Embed Size (px)
Citation preview
T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET
ANABİLİM DALI
AFET YÖNETİMİ
Yüksek Lisans Tezi
Cevdet ERTÜRKMEN
Ankara – 2006
T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET
ANABİLİM DALI
AFET YÖNETİMİ
Yüksek Lisans Tezi
Cevdet ERTÜRKMEN
Tez Danışmanı
Doç. Dr. Ahmet Alpay DİKMEN
Ankara – 2006
T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET
ANABİLİM DALI
AFET YÖNETİMİ
Yüksek Lisans Tezi
Tez Danışmanı: Doç. Dr. Ahmet Alpay DİKMEN
Tez Jürisi Üyeleri Adı ve Soyadı İmzası Prof. Dr. Birgül Ayman GÜLER
Doç Dr. Ahmet Alpay DİKMEN
Doç. Dr. Gamze Yücesan ÖZDEMİR
Tez Sınav Tarihi ……………………..
I
AFET YÖNETİMİ İÇİNDEKİLER............................................................................................................. I
TABLOLAR VE ŞEKİLLER LİSTESİ..................................................................... IV
GİRİŞ............................................................................................................................. 1
Birinci Bölüm
TÜRKİYE’DE AFET VE AFET YÖNETİMİNİN GELİŞİMİ
I. AFET TÜRLERİ ..................................................................................................... 8
A. DOĞAL AFETLER ............................................................................................ 8
1. Depremler ........................................................................................................ 9
2. Seller ................................................................................................................. 10
3. Çığlar................................................................................................................ 12
4. Fırtınalar.......................................................................................................... 13
5. Tsunami............................................................................................................ 14
B. DOĞAL OLMAYAN AFETLER...................................................................... 17
II. AFET SAFHALARI ............................................................................................... 18
A. AFET ÖNCESİ SAFHASI ................................................................................. 22
1. Zarar Azaltma ................................................................................................. 23
2. Önceden Hazırlık............................................................................................. 25
B. AFET ANI VE HEMEN SONRASI................................................................... 28
Kurtarma ve İlk Yardım ................................................................................... 29
C. AFET SONRASI SAFHASI ............................................................................... 32
1. İyileştirme Aşaması......................................................................................... 32
2. Yeniden İnşa Aşaması..................................................................................... 33
III. TÜRKİYE’DE AFET YÖNETİMİNİN TARİHİ GELİŞİMİ........................... 39
A. PLANLAMA ÖNCESİ DÖNEM ...................................................................... 40
1. 1944 Öncesi ...................................................................................................... 40
2. 1944–1958 Arası............................................................................................... 43
3. 1958 Sonrası..................................................................................................... 46
B. KALKINMA PLANLARI DÖNEMİ................................................................ 50
1. Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963–1967)............................................ 51
II
2. İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968–1972).............................................. 51
3. Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973–1977) .......................................... 52
4. Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979–1983) ...................................... 52
5. Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985–1994 ) .......................................... 54
6. Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990–1994) ............................................ 54
7. Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996–2000) .......................................... 56
8. Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001–2005) ........................................ 59
9. Planlama Döneminin Değerlendirilmesi ....................................................... 62
İkinci Bölüm
AFET VE KRİZ YÖNETİMİ I. AFET VE KRİZ ....................................................................................................... 66
II. KRİZ YÖNETİM MERKEZLERİ ....................................................................... 69
A. KRİZ YÖNETİM MERKEZİNİN ÖZELLİKLERİ ....................................... 69
B. KRİZ YÖNETİM MERKEZİNİN GÖREVLERİ ........................................... 70
C. BAŞBAKANLIK KRİZ YÖNETİM MERKEZİ ............................................. 72
1. Kriz Koordinasyon Kurulu ............................................................................. 73
2. Kriz Değerlendirme ve Takip Kurulu............................................................ 73
3. Sekreterya ......................................................................................................... 74
Ç. KRİZ YÖNETİM PLANLAMASI VE HAZIRLANIŞ AŞAMALARI.......... 75
1. Ön Hazırlık Aşaması (Envanter Çalışmaları) ............................................... 79
2. Planın Yazım Aşaması (Planın Oluşturulması)............................................. 81
a) Planın Amaçlarının Saptanması ................................................................. 82
b) Görevlerin Belirlenmesi ve Görev Dağılımı Yapılması............................. 82
c) Planın Kesinleşmesi ve Uygulamaya Konulması aşaması ......................... 84
III. TÜRKİYE’DE AFET YÖNETİMİ ORGANİZASYONU, KARŞILAŞILAN
SORUNLAR VE YENİ YAKLAŞIMLAR ................................................................ 85
A. AFETLERLE İLGİLİ KURUM VE KURULUŞLAR ................................... 85
1. Başbakanlık...................................................................................................... 85
Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü ........................................... 86
2. İçişleri Bakanlığı.............................................................................................. 91
Sivil Savunma Genel Müdürlüğü ...................................................................... 92
III
3. Bayındırlık Ve İskân Bakanlığı...................................................................... 94
a) Afet İşleri Genel Müdürlüğü....................................................................... 95
b) Yapı Denetim Komisyonları ....................................................................... 98
4. Milli Savunma Bakanlığı ................................................................................ 100
5. Dışişleri Bakanlığı ........................................................................................... 101
6. Sağlık Bakanlığı............................................................................................... 102
7. Ulaştırma Bakanlığı ........................................................................................ 102
8. Enerji Ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü 103
9. Türkiye Kızılay Derneği ................................................................................. 104
10. Ulusal Deprem Konseyi .................................................................................. 105
11. Doğal Afet Sigortaları Kurumu ..................................................................... 106
B. AFET YÖNETİMİNDE SORUNLAR VE YENİ YAKLAŞIMLAR .............. 107
1. Mevzuattan Kaynaklanan Sorunlar.............................................................. 107
2. Uygulamadan Kaynaklanan Sorunlar .......................................................... 109
3. Afet Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar ............................................................. 112
SONUÇ.......................................................................................................................... 116
KAYNAKÇA ................................................................................................................ 118
EK-1 İÇİŞLERİ BAKANLIĞI SİVİL SAVUNMA GENEL MÜDÜRLÜĞÜ İLE
............. KURULUŞU ARASINDA DÜZENLENEN PROTOKOL ...................... 121
EK-2…………VALİLİĞİ SİVİL SAVUNMA MÜDÜRLÜĞÜ İLE
........KURULUŞU ARASINDA DÜZENLENEN PROTOKOL .............................. 125
EK-3 SİVİL SAVUNMA GÖNÜLLÜSÜ GÖREV İSTEK DİLEKÇESİ............... 129
EK-4 GÖNÜLLÜ TAAHHÜTNAMESİ .................................................................... 131
IV
TABLOLAR VE ŞEKİLLER LİSTESİ
Şekil 1.1 Deprem Bölgeleri Haritası ........................................................................... 10
Tablo 1.1 Doğal Afetlerin Temel Özellikleri ve Olası Sonuçları.............................. 15
Şekil 1.2 Afet Safhaları ............................................................................................... 19
Tablo 1.2 E.Y.Y. ve 4133’e Göre Afetzedelere Ödenen Kredi Durumu.................. 34
Şekil 1.3 Hazır Konut Dağılımı Grafiği...................................................................... 35
Tablo 1.3 İllere Göre Ödenen Orta Hasarlı Konutların Kredi Durumu ................ 36
Tablo 1.4 İllere Göre Ödenen Orta Hasarlı İş Yeri Kredi Durumu ....................... 38
Şekil 2.1 Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetişim Şeması ............................ 72
Şekil 2.2 Kriz Yönetim Planlamasından Sorumlu Aktörler..................................... 76
1
GİRİŞ
Ortaya çıkışından günümüze gelinceye kadar değişik şekillerde
tanımlanmakla birlikte devlet, toplumsal yaşamın örgütlenmiş en büyük siyasal
kurumu olma özelliğini sürdürmektedir. Doğal afetler, bu örgütlenmiş siyasal
kurumun topyekûn hazırlıklı olmasını gerektiren çok önemli olaylardır. Bu durum
devletin sürdürülebilirliğinin sağlanmasında hayati bir öneme sahip görünmektedir.1
Genel olarak herhangi bir oluşum ne zaman afet ya da felaket olarak
nitelendirilebilecektir? Bu konuda hâkim yaklaşıma göre, “belirli bir parasal değerin
üstünde yıkım veya tahribat” ve “belirli sayının üstünde ölüm ve yaralanma” olduğu
takdirde bu durum afet ya da felaket olarak nitelendirilmektedir. Böyle olmakla
birlikte, her şeyden önce bu tanımlama ahlaki bir eksikliği beraberinde getirmektedir.
Öyle ki, yönetici denilen karar alıcı konumda bulunanlar –özellikle yerel yöneticiler-
yöre sakinlerinin korunmasından onların esenliğinden sorumludurlar. Bu sorumluluk
bütün diğer sorumlulukların üzerinde yer almaktadır. Dolayısıyla bu sorumluluğun
yerine getirilememesi, örgüt bütünlüğünün verimliliği sorununu gündeme getirmekte,
örgüte olan güvenin sorgulanmasına yol açmaktadır.2
Afet kavramı ve afetle iç içe geçmiş kavram ve terimlerin öncelikle
birbirinden ayrılması için kavramsal bir çerçeve ortaya koymak gerekir. Bu
kavramlar afet kavramından bir üst kavramı veya alt kavramları ifade etmektedir.
Çoğu kez bu kavramların birbiri yerine kullanıldığı da görülmektedir.
1 Hikmet Yavaş, “Doğal Afetler ve Kriz Yönetimi”, Yerel Yönetim ve Denetim, C.VI, S.2, Şubat 2001, s.50. 2 J.A. Mc Holloway, Yerel Yönetim ve Kriz Yönetimi, Çev. Ömer Gün BULUT, 2.B, İstanbul, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı yayını, 1995, s.2.
2
Afet, “büyük felaket, bela, yıkım” olarak tanımlanmaktadır.3 Afet insanlığın
var oluşundan beri insanların sosyo-ekonomik, sosyo-psikolojik yapılarını etkileyen,
değiştiren bir olgu olduğu için büyük önem arz ederken, gelişen sanayileşme ile
birlikte insanoğlunun maruz kaldığı afet sayısı da günden güne artmaktadır.
En genel tanımla insanlar için fiziksel ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran,
normal yaşamı ve insan faaliyetlerini durdurarak veya kesintiye uğratarak
toplulukları etkileyen doğal, teknolojik veya insan yapısı kökenli olaylara afet
denilmektedir.4
Bu tanımlardan çıkan sonuçlar şunlardır:5
- Afet bir olayın kendisi değil sonucudur. Örneğin deprem ne kadar şiddetli
olursa olsun can ve mal kaybına yol açmamışsa afet olarak nitelenemez.
Okyanuslarda kara parçalarında görülen sarsıntılardan çok daha şiddetli sarsıntılar
olmaktadır. Ama afetten bahsedilemez.
- Afet birdenbire meydana gelen bir olaydır. Çevre kirlenmesi, kuraklık,
erozyon, orman tahribatı, deniz suyu yükselmesi, ozon tabakasının incelmesi gibi
olaylar tedricen meydana geldiği için tehlike olarak görülmekle beraber afet olarak
nitelenmemektedir. Ama hasara yol açmak kaydıyla deprem, volkan patlaması, çığ,
kaya düşmesi, fırtına, tayfun, heyelan, su baskını gibi olayların afet olarak nitelendiği
bilinmektedir.
- Afet zamanında bazı konular ön plana çıkmaktadır. Normal zamanlarda pek
üzerinde durulmayan adeta kendiliğinden yürüyormuş izlenimi verilen bazı hizmetler
ve kendiliğinden temin oluyormuş gibi görülen maddeler afet sırasında gündemin ilk
3 Hasan Eren, Türkçe Sözlük, C.I, Ankara, Türk Dil Kurumu Yayınları, Yayın No: 549, 1998, s.18. 4 Oktay Ergünay, “Afet Yönetimi Nedir? Nasıl Olmalıdır?”, TÜBİTAK Deprem Sempozyumu Bildiriler Kitabı, 15-16 Şubat 1996, s.263. 5 Osman Tural, “86. Dönem Kaymakamlık Ders Notları”, T.C. İçişleri Bakanlığı Eğitim Dairesi Başkanlığı Yayını, Ankara, 2002, C.II, s.1.
3
sırasını alırlar... Afet anında ilk ve önemli sorunları sayacak olursak ekmek, su
temini, barınma, haberleşme, ilaç ve yatak temini, ölülerin defni, enkaz kaldırma...
gibi şeylerden bahsetmek gerekecektir.
- Afet doğal olabildiği gibi teknolojik ve insan yapısı da olabilmektedir.
Deprem, volkan patlaması, heyelan, kaya ve çığ düşmesi, fırtına, kasırga, su baskını
gibi afetler doğaldır. Nükleer veya kimyasal kazalar teknolojik afetlere örnektir.
Orman yangınları, salgın hastalıklar ve savaş ise insan yapımı afete örnektir.
Yukarıdaki tanımlardan da anlaşıldığı gibi bir olayın afet sonucunu
doğurabilmesi için, sadece meydana gelmesi yeterli değildir. “...Aynı zamanda bu
olayın insanlar üzerinde büyük ölçüde fiziksel, sosyal ve ekonomik kayıplar
doğurması da gerekmektedir”6
Afetin büyüklüğüne etki eden ana faktörleri ise aşağıdaki gibi özetlemek
mümkündür:7
1. Olayın fiziksel büyüklüğü,
2. Olayın yoğun yerleşme alanlarına olan uzaklığı,
3. Fakirlik ve az gelişmişlik,
4. Hızlı nüfus artışı,
5. Tehlikeli bölgelerdeki hızlı ve denetimsiz şehirleşme ve sanayileşme,
6. Ormanların ve çevrenin tahribi veya yanlış kullanımı,
7. Bilgisizlik ve eğitim eksikliği,
6 Oktay Ergünay, “Acil Yardım Planlaması ve Afet Yönetimi”, Uzman Der Dergisi, Yıl: 2, S:6-7, Nisan-Eylül, 1999, s.10. 7 ibid, s.10.
4
8. Toplumun afet olaylarına karşı önceden alabildiği koruyucu ve önleyici
önlemlerin ulaşılabildiği düzey,
Bu faktörlerin ilk ikisi, yani olayın fiziksel büyüklüğü ve yerleşme
merkezlerine uzaklığı dışında kalanların hepsi, doğal kökenli değil, insan faaliyetleri
kökenlidir. Demek ki afetlerin büyüklüğü, çok önemli ölçüde insan faaliyetlerinin
doğru veya yanlış yönde gelişmesine paralel olarak artmakta veya azalmaktadır.
Afet Yönetimi ise kısaca; “Afetlerin önlemesi ve zararların azaltılması
amacıyla, bir afet olayının zarar azaltma, hazırlıklı olma, olaya müdahale ve
iyileştirme gibi aşamalarda yapılması gereken faaliyetlerin planlanması için
toplumun tüm kurum ve kuruluşlarıyla, kaynaklarının bu ortak amaç doğrultusunda
kullanılmasını gerektiren çok kapsamlı bir yönetim şeklidir.”8
Afet ile ilgili ve çoğunlukla da anlam karmaşasına sebebiyet veren
kavramların açıklanması konunun anlaşılması açısından önem arz etmektedir.
Bunlardan birkaçına değinmek gerekirse;
Acil durum, “ani olarak ortaya çıkan güç durum, yardım veya kurtarmayı
gerektiren acil durum, beklenmeyen, öngörülmeyen olaylar koordinasyonu” olarak
tanımlanmaktadır. Aslında kavramdaki acil kelimesi beklenmeyen ve öngörülemeyen
durumu ifade etmektedir. Salgın hastalıkları, yangınları, trafik kazaları, endüstriyel
kazaları, terörist faaliyetleri acil durum için verilecek örneklerdir.
Meydana gelebileceği herkesçe bilinen ancak beklenmeyen olaylar için
kullanılan “beklenmedik olay” kavramı, “ihtimal, muhtemel olay ya da durum”
olarak açıklanmaktadır. Fırtınalar, elektrik kesintileri, orman yangınları, toplumsal
8 Oktay Ergünay, “Afet Yönetiminde İşbirliği ve Koordinasyonun Önemi”, Afet Yönetiminin Temel İlkeleri, JICA Türkiye Ofisi, Mart 2005, Ankara, s.10
5
bir karmaşaya dönüşme potansiyeli olan grevleri beklenmedik olaya örnek olarak
verebiliriz. Beklenmedik olay acil durumdan daha önemli durumları anlatır.
“Doğal veya insan eliyle oluşturulmuş çevrede, insanların hayatlarını, sosyal
ve ekonomik faaliyetlerini, mal ve hizmetlerini önemli ölçüde etkileyebilecek en
olumsuz ve nadir olaylar” tehlike olarak tanımlanmaktadır.9
Kriz ise çoğu kez afet ile eş anlamlı olarak kullanılmaktadır. Dilimizde
“bunalım”, “buhran” gibi karşılıkları olan kriz kavramı “bir toplumun, bir kuruluşun
veya bir kimsenin yaşamında görülen güç dönem” şeklinde tanımlanırken10, kriz
yönetimine ilişkin düzenlemeleri içeren yönetmelikte ise “kriz hali” terimine yer
verilmekte ve yönetmeliğin 4. maddesinin (b) bendinde hangi hallerin kriz hali
kapsamına girdiği şu şekilde belirtilmektedir;11
Devletin ve milletin bölünmez bütünlüğü ile milli hedef ve menfaatlerine yönelik hasmane tutum ve davranışların anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini veya hak ve hürriyetlerini ortadan kaldırmaya yönelik şiddet hareketlerinin, tabi afetlerin tehlikeli ve salgın hastalıkların, büyük yangınların, radyasyon ve hava kirliliği gibi önemli nitelikteki kimyasal ve teknolojik olayların, ağır ekonomik bunalımların ve iltica ve büyük nüfus hareketlerinin ayrı ayrı veya birlikte vuku bulduğu halleri ifade eder.
Kriz kavramını örgütsel düzeyde ele alırsak, örgütün amaçlarını ve varlığını
tehdit eden, örgütün risk önleyici önlemlerini yetersiz kılabilecek nitelikte, örgütün
ani tepkisini gerektiren beklenmedik ve hızlı değişikliklerin söz konusu olduğu,
planlama ve karar mekanizmalarını olumsuz biçimde etkileyen gerilimli bir durum
olarak nitelendirebiliriz.
Kriz yönetimi kavramına ilişkin olarak yapılan tanımlar da genelde konuya
işletme ve örgüt odaklı yaklaşıldığı görülmektedir.
9 Oktay Ergünay, “Afet Yönetimi”, Emergency Türkiye’93 – First International Disaster Relief and Prevetion, Civil Defence, Public Security and First Aid Exhibition, November 23-27, 1993, s.2. 10 H. Eren, 1998, s.1393. 11 Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliği, Yönetmelik No: 96 / 8716, Resmi Gazete No: 22872, 09.01.1997.
6
Kriz yönetimi, konuya ilişkin yönetmelikte (m.6/a), “bir kriz durumunun
teşhisinden başlayarak, gerekli yönlendirici kararların alınmasına, uygulanmasına,
takip ve kontrolüne kadar uzanan bir seri faaliyetler” bütünü olarak ifade
edilmektedir.12 Yapılan tanımlamalardan da anlaşılacağı üzere kriz yönetimi bir
“süreç” olarak ele alınmaktadır.
En genel anlamda kriz yönetimi, deneyimler ve bilgi temelli bir yaklaşımdır.
Doğal afetlerden kaynaklanan kriz durumları ortaya çıktığında önceden hazırlanmış
bir kriz yönetim planına sahip olmak etkili kararların alınmasında yardımcı olacak ve
ortaya çıkan sorunların çözümü noktasında zaman kısıtını en aza indirecektir. Başka
bir anlatımla, kriz planlaması, başarılı ve uygulanabilir bir kriz yönetiminin temel
fonksiyonudur. Bu noktada hazırlanacak bir kriz yönetim planında, doğal afetlerden
etkilenebilecek tüm aktörlerin aktif katılım ve sorumluluğu bulunmalıdır.13
Ülkemizde 1999 yılında meydana gelen Marmara ve Düzce ile 2000 yılında
meydana gelen Çerkeş deprem felaketleri ve sonrasında yaşananlar; çağdaş bir afet
yönetimi sistemi oluşturmaya yönelik arayışları da gündeme getirmiş bulunmaktadır.
Bu çalışma öncelikle, “afet yönetimi” kavramını açıklığa kavuşturmayı;
ülkemizdeki mevcut afet yönetim sistemini, ilgili mevzuat ve sorumlu kuruluşlar
bakımından ele almayı amaçlamaktadır. Böylece, afet yönetimi konusunda olması
gereken durumla var olan durum arasında bir karşılaştırma yapma, sistemin aksayan
yönlerini ortaya koyma imkânı da doğacaktır.
Birinci bölümde, afet kavramı üzerinde durularak, afet türlerinin neler
olduğuna ve afet safhalarından bahsedilecektir. Türkiye’de afet yönetiminin tarihi
12 ibid, m.6/a. 13 H.Yavaş, 2001, s.53.
7
gelişimine planlama öncesi ve planlama dönemi olmak üzere iki bölüm halinde
değinilecektir.
İkinci bölümde ise afet yönetimi kavramının tanımı, kapsamı ve kendine özgü
yönleri üzerinde durulacaktır. Bu bölümde, afet yönetimi açısından büyük önem
taşıyan afet yönetim planlarına ve bu planların hazırlanması ve uygulamaya
konulması aşamalarına ilişkin bilgilere yer verilecektir. Ayrıca, başarılı bir afet
yönetimi açısından afet öncesi, afet anı ve afet sonrasında önemli görevler üstlenen
“kriz yönetim merkezleri” ne; bu merkezlerin taşıması gereken özelliklere de yine bu
bölümde değinilecektir. Ayrıca bu bölümde kriz ve afet kavramlarının
karşılaştırılması yapılacaktır.
Son bölümde Türkiye’deki afet yönetimi organizasyonu üzerinde durularak,
afet yönetiminde sorunlar ve yeni yaklaşımlar değerlendirilecektir.
8
Birinci Bölüm
TÜRKİYE’ DE AFET VE AFET YÖNETİMİNİN GELİŞİMİ
I. AFET TÜRLERİ
Yıkım olaylarını başlıca iki kümede incelemek olanağı vardır. Bunlardan bir
kümesi, yer sarsıntısı, toprak kayması, kaya düşmesi, sel baskını ya da çığ gibi
doğaya bağlı yıkımladır. Bir de doğrudan doğaya bağlı olmaksızın, teknolojik
nitelikteki yıkımlar vardır. Sözgelimi; yangın, trafik, endüstri kazaları, çevre
kirlenmesi, yapı çökmeleri gibi.14
Bilindiği gibi ülkemiz coğrafi ve iklimsel özellikleri nedeni ile büyük can ve
mal kayıplarına yol açan doğal afetlerle sık sık karşılaşmaktadır. Ülkemizde çok
farklı afet türleri görülmekte olup, bu afetlerin başında yarattığı hasar durumları
dikkate alındığında; % 64 deprem, % 16 heyelan, % 15 su baskınları, % 4 yangınlar
ve % 1 oranında çığ, fırtına, yeraltı suyu yükselmeleri gibi meteorolojik kökenli
diğer afetler gözlenmektedir.15
A. DOĞAL AFETLER
Toplumun normal yaşam düzenini bozan ve onun uyum sağlama kapasitesini
aşarak dış yardım gereksinim duyulan ekolojik olaylardır.16
Birleşmiş Milletler Afet Yardım Komisyonu Bürosu tarafından 1974 yılında
hazırlanan “Türkiye’de Acil Yardım Teşkilatları” başlıklı raporda Türkiye’de
14 Fehmi Yavuz, Cevat Geray, Ruşen Keleş, Şehircilik, “Toplum Olaylarını etkileyen Yıkım (Afet) Olayları”, Ankara, 1978, s.2. 15 Mustafa Taymaz, “Doğal Afet Zarlarını Azaltma Çalışmaları”, Afet ve Afet İşleri Genel Müdürlüğü, S.2, 2001, s.4. 16 Muzaffer Keçici, “Doğal Afetlerde Bulaşıcı Hastalıklar ve Çevre”, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı İle Belediyeler, Yıl 8, 1994, s.24.
9
meydana gelen afetler şu şekilde sıralanmıştır:17 Tektonik hareketler, depremler,
toprak kaymaları, kaya düşmeleri, hububat ve orman yangınları, su baskınları, çığ
düşmeleri.
1. Depremler
Yer kabuğu içindeki kırılmalar nedeniyle ani olarak ortaya çıkan titreşimlerin
dalgalar halinde yayılarak geçtikleri ortamları ve yer yüzeyini sarsma olayına deprem
denir.18
Deprem kuşağı içinde bulunan ülkemizde her gün aletlerin kaydettiği ve
insanlar tarafından farkına varılmayan çok sayıda deprem meydana gelmektedir.
Türkiye’nin 1990 nüfus sayımına göre toplam nüfusunun %98’i, yüzölçümünde
%96’sı deprem riski altında olup; ülke yüzölçümünün %42’si ve ülke nüfusunun
%44’ünün birinci derecede tehlikeli bölgelerde olduğu bilinmektedir. Bu bağlamda
kontrol edilemeyen göç sonucu nüfusun riskli bölgeler olarak tanımlanan bu
bölgelerde daha hızlı artması sonucu her geçen yıl daha fazla sayıda insanımızın
deprem tehlikesi altında kaldığı söylenebilir.19
Sanayi yerleşim bölgelerinin büyük bir bölümü ile enerji santrallerimizin
çoğu bu riskli bölgede yer almaktadır. Var olan enerji santrallerimiz 1996 yılı itibari
ile 124 tane olup bunların 122 tanesi deprem riski taşıdığı ve %52’sine karşılık gelen
65 adedi de 1. derecede deprem bölgesinde yer almaktadır. Aynı şekilde sanayi
17 Selahattin Babüroğlu, Deprem ve Devlet, Ankara: TBMM Vakıf Ofset Tesisi, 1998, s.18. 18 Turan Erkoç, Belgin Bardan, Gülşah Hamzaçebi, Deprem Nedir?, T.C. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Afet İşleri Genel Müdürlüğü, 2000, s.1. 19 Doğal Afetler Özel İhtisas Komisyonu Başkanlığı, “Deprem Alt Komisyonu, Basılmamış Raporu”, Ankara, 2000, s.2. Doğal Afetler Özel İhtisas Konisyonu (DAÖİK), 14 Ağustos 1999 tarih ve 23786 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1999/7 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile kurulmuştur.
10
bölgelerinin %93’ü deprem kuşağında, bunlarında %73’ü aktif fay zonları içerisinde
yer almaktadır.20
Şekil:1.1
Kaynak: T.C. Bayındırlık ve İskân Bakanlığı, 1996
2. Seller
Bir akarsu debisinin (yataktaki mevcut su miktarının) akarsu havzasının
normalden fazla yağmur yağması veya havzadaki mevcut kar örtüsünün erimesinden
ötürü hızla artması ve yatak çevresinde yaşayanlara, araziye, mala ve mülke zarar
vermesidir.21
Sellerin neden olduğu zararlar şunlardır:22
- Doğal yatağından taşan akarsuyun çevresinde can ve mal kayıplarına neden
olması; 20ibid, s.2. 21 İbrahim Gürer, “Doğu Anadolu’da Kar Örtüsü ve İlkbahar Taşkınları”, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı İle Belediyeler, Yıl 6, S.15, s.17. 22ibid, s.17-18.
11
- Akarsu ve havzasında hızlı akıştan kaynaklanan yüzey ve yatak aşınmaları;
- Hızın azaldığı akarsu kesimlerinde taşınmakta olan sürüntü malzemesinin
çökelmesi sonucu akarsu yatağının değişmesi;
- Akarsu üzerinde yapılmış ve hizmet vermekte olan köprü, menfez,
regülatör, baraj, çevirme bendi, sedde, mahmuz vb. koruma ve yatak düzenleme
yapılarının tahrip olmasıdır.
Can ve mal kayıplarının azaltılması için su kanallarının ıslah edilmesi, gerek
kırsal yerleşimin gerekse bentlerin altyapı çalışmalarının tamamlanması,
yapılaşmanın imar mevzuatı çerçevesinde oluşmasının sağlanması gibi önlemler
alınabilir.
Doğal afet olarak sel bir akarsuyun muhtelif nedenlerle yatağından taşarak
çevresindeki arazilere, yerleşim yerlerine, altyapı tesislerine ve canlılara zarar
vermek suretiyle etki bölgesinde normal sosyo-ekonomik faaliyeti kesintiye
uğratacak şekilde bir akış büyüklüğü oluşturması olayı şeklinde ifade edilmektedir.
Bu tanımı, deniz sahillerine mücavir bölgelerdeki dalga hareketlerinden kaynaklanan
kıyı taşkınları, göllerdeki seviye değişiklikleri ile dalga etkilerinden kaynaklanan göl
taşkınları ve buzul erime ve parçalanmalarından kaynaklanan buz hareketi taşkınları
ile genişletmek mümkündür.23
Dünyanın birçok bölgesinde aşırı yöresel yağışlardan veya toplu kar
erimelerinden sonra yaşanan akarsu taşkınları sel olayının en yaygın örneğidir. Sel,
yaşandığı bölgenin iklim koşullarına, jeoteknik ve topoğrafik niteliklerine bağlı
olarak gelişen bir doğal oluşumdur. Ancak sel problemi veya afeti tamamen insan
aktivitelerinin bir sonucu olarak meydana gelmektedir. Sel riski bulunan sahalarda
23 Doğal Afetler Özel İhtisas Komisyonu Başkanlığı, “Meteorolojik Kaynaklı Doğal Afetler Alt Komisyonu, Basılmamış Raporu”, Ankara: Ocak 2000, s.5.
12
önceden tedbir alınmaksızın süregelen kontrolsüz kentleşme faaliyetleri dünyanın her
köşesinde sel afetinin en önemli nedenidir.24
3. Çığlar
Çığ, genellikle bitki örtüsü olmayan, engebeli, dağlık ve eğimli arazilerde,
vadi yamaçlarında tabakalar halinde birikmiş olan kar kütlesinin içi veya dış
kuvvetlerin etkisi ile başlayan bir ilk hareket sonucu yamaçtan aşağı kayması olayı
olarak tanımlanmaktadır.25 Çığ olayı topoğrafik, jeomorfolojik, jeolojik, meteorolojik
parametreler ve bitki örtüsü ile doğrudan ilişkili ve farklı dış etkenler ile oluşan bir
doğal afettir.
Dünya genelinde başta Alpin Ülkeleri (İsviçre, Avusturya, Fransa) olmak
üzere, Baltık Ülkeleri (İtalya, Amerika, Kanada ve bazı Asya Ülkeleri) çığ afetinde
yoğun olarak etkilenmektedir. Çoğu gelişmiş ülke statüsünde olan bu ülkelerde çığ
afetlerinin yol açtığı zararlar son yıllarda daimi yerleşim yerlerinden ziyade daha çok
kayak merkezlerini, ulaşım ve iletişim hatlarını etkilemektedir.26
Daimi yerleşim yerlerindeki çığ riski; geniş gözlem ağı, sağlıklı tahmin
çalışmaları, etkili fiziki önlem yapılarının inşaatı ve ciddi bir biçimde sürdürülen
imar uygulamaları ile önemli ölçüde kontrol altına alınmış durumdadır. Ancak,
kayak merkezlerinin ve kış sporlarına ilgi duyan insan sayısının sürekli artması
nedeniyle son 15 yılda çığ afetleri sonucu hayatını kaybeden insan sayını 2000’in
üzerinde olmuştur.27
24ibid, s.5. 25 İbrahim Gürer, Ömer Murat Yavaş, “Anadolu’da Çığ Sorunu”, Sivil Savunma Dergisi, Yıl: 36, S.135, Ocak-Şubat-Mart, 1994, s.15. 26 “Doğal Afetler Özel İhtisas Komisyonu Raporu”, 2000, s.13. 27 ibid, s.13.
13
Türkiye’nin coğrafi konumundan dolayı özellikle kuzey-kuzeydoğu ve doğu
bölgelerinin çığ olaylarının meydana gelmesine uygun topoğrafik ve meteorolojik
şartlara sahip dağlık alanlar bulunmaktadır. Bu alanların söz konusu bölgelerin
toplam yüzölçümü içinde çok büyük bir yüzdeye sahip olması ve dağlık alanların
Türkiye yüzölçümünün yaklaşık 1/3’ünü oluşturması nedeniyle çığ olaylarının
meydana geldiği alanların yayılımı çok geniştir. Bunun sonucu olarak da bu
bölgelerde meydana gelen çığ olayları insan yaşamını, yerleşim yerlerini, yolları,
turistik tesisleri ve diğer devlet yatırımlarını tehdit etmektedir.
Çığ afetinin sosyo-ekonomik etkileri yalnız can ve mal kayıpları ile sınırlı
kalmamaktadır. Çığdan etkilenen alanlarda meydana gelen maddi kayıpları
karşılayamayan insanların bölgeden göç etmesi ve bölgede çığların yol açtığı
hasarların kısa sürede telafi edilememesi nedeniyle üretim ve işgücü kayıpları
giderek artmakta, ayrıca söz konusu bölgelerin turizm potansiyellide giderek
azalmaktadır.
4. Fırtınalar
Rüzgârın 6 bofor kuvvetini aştığı, hız olarak saatte 55 Km. ve üzeri hız
değerlerine ulaşan çeşitleri Fırtına olarak tanımlanmaktadır. Deniz taşımacılığı başta
olmak üzere birçok sektörde faaliyetleri olumsuz yönde etkileyen fırtına afeti, kıyı
bölgelerinde dalga hareketlerinden kaynaklanan kıyı taşkınlarına, kara içinde
çatıların uçmasına ve ağaç örtüsünün zarar görmesine, enerji ve haberleşme iletim alt
yapısında hizmetlerin kesintiye uğramasına, sık sık yol açabilmektedir.28
28 ibid, s.15.
14
Dünya genelinde, basınç sistemlerinden ve sıcaklık farklarından kaynaklanan
cephesel fırtınaları birçok ülkede görmek mümkündür. Okyanus ve atmosfer ilişkisi
sonucu tropikal bölgelerde meydana gelen, kasırga, tornado, hortum ve tayfunlar
yaşandıkları bölgelerde daha büyük boyutlarda can ve mal kaybına yol
açmaktadırlar. Dünyanın değişik bölümlerinde yaşanan; 1979 da Frederick, 1980’de
David, 1963’de Allen, 1989’da Huga, 1991’de Bob ve 1992’deki Andrew kasırgaları
bu türden fırtınalardır. Dünya Meteoroloji Teşkilatı; tropikal fırtınalardan
kaynaklanan zararların azaltılması ve etkilenen ülkeler arasında bilgi alışverişi ile iş
birliği imkanlarını arttırmak üzere Tropikal Siklon Çalışma Programı adı altında bir
programı 1971 yılında yürürlüğe koymuştur.29
5. Tsunami
Japonca'da "liman dalgası" anlamına gelen tsunami sözcüğü; okyanus ya da
denizlerin tabanında oluşan deprem, volkan patlaması ve bunlara bağlı taban
çökmesi, zemin kaymaları gibi olaylar sonucu denize geçen enerji nedeniyle oluşan
uzun periyotlu deniz dalgasını temsil eder.
Tsunami sözcüğü, dünya dillerine 15 Haziran 1896'dan sonra girmiştir.
Japonya'da, 21000 kişinin hayatını kaybettiği Büyük Meiji Tsunamisi'nden sonra
Japonlar'ın yaptığı yardım çağrılarıyla dünya dillerine kendiliğinden yerleşmiştir.
Tsunamiden sonra oluşan dalganın diğer deniz dalgalarından farkı; su
zerreciklerinin sürüklenmesi sonucu hareket kazanmasıdır. Derin denizde varlığı
hissedilmezken, sığ sulara geldiğinde dik yamaçlı kıyılarda ya da daralan körfez ve
koylarda bazen 30 metreye kadar tırmanarak çok şiddetli akıntılar yaratabilir.
29 ibid, s.16.
15
Tsunami ilk oluştuğunda tek bir dalgadır ancak kısa bir süre içerisinde üç ya
da beş dalgaya dönüşerek çevreye yayılmaya başlar. Bu dalgaların birincisi ve
sonuncusu çok zayıftır ancak diğer dalgalar etkilerini kıyılarda şiddetli biçimde
hissettirebilecek bir enerjiyle ilerlerler. Bu nedenle depremlerden kısa bir süre sonra
kıyılarda görülen yavaş ama anormal su düzeyi değişimi ilk dalganın geldiğini
gösterir. Bu değişim, arkadan gelecek olan çok kuvvetli dalgaların ilk habercisi de
olabilir. 26 Aralık 2004’te Güneydoğu Asya’yı yedi ülkede vuran 8,9
büyüklüğündeki deprem ve dev dalgası, 11 binden fazla kişinin hayatına mal oldu.
Tablo 1.1’de doğal afetlerin temel özellikleri ve sonuçları kısaca
gösterilmiştir.
Tablo: 1.1. Doğal Afetlerin Temel Karakteristikleri ve Olası Sonuçları
DOĞAL
AFETLER
TEMEL
KARAKTERİSTİKLERİ OLASI SONUÇLARI
1. Çığ
*Dağlık bölgelerde görülür. Çoğu zaman
yerel iklim ve topografik yapının temel
esaslarında tahmin edilebilir.
*Takip ettiği yol üzerinde her şeyi bütünüyle yok eder.
*Can kaybı oranı, zamana, çığın takip ettiği yolda doğal
yapıya, yardım ulaşmadan önce geçen zamana ve afet
noktasına ulaşılabilirlik güçlüğüne bağlıdır.
2.Aşırı Sıcak
Nemli
*Çok sık bir şekilde meydana gelmez.
Sadece yaz aylarında görülür. Gerçekte
yoğun nüfuslu kent merkezleri ve böl-
geleri tehdit altındadır. Meteorolojik
servislerce tahmin edilebilir.
*Aşırı sıcak nemli yaz gönleri 40 derece
ile 50 derece arasında değişen sıcaklık-
larda birkaç gün devam edebilir.
*Aşırı sıcaklar sonucunda birçok insan hastalanabilir ya da
ölebilir. Çok sayıda güneş çarpması durumu ortaya çıkacak
ve zayıf insanların sağlığı kötüye gidecektir.
*Tarım ve hayvancılıkta olumsuz etkiler ortaya çıkacak.
Ürünler zarar görecektir.
3. Kuraklık
*Yaygın bir şekilde, Özellikle yaz
aylarında, kuzey ülkelerinde meydana
gelmektedir.
*Ürünler ve plantasyonlar zarar görürler, hayvanlar
güçsüzleşir ve uyuşurlar.
*Su kirliliği ve orman yangınları en büyük risktir.
*Yerel nüfus ve hayvanlar kalitesi belirsiz içme sularından
zehirlenebilirler.
16
4. Baraj
patlamaları seller
ve özellikle
deprem sonucu
oluşan dev deniz
dalgaları
*Sık rastlanılan bir doğal afet türüdür.
*Seller iki şekilde görülebilir:
a) Yağmur sonrası ve/veya karın erimesi
sonucunda nehir seviyesindeki anormal
yükseleme nedeniyle yavaş bir şekilde
yükselen selleri ki bunların büyüklükleri
önceden tahmin edilebilir.
b) Belirli bir bölgede aşırı/ani yağış ya
da diğer afetler (deprem, deprem dalgası,
baraj patlaması vb.) sonucunda meydana
gelen ani seller.
*Her ne kadar sonuçları açısından büyük
bir alanı kapsasa da risk altındaki
bölgeler nehir yatakları, deltalar ve diğer
yerler önceden tanımlanabilir.
* Can kayıpları, genellikle ortalamanın üstündeki verimli
alanlar bu bölgelerde olduğundan ve nüfus yoğunluğu çok
yüksek olduğundan artabilir.
* Bölgeden kitlesel göçler başlayacaktır.
* Birçok insan evsiz kalacaktır.
* Haberleşme ve ulaşım sisteminin çökmesi sonucunda
dış dünya ve iç bölgelerde bağlantı kopacaktır.
* Ürünler zarar görecek, temel yaşam stokları yok
olacaktır.
* Kalın çamur tabakası nedeniyle toprak kirliliği ortaya
çıkacaktır.
5. Depremler,
Volkanik
patlamalar ve
toprak kaymaları
* Aniden meydana gelirler ve nadiren
tahmin edilebilirler.
* Depremin büyüklük ve şiddetine bağlı
olarak etkileri belirli bir alan
çerçevesinde sınırlı olabilir ya da geniş
bir alan etkilenebilir.
* Yıkım oranı yüksektir.
* Seller, toprak kaymaları ve yangınlar başlangıçta
meydana gelen afetin bir sonucu olarak ortaya çıkabilir.
* Başlangıçtaki afet, afet bölgesinde yerleşmiş bulunan
kimyasal ve nükleer kurumlarda teknolojik kazalara neden
olabilir.
* Çok sayıda insan ölebilir, yaralanabilir ve kaybolabilir.
* Afetin tekrarlanması korkusu vardır, birçok insan evsiz
kalır,
* Kirli içme suyu ve çürümüş cesetleri nedenliye salgın
hastalık riski vardır. İnsanlar genellikle zor durumdadırlar.
* Kara, demir ve hava yolu ulaşımı kesildiği için
mağdurlara ulaşmak için yardım malzemeleri getirmek
güçleşir.
* Sorunları çözmek için çok fazla kaynağa ihtiyaç vardır.
* Ürünler hemen hemen zarar görmemiş şekilde kalır.
DOĞAL
AFETLER
TEMEL
KARAKTERİSTİKLERİ OLASI SONUÇLARI
6. Orman
yangınları
* Orman yangınları özellikle yaz ayları
süresince Akdeniz bölgesinde sık
görülen bir olaydır.
* Çevresel bir bakış açısından, tahrip olmuş bitkilerle
kaplı afet bölgesinde, çölleşme, erozyon, bazı dağlık
bölgelerde toprak kayması ve ani seller gibi ekolojik bir
17
* Üç türü bulunmaktadır.
a) Sadece küçük bir bölgeyi etkileyen
yangınlar(%85)
b) Büyük yangınlar (%13)
c) Felakete neden olan yangınlar(%2)
dengesizlik meydana gelir.
* Bazen yoğun bir nüfusu sahip turistik bölgelerde ciddi
kazalar için büyük risk vardır.
* Orman ve fundalıkların yok olması halk arasında
epeyce fazla çevresel kaygı yaratır.
7. Kasırgalar
* Kasırga, büyük bir hızla hareket eder.
Bazı durumlarda tahmin edilebilir.
Büyük çoğunlukla kıyı bölgelerini
etkiler.
* Bur kasırga, binlerce kilometre kare
alanda yıkıma yol açabilir.
* İki çeşit etkisi görülebilir.
a) Yağmur ya da büyük deniz dalgası nedeniyle sel
baskını.
b) Çok şiddetli fırtına.
* Nehir yatakları ve drenaj kanalları ile içlere taşınan
sular, iç içe geçmiş bir şeklide ve boşaltma sisteminde
problemlere neden olur.
* Pek çok sayıda insan ölebilir, yaralanabilir ve
kaybolabilir.
* Yaşam stoklarında büyük kayıplar ortaya çıkar.
Kaynak: Hikmet YAVAŞ, “Doğal Afetler ve Kriz Yönetimi”, s.54–55.
B. DOĞAL OLMAYAN AFETLER
İleride teknolojinin kullanılması, endüstrileşme, kara, hava, demir, deniz
ulaşımındaki gelişmeler, barajlar “kaza” niteliğindeki çeşitli olaylara neden olmakta
bu da can ve mal kayıplarına yol açmaktadır.30
Günümüzde arta enerji ihtiyacını karşılama zorunluluğunun bir sonucu
olarak, nükleer reaktörler sosyal hayatın bir parçası olmaya başlamışlardır. Artık
“nükleer enerjinin üretilip üretilmemesi” problematiği tartışma konusu olmaktan
çıkmıştır. Yapılması gereken, nükleer enerji üretimi esnasında koruyucu ve önleyici
30 C. Geray, 1978, s.7.
18
tedbirlerin yeterince alınması ve bölge insanlarının radyasyon korkusundan kurtulup
onunla iç içe yaşamayı öğrenmeleri için eğitilmeleridir.31
Türkiye’de endüstriyel bölgelerin deprem bölgesinde olması, kara yolu ve
demir yolu ulaşımının bu bölgelerin içinden geçmesi, rafinerilerin kuruluş yerlerinin
de iyi seçilememesi doğal olmayan afetlere neden olmaktadır.
Yine barajların kuruluş yerlerinin iyi seçilememesi veya gerekli uyarı
sistemlerinin kurulamamış olması da afetlere neden olmaktadır.
Yukarıdaki açıklamalardan doğal olmayan afetleri şu şekilde sıralayabiliriz:
Endüstriyel-Nükleer afetler, Baraj kazaları, Yangınlar.
II. AFET SAFHALARI
Afet safhalarını “afet öncesi, afet anı ve afet sonrası” olmak üzere üçlü bir
ayrıma tutabiliriz.32 Bu safhaları 5’li ayrıma tabi tutan görüş de mevcuttur. Buna
göre:33 Zarar azaltma, Önceden hazırlık, Kurtarma ve ilkyardım, İyileştirme,
Yeniden inşa.
Afet safhalarında yapılan faaliyetlerin birbirleri ile iç içe girmesi, söz konusu
safhaların birbirini takip etme zorunluluğu, bir önceki safhada gerçekleştirilen
faaliyetlerin büyük ölçüde sonraki safhayı doğrudan etkilenmesi gibi nedenlerden
dolayı; afet safhalarının, süreklilik göstermesi gereken bir afetler halkası veya zinciri
oluşturduğunu belirten Ergünay bu safhalar arasındaki bağımlılık ve kesişimi
aşağıdaki şekilde şematize etmiştir:
31 B.Rıdvan Alevcan, “Radyasyonlu ortamda Yaşam ve Korunma Yöntemleri”, Sivil Savunma Dergisi, Yıl: 37, S.140, Nisan-Mayıs-Haziran, 1995, s.12. 32 Cevat Geray, “Türkiye’de Yıkım (Afet) Olayları Karşısında Önlemler ve Örgütlenmeler”, Amme İdaresi Dergisi, C.10, S.3, Eylül, 1977, s.91. 33 O.Ergünay, 1996, s.264-268.
19
Şekil: 1.2. Afet Safhaları
Kaynak: Oktay ERGÜNAY, “Afet Yönetimi Nedir? Nasıl Olmalıdır?”
Afetlerin büyük bir kısmının tamamen önlenmesi imkânsızdır. Bu yüzden
afetlerin tamamen önlenmesinden ziyade, önceden haber alma, uyarma ve meydana
geldikten sonra yol açacağı kayıpları azaltmak için önlemler alınabilir.34 Dolayısıyla
afetin bir organizasyon, bir yönetim sistemi olduğu ortaya çıkar.
Afet yönetimi; afetlerin önlenmesi ve zararların azaltılması amacıyla bir afet
olayının yukarıda açıklanan 5 ana safhasında yapılması gereken çalışmaların
yönlendirilmesi, koordine edilmesi ve uygulanabilmesi için toplumun tüm kurum ve
kuruluşlarıyla kaynaklarının bu ortak amaç doğrultusunda yönetilmesini gerektiren
çok geniş bir kavramdır.35
Afetten önce ve afet sırasında uygulamalar 7269 Sayılı Kanunun 1051 Sayılı
Kanunla değişik 4. maddesi gereğince hazırlanan ‘Afetlere İlişkin Acil Yardım
Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik’ gereğince yapılmaktadır.
34 C. Geray, 1977, s.99. 35 O. Ergünay, 1996, s.264.
20
Buna göre;
Genel hayatı büyük ölçüde etkileyen afetlerden hemen sonra Ankara’ da
‘Afetler Merkez Koordinasyon Kurulu’ toplanmakta ve afet bölgesinden alınan ilk
haberlere göre kısa ve uzun vadede alınması gereken tedbirleri belirlemektedir.
Kurul; Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Müsteşarının Başkanlığında, Milli
Savunma, Dışişleri, İçişleri, Maliye, Milli Eğitim, Sağlık, Ulaştırma, Tarım ve
Köyişleri, Çalışma ve Sosyal Güvenlik, Sanayi ve Ticaret, Enerji ve Tabii Kaynaklar,
Çevre Bakanlıkları Müsteşarları ile T. Kızılay Derneği Genel Başkanı ve Genel
Müdüründen oluşmakta ve Genelkurmay Başkanlığı Temsilcisi de görev ve
sorumlulukları ile ilgili konularda kurulda temsilci bulundurmaktadır.
Bu kurulun teşkiline paralel olarak illerde ve ilçelerde Valilik ve
Kaymakamların Başkanlığında İl/İlçe Kurtarma ve Yardım Komiteleri
bulunmaktadır.
Komite; Vali veya görevlendireceği Vali Yardımcısı Başkanlığında, Belediye
Başkanı, İl Jandarma Alay Komutanı, Emniyet Müdürü, Sivil Savunma Müdürü,
Milli Eğitim Müdürü, Bayındırlık ve İskân Müdürü, Tarım ve Köyişleri Müdürü,
Kızılay Temsilcisi, Garnizon Komutanı veya mahallin en büyük askeri, birlik
temsilcisinden oluşmaktadır.
İl Kurtarma ve Yardım Komitesine bağlı olarak 9 hizmet grubu
oluşturulmuştur. Bunlar öncelik sırasına göre; Haberleşme, Ulaşım, Arama, kurtarma
ve yıkıntıları kaldırma, İlk yardım ve sağlık, Ön hasar tespiti ve geçici iskan,
Güvenlik, Satın alma, kiralama, el koyma, dağıtım, Tarım, Elektrik, su ve
kanalizasyon hizmet gruplarıdır
21
Yönetmeliğe göre afetin oluş tarihinden itibaren 15 gün süre ile afetzedelerin
acil yardım ihtiyaçlarının karşılanması gerekmekte ve bu süre afetin büyüklüğü veya
iklim şartlarına bağlı olarak uzatılabilmektedir.
Acil yardım süresi içerisinde: Haberleşmenin sağlanması, Arama, kurtarma ve
tedavi, Öncelikle kaldırılması gereken enkaz ve yolların açılması, Yedirme,
giydirme, ısıtma, geçici iskân, Güvenlik tedbirleri, Ölülerin gömülmesi ve Alt yapıda
meydana gelen hasarların onarımı gibi hizmetler yapılmaktadır
Bu hizmetler yerine getirilirken İl Kurtarma ve yardım komitesinin yanında
Askeri Birlikler, Sivil Savunma, Sağlık Bakanlığı ve Kızılay’a da büyük görevler
düşmektedir. İl Kurtarma ve Yardım Komitelerinin görevlerine afet anı ve hemen
sonrası bölümünde tekrar değinilecektir.
Bu örgütlenmenin yanında Başbakanlık bünyesinde bir Devlet Bakanının
Başkanlığında, Bayındırlık ve İskân, İçişleri, Maliye ve Sağlık Bakanlıklarından
oluşan “Doğal Afetler Koordinasyon Kurulu” da mevzuat işleyişinin iyileştirilmesi
konularında çalışmalar yapmaktadır.
Yine Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinde oluşturulan ve halen
çalışmalarını sürdüren “Doğal Afetler ve Sivil Savunma Planlama ve Çalışmaları
İzleme ve Değerlendirme Grubu” bulunmaktadır. Değerlendirme Grubu yıl içerisinde
il ve ilçeleri gezerek valiliklerin ve kaymakamlıkların afet durumuna hazır olup
olmadıklarını kontrol ederek, aksaklıkların giderilmesini rapor etmektedirler. Ayrıca
afet konularında alınacak tedbirler konusu “Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi”nin
de görev alanları içerisine girmektedir.
Afet yönetimini kısaca, “afet öncesi”, “afet anı” ve “afet sonrası” olmak üzere
üçe ayırabiliriz.
22
A. AFET ÖNCESİ SAFHASI
Bu safhada afet meydana gelmeden önceki hazırlık aşamasına değinmektedir.
Zararın minimize edilmesi asıl amaçtır. Bu safhada;36
- Meydana gelebilecek afetlerden toplumun en az zararla kurtulabilmesi için
gerekli teknik, yönetsel ve yasal önlemlerin afetten önce alınması;
- Önlemenin mümkün olduğu hallerde afetin önlenmesi, mümkün olmadığı
hallerde ise kurtarma, ilk yardım ve iyileştirme çalışmalarının mümkün olan en hızlı,
verimli ve etkin şekilde gerçekleşmesinin sağlanması;
- Afet zararlarının azaltılması çalışmalarının ülke kalkınmasının her
aşamasında dikkate alınması ve bu aşamalara dahil edilmesi, böylelikle afet riskinin
azaltılması ve sürdürülebilir bir kalkınma trendinin yakalanması;
- Son olarak, toplumu meydana getiren bireylerin afetlerin olası zararlarından
en alt düzeyde etkilenmesi için gerekli bilgileri elde etmelerini amaçlayan eğitim
programlarının düzenlenmesi ve bu programlara katılımın en üst düzeyde
gerçekleşmesini sağlayıcı çalışmaların yapılması.
Bayındırlık ve İskân Bakanlığına bağlı Afet İşleri Genel Müdürlüğünün
sorumluluğunda Bayındırlık ve İskân İl Müdürlüğü bünyesinde afet şube
müdürlüğünce İl-İlçe Afet Planları hazırlanır ve afet meydana geldiğinde bu planlar
uygulanır. Ancak 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 69. Maddesine göre,
yangın, sanayi kazaları, deprem ve diğer doğal afetlerden korunmak veya bunların
zararlarını azaltmak amacıyla ilin özelliklerini de dikkate alarak gerekli afet ve acil
durum planlarını yapar, ekip ve donanımı hazırlar.
36ibid, s.268.
23
Acil durum planlarının hazırlanmasında varsa il ölçeğindeki diğer acil durum
planlarıyla da koordinasyon sağlanır ve ilgili bakanlık, kamu kuruluşları, meslek
teşekkülleriyle üniversitelerin ve diğer mahalli idarelerin görüşleri alınır.
Planlar doğrultusunda halkın eğitimi için gerekli önlemler alınarak ikinci
fıkrada sayılan idareler, kurumlar ve örgütlerle ortak programlar yapılabilir.
İl özel idaresi, il dışında yangın ve doğal afetler meydana gelmesi
durumunda, bu bölgelere gerekli yardım ve destek sağlayabilir.37 Yine 5393 Sayılı
Belediye Kanunu’nun 53. maddesi gereğince Belediye; yangın, sanayi kazaları,
deprem ve diğer doğal afetlerden korunmak veya bunların zararlarını azaltmak
amacıyla beldenin özelliklerini de dikkate alarak gerekli afet ve acil durum planlarını
yapar, ekip ve donanımı hazırlar.
Acil durum planlarının hazırlanmasında varsa il ölçeğindeki diğer acil durum
planlarıyla da koordinasyon sağlanır ve ilgili bakanlık, kamu kuruluşları, meslek
teşekkülleriyle üniversitelerin ve diğer mahalli idarelerin görüşleri alınır.
Planlar doğrultusunda halkın eğitimi için gerekli önlemler alınarak ikinci
fıkrada sayılan idareler, kurumlar ve örgütlerle ortak programlar yapılabilir.
Belediye, belediye sınırları dışında yangın ve doğal afetler meydana gelmesi
durumunda, bu bölgelere gerekli yardım ve destek sağlayabilir. 38
1. Zarar Azaltma
Zarar azaltma aşaması, uygulamada, afet sonrası çalışmaları içeren
“İyileştirme (rehabilitation)” ve “yeniden inşa (reconstruction)” safhalarında
37 İl Özel İdaresi Kanunu, Kanun No: 5302, 04.03.2005 tarih ve 25745 sayılı Resmi Gazete. 38 Belediye Kanunu, Kanun No: 5393, 13.07.2005 tarih ve 25874 sayılı Resmi Gazete.
24
gerçekleştirilen faaliyetlerle birlikte başlar ve yeni bir afet meydana gelene kadar
devam eder. Bu aşamada gerçekleştirilen faaliyetlerin genel karakteristiği; ülke,
bölge ve yerleşme birimi bazında olmak üzere çok geniş alanlara yayılan bir
uygulama alanına sahip olmasıdır.39
Bu safhada yapılacak çalışmalar;40
- Afet anında uygulanacak yasal mevzuatın gözden geçirilmesi ve ihtiyaç
halinde yeniden düzenlenmesi,
- Yapı ve deprem yönetmelikleri, imar mevzuatı ve alan kullanımı
yönetmeliklerinin gözden geçirilmesi ve gerekiyorsa yeniden düzenlenmesi,
- Afet tehlikesi ve riskinin makro ve mikro ölçekte yeniden belirlenmesi,
geliştirilmesi ve tehlike haritalarının hazırlanması,
- İhtiyaç duyulan bilimsel ve teknik araştırma-geliştirme faaliyetlerinin
planlanması ve uygulanması,
- Ülke için deprem kayıt şebekeleri ve afet erken uyarı ve kontrol
sistemlerinin kurulması ve geliştirilmesi,
- Afet zararlarının azaltılması konusunda ilgili her kesimi kapsayan geniş
kapsamlı eğitim faaliyetlerinin yürütülmesi,
- Afet zararlarının azaltılması kavramının, kalkınmanın her aşamasında dahil
edilmesi ve uygulanmasının sağlanması,
39 O. Ergünay, 1999, s.11. 40 O. Ergünay, 1996, s.263
25
- Afetlere karşı önleyici ve zarar azaltıcı mühendislik tedbirlerinin
geliştirilmesi ve uygulanması gibi, pek çok faaliyet zarar azaltma safhasında gereken
ana faaliyetler arasında sayılabilir
2. Önceden Hazırlık
Afet planlamasının temel amacı, bir afet meydana geldikten sonra acilen ve
etkin bir şekilde mümkün olan en fazla sayıda insana yardım ulaşmasını sağlayarak,
can kayıplarını ve yaralı sayısını azaltmak, afet etkilerinin iyileştirilmesini
çabuklaştırmaktır. Bu amacın gerçekleşmesi için; “....acil durumlarda en üstün
performansı gösterebilmeleri için insan ve kurumsal kaynakları hazırlamak ve afet
planlarının önemi, uygulanması ve sağlayacağı yararlarla ilgili olarak halkı
bilinçlendirmek....” gerekmektedir.41
Bu faaliyetler arasında;42
- Merkezi düzeyde afet yönetimi ile ilgili planların hazırlanması ve
geliştirmesi,
- İl düzeyinde “Kurtarma ve Acil Yardım Planlarının” hazırlanması ve
geliştirilmesi,
- Gerektiğinde bölge teçhizat merkezleri kurulması ve kritik malzemelerin
stoklanması,
- Alarm, erken uyarı ve erken haber alma sistemlerinin kurulması, işletilmesi
ve geliştirilmesi gibi ana faaliyetlerin yürütülmesi gerekmektedir.
41 Nilgün Sarp, “Sağlık Hizmetlerinde Afet Yönetimi”, Deprem Araştırma Enstitüsü Bülteni, Yıl 26, S.81, Temmuz,1999, s.29. 42 O. Ergünay, 1996, s.265.
26
Genel bir tanımla acil yardım planı, bir yerleşme biriminin, bu birim köy, ilçe
veya il olabilir, karşı karşıya bulunduğu tehlikeleri, bu tehlikelerin meydana gelmesi
halinde uğranacak, kayıp ve zararları gerçekçi bir biçimde ortaya koyan ve bu kayıp
ve zararların en düşük düzeyde tutulabilmesi için, kimlerin, ne zaman, hangi görev
ve yetkiyle, hangi kaynaklar kullanılarak görev üstleneceklerini açıkça tanımlayan
bir belgedir.43
Türkiye’ de afet yönetimi ile ilgili mevzuata bakıldığında afet planlaması ile
ilgili düzenlemelerin 7269–1051 Sayılı Kanunun 4. maddesinde yer alan “İçişleri,
İmar ve İskân, Bayındırlık, Sağlık ve Sosyal Yardım ve Tarım Bakanlıklarınca acil
yardım teşkilatı ve programları hakkında genel esasları kapsayan bir yönetmelik
yapılır.” hükmüne dayanılarak hazırlanan ve 1988 yılında yürürlüğe giren 88/12777
sayılı “Afetlere İlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair
Yönetmelik” te yer aldığı görülmektedir.44
“Devletin tüm güç ve kaynaklarını afetten önce planlayarak, afetin meydana
gelmesi halinde devlet güçlerinin afet bölgesine en hızlı bir şekilde ulaşması ile
afetzede vatandaşlara en etkin ilk ve acil yardım yapılmasını sağlamak için acil
yardım teşkilatının kuruluş ve görevlerini düzenlemek.....”45 amacını taşıyan 12777
sayılı Yönetmelik’te Afet planlamasının genel esaslarının belirtildiği üçüncü
kısımda; koordinasyon ve işbirliği, dikkate alınacak genel faraziyeler, planlama
temel esasları ayrıntılarıyla anlatılmaktadır.46 Yönetmeliğe göre, acil yardım planları
43 O. Ergünay, 1999, s.7. 44 Sivil Savunma İle İlgili Kanun, Tüzük ve Yönetmelikler, T.C. İçişleri Bakanlığı Sivil Savunma Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1994, 1.kitap, s.293-359 45ibid, s.293-359. 46ibid, s.293-359.
27
yapmaktan sorumlu makamların planlama çalışmalarında koordinasyon ve işbirliğine
ilişkin şu esaslara uymaları gerekmektedir.47
a) Bakanlık, kurum ve kuruluşlar afet planlarında yer alacak olan kendilerine
ait kaynakları en doğru şekilde saptamak ve istendiği takdirde doğru bilgiler
vermekten sorumludurlar.
b) İl ve ilçelerdeki askeri ve sivil kamu kurum ve kuruluşları planlama
çalışmalarında birbirleri ile iletişim ve koordinasyon halinde bulunmalıdırlar.
c) Afetler acil yardım planları hazırlanırken bu planların sivil savunmaya
ilişkin planlarla koordineli olmasına dikkat edilmelidir.
Afet planlamasında göz önünde bulundurulması gereken faraziyeler
Yönetmeliğin 11. maddesinde 18 ayrı madde halinde sıralanmaktadır.48 Söz konusu
maddede olası bir afetin o bölgede geçmiş yıllarda meydana gelmiş afetlerden daha
büyük ve kapsamlı olabileceğinin öngörülmesinden afet bölgesinde yağmacılık
teşebbüslerinin olabileceğine kadar, bir afet sırasında karşılaşılabilecek hemen
hemen tüm olumsuzluklar göz önünde bulundurularak afet planlamasının yapılması
öngörülmektedir. Kanımızca bir afet planlaması, bu olasılıkların tümü dikkate
alınarak yapılır, yeterli araç-gereç ve insan gücü aracılığıyla etkin bir şekilde
uygulanırsa, afetlerde karşılaşılabilecek sorunlar minimum düzeye inecektir.
Yönetmeliğin “Planlama Temel Esasları”nın yer aldığı 12. maddesinde acil
yardım planlaması temel esasları 18 ayrı madde halinde sıralanmaktadır. Söz konusu
temel esasların başlıcaları şunlardır:49
47ibid, s.296-297. 48ibid, s.297-298. 49ibid, s.298-299.
28
a) Resmi kurum ve kuruluşlar ile tüzel ve gerçek kişilerin afet sırasında
kendilerine verilen görevleri öncelikle yapma ve afet komitelerince kendilerinden
talep edilen her türlü ekipmanı zamanında verme zorunluluğu bulunmaktadır
b) İl/ilçe acil yardım planları hazırlanırken ilde/ilçede meydana gelebilecek en
ağır şartlar göz önünde bulundurulmalıdır.
c) Afet planlarında kurtarma ve ilkyardım faaliyetlerine katılacak hizmet
gruplarının oluşturulması, görevleri, çalışma esasları, yetki ve sorumlulukları açık ve
kesin ifadelerle belirtilmelidir.
d) Her hizmet grubu ilgili diğer hizmet gruplarıyla koordinasyon ve işbirliği
içinde olmalıdır.
e) Son olarak il ve ilçe düzeyinde hazırlanan planların kapsamı ve oluşumu
planlama temel esaslarına göre düzenlenmekle beraber, planlara yerel koşullar ve
ihtiyaçlara göre eklemeler yapılabilir
Planlamanın etkin olabilmesi konu ile ilgili bütün bilgilerin doğru şekilde
toplanması ile mümkündür. Yönetmeliğin 13. maddesi afet planlaması için gereken
bilgilerin toplanmasını düzenlemektedir.50
B. AFET ANI VE HEMEN SONRASI
Afet yönetimi sürecinin ikinci safhası olan “Afet anı ve hemen sonrası”
safhasıdır. Bu safhada gerçekleştirilecek faaliyetler tüm güç ve kaynakların en hızlı
şekilde ve en etkili yöntemlerle afet bölgesinde kullanılmasını amaçladığından bu
faaliyetlerin çok iyi planlanmış olması gerekir. Ayrıca bu faaliyetler çok iyi bir
50ibid, s.299-301.
29
koordinasyonu gerektirmekte ve olağanüstü koşullarda uygulanması zorunluluğu,
olağanüstü hazırlık, yetki ve sorumluluklara ihtiyaç duymaktadır.51
Afetin meydana gelmesinden hemen sonra alınan acil önlemler ve yapılan
çalışmalar ana hatlarıyla;52
- Mümkün olan en fazla sayıdaki insanın hayatının kurtarılması ve
sağlıklarına kavuşmalarının sağlanması;
- Söz konusu afetin yol açabileceği yeni tehlike ve risklerden afetzedelerin
can ve mallarının korunması;
- Afetten etkilenen toplulukların hayati ihtiyaçlarının mümkün olan en kısa
zamanda karşılanması ve afet bölgesindeki sosyal hayatın mümkün olan en kısa
zaman dilimi içinde normale dönmesi için gerekli çalışmaların yapılması,
faaliyetlerini içermektedir.
Kurtarma Ve İlk Yardım
Kurtarma ve ilk yardım aşaması afetin meydana gelmesinden hemen sonra
başlayan ve afetin türüne, büyüklüğüne, afetin meydana geldiği bölgenin
özelliklerine göre azami olarak 1–2 aylık bir süre içinde gerçekleştirilen
faaliyetlerdir.53 Kurtarma ve ilkyardım aşamasının süresi ile ilgili olarak 88/12777
sayıla “Afetlere İlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair
Yönetmelik”in 5. maddesinde “...Afetzedeleri kurtarma, yaralılara ilk yardım ve
tıbbi tedavi yapma, aç ve açıkta kalan ailelerin geçici barındırılması ve bunların
51 O.Ergünay, 1998, s.24. 52 ibid, s.28. 53 O. Ergünay, 1996, s.266.
30
yiyecek, giyecek, ısıtma aydınlatma ve diğer ihtiyaç maddelerinin karşılanması ve
salgınları önlemek için yapılacak yardımların....” (e bendi) “... Afetin meydana
gelmesi ile başlayıp, afetin sona ermesinden itibaren 15 gün devam edeceği,
gerektiğinde Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’nca uzatabileceği...” (f bendi)
belirtilmektedir.54
“Kurtarma ve ilk yardım aşaması”nda gerçekleştirilen faaliyetlerin ana
hedefi; mümkün olan en kısa süre içerisinde en fazla sayıda insan yaşamının
kurtarılması, yaralıların tedavisinin sağlanması ve açıkta kalanların su, yiyecek,
giyecek, ısınma, barınma, korunma gibi yaşamsal ihtiyaçlarının en kısa süre
içerisinde ve en uygun yöntemlerle karşılanmasıdır.55
Bu safhada yapılan faaliyetler arasında;56
Haber alma ve ulaşım, İhtiyaçların belirlenmesi, Arama ve Kurtarma, İlk
yardım, Tedavi, Tahliye, Geçici iskân, Yiyecek, içecek, giyecek, yakacak temini,
Güvenlik, Çevre sağlığı ve koruyucu hekimlik, Hasar tespiti, Tehlikeli yıkıntıların
kaldırılması, Yangınlar, patlamalar, bulaşıcı hastalıklar vb. gibi ikinci afetlerin
önlenmesi
Türkiye’de afetlerde kurtarma ve ilkyardım aşamasında yapılacak faaliyetleri
ve bu faaliyetlerin yerine getirilmesi için gereken örgütlenmeyi düzenleyen 88/12777
sayılı “Afetlere İlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair
Yönetmelik” hükümlerine göre Acil yardım hizmetlerini yürütmek üzere, illerde
Valinin başkanlığında İl Kurtarma ve Yardım Komiteleri, ilçelerde kaymakamın
54 Sivil Savunma İle İlgili Kanun, Tüzük ve Yönetmelikler,1994,s.294. 55 O.Ergünay, 1993, s.22. 56 O.Ergünay, 1996, s.266.
31
başkanlığında İlçe Kurtarma ve Yardım Komitesi kurulmaktadır. İl Kurtarma ve
Yardım Komitelerinin başlıca görevleri şunlardır: 57
- İl acil yardım planlarının yapılmasını ve uygulanmasını sağlamak,
- Planda öngörülen teşkilatı kurmak ve burada görev alacakları belirleyerek
ilgililere duyurmak,
- İlçe acil yardım planlarını inceleyerek valinin onayına sunmak,
- Yapılacak yardımların ilkelerini belirlemek, belirlenen ihtiyaçların teminini
sağlamak,
- Acil yardım hizmetlerinin yürütülmesi çalışmalarında görev alan
kuruluşların çalışmalarını koordine etmek.
Yukarıda sıralanan görevleri yerine getirmek üzere Komiteye bağlı olarak
görev yapan 9 hizmet grubu oluşturulmaktadır. Bunlar, haberleşme; ulaşım; arama,
kurtarma ve yıkıntıları kaldırma; ilk yardım ve sağlık; ön hasar tespit ve geçici iskân;
güvenlik; satın alma, kiralama, el koyma ve dağıtım; tarım ile elektrik, su ve
kanalizasyon hizmetleri gruplarıdır. (16–45. maddeler) Bu 9 hizmet grubu içinde
toplam 23 servis kurulması öngörülmektedir.
Yönetmeliğin “İl ve İlçe Acil Yardım Teşkilatı ve Görevleri” başlığını taşıyan
dördüncü kısmının ikinci bölümde yer alan 46- 48. maddelerinde kuruluşu ve işleyişi
düzenlenen İlçe Kurtarma ve Yardım Komitesi; oluşum, görevleri, çalışma esasları
ve oluşturduğu hizmet grupları açısından illerdeki örgütlenmeye paralel bir yapı arz
etmektedir.
57 Sivil Savunma İle İlgili Kanun, Tüzük ve Yönetmelikler,1994, s.294.
32
C. AFET SONRASI SAFHASI
Herhangi bir afet meydana geldikten sonraki uzun vadede daimi iskan ve
normal yaşama geçiş ile ilgili önlemlerin alınması gerekmektedir.58 Bu önlemler, afet
yönetim sürecinin son safhası olan “Afet Sonrası” safhasını oluşturmaktadır.
Ana hatlarıyla;
- Afetin doğurabileceği ekonomik ve sosyal kayıpların en düşük düzeyde
kalmasını ve yaraların bir an önce sarılmasının sağlanması;
- Afetten etkilenen topluluklar için güvenli ve gelişmiş yeni bir yaşam
çevresinin oluşturulması, faaliyetlerini içerir.59
“Afet Sonrası” aşaması bu çalışmada; “iyileştirme (rehabiltatinon)” “yeniden
inşa (reconstruction)” aşamaları olmak üzere iki başlık altında ele alınmaktadır.
1. İyileştirme Aşaması
Ergünay’ın belirttiğine göre ana hedefi; “.. Afete uğramış toplulukların
haberleşme, ulaşım, su, elektrik, kanalizasyon, eğitim, uzun süreli geçici iskân,
ekonomik ve sosyal faaliyetler ve yaşamsal aktivitelerin minimum düzeyde
karşılanabilmesi için gereken tüm çalışmaları yapmak...”60 Olan “iyileştirme
aşaması” afet sonrası safhasının ilk aşamasıdır.
58 C. Geray, 1977, s.110. 59 O. Ergünay, 1996, s.269. 60 O. Ergünay, 1999, s.12.
33
2. Yeniden İnşa Aşaması
Yeniden inşa aşaması; toplumun afet nedeniyle bozulan sosyo-ekonomik
yapısının ve afetzedelerin psiko-sosyal yaşantısının en azından afet öncesindeki
düzeye yükseltilmesi,61 yıkılan veya hasar gören tüm yapıların yeniden inşası gibi
çok geniş alanlara yayılan faaliyetleri kapsamaktadır. Söz konusu faaliyetler afetin
büyüklüğüne bağlı olarak birkaç yıl sürebilir.
17 Ağustos – 12 Kasım Depremlerinde Köylerde ve Şehirlerde Evini Yapana
Yardım (E.Y.Y.) ve 4133 Sayılı Kanun’a göre afetzedelere bugüne kadar 11,7
Trilyon TL. kredi 7269 Sayılı Kanun’un 29. maddesine göre yüzde metodu ile
aşağıda yazılı olduğu gibi beş safhada ödenmiştir.62 Tablo:1.2.’de kredilerin illere
göre dağılımı gösterilmektedir. Kredi kullanımında Sakarya İli başı çekmektedir.
Sakarya İlini Düzce ve Kocaeli İlleri takip etmektedir. Konutlar, inşaatların alt yapı
hariç maliyet bedeli üzerinden iki yılı ödemesiz yirmi yıl vadeli ve faizsiz olarak
kredilendirilmektedir.
1- Tesviye ve temel kazısı tamamlanınca, kredinin %10’u,
2- Temel ve su basma betonu-döşeme grobetonu tamamlanınca, kredinin
%25’i,
3- Taşıyıcı tuğla duvar ve tabliye betonu tamamlanınca, kredinin %30’u,
4- Ahşap oturma çıtı, çatı örtüsü ve tesisat işleri, iç ve dış sıvalar, doğramalar
ve döşeme kaplamaları tamamlanınca, kredinin %20’si,
5- İnşaatın bitirilerek yapı kullanma izni alınması halinde kredi miktarının
son limiti olan %15’i ödenmiştir.
61 O. Ergünay, 1996, s.274 62 Afet ve Afet İşleri Genel Müdürlüğü, T.C. Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Afet İşleri Genel Müdürlüğü Yayını, 2001,S.2, s.50.
34
Tablo:1.2. E.Y.Y. ve 4133’e Göre Afetzedelere Ödenen Kredi Durumu
(Milyon TL)
İLİ
Borçlanan
Afetzede
Sayısı
%10
Kredi
Kullanan
Kişi Sayısı
%25
Kredi
Kullanan
Kişi
Sayısı
%30
Kredi
Kullanan
Kişi
Sayısı
%20
Kredi
Kullanan
Kişi
Sayısı
%15
Kredi
Kullanan
Kişi Sayısı
Afetzedelere
Yapılan
Toplam
Ödeme
Bolu 217 21 21 18 13 9 100.200
Bursa 41 20 16 16 5 2 73.600
Düzce 4064 1152 1050 686 318 56 3.483.100
Eskişehir 40 0 0 0 0 0 0
İstanbul 322 41 34 20 11 4 430.000
Karabük 0 0 0 0 0 0 0
Kocaeli 2422 250 290 191 3 0 354.000
Sakarya 5620 1453 1283 1047 759 282 5.844.900
Yalova 445 62 52 44 320 5 582.900
Zonguldak 57 14 14 0 0 0 29.400
Genel
Toplam 13230 3053 2773 2022 1429 398 11.703.900
Kaynak: Afet ve Afet İşleri Genel Müdürlüğü Sayı: 2, 2001
Depremden sonra hak sahibi olan afetzedelere sunulan seçeneklerden biride
istediği ilden hazır konut alabilmesiydi. Afetzedelere verilen 6.000.000.000 TL. hazır
konut kredisinin hak sahipleri yine deprem bölgesindeki konutlar için kullanılmıştır.
Konutunu almasına müteakip tapu kaydına ipotek konulmasından sonra kredi defaten
ödenmekte ve geri ödemesi, Hazır Konutu’nu aldığı tarihten itibaren iki yıl sonra 20
yıl içinde eşit taksitler halinde yapılması öngörülmüştür.
35
Afetzedelerden 4439 kişi bu krediyi kullanmış ve hazır konutlar için toplam
26.634.000.000.000.000 TL. ödenmiştir.63 Şekil:1.2.’de bu kredilerin illere göre
dağılımı gösterilmektedir. Buna göre Kocaeli İli 1301 kişi ile en çok tercih edilen il
durumundadır. Bu ili Sakarya ve Yalova İlleri takip etmektedir.
Şekil:1.3.
Kaynak: Afet ve Afet İşleri Genel Müdürlüğü Sayı:2, 2001
Orta hasarlı konutlarda afetzedelere bugüne kadar 70 Trilyon kredi 7.269
Sayılı Kanunun 29. Maddesine göre yüzde metodu ile aşağıda yazılı olduğu gibi 4
safhada ödenmiştir.64
1) Onarım ve güçlendirme projesi hazırlatma amacıyla, kredinin % 10’u,
2) Projenin onayına müteakiben inşaat ruhsatının alınması ve onarım için gerekli
malzemenin inşaat mahallinde ihzar edilmesi halinde, kredinin % 30’u,
63 Afet ve Afet İşleri Genel Müdürlüğü, s.51. 64 ibid, s.48.
36
3) Onarım inşaatının yarısının tamamlanması halinde, kredinin % 40’ı,
4) İnşaatın bitirilerek yapı kullanma izni alınması halinde ödenmek üzere kredinin
% 20’si ödenmiştir.
Tablo: 1.3. İllere Göre Ödenen Orta Hasarlı Konutların Kredi Durumu
Milyon TL
İLİ Borçlanan
Afetzede
Sayısı
% 10 Kredi
Kullanan
Kişi Sayısı
% 30 Kredi
Kullanan
Kişi Sayısı
% 40 Kredi
Kullanan
Kişi Sayısı
% 20 Kredi
Kullanan
Kişi Sayısı
Afetzedelere
Yapılan
Toplam
Ödeme
Bolu 3.170 3.170 2.820 2.715 1.918 5.265.200
Bursa 289 231 231 227 180 438.400
Düzce 2.993 2.014 830 487 65 1.316.400
Eskişehir 106 104 104 101 66 190.400
istanbul 7.091 7.091 5.080 5.007 3.363 9.817.000
Karabük 63 62 50 50 0 82.400
Kocaeli 23.130 21.727 20.437 19.640 16.030 38.731.600
Sakarya 7.679 5.385 1.595 761 0 2.642.800
Yalova 7.863 6.179 6.016 5.454 3.362 10.553.400
Zonguldak 160 56 36 0 0 32.800
GENEL
TOPLAM 52.590 46.065 37.231 34.461 24.984 69.114.000
Kaynak: Afet ve Afet İşleri Genel Müdürlüğü Sayı: 2, 2001
Orta hasarlı konutların kredilendirilmesinde Kocaeli İli 23130 kişi ile önde
bulunmaktadır. Bu İli 7863 kişi ile Yalova takip etmekte, 3. sırada ise 7679 kişi ile
Sakarya İli bulunmaktadır.
37
Orta hasarlı işyerlerinde afetzedelere bugüne kadar 2,5 Trilyon kredi 7.269
Sayılı Kanunun 29. Maddesine göre yüzde metodu ile aşağıda yazılı olduğu gibi 4
safhada ödenmiştir. İşyeri borçlanmaları ise %4 faizli ve geri ödeme süresi
temayülde 5 yıl uygulanmasına rağmen, Marmara deprem bölgesinde inşa edilen
işyerlerinin fiyatlarının yüksek olması ve yapıldığı yerlerin cazibesinin olmaması
gibi nedenlerle bu süre bakanlık oluru ile on yıla çıkarılmıştır65
1) Onarım ve güçlendirme projesi hazırlatma amacıyla, kredinin % 10’u,
2) Projenin onayına müteakiben inşaat ruhsatının alınması ve onarım için
gerekli malzemenin inşaat mahallinde ihzar edilmesi halinde, kredinin %
30’u,
3) Onarım inşaatının yarısının tamamlanması halinde, kredinin % 40’ı,
4) İnşaatın bitirilerek yapı kullanma izni alınması halinde ödenmek üzere
kredinin % 20’si ödenmiştir.
Tablo:1.4.’te Orta hasarlı işyerleri için kredi durumu gösterilmiştir. Buna göre
Kocaeli İli kredi kullanımı bakımından 1193 kişi ile 1. sırada, Düzce İli 650 kişi ile
2. sırada, İstanbul İli 536 kişi ile 3. sırada yer almaktadır.
65 ibid, s.49.
38
Tablo: 1.4. İllere Göre Ödenen Orta Hasarlı İşyerleri kredi Durumu
Milyon TL
İLİ Borçlanan
Afetzede
Sayısı
% 10 Kredi
Kullanan
Kişi Sayısı
% 30 Kredi
Kullanan
Kişi Sayısı
% 40 Kredi
Kullanan
Kişi Sayısı
% 20 Kredi
Kullanan
Kişi Sayısı
Afetzedelere
Yapılan
Toplam
Ödeme
Bolu 267 267 239 228 88 2.072.000
Bursa 15 14 14 11 9 10.200
Düzce 650 287 86 43 5 72.700
Eskişehir 11 10 10 8 8 8.800
İstanbul 536 536 392 366 215 360.600
Karabük 0 0 0 0 0 0
Kocaeli 1.993 1.498 1.498 1.432 1.092 1.390.400
Sakarya 936 397 40 27 O 62.500
Yalova 500 500 464 414 258 406.400
Zonguldak 1 0 0 0 0 0
GENEL
TOPLAM 4.909 3.509 2.743 2.529 1.675 2.518.800
Kaynak: Afet ve Afet İşleri Genel Müdürlüğü Sayı: 2, 2001
39
III. TÜRKİYE’ DE AFET YÖNETİMİNİN TARİHİ GELİŞİMİ66
Yazılı tarihin başlangıcından itibaren Anadolu topraklarının büyük deprem
afetlerine maruz kaldığı ve Pamukkale (Hierapolis), Truva, Efes örneklerinde olduğu
gibi bazı medeniyetlerin tarih sahnesinden silindiği veya yerlerinin değiştirildiğine
dair birçok örnek bulunmaktadır.
Muhakkak ki, bu yer değiştirmelerde o günkü otoritelerin deprem zararını
azaltmak konusunda almış oldukları kararlar etkili olmuştur.
Bu nedenle ülkemizde doğal afetlerin önlenmesi ve zararlarının azaltılması
konusundaki çalışmaları tarihsel bir bakış açısı içerisinde özetlemekte yarar
görülmektedir.
Ülkemizde doğal afet zararlarının azaltılması konusundaki çalışmaları, önemli
politika değişiklikleri göstermeleri açısından iki bölüm halinde incelemek
mümkündür. Birinci bölüm olan planlama öncesi dönemi 1944 öncesi, 1944–1950
arası ve 1958 sonrası olmak üzere üç dönem halinde değerlendirilecektir. Planlama
döneminde ise Birinci Beş Yıllık Kalkınma Döneminden başlayarak, Sekizinci Beş
Yıllık Kalkınma Dönemi de dâhil olmak üzere yıllık planlarda afet yönetimi
planlamasına bakılacaktır.
66 “Doğal Afetler Özel İhtisas Komisyonu Raporu”, 2000, s.15-16.
40
A. PLANLAMA ÖNCESİ DÖNEM
1. 1944 Öncesi67
Doğal afetler ve özellikle depremlerden etkilenen insanlara yardım etmek
geleneği çok eski tarihlere kadar uzanmaktadır. Bu konudaki ilk yazılı örnek 14
Eylül 1509 yılında meydana gelen İstanbul depremi görülmektedir. 13 bin insanın
öldüğü rivayet edilen ve 109 cami ile 1047 yapının yıkıldığı bilinen bu depremden,
sonra zamanın Osmanlı Padişahı 2. Beyazıt çıkardığı bir fermanla, yeniden ev
yapmak amacıyla aile başına 20 altın bağışta bulunmuştur.
Yine bu fermanla, harap olan Başkent’ in imarı için 50 bin usta
görevlendirilmiş ve 14–16 yaşları arasındaki erkeklerin inşaat işlerinde çalışmaları
emredilmiş, deniz kenarındaki dolgu zeminler üzerinde ev yapmak yasaklanmış ve
ahşap-karkas(bağdadi) ev yapımı teşvik edilmiştir.
Bu fermanın çıkarılmasının müteakip İstanbul’ da 6 ay gibi kısa bir süre
içerisinde 2000 yeni yapı yapılmış ve bazı camiler onarılmıştır.
Osmanlı İmparatorluğu döneminde meydana gelen büyük afetlerde halka
padişah fermanları ile acil yardım ve konut yardımı yapıldığına dair bazı örnekler
verilebilir. Ancak tüm bu yardımlar doğal afet zararlarının, afetler olmadan önce
azaltılması çalışmaları ile ilgili olmayıp, afetler olduktan sonra yapılan yara sarma
çalışmaları olarak devam ede gelmiştir.
Bu dönemde şehirleşme ve yapılaşmaları bazı kurallara bağlama ihtiyacı ilk
kez 1848 yılında duyulmuş ve o yıl çıkarılan “Ebniye Nizamnamesi” ile yalnız
İstanbul içerisinde yapılaşmalara bazı esaslar getirilmiştir. Daha sonra 1877 yılında
67 ibid, s.16-18.
41
çıkarılan bir nizamname ile uygulama imparatorluk sınırları içerisinde tüm
belediyelere yaygınlaştırılmıştır.
1882 yılında çıkarılan Ebniye Kanunu ile de belediye teşkilatı olan yerlerde,
alt yapılar ve yolların düzenlenmesi konusu da, yapılarla birlikte esaslara
bağlanmıştır.
Cumhuriyet Dönemi’nde yerleşme ve yapılaşmalara yeni esaslar getirilmesi
1923 yılında Türkiye Cumhuriyeti’nin ilk Hükümetinde Mübadele, İmar ve İskân
Bakanlığı’nın kuruluşu ile başlamış, ancak ilk kuruluş yılında göçmen mübadelesi ve
iskân görevlerini üstlenen bu bakanlık bir yıl sonra kaldırılmış.
1930 yılında yürürlüğe giren 1580 sayılı “Belediye Yapı ve Yolları” kanunu
ile Belediyelere, yerleşme ve yapılaşmalarla ilgili denetim görevi ile ihtiyaç sahipleri
için konut inşa ettirmek görevi de verilmiştir.
1933 yılında yürürlüğe giren 2290 sayılı “Belediye Yapı ve Yolları” kanunu
ile de Osmanlı İmparatorluğu döneminden beri uygulanmakta olan Ebniye Kanunu
4–5 maddesi dışında tamamen değiştirilmiş ve şehirlerin imar planlarının
hazırlanması, yeni yapılacak yapılar, yollar, ruhsat alınması, fenni mesuliyet, yapı
denetimi konularına çağın şehircilik anlayışına uygun olarak yeni esaslar
getirilmiştir. Daha sonraki dönemlerde çıkarılan imar kanunlarının ana esasını
oluşturan bu kanunla, yerleşme ve yapılaşmaların sağlık, fen ve sanat kurallarına
uygun hale getirilmesi amaçlanmıştır. Her ne kadar yasada doğal afet zararlarının
azaltılması konularında doğrudan hükümler bulunmasa da, bu yasanın yerleşme ve
yapılaşmalara yeni esaslar getirdiği için, dolaylı olarak afet zararlarının azaltılması
çalışmalarına yardımcı olduğu söylenebilir.
42
1933 yılında yürürlüğe giren “Belediye Yapı ve Yolları” kanununun altı yıllık
uygulamasında görülen aksaklıkları ortadan kaldırmak, meydana gelen doğal
afetlerle ilgili Kızılay, İçişleri Bakanlığı vb. gibi teknik olmayan kuruluşlar eliyle
yürütülen yardım çalışmalarını bir esasa bağlamak üzere 1939 yılında 3611 sayılı
kanunla Bayındırlık Bakanlığı Kuruluş Kanunu değiştirilmiş ve yukarıda sayılan
işlerle ilgili görevler Yapı ve İmar İşleri Reisliği adı altında yeniden düzenlenen
birime verilmiştir.
26 Aralık 1939 yılında ülkemizde son yüzyılın en büyük depremi olan
Erzincan depreminin meydana gelmesi ve bu depremde 32962 kişinin hayatını
kaybetmesi ve 116720 yapının yıkılması veya ağır hasar görmesi üzerine o günkü
Cumhuriyet Hükümeti bazı yasal düzenlemeler yapma ihtiyacı duymuş ve ilk kez 17
Ocak 1940 tarihinde 3773 sayılı “Erzincan’da ve Erzincan Depreminden Müteessir
Olan Mıntıkalarda Zarar Görenlere Yapılacak Yapılar Hakkında Kanun”
çıkarılmıştır.
İlk kez bu kanunla, depremden etkilenen yörelerdeki vergi mükelleflerinin
tüm vergileri terkin edilmiş, memur ve diğer çalışanlara 3 maaş tutarında avans
verilmesi öngörülmüş ve evleri yıkılan ve kullanılmayacak hale gelen kişilere
ücretsiz arsa verilmesi ve yapı malzemesi yardımı yapılması esasları benimsenmiştir.
Daha sonra aynı yıl içerisinde Erzincan’ın yeni yerleşim yerinde Belediyesine
istimlâk yetkisi veren 3908 sayılı kanun ile bütçeye fevkalade ödenek ekleyen,
mahkûmların cezalarını affeden, bölgeye yapılacak taşımalarda ücret indirimi
getiren, yurt dışından bölge için gönderilen yardım malzemelerine gümrük vergisi ve
diğer harçlar kaldıran kanunlar çıkarılmıştır.
43
1941–1942 ve 1943 yılları içerisinde ülkemizin birçok yöresinde yoğun su
baskınlarının yaşanması üzerine 14 Ocak 1943 yılında 4373 sayılı “Taşkın Sulara ve
Su Baskınlarına Karşı Korunma” adı altında yeni bir kanun çıkarılmıştır. Bu kanunla
Cumhuriyet Döneminde ilk kez, su baskınları afetine karşı, afetler olmadan önce
alınacak tedbirler belirlenmiş ve afet sırasında yapılacak çalışmalara yeni esaslar
getirilmiştir.
2. 1944–1958 Arası68
1939–1940 yılları arasında 26 Aralık 1939 büyük Erzincan Depremi ile
başlayıp, ortalama olarak 7 ay gibi kısa aralıklarla meydana gelen Niksar-Erbaa,
Adapazarı-Hendek, Tosya-Ladik ve Bolu-Gerede depremlerinde 43319 kişinin
ölmesi, 75 bin kişinin yaralanması ve 200 bin civarında yapının yıkılması veya
kullanılamaz hale gelmesi üzerine o günün Cumhuriyet Hükümeti, deprem olayının
doğurduğu sonuçların yalnızca yıkılanın yerine yeni ev yaparak çözülemeyeceğini ve
ülkemizde mutlaka deprem zararlarının azaltılması konusunda bazı çalışmalar
yapılması gerektiği kararına varmış ve 18 Temmuz 1944 tarihinde 4623 sayılı “Yer
Sarsıntılarından Evvel ve Sonra Alınacak Tedbirler Hakkında” kanun çıkarılmıştır.
Ana hatlarıyla; ülkenin nerelerinin deprem tehlikesine sahip olduğunun tespit
edilmesi ve yayımlanması, bu bölgelerde yapılacak yapılar için bazı özel kuralların
deprem yönetmelikleri halinde yayımlanması ve uygulanması zorunluluğu, her il ve
ilçede acil yardım ve kurtarma programlarının önceden hazırlanması, Belediyelerin
yeni gelişme alanlarında jeolojik etütler yapılmasının zorunlu hale getirilmesi gibi
zarar azaltıcı önlemleri olmadan önce almayı zorunlu kılan bu kanun, aynı zamanda 68ibid, s.18-20.
44
depremler sırasında yapılacak işlemleri, yönetici ve halkın görev ve sorumluluklarını
esasa bağlamıştır. Daimi iskân çalışmaları ise bu kanunda yer almamış ve bu
konunun çözümü için eskiden olduğu gibi, doğal afete uğrayan bölgenin sosyal ve
ekonomik yapısına bağlı olarak ayrı ayrı afet yardımı kanunları çıkarma yolu tercih
edilmiştir.
Ülkemizde gerçek anlamda doğal afet zararlarının azaltılmasına yönelik
çalışmalar bu kanunla başlamıştır. Bu kanunun çıkarıldığı yıllarda benzer yasalara
sahip olan, 1924 yılında çıkardığı bir kanunla Japonya, 1933 yılında çıkardığı bir
kanunla Amerika Birleşik Devletleri ve 1940 yılında çıkardığı bir kanunla İtalya
dışında benzer kanunu olan başka bir ülke bulunmamaktadır.
Nitekim bu kanun gereğince Bayındırlık Bakanlığı ilgili üniversitelerle
işbirliği yaparak, 1945 yılında Türkiye’nin ilk deprem bölgeleri haritası ile Türkiye
yer Sarsıntısı Bölgeleri Yapı Yönetmeliği, bugünkü adıyla afet Bölgelerinde
Yapılacak Yapılar Hakkındaki Yönetmelik, hazırlamış ve uygulanması zorunlu bir
yönetmelik olarak yürürlüğe koymuştur.
1953 yılında Bayındırlık Bakanlığı Yapı ve İmar İşleri Reisliği bünyesinde
deprem bürosu kurulmuştur. Daha sonra 1955 yılında bu büro DE-SE-YA (Deprem,
Seylap, Yangın) şubesi haline getirilmiş ve doğal afet zararlarının azaltılması
çalışmaları bu şube tarafından yürütülmeye başlanmıştır.
Bayındırlık Bakanlığı’nın Su işleri Reisliği, aynı yıl (1953) çıkarılan 6200
sayılı kanunla, “yerüstü ve yeraltı sularının zararlarını önlemek ve bunlardan çeşitli
yönden yararlanmak” amacıyla, Bayındırlık Bakanlığı’na bağlı tüzel kişiliği olan,
katma bütçeli Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü haline getirilmiştir.
45
1950’li yılların ortalarından itibaren gittikçe yoğunlaşan sanayileşme, göç ve
şehirleşme hareketleri, şehirlerimizde olumsuz gelişmelere yol açmış ve 1933 yılında
çıkarılmış olan “Belediye Yapı ve Yollar” kanunu yerleşme ve yapılaşmaların
denetimi açısından yetersiz kalmaya başlamıştır. Bunun üzerine, 1956 yılında
zamanına göre hayli ileri sayılan 6785 sayılı “İmar Kanunu” çıkarılmıştır. Bu
kanunla, yerleşme yerlerin belirlenmesi sırasında doğal afet tehlikesinin ortaya
çıkarılması ve fenni mesuliyet sistemi ile yapı denetimi konularına önem ve öncelik
verilmiştir.
Bu kanunun yürürlüğe girmesinden sonra, ülkede gittikçe önemi artan imar,
konut ve afet politikalarının Bayındırlık Bakanlığı gibi aşırı yoğun görevlerle
görevlendirilmiş bir Bakanlık içerisinde etkili bir şekilde yürütülemeyeceği gerçeği
anlaşılmış ve İmar ve İskân Bakanlığı adı altında yeni bir Bakanlığın kuruluş
hazırlıklarına başlanmıştır.
Bu dönemde meydana gelen doğal afetlerden etkilenen halka, ayrı ayrı
çıkarılan yardım kanunları ile daimi iskân yardımları yapılmaya devam edilmiştir.
Örnek olarak; 1948 yılında çıkarılan 5243 sayılı “Erzincan’ da Yaptırılacak
Meskenler Hakkında Kanun”, 1950 yılında çıkarılan 5663 sayılı “Eskişehir Sel
Baskınından Zarar Görenler İçin Yaptırılacak Meskenler Hakkında Kanun”, 1956
yılında çıkarılan 6746 sayılı “Aydın, Balıkesir, Bilecik, Edirne, Eskişehir, Konya ve
Denizli Vilayetlerinde 1955–1956 Yılında Tabii Afetlerden Zarar Görenlere
Yapılacak Yapılar Hakkında Kanun” sayılabilir.
46
3. 1958 Sonrası69
1958 yılı ve sonrası ülkemizde doğal afet zararlarının azaltılması çalışmaları
açısından önemli politika değişikliklerinin yaşandığı ve uluslar arası alandaki yeni
gelişmelere paralel olarak önemli gelişmelerin sağlandığı yıllar olmuştur.
Özellikle ana görevi; afetlerden önce ve sonra gerekli tedbirleri almak,
ülkenin bölge, şehir ve köylerinin planlamasını yapmak, konut ve iskân sorununu
çözmek, ülkedeki yapı malzemelerinin geliştirilmesi ve standartlarını hazırlamak
olan İmar ve İskân Bakanlığı’nın Mayıs 1958 yılında 7116 sayılı kanunla kurulması
ve bu kanunlarla ilgili görevleri Bayındırlık Bakanlığı’nın devir alması çok olumlu
bir gelişme olmuştur.
Yine aynı yıl 7126 sayılı “Sivil Müdafaa” kanununun çıkarılması ve bu kanun
kapsamında doğal afetler sırasında gereken kurtarma ve ilkyardım çalışmalarının da
dâhil edilmesi, bu konuda önemli bir boşluğu doldurmuştur.
En önemli gelişme ise, 15.05.1956 tarihinde, çeşitli değişikliklerle bu gün
hala yürürlükte olan, 7269 sayılı “Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla
Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun” çıkarılması olmuştur.
Doğal afet zararlarının azaltılması amacıyla Cumhuriyet döneminde
çıkarılmış bulunan tüm kanunları tek bir kanun halinde toplayan ve afet zararlarının
azaltılabilmesi için afet öncesi, afet sırası ve afet sonrasında yapılması gereken
çalışmaları açıklayan bu kanunun en önemli özelliği, o güne kadar afet sonrasında
yapılması gereken Genel Bütçe’den fevkalade tahsisat adı altında kanunlarla ek
ödenekler ve her afet olayı için ayrı bir yardım kanununun çıkarılmasını önlemiş ve
69ibid, s.21-24.
47
bu amaç için Genel Bütçe dışında bir “Afetler Fonu” oluşturulmasını öngörmüş
olmasıdır.
Kanunun 33. maddesiyle kurulan bu fon, Genel Bütçe’ den her yıl fona
aktarılan ödenekler, Kamu İktisadi Teşekküllerinin bilânço karlarının %3’ ünün bu
fona aktarılması, bağışlar, borçlandırılan vatandaşların geri ödemeleri gibi ana gelir
kalemlerinden oluşmaktadır.
7269 sayıl kanunun bir diğer önemli özelliği de, depremler ve su baskınları
dışında kalan heyelan, kaya ve çığ düşmesi, yangın, fırtına ve tüm doğal afetleri de
kapsamı içerisine alması ve muhtemel afet kavramı getirerek, bu afetler olmadan
önce, can ve mal güvenliği açısından, gelecekte afete maruz kalabilecek yerleşimleri
de kapsamı içerisine almış olmasındır.
Çıkarıldığı tarihte, uluslararası alanda, en çağdaş ve kapsamlı afet
kanunlarından biri olarak değerlendirilen ve birçok ülke tarafından örnek alınan bir
kanun, ülkemizde 1960–1967 yılları arasında çok yoğun olarak yaşanan depremler,
su baskınları ve heyelanlardan elde edilen deneyimlerin ve yeni ihtiyaçların ışığı
altında, 1968 yılında 1051 sayılı kanunla önemli oranda değiştirilmiş ve kanuna 7
madde eklenmiştir. Yapılan bu değişiklik ve ilaveler, tamamen hizmetin daha hızlı ve
etkili yapılmasını ve afetlerden etkilenen vatandaşlara daha geniş yardımlar
yapılmasını sağlayacak yönde olmuştur.
1968–1971 yılları arasında sırası ile 1968 yılında Amasra-Bartın, 1969
yılında Demirci ve Alaşehir, 1970 yılında Gediz, 1971 yılında 15 gün ara ile Burdur
ve Bingöl depremlerinin meydana gelmesi ve bu depremler nedeniyle 27 bin yapının
yıkılması veya ağır hasar görmesi üzerine zaten gelirleri açısından yetersiz hale
48
gelmiş olan Afetler Fonu’na yeni gelir imkânları aranmış ve 1972 yılında 1571 sayılı
“Bazı Tekel Maddeleri Fiyatlarına Yapılan Zamlardan Elde Edilen Hâsılatın T.C.
Merkez Bankası’nda Açılacak Bir Deprem Fonu Hesabında Toplamasına Dair
Kanun” çıkarılmış ve böylece münhasıran deprem afetlerinin zararlarını karşılamak
üzere ayrı bir deprem fonu oluşturulmuştur.
İlk çıktığı yıllarda önemli bir gelir kaynağı olan bu fonla meydana gelen
depremlerin yaraları sarılmış ancak maktu olan bu zamlar, zaman içersinde sabit
kaldığı ve inşaat maliyetinin de devamlı arttığı için günümüzde önemini yitirmiştir.
Örneğin 1972 yılında 500 Milyon TL. geliri olan bu fon, yaklaşık 15 yıldır 1–1,5
Milyar TL gelir toplayabilmektedir.
7269 sayılı kanunun zaman içerisinde ortaya çıkan ihtiyaçlar ve yeni gelir
kaynakları aranması yönlerinden 1981 yılında 2479 sayılı kanunla, 1985 yılında 3177
sayılı kanunla ve son olarak da 1995 yılında 4133 sayılı kanunla bazı maddeleri
değiştirilmiş veya bazı maddeler eklenmiştir.
1992 yılında Erzincan’ da önemli hasarlara yol açan bir deprem meydana
gelmesi ve deprem olaylarının yalnızca fiziksel kayıplara değil, göç, işsizlik, üretim
kaybı, vb. sosyal ve ekonomik kayıplara yol açması ve halen yürürlükte olan 7269
sayılı kanunun bu tür sosyal ve ekonomik kayıpları azaltmaya imkân vermemesi
üzerine, 28.08.1992 tarihinde 3838 sayılı “Erzincan, Gümüşhane ve Tunceli İllerinde
Vuku Bulan Deprem Afeti ile Şırnak ve Çukurca’ da Meydana Gelen Hasar ve
Tahribata İlişkin Hizmetlerin Yürütülmesi Hakkında Kanun” çıkarılmıştır.
7269 sayılı kanunun zaman içerisinde eksik kalmış olan yönlerini
tamamlayan bu kanunla Erzincan Depreminin yaraları kısa zamanda sarılmış ve
deprem güvenliği arttırılmış yepyeni bir Erzincan inşa edilmiştir.
49
Yalnızca Erzincan depreminden etkilenen bölgeleri kapsayan bu kanundan
sonra, meydana gelen afetlerden etkilenen diğer yöreler için de benzer bir kanun
hazırlanması ihtiyacı ortaya çıkmış ve 23.07.1995 tarihinde 4123 sayılı “Tabii Afet
Nedeniyle Meydana Gelen Hasar ve Tahribata İliştin Hizmetlerin Yürütülmesine
Dair Kanun” çıkarılmıştır. Acele ile hazırlandığı için 3838 sayılı kanunun bütün
maddelerini kapsayan bu kanun, 01.10.1995 Dinar depreminden sonra, 16.11.1995
tarih ve 4133 sayılı kanunla değiştirilmiş ve yeni bazı maddeler eklenmiştir.
17.08.1999 tarihinde yaşanmış olan deprem nedeniyle; deprem bölgesindeki
hasar ve tahribatın giderilmesi, bölgede normal hayata dönülmesi ve bölge
ekonomisinin düzeltilmesi, diğer yandan da daha uzun vadeli ve ülke çapında geçerli
önlemler alınması için ihtiyaç duyulan yasal tedbirlerin alınabilmesi amacıyla
27.08.1999 tarih ve 4452 sayılı “Doğal Afetlere Karşı Alınabilecek Önlemler ve
Doğal Afetler Nedeniyle Doğan Zararların Giderilmesi İçin Yapılacak
Düzenlememler Hakkında Yetki Yasası” çıkarılmış olup, 29.08.1999 tarih ve 23801
sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.
Yetki Yasası’nın 3. (f) maddesinde de “Doğal afet bölgelerinde, afetten
kaynaklanan hukuki ihtilafların çözümüne dair işlemlerin hızlandırılması” ile ilgili
Bakanlar Kurulu’na kanun hükmünde kararname çıkartma yetkisi verilmektedir.
Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü 583 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname ile "Türkiye Acil Durum Yönetimi Başkanlığı" olarak
kurulmuştur. 600 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Türkiye Acil Durum
Yönetimi Genel Müdürlüğü’ne dönüştürülmüş, (1) Genel Müdür, (4) Genel Müdür
Yardımcısı ile (8) Daire Başkanlığı kadroları ihdas edilmiştir.
50
21 Mart 2000 tarih ve 2000/9 sayılı Başbakanlık Genelgesiyle Ulusal Deprem
Konseyinin kurulması öngörülmüştür. Depremle ilgili güncel konularda bilimsel
tartışmalar sonunda ulaşılan uzlaşma sonuçlarının kamuoyuna duyurulması
amaçlanmaktadır. 8'i yer bilimci, 8'i inşaat mühendisi, 4'ü diğer alanlardan
(mimarlık, kent planlaması, sosyal bilimler, tıp, çevre mühendisliği vb) olmak üzere
20 uzmandan oluşmaktadır. Bağımsız olarak görev yapmaktadır.
27 Aralık 1999 tarihinde yayımlanan 587 sayılı Kanun Hükmünde Kararname
ile meydana gelecek deprem afeti sonucu binaların yıkılması veya hasar görmesi
nedeniyle uğrayacakları zararların karşılanmasını sağlayacak zorunlu deprem
sigortasına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir.
B. KALKINMA PLANLARI DÖNEMİ
Türkiye topraklarının, insanlık tarihinin başlangıcından günümüze kadar
büyük depremler, su baskınları, heyelanlar, kaya ve çığ düşmeleri, yangınlar vb gibi
afetlere sık sık karşılaştığının ve özellikle büyük depremler nedeniyle bazı eski
medeniyetlerin tarih sahnesinden silindiklerinin bilinmesine rağmen maalesef
kalkınma planlarında, ülkenin doğal afet sorunları ve alınması gereken önlemler
konusunda ciddi yaklaşımlar sergilendiğini iddia etmek mümkün değildir.
Nitekim hemen her konuda bir özel ihtisas komisyonu oluşturmuş olan Devlet
Planlama Teşkilatının depremler ve diğer afetler konusunda ancak 17 Ağustos 1999
depreminden sonra bir özel ihtisas komisyonu oluşturmaya karar vermesi de bu
durumun en açık göstergesidir.
51
Ülkemizde planlı dönemde uygulanan beş yıllık kalkınma planlarının afet
zararlarının azaltılması konusundaki yaklaşımlarının incelenmesi ve irdelenmesi
geçmişte yapılanların anlaşılabilmesi için önem arz etmektedir.
1. Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963–1967)
Afetlerin yol açtığı sorunlar ve uygulaması gereken politika ve tedbirler
konusunda hiçbir bilgi bulunmamaktadır.
Bu dönemde, 6 Ekim 1964 Manyas, 19 Ağustos 1966 Varto, 27 Haziran 1967
Adapazarı depremleri meydana gelmiş ve bu depremlerde 2450 kişi ölmüş, 1700 kişi
yaralanmış ve 28000 yapı yıkılmış veya ağır hasar görmüştür.
Ancak kalkınma planımıza göre bir sorun yoktur ve tedbir önerilmemektedir.
2. İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968–1972)
Bu dönemde ne şehirleşme ve yerleşme politikaları ve ne de konut sektörü ve
araştırma-geliştirme faaliyetleri arasında afetlerle ilgili soruna ve tedbire
rastlanmamıştır.
Hâlbuki bu dönem, özellikle hasar yapan depremler açısından, ülkemizin
yaşadığı en şanssız dönemlerden birisidir. Bu dönemde 1968 Amasra-Bartın, 1969
Alaşehir, 1970 Gediz, 1971 Burdur ve Bingöl depremleri yaşanmış ve bu depremler
de 2100 kişi ölmüş, 2800 kişi yaralanmış ve 15.000 yapı yıkılmış veya ağır hasar
görmüştür.
52
3. Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973–1977)
Kalkınma planları içersinde en kapsamlısı olarak ta kabul edilebilecek,
yaklaşık 1000 sayfa kalınlıkta olan ve Türkiye’nin hemen her sorununa değinilen bu
planda, doğal afet sözcüğü yalnızca konut ihtiyacının tahmininde geçmiştir.
Ayrıca konut sektörü ile ilgili tedbirler arasında “ticari amaçla yapılan
konutların daha sıkı denetlenmesini sağlayacak yasal ve idari tedbirlerin alınacağı”
belirtilmiş olmasına rağmen plan döneminde bu konu ile ilgili hiçbir faaliyet
yapılmamıştır.
Ancak, 1972 yılında eski İmar ve İskân Bakanlığınca Türkiye’nin Deprem
Bilgeleri Haritası yenilenmiş ve 1975 yılında ise yine aynı Bakanlıkça çeşitli
değişikliklerle 1945 yılından beri uygulanmakta olan “Afet Bölgelerinde Yapılacak
Yapılar Hakkındaki Yönetmelikte” radikal değişiklikler yapılarak, yapıların deprem
güvencesi çağdaş deprem mühendisliği anlayışı içerisinde, yeniden düzenlenmiştir.
Ancak bu yönetmeliğin uygulanmasını sağlayacak ve uygulamayı etkin bir
şekilde denetleyecek herhangi bir idari veya yasal düzenleme yapılmamıştır.
Bu dönemde ülkemiz, 1975 yılında Lice depremi, 1976 yılında Denizli ve
Çaldıran depremleri, 1977 yılında Palu depremini yaşamış ve bu depremlerde 6240
kişi ölmüş, 4900 kişi yaralanmış ve 21.750 yapı yıkılmış veya ağır hasar görmüştür.
4. Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979–1983)
Afet zararlarının, ancak afetler olmadan önce alınacak koruyucu ve önleyici
önlemlerle, azaltılabileceği ve bunun içinde mutlaka yerleşme ve yapılaşmaların
denetlenmesi gerektiği gerçeği ilk kez dördünü beş yıllık kalkınma planında
kavranmış ve sorunlar arasında;
53
- İmar planlarının, kentlerin fiziksel sorunlarına çözüm getirmek ve sağlıklı
mekansal gelişmeyi düzenlemekten uzak, büyük ölçüde oluşmuş sağlıksız ve
düzensiz gelişmeyi yasallaştırmanın ötesinde bir işlev görmeyen belgeler haline
geldiği,
- Kırsal bölgeler kaliteli malzeme ve teknolojinin giremediği,
- Aktif deprem kuşakları içersinde olan ülkemizde, yukarıda sayılan iki faktörün
her yıl önemli can ve mal kayıplarına yol açtığı, açıklıkla vurgulanmıştır.
Konut sektörü ile ilgili ilke ve politikalar başlığı altında ise, “doğal afetler ve
özellikle depremlere duyarlı yörelerde, yeni yapılacak konutlarda özel standart ve
yönetmeliklerin uygulanması ve mevcut yapılarda dayanımı arttıracak onarım ve
güçlendirme çalışmalarının yapılacağı” belirtilmiştir.
Ancak bu konulardaki çalışmalar yıllık programlarda yeterli kaynak
ayrılmadığı için, bu dönem içerisinde etkili hiçbir çalışma yapılmamıştır.
Bu dönemde ülkemiz depremler açısından, geçmiş dönmelere oranla oldukça
az kayıp vermiştir. 1986 yılında Malatya’da meydana gelen artarda iki depremde 9
kişi ölmüş, 44 kişi yaralanmış, 2800 civarında yapı yıkılmış veya ağır hasar
görmüştür.
Ancak bu dönem içerisinde, ülkemizin çeşitli yörelerinde inşa edilmiş veya
edilmekte olan 16 çok katlı yapının kendiliğinden çökmesi ve özellikle de 3 Ocak
1983 günü Diyarbakır’da kendiliğinden çöken 7 katlı bir yapıda 89 kişinin hayatını
kaybetmesi kaçak, düzensiz ve denetimsiz bir yerleşme ve yapılaşma sorunu
yaşadığımızı yeniden gündeme getirmiştir.
54
5. Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985–1989)
Yalnızca konut sektöründe ve sorun yalnızca köy konutlarında mevcutmuş
mantığı ile;
- Birinci derece afete maruz bölgelerde yer alan köylerde öncelik verilecek,
- Köy konutlarının ıslahına yönelik eğitim, uygulama ve teşvik faaliyetlerinin
hızlandırılarak yürütüleceği,
- Köy hayat tarzına uygun ve gelişmelere açık köy konutu tiplerinin
geliştireceği hükümleri,
İlke ve politikalar arasında yer almıştır.
Ancak yıllık programlarda bu konuda hiçbir çaba gösterilmediği gibi
maalesef 1985 yılında halen yürürlükte olan 3194 sayılı imar kanunu çıkarılmış ve
bu kanunla yerleşme ve yapılaşmaların denetimi tamamen ortadan kaldırılacak, tüm
yetkiler “bırakınız yapsınlar” anlayışı içerisinde yerel yönetime devredilmiştir.
Ayrıca yine bu dönemde çıkarılan çok geniş kapsamlı bir imar affı ile, tüm
kaçak yapılar yasal hale getirilmiş ve kaçak yapı yapmaya adeta teşvik edilmiştir.
Büyük bir şans eseri bu dönemde ülkemizde hasar yapan depremler olmamış,
anca su baskını, heyelan, kaya çökmesi vb. gibi diğer afetler nedeniyle 50 kişi ölmüş
ve 8250 yapı yıkılmış veya ağır hasar görmüştür.
6. Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990–1994)
Deprem ve diğer afet zararlarının azaltılması konusundaki ilke ve politikalara
oldukça ağırlık verilen bu dönemde:
- Yapı denetimindeki mevcut aksaklıkların giderilebilmesi için yeni bir yapı
denetimi sistemi geliştirileceği,
55
- İnşaatlarda standart dışı malzeme kullanılmasının kesinlikle önleneceği,
- Ülke şartlarına uygun prefabrike yapıların teşvik edileceği,
- Deprem bölgelerinde kullanılamaz halde bulunan 600 bin köy konutunun
yenileneceği,
- Deprem bölgelerindeki uygulamalarda, depreme dayanıklı yapı yapımına
uygun olan teknolojilerin tespit edileceği tüm yapılarda bu teknolojilerin
kullanılmasının teşvik edileceği,
- Araştırma-geliştirme faaliyetlerinde bulunan kamu ve özel sektör
kuruluşlarının destekleneceği, öngörülmüştür.
Ancak dönem içerisinde yeni bir yapı denetimi sistemi geliştirilememiş,
çeşitli çabalara rağmen inşaat sektöründe standart dışı malzeme kullanımı
önlenmemiş, yenileneceği öngörülen 600 bin köy konutundan ancak 75 bini
yenilenebilmiştir.
Yine bu dönem prefabrike veya tünel kalıp yapı sistemleri teşvik edilmiş,
yapılarda hazır beton kullanımı yaygınlaşmış, deprem ve diğer afet zararlarının
azaltılabilmesi için 1990 yılında ülkemizde ilk kez bir “Milli Plan” hazırlanmış, 1992
yılında meydana gelen Erzincan depreminde uygulanan acil yardım ve kurtarma,
iyileştirme ve yeniden inşa çalışmalarında yeni yaklaşımlar ve yeni yasal
düzenlemeler getirilerek, başarılı uygulamalar gerçekleştirilmeye başlanmıştır.
1992 yılında ilk kez profesyonel sivil savunma birlikleri geliştirilip,
donatılmaya başlanmıştır.
Ancak maalesef yine bu dönemde afetler, deprem ve sivil savunma fonları,
1992 yılında genel bütçe içerisine alınarak, doğal afet zararlarının azaltılması
çalışmalarındaki ana mali kaynağı oluşturan bu fonlar kullanılamaz hale getirilmiştir.
56
Bu dönemde meydana gelen Erzincan depremi ve özellikle 1992–1993 kış
sezonunda yaşanan yoğun çığ düşmesi olayları nedeniyle 1100 vatandaşımız ölmüş,
4000 kişi yaralanmış ve 11000 yapı yıkılmış veya ağır hasar görmüştür.
7. Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996–2000)
Deprem ve diğer afet zararlarının azaltılması çalışmalarına en kapsamlı olarak
değinen ve gerek doğrudan ve gerekse “bölgesel gelişme ve fiziki planlama”
“Metropollerle ilgili düzenlemeler” başlıkları altında yapılması gereken çalışmalarda
geçekten ülkemizdeki afet sorunları ve uygulanması gereken politikaların gerçekçi
yaklaşımlar bu dönmede belirlenmiştir.
Örneğin, bölgesel gelişme başlığı altında;
-Ülke genelinde arazi haritaları ve yerel deprem tehlike haritalarının
çıkarılması ve bu çalışmalardan bölgesel ve fiziki planlama çalışmalarında
yaralanılması, esasları benimsenmiştir.
Konut başlığı altında;
- %92’si deprem bölgelerinde bulunan ülkemizde afetlerin önlenmesi ve
zararlarının azaltılması yönünde çalışmalar yapılacağı ve afet riskini en aza indirmek
için gerekli önlemlerin alınacağı,
- Afete ilişkin mevzuatın günün şartlarına göre yeniden düzenleneceği esasa
bağlanmıştır.
Özellikle Hukuki ve Kurumsal düzenlemeler başlığı altında;
- 3194 sayılı İmar Kanunun, planları yapan, yaptıran ve aykırı hareket
edenlerin sorumlulukları ve bu kişilere uygulanacak müeyyidelerin açıklıkla ortaya
konacak şekilde değiştirilmesi,
57
- Afet öncesi ve afetin vukuu bulması halinde acil kararların alınıp
uygulamaya konabilmesi için, bu işle görevli kurum ve kuruluşların diğer kurumlarla
koordinasyonunu sağlayacak bir yapıya kavuşturulması ve etkili tedbirlerin
alınmasını sağlamak amacıyla 7269 sayılı “Umumi Hayatı Müessir Afetler
Nedeniyle Alınacak Tedbirleri İle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’un”, yeniden
düzenlenmesi esasları belirlenmiş ve bu konuda kurumlara görev verilmiştir.
Bu dönem içerisinde 1995 yılında Senirkent çamur akması, Dinar depremi,
İstanbul ve İzmir’de yaşanan su baskınları, 1996 yılında Amasya-Çorum depremi
üzerine, 1997 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisi de konuya eğilmiş ve “Afetlerde
Meydana Gelen Mal Ve Can Kaybını En Aza İndirmek İçin Alınması Gereken
Tedbirlerin Belirlenmesi” amacıyla bir Meclis araştırması açılmıştır. Oluşturulan
komisyon 4 aylık yoğun bir çalışma sonucunda hazırlamış olduğu raporunu 1997 yılı
Haziran ayı içerisinde TBMM Başkanlığına sunmuştur.
Ülkemizde afet zararlarının azaltılması için alınması gereken tedbirlerin afet
öncesi, afet sırası ve afet sonrasında olmak üzere tüm yönleriyle ortaya koyan bu
rapor ülkemiz için bir nevi stratejik belge mahiyetinde olmasına rağmen ve ayrıca bu
rapordan sonra 2 Şubat 1998’ de Balıkesir, 20-21 Mayıs 1998’de Batı Karadeniz su
baskınları, 27 Haziran 1998’de Adana-Ceyhan depremi, 8 Ağustos 1998’de Trabzon-
Beşköy su baskını olaylarında 250 civarında kişinin ölmesi, 3500 kişinin yaralanması
ve 15.000 civarında yapının yıkılması veya ağır hasar görmesine rağmen, ülkemizin
içinde bulunduğu ekonomik sıkıntılar gerekçesiyle yıllık programlarda iyileştirici
herhangi bir çalışma yapılmamış, ancak;
58
- Japon Uluslararası Yardım Teşkilatı JICA’nın desteği ile Bayındırlık ve
İskan Bakanlığı bünyesinde “Deprem Zararlarının Azaltılması Araştırma Merkezi”
kurulmuş,
- 1996 yılında Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca çağdaş yöntemlerle yeni bir
deprem tehlike haritası hazırlanmış,
- 1997 yılında “Türkiye’nin Afet Yönetim Sistemi’nin İyileştirilmesi” UNDP
Projesi uygulanmaya başlanmış.
- 1998 yılı içerisinde yapıların deprem güvenliğini çağdaş anlamda sağlayan
yeni bir deprem yönetmeliği Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca yürürlüğe konmuştur.
- Yine bu dönemde Sivil Savunma Genel Müdürlüğünce İstanbul’da 26 ve
Erzurum’da 34 profesyonel çekirdek kadrodan oluşan sivil savunma birlikleri
kurulmuştur.
- Ayrıca 3194 sayılı imar mevzuatında afetlere karşı dayanıklılığı arttıracak
değişikliklerle yeni bir yapı kontrol sistemi kurulması ile ilgili düzenlemeler
hazırlanmış,
- Afetler mevzuatında çeşitli iyileştirme ve yeni düzenlemeler yapan bir tasarı
taslağı hazır hale getirilmiştir.
Bu çalışmalar devam ederken, 17 Ağustos 1999 günü, ülkemizin nüfus ve
sanayi yoğunluğu en yüksek olan İzmit Körfezi bölgesinde, yol açtığı zararlar
açısından Cumhuriyet tarihimizin en büyük depremi ile karşılaşılmıştır.
Bolu, Bursa, Eskişehir, İstanbul, Kocaeli, Sakarya ve Yalova İllerimizde
66.500 konut ünitesinin yıkılması veya ağır hasar görmesi, 67.250 konut ünitesinin
orta ve 80.160 konut ünitesinin hafif hasar görmesine yol açan bu depremde 17.450
vatandaşımız hayatını kaybetmiş, 44 bin kişi yaralanmıştır.
59
Yaklaşık olarak 16 milyon nüfusu etkileyen bu depremde ülkemiz 10 milyar
dolara yakın doğrudan ekonomik zarara uğramıştır.
Bu depremin henüz yaraları sarılmadan, 12 Kasım 1999 da Bolu ilinin Düzce,
Kaynaşlı, Gölkaya, Gümüşova ilçelerinde önemli hasarlara yol açan 7,2
büyüklüğünde ikinci bir deprem yaşanmış ve bu depremde de 845 kişi hayatını
kaybetmiş, 4948 kişi yaralanmış ve 15500 civarında konut ve işyeri kullanılamaz
hale gelmiştir.
İzmit Körfezi ve Düzce depremleri ülkemizde deprem ve diğer afet
zararlarının azaltılabilmesi için mutlaka yeni strateji ve politikaların hiç vakit
kaybetmeden uygulamaya konulması zorunluluğunu bir kez daha ve çok ağır fatura
ödenerek gündeme getirmiştir.
10 Nisan 2000 tarihinde yayımlanan 595 sayılı Kanun Hükmünde Kararname
ile yeni bir yapı denetimi sistemi oluşturulmuş; yapılarda can ve mal güvenliğinin
sağlanması, kaynak israfına yol açan plansız, kontrolsüz ve kalitesiz yapılaşmanın
önlenmesi, çağdaş norm ve standartlarda yapı üretilmesi ve bunun için yapı
denetiminin sağlanması ile yapı hasarı nedeniyle zarara uğrayan kişilerin haklarının
korunması ve doğabilecek zararların karşılanması amaçlanmıştır.
Ülkemizin bundan sonra hazırlayacağı 5 yıllık Kalkınma Planları ve Yıllık
Uygulama programları afet zararlarının azaltılmasına yönelik tedbir ve uygulamalar
ihmal edilmeden ve öncelikle uygulanmalıdır.
8. Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001–2005)
Sekizinci beş yıllık planda amaçlar, ilkeler ve politikalar aşağıdaki gibi
değerlendirilmektedir;
60
Alınacak etkili önlemlerle afet zararlarının en aza indirilmesine yönelik sosyal,
hukuki, kurumsal ve teknik yapının oluşturulması esastır. Bu yapının
oluşturulmasında koordinasyonun tek elden sağlanması temel ilkedir.
Sürekli ve sistemli eğitim çabaları ile deprem ve diğer afetlere karşı önlem
alınarak bu afetlerin birlikte yaşanabilen olağan birer doğa olayı olarak algılanması
sağlanacaktır. Halk eğitimi çalışmaları, toplumsal etik kurallarına da kapsayacak
biçimde sürdürülecektir. Mevcut ve yeni yapılacak olan tüm alt ve üst yapıların
yeterli afet güvenliğine kavuşturulması için gerekli çalışmalar tamamlanacaktır. Afet
sonrasında kullanılan ve verimli sonuçlar vermeyen büyük miktardaki kaynakların
küçük bir bölümü afet öncesinde bilinçli ve planlı bir biçimde kullanılarak afet
zararlarının azaltılması için gerekli tedbirler alınacaktır. Afetlere dayanıklı yapı
tasarımı uzmanlık gerektirdiğinden mühendislik lisans programlarında deprem ve
diğer afetlerle ilgili konulara daha fazla ağırlık verilmesi sağlanacaktır. Ayrıca,
mühendisin sorumluluk duygusunu geliştiren ve meslek etiği kavramlarını yerleştiren
programlara yer verilecektir. Teknik açıdan yeterli bulunan üniversitelerde Deprem
Mühendisliği yüksek lisans programları oluşturulacak, mevcutlar geliştirilecektir.
Mühendislerin uygulamadaki eksikliklerini azaltmaya yönelik çalışmalar
başlatılacaktır. Yapı stokunun büyük bir bölümü yeterli deprem güvenliği
taşımadığından, deprem tehlikesinin yüksek olduğu yerlerden başlayan bir öncelik
sırası içinde, bu yapıların deprem dayanımı bakımından sistematik bir biçimde
değerlendirilmeleri ve güçlendirilmeleri sağlanacaktır. Mevcut yapıların deprem
güvenliği bakımından değerlendirilmesi ve güçlendirilmesi için yetkin mühendislerin
görev yapacağı Yapı Değerlendirme Merkezleri oluşturulması desteklenecektir. Alan
kullanımı ve imar planlarının ilke ve yöntemlerinin afete duyarlı niteliğe
61
kavuşturulması amacıyla, ilgili mevzuat gözden geçirilecek ve bunların ödünsüz
uygulanması için etkin mekanizmalar geliştirilecektir. Kurallara aykırı uygulama
yapanların sorumlulukları ve bunlara uygulanacak yaptırımlar yeniden
düzenlenecektir. Afet sırasında ve öncesinde; afet zararlarının azaltılması amacıyla
hızlı, etkili ve kapsamlı bir kurtarma ve ilk yardım çalışmasını kapsayan, afet
sonrasında afetin neden olduğu ekonomik, toplumsal ve psikolojik hasarların
giderilmesine yönelik işlevlerin yerine getirilmesini sağlayan ve mevcut hukuki ve
kurumsal yapı ile uyumlu, Ulusal Olağanüstü Hal Planı çalışmalarını da içeren bir
afet yönetim sistemi oluşturulacaktır.
Türkiye Acil Durum Yönetim Kurumuna işlerlik kazandırmak amacıyla
mevzuatta gerekli düzenlemeler yapılacaktır. Mühendislerin görev, yetki ve
sorumluluklarını düzenleyen Mühendislik ve Mimarlık Yasası ile meslek odalarının
görev ve yetkilerini belirleyen Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Yasası
yeniden düzenlenerek Yetkin Mühendislik kavramı getirilecektir.
İmar Yasası, sağlıklı bir yapı denetim sistemi getirecek ve kurallara aykırı
uygulama yapanların sorumluluklarını ve bunlara uygulanacak yaptırımları da
içerecek biçimde yeniden düzenlenecektir.
Belediyeler Kanunu ile Büyükşehir Belediyeleri Kanunu, sağlıklı bir yapı
denetim sistemi getirecek ve yerel yönetimlerin doğal afet tehlikesi ve riskinin
belirlenmesi ve zararlarının azaltılması konusundaki görev yetki ve sorumluluklarını
düzenleyecek biçim de yeniden ele alınacaktır.
Afet Yönetmeliğinin depremle ilgili koşullarının bilinçli ve eksiksiz olarak
uygulanması, bundan sonra yapılacak yapıların depreme dayanıklı olmasını sağlamak
62
için yeterli görülmektedir. Diğer afetlerle ilgili mevzuat da yeterli bir düzeye
getirilecek ve uygulanmaları sağlanacaktır.
Medeni Kanun, Borçlar Kanunu ve Ticaret Kanununun ilgili maddeleri,
yapıda denetim, sorumluluk ve sigorta konuları bakımından gözden geçirilerek bu
amaca yönelik yasal düzenlemeler yapılacaktır.
Konutu hasar gören herkesi hak sahibi yaparak devleti doğal sigorta durumuna
getiren Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak
Yardımlara Dair Kanun değiştirilerek bu uygulamanın kapsamı sigortalamanın
mümkün olmadığı koşullar ile sınırlandırılacak ve kamunun sorumluluk alanı
daraltılacaktır.
Diğer ülkelerdeki kuruluşlar ve uluslararası kuruluşlarla da işbirliği
yapabilecek bir ulusal afet bilgi sistemi oluşturulacaktır.
Afet sırasında aksamadan hizmet verebilecek bir ulusal afet haberleşme sistemi
oluşturulacaktır.
9. Planlama Döneminin Değerlendirilmesi
Planlama dönemlerinde özellikle birinci ve ikinci beş yıllık kalkınma planları
kapsamında afet yönetimi ile ilgili olarak büyük bir beklenti içerisinde olmamak
gerekir. Afetlerin yol açtığı sorunlar ve uygulanması gereken politikalar ve tedbirler
konusunda ne de şehirleşme ve yerleşme politikaları konusunda hiçbir bilgi
bulunmamaktadır. Üçüncü Beş Yıllık Planda ise afet sözcüğü sadece konut
ihtiyacının tahmininde geçmiştir. Bununla birlikte konu hakkında yasal düzenlemeler
yapılacağından bahsedilmesine rağmen, sadece “Afet Bölgelerinde Yapılacak
63
Yapılar Hakkındaki Yönetmelikte” radikal değişiklikler yapılabilmiştir. Bu da siyasi
iradenin olayın ciddiyetine varamadığının bir göstergesidir.
Afet zararlarının ancak afet olmadan önce alınacak koruyucu ve önleyici
tedbirlerle azaltılabileceği ve bunun içinde mutlaka yerleşme ve yapılaşmaların
denetlenmesi gerçeği ilk kez Dördüncü Beş Yıllık Planda kavranmıştır. Bu dönemde
afet bölgelerinde yapılacak yapılar için özel önlemler getirilmesine değinilmiş, ancak
yeterli akçalı kaynak ayrılmadığı için bu çalışmalar yapılamamıştır. Diğer yandan
Beşinci Beş Yıllık Planda durum daha kötüye gitmiştir. Sorun sadece konut
sektöründe ve köy konutlarında varmış gibi bir plan yapılmıştır. Bu dönemde
çıkarılan ve halende yürürlükte olan 1985 tarihli 3194 Sayılı İmar Kanunu;
yerleşmelerin ve yapılaşmaların denetimini tamamen dönemin politik eğilimlerine
uygun olarak yerel yönetimlere bırakmıştır. Yine bu dönemde çıkarılan imar afları ile
sorunlu yapılar yasal statüye kavuşturularak, afet sırasında oluşan zararların
artmasına neden olunmuştur. Sorunun sadece konutlarda ve köylerde olmağı İstanbul
ve Düzce depremlerinde görülmüştür. Büyük sanayi tesislerinin ölümcül yıkımı ile
karşı karşıya gelindiğinde yapılan planlamaların yetersizliği ve siyasi iradenin
tutumunun nelere mal olduğu görülmüştür. Çünkü Türkiye’deki birçok tesisin
kuruluşu bu döneme rastlar.
Afet zararlarının azaltılması konusunda ilke ve politikalara oldukça yer veren
Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı, yeni bir Yapı Denetim Sistemi kurulacağından
bahsetmesine rağmen bu gerçekleşmemiştir. Bununla birlikte ilk kez hazırlanan
“Milli Plan” sayesinde başarılı çalışmalar gerçekleşmiştir. Buna örnek olarak Sivil
Savunma Birliklerinin oluşturulmasını gösterebiliriz. Bu döneme ilişkin olumsuz bir
durum ise, dönemin maliye politikaları gereği afetler, deprem ve sivil savunma
64
fonlarının genel bütçe içerisine alınmasıdır. Bir afet durumunda harcama esnekliğine
sahip olan fonlar, afet durumunda yapılacak harcamaların gecikmesine neden olduğu
gibi hükümetlerin zaten duyarsız olduğu bir konuda genel bütçeye daha az kaynak
ayırmaları durumunda karşılaşılacak olumsuzlukları da tetiklemiştir.
Afet yönetimi konusunda ciddi politikalara yer veren Yedinci Beş Yıllık Plan,
Bölge ve anakentlerle ilgili düzenlemelerden söz etmektedir. Yasalara aykırı hareket
edenlere yükümlülük getirmesi önemlidir. Bu dönemde Japonya Uluslar arası
Yardım Teşkilatı JICA’nın desteği ile Bayındırlık ve İskân Bakanlığı bünyesine
“Deprem Zararlarının Azaltılması Araştırması Merkezi” kurulmuştur. Bu merkez afet
yönetiminin uluslar arası koordinasyonu konusundaki Türkiye’deki ilk örneklerinden
olması nedeniyle önemlidir. Bu konuda diğer bir örnek ise UNDP (Birleşmiş
Milletler Kalkınma Teşkilatı) işbirliği ile yapılan “Türkiye’nin Afet Yönetim
Sisteminin İyileştirilmesi” projesidir. Bu da göstermektedir ki; afet yönetimi ulusal
boyuttan çıkarak küresel bir boyut kazanmaya başlamıştır. Ülkeler arası ekonomik
ilişkiler arttıkça, bir ülkede meydana gelen ve üretimi etkileyen afet olayları diğer
ülkeleri de etkilemektedir. Örneğin Japonya’nın ülkemizdeki yatırımların büyük
bölümü deprem riski altındaki bölgelerimizde bulunmaktadır. Dolayısı ile
ülkemizdeki bir afet Japon ekonomisini de etkilemektedir. Oyun teorisi afet yönetimi
içinde geçerlidir.
Sekizinci Beş Yıllık Planda daha önceki plandaki durumlara değinilmiş, ancak
koordinasyonun tek elden sağlanması temel ilke olarak benimsenmiştir. Bu planda
benimsenen diğer bir hususta Ulusal Olağanüstü Hal Planı çalışmalarını da içeren Bir
afet yönetim sisteminin geliştirilmesidir. Ayrıca diğer ülkelerdeki kuruluşlar ve
uluslar arası kuruluşlarla da işbirliği yapabilecek bir ulusal bilgi sistemi
65
oluşturulmasıdır. Buna ek olarak afet sırasında aksamadan hizmet verebilecek bir
afet haberleşme sisteminin oluşturulması öngörülmüştür. Kısaca değindiğimiz bu
plan, İstanbul ve Düzce depremlerinde yaşadığımız olumsuzlukların giderilmesi
noktasında ve uluslar arası işbirliğinin gerekliliği ve vazgeçilmezliğini göstermesi
açısından önemlidir.
66
İkinci Bölüm
AFET VE KRİZ YÖNETİMİ
I. AFET VE KRİZ
“Afet”in “kriz” kapsamında değerlendirilmesi için afetin insanların yaşadığı
yerde olması ve can ve mal kaybına yol açması gerekmektedir. Diğer yandan “kriz”
kavramı “afet” kavramını içine alan bir üst kavramdır.
Doğal afetlerden kaynaklanan kriz durumlarında insanların sağlık ve güvenlik
meseleleri bir kriz yönetim planlamasında birinci ilgi konumundadır. Daha sonra
çevrenin ve menkul/gayrimenkul malların korunması ve kurtarılması gelmektedir.
Diğer taraftan, doğal afetlerden kaynaklanan kriz durumlarında bireysel davranışlar
ortaya çıkmaktadır. İnsanlar, yönetimin yapamama durumlarında bireysel çabalar ile
kurtarma ve korumaya girmektedirler. Dolayısıyla, doğal afetler, bireysel çabaların
çok ötesinde, etkili bir ekip çalışmasını gerektiren kriz durumlarıdır. Ekipte her
bireyin kendi sorumluluklarının bilincinde olması krizlerin yönetiminde vazgeçilmez
bir unsurdur.70
Kriz yönetimini gerektiren haller şunlardır:71
a) Yurt dışında; Türkiye’nin toprak bütünlüğüne, egemenlik haklarına, milli
hedef ve menfaatlerine yönelik tehdit emarelerinin belirmesi ve gelişme göstermesi,
b) Yurt içinde; Anayasa ile kurulan hür demokrasi düzenini, temel hak ve
hürriyetlerini ortadan kaldırmaya yönelik yaygın şiddet hareketlerine ait ciddi
belirtilerin ortaya çıkması veya şiddet olayları nedeniyle kamu düzenin bozulması;
(1) Terör olayları, (2) Kanunsuz görev, lokavt ve işi bırakma eylemleri, (3) Etnik
yapı, din ve mezhep farklılıklarından kaynaklanan olaylar,
70 H.Yavaş, 2001, s.55. 71 Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliği, 1997,m.5.
67
c) Tabi afetler; (1) Deprem, (2) Sel baskını, (3) Çığ düşmesi, (4) Toprak
kayması,
d) İltica ve büyük nüfus hareketleri,
e) tehlikeli ve salgın hastalıklar,
f) Büyük yangınlar, (1) Bina ve tesis yangınları, (2) Orman yangınları, (3)
Gemi yangınları,
g) Radyasyon ve hava kirliliği gibi önemli nitelikli kimyasal ve teknolojik
olaylar,
h) Ağır ekonomik bunalımlar,
ı) Diğer haller.
Türkiye’de afet mevzuatına bakıldığında “genel hayata etkili afet” olgusu ile
karşılaşılmaktadır. Kanımızca “genel hayata etkili afet” olgusu ile kastedilen “kriz
haline dönüşmüş afet”tir. Zira 21.09.1968 tarih ve 13007 sayılı Resmi Gazetede
yayınlanan “Afetlerin Genel Hayata etkililiğine İlişkin Temel Kurallar hakkında
Yönetmelik”te aşağıdaki özellikleri taşıyan “afetler” “genel hayata etkili afet”
sayılmaktadır:72
a) Afet sebebiyle ölü veya ağır yaralıların bulunması
b) Tarım ürünlerinden en az 1/3’ünün zarar görmüş olması;
c) Büyük ve küçükbaş hayvanın telef olması;
d) O yerde kışların çok şiddetli ve inşaat mevsiminin kısa süreli olması;
e) O yerdeki kamu tesislerinin (yol, su, elektrik, kanalizasyon vs.)
kullanılamayacak veya çalışmayacak derecede hasar görmüş olması;
f) Ulaşım imkânlarının çok sınırlı olması.
72 Sivil Savunma İle İlgili Kanun, Tüzük ve Yönetmelikler, 1994, s.361.
68
Yine bu yönetmeliğe göre meydana gelen bir afetten;
a) 100 Haneye kadar olan köylerde ve bucaklarda mevcut konutlardan en az
1/10’unun;
b) 100 Haneden fazla olan köylerde ve bucaklardan en az 10 konutun,
c) Nüfusu 5 bine kadar olan ilçe ve illerde en az 20 binanın,
d) Nüfusu 5 – 10 bin arası olan ilçe ve illerde en az 25 binanın,
e) Nüfusu 10 – 30 bin arası olan ilçe ve illerde en az 30 binanın,
f) Nüfusu 30 – 50 bin arası olan ilçe ve illerde en az 40 binanın,
g) Nüfusu 50 binden fazla olan ilçe ve illerde en az 50 binanın yıkılması veya
bir daha oturulamayacak veya kullanılamayacak derecede ağır hasar görmesi halinde
afet o yerin genel hayatına etkilidir.73
Her iki ölçüt de yukarıda değinilen “insanların yaşadığı yerleşim alanlarında
meydana gelme” ve “ can ve/veya mal kayıplarına yol açma” özelliklerini
taşımaktadır.
Yönetmeliğin nüfus ve yıkılan bina sayısı ile ilgili ölçüt ve bu ölçütlerin
uygulamaya yansıtılma şekli eleştirilmektedir. Örneğin; “99 haneli bir köyde 10 değil
de 9 konutun yıkılması durumunda genel yaşam etkilenmemiş sonucuna varıldığı
görülmüştür.”74
73ibid, s.360. 74 Cevat Geray, “Yıkım (Afet) Olaylarında Kurtarma, İlkyardım, Konutlandırma ve Yerleştirme Önlemleri”, Amme İdaresi Dergisi, C.10, S.4, Aralık 1997, s.66.
69
II. KRİZ YÖNETİM MERKEZLERİ
Kriz yönetim merkezleri, etkili bir kriz yönetim sisteminin oluşturulmasında,
önemli görevler üstlenmektedir. Bu merkezler, “bir kriz durumunda acil önlemleri
almak, görev alacak personeli harekete geçirmek, ilgili kurum ve kuruluşlarla
koordinasyonu sağlamak, kamuoyunu bilgilendirmek, krizi izlemek ve
değerlendirmek, eğitim yoluyla personeli krize hazırlamak gibi, kriz öncesi, kriz
anını ve kriz sonrasını” içeren çok önemli ve kapsamlı çalışmalar yapmak
zorundadır.75
A. KRİZ YÖNETİM MERKEZİNİN ÖZELLİKLERİ
Kriz yönetim merkezlerinin; üstlendiği görevleri istenilen düzeyde yerine
getirebilmesi için, bir takım teknik, fiziksel özelliklere sahip olması gerekir.
Merkezin taşıması gereken özelliklere ilişkin olarak yapılan bir değerlendirmede şu
görüşler aktarılmaktadır:76
“Kriz Yönetim Merkezi (...) çekirdek bir kadronun barınabileceği kapasitede
olmalı, ancak bir kriz durumunda daha geniş bir kadronun çalışması gerekeceği
hesaba katılmalıdır. Asıl önemli olan, mümkün olduğu kadar çok sayıda iletişim
aracı bulunmasıdır. Bunlar önceden kurulmalı ve düzenli aralıklarla denenmelidir.
Kriz Yönetim Merkezi, kriz süresince çok yoğun bir haberleşme sorunu ile
karşı karşıya olacaktır. Kriz yöneticileri, kriz durumunda bu tür haberleşmelere
dayanarak olayı değerlendirecek ve karar vereceklerdir. Bu tür kararların sağlıklı
olarak alınabilmesi için, yöneticilerin olaya konsantrasyonu büyük önem
taşımaktadır. Kriz sırasında gelen ve giden mesajlar, bunları getirenlerle alanlar
75 Sadun Emrealp, Belediyelerde Kriz Yönetimi, İstanbul, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, 1993, s.45. 76 ibid, s. 45-46.
70
arasındaki diyalog, sürekli çalan telefonlar, telsiz bağlantılarının (...) ve diğer
haberleşme cihazlarının oluşturacağı gürültünün bu konsantrasyonu azaltacağı
gözden uzak tutulmamalıdır. (...) Bu nedenle, mekânsal düzenlemeler yapılırken kriz
sırasında yöneticilerin ayrı bir odada bu tür görüntülerden etkilenmeyecek bir
ortamda görev yapabilmelerinin sağlanması gerekir.”
Kriz yönetim merkezinin görevlerini yerine getirebilmesi için: “24 saat”
faaliyette bulunabilecek olanaklara sahip olması; merkez çalışanlarının barınma,
yiyecek gibi, gereksinimlerini karşılaması gerekmektedir. Merkezin, muhtemel bir
krizin (deprem, sel, kimyasal sızıntı vb.) etkilerinden korunmasının da sağlanması;
gelişmiş iletişim ve elektronik sistemleriyle donatılması büyük önem taşımaktadır.77
B. KRİZ YÖNETİM MERKEZİNİN GÖREVLERİ
Kriz yönetim merkezinin; kriz öncesinde, kriz sırasında ve sonrasında yerine
getirilmesi gereken çok çeşitli görevleri bulunmaktadır. Merkez, kriz anında; gereken
önlemlerin alınması, ilgili birimlerle koordinasyonun sağlanması, kamuoyunun
bilgilendirilmesi, halkla ilişkiler vb. çok çeşitli görevler üstlenmektedir. Burada,
merkezin “Kriz öncesi” görevlerine ilişkin olarak yapılan şu değerlendirmeyi
aktarmakta fayda vardır:78
- Yıl boyunca ve günde 24 saat süreyle belediyede en az bir sorumlu personel
bulundurmak ve kriz ihbarı durumunda çağrıyı almak;
- Yerey yönetimin sorumluluk alanındaki çevre sorunlarının envanterini
yapmak yada yaptırma, verileri değerlendirmek ve ortaya çıkabilecek krizleri
belirlemek;
77 İbid, s.45-46. 78 İbid, s.47-48.
71
- Kriz anında sorumlu kurum ve kuruluşları belirlemek, bunların tüm teknik
ve idari olanaklarının envanterini yapmak ya da yaptırmak;
- Eğitim malzemeleri hazırlamak, çeşitli kriz senaryoları düzenleyerek
belediye personelini ve koordinasyon yapacağı kuruluşların personelini eğitmek;
- Çeşitli eğitim seminerleri ve radyo, televizyon, gazete gibi kitle iletişim
araçlarının yardımı ve çeşitli yayınlarla olası krizlerin oluşturacağı tehlikeleri halka
duyurmak;
- Belde halkının muhtemel bir krizde yapması gerekenleri ve olması gereken
önlemleri açıklamak; halkı karşılıklı bulundurmak;
- Merkezdeki telefon, telefaks ve telsiz gibi tüm haberleşme araçlarının kusursuz ve
kesintisiz çalışmasını sağlayacak önlemleri almak;
- Kriz anın da Kriz Yönetim Merkezi’nin kullanılacak yada ilişkiye geçilecek
tüm telefon numaraları, teleks ve telefaks bağlantıları ile telsiz frekanslarını ve özel
kodları belirlemek; bunları içeren ve bir kriz anında kullanılacak bir iletişim rehberi
hazırlamak, basmak ve dağıtmak;
72
C. BAŞBAKANLIK KRİZ YÖNETİM MERKEZİ
Şekil: 2.1. Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetişim Şeması
Kaynak: Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliği.
30.09.1996 tarih, 1996/8716 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 09.01.1997
tarih ve 22827 no’lu Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren “Başbakanlık
Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliği” ne göre “Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi”
kurulmuş olup, doğal afetler de dâhil olmak üzere her türlü kriz anında, en yüksek
düzeyde yönetim bu yönetmelik hükümlerine göre yürütülür. Ancak bu yönetmeliğin
dayanağı olan bir kanun mevcut değildir. Oysa tüm yönetmeliklerin bir kanuna
dayanması anayasal bir zorunluluktur.
Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreteri; kriz yönetim faaliyetlerini Başbakan
veya krizden sorumlu Devlet Bakanı adına koordine etmekten, Başbakanlık Kriz
Yönetim Merkezinin devamlı faal halde tutulmasından ve sistem içerisinde yer alan
birimlerin bilgilendirilmesinden sorumlu tutulmuştur.
73
Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi, kriz emarelerinin belirlenmesi ve
başlaması ile birlikte ilgili organlardan birinin (MGK, Bakanlar Kurulu veya Krizden
Sorumlu Devlet Bakanı, MGK Genel Sekreteri) teklifi ve Başbakan’ın direktifi ile
faaliyete geçer.
Kriz önlenemediği veya giderek tırmanma eğilimi gösterdiği hallerde,
durumun gelişmesine göre Olağanüstü Hal, Sıkı Yönetim, Seferberlik ve Savaş Hali
ilan edilmesi Kriz Koordinasyon Kurulu’nca yasalara uygun yönetmeliklerle ilgili
mercilere önerilir.
Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezinin üç organı bulunmaktadır. Bunlar;
1. Kriz Koordinasyon Kurulu
Başbakan veya yetki vereceği bir Devlet Bakanı başkanlığında kurulan, krizin
cinsine göre ilgili Bakanlar, Genelkurmay Başkanı veya temsilcisi, Milli Güvenlik
Kurulu Genel Sekreteri ve ihtiyaç duyulan Bakan, Müsteşar ve Makam
Başkanlarından oluşan en üst kuruldur.
Bu kurul, herhangi bir kriz halinde, olayların niteliğine göre il ve ilçelerde
Kriz Merkezleri kurulmasına ve krizden etkilenen bölgede ise merkezden
görevlendireceği personel ile Bölge Yönetim Merkezi teşkiline karar vermektedir.
Aynı zamanda ilgili makamlar arası koordinasyonu da sağlamakta ve lüzum gördüğü
hizmet ve faaliyetlerde Kriz Değerlendirme ve Takip Kurulunu yetkilendirmektedir.
2. Kriz Değerlendirme ve Takip Kurulu
Başbakanlık Müsteşarının başkanlığında krizin cinsine göre ilgili Bakanlık
Müsteşarları, Genelkurmay ve MGK Sekreterliği temsilcisi, YÖK Başkanı, MİT,
74
DTP, Hazine Ticaret Müsteşarları, Merkez Bankası Başkanı, Atom Enerjisi Kurumu
Başkanı, Kızılay Genel Başkanı, ihtiyaç duyulan Bakanlık ve Birim temsilcilerinden
oluşmaktadır.
Kurul, doğal afet gibi kriz durumlarında Koordinasyon Kurulu tarafından
verilen yetkiler çerçevesinde çalışmalar yürütmekte, bilgi ve haberi değerlendirme
koordinasyon, kamu kaynakları kullanımı, gördüğü hizmet ve faaliyetlerle ilgili
Sekreterya’yı görevlendirme gibi görevleri yerine getirir.
3. Sekreterya
Başbakanlık Müsteşar Yardımcısının başkanlığında krizin cinsine göre Kriz
Değerlendirme ve Takip Kurulu’ndaki kuruluşlardan gelen uzman personel ile
oluşmaktadır.
Sekreterya, normal durumda çekirdek kadro ile teşkil edilmiştir. Sekreterya’
nın, kriz yönetim merkezinin faal halde tutulması, kriz esnasında kriz merkezinde
görev alacak personelin eğitilmesi, mevcut kriz merkezlerinin incelenmesi, gerekli
planların yapılması gibi görevleri bulunmaktadır. Ayrıca kriz durumunda her türlü
bilgiyi toplayıp Kriz Değerlendirme ve Takip Kurulu’na sunarak alternatif çözümler
üretmek, yetkisini aşan konuları Kriz Değerlendirme ve Takip kuruluna sunmak,
kendisine irtibatlı merkezlerle krizi yönetmek, gerekli görüldüğünde krizle ilgili
diğer devletlerle işbirliği ve koordinasyonu sağlamak, gerekli görülen bilgilerin
basında yayınlanmasını sağlamak, üst kurullarca verilen görevleri yerine getirmek
olarak sıralanabilir.
75
Ç. KRİZ YÖNETİM PLANLAMASI VE HAZIRLANIŞ AŞAMALARI
Kriz yönetiminde; krize neden olabilecek durumların önceden saptanması; bu
tip durumlarda ilgili kurum ve kuruluşlarca yapılacakların belli bir plan içerisinde
uygulanmaya konması büyük önem taşımaktadır. Kriz yönetim planları bu açıdan bir
“kılavuz” niteliğindedir.
Kriz yönetim planını, yönetimlerin, “kendi sorumluluk alanları içerisinde ya
da yakın çevresinde her türlü yapay ve doğal bir kriz durumu sonucunda ortaya
çıkabilecek bir olayda, krizin türüne ve boyutuna bağlı olarak uygulanabilecek acil
önlemlerin yer aldığı esnek yapılı bir plan” olarak tanımlamak mümkündür.79
Şüphesiz, bir kriz yönetim planının kriz anı ve sonrasında meydana gelebilecek
olayları önceden, tam olarak ön görmesi söz konusu değildir. Bununla beraber ister
yerel isterse ulusal düzeyde olsun, kriz yönetim planlarının, yönetime çok önemli
yararlar sağladığı görülmektedir. Kriz yönetim planlarıyla ulaşılmak istenen amaçları
şu şekilde açıklamak mümkündür:80
Kriz niteliğini taşıyan olayların ortaya çıkması öncesinde, yerel yönetimin, bu tür bir kriz karşısında hazırlıksız yakalanmasını engelleyecek ve etkin, hızlı ve güvenli bir biçimde krize müdahale edilmesini sağlayacak bir çerçeve oluşturmak;
Bir kriz sırasında, gerek kendi olanakları ve gerekse diğer kamu ve özel kuruluşların, araç ve gereçlerini kullanarak, beldede kriz boyutuna ulaşan sorunların yol açtığı zararı en düşük düzeyde tutacak önlemleri almak,
Gerek kriz öncesinde ve gerekse kriz sırasında ve sonrasında, alınacak önlemlerin ve yapılacak çalışmaların gerektirdiği etkili yönetim ve koordinasyonun sağlanmasına yönelik düzenlemeleri yapmak.
79 İbid, s.17. 80 ibid, s.17-18.
76
Şekil:2.2. Kriz Yönetim Planlamasında Sorumlu Aktörler
Kaynak: Yavaş, “Doğal Afetler ve Kiriz Yönetimi”, s.54.
Yukarıda değindiğimiz konular sadece kamu sektörünü içine alan bir
planlama süreci değildir. Planlama sürecine özel sektör ve Sivil Toplum Kuruluşları
(STK)’da dâhil edilmelidir. Bir kriz durumunda özel sektörün elindeki araç ve
personel durum envanterleri Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanunu çerçevesinde
hazırlanan Kaynak Sayım Cetvelleri ile takip edilmektedir. Bu konuda sıkıntılar
yaşansa da giderilebilir görünmektedir. Şöyle ki; Ticaret ve Sanayi Odalarınca
tacirlere ait bilgiler kayıt altına alınmaktadır. Tacirler kredilerle ilgili belge alabilmek
için bu bilgileri doğru vermek zorundadırlar. Oysa STK’ların kriz durumunda ne
yapacakları noktasındaki hukuki durum henüz yeni düzenlenmiştir.
Afet yöneticileri için en önemli problem gönüllüler problemidir. Çoğu zaman
gönüllülerin hangi işleri ve nasıl yapacakları konusunda yetkililer karar almakta
zorlanmaktadırlar.
Afet Mevzuatımızda STK’lar ve gönüllülere yeterince ve doğru biçimde yer
verildiğini söylemek mümkün değildir. Gönüllülerden ve STK’lardan; kanun
düzeyinde sadece, Türkiye Acil Durum Yönetimi (TAY) Genel Müdürlüğü’nün
görevleri arasında “acil durumlarda yardım sağlayan gönüllü kuruluş ve kişiler için
teşvik edici düzenlemeler yapmak, yardım malzemelerinin teslim alınmasını,
77
korunmasını ve ihtiyaç noktalarına sevk edilmesinde koordinasyonu sağlamak”
şeklinde söz edilmektedir. Yine İçişleri Bakanlığı Sivil Savunma Genel Müdürlüğü
tarafından çıkarılan “Gönüllülerin Sivil Savunma Hizmetlerine Katılma Esasları
Yönergesi”nde;81 gönüllülerden bahsedilmektedir.
A.B.D.’de her iki vatandaştan bir tanesi haftada en az üç saat STK’ larında
çalışmaktadır ve ülke gayri safi hâsılasının %3’ünü bu kuruluşlar oluşturmaktadır. 82
Bununla birlikte son dönemde yaşanan kasırga felaketinde gerek A.B.D Hükümetinin
gerekse STK’ların başarılı bir sınav verdiği söylenemez.
Bu Yönergede, Sivil toplum örgütleri, özel ve tüzel kişiliğe sahip kurum ve
kuruluşlar ile gerçek kişilerin, sivil savunma hizmetlerinin yürütülmesi için devletin
resmi güçleri yanında bu hizmetlere, gönüllü olarak katılımlarının sağlanması,
gerekli organizasyonların yapılması ve eğitilmeleri amaçlanmıştır. Yine Sivil
Savunma Genel Müdürlüğü, il ve ilçe mülki idare amirlikleri ile sivil savunma
teşkilatında gönüllü olarak görev alacak, sivil toplum örgütleri ile gerçek kişilerin
arama, kurtarma ve yardım faaliyetlerinde koordinasyonu, işbirliği ve yardımlaşma
esasları bu yönergede belirlenmiştir.
Yönergenin 6. maddesinde ülke çapında sivil savunma gönüllülüğünün
teşviki, organizasyonu ve hizmetlerin yürütülmesi için aşağıdaki komisyonlar
kurulur.
Sivil Savunma Genel Müdürü veya görevlendireceği Genel Müdür
Yardımcısının başkanlığında; bir daire başkanı ve bir şube müdüründen oluşan
“Merkez Gönüllü Hizmetleri Komisyonu” kurulur. Ancak; komisyonca gerekli
81 İçişleri Bakanlığının 05.05.2000 gün ve B05055603000002/130 sayılı Yönergesi. 82 Mehmet Firik, “Gönüllü Kaynaklar ve Sivil Toplum Kuruluşları”, Afet Yönetiminin Temel İlkeleri, JICA Türkiye Ofisi, Mart 2005, Ankara, s.16.
78
görüldüğünde, ilgili kamu ve özel kurum ve kuruluşlar ile sivil toplum örgütlerinden
komisyona temsilci çağrılır.
İllerde; Vali veya görevlendireceği vali yardımcısının başkanlığında;
Belediye Başkanı, İl Sivil Savunma Müdürü, İl Milli Eğitim Müdürü, Köy
Hizmetleri İl Müdürü, İl Özel İdare Müdürü, Arama ve Kurtarma Birlik Müdüründen
oluşan “İl Gönüllü Hizmetleri Komisyonu” kurulur. Ancak komisyonca gerekli
görüldüğünde ilgili kamu ve özel kuruluşlar ile sivil toplum örgütlerinden komisyona
temsilci çağrılır.
İlçelerde; Kaymakamın başkanlığında Belediye Başkanı, İlçe Sivil Savunma
Müdürü veya Memuru, İlçe Milli Eğitim Müdürü, Özel İdare Müdüründen “İlçe
Gönüllü Hizmetleri Komisyonu” kurulur.
Komisyonların Sekreterya işleri merkezde Sivil Savunma Genel
Müdürlüğünce, İl ve ilçelerde sivil savunma müdürlükleri ve memurluklarınca
yürütülür. Komisyonlar; komisyon başkanının uygun göreceği dönemlerde veya
yılda en az bir kez toplanır.
Yönergenin 7. maddesinde komisyonun görevleri şu şekilde sıralanmıştır:
- Ülke çapında sivil savunma gönüllülüğünün yaygınlaştırılması, gönüllü
teşkilatının kurulması, planlanması için özendirici hususları belirlemek,
- Gönüllülerin malzeme ve ekipmanlarının cins ve özelliklerini belirlemek ve
teminine destek olmak,
- Gönüllülerin, eğitim ve tatbikatlarla yetiştirilme esaslarını belirlemek,
- Hizmetin gerektirdiği diğer tedbirleri almak ve uygulamak.
Sivil toplum kuruluşları ve gönüllü gerçek kişiler ile sivil savunma teşkilatları
arasında yapılacak protokol ile çalışma esasları belirlenir. (Ek–1,2,3,4)
79
Kriz yönetim planları, kriz yönetiminde başarıyı sağlayan en önemli
araçlardan biridir; ancak söz konusu başarı, bu planların çok ciddi ve ayrıntılı
çalışmaların ürünü olmasına bağılıdır. Kriz yönetim planlarının hazırlanmasında belli
başlı aşamalar bulunmaktadır. Bunlar, planın “hazırlık aşaması”, “yazılım aşaması”,
“planın kesinleşmesi ve uygulamaya konulması” aşamasıdır. Bu kısımda, sözü edilen
aşamalara ilişkin bilgi verilmeye çalışılacaktır.
1.Ön Hazırlık Aşaması (Envanter Çalışmaları)
Ön hazırlık aşaması, kriz yönetim planının ihtiyaç duyduğu temel bilgilerin
(personel sayısı, araç-gereç sayısı vb.) sağlanması bakımından, önemli bir aşamayı
oluşturmaktadır. Sorunu, yerel yönetimler düzeyinde ele alan ve bu anlamda ön
hazırlık aşamasının önemine değinen bir değerlendirmeyi burada aktarmakta yarar
vardır:83
Etkili bir kriz yönetiminde dikkat edilmesi gereken konuların başında, krizin
oluşmasından önce yapılması gerekli ön hazırlıkların tamamlanması gelir. Bu ön
hazırlıklar ise yalnızca yerel yönetimlerin tüm birimleri ile araç-gereç ve personelin
hazırlıklı olması ile sınırlı kalmayarak, kriz durumunda beldenin tüm potansiyelinin
harekete geçirilmesini gerektirir.
Bu ön hazırlıkların çıkış noktası olarak yerel yöneticiler, kendi sorumluluk
bölgelerinde doğal ya da yapay afetlerin neler olabileceği ve bunların önceliklerini
değerlendirmeli, bunlara ilişkin olarak alınacak önlemlerin neler olması gerektiğini
belirlemelidirler.
83 S.Emrealp, 1993, s.19.
80
Yapılacak ön hazırlıklar yerel yönetimin kriz durumlarını göğüslemek için ön
gördüğü önlemlerin, mevcut araç-gerecin ve teknik olanakların ne ölçüde yeterli
olduğunu belirlemeye yardımcı olacaktır. Bu hazırlıkların, Kriz Yönetim Planı’nın
sağlıklı bir biçimde işlenmesinde çok önemli bir rolü vardır.
Bu tip ön bilgiler, yerel yönetimler açısından olduğu gibi, kuşkusuz, merkezi
yönetim düzeyinde de kriz yönetimi açısından büyük önem taşımaktadır. Yerel
düzeyde kriz yönetimi açısından “yerel yönetimlerin sorumluluk alanı içindeki çevre
sorunlarını ortaya koyan bir çevre envanteri’nin hazırlanmasının önemi
vurgulanmaktadır.84
Milli Savunma Bakanlığı’nca hazırlanan İl İlçe kaynak Sayım Yönergesi’nde
sayıma tabi olan malların cinsleri belirlenmiştir. İl ve ilçelerde Milli Müdafaa
Mükellefiyeti komisyonu marifetiyle bu malları satan yerlerin adres ve ticaret
unvanları, Ticaret Sanayi Odaları, Esnaf Odaları ve gerektiğinde personel eliyle
tespiti yapılarak her yıl eylül-ekim aylarında il- ilçe kaynak sayım cetvelleri
güncelleştirilir.
Kriz yönetim planına temel oluşturacak böyle bir çevre envanterinin içermesi
gereken “envanter bilgilerinin” ise şunlar olduğu belirtilmektedir:85
- Sabit Tesisler Envanteri: Yöredeki sanayi tesislerinin sayısı, ürettikleri
maddelerin ve atıkların nitelikleri; katı, sıvı ve gaz atıkların boşaldığı yerler; personel
sayıları gibi bilgilere yer verilir.
- Ulaşım Ağı Envanteri: Yörenin ulaşım durumuna (araç sayısı, araçların
taşıdıkları yüklerin niteliği, trafik yoğunluğu vb.) ilişkin bilgiler bulunur.
84ibid, s.19. 85ibid, s.20-28.
81
- Hava Kirliliği Envanteri: Hava kirliliği sorunu bulunan yerlerde, mevcut
hava kalitesi, kirlilik yayıcı kaynaklar (konut, sanayi kuruluşları vb.) kirliliğe ilişkin
risk oluşturacak değerler gibi ayrıntıları içerir.
- Krize Dönüşebilecek Olayların Envanteri: Yörede, krize neden olabilecek
(hava kirliliği, içme-kullanım sularının kirlenmesi vb.) olaylara yer vermektedir.
- Personel ve Ekipman Envanteri: Bir kriz durumunda görev alacak
personel, kullanılacak araç-gereç ile diğer kamu ve özel kuruluşlarla askeri
kuruluşlardan sağlanabilecek personel, araç ve gerece ilişkin ayrıntılı bilgiler
içermektedir.
- Sağlık Kuruluşları ve Gönüllü Kuruluşlar Envanteri: İhtiyaç
duyulabilecek sağılık personeli (doktor, hemşire, hasta bakıcı vb.) sayısı;
hastanelerin sağlık donanımı ve kapasitesi (yatak, ameliyathane, ambulans sayısı vb.)
konusundaki bilgiler bulunur.
2. Planın Yazım Aşaması (Planın Oluşturulması)
Kriz Yönetim Planı’nın esasını teşkil edecek bilgilerin toplanmasından sonra,
planın yazım aşaması gündeme gelmektedir. Plan hazırlama yetkisine sahip her idari
birim kendi somut koşullarına uygun bir kriz yönetim planı geliştirmelidir. Plan, en
üst yönetim kademesinden en alt birimlere kadar uzanan aşamalı bir müdahale
mekanizmasının oluşturulmasına yönelik düzenlemeleri içermelidir.
Yukarıda söz ettiğimiz il- ilçe kaynak sayım cetvelleri, bir sureti İl Sivil
Savunma Müdürlüğü’nde diğer sureti ise Garnizon Komutanlığı’nda güncel halde
bulundurulur. Garnizon komutanlıkları kendilerine gelen il- ilçe kaynak sayım
cetvelleri içerisinde seferberlik ve savaş halinde ihtiyaç duyacağı malzemeleri cins
82
ve miktar olarak belirleyerek bunları satan ve kaynak sayım cetvellerinde yer alan
firmalarla protokol yapılmak üzere protokol metni hazırlar, 3 suret olarak İl- ilçe Sivil
Savunma Müdürlüğü’ne gönderir. Bu protokoller ilgili firmalara tebliğ edilerek
protokolün onaylanması istenir. Protokolün bir sureti firma sahibinde, bir sureti İl-
ilçe Sivil Savunma Müdürlüğü’nde ve bir sureti de Garnizon komutanlığı’nda
bulundurulur. Bu aşamada, dikkat edilmesi gereken bazı önemli noktalar
bulunmaktadır. Planın oluşturulmasında önemli görülen bu hususlara kısaca
değinmekte yarar vardır.
a) Planın Amaçlarının Saptanması
Kriz yönetim planı hazırlanırken, planla ulaşılmak istenen amaçların çok iyi
belirlenmiş olması gerekmektedir. Planın oluşturulmasından, planın amaçlarına
ilişkin olarak şu noktalara dikkat edilmelidir:86
Amaç, somut bir biçimde dile getirilmelidir; Erişilebilir olmalıdır;
Ölçülebilir olmalıdır; Zaman kısıtlamalarını göstermelidir; Öncelikleri saptanmalıdır;
Zorunlu veya kaçınılmaz sınırlamaları açıkça belirtilmelidir
b) Görevlerin Belirlenmesi ve Görev Dağılımı Yapılması
Kriz yönetim planı oluşturulurken; olası kriz durumları karşısında,
üstlenilecek görevlerin belirlenmesi ve bu görevleri yerine getirecek kurumlar
arasında, görev dağılımı yapılması gerekmektedir. Bir planda olası kriz ve
sonuçlarının, önceden, tamamıyla kestirilmesi söz konusu değildir; ancak, kiriz
sırasında ve sonrasında yerine getirilmesi gereken bazı temel görevler
86J.A. Mc Holloway, 1995, s.38.
83
bulunmaktadır. Burada, yerel düzeyde yöre halkının tahliyesini gerektiren bir “kriz
senaryosu”nda ilgili yönetimce yönetilmesi gereken temel işler ve görevlere ait bilgi
sunulacaktır. Böyle bir durumda yapılması gereken görevler ve bunların kapsamı
şunlardır:87
- Tahliye: Tahliye edilmesi gereken alandaki insanların sayısı ve hareket
yeteneği; Mevcut kamu ulaşım olanakları (karayolu, demiryolu, suyolu vb.); Kendi
kendine tahliye (yaya olarak ya da özel taşıtla);Halkın bilgilendirilmesi ve uyarı
sistemi; Özürlü ya da sağlığı bozuk kişilere yardım; Güzergahların belirlenmesi ve
işaretlenmesi;Tahliye sırasında akışın sağlanması; Güvenlik, yağmanın önlenmesi;
- Barındırma: Barındırılacak insan sayısı;Yerin kapasitesi; Ulaşılabilirlik
;Barınağa kabul ve kayıt işlemleri;Gıda ve su mevcudu; Yakacak ve yakıt durumu;
Yaşlılar, özürlüler, hastalar ve çocuklar için özel olanaklar; Çadır, battaniye ve yatak
adedi; Kayıp ve kazaların kayıtlarının tutulması;Yer değiştirirken ayrı düşen aile
fertlerinin birleştirilmesi; Hava koşulları; Sağlık koşulları; Güvenlik (...)
- Beslenme: İnsan sayısı; Kaynak mevcudu; Beslenme ve yemek pişirme
donanımı; Su depolaması ve dağıtımı; Yakıt durumu; Barınak içi ve barınak dışı
gereksinimler; Barınakta kalış süresi; Sıcak ve soğuk yemek verilmesi (...)
- Sağlık: Gezici denetim ekipleri; İçme suyu ve gıda sağılığı; İlaçlar ve tıbbi
malzemeler; Gezici sağlık ekipleri; İlkyardım noktaları; Haşarat ve kemirgen
denetimi; Defin ekipleri; Atık tasfiyesi; Hastaneye nakil, vb.
- İçme ve Kullanma Suyu: Mevcut su kaynakları; Su kaynaklarının
kirlenmesinin önlenmesi; Süzme donanımı; Doğrudan ya da taşıma yoluyla su temin
87 S. Emrealp, 1993, s.33-37
84
- Yardım ve Kurtarma: Gezici ekiplerin kurulması; Kapanan yolların
temizlenerek açılması; Çökme tehlikesi gösteren yapıların yıkılması ve molozların
temizlenmesi; Geçici enerji ve yakıt temini; Yapıların onarımı ve hava koşullarına
dayanıklı duruma getirilmesi; İtfaiyeye araç ve insan gücü yardımı; Kurtarma
ekipleri; Gerekli özel donanımın sağlanması; Koordinasyon, denetim ve yönetim vb.
- Ulaşım: Tahliye işlemlerinin yürütülmesi; Ulaşım sırasında su ve yiyecek
sağlanması; Yardım ve kurtarma; Ulaşım sırasında iletişimin kesintisiz sağlanması;
Yakıtın sınırlı dağıtımı (...)
- Kirlilik Denetimi: Özellikle duyarlı olanların koruması; Halkın ve
personelin korunması; Koruyucu sağlık önlemleri; Doğal yaşamın korunması; Giriş-
çıkışın sınırlanması ve tahliye; Zehirli sıvılar, radyolojik kirlilik, denize petrol
dökülmesi gibi olayların insanlar ve çevre üzerindeki etkilerinin belirtilmesi (...)
Kriz yönetim planında, çeşitli kurumlarca yerine getirilmesi gereken
görevlerin belirlenmesinin ardından her kurumun ve bu kuruma bağlı alt birimlerin
yetki ve sorumluluklarına ilişkin “görev dağılımı” yapılması gerekir. Görev
dağılımında, “muhtemel bir krizde kimin, neyi, ne zaman yapacağının kuşkuya yer
bırakmayacak kesinlikte belirlenmesi ve müdahalenin gerektirdiği tüm önlemlerin
alınmasını sağlamak için ayrıntılı görev tanımları hazırlanması”nda büyük yarar
vardır.88
c) Planın Kesinleşmesi ve Uygulamaya Konulması Aşaması
Kriz yönetim planları, ön hazırlık ve yazım aşamasından sonra ilgili
kurumların incelenmesine sunulur, onlar tarafından da uygun bulunup onaylanan
88ibid, s.37.
85
plan kesinleşmiş ve uygulamaya konulmuş demektir. Planın onaylanması öncesinde
onay için gönderilen birimlerce dikkatlice incelenip, planda bulunabilecek
eksikliklerin giderilmesi gerekir. Eksiklerin düzeltilmesi ve istenilen değişikliklerin
yapılması sonrasında planın onaylanması söz konusudur. Onay kesinleşen planın
uygulamaya geçirilmesinde en önemli görev kriz yönetiminden sorumlu olarak,
merkeze (kriz yönetim merkezi) düşmektedir.
III. TÜRKİYEDE AFET YÖNETİMİ ORGANİZASYONU,
KARŞILAŞILAN SORUNLAR VE YENİ YAKLAŞIMLAR
A. AFETLERLE İLGİLİ KURUM VE KURULUŞLAR89
1. Başbakanlık
Afet olayları ile ilgili tüm çalışmalarda koordinasyon ve işbirliğini
sağlamakla sorumlu olan Başbakanlık bu sorumluluğunun dışında şu görevleri de
yerine getirmekle yükümlüdür: Afetler Merkez Koordinasyon Kuruluna gereken
talimatları vermek; Afetler Merkez Koordinasyon Kurulunca halledilmeyen sorunları
çözüme kavuşturmak; afet bölgesi için ihtiyaç duyulan malzemelerden gerekli
olanların kotalara bağlı olmaksızın ivedilikle ithaline izin vermek; afet bölgesindeki
hizmetlerin aksamadan yürütülmesini sağlamak amacıyla bölgeye akaryakıt sevki ve
takviyesi konusunda gerekli tedbirleri almak; meteoroloji rasathanelerinin afet
olaylarında kullanılmasını ve afet haberlerinin ilgili ve yetkili makamlara en kısa
sürede iletilmesini sağlayıcı tedbirler almak; vakıflar bünyesinde mevcut yurt ve
89 Devlet Teşkilat Rehberi, Ankara, TODAİE, 1988,7269-1051 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun; 88/12777 sayılı “Afetlere İlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik”; 7126 sayılı Sivil Müdafaa Kanunu ve ilgili diğer mevzuat.
86
benzeri sosyal tesislerden afetzedelerin de yararlandırılabilmesi için gerekli tedbirleri
almak ve son olarak sayılan tedbirlerin uygulanmasını izlemek.
Görüldüğü gibi Başbakanlığın Afetler Merkez Koordinasyon Kurulu ile ilgili
görevleri dışındaki görevleri kendisine bağlı kuruluşların sorumluluk alanı içine
giren görevlerdir.
Başbakanlık düzeyinde Japonya’daki örgütlenmeye baktığımızda, bir afet
durumunda kanun gereği derhal oluşturulması öngörülen bir acil durum merkezi
bulunmaktadır. “Headquarter for Major Disaster Control and Emergency Disaster
Control” adını taşıyan söz konusu kriz merkezine, çok büyük afet hallerinde
(100’den fazla can kaybı) Başbakan, daha küçük afetlerde ise NLA (National Land
Agency) başkanı (Devlet Bakanı) başkanlık etmektedir.90
ABD’de ise 1979 yılında kurulan FEMA (Federal Emergency Management
Adminstrati on), ABD Federal Hükümet’inden bağımsızdır. Başkanı, doğrudan ABD
Başkanı tarafından atanır ve Amerikan Senatosu’nca onaylanır. FEMA Başkanı, 28
federal ajans ile bakanlıkların, Amerikan Kızılhaç örgütü ve gönüllü kuruluşların afet
yardım faaliyetlerini koordine etmekle görevlidir.91
Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü
Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü 583 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname ile "Türkiye Acil Durum Yönetimi Başkanlığı" olarak
kurulmuştur. 600 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Türkiye Acil Durum
Yönetimi Genel Müdürlüğü’ne dönüştürülmüş, (1) Genel Müdür, (4) Genel Müdür
Yardımcısı ile (8) Daire Başkanlığı kadroları ihdas edilmiştir.
90 “Doğal Afetler Özel İhtisas Komisyonu Raporu”,2000,s.8-10 91 İbid, s.14-15
87
Ülke güvenliğini etkileyecek ölçekteki deprem, heyelan, kaya düşmesi,
yangın, kaza, meteorolojik afet, nükleer ve kimyasal madde kazaları ve göç
hareketleri ile ilgili acil durum yönetiminin ülke düzeyinde etkin bir şekilde
gerçekleştirilmesi için gerekli önlemleri almak ve acil durum yönetimini gerektiren
olayların vukuundan önce alınacak önlemler, olay sırasında yapılacak arama,
kurtarma ve yardım faaliyetleri ve olay sonrasında gerçekleştirilecek iyileştirme
çalışmalarını yürüten kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak
amacıyla kurulmuştur.
Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
a) Acil durum yönetiminin etkin bir şekilde gerçekleştirilmesi amacıyla kamu
kurum ve kuruluşlarında acil durum yönetimi merkezlerinin kurulmasını sağlamak,
çalışma esaslarını belirlemek ve bu merkezler arasında koordinasyonu sağlamak,
b) Acil durum yönetimi gerektirecek olayların önlenmesi ve zararlarının
azaltılması için kurum ve kuruluşlarca gerekli önlemlerin alınmasını, kısa ve uzun
vadeli planların hazırlanmasını ve bilgi bankalarının kurulmasını izlemek ve
değerlendirmek,
c) Acil durum yönetimine geçildiği hallerde kamu ve özel sektöre ait her türlü
kara, deniz ve hava taşıtları ile kurtarma ve yardım araç ve gereçlerinden
yararlanılmasında koordinasyon hizmetlerini yürütmek,
d) Acil durumlarda yardım sağlayan gönüllü kuruluş ve kişiler için teşvik
edici düzenlemeler yapmak, yardım malzemelerinin teslim alınmasını, korunmasını
ve ihtiyaç noktalarına sevk edilmesinde koordinasyonu sağlamak,
e) Başbakan tarafından verilen diğer görevleri yapmak.
88
Başkanlık, acil durumlara ilişkin olarak bilimsel, teknik ve idari çalışmalarda
bulunmak üzere sürekli veya geçici kurullar oluşturabilir. Kurul üyelerine Başbakan
onayı ile belirlenecek miktarda huzur hakkı ödenir.
Acil durum yönetimine geçilen hallerde, kamu kurum ve kuruluşlarına
Başbakanlık tarafından verilecek görevlerin gerektirdiği kaynak Başbakanlıkça
karşılanır ve söz konusu kurum ve kuruluşlar, ücret ve adedi Başbakan onayı ile
belirlenecek miktarda geçici işçi çalıştırabilirler. Kamu kurum ve kuruluşlarının bu
kapsamda yapacağı harcamalar 1050 sayılı Muhasebe- i Umumiye Kanunu, 2886
sayılı Devlet İhale Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu ile 19/06/1994 tarihli ve
540 sayılı Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine tabi değildir.
Haberleşme Merkezi 365 gün, 24 saat esasına göre çalışmaktadır. On-line
bağlantı yoluyla Anadolu Ajansı haberleri izlenmektedir.
Boğaziçi Üniversitesi Kandilli Rasathanesi ile Bayındırlık Bakanlığı Afet
İşleri Genel Müdürlüğü’nden periyodik deprem raporları ve Meteoroloji İşleri Genel
Müdürlüğü’nden düzenli olarak günlük ve haftalık meteorolojik tahmin raporları
alınmakta ve değerlendirilmektedir.
Tüm Bakanlık, kamu kurum ve kuruluşları ile valiliklere bildirilmiş olan 24
saat açık bulundurulan telefon hatları ve fakslar yoluyla merkeze ulaşan ihbarlar
değerlendirilmektedir. Tüm Bakanlık, kamu kurum ve kuruluşları ile valiliklere ait
haberleşme güncellemeleri yapılmaktadır. Sürekli olarak görsel medya takibi
yapılmaktadır.
ABD ‘de ise Acil durum Yönetim İdaresi (FEMA), inşaat kodları ve su
baskını riski taşıyan bölgelerin idaresi konusunda danışmanlık hizmeti vermek, yerel
yönetimlerin acil durumlara hazırlıklı olmalarını sağlamak, bir felakete karşı ABD
89
kurumları arasında faaliyetleri koordine etmek, insani yardımları, ABD’deki
eyaletlere, topluluklara, işyerlerine ve bireylere ulaştırmaktır. Acil durum
yöneticilerini eğitmek, ülkenin itfaiye sistemini desteklemek, ulusal sel ve suç sigorta
programlarını idare etmek olarak sıralayabiliriz. Anlaşıldığı üzere FEMA’nın en
büyük görevi koordinasyonu sağlamaktır92
Japonya’da ise NLA (National Land Agency) Başbakanlığa bağlı bir kurum
olup, başkanı Devlet Bakanı olarak kabul edilmektedir. Görevleri, Türkiye Acil
Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü’ne benzer özellikler taşımasına rağmen halkın
doğal afetler konusunda eğitim işi belediyelere verilmiş bulunmaktadır.93
TAY Genel Müdürlüğünün yürüttüğü projeler:
1- Marmara Depremi Acil Yeniden Yapılandırma (MEER) Projesi
Marmara Depreminden etkilenen alanlarda; Yaşam koşullarının iyileştirilmesi
ve ekonomik kalkınmanın sağlanması, doğal afetlere hazırlık, afet zararlarını azaltma
ve risk yönetimini sağlayacak kurumsal çerçevenin oluşturulması projesidir.
MEER projesinin "Ulusal Acil Durum Yönetimi Sisteminin Oluşturulması"
konusundaki A1 alt bileşeni Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğünce
yürütülmektedir.
MEER Projesi’nin Afet Müdahale Sistemi ve Risk Azaltma A Bileşeni’nin
Amaçları;
- Doğal afetlerde daha etkin yönetim,
- Finansal sorumluluğun ve gelecekteki risklerin azaltılması,
- Arazi kullanım planlaması ve
- Yapı inşaatı ile ilgili yasal çerçevenin iyileştirilmesidir.
92 ibid, s.14-15 93 ibid, s.8-10
90
2- Başbakanlık Kriz Yönetim ve Hükümet Harekât Merkezi ve Muhabere
Elektronik Bilgi Sistemleri (MEBS) Projesi:
Ülke genelinde vuku bulacak afet ve krizlerde kesintisiz haberleşme imkânı
ve güvenli bir fiziki ortamın oluşturulması amacıyla inşa edilen Hükümet Harekât
Merkezi’nin altyapı çalışmaları devam etmektedir.
Muhabere Elektronik Bilgi Sistemi Projesi, Hükümet Harekât Merkezi Ek
Projeleri ile birlikte TAY Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir.
3- İstanbul Sismik Riskin Azaltılması ve Acil Durum Hazırlığı (İSMEP)
Projesi. Olası bir İstanbul depremine karşı hazırlık çalışmalarını kapsayan bu
projenin koordinasyonu TAY Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir.
İSMEP Projesi’nin bileşenleri:
- Acil durum hazırlık ve afet yönetim kapasitesinin iyileştirilmesi,
- İstanbul’daki konutlarda sismik riskin azaltılması,
- İstanbul’daki kamu yapılarında ve hayati öneme sahip şebekelerde sismik
riskin azaltılmasıdır.
Yapılan çalışmalardan bazıları ise şu şekilde sıralamak mümkündür:
1- Irak krizi sırasında ve Bingöl depreminde Başbakanlık Kriz Yönetim
Merkezi’nin kurulması ve yönetilmesi,
2- 16–19 Aralık 2003 tarihleri arasında MGK Genel Sekreterliği ile işbirliği
yapılarak "Ulusal Afet Yönetimi Tatbikatı" gerçekleştirilmiştir.
3- Hindistan’da meydana gelen deprem nedeniyle bu ülkeye insani yardım
malzemesi gönderilmesi,
91
4- 2003 yılı içerisinde meydana gelen Cezayir Depremi ve Irak’taki Birleşmiş
Milletler Binası’na yapılan saldırılar için ülkemiz adına arama kurtarma ekibi ve
insani yardım gönderilmesi,
5- Pakistan’da meydana gelen sel felaketi sonrasında insani yardım
malzemesi gönderilmesi,
6- 26 Aralık 2003 tarihinde İran’ın Bam kentinde meydana gelen deprem
nedeniyle Türkiye’den yapılan 1 trilyon 210 milyar TL. tutarında gıda, ilaç ve diğer
insani yardım malzemelerinden oluşan yardımlar ile 80 kişilik resmi ve özel arama
kurtarma ekipleri ve 51 kişilik resmi ve özel ilk yardım sağlık ekipleri gönderilmesi,
7- Gürcistan’da yaşanan ekonomik sıkıntılar nedeniyle Türkiye’den 1 milyon
ABD doları tutarında 1.552 ton gıda yardımı yapılması;
Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü koordinatörlüğünde
gerçekleştirilmiştir
2. İçişleri Bakanlığı
İçişleri Bakanlığının afetlere ilişkin görevleri Sivil Savunma Genel
Müdürlüğü, Emniyet Müdürlüğü, Emniyet Genel Müdürlüğü ve Jandarma Genel
Komutanlığı aracılığıyla yürütülmektedir.
Bu kapsamda: Afet bölgenin emniyet ve güvenliğini sağlamak; yağmacılığı
önlemek amacıyla bölgeye giriş ve çıkışları denetim altına almak; bölge içerisindeki
trafik düzenini kontrol altına almak; afet nedeniyle meydana gelen ölüm ve
kayıplarla ilgili nüfus hareketlerini takip etmek; toplu geçici iskân nakillerinde can
ve mal güvenliğini sağlamak; her türlü haberleşme sistemleri ile afet haberleşmesine
yardımcı olmak; il ve ilçelere ait afet planlarının yapılmasında mahalli Sivil
92
Savunma örgütlerinin Bayındırlık ve İskân Bakanlığının ilgili birimleri ile işbirliği
içinde bulunmasını sağlamak; afet acil yardım ve kurtarma hizmetleri ile sivil
savunma servislerinde görevli personel ve yükümlülerin eğitimlerini yaptırmak;
genel emniyet ve asayiş planlarında olası afetlerin tür ve çaplarına göre alınacak
önlemlerin yer almasını sağlamak; sayılan görevleri eksiksiz ve süratle yerine
getirmeyi sağlayıcı planları afet öncesinde hazırlamak; buraya kadar sıralanan
görevlerin yerine getirilmesini izlemek ve aksaklıklarda müdahalede bulunmak
görevleri sayılabilir.
Görüldüğü gibi İçişleri Bakanlığının afet olaylarında yaşamsal öneme haiz
görevleri bulunmaktadır. Ancak bu görevleri yerine getirmekle yükümlü bulunan
bağlı örgütlerin yeterli eleman ve teknik donanıma sahip bulunduğu söylenemez.94
Sivil Savunma Genel Müdürlüğü
Sivil Savunmanın afet hizmetleri konusundaki görevleri 7126 ve 7269 Sayılı
Yasalar ile 88/12777 Sayılı “Afetlere İlişkin Yardım Teşkilatı ve Planlama
Esaslarına Dair Yönetmelik”te düzenlenmiştir.
7126 Sayılı Sivil Müdafaa Kanununun 85 sayılı Kanunla değişik 1.
maddesinde; “Sivil Savunma düşman taarruzlarına, tabii afetlere ve büyük yangınlara
karşı can ve mal kaybının en aza indirilmesi.......”,
Değişik 5 inci maddesinde;“Mülki idare amirleri tabii afetlere ve büyük
yangınlara karşı barıştan itibaren sivil müdafaayı fiilen tahakkuk ettirmekten bizzat
mesuldürler”.... hükümleri yer almaktadır.
94 C.Geray, 1997, s.103.
93
Bir afet halinde sivil savunma birliklerinin olay yerine intikaline kadar geçecek
sürede arama, kurtarma, ilk yardım ve sosyal yardım yapmak üzere illerde kamu
kurum ve kuruluşlarının kadrolu personelinden “Acil Kurtarma ve Yardım Ekipleri”
kurdurulmuştur. Bu ekiplerin araç ve gereçleri kendi kurumlarınca, şahsi teçhizatları
ile çalışmalarına ait harcamaları ise Sivil Savunma Teşkilatınca karşılanmaktadır.
13 Mart 1992 tarihinde meydana gelen Erzincan depreminde 35 kişinden
oluşan Ankara Sivil Savunma Birliği, çalışmalarını afet mahallinde 15 gün
sürdürmüş, bu surede 4 vatandaşımız sağ olarak kurtarılmış, 34 vatandaşımızın ise
enkaz altından cesetleri çıkartılmıştır.
Sivil Savunma Birliği, 13 Temmuz 1995 günü Senirkent’te sel ve toprak
kayması sonucu afet bölgesine 40 personel, 2 arama köpeği ve 10 araç ile katılmış
olup 22 Temmuz 1995 gününe kadar yaptığı kurtarma çalışmalarında 1 vatandaşımız
sağ olarak kurtarılmış, 37 vatandaşımızın toprak ve enkaz altından cesetleri
çıkartılmıştır.
Bir afet sonrasında yapılan kurtarma çalışmalarında olaya en kısa zamanda iyi
eğitilmiş ve donatılmış ekiplerle müdahale durumunda çok daha fazla can
kurtarılması mümkün olabilmektedir.
Sivil Müdafaa fonu 7126 Sayılı Sivil Müdafaa Kanununun 36. maddesi ile
kurulmuş olup, 1992 yılında bu fonun Genel Bütçe kapsamına alınmasıyla
gelirlerinin %89’ u hazineye, %10’u Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik
Fonuna ve %1’i Afetler fonuna verilmekteydi. Buna karşılık Sivil Savunma
Hizmetleri için Genel Bütçeden çok az ödenek verilmektedir. 1996 yılı fon geliri 1,5
trilyon TL iken Sivil Savunmaya 47,5 milyar TL ödenek verilmiştir. Ancak;
Kurulmasında yarar görülen ve gerekli olan bu birliklerin donatımları ile yurt
94
çapında tesisi gereken “İkaz ve Alarm Sistemi” ve “Telsiz Haberleşme Sistemleri”
için paraya ihtiyaç duymaktadır. Harcamalarda Sivil Savunma Fonu Tüzüğü ve
Fonlar ihale Yöntemliği hükümlerine uyulmakta ve harcamaları Sayıştay denetimine
tabi bulunmakta idi.
Savaşlarda, afetlerde ve büyük yangınlarda 4126 Sayılı kanunun 1.
maddesinde belirtilen Sivil Savunma hizmetlerini Sivil Savunma Birliği, Acil
Yardım ve Kurtarma Ekipleri ve Sivil Savunma Mükellefleri ile getiren teşkilatın
eğitim, malzeme, tesis, vasıta tedariki ve işletim giderlerinin tümü Sivil Savunma
Fonundan karşılanmakta idi. Ancak; 14.07.2004 tarih ve 5217 sayılı Özel Gelir ve
Özel Ödeneklerin Düzenlenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde
Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 19. maddesi ile, 7126
sayılı Sivil Savunma Kanununun 36. maddesi değiştirilerek Sivil Savunma
Hizmetleri Payı Mükellefiyeti 01.01.2005 tarihinden itibaren kaldırılmıştır.
3. Bayındırlık Ve İskân Bakanlığı
Afet olaylarında etkin görev alması gereken diğer bir bakanlık Bayındırlık ve
İskân Bakanlığıdır. Afetlerde ilişkin görevlerini gerek bünyesinde bulunan Afet İşleri
Genel Müdürlüğü gerekse diğer birimleri (Karayolları ve DSİ Genel Müdürlüğü)
aracılığıyla yerine getiren bakanlığın, afetlerde yerine getirmekle yükümlü olduğu
görevler ve faaliyetler uzun bir liste oluşturmaktadır. Bunlardan başlıcaları şunlardır:
Afet haberlerinin alınmasından sonra bölgeye ihtiyaca göre acil yardım ödeneği
gönderir; afetin genel hayta itkili olması durumunda Afetler Merkez Koordinasyon
Kurulunu göreve çağırır; ön hasar tespitlerine yardımcı olur; geçici iskân
faaliyetlerini yürütür; afetler nedeniyle yapılacak parasal yardımlar için ilgili
95
bankalarda hesaplar açtırır ve bu konuda gerekli koordineyi sağlar; afetle ilgili olarak
afetin nedenleri, etki sahası, sonuçları, sınırları ve bölgede afet zararlarını azaltacak
tedbirleri belirlemeye dönük çalışmalar yapar ve bu çalışmaların sonuçlarını ilgili
kuruluşlara iletir; özel ve resmi binaların kesin hasar tespitlerini yaptırır, bu tespit
sonuçlarını ilgili kuruluşlara duyurur; oturulamaz durumda olan ve yıktırılması
gereken binalara ait raporları düzenler ve ilgililere bildirir; afet nedeniyle bölgedeki
belediyelerin alt yapılarında meydana gelen hasarın tespitini yapar, onarımına
yardımcı olur; afet bölgesinde ulaşımı en kısa sürede sağlayacak çalışmalar yapar;
afet bölgesi halkının afet etkileri konusunda eğitilmesi için gereken eğitim
programlarının hazırlanmasını sağlar.
Yukarıda sayılan görevleri dışında afet Fonunun yönetilmesi görevi de
bulunduğu halde, Fonun genel bütçeye aktarılmasından sonra bu görevi fiilen
ortadan kalkmıştır.
Bakanlığa bağlı DSİ tarafından yapılan barajlarda afetlere karşı ilk yardım,
kurtarma ve erken uyarı işleri sorumlu işletme yöneticilerine bırakılmıştır. Yüksek
afet riski taşıyan bölgelerde yapılmış barajlarda meydana gelebilecek bir kazanın ne
derece büyük afetlere yol açabileceği çalışmanın ilk bölümünde belirtilmiştir. Bu
kadar önemli bir konunun sadece sorumlu işletme yöneticilerine bırakılmış olması
düşündürücüdür.
a) Afet İşleri Genel Müdürlüğü
Afet İşleri Genel Müdürlüğü 7269 Sayılı ‘Umumi Hayata Müessir Afetler
Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’ ve bunu
96
değiştiren, ek getiren diğer Kanunlar ve bunlara göre çıkarılan yönetmelikler
çerçevesinde faaliyetini sürdürmektedir. 95
Bu kanun; deprem, yangın, su baskını, yer kayması, kaya düşmesi, çığ,
tasman vb. afetlerde yapıları ve kamu tesisleri genel hayata etkili olacak derecede
zarar gören veya görmesi muhtemel olan yerlerde alınacak tedbirlerle yapılacak
yardımları belirlenmektedir.
Görüleceği üzere, bu kanunun uygulanabilmesi için;
a) Belirtilen afetlerin meydana gelmesi ve geleceğinin tespiti,
b)Afetin yapı ve kamu tesislerinde genel hayata etkili olacak derecede zarar
meydana getirmesi veya getirilebileceğinin tespiti gerekmektedir.
Afet İşleri Genel Müdürlüğünün yapmakta olduğu görevler:
- Afet öncesi,
- Afet sırası
- Afet sonrası olarak 3 ana grupta toplanmaktadır.
Bunlar özetle:
- Afetlerin önlenmesi ve zararlarının azaltılması amacıyla alınması gereken tedbirler
araştırmak, bu konudaki temel ihtiyaçlarla hedef ve politikaları belirlemek, ülke
içindeki bilmesel, teknik ve idari çalışmaları koordine etmek, ortak sonuçlarını tüzük,
yönetmelik, talimat ve eğitim yoluyla uygulamaya aktarmak ve uygulamayı
denetlemek,
- Afet zararlarının azaltılması amacıyla ulusal ve uluslararası işbirliği, proje ve
programları oluşturmak, bu projelerde ülkemizi temsil etmek ve elde edilen sonuçları
uygulamaya aktarmak,
95 Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun, Kanun No: 7269, Resmi Gazete Sayı: 10213, 25.05.1959.
97
- Afete uğramış ve uğrayabilecek bölgeler ile yapı ve/veya ikamet için
yasaklanmış afet bölgelerini tespit ve ilan etmek, afet bölgelerinde yapılacak
yapılarla ilgili kuralları, yapı tekniklerini ve projelendirme esaslarını tespit etmek,
- Afet olduğunda acil yardım uygulaması ve koordinasyonunu sağlamak,
- Afete uğramış veya uğraması muhtemel yerlerin etüt, araştırma, hasar
tespitleri, yer seçimleri, harita, plan, aplikasyon, kamulaştırma, tahsis, hak sahipliği,
borçlandırma işlerini yapmak veya yaptırmak bu yerlerde geçici ve daimi yerleşme
ve barınmayı sağlamak amacıyla kısa ve uzun süreli tedbirleri almak, bu amaç için
gerektiğinde bölgesel merkezler kurmak, prefabrike yapı elemanları üretim ve
stoklama ile ilgili tedbirler almak,
- Valiliklerce yapılan acil ve kurtarma planlarının hazırlanmasını,
güncelleştirmesini ve afet anında uygulanmasını sağlamak,
- Afetle ilgili daimi iskan yerleşmelerinde alt yapı tesislerine ait etüt, harita, ön
proje ve ihtiyaç programlarını yapmak veya yaptırmak,
- Deprem zararlarının azaltılması konusunda araştırmalar yapmak, depremleri
ve etkilerini incelemek, elde edilen sonuçlara göre deprem katalogları ve ülkenin
deprem tehlike haritalarını hazırlamak ve geliştirmek, deprem bölgelerinde yapılacak
yapılarla ilgili tedbirleri, yapım tekniklerini ve projelendirme esaslarını belirlemek,
depremlerden hasar görmüş yapıların takviye ve onarımının yöntemleriyle ilgili
çalışmalar yapmak,
- Ülkemizde kurulu bulunan deprem kayıt şebekesi ve kuvvetli yer hareketi
kayıt şebekesinin ülke ihtiyaçlarına cevap verecek şekilde geliştirilmesini sağlamak,
mevcut şebekelerin bakım ve onarım ile bu şebekelerde cihazların geliştirmesini
98
sağlamak, her türlü deprem kayıtlarının değerlendirildiği ulusal veri işlem merkezi
kurarak standart veri bazı oluşturmak ve ilgililerin yararlanabilmesini sağlamak,
Depremlerin önceden bilinmesi amacıyla pilot bölgeler kurmak ve
cihazlandırmak bu konuda üniversiteler ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca
yapılan çalışmaları koordine etmek ve desteklemek, erken uyarı ve alarm sistemleri
kurmak veya bu amaç için kurulmuş bölgesel veya uluslar arası sistemlere katılmak.
Afet İşleri Genel Müdürlüğü afetin her aşamasında yapmakta olduğu
koordinasyon görevinin yanında acil yardımlar için gerekli maddi desteği
sağlamakta, tüm yönetici ve personeli ile afet bölgesindeki idareci ve yöneticilere
yardımcı olmakta ve genel hayatı etkileyen afetlerde, afetzedelerin konutlarının
yapım ve yaptırımına kadar tüm çalışmaları yürütmektedir.
Yönetmeliğe göre tüm il ve ilçelerimizde yapılması gereken afet planları ve
örgütlenme, bazı ilçeler hariç tamamlanmış olup zaman içerisinde revize
edilmektedir. Ancak çeşitli nedenlerle bu planlar bir afet anında etkili bir şekilde
uygulanmamaktadır.
b) Yapı Denetim Komisyonları
10 Nisan 2000 tarihinde yayımlanan 595 sayılı Kanun Hükmünde Kararname
ile yeni bir yapı denetimi sistemi oluşturulmuş; yapılarda can ve mal güvenliğinin
sağlanması, kaynak israfına yol açan plansız, kontrolsüz ve kalitesiz yapılaşmanın
önlenmesi, çağdaş norm ve standartlarda yapı üretilmesi ve bunun için yapı
denetiminin sağlanması ile yapı hasarı nedeniyle zarara uğrayan kişilerin haklarının
korunması ve doğabilecek zararların karşılanması amaçlanmıştır.96 Yapı
96 İbid, s.238.
99
denetimlerinin, yapı denetim üst komisyonundan aldığı izin belgesi ile çalışan ve
yalnızca bu işle uğraşan yapı denetim kuruluşlarınca yapılması öngörülmektedir.
Yapı denetim kuruluşları, yapım faaliyetlerini ve bu işlerde kullanılan
malzemelerin standartlara uygunluğunu denetlemek ve jeoteknik raporlar ile
uygulama projelerini kontrol etmekle yükümlüdür. Bu kuruluşlar, denetim
faaliyetlerinin her aşamasında diğer yapı sorumluları ile birlikte tutanak, gerektiğinde
raporlar düzenlemek ve bunların bir nüshasını ilgili idareye vermek zorundadır.
Yapı denetim kuruluşlarının bünyesinde uzman mühendis ve mimarların
bulunması ve bu kuruluşun ödenmiş sermayesinin en az % 51 'inin uzman mühendis
ve mimarlara ait olması zorunludur.
Kanun Hükmünde Kararnameye göre, yapı denetim komisyonları, il ve
ilçelerde kurulacak, yapı denetim üst komisyonu ise Bayındırlık ve iskân Bakanlığı
bünyesinde oluşturulacaktır.
Yapı denetim hizmetlerinin bedeli, asgari hizmet bedelinden az olmamak
üzere yapı sahibi ile yapı denetim kuruluşu arasında yapılacak sözleşme ile
belirlenecektir.
Yapının, projelerine uygun olarak kısmen veya tamamen bitirildiğine ilişkin
yapı denetim kuruluşu tarafından ilgili idareye rapor verilmeden, yapı kullanma izni
verilmeyecektir.
Yapı denetim kuruluşları ile bu kuruluşların uzman mühendis ve mimarları,
denetimleri altında yapılan yapıların fen ve sanat kurallarına aykırı yapılması
nedeniyle ortaya çıkan her türlü yapı hasarından kusur aranmaksızın sorumlu
olacaklardır.
100
Yapı denetim kuruluşları, denetim faaliyetine başlamadan önce, denetimini
üstleneceği her bir yapı için ayrı ayrı, yapının taşıyıcı sisteminde meydana
gelebilecek yapı hasarlarından kaynaklanan zararın karşılanmasını sağlamak üzere
mali sorumluluk sigortası yaptırmak zorunda olacaktır.
4. Milli Savunma Bakanlığı
Milli Savunma Bakanlığının afetlere ilişkin başlıca görevleri şunlardır: Afet
bölgesinden askere alınacak yükümlüler ile halen silâhaltında bulunanların eteleme,
izin ve erken terhisine dair işlemlerin halledilmesini sağlar, afetzedelere gıda ve
sağlık hizmetleri yönünden yardımcı olur, gerekli direktifleri verir ve izler.
Milli Savunma Bakanlığının görevleri kapsamında Genel Kurmay
Başkanlığının görevlerini de ele almakta yarar vardır. Afet olaylarında askeri
birlikler halkın yardımına koşan en etkin güçler olmaktadır. Çünkü ülke geneline
yayılmış çeşitli birlikler araç-gereç ve özellikle insan kaynakları ile afete maruz
bölgenin yardımına çok kısa bir zaman dilimi içinde koşabilecek şekilde
örgütlenebilmektedir.97 Ancak, afet olaylarında enkaz kaldırma, afetzedelere ilk
yardım ve kurtarma çalışmaları özel beceri ve eğitim gerektiren hizmetlerdir. Askeri
birliklerin bu konularda gerekli eğitime sahip bulunmadıkları açıktır. 1999 Marmara
depreminden sonra bu konularda özel eğitim almış birliklerin oluşturulması
çalışmaları başlamıştır.
Mevzuatta Genel Kurmay Başkanlığının afetlere ilişkin görevleri şu şekilde
sırlanmaktadır: Afetlerle ilgili kanun, tüzük ve yönetmeliklerde Türk Silahlı
Kuvvetleri tarafından yapılacağı belirtilen görevlerin yapılmasını sağlar, afetlerde
97 ibid, s.103.
101
Türk Silahlı Kuvvetleri tarafından yapılacak acil yardımlara ilişkin esasları belirler,
afetle ilgili askeri acil yardım planlarının mülki amirlikler ile koordineli olarak
hazırlanmasını sağlar, gerekli direktifleri verir ve izler.
Silahlı kuvvetlerin afet yönetimine katılımı konusunda en önemli örneklerden
bir tanesi de Kanada örneğidir. Kanada’da meydana gelebilecek tüm doğal afetlere
karşı hazırlıklı olunmasını sağlamakta Milli Savunma Bakanlığı bünyesinde bulunan
“Emergency Preparedness Canada (EPC)” adlı federal hükümet kuruluşu
görevlendirilmiştir. Söz konusu kuruluştan federal düzeyde sorumlu olan bakan Milli
Savunma Bakanıdır. EPC, Milli Savunma Bakanlığı bünyesinde işlevini
sürdürmekte, federal hükümet ve eyalet hükümetleri ile çeşitli bakanlıklar arasında
koordinasyonu sağlamaktadır.98
5. Dışişleri Bakanlığı
Dışişleri Bakanlığının afetlere ilişkin başlıca görevleri şunlardır: Yurtdışından
yardım talebinde bulunulması kararının alınması üzerine ihtiyaç duyulan yardım
malzemelerinin cins ve miktarını uluslararası ilgili kuruluşlar aracılığı ile veya
doğrudan duyurur; dış ülkelerden çeşitli yardım kuruluşları ve kişiler tarafından
yapılacak yardımların ivedilikle Türkiye’ye ulaşması konusunda gerekli koordineyi
sağlar; yurt dışından afet nedeniyle gelecek olan resmi ve özel kişilerle ilgili
koordineyi sağlar; afet nedeniyle yurt dışı haberleşmelerinde yardımcı olur; afet
nedeniyle dış ilişkiler açısından hükümete tavsiyelerde bulunur; yabancı ülkelerden
ve uluslar arası kuruluşlardan istenecek yardımların belirlenmesi, gelen yardımların
98“Doğal Afetler Özel İhtisas Komisyonu Raporu”,2000,s.11-14
102
koordine edilmesi ve izlenmesi konularında esasların belirlenmesi çalışmalarına
katılır.
6. Sağlık Bakanlığı
Sağlık Bakanlığının afetlere ilişkin başlıca görevleri şunlardır: İlk yardım ve
tedavi hizmetlerinin hızlı, etkin ve ihtiyaca cevap verecek şekilde yürütülmesini
sağlamak; çevre ve toplum sağlığını ilgilendiren her nevi koruyucu sağlık
hizmetlerinin yürütülmesi ve gerekli önlemlerin alınmasını sağlamak; bulaşıcı
hastalıklarla mücadele ve aşılama hizmetlerinin yürütülmesini sağlamak; yetişmiş
insan gücü, tıbbi malzeme, ilaç vb. ihtiyaçların zamanında karşılanmasını sağlamak;
Bakanlığın sorumluluğundaki görevlerin eksiksiz ve süratle yerine getirilmesini
sağlamaya dönük afet planlarının hazırlanmasını sağlamak; gerekli direktifleri
vermek ve izlemek.
7. Ulaştırma Bakanlığı
Ulaştırma Bakanlığının afetlere ilişkin pek çok görevi bulunmaktadır.
Bunlardan başlıcaları şunlardır: Afetin meydana geldiğini ihbar veya yardım talepleri
için yapılacak haberleşmelerin parasız kabul edilip, muhataplarına ulaştırılmasını
sağlar; afet bölgesinin ülkenin her tarafı ile acil haberleşmesini sağlamak için gerekli
önlemleri alır; afetten zarar gören haberleşme araçları, tesis ve şebekelerini mümkün
olan en kısa zamanda hizmete sokar; afet ile ilgili haberleşmelere öncelik verir;
gerekli görülen afet ve geçici iskân bölgelerinde haberleşme tesis ve şebekesini
öncelikle kurar; Afetler Merkez Koordinasyon Kurulunca uygun görülen, yurt içi
yurt dışından çeşitli kuruluşlar tarafından gönderilecek kurtarma ve ilkyardım
103
ekipleriyle her türlü malzeme, makine, alet, yiyecek, giyecek, barınma için
gönderilmiş eşya ve maddelerin her türlü ulaşım aracı ile gerekirse ücreti sonradan
ödenmek üzere sevkini sağlar; afet bölgesine veya afet bölgesinden başka gölgelere
yapılacak ikmal ve nakillerde gerekli önlemleri alır, takviyeleri yapar; afet
bölgesindeki demiryollarında, hava alanlarında, limanlarda meydana gelen hasarları
süratle giderir ve hizmete açar veya gerekli görülen yerlerde yenilerini yapar;
Bakanlığın sorumluluğundaki görevlerin eksiksiz ve süratle yerine getirilmesini
sağlamaya dönük afet planlarının hazırlanmasını sağlar; gerekli direktifleri verir ve
izler.
8. Enerji Ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Devlet Su İşleri Genel
Müdürlüğü
Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü; Kuruluş Kanununa göre taşkın kontrolü
ile ilgili olarak ‘Taşkın Suları ve Sellere Karşı Koruyucu Tesisler Meydana
Getirmek, bu Tesisleri Çalıştırma, Bakım ve Onarım Dâhil İşletilmesini Sağlamak’
ile görevlendirilmiştir. 99
1954 yılında Yasanın yürürlüğe konmasını takiben, kurum tarafından
günümüze kadar devam eden süreçte, sürekli olarak taşkın etütleri yapılarak
sonuçları ‘Taşkın Yıllığı’ adı ile yayınlanmaktadır.
Bu yıllıklarda taşkın olayının tarihi, oluş nedeni, meteorolojisi ve zararları
belirtilmekte, alınacak önlemler ve önerilere yer verilmektedir.
Türkiye akarsu havzalarında meydana gelen taşkınların nedenleri ile sonuçları
bu yıllıklarda verilen istatistikî bilgiler çerçevesinde yorumlanabilmektedir.
99 Devlet Su İşleri Umum Müdürlüğü Teşkilat ve Vazifeleri Hakkında Kanun, Kanun No: 6200, Resmi Gazete Sayı: 8592, 25.12.1953.
104
Sel afetinden farklı olarak daha sınırlı alanlarda etkili olmakla beraber, daha
sık tekrar ettiği ve bu nedenle de zarar boyutunun önemli mertebelerde olduğu
görülmektedir. Önceden alınan koruma önlemlerinin bazı durumlarda sel riskini
tamamen ortadan kaldırdığı, bazı durumlarda ise ekonomik nedenlerle önceden kabul
edilen bir oranda azalttığı anlaşılmaktadır. Ancak, akarsu meralarına yakın düzensiz
kırsal yerleşmelerde veya kentsel mekânlarda zaman zaman yaşanarak can ve mal
kayıplarına neden olan su baskını olaylarının doğal bir olgu olan taşkınlardan ayırt
edilmesi gerekir.
Bu olayların büyük ölçüde bazı insan aktivitelerinin hidrolik ve hidrolojik
bilinçten yoksun bir şekilde gelişigüzel gerçekleştirilmesinden kaynaklandığı
görülmektedir.
9. Türkiye Kızılay Derneği
Türkiye Kızılay Derneği, 7269 sayılı yasaya dayalı olarak çıkarılan “Afetlere
İlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik” in 69.
maddesi hükmüne göre, özet olarak:
- Afetten sonra, afet hizmetinin gereğine uygun olarak, özellikle sağlık, çadır
battaniye ve gıda malzemesi ikmali konusunda afetzedelerin yardımına koşmak,
- Yurt içinden ve yurt dışından gelen yardım malzemelerini teslim alıp
depolamak ve tahsis edilecek yerlere dağıtımını yapmak,
- Afet bölgesinin acil yardım ihtiyaçları konusunda uluslar arası Kızılay ve
Kızılhaç Dernekleri (LİG) ile temasa geçmek ve yurt dışından gelecek yardımlar
konusunda Dışişleri Bakanlığı ile işbirliği yapmak,
105
- Afet öncesinde, muhtemel bir afet için hazırlıklı olmak adına, gerekli araç-
gereci temin ederek depolamak.....gibi faaliyetlerde bulunmaktadır.
17 Ağustos depreminde görülen hizmet eksiklikleri ve aksaklıklar üzerine
Kızılay'da da bir yeniden yapılanma süreci başlatılmıştır.
23 Eylül 1999 tarihinde yayımlanan 576 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile
Kızılay tarafından verilen hizmetlerin iyileştirilmesi için kamu kurum ve kuruluşlarında
çalışmakta olan personelin Kızılay'ın mevcut veya ihdas edilecek her düzeydeki
kadrolarında iki yılı geçmemek kaydıyla çalıştırmaya ve bu amaçla gerek görülecek
diğer önlemleri almaya Başbakanlık yetkili kılınmıştır.
Ayrıca, 28 Mart 2000 tarih ve 4552 sayılı Yasa ile Dernekler Kanununda
değişiklik yapılarak, Türkiye Kızılay Derneği'nin kuruluş amacına ve uluslararası
anlaşmalarla belirlenen nitelik ve durumuna göre düzenlenen tüzüğüne ve yasaların
verdiği görev ve yetkilere uygun olarak teşkilatlanacağı ve yönetileceği öngörülmüş,
Kızılay'ın; Genel Kurul Kararı üzerine tüzüğünü onaylamaya denetlemeye yetkili
mercilerin raporları üzerine organlarının görevlerine son vermeye, bunlar yerine
geçici kurullar oluşturmaya, tüzüğünü değiştirmeye, yürürlükten kaldırmaya ve
yeniden düzenlemeye Bakanlar Kurulu yetkili kılınmıştır. Ancak 04.11.2004 tarihli
5253 sayılı Dernekler Kanunu ile Bakanlar Kurulu’na sadece Kızılay Derneği
Tüzüğü’nü onaylama yetkisi verilmiştir.
10. Ulusal Deprem Konseyi
21 Mart 2000 tarih ve 2000/9 sayılı Başbakanlık Genelgesiyle kurulması
öngörülmüştür. Depremle ilgili güncel konularda bilimsel tartışmalar sonunda
ulaşılan uzlaşma sonuçlarının kamuoyuna duyurulması amaçlanmaktadır. 8'i yer
bilimci, 8'i inşaat mühendisi, 4'ü diğer alanlardan (mimarlık, kent planlaması, sosyal
106
bilimler, tıp, çevre mühendisliği vb) olmak üzere 20 uzmandan oluşmaktadır.
Bağımsız olarak görev yapmaktadır.100
Başlıca görevleri:
Bilim adamlarınca yapılan deprem tahminlerini bilimsel açıdan
değerlendirerek sağlıklı sonuçlar üretmek ve kamuoyunun bu konuda en güvenilir
bilgiyi sağduyulu biçimde alabilmesini sağlayacak açıklamalar yapmak,
Ülkemizin ihtiyaçları göz önünde bulundurularak, deprem zararlarının en aza
indirilmesine yönelik araştırma çalışmaları için öncelikli alanları belirlemek,
Deprem sorunlarına ilişkin konularda kamu yetkililerine danışmanlık
yapmak, gerekli görülen alanlarda politika ve stratejiler üreterek uygulamaya
yardımcı olmak,
Deprem tahminleriyle ilgili etik problemler içeren başvuruları
değerlendirmek, bu çalışmalarında Avrupa Konseyi'nin “Depremin Önceden
Tahminiyle ilgili Etik Kuralları”nı esas alarak uygulamaya yol göstermektir.
Konsey yılda en az dört kez olmak üzere gerekli görüldüğü zamanlarda
toplanacaktır. Sekretarya işleri TÜBİTAK tarafından yürütülecektir. Oluşumu
tamamlanan Konsey çalışmalarına başlamıştır.
11. Doğal Afet Sigortaları Kurumu
27 Aralık 1999 tarihinde yayımlanan 587 sayılı Kanun Hükmünde Kararname
ile meydana gelecek deprem afeti sonucu binaların yıkılması veya hasar görmesi
100 Ulusal Deprem Konseyi, Deprem Zararlarını Azaltma Ulusal Stratejisi, Nisan 2002, Ankara, s. 237.
107
nedeniyle uğrayacakları zararların karşılanmasını sağlayacak zorunlu deprem
sigortasına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir.
Kat Mülkiyeti Yasası kapsamındaki bağımsız bölümler, tapuya kayıtlı ve özel
mülkiyete tabi taşınmazlar üzerinde konut olarak yapılmış binalar, bu binaların
içinde yer alan ve ticarethane, büro ve benzeri amaçlarla kullanılan bağımsız
bölümler ile doğal afetler nedeniyle devlet tarafından yaptırılan veya verilen kredi ile
yapılan konutlar zorunlu deprem sigortasına tabidir.101
Hazine Müsteşarlığı'nın bağlı bulunduğu Devlet Bakanlığı bünyesinde kamu
tüzel kişiliğine haiz Doğal Afet Sigortaları Kurumu kurulmuştur.
B. AFET YÖNETİMİNDE SORUNLAR VE YENİ YAKLAŞIMLAR
1. Mevzuattan Kaynaklanan Sorunlar
7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle
Yapılacak Yardımlara Dair Kanun ve 88/12777 sayılı “Afetlere İlişkin Acil Yardım
Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik” afet olayının hemen sonrasında
merkezde “Afetler Merkez Koordinasyon Kurulu”, yerel düzeyde ise il/ilçe kurtarma
ve yardım komiteleri oluşturulmasını öngörürken Başbakanlık Kriz Yönetim
Merkezi Yönetmeliği merkezde “Kriz Koordinasyon Kurulu” ile bölgesel ve yerel
düzeyde Bölge Kriz Yönetim Merkezleri ile il/ilçe kriz merkezlerinin oluşturulmasını
öngörmektedir. Oysaki gerek merkezi gerekse yerel düzeyde her iki metnin
101 T.C. Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi, “Deprem Sonrası Teşkilatlanma”, Depremler 1999, Ağustos 2000, s. 238.
108
öngördüğü örgütlenmeleri oluşturacak görevliler, çok az farklılık olmakla beraber,
aynıdır.102
Toplumu tehdit eden afetlerin vukuunda, yapılacak ilk iş en hızlı ve en etkili
şekilde afet bölgesine ulaşmak ve afetzedelerin yanında olmaktır. Toplumun ihtiyaç
duyacağı hizmetleri tam anlamıyla yerine getirmek ise afet öncesi oluşturulacak
sürekli ve deneyim sahibi kadroların işidir. Süresi ne olursa olsun, geçici görevli ve
deneyim sahibi olmayan bireylerden oluşan komiteler/komisyonlar vasıtasıyla hizmet
sunmak ve bu hizmette etkin olmak mümkün değildir. Kaldı ki afet öncesinde ve
sonrasında yapılacak pek çok iş ve işlem vardır. Bu nedenle afet gibi yaşamsal
öneme sahip bir olayla, adına Komite veya Komisyon denilen geçici kurullar eliyle
sadece kamu kurum ve kuruluşlarının ellerindeki olanakların harekete geçirilmesi
suretiyle mücadele edilemeyeceğini bugüne kadarki uygulamalar göstermiştir.103
Afet yönetiminin farklı mevzuat metinlerinde düzenlenmesinde karşılaşılan
önemli bir sorun, bu farklı düzenlemelerin afetlerde görev alacak kurum ve
kuruluşların yetki, görev ve sorumluluklarında belirsizliğe yol açmasıdır. Örneğin;
7126 Sayılı Sivil Müdafaa Kanunu’nun değişik 1.,2.,3.,5.,ve 6. maddelerinde afetlere
karşı her türlü silahsız koruyucu kurtarıcı tedbir ve faaliyetler sivil savunmanını
tanım ve kapsamı içinde değerlendirilirken; 7269 sayılı umumi Hayata Müessir
Afetler Dolayısıyla Alınacak Yapılacak Yardımlara Dair Kanun, afetlerde alınacak
her türlü koruyucu ve kurtarıcı tedbirleri ayrı bir konu olarak düzenlemekte, sivil
102 Abdullah YILMAZ, “Türk Kamu Yönetiminin Sorun Alanlarından Biri Olarak Afet Yönetimi ve Karşılaşılan Sorunlar, Marmara Depremi Örneği”, Cumhuriyet Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Sivas 2001, s.197. 103 “Genel Hayata Etkili Afetlerde Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun Tasarısı’na Ait Görüşlerimiz”, Sivil Savunma Dergisi, Yıl 33, S.123, Ocak-Şubat-Mart-1991, s.27.
109
savunma teşkilatının afetlerdeki rolünü düzenlediği 4. maddesinde teşkilatın görev ve
sorumluluğunu “yapılan kurtarma ve yardım işlerine katılmakla sınırlamaktadır.104
Hâlihazırdaki uygulamalar ve karşılaşılan güçlükler devletin güç ve
kaynaklarının afet öncesinde planlanmasında ve afet sonrasında kullanılmasında tek
otoriteye ihtiyaç olduğunu göstermektedir. Meydana geldiklerinde toplumun ihtiyaç
duyacağı hizmetlerin benzer ve iç içe olduğu “Düşman saldırıları”, “Afetler” ve
“Büyük yangınlar” için farklı yasal düzenlemeler yapılması ve düşman saldırıları için
İçişleri Bakanlığı Sivil Savunma Genel Müdürlüğüne, afetler için Bayındırlık ve
İskân Bakanlığı Afet İşleri Genel Müdürlüğüne, yangınlar için ise Belediyeler
bünyesindeki itfaiye teşkilatlarına görevler verilmesi tarzı hatalıdır. Hemen hemen
aynı etkilere, aynı hasar ve zayiata karşı aynı yöntem ve araç-gereçlerle yapılacak
olan her üç haldeki acil kurtarma ve yardım işlerinin, aynı mevzuat ve teşkilat
kapsamında düzenlenmesi, bütünleştirilmesi daha yararlı ve daha verimli olacaktır.
Zira ayrı ayrı görevlendirmeler kaynak israfıdır, gücün parçalanmasındır.105
2. Uygulamadan Kaynaklanan Sorunlar
Türkiye’de meydana gelen afet olayları esnasında gerçekleştirilen kriz
yönetimi uygulamalarında karşılaşılan sorunlar çok çeşitlidir. Esen bu sorunları şu
başlıklar altında toplamaktadır.106
- Mevcut kriz yönetiminin genel sorunları,
- Ulaşım hizmetlerinde yaşanan sorunlar,
- Altyapı sorunları,
104ibid, s.26-27. 105 İbid, s.26-27. 106 Kasım ESEN, “17 Ağustos 1999 Marmara, 12 Kasım 1999 Düzce Depremleri Işığında Olası Benzeri Depremlerde Kullanılması Gereken Tecrübeler”, Türk İdare Dergisi, Yıl 72, S.428, Eylül 2000, s.31-49.
110
- Kurtarma ve tahliye sorunları,
- Emniyet ve asayiş sorunları,
- İnsani yardım malzemelerinin kabulü, kaydı, depolanması ve dağıtımı ile
ilgili lojistik sistemin kurulmasında yaşanan sorunlar,
- Mühendislik açısından yaşanan sorunlar,
- Geçici barınma sorunları.
Doğal afetler nedeniyle ilkyardım, kurtarma ve yardım hizmetlerinde
bulunmakla yükümlü tutulan Belediyelerin, sadece kendi belde sınırları, görev
sahaları içinde değil, diğer il, ilçe, belde ve köylerde de bu hizmetleri yürütebilme
imkânının sağlanması önemli bir gelişme olup, muhtemel doğal afetlerde, afetten
doğrudan etkilenen beldelere mücavir diğer beldelerin gecikmeden kurtarma ve
yardım hizmetlerinde bulunarak, afetzedelerin acılarını dindirme ve ihtiyaçlarını
karşılamalarına imkân sağlayacaktır. 107
KHK/586 ile: 11 il’de (Adana, Afyon, Ankara, Bursa, Diyarbakır, Erzurum,
İstanbul, İzmir, Sakarya, Samsun, Van,) 120’şer kişilik Sivil Savunma Arama ve
Kurtarma Birliklerinin kurulması, ayrıca birlik kurulmayan illerde, illerin büyüklüğü
ve hassasiyeti dikkate alınarak, Mülki İdare Amirlerinin emrinde 10, 20 veya 30
personelden oluşan İl Arama ve Kurtarma Ekiplerinin kurulması öngörülmüştür.
KHK/586 ile öngörülen Sivil Savunma birliklerinin, birlik kurulmayan illerde
ise İl Arama ve Kurtarma ekiplerinin bir an önce kurulması, çağdaş araç, gereç ve
malzeme ile donatılmasının, doğal afetlere en seri ve etkin şekilde müdahale
yönünden ne kadar hayati olduğunu unutulmamalıdır.
107 H.Engin ŞENALP, “Doğal Afetlerde Yerel Yönetimlerin Görev, Yetki, Sorumluluk ve Yükümlülükleri”, İdarecinin Sesi, C.14, S.78, Ocak-Şubat, 2000, s.49.
111
Geray’a göre her düzeydeki politikacılar ve yöneticiler ile ilgili
sorumlulukların açık seçik ortaya çıkması gerekir. Şöyle ki bunlar:108
- Yıkım olaylarına karşı önceden haber alma ve uyarı, ilk yardım ve kurtarma,
geçici ve sürekli barınma konularına, kısaca yıkımın verdiği zararları en aza
indirmeye ilişkin gerekli yöneltileri üretmemişler, önlemleri almamışlar,
- Bu yöneltilere dayanak olan yasal ve yönetsel düzenlemeleri yapmamışlar,
- İmar planları, yasaları uygulamamışlar,
- Çıkarcılarla işbirliği yapmışlar, onların çıkar ortaklıkları kurmuşlar,
- Yapı denetimi ihmal etmişler,
- Yapı polisini ve uzmanlık yargıçlarını oluşturmamışlar,
- Meslek odalarının bilimsel kuruluşların uyarılarına kulak tıkamışlar,
-Endüstriyel kuruluşların, barajların, enerji santrallerinin, insan
yerleşmelerinin ülke düzeyine dengeli ve sağlıklı dağılımını sağlamak
amacıyla yöneltiler gütmemişler,
- Yolsuzlukların, ihmallerin üzerine gitmemişler,
- Ülke ve kent topraklarını birtakım vurgunculara yerli yabancı holdinglere
peşkeş çekmişler,
- Endüstriyel kuruluşların insan yerleşmelerine ve çevreye yaratacakları
tehlikeleri dikkate almamışlar, bunların kent içinde ve bölgede yığılmalarını
özendirmişler,
- Yıkım olayı olasılığının yüksek olduğu yerlerde ve ülkenin her yanında bu
olayların hafif atlatılması, can kaybının önlenmesi, kısacası korunma, kurtarma ve
108 Cevat GERAY, “Marmara’daki Son Depremden Ders Alabilecek Miyiz?”,Kent Kooperatifçiliği, Türkiye Kent Kooperatifleri Merkez Birliği Süreli Yayını, S.109-111,Haziran-Ağustos, s,6-7
112
yardımlaşma konularında halkın bilinçlenmesini sağlayacak bir duyarlılık eğitim
verilmesi yoluna gitmemişlerdir.
3. Afet Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar
Afet yönetimi konusunda son dönemde ülkemizde yaşanan gelişmelerin
temelinde İstanbul ve Düzce depremleri yatmaktadır. Yıllardır yazılıp çizilmesine
rağmen bir türlü gerekli çalışmaların yapılmadığı ülkemizde, nüfusun yoğunlaştığı ve
ülke GSMH’nin büyük bir kısmının üretildiği bu bölgede meydana gelen yıkım, bazı
yapısal değişiklikleri de beraberinde getirmiştir. Bunlardan bir bölümünü kurumsal
düzenlemeler, diğer bölümünü ise uluslar arası ilişkiler oluşturmaktadır. Bu bölümde
bu konulara değinilecektir.
Yaşadığımız son büyük depremlerden sonra, özellikle Dünya Bankasının
yardım şartlarından biri olarak karşımıza çıkan Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel
Müdürlüğü, yeni bir kurum olarak yerini aldığında mevcut sisteme yeni bir soluk
getiremeyeceği düşünülmüştü. Bu eleştiride haklılık payı yok da değil. Genel
Müdürlüğün görevleri, Afet İşleri Genel Müdürlüğü, Sivil Savunma Genel
Müdürlüğü ve Kızılay’ın görevleri ile örtüşmektedir. Bu durumun kargaşaya
sebebiyet vereceği açıktır. Örneğin uluslar arası alanda afet yardımlaşması
konusunda koordinatör kurum TAY Genel Müdürlüğü’ dür. Bununla birlikte afet
yönetiminde değişimin kaçınılmazlığı karşısında, 17 Ağustos depreminden sonra çeşitli
ülkelerdeki afet yönetim sistemleri incelenmiş, ülkemizde afet yönetiminin çağdaş bir
anlayışla yeniden yapılandırılması amacıyla, Amerika Birleşik Devletleri Federal
Olağanüstü Hal Yönetim Ajansı (FEMA) ile işbirliği yapılması kararlaştırılmıştır. Bu
bağlamda, Afet işleri Genel Müdürlüğü ile FEMA arasında "Doğal ve Doğal Olmayan
Teknolojik Afetleri Önleme ve Müdahale Etme Alanında işbirliği Niyet Protokolü"
113
imzalanmıştır. Protokol 10 Aralık 1999 tarih ve 99/13872 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararıyla onaylanmıştır. Bu Protokole dayanarak, 16 Haziran 2000 tarihinde, ülkemiz
ile ABD arasında "Afetlere Ön Hazırlık ve Afet Yönetimi Alanında Türk-Amerikan
işbirliği 2000 Yılı Çalışma Planı" imzalanmıştır. Bu çalışmanın TAY Genel
Müdürlüğü ile yapılması gerekirdi. Çünkü Uluslar arası koordinasyondan bu Genel
Müdürlük sorumludur.
TAY Genel Müdürlüğünün uluslar arası ilişkiler konusundaki çalışmaları
önemlidir. Bunlar:
Güneydoğu Avrupa Savunma Bakanları Süreci:
1- Güneydoğu Avrupa Sivil - Asker Olağanüstü Hal Planlama Konseyi
(CMEP) Ülke Koordinatörlüğü
2- Güneydoğu Avrupa Simülasyon 2002 (SEESIM) tatbikatına katılım ve
2004 yılında Türkiye’de yapılacak bu tatbikata Genelkurmay Başkanlığı ile birlikte
ev sahipliği,
3- İstikrar Paktı - Afet Hazırlık ve Önleme İşbirliği Girişimi (DPPI)
4- Güneydoğu Avrupa Savunma Bakanları sürecinde oluşturulan ve Genel
Kurmay Başkanlığı koordinatörlüğünde yürütülen SEEBRİG (Güneydoğu Avrupa
Barış Tugayı) faaliyetlerinde sivil asker unsurların doğal afetlerde kullanılmasına
yönelik yürütülen çalışmalar.
NATO Çerçevesinde Yürütülen Çalışmalar:
NATO - Avrupa - Atlantik Afet Müdahale Koordinasyon Merkezi
(EADRCC)
İkili Düzeyde Yürütülen Çalışmalar:
1- Türk - Yunan Afet Görev Gücü (JHET – SDRU)
114
2- Türk - Macar ikili işbirliği.
BM Düzeyinde Yürütülen Çalışmalar:
1- Birleşmiş Milletler İnsani Yardım Ofisi (OCHA)
2- Birleşmiş Milletler Dünya Gıda Programı (UN-WFP)
3-Akdeniz diyalogu çerçevesinde afetlerin önlenmesine yönelik olarak
Akdeniz ülkeleri ile Türkiye arasında yürütülen çalışmalar:
ABD İle Birlikte Yürütülen Bölgesel İşbirliği GUUAM (Gürcistan, Ukrayna,
Özbekistan, Azerbaycan, Moldova) ülkeleri, ABD ve Türkiye arasında Bölgesel
İşbirliği ve Kriz Yönetimi çerçevesinde yürütülen çalışmalar.
Uluslar arası ilişkilerdeki önemli bir hususta işbirliğinin silahlı kuvvetler
ekseninde gerçekleşmesidir. Bunun birinci nedeni sivil arama ve kurtarma
ekiplerinin yetersizliği ikincisi ise afet durumunda askerlerin daha hızlı hareket
edebilmesidir. Emir komuta, arama ve kurtarmada donanım kadar önemli olmaktadır.
Diğer bir hususta afete sadece sivillerin değil askerlerinde maruz kalmasıdır.
Uluslar arası alandaki gelişmelerden de daha önemli bir gelişmede, Yapı
Denetim Komisyonlarının kurulmasıdır. Yıllardır sağlıklı bir yapı denetim sistemi
kurulması planlarda yer almasına rağmen gerçekleşmemişti. Bunun gerçekleşmesi
gerçekten önemli bir başarıdır. Çünkü yapıların sanat ve fen usullerine uymasının
sağlanması ve sağlanamaması durumunda bundan yapı denetim komisyonlarındaki
mühendis ve mimarların sorumlu tutulması, afet zararlarının azaltılmasında
önemlidir.
17 Ağustos depreminde görülen hizmet eksiklikleri ve aksaklıklar üzerine
Kızılay’da da bir yeniden yapılanma süreci başlatılmıştır. Bu amaçla hizmetlerin
iyileştirilmesi için kamu kurum ve kuruluşlarında çalışmakta olan personelin iki yılı
115
aşmamak üzere Kızılay’da çalıştırılmasına Başbakanlık yetkili kılınmıştır. Ayrıca
Dernek Tüzüğündeki görevleri ve uluslar arası yükümlülükleri doğrultusunda
teşkilatlanacağı hüküm altına alınmıştır. Bir diğer hususta Dernekler Kanunu ile
Bakanlar Kuruluna, Kızılay Derneği Tüzüğünü onaylama yetkisi verilmiştir. Bu
durum Kızılay gibi önemli bir derneğin hükümet tarafından kontrol altında tutulması
şeklinde değerlendirebiliriz.
Afetle ilgili olarak yaşanan sıkıntıların en önemlilerinden birisi de bilimsel
olmayan açıklamaların kamuoyuna duyurulmasıdır. Bu sorunun bertaraf edilmesi ve
çalışmalara bilimsel bir yapı kazandırmak amacıyla, 21 Mart 2000 tarihinde Ulusal
Deprem Konseyi kurulmuştur. 20 uzmandan oluşan konsey bağımsız olarak görev
yapmaktadır. Konseyin sekreteryası TÜBİTAK tarafından yürütülmektedir. Bu
konseyin en büyük özelliklerinden bir tanesi de Avrupa Konseyi’nin “Depremin
Önceden Tahmini ile İlgili Etik Kuralları”nı esas alarak ilgili kurumlara yol
göstermesidir. Bu durum, Türk afet yönetiminin uluslar arası kurumlar tarafından
yönlendirildiğini göstermesi açısından önemlidir.
Afet sonucu oluşan yıkımın finanse edilmesi en önemli sorunlardan birisidir.
Bu finansmanı sağlamak, afet sonrası toplanan yardımlarla değil, afet öncesi
oluşturulacak yapısal bir finansman sistemi ile mümkündür. Bu amaçla 27 Aralık
1999 tarihinde Hazine Müsteşarlığı’nın bağlı bulunduğu Devlet Bakanlığı
bünyesinde kamu tüzel kişiliğine haiz Doğal Afet Sigortaları Kurumu kurulmuştur.
Böylece afetzedeler yapısal bir sigorta güvencesine kavuşmuştur. Ancak toplumun
bu güvenceye ilgi gösterdiği söylenemez.
116
SONUÇ
Ülkemizde Afet Yönetimi denilince, bir afet olayından sonra uygulanan
Kurtarma ve İlkyardım, çalışmaları gelmekte ve başarı ya da başarısızlık buna göre
değerlendirilmektedir. Yara sarma politikası olarak adlandırılabilecek bu tür
yaklaşımlardan vazgeçilip afet yönetim yapısının afet öncesi, sırası ve sonrasına
dönük olarak yeniden tasarlanması gereklidir.
Afet Yönetimi içerisindeki tüm kamu kurum ve kuruluşları ile STK’ların
Toplam Kalite Yönetimi anlayışı ışığında faaliyetlerini devam ettirmeleri
sağlanmalıdır. Zira Toplam Kalite Yönetim felsefesinde önleyicilik egemendir. Hata
yapıp, bunu tespit etmek yerine, öngörüye dayalı önlemler almak, Toplam Kalite
yönetiminin temelidir.
Bunların yanı sıra daha etkili bir Afet Yönetim gerçekleştirebilmenin diğer
bir şartı ise mevzuat kargaşasından kurtulmaktır. Afete yol açan her olaydan sonra,
çıkan aksaklıkları düzeltmek amacıyla yalnızca mevcutların tekrarı niteliğinde yeni
yasal düzenlemelere gitmek zaten pratiğe geçirilme sorunu yaşanan yasal
düzenlemeler daha da içinde çıkmaz hale getirilmektedir. Buna en iyi örnek 17
Ağustos 1999 depreminden sonra bir Kanun Hükmünde Kararnameyle kurulan
Türkiye Acil Durum Yönetimi Başkanlığı gösterilebilir. Bu durum kısa bir süre sonra
yeni bir değişiklik ile Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü şeklinde
değiştirilmiştir. Oysa mevcut düzenlemeler düşünüldüğü zaman böyle bir
yapılanmaya gitmenin hiçbir faydası olmadığı gibi yönetsel kargaşaya dahi yol
açabilir. Bu nedenle tüm yetkilerin TAY Genel Müdürlüğü bünyesinde toplanarak,
personel ve donanımların buraya aktarılması veya Acil Durum Bakanlığı’nın
117
kurulması gerekir. Birçok bakan afet durumu ile ilgileneceğine tek bir bakanın
zamanını bu işe ayırması yararlı olacaktır.
Bununla beraber Sivil Savunma Arama ve Kurtarma birliklerinin kuruluş,
görev ve çalışma esaslarını belirlemeye yönelik bir yönetmeliğin yayınlanması ise
pratik uygulamaya geçirme açısından detay gerektiren bu konudaki mevzuat
boşluğunu doldurmuştur.109
Afet öncesi dönemde, köylere kadar her bir bölgenin ve yerleşim yerinin
haritaları, yerleşim planları, binaların yapı ve konumu, her bir evde yaşayan insanlar
hakkındaki ayrıntılı bilgileri bilgisayara işlemek ve bir bilgi bankası oluşturmak
gereği vardır. Çünkü bir afet anında, o bölgede afetten etkilenen bina ve tesisler ile
bir arada yaşayan insanlar hakkındaki ayrıntılı bilgiler derhal arama, kurtarma ve
yardım ekiplerine ulaştırabilecektir. Bu konuda Japonya’daki uygulamalar örnek
alınabilir.
Son tahlilde şunu söylemek gerekir: Etkili bir afet yönetimi sağlamak adına
şu ana kadar söylediklerimizin üstüne daha birçok husus eklenebilir. Ancak temel
olarak ele alınması gereken konu, her şeyde olduğu gibi insan unsurudur. Bilinçli
toplum oluşturamadığımız sürece ne kadar yasal ve teknik tedbir alırsak alalım, değil
afet anını yönetmek, olağan yönetimi dahi gerçekleştirmek mümkün olmayacaktır.
109 Sivil Savunma Arama ve Kurtarma Birlikleri ve Ekiplerinin Kuruluşu, Görevleri, Çalışma Usul ve Esaslarına Dair Yönetmelik, Resmi Gazete Sayı: 24116, 21.07.2000, s.4-21.
118
KAYNAKÇA
ALEVCAN, B. Rıdvan. “Radyasyonlu Ortamda Yaşam ve Korunma Yöntemleri”, Sivil Savunma Dergisi Yıl: 2, S.6-7, Nisan-Eylül 1999, s. 14-17.
BABÜROĞLU, Selahattin. Deprem ve Devlet, Ankara, TBMM Vakıf Ofset
Tesisi,1988. Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliği, Yönetmelik No: 96/8716, Resmi
Gazete No: 22872, 09.01.1997. Belediye Kanunu, 5393 Sayılı, 13.07.2005 Tarih ve 25874 Sayılı Resmi Gazete. Çığ El Kitabı, Afet-Çığ Grubu, Ankara, 1999. Devlet Su İşleri Müdürlüğü Teşkilat ve Vazifeleri Hakkında Kanun, Kanun No:
6200, Resmi Gazete Sayı: 8592, Tarih:25.12.1953. Devlet Teşkilat Rehberi, Ankara, TODAİE Yayını, 1988. Doğal Afetler Özel İhtisas Komisyonu Başkanlığı, “Deprem Alt Komisyonu,
Basılmamış Raporu”, Ankara, 2000. Doğal Afetler Özel İhtisas Komisyonu Başkanlığı, “Meteorolojik Kaynaklı Doğal
Afetler Alt Komisyonu, Basılmamış Raporu”, Ankara,2000, s.5. Dernekler Kanunu, 04.11.2004 Tarih ve 5253 Sayılı Kanun EMREALP, Sadun. Belediyelerde Kriz Yönetimi. İstanbul, T.C. Başbakanlık Toplu
Konut İdaresi Başkanlığı Yayını, 1993, s.17. ERGÜNAY, Oktay. “Afet Yönetimi Nedir? Nasıl Olmalıdır?” Erzincan ve Dinar
Deneyimleri Işığında Türkiye’nin Deprem Sorunlarına Çözüm Arayışları,
TÜBİTAK Deprem Sempozyumu Bildiriler Kitabı. 15-16 Şubat 1996, s.263-272. ERGÜNAY, Oktay. “Acil Yardım Planlaması ve Afet Yönetimi”, Uzman Der
Dergisi, Yıl: 2, S.6-7, Nisan-Eylül-1999, s.17-14. ERGÜNAY, Oktay. “Afet Yönetiminde İşbirliği ve Koordinasyonun Önemi”, Afet
Yönetiminin Temel İlkeleri, JICA Türkiye Ofisi, Mart 2005, Ankara, s.10. ERGÜNAY, Oktay.”Afet Yönetimi”, Emergency Türkiye 93 First International
Disaster Relief and Prevetion, Civil Defence, Public Security and First Aid Exhibition, November 23-27, 1998, s.2.
119
ERKOÇ, Turan, BARDAN Belgin, HAMZAÇEBİ Gülşah. Deprem Nedir?, T.C. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Afet İşleri Genel Müdürlüğü, 2000, s.1.
ESEN, Kasım, “17 Ağustos 1999 Marmara, 12 Kasım 1999 Düzce Depremleri
Işığında Olası Benzeri Depremlerde Kullanılması Gereken Tecrübeler”, Türk İdare Dergisi, Yıl:72, S.428 Eylül, 2000, s: 31-49.
FİRİK, Mehmet, “Gönüllü Kaynaklar ve Sivil Toplum Kuruluşları, Afet Yönetiminin
Temel İlkeleri, JİCA Türkiye Ofisi, Mart 2005, Ankara, s.16. GERAY, Cevat, “ Marmara’daki Son Depremden Ders Alabilecek miyiz?”, Kent
Kooperatifçiliği, Türkiye Kent Kooperatifleri Merkez Birliği Süreli Yayını, Ankara, Haziran- Ağustos, S.109–111, s. 6-7.
GERAY, Cevat. “Türkiye’de Yıkım (Afet) Olayları Karşısında Önlemler ve
Örgütlenmeler”. Amme İdaresi Dergisi. C. X, Eylül–1997, s. 91. GERAY, Cevat. “Yıkım (Afet) Olaylarında Kurtarma, İlkyardım, Konutlandırma ve
Yerleştirme Önlemleri.” Amme İdaresi Dergisi. C. X, S. 4, Aralık -1997, s.66.
GÜRER, İbrahim ve Ömer Murat YAVAŞ. “Anadolu’da Çığ Sorunu”. Sivil
Savunma Dergisi. Yıl: 36, s.135, Ocak-Şubat-Mart 1994, s.15–29. GÜRER, İbrahim, “Doğu Anadolu’da Kar Örtüsü ve İlkbahar Taşkınlıkları”.
Bayındırlık ve İskan Bakanlığı İle Belediyeler. Yıl: 6, S. 15, s. 17–26. Gönüllülerin Sivil Savunma Hizmetlerine Katılma Esasları Yönergesi, İçişleri
Bakanlığı’nın 05.05.2000 Gün ve 130 Sayılı Yönergesi. İl Özel İdaresi kanunu, 5302 Sayılı, 04.03.2005 Tarih ve 25745 Sayılı Resmi
Gazete. Kamu Yönetimi Sözlüğü, Ankara TODAİE, 1998, s.155. KEÇECİ, Muzaffer, “Doğal Afetlerde Bulaşıcı Hastalıklar ve Çevre”, Bayındırlık
ve İskan Bakanlığı İle Belediyeler, Yıl: 8, 1994, s. 24. Mc Holloway J.A, Yerel Yönetim ve Kriz Yönetimi, (Çev. Ömer BULUT), 2. B,
İstanbul, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı yayını, 1995, s.2. SARP, Nilgün. “Sağlık Hizmetlerinde Afet Yönetimi”. Deprem Araştırma
Enstitüsü Bülteni. Yıl:26, S. 81, Temmuz 1999. s. 29. Sivil Savunma Dergisi, Yıl: 37, S:140, Nisan-Mayıs-Haziran 1995, s.12–17. Sivil Savunma Dergisi, Yıl: 33, S:123, Ocak-Şubat-Mart 1991, s.27
120
Sivil Savunma İle İlgili Kanun Tüzük ve Yönetmelikler, Ankara: T.C. İçişleri Bakanlığı Sivil Savunma Genel Müdürlüğü Yayını, 1994, s.361.
ŞENALP, H. Engin. “Doğal Afetlerde Yerel Yönetimlerin Görev, Yetki, Sorumluluk
ve Yükümlülükleri”, İdarecinin Sesi, C. 14, S.78, Ocak-Şubat 2000, s. 49. TAYMAZ, Mustafa, “Doğal Afet Zararlarını Azaltma Çalışmaları”, Afet ve Afet
İşleri Genel Müdürlüğü, S.2, 2001, s. 4-5. TURAL, Osman. “86. Dönem Kaymakamlık Ders Notları”, T.C. İçişleri Bakanlığı
Eğitim Dairesi Başkanlığı Yayını. Ankara, 2002, C. II, s.1. Türkçe Sözlük, C. I Hazırlayanlar: Hasan EREN ve Diğerleri, Ankara, Türk Dil
Kurumu Yayınları, Yayın No: 549, 1988, s.18 Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü’nün Kurulması Hakkında
KHK, 22.11.1999 Sayılı Resmi Gazete. T.C. Başbakanlık kriz Yönetim Merkezi “Deprem Sonrası Teşkilatlanma”,
Depremler 1999, Ağustos 2000, s.238. Türkiye Kızılay Derneği Tüzüğü, 06.02.2004 Tarih ve 2004/6800 Sayılı Bakanlar
kurulu Kararı. Ulusal Deprem Konseyi, Deprem Zararlarını Azaltma Ulusal stratejisi, Nisan
2002, Ankara, s.237. Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak
Yardımlara Dair Kanun, Kanun No: 7269, Resmi Gazete Sayı: 10213 Tarih: 25.05.1959.
YAVAŞ, Hikmet. “Doğal Afetler ve Kriz Yönetimi.” Yerel Yönetim ve Denetim.
C. VI. S.2, Şubat 2001. s.50–55. YAVUZ, Fehmi, GERAY, Cevat, KELEŞ, Ruşen. Şehircilik. “Toplum Olaylarını
Etkileyen Yıkım (Afet) Olayları”, Ankara, 1978, s.1–13. YILMAZ, Abdullah. “Türk Kamu Yönetiminin Sorun Alanlarından Biri Olarak Afet
Yönetimi ve Karşılaşılan Sorunlar, Marmara Depremi Örneği”, Cumhuriyet Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Sivas, 2001, s. 1–304.
121
EK-1
İÇİŞLERİ BAKANLIĞI SİVİL SAVUNMA GENEL MÜDÜRLÜĞÜ İLE
............. KURULUŞU ARASINDA DÜZENLENEN PROTOKOL
l - TARAFLAR; "İçişleri Bakanlığı Sivil Savunma Genel Müdürlüğü ile ......
.............. dır.
2. - AMAÇ : Ülkemizde meydana gelebilecek, deprem, sel, çığ, toprak
kayması ve diğer afetlerde, arama, kurtarma ve yardım faaliyetlerinde, sivil savunma
eğitim ve tatbikatlarında sivil savunma teşkilatı ile işbirliği içinde çalışmalarını
sağlamaktır.
3 - KAPSAM ; Afetler ile buna ilişkin eğitim ve tatbikatlarda Sivil Savunma
Genel Müdürlüğü ile ........................................ arasında arama, kurtarma ve yardım
hizmetleri için yapılacak işbirliği esaslarını kapsar.
4 - HUKUKİ DAYANAK : Bu protokol; 7126 Sayılı "Sivil Savunma
Kanununun 11 ve Ek-8 inci maddeleri, 6/3150 Karar Sayılı "Sivil Savunma İle İlgili
Şahsi Mükellefiyet, Tahliye ve Seyrekleştirme Planlama ve Diğer Hizmetler
Tüzüğü"nün 3 üncü ve 25 inci maddelerine ve (varsa) kuruluşun kendi mevzuatına
istinaden düzenlenmiştir.
5 - SORUMLULUK :Bu protokol ile tespit edilen hususların
uygulanmasından Sivil Savunma Genel Müdürlüğü ile ......................... kuruluşu
sorumludur.
6- YAPILACAK İŞİN MAHİYETİ VE İŞBİRLİĞİ:
....... kuruluşu; sivil savunma hizmetlerinde görevlendireceği kişilerin
listesini (adı, soyadı, görevi, adresi, telefon numarası) Sivil Savunma Genel
122
Müdürlüğü'ne, ayrıca görev belgesi düzenlenmesi amacıyla; aynı liste ile birlikte 2
şer adet fotoğraflarını, gönüllülerin bulunduğu ilin sivil savunma müdürlüklerine
gönüllü işlemleri için verecektir.
18–65 yaşları arasındaki kişilere görev verilecektir.
Sivil Savunma Müdürlüklerince, adı geçen kuruluşun, sivil savunma
hizmetlerinde görevlendireceği her personel için Sivil Savunma Gönüllüsü Görev
Belgesi ve Görev Kartı düzenlenecektir. Gönüllüler Görev Belgesini görevleri
süresince yakalarına takacaklardır. Kuruluş, gönüllü olarak bildirdiği kişilerden
görevi sona erenleri derhal Sivil Savunma Genel Müdürlüğü ile Sivil Savunma
Müdürlüğü'ne bildirecek ve görev belgelerini de sivil savunma müdürlüklerine iade
edecektir.
Kuruluş; bir afet vukuunda acil kurtarma ve yardım çalışmaları için özellikle
görevlendireceği kişilerin listesini faksla, telefonla veya elden Sivil Savunma Genel
Müdürlüğü ve Sivil Savunma Müdürlüğü'ne bildirecektir.
Sivil Savunma Genel Müdürlüğü veya il, ilçe sivil savunma müdürlüklerince
yapılacak sivil savunma tatbikatlarına gönüllülerin de katılmaları sağlanacaktır.
f) Taraflar, birbirleri ile yardımlaşma yapabilecekleri konuları saptayarak bu
konularda karşılıklı yardımlaşmayı sağlamak üzere ortak eğitim ve tatbikat
çalışmaları düzenleyebileceklerdir.
Gönüllüler; afetlerde görevleri ile ilgili basına bilgi vermeyeceklerdir. Bu
konularda bilgi verme yetkisinin, il Valisine veya İçişleri Bakanına ait olduğu
belirtilecektir.
123
h) Kuruluşun eğiticileri merkezde veya illerde düzenlenecek kurslarda, sivil
savunma konularında eğitilmeleri sağlanacaktır. Eğitilen personel de diğer
gönüllülerin yetiştirilmesi için eğitimler düzenleyecektir.
Afet haberini alan veya gören kişi, belgesini ibraz etmek suretiyle afet
haberini en kısa sürede mülki idare amirine ve sivil savunma yetkilisine bildirecektir.
Haberleşmeye ilişkin bilgiler EK-l dedir. Değişiklikler taraflarca 30 gün içinde
bildirilecektir.
Gönüllülerin sivil savunma konularında tazeleme eğitimleri; sivil savunma
arama ve kurtarma birlik müdürlüklerince, birlik bulunmayan ilerde sivil savunma
müdürlüklerince mahallinde yaptırılacaktır.
1) Gönüllüler;
(1) Afet nedeniyle kaybolan kişilerin aranması,
(2) Enkaz altında mahsur kalanların kurtarılması,
(3) Yiyecek ve içecek hazırlanması ve dağıtılması,
(4) Afetzedelere giyecek dağıtılması,
(5) Evsiz kalanların çadırlara yerleştirilmesi için çadırların kurulması,
(6) Kurtarılan afetzedelere ilk yardım yapılması,
(7) Gerektiğinde, çalışma yapılan enkazın çevre güvenliğinin sağlanması,
gibi benzeri hizmetlerde görevlendirilir, sivil savunma personelinin
yönetiminde görev yaparlar. Kriz Merkezleri veya sivil savunma yöneticilerinin sevk
ve idaresi dışında hareket eden sivil toplum örgütleri ve gönüllüler; sivil savunma
gönüllülerine tanınan haklardan yararlanamazlar.
Gönüllü kişi ve kuruluşlar; günlük olarak ve ayrıca görev sonunda
faaliyetlerini kapsayan rapor düzenleyerek kriz merkezine vereceklerdir.
124
Gönüllü kuruluş; sivil savunma teşkilatı dışında, kişi ve kuruluşlardan almış
oldukları eğitimlerin süre, nitelik ve konularını sivil savunma birimine
bildireceklerdir.
7 - GÖNÜLLÜLERİN HAKLARI:
Bu protokolün 6/d maddesi uyarınca, Sivil Savunma Genel Müdürlüğü'ne
ismi bildirilen ve sivil savunma hizmetlerinde görev verilen gönüllüler; sivil
savunma mevzuatına göre gönüllülere verilen görev ve sorumlulukları taşırlar ve
bunlara tanınan haklardan yararlanırlar.
8 - PROTOKOLÜN YÜRÜRLÜĞÜ:
Protokol, imzalanması ile birlikte yürürlüğe girer ve l yıl süre ile yürürlükte
kalır.
Taraflardan biri yazılı olarak protokolü sona erdirmek istediğini karşı tarafa
süre bitiminden bir ay önce bildirmesiyle protokol sona erer, aksi halde her
defasında, bir yıl süreyle kendiliğinden yenilenmiş sayılır.
Taraflar her zaman için bu protokol üzerinde anlaşarak maddelerde
değişiklikler yapabilir ve ek maddeler koyabilirler.
9 - PROTOKOLÜN DÜZENLENMESİ:
Bu protokol, bu madde ile birlikte 9 madde ve 3 sayfadan ibaret olup / / 2000
tarihinde taraflarca imzalanarak yürürlüğe konulmuştur.
Kurum Yetkilisi İçişleri Bakanlığı Yetkilisi
125
EK-2
………….VALİLİĞİ SİVİL SAVUNMA MÜDÜRLÜĞÜ İLE
........KURULUŞU ARASINDA DÜZENLENEN PROTOKOL
1 - TARAFLAR; .... ..Valiliği ile ........ .dır.
2 - AMAÇ ; Ülkemizde meydana gelebilecek, deprem, sel, çığ, toprak
kayması ve diğer afetlerde, arama, kurtarma ve yardım faaliyetlerinde, sivil savunma
eğitim ve tatbikatlarında sivil savunma teşkilatı ile işbirliği içinde çalışmalarını
sağlamaktır.
3 - KAPSAM ; Afetler ile buna ilişkin eğitim ve tatbikatlarda .... Valiliği
ile ............
arasında arama, kurtarma ve yardım hizmetleri için yapılacak işbirliği
esaslarım kapsar.
4 - HUKUKİ DAYANAK ; Bu protokol; 7126 Sayılı "Sivil Savunma
Kanunu"nun 11 ve Ek-8 inci maddeleri ile 6/3150 Karar Sayılı "Sivil Savunma İle
İlgili Şahsi Mükellefiyet, Tahliye ve Seyrekleştirme Planlama ve Diğer Hizmetler
Tüzüğü"nün 3 üncü ve 25 inci maddelerine ve (varsa) kuruluşun kendi mevzuatına
istinaden düzenlenmiştir.
5- SORUMLULUK :Bu protokol ile tespit edilen hususların
uygulanmasından . . . Valiliği ile ......... kuruluşu sorumludur.
6- YAPILACAK İSİN MAHİYETİ VE İŞBİRLİĞİ;
....... kuruluşu; sivil savunma hizmetlerinde görevlendireceği kişilerin listesini
(EK/6), 2 şer adet fotoğrafla birlikte gönüllü işlemleri ve görev belgesi
düzenlenmesi için sivil savunma müdürlüğüne verecektir.
126
18 – 65 yaşları arasındaki kişilere görev verilecektir.
Sivil Savunma Müdürlüklerince, adı geçen kuruluşun, sivil savunma
hizmetlerinde görevlendireceği her personel için Sivil Savunma Gönüllüsü Görev
Belgesi ve Görev Kartı düzenlenecektir. Gönüllüler Görev Belgesini görevleri
süresince yakalarına takacaklardır.
Kuruluş, gönüllü olarak bildirdiği kişilerden görevi sona erenleri derhal Sivil
Savunma Genel Müdürlüğü ile Sivil Savunma Müdürlüğü'ne bildirecek ve görev
belgelerini de sivil savunma müdürlüklerine iade edecektir.
Kuruluş; bir afet vukuunda acil kurtarma ve yardım çalışmaları için özellikle
görevlendireceği kişilerin listesini faksla, telefonla veya elden Sivil Savunma Genel
Müdürlüğü ve Sivil Savunma Müdürlüğü'ne bildirecektir.
Sivil Savunma Genel Müdürlüğü veya il, ilçe sivil savunma müdürlüklerince
yapılacak sivil savunma tatbikatlarına gönüllülerin de katılmaları sağlanacaktır.
Taraflar, birbirleri ile yardımlaşma yapabilecekleri konuları saptayarak bu
konularda karşılıklı yardımlaşmayı sağlamak üzere ortak eğitim ve tatbikat
çalışmaları düzenleyebileceklerdir.
Gönüllüler; afetlerde görevleri ile ilgili basına bilgi vermeyeceklerdir. Bu
konularda bilgi verme yetkisinin, il valisine veya İçişleri Bakanına ait olduğu
belirtilecektir.
Kuruluşun eğiticileri merkezde veya illerde düzenlenecek kurslarda sivil
savunma konularında eğitilmeleri sağlanacaktır. Eğitilen personel de diğer
gönüllülerin yetiştirilmesi için eğitimler düzenleyecektir.
Afet haberini alan veya gören kişi, belgesini ibraz etmek suretiyle, afet
haberini en kısa sürede mülki idare amirine ve sivil savunma yetkilisine bildirecektir.
127
Haberleşmeye ilişkin bilgiler EK–1 dedir. Değişiklikler taraflarca 30 gün içinde
bildirilecektir.
Gönüllülerin sivil savunma konularında tazeleme eğitimleri; sivil savunma
arama ve kurtarma birlik müdürlüklerince, birlik bulunmayan illerde sivil savunma
müdürlüklerince mahallinde yaptırılacaktır.
Gönüllüler;
(1) Afet nedeniyle kaybolan kişilerin aranması,
(2) Enkaz altında mahsur kalanların kurtarılması,
(3) Yiyecek ve içecek hazırlanması ve dağıtılması,
(4) Afetzedelere giyecek dağıtılması,
(4) Evsiz kalanların çadırlara yerleştirilmesi için çadırların kurulması,
(5) Kurtarılan afetzedelere ilkyardım yapılması,
(6) Gerektiğinde, çalışma yapılan enkazın çevre güvenliğinin sağlanması,
gibi benzeri hizmetlerde görevlendirilir, sivil savunma personelinin
yönetiminde görev yaparlar. Kriz Merkezleri veya sivil savunma yöneticilerinin sevk
ve idaresi dışında hareket eden sivil toplum örgütleri ve gönüllüler; sivil savunma
gönüllülerine tanınan haklardan yararlanamazlar.
Gönüllü kişi ve kuruluşlar; günlük olarak ve ayrıca görev sonunda
faaliyetlerini kapsayan rapor düzenleyerek kriz merkezine vereceklerdir.
Gönüllü kuruluş; sivil savunma teşkilatı dışında, kişi ve kuruluşlardan almış
oldukları eğitimlerin süre, nitelik ve konularını sivil savunma birimine
bildireceklerdir.
128
7 - GÖNÜLLÜLERİN HAKLARI:
Bu kuruluş tarafından bu protokolün 6/d maddesi uyarınca, Sivil Savunma
Genel Müdürlüğü'ne ismi bildirilen ve sivil savunma hizmetlerinde görev verilen
gönüllüler; sivil savunma mevzuatına göre gönüllülere verilen görev ve
sorumlulukları taşırlar ve bunlara tanınan haklardan yararlanırlar.
PROTOKOLÜN YÜRÜRLÜĞÜ:
a) Protokol, imzalanması ve valinin onayı ile yürürlüğe girer ve l yıl süre ile
yürürlükte kalır.
Taraflardan biri yazılı olarak protokolü sona erdirmek istediğini karşı tarafa
süre bitiminden bir ay önce bildirmesiyle protokol sona erer, aksi halde her
defasında, bir yıl süreyle kendiliğinden yenilenmiş sayılır.
Taraflar her zaman için bu protokol üzerinde anlaşarak maddelerde
değişiklikler yapabilir ve ek maddeler koyabilirler.
Gönüllülük işlemleri sivil savunma müdürlüklerince yürütülür.
9 - PROTOKOLÜN DÜZENLENMESİ:
Bu protokol, bu madde ile birlikte 9 madde ve 3 sayfadan ibaret olup / / 2000
tarihinde taraflarca imzalanarak yürürlüğe konulmuştur.
Kurum Yetkilisi İl Sivil Savunma Müdürü
ONAY
../.../200
Vali
129
EK–3
SİVİL SAVUNMA GÖNÜLLÜSÜ GÖREV İSTEK DİLEKÇESİ
İL/İLÇE SİVİL SAVUNMA MÜDÜRLÜĞÜNE
Sivil savunma hizmetlerinde gönüllü olarak görev almak istiyorum. Kimlik
bilgilerim aşağıda belirtilmiştir.
Gereğini arz ederim. / / 2000
İmza
130
ADI VE SOYADI :
BABA ADI :
DOĞUM YERİ VE TARİHİ :
BİRİMİ :
EV ADRESİ :
EV TELEFONU :
İŞ ADRESİ :
İŞ TELEFONU :
CEP TELEFONU :
KAN GRUBU :
SEFER GÖREV EMRİ VARMI :
GÖRDÜĞÜĞ EĞİTİMLER :
ULAŞILABİLECEK BİR YAKININ
ADI SOYADI :
ADRESİ :
TEL. NUMARASI :
131
Ek–4
TAAHHÜTNAME
Ülkemizin herhangi bir bölgesinde meydana gelecek bir afet veya büyük
kazalarda sivil savunma kurtarma hizmetlerinde katılmak üzere, benimle irtibat
kurulduktan en geç bir saat sonra belirtilen buluşma yerinde hazır olmaya, bana
verilecek malzeme, ekipman ve teçhizatı kullanarak verilen özel görevi yerine
getirmeye ve görev süresince sivil savunma yetkililerinin yazılı ve sözlü
belirleyeceği esaslara uygun olarak hareket etmeye eğitim ve tatbikatlara katılmaya
gönüllü olduğumu taahhüt ediyorum. / / 2000
Adı ve Soyadı
İmza
Ertürkmen, Cevdet, Afet Yönetimi, Yüksek Lisans Tezi, Doç. Dr. Ahmet Alpay
Dikmen, 131s
Örgütlenmiş en büyük siyasal kurum olan devlet, doğal veya doğal olmayan
çeşitli tehditler altında varlığını sürdürmeye devam etmektedir. Bu tehditlerin en
eskisi olan afetleri tanımak, sınıflandırmak ve ortaya çıktıklarında zararlarını en
aza indirecek yöntemleri geliştirmek afet yönetiminin konusudur.
Yıkım olayları karşısında bir sistem geliştirmeye çalışan yöneticilerimiz,
dönemler itibari ile farklı uygulamalar içerisine girmişlerdir. Birinci bölümde
afetleri tanımladıktan sonra afet yönetiminin tarihi gelişimi değinilecek, özellikle
planlama döneminin değerlendirilmesi yapılacaktır. Bu bölümde büyük yıkım
olaylarına maruz kalan ülkemizde, planlama döneminin başlarında bu durumdan
söz edilmemesi önemlidir.
Afet ve kriz kavramları çoğu zaman bir biri yerine kullanılmaktadır. Oysa
kriz, afet kavramını da içine alan bir üst kavramdır. Bu yüzden kriz yönetimine
bakmadan afet yönetimini anlamak mümkün olmamaktadır. İkinci bölümde, kriz
ve afet yönetimi kavramlarına değinildikten sonra, ülkemizdeki afet yönetiminden
sorumlu kurumlara bakılacak ve karşılaşılan sorunlar değerlendirilecektir.
17 Ağustos depreminden sonra ülkemizde afet yönetimi konusunda yeni
yaklaşımlar oluşmaya başlamıştır. Bunlardan en önemlileri STK’ların ve
uluslararası kuruluşların afet yönetimine dâhil olmalarıdır. Bütün bu
düzenlemelere rağmen afet yönetimindeki kargaşanın giderildiği ve sağlıklı bir
yapıya kavuşturulduğu söylemez.
