Território, territorialidade e fronteira: o problema dos ... · embora esta seja importante. Considera-se que se trata, sobretudo, de uma questão social, envolvendo ... pois está

urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana (Brazilian Journal of Urban Management), 2017 jan./abr., 9(1), 96-109

DOI:

10.

1590

/217

5-33

69.0

09.0

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N 21

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Território, territorialidade e fronteira: o problema dos limites municipais e seus desdobramentos em Belém/PA

Territory, territoriality and border: the problem of municipal limits and its unfolding in Belém - PA

Marlon Lima da Silva[a], Helena Lúcia Zagury Tourinho[b]

[a]UniversidadeFederaldoPará(UFPA),FaculdadedeGeografiaeCartografia,Belém,PA,Brasil[b]UniversidadedaAmazônia(UNAMA),ProgramadePós-GraduaçãoemDesenvolvimentoeMeioAmbienteUrbano,Belém,PA,Brasil

ResumoOtrabalhoversasobreoproblemadoslimitesmunicipaisàluzdosconceitosdeterritório,territorialidadeefronteira.Mostra-sequeimprecisõeseinadequaçõesnasleis,noqueserefereaoestabelecimentodoslimitesfronteiriçosdeBelém,noEstadodoPará,comoutrosmunicípios,têmresultadoemconflitosdemapas,degestãopública,alémdadivisãodeocupações/conjuntoshabitacionais,causandoumasériedeproblemasaosgestoresmunicipaise,principalmente,aosmoradoresdasáreasemconflito.Aoanalisarestudos realizadospelospoderespúblicos comoobjetivode redefiniros limites, revela-seque taispesquisas são incompletase falhampornão consideraremaspectos relativosàs territorialidadesdosgruposenvolvidosnaquestão.Partindo-sedoprincípioqueadefiniçãodelimitesterritoriaisémuitomaisdoqueumaquestãodetécnicadecartografia,emboraestasejaimportante,defende-sequeaproposiçãodenovoslimitesmunicipaisdeveconsiderarosconceitosdeterritório,territorialidadeefronteira,alémdeserapresentadaametodologiadesenvolvidapelosautoresdesteartigo,quesãotécnicosdaCompanhiadeDesenvolvimentoeAdministraçãodaÁreaMetropolitanadeBelém.

Palavras-chave:Território.Territorialidade.Fronteira.LimitemunicipaldeBelém.

AbstractThis paper discusses the problem of city limits of Belém to the concepts of territory and territoriality border. It shows that inaccuracies and inadequacies in the laws establishing the border limits of Belém with other cities have resulted in conflicts of maps, public management, beyond the division of occupations/housing, causing several problems to cities managers, and especially to residents of conflicting areas. By analyzing studies conducted by public authorities with the aim of redefining the limits, we reveal that such studies are incomplete and fail not to consider aspects concerning territoriality of the groups involved in the issue. Assuming that the definition of boundaries is much more than a matter of mapping technique, although this is

MLSémestreemGeografia(UFPA);professorsubstituto(UFPA),e-mail:[email protected]édoutoraemDesenvolvimentoUrbano(UFPE);professoraepesquisadora(UNAMA),e-mail:[email protected]

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

Território, territorialidade e fronteira 97


Introdução

OslimitesgeodésicosatuaisdeBelém,noEstadodoPará, foramoficializadosporumasériede leisestaduaisestabelecidasnasdécadasde1940,1950e1990.Trata-sedeumalinhaextensaqueseparaoitomunicípios,traçadaquandoaindanãosedispunhaderecursosprecisosdedemarcaçãocartográfica.Naquelecontexto,alémdedificuldadesdeidentificaçãodosmarcosnaturais (nomeeconfiguraçãoexatosdasilhas,corposd’águaeáreasverdes),nãohaviacontiguidadenasmalhasviáriasnalinhafronteiriçabelenense,jáqueaimplantaçãoinduzidapelopoderpúblicodeconjuntoshabitacionaiseasocupações“espontâneas”popularesnasperiferiasurbanaseramfeitas,emgrandeparte,configurandoumaestrutura“emárvore”,ouseja,conectadasagrandesepoucoseixosrodoviárioseentremeadasporvaziosurbanos.

Comoresultado,váriostiposdeconflitosterritoriaisrelativosaoslimitesmunicipaissãoverificados,causandoumasériedeproblemasaosgestoresmunicipaise,principalmente,aoshabitantesquemorameàquelesquetêmseusnegóciosnaárea,suscitandoquestõesdeordemtécnica,políticaeadministrativasobreasáreaslimítrofes.

Esse cenário temmotivado a realizaçãodeestudospelopoderpúblicoestadualemunicipalcomafinalidadederepensaroslimitesmunicipaisepropornovaslinhasfronteiriças.Em2012,oInstitutodeDesenvolvimentoEconômico,SocialeAmbientaldoPará(IDESP)elaborouumestudosobrelimitesmunicipaisnoEstadodoParáepropôsaredefiniçãodoslimitesentreBelémeAnanindeua,semconsultarasprefeituraseaspopulaçõesenvolvidas.Em2014,aPrefeituraMunicipaldeBelém(PMB)começouadesenvolverestudosespecíficos sobresuasáreasfronteiriçasqueapresentavamdivergênciasdelimitesterritoriais.Defato,aquestãodoslimitesmunicipaiséumproblemaqueprecisaserenfrentado.

OpresenteartigoretrataaintençãodetécnicosdaPMBemdiscutiralgunsdosproblemasjáidentificados,assimcomoasreflexõesquevêmsendorealizadas

comvistasaconstruirumapropostaderevisãodoslimitesmunicipaisdeBelém.Parte-sedoprincípiodequeadefiniçãode limites territoriaisémuitomaisdoqueumaquestãodetécnicadecartografia,emboraestaseja importante.Considera-sequesetrata,sobretudo,deumaquestãosocial,envolvendoelementospolíticos,econômicoseculturais.Nessedebate,entende-sequeosconceitosde território,territorialidadeefronteiramerecemserconsideradosemdestaque.

O trabalhoestá estruturadoem trêspartes:inicialmente,sãodiscutidasasbasesconceituaisquesubsidiarãooentendimentodaproblemáticadoslimitesmunicipaisdeBelém;nosegundomomento,sãoapontadososproblemas já identificadosnasfronteirasdessemunicípio;por fim, são indicadasalgumasdiretrizesaseremconsideradasnoprocessode formulaçãodapropostaderevisãodos limitesmunicipais.

Limites, território e territorialidade

A fronteiranãoéapenasuma linhamapeadacartograficamenteedescritaemseusmarcosgeodésicoscomafinalidadedesepararduasoumaisunidadesespaciais.Seassimo fosse,osproblemasrelativosaoslimitesterritoriaisserestringiriamàtecnologiaempregadaparaprocederreferidotraçadoedescrição.Quandosemencionamostermos“limiteterritorial”ou“fronteira”,énecessárioremeter-seàsnoçõesmaisamplasde“território”ede“territorialidade”.

Oconceitodeterritóriovincula-seàcategoriapoder,porémnãoapenasaopodernosentidoconcretodedominação(poderpolítico),mastambémaopodersimbólico,ligadoàapropriaçãodedeterminadosgruposparacomseuespaçodevivência(Haesbaert,2004).

Sendooespaçodelimitadoporeapartirderelaçõesdepoder,oterritórionãosereferesomenteaoslimitespolítico-administrativosestabelecidosporlinhasoumarcosdivisórios(Souza,2003).Suaabrangênciaémúltipla,envolvendodiferentesespaçoseagentes

important, argues that the proposition of new municipal limits should consider the concepts of territory and territoriality and border present the methodology developed by the paper’s authors whom are technicians of the City Development Company of Belém.

Keywords: Territory. Territoriality. Borders. City limits of Belém.


Silva, M. L., & Tourinho, H. L. Z.98

sociais,indodesdeaaçãodoEstadodelimitandoasfronteirasdeumpaís,porexemplo,atéadefiniçãodaabrangênciaespacialdasorganizaçõescomunitáriasdebairros,deconjuntoshabitacionais,deocupaçõesetc.

Defato,todos,decertaforma,exercemcontrolesobreparcelasdoespaço, constituindo territórios,sejano sentidomaispolíticodo termo, sejanaperspectivasimbólica.Édanecessidadedecontrolesobreoterritórioqueemergemasnoçõesdefronteiras,manifestando-secomoaexpressãoespacialdousopolíticodoterritório(Cataia,2008).

A fronteirapossuiduasvisõescientíficasbemdefinidas:“[...]tratadahistóriapolíticaentreEstadosnacionaisedolimitedesoberaniadeumpodercentrale[...]tratadovividoedasinteraçõesentrepopulaçõesemzonasfronteiriças”(Ferrari,2014,p.23).

Odebatehistórico sobreas fronteiras refletea abrangênciado conceito.OQuadro1 lista asprincipaiscontribuiçõescientíficasparaaconstruçãodoentendimentodotermofronteira.

Aoanalisaressequadro,nota-sequegrandeparceladasdefiniçõesdoconceitodefronteirarelaciona-secomaconcepçãodoterritóriocomoumainstânciapolítico-administrativaformal,ouseja,sobcontroledoEstado.Essaconcepção,emboraaindadominante,vemsendoacompanhadadeoutrasformasdeseconceberafronteiraeoterritório,queenvolvemvisõesmais

amplas,incluindoaquelasnãohegemônicasequesecontrapõemaopróprioEstado.

Essasreflexõessãofundamentaisparasepensaraproblemáticados limitesmunicipaisdeBelém,vistoque,alertamparaanecessidadedesuperaravisãotradicionaleavançarnosentidodeconsiderartambémasmúltiplas relaçõesdepoderque sãoestabelecidasnoespaço.Para isso,deve-se trilharumaanáliseintegradadosterritórios,vinculando-osà ideiade territorialidade, istoé, “[...] a tentativadeum indivíduoougrupoparaafetar, influenciaroucontrolarpessoas,fenômenoserelações,eparadelimitareimporcontrolesobreumaáreageográfica”(Sack,1986,p.19).

SegundoRaffestin(1993,p.158),“[...]aterritorialidaderefleteamultidimensionalidadedovividoterritorialpelosmembrosdeumacoletividade,pelassociedadesemgeral”.Dessemodo:

[...]aterritorialidade,alémdeincorporarumadimensãomaisestritamentepolítica,dizrespeitotambémàsrelaçõeseconômicaseculturais,poisestáintimamenteligadaaomodocomoaspessoasutilizamaterra,comoelasprópriasseorganizamnoespaçoecomoelasdãosignificadoao lugar (Haesbaert,2004,p.3).

Defato,quandosãoestabelecidos limitesentredeterminadasáreas(municípios,Estados,naçõesetc.),

Quadro 1 - Principais autores e contribuições sobre o conceito de fronteira

Autor Ideias sobre o conceito de “fronteira”

Friedrich RatzelAs fronteiras são o órgão periférico do Estado, destacando-se duas características: fronteira como zona – as cidades – e fronteira como linha – traçado geodésico. Linhas e zonas são limites.

Rudolf Kjellén As fronteiras são a epiderme dos Estados.

Jacques Ancel As fronteiras são isóbaras políticas, ou seja, linhas permanentes de tensão entre dois campos de força.

Jean GottmannAfirma que o mundo não é uma “bola de bilhar”, sem fronteiras, porque o território é o “abrigo de um povo”, por isso a importância das fronteiras delimitando regimes políticos distintos.

Everardo BackheuserTomando as ideias de Ancel e de Backheuser, elabora uma “equação de pressão de fronteira” (Supan já havia proposto uma fórmula parecida), por considerar a fronteira como construção geopolítica dos Estados.

Karl HaushoferA fronteira é a região da expansão. Um povo deve adquirir o “sentido” da fronteira, “esse precioso fator espiritual que mantém a vida”. A fronteira não corresponderia à linha geométrica do direito internacional.

Hildebert Isnard As fronteiras são a cristalização dos limites da organização do espaço realizado por distintos projetos políticos, inclusive projetos não estatais.

Michel Foucher“A fronteira é uma descontinuidade geopolítica, com funções de delimitação real, simbólica e imaginária”. Considera as fronteiras segundo díades, bem como a existência de fronteiras internas.

Claude RaffestinA fronteira é zona camuflada em linha. As divisões político-administrativas são encaradas também como fronteiras (fronteiras internas), porque elas seriam a armadura de sustentação e de vitalidade da fronteira externa. Zonas e linhas fariam parte de um sistema de limites.

Fonte: Cataia (2008, p. 16).



sãorelaçõesdepoderqueestãosendodelimitadasespacialmente, indicando,em tese,atéondevaiocontroleterritorialefetivodeumdeterminadogrupo,povoounação.Porém,dentrodesseespaçodelimitado,diversasrelaçõesdepoderpodemconfigurarapresençadeoutrasterritorialidades,tornandomaiscomplexaaideiadefronteiraetambémdeterritório.

ConformeSaquet(2009,p.87),“[...]aterritorialidadeefetiva-seemdistintasescalasespaciaisevarianotempoatravésdasrelaçõesdepoder,dasredesdecirculaçãoecomunicação,dadominação,dasidentidades”.

Ocorreque, emuma sociedadeorganizadaterritorialmenteempaíses,Estadosemunicípios,mesmolevando-seemcontaasmúltiplas territorialidadespresentesnosespaçosgeográficos,háquesedemarcarlimitesfixos,claramentedescritoserepresentadosemtermoscartográficospormeiodelinhasdivisórias.

Cataia(2008),baseadoemRatzel(1987,1988), classificaasfronteirasemtrêstipos–políticas,naturaiseartificiais(Quadro2)–,fornecendosubsídiosparaserefletirsobreatipologiadafronteiradomunicípiodeBelémesobrepartedosaspectosquedevemserconsideradosaoproporaalteraçãode sua linhadivisória.

Comosepercebe,astipologiasapresentadastratamdeumaconcepçãorígidadefronteira,ligadaunicamenteaoterritórioenquantoentepolítico-administrativodoEstado.De fato, apesardaanálise fechadado

territórioeda fronteira, essas tipologiasajudama compreender como temsido tradicionalmenterealizadaademarcaçãode linhasdivisóriasentrepaíses,Estadosemunicípios.

Ocasomaisnotóriodedemarcaçãodefronteirastalveztenhasidoregistradonachamada“PartilhadaÁfrica”,duranteaConferênciadeBerlim(1884-1885).Naocasião,aspotênciascoloniaisnegociaramadivisãoterritorialdocontinenteafricano,traçandonovoslimitesfronteiriçosdemodoarbitrário,desconsiderandooterritórioeaterritorialidadedosdiferentesgrupostribaislápresentes.Comoresultadodessadivisão,grupostribaisaliadosforamseparadosetribosrivaisforamunidas,suscitandoumasériedeconflitosqueatéhojesãocaracterizadoscomoadenominaçãogeralde“problemadasfronteirasartificiais”.

Ressalte-seque,comomostraCataia(2008,p.8),limitespolítico-administrativosestaduaisemunicipais,ouseja,asfronteirasinternasdeumpaísouunidadedafederação,tambémexpressamprojetospolíticosdiferenciados.

Osprojetospolíticoshegemônicosnãosãohegemônicosna totalidadedeumterritórionacional,háoposições,porissosãoconstruídasfronteirasinternas.Asfragmentaçõessedãodessamaneira.Portanto,existem fronteirasinternasapartirdeprojetosquesãodistintos.Osmovimentosseparatistasbaseiam-senessa

Quadro 2 - Tipologias de fronteiras segundo Friedrich Ratzel

Tipos Subtipos Atributos

Políticas

Simples Aquela que não tem contato com outra área política.

Dupla Demarca duas zonas de contato (por exemplo, de dois territórios nacionais).

Fechada São enclaves dentro de uma área política (por exemplo, País Basco).

Descontínua São exclaves, isto é, partes de Estados que estão fora de seus domínios territoriais (por exemplo, as Ilhas Malvinas).

DeficienteOnde ocorrem conflitos por novas demarcações fronteiriças. Estes indicariam a(s) deficiência(s) da(s) demarcação(ões) anterior(es).

ElásticaPor falta de boas cartas ou por erros cartográficos, muitas fronteiras aumentam ou diminuem suas extensões. O desenvolvimento técnico aprimorado diminui os “erros”.

Naturais

Marcos físicosOs limites do ecúmeno são montanhas, rios, lagos, desertos, florestas, costas etc. Os atributos naturais das fronteiras não concernem só ao solo; o povo é aí incluído quando ele constitui um limite étnico.

Boas Quando a fronteira se presta, fisicamente, à proteção do Estado em um momento de guerra.

Más Quando a fronteira física não se presta à defesa militar de um Estado.

Artificiais Demarcadas Qualquer fronteira demarcada por tratado, mesmo que apoiada sobre um marco físico.

Fonte: Cataia (2008, p. 12).



construçãoterritorial,masnãotêmomonopóliodasfraturas,poisosregionalismoselocalismostambémcompartilhamrupturas territoriais.Esseéummovimentohistórico,por issoasfronteirassãohistóricasenãonaturais(Cataia,2008,p.8).

Emboramunicípiospossuam,necessariamente,fronteiraspolíticas/artificiais– considerandoounãoasmúltiplasterritorialidadesdeseusagentes–,historicamenteademarcaçãodesseslimitestemsidorealizada,emgrandemedida,combaseemmarcosfísicos comocorposd’água, florestas,montanhasetc.Eixosviários,limitesdepropriedadespúblicaseprivadasconstituemtambémmarcosimportantesconsideradosnadefiniçãodelimitesterritoriais.

NaAmazônia,definira fronteira,baseadaemmarcosnaturais,jáéumatarefadifícilporsisó,emvirtudedaimensidãodafloresta,presençadeinúmerosrios,furos,igarapéseilhasdediferentestamanhos,alémdasdescontinuidadesexistentesdaocupaçãohumana.Nessecontexto,considerarquestõesmaisamplas relativasaopodereàs territorialidadesémaisumdesafioqueseadicionaaoutrosaindanãosuperados,comoserávistoaseguir.

Limites territoriais de Belém e seus problemas

OmunicípiodeBelémestálocalizadonaregiãoNortedoBrasil,constituindo-senacapitaldoEstadodoPará.SeuslimitesterritoriaisforamestabelecidospelasLeisEstaduaisnº158/1948 (Pará,1948), nº1.127/1955(Pará,1955)enº5.778/1993(Pará, 1993).Aprimeiradefiniua totalidadedos limites,osquais,em1955,forammodificadospelasegundalei,eaúltimaredefiniuafronteiracontinentalcomomunicípiodeAnanindeua.Ressalte-seque, comtodososdemaismunicípioslimítrofes(SantoAntôniodoTauá,SantaBárbaradoPará,Marituba,Acará,Barcarena,PontadePedraseCachoeiradoArari),asfronteirassãoinsulares.

OtraçadopeloInstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatística (IBGE) combasenas leis estaduaismencionadas,aFigura1apresentaalinhafronteiriçadomunicípiodeBeléme indicaa localizaçãodosmunicípioslimítrofes.

Trêsgruposdeproblemasatuaisnesseslimitespodemserapontados,cadaumcomrepercussõesnosdemais.Oprimeirorefere-seàsdivergênciasentreos

mapasdelimitesmunicipaisutilizadosnasdiferentesesferasdepoder.Osegundodizrespeitoàsquestõesadministrativas,referentesàprovisão,àabrangênciaespacialdoatendimentoeàgestãodeequipamentospúblicosmunicipaisnafaixadafronteira.Porfim,oterceirogrupodecorredoprocessodeurbanizaçãopropriamentedito,ouseja,retrataoqueocorrequandoumvaziourbanoéocupado,tornandoinadequadaalinhadefronteiratraçadaartificialmente,semmarcosfísicosclarosàvisãohumanacomum.Taisconflitosserãodetalhadosaseguir,combasenasdefiniçõesdeterritório,territorialidadeefronteira.

Os conflitos “das leis” e “dos mapas”

A Figura2apresenta sobrepostasduasbasescartográficascomos limites territoriaisdeBelém.Trata-sedoslimitesestabelecidosnasLeisMunicipaisnº7.682/1994(Belém,1994)enº7.806/1996(Belém,1996),utilizadospelaPMB,enasleisestaduais,usadospeloIBGEparaacoletadocensode2010.Comosepodeconstatar,noextremosuldeBelém,achamadaIlhadoCintra,oudoMaracujá,foiadicionadaaBelémnasleismunicipais.

Aoanalisaressemapa,nota-se tambémqueoslimitessobreaságuasnãocoincidem.EnquantoomapaapresentadopeloIBGEdivide,praticamenteaomeio,oscorposd’águasituadosentreosmunicípioslimítrofesaBelém.NolimiteestabelecidoemdocumentosdaPMBademarcaçãoapresentaumtraçadobemmaisreduzidoeirregularsobreoscorposd’água.

ALeiEstadualnº1.127/1955(Pará,1955)delimita,dentreoutrascoisas, a fronteiranaporçãosuldeBelém,limitecomomunicípiodeAcará.Nareferidalei,constaqueaIlhadoCintrapertencedefatoaoAcará, fazendoreferênciaqueo limitecontornariaochamadoFurodoBenedito,ficandoparaBelémasdemaisilhasaonorte,porexemplo,aIlhaGrande.Assim,olimiteutilizadopeloIBGEestariadeacordocomaleiestadual,contrastandocomabasecartográficausadapelaPMB.

Aquestãocentralqueemergenessecenárioéaseguinte:quaisosfatoresquemotivaramautilizaçãodeumlimitediferentepelaPMB?Narealidade,aPMBnãovemrespeitandoalegislaçãoestadual.Emvezdisso,utiliza comoreferênciaasLeisMunicipaisnº7.682/1994enº7.806/1996,queestabeleceramosdistritosadministrativoseosbairrosdeBelém,



Figura 1 - Municípios que fazem fronteira com Belém, Estado do Pará Fonte: Elaborado pelos autores com base no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010).



Figura 2 - Limites territoriais de Belém, Estado do Pará, usados pela Prefeitura Municipal de Belém (PMB) e pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) Fonte: Elaborado pelos autores com base no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010).



respectivamente.Eporqueessasleisnãoconsideramasleisestaduaisdedatasprecedentes?

Embuscade respostas, foramentrevistadosdois técnicosdaCompanhiadeDesenvolvimentoeAdministraçãodaÁreaMetropolitanadeBelém(CODEM)queparticiparamdaelaboraçãodosestudosqueresultaramnaleidedelimitaçãodosbairrosedistritosdeBelém.Elesinformaramque,naépoca,aprefeituranãodispunhadosrecursostecnológicosavançados,comocomputadoreseequipamentosdeGlobal Positioning System (GPS),muitomenosdeimagensdesatélites,oquedificultavaoconhecimentodoterritório.

AquestãodaIlhadoCintrarevelouparcialmenteessas dificuldades.De acordo comos técnicosentrevistados,nãosesabiaorealpercursodoFurodoBenedito,citadonaLeiEstadualnº1.127/1955.ApopulaçãoresidentenasproximidadesoposicionavademodoqueaIlhadoCintraficavanoterritóriodeBelém,enãonodeAcará.Daíomotivopeloqual,segundoosentrevistados,aequipedaPMBincorporouareferidailhaaoseuterritório,tornandoseumapadivergentedoaprovadopelaleiestadual.Trata-se,claramente,deumaquestãoqueenvolvediferentesterritorialidades,notadamentedosmunicípiosdeBelémeAcaráedapopulaçãoresidentenailha.

Alémdisso,acrescenta-setambématerritorialidadedogoverno federal, considerandoqueos corposd’águasãogeridospelaUnião,enãopelosmunicípios.Vale lembrarqueos limites sobre as águasnãosãoprecisosnasleisestaduaisemunicipais,vistoqueascoordenadasestãoausentesnasleisqueosestabeleceram,fazendomençãosomenteàsfronteirascomonomedosrios,furosebaías.Diantedisso,oIBGEutilizaumpadrãonoqualoscorposd’águasãodivididossimetricamenteentreosmunicípios,oquecontrastacomabasecartográficautilizadapelaPMB.Nestecaso,oslimitessobreaságuasutilizadospelaPMBdiferemdetodaabaseusadadoIBGE,gerandoumasériedeproblemas.

Pensararedefiniçãodesseslimitesrequer,portanto,consideraressas territorialidadescomopontodepartida.Defato,hádiferentespercepçõessobreoterritório.MesmoconsiderandooFurodoBeneditocomoummarco físicode extrema relevâncianademarcaçãodesselimite,poissecaracterizacomouma fronteiranatural, a indefiniçãoe a ausênciadeacordosobreoseurealpercursojárepresenta,por si só, a complexidadedaquestão.Evidencia

quedefinirlimitesnãoconstituisimplesmenteumatarefadeordem técnico-cartográfica.Alémdisso,ressalta-seque,apesardealgumasfronteirasseremcaracterizadascomonaturais,“[...]aescolhadeummarcoésempreumaescolhapolítica,aindaqueomarcofísicocontinuesendoumrioouumamontanha”(Cataia,2008,p.13).

Daídecorrequeolevantamentoeaapresentaçãode todas as sobreposições conflitantes entreosreferidoslimites,à luzdoconceitodeterritórioeterritorialidade,consistenoprimeiroeimportantepassoparasepensarmaisdetalhadamenteasaçõesnosentidodesepropornovoslimites,considerandoosdiferentesinteressesenvolvidos.

A seguir será analisadoo segundogrupodeconflitos, evidenciandooproblema relacionadoàlocalizaçãocontraditóriadeequipamentopúblicoemBelém,masadministradopelomunicípiodeAcará.

Os “conflitos da gestão pública”

Outroaspectorelevanteenvolvidonaquestãodoslimitesterritoriaisdizrespeitoàresponsabilidadedeprovisãoegestãodeequipamentospúblicos,bemcomoaoraiodeabrangênciaespacialdaprestaçãode serviços eda cobrançade tributos.É comumaspopulaçõesquevivemem faixas fronteiriçasreclamarempor receber cobrançasde tributosdeduasprefeiturasepor ter suasdemandasporserviçosrecusadasemescolasepostosdesaúde,sobaalegaçãodeoequipamentopertenceraummunicípioesuasresidênciasestaremlocalizadasnomunicípioadjacente.Essesproblemas,novamente,revelamconflitosdeterritorialidades.

ExemplodessetipodeconflitoseencontranaIlhadoMurutucu,ouMurutura,localizadanomunicípiodeBelém(Figura3).Ali,noterritóriodeBelém,aPrefeituradoAcarámantémaEscoladeEnsinoFundamentalACAIMUpara atenderàpopulaçãoacaraense.Combasenesseargumento,solicitou-seàPMBqueverificasseapossibilidadederevisãodoslimitesterritoriaisentreosdoismunicípios.

Diferentementedaquestãoanterior,emquenãosesabiaaocertooreal traçado fronteiriço,nestecasonãohádúvidadequeareferidailhapertence,de fato, aomunicípiodeBelém—quemantém,inclusive,umasériedeoutrosequipamentospúblicos.Segundoum levantamentopreliminar realizado



pelaCODEM,existemdezequipamentosurbanosdaPMBlocalizadosnasilhasdoextremosul,dentreeles:anexosescolares,centrocomunitário,casadafamíliaetc.

Maisumavez,o territórioe a territorialidadeseapresentamcomoconceitosimportantesnessedebate, considerandoquehá sobreposição deterritorialidadesentreosmunicípios.

Os conflitos “das ocupações”

Aocupaçãodevaziosurbanos,comassentamentoshabitacionaiscujostraçadoseterritorialidadesnãocoincidemcomos limitesartificiaisanteriormenteestabelecidos,temgeradováriosconflitos,comoosexistentesentreosmunicípiosdeBelémeAnanindeuanaocupaçãoconhecidaporOlgaBenário.

Adelimitação fronteiriçaatualque separaosmunicípiosdeBelémeAnanindeuafoidefinidanaLeiEstadualnº5.778/19931 (Pará,1993).Namaiorpartedadescriçãodalei,osmarcosutilizadosparaadefiniçãodafronteiranãorevelamdúvidaquantoaorealtraçadodivisor.Talprecisãosedeveemfunçãodousodemarcosconsistentes,porexemplo,eixosviáriosecorposd’água(furos,nascentesetc.),constituindolimitesrígidospelosquaisseguemaslinhasdivisórias.Oproblemadesselimiteserevelaumproblemadeterritorialidade,naporçãosudestedeBelém,maisespecificamentenobairroÁguasLindas,ondese

1EstaleifazreferênciaaoProtocolodeIntençõescelebradoentreessesmunicípiosem1991.Noentanto,comparandoomemorialdescritivoda lei comoomemorialpresentenoProtocolodeIntenções,nota-seapresençadealgumasdivergênciasemdeterminadospontosde coordenadas,apresentando-seaquimaisumconflito“demapas”.

Figura 3 - Mapa de localização da Ilha do Murutucu, ou Murutura, Estado do Pará Fonte: Elaborado pelos autores com base no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010).



localizaaocupaçãoOlgaBenário.Issoporque,quandoaleifoiaprovada,em1993,nessetrechodafronteiranãohaviaruas,casasnemequipamentospúblicoseprivados.Naverdade,predominavaumavastaáreaverdequefoiinterceptadaartificialmentepelalinhadivisória.AFigura4fazocomparativoespaço-temporale a Figura5mostramaisdetalhadamenteasituaçãoatual.

Após21anosdaaprovaçãodareferidalei,nota-sequenovosusosseimpõemnolugardaantigaáreaverde,atribuindodinâmicacomplexanessetrechodafronteira.Essadinâmicaseexpressa,sobretudo,naproliferaçãodeáreasocupadasdeformairregular,caracterizando os chamados “assentamentosespontâneos”ou“ocupações”.Demodogeral,essesespaçosconstituemalternativasparaapopulaçãodebaixa rendaquenecessitademoradia,porémnãodispõederendacompatívelparaaaquisiçãonomercadoformal.

Como se fazemdemaneira informal, essesassentamentosnãoseguemdiretrizesurbanísticasnempassamporprocessosdeanáliseeaprovaçãoporpartedosórgãosquecontrolamoparcelamento,ousoeaocupaçãodosolo,oquefazcomquesóapóssuasimplantaçõesosproblemasreferentesaoslimitessemanifestem.

Ressalta-seque,aexemplodoqueaconteceuemváriasáreasmetropolitanasnoBrasil, aperiferiadeBelémtambémcresceuemdireçãoaomunicípiovizinho (Ananindeua), formandoumavastaáreaconurbada,contribuindoparaacriaçãodegrandesconjuntoshabitacionais e, posteriormente, deocupações irregulares.ComaextinçãodapolíticadoBancoNacionaldeHabitação (BNH)em1986,esvaziou-seaproduçãodeconjuntoshabitacionaispopulares,motivandoaindamaisaproliferaçãodeocupaçõesnolimitecomomunicípiodeAnanindeua(únicafronteiracontinental).

Foinessecontextoque,duranteadécadade1990,surgiuaocupaçãoOlgaBenário.EstaseencontradivididaentreosmunicípiosdeBelémeAnanindeua,demodoqueoslimitesterritoriaisestabelecidosem1993,hojeseccionamquadras,loteseatémesmoedificaçõesdepropriedadeprivada,causamumasériedeproblemasàgestãomunicipale,sobretudo,aosmoradoresquenãosabemaquemunicípiorecorrerparaasoluçãodosproblemasinfraestruturaislápresentes.

TendoemvistaaresoluçãodosproblemasfronteiriçosexistentesnoslimitesdeváriosmunicípiosdoEstado,o IDESPrealizou,em2012,umestudo intitulado“ProjetodeRevisãodosLimitesMunicipais”,noqualidentificoucomoproblemasentreosmunicípiosdeBelémeAnanindeuaaseparaçãodaocupaçãoOlga

Figura 4 - Comparativo espaço-temporal na ocupação Olga Benário, Estado do Pará Fonte: Elaborado pelos autores com base em imagem LANDSAT 5 TM (1994 e 2008) do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).



BenárioedoParqueEstadualdoUtinga(PEUT)–estecriadoem2011peloDecretonº265.Paraequacioná-los,foipropostaaaplicaçãodeumcritériomatemático,segundooqualomunicípioqueabrigasseamaiorpercentagemdaáreadoquarteirãoedoParqueosincorporariaaoseuterritório.Porexemplo,semaisde50%deumquarteirãoestivernomunicípio“A”,elepassaráapertencerintegralmenteaomunicípio“A”(IDESP,2012).AFigura6apresentaapropostaqueresultoudaaplicaçãodessecritério.

ApropostadoIDESPderedefiniçãodoslimitesentreBelémeAnanindeua,aooptarpelousoexclusivodocritériomatemático,desconsiderouumasériedeoutrosaspectosdegranderelevância,porexemplo,a relaçãodepertencimentodapopulaçãocomomunicípio,aorigemdosserviçosofertados,oslimitesdasocupações,ohistóricodaáreaetc.Ditodeoutramaneira,apropostadesenvolvidapeloórgãodoEstadosimplesmenteignoroucompletamente,odebatesobreterritórioeterritorialidade,debateestefundamentalparaacompreensãodacomplexidadepresentenasáreasfronteiriças.

Nota-sequeamaiorpartedaáreadaocupaçãoOlgaBenárioencontra-seemBelém.Talocupaçãonãodeixaderepresentarumaexpressãoespacialdopoder,nosentidopolíticoesimbólico,caracterizando-se,assim,comoumterritório.Arepresentaçãodosmoradorespormeiodapresençadocentrocomunitáriorevelaoexercíciodopoder,ouseja,aterritorialidade.Defato,dividir esse território significa imporumanovaterritorialidade,rompendooufragmentandoaantiga.Nessesentido,moradores,queanteseramatendidosporequipamentospúblicos (escolas, crechesetc.)comunsaosmoradoresdaocupação,agorapoderãonãomaisteracessoaessesserviçoscomadivisão.

Dessemodo,seoajustepropostofosseaprovado,aocupaçãoOlgaBenáriopermaneceriadivididaentreBelémeAnanindeua,mantendo-se,decertaforma,aproblemáticadotraçado.Éválidorealçar,porém,umelementoimportantedesseestudo,quefoiofatodeseteralertadoparaoproblemadaseparaçãoentreosdoismunicípiosdoPEUT,oqual,atéentão,nãohaviasidoidentificado.

NãosepodeignorarqueadelimitaçãoestabelecidapeloIDESPtemseuméritotécnico.Autilizaçãode

Figura 5 - Localização da ocupação Olga Benário e fronteira de Belém com Ananindeua, Estado do Pará Fonte: Elaborado pelos autores com base no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010).



parâmetromatemático isentade juízodevalor, eseuresultadonãopodesimplesmenteserignorado.Noentanto,énecessáriosepensaremparâmetrosquevãoparaalémdosnúmeros,demodoqueseincorporemtambémoutrosaspectosdenaturezapolítica,econômicaesocial.Afinal,oterritórionãoconsisteapenasemáreaquepodesermedidaequantificada.Trata-se,naverdade,deumespaçocomplexo, repletodecontradiçõeseconflitosqueexpressamdiferentesinteresses,açõeseobjetos.

Diantedesse cenário, faz-se indispensável areadequaçãodasáreaslimítrofesàluzdosconceitosdeterritórioeterritorialidade.Essetrechodafronteiramostra-se atualmente adensado, apresentandoaproximadamente6milmoradores,conformedadosdoIBGE(2010).Essapopulaçãocarecedeinfraestruturaenãosabeparaqualmunicípiorecorrer.Portanto,asindefiniçõesnoslimitesterritoriaisatingemdiretamenteaqualidadedevidadosmoradoreseimpossibilitamagestãoterritorialpelosórgãoscompetentes.

A proposta de revisão

Tendoemvistaaresoluçãodequestõessemelhantesedeoutras,osautoresdopresenteartigo,técnicosdaCODEM,elaboraram,em2014,um“PlanodeTrabalhoparaRedefiniçãodosLimitesTerritoriaisdeBelém”,cujoobjetivoéformularumapropostafundamentadaderevisãodesseslimites.Esseplanodetrabalhoestabelececomoprimeiraetapaaanálisediagnósticadetodafaixadefronteiramunicipal,entendendocomofaixaoespaçoobtidoapartirdotraçadode500metrosparacadaladodolimiteinstituído,espaçoesteajustávelconformeopadrãodeocupaçãoidentificadoemcadatrecho.Nessafasesãoidentificadososdiferentesusosdosolopresentesnosdiversostrechosdefronteiraedemarcadasas “áreas-problema”,asquaisserão,nasegundaetapa,alvosdeestudosmaisdetalhados,nosentidode identificaras territorialidadesnelaspresentes(Belém,2014).

Paraisso,estáprevistaarealizaçãodeconsultasin locoparaidentificaraidentidadeeosentimento

Figura 6 - Proposta do Instituto de Desenvolvimento Econômico, Social e Ambiental do Pará (IDESP) para redefinição dos limites entre Belém e Ananindeua, Estado do Pará Fonte: Elaborado pelos autores com base no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010).



depertencimentodosmoradores,empreendedoreseprestadoresdeserviçosnaárea,assimcomoparacoletarosprincipaisproblemas,anseiosesugestõesdaspessoasrelacionadasaoslimitesmunicipais.

Combasenasterritorialidadesidentificadas,serãotraçadas,paradiscutircomasociedade,alternativasdeconfiguraçãoterritorial,apontandoasvantagensedesvantagensdecadaconfiguração,inclusivenoquetangeàsquestõesligadasaosimpactostributáriosoriundosdaspropostas.Afinal, aarrecadaçãodetributosmunicipais,assimcomoorepassedeverbasfederais2,dependedoquantitativopopulacionaledeatividadesquecadamunicípiodispõenoseuterritório.Nessecontexto,perderpopulaçãoouatividadesemvirtudedenovoslimitesterritoriaissignificaperderrecursos.

Comessas inserções,espera-se lançarmãodasnoçõesdeterritórioedeterritorialidade,econstruirumanovaformadelidarcomoproblemadoslimitesterritoriais,colocandoohomemesuascontradiçõescomoeixorelevantenoprocessodeproposiçãoedecisão,semperderdevistaasfacilidadesevantagensdousodemarcosfísiconaturais.

Considerações finais

Os conceitosde território, territorialidadeefronteirapossibilitamaidentificaçãoeaanálisemaisprofundadeumasériedeproblemasreferentesaoslimitesmunicipaisdeBelém.

AoseremtranspostosparaoestudodecasodeBelém,notou-sequeasquestõesrelacionadasàterritorialidadeestavam,diretaouindiretamente,presentesemtodasastrêsproblemáticasjáidentificadascomoconflitosdelimitesterritoriaisnacapitalparaense.

Naanálisedoquefoidenominadode“conflitodosmapas”–incompatibilidadedostraçadosdosmapasusadospelaprefeituraepeloIBGE–,revelou-seque,paraalémdemerosproblemasdetraçadocartográficodosmapas,estavamosinteressesdivergentescomrelaçãoaoposicionamentodaIlhadoCintra,oudoMaracujá, revelandopercepçõesdiferenciadasdoterritório.

Noestudodoexemploutilizadoparaevidenciarochamado“conflitodagestão”,apontou-seointeressedo

2Comoexemplo,tem-seoFundodeParticipaçãodosMunicípios(FPM),quedependedoquantitativopopulacional.

municípiodoAcaráemincorporaraIlhadoMurutucu,ouMurutura,hojeinseridanoterritóriodeBelém.

E,porfim,oexemplodaocupaçãoOlgaBenário,interceptadapela linha fronteiriçaentreBelémeAnanindeua,evidenciouacomplexidadeenvolvidanoconflitode territorialidadesquandoa fronteirasedefinepormeiode“linhassecas”apartadasdosprocessossocioespaciais.

Defato,nadefiniçãodefronteiras,éfundamentalaparticipaçãodosmoradores,dosgestoreselegisladores,jáqueelesserãodiretamenteafetadoscomapropostadereadequaçãodos limites.Alémdisso,háqueseconsideraranaturezados serviçospúblicosqueatualmentesãooferecidosnaáreade intervenção(escolas,postosdesaúde,crechesetc.),identificandoseelesestãosobagerênciadomunicípiodeBelémoudeAnanindeua.Não sepodeperderdevistatambémapossibilidadedegestãointegradanasfaixaslimítrofes,estabelecendoparcerias/consórciosentreasprefeituras,comojáérealizadoemváriasáreasmetropolitanasnoBrasil.

Todasessasquestõesconstituemdirecionamentosefetivosparafuturasaçõesàluzdasnoçõesdeterritórioedeterritorialidade.Aolevaremcontaessesaspectos,apropostaqueestásendodesenvolvidanoâmbitodaCODEMapresenta-secomoumavançonodebatedasquestõesdelimitesterritoriaisnoEstado.

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Recebido:Jan.05,2016 Aprovado:Mar.22,2016

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