Upload
others
View
3
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
1
Studentenparlement Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de wetgevende macht
Nr. 1 KONINKLIJKE BOODSCHAP Aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal Wij bieden U hiernevens ter overweging aan een voorstel van wet tot verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de wetgevende macht. De memorie van toelichting, die het wetsvoorstel vergezelt, bevat de gronden waarop het rust. En hiermede bevelen Wij U in Godes heilige bescherming. Wassenaar, 15 oktober 2014 Willem-Alexander
1
Studentenparlement Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de wetgevende macht
Nr. 2 VOORSTEL VAN WET
Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.
Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten: Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat er grond bestaat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de wetgevende macht; Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen
overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze: ARTIKEL I Er bestaat grond de hierna in de artikelen II tot en met VIII omschreven voorstellen tot verandering in de Grondwet in overweging te nemen. ARTIKEL II Artikel 52, tweede lid, van de Grondwet, alsmede de aanduiding “1” voor het eerste lid, vervallen. ARTIKEL III In artikel 54, eerste lid, van de Grondwet wordt na “Tweede Kamer” ingevoegd: en de Eerste Kamer. ARTIKEL IV Artikel 55 van de Grondwet vervalt. ARTIKEL V Artikel 64 van de Grondwet komt als volgt te luiden: Artikel 64 1. De Tweede Kamer kan bij koninklijk besluit worden ontbonden.
2
2. Ontbinding van de Tweede Kamer brengt ontbinding van de Eerste Kamer met zich. 3. Het besluit tot ontbinding houdt tevens de last in tot een nieuwe verkiezing van de ontbonden kamers en tot het samenkomen van de nieuw gekozen kamers binnen drie maanden. 4. De ontbinding gaat in op de dag waarop de nieuw gekozen kamers samenkomen. 5. De wet stelt de zittingsduur van de na ontbinding optredende kamers vast; de termijn mag niet langer zijn dan vijf jaren. ARTIKEL VI Na artikel 85 van de Grondwet worden twee artikelen ingevoegd, luidende: Artikel 85a 1. De Eerste Kamer beoordeelt een voorstel van wet op de kwaliteit ervan. 2. De Eerste Kamer kan een voorstel van wet slechts verwerpen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. Artikel 85b 1. Indien de Eerste Kamer een voorstel van wet heeft verworpen, zendt zij het verworpen voorstel terug aan de Tweede Kamer, die kan besluiten het voorstel opnieuw in stemming te brengen. 2. Indien de Tweede Kamer een besluit neemt als bedoeld in het eerste lid, kan het voorstel van wet slechts worden aangenomen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. ARTIKEL VII Artikel 87, eerste lid, van de Grondwet komt te luiden: 1. Een voorstel van wet wordt wet, zodra het door de Staten-Generaal is aangenomen dan wel zodra het door de Tweede Kamer op grond van artikel 85b, tweede lid, met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen is aangenomen, en door de Koning is bekrachtigd. ARTIKEL VIII Artikel 137 van de Grondwet wordt als volgt gewijzigd: 1. In het derde lid wordt “wordt de Tweede Kamer” vervangen door: worden beide kamers. 2. In het vierde lid wordt “Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen” vervangen door: Nadat de nieuwe Tweede Kamer en de nieuwe Eerste Kamer zijn samengekomen.
3
Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden. Gegeven De Minister-President, Minister van Algemene Zaken, De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing,
1
Studentenparlement Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de wetgevende macht
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING 1. Algemeen deel De strekking van het wetsvoorstel De bestuurbaarheid van Nederland dient te worden vergroot en voor de toekomende jaren zeker gesteld. Op diverse niveaus en in verschillende situaties is die aanpassing noodzakelijk. In dit wetsvoorstel gaat het er in het bijzonder om de conflicten die tussen de Tweede Kamer en de Eerste Kamer kunnen ontstaan tot een minimum te beperken teneinde patstellingen, die tot een bestuurlijke impasse en tot vertragingen leiden, te voorkomen. De verhouding tussen de beide Kamers der Staten Generaal is aan herziening toe, zodanig dat de verhouding tussen deze beide Kamers meer in evenwicht wordt gebracht. De strekking van dit wetsvoorstel is niet alleen een probleem te voorkomen, het voorstel is er tegelijkertijd op gericht een positieve doelstelling te bereiken en tot een meer moderne en vruchtbare taakverdeling tussen beide Kamers te komen. Motieven voor het wetsvoorstel Dit wetsvoorstel betreft het meest cruciale element van de parlementaire democratie en van de rechtsstaat. Immers, de beide Kamers maken deel uit van de wetgevende macht, vormen tezamen met de regering de wetgevende macht. Op het functioneren van de wetgevende macht is de afgelopen jaren de nodige kritiek geweest, kritiek van uiteenlopende aard. Zo zou het wetgevingsproces niet transparant genoeg zijn, zou er teveel wetgeving worden gemaakt, zou de wetgeving van onvoldoende kwaliteit zijn, zou het wetgevingsproces te veel tijd in beslag nemen, om een aantal van de kritische kanttekeningen te noemen. Bovendien is een voor de rechtsstaat cruciaal kritiekpunt dat de Eerste Kamer haar functie van ‘chambre de réflexion’ onvoldoende waarmaakt. Gewezen wordt op de weinige keren dat de Eerste Kamer over ingediende wetsvoorstellen anders stemt dan de Tweede Kamer. Gewezen is op de toegenomen politieke opstelling van de Eerste Kamer. Deze kritiek is van belang omdat de Eerste Kamer als ‘chambre de réflexion’ een positie heeft in het systeem van ‘checks and balances’ zoals dat in een rechtsstaat behoort. Dat is nodig omdat in Nederland niet een Constitutioneel Hof bestaat en het de rechter niet is toegestaan wetgeving te toetsen aan de Grondwet. Een ander risico voor de vervulling van de reflexieve functie van de Eerste Kamer ligt besloten in het overleg dat leden van de Eerste Kamer voeren met partijgenoten in de Tweede Kamer of met bewindslieden. In dergelijk beraad kan worden aangegeven waar de grenzen liggen van de leden van een fractie in de Eerste Kamer. Deze omstandigheid geeft evenwel tevens aan dat de verbondenheid tussen partijgenoten sterk is. Juist omdat de Eerste Kamer een steeds meer politieke betekenis heeft gekregen of genomen, is de druk van de Tweede Kamer op de stellingname in de Eerste Kamer gedurende de laatste jaren sterker geworden. De omstandigheid dat er meer en kleinere politieke partijen zijn, maakt dat het kabinet uit diverse partijen bestaat dan wel dat sprake is van gedoogsteun. De discipline die nodig is om het regeren dan mogelijk te maken, neemt daarmee toe. Ook de omstandigheid
2
dat de politieke samenstelling van de Eerste Kamer verschilt van die van de Tweede Kamer, onder meer het gevolg van de toename van de zwevende kiezers en de verschillen in moment van verkiezingen, brengt mee dat de Eerste Kamer een meer politieke wordt. Dat betekent niet alleen dat regeren moeilijker wordt en dat meer conflicten tussen beide Kamers kunnen ontstaan, het gaat ook ten koste van de zelfstandige positie van de Eerste Kamer en van de vervulling van haar reflexieve functie. Beide bemoeilijken een effectief bestuur en effectieve wetgeving. Het is daarom dat de verhouding tussen de beide Kamers en daarmee de positie van de Eerste Kamer moet worden herijkt. Er is daarnaast een nog wat andere overweging de verhouding tussen beide Kamers te herzien. De wetgever heeft het recht van amendement voorbehouden aan de Tweede Kamer. De Eerste Kamer beoordeelt het wetsvoorstel als geheel. De Eerste Kamer heeft echter via een indirecte weg toch een vorm gevonden om wetsvoorstellen te amenderen, de bekende weg van de novelle. Dit is een vorm die in zekere zin het karakter van wetsontduiking heeft. Ook al heeft deze rechtspraktijk zich inmiddels een vaste plaats verworven, het is niet een fraai voorbeeld voor justitiabelen die soms ook liever de wet ontduiken. Bovendien levert het tijdverlies op en kan het leiden tot ingewikkelde situaties. Dat ware te voorkomen. Opheffing van de Eerste Kamer? Om conflicten tussen Tweede Kamer en Eerste Kamer te vermijden, is een eerste mogelijkheid de Eerste Kamer op te heffen al dan niet gepaard gaand met een uitbreiding van het aantal leden der Tweede Kamer tot bijvoorbeeld 225 of 300. Deze uitbreiding zou de controlerende taak van de Tweede Kamer kunnen versterken. Zij maakt evenwel geen deel uit van het onderhavige voorstel tot wijziging van de Grondwet. Een parlement dat uit één vertegenwoordigend lichaam bestaat, is op zich niet vreemd. Het komt in de meerderheid der staten voor, ook in Europa. De staatsinrichting van ons Koninkrijk kende in eerste instantie geen Eerste Kamer, in de Grondwet van 1814 was daarin niet voorzien. De Eerste Kamer is gekomen in 1815 en moest een stem geven aan de -deels adellijke- elite en aan de Belgische kerkelijke gezagsdragers. In de loop der jaren is de positie en samenstelling van de Eerste Kamer veranderd, haar functie is gedacht als een reflexieve in het bijzonder op het terrein van de wetgeving. De vervulling van deze functie is de afgelopen decennia wel in twijfel getrokken, zoals hiervoor reeds is aangeduid. De vraag is dan of een Eerste Kamer thans nog van nut is. Historisch kunnen kamers als een Eerste Kamer worden verklaard uit de aanwezigheid van verschillende standen in een maatschappij, die via eigen kanalen worden vertegenwoordigd om invloed op bestuur en wetgeving te hebben. Een variatie daarop is dat naast de burgers van het land als geheel, het nuttig kan zijn dat ook regio’s of deelstaten worden betrokken in het landsbestuur. Dat is met name het geval in grote staten en staten die een federale structuur hebben. In Nederland vinden we een fletse afspiegeling daarvan, waar de leden van de Eerste Kamer worden verkozen via de Provinciale Staten. Een dergelijk nut is echter niet zwaarwegend in de Nederlandse staat, waar deze tot de kleine landen hoort en alle kenmerken van een eenheidsstaat heeft. Indien de Eerste Kamer thans een functie heeft, ligt die besloten in haar rol van een meer afstandelijke beoordelaar van wetsvoorstellen. Alle betrokkenen bij het wetgevingsproces, te beginnen met de regering en het parlement, dienen de kwaliteit van de wetgeving, waaronder de rechtmatigheid, voor ogen te hebben. Zoals nog zal worden uiteengezet, is het begrip ‘kwaliteit’ een begrip dat diverse aspecten betreft en waarover verschillend kan worden gedacht. Bovendien moet wetgeving in de toekomst werken, hetgeen betekent dat in zekere mate moet worden voorspeld hoe wetgeving zal werken. Omdat voor de ordening van de
3
samenleving goed werkende wetgeving een eerste voorwaarde is, is het nodig waarborgen in te bouwen dat de kwaliteit van wetgeving optimaal is. Om die reden blijft het van belang dat een Eerste Kamer een reflexieve functie vervult. Dat is des te meer van belang omdat, als gezegd, in ons stelsel niet een rechterlijke constitutionele toetsing als zodanig bestaat, maar de wetgever zelf beslist over de grondwettigheid van wetgeving. De toetsing op de kwaliteit en de rechtmatigheid van de wetgeving behoort aan het parlement als vertegenwoordigend lichaam, omdat het, zij het op een algemeen niveau, verantwoording aflegt aan de kiezer, en omdat de rechtmatigheid en kwaliteit niet alleen een juridische inhoud hebben, maar een bredere ethische en maatschappelijke. Een specifieke taakopdracht aan de Eerste Kamer versterkt het besef daarvan. Wetgeving en bestuur Het belang van de voorgelegde voorstellen houdt verband met de verhouding tussen bestuur en wetgeving. In wetgeving worden instituties en normen vastgelegd. De instituties zorgen voor een juridische infrastructuur die nodig is om een ingewikkelde samenleving in goede banen te leiden. Hetzelfde doel hebben de in de wetgeving opgenomen normen, die richting geven aan het gedrag van burgers, van personen werkzaam in instituties en van gezagsdragers. Deze infrastructuur en deze gedragsregels zijn niet neutraal en kunnen evenmin direct uit het recht worden afgeleid. De inhoud ervan wordt bepaald in het politieke debat; de keuze voor de aard van de normen en van de infrastructuur is een kwestie van beleid. Wetgeving is wel het juridisch voertuig van beleid genoemd. De wetgeving is naar inhoud en procedure direct verbonden met het beleid zoals dat in de politieke arena vorm wordt gegeven. Dat betekent dat de bestuurbaarheid van het land, de wijze waarop beleid wordt vastgesteld en uitgevoerd, een rechtstreeks verband houdt met het proces van wetgeving. In een wat andere terminologie is hier sprake van het legaliteitsbeginsel, het beginsel dat bestuurlijke bevoegdheden op een wet moeten berusten. Dit al oude beginsel heeft de verbondenheid tussen bestuur, beleid en wetgeving versterkt. Grondwetswijziging De procedure die wordt voorgesteld kan niet worden verwerkelijkt met wijziging van enkele wetten of de Reglementen van Orde van de Tweede en van de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel betekent wijziging van enkele bepalingen van de Grondwet. Dat betekent derhalve dat de daarvoor voorgeschreven gang van zaken wordt gevolgd. Gelet op het belang van de voorgestelde procedure, die het hart van ons democratisch bestel raakt, is er ook alle reden een dergelijke zware procedure te volgen. De voorgestelde regeling leidt ook tot wijziging van in elk geval de Kieswet. Een voorstel tot wijziging van de Kieswet ontvangt u na aanvaarding van dit wetsvoorstel in eerste lezing.
2. De voorstellen De wens een regeling te treffen voor mogelijke conflicten tussen Tweede Kamer en Eerste Kamer heeft vergaande gevolgen. Immers, de kern van het probleem valt te situeren in het mandaat dat zowel de Tweede als de Eerste Kamer van de kiezer hebben gekregen. Door genoemde ontwikkelingen is de politieke betekenis van de Eerste Kamer gegroeid hetgeen ten koste gaat van de reflexieve functie van deze Kamer. Dit probleem van het dubbele mandaat valt alleen op te lossen indien Tweede en Eerste Kamer eenzelfde mandaat van de kiezer hebben gekregen. Dat valt te bewerkstelligen door de verkiezingen voor Tweede en Eerste Kamer gelijktijdig te houden en door de kiezers in de gelegenheid te stellen tegelijkertijd hun stem uit te brengen op kandidaten voor de beide Kamers. Deze kandidaten dienen van
4
dezelfde partij te zijn. Immers, als kiezers op kandidaten van verschillende partijen zouden kunnen stemmen, blijft het probleem van het dubbele mandaat bestaan. De voorgestelde procedure maakt dat de politieke samenstelling van beide Kamers gelijk is. Teneinde de politieke inzet van de Eerste Kamer te verminderen en haar reflexieve functie te versterken, is expliciet geformuleerd dat de Eerste Kamer tot taak heeft haar oordeel uit te spreken over de kwaliteit van het voorliggende wetsvoorstel. Gekozen is voor het brede begrip ‘kwaliteit’. Het begrip kwaliteit brengt mee dat diverse aspecten van het wetsvoorstel worden beoordeeld, waarbij in het bijzonder kan worden gedacht aan kwaliteitseisen zoals de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en rechtmatigheid van het wetsvoorstel. Er zijn evenwel meer elementen die de kwaliteit bepalen. In de nota Zicht op Wetgeving1 zijn er twaalf genoemd, welke nog steeds als standaard kunnen gelden. Ook materiële condities, bijvoorbeeld voor de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid, die veelal niet in de wet zijn opgenomen zoals de financiële en materiële condities, zijn daarbij van belang. De onderlinge verhouding van de diverse eisen is overigens niet eenduidig. Daarbij speelt een rol dat zowel de positie van de beoordelaar van de kwaliteit (de maker, de ontvanger, de toepasser) als de normatieve opstelling van de beoordelaar kunnen verschillen. De toetsende functie van de Eerste Kamer komt tot uiting in de mogelijkheid een wetsvoorstel niet te aanvaarden. Omdat het begrip ‘kwaliteit’ de som inhoudt van die verschillende aspecten en invalshoeken, kan een wetsvoorstel op die grond niet met een eenvoudige meerderheid worden afgewezen. Dat is temeer het geval omdat dergelijke afwegingen ook bij de eerdere fasen in de procedure van wetgeving zijn overwogen. Gekozen is daarom voor een gekwalificeerde meerderheid. Deze meerderheid moet evenwel zodanig zijn dat het afstemmen van een wetsvoorstel niet feitelijk onmogelijk wordt. Met twee derden der uitgebrachte stemmen wordt het midden gehouden tussen de strengere eis van twee derden van het aantal leden en een eenvoudige meerderheid van de helft plus een. Het spreekt vanzelf dat voor de goede uitoefening van de reflexieve functie de Eerste Kamer de rechten behoudt die zij thans heeft, in het bijzonder het recht inlichtingen te vragen (artikel 68 Grondwet) en het recht van onderzoek (artikel 70 Grondwet). Indien de Eerste Kamer een dergelijk oordeel heeft uitgesproken over een wetsvoorstel, is er sprake van een conflict tussen beide Kamers. Er zijn in diverse landen verschillende procedures ontworpen ter oplossing van een dergelijk conflict. Een niet ongebruikelijke oplossing is dat een wetsvoorstel wordt geamendeerd en dat het geamendeerde wetsvoorstel net zo lang heen en weer gaat tussen beide kamers tot overeenstemming is bereikt. Dat is een omslachtige oplossing die de bestuurbaarheid niet ten goede komt. Een andere oplossing is de Duitse waarbij een commissie uit beide Kamers wordt geformeerd die tot overeenstemming moet zien te komen. Deze procedure is zeer geschikt waar de Bondsraad de Länder vertegenwoordigt en derhalve een specifieke taak heeft ten opzichte van de met de Tweede Kamer vergelijkbare Bondsdag. In de Nederlandse situatie heeft de Eerste Kamer niet die functie en ligt een dergelijke oplossing daarom minder voor de hand. Een oplossing voor dit conflict tussen beide Kamers dient rekening te houden met de meerduidigheid van het begrip kwaliteit en met de omstandigheid dat het oordeel over de kwaliteit van een wetsvoorstel een sterke politieke en bestuurlijke dimensie heeft. De voorgestelde procedure houdt daarom in dat een door de Eerste Kamer verworpen wetsvoorstel opnieuw aan de Tweede Kamer wordt teruggezonden. De Tweede Kamer heeft dan twee mogelijkheden. In de eerste plaats kan zij het oordeel van de Eerste Kamer delen en het wetsvoorstel als niet aangenomen beschouwen. In de tweede plaats kan zij besluiten dat zij het voorliggende wetsvoorstel zo belangrijk vindt in deze vorm dat zij het opnieuw in 1 Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nr.1-2
5
stemming brengt. Een gekwalificeerde meerderheid is dan nodig om het wetsvoorstel alsnog aan te nemen. Het kabinet kan immer de Tweede Kamer hierbij adviseren; een aparte bepaling daartoe is niet nodig omdat het kabinet krachtens artikel 86 van de Grondwet het wetsvoorstel kan intrekken en de Tweede Kamer immer het gevoelen van het kabinet kan vragen. Indien het wetsvoorstel in tweede instantie niet de vereiste gekwalificeerde meerderheid weet te behalen, is het voorstel niet aanvaard en daarmee van de baan. Het is aan de Tweede Kamer of de regering om een nieuw, en naar men mag aannemen, gewijzigd voorstel in te dienen. Indien het door de Eerste Kamer afgewezen wetsvoorstel wel door de Tweede Kamer in tweede instantie wordt aanvaard, is het wetsvoorstel door de Staten-Generaal aangenomen. Op deze wijze is een heldere, eenvoudige en snelle afhandeling mogelijk, waarbij de diverse belangen kunnen worden afgewogen. Naar men kan verwachten, zal de Tweede Kamer niet lichtvaardig de Eerste Kamer overrulen. Immers, bij de toepassing van de wet kunnen zich conflicten voordoen en kan voor de rechter de rechtmatigheid in twijfel worden getrokken. Indien de Eerste Kamer op dat punt ernstige bezwaren heeft geuit, zo ernstig dat het wetsvoorstel sneuvelde, kan dat voor de rechter een aanknopingspunt bieden. Overwogen is gebruik te maken van zogenoemde gele of oranje kaarten zoals dat mogelijk is in het kader van de regelgeving door de Europese Unie.2 Vertaald naar de onderhavige situatie zou dat betekenen dat na de indiening van een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer de Eerste Kamer een signaal afgeeft over de kwaliteit van het wetsvoorstel. Een gele kaart houdt dan in dat een aanmerkelijke minderheid van de Eerste Kamer kritisch is, een oranje kaart dat een meerderheid grote twijfels heeft. De indiener van het wetsvoorstel kan dan besluiten het wetsvoorstel al dan niet in gewijzigde vorm te handhaven of in te trekken. Daarmee overlapt evenwel de Eerste Kamer niet alleen de positie van de Afdeling Advisering van de Raad van State, maar ook mag men verwachten dat het aantal conflicten tussen beide Kamers toeneemt. Deze aanpak lost het probleem dus niet op. Bovendien zou in onze traditie op deze wijze de Eerste Kamer dan voor haar beurt spreken en zou zij meer nog dan thans de feitelijke mogelijkheid krijgen een wetsvoorstel te amenderen. Overwogen is nog of grondwettelijk nadere eisen moeten worden gesteld aan de verkiesbaarheid van leden van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, nu haar taak expliciet is de wetsvoorstellen op hun kwaliteit te beoordelen. Een dergelijke voorziening lijkt bij nader inzien niet nodig en niet wenselijk. Zij is niet nodig omdat aangenomen mag worden dat politieke partijen bij de kandidaatstelling rekening houden met de bijzondere taak van de Eerste Kamer, zij is niet wenselijk omdat daarmee tekort zou worden gedaan aan het brede karakter van de ‘kwaliteit’ van wetgeving. Zo zou men op het eerste gezicht kunnen denken aan de eis van een afgeronde studie in de rechtsgeleerdheid, maar nadere beschouwing doet inzien dat deze studie niet vanzelf leidt tot inzicht in bijvoorbeeld de uitvoerbaarheid van een wetsvoorstel indien het wet is geworden of de mogelijke (macro-) economische gevolgen ervan. Bij een dergelijke procedure waarbij de Eerste Kamer toetst op de kwaliteit van de wetsvoorstellen, komt licht de vraag op van de verhouding tot de taak van de Afdeling Advisering van de Raad van State. Deze taak blijft onverlet. De Afdeling adviseert de regering omtrent de rechtmatigheid en de beleidsmatigheid van wetsvoorstellen. Dat is een belangrijke onafhankelijke toets voor de regering voor zij een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer zal indienen. Er is wel betoogd dat de adviezen van de Afdeling niet veel gewicht in 2 Artikel 7 Protocol (nr. 2) betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
6
de schaal van het regeringsbeleid zouden leggen, zeker niet waar het wetsvoorstellen betreft die rechtstreeks voortvloeien uit het regeerakkoord. Hoezeer ook de adviezen van de Afdeling ernstig worden genomen, gelet op de meerduidigheid van het begrip kwaliteit kan soms een verschillend oordeel worden gegeven over de diverse aspecten van kwaliteit. Dat bij initiatiefvoorstellen eveneens aan de Afdeling advies moet worden gevraagd, is een reden temeer om deze taak van de Afdeling onverlet te laten. De wetenschap dat de Eerste Kamer van het advies van de Afdeling gebruik kan en zal maken nu zij deze taak expliciet heeft gekregen, kan bovendien de invloed van de adviezen van de Afdeling vergroten.
3. Financiële aspecten
Dit voorstel brengt geen bijzondere extra lasten mee. Verkiezingen kosten geld, maar daarin verandert niets. De wijze van verkiezing wordt door dit voorstel veranderd en wel op een zodanige wijze dat te verwachten is dat het voorstel een zekere besparing oplevert. Immers, de verkiezing van de Eerste Kamer behoeft dan niet apart te worden georganiseerd en uitgevoerd.
Evenmin valt te verwachten dat voor de uitvoering van de voorgestelde bepalingen bijzondere materiële voorwaarden moeten worden vervuld. De verkiezing van de Eerste Kamer sluit naadloos aan bij die van de Tweede Kamer waarvoor de nodige expertise en voorzieningen reeds bestaan.
4. Artikelsgewijze toelichting
Artikel II
Omdat de verkiezing van de Eerste Kamer rechtstreeks geschiedt, tegelijk met die van de Tweede Kamer, komt het tweede lid van artikel 52 van de Grondwet te vervallen. Dat brengt mee dat van een onderverdeling in twee leden geen sprake meer is.
Artikel III
De verkiezing van de Tweede en de Eerste Kamer vindt te zelfder tijd plaats. Kiezers geven als zij stemmen hun voorkeur voor een kandidaat voor de Tweede en een voor de Eerste Kamer. De uitsluiting van kiesrecht die is geformuleerd in het tweede lid van artikel 54 van de Grondwet blijft gelden. Zij geldt door de wijziging in het eerste lid, nu ook voor de verkiezing van de Eerste Kamer.
Artikel IV
Door de rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer dient het huidige artikel 55 te vervallen. Vernummering vindt niet plaats omdat bij het slechts vervallen van een artikel de noodzaak niet vaststaat (Ar 238). In geval van de Grondwet is dat zeker het geval.
Artikel V
Omdat de Eerste Kamer de Tweede Kamer volgt waar het de verkiezing betreft, volgt het tevens de Tweede Kamer waar het de ontbinding betreft. Alleen op deze wijze kan worden
7
zeker gesteld dat beide kamers een gelijk mandaat hebben gekregen van de kiezers. De vier leden van artikel 64 van de Grondwet zijn hierop aangepast.
Artikel VI
De nieuwe artikelen 85a en 85b vormen de kern van de conflictregeling. In artikel 85a kan de Eerste Kamer een door de Tweede Kamer aanvaard wetsvoorstel dat haar krachtens artikel 85 van de Grondwet is toegezonden, toetsen op de kwaliteit (eerste lid) en zo nodig afwijzen met twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen (tweede lid). Het begrip ‘kwaliteit’ is niet verder gedefinieerd. In het bovenstaande is gerefereerd aan de kwaliteitseisen die een ijkpunt vormen. De diversiteit en onderlinge verhouding tussen de kwaliteitseisen maakt dat een nadere definiëring niet goed mogelijk is. Het is aan de Eerste Kamer de kwaliteit vast te stellen. Indien een beperking tot een kwaliteitseis (zoals de rechtmatigheid) bestaat, biedt dat geen garantie dat niet andere aspecten onder de algemene noemer van die kwaliteitseis wordt gebracht. Afwijzing van een wetsvoorstel geschiedt met twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. Het Reglement van Orde van de Eerste Kamer geeft regels omtrent het quorum (artikelen 74 en 75).
Indien het wetsvoorstel niet is verworpen, is het wetsvoorstel door de Eerste Kamer aanvaard. Dit dient aan de regering en de Tweede Kamer te worden gemeld. Een afzonderlijke grondwettelijke bepaling is daarvoor niet nodig vanwege artikel 87, tweede lid, van de Grondwet.
Artikel 85b geeft aan wat er kan gebeuren indien de Eerste Kamer een wetsvoorstel niet heeft aanvaard. In dat geval heeft de Tweede Kamer twee mogelijkheden: hetzij dat wetsvoorstel opnieuw in stemming brengen, hetzij dat niet te doen. De Tweede Kamer besluit hierover en brengt dat besluit ter kennis van het kabinet. Ook hiervoor geldt dat een afzonderlijke grondwettelijke bepaling niet noodzakelijk is.
Artikel VII
In artikel 87, eerste lid, dient de mogelijkheid van het ‘overrulen’ door de Tweede Kamer van de verwerping van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer te worden opgenomen omdat ook dan het wetsvoorstel is aanvaard.
Artikel VIII
De wijziging van de verkiezing van de Eerste Kamer heeft ook gevolgen voor de wijziging van de Grondwet. Immers, met de Tweede Kamer wordt ook de Eerste Kamer ontbonden. Die wijziging betreft het derde lid van artikel 137 van de Grondwet.
Het vierde lid van artikel 137 behoeft geen wijziging omdat de Eerste Kamer in het nieuwe stelsel altijd een wetsvoorstel slechts kan verwerpen met een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.
8
Ten slotte zij opgemerkt dat het niet noodzakelijk is te voorzien in overgangsrecht: bij de eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer vindt tevens de verkiezing van de Eerste Kamer plaats.
De minister-president, minister van Algemene Zaken,
G.J. Veerman
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A. Meuwese
De minister voor Bestuurlijke Vernieuwing,
R. Nehmelman
1
Studentenparlement Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen
inzake de wetgevende macht
Nr. 4 VERSLAG
Vastgesteld 23 februari 2015
De fracties belast met het voorbereidend onderzoek van dit
wetsvoorstel, hebben de eer als volgt verslag uit te brengen van
hun bevindingen.
Inhoudsopgave
Blz.
1. Algemeen deel 1
2. De voorstellen 27
3. Financiële aspecten 69
4. Artikelsgewijze toelichting 70
Artikel III 71
Artikel V 71
Artikel VI 72
Artkel VII 75
Artikel VIII 76
1. Algemeen deel
De leden van de fractie van de Nijmeegse Gereformeerde
Partij (Radboud Universiteit Nijmegen, hierna: NGP-
fractie) hebben met veel belangstelling kennisgenomen van het
voorstel om de verhouding tussen beide Kamers te
herdefiniëren. De regering signaleert dat het evenwicht tussen de
beide Kamers onder druk staat. Het verdient in de ogen van de
NPG-fractie aanbeveling dat de werking van het
tweekamerstelsel wordt geëvalueerd indien daartoe aanleiding
bestaat. De bewaking van het evenwicht tussen de Tweede en
Eerste Kamer is voor de NGP-fractie van groot gewicht. Om die
reden wordt het initiatief tot dit wetsvoorstel met een positieve
grondhouding tegemoet getreden daar waar het dit evenwicht
versterkt.
Hierna zal de NGP-fractie allereerst enkele inleidende
opmerkingen plaatsen bij de motieven die de regering heeft voor
het wetsvoorstel en over mogelijke afschaffing van de Eerste
Kamer. De NGP-fractie plaatst in het bijzonder kanttekeningen
bij de volgende onderdelen van het wetsvoorstel: het mandaat
van de Kamers, de expliciete kwaliteitstaakstelling van de Eerste
Kamer en de invoering van een conflictregeling.
De strekking van het wetsvoorstel. De regering geeft in de
Memorie van Toelichting twee motieven voor het onderhavige
2
voorstel. Zij wil met dit voorstel de bestuurbaarheid van
Nederland vergroten.1 Daarnaast streeft zij het doel na om
‘wetsontduiking’ door het gebruik van de novelle door de Eerste
Kamer te voorkomen.2 De NGP-fractie staat altijd positief
tegenover voorstellen die kunnen leiden tot het verbeteren van
de bestuurbaarheid van Nederland. Deze voorstellen mogen
echter geen afbreuk doen aan belangrijke constitutionele
waarborgen en uitgangspunten, waaronder begrepen een
effectieve heroverwegingsfunctie van de Eerste Kamer. Om de
bestuurbaarheid te vergroten, wil de regering conflicten tussen
de Eerste en de Tweede Kamer zoveel mogelijk voorkomen
zodat vertraging wordt vermeden. In de Memorie van
Toelichting signaleert de regering dat er in de bestaande situatie
kritiek is op de kwaliteit van wetgeving.3 Deze kritiek wordt
onder andere geuit door de Raad van State in zijn jaarverslag
over 2013, waar hij aangeeft dat ‘de kwaliteit van wetgeving
onder druk staat’.4 In het voorstel stelt de regering maatregelen
voor om vertragingen in het wetgevingsproces te voorkomen.5
Deze maatregelen kunnen ten koste gaan van de kwaliteit van de
behandeling, doordat zij een snellere procedure in de hand
werken waarbij voorstellen minder zorgvuldig kunnen worden
bekeken. Deelt de regering de mening van de NGP-fractie dat de
kwaliteit van wetgeving belangrijker is dan de snelheid waarmee
zij tot stand komt? De NGP-fractie is van oordeel dat conflicten
tussen beide Kamers het debat kunnen doen toespitsen op de
voor de kwaliteit wezenlijke onderdelen. Is de regering het met
de NGP-fractie eens dat de kwaliteit van wetgeving kan worden
bevorderd door conflicten tussen de beide Kamers?
Ook bij het tweede motief van de regering voor dit wetsvoorstel
plaatst de NGP-fractie vraagtekens. De NGP-fractie deelt de
afwijzende houding van de regering ten opzichte van de
novelleprocedure niet.6 De NGP-fractie acht novelles
staatsrechtelijk toelaatbaar. Zij vindt hiervoor steun in de
literatuur.7 Ook de Raad van State is dit oordeel toegedaan.
8 Wel
moet volgens de Raad deze procedure terughoudend worden
toegepast, omdat er anders een verkapt amendementsrecht
ontstaat, waardoor de verhouding tussen de twee Kamers wordt
verstoord. Tot op heden is deze terughoudendheid in acht
genomen. In slechts één procent van alle wetsvoorstellen is op
een novelle aangedrongen.9 Tot 1983 zijn er drie novelles aan de
Eerste Kamer toegezegd, tussen 1983 en 2010 waren het er
slechts 33. Binnen de Nederlandse wetgevingsprocedure zoals
1 Memorie van toelichting, p. 1.
2 Memorie van toelichting, p. 2.
3 Memorie van toelichting, p. 1.
4 Jaarverslag Raad van State 2013, p. 41 en 43-47.
5 Memorie van toelichting, p. 1.
6 Memorie van toelichting, p. 2.
7 P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlands parlement, Deventer: Kluwer 2010, p. 44.
8 Advies Raad van State van 13 februari 1974, Stcr. nr. 100, 27 mei 1974, nr. 3.
9 P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlands parlement, Deventer: Kluwer 2010, p. 52.
3
die tot op heden is vormgegeven, ziet de NGP-fractie de novelle
als een adequaat middel om kwalitatieve onvolkomenheden in
een wetsvoorstel efficiënt te repareren. Is de regering het met de
NGP-fractie eens dat aan de Eerste Kamer, daar zij volgens het
voorstel expliciet de taak krijgt te toetsen op kwaliteit, een
instrument ten dienste moet staan dat een zelfde functie heeft als
de novelleprocedure? In het voorliggende voorstel kan de Eerste
Kamer kwaliteitsgebreken slechts redresseren door het
wetsvoorstel te verwerpen. Is de regering met de NGP-fractie
van mening dat dit te rigide is? Waarom heeft de regering in het
voorstel geen procedure opgenomen om de Eerste Kamer de
mogelijkheid te geven de kwaliteit van het voorstel te
bevorderen zonder tot verwerping te moeten overgaan?10
Is de
regering het met de NGP-fractie eens dat het gevreesde
tijdverlies door een novelleprocedure of ander mechanisme
waardoor de Eerste Kamer de kwaliteit van het voorstel kan
bevorderen, niet opweegt tegen het belang van kwalitatief goede
wetgeving, en zo nee, waarom niet?
In het kader van de onderhavige discussie over de
werking van het tweekamerstelsel, toegespitst op de positie van
de Eerste Kamer in het wetgevingsproces, is het van belang om
na te gaan welke functies deze Kamer dient te vervullen. In de
ogen van de NGP-fractie zijn dit in het bijzonder de volgende
vier. Ten eerste zorgt de Eerste Kamer voor een meer
afstandelijke controle op de regering naast de meer politieke
controle door de Tweede Kamer. Ten tweede kan zij corrigerend
optreden indien de Tweede Kamer zich laat leiden door de waan
van de dag. Ten derde heeft de Eerste Kamer altijd veel
aandacht voor wetssystematiek en de kwaliteit van wetgeving.
Tot slot is de Eerste Kamer volgens de NGP-fractie een stabiele
factor in het wetgevingsproces en voorkomt zij een overdaad
aan wetgeving. Een grondwetswijziging die de positie van de
Eerste Kamer raakt, zal, wil zij de instemming van de NGP-
fractie krijgen, in ieder geval aan deze vier onderdelen geen
afbreuk mogen doen.
De regering signaleert dat aan de reflexieve functie van de
Eerste Kamer afbreuk wordt gedaan doordat de leden van deze
Kamer geregeld informeel overleg voeren met bewindslieden en
leden van de Tweede Kamer.11
De NGP-fractie ziet dit risico
ook en deelt de zorgen daaromtrent. Zij vragen in hoeverre dit
te voorkomen is en of dit niet ook voor zal komen indien de
politieke betekenis van de Eerste Kamer wordt verkleind. Kan
de regering aangeven in hoeverre het reëel is om te verwachten
dat het onderhavige voorstel deze bemoeienis verkleint?
Opheffing van de Eerste Kamer? In de Memorie van Toelichting
brengt de regering de opheffing van de Eerste Kamer aan de
orde als een mogelijkheid om conflicten tussen de Kamers te
10
Dit kan ook het recht zijn het voorstel ter amendering terug te zenden aan de Tweede Kamer, alvorens de
Eerste Kamer tot een eindstemming komt. 11
Memorie van toelichting, p.1.
4
vermijden.12
De regering overweegt dat een parlement bestaande
uit één Kamer niet vreemd is en dat een dergelijk systeem in de
meerderheid der staten voorkomt. Tot opheffing van de Eerste
Kamer heeft de regering in het huidige voorstel niet willen
overgaan. Ondanks dat de opheffing van de Eerste Kamer geen
onderdeel is van het voorliggende voorstel van wet, baren deze
overwegingen van de regering de NGP-fractie zorgen. De
regering haalt immers aan dat de vervulling van de reflexieve
functie van de Eerste Kamer de afgelopen decennia in twijfel is
getrokken en dat thans de vraag is of de Eerste Kamer nog van
nut is.13
De NGP-fractie acht het van groot belang dat er een
Kamer is die een heroverwegingsfunctie vervult en daarbij een
tegenwicht biedt aan de waan van de dag. De positie van de
Eerste Kamer staat voor de NGP-fractie dan ook niet ter
discussie. Derhalve zal de NGP-fractie niet instemmen met een
voorstel dat tot de afschaffing van de Eerste Kamer leidt. Is de
regering met de NGP-fractie van mening dat het nut van de
Eerste Kamer in ons democratisch staatsbestel zwaarder weegt
dan de mogelijkheid dat conflicten ontstaan tussen de Kamers in
ons tweekamerstelsel?
De NGP-fractie is enigszins bevreesd dat het onderhavige
voorstel deel uitmaakt van een salamitactiek om de Eerste
Kamer uiteindelijk af te schaffen. Voor het afschaffen van de
Eerste Kamer dient de Grondwet te worden gewijzigd. Een
grondwetsherziening begint in eerste lezing met de indiening
van een overwegingswetsvoorstel. Bij de behandeling hiervan
wordt de normale wetgevingsprocedure gevolgd.14
Volgens het
onderhavige wetsvoorstel kan de Eerste Kamer een wetsvoorstel
om een wijziging van de Grondwet in overweging te nemen niet
verwerpen in het geval dat een normale meerderheid, niet zijnde
een twee derde meerderheid, van haar leden tegen deze
afschaffing is. Dit brengt een vergrote kans met zich mee dat een
voorstel tot afschaffing van de Eerste Kamer in eerste lezing
door haar wordt aanvaard. Indien de Tweede Kamer een
dergelijk voorstel vervolgens in tweede lezing aanvaardt, komt
de Eerste Kamer onder grote (politieke) druk te staan om het
voorstel ook te aanvaarden. Dit is naar het oordeel van de NGP-
fractie onwenselijk. De NGP-fractie ontvangt graag een
bevestiging van de regering dat het onderhavig wetsvoorstel
geen deel uitmaakt van een salamitactiek van de regering om de
Eerste Kamer af te schaffen. De NGP-fractie is van mening dat
wetgeving met de uiterste zorg tot stand dient te komen en
kwalitatief van hoog niveau moet zijn. Daarbij moet efficiëntie
een belangrijke rol spelen, maar dat mag nooit de boventoon
voeren.
12
Memorie van toelichting, p. 2 en 3. 13
Memorie van toelichting, p. 2. 14
Artikel 137 lid 1 Grondwet.
5
De strekking van het wetsvoorstel. De leden van de fractie
Liberale Democraten Zuid (Universiteit Maastricht, hierna:
LDZ-fractie) hebben met belangstelling kennisgenomen van het
voorstel van wet betreffende de verandering in de Grondwet van
bepalingen inzake de wetgevende macht. De LDZ-fractie dankt
de regering voor haar initiatief. Niettemin roept de oplossing die
de regering aandraagt veel vragen op bij de LDZ-fractie. De
LDZ-fractie acht de timing van dit voorstel historisch gezien
opmerkelijk, omdat in 2015 het tweehonderdjarig bestaan van de
Eerste Kamer wordt gevierd. Loopt de regering ook niet vooruit
op de plannen om te komen tot de instelling van een
staatscommissie ter bestudering van de rol en plaats van de
Eerste Kamer en de werking van het parlementaire stelsel?
Met het aangedragen wetsvoorstel ambieert de regering niet
alleen een probleem te voorkomen, maar streeft er tevens naar
een positieve doelstelling te bereiken en tot een meer moderne
en vruchtbare taakverdeling tussen beide Kamers te komen. Met
betrekking tot de eerste doelstelling wordt gesteld dat de
bestuurbaarheid van Nederland dient te worden vergroot en dat
deze ‘aanpassing’ op diverse niveaus en in verschillende
situaties noodzakelijk is. Kan de regering nader concretiseren
waarom dit noodzakelijk is c.q. wat en hoe groot het probleem
nu eigenlijk is? De LDZ-fractie wijst erop dat het aantal
conflicten tussen beide Kamers die tot patstellingen en crises
hebben geleid zeer gering is. Wat bedoelt de regering voorts met
een ‘meer moderne en vruchtbare taakverdeling’? Als de
regering hiermee bedoelt dat de Eerste Kamer haar taak als
bewaker van de wetgevingskwaliteit beter zal kunnen uitvoeren
onder de nieuwe structuur, wijst deze fractie erop dat dit een
hoogst onaannemelijke aanname is. Met het wetsvoorstel wordt
volgens de fractie namelijk beoogd de bevoegdheden van de
Eerste Kamer te beperken en tegelijkertijd de drempel om op
grond van kwaliteitsargumenten een voorstel te verwerpen juist
te verhogen. Met de eveneens voorgestelde parallelle
verkiezingen voor Tweede en Eerste Kamer is het daarnaast erg
waarschijnlijk dat de fracties in de Eerste Kamer zich zullen
spiegelen aan de lijn van de Tweede Kamer zusterfracties. Dit
alles wijst erop dat het juist veel moeilijker zal worden voor de
Eerste Kamer om de kwaliteit van wetgeving te bewaken, zoals
de regering beoogt met het voorliggende voorstel. Kan de
regering aangeven waarom te verwachten zou kunnen zijn dat
ondanks de beperkingen op de bevoegdheden van de Eerste
Kamer zij toch een rol zal kunnen spelen ter bewaking van
kwaliteit van wetgeving? Alzo blijft alleen nog de negatieve
doelstelling van het wetsvoorstel – het voorkomen van een
probleem – overeind, en daarover vraagt de LDZ-fractie waarom
de regering niet uitvoeriger heeft gekeken naar de mogelijkheid
om de Eerste Kamer op te heffen, om zo het probleem van
conflicten en patstellingen te voorkomen.
6
Motieven voor het wetsvoorstel. De Eerste Kamer heeft
gedurende haar tweehonderdjarig bestaan een evolutie
meegemaakt: zij werd van ‘bolwerk van de Koning’ tot
‘chambre de réflexion’. Kritiek op de Eerste Kamer bestond in
haar eerste fase vaak in de vorm van het argument dat de door
de Koning gekozen Eerste Kamer geen echte
volksvertegenwoordiging was. In 1848 kwam hierin enigszins
verandering doordat voortaan de Eerste Kamer zou worden
gekozen door de Provinciale Staten. In 1917 werden de vereisten
voor de verkiesbaarheid van de Tweede en Eerste Kamer
gelijkgetrokken, waardoor daarna geen sprake meer was van een
bolwerk van de Koning, maar veeleer van een Kamer van
heroverweging. Geconstateerd moet worden dat op bepaalde
momenten ervoor is gekozen de Eerste Kamer aan te passen aan
de eisen van de tijd, in plaats van haar af te schaffen. Deze
fractie vraagt hoe lang men door kan gaan met deze
aanpassingspraktijk en of dit überhaupt wenselijk is. De regering
beargumenteert dat de taak van de Eerste Kamer als ‘chambre de
réflexion’ nodig is omdat in Nederland geen Constitutioneel Hof
bestaat en het de rechter niet is toegestaan wetgeving te toetsen
aan de Grondwet. De regering snijdt hier een zeer belangrijk
onderwerp aan. De LDZ-fractie benadrukt daarom het belang dit
vraagstuk in een breder perspectief te zien en ook te kijken naar
andere ontwikkelingen die zich op dit terrein voltrekken. In
hoeverre vindt de regering bijvoorbeeld dat haar argument nog
opgaat indien het initiatiefvoorstel-Van Tongeren
Constitutionele toetsing door de rechter15
wordt aangenomen?
Neemt de rechter in dat geval niet de taak van de Eerste Kamer
over? Heeft de rechter door de mogelijkheid van toetsing aan
verdragen in feite niet al langjarig een belangrijke rol van
toetsing van wetgeving? Zijn de rol die de rechter dan zou gaan
spelen en de rol die de Raad van State daaromtrent reeds speelt
niet genoeg om de kwaliteit van wetgeving te waarborgen? Zo
nee, waarom niet? En hoe moet het voorliggende voorstel
worden bezien in het licht van de voorstellen op het stuk van het
(consultatief) referendum?
De wetgeving zou, volgens de regering, van onvoldoende
kwaliteit zijn en een oplossing daarvoor wordt gezocht in een
gewijzigde verhouding tussen Tweede en Eerste Kamer. De
LDZ-fractie wijst erop dat het meervoud van wetsvoorstellen
van de regering afkomstig is. Waarom zoekt de regering de
oorzaak van en eventuele oplossingen voor de lage kwaliteit van
wetgeving niet bij haarzelf en haar ambtelijk apparaat, alvorens
de parlementaire structuur zo drastisch te herzien? Verder stelt
de regering dat er nog een andere overweging is de verhouding
tussen beide Kamers te herzien: het vermeende karakter van
wetsontduiking van de novelle-procedure. Waarom tracht de
regering ook dit op te lossen middels een wijziging in de
15
Kamerstukken II 2013/2014, 32334, 7.
7
verhouding tussen de Kamers, wanneer het feitelijk de regering
is die een novelle indient? Hoe kan er sprake zijn van
wetsontduiking als de regering de novelle indient en de Tweede
en Eerste Kamer deze aannemen? Welke wet wordt in dat geval
precies ontdoken?
Opheffing Eerste Kamer? De regering is van mening dat
eenkamerstelsels in Europa niet opmerkelijk zijn. Immers, de
meeste staten in Europa – 32 van de 50 – hebben a een
unicameraal parlementair stelsel.16
De LDZ-fractie deelt de
mening van de regering en stelt dat de parlementaire stelsels van
de Scandinavische staten Denemarken, Zweden, Noorwegen,
Finland en IJsland als uitmuntende exempels dienen. De
parlementen van alle Scandinavische staten zijn unicameraal en
de staatsvormen van alle vijf de staten zijn unitair net als
Nederland. Deelt de regering de mening van de LDZ-fractie dat
deze staten een vergelijkbare staatsvorm hebben als Nederland?
Denkt de regering bovendien niet dat een eenkamerstelsel
effectiever en efficiënter is dan een tweekamerstelsel? Waarom
zou een unicameraal parlement in Nederland niet gewenst zijn?
Is de regering voorts niet van mening dat een eenkamerstelsel
zal bijdragen aan de stabiliteit van het kabinet? Afschaffing van
de Eerste Kamer scheelt overigens 12 miljoen euro per jaar.17
Is
de regering op de hoogte van deze kosten en dient het
kostenaspect een rol te spelen, zo vraagt de LDZ-fractie.
De leden van de fractie van de Syb Talma Partij (combifractie
van de Universiteit van Tilburg en de Open Universiteit,
hierna: STAP-fractie) hebben met veel belangstelling
kennisgenomen van het wetsvoorstel van de regering
betreffende veranderingen in de Grondwet van bepalingen
inzake de wetgevende macht.
De STAP-fractie, als christelijk-sociale partij erkent de
heerschappij van God over het staatkundig leven, dat de
overheid door God is gegeven en in zijn dienst staat. Daarnaast
is de STAP-fractie van mening dat christenen een
verantwoordelijkheid hebben actief te zijn binnen de
samenleving.
De STAP-fractie deelt de mening van de regering dat er
behoefte bestaat tot verandering van de Grondwet. Daar de
STAP-fractie hecht aan haar christelijk-sociale ideologie heeft
de STAP-fractie, naast de gegeven toelichting bij het
wetsvoorstel, behoefte aan verhelderende antwoorden van de
regering op een aantal vragen en opmerkingen over het
wetsvoorstel. De STAP-fractie is kritisch doch rechtvaardig.
Het wetsvoorstel ziet op een aanvulling van artikel 85 van de
Grondwet door de invoeging van twee artikelen, te weten artikel
85a en 85b, die zien op de stemming over wetsvoorstellen in de
Eerste en Tweede Kamer. Daarnaast worden de artikelen 87 en
16
IPU/Parline database (februari 2015). 17
Kamerstukken II 2013/14, 33750 IIA, 2, p. 5.
8
137 van de Grondwet gewijzigd. Het standpunt van de STAP-
fractie is dat het ingediende wetsvoorstel in beginsel geen
inbreuk maakt op de ideologie die de STAP-fractie naleeft, maar
dat de nadere uitwerking van het voorliggende wetsvoorstel om
een verdere toelichting vraagt. In dit verslag zal dit worden
toegelicht.
De strekking van het wetsvoorstel. Het zwaartepunt in de
politieke besluitvorming van de Staten Generaal ligt bij de
Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft een andere (beperktere)
rol dan de Tweede Kamer. Als voornaamste taak van de Eerste
Kamer geldt het bewaken van de zorgvuldigheid van wetgeving.
Dat de politieke fracties van de regeringspartijen binnen de
Eerste Kamer anders dan de fracties van die partijen in de
Tweede Kamer niet aan een regeerakkoord zijn gebonden, past
bij de rol van de Senaat. De Eerste Kamer dient zich in principe
alleen bezig te houden met de toetsing van de wetsvoorstellen.
Als wij naar de geschiedenis kijken zien wij dat in de
negentiende eeuw in unitaire staten het Engelse Hogerhuis veel
navolging vond. Dat gold bijvoorbeeld voor Nederland vanaf
1815, onder invloed van de Belgische leden van de
grondwetscommissie.18
De Nederlandse politicoloog Lijphart
spreekt van een 'conservatieve rem' als belangrijkste
oorspronkelijke functie van de meeste senaten.19
Door het
verdwijnen van het idee van standenvertegenwoordiging, nam
de politieke betekenis van senaten in unitaire staten geleidelijk
af, werd hun bestaansrecht minder vanzelfsprekend en werd hun
samenstelling onderwerp van discussie.20
In ontwikkelde
democratieën wordt de rationale van een tweekamerstelsel in
een eenheidsstaat tegenwoordig vooral gezocht in de
mogelijkheid van heroverweging door een andere Kamer in het
wetgevingsproces, waardoor fouten beter kunnen worden
voorkomen en zowel de kwaliteit als de stabiliteit van de
wetgeving wordt bevorderd.21
De STAP-fractie constateert dat de kern van het
hedendaagse probleem ligt in het mandaat dat zowel de Tweede
als de Eerste Kamer van de kiezer hebben gekregen. Ervaring
leert dat het bestaan van twee Kamers tot conflicten tussen beide
Kamers kan leiden, vooral wanneer de politieke samenstelling
van de Eerste Kamer sterk afwijkt van de samenstelling van de
Tweede Kamer. De STAP-fractie herinnert in dit verband aan de
18
Zie over de discussies in de grondwetscommissies Nifterik 2011. 19
A. Lijphart, Patterns of Democracy – Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, second
edition, Yale, 2012, p. 190. 20
Zie hierover ook M. Wasowicz, ‘Les changements des attributions de la chambre haute des parlements en
Europe au XIXe siècle et au début du XXe siècle’, in: H.W. Blom, W.P. Blockmans & H. de Schepper (red.),
Bicameralisme, Tweekamerstelsel vroeger en nu – Handelingen van de Internationale Conferentie ter
gelegenheid van het 175-jarig bestaan van de Eerste Kamer der Staten-Generaal in de Nederlanden, Den Haag,
1992, p. 131-138. 21
S.C. Patterson & A. Mughan, Senates and the Theory of Bicameralism, in: S.C. Patterson & A. Mughan (eds.),
Senates – Bicameralism in the contemporary world, Columbus Ohio, 1999, p. 9-16; G. Tsebelis & J. Money,
Bicameralism, Cambridge, 1997, p. 32-35 en p. 37-42.
9
recente gebeurtenissen omtrent de vrije artsenkeuze waar het
conflict tussen de beide Kamers ook kan worden beschouwd als
een indirect conflict tussen het Kabinet en de Eerste Kamer. Ook
in andere gevallen kan een regering, in de Tweede Kamer
rustend op een werkbare meerderheid, te maken krijgen met een
situatie waarin zij niet de meerderheid heeft in de Eerste Kamer.
Het is weliswaar geen alledaagse praktijk maar het komt
voor dat de Eerste Kamer anders stemt dan de Tweede Kamer
over ingediende wetsvoorstellen. Daarnaast lijkt er sprake van
een toenemende politieke opstelling van de Eerste Kamer. De
STAP-fractie heeft de indruk dat dit met name voorkomt
wanneer de coalitie (in de Tweede Kamer) geen meerderheid
heeft in de Eerste Kamer. Gaarne zou de STAP-fractie van de
regering een overzicht ontvangen van de wetsvoorstellen
waarover in de afgelopen drie zittingsperiodes en van het
huidige kabinet door beide Kamers anders is gestemd. Ook
verneemt de STAP-fractie graag of de regering met de STAP-
fractie van oordeel is dat een toenemende politieke opstelling
van de Senaat ten koste gaat van de reflexieve functie van deze
Kamer.
Motieven voor het wetsvoorstel. De STAP-fractie hecht een
groot belang aan de functie die de Eerste Kamer als onderdeel
van de wetgevende macht vervult als ‘chambre de réflexion’. De
bewaking van kwaliteit op het gebied van wetgeving behoort
haar kerntaak te blijven. De STAP-fractie kan zich derhalve
verenigen met deze motivering voor het wetsvoorstel.
Daarbij baart het de STAP-fractie zorg dat kleinere
partijen in de Tweede Kamer gezamenlijk zoeken naar wegen
om via de Eerste Kamer een belangrijk beleidsthema te
beïnvloeden. De STAP-fractie is van mening dat de Eerste
Kamer in deze situatie haar functie van ‘chambre de réflexion’
onvoldoende waarmaakt. Bij het onderliggende wetsvoorstel
heeft de STAP-fractie als voornaamste bezwaar dat onvoldoende
is verzekerd dat de Eerste Kamer haar functie van ‘chambre de
réflexion’ kan waarmaken.
De STAP-fractie acht het van wezenlijk belang dat de
Senaat vanuit haar taak een bijdrage levert aan het systeem van
‘checks and balances’ in de Nederlandse rechtsstaat. Zij
benadrukt dat de Eerste Kamer temeer van belang is daar er in
Nederland geen Constitutioneel Hof bestaat en het de rechter
niet is toegestaan wetgeving te toetsen aan de Grondwet zodat
de wetgever zelf en a fortiori de Senaat, de juridische kwaliteit
van wetten dient te bewaken.
Grondwetswijziging. Evenals de regering acht de STAP-fractie
een grondwetswijziging noodzakelijk om de gewenste
wijzigingen te bewerkstelligen. De STAP-fractie is zich bewust
van de zware procedure en het met twee lezingen en
verkiezingen gemoeide tijdsverloop. Echter, die tijd moet
worden genomen, het betreft hier een cruciaal element van onze
parlementaire democratie. Daaraan moet een uitvoerige
10
gedachtewisseling voorafgaan want als vertegenwoordigers van
de burgers van dit land kan de STAP-fractie zich niet
permitteren dat er een ineffectieve bepaling tot stand komt.
Het parlementaire stelsel, de rol en taak van de Eerste Kamer is
natuurlijk reeds opgenomen in de Grondwet. De
Grondwetsherziening in 1848 (herziening in 1983) legde de
basis voor ons huidige stelsel van parlementaire democratie. De
thans aanhangige wijziging in ons stelsel kan wat de STAP-
fractie betreft op geen andere wijze plaatsvinden dan door een
wijziging van de Grondwet, juist omdat de wijziging raakt aan
de democratische fundamenten van onze rechtsstaat en die
mogen niet lichtvaardig worden aangepast. Het bewerkstelligen
van de gewenste wijzigingen via bijvoorbeeld gewone wetten of
reglementen zijn voor de STAP-fractie dan ook niet aan de orde.
Daaraan staat ook het legaliteitsbeginsel aan de weg. Er kan,
zonder grondslag in de wet en in dit geval de Grondwet, geen
sprake zijn van bevoegdheden. De STAP-fractie staat, als
christelijk-sociale partij, onder andere voor duidelijke
bevoegdheden en rechtszekerheid en is van oordeel dat de
fundamenten van onze democratische samenleving opgenomen
moeten worden in de Grondwet.
Strekking van het wetsvoorstel. De leden van de fractie van de
Verenigde Unie der Sociaal Democraten (Vrije Universiteit,
hierna: VUSD-fractie) spreken hun waardering uit richting de
regering voor het voorleggen van een wetsvoorstel dat een
herziening beoogt in de verhouding tussen de Tweede en Eerste
Kamer. Conflicten tussen de beide Kamers der Staten-Generaal
leiden tot onwenselijke gevolgen. Het tegengaan van dergelijke
conflicten lijkt op een groot draagvlak in de samenleving te
kunnen rekenen. Er bestaat van veel kanten kritiek op het
functioneren van het huidige wetgevingsproces. De actualiteit
maakt de discussie heviger en de noodzaak van herziening van
de Grondwet groter.
Of het onderhavige wetsvoorstel de oplossing biedt voor de
onvrede over de huidige regeling zal moeten blijken. De VUSD-
fractie geeft hieronder hun zienswijze met betrekking tot het
voorliggende wetsvoorstel. Op enige punten vindt de VUSD-
fractie het nodig om aanvullingen of opmerkingen te plaatsen,
danwel om verduidelijking te vragen. Desalniettemin vindt de
VUSD-fractie het wetsvoorstel een stap in de goede richting.
De strekking van het wetsvoorstel. De leden van de fractie van
de Christen-Democratisch Leiden (Universiteit Leiden,
hierna: CDL-fractie) hebben met belangstelling
kennisgenomen van het wetsvoorstel inzake de verandering van
de Grondwet met betrekking tot de bepalingen inzake de
wetgevende macht. Hun dank gaat uit naar de regering die met
dit wetsvoorstel onder meer beoogt de bestuurbaarheid van
Nederland te vergroten en deze zeker te stellen voor de
11
toekomende jaren. De CDL-fractie draagt deze doelstelling een
warm hart toe. De wijze waarop deze doelstelling is vertaald in
het voorliggend wetsvoorstel verdient wat haar betreft nog
aandacht. Met name de wijze waarop het samenspel en de
verhouding tussen de beide Kamers is vormgegeven is een punt
van zorg, daar de nadruk wat de CDL-fractie betreft sterker zou
moeten liggen op het faciliteren van compromissen als
alternatief voor het oplossen van conflicten. Ook heeft zij vragen
over de behartiging van regionale belangen; de blik van de
wetgever moet immers verder reiken dan slechts de Haagse
vierkante kilometer en de Randstad.
Motieven voor het wetsvoorstel. In de Memorie van Toelichting
wordt gesteld dat de Eerste Kamer haar functie van ‘chambre de
réflexion’ onvoldoende waarmaakt. Daarbij wordt onder meer
verwezen naar “de weinige keren dat de Eerste Kamer over
ingediende wetsvoorstellen anders stemt dan de Tweede
Kamer.” Uit onderzoek uitgevoerd door de CDL-fractie blijkt
dat het in de afgelopen 70 jaar 64 keer is voorgekomen dat een
wetsvoorstel is verworpen in de Eerste Kamer.
De Memorie van Toelichting illustreert het belang van
een goed functionerende Eerste Kamer met het ontbreken van
een constitutioneel hof die wetten in formele zin toetst op
verenigbaarheid met de Grondwet. Onderschrijft de regering het
standpunt van de CDL-fractie dat in het kader van de scheiding
der machten en het belang van onafhankelijke en apolitieke
rechtspraak de rechter niet toetst op verenigbaarheid met de
Grondwet?
De regering stelt dat de Eerste Kamer gedurende de
laatste jaren “een steeds meer politieke betekenis heeft gekregen
of genomen”. Wat is de definitie die de regering in dit verband
toebedeelt aan de term ‘politiek’ en waaruit blijkt dat de
genoemde trend een probleem vormt?
Deelt de regering het standpunt van de CDL-fractie dat
de Eerste Kamer, als onderdeel van het parlementair stelsel, een
politiek orgaan is en dat die stelling ondersteuning vindt in het
simpele feit dat nu eenmaal politici in de senaat zetelen?
De Memorie van Toelichting suggereert een
spanningsveld tussen het uitgangspunt van checks and balances
en de bestuurbaarheid van Nederland. De CDL-fractie is
daarentegen van mening dat een systeem van checks and
balances niet noodzakelijk ten koste gaat van de bestuurbaarheid
van het land. Ter illustratie: wanneer de Eerste Kamer zou
worden afgeschaft, levert dit op korte termijn winst op
aangezien wetten sneller door het Parlement gaan. Op de lange
termijn zal dit echter de bestuurbaarheid van het land kunnen
ondermijnen, wanneer deze wetten kwalitatief tekortschieten. De
betrokkenheid van de Eerste Kamer resulteert in kwalitatief
hoogstaande wetten waardoor het land beter bestuurbaar wordt.
Kan de regering nader ingaan op het spanningsveld dat zij lijkt
12
te zien tussen het bestaan van een systeem van checks and
balances en de bestuurbaarheid van Nederland?
De regering wijst bovendien het onderlinge beraad tussen
Eerste en Tweede Kamerleden aan als een “risico voor de
vervulling van de reflexieve functie van de Eerst Kamer” en
overweegt dat deze omstandigheid aangeeft dat de onderlinge
verbondenheid tussen partijgenoten sterk is. Hoe verhoudt dit
perspectief zich met zowel het gelijktijdig verkiezen als
ontbinden van Eerste en Tweede Kamer, en het creëren van
eenzelfde mandaat voor beide Kamers? Waarom lijkt de
regering van mening te zijn dat de aangehaalde
wijzigingsvoorstellen niet juist zullen leiden tot een sterkere
onderlinge verbondenheid tussen partijgenoten uit de beide
Kamers en daarmee tot een verdere uitholling van die reflexieve
functie?
De regering geeft als reden voor de politisering van de
Eerste Kamer, naast de toename van het aantal zwevende
kiezers, ook de verschillen in moment van verkiezingen. De
CDL-fractie is van mening dat het op verschillende momenten
verkiezen van de Eerste en Tweede Kamer politieke binding
binnen partijen tegengaat en daarmee een belangrijke waarborg
is voor het zelfstandig en onafhankelijk functioneren van Eerste
Kamerleden. Wanneer de verkiezingen gelijktijdig plaats
vinden, zijn Eerste Kamerleden meer gebonden aan het
verkiezingsprogramma en daarmee minder zelfstandig bij het
uitoefenen van hun reflexieve taak. Kan de regering uitweiden
over dit verlies aan onafhankelijkheid als gevolg van deze
wijziging? Zij verwacht dat het gelijktijdig verkiezen van beide
Kamers bijdraagt aan een minder politieke opstelling van de
senaat?
Daarnaast vraagt de CDL-fractie waarom de regering
overtuigd lijkt dat de toename van het aantal zwevende kiezers
resulteert in een meer politieke Eerste Kamer. Kan de regering
deze stelling van een onderbouwing voorzien en daarbij
aangeven hoe die verdere politisering van de Eerste Kamer in de
parlementaire praktijk gestalte krijgt?
Op 24 juni 2014 deed de Voorzitter van de Eerste
Kamer, mevrouw Broekers-Knol, de volgende uitspraak:
“Eigenlijk vond ik het helemaal geen gek systeem dat senatoren
vroeger voor zes jaar werden gekozen via Provinciale Staten,
waarbij elke drie jaar de helft van de Kamer wisselde. Op die
manier is er wat meer verandering in ten opzichte van de
Tweede Kamer.” Volgens de CDL-fractie kan middels dit
systeem het effect van het stemgedrag van zwevende kiezers
enigszins worden afgezwakt. Immers, wanneer slechts de helft
van de Eerste Kamerleden per verkiezing wordt verkozen, zijn
de verschuivingen daarmee logischerwijs minder groot. Kan de
regering aangeven of zij dit systeem van de Grondwet van 1922
en de Kieswet van 1923 overwogen heeft als alternatief voor het
13
huidige voorstel en waarom de voorkeur toch naar het huidige
voorstel uitgaat?
Ook het recht van amendement in relatie tot de
novellepraktijk is voor de regering een aanleiding om de
verhouding tussen beide Kamers te herzien. De CDL-fractie stelt
voorop dat de figuur van de novelle voor rekening komt van de
bewindslieden die daarvan gebruik wensen te maken. De
beslissing of een novelle wordt gebruikt om een wet door het
parlement te krijgen wordt genomen door de betreffende
minister of staatssecretaris; het is geenszins een recht dat de
Eerste Kamer toekomt. De overtuiging dat de novellepraktijk
zou moeten leiden tot een herziening van de verhouding tussen
Tweede Kamer en Eerste Kamer is daarom merkwaardig. Kan
de regering haar redenering op dit punt nader toelichten?
In het verlengde van het voorgaande zet de CDL-fractie
vraagtekens bij het bestempelen van de novellepraktijk als
wetsontduiking. In hoeverre is het mogelijk een vruchtbare
samenwerking tot stand te brengen met een senaat die
wetsontduiking wordt verweten, in het bijzonder met betrekking
tot het voorliggend wetsvoorstel?
Eveneens zet de CDL-fractie vraagtekens bij de term
‘wetsontduiking’. Dit is niet een term die terug te vinden is in de
literatuur en daarmee is onduidelijk in welk licht deze
benadering geplaatst moet worden. Waarom heeft de regering
voor een dergelijk zware term gekozen?
Ten aanzien van de novellepraktijk wordt verder in de
Memorie van Toelichting gesteld dat deze tot tijdverlies en
ingewikkelde situaties kan leiden. Hoewel de CDL-fractie erkent
dat een novelle enige tijd in beslag kan nemen, is zij van mening
dat een novelle juist voor tijdswinst kan zorgen ten opzichte van
een situatie waarin een volledig nieuw wetsvoorstel ingediend
moet worden. Juist het gebruik maken van een novelle waarin
kleine aanpassingen worden gedaan kan voorkomen dat een
volledig nieuw wetgevingsproces in gang moet worden gezet.
Bovendien is de novelle een geschikt middel om tot
compromissen tussen beide Kamers te komen. In hoeverre
onderschrijft de regering in dit licht de bruikbaarheid van deze
praktijk?
Opheffing van de Eerste Kamer? De CDL-fractie is, evenals de
regering, tegenstander van opheffing van de Eerste Kamer. In
aanvulling op hetgeen de Memorie van Toelichting op dit punt
stelt, ziet zij de leden van de Eerste Kamer bij uitstek als
volksvertegenwoordigers die, gezien de aard van hun functie en
hun veelvuldige contact met het maatschappelijk middenveld,
midden in de samenleving staan. Doordat het lidmaatschap van
de Eerste Kamer geen voltijdfunctie betreft, kunnen de leden
van de Eerste Kamer wetsvoorstellen beoordelen vanuit het
perspectief van hun overige bezigheden. Veel van hen zijn naast
hun taak als senator actief binnen maatschappelijke organisaties
of belangengroepen. Het gevolg hiervan is dat zij met hun
14
ervaring en deskundigheid een van de Tweede Kamer te
onderscheiden toegevoegde waarde hebben binnen het
wetgevingsproces.
Dat deze kenmerken de Eerste Kamer versterken werd
door W.M. van Lanschot, senator van de Rooms-Katholieke
Staatspartij (RKSP), reeds in 1922 benadrukt: “Onze arbeid als
Kamerlid laat ons tijd te over voor beoefening der wetenschap,
van handel, landbouw en industrie. Onze levensgedachte, onze
geestesstemming gaat niet alleen uit naar de politiek in al haar
eenzijdigheid, maar ook, maar meer nog naar de andere sferen
van onze maatschappelijke samenleving. En dat dualisme in
onze geestesrichting is van invloed op de stemming in deze
Vergadering en komt daaraan ten goede. Het voorkomt die
nootlottige eenzijdigheid, die zoo ten onrechte de politiek
beschouwt als het begin en het einde in den ganschen
parlementairen arbeid.”
Bij het lezen van de Memorie van Toelichting, in het
bijzonder in de paragraaf getiteld “Opheffing van de Eerste
Kamer”, komt niet duidelijk naar voren waarom de senaat, naar
oordeel van de regering, behouden dient te worden. Kan de
regering zich vinden in het standpunt dat een conflictenregeling
slechts kan leiden tot een vruchtbare samenwerking tussen beide
Kamers wanneer van de Eerste Kamer een duidelijk
bestaansrecht wordt erkend?
Als het gaat om de meerwaarde van de Eerste Kamer
wordt in de Memorie van Toelichting voornamelijk ingegaan op
haar reflexieve functie. Is de regering het met de CDL-fractie
eens dat de Eerste Kamer ook vanwege de positie in het
maatschappelijk middenveld van haar leden en het
deeltijdkarakter van hun werkzaamheden van toegevoegde
waarde is in het wetgevingsproces? Zo ja, hoe ziet de regering
deze functie gewaarborgd in haar voorstel?
Zoals eerder aangegeven is de overheveling van toetsing
van wetgeving op verenigbaarheid met de Grondwet aan een
constitutioneel hof wat de CDL-fractie betreft onwenselijk. Zij
beschouwt de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht als
een groot goed en wil voorkomen dat de rechtspraak
gepolitiseerd geraakt. Het standpunt van de regering dat de taak
om rechtmatigheid van wetgeving te toetsen gezien zijn
representatieve karakter aan het parlement toebehoort, wordt
door de CDL-fractie dan ook onderschreven. Binnen die taak
ziet zij een belangrijke zelfstandige rol voor de Eerste Kamer
weggelegd. Deze beoordeelt wetgeving immers op
rechtmatigheid en kwaliteit in ruime zin en in het bijzonder op
verenigbaarheid met grondwettelijke normen. De CDL-fractie
beschouwt het daarom als onwenselijk om de
verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van wetgeving neer te
leggen bij slechts één wetgevend orgaan. Ook roept het bereik
van het begrip rechtmatigheid en kwaliteit in relatie tot de
taakopvatting van de Eerste Kamer een vraag op.
15
De regering overweegt in de Memorie van Toelichting dat
beoordeling van wetgeving op rechtmatigheid en kwaliteit niet
alleen een juridische toets behelst, maar tevens een bredere
ethische en maatschappelijke dimensie kent. Hoewel de CDL-
fractie deze overtuiging deelt, is zij van mening dat ethische en
maatschappelijke overwegingen ook politiek van aard zijn.
Erkent de regering dat de taak van de Eerste Kamer een
belangrijke politieke dimensie kent?
De strekking van het wetsvoorstel. De leden van de fractie van
de Groninger Groene Fractie (Rijksuniversiteit Groningen,
hierna: GGF-fractie) merken op dat de instelling van de Eerste
Kamer een onderdeel van ons staatsrecht is dat over de jaren
bijna volledig ongewijzigd is gebleven. De getrapte
verkiezingen van haar leden is daarmee ook een geaccepteerd
fenomeen geweest dat inmiddels 200 jaar haar wortels in de
Nederlandse Grondwet kent. Als het echter aan de GGF-fractie
ligt, is dit net als vele andere systemen uit de 19de eeuw een
ondemocratisch gebruik waar staatsrechtelijk nog aanzienlijk
aan gesleuteld kan worden. Nu de afgelopen jaren namelijk
steeds meer nagedacht wordt over het brengen van meer direct
democratische elementen binnen ons staatsrecht, bijvoorbeeld
het voorstel tot het correctief referendum22
of van de gekozen
burgemeester23
, kan een ingreep in de verkiezingsprocedure
voor de Eerste Kamer niet uitblijven.
Rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer is al
eerder een onderwerp van discussie geweest. In 1983 heeft
staatscommissie Cals/Donner zich uitgesproken voor
rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer, met als
voornaamste argument het vergroten van de democratische
legitimiteit (eindrapport Staatscommissie Cals-Donner, 29 maart
1971). De regering stelde zich destijds echter op het standpunt
dat de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer door de
direct gekozen leden van de Provinciale Staten de Eerste Kamer
als Kamer van revisie een voldoende democratische legitimatie
verschafte.24
De GGF-fractie Fractie schaart zich daarom achter het
voorstel tot verandering van de Grondwet door de regering
omtrent de bepaling inzake de wetgevende macht. Hierin wil
GGF-fractie echter nog wel een aantal zaken verduidelijken of
op de voorgrond zetten, zodat ook de groene stem in dit voorstel
vertegenwoordigd is. Het is namelijk gemakkelijk om de
democratische waarde van een voorstel weg te zetten als het gaat
om pragmatische belangen. Het is echter juist in tijden van een
potentiële grondwetswijziging belangrijk om te kijken hoe we de
22 https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/30174_initiatiefvoorstel_fokke
23 http://www.parlement.com/id/vhnnmt7jxosf/voorstel_minister_de_graaf_d66_voor_de
24 MvA, Kamerstukken II 1978/79, 14 223, nr. 6, p. 13).
16
toenemende tendens tot democratisering in ons staatsrecht
kunnen verwerken.
Motieven voor het wetsvoorstel. De GGF-fractie merktbij
onderhavig wetsvoorstel op dat met betrekking tot de functie
van de Eerste Kamer der Staten Generaal als ‘chambre de
réflexion’ een spanningsveld bestaat tussen de politieke cultuur
en de staatsrechtelijke bevoegdheden van de leden van de Eerste
Kamer. De politieke cultuur en de staatsrechtelijke
bevoegdheden zijn twee te onderscheiden elementen. De
bevoegdheden die in de Grondwet aan de leden van de Eerste
Kamer worden toegekend, worden in de Eerste Kamer van de
politieke kleur voorzien. Er zal, ondanks het wetsvoorstel, een
spanningsveld blijven bestaan. De leden van de Eerste Kamer
zijn vrij om aan deze bevoegdheden invulling te geven.
Grondwetswijziging. De GGF-fractie vraagt of het voorstel van
wet niet ten onrechte in zijn geheel de status van voorstel van
(Nederlandse) wet en niet die van rijkswet heeft.
Op grond van artikel 5 Statuut hebben bepaalde
bepalingen van constitutioneel koninkrijksrecht geen uitwerking
gekregen in het Statuut, maar in de Grondwet, omdat het bij de
totstandkoming van het Statuut onwenselijk werd gevonden om
de Grondwet rigoureus open te breken.25
In plaats daarvan is een
deel van de bepalingen in de Grondwet “omhoog getakeld” en
heeft de status van rijkswet gekregen.26
Zij hebben een hogere
rang dan de Nederlandse bepalingen in de Grondwet, zijn bij
rijkswet vastgesteld en dienen derhalve ex artikel 5 lid 3 Statuut
ook bij rijkswet te worden gewijzigd. Het gaat daarbij om de
artikelen 2, 24-38, 45, 47, 68, 70, 73-75, 81-89, 90-96, 97-102
en 111 Grondwet.27
Hieronder valt derhalve ook artikel 87
Grondwet, dat het voorstel beoogt te wijzigen.
In de structuur die door het Statuut voor het Koninkrijk
in het leven is geroepen, functioneren bepaalde Nederlandse
organen tevens als Koninkrijksorgaan, al dan niet door wijziging
van de samenstelling van het desbetreffende Nederlandse
orgaan. Hieronder vallen bijvoorbeeld de Rijksministerraad (de
Nederlandse ministers, aangevuld met de gevolmachtigde
ministers) en de Raad van State van het Koninkrijk (de
Nederlandse Raad van State, eventueel aangevuld met
staatsraden uit de overzeese landen).
Ook voor de Staten-Generaal geldt dat zij tevens op het
niveau van het Koninkrijk functioneren.28
Hoewel het Statuut
hierover niet geheel duidelijk is, kunnen de Staten-Generaal
derhalve ook als Koninkrijksorgaan bestempeld worden.29
De
Staten-Generaal hebben ook op koninkrijksniveau de
25 C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk, Deventer: Kluwer 2012, p. 32.
26 H.G. Hoogers, De normenhiërarchie van het Koninkrijk der Nederlanden. Een bijdrage aan het constitutionele
Koninkrijksrecht, Nijmegen: Wolf 2009, p. 22.
27 Borman 2012, p. 32 e.v.; Hoogers 2009, p. 22.
28 Borman 2012, p. 107
29 Borman 2012, p. 88
17
medewetgevende en controlerende taken die zij op het
Nederlandse niveau hebben. Voor de rijkswetgevingsprocedure
blijkt dit uitdrukkelijk uit artikel 15 e.v. Statuut. Uit deze
systematiek volgt dat de grondwetsbepalingen die mede van
belang zijn voor de rijksaangelegenheden en dus een
aangelegenheid zijn van het Koninkrijk bij rijkswet gewijzigd
dienen te worden.30
Dit geldt voor artikelen VI en VII van het
voorstel, die immers een procedure wijzigen die ook van
toepassing is bij rijkswetgeving. Bepalingen die uitsluitend zien
op samenstelling, organisatie en werkwijze kunnen bij
Nederlandse wet gewijzigd worden.31
De conclusie die hieruit volgt is dat artikelen II t/m V van
het voorstel zonder meer bij Nederlandse wet geregeld kunnen
worden, nu deze bepalingen grondwetsbepalingen beogen te
wijzigen met betrekking tot de samenstelling, organisatie en
werkwijze van de Eerste Kamer. Waar het gaat om artikelen VI
en VII vraagt de GGF-fractie of deze niet bij rijkswet dienen te
worden vastgesteld. Daarbij zij opgemerkt dat dit voor de tekst
van het voorstel nauwelijks consequenties hoeft te hebben.
Slechts een wijziging van de considerans is hiervoor
noodzakelijk, waarbij de woorden “Raad van State” moeten
worden gewijzigd in “Raad van State van het Koninkrijk” en de
bijzin “de bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk in acht
genomen zijnde” moet worden ingevoegd.
De strekking van het wetsvoorstel. De leden van de fractie van
de Rotterdamse Socialistische Partij (Erasmus Universiteit
Rotterdam, hierna: RSP-fractie) hebben met belangstelling
kennisgenomen van het wetsvoorstel van de regering met
betrekking tot de wijziging van bepalingen in de Grondwet
inzake de wetgevende macht. Deze fractie kan zich vinden in de
stelling dat de bestuurbaarheid van Nederland dient te worden
vergroot en dat de verhouding tussen de beide Kamers der
Staten Generaal aan herziening toe is. Teneinde de
democratische legitimiteit van de wetgevende macht zo veel
mogelijk te vergroten, is de RSP-fractie al enige tijd kritisch
over de verhouding tussen de Eerste en Tweede Kamer. Of het
onderhavige wetsvoorstel zal leiden tot het vergroten van de
democratische legitimiteit van de wetgevende macht wordt
nochtans door deze fractie onzeker geacht. Dientengevolge heeft
de RSP-fractie een aantal vragen over en opmerkingen bij het
onderhavige wetsvoorstel. Deze komen hieronder nader aan de
orde.
Motieven voor het wetsvoorstel. De RSP-fractie heeft met grote
instemming kennisgenomen van de motieven voor het
wetsvoorstel. Zoals in het voorgaande reeds gesteld is deze
fractie al een lange tijd kritisch over zowel de samenstelling als
het functioneren van de wetgevende macht. De RSP-fractie sluit
30 Artikel 5 lid 3 Statuut
31 Borman 2012, p. 108
18
zich aan bij het genoemde kritiekpunt dat de Eerste Kamer haar
rol van ‘chambre de réflexion’ onvoldoende waarmaakt en heeft
om die reden frequent haar twijfels geuit over het überhaupt
bestaan van de Kamer. Het ontbreken van een constitutioneel
hof in Nederland wordt in de Memorie van Toelichting als een
belangrijk argument genoemd voor een Eerste Kamer met een
controlerende functie. Hoe verhoudt dit zich tot het
initiatiefwetsvoorstel Van Tongeren dat constitutionele toetsing
mogelijk wil maken? Heeft de regering nagedacht over de
mogelijkheid dat dit initiatiefwetsvoorstel wordt aangenomen,
waarna constitutionele toetsing wel mogelijk is?
Deze fractie sluit zich voorts aan bij de stelling dat het recht van
novelle een vertragende factor is in het wetgevingsproces, en als
een vorm van wetsontduiking gezien kan worden. Meer in het
bijzonder vindt de RSP-fractie dat met dit recht de Eerste Kamer
buiten de grenzen treedt van haar rol van ‘chambre de réflexion’
en de macht van de Eerste Kamer in de praktijk groter is dan
hetgeen democratisch is gelegitimeerd. Om het toenemende
politieke karakter van de Eerste Kamer weg te nemen en haar
beoogde positie te herijken, is het volgens de RSP-fractie,
inderdaad nodig de verhoudingen tussen de Kamers te herzien
en daarbij de rol van de Eerste Kamer te verkleinen. De
genoemde motieven bevatten veel kritieken die ook lijken te
pleiten voor het verkleinen van de macht van de Eerste Kamer.
Het onderhavig wetsvoorstel omvat weliswaar een hervorming
van de positie van de Eerste Kamer, maar sluit volgens deRSP-
fractie niet voldoende aan bij de motivering van het wetsvoorstel
omdat het wetsvoorstel de machtspositie van de Eerste Kamer
eerder vergroot dan verkleint. De RSP-fractie zou de regering
derhalve willen vragen nader toe te lichten hoe de onderhavige
voorstellen in verhouding staan tot de genoemde motieven.
Opheffing van de Eerste Kamer? De RSP-fractie kanzich
vinden in het uitgangspunt van de regering dat goed werkende
wetgeving een belangrijke voorwaarde is voor de ordening van
de samenleving. Daarbij is het zeker van belang waarborgen in
te bouwen die erop zien dat de kwaliteit van de wetgeving
optimaal is.
De RSP-fractie is echter kritisch over de wijze waarop de Eerste
Kamer in het huidige stelsel functioneert. In de Memorie van
Toelichting bij het wetsontwerp stelt de regering dat de functie
van de Eerste Kamer thans gelegen ligt in haar rol van een meer
afstandelijke beoordelaar van wetsvoorstellen. In de politieke
praktijk vervult de Eerste Kamer naar de opvatting van de RSP-
fractie slechts in zeer beperkte mate haar reflectieve functie.
Veeleer stelt de Eerste Kamer zich, net als de Tweede Kamer,
op als een politiek orgaan. Daarbij speelt de toegenomen
machtspositie van politieke partijen in het politieke
besluitvormingsproces een belangrijke rol. Dit is met name
zichtbaar wanneer een kabinet niet op een meerderheid kan
steunen in de Eerste Kamer en het daardoor genoodzaakt is tot
19
het maken van politieke afspraken met oppositiefracties in de
Tweede Kamer, waarmee het zich kennelijke tevens verzekert
van de steun van de geestverwante fracties in de Eerste Kamer.32
De toegenomen politieke rol van de Eerste Kamer illustreert dat
zij in zekere mate een doublure vormt van de Tweede Kamer.
Voor de RSP-fractie is onduidelijk op welke wijze het
rechtstreeks verkiezen van de Eerste Kamer bijdraagt aan het
terugdringen van deze doublure. In dit licht vraagt de RSP-
fractie of het regeringsvoorstel de doublure tussen beide
Kamers niet juist versterkt. De de RSP-fractie vraagt in het
verlengde daarvan ook of Nederland niet beter af zou zijn met
een eenkamerstelsel? Dit zou niet alleen recht doen aan het
politieke primaat van de Tweede Kamer, maar zou ook kunnen
bijdragen aan effectievere, snellere besluitvorming.
Uiteraard beseft de RSP-fractie dat het instellen van een
eenkamerstelsel politiek niet haalbaar is. De
grondwetsherziening van 1983 heeft immers duidelijk gemaakt
dat afschaffing van de Eerste Kamer slechts de wens is van een
minderheid.33
Niettemin blijft een minder invloedrijke positie
van de Eerste Kamer wenselijk in de visie van van de RSP-
fractie.
Vooralsnog levert het regeringsvoorstel echter spanningen en
onduidelijkheden op die onzeker maken of de Eerste Kamer ook
daadwerkelijk minder invloedrijk zal worden. Daarbij verwijst
de RSP-fractie naar de grondwetsherziening van 1983, waarbij
de wijze waarop de Eerste Kamer werd samengesteld werd
herzien. Deze wijziging heeft immers onbedoeld bijgedragen
aan een sterkere politieke rol van de Eerste Kamer, waardoor de
algehele verversing van de Eerste Kamer een vuurproef is gaan
vormen voor het zittende kabinet.34
De RSP-fractie vraagt de
regering of zij er rekening mee heeft gehouden dat ook het
huidige regeringsvoorstel onbedoeld kan resulteren in een
versterkte politieke positie van de Eerste Kamer.
Wetgeving en bestuur. De de RSP-fractie heeft kennisgenomen
van de opmerkingen van de regering over de verhouding tussen
bestuur en wetgeving.
De regering gaat in op het belang van de voorstellen en het
verband met de verhouding tussen wetgeving en bestuur. De
RSP-fractie onderschrijft de noodzaak van een goede
verhouding tussen wetgeving en bestuur, maar voor de RSP-
fractie is onduidelijk hoe deze analyse zich verhoudt tot het
regeringsvoorstel.
De RSP-fractie vraagt of de voorstellen van de regering
daadwerkelijk voorzien in een evenwicht tussen beide Kamers.
Voorts vraagtde RSP-fractie hoe de regering met deze
voorstellen de verhouding tussen bestuur en wetgeving wil
vormgeven en uitvoeren.
32
H. Broeksteeg, ´Het bestaansrecht van de Eerste Kamer´, ArsAequi 2014, p. 912–916. 33
Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 559. 34
Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 561.
20
Grondwetswijziging. De RSP-fractie onderschrijftde noodzaak
van het doorlopen van een Grondwetswijziging. De e RSP-
fractie vraagt waarom de regering pas na aanvaarding van dit
wetsvoorstel een voorstel tot wijziging van de Kieswet wil
aanbieden en dit niet gelijktijdig doet. Kan de regering nader
inzicht geven in de noodzakelijke wijzigingen in de Kieswet en
deze wijzigingen motiveren, zo vraagt de genoemde fractie.
De leden van de fractie van de Domstad Liberaal (Universiteit
Utrecht, hierna: DL-fractie) hebben met belangstelling
kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij
onderschrijven het onderliggende doel: het tot een minimum
beperken van conflicten die tussen de Tweede Kamer en de
Eerste Kamer kunnen ontstaan, ten einde patstellingen te
voorkomen, die tot een bestuurlijke impasse en vertragingen
leiden. Wel heeft de DL-fractie de nodige vragen en
opmerkingen bij het wetsvoorstel.
De strekking van het wetsvoorstel. De DL-fractie hecht veel
waarde aan de stabiliteit van ons staatsrechtelijk systeem.
Niettemin is zij met de regering van mening dat een debat
betreffende de herziening van de verhoudingen binnen de
Staten-Generaal van tijd tot tijd gewenst is, ten einde de positie
en taakstelling van dit orgaan in de maatschappij af te bakenen.
De afgelopen jaren hebben zich verschillende ontwikkelingen
voorgedaan die de noodzaak illustreren om de huidige
taakverdeling tussen de Eerste Kamer en de Tweede Kamer
tegen het licht te houden. De manier waarop de regering haar
wensen betreffende deze herziening vorm geeft, behoeft echter
nog uitleg en verduidelijking.
Motieven voor het wetsvoorstel. Het eerste motief dat de
regering in het voorliggende wetsvoorstel aandraagt is dat het
wetgevingsproces in de huidige vorm niet voldoende transparant
zou zijn. De DL-fractie vraagt op welke manier dit wetsvoorstel
ervoor kan zorgen dat het wetgevingsproces transparanter wordt,
nu dit uit de Memorie van Toelichting niet blijkt.
Daarnaast draagt de regering als motief aan dat er te veel
wetgeving zou zijn. De DL-fractie deelt deze kritiek. De
slagvaardigheid van de overheid en de ondernemende burger
worden met de huidige hoeveelheid wetgeving te zeer beperkt
door bestuurlijke drukte. Een compact en duidelijk
georganiseerde overheid is wenselijk, zowel voor de organisatie
van de overheid zelf als voor duidelijkheid en vertrouwen bij de
hardwerkende burger. Regelzucht is een niet te onderschatten
bedreiging voor het vertrouwen van de burger in de overheid.
Desalniettemin zet deDL-fractie vraagtekens bij de manier
waarop het wetsvoorstel aan deze kritiek tegemoet komt, nu de
grote hoeveelheid aan wetgeving bovenal afkomstig is van de
Tweede Kamer en de regering, en de Eerste Kamer – nu zij geen
recht van initiatief heeft – hierin een bescheiden rol heeft. De
DL-fractie verneemt daarom graag hoe de regering een
21
vermindering van de regeldruk meent te bewerkstelligen door
het invoeren van de voorgestelde conflictregeling.
Tevens draagt de regering aan dat het wetgevingsproces
te veel tijd vergt. De DL-fractie is van mening dat wetgeving
binnen een redelijke termijn tot stand moet komen, waarbij in
acht moet worden genomen dat kwalitatief goede wetgeving een
afweging van de betrokken belangen behelst. Dit is geen
lichtvaardige taak en dientengevolge dient geaccepteerd te
worden dat het maken van een zorgvuldige belangenafweging
enige tijd kost. De DL-fractie benadrukt het belang van
kwalitatief hoogstaande wetgeving boven het belang van snelle
totstandkoming van wetgeving. De DL-fractie deelt het
standpunt van de regering dat kwaliteitstoetsing door de Eerste
Kamer van essentieel belang is, en onderschrijven daarom de
intensievere kwaliteitstoetsing van het onderhavige
wetsvoorstel. De DL-fractie willen dan ook benadrukken dat tijd
niet het doorslaggevende criterium kan zijn om veranderingen
aan te brengen in het wetgevingsproces.
Voorts stelt de regering in de Memorie van Toelichting
dat de Eerste Kamer zich niet bewust is van haar rol, te weten
die van ‘chambre de réflexion’. De Eerste Kamer zou zich in
toenemende mate een politieke rol aanmeten en daarmee het in
een rechtsstaat vereiste systeem van ‘checks and balances’
tenietdoen. Met dit wetsvoorstel poogt de regering deze
politieke rol van de Eerste Kamer in te perken. De DL-fractie
begrijpt het voorstel zo, dat de regering van mening is dat onder
het bedrijven van politiek in ieder geval het wegens politieke
verbondenheid meestemmen van de leden van Eerste Kamer met
de aanverwante Tweede Kamerfractie valt. De DL-fractie zou
graag van de regering vernemen of dit inderdaad is wat zij
bedoelt met het bedrijven van politiek door de Eerste Kamer of
dat zij hier (ook) andere handelingen mee bedoelt. Volgens de
DL-fractie levert dit uitgangspunt namelijk een mogelijke
tegenstrijdigheid op met de strekking van het wetsvoorstel. De
regering stelt immers dat dit wetsvoorstel tot doel heeft de
conflicten die tussen de Tweede Kamer en de Eerste Kamer
kunnen ontstaan tot een minimum te beperken teneinde
patstellingen, die tot een bestuurlijke impasse en tot
vertragingen leiden, te voorkomen. Echter, juist het streven van
de regering om ervoor te zorgen dat de Eerste Kamerleden niet
per definitie met verwante partijgenoten in de Tweede Kamer
mee zullen stemmen, levert conflicten tussen de Tweede en de
Eerste Kamer op. Enerzijds wil de regering met dit wetsvoorstel
dus conflicten tussen beide Kamers voorkomen, anderzijds wil
zij wel dat de Eerste Kamer anders stemt dan de Tweede Kamer
als het wetsvoorstel op zichzelf daar om vraagt. Kan de regering
uitleggen hoe zij omgaat met deze tegenstrijdigheid?
In het verlengde hiervan wil de DL-fractie aandragen dat
met het gelijktijdig kiezen van de Eerste en de Tweede Kamer
juist het risico optreedt dat de Eerste Kamer een doublure van de
22
Tweede Kamer wordt. Doordat de politieke samenstelling van
beide Kamers dezelfde is, zullen de Kamers ook hetzelfde
stemgedrag vertonen omtrent wetsvoorstellen. Uit de
parlementaire geschiedenis blijkt dat senatoren vaak de politieke
druk voelen om een wetsvoorstel afkomstig van hun partij- of
coalitiegenoten niet te verwerpen. De DL-fractie is van mening
dat dit handelen door dit wetsvoorstel alleen maar zal worden
versterkt, omdat de onderlinge verbondenheid tussen de fracties
van beide Kamers groter wordt. Om deze reden is het dan ook
de vraag waarom de regering verwacht dat de Eerste Kamer met
dit wetsvoorstel minder politiek zal gaan bedrijven.
De DL-fractie vragt met betrekking tot het verminderen
van de politieke rol van de Eerste Kamer ten slotte hoe dit moet
worden bezien tegen de achtergrond van de in het wetsvoorstel
opgenomen directe verkiezing van de Eerste Kamer. De leden
van de Eerste Kamer worden met uitvoering van dit
wetsvoorstel immers op dezelfde directe manier gekozen als de
leden van de Tweede Kamer. Hoewel de DL-fractie een directe
verkiezing van de leden van de Eerste Kamer onderschrijft (op
staatkundig gebied zijn zij van oudsher voorstander van zoveel
mogelijk directe invloed van burgers op vertegenwoordigende
organen) wil zij erop wijzen dat een directe verkiezing door het
volk en het bedrijven van politiek processen zijn die hand in
hand gaan. Hoe kan de regering garanderen dat een direct
gekozen Eerste Kamer, niet eenzelfde politieke rol zal vervullen
als de Tweede Kamer?
Als laatste motief voor het voorliggende wetsvoorstel
noemt de regering de novellepraktijk. Volgens de regering heeft
de novellepraktijk het karakter van wetsontduiking. Met dit
wetsvoorstel wordt de novellepraktijk volgens de regering
voorkomen. De DL-fractie wil benadrukken dat de
novellepraktijk niet inconstitutioneel is en daarom niet het
karakter van wetsontduiking heeft. De DL-fractie betwijfelt of
met de uitvoering van dit wetsvoorstel de novellepraktijk geheel
kan worden voorkomen. De DL-fractie ziet in dat met dit
wetsvoorstel de novellepraktijk nog maar weinig gebruikt zal
worden om wetsvoorstellen vanwege politieke redenen te
wijzigen. De regering is niet meer ‘gedwongen’ een novelle in te
brengen als de Tweede Kamer al akkoord is. Met dit
wetsvoorstel kan de Tweede Kamer de Eerste Kamer namelijk
overstemmen. Echter, (puur wetstechnische) novelles zullen nog
wel kunnen voorkomen, nu er in het wetsvoorstel geen bepaling
is opgenomen die de novellepraktijk expliciet verbiedt. Volgens
de DL-fractie zijn dergelijke novelles wenselijk, omdat de
novellepraktijk een uitkomst is voor kleine onregelmatigheden
in wetsvoorstellen. Met dit wetsvoorstel wordt het voor de
Eerste Kamer moeilijk een wetsvoorstel af te wijzen. Ze heeft
daar immers een meerderheid van twee derden van het aantal
uitgebrachte stemmen voor nodig. Met de novellepraktijk hoeft
de Eerste Kamer dit ‘paardenmiddel’ niet te gebruiken voor
23
kleine (wetstechnische) onregelmatigheden. De DL-fractie is
voorstander van de novellepraktijk voor kleine
onregelmatigheden in wetsvoorstellen. Daarom vragen zij de
regering toe te lichten of zij wel beoogd heeft de novellepraktijk
met dit wetsvoorstel tot een einde te brengen of dat zij, net als de
DL-fractie, van mening is dat de novellepraktijk - ook met
verwezenlijking van dit wetsvoorstel - een waardevol instrument
kan zijn.
Opheffing Eerste Kamer? De DL-fractie juicht het van harte toe
dat de regering, in haar poging om conflicten tussen de Tweede
Kamer en de Eerste Kamer te vermijden, niet overgaat tot het
opheffen van de Eerste Kamer. Volgens de DL-fractieis een
tweekamerstelsel essentieel voor de goede werking van ons
staatsbestel. Een belangrijk argument voor het hebben van een
tweekamerstelsel is dat zij moet dienen als garantie voor een
gebalanceerde machtsuitoefening. Door het opheffen van de
Eerste Kamer liggen, wegens gebrek aan wederzijdse controle,
slechte taakuitoefening en machtsmisbruik op de loer als deze
machten slechts door de Tweede Kamer worden vervuld.
Grondwetswijziging. De DL-fractie vraagt of het onderhavige
voorstel geen voorstel van rijkswet had moeten zijn. Artikel 5,
eerste lid, van het Statuut bepaalt namelijk, voor zover hier van
belang, dat de uitoefening van de wetgevende macht in
aangelegenheden van het Koninkrijk wordt geregeld in de
Grondwet. Het derde lid van artikel 5 Statuut regelt vervolgens
dat voor voorstellen tot grondwetsherziening die
koninkrijksaangelegenheden betreffen, de rijkswetprocedure
moet worden gevolgd. Hieruit volgt dat de uitoefening van de
wetgevende macht in aangelegenheden van het Koninkrijk is aan
te merken als koninkrijksaangelegenheid. Voor wijzigingen van
de wetsprocedure zal dus in beginsel de rijkswetprocedure
moeten worden gevolgd. Kan, en mag, de DL-fractie
concluderen dat de rijkswetprocedure achterwege is gelaten
vanwege het bijzondere karakter van dit voorstel?
Uit de Memorie van Toelichting blijkt verder dat een
voorstel voor de wijziging van de Kieswet aan de Tweede
Kamer wordt toegezonden, nadat het voorliggende wetsvoorstel
in eerste lezing is aanvaard. De Memorie van Toelichting geeft
naar het inzicht van de de DL-fractie onvoldoende inzicht in de
wijze waarop de beoogde conflictregeling beslag zal krijgen in
de Kieswet. Een dergelijk inzicht is, volgens de DL-fractie, wel
nodig om het voorliggende wetsvoorstel gedegen te kunnen
beoordelen. Nu het wetsvoorstel een wijziging van het
kiesstelsel behelst, is het, volgens de DL-fractie, van groot
belang dat zij over nadere informatie ten aanzien van de
uitwerking in de Kieswet beschikt. Zonder de gevraagde
toelichtingen is het voor de DL-fractie immers bijzonder lastig
om de uiteindelijke gevolgen van het onderhavige wetsvoorstel
te kunnen overzien. De DL-fractie wil dan ook graag van de
regering weten hoe zij de veranderingen ten gevolge van het
24
voorliggende wetsvoorstel zal uitwerken in de Kieswet. Binnen
welke termijn kan de Kamer een voorontwerp van de voorziene
wijzigingen ontvangen, zo vraagt de genoemde fractie.
De strekking van het wetsvoorstel. De leden van de fractie van
de Volkse Democraten Amsterdam (Universiteit van
Amsterdam, hierna: VDA-fractie) hebben met gemengde
gevoelens kennisgenomen van het wetsvoorstel. Enerzijds kan
de VDA-fractie zich verenigen met het standpunt van de
regering dat de verhouding tussen de Tweede en Eerste Kamer
moet worden verbeterd. Anderzijds is de VDA-fractie van
mening dat het huidige wetsvoorstel hier niet aan bijdraagt. Zij
brengt wat dat betreft de woorden van de bij de regering
ongetwijfeld bekende Emmanuel Sieyès in herinnering: ‘si la
seconde chambre n'est pas d'accord avec la première, elle est
malveillante, si elle est d'accord, elle est superflue’.35
Vrij
vertaald naar de Nederlandse situatie: als de Eerste Kamer het
niet eens is met de Tweede Kamer is zij kwaadaardig, als zij
instemt overbodig. De VDA-fractie betreurt het daarom dat de
regering er niet voor heeft gekozen een voorstel te doen tot
afschaffing van de Eerste Kamer. Bovendien bevatten het
wetsvoorstel en de daarbij behorende Memorie van Toelichting
enkele onjuistheden en inconsequenties.
De strekking van het wetsvoorstel is, volgens de
Memorie van Toelichting, het voorkomen van patstellingen en
het realiseren van een meer moderne en vruchtbare
taakverdeling tussen de Tweede en Eerste Kamer. Bovendien
dient de verhouding tussen beide Kamers meer in evenwicht te
raken. Echter, in het wetsvoorstel wordt de democratische
legitimatie van de Eerste Kamer versterkt, terwijl haar positie en
bevoegdheden worden verzwakt. De VDA-fractie staat voor
democratisering van de overheid, maar vinden de door de
regering gekozen oplossing inconsequent. Zij vragen de regering
daarom hoe het voorliggende wetsvoorstel in haar ogen het
evenwicht tussen beide Kamers bevordert.
Motieven voor het wetsvoorstel. De regering noemt in de
Memorie van Toelichting een aantal kritiekpunten op het
functioneren van de wetgevende macht. De VDA-fractie
sluitzich aan bij het geschetste beeld, maar vindt de door de
regering voorgelegde oplossing niet geschikt. Het wetsvoorstel
garandeert niet dat de situatie verbetert. Ook wordt onvoldoende
ingegaan op de beoogde effecten van het wetsvoorstel.
Zoals de regering stelt, is het onwenselijk dat er in de
Eerste Kamer politiek wordt bedreven. Zij stelt voortdurend dat
de Eerste Kamer slechts een ‘chambre de réflexion’ moet zijn.
Daarmee plaatst de regering zichzelf uitdrukkelijk in de traditie
van het eerste kabinet-Ruys de Beerenbrouck (1918-1922). De
bedoeling van het gebruik van de term ‘chambre de réflexion’
35
Geciteerd door Aurélien Antoine, 'La réforme de la Chambre des Lords : chronique d'une
révolution au long cours (1999-2007)', in: Revue du droit public et de la science politique, n° 5/2008, 1333.
25
was om het voortbestaan van de Eerste Kamer acceptabel te
maken voor de meer volkse volksvertegenwoordigers: alleen als
niet-politieke Kamer was de Eerste Kamer houdbaar. In lijn
daarmee beoogt de regering de Eerste Kamer een minder
politieke rol te geven. De VDA-fractie kan zich vinden in dit
streven. Het voorliggende wetsvoorstel zal de politieke functie
echter alleen maar versterken. Eerste Kamerleden zullen meer
gebonden worden aan het regeringsbeleid. Door de gelijktijdige
verkiezingen en de regel dat burgers op dezelfde partij moeten
stemmen voor de Tweede en Eerste Kamer, worden de Kamers
meer met elkaar verbonden. De VDA-fractie roept wat dat
betreft de door ex-PvdA-senator Han Noten geformuleerde ‘wet’
in herinnering: een fractie in de Eerste Kamer zal de regering
nooit aan een meerderheid helpen als haar partijgenoten in de
Tweede Kamer tegen het betreffende wetsvoorstel hebben
gestemd. Omgekeerd geldt vanzelfsprekend hetzelfde. De
partijbanden zijn nu al ijzersterk en de voorgestelde regeling zal
ze alleen maar verder versterken. Meer dan ooit zullen Eerste
Kamerleden samen met hun partijgenoten uit de Tweede Kamer
in achterkamertjes hun standpunten over wetsvoorstellen
vastleggen. Als het erop aankomt, gaat het partijbelang immers
voor het landsbelang. De voorgestelde regeling versterkt zo
beschouwd slechts de ‘wet van Noten’ en vergroot de
transparantie van het politieke bedrijf niet, integendeel. Is de
regering het met deze analyse eens?
Opheffing van de Eerste Kamer? Zoals de VDA-fractie al heeft
gezegd, is zij voor de afschaffing van de Eerste Kamer. Volgens
de VDA-fractie is de Eerste Kamer een pittoresk erfstuk uit de
negentiende eeuw, zonder nut en doel. Een tweekamerstelsel is
vanuit rechtsvergelijkend oogpunt ook niet noodzakelijk.
Federale staten hebben behoefte aan een senaat voor de
vertegenwoordiging van de individuele staten. In de
eenheidsstaat die Nederland echter is, zijn de provincies geen
constituenten van een bondsstaat. Landen als Denemarken en
Zweden, met een soortgelijk staatsbestel als het Nederlandse,
kunnen uitstekend af zonder een tweekamerstelsel. De overgang
naar een eenkamerstelsel heeft daar geen problemen opgeleverd.
De regering stelt in de Memorie van Toelichting dat de
meerderheid der staten een eenkamerstelsel kent, ook in Europa.
Dit is inderdaad waar.36
Voornamelijk kleine staten met relatief
weinig regionale spreiding hebben een parlement dat uit één
vertegenwoordigend lichaam bestaat. Nederland zou, als kleine
eenheidsstaat, dan ook prima passen in het rijtje van landen met
een eenkamerstelsel. Is de regering dat bij nader inzien niet met
de VDA-fractie eens?
De Eerste Kamer is in 1815 in het leven geroepen om de
Belgische aristocratie tevreden te stellen en haar leden werden
36
Wereldwijd zijn er 77 tweekamerstelsels en 115 eenkamerstelsels. In Europa zijn er in verhouding zelfs
minder tweekamerstelsels: 17 landen gebruiken twee Kamers, terwijl 31 landen een eenkamerstelsel hebben.
Bron: IPU/Parline database (www.ipu.org).
26
door de Koning benoemd. Een elitair karakter heeft de Eerste
Kamer nog steeds. Emeritus hoogleraar Joop van den Bergh
stelde bij zijn afscheidscollege terecht dat de Eerste Kamer
vandaag de dag nog veel weg heeft van een voor dames
toegankelijke herensociëteit. Ook historicus Bert van den Braak
omschrijft het gemiddelde Eerste Kamerlid in zijn proefschrift
als een niet meer fulltime actieve bestuurder van boven de vijftig
met een academische achtergrond.37
Het wetsvoorstel brengt
hier geen verandering in. De VDA-fractie vraagt de regering of
zij de huidige samenstelling van de Eerste Kamer een goede
afspiegeling vindt van het Nederlandse volk. Indien zij deze
mening niet is toegedaan, verneemt de VDA-fractie graag
waarom de regering deze herensociëteit wil handhaven. Acht de
regering de gewone Nederlander soms niet tot reflectie in staat?
De regering stelt dat het voortbestaan van de Eerste
Kamer noodzakelijk is om de kwaliteit van wetgeving te
garanderen, in het bijzonder omdat Nederland geen rechterlijke
toetsing van de wet aan de Grondwet kent: de wetgever beslist
zelf over de grondwettigheid van wetgeving. Dit standpunt
bevreemdt de VDA-fractie, omdat de Tweede Kamer
binnenkort begint aan de behandeling in tweede lezing van het
wetsvoorstel-Halsema. Mag de VDA-fractie hieruit opmaken
dat de regering er vanuit gaat dat dit wetsvoorstel het niet gaat
halen? Of is de regering er misschien zelf geen voorstander van?
Bovendien is het bestaan van een Eerste Kamer niet
noodzakelijk voor toetsing op kwaliteit, rechtmatigheid en
beleidsmatigheid van wetgeving. Deze taak kan worden vervuld
door de Tweede Kamer, als enige Kamer, die vervolgens
verantwoording aflegt aan de kiezer. Nog verstandiger zou het
zijn om de kiezer zelf de kwaliteitscontrole te laten uitvoeren in
de vorm van een correctief referendum. De VDA-fractie
prefereert toetsing door de kiesgerechtigden zelfs boven toetsing
door een rechtstreeks gekozen Eerste Kamer. Op deze manier
heeft de Nederlandse kiezer het laatste woord. De kiezer wordt
daarmee een beetje meer keizer.38
Aan de kwaliteit van toetsing
wordt ook geen geweld gedaan. Het volk weet meer dan een
kleine groep vertegenwoordigers.39
In de Memorie van Toelichting stelt de regering dat de toetsing
op kwaliteit en rechtmatigheid van wetgeving behoort aan het
parlement als vertegenwoordigend lichaam, daar zij
verantwoording aflegt aan de kiezer. De regering ziet hier een
specifieke taakopdracht voor de Eerste Kamer, des te meer
omdat ‘de rechtmatigheid en kwaliteit niet alleen een juridische
inhoud hebben, maar een bredere ethische en maatschappelijke’.
37
Bert van den Braak, De Eerste Kamer. Geschiedenis, samenstelling en betekenis 1815-1995 (Amsterdam
1998). 38
Willem Witteveen, ‘Kiezer keizer! Over referendum en representatie’, in: Socialisme en Democratie, 1, 53,
1996, 3. 39
De VDA-fractie verwijst daarbij nadrukkelijk naar The Wisdom of the Crowds van James Surowiecki, waarin
het standpunt wordt verdedigd dat een grote groep leken meer weet dan enkele deskundigen.
27
Op basis van deze argumentatie is de VDA-fractie daarentegen
juist van mening dat het een taak van het volk is om dit te
boordelen. Ook dit kan door middel van het correctief
referendum.
Wetgeving en bestuur. De VDA-fractie vraagt wat de regering
met deze paragraaf wil zeggen. De regering geeft aan dat de
inhoud van de juridische infrastructuur en de gedragsregels
wordt bepaald in het politieke debat en dat de keuze voor de
aard van de normen en van de infrastructuur een kwestie is van
beleid. Uit niets in deze paragraaf blijkt echter dat het bestaan
van een senaat noodzakelijk is voor het bestaan van kwalitatief
hoogstaande wetgeving. Daarmee lijkt de regering zich te willen
aansluiten bij de jurist Erik Knippenberg, die in zijn proefschrift
stelt dat de Eerste Kamer best kan worden afgeschaft.40
Is deze
indruk van de VDA-fractie juist?
Grondwetswijziging. Natuurlijk vindt de VDA-fractie dat een zo
fundamentele wijziging van de positie van de Eerste Kamer niet
zonder grondwetswijziging tot stand kan komen. Wel vraagtde
VDA-fractie hoe de regering dit voorstel door de Eerste Kamer
wil krijgen. Daar is in tweede lezing immers een
tweederdemeerderheid voor nodig. Het is niet waarschijnlijk dat
de Eerste Kamer zal instemmen met de voorgestelde
verzwakking van haar bevoegdheden. Hoe denkt de regering de
oppositiefracties mee te krijgen?
De VDA-fractie vindt het een groot probleem dat de
regering niet tegelijkertijd met de indiening van het wetsvoorstel
een voorstel tot wijziging van de Kieswet heeft ingediend. De
consequenties van de eventuele aanvaarding van het
voorliggende wetsvoorstel kunnen op deze manier niet goed
worden overzien. Daarom vraagt de VDA-fractie de regering om
een nadere uiteenzetting van haar plannen met de Kieswet.
2. De voorstellen
Naar aanleiding van het wetsvoorstel en de bijbehorende
Memorie van Toelichting heeft de NGP-fractie enkele vragen
en opmerkingen waarop zij graag antwoord en reactie van de
regering zou krijgen.
In de Memorie van Toelichting geeft de regering aan dat
volgens haar de kern van het probleem dat in dit wetsvoorstel
wordt behandeld, ligt bij het verschillende mandaat van beide
Kamers.41
Doordat de partijpolitieke samenstelling van beide
Kamers in het bestaande stelsel niet gelijk is en de regering niet
langer altijd steunt op een meerderheid in beide Kamers, is de
politieke betekenis van de Eerste Kamer gegroeid. Deze
toename van de politieke betekenis gaat ten koste van haar
reflexieve functie. Gelijk de regering, baart deze ontwikkeling
40
E.T.C. Knippenberg, De senaat. Rechtsvergelijkend onderzoek naar het House of Lords, de Sénat, De Eerste
Kamer en de Bundesrat (Maastricht 2002). 41
Memorie van toelichting, p. 3.
28
de NGP-fractie zorgen. Ter oplossing van dit probleem stelt de
regering voor om beide Kamers een gelijk mandaat te geven. De
verkiezingen voor beide Kamers zullen daarbij gelijktijdig
gehouden worden en de kiezer is gehouden zijn beide stemmen
op een en dezelfde partij uit te brengen.42
Deze procedure maakt
de samenstelling van de Kamers exact gelijk.
In de literatuur wordt ten aanzien daarvan naar voren gebracht
dat op deze wijze geen verdenking zal ontstaan dat de Eerste
Kamer vanwege partijpolitieke redenen bepaalde beslissingen
neemt ten behoeve van de kwaliteit van wetgeving.43
De NGP-
fractie staat positief tegenover een politiek gelijke samenstelling
indien dit de positieve gevolgen heeft zoals in voorgenoemde
literatuur omschreven. Dit geeft de Eerste Kamer namelijk de
mogelijkheid om zonder verdachtmakingen haar kwaliteitstoets
uit te voeren. De NGP-fractie vraagt zich echter af of dat zo is.
De NGP-fractie signaleert namelijk enkele risico’s die kunnen
optreden als het huidige voorstel wet wordt. Zal de Eerste
Kamer dan immers niet verworden tot een doublure van de
Tweede Kamer? Dit kan zich in het voorstel op tweeërlei wijze
voordoen. De eerste mogelijkheid is dat de Eerste Kamer zich
zal opstellen als een politiek sterke Kamer die dezelfde toets,
ondanks haar specifieke taakstelling, zal uitvoeren als de
Tweede Kamer heeft gedaan.44
Doordat de Eerste Kamer direct
wordt gekozen, wordt haar politieke betekenis immers vergroot.
De tweede mogelijkheid is dat de Eerste Kamer zich om
partijpolitieke redenen monistisch zal opstellen ten opzichte van
door de Tweede Kamer aangenomen regeringsvoorstellen. De
regering steunt dan immers op een meerderheid in Tweede en
Eerste Kamer die gelijktijdig moet worden verkozen.45
Ziet de
regering met de NGP-fractie deze risico’s en zo ja, hoe wil zij
deze voorkomen?
Ook over de wijze waarop volgens het wetsvoorstel de
leden van de Kamers zullen worden gekozen, heeft de NGP-
fractie enkele vragen. Uit de Memorie van Toelichting leidt de
NGP-fractie af dat, naast dat de verkiezingen voor de Eerste en
Tweede Kamer simultaan zullen plaatsvinden, burgers verplicht
worden om voor beide Kamers op een en dezelfde partij te
stemmen.46
In het hier besproken voorstel van wet vindt de
NGP-fractie dit niet terug. Artikel 3 en artikel 5 van het
wetsvoorstel nopen althans niet tot die conclusie. Zal dit
onderwerp zijn van de in de Memorie van Toelichting
aangekondigde wijziging van de Kieswet?47
Een eventuele
opname hiervan in de Kieswet vormt een beperking van de
42 Memorie van toelichting, p. 3-4.
43 Kamerstukken II 2014/15, 34000-VII, nr. 4, p. 23.
44 Zie hiervoor ook: P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlands parlement, Deventer: Kluwer
2010, p. 91.
45 Artikel III en V van het voorstel van wet.
46 Memorie van toelichting, p. 3 en 4.
47 Memorie van toelichting, p. 3.
29
kiesvrijheid zoals gewaarborgd in artikel 4 Grondwet. De NGP-
fractie vraagt of deze beperking niet onnodig is. Zijn simultaan
georganiseerde verkiezingen niet afdoende om het gewenste
resultaat, gelijke samenstelling der Kamers, te bereiken? Zo nee,
weegt de bij afwezigheid van de verplichting om voor beide
Kamers op dezelfde partij te stemmen te verwachten marginale
afwijking in politieke samenstelling tussen beide Kamers op
tegen de beperking van de kiesvrijheid zoals gewaarborgd in
artikel 4 van de Grondwet en diverse verdragen?
In artikel 85a van het wetsvoorstel en in de Memorie van
Toelichting geeft de regering aan dat de Eerste Kamer een
expliciete taakstelling dient te krijgen om wetsvoorstellen te
toetsen op de kwaliteit daarvan.48
Zo kan, volgens de regering,
haar politieke inzet worden verminderd en haar reflexieve
functie worden versterkt.49
Het uitgangspunt van een kwaliteitstoets komt overeen met de
visie die de NGP-fractie heeft op de rol van de Eerste Kamer.
Deze wijze van toetsen vloeit volgens de NGP-fractie reeds
voort uit de plaats van de Eerste Kamer in het wetgevingsproces,
namelijk als heroverwegingskamer. De NGP-fractie heeft dan
ook vragen bij de toegevoegde waarde van het opnemen van het
begrip ‘kwaliteit’ in artikel 85a Grondwet. Zoals de regering zelf
aangeeft, is er bij het oordeel over de kwaliteit van een
wetsvoorstel een sterke politieke en bestuurlijke dimensie.50
Het
toevoegen van het begrip ‘kwaliteit’ kan volgens de NGP-fractie
niet leiden tot een vermindering van de politieke inzet. Dit moet
volgen uit de houding van de leden van de Eerste Kamer.
Waarop baseert de regering haar oordeel dat het opnemen van
het begrip kwaliteit in het voorgestelde artikel 85a Grondwet zal
leiden tot een afname van de politieke inzet in de Eerste Kamer?
Tevens vraagt de NGP-fractie f of het opnemen van het begrip
‘kwaliteit’ wel leidt tot een versterkte reflexieve functie. Dit
begrip geeft de regering immers de mogelijkheid om de Eerste
Kamer onder politieke druk te zetten door, bij voor haar
onwelgevallige oordelen van deze Kamer (in de media), te
appelleren aan het begrip kwaliteit. Dit acht de NGP-fractie zeer
ongewenst. Ziet de regering met de NGP-fractie dit risico, en zo
ja, hoe wil zij dit voorkomen?
De regering geeft in haar wetsvoorstel aan dat gezien de
inhoud van die kwaliteitstoets een wetsvoorstel door de Eerste
Kamer niet kan worden afgewezen met een eenvoudige
meerderheid. Hiervoor is, volgens de regering, een
gekwalificeerde meerderheid van twee derde van het aantal
uitgebrachte stemmen nodig.51
De NGP-fractie ziet niet in dat
uit beperking van de bevoegdheid van de Eerste Kamer tot de
kwaliteitstoets als ‘som der delen’ rechtstreeks zou volgen dat
48 Memorie van toelichting, p. 4.
49 Memorie van toelichting, p. 4. 50
Memorie van toelichting, p. 4. 51
Memorie van toelichting, p. 4.
30
een wetsvoorstel niet met een eenvoudige meerderheid kan
worden afgewezen.52
Graag ziet de NGP-fractie een aanvullende
toelichting op dit punt. Ook is de NGP-fractie benieuwd hoe de
tweederdemeerderheidseis zich volgens de regering verhoudt tot
de specifieke taakstelling voor de Eerste Kamer om te toetsen op
kwaliteit. Heeft de Eerste Kamer zo niet onvoldoende slagkracht
om kwalitatief ondermaatse wetgeving tegen te houden?
Tot slot van dit onderdeel heeft de NGP-fractie nog
enkele vragen over de invloed van het wetsvoorstel op de
vertrouwensregel. Zoals de regering vast bekend is, bestaat er
discussie over gelding van de vertrouwensregel ten aanzien van
de Eerste Kamer.53
Vindt de regering dat de vertrouwensregel
geldt voor de Eerste Kamer? Zo ja, in hoeverre heeft de restrictie
tot kwaliteitstoetsing voor de Eerste Kamer zin als de Eerste
Kamer de vertrouwensregel kan inroepen om afkeuring ten
aanzien van een voorstel te laten blijken? Kan de regering
uiteenzetten wat de effecten zijn van dit wetsvoorstel op de
vertrouwensregel?
Het wetsvoorstel besteedt aandacht aan eventuele
conflicten tussen de Eerste en de Tweede Kamer.54
De NGP-
fractie heeft hierbij de volgende bedenkingen.
In het (recente) verleden is het invoeren van een conflictregeling
in het Nederlandse parlementaire stelsel diverse malen aan de
orde gesteld, zowel door staatscommissies als vanuit het
kabinet.55
Het meest recent gebeurde dit in het eindrapport van
de Nationale conventie.56
Daarin stelde deze voor om de Eerste
Kamer een eenmalig terugzendrecht te geven, waarbij het
eindoordeel over het wetsvoorstel zou blijven liggen bij de
Eerste Kamer. Als de Tweede Kamer in deze procedure niet tot
bijstelling van het wetsvoorstel zou overgaan, dan zou de Eerste
Kamer volgens de Conventie het oordeel van de Tweede Kamer
moeten volgen, omdat deze het politieke primaat heeft. Destijds
was het kabinet geen voorstander van de invoering van deze
voorstellen vanwege “de bijzondere positie die de Eerste Kamer
inneemt in ons staatsbestel.”57
Op dit standpunt komt de
regering in het onderhavige voorstel terug. De conflictregeling
die het kabinet in het hier besproken wetsvoorstel voorstaat
wijkt op onderdelen af van de door de Nationale conventie
voorgestelde procedure. Toch vraagt de NGP-fractie wat de
regering heeft doen besluiten om de destijds aangevoerde
argumenten inmiddels kennelijk van onvoldoende gewicht te
achten en om af te zien van de invoering van een
conflictregeling met terugzendrecht. Graag ontvangt de NGP-
fractie hierover een nadere toelichting.
52
Memorie van toelichting, p. 4, regels 18-20. 53
P.P.T. Bovend’Eert, et al, C.A.J.M. Kortmann. Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2012, p. 295-296. 54
Memorie van toelichting, p. 4 - 5. 55
Kamerstukken II 2013/2014, 34 000-VII, nr. 4. 56
Kamerstukken II 2006/07, 30 184, nr. 12. 57
Kamerstukken II 2006/07, 30 184, nr. 14, p. 7.
31
Naast de hierboven vermelde opmerkingen over het
voorstel van de Nationale conventie, wil de NGP-fractie tevens
graag stilstaan bij de inkleding van de conflictregeling in het
huidige voorstel. De NGP-fractie is geen voorstander van het
conflictoplossingsmechanisme zoals dat door de regering wordt
voorgesteld in het voorliggende voorstel van wet. De NGP-
fractie heeft hier dan ook de nodige vragen bij.
In het onderhavige wetsvoorstel stelt de regering voor om de
conflictregeling als volgt in te kleden. Indien de Eerste Kamer
een wetsvoorstel (in het voorstel van de regering: met
tweederdemeerderheid) afwijst heeft de Tweede Kamer twee
keuzes: zij kan het oordeel van de Eerste Kamer delen en het
wetsvoorstel als niet aangenomen beschouwen of zij kan het
wetsvoorstel opnieuw in stemming brengen. In het tweede geval
is een gekwalificeerde meerderheid in de Tweede Kamer nodig
om het wetsvoorstel als door de Staten-Generaal aangenomen te
kunnen beschouwen. Door te kiezen voor dit systeem wijst de
regering onvermijdelijk enkele andere systemen af. Met de
regering ziet de NGP-fractie in dat het in het buitenland meest
gangbare conflictoplossingsmechanisme ‘shuttle’ of ‘navette’58
kan leiden tot een te grote vertraging in het wetgevingsproces.59
Een conciliatiecommissie, een gangbaar mechanisme, wijst de
regering af. Dit doet zij met een verwijzing naar het Duitse
systeem. Zij merkt hierbij op dat de Eerste Kamer in Nederland
een andere functie heeft dan de Bondsraad en dat het systeem
derhalve minder voor de hand ligt.60
Duitsland is een federale
staat. Een conciliatiecommissie komt echter ook in landen voor
die net als Nederland een eenheidsstaat zijn, zoals Frankrijk.
Heeft de regering de werking van een conciliatiecommissie in
een eenheidsstaat bestudeerd? Zo ja, waarom heeft zij deze niet
geschikt bevonden? Zo nee, zou de regering niet menen dat alle
mogelijke opties voor een conflictregeling onderzocht moet
worden voordat ingrijpende wijzigingen in het huidige
tweekamerstelsel worden doorgevoerd?
In het onderhavige voorstel van wet resulteert een
verwerping van een wetsvoorstel door de Eerste Kamer (op
kwalitatieve gronden) er in dat dit voorstel wordt teruggezonden
aan de Tweede Kamer.61
De Tweede Kamer kan dan besluiten
dat zij het voorstel zo belangrijk vindt dat zij het opnieuw in
stemming brengt.62
Zij kan de Eerste Kamer dan met
tweederdemeerderheid overrulen.63
Zo wordt het mogelijk dat de
Tweede Kamer op grond van de politieke opportuniteit een
wetsvoorstel aanneemt dat op kwaliteitsgronden is afgewezen
58
Kamerstukken II 2014/15, 34000-VII, nr. 4, p. 19. 59
Memorie van toelichting, p. 4; zie ook: E. Korevaar, ‘Het zwarte gat in het politieke staatsrecht. Een
conflictregeling voor het parlement’, NJB 2014/1770, p. 2359. 60
Memorie van toelichting, p. 4. 61
Artikel zie het voorgestelde artikel 85b lid 1 Grondwet. 62
Memorie van toelichting, p. 5. 63
Artikel 85b lid 2 van het gewijzigde voorstel.
32
door de Eerste Kamer. Waarom acht de regering dit wenselijk?
De regering spreekt de verwachting uit dat de Tweede Kamer de
Eerste Kamer niet lichtvaardig zal overrulen.64
Waarop baseert
zij deze verwachting?
In de toelichting geeft de regering bovendien aan dat, indien de
Tweede Kamer het voorstel alsnog aanneemt en zich bij de
uitvoering van de wet conflicten voordoen of de rechtmatigheid
in twijfel wordt getrokken, de rechter bij zijn toets betekenis kan
toekennen aan het afwijzende oordeel van de Eerste Kamer.65
Bestaat zo niet het risico dat er sterkere en zwakkere wetgeving
ontstaat, waarbij sterkere wetgeving door de Eerste Kamer is
aangenomen en er bij zwakkere wetgeving zodanige bezwaren
leefden dat de Eerste Kamer het voorstel heeft verworpen? Ook
is het de NGP-fractie niet duidelijk hoe de rechter bij zijn
rechtmatigheidsoordeel betekenis kan toekennen aan het oordeel
van de Eerste Kamer. In het Nederlandse staatsrecht mag de
rechter een wet in formele zin, waar het hier om gaat, immers
niet toetsen aan de Grondwet, het Statuut en slechts in een enkel
bijzonder geval aan ongeschreven rechtsbeginselen.66
Dit
betekent dat enkel toetsing openstaat aan internationaal recht.
Bedoelt de regering dat de rechter bij de toetsing aan dit recht
het oordeel van de Eerste Kamer moet meenemen? Indien dat zo
is, wordt het latere oordeel van de Eerste Kamer dan dus van
gewicht bij de uitleg van het recht dat tussen staten is
overeengekomen? De NGP-fractie ziet een nadere toelichting
met belangstelling tegemoet.
In de Memorie van Toelichting wordt niet duidelijk
gemaakt of de Tweede Kamer het recht van amendement heeft
bij de stemming over teruggezonden wetsvoorstellen. Dit is
wetstechnisch onvoldoende duidelijk daar dit niet rechtstreeks
voortvloeit uit artikel 84 lid 1 Grondwet. Het wetsvoorstel is
immers al aangenomen door de Tweede Kamer. Hierdoor wordt
amendering naar de letter van artikel 84 lid 1 Grondwet
onmogelijk. Is de regering het met de NGP-fractie eens dat het
wenselijk is om de Tweede Kamer het recht toe te kennen om
teruggezonden wetsvoorstellen te amenderen, opdat zij zo recht
kan doen aan de door de Eerste Kamer geuite bezwaren? Het
primaat van de Tweede Kamer blijft zo intact. Indien de
regering het met de NGP-fractie eens is dat de Tweede Kamer
de mogelijkheid tot amendering van teruggezonden
wetsvoorstellen moet hebben, moet dit dan niet leiden tot een
wijziging van artikel 84 lid 1 Grondwet? Indien de Tweede
Kamer deze mogelijkheid tot amendering krijgt, is de NGP-
fractie van oordeel dat het wetsvoorstel na amendering terug
moet naar de Eerste Kamer. Deze houdt dan de eindbeslissing.
Indien de regering niet de mening deelt dat de Tweede Kamer
het recht moet toekomen om teruggezonden voorstellen te
64
Memorie van toelichting, p. 5. 65
Memorie van toelichting, p. 5. 66
Artikel 120 Grondwet, HR 14 april 1978, NJ 1989, 469 (Harmonisatiewet-arrest), r.o. 3.9.
33
amenderen, betekent dit in het huidige voorstel dat, nadat het
voorstel voor de eerste keer door de Tweede Kamer is
aangenomen, wijzigingen in het geheel niet meer mogelijk
zijn.67
Het aannemen van wetgeving van onvoldoende kwaliteit
kan dan slechts nog worden voorkomen doordat de regering het
voorstel intrekt dan wel doordat de Eerste Kamer het verwerpt
en na terugzending de Tweede Kamer daarin berust waarna met
een nieuw wetgevingsvoorstel het kwaliteitsgebrek kan worden
hersteld. Is deze analyse van het voorliggende voorstel juist? Zo
ja, kan de regering toelichten in hoeverre deze analyse in
overeenstemming is met het streven naar kwalitatief
hoogstaande wetgeving?
De LDZ-fractie merkt op dat de regering van mening is dat de
Eerste Kamer in haar huidige vorm een meer politieke opstelling
heeft geadopteerd en mede daardoor haar functie van ‘chambre
de réflexion’ onvoldoende waarmaakt. Dit wordt volgens de
regering gesterkt door het feit dat de Eerste Kamer handelt uit
kracht van een eigen mandaat, los van het politieke mandaat van
de Tweede Kamer. Ter bestrijding van voornoemde
ontwikkelingen wordt in het wetsvoorstel onder meer gekozen
voor een wijziging van artikel 54 Grondwet. Lid 1 wordt
zodanig aangepast dat naast de Tweede Kamer tevens de Eerste
Kamer rechtstreeks gekozen wordt. Verkiezingen voor beide
Kamers worden voorts tegelijkertijd gehouden. Bij de
gelijktijdige verkiezingen van de Tweede en Eerste Kamer
dienen de kiezers daarenboven te stemmen op kandidaten van
eenzelfde partij. Door de daaropvolgende gelijke politieke
samenstelling van beide Kamers verwacht de regering de
politieke opstelling van de Eerste Kamer weg te nemen. Wat
gebeurt er als de kiezer niet op dezelfde partij stemt? Hoe is de
regering voornemens te organiseren dát er gelijk wordt gestemd?
Kunnen er dan wel voorkeurstemmen worden uitgebracht voor
één van beide Kamers, of beide? Gelden lijstverbindingen dan
voor beide Kamers? De LDZ-fractie zet verder nog een
vraagteken bij de voorgedragen wijziging van artikel 54
Grondwet. De Grondwetsherziening van 1983 versterkte de
positie van de Eerste Kamer door een andere
verkiezingsprocedure; voortaan zouden alle provincies tegelijk
de Eerste Kamerleden kiezen. Dit wordt wel gezien als een
verklaring voor de toegenomen politieke opstelling van de
Eerste Kamer.68
Vanwaar verwacht de regering dat de Eerste
Kamer minder politiek en juist meer reflectief (en gericht op
kwaliteit) gaat handelen, wanneer zij komt te bestaan op basis
67
Immers mag de Eerste Kamer niet om een novelle vragen (Memorie van Toelichting, p. 2), heeft de Eerste
Kamer geen recht van amendement, mag de regering tijdens de behandeling in de Eerste Kamer het voorstel niet
meer wijzigen (artikel 84 lid 1 Grondwet) en heeft ook de Tweede Kamer na verwerping en terugzending door
de Eerste Kamer geen recht van amendement. 68
B.H. van der Braak, De Eerste Kamer: geschiedenis, samenstelling en betekenis 1815-1995, Den Haag, Sdu
1998, p. 307-310.
34
van een direct eigen mandaat? Hoewel de regering in de
Memorie van Toelichting herhaaldelijk nadruk legt op het
belang van de kwaliteit van wetgeving en de rol van de Eerste
Kamerleden daarin, wil de LDZ-fractie de regering echter
wijzen op de onmogelijkheid er op toe te zien dat de Eerste
Kamer gevuld wordt met leden die daartoe geschikt zijn; de
partijen stellen immers de kandidaatlijsten op. De regering stelt
dat nadere eisen voor de verkiesbaarheid van leden van de
Eerste Kamer niet nodig en niet wenselijk zijn, omdat
aangenomen mag worden dat politieke partijen bij de
kandidaatstelling rekening houden met de bijzondere taak van de
Eerste Kamer. De LDZ-fractie dankt de regering voor haar
vertrouwen in de politieke partijen. Echter: waarom is de
regering van mening dat dit zomaar aangenomen mag worden en
dat deze aanname het gedrag van politici in de Kamer zal
sturen? Denkt de regering niet dat de voornaamste zorg van
politieke partijen is ervoor te zorgen dat men volgens de
partijlijnen stemt, zodat wetsvoorstellen en kabinetten niet in
gevaar komen, zoals in de recente geschiedenis is gebeurd in
verband met de Zorgwet? Waarom denkt de regering dat
politieke partijen politici zullen aandragen die goed zijn in het
toetsen van wetgevingskwaliteit in plaats van politici waarvan
men weet dat zij de partijlijn zullen volgen en politiek bedrijven
in de Eerste Kamer zoals ook in de Tweede?
De LDZ-fractie is van mening dat de Eerste Kamer tot
een institutionele appendix verwordt, indien het wetsvoorstel
van de regering wordt aangenomen. Deze fractie vreest ten
zeerste dat de Eerste Kamer nog meer een politiek verlengstuk
van de Tweede Kamer wordt, waardoor het behouden van de
Eerste Kamer weinig extra baat zal hebben. Deelt de regering
onze vrees voor een Eerste Kamer als politiek verlengstuk van
de Tweede Kamer? Of vindt de regering dat een Eerste Kamer
wel een politiek verlengstuk van de Tweede Kamer mag zijn?
Zo ja, wat blijft er dan nog over van de reflecterende rol van de
Eerste Kamer? Het Zweedse en Deense parlement hebben een
vergelijkbare ontwikkeling doorgemaakt, waarbij de senaat
steeds meer ging lijken op de lagere Kamer van het parlement
en uiteindelijk afschaffing van de senaat het gevolg was. Vindt
de regering ook niet dat de Eerste en Tweede Kamer
symmetrisch worden als het wetsvoorstel in werking zal zijn
getreden? Zo ja, wat is dan nog het nut van de Eerste Kamer? Zo
neen, waarom is de regering van mening dat de Kamers niet
symmetrisch worden?
De Zweedse Riksdag is sinds 1970 een unicameraal
parlement.69
De Zweedse senaat werd net als in Nederland
indirect gekozen door decentrale colleges en was geheel
gelijkwaardig aan de lagere Kamer van het parlement. Er was
geen effectief mechanisme om conflicten tussen beide Kamers
69
L. Prakke & C.A.J.M. Kortmann, Het staatsrecht van de landen van de Europese Unie, Deventer: Kluwer
1998, p. 87.
35
op te lossen, hetgeen vaak leidde tot ‘deadlocks’. Door
invoering van het algemeen kiesrecht voor beide Kamers en de
opkomst van de politieke partijen, gingen de Kamers wat betreft
samenstelling op elkaar lijken. Hierdoor ging het karakter van de
senaat als Kamer van heroverweging teniet. Bovendien kwamen
de veranderende kiezersvoorkeuren langzaam tot uiting door de
gefaseerde vervanging van de senaat. De Deense Folketing is
sinds 1953 veranderd in een unicameraal parlement. 70
Door de
hervorming van de Deense senaat in 1915, werd de
samenstelling van de senaat evenrediger en werden de
wetgevingsbevoegdheden van beide Kamers van het Deense
parlement gelijk getrokken. Door de gelijkwaardigheid van
beide Kamers werd, net als in Zweden, de raison d'être van de
Deense senaat ondermijnd. Deelt de regering de mening van de
fractie, dat de reflecterende rol van de Eerste Kamer ondermijnd
zal worden door het wetsvoorstel? En zo neen, waarom niet? Als
het Zweedse en Deense parlement een vergelijkbare
ontwikkeling hebben doorgemaakt, waarom moet Nederland dan
nog een Eerste Kamer behouden? Of kan de regering aangeven
waarom deze voorbeelden niet ook voor Nederland een les
zouden kunnen zijn? Zweden en Denemarken laten zien dat een
eenkamerstelsel in een unitaire staat perfect werkt. Waarom
kunnen we hun voorbeeld dan niet volgen? Het is toch naïef om
de ogen te sluiten voor het voorbeeld van de praktijk in staten
die dezelfde ontwikkeling hebben doorgemaakt?
De LDZ-fractie is voorts van mening dat afschaffing van
de Eerste Kamer geen gevolgen heeft voor de
vertegenwoordiging van de Nederlandse sub-entiteiten,
aangezien de Eerste Kamer een reflecterende rol heeft ten
aanzien van wetsvoorstellen. Er is weinig connectie tussen de
Eerste Kamer en de Provincies, behalve dat de leden van de
Provinciale Staten de leden van de Eerste Kamer kiezen. Er is
verder geen quotum op het aantal leden van de Eerste Kamer uit
een bepaalde Provincie. De rol van de Eerste Kamer past in dat
perspectief in het parlementaire stelsel van unitaire staten. In een
unitaire staat dient de hogere parlementaire Kamer immers als
heroverwegingskamer. In een federale staat is de
vertegenwoordiging van de sub-entiteiten de voornaamste rol
van de senaat. Afschaffing van de senaat in een federatie zou in
dat opzicht stuiten op zwaarwegendere gronden dan in een
unitaire staat. De regering stelt voor om de leden van de
Provinciale Staten niet meer de mogelijkheid te geven om de
Eerste Kamerleden te kiezen. Vindt de regering dan ook niet dat
afschaffing van de Eerste Kamer geen gevolgen heeft voor de
vertegenwoordiging van de Provincies in de Eerste Kamer? Zo
ja, is de regering van mening dat opheffing van de Eerste Kamer
mogelijk is en even goed als en zo niet beter is dan het eigen
voorstel?
70
L. Prakke & C.A.J.M. Kortmann, Het staatsrecht van de landen van de Europese Unie, Deventer: Kluwer
1998, p. 84.
36
De in het wetsvoorstel aangedragen uitbreiding van
artikel 64 Grondwet hangt samen met de wens van de regering
om te allen tijde in beide Kamers eenzelfde politieke bezetting te
hebben. Derhalve wordt in het voorgestelde nieuwe lid 2 van
artikel 64 Grondwet gesteld dat ontbinding van de Tweede
Kamer tevens de ontbinding van de Eerste Kamer met zich
brengt. Niet wordt bepaald wat de gevolgen zijn van een
mogelijke ontbinding van de Eerste Kamer. De LDZ-fractie
vraagt of de regering bewust gekozen heeft om in het
voorgestelde lid 2 van artikel 64 Grondwet slechts gevolgen te
verbinden aan de ontbinding van de Tweede Kamer, en zo ja:
wat de ratio achter deze keuze is. Wanneer daarmede een
mogelijke ontbinding van de Eerste Kamer niet ook de
ontbinding van de Tweede Kamer als gevolg heeft, is daarvan
logischerwijze de consequentie dat een situatie kan ontstaan
waarin Tweede en Eerste Kamer alsnog verschillende politieke
samenstellingen hebben. Of impliceert de regering dat in de
toekomst onder haar voorstel het nimmer zo zou kunnen zijn dat
er een vertrouwensconflict ontstaat tussen Eerste Kamer en
regering? In een dergelijke situatie rijst de vraag hoe de regering
dit – middels het wetsvoorstel op te lossen – probleem van
verschillende politieke samenstellingen in beide Kamers denkt
op te lossen. Indien aan de andere kant op de ontbinding van de
Eerste Kamer ook de ontbinding van de Tweede Kamer volgt,
verliest zij, als politiek primaat, haar macht door een gerezen
conflict in de Eerste Kamer. In deze situatie rijst de vraag of, en
zo ja waarom, de regering het gewenst acht dat conflicten in de
Eerste Kamer zulke verregaande gevolgen hebben voor de
Tweede Kamer.
In artikel 85a lid 1 Grondwet staat het navolgende: “De
Eerste Kamer beoordeelt een voorstel van wet op de kwaliteit
ervan.” Deze fractie is verheugd dat de regering geen monopolie
opeist op de betekenis van het woord ‘kwaliteit’ en dat zij erkent
dat het een begrip is dat verschillende aspecten heeft en
waarover verschillend kan worden gedacht. Niettemin acht deze
fractie het van belang dat er een mate van uniformiteit is bij het
invullen van dit begrip; als de verschillende visies op het begrip
te ver uit elkaar liggen, zal iedereen de kwaliteitstoets anders
uitvoeren en verwordt die toets tot een lege huls. Heeft de
regering bepaalde maatstaven in gedachte die ervoor zullen
zorgen dat de betekenissen die aan het begrip gegeven worden
niet te ver uit elkaar liggen? Zo ja, welke? Zo nee, waarom niet?
Is het niet nodig de eis van kwaliteit in de wetstekst dan wel in
de toelichting nader te definiëren en af te bakenen?
Deze fractie leidt uit het inleidende gedeelte van de
Memorie van Toelichting af dat met het wetsvoorstel wordt
beoogd een zekere depolitisering van de Eerste Kamer en dat
tevens wordt beoogd de Eerste Kamer te binden aan een meer
specifieke taakvervulling: het bewaken van de
wetgevingskwaliteit. In dat verband stelt de regering dat
37
kwaliteit van wetgeving niet alleen omhelst de juridische inhoud
daarvan, maar ook een bredere ethische en maatschappelijke.
Deze fractie ziet hierin een tegenstrijdigheid en wil graag weten
of de regering deze ook ziet. Omdat de regering de kwaliteit van
wetgeving niet alleen wil laten staven aan de juridische inhoud
daarvan, maar tevens aan een ethische en maatschappelijke
criteria, vraagt zij de fracties in de Eerste Kamer zich in wezen
politiek op te stellen. Hoe denkt de regering in dit verband te
kunnen waarborgen dat het alleen maar over kwaliteit zal gaan
en dat kwaliteit niet politiek zal worden ingevuld door de
Kamerleden? Te meer, door de wijze van voorgestelde directe
verkiezing van de Eerste Kamer. In het voorgestelde systeem
wordt aldus de expliciete taak van de Eerste Kamer
wetsvoorstellen op hun kwaliteit te beoordelen, maar wordt
niettemin afgezien van nadere grondwettelijke eisen aan de
verkiesbaarheid van leden van de Eerste Kamer. Is het dan niet
beter, overzichtelijker en bovendien moderner de
kwaliteitstoetsing van wetgeving over te laten aan de Raad van
State – vooraf – en de rechter – achteraf –, en de Eerste Kamer
simpelweg af te schaffen? Zo nee, waarom niet?
In de Memorie van Toelichting staat op pagina 2 dat de
novelle, als het ware een indirect recht van amendement van de
Eerste Kamer, afgeschaft wordt. Deze fractie vraagt zich sterk af
waarom de regering een instrument dat bestaat om de kwaliteit
van wetgeving te toetsen nu juist wil afschaffen. Is de novelle
niet een goed instrument dat in het leven is geroepen om de
Eerste Kamer een mogelijkheid te bieden om wetsvoorstellen te
corrigeren en kwalitatief te verbeteren? Is dat niet ook hoe de
praktijk werkt? En is beoordeling van een wetsvoorstel op
kwaliteit volgens de regering niet net de voornaamste taak van
de Eerste Kamer? Vindt de regering het niet tegenstrijdig om de
reflexieve functie van de Eerste Kamer als het ware
grondwettelijk vast te leggen, maar tegelijkertijd de
mogelijkheden tot het uitvoeren van die functie te verkleinen?
En verder: hoe denkt de regering de novellepraktijk, een praktijk
die extra-constitutioneel is gegroeid, middels een constitutionele
wijziging af te kunnen schaffen? Zou die niet kunnen blijven
bestaan ook na inwerkingtreding van het voorliggende voorstel?
Krachtens voorgesteld artikel 85a lid 2 Grondwet kan
een voorstel van wet slechts verworpen worden door de Eerste
Kamer met ten minste twee derde van het aantal uitgebrachte
stemmen. Deze bepaling roept een aantal vragen op bij de LDZ-
fractie. Met deze wetswijzing wordt mede beoogd de reflexieve
functie van de Eerste Kamer sterker te benadrukken (dit is meer
uitvoerig besproken onder de toelichting van artikel 54) en deze
Kamer de wetsvoorstellen slechts te laten beoordelen op
kwaliteit (dit is meer uitvoerig besproken onder de toelichting
van lid 1 van artikel 85a). Echter, met de invoering van lid 2
wordt het voor de Eerste Kamer veel moeilijker (zo niet
praktisch onmogelijk) om een wetsvoorstel te verwerpen. De
38
coalitie in de Tweede Kamer heeft, door de verandering van
indirecte naar directe verkiezingen parallel aan de Tweede
Kamerverkiezingen, ook een meerderheid in de Eerste Kamer.
Dit betekent dat het zeer onwaarschijnlijk is dat de partijen, die
in de Tweede Kamer in de coalitie zitten, zich in de Eerste
Kamer gaan keren tegen het wetsontwerp van hun eigen
regering. Dit zal slechts bij zeer hoge uitzondering voorkomen,
als het al zal gaan voorkomen. De politieke kleur van fracties zal
door het nieuwe systeem een nog grotere rol gaan spelen. De
kans dat een wetsontwerp verworpen wordt door de Eerste
Kamer zal minimaal zijn en de verhoogde drempel van twee
derde van de stemmen zal deze kans niet vergroten, maar nog
verder verkleinen. Versterkt deze verhoogde drempel de
inperkingen van de mogelijkheden tot een effectieve
kwaliteitscontrole door de Eerste Kamer niet nog meer? En zo
ja, wordt hierdoor de Eerste Kamer dan niet wederom of nog
veel meer een verlengstuk van de Tweede Kamer, waarbij de
Eerste Kamer bovendien haar rol van bewaker van kwaliteit niet
kan uitoefenen? Ook hier constateert deze fractie een
contradictie. De regering stelt namelijk dat de kwaliteit van
wetgeving de nadruk moet krijgen, maar tegelijkertijd vereist zij
een tweederdemeerderheid voor een verwerping van het
wetsvoorstel door de Eerste Kamer. Wanneer maar liefst 49 van
de 75 senatoren de kwaliteit van een wetsvoorstel niet goed
(genoeg) achten, wordt dat wetsvoorstel alsnog aangenomen. Is
de regering van mening dat een wetsvoorstel als kwalitatief goed
genoeg betiteld moet (kunnen) worden, wanneer zo veel als 49
senatoren hiervan niet zijn overtuigd?
In het tweede lid van artikel 85b Grondwet is het voor de
Tweede Kamer mogelijk gemaakt een door de Eerste Kamer
verworpen wetsvoorstel alsnog als wet aan te nemen. Dit kan de
Tweede Kamer doen met twee derde van het aantal uitgebrachte
stemmen. Daardoor kan de Eerste Kamer alsnog gepasseerd
worden. Dit betekent dus dat de Eerste Kamer haar absolute veto
verliest. Is de redenering van de LDZ-fractie waar? Zo ja, wat is
dan nog de waarde van de Eerste Kamer? Wordt deze Kamer
dan niet geheel overbodig, mede gelet op de tweederdedrempel
in de Eerste Kamer? De regering stelt in dit verband dat een
door de Eerste Kamer afgewezen wetsvoorstel, dat in tweede
instantie tóch door de Tweede Kamer wordt aangenomen, een
aanknopingspunt zou kunnen bieden voor de rechter wanneer de
rechtmatigheid van die wet in twijfel zou worden getrokken.
Waarom zou iemand de rechtmatigheid van een dergelijke wet
in twijfel trekken, wanneer deze via het dan normale
wetgevingsproces is aangenomen, en bovendien: wie zou dit
doen? Wordt het in dat geval een proces tegen het
wetgevingsproces? Waarom denkt de regering dat een dergelijk
proces kans van slagen zou kunnen hebben?
39
De STAP-fractie heeft waardering voor de poging van de
regering om met het voorliggend wetsvoorstel een goede
conflictenregeling in de Grondwet op te nemen. De STAP-
fractie zal hier echter op onderdelen van het onderliggend
wetsvoorstel kanttekeningen plaatsen en nadere uitleg vragen.
Volgens het wetsvoorstel en toelichting is het plan van deze
regering om de verkiezingen voor Tweede en Eerste Kamer
gelijktijdig te houden en de kiezers in de gelegenheid te stellen
tegelijkertijd hun stem uit te brengen op kandidaten van dezelfde
partij voor beide Kamers.
Bovengenoemde plan zou niet leiden tot een sterkere
bicamerisme. Dit blijkt uit vergelijkende studies naar de sterkte
van tweekamerstelsels. Meg Russell, hoogleraar Britse en
vergelijkende politiek aan University College London, stelt dat
het de combinatie van de wijze van samenstelling en de
bevoegdheden van senaten is, die hun kracht bepaalt in
verhouding tot de andere Kamer en de regering. De STAP-
fractie is het graag eens met Russell waar zij samenstelling,
bevoegdheden en legitimiteit als de drie factoren die de sterkte
van een senaat bepalen, noemt.71
Volgens Russel is een senaat in
beginsel sterker als de samenstelling voor wat betreft de
achtergrond van de senatoren voldoende verschilt van die van de
leden van het Lagerhuis.72
De wijze van verkiezing of selectie
van de senatoren bepaalt in grote mate de legitimiteit van de
senaat. Senaten die geen directe electorale legitimatie hebben,
omdat ze indirect zijn gekozen of zelfs benoemd, ontberen de
democratische legitimiteit en daarmee de werkelijke politieke
invloed die ze zouden hebben als ze direct zouden zijn gekozen.
De STAP-fractie is van mening dat, wat betreft de keuze
van de regering om de verkiezingen voor Tweede en Eerste
Kamer gelijktijdig te houden en dat de gekozen kandidaten van
dezelfde partij dienen te zijn, niet genoeg is onderbouwd. Graag
ziet de STAP-fractie een meer principiële onderbouwing voor
het idee van de regering dat van de kiezer in redelijkheid kan
worden verlangd voor beide Kamers een stem op dezelfde partij
uit te brengen. Graag verneemt de STAP-fractie wat het
standpunt van de regering is over de gevolgen van een dergelijk
systeem op de wetsvoorstellen, de gewenste kwaliteit en of dit
niet ten koste gaat van de gedoelde reflexieve functie.
Wat is de rol van de Eerste Kamer in het licht van
bovenvermelde? De Eerste Kamer wordt gezien als een meer
afstandelijke beoordelaar van wetsvoorstellen dan de Tweede
Kamer. Dit houdt in dat de Eerste Kamer haar oordeel over de
juridische kwaliteit van het wetsvoorstel uitspreekt. Het
wetsvoorstel geeft aan dat er een nieuw artikel moet worden
ingevoegd in de Grondwet, namelijk artikel 85a Grondwet. In
lid 1 van artikel 85a Grondwet wordt dan opgenomen dat de
71 M. Russell, Reforming the House of Lords – Lessons from Overseas, Oxford, 2000, p. 245 e.v 72
Ook Lijphart acht een senaat sterker als de samenstelling ervan verschilt van die van de andere kamer, zie Lijphart,
Patterns of Democracy, p. 192 e.v.
40
Eerste Kamer een wetsvoorstel beoordeelt op de kwaliteit ervan.
De inhoud van het begrip kwaliteit wordt in dit artikel niet
verduidelijkt. Er staat namelijk niet bij wat het begrip kwaliteit
hierbij precies inhoudt. De STAP-fractie acht het juist dat de
regering ervoor kiest om kwaliteit niet verder uit te leggen in dit
artikel, omdat de punten waarop kwaliteit wordt getoetst niet in
de Grondwet thuishoren. Naar mening van de STAP-fractie is
het onder meer afhankelijk van de samenleving wat als kwaliteit
moet worden beschouwd en dat kan met de tijd variëren. Slechts
een beperkt aantal aspecten van kwaliteit zijn vaststaand. Naar
onze mening is het dan te risicovol om een definitie van
kwaliteit op te nemen in de Grondwet. De STAP-fractie is er
echter wel voor om twee of drie waardevaste kwaliteitsaspecten
op te nemen in de Grondwet, waarbij de STAP-fractie dan kiest
voor begrippen die altijd op dezelfde manier getoetst kunnen en
blijven worden en die dus niet afhankelijk zijn van de tijd of
veranderende samenleving. Met uitzondering van de dan
opgenomen kwaliteitsbegrippen, blijft er wel sprake van een
open norm met betrekking tot de toetsing van kwaliteit. Deze
kwaliteitsbegrippen zouden als aanvulling moeten worden
opgenomen bij het eerdergenoemde artikel 85a lid 1 Grondwet,
dat op dit moment luidt dat de Eerste Kamer een voorstel van
wet beoordeelt op de kwaliteit ervan. De kwaliteitsbegrippen die
opgenomen zouden kunnen worden in de Grondwet, heeft de
STAP-fractie ontleend aan de Nota Zicht op Wetgeving.73
De
STAP-fractie meent dat als kwaliteitseisen rechtmatigheid,
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid in artikel 85a lid 1 van de
Grondwet moeten worden opgenomen.
Voorts wenst de STAP-fractie op te merken dat Russel
ook heeft gesteld dat het ontbreken van sterke bevoegdheden
kan bijdragen aan de vaak aan senaten toegedachte functies van
onafhankelijke oordeelsvorming en concentratie op
wetgevingskwaliteit: de partijdiscipline zal er minder gevoeld
worden en de media-aandacht zet de besluitvorming ook minder
onder druk, mede doordat senaten over het algemeen regeringen
niet naar huis kunnen sturen.74
De Lagerhuizen van de parlementen van de meeste
landen lijken erg op elkaar, zowel in samenstelling als in
bevoegdheden. De samenstelling en bevoegdheden van senaten
vertonen daarentegen een zeer grote variëteit.75
In de meeste senaten worden de leden gekozen, direct of
indirect.76
Volgens de Amerikaanse onderzoekers Patterson &
Mughan werden in 2001 wereldwijd in 21 senaten alle senatoren
73
Tweede kamer, vergaderjaar 1990-1991, 22088, nr 2. 74
M. Russell, Reforming the House of Lords – Lessons from Overseas, Oxford, 2000, p. 245 e.v 75 In de literatuur worden de Kamers in een tweekamerstelsel vaak aangeduid als 'eerste kamers' en 'tweede kamers', maar dat
is in de Nederlandse context nogal verwarrend, omdat onze benamingen net andersom zijn. Daarom worden hierna steeds de
begrippen 'Lagerhuis' (bij ons de Tweede Kamer) en 'senaat' (bij ons de Eerste Kamer) gebruikt. 76
Senaten waarin alle of de meeste leden worden benoemd, zijn onder de OESO-landen zeldzaam. Het geldt alleen voor het
Britse Hogerhuis en de Canadese senaat. In Italië kan de president vijf senatoren voor het leven benoemen als beloning voor
uitzonderlijke verdiensten op sociaal, wetenschappelijk, artistiek of literair gebied.
41
rechtstreeks gekozen.77
Italië is in Europa het enige land met een
senaat die op dezelfde datum en volgens een nagenoeg gelijk
kiesstelsel wordt gekozen als het Lagerhuis.
Deelname aan het proces van het tot stand brengen van
wetgeving is voor alle senaten de belangrijkste taak. Doorgaans
heeft een senaat daarbij een vetorecht. Dat kan een volledig
vetorecht zijn – de instemming van de senaat is een vereiste – of
een suspensief vetorecht, waarbij de senaat een voorstel wel met
zijn commentaar of amendementen kan terugsturen naar het
Lagerhuis, maar waarbij het Lagerhuis uiteindelijk het laatste
woord heeft. Een volledig vetorecht voor de senaat zien we
vooral in federale presidentiële stelsels. In landen met een
parlementair stelsel is een volledig vetorecht zeldzamer.78
In
unitaire staten lijkt het suspensief vetorecht het meest
gebruikelijk en het absolute vetorecht ongewenst aangezien het
tot conflicten kan leiden tussen beide Kamers.
Wanneer een senaat een suspensief vetorecht en/of een
recht van amendement heeft, is het oordeel daarover in sommige
landen zonder meer overgelaten aan het Lagerhuis. Dat is
bijvoorbeeld het geval in Spanje, Polen, Tsjechië, Ierland,
Slovenië, Japan en Oostenrijk. Wanneer dat niet of niet zonder
meer mogelijk is of in sommige gevallen onwenselijk wordt
gevonden, is er een mechanisme nodig om te bevorderen dat
beide Kamers tot aanvaarding van gelijkluidende teksten
komen.
Het meest gebruikelijke mechanisme om conflicten in de
wetgevingsprocedure op te lossen is de zogenoemde “shuttle of
navette”, waarbij de teksten een of meer keren heen en weer
gaan tussen beide Kamers. In Italië, Canada en Australië blijft
het daarbij: een voorstel gaat daar net zo lang heen en weer
totdat in beide Kamers een gelijkluidende tekst is aangenomen
of het voorstel van de agenda wordt afgevoerd. Groot-Brittannië
kent ook een shuttle, maar die kan sinds 1911 na één ronde
worden beëindigd, mits ten minste een jaar is verlopen sinds het
voorstel voor de eerste keer door het Lagerhuis werd
aangenomen (een maand bij money bills). In zo'n geval geeft de
beslissing van het Lagerhuis de doorslag. Van deze
mogelijkheid wordt weinig gebruik gemaakt. In de praktijk is de
ongeschreven Salisbury doctrine belangrijker. Volgens deze
doctrine stemt het Hogerhuis geen voorstellen af die in het
verkiezingsprogramma van de regerende partij waren
aangekondigd.79
Een Eerste Kamer die intensief gebruik maakt van haar
bevoegdheden kan in conflict komen met de Tweede Kamer.
Gezien de (reflexieve) functie van de Eerste Kamer die nu in de
77 S. C. Patterson & A. Mughan, Fundamentals of Institutional Design: The Functions and Powers of Parliamentary Second
Chambers, in N.D.J. Baldwin & D. Shell (eds.), Second chambers, Abingdon/ New York, 2001, p. 41. 78
Rapport Vormgeving Tweekamerstelsels, te raadplegen via http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-
publicaties/kamerstukken/2014/09/26/kamerbrief-bij-notitie-tweekamerstelsels/kamerbrief-bij-notitie-tweekamerstelsels.pdf 79 G. Dymond & H. Deadman, The Salisbury Doctrine, House of Lords Library Note LLN 2006/006.
42
Grondwet mogelijk zal worden vastgelegd, lijkt het de STAP-
fractie te verkiezen om het eindoordeel over wetsvoorstellen aan
de Tweede Kamer over te laten. Dat past bij de rol die zij in ons
staatsbestel speelt. Een gekwalificeerde meerderheid voor
wetsvoorstellen in de Eerste Kamer moet dan politisering
tegengaan. Met twee derden der uitgebrachte stemmen wordt
voorkomen dat het terugzendplicht een route voor smalle
regeringscoalities kan worden om wetsvoorstellen via de
Tweede Kamer alsnog door te drukken en de Eerste Kamer
buiten spel te zetten. Zoals in de Memorie van Toelichting is
opgenomen, verwacht de STAP-fractie ook niet dat de Tweede
Kamer (te) lichtvaardig de Eerste Kamer zal overrulen.
Als christelijk-sociale partij erkent de STAP-fractie de
heerschappij van God over diverse facetten van het leven. De
STAP-fractie is vanuit haar overtuiging van oordeel dat
christenen de verantwoordelijkheid hebben naar vermogen een
actieve bijdrage te leveren aan de samenleving en zij rekent het
vervullen van burgerplichten ook tot die verantwoordelijkheid.
De STAP-fractie erkent de invloed van veel stromingen binnen
ons politieke stelsel en respecteert de opvatting van anderen
over verantwoordelijkheden en burgerschapsplichten. Zij
vertrouwt erop dat ook vanuit andere opvattingen dan die van de
STAP-fractie veel waarde wordt gehecht aan verantwoordelijk
burgerschap en de goede vervulling van burgerschapsplichten.
Indien de taak van de Eerste Kamer der Staten-Generaal
duidelijker in de Grondwet zal worden vastgelegd, is de STAP-
fractie van mening dat het stellen van nadere eisen voor het
lidmaatschap van de Senaat niet nodig en niet wenselijk is. Het
is niet nodig daar politieke partijen bij de kandidaatstelling
rekening houden met de taak van de Eerste Kamer en het is niet
wenselijk omdat daarmee tekort zou worden gedaan aan het
brede karakter van de ‘kwaliteit’ van de wetgeving. Ervaring
leert dat leden van de Eerste Kamer meestal burgers zijn met
ervaring op het gebied van politiek en wetgeving. Van belang
hierbij is dat senatoren, als parttime politici, nog met één been in
de maatschappij staan en zeer ervaren zijn op het slagveld van
politiek en wetgeving.80
De verandering van verschillende artikelen in de
Grondwet brengt wat de STAP-fractie betreft geen wijziging
van de bestaande regelgeving over lidmaatschap met zich mee.
Zoals in de Grondwet wordt vermeld, is het een vereiste dat men
Nederlander is, de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt en dat men
niet is uitgesloten van het kiesrecht. Verder kan iemand niet
tegelijkertijd lid zijn van de Eerste Kamer en de Tweede Kamer.
Bovendien blijven voor de STAP-fractie de onverenigbare
betrekkingen, vastgelegd in de Wet Incompatibiliteiten Staten-
Generaal en Europees Parlement81
, behouden.
80
Zie http://defusie.net/de-eerste-kamer-als-breekijzer-voor-de-democratie/ (geraadpleegd op 14 februari 2015). 81
Te raadplegen via http://wetten.overheid.nl/BWBR0006612/geldigheidsdatum_24-01-2015 (geraadpleegd op
24 januari 2015).
43
De STAP-fractie steunt de regering in haar voorstel om
de keuzevrijheid om kandidaten te selecteren voor de Eerste
Kamer der Staten-Generaal over te laten aan politieke partijen.
Dit hoeft niet grondwettelijk te worden vastgelegd omdat
politieke partijen zelf goed in staat zijn om hun voor verkiezing
te kandideren leden te rekruteren op basis van kennis, kwaliteit
of capaciteit. Uiteraard geldt voor de STAP-fractie dat de
christelijk-sociale achtergrond van kandidaten een wezenlijke
rol speelt bij de kandidaatstelling. De STAP-fractie fundeert
haar politieke overtuiging op de Bijbel, die voor het staatkundig
leven wijsheiden bevat.
In het wetsvoorstel wordt gesproken over de verhouding
tussen de Eerste Kamer en de Afdeling Advisering van de Raad
van State. In het wetsvoorstel is betoogd dat de huidige situatie,
waarin de Afdeling Advisering een wetsvoorstel toetst voordat
het wordt ingediend bij de Tweede Kamer, in stand kan blijven.
De Afdeling Advisering heeft de grondwettelijke taak
om over wetsvoorstellen te adviseren. In tegenstelling tot de
Eerste Kamer kan de Afdeling Advisering echter geen bindende
uitspraak doen over een wetsvoorstel. De toetsing van de
Afdeling Advisering bestaat uit drie elementen: een beleids-
analytische toets, een juridische toets en een wetstechnische
toets. Van de Eerste Kamer wordt verwacht dat zij meer gaat
toetsen op effectiviteit, doelmatigheid en rechtmatigheid van
wetsvoorstellen.
Beide toetsingen zullen op veel aspecten met elkaar
overlappen. Het is in die zin dat de STAP-fractie graag van de
regering verneemt in hoeverre de Afdeling Advisering een
toegevoegde waarde heeft binnen het voorgestelde
grondwettelijk systeem van totstandkoming van wetten.
De STAP-fractie is van mening dat de Afdeling
Advisering een waardevolle rol kan vervullen binnen het
Nederlandse grondwettelijk systeem, omdat een systeem met
meerdere toetsingsmomenten ook bij de aangescherpte taak van
de Eerste Kamer, vanuit staatsrechtelijk oogpunt gezien,
voordelen kan hebben. Zo brengt een goede wet minder
ongewenste neveneffecten, hetgeen ertoe kan leiden dat er
minder nieuwe wetten, dan wel maatregelen, genomen hoeven te
worden. Daarnaast zal het wetsvoorstel ertoe leiden dat de
samenstelling van de Eerste en Tweede Kamer op elkaar worden
afgestemd. In het voorkomen van onwenselijke politieke
impasses in de Staten Generaal, zou de Afdeling Advisering een
belangrijke rol kunnen spelen, aangezien zij ten opzichte van de
beide Kamers een onafhankelijke instantie is. De STAP-fractie
verneemt graag of de regering haar visie in dezen deelt.
Daarbij ziet de STAP-fractie ook graag de vraag beantwoord
in welk opzicht de toetsing door de Eerste Kamer en die door de
Afdeling Advisering van elkaar zal verschillen. De STAP-fractie
meent dat het belangrijk is dat het toetsingskader voor de Raad
van State zodanig goed is geformuleerd dat de Eerste Kamer de
44
toetsingsresultaten van de Raad kan gebruiken bij de vorming
van haar eigen oordeel.
Om de politieke inzet van de Eerste Kamer te verminderen en
haar reflexieve functie te versterken, is expliciet geformuleerd
dat de Eerste Kamer tot taak heeft haar oordeel uit te spreken
over de kwaliteit van een voorliggend wetsvoorstel, zo leest de
VUSD-fractie. De de VUSD-fractie juicht dit initiatief van de
regering toe. Het bevorderen van kwaliteit sluit aan bij de wens
van de VUSD-fractie om duidelijke, eenvoudige en transparante
wetgeving tot stand te brengen. De VUSD-fractie is daarnaast de
mening toegedaan dat de politieke rol van de Eerste Kamer dient
te worden teruggedrongen en de wetgevingskwaliteit bevorderd
dient te worden. De VUSD-fractie acht het van groot belang dat
de toetsing tot kwaliteit beperkt blijft, waarbij de
kwaliteitsaspecten, zoals uitvoerbaarheid, rechtmatigheid en
handhaafbaarheid als uitgangspunt zullen dienen. Niet-
kwalitatieve wetgeving zal namelijk problematisch zijn voor de
samenleving. De VUSD-fractie betwijfelt echter of de toetsing
in werkelijkheid beperkt zal blijven tot kwaliteit. De VUSD-
fractie wijst hierbij op de restrictieve rol als kwaliteitstoetser die
de Eerste Kamer zichzelf toeschrijft tijdens debatten, maar
daarnaast ook op de politieke rol die de Eerste Kamer in de
praktijk uitoefent. Zo nam de Eerste Kamer het initiatief in het
parlementaire onderzoek in de Irak-kwestie en zijn meerdere
kabinetten bijna gevallen doordat de regeringspartijen geen
meerderheid in de Eerste Kamer hadden. De VUSD-fractie ziet
graag dat het toetsen op kwaliteit wordt gegarandeerd en wil
derhalve de volgende vraag aan de regering voorleggen. Kan de
regering aan de VUSD-fractie uiteenzetten hoe de toetsing van
de Eerste Kamer beperkt zal blijven tot kwaliteit?
De VUSD-fractie vraagt welke invloed
kwaliteitstoetsing heeft op de bestaande politieke rechten van de
Eerste Kamer. De Eerste Kamer heeft een aantal belangrijke
rechten, waaronder het begrotingsrecht, het vragenrecht, het
interpellatierecht en het enquêterecht. De VUSD-fractie hebben
uit de Memorie van Toelichting geconcludeerd dat de regering
voornemens is om deze rechten in hun huidige vorm te laten
bestaan. Nu vraagt de VUSD-fractie waarom de regering vindt
dat ‘het vanzelf spreekt dat voor de goede uitoefening van de
reflexieve functie de Eerste Kamer de rechten behoudt die zij
thans heeft’. De VUSD-fractie meent dat uitoefening van
bestaande politieke rechten op gespannen voet kan staan met
haar rol als kwaliteitstoetser. De VUSD-fractie vraagt of de
regering de opvatting deelt dat uitoefening van bestaande
politieke rechten van de Eerste Kamer in de huidige vorm
afbreuk doet aan haar rol als kwaliteitstoetser.
De VUSD-fractie vraagt allereerst wat de consequenties
zullen zijn voor het begrotingsrecht van de Eerste Kamer. De
goedkeuring van de begroting heeft bij uitstek een politiek
45
karakter die de VUSD-fractie niet passend acht bij de nieuwe rol
van de Eerste Kamer als kwaliteitstoetser. Is de regering het met
de VUSD-fractie eens dat het begrotingsrecht dient te worden
geschrapt als recht van de Eerste Kamer?
Met betrekking tot het vragenrecht geldt dat er tevens in
de Eerste Kamer bij de beoordeling van een wet vragen kunnen
rijzen die aan de betreffende bewindspersoon gesteld moeten
kunnen worden. Behoud van het vragenrecht is, volgens de
VUSD-fractie, nodig voor een goede uitoefening van de
reflexieve functie door de Eerste Kamer. De VUSD-fractie
meent echter dat het vragenrecht zich zou moeten beperken tot
kwaliteit. Is de regering het met de VUSD-fractie eens dat het
vragenrecht met de functie van de Eerste Kamer mee dient te
veranderen en dus beperkt dient te worden tot kwaliteit?
Daarnaast vraagt de VUSD-fractie of er een
verandering van het interpellatierecht zal moeten plaatsvinden.
Nu het wetsvoorstel de politieke rol van de Eerste Kamer poogt
te reduceren, vindt de VUSD-fractie het ongepast om het
interpellatierecht in haar huidige vorm aan de Eerste Kamer toe
te delen. Behandeling van een wetsvoorstel in de Eerste Kamer
richt zich volledig op het toetsen van wetsvoorstellen op
kwaliteit. De VUSD-fractie ziet graag het interpellatierecht
beperkt tot kwaliteit. Volgt de regering de VUSD-fractie in de
opvatting dat artikel 68 van de Grondwet aangepast dient te
worden zodat het interpellatierecht tot kwaliteit beperkt blijft en
derhalve beter aansluit bij de gewijzigde rol van de Eerste
Kamer?
De VUSD-fractie vindt behoud van het enquêterecht in
de huidige vorm niet passen bij de nieuwe rol van de Eerste
Kamer. De keuze om een onderzoek in te stellen, is veelal een
politieke beslissing, die weinig van doen heeft met kwaliteit van
wetgeving. Het recht van onderzoek is bovendien tot op heden
nooit door de huidige Eerste Kamer ingezet. Is de regering met
de VUSD-fractie eens dat toepassing van het enquêterecht vaak
politiek van aard is en op gespannen voet staat met de rol van de
Eerste Kamer als kwaliteitstoetser?
De VUSD-fractie is benieuwd naar het standpunt van de
regering omtrent het voorzitterschap der verenigde vergadering.
De voorzitter der verenigde vergadering bekleedt een politieke
functie. In artikel 62 van de Grondwet is, zoals bij de regering
bekend, neergelegd dat het voorzitterschap der verenigde
vergadering toekomt aan de voorzitter van de Eerste Kamer. Dit
is in het licht van de ontstaansgeschiedenis van het parlement
begrijpelijk. Echter, nu in het onderhavig wetsvoorstel het
politieke primaat meer bij de Tweede Kamer komt te liggen dan
thans het geval is, past dit voorzitterschap niet in een moderne
en vruchtbare taakverdeling die tussen beide Kamers tot stand
zal moeten komen. Is de regering het met de VUSD-fractie eens
dat het voorzitterschap beter bij het politieke primaat van de
Tweede Kamer past, en dus dat de voorzitter van deze Kamer
46
het voorzitterschap der verenigde vergadering toebedeeld dient
te krijgen? Is de regering in dat kader bereid om artikel 62
Grondwet zodanig te wijzigen dat het voorzitterschap der
verenigde vergadering bij de voorzitter van de Tweede Kamer
komt te liggen?
De VUSD-fractie meent dat de Eerste Kamer haar
nieuwe rol effectief moet kunnen uitoefenen. Om die reden lijkt
het de VUSD-fractie ongewenst te kiezen voor een
gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Eerste Kamer.
Het eerste bezwaar tegen de gekwalificeerde
meerderheid is gelegen in de verhouding tot de Tweede Kamer.
Nu het wetsvoorstel twee Kamers voorstelt met een min of
meer autonome rol, ligt het voor de hand om die autonome
functies op voet van gelijkwaardigheid te behandelen. De
Memorie van Toelichting lijkt hier van uit te gaan, namelijk daar
waar wordt gesteld dat de verhouding tussen de Kamers
zodanig aan herziening toe is ‘dat de verhouding tussen deze
beide Kamers meer in evenwicht wordt gebracht’. Door de
voorgestelde gekwalificeerde meerderheid in de Eerste Kamer
wordt er a fortiori meer gewicht toegekend aan de politieke
Tweede Kamer. Deelt de regering de opvatting de VUSD-fractie
dat de autonome functies van de Kamers op voet van
gelijkwaardigheid moeten worden behandeld? Is de regering dan
ook net als de VUSD-fractie van mening dat het onwenselijk is
dat de functie van de Eerste Kamer door de voorgestelde
gekwalificeerde meerderheid van stemmen van minder groot
belang wordt geacht dan de functie van de Tweede Kamer?
In de tweede plaats is een gekwalificeerde meerderheid
ongewenst, omdat de Eerste Kamer een eigen, unieke rol
vervult, die uitsluitend ziet op de kwaliteit van wetgeving.
Waarom bij een toetsing op kwaliteit een gekwalificeerde
meerderheid meer gepast zou zijn, is voor de VUSD-fractie niet
duidelijk. In de Memorie van Toelichting wordt hiertoe onder
andere aangevoerd dat kwaliteit ook eerder in het
wetgevingsproces aan de orde is geweest. Dit lijkt juist meer
reden om met een gewone meerderheid te volstaan. Immers, als
een (niet-gekwalificeerde) meerderheid van de leden van de
Eerste Kamer gerede twijfels heeft over de kwaliteit van een
wetsvoorstel, terwijl dit al in de gehele wetgevingsprocedure aan
de orde is geweest, dan moet juist een orgaan wiens rol het is die
kwaliteit te toetsen, dit voorstel kunnen verwerpen. De Eerste
Kamer wordt zodoende ernstig beperkt in de uitoefening van een
rol die zij in dezelfde voorgestelde wetswijziging krijgt
toebedeeld. De VUSD-fractie wil van de regering weten of zij
de opvatting deelt dat stemmingen over wetsvoorstellen onder
het voorliggende wetsvoorstel zich in de Eerste Kamer
uitsluitend op kwaliteit richt. Indien deze opvatting wordt
gedeeld, is de regering het dan eens met de VUSD-fractie dat de
Eerste Kamer te veel wordt beperkt in de uitoefening van de aan
47
haar toebedeelde taak door de keuze voor een gekwalificeerde
meerderheid van stemmen?
In de derde plaats wijst de VUSD-fractie op de
versterkte democratische legitimatie van de Eerste Kamer. Deze
legitimatie laat zich niet rijmen met een Eerste Kamer die door
een gekwalificeerde meerderheid van stemmen beperkt wordt in
haar eigen functioneren en bovendien van minder groot belang
lijkt te worden geacht door een politieke Tweede Kamer. Is de
regering met de VUSD-fractie eens dat een versterkte
democratische legitimatie voor de Eerste Kamer ook
daadwerkelijk tot uitdrukking dient te komen in het functioneren
van de Eerste Kamer? Zo ja, vindt de regering dan net als de
VUSD-fractie dat de versterkte democratische legitimatie niet
afgezwakt dient te worden door de stemming in de Eerste Kamer
zo in te richten dat de invloed van de Eerste Kamer drastisch
wordt gereduceerd? Is de regering, gelet op de aangevoerde
bezwaren, bereid de gekwalificeerde meerderheid aan te passen,
zodat in de Eerste Kamer een gewone meerderheid van stemmen
voldoende is voor het aannemen of verwerpen van een
wetsvoorstel?
Een punt waar de VUSD-fractie vervolgens op wenst te
wijzen, is de rol van de Eerste Kamer in de tweede lezing van
een Grondwetswijziging. Uit het wetsvoorstel en de Memorie
van Toelichting blijkt niet of de Eerste Kamer in tweede lezing
een terugzendrecht toekomt. De VUSD-fractie vindt het
overbodig dat de Eerste Kamer zich in tweede lezing opnieuw
uitlaat over de kwaliteit. De Eerste Kamer heeft zich bij een
Grondwetswijziging in de eerste lezing al uitgelaten over de
kwaliteit van het wetsvoorstel. Verder speelt een rol dat de
Tweede Kamer het wetsvoorstel in de tweede lezing met
tweederde van het aantal uitgebrachte stemmen moet aannemen.
Deelt de regering het oordeel van de VUSD-fractie dat zij het
onnodig acht om de Eerste Kamer haar rol in de tweede lezing te
laten behouden, nu zij zich in de eerste lezing al heeft uitgelaten
over de kwaliteit van het wetsvoorstel en het niet bij haar rol
past om zich een tweede keer hier over uit te laten? Is de
regering het verder met de VUSD-fractie eens dat, nu de
Tweede Kamer het wetsvoorstel in die situatie al met een
gekwalificeerde meerderheid van stemmen heeft aangenomen,
een tweede lezing door de Eerste Kamer een overbodige
procedure zal zijn?
Blijkens de Memorie van Toelichting kan de Eerste
Kamer een verworpen wetsvoorstel terugzenden aan de Tweede
Kamer. De Tweede Kamer kan het betreffende wetsvoorstel
vervolgens als niet aangenomen beschouwen of opnieuw in
stemming brengen. Dan is een gekwalificeerde meerderheid van
stemmen nodig om het wetsvoorstel aan te nemen. De VUSD-
fractie kan zich vinden in het voorgestelde terugzendrecht. Dat
een verworpen wetsvoorstel in de Tweede Kamer direct kan
worden aangenomen, voorkomt conflicten. De kans dat de
48
Eerste Kamer op deze wijze eenvoudig buitenspel wordt gezet,
is niet groot, nu in de Tweede Kamer een gekwalificeerde
meerderheid nodig is om het wetsvoorstel alsnog aan te nemen.
Toepassing van het terugzendrecht is zodoende met voldoende
waarborgen omkleed.
Door de verkiezingen voor de Tweede en Eerste Kamer
gelijktijdig te houden en door de kiezers in de gelegenheid te
stellen tegelijkertijd hun stem uit te brengen op kandidaten voor
de beide Kamers, wordt het probleem van het dubbele mandaat
opgelost en neemt de politieke betekenis van de Eerste Kamer
af, zo leest de VUSD-fractie in de Memorie van Toelichting. De
VUSD-fractie concluderen hieruit dat de Eerste Kamerleden niet
langer door middel van getrapte verkiezingen, maar door middel
van rechtstreekse verkiezingen zullen worden gekozen. Met
betrekking tot deze nieuwe wijze van verkiezen, rijzen enkele
vragen bij de VUSD-fractie.
Als er geen verplichting bestaat om voor beide Kamers
op dezelfde partij te stemmen en de beide Kamers wel op
hetzelfde moment rechtstreeks worden gekozen, zouden de
uitslagen van deze verkiezingen niet veel van elkaar hoeven te
verschillen. De VUSD-fractie vraagt zich dan ook af of het doel
van vermindering van conflicten tussen de Tweede en Eerste
Kamer niet al gehaald wordt door het invoeren van directe
verkiezingen voor de Eerste Kamer die op hetzelfde moment
plaatsvinden als de verkiezingen voor de Tweede Kamer. Hoe
ziet de regering de stelling van de VUSD-fractie dat het
invoeren van rechtstreekse, gelijktijdige verkiezingen van de
Eerste Kamer voldoende is om een nagenoeg gelijke
samenstelling van de beide Kamers van de Staten-Generaal te
verzekeren?
De gelijke samenstelling van beide Kamers zal
toekomstige crises tussen de Tweede en Eerste Kamer
voorkomen. Immers, door de gelijke politieke samenstelling van
de Kamers, zal het politieke karakter van de Eerste Kamer
afnemen. De VUSD-fractie is van oordeel dat de politieke rol
van de Eerste Kamer teruggedrongen dient te worden, maar wil
wel een kanttekening plaatsen bij de manier waarop dit in het
wetsvoorstel tot uitdrukking komt. In het wetsvoorstel wordt in
het nieuwe artikel 64, tweede lid, van de Grondwet slechts
gesproken over een gelijktijdige ontbinding van beide Kamers
en vervolgens in het derde lid van datzelfde artikel over een last
tot een nieuwe verkiezing van de ontbonden Kamers. Niet in het
voorstel zelf, maar in de Memorie van Toelichting behorende bij
dit wetsvoorstel wordt gesproken over een gelijke samenstelling
van Tweede en Eerste Kamer. Is de regering het met de VUSD-
fractie eens dat het van constitutionele orde is dat zo een
cruciale verandering die onderhavig voorstel in ons kiesstelsel
aanbrengt uit oogpunt van de rechtszekerheid en
toegankelijkheid niet slechts in de Memorie van Toelichting
49
genoemd dient te worden, maar tevens een wettelijke grondslag
behoeft?
Hoewel de VUSD-fractie graag een hervorming van de
rol van de Eerste Kamer doorgevoerd ziet, vraagt zij zich ook af
of dit het stemmen voor de Staten-Generaal niet moeilijker
maakt. De rollen van Tweede en Eerste Kamer zullen als dit
wetsvoorstel aangenomen wordt fundamenteel van elkaar
verschillen. De stem van de kiezer bepaalt dan voor de Eerste
Kamer immers niet welke politieke keuzes gemaakt moeten
worden, maar of de door de Tweede Kamer aangenomen
wetsvoorstellen van voldoende kwaliteit zijn. Hoewel de VUSD-
fractie voorstander is van de gelijke samenstelling van Tweede
en Eerste Kamer, kunnen zij niet anders dan de in dit
wetsvoorstel en bijbehorende Memorie van Toelichting
voorgelegde innerlijke tegenstrijdigheid van de fundamenteel
verschillende functies van beide Kamers en het kiezen van deze
Kamers op hetzelfde moment erkennen. De kiezer zou
bijvoorbeeld voor de Tweede Kamer een bepaalde partij
geschikt kunnen vinden, omdat die past bij zijn eigen ideologie,
maar voor de Eerste Kamer een andere partij, omdat deze
volgens hem meer geschikt is voor het controleren op kwaliteit
van wetgeving. Bij invoering van dit wetsvoorstel zal de kiezer
bij de stembus een keuze moeten maken tussen deze twee
partijen. Kan de regering de VUSD-fractie uitleggen hoe dit
dilemma recht doet aan zowel de politieke rol van de Tweede
Kamer als de bevordering van de kwaliteitstoetsing door de
Eerste Kamer?
De VUSD-fractie is zich ervan bewust dat het
rechtstreeks verkiezen van de Eerste Kamerleden het politieke
karakter van deze Kamer zou kunnen vergroten. De VUSD-
fractie denktechter dat dit politieke karakter grotendeels wordt
afgezwakt door de gelijke samenstelling van de beide Kamers.
De VUSD-fractie ziet dan ook de voordelen van rechtstreekse
verkiezingen. Nu de Eerste Kamer een nieuwe, afgebakende
functie toebedeeld heeft gekregen in het onderhavige
wetsvoorstel, is het voor de goede uitoefening van deze taak van
belang dat de Eerste Kamer een sterk orgaan is dat los staat van
de Tweede Kamer. De VUSD-fractie meent dat rechtstreekse
verkiezingen de Eerste Kamer maken tot een sterke
wetgevingskwaliteitskamer met een sterke legitimatie.
De VUSD-fractie ziet tevens het voordeel dat de huidige
verkiezingswijze van de Eerste Kamerleden plaats zal maken
voor een procedure die staat voor gelijkheid, transparantie en
democratie. Zoals bekend worden de leden van de Eerste Kamer
in het huidige stelsel door middel van getrapte verkiezingen
gekozen. De kiezer bij de Provinciale Staten weet echter niet
wat er met zijn stem voor de Eerste Kamer gebeurt, nu het
stemgedrag van de leden van de Provinciale Staten niet
openbaar is. Daarnaast verschilt de stemwaarde van de
Statenleden bij de Eerste Kamerverkiezingen per provincie.
50
Door de Eerste Kamerleden rechtstreeks te laten verkiezen
zullen de Provinciale Statenverkiezingen weer daadwerkelijk
verkiezingen voor de Provinciale Staten worden, waarbij het
belang om in de Eerste Kamer een meerderheid voor de coalitie
te creëren niet meer speelt.
Bij de VUSD-fractie rijzen nog enkele overige vragen
met betrekking tot het voorliggende wetsvoorstel. De VUSD-
fractie meent dat een (voorgestelde) wijziging van de Grondwet
staatsrechtelijk op de juiste wijze en dus, gelet op de materie van
het onderhavige wetsvoorstel, bij Rijkswet dient plaats te
vinden. De VUSD-fractie wil in dit kader de volgende vraag aan
de regering voorleggen. Is de regering het met de VUSD-fractie
eens dat de betreffende wijziging van de Grondwet bij Rijkswet
dient te geschieden?
Ten slotte wil de VUSD-fractie nog een opmerking maken
die zij, hoewel technisch en niet inhoudelijk van aard, gezien de
materie waar deze voorgestelde Grondwetswijziging op ziet, niet
onbelangrijk acht. In het voorstel van wijziging zoals dat thans
voorligt, is elke wijziging van een artikel aangeduid met een
Romeins cijfer. De praktijk, waaronder de
Grondwetsherzieningen van 1983 en 2002, laat wat betreft de
nummering van Grondwetswijzigingen echter geen eenduidig
beleid zien. De VUSD-fractie wil in dit kader de volgende vraag
aan de regering voorleggen. Waarom heeft de regering ervoor
gekozen om het voorstel van wijziging op deze manier te
nummeren?
De regering bestempelt het dubbele mandaat van Eerste en
Tweede Kamer als probleem en pleit derhalve voor eenzelfde
mandaat voor beide Kamers. De CDL-fractie mist hier de
nuance van democratische legitimiteit. Zij wijst in dit verband
op de gevolgen die een samentrekking van rol en mandaat van
beide Kamers (of, in het tweede geval, afdelingen binnen het
parlement) heeft gehad op de positie van de senaat in
Denemarken en Noorwegen. In deze landen bleek dat deze
zonder zelfstandige taak niet langer van toegevoegde waarde
kon zijn in het wetgevingsproces. In beide landen is de senaat
uiteindelijk dan ook afgeschaft. Hoe ziet de regering de
samentrekking van het mandaat van beide Kamers in het licht
van de beschreven ontwikkelingen, specifiek met het oog op de
toekomst van de Eerste Kamer?
In het verlengde van het voorgaande zet de CDL-fractie
vraagtekens bij de verenigbaarheid van de voorgestelde
wijziging van de Kieswet met het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens (EVRM) en dan meer in het bijzonder met
het recht op vrije verkiezingen zoals neergelegd in artikel 3 van
het Eerste Protocol bij het EVRM. Nederland kent immers een
bicameraal stelsel waarin de twee Kamers wetten onafhankelijk
van elkaar beoordelen. Hoe kijkt de regering aan tegen de
mogelijke spanning van haar voorstel met artikel 3 van het
51
Eerste Protocol of de daaraan ten grondslag liggende
beginselen? Deze vraag is vooral van belang daar de CDL-
fractie heeft opgemerkt dat de regering in de Memorie van
Toelichting erkent dat beide Kamers een eigen taak te vervullen
hebben. In hoeverre past het voorgaande bij een stelsel waarin
een uitgebrachte stem op de kandidaat voor het één wetgevend
orgaan de keuze bij het stemmen in verkiezingen voor een ander
wetgevend orgaan beperkt tot kandidaten van diezelfde partij?
De CDL-fractie wil met betrekking tot de beantwoording
van bovenstaande vraag benadrukken dat zij de behandeling van
het wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet niet wenst af te
wachten, nu het enkelvoudig mandaat in haar visie
onlosmakelijk verbonden is met de directe verkiezing van de
Eerste Kamer. Indien het mandaat samengevoegd wordt, bestaat
de Staten-Generaal immers uit twee even sterk gelegitimeerde
Kamers en is onduidelijk waarom de Eerste Kamer zich nog
terughoudend zou moeten opstellen. Dit zou contraproductief
werken voor wat betreft het aansturen op compromissen tussen
beide Kamers.
De CDL-fractie hecht veel waarde aan decentralisatie en
de vertegenwoordiging van regionale belangen. De Eerste
Kamerverkiezingen van 1999 en 2003 hebben laten zien dat
Statenleden middels voorkeursstemmen een relatief groot aantal
senatoren uit de eigen provincie hebben verkozen. Deze manier
om regionale belangen te vertegenwoordigen op landelijk niveau
wordt verminderd wanneer de Eerste Kamer voortaan direct
verkozen wordt. Door het huidige wetsvoorstel wordt de afstand
tussen de nationale politiek en de burger verder vergroot. Is de
regering voornemens om dit verlies op te vangen door regionale
belangen op enige andere wijze door te laten klinken in het
wetgevingsproces?
In de Memorie van Toelichting stelt de regering de
politieke inzet van de Eerste Kamer te willen verminderen door
vast te leggen dat haar taak zich beperkt tot het beoordelen van
de kwaliteit van het voorliggende wetsvoorstel. Tegelijkertijd
heeft de regering te kennen gegeven dat het begrip ‘kwaliteit’
behalve uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en rechtmatigheid
tevens maatschappelijke en ethische aspecten omvat.
Maatschappelijke en ethische opvattingen zijn in de visie van de
CDL-fractie evenwel politieke opvattingen. Kan de regering
nader motiveren op welke manier de politieke inzet van de
Eerste Kamer verminderd kan worden aan de hand van het
politiek gekleurde kwaliteitsbegrip?
Volgens de Memorie van Toelichting behelst het begrip
‘kwaliteit’ de som van verscheidene aspecten en invalshoeken.
Niet uitsluitend Eerste Kamerleden dienen zorg te dragen voor
de kwaliteit van een wetsvoorstel; ditzelfde geldt voor leden van
de Tweede Kamer. In de visie van de CDL-fractie is het bovenal
aan de kiezer om te oordelen over de taakinvulling van
Kamerleden. Kan de regering hierop reageren toelichten welke
52
overwegingen ten grondslag hebben gelegen aan het voornemen
per wet invulling te geven aan de taak van senatoren? Het komt
ons tegenstrijdig voor om enerzijds zelfstandige reflexieve
senatoren te hebben
Daarnaast heeft de CDL-fractie vragen over de effecten
van het expliciet opnemen van hun taakomschrijving in de
Grondwet op de zelfstandigheid van senatoren. De Memorie van
Toelichting onderschrijft het belang van de toetsende functie van
de Eerste Kamer. Eerste Kamerleden zijn niet gebonden aan
partijpolitieke verhoudingen in de Tweede Kamer, waardoor zij
wetsvoorstellen vanuit een onafhankelijke positie kunnen
beoordelen. Hoe verhoudt het opnemen van een expliciete
taakomschrijving in de Grondwet zich tot het vermogen van
senatoren om wetsvoorstellen onafhankelijk en integer te
kunnen toetsen en controleren?
De CDL-fractie hecht waarde aan de waakhondfunctie
die de Eerste Kamer vervult ten aanzien van het controleren van
wetsvoorstellen op verenigbaarheid met Europees- en
internationaalrechtelijke verplichtingen. In de Memorie van
Toelichting wordt niet ingegaan op deze functie van de senaat.
Kan de regering alsnog toelichten welk effect het voorliggende
wetsvoorstel heeft op deze belangrijke taak en op welke manier
een eventueel verlies gecompenseerd zou kunnen worden?
De CDL-fractie deelt de opvatting van de regering dat
het begrip ‘kwaliteit’ binnen het wetgevingsproces een
belangrijk toetsingscriterium is. De regering definieert het
begrip kwaliteit als de som van verschillende aspecten en
invalshoeken, en stelt dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel niet
met eenvoudige meerderheid zou moeten kunnen verwerpen. Nu
hiermee in feite wordt betoogd dat een minderheid in de Eerste
Kamer een voldoende waarborg voor de wetgevingskwaliteit
zou kunnen zijn, lijkt dit niet te stroken met de bedoelingen van
het wetsvoorstel. Kan de regering onderbouwen waarom zij vast
wenst te houden aan de eis van een gekwalificeerde
meerderheid, inhoudende dat voor het verwerpen van een
wetsvoorstel een twee derde meerderheid vereist is?
In het voorstel wordt de Eerste Kamer het haar nu
toekomende vetorecht ontnomen. De CDL-fractie is van mening
dat de mogelijkheid van een Tweede Kamer die haar overstemt
een inbreuk kan vormen op de succesvolle uitoefening van de
reflexieve taak van de Eerste Kamer. Het evenwicht tussen de
beide Kamers kan daarmee zodanig verstoord worden dat de
Eerste Kamer feitelijk weinig gewicht in de schaal kan leggen.
Kan de regering de zorgen van de CDL-fractie hieromtrent
wegnemen?
Daarnaast wordt in de Memorie van Toelichting gesteld
dat de meerderheid die vereist is voor verwerping van een
wetsvoorstel zodanig moet zijn dat dit niet feitelijk onmogelijk
wordt; de Eerste Kamer moet immers in staat blijven om zijn
toetsende functie uit te voeren. Uit onderzoek blijkt dat
53
verwerping met de invoering van een vereiste van een twee
derde meerderheid verwerping van een wetsvoorstel echter nog
zeer sporadisch tot de mogelijkheden zal behoren. Van de 63
voorstellen die sinds 1945 door de Eerste Kamer zijn verworpen,
zouden onder het beoogde stelsel slechts 26 (41%) dit lot
beschoren zijn. Erkent de regering, na het kennisnemen van deze
cijfers, dat het verwerpen een wetsvoorstel met invoering van dit
vereiste de feitelijke onmogelijkheid nadert?
De CDL-fractie verwelkomt het voorstel tot invoering
van het terugzendrecht, zodat het wetgevingsproces bij een
negatief oordeel in de Eerste Kamer niet direct ten einde komt.
Het is daarmee een geschikt middel om via een dialoog tussen
beide Kamers aan te sturen op een compromis.
De regering karakteriseert de Franse procedure van de navette in
de Memorie van Toelichting als een “omslachtige oplossing die
de bestuurbaarheid niet ten goede komt”. Kan de regering
onderbouwen waarom een dergelijk instrument met behulp
waarvan wordt geluisterd naar de bezwaren van beide Kamers
geen geschikte wijze is om op efficiënte wijze tot een
compromis te kunnen komen?
In de huidige situatie kan de regering na het niet
verwerpen van een wetsvoorstel door de Eerste Kamer
wijzigingen aanbrengen aan het wetsvoorstel alvorens het
teruggestuurd wordt naar de senatoren. In het wetsvoorstel
wordt artikel 84 van de Grondwet niet gewijzigd, terwijl het
nieuwe artikel 85b geen uitsluitsel geeft. Kan de regering
toelichten of het voorliggende wetsvoorstel zo gelezen mag
worden dat de Tweede Kamer in tweede lezing geen recht van
amendement meer heeft?
Het Franse systeem, waarvan de navette deel uitmaakt,
kent ook de commission mixte paritaire. Deze commissie,
bestaande uit zeven leden van beide Kamers, werkt toe naar een
compromis zodat het voorstel niet eindeloos heen en weer blijft
gaan tussen de Kamers. De CDL-fractie ziet dit als een
geschikte wijze om het streven naar een compromis te
faciliteren. Kan de regering toelichten in hoeverre zij ruimte ziet
voor de introductie van een dergelijk systeem waarbij een
wetsvoorstel een aantal keer tussen beide Kamers wordt
uitgewisseld totdat zij tot een compromis komen?
De CDL-fractie is van mening dat het faciliteren van
compromissen het uitgangspunt moet zijn bij het ontwerpen van
een systeem die de wisselwerking tussen de beide Kamers
regelt. Kan de regering toelichten in hoeverre zij, los van de
keuze voor een bepaald systeem, de opvatting deelt dat in geval
van verdeeldheid over een wetsvoorstel het aangaan van de
dialoog het uitgangspunt moet zijn en een systeem dat
compromissen faciliteert de voorkeur verdient boven het
implementeren van een conflictenregeling achteraf?
54
De GGF-fractie is verheugd dat door het voorstel de
democratische legitimatie van de Eerste Kamer wordt vergroot.
De GGF-fractie hecht veel waarde aan een zo democratisch
mogelijk bestuur van ons land. Daarbij past dat bij de keuze van
een selectiemechanisme voor ambtsdragers een zo democratisch
mogelijk systeem gehanteerd wordt. Van oudsher bestaan er in
volgorde van ondemocratisch naar democratisch vier mogelijke
selectiemechanismen: vervulling van een ambt op grond van
erfelijkheid, door benoeming, door middel van indirecte
verkiezing of door directe verkiezing. In een democratisch land,
zoals dat de GGF-fractie voor ogen staat, zouden in het
algemeen één van de laatste twee mechanismen moeten worden
gehanteerd en bij vertegenwoordigende lichamen in het
bijzonder directe verkiezingen. Derhalve is de GGF-fractie,
zoals eerder vermeld, voorstander van het einde van het erfelijke
Koningschap en de Kroonbenoeming van de burgemeester. In
plaats daarvan zouden het staatshoofd en de burgemeester
moeten worden gekozen.82
Bij dit streven past ook dat de wijze van verkiezing van
de leden van de Eerste Kamer wordt hervormd. De getrapte
verkiezingen van de Eerste Kamer waren in het verleden zeker
geen toonbeeld van democratie en transparantie, waarbij
strategische lijstverbindingen en de verkiezingsafspraak met het
Zeeuwse Statenlid Robesin de ultieme voorbeelden vormen.
Door een rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer wordt
de democratische legitimatie van het gremium daarentegen
aanzienlijk versterkt en wordt de wijze van verkiezing een stuk
transparanter. De Kamerleden ontlenen hun mandaat dan
immers rechtstreeks aan het volk wat de burgers meer
zeggenschap over de samenstelling van de Kamer geeft. Om die
reden juicht de GGF-fractie het voorstel toe.
Hier komt bij dat deze sterkere legitimatie een grotere
bewustheid van de democratie kan opleveren. Doordat burgers
ook voor de Eerste Kamer hun stem zullen uitbrengen, wordt de
verkiezing van deze Kamer direct onderdeel van de
verkiezingscampagne en het publieke debat. Kiezers worden zo
in grotere mate bij de Eerste Kamer betrokken. Deze
veranderingen zullen de bekendheid van de Kamer en de kennis
over haar taken en functioneren vergroten, hetgeen bijdraagt aan
het democratisch bewustzijn van het volk in het algemeen. Ook
in dit opzicht is het voorstel een positieve stap voor de
Nederlandse democratie. Gelet op de democratische verbetering
die het voorstel beoogt, ondersteunt de GGF- fractie het dan
ook.
De politieke samenstelling van de Eerste Kamer wijkt af
van de politieke samenstelling van de Tweede Kamer, waardoor
conflicten tussen beide Kamers ontstaan. In de Memorie van
Toelichting wordt deze situatie omschreven als ‘het probleem
82 Groene Kansen voor Nederland, Verkiezingsprogramma GroenLinks 2012, p. 30.
55
van het dubbele mandaat’: de kern van het geschil ligt in het
mandaat dat zowel de Eerste als de Tweede Kamer door de
kiezer heeft gekregen. De Eerste Kamer krijgt hierdoor een
steeds grotere politieke betekenis. Dit gaat ten koste van de
oorspronkelijke reflectieve functie van de Eerste Kamer.
Als oplossing is geopperd om ervoor te zorgen dat de
beide Kamers eenzelfde mandaat van de kiezers krijgt. Om dit te
bewerkstelligen moeten de verkiezingen voor de beide Kamers,
uitgaande van de situatie waarin ook de Eerste Kamer direct
verkozen wordt, gelijktijdig worden gehouden. Kiezers mogen
hun stem uitbrengen op kandidaten voor beide Kamers. De
Memorie van Toelichting stelt hierbij echter de voorwaarde dat
de kandidaten van dezelfde partij dienen te zijn. De
beredenering hierbij is begrijpelijk: door de kiezers op te leggen
om voor beide Kamers op kandidaten te stemmen die van
dezelfde partij zijn, wordt bewerkstelligd dat de politieke
samenstelling van de Eerste en de Tweede Kamer gelijk is,
waardoor conflicten zo veel mogelijk worden vermeden.
Ook al klinkt de redenering achter deze woorden
begrijpelijk, toch denktGGF-fractie dat dit een struikelblok zal
vormen. Enerzijds worden het stemrecht van de kiezer en
daarmee tevens de democratie vergroot door het rechtstreeks
verkiezen van de leden van de Eerste Kamer. Anderzijds wordt
door de voorwaarde dat beide kandidaten van dezelfde partij
moeten zijn, het kiesrecht beperkt. De constructie, zoals
voorgesteld in de Memorie van Toelichting, heeft immers tot
gevolg dat de stem die de kiezer uitbrengt op een kandidaat voor
de Eerste Kamer niet geheel vrij is, omdat de stem voor de
Tweede Kamer bepaalt op welke partij de kiezer dient te
stemmen voor de Eerste Kamer. Deze vorm van stemdwang is
strijdig met de ratio achter een rechtstreekse verkiezing, waarbij
het immers de bedoeling is om de kiezer zelf aan het woord te
laten.
De GGF-fractievraagt of het noodzakelijk is om de
kiezer (bij de wet) in zo vergaande mate te beperken in zijn
keuze. Kiezers zullen waarschijnlijk op dezelfde partij stemmen.
Er is slechts één campagnevoering, omdat de verkiezing voor de
beide Kamers op hetzelfde moment plaatsvindt. Omdat dit voor
polarisering zorgt, is het heel waarschijnlijk dat kiezers voor één
partij gaan kiezen.
Daar komt bij dat in situaties van gelijktijdige
verkiezingen de kiezer zijn ene stem laat beïnvloeden door de
andere stem. Zie bijvoorbeeld Duitsland. Daar heeft men twee
stemmen uit te brengen bij de verkiezing van de Bundestag: een
districtsstem en een stem op een kandidaat van een lijst. Uit de
praktijk blijkt dat de stem op een kandidaat van de lijst zodanig
beïnvloed wordt door de districtsstem, dat de kiezer vrijwel
altijd voor dezelfde kandidaat stemt, of op een kandidaat van
dezelfde partij. Een ander voorbeeld is België. Tot 2014 zijn de
verkiezingen voor de Senaat en de Kamer tegelijkertijd geweest.
56
De voorwaarde dat kiezers voor beide organen op dezelfde partij
moesten stemmen bestond niet. Ondanks het ontbreken van deze
voorwaarde lag de politieke samenstelling van de Senaat en de
Kamer dicht bij elkaar. Zie de uitslag van de verkiezingen van
18 mei 2003: er zit niet veel verschil tussen de percentages van
de stemmen voor de bovenste acht partijen voor de Senaat83
en
de Kamer84
.
Een ander bezwaar is de beperking van het passieve
kiesrecht. Voor kleinere partijen wordt het onmogelijk gemaakt
om verkozen te worden in slechts één van de twee Kamers. Een
voorbeeld is de Onafhankelijke Senaatsfractie, die nu één zetel
bezet binnen de Eerste Kamer. Verwacht wordt echter dat dit er
veel meer zullen worden door de opkomst van de plaatselijke
politieke groeperingen.
Bij de afgelopen gemeenteraadsverkiezingen hebben deze
'lokalo’s' ongeveer 30% van de stemmen gekregen. Op het
provinciale niveau zijn die lokale partijen nu hun krachten aan
het bundelen. In Groningen bijvoorbeeld is een
samenwerkingsverband ontstaan tussen 16 lokale partijen die
onder de noemer Groninger Belang aan de provinciale
verkiezingen gaan deelnemen. Het lijkt er op dat dergelijke
partijen in de Provinciale Staten een niet te verwaarlozen aantal
zetels zal bemachtigen. Het is vanuit daar slechts nog een kleine
stap naar het bemachtigen van zetels in de Eerste Kamer. De
voorwaarde dat kiezers voor beide Kamers op dezelfde partij
dienen te stemmen blokkeert het passieve kiesrecht van deze
lokale partijen: als een partij als OSF zetels wenst te
bemachtigen binnen de Eerste Kamer, is het noodzakelijk om
zich ook verkiesbaar te stellen voor de Tweede Kamer. Doet de
OSF dit niet, dan is het onmogelijk om zetels te bemachtigen in
de Eerste Kamer. Ook andersom is de situatie denkbaar dat een
partij uit principiële overwegingen alleen wil deelnemen aan de
verkiezingen voor de Tweede Kamer, omdat dat nu eenmaal de
Kamer is met het politieke primaat. De consequentie van het
voorstel is dat ook dit onmogelijk wordt gemaakt. Dit alles leidt
tot een moeilijk te accepteren inperking van het passieve
kiesrecht.
De GGF-fractie concludeert dat er twijfel bestaat over de
noodzakelijkheid van het stellen van de voorwaarde dat kiezers
voor beide Kamers op kandidaten van dezelfde partij moeten
stemmen. De GGF-fractievraat of de gevolgen van het voorstel
wat dit betreft niet disproportioneel zijn en of het beoogde
resultaat niet met veel minder ingrijpende middelen kan worden
bereikt. De praktijk in andere staten kan daarbij als voorbeeld
dienen. Graag verneemt de GGF-fractie wat het standpunt van
de regering hieromtrent is.
83 http://www.ibzdgip.fgov.be/result/nl/result_ko.php?date=2003-05-
18&vt=SE&ko_type=KO_RK&ko=263&party_id=
84 http://www.ibzdgip.fgov.be/result/nl/result_ko.php?date=2003-05-
18&vt=CK&ko_type=KO_RK&ko=263&party_id=
57
De GGF-fractie heeft nadere vragen bij het begrip
‘kwaliteit’ zoals bedoeld in artikel VI van het voorstel, dat een
artikel 85a aan de Grondwet wenst toe te voegen. Zoals
uiteengezet in de Memorie van Toelichting is de strekking van
de grondwetswijziging de Eerste Kamer te beperken tot haar
reflectieve functie. De tendens van de laatste jaren, waarin de
Eerste Kamer meer en meer een politieke functie vervult, dient
een halt toe te worden geroepen en de verhoudingen tussen de
beide Kamers der Staten-Generaal dienen weer duidelijk
gemaakt te worden.
Zoals eerder vermeld, juicht de Groninger Groene Fractie
een wijziging van de Grondwet toe die ertoe moet leiden dat de
Eerste Kamer weer echt de rol van ‘ chambre de réflection’ gaat
vervullen, maar tegelijkertijd vragen zij zich af in hoeverre
gewaarborgd is dat de Eerste Kamer zich daadwerkelijk tot deze
rol beperkt. In de Memorie van Toelichting wordt voor de
criteria om de kwaliteit van wetgeving te toetsen verwezen naar
de criteria uit het rapport Zicht op wetgeving.85
Het gaat daarbij
om de rechtmatigheid en gerichtheid op verwerkelijking van
rechtsbeginselen, doeltreffendheid en doelmatigheid,
subsidiariteit en evenredigheid, uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid, onderlinge afstemming met andere
regelingen, eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid.86
De GGF-fractieonderschrijft dat deze criteria essentieel
zijn voor de toetsing van de kwaliteit van wetgeving en dat deze
de Eerste Kamer een goede kapstok kunnen bieden bij de
toetsing van wetgeving. Desalniettemin vragen zij zich toch af in
hoeverre het begrip ‘kwaliteit’ voor de Eerste Kamer een
hanteerbaar en bruikbaar criterium is in verband met de
juridische afdwingbaarheid ervan. In de huidige situatie speelt
een soortgelijke problematiek met betrekking tot de vraag of de
Eerste Kamer haar bevoegdheden ‘terughoudend’ zou moeten
gebruiken.87
Nog afgezien van de vraag of op de Eerste Kamer
onder geldend staatsrecht de plicht rust om zich terughoudend
op te stellen, – welke vraag negatief moet worden beantwoord –
is duidelijk dat het begrip ‘terughoudendheid’ voor velerlei
uitleg vatbaar is en dat het uiteindelijk de Kamer zelf is die
bepaalt waar de grens ligt. In tegenstelling tot het begrip
‘kwaliteit’ geldt voor de eis van ‘terughoudendheid’ als gezegd
dat het niet in de Grondwet is vastgelegd en geen geldend recht
vormt. Toch speelt een soortgelijke problematiek ook voor het
begrip ‘kwaliteit’. In de Memorie van Toelichting wordt al
aangegeven dat een beperking tot een kwaliteitstoets niet
rechtens afdwingbaar is. Dit kan ertoe leiden dat de Eerste
Kamer ook na de voorgestelde grondwetswijziging voorstellen
van wet integraal zal beoordelen en op politieke gronden zal
85 Kamerstukken II 2004/05, 22008
86 Kamerstukken II 2004/05, 22008
87 J.L.W. Broeksteeg, ‘Het bestaansrecht van de Eerste Kamer’, Ars Aequi 2014, 12, p. 912.
58
kunnen afkeuren, omdat het begrip ‘kwaliteit’ door de Kamer zo
ver wordt opgerekt dat het ook politieke overwegingen omvat.
De GGF-fractie wenst daarom graag van de regering
nadere verduidelijking over de mate waarin de Eerste Kamer na
invoering van het voorgestelde artikel 85a zich daadwerkelijk
zal beperken tot het toetsen van de kwaliteit van voorstellen van
wet.
De GGF-fractiepleit sinds jaar en dag voor een
heroverweging van de functie van de Eerste Kamer der Staten-
Generaal. Een orgaan voor toetsing van wetgeving is nuttig en
nodig, maar de vorm en samenstelling daarvan staat ter
discussie.88
De Eerste Kamer mag geen extra politieke Kamer
zijn en wetsvoorstellen dienen niet enkel op politieke gronden te
worden tegengehouden. In het jaar 2000 heeft de Groninger
Groene Fractie een duidelijk standpunt ingenomen met
betrekking tot de Eerste Kamer en verschillende mogelijkheden
aangedragen om het belang van een zorgvuldige, juridische toets
vorm te geven zodat de Eerste Kamer haar politieke functie
verliest. Dit standpunt hield een eis aan de leden van de Eerste
Kamer in. De technische kwaliteit van de wetgeving zou niet
door de Eerste Kamer, maar door juristen worden
gecontroleerd.89
Blijkend uit de Memorie van Toelichting valt de kern
van het probleem van de politieke functie te situeren in het
mandaat dat zowel de Tweede als de Eerste Kamer van de kiezer
heeft gekregen.90
Het probleem van het dubbele mandaat,
oftewel het probleem van de politieke functie van de Eerste
Kamer, kan naar mening van de GGF-fractie verminderd
worden door het wijzigen van de taak van de Eerste Kamer tot
de taak om haar oordeel uit te spreken over de kwaliteit van het
voorliggende wetsvoorstel. Het zich uitspreken over de kwaliteit
van een wetsvoorstel is eerder in het verslag naar voren
gekomen.
De GGF-fractie vraagt of de eis van een afgeronde studie in de
rechtsgeleerdheid aan het wetsvoorstel toegevoegd dient te
worden. De eis zal bijdragen aan het vormgeven van een
zorgvuldige, juridische toets door de Eerste Kamer. Een
dergelijke aanvullende eis zal de politieke functie van de Eerste
Kamer verder verminderen en bijdragen aan de reflectieve
functie van de Eerste Kamer. Indien de eis van een afgeronde
studie in de rechtsgeleerdheid als een te zware inbreuk op de
democratiserende functie van dit wetsvoorstel wordt beschouwd,
vraagt de Groninger fractie zich subsidiair af of een verplichte
deelname aan een cursus verzorgd door de academie van
wetgeving in het voorstel moet worden verwerkt. Een verplichte
deelname aan een juridische cursus zorgt voor een behoud aan
variëteit binnen de leden van de Eerste Kamer, eveneens zal het
88 Partijprogramma GroenLinks 1989
89 Regeringsnotitie ‘Reflecties over de positie van de Eerste Kamer’, 18 januari 2000.
90 Kamerstukken Studentenparlement 2014/2015, nr. 3
59
zorgen voor voldoende juridische competentie om de technische
kwaliteit van wetsvoorstellen te controleren. Eventueel zou de
oprichting van een speciale juridische afdeling ook een
mogelijke oplossing zijn, aangezien een dergelijke afdeling ook
bijdraagt aan een zorgvuldige en juridische toetsing. De GGF-
fractiemeent aldus dat aanvullende eisen aan de leden van de
Eerste Kamer gesteld moeten worden.
Een afschaffing van de Eerste Kamer is, blijkend uit het
bovenstaande, naar mening van de GGF-fractieoverbodig indien
de functie van de Eerste Kamer wordt heroverwogen. Indien de
functie van de Eerste Kamer der Staten-Generaal niet wordt
overwogen en de politieke functie van de Eerste Kamer blijft
bestaan, zal de GGF-fractieovergaan tot het pleiten voor een
afschaffing van de Eerste Kamer.
In het kader van regelgeving binnen de Europese Unie is
sinds het verdrag van Lissabon veel veranderd, waarvan reeds
veel is doorgesijpeld in de Nederlandse rechtsorde. De GGF-
fractie is echter van mening dat dit echter op enkele punten nog
niet voldoende is gebeurd. De GGF-fractie wil daarom hierbij de
gele- en oranje kaartprocedure aanhalen als een nuttige
toevoeging aan het Nederlands staatsbestel. De vorm die dit
concept in het Europees systeem inneemt is een corrigerende.
Wanneer namelijk een derde van de nationale parlementen van
mening is dat een voorstel niet aan Europese standaarden
voldoet, moet de Europese Commissie dit voorstel in
heroverweging nemen. Dit staat bekend als de gele-
kaartprocedure.91
Wanneer de helft van de nationale
parlementen eenzelfde mening heeft, dient er tevens een
heroverweging plaats te vinden. Als intrekking uitblijft, dient de
Commissie dit te verantwoorden en uit te leggen. Dit kent men
als de oranje-kaartprocedure. Waar dit bij eerste oogopslag
wellicht een bijna kinderlijk principe lijkt, is het absoluut geen
slecht concept.
Zoals in het onderhavige wetsvoorstel aangebracht,
zullen binnen de Eerste Kamer de gele en oranje kaarten worden
getrokken naar aanleiding van een wetsvoorstel, respectievelijk
voor een kritische minderheid en voor 'grote twijfels' bij een
meerderheid. In het voorstel wordt hier echter van afgeweken
omdat het grotere conflicten tussen Kamers zou opleveren, wat
de positie van de Afdeling Advisering van de Raad van State in
gevaar zou kunnen brengen. Dit lijken echter twee praktische
bezwaren die, volgens de GGF-fractie,in het niet vallen bij de
democratische waarde van een dergelijke procedure. Wat
namelijk niet vergeten dient te worden is dat het direct kiesrecht
voor een Eerste Kamer niet bedoeld is als symboolpolitiek. Als
dit rechtstreeks verkozen orgaan volledig in het niet valt bij een
qua bevoegdheid sterkere Tweede Kamer, is een
Grondwetswijziging als deze volledig onnodig geweest.
91 Artikel 7, Protocol 2: Betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid
60
De GGF-fractie heeft zich altijd ingezet voor het inbouwen
van meer 'checks and balances' binnen het Nederlandse
rechtssysteem. Daarom stelt de GGF-fractie hierbij de vraag aan
de regering om tezamen te heroverwegen ten opzichte van de
gele- en oranje kaartenprocedure. Het zou een degelijke optie
bieden om de bevoegdheden van de Eerste Kamer te vergroten,
op een manier dat er gedwongen kan worden tot heroverweging
zonder een te grote impact te hebben op de machtspositie van de
Tweede Kamer.
De de RSP-fractie deelt de zorgen van de regering over het
dubbele mandaat van de Eerste en Tweede Kamer. Wel vraagt
de RSP-fractie waarom de regering denkt dat het versterken van
het mandaat van de Eerste Kamer dit probleem zal oplossen.
Daarnaast wijst de RSP-fractie erop dat een Eerste Kamer die op
dezelfde wijze wordt samengesteld als de Tweede Kamer, een
even sterke democratische legitimatie heeft. Hierdoor zal de rol
van de Eerste Kamer veranderen en zal de kans op conflicten
tussen beide Kamers worden verhoogd.92
Immers, de meer
bescheiden rol van de Eerste Kamer wordt mede bepaald door
haar indirecte en daardoor, ten opzichte van de Tweede Kamer,
zwakkere democratische legitimatie. Gelijke samenstelling of
niet, directe verkiezingen van de Eerste Kamer zullen leiden tot
meer conflicten met de Tweede Kamer. De RSP-fractie vraagt
de regering dan ook welk probleem er zal worden opgelost
wanneer de Eerste Kamer een even sterke legitimatie krijgt als
de Tweede Kamer.
In het regeringsvoorstel is de kiesgerechtigde verplicht om voor
beide Kamers op kandidaten binnen dezelfde lijst te stemmen.
Dit in tegenstelling tot de huidige getrapte verkiezingen van de
Eerste Kamer, waarbij de kiesgerechtigde vrijelijk zijn stem op
elke lijst kan uitbrengen. De RSP-fractie vraagt of inperking van
de stemvrijheid wenselijk is, en of deze inperking niet een
beperking vormt van het kiesrecht. Daarnaast kan de RSP-fractie
zich geen beeld vormen hoe het stembiljet eruit komt te zien.
Hoe wil de regering ervoor zorgen dat de kiesgerechtigden voor
de Eerste en Tweede Kamer daadwerkelijk op dezelfde lijst
stemmen, zonder het stemgeheim aan te tasten? Kan er maar op
één lijst worden gestemd? Zo ja, kan een kandidaat die zitting
wil nemen in de Tweede Kamer, dan niet tegen zijn zin in
worden verkozen voor de Eerste Kamer? Het risico op ongeldige
stemmen, en daarmee het niet volledig benutten van het
stemrecht, wordt vergroot. Bovendien vraagt de RSP-fractie of
het mogelijk blijft om voorkeursstemmen uit te brengen.
Kortom, de wijzigingen in de stemprocedure zijn erg onduidelijk
terwijl deze procedure wel het hart van de democratie raakt. De
RSP-fractie ziet een voorstel tot wijziging van de Kieswet dan
92
Adviezen van de Kiesraad, Kamerstukken II 1973/74, 12 944, nr. 4, p. 4.
61
ook graag tegemoet, alvorens over te gaan tot een stemming
over het onderhavige wetsvoorstel.
Voorts wil den RSP-fractie de regering wijzen op de situatie in
Italië, waar de Senaat en de Kamer van Afgevaardigden – de
laatste is het Italiaanse equivalent van de Tweede Kamer – op
gelijke wijze en op hetzelfde moment worden samengesteld.
Evenals de Eerste Kamer beschikt de Italiaanse Senaat over
sterke bevoegdheden, vergelijkbaar met het vetorecht van de
Eerste Kamer. Echter, de Italiaanse Senaat heeft geen duidelijke
invloed op het wetgevingsproces en voegt alleen maar
vertraging en verwarring toe. Deze nodeloze vertraging heeft in
Italië geleid tot hervormingsvoorstellen die gericht zijn op een
andere samenstelling of op afschaffing van de Senaat.93
De
RSP-fractie is verbaasd over de keuze van de regering voor een
stelsel dat in veel opzichten lijkt op het Italiaanse stelsel, terwijl
laatstgenoemd stelsel in Italië tot zoveel ontevredenheid heeft
geleid dat men alweer aan hervorming denkt. De RSP-fractie
vraagt welke argumenten de regering aan haar keuze ten
grondslag legt.
Teneinde de politieke inzet van de Eerste Kamer te
verminderen en haar reflectieve functie te versterken, wordt de
Eerste Kamer opgedragen te waken over de wetgevingskwaliteit.
De RSP-fractie wil graag verduidelijking omtrent de
kwaliteitseisen die worden gesteld aan een wetsvoorstel en
omtrent de kwaliteitstoetsing. Nu blijkt dat er gekozen is voor
het ‘brede’ begrip van kwaliteit, rijst bij de RSP-fractie de vraag
waarom er wordt gekozen voor deze benadering. Vooralsnog is
de Eerste Kamer gehouden om de wetgeving te toetsen op
juridische en wetstechnische aspecten. Dit houdt in dat de
rechtmatigheid wordt gewaarborgd, in de vorm van een
juridische en wetstechnische toets en een doeltreffendheid en
doelmatigheidstoets.
In hoeverre is het noodzakelijk om in artikel 85a Grondwet
expliciet te formuleren dat de Eerste Kamer zich buigt over de
wetgevingskwaliteit? Voor de RSP-fractie is niet duidelijk op
welke wijze het regeringsvoorstel bijdraagt aan een
doeltreffende kwaliteitscontrole. De de RSP-fractie vraagt hoe
deze verplichting zich verhoudt tot de vrijheid van beide
Kamers om zelf te besluiten over het aannemen van wetgeving.
De volksvertegenwoordiging wordt op deze wijze immers
grondwettelijk verplicht om een bepaalde houding in te nemen.
In de nota Zicht op Wetgeving94
zijn twaalf kwaliteitseisen
genoemd. De RSP-fractie vraagt of het begrip kwaliteit niet te
ruim is door deze eisen, dat het gebruik van de term nauwelijks
nog een inperking oplevert. Er worden financiële en materiële
condities aangehaald, waaronder de uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid. Deze zijn echter niet in de Grondwet
93
Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 26 september 2014, notitie
tweekamerstelsels, p. 23. 94
Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nr.1-2.
62
opgenomen of in nadere regelgeving. Op welke wijze dient
gecontroleerd te worden of de wetgevingskwaliteit op de juiste
wijze wordt getoetst? En wie is er belast met deze controlerende
functie?
Naar het oordeel van de RSP-fractie bestaat er voorts spanning
binnen het wetsvoorstel. De RSP-fractie vraagt of het
wetsvoorstel niet innerlijk tegenstrijdig is: enerzijds wordt de
legitimatie van de Eerste Kamer vergroot, anderzijds worden
haar bevoegdheden ingeperkt. De RSP-fractie vraagt de regering
daarom om toe te lichten hoe een versterkte legitimatie van de
Eerste Kamer zich verhoudt tot een beperktere bevoegdheid.
De RSP-fractie heeft met interesse kennisgenomen van
het regeringsvoorstel om te komen tot een conflictregeling
tussen beide Kamers. De RSP-fractie is van mening dat een
conflictregeling in enige vorm wenselijk is, teneinde de
verhouding tussen beide Kamers te verduidelijken en een
doublure van werkzaamheden te voorkomen. Een dergelijke
conflictregeling dient echter het politieke primaat van de
Tweede Kamer te respecteren en te versterken, zodat het risico
op een patstelling tussen beide Kamers geminimaliseerd wordt.
Rechtsvergelijkend onderzoek laat zien dat de huidige situatie
waarin de Eerste Kamer uiteindelijk het laatste woord heeft
uitzonderlijk is te noemen. Op het internationale toneel
beschikken de meeste senaten weliswaar over een
amendementsrecht, maar niet over de mogelijkheid om
uiteindelijk een voorstel te verwerpen.95
In dit kader vraagt de
RSP-fractie waarom in het regeringsvoorstel toch gekozen wordt
voor het handhaven van een vetorecht in enige vorm. Weliswaar
beperkt het regeringsvoorstel de mogelijkheid van de Eerste
Kamer om een voorstel te verwerpen, hiervoor is in het voorstel
een gekwalificeerde meerderheid van twee derde van het aantal
uitgebrachte stemmen vereist, maar niettemin behoudt de Eerste
Kamer de mogelijkheid om een wetsvoorstel niet te aanvaarden.
De RSP-fractie ziet graag een nadere toelichting van de regering
tegemoet waarin zij verduidelijkt hoe het handhaven van het
vetorecht van de Eerste Kamer zich verhoudt tot het versterken
van het politieke primaat van de Tweede Kamer.
De RSP-fractie is echter kritisch over de gekozen vorm van de
conflictregeling. In het regeringsvoorstel wordt een door de
Eerste Kamer verworpen voorstel teruggezonden naar de
Tweede Kamer. De Tweede Kamer kan zich vervolgens bij het
oordeel van de Eerste Kamer neerleggen, of het ongewijzigde
voorstel opnieuw in stemming brengen. Indien het voorstel dan
met een gekwalificeerde meerderheid opnieuw wordt
aangenomen wordt het oordeel van de Eerste Kamer overruled
en is het voorstel alsnog aangenomen. Dit is naar het oordeel
van de RSP-fractie allereerst problematisch omdat op deze wijze
het politieke primaat van de Tweede Kamer ondergraven wordt.
95
B. Drexhage, ‘De Eerste Kamer en het politieke primaat van de Tweede Kamer’, Nederlands Juristenblad
2014/1769.
63
Als een voorstel dat is afgewezen door de Eerste Kamer in de
Tweede Kamer enkel door een gekwalificeerde meerderheid
alsnog kan worden aangenomen, dan verzwakt dit immers de
positie van de Tweede Kamer. Waarom heeft de regering hier
gekozen voor een gekwalificeerde meerderheid, en niet voor een
gewone meerderheid?
Ten tweede is voor de RSP-fractie onduidelijk op welke wijze
de gekozen conflictregeling bijdraagt aan het vergroten van de
kwaliteit van de wetgeving. In de Memorie van Toelichting stelt
de regering dat de gekozen conflictregeling bij moet dragen aan
de kwaliteit van het wetsvoorstel en dat er sprake moet zijn van
een afweging van de diverse belangen. De gekozen
conflictregeling lijkt niet consistent te zijn met deze door de
regering geformuleerde uitgangspunten. Indien de
conflictregeling gericht is op het vergroten van de kwaliteit van
een wetsvoorstel, waarom voorziet de regering in het
wetsvoorstel de Eerste Kamer dan niet van precisie-
instrumenten die specifiek gericht zijn op het effectief verhogen
van de kwaliteit van een wetsvoorstel? Hierbij kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan het vervangen van een volledig vetorecht
door een opschortend vetorecht, waarbij de Eerste Kamer door
middel van een amendementsrecht gericht een wetsvoorstel kan
verbeteren.96
In een dergelijke variant kan met het oog op het
politieke primaat van de Tweede Kamer deze laatste bevoegd
zijn om de definitieve beslissing te nemen over het
geamendeerde voorstel. Daarbij kan opgemerkt worden dat het
ontbreken van een amendementsrecht voor de Eerste Kamer ook
vanuit internationaal perspectief opmerkelijk genoemd kan
worden.97
In bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk en Ierland
kent de senaat een amendementsrecht waarbij de definitieve
beslissing bij het equivalent van de Tweede Kamer blijft. Deze
varianten zijn in de Memorie van Toelichting niet nader
besproken. Kan de regering toelichten op welke gronden deze
opties niet overwogen zijn, en reflecteren op de mogelijkheden
voor het invoeren van een dergelijke conflictregeling in
Nederland?
De RSP-fractie deelt het standpunt van de regering dat er
geen nadere grondwettelijke eisen hoeven te worden gesteld aan
de verkiesbaarheid van de leden van de Eerste Kamer. De RSP-
fractie waarop de regering de aanname baseert dat politieke
partijen bij de kandidaatstelling rekening houden met de
bijzondere taak van de Eerste Kamer. De kandidaatstelling van
de Eerste Kamer zal door het regeringsvoorstel sterk veranderen,
zo zal de verkiezingsstrijd de kandidaatstelling bepalen. Een
lijsttrekker zal kandidaat gesteld worden om politieke redenen,
namelijk om zoveel mogelijk stemmen te winnen. Dit brengt het
risico met zich mee dat de overige kandidaten enkel en alleen in
96
B. Drexhage, ‘De Eerste Kamer en het politieke primaat van de Tweede Kamer’, Nederlands Juristenblad
2014/1769. 97
E. Korevaar, ‘Het zwarte gat in het politieke staatsrecht’, Nederlands Juristenblad 2014/1770.
64
het kielzog van de lijsttrekker in de Kamer komen.98
De RSP-
fractie vreest dat dit zo ver zal gaan dat
kandidaatstellingscommissies enkel Kamerleden kiezen op basis
van hun loyaliteit jegens de partij. Bovendien is deze
verkiezingsstrijd zeer tijdrovend. Als gevolg kunnen kandidaten
met een hoofdfunctie elders, hun kandidaatstelling intrekken
omwille van tijdgebrek. Kandidaten die juist vanwege hun
nevenfunctie een waardevolle toevoeging in de Eerst Kamer
zouden zijn, gaan zo verloren. Overigens is het voorgaande in
het verleden al eens door een meerderheid van de Kiesraad
gesteld.99
De RSP-fractie vraagt waarom de regering meent dat
deze analyse vandaag de dag niet meer opgaat. Er zal geen
verschil meer zijn in het type politicus in de Eerste en Tweede
Kamer, ook de Eerste Kamer zal volledig uit beroepspolitici
bestaan. Juist het feit dat veel senatoren er nevenfuncties op
nahouden en geen beroepspolitici zijn, maakt de Eerste Kamer
een ‘chambre de réflexion’. Als de Eerste Kamer ook uit
beroepspolitici bestaat, zal de Eerste Kamer een overbodig
orgaan worden, dat vooral zorgt voor extra complexiteit en
ondoorzichtigheid.100
In de Memorie van Toelichting wordt tevens opgemerkt dat
de taak van de Afdeling Advisering van de Raad van State
onverlet blijft. De onafhankelijke toets uitgevoerd door de
Afdeling ziet toe op de rechtmatigheid en beleidsmatigheid van
wetsvoorstellen. Daarnaast wordt het belang van deze
onafhankelijke toets door de regering onderstreept, wat erop zou
duiden dat deze toetsing essentieel is voor de regering. Gelet op
de meerduidigheid van het begrip ‘kwaliteit’ kan er verschillend
worden geoordeeld over de kwaliteit van een wetsvoorstel door
de Eerste Kamer en de Afdeling. Het is niet voldoende duidelijk
waarom zowel de Eerste Kamer als de Afdeling belast zijn de
toetsing van de wetgevingskwaliteit. De Afdeling houdt zich
bezig met de toetsing van wetsvoorstellen op drie aspecten:
kwaliteit van beleid, juridische kwaliteit en wetstechnische
kwaliteit. Ze is een onafhankelijk adviesorgaan en is geen partij
in het politieke spel, in tegenstelling tot de Eerste Kamer. De
RSP-fractie vraagt wat de consequenties zijn voor de positie van
de Afdeling Advisering van de Raad van State, als artikel 85a,
eerste lid, Grondwet wordt geïntroduceerd. Artikel 85a, eerste
lid, Grondwet zorgt immers voor een overlapping van de taak
van de Eerste Kamer met die van de Afdeling.
In de Memorie van Toelichting van het onderhavige
wetsvoorstel stelt de regering dat de kern van het probleem, het
conflict tussen Tweede Kamer en Eerste Kamer, gelegen is in de
verschillende mandaten die de Tweede Kamer en de Eerste
98
Eindverslag Staatscommissie-Cals/Donner, Kamerstukken II 1971/72, 11 967, nr. 1, p. 105. 99
Adviezen van de Kiesraad, Kamerstukken II 1973/74, 12 944, nr. 4, p. 4. 100
Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 26 september 2014, notitie
tweekamerstelsels, p. 24
65
Kamer van de kiezer hebben gekregen. Daardoor komen de
politieke verhoudingen in de Kamers niet overeen en ligt
onbestuurbaarheid op de loer. De enige oplossing voor dit
probleem is volgens de regering om de verkiezingen voor beide
Kamers op hetzelfde moment te organiseren, waarbij de kiezers
in de gelegenheid gesteld worden om tegelijkertijd hun stem uit
te brengen op kandidaten voor beide Kamers. Volgens de
Memorie van Toelichting dienen deze kandidaten tevens “van
dezelfde partij te zijn”. De DL-fractie vraagt of de
nadrukkelijke verwijzing naar partijpolitiek gevolgen zal hebben
voor de regeling van verkiezingen in de Kieswet die niet – of via
de lijsten slechts in zeer beperkte mate – uitgaat van het bestaan
van politieke partijen. Wat daarvan ook zij, een dergelijke of
vergelijkbare regeling zou bewerkstelligen dat beide Kamers
eenzelfde mandaat van de kiezer zouden krijgen.
Voor een goed-functionerende democratische rechtsstaat,
zijn vrije en eerlijke verkiezingen van essentieel belang. De
DL-fractie staat positief tegenover de uitbreiding van het directe
kiesrecht. Het voorstel, ten einde de Eerste Kamer direct te laten
kiezen, kan in principe dan ook rekenen op de instemming van
de DL-fractie. De uitwerking van de directe verkiezingswijze
mag daarentegen niet in strijd komen met fundamentele
rechtsnormen. In dat kader vraagt de DL-fractie of de door de
regering aangedragen oplossing niet tot een gebonden stemplicht
leidt. Gebonden, omdat het in feite gaat om twee verkiezingen,
waarbij een stem in de ene verkiezing automatisch leidt tot een
stem op dezelfde partij in de andere verkiezing. De DL-fractie
zou graag van de regering vernemen hoe deze oplossing zich
verhoudt tot de stemvrijheid en meer in het bijzonder hoe de
aangedragen oplossing zich verhoudt tot artikel 3 Eerste
Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens. De DL-fractie is zich ervan bewust dat het mogelijk is het
recht op vrije verkiezingen, neergelegd in artikel 3 van het
Eerste Protocol van het Europees Verdrag voor de Rechten van
de Mens, te beperken. Wel dienen lidstaten hierbij binnen hun
beoordelingsmarge te blijven. Kan de regering uitleggen
waarom zij van mening is dat de door haar aangedragen
oplossing niet in strijd is met de kernvereisten van dit artikel,
meer specifiek (1) het organiseren van vrije verkiezingen; (2)
het feit dat stemmen geheim moet zijn en (3) in zodanige
condities plaats dient te vinden dat de vrije meningsuiting van
het volk bij het kiezen van de wetgevende macht gewaarborgd
is? Kan de regering tevens uitleggen waarom zij van mening is
dat de beperking van het recht op vrije verkiezingen
proportioneel is? De DL-fractie wil daarnaast nog van de
regering weten hoe het voorliggende wetsvoorstel kan
waarborgen dat een kiezer zijn stem op een zodanige wijze uit
kan brengen dat niet bekend wordt hoe hij gestemd heeft. Deze
vraag is met name praktisch van aard, maar desalniettemin
66
tevens van juridische aard, nu artikel 53 lid 2 Grondwet tot
geheime stemming verplicht.
Ter oplossing van conflicten tussen de Tweede Kamer en
de Eerste Kamer worden in de Memorie van Toelichting twee
alternatieve procedures genoemd. Dit zijn het terugzendrecht en
het instellen van een commissie met leden uit beide Kamers.
De DL-fractie onderschrijft het standpunt van de
regering met betrekking tot het eerste alternatief. Een
terugzendrecht levert onnodige vertraging en bestuurlijke drukte
in het wetgevingsproces op. Dit komt de slagvaardigheid van de
overheid en dus de bestuurbaarheid van het land niet ten goede.
De DL-fractie maakt zich er hard voor dat de burger vertrouwen
krijgt en houdt in de overheid. De omslachtigheid die het
invoeren van een terugzendrecht met zich brengt bewerkstelligt
juist het tegenovergestelde.
Wat betreft het tweede alternatief vraagt de DL-fractie
waarom de regering van mening is dat deze procedure alleen
geschikt is voor landen waarbij de Senaat regionale belangen
vertegenwoordigt en waarom deze oplossing niet geschikt is
voor de Nederlandse situatie. Dit mede gezien het feit dat het
Franse parlementaire stelsel wel een gezamenlijke commissie als
conflictregeling kent en de Franse Senaat qua samenstelling en
vertegenwoordiging overeenkomt met de Nederlandse Eerste
Kamer. De DL-fractie vraagt waarom deze procedure bij
voorbaat is uitgesloten.
De VDA-fractie leest dat de regering van mening is dat het
verschil in mandaat tussen de Tweede en Eerste Kamer
onvermijdelijk leidt tot twee ‘politieke’ Kamers. Dit probleem
wordt volgens de regering alleen verholpen indien de Tweede en
Eerste Kamer eenzelfde mandaat zouden krijgen door
gelijktijdige verkiezingen. Voor beide Kamers dient de kiezer
daarnaast op dezelfde partij te stemmen. De VDA-fractie dacht
daarbij direct aan ons roemrijke Nederlandse verleden. In de
Bataafse Republiek werden de leden van de Kamers immers niet
apart gekozen, maar in één keer. De VDA-fractie beschouwt het
als een bijzonder voorrecht om op de schouders van deze
democratische kampioenen ons staatsbestel verder vorm te
geven. Dat neemt echter niet weg dat de VDA-fractie enkele
zwaarwegende kanttekeningen bij het voorstel van de regering
willen plaatsen.
De VDA-fractie constateert dat de regering in het
wetsvoorstel, in tegenstelling tot in de Memorie van Toelichting,
niet heeft opgenomen dat de verkiezingen voor de Tweede en
Eerste Kamer tegelijk plaatsvinden. Die bepaling hoort volgens
de VDA-fractie wel in de Grondwet thuis. Is de regering het met
de VDA-fractie eens?
De constateren verder dat, hoewel de regering in de
Memorie van Toelichting aangeeft dat een kiezer bij de
verkiezingen op twee kandidaten van dezelfde partij moet
67
stemmen, ook dit vereiste niet is opgenomen in het wetsvoorstel.
Deze door de regering gestelde verplichting om op dezelfde
partij te stemmen is echter niet onschuldig. Het voorstel raakt
het hart van ons kiesstelsel, dat gegrond is op de keuzevrijheid
van de kiesgerechtigde. De VDA-fractie vraagt de regering
daarom in te gaan op de verenigbaarheid van deze voorgestelde
maatregel met de grondslagen van ons kiesstelsel. Daarnaast
vragen zij de regering in te gaan op de verenigbaarheid van de
voorgestelde maatregel met artikel 3 van het Eerste Protocol bij
het EVRM. Dit artikel verplicht de verdragspartijen tot het
houden van vrije en geheime verkiezingen op een zodanige
manier dat de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen
van de wetgevende macht is gewaarborgd. Hoe dan ook: naar de
mening van de de VDA-fractie gaat het hier om zo’n belangrijke
wijziging van de positie van de kiezer, dat deze wijziging in de
Grondwet moet worden opgenomen. Is de regering dit met de
VDA-fractie eens? Zo ja, is zij bereid de daartoe geëigende
stappen te zetten?
Uit het voorstel blijkt dat de regering de rol van de Eerste
Kamer in het wetgevingsproces wil beperken tot het oordelen
over de ‘kwaliteit’ van wetsvoorstellen. Tegelijkertijd benadrukt
de regering dat die kwaliteitstoets niet alleen de juridische, maar
ook de ethische en maatschappelijke kant van wetsvoorstellen
betreft. De VDA-fractie vraagt de regering of zij alternatieve
definities heeft onderzocht die ook een oplossing zouden kunnen
bieden voor deze problemen. Zo ja, hoe zagen die alternatieven
eruit en hoe heeft de regering deze gewogen om te komen tot de
keuze voor deze brede definitie?
Naar de mening van de VDA-fractie geeft de voorgestelde
ruime opvatting van de kwaliteitstoets de Eerste Kamer een
vrijbrief om een politieke rol te blijven spelen. Een ‘chambre de
réflexion’ komt hiermee zeker niet dichterbij. De VDA-fractie
verwijst in dit verband naar het huidige gebruik van de novelle.
De regering neemt, net als de VDA-fractie, gelukkig afstand van
deze vorm van wetsontduiking door de Eerste Kamer. Dat Eerste
Kamerleden het blijkbaar niet zo nauw nemen met de Grondwet
beangstigt de VDA-fractie hevig. De Grondwet is een dermate
belangrijk document dat Eerste Kamerleden er niet zomaar
vanaf mogen wijken. De vraag rijst dan wat de Eerste
Kamerleden van de voorgestelde regeling zullen maken als die
eenmaal van kracht is. De eis dat de Eerste Kamer zich moet
beperken tot een kwaliteitstoets is namelijk nog makkelijker te
omzeilen dan het ontbreken van een amendementsrecht. Voor
een novelle is immers de medewerking van regering en Tweede
Kamer nodig, maar voor het ontduiken van een beperkte
kwaliteitstoets niet: dat heeft de Eerste Kamer in eigen hand. De
VDA-fractie vraagt de regering dan ook hoe zij wil voorkomen
dat de Eerste Kamer aan politiek blijft doen.
De VDA-fractie zet ook vraagtekens bij de invloed van
artikel 67 lid 1 en 2 van de Grondwet op de werking van het
68
wetsvoorstel. Volgens artikel 67 van de Grondwet kan de Eerste
Kamer alleen besluiten als een meerderheid van het aantal leden
aanwezig is (lid 1) en worden besluiten in beginsel genomen bij
meerderheid van stemmen (lid 2). Het punt is nu dat de Eerste
Kamer zelf besluit wanneer zij een wetsvoorstel in behandeling
neemt en wanneer zij erover stemt. Dat geeft haar de
mogelijkheid wetsvoorstellen tot in lengte van dagen in een la te
laten liggen. De VDA-fractie denkt daarbij knarsetandend aan
de behandeling van het wetsvoorstel over de gekozen
burgemeester, dat door de Eerste Kamer eindeloos wordt
uitgesteld. Dit probleem zal alleen maar worden versterkt door
de eis van een tweederdemeerderheid voor het verwerpen van
een wetsvoorstel door de Eerste Kamer. De Eerste Kamer heeft
sinds het aantreden van het kabinet-Lubbers I slechts 11
wetsvoorstellen met een tweederdemeerderheid verworpen,
tegenover 33 met een gewone meerderheid. Het zal dus onder de
voorgestelde regeling geregeld voorkomen dat er wel een
gewone, maar niet een tweederdemeerderheid tegen een voorstel
is. Die gewone meerderheid kan het wetsvoorstel dan weliswaar
niet verwerpen, maar zij kan wel voorkomen dat het in
behandeling komt of dat er over gestemd wordt. Dit probleem
kan worden opgelost door de Eerste Kamer een termijn te stellen
waarbinnen over wetsvoorstellen moet worden gestemd. Heeft
de regering een dergelijke oplossing overwogen?
Daarnaast vraagt VDA-fractie waarom de Tweede Kamer
op grond van het voorgestelde artikel 85b lid 2 van de Grondwet
een door de Eerste Kamer teruggezonden wetsvoorstel slechts
opnieuw kan aannemen met twee derden van het aantal
uitgebrachte stemmen. Kan de regering toelichten waarom zij de
Tweede Kamer een dergelijke hoge horde opwerpt?
De VDA-fractie wildaarnaast graag een toezegging van de
regering over de implicaties van dit wetsvoorstel voor het
kiezerscorps bij provinciale statenverkiezingen. Bij de
grondwetsherziening van 1983 is in artikel 130 van de Grondwet
de mogelijkheid opgenomen om het kiesrecht voor de
gemeenteraad toe kennen aan niet-Nederlandse ingezetenen. De
grondwetgever heeft het echter niet mogelijk gemaakt om het
kiesrecht voor de provinciale staten open te stellen voor niet-
Nederlandse ingezetenen, omdat de regering niet wilde dat
buitenlanders invloed zouden kunnen uitoefenen op de
samenstelling van de Eerste Kamer.101
Met een rechtstreekse
verkiezing van de Eerste Kamer valt dat bezwaar weg. Is de
regering van plan om een voorstel in te dienen om ook bij
provinciale statenverkiezingen niet-Nederlandse ingezetenen te
laten meestemmen?
101
Kamerstukken II 1975/76, 13991, 3, p. 6.
69
3. Financiële aspecten
De NGP-fractie merkt op dat de regering toelicht dat er aan dit
voorstel geen bijzondere lasten zijn verbonden en zelfs een
enkele besparing oplevert. Kan de regering de orde van grootte
van deze besparing aangeven en nader aanduiden op welke
specifieke gronden deze berust?
Zoals bij bijna elk wetsvoorstel is een financieel overzicht zeer
noodzakelijk. De STAP-fractie kan zich verenigen met het
standpunt van de regering dat dit voorstel zelfs een besparing
kan opleveren. Volgens het wetsvoorstel zal er feitelijk één
verkiezing plaatsvinden, waarbij het mogelijk is dat burgers
twee keer hun stem uitbrengen. Graag ziet de STAP-fractie een
in financieel overzicht verwerkte schatting omtrent dit
wetsvoorstel, waarbij er duidelijk wordt aangegeven hoeveel
geld er valt te besparen indien dit wetsvoorstel wordt
aangenomen.
De VUSD-fractie verwacht, samen met de regering, dat het
wetsvoorstel structureel geen extra financiële lasten oplevert.
Wel verwacht de VUSD-fractie dat het wetsvoorstel enige
‘overgangskosten’ met zich brengt aangezien de overstap op een
nieuw systeem over het algemeen tot eenmalig extra werk en
dus tot extra kosten leidt. Dit acht de VUSD-fractie niet op
voorhand onacceptabel, omdat zij het belangrijk vinden dat de
huidige wijze van verkiezen van de Eerste Kamer gewijzigd
wordt. De VUSD-fractie wil in dit kader de volgende vraag aan
de regering voorleggen. Kan de regering een inschatting maken
van de hoogte van de al dan niet incidentele kosten, die met het
uitvoeren van dit wetsvoorstel gemoeid zijn?
Net als de regering is de GGF-fractie van mening dat dit
voorstel geen bijzondere extra lasten met zich mee brengt. Toch
zou de GGF-fractie nog stevig willen benadrukken dat er geen
prijskaartje aan democratie is te hangen en dat onderhavig
voorstel dan ook niet op dergelijke gronden van tafel geveegd
zou mogen worden.
Met betrekking tot de financiële aspecten heeft de RSP-fractie
nog enkele praktische bezwaren. De RSP-fractiekan de regering
niet volgen in de aanname dat twee verkiezingen tegelijk geen
extra lasten met zich mee brengen en zelfs een besparing zouden
opleveren. Een gelijktijdige stemming brengt zonder evenredige
vergroting van de capaciteit en budget een extra druk op de
stembureaus met zich mee, in het bijzonder ten aanzien van het
tellen van de stemmen. Dit is zeker het geval indien men de
uitslag van beide verkiezingen zo snel mogelijk wil vaststellen.
De zuiverheid van de vaststelling van de uitslag kan in het
geding komen, met een hertelling tot gevolg. De RSP-fractie
70
vraagt de regering daarom om een nadere toelichting van de
kostenonderbouwing.
De regering stelt dat er geen bijzondere lasten gepaard gaan met
dit voorstel. De VDA-fractie vraagt de regering wat zij bedoelt
met ‘geen bijzondere lasten’. Geen bijzondere lasten zijn nog
steeds lasten. De VDA-fractie vraagt wat de extra kosten
concreet bedragen. Hoge kosten zouden gerechtvaardigd zijn als
het volk daarmee een grotere rol gaat spelen in het
wetgevingsproces. Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn als het
correctief referendum zou worden ingevoerd.
4. Artikelsgewijze toelichting
De regering geeft in de Memorie van Toelichting een
artikelsgewijze behandeling. Hieromtrent heeft de NGP-fractie
geen verdere vragen dan de vragen die al eerder in deze bijdrage
aan bod zijn gekomen.
De NGP-fractie is al met al content met het initiatief tot
herziening van de werking van het tweekamerstelsel. De in de
ogen van de NGP-fractie belangrijke punten verdienen echter
nog meer aandacht dan dat zij in het voorliggende voorstel
hebben gekregen. Met name het mandaat van de Kamers, de
specifieke kwaliteitstoets van de Eerste Kamer en de
conflictregeling dienen nader bekeken te worden. Veranderingen
op deze punten in het wetsvoorstel zijn voor de NGP-fractie
noodzakelijk om in te kunnen stemmen met onderhavig
wetsvoorstel. De NGP-fractie wil de regering nogmaals danken
voor het initiatief tot dit wetsvoorstel en ziet haar reactie met
belangstelling tegemoet.
Samenvattend is de STAP-fractievan mening dat het
voorliggende wetsvoorstel tot verandering in de Grondwet van
bepalingen inzake de wetgevende macht in beginsel kan worden
gesteund. STAP wil dan ook haar positieve grondhouding
tegenover de wijzigingsvoorstellen van de regering
benadrukken. Voorwaarde voor haar instemming met (de
verschillende onderdelen van) het wetsvoorstel is dat er rekening
wordt gehouden met de door STAP gemaakte kanttekeningen en
dat haar vragen voor nadere onderbouwing genoegzaam worden
beantwoord.
Ten eerste ontbreekt naar de mening van de STAP-fractie
een nadere adstructie bij de keuze wat betreft gelijktijdig
stemmen en twee keer stemmen op dezelfde partij. Tevens ziet
de STAP-fractie de functie van de Eerste Kamer als ‘chambre de
réflexion’ graag verder gemotiveerd.
Ten tweede is STAP-fractie van mening dat rechtmatigheid,
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid als kwaliteitseisen zouden
moeten worden opgenomen in de Grondwet. De STAP-fractie
71
wil ook op dit punt graag een nadere toelichting van de regering
ontvangen.
Ten derde deelt de STAP-fractie de mening van de regering dat
het stellen van nadere eisen voor het lidmaatschap van de Senaat
niet nodig of wenselijk is.
Ten slotte verneemt de STAP-fractie graag van de regering in
hoeverre de Afdeling Advisering een toegevoegde waarde heeft
binnen het grondwettelijk systeem van de totstandkoming van
wetten na aanpassing van de Grondwet.
Artikel III
Uit het onderhavige wetsvoorstel blijkt thans niet hoe de
verkiezingen voor de Tweede en Eerste Kamer er in de praktijk
uit zullen komen te zien. De VUSD-fractie wil dan ook van de
regering weten hoe deze nieuwe wijze van verkiezen zal worden
vormgegeven. Voorts vraagt de VUSD-fractie of een dusdanige
wijziging van het kiesstelsel geen wettelijk grondslag behoeft.
Kan de regering uitleggen waarom zij ervoor heeft gekozen om
slechts een summiere uitleg in de Memorie van Toelichting te
geven over de wijze van verkiezen? Is de regering met VUSD-
fractie eens dat een wijziging van het kiesstelsel een wettelijke
grondslag behoeft, en wellicht zelfs uitgeschreven dient te
worden in de Grondwet?
De VDA-fractie vraagt de regering waarom zij voorstelt om, net
als in artikel 51 van de Grondwet, de bewoordingen ‘de Tweede
Kamer en de Eerste Kamer’ te gebruiken in artikel 54 lid 1 van
de Grondwet. Uit artikel 51 van de Grondwet wordt door
sommige wetenschappers een primaat van de Tweede Kamer
afgeleid, terwijl andere dat betwisten. De VDA-fractie vraagt de
regering of uit de door haar gekozen bewoordingen kan worden
afgeleid dat zij stelling neemt in deze discussie en het primaat
van de Tweede Kamer bevestigt.
Artikel V
De DL-fractie merkt op dat ht ingevolge de voorgestelde
wijzing van artikel 64 van de Grondwet het niet mogelijk is om
de Eerste Kamer direct te ontbinden. Uit de tekst van het
voorgestelde artikel 64 tweede lid van de Grondwet volgt
namelijk dat een ontbinding van de Tweede Kamer tevens een
ontbinding van de Eerste Kamer met zich brengt. Aldus leidt de
ontbinding van de Tweede Kamer als gevolg van een politiek
conflict tevens tot de ontbinding van de Eerste Kamer. Het is
voor de DL-fractie echter niet duidelijk of het voorgestelde
artikel er tevens toe leidt dat ook de Eerste Kamer de
vertrouwensregel kan activeren. De vertrouwensregel is immers
de pendant van het ontbindingsrecht van de regering. Hoewel er
verschillend gedacht wordt over de vertrouwensrelatie tussen de
regering en de Eerste Kamer, is de DL-fractie van mening dat in
het huidige stelsel gesteld kan worden dat de Eerste Kamer de
72
vertrouwensregel niet kan activeren nu zij niet direct wordt
verkozen. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet echter in de
directe verkiezing van de Eerste Kamer. Is de regering van
mening dat invoering van directe verkiezing van de Eerste
Kamer, deze Kamer de legitimatie zou verschaffen de
vertrouwensregel te activeren? Zo ja, vindt zij dit wenselijk?
Zou het in een politiek conflict tussen regering en Eerste Kamer
denkbaar zijn, dat dit leidt tot ontbinding van de Tweede Kamer,
nu rechtstreekse ontbinding van de Eerste Kamer in het
wetsvoorstel is uitgesloten.
De VDA-fractie constateert dat alleen de Tweede Kamer
volgens het wetsvoorstel nog bij koninklijk besluit kan worden
ontbonden. Bij een dergelijke ontbinding volgt automatisch de
ontbinding van de Eerste Kamer. De VDA-fractie vraagt de
regering waarom zij gekozen heeft voor deze constructie. Zij
vragen de regering daarbij in het bijzonder in te gaan op de
mogelijkheid de Staten-Generaal in hun geheel bij koninklijk
besluit te ontbinden.
De VDA-fractie vraagt de regering ook wat de uitwerking van
deze wijziging is op de vertrouwensregel. De VDA-fractie
vraagt de regering of het in haar bedoeling ligt om aan al het
gespeculeer over het functioneren van de vertrouwensregel in
relatie tot de Eerste Kamer definitief een einde te maken.
Artikel VI
De VUSD-fractie meent dat, gelet op de in het eerste lid van
artikel 85a omschreven functie van de Eerste Kamer, artikel 85a,
tweede lid, van de Grondwet moet worden gewijzigd. Een
gekwalificeerde meerderheid van stemmen past volgens de
leden van de VUSD-fractie niet bij de democratische legitimatie
van de Eerste Kamer. Een gekwalificeerde meerderheid van
stemmen rijmt volgens de leden van de VUSD-fractie evenmin
met het verlangen de Kamers meer in evenwicht te brengen en
de vernieuwde rol van de Eerste Kamer die betrekking heeft op
de toetsing van de kwaliteit van wetgeving. Als het gehele
wetsvoorstel wordt bekeken, moet de conclusie worden
getrokken dat dit artikellid afbreuk doet aan hetgeen in andere
bepalingen wordt voorgesteld. Bovendien past het ook
simpelweg niet bij de andere voorstellen. Kan de regering aan de
VUSD-fractie uitleggen, gezien de door VUSD-fractie
opgeworpen bezwaren, waarom zij voor een gekwalificeerde
meerderheid kiest?
De GGF-Fractie vraagt, zoals eerder vermeld, in hoeverre het
voorgestelde artikel 85a lid 1 (artikel VI) van toegevoegde
waarde is. Zij vragen zich af in hoeverre deze bepaling
meerwaarde heeft, aangezien het begrip ‘kwaliteit’ geen
staatsrechtelijk en juridisch afdwingbare definitie is. De GGF-
fractie vraagt tevens of de bepaling niet door de Eerste Kamer
73
zover zal worden opgerekt dat de Eerste Kamer ook na
inwerkingtreding van het voorstel een integrale en politieke toets
van voorstellen van wet zal hanteren.
De de RSP-fractie acht het problematisch dat het begrip
kwaliteit in artikel 85a Grondwet niet nader is gedefinieerd. Het
niet duidelijk op welke wijze de kwaliteit wordt gewaarborgd en
hoe deze door de Eerste Kamer gecontroleerd dient te worden.
Het argument dat de Eerste Kamer belast is met de invulling van
het begrip ‘kwaliteit’ volstaat niet. De RSP-fractie verzoekt de
regering om het begrip kwaliteit nader in te vullen.
De RSP-fractie merkt voorts op dat in het ontwerpvoorstel voor
artikel 85b Grondwet de Tweede Kamer na afwijzing van een
wetsvoorstel door de Eerste Kamer, slechts twee mogelijkheden
heeft: het voorstel opnieuw in stemming brengen, of dat niet te
doen. Waarom voorziet het regeringsvoorstel niet in de
mogelijkheid voor de Tweede Kamer om een voorstel dat
afgewezen is door de Eerste Kamer aan te passen? Op welke
wijze draagt deze conflictregeling bij aan de door de regering
uitdrukkelijk uitgesproken wens om de kwaliteit van de
wetgeving te verhogen?
Blijkens het voorgestelde artikel 85b wordt een door de Eerste
Kamer verworpen wetsvoorstel teruggezonden aan de Tweede
Kamer, die kan besluiten het voorstel eveneens als niet
aangenomen te beschouwen, of het voorstel opnieuw in
stemming te brengen. Indien het voorstel opnieuw in stemming
wordt gebracht kan het slechts worden aangenomen met ten
minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. Ten
aanzien van dit artikel brengt de DL-fractie de nodige vragen en
opmerkingen naar voren.
In het verleden is voorgesteld de Eerste Kamer een
mogelijkheid te bieden tot het (laten) aanbrengen van
wijzigingen in een wetsvoorstel in de vorm van een
terugzendrecht. Zoals reeds genoemd is de DL-fractie hier geen
voorstander van. Echter, de DL-fractie wil wel van de regering
weten wat de Tweede Kamer doet aan de door de Eerste Kamer
geconstateerde kwalitatieve tekortkomingen in een wetsvoorstel
als de Eerste Kamer dat wetsvoorstel met twee derden
meerderheid afwijst. Het voorliggende wetsvoorstel wil immers
de kwaliteit van wetsvoorstellen garanderen. Hoe kan dit nog
gegarandeerd worden na afwijzing door de Eerste Kamer? Het
staat de Tweede Kamer immers vrij om met deze afwijzing te
doen wat zij wil. Zelfs als zij de mening van de Eerste Kamer
deelt over de kwalitatieve gebreken, is de Tweede Kamer op
basis van het onderliggende wetsvoorstel niet genoodzaakt deze
gebreken te verhelpen. Het zou betreurenswaardig zijn als juist
het oordeel van de Eerste Kamer, die door de regering gezien
wordt als dé hoeder van de kwaliteit van wetten gepasseerd kan
worden.
74
Daarnaast heeft de DL-fractie een vraag over het in het
wetsvoorstel genoemde vereiste van een tweederdemeerderheid
van de uitgebrachte stemmen. Het wetsvoorstel biedt de Tweede
Kamer namelijk de mogelijkheid om een voorstel opnieuw in
stemming te brengen, als de Eerste Kamer het wetsvoorstel heeft
afgewezen. Daarmee wordt het oordeel van de Eerste Kamer
overstemt. Uit het voorstel blijkt duidelijk dat de Tweede Kamer
slechts met een tweederdemeerderheid van het aantal
uitgebracht stemmen kan overstemmen. Uit het wetsvoorstel
blijkt echter niet met zoveel woorden of de beslissing om het
voorstel opnieuw in stemming te brengen óók met een
meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte
stemmen genomen moet worden. Kan de regering hieromtrent
meer duidelijkheid verschaffen?
Het is voor de DL-fractie niet duidelijk wat de Tweede
Kamer na afwijzing van een wetsvoorstel door de Eerste Kamer
precies kan en moet doen als een wetsvoorstel terugkomt in de
Tweede Kamer. De DL-fractie wil voornamelijk weten of de
Tweede Kamer op dat moment gebruik kan maken van haar
recht van amendement en in theorie zo de Eerste Kamer geheel
buitenspel kan zetten.
Tevens damt het huidige wetsvoorstel de bevoegdheden
van de Eerste Kamer sterk in door te stellen dat zij nog slechts
een wetsvoorstel kan verwerpen met een meerderheid van twee
derden van de uitgebrachte stemmen. Blijkens de Memorie van
Toelichting is de ratio hierachter dat de Eerste Kamer slechts zal
kijken naar de kwaliteit van het wetsvoorstel en deze
kwaliteitsaspecten al in de Tweede Kamer aan de orde zijn
geweest. Wanneer een voorstel pas verworpen kan worden met
een twee derden meerderheid, betekent dit dat senatoren ook
tegen voorstellen afkomstig van hun eigen partij of een
coalitiepartij zullen moeten stemmen. Zoals al eerder
aangedragen, blijkt echter dat senatoren niet zelden de politieke
druk voelen om een wetsvoorstel afkomstig van hun partij- of
coalitiegenoot niet te verwerpen. Het is dan ook niet te
verwachten dat dit in de toekomst wel zal gebeuren. De
controlerende functie van de Eerste Kamer zal derhalve sterk
afnemen. De DL-fractie zou dan ook graag van de regering
willen weten of zij deze inschatting deelt en of zij dit wenselijk
acht. Daarnaast verneemt de DL-fractie graag van de regering
waar het voorgestelde overwicht van de Tweede Kamer ten
opzichte van de Eerste Kamer op gebaseerd is. Het wetsvoorstel
wil immers dat zowel de Eerste als de Tweede Kamer direct
wordt gekozen en dat de verkiezingen voor beide Kamers
tegelijkertijd plaatsvinden. De Eerste Kamer zal derhalve
eenzelfde mandaat hebben als de Tweede Kamer en zal daarom,
net als de Tweede Kamer, als volksvertegenwoordiger
aangemerkt kunnen worden. Dat de Tweede Kamer desondanks
nog steeds de Eerste Kamer zou kunnen overstemmen als het op
75
wetsvoorstellen aankomt, is niet nader onderbouwd. De DL-
fractie hoort graag hoe de regering hierover denkt.
De VDA-fractie stelt twee vragen over de relatie tussen het
wetsvoorstel en de indeling van de Grondwet. Zij vragen de
regering ten eerste waarom zij het voorgestelde artikel 85a lid 1
van de Grondwet in hoofdstuk 5 van de Grondwet wil plaatsen.
Zij vragen de regering waarom zij niet heeft gekozen voor
plaatsing van de bepaling in paragraaf 2 van hoofdstuk 3 van de
Grondwet; dat is immers de paragraaf die over de werkwijze van
de Kamers gaat. Ten tweede vraagt de VDA-fractie waarom het
voorgestelde artikel 85a lid 2 van de Grondwet, dat stelt dat de
Eerste Kamer een wetsvoorstel alleen kan aannemen met twee
derden van het aantal uitgebrachte stemmen, niet in het huidige
artikel 67 lid 2 van de Grondwet wordt ondergebracht.
De VDA-fractie constateert dat de Eerste Kamer in het
voorgestelde artikel 85b van de Grondwet een terugzendrecht
krijgt ter vervanging van haar vetorecht. De VD-fractie vraagt
de regering wat er met een door de Eerste Kamer verworpen
wetsvoorstel gebeurt, als de Tweede Kamer daarna niet besluit
het wetsvoorstel opnieuw in stemming te brengen. Het
onderhavige wetsvoorstel voorziet immers niet in het van
rechtswege vervallen van een dergelijk wetsvoorstel.
Artikel VII
Artikel 85b, tweede lid Grondwet voorziet in de mogelijkheid
dat de Tweede Kamer een besluit van de Eerste Kamer kan
overrulen indien een wet wordt aangenomen met ten minste
twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen. De RSP-
fractie vraagt hoe deze verhoogde drempel zich verhoudt tot het
politieke primaat van de Tweede Kamer.
De VDA-fractie constateet dat het wetsvoorstel in een
ingewikkelde wijziging van artikel 87 lid 1 van de Grondwet
voorziet. De VDA-fractie mist in dit artikel een cruciale
bepaling, die wel in de Memorie van Toelichting te lezen is: de
Eerste Kamer neemt een wetsvoorstel aan door het niet te
verwerpen. De VDA-fractie vraagt de regering waarom deze
bepaling niet in het wetsvoorstel is opgenomen. Zij vinden het
opnemen van deze bepaling, zowel in het voorgestelde artikel 87
als in het voorgestelde artikel 85b van de Grondwet, onmisbaar
voor een goede werking van het wetsvoorstel. De VDA-fractie
vraagt de regering daarom of zij bereid is de daartoe geëigende
stappen te zetten.
De VDA-fractie plaatst daarnaast twee kanttekeningen bij de
formulering van het voorgestelde artikel 87 lid 1 van de
Grondwet. Ten eerste vraagt de VDA-fractie waarom het
voorgestelde artikel 87 lid 1 van de Grondwet zo geformuleerd
is dat ook gelezen kan worden dat een wetsvoorstel alleen
bekrachtiging door de Koning behoeft wanneer het door de
76
Tweede Kamer, na terugzending door de Eerste Kamer, opnieuw
is aangenomen. De VDA-fractie wijst hierbij op het onduidelijke
gebruik van de woorden ‘dan wel’. Zij vragen de regering ook
waarom de term ‘Koning’ gebruikt wordt om de regering aan te
duiden. Hoewel deze term ook in het huidige artikel 87 lid 1 van
de Grondwet wordt gebruikt, hanteren de huidige artikelen 81 en
84 lid 1 van de Grondwet de duidelijkere term ‘regering’. De
VDA-fractie vraagt de regering daarom of zij heeft overwogen
deze grondwettelijke spraakverwarring op te heffen. Indien het
antwoord van de regering bevestigend luidt, vragen de leden
waarom zij daartoe niet is overgegaan. Indien het antwoord
ontkennend luidt, vragen de leden of zij niet alsnog bereid is dat
te doen.
Artikel VIII
De VUSD-fractie ziet niet in waarom een tweede lezing in de
Eerste Kamer nodig is, nu de Eerste Kamer wetgeving slechts op
kwaliteit toetst. De Eerste Kamer heeft zich hier in de eerste
lezing al over uitgelaten. Kan de regering zich vinden in het
oordeel van de leden van de VUSD-fractie dat het de voorkeur
verdient om artikel 137, vierde lid, van de Grondwet te wijzigen
in die zin dat slechts de Tweede Kamer haar rol in de tweede
lezing behoudt?
De VDA-fractie vragen waarom het wetsvoorstel niet voorziet
in een wijziging van artikel 137 lid 4, tweede volzin, van de
Grondwet. Volgens de VDA-fractie ziet het wetsvoorstel
daarmee de aparte herzieningsprocedure voor de Grondwet over
het hoofd. Volgens artikel 137 lid 4, tweede volzin, van de
Grondwet dienen beide Kamers een voorstel tot
grondwetswijziging in tweede lezing aan te nemen met twee
derden van het aantal uitgebrachte stemmen. De VDA-fractie
vraagt de regering een motivering voor de keuze om de Eerste
Kamer niet ook hier slechts de mogelijkheid te geven een
wetsvoorstel te verwerpen met twee derden van het aantal
uitgebrachte stemmen. De VDA-fractie wijst nadrukkelijk op het
grote verschil dat nu dreigt te ontstaan tussen de bevoegdheid
van de Eerste Kamer bij de eerste lezing en die bij de tweede
lezing van een wetsvoorstel tot herziening van de Grondwet.
1
Studentenparlement Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake
de wetgevende macht
Nr. 5 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
1.Algemeen deel
Inleiding
Het kabinet is verheugd dat het onderhavige wetsvoorstel tot zoveel belangwekkende en
doorwrochte beschouwingen heeft geleid vanuit de diverse fracties en tot zoveel discussie
aanleiding geeft. Het wetsvoorstel betreft een wezenlijk punt van ons staatsrechtelijk bestel.
Wijzigingen in de kern van dat bestel vergen ook een diepgaande bespreking en een brede
steun.
De regering wil haar reactie op de beschouwingen van de fracties openen met een enkele
opmerking over een kenmerk van het wetgevingsproces. Het is de regering opgevallen dat
veel fracties zekerheden wensen omtrent de effecten van de voorgestelde wijzigingen. Dat is
begrijpelijk. Het is in zekere zin de ratio van regelgeving: in een onzekere wereld met
ontelbare potentiële conflicten orde en voorspelbaarheid van gedrag te bieden, veiligheid en
(rechts)zekerheid. Er is in deze evenwel een verschil tussen de periode dat wetgeving wordt
voorbereid en de periode dat de wetgeving in werking is getreden en haar werk doet. In de
periode van voorbereiding is het niet goed mogelijk de zo gewenste zekerheden te geven. Het
is niet gebruikelijk dat een regering dat met zoveel woorden aangeeft, het is wel een conditie
waaronder de discussie over de inhoud van wetgeving plaats vindt. Voorspellen is moeilijk,
vooral als het om de toekomst gaat, zo heeft professor Van Gestel het ooit puntig
geformuleerd. En de Zwitserse wetsgeleerde professor Noll heeft aangegeven dat elke wet in
hoge mate een experiment is. Dat behoeft niet dramatisch te zijn. Met gezond verstand en zo
nodig wetenschappelijk onderzoek, en met de beschikbare kennis en ervaring kunnen
verwachtingen worden uitgesproken over wat de effecten zullen zijn. Dat kan redelijk goed
gaan. Als de wet er eenmaal is, kunnen de burgers zich richten op of zich richten naar de
regels van hun wetgever. Uit onderzoek blijkt dat de burgers in Nederland globaal gesproken
de wetgeving redelijk naleven en dat wetten hun doel in redelijke mate bereiken. Maar zelden
voor 100%.
Er zijn immer grenzen aan de voorspelbaarheid. Een grens is de voortgang van de tijd. De
wereld verandert in snel tempo. Problemen en oplossingen die zich in het verleden voordeden,
kunnen thans als onbegrijpelijk worden beschouwd. Effecten kunnen zich niet alleen op de
korte termijn voordoen, ook op de lange termijn; kleine ongewenste effecten kunnen in de tijd
cumuleren. Een tweede grens is dat mensen tegelijkertijd verschillende kenmerken,
loyaliteiten en belangen hebben, als individuen en als deelnemers van sociale netwerken.
Zeker de bestuurswetgeving sluit veelal aan op een of enkele daarvan, de invloed van de
andere op het menselijk gedrag is dan meer ongewis. Dat geldt evenzeer voor organisaties en
organen. Indien de Eerste Kamer wordt opgeheven, zoals sommige fracties bepleiten, is het
directe effect dat er geen conflicten meer zijn tussen Tweede en Eerste Kamer. Dat is zeker.
Minder helder is welke andere effecten een dergelijke opheffing zal hebben. Politieke
verschillen van opvatting over wetgeving en de kwaliteit ervan blijven bestaan en zullen
mogelijk andere kanalen vinden om daar uitdrukking aan te geven. Men kan verwachten dat
de bij de wetgeving betrokkenen een impuls zullen ondergaan nog meer op de kwaliteit van
2
wetgeving te letten dan voorheen, men kan evenzeer verwachten dat de aandacht voor
kwaliteit van wetgeving juist in gevaar komt. Zekerheid daarover is niet te verschaffen. Pas
als de Eerste Kamer zou zijn afgeschaft, zal kunnen worden vastgesteld welke de gevolgen
zijn. Indien de Eerste Kamer blijft bestaan en expliciet als grondwettelijke taak heeft de
wetgeving op haar kwaliteit te beoordelen, is de kans dat er aandacht blijft voor de kwaliteit
van wetgeving wel groter. De regering komt hierop terug in het vervolg van deze Nota.
De motieven voor en de strekking van het wetsvoorstel
De inrichting van ons staatsbestel moet voldoen aan de eisen die een democratische
rechtsstaat stelt. Dat spreekt voor zich. Het democratisch element brengt mee dat via vrije
verkiezingen een parlement wordt verkozen, dat mede de wetten vaststelt en dat de regering
kan controleren, hetgeen overigens andere vormen van betrokkenheid van burgers en controle
op het bestuur niet uitsluit. Integendeel. Het element van de rechtsstaat houdt in dat
grondrechten worden erkend, dat het recht de grenzen van het overheidsoptreden bepaalt, dat
er een systeem van machtsverdeling is en dat een onafhankelijke rechterlijke macht de
rechtmatigheid van het overheidsoptreden kan controleren. Deze elementen staan in dit
wetsvoorstel niet ter discussie. Wel zijn twee andere elementen aan de orde waarmee in de
vormgeving van een staatsbestel rekening dient te worden gehouden, de bestuurbaarheid van
het land en de kwaliteit van bestuur en wetgeving. Het behoeft geen betoog dat het bestuur
van een land soms snel moet optreden om actuele problemen het hoofd te bieden, maar soms
ook juist enige tijd moet nemen om een beleid te voeren op de langere termijn. In beide
gevallen is wel een heldere beleidslijn nodig. Het is derhalve niet zo, dit in antwoord op
vragen van de Nijmeegse Gereformeerde Partij (NGP), dat het wetsvoorstel er op is gericht de
snelheid van het beleid te vergroten. De NGP vraagt in dit verband naar de verhouding tussen
snelheid en kwaliteit. Een antwoord daarop is naar het oordeel van de regering niet goed
mogelijk. Maar het lijkt wel zo dat er geen rechtevenredig verband is. Snelle beslissingen
kunnen kwalitatief goed zijn, soms is het nodig meer studie te verrichten naar mogelijke
effecten, terwijl voortdurende studie die gepaard gaat met uitstel van besluitvorming evenmin
kwalitatief altijd ‘goed’ kan worden genoemd. De snelheid speelt derhalve een rol maar die
rol is niet eenduidig. Wetgeving moet een stabiele factor zijn en daarom enige tijd
meekunnen, maar wetgeving moet ook actueel zijn, in de zin dat zij aansluit op problemen en
situaties die zich in de samenleving voordoen.
Die meerduidigheid is evenzeer aan de orde bij de centrale doelstelling van dit wetsvoorstel,
de stroomlijning van conflicten tussen Tweede Kamer en Eerste Kamer. Strikt genomen, zou
de eenvoudigste oplossing voor dit probleem zijn de opheffing van de Eerste Kamer. Dan zijn
er immers geen conflicten meer bij afwezigheid van een Eerste Kamer. De fracties van de
Liberale Democraten Zuid (LDZ), de Rotterdamse Socialistische Partij (RSP) en de Volkse
Democraten Amsterdam (VDA) hebben hier op gewezen. En zij zouden gelijk hebben als het
alleen zou gaan om het vermijden van conflicten. Naar het oordeel van de regering moet het
behoud van de kwaliteit van de wetgeving evenwel voorop staan. De regering meent dat het
verdwijnen van de Eerste Kamer het risico oplevert dat de aandacht voor de kwaliteit van
wetsvoorstellen afneemt. Thans, en al langere tijd, heeft de Eerste Kamer een rol bij de
waarborging van de kwaliteit. Over de mate van invloed bestaan verschillen van mening,
verschillen die ook in de bijdragen van de diverse fracties naar voren komen. Deze mate is op
zichzelf niet precies vast te stellen. Naar de uitwendige kant is de invloed gering, zoals enkele
fracties hebben aangegeven, omdat de stemverhouding in de Eerste Kamer vrijwel altijd
overeenkomt met de stemverhouding in de Tweede Kamer. Dat neemt niet weg dat er wel
invloed is, zij het een diffuse. In een relatief beperkt aantal gevallen is die invloed nog
zichtbaar in de novelle en in de toezeggingen aan de regering, vrijwel onzichtbaar is die
invloed in het onderling overleg tussen Kamerleden van dezelfde of van verschillende
3
politieke partijen en onzichtbaar waar de Tweede Kamer weet dat er nog een Eerste Kamer is
die het wetsvoorstel beoordeelt. Dat kan men de preventieve functie van de Eerste Kamer
noemen. In een systeem van machtsbalansen heeft een Eerste Kamer een eigen positie. De
regering meent dat de Eerste Kamer behouden moet blijven met het oog op de kwaliteit van
wetgeving. Zij werpt de verdachtmaking van een salamitactiek verre van zich. Een dergelijke
tactiek zou ook niet goed mogelijk zijn. De regering weet zeker dat er in de toekomst andere
regeringen zullen zijn. Salamitactieken op lange termijn, en grondwetsherzieningen nemen de
nodige tijd, zijn daarmee feitelijk onmogelijk.
Tot haar vreugde constateert de regering dat een grote meerderheid van de fracties
uitdrukkelijk een lans heeft gebroken voor het behoud van de rol van de Eerste Kamer. Dit
behoud betekent naar het oordeel van de regering evenwel tweeërlei voor een conflictregeling.
In de eerste plaats dient een van de oorzaken van de conflicten, de steeds meer politieke
betekenis en rol van de Eerste Kamer tot een minimum te worden gereduceerd. In de tweede
plaats dient te worden onderkend dat conflicten tussen Tweede en Eerste Kamer mogelijk
blijven omdat het begrip ‘kwaliteit’ niet neutraal is of objectief vaststelbaar. In die zin geeft
de regering er de voorkeur aan te spreken van een procedure die verschillen van oordeel over
de kwaliteit in banen leidt. Op beide elementen gaat de regering nog nader in.
Constitutionele toetsing
Een aantal fracties heeft vragen gesteld over de verhouding tussen de rol van de Eerste Kamer
en de mogelijkheid tot invoering van constitutionele toetsing. In de memorie van toelichting
heeft de regering naar voren gebracht dat behoud van de Eerste Kamer wenselijk is als
onderdeel van een systeem van ‘checks and balances’, onder meer bij afwezigheid van een
voorziening voor een constitutionele toetsing van de Nederlandse wetgeving. De regering ziet
derhalve weliswaar een verband tussen beide onderwerpen, maar die zijn van zodanig
eigenstandige aard dat het om twee op zichzelf staande onderwerpen gaat. Dit wetsvoorstel
beoogt een structurele oplossing te bieden voor de verhouding tussen de Eerste Kamer en
Tweede Kamer en heeft geen betrekking op de rolverdeling tussen de wetgevende en de
rechterlijke macht. Een discussie over de al dan niet invoering van constitutionele toetsing
rechtvaardigt een zelfstandig debat dat niet moet worden vermengd met de vraag over het
bestaansrecht van de Eerste Kamer. Het mag duidelijk zijn dat de regering met dit
wetsvoorstel beoogt om de rol van de Eerste Kamer te versterken voor wat betreft de
legitimatie, maar de wettelijke invloed te beperken als constitutionele ‘noodrem’ indien een
voorstel van wet volgens de Senaat de eindstreep niet zou behoren te behalen. De Eerste
Kamer vervult daarmee een geheel andere rol dan het door sommige fracties voorgestelde
idee van het instellen van een constitutioneel hof. De regering wil zich in dit wetsvoorstel niet
uitlaten over de vraag of zij voor- dan wel tegenstander is van de invoering van
constitutionele toetsing en op welke wijze dat zou moeten worden vormgegeven. Die
discussie moet als gezegd zelfstandig worden gevoerd en niet worden vermengd met de rol
van de Senaat.
4
Stelsels in andere landen
Een aantal fracties heeft verwezen naar de constitutionele stelsels van andere staten. Binnen
de EU hebben vijftien staten een éénkamerstelsel, de overige dertien staten hebben een
tweekamerstelsel. EU-staten met een éénkamerstelsel hebben vroeger vaak wel een senaat
gehad, maar hebben deze later afgeschaft. Er bestaat een duidelijk verband tussen het hebben
van een senaat en de staatsvorm. De drie federale staten die de EU telt – België, Duitsland en
Oostenrijk – hebben alle een tweekamerstelsel. De senaat vertegenwoordigt hier de deelstaten.
Ook bestaat er een verband tussen het hebben van een senaat en de bevolkingsomvang. EU-
staten met een bevolkingsomvang groter dan 40 miljoen – Frankrijk, Italië, Spanje en het
Verenigd Koninkrijk – hebben ook alle een tweekamerstelsel. Dit zou te maken kunnen
hebben met de grotere heterogeniteit en politieke gelaagdheid van grote staten. Kleinere staten
hebben minder vaak een senaat. Nederland valt hier wat bevolkingsomvang betreft tussen in.
Senaten vertonen grote verschillen wat betreft samenstelling, bevoegdheden en rol die
ze spelen binnen de politieke besluitvorming. Veel senaten hebben een territoriale basis, ook
in niet-federale staten. Dit is bijvoorbeeld ook met zoveel woorden vastgelegd in de Franse en
Spaanse grondwet. Afwijkend in dit opzicht zijn Ierland, Italië, Nederland en het Verenigd
Koninkrijk. In Ierland vertegenwoordigt de senaat maatschappelijke belangen; in Italië wordt
de Senaat min of meer op dezelfde wijze gekozen als de Kamer van Afgevaardigden, terwijl
in het Verenigd Koninkrijk juist het Lagerhuis een regionale basis heeft. De meeste senaten in
de EU hebben initiatiefrecht en amendementsrecht. Het amendementsrecht ontbreekt behalve
in Nederland ook in Duitland en Oostenrijk. In veel staten moet de senaat een wetsvoorstel
binnen een bepaalde periode agenderen en geldt het wetsvoorstel als aangenomen indien die
periode ongebruikt is verstreken. Verder hebben enkele senaten vetorecht. Een beslissend
vetorecht, waarbij instemming van de senaat vereist is, is uitzonderlijk. Naast Nederland is dit
het geval in Italië. De Duitse en de Oostenrijkse Bondsraad hebben beslissend vetorecht ten
aanzien van wetgeving die de deelstaten raakt. In de meeste staten heeft de senaat een
suspensief vetorecht, hetgeen inhoudt dat de senaat een wetsvoorstel kan terugsturen naar het
huis van afgevaardigden. In een groot aantal staten, waaronder Ierland, Oostenrijk, Polen,
Slovenië, Spanje en Tsjechië, is het dan aan het huis van afgevaardigden een eindbeslissing te
nemen. In de andere staten heeft men een speciale voorziening voor het geval de twee kamers
het niet eens zijn over een wetsvoorstel. Het meest voorkomend is de zogeheten shuttle of
navette. Hierbij gaan de teksten van het wetsvoorstel één of meer keren heen en weer tussen
beide kamers. In Italië bijvoorbeeld gaat een voorstel net zo vaak heen en weer totdat beide
kamers een gelijkluidende tekst hebben aangenomen. In het Verenigd Koninkrijk kan de
shuttle onder voorwaarden na één jaar worden beëindigd, waarop het Lagerhuis de doorslag
geeft. In Duitsland kan een conciliatiecommissie een compromis voorstellen indien de
Bondsraad een wetsvoorstel heeft afgewezen. Bij wetsvoorstellen die de deelstaten raken is
vereist dat de Bondsraad alsnog instemt. In andere gevallen is het eindoordeel aan de
Bondsdag, waarbij overigens geldt dat indien de Bondsraad het voorstel met tweederde
meerderheid heeft verworpen, in de Bondsdag ook een tweederde meerderheid is vereist. In
Frankrijk kent men ook een conciliatiecommissie. Het bijzondere daar is dat indien er geen
compromis wordt gevonden, de regering kan beslissen dat het definitieve oordeel toekomt aan
de Assemblée. Het constitutionele gewicht van senaten verschilt per staat. Een belangrijke
factor in dit verband lijkt de politieke samenstelling van beide kamers. In Italië bijvoorbeeld,
waar de politieke samenstelling van de senaat steeds nagenoeg identiek is met die van de
Kamer van Afgevaardigden, is de senaat zwak. De Duitse Bondsraad daarentegen, die op een
andere grondslag tot stand komt dan de Bondsdag en daardoor vaak ook een andere politieke
samenstelling heeft, wordt tot de sterke senaten gerekend.
5
2. De voorstellen
De positie van de Eerste Kamer
Over de politieke betekenis van de Eerste Kamer en de conflicten tussen beide Kamers
hebben de fracties de nodige opmerkingen gemaakt, opmerkingen waaruit blijkt dat
eenvoudige en eenduidige oplossingen niet voorhanden zijn. Vanuit de fracties van de LDZ
en CDL is de vraag gesteld wat de omvang van het probleem is. De omvang is niet zonder
meer kwantitatief te bepalen. Wel kan worden vastgesteld dat de Eerste Kamer de afgelopen
decennia een steeds sterkere rol in de politieke besluitvorming is gaan spelen. Zo is het aantal
door de Eerste Kamer verworpen wetsvoorstellen – in absolute getallen – toegenomen. In de
25 jaar tussen 1946 en 1971 werden in totaal dertien wetsvoorstellen verworpen; gemiddeld
één wetsvoorstel in de twee jaar. In de periode 1971-1983, die een helft korter is, waren dit er
negen; een gemiddelde van twee wetsvoorstellen per drie jaar. In de even lange periode 1983-
1995 was dit aantal dertien; gemiddeld één wetsvoorstel per jaar. Tussen 1995 en 2014
bedroeg het aantal verworpen wetsvoorstellen 27, een gemiddelde van bijna anderhalf
wetsvoorstel per jaar. Een vergelijkbaar beeld geeft het aantal wetsvoorstellen dat, na verzet,
is ingetrokken tijdens de behandeling door de Eerste Kamer. In de perioden 1946-1971 en
1971-1983, perioden van respectievelijk 25 en twaalf jaar, ging het in beide gevallen om twee
wetsvoorstellen. Tussen 1983 en 1995, een periode van twaalf jaar, betrof het tien
wetsvoorstellen. In de periode van 1995-2014 zijn in totaal veertien wetsvoorstellen tijdens de
behandeling in de Eerste Kamer ingetrokken.
Ook al is de omvang ervan moeilijk kwantitatief te bepalen, dat wil niet zeggen dat er geen
probleem is. Veel fracties erkennen dat er een probleem bestaat in deze en dat dit verband
houdt met wat de politisering van de Eerste Kamer kan worden genoemd. Die politisering is
deels het gevolg van de partijverhoudingen in Tweede en Eerste Kamer. Beide Kamers
hebben een eigen mandaat en waar de meerderheid in de Eerste Kamer een andere is dan in de
Tweede Kamer kan dat tot problemen leiden. Dat is temeer het geval omdat wordt
gesignaleerd dat de Eerste Kamer of leden uit die Kamer de afgelopen jaren heeft of hebben
gekozen voor een meer actieve opstelling in het politieke proces. Naast de cijfers over
afgestemde en ingetrokken wetsvoorstellen valt te wijzen op de wel geuite wens de Eerste
Kamer een sterkere positie te geven bij de kabinetsformatie, op uitlatingen dat ook de Eerste
Kamer het kabinet tot zijn ontslag zou kunnen dwingen, of op de bij brief overgebrachte wens
van de voorzitters van de fracties van de VVD, de PvdA en D66 van de Eerste Kamer dat de
regering een beleid voert om de schade die door Nederlandse hooligans is aangebracht aan
kunstschatten te Rome te vergoeden (brief van 24 februari 2015).
De STAP-fractie heeft naar het oordeel van de regering terecht aangegeven dat deze
politisering ten koste kan gaan van de reflexieve functie van de Eerste Kamer. De rol van de
Eerste Kamer is vanouds gezegd te zijn de rol van Kamer van heroverweging en kritische
reflectie, maar deze aanduiding maakt onderdeel uit van wat men het ongeschreven
constitutionele recht kan noemen. Neergelegd is deze rol nergens. Omdat er een politieke lijn
bestaat tussen de fracties van de Tweede en Eerste Kamer doet het er wel degelijk toe hoe de
politieke meerderheden in beide Kamers zijn. Dat betekent dat het nodig kan zijn dat
akkoorden moeten worden gesloten met de nodige partijen om een meerderheid voor het
beleid te verkrijgen in beide Kamers. Dan gaat het dus niet meer over reflectie op
wetsvoorstellen door de Eerste Kamer. Daar komt bij dat naarmate meer partijen zijn
betrokken bij een akkoord, de kans toeneemt dat de inhoud van een akkoord hetzij vaag wordt
hetzij zeer gedetailleerd. De kans bestaat daarmee dat de onduidelijkheid van beleid en
wetgeving toeneemt en dat de kwaliteit van wetgeving afneemt. Voorts kan het voorkomen
dat akkoorden toch weer worden open gebroken omdat grondwettelijk gesproken leden van de
Staten-Generaal en dus ook van de Eerste Kamer hun eigen verantwoordelijkheid houden en
6
hun persoonlijke overtuiging volgen. De laatste maal dat dit gebeurde ligt nog vers in het
geheugen, en het kan bij ongewijzigde regels in de toekomst zeker weer gebeuren. Het kan
zelfs voorkomen dat de Eerste Kamer zo anders is samengesteld dan de wel rechtstreeks
verkozen Tweede Kamer dat het kabinet niet meer kan regeren en deswege moet aftreden. Dat
zou zeer ongewenst zijn. De duidelijkheid en de bestendigheid van het bestuur van dit land
lopen daarmee een zeker risico.
Om die reden meent de regering dat in het voorstel duidelijk moet zijn dat de Eerste Kamer
geen zelfstandige politieke betekenis heeft. Thans heeft de Tweede Kamer grondwettelijk
gesproken het primaat, zoals uit artikel 51 van de Grondwet blijkt. Drie elementen in het
onderhavige voorstel dragen eraan bij dat dit primaat van de Tweede Kamer wordt versterkt.
Het eerste is dat de Eerste Kamer een van de Tweede Kamer afgeleide legitimatie heeft. De
Eerste Kamer wordt volgens het voorgestelde artikel 54, eerste lid gekozen samen met (en
annex aan) de verkiezing van de Tweede Kamer. Over de verkiezing zelf wordt hieronder nog
nader ingegaan. Het tweede is dat krachtens het voorgestelde artikel 64, tweede lid, de
ontbinding van de Tweede Kamer die van de Eerste Kamer meebrengt. Het omgekeerde is
niet het geval. De Staten-Generaal worden als geheel ontbonden. Het derde element is dat de
Eerste Kamer een specifieke taak krijgt toebedeeld in het voorgestelde artikel 85a, eerste lid,
te weten de toetsing van wetsvoorstellen op de kwaliteit ervan. Dat alles brengt naar het
oordeel van de regering mee dat het antwoord op de vraag of de Eerste Kamer de regering
‘naar huis kan sturen’ ontkennend is: dat kan niet.
Naar het oordeel van de regering is het thans niet strikt nodig de ongeschreven
staatsrechtelijke regel te codificeren dat als een bewindspersoon of de regering niet het
vertrouwen heeft van de Tweede Kamer, deze dient af te treden.
Een aantal fracties heeft vragen gesteld over of opmerkingen geplaatst bij de rechtstreekse
verkiezingen van de leden van de Eerste Kamer en in het bijzonder het effect dat de leden van
Provinciale Staten geen invloed meer hebben op de samenstelling van de Senaat. Dit
wetsvoorstel beoogt aan de wens van het merendeel van de kiezers tegemoet te komen door
ook de leden van de Eerste Kamer voortaan rechtstreeks te laten kiezen.
Terecht wordt door de LDZ-fractie opgemerkt dat de binding tussen de provincies en de
Eerste Kamer in het verleden niet van grote betekenis is geweest. Ook bij de laatste
verkiezingen voor Provinciale Staten blijkt dat waarschijnlijk maar één zetel in de Eerste
Kamer zal gaan naar een partij die de regionale partijen vertegenwoordigt. Dit gegeven ligt in
lijn met het historische feit dat het (getrapte) kiesstelsel voor de Eerste Kamer kan worden
beschouwd als een historische toevalligheid. Zoals bekend werd tot 1848 de Tweede Kamer
door Provinciale Staten gekozen vanwege het gegeven dat de grondwetgever van 1814/1815
nog een confederatief gedachtegoed uit de Republiek nastreefde. De invoering van de
rechtstreekse verkiezingen voor de Tweede Kamer in 1848 bleek het momentum om voor de
verkiezingen voor de Eerste Kamer het achterhaalde getrapte kiesstelsel van de Tweede
Kamer dan maar te gebruiken als model voor de Senaatsverkiezingen. Dit wetsvoorstel beoogt
om deze historische toevalligheid, of beter te duiden als historische vergissing, recht te zetten
en te komen tot een volwaardige Eerste Kamer die kan buigen op een rechtstreeks mandaat
van de kiezer. Ook het destijds en tot 1983 gehanteerde model van een vernieuwing van de
Eerste Kamer om de drie jaar, past volgens de regering niet bij een modern parlementair
systeem waarin twee kamers moeten functioneren. Gelijktijdige verkiezingen van beide
Kamers is een oplossing voor de verbetering van de bestuurbaarheid van het land en met
behoud van voldoende parlementaire ‘checks and balances’. Het rechtstreekse mandaat van de
Senaat wordt bovendien in evenwicht gehouden door de beperkte bevoegdheid die de Eerste
Kamer in dit wetsvoorstel krijgt om een voorstel van wet te verwerpen; te weten met een
7
twee derden meerderheid die bovendien ook nog eens kan worden ‘overruled’ door de
Tweede Kamer met eveneens een twee derden meerderheid.
Ten slotte haalt de regering met instemming de opmerking aan van de fractie van de
Verenigde Unie der Sociaal Democraten (VUSD), dat met de voorgestelde rechtstreekse
verkiezing van de Eerste Kamer de verkiezingen voor de Provinciale Staten ook
daadwerkelijk verkiezingen worden die gaan over wat in de provincies speelt.
Het door een aantal fracties opgemerkte punt van een mogelijke strijd met artikel 3 EVRM
(vrije verkiezingen) ziet de regering niet. Vrije verkiezingen vormen een groot goed; het
gegeven dat de kiezer zowel op een kandidaat van dezelfde politieke partij dient te stemmen
op de lijst van de Tweede als de Eerste Kamer, of de mogelijkheid dat hij enkel aan één van
beide verkiezingen zijn stem wil uitbrengen, blijft ruimschoots binnen de bandbreedte van de
beperkingsmogelijkheid die artikel 3 EVRM biedt. Daarbij komt dat bij het afschaffen van de
Eerste Kamer, een voorstel dat de regering niet voorstaat, deze vraag eveneens niet aan de
orde is en derhalve het door de regering beoogde wetsvoorstel zeker de toets van artikel 3
EVRM doorstaat.
‘Kwaliteit’ als taakaanduiding
Ook over het begrip ‘kwaliteit’ en het gebruik van dat begrip in het voorgestelde wetsartikel
85a, eerste lid, zijn de nodige opmerkingen gemaakt. De fractie van de NGP noemt een viertal
kenmerken van de reflectie waarin de Eerste Kamer zou kunnen of zou moeten voorzien:
afstandelijk en corrigerend, op wetssystematiek en noodzaak (het aantal wetten). Strikt
genomen vormen de eerste twee kenmerken een attitude, de beide laatste twee zijn werkelijke
kwaliteitskenmerken. De STAP-fractie heeft voorgesteld de kwaliteit te beperken tot een
drietal elementen: rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Zoals bekend, zijn in
Zicht op Wetgeving twaalf kwaliteitseisen genoemd waarvan de noodzaak en de
wetssystematiek onderdeel uitmaken. Deze kwaliteitseisen beperken zich niet tot de
rechtmatigheid van de wetgeving maar gaan een stap verder en betreffen de werking van de
wetgeving. Dat geldt bijvoorbeeld voor de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid die deel
uitmaken van de kwaliteitseisen. Naar het oordeel van de regering is een beperking van de
kwaliteit tot twee of drie elementen onwenselijk. Zij doet tekort aan de inhoud van het begrip
kwaliteit zoals dat zijn plek heeft verworven, en niet zonder reden. De wijze waarop wetten
werken, hun doeltreffendheid en doelmatigheid vormt met de uitvoering en handhaving ervan
een aspect dat een rol kan spelen bij de aanvaardbaarheid en geloofwaardigheid van de
wetgeving. Ook de eis van transparantie is een eis die wezenlijk is voor de wetgeving. Nu er
een kader is geformuleerd voor de kwaliteit van wetgeving dat als een standaard is gaan
functioneren (zowel het toetsingskader van de Raad van State als het Integraal
Afwegingskader zijn geënt op Zicht op Wetgeving) ligt het in de rede dat kader te gebruiken
als invulling voor het begrip kwaliteit van wetgeving. Voor een grondwettelijke aanduiding
van de taak is dat voldoende duidelijk. Overigens besteedt de Raad van State bij zijn
advisering bijzondere aandacht aan juist de rechtmatigheidseis. Deze aanduiding van
‘kwaliteit’ betekent tevens, zulks in antwoord op een vraag van de CDL-fractie, dat de Eerste
Kamer bij de behandeling van wetsvoorstellen nog steeds een waakhondfunctie kan vervullen
op verenigbaarheid met Europese en internationale verplichtingen.
De aanwezigheid van een kader wil overigens niet zeggen dat met de voorgestelde
taakomschrijving de Eerste Kamer dat kader automatisch kan worden toegepast als was het
een afvinklijstje. Integendeel. In de eerste plaats moet steeds weer in de context worden
bezien wat die eisen meebrengen en daarbij kan sprake zijn van een verschillende
beoordeling. Welke organen een wet moeten en kunnen uitvoeren, wat de condities daarvoor
zijn in de zin van bevoegdheden en middelen, welk sanctiestelsel het meest geschikt is, zijn
8
vragen die niet alleen een technisch-wetenschappelijke maar ook een politiek element
bevatten, of als men dat te ver vindt gaan: vanuit een normatieve invalshoek worden
beantwoord. Dat geldt evenzeer voor de vraag van de ‘rechtmatigheid’; de eis van de
‘noodzaak’ kan naast een technische ook een politieke afweging inhouden. In dit verband zij
opgemerkt dat de regering hoopt dat alle bij de wetgeving betrokkenen de regeldruk zo laag
als mogelijk weten te houden; de in dit voorstel specifiek geformuleerde taak de Eerste Kamer
biedt zeker de gelegenheid de vinger aan de pols te houden.
In de tweede plaats kan in de onderlinge verhouding een keuze worden gemaakt vanwege
verschillende belangen en rationaliteiten. In beginsel zijn de eisen van gelijke waarde maar
soms kan de toepassing van een kwaliteitseis op gespannen voet komen te staan met een
andere kwaliteitseis. Die afweging moeten de leden van de Eerste Kamer maken en moeten zij
kunnen maken. Dat heeft derhalve wel een zekere politieke dimensie omdat verschillen van
opvatting kunnen worden gerelateerd aan (partij)politieke verschillen, maar de gevolgen ervan
kunnen in politiek opzicht beperkt blijven. De regering deelt dus de gedachte van de LDZ -
fractie dat een brede kwaliteitsopvatting een politieke dimensie in ideologische zin heeft,
maar deelt niet de gedachte dat er in dit wetsvoorstel sprake is van een tegenstrijdigheid
omdat diverse voorgestelde bepalingen de praktische politieke macht van de Eerste Kamer
inperken. De regering hoopt dat hiermede de angst van de Groninger Groene Fractie (GGF) is
weggenomen.
Voor de uitoefening van haar taak van toetsing op de kwaliteit heeft de Eerste Kamer
overigens informatie van de regering nodig en behoudt zij derhalve haar grondwettelijke
rechten. De fractie van de VUSD heeft met recht opgemerkt dat deze rechten zich beperken
tot de uitoefening van de taak van de Eerste Kamer en derhalve alleen betrekking hebben op
de kwaliteit van het wetsvoorstel. Naar het oordeel van de regering behoeft dit overigens niet
in de Grondwet te worden vastgelegd.
De Eerste Kamer behoudt eveneens de beoordeling van begrotingswetten op kwaliteit. Ook
begrotingswetten kunnen immers in enige mate worden beoordeeld op hun kwaliteit. Evenals
thans het geval is, zal de Eerste Kamer daarbij binnen de grenzen van haar dan zeker beperkte
mandaat blijven.
De STAP-fractie onderstreept het belang van de Raad van State in het wetgevingsproces. De
regering deelt die opvatting. In het voorgestelde systeem behoudt de Raad van State zijn rol
als adviseur; die rol kan zelfs in kracht toenemen omdat de Eerste Kamer nu expliciet de
voorgestelde wetgeving na de wijzigingen en amenderingen die hebben plaats gevonden, te
beoordelen. Nu de Eerste Kamer zich voluit op de kwaliteit kan toeleggen, kan zij de
advisering door de Raad van State meer mee laten wegen in haar eindoordeel. De fractie van Domstad Liberaal (DL) stelt de vraag in hoeverre de voorstellen bijdragen aan
de transparantie van het wetgevingsproces en vermindering van de regeldruk. Hoewel deze
elementen niet het directe motief vormen voor de ingediende voorstellen, zijn het beide
belangrijke elementen. Naar het oordeel van de regering vergroot allereerst de voorgestelde
verkiezing van de leden van de Eerste Kamer de transparantie in het wetgevingsproces.
Doordat de leden van de Eerste Kamer via algemene verkiezingen worden gekozen, kunnen
zij en de partij waarvan zij deel uitmaken vervolgens ook ter verantwoording worden
geroepen. Indien derhalve burgers menen dat bepaalde partijen en bepaalde
volksvertegenwoordigers te weinig op de rem hebben gestaan, kunnen zij dat in hun
stemgedrag laten blijken. Dat is de algemene premisse van ons democratisch bestel. Daar
komt nog iets bij. Thans worden leden van de Eerste Kamer benaderd door lobbyisten of
andere belangenbehartigers vanwege de politieke betekenis die de Eerste Kamer heeft. Met de
nieuwe taakstelling van de Eerste Kamer wordt deze minder interessant voor lobbyisten. Dat
9
zal een positieve invloed hebben op de transparantie en mogelijk ook op hoeveelheid
wetgeving. De regering merkt hierbij op dat ter vermijding van regeldruk al institutionele
waarborgen zijn geschapen; zij denkt aan het algemene kabinetsbeleid en aan de ACTAL als
adviescommissie in deze.
Met de hierboven gegeven uitwerking van de taak van de Eerste Kamer zoals die in dit
wetsvoorstel tot uitdrukking komt, is tevens de vraag beantwoord of de Eerste Kamer niet
functioneert als een bijwagen of appendix van de Tweede Kamer. De taak van de Eerste
Kamer blijft wel een wezenlijke doordat zij nog eens een afweging maakt van de
kwaliteitsaspecten die bij een wetsvoorstel aan de orde zijn. En zonder tanden is zij niet
omdat zij een wetsvoorstel kan afstemmen. Daar komt nog iets bij. In de memorie van
toelichting heeft de regering de verwachting uitgesproken dat bij toekenning van een
specifieke rol of taak, degenen die de rol moeten vervullen zich daarnaar gaan gedragen. Dat
kan zeker in de hier aan de orde zijnde situatie het geval zijn. Men kan verwachten dat indien
Eerste Kamerleden direct worden verkozen tegelijk met de leden van de Tweede Kamer, zij
een rol spelen in de verkiezingscampagne. Zij zullen zich willen profileren en zullen daarmee
het kwaliteitsaspect van wetgeving een meer prominente plaats geven. Ook de politieke partij
zelf kan, om haar appel op de kiezer te versterken, in de kandidaatstelling en in het
verkiezingsprogramma meer aandacht voor wetgeving en haar kwaliteit besteden. Wat er zal
gebeuren, is niet precies te voorspellen, een aannemelijk scenario is het wel.
Samenvattend meent de regering dat een goed evenwicht is gevonden tussen een aantal in de
rechtsstaat belangrijke elementen: garanties voor kwaliteit van wetgeving, garanties voor
bestuurbaarheid en politiek primaat van de Tweede Kamer en bevordering van transparantie.
Zonder spanning kan het niet, maar met de voorgestelde bepalingen wordt deze wel
gekanaliseerd.
Procedurele elementen
Een aantal vragen is gesteld over de procedure die de regering heeft voorgesteld. Een daarvan
is of de leden van de Eerste Kamer nog wel overleg mogen hebben met leden van de Tweede
Kamer. In de voorgestelde constellatie waar de Eerste Kamer louter op de kwaliteit van de
wetgeving let, is het niet bezwaarlijk dat er vooroverleg is en dat leden van de Eerste Kamer
hun partijgenoten of andere leden ter andere zijde informeren en zo nodig waarschuwen.
Overigens gaat de regering daar niet over, het is de eigen verantwoordelijkheid van de leden
der Staten-Generaal.
Een andere vraag is of er nog een mogelijkheid is een door de Eerste Kamer afgestemd
wetsvoorstel te amenderen. Dat is niet het geval. De Tweede Kamer kan hoogstens pogen de
beslissing van de Eerste Kamer te ‘overrulen’ met twee derden van de uitgebrachte stemmen.
Indien de mogelijkheid van amendering zou bestaan, zou het geamendeerde wetsvoorstel
opnieuw aan de Eerste Kamer moeten worden voorgelegd omdat de aanvaarde wijzigingen de
kwaliteit beïnvloed kunnen hebben. Zo zou er een soort navette ontstaan. De regering acht dit
onwenselijk. De navette kan leiden tot grote vertraging in het wetgevingsproces. Een
wetsvoorstel kan dan immers meer keren heen en weer gaan tussen beide Kamers. Bovendien
is niet gegarandeerd dat beide Kamers het uiteindelijk eens worden over het wetsvoorstel. Dit
komt de bestuurbaarheid van Nederland niet ten goede.
De fracties van de NGP en de CDL betogen, onder verwijzing naar Duitsland en Frankrijk,
dat bij een impasse tussen de Eerste Kamer en de Tweede Kamer een conciliatiecommissie,
bestaande uit leden van beide Kamers, een oplossing kan bieden. De regering heeft dit
mechanisme overwogen, maar acht het voor Nederland niet geschikt. In Duitsland is het
vereiste van instemming door beide kamers ingegeven door het feit dat de Bondsraad de
10
deelstaten vertegenwoordigt. De Eerste Kamer mist een gelijksoortige functie, zodat deze
oplossing voor Nederland minder voor de hand ligt. In Frankrijk hangt het succes van de
conciliatiecommissie af van de ‘dreiging’ dat de regering het eindoordeel kan toekennen aan
de Assemblée. In Nederland past het toekennen van een dergelijke bevoegdheid aan de
regering niet, omdat dit een ingrijpende verschuiving in de staatsrechtelijke verhoudingen met
zich zou brengen, die bovendien afbreuk zou doen aan de positie van de Eerste Kamer.
De regering heeft, anders dan de RSP-fractie suggereert, de Italiaanse senaat niet ten
voorbeeld genomen. Weliswaar wordt de Italiaanse senaat rechtstreeks gekozen (zij het met
bijzondere vereisten voor het uitoefenen van het actief en passief kiesrecht), maar de
Italiaanse senaat is constitutioneel gelijkwaardig aan de Italiaanse Kamer van
Afgevaardigden; beide hebben dezelfde bevoegdheden. Dat is nu juist niet het geval in het
voorstel van de regering.
De fractie van de NGP is van oordeel dat de voorgestelde procedure weinig zachte
alternatieven kent voordat gegrepen wordt naar het middel van de afstemming van het
wetsvoorstel. Zij doet daarbij de suggestie om bij amendement als het ware in te breken in de
behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer. Naar het oordeel van de regering is
het in beginsel de taak van de regering en de Tweede Kamer de kwaliteit van wetsvoorstellen
hoog te houden. De Tweede Kamer heeft het recht van amendement, de regering de
mogelijkheid van wijziging. De voorgestelde ‘harde’ procedure zal naar de verwachting van
de regering daarom meebrengen dat leden van de Eerste Kamer met hun collegae ter overzijde
meedenken. In die zin zou de Eerste Kamer mogelijk een preventieve functie hebben.
De RSP-fractie vraagt, scherper nog, om een precisie instrument ten behoeve van de kwaliteit
van wetgeving met behulp van een opschortend vetorecht. Het is in wezen een uitbreiding van
de invloed van de Eerste Kamer door haar het recht van amendement toe te kennen. Ook dan
geldt dat daarmee in feite een navette wordt geïntroduceerd en dat de Eerste Kamer
voortdurend om aanpassingen kan worden gevraagd. De regering heeft deze mogelijkheid
duidelijk afgewezen. De kans is bovendien aanwezig dat dit amendementsrecht van de Eerste
Kamer op onderdelen geschiedt, wat tot gevolg kan hebben dat de kwaliteit van het geheel
onder spanning komt te staan. Indien de Eerste Kamer zowel direct wordt gekozen als een
amendementsrecht zou krijgen, zou daarmee het primaat van de Tweede Kamer in gevaar
komen, een situatie die noch de regering noch, zo blijkt uit haar bijdrage, de RSP-fractie voor
ogen staat.
In dit verband maakt de regering een enkele opmerking over de novelle, een punt waarover
diverse fracties vragen over hebben gesteld. De regering heeft gesteld, als bijkomend
argument, dat met dit wetsvoorstel de praktijk van de novelle wordt beëindigd. Deze praktijk
bestaat, al komt de novelle gelukkig weinig voor. De regering heeft de term ‘wetsontduiking’
bewust gekozen, ook al is haar bekend dat in staatsrechtelijke kring de novelle is aanvaard. De
regering is echter van oordeel dat de overheid, en derhalve de wetgever, extra ‘netjes’ moet
zijn bij het naleven van wettelijke bepalingen en zeker ook van grondwettelijke bepalingen.
De wetgever vraagt normconform gedrag van haar burgers, zij moet daarin het goede
voorbeeld geven. Dat betekent dat indien om andere goede redenen een nieuwe procedure als
de onderhavige wordt voorgesteld, het winst is als aan de praktijk van de novelle tevens een
einde kan worden gemaakt. Het verschil moet overigens niet te groot worden aangezet. Indien
een wetsvoorstel is afgestemd door de Eerste Kamer en niet vervolgens met twee derden van
de uitgebrachte stemmen is aangenomen door de Tweede Kamer is er geen beletsel om een
aangepast nieuw wetsvoorstel in te dienen. Dan komt evenwel het wetsvoorstel als geheel
weer in behandeling en dat is nuttig met het oog op de kwaliteit van het wetsvoorstel. In
hoeverre het tijdsverlies betekent, hangt af van de ernst van de opmerkingen van de Eerste
Kamer.
11
Een andere vraag betreft die van het voorzitterschap van de verenigde vergadering. Thans
fungeert krachtens artikel 62 van de Grondwet de voorzitter van de Eerste Kamer als
voorzitter van de verenigde vergadering, ook al heeft de Tweede Kamer het politieke primaat.
Deze situatie wordt niet gewijzigd. De regering meent dat het voorstel daarom geen gevolgen
heeft op dit punt of voor de andere bepalingen inzake de verenigde vergadering.
Opgemerkt is dat de voorgestelde regeling impliceert dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel
aanvaardt door het niet met twee derden van de uitgebrachte stemmen te verwerpen. De
regering begrijpt dat deze opmerking wordt gemaakt. Het is evenwel het gevolg van de
gemaakte keuze: beoordeling op kwaliteit maar deze beoordeling moet niet te snel tot een
afwijzing van een wetsvoorstel leiden. Dat brengt de regering ertoe nog aandacht te besteden
aan de meerderheidseis van twee derden van het aantal der uitgebrachte stemmen als
voorwaarde voor het verwerpen van een wetsvoorstel dat is aanvaard door de Tweede Kamer.
Een belangrijke reden is dat de politieke afhankelijkheid van de Eerste Kamer weer zal
toenemen indien zij met een gewone meerderheid die wetsvoorstellen kan verwerpen. Juist
omdat er een vereiste is van twee derden meerderheid, behoeven leden van de Tweede Kamer
niet op het vinkentouw te zitten en hun partijgenoten te overtuigen dat aanvaarding nodig is.
Ook het feit dat de Tweede Kamer de afwijzing door de Eerste Kamer teniet kan doen, maakt
dat een gewone meerderheid onwenselijk is. Een zekere rem is nodig, de bedoeling van dit
wetsvoorstel is juist mogelijke conflicten tussen Tweede en Eerste Kamer te stroomlijnen en
tot een minimum te beperken. Bovendien bestaat dan het risico dat dan het middel te sleets
wordt. Immers, in dat geval zal de Tweede Kamer mogelijk vaker en mogelijk makkelijker de
Eerste Kamer ‘overrulen’.
Om die reden houdt de regering vooralsnog vast aan deze gekwalificeerde meerderheid. Het
is, nu deze keuze is gedaan, onwenselijk om een schemergebied te scheppen voor diverse
andere mogelijke situaties, in het bijzonder een gewone meerderheid in de Eerste Kamer voor
of een gewone meerderheid tegen een wetsvoorstel. Dergelijke situaties hebben juridisch geen
gevolg.
In dit licht moet ook de keuze van de regering worden gezien om in het voorstel geen gele- en
oranje-kaartprocedure op te nemen. De GGF-fractie wijst op de democratische waarde die een
dergelijke procedure kan hebben. Hoewel dat op zich juist is, acht de regering invoering ervan
onwenselijk. Het gebruik van gele en oranje kaarten zou de verhouding tussen de Eerste
Kamer en de Tweede Kamer juist politiseren en bijgevolg tot meer conflicten leiden. De
Tweede Kamer wordt dan immers verplicht om te reageren op de posities van een
aanmerkelijke minderheid of een gewone meerderheid van de Eerste Kamer. Bovendien
wordt de Eerste Kamer zo feitelijk de mogelijkheid gegeven om wetsvoorstellen te
amenderen. Zoals hierboven aangeven, strookt dit niet met de keuze om de Eerste Kamer
nadrukkelijker de kwaliteit van wetten als geheel te laten toetsen.
Onder meer de fractie van de VUSD heeft een aantal opmerkingen gemaakt over de rol van de
Eerste Kamer bij een Grondwetswijziging. Noch uit het wetsvoorstel noch uit de memorie van
toelichting blijkt, aldus deze fractie, of de Eerste Kamer in tweede lezing een terugzendrecht
toekomt. Het is goed dat deze fractie de regering in de gelegenheid stelt deze omissie goed te
maken. De Eerste Kamer heeft in dat geval geen terugzendrecht. Artikel 137 Grondwet betreft
de specifieke situatie van de Grondwetswijziging en de aanduiding dat de wijziging in tweede
lezing met twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen moet worden aanvaard, maakt
duidelijk dat dit in afwijking is van de normale procedure van wetgeving. Deze fractie heeft
daarbij opgemerkt dat in geval van een Grondwetswijziging er geen noodzaak is de Eerste
Kamer nog in tweede lezing bij de Grondwetsherziening te betrekken. De regering begrijpt
deze gedachte, maar wil er de aandacht op vestigen dat in het voorgestelde systeem de Eerste
12
Kamer tegelijk met de Tweede Kamer wordt gekozen, ook na een ontbinding met het oog op
een Grondwetsherziening. Het kan dus zijn dat binnen de nieuw gekozen Kamers een andere
opvatting bestaat over de herziene bepalingen van de Grondwet en de kwaliteit ervan. De
regering meent daarom dat de Eerste Kamer ook in tweede lezing een rol speelt.
Technische opmerkingen
Van diverse zijden is gewezen op de noodzaak dat de voorgestelde wijziging bij Rijkswet
wordt vorm gegeven. De regering onderkent dit. Bij Nota van Wijziging doet de regering u
een gewijzigd voorstel toekomen.
Gevraagd is waarom is gekozen voor een Romeinse nummering van het wijzigingsvoorstel.
De reden is dat Aanwijzing 234 van de Aanwijzingen voor de regelgeving dit voorschrijven.
De regering ziet geen reden het voorgestelde artikel 85a, eerste lid op te nemen in hoofdstuk
3, tweede paragraaf van de Grondwet. Artikel 85a betreft niet de werkwijze maar de bijdrage
van de Eerste Kamer in het proces van wetgeving.
Ten slotte is gevraagd of de regering in het voorgestelde artikel 87, eerste lid het begrip
‘Koning’ wil wijzigen in: regering. Dit onderwerp valt evenwel buiten het bereik van de
onderhavige grondwetswijziging.
3. Financiële aspecten
Ten aanzien van de financiële aspecten zij allereerst opgemerkt dat een kosten – baten -
analyse niet goed mogelijk is. De analyse zou veel tijd kosten en zou zijn omgeven met
voorbehouden. Met diverse fracties is de regering van mening dat kan worden volstaan met de
globale indruk dat de directe kosten niet hoog zullen zijn. De verkiezing van de Eerste Kamer
vindt gelijktijdig plaats met die van de Tweede Kamer, mogelijk zijn de stembiljetten wat
groter en daardoor duurder of zal het tellen van de stemmen wat meer kosten (een aspect waar
de RSP-fractie op wees). Omdat een aparte verkiezing van de Eerste Kamer via de Provinciale
Staten niet meer nodig is, zal dat een zekere besparing opleveren. Alles bijeen genomen,
vormen de financiële aspecten geen belemmering voor de verwerkelijking van de voorstellen.
De Minister-President,
Minister van Algemene Zaken,
G.J.Veerman
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.Meuwese
De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing,
R.Nehmelman
1
Studentenparlement Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te
nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake
de wetgevende macht
Nr. 6 Nota van Wijziging
Het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:
De aanhef komt te luiden:
Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-
Nassau, enz. enz. enz.
Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:
Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat er grond bestaat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de wetgevende macht;
Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, de bepalingen van het Statuut voor het
Koninkrijk in acht genomen zijnde, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden
en verstaan bij deze:
Toelichting
Omdat de Staten-Generaal een medewetgevende taak heeft op het niveau van het Koninkrijk
dient in het licht van de artikelen 15 en volgende van het Statuut voor het Koninkrijk der
Nederlanden deze grondwetswijziging bij rijkswet plaats te vinden.
De Minister-President,
Minister van Algemene Zaken,
G.J.Veerman
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.Meuwese
De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing,
R.Nehmelman