STUDIJA O INSTITUCIONALNOM OKVIRU INTEGRACIJE ... · Odredbom čl. 52. st. 1. Ustava Republike Hrvatske propisano je da “More, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno

1

Zagreb, rujan 2014. godine KLASA: 325-01/14-10/30 URBROJ: 374-1-10-14-3 EVIDENCIJSKI BROJ NABAVE BN 2014/652

STUDIJA O INSTITUCIONALNOM OKVIRU

INTEGRACIJE ISPORUČITELJA VODNIH USLUGA NA USLUŽNOM PODRUČJU

- UGOVOR O USLUGAMA IZRADE STUDIJE INSTITUCIONALNOG OBLIKA ISPORUČITELJA VODNIH USLUGA OD 07.07.2014. GODINE-

2

Sadržaj UVOD ...................................................................................................................................................................................... 5 USTAVNOPRAVNA OSNOVA ......................................................................................................................................... 6 PRIMJENJIVI USTROJSTVENI OBLICI JAVNIH ISPORUČITELJA VODNIH USLUGA .............................. 10

Uvod ................................................................................................................................................................................. 10 Trgovačka društva ..................................................................................................................................................... 11

Uvod ............................................................................................................................................................................ 11 Društvo s ograničenom odgovornošću ......................................................................................................... 11

Definicija ............................................................................................................................................................. 11 Osnivanje ............................................................................................................................................................ 11 Djelatnost ............................................................................................................................................................ 11 Javna služba i javne ovlasti .......................................................................................................................... 12 Radni odnosi ...................................................................................................................................................... 12 Ustrojstvo i organi........................................................................................................................................... 12 Porezi aspekti ................................................................................................................................................... 14 Računovodstveni aspekti ............................................................................................................................. 14

Dioničko društvo ................................................................................................................................................... 14 Zaključno za društva kapitala ........................................................................................................................... 15

Ustanova ........................................................................................................................................................................ 16 Definicija ................................................................................................................................................................... 16 Osnivanje .................................................................................................................................................................. 16 Djelatnost .................................................................................................................................................................. 17 Javna služba i javne ovlasti ................................................................................................................................ 17 Radni odnosi ............................................................................................................................................................ 18 Organizacija, ustrojstvo i organi ustanove .................................................................................................. 18

Osnivač................................................................................................................................................................. 19 Upravno vijeće .................................................................................................................................................. 20 Ravnatelj ............................................................................................................................................................. 21 Ostali organi ustanove ................................................................................................................................... 22

Odgovornost za obveze ....................................................................................................................................... 22 Nadzor nad radom ................................................................................................................................................ 24 Porezi aspekti .......................................................................................................................................................... 25

Računovodstveni aspekt .............................................................................................................................. 27 Kombinirani model .................................................................................................................................................... 27 Računovodstveni aspekt ..................................................................................................................................... 29 Porezni aspekt ........................................................................................................................................................ 30 Troškovni aspekt ................................................................................................................................................... 30

Zaključno........................................................................................................................................................................ 30 Tabelarni prikaz prednosti i nedostataka analiziranih modela .............................................................. 31

3

PRIMJENJIVI INSTRUMENTI PROVEDBE INTEGRACIJE ................................................................................. 32 Statusne promjene po Zakonu o trgovačkim društvima ............................................................................ 32

Pripajanje .................................................................................................................................................................. 32 Spajanje ..................................................................................................................................................................... 33 Podjela ........................................................................................................................................................................ 33 Preoblikovanje ........................................................................................................................................................ 34

Statusne promjene ustanova ................................................................................................................................. 35 Prijenos gospodarske cjeline ................................................................................................................................. 35 drugi mehanizmi provedbe integracije ............................................................................................................. 36 Imenovanje nositelja integracije ..................................................................................................................... 36 Imenovanje ovlaštenih voditelja kroz postupak integracije................................................................ 37 Priprema od strane centralne vlasti i predaja projekta „ključ u ruke“ ............................................ 38 Ostale mjere ............................................................................................................................................................. 38

MJERE STIMULACIJE INTEGRACIJE I SANKCIONIRANJA NE POVOĐENJA MJERA INTEGRACIJE . 40 Provedbene mjere integracije ............................................................................................................................... 40 Stimulativna mjera .................................................................................................................................................... 40 Mjere sankcioniranja ................................................................................................................................................ 41

MODELI RJEŠAVANJA UNUTARNJIH ODNOSA U JAVNIM ISPORUČITELJIMA VODNIH USLUGA .. 43 Redovno poslovanje .................................................................................................................................................. 43 NADZOR I ODLUČIVANJE O NAROČITO BITNIM PITANJIMA .................................................................. 44 STRATEŠKO VOĐENJE POSLOVA......................................................................................................................... 46 ODLUČIVANJE O NAKNADI ZA RAZVOJ ............................................................................................................ 46

PROCEDURE LICENCIRANJA ZA OBAVLJANJE DJELATNOSTI JAVNE VODOOPSKRBE I JAVNE ODVODNJE ......................................................................................................................................................................... 48 PRAVNI, RAČUNOVODSTVENI I POREZNI IZAZOVI TE OČEKIVANI PROBLEMI U PROVEDBI INTEGRACIJE..................................................................................................................................................................... 51

Prvi model – pripajanje komunalnih društava u jedan d.o.o. .................................................................. 52 Drugi model – jedna ustanova na uslužnom području ............................................................................... 53 Kombinirani s jednom ustanovom i jednim trgovačkim društvom ...................................................... 53

SUMARNI PREGLED PREDNOSTI I NEDOSTATAKA SVAKOG OD OBRAĐENIH MODELA SA RAČUNOVODSTVENOG I POREZNOG ASPEKTA ................................................................................................ 55 Amortizacija i odgođeni prihodi .......................................................................................................................... 55 Rekapitulacija prednosti i nedostataka s poreznog i računovodstvenog stajališta za tri ponuđena modela ....................................................................................................................................................... 56

FINANCIJSKI PLAN USTANOVE ................................................................................................................................. 58

PRILOZI ............................................................................................................................................................................... 59 model osnivačkog akta isporučitelja .................................................................................................................. 59 Osnivački akt ustanove ....................................................................................................................................... 59

akcijski plan licenciranja (integracije) s nositeljima i rokovima ............................................................ 65

4

obrazac inventarnog popisa imovine s kojima isporučitelj ulazi u proces integracije.................. 66

5

UVOD Ova Studija o institucionalnom okviru integracije isporučitelja vodnih usluga na uslužnom području sačinjena je temeljem zahtjeva naručitelja navedenih u Specifikaciji usluga natječajne dokumentacije. Studiju je izradilo Odvjetničko društvo Kardum i partneri j.t.d. s tim da su prilikom izrade u znatnoj mjeri konzultirani Interexpert-Zagreb d.o.o. te Odvjetničko društvo Arlović i Kukilo d.o.o.. U odnosu na sadržajne zahtjeve materijal Studije je sistematiziran i prikazan na način da prati zahtjeve naručitelja iskazane kao zadatka studije po temama. Polazišta iskazana za izradu studije su slijedeća:

1. Zakonom se namjerava propisati načelo: Jedan isporučitelj na uslužnom području,

2. Integracija isporučitelja se mora postići kroz postupak licenciranja isporučitelja; Danas je to uređeno s dva pravilnika Pravilnik o posebnim uvjetima za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i Pravilnik o posebnim uvjetima za obavljanje djelatnosti javne odvodnje ali će se morati integrirati u 1 pravilnik,

3. Isporučitelji moraju biti svedeni na jedan institucionalni oblik,

4. osnova odlučivanja u integriranom isporučitelju je broj stanovnika (ne temeljni kapital, niti druge osnove),

5. glavne odluke se donose na skupštini/upravnom vijeću i to dvostrukom većinom (50% plus 1 stanovnik i većina predstavnika JLS na uslužnom području). To su odluke o: cijeni vodne usluge, programu razvoja i prijedlogu naknade za razvoj, statusne odluke,

6. JLS ne mogu odgovarati za obveze isporučitelja.

Na polazišta za budući status isporučitelja vodnih usluga iskazana u Specifikaciji usluga daje se kratak osvrt u uvodnom dijelu dok su ista detaljnije razrađena u poglavljima Studije koje se odnose na pojedinu od polazišnih postavki. Polazišne postavke pod 5. i 6. ukazuju se teže kumulativno ostvarivima u svim analiziranim modelima. Kumulativno ostvarenje tih uvjeta pokazuje stanovitu dozu konflikta s uvjetima koje nameće logika stvari kao i temeljena načela pravnog poretka. Stoga niti jedan od analiziranih modela nije pokazao puno ostvarenje zahtjeva Naručitelja (osobito toč. 6.) te se stoga ukazuje na vrlo izgledno potrebu kompromisa u tome smislu, odnosno konkretno od odustajanja od nekih od polazišnih postavki ili njihove modifikacije. Štoviše, takvi kompromisi pokazuju stanovitu dodanu vrijednost pored kvaliteta dosljednost i komplementarnosti s postojećim normativnim okvirom, kako u primjeni već uspostavljenih standarda tako i načela ustavnopravnog poretka, o čemu se detaljnije očitujemo u nastavku. Nadalje, polazeći od utvrđenja iz prethodno provedenih istraživanja i studijskih nalaza (Studija institucionalnog ustroja vodnokomunalnog sektora HV/TA-A1.2.3; Witteveen Boss / Dvokut Ecro od 21.12.2012. godine) o nužnosti provedbe integracije obzirom na okolnost da u postojećem institucionalnom sustavu nije moguće na održiv način implementirati načelu punog povrata troškova uz istodobno uvažavanje socijalne prihvatljivosti cijene vode kao niti osigurati provedbu preuzetih obveza prema EU, uvjetovanu slabom institucionalnom i financijskom snagom isporučitelja vodnih usluga u postojećem sustavu. Stoga se nužnost integracije i reformiranja sustava uzima kao utvrđeno pitanje te se dalje ne analizira u ovoj Studiji.

6

USTAVNOPRAVNA OSNOVA

(Ustavnopravna osnova za donošenje Zakona kojim se izravno utječe na pravni oblik i implicitno

udruživanje isporučitelja vodnih usluga)

Ustavna osnova za donošenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vodama kojim se uređuje pitanje pružanje usluga javne vodoopskrbe i javne odvodnje na određenom uslužnom području sadržana je u odredbi čl. 2. st. 4., čl. 50. st. 2. i čl. 52. a u svezi s odredbama čl. 3., čl. 70. i čl. 135. st. 1. Ustava Republike Hrvatske (NN 56/1990, 135/1997, 8/1998, 113/2000, 124/2000, 28/2001, 41/2001, 55/2001, 76/2010, 85/2010, 150/2013.) Hrvatski sabor (i narod neposredno) ovlašten je sukladno odredbi čl. 2. st. 4. al. 1. i 2. Ustava da samostalno i u skladu s Ustavom i zakonom odlučuje o “uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj”, te “o očuvanju prirodnog bogatstva i korištenju njime”. Odredbom čl. 52. st. 1. Ustava Republike Hrvatske propisano je da “More, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnoga, povijesnoga, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu.” Nadalje, odredbom čl. 52. st. 2. Ustava određeno je da se zakonom određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti. Odredbom čl. 50. st. 2. Ustava propisano je “Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.” Uz prethodno citirane odredbe Ustava ukazujemo da je odredbom čl. 3. Ustava pored ostalih najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske utvrđeno “poštivanje prava čovjeka”, te “očuvanje prirode i čovjekova okoliša”, dok je odredbom čl. 70. st. 1. Ustava propisano da “Svatko ima pravo na zdrav život”, te u st. 2. čl. 70. “Država osigurava uvjete za zdrav okoliš”, te konačno u st. 3. čl. 70 . Ustav propisuje “Svatko je dužan, u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posvećivati zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša”. Slijedom citiranih odredbi, i same biti lokalne samouprave u čl. 135. Ustava propisano je“Jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urbanističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, tehničku kulturu, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu.” Dakle, iz prethodno navedenih ustavnih normi jasno proizlaze prava i dužnosti Republike Hrvatske s jedne strane te jedinica lokalne samouprave s druge strane u odnosu na obvezu reguliranja, upravljanja, gospodarenja i zaštite voda, prirode i čovjekova okoliša u svim onim pitanjima kada se odnose na dobra od interesa za zadovoljavanje neposrednih interesa i potreba građana, te zaštite zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša, a to je nedvojbeno i pitanje pružanja usluga javne vodoopskrbe i javne odvodnje na određenom uslužnom području. Sukladno navedenom, Hrvatski sabor je služeći se svojim pravom i obvezom polazeći od ustavom utvrđenog statusa voda i u čl. 7. Zakona o vodama (u daljnje tekstu: ZoV ili ZV) odredio “Vode su opće dobro i imaju osobitu zaštitu Republike Hrvatske.”, te je svjestan značaja i uloge vode kao nezamjenjivog (pred)uvjeta života u čl. 5. ZoV posebno istaknuo da “Voda nije

7

komercijalni proizvod kao neki drugi proizvodi, nego je naslijeđe koje treba čuvati, štititi i mudro i racionalno koristiti.” Nadalje, prethodno uspostavljeno i zakonom izričito propisano načelo u pogledu obavljanja djelatnosti javne vodoopskrbe i odvodnje jeste da se te djelatnosti obavljaju kao javna služba (usp. čl. 196. ZoV), a to sadržajno implicira da se radi o djelatnostima koje su od javnog interesa i koje su nužne za svakodnevni život svih građana Republike Hrvatske i koju je nositelj dužan kontinuirano obavljati, odnosno nema pravo prekinuti njezino obavljanje i onda kada uslijed toga trpi određene gubitke. Dakako, gledano s aspekta korisnika odnosno građana to podrazumijeva da se navedene djelatnosti obavljaju sukladno načelu jednakosti odnosno kada postoje svi potrebni uvjeti svakome se pod jednakim uvjetima mora pružiti jednaka usluga. Jednako tako, sukladno čl. 197. ZoV vodne usluge javne vodoopskrbe i javne odvodnje obavljaju po načelu nediskriminacijskih uvjeta i načelu socijalno prihvatljivih uvjeta, te da se “Djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje obavljaju se tako da se osigura njihov održivi razvitak i stalno povećanje kakvoće vodnih usluga.” (čl. 197. st. 3. ZoV). Upravo zbog potrebe zadovoljavanja općeg interesa odredbom čl. 22. st. 1. toč. 2. ZoV utvrđuju se komunalne vodne građevine pomoću kojih se obavlja djelatnost javne vodoopskrbe i javne odvodnje jesu građevine za javnu vodoopskrbu i građevine za javnu odvodnju. Nastavno tomu, odredbom čl. 23. st. 3. i 4. ZoV zakonodavac je propisao da su “(3) Vodne građevine iz ovoga članka od interesa su za Republiku Hrvatsku. (4) Građenje i održavanje vodnih građevina iz ovoga članka u interesu je Republike Hrvatske.” Prema tome Hrvatski sabor je kao zakonodavac polazeći od svojih ustavnih prava i dužnosti u ZoV s pravom utvrdio da su vode od interesa za Republiku Hrvatsku i da imaju njenu osobitu zaštitu. Zbog značaja i uloge vode u zadovoljavanju ljudskih potreba, njenog izravnog i neizravnog utjecaja na zdravlje ljudi i zaštitu prirode i ljudskog okoliša, zakonodavac ima pravo i obvezu odrediti način na koji se voda kao dobro od interesa za Republiku Hrvatsku može upotrebljavati i iskorištavati, a osobito ako se radi o upotrebi i korištenju vode u djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje jer je primarni cilj ali i dužnost Republike Hrvatske kada je u pitanju upravljanje i iskorištavanje vode osiguranje dovoljne količine kvalitetne pitke vode za vodoopskrbu stanovništva (usp. čl. 4. i čl. 84. ZoV). Dapače, upotreba, upravljanje i zaštita vode je ustavnom stipulacijom iz čl. 52. st. 1. Ustava određena kao interes za Republiku Hrvatsku, te slijedom toga se ima tumačiti kao “opći interes”, a takav interes je unaprijed utvrđen i propisan zakonom, pa se on kao takav unaprijed pretpostavlja i ne mora ga se dokazivati, već obratno onaj tko ga osporava morao bi dokazati njegovo nepostojanje, a teret dokaza u tom slučaju pada na onoga tko tvrdi da tog interesa nema (usp. Odluku Ustavnog suda RH broj U-I-763/2009 od 30.03.2011.g.) Prava i dužnosti Republike Hrvatske te svih drugih subjekata koji sudjeluju u gospodarenju te zaštiti voda - uključivo i njezinu upotrebu i korištenje za potrebe djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje, moraju se ostvariti na način koji će osigurati izravno ili neizravno poštivanje i ostvarenje najviših ustavnih vrednota iz čl. 3. Ustava te ispunjenje ciljeva i zadaća iz čl. 70. i čl. 135. Ustava. Upravo zbog svega navedenog i na temelju prethodno citiranih ustavnih i zakonskih normi, Ustav Republike Hrvatske omogućuje zakonodavne mjere kojima se u okviru općih politika uvode različita ograničenja i unaprijed propisuje način(i) na koji se koriste dobra od interesa za RH. Dapače uvažavajući ustavnopravni status vode, takve mjere se pretpostavljaju. Iz same prirode općeg interesa koji postoji glede gospodarenja i zaštite dobara od interesa za RH, njihove prirode i namjene, te utjecaja na zdravlje ljudi, zaštitu prirode i čovjekova okoliša,

8

proizlaze zahtjevi i očekivanja od zakonodavac da ta pitanja uredi tako da njima postigne očekivane i legitimne ciljeve koji su općem (javnom) interesu i koji imaju objektivno i razumno opravdanje. Upravo se izmjenama i dopunama Zakona o vodama u pogledu uspostave institucionalnog okvira obavljanja djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje želi postići zadovoljenje općeg interesa u najvećem mogućem stupnju. Nesporno je da su djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje (osobito u pogledu pročišćavanja otpadnih voda do njihove ekološke i zdravstvene prihvatljivosti) od općeg (javnog) interesa za sve u Republici Hrvatskoj. S druge strane, potrebna sredstva, tehničko-tehnološka rješenja i investicije, stručni radnici i ovlasti u obavljanju poslova u pružanje vodnih usluga predstavljaju kompleksan i financijski gledano skup organizacijski poduhvat. Radi se o velikim investicijskim ulaganjima u pogledu izgradnje infrastrukture, daljnjeg održavanja iste te racionalno odnosno ekonomično i kontinuirano korištenje i uporaba sustava kako bi se kvalitetno i u dostatnoj količini osiguralo pružanje vodni usluga. Obzirom na iskazano sasvim je razvidno da visina potrebnih sredstava, legitimna javna očekivanja glede ostvarivanja ciljeva koji omogućuju Republici Hrvatskoj da na ovom području ostvari standarde i normative koji su realizirani u zemljama EU, daleko nadmašuju pojedinačne ekonomske, tehnološke, organizacijske i dr. mogućnosti naših jedinica lokalne samouprave, a posebice njihovih pojedinačnih, brojnih usitnjenih i nedostatno opremljenih organizacionih oblika koji sada pružaju vodne usluge. Republika Hrvatska je ulaskom u EU, temeljem potpisanih sporazuma preuzela obvezu da će pružanje usluga javne vodoopskrbe i javne odvodnje podići na nivo koji je prihvaćen i utvrđen u EU. S druge strane, EU je za obavljanje ovih poslova Republici Hrvatskoj i njezinim jedinicama otvorila pristup kvalitetnim financijskim sredstvima, ali za koja prava i obveze prema EU ona preuzima odgovornost. Sve navedeno zahtijeva da se izmjenama i dopunama Zakona o vodama ovo područje dodatno uredi i to tako da sve organizacijske promjene, promjene u obavljanju povjerenih poslova, te moguća ograničenja poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava imaju svoje objektivno i razumno opravdanje a radi ostvarivanja općih interesa i postizanja legitimnih ciljeva. Budućim izmjenama i dopunama Zakona o vodama u pogledu reforme sektora vodnih usluga u Republici Hrvatskoj želi se osigurati slijedeće: -mogućnost da se na području Republike Hrvatske svim građanima i pravnim osobama osigura neposredno i kvalitetno zadovoljavanje interesa i potreba za pitkom vodom, pročišćavanjem i odvodnjom zagađenih i otpadnih voda, a radi zaštite zdravlja, ljudi i drugih živih bića, prirode i ljudskog okoliša; -da se svim nositeljima prava i dužnosti (npr. Republika Hrvatska, jedinice lokalne samouprave) omogući da zajedno, solidarno, međusobno surađujući, razmjerno svojim obvezama i mogućnosti sudjeluju u ostvarivanju ovog projekta odnosno zadaće i obavljanju poslova od općeg interesa; -da se djelatnost pružanja usluga javne vodoopskrbe i javne odvodnje kao djelatnosti od općeg interesa dodjeljuju pojedinačnim isporučiteljima tih usluga kao javna služba s odgovarajućim javnim ovlastima za njezino obavljanje temeljem certifikata kojim se potvrđuje opremljenost, osposobljenost te ispunjavanje i drugih propisanih uvjeta kojima mora udovoljiti budući nositelj javne službe;

9

-da se izvrši radi racionalizacije, ekonomičnosti, svrhovitosti i učinkovitosti okrupnjavanje i smanjenje broja pružatelja usluga javne vodoopskrbe i javne odvodnje odnosno da se omogući jedinicama lokalne samouprave udruživanje u osnivanju zajedničkog isporučitelja (npr. javne ustanove), s preuzimanjem prava, obveza i odgovornosti srazmjerno svojem učešću kod njezinog osnivanja. Dakako, ukoliko jedinice lokalne samouprave i/ili postojeći isporučitelji na iskoriste mogućnost dobrovoljnog udruživanja za osnivanje ustanova, zakonom se propisuje radi ostvarivanja općeg interesa obveza osnivanja navedenih isporučitelja u skladu sa zakonom i drugim propisima; - da se propišu ograničenja, način upotrebe i korištenja, preuzimanje i status, pravo, obveze i odgovornosti glede postojeće infrastrukture (komunalne vodne građevine) temeljem koje su dosad pružane navedene usluge koja je u vlasništvu jedinica lokalne samouprave i/ili komunalnih trgovačkih društava koje su one osnovale. Uređuje se i druga pitanja pravnog režima navedenih sredstava, te se uvažavajući već sada zakonom određene pravni status komunalnih vodnih građevina (čl. 22., čl. 23. i čl. 200. ZoV); -uređuje se prijelazni status, uvjeti i kriteriji pod kojima ih se može uključiti u rad novoosnovanih isporučitelja; -utvrđuju se mjere i kazne kako za ustanovu tako i za odgovornu osobu u njoj te za osnivače za slučaj neispunjenja ili svjesnog odbijanja JLS odnosno apstiniranja ispunjenja obveza glede osnivanja isporučitelja, ispunjenja njezinih djelatnosti, te za druge moguće protuzakonitosti; -utvrđuje se obveza i obim obavljanja djelatnosti kao javne službe i u izvanrednim okolnostima, zatim ekonomskim i/ili tehničko tehnološkim kadrovskim i poteškoćama radi osiguranja kontinuiteta pružanja usluga od općeg interesa; -utvrđuje se koji opseg i sadržaj poslova u obavljanju djelatnosti isporučitelja obavlja kao javnu službu i za to ima javne ovlasti; -uređuje se sudjelovanje osnivača u odlučivanju o upravljanju organizacijom, nadzor nad zakonitošću rada i svrsishodnosti, poglavito u pružanju javnih usluga, ovlasti i međuodnosi tijela ustanove te nje i osnivača, pravni režim sredstava, prestanak rada te druga pitanja. Zaključno, polazeći od Ustava, poglavito čl. 3. te čl. 70. te Zakona o vodama koji utvrđuje da su vode dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i da imaju njezinu posebnu zaštitu, trebalo bi u Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o vodama utvrditi da je pružanje usluga javne vodoopskrbe i javne odvodnje od općeg interesa za zadovoljavanje neposrednih potreba i interesa svih ( stanovništva i pravnih osoba) te za zaštitu zdravlja, prirode i čovjekova okoliša. U ostvarivanju ovih zadaća i ciljeva Ustav utvrđuje prava i ovlaštenja kako za Republiku Hrvatsku tako i za jedinice lokalne samouprave, ali istovremeno (vidi čl.70.) i dužnost svakom (dakle i državi i jedinicama lokalne samouprave te dr. fizičkim i pravnim osobama) da osobitu skrb posvete zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša. Republika Hrvatska osigurava uvjete za zdrav okoliš. Dakako, polazeći od Ustavom zajamčenog prava na lokalnu samoupravu, zakonodavac utvrđuje dobrovoljnost u organiziranju i ostvarivanju ovih usluga za jedinice lokalne samouprave, u skladu s Ustavom i zakonom. Međutim, polazeći od svoje ustavne obveze zakonodavac (u ime države) propisuje supsidijarnu obvezu osnivanja pravnih osoba za obavljanje ovih usluga u skladu s zakonom jer postoje objektivni, opravdani i razumni razlozi koji proizlaze iz načela ekonomičnosti, funkcionalnosti, racionalnosti i djelotvornosti radi postizanja javnih interesa i ciljeva utemeljenim na realnim potrebama stanovništva i svih drugih korisnika ovih usluga, zatim objektivnih operativnih i financijskih te tehničko-tehnoloških mogućnosti jedinica lokalne samouprave te ustavno-pravnim zahtjevima i međunarodno preuzetim obvezama kada je u pitanju djelatnost javne vodoopskrbe i javne odvodnje.

10

PRIMJENJIVI USTROJSTVENI OBLICI JAVNIH ISPORUČITELJA VODNIH

USLUGA

(Analiza zakonitih i primjenjivih ustrojstvenih oblika isporučitelja koji bi se formirali

(profitni ili neprofitni oblik) s usporednim tabelarnim prikazom bitnih odlika odnosno prednosti i nedostataka svakog od mogućih ustrojstvenih oblika; analiza mora obuhvatiti i

dodatne aspekte neprofitne organizacije kao potencijalnog oblika: može li pružati javnu uslugu, može li biti obveznik PDV i imati pravo na pretporez i povrat, na koji način određuje plaće zaposlenih (propisano, samostalno), na koji način funkcionira proces zapošljavanja (obvezni natječaji ili ne), koji bi se kolektivni ugovor primjenjivao na

zaposlenike, jesu li zaposlenici službenici u javnoj službi?)

UVOD

Za potrebe ove analize razmatraju se kao mogući ustrojstveni oblici društava kapitala (društva s ograničenom odgovornošću i dionička društva), ustanove te na kraju i kombinirani model (istodobnog postojanja ustanove i društva kapitala), imajući pri tome uvidu kako zahtjeve Naručitelja tako i uvodno opisani ustavnopravni status voda i opći interes u obavljanju djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje kao javne službe. Ostali ustrojstveni oblici odbačeni su kao neprimjenjivi ili neprikladni za ovakav tip djelatnosti. Teoretska mogućnost ustrojstvenog oblika je javno trgovačko društvo, komanditno društvo, zadruga, udruga i sl. ali su iste odbačene u daljnjim razmatranjima radi evidentnih nedostataka odnosno neprilagođenosti pravno ustrojstvenog oblika samoj djelatnosti te drugim specifikumima djelatnosti i postojećih te projiciranih odnosa.

U nastavku se daje pravno dogmatski prikaz glavnih odlika razmatranih oblika

Društvo s ograničenom odgovornošću (nastavno: d.o.o.) i dioničko društvo (nastavno: d.d.) s druge strane su trgovačka društva i to društva kapitala. Za društva kapitala je karakteristično da imaju temeljni kapital koji je glavni kriterij određivanja međusobnih odnosa članova odnosno dioničara, da članovi ne odgovaraju za obaveze društva, da je u načelu promet članstvom fleksibilan, da nije bitan osobni doprinos članova.

Ključna osobina d.o.o. i d.d. je da su ta društva trgovci odnosno trgovačka društva po zakonskom određenju (čl.2.st. Zakona o trgovačkim društvima (nastavno: ZTD)). Zakonom su propisane odlike odnosno osobine koje konstituiraju institut trgovca i to:

- pravna osobnost, - obavljanje gospodarske djelatnosti samostalno i trajno prometom robe ili usluga na

tržištu te - namjera stjecanja dobiti.

Ustanova je pravna osoba čije je osnivanje i ustrojstvo uređeno Zakonom o ustanovama. Prema pravnoj sistematizaciji načelno spadaju u tvorevine javnog prava, a ne prava društava. Određene sličnosti se pokazuju s društvom osoba. Osnivački odnosno članski status je u načelu neprenosiv. Međutim, kako ih se ne može smatrati osobama privatnog nego javnog prava to ih se ne smatra društvima u tehničkom smislu riječi nego pravnim osobama javnog prava. Javna ustanova je upravo pravnim poretkom predviđen i specijaliziran ustrojstveni oblik za obavljanje javne službe što je u konkretnom slučaju zakonom određena funkcionalna karakteristika ustanove

11

obzirom da se djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje Zakonom o vodama obavljaju kao javna služba (čl. 196. st.1. ZoV).

TRGOVAČKA DRUŠTVA

Uvod Kako su značajke društva s ograničenom odgovornošću i dioničkog društva u odnosu na ustanove u velikoj mjeri istovjetne to će se ova dva tipa društva obrađivati generički. Distinkcije tih dvaju oblika društva će se posebno ukazati gdje je ocjenjeno potrebnim.

Kako je prema podacima Vijeća za vodne usluge trenutno velika većina postojećih javnih isporučitelja osnovana kao društvo kapitala, i to u pravilu kao društva s ograničenom odgovornošću, to će se prikaz dati u nešto sažetijem opsegu radi pretpostavke općeg poznavanja odlika tih društava.

Za društva kapitala karakteristično je se radi pravnim osobama koje imaju temeljni kapital koji je ujedno i ključna determinanta članskih odnosa, te u kojima članovi ne odgovaraju za obaveze osim onim što je uloženo u društvo. To ujedno predstavlja jednu od ključnih prednosti ovog tipa ustrojstvenog oblika u odnosu na ustanove. Društvo s ograničenom odgovornošću i dioničko društvo u bitnom imaju vrlo visok stupanj zajedničkih odlika te će se stoga u nastavku obrađivati samo društvo s ograničenom odgovornošću dok će se glede dioničkog društva ukazati samo na najznačajnije razlike u odnosu na društvo s ograničenom odgovornošću.

Društvo s ograničenom odgovornošću

Definicija Društvo s ograničenom odgovornošću je trgovačko društvo u koje jedna ili više pravnih ili fizičkih osoba unose uloge u unaprijed dogovoreni temeljni kapital (čl.385.st.1).

Osnivanje Obzirom na okolnost da već postoji preko 150 trgovačka društva koji su javni isporučitelji vodnih usluga to osnivanje novih neće biti potrebno već se isti mogu formirati iz postojećih društava koja će fuzionirati nekom od statusnih promjena. Stoga se problematika osnivanja dalje ne obrazlaže nego se upućuje na dio u kojemu su obrađene statusne promjene.

Djelatnost Niti glede djelatnost nema posebnih specifičnosti za istaknuti obzirom da na tržištu u aktualnom vremenu javni isporučitelji osnovani kao d.o.o. ili kao d.d. u značajnom obujmu već djeluju na tržištu pružajući usluge javne vodoopskrbe i javne odvodnje.

12

Javna služba i javne ovlasti Zakon o vodama već omogućava prijenos potrebnih ovlasti na JIVU kao i obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje. Stoga se ovakav ustrojstveni oblik ukazuje u cijelosti pogodnim za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i odvodnje.

Radni odnosi Glede radnih odnosa u JIVU društvu s ograničenom odgovornošću primjenjuju se opći propisi o radu što konkretno znači da se radnici ne bi smatrali službenicima u javnoj službi. Sve navedeno za glede radnih odnosa u ustanovi vrijedi i za društvo s ograničenom odgovornošću pa su upućuje na taj dio izlaganja.

Ustrojstvo i organi Društvo s ograničenom odgovornošću od organa ima skupštinu i upravu te fakultativno nadzorni odbor. Razlika u odnosu na dioničko društvo je u tome što je u d.d. nadzorni odbor obvezana organ te što je uprava neovisna. Skupština kao hijerarhijski najviši organ odlučuje o imenovanju i opozivu članova uprave, izboru i opozivu članova nadzornog odbora ako ga društvo ima, izmjeni društvenog ugovora, financijskim izvješćima društva, izvješću uprave o stanju društva, ako ga je društvo dužno izraditi, upotrebi ostvarene dobiti i pokrivanju gubitka, davanju razrješnice članovima uprave i nadzornog odbora, ako ga društvo ima te i nizu drugih pitanja određenih zakonom. Pored Zakonom određene nadležnosti članovi društva mogu društvenim ugovorom u značajnoj mjeri prilagoditi nadležnosti glavne skupštine svojim konkretnim potrebama Granica autonomnosti je da se ne mogu iz nadležnosti izuzeti određena pitanja te se nadležnost ne može proširi na vođenje poslova društva. Glede odlučivanja na skupštini temeljno je pravilo da se pravo glasa ostvaruje razmjerno visini poslovnog udjela u odnosu na temeljni kapital. To međutim, za razliku od dioničkog društva, nije apsolutno pravilo te je moguće urediti da članovi ostvaruju pravo glasa i na drugačiji način koji članovi urede društvenim ugovorom te uz ograničenje da svi član mora imati barem jedan glas (čl.445.st.3. ZTD). D.o.o. je društvo kapitala te ima temeljni kapital. Obzirom na navedeno, članstvo JLS bi moralo biti izraženo poslovnim udjelima koji bi bili određeni obzirom na ukupan temeljni kapital. Tu bi, ovisno o modelu fuzioniranja, bila moguća različita rješenja. Naime, kod statusnih promjena spajanja i pripajanja se de facto zbrajaju temeljni kapitali društava koji u tome sudjeluju te se proporcionalno određuje visina poslovnog udjela svakog od članova društava. Na taj bi se način dobila članska struktura koja nije istovjetna broju stanovnika na području JLS nego je određena nizom okolnosti iz povijesti poslovanja i članskih odnosa društva u kojemu je JLS bila član. Taj bi se problem mogao premostiti na neki od slijedećih načina. Jedna mogućnost je da se propiše obveza članovima društva da urede članske odnose na principu koji odredi zakon, ali je takav način zadiranja u članstvo upitno s ustavno-pravnog aspekta. Druga mogućnost je da se zakonom propiše samo način ostvarivanja glasačkog prava na način da glasačka prava budu određena obzirom na broj stanovnika što bi posljedično dovelo do toga da pojedini član ima jedan postotak sudjelovanja u temeljnom kapitalu, a drugi postotak u pravu glasa. Navedeno je tehnički moguće i dopušteno ali je za pretpostaviti brojne teškoće u provedbi takvoga rješenja u praksi.

13

Osim toga, neke od jedinica lokalne samouprave uopće nemaju poslovne udjele niti u jednom od JIVU te stoga statusnim promjenama ne bi stekle nikakav udio pa niti člansko odnosno glasačko pravo. Tim bi JLS određenom zakonodavnom intervencijom trebalo osigurati da steknu poslovni udio. To se može ili povećanjem temeljnog kapitala ili na teret nekog od postojećih članova. Međutim, sva su navedena rješenja upitna sa stajališta dopustivosti takvog zadiranja u stečena prava te pitanja naknade za takva zadiranja.

Drugo tehničko rješenje integracije je primjenom instituta prijenosa gospodarske cjeline. Time se postiže istovjetna gospodarska svrha ali bez fuzije temeljnog kapitala, što znači da bi se unutar postojećeg temeljnog kapitala moraju uspostaviti odnosi ili se dodatno provoditi povećanje temeljnog kapitala.

Oba opisana modela impliciraju znatan stupanj arbitrarnosti u uspostavi odnosa te se mehanizmi kojima bi se propisala obveza postupanja JLS na takav način su suspektna sa stajališta ustavnosti.

Nadzorni odbor je kod društava s ograničenom odgovornošću fakultativan te da takva društva osim izuzetno u Zakonom propisanim situacijama ne moraju imati, za razliku od dioničkog društva. Međutim, društvo mora imati nadzorni odbor: 1. ako je prosječan broj zaposlenih u godini veći od 200, ili 2. ako je to za društvo koje obavlja određenu djelatnost propisano posebnim zakonom, ili 3. ako je temeljni kapital društva veći od 600.000,00 kuna i ono ima više od 50 članova, ili 4. ako društvo jedinstveno vodi dionička društva ili društva s ograničenom odgovornošću koja moraju imati nadzorni odbor ili s više od 50% sudjeluje u njima s neposrednim udjelom u temeljnom kapitalu a u oba slučaja je broj zaposlenih u nekome od društava ili u svim društvima zajedno u prosjeku veći od 200, ili 5. ako je društvo komplementar u komanditnom društvu a prosječan broj zaposlenih u društvu i u komanditnom društvu je zajedno veći od 200. Ako sva društva i ne bi potpala pod neku od gore navedenih osnova tada smatramo da bi valjalo propisati obvezatnost nadzornog odbora na način kako je navedeno gore u točki 2. Na nadzorni odbor d.o.o. se, kada ga ima, primjenjuje na odgovarajući način ono što je propisano za nadzorni odbor dioničkog društva. Nadzorni odbor sastoji se uobičajeno od tri člana ali se društvenim ugovorom može odrediti da nadzorni odbor ima više članova ali njihov broj mora biti neparan. Članove nadzornog odbora se izabire ili imenuje neposredno s tim da se ne može imenovati više od jedne trećine od ukupnog broja članova. Glavne ovlasti nadzornog odbora su imenovanje i opoziv članova uprave ako je to stavljeno u nadležnost nadzornog odbora, stalno nadziranje vođenja poslova društva, zastupanje društva prema članovima uprave, suodlučivanje o uporabi dobiti, donošenje poslovnika o radu uprave, određivanje primanja članova uprave, nalaganje revizije godišnjih financijskih izvješća, sazivanje skupštine društva, davanje suglasnosti upravi za poduzimanje određenih radnji, sudjelovanje u utvrđivanju godišnjih financijskih izvješća društva, (su)zastupanje društva u sporovima oko pobijanja odluka skupštine itd. Kako u uređenju d.o.o. u odnosu na d.d. prevladava dispozitivnost to se konkretni odnosi mogu urediti u značajnoj mjeri drugačije. Granica je da se ne mogu delegirati neprenosive ovlasti skupštine te da nadzorni odbor ne može voditi poslove društva. Uprava vodi poslove društva u skladu s društvenim ugovorom, odlukama članova društva i obveznim uputama skupštine i nadzornog odbora, ako ga društvo ima. Uprava zastupa društvo. Članovi društva svojom odlukom imenuju upravu društva, ako društvenim ugovorom nije predviđeno da je imenuje netko drugi u društvu, što je najčešće nadzorni odbor. Članovi društva mogu svojom odlukom u svako doba opozvati članove uprave. Ako je društvenim ugovorom

14

predviđeno da članove uprave imenuje nadzorni odbor, on je, nije li tim ugovorom drukčije određeno, ovlašten i za opoziv njihova imenovanja. To konkretno znači da uprava nema autonomije u svome radu jer može biti opozvana u bilo kom trenutku i bez ikakva razloga.

Porezi aspekti

Društva s ograničenom odgovornošću već u postojećem zakonodavnom uređenju redovno obavljaju djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje. Glede računovodstvenog aspekta, društva kapitala funkcioniraju u sustavu računovodstva profitnih organizacija što se ukazuje pogodnijim nego li kada je riječ o računovodstvu neprofitnih organizacija. Računovodstvo profitnih organizacija omogućava knjiženje javnih potpora kao odgođenog prihoda. Stoga se ovakav ustrojstveni oblik ukazuje u cijelosti pogodnim za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i odvodnje. Međutim, taj oblika pokazuje znatna manjkavosti glede provedbe postupka integracije i uspostave odnosa, a što je prethodno obrazloženo. Pod pretpostavkom da je model integracije fiksiran na način da na jednom uslužnom području može biti samo jedan isporučitelj vodnih usluga, vjerojatan hodogram aktivnosti bi bio sljedeći :

• svih cca 160 javnih isporučitelja vodnih usluga fuzioniraju u po jedno trgovačko društvo na uslužnom području ( UP ) i to onako kako to predviđa ZTD , pripajanjem ili spajanjem

• pripajanje je jednostavnije i jeftinije od spajanja, • svi osnivači, jedinice lokalne samouprave zadržavaju udio nastao spajanjem

proporcionalno udjelu koji su imali s tim da se pravo glasa korigira prema broju stanovnika svakog JLS u odnosu na broj stanovnika uslužnog područja,

• nakon spajanja vjerojatno je da nijedna JLS neće imati većinu, • skupština je velika, rascjepkana i neefikasna.

Društva kapitala za razliku od ustanova plaćaju poreze i druga davanja:

- članarina u Hrvatskoj gospodarskoj komori, - porez na dobit, - porez na tvrtku, - spomeničku rentu i - naknadu za opće korisne funkcije šuma - doprinos turističkoj zajednici.

Računovodstveni aspekti Na dan nastupa pravnih posljedica fuzioniranja bilance se zbrajaju, zbrajaju se i temeljni kapitali, eventualni međusobni odnosi se međusobno potiru (iako je za očekivati vrlo malo međusobnih odnosa). O praksi fuzioniranja društava kapitala ima dovoljno propisa, znanja, literature i iskustva i ne bi bio problem provesti te postupke.

Dioničko društvo Dioničko društvo je trgovačko društvo u kojemu članovi (dioničari) sudjeluju s ulozima u temeljnome kapitalu podijeljenom na dionice (čl.159.st.1. ZTD).

15

U slučaju odluke da će budući regionalni JIVU biti dionička društva, a glede pitanja osnivanja, obzirom na to da već postoje 4 JIVU dionička društva na njihovim uslužnim područjima bi trebalo odrediti da će ta društva biti nositelji okrupnjavanja. Na uslužnim područjima gdje nema JIVU dioničkih društava osnivanje novih ne bi bilo potrebno obzirom na to da se isti mogu formirati iz postojećih društava s ograničenom odgovornošću koja bi se u tom slučaju preoblikovala u dionička društva. O problematici preoblikovanja se detaljnije obrazloženje daje u dijelu u kojemu su obrađene statusne promjene te se upućuje na ta poglavlja Studije.

Zaključno za društva kapitala Dioničko društvo ima kompleksnu i znatno skuplju te organizacijski rigidniju strukturu od društva s ograničenom dogovornošću. Dioničko društvo u odnosu na d.o.o. omogućava veću prometnost članstva prometom dionica pa samim time i financiranje iz većeg broja izvora kroz povećanja temeljnog kapitala odnosno plasmana dionica na tržištu kapitala. Za d.d. u odnosu na d.o.o karakteristična je uobičajena anonimnost članstva odnosno dioničarstva ili depersonaliziranost članstva koja se ukazuje pogodnom za društva s velikim brojem članova. Dioničko društvo također je prikladno i za sudjelovanje na burzi. Kako je obzirom na postojeće zakonsko uređenje malo vjerojatno da će u dogledno vrijeme biti poželjna što lakša fluktuacija članstva, to se, u slučaju odluke da će JIVU biti ustrojeni kao društva kapitala, ukazuje opravdanim između dioničkih društava i društava s ograničenom odgovornošću odabrati ovo potonje. Naime, d.o.o. je znatno fleksibilnije i elastičnije u organizaciji te ga karakterizira veća povezanost članova, jednostavniji ustroj, olakšana organizacija poslovanja i neposredan utjecaj članova na vođenje poslova društva kakav u dioničkom društvu nije moguć. Iako broj članova društva nije zakonski ograničen, društava s ograničenom odgovornošću ono se uobičajeno koriste kada je posrijedi manji broj članova društva. Nadalje, kao usporedne prednosti d.o.o. u odnosu na d.d. ukazuje se na to da je kod d.o.o. postupak osnivanja ili provođenja statusnih promjena u pravilu jednostavniji, brži i jeftiniji, da su ustrojstvo i odnosi znatno manje formalizirani. Nadzorni odbor je kod d.o.o. fakultativan organ, a u d.d. obligatoran, skupština je znatno manje formalizirana. Autonomija u uređenju odnosa u društvu s ograničenom odgovornošću veća je od one koja važi za dioničko društvo, pa je to jedna od značajki po kojima se ta dva društva razlikuju. Poslovni udjeli u d.o.o. ne mogu se, za razliku od d.d., iskazati u vrijednosnim papirima pogodnim za brz i jednostavna promet. Osim navedenoga, strogo formaliziran postupak prijenosa udjela u znatnoj mjeri doprinosi manjoj prometnosti udjela u odnosu na dionice, ali također i manjoj mogućnost zlouporaba s udjelima. Bitna pa čak i ključna značajka d.o.o. je da su kod njega organi ustrojeni na hijerarhijskom principu odnosno da skupština i nadzorni odbor mogu davati obvezujuće upute upravi. Time je autonomija uprave svedena na vrlo nisku razinu. Naime, uprava kod d.o.o. glede ovlasti vođenja poslova društva nema samostalan položaj jer je ograničena hijerarhijski podređenim položajem spram skupštine, dok je kod d.d. uprava samostalna i autonomna. Navedena okolnost može biti kako prednost tako i nedostatak. Naime, upravu d.d. se prije isteka mandata može razriješiti odnosno opozvati odluku o imenovanju samo kada za to postoji važan razlog. Upravu d.o.o. skupština (ili nadzorni odbor ako ga ima i ako je za to ovlašten) može opozvati u bilo koje vrijeme. Osim toga, pored instituta davanja suglasnosti nadzornog odbora na određene odluke, kod d.o.o. nadzorni odbor može davati i obvezujuće upute što u d.d. nije slučaj. Nedostatak ovakvog uređenja kod d.o.o. se očituje u velikoj mogućnosti upliva u poslovanje (članova) organa izvan uprave obzirom da imaju ovlast davanja obvezujućih uputa te konačno i opoziva uprave. Takav kontekst može stimulativno djelovati za donošenje poslovnih odluka rukovođenjem neposlovnim kriterijima. To može posljedično dovesti do uprave koja postupa kao marioneta nekih članova nadzornog odbora i/ili skupštine. Navedeni se nedostatak u

16

značajnoj mjeri da otkloniti odnosno prevenirati zaštitnim klauzulama društvenog ugovora, koji za razliku od statuta kod d.d., omogućava značajnu razinu autonomnog uređenja odnosa. Nedostatak ovakvog uređenja kod d.d. se može manifestirati u velikoj autonomiji uprave koja taj svoj status može koristiti na način da u vođenju poslova društva primjenjuje najviše standarde ali i tako da ne poduzima najbolje upravljanje nego osrednje odnosno u manjoj mjeri manjkavo upravljanje društvom. U takvom se slučaju, uslijed samo manjih nedostataka, uprava ne može opozvati te imenovati nova. Za to je potreban važan razlog odnosno ako govorimo o propustima ili pogreškama – bitan ili značajan propust ili pogreška. Pravo glasa je u d.o.o. za razliku od moguće fleksibilno urediti što je propisano zakonskom odredbom iz čl.445.st.3. ZTD na način da se može se odrediti da članovi društva imaju drugačije pravo glasa od onoga kako je to određeno u prethodnome stavku ovoga članka s time da svaki član mora imati najmanje jedan glas. Skupština d.o.o. je zakonom puno manje uređena i formalizirana, te stoga može operativno jednostavnije i brže djelovati. Dakle, između društva s ograničenom odgovornošću i dioničkog društva većina komparativnih prednosti je na strani društva s ograničenom odgovornošću dok se istodobno krutost i formaliziranost odnosa u d.d. pokazuje kao ozbiljan nedostatak.

USTANOVA

Definicija

Ustanova je pravna osoba koja se osniva za trajno obavljanje djelatnosti odgoja i obrazovanja, znanosti, kulture, informiranja, športa, tjelesne kulture, tehničke kulture, skrbi o djeci, zdravstva, socijalne skrbi, skrbi o invalidima i druge djelatnosti, ako se ne obavljaju radi stjecanja dobiti (čl.1. i čl.2. Zakona o ustanovama).

Osnivanje

Ustanovu može osnovati domaća ili strana fizička ili pravna osoba (čl.5.). Zakonom je izričito propisana mogućnost da ustanovu osnuje općina, grad, županija i Grad Zagreb u okviru svoga samoupravnog djelokruga a sukladno zakonu (čl.7.st.1.t.2.). Zakonom je izričito propisana mogućnost da dvije ili više jedinica lokalne samouprave (nastavno: JLS) i/ili jedinica područne mogu zajednički osnovati ustanovu (čl.7.st.2.). Za obavljanje djelatnosti glede kojih je zakonom određeno da se obavljaju kao javna služba osniva se javna ustanova. Javna se ustanova može osnovati i za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti koja nije određena kao javna služba, ako se one obavljaju na način i pod uvjetima koji su propisani za javnu službu (čl.6.). Osnivač javne ustanove dužan je od nadležnog ministarstva (u čijem je djelokrugu nadzor nad obavljanjem djelatnosti za koju se javna ustanova osniva), zatražiti ocjenu sukladnosti odluke, sporazuma, odnosno ugovora o osnivanju sa zakonom. Ustanova se osniva aktom o osnivanju ustanove. Akt o osnivanju ustanove donosi osnivač. Ako ustanovu osnivaju dvije ili više jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, akt o

17

osnivanju donose zainteresirane jedinice u obliku sporazuma, kojim se utvrđuju međusobna prava i obveze sukladno zakonu (čl.12.st.3. i st.6.). Obrazac sporazuma priložen je ovoj Studiji te se stoga neće dalje obrađivati. Osnivač(i) ustanove imenuje(u) privremenog ravnatelja ustanove, koji je ovlašten pod nadzorom osnivača obaviti pripreme za početak rada ustanove, a posebno pribaviti potrebne dozvole za početak rada, te podnijeti prijavu za upis u sudski registar ustanova. Osnivač može i sam obaviti pripreme za početak rada ustanove i podnijeti prijavu za upis u sudski registar ustanova (čl.15.).

Djelatnost Glede djelatnosti Zakon sadrži samo načelna pravila ostavljajući pritom osnivaču slobodu da odredi način i uvjete obavljanja djelatnosti. Tako je Zakonom propisano da je ustanova samostalna u obavljanju svoje djelatnosti i u poslovanju sukladno zakonu, na zakonu utemeljenom propisu i aktu o osnivanju, da obavlja djelatnost radi koje je osnovana pod uvjetima i na način određen zakonom, na zakonu utemeljenom propisu, aktom o osnivanju, statutom i drugim općim aktom ustanove te sukladno suvremenim znanstvenim postignućima i pravilima struke (čl.3.) te da može u pravnom prometu stjecati prava i preuzimati obveze, može biti vlasnikom pokretnih i nepokretnih stvari, te može biti strankom u postupcima pred sudovima, drugim državnim organima i tijelima s javnim ovlastima (čl.4.). Djelatnost ustanove određuje se aktom o osnivanju (čl.29.) te se upisuje u sudski registar ustanova (čl.30.). Ustanova može početi obavljati svoju djelatnost tek nakon što je upisana u sudski registar ustanova i nakon što je od nadležnog državnog tijela uprave, tijela lokalne samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima pribavila konačno rješenje kojim se utvrđuje da su ispunjeni svi tehnički, zdravstveni, ekološki i drugi uvjeti propisani za obavljanje te djelatnosti (čl.31.). Konkretno to znači da ustanova ne može početi s radom prije nego li je „licencirana“ za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje u smislu Zakona o vodama. U dijelu koji nije uređen Zakonom o ustanovama na djelatnost ustanove na odgovarajući se način primjenjuju propisi o djelatnosti trgovačkih društava (čl.32.)

Javna služba i javne ovlasti Zakonom o vodama je u čl.196.st.1. propisano da se djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje obavljaju se kao javna služba. Obzirom na navedeno, okolnost da će osnivački biti isključivo jedinice lokalne samouprave uvjetuje da će se ustanove koje će biti javni isporučitelj vodnih usluga (nastavno: JIVU ili isporučitelj) osnivati kao javna služba u smislu odredbe čl.6. Zakona o ustanovama. Zakonom o ustanovama izrijekom je određeno da se javnoj ustanovi može povjeriti da u sklopu djelatnosti radi koje je osnovana:

- općim aktima uređuje određene odnose, - da rješava u pojedinačnim upravnim stvarima o pravima, obvezama i odgovornosti

fizičkih i pravnih osoba, - te da obavlja druge javne ovlasti

temeljem zakona ili na temelju zakona donesenom odlukom predstavničkoga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

18

Javna ustanova prenesene javne ovlasti obavlja pod uvjetima, na način i u postupku koji je određen zakonom kojim su iste uređene. Stoga će se na djelatnost primarno primjenjivati Zakona o vodama.

Radni odnosi

Zakonom je propisano da se na pravni status radnika ustanova, na uvjete za stupanje u službu i ostala pitanja u svezi s njihovim radom primjenjuju opći propisi o radu, ako zakonom nije drugačije određeno. Obzirom na navedeno, radnici JIVU ustanove ne bi bili službenici u javnoj službi nego radnici u smislu Zakona o radu.

Glede zapošljavanja, trenutno postojeća formalna ograničenja kod zapošljavanja u javnim službama ne bi se odnosila na JIVU javne ustanove obzirom na to da Odlukom o ograničenju novog zapošljavanja službenika i namještenika u javnim službama nije propisano da se ista odnosi na javne ustanove koje osnuju JLS. Isto se odnosi i na obvezu provedbe natječaja prilikom zapošljavanja – takva obveza nije određena propisima nego ju, po vlastitoj procjeni, određuju za potrebe ustanove članovi odnosno upravno vijeće. Dakle, takvu je proceduru moguće propisati izmjenama i dopunama Zakona o vodama kao jedan od uvjeta obavljanja službe (zapošljavanje putem javnog natječaja) ili odluku o tome ostaviti samim JIVU odnosno njihovim osnivačima da to urede internim aktima na koji god način smatraju adekvatnim. Plaće radnika određuju se samostalno i autonomno, odnosno iste nekim općim aktom određuje upravno vijeće. U odsustvu takve odluke upravnog vijeća ,ravnatelj ili drugi organ koji će biti nadležan za radne odnosa odlučuje samostalno. Pojedine aspekte radnih odnosa i pitanja u vezi s njima obrađuju se u dijelovima koji se odnosi na modalitete fuzioniranja pa se upućuje na taj dio.

Organizacija, ustrojstvo i organi ustanove

Unutarnje ustrojstvo ustanove je u znatno manjoj mjeri uređeno kogentnim odredbama za razliku od propisa koji uređuju unutarnje ustrojstvo društava kapitala. Dakle sustav unutarnjeg ustrojstva je kod ustanova znatno fleksibilniji nego li je to slučaj s društvima kapitala. Kao primjer drugih djelatnosti za koje je propisano da se obavljaju kroz ustanove su znanstvena djelatnost i visoko obrazovanje te zdravstvena zaštita. Propisi koji uređuju navedene djelatnosti su de facto uredili poseban tip ustanove koji ima određene specifičnosti u odnosu na „redovne“ ustanove. Tako primjerice znanstveno-obrazovne ustanove (znanstveni instituti, visoka učilišta odnosno fakulteti, veleučilišta i visoke škole) od obligatornih organa ustanova nemaju ravnatelja ali zato imaju dekana i rektora dok primjerice sveučilište ima i senat te sveučilišni savjet. Kod propisa koji uređuju zdravstvenu zaštitu tako su za zdravstvene ustanove predviđeni organi koje Zakon o ustanovama ne poznaje, primjerice sanacijski upravitelj, stručni kolegij, etičko povjerenstvo itd. Sličnih primjera ima i u drugim područjima javnih poslova u npr. propisima koji uređuju školstvo, predškolski odgoj, sport i niza drugih. Uobičajena je i praksa da se pojedine ustanove individualno osnivaju zakonom te u određenoj mjeri tim posebnim propisima uređuju određena odstupanja ili prilagodbe ustrojstva tih ustanova. Primjer toga mogu biti Hrvatske vode, Hrvatska radiotelevizija, Hrvatski olimpijski odbor i mnoge druge ustanove.

Sukus navedenoga je da glede ustanova postoji uobičajena te prihvaćena praksa modifikacije ustanova kako bi se posebnim propisima slobodno stvarali podtipovi ustanova dok takve prakse glede trgovačkih društava nema. Štoviše, sam Zakon o ustanovama izrijekom propisuje takvu mogućnost drugačijeg uređenja na razini pojedine ustanove ili propisivanja drugačijeg

19

zakonskog rješenja zakonima koji uređuj pojedine djelatnosti. S druge strane, trgovačka su društva znatno detaljnije uređena ZTD-om i to glede ustrojstva u većoj mjeri kogentnim propisima. Stoga nije preporučljivo da se Zakonom o vodama ili nekim drugim propisom uvede u pravni poredak neko novo trgovačko društvo nastalo manjim ili većim modifikacijama primjerice društva s ograničenom odgovornošću. Glede toga je i sam Zakon o trgovačkim društvima striktan propisujući u čl.2.st.1. daje trgovačko društvo pravna osoba čiji su osnivanje i ustroj uređeni tim Zakonom. Eventualne intervencije u sustav prava društava ne preporučaju se obzirom na vrlo kompleksno uređenje koje propisuje ZTD ali i niz vezanih propisa, koji svi zajedno uređuju sustav trgovačkih društava.

Osnivač Osnivač se javlja kao hijerarhijski najviša instanca upravljanja ustanovom iako nije eksplicite uređen kao organ, nego jednostavno kao faktična funkcija. Navedeno je uvjetovano pretpostavkom da će osnivač ustanove u pravilu biti jedna osoba. Iako Zakon izričito propisuje mogućnost da više osoba osnuje ustanove te čak posebno predviđa i situaciju da ustanovu osnuju više jedinica lokalne samouprave – njihove odnose ne uređuje niti jednim jedinim člankom već to pitanje u cijelosti prepušta samim osnivačima. Tako Zakon u članku 12.st.4. u vezi s čl.13.st.1.t.9. propisuje da ako ustanovu osnivaju dvije ili više jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, akt o osnivanju donose zainteresirane jedinice u obliku sporazuma, kojim se utvrđuju međusobna prava i obveze sukladno zakonu.

Odredbe u kojima se uređuju uglavnom stanovite dužnosti te nadležnosti osnivača su: - Osnivač javne ustanove koju osniva više osoba (jedinice lokalne i/ili regionalne

samouprave i/ili pravne odnosno fizičke osobe kada je to dopušteno) dužan je, od ministarstva, u čijem je djelokrugu nadzor na obavljanjem djelatnosti za koju se javna ustanova osniva, zatražiti ocjenu sukladnosti odluke, sporazuma, odnosno ugovora o osnivanju sa zakonom (čl.8.st.1.);

- Donošenje akta o osnivanju ustanove, konkretno sporazum o osnivanju (čl.12.st.1. i st.4.);

- Imenovanje privremenog upravitelja ili neposredno obavljanje poslova pripreme za početak rada (čl.15.);

- Promjena naziva i sjedišta ustanove moguća je samo odlukom osnivača (čl.27.st.1.); - Odluku o promjeni djelatnosti donosi upravno vijeće ustanove uz prethodnu

suglasnost osnivača, ako zakonom ili aktom o osnivanju nije drugačije određeno (čl.29.);

- Zastupanje ustanove u poslovima u kojima ravnatelj nastupa kao druga ugovorna strana i s ustanovom sklapa ugovore u svoje ime i za svoj račun, u svoje ime a za račun drugih osoba, ili u ime i za račun drugih osoba (čl.37.st.3.);

- Suglasnost na Statut ustanove kojega donosi upravno ako zakonom ili aktom o osnivanju nije drugačije određeno (čl.57.st.1.);

- Odlučivanje o upotrebi dobiti ustanove (čl.57.st.3.);

- Davanje suglasnosti na pravne poslove kojima stječu, opterećuju ili otuđuju nekretnine i druga imovina čija je vrijednost veća od vrijednosti utvrđene aktom o osnivanju ili statutom ustanove (čl.58.);

- solidarno i neograničeno odgovara za obaveze ustanove (čl.59.st.1.);

20

- donosi odluku o statusnim promjenama (čl.69.st.3.);

- donosi odluku o udruživanju ustanove u zajednicu ustanova (čl.70.st.1.); - donosi odluku o prestanku ustanove (čl.71.st.1.t.4.).

Glede mogućnosti uređenja organa u kojemu bi bili zastupljeni svi osnivači upućuje se na naredna poglavlja, obzirom da je jedna od tehničkih mogućnosti da se taj forum predvidi kroz upravno vijeće.

Zakonom bi valjalo propisati i mehanizme zaštite članova koji imaju manjinski udjel u glasačkoj snazi bez obzira na odabrani model, odnosno da li članovi ostvaruju upravljačka prava primarno kroz skupštinu ili kroz upravno vijeće. Tako bi sustav većina pri glasanju trebao biti takav da svima omogući participaciju u upravljačkim pravima te da istodobno spriječi kako tiraniju većine nad manjinom tako i manjine nad većinom. Smatramo da to omogućuje sustav dvostrukih većina kod glasanja odluka na način da je za odluke potrebna obična većina te da istodobno za odluku glasa i većinski broj članova ili da je potrebna većina od primjerice 75% glasova u kom slučaju nije bitan broj članova koji je glasao za. Prilikom određivanja adekvatnog postotka „apsolutne“ većine valjalo bi odrediti broj koji osigurava za sva uslužna područja da je za odluku glasalo barem tri člana ili jednostavno propisati dodatni uvjet uz „apsolutnu“ većinu da za moraju biti barem tri člana.

Pored navedenoga, manjinskim bi članovima valjalo osigurati i neka dodatna prava glede kojih će isti zakinuti obzirom na to da nemaju dostatnu glasačku snagu da se koriste pravom većine. Tako bi primjerice valjalo odrediti da svaki član neovisno o udjelu ili broju glasova ima pravo tražiti i dobiti od uprave izvješća o pojedinim pitanjima kao i uvid u sva izvješća koja uprava podnosi bilo kome. Nadalje, svaki bi član mogao tražiti da se sazove sjednica skupštine i/ili upravnog vijeća, a ako ravnatelj ili drugi organ koji je inače za to ovlašten ne bi tom zahtjevu udovoljio da članovi s primjerice 10% glasova mogu neposredno sazvati sjednicu skupštine i/ili upravnog vijeća. Na istovjetan bi način valjalo propisati ovlast manjinskim članovima da mogu dopunjavati dnevni red sjednica kao i predlagati donošenje odluka o pojedinim točkama dnevnog reda. Manjinskim članovima također valja omogućiti da pobijaju odluke skupštine i/ili upravnog vijeća ako su iste donesene protivno zakonu kao i da ustaju s tužbom u ime ustanove protiv pojedinih članova i/ili članova organa ako to na njihov zahtjev ne bi poduzeli ravnatelj i/ili upravno vijeće.

Upravno vijeće

Upravno vijeće je hijerarhijski najviši organ ustanove te isti upravlja ustanovom. Umjesto ili pored upravnog vijeća može se Zakonom predvidjeti i neki drugi kolegijalni organ ali se za to, barem za sada, ne ukazuju nikakvih razlozi. Značajna prednost ustanove ukazuje se upravo u okolnosti da se sastav, način imenovanja odnosno izbora članova i trajanje mandata upravnog vijeća i način donošenja odluka, utvrđuju zakonom, odnosno aktom o osnivanju i statutom ustanove. To konkretno omogućava uvođenje upravljačkog sustava po principu da se strateške ili glavne odluke donose dvostrukom većinom (50% plus 1 stanovnik i istodobno većina predstavnika JLS na uslužnom području).

Moguće je propisati te urediti na razini pojedine ustanove da vijeće čini po jedan predstavnik svake JLS s tim da svaki raspolaže brojem glasova razmjerno broju stanovništva na području pojedine JLS u odnosu na broj stanovnika cijelog uslužnog područja. Pored toga bi valjalo propisati da se redovne odluke donose običnom većinom danih glasova osim kada je riječ o posebno važnim, zakonom taksativno navedenim pitanjima, glede kojih bi bila propisana kvalificirana većina glasova na način da se iste donose natpolovičnom ili drugom većinom svih

21

glasova te uz uvjet da je za istu glasala većina članova ustanove. Smatramo da bi opisano rješenje bilo u cijelosti sukladno sa Zakonom o ustanovama.

Upravno vijeće bi obavljalo sve one funkcije koje danas u JIVU koji su ustrojeni kao d.o.o. obavlja skupština odnosno glavna skupština kod onih koji su ustrojeni kao d.d.

Alternativna mogućnost je da se propiše da će upravno vijeće biti sastavljeno od primjerice 5 ili 7 članova koje će osnivači izabrati. Upravno vijeće bi donosilo redovne odluke većinom glasova dok bi se pojedine odluke od posebnog značaja donosile uz suglasnost osnivača s tim da bi na osnivačkoj skupštini osnivači JLS glasali razmjerno broju stanovnika te bi se odluke donosile natpolovičnom ili drugom većom većinom svih glasova te uz uvjet da je za istu glasala većina članova ustanove. Prednost ovakvog modela u odnosu na prethodno opisani je što se njime dodatno poboljšava redovna funkcija upravnog vijeća. Naime, upravo vijeće se po logici stvari treba sastajati češće te donositi razmjerno veliki broj odluka. Ako se na razini upravnog vijeća uredi kompliciran i spor sustav odlučivanja tada je moguće da će se u praksi događati da se neke tehničke odluke neće moći donositi na vrijeme. Na ovaj se način tehničke i općenito manje značajne odluke iz nadležnosti upravnog vijeća mogu donositi brže i češće dok je puna procedura ostavljena samo za one najznačajnije odluke. Moguće je propisati da upravno vijeće ili pojedine članove istoga imenuje Vlada Republike Hrvatske, nadležno ministarstvo.

Ravnatelj

Ravnatelja imenuje i razrješava upravno vijeće, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno (čl.38.).

Za ravnatelja ustanove može se imenovati osobu koja ispunjava uvjete određene zakonom, aktom o osnivanju i statutom ustanove. Mandat ravnatelja je četiri godine ako zakonom, aktom o osnivanju ili statutom ustanove nije drugačije određeno. Ista osoba može se ponovno imenovati za ravnatelja (čl.39.).

Ravnatelj ustanove imenuje se na temelju javnog natječaja, ako zakonom nije drugačije određeno. Ravnatelj vodi stručni rad ustanove i odgovoran je za stručni rad ustanove, ako s obzirom na djelatnost i opseg rada nije određeno zakonom ili aktom o osnivanju da su poslovodna funkcija i funkcija vođenja stručnog rada ustanove razdvojeni 8čl.37.st.1.) što konkretno ostavlja otvorenom mogućnost da se za JIVU ustanove predvidi mogućnost uvođenja organa – poslovni direktor. Smatramo da za sada ne postoje razlozi koji bi upućivali na opravdanost takvog uređenja.

To konkretno znači da će se za imenovanje ravnatelja trebati raspisati javni natječaj te će se moći imenovati samo onog kandidata koji ispunjava natječajem propisane uvjete. Posebnim se zakonom ovaj režim može dodatno ojačati ali i skroz ukloniti. Odluka o tome ovisi o procjeni svrsishodnosti oba rješenja. Obzirom na to da će novi udruženi JIVU biti znatno veće i kompleksnije kompanije od dosadašnjih svakako se preferira instrument koji osigurava stručnost te neovisnost rukovodećeg kadra. Veći stupanj neovisnosti i autonomije struke nad politikom moguće je postići ograničavanjem mogućnosti razrješenja ravnatelja prije isteka mandata. Tako bi se moglo urediti da se ravnatelja može smijeniti samo uslijed postojanja važnog razloga. Pritom bi se moglo propisati da je moguće razriješiti ravnatelja ako nastanu takvi razlozi koji po posebnim propisima ili propisima kojima se uređuju radni odnosi dovode do prestanka ugovora o radu, ako ravnatelj ne postupa po propisima ili općim aktima ustanove, ili

22

neosnovano ne izvršava odluke organa ustanove ili postupa protivno njima, ako ravnatelj svojim nesavjesnim ili nepravilnim radom prouzroči ustanovi veću štetu ili ako zanemaruje ili nesavjesno obavlja svoje dužnosti tako da su nastale ili mogu nastati veće smetnje u obavljanju djelatnosti ustanove. Navedeni su razlozi dio razloga uslijed kojih je Upravno vijeće dužno razriješiti ravnatelja (vidjeti čl.44.).

Ostali organi ustanove

Stručni voditelj: Zakonom je propisana mogućnost da ustanova može imati u stručnog voditelja ali samo glede djelatnost za koje je posebnim zakonom predviđena takva mogućnost. Za sada se ne ukazuju nikakvi posebni razlozi za postojanje tog organa u JIVU ustanovama.

Stručno vijeće: Ustanova također može imati stručno vijeće ili drugi kolegijalni stručni organ ustanove odlučuje o stručnim pitanjima rada ustanove u sklopu nadležnosti utvrđenih zakonom, aktom o osnivanju i statutom ustanove, daje upravnom vijeću, ravnatelju i stručnom voditelju mišljenja i prijedloge glede organizacije rada i uvjeta za razvitak djelatnosti, te drugih poslova određenih zakonom, aktom o osnivanju i statutom ustanove. Kao i glede stručnog voditelja i ovdje se ističe da za sada dostupni podaci ne ukazuju na postojanje takve potrebe ili razloga za postojanjem navedenih organa. Ukoliko tehničko – tehnološka analiza ukažu na postojanje potrebe ili razloga za postojanjem tih organa tada valja zakonom propisati njihovo postojanje. Analiza tehničko – tehnološkog aspekta bi trebala ukazati i na specifične momente te potrebe odnosno razloga koji bi bili daljnja vodilja kod propisivanja sastava, načina imenovanja, nadležnosti tih organa kao i drugih bitnih elemenata.

Drugi organi: Zakon u čl. 52. propisuje da ustanova može imati i druge nadzorne, stručne i savjetodavne organe te da se sastav, način osnivanja, djelokrug i nadležnost tih organa utvrđuje statutom ustanove sukladno zakonu i aktu o osnivanju ustanove. Smatramo da bi analogno uređenju trgovačkih društava (d.d. i d.o.o.) za JIVU ustanove bilo moguće propisati nadzorni odbora koji bi obavljao istovjetne funkcije onima koje obavlja nadzorni odbor društva s ograničenom odgovornošću. Međutim, ako bi se odabrao model po kojemu bi svi osnivači bili predstavljeni samo na skupštini dok bi upravno vijeće bilo sastavljeno od delegiranih članova, tada bi upravni odbor zapravo imao funkciju nadzornog organa te bi time bio uspostavljen sustav organa sličan društvu s ograničenom odgovornošću. Smatramo da bi takav sustav bio funkcionalniji.

Odgovornost za obveze

Zakonom je propisana obveza osnivača da odgovaraju za obveze ustanove solidarno i neograničeno (čl.59.st.2.). To je rješenje logično pa čak i nužno obzirom na to da se ustanove redovno osnivaju radi obavljanja djelatnosti bez stjecanja dobiti te za obavljanje javne službe. Specifikum takvih djelatnosti je da nisu zamišljene tako da generiraju dobit, pa je radi zaštite vjerovnika potrebna uspostava dodatnih mehanizama. Osim toga, ustanova nema temeljnog kapitala pa time niti njegova jamstvene funkcije. Osim toga, javna služba je u velikoj mjeri ovisna i determinirana odlukama koje donose tijela javne vlasti pa je stoga logično da osnivači snosi poslovne rizike koji iz toga proizlaze. To naročito vrijedi za slučaj kada sami osnivači autonomno propisuju ključne elemente od kojih ovisi financijsko stanje javnog isporučitelja (odluka o visini cijene vodne usluge, odluka o naknadi za razvoj). Upitno je da li se na adekvatan način može ograničiti ili isključiti odgovornost osnivača za obveze ustanove na način da se Zakonom jednostavno propiše da osnivači ne odgovaraju za obveze isporučitelja. Naime, nije po srijedi samo uvodno spomenuta odredba kao ograničenje

23

nego i upitna ustavnost te sukladnost takvog isključenja pravnom poretku u cjelini. Naime, po postojećem zakonskom uređenju na komunalnim vodnim građevinama nije moguće provesti ovrhu niti drugi postupak prisilne naplate. U slučaju stečaja komunalne vodne građevine se izlučuju iz stečajnog postupka u korist jedinice lokalne samouprave koja je član društva isporučitelja (čl.200. Zakona o vodama). Tako bi primjerice u slučaju ostvarenja stečajnog razloga nad društvom isporučiteljem vjerovnici ostali izigrani jer se ne bi mogli namirivati iz glavnine imovine stečajnog dužnika (komunalne vodne građevine) dok bi osoba koja bi iste stekla ostala neodgovorna prema vjerovnicima. To konkretno znači da bi aktiva društava ostala cjelovita i takva ustupljena trećoj osobi, a da bi vjerovnici izgubili i teoretsku mogućnost namirenja. Navedeno rješenje nije sukladno ustavno-pravnom poretku. Navedeno se ograničenje odnosno isključenje odgovornosti ne ukazuje opravdanim i stoga što suštinski gledano isporučitelj za svoje obveze odgovara samo prihodom. Zakonom je određeno da taj prihod može biti samo i isključivo prihod od usluga javne vodoopskrbe i javne odvodnje. U slučaju stečaja se cjelokupna infrastruktura vodnih građevina prenosi nazad jedinicama lokalne samouprave koje opet imaju zakonsku obvezu osigurati obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje. JLS tu obvezu mogu ispuniti tako da opet predmetnu infrastrukturu ulože u neko drugo društvo te putem njega obavljaju navedenu djelatnost. Opisano rješenje bilo bi direktno suprotno i odredbama Stečajnog zakona kojom je propisano da ako je zakonom isključena mogućnost stečaja nad imovinom neke pravne osobe, za obveze te pravne osobe solidarno odgovaraju njeni osnivači, odnosno članovi (čl.3.st.4. SZ). Predmetna je odredba oličenje jednog od temeljnih općih načela pravnog poretka - da se ne može prenositi aktiva bez istodobnog prijenosa pasive. Naime, glede osoba privatnog prava s kojima isporučitelj stupa u poslovne odnose događaju se u sferi poduzetničkih odnosa. Ustavom Republike Hrvatske propisano je da u toj sferi odnosa svi imaju jednak pravni položaj na tržištu. U slučaju javnih isporučitelja je dodatno prisutan kriterij odnosno razlog za pojačanje odgovornosti osnivača, a ne za ograničenje ili isključenje iste. Naime, po postojećem uređenju cijenu vodne usluge kao i dio naknada određuje upravo osnivač. Društvo se, s druge strane, nema zakonske mogućnosti baviti nikakvom drugom djelatnosti osim javne vodoopskrbe i javne odvodnje. To konkretno znači da JIVU društvo nema zapravo nikakvu autonomiju u prihodovnoj sferi poslovanja dok na rashodovnoj strani ima samo ograničenu autonomiju. Rješenje po kojemu bi subjekt (osnivač) koji je u najvećoj mjeri odgovoran za stanje društva bio isključen od odgovornosti nije sukladno pravnom poreku niti pravnoj stečevini. Osim toga, osnivač je dužan osigurati adekvatno upravljanje ustanovom te mu za to svoje na raspolaganju odgovarajući alati. Pored toga, osnivač je dužan osigurati i nadzor poslovanja isporučitelja te mu i za to stoje na raspolaganju adekvatni alati. Stoga smatramo da isključivanje odgovornosti osnivača ustanove za obveze iste vjerojatno ne bi bilo ustavno, a sve i da je, nije potrebno niti produktivno te otvara vrata mogućim zlouporabama.

Konačno javna služba koja se obavlja putem ustrojstvenog oblika ustanove se obavlja po načelu trajnosti odnosno kontinuiteta i slijedom toga nije u zavisnosti od tržišta već isključivo potreba građana Republike Hrvatske. Upravo zbog navedenog djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje su stavljene u nadležnost (dakle i pravno-političku odgovornost) JLS i ne može se JLS odnosno pravna osoba koja u ime JLS obavlja vodne usluge prepustiti tržišnoj utakmici i odnosima tržišta po principu “ako uspije dobro ako ne nikome ništa”. Dapače uvažavajući bitnost djelatnosti koju obavlja Ustav u čl. 60. st. 2. predviđa mogućnost ograničavanja primjerice štrajka u javnim službama, dakle i ustanovama koje obavljaju određenu djelatnost kao javnu službu. Zaključno s tim u svezi napominjemo da je za javnu službu odlučno da njezin

24

nositelj osim dužnosti kontinuiranog obavljanja djelatnosti nema pravo prekinuti njeno obavljanje i onda kada uslijed toga trpi određene gubitke. Kao „kompromisno“ rješenje smatramo mogućnost da se odgovornost osnivača ipak ostavi ali na određeni način ublaži te onemogući direktno ostvarenje tražbina vjerovnika prema osnivačima. Smatramo da je takvo rješenje moguće postići tako da se propiše kako odgovornost osnivača nije solidarna nego supsidijarna, što konkretno znači da se vjerovnik može naplatiti od osnivača tek nakon neuspjelog pokušaja naplate od glavnog dužnika. Dodatnom razradom mehanizama zaštite moguće je smatramo ostvariti ujednačen i dostatan stupanj zaštite jedinica lokalne samouprave kao osnivača, infrastrukture odnosno djelatnosti te vjerovnika. Glede toga, valjalo bi propisati i da se, u slučaju izlučenja komunalnih vodnih građevina u korist JLS uslijed stečaja isporučitelja, protiv JLS ne može voditi ovrha radi naplate tražbina isporučitelja unutar 60 dana od izlučenja komunalne vodne infrastrukture ukoliko. Ukoliko u roku od 60 dana predmetnu infrastrukturu JLS ne bi prenijele na drugu pravnu osobu (novog JIVU) tada bi se vjerovnici mogli namiriti od JLS neposredno. U tom bi slučaju na tu pravnu osobu prešle pored komunalnih vodnih građevina i obveze. Time bi se onemogućilo eventualno izigravanje vjerovnika jednostavnim osnivanjem novog društva i prijenosom aktivne na isto. Na opisani bi se način ostvarilo načelo da dugovi prate imovinu odnosno pasiva aktivu te se radi o gospodarskom jedinstvu vodno infrastrukturne cjeline kao zajednice prava i obveza s organizacijskim ustrojstvom. Pored toga, smatramo da bi i zakonsko rješenje po kojemu bi osnivači bili dužni pokriti gubitke ustanove najkasnije u roku primjerice tri mjeseca nakon usvajanja godišnjih financijskih izvješća ustanove u znatnoj mjeri doprinijela adekvatnom uređenju pitanja odgovornosti osnivača. Time bi se destimuliralo moguće olako opterećenje poslovanja isporučitelja odnosno stvaranja gubitaka te bi se onemogućilo da iznos dug kumulira do „nerješivih“ iznosa jer bi se tako gubitak morao sanirati na godišnjoj razini. Smatramo da ovakva rješenja stimuliraju odgovorno upravljanje i nadzor nad poslovanjem isporučitelja umjesto omogućavanja neodgovornog zaduživanja. Konačno, smatramo da bi unošenje odredbe o potpunoj neodgovornosti osnivača za obveze javnih isporučitelja zapravo stvorilo novi tip pravne osobe. Smatramo da to nije adekvatno jer se time nepotrebno radi bitno zadiranje u sustav pravnih osoba koji je vrlo kompleksan. Pored toga, u konceptu neodgovornosti osnivača bi valjalo osmisliti protutežu toj degradaciji pozicije vjerovnika. To nije moguće napraviti uvođenjem temeljnog kapitala jer ga ustanove ne mogu imati, niti odgovornošću imovinom u cijelosti radi komunalnih vodnih građevina. S druge strane, za razliku od ustanova udruge građana ne obavljaju značajnu komercijalnu djelatnost. Stoga se analogija uređenja tih dvaju tipova pravnih osoba teško može povući.

Nadzor nad radom Nadzor nad radom prije svega mora biti na adekvatan način osiguran „iznutra“, dakle, osnivači su ti koji neposredno i/ili putem nekog od za to ustrojenih organa provode operativni nadzor i to kroz mehanizme obveze uprave/ravnatelja da podnosi račun i izvješće organu nadzora, pravu i obvezi organu nadzora da provodi kontinuirani nadzor, pravu pojedinih članova/osnivača da traže izvješća. Tako bi valjalo zakonom propisati koji će organ primarno biti zadužen za nadzor. Ako moguća rješenja upućuje se na upravo vijeće ili skupštinu. Za upravno vijeće bi u svakom slučaju trebalo propisati obvezu provedbe nadzora nad radom ravnatelja dok bi ravnatelj bio dužan nadzirati rad osoblja ustanove. Pored čistih „nadzornih“ mehanizama, nadzor se može i treba provoditi i propisivanjem preventivnih mjera, primjerice davanja suglasnosti upravnog vijeća ravnatelju za poduzimanje pojedinih vrsta poslova ili poslova preko određene vrijednosti.

25

Na isti način se i za pojedine odluke upravnog vijeća može propisati režim suglasnosti osnivača (skupštine). Pritom valja voditi računa da se takve odluke donose otežano i usporeno tako da taj režim valja propisati samo za iznimno značajne odluke. Nadzor nad radom javne ustanove, pored unutarnjeg nadzora od strane osnivača te organa nadležnih za interni nadzor kao i nadzornih instrumenta predviđenih Zakonom o vodama, u dijelu poslovanja koji se odnosi na obavljanje javne službe primjenjuju se propisi kojima je uređen sustav državne uprave. Prilikom nadzora državna tijela tako mogu: 1) zahtijevati izvješća, podatke i druge obavijesti o obavljanju poslova državne uprave, 2) raspraviti stanje izvršavanja poslova državne uprave i predložiti mjere koje se moraju poduzeti radi izvršavanja tih poslova 3) pokrenuti postupak utvrđivanja odgovornosti 4) neposredno obaviti poslove u granicama svog djelokruga iz nadležnosti javne ustanove na njen trošak.

Porezi aspekti Ustanova osnovana radi obavljanja djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje sasvim sigurno je porezni obveznik prema Zakonu o porezu na dodanu vrijednost od osnutka. Naime, Zakonom o porezu na dodanu vrijednost je određeno: Porezni obveznik je, u smislu Zakona, svaka pravna i fizička osoba koja na bilo kojem mjestu samostalno obavlja bilo koju gospodarsku djelatnost bez obzira na svrhu i rezultat obavljanja te djelatnosti. Nadalje, Zakon u članku 5.st.1. propisuje da ako tijela državne vlasti, tijela državne uprave, tijela i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, komore te druga tijela s javnim ovlastima iz članka 6. stavka 5. Zakona obavljaju djelatnosti ili transakcije u okviru svog djelokruga ili ovlasti ne smatraju se poreznim obveznicima. Ako bi neoporezivanje tih djelatnosti dovelo do znatnog narušavanja načela tržišnog natjecanja navedena tijela smatrat će se poreznim obveznicima. Člankom 6.st.1. određeno je da se gospodarskom djelatnošću u smislu toga Zakona, smatra svaka djelatnost proizvođača, trgovaca ili osoba koje obavljaju usluge, uključujući rudarske i poljoprivredne djelatnosti te djelatnosti slobodnih zanimanja. Gospodarskom djelatnošću smatra se i iskorištavanje materijalne ili nematerijalne imovine (najam, zakup i slično) u svrhu trajnog ostvarivanja prihoda. Pri tome nije nužna i namjera ostvarivanja dohotka odnosno dobiti. U stavku 2. određeno je da će se smatra da osoba obavlja gospodarsku djelatnost, ako se njeno obavljanje ponavlja s ciljem trajnog ostvarivanja prihoda, odnosno primitaka. Ako se vidi namjera ponavljanja djelatnosti tada već jednokratna radnja može značiti početak obavljanja gospodarske djelatnosti. Dakle, ulazak u sustav PDV-a je obvezan što znači i pravo na odbitak pretporeza odnosno sva prava i obveze koji iz sustava PDV-a proizlaze za poreznog obveznika. Sa stanovišta poreza na dobit, ovako definirana Ustanova ne bi trebala biti oporezovana porezom na dobit. Prema Uredbi o računovodstvu neprofitnih organizacija rezultat poslovanja iskazan je kao višak ili manjak prihoda nad rashodima i prenosi se u iduću godinu. Ako je temeljno razmišljanje da se na svakom uslužnom području osnuje jedna jedina Ustanova i da ona jedina obavlja usluge javne vodoopskrbe i odvodnje, hodogram aktivnosti bi bio sljedeći:

26

- sve jedinice lokalne samouprave, današnji osnivači komunalnih društava na

uslužnom području (nastavno: UP) zajednički osnivaju Ustanovu i na nju prenose svoje udjele u postojećim komunalnim društvima (nastavno: KD);

- ustanova se registrira za obavljanje usluga javne isporuke vodnih usluga i ulazi u sustav PDV-a;

- sva KD na UP sklapaju sa Ustanovom ugovor o prijenosu gospodarske cjeline i na Ustanovu prenose svu svoju imovinu i obveze, praktički cijelu bilancu;

- u prvom momentu i nakon prijenosa gospodarske cjeline KD zadržava pravnu osobnost praktički kao „prazno jaje“ bez imovine i djelatnosti;

- nakon toga moguća je likvidacija KD ili pripajanje nekom drugom društvu čiji je osnivač JLS (čistoće, tržnice, groblja i sl ) jer je to jednostavnije od likvidacije;

- Ustanova postaje jedini JIVU na UP, održava komunalnu infrastrukturu, investira i fakturira vodne usluge.

Glede poreza na dodanu vrijednost kod prijenosa gospodarske cjeline ukazuje se da tu nema PDV-a. Naime, Zakonom o PDV-u propisano je u čl.7.st.9. da se kod prijenosa uz naknadu ili bez naknade, ili u obliku uloga u društvo, ukupne imovine ili njezinog dijela koji čini gospodarsku cjelinu na drugog poreznog obveznika (primatelja) smatra da nije došlo do isporuke, a taj porezni obveznik smatra se pravnim sljednikom prenositelja. Pravilnikom o porezu na dodanu vrijednost propisano je članku 19. da se isporukom dobara ne smatra se prijenos imovine poreznog obveznika (prenositelja) u smislu članka 7. stavka 9. Zakona pod uvjetom da su prenositelj i primatelj porezni obveznici te da primatelj nastavlja sa obavljanjem gospodarske djelatnosti za koju ima pravo na odbitak pretporeza (st.1.), da se u slučaju neispunjenja uvjeta iz stavka 1. ovoga članka radi o oporezivoj isporuci dobara te je isporučitelj obvezan obračunati i platiti PDV (st.3.9 i konačno da je u slučaju da porezni obveznik primatelj imovine preuzetu imovinu počne koristiti u druge svrhe osim za one za koje ima pravo na odbitak pretporeza obvezan izvršiti ispravak odbitka pretporeza prema članku 64. Zakona (st.3.). Glede poreza na promet nekretnina ističe se da kod ovako zamišljenih prijenosa gospodarskih cjelina komunalnih društava znatan dio imovine (aktive) činile bi nekretnine – zgrade, postrojenja i komunalna infrastruktura. Iako je ovakav prijenos oslobođen plaćanja poreza na dodanu vrijednost nije oslobođen plaćanja poreza na promet nekretnina. U Zakonu bi se moralo posebno propisati da su takve transakcije u postupku integracije oslobođene od poreza na promet nekretnina ili jednostavno da se radi o neoporezivim transakcijama na sličan način kako je primjerice propisano u članku 146. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vodama (NN 56/2013 ). Ustanova za razliku od društava kapitala nije obveznik plaćanja slijedećih poreza i drugih davanja:

- članarina u Hrvatskoj gospodarskoj komori, - porez na dobit, - porez na tvrtku, - spomeničku rentu, - naknadu za opće korisne funkcije šuma i - doprinos turističkoj zajednici

te se u tome dijelu ustrojstveni oblik ustanove ukazuje istodobno jednostavnijim i troškovno povoljnijim.

27

Računovodstveni aspekt Ustrojstvo cjelokupnog sustava vodoopskrbe i odvodne kroz oblik ustanove je ipak u određenoj mjeri novo i nepoznato područje bez odgovarajuće literature i iskustva. Bitna pretpostavka za ostvarenje pune funkcionalnosti kroz sustav ustanova je da propisi omoguće primjenu dijela računovodstvenih standarda, odnosno konkretno HSFI 14 ( MRS 20 ) i na ustanove. U tom bi slučaju sav zatečeni odgođeni prihod nastao iz potpora javnom isporučitelju na isti bi se način trošio i u ustanovi nakon prijenosa gospodarske cjeline i nakon preuzimanja komunalne infrastrukture. Sve buduće potpore koristile bi se i knjižile na isti način kao i u postojećim KD – u odgođeni prihod pa tijekom vijeka korištenja komunalne infrastrukture za pokriće troškova amortizacije. Novi Zakon o financijskom poslovanju i računovodstvu neprofitnih organizacija ( trenutno u drugom čitanju u Saboru, očekuje se početak primjene od 01.01.2015. godine ) predvidio je primjenu HSFI 14 ( MRS 20 ) i na ustanove ( članak 26 Zakona ). Isporuka vodnih usluga je i ovom modelu oporeziva PDV-om koju ustanova obračunava, naplaćuje i plaća u Državni proračun. Razlika prihoda i rashoda prenosi se u sljedeću godinu te se na ustanove ne primjenjuju propisi o porezu na dobit odnosno nema obveze obračuna i plaćanja istoga. Kao iznimku od ovoga pravila smatramo slučaj u kojemu bi ustanova višak vrijednosti kao dobit isplaćivala osnivačima. Naime, Zakonom o ustanovama je propisano da na pravnu osobu koja djelatnost za obavljanje koje se osniva ustanova obavlja radi stjecanja dobiti primjenjuju propisi o trgovačkim društvima (čl.1.st.3.). Člankom 57. Zakona je propisano da ako u obavljanju svoje djelatnosti ustanova ostvari dobit,ta se dobit upotrebljava isključivo za obavljanje i razvoj djelatnosti ustanove u skladu s aktom o osnivanju i statutom ustanove. Jedina iznimka od toga je da osnivač ustanove može odlučiti da dobit ustanove upotrijebi za razvoj i obavljanje djelatnosti druge ustanove kojoj je osnivač.

KOMBINIRANI MODEL Pod terminom kombinirani model za potrebe ove Studije smatrati će model koji je izrađen isključivo za potrebe ove Studije s ciljem zadovoljenje svih šest uvodno pobrojanih zahtjeva Naručitelja, a koji model obuhvaća istodobno postojanje dva nivoa ustrojstvenih oblika na svakom od uslužnih područja. Dakle, radi se o modelu gdje bi istodobno na uslužnom području bila osnovana ustanova koja bi posredno obavljala djelatnost javne vodoopskrbe i odvodnje putem za to formiranog društva kapitala (d.o.o. ili d.d.). Smatramo da je načelno svrsishodnije osnivanje društva s ograničenom odgovornošću nego li dioničkog društva ali, unutar ovakvog modela i koncepta odnosa, razlike nisu značajne te se uglavnom svode na kompleksnost, dugotrajnost i povećanje troškova koji se javljaju kod d.d. u odnosu na d.o.o.. Smatramo da bi taj izbor, u slučaju odabira ovoga modela, bilo najbolje ostaviti samim ustanovama ili čak propisati da će se svi postojeći isporučitelji pripajanjem ustrojiti kao onaj oblik kojega je društvo kojemu se pripajaju. Naknadna mogućnost preoblikovanja ukoliko se JLS u okviru ustanove za to odluče uvijek stoji na raspolaganju. Načelna prednost ovakvog koncepta odnosa je što istodobno omogućava korištenje komparativnih prednosti i jednog i drugog ustrojstvenog oblika uz istodobnu eliminaciju gotovi svih nedostataka. Taj se efekt postiže na način da se segment poslovanja ili djelovanja koji je

28

nepogodno obavljati putem jednog ustrojstvenog oblika stavi u djelokrug poslova onog drugog entiteta. Suština je u tome da se jedinice lokalne samouprave udruže u ustanovu čija bi glavna, možda čak i jedina zadaća, bila odgovorno držanje udjela u društvu kapitala koje bi neposredno obavljalo poslova javne vodoopskrbe i odvodnje. Druga funkcija koju bi ustanova mogla obavljati jest donošenje odluka u vezi naknadama i to na način da se sve ovlasti za donošenje odnosno izmjenu odluka u vezi s naknadama delegiraju na ustanovu. Preduvjet je da članstvo svim JLS u ustanovama bude obligatorno odnosno da za svako uslužno područje bude osnovana jedna takva ustanova te da u njoj budu članovi sve JLS. Time bi se znatno pojednostavilo i ubrzalo te homogeniziralo donošenje odluka jer bi se tada iste mogle donijeti kvalificiranom većinom. To je ipak znatno jednostavnije postići nego jednoglasnost. Konkretna značajna prednost ovakvog uređenja je to što se na pravno dosljedan način ostvaruje učinak da jedinice lokalne samouprave ne odgovaraju za obveze društva koje neposredno obavlja poslove javne vodoopskrbe i odvodnje. Druga vrlo opipljiva prednost je što se na ovaj način mogu koristiti komparativne prednosti društava kapitala, konkretno d.o.o., koja se svakako ogleda u mogućnosti korištenja instituta javnih potpora na pravno dosljedan način, odnosno bez ikakvih daljnjih zakonskih izmjena ili dopuna. Ovaj model ujedno omogućava i neodgovornost JLS za obveze isporučitelja. Prednost se iskazuje u tome što se postiže viši nivo brzine i operativnosti. Naime, kod potrebe provedbe određenih promjena koje impliciraju promjene udjela, izmjene osnivačkog akta i sl. ravnatelj ustanove je sam ovlašten sve navedeno provesti. Alternativni modeli za takve zahvate impliciraju znatno kompliciraniju i sporiju proceduru koja svakako obuhvaća sazivanje i provedbu skupštine. Kako će prosječno uslužno područje proteže na teritoriju oko 25 jedinica lokalne samouprave to je očito da će vremenski period potreban za provedbu takvih zahvati biti znatno dulji. Nedostatak je što se ovakvim model umjesto jedne pravne osobe po uslužnom području javljaju dvije. To za sobom povlači nešto veće troškove iako je načelna procjena da, uz uvjet racionalnog pristupa i gospodarenja, ti troškovi mogu usporedno s godišnjim prihodom JIVU biti zanemarivi. Međutim, njih se ipak mora predvidjeti te na adekvatan način osigurati. Jedna od mogućnosti je da se ustanove financiraju iz općih prihoda jedinica lokale samouprave, razmjerno glasačkoj snazi (broju stanovnik) pojedine jedinice lokalne samouprave. Druga mogućnost je da se financiraju iz dobiti društva s ograničenom odgovornošću kojim upravljaju što će svakako za institucije djelovati stimulativno da d.o.o. posluje s dobiti. Time bi se indirektno stimuliralo održivo poslovanje jer dobit preostaje tek nakon što se prethodno namire sve druge obveze. Treća mogućnost je da se uvede posebna naknada za troškove financiranja ustanove ili da se odredi da će financiranje biti na teret neke od postojećih naknada. Postupak implementacije ovakvog modela bi se proveo na način da bi sve JLS uslužnog područja osnovale ustanovu. Pritom se glede odnosa može primijeniti gotovo sve što je prethodno rečeno za ustanove, odnosno sve ono što je naznačeno kao njena komparativna prednost. Potom bi sve JLS prenijele na ustanovu sve poslovne udjele koje drže u aktualnim društvima koja obavljaju vodne usluge. Time bi ustanova stekla mogućnost da ravnatelj (jedna osoba) u funkciji skupština svih isporučitelja istodobno može provesti postupak fuzioniranja na cijelom uslužnom području. U ukupno 4 slučaja su postojeći JIVU dionička društva. U tim slučajevima bi trebalo prethodno ili istodobno s procedurom ujedinjavanja provesti postupak preoblikovanja u društva s ograničenom odgovornošću ili ostaviti mogućnost udruživanja u dioničko društvo.

29

U ukupno 4 slučaja su postojeći JIVU vlastiti pogoni. U tim slučajevima statusne promjene kao modus ujedinjavanja nisu moguće nego treba sprovesti prijenose gospodarskih cjelina. Na jedan slučaj gdje je postojeći JIVU javna ustanova moguće je provesti preoblikovanje iz ustanove u d.o.o. Nakon prijenosa udjela u svim JIVU društvima na uslužnom području ravnatelj ustanove bi kao jedini član tih društava donio potrebne odluke o provedbi integracije te upravama naložio provedbu potrebnih mjera. Ocjenu metode i tehnologije ujedinjavanja (izbor između pripajanja, spajanja i prijenosa gospodarskih cjelina) bi se morala donositi individualno ovisno o konkretnim okolnostima te prije svega poreznim i računovodstvenim reperkusijama. O tome nešto više u nastavku izlaganja. Skrećemo ipak pozornost da se u pogledu ovakvog ustroja ustanove radi o ustanovi sui generis odnosno pravnom obliku koji odstupa od bitnih zakonskih i doktrinarnih elemenata ustanove, a to je prije svega obavljanje određene djelatnosti (funkcionalno određenje ustanove). Naime, evidentno je da bi ovakva ustanova faktično egzistirala kao holding društvo, a vodne usluge bi se obavljale putem društva kapitala. To svakako otvara i pitanje načina postupanja registarskog suda u slučaju upisa djelatnosti ustanove i potrebe diferenciranja djelatnosti ustanove i društva s ograničenom odgovornošću. Moguće rješenje ovoga je da se propiše nova djelatnost u sferi vodnog sustava, primjerice upravljanje javnim isporučiteljem vodnih usluga ili sl. Hodogram aktivnosti kod kombiniranog modela sa računovodstvenog i poreznog aspekta:

• sve JLS na UP zajednički osnivaju Ustanovu i na nju prenose svoje udjele u postojećim isporučiteljima,

• ustanova provodi pripajanje svih postojećih isporučitelja na UP u jedno društvo i na njih prenosi pravo da budu JIVU na UP,

• Ustanova se ne registrira za obavljanje usluga javne isporuke vodnih usluga i ne ulazi u sustav PDV-a,

• sva imovina i obveze ostaju u okrupnjenom isporučitelju, isporučitelj koristi i održava imovinu, investira, licenca je na njega

Druga varijanta ovog modela je da umjesto ustanove jedinice lokalne samouprave osnuju zajedničko tijelo u smislu odredbi čl.54. i 54.a. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/2001, 60/2001, 129/2005, 109/2007, 125/2008, 150/2011, 144/2012). Ova je mogućnost u bitnom istovjetna onoj s ustanovom osim što se umjesto ustanove jedinice lokalne samouprave udružuju u zajedničko tijelo. Zajedničko upravno tijelo se osniva posebnim sporazumom u skladu sa zakonom i statutima te drugim općim aktima JLS. O osnivanju, ustrojstvu i djelokrugu zajedničkog upravnog tijela odlučuju predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave. Međutim, kako se radi o institutu koji nije Zakonom uređen u cijelosti nego se u cijelosti ustroj, organizacija i ostali detalji zajedničkog tijela ostavljaju JLS na uređenje to smatramo da bi uređivanje takvog tijela Zakonom o vodama bio nepraktičan. Ako bi se s druge strane ostavilo JLS da same dogovore sve potrebne detalje vjerojatno bi to rezultirali znatnim pomicanjem rokova te sustavom koji bi u konačnici bio tek dijelom unificiran.

Računovodstveni aspekt Kad JLS prenesu udjele iz svojih bilanci na Ustanovu moguća su dva rješenja :

• umjesto udjel u KD knjiži se primjerice „troškovi osnivanja Ustanove“ ili • JLS isknjižava udjel u postojećem isporučitelju na teret izvora i nema ga više u bilanci

(JLS-u kao proračunskom korisniku to je već jednom prošlo kroz rashode za nabavu

30

financijske imovine, ali je istovremeno knjiženo kao udjel u isporučitelju i kao povećanje vlastitih izvora )

U javnom isporučitelju, na dan spajanja, bilance se zbrajaju, zbrajaju se i temeljni kapitali, eventualni međusobni odnosi se međusobno potiru ( iako je za očekivati vrlo malo međusobnih odnosa ). O ovome ima dovoljno propisa, znanja, literature i iskustva i ne bi bio problem provesti donesene odluke.

Porezni aspekt Prijenos udjela na ustanovu je neoporeziv. Kod pripajanja kao statusne promjene nema PDV-a, nema poreza na promet nekretnina, čak i da se u Zakonu ništa ne propiše, ovdje nema poreza.

Troškovni aspekt Skup i dugotrajan proces, visoki troškovi revizora, odvjetnika, notara i Suda, ali formalno ipak brži i jednostavniji, sve vodi Ravnatelj Ustanove tako da u konačnici postupak može ispasti brži, a moguće i jeftiniji.

ZAKLJUČNO Kako će isključiva djelatnost budućih JIVU biti javna služba to se s pravno-dogmatskog stajališta ukazuje primjerenijim da se takva djelatnost obavlja putem javne ustanove. Smatramo da je sa stajališta ukupnosti pravnog poretka te uređenja prava društava to jedino zakonu sukladno i dosljedno rješenje. Pored toga, a kao što je uvodno navedeno, ključne značajke trgovačkih društava su da se radi o privatno-pravnoj zajednici, osnovanoj radi obavljanja gospodarske djelatnosti samostalno i trajno prometom robe ili usluga na tržištu s namjerom stjecanja dobiti. Kako niti jedan od elemenata nije prisutan u navedenoj djelatnost to smatramo da postoji inkompatibilnost za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje putem trgovačkih društava. Naime, niti se kod obavljanja javne vodoopskrbe i odvodnje radi o gospodarskoj djelatnosti niti se ista obavlja s ciljem stjecanja dobiti. Pored toga, članstvo mogu činiti isključivo osobe javnog prava, članstvo uostalom nije dobrovoljno niti temeljeno na pravnom poslu nego na zakonu (po aktualnom zakonskom uređenju). Stoga nedostaju elementarni pravno dogmatski razlozi da bi se navedena djelatnost obavljala putem trgovačkih društava. Pored toga, i ostali usporedni elementi ukazuju na veću brojnost prednosti u odnosu na nedostatke obavljanja djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje putem javnih ustanova nego li trgovačkih društava. Kombinirani model jedini nudi mogućnost ostvarenja svih „prednosti“ ali uz značajne nedostatke na razini usklađenosti s pravnom dogmatikom prava društava te ukupnosti pravnog poretka.

31

TABELARNI PRIKAZ PREDNOSTI I NEDOSTATAKA ANALIZIRANIH MODELA Društvo s

ograničenom odgovornošću

Dioničko društvo Ustanova Kombinirani model

Sukladnost pravnom poretku

djelomično djelomično sukladno djelomično

Kompleksnost ustrojstva

jednostavno kompleksno jednostavno Kompleksno

Troškovi održavanja srednji visoki niski srednji Mogućnost uređenja članskih odnosa

srednja mala velika Velika

Fleksibilnost ustrojstva srednja niska visoka visoka Mogućnosti uređenja prenosivosti udjela

srednja niska visoka visoka

Obavljanje djelatnosti djelomično djelomično sukladno djelomično Sukladnost Zakonu o sudskom registru

sukladno sukladno sukladno djelomično

Repertoar instrumenata integracije

sve sve djelomično sve

Neprofitnost Nije moguća Nije moguća Omogućena Omogućena Državne potpore Omogućeno Omogućeno Potrebne

intervencije Omogućeno

Porezni aspekti nepovoljni nepovoljni povoljni nepovoljni Odgovornost osnivača za obveze

Nema odgovornosti Nema odgovornosti Postoji Nema odgovornosti

Obavljanje javne službe djelomično djelomično Potpuno sukladno

djelomično

Mogućnosti nadzora rada

Manje, nefleksibilne Manje, nefleksibilne Velike, fleksibilne

Velike, fleksibilne

Porezna i slična opterećenja

Viša Viša niža Viša

Prilagođenost privatizaciji

Prilagođeno Prilagođeno Nije prilagođeno Prilagođeno

32

PRIMJENJIVI INSTRUMENTI PROVEDBE INTEGRACIJE

(pravne mogućnosti provedbe primjenjivih statusnih promjena (spajanje, pripajanje i sl.) te

dati analitički prikaz prednosti i nedostataka svakog od pojedinih rješenja na konkretni slučaj)

Od primjenjivih mogućnosti provedbe ujedinjavanja u nastavku se obrađuju statusne promjene iz Zakona o trgovačkim društvima te prijenosi gospodarskih cjelina (poduzeća ili pogona) kao obvezno-pravnog posla.

STATUSNE PROMJENE PO ZAKONU O TRGOVAČKIM DRUŠTVIMA

Zakon o trgovačkim društvima od statusnih promjena predviđa pripajanje, spajanje, podjelu s osnivanjem, podjelu s preuzimanjem i preoblikovanje. Specifikum statusnih promjena je da omogućavaju gospodarsko nastavljanje jednog (ili više) društva u drugome ili više društava te se pritom više ne radi o istovjetnom društvu, bez obzira da li se to nastavljanje izvršilo kroz istu pravnu osobnost ili ne. Stoga se statusne promjene mogu propisivati samo Zakonom. Iako je gospodarski učinak često moguće obaviti nizom drugih radnji u tim se slučajevima ne može raditi o statusnoj promjeni.

Pripajanje

Od pripajanja Zakon o trgovačkim društvima uređuje pripajanje dioničkih društava, pripajanje dioničkog društva društvu s ograničenom odgovornošću, pripajanje društava s ograničenom odgovornošću i pripajanje društva s ograničenom odgovornošću dioničkome društvu.

U nastavku se glede društava kapitala (d.d. i d.o.o.) daje načelni prikaz procedure pripajanja te bitnih značajki zajedničkih svim opcijama pripajanja. Pritom za svaki od tih tipova pripajanja vrijede stanovite specifičnosti koje su manjeg značaja te se ovdje radi preglednosti neće razmatrati. Budući da je postupak načelno isti za sve navedene tipove pripajanja te se sve rečeno na odgovarajući se način odnosi na sve tipove pripajanja.

Pripajanje je postupak u kojemu jedno ili više društava (pripojeno društvo) prenosi drugom društvu (preuzimatelju) cijelu svoju imovinu u zamjenu za dionice/udjele u društvu preuzimatelju, te pritom pripojeno prestaje postojati bez provođenja likvidacije. Za potrebe ove studije razmatra se istodobno pripajanje više društava s ograničenom odgovornošću jednom društvu s ograničenom odgovornošću.

Pripajanje se provodi poduzimanjem slijedećih radnji: donošenje odluka članova svih društava koja sudjeluju u pripajanju kojom se odobrava provođenje pripajanja, sklapanje ugovora o pripajanju, povećanje temeljnog kapitala radi provedbe pripajanja te upis pripajanja u sudski registar. Povećanje temeljnog kapitala nije uvijek nužno a u nekim situacijama nije čak niti dopušteno. Tako društvo preuzimatelj neće morati povećati temeljni kapital ukoliko i u mjeri u kojoj drži vlastite poslovne udjele i ukoliko društvo koje se pripaja drži poslovne udjele društva preuzimatelja za koje su u punom iznosu uplaćeni ulozi. Društvo preuzimatelj ne smije povećati temeljni kapital ukoliko i u mjeri u kojoj drži poslovne udjele društva koje se pripaja, društvo koje se pripaja drži vlastite poslovne udjele ili društvo koje se pripaja drži poslovne udjele društva preuzimatelja za koje nisu u punom iznosu uplaćeni ulozi, a koje je trebalo uplatiti. S pripajanjem se moraju složiti svi članovi društva koje se pripaja.

33

Kod pripajanja dioničkih društava pored navedenih radnji uprave svih društava koja sudjeluju u pripajanju moraju izraditi i posebno izvješće o pripajanju te se provodi revizija pripajanja prije održavanja glavne skupštine društva na kojoj se donosi odluka o odobravanju ugovora o pripajanju. Na glavnoj skupštini dioničkog društva odluka o odobrenju ugovora se donosi većinom od tri četvrtine temeljnog kapitala zastupljenog na toj skupštini.

Konačni učinak pripajanja je takav da je od više društava nastalo jedno koje je apsorbiralo temeljni kapital svih pripojenih društava te su prijašnji članovi pripojenih društava sada postali članovi društva preuzimatelja. Pripojena društva danom upisa pripajanja prestaju postojati. Posljedično su se dotadašnji poslovni udjeli u društvu preuzimatelju postotno gledano razmjerno smanjili u odnosu stanje prije pripajanja. Pripojena društva su kao pravne osobe prestale postojati ali kao imovinska cjelina nastavljaju poslovati pod okriljem nove pravne osobe. Sva prava i sve obveze se prenose te vjerovnici pripojenih društava postaju vjerovnici društva preuzimatelja nakon što se provede pripajanja. Ugovori o radu svih radnika u svim pripojenim društvima se po sili zakona prenose te prelaze u kontinuitetu u radni odnos s društvom preuzimateljem.

Spajanje

Spajanje je vrlo slično s pripajanjem. Razlika je u tome što sva društva koja sudjeluju u spajanju po provedbi istoga prestaju postojati a ona nastavljaju poslovati spojena u novo društvo nastalo spajanjem. Glede procedure spajanja vrijedi sve rečeno za pripajanje s tim da se svako od društava koja se spajaju smatra se društvom kojega se pripaja, a novo društvo se smatra društvom preuzimateljem.

Ključna razlika je u tome što je društvo nastalo spajanjem potpuno novo društvo s novim OIB-om. Bez obzira na to što je zakonom za postupak spajanja propisan učinak u sveopćeg pravnog sljedništva u praksi se to na taj način teško može ostvariti. Naime, društvo nastalo spajanjem je društvo koje se osniva kao novo te je novo upisano u sudski registar s potpuno novim OIB-om. U praksi će se svi ili gotovi svi ugovori morati sklapati nanovo ili postojeći izmijeniti, kreditni rejting odnosno bonitet spojenih društava će nestati te će novo nastalo društvo ipak u određenoj mjeri biti novo društvo a ne samo univerzalni pravni sliednik spojenih društava. Tako se u praksi gotovo redovno javljaju problemi s ugovorima glede režija, s bankama glede računa te se učinak pravnog sljedništva umjesto automatizmom i provodi s poteškoćama u značajnoj mjeri. S opisanog stajališta se spajanja ukazuje nepovoljnijim modelom udruživanja od pripajanja. S druge strane percepcijski je moguće da će spajanje biti prijemčivije (grado)načelnicima jedinica lokalne samouprave obzirom na očekivanu rigidnost na ideju da se neki od isporučitelja pripajaju drugome. To se poglavito odnosi na sredine u kojima nema izraženo većeg isporučitelja kojemu gravitiraju ostali. Međutim, ukoliko se propiše tko će biti nositelj udruživanja na pojedinom uslužnom području tada se opisane poteškoće mogu u znatnoj mjeri otkloniti. U tom slučaju se pripajanje ocjenjuje kao načelno primjereniji postupak u odnosu na spajanje.

Podjela

O podjeli je riječ kada se postojeće društvo dijeli. Pritom je propisano više različitih mogućnosti. Tako se razlikuju razdvajanje i odvajanje. Razdvajanje se provodi istodobnim prijenosom svih dijelova imovine društva koje se dijeli, uz njegov prestanak bez provođenja likvidacije, na dva ili više novih društava koja se osnivaju radi provođenja razdvajanja (razdvajanje s osnivanjem) ili na dva ili više društava koja već postoje (razdvajanje s preuzimanjem). Odvajanje se provodi prijenosom jednog ili više dijelova imovine društva koje se dijeli, a da to društvo ne prestaje, na

34

jedno ili više novih društava koja se osnivaju radi provođenja odvajanja (odvajanje s osnivanjem) ili na jedno ili više društava koja već postoje (odvajanje s preuzimanjem).

Dakle, podjelom društvo koje se dijeli:

- prestaje a umjesto njega nastaju dva ili više novih društava kapitala (razdvajanje s osnivanjem) ili

- prestaje a njegova imovina u cijelosti se prenosi drugim već postojećim društvima (razdvajanje s preuzimanjem) ili

- nastavlja postojati ali se dijelovi njegove imovine (nikako cijela imovina) prenose u jedno ili više već postojećih društava.

Na društva na koja podjelom prelaze dijelovi imovine društva koje se dijeli prelazi imovina, obveze i pravni odnosi onako kako je određeno planom podjele te ista odgovaraju za obveze toga društva sukladno Zakonu. Nova društva odnosno društvo ili društva preuzimatelji sveopći su pravni sljednici društva koje se dijeli te za obveze društva koje se dijeli odgovaraju suglasno odredbama ove glave ovoga Zakona.

Kako se u konkretnom slučaju razmatraju scenariji udruživanja to nije izgledno provođenje podjela. Podjele eventualno mogu doći u obzir u slučajevima kada postojeći isporučitelj trenutno pruža usluge te ima infrastrukturu na području dva ili više novoformiranih uslužnih područja, ukoliko takvih uopće ima. U tom će slučaju vjerojatno biti svrsishodno provesti razdvajanje s preuzimanjem ili odvajanje s preuzimanjem ako bi društvo koje se dijeli ujedno bilo nositelj udruživanja na uslužnom području.

Procedura se ne razrađuje obzirom na to da se ne očekuje nikakav značajniji obujam ovakvih promjena. O razlozima poduzimanja kao i odabiru konkretnog načina podjele moguće je odluku donijeti tek na temelju individualnih osobina svake pojedine situacije.

Preoblikovanje

O preoblikovanju je riječ kada društvo svojom odlukom promjeni svoj pravni oblik.

Zakonom su dopuštena preoblikovanja društva s ograničenom odgovornošću u dioničko društvo te dioničkog društva u društvo s ograničenom odgovornošću. Pored toga, oba se navedena tipa društva mogu preoblikovati u javno trgovačko društvo, komanditno društvo i gospodarsko interesno udruženje.

Mogućnost preoblikovanja u ustanovu nije predviđena Zakonom o trgovačkim društvima niti za jedno od društava uređenih tim Zakonom. Isto tako nije predviđena niti mogućnost preoblikovanja ustanove u bilo koje od društava iz Zakona o trgovačkim društvima.

Preoblikovanje pod određenim pretpostavkama može doći u obzir u slučaju odabira kombiniranog modela ako se propiše da će operativna kompanija biti pravnog oblika društva s ograničenom odgovornošću. U tom bi se slučaju postojeća dionička društva u postupku ujedinjavanja morala transformirati u društva s ograničenom odgovornošću. Isto u obrnutom smjeru vrijedi i za slučaj da se propiše obligatoran oblik dioničkog društva za operativne kompanije u kombiniranom modelu.

Preoblikovanje bi bilo nužno i za slučaj da se propiše model JIVU društava isključivo kao dioničkih društava ili društava s ograničenom odgovornošću.

35

STATUSNE PROMJENE USTANOVA

Statusne promjene ustanova propisane su Zakonom o ustanovama, i to na način da je određeno kako se ustanova se može pripojiti drugoj ustanovi ili se dvije ili više ustanova mogu spojiti u jednu ustanovu ili se jedna ustanova može podijeliti na dvije ili više ustanova.

Nadalje je propisano i da se ustanova može pretvoriti u trgovačko društvo ili pripojiti trgovačkom društvu.

Jedine odredbe o načinu provedbe su da odluke o statusnim promjenama donosi osnivač (čl.69.st.3.) te se na statusne promjene ustanove na odgovarajući način primjenjuju propisi o statusnim promjenama javnog trgovačkog društva.

Problem je u tome što glede statusnih promjena javnog trgovačkog društva nema nikakvih propisa glede pripajanja, spajanja i podjela dok je jedina uređena statusna promjena preoblikovanje. Stoga je postupak pripajanja i spajanja uređen u praksi te su moguća različita stajališta sudskih registara u provedbi ovakvih promjena. To unosi stanovitu dozu pravne nesigurnosti te mogućih poteškoća i kašnjenja u praksi.

Nisu pronađeni relevantni izvora u pravnoj literaturi i sudskoj praksi glede pripajanja i spajanja ustanova društvima kapitala ili obrnuto stoga se glede toga ne može dati egzaktnije očitovanje.

Obzirom na navedeno, odredbe Zakona o ustanovama ukazuju se imperfektnima jer nema jasnog niti dostatnog propisa. Kako za statusne promjene vrijedi načelo da iste moraju biti propisane zakonom, to se glede statusnih promjena ustanova ukazuje na pravnu nesigurnost. Obzirom na sve navedeno, učinak statusnih promjena pripajanja i spajanja između ustanova i društava kapitala moguće je ostvariti samo na posredan način, i to tako da se prvo provede preoblikovanje ustanove u društvo s ograničenom odgovornošću te potom i daljnja željena statusna promjena.

S druge strane, niti Zakonom o ustanovama niti Zakonom o trgovačkim društvima nije propisana mogućnost preoblikovanja trgovačkog društva u ustanovu stoga smatramo da takav tip promjene ne bi bio moguć.

Dakle, jedina statusna promjena s kojom se može računati na predvidiv način je preoblikovanje. Velik broj slučajeva preoblikovanja ustanova u društva kapitala u je u praksi proveden uspješno.

PRIJENOS GOSPODARSKE CJELINE

Prijenos gospodarske cjeline je pravni posao ili skup pravnih poslova usmjerenih prijenosu cijelog poduzeća ili pojedinog pogona s jednog nositelja na drugoga.

Poduzeće je organizirana pravna cjelina preko koje nositelj poduzeća djeluje na tržištu. Riječ je o zajednici imovine i osoba, spoju kapitala i rada pod jedinstvenim vodstvom, usmjerenoj ostvarenju gospodarskih ciljeva i jedinstvenom istupanju na tržištu, s time da imovina pripada nositelju poduzeća.1 Pogon poduzeća je ustrojena funkcionalna cjelina poduzeća podobna da bude predmetnom pravnog prometa kao cjelina.

1 Jakša Barbić: Pravo društava, Knjiga prva – Opći dio, Organizator Zagreb

36

Glede pravnih učinaka prijenosa gospodarske cjeline ukazuje se na odredbu članka 102. Zakona o obveznim odnosima kojom je određeno da osoba na koju prijeđe na temelju ugovora neka imovinska cjelina (poduzeće i sl.) pojedinca ili pravne osobe, ili dio te cjeline, odgovara za dugove koji se odnose na tu cjelinu, odnosno na njezin dio, pored dotadašnjeg imatelja i solidarno s njim, ali samo do vrijednosti njezine aktive te da neće imati pravni učinak prema vjerovnicima odredba ugovora kojom bi se isključivala ili ograničavala ta odgovornost.

Kako prijenos gospodarske cjeline nije statusna promjena to ne uživa porezne blagodati koje važe za statusne promjene. Najznačajniji učinak te okolnosti u konkretnom se slučaju očituje kroz porez na promet nekretnina. Kod statusnih promjena nema promjene nositelja odnosno osiguran je pravni kontinuitet te stoga ne dolazi do oporezivog prometa. Kod prijenosa gospodarske cjeline to nije slučaj te bi se stoga oporezivao promet nekretnina, motornih vozila i sl. Kako je udio nekretnina u ukupnoj masi vodnih građevina iznimno velik to bi porez na promet nekretnina bio također iznimno visok. Stoga je nužno Zakonom propisati porezno oslobođenje za takve transakcije.

Značajna prednost ovog instituta nalazi se u okolnosti da je operativno vrlo brz i povoljan način prijenosa imovine s jednog subjekta na drugi, svakako značajno brži, jednostavniji i povoljniji od bilo koje statusne promjene. Rečeno vrijedi i glede troškovne strane uz uvjet da je zakonodavnom intervencijom otklonjen porez na promet nekretninama. Kod prijenosa gospodarske cjeline također dolazi do automatskog prijenosa svih zaposlenika na stjecatelja iste i to temeljem Zakona o radu, konkretno odredbe čl.137. Kod prijenosa gospodarske cjeline valjalo bi izrijekom propisati da ona obuhvaća pored komunalnih vodnih građevina te prava, obveza i pravnih odnosa koji se odnose na tu djelatnost, i posebno dokumentaciju koja se odnosi na te djelatnosti. U slučaju da postojeći javni isporučitelji ne bi bili voljni dobrovoljno sklopiti ugovor o prijenosu gospodarske cjeline, tada bi valjalo propisati ovlaštenje primjerice nadležnom ministru da isti u upravnom postupku donese akt kojim se na novog JIVU prenosi gospodarska cjelina odnosno pogoni vodoopskrbe i odvodnje pojedinih društava glede kojih to zatraži privremeni upravitelj, a uz uvjet da ih je isti prethodno pozvao da ispune tu obvezu. Stoga bi trebalo propisati da se na nove JIVU prenose gospodarske cjeline odnosno svi pogodni vodoopskrbe i odvodnje na uslužnom području, i to temeljem Zakona. Time bi se ti pogoni „oduzeli“ ali samo na upravljanje i održavanje dok bi se vlasnički stekli tek uz uvjet da je JLS na čijem se području nalazi infrastruktura ušla u članstvu novog JIVU. Bez obzira da li bi se gospodarske cjeline stjecale temeljem ugovora ili ex lege, trenutak stjecanja bi valjalo definirati s odgodnim rokom odnosno do dana kada postane pravomoćno rješenje o ispunjavanju uvjeta za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje (licenca) tako da dva događaja vremenski koincidiraju.

DRUGI MEHANIZMI PROVEDBE INTEGRACIJE

Imenovanje nositelja integracije Na svakom od uslužnih područja trebalo bi imenovati nositelja integracije odnosno društvo koje će biti inicijator i koordinator provedbe svih mjera. Te je aktivnosti potrebno osigurati na dva nivoa, i to na razini postojećih javnih isporučitelja međusobno te jedinica lokalne samouprave međusobno. Naime, neovisno o odabranom modelu te odabranoj tehnologiji fuzioniranja postoji niz pripremnih radnji, formalnih aktivnosti koje će jednostavno morati poduzimati paralelno i

37

direktori postojećih javnih isporučitelja i (grado)načelnici jedinica lokale samouprave u svojstvu članova/osnivača isporučitelja te (grado)načelnici i skupštine jedinica lokale samouprave u sferi uređenja odnosa svih JLS uslužnog područja. Stoga se ukazuje nužnim imenovati za svako uslužno područje po jednog javnog isporučitelja i jednu jedinicu lokalne samouprave kao nositelje integracije. Pritom svakako treba voditi računa da se nositeljem imenuje onaj od isporučitelja i JLS koji raspolaže dostatnim znanjem, infrastrukturom odnosno službama i kvalificiranim osobljem koje će moći adekvatno odgovoriti svim obvezama i izazovima provedbe integracije. Logika je da se tim nositeljima pripoje ostali isporučitelji na uslužnom području. Vjerojatno je logično odabrati najveće centre svakog od uslužnih područja prema kriteriju gravitacije. Smatramo da je radi osiguranja potrebne dinamike dobro pojedinačnim aktima ili eventualno podzakonskim propisom individualno odrediti nositelje s tim da takva ovlast i postupka treba prethodno biti uređena Zakonom. Zakonom bi ujedno trebalo propisati i posebnu prekršajnu odgovornost za nositelje integracije kako bi se osigurala njihova disciplina. Svakako pored prekršajne odgovornosti treba propisati i mogućnost oduzimanja statusa nositelja te dodjele istoga drugom isporučitelju i JLS ako se pokaže da inicijalno imenovani niti nakon izrečenih prekršaja ne poduzimaju propisane mjere.

Imenovanje ovlaštenih voditelja kroz postupak integracije Također je moguće uvesti i institut stručnih voditelja kroz postupak na način da se propišu uvjeti koje kandidati moraju udovoljavati da bi im se dalo ovlaštenje za obavljanje te zadaće. Te bi osobe ili udruženja svakako morale raspolagati stručnim osobljem s formalnim stupnjem obrazovanja ali i referentnim iskustvom na sličnim poslovima. Tako je neophodno da te osobe imaju u svom timu stručnu osobu:

- s diplomskim sveučilišnim studijem građevinskog i/ili strojarskog smjera i npr. najmanje deset godina radnog iskustva u struci,

- ovlaštenog revizora s najmanje osam godina radnog iskustva u struci, - s diplomskim sveučilišnim studijem pravnog smjera i npr. najmanje osam godina

radnog iskustva u struci te drugim tehničkim i personalnim uvjetima koji osiguravaju neupitno stručnu osposobljenosti i kompetentnost stručnog osoblja. Nakon licenciranja tih osoba ili udruženja osoba iste bi sudionike integracije provodile kroz istu. Međutim, glede način angažmana voditelja javljaju se razne mogućnosti. Tako je moguće da se uspostavi sustav voditelja te njihov angažman ostavi na volju svakom od javnih isporučitelja i/ili jedinica lokalne samouprave. Međutim, i jedinice lokalne samouprave i javni isporučitelju su obveznici provedbe postupka javne nabave pa bi odabir i angažman voditelja morali provesti kroz neku od tamo predviđenih procedura. Druga mogućnost je da Republika Hrvatska (putem nadležnog Ministarstva, Hrvatskih voda ili drugo tijela ili agencije) kao javni naručitelj angažira voditelje na principu okvirnog sporazuma te na podjeli predmeta nabave na grupa. Ovo bi rješenje bilo na liniji stimulativnih mjera. Tako bi javni naručitelj mogao okvirno ugovoriti usluge vođenja za sva uslužna područja individualno s klauzulom da je realizacija ugovora u ovisnosti s dispozicijom isporučitelja i JLS koji tu uslugu moraju zatražiti i u konačnici prihvatiti. Osim toga, ona bi bila dodijeljena kao stimulativna mjera što znači da ne bi nužno sva uslužna područja ili sve JLS bila financirana na taj način. Ako se odabere ovakav model onda se postupak licenciranja za voditelje kroz postupak integracije ukazuje nepotrebnim jer se osiguravanja uvjeta koje isti mora(ju) zadovoljavati ostvaruje u postupku javne nabave.

38

Priprema od strane centralne vlasti i predaja projekta „ključ u ruke“ Kao moguće rješenje ukazuje se i na mogućnost da se Zakonom propiše da će nova društva JIVU osnovati Republika Hrvatska putem nadležnog Ministarstva, Hrvatskih voda, ili eventualno druge državne agencije. Umjesto RH osnivač bi odmah mogao biti određen i u osobi primjerice Hrvatskih voda. Time bi RH (ili drugo tijelo ili agencija) na brz i učinkovit način osigurala osnivanje svih JIVU u propisanim rokovima ali istodobno i njihovu usklađenost s uvjetima propisanim Zakonom. Tako bi se izbjegla eventualno odugovlačenja uvjetovana mogućim pregovorima JLS oko nekih aspekata osnivanja i/ili upravljanja. Tako bi se osiguralo da pravodobno budu osnovana sva društva ili ustanove – budući JIVU te da imaju standardizirane, unificirane i sa zakonom usklađene osnivačke i druge opće akte. To ne utječe na mogućnost članova da naknadno odnose modificiraju unutar okvira u kojemu Zakon dopušta drugačije uređenje odnosa. Nakon upisa u sudski registar privremeni bi upravitelj ili direktor trebao biti fokusiran na to da sve JLS s pojedinog uslužnog područja uđu u člansku strukturu društva ili ustanove. Druga je mogućnost da privremena uprava provede i postupke fuzioniranja te da tek nakon dovršetka tog postupka izvrši prijenos članstva na JLS. Time bi se osiguralo simultano osnivanje te fuzioniranje sukladno Zakonu jer bi postupak provodilo tijelo ili agencija koja ne bi provodila ničije partikularne interese dok bi JLS dobili gotovo rješenje bez mogućnosti utjecanja na sam postupak. Dakle, funkcija privremenog upravitelja bi bila ograničena na obavljanje pripremnih radnji radi uspostave djelatnosti te uređenja imovinsko-organizacijskih i statusnih pitanja. Takvo rješenje bi zahtijevalo daljnje izmjene odnosno dopune Zakona i to u dijelu gdje bi se takva mogućnost ili obveza za Republiku Hrvatsku predvidjela, potrebnu proceduru, rokove i ovlasti, pitanje pokrića troškova tog prijelaznog razdoblja, kao i na to da osoba koja će provoditi taj postupka može privremeno biti članom odnosno nositeljem udjela u JIVU i sl. Daljnje prednost se očituje i u tome što bi nepristrano provođenje postupa smanjilo mogućnost da se dio imovine koju je potrebno prenijeti prijenosom gospodarske cjeline izostavi ili da se u istu prije prijenosa unose obveze koje se ne odnose na gospodarsku cjelinu i sl. Uvažavajući odredbu čl. 4. (pravo na lokalnu samoupravu), čl. 48. st. 1. (pravo vlasništva) i čl. 135. Ustava (samoupravni djelokrug JLS), ovaj model “ključ u ruke” svakako bi uslijed mogućih ustavnopravnih reperkusija podrazumijevao samo situaciju dobrovoljnog integriranja JLS odnosno postojećih komunalaca, obzirom da bi svako prisilno integriranje zadiralo u ustavom zajamčeno pravo vlasništva i pravo na lokalnu samoupravu, a preuzimanjem upravljanja postiže jednako vrijedan cilj - obavljanje javne službe javne vodoopskrbe i javne odvodnje na uslužnom području.

Ostale mjere Za uspješnu provedbu integracije te uspostavu sustava smatramo potrebnim urediti i neka dodatna pitanja. Naime, kod integracije bez obzira na odabrani model i tehnologiju potrebno je osigurati i pravednost odnosno onemogućiti određene dispozicije koje bi u startu neosnovano i nepotrebno opteretile buduće javne isporučitelje. Tako bi primjerice valjalo propisati glede bilance imovinske cjeline koja se prenosi dan na koji će se smatrati da je bilanca relevantna uz iznimke za transakcije napravljene nakon toga dana ali po točno određenim kriterijima. Naime, praksa poslovanja s dosadašnjim javnim isporučiteljima je različita te su neki od njih financijski vrlo solidno dok je dio njih u velikim gubicima. Stoga bi valjalo razgraničiti da se na nove isporučitelje prenose sve komunalne vodne građevine te sva druga materijalna dobra koja služe obavljanju javne vodoopskrbe i javne odvodnje zajedno s obvezama koje se odnose na iste. Tako bi se primjerice trebalo propisati da je mjerodavno stanje bilance na dan 31.12.2013. godine s

39

tim da se glede novih investicija radi iznimka te se one „pridodaju“ datumski određenoj bilanci. Cilj je spriječiti odljev imovine iz postojećih isporučitelja na način da se sva imovina koja nije u strogom smislu javna vodna građevina izvlači iz postojećih isporučitelja i prenosi drugim subjektima te da se istodobno ne bi ta društva opterećivali raznim dugovima i jamstvima koji se ne odnose na javne vodne građevine na način da se iste „utrpaju“ novim isporučiteljima. Tako bi valjalo propisati da sva aktiva bilance na određeni dan zajedno s pasivom koja se odnosi na djelatnost javne vodoopskrbe i javne odvodnje prenosi na novog isporučitelja. Dugovi odnosno obveze nastale nakon dana određenog kao mjerodavno stanje bilance mogu se prenijeti samo ako revizor potvrdi da se odnose na djelatnost javne vodoopskrbe i javne odvodnje odnosno na javne vodne građevine. Također se treba propisati i obvezu prijenosa javnih vodnih građevina te druge imovine ako se ista odnosi djelatnost javne vodoopskrbe i javne odvodnje prenosi zajedno s obvezama koje se na istu odnose. Odluke o prijenosu svakako treba potvrditi i revizor. Obveze koje se ne odnose na pogone vodoopskrbe i odvodnje tako ne bi bile predmetom prijenosa Tabelarni prikaz prednosti i nedostataka primjenjivih instrumenata provedbe integracije Tablica 1 Pripajanje Spajanje Preoblikovanje Prijenos gospodarske

cjeline Troškovi visoki visoki visoki Niski Trajanje dugo dugo dugo Kratko Kompleksnost visoka visoka visoka Niska Primjenjivost na d.o.o. i d.d. primjenjivo primjenjivo primjenjivo primjenjivo

Primjenjivost na ustanove nije nije primjenjivo primjenjivo Tablica 2 Imenovanje nositelja integracije Imenovanje voditelja integracije „Ključ u ruke“

Troškovi viši viši Niži Trajanje dulje dulje Kraće Kompleksnost veća veća Manja Primjenjivost na d.o.o. i d.d. da da Da

Primjenjivost na ustanove Da da Da Stupanj osigurane uniformnosti i usklađenosti sa zakonom

nizak srednji visok

40

MJERE STIMULACIJE INTEGRACIJE I SANKCIONIRANJA NE POVOĐENJA

MJERA INTEGRACIJE

(mjere kojima bi se u okviru važećeg pravnog okvira isporučitelje koji se udružuju moglo

stimulirati za provedbu postupka udruživanja odnosno sankcionirati za slučaj da pojedina od tih isporučitelja odnosno osnivača odbiju participirati u spajanju odnosno drugoj

statusnoj promjeni uslijed koje će se provesti fuzioniranje postojećih isporučitelja u novog isporučitelja)

PROVEDBENE MJERE INTEGRACIJE Postupak integracije bi, neovisno o primijenjenoj tehnologiji odnosno modelu, trebalo provoditi na način da se propiše kako će centralni isporučitelj uslužnog područja (postojeći komunalac odnosno najveća jedinica lokalne samouprave po broju stanovnika) biti vodeći te da je on u zakonskoj obvezi poduzeti inicijativu za provedbu integracije. Ako je odluka da se ujedinjavanje provede pripajanjem tada bi se ostali isporučitelji trebali pripajati tom centralnom isporučitelju. Razlozi za to su što će se u pravilu raditi o najvećem isporučitelju koji raspolaže najboljom infrastrukturom te odgovarajućim kadrovima i vanjskim stručnjacima, odnosno da je bolje kapacitiran za provedbu takvih promjena. Ukoliko je model integriranja putem javne ustanove, tada bi se propisala obveza vodećem gradu uslužnog područja (najveći po broju stanovnika) da inicira osnivačku skupštinu i osnuje ustanovu sklapanjem sporazuma i omogući svim ostalim JLS stupanje u istu. Bez obzira na to da li JLS ab initio pristupa sklapanju sporazuma ili ne, novoosnovani isporučitelj obavlja djelatnost na cijelom uslužnom području te se postojeće odluke o naknadama i dalje primjenjuju. Naime, uvažavajući zakonsku pretpostavku da je za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje potrebno prethodno posjedovanje licence, postojećim isporučiteljima (komunalcima) trenutno važeće licence bi prestale s određenim danom (npr. 31.12.) čime oni po sili zakona gube ovlaštenje na obavljanje djelatnosti, a novoosnovanim isporučiteljima bi ovlaštenje (licenca) odnosno pravo i dužnost obavljanja djelatnosti stupila na snagu najkasnije prvog idućeg dana od dana prestanka neintegriranim isporučiteljima (01.01.).

STIMULATIVNA MJERA Kao stimulativnu mjeru u provedbi integracije isporučitelja moguće je primjerice propisati dodjelu operativne podrške institucionalnom jačanju novih isporučitelja na način da se osigura provedba procedure i integracije u organizaciji Republike Hrvatske putem nadležnog Ministarstva, Hrvatskih voda ili drugog tijela ili agencije ostvarujući pri tome pravo na bespovratno financiranje troškova od strane RH dakako kroz vremenski ograničeno razdoblje. U tom smislu RH bi osigurala novčana sredstva i konzultante koji bi sukladno akcijskom planu proveli integraciju isporučitelja na pojedinom uslužnom području. Predvidivi troškovi integracije kreću su u iznosu od cca. 100.000,00 kn po jednom postojećem isporučitelju, što u konačnici predstavlja, uvažavajući trenutnu brojku od 152 isporučitelja, ukupno cca. 15.200.000,00 kuna potrebnih za provedbu integracije za cijelo područje Republike Hrvatske odnosno svih 19 uslužnih područja. Zauzvrat, ukoliko do određenog roka ne izvrše

41

svoje zakonske obveze u pogledu provedbe integracije, troškove integracije bi snosile jedinice lokalne samouprave na teret vlastitih proračunskih sredstava.

MJERE SANKCIONIRANJA Djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje ne mogu se obavljati uz druge djelatnosti niti bez prethodne suglasnosti nadležnog ministarstva (certificiranje) slijedom čega bi se uspostavila osnovna zakonska pretpostavka za prestanak isporučitelja brisanjem iz sudskog registra. Naime, nakon prestanka ovlaštenja na obavljanje vodnih usluga ukoliko se ne bi dobrovoljno i u zakonom predviđenom roku integrirao u novoouspostavljnog isporučitelja (odnosno roku usklađenom s akcijskim planom provedbe zakona) smatra se da je ispunjena zakonska osnova za prestanak isporučitelja odnosno za njegovo brisanje iz sudskog registra, obzirom da isti više nije ovlašten obavljati jedinu djelatnost za koju je registriran. U tom smislu odredbe Zakona o sudskom registru nije potrebno mijenjati već bi se primjenom odredbe čl. 63. a u svezi s čl. 51. st. 3. i 4. Zakona o sudskom registru mogao pokrenuti postupak brisanja bi protekom određenog zakonskog roka (npr. 15 dana od dana prestanka važenja licence, a da pri tome JLS nije donijela odluku o upisu nove djelatnosti za pravni subjekt koji bi na taj način nastavio poslovanje - tu se eventualno otvara pitanje daljnjeg važenja OIB-a). Postupak brisanja bi bio dužan pod prijetnjom prekršajne sankcije pokrenuti direktor pravnog subjekta i/ili odgovorna osoba JLS. Jednako tako postupak brisanja mogu pokrenuti Hrvatske vode ili nadležno ministarstvo/Vijeće za vodne usluge, a u konačnici odredbom čl. 63. Zakona o sudskom registru ispunjene su zakonske pretpostavke da i sam registarski sud po službenoj dužnosti pokrene postupak brisanja pravnog subjekta uslijed činjenice prestanka obavljanja djelatnosti. Novi isporučitelji ex lege stječu pravo i dužnost obavljanja javne usluge na uslužnom području za koje su certificirani i jednako tako stječu (1) pravo upravljanja i održavanja komunalnih vodnih građevina ili (2) pravo vlasništva na komunalnim vodnim građevinama obzirom da je djelatnost vodnih usluga koja se obavlja kao javna službe nemoguća bez mogućnosti korištenja komunalnih vodnih građevina a komunalne vodne građevine su određene kao građevine od interesa za RH. U opisanom slučaju ne radi se oduzimanju prava vlasništva neovisno o statusu imovine osobito komunalnih vodnih građevina. Oni istu preuzimaju na upravljanje ex lege bez obzira na to tko je vlasnik upravo zbog obveza obavljanja djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje. Ukoliko bi na određenom uslužnom području postojao takav otpor u integriranju (osobito većih gradova) na način da se uopće ne može osnovati JIVU, jedna od mogućih mjera bi bila zakonom propisana mogućnost (obveza) Republike Hrvatske da ona osnuje JIVU i preuzme upravljanje nad komunalnom infrastrukturom na tom uslužnom području (dakle ne preuzima se vlasništvo i ne radi se o izvlaštenju, već o ograničenju prava vlasništva u pogledu načina korištenja u odnosu na dobra koja su od interesa za Republiku Hrvatsku u skladu s odredbom čl. 52. st. 2. Ustava, te obvezu vlasnika u pogledu svog vlasništva koja proizlazi iz čl. 48. st. 2. Ustava), a JLS bi se naknadno u svakom trenutku mogle uključiti (pristupiti) JIVU i preuzeti upravljanje nad svojim vlasništvom i obavljati komunalnu djelatnost iz svog ustavnopravnog djelokruga. Uvažavajući zakonsko načelo jedno uslužno područje jedan isporučitelj, svako izdavanje računa i pokušaj naplate vodnih usluga “nekooperativnih” jedinica lokalne samouprave predstavljalo bi protuzakonito postupanje koji bi se sankcioniralo prekršajnim kaznama u odnosu na “neintegriranog” isporučitelja i u njemu odgovorne osobe, ali i samu JLS i odgovornu osobu u JLS (gradonačelnik ili načelnik). Konačno, zakonom bi se propisale i prekršajnopravne sankcije za neprovedbu zakona. Analogan zakonski primjer sustava prekršajnih sankcija kao posljedice neprovedbe zakonskih odredbi u pogledu prilagodbe sustavu predviđen je protiv JLS i odgovornih osoba (gradonačelnik ili načelnik) odredbama čl. 168. i 169. Zakonom o održivom gospodarenju otpadom (NN 94/13).

42

JLS koje ne postupe po zakonskim obavezama i ne donesu potrebne odluke ne mogu sudjelovati u programima financiranja niti na njihovom području može biti financirano išta. Dakle, moguće je propisati istodobno prekršajnu odgovornost za nepoštivanje obveze usklađenja sa Zakonom o vodama odnosno nepoduzimanja tamo propisanih mjera te s druge strane za nastavak obavljanja djelatnosti odnosno isporuku računa korisnicima. Tako bi se istodobno moglo prekršajno kažnjavati jedinice lokalne samouprave kao pravne osobe te njihove (grado)načelnike, isporučitelje kao pravna osobe te njihove direktore. Ako niti sve gore navedene mjere ne bi urodile plodom tada je moguće u perspektivi daljnjim izmjenama i dopunama Zakona o vodama propisati rješenje analogno institutu iz Zakona o komunalnom gospodarstvu iz st.4. i 5. čl.4. kojim je propisano da su jedinice lokalne samouprave dužne u slučaju kada se sustav komunalne infrastrukture proteže na području više jedinica lokalne samouprave, te čini jedinstvenu i nedjeljivu funkcionalnu cjelinu, organizirati zajedničko obavljanje komunalnih djelatnosti putem trgovačkih društava iz stavka 1. točke 1. ovoga članka u svom suvlasništvu te da ako jedinica lokalne samouprave nije organizirala trajno i kvalitetno obavljanje pojedinih komunalnih djelatnosti, te održavanje pojedinih objekata i uređaja komunalne infrastrukture u stanju funkcionalne sposobnosti prema odredbama stavaka 2., 3. i 4. ovoga članka, županija na čijem se području nalazi jedinica lokalne samouprave organizirat će obavljanje pojedine ili sviju komunalnih djelatnosti, odnosno održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture u stanju funkcionalne sposobnosti, na teret jedinice lokalne samouprave.

43

MODELI RJEŠAVANJA UNUTARNJIH ODNOSA U JAVNIM

ISPORUČITELJIMA VODNIH USLUGA

(razviti i modele rješavanja unutarnjih odnosa unutar novoosnovanog isporučitelja koji bi

u bitnim odrednicama ukazao na mogućnosti i kriterije za određenje prava odlučivanja, način izbora organa isporučitelja (skupštine/upravnog vijeća, uprave))

U ovom poglavlju daje se prikaz načelnih mogućnosti odnosno mehanizama rješavanja predvidivih problematičnih situacija. Ukazujemo da se radi o načelnom prikazu mehanizama koji su primjenjivi na pojedine modele ustrojstvenog oblika JIVU na odgovarajući način. Smatramo da redovne poslove valja uz minimalan upliv prepustiti organima koji su uobičajeno zaduženi za to te koji bi se trebali popunjavati iz reda kvalificiranih stručnjaka tako da se operativno i tehničko poslovanje prepusti pravilima struke. To nikako ne znači da se poslovi prepuštaju na volju tim organima nego njihov rad valja detaljno i redovno nadzirati te time osigurati pravilno, zakonito i svrhovito vođenje poslova. Stoga je ovom poglavlju naglasak na odnosima osnivača koji će neposredno provoditi nadzor, donositi strateške odluke te birati odnosno imenovati organe operativnih razina upravljanja. Svi mehanizmi odnosa osnivača glede upravljanja i nadzora moraju biti izbalansirani između sprječavanja hegemonije velikih nad malima ali i obrnuto, da manjina ne bi imala neograničenu mogućnost opstruiranja i uvjetovanja, kako bi se omogućilo i osiguralo uredno obavljanje djelatnosti.

REDOVNO POSLOVANJE Redovno poslovanje kod ustanove vodi ravnatelj, a kod društava kapitala uprava ili upravni odbor (kod dioničkog društva s monističkim ustrojem). Poslovi redovnog upravljanja odnosno poslovanja obuhvaćaju organizaciju i vođenje rada i poslovanja, predstavljanje i zastupanje, poduzimanje svih pravnih radnji u ime i za račun isporučitelja, zastupanje isporučitelja u svim postupcima pred sudovima, upravnim i drugim državnim tijelima te pravnim osobama s javnim ovlastima. Ravnatelj odnosno uprava odgovoran je za zakonitost rada ustanove. Izbor članova organa redovnog upravljanja je od iznimnog značaja jer će upravo ta razina rješavati sve ili gotove sve svakodnevne probleme i izazove koji budu nastajali u poslovanju JIVU. Stoga je bitno osigurati adekvatan mehanizam izbora članova tog organa na način da taj mehanizam osigura nužnost kompromisa odnosno suglasnosti apsolutne većine, ali da s druge strane ne bude prekomjerno otežan da se ne bi događale situacije da je vrlo dugotrajno i teško, ili čak nemoguće izabrati potrebne članove organa. Isto vrijedi i za opoziv odnosno razrješenje članova tih organa. Ta mogućnost mora biti dostupna, ali opet ne pretjerano lako da se ne bi olako i na hirovit način mijenjale uprave prečesto jer svaki takav zahvat dovodi do određenog diskontinuiteta u poslovanju. Smatramo da bi većina kod izbora ravnatelja odnosno uprave trebala biti određena kao natpolovična većina svih glasova. U JIVU u kojima će jedna jedinica lokalne samouprave imati natpolovičnu većinu preporuča se odrediti i dodatne uvjete koji se mogu sastojati u tome da se poveća potrebna većina na dvotrećinsku i tročetvrtinsku većinu svih

44

glasova, ili da se ostavi natpolovična većina ali uz uvjet da je za odluku glasao i konkretno određeni broj ili postotak ukupnog broja osnivača.

NADZOR I ODLUČIVANJE O NAROČITO BITNIM PITANJIMA Nadzor nad radom i sudjelovanje u donošenju naročito bitnim pitanjima u ustanovama spada u nadležnost upravnog vijeća, a u društvima kapitala nadzorni odbor. Po Zakonu o ustanovama upravno vijeće donosi programe rada i razvoja ustanove, nadzire njihovo izvršavanje, odlučuje o financijskom planu i godišnjem obračunu, predlaže osnivaču promjenu djelatnosti, daje osnivaču i ravnatelju ustanove prijedloge i mišljenja o pojedinim pitanjima te donosi odluke i obavlja druge poslove određene zakonom, aktom o osnivanju i statutom ustanove (čl.36.). Međutim, kako je propisima o ustanovama omogućena značajna fleksibilnost organizacije i ustroja ustanova to stoji mogućnost da se dio nadležnosti s upravnog vijeća delegira na osnivače odnosno skupštinu. Skupština osnivača kao takva nije predviđena Zakonom o ustanovama ali je izrijekom omogućeno uvođenje novih organa, iako je upitno da li bi u konkretnom slučaju bilo riječi o novom organu jer je skupština zapravo osnivač. Međutim, obzirom na to da Zakon ne uređuje forum na kojemu bi bili predstavljeni svi osnivači kao niti nikakvu proceduru niti pravila u vezi s time, to se ukazuje nužnim urediti skupštinu kao zaseban organ ustanove. U tom bi slučaju na skupštinu bile prenesene sve ovlasti koje se odnose na strateški segment odlučivanja. Odluke koje bi se smatrale takvima bi mogle biti određene propisom ali nema zapreke da se ostavi mogućnost da osnivači taj popis dodatno prošire, ne i da suze. Tako se primjerice može propisati da upravno vijeće donosi slijedeće odluke odnosno da je nadležno za:

1. o izmjenama statuta,

2. usvajanju financijskog plana,

3. usvajanju temeljnih financijskih izvješća,

4. usvajanju plana gradnje komunalnih vodnih građevina u okvirima financijskog plana,

5. usvajanju plana održavanja komunalnih vodnih građevina u okvirima financijskog plana,

6. razmatranje izvješća o ukupnom zaduživanju,

7. o zaduživanju izvan okvira (iznos, rok) predviđenih Statutom,

8. o otuđenju i opterećenju nekretnina čija vrijednost prelazi iznos određen Statutom,

9. o broju radnika i njihovoj kvalifikacijskoj strukturi,

10. donošenje poslovnik o svome radu i o radu ravnatelja,

11. razmatranje izvješća o stanju komunalnih vodnih građevina i druge imovine, o poslovanju isporučitelja i druga izvješća poslovodstva,

12. određuje cijene vodnih usluga

45

13. razmatranje izvješća o izvršenju planova iz točaka 2,4 i 5 te izvješća iz točaka 3,6,11 i druga izvješća koja podnosi poslovodstvo i odlučuje o njihovom prihvaćanju ili neprihvaćanju,

14. imenuje i razrješuje ravnatelja,

15. kontinuirani nadzor poslovanja,

16. o imenovanju revizora

17. o osnivanju podružnica te drugih pravnih osoba,

18. nabavci ili raspolaganju imovinom veće vrijednosti i općenito poslovima koji su vrijednosti veće od iznosa utvrđenog Statutom i sl.

Također bi valjalo propisati da se upravno vijeće mora sastati najmanje četiri puta godišnje na redovnim sjednicama, a češće od toga kada to posebne okolnosti zahtijevaju ili nalažu (izvanredna sjednica). Svakako bi valjalo predvidjeti da se sjednice mogu voditi i telekomunikacijski. O nadležnosti nadzornog odbora društva s ograničenom odgovornošću bilo je govora u dijelu u kojemu su obrađeni organi društva s ograničenom odgovornošću pa se upućuje na ta poglavlja. Suglasnost za poduzimanje poslova je institut uređen Zakonom o trgovačkim društvima i to u dijelu kojim su uređena dionička društva. Navedeni se propis odnosi i na društva s ograničenom odgovornošću. Naime, iako se vođenje poslova društva ne može se prenijeti na nadzorni odbor, osnivačkim se aktom ili odlukom samog nadzornog odbora može odrediti da se određene vrste poslova mogu obavljati samo uz prethodnu suglasnost toga odbora. Odbije li nadzorni odbor dati suglasnost, uprava može tu suglasnost zatražiti od skupštine. U tom slučaju skupština donosi odluku o davanju suglasnosti s većinom od najmanje tri četvrtine od danih glasova. Ta se mogućnost u pravilu koristi za transakcije odnosno poslove veće vrijednosti ili većeg značaja. Tako se može odrediti da uprava ne može bez suglasnosti nadzornog odbora poduzeti transakciju veće vrijednosti od određenog iznosa, uz napomenu da će se jednom transakcijom smatrati i više pojedinačnih ako one obzirom na okolnosti predstavljaju jednu cjelinu kao i sve transakcije poduzete između istih subjekata ili povezanih iste ili istovrsne pravne osnove poduzete u razdoblju od primjerice 12 mjeseci. Pored navedenoga, u praksi se često ograničava ovlast upravi da otuđi ili optereti nekretnine, drugu bitnu imovinu, da dade jamstvo, zajam ili izda instrument osiguranja preko određene vrijednosti i sl. Sve navedeno za opisane odnose unutar društva s ograničenom odgovornošću na odgovarajući način važi i za odnose unutar ustanove na relaciji ravnatelja i/ili stručnog voditelja s jedne strane te upravnog vijeća s druge strane u funkciji nadzornog organa. Članove nadzornog odbora bira skupština s tim da se osnivačkim aktom može odrediti da pojedini član(ovi) imaju pravo direktno imenovati dio članova ali ne više od ukupno jedne trećine. Pritom valja imati na umu i odredbu članka 164. Zakona o radu kojom je određeno da u trgovačkom društvu koje ima organ koji nadzire vođenje poslova (nadzorni odbor) te u javnoj ustanovi, jedan član organa društva koji nadzire vođenje poslova, odnosno jedan član organa javne ustanove (upravno vijeće, odnosno drugo odgovarajuće tijelo) mora biti predstavnik radnika. To konkretno znači da u primjerice petočlanom nadzornom odboru jedan član mora biti predstavnik radnika, najviše jednog člana se može imenovati a preostala tri bi bila birana na skupštini. Institut imenovanja se obično koristi za dodatno ojačavanje „najvećih“ ili „najmanjih“ osnivača. Tako može primjerice biti određeno da član s najvećim udjelom neposredno imenuje jednog člana te da onda i sudjeluje u glasanju oko izbora preostalih. Takav profil i logika odnosa prisutni su poslovnoj, tržišnoj sferi. U konkretnom slučaju smatramo da bi više rezona imalo

46

iskoristi da se manjinskim članovima osigura barem povremena participacija u radu operativnih organa. To bi se moglo postići na način da odredi da članovi/osnivači koji svi zajedno imaju manje od primjerice deset posto ukupne glasačke snage između sebe na odvojenoj skupštini biraju jednog člana nadzornog odbora kojega potom direktno imenuju. Time bi se osiguralo da i tih najmanjih nekoliko jedinica lokalne samouprave rotiranjem svakih nekoliko mandata imaju svog kandidata u nadzornom odboru. Time bi se ujedno oslabila apsolutna dominacija najvećih članova. Druga mogućnost je da se članove nadzornog odbora bez neposrednog imenovanja bira sustavom dvostruke većine (većina glasova te većina od ukupnog broja članova). Potrebne većine za izbor članova nadzornog odbora mogu biti određene i alternativno, primjerice tako da nije potrebna dvostruka većina ako je za odluku glasala tročetvrtinska većina danih glasova (75% plus jedan stanovnik) neovisno o broju članova koji su glasali za donošenje te odluke. Sve navedeno se na odgovarajući način odnosi i na ustanove odnosno na izbor i imenovanje članova upravnog vijeća.

STRATEŠKO VOĐENJE POSLOVA Skupština bi, osim izbora/imenovanja članova nadzornog odbora ili upravnog vijeća, trebala u nadležnosti imati samo najznačajnije odluke. Kao takve tangiraju slijedeće:

1. davanju razrješnice članovima uprave i nadzornog, odnosno upravnog odbora, 2. izmjenama osnivačkog akta, 3. usvajanju financijskih izvješća, 4. odobravanju godišnjeg financijskog plana poslovanja, 5. odobravanje plana gradnje i održavanja komunalnih vodnih građevina, 6. odobravanje cijene vodne usluge, 7. odlučivanje o uvođenju ili promjeni naknade za razvoj te 8. prestanku društva/ustanove.

Glede način donošenja odluka primjenjivi su svi modeli obrađeni kod izbora imenovanja i izbora članova nadzornog odbora. Ovlast sazivanja skupštine društva s ograničenom odgovornošću je na adekvatan način uređena Zakonom o trgovačkim društvima dok bi za ustanova valjalo propisati da skupštinu mogu sazvati upravno vijeće, ravnatelj ili osnivači koji raspolažu s deset posto glasova. Glede procedure saziva smatramo da to treba ostaviti na volju samim osnivačima a propisom samo ponuditi dispozitivno rješenje koje će se primjenjivati ako osnivači sami ne odrede drugačije. U tom smislu jedno od mogućih rješenja je da se poziv šalje preporučenom poštom svim članovima najmanje 8 dana prije održavanja skupštine te da uz poziv mora biti naznačen dnevni red te prijedlozi svih odluka koje treba donijeti.

ODLUČIVANJE O NAKNADI ZA RAZVOJ Mehanizam uvođenja naknade za razvoj je po aktualnom uređenju takav da naknadu za razvoj određuje predstavničko tijelo JLS ali iznimno od toga ju može odrediti:

- županija kada je potrebno za zaštite izvorišta ili je to potrebno radi ravnomjerne izgradnje komunalnih vodnih građevina (čl.52.st.2.i3. ZoV) ili

- vijeće za vodne usluge - Ako je naknada za razvoj uvedena na području jedinica lokalne samouprave na kojem se koristi više od ½ vodnih usluga u odnosu na vodoopskrbno područje, područje aglomeracije, odnosno uslužno područje, na zahtjev isporučitelja vodnih usluga, Vijeće za vodne usluge može donijeti odluku kojom se proširuje obveza plaćanja naknade za razvoj na vodoopskrbnom području,

47

području aglomeracije, odnosno uslužnom području. (čl.58.a. Zakona o financiranju vodnoga gospodarstva).

Kako će po reformiranom uređenju vodnog sustava isporučitelji obavljati djelatnost na uslužnim područjima koja u prosjeku obuhvaćaju područje od po 25 jedinica lokalne samouprave, to smatramo poželjnim reformirati i sustav odlučivanja o naknadi za razvoj. Dakle, radi se o znatnom broju osoba koje sve moraju praktički istodobno donijeti sadržajno istovjetnu odluku. Obzirom na to da se te odluke donose na vijećima postoji mogućost da te odluke neće moći biti donesene na vrijeme a ponegdje i uopće. Smatramo da bi se na sličan način kako je čl. 26.st.3. Zakona o izmjenama Zakona o vodama iz 2013. godine uređeno da plan gradnje komunalnih vodnih građevina donosi skupština, odnosno upravno vijeće javnog isporučitelja vodne usluge, moglo urediti da se na istovjetan način donosi i odluka o uvođenju ili promjeni naknade za razvoj. Neovisno o sekundarnom mehanizmu regulacije putem županije ili Vijeća za vodne usluge, smatramo da je radi rokova ostvarenja ciljeva i obveza iz Ugovora o pristupanje Republike Hrvatske Europskoj uniji, a i radi opće percepcije te razvoja kulture i zajedništva i solidarnosti to rade jedinice lokalne samouprave bez vanjske intervencije. Kod ustanova bi predmetna pitanja valjalo staviti u nadležnost osnivača odnosno skupštine osnivača.

48

PROCEDURE LICENCIRANJA ZA OBAVLJANJE DJELATNOSTI JAVNE

VODOOPSKRBE I JAVNE ODVODNJE

(analiza postupka ishođenja rješenja o ispunjavanju posebnih uvjeta za obavljanje

djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje (dalje u tekstu: licenciranje) s prijedlogom moguće operativne procedure u cilju olakšavanja i pojednostavljenja licenciranja za

novoosnovane isporučitelje; razmotriti mogućnost da se u postupku licenciranja odredi voditelj kroz postupak (u obliku konzultanta ili dr.); razmotriti mogućnost da se u

Pravilniku o licenciranju utvrde uvjeti za članove uprave kako bi se osigurala potrebna stručnost i općenito kvalificiranost za obavljanje tih poslova)

Svakako je jedan od ključnih kriterija koje treba propisati da se licencirati mogu samo društva koja su usklađena sa Zakonom o vodama. Licencu smatramo da treba izdavati na određeni rok važenja, primjerice jedne ili dvije godine uz obvezu periodičkog produljenja na zahtjev javnog isporučitelja. Za produljenje isporučitelj je dužan pružiti dokaz da i dalje ispunjava propisane uvjete važeće na dan podnošenja zahtjeva. Smatramo uputnim propisati da je isporučitelj kod svakog produljenja licence dužan prezentirati poslovni financijski plan kojim je osigurano načelo punog povrata troškova te dostaviti potvrdu da su jedinice lokalne samouprave dale suglasnost na cijenu vodne usluge kao i da su donijele odluke o uvođenju naknade za razvoj.

Ukoliko isporučitelj ne prezentira sve naveden isprave može mu se ili oduzeti licenca ili, ako je problem samo u cijeni vodne usluge i naknadi za razvoj, da Vijeće za vodne usluge donese odluku o iznosu naknade te da suglasnost na cijenu vodne usluge.

Smatramo opravdanim propisati da ravnatelj i stručni voditelj odnosno član uprave isporučitelja može biti osoba koja ispunjava slijedeće uvjete:

1) koja ima visoku stručnu spremu, 2) koja ima odgovarajuće stručne kvalifikacije, sposobnost i iskustvo potrebno za

vođenje poslova isporučitelja 3) koja nije bila na rukovodećim položajima u pravnoj osobi nad kojim je otvoren

stečajni postupak, odnosno oduzeto odobrenje za rad i 4) koja nije ravnatelj, stručni voditelj, član uprave, upravnog odbora ili nadzornog

odbora niti prokurist drugog javnog isporučitelja vodnih usluga niti koje druge ustanove ili trgovačkog društva upisanog u sudskih registar u Republici Hrvatskoj.

5) koja nije pravomoćno osuđena za bilo koje od sljedećih kaznenih djela iz Glave dvadeset treće – kaznena djela protiv imovine, Glave dvadeset četvrte – kaznena djela protiv gospodarstva, Glave dvadeset šeste – kaznena djela krivotvorenja, Glave dvadeset osme – kaznena djela protiv službene dužnosti iz Kaznenog zakona (NN 125/11, 144/12).

Ukoliko je riječ o javnoj ustanovi tada ista može imati samo jednog ravnatelja pa bi tu bilo prikladno propisati da isti mora biti s diplomskim sveučilišnim studijem građevinskog ili strojarskog smjera i npr. najmanje deset godina radnog iskustva u struci. Ako će ustanova imati stručnog voditelja tada bi navedeni uvjeti trebali vrijediti za stručnog voditelja dok bi za ravnatelja mogla biti imenovana osoba s diplomskim sveučilišnim studijem građevinskog, strojarskog, ekonomskog ili pravnog smjera i npr. najmanje osam godina radnog iskustva u struci.

49

Ukoliko je riječ o upravi trgovačkog društva tada sve navedeno za ravnatelja ustanove vrijedi i za direktora ako se radi o jednočlanoj upravi. Ako se radi o višečlanoj upravi tada bi jedan od članova svakako morao biti s diplomskim sveučilišnim studijem građevinskog ili strojarskog smjera i najmanje deset godina radnog iskustva u struci dok bi drugi članovi uprave mogle biti osobe s diplomskim sveučilišnim studijem građevinskog, strojarskog, ekonomskog ili pravnog smjera i npr. najmanje osam godina radnog iskustva u struci. Također bi se moglo propisati i dodatne obveze članova uprave javnih isporučitelja, primjerice da se dužni osigurati:

1) upravljanje i održavanje vodnim građevinama sukladno najvišim stručnim standardima te pravilima struke,

2) uredno obavljanje djelatnosti odnosno kontinuiteta usluge, 3) isporuku sanitarno ispravne vode za piće, 4) ispunjenje načela punog povrata troškova odnosno ispravno prikazivati stavnje u

poslovnim knjigama te točno i potpuno evidentiranje svih relevantnih činjenica, 5) postavljanje zahtjeva za odobrenjem cijene koja osigurava puni porat troškova te

ostvarenje plana gradnje i održavanja komunalnih vodnih građevina, 6) predložiti skupštini ili upravnom vijeću usvajanje plana gradnje i održavanja komunalnih

vodnih građevina kojima se ostvaruje odgovarajući stupanj pokrivenosti uslugama javne vodoopskrbe, javne odvodnje i pročišćavanja otpadnih voda,

7) pravodobno obavještavanje Vijeća za vodne usluge o eventualnoj uskrati suglasnosti na cijenu vodne usluge i/ili ne usvajanje plana gradnje i održavanja komunalnih vodnih građevina i/ili uvođenja ili povećanja naknade za vodne usluge.

Smatramo opravdanim propisati da članovi nadzornog organa također mogu biti samo osobe koja ispunjavaju određene uvjete i to na način da se članom upravnog vijeća kod ustanove ili nadzornog odbora u d.o.o. može biti samo (grado)načelnik jedinice lokalne samouprave, a izvan toga samo ako ispunjava uvjete visoke stručne spreme s diplomskim sveučilišnim studijem građevinskog, strojarskog, ekonomskog ili pravnog smjera i npr. najmanje osam godina radnog iskustva u struci. I na članove nadzornog organa bi se mogli primjenjivati uvjeti da se radi o osobi:

1) koja nije bila na rukovodećim položajima u pravnoj osobi nad kojim je otvoren stečajni postupak, odnosno oduzeto odobrenje za rad te

2) koja nije ravnatelj, stručni voditelj, član uprave, upravnog odbora ili nadzornog odbora niti prokurist drugog javnog isporučitelja vodnih usluga niti koje druge ustanove ili trgovačkog društva upisanog u sudskih registar u Republici Hrvatskoj.

Smatramo uputnim propisati da članovi organa isporučitelja u javnoj ustanovi (ravnatelj, stručni voditelj i članovi upravnog odbora) odgovaraju za svoj rad te će se na tu odgovornost na odgovarajući način primjenjivati odredbe članaka 252. i 173. Zakona o trgovačkim društvima. Smatramo da bi se time osigurao određeni stupanj personalne odgovornosti. Kako Zakon o ustanovama o tome nema nikakvih odredbi to se ukazuje potrebnim uspostaviti istovjetan stupanj odgovornosti koji danas vrijedi u vodnom sustavu (navedene odredbe se primjenjuju na današnje članove uprava i nadzornih odbora isporučitelja vodnih usluga). Postojeće posebni uvjeti propisani Pravilnikom o posebnim uvjetima za obavljanje djelatnosti javne odvodnje (NN28/2011, 16/2014) i Pravilnikom o posebnim uvjetima za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe (NN 28/2011, 16/2014) a koji se odnose na tehničku opremljenosti te brojnosti i stručnost osoblja smatramo načelno adekvatnima, s tim da iste valja revidirati sa stajališta odgovarajućih struka u postupcima tehničko-tehnološke i financijsko-ekonomske analize koje nisu predmet ove studije. Uvjeti pravne, poslovne i financijske sposobnosti koje isporučitelji moraju ispuniti bi valjalo revidirati na način da se propišu uvjeti:

50

1. da je javni isporučitelj pravna osoba propisanog tipa i da je osnovan na neodređeno vrijeme,

2. da su mu osnivači sve jedinice lokalne samouprave s uslužnog područja ili, ako nisu sve, da je stekao pravo i obvezu upravljanja i održavanja komunalnim vodnim građevinama na uslužnom području,

3. da nije u postupku stečaja niti likvidacije, 4. da nema nepodmirenih dospjelih poreznih obveza i obveza za mirovinsko i zdravstveno

osiguranje i drugih državnih davanja ili je sklopio nagodbu o podmirenju tih obveza, 5. da je solventan u trenutku podnošenja zahtjeva za izdavanje rješenja te da u proteklih

godinu dana nije bio u blokadi žiro-računa, 6. da nije počinio težak profesionalan propust niti je pravomoćno osuđen za bilo koje od

sljedećih kaznenih djela iz Glave dvadeset treće – kaznena djela protiv imovine, Glave dvadeset četvrte – kaznena djela protiv gospodarstva, Glave dvadeset šeste – kaznena djela krivotvorenja, Glave dvadeset osme – kaznena djela protiv službene dužnosti iz Kaznenog zakona (NN 125/11, 144/12).

Smatramo da bi dodjela pomoći institucionalnog jačanja novoosnovanih JIVU u formi vođenja kroz postupak integracije uključujući i postupak licenciranja mogla biti jedna od stimulativnih mjera za sudjelovanje u integraciji i poštivanje propisanih rokova.

51

PRAVNI, RAČUNOVODSTVENI I POREZNI IZAZOVI TE OČEKIVANI

PROBLEMI U PROVEDBI INTEGRACIJE

Prema važećim propisima, sva komunalna infrastruktura trebala bi biti u vlasništvu komunalnih društava. Naime, temeljem članka 202. stavak 2. Zakona o vodama (NN 153/09, 63/11 i 130/11) i članku 146. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vodama (NN 56/2013 ) jedinice lokalne samouprave bile su dužne pripremiti i prenijeti svu komunalnu infrastrukturu u vlasništvu jedinica lokalne samouprave u vlasništvo javnog isporučitelja vodne usluge, u obliku temeljnog uloga ili prijenosa bez naknade. Ovaj prijenos po Zakonu je bio neoporeziv. Prema dostupnim podacima, jedinice lokalne samouprave su to i učinile do svibnja 2014. godine. Dopuštamo mogućnost da je neka, ne posebno važna infrastruktura, još uvijek u poslovnim knjigama jedinica lokalne samouprave, ali sigurno više nije na upravljanju kod JLS niti jedinica lokalne samouprave obavlja uslugu vodoopskrbe i odvodnje. Prema modelima koji su već prezentirani, na uslužnom području Zakon će dopustiti samo jednog javnog isporučitelja vodne usluge, bez obzira bila to ustanova ili trgovačko društvo ( d.o.o. ). I to na temelju zakonskih odredbi i odluka skupština jedinica lokalne samouprave koje su danas osnivači komunalnih društava. Kako je već objašnjeno, prijenos komunalne infrastrukture bio bi ili pripajanjem ili prijenosom gospodarske cjeline. Postavlja se pitanje kakva je sudbina komunalne infrastrukture ako neka jedinica lokalne samouprave ili komunalno društvo odbije ponuđene modele pripajanja ili prijenosa komunalne infrastrukture. Kako koristiti infrastrukturu, kako je održavati i kako građanima na zakonit način pružiti uslugu javne vodoopskrbe i odvodnje ? Kako obračunavati amortizaciju na neunesenu i neproknjiženu infrastrukturu kad je obračun amortizacije nezaobilazan uvjet? Zakon će naravno predvidjeti i te mogućosti i dovesti sustav do pozicije da na jednom uslužnom području postoji samo jedan javni isporučitelj vodne usluge. Moguće je da će se pojaviti jedan dio komunalne infrastrukture kojega će JIVU koristiti i održavati a neće ga imati u poslovnim knjigama jer nije prenesen na očekivani način : pripajanjem ili prijenosom gospodarske cjeline. Za ovakav slučaj predlažemo sljedeće knjigovodstveno rješenje:

• temeljem dokumentacije kojom raspolažu Hrvatske vode, jedinice lokalne samouprave, izvoditelji radova ili naprosto temeljem procjene ovlaštenog sudskog vještaka, utvrdit će se vrijednost neprenesene komunalne infrastrukture ( metodom nove nabavke ili metodom uporabne vrijednosti ili metodom diskontiranih novčanih tijekova, svejedno, samo ne metodom tržišne vrijednosti )

• ovako procijenjena infrastruktura evidentirat će se u poslovnim knjigama JIVU na poziciji trajne imovine te na poziciji odgođenih prihoda ( MRS 20, HSFI 14, računovodstvo potpora )

• u godinama korištenja pri obračunu amortizacije primjenjivat će se odredbe navedenih standarda (MRS 20, HSFI 14 ) tako da obračun amortizacije tereti odgođene prihode

52

Na ovaj način JIVU bi u svojim knjigama imao evidentiranu svu infrastrukturu koju koristi i kojom upravlja a trošak amortizacije ne bi opteretio rashode poslovanja JIVU No, nadamo se da se ovakvi hipotetski slučajevi neće događati već da će okrupnjavanje vodnih usluga biti provedeno jednim od nadalje objašnjenih modela. Očekivano okrupnjavanje komunalnog sektora odnosno javnih isporučitelja vodnih usluga na uslužnom području sasvim sigurno će proizvesti veliku buru u Hrvatskoj. Prvo će se javiti nerazumijevanje, pa otpor i odbijanje. Osim velikih gradova i velikih isporučitelja ( naviše deset ) svi ostali nemaju ni kadra ni znanja ni iskustva da provedu ovakvu veliku integraciju u vrlo kratkom periodu. Za neke od predloženih modela postoje iskustva u pojedinačnim i jednostavnim slučajevima pripajanja ili prenošenja gospodarskih cjelina, ali sada govorimo o vrlo velikom broju statusnih ili njima sličnih promjena na cijelom teritoriju Hrvatske i to istovremeno. Ova integracija javnih isporučitelja vodnih usluga tražit će puni angažman svog stručnog osoblja kod komunalnih društava ( tehničkog, pravnog i ekonomskog ) ali i kod računovođa, konzultanata, odvjetnika, revizora i notara ( na pripremi dokumentacije ). Na kraju procesa donošenja odluka i pripreme dokumentacije trgovački sudovi će biti zatrpani nečim za što nisu pripremljeni. Dodatno, ovo okrupnjavanje može izazvati nerazumijevanje i stav poreznih vlasti da je prijenos imovine i obveza ( pripajanjem ili gospodarskom cjelinom ) oporezivo ili barem djelomično oporezivo. (Naravno, nije oporezivo, ali može se očekivati neka doza nerazumijevanja poreznih vlasti u ovako složenim integracijama )

Prvi model – pripajanje komunalnih društava u jedan d.o.o. Za ovaj model ima dovoljno iskustva ( slične statusne promjene većina je komunalaca prošla u zadnjih nekoliko godina kad se je izdvajao, prvo, plinski posao pa zatim i odvajanje vodoopskrbe i odvodnje od ostalih komunalnih djelatnosti – smeće, groblja, tržnice, parkovi i sl ) Dovoljno iskustva imaju i računovođe, odvjetnici, notari i revizori. U ovom slučaju posebnu pažnju treba posvetiti vremenskom slijedu odnosno činjenici da mnogo radnji, odluka i sudskih rješenja treba donijeti i provesti u kratkom roku. Kod pripajanja svako društvo mora obaviti reviziju financijskih izvještaja bez obzira da li je do tada podlijegao obvezi revizije ili nije. Dodatno, društvo kojemu se pripajaju ostala društva mora obaviti i reviziju pripajanja. Zajedno sa svim odlukama svih skupština o pripajanju ( skupštine društava koje se pripajaju i skupštine JLS koji o tome donose odluku ) i revizijama svih društava, zahtjev Trgovačkom sudu mora se podnijeti najkasnije u roku od 8 mjeseci od datuma financijskih izvještaja koja su revidirana. I naravno, Sud to sve mora prihvatiti i donijeti rješenje o pripajanju. Za to vrijeme nastupa neka vrsta vakuuma koji izaziva mnogo nerazumijevanja, nedoumica i grešaka

• do kada postojeće komunalnoj društvo fakturira usluge • kad pripadajuće društvo počinje fakturirati

53

• itd Nakon odluke suda o pripajanju potrebno je do najsitnijeg detalja provesti sve promjene koje je ovo pripajanje proizvelo:

• zemljišne knjige • vozila i plovila • obveze prema bankama, leasing kućama, sudskim postupcima u tijeku • itd

Drugi model – jedna ustanova na uslužnom području Osnivanje ustave ne bi trebao biti problem jednako kao i prijenos udjela sa jedinica lokalne samouprave na ustanovu. Malo nerazumijevanje mogao bi stvoriti zahtjev ustanove da uđe u sustav PDV ( naime, prema prvom modelu ustanova ulazi u sustav PDV-a prije početka obavljanja djelatnosti obzirom da je to uvjet za besporezni prijenos gospodarske cjeline ). U postupku prijenosa gospodarske cjeline prenosi se komunalna infrastruktura koja najvećim dijelom ima status nekretnine i za taj prijenos neophodno je osigurati izričit stav u Zakonu da niti nekretnine ne podliježu oporezivanju. Dodatno, ugovor o prijenosu gospodarske cjeline ne mora biti razumljiv i uobičajen dokument o prijenosu vlasništva u zemljišnim knjigama i može stvoriti problem pri promjeni vlasništva nekretnine sa komunalnog društva na ustanovu. Slično nerazumijevanje moguće je i kod poreznih vlasti u slučajevima imovine koja podliježe registraciji ( vozila, plovila ) jer je neophodno promijeniti knjižicu vozila – plovila uz status neoporezivog prijenosa vlasništva.

Kombinirani s jednom ustanovom i jednim trgovačkim društvom Ovaj model u nekoliko elemenata pojednostavljuje proceduru okrupnjavanja isporučitelja vodnih usluga na jednom uslužnom području. Početni dio oko osnivanja ustanove jednak je kao i u prvom modelu. Prijenos poslovnih udjela na ustanovu vjerojatno će stvoriti neke oblike nerazumijevanja kod skupština JLS. Nakon što ustanova postane jedini osnivač postojećih JIVU, donošenje odluka o pripajanju u jedno trgovačko društvo – d.o.o. je pojednostavljen ( sve odluke priprema ravnatelj ustanove a donosi vijeće ) Nakon donesenih odluka, procedura se nastavlja kao i u drugom modelu: Kod pripajanja svako društvo mora obaviti reviziju financijskih izvještaja bez obzira da li je do tada podlijegao obvezi revizije ili nije. Dodatno, društvo kojemu se pripajaju ostala društva mora obaviti i reviziju pripajanja.

54

Zajedno sa svim odlukama svih skupština o pripajanju ( u ovom slučaju je to ravnatelj ustanove koji je jedini član skupštine po funkciji ) i revizijama svih društava, zahtjev Trgovačkom sudu mora se podnijeti najkasnije u roku od 8 mjeseci od datuma financijskih izvještaja koja su revidirana. I naravno, Sud to sve mora prihvatiti i donijeti rješenje o pripajanju. Za to vrijeme nastupa neka vrsta vakuuma koji izaziva mnogo nerazumijevanja, nedoumica i grešaka

• do kada postojeće komunalnoj društvo fakturira usluge • kad pripadajuće društvo počinje fakturirati • itd

Nakon odluke suda o pripajanju potrebno je do najsitnijeg detalja provesti sve promjene koje je ovo pripajanje proizvelo:

• zemljišne knjige • vozila i plovila • obveze prema bankama, leasing kućama, sudskim postupcima u tijeku • itd

55

SUMARNI PREGLED PREDNOSTI I NEDOSTATAKA SVAKOG OD

OBRAĐENIH MODELA SA RAČUNOVODSTVENOG I POREZNOG

ASPEKTA

Amortizacija i odgođeni prihodi Prema dosadašnjim propisima o računovodstvu i računskom planu za neprofitne primjena Hrvatskog standarda financijskog izvještavanja 14 ( HSFI 14 ) odnosno Međunarodnog računovodstvenog standarda 20 ( MRS 20 ) – Računovodstvo potpora, nije bilo jasno definirano odnosno nije postojala odredba o načinu pokrivanja amortizacije za one objekte i opremu koja je izgrađena i financirana iz potpora države, Hrvatskih voda ili jedinica lokalne samouprave. Počevši od o1.o1.2015. godine , kad bi u primjenu trebao krenuti Zakon o financijskom poslovanju i računovodstvu neprofitnih organizacija ova nedoumica bi nestala.( trenutno na drugom čitanju u Saboru i pred usvajanjem ) Naime, članak 26 Zakona kaže:

• donacije povezane s nefinancijskom imovinom koja se amortizira priznaju se u bilanci kao odgođeni prihod uz priznavanje u prihode izvještajnog razdoblja na sustavnoj osnovi razmjerno troškovima upotrebe nefinancijske imovine u razdoblju korištenja

... odnosno, jednostavnijim rječnikom rečeno:

... pripadajući dio amortizacije koja se odnosi na objekte i opremu izgrađenu iz potpora pokrit će se iz alikvotnog dijela odgođenih prihoda tako da u konačnici amortizacija objekata i opreme izgrađenih iz potpora ne tereti troškove poslovanja Ovim bi bile riješene sve nedoumice i za komunalnu infrastrukturu koja bi se prenijela po ugovoru o prijenosu gospodarske cjeline sa postojećih komunalnih društava na ustanovu kao i za novonabavljenu komunalnu infrastrukturu iz potpora ( naravno, nakon što se ustanova registrira, uđe u sustav PDV-a i počne obavljati djelatnost.)

56

Rekapitulacija prednosti i nedostataka s poreznog i računovodstvenog stajališta za tri ponuđena modela Karakteristika / model Model 1 – trgovačko

društvo Model 2 - ustanova Model 3 – kombinirani

Računovodstveni aspekt okrupnjavanja

usklađeno Potrebna minimalna usklađenja

Potrebna minimalna usklađenja

Porezni aspekt okrupnjavanja

usklađeno Potrebna minimalna usklađenja

Potrebna minimalna usklađenja

Troškovni aspekt okrupnjavanja

skupo umjereno umjereno

Moguće računovodstvene i porezne nedoumice nakon okrupnjavanja

minimalne srednje minimalne

Donošenje godišnjeg plana poslovanja

Jednostavno – postoji dovoljno propisa i iskustva



Vođenje računovodstva Postoji dovoljno iskustva Postoji dovoljno iskustva Postoji dovoljno iskustva

Računovodstvo odgođenih prihoda

u praksi se primjenjuje već desetak godina

Novi Zakon prenosi dobru praksu iz trgovačkog društva u ustanovu

u praksi se primjenjuje već desetak godina

Obračun amortizacije Prisutan u praksi komunalnih društava dugi niz godina

Novi Zakon prenosi dobru praksu iz trgovačkog društva u ustanovu

Prisutan u praksi komunalnih društava dugi niz godina

Financijsko izvještavanje Postoji dovoljno iskustva Postoji dovoljno iskustva Postoji dovoljno iskustva

Plaćanje poreza na dobit Plaća se Ne plaća se Plaća se

Plaćanje ostalih davanja ( HGK,porez na tvrtku, spomenička renta, doprinos za šume, turistička članarina )

Plaća se Ne plaća se Plaća se

Neprenesena komunalna infrastruktura

Nepoznato – nema prakse Nepoznato – nema prakse Nepoznato – nema prakse

Potreban kadar i njegovo iskustvo na računovodstvenim i poreznim poslovima pri okrupnjavanju

Dovoljno stručnog kadra sa značajnim iskustvom

Stručni kadar dolazi iz ustanove prilikom okrupnjavanja

Dovoljno stručnog kadra sa značajnim iskustvom

Revizija financijskih izvještaja prije okrupnjavanja

Potrebna je revizija fin. izvještaja svih komunalnih društava koje se pripajaju i koje pripaja

Nije potrebna Potrebna je revizija fin. izvještaja svih komunalnih društava koje se pripajaju i koje pripaja

Upis okrupnjavanja u Trgovački sud

potrebno potrebno potrebno

57

Oporezivanje prijenosa nekretnina

Nema poreza na promet nekretnina pri statusnoj promjeni pripajanja

Potrebno je u Zakonu naglasiti da je prijenos komunalne infrastrukture neoporeziv

Nema poreza na promet nekretnina pri statusnoj promjeni pripajanja

Oporezivanje prijenosa pokretnina ( vozila i sl.)

Plaća se porez na promet rabljenih vozila – moguće ga je izbjeći ako Zakon to izričito naglasi



Upis promjena u zemljišne knjige

potrebno potrebno potrebno

58

FINANCIJSKI PLAN USTANOVE

Prema odredbi novog Zakona, financijski plan neprofitnih organizacija mora sadržavati najmanje:

• plan prihoda i rashoda

• plan zaduživanja i otplate

• obrazloženje financijskog plana

Plan prihoda i rashoda pretpostavlja sljedeće kategorije :

➢ Vlastiti prihodi

➢ prihodi iz Proračuna

➢ donacije

➢ prihodi po posebnim propisima

➢ ostali prihodi

UKUPNO PRIHODI ➢ rashodi za zaposlene

➢ materijalni rashodi

➢ rashodi amortizacije

➢ financijski rashodi

➢ donacije

➢ ostali rashodi

UKUPNO RASHODI VIŠAK PRIHODA NAD RASHODIMA MANJAK PRIHODA NAD RASHODIMA Višak prihoda prenosi se u sljedeće obračunsko razdoblje. Manjak prihoda pokriva se iz ranije nastalog viška prihoda nad rashodima. Ako ga nema, pokrivaju ga osnivači neprofitne organizacije

59

PRILOZI

MODEL OSNIVAČKOG AKTA ISPORUČITELJA

Osnivački akt ustanove Na temelju članka 12. stavak 4. Zakona o ustanovama („Narodne novine“ broj 76/1993, 29/1997, 47/1999, 35/2008) i članka __. stavak __. Zakona o vodama („Narodne novine“ broj 153/2009, 63/2011, 130/2011, 56/2013, 14/2014, --/----) te Odluke o prihvaćanju Sporazuma o osnivanju Ustanove – Javni isporučitelj vodnih usluga za Uslužno područje __ – koju je

- Gradsko vijeće Grada ________ donijelo dana __.__.____. godine, klasa: _____________, ur.broj: _____________,



- Općinsko vijeće Općine _______ donijelo dana __.__.____. Godine, klasa: _____________, ur.broj: _____________,




osnivači Ustanove

1. Grad __________ sa sjedištem u ___________, na adresi __________, OIB: _____________, zastupan po gradonačelniku ____________,



4. Općina __________ sa sjedištem u ___________, na adresi __________, OIB: _____________, zastupana po načelniku ____________,




dana __.__.____. godine sklopili su

60

S P O R A Z U M

o osnivanju Ustanove – Javni isporučitelj vodnih usluga za Uslužno područje __

I. OPĆE ODREDBE

Članak 1.

Ovim Sporazumom osniva se Ustanova Javni isporučitelj vodnih usluga za Uslužno područje __ (u daljnjem tekstu: Ustanova). Osnivači Ustanove su Grad ______________, Grad ______________, Grad ______________, Općina _______________, Općina _______________, Općina _______________ i Općina _______________ (u daljnjem tekstu: osnivači).

Članak 2. Osnivači su suglasni da se Ustanova osniva sa ciljem obavljanja djelatnost javne vodoopskrbe i javne odvodnje na Uslužnom području __ odnosno s ciljem osiguranje dovoljnih količina kvalitetne pitke vode za vodoopskrbu stanovništva potrebnih količina vode odgovarajuće kakvoće za različite gospodarske i osobne potrebe odnosno s ciljem obavljanja dužnosti osiguranja djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje. II. NAZIV I SJEDIŠTE USTANOVE

Članak 3. Ustanova će obavljati svoju djelatnost, poslovati i sudjelovati u pravnom prometu pod nazivom „Javni isporučitelj vodnih usluga za Uslužno područje __ “. Sjedište Ustanove je u ___________, ___________.

O promjeni naziva i sjedišta Visoke škole odlučuje Osnivač. III. DJELATNOST USTANOVE

Članak 4. Djelatnost ustanove je:

- Javna vodoopskrba - Javna odvodnja; - Ugradnja vodomjera; - Umjeravanja vodomjera;

61

- Rukovanje i održavanja vodomjera; - ispitivanje zdravstvene ispravnosti vode za piće za vlastite potrebe - proizvodnja energije za vlastite potrebe - uzorkovanje i ispitivanje kakvoće vlastitih otpadnih voda - korištenje opasnih kemikalija

IV. ORGANI USTANOVE

Članak 5.

Organi Ustanove su Upravno vijeće i ravnatelj.

a) Upravno vijeće

Članak 6.

Ustanovom upravlja Upravno vijeće. Upravno vijeće:

- donosi program rada i razvoja Ustanove i nadzire njihovo izvršavanje, - odlučuje o financijskom planu i godišnjem obračunu, - odlučuju o stjecanju, otuđenju ili opterećivanju imovine Ustanove, na način određen

ovim Sporazumom, - predlaže osnivačima promjenu naziva i sjedišta Ustanove, - donosi Statut Ustanove, - donosi druge opće akte Ustanove, - imenuje i razrješava ravnatelja Ustanove, - daje osnivačima i ravnatelju Ustanove prijedloge i mišljenja o pojedinim pitanjima, - obavlja i druge poslove određene Statutom Ustanove i zakonom.

Upravno vijeće uz suglasnost osnivača:

- odlučuje o stjecanju, otuđenju ili opterećenju nekretnina Ustanove, - donosi odluku o promjeni djelatnosti.

Članak 7.

Upravno vijeće je samostalno u stjecanju, opterećivanju ili otuđivanju imovine Ustanove i ugovaranju drugih poslova čije je vrijednost veća od _______________ kuna, a manja od _______________ kuna. Za stjecanje, opterećivanje ili otuđivanje imovine Ustanove i ugovaranje drugih poslova, ako vrijednost prelazi iznos od ______________ kuna, Upravno vijeće mora imati suglasnost osnivača.

Članak 8. Upravno vijeće ima ___ članova.

62

Svaki od osnivača zastupljen je u Upravnom vijeću s po jednim članom. Člana Upravnog vijeća imenuje i razrješava predstavničko tijelo osnivača. Mandat člana Upravnog vijeća je dvije godine. Članovi Upravnog vijeća za svoj rad ne primaju naknadu. b) Ravnatelj

Članak 9. Voditelj Ustanove je ravnatelj. Ravnatelj organizira i vodi rad i poslovanje Ustanove, poduzima sve pravne radnje u ime i za račun Ustanove, predstavlja Ustanovu, zastupa Ustanovu u svim postupcima pred sudovima, upravnim i drugim državnim tijelima te pravnim osobama s javnim ovlastima. Ravnatelj je odgovoran za zakonitost rada Ustanove.

Članak 10.

Ravnatelja imenuje Upravno vijeće na temelju javnog natječaja. Javni natječaj raspisuje Upravno vijeće. Za ravnatelja može se imenovati osoba koja pored općih zakonskih uvjeta potrebnih za zasnivanje radnog odnosa ima:

- završenu visoku stručnu spremu – diplomski sveučilišni studij građevinskog ili strojarskog smjera i

- najmanje deset godine radnog iskustva u struci. Mandat ravnatelja je četiri godine, a ista osoba može se ponovno imenovati za ravnatelja.

Članak 11. Ravnatelj može dati punomoć drugoj osobi da zastupa Ustanovu u pravnom prometu. Punomoć iz stavka 1. ovog članka ravnatelj može dati samo u granicama svojih ovlasti sukladno odredbama zakona kojim se uređuju obvezni odnosi.

Članak 12. Ravnatelj je samostalan u donošenju odluka o stjecanju, opterećivanju ili otuđivanju imovine Ustanove i u ugovaranju drugih poslova čija je vrijednost manja od _____________ kuna. Iznimno od odredbe stavka 1. ovog članka, ravnatelj može sklopiti ugovore koji se odnose na financiranje rada Ustanove s osnivačima i drugim fizičkim ili pravnim osobama, samo uz suglasnost Upravnog vijeća. V. SREDSTVA ZA OSNIVANJE I POČETAK RADA USTANOVE

63

Članak 13.

Sredstva za osnivanje i početak rada Ustanove u ukupnom iznosu od _____________ kuna osiguravaju osnivači i to:

1. Grad __________ u iznosu od ____________, 2. Grad __________ u iznosu od ____________, 3. Grad __________ u iznosu od ____________, 4. Općina __________ u iznosu od ____________, 5. Općina __________ u iznosu od ____________, 6. Općina __________ u iznosu od ____________, 7. Općina __________ u iznosu od ____________.

VI. IMOVINA USTANOVE I RASPOLAGANJE S DOBITI

Članak 14.

Sredstva za rad koja su pribavljena od osnivača, drugih općina i gradova, stečena pružanjem usluga ili su pribavljena iz drugih izvora, čine imovinu Ustanove. Ako u obavljanju svoje djelatnosti Ustanova ostvari dobit, ta se dobit upotrebljava isključivo za obavljanje i razvoj djelatnosti Ustanove u skladu s ovim Sporazumom, i Statutom Ustanove.

Članak 15.

Ustanova odgovara za obveze cijelom svojom imovinom. Osnivači Ustanove solidarno i neograničeno odgovaraju za njene obveze. VII. STATUT

Članak 16.

Statutom Ustanove se sukladno zakonu i ovom Sporazumu pobliže utvrđuje ustrojstvo, ovlasti i način odlučivanja organa Ustanove, te uređuju druga pitanja od značaja za obavljanje djelatnosti i poslovanja Ustanove. VIII. JAVNOST RADA

Članak 17.

Rad Ustanove je javan. O javnosti rada Ustanove skrbi ravnatelj. Upravno vijeće Ustanove dužno je najmanje jedanput godišnje podnijeti izvješće o radu osnivačima.

64

IX. PRIVREMENI RAVNATELJ

Članak 18.

Osnivači ovlašćuju privremenog ravnatelja da pod njihovim nadzorom obavlja pripreme za početak rada Ustanove, a posebno da pribavi potrebne dozvole za početak rada te da podnese prijavu za upis Ustanove u sudski registar. Za privremenog ravnatelja imenuje se _______________ (OIB ______________________). X. ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 19.

Upravno vijeće je dužno donijeti Statut Ustanove te raspisati natječaj za izbor ravnatelja u roku od 60 dana od dana upisa Ustanove u sudski registar.

Članak 20.

Ovaj Sporazum stupa na snagu danom potpisa svih ovlaštenih predstavnika osnivača.

65

AKCIJSKI PLAN LICENCIRANJA (INTEGRACIJE) S NOSITELJIMA I ROKOVIMA Opisane aktivnosti su obrađene pod pretpostavkom da je su sve potrebne izmjene i dopune Zakona stupile na snagu bez obzira na model i tehnologiju integracije. U pregledu aktivnosti se koristi terminologija prikladna za model „ustanova“ ali se sve navedeno na odgovarajući način primjenjuje i na ostale modele. Rokovi su određeni na način da predstavljaju načelno najkraće rokove koji su procijenjeni izvedivima. Dakle, terminski plan provedbe je optimalno rješenje.

Aktivnost/faza Nositelj Rok Opis/komentar

1 Novi Pravilnik o licenciranju Stručni voditelji kroz postupak Stručni ispit za voditelje Objava popisa ovlaštenih voditelja

Ministarstvo poljoprivrede

6 mjeseci Ova aktivnost nije nužna. Iako konzumira značajno vrijeme, pretpostavka je da ipak bitno smanjuje ukupno vrijeme trajanja postupka

2 Imenovanje nositelja integracije (jedan od postojećih isporučitelja) za svako uslužno područje

Ministarstvo poljoprivrede

30 dana

3 Tehnička, financijsko i pravna analiza postojećih JIVU

Voditelji postupka ili nositelj postupka

90 dana

4. Revizija financijskih izvještaja Voditelji postupka ili nositelj postupka

4 tjedna po svakom KTD

5 Pripajanje, spajanje, preoblikovanje Predstavnička tijela JLS, Direktor JIVU

6 mj. do 1. g.

6 Ispunjenje uvjeta za licenciranje (zapošljavanje potrebnih kadrova, upis imovine, kupnja strojeva…)

JIVU – trgovačko društvo

60 dana

7 Licenciranje JIVU JIVU – trgovačko društvo

30 dana

Pojednostavljeni i ubrzani akcijski plan modela pripreme sustava od strane centralne vlasti („ključ u ruke“) Aktivnost/faza Nositelj Rok Opis/komentar

1 Osnivanje ustanova Republika Hrvatska (alternativa JLS)

60 dana Obuhvaća donošenje odluke o osnivanju ustanove, upisa iste u sudski registar te imenovanja privremenog upravitelja

2 Prijenos poslovnih udjela s KTD na ustanovu; Ex lege - uključivanje JLS u članstvo ustanove)

JLS vijeća 60 dana Počinje odmah nakon aktivnosti 1

3 Prijenosi gospodarskih cjelina (s KTD na ustanovu)

Privremeni ravnatelj 90 dana Počinje istodobno s aktivnosti 2

4 Ispunjenje uvjeta za licenciranje (zapošljavanje potrebnih kadrova, upis imovine, kupnja strojeva…)

JIVU ustanova (privremeni ili novi ravnatelj)

60 dana Počinje odmah nakon aktivnosti 3

5 Licenciranje JIVU JIVU ustanova (privremeni ili novi ravnatelj)

30 dana Počinje odmah nakon aktivnosti 4

66

OBRAZAC INVENTARNOG POPISA IMOVINE S KOJIMA ISPORUČITELJ ULAZI U PROCES INTEGRACIJE External file

Documents

STUDIJA O INSTITUCIONALNOM OKVIRU INTEGRACIJE ... · Odredbom čl. 52. st. 1. Ustava Republike Hrvatske propisano je da “More, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno