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8/13/2019 textos klijn, rhodes, kooiman espaol

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LA GOBERNANZA HOY:10 TEXTOS DE REFERENCIA


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Coordinacin y traduccin a cargo deAGUST CERRILLO I MARTNEZ

(Universitat Oberta de Catalunya)

LA GOBERNANZA HOY:10 TEXTOS DE REFERENCIA

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

MADRID2005


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Coleccin: ESTUDIOS GOBERNA

Primera edicin: octubre 2005

Edita:INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

ISBN: 84-7351-239-1NIPO: 329-05-020-XDepsito Legal: M-39727-2005

FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRODE PUBLICACIONES DEL INAP

La gobernanza hoy: 10 textos de referen-cia. 1. ed. Madrid: Instituto Nacionalde Administracin Pblica, 2005. 262 p.(Estudios Goberna)ISBN: 84-7351-239-1 - NIPO: 329-05-020-X


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NDICE

PRLOGO ...............................................................................................

LA GOBERNANZA HOY: INTRODUCCIN ..........................................

por Agust Cerrillo i Martnez

I. Introduccin ...........................................................................

II. La gobernanza .......................................................................

III. El papel del Estado en la gobernanza ...............................

IV. La gobernanza y la democracia ........................................

V. Los principios de buena gobernanza .................................

VI. Las redes de actores .............................................................VII. Contenido del libro ................................................................

VIII. Bibliografa c itada .................................................................

POR QU AHORA EL INTERS POR LA GOBERNANZA? ..................por Guy B. Peters y J on Pierre

GOBERNAR EN GOBERNANZA .............................................................por J an Kooiman

NUEVOS DESAFOS DE LA TEORA DE LA GOBERNANZA .................por Renate Mayntz

LA NUEVA GOBERNANZA: GOBERNAR SIN GOBIERNO ...................por R. A. W. Rhodes

GOBERNANZA SIN GOBIERNO? REPLANTENDOSE LA ADMINIS-TRACIN PBLICA .................................................................................por Guy B. Peters y J on Pierre

MODOS DE GOBERNACIN DE LAS SOCIEDADES GLOBALES ........por J oan Prats Catal

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APUNTES PARA UNA TEORA DEL GOBIERNO MULTINIVEL ENEUROPA ...................................................................................................por Fritz W. Scharpf

UN DERECHO ADMINISTRATIVO SIN LMITES: REFLEXIONES SOBREEL GOBIERNO Y LA GOBERNANZA ......................................................por Martin Shapiro

LAS REDES DE POLTICAS PBLICAS: UNA VISIN DE CONJ UNTOpor Erik-Hans Klijn

LAS IMPLICACIONES PARA LA DEMOCRACIA DE UNA BUROCRA-CIA EN RED .............................................................................................por Laurence J . OToole, J r.

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La g o b e r n a n za h o y : 1 0 te xt o s d e re fe re n c ia


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PRLOGO

El libro que el lector tiene en sus manos recoge la seleccin y la traduccinde diez artculos publicados en los ltimos aos en torno a la gobernanza ylas redes de polticas pblicas.

En los ltimos quince aos, el uso del trmino gobernanza ha proliferado enmbitos muy diversos y con diferentes connotaciones y significados. El he-cho de que el concepto de gobernanza sea dinmico y que, por ello, anest en formacin ha facilitado esta diversidad de connotaciones. Su usotan generalizado, aplicado a diferentes mbitos sectoriales y territorialesque van de la gobernanza global a la gobernanza local, pasando por lagobernanza europea y la gobernanza multinivel, ha introducido algunasdificultades a la hora de utilizar el trmino gobernanza. Estas dificultades sehan visto agravadas por las definiciones de gobernanza de muy diversotipo que ha ido proponiendo la doctrina c ientfica.

Ante el carcter evolutivo y la pluralidad de usos, aproximac iones y defini-ciones de la gobernanza existentes, en la seleccin de estos diez textos seha partido de la idea genrica de que la gobernanza est constituida porlas normas y reglas que pautan la interaccin en el marco de redes de ac-tores pblicos, privados y sociales interdependientes en la definicin del in-ters general en entornos complejos y dinmicos. La gobernanza se asociaa una mayor implicacin de actores no gubernamentales en el diseo eimplementacin de las polticas pblicas y, al fin y al cabo, en la definicindel inters general.

La adopcin de este criterio de seleccin, centrado principalmente en laAdministracin Pblica, ha permitido situar el contenido de este libro en unadeterminada aproximacin a la gobernanza, aunque ello no ha sido obs-tculo para poder incorporar algunas reflexiones importantes sobre los efec-tos de la gobernanza, por ejemplo, en el desarrollo o en el proceso de cons-truccin europea. As pues, el objetivo prioritario de este libro ha sido facilitarelementos que permitan explicar los cambios que se vienen produciendo enlas formas de gobierno en los ltimos aos a fin de afrontar la complejidad, lapluralidad y la diversidad que caracteriza nuestras soc iedades actuales.

En este punto se debe poner de relieve un aspecto que ha aadido confu-

sin durante largo tiempo a los anlisis sobre la gobernanza, y se refiere a latraduccin al castellano del trmino inglsgovernance.

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Las confusiones en la traduccin han tenido diferentes orgenes. Por un lado,en la existencia de numerosas aproximaciones conceptuales al trmino go-bernanza (governance) y su confusin, particularmente, con gobernabilidad(governability). Por otro lado, en la inexistencia hasta 1992 de un criterio aca-

dmico para traducir el trmino al castellano, lo que dio lugar a que tantoen las obras cientficas como en los documentos de organizaciones pblicasse tradujese governancecomo gobernanza, gob ernab ilida d, gob ernanc ia,buen g ob iernoe, incluso, manteniendo el trmino inglsgovernance1.

El trmino governance tiene su origen en el francs antiguo (gouvernance)y tena como equivalente en castellano gobernanza. A pesar de sus remo-tos orgenes, hasta la dcada de los noventa no se ha vuelto a utilizar estevocablo. Hoy en da, entre las diferentes opciones utilizadas se da por ge-neralmente aceptada la utilizacin del trmino gobernanza2.

Finalmente, este libro ve la luz en el marco del grupo de investigacin sobrela Gobernanza en las Sociedades Globales, integrado por los analistas delInstitut Internacional de Governabilitat de Catalunya y los profesores de losEstudios de Derecho y Ciencia Poltica de la Universitat Oberta de Catalun-ya. A la dilatada actividad investigadora del Institut Internacional de Go-vernabilitat de Catalunya sobre la gobernanza y la gobernabilidad y suincidencia en el desarrollo, que se ha plasmado en numerosas publicacio-nes consultables en Internet3, se ha vinculado la reflexin sobre los nuevosmodos de regulacin y el impacto de las tecnologas de la informacin y la

comunicacin en el Derecho y la Poltica que vienen realizando los Estudiosde Derecho y Ciencia Poltica de la Universitat Oberta de Catalunya.

La publicacin de este libro ha sido posible gracias a los autores de los dife-rentes textos recogidos, que amablemente han permitido su traduccin,y al apoyo del Instituto Nacional de Administracin Pblica a travs deD. Jos Mara Vidal, Director del Centro de Nuevas Estrategias de Gober-nanza Pblica (GOBERNA).

Ag ust C e rrillo i M a rtne z

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1 Ante la elaboracin delLibro Blanc o d e la Gob ernanza Europ ea, se publicaron algunos traba-jos con el objetivo de c larificar la traducc in de governance. Vanse Sol (2000), Lzaro Carre-ter (2001) y Deferrari (2000).

2 El Diccionario de la Real Academia de la Lengua incluy una nueva definicin de gobernan-za en su 21. edicin. As, gobernanza es el arte o manera de gobernar que se propone comoobjetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo unsano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.

La Seccin Filolgica del Institut dEstudis Catalans, en la sesin de 19 de octubre de 2001, ac ep-t que la traducc in de governance al cataln fuese governana. A pesar de ello, recomen-

daba el uso de la palabra governament.3 http://www.iigov.org.


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LA GOBERNANZA HOY: INTRODUCCIN1

AGUST CERRILLO I MARTNEZ

I. INTRODUCCIN

En los ltimos aos, las sociedades occidentales se han visto inmersas en

profundos cambios que estn teniendo una repercusin en los poderes p-blicos. Tal y como observan Pierre y Peters, la globalizacin, los cambios enla sociedad y su creciente complejidad, los fallos del mercado y la crisis fis-cal del Estado, las nuevas formas de gobierno y el legado de la responsabi-lidad poltica tradicional, la emergencia de la nueva gestin pblica y elcambio de la Administracin hacia el mercado estn demandando unanueva manera de gobernar2.

El mundo es hoy en da ms complejo, dinmico y diverso, lo que no admi-te una visin nica, sino que require una aproximacin plural. Por ello, los

sistemas de gobierno tradicionales, basados en la jerarqua y la unilaterali-dad, altamente estado-cntricos, no son suficientes ni, incluso, idneospara hacer frente a los problemas, desafos y retos que surgen. Tampoco loson las aproximaciones al mercado, por ejemplo, a travs de la privatiza-cin y la desregulacin.

Estos nuevos escenarios hacen la accin del gobierno cada vez ms difcil,al complicarse la consecucin de las expectativas de la sociedad articula-das a travs de objetivos polticos especficos presentados democrtica-mente3. Como consecuencia, la c redibilidad y la legitimidad de los gobier-

nos se han visto directamente afectadas y, paralelamente, los modelostradicionales de representac in democrtica y de formulacin de los obje-tivos soc iales se han puesto en duda. Tampoco los retornos rec ientes almercado, que se han planteado como reaccin a la crisis del Estado debienestar intervencionista, han sido una solucin generalizable.

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1 Este texto fue discutido en el Seminario Governana en les Societats Globals, el 8 de abril de2005, en la Universitat Oberta de Catalunya. Quiero agradecer los interesantes comentarios quese hicieron por todos los participantes.

2

Pierre (2000b), p. 74.3 Lebessis y Paterson (1997), p. 8.


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Por ello, en los ltimos aos, la gobernanza se est extendiendo y estsiendo objeto de una importante atencin. Desde una perspectiva gene-ral, la gobernanza se identifica con los cauces y los mecanismos a travsde los cuales las diferentes preferencias de los ciudadanos que coexisten

en esta nueva realidad se convierten en elecciones polticas efectivas y laconversin de la pluralidad de los intereses sociales en una accin unita-ria, alcanzando las expectativas de los actores sociales4. En este sentido,la gobernanza como gua de la interaccin entre actores interdepen-dientes supone una modificacin de las relaciones entre el Estado y la so-ciedad, permitiendo hacer frente a los numerosos intereses, recursos y vi-siones que los diferentes actores ostentan. La gobernanza significa unanueva forma de gobernar ms cooperativa en la que las instituciones p-blicas y las no pblicas, actores pblicos y privados, participan y cooperanen la formulacin y aplicacin de la poltica y las polticas pblicas5. El sur-

gimiento de la gobernanza supone un cambio en las maneras tradiciona-les de proceder por parte de los poderes pblicos. La asignacin imperati-va, la direccin jerrquica y el control de los procesos polticos estnsiendo sustituidos por nuevas formas de regulacin basadas en la nego-ciacin y la coordinacin e, incluso, la persuasin, mediante las cuales losresponsables pblicos tratan de movilizar recursos polticos dispersos entreactores pblicos y privados6.

II. LA GOBERNANZA

Como ha sealado Mayntz, la gobernanza se utiliza ahora con frecuen-cia para indicar una nueva manera de gobernar que es diferente del mo-delo de control jerrquico, un modo ms cooperativo en el que los actoresestatales y los no estatales participan en redes mixtas pblico-privadas7. Lagobernanza se caracteriza por adoptar una perspectiva ms cooperativay consensual que la que se haba dado en los modelos tradicionales de go-bernar.

La gobernanza est ganando terreno en los ltimos aos y se est impo-niendo a otros sistemas de gobierno como la jerarqua o el mercado, quehaban sido ampliamente utilizados anteriormente, aunque ello no significauna superacin de los anteriores modos de gobernac in, sino una modula-cin y un reequilibrio8.

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4 Kohler-Koch (1999), p. 14.

5 Mayntz (2001), p. 9.

6 Morata y Hanf (2000), p. 5.

7

Mayntz (1998; vase en este libro, p. 83).8 Prats Catal (2005).


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Esta evolucin ha sucedido, como resumen Pierre y Peters, por tres razonesprincipales. En primer lugar, por la necesidad de introducir a los actores pri-vados y las organizaciones representativas de intereses en la prestacin deservicios, lo que ha permitido que los gobiernos hayan podido mantener

sus niveles de prestacin a pesar de los recortes presupuestarios que ha ha-bido. En segundo lugar, por fomentar la participacin, especialmente si te-nemos en cuenta que la gobernanza implica la inclusin de actores priva-dos y sociales en la gestin del sector pblico. Finalmente, por existir unarelac in de la prestac in de servicios pblicos con la legitimidad que se ha-ba visto ampliamente criticada por diferentes sectores durante la crisis delos aos ochenta y noventa9.

La gobernanza implica, as pues, una forma nueva y diferente de gobernarcaracterizada por la interaccin entre una pluralidad de actores, las rela-

ciones horizontales, la bsqueda del equilibrio entre poder pblico y soc ie-dad c ivil y la participacin en el gobierno de la sociedad en general, y node un nico actor, sea ste poltico, econmico, social o cultural. De aquque el inters por usar el concepto de gobernanza radique en su capac i-dad de englobar todas las instituciones y relaciones implicadas en los pro-cesos de gobierno.

La concurrencia de todos estos elementos y el diferente peso dado a cadauno de ellos han hecho que se hayan propuesto diferentes aproximac ionesal concepto de gobernanza con caractersticas diversas, tal y como ha

puesto de relieve Rhodes, que van desde la gobernanza entendida comoestado mnimo a la gobernanza como red, pasando por la gobernanzacomo gestin pblica. Dejando a un lado, por ahora, el diferente uso quedel trmino gobernanza se viene efectuando en diferentes mbitos territo-riales (p.ej., gobernanza global, gobernanza europea o gobernanza local),sectoriales (p.ej., gobernanza del territorio) o metodolgicos (p.ej., gober-nanza electrnica), lo que les imprime caractersticas diferentes, el con-cepto de gobernanza supone introducir una nueva reflexin sobre el papeldel Estado y de la sociedad en las decisiones pblicas y su interaccin ensituaciones en las que los recursos estn dispersos. Esta pluralidad de con-

ceptos y aproximaciones que se han ido formulando alrededor de la go-bernanza nos permite observar, siguiendo las palabras de Prats, que la go-bernanza es multifactica y plural, busca la eficiencia adaptativa y exigeflexibilidad, experimentacin y aprendizaje por prueba y error10.

A pesar de la diversidad y pluralidad de aproximaciones, que a simple vistapodran desaconsejar la utilizacin del concepto de gobernanza, no sepuede olvidar que la gobernanza presenta dos ventajas principales. En pri-

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AGUST CERRILLO I MARTNEZ. La gobernanza hoy: Introduccin

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Pierre (2000a), p. 54.10 Prats Catal (2005).


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mer lugar, identifica y fija la atencin en los cambios claves en los gobier-nos actuales y, en segundo lugar, se centra en el replanteamiento del Esta-do y en la pluralizacin de la formacin de las decisiones pblicas11.

Pero, adems, el concepto de gobernanza presenta tambin otro atracti-vo desde el punto de vista analtico, puesto que si la gobernanza es el con-

junto de normas, principios y valores que pautan la interaccin entre acto-res que intervienen en el desarrollo de una determinada poltica pblica,puede ser entendida como una institucin, es decir, como el conjunto dereglas del juego o constricciones convencionalmente construidas para en-marcar la interaccin humana en una sociedad determinada y que pau-tan la interaccin entre los individuos y las organizaciones12.

Las instituciones son fundamentales porque establecen el marco de cons-

tricciones y de incentivos de la accin individual y organizativa, hacen ra-zonablemente previsibles los comportamientos y permiten formular expec-tativas sensatas. Es decir, las instituciones reducen incertidumbres derivadastanto de las complejidades de los problemas a resolver como de las limita-ciones de las mentes individuales para procesar la informacin disponible.Las instituciones, adems, median en los conflictos y ofrecen sistemas de in-centivos, aportando la estabilidad necesaria para el desarrollo social13, ypermiten explicar por qu surge la gobernanza en un determinado mbito,cmo cambia a lo largo del tiempo o por qu se mantiene en un estadiodeterminado.

En esta aproximac in conceptual a la gobernanza es interesante poner demanifiesto que una gobernanza basada en las reglas comentadas hastaahora ha de servir para que exista una mejor gobernabilidad. Es decir, lagobernanza no es un objetivo en s mismo, pero s un medio para conseguiruna variedad de objetivos que son escogidos independientemente por losactores implicados y afectados14. Siguiendo a Prats, la gobernabilidad serefiere a la capac idad de una determinada soc iedad para enfrentar posi-tivamente los retos y oportunidades que se le plantean en un momento de-terminado15. Y uno de los aspectos que tendr relevancia para ello serprecisamente la gobernanza. El tejido institucional que configura la gober-nanza tendr sus efectos en la gobernabilidad, es decir, la capac idad delas instituciones democrticas para asumir y procesar democrticamenteel conflicto16. La calidad de la gobernabilidad est basada en el grado de

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11 Rhodes (2000).

12 Igualmente, Prats Catal (1997), pp. 80-88, y Prats Cabrera (2003), pp. 243 y ss.

13 North (1993), pp. 3-11.

14 Schmitter ( 2001a) y Prats Cabrera (2003).

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Prats Catal (1999).16 Prats Catal (2000).


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desarrollo institucional de la gobernanza que hay en una sociedad. Comocontina Prats, un sistema es gobernable cuando est estructurado socio-polticamente de modo tal que todos los actores estratgicos se interre-lacionan y resuelven sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de

procedimientos formales o informales instituciones dentro del cual for-mulan sus expectativas y estrategias17.

III. EL PAPEL DEL ESTADO EN LA GOBERNANZA

La gobernanza considera que el Estado tiene unas atribuciones diferentesy, adems, se relaciona de manera diferente con la soc iedad. El Estado sevuelve menos poderoso y opera, en una red conformada tambin por ac-tores privados, como un actor ms, acoplndose a las relaciones entre el

Estado y la sociedad civil de manera flexible18. Partiendo de esta idea sedebe sealar que no todas las aproximaciones a la gobernanza entiendeneste reequilibrio de la misma forma. De hecho, las diferentes aproximacio-nes vienen directamente condicionadas por el sistema poltico institucionalpropio de cada pas.

Rhodes recoge, por ejemplo, una definicin de gobernanza en la que seasume que el gobierno ha perdido toda su capacidad de gobernar, sien-do la gobernanza el producto de redes autoorganizadas e interorganiza-cionales19. Kooiman tambin argumenta que la gobernanza, en el momen-

to actual, es un fenmeno interorganizacional y que se entiende mejorbajo la perspectiva de la co-gestin, co-direccin y co-gua20.

Klijn, Kickert, Kooiman y otros autores, principalmente holandeses, argumen-tan que el vaco de legitimidad, la complejidad de los procesos polticos y lamultitud de instituciones implicadas reducen el gobierno a uno ms de en-tre los muchos actores. As, segn Kickert, el gobierno dirige a distancia y laspolticas se producen en el marco de las redes, que son mbitos de interre-lacin entre actores caracterizados por la dependencia y la interaccin21.

Los autores alemanes del Max-Planck Institut, con Mayntz y Scharpf a la ca-beza, consideran que el control jerrquico y la autorregulacin social noson mutuamente excluyentes. Segn Scharpf, la nocin de gobernanzacomo redes se usa para describir una variedad de fenmenos y es impor-tante darse cuenta, de todos modos, que las formas de red como elemen-

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17 Prats Catal (1999).

18 Mayntz (2001), p. 11.

19 Rhodes (1997a), p. 15.

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Kooiman (1993, 2003).21 Kickert (1993).


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to de autoorganizacin frecuentemente se usan como preparacin demecanismos formales de toma de decisin caracterizados por las decisio-nes jerrquicas, o que su efectividad puede ser parsita en formas institu-cionalizadas de coordinac in no negoc iada22.

Finalmente, Peters y Pierre y, en general, los autores anglosajones, entre losque tambin se encuentra OToole, en el extremo opuesto, otorgan un pa-pel preeminente al Estado en la actualidad. Segn Peters, la gobernanzaimplica la direccin o el uso de diversos mecanismos para proveer una di-reccin coherente a la sociedad23. Es decir, de acuerdo con esta postura,la gobernanza asume que es necesario al menos algn tipo de direccincentral si una sociedad quiere efectivamente conseguir los retos a los quese enfrenta. Como advierte Peters, esto no quiere decir que se niegue todovalor a principios como los de descentralizacin o desconcentracin, sino

que no se puede obviar totalmente la capacidad del gobierno de unEstado para dirigir. Para Peters, el Estado sigue siendo un actor relevante, yen realidad el actor dominante para definir los objetivos, lo que lleva al pro-pio autor a criticar la aproximacin de las redes por considerar que stas nopermiten esclarecer cul de los muchos actores presentes prevaldr en losresultados de la red24. Segn Pierre, a pesar de que la gobernanza se rela-ciona con las relaciones cambiantes entre el Estado y la sociedad y con elincremento de la confianza en los instrumentos polticos menos coercitivos,el Estado sigue siendo el centro de un considerable poder poltico25.

Existen, as pues, numerosas diferencias entre las cuatro aproximaciones.Desde Europa la g ob ernanzase identifica ms con la implicacin de la so-ciedad en los procesos de gobierno (governing), mientras que en los Esta-dos Unidos dicho trmino retiene buena parte de su concepcin inicialcomo direccin (steering)26. De hecho, estas diferencias responden a dife-rencias en los respectivos sistemas poltico-administrativos puesto que,como se puede observar, el papel que tienen el Estado y la soc iedad no esel mismo en los Pases Bajos, Alemania o los Estados Unidos y, por ende, elrol que les otorgan los autores holandeses, alemanes o americanos, respec -tivamente27.

En todo caso, debemos considerar que la adopcin de la perspectiva dela gobernanza no significa negar el papel del Estado, sino que, al contrario,

16


22 Scharpf (1993), p. 9.

23 Peters (1998a).

24 Peters (1998a).

25 Pierre (2000b), p. 12.

26

Pierre (2000b), p. 7.27 Mayntz (2001), p. 9.


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implica entender mejor el papel de los actores no gubernamentales en laproduccin y los resultados de las polticas pblicas y, adems, otorgarnuevas funciones a los poderes pblicos en relacin a la gobernanza. Porello, se puede plantear el papel del Estado y del gobierno en la gobernan-

za como un continuum. Adems, diferentes gobiernos y diferentes polticaspblicas se sitan en diferentes puntos de esta lnea. Como ha dicho Pierre,el papel que el Estado juega actualmente en la gobernanza es con fre-cuencia el resultado del estira y afloja entre el papel que el Estado quiere

jugar y el papel que el entorno le permite jugar28.

A pesar de todo ello, no se puede obviar el hecho que, como apuntaMayntz, los actores pblicos que participan en una red disfrutan de un es-tatus muy especial y privilegiado, puesto que controlan instrumentos y re-cursos de intervencin cruciales29. Son actores estratgicos ya que, si-

guiendo la propuesta de Coppedge, cuentan con recursos de podersuficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o pro-cedimientos de toma de dec isiones30. As, el Estado tiene el derecho de ra-tificacin legal, el derecho de imponer decisiones autoritarias por ejem-plo, en los casos en que los actores de la red no lleguen a un acuerdo yel derecho a intervenir con una norma o con una decisin administrativa,en el caso de que la propia red no satisfaga las expectativas de regula-cin. El Estado, las Administraciones Pblicas, tienen un papel estratgicoen la gobernanza.

IV. LA GOBERNANZA Y LA DEMOCRACIA

El replanteamiento del papel del Estado y de sus relaciones con la socie-dad en la gobernanza ha llevado a poner en duda su legitimidad demo-crtica.

Como observa Mayntz, existe un hiato entre la teora de la democracia y lateora de la gobernanza poltica31. Esta conclusin es lgica si observamos,siguiendo a esta autora, que los actores privados en el interior de las redes

no gozan de legitimidad democrtica y que, adems, el fundamento de suintervencin en las redes, la cooperacin horizontal, no es un sustituto de lademocrac ia, aun cuando pueda considerarse que la nica manera de quedeterminados intereses sociales se vean representados es, precisamente, atravs de las redes32. En la misma lnea se manifiestan otros autores al obser-

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28 Pierre (2000b), p. 25.

29 Mayntz (1998; vase en este libro, p. 89).

30 Coppedge (1996).

31

Mayntz (1998; vase en este libro, p. 92).32 Mayntz (1998; vase en este libro, p. 92).


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var que la legimitidad de la gobernanza es claramente deficiente desde elmomento en que la soberana popular no surge en los procesos33.

Desde un punto de vista general, se debe partir de la consideracin de

que la incidencia de la gobernanza en la legitimidad democrtica del Es-tado variar, desde un punto de vista general, en funcin del concepto dedemocracia y de gobernanza que se maneje en cada momento. En parti-cular, nos interesa poner de relieve que, tal vez, en el mbito de la gober-nanza, el contenido del principio democrtico adoptar una extensin di-ferente de la que debera tener en otros mbitos y que, por tanto, no seasuficiente tener en mente un concepto limitado de democracia, como porejemplo el que se deriva de los trabajos de Dahl sobre la poliarqua34, ydebe tenerse en cuenta un concepto de democracia participativa35.

En todo caso, es oportuno observar que del concepto de democrac ia libe-ral se derivan, en primer lugar, el concepto de pueblo, que es el soberanoque se regula a s mismo, y, en segundo lugar, el de representacin, por elque se concreta el poder soberano a fin de gobernar la sociedad. La go-bernanza de las redes implica la necesidad de establecer nuevas reglassobre cmo se comparte la competencia para tomar las decisiones entrelas diferentes entidades polticas, instituciones y redes, y de reformular elconcepto de representacin democrtica para poder considerar cmo sepuede obtener la democracia cuando la representacin juega un papelautnomo y cuando existe una lucha entre actores que persiguen repre-

sentar los intereses soc iales. Desde esta perspectiva, el reto estara en sabercmo pueden ser aseguradas la igualdad y la libertad que se derivan delprincipio democrtico36.

Para hacer frente a este reto puede ser de utilidad traer a colacin el con-cepto de metagobernanza que apunta Kooiman, segn el cual se puedeencontrar una base al aplicar los metaprincipios normativos a los aspectosfundamentales de gobierno, mediante los cuales se gua la conducta delos actores implicados en las interacciones de gobierno, directamente ensus actividades37.

Las relaciones entre la democracia y la gobernanza se deben planteardesde la perspectiva de la complementariedad y no de la sustitucin. Estosignifica que los principios democrticos deben inspirar las normas y valores

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33 Eriksen (2001). Las mismas dudas son planteadas por Schmitter (2001b), p. 7.

34 Dahl (1999).

35 Respec to a la evolucin de los modelos de democrac ia participativa, vase, entre otros, Co-tarelo (1990), pp. 71 y ss.

36

Sorensen (2002).37 Kooiman (2003; vase en este libro, p. 77).


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de la gobernanza y que sta debe permitir promover y potenciar los valo-res democrticos.

En todo caso, se debe observar en este punto cmo las relaciones que se

han planteado permiten realizar una aproximacin normativa al conceptode gobernanza que ample los elementos aportados hasta el momento. Dehecho, tal y como apunta Peters, podemos agregar el adjetivo demo-crtico a la gobernanza cuando existen, por un lado, medios para la par-ticipacin popular en el proceso de establecimiento de las metas, y porotro lado, medios efectivos para la rendicin de cuentas que permita eva-luar las actividades de quienes actan en nombre del pblico38.

V. LOS PRINCIPIOS DE BUENA GOBERNANZA

Desde un punto de vista normativo, el concepto de gobernanza debe inte-grar principios que le permitan garantizar la mayor democraticidad posible yla consecucin de sus propios objetivos. Para que estos principios sean efecti-vos y cumplan con sus funciones, probablemente se debern disear nuevosinstrumentos que plasmen la nueva realidad a la que deben hacer frente.

Cules son y cules deberan ser los principios de buena gobernanza quehan de permitirnos evaluar su contenido? Los principios de buena gober-nanza han de ser aquellos que impliquen un buen funcionamiento de la

gobernanza y que, por tanto, le permitan conseguir sus objetivos. Si la go-bernanza supone la toma de decisiones en contextos complejos y cam-biantes con una pluralidad de actores que representan intereses diferentes,los principios de buena gobernanza han de poder garantizar que:

estn todos los actores que han de estar, cada uno de ellos asumiendoel rol que le corresponde;

los actores tengan las condiciones necesarias y suficientes para podertomar las decisiones que les correspondan, y

se puedan tomar dec isiones.

En este sentido, y siguiendo el contenido del Libro Blanco de la Gobernan-za Europea, los principios que han de garantizar la consecucin de los ob-

jetivos que hemos comentado seran los de transparencia, participacin,rendicin de cuentas (accountability), eficac ia y coherencia.

Ahora bien, no existe un acuerdo unnime sobre si stos son todos los prin-cipios de buena gobernanza que se deben reconocer. As, en algunos ca-sos se ha hecho referencia a otros principios de buena gobernanza como

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38 Peters (2003).


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el de subsidiariedad (que hace referencia a la eleccin del mejor nivel queha de actuar), el de complementariedad (tambin conocido como subsi-diariedad horizontal, mediante el que se define qu actores, pblicos o pri-vados, actuarn), el de proporcionalidad (que implica que se utilice el me-

jor instrumento para conseguir los objetivos propuestos), el de flexibilidad(que permite la adaptac in a las circunstancias concretas a que se ha dehacer frente en cada momento) y el de objetividad (que impone un deberde ponderac in de las circunstancias del caso, impidiendo la toma de de-cisiones desconectadas del supuesto concreto).

Sin embargo, estos y otros principios que se han incluido entre los de buenagobernanza no lo son, a nuestro entender. Por un lado, porque algunos deellos no son principios de buena gobernanza, sino principios de buena ad-ministracin a los que ltimamente se han referido diferentes instituciones.

Los principios de buena administracin se dirigen a los funcionarios y perso-nal de los organismos pblicos y regulan sus relaciones con los ciudadanosy, por tanto, tienen un mbito ms especfico que los principios de buenagobernanza, que se refieren a las relaciones entre actores polticos39. Porotro lado, porque otros hacen referencia al funcionamiento de las institu-ciones y no tanto a sus relaciones con otros actores.

Consideramos que se debe tener en cuenta la necesaria aplicabilidad delos principios de buena gobernanza no slo a los poderes pblicos, sinotambin al resto de actores que intervengan en la gobernanza, aspecto

que todava no ha sido objeto de una atencin suficiente.

El principio de participacin

La gobernanza puede ser definida como un sistema de administracin enred, en la que actores pblicos y privados comparten la responsabilidad dedefinir polticas y regular y proveer servicios. Por ello, una variedad de acto-res no gubernamentales, empresas, organizaciones no gubernamentales,asociaciones profesionales, entidades no lucrativas, se incorporan a la

toma de decisiones pblicas de maneras muy diferentes40.

Desde la perspectiva del principio de participacin, todos aquellos actoresque ostenten intereses, recursos o visiones debern poderse incorporar en

20


39 Vase, por ejemplo, el art. II-101 del Tratado por el que se establece una Constitucin paraEuropa, que prev el derecho a una buena administrac in.

40 Freeman (2000), p. 547.

En la misma lnea se muestra Kickert, quien destaca que la interaccin entre los agentes pbli-cos y soc iales juega un papel crucial ya que, de hecho, se trata de una ac tividad compleja ba-

sada principalmente en la gestin de un sistema de redes entre actores pblicos y privados(Kickert, Klijn y Koppenjan, 1997b).


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las redes de acuerdo con las normas y pautas que en cada momento seestablezcan.

El principio de transparencia

Como observan Marsh y Rhodes, existe la impresin general de que las re-des son estructuras no transparentes e impenetrables de representacin deintereses, lo que supone una amenaza a la eficacia y la legitimacin de-mocrtica del sector pblico41. Ahora bien, a pesar del carcter generali-zado de esta impresin, en la actualidad existen diversos mecanismos cuyoobjetivo es, prec isamente, hacer frente a dicha situac in.

La transparencia tiene importantes consecuencias, puesto que, por un

lado, permite incrementar la legitimidad democrtica de las propias Admi-nistraciones42y, por otro, ayuda a que los ciudadanos se conviertan en par-ticipantes activos, y no nicamente reactivos, en los asuntos pblicos. Final-mente, y como consecuencia de los puntos anteriores, la transparencia seerige en un mecanismo a travs del cual se manifiesta el principio de rendi-cin de cuentas (accountability) de los poderes pblicos.

El principio de rendicin de cuentas (accountability)

Tradicionalmente, los instrumentos ms importantes para garantizar la ren-dicin de cuentas eran las elecciones y la participacin de los ciudadanosen ellas. stos son los que se conocen como mecanismos de rendicin decuentas verticales43.

La gobernanza implica una redefinicin de los mecanismos de rendicinde cuentas. En los ltimos aos han ido surgiendo nuevos mecanismos derendicin de cuentas que son ms flexibles y permiten superar los proble-mas planteados a lo largo del tiempo por los mecanismos ms tradiciona-les. La rendicin de cuentas horizontal englobara los mecanismos pblicos

creados por el Estado a fin de supervisar los propios abusos e ineficiencias(los defensores del pueblo, las estructuras de poder descentralizadas, laparticipacin ciudadana, el control de la prensa, el establecimiento demedidas de control administrativo internas o el acceso a la informacin y latransparencia)44.

21


41 Marsh y Rhodes (1992), p. 249-268.

42 Vase Cerrillo i Martnez (1998), pp. 30 y ss.

43

Schacter (2000a), p. 1.44 Vase al respecto Schacter (2000b), p. 1.


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La interaccin de una pluralidad de actores, la intervencin de una multi-tud de manos, dificultan la rendicin de cuentas45. No podemos olvidarque cada actor ser responsable y, por ello, deber rendir cuentas antepblicos diferentes a travs de los concretos mecanismos que cada uno,

en funcin de su autonoma, determine. Pero, al final, sern los poderes p-blicos los que debern rendir cuentas de las decisiones tomadas y aplica-das por la Administracin Pblica.

El principio de eficacia

La eficac ia hace aos que ocupa un papel relevante en la agenda pbli-ca. La eficac ia es la consecucin del resultado que corresponde a los ob-

jetivos preestablecidos por la organizac in. El deber de ac tuar de forma

eficaz, que se deriva del principio de eficacia a que nos estamos refiriendo,tiene como consecuencia tambin la necesidad de actuar de forma efi-ciente y econmica, es decir, que del principio de eficacia se derivan tam-bin los criterios de eficiencia y economa.

El principio de coherencia

Tal y como observa Peters, tan importante como tener objetivos articula-dos, es la necesidad de que esos objetivos sean consistentes y estn coor-

dinados46. ste es el objetivo del principio de coherencia. Existen determi-nadas polticas que rebasan las fronteras de las polticas sectoriales, por loque repercuten en otros mbitos sectoriales y, por tanto, inciden en otrosintereses, lo que obliga a tenerlas en cuenta. Siguiendo a Hoebink, la cohe-rencia de una poltica puede definirse como la no concurrencia de efectospolticos que son contrarios a los resultados intencionados o a los fines deuna poltica. Una definicin ms amplia comprendera que los objetivosde una poltica en un mbito determinado no puedan ser socavados niobstruidos por acciones o ac tividades del gobierno en dicho mbito o enlos de otras polticas47.

Existen diversos mecanismos a travs de los que hacer efectivo el principiode coherencia. Tradicionalmente, la coherencia se haba articulado a tra-vs del parlamento y del gobierno48. De ah que se haya afirmado que lacoherencia requiere un liderazgo poltico y un firme compromiso por partede las instituciones con vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de

22


45 Bovens (1998), p. 45, y Rhodes (1997b), p. 59.

46 Peters (2003).

47

Hoebink (1998), p. 20.48 Martn-Retortillo (1983), pp. 44 y ss.


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un sistema complejo49. Ahora bien, en la actualidad, adems de este me-canismo, es importante introduc ir otros que aseguren que a diferentes nive-les se puede mantener la coherencia entre las polticas pblicas.

VI. LAS REDES DE ACTORES

Tal y como se ha apuntado anteriormente, la gobernanza es el conjuntode normas, principios y valores que pautan la interaccin entre actoresque intervienen en desarrollo de una determinada poltica pblica. En laactualidad, esta interaccin se produce en entornos ms o menos establesque se conocen como redes de polticas pblicas50.

La incorporacin del concepto de red a la ciencia poltica se ha justificado

por la limitacin observada en los gobiernos como centros de direccin, es-pecialmente durante los aos setenta y ochenta, y por la aparicin de nume-rosos actores de diversa naturaleza y procedencia en el mbito de las polti-cas pblicas51. Es decir, el concepto de red pretende ser un mecanismo parasuperar estas disfucionalidades y reconocer la existencia de numerosos acto-res que inciden en las polticas pblicas en un momento en el que las socie-dades modernas se caracterizan por su diversidad plural y su complejidad52.

Existen numerosas y diversas aproximaciones a las redes de polticas pbli-cas, lo que ha llevado a algn autor a referirse a ellas como una variedad

babilnica de conceptos y aplicaciones de las redes o a catalogarlascomo una fashionab le c atc h-wo rd en los ltimos aos53. Para otros autores,las redes son un instrumento analtico muy importante para entender las re-laciones entre las interacciones de los actores en los diversos sectores delas polticas pblicas54. En todo caso, esta diversidad dificulta el estableci-miento de una nica definicin de red55.

23


49 Comisin Europea (2001).

50 Kickert, Klijn y Koppenjan (1997c), p. 437, y Peters (1998b), p. 21.

51 Kickert, Klijn y Koppenjan (1997a), pp. 1 y 4.

52 Fox y Miller, por ejemplo, observan cmo las redes son una caracterstica de la Administrac inPblica postmoderna (Fox y Miller, 1998, p. 149].

53 Brzel (1998), p. 253, y Brzel (1997).

54 Brzel (1998), p. 254.

55 Hay (1998), p. 34. Igualmente, Klijn (1997), p. 28; Klijn, Koppenjan y Termeer (1995), p. 439, y Pe-ters (1998b), p. 22.

Adems, en la literatura politolgica tambin se utilizan otros conceptos que tienen una conti-nuidad con el concepto de red. As, encontramos los conceptos de c omunidad poltica (policycommunity) y de red sectorial (issue network). Marsh, partiendo de la idea de que el conceptode red es un concepto genrico, sita en una lnea continua que distingue entre las comunida-

des polticas (po lic y c om munities) y las redes sec toriales (issue networks). La diferenc ia entre am-bas estribara en el grado de cohesin existente (Marsh, 1998, p. 13).


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Siguiendo a Brzel, una red es un conjunto relativamente estable de rela-ciones de naturaleza no jerrquica e interdependiente que vinculan a unadiversidad de actores, que comparten un inters comn sobre una polticay que intercambian recursos para conseguir este inters compartido a sa-

biendas de que la cooperacin es la mejor forma de conseguir los objeti-vos perseguidos56.

Nos interesa destacar las muy diversas aproximaciones al concepto de red,que responden a otras tantas escuelas en el mbito de la c iencia poltica57.En contra de lo que ha sido apuntado por Dowding58, la existencia de di-versas aproximaciones a las redes, con sus fortalezas y debilidades, puedepermitir comprender mejor el concepto y sus consecuencias. As, resumida-mente, podramos hablar de la existencia de tres aproximaciones diferen-tes: la anglosajona, la nrdica (Pases Bajos, Suecia, Noruega) y la alema-

na. De hecho, esta triple aproximacin la podramos reducir a una dobletipologa que las diferencia en funcin de que se consideren o bien comoun mecanismo de intermediacin de intereses que define las redes comoun nuevo trmino para referirse a las diferentes formas de relacin entre losgrupos de inters y el Estado, o como una forma de gobernanza que con-cibe las redes como una forma especfica de gobernanza, como un me-canismo especfico para movilizar los recursos polticos en situaciones en lasque los recursos estn ampliamente dispersos entre los actores pblicos yprivados59.

Desde la primera perspectiva, que podramos identificar con la literaturaanglosajona, se propone una nueva explicacin de las relaciones entre elEstado y los intereses sociales que vaya ms all del pluralismo y del neo-corporativismo60. Se ha seguido esta primera lnea para estudiar los proce-sos de elaboracin de diversas polticas sectoriales en diversos pases. As,las redes se erigen como un instrumento analtico que permite examinar lasrelaciones de intercambio institucionalizadas entre el Estado y las organiza-ciones de la sociedad c ivil.

Desde la perspectiva de la gobernanza, se utiliza el concepto de redes

como un concepto que permite explicar las relaciones estructurales, las in-terdependencias y la dinmica de las polticas y de los procesos de elabo-racin de polticas. Las redes centran su atencin en la interaccin de lasorganizaciones diversas, pero a la vez interdependientes, que coordinansus actuaciones a travs de interacciones de recursos e intereses. Esta

24


56 Brzel (1998), p. 254.

57 Bogason y Toonen (1998), p. 209, y Marsh y Smith (2000), p. 4.

58 Dowding (1995).

59

Brzel (1998), pp. 255 y ss.60 En la misma lnea, Klijn (1997; vase en este libro, pp. 224 y ss.).


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aproximacin se da especialmente entre los autores alemanes y los holan-deses, aunque presentan algunas diferencias en lo que se refiere al papeldel Estado o a la gestin de las redes.

En todo caso, consideramos que las redes son algo ms que un mecanismode intermediacin de intereses o de influencia en los intereses pblicos porparte de intereses privados y sociales. Las redes implican interdependen-cia, cooperacin y consenso en la elaboracin y aplicacin de las polti-cas. Las redes suponen una estructura de adopc in y aplicacin de las de-cisiones de la que se deriva el trabajo conjunto de todos los actores,pblicos y no pblicos, en la consecucin del inters general, el inters co-mn a todos ellos. Las redes surgen por la existencia de una interdepen-dencia entre los recursos dispersos de diferentes actores, lo que implica ne-cesariamente el reconocimiento de interacciones entre ellos. ste es el

concepto que ms se ajusta a la definicin de gobernanza, que, de acuer-do con las consideraciones que hemos realizado en las pginas anteriores,explica la realidad poltico-institucional actual.

A pesar de su relativa juventud, las redes ya han sido objeto de crtica alconsiderarlas estructuras de representacin de intereses impenetrables ypoco transparentes que amenazan la efectividad, la eficacia, la eficienciay la legitimacin democrtica del sector pblico61. Kickert ha recogido bue-na parte de estas crticas hac ia las redes, que se exponen a continuacin62:

Los gobiernos pueden desatender el inters comn o general. Los go-biernos necesitan realizar ciertas actividades. Participar en las redes im-plica negociar y llegar a compromisos, como resultado de los cuales losobjetivos no son siempre conseguidos.

Las innovac iones pueden obstaculizar las polticas. Los procedimientosestablec idos y los intereses implicados pueden bloquear las soluciones anuevos problemas y la aceptacin e implementacin de nuevas medi-das polticas.

Los procesos polticos pueden no ser transparentes. La interaccin infor-mal, las estructuras de consulta complejas y el solapamiento de las posi-ciones administrativas hacen imposible determinar quin es responsablede cada decisin.

La insuficiente legitimidad democrtica. La interaccin entre los funcio-narios y los representantes de los grupos de inters privados, otros rga-nos pblicos y las organizaciones implementadoras hace muy difcil quelos parlamentos puedan influir en la formulacin de polticas.

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61

Marsh y Rhodes (1992), pp. 249-268.62 Kickert, Klijn y Koppenjan (1997c), p. 171.


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Por contra, a pesar de estas crticas, las redes presentan aspectos positivosque justifican su uso y extensin:

Las redes, los grupos de inters y las organizaciones implementadoras

estn implicados en la formulacin de polticas. Como resultado, se enri-quecer el proceso con la informacin, el conocimiento y la partici-pacin de que disponen los actores implicados.

La participacin de dichas organizac iones implica una mayor acepta-cin soc ial. As, la implementac in y la ejecucin sern entonces menoscostosas y producirn ms fcilmente sus efectos.

La participacin de individuos, grupos y organizac iones indica que unaamplia variedad de intereses y valores sern tenidos en cuenta, lo que

es favorable desde un punto de vista democrtico.

Las redes permiten a los gobiernos dirigir las necesidades y problemassociales incluso cuando las capacidades estn limitadas. As, se puedemejorar la capac idad de solventar problemas y, por ello, la eficacia delgobierno.

Las redes reducen los costes de transaccin en situac iones de toma dedecisin complejas al proveer una base de conoc imiento comn, expe-riencia y orientac in, lo que reduce la inseguridad al promover el inter-

cambio mutuo de informac in.

Las redes pueden reequilibrar las asimetras de poder al aportar canalesadicionales de influencia ms all de las estructuras formales63.

A. Las caractersticas de las redes

Las redes se pueden definir de forma simple por la existencia de una plura-lidad de actores y las relaciones necesarias entre ellos. Adems, las redes

se caracterizan por un grado elevado de flexibilidad e informalidad. Tal ycomo expone Klijn, se pueden extraer tres caractersticas de las redes64:

Plura lida d d e a ctores y objetivos

En las redes coexisten una variedad de actores que tienen sus propios obje-tivos y estrategias. Y, precisamente, las polticas pblicas son el resultado,

26


63 Brzel (1998), p. 262.

64 Diferentes autores incluyen ms o menos caractersticas. En nuestro anlisis seguimos a Kic-kert, Klijn y Koppenjan (1997b), p. 29.


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como veremos, de las interacciones entre los diferentes actores. De hecho,los actores no pueden conseguir los resultados de manera individual ni im-poner sus intereses respecto a los otros, sino que requieren a los otros acto-res. Adems, los diversos actores tienen diferentes recursos (normativos,

tcnicos, cognitivos, financieros, humanos, etc.) que deben concurrir encada momento para la consecucin del inters general.

La cuestin a observar es cmo, desde la perspectiva de las redes y a pe-sar de que el poder entre los actores sea o no diferente, ninguno de ellospuede definir el espacio estratgico de los otros, aunque s podr influirles.Esto no quiere decir, de todas maneras, que todos ellos tengan el mismopeso. Algunos de los actores tienen un carcter estratgico, sin cuya con-currencia en las redes difcilmente se podrn tomar y, en su caso, aplicarlas decisiones.

Por todo ello, al analizar los actores de las redes es necesario conocer cu-les son sus recursos, cul es su consistencia (nivel de representatividad decada uno de los intereses en juego), cul es la informacin de que dispo-nen y cules son sus estrategias. El anlisis de todos estos elementos permiti-r entender los procesos, las interacciones, que se llevan a cabo en el senode las redes.

Interdependencia entre actores

La interdependencia es la palabra clave que define a las redes. Los acto-res de una red son interdependientes porque persiguen objetivos comunesque no pueden conseguir por ellos mismos, sino mediante la relacin conlos otros actores. La interdependencia nace de la necesidad de los ac toresde recabar el apoyo y conseguir la participacin en la definicin e imple-mentacin de las polticas por parte de las Administraciones Pblicas y losac tores de la soc iedad civil.

El trmino interdependencia tambin implica que todos los actores intervi-nientes tienen algo que ganar. El grado de dependencia variar entre

unos actores y otros en funcin, por ejemplo, de los diferentes objetivos quetengan en un determinado momento y, asimismo, de los recursos de quegocen. Ello se traducir en la diferente configuracin de la red y de sus fun-ciones.

Es interesante poner de relieve que la interdependenc ia no es esttica, sinoque es un proceso en constante evolucin y cambio en funcin de las rela-ciones que en cada momento se vayan produciendo entre los ac tores dela red.

Finalmente, desde un punto de vista general, se puede observar cmo estainterdependencia es una manifestacin del hecho de que en la actuali-

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dad la configuracin del inters general no es trascendente a los interesesde la soc iedad, sino que es inmanente a ellos y que, por lo tanto, deben serconsiderados65.

Interaccin entre actores

De acuerdo con el modelo que estamos presentando, las polticas pblicasson el resultado de las interacciones entre los actores de la red. En esta l-nea, Scharpf ha concluido que es poco probable, si no imposible, que unapoltica pblica de cualquier tipo pueda resultar del simple proceso deeleccin de un nico actor. La formacin de polticas y su implementacinson inevitablemente el resultado de interacciones entre una pluralidad deactores separados con sus intereses, objetivos y estrategias tambin sepa-

rados66.

A travs de la interaccin, los diferentes actores establecen canales de co-municacin y de intercambio de informacin, experiencias y otros recursos.

La gobernanza fija las normas que guan la interaccin en las redes. Dadoque las interacciones se repiten con frecuencia, ocurren procesos de insti-tucionalizacin (percepciones compartidas, mecanismos de participacin,reglas de interaccin). As, en algunos casos, la gobernanza puede gozarde un mayor grado de formalizacin. El reconocimiento de la existencia e

importancia de las redes no implica que stas estn o deban estar formali-zadas, aunque cabe esperar su formalizacin. De hecho, la formalizacinde la gobernanza de la red le atribuye mayor seguridad y estabilidad.

B. El papel de los poderes pblicos en las redes

Una de las caractersticas de las redes es la coexistencia de diferentes ac-tores, cuyo origen puede ser pblico, privado o social. Dada esta diversi-dad, el papel de los poderes pblicos necesariamente debe variar respec-

to al existente en otros modelos, puesto que han pasado de ser los nicosactores considerados a compartir este papel con numeroso actores demuy diversa procedencia. Esto, sin embargo, no debe llevarnos a la con-clusin de que el gobierno pierde su importancia en las redes. El gobierno ylas Administraciones Pblicas tienen determinados recursos con carcterexclusivo, que debern ser necesariamente tenidos en cuenta en el senode las redes, y, adems, gozan de determinados privilegios que suponen,en un momento dado, la posibilidad de imponer determinadas decisionesal resto de los actores de las redes.

28


65

Vase, en general, sobre esta distincin, Nieto (1991).66 Citado por Klijn (1997), p. 17.


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No obstante, el gobierno y las Administraciones Pblicas tambin se ven so-metidos a algunas caractersticas especiales. El servicio objetivo al intersgeneral supone que muchas veces el gobierno tenga una limitacin estra-tgica importante que no tienen los actores no pblicos, ya que el margen

de negociac in del gobierno es menor del que pueden disponer otros ac-tores al tener que cumplir los objetivos fijados por el ordenamiento jurdico yactuar de acuerdo con las normas y reglas previstas. Adems, el gobiernose ve sometido a la supervisin democrtica. As, generalmente, no se es-pera slo que el gobierno y la Administracin Pblica acten eficaz y efi-cientemente, sino que tambin acten legtimamente67.

En todo caso, el gobierno y las Administraciones Pblicas juegan un impor-tante papel de promotores de la coordinacin en las redes, limitando almximo su poder efec tivo de control y de imposicin coercitiva a los acto-

res de la red, lo que supondra una violentacin del carcter horizontal delas redes, ms all de la ratificacin de los acuerdos o actos tomados quese puedan derivar de las previsiones establecidas con carcter general enel ordenamiento jurdico.

VII. CONTENIDO DEL LIBRO

El libro recoge diez artculos escritos por relevantes autores relativos a lateora de la gobernanza, su evolucin histrica y contextualizacin actual y

a las redes de polticas pblicas.

Son muchos los artculos que se han escrito hasta el momento sobre la go-bernanza y las redes de polticas pblicas. El lector probablemente habrcomprobado que la mayora estn escritos en ingls y que an no se hangeneralizado los que han incorporado el concepto de gobernanza a laproduccin acadmica en castellano. Siendo conscientes de esta situa-cin, se ha querido hacer una seleccin de artculos que planteen cues-tiones diversas relativas a la gobernanza y a las redes de polticas pblicas.As, en los artculos recogidos a continuacin se analiza el surgimiento y laevolucin de la teora de la gobernanza, su relacin con la democracia,el papel de la Administracin Pblica y los poderes pblicos en general enla gobernanza, la incidencia que la gobernanza tiene en el Derecho, elimpacto de la gobernanza en el desarrollo y en el proceso de construc-cin europea y, finalmente, una caracterizacin de las redes de polticaspblicas.

En Por qu ahora el inters por la gobernanza?, G uy B. Pete rs y Jon Pie rreexponen en detalle cmo la gobernanza tiene lugar en diferentes contex-

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67 Como ha observado Kickert, las tareas del gobierno definen hasta cierto punto la interde-

pendencia y a veces le condenan a interacciones con sus socios privados o administrativos loque no significa una libertad de eleccin (Kickert, Klijn y Koppenjan, 1997c, p. 178).


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tos analticos y analizan las diferentes explicaciones de por qu la gober-nanza ha conseguido actualmente una atencin generalizada.

Jan Koo im an, Profesor emrito de la Erasmus University (Pases Bajos), en

Gobernar en gobernanza, observa cmo el concepto de gobernanzaest siendo utilizado en diversas subdisciplinas de las ciencias soc iales. El ar-tculo contempla diferentes usos. Una forma de gobernanza es la que sepuede llamar gobernanza interactiva o sociopoltica, que toma diferentesformas de interaccin sociopoltica como punto central en el que se esta-blecen diferentes distinciones, tales como las que se dan entre autogober-nanza, cogobernanza y gobernanza jerrquica y entre tres rdenes de go-bernanza.

El artculo Nuevos desafos de la teora de la gobernanza, de Renate

M a y n t z, Direc tora emrita del Instituto Max Planck para el Estudio de las So-ciedades de Colonia (Alemania), analiza la evolucin de la teora de la go-bernanza observando que en la actualidad se refiere a formas no jerrqui-cas de coordinacin entre actores, lo que permite la incorporacin deredes al gobierno. Esta teora se ha visto influida por los procesos de euro-peizacin y de globalizacin, que han supuesto una nueva extensin delconcepto.

R. A. W. Rhodes, Profesor de la Universidad Nacional de Australia, exponelos diferentes usos que se han dado al trmino gobernanza, considerando

que la gobernanza se refiere a las redes autoorganizadas e interorganizati-vas que complementan a los mercados y a las jerarquas como estructurasde gobierno.

G uy B. Pe te rs y Jo n Pie rre , Profesores en las Universidades de Pittsburg (USA)y Gothenburg (Suecia), respectivamente, en Gobernanza sin gobierno.Replantendose la Administracin Pblica, observan cmo el conceptode gobernanza se utiliza cada vez ms en el anlisis de la AdministracinPblica, aunque con significados diversos. Exponen la aproximacin quedesde Europa se hace a la gobernanza desde la nueva gestin pblica,

que la relaciona con la expresin gobernanza sin gobierno, y analizan suposible aplicacin en los Estados Unidos.

Joa n Pra ts, Director del Institut Internac iona l de Go vernab ilita t d e Ca ta lun-ya (Espaa), en Modos de gobernac in de las soc iedades globales, ana-liza la evolucin de la burocracia a la nueva gestin pblica y de sta a lagobernanza. A su vez, esboza los principios que deben regir las relacionesentre la gobernanza y la democracia.

Fritz Sc ha rpf, investigador del Instituto Max Planck para el Estudio de las So-

ciedades de Colonia (Alemania), en Apuntes para una teora del gobier-no multinivel en Europa, analiza los modelos elaborados desde las relacio-

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nes internacionales y la poltica comparada, planteando su aplicacin alsistema multinivel europeo, y describe cuatro modelos de interaccin multi-nivel en el sistema de gobierno europeo contrastando los dos criterios: sucapacidad de solucin de problemas y su legitimidad institucional.

En Un Derecho administrativo sin lmites: reflexiones sobre el gobierno y lagobernanza, M a rtin Sha p iro , Profesor en la Universidad de California enBerkeley (EE.UU.), analiza las consecuencias para el Derecho, y en particu-lar el Derecho administrativo, de la evolucin de los procesos de toma dedecisiones pblicas en los que participan nicamente el gobierno y la Ad-ministracin Pblica a los que se conoce por gobernanza que se abren aactores de la soc iedad. En particular, expone los problemas de legitimidaddemocrtica que dicho proceso puede acarrear.

E.-H. Klijn, Profesor de la Erasmus University en Rotterdam (Pases Bajos), enRedes de polticas pblicas: una visin general, lleva a cabo un anlisis dela evolucin de los enfoques interorganizativos en la ciencia poltica paradetenerse en la caracterizacin de las redes de polticas pblicas, como unenfoque de gobernanza, como plurales, interdependientes e interaccin.

En Las implicaciones para la democracia de una burocracia en red,La ure nc e J. O Too le , Profesor del Departamento de Administracin y Polti-cas Pblicas de la Universidad de Georgia (EE.UU.), parte de la constata-cin de que la Administracin Pblica es hoy en da menos jerrquica e

insular que antao y que est cada vez ms en red, lo que tiene impor-tantes consecuencias para la democracia. Segn OToole, la administra-cin en red puede suponer una amenaza para la gobernanza democr-tica, lo que implica la necesidad de adoptar determinados valores paraevitarlo.

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POR QU AHORA EL INTERSPOR LA GOBERNANZA?1

GUY B. PETERSy J ON PIERRE

La gobernanza se ha convertido en un reclamo poltico durante la dcadade los noventa. Tanto polticos como politlogos, en numerosos subcamposy contextos poltico-administrativos, se han acogido a la idea de gobernan-

za como una nueva manera de pensar sobre las capacidades estatales ylas relac iones entre el Estado y la soc iedad. J unto con el FMI y el BancoMundial, las Naciones Unidas han iniciado una campaa a gran escalapara promover la buena gobernanza como nuevo objetivo de la reformaen el Tercer Mundo (Leftwich, 1994; Peters, 1998b). En el terreno de las polti-cas urbanas, el British Economic and Social Research Council (ESRC) iniciun amplio programa sobre la gobernanza local (vase, por ejemplo, Sto-ker, 1998a). En el anlisis de polticas, buena parte de la literatura dominanteexistente sobre las redes de polticas ha sido reformulada y reinterpretadaen el marco de la gobernanza (Rhodes, 1997). Las teoras de la gobernanza

o de la gobernanza multinivel tambin han marcado una buena parte de lainvestigacin sobre la Unin Europea, debido al tipo de relac in negoc iadaentre las instituciones locales, regionales, nacionales y transnacionales. Ade-ms, en las relaciones internacionales, repentinamente ha habido crec ienteinters por la gobernanza global (Rosenau y Czempiel, 1992; Rosenau,2000). En la economa poltica, finalmente, el intercambio pblico-privadose ha concebido como gobernanza, y numerosos estudios inspirados enamplios proyectos de investigacin han investigado el papel del gobiernoen la coordinac in de sectores de la economa.

En el siguiente captulo2

veremos con ms detalle cmo la gobernanza tie-ne lugar en estos contextos analticos diferentes. Nuestro principal intersaqu ser conocer qu ha causado esta repentina fascinacin por el con-cepto de gobernanza, o por la gobernanza como objetivo de reforma.Ms concretamente, analizaremos diferentes explicaciones de por qu lagobernanza ha conseguido actualmente esta atencin generalizada.Adems de los eternos cambios en las modas acadmicas, los politlogosllevan tiempo buscando teoras que puedan recoger los cambios significa-

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1 Ttulo original: Why the concern with governance now?, en Jon Pierre y Guy B. Peters (2000),

Governance, Politics a the State, London: MacMillan Press Ltd.2 Las referenc ias a otros captulos del libro deben entenderse realizadas al libro original.


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tivos en el entorno estatal y la respuesta del Estado a dichos cambios. Esdecir, estamos interesados no tanto en las investigaciones acadmicas,sino en cules de los cambios en el Estado y en la sociedad pueden habercontribuido a que haya un inters creciente en la gobernanza. Es decir,

consideramos que este inters es mucho ms un reflejo de las condicionescambiantes de los Estados y las sociedades contemporneas que simple-mente una nueva moda entre los cientficos sociales. Parece ms bien unejemplo de arte imitando a la vida.

Hasta c ierto punto, las teoras emergentes de la gobernanza son una recon-ceptualizacin de un fenmeno tan antiguo como el propio gobierno; labsqueda del inters colectivo no slo a travs de instituciones polticas, sinotambin a travs de diferentes acuerdos que trascienden lo pblico (Maier,1987). En la literatura de la ciencia poltica el mismo problema bsico se ha

proyectado en diferentes marcos conceptuales en diferentes perodos his-tricos. La teora de sistemas general que domin la ciencia poltica en ladcada de los sesenta se preocup principalmente del proceso de tomade decisiones estatales, pero aun as tuvo problemas para describir qu ha-ca al Estado autoritario y cules eran los cimientos sociales y polticos dela autoridad (Easton, 1979). En la dcada de los setenta se produjo un am-plio debate sobre el gobierno sobrecargado un remanente conceptualde la teora de sistemas y la ingobernabilidad de la sociedad (Scheuch,1976; Crozier, Huntington y Watanuki, 1975). La dcada de los ochenta, final-mente, estuvo caracterizada principalmente por un inters recurrente en el

Estado, para constatar que una comprensin adecuada de la estatalidad yde las capacidades estatales es, en buena medida, una cuestin de com-prensin de cmo el Estado gestiona su intercambio con su entorno. De estemodo, no se podra entender el Estado sin entender su economa poltica nisu soc iedad c ivil.

El rec iente debate sobre la gobernanza, y este anlisis en particular, se inspiraen todos estos discursos previos, hasta el punto de que estamos situando alEstado en el centro de nuestro anlisis a fin de entender cules de sus cam-bios han desencadenado la necesidad de desarrollar nuevas formas de go-

bernanza. Sin embargo, debe quedar claro al lector que igualmente recono-cemos que la gobernanza ha cobrado importancia tambin debido a loscambios en la sociedad, y que la nueva gobernanza es una estrategia paraunir el Estado contemporneo con la sociedad contempornea. As, el pen-samiento actual sobre la gobernanza es claramente diferente de las con-ceptualizaciones previas del Estado y de las relac iones Estado-sociedad.

LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO

Tal vez ms que por ningn otro motivo, la emergencia de una nueva go-bernanza ha sido impulsada por un declive de las capac idades del Estado,

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particularmente de sus recursos financieros, durante los aos ochenta y no-venta (Damgaard, Gerlich y Richardson, 1989). Comparando la situacineconmica de los Estados occidentales en las dcadas de los sesenta y se-tenta con la de los noventa, la diferencia es realmente asombrosa (Rock-

man, 1998). En los sesenta, la mayora de los Estados europeos occidentalesdisfrutaban de un crecimiento econmico relativamente estable que ge-neraba cada vez ms ingresos tributarios. Tambin se consideraba, en ge-neral, que haba margen para mayores incrementos tributarios para finan-ciar un creciente nmero de obligaciones del Estado y los gobiernoslocales. A decir verdad, la situac in econmica en el mundo occidental noera en general prometedora el gobierno britnico tuvo que negociar unprstamo del FMI tras la cada de la libra esterlina en 1976 (Gamble, 1994,p. 174). Sin embargo, aparentemente, se confiaba en que el gobiernoejerca un control considerable en el desarrollo de la economa.

Veinte aos despus, los mismos Estados acumulaban rpidamente dficitpresupuestarios y deudas fuera del control poltico. El crecimiento econ-mico se haba ralentizado y se volva incierto y, de hecho, en algunos casosse haba transformado en un crecimiento negativo. Los tipos de inters dela deuda pblica se haban convertido en un gasto al mismo nivel que pol-ticas pblicas ms importantes en muchos pases como la educacin o ladefensa. Adems, un gran nmero de gobiernos sufrieron c risis al mantenerel valor de su moneda. Muchos fueron los pases menos desarrollados, peroincluso algunos pases ricos experimentaron los mismos problemas, siendo

quiz el caso ms destacado el del gobierno japons a finales de los no-venta (Cargil, Hutchison e Ito, 1997).

ste no es el lugar para profundizar en la discusin sobre las races y lascausas de esta crisis financiera. nicamente discutiremos dos de las queparecen haber sido las causas ms importantes de la grave situacin eco-nmica de la mayora de los pases occidentales y que ponen tambin derelieve las dificultades de los gobiernos para dirigir su economa. La prime-ra fuente importante de la crisis econmica fue el incremento automticodel gasto pblico. Muchos servicios pblicos estatales tuvieron que a justar

sus niveles de gasto de forma automtica por la inflacin. El mismo meca-nismo ha sido usado con frecuencia para el sueldo de los empleados p-blicos. Suprimir los servicios totalmente ha sido tan slo una opcin polticaen casos extremos, debido a la fuerte oposicin del electorado y de la bu-rocracia.

Ha sido demasiado obvio para los gobiernos occidentales la cantidad es-tructural de su gasto pblico, es decir, no gestionable ni polticamente ni deotra manera a corto plazo. En lugar de ello, la mayora de los Estados hanpresentado una reestructuracin lenta del gasto pblico. Esta reestructura-

cin econmica ha sido sumamente cara para el Estado; los programas(servicios pblicos) que el Estado ya no puede sostener ms se han finan-

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ciado con dinero prestado, lo que ha llevado rpidamente a un dficit sor-prendente. Parece que esta problemtica ha sido ms perceptible en Esta-dos del bienestar tradicionales, como los pases escandinavos, los PasesBajos o Blgica. Sin embargo, los Estados Unidos tambin han generado un

enorme dficit presupuestario durante los aos setenta y ochenta, en unamezcla de gastos de defensa y un modesto Estado del bienestar en expan-sin (Kettl, 1992).

La segunda explicacin de la crisis fiscal del Estado que es relevante eneste contexto es la debilidad o la cada de los ingresos estatales. En los se-tenta los tributos de muchos pases haban alcanzado un nivel que no sepoda incrementar. El aumento de las quejas polticas, los incentivos para laevasin fiscal o un crecimiento econmico mermado parecieron prohibirms incrementos tributarios (Peters, 1992). Durante los cincuenta y sesenta

muchos gobiernos diversificaron su sistema de ingresos, introduciendo im-puestos sobre el consumo el impuesto sobre el valor aadido. Pero ni si-quiera estas estrategias podan ocultar el hecho de que el nivel tributarioglobal estaba alcanzando su mximo efectivo. Ir ms all sera probable-mente contraproducente, con la fuga de capital y con mayores incentivospara los ciudadanos para eludir o evadir impuestos.

La gestin de la crisis financiera del Estado ha puesto de manifiesto unagran inercia relac ionada con el cambio tanto de la estructura de ingresoscomo de gastos. Otro componente de este problema ha sido el menor

apoyo poltico; la reticencia pblica hacia un mayor incremento de losimpuestos nicamente es superada por la resistencia a recortes en el gas-to pblico. Desde la perspectiva de la gobernanza, vemos a los gobiernosbsicamente incapaces de transformar la economa; los modelos de gas-to son polticamente sensibles y administrativamente hermticos, mientrasque los impuestos y otros ingresos se deben manejar con una gran pru-dencia poltica. Los gobiernos no han sido totalmente inertes. Han com-probado que los impuestos sobre el consumo provocan menos resistenciaque los impuestos sobre las rentas y, tambin, que las tasas y los tributos re-lacionados con gastos especficos son aceptables para los ciudadanos,

pero el Estado an topa con un escepticismo pblico sobre incrementarlos ingresos.

Desde esta perspectiva, no sorprende que la c risis econmica haya fomen-tado el desarrollo de nuevos instrumentos de gobernanza. La gobernanzase ha convertido en una filosofa atractiva y una estrategia poltica por tresrazones principales. En primer lugar, al implicar a actores privados y a inte-reses organizados en las actividades de prestac in de servicios pblicos, losgobiernos (estatales y subestatales) han intentado mantener sus niveles deservicios a pesar de las importantes limitaciones presupuestarias. ste ha

sido el caso de diferentes reas de los servicios sociales pblicos, as comode sectores de la cultura y el oc io.

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El segundo aspecto de la gobernanza que explica su creciente populari-dad en tiempos de restricciones presupuestarias reside en su naturalezaparticipativa, especialmente la inclusin de actores del sector privado y deuna mentalidad de gestin en el sector pblico. Al difuminar la distincin

pblico-privado, los problemas del Estado para gestionar sus asuntos sonvistos ms como un tema de las funciones y los retos que est afrontando elEstado que como consecuencia de una mala gestin pblica. La gober-nanza, desde esta perspectiva, se utiliza para mostrar la cara aceptablede los recortes presupuestarios (Stoker, 1998b, p. 39).

Finalmente, el tercer factor se relaciona con la legitimidad de la produc-cin y prestacin de servicios pblicos que ha sido atacada durante la cri-sis econmica del Estado. En una era en la que el gobierno se ha equipa-rado cada vez ms con una burocracia lenta y un pensamiento poltico

colectivista, la incorporacin del pensamiento de la gestin del sector pri-vado y la diversificacin de la prestacin de los servicios pblicos han surgi-do como una estrategia atractiva. Adems, la nocin del Estado actuan-do de comn acuerdo con los actores sociales, en vez de imponindolessu voluntad, se corresponde bien con el esp rit d u tem pspoltico de los aosnoventa, orientado al mercado.

La crisis econmica ha obligado al Estado a ser menos autosuficiente yms inclinado a actuar a travs de redes y de otras formas de accin co-mn pblico-privado. Incapaz de fac ilitar los recursos financieros y organi-

zacionales necesarios para sostener el nivel previo de servicios pblicos, elEstado persigue ahora jugar un papel de coordinador, reuniendo los recur-sos pblicos y privados con un coste direc to pequeo para el presupuestopblico. La crisis tambin ha tenido un efecto profundo en el diseo de losservicios pblicos; ahora se pone mayor nfasis en la eleccin de los con-sumidores y en la diversificacin. Finalmente, tambin debemos pensar enlas reformas institucionales y administrativas en este contexto (Peters y Sa-voie, 1998). La transformacin total del sector pblico desde 1980 es unefecto combinado de una evolucin hacia la gobernanza, un rediseo delos servicios pblicos y una reforma administrativa que acompae estos

cambios.

EL CAMBIO IDEOLGICO HACIA EL MERCADO

La segunda explicacin del creciente inters en la gobernanza es el cam-bio de una cultura poltica colectivista a una individualista o, en general, uncambio ideolgico de la poltica respecto al mercado. Este cambio ha sidoperceptible en todo el mundo y de hecho tambin en la antigua Europadel Este, pero ha sido ms prominente en los pases anglosajones. Las Ad-

ministraciones de Reagan y Thatcher en los ochenta, que capitalizaron y re-forzaron este rechazo del Estado y la poltica como un medio para el cam-

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bio, presagiaron el papel del mercado y mostraron al gobierno no como lasolucin a los problemas soc iales, sino como un problema en s mismo.

Es importante no equiparar esta filosofa poltica a otras opiniones polticas

a la derecha del espectro poltico. Los partidos xenfobos o populistas sonmucho menos constructivos y coherentes en su crtica de los partidos con-solidados. Para Thatcher y Reagan, haba con variaciones significantesen los detalles un diagnstico bastante claro de dnde estaban localiza-dos los problemas y cmo deban ser resueltos (vase Savoie, 1994). ParaReagan, la burocracia federal era un rgano sobrerregulado y sobrerregu-lador que perjudicaba u obstrua el crecimiento econmico. La seora

Thatcher comparta la creencia de Reagan de que la prosperidad econ-mica se vio entorpecida por un control poltico excesivo y la regulacin delo

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