Strategie orzekania sądowego - ey.com · Strategie orzekania sądowego O wykonywaniu władzy dyskrecjonalnej przez sędziów sądów administracyjnych w sprawach gospodarczych i

I

Strategie orzekania sądowego

Denis Galligan Marcin Matczak

O wykonywaniu władzy dyskrecjonalnej przez sędziów sądów administracyjnych w sprawach gospodarczych i podatkowych

Strategie orzekania sądowegoO wykonywaniu władzy dyskrecjonalnej przez sędziów sądów administracyjnych w sprawach gospodarczych i podatkowych

Denis Galligan Marcin Matczak

Warszawa 2005

Rada konsultacyjna:prof. dr hab. Jan Wawrzyniak – przewodniczącyprof. zw. dr hab. Eugeniusz Ruśkowskidr hab. Jerzy Cieślikdr hab. Kazimierz Trzęsickidr Piotr Chmielewskidr Joanna Jemielniak

Projekt graficzny:Jacek Ebert

Raport powstał w ramach programu Ernst & Young Sprawne Państwo przy współpracy z:

Zastrzeżenia prawne

Niniejszy raport został przygotowany przez pracowników naukowych i ma na celu dostarczenie czytelnikom ogólnych informacji na tematy, które mogą ich interesować.

Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowią w żadnym wypadku świadczenia usług.

Mimo iż dołożono należytych starań w celu zapewnienia rzetelności prezentowanych w ra-porcie informacji przez autorów, istnieje ryzyko pojawienia się nieścisłości. EY nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności ani nie gwarantuje poprawności i kompletności informacji prezentowanych w raporcie. Raport może ponadto zawierać odnośniki do określonych ustaw i przepisów, które podlegają nowelizacji i stąd powinny być interpretowane wyłącznie w kon-kretnych okolicznościach, w których są cytowane. Informacje zamieszczane są bez uwzględnia-nia jakichkolwiek zmian i EY nie zapewnia ich kompletności, poprawności i aktualności i nie udziela w tym zakresie żadnych gwarancji wyraźnych lub dorozumianych.

Ponadto w najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie EY wyłącza jakiekolwiek gwaran-cje, wyraźne lub dorozumiane, w tym między innymi dorozumiane gwarancje sprzedaży i przy-datności do określonego celu. W żadnym wypadku EY, powiązane z EY spółki ani też partnerzy, agenci lub pracownicy EY lub spółek powiązanych z EY nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzial-ności wobec czytelnika lub innych osób z tytułu jakiejkolwiek decyzji lub działania podjętego na podstawie informacji znajdujących się w niniejszym raporcie ani też z tytułu jakichkolwiek pośrednich, szczególnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji o możliwości ich wystąpienia.

Copyright by Ernst & Young S.A., PolandW braku odmiennego zastrzeżenia, prawa autorskie do treści niniejszego raportu posiada Ernst & Young S.A. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadne materiały znajdujące się w niniejszym raporcie, w tym tekst, grafika, nie mogą być reprodukowane lub przesyłane w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób bez pisemnego zezwolenia EY.

Patron prasowy:00-121 Warszawa ul. Sienna 39www.sprawnepanstwo.pl

3

Spis treści

PODZIĘKOWANIA .............................................................................. 5

1. Wprowadzenie .............................................................................. 6

2. Dyskrecjonalna władza sędziowska i granice jej legitymacji ............... 9

3. Otoczenie społeczno-prawne wykonywania sędziowskiej władzy dyskrecjonalnej w Polsce ....................................................14

4. Badanie dyskrecjonalności sędziowskiej w sprawach istotnych dla podmiotów gospodarczych ..................................................... 20

5. Brak przejścia pomiędzy modelami orzekania a rozwój przedsiębiorczości ....................................................................... 32

6. Przeszkody na drodze przejścia od tradycyjnego modelu orzekania do modelu orzekania w oparciu o zasady ....................... 40

7. Przypisy........................................................................................46

8. Bibliografia..................................................................................53

SPIS TREŚCI

Spis tabel

1. Odniesienia do poszczególnych grup standardów we wszystkich badanych orzeczeniach.................................................................26

2. Porównanie częstotliwości odniesień do poszczególnych grup standardów w czasie.....................................................................28

3 Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – wszystkie orzeczenia.......................................................29

4. Kombinacje grup standardów w czasie...........................................29

5. Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – orzeczenia wydane w odniesieniu do przepisów o charaktrze proceduralnym i orzeczenia wydane w odniesieniu do przepisów o charakterze materialnym.......................................30

6. Kombinacje standardów w uchwałach i orzeczeniach wydanych w rozszerzonym składzie...............................................................30

8. Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – orzeczenia na korzyść administracji i orzeczenia na korzyść podmiotów prywatnych według podstawy rozstrzygnięcia.............................................................................33

9. Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – orzeczenia na korzyść administracji i orzeczenia na korzyść podmiotów prywatnych, przy uznaniu odniesień do poprzednich wyroków sądowych i wyroków TK za odniesienia do standardów zewnętrznych........................................................34

SPIS TABEL

5

PODZIĘKOWANIA

Autorzy raportu pragną podziękować za nieocenioną pomoc w jego przygo-towaniu następującym osobom i organizacjom:

• Partnerom, Prawnikom i Tłumaczom kancelarii Domański Zakrzewski Palinka Sp. k.

• Partnerom i Pracownikom Działu Podatkowego Ernst & Young Sp. z o.o.• Władzom Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im.

L. Koźmińskiego,• Zespołowi Konsultacyjnemu przy WSPiZ im. L. Koźmińskiego,

pod kierownictwem Pana Prof. Jana Wawrzyniaka,• Zespołowi odpowiedzialnemu za Program Ernst & Young Sprawne

Państwo.

PODZIĘKOWANIA

WprowadzenieNiniejszy raport przedstawia wyniki badania1, w którym analizowano sposób, w jaki polskie sądy administracyjne korzystają z przyznanej im władzy dyskrecjonalnej przy wydawaniu orzeczeń w sprawach gospodar-czych i podatkowych. Kwestia władzy dyskrecjonalnej występuje zwykle w przypadku, gdy przedsiębiorca zwraca się do sądu administracyjnego z prośbą o weryfikację działań organu administracji, które szkodzą jego interesom. W takich przypadkach sąd musi orzec, czy organ administra-cji skorzystał z przysługujących mu kompetencji zgodnie z prawem. Termin „prawo” obejmuje nie tylko odpowiednie przepisy lub regulacje prawne, na które powołuje się organ administracji, lecz także normy bardziej ogólne, wy-nikające z innych źródeł, takich jak Konstytucja lub prawo Unii Europejskiej. Powszechnie przyjmuje się, że sprawując nadzór nad administracją, sądy mo- gą korzystać z władzy dyskrecjonalnej. Władza ta została szerzej omówiona w dalszej części niniejszego raportu, ogólnie rzecz biorąc oznacza ona, że sądy mają w pewnym zakresie swobodę doboru podstaw prawnych, na któ-rych chcą się oprzeć i oceny, w jakim stopniu znajdują one zastosowanie w sprawie. Nie oznacza to, że sędziowie sądu administracyjnego mogą orze-kać według własnego uznania. Mogą jednak, w pewnych, wyraźnie określo-nych granicach, wybierać spośród rozmaitych norm prawnych – reguł, zasad i celów prawodawcy – te, które mają zastosowanie do spraw, w których orzekają i określać, jakie jest ich znaczenie i jaką należy im nadać rangę. Naszym zadaniem jest poznanie sposobu dokonywania tego wyboru.

W niniejszym raporcie i w całym badaniu postawiliśmy trzy podstawowe pytania. Pierwsze z nich to pytanie, czy polskie sądownictwo administra-cyjne jest gotowe na przejście od tradycyjnego modelu stosowania prawa,w którym sędzia jest traktowany jako „usta ustawy”, do współczesnego mo-delu, w którym sędzia jest zmuszony orzekać w oparciu o ogólne zasady, angażując się w wybory aksjologiczne o charakterze politycznym, które do-tąd były domeną ustawodawcy. Proces przechodzenia od jednego mode-lu orzekania do drugiego można także opisać terminologią przyjętą przezL. Morawskiego, który, jak się zdaje, model tradycyjny określa mianem mo-delu subsumpcyjnego, a model orzekania w oparciu o zasady nazywa mo-delem argumentacyjnym2. Jak pisze L. Morawski:

„Przechodzenie od modelu subsumpcyjnego (sylogistycznego) do modelu argumenta-cyjnego, jeśli tak można nazwać ten proces, a mówiąc ściślej – narastanie elementów argumentacyjnych w stosunku do elementów czysto sylogistycznych we współczesnych procedurach stosowania prawa, to rzucający się w oczy rys prawa epoki postmoderni-stycznej”

Wśród zasad, które nakazuje uwzględniać współczesny model orzekania, szczególną rolę odgrywają zasady konstytucyjne i wspólnotowe, zapewnia-

7

jące wspieranie działalności gospodarczej, a wybory aksjologiczne, których muszą dokonywać sędziowie, dotyczą między innymi wspierania swobod-nej działalności gospodarczej bądź przyznania priorytetu konkurencyjnym wobec niej wartościom. Wykorzystanie w procesie orzekania tych właśnie zasad będzie przedmiotem naszego szczególnego zainteresowania.

Drugie pytanie brzmi: jakie mogą być skutki braku przejścia polskiej prak-tyki orzeczniczej od tradycyjnego modelu orzekania do modelu orzekania w oparciu o zasady. Zakładamy, że proces ten jest nieunikniony, ze względu na postępującą konstytucjonalizację3 współczesnych systemów prawnych. Ponieważ naszym zainteresowaniem obejmujemy sprawy istotne dla bizne-su, także skutki braku przejścia od jednego modelu do drugiego będziemy rozważać w odniesieniu do podmiotów gospodarczych i środowiska praw-nego, w którym funkcjonują.

Proces przejścia od tradycyjnego modelu orzekania do modelu orzekania w oparciu o zasady napotyka oczywiście przeszkody, które mogą mieć cha-rakter zarówno instytucjonalny, jak i personalny (dotyczący osobistych kwa-lifikacji i doświadczeń sędziów). Dlatego trzecie pytanie, na które chcemy znaleźć odpowiedź, brzmi: jakie są przeszkody dla ewolucji polskiej praktyki sądownictwa administracyjnego w kierunku nowego modelu orzekania?

W pierwszej części raportu prezentujemy rozważania dotyczące dyskrecjo-nalności sędziowskiej i jej roli we współczesnych demokracjach. W sposób szczególny odnosimy się do zmiany paradygmatu orzeczniczego, przewi-dującego wzrost znaczenia dyskrecjonalności sędziowskiej, a związanego z rozwojem idei konstytucyjnych w Polsce i innych krajach Europy Środ-kowo-Wschodniej oraz będącego rezultatem akcesji tych państw do Unii Europejskiej. W drugiej części raportu przedstawiamy specyfikę wyko-nywania dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej w Polsce. W trzeciej części przedstawiamy ramy metodologiczne przeprowadzonego przez nas bada-nia, dotyczącego wykonywania władzy dyskrecjonalnej w ramach praktyki sądownictwa administracyjnego w Polsce oraz prezentujemy wyniki tego badania. W czwartej, ostatniej części raportu, wyniki te poddajemy inter-pretacji i próbujemy udzielić odpowiedzi na trzy pytania, które legły u pod-staw prowadzonego przez nas badania.

Istnieje kilka odpowiedzi na pytanie dlaczego podjęliśmy się przepro-wadzenia badania tej właśnie kwestii. Jedna z nich jest prosta - orzecze-nia sądów administracyjnych mają wpływ na działalność gospodarczą i przedsiębiorczość w Polsce. Mogą przyczyniać się do stworzenia środowi-ska, w którym popiera się działalność gospodarczą i ją chroni, lub wprost przeciwnie zniechęca się do jej prowadzenia. Od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia w Europie Środkowej zaszły fundamentalne zmiany po-rządku gospodarczego oraz społeczno-politycznego, przy czym podstawową przesłanką było, że do zapewnienia stabilności i dobrej koniunktury niezbęd-

WPROWADZENIE

ny jest sprawnie funkcjonujący sektor biznesu. Przesłanka ta znajduje po-parcie i odzwierciedlenie zarówno w Konstytucji RP, jak i w zasadach, jakimi kieruje się Unia Europejska. To, czy sektor biznesu będzie prosperował, zależy częściowo od sądów, a jednak niewiele nam wiadomo na temat roli, jaką one w tym zakresie odgrywają i jej skutków. Lepsze zrozumienie tej roli stanowi pierwszy krok na drodze do jej oceny. Inna odpowiedź brzmi: w nowoczesnym społeczeństwie europejskim sądy, nie wyłączając sądów administracyjnych, odgrywają istotną rolę w procesie określania zasad, które wywierają wpływ i kształtują nie tylko prawo, lecz także samo społeczeństwo. Sędziowie nie są wyłącznie funkcjonariuszami, o których pisał Monteskiusz, obecnie mają angażować się w istotne kwestie społeczne, nie jako rywale legislatywy w procesie politycznym, lecz jako podmioty kształtujące strukturę, w ra-mach której zachodzi proces polityczno-administracyjny.

WPROWADZENIE

9

dwa modele

orzekania

Dyskrecjonalna władza sędziowska i granice jej legitymacjiDyskrecjonalna władza sędziowska w szerszym kontekście

Badanie zagadnienia dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej to analizowanie, w jaki sposób sędziowie podejmują decyzje: jakie stosują standardy, jakim tokiem rozumowania podążają w związku z tymi standardami i w jaki sposób stosują standardy do określonych stanów faktycznych. Analizując te kwestie w kontekście dyskrecjonalności zwracamy uwagę na to, że rozumowania sędziowskie nie są czystymi rozumowaniami logicznymi, polegającymi na przejściu od określonych przesłanek do wniosku. Rozumowania te wyma-gają czegoś więcej: oceny, jakie znaczenie mają w danym kontekście ogólne standardy, w jaki sposób pogodzić standardy pozornie przeciwstawne, czy nawet stworzyć nowe standardy w obszarach, w których one nie istnieją.

Według jednego z nurtów prawoznawstwa, zadaniem sędziów jest stosowanie prawa. Mają to czynić w sposób prosty - poprzez zrozumienie znaczenia tekstu prawnego i zastosowanie go do danego przypadku. Pogląd ten jest szczegól-nie spotykany w systemach prawnych starego kontynentu, gdzie szczególnie silny jest wpływ kodyfikacji, a sędziów uważa się za funkcjonariuszy interpretu-jących i stosujących kodeksy prawne. W tych systemach prawnych sędziowie są uznawani, według trafnej definicji Monteskiusza, za „usta ustawy”.

W odróżnieniu od pierwszego modelu, który można by nazwać modelem tradycyjnym, we współczesnym prawie i prawoznawstwie toruje sobie dro-gę inny model orzekania sędziowskiego, dotychczas uznawany za typowy dla tradycji common law. W tym modelu, charakterystycznym dla Wielkiej Brytanii, krajów Commonwealth i Stanów Zjednoczonych, sądy odgrywają nieco inną rolę niż w porządku konstytucyjnym starego kontynentu – są one bardziej niezależne od władzy wykonawczej i historycznie odpowiedzialne były za tworzenie i rozwijanie prawa precedensowego. Jednocześnie orzeka-ją w oparciu o zasady ogólne, nie zawsze wprost wynikające z tekstu praw-nego (jak na przykład zasada equity). Taki typ orzekania wymaga dokony-wania innych niż w tradycyjnym systemie operacji interpretacyjnych i zdaje się zostawiać więcej miejsca dla dyskrecjonalności sędziowskiej.

Ostatnimi laty te dwie tradycje prawne zbliżają się do siebie, w miarę roz-woju nowoczesnych systemów konstytucyjnych i roli sądów w Europie i na świecie. Główną cechą nowoczesnych systemów konstytucyjnych jest po pierwsze to, że konstytucja ustanawia standardy ochrony praw oby-watelskich i innych wartości, a po drugie, że od sądów wymaga się inter-pretowania i stosowania tych standardów przy rozstrzyganiu poszczegól-

nych spraw. Prawo pozytywne musi być formułowane zgodnie z zasadami konstytucyjnymi, co z kolei stanowi dla sądów wskazówkę interpretacyjną w stosowaniu tego prawa do konkretnych przypadków.

Konstytucje są głównym źródłem zasad ogólnych, ale nie jedynym. Sądy w państwach członkowskich Unii Europejskiej mają ponadto obowiązek stosować zasady prawa wspólnotowego, czy to wynikające z traktatów, czy z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, czy wreszcie z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ogólne zasady płynące z tych źró-deł muszą być brane pod uwagę i przestrzegane nie tylko przez sądy konsty-tucyjne, ale także przez krajowe sądy każdego szczebla. Sądy konstytucyjne mają obowiązek oceniać prawo pozytywne na podstawie ogólnych zasad płynących z tych źródeł, podczas gdy dla pozostałych sądów zasady te sta-nowią wskazówki dla interpretacji prawa pozytywnego.

Ponieważ przepisy ustawowe i wykonawcze powinny być interpretowane zgodnie z ogólnymi zasadami, trudno jest sądom utrzymywać, że jedynie stosują regulacje prawne w formalny sposób. Zwiększony zakres dopusz-czalnych interpretacji służy przy tym powstawaniu precedensów, bo choć co do zasady sądy nie mają obowiązku orzekać zgodnie z orzeczeniami innych sądów, to można się spodziewać ukształtowania pewnej linii zasad interpretacji, ponieważ prawo musi być interpretowane jednolicie. W efek-cie, sądy każdego szczebla, także sądy administracyjne, nie mogą uniknąć konieczności korzystania z dyskrecjonalności przy interpretacji ogólnych zasad prawa i podejmowaniu decyzji o ich zastosowaniu w poszczególnych sprawach. Innymi słowy, odchodzą od tradycyjnego modelu orzekania, w którym uznawano sędziego za „usta ustawy” i zbliżają się do modelu opartego na stosowaniu bardziej zasad niż przepisów prawa.

Dyskrecjonalna władza sędziowska ma szczególne cechy w kontekście prawa administracyjnego. Funkcją sądu jest w tym przypadku badanie działań organów administracji i weryfikacja, czy postępują one zgodnie z prawem. Zasada praworządności wymaga, po pierwsze, właściwego interpretowania prawa pozytywnego, a po wtóre, aby organy administracji przestrzegały ogólnych zasad prawa. Sąd często rozstrzyga, czy organ admi-nistracji wykonywał swoje prawa i kompetencje zarówno zgodnie z prawem pozytywnym, jak i z ogólnymi zasadami. Tak więc sąd, którego działanie tym samym ma już charakter dyskrecjonalny, ocenia sposób wykonywania wła-dzy i korzystania z dyskrecjonalności przez administrację, chcąc zapewnić uwzględnianie zasad ogólnych w działaniu tejże.

W badaniu, które jest przedmiotem tego raportu, nie analizujemy działań sądów administracyjnych we wszystkich obszarach ich działalności, ale sku-piamy się na orzeczeniach istotnych dla prowadzenia działalności gospo-darczej. Takie ujęcie ogranicza nasze pole rozważań do analizy aktywności sądów na gruncie przepisów prawa podatkowego i prawa gospodarczego

DYSKRECJONALNA WŁADZA SĘDZIOWSKA I GRANICE JEJ LEGITYMACJI

wzrost znaczenia

dyskrecjonalności

11

administracyjnego oraz do stosowania zasad ogólnych ważnych dla tych sfer prawa. Wydaje się jednak, że okres przejściowy, w którym pozostają państwa Europy Środkowej i Wschodniej, w sposób szczególny dotyczy obszaru gospodarki i prawa gospodarczego. W tym obszarze funkcjonu-je duża ilość zasad ogólnych, począwszy od konstytucyjnych zasad swo-body działalności gospodarczej, zasady ochrony interesów gospodarczych w toku czy zasady proporcjonalności, a kończąc na zasadach ogólnych pra-wa wspólnotowego, które oryginalnie opierały się i wciąż opierają na idei integracji gospodarczej. Ze względu na funkcjonowanie tak licznej grupy zasad ogólnych, które - zgodnie z nowym modelem orzekania - wymagają interpretacji i stosowania przez sądy, sfera prawa administracyjnego gospo-darczego wydaje się być szczególnie ciekawym obszarem dla przeprowadze-nia badań nad zjawiskiem dyskrecjonalności sędziowskiej.

Koncepcja dyskrecjonalnej władzy sędziego

Pojęcie dyskrecjonalności, czy to w kontekście sądów, czy organów admi-nistracji, oznacza zasadniczo prawo dokonania wyboru pomiędzy różnymi sposobami działania czy różnymi ich wynikami.4 Kwestia tego, co konkret-nie oznacza dyskrecjonalność sądów, stanowi przedmiot szerokiej debaty zarówno w ramach teorii prawa, jak i w obszarach prawa materialnego. Z debaty teoretyczno-prawnej powinniśmy tu jedynie przywołać dwa prze-ciwne sposoby rozumienia procesu orzekania sędziowskiego. Według po-glądu przypisywanego najczęściej H. L. A. Hartowi regulacje prawne czę-sto posiadają ustalone, podstawowe znaczenie, rozwijające się w czasie i obejmujące najprostsze sprawy; w sprawach nowych czy nietypowych, któ-re z czasem się pojawiają, sędzia dyskrecjonalnie musi dokonać wyboru o charakterze politycznym, ważąc wszystkie za i przeciw.5

Alternatywny pogląd wiązany z R. M. Dworkinem głosi, że sędziowie nigdy nie dysponują tak szeroką dyskrecjonalnością, jak postuluje Hart, nato-miast zawsze muszą określić właściwe ogólne zasady prawne i je zastoso-wać.6 Według tego poglądu, interpretacja zasad prawa jest dyskrecjonalna tylko w słabym sensie, o tyle że sędzia ma obowiązek dokonania ich inter-pretacji i wykonuje go rozważając, w jaki sposób zasady te rozumiano w pre-cedensach oraz jaka interpretacja najlepiej pasować będzie do całokształ-tu praw i zasad. Dworkin twierdził wcześniej, że na takie pytania istnieje jedna prawidłowa odpowiedź, ale trudno stwierdzić, czy nadal pogląd ten podtrzymuje. Niezależnie od tego jednak, czy prawidłowa odpowiedź ist-nieje czy nie, model orzekania jest ogromnie istotny: nowoczesny system prawny adaptuje szereg zasad do swojej struktury normatywnej; są to za-sady prawne, choć oczywiście ich uzasadnienie leży poza obrębem prawa: w normach moralnych i teoriach politycznych. Sędzia, korzystając ze swo-ich prerogatyw i dyskrecjonalności, ma prawny obowiązek ustalić te zasady i stosować je przy rozstrzyganiu spraw.

dwa ujęcia

dyskrecjonalności


Choć nie musimy wchodzić głębiej w tę debatę, to pomocne będzie ustale-nie kwestii wymagających zbadania przy rozpatrywaniu dyskrecjonalności sędziowskiej. Przede wszystkim, koncepcja, że przepisy prawa powinny być interpretowane w kontekście zasad ogólnych wydaje się w naturalny sposób znajdować zastosowanie w nowoczesnym europejskim systemie prawnym, zważywszy mnogość tych zasad, o której wcześniej wspominaliśmy. Pierw-szym znaczącym krokiem w analizie procesu decyzyjnego sędziego powinno być zatem ustalenie zasad składających się na stan prawny, bo w kontekście tych właśnie zasad sędzia rozstrzyga konkretną sprawę.

Po drugie, należy uwzględnić, że niekiedy ogólne zasady posiadają ustalone, podstawowe znaczenie, jakkolwiek znaczenia takie nigdy nie są ostatecznie dookreślone i często konieczne jest podjęcie dalece dyskrecjonalnej decyzji, czego dana zasada wymaga w konkretnym przypadku. Proces interpretacji zasad prawnych stanowi kluczowy element wydawania orzeczenia, zwłasz-cza w nowoczesnym systemie prawnym, i może być uważany za klasyczną ilustrację dyskrecjonalności sędziowskiej. Nie powinien jednak być postrze-gany jako zachęta dla sędziów, aby decydowali według własnego uznania, przyznając sobie monopol racji czy przypisując sobie posiadanie jedynie słusznej odpowiedzi. Kompromisowo należy przyjąć, że interpretacja zasad ogólnych to proces ustrukturyzowany – opierający się nie tylko na wcze-śniejszym orzecznictwie, ale wymagający od sędziego głębokiej analizy wagi danej zasady w ramach struktury prawnej i politycznej, często w kontekście innych, konkurencyjnych zasad.

Trzecim czynnikiem, jaki należy mieć na uwadze, jest fakt, że sądowi może czasem zostać przyznana ustawą władza dyskrecjonalna w najszerszym tego słowa znaczeniu, tj. prawo wyboru lub podjęcia decyzji w sprawie sposo-bu postępowania wobec relatywnego braku wskazówek prawnych. Tak ro-zumiana, znaczna władza dyskrecjonalna, występuje częściej w kontekście uprawnień administracyjnych i w normalnych okolicznościach nie powinna być zwykłą cechą władzy sądowniczej. W przypadku jej wystąpienia sędzia ma nieuchronnie więcej opcji do wyboru, choć błędem byłoby uważać, że może robić, co chce, ponieważ nawet w przypadku znacznej władzy dys-krecjonalnej konieczne jest przestrzeganie odpowiednich zasad ogólnych. Ponadto zdarza się, że władza dyskrecjonalna jest poważnie ograniczana, aż do etapu jej całkowitego wyłączenia, wydanymi wcześniej orzeczeniami. Należy także zauważyć, że nie zawsze można łatwo dokonać rozgraniczenia pomiędzy władzą dyskrecjonalną sprawowaną w warunkach relatywnego braku norm a uprawnieniem do swobodnej interpretacji bardzo abstrak-cyjnej normy.

Wreszcie, należy wziąć pod uwagę fakt występowania dyskrecjonalności związanej z kształtowaniem prawa czy odejściem od niego w szczególnych przypadkach. Tej także nie należy uznawać za typową cechę dyskrecjonal-ności sędziowskiej, ponieważ pierwszym obowiązkiem sędziego jest stoso-


stosowanie zasad

a dyskrecjonalność

13

wanie prawa, nie jego tworzenie. Koncepcji tej można się jednak doszukać w innych przejawach, gdzie sędziemu pozwala się zawęzić, zmodyfikować czy w zasadzie zignorować przepis stojący w bezpośrednim konflikcie z bar-dziej podstawowymi zasadami.

Dyskrecjonalność sędziowska jest obecnie jednym z głównych tematów podejmowanych przez prawoznawstwo europejskie i światowe, a pro-wadzone badania skupiają się na sposobie, w jaki sędziowie dobierają standardy dla swoich rozstrzygnięć i w jaki sposób uzasadniają ten do- bór7. Prowadzone przez nas badanie sprowadza się do podobnego sche-matu – ma na celu stwierdzenie jakie standardy stanowią podstawę roz-strzygnięć sędziowskich, jakie są powody ich doboru oraz – jeśli okaże się to możliwe – ocenę, jakie są skutki doboru określonych standardów i pomija-nia innych.


Otoczenie społeczno-prawnewykonywania sędziowskiej władzy dyskrecjonalnej w PolsceWykonywanie władzy dyskrecjonalnej przez sędziów sądów administracyj-nych w Polsce musi być rozpatrywane w kontekście. Na kontekst ten skła-dają się: (I) rola sądownictwa administracyjnego i jego miejsce w systemie władzy sądowniczej w Polsce, (II) okres przejściowy, w jakim znajduje się polska gospodarka i społeczeństwo od początku lat 90 oraz (III) zmiany w otoczeniu prawnym związane z uchwaleniem nowej Konstytucji RP w roku 1997 oraz procesem akcesyjnym do Unii Europejskiej.

Sądownictwo administracyjne w systemie władzy sądowniczej w Polsce

Zgodnie z art. 175 Konstytucji RP sądy administracyjne są jednym z ty-pów sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości w Polsce. Zgodnie z regulacją ustawową8, zadaniem sądów administracyjnych jest:• kontrola działalności administracji publicznej oraz • rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami admnistracji różnych szczebli i rodzajów.

Dla niniejszego raportu istotne jest pierwsze ze wskazanych zadań. Kontrola administracji przez sąd administracyjny oznacza ocenę legalności działań państwa wobec podmiotów administrowanych. Funkcja sądu administra-cyjnego jest więc w głównej mierze funkcją ochronną – postępowanie przed tym sądem ma zapewnić, że organy administracji, mimo przyznanych im prawem możliwości ograniczania wolności obywateli, nie wykorzystują ich w sposób niewłaściwy, w szczególności nie nadużywają przewagi wynika-jącej z posiadanego władztwa administracyjnego. Z tego powodu właśnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym pozycje organu administra-cji i obywatela, wcześniej nierówne, z istotną przewagą państwa, wyrównują się, a sąd, będąc organem niezależnym od władzy wykonawczej, ma prawo uchylenia tych działań administracyjnych, które naruszają prawo.

Ograniczenia działań administracji i wynikające z nich prawa dla obywate-li są w nowoczesnym systemie konstytucyjnym konieczne, zwłaszcza że wła-dza państwa jest jednocześnie niezbędna i niebezpieczna – niezbędna dla zapewnienia porządku i dobrej koniunktury, a niebezpieczna ze względu na swój zakres i wiele okazji do jej nadużycia. Czasy niepodlegającego żad-nym ograniczeniom Lewiatana, o którym pisał Hobbes, już dawno minęły, a jego miejsce zajął rząd Locke’a, któremu udziela się uprawnień pod warun-kiem, że korzystanie z nich będzie podlegać pewnym ograniczeniom. Rolą

znaczenie sądownictwa

administracyjnego

15

sądów administracyjnych jest zapewnienie przestrzegania tych warunków i ograniczeń, a odgrywając tę rolę ponoszą one wielką odpowiedzialność – z jednej strony muszą wziąć pod uwagę potrzeby skutecznego rządzenia, a z drugiej ochronę obywateli w drodze egzekwowania ograniczeń i warunków.

Do kompetencji sądów administracyjnych należy w szczególności ocena legalności tych działań administracji, które są kluczowe dla prowadzenia działalności gospodarczej. Działania te oparte są na regulacjach prawa po-datkowego oraz prawa administracyjnego gospodarczego. W obu obsza-rach sąd administracyjny, oceniając działania administracji, ma za zadanie wyważyć interes publiczny i interes prywatny. Na przykład, w zakresie prawa podatkowego sąd wydaje rozstrzygnięcie na tle relacji pomiędzy interesem fiskalnym państwa a interesem podmiotu gospodarczego, posiadającego m.in. prawo do zgodnej z prawem minimalizacji obciążeń podatkowych. Na gruncie prawa administracyjnego gospodarczego natomiast sąd oce-nia czy interes publiczny, polegający np. na ochronie zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa państwa uzasadnia działania administracji nakierowane na ograniczenie praw i wolności podmiotów prywatnych – np. prawa do prowadzenia swobodnej działalności gospodarczej czy wolności wypowiedzi komercyjnej.

Nieodłącznym elementem zasady legalności i wiążącej się z nią konieczno-ści ważenia interesów prywatnych i interesu publicznego jest fundamen-talna dla nowoczesnych porządków konstytucyjnych idea, że sądy admini-stracyjne powinny być niezależne od rządu i administracji. W przeciwnym wypadku nie byłyby w stanie ocenić, czy dana czynność administracyjna mieści się w granicach prawa. Ocena ta zazwyczaj wykracza poza proste stosowanie ustawy lub regulacji wydanej przez parlament lub organ wła-dzy, choć jest na nich oparta. W tym miejscu należy dokonać istotnego rozróżnienia pomiędzy tradycyjnym i współczesnym modelem orzekania. W modelu tradycyjnym sąd uważa stosowanie ustawy lub regulacji za swój jedyny obowiązek – ponieważ sąd stanowi „usta ustawy”, jego obowiązek nie sięga dalej. Wymogi nowoczesnego konstytucjonalizmu są zupełnie inne: ustawy i regulacje nadal są niezwykle istotne dla oceny zgodności z prawem, ale sąd musi także mieć pewność, że są one interpretowane i rozumiane w szerszym kontekście zasad ogólnych. Sądy ponoszą ogromną odpowiedzialność, muszą bowiem dokonać dającego się obronić rozgra-niczenia pomiędzy interesem państwa a ochroną przedsiębiorstwa. Jedno-cześnie jest rzeczą oczywistą, że dla biznesu jest niezwykle ważne, aby roz-graniczenie to zostało dokonane we właściwy sposób, pozwalający w pełni uwzględnić jego konstytucyjne i ekonomiczne miejsce we współczesnych społeczeństwach europejskich.

OTOCZENIE SPOŁECZNO-PRAWNE WYKONYWANIA SĘDZIOWSKIEJ WŁADZY

DYSKRECJONALNEJ W POLSCE

sądy administracyjne

a przedsiębiorcy

Wskazana rola sądu w zakresie rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem państwa a interesem podmiotów gospodarczych powoduje, że sposób funkcjonowania sądownictwa administracyjnego jest jednym z ważniejszych elementów składających się na całokształt relacji aparatu państwowego i przedsiębiorczości. Z tego względu wykonywanie władzy dyskrecjonalnej przez sędziów sądów administracyjnych może być rozpa-trywane jako wykonywanie władzy państwa w relacji do przedsiębiorców, a to z kolei pozwala na analizę orzecznictwa sądowego jako elementu szero-ko rozumianej polityki państwa wobec przedsiębiorczości.

Innym ważnym elementem kontekstu funkcjonowania sądownictwa admini-stracyjnego jest wysoka pozycja sądów administracyjnych w polskim syste-mie sądownictwa. Sądy administracyjne mogą z pewnością być zaliczane do najwyższych organów władzy sądowniczej w Polsce, obok Sądu Najwyższe-go i Trybunału Konstytucyjnego. Taki charakter sądu administracyjnego po-ciąga za sobą konsekwencje istotne z punktu widzenia wykonywania władzy dyskrecjonalnej i jej skutków dla życia publicznego. Po pierwsze bowiem, sąd administracyjny wyznacza kierunki interpretacji i stosowania prawa ad-ministracyjnego przez organy administracji. Oznacza to, że wydawane przez ten sąd orzeczenia mają znaczenie nie tylko dla stron, ale i dla wszystkich uczestników obrotu prawnego, którzy odnoszą się do orzeczeń tego sądu jak do orzeczeń precedensowych9. Tezy tych orzeczeń, choć formalnie nie-wiążące, wykorzystywane są następnie zarówno przez organy administracji, jak i przez podmioty prywatne do budowania argumentacji w innych spra-wach o charakterze administracyjnym.

Po drugie, wysoka pozycja sądu administracyjnego w strukturze sądow-nictwa oznacza, że sąd ten przynajmniej z założenia powinien rozpatrywać sprawy o istotnej doniosłości oraz znacznym poziomie skomplikowania prawnego. Sąd administracyjny jest przecież trzecim (jeśli chodzi o woje-wódzki sąd administracyjny) albo nawet czwartym (w przypadku NSA) w kolejności organem państwa, który rozstrzyga indywidualną sprawę administracyjną. Do momentu złożenia skargi w sądzie, wyspecjalizo-wane organy administracji wydają bowiem dwa rozstrzygnięcia (w pierwszej i drugiej instancji), a każdy z nich ma dodatkowo możliwość autokontroli wy-danych przez siebie decyzji w przypadku ich kwestionowania przez podmiot prywatny. Oznacza to, że sprawy trafiające do sądów administracyjnych to w dużej mierze przypadki istotnych sporów prawnych pomiędzy admi-nistracją a podmiotami prywatnymi. Orzekanie w takich sprawach to w dużej mierze rozpatrywanie tzw. trudnych przypadków, w rozumieniu R. Dworkina, a więc rozwiązywanie zagadnienia prawnego, które nie ma jednego, wynikającego z tekstu prawnego i oczywistego dla wszystkich roz-strzygnięcia10. W takich właśnie trudnych przypadkach szczególną rolę od-grywa władza dyskrecjonalna sędziego, przejawiająca się przede wszystkim w doborze standardów rozstrzygnięcia.



specyfika orzeczeń

sądów administracyjnych

17

stabilność prawa

vs. adaptacja

Dyskrecjonalność sędziowska w okresie przemian

W literaturze poświęconej zagadnieniu dyskrecjonalności sędziowskiej pod-kreśla się często, że przemiany gospodarcze i społeczne stanowią szczególne wyzwanie dla władzy sądowniczej. Sądy stają przed trudnym wyborem po-między stabilnością porządku prawnego a możliwością jego adaptacji do nowych warunków społecznych11 i gospodarczych.

Okres przejściowy od socjalistycznego państwa, gospodarki i społeczeń-stwa do III Rzeczypospolitej jeszcze się nie zakończył. W tym okresie wła-dza sądownicza była i jest zmuszona do sięgania po wartości znajdujące się poza tekstem ustawy, aby jej rozstrzygnięcia spełniały kryteria słuszno-ściowe. Sięganie to oznacza wykorzystywanie tzw. dynamicznej wykładni tekstu prawnego, który został napisany w innej epoce, a więc dokonywanie modyfikacji rozumienia tekstu prawnego, przez uwzględnienie wymogów nowej rzeczywistości społecznej i gospodarczej. Orzekanie w okresie przej-ściowym oznacza jednak brak możliwości oparcia się na wykładni historycz-nej, a więc odwołanie się do materiałów legislacyjnych w celu odnalezienia w nich intencji prawodawcy. W okresie przejściowym wykorzystanie wykład-ni historycznej oznaczałoby ciągłe odwoływanie się do zamierzeń prawo-dawcy o całkowicie innej niż obecna wizji rozwoju społeczeństwa i gospo-darki.

Specyfika okresu przejściowego jest kolejnym elementem kształtującym kontekst wykonywania władzy dyskrecjonalnej w sądach administracyjnych. Element ten wymusza na sędziach dokonywanie selekcji w doborze standar-dów rozstrzygnięcia – selekcji na to, co dawne i nieprzystające do współcze-snych realiów i na to, co jest zgodne z obecnymi priorytetami prawodawcy. Konieczność dokonywania takiej selekcji to czynnik zwiększający znaczenie dyskrecjonalności sędziowskiej – powodujący przeniesienie także na sądow-nictwo odpowiedzialności za szybkość zmiany społecznej i gospodarczej.

Zmiany w otoczeniu prawnym – nowa polska Konstytucjai akcesja do Unii Europejskiej

Podstawowymi czynnikami prawnymi wpływającymi na zmianę pa-radygmatu orzeczniczego polskich sądów były w ostatniej dekadzie: uchwalenie nowej polskiej konstytucji oraz: akcesja Polski do Unii Europejskiej.

(i) Nowa konstytucjaKonstytucja z 1997 r., w związku ze złymi doświadczeniami historycznymi, zapewniła niemal całkowitą (ograniczoną tylko i wyłącznie obowiązkiem działania w granicach i na podstawie obowiązującego prawa) swobodę działania władzy sądowniczej poprzez zapewnienie licznych gwarancji nie-zależności sędziów o charakterze zarówno instytucjonalnym12, jak i praw-nym.13 Gwarancje prawne zawarte są przede wszystkim w Konstytucji i za-



konstytucja

a sytuacja sędziów

pewniają niezależność sędziów w sprawowaniu urzędu w dwóch głównych aspektach: personalnym i merytorycznym.14

Niezależność sędziów w aspekcie personalnym mają zapewnić m.in. zało-żenia, zgodnie z którymi sędziowie są z zasady nieusuwalni15, a złożenie sę-dziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie.16 Wskazane zasady gwarantują, że wykonywanie przez sędziego władzy dyskrecjonalnej nie będzie utrudnione poprzez różnego rodzaju naciski o charakterze fak-tycznym ze strony jakichkolwiek instytucji czy osób trzecich.

Niezależność sędziów w aspekcie merytorycznym ma zapewnić w szczegól-ności zasada, zgodnie z którą sędziowie w działalności orzeczniczej podle-gają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Najistotniejszą tego konsekwencją jest przysługująca sędziom możliwość odmowy zastosowania aktów nor-matywnych niższej rangi niż ustawowa17 (a więc wszystkich aktów wła-dzy wykonawczej), które zdaniem sędziów są sprzeczne z Konstytucją lub ustawami (poziom dyskrecjonalności sędziów w odniesieniu do tych ak-tów jest więc bardzo duży).18 W przypadku podejrzeń co do sprzeczności z Konstytucją aktów rangi ustawowej (a więc uchwalanych przez parla-ment), sędziowie mają prawo wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.19

Niezwykle istotna dla praktyki sędziowskiej jest także, wprowadzona przez Konstytucję z 1997 r., zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji, zgod-nie z którą sędzia może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na prze-pisach Konstytucji.20 Pomimo że realizacja tej zasady napotyka w praktyce liczne ograniczenia (o charakterze głównie metodologicznym – nie wszystkie przepisy Konstytucji nadają się do bezpośredniego stosowania), możliwość oparcia orzeczenia bezpośrednio na przepisie Konstytucji poszerza spek-trum możliwych rozstrzygnięć, a więc i zakres dyskrecjonalności sędziów.

(ii) Akcesja do Unii Europejskiej Ważnym elementem wpływającym na zakres dyskrecjonalności sędziow-skiej jest akcesja Polski do Unii Europejskiej i wynikająca z niej integra-cja wewnętrznego systemu prawnego z systemem prawa wspólnotowego – nowym, autonomicznym porządkiem prawnym21. Wpływ procesu ak-cesyjnego na funkcjonowanie sądów był widoczny już od roku 1994, czyli w czasie obowiązywania Układu Stowarzyszeniowego22, a nasilił się po 1 maja 2004, czyli po uzyskaniu członkostwa.

Z perspektywy polskiego systemu prawa, zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, Układ - jako ratyfikowana umowa międzynarodowa - miał pierwszeństwo przed ustawami, jeżeli ich treść nie dawała się pogodzić z Układem. Ponadto, jeżeli konkretny przepis Układu miał charakter normy



19

samowykonawczej23, to na taki przepis mogli powoływać się bezpośrednio uczestnicy postępowania przed sądami polskimi.24 W ten sposób Układ wprowadzał do polskiego systemu prawa zarówno normy materialne, sta-nowiące analogię norm traktatowych25, jak i wartości prawne charaktery-styczne dla prawa wspólnotowego, m.in. typ wykładni prawa, zwany wy-kładnią pro-wspólnotową26.

Z dniem 1 maja 2004 r. zaczęły obowiązywać w Polsce wszystkie normy pra-wa wspólnotowego, a sądy administracyjne stały się sądami wspólnotowy-mi.27 W praktyce polskich sądów administracyjnych oznacza to konieczność uporania się z dwoma najważniejszymi28 aspektami prawa wspólnotowego:(i) zasadą supremacji oraz(ii) zasadą bezpośredniego stosowania.

Stosowanie zasady supremacji oznacza po pierwsze konieczność dawania przez sędziów pierwszeństwa przepisom prawa wspólnotowego przed pra-wem krajowym. Po drugie, oznacza konieczność odnalezienia się polskich sądów w relacji prawnej łączącej je z Trybunałem Sprawiedliwości oraz Są-dem Pierwszej Instancji. Relacja ta wiąże się zarówno z procesem stosowa-nia wspólnotowych standardów prawnych zawartych w orzecznictwie ETS i SPI29, jak również z wykorzystaniem szczególnych środków proceduralnych, takich jak np. procedura odesłania wstępnego. Po trzecie wreszcie, z zasady supremacji wynika niezwykle ważna kwestia odmowy zastosowania przepi-sów prawa krajowego, które są sprzeczne z prawem wspólnotowym.30

Z kolei w związku z wdrożeniem zasady bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego, sądy administracyjne uczą się rozpoznawać argumentację jednostek powołujących się na bezpośrednio skuteczne postanowienia trak-tatów lub przepisów prawa wtórnego, co w określonych sytuacjach może być podstawą przyznania im uprawnień, które nie wynikają wprost z prawa krajowego.



akcesja do ue

a sytuacja sędziów

Badanie dyskrecjonalności sędziowskiej w sprawach istotnych dla podmiotów gospodarczych W świetle wskazanych powyżej zmian w otoczeniu społeczno-politycznym i prawnym postanowiliśmy zbadać wybrane orzeczenia polskich sądów ad-ministracyjnych pod kątem doboru wykorzystanych w nich standardów roz-strzygnięć. Szczególną uwagę poświęciliśmy badaniu, na ile zasady ogólne (konstytucyjne i wspólnotowe) są obecne w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych. W tej sekcji omawiamy metodologię i wyniki przeprowa-dzonego przez nas badania.

Generalne założenia badania

Prowadzone przez nas badanie dotyczyło 80731 orzeczeń wydanych przez polskie sądy administracyjne w między 1999 a 2004 rokiem i opublikowa-nych w oficjalnie dostępnych publikatorach. Fakt wybrania do badania wyłącznie orzeczeń publikowanych ma istotne znaczenie w świetle oceny wykonywania władzy dyskrecjonalnej. Założyliśmy bowiem, że orzeczenia publikowane stanowią tę część orzeczeń wydawanych przez sądy admini-stracyjne, które cechują się względną atrakcyjnością dla uczestników życia publicznego. Atrakcyjność ta jest związana z oryginalnym, a nie powielaczo-wym charakterem orzeczeń publikowanych lub z faktem, że zawierają one rozstrzygnięcie trudnej a doniosłej prawnie kwestii. Obie charakterystyki – oryginalność orzeczenia lub rozstrzygnięcie skomplikowanej kwestii cha-rakterystyki czynią wybrane orzeczenia szczególnie interesującymi z punktu widzenia dyskrecjonalności sędziowskiej. Orzeczenia oryginalne są dobrym przykładem wykorzystania przez sędziów przysługującego im zakresu swo-body decyzyjnej i niepodlegania rozstrzygnięciom precedensowym. Orzecze-nia, w których rozstrzyga się skomplikowaną kwestię prawną, są natomiast przykładami wspomnianych już Dworkinowskich „trudnych przypadków”. W tego typu orzeczeniach sędziowie są zmuszeni sięgać poza tekst prawny w celu poszukiwania standardów rozstrzygnięcia, a sposób doboru tych standardów znajdował się w centrum naszego zainteresowania.

Wybrane przez nas do badania orzeczenia obejmowały w połowie orzecze-nia w sprawach podatkowych, a w połowie orzeczenia w sprawach decyzji administracyjnych istotnych dla prowadzenia działalności gospodarczej, np. orzeczenia w sprawach instytucji ubezpieczeniowych i bankowych, orze-czenia w sprawach decyzji istotnych dla inwestycji, w sprawach zezwoleń i koncesji itp.

typy badanych

orzeczeń

21

Relacja pomiędzy kontekstem rozstrzygnięcia a kontekstem uzasadnienia

Przed przystąpieniem do badania założyliśmy, że sędziowie prezentują w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć zakres standardów, jakich uży-li do rozstrzygnięcia sprawy32. Ze względu na to założenie analizowaliśmy w ramach badania raczej uzasadnienia rozstrzygnięć niż treść sentencji. Zakładaliśmy, że w uzasadnieniu orzeczenia sędzia podaje do wiadomości publicznej, z jakimi standardami spójne jest jego rozstrzygnięcie. Sędzia może jednak wskazywać w uzasadnieniu, z jakimi standardami nie szukał (nie znalazł) spójności, ponieważ – w jego opinii – nie było to konieczne. W obu przypadkach – wykazania spójności, jak i wykazania, że nie zachodzi konieczność spójności – sędzia określa relację swego rozstrzygnięcia w od-niesieniu do standardów, a więc dokonuje selekcji standardów, na których opiera swoje rozstrzygnięcie.

W naszym badaniu przyjmujemy, że analiza uzasadnienia (a więc analiza prowadzona w kontekście uzasadnienia) jest wystarczająca dla wypowia-dania się o sposobie myślenia sędziego, prowadzącym do rozstrzygnię-cia. Traktujemy zatem uzasadnienie jako zapis dialogu pomiędzy sędzią a stronami, środowiskiem prawniczym i pozaprawniczym. Można oczywi-ście kwestionować przyjęte przez nas założenie, argumentując, że w rzeczy-wistości sędzia nie ujawnia w uzasadnieniu wartości, które doprowadziły go do rozstrzygnięcia, a jedynie prezentuje akceptowalne publicznie uspra-wiedliwienie dla decyzji, którą podjął w oparciu o inne założenia. Wydaje się jednak, że z jednej strony dla rozważań o wykonywaniu dyskrecjonalno-ści sędziowskiej treść uzasadnienia jest jedynym dostępnym medium, dzię-ki któremu da się weryfikować drogę myślową sędziego. Z drugiej strony, założenie o odmienności przesłanek decyzji ujawnionych w uzasadnieniu i przesłanek rzeczywistych danego rozstrzygnięcia, choć podnoszone często przez przedstawicieli realizmu prawniczego, kwestionowałoby dobrą wia-rę sędziów, czego chcieliśmy uniknąć. Jednocześnie nie należy zapominać, że wymóg pełnego i precyzyjnego uzasadnienia jest często przedstawiany jako jedno z istotnych narzędzi w ograniczaniu swobody sędziego33. Jedno-cześnie rozbieżności pomiędzy rzeczywistymi a deklarowanymi powodami danego rozstrzygnięcia możliwe są do stwierdzenia poprzez zbadanie kom-patybilności rozstrzygnięcia i jego oficjalnego uzasadnienia.

W naszym badaniu postanowiliśmy analizować dobór standardów przez sędziów na poziomie częstotliwości odniesień do określonych typów stan-dardów w dużej grupie orzeczeń. Nasze twierdzenia lub postulaty dotyczą-ce sposobu wykonywania władzy dyskrecjonalnej odnosimy zatem nie do konkretnych orzeczeń, ale do praktyki orzeczniczej (np. twierdząc, że sę-dziowie zbyt rzadko wykorzystują argumentację z prawa wspólnotowego nie mamy na myśli braku takiej argumentacji w konkretnym orzeczeniu, ale relatywnie małą ilość odniesień do standardów prawa wspólnotowego

BADANIE DYSKRECJONALNOŚCI SĘDZIOWSKIEJ W SPRAWACH

ISTOTNYCH DLA PODMIOTÓW GOSPODARCZYCH

kontekst uzasadnienia

a kontekst rozstrzygnięcia

w całej grupie badanych orzeczeń, a więc na poziomie praktyki sędziow-skiej w danym miejscu i czasie). Takie podejście pokazuje wzorce argumen-tacji, którymi posługują się sędziowie. Wzorce te są następnie analizowane, aby ujawnić różne aspekty procesu orzekania. Do tego podejścia można by wnieść zastrzeżenie, że nie wskazuje ono, czy sędziowie powinni byli po-stąpić inaczej i nie daje podstaw do twierdzenia, że powinni byli częściej odwoływać się do danego standardu, ale tego nie zrobili. Jesteśmy jednakże zdania, że – jak pokaże niniejszy raport – już z analizy samych wzorców ar-gumentacji można wyprowadzić wiele ciekawych wniosków.

Klasyfikacja standardów, do których odwołują się sędziowie

Pierwszy problem, z jakim się zetknęliśmy, dotyczył sposobu klasyfikacji standardów, jakimi kierują się sędziowie. Biorąc pod uwagę, że stawiamy sobie za cel ustalenie i przeanalizowanie schematów wykorzystywania przez sędziów standardów rozstrzygnięć, oczywiste jest, że musimy zdecydować, jak sklasyfikować te standardy. Można by tego dokonać na kilka sposobów, lecz najprostszym i najbardziej przydatnym z nich jest skorzystanie z klasyfi-kacji, które już funkcjonują w ramach polskiej kultury prawnej. Przez „kul-turę prawną” rozumiemy po prostu całokształt opinii, poglądów i wartości dotyczących prawa, jakie podziela środowisko prawników, w tym sędzio-wie, jak również ewentualnie niektóre inne grupy społeczne. Jednym z aspek-tów kultury prawnej jest wspólny pogląd na temat tego, jakiego rodzaju standardy są właściwe i słuszne w przypadku debaty nad indywidualnymi przypadkami czy też rozstrzyganiu konkretnych spraw. Poglądy te ewoluują w czasie pod wpływem różnych czynników, których nie musimy tu analizować. Najważniejsze wydarzenia w życiu narodu, takie jak przyjęcie nowej konstytucji lub przystąpienie do Wspólnoty Europejskiej, mają wpływ na kulturę prawną, a czasem zasadniczo ją zmieniają. Dla nas liczy się jedynie, że da się zidenty-fikować kategorie standardów, które można uznać zarówno za właściwe, jak i za obce polskiej kulturze prawnej.

Polska kultura prawna uległa niedawno zasadniczej transformacji, przede wszystkim ze względu na rewolucyjne przejście od komunistycznego pań-stwa i porządku prawnego do państwa i porządku prawnego opierającego się na rządach prawa, niezawisłości sądów i odpowiedzialności organów administracji wobec demokratycznie wybranych przedstawicieli narodu. Po drugie, Polska doświadczyła również dwóch wspomnianych już zasad-niczych zmian - przyjęła nową konstytucję, a całkiem niedawno przystąpiła do Unii Europejskiej. W świetle tych doniosłych zdarzeń możliwe jest, że polska kultura prawna znajduje się w stanie transformacji, a nie równowa-gi. Wydaje się, że nie powinno to mieć negatywnego wpływu na prawidło-wość wyników naszych badań. Można bowiem m.in. wyciągnąć wniosek, że Polska znajduje się obecnie pomiędzy dwiema kulturami prawnymi, po-między dwoma paradygmatami, przy czym stare stopniowo ustępuje no-wemu. Już samo przedstawienie tych rywalizujących ze sobą paradygma-

rodzaje standardów

wykorzystywanych

przez sędziów



23

tów mogłoby przyspieszyć odejście tego, co stare i rozwój tego, co nowe. W świetle powyższych rozważań i uwzględniając ich wpływ na sytuację Pol-ski na tym etapie historii dokonaliśmy następującej klasyfikacji standardów wykorzystywanych w rozstrzyganiu administracyjnych spraw sądowych.

(i) Grupa standardów wewnętrznych dla prawa 34

Przez odniesienie się sędziego do standardów wewnętrznych dla prawa rozu-miemy co do zasady zastosowanie odpowiednich przepisów zgodnie z ich ję-zykową interpretacją albo zgodnie z interpretacją powszechnie akceptowaną (np. przez dotychczasowe orzecznictwo). Podstawową wartością uzasadnia-jącą takie podejście jest założenie, że tak rozumiane postanowienia prawa są wyrazem woli Parlamentu, a w konsekwencji wyrazem woli wyborców. Zgod-nie z tym założeniem, im bardziej formalnie i literalnie stosowane jest prawo, tym wierniej ta wola Parlamentu i wyborców jest odzwierciedlana. W uzupeł-nieniu formalnego i literalnego stosowania przepisów prawa, sądy w ramach odwołań do standardów wewnętrznych wykorzystują typowe wartości praw-ne, takie np. jak zakaz retroaktywności prawa, czy też reguły kolizyjne stoso-wane w sytuacjach wątpliwych (np. reguły lex specialis derogat legi generali).

Standardy wewnętrzne można przyrównać do „przesłanek wewnętrznych” rozstrzygnięcia prawnego, o których pisze K. Pałecki35. Odwołanie się do tych standardów zapewnia sędziemu pozostanie na gruncie najlepiej mu znanym i może zapewniać ochronę przed naciskami na prawo ze strony in-nych systemów normatywnych (np. przed naciskami politycznymi). Wyko-rzystanie tego typu standardów nie wymaga aktywizmu po stronie sędziego, ponieważ odwołania do standardów wewnętrznych są immanentne dla jego pracy. Standardy te nie wymagają także doprecyzowania ze strony sędziego, ponieważ są najczęściej dokładnie przeanalizowane w piśmiennictwie praw-niczym (np. sposób dokonywania wykładni językowej).

(ii) Grupa standardów zewnętrznych wobec prawa36

W skład tej grupy wchodzą standardy substancjalne, takie jak zgodność z intencją ustawodawcy, wsparcie celu społecznego, który dana regulacja ma realizować, funkcja prewencyjna prawa i inne. Tego typu standardy są rodzajem „przesłanek zewnętrznych” w ujęciu K. Pałeckiego, przez któ-re rozumie on przesłanki zaczerpnięte ze społecznego otoczenia prawnika podejmującego decyzję stosowania prawa.37 Odniesienie się do tej grupy standardów przez sędziów oznacza wyjście poza hermetyczny krąg prawa i próbę realizacji przez prawo zadań społecznych realizowanych przez pań-stwo jako organizację. Mimo to trudno mówić, w przypadku odniesienia się przez sędziego do tej grupy standardów, o znaczącym elemencie akty-wizmu, ponieważ także tradycyjne i będące elementem edukacji prawniczej narzędzia wykładni przewidują odwołanie do wartości zewnętrznych wobec prawa (np. pod postacią wykładni celowościowej i funkcjonalnej). Niewąt-pliwie jednak wartości tego typu wymagają od sędziego doprecyzowania w procesie ich stosowania (np. identyfikacji intencji ustawodawcy)38.



(iii) Grupa standardów konstytucyjnych39

Ta grupa została skonstruowana poprzez odniesienie do aktu prawnego, jakim jest konstytucja. Jeżeli proces legislacyjny funkcjonuje prawidłowo, standardy konstytucyjne należy brać pod uwagę przede wszystkim przy for-mułowaniu prawa. Jednakże w nowoczesnym systemie konstytucyjnym za zapewnienie przestrzegania norm konstytucyjnych odpowiadają także sądy. Oznacza to m.in., że sądy badają, czy normy konstytucyjne są rzeczywiście przestrzegane w praktyce obrotu prawnego, w tym także w zakresie wydawa-nia decyzji administracyjnych. Sędziowie wydający orzeczenia w sprawach z zakresu prawa gospodarczego lub podatkowego są zatem zobowiązani oceniać zgodność działań administracyjnych z normami konstytucyjnymi chroniącymi indywidualne prawa przedsiębiorców. Do norm tych należy między innymi zasada proporcjonalności, zasady zapewniające ochronę swobody działalności gospodarczej czy ochronę własności prywatnej oraz zakaz dyskryminacji.

(iv) Grupa standardów wspólnotowych 40

Jako członek Unii Europejskiej, państwo polskie i jego instytucje podlegają zarówno regulacjom wewnątrzkrajowym, jak i wspólnotowym. Kiedy mię-dzy tymi dwoma porządkami prawnymi zachodzi konflikt, prawo wspól-notowe uzyskuje priorytet. Polskie sądy są zatem zobowiązane do stosowa-nia prawa wspólnotowego w takim zakresie, w jakim jest to relewantne dla rozstrzygnięcia spraw, które rozpatrują. Oczekuje się oczywiście, że polska administracja będzie podejmować podstawowe wysiłki zmierzające do za-pewnienia zgodności prawa wewnętrznego ze wspólnotowym, ale sądy tak-że powinny być aktywne w zapewnianiu respektowania przez władze zasad prawa wspólnotowego. Precyzyjnie rzecz ujmując, zasady te nie stosują się, dopóki sprawa wynikła przed sądem polskim nie dotyczy zagadnień prawa wspólnotowego. Mimo to jednak polskie sądy powinny być zachęcane do podążania za praktyką in-korporowania zasad prawa wspólnotowego do krajowego porządku praw-nego, przyjętą w innych państwach członkowskich UE.41

Odniesienia do poszczególnych grup standardów a charakter praktyki orzeczniczej

Wyróżnione cztery typy standardów mogą być użyte do zademonstrowania różnicy pomiędzy zarysowanymi wcześniej dwoma modelami orzekania sę-dziowskiego. Zgodnie z naszym założeniem sędziowie opierający się przede wszystkim na wewnętrznych standardach prawa stosują tradycyjny model orzekania. Im jednak więcej w ich orzeczeniach odniesień do pozostałych trzech grup standardów, tym bardziej model ewoluuje w kierunku współ-czesnego modelu orzekania sądowego. Ten współczesny model, jak po-wiedzieliśmy wcześniej, zakłada odwołania do zasad, w przeciwieństwie do modelu tradycyjnego, który ogranicza się do formalnego stosowania tekstu prawnego.



25

Aby badanie nasze mogło być przydatne dla wykazania, czy ewolucja od modelu tradycyjnego do modelu współczesnego rzeczywiście ma miejsce, konieczne było skonstruowanie narzędzi badawczych, mogących wyka-zać korzystanie przez sędziów z jednego albo drugiego modelu orzekania. W literaturze wskazuje się, że wyłączne odwołanie się do standardów we-wnętrznych prawa w procesie decyzyjnym sędziego jest charakterystyczne dla subsumpcyjnego (sylogistycznego) modelu stosowania prawa42. Model ten, określany także mianem jurysdykcji skomputeryzowanej43 lub bright- line-jurisdiction44 charakteryzuje się bowiem m.in. tekstową koncepcją pra-wa oraz dążeniem do maksymalnej ścisłości i precyzji norm. Niewątpliwie więc cechują ten model standardy zaliczone przez nas do grupy standardów wewnętrznych. Natomiast odwołanie się do „przesłanek zewnętrznych”, ta-kich jak otoczenie społeczno-gospodarcze, czy też do zasad i reguł ogólnych (za takie uznajemy zasady konstytucyjne oraz większość zasad i regulacji prawa wspólnotowego), cechuje argumentacyjny model prawa. Podsta-wowymi wyznacznikami tego modelu są: rosnący zakres otwartości języka prawnego oraz wzrost znaczenia zasad prawnych i innych niedefinitywnych reguł w argumentacjach prawniczych45.

Założyliśmy zatem, że wynik, zgodnie z którym: • w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przeważają odwołania

do standardów wewnętrznych i • poziom tej przewagi nie ulega zmianie w czasie, będziemy uznawać za

wyznacznik braku przechodzenia od tradycyjnego modelu orzekania do modelu orzekania w oparciu o zasady.

Analogicznie: • przewagę odniesień do standardów zewnętrznych lub zasad ogólnych

i związany z tym inny charakter praktyki sądów administracyjnych (responsywny w stosunku do standardów zewnętrznych, pro-konstytucyjny lub pro-wspólnotowy) lub też

• stwierdzoną ewolucję obecnej praktyki w kierunku tych typów praktyk, uznamy za symptom przechodzenia od tradycyjnego modelu orzekania do modelu orzekania w oparciu o zasady.

Analiza orzeczeń - metodologia

Nasza analiza koncentrowała się na badaniu ilościowym46, dotyczącym liczby odniesień do poszczególnych grup standardów i liczby odniesień do poszczególnych standardów w ramach grup. Badanie orzeczeń było pro-wadzone poprzez szczegółową lekturę uzasadnienia danego orzeczenia i odnotowanie w tabeli w formacie Excel faktu powołania danego standardu przez sędziego w danym orzeczeniu. Za powołanie standardu uznawaliśmy przede wszystkim wyraźne jego wskazanie przez sędziego (np. za powołanie standardu wykładni językowej uznawaliśmy użycie słów „wykładnia języko-wa przepisu wskazuje na....”; w przypadku sformułowania „celem omawia-nego przepisu jest ....” uznawaliśmy, że sędzia powołuje się na cel przepisu).



jurysdykcja

skomputeryzowana

W niektórych przypadkach za odwołanie się do danego standardu uzna-waliśmy jego powołanie w sposób opisowy, który jednak pozwalał wnio-skować o dokonanej przez sędziego referencji. Np. stwierdzenie „zgodnie z brzmieniem art. "x" przedsiębiorca powinien...” uznawaliśmy za odwołanie się do standardu, jakim jest poprzestanie na wykładni językowej przepisów, natomiast twierdzenie „okoliczności uchwalenia tego przepisu wskazują, że miał on zapobiec ....” uznajemy za odwołanie do intencji prawodawcy lub – w zależności od kontekstu – do celu prawa.

W tabeli dokumentującej badanie wskazywaliśmy także w odniesieniu do każdego orzeczenia szereg danych uzupełniających, m.in. sygnaturę orze-czenia, typ sądu, który je wydał (sąd pierwszej czy drugiej instancji), typ orzeczenia (wyrok, uchwała), charakter sprawy (materialnoprawny czy pro-ceduralny)47 oraz to, czy rozstrzygnięcie jest korzystne dla podmiotu pry-watnego czy administracji. Zbieranie dodatkowych danych pozwoliło nam następnie ustalić, czy zakres odniesień dokonywanych przez sędziów zmie-nia się w zależności od typów rozstrzygnięć. Przykładowo, po zakończeniu badania byliśmy w stanie porównać zakres odwołań dokonywanych przez sędziów w orzeczeniach wydanych na korzyść administracji i w orzecze-niach, w których stroną zwycięską był podmiot prywatny.

Wyniki badania48

(i) Wyniki ogólne w zakresie ilości i typu referencji dokonywanych przez sędziów

Tabela pierwsza ilustruje proporcje pomiędzy dokonywanymi przez sędziów odniesieniami do poszczególnych grup standardów we wszystkich bada-nych orzeczeniach w latach 1999-2004.

Tabela 1. Odniesienie do poszczególnych grup standardów we wszystkich badanych

orzeczeniach*

Wewnętrzne standardy

prawa

Standardy zewnętrzne dla

prawa

Standardy konstytucyjne

Standardy prawa

wspólnotowego

Wszystkie

2427 267 201 25 2920

83% 9% 7% 1% 100%

Źródło: Opracowanie własne. *Dane pochodzą z 807 przebadanych orzeczeń opublikowanych w latach

1999-2004.

Jak wynika z uzyskanych rezultatów, sędziowie sądów administracyjnych bez-dyskusyjnie preferują odwołania do standardów wewnętrznych prawa – 83% wszystkich odniesień w badanych orzeczeniach dokonanych zostało do tej grupy standardów. W ramach grupy standardów wewnętrznych sędziowie odwołują się przede wszystkim do wyników wykładni językowej tekstu praw-nego (32% wszystkich odwołań do grupy standardów wewnętrznych). Inny-



27

przewaga wykładni

językowej

mi często wskazywanymi standardami są: zgodność z wcześniejszymi wyro-kami sądów administracyjnych (14% odniesień w ramach grupy standardów wewnętrznych), wynik wykładni systemowej (12%) i odwołania do literatury prawniczej (10% odniesień w ramach grupy standardów wewnętrznych).

Na drugim miejscu pod względem ilości odwołań sklasyfikowaliśmy od-wołania do grupy standardów zewnętrznych dla prawa – 9% wszystkich odwołań. W ramach tej grupy sędziowie odwołują się najczęściej do celu regulacji prawnej (32% odwołań spośród wszystkich referencji w tej gru-pie), intencji prawodawcy (21% odwołań) oraz funkcji społecznej prawa (7%). Znaczącą liczbę referencji odnotowaliśmy w odniesieniu do innych standardów czy wartości zewnętrznych (32%). Były to odniesienia do oto-czenia społecznego i ekonomicznego, w którym zarówno administracja państwowa, jak i podmioty prywatne wykonują swoje prawa i obowiązki. W świetle próby badawczej (orzeczenia istotne dla działalności gospodarczej) interesującym odkryciem są zaskakująco rzadkie odwołania do doktryny ‘in dubio pro libertate’ (w razie wątpliwości należy rozstrzygnąć na rzecz wol-ności/dopuszczalności działania) i będącej jej odmianą zasady ‘in dubio pro tributario’ (w razie wątpliwości należy rozstrzygnąć na korzyść podatnika).Odniesienia do tego standardu stanowią jedynie 3% wszystkich odniesień w ramach odniesień do grupy standardów zewnętrznych (2,4 promila wszyst-kich odniesień dokonywanych przez sędziów w badanych orzeczeniach).

Odniesienia do standardów konstytucyjnych stanowią 7% wszystkich od-niesień do standardów dokonywanych przez sędziów w badanych orze-czeniach. W ramach tej grupy standardów 40% odniesień stanowią od-niesienia do konstytucji jako całości (np. bliżej nieokreślonych praw i wolności konstytucyjnych) lub poszczególnych szczegółowych zasad (np. art. 217 Konstytucji poświęconemu zasadom opodatkowania). 12% odnie-sień w ramach grupy standardów konstytucyjnych dotyczyło zasady rów-ności, a 10% - zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, zawartej w art. 8 ustawy zasadniczej. Interesujące jest, że tylko jedno odniesienie to odniesienie do zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a więc zasady stanowiącej kluczową gwarancję konstytucyjną prowadzenia działal-ności gospodarczej.

Tylko 1% wszystkich odniesień w badanych orzeczeniach to odniesienia do grupy standardów wspólnotowych. Najczęstsze referencje w ramach tej grupy to odniesienia do zasady wykładni prawa wewnętrznego w zgo-dzie z prawem wspólnotowym (48% odniesień w ramach tej grupy) oraz odniesienia do szczegółowych regulacji wspólnotowych (48%). 4% refe-rencji stanowiły odniesienia do zasady niedyskryminacji. W badanej gru-pie orzeczeń nie odnotowaliśmy odniesień do zasady proporcjonalności w ujęciu prawa wspólnotowego.



niski odsetek

odwołań do zasad

(ii) Zmiany częstotliwości odniesień do poszczególnych standardów w czasie

Poniżej prezentujemy porównanie częstotliwości odniesień do poszczegól-nych grup standardów w czasie, jaki obejmowało badanie. Jak pokazuje tabela 2, w ciągu pięciu lat, które obejmowało badanie, częstotliwość od-wołań do poszczególnych grup standardów istotnie się nie zmieniała. Mimo niewielkich wahań, standardy wewnętrzne dla prawa zajmują niezmiennie wysoką pozycję wśród standardów wykorzystywanych w argumentacji sę-dziowskiej, odwołania do pozostałych grup standardów pozostają nato-miast na niskim poziomie. Należy zwrócić uwagę na fakt, że ta stabilność pozostaje w kontraście do istotnie zmieniającego się otoczenia prawnego, zarówno w aspekcie konstytucyjnym, jak i wspólnotowym.

Tabela 2.Porównanie częstotliwości odniesień do poszczególnych grup standardów w czasie

Źródło: Opracowanie własne.

(iii) Wzorce argumentacji stosowane przez sędziów

W tej części poświęconej wynikom badania przedstawiamy najczęstsze kom-binacje standardów, jakich sędziowie polskich sądów administracyjnych używali w uzasadnieniach orzeczeń z badanego okresu.

Jak wskazuje tabela nr 3, aż 63% procent orzeczeń zostało wydane przy użyciu argumentacji opartej wyłącznie na standardach wewnętrznych pra-wa. Drugą co do częstotliwości wykorzystania kombinacją (18% orzeczeń) jest użycie w jednym orzeczeniu standardów wewnętrznych i zewnętrz-nych. Na dalszych miejscach plasują się kombinacje „standardy wewnętrz-ne + standardy konstytucyjne”, oraz „standardy wewnętrzne + zewnętrzne + konstytucyjne”.



100%

80%

60%

40%

20%

0%

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Standardy prawa wspólnotowego Wewnętrzne standardy prawa

Standardy konstytucyjne Standardy zewnętrzne dla prawa Standardy zewnętrzne dla prawa Standardy zewnętrzne dla prawa

brak zmian w praktyce

orzeczniczej

29

Tabela 3. Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – wszystkie

orzeczenia*

Standardy wewnętrzne

Standardy wewnętrzne i zewnętrzne


i konstytucyjne

Standardy wewnętrzne,

zewnętrzne i konstytucyjne

Inne kombinacje

63% 18% 10% 6% 3%

Źródło: Opracowanie własne. *Dane pochodzą z 807 przebadanych orzeczeń.

Jak pokazuje to kolejna tabela, także różnice w popularności wykorzystywa-nych przez sędziów wzorców argumentacji, mimo niewielkich wahań, pozo-stają w całym badanym okresie stałe.

Tabela 4. Kombinacje grup standardów w czasie.*

Źródło: Opracowanie własne. *Cztery najczęściej występujące kombinacje.

Przy formułowaniu założeń badania przyjęliśmy, że ewentualny wysoki udział standardów wewnętrznych dla prawa w uzasadnieniach rozstrzy-gnięć sądów administracyjnych może być wynikiem charakteru spraw, jakie rozstrzyga ten typ sądów. Ze względu na dużą ilość spraw związa-nych z procedurami administracyjnymi oraz na sformalizowanie postę-powania przed sądem przewaga standardów formalnych (chociażby wy-kładni językowej czy systemowej) byłaby naturalna. Z tego też powodu dokonaliśmy dodatkowego pomiaru częstotliwości stosowanych wzorców argumentacji w grupie orzeczeń dotyczących przepisów proceduralnych i grupie orzeczeń dotyczących przepisów materialnych. Jak pokazują po-niższe wyniki, także w grupie orzeczeń dotyczących przepisów prawnych o charakterze materialnym przewaga argumentacji opartej wyłącznie na standardach wewnętrznych jest znaczna (58%), choć nie tak duża jak



80%70%60%50%40%30%20%10%0%

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Standardy wewnętrzne Standardy wewnętrzne i zewnętrzne

Standardy wewnętrzne i konstytucyjne Standardy wewnętrzne, zewnętrzne i konstytucyjne Standardy wewnętrzne i konstytucyjne Standardy wewnętrzne i konstytucyjne

przewaga argumentacji

formalnej

w grupie orzeczeń opartych o przepisy proceduralne (72%) czy w grupie wszystkich badanych orzeczeń (63%).

Tabela 5. Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – orzecze-

nia wydane w odniesieniu do przepisów o charakterze proceduralnym i orzeczenia wyda-

ne w odniesieniu do przepisów o charakterze materialnym*




i konstytu-cyjne


zewnętrzne i konstytu-

cyjne

Inne kombinacje

Wszystkie 63% 18% 10% 6% 3%

Proceduralne 72% 16% 7% 2% 3%

Materialne 58% 21% 11% 7% 3%

Źródło: Opracowanie własne. *Spośród wszystkich 807 orzeczeń 233 z nich miały charakter proceduralny,

a 463 materialny.

Zmiana w proporcjach pomiędzy powoływanymi wzorcami argumentacji jest widoczna, jeśli analizuje się ją w rozbiciu na typ składów sędziowskich. Jak pokazuje następna tabela, w uchwałach i orzeczeniach wydawanych w rozszerzonym składzie (większym niż trzyosobowy), udział argumenta-cji opartej wyłącznie na standardach wewnętrznych jest mniejszy niż 50%, a jednocześnie zwiększa się procent spraw rozpatrywanych przy użyciu kom-binacji standardów uwzględniających standardy zewnętrzne, konstytucyjne i wspólnotowe. Wynik ten potwierdza tezę, zgodnie z którą orzeczenia wy-dawane w trudnych sprawach (za takie uznaliśmy sprawy, w których zapa-dła uchwała lub sprawy rozpatrywane w rozszerzonych składach) wymagają wyjścia poza grupę standardów wewnętrznych, związanych z tekstem oraz formalnymi cechami systemu prawa i sięgnięcie do standardów bardziej ogólnych.

Tabela 6. Kombinacje standardów w uchwałach i orzeczeniach wydanych w rozszerzo-

nym składzie*

Standardy

wewnętrzneStandardy

wewnętrzne i zewnętrzne


i konstytu-cyjne



cyjne

Innekombinacje

Wszystkie 63% 18% 10% 6% 3%

Rozszerzony skład (>3)

47% 23% 18% 9% 3%

Źródło: Opracowanie własne. *Spośród wszystkich 807 orzeczeń 120 to orzeczenia i uchwały w rozszerzo-

nym składzie sędziowskim (>3).



31

Przy obliczaniu powyższych wyników założyliśmy, że powołanie kilku grup standardów w jednym orzeczeniu jest tożsame z zastosowaniem wzorca ar-gumentacji opartego na tych grupach standardów (np. odwołanie się do wykładni językowej i wykładni funkcjonalnej w jednym orzeczeniu uznaje-my za zastosowanie wzorca argumentacji opartego o te dwa standardy, a w konsekwencji zastosowanie wzorca argumentacji nazywanego wykład-nią stwierdzającą49). Założenie to jest oczywiście pewnym uproszczeniem. Nie we wszystkich bowiem przypadkach powołanie dwóch grup standar-dów w danym orzeczeniu oznaczało ich logiczne lub funkcjonalne powią-zanie we wzorzec. W celu zminimalizowania błędu, w orzeczeniach o wielo-wątkowym charakterze (np. orzeczeniu, które najpierw rozstrzyga kwestię wstępną, proceduralną, a następnie przechodzi do rozstrzygnięcia kwestii głównej o charakterze materialnym), za wzorzec uznawaliśmy tylko wystę-powanie dwóch grup standardów w tym samym wątku. Niemniej jednak należy przyjąć, że prezentowany powyżej udział procentowy wzorców opar-tych na dwóch grupach standardów lub ich większej ilości może być nieco zawyżony. Oznacza to jednak jeszcze większą niż wykazana dominację wzor-ców opartych o jedną tylko grupę standardów – w naszym przypadku jesz-cze większą dominację wzorców argumentacji opartych wyłącznie o grupę standardów wewnętrznych.

(iv) Konkluzja badania

Uzyskane rezultaty, w szczególności istotna przewaga wzorca argumentacyjne-go opartego wyłącznie na standardach wewnętrznych wskazują, że:• sędziowie relatywnie rzadko uzasadniają swoje decyzje przez odnoszenie

się do ogólnych zasad prawa, w tym zasad konstytucyjnych i wspólno- towych;

• sędziowie jedynie okazjonalnie uzasadniają swoje decyzje przez odniesienie się do standardów zewnętrznych dla prawa, takich jak społeczny cel prawa, inne jego funkcje czy też specyfika otoczenia społeczno-gospodarczego, w którym działają strony postępowania sądowego.

Jednocześnie, jak pokazują badania trendów odwołań do poszczególnych grup standardów w okresie objętym badaniem (1999-2004), znaczna przewaga wzorca argumentacji opartego na standardach wewnętrznych nie ulega zmianie. Jak wiadomo, jest to okres istotnych zmian w otoczeniu prawnym – okres po uchwaleniu nowej konstytucji oraz bezpośrednio przed- i poakcesyjny. Jak pokazują wyniki badania, w tym czasie udział argumenta-cji opartej o standardy zewnętrzne, konstytucyjne i wspólnotowe utrzymu-je się na niezmienionym, niskim poziomie. Zgodnie zatem z hipotezą sfor-mułowaną przed rozpoczęciem badania należy uznać, że polska praktyka orzecznicza w obszarze sądów administracyjnych jest bardziej zbliżona do tradycyjnego modelu orzekania i nie zachodzi zmiana ewolucyjna w kierun-ku modelu orzekania w oparciu o zasady.



Brak przejścia pomiędzy modelami orzekania a rozwój przedsiębiorczościGłówną ideą tego raportu jest zbadanie relacji pomiędzy pewnymi trendami w sposobie orzekania sądowego w sprawach administracyjnych a rozwo-jem przedsiębiorczości w Polsce. Dlatego w tej części identyfikujemy kilka obszarów istotnych dla rozwoju gospodarczego, w których może być za-uważalny wpływ pozostania przez sądy administracyjne przy tradycyjnym modelu orzekania.

Konkurencyjność Polski jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej

Rezultatem naszego badania jest wykazanie niskiego poziomu odesłań do standardów mających podstawowe znaczenie dla ochrony swobodnej dzia-łalności gospodarczej. Jak pokazuje badanie częstotliwości powołań poszcze-gólnych standardów, odwołania do konstytucyjnej zasady proporcjonalności czy zasady ochrony interesów w toku kształtują się na poziomie 1-2% odwo-łań w grupie standardów konstytucyjnych, które jako całość stanowią nie-spełna 10% wszystkich powoływanych przez sędziów standardów. Podobnie, jak pokazuje badanie, w zakresie grupy standardów zewnętrznych dla prawa relatywnie niski jest odsetek odwołań do zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść dopuszczalności działania podmiotu prywatnego (zasada „in dubio pro libertate”).

Nikły odsetek odwołań do zasady proporcjonalności, wyrażonej przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jest zjawiskiem szczególnie niepokojącym w świe-tle funkcji sądownictwa administracyjnego, jaką jest ochrona podmiotów prywatnych przed samowolą i arbitralnością administracji. Zasada pro-porcjonalności daje sędziemu możliwość badania działań administracji w trzech aspektach: przydatności, konieczności i proporcjonalności sensu stricto50. Badanie przydatności polega na ocenie, czy wybrane przez admi-nistrację środki pozwalają na skuteczną realizację założonego celu. Badanie spełnienia wymogu konieczności polega na sprawdzeniu, czy spośród tak samo skutecznych działań administracja wybrała środek najmniej uciążli-wy dla podmiotu prywatnego. Wreszcie zbadanie przez sędziego spełnienia wymogu proporcjonalności sensu stricto oznacza sprawdzenie, czy środki i ciężary nałożone na podmiot prywatny pozostają w proporcji do osiągane-go celu, a więc czy są uzasadnione w świetle wagi dobra publicznego, które mają realizować51. Minimalna ilość odwołań do zasady proporcjonalności w orzecznictwie sądów administracyjnych może oznaczać, że sąd dopusz-cza działania administracji, które są nieskuteczne w osiąganiu zamierzone-

brak odwołań do zasady

proporcjonalności

33

go celu, nakładają na podmioty prywatne ciężary większe niż to konieczne, a dodatkowo skutkują kosztami nieuzasadnionymi w świetle osiąganych ko-rzyści. Sytuacja taka musi prowokować do refleksji.

Brak odniesień do zasad konstytucyjnych chroniących przedsiębiorczość oraz do czynników zewnętrznych wobec prawa, ale mogących wpływać na jego stosowanie, musi być rozpatrywany w świetle wyników przeprowadzo-nych przez nas badań. Jak się bowiem okazuje, wyniki badania wskazują na istotne różnice w doborze argumentacji pomiędzy orzeczeniami rozstrzy-gającymi sprawę na korzyść administracji i orzeczeniami korzystnymi dla podmiotów gospodarczych będących stroną postępowania. Jak pokazuje tabela 8., w orzeczeniach korzystnych dla administracji udział argumen-tacji opartej na standardach wewnętrznych jest wyższy niż w orzeczeniach korzystnych dla podmiotów prywatnych, i to niezależnie od podstawy roz-strzygnięcia (proceduralnej czy materialnoprawnej). Jednocześnie uzasad-nienia orzeczeń korzystnych dla podmiotów prywatnych zawierają więcej odniesień do standardów zewnętrznych, konstytucyjnych i wspólnotowych (różnice do 9 punktów procentowych in plus).


nia na korzyść administracji i orzeczenia na korzyść podmiotów prywatnych według pod-

stawy rozstrzygnięcia.




i konstytu-cyjne



cyjne

Inne kombinacje

Wszystkie

Administracja 69% 17% 5% 5% 4%

Podmioty prywatne

59% 18% 13% 6% 3%

Proceduralne


Podmioty prywatne

69% 17% 9% 2% 3%

Materialne


Podmioty prywatne

53% 21% 15% 8% 2%

Źródło: Opracowanie własne. *Spośród wszystkich 807 orzeczeń 233 z nich miało charakter proceduralny

a 463 materialny.Rozstrzygnięć na korzyść administracji było 310, a na korzyść podmiotu prywatnego 392.

Różnice w charakterze odniesień pomiędzy wskazanymi grupami orzeczeń mogą być jeszcze wyraźniejsze, jeśli uwzględni się następujące założenia:• możliwe jest zaliczenie co najmniej części odwołań do poprzednich

BRAK PRZEJŚCIA POMIĘDZY MODELAMI ORZEKANIA A ROZWÓJ

PRZEDSIĘBIORCZOŚCI

prywatneprywatne

dobór standardów

a wynik orzeczenia

wyroków sądów administracyjnych nie jako odwołań do standardów wewnętrznych prawa (tak przyjęliśmy przy kwalifikowaniu standardów do poszczególnych grup), ale jako odwołań do innych grup standardów; wynika to z założenia, że skoro wcześniejsze orzeczenie sądu staje się przedmiotem odniesienia sędziego, to zawiera jakąś wartość dodaną w stosunku do przepisu prawnego (do którego odwołanie byłoby klasycznym odwołaniem do standardu wewnętrznego); w innym wypadku odwołanie do wcześniejszego orzeczenia mogłoby zostać z powodzeniem zastąpione odwołaniem do przepisu prawnego52;

• podobną hipotezę można sformułować w odniesieniu do co najmniej części odwołań do literatury prawniczej, także klasyfikowanych przez nas pierwotnie jako standardy wewnętrzne.

Jak wskazują nasze wyliczenia przedstawione w tabeli nr 9, w sytuacji, w której uznamy hipotetycznie, że powołanie przez sędziego wydanego wcześniej wyroku sądu administracyjnego stanowi odwołanie do standar-dów zewnętrznych, najczęstszą kombinacją argumentacji w rozstrzygnię-ciach korzystnych dla biznesu jest łączne użycie standardów wewnętrznych i zewnętrznych, podczas gdy w rozstrzygnięciach korzystnych dla admini-stracji liderem pozostaje wyłączne użycie standardów wewnętrznych. Może to oznaczać, że rozstrzygnięcia korzystne dla administracji zapadają przy wykorzystaniu wzorca argumentacji formalistycznej, natomiast rozstrzy-gnięcia korzystne dla przedsiębiorców w przeważającym stopniu zapadają według standardu antyformalistycznego53, a więc przy uzupełnieniu argu-mentacji opartej na standardach wewnętrznych o innego typu wartości.


nia na korzyść administracji i orzeczenia na korzyść podmiotów prywatnych, przy uzna-

niu odniesień do poprzednich wyroków sądowych i wyroków TK za odniesienia do stan-

dardów zewnętrznych*

Standardy

wewnętrzneStandardy

wewnętrzne i zewnętrzne


i konstytu-cyjne



cyjne

Inne kombinacje

Wszystkie 36% 43% 4% 12% 6%


Podmioty prywatne

30% 43% 4% 15% 8%

Źródło: Opracowanie własne. *Spośród wszystkich 807 orzeczeń było 310 rozstrzygnięć na korzyść admini-

stracji oraz 392 na korzyść podmiotów prywatnych.

Nie ulega wątpliwości, że niski odsetek odwołań do standardów istotnych dla podmiotów gospodarczych w orzeczeniach podatkowych i innych orze-



argumentacja formalistyczna

a ochrona podmiotów

gospodarczych

35

czeniach o charakterze gospodarczym może prowadzić do formalizmu orzeczeń, a tym samym może mieć negatywny wpływ na rozwój przedsię-biorczości. Taka strategia sędziowska może skutkować nie zawsze uzasad-nioną surowością orzeczeń. Jednocześnie niski odsetek powołań standardów o charakterze konstytucyjnym wskazuje na niepełne wykorzystanie szansy, jaką stwarza art. 8 Konstytucji, przewidujący bezpośrednie użycie ustawy zasadniczej w procesie stosowania prawa.

Tezę o negatywnym wpływie formalizmu praktyki sędziowskiej na roz-wój przedsiębiorczości potwierdza piśmiennictwo ekonomiczno-praw-ne. Jak wskazują opracowania Banku Światowego oraz prace La Porty54, formalizm orzeczeń sędziowskich kreuje gorsze środowisko inwestycyjne w danym kraju. W pracach tych wykazano, że systemy prawne oparte na modelu kodeksowym (francuskim) są mniej konkurencyjne pod względem atrakcyjności inwestycyjnej od systemów prawnych opartych na tradycji common law. Główną przyczyną mniejszej atrakcyjności systemów kodek-sowych jest zbytni formalizm orzecznictwa sądowego i mała elastyczność w dostosowywaniu prawa do potrzeb rynku. Jak czytamy w opracowaniu przygotowanym na zlecenie Banku Światowego:

„Nieprzewidujące odstępstw reguły i nadmierny formalizm praktyki sędziowskiej może nie zapewniać sędziom wystarczającej swobody umożliwiającej właściwe zastosowanie przepisów do zmieniających się warunków, a zatem może uniemożliwiać zaspokojenie ciągle zmieniających się potrzeb [podmiotów] gospodarczych”55.

Taki wpływ formalizmu orzeczniczego na kreowanie środowiska inwestycyj-nego nie dziwi, jeśli weźmie się pod uwagę aspekt adaptowalności porządku prawnego do zmieniającej się rzeczywistości. Niski poziom wykorzystania standardów zewnętrznych dla prawa i rzadko stosowana argumentacja oparta o zasady powoduje, że regulacje prawne nie są stosowane elastycz-nie i częściej okazują się nieadekwatne do problemów szybko zmieniającego się świata, w tym problemów związanych z działalnością gospodarczą.

Transmisja preferencji aksjologicznych ustawodawcy przezorzecznictwo sądowe

Jeżeli będziemy traktować sądownictwo jako jedną z agend państwa, to ni-ska gotowość do orzekania w oparciu o zasady i będący jej skutkiem względ-ny formalizm praktyki sądowniczej musi rodzić pytania dotyczące spójności polityki państwa wobec rozwoju działalności gospodarczej. W szczególno-ści można zastanawiać się, czy w obecnym porządku konstytucyjnym, który daje sędziom narzędzia ochrony wartości istotnych dla działalności gospo-darczej, są one wykorzystywane w sposób zgodny z linią preferencji aksjolo-gicznych demokratycznie ustanowionego prawodawcy, który – jak się zdaje – w sposób zdecydowany popiera rozwój przedsiębiorczości56.



Problem transmisji preferencji aksjologicznych ustawodawcy poprzez sądownictwo powinien być rozpatrywany na tle zróżnicowania wzorców argumentacyjnych w sprawach rozstrzygniętych na korzyść administracji i na korzyść przedsiębiorców. Jak wskazują wyniki badania, w większości przypadków, i to bez względu na materialny czy proceduralny charakter sprawy, sędziowie rozstrzygają sprawy wyłącznie w oparciu o standardy we-wnętrzne, a wewnątrz tej grupy przede wszystkim opierają się na wynikach wykładni językowej, uzupełnionej ewentualnie o wcześniejsze orzecznictwo i literaturę prawniczą. Jednocześnie, w sprawach w których sąd rozstrzyga na korzyść przedsiębiorców, wzorzec argumentacji jest inny. W tych spra-wach sędziowie znacznie częściej sięgają do argumentacji, która oprócz standardów wewnętrznych angażuje standardy zewnętrzne i konstytucyjne.

Wyniki te mogą prowadzić do różnych konkluzji w zależności od tego, czy wzorzec stosowanej argumentacji w sprawach korzystnych dla przedsię-biorców jest pierwotny w stosunku do rozstrzygnięcia, czy też wtórny. Przyj-mując, że stosowana argumentacja jest pierwotna w relacji do rozstrzygnię-cia, należałoby przyjąć, że zwiększenie przez sędziów argumentacji opartej na standardach zewnętrznych, konstytucyjnych czy wspólnotowych może spowodować częstsze orzekanie na korzyść przedsiębiorców. Jednocześnie, jak wskazywaliśmy, współczesny model orzekania w oparciu o zasady, wy-maga przejścia od standardów wewnętrznych do standardów o charakte-rze ogólnym. Oznaczałoby to, że przejście do nowego modelu orzekania byłoby korzystne dla ochrony interesów podmiotów prywatnych. Przejście to wiązałoby się bowiem z większym udziałem standardów zewnętrznych, konstytucyjnych i wspólnotowych w argumentacji sędziowskiej. Tym sa-mym – zgodnie ze wskazaną zależnością pomiędzy zakresem wykorzysta-nych standardów a rezultatem rozstrzygnięcia – wzrósłby procent orzeczeń wydawanych na korzyść podmiotów gospodarczych. Taki wzrost orzeczeń korzystnych dla przedsiębiorców byłby zgodny z preferencjami aksjologicz-nymi demokratycznego ustawodawcy.

Można jednak także opowiadać się za podnoszonym nieraz poglądem, że szczegółowa argumentacja przedstawiana w uzasadnieniu orzeczenia jest formułowana ex post w stosunku do rozstrzygnięcia (przed rozstrzygnięciem istnieje jedynie jej zrąb). W takim przypadku częstsza obecność argumenta-cji zewnętrznej i konstytucyjnej w orzeczeniach korzystnych dla przedsiębior-ców nie wpływałaby na efekt rozstrzygnięcia. Powołanie standardów innych niż wewnętrzne można by traktować w tym przypadku nie jako czynność stanowiącą element kontekstu rozstrzygnięcia, ale wyłącznie element kon-tekstu uzasadnienia (o obu kontekstach piszemy w punkcie: "Relacja pomię-dzy...", str. 21). Naszym zdaniem takie stanowisko powinno być odrzucone. Zakłada ono bowiem pozorny charakter uzasadnienia i złą wiarę sędziów, którzy według tej hipotezy mieliby rozstrzygać sprawy według bliżej nieokre-ślonych preferencji (np. osobistych), a następnie dopasowywać argumenta-cję do już podjętej decyzji.



stosowanie zasad

a ochrona podmiotów

gospodarczych

37

Powyższy wywód prowadzi do pozornie paradoksalnej konkluzji, zgodnie z którą formalistyczne podejście do stosowania prawa nie zapewnia wier-ności wyborom aksjologicznym ustawodawcy. Konkluzja ta znajduje jednak potwierdzenie w literaturze poświęconej interpretacji prawniczej. Zgodnie z poglądem A. Marmora57 czy G. Mac Calluma Jr., tekstualizm i nieuwzględ-nianie intencji ustawodawcy w procesie orzekania sądowego prowadzi do wypaczenia zasady podległości sędziów konstytucji i ustawom, a przez to jest źródłem niewłaściwych relacji pomiędzy władzą sądowniczą i ustawo-dawczą.

Autorytet sądów i zależna od niego skuteczność stosowania prawa

Wykazane przez badanie zjawisko niskiej responsywności sędziów w stosun-ku do otoczenia społeczno-gospodarczego i niska gotowość do orzekania w oparciu o zasady mogą mieć wielorakie skutki dla społecznego odbioru orzeczeń i pozycji sądu w społeczeństwie, a przez to pośrednio na skutecz-ność stosowania prawa.

Orzeczenia oparte wyłącznie na standardach wewnętrznych, a więc z de-finicji trudno zrozumiałych dla zewnętrznych obserwatorów, mogą po-wodować subiektywne postrzeganie wyroków jako „nieżyciowych” czy „niesprawiedliwych”, bo nieuwzględniających pozaprawnych okoliczności danej sprawy. O takim typie odbioru orzeczeń sądowych mówi łacińskie przysłowie „summum ius, summa iniuria” – „najwyższe prawo, najwyższa niesprawiedliwość”. Z takiej percepcji orzeczeń zdają sobie sprawę także sami sędziowie. Jak pisze K. Pałecki: “Przeprowadzone ostatnio w Polsce badania empiryczne wykazały, że zdaniem większo-ści sędziów nie tylko nie da się uniknąć przy wydawaniu orzeczeń przynajmniej niektó-rych >>subiektywnych zniekształceń<< (zjawisko to jest zwykle określane mianem >> osobistego poczucia sprawiedliwości<<), ale - co najważniejsze - unikanie >>osobistych przekonań<< jako dodatkowych przesłanek może doprowadzić sędziego (orzekającego) do wydania orzeczenia całkowicie niesprawiedliwego, choć poprawnego z formalnego punktu widzenia” 58

Postrzeganie orzeczeń opartych na standardach formalnych jako niespra-wiedliwych zdaje się być potwierdzane przez badania opinii publicznej do-tyczące społecznej oceny funkcjonowaniu sądów i pożądanego społecznie modelu orzekania, prowadzonymi przez M. Borucką-Arctową i K. Pałec-kiego59. Wyniki przeprowadzonych badań wskazują na istnienie „społecz-nych oczekiwań odejścia od ‘litery prawa’”60. Oczekiwania te są widoczne w odpowiedzi na pytanie: czy sąd przy wydawaniu orzeczenia powinien się kierować się tylko przepisami prawnymi, czy też powinien uwzględniać do-datkowo inne czynniki?61. Wśród respondentów 24% odpowiedziało, iż sąd powinien się kierować wyłącznie przepisami prawnymi, jednak aż 67% wska-zało, że sąd powinien dodatkowo uwzględniać inne czynniki. Wśród tych in-



sprzeciw społeczny

wobec formalizmu

nych czynników wskazano m.in. własne poczucie sprawiedliwości sędziego, przekonania sędziego dotyczące tego, co jest pożyteczne dla społeczeństwa, ocenę kosztów, jakie trzeba będzie ponieść wykonując orzeczenie, potrzeby polityczne kraju (np. realizowany przez rząd program, czy wreszcie przepisy prawa wspólnotowego62).

Wspomniane badania, spośród trzech generalnych strategii orzekania sądowego: formalistycznej (według „litery prawa”), antyformalistycznej (z uwzględnieniem indywidualnej oceny sędziego opartej na poczuciu spra-wiedliwości) i responsywnej (biorącej pod uwagę oczekiwania społeczne) najmniej oczekiwanym sposobem orzekania jest orzekanie formalistyczne63. W sposób szczególny antyformalistyczny i responsywny sposób orzekania popierają przy tym przedstawiciele świata biznesu64. Oznacza to, że sędzio-wie mają przyzwolenie społeczne na odejście od sformalizowanej „jurysdyk-cji komputerowej“65 i na wprowadzanie do rozstrzygnięć elementów poza-tekstowych: indywidualnego poczucia sprawiedliwości, zdrowego rozsądku czy innych wartości pozaprawnych, które istotnie mogą wpłynąć na osta-teczną treść decyzji sędziowskiej.

Podsumowując wyniki badań ich autorzy stwierdzają, że wśród badanych widoczne są tendencje „antyformalistyczne” i tendencje „osłabionego lega-lizmu”, a także, że badani deklarują gotowość „do pozostawienia [sędziom] w procesie orzekania daleko idącej dyskrecji (swobody orzekania)”66. Do-datkowo, co istotne z punktu widzenia tematyki niniejszego raportu, naj-większy odsetek osób postulujących odejście od formalistycznego sposobu orzekania stwierdzono wśród grup społecznych będących w wieku produk-cyjnym (ludzie młodzi i studenci) oraz grup społecznych powiązanych z biz-nesem (pracownicy handlu i usług oraz kadra zarządzająca)67.

Byłoby niemądre wykorzystywanie wyników sondaży do formułowania po-stulatów co do sposobu orzekania przez sędziów. Postrzeganie sądów przez społeczeństwo jest jednak czynnikiem wpływającym na ich autorytet,a przez to na autorytet i skuteczność prawa. Dlatego też opinie te nie mogą być zby-wane. Należy raczej zastanowić się, czy istnieje możliwość spełnienia oczeki-wań społecznych co do modelu orzekania przy jednoczesnym nienaruszaniu autonomii prawa i niezawisłości sędziów.

Aktualność aktów prawnych

Niska responsywność sędziów może także wpływać na aktualność aktów praw-nych i elastyczność regulacji w zmieniającym się środowisku gospodarczym i społecznym. W szczególności może być ona przyczyną szybkiej dezaktualizacji aktów prawnych i konieczności interwencji legislacyjnej. Niska responsywność jest bowiem jednoznaczna z rzadkim stosowaniem tzw. wykładni dynamicznej tekstu prawnego, a więc wykładni, która w procesie stosowania prawa stara się uwzględniać zmiany społeczne i tak modelować wynik wykładni językowej,



39

aby po rozszerzeniu lub zwężeniu znaczenia terminów prawnych osiągnąć wynik odpowiadający zmienionemu otoczeniu społeczno-gospodarczemu. Co ciekawe, stwierdzona w badaniu niska responsywność sędziów w od-niesieniu do potrzeb otoczenia społeczno-gospodarczego jest przez opinię publiczną zjawiskiem postrzeganym jako słabsza strona polskiego sądow-nictwa. Badania prowadzone w tym zakresie wskazują, że respondenci kry-tycznie oceniają wrażliwość sędziów na problemy społeczne68.

Brak stosowania wykładni dynamicznej powoduje, że praktyka stosowania prawa może nie nadążać za szybko zmieniającą się rzeczywistością. To z ko-lei może powodować frustrację odbiorców prawa i nacisk na legislatywę w celu dostosowania regulacji do nowych wyzwań przez interwencję pra-wodawczą. Stąd już tylko krok do uchwalenia kolejnej ustawy lub dokona-nia kolejnej nowelizacji, które zwiększają inflację legislacyjną. Jednocześnie czas oczekiwania przez przedsiębiorców na zmianę prawa stanowi istotne utrudnienie w prowadzeniu efektywnej działalności gospodarczej. Jak pod-kreśla się w literaturze, brak dynamicznego podejścia do stosowania prawa powoduje powstawanie „dziur legislacyjnych” („legislation gaps”), a więc opóźnień w reakcjach prawa na problemy społeczne i gospodarcze. Dziury legislacyjne stanowią jedno z poważniejszych zagrożeń dla rozwijającego się środowiska gospodarczego w danym kraju69.



Przeszkody na drodze przejścia od tradycyjnego modelu orzekania do modelu orzekania w oparciu o zasadyWynik badania zaprezentowanego w poprzednich rozdziałach pokazał, że w praktyce polskich sądów administracyjnych, w zakresie dotyczącym pod-miotów gospodarczych, nie jest widoczne przejście od tradycyjnego, sylo-gistycznego modelu orzekania do modelu rozstrzygania sporów sądowych w oparciu o zasady. Jednocześnie, jak wskazano, brak przejścia pomiędzy modelami orzekania może kreować gorsze środowisko dla rozwoju działal-ności gospodarczej w Polsce. W tej części raportu próbujemy zidentyfiko-wać prawdopodobne przeszkody w przejściu od modelu tradycyjnego do współczesnego. Generalnie rzecz ujmując, uznajemy, że powodów względ-nej niechęci sędziów do stosowania modelu orzekania w oparciu o zasady należy szukać pośród czynników kulturowo-społecznych. W szczególności, wskazujemy poniżej pięć przeszkód o charakterze kulturowo-społecznym, które - naszym zdaniem - powodują brak lub spowolnienie ewolucji polskiej praktyki orzeczniczej pomiędzy omawianymi dwoma modelami orzekania.

Oparcie edukacji prawniczej na kształceniu w zakresie standar-dów formalnych.

Specyfika edukacji prawniczej, nakierowanej na wyposażanie sędziów przede wszystkim w umiejętność posługiwania się argumentacją opar-tą o standardy wewnętrzne dla prawa, jest widoczna chociażby w poglą-dach samych sędziów na temat poprawnych sposobów interpretowa-nia prawa. Jak wskazują dostępne w Polsce badania opinii sędziów (ale także prokuratorów), większość z nich sprzyja stosowaniu wykładni literalno-językowej i odrzuca konieczność dokonywania wykładni funkcjonalnej70. Uzasadnienia dla takiej postawy są mocno zakorzenione w potrzebie ochro-ny takich wartości jak stabilność prawa i jego autonomia. Badani sędziowie i prokuratorzy wskazują, że stanowisko przyznające prymat wykładni literalno--językowej i odrzucające konieczność stosowania wykładni funkcjonalnej jest uzasadnione, ponieważ „zapewnia bezpieczeństwo prawne i jednolite orzecz-nictwo” oraz „uwalnia od nacisków społecznych i nacisków w mediach”71.

Problemem edukacyjnym zdaje się być także i to, że praktyka orzecznicza re-latywnie rzadko stosuje technikę tzw. wykładni stwierdzającej72, która prze-widuje potwierdzenie wyniku wykładni językowej (a więc wykładni zalicza-nej przez nas do grupy standardów wewnętrznych dla prawa) przez wynik wykładni celowościowej lub funkcjonalnej (zaliczanych przez nas do grupy

specyfika edukacji

prawniczej i sędziowskiej

w polsce

41

standardów zewnętrznych dla prawa). Zadaniem wykładni stwierdzającej jest zapewnienie właściwego zrozumienia przez sędziego woli prawodaw-cy wyrażonej w tekście prawnym. Zrozumienie to jest zapewnianie poprzez podwójny filtr – badanie zgodności decyzji sędziego z wolą prawodawcy na poziomie języka, którym prawodawca się posłużył i sprawdzenie tej zgodno-ści na poziomie celów politycznych ustawodawcy, które mogły zostać wyra-żone poza aktem prawnym (np. w dokumentacji procesu legislacyjnego).

Sytuacja, w której sędziowie rzadko korzystają z wykładni stwierdzającej, może prowadzić do naruszenia zasady podległości sędziów prawodawcy (wyrażonej przez konstytucyjną zasadę podległości konstytucji i ustawom). Zgodność rozstrzygnięcia z tekstem prawnym, który ze swej natury jest wielo-znaczny, bez potwierdzenia jej argumentami opartymi o intencję prawodaw-cy czy cel prawa, może paradoksalnie oznaczać brak optymalnej zbieżności sędziowskiego rozstrzygnięcia z prawem. Może też rodzić pytanie o prawi-dłowość relacji zachodzących pomiędzy pierwszą a trzecią władzą. Więcej na ten temat piszemy w punkcie "Transmisja preferencji..." na stronie 35.

Z punktu widzenia edukacji prawniczej częstsze korzystanie z techni-ki wykładni stwierdzającej może być osiągnięte przez kładzenie większe-go nacisku na zapoznanie przyszłych sędziów z metodologią stosowania pozajęzykowych technik wykładni. Z analizy orzeczeń wynika, że sędzio-wie korzystają tylko z dwóch dyrektyw w tym zakresie: (i) twierdzenia, że wykładnia celowościowa lub funkcjonalna jest w ogóle niedopuszczalna w obszarze prawa publicznego, (ii) twierdzenia, że niedopuszczalna jest roz-szerzająca interpretacja wyjątków. Te dwie dyrektywy mogą być uzupełnio-ne o szereg innych, a tym samym sędziowie mogą dysponować większym wachlarzem narzędzi wykładniczych. Wydaje się sensowne wprowadzenie do edukacji prawniczej i sędziowskiej w stopniu większym niż dotychczas takich zagadnień jak: (iii) metodologia identyfikacji intencji ustawodawcy, (iv) wykorzystanie materiałów z procesu legislacyjnego w procesie orzekania sądowego, (v) hierarchia stosowanych technik wykładni w przypadku nie-jasności tekstu prawnego, (vi) sytuacje orzecznicze w prawie publicznym, w których dopuszczalne jest stosowanie wykładni funkcjonalnej lub celo-wościowej i rozszerzanie lub zwężanie wyniku wykładni językowej w oparciu o dyrektywy pozajęzykowe.

Doświadczenia historyczne sędziów związane z okresem PRL.

Wyłączne stosowanie wykładni językowej i innych standardów o charakte-rze formalnym jest nieraz uzasadniane potrzebą ochrony przed naciskami zewnętrznymi. Postawa taka zdaje się być dziedzictwem okresu komuni-stycznego, kiedy angażowanie w proces orzeczniczy substancjalnych war-tości pozaprawnych, takich jak intencja politycznego prawodawcy, mo-gły oznaczać utratę autonomii prawa i naruszenie niezawisłości sędziego. W okresie PRL codziennością były naciski polityczne na sędziów, mające do-

PRZESZKODY NA DRODZE PRZEJŚCIA OD TRADYCYJNEGO MODELU ORZEKANIA

DO MODELU ORZEKANIA W OPARCIU O ZASADY

większy nacisk na

pozajęzykowe techniki

wykładni

formalizm jako

obrona przed naciskami

prowadzić do oczekiwanego przez decydentów politycznych rozstrzygnięcia konkretnych spraw. W takiej sytuacji oczywistą reakcją sędziów mogło być wykorzystanie odpornej na wartości zewnętrzne argumentacji formalno--prawnej. Niemniej jednak wydaje się, że nowa sytuacja sądownictwa po roku 1990 i obecne we współczesnym polskim systemie prawnym gwarancje niezawisłości podmiotowej (o których pisaliśmy w punkcie "Dyskrecjonal-ność sędziowska..." str. 17) powinny skłaniać do zarzucenia przez sędziów takiej strategii obronnej. Obecnie bowiem zbytni formalizm orzecznictwa może skutkować niepożądanymi zjawiskami, takimi jak nieuzasadniona sztywność stanowiska prawnego sądów i brak dostosowania linii orzecznic-twa do szybko zmieniającej się rzeczywistości.

Niewłaściwie pojmowana niezawisłość i bezstronność sędziowska.

Wydaje się, że przeszkodą w wykorzystywaniu przez sędziów substan-cjalnych wartości konstytucyjnych, w tym standardów chroniących przedsiębiorczość, może być także - skądinąd niezbędny element eto-su sędziego - wymóg bezstronności. W badanych przez nas orzeczeniach sędziowie sądów administracyjnych orzekali w sprawach, w których jedną ze stron jest przedsiębiorca. W takiej sytuacji wykorzystanie w argumentacji wartości chroniących wprost przedsiębiorczość wiąże się najczęściej z przy-znaniem przedsiębiorcy racji w sporze. Niewątpliwie, przy stosowaniu stan-dardów formalnych (wewnętrznych) czy wręcz proceduralnych, nie występuje tego typu determinujące powiązanie pomiędzy wykorzystaną argumentacją a przychyleniem się do argumentów jednej ze stron. Pośrednią wskazówką przemawiającą za taką interpretacją zachowań sędziów może być fakt, że według wyników badania sędziowie relatywnie często odwołują się do kon-stytucyjnej zasady równości. Oznaczałoby to, że odwołanie do konstytucji nie stanowi problemu, jeśli dotyczy standardów o charakterze formalnym, za jaką może być uważana równość wobec prawa. Trzeba oczywiście podkre-ślić, że powoływanie zasad substancjalnych chroniących jedną ze stron pro-cesu sądowo-administracyjnego nie narusza zasady bezstronności sędziego, ponieważ jest zgodne z wolą ustawodawcy konstytucyjnego, który w relacji wertykalnej „państwo-jednostka” uprzywilejował jednostkę, a sędzia, tak-że zgodnie z konstytucją, jest zobowiązany podporządkować się wyborom aksjologicznym ustawodawcy konstytucyjnego.

Wydaje się, że odejście od formalizmu w stosowaniu prawa i wykorzysty-wanie wartości substancjalnych chroniących jedną ze stron procesu admi-nistracyjnego nie narusza elementów etosu sędziowskiego. Sędziowie sami bowiem wskazują na korzyści płynące z szerokiego uwzględniania warto-ści pozatekstowych w procesie orzekania i zdają się nie obawiać, że taki sposób orzekania wpłynie negatywnie na ich niezawisłość czy bezstron-ność. Jak czytamy w dokumencie „Stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądu”, przyjętym 4 kwietnia 1990 roku:



obawa przed sprzyjaniem

przedsiębiorcom

43

„Krajowa Rada Sądownictwa będzie czuwać nad właściwym rozumieniem pojęcia nieza-wisłości. Istnieją podstawy organizacyjne i prawne, by dla ogółu obywateli niezawisłość sędziowska przestała oznaczać arogancję władzy, by nie kojarzyła się więcej z bezdusz-nymi przypadkami stosowania tzw. litery prawa. Niezawisły sędzia winien być wzorem osobowości humanistycznej i przejawiać troskę o funkcjonowanie prawa w służbie wyż-szych wartości. (...) [Niezawisłość sędziego] staje się probierzem swobód obywatelskich w społecznym, dojrzałym poszukiwaniu sprawiedliwości”73

Mimo zrozumiałej ze względu na kontekst historyczny górnolotności tego oświadczenia, wyrażona została w nim istotna myśl z punktu widzenia roz-ważanych przez nas zagadnień. Niezawisłość sędziowska i etos sędziowski nie muszą być naruszone przez wyjście poza tekst ustawy, „literę prawa” i uwzględnienie wartości społecznych, politycznych i innych.

Stosowanie specyficznego mechanizmu obronnego, polegającego na „ucieczce w formalizm”.

Jedną z często podkreślanych bolączek polskiego wymiaru sprawiedliwości jest brak odpowiednio długiego czasu na bardzo szczegółowe rozpatrzenie każdej ze spraw, ze względu na ilość spraw rozstrzyganych przez sądy. W sy-tuacji ograniczeń czasowych strategią postępowania może być tzw. „uciecz-ka w formalizm”74. Polega ona na prowadzeniu spraw w sposób angażują-cy sędziego w stopniu minimalnym, ale pozostającym w ramach porządku prawnego. Tego typu postępowanie sądów jest dostrzegane przez opinię publiczną – jak wskazują badania, niektóre badane grupy twierdzą, że cechą sądów jest m.in. niezdolność do wydawania kontrowersyjnych wyroków75. Niewątpliwie, wydawanie wyroków kontrowersyjnych, przez które należy ro-zumieć wyroki niezgodne z dotychczasową praktyka orzeczniczą (orzeczenia precedensowe) mają charakter atypowy, tym samym angażują więcej czasu sędziego, który musi w szczególny sposób uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. W świetle małej ilości czasu na rozpatrzenie każdej sprawy, sędziowie są zapewne skłonni do rozpatrywania ich w sposób typowy.

Formalnym przejawem oszczędzania czasu sądów wyższego stopnia, do których zaliczamy sądy administracyjne, są np. ścisłe wymogi dotyczące podstaw formalnych pism procesowych czy też przymus adwokacki, któ-ry ma m.in. na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu merytoryczne-go czynności dokonywanych przed sądami wyższych instancji. To dążenie do możliwej minimalizacji czasu poświęcanego przez sąd na rozpatrzenie spraw jest, jak się zdaje, przenoszone na dobór argumentacji w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w sensie nakładu pracy sięgnięcie do standardów wewnętrznych prawa jest optymalne. Jak pokazaliśmy to w poprzednich częściach raportu, sięganie do tych standardów nie wymaga od sędziów dużego wysiłku, ponieważ wzorce argumentacji oparte na standardach we-wnętrznych są im najlepiej znane.



brak czasu na

stosowanie zasad

Zupełnie inaczej wygląda kwestia dostępności gotowych wzorców argu-mentacji opartej na innych grupach standardów. Omówmy ten problem na przykładzie standardu konstytucyjnego i wspólnotowego, jakim jest zasada proporcjonalności. Budowanie argumentacji sędziowskiej w oparciu o tę zasadę wymaga wszechstronnej analizy sytuacji, w której działał organ ad-ministrujący, w tym analizy warunków pozaprawnych (gospodarczych, tech-nicznych i innych). W sytuacji dużego obciążenia sędziowie mogą po prostu nie dysponować odpowiednią ilością czasu dla dokładnego sprawdzenia tych kwestii. Dodatkowo, właściwe uzasadnienie rozstrzygnięcia oparte-go o zasadę proporcjonalności wymaga szczególnie precyzyjnego wywodu prawniczego. W przeciwnym razie argumentacja taka, jak wskazuje się w literaturze, jest łatwa do obalenia76. Z tych powodów względna trudność i czasochłonność budowania argumentacji opartej o zasadę proporcjonal-ności może mieć istotne znaczenie dla selekcji standardów rozstrzygnięcia dokonywanej przez sąd administracyjny.

Obawa przed zdestabilizowaniem porządku prawnego przez niekontrolowane wykorzystanie dyskrecjonalności sędziowskiej.

Najpoważniejszą, naszym zdaniem, przeszkodą w odformalizowaniu orzecznictwa sądowego poprzez sięganie do standardów o charakterze ogólnym, jest rozpowszechniona wśród sędziów (i nie tylko) obawa, że podejście takie naruszy stabilność i przewidywalność procesu stosowania prawa. Obawy tej nie zamierzamy lekceważyć. Wydaje się, że jest ona ty-powa dla prawa od jego zarania, będąc między innymi przyczyną kazuisty-ki regulacji starożytnych, czy całego ruchu kodeksowego na Starym Kon-tynencie. Co więcej, w naszej opinii obawa ta jest całkowicie uzasadniona. Jesteśmy zdania, że w środowisku, w którym funkcjonują polskie sądy, niekontrolowane i niewspierane przez środowisko prawnicze przejście od orzekania formalistycznego do orzekania nieformalistycznego mogłoby spowodować daleko idące szkody w zakresie stabilności i przewidywalno-ści orzecznictwa sądowego.

Aby temu zapobiec, konieczne jest w pierwszej kolejności usunięcie prze-szkód, o których mowa powyżej. Przede wszystkim konieczne są zmiany w edukacji prawniczej i sędziowskiej, polegające na zbudowaniu meto-dologii orzekania w oparciu o zasady. Tylko w przypadku wypracowania jednolitej metodologii sięgania do pozajęzykowych metod wykładni oraz metod dookreślania standardów konstytucyjnych i wspólnotowych możli-we będzie zapewnienie spójności orzekania sędziowskiego w tym zakresie. Z pewnością istotną rolę do odegrania mają w tym zakresie środowiska akademickie. Sędziowie muszą także uzyskać wsparcie merytoryczne w za-kresie działań, które są konieczne dla znalezienia informacji niezbędnych dla odpowiedzialnego orzekania w oparciu o zasady, takie jak np. pomoc w identyfikacji celów aktów prawnych czy analizy materiałów legislacyjnych,



rewolucja orzecznicza

zagrożeniem dla

stabilności prawa

45

w celu ustalenia intencji prawodawcy. Istotne jest wreszcie zapewnienie większej ilości czasu, który sędzia mógłby poświęcić na analizę sprawy z punktu widzenia zasad ogólnych i standardów zewnętrznych dla prawa.

Poza wskazanymi działaniami ważną rolę wspierającą sędziów w procesie przechodzenia od tradycyjnego modelu orzekania do modelu orzekania w oparciu o zasady może odegrać środowisko pełnomocników proceso-wych (adwokatów, radców prawnych i doradców podatkowych). Pełno-mocnik prezentujący w prowadzonej sprawie szeroką i profesjonalną ar-gumentację, wykorzystującą standardy zewnętrzne dla prawa, standardy konstytucyjne i wspólnotowe niewątpliwie ułatwia sędziemu sięgnięcie i ustosunkowanie się do tych standardów. Niestety, profesjonalna argumen-tacja, oparta choćby na argumentach konstytucyjnych, nie jest zjawiskiem powszechnym wśród pełnomocników procesowych. Wynika to oczywiście z faktu odzwierciedlania w argumentacji procesowej toku myślenia sędziów rozstrzygających sprawę – skoro sędziowie rzadko sięgają do standar-dów ogólnych, pełnomocnicy uznają wykorzystywanie takich standardów w argumentacji za mało efektywne. W środowisku pełnomocników pano-wać może także obawa, że wykorzystywanie np. argumentacji konstytu-cyjnej w sprawach gospodarczych będzie postrzegane przez sędziów jako wyraz braku innych, „mocniejszych” argumentów, a tym samym wpły-nie negatywnie na postrzeganie całej linii argumentacji prezentowanej w sprawie. Wydaje się zatem, że zwiększenie udziału standardów ogólnych w orzecznictwie sądowym wymaga sprzężenia zwrotnego pomiędzy sędziami i pełnomocnikami – większej otwartości na argumentację opartą o wartości ogólne po stronie sędziów i większej odwagi w jej profesjonalnym wykorzy-stywaniu po stronie pełnomocników.



rola akademików

i pełnomocników

procesowych

przypisy1 Tekst przedstawia wyniki badań przeprowadzonych przez autorów dzięki

wsparciu programu Ernst & Young Sprawne Państwo. Pełna wersja rapor-tu jest dostępna na stronie www.sprawnepanstwo.pl. Ze względu na ob-szerność zagadnień poruszanych w raporcie, jego przygotowanie wymaga-ło dokonania podziału pracy. I tak, Denis Galligan był odpowiedzialny za części raportu poświęcone zagadnieniom dyskrecjonalności sędziowskiej we współczesnych demokracjach. Marcin Matczak sformułował założenia badania orzecznictwa polskich sądów administracyjnych, zaprojektował treść bazy danych służącej do analizy orzeczeń i wraz z zespołem przepro-wadził tę analizę. Obaj autorzy byli natomiast odpowiedzialni za część raportu poświęconą interpretacji wyników badań orzecznictwa polskich sądów administracyjnych.

2 L. Morawski, Od modelu sylogistycznego do modelu argumentacyjnego, [w:] Główne problemy współczesnej filozofii prawa, Warszawa 2000, s. 151;

3 Zob. M. Borucka-Arctowa, Courts under the New Constitution of Poland – The Problem of Communication between Courts and Society, s. 141 [w:] IVR 21st World Congress, Lund, Sweden, 12-18 August 2003, Law and Politics; In se-arch of balance; Stressing legal decisions, ed. T. Biernat, K. Pałęcki, A. Peczenik, C. Wong, M. Zirk-Sadowski, Cracow 2004;

4 Omówienie rozumienia pojęcia dyskrecjonalności - patrz: D. J. Galli-gan, Discretionary Powers. Oxford 1986; W literaturze dostępnej w języ-ku polskim zob. np.H. Rabault Granice wykładni sędziowskiej, Warszawa 1997, A. Kozak, Granice prawniczej władzy dyskrecjonalnej, Wrocław 2002; B. Wojciechowski, Dyskrecjonalność sędziowska, Toruń 2004

5 H. L. A. Hart, The Concept of Law, Oxford 19616 R. M. Dworkin, Taking Rights Seriously, Duckworth, London, 1978.7 Ola Wiklund, Judicial discretion in European perspective, Stockholm 2003,

s. 111;8 Art. 3 i art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administra-

cyjnymi (Dz.U.02.153.1270);9 L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo

w toku przemian, Warszawa 2000, s. 211 i n., gdzie znajdujemy interesujące rozważania o precedensie niewiążącym;

10 Na tę cechę orzecznictwa sądów wyższych instancji zwraca uwagę A. Mar-mor, Immorality of Textualism, [w:] The Language of the Law: Interpretive Theories and Their Limits, ed. N Staudt, (w przygotowaniu);

11 Na temat roli prawa w procesie zmian politycznych i społecznych zob. np. R. Teitel, Transitional Jurisprudence: The Role of Law in Political Transfor-mation, 106 Yale L.J. 2009;

12 Gwarancje instytucjonalne znajdują wyraz w istnieniu Krajowej Rady Sądownictwa, której głównym zadaniem jest, na mocy art. 186 ust. 1 Konstytucji, ochrona niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Or-gan ten, pełniący rolę „bufora” pomiędzy sędziami a władzą wykonaw-czą i ustawodawczą (m. in. rozpatruje i ocenia kandydatury do peł-nienia urzędu sędziowskiego oraz składa wnioski o powołanie sędziów, opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów oraz nadzoruje pracę sądów), składa się w większości z sę-

47

dziów, choć w jego skład wchodzą również osoby zapewniające łączność z władzą wykonawczą (minister sprawiedliwości oraz osoby powołane przez prezydenta) oraz władzą ustawodawczą (osoby wybrane przez par-lament).

13 Konieczność zapewnienia niezależności sądów i pełnej niezawisłości sę-dziów wynika z wprowadzonej przez Konstytucję zasady trójpodziału władzy (w miejsce obowiązującej na gruncie Konstytucji z 1952 r. zasady jednolitości władzy państwowej), zgodnie z którą władze: wykonawcza, ustawodawcza i sądownicza są rozdzielone (choć jednocześnie powiązane ze sobą).

14 Rozróżnienie niezależności sędziowskiej na dwa aspekty – personalny i merytoryczny – postuluje L. Garlicki. W aspekcie personalnym wyróż-nia on: stabilizację urzędu sędziego, nieusuwalność i nieprzenaszalność sędziego, immunitet sędziowski, odpowiedzialność wyłącznie dyscy-plinarną (w określonych kategoriach spraw), zasadę incompatibilitas, apolityczność, warunki pracy i wynagrodzenia odpowiadające god-ności urzędu i zakresowi obowiązków. Aspekt merytoryczny niezawi-słości sędziego oznacza, zdaniem L. Garlickiego, że sędzia „może być w rozstrzyganiu sprawy poddany tylko wskazówkom sformułowanym w orzeczeniu sądu wyższego, zgodnie z przepisami obowiązujących procedur.” Por. Leszek Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 360-362.

15 Por. art. 180 ust. 1 Konstytucji. 16 Por. art. 180 ust. 2 Konstytucji. 17 Toczyła się długa dyskusja dotycząca możliwości odmowy stosowania

niekonstytucyjnych przepisów ustaw w doktrynie oraz orzecznictwie. Sądy początkowo dopuszczały taką możliwość (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 1998, sygn. akt II SA 1246/98, Glosa 1999/3/29; wyrok NSA z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2/17; uchwałę SN z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt III ZP 12/01, OSNP 2002/2/34), pomimo negatywnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie (por. np. wyrok TK z dnja 31 stycznia 2001, sygn. akt P 4/99, wyrok TK z dnia 4 października 2000, P 8/00). Zgodnie z nową linią orzeczniczą Sądu Naj-wyższego sądy nie mają kompetencji do odmowy zastosowania niekonsty-tucyjnych ich zdaniem przepisów ustaw (powinny w tej sytuacji zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego) – por. np. głośny wyrok SN z 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt I CK 291/03).

18 Możliwość oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami funkcjo-nowała już na gruncie Konstytucji z 1952 r. (nie było jedynie takiej moż-liwości w odniesieniu do Konstytucji, ponieważ odmawiano jej waloru aktu normatywnego). Już w latach 50-tych Sąd Najwyższy stwierdził, że: „sędziowie podlegający tylko ustawom są uprawnieni do kontroli legalności rozporzą-dzeń wykonawczych pod kątem widzenia ich zgodności z ustawami”- por. wyrok SN z dnia 27 czerwca 1957 r. sygn. akt 3 CR 702/56 (OSN z 1958 r. nr III, poz. 79). W roku 1988 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: „za-sada, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bezpośrednio tylko decyzje ad-ministracyjne, nie wyłącza pośredniej kontroli legalności aktów podustawowych, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnych” – por. wyrok NSA

PRZYPISY

z 14 marca 1988 r. (IV SA 1139/87, ONSA 1988/1, poz. 40). Wskaza-na zasada, w odniesieniu do oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami, ale również z Konstytucją, była szeroko stoso wana od momentu uchwalenia Małej Konstytucji i ostatecznie potwierdzona w Konstytucji z 1997 r. Por. przykładowe wyroki: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1992 r. (sygn. akt III SA 241/92, ONSA 1/1993, poz. 19, s. 120), wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r. (sygn. akt SA/Gd 1836/92, ONSA 3/1993, poz. 78, s. 126), wyrok NSA z dnia 14 lipca 1993 r. (sygn. akt I SA 1788/92, ONSA 4/1993, poz. 118, s. 194), wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r. (sygn. akt I SA/Po 41/01, OSP 2/2003 poz. 17).

19 Sędziowie są związani dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny oceną zgodności przepisów z Konstytucją.

20 Jak zauważono wyżej, w polskiej teorii prawa długo odmawiano konstytu-cji waloru aktu normatywnego (stanowisko takie prezentował np. S. Roz-maryn), jednak obecna Konstytucja nie pozostawia wątpliwości, iż jest pełnoprawnym aktem normatywnym (pomimo że ze względu na swoją ogólność i specyficzny przedmiot regulacji, zawiera również przepisy które trudno jest stosować bezpośrednio).

21 Patrz wyrok w sprawie Van Gend en Loos, sygn. akt 26/62. Patrz również uwagi R. Barentsa, The autonomy of Community Law, Kluwer International 2004.

22 Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpo-spolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej strony, sporządzony w Brukse-li dnia 16 grudnia 1991 r., ratyfikowany 4 lipca 1992 r., opublikowany w Dz. U. z dnia 27 stycznia 1994 r., nr 11 poz. 38, wszedł w życie 1 lutego 1994 r.

23 Czyli określał w sposób dostatecznie jasny i precyzyjny prawa podmioto-we przyznane jednostkom; por. K. Czapracka, Miejsce Układu Europejskiego we wspólnotowym i polskim porządku prawnym, Prawo UE 2/2003.

24 Por. w tym zakresie: M. Safjan, Konstytucja a członkostwo Polski w Unii Euro-pejskiej, Państwo i Prawo 3/2001 oraz E. Podgórska, Podstawowe koncepcje prawa Wspólnot Europejskich a perspektywa członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1/1995.

25 Chodzi tu m.in. o odwzorowanie zasady swobody przepływu towarów (art. 10 ust. 4 Układu Europejskiego), right of establishment (art. 44 Układu Europejskiego) itp.

26 Podstawę stosowania pro-wspólnotowych technik wykładni prawa krajowego stanowił art. 68 i 69 Układu, nakładające na stronę polską obowiązek dostosowania systemu prawa do systemu wspólnotowe-go. Istnienie takiego obowiązku zostało potwierdzone w orzeczeniach najwyższych sądów polskich. W orzeczeniu z 28 stycznia 2003 r. (sygn. akt K 2/02), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym „w okresie przygotowawczym do akcesji należy umacniać taki kierunek wykładni, który najbardziej jest zgodny z koncepcją rozwiązań obowiązujących w prawie wspól-notowym i odpowiada utrwalonemu orzecznictwu europejskiemu, zaś wykładnia prawa wewnętrznego kraju formalnie nie należącego do UE w duchu prawa wspól-

PRZYPISY

49

notowego może i powinna być wykorzystana jako najtańszy i najszybszy instrument realizacji obowiązku harmonizacji prawa w tym okresie”. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego poprzedzone było wyrokiem Naczelnego Sądu Admini-stracyjnego, który w dnia 31 marca 2000 r. (sygn. akt V SA 2268/99), stwierdził, że „[p]rawo celne, będąc dziedziną objętą obowiązkiem harmonizacji z prawem wspólnotowym, wymaga przy wykładni jego przepisów stosowania metod i kryteriów, przy użyciu których rezultaty dokonanej wykładni nie będą sprzeczne z acquis communautaire i przy tym będą zbliżały instytucje polskiego prawa celne-go do prawa europejskiego”. Jako przykłady orzeczeń innych organów sądo-wych, potwierdzających powyższą linię orzeczniczą, wskazać można m.in. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1997 r. (sygn. akt CKN 1217/98) oraz wyrok Sądu Antymonopolowego z 8 stycznia 1997 r. (sygn. akt XVII Amr 65/96).

27 Patrz wywód M. Taborowskiego, Pojęcie „sąd” lub „trybunał” w rozumieniu art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską [w:] Szkice z prawa Unii Europejskiej, t. I, Zakamycze 2003, str. 247 i dalsze.

28 Zdecydowana większość komentatorów uważa wskazane zasady prawa wspólnotowego za najważniejsze z systemowego punktu widzenia. Por. np. A. Wróbel, Źródła prawa Wspólnot Europejskich i prawa Unii Europejskiej [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, str. 23 oraz J. Dutheil de la Rochere, Wstęp do prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2004, str. 148 i dalsze.

29 Standardy orzecznicze kreowane przez ETS i sąd pierwszej instancji uwa-ża się za swoiste źródło prawa wspólnotowego.

30 Patrz D. Kornobis-Romanowska, Stosowanie prawa wspólnotowego w prawie wewnętrznym z uwzględnieniem prawa polskiego, Dom Wydawniczy ABC, str. 172 i dalsze.

31 Jest to, według wiedzy autorów, ilość wszystkich wydanych w latach 1999--2004 orzeczeń, które zostały opublikowane wraz z uzasadnieniem oraz dotyczyły zagadnień istotnych dla działalności gospodarczej. Miejscami publikacji były: ONSA (62% orzeczeń z badanej grupy), Lex (15%), Prze-gląd Orzecznictwa Podatkowego (13%), Monitor Prawny (2,5%), Wokan-da (2,4%) i inne (5%).

32 Zob. O. Wiklund, Judicial discretion ……, s. 111;33 M. Smolak, Uzasadnienie sądowe jako argumentacja z moralności politycznej.

O legitymizacji władzy sędziowskiej, Zakamycze 2003, s. 111;34 W tabeli, która służyła odnotowywaniu odniesień do poszczególnych

standardów wskazaliśmy następujące standardy wewnętrzne prawa: za-stosowanie wykładni językowej, poprzestanie na literalnym wyniku wy-kładni (zakaz interpretacji tekstu niebudzącego wątpliwości), wykładnia systemowa (wewnętrzna i zewnętrzna), racjonalność prawodawcy (ar-gumentum ad absurdum), niesprzeczność systemu prawnego, hierarchia systemu prawnego (interpretacja zgodna z aktem wyższego rzędu, zasad lex superior derogat legi inferiori), reguły kolizyjne związane ze szczegółowo-ścią/ogólnością przepisów prawnych (lex specialis derogat legi generali), isto-ta (natura) regulacji, odwołanie do poprzednich rozstrzygnięć sądowych (z podziałem na odwołania do wcześniejszych orzeczeń sądów admini-

PRZYPISY

stracyjnych, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, odwołania do literatury prawniczej (komentarze, artykuły, glosy), inne standardy we-wnętrzne.

35 K. Pałecki, Stressing legal decisions. Basic ….., s. 18, gdzie czytamy: “(…) any kind of legal decision is governed by two basically different types of pre-mises: those inferred from the ‘inside’ of a given legal system which has autopoietical characteristics – ‘inner premises’; and some others, taken from the social and natural environment of the legal decision-maker, from ‘the outside’ of a given legally directed decision-making process – ‘the outer premises’”.

36 W tabeli, która służyła odnotowywaniu odniesień do poszczególnych standardów wskazaliśmy następujące standardy zewnętrzne prawa: zgodność z intencją prawodawcy, celem regulacji, funkcją regulacji, zasa-da rozstrzygania wątpliwości na rzecz dopuszczalności/wolności danego działania (in dubio pro libertate, in dubio pro tributario), wymogi prewencyjne (podejście „złego człowieka”), konieczność realizacji interesu publicznego (np. fiskalnego), skutki orzeczenia, i inne.

37 Zob. przypis nr 35 na temat pojęcia „outer premises” u K. Pałeckiego, Stressing. Legal decisions. Basic....;

38 Zob. G.C. Mac Callum Jr., Legislative Intent, 75 Yale L.J. 754;39 W tabeli, która służyła odnotowywaniu odniesień do poszczególnych

standardów odnotowywaliśmy każde odniesienie do Konstytucji, zarów-no do jej konkretnych przepisów, jak i do konstytucji jako całości (np. w sytuacji, gdy sędzia powoływał się na konstytucyjne prawa i wolności bez ich uszczegółowienia). Jako przykład - przed rozpoczęciem badania w tabeli - wskazaliśmy następujące standardy konstytucyjne: interpreta-cja w zgodzie z konstytucją, zasada proporcjonalności, zasada równości, ochrona interesów w toku, swoboda działalności gospodarczej, swoboda wypowiedzi komercyjnej, bezpośrednie stosowanie konstytucji oraz inne.

40 Podobnie jak w przypadku standardów konstytucyjnych, w tabeli zazna-czaliśmy każde odwołanie do prawa wspólnotowego – zarówno do kon-kretnego aktu prawnego, jak i ogólne odwołania do zasad prawa wspól-notowego czy choćby idei integracji europejskiej. Jako przykład - przed rozpoczęciem badania w tabeli - wskazaliśmy następujące standardy pra-wa wspólnotowego: interpretacja w zgodzie z przepisami prawa wspól-notowego, zasada niedyskryminacji w obrocie transgranicznym, zasada proporcjonalności w wymiarze wspólnotowym oraz inne.

41 Inny potencjalny zestaw standardów, do których powinny się odwoły-wać polskie sądy w swoim orzecznictwie, stanowią np. standardy zawarte w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, której stroną jest Polska. Wy-daje się jednak, że w zakresie orzeczeń dotyczących spraw podatkowych i gospodarczych rzadko pojawia się konieczność odwołania się do tego typu standardów.

42 Zob. L. Morawski, Główne problemy..., s. 153 i n.43 Terminu “computerised jurisdiction” na określenie sylogistycznej metody

stosowania prawa używa K. Pałecki, Stressing legal decisions. Basic assump-tions, [w:] IVR 21st World Congress, Lund, Sweden, 12-18 August 2003,

PRZYPISY

51

Law and Politics; In search of balance…., s. 18;44 A. Marmor, Immorality of Textualism, s. 111;45 L. Morawski, op.cit, s. 15746 Na temat wykorzystywania metod ilościowych w badaniu orzecznic-

twa sądowego patrz H. Robertson, Judicial Discretion in the House of Lords, Oxford 1998;

47 Kryterium podziału stanowił charakter przepisu (proceduralny czy mate-rialny), który sąd poddawał interpretacji w wiodącym wątku danej spra-wy.

48 Autorzy pragną podziękować Bartłomiejowi Osiece za nieocenioną po-moc w zakresie gromadzenia i przetwarzania danych liczbowych w trakcie prowadzenia badania oraz całemu zespołowi badawczemu prawników kancelarii Domański Zakrzewski Palinka Sp.k. i działu doradztwa po-datkowego Ernst Young Sp. z o.o. w składzie: Hanna Filipczyk, Izabela Andrzejewska-Czernek, Olga Łyjak, Elżbieta Zienowicz, Szymon Daszuta, Marek Gizicki, Przemysław Kucharski, Krzysztof Radzikowski, Michał Ba-tor, Krzysztof Kwieciński, Przemysław Furmaga, Piotr Gołaszewski, Paweł Zalewski, Piotr Duda, Oskar Luty.

49 Zob. przypis 72 i towarzyszący mu tekst.50 K. Wojtyczek, Zasada proporcjonalności, [w:] Prawa i wolności obywatelskie

w Konstytucji RP, s. 670;51 K. Wojtyczek, tamże;52 Rozumowanie to znajduje pewne potwierdzenie w opracowaniach po-

święconych teorii precedensu. Zob. np. L. Morawski, Główne problemy współczesnej..., s. 211 i n., gdzie analizuje się charakter precedensów niesamoistnych, występujących w systemie prawa kontynentalnego. Z analizy tej można, jak się zdaje, wyprowadzić wniosek, że (I) rozstrzygnię-cia, które następnie stają się precedensami, dotyczą najczęściej trudnych przypadków, w których niemożliwe jest pozostanie wyłącznie na gruncie przepisów prawa, a więc muszą zawierać pewną „wartość dodaną” oraz (II) powołanie się na precedens przez sędziego rozstrzygającego kolejną sprawę jest dokonywane w celu uzupełnienia efektów analizy językowej przepisów. Zarówno więc treść rozstrzygnięć precedensowych, jak i spo-sób ich wykorzystania przez sędziów w kolejnych sprawach, zbliża je do standardów zewnętrznych.

53 K. Pałecki, Społecznie oczekiwany model....., s.156;54 Zob. R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer, R.W. Vishny, The Qu-

ality of Government. Journal of Law and Econonic Organisation 15, 1999, 222-279; oraz S. Johnson, R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer, Tunneling. American Economic Review, Paper and Proceedings 90, 2000, 22-27;

55 T. Beck, R. Levine, Legal Institutions and Financial Development, World Bank Policy Research Working Paper 3136, September 2003, s.7;

56 Wskazują na to chociażby uchwalane od początku III Rzeczypospolitej ustawy o wolności gospodarczej oraz liczne zapisy Konstytucji nakierowa-ne na ochronę przedsiębiorczości.

PRZYPISY

57 A. Marmor, Immorality of Textualism, s.111, G. Mac Callum Jr., Legislative In-tent…., s. 755 i n.

58 K. Pałecki, Stressing Legal Decisions. Basic assumptions, s. 18;59 Zob. K. Pałecki, Społecznie oczekiwany model...., s. 156 i n. 60 J. Czapska, Wizerunek sądu w opinii społecznej, [w:] Sądy w opinii społecznej....,

s. 31;61 M. Borucka-Arctowa, Komunikacja między sądami a społeczeństwem, [w:] Sądy

w opinii społecznej...., s. 81;62 K. Pałecki, Społecznie oczekiwany model ....., s. 15663 K. Pałecki, Społecznie oczekiwany wzorzec orzekania sądowego [w:] M. Borucka-

-Arctowa, K. Pałecki (red.) Sądy w opinii......, s. 160;64 Kadra zarządzająca i przedstawiciele handlu i usług – zob. Tamże,

s. 157;65 K. Pałecki, Stressing legal decisions. Basic assumptions, [w:] IVR 21st World

Congress, Lund, Sweden, 12-18 August 2003, Law and Politics; In search of balance…., s. 18;

66 Tamże, s. 15767 Tamże;68 K. Daniel, Normatywny i społeczny obraz sędziego, [w:] Sądy w opinii społecznej....,

s. 107;69 Zob. Raport Banku Światowego, Judicial Systems in Transition Economies, As-

sesing the Past, Looking for the Future, Washington 2005, s. 23;70 K. Pałecki, Społecznie oczekiwany model...., s. 155;71 Tamże;72 M. Zieliński, Wykładnia prawa. Reguły, zasady, wskazówki, Warszawa 2001,

s. 111;73 Rzeczpospolita, z 11 kwietnia 1990 roku.74 K. Pałecki, Stressing Legal Decisions…; - “[formalno-pozytywistyczny model

rozstrzygania sporów prawnych] jest rodzajem ‘osłony’ przed osobistą odpowiedzialnością [za rozstrzygnięcie] albo ‘drogą ucieczki dla osób rozstrzygających, szczególnie jeśli chodzi o rozstrzygania trudnych, kon-trowersyjnych przypadków”. s. 18;

75 J. Czapska, Wizerunek sądu w opinii..., s. 20-21 – Opinię taką wyrażają, zgodnie z badaniem źródłowym, adwokaci. Należy brać pod uwagę, że ta grupa może oczekiwać kontrowersyjnych wyroków ze względu na potrze-by reprezentowanych przez siebie klientów, których sytuacja procesowa przy wydawaniu wyroków „niekontrowersyjnych”, typowych, może być gorsza.

76 K. Wojtyczek, op. cit., s. 692;

PRZYPISY

53

bibliografia

Barents R., The Autonomy of Community Law, Kluwer International 2004;Beck T., R. Levine, Legal Institutions and Financial Development, World Bank Po-

licy Research Working Paper 3136, September 2003;Borucka-Arctowa M., Pałecki K. (red), Sądy w opinii społeczeństwa polskiego,

Kraków 2003;Czapracka K., Miejsce Układu Europejskiego we wspólnotowym i polskim porządku

prawnym, Prawo UE 2/2003;Dutheil de la Rochere J., Wstęp do prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2004;Dworkin R. M., Taking Rights Seriously, Duckworth, London, 1978;Galligan D. J., Discretionary Powers, Oxford 1986;Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000;Hart H. L. A, The Concept of Law, Oxford 1961;IVR 21st World Congress, Lund, Sweden, 12-18 August 2003, Law and Po-

litics; In search of balance; Stressing legal decisions, ed. T. Biernat, K. Pałecki, A. Peczenik, C. Wong, M. Zirk-Sadowski, Cracow 2004;

Johnson S., R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer, Tunneling. American Economic Review, Paper and Proceedings 90, 2000;

Kornobis-Romanowska D., Stosowanie prawa wspólnotowego w prawie wewnętrz-nym z uwzględnieniem prawa polskiego, Dom Wydawniczy ABC;

Kozak A., Granice prawniczej władzy dyskrecjonalnej, Wrocław 2002;La Porta R., F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer, R.W. Vishny, The Quality of Go-

vernment. Journal of Law and Econonic Organisation 15, 1999;Mac Callum G.C. Jr., Legislative Intent, 75 Yale L.J. 754;Marmor A., Immorality of Textualism, [w:] The Language of the Law: Interpretive

Theories and Their Limits, ed. N Staudt, (w przygotowaniu); Morawski L., Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian,

Warszawa 2000;Pałecki K., Stressing legal decisions. Basic assumptions, [w:] IVR 21st World Con-

gress, Lund, Sweden, 12-18 August 2003;Podgórska E., Podstawowe koncepcje prawa Wspólnot Europejskich a perspekty-

wa członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1/1995;

Rabault H., Granice wykładni sędziowskiej, Warszawa 1997Raport Banku Światowego, Judicial Systems in Transition Economies, Assesing the

Past, Looking for the Future, Washington 2005;Robertson H., Judicial Discretion in the House of Lords, Oxford 1998;Rzeczpospolita, 11 kwietnia 1990 r.;Safjan M., Konstytucja a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, Państwo i Prawo

3/2001;Smolak M., Uzasadnienie sądowe jako argumentacja z moralności politycznej. O legi-

tymizacji władzy sędziowskiej, Zakamycze 2003;Taborowski M., Pojęcie „sąd” lub „trybunał” w rozumieniu art. 234 Traktatu

ustanawiającego Wspólnotę Europejską [w:] Szkice z prawa Unii Europejskiej, t. I, Zakamycze 2003;

Teitel R., Transitional Jurisprudence: The Role of Law in Political Transformation, 106 Yale L.J. 2009;

Wiklund O., Judicial discretion in European perspective, Stockholm 2003;Wojciechowski B., Dyskrecjonalność sędziowska, Toruń 2004;Wojtyczek K., Zasada proporcjonalności, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Kon-

stytucji RP, Warszawa 2002;Wróbel A., Źródła prawa Wspólnot Europejskich i prawa Unii Europejskiej [w:] Sto-

sowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005;Zieliński M., Wykładnia prawa. Reguły, zasady, wskazówki, Warszawa 2001;

BIBLIOGRAFIA

55

PRZYPISY

00-121 Warszawaul. Sienna 39tel. +48 (22) 557 70 00fax +48 (22) 557 70 01www.sprawnepanstwo.pl

Denis GalliganDenis Galligan jest profesorem prawa, pełni funkcję dyrektora Cen-

trum Badań Socjologiczno-Prawnych Uniwersytetu Oxfordzkiego.

Wykłada w Wolfson College w Oxfordzie oraz na Central European

University w Budapeszcie. Jego zainteresowania naukowe koncentrują się na problemach wła-

dzy dyskrecjonalnej, kwestii skuteczności prawa oraz zagadnieniach stanowienia i stosowania

regulacji administracyjnych w krajach Środkowej i Wschodniej Europy.

Marcin Matczak Marcin Matczak jest doktorem nauk prawnych. W latach 1999–2001

wykładał teorię i filozofię prawa na Uniwersytecie Wrocławskim.

W latach 2001-2003 był członkiem zespołu badawcze-

go finansowanego przez Komitet Badań Naukowych ana-

lizującego autonomie prawa i jego instrumentalne uży-

cie. Jego zainteresowania naukowe koncentrują się na zagadnieniach wykładni prawa

publicznego, metodyce pracy prawnika w procesach interpretacji i argumentacji. Od 2002

roku pracuje w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.

Autorzy

Documents

Strategie orzekania sądowego - ey.com · Strategie orzekania sądowego O wykonywaniu władzy dyskrecjonalnej przez sędziów sądów administracyjnych w sprawach gospodarczych i