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Subúrbios 2025.
Que estratégia para as periferias metropolitanas?
Telma Cordeiro Fróis
Dissertação para obtenção do Grau de Mestre em
Urbanismo e Ordenamento do Território
Orientador: Professor Doutor Jorge Manuel Gonçalves
Júri
Presidente: Professora Doutora Maria Beatriz Marques Condessa
Orientador: Professor Doutor Jorge Manuel Gonçalves
Vogal: Professor Doutor Luís Alberto Torres Sanchez Marques de Carvalho
Outubro de 2015
ii
Agradecimentos
Agradeço ao meu orientador, professor Jorge Gonçalves, pela creditação, pela perseverança e
sobretudo pelo estímulo transmitidos ao longo do processo conducente à versão final da
dissertação.
Obrigada aos meus amigos pela falta de intransigência, pelo carinho, pela sinceridade e também
pela energia positiva. As saudades foram uma inspiração para alcançar um resultado do qual
não me deixaram desacreditar. Um reconhecimento distinto ao Rossano pelo pleno apoio.
Grata ao meu avô que me mostrou ao longo da vida o que é a ambição.
Aos meus pais agradeço por me ensinarem o que é a humildade, desejo profundamente que se
orgulhem de mim.
Um agradecimento especial à minha irmã, a minha verdadeira amiga de todas as horas.
iii
Resumo
O crescimento populacional mundial apesar das oscilações e assimetrias tende a estabilizar.
Nesta transição populacional serão os subúrbios o território com maior capacidade de atração.
O território periférico é uma questão-chave na monitorização da qualidade de vida da população,
constituindo-se como um problema e um desafio em termos de ordenamento do território e de
planeamento estratégico.
A revisão documental, auscultando as caraterísticas consideradas da Área Metropolitana de
Lisboa (AML) por organismos independentes - CCDR-LVT, INE, DGT, AML - permite aferir a
realidade considerada no planeamento do território em observação. Constata-se que esta
realidade necessita de aprofundamento.
A análise retrospetiva dos programas de requalificação socio-urbanística implementados -
POLIS, PROQUAL, IBC - permite verificar as principais transformações ocorridas recentemente
nos territórios críticos da área metropolitana derivadas de políticas públicas encetadas por
instrumentos territoriais.
A síntese prospetiva das linhas estratégicas em vigor - PROT AML, Lisboa 2020, POR Lisboa,
PAR Lisboa, PDCT - AML - equaciona as considerações do território que se ambiciona.
A compilação da informação permite verificar a existência de várias estratégias definidas para a
AML ao nível da requalificação urbanística. Verifica-se um efeito indireto das políticas existentes.
Não se constata a operacionalidade, a adequabilidade e a eficiência das estratégias delineadas,
devido sobretudo à redução do investimento comunitário.
Os territórios marginalizados na AML estão devidamente sinalizados, contudo devido à crise
económica não há uma estratégia concertada e equacionada para a reversão problemática
verificada no horizonte temporal hipotético estipulado de 2025.
PALAVRAS-CHAVE: Subúrbios; Retrospetiva; Prospetiva; Planeamento estratégico; Políticas
públicas; Instrumentos territoriais
iv
Abstract
The global population growth despite fluctuating asymmetries and tends to stabilize. In this
population´s transition the suburbs are the territory with greater capacity for attraction. The
peripheral territory is a key issue in monitoring the population's quality of life, establishing itself
as a problem and a challenge in terms of spatial planning and strategic planning.
The documental review with consultation on the considered characteristics of the Lisbon
Metropolitan Area (AML) by independent agencies - CCDR-LVT, INE, DGT, AML - allows
assessing the reality considered in the planning of the territory under observation. It appears that
this reality requires deepening.
The retrospective analysis of implemented social and urban redevelopment programs - POLIS,
PROQUAL, IBC - allows verifying the main changes which have occurred recently in the critical
areas of the metropolitan area derived from public policies initiated by territorial instruments.
The prospective overview of the strategic guidelines in force - PROT AML, Lisboa 2020, POR
Lisboa, PAR Lisboa, PDCT - AML - equates the considerations of territory that aims.
The compilation of information allows verifying the existence of a number of strategies defined for
AML in terms of urban requalification. There is an indirect effect of existing policies. Don´t is
possible see the operation, the adequacy and effectiveness of the strategies outlined, mainly due
to a reduction in community investment.
Marginalized territories in AML are properly marked, however due to the economic crisis there
isn´t a concerted strategy and equated to reversal the problem seen in the hypothetical time frame
stipulated 2025.
KEYWORDS: Suburbs; Retrospective; Prospective; Strategic planning; Public policy; Territorial
instruments
v
Índice remissivo
1. Introdução .................................................................................................................... 1
1.1. Motivação/justificação ............................................................................................... 1
1.2. Metodologia utilizada ................................................................................................. 1
1.3. Estrutura e objetivos da dissertação ......................................................................... 2
2. Abordagem sistematizada dos subúrbios ................................................................ 4
2.1. Tipologias e morfologias influenciadoras da condição suburbana ................................ 4
2.2. Conceito de subúrbio e as suas abordagens recentes ................................................ 12
3. Problemática dos subúrbios na Área Metropolitana de Lisboa ............................... 21
3.1. Génese e evolução da condição suburbana de Lisboa na Área Metropolitana de
Lisboa ……………………………………………………………………………………………...21
3.2. Desafios e problemas: governação e intervenções ..................................................... 30
4. Retrospetiva e prospetiva suburbana da Área Metropolitana de Lisboa ................ 42
4.1. Abordagem metodológica utilizada .............................................................................. 42
4.2. AML – história de uma metrópole ................................................................................ 45
4.3. Passado e presente suburbano através dos Instrumentos de Gestão Territorial e
Instrumentos Territoriais ...................................................................................................... 49
4.3.1. Caraterização e estudo da Área Metropolitana de Lisboa ........................................ 51
4.3.2. Políticas, propostas e programas da Área Metropolitana de Lisboa ........................ 54
4.4. Prospetivar os espaços suburbanos ....................................................................... 61
4.4.1. Desafios que persistem ............................................................................................. 61
4.4.2. Estratégias em vigor na Área Metropolitana de Lisboa ............................................ 62
5. Conclusões .................................................................................................................... 76
5.1. Tendências e dinâmicas na Área Metropolitana de Lisboa ......................................... 76
5.2. Considerações finais .................................................................................................... 77
6. Referências .................................................................................................................... 82
ANEXOS .............................................................................................................................. 90
I. Inquérito ....................................................................................................................... 90
vi
Índice de figuras, tabelas e gráficos
Figuras
Figura 1. Ring de Viena (Áustria) .................................................................................................. 5
Figura 2. “Rail houses” (1850); “Dumbell houses” (1879-1887); e projeto de vivendas (1889) em
Gallion (Nova Iorque) .................................................................................................................... 5
Figura 3. Letchworth (Inglaterra) ................................................................................................... 7
Figura 4. Esboço de Boston (Massachusetts) ............................................................................ 11
Figura 5. Esboço de Midtown (Nova Iorque) ............................................................................... 11
Figura 6. Ciclo de Vida das Cidades ........................................................................................... 18
Figura 7. O surgimento de anéis suburbanos e sub-centros dentro de áreas metropolitanas ... 19
Figura 8. Enquadramento da AML no país, e respetivos municípios ......................................... 23
Figura 9. Processo de reconversão da propriedade imobiliária no final da década de ́ 60 do século
XX ................................................................................................................................................ 27
Figura 10. Primeiros exemplos de suburbanização programada na AML .................................. 27
Figura 11. Dinâmicas de crescimento suburbano em Lisboa no final da década de ´60 ........... 28
Figura 12. Estrutura ecológica-social de Madrid ......................................................................... 31
Figura 13. Fotografia aérea do Bairro dos Atores, 2012 ............................................................. 37
Figura 14. Fotografia aérea da Urbanização da Portela, Loures, 2010 ...................................... 37
Figura 15. Fotografia aérea do Lumiar, 2012 .............................................................................. 37
Figura 16. Crescimento da periferia nas margens da CRIL, Loures, 2010 ................................ 37
Figura 17. Colares, Sintra, 2014 ................................................................................................. 37
Figura 18. Área Urbana de Génese Ilegal, Loures, 2012 ........................................................... 37
Figura 19. Zona norte da EXPO, Lisboa, 2012 ........................................................................... 38
Figura 20. Póvoa de Santa Iria, Vila Franca de Xira, 2012 ......................................................... 39
Figura 21. Encarnação, Lisboa, 2007 ......................................................................................... 39
Figura 22. Olivais Sul, Lisboa, 2012............................................................................................ 39
Figura 23. Brandoa (sul), Amadora, 2012 ................................................................................... 40
Figura 24. Brandoa (norte), Amadora, 2012 ............................................................................... 40
Figura 25. Cova da Moura, 2007 ................................................................................................. 40
Figura 26. Metodologia utilizada ................................................................................................. 43
Figura 27. Duas lógicas de organização da região de polarização metropolitana de Lisboa .... 47
Figura 28. Mapa de uso e ocupação do solo na margem norte e sul (respetivamente) da AML 47
Figura 29. Nova narrativa das formas de suburbanização ......................................................... 48
Figura 30. Construções ilegais na Cova da Moura (Amadora) ................................................... 62
Figura 31. AUGI na Cova da Moura (Amadora) .......................................................................... 62
Figura 32. Construção ilegal na Cova da Moura (Amadora) ...................................................... 62
Figura 33. Construções inacabadas no Bairro da Jamaica (Seixal) ........................................... 62
vii
Tabelas
Tabela 1. Contributos dos modelos provenientes de Ernest Burgess .......................................... 7
Tabela 2. Síntese de legislação com influência na expansão urbana ........................................ 34
Tabela 3. Classes do espaço urbano na AML ............................................................................ 37
Tabela 4. Análise de tipologias de urbanização reconhecidas formalmente na AML ................ 38
Tabela 5. Análise de tipologias de urbanização de génese ilegal e não reconhecidas na AML 40
Tabela 6. Principais respostas de políticas urbanas na UE ........................................................ 50
Tabela 7. Lista dos organismos independentes produtores da documentação analisada ......... 51
Tabela 8. SWOT da revisão documental produzida pela CCDR-LVT ........................................ 52
Tabela 9. SWOT da revisão documental produzida pelo INE .................................................... 52
Tabela 10. SWOT da revisão documental produzida pela DGT ................................................. 53
Tabela 11. SWOT da revisão documental produzida pela AML ................................................. 53
Tabela 12. Programas e projetos de cooperação de requalificação sócio urbanística na AML
(1974- 2015) ................................................................................................................................ 54
Tabela 13. Ficha-síntese do Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental de
Cidades (POLIS) ......................................................................................................................... 55
Tabela 14. Ficha-síntese do Programa Integrado de Qualificação das Áreas Suburbanas da Área
Metropolitana de Lisboa (PROQUAL) ......................................................................................... 57
Tabela 15. Ficha-síntese da Iniciativa Bairros Críticos (IBC) ..................................................... 59
Tabela 16. Ficha-síntese do Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana
de Lisboa (PROT AML) ............................................................................................................... 63
Tabela 17. Ficha-síntese de “Lisboa 2020 – Uma estratégia de Lisboa para a Região de Lisboa”
..................................................................................................................................................... 66
Tabela 18. Ficha-síntese do Programa Operacional Regional de Lisboa 2014-2020 (POR Lisboa)
..................................................................................................................................................... 68
Tabela 19. Ficha-síntese do Plano de Ação Regional de Lisboa 2014 - 2020 (PAR Lisboa) .... 70
Tabela 20. Ficha-síntese do Pacto para o Desenvolvimento e Coesão Territorial da Área
Metropolitana de Lisboa 2014-2020 (PDCT - AML) .................................................................... 73
Tabela 21. Síntese do Quadro de Investimentos comunitários aprovados na AML (2014-2020)
..................................................................................................................................................... 75
Gráficos
Gráfico 1. Evolução da utilização dos conceitos em livros entre 1800 e 2008 ........................... 13
Gráfico 2. Movimentos pendulares na AML em 2011 ................................................................. 24
Gráfico 3. População residente na Grande Lisboa (1940-2011) ................................................ 24
Gráfico 4. População residente na Península de Setúbal (1940-2011) ...................................... 25
Gráfico 5. Número de Fogos na Grande Lisboa (1940-2011) .................................................... 29
Gráfico 6. Número de Fogos na Península de Setúbal (1940-2011) .......................................... 29
viii
Lista de abreviaturas e acrónimos
AML - Área Metropolitana de Lisboa
AMP - Área Metropolitana do Porto
AUGI - Área Urbana de Génese Ilegal
CAOP - Carta Administrativa Oficial de Portugal
CCDR-LVT - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo
CEE - Comunidade Económica Europeia
CREL - Circular Regional Exterior de Lisboa
CRIL - Circular Regional Interior de Lisboa
COS - Carta de ocupação do solo
DGT - Direção-Geral do Território
DPP - Departamento de Prospetiva e Planeamento e Relações Internacionais
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
HLM - Habitation à Loyer Modéré
IBC - Iniciativa Bairros Críticos
IGT - Instrumentos de Gestão Territorial
INE - Instituto Nacional de Estatística
IT - Instrumentos Territoriais
LBPOTU - Lei de bases da política de ordenamento do território e de urbanismo
M€ - Milhões de euros
NUT - Nomenclatura das Unidades Territoriais
ORLVT - Observatório Regional de Lisboa e Vale do Tejo
PAR - Plano de Ação Regional
PDCT- AML - Pacto para o Desenvolvimento e Coesão Territorial da Área Metropolitana de Lisboa
PDM - Plano Diretor Municipal
PERLVT - Plano Estratégico da Região de Lisboa e Vale do Tejo
PIB - Produto Interno Bruto
PMOT - Planos Municipais de Ordenamento do Território
PNPOT - Programa Nacional da Politica de Ordenamento do Território
POLIS - Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental de Cidades
POR - Programa Operacional Regional
PP - Plano de Pormenor
PROQUAL - Programa Integrado de Qualificação das Áreas Suburbanas da Área Metropolitana de Lisboa
PU - Plano de Urbanização
QCA - Quadro Comunitário de Apoio
QREN - Quadro de Referência Estratégica Nacional
RJIGT - Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial
SMA - Standard Metropolitan Area
SMSA - Standard Metropolitan Statistical Area
UE - União Europeia
1. Introdução
1.1. Motivação/justificação
A escolha do tema deve-se à perceção de necessidade de clarificação da problemática
suburbana. No que respeita à evolução da população mundial até 1750 (800 000 000 habitantes)
verificou-se um regime demográfico primitivo, a partir de então até 1950 (2 500 000 000 hab.)
ocorreu uma revolução demográfica, mas só após 1950 se viveu uma explosão demográfica
(2000 - 6 080 000 000 hab.; 2015 - 7 300 000 000 hab.), perspetivando-se um crescimento
moderado para 2050 (9 300 000 000 hab.) (U.S. Bureau of the Census, 2015). É evidente que o
crescimento populacional mundial apesar das oscilações e assimetrias tende a estabilizar, sendo
que se continuará a notar a ampliação de algumas áreas e o declínio noutras, evidenciando
contudo que os problemas do urbanismo em expansão acontecem da periferia para o centro
(Goitia, 2008).
Nesta transição populacional serão os subúrbios os territórios com maior capacidade de atração,
na medida em que, quer a sua tipologia quer a sua morfologia, os dotam de características
vantajosas para os que procuram um território que concilie da forma mais eficiente possível
vetores como a qualidade de vida ou o preço do alojamento. Sendo “missão de urbanistas, os
subúrbios germinaram com a consagração do urbanismo e a fixação de uma base doutrinária
legal a anunciar novos tempos e a alentar esperanças no desenvolvimento futuro das nossas
cidades” (Cavaco, 2009: 471). Os subúrbios são, por isso, uma questão-chave para definir a
melhor gestão de uma panóplia de problemas e desafios iminentes, como por exemplo, o
envelhecimento populacional, as questões ambientais, as assimetrias sociais, e as especulações
próprias do território. A diversidade suburbana reflete-se em diferentes tipologias e morfologias
que necessitam de diferentes respostas e estratégias (Forsyth, 2013).
1.2. Metodologia utilizada
As regiões metropolitanas constituem-se na atualidade como espaços singulares de inovação
para onde convergem pessoas e bens. Uma das abordagens recorrentes na discussão da
constituição e organização do espaço metropolitano reside na tensão entre as perspetivas
económica, demográfica e social, corporalizada na concorrência pelo espaço desocupado (Silva
e Vala, 2001).
No contexto das políticas públicas urbanas é fundamental avaliar quais os impactes que os
programas de requalificação sócio urbanística têm tido no contexto suburbano da AML.
Utilizando a AML como estudo de caso verificar-se-ão as caraterísticas do território verificando
possíveis diferenças entre a realidade existente e os problemas, questões, e estratégias
considerados em relatórios e estudos de caraterização territorial efetuados por instituições e
organismos independentes, através de uma análise retrospetiva. Também se visa percecionar a
consonância entre a realidade atual preconizada pela implementação de programas de
requalificação sócio urbanística e as diretrizes estipuladas em Instrumentos Territoriais multinível
2
operacionais, setoriais e estratégicos visando uma análise prospetiva. As abordagens
mencionadas permitem verificar a adequação da estratégia do planeamento territorial atual na
AML, percecionando eventuais desigualdades suburbanas desagregadoras de uma considerada
agregação metropolitana.
Se numa fase inicial ocorre a pretensão de síntese e evolução da composição urbana e
consequente clarificação do conceito de subúrbio, numa fase posterior pretende-se a análise
sistematizada da interpolação do planeamento das áreas periféricas e respetiva realidade, com
equacionamento das necessidades circunscritas ao território, tendo em conta as potencialidades
e as condicionantes do passado, mas também as derivações especuladas de desafios e
ameaças de um futuro próximo (2025). Este suporte metodológico norteia todo o trabalho de
pesquisa, síntese e compilação de ilações patente na presente dissertação.
1.3. Estrutura e objetivos da dissertação
O objetivo geral da dissertação é perceber se existe uma estratégia definida para a periferia
metropolitana ao nível da requalificação sócio urbanística, verificando o efeito direto e indireto
das políticas existentes, assim como a operacionalidade, adequabilidade e eficiência dos planos
e programas afetos à Área Metropolitana de Lisboa (AML). No início procede-se a um momento
reflexivo da temática suburbana através de uma breve auscultação a vinte indivíduos e depois
são selecionadas palavras-chave derivadas do latente entendimento da temática que orientam
os primórdios da revisão bibliográfica. Torna-se essencial numa primeira análise fazer uma
abordagem sistematizada das cidades, o todo urbano, com abrangência transversal histórica,
geográfica e ideológica, procurando observar a lição do passado, “porque a vivemos e utilizamos,
a cidade do passado enriquece a memória e a cultura, aferindo e testando o pensamento
urbanístico atual” (Lamas, 2010: 133). Em primeira instância a cidade e os subúrbios são
analisados enquanto fenómenos e depois enquanto procedimentos atendendo à constatação de
necessidade de uma nova metodologia conciliadora do utópico e do real, dotando o planeamento
do conceito de estratégia (Cavaco, 2009). Neste seguimento a análise transversal do
entendimento da composição urbana será sedimentada com a constatação de tipologias e
morfologias distintas dos subúrbios nacionais e internacionais. A síntese conseguida permite
uma visão holística de uma problemática que apresenta diferentes características e abordagens
no tempo e no espaço. A revisão bibliográfica procura também perceber a origem e a
consequente utilização de uma parte específica do todo urbano, o conceito de subúrbio,
contextualizando na história a adequação do termo às diferentes realidades e necessidades
propensas ao ambiente urbano. Nesta etapa as ilações conseguidas serão fortuitas para o
processo seguinte de análise da problemática dos subúrbios, sendo crucial identificar e analisar
questões e soluções do passado e do presente, para melhor adequar os objetivos e as
estratégias para o futuro. Na fase de problematização é discutida a génese do subúrbio na AML,
são expressos os desafios dos subúrbios, e a posteriori identificados problemas a nível de
governação e intervenções subjacentes. Todo este processo será direcionado para a
compreensão do desenvolvimento da condição urbana metropolitana e da relevância e
3
consideração da realidade suburbana numa área metropolitana. Na análise metodológica a
temática do subúrbio será observada a nível da AML, apresentando características e
disponibilidade de informação relevante para o estudo de caso. A compilação de informação
retrospetiva e prospetiva em matrizes permitirá concretizar o objetivo de perceção da existência
de coerência entre a realidade e o planeamento decorrido e em vigor. As caraterísticas atuais do
espaço suburbano confrontadas com os objetivos teorizados em planos, programas e estudos,
assim como com as estratégias contemporâneas de planeamento permitem também a síntese
de ilações, tendo em conta o que se quer feito, o que não foi feito, e o que pode ser feito, tendo
como horizonte temporal hipotético o ano de 2025.
4
2. Abordagem sistematizada dos subúrbios
Numa fase preliminar de reflexão introdutória à execução da dissertação é a nível estatístico
auscultada uma amostra. Esta observação não conferindo caráter científico permite fundamentar
a posteriori a revisão bibliográfica referente ao objeto de estudo, o subúrbio. Perante um inquérito
(Anexos I) cuja pretensão é perceber qual a associação de termos mais notória, numa amostra
de vinte indivíduos, com repartição igualitária de membros entre especialistas de urbanismo e
não especialistas, os termos associados à temática de subúrbio são classificados. Enquanto para
os especialistas os termos mais reflexivos da temática suburbana são dormitório, construção
excessiva, desordem e distanciamento; para os não especialistas de temáticas urbanísticas os
termos dormitório e marginalidade são os mais significativos aquando da perceção do subúrbio.
Os termos evidenciados, assim como os termos sugeridos (conurbação e áreas metropolitanas)
orientam a pesquisa bibliográfica inicial de introdução à temática e facilitam a síntese de um tema
vasto e abrangente.
2.1. Tipologias e morfologias influenciadoras da condição suburbana
O estudo da temática suburbana tem de apelativo o tanto que tem de generalista e ambíguo.
Subentende-se a necessidade de extrapolar as dinâmicas e interações dos agrupamentos
populacionais causadores de mudança na composição urbana. A análise urbana consiste numa
abordagem histórica, descodificando o desenvolvimento de um território consoante as distintas
estratégias seguidas. Tendo em conta que “para os desígnios da história do urbanismo é
importante caminhar no sentido da mais correta compreensão do espaço urbano, na forma como
ele era entendido no momento da sua conformação” (Rossa, 2002: 17), e obstante o
aprofundamento da análise das cidades nos diferentes períodos históricos são compiladas as
principais características e críticas da composição urbana e suburbana dos últimos séculos,
através de um passado delineador de um presente urbano que se pretende eficiente no futuro.
A cidade-estado ou a polis grega tal como a civitas romana, aglutinadoras de territórios limítrofes
são cidades políticas que explicam o conceito estratégico primordial de cidade (Lefebvre, 1968),
sendo evidente que a “Antiguidade partiu da cidade” (Marx e Engels, 1968: 48). As trocas
comercias intensificadas na Roma Antiga e de igual modo as comunicações são respostas a
outras ambições estratégicas numa cidade plana que através da sistematização procurava
proteger-se mas também proliferar (Goitia, 2008). Na Idade Média, a cidade medieval
“desenvolve-se a partir do campo” (Marx e Engels, 1968: 48), as muralhas são o elemento de
defesa e delimitação territorial, circundantes de uma malha orgânica. Verifica-se contudo que as
cidades antigas com um caráter militar vão de forma gradual dando lugar a uma cidade que
responde sobretudo a interesses económicos. A expansão da cidade medieval deve-se à
expansão de mercado alicerçado num excedente económico derivado do setor agrícola, surgindo
a cidade mercantil. Henri Pirenne (1972: 51) refere que até então “não se conheciam cidades no
sentido social, económico e jurídico desta expressão”, considerando que “as cités e os burgos
não foram mais do que fortalezas e centros administrativos”. Através da abordagem histórico-
tipológica proposta por Raymond Ledrut (1968) perceciona-se o efetivo e progressivo processo
5
social resultante da conversão da dominação rural em dominação urbana, consolidando a
dicotomia sincrónica entre o campo e a cidade. A cidade do Renascimento subdivide-se entre
cidade clássica e mediterrânica que permite, entre outras análises, a introdução do conceito de
cidade política/civil “onde os contactos primários predominam sobre os secundários” (Goitia,
2008: 11), em contraponto à cidade doméstica, característica da civilização anglo-saxónica
(Delfante, 2000).
Fazendo um interregno na evolução histórica e um paralelismo desta com a respetiva
composição suburbana, observa-se que ocorre a destruição das muralhas das cidades e é
conhecida uma alteração dos limites das mesmas, “a compressão das construções no interior
dos perímetros fortificados torna-se desnecessária e permite alterar o entendimento da cidade.
Devido às necessidades de consumo de solo pela industrialização e aumento demográfico, a
cidade invade o campo e alastra indiscriminadamente para fora das muralhas e fortificações”
(Lamas, 2010: 204), é com este processo que se inicia a construção de anéis viários envolventes.
José I em Viena impulsiona entre 1860 e 1870 um programa urbanístico inovador no império
austro-húngaro, reconhecido como o ring de Viena (Figura 1), envolvendo a cidade medieval
com um anel suburbano, dotando a pré-existência urbana com equipamentos e infraestruturas
que dão outra vivência à cidade como escolas e jardins (Tostões, 2012).
As classes de cidades apresentadas a partir da Revolução Industrial (1760) conjugam uma
resposta sociológica a problemas específicos que procuram uma rutura histórica radical, i.e.
cidade moderna e a cidade-jardim. Contudo esta transformação fica também expressa na
progressiva compressão do território (Figura 2), gerando as cidades compactas, transformadoras
inigualáveis do território, numa fase inicial implementadas nos Estados Unidos e reproduzidas
consoante a necessidade de expansão urbana, a partir de então conseguida em altura (Goitia,
2008).
Após o fenómeno social, económico e político gerado a partir de 1789 com a Revolução Francesa
e alavancado no motor gerador da Revolução Industrial há uma indução à crença no progresso
social e urbano no século subsequente. Contudo só no século XIX a noção de cidade começa a
Figura 1. Ring de Viena (Áustria) Fonte: Delfante, 2000
Figura 2. “Rail houses” (1850); “Dumbell houses” (1879-1887); e projeto de vivendas (1889) em
Gallion (Nova Iorque) Fonte: Goitia, 2008
6
ser debatida, fazendo face a uma cidade inoperante que busca novas soluções através de
diferentes estratégias (Hall, 2011). Constata-se a evolução das cidades consoante ideologias
sociológicas apresentadas por distintos pensadores, expressando teorias de ordenamento
territorial reflexivas de correntes de pensamentos políticos. O século XIX é bastante complexo e
isso influencia a composição urbana (Lamas, 2010), sendo notória uma transformação
urbanística também devida à aparição de novos materiais como a fundição, o ferro, o betão
armado, e o vidro, alavancada num desenvolvimento fugaz das cidades que proporciona um
novo ritmo de construção (Pelletier e Delfante, 2000).
A conciliação da cidade com o campo sugere os primórdios teóricos do Modernismo,
concretizando-se no modelo de cidade-jardim, um dos primeiros momentos de planeamento
específico do subúrbio de uma cidade (Choay, 2010). Antes da disseminação do conceito de
cidade-jardim, em Inglaterra já haviam surgido algumas iniciativas percursoras, definidas como
“comunidades suburbanas de trabalhadores, com alta qualidade ambiental” (Rowe, 1995: 92),
i.e. Port Sunlight e de Bournville Village (Hall, 2011).
Em 1902, Ebenezer Howard publica a segunda edição do seu livro “Tomorrow, a peaceful path
to social reform” (1898), com o título alterado para “Garden-Cities of Tomorrow”, onde a cidade-
jardim constituía um modelo de organização social económica e territorial. Perifraseando José
Lamas (2010: 311) “a sua concretização implicaria um novo ambiente residencial de baixa
densidade com predominância de espaços verdes”, o que se revelou possível com a ocupação
dos subúrbios da cidade. A edificação suburbana esbate, deste modo, a distância territorial entre
a cidade e o campo. Os arrabaldes e os subúrbios foram assim transformados pelo conceito de
cidade-jardim de Howard, o qual preconizava um lugar de síntese, a simbiose entre duas
realidades, “ (de) todas as vantagens a vida mais ativa e enérgica da cidade, e toda a beleza e
encanto do país podem ser fixados em combinação” (Rowe, 1995:93).
Howard concretiza as suas ideias na edificação de Letchworth (1904) (Figura 3), de Hampstead
(1909) e de Welwyn (1919), cidades-jardim localizadas nos arredores de Londres, que
pretendiam envolver a cidade como pólos alternativos de desenvolvimento e fixação habitacional.
Os primeiros subúrbios-jardim descritos, que tiveram na sua génese as cidades-jardim, são os
arquivos mais notórios de um planeamento efetivo com preocupações ambientais e de qualidade
de vida para a população que habitaria na área periférica do núcleo central de uma cidade
(Pacheco, 2013).
7
Figura 3. Letchworth (Inglaterra)
Fonte: Delfante, 2000
Nos Estados Unidos da América (EUA) na década de ´20 do século XX o crescimento urbano
começa a ser estudado sistematicamente. Nesta rutura do pensamento urbanístico surgem
estudos urbanos que tentam aplicar a ecologia à organização social urbana, liderados pela
Escola de Chicago (Miller, 2015). Interessa explanar os principais contributos de análise de um
dos autores desta escola, Ernest Burgess, que percebeu a génese de desenvolvimento urbano
em anéis suburbanos após a Revolução Industrial (Tabela 1).
Tabela 1. Contributos dos modelos provenientes de Ernest Burgess
Modelo concêntrico Chicago, 1920
Teoria do urbanismo e da organização social:
aperfeiçoamento do modelo da cidade, a cidade
desenvolve-se em círculos concêntricos;
Ecologia humana: a ordem ecológica da cidade
apresenta-se como o resultado de uma série de
processos de interação, como sendo a competição, o
conflito, a adaptação e a assimilação;
I – C.B.D; II – Zona de transição; III - Zona Industrial;
IV - Zona Residencial; V – Zona de mobilidade
pendular
Chicago (1840 - 5.000 habitantes; 1920 -
3.000.000 habitantes);
Teoria do urbanismo: a urbanização consiste no
desenvolvimento e na expansão do modo de
vida urbano;
Fenómenos: intenso processo de
industrialização, sucessivas vagas migratórias;
Pressupostos: valor do solo, transportes,
competição pelo espaço e invasão e sucessão
de populações.
Fonte: Hannerz, 1986
O Movimento Moderno readapta-se e adiciona o fator vontade para além da carência urbana. É
a partir de então que a escolha individual relacionada com interesses económicos legitima
também as intervenções urbanísticas (Ferreira, 2012). O urbanismo moderno tem como um dos
elementos basilares a Carta de Atenas (1933) e como percursor Le Corbusier. O progresso social
8
assim como o progresso civilizacional pretendidos são a revelação da constatação de
necessidade de uma nova cidade para um novo Homem. Havendo por isso a necessidade
proeminente de redesenhar a cidade (Ascher, 2010).
Outro elemento basilar do modernismo é o contributo de Frank Lloyd Wright (1932), tendo
impulsionado a arquitetura modernista na cidade de Chicago e também nos Estados Unidos. A
proposta de Broadacre City consiste num modelo de desenvolvimento suburbano, onde é
antecipado o contexto suburbano vigente de fragmentação territorial dos subúrbios da cidade
(Ibidem). Assiste-se de forma gradual à transformação das cidades-modelo em cidades-
mercadoria (Teobaldo, 2010).
Depois da Segunda Guerra Mundial a necessidade de distribuição da população gerou um
significativo aumento do ritmo de ocupação dos arredores das principais cidades europeias. Em
França e em Inglaterra este processo surgiu associado à reconstrução, à planificação urbana e
territorial e às políticas criadas pelo Estado-providência. Os resultados a nível de alojamento
constituíram-se nos grands ensembles e nas news towns, sendo as novas formas de crescimento
urbano surgidas face à carência de alojamentos que se perpetuava no fim da guerra (Nunes,
2011). O grand esemble é uma das manifestações geográficas dominantes da exclusão mais
notória na temática dos subúrbios. Para esta teoria de exclusão territorial também contribuiu o
modelo de política de habitação social francesa posto em prática em 1950 - a proliferação da
construção da Habitation à Loyer Modéré (HLM). No território francês os HLM consistiram na
construção de “habitação de renda controlada, como resposta à necessidade de construção e
reorganização no pós-guerra, constitui-se como bairros destinados a acolher as classes
populares” (Queirós, 2009: 5).
A massificação do subúrbio deve-se à necessidade, geradora de uma exclusão preconizada pela
economia e pela sociedade na Europa. Em oposição observa-se uma vontade e interesse
enorme no processo de construção dos subúrbios americanos. Estes preconizam o American
Dream das classes mais abastadas, que aí encontravam um considerável aumento da qualidade
de vida, enquanto a segregação étnica, a exclusão, e a insegurança proliferavam nas áreas
centrais das cidades (Hall e Lee, 2010).
Neste período comprova-se que o ideal suburbano teve diferentes graus de expressão,
verificando-se a sua aceitação após a Revolução Industrial, sobretudo em países como Inglaterra
e nos E.U.A., derivando os subúrbios associados a fatores de atração (pull factors). Analisando
o exemplo de Naperville (Illinois) constata-se a possibilidade de um efetivo boom suburbano
através da existência de pull factors. Tal como sucedeu com outros subúrbios do pós Segunda
Guerra Mundial a periferia de Naperville proliferou através de ligações ferroviárias de ligação à
cidade limítrofe, Chicago. Excedendo a ocupação territorial planeada na fase inicial de expansão
urbana, denota ainda um centro em expansão onde a qualidade de vida não é descurada (Miller,
2015). Desta vertente são também exemplos alguns subúrbios na América do Sul, atendendo à
análise do modelo do Rio de Janeiro, a segunda maior metrópole do Brasil. A tendência de pull
factors cumulativamente gerou uma nova tendência suburbana do século XXI, o subúrbio global.
9
Estes subúrbios assumem a forma de condomínio fechado compostos por residentes com
elevadas possibilidades económicas, sendo enclaves de segurança perante o caos e a incerteza
das cidades invadidas por favelas (Herzog, 2013).
Assiste-se à negação da condição suburbana numa segunda fase do processo de
industrialização, sobretudo na Europa, depois da descoberta do carvão e com o desenvolvimento
dos transportes e acessos, devido à forçada exclusão territorial destinada aos que não
conseguiam financiar a especulação do solo nas zonas centrais da cidade, denotando os fatores
de retração (push factors) associados aos subúrbios (Pacheco, 2013). Esta tendência de push
factors denota-se na atualidade em países de desenvolvimento económico acelerado com uma
especulação do solo elevada, como sendo nas potências económicas mundiais recentes, i.e.
China, Japão, Índia, mas também nos subúrbios do sul da Europa.
A estandardização preconizada nas duas vertentes afetas ao território suburbano denota
“ambiguidade, caracterizada por princípios de dissemelhança (remetendo) o subúrbio para um
interstício onde cidade e campo se cruzam numa tensão simultaneamente social, cultural e
espacial” (Pacheco, 2013: 2). O problema implícito na estandardização suburbana latente
consiste no facto do crescimento habitacional ser sobretudo desregulado, sem acompanhamento
recíproco adequado de equipamentos e infraestruturas, necessários a uma cidade que vem
ficando mais fragilizada socialmente.
A disseminação do conceito e a derivação das tipologias e morfologias dos subúrbios conhecem
o seu auge no fim da Segunda Guerra Mundial. A análise e caracterização suburbana torna-se
tema corrente, sendo utilizado o termo de forma exponencial na década de 90 do século XX.
Analisando a evolução deste processo, Jean Gottmann (1961: 5) extrapola o conceito de
megapolis, nesta “nova ordem urbana reconhece o subúrbio como um anel residencial regulado
pela dinâmica de um centro que já não se ajusta a este conceito/processo feito de coalescências
urbanas, onde o espaço relacional e o tempo se sobrepuseram a uma ordem urbana anterior
estruturada pela proximidade física, pela contiguidade do tecido construído, pela cidade
compacta e pela oposição centro/periferia”.
A cidade como génese do espaço urbano tem sempre como contraponto o campo, esta dicotomia
de discussão não só deixou de ser a única, como passou a ter associadas transformações, que
apelam a outras análises. As cidades ultrapassam os limites conhecidos, surgem as metrópoles
que contém conjuntos de cidades e as respetivas periferias. A distância física entre a cidade e o
campo é cada vez menor. O tamanho da população, a densidade populacional em áreas
urbanizadas, as características de infraestrutura, os limites administrativos e as atividades
económicas são as principais variáveis utilizadas para distinguir a área rural da área urbana
(Allen, 2003).
De fato, o problema do limite geográfico da cidade adquire uma nova dimensão e ocorre a
necessidade de reformular as bases de contagem da população urbana, sobretudo devido à
progressiva independência entre o modo de vida urbano e residência em concentrações urbanas.
10
Nesse âmbito, como resposta “à tendência de desenvolvimento das grandes aglomerações, o
departamento de Estatística norte-americano adotou no Censo de 1910 o distrito metropolitano
como unidade territorial para a recolha dos dados sobre população urbana. No Censo de 1950
foi introduzida a Standard Metropolitan Area (S.M.A.) e a partir de 1960 a Standard Metropolitan
Statistical Area (S.M.S.A.). Também em França se delimitaram aglomerações urbanas para o
mesmo fim, desde o Censo de 1954” (Salgueiro, 1992: 37).
A urbanização extensiva efetiva-se como uma nova escala para o planeamento (Domingues,
2008 a), e novos conceitos surgem no vocabulário da análise urbana, de forma progressiva e
“como resultado da sua expansão territorial, as grandes áreas urbanas, também chamadas
metrópoles, podem induzir o crescimento de núcleos periféricos, subúrbios ou satélites, que
atingem uma dimensão demográfica apreciável. Por vezes, as áreas suburbanas de entidades
urbanas individualizadas tocam-se e interpenetram-se, constituindo-se então o que se chama de
conurbação” (Salgueiro, 1992: 36). Cidades-região são descritas como sendo um “novo espaço
relacional alargado menos reconhecível na forma, porque descontínuo, de escala territorial
extensa e fragmentado, as infraestruturas de circulação, as grandes artérias de transporte
apresentam-se como traços mais evidentes deste sistema urbano-territorial complexo”
(Domingues, 1994: 12).
O modelo de metrópole dualista por seu torno dá lugar à conurbação e à cidade-região, surgindo
novos conceitos: o pós-subúrbio (subúrbio residencial transformado numa área de localização
de atividades diversas que estruturam a nova centralidade da periferia da cidade - edge city); e
a metrópole policêntrica (mosaico urbano descontínuo e fragmentado onde surgem centralidades
diferenciadas e às vezes especializadas, ditas periféricas, num contexto de forte coesão
territorial) (Ibidem).
Nesta nova metamorfose urbana são requeridas condições básicas, como um nível elevado de
rendimento e de motorização, contextualizadas nas diretrizes da Carta de Atenas, que
preconizam uma cidade funcionalista, cujas principais funções são isolar, separar e organizar. O
zonamento funcionalista distribuído entre a habitação, o trabalho, o recreio e a circulação tira à
cidade tradicional a sua complexidade formal. Esta monotonia funcional e visual gera uma falta
de significação dos espaços e, consequentemente, uma crise de identidade (Ascher, 2010;
Lamas, 2010). O surgimento desta nova forma da cidade cria o conceito de cidade-metrópole,
evidenciando uma resposta “a novas exigências produtivas, do sistema económico e, do
processo de reprodução social, dependente, por sua vez, de uma nova estruturação do capital e
da força de trabalho” (Ferreira, 1987: 48).
Friedrich Engels (1975) reflete sobre esta nova condição urbana, na qual o urbano fica
abandonado à especulação imobiliária, que criará uma condição metropolitana a que se ajustará
uma determinada configuração territorial, mas cuja lógica de estruturação se circunscreve no
exterior daquele espaço metropolitano (Ibidem).
11
Uma das novas realidades globais é o crescimento demográfico nas cidades verificado no século
XX. Os investimentos em infraestruturas rodoviárias e de transporte ferroviário difundem a
desconcentração urbana de um centro sobrecarregado e caro. O crescimento urbano resultante
aliviou o problema do aumento da distância espacial entre a casa e o trabalho e justificou a
conceção de grandes zonas comerciais e de deslocalizações industriais para a periferia, gerando
uma malha urbana com características múltiplas e desconexas (Gonçalves et al., 2015).
O intenso e rápido crescimento urbano verificado sobretudo nos subúrbios do sul da Europa
determina um grau significativo de ilegalidade/informalidade que em certos períodos beneficiou
de negligência ou aquiescência por parte dos governos locais e autoridades nacionais, derivando
em cidades informais (Rubió, 1997). Estas transformações são um reflexo da cidade fordista que
pode ser datada entre 1920 e 1960 (Audirac et al, 2012). Na década de ´70 do século XX vive-
se um período pós-fordista, no qual a dimensão financeira é protagonista devido à reestruturação
do sistema de produção, surgindo a cidade capitalista (Figura 4 e 5). Nas duas últimas décadas
do século passado e no início deste século ainda se presenciou uma onda de expansão
urbana/metropolitana, contudo não aumentaram as contradições internas resultantes da
fragmentação dos espaços suburbanos marcados por diferentes géneros, características e
tendências (Gonçalves et al, 2015).
Figura 4. Esboço de Boston (Massachusetts)
Fonte: Goitia, 2008
Figura 5. Esboço de Midtown (Nova Iorque)
Fonte: Goitia, 2008
Comprova-se que a urbanização é um “processo que consiste na concentração de construção,
embora o crescimento urbano provoque difusão gradual em torno dos núcleos iniciais”
(Gottmann, 1978: 7). Não havendo realidades unas aplicáveis ao território, o planeamento de
uma urbanização para além de responder a um crescimento urbano, deve analisar a realidade
do território afeto. O processo de caraterização conseguido com a análise histórica preconizada
em períodos civilizacionais distintos, apesar de variável consoante a localização encontra nas
novas formas urbanas uma dificuldade acrescida, sendo comprometedor e irreal padronizar
realidades tão distintas. Contudo a análise da tipologia e morfologia urbana demonstra que tem
ocorrido uma perda da forma, uma perda do limite e uma perda da noção de centro (Martinotti,
1993).
No que diz respeito ao desenho urbano as experiências dos distintos predicados das cidades
mostram que as cidades ideais são as que resultam de planos estratégicos sucessivos
coerentes, garantindo uma lenta sedimentação. As criações contemporâneas raras vezes são
12
entendidas como extensões e alienam as populações (Pelletier e Delfante, 2000). Para isto
contribui a inexistência da ideia de complexidade na composição urbana, na medida em que os
conjuntos de edifícios residenciais estabelecidos nas cidades contemporâneas não estabelecem
relações com os restantes espaços construídos, e também não têm capacidade de promoção
intrínseca de coesão interna e multifuncionalidade, predicados dos espaços urbanos de sucesso
(Gonçalves e Elias, 2015).
Os períodos históricos apresentados revelam sempre as preocupações dos pensadores e
projetistas da época, sendo fácil perceber a génese dos problemas e consequente
racionalização. Contudo, na atualidade o espaço urbano parece ser uma questão um pouco
esquecida na prática da construção da cidade (Costa, 2008).
Decorre da revisão bibliográfica a delimitação de três derivas causais distintas da formatação da
urbanização nas décadas recentes:
1. Deriva da especulação;
2. Deriva da globalização;
3. Deriva da crise económica.
As fragmentações territoriais atuais notórias sobretudo pela constituição de subúrbios nas
periferias revelam um planeamento desestruturado que perdeu a conceção estratégica de
conjunto urbano patente nas géneses das cidades históricas evidenciadas no presente capítulo.
Fica subjacente a necessidade de reanimar a cidade enquanto procedimento utopista, encarando
a cidade como uma teoria normativa, mas interpretando “a cidade que queremos e desejamos,
a boa forma da cidade, não como um cânone instituído, mas antes como valor procurado e
visionado” (Cavaco, 2009: 478).
2.2. Conceito de subúrbio e as suas abordagens recentes
Na atualidade estima-se que 54% da população mundial vive em áreas urbanas, uma proporção
que se prospetiva aumentada para 66% em 2050 (U.N., 2014). Nas últimas décadas milhões de
pessoas deslocaram-se para as áreas urbanas, muitos destes novos moradores urbanos
estabeleceram-se em áreas suburbanas. Apesar do distanciamento do acontecimento e da
consolidação do fenómeno, a definição de subúrbio não abarca ainda a realidade pretendida.
Torna-se importante definir subúrbios, na medida em que é necessário conhecer a realidade na
qual se pretende atuar; também porque se trata de um problema de pesquisa e teoria, a
realização de pesquisa empírica requer definições adequadas das características e dos
conceitos que estão a ser mensurados; e adindo ao fato que mesmo não se considerando as
definições claras importantes para a teoria e para a prática, é urgente rever a variedade de
definições para ajudar a reduzir a confusão sobre a temática (Forsyth, 2012). A incompreensão
do fenómeno urbano, com recorrente utilização de designações genéricas como periferia e
subúrbio, reflete-se no desajuste entre as estratégias e práticas projetais e a realidade in loco
(Ferreira, 2012).
13
A palavra suburbĭum na sua origem latina é o resultado da conjugação entre o prefixo sub (por
baixo, perto) e a palavra primitiva urbs (espaço edificado, cidade), designando assim a parte
afastada de uma cidade (Gaffiot, 1934). O subúrbio é retratado na maior parte das considerações
como “um lugar em condição de inferioridade no sentido em que, estando na proximidade de
uma cidade se encontrava em estrita dependência desta, carecendo das suas qualidades”
(Pacheco, 2013:1).
A análise do prefixo latim, sub (sob, debaixo de), permite explanar a sua génese e o objetivo de
interpretação evidenciado aquando da geração do termo subúrbio (Porto Editora, 2000). O
prefixo continua a ser utilizado sobretudo para atribuir um valor negativo, ou um carácter
insuficiente. Aplicando esta teoria ao planeamento e ao ordenamento do território é notório tanto
no vetor funcional como no vetor qualitativo, quer quando se trata de infraestruturação e/ou
equipamentos incompletos e/ou insuficientes (subinfraestruturado, subequipado), quer quando a
qualidade de um plano ou de um projeto se encontra abaixo do que é desejável (subqualificado).
Esta discriminação facilita a compreensão do termo subúrbio, mas também dos termos análogos
como suburbano e suburbanização.
O termo suburbe é adotado pela língua francesa no final do século XIII (Godefroy, 1880-1895,
vol 7), e pela língua inglesa, suburb (Whitney, 1889 – 1991), no final do século XIV (Lourido,
2012). A palavra francesa “suburbe tinha no séc. XV outra equivalente – faubourg – uma
transformação da expressão faux bourg, designando uma falsa cidade, o que significa que os
subúrbios eram vistos como sendo inautênticos” (Pacheco, 2013:1). Um termo inglês equivalente
a suburb foi underburg, que significava “perto das multidões mas fora do alcance da jurisdição
municipal” (Harper, 2001-2012).
Utilizando a ferramenta Google Books Ngram Viewer, é possível observar a evolução da
utilização dos conceitos suburbs (subúrbio), suburban (suburbano), fringe (franja), e outskirts
(periferia) em livros entre 1800 e 2008, o ano limite que a pesquisa permite (Gráfico 1).
Gráfico 1. Evolução da utilização dos conceitos em livros entre 1800 e 2008
Fonte: https://books.google.com/ngrams/graph
Enquanto os termos suburban, fringe e suburbs são utilizados com frequência, o termo outskirts
tem uma utilização constante mas inferior. De realçar que o termo periferia talvez por ser tão
abrangente e consensual, ao longo dos anos tem tido uma utilização constante e reduzida. A
limitação e a ambiguidade dos termos suburbano, franja e subúrbio torna-os alvo de discussão
ao longo do período temporal apresentado. Observa-se uma significativa influência das duas
14
Guerras Mundiais (1914-1918 e 1939-1945) no debate sobre a temática do subúrbio. No pós
Segunda Guerra Mundial o termo reflete uma projeção inigualável, sendo que o pico da utilização
do adjetivo suburbano se inicia por volta de 1950 e conhece o seu auge na década de 70 do
século XX, que é o período da crise petrolífera. A utilização é mais notória no período de queda
do preço do petróleo que culmina em 2000. O debate sobre o subúrbio revela-se mais apelativo
em alturas de abundância energética e esquecido durante as fases menos fortuitas desta
matéria-prima, deixando subjacente a oportunidade económica de investimento refletida na
expansão do território (Lourido, 2012).
Analisando a evolução do significado do termo, em Roma antiga o subúrbio distava um raio de
cinco a dez quilómetros da cidade, revestindo-se de uma natureza ambígua, sendo considerado
“cidade e não-cidade” (Witcher, 2005: 120). De fato comprova-se que os subúrbios “não são um
fenómeno exclusivo da era moderna, há registos que confirmam que as cidades antigas e
medievais possuíam também subúrbios, situados após as muralhas da cidade” (Fischer, 1976:
206). Na atualidade predomina o entendimento do termo subúrbio como um espaço cujas
“características não são suficientes para que se constitua como urbano, a sub-urbe, no sentido
de inferioridade qualitativa, por oposição à urbe” (Lourido, 2012: 2).
Suburbanização deve ser entendida em termos gerais como o processo de expansão das
cidades para o exterior dos seus limites através de várias transformações e configurações de
crescimento urbano (Solà-Morales, 2002). O processo de suburbanização é apreendido através
de duas medidas (Champion, 2001: 144):
1. A primeira incide nas taxas de crescimento demográfico evidenciadas tanto pelos
subúrbios como pela cidade e, por seu intermédio, se assinalam os momentos em que
o povoamento dos territórios periféricos regista crescimento superior ao verificado na
cidade central;
2. A segunda obtém-se pela comparação entre as grandezas demográficas da população
residente na periferia e na cidade central face ao total da população da região urbana ou
da aglomeração.
São identificadas quatro formas de suburbanização por Ildefonso Cerdà na Teoria Geral da
Urbanização (Nunes, 2011):
1. A que se dá pela atração exercida pela via de acesso à cidade;
2. A que se dá por deslocalização de indústrias;
3. A que tem origem em causas administrativas relativas às taxas alfandegárias de entrada de
mercadorias nas cidades;
4. A que consiste num meio de expansão da urbe.
Nem o centro nem a periferia são noções de localização absoluta, mas sim relativa, nenhum
lugar ou espaço está constrangido ao carácter suburbano ou assegurado na sua condição central
(Gonçalves e Elias, 2015). Esta relatividade de distinção espacial e social reporta para a
15
diferença entre um centro e uma periferia dependente da interação de uma determinada
população circunscrita a um determinado território com esse mesmo território, defende Edward
Shils (1974). Esta teoria de âmbito sociológico e caráter socio espacial revela premissas que
devem ser tidas em conta, sendo o centro um fenómeno que pertence à esfera dos valores e das
crenças, mas sobretudo à esfera da ação, revelando-se fundamental e irredutível em contraponto
a uma periferia alienada do domínio da decisão.
Como foi exposto o conceito de subúrbio não tem uma definição una aceite, quer seja teórica ou
empiricamente comprovada. Numa abordagem física consensual os subúrbios são um reflexo
das dinâmicas urbanas e metropolitanas que resultam de processos económicos e financeiros
privados e públicos que manipulam e são manipulados pelo comportamento das famílias e das
empresas (Gonçalves et al., 2015). Contudo surgem outras abordagens com caráter social, tal
como a de Stahl (2008) que propõe o subúrbio como um habitat natural para as famílias
estruturadas e um retiro rústico para a família imunda, imoral e perigosa da cidade, sobretudo no
contexto norte-americano; enquanto Phelps (2010) considera sobretudo os subúrbios como
dormitórios no contexto europeu. Apesar das distintas localizações e interpretações associadas
são as semelhanças entre as imagens produzidas de forma individual que consequentemente
geram a imagem coletiva que temos do fenómeno, representando-se na forma de uma categoria.
A categoria de subúrbio remete para algo que está longe da cidade, longínquo porém contíguo.
Trata-se de um “espaço ambíguo que não é cidade nem campo, iniciando-se após o limite da
cidade, remetendo para a ideia de não-cidade” (Lourido, 2012: 2).
Constata-se a diferença entre o afastamento do urbano e o afastamento do efeito urbano, sendo
que o limite da cidade é administrativo, mas também social (Baptista, 2008). Defende-se que a
distância geométrica é igual à distância social, pelo menos na Europa (Ibidem). Segundo esta
ordem de ideias para além do real afastamento físico dos subúrbios à área central de uma cidade,
também o afastamento social é uma condicionante, esta compilação contribui assim para a
conceção de uma imagem negativa do território afastado/esquecido (Ibidem). Ressalva-se que
esta teoria não se aplica à Área Metropolitana de Lisboa, onde a distância geométrica e a
distância social varia, não se apresentando linear.
O grau de afastamento a um centro clarifica a posição periférica, sendo o subúrbio uma das
variantes da condição periférica (Domingues, 1994). A identificação de um subúrbio implica a
ideia de fragmentação do espaço urbano. Sendo identificados dois tipos de processos na
conceção de subúrbios: planeamento extremamente regulado, e processos espontâneos de
urbanização (Ibidem). Com a evolução dos tempos, das necessidades e sobretudo das vontades
a racionalidade do planeamento foi substituída pela dinâmica do investimento privado e pela
variabilidade do mercado. A forma urbana resultante tornou-se mais “desestruturada, caótica,
incompleta, labiríntica e instável” (Ibidem: 5). Do ponto de vista financeiro o processo de
suburbanização consiste numa transação positiva para alguns particulares, outrora uma
economia centralizada e planeada pelo governo central dá lugar a uma economia de mercado,
16
em que promotores e bancos passam a ser os atores chave do processo de planeamento
territorial, ou da falta dele (Kȁhrik et al., 2011).
Atendendo à distinção entre periferias geradas por sistemas económicos distintos, Álvaro
Domingues (1994) defende o surgimento de dois modelos opostos de periferia, a periferia
planificada e a periferia espontânea. A periferia planificada inicia como um instrumento de
regulação urbana do Estado-Providência e do planeamento racionalista (Ibidem). Adversamente
a periferia espontânea apresenta como características: um perfil sobretudo residencial; a
ausência ou défice de espaço público; um crescimento por adições sucessivas, envolvendo
tipologias construtivas diversas e usando uma malha viária pré-existente; um espaço construído
não consolidado, intercalando índices de densificação elevados com vazios intersticiais; a
ausência de plano; a subinfraestruturação; um défice de serviços e de equipamentos públicos e
privados, em quantidade e em qualidade; a falta de legibilidade e de identidade urbana; e a má
qualidade ambiental (Ibidem). Derivando estes fatores de dois processos: sobreposição de uma
malha urbana rodoviária de alta capacidade àquela colagem de fragmentos que se iniciaram e
evoluíram segundo outras lógicas e outras temporalidades; e numa nova lógica espacial dos
sistemas de produção, i.e. com as dinâmicas de transformação da base económica metropolitana
(Ibidem).
A imagem conceptual e pessoal de subúrbio é diferente consoante “o indivíduo, o conhecimento
que tem do território, a cultura em que está inserido e a época em que se reflete acerca desse
fenómeno” (Lourido, 2012: 4). Contudo Kevin Lynch (1999) “demonstra a existência de uma
imagem coletiva – denominador comum das inúmeras imagens pessoais de cada habitante”
(Lamas, 2010: 398). Analisando como os subúrbios são definidos perceciona-se as semelhanças
e as diferenças comuns desta categoria do espaço urbano a todos os seus intervenientes,
revelando o que constitui um subúrbio positivo e o que falta num subúrbio negativo, sendo que
as diferentes abordagens utilizadas para definir subúrbios atendendo à essência intrínseca
permitem uma diferenciação, em contraposição analisando os seus tipos e características
consegue-se um agrupamento, gerando clusters (Forsyth, 2012).
Planear é conhecer, classificar, nomear e decidir em função de categorias (categorias
operacionais), mas nem sempre a associação das categorias corresponde à realidade (Lourido,
2012). A complexidade do subúrbio no território periférico de uma qualquer cidade é um dado
adquirido na teorização apresentada. A análise dos subúrbios pode no entanto ser facilitada pela
utilização de cinco dimensões essenciais para a sua definição, sendo elas as dimensões: física,
funcional, social, processual, analítica (Forsyth, 2012). Para se conseguir uma interpretação
fidedigna da realidade e seguindo o caminho menos complicado para analisar esta situação
deve-se olhar para cada dimensão de forma individual (Ibidem).
Ann Forsyth (2012) constata que devido à confusão gerada pelo termo, uma opção pertinente é
abandonar a palavra subúrbio, sendo identificados dois processos conducentes à transformação:
a área metropolitana não será mais composta por uma cidade central e subúrbios, mas por uma
17
variedade de ambientes (parque de escritórios, limites da cidade, subdivisão do pós – guerra); e
sustentar o termo, fazendo a distinção entre tipos de subúrbios, todas as referências são
qualificadas por um adjetivo, isto faz sentido porque diferentes tipos de subúrbios terão diferentes
problemas e diferentes necessidades de planeamento.
O termo subúrbio representa uma posição antiga e viável para descrever o desenvolvimento em
redor da cidade central, no entanto alternativas como periurbano não estão melhor definidas.
Todavia os subúrbios têm importantes características em comum, devido à sua localização e
relativa novidade (Harris, 2010). Localizações específicas têm uma particular panóplia de
funções, modos de transporte, traços sociais, e características físicas que as distinguem e
permitem uma categorização. Sendo comummente aceite que a “distinção mais clara de
subúrbios perante outras formas de desenvolvimento, e diferentes tipos de ambientes
suburbanos, consegue ajudar quem precisa entender a temática dos subúrbios e influenciar o
desenvolvimento/redesenvolvimento deles” (Forsyth, 2012: 279).
Finda a constatação da aplicabilidade do conceito de subúrbio, o foco teórico recai sobre a
síntese da origem do termo na incidência territorial a posteriori analisada, a área metropolitana.
Sabendo que a maioria das regiões metropolitanas experimentou um significativo aumento de
suburbanização durante o último quarto de século, a sua origem pretende-se descodificada. Em
relação à teorização da formação do território periférico circunscrito às áreas metropolitanas
ocorre a compilação das principais causas de suburbanização e respetivas teorias para
compreensão da suburbanização e declínio urbano. São identificados “o aumento do preço do
solo, a utilização frequente de veículos ligeiros e pesados, o desejo de viver em urbanizações
relativamente novas e de baixa densidade, e as vantagens económicas associadas a uma
habitação própria, como tendências fortemente consolidadas, por pessoas a segregar-se
socioeconomicamente e racialmente por bairros” (Bradbury, Downs e Small, 1982: 12). Perante
estas tendências seis teorias para compreensão da suburbanização e declínio urbano são
formuladas: a deslocação perante o desconforto, a procura da evasão fiscal, a atração positiva
do território limítrofe, a evolução económica, a política tendenciosa, e as tendências
demográficas (Lee, 2005).
Mieszkowski e Mills (1993) discutiram duas teorias contrastantes de suburbanização: a teoria da
evolução urbana natural e a teoria “flight-from-blight”. Segundo a teoria da evolução urbana
natural a suburbanização é o resultado do aumento dos preços do solo. As famílias com maior
poder de compra vão procurar habitações maiores e mais recentes que são construídas na
periferia da região metropolitana, o que conduz à forçosa procura das habitações menores e
menos qualificadas pelas famílias com menos condições económicas. Em contraste é
apresentada a teoria “flight-from-blight” que justifica a deslocação de grupos populacionais com
poder de compra médio e superior para áreas suburbanas com o intuito de evitar os problemas
das cidades centrais como as tensões raciais, crime, impostos altos e baixa qualidade ambiental
(Lee, 2005). A causa do processo de suburbanização também tem sido atribuída a políticas
governamentais associadas aos controlos de uso da terra, à habitação e ao transporte
18
(Bergstrom et al., 1999; Duany et al., 2000; Katz, 2002). Robert Fishman (2000) identifica como
as três maiores influências modeladoras das metrópoles norte-americanas: a utilização
rodoviária, com o claro domínio do automóvel; o financiamento de empréstimos; e a
desindustrialização das cidades centrais. No que diz respeito às políticas de habitação, a
suburbanização foi mais acelerada por subsídios estatais e pelo prestígio generalizado da
habitação unifamiliar facilitada pelos empréstimos bancários (Arigoni, 2001).
Para uma melhor compreensão da suburbanização, esta deve ser entendida como uma fase
típica do modelo de Ciclo de Vida das Cidades (Figura 6). A teoria do Ciclo de Vida das Cidades
(urbanização; suburbanização; desurbanização; reurbanização) é um modelo formal de tipo
histórico-descritivo utilizado para caracterizar as dinâmicas de crescimento urbano.
Figura 6. Ciclo de Vida das Cidades
Fonte: Domingues, 1994
O modelo baseia-se apenas nos valores de população residente e define a cidade como uma
aglomeração dividida em duas subáreas: o centro e a área periférica (contígua ao centro e lugar
de origem de movimentos pendulares). Apesar da tradução real de transformação cíclica das
cidades e da efetividade de movimentos pendulares dependentes do centro da cidade, uma
crítica ao modelo deve ser tida em conta, o excessivo reducionismo do modelo territorial de
crescimento urbano (Domingues, 1994).
Durante as últimas décadas, a significativa suburbanização das áreas metropolitanas
americanas transformou a estrutura espacial metropolitana. A sua forma monocêntrica
transformou-se em policêntrica (Garreau, 1991; Giuliano e Small, 1991; Mcmillen, 1998). Esta
transformação merece um reparo em relação à observação da estrutura metropolitana mundial.
Sabendo que as áreas suburbanas foram diferenciadas ao longo do tempo e variáveis
geograficamente, deve ser confrontada e reformulada a reconhecida estrutura metropolitana
tradicional (a forma dicotómica da cidade central e dos subúrbios representada no diagrama A
da figura 7) perante a atual estrutura policêntrica com anéis e sub-centros suburbanos patente
no diagrama B (Figura 7). Esta constatação responde à crítica do modelo de Ciclo das Cidades
(Figura 6), que reflete sobre a dinâmica de centro e periferia segundo o modelo tradicional
(diagrama A). Atendendo que esta diversidade de áreas suburbanas e a emergência de anéis
suburbanos são atribuídas à evolução de sistemas de transporte nos Estados Unidos da América
(E.U.A.), o mesmo processo é aplicável a todas as cidades metropolitanas onde o uso massivo
do automóvel transforma o uso do território depois da Segunda Guerra Mundial (Lee, 2005).
19
Figura 7. O surgimento de anéis suburbanos e sub-centros dentro de áreas metropolitanas
Fonte: Leigh e Lee, 2004
A principal limitação da pesquisa existente é a sua dependência analítica sobre uma estrutura
dicotómica dos subúrbios e da cidade central. Esta abordagem tradicional baseou-se numa
região metropolitana com uma estrutura monocêntrica (representada no diagrama A da Figura
7). Contudo as regiões metropolitanas evoluíram em diversas áreas, que incluem o centro da
cidade, área urbana, subúrbios do anel interno, subúrbios do anel externo, e sub centros
suburbanos (Leigh e Lee, 2004). Esta evolução não se reflete na definição oficial da cidade
central e dos subúrbios, deste modo os dados produzidos a partir destas definições não são
apropriados para analisar a estrutura metropolitana e os seus anéis suburbanos e sub centros
(Lee, 2005). Perante esta constatação é apresentada uma nova abordagem que tem em conta a
diferenciação suburbana, bem como a forma policêntrica (figurada no diagrama B da Figura 7).
Nesta abordagem a região metropolitana é tratada como um sistema interativo da cidade,
identificando entidades distintas no contexto de todo o sistema de uma região metropolitana,
considerando a necessidade de desenvolver diferentes estratégias em prole do crescimento
inteligente para cada subárea bem como a região metropolitana como um todo (Lee, 2005).
A profunda alteração da escala e da natureza dos processos de desenvolvimento evidenciada,
analisada através da evolução e da génese urbana, descodificada pela interpretação da tipologia
e da morfologia, permite percecionar um aumento da consciência metropolitana ao nível das
políticas de planeamento (Jassen-Jansen e Hutton, 2012). Há o reconhecimento generalizado
da emergência de novas dinâmicas sociais, económicas e ambientais de âmbito metropolitano
que exigem soluções inovadoras de intervenção pública, de coordenação de atores e de
articulação de políticas (Ferrão, 2013). O princípio subjacente de governança consiste em
“associações de entidades públicas, semi-públicas e/ou privadas que estabelecem
voluntariamente entre si relações horizontais de cooperação e parceria” (Ibidem: 259), as formas
de governança baseiam-se em modalidades muito distintas, quer em termos de natureza jurídica,
quer em duração no tempo (Ibidem).
Num cenário de globalização ocorre a emergência da abordagem teórica e prática da governança
metropolitana, cuja compreensão é essencial ao capítulo subsequente da problematização dos
subúrbios no contexto da AML. Esta tendência “é geralmente interpretada à luz da tendência
mais geral da passagem, verificada a partir dos anos 80 do século passado nos países
capitalistas mais desenvolvidos, de uma ótica de governo a uma ótica de governança no quadro
20
de uma profunda reestruturação do estado moderno” (Ibidem: 258), é reconhecida a sua
interpretação como um desafio associado a mudanças estruturais, urgindo a conciliação, a
comunicação e a interação entre pessoas e espaços urbanos.
Outra abordagem recente da problemática suburbana está associada ao fenómeno recente de
shrinking cities, algumas cidades têm vindo a perder população, iniciando uma recessão
económica local e gerando problemas sociais e de segregação, degenerando o tecido urbano
(Gonçalves e Elias, 2015). Este encolhimento de cidades densas que sofrem uma perda
assinalável de população deve-se sobretudo a processos de emigração sentidos em momentos
de transformação económica (Sousa, 2010). Tendo sido a sua infraestrutura construída para
suportar uma dimensão superior de população, na falta dela a sua manutenção pode-se tornar
uma preocupação séria (Ibidem). Por seu turno o envelhecimento destas áreas suburbanas
também é uma preocupação, pois na ausência de monitorização constituem-se territórios
degradados e obsoletos (Ibidem).
21
3. Problemática dos subúrbios na Área Metropolitana de Lisboa
Numa primeira análise da composição urbana é sintetizada a evolução histórica influenciadora
do território lisboeta derivada sobretudo da transformação da mobilidade. O enfoque na capital
tem como objetivo em última análise conseguir uma apreciação crítica da evolução do objeto de
estudo, a Área Metropolitana de Lisboa. São apresentadas as diferentes conjunturas da cidade
de Lisboa e do território limítrofe permitindo equacionar os motivos e as estratégias de
desenvolvimento do objeto de estudo nos principais momentos de evolução urbanística. A
análise da evolução da AML consiste na explanação de dois vetores essenciais de pesquisa: a
centralidade urbana e a exterioridade metropolitana (Ferreira, 1987). São constatados também
nesta fase de problematização da temática os desafios e os problemas inerentes subjacentes na
governação e nas intervenções dos subúrbios.
3.1. Génese e evolução da condição suburbana de Lisboa na Área
Metropolitana de Lisboa
Lisboa, intitulada por Orlando Ribeiro (1993) como a última das cidades mediterrâneas, tem como
caraterísticas históricas de destaque a constituição de um importante entreposto de formação e
de trocas de bens, de culturas e de ideias, contudo constata-se que ao longo da história “a sua
macrocefalia processa-se sem ordem” (Ribeiro, 1993).
Em termos demográficos a região em torno da cidade de Lisboa aumentou significativamente
aquando da romanização e islamização, proliferando a cidade ao longo dos séculos sobretudo
na faixa Norte do Tejo, por numerosas aldeias e lugares (G.E.O., 1968). A importância
demográfica da cidade de Lisboa no século XIII aumentou, consequência da mudança da
administração central para a capital, sempre demarcada das demais, a cidade passa a ser
oficialmente a sede governativa (Ferreira, 1987). Através da análise bibliográfica é possível
verificar o carácter outrora rural do território que viria a constituir os primeiros subúrbios da capital
portuguesa no século XX (Pereira, 1910). Enquanto o aumento populacional ritmou o
crescimento contínuo da cidade de Lisboa, delineado pelas artérias viárias, “o comportamento
demográfico das várias localidades em torno de Lisboa foi diferente, nem sempre se identificando
com qualquer crescimento de vulto” (Marques, 2003: 18).
Nos finais do século XIX a ideologia de modernização e desenvolvimento da cidade fica latente
na abertura das primeiras alavancas de crescimento da cidade para norte de forma muito
coerente e consistente, através da Avenida da Liberdade e da Avenida Rainha Dona Amélia
(atual Avenida Almirante Reis), os dois eixos importantes do final do século XIX. É também
importante neste período de Regeneração (1851-1868) liderado por Fontes Pereira de Melo a
transformação da mobilidade em território nacional - a política do Fontismo - assistindo-se ao
reforço da troca de bens e de serviços, com o aumento do caminho-de-ferro, das vias de
comunicação, da indústria e das telecomunicações, i.e. inauguração do primeiro troço de
caminho-de-ferro em Portugal, entre Lisboa e o Carregado, em 1855 (Ferreira, 1987). Sendo
22
notória a facilidade que a rodovia e a ferrovia forneciam num território transformado, especulado
e ocupado.
Verifica-se que não existem as respostas adequadas às necessidades efetivas de alojamento,
surgindo então iniciativas privadas de alojamento do proletariado, i.e. pátios e vilas industrias em
São Bento, Santa Isabel, Lapa, Alcântara e Xabregas, que vão dando resposta às necessidades
das camadas sociais mais desfavorecidas (Marques, 2003). De fato nem todas as questões tem
resposta eficiente, questões estas surgidas devido ao lento processo de industrialização que se
inicia em meados do século XIX, provocando a concentração de mão-de-obra operária em
Lisboa, forçada a localizar-se em bairros antigos e na periferia da capital (Pereira, 1994). O
problema da desigualdade social refletida no território só tem uma abordagem fortuita com a
visão integradora de Duarte Pacheco, que efetiva a construção dos primeiros bairros sociais, i.e.
Bairro Social da Ajuda e do Arco do Cego, projetados durante a I República (1910-1926) e então
finalizados, planeados com empenho e grandiosidade, introduzindo uma tipologia nova no tecido
da cidade (Ferreira, 1987; Tostões, 2012).
Enquanto o planeamento e as práticas de ordenamento regional foram tidos em consideração
nas sociedades europeias no período pós Guerra, em Portugal não se fizeram sentir de forma
tão eficaz, sendo que foram implementadas ao longo dos anos ´60, num “contexto político
ditatorial de matriz corporativa que modelava a orientação das políticas de habitação” (Nunes,
2011: 31). A suburbanização de Lisboa consistiu sobretudo na preponderância de práticas
construtivas fundadas na designação privada de alojamento e intervalada pela ilegalidade de
loteamento e de edificação. As zonas de mudança entre a área urbana consolidada e os campos
foram edificadas, surgindo áreas quase exclusivas de ocupação residencial pautadas por um
povoamento intenso (Ibidem).
A cidade de Lisboa começa assim a crescer de forma aparentemente ordenada segundo as vias
de comunicação construídas e os respetivos fluxos populacionais inerentes a processos de
trocas comercias históricos, contudo respondendo a um processo de especulação fundiária sem
desenho urbano, “por via da planificação económico-social, surgiria também a ideologia do
planeamento flexível que conduziria ainda mais à anulação da forma, que assim poderia mudar
constantemente” (Lamas, 2010: 376).
O conceito de área metropolitana surge em Portugal em 1991 (Lei nº 44/91). Elementos
municipais distintos pertencentes outrora à Grande Lisboa passam a constituir a Área
Metropolitana de Lisboa, sendo compilados num sistema único e indivisível (Figura 8).
23
Figura 8. Enquadramento da AML no país, e respetivos municípios
A análise dos fluxos populacionais necessária à interpretação e compreensão do território
confinante à A.M.L. depende de uma dependência antiga entre a cidade de Lisboa no seu todo
e a uma das suas partes, o centro. A definição dos limites administrativos da cidade de Lisboa
no século XIX foi o início da oficialização dessa dependência, intensificada a partir do século XX,
aquando do desenvolvimento acelerado do país e consequente concentração na capital dos
setores secundário e terciário, convertendo as zonas próximas da cidade em extensos
dormitórios (Marques, 2003).
Várias são as inter-relações estabelecidas e constatadas entre a capital e o território limítrofe
(Ibidem). A mobilidade é responsável pelas relações estabelecidas entre a margem norte e a
margem sul do rio Tejo, que se intensificaram no século XIX, sendo que em 1820 surgem os
“primeiros barcos a vapor com carreiras regulares” (Ibidem: 17), em 1861 é criada a “linha
ferroviária de Sul e Sueste, com término no Barreiro, contribuindo para o desenvolvimento da
“Outra Banda”” (Ibidem: 17), sobretudo da região do Barreiro. Estas relações modais ficaram
consolidadas com a construção das duas pontes sobre o rio Tejo, a conhecida Ponte 25 de Abril,
cuja designação oficial é Ponte sobre o Tejo, inaugurada em 1966, ligando Lisboa a Almada, e a
Ponte Vasco da Gama inaugurada em 1998, possibilitando a mobilidade rodoviária entre
Alcochete, Montijo, Barreiro e Lisboa, bem como o tráfego entre o norte e o sul do país. A análise
da evolução da AML permite extrapolar uma dinâmica de evolução entre lugares muito
dependente da cidade central, Lisboa. A importância da capital é evidenciada pelos dados de
movimentos pendulares dos Censos de 2011, verificando-se que apenas 10% da população de
Lisboa tem necessidade de sair da cidade para trabalhar ou estudar (Gráfico 2).
24
Gráfico 2. Movimentos pendulares na AML em 2011
Fonte: I.M.T., 2011
O crescimento assinalado da cidade de Lisboa perpetuou-se no desenvolvimento das áreas
limítrofes, em primeiro lugar as confinantes ao mar ou ao rio, pelas características naturais que
lhes conferiam proteção e mobilidade, como sendo Oeiras, Cascais, Sintra e Vila Franca. Na
margem sul do rio Tejo, Almada, Barreiro, Sesimbra, e Setúbal crescem rapidamente, enquanto
a periferia, nomeadamente Alcochete e Montijo crescem demoradamente (Ibidem: 19). Sendo
evidente a evolução gradual de população residente na adjacência da capital (Gráficos 3 e 4).
Gráfico 3. População residente na Grande Lisboa (1940-2011)
Fonte: I.N.E., Recenseamentos Gerais da População, 1940, 1960, 1981, 1991, 2001, 2011
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Alcochete
Almada
Amadora
Barreiro
Cascais
Lisboa
Loures
Mafra
Moita
Montijo
Odivelas
Oeiras
Palmela
Seixal
Sesimbra
Setúbal
Sintra
Vila Franca de Xira
População que entra no município para trabalhar ou estudar
População que sai do município para trabalhar ou estudar
0
200000
400000
600000
800000
1000000
1940 1960 1981 1991 2001 2011
Amadora Cascais Loures
Lisboa Mafra Odivelas
Oeiras Sintra Vila Franca de Xira
25
Para simplificação de dados na análise estatística os municípios constituintes da AML são
observados segundo a divisão em Nomenclatura das Unidades Territoriais para fins Estatísticos
(NUT´s).
Consoante os dados dos Censos de 2011 numa das NUT III da AML - Grande Lisboa - destacam-
se os municípios de Lisboa e Sintra com o maior número de habitantes e na outra NUT III
constituinte da AML - Península de Setúbal - os municípios de Almada e Seixal. Com um menor
número de habitantes está o município de Mafra na Grande Lisboa e Alcochete e Montijo na
Península de Setúbal (Gráficos 3 e 4).
Gráfico 4. População residente na Península de Setúbal (1940-2011)
Fonte: I.N.E., Recenseamentos Gerais da População, 1940, 1960, 1981, 1991, 2001, 2011
A análise do gráfico permite verificar que a partir da década de ´60 a população residente
aumenta significativamente nos municípios adjacentes. Constata-se que na transição censitária
entre 1981 e 1991 a população residente no município de Lisboa reduz substancialmente,
situação que permanece inalterada até 2011. Verificando o peso da população residente no
município de Lisboa e nos municípios limítrofes sobre a população total do continente entre 1940
e 2011 conclui-se que o peso demográfico da metrópole face ao país cresce entre 1960 e 1981,
mantendo-se entre 1981 e 2001, e aumenta ligeiramente até 2011, sendo que esta
predominância no contexto nacional se deve ao crescimento suburbano na AML, reforçado pela
estabilização do modelo metropolitano revelada pelos dados dos censos de 2011 (Pereira, 2013).
Genericamente denota-se a intensificação gradual do processo de suburbanização da cidade de
Lisboa cuja génese deriva da década de ´30 do século XX quando o ritmo de crescimento dos
subúrbios ultrapassou o do centro (Nunes, 2011).
Entre as décadas de ´50 e ´70 o desenvolvimento das atividades terciárias no centro de Lisboa
é intenso (Pereira, 2004). A dicotomia inerente entre a cidade e o campo remete para a ideia de
existência e inexistência de limites respetivamente. Esta diferenciação ainda está presente na
memória urbana portuguesa, tendo ocorrido o pico da ruralidade nos anos ´60 do século XX
Portugal foi um dos últimos países rurais da Europa (Domingues, 2015). Demonstrada a evolução
tardia da suburbanização em território nacional a temática suburbana ficou mais clarificada com
a perceção da ocorrência suburbana em outros países. O êxodo rural proclamado pela população
0
50 000
100 000
150 000
200 000
1940 1960 1981 1991 2001 2011
Alcochete Almada Barreiro Moita Montijo
Palmela Seixal Sesimbra Setúbal
26
que ambiciona encontrar na capital melhores condições de vida é o resultado da fuga ao
problema da pressão demográfica que decorria da modernização do sector agrícola que
dispensava mão-de-obra humana, iniciando-se massivamente o processo de suburbanização da
capital (Ferreira, 2012). O período político do Estado Novo (1933-1974) refletiu um crescimento
económico generalizado, conferindo confiança aos empresários e proclamando o crescimento
da poupança pública e privada, conduzindo ao desenvolvimento do sistema bancário. Este clima
favorável de expansão urbana foi ainda assimilado pelo aumento da qualificação da mão-de-
obra, influenciado pela expansão substancial da escolarização (Ibidem).
O processo de expansão da malha urbana de Lisboa tem como marco inaugural o Plano Diretor
da Região de Lisboa (1964) que nunca foi aprovado. Este Instrumento de Gestão Territorial (IGT)
preconizava uma reorganização de todo o processo de crescimento urbano autenticando um
descongestionamento da mancha urbana central, sustentado numa rede rodoviária completa
posteriormente (CRIL, CREL, e A5), assim como no desenvolvimento de ligações ferroviárias,
incitando também à criação de algumas cidades novas. Apesar de não ser aprovado constitui
um marco de mudança efetiva do planeamento e ordenamento do território na medida em que o
território suburbano é associado diretamente com a evolução do espaço urbano (Ferreira, 2012).
O crescimento suburbano precedente foi um crescimento otimista, pautado por uma alienação
coletiva de planeamento que se repercutiu numa área metropolitana carente de ordenamento
territorial. Genericamente a construção do subúrbio lisboeta perpetuou-se mediante duas
originalidades ligadas aos grandes complexos habitacionais: “a sua geração em espaços que
tiveram apenas de acolher infraestruturas e que correspondiam integralmente a propriedades
que ficaram perpetuadas na toponímia dessas urbanizações (ou complexos habitacionais), i.e.
Quinta da Piedade, Alto da Eira; a sua organização e estrutura interna onde se destaca a aridez
funcional e a ausência de centralidades formais, i.e. insuficiência de espaços públicos,
referências identitárias para as comunidades residentes” (Gonçalves e Elias, 2015: 1).
Entre 1950 e 1969, a população residente na AML aumentou cerca de meio milhão de habitantes
o que se repercutiu na intensificação do crescimento urbano e na consolidação do tecido urbano.
Em sintonia se denotava um clima favorável quer no setor económico, quer no setor social nos
finais da década de ´60, este estímulo à expansão urbana, aliado do afastamento da
administração central é o principal impulso da génese suburbana da capital (Ferreira, 2012).
Contudo esta dinâmica de produção de espaços no centro urbano estagnou rapidamente, a
necessidade de espaços centrais por parte da terciarização levou ao afastamento de funções
residenciais e industriais num movimento centrífugo a partir da década de ´70 (Pereira, 2004),
transformando-se o processo de densificação terciária do centro num processo de
suburbanização demográfica (Gonçalves e Elias, 2015). Devido à industrialização e ao enorme
afluxo populacional para as cidades devido ao êxodo rural e posteriormente à descolonização
(1974-1975), a propriedade imobiliária transforma-se num novo e importante objeto de negócio
27
(Ferreira, 2012), como está explícito na figura 9 que sintetiza o processo de transformação
territorial.
Fonte: Ferreira, 2012
Respondendo às novas exigências habitacionais em Portugal assinalam-se os primeiros
exemplos de suburbanização programada, representados na figura 10.
Figura 10. Primeiros exemplos de suburbanização programada na AML
Fonte: Nunes, 2011
O processo de expansão urbana associa-se às consequências do êxodo rural nacional no
ordenamento do território. A industrialização foi acompanhada de grandes movimentos de
população do campo para os pólos industriais. Este desenvolvimento industrial muito
concentrado levou à concentração em poucos pontos terminais, nomeadamente as grandes
Transformação do solo sem coerência territorial
Inexistência de preocupações de planemento aliada de atitude passiva das autarquias
Criação de estratos urbanos específicos
Empresas especializadas na produção de empreendimentos
Marketing imobiliário Preocupação primordial com a geração de lucro
Propriedade imobiliária como um negócio
Boom imobiliário Entrada de capital financeiro
Figura 9. Processo de reconversão da propriedade imobiliária no final da década de ´60 do
século XX
28
metrópoles, com um crescimento muito rápido (Salgueiro, 1977). A industrialização revela-se um
motor de arranque do crescimento urbano, tendo encontrado como aliado perfeito um mercado
controlado pelos promotores privados, num contexto de especulação em que o Estado intervém
insignificantemente na monitorização residencial (Figura 11).
Figura 11. Dinâmicas de crescimento suburbano em Lisboa no final da década de ´60
Fonte: Ferreira, 2012
A urbanização na A.M.L. vai-se perpetuando por dois fenómenos paralelos: a construção de
urbanizações por promotores imobiliários privados; e a construção ilegal por particulares. Estes
fenómenos consistem respetivamente na causa e na consequência da especulação imobiliária.
De fato a partir de 1970, o crescimento da cidade depende de entidades de promoção privadas,
responsáveis por 90% da construção realizada entre 1971 e 1980, tendo a administração
delegado funções e adotado um papel meramente de aprovação (Ferreira, 2012). Não sendo
“novidade para ninguém o fato de a cidade ser o principal objeto do exercício do poder” (Rossa,
2002: 35), torna-se indissociável a relação entre poder económico e poder social com efeitos no
território. O fenómeno dos subúrbios deve-se primordialmente à inexistência de oferta de
habitação para as classes médias urbanas, num período em que a cidade histórica não tem
resposta a nível de habitação coletiva para o excessivo populacional, este momento é intervalado
entre 1968 com a delegação de poder de Salazar em Marcello Caetano e 1986 com a adesão
de Portugal à Comunidade Económica Europeia (CEE) (Ferreira, 2012). A nível morfológico no
final do século XX o território suburbano da AML apresenta-se com uma grande dispersão, sem
comunicações satisfatórias, com uma grande área de construções ilegais, e com espaços
monofuncionais sem identidade (Gonçalves e Elias, 2015).
Face a este contexto, a desregulamentação do planeamento territorial aliada a novas mudanças
na rede rodoviária e nos caminhos-de-ferro, que proporcionaram uma aproximação às periferias,
consubstanciou novas frentes de urbanização, instigadas por agentes particulares em locais
cada vez mais distantes do centro urbano (Pereira, 2004). Esta operação de expansão reconhece
Ideais de liberalismo Pressão demográficaCompactação territorial
com diferentes agentes espaciais
Relações metropolitanas num
território limitado
Processo de crescimento urbano
otimista
Estímulo da banca
Grandes promotores privados com controlo
imobiliário
Tradicional produção lote a lote
Grandes pacotes urbanos
29
o setor bancário como um forte interveniente no negócio imobiliário, conseguindo a associação
entre várias construtoras e empresas. Este poder imobiliário gere estratégias de bloqueio e
especulação imobiliária que forçosamente dirige um forte crescimento demográfico para a
procura de alojamento com caráter marginal. O mercado clandestino acompanha o movimento
centrífugo da expansão urbana, redirecionando também a expansão urbana ilegal (Ferreira,
2012).
O crescimento urbano vai apresentando diferentes contornos a nível quantitativo e qualitativo
(Gráfico 5 e 6), mas apresenta uma padronização de localização específica: Lisboa – o epicentro
da expansão urbana; concelhos a norte de Lisboa – os mais beneficiados do desenvolvimento
da rede viária e da rede dos caminhos-de-ferro; concelhos a sul de Lisboa – com as travessias
sobre o Tejo adquirem uma posição importante na expansão urbana (Gonçalves e Elias, 2015).
Gráfico 5. Número de Fogos na Grande Lisboa (1940-2011)
Fonte: I.N.E., Recenseamentos Gerais da População, 1940, 1960, 1981, 1991, 2001, 2011
Gráfico 6. Número de Fogos na Península de Setúbal (1940-2011)
Fonte: I.N.E., Recenseamentos Gerais da População, 1940, 1960, 1981, 1991, 2001, 2011
0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000
Amadora
Cascais
Loures
Lisboa
Mafra
Odivelas
Oeiras
Sintra
Vila Franca de Xira
2011 2001 1991 1981 1960 1940
0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000
Alcochete
Almada
Barreiro
Moita
Montijo
Palmela
Seixal
Sesimbra
Setúbal
2011 2001 1991 1981 1960 1940
30
As assimetrias verificadas na expansão urbana são verificáveis nos gráficos 5 e 6, a
representação do número de fogos na AML permite verificar um crescimento urbano mais notório
nos municípios pertencentes à margem norte da AML, representada pela NUT III da Grande
Lisboa.
O forte crescimento residencial suburbano evidenciado teve como base a rede urbana pré-
metropolitana e a ocupação dispersa do espaço rural (C.C.D.R.-L.V.T., 2007). Apresentando
ainda hoje como principais consequências: grande dispersão das implantações residenciais e
das atividades; forte consumo de solo rural; crescimento não licenciado; acentuada diversidade
morfológica e tipológica das áreas urbanizadas, nem todas de qualidade mínima; deficiente
infraestruturação e equipamento; forte interpenetração dos espaços urbanos com os espaços
rurais; dispersão e fragilidade do sistema de transporte público; e concentração e densificação
habitacional sobre os eixos radiais de transportes em relação a Lisboa (Ibidem).
3.2. Desafios e problemas: governação e intervenções
Recorrendo numa primeira fase à análise de um caso de estudo é possível perceber quais os
pull factors e os push factors dos subúrbios a ter em conta numa fase posterior de governação e
intervenção. Num caso de estudo são determinados os fatores que influenciam a decisão da
escolha de subúrbios em Tallinn (Estónia). Esta análise de micro nível recorre a um inquérito à
população residente nos novos subúrbios, extrapolando os motivos de mudança urbana (Kȁhrik
et al., 2011). Os fatores que mais atraem a população para os subúrbios de Tallinn são: a
proximidade ao centro; o ambiente natural agradável; e a disponibilidade de infraestruturas, como
o abastecimento de água e a rede de esgotos. Como fatores de retração de outras áreas são
indicados: o desejo de viver em casa própria; o desejo de possuir terra (uma horta); e a ambição
de um melhor ambiente para as crianças. Os fatores primordiais de satisfação residencial nas
áreas suburbanas de Tallinn são: a oportunidade de caminhar nas redondezas; a disponibilidade
de ar condicionado na habitação; e a dimensão do alojamento (Ibidem). A evidência de
necessidade de aumento da qualidade de vida na pretensão suburbana esclarece a necessidade
de reorientação de governação e intervenção da problemática dos subúrbios segundo uma
auscultação da população que a reivindica.
De fato depois da dificuldade inicial que existe em delinear e caracterizar o subúrbio, acresce a
panóplia de problemáticas intrínsecas que se revelam um desafio aquando do processo de
planear e monitorizar o território. Tal como a cidade, o subúrbio tem uma diversidade de
interesses antinómicos e inconciliáveis, atenuados pelo crescimento desigual de áreas urbanas,
pelo aumento da esperança média de vida, pelo ambiente natural danificado, pela continuidade
da pobreza e pelo aumento da especulação (Forsyth, 2012).
Genericamente alguns subúrbios nos países anglo-saxónicos, sobretudo nos Estados Unidos,
albergam uma classe média que reconhece uma casa isolada com jardim numa área de baixa
densidade como um estilo de vida distintivo, tranquilo, seguro e de qualidade, características que
31
o centro urbano da cidade tradicional não pode oferecer (Jackson, 1987; Duany et al, 2001;
Vinicio, 2008). Os subúrbios surgem nos E.U.A. como potenciadores da qualidade de vida.
A Europa continental reflete uma paisagem suburbana distinta tendo sido o subúrbio inicialmente
uma solução para o problema habitacional da população estabelecida durante o período do pós-
guerra (Gonçalves et al. 2015), maioritariamente identificado como um sinónimo de pobreza e
miséria (Goitia, 2008). Consoante a regulamentação preconizada pelos distintos instrumentos de
planeamento e pelas leis concebidas, os espaços suburbanos compilam áreas específicas como
sendo industriais, logísticas e residenciais (Figura 12). Os subúrbios têm vindo gradualmente a
desvalorizar as práticas da vida quotidiana (Prior, 2012), não sendo claramente espaços de
primeira escolha para viver dependendo sempre de uma cidade que emprega, absorve e atrai
(Gonçalves et al., 2015), os subúrbios são considerados como uma configuração inferior de
cidade (Kirby e Modarres, 2010).
Figura 12. Estrutura ecológica-social de Madrid
Fonte: Goitia, 2008
Legenda: 1. Centro Comercial; 2. Classe alta; 3. Classe média; 4. Classe alta; 5. Classe média; 6. Habitações humildes; R. Retiro; S. Puerta del Sol; P. Palácio Real
Denota-se que o espaço urbano é per si um “palco de desigualdades e tensões próprias das
sociedades capitalistas, que se apropriam do espaço urbano consoante os seus interesses, dos
quais resultam desequilíbrios estruturais, resultantes da organização social” (Queirós, 2007: 91).
Observa-se a relação exponencial entre os interesses dominantes e as desigualdades sociais,
que crescem na mesma medida de ocorrência. Para tal têm contribuído as tendências recentes
de back-to-the-city e de gentrificação, consequência das externalidades negativas associadas à
expansão extrema verificada, que se repercute na deslocação das populações tradicionais in
loco e também das recém-chegadas populações imigrantes da cidade central, reveladoras da
pobreza. A periferia torna-se um espaço de vulnerabilidade económica (Lee, 2005). Ressalvando
o caráter iminente de marginalização associada a este espaço urbano, “a marginalização
voluntária territorial nos Estados Unidos, a marginalização territorial involuntária na Europa, e
marginalização académica em ambas as regiões” (Gonçalves et al., 2015: 2), considerando a
definição espacial e a definição humana de marginalização.
A incoerente ou insuficiente aplicação de políticas urbanas nos subúrbios tem que ser alvo de
discussão para atenuar a marginalização das áreas suburbanas das cidades. No debate reside
32
a evolução, que passa obrigatoriamente pela transformação e assimilação de ideias e soluções
para um território circunscrito ao desajuste e esquecimento camarário ao longo dos anos
transatos. Torna-se um fato remediável através de uma conciliação entre as políticas sociais com
as políticas urbanas, harmonizando a intervenção no plano social com os principais objetivos do
urbanismo competitivo. A dualização social e urbana preconizada por Peter Marcuse (1985)
reporta a necessidade de conciliação e monitorização do espaço urbano, sendo que se existem
duas cidades, uma preferida e outra esquecida, a maioria das pessoas tenderá a rever-se na
melhor das duas, o que homogenesia artificialmente os interesses de várias classes e frações
de classes, opondo-os aos de uma underclass de contornos indefinidos e da qual ninguém quer
fazer parte.
Acontece frequentemente a observação de um território suburbano como um todo, efetivada pelo
papel do governo no planeamento. Contudo a análise conseguida só pode ser real e abrangente
se se tiver em conta as diferentes partes do território, instituídas pela governança, caso contrário
pode-se correr o risco de serem geradas generalizações, indefinições e desadequações a uma
realidade específica e distinta. Em termos práticos “a relação governo-governança em contexto
metropolitano tem-se revelado complexa, dinâmica e tensa” (Ferrão, 2013: 270). De fato para
além da sua eficiente aplicação, os diferentes e necessários novos modos de governança têm
um desafio acrescido, devendo considerar a formulação de políticas fora do tradicional perímetro
governamental (Héritier e Lehmkuhl, 2011).
A forma de interação entre as cidades e os subúrbios contempla diversas disposições pluralistas,
associativas e macropolíticas (Ferrão, 2013). Preconiza-se que soluções abrangentes possam
superar alguns dos problemas de coordenação enfrentados pelos governos locais em contextos
metropolitanos, evitando a visão elitista da política local (Hamel e Kiel, 2015). A preocupação
intensifica-se devido à correlação positiva entre a temática da periferia e o défice de cidadania,
considerando o subúrbio como uma existência precária enquanto espaço político e de
participação cívica (Levy, 1994; Rusk, 2003).
Os subúrbios estão quase sempre desajustados, a dinâmica urbana é sempre mais rápida do
que os ajustamentos político-administrativos e institucionais (Domingues, 1994). Esta
problematização remete para aspetos desafiantes já mencionados de marginalização, de âmbito
territorial (marginalização geográfica) e de âmbito social (marginalização social equivalente). A
elasticidade territorial é a única forma de evitar a excessiva fragmentação das áreas
administrativas dentro de uma metrópole funcionalmente cada vez mais coesa e territorialmente
mais vasta, sendo necessária uma estratégia territorial abrangente ao todo (Ibidem). Há a
destacar a conversão que ocorre, no novo contexto de desregulação, as políticas públicas têm
um papel crucial no processo de manutenção deste fenómeno que deve ser reconvertido, ou
minimizado.
As reabilitações dos centros históricos constituíram-se uma realidade como resposta a uma
necessidade. No entanto esta metodologia de reconversão tem consequências notórias, um
33
processo de gentrificação subjacente. Empiricamente está demonstrado que ocorre um aumento
da população com maior poder económico nos centros das cidades e um afastamento da
população com menor poder de compra para as periferias. Constata-se a remoção das classes
populares do seu habitat tradicional, em contraponto à necessidade premente de gestão e
monitorização do seu novo habitat nos subúrbios, devido à massificação de utilização do
território, com necessidades de adequação de equipamentos e infraestruturas afetas,
manuseadoras da qualidade de vida (Queirós, 2007).
O crescimento das cidades revelou-se rápido no século XX, sobretudo com a aceleração
verificada a partir de 1950. A questão pertinente do urbanismo para Jean Gottmann (1978) era a
existência de um limite para o crescimento urbano. De fato a contenção evidenciada como
solução para o problema de crescimento urbano está reivindicada em alguns instrumentos de
gestão territorial, começando a efetivar-se com a crise económica mundial perpetuada a partir
de 2008, que retira poder de compra fundiária e desestimula a especulação imobiliária. Contudo
o crescimento é uma parte essencial dos processos biológicos e económicos (Gottmann, 1978:
3), e a dificuldade associada ao crescimento urbano consiste na medição e contenção do mesmo.
Torna-se necessária uma estratégia de intervenção para solucionar este problema, medindo e
contendo a expansão urbana perpetuada sobretudo através da construção nos subúrbios.
A solução para o problema da expansão urbana a longo prazo passa pela alteração de carácter
simplificado do Plano Diretor Municipal (PDM), “para que a norma dos PDM existentes se torne
mais flexível, a programação da urbanização deverá depender da elaboração de PU e PP ou da
delimitação de Unidades de Execução, que podem ser de iniciativa privada, mas a localização e
programação deve corresponder a escolhas estratégicas da Câmara Municipal” (Condessa,
2014: 37).
Considera-se que “a estrutura monocêntrica tradicional condena historicamente a periferia à
marginalidade (e só) a multipolaridade assegurar-lhe-á a sua legitimidade urbana” (Burgel, 1993:
155). Os subúrbios diluídos no quadro complexo das formações metropolitanas tornaram-se o
lugar estratégico dos novos processos de transformação urbana. A solução estratégica passa
por trabalhar pelo menos a duas escalas para dar sentido às novas políticas urbanas necessárias
(Domingues, 1994: 15):
1. Micro territorial - gerindo programas de qualificação e de revitalização de áreas
urbanas degradadas, passando pela integração de instrumentos e de políticas, o que
requer fórmulas participativas e parcerias entre atores públicos e não públicos, e
políticas locais com políticas não locais;
2. Macro territorial – uma questão fundamental, percebendo cada um dos fragmentos
do mosaico urbano alargado a partir das variáveis estruturantes do sistema, no seu
conjunto, contextualizando as pequenas intervenções fragmentárias.
Especificando a problemática de análise e planeamento dos subúrbios, Adriana Allen (2003)
evidenciando os principais desafios que enfrentam o planeamento ambiental e a monitorização
34
periurbana revela a oportunidade adequada de reorientação e intervenção governamental.
Considerando que “uma parte significativa das populações urbanas modestas habita e trabalha
na periferia das cidades e as suas necessidades são mal transmitidas e mal consideradas pelos
poderes políticos, (…) o desafio não é lutar contra a periurbanização, a suburbanização ou a
rurbanização como tais, mas organizar da forma mais urbana possível este modo de habitat e
de trabalho” (Ascher, 2010: 159). Acrescentando que o traçado da cidade como é verificável na
história das cidades, “quer dê origem a uma composição ou não, traz sempre imagens consigo,
que os poderes sabem bem utilizar” (Delfante, 2000: 385), esta manipulação e distorção da
pretensão política tem que dar lugar à razão adaptada à realidade defensora do interesse público.
A mudança de governo em ciclos de quatro anos, com orientações e pretensões institucionais
inerentes, também perturba estratégias delineadas com horizontes temporais extensos, como se
verifica a nível nacional no instrumento de desenvolvimento territorial de natureza estratégica, o
Programa Nacional da Politica de Ordenamento do Território (PNPOT). A continuidade de
estratégias prorrogada pelo interregno entre partidos políticos no poder é um problema para a
necessária concertação de sinergias para um planeamento eficaz e eficiente do território, mas
também a morosidade de elaboração de instrumentos de gestão territorial e subsequente
aplicação são um entrave. Pela observação sintética desta morosidade verifica-se que com
anuência do diagnóstico feito pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de
Lisboa e Vale do Tejo (CCDR- LVT), um plano de urbanização demora em média cinco anos a
ser concluído, enquanto um plano de pormenor leva menos um ano, em relação aos P.D.M.
constata-se que os de primeira geração demoraram uma média de nove anos a ser concluídos
(Boaventura, 2005). Este fato em consonância com a falta de concertação entre ideias e
estratégias políticas dificulta a gestão e planeamento do território nacional.
Sintetizando, a legislação que de forma assinalável direta ou indiretamente, e espacialmente,
interfere com as questões desta expansão urbana, explicita o desligamento do dever municipal
e redireccionamento de poderes para particulares, o que não é necessariamente negativo se
devidamente acompanhado pelas entidades públicas, o que não se tem efetivado. Primeiro é
assim evidenciado um relativo recuo das políticas de planeamento territorial quando há a
desregulamentação do processo de loteamento, acautelado anos mais tarde por uma rígida
contenção do perímetro urbano (Tabela 2).
Tabela 2. Síntese de legislação com influência na expansão urbana
Legislação analisada Transformações consideradas
Decreto- lei nº 46673/65, de 29 de Novembro “Se o loteamento for requerido para zonas de construção urbana previstas em plano ou anteplano de urbanização aprovado e obedecer às condições exigidas nos seus traçados e regulamentos, será dispensado o parecer da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, quando o serviço municipal de obras e urbanização tenha sido ouvido”
Regula a intervenção das autoridades administrativas responsáveis nas operações de loteamento. A administração central atribui poder de construção, com menos regulamentação, aos particulares. No domínio da vigência do Decreto-lei a falta de licença de loteamento não determina a nulidade dos contratos-promessa de compra e venda de terrenos, com ou sem construção, compreendidos no loteamento.
Decreto- lei nº 73/73, de 28 de Fevereiro “Os projetos de loteamentos abrangidos por estudos de urbanização já aprovados ou de loteamentos de reduzida dimensão em zonas rurais podem ser
Revê o regime aprovado pelo Decreto-lei n.º 46673. A publicação do Decreto-lei nº 73/73 veio introduzir facilidade no processo de construção, que se fez sentir sobretudo nos subúrbios. No que diz respeito às intervenções camarárias
35
elaborados e subscritos, isoladamente, por arquitetos, engenheiros civis ou agentes técnicos de engenharia civil e de minas”, acontecendo o mesmo aos “projetos de edifícios correntes e sem exigências especiais”
ficou estipulado que “as resoluções das câmaras municipais em matéria de qualificação, tendo em conta o disposto neste decreto, serão fundamentadas em parecer dos respetivos serviços técnicos, se os houver, e deverão mencionar concretamente as razões justificativas da decisão tomada”. Consequentemente, a partir deste período, o cuidado com o desenho dos espaços públicos e com a sua qualificação passou também a não merecer tanto apreço. A construção dos subúrbios em Portugal efetuou-se num período relativamente curto, tornando o edificado esteticamente homogéneo, conotando-o como enfadonho e amorfo. Significativamente o sentimento percursor de descaracterização do subúrbio por parte do cidadão comum prende-se com questões relacionadas com a manutenção dos espaços públicos ou de ordem estética, indiretamente incitadas pelo decreto referido (Lourido, 2012).
Decreto-lei nº 11/2009, de 29 de Maio “Nova regulação da classificação e qualificação do solo”
A contenção da expansão urbana tardiamente começa a ser assumida como uma solução a nível jurídico. O decreto estabelece os critérios de classificação e reclassificação do solo, bem como os critérios e as categorias de qualificação do solo rural e urbano, há claramente uma procura iminente de combate ao aumento indiscriminado dos perímetros urbanos, bem como o evitamento de criação de bolsas de terrenos puramente especulativos. O dimensionamento das áreas de expansão deve começar a responder a critérios específicos como as carências pré-existentes de habitação, ou outro tipo de atividade, assim como de equipamentos e infraestruturas; o crescimento populacional previsto; o aumento da mobilidade; o rendimento médio das famílias; e as alterações da estrutura familiar (Condessa, 2014).
Decreto Regulamentar n.º 15/2015, de 19 de Agosto “O solo urbano corresponde ao que está total ou parcialmente urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial à urbanização ou edificação. Por sua vez, o solo rústico corresponde àquele que, pela sua reconhecida aptidão, se destine, nomeadamente ao aproveitamento agrícola, pecuário, florestal, à conservação e valorização de recursos naturais, à exploração de recursos geológicos ou de recursos energéticos, assim como o que se destina a espaços naturais, culturais, de turismo e recreio, e aquele que não seja classificado como urbano. Para a reclassificação do solo rústico em solo urbano exige -se a demonstração da sustentabilidade económica e financeira da transformação do solo rústico em urbano, através de indicadores demográficos e dos níveis de oferta e procura do solo urbano”
Recentemente o problema da especulação imobiliária encontra resposta na contenção urbana estipulada no decreto que estabelece os critérios a observar na classificação do solo, assente na diferenciação entre as classes de solo rústico e de solo urbano. Progressivamente assiste-se a um processo de retrocesso da desregulamentação, incrementado pela aprovação da lei de bases da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, através da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio e, na sua sequência, pela revisão do RJIGT, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio que operou uma profunda reforma no modelo de classificação do solo, eliminando a categoria operativa de solo urbanizável.
Denota-se atualmente uma sobrelegalização da forma urbana, sendo evidente que esta não
corresponde ao maior nem melhor ordenamento do território. A abundância e a acumulação de
regras com caráter restritivo e imperativo desvia o procedimento operatório do espaço para uma
vertente mais normativa e legislativa do que lógica e generativa (Cavaco, 2009). No entanto
continua subjacente a necessidade de retomar a ordem executiva da regra enquanto dispositivo
de legalidade, ou seja numa perspetiva menos restritiva, mais estratégica e operacional (Ibidem),
para tal são necessárias formas de atuação mais flexíveis e menos estereotipadas (Ascher,
2010).
Urge a adoção de uma estratégia aplicável às áreas metropolitanas urbanizadas, que deve se
cingir à necessidade de reutilização dos recursos existentes (Lee, 2005). Uma estratégia coesa
e coerente tem igualmente que ter incorporada a possibilidade de participação dos intervenientes
locais na definição de prioridades e na tomada de decisões. O planeamento ambiental e a gestão
36
de abordagens para o planeamento urbano, rural, regional, e nacional já apresentam muitos dos
métodos que necessitam de ser aplicados no planeamento e gestão da interface periurbana,
contudo é necessária uma consolidação e aplicação de uma abordagem específica que ligue
estes métodos e os compile num sistema coerente (Allen, 2003).
Em síntese são apresentadas duas hipóteses para alcançar o consenso desejado para as áreas
suburbanas: trabalhar a duas escalas (micro e macro territorial), ou procurar uma concertação
entre o planeamento nacional, regional, urbano e rural. Tal como todas as estratégias que visam
a melhoria da qualidade de vida de uma população, qualquer que seja a aposta de intervenção
deve ter como base um sistema sólido de governação que ausculte sempre os principais
intervenientes nesse mesmo território. Torna-se claro que se pretende um crescimento
inteligente dos territórios suburbanos através de uma estratégia concertada e eficiente,
atendendo ao facto que tal como a definição de subúrbio também a definição de crescimento
inteligente é variável (Lee, 2005), a solução passa por adequar o planeamento estratégico que
se pretende à realidade existente in loco, traduzida por um sistema dual eficiente de governação-
governança.
Em termos práticos “os planos das cidades antigas ensinam-nos que a cidade deve ser
compreendida como um instrumento didático” (Delfante, 2000: 386). Constata-se que “o
ordenamento real do território há muito deixou de ser exclusivo dos agentes nacionais. A
liberalização dos mercados, a abolição das fronteiras no seio da União Europeia e as tendências
gerais de globalização dos mais distintos fenómenos tornam o território de cada região e de cada
país crescentemente vulnerável a atores e fatores externos, independentemente das
competências formalmente atribuídas às diferentes instâncias do poder político-administrativo”
(Ferrão, 2004: 58). Este cenário global necessita de uma organização estruturada do território,
incutindo a opinião pública no planeamento urbano e precavendo que qualquer ação pública
contemple o modo como cada área se integra em múltiplas redes de interação (Ibidem).
O conteúdo da cidade engloba várias funções urbanas, tais como: as funções do habitat, as
funções de produção, e as funções terciárias (Pelletier e Delfante, 2000). Esta miscelânea de
funções sobrepõe-se numa diversidade de usos do solo, que se reparte numa multiplicidade de
morfologias e tipologias urbanas. Figurativamente “a cidade partida em pedaços tornou-se uma
cidade-puzzle que os urbanistas tentam colar de novo, ou organizar os pedaços dispersos”
(Ibidem: 84).
Torna-se necessário especificar e analisar as várias classes de uso do solo, onde se implantam
diferentes tipologias de subúrbios. Independentemente da sua tipologia e morfologia urbana, da
intensidade de dependência ao centro, e da dinâmica de evolução circunscrita, as situações
urbanas em estudo têm todas em comum o fato de representarem tipos de espaço suburbano.
Como ficou verificado o crescimento suburbano torna-se o processo urbano dominante do século
XXI, sendo a sua monitorização um processo cada vez mais premente dos desafios globais
(Hamel e Kiel, 2015). Uma análise dos tecidos suburbanos na AML encetada por Cristina Cavaco
37
(2009) revela que a regra e o modelo afiguram-se como ferramentas seguras na leitura e análise
do fato urbano contemporâneo, na sua descodificação.
O Instituto Nacional de Estatística (2004), tendo em conta dados socioeconómicos, identifica na
Área Metropolitana de Lisboa seis classes espaciais (Tabela 3).
Tabela 3. Classes do espaço urbano na AML
Classes espaciais
1) Urbano consolidado
2) (Sub) urbano qualificado
3) Suburbano novo
Imagem exemplificativa
Figura 13. Fotografia aérea do Bairro dos Atores, 2012 Fonte: Google Earth, 2015
Figura 14. Fotografia aérea da Urbanização da Portela, Loures,
2010 Fonte: http://www.bing.com/maps
Figura 15. Fotografia aérea do Lumiar, 2012
Fonte: Google Earth, 2015
Classes espaciais
4) (Sub) urbano desqualificado
5) Rural 6) Precário
Imagem exemplificativa
Figura 16. Crescimento da periferia nas margens da CRIL, Loures, 2010
Fonte: Ferreira, 2012
Figura 17. Colares,
Sintra, 2014 Fonte:
http://upmagazine-tap.com/pt_artigos,
2015
Figura 18. Área Urbana de Génese Ilegal,
Loures, 2012 Fonte: Google Earth, 2015
O crescimento dos subúrbios de Lisboa produz um conjunto de aglomerados urbanos
disseminados, distanciados de constituintes rurais (Classe 5) e muito dependentes da metrópole,
compostos por construções legais na sua maioria (Classe 1 a 4), e por bairros de génese ilegal
não planeados, construídos em parcelas rústicas sem fracionamento legal e sem a integração
infraestrutural adequada (Classe 6). Esta simbiose é consequência duma gestão desajustada
por parte do poder político. Obstante o caráter qualitativo e quantitativo das formações urbanas
legais é direcionada a atenção para o desafio persistente das formações ilegais cuja legislação
e o planeamento territorial devem futuramente acautelar.
Apontada como uma realidade estratégica da posição passiva da administração central na
década de ´70, a construção à multa evidenciava a falta de resposta eficiente da administração
à descolonização, sendo aplicada uma coima ao proprietário que construísse sem alvará.
Progressivamente ocorre a tomada de consciência dos bairros clandestinos como um problema
na AML, iniciando-se ainda na década de ´70 as primeiras operações de reconversão e
legalização das Áreas Urbanas de Génese Ilegal (AUGI´s) (Gonçalves et al., 2010). Em 2008 a
construção ilegal representava cerca de 3% do total da AML e nitidamente tende a seguir a
expansão urbana nos eixos criados pelas infraestruturas rodo e ferroviária (Costa, 2008). Está
38
latente um dos principais problemas dos subúrbios na AML, constituindo um desafio a considerar
até à ambicionada solução urbanística.
Ressalva-se que a desregulamentação preconizada nos IGT tem gerado uma panóplia de
processos de urbanização distintos com tipologias reconhecidas a nível formal e informal. Para
sistematizar esta diversidade com o objetivo último de analisar as diferentes tipologias formais
da composição urbana, é adotada a metodologia de Solà-Morales que tem como base as
operações básicas de urbanização. Solà-Morales (1997) considera que a caracterização da
cidade não pode basear-se somente na morfologia e na tipologia, devendo considerar-se em
simultâneo aspetos organizadores da cidade como infraestruturas, traçado viário, evolução, entre
outros. De fato a ideia de cidade está associada à ideia de composição urbana, entendida num
sentido amplo de organização de funções urbanas que levam a uma expressão formal que
permite a identificação da sociedade (Delfante, 2000). Verifica-se pela história das cidades que
“mesmo que tenham algum grau de semelhança ou de parentesco, as cidades são todas
diferentes umas das outras, uma vez que se podem distinguir vários tipos” (Pelletier e Delfante,
2000: 19), contudo há categorias de cidades que quer pela sua tipologia quer pela sua morfologia
constituíram uma mudança no entendimento urbano. A morfologia urbana e a tipologia de
crescimento da cidade são analisadas como uma combinação no tempo e no espaço. Sendo
consideradas como operações base do processo de expansão urbana:
1. Loteamento do terreno (L),
2. Infraestruturação do espaço (I),
3. Edificação dos lotes (E).
A metodologia consiste na observação do território, tendo em conta o processo de criação dos
espaços e enquadrando-os nas diversas tipologias, caracterizando a urbanização reconhecida
formalmente (Tabela 4) e a urbanização de génese ilegal e não reconhecida (Tabela 5).
Considerando o território da AML alguns exemplos são explorados:
Tabela 4. Análise de tipologias de urbanização reconhecidas formalmente na AML
Identificação Processo de Urbanização
Caraterísticas Exemplo de contextualização
1. Expansão
Programada L I E
Forma convencional
Aprovação de plano prévio
Maior iniciativa privada
Figura 19. Zona norte da EXPO, Lisboa, 2012
Fonte: Google Earth, 2015
39
2.
Crescimento segundo
eixos suburbanos
I L E
Alargamento lento e progressivo
maioritariamente seguindo artérias viárias
ou ferroviárias
Infraestruturação, loteamento e edificação em momentos e a ritmos
distintos
Figura 20. Póvoa de Santa Iria, Vila Franca de Xira, 2012
Fonte: Google Earth, 2015
3. Modelo da
cidade-jardim
I L E
Crescimento extensivo
Construção unifamiliar integrada
Figura 21. Encarnação, Lisboa, 2007
Fonte: Google Earth, 2015
4. Polígonos-
Bairros Residenciais
L I E
Crescimento intensivo
Processo unitário
Loteamento, infraestruturação e
edificação quase em simultâneo
Figura 22. Olivais Sul, Lisboa, 2012
Fonte: Google Earth, 2015
40
Tabela 5. Análise de tipologias de urbanização de génese ilegal e não reconhecidas na AML
Identificação Processo de Urbanização
Caraterísticas Exemplo de contextualização
5. Urbanização
Marginal L E
Modalidade específica consoante
disponibilidade do solo
Loteamento informal
Edificação faseada
Responsabilidade exclusiva do proprietário
Volumes autónomos do processo de
crescimento urbano
Figura 23. Brandoa (sul), Amadora, 2012
Fonte: Google Earth, 2015
6. Urbanização
Precária E
Falta de estrutura do tecido urbano
Falta de coordenação entre
urbanizações
Edificação provisória
Edificação notória em áreas protegidas
Figura 24. Brandoa (norte), Amadora, 2012
Fonte: Google Earth, 2015
7. Invasão por
terrenos expetantes
L
Crescente loteamento de solo
rural até então
Lotes vazios
Perspetiva de intervenção futura
Figura 25. Cova da Moura, 2007
Fonte: Google Earth, 2015
Assinalando que muitas vezes estas realidades coexistem lado a lado, criando uma verdadeira
manta de retalhos, uma confusão entre classes do espaço urbano e tipologias de urbanização.
Quer a aplicação metodológica do INE (2004) com consequente reconhecimento cartográfico
específico de classes espaciais, quer a metodologia de Solà-Morales (1997) com estratificação
41
de processos de urbanização, demonstram as dinâmicas e necessidades próprias de uma malha
urbana espacialmente complexa, formalmente desestruturada, e com diferentes tipologias de
subúrbios que não constituem uma composição urbana coesa e coerente. A observação de todas
as situações urbanas apresentadas permite verificar a consonância de distintas morfologias,
diligências e carências dos subúrbios da AML e obter ilações sobre a sua contextualização no
espaço urbano: o desenvolvimento destas áreas revela um difícil controlo ou previsão, díspar
consoante a sua génese; as respostas de planeamento territorial têm-se mostrado ineficazes
perante a realidade; a comunicação e a interação entre áreas distintas por vezes torna-se
impossível.
Perante esta problematização urge responder a duas questões: quem tem o dever e o direito de
conciliar a disfuncionalidade do espaço urbano; e como solucionar este problema?
O modo de intervenção perante a problemática dever-se-á efetivar através da utilização dos
instrumentos de gestão territorial e também de instrumentos territoriais que devem adotar
medidas estratégicas que procurem uma abordagem integrada da macro escala com a micro
escala com a devida concertação dos diferentes atores do território. Uma das soluções para
coser esta malha urbana com caraterísticas múltiplas, resultado de géneses e dinâmicas distintas
ao longo da evolução urbana, passa por adotar a abordagem de governança territorial
estratégica, sendo que a introdução desta componente teórica inovadora no contexto prático
urbanístico reflete resultados efetivos no planeamento territorial (Ferrão, 2013).O tempo,
considerado um dos motores ou agentes da disrupção, consiste também no grande veículo de
esperança para os territórios que apesar de problemáticos e ininteligíveis ainda aguardam uma
hipótese para se regenerarem (Cavaco, 2009).
42
4. Retrospetiva e prospetiva suburbana da Área Metropolitana de Lisboa
Na Constituição da República Portuguesa o artigo 9º, alínea e) estabelece o ordenamento do
território como uma função pública. O artigo 66º com a revisão de 1989 constitui-se como o
primeiro artigo ambiental no panorama constitucional português e no nº2, na alínea b) consagra
o ordenamento do território como tarefa fundamental do Estado. Apesar de fundamentado e
legislado o ordenamento do território, no contexto das políticas públicas, corresponde no território
nacional a uma política duplamente fraca: devido à falta de concertação entre os objetivos
visados e as condições efetivas para os atingir; e devido à vulnerabilidade face aos efeitos
indesejados decorrentes de outras políticas assim como em relação aos impactos negativos dos
objetivos e princípios do ordenamento do território. Ficando subjacente com esta constatação de
João Ferrão (2011) um processo simultâneo de falta de eficiência e de falta de resiliência no que
concerne a políticas públicas no ordenamento do território em Portugal.
Ficou provado que de fato as transformações profundas em território nacional nas últimas
décadas refletiram-se com elevada intensidade no ordenamento do território, em particular na
estrutura urbana (Queirós e Vale, 2005). O urbanismo é reflexivo (Portas, 2012), torna-se
importante investir numa capacidade de reação pró-ativa, para além da compilação do espírito
de iniciativa, reunindo múltiplas iniciativas públicas e privadas enumeradas, mas também
procurar uma reflexividade crítica, questionando, analisando e agindo sobre o real, cujo objetivo
seja “a conciliação entre regras e modelos (que) deverá ser uma conciliação crítica e reflexiva,
uma articulação de reciprocidade temporalizada” (Cavaco, 2009: 483).
Uma questão pertinente que se impõe é como garantir o direito à cidade (defendido por Henri
Lefebvre (1968)) nas metrópoles contemporâneas? A resposta fundamenta-se numa hipótese
provisória equacionada por João Ferrão (2015: 209), “reforçando-se as relações de coevolução
dialética entre novas formas de regulação pós-burocrática por parte do Estado à escala
metropolitana e novos modos de microprodução de cidade, resultantes de processos de ação
coletiva capazes de criar espaços de respiração e emancipação democrática”.
Neste âmbito é apresentada uma metodologia que visa a análise das especificidades da escala
suburbana dentro da multiplicidade da escala metropolitana. Objetiva-se a perceção e crítica de
existência ou inexistência de articulação entre a realidade urbana e suburbana efetiva e o
planeamento estratégico subjacente à AML.
4.1. Abordagem metodológica utilizada
O conceito de subúrbio é estranho à cidade de escala reduzida, sendo paradoxalmente
associado a formações urbanas complexas e territorialmente centrífugas (Domingues, 1994). A
compressão territorial tornou-se necessária face às exigências mundiais de sobrepovoamento
em áreas com forte dinâmica económica e social. As áreas metropolitanas surgem como uma
“resposta a este acontecimento, no entanto os fatores macro nível não conseguem per si explicar
a distribuição de grupos sociais em áreas metropolitanas” (Peach, 1998: 1667), sendo obrigatória
uma análise fundamentada dos fatores de micro nível territorial conciliados com os fatores de
43
macro nível para orientar as decisões que interferem com a temática. A periferia urbana é um
local estratégico das novas políticas urbanas, contudo pelos capítulos anteriores é reconhecida
a falta de homogeneidade dos subúrbios na periferia das grandes aglomerações. Urge deste
modo o tratamento dos subúrbios como casos únicos e não como um problema com solução
única.
Ressalva-se a importância que a requalificação urbana, física e social, ainda representa para a
AML, contribuindo para o reforço da competitividade, em particular da sua dimensão territorial,
fazendo face às bolsas de pobreza e de exclusão predominantes em determinadas áreas da
AML, onde se concentra uma população pouco qualificada e com uma forte dimensão étnica,
que colocam em causa a coesão social. Vários são os Instrumentos de Gestão Territorial (IGT)
e Instrumentos Territoriais (IT) que condicionam e orientam o desenvolvimento urbano dos
subúrbios, perante os desafios territoriais que persistem insta analisar a adequação dos objetivos
e das estratégias preconizados nos planos estratégicos à realidade efetiva da Área Metropolitana
de Lisboa.
Neste contexto depois de uma análise de caraterização, onde ficam subjacentes pontos fracos,
pontos fortes, oportunidades e ameaças do território em estudo proceder-se-á a um confronto
entre os objetivos e as estratégias delineados em todos os estudos, políticas e planos e
programas estratégicos com influência na AML. Sabendo de antemão os indicadores e
parâmetros de avaliação delineados para alcançar uma estratégia torna-se possível verificar até
que ponto estão as fragilidades e as ameaças de um território acauteladas através dos objetivos
estipulados, e conjuntamente compreender os estímulos possíveis às potencialidades e as
oportunidades. Em suma o confronto entre as estratégias delineadas em todos os estudos,
políticas, planos e programas estratégicos afetos à AML conduzem à concretização do objetivo
da metodologia, percecionando como os IGT e os IT consideram o território na sua estratégia de
desenvolvimento e planeamento, com especificação para os subúrbios. Pretende-se com este
exercício percecionar a adequabilidade e coerência entre o planeamento idealizado tendo em
prospetiva um horizonte temporal hipotético (2025) e a realidade efetiva na AML (Figura 26).
Figura 26. Metodologia utilizada
Revisão bibliográfica
Análise retrospetiva com consequente síntese
prospetiva
Caraterísticas específicas influenciadoras do espaço
suburbano
PASSADO
Compilação de problemas, questões, e estratégias
preconizadas em IGT e IT
PRESENTE
Confronto entre as caraterísticas existentes e os objetivos e estratégias
estipulados
FUTURO
Síntese de diretrizes afetas à AML decorridas e em vigor
44
Devido à abrangência temática, à extensão documental existente e à limitação temporal de
execução da dissertação, a metodologia segue algumas linhas de análise e seleção bibliográfica,
conseguidas tendo em conta o resultado final esperado. Os critérios considerados na revisão
documental e subsequente síntese apresentada em matrizes são cumulativamente:
1. Abordagem com valor científico de análise de dados agregados e adequação territorial
e contemporânea da temática observada com disponibilidade de consulta pública;
2. Consideração de problemas/questões e estratégias repercutidas no planeamento e
ordenamento territorial da AML pela instituição e/ou organismo do estudo publicado;
3. Importância do assunto apresentado no contexto atual da AML face à análise
preconizada de verificação de assimetrias territoriais na AML;
4. Predominância e operacionalidade de IGT e IT influenciadores das dinâmicas internas e
externas da AML.
As tabelas síntese de excertos de informação conseguidas através dos critérios identificados
(referência de caraterização e estudo da AML; referência de políticas, propostas e programas da
AML; e referência de caráter estratégico e operacional da AML) apresentam:
1. Objetivos do estudo/plano ou programa em análise;
2. Metodologia de elaboração do estudo/plano ou programa;
3. Linhas de diagnóstico identificadas;
4. Propostas/visões/conclusões identificadas;
5. Observações a considerar da análise efetuada.
Ressalvando que dado o caráter de abordagem distinto das referências são evidenciados os
documentos analisados e é feita a sua descrição sumária.
De fato várias são as diretrizes afetas à AML. Em primeiro lugar é realizada a estratificação, em
matrizes SWOT, de estudos e caraterizações decorrentes de dados estatísticos, programas e
planos volvidos, para facilitar a análise são considerados os desígnios e considerações de
planeamento territorial estipulados por organismos independentes (CCDR, DGT, INE e AML).
Depois são considerados os objetivos estipulados cumulativamente nos IT transformadores da
realidade suburbana afetos à AML com caráter distinto dos IGT, nomeadamente com as
propostas POLIS, PROQUAL, e IBC. Esta análise retrospetiva será compilada com a análise
prospetiva proporcionada pela análise dos Planos Estratégicos e Planos Operacionais em vigor,
com especial enfoque nas estratégias dos Planos Estratégicos Portugal 2020, e em confronto
com a informação sintetizada das matrizes SWOT serão conseguidas algumas ilações da
coerência de ordenamento suburbano da AML e indicadas algumas possíveis soluções passíveis
de minimizar as questões iminentes.
45
4.2. AML – história de uma metrópole
A expansão da cidade histórica analisada anteriormente criou uma nova cidade para além dos
seus limites formais, com um caráter mais genérico, produzindo uma nova cultura metropolitana
proporcionada pela urbe contemporânea (Ferreira, 2012). Desde o início deste século, chamam-
se metrópoles às mais dinâmicas e importantes aglomerações urbanas. A globalização é o
produto do fortalecimento de todos os movimentos, de capitais, de mercadorias, de pessoas, de
informação e de referências culturais que propendem a unificação do espaço como um mercado
único que regula cada lugar, mas transmuta-se e reformula-se nesse condicionamento, sendo
que quer o local quer o global se constroem permanentemente nesse jogo dialético (Salgueiro,
2001). O desenvolvimento territorial sustentável contemplando os recursos dos territórios não
ocorre per si, sendo que a perda de influência e capacidade de intervenção do Estado-nação no
mundo global determinou as soluções de governabilidade. Estas soluções objetivam uma
integração das ideias dos atores-chave que representam as necessidades do espaço urbano e
confluem nas dinâmicas territoriais. Justificando a necessidade de afirmação conceptual e
metodológica/operativa do conceito de governança (Ferrão, 2002, 2013; Pereira, 2013). Em
Portugal, o conceito foi estimulado pela aplicação dos fundos comunitários (Pereira, 2013), mas
até que ponto são coerentes os princípios do planeamento territorial e as necessidades efetivas
do território?
Portugal é um país moderadamente urbanizado, embora esta afirmação dependa dos critérios
usados para medir este fenómeno, explicita Teresa Barata Salgueiro (2001: 8), o território
nacional é “caracterizado pela forte litoralização do povoamento e da urbanização, a maioria das
cidades tem uma origem antiga e são relativamente pequenas à escala internacional, contudo
nos últimos anos notam-se fortes tendências para a urbanização in situ ou difusa e para o
crescimento de cidades médias, mas a rede urbana apresenta sinais de macrocefalia bicéfala.
Recentemente as áreas metropolitanas vêm sendo sujeitas a importantes processos de
reorganização”.
Lisboa é uma capital com 547 773 habitantes (2011), sendo o centro de uma área metropolitana
com cerca de 3 000 000 000 residentes (C.A.O.P., 2014). Esta dimensão contêm uma massa
crítica que justifica serviços de nível alto, colocando-a a par de outras cidades internacionais,
continuando paradoxalmente com uma dimensão modesta que permite viver à escala humana
(Salgueiro, 2001), cabe ao planeamento e ao ordenamento do território tirar partido destas
qualidades intrínsecas, não permitindo que se anulem.
Em 1989 ocorreu o lançamento dos trabalhos de elaboração do Plano Regional de Ordenamento
da Área Metropolitana de Lisboa, tendo sido o primeiro sinal da necessidade de equacionar esse
território numa perspetiva intermunicipal, funcionalmente integrada (Ferreira, 2007). De fato a
contiguidade da cidade de Lisboa com o território limítrofe foi gradual e sedimentada com base
numa dinâmica de dependência da adjacência com a área central, e em 1991 a Área
Metropolitana de Lisboa foi criada no âmbito da Lei nº 44/91, de 2 de agosto e incluía o município
46
da Azambuja. Este diploma foi revogado pela Lei nº 10/2003, de 13 de maio que institui as duas
áreas metropolitanas portuguesas: Lisboa e Porto.
Tendo sido a passagem dos anos ´80 para os anos ´90 do século passado um período “profícuo
para a assunção da realidade metropolitana aos níveis concetual, político e administrativo”
(Ferreira, 2007: 2003). Exemplo disso é o Plano Estratégico da Região de Lisboa e Vale do Tejo
(PERLVT) de 1999 que nas linhas estratégicas evidencia que a AML deverá constituir-se como
um espaço de excelência para viver, trabalhar e visitar, projetando-se ao nível internacional
(PERLVT, 1999).
O regime jurídico das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, aprovado pela Lei nº 46/2008, de
27 de agosto redefiniu a A.M.L. tendo como constituintes os municípios de Alcochete, Almada,
Amadora, Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Montijo, Odivelas (entretanto criado),
Oeiras, Palmela, Seixal, Sesimbra, Setúbal, Sintra e Vila Franca de Xira, e excluindo a Azambuja.
A Área Metropolitana de Lisboa é constituída pelos 18 municípios perfazendo 3128 km², que
representam 3,3% do território nacional. No território circunscrito residem quase 3 milhões de
habitantes, cerca de ¼ da população portuguesa. Ao nível económico concentra cerca de 25%
da população ativa, 30% das empresas nacionais, 33% do emprego e contribui com mais de 36%
do Produto Interno (P.D.C.T. - A.M.L., 2015).
A AML reflete a mudança política, social e económica constante do país, e ao longo do século
XX a paisagem urbana foi redesenhada pelas dinâmicas sectoriais convertidas num conjunto de
transformações do território (Gonçalves, 2015). A formação metropolitana de Lisboa foi
concebida sobretudo nos anos ´60 e ´70 do século XX através de caraterísticas específicas:
crescimento periférico; integração funcional; intensidade dos movimentos pendulares;
densificação urbanística; e internacionalização (Ferreira, 2007). Sendo efetivas duas lógicas de
organização espacial da região de polarização metropolitana reflexivas das dinâmicas da AML
através de forças internas e externas (Figura 27).
47
Figura 27. Duas lógicas de organização da região de polarização metropolitana de Lisboa
Fonte: Ferreira, 2007
Extrapolando a informação cartográfica em formato vetorial contida na carta de ocupação do solo
(COS) verifica-se uma ocupação predominantemente urbana num mosaico de usos variáveis
(Figura 28). Obstantes as diferenças pormenorizadas da expansão urbana fica subjacente que
“a área metropolitana de Lisboa era, e continua a ser, um mosaico de usos fragmentados onde
coexistem retalhos de áreas edificadas - umas vezes densas e contínuas, outras menos densas
e descontínuas – com parcelas de culturas anuais ou permanentes e extensas áreas de coberto
arbóreo e arbustivo com graus de intervenção humana muito variável. A estrutura do uso e
ocupação do solo na área metropolitana de Lisboa revela uma repartição muito desigual
considerando as grandes classes de uso do solo: Áreas Edificadas, Áreas Agrícolas e Áreas
Florestais (incluindo os meios naturais e seminaturais) e uma distribuição assimétrica entre a
margem Norte (Figura 28 - esquerda) e a margem Sul (Figura 28 - direita) ” (Tenedório, 2003:
93).
Figura 28. Mapa de uso e ocupação do solo na margem norte e sul (respetivamente) da AML
Fonte: Tenedório, 2003
48
A análise preconizada da estrutura de uso e ocupação do solo na AML evidencia quatro clusters
do território afeto: centro da metrópole; periferia de franja urbana fragmentada; periferia florestal;
e periferia agrícola (Ibidem).
As paisagens e tecidos urbanizados de Lisboa enquanto território extensivo e periférico revelam
“por um lado esquemas e modelos de referência que se encontravam esquecidos, ou
permaneciam adormecidos sob a manta de retalhos e a cacofonia visível dos padrões de
assentamento; por outro patenteou-se uma cidade normativa que seja pelo lado regulador e
condicionador da regulamentação, mastigado amiúde nos canais de burocracia, seja pelo lado
transgressor na manipulação e desvio das regras instituídas, contribui igualmente para reafirmar
as periferias como os territórios por excelência onde se testa, constrói e transforma a cidade
contemporânea, onde se experimenta, assimila e reformula, em regras e modelos, o espaço
urbano da modernidade” (Cavaco, 2009: 470), extrapolando a nova narrativa das formas de
suburbanização (Figura 29).
Figura 29. Nova narrativa das formas de suburbanização
Fonte: Cavaco, 2009
A progressão, o desenvolvimento e a mudança da realidade urbanizada na A.M.L. revela-se uma
conjugação entre a institucionalização e a uniformização das regras e dos padrões mas também
uma formulação experimental do espaço edificado da modernidade (Cavaco, 2009). Esta
dinâmica do sistema suburbano permite distinguir diversos momentos no processo de
suburbanização da A.M.L., colocando em evidência um dos grandes e principais argumentos da
modernidade, o espaçamento (Ibidem). Constatando que efetivamente o “espaçamento é a
fórmula do futuro” (Gröer, 1946: 50), na medida em que a suburbanização da A.M.L. se inicia
com as dicotomias de expansão e desconcentração, e de ordem e racionalização, contendo
contudo a agravante do “divórcio procedimental entre regras e modelos (…) (e do) afilar de atritos
entre urbanismo e urbanização” (Cavaco, 2009: 471).
49
4.3. Passado e presente suburbano através dos Instrumentos de Gestão
Territorial e Instrumentos Territoriais
As transformações da estrutura económica repercutiram-se na organização do território, sendo
que as alterações na paisagem provocadas pela expansão suburbana são significativas. As
implicações nos elementos existentes é notório, não só nos meios de vida e qualidade de vida
daqueles que vivem nessas áreas, mas também na sustentabilidade do desenvolvimento urbano
e rural. O desajuste entre o planeamento transato e a realidade preconizada numa área
suburbana leva a que Adriana Allen (2003) reivindique que o planeamento e a gestão territorial
periurbana requerem uma abordagem específica que reúna uma seleção de métodos e
ferramentas dos campos de análise numa simbiose que se constituirá num novo processo. Para
além desta constatação de ambivalência urgente no planeamento é notória a necessidade de
uma abordagem micro em consonância com a abordagem macro territorial (Domingues, 1994)
que se deve pautar pela inclusão da tendência de governança (Ferrão, 2013), adequando os IGT
e os IT aos desafios persistentes num território abrangente, dinâmico e mutante, que se pretende
o mais resiliente possível.
Os IGT subdividem-se em programas, que vinculam as entidades públicas, e em planos
territoriais, que vinculam as entidades públicas, mas também os particulares. Enquanto os
programas estabelecem o quadro estratégico de desenvolvimento territorial e as suas diretrizes
programáticas, definindo também a incidência espacial das políticas nacionais em cada nível de
planeamento; os planos territoriais estabelecem opções e ações concretas em matéria de
planeamento e organização do território, definindo o uso do solo.
Relativamente ao âmbito nacional são três tipologias de programas que orientam
estrategicamente o território, sendo eles: o Programa Nacional da Política de Ordenamento do
Território (PNPOT); os Programas Sectoriais; e os Programas Especiais (Programas das Áreas
Protegidas, Programas de Albufeiras da Águas Públicas, Programas da Orla Costeira,
Programas dos Estuários). A nível regional o ordenamento do território é proclamado através de
Programas Regionais. No que diz respeito ao âmbito intermunicipal são os Programas
Intermunicipais e os Planos Territoriais de âmbito intermunicipal (Plano Diretor Intermunicipal,
Plano de Urbanização Intermunicipal, e Plano de Pormenor Intermunicipal) que regem as
diretivas aplicáveis às áreas abrangentes a mais que um município. No âmbito municipal são
reconhecidos os planos territoriais de âmbito municipal, como sendo o Plano Diretor Municipal
(PDM), o Plano de Urbanização (PU), e o Plano de Pormenor (PP).
Para além dos IGT coexistiam vários IT personificados em políticas, propostas e programas com
ambivalência territorial que derivam sobretudo de iniciativas comunitárias acatadas como
instrumentos de política pública pelo governo central e também pelas autarquias que promulgam
uma divisão territorial mais coesa quer através da afetação de habitação social quer através de
uma coerente distribuição de equipamentos e infraestruturas em áreas urbanas fragilizadas, i.e.
PROQUAL, POLIS, IBC.
50
De fato estando inserido no espaço comunitário desde 1986, o território nacional tem que
respeitar as diretivas da União Europeia (UE). Estão compiladas na tabela 6 as principais
respostas de políticas urbanas consoante as condicionantes verificadas da sustentabilidade
urbana na UE.
Tabela 6. Principais respostas de políticas urbanas na UE
Ano Documento/ iniciativa Transformação preconizada
1990 Livro Verde sobre o Ambiente Urbano
Inicia uma panóplia de iniciativas subsequentes de política urbana a nível comunitário, é promulgada a necessidade de revisão dos princípios que devem orientar a prática de planeamento da cidade, sendo também sugerida a contenção da expansão urbana
1991 Grupo de Peritos sobre Ambiente Urbano
Refletindo a necessidade de discussão da temática urbana
1993 Projeto Cidades Sustentáveis Ocorre a promoção, o estímulo e a discussão de soluções de sustentabilidade urbana no contexto comunitário
1994
Carta das Cidades Europeias para um Ambiente Sustentável – Carta de Aalborg Campanha das Cidades Europeias Sustentáveis
Criação de condições para aumentar a qualidade de vida nas cidades
2000 Estratégia de Lisboa Introduz nas orientações comunitárias o conceito de competitividade das regiões que pressupõe alcançar um importante fator de sustentabilidade, a coesão social
2000 Princípios Orientadores para o Desenvolvimento Territorial Sustentável do Continente Europeu
Documento aprovado pela Conferência Europeia dos Ministros do Ordenamento do Território (CEMAT). Adota o Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC) para todo o espaço europeu. Consagração de um referencial estratégico para o desenvolvimento urbano integrado da U.E.
2000 Iniciativas comunitárias: URBAN, LEADER + e INTERREG
URBAN (para áreas urbanas), o LEADER + (para áreas rurais) e o INTERREG (para áreas fronteiriças), apoiaram em todos os Estados membros ações experimentais baseadas nos princípios da parceria e da contratualização e em intervenções integradas de base territorial
2002
Sexto Programa de Ação em matéria de Ambiente (2001- 2010), Ambiente 2010: o nosso futuro, a nossa escolha
As questões urbanas surgem equacionadas de uma forma muito limitada, descurando a complexidade da dimensão urbana relativamente aos diversos setores
2004 Estratégia Temática sobre o Ambiente Urbano
Procura a concertação entre as autoridades locais, regionais, nacionais e europeias. Assume como temas com prioridade estratégica: gestão urbana, transportes urbanos, construção e conceção das cidades
2005
Política de coesão e cidades: o contributo urbano para o crescimento e para o emprego nas regiões
Estabelecimento de comunidades sustentáveis que preconizem um modelo de coesão territorial através da competitividade regional e do emprego
2006 Programa ESPON (European Spatial Planning Observatory Network)
Circunscrito à comunidade académica e a especialistas, afirmou-se como uma relevante plataforma transnacional de produção e difusão de informação e conhecimento sobre o conjunto do território da UE
2007
Agenda Territorial da UE - Em direção a uma Europa mais competitiva e sustentável nas diversas regiões
Prossecução de medidas inovadoras de financiamento e novos modelos de gestão e de governação territorial
Fonte: Partidário e Correia, 2004; Queirós e Vale, 2005; Ferrão e Mourato, 2010
Ficando patente a crescente preocupação com questões urbanas no espaço comunitário, com
uma especificação de localização considerada pontualmente, mas sendo maioritária a
consideração a nível regional. Constata-se que a dimensão urbana tem assumido evidente
centralidade na Politica de Coesão. Após duas gerações de programas de Iniciativas
Comunitárias URBAN, esta prioridade transitou com carácter obrigatório para os programas
operacionais apoiados pelo FEDER no período 2007-2013. No período 2014-2020 esta
dimensão vê a sua importância reforçada, propondo a UE o fomento de políticas urbanas
integradas que melhorem o desenvolvimento urbano sustentável, tendo em vista fortalecer o
papel das cidades no contexto da política de coesão (C.C.D.R.-L.V.T., 2014 b).
51
4.3.1. Caraterização e estudo da Área Metropolitana de Lisboa
Com o objetivo de conseguir uma visão holística do território confinante à AML torna-se
pertinente analisar os principais pontos fortes, pontos fracos, oportunidades e ameaças, através
da análise SWOT. Contextualizando esta análise consiste num procedimento analítico que
pretende auxiliar no diagnóstico de um dado grupo, organização, situação ou território, por meio
da explicitação dos indicadores apresentados. A designação SWOT é uma sigla anglo-saxónica
da expressão “strengths, weaknesses, opportunities, threats” (Schiefer, 2006: 268).
São sintetizadas todas as informações consideradas de referência para o estudo e a
caraterização da AML produzidas por organismos independentes de produção documental e
estatística com disponibilidade de consulta pública (Tabela 7). Apresenta-se a síntese da análise
da Área Metropolitana de Lisboa com as quatro componentes mencionadas, conseguindo a
análise intrínseca da AML com a síntese dos pontos fortes e dos pontos fracos, e a análise
externa através da compilação das principais oportunidades e ameaças do território confinante.
Tabela 7. Lista dos organismos independentes produtores da documentação analisada
Organismo Enquadramento institucional
Comissão de Coordenação e
Desenvolvimento Regional
de Lisboa e Vale do Tejo
(CCDR-LVT)
(Tabela 8)
Responsável pelo acompanhamento das dinâmicas regionais, efetuado pelo
Observatório Regional de Lisboa e Vale do Tejo (ORLVT), sendo este monitorizado
por um sistema de informação próprio, e preconizado nos estudos temáticos.
Instituto Nacional de
Estatística (INE)
(Tabela 9)
Criado em 1935, tem como missão produzir e divulgar informação estatística oficial
de qualidade, promovendo a coordenação, o desenvolvimento e a divulgação da
atividade estatística em território nacional.
Direção-Geral do Território
(DGT)
(Tabela 10)
É um serviço central integrado na administração direta do Estado, no âmbito do
Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia, dotado de autonomia
administrativa.
Área Metropolitana de
Lisboa (AML)
(Tabela 11)
No sentido de dotar a Área Metropolitana de Lisboa de uma estrutura de base
metropolitana, que possibilitasse olhar atentamente para os aspetos mais críticos
da região, conhecendo as suas dinâmicas, e dando uma visão integrada e coerente
sobre o modelo de desenvolvimento a adotar é criado o Observatório de
Desenvolvimento Económico e Social da Área Metropolitana de Lisboa (ODES-
AML), através de uma candidatura ao Programa Operacional Regional (POR)
Lisboa. Posteriormente foi criado o Centro para a Sustentabilidade Metropolitana
(CSM) da Área Metropolitana de Lisboa. O CSM tem por objetivos a recolha,
compilação, tratamento, produção e difusão de informação e conhecimento, no
domínio do desenvolvimento sustentável da AML.
52
Tabela 8. SWOT da revisão documental produzida pela CCDR-LVT
Fonte: C.C.D.R.-L.V.T., 2010; C.C.D.R.-L.V.T., 2012; C.C.D.R.-L.V.T., 2015 a; C.C.D.R.-L.V.T., 2015
Tabela 9. SWOT da revisão documental produzida pelo INE
Fonte: Silva, Vala, 2001; Silva, 2002; I.N.E., 2003; Malheiros, Vala, 2004; Nogueira, 2008; Nogueira, 2009; I.N.E., 2014
Pontos fortes
Crescimento demográfico positivo na AML
Bons níveis de escolaridade
Diversidade de acessibilidades
Aumento da esperança média de vida
Diminuição significativa da mortalidade infantil
Apoio comunitário visa sobretudo o aumento de oferta do ensino pré-escolar e básico e a melhoria dos equipamentos
escolares existentes
Pontos fracos
Taxa muito elevada de desemprego
Elevado índice de pobreza, condições de vida precárias e agravamento das condições de acesso a alguns dos
serviços básicos
Estrutura metropolitana distendida com tendência para a nucleação
Crescimento urbano extensivo, com consequências ambientais pesadas
Crescimento negativo em algumas freguesias da cidade de Lisboa, especialmente as do centro histórico
Discrepância entre a dinâmica demográfica e a residencial
Assimetrias de equipamentos e infraestruturas, onde os concelhos da Grande Lisboa apresentam melhores
coberturas que a Península de Setúbal
Oportunidades
Capacidade de atratividade populacional
Envelhecimento ativo
Crescimento do turismo e consolidação como uma das grandes fontes de riqueza
Reforço do nível de investigação, de desenvolvimento tecnológico, e de competitividade
Identificação e sinalização de áreas consideradas de reabilitação urbana (Bairros Criticos) sobretudo na Grande
Lisboa
Ameaças
Redução significativa dos fundos estruturais
Intensa e desregulada urbanização nas áreas periurbanas
Diminuição acentuada da fecundidade
Sistema energético regional sem autonomia e sustentabilidade
Redução da criação de riqueza e especialização económica em setores de elevada produtividade do trabalho
Estagnação do nível de especialização económica em atividades mais intensas em conhecimento
Problemas de inclusão e de coesão social muito presentes
Fragilidades identificadas no sistema de ensino
Pontos fortes
Consolidação de um centro metropolitano alargado
Concentração de recursos humanos, financeiros e tecnológicos relevantes para a economia do conhecimento
Pontos fracos
Presença de lugares subinfraestruturados, com défice de equipamentos e de recursos promotores de saúde
Existência de territórios fragmentados e segregados, fracamente conectados e com deficientes condições de
mobilidade e acessibilidade
Áreas caraterizadas pela falta de fatores distintitivos e identitários
Insuficiência de transportes públicos em algumas áreas mais periféricas
População estrangeira localizada sobretudo na periferia
Influência da rede viária na estruturação da AML, constituindo-se como eixo de pressão construtiva
Composição social e económica muito heterogénea
Utilização excessiva do transporte individual
Oportunidades
Capacidade de atratividade populacional
Ameaças
Tendência de expansão urbana segundo um modelo de suburbanização desregulado
Perda de características identitárias ditam a aparição de territórios de vulnerabilidade
Crise económica, financeira e social com impatos significativos na qualidade de vida da população
Escassa participação cívica da população
Deficiente articulação entre vias e modos de transporte
Áreas de habitação social onde se reproduzem problemas existentes antes do realojamento
53
Tabela 10. SWOT da revisão documental produzida pela DGT
Fonte: D.G.T., 1996; D.G.T. 2008; D.G.T., 2014
Tabela 11. SWOT da revisão documental produzida pela AML
Fonte: A.M.L., 2010 a; A.M.L., 2010 b; A.M.L., 2010 c; A.M.L., 2010 d; A.M.L., 2010 e; A.M.L., 2015
Pontos fortes
Predominância de um sentimento de segurança urbana
Aumento da mobilidade e melhoria das acessibilidades
Melhorias significativas dos mecanismos de participação cívica e institucional
Forte investimento na modernização da rede escolar
Melhoria relevante das condições de habitação
Melhoria da qualidade de vida após aplicação de políticas de habitação e de integração de comunidades imigrantes
Descentralização de competências para os municípios
Pontos fracos
Excessiva e tradicional dependência de Lisboa
Desordenamento urbanístico e territorial
Carências em equipamentos e serviços de natureza social
Esquecimento de áreas urbanas marginalizadas
Fracos desenvolvimentos nas perspetivas metropolitanas e intermunicipais dos transportes
Surgimento de novos núcleos de barracas com o agudizar da crise
Oportunidades
Dinamização de espaços públicos
Capacidade de atratividade populacional
Efeitos de uma boa governança territorial
Existência de abordagens integradas para a inclusão social
Descentralização de poderes nas políticas de habitação
Intervenções sócio urbanísiticas integradas em territórios críticos
Ameaças
Grande vulnerabilidade aos fenómenos climáticos extremos
Inexistência de competitividade entre os centros urbanos
Desarticulação entre modos de transporte, acessibilidades e mobilidade
Tendência de desenvolvimento de núcleos de alojamento precário na periferia dos grandes centros urbanos
Incipiente articulação intermunicipal
Insuficiente acompanhamento de aplicação de políticas urbanas
Esgotamento do modelo de política de habitação
Obstáculos financeiros à execuçaõ de políticas de habitação
Pontos fortes
Nível de vida elevado
Especialização produtiva
Importância/dinamismo demográfico, natural e migratório
Biodiversidade
Condições climáticas e ambientais
Escolaridade e qualificação da população ativa
Dinamismo do setor turístico
Mobilidade pedonal
Policentrismo do sistema urbano
Disponibilidade de equipamentos e infraestruturas
Pontos fracos
Redução da natalidade
Desajuste entre a produção e a procura de competências
Declínio dos centros históricos e das áreas urbanas centrais
Existência de áreas urbanas desqualificadas
Passivos ambientais
Dependência e cultura energética e ambiental
Recursos humanos desqualificados
Assimetria da rede de equipamentos e infraestruturas
Sistema urbano assimétrico
Agravamento das desigualdades nos rendimentos e precariedades sociais
Oportunidades
Localização estratégica
Crescimento do turismo internacional
Desenvolvimento sustentável da economia do mar e do seu potencial exportador
Envelhecimento ativo
Desenvolvimento de novas soluções e respostas de combate à pobreza
Áreas industriais obsoletas
Efeitos de arrastamento da reabilitação urbana
Promoção da eficiência energética e da produção e utilização de energias renováveis
Ameaças
Envelhecimento da população
Incapacidade de renovação geracional
Sobreocupação e aumento de construções precárias
Degradação do edificado habitacional
Fuga de recursos humanos qualificados
Incapacidade de resposta das infraestruturas de ligação internacional
Crise económica, financeira e social
Conflitualidade das ocupações e usos do solo
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Fazendo uma síntese da análise e do diagnóstico da situação atual territorial da AML constata-
se que a área metropolitana constitui um importante pólo de concentração populacional, com
problemas socio urbanísticos, que são potenciados pela crise económica e financeira.
Os documentos analisados apresentam sobretudo uma visão macro territorial. A análise efetuada
demonstra a preocupação de comparação entre as duas NUT III que compõem a AML. A NUT
III da Península de Setúbal evidencia nos domínios urbanos analisados mais fragilidades, quer
nas apostas de requalificação urbana efetuadas no passado, quer na qualidade de vida da
população no presente. A NUT III da Grande Lisboa apresenta melhores resultados em termos
de qualificação socio urbanística que a Península de Setúbal.
Na caraterização da AML procede-se na maioria das referências documentais a uma
generalização territorial. Há o destaque das zonas marginalizadas, que se encontram
sinalizadas. Contudo não há um destaque efetivo para os subúrbios, o território onde ocorrem
mais fenómenos de marginalidade territorial e social. A generalização da AML deve ser
equacionada, são necessárias intervenções pontuais e específicas na parte suburbana para
potenciar a qualidade metropolitana. O esquecimento da periferia é reversível com o
aprofundamento da caraterização particular dos subúrbios aliada de uma atuação governativa
multinível, setorial e flexível. Um planeamento integrado e eficiente depende também do estímulo
da participação cívica. O conhecimento da população é uma mais-valia, sendo que a concertação
de interesses em causa neste processo é facilitada com o ensino prévio das temáticas afetas ao
território. O envolvimento político e populacional dita o sucesso de cada intervenção desde a
fase inicial do processo de caraterização dos recursos endógenos e exógenos que se pretendem
monitorizar e utilizar da forma mais eficiente possível.
4.3.2. Políticas, propostas e programas da Área Metropolitana de Lisboa
A constatação de qualidade de vida urbana é conseguida quer pela observação de atributos dos
espaços públicos quer pela análise de capacidade de valorização dos elementos urbanos
(Queirós e Vale, 2005). Verifica-se que o ideal de sustentabilidade urbana, de requalificação
urbanística e de valorização ambiental são fatores chave de diferenciação e competitividade
urbana considerados na AML (Tabela 12).
Tabela 12. Programas e projetos de cooperação de requalificação sócio urbanística na AML (1974- 2015)
Designação
Período de
vigência Âmbito/abrangência
Pro
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Serviço de Apoio Ambulatório Local (SAAL)
1974 - 1976
Preconiza uma fusão entre a arquitetura e a participação direta, procura atender às necessidades de populações desfavorecidas
Programa de Reabilitação Urbana (PRU) 1985 O programa visa o financiamento de operações de reabilitação ou renovação de áreas urbanas degradadas identificadas
Programa de Recuperação de Áreas Urbanas Degradadas (PRAUD)
1988 Traduz-se no apoio aos municípios em operações de reabilitação ou renovação de áreas de vocação urbana
Programa Especial de Realojamento das Áreas Metropolitanas de Lisboa e do
Porto (PER)
1993 - 2015
Visa proporcionar aos municípios das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto condições para provir à erradicação das barracas existentes e ao consequente realojamento dos seus ocupantes em habitações de custos controlados
Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e Apoio à Execução dos Planos Diretores Municipais (PROSIURB)
1994 - 1999
Considerado um instrumento de política regional ambiciona a redução das assimetrias urbanas de desenvolvimento através do crescimento de uma rede urbana policêntrica, constituída por centros de grande, média e pequena dimensão complementares
55
Programa de Iniciativa Comunitária URBAN I
1994 - 1999
Visa colmatar problemas económicos, sociais e ambientais existentes nas zonas identificadas como URBAN
Programa de Iniciativa Comunitária URBAN II
2000 - 2006
Tendo por base a informação apresentada da Iniciativa URBAN I, verifica-se que existe uma tendência acentuada para que os desafios (desemprego elevado, altas taxas de criminalidade, grandes percentagens de minorias étnicas e falta de espaços verdes) se concentrem em certas zonas de periferia, incindindo o URBAN II nas áreas identificadas (i.e. PROQUAL)
Programa Operacional URBACT I 2000 - 2006
Visa promover a constituição de redes de cidades que se empenhem na procura de soluções comuns para os desafios urbanos contemporâneos, reafirmando a sua posição chave face à complexidade crescente dos problemas e na prossecução de objetivos de desenvolvimento urbano sustentável
Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental de Cidades
(POLIS)
2000 - 2013
Associa o reforço da atratividade e da competitividade das cidades à melhoria da qualidade dos espaços públicos e de utilização coletiva e à sustentabilidade ambiental
Programa Operacional URBACT II 2007 - 2013
O Programa apoia as cidades no desenvolvimento de soluções pragmáticas, inovadoras e sustentáveis que integrem as dimensões económicas, sociais e ambientais. É promovida a partilha de boas práticas e aprendizagem entre todos os profissionais envolvidos nas políticas urbanas através da Europa
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Iniciativa Operações de Qualificação e Reinserção Urbana de Bairros Críticos
2005 - 2012
Tem como objetivo o desenvolvimento de soluções de qualificação de territórios urbanos que apresentam fatores de vulnerabilidade crítica, através de intervenções sócio - territoriais integradas
Joint European Support for Sustainable Investment in city areas (JESSICA)
2008 - 2015
É uma iniciativa desenvolvida pela Comissão Europeia que procura dar resposta à necessidade de renovar e/ou regenerar determinadas áreas urbanas colmatando a falta de recursos de investimento em projetos integrados de renovação e regeneração urbana, suscetíveis de reforçar a sustentabilidade das áreas urbanas
Fonte: Costa, 1999; D.G.T., 2013
Nas tabelas apresentadas seguidamente são sumariadas as informações consideradas de
referência de políticas, propostas e programas com natureza e abrangência distintas com
disponibilidade de consulta pública. Sendo que cumulativamente incidiram recentemente na
manutenção das assimetrias verificadas da AML, e tratam-se de experiências ensaiadas de
forma top-down no passado que devem ser consideradas, interpretadas e devidamente criticadas
à luz da análise da qualidade de vida suburbana.
Os instrumentos de política pública orientados para a qualidade de vida nas cidades e
sustentabilidade urbana aproveitaram as disponibilidades do III Quadro Comunitário de Apoio
(QCA), mobilizando as iniciativas que tinham por objetivo a qualificação do ambiente urbano
entre diferentes níveis institucionais (UE, governo e autarquias locais). Vários investimentos
significativos na melhoria da qualidade do ambiente urbano foram efetuados, quer pelo Programa
Operacional do Ambiente (POA), quer por Programas Operacionais Regionais (POR). O
Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental de Cidades (POLIS) encontrou
articulação com o Programa Operacional Regional (C.C.D.R. – L.V.T., 2008). O POLIS (Tabela
13) teve início formal em 15 de Maio de 2000 (RCM n.º 26/2000), após a preparação do programa
por um Grupo de Trabalho, criado em 18 de Novembro de 1999, por iniciativa e na dependência
direta do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território (Queirós e Vale, 2005).
Tabela 13. Ficha-síntese do Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental de Cidades (POLIS)
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Procura promover intervenções nas vertentes urbanística e ambiental, por forma a promover a
qualidade de vida nas cidades, melhorando a atratividade e competitividade dos polos urbanos, com
base em parcerias entre as Câmaras Municipais e o Estado. O POLIS foi concebido para ter um efeito
demonstrativo daquilo que é necessário alterar no panorama ambiental e urbanístico das cidades e,
simultaneamente, constituir um motor de desenvolvimento local e regional, consolidando e reforçando
o Sistema Urbano Nacional.
56
O POLIS tem como objetivos específicos: desenvolver grandes operações integradas de requalificação
urbana com uma forte componente de valorização ambiental; desenvolver ações que contribuam para
a requalificação e revitalização de centros urbanos e que promovam a multifuncionalidade desses
centros; apoiar outras ações de requalificação que permitam melhorar a qualidade do ambiente urbano
e valorizar a presença de elementos ambientais estruturantes tais como frentes de rio ou de costa;
apoiar iniciativas que visem aumentar as zonas verdes, promover áreas pedonais e condicionar o
trânsito automóvel em centros urbanos.
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O enquadramento institucional é inovador pelo facto de assentar no estabelecimento de parcerias entre
o Estado e as Autarquias Locais, concretizadas pela criação das Sociedades POLIS. Constituindo-se
como importantes fontes de financiamento para a concretização do programa POLIS, que
complementam o financiamento maioritário com origem nos Fundos Estruturais (PO Ambiente, PO
Regionais). A receção e análise das candidaturas, bem como a celebração dos contratos – programa
com os municípios era da responsabilidade da DGOTDU (atual DGT), sob a coordenação do Gabinete
Coordenador do Programa POLIS. A CCDR-LVT assegurava o acompanhamento da execução física e
financeira destes contratos-programa celebrados com os municípios da Região de Lisboa e Vale do
Tejo.
O programa foi desenhando de acordo com as tendências da política ambiental para as cidades na UE,
procurando resolver problemas ligados à saúde pública e às disfunções ambientais urbanas. Trata-se
de um programa fechado, no sentido de que todas as ações suscetíveis de serem contempladas no
âmbito do Programa já estão selecionadas, em curso ou finalizadas.
Numa fase inicial foram selecionadas 18 cidades e, numa segunda fase, mais 10 foram escolhidas com
base num concurso nacional. O número total de projetos da principal componente do POLIS passou a
abranger 28 cidades, a que se juntaram outras intervenções de menor dimensão: em cidades património
Mundial da UNESCO e em áreas de realojamento.
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As transformações profundas de Portugal nas últimas décadas refletem-se com grande intensidade no
ordenamento do território, em particular na estrutura urbana. Como a qualidade de vida urbana e a
capacidade de atracão das cidades de investimentos e de ativos qualificados estão muito associadas,
justifica-se a necessidade de uma intervenção pública como o POLIS.
São identificados como princípios orientadores do POLIS: necessidade de esforço de afirmação através
de um número limitado (10 a 15) de intervenções exemplares (requalificação de zonas industriais
deprimidas, criação de novas polaridades em áreas metropolitanas, valorização de frentes de mar ou
zonas ribeirinhas, valorização do património histórico ou natural e sua reintegração na cidade,
requalificação de cidades de média dimensão com pujança económica, mas com uma vida urbana de
pouca qualidade, valorização de cidades do interior ou raianas que podem constituir pólos de
desenvolvimento regional); necessidade de ancorar os projetos de requalificação urbana em torno de
um elemento ambiental marcante e específico de cada cidade; necessidade de recentrar as cidades
promovendo a revitalização dos centros históricos e das suas múltiplas valências; necessidade de
promoção de uma dinâmica de conhecimento, de cultura e de lazer; necessidade de aposta em
intervenções já em condições de concretização, tirando partido dos agentes locais motivados e da
existência de projeto e fazer o próprio Programa incentivar novos projetos; necessidade de dar especial
valor às cidades com estatuto de património mundial; necessidade de contribuir para cidades equitativas
e interclassistas (realojamento, bairros sociais); assim como a necessidade de outras ações de menor
dimensão destinadas a melhorar ou valorizar projetos já realizados com vista a melhorar aspetos
específicos (i.e. desviar o trânsito das cidades, instalação de redes de monitorização ambiental).
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A prioridade do POLIS é promover operações integradas de requalificação urbana e de melhoria
ambiental. São identificadas quatro componentes prioritárias de intervenção: operações integradas de
requalificação urbana e valorização ambiental, com natureza exemplar; intervenção em cidades com
áreas classificadas como Património Ambiental; valorização urbanística e ambiental em áreas de
realojamento; e medidas complementares para melhorar as condições urbanísticas e ambientais das
cidades.
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No que diz respeito à componente de valorização urbanística e ambiental em áreas de realojamento
estão alocados os únicos projetos avulsos restritos unicamente às Áreas Metropolitanas e consistem
em intervenções nos espaços públicos envolventes de habitações construídas no âmbito de processos
de realojamento realizados com o apoio da Administração Central. Esta componente foi desenvolvida
em articulação com o Instituto Nacional da Habitação.
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Clara preferência pelo investimento em infraestruturas.
O Programa revela-se demasiado ambicioso pela não execução de todos os projetos estipulados. A
estratégia de manutenção urbanística e ambiental é adequada, no entanto o fato dos projetos serem
decididos sem qualquer consulta pública fragiliza a possibilidade de concertação entre a realidade
vivenciada pela população e o planeamento aprovado por técnicos.
As parcerias entre distintos organismos públicos revelam-se como uma mais-valia. As parcerias entre
o setor público e o setor privado devem neste tipo de programa de requalificação socio urbanística ser
uma aposta real.
Fonte: M.A.O.T., 2000; M.A.O.T., 2002; Queirós e Vale, 2005; C.C.D.R.-L.V.T., 2008; D.G.T., 2013
O Programa Integrado de Qualificação das Áreas Suburbanas da Área Metropolitana de Lisboa
(PROQUAL) enquadrava-se na Política de Requalificação Sócio Urbanística desenvolvida pelo
Ministério do Planeamento que teve como instrumentos essenciais a Iniciativa Comunitária
URBAN II e o Programa de Valorização das Pequenas Cidades (C.C.D.R.-L.V.T., 2002). Tendo
sido sete municípios suburbanos abrangidos pelo PROQUAL - Amadora, Loures, Odivelas,
Oeiras, Moita, Setúbal e Vila Franca de Xira. A execução do PROQUAL (Tabela 14) em áreas
críticas identificadas procurou dar resposta às penalizantes condições de suburbanidade
relegadas a uma fração da população da AML (Câncio, 2008).
Tabela 14. Ficha-síntese do Programa Integrado de Qualificação das Áreas Suburbanas da Área
Metropolitana de Lisboa (PROQUAL)
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As medidas preconizadas no PROQUAL têm como objetivo global valorizar o caráter integrado das
intervenções que promovam o equilíbrio dos sistemas e subsistemas urbano-regional, que conduzam
à atração de novas atividades, à geração de eventos de dimensão supramunicipal, à criação de novas
centralidades e a efeitos polarizadores que sirvam de âncora aos espaços envolventes.
O objetivo central é promover a requalificação de áreas suburbanas degradadas, através da reabilitação
do espaço público, do apoio à educação, formação e inserção profissional, da ação social, do aumento
da rede de equipamentos sociais e da dinamização de iniciativas económicas locais. Procura combater
os fenómenos de degradação urbana, exclusão social, e marginalização, colmatando uma tendência
verificada de assimetrias territoriais, dando ênfase à estabilização da área metropolitana de Lisboa e
contribuindo para uma maior coesão do território.
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O PROQUAL foi desenvolvido pela CCDR- LVT. O programa propôs-se a curto e médio prazo intervir
nas zonas mais problemáticas dos territórios suburbanos.
Tendo por base as Áreas Críticas Urbanas identificadas no âmbito do PROTAML, foram selecionadas
sete áreas de intervenção PROQUAL - Baixa da Banheira/Vale da Amoreira (Moita), Belavista (Setúbal),
Brandoa (Amadora), Bom Sucesso-Arcena (Vila Franca de Xira), Odivelas, Outurela-Portela/Algés
(Oeiras) e Sacavém-Prior Velho (Loures).
A medida do PROQUAL tem como princípios orientadores: a multi setorialidade (integração de diversas
intervenções setoriais em territórios pertinentes); a seletividade (investimento premeia a melhor
resposta aos critérios estabelecidos); a adicionalidade (efeito de alavanca sobre intervenções
correlacionadas); a participação (estimulando parcerias e a participação dos principais intervenientes.
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Territorialmente verifica-se o incremento do processo de concentração metropolitana e uma tímida
afirmação dos aglomerados urbanos de média dimensão. A melhoria das condições de acessibilidade
assim como a localização de empresas de serviços e de grandes superfícies comerciais nos concelhos
periféricos de Lisboa conduziu à redução da polarização da capital da AML e também ao reforço de
novas centralidades metropolitanas e a novas dinâmicas territoriais (i.e. eixos Oeiras/Cascais,
Almada/Seixal, Palmela/Setúbal e no arco estruturado pela CRIL).
Os espaços urbanos limítrofes têm que ser repensados porque concentram importantes recursos e
porque constituem-se como um elemento impulsionador e catalisador do desenvolvimento futuro. O
desenvolvimento da AML depende da necessária afirmação de todos os tipos de espaços identificados
numa lógica de real complementaridade.
Ocorre a necessidade de humanizar os subúrbios, em cujos bairros se alojam centenas de milhares de
indivíduos com grandes dificuldades económicas e níveis de escolaridade e qualificação profissional
reduzidos. Uma população na sua maioria formada por pessoas oriundas dos fortes movimentos
migratórios internos das décadas de 60 e 70, do processo de descolonização do pós-25 de Abril, da
emigração africana e brasileira dos anos 80 e 90 e, mais recentemente, da emigração proveniente dos
países da Europa de Leste. Fluxos migratórios que desencadearam um processo de crescimento
macrocéfalo e desordenado, dando lugar ao surgimento de uma realidade suburbana degradada,
dominada pelos alojamentos precários, as urbanizações clandestinas e bairros sociais, que
maioritariamente se pautam por deficientes condições de habitabilidade e de vivência social, muitas das
vezes sem infraestruturas e equipamentos básicos de apoio às populações aí residentes.
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A intervenção estratégica integra duas componentes: consolidação e valorização do sistema urbano
regional; e qualificação das áreas suburbanas da AML.
O PROQUAL preconiza: reduzir os desequilíbrios territoriais e as tendências de despovoamento que
se refletem a nível social e urbanístico; introduzir dinâmicas de reequilíbrio urbanístico e reforçar os
mecanismos de coesão social; assegurar condições de habitabilidade, de sociabilidade e de integração
comunitária das populações; assegurar condições de formação profissional, de emprego e de
empregabilidade; criar novas centralidades, dinamizar atividades económicas e reforçar a iniciativa
empresarial (microempresas e pequenas e médias empresas); melhorar as condições de acessibilidade
e de mobilidade; aumentar a capacidade de participação cívica nos processos que conduzam à
melhoria do ambiente urbano.
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A abordagem em áreas com graves problemas sócios urbanísticos conseguida pelo PROQUAL revelou-
se integrada e coerente.
Ocorreu uma melhoria da qualidade de vida urbana, pois as áreas identificadas com várias carências
(equipamentos e espaços públicos) foram intervencionadas segundo projetos que constituíram-se como
uma mais-valia para a população afeta a esse território, potenciada pela efetiva apropriação do espaço
com o envolvimento dos habitantes no processo de requalificação.
Os constrangimentos orçamentais inviabilizaram a concretização de projetos ao ritmo inicialmente
estipulado. O inexistente envolvimento de outros setores fundamentais em ações de requalificação
sócio urbanística (saúde, ensino e ação social) ditaram o reduzido impacte de algumas operações.
Apesar de ter sido criada sempre uma equipa técnica local, raras foram as situações que optaram pela
sua instalação in loco. Estes aspetos ditaram a insuficiente concretização do PROQUAL.
Fonte: C.C.D.R.-L.V.T., 2001; C.C.D.R.-L.V.T., 2002 a; Antunes, 2014
A Iniciativa Operações de Qualificação e Reinserção Urbana de Bairros Críticos, designada de
forma abreviada como Iniciativa Bairros Críticos (IBC) foi um Programa Nacional coordenado
pelo Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) e um instrumento da Política de
Cidades focalizado na temática áreas urbanas críticas (Tabela 15). Criado em 2005 emerge no
âmbito da experimentação de um dos eixos da Política de Cidades preconizada com a RCM n.º
143/2005 e posteriormente com a Polis XXI, visando dar corpo à mudança de paradigma
59
metodológico -como fazer (C.M.L., 2012 b). Inicialmente desenhada para vigorar durante 2 anos,
foi objeto de prorrogação até 2013 (RCM nº 189/2007). Incorpora o reconhecimento de que a
tradição tecnocrática do ordenamento do território ou do planeamento urbanístico tem de dar
lugar a processos de cooperação, de compatibilização, de auscultação e mediação, de assunção
da incerteza e consequente aceitação da adaptabilidade, ou seja, de graus variáveis de
regulação adequados aos níveis de conhecimento e consenso (C.M.L., 2012 a).
Tabela 15. Ficha-síntese da Iniciativa Bairros Críticos (IBC)
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É um IT que tem como objetivo primordial a integração social e urbana de territórios que apresentam
fatores de vulnerabilidade críticos. Consiste numa abordagem territorial integrada que preconiza o
desenvolvimento de uma intervenção experimental em torno de modelos organizacionais alternativos
de reabilitação urbana. Visa a requalificação urbana de três territórios de intervenção (Lagarteiro, no
Porto; Cova da Moura, na Amadora, e Vale da Amoreira, na Moita) e a sua dinamização ao nível social.
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A IBC foi uma iniciativa pública de natureza experimental. O modo como a política pública,
nomeadamente a Politica de Cidades aqui experimentada, foi concebida e se operacionalizou visa
responder ao conceito de governança.
A proposta foi regida pelo IHRU. A iniciativa destaca-se por ter uma forte coordenação estratégica, com
uma cooperação interministerial (Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do
Desenvolvimento Regional; Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social; Ministério da Cultura;
Ministério da Educação; Ministério da Saúde; Ministério da Administração Interna; Presidência de
Conselho de Ministros; Ministério da Justiça) e a elaboração de planos de intervenção focalizados nos
diagnósticos dos territórios e delineados a nível local pelo conjunto de parceiros locais.
Evidencia uma complexa estrutura de gestão, tendo sido o modelo organizacional definido para a fase
de implementação da iniciativa composto por uma Comissão de Acompanhamento, uma Comissão
Executiva, Equipas Locais de Projeto, em articulação com um Grupo de Apoio Técnico e um Grupo de
Trabalho Interministerial.
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Procura capitalizar a experiência de programas nacionais e comunitários antecedentes (como o Urban,
o Polis ou Programa de Reabilitação Urbana), mas ambiciona ser um modelo de intervenção inovador
reforçando as dinâmicas locais para o desenvolvimento e estímulo de fortes parcerias entre a
administração central, regional e local, mas também entre organizações governamentais e não-
governamentais. Esta transformação deve-se ao reconhecimento da necessidade de melhorar os
mecanismos para a cooperação entre as diferentes partes envolvidas nos processos de
desenvolvimento urbano. A questão da política da cidade exige uma abordagem a várias escalas e o
desenvolvimento de instrumentos estratégicos a nível central flexíveis.
Em termos práticos, os três territórios de intervenção apresentam fatores de vulnerabilidade crítica e
têm alguma estrutura organizacional preexistente, contudo constituem realidades com diferentes
especificidades.
Analisando as caraterísticas dos territórios de intervenção da A.M.L. aquando da iniciativa, verifica-se
que a Cova da Moura (Amadora) tem uma dimensão média, constituindo-se como um bairro urbano da
periferia que se pauta pela existência da construção de génese ilegal e habitação própria ou alugada,
cujo tipo de problema identificado é o impasse na definição da solução. No Vale da Amoreira (Moita) o
território de intervenção apresenta uma grande dimensão, constituindo-se como uma freguesia da
periferia, coexistem construções privadas, Contratos de Desenvolvimento de Habitação (C.D.H.) –
financiados pelo Estado, habitação social estatal e habitação própria e alugada, sendo a falta de
desenvolvimento e consolidação de dinâmicas o entrave verificado.
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O programa de intervenção tem como princípios fundamentais: intervenções orientadas para a
inovação; desenvolvimento de projetos mobilizadores com capacidade de impacte estrutural;
intervenções integradas e de base socio territorial; mobilização de novas formas de financiamento;
sustentabilidade e durabilidade dos efeitos e dos resultados; coordenação estratégica e participação
dos atores locais.
Assume como finalidades: a integração dos diferentes níveis de decisão com impacte no território, com
o objetivo de testar e desenvolver novos modelos de regulação e organização dos diferentes atores
envolvidos (ou seja, a experimentação de modelos alternativos de governança); a experimentação de
um novo quadro de regulação e organização em três áreas urbanas distintas, com perfis diferenciados
ao nível da dimensão do território, do tecido organizacional, do tipo e natureza dos problemas existentes
e do processo de intervenção a desenvolver, devendo os territórios da Iniciativa ser encarados como
experimentais, no sentido em que eles se traduzem em diferentes tipos de desafios de intervenção e
de desafio à montagem deste tipo de operações, com o objetivo de reforçar a dimensão de
aprendizagem inerente a uma Iniciativa experimental; a análise em termos procedimentais da
implementação dos princípios orientadores da Iniciativa e identificação de competências e regras que
determinam a implementação da participação, parceria, abordagem territorial e concertação dos
diferentes atores e sectores envolvidos; a aprendizagem para a definição de linhas orientadoras e
princípios para futuras intervenções; e a contribuição efetiva para a mudança nos territórios
identificados, através da identificação dos eixos estruturantes suscetíveis de alavancarem dinâmicas,
processos e intervenções inovadoras e criativas conducentes à sua transformação.
Sumariamente ambicionar uma comunidade sustentável e um novo modelo de governança implica:
assumir a facilitação, mediação e monitorização como aspetos chave no desenvolvimento da Iniciativa;
a participação e trabalho em parceria como fatores críticos para o sucesso da intervenção; o
envolvimento dos vários departamentos governamentais e organizações locais (públicas, privadas, da
administração central ou local), tanto na preparação como na implementação dos projetos locais; a
assunção de que para o desenvolvimento de novos modelos organizacionais é importante a
aprendizagem coletiva dos atores envolvidos, que implica o apoio de peritos na reflexividade sobre a
ação; a permanente troca de informação e transparência dos processos de decisão e a permanente
monitorização e reificação das regras e do locus de decisão; o reconhecimento de que as competências
dos atores envolvidos são fatores importantes para o sucesso da iniciativa, e que estas competências
mais do que competências técnicas e conhecimento académico se traduzem em competências de
negociação, de tomada de decisão, de adaptabilidade, de flexibilidade e de envolvimento da
comunidade; e ainda o reconhecimento da importância da construção da confiança que se caracteriza
pela existência de rostos e compromissos associados às instituições.
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Como um bom exemplo há a considerar a intervenção desenvolvida no Vale da Amoreira pela Câmara
Municipal da Moita. Desde a sua conceção à sua prática, ocorreu a definição de uma estratégia
continuada, executada eficientemente por uma equipa técnica local com a devida alocação de fundos
estruturais. Denotando a importância da implementação, acompanhamento e monitorização do
programa.
Verifica-se o envolvimento fortuito na IBC, quer de diferentes instituições, quer da população local.
Tendo por base a experiência da IBC sugere-se o aprofundamento da lógica integrada de intervenção
urbana, visando uma resposta mais eficaz e eficiente aos desafios da qualificação ambiental, da criação
de emprego e da coesão social verificados sobretudo em periferias marginalizadas.
A proposta devia ter vigorado até ao final de 2013, o seu final antecipado (2012) deveu-se à falta de
verbas.
Fonte: Sousa, 2008; C.M.L., 2012 a; C.M.L., 2012 b; I.H.R.U., 2013
61
4.4. Prospetivar os espaços suburbanos
O crescimento populacional na AML teve consequências assinaláveis na morfologia e tipologia
da composição urbana. Os subúrbios lisboetas desenvolveram-se em dois anéis periféricos em
torno da cidade central, sendo eles a margem a norte do Rio Tejo e a margem a sul do rio. A
expansão urbana não se tem revelado controlada nem planeada, efetivando-se através de forças
externas que desenvolvem o sistema de produção (Gonçalves et al., 2015).
Para a integração dos múltiplos complexos residenciais enumerados surge a necessidade duma
rede de transportes mais abrangente, e uma rede de proximidade de serviços e equipamentos
que não está ainda efetiva no território afeto à AML. Na falta de condições económicas os
subúrbios tornam-se muito atrativos face a uma cidade central e especulada, contudo a
maximização do crescimento económico não se efetiva, e consequentemente preconiza a falta
de investimento para manutenção e qualificação dos equipamentos e infraestruturas suburbanas
(Gonçalves et al., 2015). No atual contexto de crise financeira e económica a nível mundial é
crucial analisar a adaptação das políticas públicas às instigações que as áreas suburbanas
enfrentam e enfrentarão nos próximos anos e avaliar como as intervenções públicas conseguem
defrontar esses desafios.
Os IGT assim como outros instrumentos territoriais são os instrumentos de planeamento e
ordenamento com o direito legal e o dever moral de intervenção no território, interessa também
verificar os desafios que ainda persistem na suburbanização da AML, e percecionar a
consonância entre os Planos Estratégicos Portugal 2020, devido à sua abrangência e
contemporaneidade. Esta compilação permitirá uma análise das soluções propostas e
consequente constatação do atual nível de marginalização dos subúrbios metropolitanos perante
as mutações globais e incessantes que dificultam a obtenção de um território resiliente.
4.4.1. Desafios que persistem
As cidades são feitas de contradições e ruturas sociais, políticas e culturais, este fato deve-se à
sua conceção por distintos atores de interesses desiguais cuja confrontação se faz sob a
mediação do Estado e das autarquias (Guerra, 2013). Contudo apesar da comprovação de
carência e insuficiência do planeamento urbanístico, maioritariamente atribuída ao poder
camarário, a administração pública desempenhou um papel relevante com resultados positivos
no processo de expansão (Gonçalves e Elias, 2015), começando a ser consideradas novas
estratégias para os problemas urbanos existentes.
No entanto as assimetrias no território suburbano verificam-se a vários níveis, numa primeira
análise a principal carência verifica-se na temática residencial, tendo sido a sua falta a génese
dos subúrbios, e o seu excesso e desordem algumas das consequências problemáticas em
discussão. No que diz respeito ao espaço público as principais tomadas de decisão também não
incluem o território de forma coesa e coerente. Transversalmente ao vetor da habitação e dos
espaços públicos encontra-se o vetor dos equipamentos e das infraestruturas, e o planeamento
destes nem sempre acompanhou eficazmente a expansão urbana, tendo sido maioritariamente
62
remediado, tornando-se outro dos principais desafios que ainda persiste, sendo estas
assimetrias reveladoras de uma segregação socio espacial (Guerra, 2013).
A realidade atual consiste numa segmentação social do espaço, que a médio prazo se poderá
constituir como um fator determinante na fracturação da sociedade. Constate-se que apesar das
contribuições de planeamento territorial sintetizadas há desafios que ainda persistem, não sendo
todas as deliberações preconizadas suficientes para “responder” a um território suburbano com
caraterísticas específicas e versáteis como a AML. Exemplos disso são a predominância de
Áreas Urbanas de Génese Ilegal (AUGI) e Bairros Críticos contemporâneos sobretudo nos
subúrbios da AML:
Figura 30. Construções ilegais na Cova da Moura (Amadora)
Fonte: http://jornaldaregiao.blogspot.pt/2012/05/cova-da-moura-reabilitacao-adiada-por.html
Figura 31. AUGI na Cova da Moura (Amadora)
Fonte: http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=34941
1&page=104
Figura 32. Construção ilegal na Cova da Moura (Amadora)
Fonte: http://www.revistainvi.uchile.cl/index.php/INVI/rt/printerFr
iendly/777/1156
Figura 33. Construções inacabadas no Bairro da Jamaica (Seixal)
Fonte: http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=34941
1&page=104
Face a estas desigualdades sociais com repercussões territoriais torna-se pertinente analisar as
linhas estratégicas afetas à AML, refletidas atualmente sobretudo no programa comunitário
estratégico, percecionando como o planeamento estratégico efetivo visa colmatar esta falta de
coesão e coerência evidenciada, com uma índole ainda muito marcada no território.
4.4.2. Estratégias em vigor na Área Metropolitana de Lisboa
O reforço do planeamento estratégico na AML é equivalente às necessidades preconizadas
através de uma análise sumária contemporânea pela realidade suburbana da AML que permite
verificar a existência de desigualdades económicas e sociais que se repercutem em assimetrias
territoriais. Uma hipótese considerada é a inexistência de articulação entre a realidade e a
estratégia preconizada nos IGT e IT, que adotam quer uma perspetiva macro territorial sem
especificação micro territorial, quer uma abordagem micro nível sem abrangência maximizada
do território, o confronto entre as linhas de diagnóstico e as conclusões indicadas respetivamente
63
permitirá posteriormente percecionar a consonância entre os distintos níveis de análise e
estratégia territorial.
O Governo determinou, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 21/89 (I Série), de 15 de
maio, a elaboração do Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de
Lisboa (PROT AML) (Tabela 16). A resolução anteriormente referida, assim como a nº 27/99 (II
Série), de 16 de março, definem o âmbito territorial do PROT-AML. O documento inclui
indicações que não sendo vinculativas procuram uma articulação da AML com a região de Vale
do Tejo e com a região do Oeste. O PROT AML em vigor foi aprovado pela Resolução do
Conselho de Ministros n.º 68/2002, de 8 de abril, e foi deliberada a sua alteração pela Resolução
do Conselho de Ministros n.º 92/2008, de 5 de junho. O Governo deliberou alterar o PROT AML
pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 92/2008, de 5 de junho, encontrando-se ainda em
processo de alteração (C.C.D.R. – L.V.T., 2014 b).
Tabela 16. Ficha-síntese do Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de
Lisboa (PROT AML)
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Procura definir as opções estratégicas para o desenvolvimento da AML e a sua tradução espacial:
estabelece um modelo territorial, identificando os principais sistemas, redes e articulações de nível
regional; sistematiza as normas que devem orientar as decisões e os planos da Administração Central
e a Local que constituem o quadro de referência para a elaboração dos IGT; e estabelece o programa
de realizações para a sua execução através da identificação das ações e investimentos, nos diversos
domínios.
O desafio fundamental expresso na proposta do PROT consiste na estruturação e qualificação da AML,
fazendo contraponto ao urbanismo expansivo e depredador de recursos verificado na Região nos
últimos anos, tendo em conta as orientações da política nacional, as necessidades da competitividade
externa, mas também as condicionantes demográficas, ambientais e socioeconómicas.
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O PROT foi elaborado segundo o então conceito de Plano, consagrado na Lei de Bases da Política de
Ordenamento do Território e de Urbanismo. A formatação do PROT-AML disponibiliza o seguinte
conteúdo material: opções estratégicas; esquema do modelo territorial (unidades territoriais, estrutura
metropolitana de proteção e valorização ambiental, transportes e logística); normas orientadoras (que
vinculam os serviços da Administração Central e Local e enquadram e orientam os IGT, a elaborar ou
a rever, com incidência na AML, designadamente a nível municipal); e relatório (Programa de Execução
e Quadro de Meios, Estudos de Fundamentação Técnica e Estudos Setoriais).
A proposta de PROT-AML fundamenta-se em quatro prioridades essenciais: sustentabilidade
ambiental, qualificação metropolitana, coesão sócio territorial e organização do sistema metropolitano
de transportes.
A estratégia territorial proposta para a AML procura traduzir a incidência das estratégias de
desenvolvimento, configurando uma ideia de organização dinâmica baseada nas pré-existências e nos
processos de transformação instalados e emergentes.
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As grandes infraestruturas e equipamentos são os fatores mais poderosos de estruturação do território.
O modelo de povoamento e urbanização metropolitano está a evoluir duma estrutura urbana compacta,
de uma estrutura radial organizada sobre eixos ferroviários na margem norte e um conjunto de centros
ribeirinhos na margem sul do Tejo, para uma rede progressivamente radio-concêntrica e polinucleada,
ainda mantendo a grande predominância do seu centro – a cidade de Lisboa – quanto a emprego,
serviços e equipamentos especializados.
A AML ocupa uma posição singular quer na Região quer a nível nacional, integrando grande parte das
componentes estruturantes e estratégicas do desenvolvimento do país e da sua internacionalização.
64
Concentra os principais recursos nacionais em investigação, desenvolvimento científico e tecnológico,
bem como os serviços avançados às empresas e as infraestruturas de transportes, culturais e
desportivas. Denota um papel crucial no reforço da competitividade externa do país e no processo de
integração europeia, na melhoria de padrões de vida e na coesão social e territorial ao nível nacional.
No que concerne especificamente ao diagnóstico de coesão socio-territorial são identificados
fenómenos duais pautados ora pela riqueza económica, ora pela pobreza. As formas urbanas refletem
situações de precarização social, através da disseminação de zonas urbanisticamente degradadas e
subequipadas, onde vivem sobretudo grupos de risco. A precarização socioeconómica associa-se
também a fenómenos de marginalização e de insegurança urbana, que influenciam negativamente a
qualidade de vida urbana.
A AML acumula todos os fatores sociais e urbanísticos geradores de exclusão social, de fortes
assimetrias e de fragmentação territorial: um processo histórico que permitiu a urbanização
desordenada e desqualificada, aos níveis social e espacial (políticas de planeamento ineficazes,
ausência de requalificação da habitação e do espaço público, bem como de infraestruturas e
equipamentos adequados às necessidades, aos hábitos e às expetativas legítimas das populações);
tendência para o despovoamento das áreas centrais com reforço cumulativo do processo de
suburbanização; envelhecimento da população; concentração de comunidades imigrantes e minorias
étnicas de grande heterogeneidade cultural; insuficiência das estruturas e dinâmicas educacionais e de
capacitação profissional; desigualdades nas condições de mobilidade e insuficiência ao nível dos
equipamentos sociais e cívicos.
São identificados sete tipos de espaços que decorrem de novas dinâmicas territoriais verificadas na
AML: espaços motores, com capacidade para atraírem e fixarem novas atividades e funções de nível
superior; espaços emergentes, que correspondem a áreas com potencialidades para protagonizarem
transformações positivas na AML, tanto em novos usos e funções especializadas como na
reestruturação e qualificação urbana; áreas dinâmicas periféricas, que se caracterizam por possuir uma
boa capacidade de atracão de atividades e de residência, constituindo núcleos com alguma autonomia
funcional em relação ao espaço central da AML; espaços naturais protegidos, áreas classificadas e
integradas em Parques ou Reservas Naturais, a Rede Natura e as áreas definidas em legislação
específica de âmbito nacional, que se procuram proteger das dinâmicas urbanas metropolitanas;
espaços problema correspondem a áreas periféricas fragmentadas e desestruturadas com tendência
para a desqualificação urbana e ambiental, mas também correspondem a áreas centrais da AML que
registam um declínio urbano e fortes processos de degradação; áreas com potencialidades de
reconversão/renovação, concentram ocupações obsoletas ou em desativação, essencialmente
associadas a antigas ocupações industriais; áreas críticas urbanas, caracterizadas por apresentarem
uma elevada desqualificação urbanística e social, registam ainda carências em infraestruturas e
equipamentos, e uma elevada concentração residencial.
Ressalva-se que a transformação das áreas críticas se tem efetivado de forma casuística e
desintegrada, privilegiando a intervenção física e negligenciando a dimensão social, não contribuindo
para a sua resolução, mas antes para uma minimização esporádica dos mesmos de acordo com as
intervenções pontuais desenvolvidas.
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Visão estratégica: dar dimensão e centralidade europeia e ibérica à AML, espaço privilegiado e
qualificado de relações euro-atlânticas, com recursos produtivos, científicos e tecnológicos avançados,
um património natural, histórico, urbanístico e cultural singular, terra de intercâmbio e solidariedade,
especialmente atrativa para residir, trabalhar e visitar.
Propostas estratégicas de desenvolvimento para a AML: afirmar Lisboa como região de excelência para
residir, trabalhar e visitar, apostando na qualificação social, territorial, urbana e ambiental da AML;
potenciar as inter-relações regionais da AML; inserir a AML nas redes globais de cidades e regiões
europeias atrativas e competitivas; desenvolver e consolidar as atividades económicas com capacidade
de valorização e diferenciação funcional, ao nível nacional e internacional; promover a coesão social,
através do incremento da equidade territorial, da empregabilidade, do aprofundamento da cidadania e
65
do desenvolvimento dos fatores da igualdade de oportunidades; potenciar as condições ambientais da
AML.
Medidas para a concretização das propostas estratégicas: qualificação do território, elegendo o
ambiente e o património como fatores de competitividade; requalificação socio-urbanística de áreas
degradadas; reforço das acessibilidades internas e externas (portos, aeroportos, redes transeuropeias);
qualificação dos serviços de saúde; promoção habitacional enquadrada em planos de ordenamento e
padrões construtivos qualificados, estimulando o repovoamento das áreas urbanas centrais; integração
urbana e social de grupos social e economicamente desfavorecidos (combate à pobreza e à exclusão
social); qualificação dos sistemas de educação, formação e inserção profissional; incremento do lazer
e do turismo; realização e promoção de eventos multiculturais e desportivos; reforço do sistema de
produção e difusão científica e tecnológica; desenvolvimento de serviços avançados de nível
internacional; desenvolvimento das indústrias de conteúdos.
No que diz respeito à estratégia de coesão socio-territorial há a promover a requalificação sócio
urbanística de áreas degradadas (através do Programa Especial de Realojamento – PER, da iniciativa
“Dar vida aos subúrbios”, revitalizando as áreas históricas, e qualificando os bairros sociais
subequipados e degradados); implementando políticas de valorização dos recursos humanos, de
emprego e empregabilidade; e implementando uma política urbana e habitacional de equidade
territorial.
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As áreas críticas urbanas localizadas sobretudo nos subúrbios da AML têm registado uma evolução
quantitativa significativa ao nível das condições de habitação, sobretudo devido à sua integração numa
estratégia notória de política pública afeta aos programas de requalificação socio-urbanística
evidenciados. Deve ser acautelada a influência da crise económica a médio prazo e longo prazo neste
território marginalizado.
Apesar do correto delinear geográfico destas áreas e consequente idealização de soluções de
mitigação, a desadequação das soluções urbanísticas revela-se preeminente pelas atuais caraterísticas
de uma fração desconsiderada da população, pela desqualificação do espaço público limítrofe e pelo
ainda escasso envolvimento da população nas operações de requalificação urbana.
Ressalvando que nestas áreas críticas evidenciadas em 2002 e ainda sem solução efetiva (2015) estão
patentes dinâmicas que a médio prazo (2025) podem vir-se a revelar preocupantes, quer pela
descontrolada e excessiva concentração habitacional e populacional, quer pelas tensões derivadas de
transformações do tecido social em curso.
Fonte: C.C.D.R. – L.V.T., 2002 b
Desde a adesão de Portugal em 1986, vários foram os financiamentos da União Europeia ao
território nacional, derivando as orientações em estratégias e objetivos estipulados no Quadro
Comunitário de Apoio (QCA) e posteriormente no Quadro de Referência Estratégica Nacional
(QREN). A estratégia comunitária em vigor, Europa 2020, iniciada em 2010 “visa não só a saída
da crise, da qual as nossas economias estão a recuperar gradualmente, mas também colmatar
as deficiências do nosso modelo de crescimento e criar condições para um crescimento
inteligente, sustentável e inclusivo” (C.E., 2010: 5).
Os desafios da estratégia Europa 2020 colocam-se não só aos Estados-Membros como às suas
Regiões, pelo que a definição da forma de responder à sua concretização sugere-se
equacionada e refletida também a esta escala, com os atores dos territórios. Esta preocupação
é pertinente perante o reconhecido de um dos fatores explicativos do insucesso da Estratégia de
Lisboa, definida pela Comissão Europeia para o período 2007-2013, a fraca governação
multinível, “dado ter sido insuficiente o envolvimento das autoridades regionais e locais, bem
como da sociedade civil, na conceção, implementação, comunicação e avaliação da estratégia”.
66
Considerando esta experiência, o Parlamento Europeu recomendou “uma maior integração
futura desses atores, em todas as fases” (P.A.R. Lisboa, 2014: 9).
João Ferrão (2004: 43) evidencia que “o ordenamento do território não integra as competências
formais da Comissão Europeia” apesar das múltiplas iniciativas conducentes à implantação de
estratégias transnacionais de desenvolvimento do espaço comunitário. O ordenamento do
território continua sem fazer parte dos eixos principais da Comissão Europeia, no entanto é no
ordenamento do território que efetivamente se traduz a exclusão social, as assimetrias territoriais
são o espelho das desigualdades que se procuram combater com a estratégia Europa 2020.
Ao nível nacional, o Governo Português determinou em novembro de 2012 as prioridades
estratégicas para o ciclo 2014-2020 (RCM n.º 98/2012, de 26 de novembro) e em maio de 2013
os pressupostos do Acordo de Parceria (RCM n.º 33/2013, de 20 de maio) no âmbito da
Estratégia Europa 2020. Respeitando as orientações da União Europeia, a estratégia Portugal
2020 a nível nacional é operacionalizada através de dezasseis Programas Operacionais a que
acrescem os Programas de Cooperação Territorial nos quais Portugal participa a par com outros
Estados membros. O modelo de governação do Acordo de Parceria e dos Programas
Operacionais 2014-2020 está organizado em dois níveis de coordenação: política e técnica. O
primeiro documento oficial referente à estratégia data de 2007 e preconiza as linhas orientadoras
da estratégia Lisboa 2020 (Tabela 17).
Tabela 17. Ficha-síntese de “Lisboa 2020 – Uma estratégia de Lisboa para a Região de Lisboa”
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s São estabelecidas as metas que se pretendem atingir no horizonte temporal de 2020 para a AML.
Pretende-se a compilação de informação e demonstração da necessidade e oportunidade de
desenvolvimento e afirmação da AML na Europa e no mundo.
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O documento foi elaborado pela CCDR-LVT com alargada e intensa participação dos principais atores
regionais.
Primeiro é feito um diagnóstico da região de Lisboa e equacionados cenários de desenvolvimento. São
apresentados a visão e os eixos estratégicos delineados para atingir o objetivo de desenvolvimento
sustentável da AML. Neste seguimento são evidenciados os programas estruturantes, assim como a
gestão do plano (que passa pela implementação de um modelo de governação e de monitorização).
Numa última análise são discriminados os projetos e as ações a realizar.
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São reconhecidas as potencialidades da AML: recursos naturais, ambientais, climatéricos e patrimoniais
singulares. As debilidades consistem no desordenamento do território, nos constrangimentos da
mobilidade, na insuficiente qualificação dos recursos humanos e nas precariedades sócio urbanísticas
de exclusão social.
A AML é um território muito atrativo, contudo ainda são necessárias intervenções para aumentar a
qualidade de vida urbana que se revela assimétrica. Ressalva-se a necessidade de mudança na AML,
evidenciando que a qualidade de vida de cada um depende da qualidade de vida da comunidade.
A AML pauta-se por uma anacrónica centralização político-administrativa e pela excessiva
concentração de recursos na cidade de Lisboa, interessando reequilibrar esta situação de assimetria
territorial.
São identificadas três realidades distintas na AML: a área metropolitana central (composta por
contínuos urbanos que envolvem as duas margens do Tejo e pelos espaços mais diretamente
dependentes e articulados com o núcleo central metropolitano); a periferia metropolitana (uma estrutura
67
urbana com tendência e bases para a polinucleação, descontínua, fortemente interdependente, com
uma estreita relação entre espaços urbanos e rurais); e a região de polarização metropolitana (um vasto
espaço do território nacional, palco de relações económicas, sociais e culturais em grande parte
induzidas e polarizadas pela área metropolitana central).
As formas sócio urbanísticas problemáticas são associadas à degradação dos espaços urbanos, ao
desemprego, às carências e deterioração da habitação, ao insucesso escolar, ao baixo nível de
habilitações da população residente e à marginalização infantil.
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O eixo primordial apontado é a internacionalização da região de Lisboa, com a devida articulação dos
domínios: ambiental, cultural, desportivo, educacional, tecnológico e sócio urbanístico. Para tal é
necessária uma visão integrada e coerente sobre o modelo de desenvolvimento a adotar.
No horizonte temporal de 2020 pretende-se atingir como metas de desenvolvimento económico e social
da AML: a sustentabilidade social e ambiental, o reforço da coesão socio territorial, a valorização da
diversidade étnica e cultural e a eficiência da governação.
Um novo período de desenvolvimento deve regular o crescimento extensivo e disperso, adotando um
modelo territorial baseado nos princípios da cidade compacta (com maior importância atribuída à
reabilitação e qualificação dos espaços construídos existentes, centrais e periféricos) e da
polinucleação (complementaridade interna qualificando as relações entre espaços urbanos e rurais,
emergência de novas centralidades, garantia de uma organização territorialmente mais sistémica),
afirmando-se Lisboa como uma região metropolitana polinucleada (uma região metapolitana) em
substituição do atual modelo radiocêntrico e fragmentado. Face ao cenário de acumulação dos fatores
sociais e urbanísticos geradores de exclusão social, de fortes assimetrias e de fragmentação territorial
importa construir um novo percurso assente em estratégias de desenvolvimento que coloquem nas
prioridades as pessoas e a coesão socio territorial.
O desenvolvimento regional depende sobretudo da mudança de atitudes e de governabilidade. Há a
necessidade de elucidar a população dos problemas urbanos e auscultar opiniões para proceder a uma
intervenção conjunta no território. É necessária também uma redução da burocracia e uma
monitorização eficaz dos processos de implementação e execução de planos, políticas e propostas de
ordenamento do território. A melhoria da governabilidade da AML passa por três mudanças
fundamentais: concretização de uma reforma da administração pública, um novo modelo de governo
metropolitano, e novas modalidades de governança.
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Torna-se evidente que a falta de coesão territorial depende da manutenção de um grupo vulnerável
populacional. No entanto a questão crucial prende-se com a dificuldade de obtenção de uma estratégia
que garanta a igualdade de oportunidades num território tão diversificado e com uma composição
populacional tão heterogénea.
A implementação e eficiência das políticas públicas urbanas depende de um modelo de governação
ainda em adaptação e de um modelo de monitorização em desenvolvimento cuja fragilidade passa pela
avaliação do processo (que deve ser equacionado quer para reconhecimento do mérito de cada etapa
quer para referenciação futura de aplicação de políticas semelhantes).
Fonte: C.C.D.R.- L.V.T., 2007
No que respeita à estratégia Portugal 2020 circunscrita à AML o Programa Operacional Regional
(POR) afeto é o POR Lisboa 2020. A Estratégia Regional Lisboa 2020 incita como principal
ambição para o período 2014-2020 dar continuidade à trajetória de desenvolvimento que tem
vindo a seguir desde 1986, superando os atuais estrangulamentos sociais e económicos e
aproveitando de forma mais inteligente, inclusiva e sustentável as potencialidades geradas pelo
território e pelo seu capital humano, cultural e ambiental. Surgiram novos desafios na Política de
Coesão com uma redução significativa de fundos estruturais e com uma nova realidade territorial,
68
em que a Região de Lisboa (NUTS II) passa a ser constituída apenas por duas NUTS III – Grande
Lisboa e Península de Setúbal.
O Programa Operacional Regional de Lisboa 2014-2020 (POR Lisboa) (Tabela 18) consolida e
reforça a lógica de definição estratégica e operacionalização intermunicipal, estabelecendo a
NUTS III como referência territorial para a concretização dos Investimentos Territoriais
Integrados (ITI), nomeadamente através do Pacto para o Desenvolvimento e Coesão Territorial
da Área Metropolitana de Lisboa. O Programa é elegível de 1 de Janeiro de 2014 até 31 de
Dezembro de 2023.
Tabela 18. Ficha-síntese do Programa Operacional Regional de Lisboa 2014-2020 (POR Lisboa)
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Visa apresentar propostas para reforçar a competitividade regional, intensificando as apostas na
inovação, na I&D e na diversificação e fortalecimento das PME, com vista à sua internacionalização e
participação nos processos de crescimento e inovação. A sustentabilidade deste processo de
transformação regional está dependente, contudo, de uma ação concertada a outros dois níveis: a
valorização da dimensão ambiental, onde pesa a transição para uma economia de baixo teor de carbono
e a proteção e valorização dos recursos naturais, reforçando a resiliência territorial às alterações
climáticas; a promoção do emprego e da inclusão social, especialmente relevantes em resultado dos
efeitos sociais do processo de ajustamento económico-financeiro do país.
O POR Lisboa tem como principal ambição contribuir de forma efetiva para a concretização dos
objetivos da estratégia “Europa 2020”.
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O POR apresenta um alinhamento entre a programação regional e os objetivos temáticos (OT) comuns
definidos para a UE. As apostas/prioridades estabelecidas no PO refletem uma intenção de
concentração temática e orientação para os resultados, incindindo fortemente em tipologias de apoio
que visam ajudar a Região a tornar-se ainda mais competitiva na economia global, mais inclusiva no
acesso ao mercado de trabalho por parte dos jovens, dos menos qualificados e dos mais desfavorecidos
e mais sustentável a médio-longo prazo, no quadro de uma economia de baixo carbono e de uma
utilização mais eficiente dos recursos. A concentração de fundos é reforçada sobretudo em três
objetivos temáticos: sustentabilidade e qualidade do emprego e apoio à mobilidade dos trabalhadores;
inclusão social e combate à pobreza e a discriminação; ensino, competências e aprendizagem ao longo
da vida). Para contextualizar cada objetivo temático são descritos objetivos específicos conducentes à
monitorização e execução do objetivo afeto.
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No que concerne especificamente ao objetivo de aumento do número de estratégias de
desenvolvimento socioeconómico de base local em territórios rurais e costeiros e em territórios urbanos
desfavorecidos o diagnóstico antecedente preconiza que o resultado do modelo de crescimento urbano
verificado na Região de Lisboa caracteriza-se pela existência de fraturas sócio urbanísticas
significativas. Esta situação é evidenciada por territórios urbanos onde se concentram com elevada
expressão problemas socioeconómicos (pobreza, exclusão social, desemprego, abandono escolar e
estigmatização social) e onde se verifica, igualmente, uma menor disponibilidade de meios para
responder às desvantagens sociais e económicas.
No diagnóstico de fenómenos como a pobreza, a exclusão social e o desemprego em territórios urbanos
problemáticos considera-se que a crise económica que afeta o país regista um forte impacto social
patente no aumento da pobreza e na exclusão social, em resultado da diminuição dos rendimentos e,
especialmente, da perda de emprego. A territorialização da pobreza e da exclusão evidencia a
persistência de territórios urbanos problemáticos, onde se concentram grupos vulneráveis (imigrantes,
minorias étnicas, desempregados de longa duração, crianças e idosos em situação de pobreza
material). A complexidade e a gravidade dos fenómenos associados à pobreza e à exclusão social
(reduzidas competências sociais, educativas e profissionais, baixos níveis de atividade, baixos
69
rendimentos do trabalho, elevado abandono escolar) nestas áreas urbanas problemáticas exige que a
par das abordagens setoriais, igualmente apoiadas pelo Programa Operacional, sejam promovidas
abordagens integradas de base territorial que potenciem a interação entre vários instrumentos e
promovam mudanças efetivas e duradouras.
Apesar das diversas medidas que têm sido adotadas continuam-se a verificar importantes problemas
de integração social e económica, por parte dos imigrantes e das minorias étnicas na região,
nomeadamente no acesso ao emprego (agravado com a atual crise económica), na precariedade
laboral, nas débeis condições habitacionais a que acedem, na segregação urbana, no maior insucesso
escolar (ainda que diferenciado, entre os principais grupos de imigrantes), na
estigmatização/discriminação e no acesso aos serviços e equipamentos públicos.
Verifica-se também que o crescimento urbano rápido e extensivo verificado na Região de Lisboa gerou
fraturas e desequilíbrios socio-urbanísticos e funcionais que tendem a persistir, pese embora os
esforços de qualificação territorial seguidos pela administração local e central. A desintegração de
tecidos urbanos, a prevalência de extensas áreas habitacionais com baixos níveis de qualificação,
algumas de génese ilegal, a emergência de grandes conjuntos de habitação social e a acentuada perda
de vitalidade social e funcional de áreas consolidadas e históricas, originaram espaços urbanos com
elevados níveis de desqualificação física. Consequentemente a estrutura urbana regional é atualmente
pontuada por áreas urbanas críticas, especialmente desqualificadas ao nível social e urbanístico, onde
a pobreza e a exclusão social assumem grande expressão onde se torna prioritário intervir na ótica do
crescimento inteligente, sustentável e inclusivo.
São identificadas áreas geográficas mais afetadas pela pobreza/grupos-alvo expostos a um maior risco
de discriminação ou exclusão social. Persistem espaços com diferentes naturezas e morfologias, mas
todos marcados pela coexistência de problemas urbanísticos e pela concentração de problemas sociais.
A estes territórios associaram-se, nas últimas duas décadas, as áreas centrais e históricas que
perderam vitalidade económica e social a par da sua degradação física. O padrão concentrado da
pobreza e da exclusão social tem motivado diferentes ciclos de territorialização das abordagens
públicas, tanto na ótica da política urbana, como na ótica da política social.
A AML caracteriza-se por três tipologias de territórios urbanos desfavorecidos, ou seja por áreas onde
é possível identificar a coexistência de múltiplas problemáticas socio urbanísticas. Estas três tipologias
de situações cobrem as essenciais as áreas que serão objeto da estratégia territorial de combate à
pobreza e à exclusão social: Centros Históricos e Áreas Centrais Envelhecidas; Bairros Sociais;
urbanizações periféricas em contextos desqualificados.
Sendo que os bairros sociais têm como génese os diversos programas de realojamento de população
que residia em barracas, sendo globalmente caracterizados pela existência de múltiplas e graves
vulnerabilidades sociais.
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No que diz respeito à panorâmica da estratégia de investimento do programa operacional são
estipulados prioridades de investimento consoante a relevância dos objetivos temáticos,
nomeadamente: o reforço da investigação, do desenvolvimento tecnológico e da inovação; o reforço da
competitividade das pequenas e médias empresas e dos setores agrícola assim como das pescas e da
aquicultura; o apoio da transição para uma economia de baixo teor de carbono em todos os setores; a
preservação e proteção do ambiente e a promoção da utilização eficiente dos recursos; a promoção da
sustentabilidade e a qualidade do emprego e apoiar a mobilidade dos trabalhadores; a promoção da
inclusão social e o combate da pobreza e qualquer tipo de discriminação; o investimento na educação,
na formação, nomeadamente profissional, nas competências e na aprendizagem ao longo da vida; o
apoio da transição para uma economia de baixo teor de carbono em todos os setores.
O Programa Operacional irá apoiar a realização de Contratos Locais de Desenvolvimento Social nos
territórios urbanos problemáticos, especialmente afetados pelo desemprego e por situações críticas de
pobreza. Estes Contratos irão promover a inclusão social dos indivíduos de forma multissetorial e
integrada, através de ações que visam aumentar a empregabilidade e combater situações críticas de
pobreza. Por outro lado, o Programa irá apoiar ações inovadoras de dinamização económica local e de
70
apoio à empregabilidade de grupos vulneráveis, focalizadas no empreendedorismo, promovidas por
redes locais para a empregabilidade, que gerem soluções de superação do desemprego e da exclusão
persistente do mercado de trabalho. Com a implementação dos Contratos Locais de Desenvolvimento
Social e de soluções inovadoras para a empregabilidade em territórios urbanos especialmente afetados
pela pobreza.
Outro objetivo específico passa pelo apoio à regeneração física, económica e social das comunidades
desfavorecidas em zonas urbanas e rurais. Os planos de ação integrados devem estar situados em
áreas selecionadas para a implementação das estratégias urbanas integradas. A delimitação territorial
da intervenção é definida no plano integrado local, correspondendo a pequenas áreas inframunicipais,
de acordo com as caraterísticas socio-funcionais do espaço. Serão estabelecidos mecanismos de
articulação que permitam uma monitorização da sua aplicação de forma coerente e complementar.
Serão valorizadas positivamente as operações que apresentem soluções inovadoras e/ou que
favoreçam o aproveitamento dos recursos endógenos da Região.
Depreende-se a necessidade de uma estratégia para abordar as necessidades específicas das áreas
geográficas mais afetadas pela pobreza/dos grupos-alvo expostos a um maior risco de discriminação
ou exclusão social. O diagnóstico social da Região de Lisboa tornou evidente, não só a emergência de
novos problemas, com uma expressão geográfica difusa, como os principais domínios problemáticos
que exigem prioridade de atuação no combate à exclusão e à pobreza na Região, designadamente ao
nível de: desemprego; abandono e insucesso escolar; envelhecimento; integração de imigrantes e
minorias étnicas.
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O apoio da União irá permitir obter resultados ao nível da inclusão da população marginalizada,
nomeadamente no reforço da sua empregabilidade, na redução das taxas de abandono e de insucesso
escolar e na facilitação do acesso aos serviços públicos de proximidade, contribuindo para a
concretização dos objetivos da Estratégia Europa 2020.
Fonte: C.C.D.R.- L.V.T., 2014 c
A versão final do Plano de Ação Regional de Lisboa 2014-2020 (Tabela 19) obteve a validação
do Conselho Regional em 7 de fevereiro de 2014 (CCDR-LVT, 2014 a). O documento preconiza
uma ambição estratégica que ultrapassa o Programa Operacional Regional ou o quadro de
investimentos públicos financiados com fundos estruturais até 2020, constitui-se como a base
estratégica de apoio à elaboração do POR preparado em paralelo (C.C.D.R.- L.V.T., 2014 b).
Tabela 19. Ficha-síntese do Plano de Ação Regional de Lisboa 2014 - 2020 (PAR Lisboa)
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Tendo como referência as prioridades e as metas da Estratégia Europa 2020 e do Programa Nacional
de Reformas, e tal como acordado com o Conselho Regional, o PAR Lisboa 2014-2020 incidiu em
quatro dimensões estratégicas: crescimento inteligente, crescimento sustentável, crescimento inclusivo
e capacitação regional.
O PAR Lisboa ambiciona incorporar e disseminar o conhecimento sobre a estratégia “Europa 2020” e
o Quadro Estratégico Comum da União Europeia; diagnosticar e debater a situação de desenvolvimento
da Região de Lisboa e identificar prioridades estratégicas, domínios/projetos de investimento relevantes
e abordagens territoriais no horizonte 2014-2020; articular a elaboração do Plano de Ação da Região
de Lisboa com a do Programa Territorial Integrado para a AML; assegurar uma ampla participação
institucional (conselho regional, parceiros económicos e sociais, entidades do sistema científico e
tecnológico e organismos que representem a sociedade civil) e empresarial, bem como uma
mobilização pública em torno da preparação do período de programação 2014-2020; assegurar a
existência de um quadro estratégico, regulamentar e institucional capaz de garantir uma utilização
eficiente dos recursos previstos para o período de programação.
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O Plano de Ação Regional 2014- 2020 tem como referencial a Estratégia Regional de Lisboa 2020,
elaborada em 2007, assim como as opções estratégicas de base territorial que emanam do Programa
Nacional da Política de Ordenamento do Território e do Plano Regional de Ordenamento do Território
da Área Metropolitana de Lisboa. No contexto de preparação do Quadro Financeiro Plurianual 2014-
2020 e do Acordo de Parceria, a CCDR-LVT foi incumbida pelo Governo de preparar o Plano de Ação
Regional de Lisboa 2014-2020, que conforma a estratégia da Região (NUTS II Lisboa) no âmbito do
novo período de programação de fundos comunitários e enquadra o Programa Operacional Regional
de Lisboa 2014-2020. Os trabalhos foram desenvolvidos com o envolvimento e a colaboração dos
atores regionais, nomeadamente autarquias, parceiros económicos e sociais, entidades do sistema
científico e tecnológico e outras entidades da sociedade civil. A CCDR LVT divulgou e disponibilizou
através do seu site um conjunto de informação relevante para enquadrar e acompanhar a preparação
do Plano de Ação Regional de Lisboa 2014-2020 e apelou a uma participação pública alargada na sua
construção, um intenso e longo programa de auscultação e envolvimento de atores locais e regionais,
realizado entre Abril e Outubro de 2013.
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O ajustamento dos desequilíbrios macroeconómicos da economia portuguesa tem envolvido custos
significativos ao nível da atividade e do emprego. Estes efeitos têm-se repercutido de forma severa ao
nível social acentuando as fraturas sócio urbanísticas existentes na Região e que representam
dinâmicas de exclusão social que podem tornar-se numa ameaça real se não forem compensadas por
mecanismos de inclusão mais poderosos. De resto, uma sociedade coesa contribui favoravelmente
para a competitividade das regiões, razão também pela qual estas questões têm de ser equacionadas.
A debilidade das estruturas e dinâmicas de educação e de formação profissional, o enfraquecimento
dos laços familiares, a fragilidade dos tecidos associativos locais e a escassez de respostas ativas de
inclusão fazem das áreas urbanas críticas da Região espaços de grande vulnerabilidade social e
económica, que se tornam mais evidentes com o agravamento significativo do desemprego, o aumento
da pobreza e a persistência do insucesso escolar nestes territórios. A resposta a este quadro agravado
de debilidades sociais é essencial para reforçar a coesão económica, social e territorial na Região.
Em termos de qualificação urbana foi identificada a prevalência na Região de Lisboa de inúmeras áreas
onde se conjugam diversos problemas de natureza urbanística, social e económica e, usualmente, a
presença de importantes comunidades estrangeiras e de diferentes grupos étnicos. Estes territórios,
embora assumindo diferentes morfologias e naturezas (i.e. centros históricos, bairros de barracas,
bairros sociais e urbanizações periféricas), destacam-se no contexto regional pelas elevadas taxas de
desemprego, abandono e insucesso escolar, e de pobreza, constituindo, por isso, áreas de intervenção
prioritária à luz dos objetivos e das metas definidas pela estratégia Europa 2020. O crescimento urbano
verificado na Região de Lisboa e a inexistência de uma gestão urbanística eficaz geraram assimetrias
e desequilíbrios sócio urbanísticos e funcionais. Para além de áreas de construção tradicional
degradada, áreas urbanas de origem clandestina e bairros de realojamento guetizados, ressurgiram
nos últimos anos fenómenos de habitação precária devido à crise económica. Subsistem assim áreas
críticas especialmente desqualificadas - social e urbanisticamente - caracterizada pela pobreza,
exclusão social e desqualificação urbanística. Para além da perda de vitalidade dos centros urbanos
consolidados, nomeadamente de Lisboa (decréscimo populacional de 3,4%, entre 2001-2011; aumento
do número de alojamentos familiares clássicos localizados em edifícios com necessidades de grandes
reparações ou muito degradados), emergem como fenómenos preocupantes a existência de áreas
urbanas fragmentadas resultantes do alastramento não programado, espacialmente descontínuo e
fortemente desarticulado da habitação (1200 aglomerados habitacionais integrados em Áreas Urbanas
de Génese Ilegal), bem como a degradação do parque habitacional construído entre as décadas de
1950 e de 1970. A Região de Lisboa possui um número significativo de edifícios com necessidade de
grandes reparações ou muito degradados (11.118 edifícios).
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Em matéria de crescimento inteligente objetiva-se: uma Região que dinamiza os sistemas produtivos
locais, aposta no S.C.T., e reforça a sua competitividade internacional a partir da sua especialização
inteligente; uma Região que investe na qualificação do capital humano, na promoção do emprego e na
dinamização do empreendedorismo; e uma Região que valoriza os meios criativos e as indústrias
culturais, utilizando a cultura e a criatividade como catalisadores da internacionalização da economia
regional. Em termos de crescimento sustentável preconiza-se no futuro: uma Região que protege os
seus recursos, que promove a qualidade ambiental e que promove a resiliência; uma Região que aposta
na transição para uma economia de baixo carbono suportada na eficiência energética e na mobilidade
inteligente e inclusiva; e uma Região que promove a qualificação dos espaços urbanos, que valoriza o
património comum e promove a coesão territorial. Como resposta aos desafios do crescimento inclusivo
pretende-se: uma Região que promove a solidariedade entre gerações, a conciliação da vida
profissional e familiar, a igualdade de oportunidades para todos e a qualidade vida das pessoas; e uma
Região aberta à participação e inovação social, comprometida com a inclusão, que cria oportunidades
e que dinamiza os diálogos.
No âmbito do Eixo Estratégico da Qualificação Urbana as propostas consistem em: fortalecer o sistema
urbano regional, nomeadamente a rede de aglomerações estruturantes da AML, promovendo um
desenvolvimento urbano sustentável que privilegie a reabilitação urbana e a revitalização económica
das áreas centrais, contrariando a extensificação urbana e o subaproveitamento dos ativos construídos;
qualificar as áreas urbanas críticas caracterizadas pela coexistência de graves problemas sociais e
urbanísticos, contribuindo para a inclusão social, combate à pobreza e para a coesão socio-territorial
da Área Metropolitana de Lisboa; qualificar as áreas industriais obsoletas e em declínio, eliminando os
passivos ambientais existentes e criando condições para o acolhimento de novas atividades produtivas
estruturantes da Área Metropolitana; e assegurar uma qualificação integrada dos espaços urbanos, que
contemple as várias dimensões da vida urbana – ambientais, económicas, sociais e culturais –
suportada em parcerias sólidas entre residentes, organizações da sociedade civil, economia local e os
vários níveis de governação.
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Numa perspetiva de desenvolvimento sustentado, a Região de Lisboa procura potenciar a sua posição
geoestratégica.
Os territórios debilitados socio-urbanisticamente são considerados como áreas de intervenção
prioritária pela estratégia Europa 2020.
São derivadas estratégias muito genéricas, sobressaindo apenas a vontade e necessidade de colmatar
assimetrias territoriais.
Fonte: C.C.D.R.- L.V.T., 2014 b
O Conselho Metropolitano de Lisboa aprovou, em 18 de maio de 2015 por proposta da Comissão
Executiva, o Pacto para o Desenvolvimento e Coesão Territorial da Área Metropolitana de Lisboa
(PDCT - AML) (Tabela 20). Regido pelas diretrizes da estratégia comunitária Europa 2020,
disseminadas a nível nacional pela proposta Portugal 2020, o documento finaliza a submissão
da respetiva candidatura ao Programa Operacional Estratégias Integradas de Desenvolvimento
Territorial. O PDCT - AML é entendido pela AML como um dos vários instrumentos de natureza
mais programática e operacional que se pretende vir a mobilizar na região com vista a concretizar
a Estratégia Integrada de Desenvolvimento Territorial adotada para este território. O Pacto não
constitui uma nova estratégia e deve ser entendido como um instrumento complementar de
outras iniciativas de natureza contratual que se perspetiva virem a ser ativadas no âmbito das
abordagens integradas de desenvolvimento territorial previstas no Acordo de Parceria Portugal
2020 (A.M.L., 2015).
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Tabela 20. Ficha-síntese do Pacto para o Desenvolvimento e Coesão Territorial da Área Metropolitana de Lisboa 2014-2020 (PDCT - AML)
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Pretende colmatar fraquezas, ultrapassar ameaças e potenciar forças e oportunidades identificadas no
diagnóstico. Os eixos e medidas foram concebidos para mobilizar os diversos Fundos Europeus
Estruturais e de Investimento disponíveis nas Prioridades de Investimento identificadas, numa lógica
sistémica de potenciamento mútuo e tendo em vista a valorização económica e social do território
metropolitano.
O Programa de Ação do Pacto para o Desenvolvimento e Coesão Territorial da Área Metropolitana de
Lisboa apresenta como metas específicas para 2023: redução do consumo de energia primária em
edifícios públicos e em sistemas de iluminação pública de 49,2 milhões de kWh/ano; desenvolvimento
de 41 ações de animação, valorização e promoção de elementos patrimoniais com interesse turístico;
aumento de 155 mil visitantes/ano a sítios de património cultural e natural e a atrações beneficiárias de
apoio; concretização de 13 intervenções em creches; concretização de 210 intervenções em
estabelecimentos de Educação Pré-Escolar e do 1º Ciclo do Ensino Básico; concretização de 32 ações
de apoio ao empreendedorismo e dinamização da atividade económica; concretização de 28 projetos
de inovação e experimentação social; concretização de 39 projetos de diversificação da oferta de
serviços sociais e de saúde e/ou aumento da qualidade das respostas sociais e de saúde disponíveis;
concretização de 29 planos de combate ao abandono e insucesso escolar; concretização de planos de
identificação de vulnerabilidades e riscos em 4 Municípios; concretização de 50 projetos de gestão de
risco e resistência a catástrofes.
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A estrutura do PDCT-AML traduz a assumida importância da Estratégia Integrada de Desenvolvimento
Territorial da Área Metropolitana de Lisboa (EIDT-AML) enquanto documento norteador das ações que
o PDCT-AML se propõe desenvolver. O Plano de Ação do PDCT-AML organiza-se em três eixos
estruturantes que se pretende que se reforcem mutuamente na prossecução de um desígnio geral
unificador: contribuir para um processo favorável de desenvolvimento e coesão territorial na AML. Estes
eixos são: valorização territorial e resiliência comunitária; reforço da coesão e inclusão social; promoção
do sucesso educativo.
O processo de preparação do Pacto foi marcado por um intenso esforço de auscultação e concertação
com entidades não-municipais, designadamente organismos da Administração Central, associações de
desenvolvimento local, associações empresariais, entidades do sistema científico e tecnológico regional
e organizações da designada economia social, aprofundando o processo de planeamento colaborativo
e integrado. O modelo de governação do Pacto prevê expressamente a existência de mecanismos de
acompanhamento e monitorização da sua implementação por parte dos stakeholders regionais,
integrando-se aí a divulgação e discussão do Relatório Anual de Monitorização do Pacto, a
criação/dinamização de Grupos de Trabalho Metropolitanos de matriz interinstitucional em temas-chave
de interesse comum e, desejavelmente, a articulação e promoção de iniciativas conjuntas emblemáticas
e/ou com forte potencial de complementaridade e sinergia entre os diferentes agentes. É preconizado
um processo constante de monitorização, sendo estipulados para cada investimento dois indicadores
de realização, com metas intercaladas entre 2018 e 2013.
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O processo de ocupação urbana na Área Metropolitana de Lisboa ocorreu de forma muito acelerada,
expansiva e fragmentada, estruturando-se em função de uma bacia de emprego muito marcada por
Lisboa-cidade e quase sempre estruturada em corredores de acessibilidade e transporte que, não
obstante o seu adensamento, sempre se revelaram insuficientes e anacrónicos. Este vasto território
caracteriza-se pela coexistência de grandes espaços com funções urbanas que têm diferentes
morfologias, formas e intensidades de ocupação/edificação e conectividade: Áreas urbanas
consolidadas – na Margem Norte, a cidade de Lisboa e os desenvolvimentos urbanísticos polarizados
na capital e, na Margem Sul, aos diversos agregados urbanos na frente ribeirinha e aos cíclicos ímpetos
urbanísticos focados da cidade de Setúbal; Áreas de edificação dispersa – a urbanização e edificação
dispersa e de baixa densidade em contextos rústicos constitui um dos principais fenómenos de
urbanização da AML nas últimas décadas, constituindo-se como um dos problemas mais desafiantes
74
em termos de ordenamento do território, este ordenamento desordenado e de carater espontâneo,
muito baseado no transporte individual, atinge particular expressão no interior da Península de Setúbal;
Áreas urbanas fragmentadas – trata-se de uma extensa coroa resultante de um crescimento
oportunista, ou, pelo menos, não programado, na área norte, nordeste e noroeste da cidade de Lisboa,
espacialmente descontínuo e fortemente desarticulado; Núcleos rurais – localizados
predominantemente no sector Norte da AML, embora também ocorram na margem Sul, constituem os
espaços com maior densidade construtiva e demográfica, em contexto agroflorestal, carecendo de
intervenções infraestruturais e de valorização paisagística; Áreas agroflorestais em contexto urbano –
Para além da importância económica específica destes espaços, tanto ao nível agrícola como florestal,
desempenham um papel fundamental em termos sociais, ambientais e paisagísticos para a qualidade
do sistema urbano metropolitano, constituindo a sua preservação e valorização funcional uma
prioridade estratégica.
A Área Metropolitana de Lisboa é um território com uma grande diversidade morfológica e funcional,
onde persistem áreas problemáticas do ponto de vista da qualidade ambiental, associadas à perda de
vitalidade económica e ao decréscimo populacional de áreas centrais, ao abandono de áreas industriais
e à ocorrência de fenómenos de contaminação do solo e de poluição do ar.
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É atribuído um valor estratégico fundamental ao desenvolvimento urbano sustentável do espaço
metropolitano, designadamente por via: do apoio à revitalização física, económica e social das
comunidades desfavorecidas em zonas urbanas, costeiras e rurais; da adoção de medidas destinadas
a melhorar o ambiente urbano, a regenerar/requalificar/revitalizar partes vitais das cidades, recuperar e
descontaminar zonas industriais abandonadas, incluindo zonas industriais e portuárias em reconversão,
a reduzir a poluição do ar e a promover medidas de redução de ruído; da promoção de estratégias de
baixo teor de carbono nos diversos territórios, nomeadamente nas zonas urbanas, incluindo-se nessa
direção a promoção de mobilidade urbana multimodal sustentável; da dinamização da fileira de
construção/ reabilitação do edificado e espaços envolventes como motor da inovação, sustentabilidade
e inclusão.
Os principais resultados visados com o Eixo 2 – Reforço da Coesão e Inclusão Social são: fomentar
iniciativas estruturadas de promoção do empreendedorismo; incrementar a taxa de cobertura de
creches na região; aumentar a capacidade de resposta a situações de pobreza e exclusão social; e
disponibilizar uma oferta mais diversificada de serviços sociais e de saúde. Em concreto o Eixo 2 visa
não só potenciar o aumento do emprego, mas também desenvolver projetos de luta contra a pobreza e
a exclusão social numa região tão diversa nas suas dinâmicas socioculturais. Com efeito, coexistem
diferentes realidades na região de Lisboa, pelo que se perspetivam intervenções socio territoriais
integradas que visam o desenvolvimento de soluções ao nível do empreendedorismo e da inclusão
ativa e permitem a qualificação de territórios urbanos e grupos específicos, com especial enfoque nos
que se encontram em situação de maior vulnerabilidade económica e social. A diversidade
metropolitana, elemento estruturante da identidade da região, a par da coesão social e territorial virão
potenciar a dinamização de outros setores económicos. Acresce que este Eixo é vital na valorização de
uma região com visão cosmopolita.
A temática de Regeneração Urbana, Infraestruturação do Território, Mobilidade e Transportes assume
maior relevância na Área Metropolitana de Lisboa no que diz respeito à distribuição dos fundos
comunitários, sendo que 46% do total de fundo aprovado na Península de Setúbal está alocado a esta
temática, enquanto na Grande Lisboa, e apesar de não ultrapassar os 43%, o peso desta temática é
muito significativo, com 309 M€ de fundo aprovado. No que diz respeito à Coesão Social e
Equipamentos a Área Metropolitana de Lisboa apresenta um financiamento comunitário que ronda os
65%, enquanto nas outras sub-regiões esse financiamento atinge valores acima dos 80%.
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A AML ultrapassa um período marcado pela redução dos fundos comunitários, perante estes dados
torna-se necessária a adoção de uma estratégia de desenvolvimento sustentável, na qual são
obrigatórias parcerias dos setores públicos e privados nos projetos de intervenção urbanística que se
procuram executados num futuro próximo. Em termos genéricos e estratégicos em 2025 preconiza-se
75
a obtenção de um território com sustentabilidade sócio urbanística onde se torna essencial o reforço
dos desafios persistentes da coesão social e da qualificação territorial.
Está estipulada a elaboração de um Plano de Comunicação Metropolitano, com o intuito de informar as
populações do trabalho desenvolvido e da existência de externalidades positivas das intervenções
programadas e de disseminar as boas práticas pelos diversos stakeholders.
Fonte: A.M.L., 2015
O Pacto para o Desenvolvimento e Coesão Territorial da Área Metropolitana de Lisboa deriva
das diretrizes da Estratégia Europa 2020, interessando numa visão micro a análise dos
investimentos comunitários na AML no período de concretização afeto às metas preconizadas
no Pacto sintetizados na tabela 21.
Tabela 21. Síntese do Quadro de Investimentos comunitários aprovados na AML (2014-2020)
Projetos (nº) Fundos
comunitários
(€)
Custo total (€) Financiamento
total per capita
(€/hab)
Alcochete 20 2 148 028 4 221 323 227,76
Almada 30 4 584 765 8 399 530 49,28
Amadora 19 4 549 373 8 888 746 50,60
Barreiro 28 4 781 484 8 010 615 104,04
Cascais 16 5 139 956 10 279 912 49,20
Lisboa 28 12 493 623 23 692 246 46,18
Loures 37 6 055 526 11 720 151 57,47
Mafra 17 3 862 475 7 642 771 94,68
Moita 15 2 183 783 4 367 565 66,82
Montijo 19 4 244 487 8 358 947 154,03
Odivelas 25 5 146 097 8 770 500 57,73
Oeiras 10 3 408 619 6 747 237 39,06
Palmela 19 5 346 300 9 005 600 140,96
Seixal 22 6 223 949 10 977 898 67,42
Sesimbra 14 3 488 965 6 846 750 135,66
Setúbal 19 6 424 926 11 319 324 95,58
Sintra 24 7 791 190 14 760 125 38,81
V.F.X. 19 5 316 099 10 523 698 75,43
A.M.L. 6 199 750 329 500 0,11
A.M.L. (total) 387 93 389 395 174 862 438 62,27
Fonte: A.M.L., 2015
Analisando os dados disponibilizados oficialmente referentes aos investimentos comunitários,
aprovados na atualidade, constata-se que o município que contempla mais projetos é Loures
(37), continuamente Almada (30), e seguidamente Barreiro e Lisboa (ambos com 28). No que
respeita a custos dos projetos os valores superiores apresentam-se em Lisboa (23 692 246 €),
em Sintra (14 760 125 €), e em Loures (11 720 151 €). Em termos de fundos comunitários o
suporte será mais avultado em Lisboa (12 493 623 €), em Sintra (7 791 190 €), e em Setúbal (6
424 926 €). Uma análise do financiamento total per capita permite perceber que os municípios
que dotam mais fundos estruturais tendo em conta o seu total de população residente são
Alcochete (227,76 €/hab), Montijo (154,03 €/hab), e Palmela (140,96 €/hab).
5. Conclusões
5.1. Tendências e dinâmicas na Área Metropolitana de Lisboa
A valorização do território da AML depende da superação do dualismo centro/periferia. Em linhas
gerais a AML é caraterizada por um forte dinamismo socioeconómico e por uma pródiga oferta
em equipamentos e serviços. No entanto, na prática, são os fatores sociais e urbanísticos
geradores de assimetrias e de exclusão social que espelham a dinâmica mais preocupante do
território em análise. O crescimento urbano em mancha associado ao processo de
suburbanização da cidade de Lisboa foi potenciado pela inexistência de um planeamento
urbanístico eficaz. Esta tendência desregulamentar com origem nos anos 60 do século passado
iniciou um processo de transformação de dinâmicas territoriais na AML pautado por assimetrias
e desequilíbrios sócio urbanísticos e funcionais, i.e. bairros degradados e clandestinos, mas não
só.
Verifica-se uma mutação da estrutura metropolitana traduzida na perda de importância do centro
tradicional e evolução para uma situação policêntrica e de fragmentação dos territórios. É
necessário verificar o impacto social da reconfiguração da vida urbana e da estrutura espacial e
económica da AML no futuro (2025) atendendo a novas assimetrias e desigualdades intra-
metropolitanas. O reforço dos eixos rodoviários à volta de Lisboa foi acompanhado por uma
consolidação do parque habitacional, expetando-se que as freguesias periféricas vejam as suas
densidades aumentar segundo um tipo de urbanização extensiva.
Uma fragilidade a ser reconsiderada prende-se com a inexistência de um diagnóstico muito
pormenorizado no que diz respeito ao nível geográfico com que é retratada a realidade da coesão
territorial na AML. Atendendo ao que acaba de ser exposto, recomenda-se a capitalização de
estudos já realizados que exponham diagnósticos mais aprofundados sobre a evolução recente
das assimetrias territoriais, económicas e sociais na AML. Sendo visto como uma mais-valia a
constituição de um Observatório do Ordenamento do Território e do Urbanismo da AML.
Não obstante as críticas subjacentes (indefinição estratégica e organizacional, falta de
coordenação coerente e articulada, e interpretação de ação pontual como pequenas
intervenções de estética urbana), o POLIS elucidou para a possibilidade de introdução de
alterações no tecido urbano das cidades portuguesas, e de forma cumulativa para a necessidade
de reversão do desordenamento e desqualificação dos subúrbios.
A IBC constituiu o programa emblemático de intervenção de base territorial da Administração
Central nos territórios urbanos desfavorecidos com carências multidimensionais que evidenciou
a importância da cidadania participativa. Verificou-se o valor dos Gabinetes de Apoio Técnico no
desenvolvimento do processo, dada a proximidade que tiveram com os atores locais.
Dos programas analisados em comum revelam um obstáculo que deverá ser equacionado, a
inexistência de um efetivo modelo de gestão. Constata-se ainda a falta de elegibilidade no QREN
em vigor aquando da implementação dos programas mencionados e da ausência de
77
enquadramento legal para a execução de algumas ações. Tendo em conta a redução de fundos
afetos a esta temática, a eficiência de intervenções de requalificação sócio urbanística
dependerá do desenvolvimento de parcerias público-privadas.
A contemplação das áreas críticas identificadas no PROT AML pelas políticas públicas é uma
realidade evidente. Ressalva-se a sua sensibilidade social que se repercute em territórios
fragilizados, identificando-os como cenários de risco, mas também como potenciais modeladores
da qualidade de vida suburbana e influenciadores da competitividade da área metropolitana. As
intervenções evidenciadas nestas áreas patentearam diversas dificuldades no passado, no
entanto há estratégias a adotar para se alcançar um território mais coeso, que passa sobretudo
pela examinação das caraterísticas dos territórios desqualificados, sinalizados na AML, mas a
necessitar de uma caraterização mais aprofundada.
Tendo em conta a atuação do poder político é explícito que num futuro próximo (2025) devem
ser assumidas de uma forma continuada as opções estratégicas a fim de mitigar as áreas críticas
na AML, que se localizam sobretudo nas periferias. No que diz respeito ao modelo de
financiamento deverá estabelecer-se segundo parcerias entre o setor público e o setor privado
com a devida monitorização de alocação de fundos consoante as metas cumpridas e
consequente apresentação pública orçamental.
Não sendo a coesão territorial a principal prioridade para Portugal, nem para a AML, no novo
ciclo de programação de fundos comunitários, esta temática não deixa de ter um papel de forte
relevo nas orientações estratégias, quer no equacionamento de abordagens integradas de
desenvolvimento territorial, quer na discriminação positiva em termos de dotações financeiras
afetas aos territórios menos desenvolvidos.
Como explicar o agravamento do desordenamento do território perante a legislação revista e
ajustada nos domínios do urbanismo, do ordenamento do território e do ambiente? Não tendo
sido suficientes os IGT e IT, nem tão pouco os recursos técnicos e financeiros disponibilizados
para combater as assimetrias socio urbanísticas evidenciadas e ainda predominantes na AML.
Uma das hipotéticas respostas revela a dissipação de recursos e oportunidades como a principal
causa, maximizada sobretudo pelo desconhecimento e desinteresse dos responsáveis políticos
e institucionais, mas também da população no geral. A reversão desta situação através de uma
estratégia efetiva deverá a médio e longo prazo alterar a dinâmica sócio urbanística assimétrica
verificada sobretudo na periferia na AML.
5.2. Considerações finais
A abordagem sistematizada dos subúrbios recorre numa primeira fase à evolução e génese
urbana no mundo a fim de explicar continuidades e ruturas, percecionando a evolução da noção
do todo, enquanto conjunto urbano, com o devido equacionamento da noção inerente de
estratégia na conceção do mesmo. De fato a história das cidades permite demonstrar diferentes
entendimentos do território, corporalizados na urbanização consoante estratégias definidas. O
problema atual, derivado da análise histórica preconizada, consiste na falta de conceção teórica
78
do território. Torna-se necessário um enquadramento, conseguido sobretudo através do ajuste
das diferentes realidades do espaço urbano e procurando uma concertação entre as
especificidades inerentes.
A explanação das distintas categorias de cidades demonstra que se torna difícil uma definição
una de elementos urbanos tão diferentes, variáveis consoante o período histórico e a localização,
incumbindo a cada observador urbano a conceção de perspetivas predominantes consoante o
campo problemático e a consequente adaptação teórico-metodológica circunscrita.
O subúrbio assumiu um sentido evolutivo dificilmente quantificável e qualificável. Vem-se
verificado uma incapacidade de distanciamento crítico necessário ao seu total entendimento. A
abordagem de planeamento deve ser baseada em respostas adequadas às especificidades
ambientais, sociais, económicas e aspetos institucionais da área suburbana.
Um futuro promissor do planeamento e da gestão urbanística depende sobretudo do diálogo e
do consenso entre os diferentes intervenientes do território, não sendo explícita ainda a
possibilidade de aplicabilidade efetiva de uma lógica de equilíbrio entre a realidade atual de
governação e a intervenção dos agentes do território, a forma irracional do modelo de conexão
metropolitano atual persiste (Ferreira, 2012; Ferrão, 2013).
O papel importante da política no planeamento fica comprovado, o papel de decisão. Os
decisores políticos têm sido os responsáveis pela possibilidade gradual de perda de “valores” do
todo urbano enquanto espaço de todos. Torna-se óbvia a necessária concertação neste vetor de
atuação urbana. Acrescentando a falta de conhecimento de sítio, a falta de concertação de
diferentes níveis de abordagem entre IGT e o excesso de regulamentação que descarateriza
realidades é extrapolada a discutível representação suburbana. Enquanto ocorre um
pensamento normativo em demasia, o pensamento analítico apresenta-se em falta. Em que
consiste então o planeamento estratégico do território? No aparente desordenamento do espaço
urbano. Apresenta-se uma coexistência de realidades sem consonância aparente, interroga-se
a predominância de desordem como uma nova ordem do território urbano e o excesso de regras
como uma génese da desregulamentação suburbana.
Em síntese a história das cidades permitiu perceber a visão de conjunto preconizada na evolução
da composição urbana que de forma gradual se minimiza nas práticas no planeamento e
ordenamento do território. Fica demonstrando que diferentes géneses culminam em diferentes
formas e tipologias, que refletem diferentes realidades e necessitam de diferentes respostas. As
abordagens teóricas do planeamento urbano evidenciam a necessidade de uma consonância
ainda não concretizada entre a abordagem micro e macro territorial, conciliando áreas tão
específicas como os subúrbios dentro de uma abrangente e multifacetada área metropolitana.
Devendo esta abordagem procurar uma concertação entre o planeamento regional, urbano e
rural, tendo como princípio base a governança. A problemática dos subúrbios resume-se a uma
panóplia sintetizada de distintas dinâmicas territoriais que necessitam de um planeamento
diferenciado permissivo à coesão e coerência do espaço circunscrito e limítrofe, respeitando a
79
evolução histórica, mas com a preocupação subjacente da estratégia territorial vindoura. Uma
análise da prospetiva suburbana, com o devido equacionamento dos problemas e dos desafios
inerentes ao espaço suburbano, permite verificar que as características mutantes da AML estão
equacionadas nos IT e IGT, mas ainda sem uma estratégia concertada. A estratégia deve ter
uma abordagem de planeamento e gestão holística suficiente para incluir preocupações ao nível
de uma cidade ou de uma região, e em simultâneo ter em consideração os problemas
circunscritos que afetam minorias especificas de moradores suburbanos.
É necessária uma conceção-crítica fundamentada do território, uma articulação real do
conhecimento que procure perceber o lado sensível do território. Apenas a pretensão de ideia
de todo com aceitação de todas os elementos compositivos posiciona e justifica a conceção do
território (Domingues, 2015).
A dimensão metropolitana assume cada vez maior relevância nas políticas e instituições
europeias, sendo ainda escassa a informação estatística produzida e disponibilizada a esta
escala (C.C.D.R.- L.V.T, 2014 a), equaciona-se que esta aposta concerne dados mais fidedignos
para a comparação UE, mas será que os dados agregados não manipulam diferentes realidades,
fragilizando as minorias representadas de forma indevida aquando da alocação de medidas de
planeamento estratégico?
A complexidade da AML torna-se um constrangimento inerente à concentração de recursos
humanos e físicos; à falta de coordenação de meios públicos e privados; às falhas de
programação, execução e monitorização de projetos e resultados pretendidos; e à fraca cultura
participativa e colaborativa.
Os objetivos estratégicos da AML deverão considerar: a qualificação de áreas críticas urbanas;
a contenção da expansão em mancha; e criação de um modelo de gestão integrado, envolvendo
o setor público e o sector privado.
A AML tem sido alvo nas últimas décadas de um conjunto de intervenções que lhe permitiu
reforçar a competitividade no quadro do sistema urbano europeu. Contudo existem desafios em
termos de coesão territorial sobretudo nos subúrbios da AML, onde persistem bolsas de exclusão
sociais e urbanísticas.
Na AML já não existe um défice habitacional, mas antes dificuldades no acesso à habitação que
devem ser minimizadas (RCM nº 48/2015). Para reverter esta dificuldade foi estipulada a
Estratégia Nacional para a Habitação pela Resolução do Conselho de Ministros nº 48/2015.
Neste domínio é na atualidade a única proposta que apresenta medidas concretas e específicas.
Tem como principal motivação a criação de condições que facilitem o acesso das famílias à
habitação. Perspetiva-se que as medidas estipuladas a médio e longo prazo ajudem a retroceder
as assimetrias verificadas na periferia da AML.
De fato a dinâmica urbana verificada nos subúrbios enfrenta desafios que devem ser
considerados a fim de não aumentar as assimetrias socio-urbanísticas verificadas. São
80
necessários ajustamentos políticos, administrativos e institucionais a fim de pôr em prática uma
estratégia única, eficiente, concertada e abrangente (que ainda não existe) a um território vasto
com especificidades que se encontram sinalizadas em estudos de caraterização de organismos
independentes com tutelas territoriais, mas que necessitam de aprofundamento científico.
As políticas públicas que consideraram as transformações socio-urbanísticas na AML
demonstram fragilidades que devem ser acauteladas na prossecução de estratégias em vigor.
Torna-se necessária uma concertação estratégica, na medida em que a redução de fundos
comunitários exige não só o estabelecimento de prioridades territoriais, como a determinação de
parcerias público-privadas.
O sucesso da aplicação de políticas públicas depende da participação cívica da população no
processo de decisão. Todos os programas de requalificação sócio urbanística apresentados são
fechados, com uma abordagem top-down. Considera-se uma fragilidade, na medida em que a
auscultação da população permite a posteriori um maior envolvimento com o projeto.
A principal fragilidade identificada dos programas analisados depreende-se com a redução de
investimentos comunitários, que ditou em todos os casos a não execução dos objetivos
estipulados no início do projeto. Outra fragilidade verifica-se ao nível da monitorização, uma vez
que não existiram medidas de avaliação parcial para os objetivos e estratégias estipulados numa
fase inicial dos programas.
Coexistem estratégias na AML que direta ou indiretamente visam colmatar as assimetrias sócio
urbanísticas verificadas sobretudo nas periferias. A primeira potencialidade apontada é a
existência de um modelo de monitorização da aplicação das estratégias. Caso a sua
implementação se efetive de forma correta a alocação de fundos comunitários será orientada
para as concretizações estratégicas definidas. Esta ponderação aliada ao estabelecimento de
parcerias público-privadas será crucial face à crise económica atual que fragiliza e potencia a
realidade territorial assimétrica constatada.
Estas auscultações demonstram a necessidade de adoção de uma política pública articulada e
integrada que preconizem um desenvolvimento coerente de uma área tão vasta e diversificada,
mas que permite uma identificação pormenorizada de problemas. A requalificação urbana tem
como desafio o alcançar de uma estratégia tão abrangente que consiga responder o mais
eficientemente possível à diversidade de dinâmicas territoriais, com clara prioridade para as
fragilidades verificadas nos territórios mais humanamente desqualificados da AML. Apesar de
não estarem na atualidade criadas as condições adequadas, verifica-se que há oportunidade de
atingir os objetivos alavancados num desenvolvimento sustentável, atingindo a meta preconizada
de melhoria da qualidade de vida dos residentes, que se sustentará sempre pelo planeamento
qualificado, coeso e coerente do território.
Conclui-se que há a necessidade de afirmação de uma política de inclusão social. Atendendo a
este fato sugere-se a definição de uma estratégia comum de âmbito metropolitano de
requalificação sócio urbanística, que através de um único programa se operacionalize segundo
81
um sistema de gestão articulado e integrado, que efetive uma monitorização e um ajustamento
constante à realidade. Esta solução deverá apresentar especificidades a nível local que
preconizem uma estratégia articulada, coerente e concertada que respeite um projeto, e que
inclua e desenvolva um modelo de governança, de monitorização e avaliação.
Existem várias estratégias em vigor na AML que visam a redução de assimetrias territoriais,
através de políticas de inclusão e coesão social, defendendo também um modelo de governação
estratégica. Contudo os objetivos específicos preconizados na atualidade na AML para o
horizonte 2020 pautam-se por intervenções em equipamentos, sobretudo ao nível da educação
e da saúde. Indiretamente as medidas específicas estipuladas visam a dotação da população de
igualdade de oportunidades, colmatando a marginalização do território periférico onde se localiza
sobretudo uma fração da população com menor nível de qualidade de vida.
No contexto atual de crise financeira e orçamental é necessário assegurar as condições
essenciais para a adoção de modelos de governança. Sendo apontados como uma das soluções
para uma estratégia integrada de planeamento territorial. O organismo da AML tem um papel
preponderante, deve desempenhar um papel ativo, dinamizando e divulgando quer as
estratégias definidas quer os programas que possam vir a ser considerados no futuro, que
prosseguem um ordenamento do território suburbano equilibrado e inclusivo. Ficando subjacente
a necessidade de adoção de modelos de governança multinível.
Em suma constata-se que há coerência entre a realidade e o planeamento decorrido e em vigor.
Contudo é necessário um aprofundamento do conhecimento da realidade, fundamentando uma
análise micro territorial. O devido equacionamento da realidade da AML depende também da
manutenção estratégica em vigor, através da reformulação do modelo de gestão que a sustenta.
82
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ANEXOS
I. Inquérito
Observação refletiva para a Dissertação
“Subúrbios 2025.
Que estratégia para as periferias metropolitanas?”
Considerando o conceito de subúrbio, quais os termos que lhe associa?
De entre a lista de termos apresentados, selecione os 5 mais relevantes, atribuindo-lhes uma classificação de 1 (menos
característico) a 5 (mais característico), comentando sempre que seja oportuno esclarecer a sua posição:
Caso o conceito subúrbio lhe remeta para outros termos, identifique-os:
Termos associados Classificação Observações
Bem-estar
Fragmentação territorial
Organização espacial
Industrialização
Qualidade de vida
Construção excessiva
Recreio e lazer
Desordem
Cidadania
Exclusão
Planeamento urbano
Marginalidade
Resiliência
Segregação social
Valorização do território
Distanciamento
Diversidade
Discriminação social
Desenvolvimento
económico
Dormitório
