Guvernul Republicii Moldova Academia de Administrare Publică Materiale ale conferinţei ştiinţifico-practice cu participare internaţională 19 mai 2017 TEORIA şI PRACTICA ADMINISTRăRII PUBLICE CHIşINăU, 2017
TeoRiA şi PRAcTicA AdMinisTRăRii Publice - aap.gov.mdaap.gov.md/files/conferinte/19.5.17/Conferinta_19.05.17.pdf · necesare şi suficiente, practica autorităţilor locale demonstrează
Guvernul Republicii Moldova Academia de Administrare Public
Materiale ale conferinei tiinifico-practice cu participare
internaional
19 mai 2017
cHiinu, 2017
colegiul redacional
oleg Balan - doctor habilitat, profesor universitar, rector al
Academiei de Administrare Public
andrei groZa - doctor, confereniar universitar, prim-prorector al
Academiei de Administrare Public
aurel SÎMBoTeanu - doctor, confereniar universitar, prorector al
Academiei de Administrare Public
ion guceac - doctor habilitat, profesor universitar,
membru-corespondent al Academiei de tiine a Moldovei
ion dulScHi - doctor, confereniar universitar, director al
Departamentului studii superioare de master
aurelia ePordei - director al Departamentului dezvoltare
profesional
Silvia dulScHi - doctor, confereniar universitar, ef al Direciei
tiin i doctorat
angela ZelenScHi - doctor, confereniar universitar, ef al Catedrei
tiine administrative
Silvia goriuc - doctor, confereniar universitar, ef al Catedrei
tiine juridice
Tatiana ToFan - doctor, confereniar universitar, ef al Catedrei
economie i management public
Thomas ScHMiTZ - doctor, profesor, expert al Ageniei de Cooperare
Internaional a Germaniei (GIZ)
ana gorea - doctor, confereniar universitar, Catedra tiine politice
i relaii internaionale
Mihai Manea - ef al Seciei activitate editorial
autorii poart rspundere pentru coninutul materialelor i stilul
expunerii.
descRieReA ciP A cAMeRei nAionAle A cRii
„Teoria i practica administrrii publice,” conferin
tiinifico-practic (2017; chiinu). Teoria i practica administrrii
publice: Materiale ale Conferinei tiinifico-practice cu participare
internaional, 19 mai 2017, Chiinu / col. red.: Oleg Balan [et al.].
– Chiinu: AAP, 2017. – 634 p.
Antetit.: Acad. de Administrare Public. – Bibliogr. la sfâritul
art. – 200 ex.
isbn 978-9975-3019-6-1.
AcAdeMiA de AdMinisTRARe Public PARTiciP PRin ceR- ceTARe lA
ediFicAReA socieTii bAZATe Pe cunoATeRe
oleg Balan, rector al academiei de administrare Public,
doctor habilitat, profesor universitar Academia de Administrare
Public este primul facilitator naional la dezvoltarea tiinei
administraiei prin efectuarea de cercetri tiinifice
interdisciplinare în domeniul teoriei i practicii administraiei
publice, reglementrilor juridice ale activitii administrative,
mana- gementului public, sistemelor informaionale din serviciul
public, cooperrii i întreinerii relaiilor internaionale în domeniul
administraiei publice. Prin cercetrile efectuate, Acade- mia
contribuie la crearea suportului tiinific pentru desfurarea
reformei administraiei pu- blice, elaborrii de noi forme i metode
de administrare, care au menirea s asigure eficiena activitii
autoritilor publice.
Pe parcursul celor douzeci i patru de ani de activitate Academia de
Administrare Public, în calitate de instituie de învmânt superior i
de centru naional de promovare a politicii de stat în domeniul
administraiei publice, a acumulat o bogat experien de organizare a
activitii tiinifice. Activitatea de cercetare tiinific se efectueaz
în cadrul catedrelor, la- boratoarelor, altor uniti structurale, în
domeniul profilurilor tiinifice acreditate. Academia de
Administrare Public este membru de profil al Academiei de tiine a
Moldovei i, în aceas- t calitate, realizeaz mai multe proiecte
investigaionale în domeniul administraiei publice locale i
dezvoltrii regionale, aducându-i, astfel, contribuia la soluionarea
problemelor existente în aceste domenii.
Astfel, în prezent sunt în desfurare câteva proiecte de cercetare,
tematica crora este într-o strâns conexiune cu procesele
reformatoare din administraia public. Unul din ele este proiectul
„onsolidarea instituional i funcional a administraiei publice
locale în Repu- blica Moldova în contextul implementrii Acordului
de Asociere cu Uniunea European”. Echipa de cercetare i-a propus
realizarea unui studiu complex al organizrii i funcionrii
autoritilor publice locale din Republica Moldova i identificarea,
în baza acestuia, dar i a unei analize comparative cu sistemele de
administraie public local din unele ri ale Uniunii Europene, a
soluiilor de îmbuntire a activitii autoritilor administraiei
publice locale autohtone.
Un alt proiect instituional în desfurare este „Managementul
dezvoltrii regionale privind diminuarea disparitilor interregionale
în cadrul Republicii Moldova prin prisma noii politici de coeziune
european”. Tematica investigaional a acestui proiect este foarte
actual, dat fiind faptul c reducerea disparitilor existente la
nivel regional este un obiectiv-cheie al Guver- nului Republicii
Moldova, care deriv din prevederile Acordului de Asociere cu
Uniunea Eu- ropean.
Rezultatele cercetrilor tiinifice realizate de cadrele
tiinifico-didactice, doctoranzii i masteranzii Academiei sunt
comunicate la sesiuni i conferine tiinifice instituionale, naionale
i internaionale, publicate în reviste i culegeri tiinifice de
specialitate din ar i din strintate. A devenit o frumoas tradiie
organizarea, de rând cu alte activiti cu ca-
cuVÂnT ÎnainTe
racter tiinific, a conferinelor tiinifice anuale dedicate
aniversrii fondrii Academiei i dis- cutarea în cadrul lor a
problemelor actuale privind teoria i practica administraiei
publice.
Actuala Conferin tiinifico-practic internaional reunete cu diverse
comunicri peste o sut de cercettori din cadrul Academiei,
autoritilor administraiei publice centrale i lo- cale, altor
instituii de învmânt superior din ar, dar i din instituii similare
din strintate.
În cadrul sesiunii plenare sunt examinate problemele cu privire la
provocrile reformei administraiei publice în Republica Moldova la
nivel local, unele reflecii privind omul, so- cietatea, statul în
calitate de categorii constituionale perene, investigate i
prezentate de cercettorii autohtoni, iar aspectele comparate
privind tendinele i perspectivele descentra- lizrii puterii în
Ucraina sunt prezentate de cercettorii Institutului Regional de
Administrare Public din Odesa al Academiei de Administrare Public
de pe lâng Preedintele Ucrainei.
Cele ase ateliere tematice din cadrul Conferinei cu participarea
cercettorilor din ar i de peste hotare vin s diversifice i s
concretizeze problemele teoriei i practicii administraiei publice,
reieind din particularitile tiinei administraiei i interconexiunea
acesteia cu do- meniile tiinifice adiacente, cum ar fi dreptul,
economia, sistemele informaionale din sfera administrativ, dar i
din solicitrile practicii administrative, care necesit asisten
tiinifico- metodologic.
Problematica tiinific din cadrul atelierelor prevede examinarea
subiectelor privind re- formarea administraiei publice în
contextual proceselor integraioniste europene, proble- mele actuale
ale tiinei politice i parcursul european al Republicii Moldova.
Sunt actuale i subiectele ce in de aspectele teoretico-conceptuale
i practice privind edificarea statului de drept i modernizarea
administraiei publice, tendinele managementului public în contex-
tual crerii unui sistem administrativ bazat pe cunoatere, rolul
e-Guvernrii în dezvoltarea administraiei publice, precum i
dezvoltarea profesional a personalului din administraia
public.
Apreciem faptul c participanii la conferin manifest un interes
sporit nu numai fa de diferite aspecte teoretico-conceptuale, dar i
de aspectele aplicative privind activitatea administrativ în
multitudinea manifestrilor sale interdisciplinare. Aceasta o
deducem din tematica comunicrilor tiinifice inclus în agenda
conferinei, din spectrul larg al interese- lor tiinifice ale
cercettorilor, care confirm dorina lor ferm de a schimba lucrurile
spre bine în administraia public.
Ca i în cazul celor trei Forumuri tiinifice desfurate la Academie
pe parcursul anului universitar 2016-2017, dezbaterea problemelor i
temelor enunate în cadrul Conferinei tiinifice „Teoria i practica
administraiei publice” servete un bun prilej de a lansa în calitate
de platform de discuii în rândul mediului academic, funcionarilor
practicieni din administraia public central i local, asupra celor
mai stringente aspecte privind desfurarea reformei administraiei
publice în Republica Moldova i identificarea soluiilor pentru o mai
bun de- rulare a acesteia.
Luând în vedere c materialele conferinei tiinifice inserate în
prezenta culegere conin diverse analize, opinii, poziii, concluzii
i recomandri privind situaia actual i perspectivele reformei
administraiei publice din Republica Moldova, sperm s fie utile
pentru cercettorii tiinifici din domeniu, tineretul studios, precum
i pentru funcionarii publici practicieni.
5Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
PRoVocRile ReFoRMei AdMinisTRAiei Publice lA niVel locAl
Tatiana aPTeFrai, doctor, confereniar universitar,
academia de administrare Public
suMMARY In this article, it is revealed the importance of public
administration reform for efficient mana-
gement of public affairs and to ensure Moldova’s European path. The
author analyzes the areas of reform of local government and
mentions the challenges that may arise. Depoliticization, clear de-
lineation of powers and functions, and the insurance with all
necessary resources and a body of highly qualified officials and
well motivated are the main challenges for local government in the
context of implementation of the Reform.
Keywords: public administration, strategy, reform, local
authorities, challenges.
Reforma administraiei publice în Republica Moldova este un
deziderat indiscutabil, care de- riv, în primul rând, din
considerentul c autoritile administraiei publice sunt responsabilii
i promotorii reformelor în toate domeniile vieii sociale. Astfel,
numai un sistem de administrare eficient cu un corp de funcionari
responsabili i competeni poate asigura buna realizare a reformelor
din societate.
Reforma administraiei publice este condiionat i de implementarea
Acordului de Asociere cu Uniunea European. În acest context,
menionm c, în conformitate cu prevederile articolu- lui 21 din
Titlul IV, Capitolul I Reforma administraiei publice, cooperarea
Republicii Moldova cu Uniunea European „se axeaz pe dezvoltarea
unei administraii publice eficiente i responsabile în Republica
Moldova, cu scopul de a sprijini instituirea statului de drept, de
a garanta faptul c instituiile de stat funcioneaz în folosul
întregii populaii din Republica Moldova i de a promova dezvoltarea
armonioas a relaiilor dintre Republica Moldova i partenerii si”
[1].
În scopul oferirii serviciilor de calitate pentru cetenii
Republicii Moldova, articolul reco- mand acordarea unei atenii
deosebite segmentului de modernizare i dezvoltare a funciilor
executive.
Articolul 22 din Titlul IV al Acordului specific dimensiunile
principale ale cooperrii în do- meniul administraiei publice:
- dezvoltarea instituional i funcional a autoritilor publice pentru
a spori eficiena ac- tivitii acestora i pentru a asigura un proces
de luare a deciziilor i de planificare strategic eficient,
participativ i transparent;
- modernizarea serviciilor publice, inclusiv introducerea i punerea
în aplicare a e-guvernan- ei, în vederea creterii eficienei
furnizrii de servicii pentru ceteni i a reducerii costurilor
aferente desfurrii de activiti economice;
- crearea unui corp al funcionarilor publici profesionist, bazat pe
principiul responsabilitii manageriale i pe delegarea eficace a
autoritii, precum i pe recrutarea, formarea, evaluarea i
remunerarea efectuate în condiii echitabile i transparente;
- gestionarea eficace i profesionist a resurselor umane i
dezvoltarea carierei;
edinA în Plen
- promovarea valorilor etice în rândul funcionarilor publici [5].
Gestionarea eficient a treburilor publice i realizarea cursului
european al Republicii Mol-
dova a impulsionat elaborarea i adoptarea Strategiei de Reform a
Administraiei Publice [4]. Trebuie s menionm c este pentru prima
dat când Strategia are o abordare complex a sistemului
administraiei publice cu ambele sale componente: administraia
public central i administraia public local. Reformele sistemului
administrativ realizate anterior au fost seg- mentare ceea ce, în
opinia noastr, nu au dat rezultatele scontate.
Obiectivul general al Strategiei este crearea unei administraii
publice moderne, profesioniste i orientate spre oferirea
serviciilor publice de calitate, în corespundere cu necesitile i
atep- trile cetenilor i cele ale entitilor sociale i
economice.
Strategia se focuseaz pe cinci componente principale: -
responsabilizarea administraiei publice; - elaborarea i coordonarea
politicilor publice; - modernizarea serviciilor publice; -
managementul finanelor publice; - serviciul public i managementul
resurselor umane. Potrivit coninutului Strategiei, la prima etap de
implementare (2016-2018) aspectele de
reformare, ce in de administraia public local, vor fi focusate pe
inventarierea i stabilirea prin lege a domeniilor de competen.
Administraia public local urmeaz s fie ancorat pe de- plin în
procesul de reform în cea de doua etap de implementare a Strategiei
(2019-2020). [4]
Astfel, în Compartimentul I „Responsabilizarea administraiei
publice”, obiectivul specific 2 pre- vede crearea unui sistem de
atribuire/transfer al competenelor între administraia public cen-
tral i administraia public local de ambele niveluri, caracterizat
prin funcionalitate, clari- tate, stabilitate, corelare cu
resursele disponibile i cu capacitile administrative ale unitilor
administrativ-teritoriale. Acest obiectiv urmeaz a fi realizat
prin:
- revizuirea sistemului actual instituional/juridic de transmitere
sau delegare a competene- lor ctre autoritile publice locale;
- elaborarea i implementarea politicilor sectoriale în domenii
pasibile descentralizrii; - consolidarea capacitilor instituionale
i profesionale la nivelul autoritilor publice cen-
trale i locale în ceea ce privete aplicarea principiilor i
criteriilor specifice unei descentralizri eficiente i eficace,
sensibile i la dimensiunea de gen.
O provocare pentru administraia public local poate fi delegarea
competenelor. Aceast prevedere este reglementat de Legea nr. 435
privind descentralizarea administrativ [2] i Le- gea nr. 436
privind administraia public local. [3] Dei legislaia prevede expres
c delegarea de competen se realizeaz în mod obligatoriu cu
transferul resurselor financiare i materiale necesare i suficiente,
practica autoritilor locale demonstreaz carene în acoperirea finan-
ciar a acestor competene. Drept exemplu poate servi recrutarea
tinerilor pentru realizarea serviciului militar. Atribuiile
respective sunt îndeplinite, de regul, de secretarul consiliului
local suplimentar la sarcinile prevzute de legislaie, evident fr
remunerare.
În condiiile prevzute de Strategia de Reform a Administraiei
Publice, dar i ale procesului de descentralizare lista atribuiilor
delegate ar putea s se completeze esenial în timp ce per- spectiva
creterii bugetelor locale nu pare a fi promitoare.
Obiectivul specific 3 al Compartimentului I vizeaz direct
administraia public local i pre- vede consolidarea capacitilor
administrative prin reducerea fragmentrii structurii adminis-
trativ-teritoriale i/sau dezvoltarea formelor teritoriale de
alternativ de prestare a serviciilor publice. Acest obiectiv urmeaz
a fi realizat în Etapa I (2016-2018) i include:
- consultarea principalilor actori asupra opiunilor de consolidare
administrativ, propuse
7Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
pentru implementare la urmtoarele alegeri locale prin organizarea
atelierelor de instruire/con- sultare pentru identificarea
modelului optim de organizare administrativ-teritorial;
- elaborarea conceptului i a foii de parcurs privind reforma
administrativ-teritorial în Re- publica Moldova (inclusiv
eliminarea structurilor raionale), pin luarea deciziilor informate
(în baza studiilor de optimizare i analiz la nivelul întregii ri)
de creare a unitilor administrativ- teritoriale, ale cror autoriti
s fie capabile s presteze servicii de calitate înalt locuitorilor
si, asigurînd, totodat, democraia local, bazate pe interesele i
preferinele prilor interesate, pe valori universale, cum ar fi
drepturile omului, egalitatea genurilor i incluziunea social;
- elaborarea i promovarea pachetului de acte legislative i
normative pentru trecerea la noul sistem administrativ în Republica
Moldova, care s asigure condiiile necesare pentru amalga- marea
voluntar, cooperarea intermunicipal, delegarea anumitor
competene/funcii de ctre unele autoriti publice locale ctre altele;
instrumente de stimulare financiar a comunitilor locale ce decid s
se uneasc etc. [4]
Prevederile acestui obiectiv indic asupra necesitii reformei
administrativ-teritoriale, refor- m necesar, dar abordat
contradictoriu în societate.
Provocarea pentru autoritile administraiei publice locale, este c
nu e gândit pâna la fi- nal. Realizarea obiectivului este
preconizat pân în 2018, iar în etapa a II-a, practic, nu sunt pre-
vzute careva activiti, specificând doar alegerile locale din 2019.
În aceste condiii optimizarea structurii sistemului administrativ
ar putea rmâne doar la nivel de intenie. Activitile de con-
tientizare a întregii societi cu privire la necesitatea reformei
administrativ-teritoriale nu tre- buie s întârzie. Sunt necesare
analize complexe cu implicarea mediului academic, a oamenilor de
tiin, a practicienilor avansai i a experilor strini. Experiena
altor ri arat c nu exist o dimensiune optimal a unitilor
administrativ-teritoriale de nivelul întâi sau doi, la fel cum nu
exist nici cea mai bun structur administrativ, care ar avea o
aplicare universal. Republica Moldova, fiind în cutarea unei
structuri optime a administraiei publice locale, este necesar de
studiat cele mai eficiente modele de administraie public local, dar
s crem modelul ce ar corespunde specificului i particularitilor rii
noastre.
Experiena nereuit din perioada anilor 1999-2000 ne demonstreaz c nu
avem dreptul la eec.
Reforma în domeniul administraiei publice locale este stipulat i în
Compartimentul III al Strategiei: Modernizarea serviciilor
publice.
Organizarea i prestarea serviciilor publice la nivel local
reprezint atribuiile principale ale autoritilor publice locale
reglementate prin cadrul legal. Lipsa resurselor financiare are un
im- pact direct asupra cantitii i calitii prestrii serviciilor
publice. Trebuie s menionm c în majoritatea localitilor rurale
lipsete serviciul de canalizare. În una din dou localiti lipsete
serviciul de colectare a deeurilor. Este nesatisfctor i nivelul de
asigurare cu ap potabil a localitilor rurale. În majoritatea
localitilor rurale infrastructura drumurilor este deplorabil.
Acestea sunt servicii vital necesare pentru populaie, dar care fie
c lipsesc, fie c sunt insufici- ente sau de o calitate
proast.
În aceste condiii, Obiectivul general al Compartimentului
Modernizarea Serviciilor Publice prevede: dezvoltarea sistemului de
prestare a serviciilor publice administrative la nivel central i
local prin îmbuntirea accesului la aceste servicii prin diverse
modaliti, eficienei prestrii lor, reducerea sarcinilor
administrative inutile i minimalizarea costurilor serviciilor atât
pentru bene- ficiari, cât i pentru prestatori, i eficacitii
serviciilor, conform nevoilor i cerinelor beneficiarilor, asigurând
un nivel stabil de calitate a serviciilor prestate.
Pentru realizarea obiectivului general sunt elaborate dou obiective
specifice. Astfel, pen- tru perioada 2016-2018 (Etapa I) este
planificat Obiectivul specific 1: Asigurarea unei abordri
8 Teoria i practica administrrii publice
coordonate i unificate fa de modernizarea serviciilor publice. Pe
parcursul acestei etape va fi dezvoltat cadrul normativ i
metodologic pentru asigurarea modernizrii serviciilor publice i vor
fi create capaciti instituionale i fortificate capacitile umane
pentru implementarea ini- iativelor de modernizare a serviciilor
publice.
Obiectivul specific 2 prevede creterea calitii i accesibilitii
serviciilor publice prin reîngi- neria proceselor operaionale i
digitalizare, precum i prin crearea reelei de centre universale de
prestare a serviciilor publice. Perioada de implementare a acestui
obiectiv este planificat pentru întreaga perioad de realizare a
Strategiei. În viziunea noastr, obiectivele sunt generale i nu vor
aduce plusvaloare pentru administraia public local, dar, mai ales,
pentru populaia din localitile rurale.
O provocare care deriv din prevederile Compartimentului
Modernizarea Serviciilor Publi- ce este promovarea cooperrii
intercomunitare i regionalizarea serviciilor publice. În aceast
situaie apare îns întrebarea: cum pot fi regionalizate serviciile
publice în structura actual a sistemului administrativ? Accelerarea
reformei administrativ-teritoriale în aceste condiii devine un
deziderat. Experiena rilor europene demonstreaz c cooperarea
intercomunitar este o soluie eficient în organizarea serviciilor
publice la nivel local. Pentru punerea în aplicare a acestui
instrument îns este necesar elaborarea unui cadru regulatoriu
perfect.
Managementul finanelor publice este o alt provocare pentru
administraia public local, în special obiectivele specifice 5 i
6.
Astfel, obiectivul specific 5 prevede consolidarea bazei de
venituri proprii ale autoritilor publi- ce locale prin:
- dezvoltarea i consolidarea bazei de venituri proprii ale
autoritilor publice locale i a au- tonomiei de decizie asupra
lor;
- consolidarea autonomiei i a managementului financiar la nivelul
autoritilor publice lo- cale;
- crearea unui sistem/mecanism care s asigure acoperirea
pierderilor bugetelor locale rezul- tate din
scutirile/aciunile/deciziile unilaterale venite din partea altor
autoriti publice (Parla- ment, Guvern, ministere etc.).
Prevederile acestui obiectiv pot fi realizate în condiiile unei
descentralizri veritabile. În acest context reforma administraiei
publice trebuie s fie realizat având la baz principiul au- tonomiei
locale i descentralizrii.
Obiectivul specific 6 prevede delimitarea proprietii de stat de cea
a unitilor administrativ- teritoriale, inclusiv pe domenii (public
i privat) i asigurarea mecanismelor de gestionare deplin, eficient,
efectiv i responsabil a patrimoniului.
În acest context activitile se vor focusa pe: - elaborarea
instrumentelor juridice de delimitare a proprietii de stat i a
proprietii unit-
ilor administrativ-teritoriale; - inventarierea i evidena
proprietii publice a statului i a unitilor
administrativ-teritori-
ale; - dezvoltarea capacitilor autoritilor publice locale de
administrare a patrimoniului prin
elaborarea i desfurarea cursurilor de instruire privind
administrarea eficient a patrimoniului; - elaborarea mecanismelor
de cooperare (public-privat, public-public,
public-public-privat)
pentru gestionarea eficient a patrimoniului. Realizarea acestor
msuri necesit voin atât din partea autoritilor publice centrale cât
i
locale. Compartimentul 5 Serviciul Public i Managementul Resurselor
Umane reprezint o real
provocare pentru administraia public local în condiiile actuale.
Motivarea joas, nivelul spo-
9Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
rit de fluctuaie a angajailor din cadrul autoritilor publice
locale, nivel de competen sczut, protecionismul vor crea dificulti
în realizarea obiectivelor acestui compartiment. Profesiona-
lizarea serviciului public, promovarea principiului meritocraiei
sunt o provocare pentru autori- tile publice locale.
concluzii. Depolitizarea, delimitarea clar a competenelor i a
funciilor, precum i asigurarea cu toate
resursele necesare i un corp de funcionari cu înalt calificare i
bine motivai sunt principalele provocri pentru administraia local,
în contextul punerii în aplicare a reformei administraiei
publice.
Reforma administraiei publice nu este un document static. Pe
parcursul implementrii pot interveni completri, ajustri în scopul
îmbuntirii organizrii i funcionrii sistemului admi- nistraiei
publice din Republica Moldova.
Reforma administrativ-teritorial este o condiie pentru
înregistrarea rezultatelor reformei administraiei publice
locale.
biblioGRAFie 1. Acordul de Asociere între Republica Moldova, pe de
o parte, i Uniunea European i Co-
munitatea European a Energiei Atomice i statele-membre ale
acestora, pe de alt parte. Mo- nitorul Oficial al Republicii
Moldova, nr.185-199/442 din 18.07.2014.
2. Legea nr.435 din 28.12.2006 privind descentralizarea
administrativ. Publicat: 02.03.2007 în Monitorul Oficial al
Republicii Moldova nr. 29-31.
3. Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administraia public local.
Publicat: 09.03.2007 în Monitorul Oficial al Republicii Moldova,
nr. 32-35.
4. Strategia de Reform a Administraiei Publice 2016-2020. Hotrîrea
Guvernului Republicii Moldova, nr.911 din 25.07.2016. Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, nr. 256-264.
5. BOAN, Igor, Prevederile Acordului de Asociere Republica Moldova
- Uniunea European. Ghid. Editura Arc, Chiinu, 2014, 98 p.
10 Teoria i practica administrrii publice
eVoluiA sTATului în concePiA conTeMPoRAn
ion guceac, doctor habilitat, profesor universitar,
membru-corespondent al academiei de tiine a Moldovei
suMMARY In the present study is examined the evolution of the state
in contemporary conception that has
a multifunctional character. Contemporary state is an effect of
political progress and restructurings that has occurred in society.
The modern state contributes to the harmonious formation and deve-
lopment of the person. In this context, the functions of the
contemporary state and its influence on the democratic development
of society are highlighted.
Keywords: state, political association, universal organization,
conducting institution, legalized organ, political progress,
legality, legitimacy.
În secolul al XXI-lea, omenirea intr într-o faz calitativ nou a
dezvoltrii sale, nutrind spe- rana c secolul al XXI-lea va deveni o
nou er de cooperare global. În acest context, în faa tiinelor
juridice, rmâne în prim-plan problema identificrii cilor de
dezvoltare a fenomenelor, relaiilor i instituiilor sociale,
abordarea complex a unor noiuni fundamentale perene. Una dintre
aceste probleme este cea a statului.
Concepia contemporan a statului are un caracter multifactorial
(plurifactorial). În doctrina statului multe coli pornesc, în
primul rând, de la faptul c statul este o uniune determinat de
oameni, asociaie rezultat din necesitatea de a tri împreun pe un
teritoriu anume (în hotarele de stat), iar orice cooperare are
nevoie de reglementarea activitii în comun, a relaiilor dintre
oameni i grupurile lor, care au diverse interese. Acestea i
constituie temelia unui stat ca aso- ciaie politic, care în
politologie uneori e numit „stat în sensul larg al cuvântului”,
deosebit de stat în sens restrâns (organizaie de stat, sistem de
instituii abilitate cu putere suprem pe un anumit teritoriu, aparat
de stat). Caracterul politic al asociaiei de stat este condiionat,
pe de o parte, de asimetria social a oricrei societi (clase,
straturi sociale, diverse grupuri de populaie i reprezentanii lor –
grupe de presiune), în urma crui fapt reglementarea relaiilor
dintre acestea capt caracter politic, iar, pe de alt parte, de
necesitatea executrii „treburilor comune”, de care au nevoie în
aceeai msur toate clasele i straturile sociale (de exemplu,
protecia mediului, organizarea comunicaiei, depirea calamitilor
naturale) i care decurg din interesele comune ale tuturor
straturilor populaiei i „membrilor” organizaiei de stat.
Apreciind statul ca asociaie politic, nu putem, astfel, s-l
caracterizm doar ca instituie a consensului (a armoniei), iar, pe
de alt parte, s-l identificm cu societatea în general.
În al doilea rând, statul este o organizaie în societatea unei
anumite ri (orice comunitate presupune o oricare organizaie).
Specificul acestei organizaii const în faptul c statul este uni- ca
organizaie universal din ar, creat inclusiv în baza diviziunii
administrativ-teritoriale (doar în state foarte mici precum Tuvalu,
în care numrul populaiei oscileaz la circa 10 mii de persoa- ne,
aceast diviziune nu exist) [1] pe calea înregistrrii membrilor
asociaiei politice la locul de trai, instituiei ceteniei i
apatridiei (persoane strine, persoane fr cetenie etc.), cu statut
politic diferit al acestor persoane etc. Fiecare individ, aflat
temporar sau permanent pe teritoriul rii, este într-un fel membru,
subiect al acestei organizaii, beneficiaz de anumite drepturi
(de
11Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
exemplu, dreptul la munc sau inviolabilitatea persoanei) sau are
anumite îndatoriri fa de ara în care se afl. Toate cele menionate
se refer i la persoanele juridice (instituii, organizaii, uni- uni
înregistrate în statul dat care au drepturi i obligaii fa de
acesta).
Statului-organizaie, ca i oricrei uniuni, îi sunt proprii elemente
cu caracter liber (de exem- plu, se poate renuna la cetenie, dei în
mai multe state cu consimmântul efului statului sau al altor organe
de stat strinii i apatrizii pot s prseasc liber ara, dar nu pot s
intre liber în ea etc.), dar totui organizaia „stat” se
construiete, de obicei, pe principiul obligativitii. Toate
persoanele care se afl pe teritoriul statului, indiferent dac
doresc sau nu, trebuie s se supun puterii acestei organizaii, s
respecte legile statului. Pentru înclcarea legilor (în caz de
infraci- uni), toate persoanele (nu doar cetenii) trebuie s fie
pedepsite. Aceste sanciuni nu le poate pronuna alt
organizaie.
Pentru a se elibera „de dependena fa de statul” rii date,
persoanele trebuie s renune la cetenia acestuia (ea fiind
condiionat de anumite circumstane) i s prseasc teritoriul, dar dac
rmân pe acest teritoriu, ele cad sub incidena legislaiei acestuia,
dar cu unele particulari- ti (eliberarea de serviciul militar, de
unele impozite etc.). Dac ceteanul se afl peste hotare, chiar dac
are acolo viz de reedin, asupra lui se rspândesc legile statului
su.
În al treilea rând, statul este o instituie politic de
reglementare, instituie de dirijare din so- cietatea dat. Acesta
satisface cerinele societii din momentul în care el s-a stratificat
(divizat pe clase, grupuri sociale . a.) în integrare, organizare i
administrare. Aparatul lui, într-adevr, se produce parial ca o
„main”, dei aceasta este departe de a fi caracteristica lui
principal. Mai devreme am afirmat c statul reglementeaz relaiile
(dar nu pe toate) sociale dintre oameni i grupurile lor (nu numai
sociale, dar i pe altele).
Exercitând direciile principale ale activitii (funcii la care ne
vom referi în continuare), luând decizii principiale, statul
(conductorii aparatului de stat), în primul rând, reprezint
interesele acelor straturi sociale (fore), care au mai multe
posibiliti de presiune asupra puterii în vederea asigurrii
intereselor lor. Aceasta este clasa dominant economic, social i
politic: proprietarii de sclavi în Epoca antic (la ei aderau, cu
anumite scopuri, oamenii liberi), în Evul Mediu feudalii (laici i
spirituali), pturile avute ale populaiei (burghezia) în etapele
incipiente de dezvoltare a capitalismului, în condiiile dreptului
electoral cenzitar, când drepturile electorale depindeau, în ultim
instan, de proprietatea deinut i de ali factori care, în definitiv,
aveau un caracter economic. Ptura social dominant poate fi o
grupare semifeudal împreun cu marea burghe- zie dospit pe
privilegiile de stat (de exemplu, profitul de la petrolul aflat în
proprietatea statului în unele ri arabe). Un strat social dominant
poate fi aa-numita burghezie naional (în trecut în India),
autocraia proburghez (în trecut în rile totalitare de orientare
capitalist din Africa).
Pentru aceast clas statul are o importan deosebit în calitate de
arbitru social-politic în comunitate. Aceasta este esena
regulatoare a statului în societate, dei funcia nu se reduce la
arbitraj. Teoretic, conform normelor statului democratic, acest
arbitraj trebuie s fie neprtinitor, de aceea sunt create mecanisme
speciale (de exemplu, judectoria independent ale crei deci- zii
sunt incontestabile, inclusiv pentru alte ramuri ale puterii de
stat), dar în practic, dup cum am atenionat, în virtutea cauzelor
legate de diverse fore economice i politice ale unor grupri din
societate, acest arbitraj nu este chiar atât de imparial. Astfel,
statul este un arbitru care aci- oneaz, în primul rând, în
interesul celor mai puternice clase, grupuri interesate, în al
doilea rând, apr de lipsuri excesive straturile cele mai srace i
vulnerabile ale societii (de exemplu, chiar i în antichitate
sclavii puteai fi vândui numai cu familiile, în societatea de astzi
exist indem- nizaii de stat pentru omaj, pensii etc.) i, în sfârit,
funcia de intermediere în interesele întregii societi, pentru a nu
admite confruntri sociale, a preveni anarhia i dezintegrarea
societii, asigurând solidaritatea social.
12 Teoria i practica administrrii publice
În al patrulea rând, indiciul principal al statului este puterea
(de stat, public) deosebit. Pute- rea de stat, exercitat de ctre un
aparat enorm i ramificat, este universal. Ea se extinde asupra
tuturor membrilor societii din ara dat i asupra cetenilor care
locuiesc în afara hotarelor sale (în continuare ne vom referi
detaliat la puterea de stat i organele sale). Aceast putere este
independent juridic de orice alt putere din interiorul i exteriorul
rii: fiecare stat dispune de suveranitate, are dreptul s aplice
constrângerea. Sfera sa de aciune se extinde asupra averii,
libertii, uneori chiar asupra vieii omului (în mai multe ri
pedeapsa capital este interzis, iar unele sisteme juridice prevd
rspunderea penal nu doar pentru persoane fizice, dar i pentru cele
juridice).
Aceste posibiliti de influenare sunt condiionate de faptul c statul
este un organ legalizat i legitim de constrângere. Legalizarea
constrângerii de stat se realizeaz, pe lâng constituie, i de multe
alte izvoare de drept (de exemplu, rspunderea material este fixat
în Codul civil, cea penal - în Codul penal, cea contravenional în
Codul contravenional etc.). Legitimitate (de asemenea, este o
legalizare, dar acestui termen i se confer un sens mai larg)
înseamn recu- noaterea de ctre populaie a puterii de stat
existente, prin urmare, i a constrângerii de stat, pe care acesta o
aplic la necesitate ca fiind întemeiat, echitabil i raional.
Între legalizare i legitimizare sunt posibile discrepane: poporul
poate s nu confirme pute- rea legal de stat instituit în
corespundere cu normele constituiei, s-o considere inechitabil,
fapt ce poate cauza schimbarea ei pe cale panic sau violent. Ba din
contra, puterea de stat legitim i constrângerea legitim (din
punctul de vedere al poporului) pot s persiste o peri- oad de timp
nelegalizate de actele normative (de exemplu, unele regiuni
eliberate din China, Angola, Guineea-Bissau pân la formarea
statelor respective) [2].
Mrturie a legitimitii puterii de stat (corespunztor a dreptului su
la constrângere) pot servi i datele de opinie public, sondajele
reprezentative, anchetrile, dezbaterile naionale i locale asupra
diverselor probleme. Totodat, este deosebit de important a stabili
dac constrân- gerea de stat, msurile sale împotriva societii în
genere (de exemplu, interzicerea temporar a dreptului la întrunire)
sau a unor grupuri sociale (interdicia de a desfura congrese de
ctre extremiti) corespund unor sarcini generale mai importante ale
societii (i nu doar de pe po- ziiile majoritii, dar i de pe
poziiile proteciei drepturilor minoritii), cât de adecvate sunt
aceste msuri valorilor general umane.
Se consider c un stat exist doar atunci când este întemeiat pe
drept, iar dreptul, dup cum am remarcat, poate fi doar echitabil
(spre deosebire de lege). Echitatea, desigur, este ideea dreptului,
principala cerin fa de acesta, îns în realitate nu putem reduce
dreptul doar la echitate.
Din perspectiva faptului c statul este supus unui proces continuu
de metamorfoz, consta- tm c acesta nu poate evita anumite
transformri mai mult ori mai puin profunde. În acest sens, statul
nu este „o form instituional atemporal i universal…” [3]. Statul
contemporan este un rezultat al modificrii mentalitii oamenilor, al
percepiei nu doar a valorilor umane universale din trecut, începând
cu sec. al XVII-lea - al XVIII-lea, dar i a celor noi, create în
sec. al XX-lea. De asemenea, statul este un efect al progresului
politic pe arena internaional, dar, în primul rând, al
restructurrilor care s-au produs în societatea însi din sec. al
XX-lea. Aceste mutaii au fost determinate de dezvoltarea sa în
secolele precedente, fiind consecina unor mo- dificri evolutive
care, în ultim instan, s-au dovedit a fi transformri de esen,
revoluionare a concepiei însi a statului i a statului existent real
în multe ri.
La începutul secolului al XXI-lea, ca i întreaga civilizaie,
Republica Moldova se confrunt cu noi i tot mai complicate
dificulti, provocri i ameninri, considerate ,,maladii ale
sistemului administrrii de stat i a dreptului constituional”
[4].
13Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
Aceasta se datoreaz în mare parte faptului c Republica Moldova, ca
i alte state postso- cialiste, trece printr-o faz dificil de
dezvoltare – tranziia de la un regim totalitar la statul de drept.
Criza economic, criza financiar-monetar, energetic, alimentar,
accentuarea contradi- ciilor sociale sunt doar câteva dintre
problemele de o gravitate extrem care s-au acumulat la ora actual
în lume, astfel încât tot mai multe state au contientizat
necesitatea unor reforme radicale.
Pentru astfel de situaii, odat ce sistemele de guvernare sunt
incapabile s riposteze provo- crilor cauzate de transformrile
vertiginoase în timp, Alvin Toffler a introdus conceptul de ,,po-
vara deciziei”, considerat de el ca fiind ,,de importan crucial
pentru înelegerea democraiei”. În opinia acestuia, orice societate,
pentru a putea funciona, are nevoie de o anumit cantitate de
decizii politice de calitate. Cu cât este mai mare numrul
deciziilor necesare pentru conduce- rea unei societi, varietatea,
frecvena i complexitatea acestora, cu atât este mai grea ,,povara”
deciziei politice pe care societatea respectiv o poart [5].
Toffler credea c o povar mai grea trebuie s se ,,distribuie
printr-o mai larg participare democratic”, drept urmare, atunci
când povara decizional a sistemului social crete, demo- craia ”nu
este o chestiune de alegere, ci o necesitate a evoluiei, fr de care
sistemul nu poate s funcioneze” [6].
În opinia noastr, un stat modern prin definiie este un stat
democratic, laic, de drept ce corespunde valorilor umane universale
din trecut (de exemplu, libertatea) i celor mai noi, din sec. al
XXI-lea (de exemplu, echitatea social). El poate s preia chiar i
vemântul monarhiei (parlamentare), dup cum demonstreaz experiena
Marii Britanii sau a Japoniei, îns în toate condiiile reducând
relaiile sociale: acesta, pe de o parte, nu încorseteaz direciile
principale ale autodezvoltrii societii, iar, pe de alt parte, nu
permite ca aceast autodezvoltare s ia amploarea ce ar regenera în
anarhie i dezmembrarea societii.
Actualmente, statele naionale traverseaz aa-numita globalizare.
Procesele de globaliza- re, constituirea societii informaionale
preschimb rapid tabloul lumii contemporane. Spaiul unic global,
economic, politic, migraionist etc. conduce, printre altele, i la
evoluia statului, a formei i tipului acestuia. De exemplu, . Kaflen
recomand trei scenarii posibile de evoluie a statului: dizolvarea
statului naional (un fel de Evul Mediu nou); statul naional
flexibil; sta- tul-naiune transformat [7]. O tipologizare
asemntoare este sugerat de E. G. Ponomariova, care evideniaz statul
premodern, modern i postmodern [8]. B. A. Gal identific trei modele
pe care le poate prelua statul nou: reeaua internaional (o
intersecie complex a diverselor reele, a corporaiilor
transnaionale), imperiul mondial i statul mondial (sau federaia
mondia- l) [9]. Aceast viziune este acceptat i de L. E. Grinin, dup
care statul, ,,în calitate de unitate principal i subiect al
procesului istoric, începe s cedeze treptat loc unor uniti mai
mari” [10].
Acestea sunt modelele de baz ale unei posibile transformri a
statului contemporan. În acelai timp, trebuie s accentum c în
niciun caz nu poate fi vorba despre dispariia statului în general,
deoarece, în pofida oricror transformri în cadrul relaiilor
interstatale, statul naional se menine pentru mult timp un actor de
baz pe arena mondial.
Statele sunt i vor rmâne entiti dominante în afacerile mondiale. În
acest sens ele întrein armate, desfoar activiti diplomatice,
negociaz tratate, poart rzboaie, supravegheaz organizaiile
internaionale, influeneaz i configureaz … producia i comerul,
asigur se- curitatea extern i intern [11]. În consecin, coninutul
normativ al constituiilor necesit un proces constant de
perfecionare. De asemenea, în doctrina dreptului constituional este
pro- movat ideea constituionalizrii dreptului [12].
În ultimele decenii, majoritatea tezelor de doctor sau doctor
habilitat în domeniul dreptului public, susinute în Republica
Moldova, ,,abund” în propuneri de lege ferenda de modificare
a
14 Teoria i practica administrrii publice
Constituiei. Cu regret, constituantul rareori ine cont de aceste
propuneri novatoare, ignorând, astfel, misiunea tiinelor juridice,
în special a tiinei dreptului constituional, de soluionare
doctrinar a constituionalitii sau neconstituionalitii normelor
juridice în vigoare, funda- mentarea necesitii ajustrii i modelrii
unor construcii normative noi. De aici apare i ne- cesitatea
constituionalizrii, care este un proces de perfecionare
instituional i normativ a statului i dreptului respectiv.
Doar aa statul modern poate fi obligat s serveasc omul în modul cel
mai abil, s contribuie la formarea i dezvoltarea armonioas a
persoanei în condiiile unei societi libere, pluraliste,
postindustriale, bazate pe cunoatere.
biblioGRAFie 1. Constitution of Tuvalu.
http://www.parliament.am/library/sahmanadrutyunner/tuvalu.
pdf. 2. Ion Guceac. Omul, societatea, statul: categorii
constituionale perene. Editura Universul
Juridic, Bucureti, 2017, p.188-193. 3. A. Supiot. Homo Juridicus.
Eseu despre funcia antropologic a dreptului, Bucureti, Roseti
Educaional, 2011, p. 235. 4. . ., . . . În:
,, ” din 28.10.2011.
http://www.ng.ru/ideas/2011-10-28/5_patologii.html, vizitat la
18.09.2016.
5. A. Toffler. Al treilea val. Editura Politic, Bucureti, 1983, p.
587. 6. Ibidem, p. 588. 7. S. Coughlan. Is there a future for the
nationstate in an era of globalization? If so, what futu-
re? — www.shaneland.co.uk/academic/ma/globalisationessay1pdf. 8. .
. . , ,, ”. 2007,
11, p. 97. 9. . . . : ,
www. polite.com.ua/library/4080-.html. 10. . . . , ,,
: ,, ”, ”. . . . . . , 2004, p. 45.
11. S. Huntington. Ciocnirea civilizaiilor i refacerea ordinii
mondiale. Bucureti, Litera inter- naional, 2012, p. 38.
12. B. . . : . , , 2016.
15Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
:
,
, ,
,
,
suMMARY The article analyzes the decentralization of power, its
types and criteria as well as the historical
basis of decentralization in Ukraine. The prospects for
implementing the decentralization reform at the present stage
taking into consideration historical lessons and European
experience are presented.
Keywords: decentralization, local self-government, territorial
organization.
- . - , - , .
- «-2020», - 12.01.2015. : - , - . , , .
- . , , - . , [3].
(, ), (, - , ), , , - (, (), .).
, -
16 Teoria i practica administrrii publice
, [5]. . , - . , - .
, - . , - , , , .
. - - . - , . - , , . [6]
, . - , .
, - , - . [4]
70- . . , - - , - . , 63 75 90- . . . [2] , - - , . [7]
- , , . , . , , . , - . [6]
- « ». - , , , . , - ,
17Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
- , - , . - e .
- , . - . , : - ; , ; . - . , , . 20 . [10]
. . ( , , , - . .), ( - , .) - . [6]
. , , - . , -
1 : «» «»
• , - ;
• - .
• - .
. -
1710 . , , , , .
. . .
1918 , , - . , - .
132 , . , , , « - ». , - , .
, - , . 2010 , - . , 2001 - - . , , . [8]
- , - . , - -. - , - , . - ( , ) . [1]
, -
19Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
, , . - (USAID) « : » , . , - , . , . - , , , - . 2005 «» - - , -
.
, , - , - , . . , , , , - , , .
, . , - - . [9]
, - - , . .
, , - , .
- , , -- . - - . , . , - , - .
20 Teoria i practica administrrii publice
1. - :
. [ ] – : http://www.golos. com.ua/rus/article/255545
2. . . [ ] / . . . – : http://www.nbuv.gov.ua/portal/
Soc_Gum/Tpdu/2010_4/doc/2/13.pdf
3. . : , () / . // []. – 2010. – 1. – . 21-25.
4. . ., ., ., . // Wspópraca Europejska Nr 8(15) 2016 / European
Cooperation Vol. 8(15) 2016. . 120-135.
5. / [. : . . , . . - , . . .]; . . . , . . , . . ; . . . . . – .,
2010. – 820 .
6. . . : - - . . . . - : . 25.00.01 « » / . . . – , 2006. – 18
.
7. : // . . . ., . ., . . .; – .: , 2012. – 576 .
8. Jarabik B., Yesmukhanova Y. Ukraine’s Slow Struggle for
Decentralization / B. Jarabik, Y. Yes- mukhanova. March 2017 –
Access mode: http://carnegieendowment.org/2017/03/08/ukraine-s-
slow-struggle-for-decentralization-pub-68219
9. Local Governance and Decentralization Assessment: Implications
of Proposed Reforms in Ukraine. the United States Agency for
International Development (USAID). September 2014 – Ac- cess mode:
http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/pa00k59f.pdf
10. Ma J. Decentralization From the «Top Down»: The Japanese Case /
J. Ma. – Access mode: www.worldbank.org/mdf/
mdf1/topdown.htm.
11. Steinich M. Monitoring and Evaluating Support to
Decentralisation: Challenges and Dilem- mas. European Centre for
Development Policy Management. November 2000 – Access mode:
http://ecdpm.org/wp-content/uploads/2013/10/DP-19-Monitoring-Evaluation-Decentralisa-
tion-2000.pdf
21Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
A T e l i e R u l nr. 1 ModeRniZAReA AdMinisTRAiei Publice
în conTeXTul inTeGRRii euRoPene diMensiuni sTRATeGice Ale
ReFoRMei
AdMinisTRAiei Publice din RePublicA MoldoVA
aurel SÎMBoTeanu, doctor în tiine politice, confereniar
universitar,
prorector al academiei de administrare Public
suMMARY TIn this study it is examined some milestones regarding the
development of public administration
in the Republic of Moldova and it is identified the transformations
perspectives in this field resulting from the provisions of the
Public Administration Reform Strategy for the period 2016-2020. The
reform is perceived as a commitment to the provisions
implementation of the Association Agreement with the European Union
in order to increase the responsibility within public
administration, public policy coordi- nation, modernizing public
financial management and human resources.
Keywords: public administration reform, empowerment of
administration, elaboration of public po- licies, modernization of
public services, public financial management, human resources
management.
Dobândirea Independenei Republicii Moldova la 27 august 1991 a
generat un ansamblu de ajustri ale sistemului de organizare social
la noile condiii democratice de funcionare a statului. O parte
component a acestor transformri o constituie i reforma
administraiei publice. Analizând cele efectuate pe parcursul
acestei perioade de peste un sfert de secol, autoritile publice,
societa- tea civil, dar i cetenii menioneaz i unele realizri, care
cu certitudine c s-au produs în acest interval de timp, inclusiv în
domeniul administraiei publice, dar sunt menionate i un ir de
lacune, neajunsuri i chiar ratri în diferite domenii ale vieii
sociale, inclusiv în domeniul construciei sta- tale. Din aceasta
deriv necesitatea clarificrii cauzelor acestor lacune i, îndeosebi,
ale identific- rii perspectivelor transformrilor ce urmeaz s se
produc în administraia public din Republica Moldova.
Pentru a ne clarifica mai bine în problemele actuale din
administraia public, inclusiv în desfurarea continu i consecutiv a
reformei, considerm util de a face doar o succint retros- pectiv a
proceselor reformatoare anterioare din aceast sfer de activitate.
În acest sens, vom meniona c în perioada de tranziie au fost
elaborate i implementate, dei unele parial, mai multe documente de
politici în domeniul administraiei publice [1]. Ca rezultat au fost
preluate i imple- mentate principii noi de organizare i funcionare
a administraiei publice caracteristice pentru modelul democratic de
organizare i funcionare a societii, a fost elaborat cadrul normativ
pri- vind reformarea administraiei publice, au fost redimensionate
parial funciile statului în raport cu administraia public local, a
fost instituionalizat o nou politic de personal în serviciul pu-
blic, au fost reconfigurate relaiile dintre administraia public i
societatea civil, s-au desfurat i alte aciuni i procese favorabile
sistemului administrativ. Prin producerea acestor transformri
22 Teoria i practica administrrii publice
administraia public din Republica Moldova tinde s se ajusteze la
modelele democratice de orga- nizare i funcionare a sistemului
social.
O etap nou în evoluia reformei administraiei publice o constituie
semnarea de ctre Republi- ca Moldova la 27 iunie 2014 a Acordului
de Asociere cu Uniunea European. Capitolul I (art. 21, 22, 23) din
Titlul IV al Acordului, intitulat Reforma administraiei publice,
prevede aciuni orientate strict spre cooperarea nemijlocit în
domeniul administraiei publice pe segmentele bunei guvernri,
reformei serviciului public, practicilor participative în procesul
decizional, perfecionrii relaiilor interbugetare, consolidrii
autonomiei locale i altele [2].
În scopul realizrii acestor sarcini, a fost elaborat Strategia
privind reforma administraiei publice pentru perioada 2016-2020,
aprobat prin Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 911 din 25
iulie 2016 [3]. Elaborarea acestei Strategii a fost precedat de o
analiz i o evaluare ampl a administraiei publice, efectuate în
cadrul proiectului SIGMA (Suport for Improvement in Gover- nance
and Management) i expuse într-un Raport discutat în cadrul
Conferinei din 12 mai 2016 cu participarea Primului-Ministru, dl
Pavel Filip, care a menionat c reforma administraiei publice este
una dintre restanele majore în implementarea prevederilor Acordului
de Asociere cu Uniunea European, dându-i calificativul de
prioritate strategic a Guvernului [4].
În acest sens, reforma administraiei publice la etapa actual
reprezint un angajament serios al Guvernului pentru implementarea
prevederilor Acordului de Asociere cu Uniunea European la
compartimentul respectiv. Reforma administraiei publice este
conceput, de data aceasta, ca o precondiie pentru realizarea
reformelor din alte domenii de activitate, dat fiind faptul c
autoritile administraiei publice au menirea s catalizeze mersul
transformrilor reformatoare din toate sfere- le vieii
social-economice ale Republicii Moldova.
Spre deosebire de etapele anterioare ale reformei, prezenta reform
se caracterizeaz ca având o abordare nou i mai cuprinztoare, fiind
axat mai mult pe necesitile cetenilor. Aciunile pla- nificate în
cadrul reformei reprezint un exerciiu menit s asigure o
descentralizare administrativ i financiar real i de creare a unei
administraii publice moderne, profesioniste i orientate spre
oferirea serviciilor publice de calitate i eficiente din punctul de
vedere al costurilor.
Strategia privind reforma administraiei publice pentru perioada
2016-2020 se axeaz pe cinci dimensiuni principale asupra crora ne
vom referi succint în continuare.
a) responsabilizarea administraiei publice Responsabilizarea
administraiei publice este conceput ca un proces prin care
persoanele fizice
i juridice sunt responsabilizate pentru aciunile lor. Aceasta se
poate dobândi printr-un complex de aciuni cu referire, în primul
rând, la activitatea resurselor umane încadrate în sistemul
administraiei publice, prin sporirea randamentului activitii
desfurate i îmbuntirii calitii serviciilor pre- state.
Pe prim-plan se evideniaz necesitatea raionalizrii structurii
Guvernului. În acest sens aciunile reformatoare s-au iniiat în
octombrie 2016 cu consolidarea capacitilor Cancelariei de Stat i
op- timizarea structurii acesteia, în scopul excluderii dublrilor
de funcii i asigurrii unei activiti mai eficiente [5]. De rând cu
restructurarea i eficientizarea proceselor operaionale, inclusiv a
circuitu- lui documentelor, ulterior urmeaz s se purcead la
transferarea unor funcii improprii Cancelariei de Stat ctre alte
instituii, în contextul derulrii reformei administraiei publice
centrale, în ansam- blu, care urmeaz s se produc.
Aciunile de responsabilizare a administraiei publice se întrevd de
realizat i pe calea conso- lidrii capacitilor administrative prin
efectuarea reformei administrativ-teritoriale. Cele trei or-
ganizri administrativ-teritoriale ale Republicii Moldova din 1994,
1998 i 2003 nu s-au soldat cu rezultatele scontate. Iat de ce cu
începere din anul 2009 se revine la ideea unei noi organizri
administrative a teritoriului în mai multe documente
guvernamentale, inclusiv în Strategia privind
23Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
reforma administraiei publice pentru perioada 2016-2020. Esena
acestei reveniri se exprim în recunoaterea fragmentrii excesive a
teritoriului, fapt ce creeaz dificulti pentru funcionarea adecvat a
autoritilor locale.
Necesitatea reformei administrativ-teritoriale la etapa actual este
determinat de un ir de fac- tori. Fiind o prioritate a reformei
administraiei publice, organizarea administrativ a teritoriului
trebuie s anticipeze alte componente ale reformei. Ea influeneaz
reorganizrile instituionale i funcionale din administraia public,
redimensioneaz relaiile dintre administraia public centra- l i
local, faciliteaz consolidarea capacitii administrative a unitilor
administrativ-teritoriale.
Din aceasta deriv prevederile privind necesitatea elaborrii
Conceptului i Foii de parcurs pen- tru reforma
administrativ-teritorial. Acest subiect a fost i pe agenda unui
Forum, în calitate de platform deschis de discuii, desfurat la 23
septembrie 2016 în cadrul Academiei de Adminis- trare Public cu
concursul Ageniei de Cooperare Internaional a Germaniei (GIZ) i cu
participarea reprezentanilor Cancelariei de Stat, ai autoritilor
administraiei publice centrale i locale, mediului academic i
societii civile. Majoritatea absolut a participanilor au recunoscut
necesitatea efectu- rii unei reforme administrativ-teritoriale, ca
parte component a reformei administraiei publice i au susinut ideea
elaborrii pentru început a Conceptului reformei
administrativ-teritoriale, pentru a evita greelile comise în
organizrile anterioare ale teritoriului [6].
În acest scop discuiile au continuat în cadrul unui Atelier de
lucru privind reforma administra- tiv-teritorial organizat de
Cancelaria de Stat la 11-12 aprilie 2017 cu suportul Delegaiei
Uniunii Europene în Republica Moldova, PNUD Moldova, Consiliului
Europei, în colaborare cu Agenia de Cooperare Internaional a
Germaniei, Agenia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaional i
Congresul Autoritilor Locale din Moldova (CALM). La lucrrile
Atelierului au participat membrii Grupului de lucru privind reforma
administrativ-teritorial, reprezentani ai Cancelariei de Stat,
Centrului de Implementare a Reformelor, efii oficiilor teritoriale
ale Cancelariei de Stat, membri ai CALM, reprezentani ai societii
civile, experi în domeniu.
Având ca scop identificarea modelului optim de reorganizare
administrativ-teritorial pentru Republica Moldova, participanii au
examinat experiena bunelor practici vizând reforma adminis-
trativ-teritorial în unele state europene precum: Slovacia,
Letonia, Albania, Ucraina, România, Ar- menia. În rezultat, au fost
identificate mai multe probleme specifice Republicii Moldova i au
fost propuse soluii alternative de reform administrativ-teritorial
care urmeaz a fi examinate de Con- siliul naional pentru reforma
administraiei publice [7].
Pe dimensiunea responsabilizrii administraiei publice, Strategia
prevede i alte aciuni, inclusiv elaborarea unui cadru normativ care
ar facilita sporirea atât a rspunderii colective a autoritilor
publice, precum i a rspunderii individuale a funcionarilor de
diferite niveluri.
b) elaborarea i coordonarea politicilor publice Elaborarea
politicilor publice continuie procesul prin care Guvernul transpune
viziunea sa politi-
c în strategii, acte normative i aciuni pentru a livra rezultate
cetenilor. Este foarte important ca acest proces în care, de regul,
particip mai muli actori sociali, s se produc într-o manier trans-
parent i coordonat. Coordonarea ca atribut al conducerii se
regsete, practic, la toate nivelurile structurilor administrative i
reprezint un element important al dirijrii care asigur interaciunea
subdiviziunilor structurale ale autoritilor publice.
În scopul optimizrii i asigurrii unui proces integrat de elaborare
i coordonare a politicilor publice, Guvernul Republicii Moldova a
creat înc în anul 2008 Comitetul interministerial pentru
planificare strategic, în calitate de organ consultativ, condus de
Primul-Ministru i care are misiu- nea de a asigura corelarea
prioritilor naionale, stabilite în principalele documente
strategice ale Guvernului, cu politicile elaborate de organele
administraiei publice centrale de specialitate, cu angajamentele
internaionale asumate i cadrul de resurse interne i externe
disponibile [8].
24 Teoria i practica administrrii publice
Aspectul inovativ al Strategiei pe aceast dimensiune const în
atribuirea Cancelariei de Stat a calificativului de Centrul
Guvernului, ca autoritate responsabil de crearea cadrului general
pentru definirea prioritilor de activitate a Guvernului, suportul
metodologic i organizatoric pentru siste- mul de planificare,
elaborare i implementare a politicilor publice de ctre autoritile
administraiei publice centrale. În literatura de specialitate
autohton regsim un studiu recent al doctorului în tiine
administrative, dl Oleg Solomon, în care autorul se pronun cu
argumentele de rigoare asu- pra premiselor apariiei, rolului i
funciilor Centrului Guvernului în alte state i coraportarea aces-
tora la realitile administrative ale Republicii Moldova [9].
Împrtim viziunile autorului cu referire la necesitatea transferrii
unor funcii improprii Cancelariei de Stat ctre alte autoriti din
cadrul Centrului Guvernului.
În acest sens, vom meniona, c în conformitate cu prevederile
Strategiei, în Republica Mol- dova funciile prescrise Centrului
Guvernului sunt realizate de patru instituii: Cancelaria de Stat,
Ministerul Finanelor, Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii
Europene, Centrul de armonizare a legislaiei subordonat
Ministerului Justiiei. Fiecare din ele au atribuii proprii,
inclusiv din perspec- tiva necesitii coordonrii procesului de
elaborare i implementare a politicilor publice, care în contextul
raionalizrii structurii Guvernului ar putea fi precizate, iar unele
dintre ele revzute.
c) Modernizarea serviciilor publice Modernizarea serviciilor
publice, dac e s pornim de la prevederile Strategiei, presupune
oferi-
rea serviciilor publice calitative, operative, accesibile,
transparente i eficiente din punctul de vedere al costurilor. În
acest scop în perioada anterioar a fost întreprins un ir de aciuni
în acest domeniu. Printre ele vom meniona crearea înc în anul 2010
în componena Cancelariei de Stat a Centrului de Guvernare
Electronic cu funcii de modernizare tehnologic a guvernrii [10],
crearea în anul 2012 a portalului guvernamental unic al serviciilor
publice ca platform informaional [11] i altele.
În acelai timp, se constat lipsa unei abordri conceptuale privind
modernizarea serviciilor pu- blice, insuficien informaional privind
sistemul de prestri servicii, lipsa unui sistem de evaluare a
calitii serviciilor publice prestate, insuficiena cadrului normativ
de reglementare a procesului de organizare i prestare a serviciilor
publice, lacune de ordin managerial în sfera serviciilor
publice.
Reieind din situaia real din domeniu, ca i în cazul elaborrii
politicilor publice, în calitate de sarcin strategic se formuleaz
necesitatea asigurrii pe viitor a unei abordri coordonate i
unificate fa de modernizarea serviciilor publice. Multe lucruri vor
putea progresa cu condiia dez- voltrii cadrului normativ i
metodologic pentru asigurarea modernizrii serviciilor publice
conform bunelor practici europene, dar i practicilor inovative
autohtone acumulate, îndeosebi la nivelul autoritilor administraiei
publice locale.
Despre aceasta ne-am convins în cadrul Forumului desfurat la
Academia de Administrare Pu- blic pe data de 24 martie 2017 cu
participarea reprezentanilor autoritilor administraiei publice
centrale i locale, partenerilor de dezvoltare în persoana Ageniei
de Cooperare Internaional a Germaniei (GIZ), PNUD, mediului
academic i societii civile la care a fost pus în discuie tematica
modernizrii serviciilor publice în Republica Moldova. Provocrile
actuale în gestionarea serviciilor publice de ctre autoritile
administraiei publice locale au fost scoase în eviden de dna doctor
în tiine administrative, Violeta Tincu, cadru didactic al
Academiei, care este i autorul unui studiu doctoral la aceast tem
[12]. Reprezentanii autoritilor publice din raioanele Cahul,
oldneti, dnele Natalia Culeva i Aliona Tinic, si-au împrtit,
respectiv, experiena acumulat în domeniul regionalizrii serviciilor
de alimentare cu ap i canalizare i al managementului deeurilor
solide. Reprezentanta IDIS Viitorul, Ana-Maria Veveri, a elucidat
un set de practici inovative acumulate în sfera modernizrii
serviciilor publice de ctre autoritile administraiei publice locale
din raioanele Ialoveni, Floreti, Ungheni i altele [13].
O parte component a modernizrii serviciilor publice trebuie s-o
constituie creterea calitii
25Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
i accesibilitii serviciilor publice prin reingineria proceselor
operaionale i digitalizare, în ge- neral, i îndeosebi în localitile
rurale. O problem la fel de important este crearea capacitilor
instituionale i fortificarea capacitilor umane pentru implementarea
iniiativelor de modernizare a serviciilor publice în instituiile
care sunt responsabile nemijlocit de prestarea serviciilor
publice.
d) Managementul finanelor publice Sistemul de management al
finanelor publice reprezint procesul prin care se asigur c
gestio-
narea resurselor financiare publice este realizat la cele mai
înalte standarde de economie, eficien i eficacitate alturi de cele
de integritate i transparen. Fr exagerare, vom meniona c pro-
blemele managementului finanelor publice au fost prezente pe agenda
reformei administraiei publice la toate etapele anterioare, dar aa
i nu au fost rezolvate pe deplin, constituind i în prezent o
dimensiune prioritar a reformei.
Fiind o parte component a conceptului de bun guvernare, sistemul de
management al finanelor publice are un impact important asupra
tuturor componentelor reformei administraiei publice. i aceasta se
refer la toate componentele finanelor publice care constituie
bugetul pu- blic naional format din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat, fondurile asigurrii obligatorii de
asisten medical, bugetele locale. Promovând o abordare complex a
manage- mentului finanelor publice, Strategia privind reforma
administraiei publice pentru perioada 2016- 2020 asigur
continuitatea realizrii prevederilor unui alt document de politici
important din acest domeniu, i anume a Strategiei de dezvoltare a
managementului finanelor publice 2013-2020 [14]. Interconexiunea
multor sarcini expuse în aceste dou documente, dar i situaiile
nou-create ca rezultat al evoluiei continue a reformei
administraiei publice constituie obiectul managementului finanelor
publice la etapa actual.
Reieind din complexitatea acestui proces i luând în considerare
necesitatea asigurrii coordo- nate i uniforme a acestuia, Strategia
identific instituiile responsabile de managementul finanelor
publice: Parlamentul, Curtea de Conturi, Guvernul, Ministerul
Finanelor, Casa Naional de Asigu- rri Sociale, Compania Naional de
Asigurri în Medicin, autoritile publice centrale, autoritile
publice locale, instituiile bugetare. Aceste instituii sunt
abilitate prin lege cu funcii i atribuii concrete în domeniul
managementului finanelor publice.
În sistemul de management al finanelor publice un loc aparte îl au
autoritile administraiei publice locale. În ultimul timp s-au
produs unele modificri pe segmentul descentralizrii financia- re.
Astfel, a fost instituit un sistem nou de formare a bugetelor
locale, a fost modificat sistemul tran- sferurilor i impozitelor
partajate, modificri care au condus la o uoar reconsiderare a
sistemului de finane publice locale.
Dintre cele mai recente aciuni cu impact benefic asupra autonomiei
locale vom numi modifi- crile în actele normative privind acordarea
dreptului autoritilor administraiei publice locale de a decide
asupra atribuirii i schimbrii destinaiei terenurilor [15], privind
redistribuirea unei pri a fondului rutier autoritilor administraiei
publice locale [16], precum i acordarea dreptului consili- ilor
locale de a sesiza Curtea Constituional în cazurile de supunere
controlului constituionalitii a unor acte normative care le vizeaz
activitatea [17].
De rând cu aceasta, vom meniona c la nivelul administraiei publice
locale sunt înregistrate înc mute restane privind descentralizarea
financiar, delimitarea i gestionarea patrimoniului, lucruri care
afecteaz consolidarea capacitii administrative a unitilor
administrativ-teritoriale respective. Din aceasta deriv sarcina
strategic de creare a unui sistem financiar modern, bazat pe
principii i proceduri transparente privind formarea i administrarea
bugetului public naional i a componentelor acestuia, precum i
instituirea unor relaii interbugetare eficiente.
e) Serviciul public i managementul resurselor umane Procesul
administrativ este realizat de un corp de funcionari cu un statut
distinct care preve-
26 Teoria i practica administrrii publice
de modalitile de încadrare în serviciu, regulile de exercitare a
obligaiunilor funcionale, formele de remunerare a muncii prestate,
precum i alte componente ale activitii acestora. În contextul
transformrilor democratice care au cuprins sfera politic, economic,
social i spiritual a vieii din ara noastr s-a produs o reevaluare a
statutului i a activitii angajailor aparatului de stat fiind
instituionalizat serviciul public, statuat legal ca o activitate de
interes public, organizat i desfurat de ctre o autoritate public.
Aceast activitate depinde de profesionalismul, integrita- tea i
onestitatea resurselor umane în dezideratul de a servi cât mai bine
interesul public, constitu- ind, astfel, dimensiunea uman a
administraiei publice.
Strategia privind reforma administraiei publice pentru perioada
2016-2020 constat la compar- timentul descrierii situaiei actuale
un set de progrese atinse pân în prezent cu referire la crearea
unor instrumente de gestionare a resurselor umane, structurarea
autoritilor publice i clasificarea funciilor publice, identificarea
modalitilor de instruire i evaluare a performanelor profesiona- le
ale funcionarilor publici, elaborarea i implementarea programelor
de motivare nefinanciar a personalului administrativ i
altele.
În acelai timp, se contientizeaz necesitatea ajustrii sistemului de
management al resur- selor umane la obiectivele i exigenele unei
administraii moderne. Pentru aceasta este necesa- r perfecionarea
politicii de personal în aa fel ca angajrile i promovrile în
funciile publice s fie realizate în baz de merit cu persoane bine
pregtite i integre, s fie asigurat protejarea funcionarilor publici
împotriva concedierilor nejustificate, s fie îmbuntit sistemul de
salarizare a funcionarilor publici, s se pun un accent mai mare pe
dezvoltarea sistemului de instruire a per- sonalului din autoritile
administraiei publice.
Evoluia reformei administraiei publice, implementarea în cadrul ei
a unor noi abordri privind activitatea administrativ, conform
prevederilor Strategiei, impune necesitatea pregtirii unei ge-
neraii de funcionari, care bazându-se pe experiena acumulat de
predecesori i folosind experi- ena altor ri, s poat asigura
continuitatea transformrilor democratice din societate i s pro-
moveze tehnologii administrative moderne. În acest sens,
dezvoltarea profesional a specialitilor din administraia public,
activitate de care este preocupat Academia de Administrare Public,
servete drept garanie pentru asigurarea calitii activitii
administrative i ca o condiie de spori- re continu a randamentului
muncii funcionarilor publici.
În încheiere, vom meniona c implementarea prevederilor Strategiei
privind reforma administraiei publice pentru perioada 2016-2020 se
va produce în baza Planului de Aciuni, apro- bat prin Hotrârea
Guvernului Republicii Moldova nr. 1351 din 15 decembrie 2016, care
prevede detaliat succesiunea activitilor ce urmeaz s fie realizate
i rezultatele scontate [18]. Activitile de realizare a prevederilor
Strategiei pe toate dimensiunile analizate în prezentul studiu
reprezint un exerciiu administrativ complex i de durat care cere
eforturi substaniale din partea tuturor actorilor implicai i
depinde de voina politic, capacitatea de mobilizare a resurselor
financiare, a capitalului uman de calitate i a resurselor
informaionale de care dispune administraia public.
biblioGRAFie 1. Strategia de reform a administraiei publice
centrale în Republica Moldova, aprobat prin
Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr.1402 din 30 decembrie
2005. În: Monitorul Oficial al Re- publicii Moldova, 2006, nr. 1-
4; Strategia Naional de Descentralizare i Planul de aciuni privind
implementarea Strategiei Naionale de Descentralizare pentru anii
2012-2015, aprobate prin Legea nr. 68 din 5 aprilie 2012. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr.143-148 din 13 iulie
2012.
2. Acord de Asociere dintre Uniunea European i Comunitatea European
a Energiei Atomice i statele sale membre, pe de o parte, i
Republica Moldova, pe de alt parte. În: http://www.gov.md/
public/files/2013/ianuarie_2014/ACORD_RM-UE_1.pdf
27Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
3. Strategia privind reforma administraiei publice pentru anii
2016-2020. În: http://info-
europa.md/administrarea-publica/strategia-privind-reforma-administratiei-publice-pentru-
anii-2016-2020/
4. Administraia public din Republica Moldova va fi reformat. În:
http://www.gov.md/ro/con-
tent/administratia-publica-republicii-moldova-va-fi-reformata
5. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 1183 din 26 octombrie
2016 cu privire la modifi- carea Hotrârii Guvernului nr. 657 din 6
noiembrie 2009. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.
369-378 din 28 octombrie 2016.
6. Forum 1: Reforma administrativ-teritorial a Republicii Moldova .
În: http://aap.gov.md/ro/ node/1144
7. Reforma administrativ-teritorial, discutat în cadrul unui
Atelier de lucru.
http://cancelaria.gov.md/ro/content/reforma-administrativ-teritoriala-discutata-cadrul-unui-at
8. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 838 din 9 iulie 2008
privind instituirea Comi-
tetului interministerial pentru planificare strategic. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 127-130 din 18 iulie
2008.
9. SOLOMON, Oleg, Implicaiile conceptului „Centrului Guvernului”
asupra Cancelariei de Stat din Republica Moldova prin prisma
dimensiunilor analitice: loc, rol i funcii. În: Materialele
conferinei tiinifico-practice internaionale „Contribuia tinerilor
cercettori la dezvoltarea administraiei pu- blice”, AAP, 24
februarie 2017, p. 69-76.
10. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 760 din 18 august
2010 cu privire la Instituia public Centrul de Guvernare Electronic
(e-Government). În: Monitorul Oficial al Republicii Moldo- va nr.
150-152 din 20 august 2010.
11. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 330 din 28 mai 2012
cu privire la crearea i ad- ministrarea portalului guvernamental
unic al serviciilor publice. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr.104-108 din 01 august 2012.
12. TINCU, Violeta, Rolul administraiei publice în organizarea i
modernizarea serviciilor publice. Autoreferatul tezei de doctor în
tiine administrative, Chiinu, AAP, 2016.
13. Forum 3: Modernizarea serviciilor publice în Republica Moldova.
În: http://aap.gov.md/ro/ article/forum-forum-3
14. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 573 din 06 august
2013 privind aprobarea Stra- tegiei de dezvoltare a managementului
finanelor publice 2013-2020. În: Monitorul Oficial al Repu- blicii
Moldova nr.173-176 din 09 august 2013.
15. Hotrârea Guvernului Republicii Moldova nr. 1170 din 25
octombrie 2016 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul
de transmitere, schimbare a destinaiei i schimb de terenuri. În:
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 369-378 din 28
octombrie 2016.
16. Legea fondului rutier nr.720 din 02 februarie 1996 modificat
prin LP 24 din 10 martie 2017. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr. 92-102 din 31 martie 2017.
17. Lege pentru modificarea i completarea unor acte legislative din
04 martie 2016, art. III. În: Monitorul Oficial al Republicii
Moldova nr.100-105 din 15 martie 2016.
18. Planul de aciuni pe anii 2016-2018 pentru implementarea
Strategiei privind reforma administraiei publice pentru anii
2016-2020. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 459-471
din 23 decembrie 2016.
28 Teoria i practica administrrii publice
descenTRAliZAReA i consolidAReA cAPAciTii AdMinisTRATiVe A
AdMinisTRAiei Publice locAle
angela PoPoVici, doctor, confereniar universitar,
academia de administrare Public
suMMARY A fundamental objective of decentralization is increasing
the administrative capacity of the pu-
blic administration (defined as the sum of all resources available
to them - human, financial, mate- rial), which must become more
competitive. The objective is to transform central and local public
administration in an effective and efficient administration.
Strengthening administrative capacity of public authorities is an
integral part of the concept of decentralization.
Keywords: administrative decentralization, strengthening
administrative capacity, local public administration, performance,
public management, evaluation, reform, transfer of authority.
Un obiectiv fundamental al descentralizrii este creterea capacitii
administrative a auto- ritilor administraiei publice (definit ca
fiind suma tuturor resurselor aflate la dispoziia aces- tora -
umane, financiare, materiale), care trebuie s devin mai
competitive. Obiectivul este de a transforma administraia public
central i local într-o administraie eficient i performant.
Consolidarea capacitii administrative a autoritilor publice este o
parte integrant a concep- iei de descentralizare. Din acest motiv,
este util de a face câteva precizri care sunt pertinente pentru
evaluarea obiectiv a capacitii autoritilor administraiei publice
locale.
Sistemul de administraie public local (în continuare - APL)
fragmentat (nivelul I i nivelul II) reprezint una dintre
provocrile-cheie abordate în cadrul reformei de descentralizare.
Ca- drul naional al politicilor în sfera APL i mediul legal,
organizatoric i funcional conex nu sunt îndeajuns de clare i nu
rspund necesitilor diverse ale comunitilor. Acestea nu sunt pro-
iectate cu luarea în considerare, în mod suficient, a nevoilor
specifice ale populaiei, femeilor, tinerilor, vârstnicilor,
grupurilor vulnerabile. Capacitatea APL de a face fa provocrilor
curente este slab (transparen redus, capacitate decizional
insuficient, politizare excesiv, acces limitat la serviciile
publice de baz, calitate nesatisfctoare a serviciilor). Comunitile
rurale sunt adesea private de accesul la resurse i de participarea
la programele locale de dezvoltare (calitate slab a serviciilor,
resurse limitate, capacitate redus a APL, abordarea foarte rar a
pro- blematicii locale prin prisma drepturilor omului, incluziunii
etc.) [5, p 5].
În literatura de specialitate sunt identificate patru funcii
fundamentale pe care trebuie s le exercite autoritile publice
pentru a atinge obiectivele lor. Aceste funcii sunt: de luare a
deciziilor, inclusiv planificarea i evaluarea; mobilizarea i
gestionarea resurselor; comunicarea i coordonarea; rezolvarea
conflictelor. Problema este dac autoritile APL care ofer servicii
publice se pot organiza pentru a îndeplini aceste funcii. Cea de-a
doua sarcin este de a lua msuri adecvate i cuprinztoare în vederea
consolidrii capacitii APL pentru ca aceasta s poat îndeplini
funciile cerute.
Legea privind descentralizarea administrativâ definete noiunea de
capacitate administra- tiv ca ansamblu de resurse materiale,
instituionale i financiare necesare pentru gestionarea i realizarea
eficient a competenelor ce revin unitii administrativ-teritoriale,
stabilind un sin- gur criteriu de determinare a capacitii
administrative: ponderea cheltuielilor administrative în veniturile
proprii (cheltuielile administrative nu vor depi 30% din suma total
a veniturilor
29Materiale ale Conferinei tiinifico-practice internaionale
proprii) [2]. Din aceast perspectiv rezultatul evalurii capacitii
administrative realizate în ultimii ani a artat c niciuna dintre
localitile rurale i majoritatea absolut a raioanelor, su- puse
evalurii, nu dispun de capacitate administrativ. Ponderea
veniturilor proprii în bugetele locale rar unde depete 20%, iar
cheltuielile administrative adesea ating peste 90% din suma total a
veniturilor proprii, ceea ce face ca autoritile APL s fie
dependente de autoritile publice centrale [5, p. 9].
Experiena internaional atest c pentru evaluarea obiectiv a
capacitii administrative sunt utilizate i alte criterii de
evaluare. Cele mai des întâlnite sunt: capacitatea de a planifica
strategic, capacitatea de management al resurselor umane,
capacitatea de management finan- ciar, capacitatea de management al
proiectelor etc. Pentru a sprijini în mod eficient procesul de
dezvoltare a capacitii, este necesar identificarea
capacitilor-cheie care deja exist i a celor de care ar mai putea fi
nevoie pentru atingerea obiectivelor, acesta fiind i scopul
evalurii capacitii.
Exist mai multe aspecte care trebuie luate în considerare în
evaluarea capacitii adminis- trative:
Performan i rezultate. Exist destule situaii de force major care
afecteaz aciunile APL, astfel încât rezultatele obinute nu sunt, în
general, indicatori fiabili ai calitii serviciilor oferite.
Diferite niveluri de capacitate. Capacitatea APL variaz în funcie
de sarcinile i sectorul vizat. Persoane fizice sau instituii.
Capacitatea se msoar i prin prezena persoanelor care pot sau
nu s joace un rol în administraie sau mai degrab funcionarea
mecanismelor instituionali- zate, cum ar fi salarii competitive,
subcontractri eficiente, proceduri de formare, care asigur o
furnizare permanent de expertiz tehnic i expertiz de
management.
Având în vedere contextul general de dezvoltare i luând în
considerare prioritile Acordu- lui de Asociere între R. Moldova i
UE, ale Strategiei Naionale de Dezvoltare, Strategiei Naiona- le de
Descentralizare, Strategiei de reform a administraiei publice,
descentralizarea, descon- centrarea, dezvoltarea local durabil
reprezint aspecte-cheie care trebuie abordate pentru a rspunde
prioritilor existente i provocrilor de dezvoltare.
În acest context apare întrebarea, care proces este prioritar:
descentralizarea sau consoli- darea capacitii? În mod tradiional,
pentru o descentralizare reuit urmeaz a fi consolidat, în primul
rând, capacitatea administrativ, înainte de a transfera autoritilor
locale respon- sabilitile i veniturile. Autoritile centrale adopt
aceast abordare prudent pentru a evita cheltuielile iresponsabile i
corupia din partea autoritilor locale sau, pur i simplu, pentru c
nu doresc s transmit competene acestora. Unii autori chiar cred c
lipsa capacitii admi- nistrative locale, printre ali factori, face
descentralizarea ineficient i chiar nedorit în rile în curs de
dezvoltare.
Aceast abordare tradiional se schimb îns. Tot mai muli cercettori i
practicieni sunt de prere c ,,managementul este o art a
performanei”, care se înva cel mai bine în practic i nu în slile de
clas. În general, experiena sugereaz c descentralizarea crete
participarea lo- cal i, prin urmare, accesul autoritilor locale la
resursele naionale i încurajeaz dezvoltarea planificrii publice i
un management mai bun [4, p. 12].
Descentralizarea în sine poate fi cel mai bun mod de a consolida
capacitatea administrativ la nivel local. Suportul administraiei
publice centrale poate fi important pentru meninerea echitii în
cheltuielile pentru autoritile APL i pentru a asigura o formare
adecvat. Specialitii în materie indic faptul c furnizarea de
servicii eficiente la nivel local depinde de parteneria- tele între
sectorul public i sectorul privat/societatea civil. Totui
consolidarea capacitii nu ar trebui s fie un program de formare
uniform pe care administraia central îl distribuie colecti- vitilor
locale, fr a ine seama de realitile individuale ale acestora.
30 Teoria i practica administrrii publice
Autoritile publice locale dau dovad de lipsa performanei funcionale
cauzate de limi- trile de personal i de practicile defectuoase în
managementul resurselor umane. Creterea capacitii administrative a
acestora reprezint o tripl provocare. În primul rând, guvernul tre-
buie s fie în msur s dovedeasc randamentul mijloacelor investite.
În al doilea rând, efectele deciziilor politice trebuie s fie
msurate. În al treilea rând, ar trebui îmbuntit integrarea
diferitelor niveluri de decizie. Consolidarea capacitii
administrative este posibil cu condiia ca autoritile de diferite
niveluri s colaboreze. Dezbaterea cu privire la dublrile la
diferite niveluri de autoritate este înc valabil.
În contextul reformei de descentralizare, activitatea autoritilor
administraiei publice trebuie s se bazeze pe o evaluare obiectiv i
complet a capacitilor reale ale acestora. Acest fapt va permite,
acolo unde capacitatea administrativ este insuficient, aplicarea
msurilor de consolidare a capacitii administrative. Evaluarea
capacitii administrative reprezint analiza capacitilor dorite în
raport cu capacitile existente, ceea ce asigur o înelegere a compe-
tenelor actuale i a necesitilor de capacitate, care pot servi drept
temei pentru formulare de msuri i aciuni de dezvoltare a capacitii.
Evaluarea capacitii administrative asigur identi- ficarea
capacitilor care necesit i pot fi consolidate i ofer ci de
optimizare a capacitilor care sunt deja puternice i
fundamentate.
Modalitatea de evaluare a capacitii administrative a autoritilor
APL, deocamdat, nu a fost reglementat prin acte normative, dar
exist o serie de recomandri ale comunitii exper- ilor i un proiect
al Metodologiei de evaluare a capacitii administrative a
autoritilor adminis- traiei publice locale de nivelurile întâi i al
do