepterande inställning till svart arbetehos yngre. Beredningen ser med oro på detta för-hållande. Vi menar att det finns en betydanderisk att svartarbetet ökar i framtiden.

Kommunernas skattebortfall på grund av svartarbete uppgår enligt en beräkning baserad på:s undersökning till – miljarder kronor.Det är inga små belopp, men kanske ändå min-dre än vad man hade väntat sig. Men det finnsockså andra negativa effekter av det svarta arbe-tet än det direkta skattebortfallet. En är att pro-duktiviteten i de utförda tjänsterna sannolikt blirlägre eftersom det svarta arbetsutbudet, och där-med konkurrensen, trots allt är begränsat. Att desom arbetar svart står utanför våra sociala trygg-hetssystem är ett annat problem. Ett allvarligtproblem är också att svartarbetet snedvrider kon-kurrensen, framförallt i de branscher där det äromfattande. Laglydiga företag riskerar att slås ut.Det kanske viktigaste är ändå att finansieringenav välfärden inte blir rättvist fördelad. Det riske-rar i sin tur att urholka skattemoralen hos desom idag väljer att inte utföra eller köpa svartatjänster.

Frågan är vad man kan göra för att minska el-ler motverka en ökning av det svarta arbetet? En-ligt krävs det åtgärder som påverkar attity-derna, de ekonomiska incitamenten och riskenför upptäckt.

Det är naturligt att risken för upptäckt påver-kar valet mellan att arbeta svart eller inte. Avdem som under arbetade svart upplevde

procent risken för upptäckt som mycket ellerganska liten. För den framtida utvecklingen avdet svarta arbetet har därför skattekontrollen enviktig roll att spela. Den viktigaste aspekten avskattekontrollen är antagligen dess förebyggandeeffekter. Skattemyndigheternas resurser måstevara tillräckliga för att kunna upprätthålla en ef-fektiv kontroll. Det finns en uppenbar risk attökade resurser till kontrollen av allt mer kom-plicerade gränsöverskridande transaktioner ellerskalbolagsaffärer tränger undan resurser frånkontrollen av förvärvsinkomsterna. Att spåraoch utreda svart arbete är resurskrävande.

Åtgärder för att påverka attityder och sam-hällsmoral är av långsiktig natur. föreslår ennationell kampanj med detta syfte, med inrikt-ning på de negativa effekterna av svart arbete ochpå vad medborgarna får tillbaka i form av of-fentlig service för de skatter de betalar. be-tonar också vikten av att personer i ledande ställ-ning inte bryter mot de normer som anses gällai samhället.

Ett sätt att motverka det svarta arbetet kanvara att öka incitamentet för att redovisa in-komsterna. Ett exempel är en tydligare kopplingmellan inbetalda sociala avgifter och de ersätt-ningar som individen erhåller från försäkrings-systemen. Ett annat är sänkta skatter för hus-hållsnära tjänster (se nedan).

Kommunerna har också en roll i att motverkadet svarta arbetet. Inte minst i egenskap av storainköpare. Det är viktigt att kommunerna görvad de kan för att kontrollera att de företag somkommunerna anlitar inte använder sig av svartarbetskraft. Kommunerna är skyldiga att kon-trollera att en entreprenör har korrekta skattebe-vis, vilket normalt torde vara tillräckligt. Detfinns också anledning för kommunerna att vara


tydliga gentemot medborgarna om vad de får förde skatter de betalar.

Vi anser att det är av största vikt att medbor-garna har förtroende för att skattesystemet klararatt fördela bördorna för de offentliga åtagande-na någorlunda rättvist. Om alltför många kanundkomma beskattning hotas betalningsviljanäven för de andra. Även om vi har olika åsikterom i vilken utsträckning olika verksamheter skavara finansierade med skatter, är vi ändå ense omatt ett ökat svartarbete hotar finansieringen av devälfärdstjänster som vi alla anser ska finansierasgemensamt.

Skattekilarna ökar hemarbetetAntalet arbetstimmar i så kallat hemarbete, elleregenarbete, är fler än de timmar som vi arbetarpå den beskattade arbetsmarknaden (Tjänstebe-skattningsutredningen). De är också – gång-er så många som de svarta arbetstimmarna. Omegenarbetet ökar på bekostnad av marknadsar-betet har det samma effekt på skattebasen somom arbetstimmar flyttas från marknadsarbete tillsvartarbete. Därför kan ett ökat egenarbete varaett väl så stort hot mot skattebasen som en ök-ning av det svarta arbetet.

Vi menar inte att egenarbetet i sig ska tolkassom något negativt. Det mesta egenarbetet är ennaturlig del av vardagen. En stor del av små-barnsföräldrarnas hemarbete utförs när mark-nadsarbete ändå inte är ett alternativ, eftersomde vill vara med sina barn. Många ser trädgårds-arbetet som en hälsosam avkoppling från detvanliga arbetet etc. Men eftersom kommunernasfinansiering vilar på skatteintäkter från förvärvs-arbetet blir ändå fördelningen mellan detta ochegenarbetet en viktig fråga. Det finns en risk attegenarbetet kan komma att öka på bekostnad avmarknadsarbetet. Ett skäl till detta är att arbets-intensiva tjänster över tiden blir relativt sett dy-rare på grund av att möjligheten till att öka pro-duktiviteten är mindre än på andra områden och

att vinsten av egenarbetet därför blir större. Ettannat är de förhållandevis höga skattekilarna förarbetsintensiva tjänster (se nedan).

Som vi har diskuterat i tidigare avsnitt har dengenomsnittliga arbetstiden minskat i takt medatt välståndet har ökat. Kombinationen av attmånga upplever arbetslivet som allt mer påfres-tande och att det är svårt för inte minst yrkesar-betande småbarnsföräldrar att få tiden att räckatill gör en utveckling mot kortare arbetstider änmer sannolik. Problemet med denna utvecklingär att det blir svårare att finansiera välfärdstjän-sterna. Ett annat sätt att minska den samman-tagna arbetstiden vore att i större utsträckningköpa hushållsnära tjänster. Billigare hushålls-tjänster kan därför vara ett sätt att hålla tillbakaen minskning av marknadsarbetet och de nega-tiva effekter som det ger för kommunernas skat-tebas.

Skatterna gör att köparen betalar ett pris somär avsevärt högre än den ersättning som säljarenfår ut. Det är denna »skattekil« som gör att säl-jaren måste vara väsentligt produktivare än kö-paren för att inte den senare ska välja att själv ut-föra uppgiften. De svenska skatterna innebär attsäljaren måste vara ,– gånger mer effektiv änköparen, eller att köparens lön per arbetstimmemåste vara ,– gånger högre (Tjänstebeskatt-ningsutredningen). Skatterna motverkar därfören specialisering och medför att hemarbetet blirstörre än annars och att marknadsarbetet iställetblir mindre. Marknaden för hushållsnära tjän-ster är följaktligen ganska liten i Sverige. En yt-terligare orsak är att lönespridningen är relativtliten.

Det är därför många som har föreslagit skatte-sänkningar för tjänster riktade mot hushållen(till exempel Tjänstebeskattningsutredningen).Flera andra länder har också genomfört reformersom syftar till att stimulera delar av tjänstesek-torn. Flera olika argument har förts fram av dem


som förespråkar skattelättnader för hushållstjän-ster: 20

• Det minskar skatternas samhällsekonomis-ka kostnader eftersom dessa tjänster harhög priskänslighet (teorin om optimal be-skattning). Det ger också en effektivare ar-betsfördelning.

• Det minskar omfattningen av de svartatjänsterna.

• Det kan öka sysselsättningen för låg-utbildad arbetskraft.

• Det kan ge ökad välfärd för vissa grupper,till exempel pensionärer eller familjer medsmåbarn.

• Det kan vara positivt för jämställdhetengenom att det kan underlätta för kvinnoratt marknadsarbeta i samma utsträckningsom män.

Det är troligt att prisnedsättningen måste vararelativt stor om det ska bli någon större effekt påefterfrågan av dessa tjänster. Mycket tyder på attpriskänsligheten är hög redan vid låga priser (setill exempel Tjänstebeskattningsutredningen). Attdet finns en alternativ svart marknad kan vara enbidragande orsak. Det finns också en möjlighetatt priserna för de svarta tjänsterna kan kommaatt sjunka när de får konkurrens från en vitmarknad. Erfarenheterna från Danmark är attsubventionen inte har gett lika många nya ar-betstillfällen som förväntat, trots en -procen-tig reduktion av priset.21 Det är i och för sig möj-ligt att det tar ett tag innan det har vuxit fram enmarknad och att synen på hushållstjänster är nå-got som kommer att förändras över tiden. Efter-frågan har ökat, även om det sker i rätt så lång-sam takt.

Kostnaden för en skattelättnad är svår att upp-skatta. Den kommer delvis att bero på subven-tionens storlek och på hur många som köper denya tjänsterna. Avgränsningen är också viktigeftersom det blir ett skattebortfall för de tjänsterför vilka det redan finns en vit marknad. Manmåste också beakta de indirekta effekterna. Denväsentliga faktorn är hur en reform påverkar sys-selsättningen i samhället. På lång sikt beror detpå om arbetslösheten blir lägre än annars och omarbetsutbudet kommer att öka. Arbetslöshetenkan tänkas minska genom att konsumtionen skul-le öka av tjänster som är sysselsättningsintensivaoch som har relativt sett låga utbildningskrav.Det är troligt att matchningen mellan de arbets-lösa och de befintliga jobben därför skulle för-bättras. När det gäller arbetsutbudet är den av-görande frågan om de som köper tjänsterna väl-jer att öka sitt marknadsarbete (eller att inteminska det). Tjänstebeskattningsutredningen be-dömde att deras förslag skulle öka sysselsättnin-gen i samhället och till och med ge ökade resur-ser till den offentliga verksamheten. I dagens si-tuation, med en lägre arbetslöshet, är det troligtatt kalkylen skulle ge ett något mindre gynnsamtutfall.

Ett starkt skäl till att överväga lägre beskatt-ning för hushållsnära tjänster är att det kan mot-verka en utveckling mot ett ökat svartarbete isamhället. Ett annat skäl är att det kan ge en ef-fektivare arbetsfördelning i samhället. Ett tredjeskäl är att det kan minska trycket på att förkor-ta den tid vi lägger på yrkesarbete. Istället kanhemarbetet minska, vilket i huvudsak borde fåsamma positiva effekter för människors samladelivssituation som en minskning av marknadsar-betet. Det skulle reducera de negativa effekternapå kommunernas skattebas av att vi tar ut ettökat välstånd i mer egen tid.

Det är uppenbart att skatter har betydelse förvalet mellan egenarbete och marknadsarbete.För att i större utsträckning jämställa marknads-


20Se Prisnedsättning av tjänster, Mats Ekelund, (SvenskaKommunförbundet ), för en mer detaljerad beskriv-ning av argumenten.21Prisnedsättning av tjänster, sidan .

arbetet med egenarbetet (eller svartarbete) krävsdet dock omfattande skattelindringar. Det inne-bär också att det är svårt att tro att det som idagär egenarbete i någon större utsträckning kan ge-nerera ökade skatteintäkter till den offentligasektorn. Förutom osäkerheten om det samhälls-ekonomiska utfallet är ett argument mot lägrebeskattning att det bryter mot principen om lik-formighet i skattesystemet.

PensionärernaKommunernas hemtjänst har allt mer koncen-trerats till dem som har det största hjälpbehovet.En tydlig trend bland kommunerna är att en-klare hushållstjänster har prioriterats bort tillförmån för mer omvårdnadskrävande insatser.Antalet pensionärer med hemtjänst har under-talet minskat med drygt personer.Till en del kan utvecklingen förklaras av att deäldres funktionsförmåga har förbättrats och attfler därför klarar av att sköta hemmet själva.Men det är ändå uppenbart att det idag är flerpensionärer som inte får den hjälp i hemmet somde önskar. De som inte får del av den kommuna-la servicen måste i avsaknad av en fungerandeprivat marknad utföra hushållsgöromålen självaeller med hjälp av anhöriga. Mot bakgrund av deslutsatser vi drog i avsnittet om antalet arbetadetimmar finns det inte mycket som talar för attutvecklingen mot en minskad servicedel i kom-munernas hemtjänst kan vändas.

Antalet pensionärer blir väsentligt fler i fram-tiden. Jämfört med idag kommer också den ge-nomsnittliga pensionen att vara betydligt högre.Det kommer därför att finnas bättre förutsätt-ningar i framtiden för en fungerande privat mark-nad för hemtjänster. Det är ändå tveksamt omdenna marknad kan få någon större omfattningutan skattelättnader. För att möta en framtidaökning av efterfrågan kan det finnas anledningatt redan nu stimulera fram en privat marknad.Det finns därför anledning att överväga ett sys-

tem där de äldre som inte kvalificerar sig förkommunens behovsprövade hemtjänst ges möj-lighet att köpa tjänster till ett reducerat pris.Tanken är att den nytta som tjänsterna innebärför pensionärerna kan vara större än kostnadernaför det offentliga.

Tjänstebeskattningsutredningen redovisade enprincipskiss för ett särskilt servicestöd till äldre.Servicestödet kunde omfatta städning, fönster-putsning, tvätt och strykning, trädgårdsarbete,inköp och matlagning. Utredningen föresprå-kade ett särskilt stöd till pensionärerna framförett riktat statsbidrag. Det innebär att även andraproducenter än kommunerna kan vara aktuella.

Det särskilda stödet skulle ha två delar. Delsskulle arbetsgivaravgifterna slopas för ovannämnda tjänster när de riktas mot ålderspensio-närer. Dessutom skulle pensionärerna vid köp avdessa tjänster få ett stöd med högst kro-nor per år och med högst procent av kostna-derna. Detta bidrag skulle hanteras av försäk-ringskassorna. Stödet kunde finansieras av enegenavgift på procent av pensionärernas in-komster, med en övre och en undre gräns däregenavgiften inte utgår. Utredningen framhöllatt det finns ett antal problem med systemet somborde utredas vidare. Ett av dessa är hur stödetska förhålla sig till kommunernas nuvarandeverksamhet.

Kommunförbundets äldreberedning framhöllockså att utbudet av hemtjänster bör öka, antin-gen inom ramen för socialtjänsten eller genomen prisnedsättning av hushållsnära tjänster. Be-redningen ansåg att det fanns en stor efterfråganpå tjänster som inte blir tillgodosedda. En av er-farenheterna från Danmark och Frankrike ärockså att det är relativt sett många äldrehushållsom konsumerar de nya hushållstjänster somvuxit fram. En utbyggnad av hemtjänsternaskulle få positiva effekter bland annat på pensio-närernas möjligheter att bo kvar längre i sin bo-stad. En mer betydande utbyggnad av tjänsterna


i kommunal regi skulle kräva att medel tillfördeskommunerna av staten.

I en underlagsrapport till äldreberedningen,Prisnedsättning av tjänster, diskuterades hur enskattesubventionering av tjänster till äldre män-niskor kan utformas. Även här skisserades ettsystem med prisnedsättning, men med skillna-den att skattelindringen utgår som en viss andelav priset.

Antal arbetstimmar kan bli fler om de som för-värvsarbetar konsumerar hushållstjänster. Dennaeffekt kan man inte räkna med när konsumen-terna av tjänsterna är pensionärer. I och för sigkan arbetsutbudet öka något för de anhörigasom avlastas. I någon mån kan det även ske enöverföring från svarta tjänster till vita, även ompensionärer antagligen är underrepresenteradevad gäller köp av svarta tjänster. Skattebortfalletfrån den befintliga vita tjänstemarknaden lär inteuppgå till några betydande belopp. Den svårafrågan är istället i vilken grad en förändrad kon-sumtion, där delar av pensionärernas tidigarekonsumtion byts mot skattesubventioneradehushållstjänster, minskar sysselsättning och skat-teintäkter i andra delar av ekonomin.

I rapporten redovisas också några beräkningarav systemets kostnad. Utifrån ett antagande omatt en prisnedsättning ger en trettioprocentigundanträngningseffekt av sysselsättningen i an-dra sektorer är systemet självfinansierande vid ettkundpris på – kronor per timme.

Vår slutsats är att en statlig skattesubventione-ring av tjänster riktade mot pensionärer skulle haflera positiva effekter. Välfärden för de äldreökar. Deras konsumtion kommer bättre att an-passas efter deras önskemål och behov. Samtidigtär det sannolikt att kostnaderna för de yrkes-verksamma skattebetalarna blir relativt begrän-sade. Förhoppningsvis kan det också innebäraatt behoven av mer kvalificerade hjälpinsatser kanskjutas upp i tiden, vilket i sin tur skulle minskatrycket på kommunernas äldreomsorg. Förut-

sättningarna är dåliga både på kort och lång siktför att kommunerna ska kunna ge motsvarandeservice, finansierad med egna skattemedel.

Olika beskattning av arbets- och kapital-inkomster ger incitament till skatte-planeringSedan / års skattereform beskattas in-komstslagen tjänst och kapital var för sig. Närdet tidigare inte gjordes någon åtskillnad mellaninkomstslagen fick det bland annat som konse-kvens att ränteavdragen var mycket värdefulla.Det berodde på kombinationen av att avdragenreducerade den beskattningsbara inkomsten ochatt marginalskatterna var höga. Med hänsynockså till inflationen var det i praktiken mångasom fick betalt för att låna pengar.

Separationen har dock sina problem. Eftersomdet är olika skattesatser för arbetsinkomster ochkapitalinkomster uppstår det incitament tillskatteplanering. Det är viktigt framförallt närdet gäller beskattningen av företagare och så kal-lade personaloptioner.

FöretagareFler företagare och företag är positivt för syssel-sättning och tillväxt. Ett problem med företagareur beskattningssynvinkel är emellertid att derasinkomster, till skillnad mot vad som gäller föranställda och passiva aktieägare, måste fördelasmellan arbets- och kapitalinkomster. Uppdel-ningen är viktig mot bakgrund av att inkomst-slagen beskattas olika. För kommunerna är detav särskild betydelse eftersom endast arbetsin-komsten ingår i den kommunala skattebasen.

Antalet företagare i Sverige – personer som utförarbete i eget företag – uppgår till cirka .Det innebär att mer än var tionde sysselsatt ärföretagare. I ett lite längre perspektiv har ande-len företagare minskat. Det hänger samman medjordbrukets kontinuerligt minskande betydelseför sysselsättningen. Det senaste decenniet har


antalet företagare däremot ökat något. Eftersomantalet sysselsatta har minskat under samma pe-riod innebär det att andelen av de sysselsatta somär företagare har ökat med närmare , procent.Fortfarande är dock andelen företagare relativtliten jämfört med andra länder.22

I diagram . redovisas endast de företagare somhar sin huvudsakliga sysselsättning i eget företag.Den som har anställning, men som också har si-douppdrag i eget bolag ingår inte. Dessa harökat, vilket också förklarar att antalet företagutan anställda har ökat snabbare än antalet före-tagare.23

Företagare är, som vi konstaterande ovan, över-representerade vad gäller svartarbetet. Möjlighe-terna att undanhålla inkomster från beskattningär särskilt stora i så kallade kontantbranscher därkunderna är enskilda konsumenter som inteefterfrågar kvitton, till exempel taxi och restau-rangbranschen.24 Att företagandet växer, inomtill exempel den expanderande -sektorn, be-höver dock inte innebära att svartarbetet ökar.

Däremot finns det andra sätt att undandra in-komsterna från beskattning som kan befarasöka, till exempel att inkomsterna flyttas utom-lands med hjälp av holdingbolag och skattepara-dis.

Den strukturella förändringen av samhälletsproduktion mot allt mer av tjänsteproduktiontalar för att antalet företagare kan komma attöka. Andelen företagare är väsentligt högre i denprivata tjänstesektorn än i industrin. Ett ökat in-slag av entreprenader inom den offentliga sek-torn pekar i samma riktning. Om allt fler av desysselsatta i framtiden kommer att vara egen-företagare kan kopplingen mellan sysselsättning-en och skattebasen komma att ändras. För skat-tebasen är det då också väsentligt hur stor del avföretagarnas inkomster som kommer att beskat-tas som arbetsinkomst respektive som kapitalin-komst.

Beskattningen av arbete och kapitalFör en aktieägare beskattas kapitalavkastningenvia den så kallade dubbelbeskattningen med bo-lagsskatt som uppgår till procent av den re-dovisade vinsten och en kapitalbeskattning på

procent av den återstående vinsten, när den de-las ut till aktieägarna. Det ger en sammantagenbeskattning på , procent.

Arbetsinkomster beskattas olika vid olika in-komstnivåer. En viktig gräns är brytpunkten förden statliga inkomstskatten. En annan viktig fak-tor är vilka förmåner som arbetsgivaravgifternager upphov till. Det vill säga hur stor del somkan betraktas som skatt respektive som avgift.För inkomster över , basbelopp ger arbetsgi-varavgifterna inte upphov till några ytterligareförmåner. På de överstigande inkomsterna ärdärför arbetsgivaravgifterna helt och hållet enskatteinbetalning.


22Konjunkturrådets rapport, Företagaren i välfärdssamhäl-let, .23 Stefan Fölster, Företagarens återkomst – Den nya ekono-min och det entreprenanta samhället, .

Diagram 2.8 • Andelen företagare av de sysselsatta

1987–1999

Andel i procent

6

7

8

9

10

11

12

1999199719951993199119891987Årtal

And

el i

proc

ent

Källa: Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökning.

24 Rapport :, Vår förvaltning år – i globali-seringens spår, sidan .

För inkomster under brytpunkten för statliginkomstskatt är det idag mer förmånligt för före-tagaren om en inkomstökning beskattas som ar-betsinkomst. Vid högre inkomster är situationenden omvända, särskilt om inkomsterna översti-ger , basbelopp. Det blir mer förmånligt förföretagaren om inkomsterna beskattas som kapi-talinkomst via aktieutdelning eller realisations-vinst.

Om skatten på kapitalinkomster sänks stärksincitamentet för att redovisa inkomster som ka-pital istället för som arbetsinkomst. Det innebärockså att betydligt fler av företagarna får anled-ning till att redovisa en större del av inkomsternasom kapitalinkomster.

Beskattningen av företagarnas inkomsterI enskilda firmor, handelsbolag och komman-ditbolag är företagarna inte anställda och får där-för inte heller vanlig lön. Istället delas varje årsöverskott upp på inkomst av näringsverksamhet(som ingår i kommunernas skattebas) och egen-avgifter (företagarnas motsvarighet till arbetsgi-varavgifter). Den stora skillnaden mot beskatt-ningen av anställda är att det går att skjuta påskatten via så kallade periodiseringsfonder ellerexpansionsmedel. Över tiden spelar möjlighetenatt skjuta på beskattningen ingen större roll förkommunernas skattebas.

I ett fåmansaktiebolag är ägaren/ägarna ocksåanställda med en lön som de själva bestämmer.Eftersom lön och kapitalinkomster beskattas oli-ka har särskilda spärregler införts för att förhin-dra att löneinkomster omvandlas till kapitalin-komster. Principen är att en normalavkastningpå aktierna ska beskattas som kapitalinkomst.Företagarna bestämmer i och för sig själva vin-sten genom att de också bestämmer lönen. Vin-sten beskattas med procent i bolagsskatt. Mendet finns istället en gräns för hur mycket av enaktieutdelning som kan redovisas som en kapi-talinkomst, det så kallade gränsbeloppet.

Regelverket kring hur stor del av företagarnasinkomster som kan kapitalbeskattas, de så kalla-de :-reglerna, utreds för närvarande (Fi :). Reglerna har bland annat kritiserats för attgränsbeloppet skulle vara för lågt och för att risk-fyllda investeringar missgynnas. Det är inte osan-nolikt att gränsbeloppet på sikt kan komma atthöjas, vilket minskar kommunernas skattebas.Men den direkta effekten på kommunernas skat-tebas är ändå inte särskilt stor, inom rimligaintervall för gränsbeloppet.

Hur stor del av företagarnas inkomst som skakapitalbeskattas är en balansgång. Beskattningenfår inte innebära att incitamenten till företa-gande och sysselsättning hämmas. Det finnsdessutom studier som pekar mot att sysselsätt-ning och inkomster gynnas av att fler blir före-tagare.25 Men skattevillkoren bör inte vara så oli-ka att de i sig blir huvudskälet till företagande.Det riskerar också att skapa spänningar i skatte-systemet om beskattningen av arbete i eget före-tag blir påtagligt lägre än beskattningen av demsom är anställda.

SkalbolagenDet finns en fullt laglig möjlighet för företagarei fåmansaktiebolag med stora inkomster att upp-nå en lägre beskattning än vad som följer av re-glerna kring aktieutdelningar. Förutsättningenär att man har råd att spara överskott i företaget.Genom att sälja sparade överskott går det att fåen lägre beskattning än vid en årlig beskattningav hela inkomsten.

När man säljer aktierna i ett fåmansaktiebolaggörs en uppdelning av realisationsvinsten så atthälften beskattas under inkomst av tjänst ochhälften som kapitalinkomst. Dessutom finns etttak på basbelopp (cirka , miljoner kronor)under en tioårsperiod för hur mycket som be-skattas under inkomst av tjänst. En vanlig kon-


25Se till exempel Fölster, Företagarens återkomst.

struktion är att man överför de sparade vinst-medlen till ett särskilt bolag och sedan säljer bo-laget i en så kallad laglig skalbolagsaffär. Det ärett välkänt och relativt vanligt sätt att minska be-skattningen. Det har tyvärr inte gått att få framnågra uppgifter som visar omfattningen och ut-vecklingen av dessa transaktioner.

Stora skillnader mellan beskattningen av arbets-och kapitalinkomster hotar skattebasenDet finns en svag trend mot att andelen av desysselsatta som är företagare ökar. Det kan inne-bära ett ökat bortfall från skattebasen. Vår be-dömning är att denna effekt ändå inte är ett be-tydande hot mot skattebasen. I grunden är flerföretagare och företag positivt för samhällsut-vecklingen.

Idag är det främst företagare med höga in-komster som har stora skattefördelar av att in-komsterna kapitalbeskattas. De största skatteför-delarna uppstår idag genom att sälja sparadeöverskott. Ungefär – procent av lönesum-man år var inkomster över brytpunkten förstatlig inkomstskatt. Det visar att det möjligaskattebortfallet för kommunernas del av att flerhöginkomsttagare blir företagare och att försälj-ningarna av skalbolag ökar inte är försumbart.Men det är å andra sidan inte sannolikt att enstor del av dessa inkomster kan komma att om-vandlas till kapitalinkomster.

Hotet för framtiden ligger i att skillnaden mel-lan beskattningen av arbetsinkomster och kapi-talinkomster ökar. Det är mot bakgrund av in-ternationaliseringen och kapitalets ökade rörlig-het en rätt så sannolik utveckling. Skatten på ka-pitalinkomster och/eller bolagsskatten kan kom-ma att sänkas. Det skulle medföra att betydligtfler av företagarna än idag får incitament till attta upp en större del av inkomsten som kapital-inkomst.

PersonaloptionerI många länder, inte minst i , är det vanligtmed olika incitamentsprogram för de anställda iföretaget. Via olika slags personaloptioner försö-ker man knyta till sig nyckelpersoner och få des-sa att stanna kvar i företaget. Personaloptionernainnebär att de anställda erbjuds en rätt att i fram-tiden förvärva värdepapper i företaget till ett förut-bestämt pris. Villkoret är att den anställde fort-farande arbetar i företaget. Dessa optioner be-skattas normalt med mycket låg skatt.

I Sverige är huvudprincipen att alla ersätt-ningar eller förmåner från ens arbetsgivare skaredovisas under inkomstslaget tjänst och såledesbeskattas fullt ut till gällande marknadsvärde.Den svenska beskattningsprincipen är föremålför debatt. Beskattningen av optionsprogram-men är en del av diskussionen om att en gynn-sammare beskattning i andra länder av särskiltkvalificerad arbetskraft riskerar att leda till en ök-ad utflyttning av nyckelpersoner från det svenskanäringslivet.

En anställds förvärv av värdepapper från ar-betsgivaren på förmånliga villkor betraktas i Sve-rige som en löneförmån som ska beskattas tilldet fulla värdet. Förmånsbeskattning ska ske förskillnaden mellan vad den anställde har betalatför att teckna eller köpa värdepapperet och dessmarknadsvärde. Dessutom ska arbetsgivaren be-tala sociala avgifter på förmånens värde. För attförvärvet ska förmånsbeskattas krävs förutom attdet är fråga om en förmån, det vill säga att det ve-derlag som den anställde erlägger understigermarknadsvärdet, också att förmånen utgått förtjänsten. Beskattningstidpunkten är det år somförvärvet skedde. Rättsavgöranden i Regerings-rätten har klargjort att beskattningen av perso-naloptioner ska ske när optionerna löses in ochdå i sin helhet i inkomstslaget tjänst.

Det har medfört att det inte längre är lika in-tressant för företagen (och de anställda) medpersonaloptioner. Det har istället blivit vanligare


att ge ut värdepapper där marknadsvärdet vidförvärvstillfället motsvarar det värde som denanställde erlägger. Det uppstår därför ingen för-mån att beskatta i inkomstslaget tjänst. Vinstenför den anställde uppstår om värdepapperet ut-vecklas positivt. En sådan positiv värdeförän-dring som uppstått efter den skattemässiga an-skaffningstidpunkten kommer att reavinstbe-skattas i inkomstslaget kapital. Om utgivandetav värdepapper är villkorat på så sätt att det bin-der personalens anställningsförhållande i tidenså är det fråga om en förmån som utgått för tjän-sten och ska i sådant fall beskattas som inkomstav tjänst.

Slutsatsen är ändå att skattesystemet i stortupprätthåller själva grundprincipen att det somär ett utflöde av ett anställningsförhållande skabeskattas som tjänsteinkomst. Försök att om-vandla arbetsinkomster till kapitalinkomster skaenligt regelverket beivras. I de fall då anställdaförvärvar värdepapper till marknadsvärdet i sam-band med anställningen förefaller det, om ingasärskilda villkor är kopplade till förvärvet, ocksårimligt att avkastningen på dessa beskattas somkapitalinkomst.

Transfereringarna är en stor del av skatte-basenDe statliga inkomstöverföringarna till hushållen(transfereringarna) utgör en betydande del avskattebasen. Cirka av skattebasens mil-jarder i bruttoinkomster (det vill säga inkom-sterna före avdrag) utgjordes år av transfe-reringsinkomster. I flera andra länder är inkom-ster av transfereringar inte skattepliktiga, eller ialla fall i mindre omfattning. I avsnittet om in-ternationaliseringen diskuterar vi möjligheternatill att behålla nuvarande system med beskatt-ningsbara transfereringar i en situation där män-niskors rörlighet över nationsgränserna ökar.

Som vi har berört tidigare finansieras de be-skattningsbara transfereringarna av arbetsgivar-

och egenavgifter. Det innebär att även transfere-ringsinkomsterna i skattebasen på lång sikt ihuvudsak bestäms av hur sysselsättning och lö-ner utvecklas. Men i pensionssystemet finns detinslag som gör att avgifterna och de utbetaldapensionerna inte behöver bli lika stora. Det be-ror på att pensionssystemet innehåller inslag avfondering och på att en ökande andel av deframtida pensionerna kommer att bero av kapi-talavkastningen.

Ålderspensionerna ökarNär -systemet infördes var pensionernalåga jämfört med de yrkesverksammas löner.Pensionsåldern var år och den förväntade livs-längden var cirka år för män och år förkvinnor. Pensionsutbetalningarna var därför enrelativt lindrig börda för de yrkesverksamma. Se-dan dess har pensionsåldern sänkts samtidigtsom medellivslängden har ökat. Pensionärernasrelativa standard har stadigt förbättrats. Dengenomsnittliga ålderspensionen steg från pro-cent av genomsnittslönen till procent år senare. Yngre manliga pensionärer (– år)hade inkomster, inklusive kapitalinkom-ster, som uppgick till procent av de yrkes-verksamma männens inkomster.26 Förra åretuppgick utbetalningarna av ålderspensioner (in-klusive avtalspensioner etc) till drygt miljar-der kronor. Med en åldrande befolkning är detvärdefullt att ha pensionerna som en del av skat-tebasen. Visserligen ska pensionerna i huvudsakbetalas med avgifter från arbetsinkomsterna,men det finns också andra inslag som kan varapositiva för kommunerna.

Pensionen är i det nya pensionssystemet av-giftsbestämd, medan den i det gamla var för-månsbestämd. I ett förmånsbestämt system är detpensionsnivån som bestäms på förhand, medan


26Välfärdspolitiska rådets rapport , Från dagis till ser-vicehus – Välfärdspolitik i livets olika skeden, Lars Söder-ström m.fl., .

avgifterna får varieras för att klara av att betalaförmånerna. I ett avgiftsbestämt system är dettvärtom. Avgiften är bestämd på förhand (somen viss andel av lönen). Det blir därför pen-sionsnivån som får varieras efter ekonomisk ut-veckling, ändrad livslängd med mera. I principinnebär det att riskerna har flyttats från de yr-kesverksamma till pensionärerna. Systemet ärdärför mer följsamt till den ekonomiska utveck-lingen.

Det innebär först och främst att pensionernasuppräkning kommer att bestämmas av utveck-lingen av medelinkomsten. Om de inbetalda av-gifterna utvecklas dåligt på grund av en svag lö-neutveckling blir också pensionerna lägre. Detinnebär att kortare arbetstider, allt annat lika,minskar pensionerna.

Exakt hur systemet ska hantera en situationdär inkomsterna från pensionsavgifterna min-skar på grund av att antalet personer i arbets-kraften blir färre än förväntat, till exempel ombarnafödandet inte vänder uppåt, är ännu intebestämt. Men systemet kommer att förses mednågon form av balanseringsmekanism som min-skar uppräkningen av pensionerna om avgiftsin-betalningarna minskar av detta skäl.

Idag är de inbetalda avgifterna till ålderspen-sionssystemet något högre än de utbetalda pen-sionerna. Överskottet i ålderspensionssystemetär dessutom ännu större eftersom det till syste-met också är knutet en fond (-fonden) somger avkastning. Med andra ord växer tillgångarnai fonden. I takt med att fler pensionärer kommeratt få allt högre pensioner kommer denna ut-veckling att vändas. Enligt beräkningar av denstatliga långtidsutredningen27 dröjer det bara nå-got decennium innan man tvingas använda sigav tillgångarna i fonden för att klara pensionså-tagandena. Det kan man visserligen göra ett tag,

men till sist måste uppräkningen av pensionernabromsas.

Under den period då utbetalningarna av pen-sioner ökar snabbare än de inbetalda avgifternafår det positiva effekter på skattebasen. Pensio-nerna kommer att växa snabbare än löner ochsysselsättning annars skulle tillåta.

Pensionerna kommer i framtiden i större ut-sträckning att bestämmas av kapitalavkastning-en. Det gäller både det allmänna pensionssyste-met där , procent av lönen avsätts till den såkallade premiepensionen och i ökad utsträck-ning även avtalspensionerna. För många kom-mer hela procent av lönen att på detta sätt av-sättas till den framtida pensionen. Det innebäratt – miljarder kronor årligen ska placeraspå kapitalmarknaderna. Även om det på längresikt inte går att komma i närheten av de senasteårens utveckling av aktievärdena så visar den his-toriska erfarenheten att kapitalavkastningen pålång sikt överstiger löneutvecklingen i ekono-min.

Dessutom har många redan under en längreperiod gjort avsättningar till pensionsförsäkring-ar. Antalet personer med individuellt pensions-sparande ökade från knappt år tilldrygt , miljoner år . Avsättningarna är av-dragsgilla och reducerar därför skattebasen. Där-emot beskattar kommunerna utbetalningarnafrån pensionsförsäkringarna. Därför kommer desenaste årens kraftiga börsuppgång i viss ut-sträckning att komma kommunerna till del. Ut-betalningarna från pensionsförsäkringarna be-räknas redan år vara dubbelt så stora somidag.

Hur inkomsterna och avdragen från inbetal-ningarna till pensionsförsäkringar kommer attutvecklas på lång sikt är svårt att förutsäga. Detprivata pensionssparandet har visserligen ökatunder en längre tid, men pensionsförsäkringarnahar på senare år fått konkurrens från så kalladekapitalförsäkringar. Dessa betalas med beskat-


27Långtidsutredningen /, :, sidan .

tade medel och utbetalningarna ingår därför intei skattebasen. Men tillgångarna är redan idag såpass stora i de årskullar som närmar sig pen-sionsåldern att det är uppenbart att utbetalning-arna från pensionsförsäkringarna kommer attöka kraftigt. Gunvall Grip, Folksam, har upp-skattat att utbetalningarna kommer att öka fråndagens miljarder till cirka miljarder år .

Att en större del av kommunernas skattebaskommer att bero av avkastningen på placeratkapital borde i ett längre perspektiv vara bra förutvecklingen av kommunernas skatteintäkter.Dessutom får kommunerna via beskattningen avpensionsförsäkringarna ta del av de senaste årenshöga avkastning. Det ökade beroendet av kapi-talavkastningen kan dock komma att ge upphovtill större svängningar i skattebasen än tidigare.

Det kan också finnas anledning till att varnaför att ett stort pensionssparande och en hög ka-pitalavkastning kan slå tillbaka mot lönesum-man i skattebasen. Det är sannolikt att männis-kors kapitaltillgångar påverkar beslutet om hurmycket de vill arbeta. Framförallt kan arbets-kraftsdeltagandet för de äldsta åldersgruppernapå arbetsmarknaden bli lägre än annars.

Vi bedömer ändå att pensionssystemet ochpensionssparandet sammantaget kommer att geett positivt bidrag till skattebasen de närmastedecennierna. Skatteintäkterna från dessa kom-mer troligen att växa i snabbare takt än löne-kostnaderna för de kommunanställda. I någonmån kan därför utvecklingen av pensionernamotverka konsekvenserna av en utveckling motfärre arbetade timmar.


diskuterar vi de restriktionerför skattefinansieringen som följer av den tillta-gande internationaliseringen.

Vad som utmärker internationaliseringen, ellerglobaliseringen, är en tilltagande geografisk rör-lighet för olika verksamheter. Betydelsen av fy-siska avstånd minskar. Internationaliseringen ärpå inget sätt ett nytt fenomen. Handeln mellanländerna har länge ökat avsevärt snabbare änproduktionen. Det är kombinationen av denväxande handeln och den nya teknikens globalakommunikationssystem som gör att internatio-naliseringens effekter allt mer uppmärksammas.

I takt med att handeln mellan länderna harvuxit har allt fler företag blivit multinationella.Företagens ledning, produktion, utvecklingsde-lar etc kan nu vara spridda mellan flera världs-delar och hållas samman med hjälp av moderninformationsteknik. Företagen ägs av människorfrån olika länder. Det utländska ägandet på densvenska börsen steg från cirka procent till procent fem år senare.28

Kapitalmarknaderna har avreglerats och integre-rats i takt med informationsteknikens nya möjlig-heter. Resultatet är en enorm ökning av kapitalflö-dena över gränserna. En ökad rörlighet för fram-förallt den mest kvalificerade arbetskraften kanockså noteras. Möjligheten till att handla direktav företag i andra länder antas öka kraftigt närden elektroniska handeln får sitt genombrott.

Arbetsinkomster, kapitalinkomster och konsum-tion är basen för våra skatteuttag. En ökad rörlig-het för dessa kommer att ändra förutsättningarnaför skattefinansieringen. När skattebaser kan rörasig över nationsgränserna ökar andra länders intres-

se för att dra till sig verksamhet och skatteintäk-ter. Det uppstår konkurrens om skattebaserna.

Om skattebasernas rörlighet fortsätter att ökaså är det sannolikt att de svenska skattesatsernakommer att bli mer lika de i vår omvärld. Effek-terna för den skattefinansierade verksamhetenkommer då att bero av hur mycket högre skattervi har i utgångsläget och hur skatterna i vår om-värld kommer att förändras.

De svenska skatternaDet finns ingen fullständig bild av hur skatte-trycket skiljer sig åt mellan länderna. Ofta an-vänds skattekvoten vid jämförelser, det vill sägaskatteintäkterna som andel av . Sverige hade den högsta skattekvoten av alla nationer,, procent.29 Det är drygt procentenheterhögre än genomsnittet för -länderna.

Skattekvoten är egentligen inte något särskiltbra mått på hur stor skattebelastningen är förmedborgarna i ett land. Skillnader i skattesyste-mets utformning medför att det inte går att göragenerella jämförelser av ländernas skattetryck.Sveriges utformning av skattesystemet gör attskillnaden mot andra länder överdrivs. Det berorfrämst på att merparten av transfereringarna be-skattas. I en jämförelse av de sociala utgifternasandel av var Sveriges bruttoutgifter cir-ka procentenheter högre än i Tyskland och merän procentenheter högre än i Storbritannien.Sveriges nettoutgifter, det vill säga med hänsyntagen till både den direkta och den indirekta(mervärdesskatten etc) beskattningen, var där-emot lägre än i Tyskland och endast procen-tenheter högre än i Storbritannien.30 Det bety-

473 • Internationaliseringen

28Den ekonomiska integrationen och effekterna på kommu-nernas framtida finansieringsmöjligheter, Erik Norrmanoch Paul Robertson (Svenska Kommunförbundet ).

29Riksskatteverket, Skattestatistisk årsbok .30Kamsvåg & Karlsson, Mer välfärd för mindre pengar,Företagarnas Riksorganisation .

3. Internationaliseringen

der att omfördelningen mellan de yrkesverksam-ma och mottagarna av transfereringarna var rättså likartad mellan länderna. Skillnaderna i be-skattning av transfereringar har ingen betydelseför skatternas snedvridande effekter och tordeinte heller inverka på skattebasernas rörlighet.Valet mellan till exempel barnbidrag eller barn-avdrag är ett annat exempel som ger samma ef-fekter, dock av väsentligt mindre storlek.

Jämförelser av enskilda skatter visar dock attdet inte råder någon tvekan om att Sverige idagär ett av de länder som har högst skatter.31 Där-emot är skillnaden mot övriga -länder kanskeinte så stor som det först kan se ut. är ett hög-skatteområde och dess genomsnitt ska därförinte alltid vara utgångspunkten för vilka skatte-sänkningar som internationaliseringen kan tvin-ga fram. Den största vinsten för en rörlig skatte-bas finns där beskattningen är som allra lägst.

Vart är skatterna på väg?För närvarande verkar trenden vara klart ned-åtriktat inom . I Tyskland genomförs kraftigasänkningar av inkomstskatten nästa år. Flera län-der sänker också bolagsskatten. Om vi vill/mås-te närma oss genomsnittet ska de skattesänk-ningarna läggas till det ursprungliga behovet avskattesänkningar. De skattesänkningar som re-geringen föreslår för nästa år behöver därför inteinnebära att skillnaden i skatteuttag mot om-världen minskar.

Skattenivån tillsammans med skattebasernasstorlek bestämmer i längden vilken offentlig ser-vice ett lands invånare erhåller. I den mån män-niskors val av bostadsland kommer att bero avekonomiska villkor är det inte bara vad man be-talar i skatt utan också vad man får för skattensom är avgörande. På lite längre sikt måste ock-så andra länder lösa samma finansieringspro-

blem som Sverige, det vill säga omsorg och för-sörjning av en åldrande befolkning. Vi är långtifrån ensamma om att ha en åldrande befolk-ning. I många andra länder är barnafödandet be-tydligt lägre och har varit det under en längre pe-riod. Försörjningsbördan för de yrkesverksammai dessa länder kommer att växa ännu snabbare äni Sverige. Om skatterna sänks ytterligare kom-mer det att kräva förändringar av de offentligasystemen, det gäller inte minst pensionssyste-men.

En slutsats är att det är en konkurrensfördelför ett land att ha en gynnsam demografi och enså stor del av befolkningen som möjligt i arbete.Kvaliteten på den offentliga servicen kan ocksåkomma att bli viktigare som konkurrensfaktor iframtiden om internationaliseringen minskarskillnaderna i lönenivåer och skattesatser mellanländerna.

Skattebasernas rörlighet och skatte-konkurrensenRörligheten och skattekonkurrensen är inte den-samma för alla skattebaser. En ökad rörlighet förnågra skattebaser kan minska det enskilda lan-dets möjlighet att fördela sitt skatteuttag efterväljarnas önskemål. Det innebär också att detkan bli svårt att upprätthålla ett skattetryck avdagens omfattning.

Den enskilde skattebetalaren stärker på sättoch vis sin makt på bekostnad av nationalstaten.Det finns också en risk för att de mest mobilaskattebetalarna kan åka snålskjuts på andra skat-tebetalare. Skattefinansieringen kan därför indi-rekt hotas om skatterna i ökad utsträckning upp-levs som orättvisa.

Det finns flera exempel på en tilltagande rör-lighet för skattebaserna och på att skattekonkur-rensen mellan länderna ökar:


31Se till exempel Eklund, Jakten på den försvinnande skat-ten – globalisering och rörliga skattebaser, .

KapitalKapitalinkomster och förmögenheter är i teorininte särskilt rörliga skattebaser eftersom dessa skabeskattas i det land där inkomsttagaren är bosatt,oavsett i vilket land kapitalet är placerat. I prak-tiken rör sig dock kapitalet över gränserna just isyfte att undkomma beskattning. Det svenskaicke deklarerade utlandssparandet har uppskat-tats till cirka miljarder kronor och det ökar isnabb takt. En del av de allra största aktieägarnahar befriats från förmögenhetsskatt, med moti-veringen att de annars skulle flytta utomlands.

Det finns anledning att vara pessimistisk ommöjligheterna att få in några större skatteintäk-ter på kapitalinkomster i framtiden. Att flyttakapitalet utom skattemyndighetens kontroll blirallt enklare med hjälp av internet. De lösningarsom diskuteras för att minska skattebortfallet ärett ökat informationsutbyte och en övergång tillså kallad källstatsbeskattning, det vill säga attskatten tas ut i det land där kapitalet är placerat.Båda lösningarna har stött på problem inom .Några av länderna har ett stort intresse av att be-hålla den finansiella handelsplatsen i sitt land.En förutsättning för dessa marknaders utveck-ling har varit att invånarna i andra länder har

undgått beskattning. Både källskatt och infor-mationsutbyte är därför ett hot mot den finansi-ella marknaden. Risken är att handeln och där-med skattebasen flyttar utanför . Vid topp-mötet i Portugal i juni beslutades visserli-gen att länderna ska införa ett informationsut-byte från och med år och att länderna mel-lan år och får välja mellan informa-tionsutbyte och en källskatt. Beslutet har docksom villkor att det först ska finnas avtal med an-dra länder om att de ska införa samma skatteåt-gärder.

Företagens vinsterI takt med att företagens verksamhet blir allt merspridd mellan länderna har konkurrensen om attfå beskatta företagens vinster ökat. Flera länderhar sänkt eller planerar att sänka skatten. En or-sak är att de multinationella bolagen har storamöjligheter att själva välja i vilket land som vin-sten ska beskattas. Omkring procent av deninternationella handelns transaktioner sker mel-lan relaterade delar av multinationella företag.Företagen försöker i allt större utsträckning ut-forma den interna prissättningen så att skatte-kostnaden minimeras.32

Det är dessutom vanligt att utländska företagsärbehandlas skattemässigt för att dra till sig in-vesteringar. I en -rapport identifierades oli-ka varianter. Alla -länder utom Sverige deltogi någon sorts särbehandling som ansågs ge upp-hov till skadlig skattekonkurrens.33 försökerhantera problemet via så kallade uppförandeko-der för länderna, men dessa är inte kopplade tillnågra sanktionsmöjligheter.

KonsumtionenKonsumtionen har länge varit en stabil skatte-bas, åtminstone i de delar av landet som inte lig-


32 Rapport :, sidan .33 Rapport :, sidan –.

Diagram 3.1 • Icke deklarerat utlandssparande åren

1980–1999

Miljarder kronor

0

50

100

150

200

250

300

350

400

19991995199019851980Årtal

Mil

jard

er k

ron

or

Källa: Rapport :, sidan .

ger i närheten av någon gräns. Undantagen harfrämst varit alkohol och tobak, där höga skatterhar lett till hembränning, smuggling och färjere-sor. Den fria rörligheten inom gör att skill-nader i konsumtionens beskattning blir svårareatt upprätthålla. Att gränskontrollerna har slo-pats mellan -länderna är ett skäl.

Det är troligt att framför allt alkoholskattenkommer att behöva sänkas rätt så snart. För dettalar inte minst Systembolagets minskade för-säljning i Skåne. Det är också mycket som talarför att Sverige och Danmark kommer att behö-va minska den stora skillnaden i mervärdesskattgentemot Tyskland.

För närvarande gäller en övergångsregel inom som innebär att destinationsprincipen ihuvudsak tillämpas för beskattningen av varoroch tjänster. Det innebär att skatten betalas i detland där varan eller tjänsten konsumeras. Me-ningen är att det på sikt ska ske en övergång tillden så kallade ursprungsprincipen. Den innebäratt skatten ska tas ut i produktions-/försäljnings-landet. En anledning är att destinationsprinci-pen egentligen kräver gränskontroller. Ett annatskäl är att den elektroniska handeln kan kommaatt bli väsentligt större i framtiden. När konsu-menterna kan handla direkt av företag som är lo-kaliserade utomlands blir det betydligt krångli-gare att få in skatterna. Det svenska systemetbygger på att företagen har uppbörden för skat-terna på konsumtionen. I fallet med direkthan-del ligger företaget utanför skattemyndighetensjurisdiktion. Kontrollproblemet är särskilt stortnär transaktionen avser produkter som också kanlevereras via nätet. En övergång till ursprungs-principen kommer att skapa en stark press motkonvergens av skattesatserna inom , eftersomföretagen kan väntas lokalisera sig där skatten ärlägst, allt annat lika. För Sveriges del skulle ensänkt moms till -genomsnittet (viktat efterbefolkningens storlek i olika länder) , procentinnebära ett skattebortfall på miljarder kronor

.34 Det är idag osäkert när en omläggning kom-mer att ske. Bland annat kommer det att krävasett omfattande kvittningssystem mellan län-derna.

ArbetsinkomsterArbetsinkomster har traditionellt ansetts vara entrögrörlig skattebas. Det är skälet till att arbets-inkomsterna har kunnat beskattats hårdare änkapitalinkomster. Idag arbetar endast , procentav européerna i ett annat land än sitt hemland.35

Det är inte särskilt många. Det visar sig också iatt skillnaderna i löner och inkomstbeskattningär relativt stora mellan länderna.

En vanlig bedömning är dock att även arbets-kraftens rörlighet kommer att bli betydligt stör-re i framtiden. Vad som särskilt diskuterats är attden högutbildade/kvalificerade arbetskraften ärklart överrepresenterad bland migranterna. Meninte heller migrationen av högutbildade är ännuså länge speciellt omfattande.

Det finns anledning för länderna att försökadra till sig kvalificerad arbetskraft. Förutom attde oftast är betydande nettobetalare till den of-fentliga verksamheten kan de indirekt få positi-va effekter på sysselsättning och tillväxt. Till-gången till en specifik kompetens kan vara avgö-rande i konkurrensen om företagens etablering.Skattekonkurrensen om kvalificerad arbetskrafthar inletts genom att flera länder i Europa harsärskilda skatteregler för utländska experter, medföljden att dessa experter beskattas lägre än deinhemska. Den svenska regeringen har nyligenlagt en proposition (:) med förslag om att procent av lönen för utländska experter skaundantas från inkomstskatt och sociala avgifter.Enligt propositionen är det cirka personersom berörs av reglerna. Ännu har inte ländernagett motsvarande skattelättnader för den inhem-


34 Rapport :, sidan .35Eklund, Jakten på den försvinnande skatten – globalise-ring och rörliga skattebaser, .

ska kvalificerade arbetskraften. Om rörlighetenblir väsentlig större, och allt fler därför omfattasav särskilda skatteregler, faller argumenten för attsärskilja inhemsk och utländsk arbetskraft. San-nolikheten är då stor att skatten vid höga inkom-ster kommer att sänkas.

Tekniken ger också möjligheter till att fysisktbefinna sig i ett annat land än arbetsgivaren närman arbetar. Det gör att dagens system medkontrolluppgifter inte fungerar. Det öppnar ock-så möjligheten till att lönen kan betalas till ettkonto i utlandet, utanför skattemyndighetenskontroll. Kontot kan kopplas till ett vanligt kon-tokort.

SkatteparadisenEtt skäl till att skattebasernas ökade rörlighet ärett så pass stort problem för skattefinansieringenär förekomsten av så kallade skatteparadis. Detgäller särskilt för kapitalinkomster och beskatt-ningen av företagens vinster. Skatteparadisen stod för , procent av världens befolkning och procent av världens , men för procentav tillgångarna och procent av nettovinsternahos amerikanska multinationella företag.36 Detär också möjligt att de kan få en ökad betydelseäven för konsumtionsskatterna om den elektro-niska handeln kommer att beskattas i ursprungs-landet.

EU

De skattefrågor som idag behandlas inom ärinte av den typen att de begränsar Sveriges möj-ligheter till att ha högre skatter och offentliga ut-gifter än andra länder. Snarare tvärtom, med eneventuell koldioxidskatt som det tydligaste ex-emplet. Andra frågor rör till exempel företagsbe-skattningen där man försöker få till stånd så kal-lade uppföranderegler för att inte länderna skakonkurrera om företagen på ett sätt som gör att

företagens lokalisering blir ineffektiv. harsom nämnts tidigare också tagit initiativ till attförsöka minska skattekonkurrensen mellan med-lemsländerna när det gäller kapitalbeskattning-en. Det visade sig att det inte var så lätt. I denmån som en viss skatt har konkurrens från skat-teparadisen finns det inga enkla lösningar. Har-moniserade skattesatser eller informationsutbyteriskerar snarast att driva ut skattebasen från .

Beskattningen av arbetsinkomster, kommu-nernas skattebas, är ännu inte föremål för någradirekta harmoniseringsförsök. Insatserna på det-ta område handlar om att ta bort hinder för ar-betskraftens rörlighet inom . Idag krävs abso-lut majoritet, det vill säga att alla länder är eni-ga, vid skattepolitiska beslut inom . Det be-gränsar kraftigt handlingsutrymmet. Det är möj-ligt att ett utvidgat skulle kräva andra be-slutsregler som skulle underlätta skatteharmoni-sering. Maktförskjutningar mellan :s institu-tioner kan också ha betydelse. Parlamentet ver-kar mer intresserat än ministerrådet av överstat-liga skatteregler.

Men det är ändå inte särskilt sannolikt att detinom överskådlig tid är en allmän harmonise-ringsönskan inom som kommer att begränsadet svenska handlingsutrymmet. Troligare är attdet är skattebasernas rörlighet som tvingar framanpassningarna och att det i vissa fall kan behö-vas gemensamma regler inom för att begrän-sa effekterna. Däremot kan den fria rörligheteninom indirekt antas leda till att vissa skatterblir mer lika, framförallt konsumtionsskatterna.

Man kan inte heller bortse från att det ocksåfinns länder utanför . När det gäller kapitaletoch företagens skattemässiga hemvist går detockså att flytta dessa utanför . Det innebärockså att det kommer att krävas mer av interna-tionellt samarbete mellan skattemyndigheterna.Det handlar inte bara om ett ökat informations-utbyte för att skattemyndigheten ska få de upp-gifter som ligger till grund för beskattningen.


36 Rapport :, sidan .

Det kan också behövas samarbete kring indriv-ningen av skatten.

Internationaliseringen och kommunernaVad innebär då internationaliseringen för desvenska kommunerna?

Vi har berört att flera av statens skatteintäkterär hotade av en ökad rörlighet och av en grund-läggande omläggning av systemet för mervärdes-skatt. Det innebär att utrymmet för statsbidragtill kommunerna kan komma att minska.

Däremot är det svårt att se att det under denärmaste – åren finns något direkt hot motkommunalskatten. Det är det progressiva insla-get i beskattningen av arbetsinkomster som gerincitament för de med höga inkomster att arbe-ta i något annat land. Den statliga inkomstskat-ten och att inbetalda arbetsgivaravgifter vid hö-gre inkomster inte ger några ytterligare förmånerär viktigare än nivån på kommunalskatten. Vis-serligen har vi i Sverige en relativt hög beskatt-ning av låga inkomster. Men det är ändå intesannolikt att kommunalskatten behöver sänkasför att motverka en utflyttning av låg- eller medel-inkomsttagare. Sänkta skatter för låg- och medel-inkomsttagare har sin grund i andra motiv än attmotverka en utflyttning, till exempel att reduce-ra marginaleffekterna vid en inkomstökning.

Migrationens effekter på skattebas och verksamheterFör de svenska kommunerna är det invånarnasarbetsinkomster (och de transfereringsinkomstersom är relaterade till arbete) som utgör skatteba-sen. Dessutom är merparten av kommunernaskostnader avhängiga invånarnas ålder och hälsa.Det finns inget system som utjämnar inkomsteroch behov mellan länderna på det sätt som görsmellan de svenska kommunerna. Därför är män-niskors rörlighet över gränserna av särskilt in-tresse för beredningens uppdrag. Det gällerfrämst arbetskraften, men också andra grupper

som till exempel pensionärerna är viktiga, bådesom skattebetalare och som konsumenter avkommunala tjänster.

ArbetskraftenSom vi har konstaterat är arbetskraftens rörlighetöver gränserna ännu rätt så liten inom . Rör-ligheten har inte varit större än att de ekonomis-ka villkoren för arbetskraften fortfarande kanvara rätt så olika. Skillnaderna i beskattning ärinte den enda orsaken till att villkoren skiljer sigåt mellan länderna. Även löneskillnaderna förjämförbara grupper är stora.

Förklaringen är att vi inte väljer bosättning en-dast med hänsyn till det ekonomiska utbytet. Avsociala skäl eller på grund av språkliga och kul-turella barriärer väljer de flesta att bo kvar i sittfödelseland. För många måste nog de ekonomis-ka vinsterna vara avsevärda om det ska vara ak-tuellt att flytta till ett annat land.

Av diagram . (sidan ) framgick dock attbruttoutvandringen av personer som är födda iSverige har ökat kraftigt under -talet, om änfrån ganska låga nivåer. Det framgick också attmerparten återvänder till Sverige. Men nettout-vandringen under -talet uppgick ändå till personer. Däremot kan man inte se nå-gon motsvarande ökning av nettoinvandringenfrån de övriga -länderna.

Det som diskuterats mest är risken för en ökadutflyttning av kvalificerad och välavlönad arbets-kraft. I diagram . framgår migrationen av hög-skoleutbildade personer som är födda i Sverige iåldrarna – år. Som framgår av diagrammethar strömmarna ökat. År var nettoutvand-ringen cirka personer. Det är lite knappt, procent av gruppen svenskfödda högskole-utbildade i dessa åldrar. Nettoutvandringen förcivilingenjörer och civilekonomer var cirka ,procent, eller lite drygt personer för varderagruppen.


Man kan ha olika åsikter om betydelsen av den-na nettoutvandring. Ännu kan man inte säga attrörligheten varit särskilt dramatisk heller fördenna grupp. Betydelsen av en ökad utflyttningför kommunernas skattebas behöver dock inteendast bero av det direkta bortfallet av skattein-täkter. En kanske viktigare fråga är vad det inne-bär för företagens beslut om att lokalisera sig iSverige eller inte. Högutbildad och kvalificeradpersonal kan locka företagsetableringar till Sve-rige, vilket i sin tur kan ge sysselsättning ocksåför andra grupper.

Idag motsvaras inte heller den ökade nettout-flyttningen av en ökad invandring från de andra-länderna. Nettoinvandringen till Sverige harunder -talet främst kommit från före dettaJugoslavien och Asien. Statistiken över invan-drarnas utbildningsnivå är bristfällig, men mankan konstatera att -talets invandrare har haftsvårt att få tillträde till den svenska arbetsmark-naden, oavsett utbildning i hemlandet.

Det är egentligen inte särskilt förvånande omnettoutflyttningen fortsätter att öka mot bak-grund av de ökade möjligheterna till att arbetainom främst -länderna. Syftet med arbetskraf-

tens fria rörlighet över gränserna är just att främ-ja rörligheten. Förbättrade språkkunskaper ochen kraftig ökning av studentutbytet är andra skälsom talar för att bruttoströmmarna blir större iframtiden. Andra samhällsförändringar kan i ochför sig motverka en ökad migration. Att kvinnorförvärvsarbetar i nästan samma utsträckning sommän innebär att det oftast är två personer sombehöver ett arbete i det nya landet. Sannolikhe-ten att föräldrar som har separerat flyttar utom-lands torde också vara mycket lägre.

Den troligaste utvecklingen är ändå att migra-tionen kommer att öka och att det kan utgöra etthot mot skattebasen. Migrationen sker oftast iyngre åldrar. Det finns studier som indikerar attdet inte är lägre skatter som är huvudskälet tillmånga ungdomars intresse för att åtminstonenågot eller några år arbeta i ett annat land. Mendet är ändå tänkbart att svenska skatter och lö-ner kan ha betydelse för om och när de återvän-der. Många av oss tvekar inför att byta arbete omde ekonomiska villkoren försämras, även när detfinns andra fördelar. Om utflyttningen blir per-manent ökar sannolikt försörjningsbördan fördem som stannar kvar. Med större flyttströmmarkommer det att bli allt viktigare att Sverige kanattrahera arbetskraft från andra länder.

Det finns också en risk för att arbetsinkomsteri mindre utsträckning tas upp till beskattning.Via internet kan efterfrågad arbetskraft arbeta åtföretag i andra länder. Det behöver inte innebä-ra att personer emigrerar, men som vi nämndetidigare innebär det att möjligheterna till att döl-ja sina inkomster ökar.

Det är inte säkert att rörligheten ökar så myck-et om de ekonomiska villkoren istället blir merlika. Det skulle i så fall innebära att också löne-skillnaderna mellan länderna minskar. För Sve-riges del skulle det innebära en större lönesprid-ning på arbetsmarknaden.

De skatter som man betalar och de välfärds-tjänster eller socialförsäkringar man erhåller kom-


Diagram 3.2 • In- och utvandring av högskoleutbildade

åren 1988–1998

Personer födda i Sverige, 25–64 år

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000 NettoflyttningÅterflyttadeUtvandrade

19981997199619951994199319921991199019891988Årtal

An

tal

pers

oner

Källa: Rapport från Migrationsgruppen Invandring ochutvandring bland högskoleutbildade (Industriförbundetoch Regeringskansliet ).

mer alltid att vara en av de faktorer som bestäm-mer människors migrationsbeslut. Höga omför-delande skatter kan självklart upplevas som ne-gativt för dem som ska betala dessa. Men i denmån det ger resurser till samhällsinsatser somäven den som betalar ser som angelägna har deändå ett positivt värde. Vad som däremot ingenpotentiell invandrare vill betala skatt till är ränte-betalningar på statsskulden. Går vi mot en kraf-tig ökning av migrationen kan det därför vara enklok strategi att inte skjuta amorteringarna påframtiden.

GränsgångarnaDe allra flesta lär även i framtiden arbeta i detland där de är bosatta. Men i de fall där arbets-landet är ett annat än bosättningslandet måstedet avgöras var arbetsinkomsten ska beskattas.Olika länder har lite olika principer för vilka in-komster som de anser ska beskattas i landet.Därför riskerar en och samma inkomst att bliföremål för beskattning i flera länder. För att såinte ska bli fallet har staterna i avtal reglerat hurdessa skatteanspråk ska lösas, de så kalladedubbelbeskattningsavtalen.

Avtalen har inte bara betydelse vid arbets-pendling över gränserna. Det behövs också reg-ler för vem som ska beskatta till exempel pensio-ner som utbetalas från ett annat land än det därman är bosatt.

De svenska avtalen med andra länder följer istor utsträckning det modellavtal som har utar-betats inom . Det innebär att en personsom är bosatt i Sverige, men har sin arbetsin-komst från ett annat land, deklarerar sin inkomsti Sverige men får räkna av den skatt som betalasi arbetslandet. Om skatten i arbetslandet är lägreän i Sverige får inkomsttagaren betala mellan-skillnaden till Sverige.

Avräkningen av den skatt som inkomsttagarenhar betalat i arbetslandet blir statens kostnad, viaen skattereduktion. Det är rätt så rimligt efter-

som arbetsinkomster som intjänats i Sverige avpersoner som är bosatta utomlands påförs statliginkomstskatt ( – Särskild inkomstskatt förutomlands bosatta). Det är en definitiv källskatt.Dessa inkomster deklareras inte och ingår därförinte heller i kommunernas skatteunderlag. Skat-tesatsen är för närvarande procent.

För de svenska kommunerna är det här ett brasystem eftersom det innebär att hela inkomstenför de som är bosatta i kommunen ingår i skat-teunderlaget. Kommunen får därför även skat-teintäkter från de inkomster som har intjänats iett annat land. Det ger ett tydligt sambandmellan skattebas och behoven av verksamhet.

I förhållande till de andra nordiska ländernaser det dock lite annorlunda ut. Med Norge ochFinland har vi ett särskilt gränsgångaravtal. Detinnebär att vid arbetspendling mellan två kom-muner vid gränsen så ska inkomsten beskattas idet land där man bor. Sverige och Danmarkhade tidigare samma avtal men det har upphörtatt gälla. Sedan beskattas istället arbetsin-komsten endast i det land där man arbetar. In-komster från Danmark undantas därför från be-skattning i Sverige.

Detta har särskilt uppmärksammats i och medatt Öresundsbron kan antas öka arbetspendling-en mellan länderna. Den som är bosatt i Sverige,men arbetar i Danmark ska enligt gällande avtalbetala inkomstskatt i Danmark. Den som är bo-satt i Danmark, men arbetar i Sverige ska betalainkomstskatt till svenska staten (). De sven-ska kommunerna får inga skatteintäkter i någotav fallen, men de får däremot kostnader för demsom är bosatta i de svenska kommunerna. Pågrund av utjämningssystemet mellan kommu-nerna är det inte bara ett problem för kommu-nerna i Skåne. Kostnaderna (eller de uteblivnaskatteintäkterna) delas i praktiken av alla kom-muner.

Resultatet är orimligt för de svenska kommu-nerna. Att öka arbetspendlingen mellan länd-


erna var ett skäl till Öresundsbrons tillkomst.Men det finns ingen logik i att det ska drabba desvenska kommunerna. För staten ger däremotavtalet sannolikt en vinst. För de som bor i Sve-rige och arbetar i Danmark får staten skattein-täkter i form av fastighetsskatt, skatt på kapital-inkomster och förmögenhet, och inte minstskatteintäkter från konsumtionen. För de somarbetar i Sverige och bor i Danmark får statenistället intäkter via -skatten. De senare ger ioch för sig inte heller upphov till några betydan-de kostnader för de svenska kommunerna.

Det finns två tänkbara avtalslösningar somskulle ge ett rimligare utfall för de svenska kom-munerna:• Avtalet kan ändras så att beskattningen sker

i bostadslandet (i princip ett återinförandeav gränsgångaravtalet).

• Avtalet kan ändras så att den danska skat-ten räknas av mot den svenska. Det skulleinnebära att inkomsterna för de som bor iSverige och arbetar i Danmark ingick ikommunernas skatteunderlag. Avräkning-en av den danska skatten skulle bli en stat-lig skattereduktion.

Transfereringsinkomsterna 37

En dryg fjärdel av inkomsterna i kommunernasskattebas är transfereringsinkomster. Vi har frå-gat oss om det finns en risk för att internationa-liseringen gör att dessa inkomster i framtideninte kommer att vara beskattningsbara, det villsäga att ersättningarna blir lägre men undantasfrån beskattning. En sådan utveckling skulle dra-matiskt minska kommunernas skattefinansie-ring och i motsvarande grad öka kommunernasberoende av statsbidrag.

Ett skäl för en övergång till ett system med»nettotransfereringar« är om det nuvarande sys-temet i kombination med en ökad migration gerett större bortfall av skatteintäkter. Det skulle i såfall finnas anledning till att överväga att iställetbetala ut till exempel lägre pensioner och un-danta dessa från beskattning. Frågan är därförvilka möjligheter man har att ta med sig sinatransfereringsinkomster till andra länder och ivilket land dessa inkomster ska beskattas. Riskenför en ökad migration kan dessutom förstärkasav att transfereringsinkomster i flera andra -länder inte är skattepliktiga (eller i alla fall i min-dre utsträckning). Det skulle i sin tur kunnainnebära att det finns en ekonomisk vinst för tillexempel pensionärer i att bosätta sig i något avdessa länder.

Inom är arbetet kvalifikationsgrunden förrätten till sociala förmåner. Samma regler gällerför alla arbetstagare i ett land, oavsett ursprungoch medborgarskap. Alla arbetstagare betalar ar-betslandets sociala avgifter och erhåller sammaförmåner. Det innebär också att det är arbets-landet som senare ska betala pension till demsom har arbetat i landet, oavsett var de är bosat-ta. För att inte migrerande arbetstagare ska miss-gynnas av migrationen sker det också en visssamordning kring socialförsäkringarna.

Den som uppbär ersättning från ett arbetsba-serat förmånssystem har också rätt att ta med sigdenna till andra -länder. Som arbetsbaseradförmån räknas i Sverige a-kassa, sjukpenning,föräldrapenning, smittskyddsersättningar samtpension. De arbetsbaserade förmånerna är rela-terade till arbetsinkomsten eller den sjukpen-ninggrundande inkomsten.

Med arbetslöshetsersättningen är det dock liteannorlunda. A-kassan är möjlig att ta med sig tillett annat -land under som mest månader.För att vistas utomlands med sjukpenning krävstillstånd av försäkringskassan och föräldrapen-ning utgår bara under en begränsad tid. Av störst


37För en mer detaljerad genomgång av resonemangen idetta och nästa avsnitt se EU, socialförsäkringarna ochkommunerna, som kan laddas ner från vår hemsida:www.svekom.se/ekonomi. Promemorian är skriven avfil.dr. Lotti Ryberg-Welander på uppdrag av beredningen.

intresse för migrationen och skattebasen är där-för pensionärerna. Pensionerna utgör dessutomden övervägande delen av de beskattningsbaratransfereringarna.

En pensionär som har rätt till arbetsbaseradpension har också rätt att ta med sig hela pen-sionen till vilket annat land som helst. Inom jämställs dessutom en sådan pensionär med enarbetstagare. Pensionärer har därför full frihet attflytta mellan :s medlemsstater. I januari i årbetalade Sverige miljoner kronor i pensionertill personer utanför Sveriges gränser. Or-saken till att den genomsnittliga pensionen är re-lativt låg är att de flesta personer endast har ar-betat en kortare tid i Sverige. Den svenska pen-sionen är därför oftast ett komplement till hem-landets. Vi har ännu inte sett någon större ut-flyttning av pensionärer från Sverige. Men detkan inte uteslutas att de kommer att bli väsent-ligt fler framöver. Bättre inkomster, hälsa ochspråkkunskaper ger nya förutsättningar för kom-mande generationer pensionärer.

Vad gäller beskattningen av transfereringsin-komster är huvudregeln att de beskattas i det ut-betalande landet. Det sker i Sveriges fall via-skatten för personer som är bosatta utom-lands. Det betyder att kommunerna inte får delav dessa skatteinkomster. Men det innebär fram-förallt att så länge Sverige beskattar de utbetaldapensionerna så finns det inte någon anledningatt övergå till ett system med nettotransferering-ar.

Ett problem är att huvudregeln inte gäller iförhållande till Spanien. Om svenska pensionä-rer flyttar till Spanien beskattas de i första handdär. Utifrån uppgifter om Sveriges ersättningarför vård till svenska pensionärer bosatta utom-lands framgår att Spanien erhåller mer än hälftenav den totala ersättningen. Även om migratio-nen för pensionärer är ganska liten är det oro-ande att den i så stor utsträckning sker till ettland där huvudregeln inte gäller. Det är inte

osannolikt att migrationen till just Spanien kankomma att öka.

Vad gäller beskattningen av avtalspensioneroch pensionsförsäkringar är situationen mer kom-plicerad. I vilket land dessa pensioner ska be-skattas varierar mellan de dubbelbeskattningsav-tal som Sverige har ingått. Eftersom dessa pen-sioner förväntas växa kraftigt framöver finns detanledning att framhålla att beskattningen börske i det land där pensionen eller försäkringenbetalas ut. Inte minst eftersom premierna tillpensionsförsäkringarna är avdragsgilla i deklara-tionen.

Vi vill understryka att vi inte menar att enökad migration för pensionärer i sig innebär nå-got särskilt hot mot finansieringen av den kom-munala verksamheten. Det är risken att vi väljeratt övergå till ett system med nettopensioner somär ett hot mot kommunernas skattebas. Ännu ärinte migrationen för pensionärer av den omfatt-ningen att en omläggning är aktuell av dettaskäl. Men vi vill ändå poängtera att det ur vårsynvinkel är viktigt att pensionsutbetalningarnafrån Sverige i största möjliga utsträckning ocksåbeskattas i Sverige.

Migrationen och verksamhetenEn ökad rörlighet över nationsgränserna påver-kar inte bara beskattningen. Den kan också på-verka trygghetssystemen och utgiftssidan på ettsätt som ytterligare förstärker problemen medhöga skatter och omfattande offentlig trygghet.Om det är möjligt att erhålla skattesubventione-rad utbildning och därefter flytta utomlandsunder delar av yrkeslivet (till exempel för att fålägre beskattning), för att sedan återkomma påäldre dagar och ta del av den svenska välfärden såär det uppenbart att ökad rörlighet kan utgöraett hot mot de svenska systemen.

I föregående avsnitt konstaterade vi att det ärarbetslandet som betalar pensionen, vilket ocksåär rimligt eftersom det är till arbetslandet som


arbetstagaren har betalat sina sociala avgifter.Även andra förmåner ska i huvudsak betalas avdet land där en person arbetar eller arbetade.

Det gäller till exempel sjukvården. Den en-skilda arbetstagaren har alltid rätt till vård i detland där han eller hon är bosatt. Det gäller ock-så arbetstagarens familjemedlemmar. Vården gespå samma villkor som för alla andra i bosätt-ningslandet. Vården betalas dock av arbetslan-det, om det är ett annat än bosättningslandet.Det beror på att inkomsten normalt beskattas iarbetslandet och på att vården antas finansierasmed skattemedel.

För pensionärer gäller att vården i bosätt-ningslandet ska betalas av den medlemsstat sombetalar ut pensionen. Det innebär att Sverige fårbetala vård för alla personer som har arbetat iSverige, oavsett om det rör sig om pensionärersom återvänder till sitt födelseland eller »sven-ska« pensionärer som flyttar utomlands.

En pensionär som flyttar till Sverige skulle san-nolikt ha rätt till äldreomsorg. På detta områdeär det dock lite mer oklart vem som ska betala.När det gäller medicinsk vård ska det pensions-utbetalande landet betala. Men en stor del avden svenska äldreomsorgen torde vara specifiktsvenskt/nordiskt organiserad. Andra medlems-stater behöver inte betala för omsorg som intedet offentliga ansvarar för i deras land. Den stör-sta risken för välfärdskostnader som inte betalasav arbetslandet finns därför inom äldreomsor-gen.

En annan möjlighet är att en utvidgning av kan ge upphov till en migration som påverkarkommunerna eftersom de nya medlemsländernahar ett mindre utbyggt välfärdssystem.

Invandrade arbetstagare lär sannolikt inteinnebära någon särskild nettokostnad för kom-munerna även om barnen har rätt till skola ochbarnomsorg på samma villkor som andra och fa-miljen har rätt till socialbidrag om arbetsinkom-sterna inte räcker till försörjningen. Det är mer

sannolikt att det kan vara ett problem om, lik-som vid dagens anhöriginvandring, pensionärermed låga inkomster från hemlandet flyttar hit.Om föräldrarna vill bo nära barn eller barnbarnskulle de som pensionärer ha rätt att flytta efter.Det skulle också kunna ge upphov till kostnaderinom äldreomsorgen som inte finansierades avursprungslandet. Det är också möjligt att kom-munerna skulle kunna få extra kostnader förmedflyttande familjemedlemmar som behöverextra insatser, till exempel inom handikappom-sorgen.

Slutsatsen är ändå att finansieringsansvaret förden offentliga verksamheten är rätt så logiskt för-delad mellan länderna. Det är också svårt attidag se några tecken på, eller särskilt starka inci-tament för, en större migration som beror påskillnader mellan ländernas välfärdssystem.

SlutsatserVi kan ha olika uppfattning om hur höga skat-terna bör och kan vara i en internationaliseradvärld. Men vi är överens om att internationalise-ringen kommer att begränsa våra möjligheter tillatt själva välja vilka skattesatser vi vill ta ut. Detgäller såväl för enskilda skatter som för det tota-la skatteuttaget. De problem som vi ser framföross när det gäller välfärdens finansiering kommerdärför inte att kunna lösas med höjda skatter.

Det är mycket som talar för att internationali-seringen kommer att driva fram en sänkning avdet totala skattetrycket. Det beror framförallt påatt nivån på de skatter som är mest utsatta förinternationaliseringens tryck kommer att behö-va sänkas. Det är inte troligt att det är möjligt attkompensera detta via höjda skatter på till exem-pel arbetsinkomster. Det innebär att de offentli-ga systemen kommer att stå under ett hårt trycki de flesta länder.

Även om arbetskraftens rörlighet kan kommaatt öka bedömer vi att arbetsinkomsterna, till-sammans med fastigheterna, trots allt är de sta-


bilaste skattebaserna i framtiden. Men kravetskärps på att Sverige är ett attraktivt land för ar-betskraft från andra länder. Där spelar skatternaen roll. Men skattebasernas storlek och den of-fentliga servicen är också väsentliga. Det kom-mer att vara en konkurrensfördel att ha en storandel av befolkningen i arbete och en så effektivoffentlig service som möjligt. Människors migra-tion är en väsentlig faktor för hur höga skatter-na kommer att vara inom till exempel i fram-tiden, och vilka skillnader mellan länderna somkommer att kunna upprätthållas.

Statens skatteintäkter är mer hotade än kom-munernas. Den kommunala inkomstskatten ärinte lika direkt hotad av internationaliseringen.Utvecklingen kan ändå få återverkningar på denkommunala sektorn. Om staten får allt svårareatt finansiera sina åtaganden kan det gå ut överkommunerna via minskade statsbidrag. Att kapi-talinkomsterna och förmögenhetsskatten är sär-skilt hotade har i och för sig inte så stor betydelseför statens inkomster. Av störst betydelse är san-nolikt risken för minskade intäkter från kon-sumtionsskatterna.

Internationaliseringen i kombination med dennya tekniken kan försvåra ett skatteuttag somupplevs som rättvist. Olika skattebasers rörlighetär inte desamma. Det innebär att likformigheteni skattesystemet är hotad. Det gäller inte minstskillnaderna i beskattning av arbetsinkomsteroch kapitalinkomster. Sänkta skatter på kapital-inkomster innebär att den som kan flytta sina in-komster från kommunernas skattebas (arbetsin-komster) till statens (kapitalinkomster) kan görastora vinster. Det är också troligt att möjligheter-na att undkomma beskattning kommer att öka.Ett ökat internationellt samarbete är nödvändigt,även om det inte kommer att kunna lösa allaproblem.

Om arbetskraftens rörlighet över gränsernaökar måste reglerna kring förmåner och beskatt-ning vara konsistenta. Så är inte fallet vid en ök-

ad arbetspendling över Öresund. Människor sombor i Sverige men arbetar i Danmark kommer attbetala sin inkomstskatt i Danmark, och ändå harätt till kommunala tjänster i Sverige. Det är interimligt och bör korrigeras via skatteavtalet mel-lan länderna så att inkomsterna kommer att ingåi kommunernas skatteunderlag.


om kommunernas skatte-bas beskrivit den nuvarande skattebasen som enbra grund för finansiering av kommunal verk-samhet. Men vi har också diskuterat de hot somfinns mot skattebasens utveckling på lite längresikt och de restriktioner för skatteuttaget somföljer av den allt mer internationaliserade eko-nomin. Även om invånarnas förvärvsinkomsterkommer att vara den huvudsakliga intäktskällanockså i framtiden finns det därför anledning attfundera lite närmare på alternativa intäktskällor.

Det andra motivet till att fundera över förän-dringar i finansieringen är att en av beredning-ens huvudfrågor har varit hur kommunernasegenfinansiering ska kunna stärkas. Med egenfi-nansiering menar vi hur stor del av utgifternasom finansieras med inkomster som kommu-nerna själva har någon beslutsmakt över. Dethandlar i första hand om skatteinkomster ochavgiftsinkomster. Utanför denna kategori fallerframförallt de olika statliga bidragen till kom-munerna. Motiven för att stärka den kommuna-la egenfinansieringen har vi redovisat i kapitel ,avsnittet »Finansieringen och självstyrelsen«.

Det finns i princip tre vägar för att åstadkom-ma en större självfinansiering av den kommuna-la verksamheten inom en given ekonomisk ram.Samtliga alternativ innebär att förändringarnaregleras via sänkta statsbidrag:. Intäkterna från den nuvarande skattebasen

kan öka..Intäkterna kan öka via nya skattebaser eller

ökade möjligheter till avgiftsfinansiering.. Kostnaderna kan minskas genom att staten

övertar delar av kommunernas verksam-hetsansvar eller genom att finansieringenöverförs till den enskilde, till exempel viaen försäkringslösning.

Beredningens arbete har fokuserats på de två för-sta punkterna, men i ett särskilt avsnitt berör viockså den sista punkten.

Ökade skatteintäkter från nuvarande skattebas 38

Intäkterna från den nuvarande skattebasen kanöka på flera olika sätt. Det som är mest intressantatt fokusera på i detta sammanhang är avdragen.

Inkomsterna i skattebasen reduceras med un-gefär procent, eller drygt miljarder kronor,på grund av olika avdrag. De största är grund-avdraget (inklusive särskilt grundavdrag) och av-draget för egenavgifterna. Om avdragen minskarkan de ökade skatteintäkterna växlas mot lägrestatsbidrag.

I år sänkte staten inkomstskatterna via en såkallad skattereduktion. Syftet var att kompense-ra löntagarna för en fjärdedel av egenavgifterna.En skattereduktion innebär att det är statensskatteintäkter som minskar. Kommunernas skat-tebas och skatteintäkter påverkas inte. Alternati-vet till skattereduktionen var att höja grundav-dragen (eller införa ett så kallat förvärvsavdragmed samma effekter), vilket skulle ha minskatkommunernas skatteintäkter med miljarderkronor. Beredningen förespråkade därför skatte-reduktionen i en debattartikel förra hösten.Eftersom skattereduktionen i praktiken reduce-rade egenavgiften med en fjärdedel minskadesockså avdragsrätten för egenavgiften med enfjärdedel. Resultatet blev att kommunernas skat-teintäkter ökade med drygt miljarder kronor,vilket reglerades med sänkta statsbidrag.

594 • Finansieringen i framtiden

38 Vi bortser här från att skatteintäkternas andel ökarautomatiskt om statsbidragen är oförändrade samtidigtsom skattebasen växer i takt med pris- och löneökningar.

4. Finansieringen i framtiden

Om hela egenavgiften kompenseras på sammasätt som i år blir resultatet på sikt att skattein-täkterna ökar med cirka miljarder kronor,istället för att minska med miljarder kronorsom skulle bli följden av höjda grundavdrag. Föregenfinansieringen har valet av metod därför enavsevärd betydelse.

År kommer kommunernas skatteintäkteratt öka på grund av konstruktionen av det nyapensionssystemets garantipension. Pensionärermed låga pensioner betalar för närvarande ingenkommunalskatt eftersom det särskilda grundav-draget är lika stort som pensionen. Förändring-en innebär att det särskilda grundavdraget för-svinner och ersätts med det vanliga grundavdra-get. Avdragen minskar och kommunernas skat-teintäkter ökar. Pensionärerna kompenseras viahöjda pensioner, vilket också ökar skatteintäk-terna. Sammantaget beräknas kommunernasskatteintäkter öka med drygt miljarder kronor,vilket kommer att regleras via sänkta statsbidrag.

Även om dessa förändringar går åt rätt hållfinns det risk att avdragen på lite längre sikt istället ökar. I andra länder är grundavdragen of-tast betydligt större, inte minst vid låga inkom-ster. En viktig fråga är därför om en del av da-gens avdrag eller eventuella nya avdrag också kanutformas som en skattereduktion.

Det finns ingen given princip för vad som börvara ett avdrag, det vill säga minska den beskatt-ningsbara inkomsten och kommunernas skat-teinkomster, och vad som bör vara en reduktionav skatten, det vill säga minska statens inkom-ster.

Det så kallade -avdraget var ett exempel påen skattereduktion. Skatten reducerades med

procent av arbetskostnaderna upp till en vissgräns. Skattereduktionen har i detta fall karaktä-ren av ett bidrag. Det var logiskt att utforma-avdraget som en skattereduktion eftersomdet inte fanns någon koppling till uppdragsgiva-rens arbetsinkomst.

Vissa avdrag, som reseavdraget, kan tolkas somavdrag för kostnader som är en förutsättning föratt förvärva inkomsterna. Det är därför rimligtatt skatten utgår från »nettolönen«, det vill sägalönen minskat med dessa kostnader.

Avdraget för premierna till pensionsförsäk-ringarna fungerar i praktiken som en uppskjutenarbetsinkomstbeskattning. Avdraget mot kom-munalskatten är en naturlig konsekvens av attkommunerna beskattar utbetalningarna frånpensionsförsäkringarna.

När det gäller avdraget för egenavgifterna vardet i och för sig inte orimligt att detta utfor-mades som ett avdrag mot kommunernas be-skattningsbara inkomster. Egenavgifternas syfteär att finansiera transfereringar som kommu-nerna beskattar. Men när löntagarna ska kom-penseras för just egenavgifterna är det fullt lo-giskt att det sker via en skattereduktion. Annarsskulle kommunernas skatteintäkter först ha re-ducerats av införandet av egenavgifterna, ochdessutom reducerats ännu mer om egenavgifter-nas effekter på löntagarna hade neutraliserats viahöjda grundavdrag.

När det gäller det beloppsmässigt största av-draget, grundavdraget, är det lite mer komplice-rat. Grundavdragets storlek är avhängigt inkom-sten. Vid en viss inkomst reduceras den beskatt-ningsbara inkomsten med ett visst antal kronor.Grundavdraget kan inte sägas vara ett avdragsom syftar till att täcka vissa grundläggande kost-nader för förvärvsarbetande, eftersom grundav-draget även utgår för pensioner (än så länge viasärskilt grundavdrag), sjukpenning och a-kassa.Det finns egentligen inget som hindrar attgrundavdraget istället utformas som en skattere-duktion med ett visst antal kronor vid en giveninkomst. Det minskade avdraget från kommu-nernas skattebas skulle regleras via sänkta stats-bidrag. Summan av grundavdrag och särskiltgrundavdrag uppgick till miljarder kro-nor. Kommunernas skatteintäkter skulle därför


öka med runt miljarder, även om en del avdenna effekt uppstår redan genom slopandet avdet särskilda grundavdraget (se ovan).

Tabell 4.1 • Växling grundavdrag–skattereduktion,

vid genomsnittlig kommunalskatt 30 procent

Kronor

Grundavdrag Skattereduktion

Individen

Inkomst av tjänst 200 000 200 000

–Grundavdrag –10 000 0

=Beskattningsbar inkomst 190 000 200 000

*,=Kommunalskatt 57 000 60 000

–Skattereduktion 0 –3 000

Individens skatt 57 000 57 000

Kommun och landsting

Skatteintäkter 57 000 60 000

Statsbidrag – –3 000

Summa intäkter 57 000 57 000

Av tabellen ovan framgår att den beskattnings-bara inkomsten och därmed skatteintäkterna förkommuner och landsting ökar vid en växlingfrån grundavdrag till skattereduktion. För indi-viden motsvaras dock den ökade kommunal-skatten av en lika stor skattereduktion. För kom-muner och landsting motsvaras de ökade skat-teintäkterna av en lika stor minskning av stats-bidragen. Det blir därför också neutralt för sta-ten.

Beräkningarna ovan avser en kommun medgenomsnittlig utdebitering. Eftersom en statligskattereduktion troligen skulle vara lika stor ialla kommuner, vid en viss inkomst, skulle min-dre avvikelser uppstå för kommuner som har vä-sentligt högre eller lägre utdebitering än genom-snittet. Effekten av en breddad skattebas är attkommuner med hög utdebitering får en störreökning av skatteintäkterna än vad de förlorar istatsbidrag och att kommuner med lägre utdebi-tering får mindre intäkter. Det motsvaras dockav en skattesänkning för invånarna i kommuner

med låg skatt och en skattehöjning för invånarnai kommuner med hög skatt.

Motiv för nya intäktskällorAtt stärka egenfinansieringen och minska bero-endet av statsbidrag är inte det enda motivet fören ny skattebas eller avgift.

Kommunernas finansiering bör också ha enstabil grund. Det kan innebära att skattefinansi-eringen vilar på skattebaser som inte är särskiltkänsliga för internationaliseringen och där möj-ligheterna att undkomma beskattning är små.Det innebär också att intäkterna inte bör varaalltför känsliga för konjunkturernas svängningar,eftersom kommunerna har ansvaret för verksam-heter som ska fungera oavsett konjunkturläget.

Det kan också vara önskvärt att minska dentotala skattebelastningen på arbetsinkomster.Alltför höga skatter i kombination med inkomst-prövade bidrag och avgifter kan slå tillbaka motskattebasen. Till exempel så kan skatterna påver-ka valet mellan egenarbete och att anlita någonpå marknaden.

Om skatteintäkterna hålls tillbaka av färre ar-betade timmar och internationaliseringens re-striktioner för skatteuttaget kan en del av finan-sieringen behöva flyttas från skatter till avgifteroch försäkringar. Det skulle kräva en prioriteringav i vilka verksamheter som solidarisk finansie-ring via skatter är mest angeläget.

Nya skattebaser eller avgifter kan också över-vägas för att alla som nyttjar den kommunalaservicen också ska vara med och finansiera den.Näringsliv och fritidsboende har nytta av infra-strukturen i kommunen, men betalar inte in-komstskatt till kommunen.

Ett omdiskuterat motiv för en ny skattebas el-ler avgift är att stärka kommunernas incitamentatt öka sysselsättning och tillväxt i kommunen.På grund av utjämningssystemets konstruktionhar kommunen idag ett litet (i vissa kommunernegativt) ekonomiskt utbyte av att öka syssel-


sättningen eller befolkningen. Man kan i och försig hävda att kommunen bör vara intresserad avkommuninvånarnas inkomster och välfärd, ävenom de inte påverkar kommunens intäkter. Omman vill stärka kommunens incitament till attöka sysselsättningen är sänkt utjämningsgrad inuvarande system ett alternativ. Ett problemmed den metoden är dock att kopplingen mel-lan skattebasen och sysselsättningen i en enskildkommun ibland är ganska svag. I områden därde geografiska avstånden mellan kommunernaär små är arbetspendlingen över kommungrän-serna ofta stor. Ett annat alternativ är därför attkommunerna får beskatta en skattebas som ärmer kopplad till den ekonomiska aktiviteten ikommunen. Utjämningen måste då också varamindre långtgående än i dagens system.

Det går inte att uppnå alla syften med en ochsamma skattebas eller avgift. Vilken skattebas/avgift som skulle kunna vara kommunal och hurden skulle införas blir därför ett val mellan olikamotiv.

Vi börjar med att diskutera vilken/vilka skat-tebaser som är tänkbara som nya kommunala in-täktskällor. Därefter diskuteras förutsättningar-na för mer av privat finansiering via avgifter ochförsäkringar. Kapitlet avslutas med en diskussionom statsbidragens roll i finansieringen och möj-ligheten att minska finansieringsbehovet genomatt växla över kommunala uppgifter till staten.

Nya kommunala skattebaserI Sverige har kommunerna numera bara en skat-tebas. I andra länder är det vanligt att kommu-nerna har flera, trots att ansvarsområdena oftastär färre. Vi vill därför först ge en överblick överkommunernas skattefinansiering i andra länderoch vilka skattebaser som kommunerna i Sveri-ge en gång i tiden beskattade.

Kommunerna i andra länderKommunerna i de nordiska länderna, med un-dantag för Island, utmärker sig i en internatio-nell jämförelse genom att de har ett betydligtstörre verksamhetsansvar än kommunerna i an-dra länder. Den lokala infrastrukturen är ettkommunalt ansvar i de flesta länder. I de nor-diska länderna har kommunerna i större ut-sträckning också ansvaret för de stora välfärds-tjänsterna som utbildning och sjukvård.

Av tabell . framgår att de nordiska ländernaockså har de största lokala skatteintäkterna somandel av . Sverige och Danmark är de ländersom har störst lokala skatteintäkter.

Av tabellen framgår att de större skatteintäk-terna i de nordiska länderna tas ut via den per-sonliga inkomstskatten. I inget annat land är detlokala skatteuttaget på någon skattebas i närhe-ten av de intäkter som de kommunala inkomst-skatterna ger i Norden.

Fastighetsskatten är den vanligaste lokala skat-tekällan i andra länder. Det land som tar ut mesti fastighetsskatt är med , procent av .I Sverige skulle det motsvara drygt miljarderkronor, att jämföra med de cirka miljardersom fastighetsskatten beräknas inbringa i år.


Diagram 4.1 • Kommunal konsumtion år 1997*

Andel av BNP

0 5 10 15 20

Tyskland

Sverige

Storbritan.

Norge

Nederländ.

Kanada

Japan

Frankrike

Finland

Danmark

Procent av

*I några av länderna avser värdena år .Källa: Revenue Statistics .

Tabell 4.2 • Skatteintäkter för kommun- och landstings-

nivåerna 1996/97

Procent av BNP

Inkomster Fastig- Varor & Övr. Tot.individ företag heter tjänster

Danmark 14,9 0,3 1,0 0,0 0,0 16,2

Finland 9,0 1,4 0,4 0,0 0,0 10,9

Frankrike 0,7 0,0 1,3 0,5 2,2* 4,7

Italien 0,0 0,0 0,9 0,0 0,5 1,4

Nederländ. 0,0 0,0 0,8 0,4 0,0 1,2

Norge 6,4 0,7 0,0 0,0 0,5 7,6

Storbritan. 0,0 0,0 1,3 0,0 0,0 1,3

Sverige 16,3 0,0 0,0 0,0 0,0 16,3

Tyskland 1,8 0,4 0,4 0,0 0,2 2,8

0,2 0,0 2,7 0,8 0,0 3,7

*Löneskatt.Källa: Revenue Statistics .

I övrigt tas lokala skatter ut på en rad olika om-råden. Beskattning av företagens vinster är ock-så en relativt vanlig skattebas, men det finns ävenexempel på lokala konsumtionsskatter. Sverigeoch Storbritannien utmärker sig i tabellen somde enda länder som bara har en enda kommunalskattebas.

Kommunalskattens utveckling i SverigeRedan i slutet av -talet finansierades drygthälften av kommunernas verksamhet med hjälpav skatter. Andelen av inkomsterna som kommerfrån skatter har ända sedan dess varit någorlun-da stabil.

Fram till -talet vilade den kommunala be-skattningen främst på fastigheter. Därefter blevkommunalskatten en blandning av inkomst-och fastighetsskatt. Gradvis blev inkomstskattenden viktigaste skattekällan. År avskaffadesfastighetsskatten som en särskild skatteform.Istället inkluderades ett garantibelopp för in-komst från fastighet i den kommunala inkomst-skatten. I samband med / års skattereform

togs fastigheterna bort från det kommunala skat-teunderlaget.

Fram till hade kommunerna också rätt attbeskatta företagsinkomster. När de togs bortstod de för ungefär procent av kommunernasoch landstingens totala skatteintäkter.

Under åren har kommunerna haft flera andraskattekällor. Exempel på dessa är den så kalladeskogsaccisen på avverkat virke, särskilda vägskat-ter, nöjesskatt, artistskatt och hundskatt. Sedanhundskatten försvann år är förvärvsinkom-ster den enda skattebasen.

Tre modeller för en kommunal skatteintäktDagens kommunala skattebas ger utrymme förkommunalt självstyre eftersom kommunernasjälva får bestämma skatteuttaget på en skattebassom är avgränsad till kommunen. Det är intesjälvklart att en ny skattebas kan och bör ha sam-ma konstruktion. Det finns tre principiellt olikamodeller för en kommunal skatteintäkt:

. Kommunen bestämmer skattesatsen på enkommunalt avgränsad skattebas.

Det ger störst utrymme för det kommunalasjälvstyret. Möjligheten till olika skatteuttag ärgrundläggande för kommunala ambitionsskill-nader. Problemet med denna modell är om skatte-basen lätt rör sig över kommungränserna. Kon-kurrens mellan kommunerna riskerar att urhol-ka intäkterna. Om skatteskillnader snedvriderden geografiska fördelningen av olika verksam-heter kan det också få negativa samhällsekono-miska konsekvenser.

Om kommunerna ska ha frihet att bestämmaskattesatsen bör inte skattens huvudsyfte vara attomfördela inkomster. Fördelningspolitik börhuvudsakligen vara en statlig uppgift. Stora för-delningsambitioner i en kommun kan medföraatt de som ska betala skatten flyttar till en kom-mun där fördelningsambitionerna är lägre. Det


är anledningen till att den progressiva delen avinkomstskatten har reserverats för staten.

.Staten bestämmer skattesatsen på en kom-munal skattebas. En snarlik lösning är attkommunen får en bestämd andel av statensintäkter från en kommunalt avgränsadskattebas.

Denna modell är lämplig om man vill undvikakonkurrens om skattebasen mellan kommu-nerna. En variant är att staten fastställer ett inter-vall för skattesatsen. Det är till exempel en van-lig lösning när det gäller den kommunala fastig-hetsskatten i många länder. Ett exempel på attkommunerna får en viss andel av inkomsternafrån en kommunalt avgränsad skattebas är denmodell som används för bolagsskatten i Finland.

De två första modellerna kan kombineras medolika varianter av utjämning. Om utjämningenär långtgående i fallet med statligt reglerade skat-tesatser blir skattebasen i praktiken en allmän fi-nansieringskälla för hela kommunsektorn.

. Kommunerna får hela eller delar av intäk-terna från en statlig skatt/skattebas, menintäkterna fördelas inte utifrån skattebasenskommunala fördelning, utan utifrån till ex-empel invånarantalet.

Denna modell fungerar i princip som de gene-rella statsbidragen idag. Men istället för att stats-bidragen är nominellt oförändrade om inget an-nat beslutas kommer nivån att bestämmas avskattebasens utveckling. En fördel med att ha enandel av en skattebas som intäktskälla är att den-na skulle kunna användas för att på ett mer neu-tralt sätt reglera ändrade verksamhetsansvarmellan staten och kommunerna (se avsnittet»Statsbidragen«).

Sammanfattningsvis är förutsättningen för attkommunerna själva ska kunna bestämma skatte-uttaget på en ny skattebas att den inte alltför lätt

flyttar mellan kommunerna. Poängen med enkommunal skattebas för vilken staten bestäm-mer utdebiteringen försvinner om basen helt ut-jämnas. Då är alternativet med en andel av enstatlig skatteintäkt lika intressant. Man bör ha iåtanke att det jämfört med idag ändå vore enklar förbättring om en större del av intäkternainte var nominellt oförändrade statsbidrag. Deflesta tänkbara skattebaser ökar åtminstone nå-got över tiden i takt med att ekonomin växer, vil-ket ger en bättre total intäktsutveckling än ettnominellt fixerat statsbidrag.

Införandet av en ny skattebasAtt växla en ny skattebas mot sänkta generellastatsbidrag skulle som tidigare nämnts stärka detkommunala självstyret. Men det är inte självklartatt alla kommuner skulle ställa sig bakom eneventuell växling.

Det finns ingen skattebas som är helt jämntfördelad mellan kommunerna. Om skillnadernamellan kommunerna inte utjämnas fullt ut såkommer en del kommuner (vid en given skatte-sats) sammantaget att få mer intäkter än de ini-tialt förlorar i statsbidrag, medan andra skulle fåmindre intäkter efter växlingen. Om förlusternaskulle vara av större omfattning är det inte säkertatt kommunen föredrar mer av egenfinansieringframför mindre resurser totalt sett.

Problem vid utjämningIdag sker en i det närmaste fullständig utjäm-ning av skillnaderna i den kommunala skatteba-sen. Dessutom utjämnas skillnader i behov avkommunal verksamhet. Den långtgående ut-jämningen är en konsekvens av utjämningenssyfte; att ge kommunerna likvärdiga ekonomis-ka förutsättningar. Exakt vad som avses med lik-värdiga kan självfallet diskuteras.

Baksidan av utjämningen är att kommunensekonomi endast marginellt förbättras av högreinkomster hos medborgarna (i några kommuner


försämras den). Det blir den logiska konsekven-sen av att kommunerna ska ha likvärdiga förut-sättningar. Det går inte att få både lika villkoroch positiva ekonomiska incitament.

Ingen skattebas av större omfattning kommeratt ha något direkt samband med behoven av kom-munal verksamhet. Mot denna bakgrund är detgivet att utjämning måste diskuteras i sambandmed eventuella nya skattebaser om syftet meddessa är att vara en allmän finansieringskälla.

En av erfarenheterna från utjämningen av dennuvarande skattebasen är att stora skillnader iskattesatser är problematiska för utjämningen.Skillnaderna i skattebasen utjämnas med en ut-debitering som ligger relativt nära genomsnittetför kommunerna, den så kallade länsvisa utdebi-teringen. Flera kommuner har en utdebiteringsom understiger denna. Resultatet blir att kom-munens intäkter blir större ju mindre skattebaskommunen har. Kommunen drabbas med andraord av en så kallad negativ marginaleffekt.

Samma problem kan uppstå om en ny skatte-bas ska utjämnas. I extremfallet kan vi tänka ossatt kommunerna får rätt att beskatta fastighetermen att en kommun väljer att inte ta ut någonskatt. Rätten att beskatta fastigheter har regleratsvia minskade generella statsbidrag. Kommunenfår alltså ingen intäkt från fastigheterna, menminskade statsbidrag. Om skattebasen dessutomska utjämnas och kommunen har fastighetsvär-den som överstiger genomsnittet skulle den ock-så få betala till utjämningen. Ökar fastighetsvär-dena i kommunen snabbare än riksgenomsnittetså skulle kommunens avgift dessutom öka utanatt kommunens intäkter har förändrats.

På många sätt är det därför enklare att infö-randet av en ny intäktskälla är frivilligt och interegleras via statsbidragen. Det är också en aspekt

på självstyrelsen att kommunen själv får bestäm-ma hur finansieringen ska utformas. Valet mel-lan dagens kommunalskatt och en ny skatt elleravgift kan då bli en intern fråga i kommunen.Det är främst finansieringens fördelning mellande egna invånarna som påverkas.39

Problemen med införandet av nya skattebaserbör inte överdrivas. Samma problem som disku-terats ovan gäller för den skattebas vi har idag.Men det är nog ändå inte så många i kommu-nerna som anser att kommunerna skulle övergeden kommunala inkomstskatten i utbyte motmer statsbidrag.


39Det kan i och för sig uppstå omfördelningar ävenmellan kommunerna. Det inträffar om en ny skattebasinte utjämnas samtidigt som den kommunala inkomst-skatten sänks. Om det är väsentliga sänkningar kommer

den utdebitering som används i dagens inkomstutjäm-ning att behöva sänkas, vilket i praktiken leder till min-skad omfördelning från kommuner med hög skattekraft idagens skattebas till de med lägre.

Offentliga sektorns skattebaserDen offentliga sektorn har en rad olika skatte-baser. I detta avsnitt diskuterar vi de olika skatte-basernas förutsättningar för att vara en del av fi-nansieringen av den kommunala verksamheten.

Tabell 4.3 • Offentliga sektorns skatteintäkter 1999

Miljarder Procent kronor av total

Personliga inkomstskatter 371,9 34,4

Kommunalskatt 323,7 29,9

Statlig skatt (för-värvsinkomster) 26,0 2,4

Skatt på kapital 22,3 2,1

Skatt på bolag 61,3 5,7

Vinstskatt 50,9 4,7

Avkastningsskatt 10,6 1,0

Övriga inkomstskatter(t.ex. lotteriskatt) 4,0 0,4

Sociala avgifter o pensionsavgift 351,5 32,5

Skatt på egendom 38,3 3,5

Fastighetsskatt 23,3 2,2

Förmögenhetsskatt 8,3 0,8

Arvs- och gåvoskatt 2,2 0,2

Stämpelskatt 4,5 0,4

Skatt på varor o tjänster 255,2 23,6

Mervärdesskatt 173,3 16,0

Tobaksskatt 7,4 0,7

Alkoholskatt 10,7 1,0

Energiskatt 50,4 4,7

Fordonsskatt 6,6 0,6

Övrigt 6,9 0,6

Summa skatter 1 082,2 100,0

Källa: Budgetpropositionen för år .

Arbetsinkomster är den största skattekällanSkattefinansieringen i Sverige, liksom i de övri-ga -länderna, vilar i stor utsträckning påarbetsinkomsterna. Inkomstskatterna på löner

och transfereringsinkomster samt de sociala av-gifterna på arbetsinkomster står för två tredjede-lar av den offentliga sektorns sammantagna skat-teintäkter.

Det är inte så konstigt eftersom större delen avvåra inkomster är arbetsinkomster. Lönernas (in-klusive de sociala avgifterna) andel av national-inkomsten är cirka procent.

Andra stora skattebaser kan i praktiken ocksåsägas vara en skatt på arbete. Ett exempel är denprivata konsumtionen. Man brukar anta att ef-fekten av en höjd mervärdesskatt är att prisnivånblir ungefär motsvarande högre. Det är därförsannolikt att mervärdesskatten endast marginelltpåverkar företagens vinster. Det blir istället ihuvudsak konsumenterna som betalar skattenvia högre priser. Den som har en högre inkomstkommer också att konsumera mer och därmedbetala mer i skatt, även om konsumtionen kanförskjutas i tiden av ett större sparande.

I viss mån kan även skatt på kapitalinkomsterpåverka arbetsinkomsternas storlek. Företagensvinstskatt, den så kallade bolagsskatten, är vid enytlig betraktelse inte en skatt på arbetsinkomster.Under antagande att de fria kapitalrörelserna le-der till att kapitalets avkastningskrav efter skattär internationellt bestämt kommer emellertidvinstskattens effekter att åtminstone delvis över-vältras på löntagarna genom att den påverkar lö-neutrymmet. I ett land som tar ut en större an-del av vinsten i skatt än andra länder måste vin-sten i utgångsläget vara högre, för att uppnåsamma vinst efter skatt. Lönerna blir då åtmins-tone på lång sikt lägre.

Arbetsinkomsterna är med andra ord heltgrundläggande för skattefinansieringen. Kom-munernas beskattning får alltså samsas medlandstingsskatten, den statliga inkomstskatten,arbetsgivar- och egenavgifter, mervärdesskatt ochföretagens vinstskatt. Ju högre de andra skat-terna är desto mindre blir utrymmet för kom-munerna.


ArbetsgivaravgifterEn kommunal arbetsgivaravgift skulle kunnaväxlas mot en sänkning av den statliga arbetsgi-varavgiften. Det skulle innebära att dagbefolk-ningen utgjorde kommunens skatteunderlag.Det skulle ge stimulans till att öka sysselsätt-ningen i kommunen. Men det är nog inte lämp-ligt att kommunerna tar ut olika arbetsgivarav-gifter.

Arbetsgivaravgifterna är en intäktskälla somskulle utvecklas i ungefär samma takt som dennuvarande skattebasen. Över konjunkturernaskulle det dock bli större svängningar eftersomarbetsgivaravgifter inte utgår på arbetslöshetser-sättningarna.

Ett annat alternativ är att kommunerna växlargenerella statsbidrag mot en del av statens intäk-ter av arbetsgivaravgifterna, fördelat med sammabelopp per invånare i kommunen.

KonsumtionsskatternaEtt problem med mervärdesskatt och punkt-skatter är att de idag inte går att särskilja perkommun. Det är svårt att säga hur stora admi-nistrativa förändringar som skulle krävas för attdet skulle bli möjligt. Elektronisk handel kanockså leda till att detta problem förvärras.

Lokala konsumtionsskatter har också andranackdelar. I stora delar av landet är det lätt attflytta sina inköp till andra kommuner. Skatteba-sen är lättrörlig över kommungränserna.

För punktskatterna tillkommer att dess funk-tion oftast är att minska konsumtion med skad-liga effekter. De lämpar sig därför inte för kom-munala skatteskillnader.

Om konsumtionen ska vara en kommunal in-täktskälla bör det nog vara enligt modell ovan,det vill säga att statsbidrag byts mot en andel avmomsintäkterna. Dessa fördelas sedan efter an-talet invånare i kommunerna.

Den privata konsumtionen kan förväntas växai ungefär samma takt som vår nuvarande skatte-

bas. Arbetsinkomsterna (inklusive de sociala av-gifterna) avgör utvecklingen. Det är dessa somger utrymmet också för den privata konsumtio-nen. Som vi redogjorde för i kapitel om inter-nationaliseringen finns det dock en risk att skat-tesatserna kan komma att behöva sänkas och attkontrollproblemen ökar till följd av den elektro-niska handelns expansion.

Företagens vinsterKommunerna beskattade fram till mitten av-talet företagens vinster. Vinsterna var en delav det kommunala skatteunderlaget. Bolagensbeskattning berodde därför av kommunens ut-debitering. Lokaliseringen av bolagets huvud-kontor avgjorde till vilken kommun vinstenskulle räknas. Att vinsterna ingick i skatteunder-laget innebar också att de utjämnades, om intekommunens skattekraft översteg den som ga-ranterades.

Att ha olika skattesatser för företagens vinsteri olika kommuner framstår inte som det bästa al-ternativet idag. En statligt bestämd skattesats el-ler en del av de statliga skatteintäkterna är nogrimligare modeller. De finska kommunerna harjust en andel av statens skatteintäkter. Denna an-del har i och för sig minskats i takt med att vin-sterna har stigit. Intäkterna från ett företag medverksamhet i flera kommuner fördelas efter an-talet arbetstillfällen i respektive kommun. Intäk-terna utjämnas visserligen, men med viss efter-släpning och inte alls lika långtgående som i Sve-rige. De senaste årens vinstökningar har därförbidragit till stora kommunala skillnader i eko-nomiskt resultat.

Norge hade ett liknande system som dock av-skaffades förra året. Kommunerna hade tidigareen statligt bestämd andel av intäkterna från bo-lagsskatten. Intäkterna gick till den kommun därföretaget hade sitt huvudkontor. Intäkterna in-gick i utjämningen, men ökande skillnadermellan kommunerna var ändå ett av skälen till


omläggningen. Det beror på att bland annatOslo hade intäkter som översteg den garanteradeutjämningsnivån. Dessa kommuner fick därförbehålla hela den ökning av skatteinkomsternasom blev följden av en god vinstutveckling i denegna kommunen. Ett annat argument för attvinsterna inte skulle vara en kommunal skatte-bas var de stora svängningarna mellan åren. Detförsvårade också prognoser av kommunernas in-täkter.

Att beskatta företagens vinster skulle görakommunerna något mindre sårbara för en ut-veckling som innebär att allt fler blir fåmans-företagare, det vill säga arbetar i aktiebolag somde själva till väsentlig del äger. Ju lägre lön dessatar ut av företaget, desto större blir vinsten ochdärmed vinstskatten, allt annat lika.

En vinstbeskattning av företagen kan även geincitament för att skapa sysselsättning i kom-munen, om utjämningen av intäkterna begrän-sas. De kostnader som kommunerna har förinfrastruktur till företagen skulle också kunnatäckas.

Skattesatsen på företagens vinster i Sverige harefter skattereformen betraktats som konkurrens-kraftig i förhållande till andra länder. Men nu servi att flera länder sänker sina skattesatser. Skatte-konkurrensen visar sig också i att många länderhar undantag i skattelagstiftningen som syftartill att locka företagen till just deras land.

En annan nackdel kan vara de relativt storasvängningarna i företagens vinster. Det skulleförsvåra kommunernas planering genom att vin-sterna är svåra att prognosticera. Över tiden bördet dock vara en skattebas som har en hyggligtillväxt.

Övriga kapitalskatterDet finns också en rad andra skatter på kapital.Till exempel skatt på aktieutdelning, räntein-komster, reavinster på aktier etc. Dessa uppgickförra året till sammantaget miljarder kronor,

efter reducering med ränteavdragen. vardessutom ett bra år. Räntorna och därmed rän-teavdragen var låga och börskurserna steg kraf-tigt. För några år sedan var nettot av dessa skat-ter och ränteavdragen ungefär noll.

Kapitalinkomsterna är alldeles för rörliga föratt vara lämpliga som en skattebas för vilkenkommunerna själva väljer skattesats. Kapital-skatterna är också mycket utsatta för internatio-naliseringens tryck mot lägre skattesatser. Densvenska beskattningen är i utgångsläget relativthög. Skattesänkningar på dessa områden fram-över verkar troliga. Inte minst mot bakgrund avatt jämförelser mellan olika statistikkällor tyderpå att svenskar i allt större utsträckning placerarkapital utomlands. Det icke deklarerade ut-landssparandet har uppskattats till närmare

miljarder kronor.Kommunerna beskattar kapitalavkastning ge-

nom att pensionsinkomsterna ingår i skatteun-derlaget. Denna kapitalavkastning har dessutomfördelen att den inte går att flytta utom de sven-ska skattemyndigheternas kontroll.

EgendomsbeskattningDen klart största posten i egendomsbeskattnin-gen är fastighetsskatten. Arvs-, gåvo- och förmö-genhetsskatter ger sammantaget drygt miljar-der kronor.

Förmögenheter brukar betraktas som en rörligskattebas, i alla fall för de som har riktigt storaförmögenheter och som därmed har mycket attvinna på att söka lägre beskattning utomlands. ISverige är det jämfört med andra länder relativtmånga som betalar förmögenhetsskatt. Däremothar vi tvingats till undantag som innebär attnästan alla landets börsmiljardärer inte betalarförmögenhetsskatt på sitt aktieinnehav. Rörlig-heten gör också att det är svårt att tänka sig för-mögenheter som en kommunal skattebas medmöjligheten att ha olika skattesatser.


FastighetsskattFastigheter brukar betraktas som en orörlig skat-tebas. Det är riktigt att fastigheter inte så lättflyttar på sig. Men deras värde kommer att beroav efterfrågan på bostäder i kommunen och påmänniskors inkomster. Om invånarna flyttarkommer därför fastighetsvärden och skattein-täkter att minska. De senaste decennierna har visett stora konjunktursvängningar i fastighetspri-serna med avsevärda skillnader mellan olika re-gioner.

Det är dock en lättkontrollerad skattebas ochav den anledningen relativt stabil. Fastigheternakan allmänt ha fördelar som skatteobjekt ommänniskors inkomster eller konsumtion blir alltsvårare att kontrollera. Fastigheter betraktas all-mänt som den skattebas som påverkas allraminst av skattekonkurrens mellan länder.

Att själva fastigheten inte går att flytta överkommungränserna möjliggör olika skattesatser iolika kommuner. Om fastighetsskatten var kom-munal skulle det visserligen gå att flytta ifrån enkommun med hög fastighetsskatt till en med lågskatt. Men fastighetsskatten kommer också attpåverka fastighetspriserna. I en kommun medlåg fastighetsskatt kommer fastigheterna, allt an-nat lika, att vara dyrare. Det innebär inte attkommunens intäkter är oberoende av nivån påfastighetsskatten. Även om till exempel en kom-mun som höjer fastighetsskatten också reducerarsin egen skattebas (det vill säga fastigheternasmarknadsvärde), blir ändå nettoeffekten ökadeskatteintäkter. De som drabbas av en höjd fas-tighetsskatt är i första hand de som vid tillfälletäger fastigheter i kommunen, inte de kommandeköparna. Olika fastighetsskatter lär därför i siginte skapa några större incitament för omflytt-ningar. Fastigheter är därför en skattebas som gåratt kombinera med kommunal frihet i skatteut-taget, även om en långtgående utjämning kanvara svår att förena med stora skillnader i skatte-satser.

Fastighetsskattens relativa stabilitet och möj-ligheterna till olika kommunala skattesatser göratt fastighetsskatten har ett särskilt intresse förberedningens uppdrag.

Kommunal fastighetsskattAtt de svenska kommunerna återigen skulle fåbeskatta fastigheter är ett återkommande förslagi den allmänna debatten. Fastigheter är ocksåden vanligaste lokala skattebasen i andra länder.Vilka verksamheter som är ett kommunalt an-svar varierar kraftigt mellan olika länder, mendet som förenar de flesta är ansvaret för den lo-kala infrastrukturen. Därför är det vanligt attkommunerna får ta ut skatt av fastighetsägarnaför att finansiera de åtaganden som är riktademot just fastigheterna.

Det finns flera andra tänkbara motiv till enkommunal fastighetsskatt. I rapporten Kommu-nal fastighetsskatt – tänkbara utformningar ochkalkylexempel har Hans Lind och Caroline Jo-hansson på skattebasberedningens uppdrag dis-kuterat förutsättningarna för en kommunal fas-tighetsskatt utifrån fyra olika syften:. Att minska kommunernas beroende av

statsbidrag..Att skatteväxla till mer stabila skattebaser.. Att finansiera vissa fastighetsanknutna

kostnader..Att ge incitament till investeringar i infra-

struktur och bostäder.

Överta den statliga fastighetsskattenI rapporten görs en grundlig genomgång av hurtaxeringsvärdena för olika fastighetstyper varie-rar mellan kommunerna. Det visar sig att skill-naderna är mycket stora. I tabellen nedan fram-går intäkterna från dagens statliga fastighetsskattfördelade per kommun i de kommuner där in-täkterna är störst respektive lägst. I tabellen är el-produktionsanläggningarna exkluderade pågrund av att de är extremt ojämnt fördelade.


Spridningen mellan kommunerna i bottenoch toppen är stor. De kommuner som har högstvärden ligger i runda tal gånger så högt som desom har lägst värden. Stockholms län har störstintäkter och kommunerna i Västernorrland ochNorrbotten lägst. På kommungruppsnivå finnsde största intäkterna i storstäder och förorter,och de lägsta i glesbygdskommunerna. I de fles-ta av kommunerna med små intäkter finns detstora fastighetsvärden i skog och åkermark, mendessa är idag inte föremål för fastighetsbeskatt-ning.

Tabell 4.4 • Alla fastigheter som beskattas utom elpro-

duktion, högst och lägst fastighetsskatt per invånare

Kronor

Högst värden Lägst värden

Värmdö 7 051 Bjurholm 1 129Danderyd 6 206 Malå 1 218Båstad 5 523 Åsele 1 220Vaxholm 5 438 Övertorneå 1 234Sotenäs 5 239 Jokkmokk 1 251Borgholm 4 886 Ragunda 1 252Norrtälje 4 840 Norsjö 1 280Lidingö 4 788 Strömsund 1 299Tanum 4 606 Dorotea 1 330Malung 4 444 Ånge 1 357

Källa: Kommunal fastighetsskatt – tänkbara utformningaroch kalkylexempel (Svenska Kommunförbundet, ).

Om kommunerna övertog den statliga fastig-hetsskatten i utbyte mot lägre statsbidrag skulleomfördelningarna mellan kommunerna bli myc-ket stora. Författarna drar slutsatsen att det skul-le behövas ett utjämningssystem. Det är en cen-tral slutsats, eftersom en betydande utjämningav fastighetsskatten inte går att kombinera medsyfte och ovan; exempelvis skulle inte kom-muner med mycket fritidshus få täckning föreventuella merkostnader och det skulle inte upp-stå några incitament för investeringar eller ny-byggnation.

I en bilaga redovisar författarna också andraskäl till att ett kommunalt övertagande av den

statliga fastighetsskatten ter sig problematiskt.De redogör för fastighetsskattekommitténs be-tänkande ( :) som slagit fast att fas-tighetsskatten är en del av beskattningen av ka-pital. Fastighetsskattens syfte är att investeringari egen bostad inte ska gynnas i förhållande tillandra kapitalplaceringar. Skatten på bostadenblir med detta synsätt skillnaden mellan fastig-hetsskatten (eller den föreslagna schablonintäk-ten) och ränteavdragen. På så vis blir det en skattpå det egna kapital som används i bostaden. För-fattarnas slutsats är därför »Att då överföra in-täktssidan till kommunerna medan avdragen lig-ger kvar hos staten förefaller minst sagt godtyck-ligt.« En annan komplikation om kommitténsförslag blir verklighet är att skatten på hyresbo-städer på sikt föreslås avskaffas. Återigen gör detatt syfte och ovan inte kan uppnås.

Som allmän intäktskälla har dagens mark-nadsvärdebaserade fastighetsskatt ett annat pro-blem. De senaste decennierna har det varit storasvängningar i marknadspriserna. Även om det ären stabil skattebas på många sätt så är det tvek-samt om fastighetsskatten skulle bidra till att sta-bilisera kommunernas planeringsförutsättning-ar. Av rapporten framgår dessutom att de regio-nala skillnaderna varit stora.

En ny kommunal fastighetsskattI rapporten framhålls en kommunal fastighets-skatt som är oberoende av den statliga fastig-hetsskatten som mer intressant. Om kommu-nerna fick rätt att införa en kommunal fastig-hetsskatt kunde denna växlas mot den kommu-nala inkomstskatten. Avvägningen mellan in-komstskatt och fastighetsskatt blir då en fråga förden enskilda kommunen. Skillnaderna i taxe-ringsvärden behöver med detta synsätt inte ut-jämnas. Fördelen med denna modell är därförockså att den skulle kunna ge de positiva effek-terna i syfte och . Som vi antydde i avsnittetom införandet av en ny skattebas så kan infö-


randet dock kompliceras av att den kommunalainkomstutjämningen kan behöva justeras.

I rapporten redovisas beräkningar av hur storfastighetsskatt som skulle krävas i olika kommu-ner för att sänka den kommunala inkomstskat-ten med en skattekrona. Jämförelsen görs medden statliga fastighetsskatten. I någon kommunskulle det krävas en skatt på samma nivåer somden statliga. I de kommuner som har högst taxe-ringsvärden skulle det räcka med en femtedel. Ioch för sig kan man hävda att skattesatsens vari-ationer inte är så intressanta. Man kan få sammaintäkter med en hög skattesats på ett lågt taxe-ringsvärde som med en låg skattesats på ett högttaxeringsvärde. För fastighetsägarna är det vikti-gaste hur många kronor som de ska betala iskatt.

En växling av skattebaser leder till omfördel-ningar mellan skattebetalarna. En fördel för in-vånarna i kommunen, om än av mindre omfatt-ning, vore att även företagen och fritidshus-ägarna bidrog till kommunens finansiering.

Den största effekten skulle dock uppstå pågrund av att basen ändrades från inkomster tillfastigheter. Eftersom småhus normalt har högretaxeringsvärden än lägenheter i flerbostadshusfår småhusägarna betala mer i fastighetsskatt. Ien jämförelse av genomsnittshushåll i olikakommungrupper framgår att det i de flesta falländå inte blir några större omfördelningar. Detberor på att skillnaderna i taxeringsvärden igenomsnitt motsvaras av nästan lika stora skill-nader i inkomster. Undantagen är förortskom-muner och storstäder. Där är skillnaderna i tax-eringsvärden betydligt större än skillnaderna iinkomst. Det skulle därför bli avsevärda omför-delningar från småhusägarna till de som bor iflerbostadshus. Se diagram ..

I det enskilda fallet kan det handla om relativtstora förändringar. I en jämförelse mellan hus-håll med bostäder som har ungefär samma taxe-ringsvärden gynnas hushåll med högre inkom-

ster. För hushåll med ungefär samma inkomstgynnas de hushåll vars taxeringsvärde är lägst.Författarna tar också upp att man kan tänka sigspärregler av samma typ som nu diskuteras förden statliga fastighetsskatten, till exempel ett takpå fastighetskattens storlek i relation till hushål-lets inkomst.

Växla mot statsbidragen istället?Det är inte helt självklart att en egen kommunalfastighetsskatt måste växlas mot sänkt inkomst-skatt. Staten skulle kunna reglera rätten att ta uten kommunal fastighetsskatt via sänkta statsbi-drag och kompensera medborgarna via en sänk-ning av någon statlig skatt. Effekterna för de en-skilda hushållen skulle bero på vilken skatt sta-ten sänker. Fördelen för kommunerna vore attegenfinansieringen stärktes. Det skulle dock sät-ta betydligt större press på kommunen att infö-ra fastighetsskatten. Alternativet är att höja kom-munalskatten eller att minska resurserna till dekommunala verksamheterna. Även om det voreönskvärt att stärka egenfinansieringen går detinte att bortse ifrån att det är enklare och mergenomskådligt för invånarna om växlingen skermot den kommunala inkomstskatten.


Diagram 4.2 • Skillnad mellan inkomstskattesänkning

och fastighetsskatt för hushåll i olika kommungrupper

Tusental kronor

–2,0

–1,5

–1,0

–0,5

0,0

0,5

1,0 SmåhusFlerbostadshus

Övr

iga

min

dre

kom

mun

er

Övr

iga

stör

reko

mm

uner

Gle

sbyg

ds-

kom

mun

er

Land

sbyg

ds-

kom

mun

er

Indu

stri

-ko

mm

uner

Med

elst

ora

städ

er

Stör

re s

täde

r

Föro

rts-

kom

mun

er

Stor

-st

äder

Tuse

ntal

kro

nor

Källa: Kommunal fastighetsskatt – tänkbara utformningaroch kalkylexempel (Svenska Kommunförbundet, ).

Finansiering av fastighetsanknutna kostnaderoch incitament för investeringarEn fastighetsskatt kan också vara ett sätt att fi-nansiera kommunala kostnader som har kopp-lingar till fastigheterna, till exempel kostnadernaför vägunderhåll eller räddningstjänst. Förfat-tarna till underlagsrapporten diskuterar en sär-skild fastighetsskatt på fritidshus och industri-fastigheter mot bakgrund av att ägarna till dessaidag inte betalar för den kommunala servicen.Slutsatsen i båda fallen är att det inte finns nå-gon anledning att tro att det existerar ett sam-band mellan taxeringsvärdena och kommuner-nas kostnader. Mot den bakgrunden framstår enfastighetsskatt som baseras på taxeringsvärdeninte som en lämplig metod att täcka kommu-nernas kostnader för till exempel fritidshus ochindustrifastigheter.

Tanken om en kommunal fastighetsskatt föratt stimulera till nyproduktion av bostäder haren svaghet i det att nyproducerade fastigheter ärundantagna från fastighetsskatt. För att ge kom-munerna incitament till nyproduktion skulle detkrävas att kommunerna fick rätt att beskattaockså dessa, vilket i sig kan förväntas öka nypro-duktionens kostnader. En annan komplikationär att nyproduktionen också kan tänkas påverkafastighetsvärdena i andra delar av kommunennegativt. Ett ökat utbud tenderar att ge lägre pri-ser.

En kommunal fastighetsskatt borde stärkakommunernas incitament att investera i infra-struktur. Men det är mycket svårt att belägga hurstor effekt en viss investering har för fastigheter-nas marknadsvärde. Enligt författarna finns detandra alternativ för att stärka kommunernas in-citament till investeringar som är mer direktaoch träffsäkra.

Slutsatsen är därför att fastighetsskatten är ettganska trubbigt instrument för att åstadkommadessa syften. Eftersom kopplingen mellan detman vill uppnå och marknadsvärdet inte är sär-

skilt stark finns det andra alternativ som är bätt-re. Men om man ändå vill införa en kommunalfastighetsskatt utifrån något av de två första syf-tena ovan kan man säga att den kan ha vissa po-sitiva följdeffekter på till exempel intresset för attinvestera i infrastruktur.

Sammanfattningsvis anser författarna att detär långt ifrån oproblematiskt med en kommunalfastighetsskatt. Men de konstaterar också att manbör se problemen med kommunal fastighetsskattur perspektivet att detta gäller för alla skatter.Skatter kan till exempel inte införas, tas bort el-ler ändras utan att det får några omfördelnings-effekter.

De förordar en »egen« kommunal fastighets-skatt som skulle vara frivillig för kommunernaatt införa. Det kan antingen vara en allmän lokalfastighetsskatt baserad på taxeringsvärden elleren kommunal fastighetsavgift för att täcka vissafastighetsanknutna kostnader. De anser också attdet kan finnas skäl för spärregler för till exempelfastighetsskattens storlek eller för att inte avgif-ten ska vara orimlig i förhållande till den nyttafastigheterna har av de kommunala åtgärderna.

Beredningens slutsatserI beredningen har vi diskuterat frågan om kom-munal fastighetsskatt utifrån två perspektiv:

Allmän intäktskällaDet första är fastighetsskatt som en allmän in-täktskälla för kommunerna i syfte att minska be-roendet av statsbidrag eller för att flytta finansi-eringen till stabilare intäktskällor och minskaskattebelastningen på arbete.

Av rapporten framgår att det finns flera in-vändningar mot att kommunerna skulle övertaden statliga fastighetsskatten. Om beskattningenav fastigheter ska ses som en del av kapitalin-komstbeskattningen är det inte helt logiskt attkommunerna skulle få intäktsdelen av beskatt-ningen, medan staten står för ränteavdragen.


Företrädare för olika politiska partier har ocksåolika syn på rimligheten överhuvudtaget i en fas-tighetsskatt som är baserad på fastigheternasmarknadsvärde. Det är en komplikation i sig attfastighetsskatten, som den är konstruerad idag,inte är politisk stabil.

Den statliga fastighetsskatten fungerar idagsom en allmän finansieringskälla för statens ut-gifter, vilka har en helt annan geografisk fördel-ning än inkomsterna från fastighetsskatten. Ettkommunalt övertagande av fastighetsskattensom inte kombinerades med en långtgående ut-jämning skulle därför ge avsevärda omfördel-ningseffekter. Det ligger utanför vårt uppdrag attföreslå omfördelningar av en sådan storleksord-ning. En växling av den statliga fastighetsskattentill kommunerna skulle därför innebära att fas-tighetsvärdena behövde utjämnas, även om vikan ha olika uppfattning om i vilken omfatt-ning.

Ett av problemen med att skattebasen måsteutjämnas är att det är svårt att förena med någrastörre skillnader i kommunernas skatteuttag.Som vi nämnde tidigare innebär det att kom-muner med ett lågt skatteuttag gör en förlust vidinförandet och att det uppstår negativa margi-naleffekter. Ett särskilt problem med fastighets-skatten är att skattenivån påverkar fastighetspri-serna. Det innebär, allt annat lika, att skatteba-sen är störst där skatten är lägst och minst därskatten är högst. En del av omfördelningen i ut-jämningen kommer därför att bero av vilkenskatt kommunerna tar ut, vilket inte förefallerrimligt. Behovet av utjämning skulle också inne-bära att fastighetsskatten inte ger ökade incita-ment till investeringar och nybyggnation ochheller inte kan kopplas till att täcka kommunenskostnader för till exempel fritidshus.

Det motiv som kvarstår för ett kommunaltövertagande av den statliga fastighetsskatten blirdå att skatten kan vara en allmän intäktskälla föralla kommuner som ett alternativ till de generel-

la statsbidragen. Det som talar emot detta är somtidigare nämnts den politiska stabiliteten och attfastighetsskatten idag betraktas som en skatt påkapital.

Invändningarna mot att kommunerna övertardagens fastighetsskatt gör att också vi anser attdet är rimligare att se en kommunal fastighets-skatt som något som är oberoende av den statli-ga fastighetsskatten. Om kommunerna själva fårvälja i vilken utsträckning de vill finansiera verk-samheten med inkomstskatt eller fastighetsskattbehöver taxeringsvärdena inte utjämnas. Fråganom fastighetsvärdenas utveckling och stabilitetblir också mindre viktiga om skattesatserna kananpassas till förändringarna.

Finansiering av vissa kostnaderVi har också diskuterat fastighetsskatten i syfteatt finansiera vissa kommunala kostnader. I av-snittet »Finansieringen av gator och vägar« redo-visar vi skäl till att det vore önskvärt att kunna fi-nansiera vissa kommunala utgifter som gatoroch vägar på annat sätt än med kommunalskat-ten. Det finns ingen automatisk koppling mel-lan fastigheternas taxeringsvärde och kommu-nernas kostnader. Vi instämmer därför i rappor-tens slutsats att det på inget sätt är självklart attfinansieringen skall ske i relation till taxerings-värdena.

Vår bedömningVår sammantagna bedömning är att det i dags-läget är intressantare med möjligheten att ta utfastighetsanknutna avgifter än en kommunal fas-tighetsskatt. Att överta den statliga fastighets-skatten skulle föra med sig fler problem än för-delar för kommunerna. Ett skäl är att fastighets-värdena är mycket ojämnt fördelade mellankommunerna. Dessa skillnader kan i och för sigutjämnas, men då försvinner en del av poängenmed en kommunal fastighetsskatt. Ett annat skälär att fastighetsskatten är politiskt instabil.


Det är också uppenbart att det är svårt att läg-ga en ny kommunal fastighetsskatt baserad påtaxeringsvärdena ovanpå den som redan finns.En kommunal fastighetsskatt baserad på taxe-ringsvärdena kan därför bara införas om dagensstatliga fastighetsskatt väsentligt reduceras.

Avgifter och försäkringarEtt ökat inslag av privat finansiering via avgiftereller försäkringar är ett sätt att stärka kommu-nernas egenfinansiering.

Det finns en del som talar för att det kommeratt krävas mer av privat finansiering mot bak-grund av att de arbetade timmarna sannolikt blirfärre på längre sikt, vilket leder till en realt krym-pande skattebas, samtidigt som internationalise-ringen förhindrar ett större skatteuttag. Detskulle kräva en prioritering av i vilka verksamhe-ter som skattefinansieringen bör värnas, och ivilka verksamheter som den privata finansierin-gen kan öka eller helt ersätta skattefinansiering-en. Bland annat av detta skäl diskuterar vi därförmotiven för avgiftsfinansiering på några verk-samhetsområden som idag är skattefinansierade,men där det finns anledning att överväga enövergång till avgiftsfinansiering.

Kommunernas avgiftsintäkter uppgick år

till miljarder kronor.40 Av dessa var pro-cent avgifter inom barn- och äldreomsorg. Encentral fråga för egenfinansieringen är därför hurdessa avgiftsintäkter kan komma att utvecklas.Det första man kan konstatera är att vad som nudiskuteras inom dessa områden är att begränsadet möjliga avgiftsuttaget, inte att utöka det.

Inom barnomsorgen finns det konkreta förslagsom innebär att kostnadstäckningen via avgifterkommer att minska. Kommunförbundet har iremissvaret till propositionen Maxtaxa och all-män förskola m.m. krävt att kommunerna skakompenseras för både det direkta avgiftsbortfal-

let och de effekter som lägre avgifter får på efter-frågan av barnomsorg. Men reformen får ocksånegativa effekter på kommunernas egenfinansi-ering. Den får också långsiktigt negativa effekterpå finansieringen i det att kommunerna kom-penseras via statsbidrag som inte har någon ga-ranterad uppräkning.

Pensionerna är basen för den del av kommuner-nas avgifter inom äldreomsorgen som är inkomst-relaterade. Det finns flera skäl till att de äldrespensioner successivt kommer att öka. När deförsta årskullar som har full i ökad utsträck-ning tar del av kommunernas äldreomsorg kom-mer de att ha betydligt högre pensioner än da-gens genomsnittliga vårdtagare. I det nya pen-sionssystemet är pensionen avgiftsbestämd. Pen-sionen beräknas utifrån en viss andel av varje årsinkomst. Lite förenklat innebär det att varje nyårskull pensionärer får en pension som är mot-svarande ett års löneökning högre än för årskul-len före. Pensionerna kan därför över tiden antasöka i takt med löneökningarna i samhället. Motbakgrund av att en relativt stor del av de framti-da pensionerna kommer att bestämmas av kapi-talavkastningen kan skillnaden mellan varje års-kull pensionärer bli ännu större.

Det kommer alltså att finnas förutsättningarför att framtidens äldreomsorgstagare kan beta-la mer av kommunernas kostnader än dagens.Men det är som nämnts inte självklart att detkommer att vara möjligt att ta ut högre avgifter.

Den kommunala äldreomsorgen har också bli-vit allt mer inriktad mot att tillgodose stora be-hov av vårdinsatser för en mindre grupp förhål-landevis vårdkrävande pensionärer. Huvuddelenav kostnaderna avser därmed verksamhet somden enskilde i yngre år inte vet om han eller honkommer att behöva nyttja. Skattefinansieringenav äldreomsorgen kan därför till stor del ses somen riskutjämning. Skattefinansieringen fungerarsom en försäkring (även om premien är olikastor vid olika inkomster). Detsamma gäller för


40 Exklusive affärsmässig verksamhet.

landstingens sjukvård. Alternativet till att somidag finansiera den övervägande delen av äldre-omsorgen med skatter är därför inte stora av-giftshöjningar. Det är istället försäkringsfinansi-ering.

Av det skälet och mot bakgrund av den debattsom förts under en längre tid om hur kommu-nerna ska klara av att finansiera äldreomsorgenför ett stadigt växande antal äldre i framtiden gavberedningen Nationalekonomiska institutionenvid Lunds universitet i uppdrag att närmare be-lysa förutsättningarna för försäkringsfinansieringav äldreomsorgen.41 Ett av de förslag som förtsfram i debatten har varit att skapa någon sortsäldreomsorgsförsäkring som kan bidra till attlindra bördan för det framtida skattebetalarkol-lektivet.

ÄldreomsorgsförsäkringUppdraget var att diskutera argument för ochemot en försäkringsfinansiering av äldreomsor-gen och att diskutera hur en sådan försäkringlämpligen skulle kunna utformas.

I rapporten konstaterar författarna att äldre-omsorgens kostnader kommer att öka i framti-den, även om det är osäkert hur dramatisk kost-nadsökningen kommer att bli. De pekar på attde äldre har allt bättre hälsa och redovisar beräk-ningar från en bilaga till den statliga långtidsut-redningen. Där konstateras att talet om en före-stående ålderschock är överdrivet. Men också attutvecklingen ändå är problematisk med tanke påde hot mot välfärdens finansiering som vi disku-terat i tidigare kapitel, internationaliseringenoch färre arbetade timmar.

Författarna tar också upp ett annat motiv föratt flytta finansieringen från kommunerna. Dethandlar om risken att den enskilda kommunenfår en för stor börda. De anser att det är tveksamt

om kostnadsutjämningen mellan kommunernaverkligen klarar att uppnå sitt syfte, vilket är attfördela risken för ökade kostnader på alla kom-muner. Med en försäkringslösning kan kommu-nerna (eller någon annan producent) ersättas iförhållande till det faktiska vårdbehovet. Ett an-nat problem med utjämningssystemet som dis-kuteras i rapporten är risken för att en väl ut-byggd omsorg leder till inflyttning av äldre medvårdbehov från andra kommuner. Det proble-met hanteras inte av utjämningssystemet efter-som utjämningen bygger på en uppskattning avvårdbehovet i kommunen utifrån olika indika-torer på vårdbehov, och inte på någon mätningav det faktiska vårdbehovet i kommunen.

I rapporten beskrivs också den tyska omsorgs-försäkringen. I Tyskland var äldreomsorgen tidi-gare till större delen finansierad med socialbi-drag. Syftet med försäkringen var just att hjälpasärskilt tyngda kommuner. Författarna konsta-terar att utfallet hittills inte varit så bra, men attförsäkringen har intressanta inslag som kontant-bidraget, vilket till exempel kan användas till attavlöna anhöriga.

Författarna till underlagsrapporten menar attdet kan finnas goda skäl att införa en äldreom-sorgsförsäkring. Motivet är framförallt att ut-jämningssystemet inte kommer att klara av attkompensera de kommuner där behoven kom-mer att växa mest. I första hand handlar det i såfall om en separat statlig omsorgsförsäkring somfinansieras med en eller annan obligatorisk om-sorgsavgift, förslagsvis en egenavgift. Vem somskall utföra vården är en sekundär fråga, enligtförfattarna. De utbetalningar som görs från om-sorgsförsäkringen kan riktas till kommunalavårdgivare lika lätt som till privata vårdgivare.

Även om författarna förespråkar en obligato-risk försäkring kan de också tänka sig möjlighe-ten att denna ger ett »grundskydd« och att detfinns möjlighet att komplettera skyddet, anting-en via tilläggsförsäkringar eller genom att kom-


41Lars Söderström m.fl. Äldreomsorgens finansiering – var-för äldrevårdsförsäkring? (Svenska Kommunförbundet,).

munerna utifrån lokala beslut erbjuder extraskydd.

En av slutsatserna i underlagsrapporten är attdet inte finns någon anledning att koppla sam-man frågan om en äldreomsorgsförsäkring medbehovet av att fondera medel för att klara denframtida behovsökningen inom äldreomsorgen.En försäkring kan men behöver inte innehållafonderingsinslag. Om det är fonderingsbehovetsom står i centrum så finns det andra sätt att upp-nå detta än att skapa en särskild äldreomsorgs-försäkring. Det kan ske inom pensionssystemetsram eller helt enkelt genom att staten har över-skott i sina finanser.

Beredningens slutsatserBeredningen kan konstatera att en äldreoms-orgsförsäkring i sig inte löser framtidens finansi-eringsproblem. En obligatorisk försäkring sombetalas med en avgift vars storlek beror av in-komsten (till exempel en egenavgift) är också enskatt. En försäkringspremie som däremot inte ärrelaterad till inkomsten skulle få fördelningspo-litiska effekter av en omfattning som det liggerutanför vårt uppdrag att ta ställning till.

Vi ser mer positivt än rapportförfattarna på ut-jämningssystemets förmåga att fördela resur-serna på rätt sätt mellan olika kommuner. Ut-jämningen bygger på genomsnittliga kostnaderför personer i olika åldersintervall med olika yr-kesbakgrund, civilstånd, kön och etnisk bak-grund. Dessa faktorer fångar upp en betydandedel av den faktiska variationen i kostnader för äl-dreomsorgen mellan olika kommuner. Det stör-sta problemet med utjämningssystemet är att detger otillräcklig kompensation till en kommunsom på grund av en väl utbyggd omsorg får eninflyttning av särskilt vårdbehövande äldre perso-ner från andra kommuner. Det beror på att ut-jämningen bygger på det uppskattade vårdbeho-vet för en genomsnittlig person med vissa egen-skaper, inte det faktiska vårdbehovet. Baksidan

av samma mynt är att det kan finnas anledningför kommunerna att vara försiktiga att erbjudaen äldreomsorg som är väsentligt bättre än i an-dra kommuner, i synnerhet de som finns i när-området, för att inte locka till sig inflyttandepensionärer med stora behov av vård och om-sorg. En äldreomsorgsförsäkring av den typ somdiskuteras i underlagsrapporten kan på ett bätt-re sätt hantera detta problem.

Finansieringen av gator och vägar 42

Drift och underhåll av kommunernas gator ochvägar finansieras idag i huvudsak via kommu-nalskatten. Det innebär att det är invånarna ikommunen som står för kostnaderna, trots attdet finns andra som nyttjar vägarna, till exempeldet lokala näringslivet.

Kostnaderna för verksamheter som vatten ochavlopp eller sophämtning, vilka också riktar sigmot både invånare, näringsliv och fritidsboende,finansieras istället via avgifter. Det finns ingensjälvklar anledning till de olika finansieringsfor-merna.

När det gäller större upprustningar av befint-liga gator har kommunerna idag möjlighet atttäcka sina kostnader via avgifter. Reglerna äremellertid så svåra att tillämpa att nästan allakommuner avstår från att använda dem.

Drift- och underhållskostnaderna får kommu-nerna idag inte täcka med avgifter inom de de-taljplanelagda områden som har kommunal väg-hållningsskyldighet. Utanför dessa områdenfinns det dock enskild väghållning där invånarnasjälva svarar för drift och underhåll via vägför-eningar eller samfälligheter. Det utgår visserligenstatsbidrag till enskilda vägar och kommunernabidrar också i olika utsträckning. Men i mångakommuner får invånarna i vissa bostadsområden


42För en mer grundlig diskussion av finansieringen avkommunernas gator och vägar se Finansiering avkommunal väghållning – skatt eller avgift? som kan laddasner från vår hemsida: www.svekom.se/ekonomi.

ändå finansiera hela eller delar av kostnadernamed egna medel, samtidigt som de via kommu-nalskatten bidrar till underhållet av gator och vä-gar i andra invånares bostadsområden. Det är enorättvisa mellan medborgarna som skulle kunnalösas om kostnaderna inom de områden därkommunen har väghållningsskyldighet finansie-rades med avgifter.

Det finns därför starka skäl att överväga ett fi-nansieringssystem liknande det som används förvatten och avlopp. Det innebär att avgifterna be-stäms inom självkostnadens ram. Avgifterna ochdärmed resurserna till gator och vägar skulle fast-ställas av kommunfullmäktige.

En ny avgift som ökar hushållens kostnaderkan inte införas utan skattelindringar för hus-hållen. Kommunernas kostnader för gatuhåll-ningen är idag cirka miljarder kronor. Kom-munernas kostnader varierar och kommunernasgatuhållningsavgifter för en villa kan uppskattashamna i intervallet – kronor per år.

Problematiken kring hur fastighetsägarna skakompenseras liknar den vi beskrev angående enkommunal fastighetsskatt. Vi anser att en väx-ling mot den kommunala inkomstskatten är detbästa alternativet, även om det ger upphov tillomfördelningseffekter mellan olika medborgarei kommunen.

RäddningstjänstenSkador till följd av olyckor orsakar förutommänskligt lidande stora samhällsekonomiskakostnader. De årliga kostnaderna för samhälletuppskattades till minst miljarder kronor.I denna summa ingår inte kostnader för denkommunala räddningstjänstens beredskap. Kom-munerna har ett stort ansvar för att försöka re-ducera effekterna av olyckor för enskilda och församhället.

Under senare år har en allt bredare insikt vux-it fram om behovet av att arbeta förebyggande.Även frågan om att bättre kunna utnyttja eko-

nomiska styrmedel har diskuterats. har ut-fört ett grundläggande utvecklingsarbete angå-ende säkerheten vid farlig industriell verksam-het. Det har bland annat resulterat i en rekom-mendation om att tillämpa »förorenaren betalar-principen« (). Tanken är att den som skaparen risk också ska ta ansvar för de kostnader somär förenade med att hantera denna risk genomförebyggande åtgärder, beredskap för räddnings-tjänst och insatser i en olyckssituation.

Idag finansieras räddningstjänsten i allt vä-sentligt med kommunalskatt. Det innebär attdet är svårt att utnyttja ekonomiska incitamenti det förebyggande arbetet med olyckor. Kom-munförbundet har i en tidigare rapport uppskat-tat att betydande delar av verksamheten inomräddningstjänsten skulle kunna finansieras viaavgifter. Andra delar av den kommunala rädd-ningstjänsten måste således även i framtiden fi-nansieras med skatt; främst den räddningstjänstsom riktar sig till enskilda.

Ett avgiftssystem skulle möjliggöra ett sänktskattetryck och dessutom kunna påverka bete-enden i en riktning som minskar risken för brän-der och olyckor. Om avgifterna differentieras ut-ifrån enskilda personers och företags förebyg-gande åtgärder minskar de samhällsekonomiskakostnaderna. En differentiering är inte möjligmed dagens skattefinansiering. De praktiska frå-gorna och de administrativa kostnaderna för ettavgiftssystem enligt ovan återstår att bedöma.

Vi anser dock att det finns starka skäl för attutreda ett avgiftssystem för kommunernas rädd-ningstjänst. Det bör särskilt belysas hur ekono-miska styrmedel kan utnyttjas i det förebyg-gande arbetet i enlighet med :s rekom-mendationer.

FritidskommunerKommunförbundets kongress i april gavberedningen i uppdrag att beakta problematiken


i kommuner med många fritidsboende och medmånga säsongsanställda inom turistnäringen.

De invånare som betalar inkomstskatt till enkommun är de som var folkbokförda i kommu-nen den november året före beskattningsåret.Även inkomstutjämningen och det generellastatsbidraget beräknas utifrån antalet folkbok-förda invånare detta datum. Det innebär att varesig fritidsboende eller säsongsanställda ingår i detbefolkningsunderlag som bestämmer kommu-nens intäkter. Däremot kan dessa medföra högrekostnader för kommunerna.

För de som bor i kommunen är naturligtvisfritidsboende och turism inte bara ett problem.Det kan ge arbetstillfällen och ett större service-utbud för den bofasta befolkningen än annars.Men det innebär inte att fritidsboende och tu-rism ska medföra att de fastboende får sämre för-utsättningar för kommunal service än invånarnai andra kommuner.

År gjorde fem kommuner med omfat-tande fritidsboende en uppskattning av fritids-boendets merkostnader. I genomsnitt uppskatta-des merkostnaden till cirka procent av kommu-nernas bruttokostnad. Väghållningen och rädd-ningstjänsten var två områden som gav upphovtill väsentliga merkostnader för kommunerna.Det innebär att våra förslag om avgiftsfinansie-ring för dessa verksamheter avsevärt skulle min-ska kommunernas merkostnader för fritidsboen-det.

Det finns också andra merkostnader. Rättentill stöd enligt socialtjänstlagen är baserad på vis-telse i kommunen. Det innebär till exempel attkommunen vid behov är skyldig att ge en fri-tidsboende pensionär hemtjänst. Vi kan inte be-döma den exakta storleksordningen på fritids-kommunernas merkostnader, men vi anser attdetta problem i första hand bör lösas genom fri-villiga kommunala överenskommelser.

Vi anser att det rimliga sättet att finansiera demerkostnader som uppstår i kommuner med

mycket fritidshus är att ge kommunerna möjlig-het att ta ut en avgift som är kopplad till fastig-heterna. Det innebär att fritidskommunernasproblem bäst löses genom de fastighetsanknutnaavgifter för gatu- och väghållning resp. för rädd-ningstjänsten som aktualiserats ovan.

StatsbidragenVi konstaterade i avsnittet om finansieringenoch självstyrelsen att tillväxtens effekter på sta-tens finanser är mer positiv än motsvarande ef-fekt för kommunerna. Stora delar av statens ut-gifter ökar inte automatiskt i samma takt som lö-ner och skatteintäkter. Ett exempel är räntekost-naderna. Ett annat stort utgiftsområde är stats-bidragen till kommuner och landsting, vilka intehar någon garanterad uppräkning. I takt medtillväxten i ekonomin uppstår därför ett utrym-me för statliga skattesänkningar eller ökade ut-gifter, till exempel i form av höjda statsbidrag tillkommunerna.

Visserligen konstaterade vi i avsnittet om in-ternationaliseringen att flera av statens skatteba-ser är starkt hotade av internationaliseringen.Statens skatteintäkter är också på samma sättsom kommunernas hotade av trenden mot alltfärre arbetstimmar, räknat per invånare. Hotenmot statens skatteintäkter gör att frågan om pri-oriteringar mellan de offentliga utgiftsbehovenkommer i fokus. Kommunerna har ansvar förvälfärdstjänster som är viktiga för alla männis-kor, även om det kan finnas olika uppfattningarom i vilken utsträckning de ska betalas via skat-ter eller på annat sätt. Vi vill peka på två väsent-liga förutsättningar för att kommunerna ska haen rimlig chans att hantera sina ansvarsområdenpå ett bra sätt.

Statsbidragen måste i största möjliga utsträck-ning vara generella. Det gör att den kommunalaverksamheten kan anpassas till den enskildakommunens prioriteringar och förutsättningar.På så sätt kan resurserna användas mest effektivt.


Utan införandet av »påssystemet« hade-talets besparingar i kommunerna i betyd-ligt större utsträckning drabbat tjänsternas kva-litet.

Den så kallade finansieringsprincipen, som ärtill för att skydda kommunerna från ofinansie-rade reformer, lades fast av riksdagen i sambandmed års statsbidragsreform. Innebörden harvarierat en del över tiden. För närvarande ärtolkningen i princip att kommunerna inte kanåläggas nya uppgifter utan att få kompensationfrån staten. De praktiska erfarenheterna av prin-cipen är blandade. Under saneringsåren var re-geringens och riksdagens respekt för principentämligen svag. Ett återkommande problem harvarit bristen på tydliga spelregler för den prak-tiska hanteringen av olika finansieringsfrågor. Ivissa frågor kallas Kommunförbundet till över-läggningar och resultatet av dessa redovisas ipropositionen till riksdagen. I andra fall bestäm-mer regeringen vilket belopp som ska regleras,utan föregående diskussion med förbundet ellerutan att redovisa förbundets ståndpunkt i pro-positionen till riksdagen. I de allra flesta fall hartidplanen varit sådan att förbundets politikerhaft mycket små möjligheter att delta i förhand-lingarna. I bästa fall har man kallats till ett in-formationsmöte med finansministern strax in-nan propositionen ska offentliggöras.

I Danmark finns sedan ett antal år en ordningför att reglera ekonomiska mellanhavanden mel-lan kommunerna och staten som i flera avseen-den skapar bättre förutsättningar för att undvi-ka ofinansierade reformer och övervältringarfrån staten till kommunerna. Den viktigasteskillnaden är att man har ett tydligt institutio-nellt ramverk som innebär att alla frågor försupp till förhandling med Kommunernes Lands-forening () och att beräkningarna av refor-mernas kostnader genomförs på ett sakkunnigtsätt. Man har också en mer långtgående finansi-eringsprincip som också omfattar konsekven-

serna av beslut som den danska regeringen ärmed och fattar i . :s politiska ledning är ibetydligt större utsträckning än i Sverige inblan-dad i förhandlingarna.

Beredningen menar att det skulle vara en för-del för kommunerna om vi i Sverige också ficken tydligare ordning på detta område. En sådanförstärkning av konsultationsprocessen ligger väli linje med vad som stadgas i den europeiskakonventionen om lokal självstyrelse (Europeancharter of local self-government), vilken Sverigeanslutit sig till. Där framgår att »lokala myndig-heter, så långt möjligt, ska konsulteras i god tidoch på ett lämpligt sätt i planerings- och be-slutsprocessen rörande alla frågor som direkt be-rör dem«.

Regleringar via det generella statsbidragetEn reglering via det generella statsbidraget av re-gelförändringar som påverkar kommunernaskostnader eller skatteunderlag blir inte neutralpå lite längre sikt. Kommunernas ekonomi för-sämras av regelförändringar som ger mer verk-samhet eller mindre skattebas. Regelförändring-ar som ger mindre verksamhet eller större skat-tebas ger på sikt istället en förstärkning av denkommunala ekonomin. Det beror på att verk-samhetens kostnader och skattebasen ökar i un-gefär samma takt som lönerna i ekonomin,medan den kompensation som kommunerna får(eller lämnar ifrån sig) förblir oförändrad i stor-lek från år till år.

Regleringar skulle bli mer neutrala om de gjor-des via andelar av en skatteintäkt, som till exem-pel mervärdesskatten eller arbetsgivaravgifterna.

Indexerade statsbidragEtt alternativ till en andel av en skattebas som re-gleringspost vore att statsbidragen indexeradesför att ta hänsyn till pris- och löneökningar. Detvore en återgång till hur det i praktiken funge-rade när den övervägande delen av kommuner-


nas statsbidrag var specialdestinerade för olikaändamål. Även om övergången till mer generel-la statsbidrag i grunden var en positiv reform förkommunernas självstyre hade den också en bak-sida. Flera av de stora specialdestinerade bidra-gen som växlades till generella bidrag vardelvis kopplade till pris- och löneökningarna.Kommunerna förlorade den automatiska ök-ningen av bidragen i utbyte mot möjligheten attsjälva använda resurserna där de bäst behövs.Det är inte troligt att kommunernas resurserhade varit särskilt mycket större idag om intestatsbidragssystemet hade förändrats. Statenhade mot bakgrund av underskotten i finansernainte kunnat tillåta sig att öka bidragen i takt medstigande löner och priser. Men ur demokratisksynvinkel är det ändå stor skillnad på att beslutaom att statsbidragen exempelvis till skolan skaminska, jämfört med att inte besluta om attstatsbidragen ska höjas. För kommunerna inne-bär det en viss trygghet att det krävs ett särskiltbeslut i riksdagen för att urholka statsbidragen.

Ett vanligt önskemål i kommunerna är att in-täkternas utveckling borde vara lättare att förut-se. Den kommunala skattebasen påverkas, trotskonjunkturdämpande inslag, av konjunkturenssvängningar. Dessutom ökar kommunernaskostnader för socialbidrag och arbetsmarknads-åtgärder i lågkonjunkturer. Kommunernas möj-ligheter att själva hantera konjunktursvängning-arna via över- och underskott har inskränkts avkravet på balans i ekonomin. Samtidigt harkommunerna ansvar för viktiga verksamhetersom ska fungera oavsett konjunkturcykler. Ihuvuddelen av kommunernas ansvarsområdenpåverkas efterfrågan av befolkningens ålders-sammansättning. Om de samlade statsbidragensstorlek tog hänsyn till förändringar i ålders-sammansättningen skulle det underlätta en lång-siktig planering av den kommunala verksamhe-ten. Också här fanns det en automatik i de nuborttagna specialdestinerade bidragen. De stör-

sta bidragsposterna var de till skolan och barn-omsorgen. De ökade när elevantalet steg och närantalet inskrivna barn i barnomsorgen blev fler.Ur detta perspektiv var tidpunkten för statsbi-dragsreformen sällsynt illa vald, eftersom dengenomfördes i ett läge när antalet barn låg på enhistoriskt sett låg nivå.43 När antalet barn sedanbörjade att öka fanns det ingen automatik somgjorde att statsbidragen följde med.

Minskat verksamhetsansvarEn tänkbar väg att stärka egenfinansieringen äratt kommunerna lämnar ifrån sig uppgifter tillstaten och att staten i gengäld skär ned på de all-männa bidragen till kommunerna.

Beredningen har ansett att det ligger utanföruppdraget att göra en mer genomgripande ana-lys av uppgiftsfördelningen mellan staten ochkommunerna. Vi vill ändå peka på några tänk-bara förändringar som är av den omfattningenatt de påtagligt skulle bidra till att minska stats-bidragsberoendet och därmed stärka egenfinan-sieringen.

En rimlig utgångspunkt när man funderar påförändringar i uppgiftsfördelningen är att foku-sera på sådana uppgifter som är svåra att förenamed en rimlig grad av kommunal självstyrelse.En levande kommunal demokrati förutsätter attdet finns en lokalt handlingsutrymme. I annatfall blir kommunerna bara utförare av olika stat-liga beslut. Några av de uppgifter som kommu-nerna handhar utmärks av en långtgående stat-lig detaljreglering och möjlighet för den enskil-de att få kommunala beslut överprövade av för-valtningsdomstol. Inom dessa områden är hand-lingsutrymmet starkt begränsat. De kan därförvara naturliga kandidater för överväganden omstatlig finansiering och statligt huvudmanna-skap. Det gäller i särskilt hög grad de insatser till


43Kommunernas ekonomiska läge – mars , diagram ,

sidan .

förmån för funktionshindrade personer, somstyrs av lagen om stöd och service till vissa funk-tionshindrade ().

När det gäller har Kommunförbundet re-dan tagit ställning för en överföring av finansie-ringsansvaret till staten i remissvaret på Ds.:. Ur skattebasberedningens synvinkel ärdet viktigt att understryka att en sådan reformskulle bidra till att stärka kommunernas egenfi-nansiering.

Att enbart föra över finansieringsansvaret tillstaten framstår antagligen som ologiskt och pro-blematiskt ur statens synvinkel eftersom detskulle innebära att staten betalar för utgifter somman inte har något direkt inflytande över, sålänge besluten om -insatser ligger kvar påkommunal nivå. Beredningen anser därför attdet finns anledning att gå ett steg längre ochföreslå att staten inte bara tar över ansvaret för fi-nansiering utan också ansvaret för besluten om-insatser. Kommunerna skulle fortfarandekunna fungera som utförare av verksamhetentillsammans med andra entreprenörer.

En stor fördel med en sådan reform, utövervad som nämnt ovan, är att det inte längre be-hövs något särskilt utjämningssystem för atthantera strukturella kostnadsskillnader för -insatser mellan kommuner. Erfarenheten visaratt det är mycket svårt att konstruera ett utjäm-ningssystem, om det ska bygga på acceptablaprinciper och samtidigt vara någorlunda rättvist.

På ett område har beredningen beställt ett meromfattande underlagsmaterial för att belysa ar-gument för och emot ett alternativ till kommu-nal skattefinansiering. Det gäller äldreomsorgen(Söderström med flera, se avsnitt ovan). I rap-porten diskuteras en alternativ finansiering av äl-dreomsorgen via försäkringar.

Liknande förslag har förts fram när det gällerskolans finansiering.44 Här handlar det inte påsamma sätt om att lösa ett försäkringsproblem,eftersom osäkerheten om kostnaden för den en-

skilde eleven är mycket liten i förhållande tillden osäkerhet som rör de framtida vårdkostna-derna för en äldre pensionär. Argumentet haristället varit att en nationell skolpeng skulle banavägen för en ökad valfrihet och därigenom ettökat brukarinflytande inom skolan.

När det gäller kommunernas egenfinansieringskulle en sådan förändring av finansieringsan-svaret för äldreomsorgen och/eller skolan inne-bära en väsentligt förbättring jämfört med da-gens situation. Beredningens uppfattning äremellertid att frågan om vem som ska ansvara förfinansieringen och driften av den svenska skolanoch äldreomsorgen inte i första hand kan avgö-ras av detta argument. Det finns alltför mångaandra aspekter på den frågan som det liggerutanför beredningens uppdrag att diskutera.

Att kommunerna har avdragsrätt för mervär-desskatt även i verksamheter som skola och om-sorg syftar till att motverka mervärdesskattenskonkurrenssnedvridande effekter vid kommu-ners och landstings val mellan att utföra tjänsteri egen regi eller att upphandla tjänster från pri-vata entreprenörer. Den kommunala finansie-ringen av denna avdragsrätt har dock som syfteatt ge staten växande skatteintäkter. Det sker påbekostnad av kommunerna eftersom avgiften tillsystemet växer i takt med stigande priser eller in-köpsvolymer. Det sker däremot ingen automa-tisk uppräkning av de statsbidrag som kommu-nerna erhöll vid införandet av systemet.

Kommunförbundet har vid flera tillfällen fram-fört att förbundet står bakom systemets konkur-rensneutraliserande syfte, men att det är statensuppgift att finansiera systemet. En övergång tillen statlig finansiering innebär i praktiken intenågon kostnad för staten. Växande kommunalamomsavdrag motsvaras av lika stora momsinbe-talningar från de företag som har sålt varor och


44Se till exempel Välfärdspolitiska rådets rapport Från da-gis till servicehus – Välfärdspolitik i livets olika skeden, LarsSöderström m.fl., ( ).

tjänster till kommunerna. Dessutom finns detallvarliga systemfel som följer av den kollektivafinansieringen. Om kommunerna i ökad utsträck-ning väljer att köpa momspliktiga tjänster (tillexempel städning) istället för att de utförs avegen personal, så ökar omslutningen i systemet.De ökade momskostnaderna får därför alla kom-muner vara med och betala. Konkurrensneutra-liseringen fungerar förvisso för den enskilda kom-munen, men inte för kommunkollektivet. Effek-terna är orimliga, och kan vara ett av skälen tillde senaste årens snabba ökning av momskostna-derna.

Slutligen vill beredningen framhålla att det urKommunförbundets synvinkel framstår som vik-tigt att effekterna av olika framtida reformförslaganalyseras med avseende på hur de påverkarsjälvfinansieringen. Vår bevakning av kommu-nernas ekonomiska intressen har ofta fokuseratpå att säkerställa att kommunerna får tillräckligekonomisk kompensation när staten vill lägga pådem nya uppgifter. Ur självstyrelsesynpunkt ärdet inte självklart att en sådan hållning är till-räcklig. Det kan finnas anledning att beakta atten ny uppgift också kan innebära att kommu-nerna i högre grad blir beroende av statsbidragför sin finansiering. Det bör i en del fall leda tillatt förbundet tar ställning mot att kommunernaöverhuvudtaget ska ta hand om en ny uppgift,även om kompensationen från staten är tillräck-lig. Summan av många små förändringar somvar och en kan verka harmlös kan på sikt inne-bära att kommunernas egenfinansiering urhol-kas väsentligt.

Skattebasberedningens slutsatser och förslagDen övervägande delen av den offentliga sek-torns skatteintäkter har kopplingar till arbetsin-komsterna. Det är därför svårt att via en ny skatte-bas gardera sig mot de hot som finns mot kom-munernas nuvarande skattebas och välfärdens fi-

nansiering i allmänhet, till exempel att antaletarbetade timmar med stor sannolikhet kommeratt minska. Det finns inte heller någon skattebassom kan antas vara påtagligt stabilare över kon-junkturerna än den kommunala inkomstskatten.Beredningen har därför dragit slutsatsen att dennuvarande skattebasen är en i grunden bra basför finansiering av kommunal verksamhet.

Det största problemet med den nuvarandemodellen för att finansiera kommunernas verk-samhet är att statsbidragen till kommunerna ut-gör en så stor andel av de totala intäkterna. Stats-bidragen saknar varje form av inbyggd uppräk-ning, medan huvuddelen av kommunernas kost-nader växer i takt med löneökningarna i samhäl-let. Kommunernas finansiering bör bland annatav det skälet ändras så att beroendet av statsbi-drag minskar och egenfinansieringen ökar.

Kommunernas egenfinansiering kan stärkasgenom att den nuvarande skattebasen breddas.Det kan ske antingen genom lägre arbetsgivar-avgifter eller genom att dagens avdrag från skat-tebasen omvandlas till en statlig skattereduktion.

Ett annat sätt att minska beroendet av statsbi-drag är att staten övertar verksamheter frånkommunerna. Samma effekt uppstår om statenövertar finansieringen av det kommunala moms-systemet och kompenserar sig genom att sänkastatsbidragen till kommunerna.

Beredningen har också gått igenom olika tänk-bara skattebaser som skulle kunna utgöra ettkomplement till den nuvarande skattebasen.

Om det är önskvärt att kommunerna ska kun-na ta ut olika skattesatser på en ny skattebas, be-gränsas det möjliga urvalet av nya kommunalaskattebaser. Skattebasen får inte alltför lätt rörasig över kommungränserna. Fastighetsskatten ärden bästa skattebasen ur detta perspektiv.

Ett problem med fastighetsskatten är att taxe-ringsvärdena är mycket ojämnt fördelade överlandet och att olika kommuner kan tänkas hamycket olika önskemål när det gäller fastighets-


skattens storlek. Stora skillnader i utdebitering ikombination med en långtgående utjämning gerupphov till effekter som är svåra att hantera. Dettalar emot en kommunal fastighetsskatt. En an-nan nackdel med fastighetsskatten är att den hörtill de mest kontroversiella skatterna och därmedtorde vara politiskt mer instabil än till exempelinkomstskatten.

Beredningens bedömning är därför att denstatliga fastighetsskatten, som den är utformadidag, inte bör växlas över till kommunerna. Detframstår i dagsläget som mer intressant med enlösning som innebär att kommunerna ges möj-lighet att finansiera kostnader för infrastrukturmed fastighetsanknutna avgifter. De verksamhe-ter som ligger närmast till hands är väghållning-en och räddningstjänsten. Det skulle innebäraatt även till exempel fritidsboende och det loka-la näringslivet bidrog till verksamheternas finan-siering i förhållande till den nytta de har av kom-munernas insatser. Det skulle dessutom för väg-hållningen innebära en lösning på dagens orätt-visa mellan dem som bor i områden där kom-munen ansvarar för väghållningen och dem sombor i områden där fastighetsägarna själva ansva-rar för väghållningen.

Om kommunerna inte ska ha möjlighet till oli-ka skatteuttag ställs det inte samma krav på skatte-basen. Det viktigaste är då skattebasens tillväxtoch stabilitet. En tänkbar lösning är att kom-munerna får intäkter från en statlig skatt, till ex-empel arbetsgivaravgifterna eller momsen. Alter-nativet är en indexering av de generella statsbi-dragen.

Vi föreslår därför att:• Grundavdragen omvandlas till en statlig

skattereduktion.• Den fortsatta kompensationen till hushål-

len för egenavgifternas införande börgenomföras på samma sätt som hittills, detvill säga genom en skattereduktion.

• Staten övertar finansieringen av det kom-munala momssystemet.

• Staten övertar kostnadsansvaret och be-slutsrätten för verksamhet enligt .

• Kommunerna ges rätt att ta ut en fastig-hetsanknuten avgift för att finansiera kom-munernas kostnader för gator och vägar.

• Förutsättningarna för ett nytt avgifts-/för-säkringssystem avseende räddningstjänstensfinansiering utreds.

• Eventuella kvarvarande generella statsbi-drag till kommunerna indexeras med hän-syn till pris- och löneökningarna och medhänsyn till förändringar i befolkningens ål-derssammansättning på riksnivå.

• Det sker en förstärkning av konsultations-processen i samband med finansierings-principens tillämpning.

Vi har i tidigare avsnitt gått igenom ett antal frå-geställningar och där lämnat några konkreta för-slag. Vi föreslår att:• Staten inför en subvention för hushållsnära

tjänster riktade mot pensionärer.• Skatteavtalet mellan Sverige och Danmark

ändras så att inkomsterna för de så kalladegränsgångare som bor i Sverige och arbetari Danmark kommer att ingå i kommuner-nas skatteunderlag, eller att staten kompen-serar kommunerna för arbetspendlingenseffekter.

Flera av de förslag som har redovisats ovan min-skar kommunernas beroende av statsbidrag. Sam-mantaget handlar det om betydande belopp somskulle kunna växlas bort från det generella stats-bidraget om dessa reformer genomfördes. I ta-bell nedan redovisas en uppskattning av de be-lopp som är förknippade med var och en av för-ändringarna. Sammantaget uppgår dessa till

miljarder kronor, att jämföra med de generella


statsbidragen som i år också uppgår till cirka

miljarder kronor.

Tabell 4.5 • Reformer som minskar beroendet av stats-

bidrag

Miljarder kronor

Sänkt inkomstskatt/minskat avdrag för egen-avgifter (åren –) 7

Grundavdrag omvandlas till skattereduktion 20

Staten övertar finansieringen av momssystemet 18

Staten övertar verksamhet enligt 16

Summa 61


Documents

[Title will be auto-generated]