Sti a Capacity Bulding

Capacity

BuildingBirokrasi Pemerintah Daerah

Kabupaten/Kota Di Indonesia

Tim Peneliti STIA LAN Makassar 2012

i

KATA PENGANTAR

Puji dan syukur kami panjatkan kehadirat Allah SWT atas segala limpahan

Rahmat, Taufiq dan Hidayah-Nya sehingga laporan hasil penelitian STIA-LAN

Makassar untuk tahun 2012 dengan Judul: Capacity Building Birokrasi

Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota di Indonesia dapat kami selesaikan.

Penelitian ini dilaksanakan pada 6 daerah sampel yaitu Pekanbaru(Riau),

Manado (Sulawesi Utara), Jayapura (Papua), Luwu Utara (Sulawesi Selatan),

Palangkaraya, Kalimantan Tengah), dan Surakarta (Jawa Tengah).

Kepada Narasumber, Responden dan Pembantu Lapangan yang telah

memberi data dan informasi yang dibutuhkan dalam penelitian ini kami ucapkan

terima kasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya.

Terima kasih dan penghargaan yang sama juga disampaikan kepada

Narasumber penilai atas masukan, saran dan koreksinya terhadap laporan ini.

Terkhusus kepada anggota tim peneliti, terima kasih atas kerjasama dan dedikasinya

yang tinggi serta upaya yang ditunjukkan untuk menghasilkan penelitian yang baik.

Semoga apa yang telah dilakukan memberi manfaat. Amin.

Makassar, Desember 2012

Koordinator,

Dr. Najmi Kamariah, SE., M.Si

ii

DAFTAR ISI

Kata Pengantar

Daftar Isi

Daftar Tabel

Daftar Gambar

BAB I PENDAHULUAN

1. Latar Belakang

2. Pokok Permasalahan

3. Tujuan Penelitian

4. Manfaat Penelitian

BAB II TINJAUAN PUSTAKA

1. Tinjauan Teori

1.1 Konsep Capacity Building

1.2 Perspektif dan Teori Capacity Building Organisasi

2. Definisi Operasional Variabel

3. Kerangka Pikir

BAB III METODE PENELITIAN

1. Jenis dan Pendekatan Penelitian

2. Populasi dan Sampel

3. Teknik Pengumpulan Data

4. Teknik Analisis Data

BAB IV HASIL PENELITIAN

A. Penyajian Data dan Analisis Hasil Penelitian

1. Pengembangan Kapasitas Sumber Daya Fisik

a. Kapasitas Struktur Organisasi

Hal

i

ii

iv

v

1

1

5

5

5

7

7

7

21

31

33

36

36

36

37

38

39

39

40

40

iii

b. Kapasitas Keuangan

c. Kapasitas Perangkat Hukum

d. Kapasitas Sarana dan Prasarana

2. Pengembangan Kapasitas Proses Operasional

(Ketatalaksanaan)

a. Penguatan Kapasitas Prosedur Kerja

b. Penguatan Kapasitas Budaya Kerja

c. Pengembangan Kapasitas Kepemimpinan Organisasi

3. Kapasitas Sumber Daya Manusia

a. Kapasitas Pengetahuan Pegawai

b. Penguatan Kapasitas Keterampilan

c. Kapasitas Perilaku dan Etika Kerja Pegawai

B. Diskusi dan Pembahasan

1. Kapasitas Sumber Daya Fisik

2. Kapasitas Proses Operasional


BAB V PENUTUP

A. Kesimpulan

1. Kapasitas Sumber Daya Fisik

2. Kapasitas Proses Operasional


B. Saran-Saran

Daftar Pustaka

45

50

53

56

56

60

63

67

67

70

74

77

79

82

85

91

91

91

92

92

93

94

iv

DAFTAR TABEL

2.1 Dimensions, Focus and types of activities of Capacity Building Initiatives 11

4.1 Rekapitulasi Rata-rata tanggapan responden tentang pengembangan

kapasitas struktur organisasi

41

4.2 tanggapan responden tentang pengembangan kapasitas keuangan 45

4.3 Tanggapan Responden tentang Pengembangan kapasitas Perangkat

Hukum ..

50

4.4 Tanggapan Responden tentang Kapasitas Sarana dan Prasarana .. 53

4.5 Rekapitulasi rata-rata tanggapan Responden tentang Pengembangan

Kapasitas Prosedur Kerja .

57

4.6 Rekapitulasi Rata-rata Tanggapan Responden Tentang Pengembangan

kapasitas Budaya Kerja yang Efektif ...

60

4.7 Tanggapan Responden tentang Kapasitas Kepemimpinan 64

4.8 tanggapan responden tentang kapasitas pengetahuan ... 68

4.9 Rekapitulasi Rata-rata Tanggapan Responden Tentang Pengembangan

Kapasitas Keterampilan .

71

4.10 Tanggapan Responden Tentang Perilaku dan Etika Kerja . 75

4.12 Rekapitulasi Tanggapan Responden untuk Setiap Indikator 78

4.13 rekapitulasi Perbandingan Daerah dengan Nilai Tertinggi dan Terendah 89

v

Daftar Gambar

1. A Five Dimensional Framework Of Institutional Capacity . 14

2. Level Pengembangan Kapasitas .. 15

3. Tingkatan Pengembangan Kapasitas .. 17

4. Framework for Organizational Assessment . 22

BAB I

PENDAHULUAN

1. Latar Belakang

Dalam rangka meningkatkan kinerja birokrasi pemerintah daerah,

pemerintah telah menetapkan prioritas pembangunan pada penciptaan tata

pemerintahan yang bersih dan berwibawa sebagaimana ditetapkan dalam

Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 20102014.

Salah satu instrumen penting untuk mewujudkan tata pemerintahan yang

bersih dan berwibawa adalah melalui reformasi birokrasi seperti tertuang

dalam Rencana Kerja Pemerintah (RKP) Tahun 2010 dan 2011. Tujuan

akhir dari reformasi birokrasi adalah terwujudnya pelayanan publik yang

prima (cepat, tepat, murah, transparan, dan akuntabel) dan peningkatan

kinerja birokrasi yang semakin baik.

Namun demikian, pembangunan aparatur negara yang dilaksanakan

melalui program reformasi birokrasi ternyata masih bersifat parsial dan

tidak menyentuh isu pokok pembangunan kapasitas kelembagaan aparatur

negara. Pendekatan parsial tersebut berdampak negatif pada kinerja

aparatur negara seperti ditunjukkan oleh berbagai indikator yang

diterbitkan oleh beberapa lembaga multilateral dan bilateral internasional.

Misalnya, Indeks Efektivitas Pemerintahan yang dikeluarkan oleh World

Bank sejak tahun 2002 yang menunjukkan trend naik selama 3 (tiga) tahun

terakhir, namun belum menampakkan peningkatan yang cukup signifikan.

Indeks ini menunjukkan peningkatan kemampuan pemerintah untuk

2

menyelenggarakan pelayanan publik dan membuat kebijakan yang

paramater pengukurannya meliputi kualitas pelayanan publik, kualitas

birokrasi, kompetensi aparat pemerintah, dan independensi PNS terhadap

tekanan politik. Keseluruhan indeks tersebut mencerminkan kapasitas

kelembagaan birokrasi pemerintah. Data world bank menunjukkan Indeks

Efektivitas Pemerintahan Indonesia menunjukkan peningkatan dari 37,0

pada Tahun 2005, menjadi 38,9 pada Tahun 2006, dan 41,7 pada Tahun

2007.

Reformasi birokrasi yang sedang dilaksanakan pemerintah belum

berjalan sesuai dengan harapan masyarakat, merupakan masalah pokok

yang dihadapi dalam mewujudkan good governance dan peningkatkan

kinerja pemerintahan. Dari beberapa kasus yang terjadi, termasuk

besarnya jumlah kerugian keuangan negara yang ditimbulkan,

menunjukkan belum optimalnya kinerja birokrasi yang pada akhirnya

mengakibatkan rendahnya kinerja pelayanan publik yang diberikan kepada

masyarakat. Berbagai masalah lainnya dalam birokrasi yang belum

terselesaikan sebagaimana uraian berikut berpengaruh besar terhadap

rendahnya kapasitas birokrasi secara keseluruhan.

Pertama, upaya penataan kelembagaan pemerintah belum mencapai

hasil yang maksimal. Hal itu terutama disebabkan oleh kecenderungan

lembaga pemerintah yang lebih mementingkan pendekatan struktural

daripada pendekatan fungsional yang tercermin, antara lain, dari (1)

struktur organisasi masih cenderung gemuk dan belum efisien; (2) masih

3

terdapatnya tumpang tindih tugas pokok, fungsi, dan kewenangan

organisasi pemerintah di daerah; (3) masih lemahnya sinkronisasi tata

hubungan kerja antara instansi pemerintah daerah termasuk dalam

pelaksanaan kebijakan otonomi daerah; serta (4) organisasi satuan kerja

perangkat daerah juga belum sepenuhnya didesain secara proporsional

sesuai kebutuhan dan karakteristik nyata daerah.

Kedua, upaya penataan ketatalaksanaan pemerintah belum

menunjukkan hasil yang berarti. Hal itu ditunjukkan, antara lain, dengan (1)

masih lemahnya sistem dan prosedur dalam pelaksanakan manajemen

instansi pemerintah di daerah; (2) belum optimalnya penerapan standar

kompetensi dalam menduduki jabatan struktural dan fungsional; serta (3)

masih lemahnya penerapan prinsip-prinsip tata pemerintahan yang baik

(good governance) birokrasi pemerintah daerah. Masalah lain yang juga

perlu mendapat perhatian adalah belum diterapkannya secara konsisten

dan berkelanjutan sistem manajemen yang berorientasi pada peningkatan

kinerja (manajemen berbasis kinerja) yang terintegrasi dengan sistem

perencanaan, sistem penganggaran, sistem perbendaharaan, dan sistem

akuntabilitas pemerintahan yang saling menunjang dengan sistem

pengendalian, baik di lingkungan instansi pemerintah pusat dan

pemerintah daerah, sebagai bagian dari upaya reformasi birokrasi serta

untuk mendukung penerapan kebijakan anggaran berbasis kinerja.

Ketiga, pembinaan terhadap sumber daya manusia aparatur belum

dikelola dengan baik. Hal itu ditunjukkan, antara lain, dengan (1) masih

4

sulitnya mengubah cara pikir (mind set) dan cara kerja aparatur; (2) masih

rendahnya disiplin dan etika pegawai; (3) sistem karier yang belum

sepenuhnya berdasarkan prestasi kerja; (4) sistem remunerasi yang belum

memadai untuk hidup layak; (5) penerimaan calon pegawai negeri sipil

(CPNS) belum sepenuhnya dilakukan berdasarkan kualifikasi pendidikan

yang dibutuhkan; (6) masih rendahnya kualitas sumber daya manusia

aparatur secara umum; (7) penyelenggaraan pendidikan dan pelatihan

(diklat) yang hingga kini belum sepenuhnya dapat meningkatkan kinerja

aparatur negara; (8) masih lemahnya pengawasan dan audit terhadap

kinerja aparatur negara; dan (9) sistem informasi manajemen kepegawaian

yang sampai saat ini belum dapat berfungsi secara optimal.

Menghadapi beberapa permasalahan tersebut, diperlukan penguatan

kapasitas (capacity building) pemerintah daerah yang meliputi sistem

(system), pegawai/birokrasi (individual) dan organisasi/instansi (entity)

untuk dapat mempercepat pelaksanaan reformasi birokrasi sebagai bagian

integral dari kebijakan pembangunan nasional yang tertuang dalam

Propenas. Pengembangan kapasitas mengacu kepada proses dimana

individu, kelompok, organisasi, kelembagaan, dan masyarakat

mengembangkan kemampuannya baik secara individual maupun kolektif

untuk untuk melaksanakan fungsi mereka, menyelesaikan masalah

mereka, mencapai tujuan-tujuan mereka secara mandiri.

Berdasarkan fenomena permasalahan yang telah diuraikan

sebelumnya, maka penelitian ini dilakukan untuk mengetahui pendekatan-

5

pendekatan yang dilakukan pemerintah Kabupaten/Kota dalam

pengembangan kapasitas organisasi untuk menjalankan fungsi,

menyelesaikan masalah dan mencapai tujuan-tujuan organisasinya atau

dalam kata lain kemampuan pemerintah daerah dalam menjalankan

pemerintahan.

2. Pokok Permasalahan

Berdasarkan latar belakang permasalahan yang telah dikemukakan

sebelumnya, maka pokok permasalahan dalam penelitian ini, adalah,

Bagaimana pengembangan kapasitas birokrasi pemerintah

kabupaten/kota di Indonesia ?

3. Tujuan Penelitian

Sesuai dengan pokok permasalahan, maka tujuan penelitian ini, adalah :

a. Untuk mengetahui kapasitas birokrasi pemerintah kabupaten/kota di

Indonesia.

b. Untuk mengetahui langkah-lagkah yang ditempuh pemerintah

Kab/Kota dalam upaya-upaya mengembangkan kapasitas birokrasi

pemerintah di daerah, yang difokuskan pada tiga aspek, yaitu kapasitas

sumber daya fisik, kapasitas proses operasional, dan kapasitas sumber

daya manusia.

4. Manfaat Penelitian

a. Hasil penelitian ini diharapkan dapat mengembangkan pengetahuan

yang berkaitan tentang pengembangan organisasi, khususnya pada

upaya pengembangan kapasitas birokrasi pemerintah kabupaten dan

6

kota di Indonesia, melalui dimensi pengembangan kapasitas sumber

daya fisik organisasi, kapasitas proses ketatalaksanaan, dan kapasitas

SDM pegawai.

b. Hasil penelitian ini juga diharapkan dapat menjadi rekomendasi bagi

pemerintah kabupaten dan kota untuk melakukan upaya-upaya dalam

mengembangkan kapasitas birokrasi pemerintah, khususnya di daerah

lokus penelitian.

7

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

1. Tinjauan Teori

1.1. Konsep Capacity Building

Milen (2006: 12) mendefenisikan kapasitas sebagai kemampuan

individu, organisasi atau sistem untuk menjalankan fungsi sebagaimana

mestinya secara efektif, efisien dan terus-menerus (Yuswijaya, 2008: 87).

Sedangkan Morgan (Milen, 2006: 14) merumuskan pengertian kapasitas

sebagai kemampuan, keterampilan, pemahaman, sikap, nilai-nilai, hubungan,

perilaku, motivasi, sumber daya, dan kondisi-kondisi yang memungkinkan

setiap individu, organisasi, jaringan kerja/sektor, dan sistem yang lebih luas

untuk melaksanakan fungsi-fungsi mereka dan mencapai tujuan

pembangunan yang telah ditetapkan dari waktu ke waktu. Lebih lanjut, Milen

(2001: 142) melihat capacity building sebagai tugas khusus, karena tugas

khusus tersebut berhubungan dengan faktor-faktor dalam suatu organisasi

atau sistem tertentu pada suatu waktu tertentu.

Selanjutnya, UNDP dan Canadian International Development Agency

(CIDA) dalam Milen (2006: 15) memberikan pengertian peningkatan

kapasitas sebagai: proses dimana individu, kelompok, organisasi, institusi,

dan masyarakat meningkatkan kemampuan mereka untuk (a) menghasilkan

kinerja pelaksanaan tugas pokok dan fungsi (core functions), memecahkan

8

permasalahan, merumuskan dan mewujudkan pencapaian tujuan yang telah

ditetapkan, dan (b) memahami dan memenuhi kebutuhan pembangunan

dalam konteks yang lebih luas dalam cara yang berkelanjutan.

Hal ini sejalan dengan konsep pengembangan kapasitas menurut

Grindle (1997) yang menyatakan bahwa pengembangan kapasitas sebagai

ability to perform appropriate task effectvely, efficiently and sustainable.

Bahkan Grindle menyebutkan bahwa pengembangan kapasitas mengacu

kepada improvement in the ability of public sector organizations.

Keseluruhan definisi di atas, pada dasarnya mengandung kesamaan

dalam tiga aspek sebagai berikut: (a) bahwa pengembangan kapasitas

merupakan suatu proses, (b) bahwa proses tersebut harus dilaksanakan

pada tiga level/tingkatan, yaitu individu, kelompok dan institusi/organisasi,

dan (c) bahwa proses tersebut dimaksudkan untuk menjamin kesinambungan

organisasi melalui pencapaian tujuan dan sasaran organisasi yang

bersangkutan.

Sesungguhnya pada beberapa literatur pembangunan, konsep

capacity building sampai saat ini masih menyisakan perdebatan-perdebatan

dalam pendefinisian. Sebagian pakar memaknai capacity building sebagai

capacity development atau capacity strengthening, mengisyaratkan suatu

prakarsa pada pengembangan kemampuan yang sudah ada (existing

capacity). Sementara pakar yang lain lebih merujuk kepada constructing

capacity sebagai proses kreatif membangun kapasitas yang belum nampak

9

(not yet exist). Namun Soeprato (2007: 9) tidak condong pada salah satu sisi

karena menurutnya keduanya memiliki karakteristik diskusi yang sama yakni

analisa kapasitas sebagai inisiatif lain untuk meningkatkan kinerja

pemerintahan (government performance). Dalam hal ini searah dengan

pendapat Grindle (1997: 6 -22) Capacity building is intended to encompass a

variety of strategies that have to do with increasing the efficiency,

effectiveness, and responsiveness of government performance. Jadi,

pengembangan kapasitas (capacity building) merupakan upaya yang

dimaksudkan untuk mengembangkan suatu ragam strategi meningkatkan

efisiensi, efektivitas dan responsivitas kinerja pemerintah. Yakni efisiensi,

dalam hal waktu (time) dan sumber daya (resources) yang dibutuhkan guna

mencapai suatu outcomes; efekfivitas berupa kepantasan usaha yang

dilakukan demi hasil yang diinginkan; dan responsivitas merujuk kepada

bagaimana mensikronkan antara kebutuhan dan kemampuan untuk maksud

tersebut.

Dalam pengembangan kapasitas memiliki dimensi, fokus dan tipe

kegiatan. Dimensi, fokus dan tipe kegiatan tersebut menurut Grindle (1997: 1-

28), dan Bappenas (2007) adalah: (1) dimensi pengembangan SDM, dengan

fokus: personil yang profesional dan kemampuan teknis serta tipe kegiatan

seperti: training, praktek langsung, kondisi iklim kerja, dan rekruitmen,

(2) dimensi penguatan organisasi, dengan fokus: tata manajemen untuk

meningkatkan keberhasilan peran dan fungsi, serta tipe kegiatan seperti:

10

sistem insentif, perlengkapan personil, kepemimpinan, budaya organisasi,

komunikasi, struktur manajerial, dan (3) reformasi kelembagaan, dengan

fokus: kelembagaan dan sistem serta makro struktur, dengan tipe kegiatan:

aturan main ekonomi dan politik, perubahan kebijakan dan regulasi, dan

reformasi konstitusi. Sejalan dengan itu, Grindle (1997: 1-28) menyatakan

bahwa apabila capacity building menjadi serangkaian strategi yang ditujukan

untuk meningkatkan efisiensi, efektivitas dan responsivitas, maka capacity

building tersebut harus memusatkan perhatian kepada dimensi: (1)

pengembangan sumber daya manusia, (2) penguatan organisasi, dan (3)

reformasi kelembagaan.

Dalam konteks pengembangan sumber daya manusia, perhatian

diberikan kepada pengadaan atau penyediaan personel yang profesional dan

teknis. Kegiatan yang dilakukan antara lain pendidikan dan latihan (training),

pemberian gaji/upah, pengaturan kondisi dan lingkungan kerja dan sistim

rekruitmen yang tepat. Dalam kaitannya dengan penguatan organisasi, pusat

perhatian ditujukan kepada sistim manajemen untuk memperbaiki kinerja dari

fungsi-fungsi dan tugas-tugas yang ada dan pengaturan struktur mikro.

Aktivitas yang harus dilakukan adalah menata sistim insentif, pemanfaatan

personel yang ada, kepemimpinan, komunikasi dan struktur manajerial. Dan

berkenaan dengan reformasi kelembagaan, perlu diberi perhatian terhadap

perubahan sistim dan institusi-institusi yang ada, serta pengaruh struktur

makro. Dalam konteks ini aktivitas yang perlu dilakukan adalah melakukan

11

perubahan aturan main dari sistim ekonomi dan politik yang ada, perubahan

kebijakan dan aturan hukum, serta reformasi sistim kelembagaan yang dapat

mendorong pasar dan berkembangnya masyarakat madani (Grindle, 1997;

Depdagri-Bappenas, 2000; Imbaruddin, 2005; Soeprapto, 2007).

Tabel 2.1.

Dimensions, Focus and Types of Activities of Capacity Building Initiatives

Dimension

Focus Types of Activities

Human Resources Development

Supply of professional

Technical personnel

Training

Salaries

Conditions of work

Recruitment

Organizational Strengthening

Management systems to improve performance of specific task and functions

Microstructures

Managerial structures

Organizational culture

Incentive systems

Leadership

Communications

Institution Reform Institutions and system

Macrostructures

Rules of the game for economic and political regimes

Policy and legal change

Constituonal reform

Sumber: Grindle, M.S. (1997: 9)

Lebih lanjut pada studi Grindle dan Hilderbrand (Grindle, 1997: 35-36)

tentang pengembangan kapasitas pada kelembagaan organisasi publik di

negara-negara berkembang seperti Negara Afrika, Maroko, Ghana, Bolivia,

Thailand dan Sri Lanka mengidentifikasi lima dimensi faktor-faktor yang

mempengaruhi kemampuan organisasi untuk mencapai sasaran-sasaran

tertentu, yaitu:

12

1. The action environment (lingkungan tindakan); yaitu menetapkan

lingkungan pergaulan ekonomi, politik, dan sosial dimana pemerintah

melaksanakan kegiatannya. Kinerja tugas-tugas pembangunan dapat

secara signifikan dipengaruhi oleh kondisi-kondisi lingkungan tindakan

seperti tingkat dan struktur pertumbuhan ekonomi, derajat stabilitas politik

dan legitimasi pemerintah, serta profil sumber daya manusia dari sebuah

negara. Gambar 1 mengindikasikan beberapa faktor yang tampaknya

paling banyak memberikan dampak bagi kapasitas sektor publik.

Intervensi-intervensi untuk meningkatkan kondisi dalam lingkungan

tindakan membutuhkan waktu yang lama untuk memberikan hasil karena

intervensi-intervensi ini berupaya untuk mengubah struktur dasar

ekonomi, politik, dan sosial.

2. Public sector institutional context (Konteks institusional dari sektor

publik); yaitu meliputi faktor-faktor seperti aturan-aturan dan prosedur

yang ditetapkan bagi operasional pemerintah dan pegawai-pegawai

publik, pemerintah bidang sumber daya keuangan harus melaksanakan

aktivitas-aktivitasnya, tanggung jawab yang diasumsikan pemerintah

untuk prakarsa-prakarsa pembangunan, kebijakan-kebijakan yang

berbarengan, dan struktur-struktur pengaruh formal dan informal yang

mempengaruhi bagaimana sektor-sektor publik tersebut berfungsi.

Konteks ini dapat mendesak atau memfasilitasi penyelesaian tugas-tugas

tertentu.

13

3. Task network dimension (dimensi jaringan tugas); yaitu merujuk pada

sekumpulan organisasi yang terlibat dalam penyelesaian tugas apapun

yang diberikan. Kinerja dipengaruhi oleh sejauh mana jaringan tersebut

mampu mendorong komunikasi dan koordinasi dan sejauh mana individu-

individu dalam organisasi di jaringan tersebut dapat melaksanakan

tanggung jawab mereka secara efektif. Jaringan dapat disusun dari

organisasi-organisasi yang berada di dalam dan di luar sektor publik;

termasuk LSM dan organisasi sektor swasta. Organisasi-organisasi

primer memiliki peranan sentral dalam pelaksanaan sebuah tugas;

organisasi-organisasi sekunder penting bagi kerja-kerja organisasi primer;

dan organisasi-organisasi pendukung yang memberikan layanan dan

bantuan yang memungkinkan tugas tersebut untuk dilaksanakan.

4. Organizational dimension (Dimensi Organisasi); yaitu merujuk kepada

tempat yang menguntungkan dimana riset diagnostik biasanya

dilaksanakan. Meliputi penentuan tujuan, struktur, proses, sumber daya,

dan gaya manajemen organisasi yang akan mempengaruhi bagaimana

organisasi-organisasi tersebut mencapai sasaran, menyusun struktur

kerja, menentukan hubungan kekuasaan, dan memberikan struktur

insentif. Faktor-faktor ini menjalankan dan mendesak kinerja karena

faktor-faktor tersebut mempengaruhi output organisasi dan membentuk

perilaku orang-orang yang bekerja di dalamnya.

14

Sumber: Hilderbrand, M.E. and Grindle, M.S. 1997., Amir Imbaruddin, 2008: 23

Gambar 1 A Five-Dimensional Framework of Institutional Capacity.

5. Human resources dimension (dimensi sumber daya manusia). Dimensi

kelima dari kapasitas berfokus pada bagaimana sumber daya manusia

dididik dan ditarik untuk berkarir di sektor publik dan pemanfaatan serta

penyimpanan individu ketika mereka mengejar karir seperti ini. Dimensi-

Action Environment

Economic Factors Growth Labor market International economic Relationship & conditions Private sector Development

Political Factors Leadership Support Mobilization of conditions Society Legitimacy Political Institutions

Social Factors Overall human resource Development Social conflict Class structure Organization or civil society

Public Sector Institutional Context Concernment politicizes Ruder of the state Public service rules and register one Management Practices Budgetary support Formal & Informal power relationship

ORG3

Performance Output Effectiveness Efficiency Sustainability Quality

ORG1

ORG2

ORG4

ORG5

Task Network Communication and infarctions among

Primary Organizations Secondary Organizations

Support Organizations

Organization

Goals

Structure of work Incentive system

Management leadership Formal & informal Communication Behavior norms

Human Resources

Training

Recruitment Utilization Relations

15

dimensi ini berfokus terutama pada kemampuan manajerial, profesional,

dan teknis serta sejauh mana pelatihan dan jenjang karir mempengaruhi

kinerja keseluruhan pada setiap tugas yang diberikan.

Kelima dimensi tersebut disajikan secara skematis pada Gambar 1.

Sebagaimana diindikasikan, bahwa dimensi-dimensi kapasitas ini bersifat

interaktif dan dinamis.

GTZ (Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit) dalam

Milen (2006: 22) yang menggambarkan bahwa dalam proses pengembangan

kapasitas terdapat tiga tingkata (level) yang harus menjadi fokus analisis dan

proses perubahan dalam suatu organisasi. Ketiga tingkatan itu adalah: (a)

tingkatan sistem/kebijakan, (b) tingkatan organisasi/lembaga, dan (c)

tingkatan individu/sumber daya manusia. Ketiga tingkatan ini dapat dilihat

pada Gambar 2 berikut ini.

Gambar 2 Level Pengembangan Kapasitas (GTZ dalam Milen, 2006: 22)

Individual Level

System Level

Organizational

Level

Knowledge Skills Competencies Work Ethics

Decision Making Resources Procedures Structures MIS Culture

Legal Framework Supporting Policies

Local Governance Capacities

16

Ketiga tingkatan ini saling terkait dan mendukung, sehingga prosesnya

harus dilakukan secara bersama-sama. Pembagian tingkatan ini dilakukan

untuk memastikan bahwa fokus peningkatan kapasitas dalam mencapai

sasaran secara efektif dan menentukan langkah-langkah proses perubahan

secara operasional, sehingga benar-benar mencapai sasaran yang ingin

dicapai.

Pada tingkatan sistem, suatu organisasi harus melakukan upaya

proses perbaikan pada sistem, kebijakan dan berbagai aturan yang menjadi

dasar berbagai program, aktivitas dan kegiatan pada organisasi. Dalam

mengembangkan kualitas sistem ini, yang menjadi fokus utama adalah

perubahan pada kebijakan dan peraturan yang dianggap menghambat

keinerja optimal organisasi. Pada tingkatan organisasi, upaya peningatan

kapasitas berhubungan dengan menciptakan perangkat struktur, kultur dan

pengelolaan organisasi yang mendukung para pegawai/individu untuk

menunjukkan kinerja terbaiknya. Sebagaimana diketahui bahwa organisasi

terdiri dari dua unsur utama, yaitu unsur perangkat keras (hardware) dan

unsur perangkat lunak (software). Unsur perangkat keras organisasi bisa

meliputi infrastruktur (gedung), struktur organisasi, serta dukungan anggaran.

Sedangkan perangkat lunak organisasi adalah kultur organisasi, prosedur

kerja, dan sumber daya informasi yang dimiliki organisasi. Sedangkan pada

tingkatan individu adalah individu sebagai sumber daya manusia organisasi

17

yang harus ditingkat kemampuan dan profesionalismenya baik itu

pengetahuan, kompetensi, keterampilan maupun etika kerja.

Serupa dengan konsep GTZ, Leavit juga menjelaskan tingkatan

pengembangan kapasitas sebagai berikut: (a) tingkat individu, meliputi:

pengetahuan, keterampuilan, kompetensi, dan etika, (b) tingkat kelembagaan,

meliputi: sumber daya, ketatalaksanaan, struktur organisasi, dan system

pengambilan keputusan, dan (c) tingkat sistem meliputi: peraturan

perundang-undangan dan kebijakan pendukung. Untuk lebih jelasnya, ketiga

tingkatan pengembangan kapasitas menurut Leavit dalam Djatmiko (2004),

dapat dilihat pada gambar 3 berikut ini.

Gambar 3

Tingkatan Pengembangan Kapasitas (Leavit dalam Djatmiko, 2004: 106)

Lebih lanjut, dalam rangka pengembangan kapasitas pemerintah

daerah Bappenas (2007) menyatakan bahwa pengembangan kapasitas

18

mencakup: (1) tingkat sistem, menetapkan kondisi-kondisi kerangka yang

memungkinkan dan membatasi (pengatur) bagi pemerintah daerah, dan

dimana berbagai komponen sistem berinteraksi satu sama lain, (2) tingkat

kelembagan (entitas), tingkat badan atau lembaga teknis, atau lembaga

pengantar pelayanan (service delivery) dengan struktur organisasi tertentu,

proses-proses kerja dan budaya kerja, dan (3) tingkat individu, keterampilan

dan kualifikasi individu berupa uraian pekerjaan, motivasi dan sikap kerja.

Untuk lebih jelasnya, aspek pengembangan kapasitas dapat dilihat pada tiga

hal, yaitu: (1) tingkat individu, mencakup pengetahuan, keterampilan,

kompetensi, etika dan etos kerja, (2) tingkat kelembagaan, mencakup

sumberdaya, ketatalaksanaan, struktur organisasi, dan sistem pengambilan

keputusan, dan (3) tingkat sistem, mencakup peraturan perundang-undangan

dan kebijakan yang mendukung.

Dalam melakukan pengembangan kapasitas individu, tingkatan

kompetensi atau kapasitas individu bisa diukur melalui konsep dari Gross

(Sudrajat, 2005: 54), yang menyatakan bahwa kompetensi yang harus dimiliki

aparatur dalam menjalankan tugas dan fungsi pemerintahan dan

pembangunan adalah sebagai berikut:

1) Knowledge yang meliputi: general knowledge, technical knowledge, jobs and organisation, administrative concept and methods, dan self-knowledge.

2) Ability yang meliputi: management, decision making, comunication, planing, actuating / organizing, evaluating / controling, working with others, handling conflicts, intuitive thought, comunication, dan learning.

19

3) Interest yang meliputi: action orientation, self-confidence, responsibility, dan normes and ethics.

Sedangkan untuk melihat kemampuan pada level organisasi, dapat

digunakan konsep Polidano (2000: 21) yang diaanggap sangat cocok untuk

diterapkan pada sektor publik (pemerintahan). Terdapat tiga elemen penting

untuk mengukur kapasitas sektor publik, sebagai berikut:

a. Policy capacity, yaitu kemampuan untuk membangun proses pengambilan keputusan, mengkoordinasikan antar lembaga pemerintah, dan memberikan analisis terhadap keputusan tadi.

b. Implementation authority, yaitu kemampuan untuk menjalankan dan menegakkan kebijakan baik terhadap dirinya sendiri maupun masyarakat secara luas, dan kemampuan untuk menjamin bahwa pelayanan umum benar-benar diterima secara baik oleh masyarakat.

c. Operational efficiency, yaitu kemampuan untuk memberikan pelayanan umum secara efektif/efisien, serta dengan tingkat kualitas yang memadai.

Pemahaman tentang kapasitas di atas dapat dikatakan masih terbatas

pada aspek manusianya saja (human capacity). Pengembangan kemampuan

SDM ini harus menjadi prioritas pertama oleh pemerintah daerah, karena

SDM yang berkualitas prima akan mampu mendorong terbentuknya

kemampuan faktor non-manusia secara optimal. Dengan kata lain,

kemampuan suatu daerah secara komprehensif tidak hanya tercermin

dari kapasitas SDM-nya saja, namun juga kapasitas yang bukan berupa

faktor manusia (non-human capacity), misalnya kemampuan keuangan dan

sarana/prasarana atau infrastruktur.

20

Baik kapasitas SDM maupun kapasitas non-SDM ini secara bersama-

sama akan membentuk kapasitas internal suatu organisasi (pemerintah

daerah). Namun, walaupun kapasitas internal suatu pemerintah daerah

berada pada level yang tinggi, tidak secara otomatis dikatakan bahwa kinerja

pemerintah daerah itu secara agregat juga tinggi. Disini diperlukan adanya

indikator-indikator eksternal yang dapat menjadi faktor pembanding/

penilai/pengukur dari kapasitas internal tersebut. Hal ini didasari oleh

pemikiran bahwa kapasitas internal yang tinggi merupakan prasyarat untuk

menciptakan indikator kinerja eksternal yang tinggi. Adalah tidak masuk akal

bahwa kinerja eksternal dapat dipacu dengan kemampuan internal yang

terbatas.

Dalam hubungan ini, jika kinerja eksternal pada suatu daerah

menunjukkan indikasi yang positif, secara asumtif dapat dijustifikasi bahwa

kemampuan internal daerah itu berada pada level yang baik. Pada gilirannya,

kemampuan internal daerah yang baik ditambah dan/atau dibuktikan dengan

positifnya indikator-indikator eksternal, akan membentuk kemampuan/

kapasitas daerah secara menyeluruh atau komprehensif. Adapun yang

dimaksud dengan kinerja eksternal disini adalah segala hasil capaian diluar

struktur kelembagaan pemerintah daerah namun diperoleh karena adanya

aktivitas yang dilakukan pemerintah daerah tersebut. Kinerja ini dapat berupa

peningkatan kesejahteraan masyarakat secara progresif (ditopang oleh

indikator ekonomi makro), kualitas lingkungan sebagai dampak dari

21

kebijakan, hubungan yang harmonis antara pemerintah dengan warganya

(ditunjukkan oleh tingginya tingkat partisipasi dan legitimasi, serta rendahnya

keluhan masyarakat), dan sebagainya.

1.2. Perspektif dan Teori Capacity Building Organisasi

Konsep capacity building organisasi yang secara khusus mengacu

kepada pengelolaan sektor publik baru muncul pada awal tahun 1980-an,

sejalan dengan pertumbuhan negara-negara berkembang. Namun jika

konsep ini mengacu kepada penguatan kelembagaan atau pengembangan

kelembagaan, konsep ini bisa menggunakan juga konsep yang berkaitan

dengan teori yang berkaitan dengan organisasi. Pengertian capacity building

atau kapasitas organisasi menurut McPhee dan Bare (2001: 34) adalah

kemampuan individu, organisasi, dan sistem untuk menyelenggarakan fungsi

dalam rangka pencapaian misi dan tujuannya secara efektif dan efisien.

Brown (2001: 25) mendefinisikan pengembangan kapasitas organisasi

sebagai suatu proses yang dapat meningkatkan kemampuan seseorang,

suatu organisasi atau suatu sistem untuk mencapai tujuan-tujuan yang dicita-

citakan. Sedangkan Morison (2001: 42) melihat pengembangan kapasitas

organisasi sebagai suatu proses untuk melakukan sesuatu, atau serangkaian

gerakan, perubahan multi level di dalam individu, kelompok-kelompok,

organisasi-organisasi dan sistem-sistem dalam rangka untuk memperkuat

22

kemampuan penyesuaian individu dan organisasi sehingga dapat tanggap

terhadap perubahan lingkungan yang ada.

Dalam buku Hand Book of Organizations, Arthur L. Stinchombe dalam

March (1965: 150) menyebutkan terdapat 5 (lima) variabel dasar yang dinilai

mempengaruhi kapasitas organisasi. Artinya bagaimana organisasi tersebut

mampu mencapai tujuannya dengan baik, sangat ditentukan oleh

kemampuan dari organisasi tersebut dalam mengelola lingkungan sosial dan

internal dimana organisasi itu hidup. Douglas et.al menyimpulkan bahwa

kinerja organisasi dalam prosesnya dipengaruhi oleh kapasitas organisasi,

lingkungan internal dan lingkungan eksternal. Bahkan untuk itu, Douglas

menggambarkan keterkaitan pengembangan kapasitas organisasi ini, seperti

yang terlihat pada Gambar 4.

Organizations

Gambar 4

Framework for Organizational Assesment (Douglas Norton, et al, 2003: 20)

External Operating Environment

Organizational Performance

Organizational Capacity

Internal Environment

23

Konsep pengembangan kapasitas juga bisa sejalan dengan konsep

pengembangan kelembagaan (organizational development). Karena pada

dasarnya memiliki kesamaan dalam kata peningkatan kemampuan

organisasi.

Eade (1997: 34) dalam Yuswijaya (2008: 87-88) menyebutkan

pengertian pengembangan kapasitas organisasi sebagai berikut:

capacity building is often used simply to mean enabling institutions be more effective in implementing development project. Institution are thus the instrument by which certain goals can be reached, and may begovernmental or non-governmental. If capacity-building is an end in itself (eg strengthening the quality of representation and decision-making within civil society organizations, and their involvement in socio-political processes), such political choises demand a clear purpose and contextual analysis on the part of the intervening agency. The focus is likely to be on the counterparts organizational mission, and the mesh between this, its analysis of the external world, and its structure and activitie.

Berdasarkan pengertian di atas, bahwa pengembangan kapasitas

dalam suatu organisasi dapat dapat dianggap sebagai suatu tujuan dan dapat

juga dianggap sebagai suatu proses. Sebagai tujuan misalnya: memperkuat

kualitas hasil sesuatu keputusan dalam suatu organisasi dan keterlibatan

mereka dalam proses, seperti misalnya kejelasan tujuan suatu organisasi.

Fokusnya ada pada misi organisasi, analisis faktor-faktor eksternal, struktur

dan aktivitas. Oleh karena itu, kriteria efektifitas berhubungan dengan misi

yang sudah ditetapkan dengan tepat yang telah dipenuhi. Jadi, inti

pengembangan kapasitas organisasi adalah sebagai tujuan adalah

tercapainya misi organisasi. Sedangkan pengembangan kapasitas organisasi

24

sebagai proses adalah proses penyesuaian (adaptasi) organisasi terhadap

perubahan dan perbaikan sistem internal organisasi yang memungkinkan

organisasi mampu menghadapi tantangan dengan berdasarkan dukungan

sumber-sumber organisasi sehingga organisasi tersebut dapat hidup secara

berkelanjutan.

Berkaitan dengan pengembangan kapasitas organisasi, Leavit dalam

Djatmiko (2004: 106) mengemukakan bahwa: perubahan atau

pengembangan kapasitas organisasi dapat dilakukan melalui empat

pendekatan, yaitu: (1) pendekatan struktural yang penekanannya

dititiberatkan pada struktur organisasi, terutama perubahan struktur

kelembagaan organisasi, (2) pendekatan teknologi, yang terfokus pada tata

letak sarana fisik yang baru. Penekanannya pada penggunaan dan

pemanfaatan sarana dan prasarana/teknologi dalam melaksanakan

pekerjaan (tugas dan fungsi), (3) pendekatan tugas (task approach), berfokus

pada kinerja (job performance) individual dengan menekankan pada

perubahan dan peningkatan kinerja melalui prosedur kerja yang efektif, dan

(4) pendekatan orang (people approach), berfokus pada modifikasi terhadap

sikap, motivasi, perilaku, keahlian yang dicapai melalui program training,

prosedur seleksi, atau perlengkapan yang baru.

Selanjutnya, Eade (1997: 110) menyebutkan bahwa: pendekatan yang

dapat digunakan dalam pengembangan internal organisasi antara lain melalui

pendekatan: (1) structure (struktur organisasi), yaitu perubahan struktur

25

kelembagaan organisasi, (2) physical resources (sumber daya fisik: sarana

dan prasarana), melalui pemanfaatan dan penggunaan teknologi sebagai

sarana dan prasarana dalam melaksanakan pekerjaan, (3) system (sistem

kerja/mekanisme kerja/prosedur kerja), melalui perubahan rancangan

prosedur kerja, (4) human resources (sumber daya manusia), melalui

peningkatan ketersediaan sumber daya aparatur baik secara kualitas maupun

kuantitas, termasuk penyelenggaraan program pendidikan dan pelatihan, (5)

financial resources (sumber daya finansial/anggaran), melalui alokasi sumber

daya keuangan yang memadai sesuai kebutuhan, termasuk pemberian

imbalan/insentif, (6) culture (budaya kerja), penciptaan iklim dan suasana

kerja yang nyaman bagi pegawai agar dapat melaksanakan pekerjaan

dengan baik, dan (7) leadership (kepemimpinan) melalui optimalisasi peran

pimpinan organisasi dalam menjalankan tugas dan fungsinya,

mengkordinasikan dan mengarahkan setiap pekerjaan agar sesuai dengan

tujuan yang telah ditetapkan.

Lebih lanjut, UNDP (1999) menjelaskan bahwa untuk mendukung

pelaksanaan pembangunan, termasuk pembangunan di daerah, maka

pengembangan kapasitas harus mampu diturunkan sejumlah strategi lanjutan

(sasaran) sehingga lebih memudahkan untuk mengukur tingkat keberhasilan

dari pengembangan kapasitas tersebut. Terdapat 9 (sembilan) strategi utama

dalam pengembangan kapasitas yaitu: (1) strategi yang berhubungan

dengan aspek misi dan strategi organisasi (posisi organisasi dalam seting

26

lingkungan organisasi dan melihat keunggulan komparatif yang dimiliki

sebagai competitive advantage daerah dengan yang lainnya, konsep layanan

yang terbaik yang harus diberikan pemerintah daerah kepada masyarakat

sebagai klien, penetapan standar keberhasilan dan kinerja organisasi), (2)

strategi yang berhubungan dengan aspek kultur (budaya) organisasi (standar

perilaku atau kinerja, nilai-nilai organisasi dan manajemen, gaya manajemen

dan kepemimpinan, cara pandang dan persepsi organisasi), (3) strategi yang

berhubungan dengan aspek struktur organisasi (hirarki wewenang,

mekanisme kontrol dan pengendalian, mekanisme kordinasi dan mekanisme

kerja lainnya yang berhubungan dengan struktur kelembagaan pemerintahan

daerah), (4) strategi yang berhubungan dengan aspek kompetensi organisasi

(pelimpahan kewenangan dari pemerintah daerah kabupaten/kota ke

kecamatan dan kelurahan), (5) strategi yang berhubungan dengan aspek

proses-proses organisasi (komunikasi serta hubungan kerja dengan pihak

internal dan eksternal, mekanisme perencanaan, monitoring dan evaluasi),

(6) strategi yang berhubungan dengan aspek sumber daya manusia

organisasi (sistem rekruitmen pegawai, penempatan sampai dengan pola

jenjang karir dan sistem imbalan), (7) strategi yang berhubungan dengan

aspek sumber daya keuangan organisasi (manajemen transfer alokasi dana

dari pusat, intensifikasi pajak melalui penurunan tarif, perbaikan sistem

pemungutan dan sosialisasi kepada wajib pajak), (8) strategi yang

berhubungan dengan aspek sumber daya informasi (strategi e-government

27

dalam pelayanan publik), dan (9) aspek yang berhubungan dengan infra

struktur organisasi (penataan dan inventarisasi aset dan manajemen aset

yang akuntabel (Nugraha, 2004: 189-193).

Lebih lanjut Djatmiko (2004: 106) mengatakan bahwa program

pengembangan kapasitas yang disusun harus menggunakan metode yang

dirancang untuk mengubah pengetahuan, keahlian, sikap dan perilaku. Hal ini

mengindikasikan bahwa penekanan utama yang dilakukan dalam rangka

pengembangan kapasitas organisasi ditujukan kepada upaya untuk merubah

individu-individu yang ada didalam organisasi, sehingga akan merubah

organisasi dengan didukung oleh sumber daya lain yang ada di dalam

organisasi.

Adapun tujuan yang ingin dicapai melalui pengembangan kapasitas

organisasi menurut Indrawijaya (1983: 279) adalah: (1) untuk menciptakan

landasan bagi terciptanya efektifitas organisasional yang lebih sesuai dengan

harkat dan martabat manusia yang lebih manusiawi, (2) untuk menciptakan

suasana yang saling mempercayai antar orang maupun bagi organisasi

secara keseluruhan, (3) untuk menciptakan iklim organisasi yang terbuka

dalam memecahkan persoalan bersama, dalam arti setiap persoalan dihadapi

secara bersama dan perbedaan-perbedaan pendapat merupakan suatu hal

yang wajar, (4) untuk menempatkan tanggung jawab pengambilan keputusan

dan pemecahan persoalan sedekat mungkin dengan sumber yang

menimbulkan persoalan dan selalu diusahakan berdasarkan data yang ada,

28

(5) untuk mendapatkan cara dan metode yang dapat mengembangkan rasa

kebersamaan dan rasa turut memiliki, sehingga setiap orang mempunyai

keinginan dan kesempatan untuk berkarya dalam organisasi mereka, (6)

untuk mengembangkan gaya kepemimpinan yang lebih berisfat partisipatif

dan demokratis sehingga lebih dapat dikembangkan cara kerja yang lebih

kooperatif dan tidak terlalu bersifat kompetitif dan komfrontatif, dan (7) untuk

mengembangkan suatu sistem nilai yang juga memperhatikan aspek proses

yang terjadi dalam organisasi itu dan tidak terlalu berorientasi pada hasil,

karena yang terakhir ini dapat menyebabkan berkembangnya suatu sistem

nilai menghalalkan semua cara demi tercapainya tujuan.

Beberapa persyaratan yang harus dipenuhi dalam pengembangan

kapasitas organisasi menurut Varney (Indrawijaya (1983: 270) diantaranya:

(1) harus ada dukungan aktif dan keterlibatan dari pucuk pimpinan,

(2) anggota-anggota organisasi harus dapat merubah pikiran dan perasaan

mereka sebagai hasil dari usaha pengembangan organisasi, (3) ia bukan

merupakan suatu strategi latihan dan karena itu harus dianggap sebagai

suatu pendekatan yang ditujukan untuk mengadakan perubahan tentang

bagaimana orang-orang bekerjasama, (4) berusaha untuk merubah iklim

organisasi sebagaimana juga merubah proses sosial (proses interaksi

manusia) yang terdapat dalam suatu organisasi, (5) investasi yang dilakukan

pada permulaan dari usaha pengembangan organisasi baru memberikan

hasil pada masa yang akan datang, (6) tidak ada pendekatan perubahan

29

organisasi yang terbaik, dan (7) pengembangan organisasi tidak boleh

dianggap sebagai suatu paket program baru yang dibawa ke dalam suatu

organisasi dalam rangka memecahkan persoalan-persoalan organisasi

tersebut.

Sementara itu, Keban (2000: 8-9) bahwa semua dimensi dalam

konsepsi peningkatan kemampuan merupakan strategi untuk mewujudkan

nilai-nilai good governance. Pengembangan sumberdaya manusia misalnya,

dapat dilihat sebagai suatu strategi untuk meningkatkan efisiensi dan

efektivitas dan memelihara nilai-nilai moral dan etos kerja. Pengembangan

organisasi merupakan strategi penting agar suatu lembaga pemerintahan

mampu: (1) menyusun rencana strategis ditujukan agar organisasi memiliki

visi yang jelas; (2) memformulasikan kebijakan dengan memperhatikan nilai

efisiensi, efektivitas, transparansi, responsivitas, keadilan, partisipasi, dan

keberlanjutan; (3) mendesain organisasi untuk menjamin efisiensi dan

efektivitas tingkat desentralisasi dan otonomi yang tepat, dan (4)

melaksanakan tugas-tugas manajerial agar lebih efisien, efektif, fleksibel,

adaptif dan lebih berkembang. Dan pengembangan jaringan kerja (network),

misalnya merupakan strategi untuk meningkatkan kemampuan bekerjasama

atau kolaborasi dengan pihak-pihak luar dengan prinsip saling

menguntungkan (simbiosis mutualisme). Jadi, Indikator utama yang

digunakan untuk menilai kinerja pemerintahan pada saat ini adalah good

governance dan capacity building. Kalau bisa dikatakan bahwa good

30

governance memuat nilai-nilai yang dijanjikan kepada masyarakat,

sedangkan capacity building memuat nilai-nilai tentang kelayakan dari strategi

yang ditempuh pemerintah dalam memenuhi janji tersebut.

Selanjutnya, Keban menjelaskan dasar pemikiran program

pengembangan kemampuan pemerintah kabupaten/kota (daerah tingkat II) di

Indonesia selama ini dapat diidentifikasi melalui dimensi-dimensi utama

capacity building, yakni:

Pertama, dimensi kebijakan, meliputi perencanaan strategik dan

analisis kebijakan publik . Batasan pengembangan dimensi kebijakan meliputi

dua aspek yaitu bagaimana menentukan rencana strategis yang berfungsi

memberi arah bagi pembangunan dan pelayanan publik pada tingkat lokal,

dan bagaimana merumuskan kebijakan pembangunan dan pelayanan publik

yang mengacu pada arah tersebut. Perencanaan strategis adalah suatu

proses penyusunan serangkaian strategi yang didasarkan pada isu-isu

strategis, yang dapat dijadikan arah dan acuan kebijakan pembangunan dan

pelayanan publik. Selanjutnya, analisis kebijakan publik adalah suatu proses

penentuan alternatif kebijakan terbaik yang dituangkan dalam program-

program dan proyek-proyek pembangunan dan pelayanan publik dengan

berpedoman pada rencana strategis dan kondisi terakhir masyarakat.

Kedua, dimensi desain organisasi, yaitu suatu upaya penyusunan

struktur dan proses kelembagaan yang didasarkan pada rencana strategis

dan kebijakan pembangunan serta kebutuhan pelayanan publik dengan

31

mengutamakan prinsip-prinsip differensiasi, formalisasi, dan disperse otoritas

yang tepat.

Ketiga, dimensi manajemen, yaitu suatu upaya pencapaian tujuan

kebijakan pembangunan dan pelayanan publik dengan mengimplementasikan

keterampilan manajerial dan penerapan pola kepemimpinan yang efektif.

Keempat, dimensi akuntabilitas, yaitu suatu upaya memprioritaskan

tanggung jawab terhadap masyarakat lokal atau customer didalam proses

penentuan rencana strategies, perumusan kebijakan, desain organisasi, dan

manajemen berdasarkan legal dan political accountability.

Kelima, dimensi moral dan etos kerja, yaitu suatu upaya menggunakan

nilai-nilai dasar kemanusiaan seperti: keadilan, kesamaan dan kebebasan

dalam penentuan rencana strategis, pemilihan alternative kebijakan, desain

organisasi dan manajemen, dan menginstitusionalisasikan etos kerja.

2. Definisi Operasional Variabel

Operasionalisasi variabel dilakukan dengan tujuan untuk menjelaskan

variabel dan sub variabel-sub variabel yang akan diteliti. Adapun subvariabel

yang akan digunakan untuk mengetahui kapasitas birokrasi pemerintah

daerah, baik pemerintah Kabupten atau Kota di Indonesia adalah : kapasitas

sumber daya fisik organisasi, kapasitas proses operasional, dan kapasitas

sumber daya manusia.

32

a. Kapasitas sumber daya fisik adalah kemampuan perangkat sumber daya

fisik pemerintah kabupaten/kota yang dibutuhkan untuk mencapai tugas

dan fungsinya, dan langkah-langkah yang ditempuh organisasi untuk

menyediakan perangkat tersebut. Kapasitas sumber daya fisik dalam

penelitian ini dilihat dari empat indikator utama; (1) kapasitas struktur

organisasi dan upaya-upaya utuk mewujudkannya, (2) kapasitas

perangkat hukum dan upaya-upaya untuk mewujudkannya, (3) kapasitas

keuangan dan upaya-upaya untuk mencapainya, dan (4) kapasitas sarana

dan prasarana dan langkah-langkah yang ditempuh untuk mencapainya.

b. Kapasitas Proses Operasional, yaitu kapasitas tata kerja yang dimiliki

pemerintah kabupaten/kota dalam pelaksanaan tugas dan fungsi

organisasi. Kapasitas proses operasional dalam penelitian ini, diukur dari

tiga indikator, yaitu (1) kapasitas prosedur kerja, dan cara untuk

mencapainya, (2) kapasitas budaya kerja, dan upaya untuk

mewujudkannya, dan (3) kapasitas kepemimpinan.

c. Kapasitas sumber daya manusia yaitu kemampuan yang dimiliki SDM

aparatur atau pegawai pemerintah Kab/Kota di Indonesia dalam

pelaksanaan tugas dan fungsi mereka, serta upaya-upaya yang ditempuh

organisasi untuk meningkatkan kemampuan mereka. Indikator-indikator

yang digunakan untuk mengukur subvariabel ini adalah: (1) kapasitas

pengetahuan pegawai dalam pelaksanaan tugas dan fungsi, dan upaya-

upaya yang ditempuh organisasi untuk mencapainya, (2) kapasitas

33

keterampilan pegawai dalam melaksanakan tugas mereka, dan upaya

organisasi untuk meningkatkan keterampilan mereka, (3) perilaku dan

etika kerja pegawai, dan langkah-langkah yang ditempuh organisasi untuk

memperbaiki perilaku dan etika kerja pegawai.

3. Kerangka Pikir

Secara singkat, berdasarkan hasil tinjauan literatur yang telah

dikemukakan sebelumnya. bahwa peningkatan kinerja pemerintah daerah

dapat dilakukan melalui capacity building (pengembangan kapasitas)

organisasi. Capacity building organisasi merupakan dimensi organisasional

yang saling berhubungan satu sama lain. Dimensi tersebut, baik secara

terpisah maupun terintegrasi diasumsikan berpengaruh (berhubungan)

terhadap kinerja pemerintah daerah. Capacity building organisasi pada level

individu, level organisasi, dan tingkat (level) sistem. Berdasarkan hal tersebut,

maka dapat dibuat kerangka pikir penelitian sebagai berikut.

34

Gambar 2.

KERANGKA PIKIR PENELITIAN

Berdasarkan pokok permasalahan dan kerangka konseptual yang telah

diuraikan sebelumnya, maka tim peneliti merumuskan pertanyaan penelitian

sebagai berikut :

1. Bagaimana pengembangan kapasitas birokrasi pemerintah daerah

kabupaten/kota di Indonesia, dilihat dari dimensi pengembangan

kapasitas sumber daya fisik organisasi, kapasitas proses ketatalaksanaan,

PENGUATAN

KAPASITAS

BIROKRASI PEMDA

PENGUATAN PROSES

OPERASIONAL

(KETATALAKSANAAN)

- Kapasitas Prosedur Kerja - Budaya kerja yang efektif - Kapasitas Kepemimpinan

PENGUATAN SUMBER DAYA FISIK - Kapasitas Struktur organisasi - Kapasitas Keuangan - Kapasitas Perangkat Aturan - Kapasitas Sarana & Prasarana

PENGUATAN SDM

- Pengetahuan - Keterampilan - Prilaku & Etika

35

dan kapasitas individu birokrasi pemerintah kabupaten / kota di

Indonesia ?

2. Hambatan- hambatan apa saja yang ada dalam upaya pengembangan

kapasitas birokrasi pemerintah daerah kabupaten/kota di Indonesia ?

3. Upaya atau pendekatan apa saja yang dapat dilakukan guna mengatasi

berbagai hambatan tersebut?

36

BAB III

METODE PENELITIAN

1. Jenis dan Pendekatan Penelitian

Penelitian ini menggunakan metode penelitian deskriptif yang

berupaya menggambarkan secara rinci suatu fenomena tertentu dari objek

yang diteliti, yaitu pengembangan kapasitas birokrasi pemerintah daerah

kabupaten/kota yang menjadi tempat penelitian.

Jenis penelitian ini adalah penelitian survey, yaitu penelitian yang

mengambil sample dari populasi dan menggunakan kuesioner sebagai

instrument pengumpulan data utama.

2. Populasi & Sample

Populasi dalam penelitian ini adalah organisasi pemerintah

kabupaten/kota pada wilayah Indonesia. Lokus dari penelitian ini adalah

wilayah Indonesia yang terdiri dari beberapa pulau seperti: Sumatera,

Jawa, Kalimantan, Nusa Tenggara, Sulawesi, Maluku dan Papua karena

begitu luasnya, maka untuk masing-masing pulau diwakili satu

Kabupaten/Kota yang terdiri dari: Pekanbaru, Palangkaraya, Jayapura,

Manado, Luwuk Utara, dan Surakarta. Dari masing-masing

Kabupaten/Kota dipilih sampel adalah unit organisasi yang secara

representatif dapat memberikan informasi atas pengembangan kapasitas

organisasi, baik pada dimensi individu (SDM), dimensi proses (SOP, tata

kerja), dan dimensi physical resources (aturan, struktur, financial, sarana &

prasarana).

37

Teknik pengambilan sample dilakukan secara purposive, yaitu

hanya memilih responden yang berada pada satuan kerja (entity) yang

dapat memberikan informasi (jawaban) atas pertanyaan penelitian yang

dijabarkan dari variable dan indikator penelitian. Berdasarkan

pertimbangan tersebut, maka responden penelitian ini, adalah setiap

pegawai yang bekerja pada bagian sekretariat kab/kota, Bappeda,

Dispenda, dan BKD pada masing-masing pemerintah daerah

sebagaimana dijelaskan pada paragraph diatas.

3. Teknik Pengumpulan Data

Teknik pengumpulan data yang digunakan adalah penyebaran

angket kepada para pegawai pada satuan kerja yang terpilih (Sekretariat,

Bappeda, Dispenda, BKD) dari enam lokus penelitian yang telah

disebutkan diatas. Selain itu dilakukan pula wawancara mendalam

dengan informan terpilih, yaitu para pimpinan satuan kerja yang menjadi

tempat penelitian, dan studi dokumentasi terhadap data-data sekunder

yang berkaitan dengan indikator penelitian.

Data kuesioner yang telah terkumpul dari responden terpilih pada

wilayah penelitian, kemudian diolah dengan membuat tabulasi data

sebagai dasar untuk melakukan analisis data, yang selanjutnya dianalisis

secara statistik deskriptif. Untuk memperkuat analisis, peneliti juga

memaparkan hasil data sekunder dan hasil wawancara dengan informan

terpilih.

38

4. Teknik Analisis Data

Penelitian ini menggunakan teknik analisis statistik deskriptif untuk

menjawab pokok permasalahan dan pertanyaan penelitian. Namun

demikian untuk menganalisis dan melakukan pembahasan atas temuan

data hasil statistik deskriptif, tim peneliti juga melengkapi argumentasi

dengan hasil wawancara mendalam dan telaahan data sekunder yang

terkait dengan indikator penelitian.

39

BAB IV

HASIL PENELITIAN

A. Penyajian Data dan Analisis Hasil Penelitian

Deskripsi variabel yang dioperasionalkan dalam penelitian ini

menunjukkan gambaran penilaian responden terhadap indikator masing-

masing variabel kapasitas birokrasi pemerintah kabupaten/kota di lokus

penelitian, yaitu Pemerintah Kota Palangkaraya, Pakanbaru, Surakarta,

Manado, Kabupaten Masamba (Luwu Utara), dan Kota Jayapura. Penilaian

dimulai dari skor 1, jika rata-rata responden menjawab sangat tidak

setuju/sangat tidak baik; skor 2, jika rata-rata responden menjawab tidak

setuju/tidak baik; skor 3. kurang setuju/kurang baik; skor 4 setuju/baik; dan

skor 5 sangat setuju/sangat baik.

Berdasarkan kajian literatur, tim peneliti menetapkan tiga sub variable

untuk mengetahui pengembangan kapasitas birokrasi pemerintah kabupaten

dan kota yang menjadi lokus penelitian. Pertama, adalah pengembangan

kapasitas sumber daya fisik organisasi, yang diukur dengan indikator

kapasitas struktur organisasi, kapasitas keuangan, kapasitas perangkat

aturan, dan kapasitas sarana dan prasarana. Kedua, berkaitan dengan

pengembangan kapasitas proses operasional (ketataalaksanaan), yang

dilihat dengan tiga indikator, yaitu kapasitas prosedur kerja, budaya kerja

yang efektif, dan kapasitas kepemimpinan. Ketiga, adalah kapasitas SDM

40

pegawai, yang dilukur dengan tiga indikator, yaitu pengetahuan,

keterampilan, serta perilaku dan etika.

Penjelasan deskriptif untuk masing-masing variable tersebut, adalah

sebagai berikut :

1. Pengembangan Kapasitas Sumber Daya Fisik

Ketersediaan sumber daya fisik organisasi sangat menentukan

kapasitas birokrasi pemerintah daerah. Organisasi harus menyediakan

berbagai perangkat aturan dan kebijakan untuk mengatur agar birokrasi

dapat bekerja dengan efektif dan efisien. Disamping itu, organisasi juga harus

menyusun struktur organisasi yang sesuai dengan beban tugas dan tanggung

jawab organisasi. Yang tidak kalah penting dari itu, organisasi harus

mempunyai kemampuan keuangan serta sarana dan prasarana yang

memadai untuk mendukung organisasi dalam pelaksanaan tugas dan

fungsinya.

Berikut ini diuraikan hasil statistik deskriptif untuk masing-masing

indikator yang berkaitan dengan kapasitas sumber daya fisik organisasi.

a. Kapasitas Struktur Organisasi

Kapasitas struktur organisasi sangat menentukan keberhasilan

pencapaian tujuan organisasi. Struktur yang didesain sesuai dengan

fungsi, beban tugas, dan kewenangan yang dimiliki sangat berperan

terhadap efektivitas pelaksanaan tugas dan fungsi organisasi. Struktur

organisasi yang sesuai dengan tugas dan kewenangan, juga ikut

41

menentukan keharmonisan komunikasi dan pembagian kerja dalam

organisasi. Struktur organisasi yang tepat dapat menjawab tantangan

munculnya disharmonisasi (konflik internal) dalam pelaksanaan tugas dan

fungsi.

Tabel 4.1.

Rekapitulasi Rata-Rata Tanggapan Responden Tentang

Pengembangan Kapasitas Struktur Organisasi

No Daerah Lokus Rata-Rata Skor Kategori

1 Palangkaraya 3.89 Baik

2 Pekanbaru 3.92 Baik

3 Jayapura 3.89 Baik

4 Manado 3.80 Baik

5 Luwu Utara 4.07 Baik

6 Surakarta 3.83 Baik

Rata-Rata Skor 3.90 Baik

Sumber : data primer, 2012

Dari Tabel 4.1 yang berisi tanggapan responden tentang

pengembangan kapasitas struktur organisasi, dapat dilihat bahwa secara

umum responden dari daerah lokus yang diteliti menyatakan bahwa upaya

pengembangan kapasitas sumber daya fisik telah dilakukan dengan

baik. Hal ini dapat dilihat dengan rata-rata jawaban responden yang

setuju dengan pernyataan yang tertuang dalam kuessioner yang berisi

pernyataan tentang indikator-indikator yang mengukur pengembangan

kapasitas struktur organisasi. Dari Tabel 4.1 juga dapat diketahui bahwa

Kabupaten Masamba (Luwu Utara) menduduki skor tertinggi dalam

42

pelaksanaan kapasitas struktur organisasi yaitu 4,07 sedangkan skor

terendah dimiliki oleh Kota Manado yaitu 3,80.

Berdasarkan hasil olahan data primer, baik dari hasil kuessioner

maupun dari hasil wawancara dapat diketahui bahwa sebagian besar

responden di daerah lokus menilai bahwa pemerintah daerah telah

melakukan upaya-upaya yang cukup sistematis untuk mengembangkan

kapasitas institusional birokrasi.

Hasil wawancara dengan Sekretaris BKDD dan Kepala

Bidang Mutasi BKDD Kabupaten Luwu Utara menjelaskan bahwa:

Disamping disesuaikan dengan PP/41/2007 juga didasarkan pada UU/32/2004 mengenai urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah yang terdiri dari urusan wajib dan urusan pilihan. Kedua aturan ini telah memberikan arah yang jelas kepada daerah dalam menata organisasi yang efisien, efektif sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan masing-masing daerah. Contohnya, pada BKDD terdapat 1 bidang yakni Bidang Diklat yang memiliki beban koordinasi dan komunikasi yang berat dengan SKPD lainnya. Setiap SKPD mendesain sendiri diklat-diklat yang dilakukannya, padahal harus dikomunikasikan dan dikordinasikan dengan Bidang Diklat BKDD. Masalahnya adalah banyaknya diklat teknis/fungsional yang berasal dari instansi atas-nya (vertikal) padahal hal ini akan sangat efektif kalau disatukan dalam sebuah program diklat pada Bidang Diklat BKDD. Inti masalahnya adalah masih terdapatnya egoime sektoral dalam penyelenggaraan diklat pada setiap SKPD.

Sejalan dengan hasil wawancara dengan narasumber di Kabupaten

Masamba (Luwu Utara), sebagian besar narasumber di daerah lokus telah

menyatakan bahwa struktur organisasi telah didesain sesuai dengan PP

43

41 Tahun 2007. Seperti yang diungkapkan oleh Kepala Bappeda Kota

Surakarta, yang menjelaskan bahwa :

Secara makro pengembangan kapasitas organisasi

dilakukan dengan melakukan restrukturisasi organisasi. Pemerintah

Kota Surakarta telah melakukan restrukturisasi sebagaimana yang

tertuang dalam Perda Nomor 14 Tahun 2011 tentang Perubahan

Atas Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 2008 tentang Organisasi

dan Tata Kerja Perangkat Daerah.

Sama dengan pendapat (tanggapan) informan di Kabupaten Luwu

Utara dan Kota Surakarta, informan Kota Jayapura menjelaskan bahwa:

Upaya pengembangan kapasitas organisasi saat ini sedang dipersiapkan dievaluasi dan diadakan perampingan organisasi yang disesuaikan dengan kebutuhan. Sehingga terjadi penggabungan atau pengintegrasian bahkan sampai pada penghapusan bagian yang dianggap tidak efektif dalam pelaksanaan tugas dan fungsi. Pertimbangan pemerintah dalam menentukan desain organisasi, ada yang sesuai dengan PP 41/2007, dan ada yang tidak, karena masing-masing daerah mempunyai karakteristik yang berbeda.

Sementara itu, hasil wawancara dengan Asisten III Kota Manado

tentang dasar pertimbangan desain struktur organisasi Kota Manado

menjelaskan:

Pernah dilakukan desain stuktur organisasi yang dilakukan sendiri dengan mengacu pada PP/41/2007 dan Permendagri/57/2008. Hasilnya, SKPD (OPD) yang ditetapkan adalah 18 Dinas, 14 Lembaga Teknis (Badan dan Kantor), 3 Asisten, dan 13 bagian di Sekretariat Kota. Dalam hal kajian organisasi, Bagian Organisasi merekomendasikan untuk pengadaan beberapa bagian di Sekretariat dan rencana peningkatan Bagian Keuangan dan Bagian Aset menjadi Badan Pengelola Keuangan dan Barang Milik Daerah.

44

Berdasarkan jawaban dari beberapa informan yang terdapat pada

daerah lokus penelitian, maka dapat disimpulkan bahwa pada dasarnya

setiap pemerintah Kab/Kota telah mendesain struktur organisasi sesuai

dengan PP 41/2007. Demikian pula yang terungkap dari hasil wawancara

dengan Asisten II Bidang Administrasi Pemerintah Kota Manado, yang

mengungkapkan, bahwa penyusunan struktur organisasi telah

mempertimbangkan beban kerja, kemampuan dan kebutuhan daerah,

serta telah didesain sesuai dengan PP 41/2007 dan

Permendagri/57/2008.

Meskipun dalam pelaksanan program/kegiatan lintas fungsi yang

melibatkan banyak SKPD terkesan adanya masalah koordinasi karena

adanya egoisme sektoral, namun di beberapa daerah disikapi dengan

membuat peraturan internal, seperti di Kabupaten Luwu Utara dan Kota

Surakarta yang menetapkan dengan tegas akan tugas, rincian tugas, dan

tata kerja jabatan struktural pada setiap instansi berdasarkan PP/41/2007.

Selain itu pula, di Kota Surakarta dan Pekanbaru telah dilakukan analisis

jabatan (anjab) yang memetakan dengan tegas rincian tugas dan fungsi

masing-masing unit kerja dan jabatan, sehingga tidak terjadi konflik yang

tajam karena masing-masing anggota organisasi dapat memahami job

deskription masing-masing. Pandangan yang sempit akan fungsi dan

kewenangan unit kerja, dapat diatasi dengan peningkatan kapasitas

pejabat yang ada dalam struktur.

45

b. Kapasitas Keuangan

Ketersediaan sumber daya keuangan merupakan faktor yang sangat

menentukan keberhasilan organisasi dalam mencapai pelaksanaan tugas

dan fungsinya. Pengelola keuangan pemerintah daerah yang dapat

mengelola sumber daya keuangannya dengan baik, mulai dari tahap

penyusunan anggaran, pengalokasian anggaran, hingga

pertanggungjawaban dan penyusunan laporan keuangan sangat

membantu setiap satuan kerja di lingkup pemerintah kabupaten/kota

dalam mencapai program dan kegiatan sesuai dengan apa yang tertuang

dalam rencana kerja masing-masing satker yang mengacu pada rencana

kerja pemerintah daerah.

Tabel 4.2

Tanggapan Responden Tentang Pengembangan Kapasitas Keuangan





4 Manado 3.53 Baik 5 Luwu Utara 4.23 Baik



Sumber : data primer, 2012

Berdasarkan data yang terdapat pada Tabel 4.2 dapat diketahui

bahwa rata-rata responden menilai pengembangan kapasitas keuangan

birokrasi pemerintah baik. Ini berarti upaya peningkatan kapasitas

46

keuangan telah dilakukan disemua lokus dengan intensitas yang cukup

sering. Fakta menarik disuguhkan oleh data yang diperoleh pada lokus

Kabupaten Luwu Utara, dimana pemerintah kabupaten, dalam hal ini

DKPD selalu melakukan upaya-upaya untuk memperbaiki pengelolaan

keuangan daerah, mulai dari tahap penyusunan anggaran, pengalokasian

anggaran, hingga pertanggungjawaban keuangan. Tidak mengherankan

jika dari seluruh lokus penelitian, Pemerintah Kabupaten Luwu Utara

yang menduduki skor yang paling tinggi, dengan skor 4,23. Dilain pihak,

meskipun masih dalam kategori baik, pelaksanaan pengembangan

kapasitas keuangan di Kota Manado memiliki skor paling rendah yaitu

3,53.

Hasil wawancara dengan Sekretaris DKPD dan Kabid Akuntansi

DKPD Kabupaten Luwu Utara tentang kemampuan anggaran untuk

melaksanakan seluruh tugas dan fungsi organisasi menjelaskan bahwa:

Kemampuan anggaran untuk melaksanakan seluruh tugas dan fungsi organisasi adalah 60 berbanding 40 antara belanja rutin (termasuk belanja pegawai) dan belanja modal (belanja pembangunan dan pelayanan publik).. Untuk meningkatkan kemampuan SDM pengelolaan anggaran dilakukan upaya-upaya pengembangan SDM melalui pelatihan teknis baik kerjasama dengan BPK dan BPKP maupun dengan perguruan tinggi seperti UNHAS.

Sejalan dengan hal itu, hasil wawancara dengan Kepala Bappeda

Kota Surakarta menjelaskan bahwa:

47

Kemampuan anggaran untuk melaksanakan tugas dan fungsi organisasi dapat dilihat pada saat APBD yang telah ditetapkan di awal waktu maupun pada saat APBD-P, mampu diimplementasikan Pemkot dengan baik, memperhatikan prioritas kegiatan dan sharing anggaran masing-masing kegiatan. Tugas dan fungsi organisasi menyesuaikan kemampuan anggaran yang tersedia.

Hasil wawancara dengan informan pemerintah Kabupaten Jayapura

menjelaskan bahwa:

Kemampuan anggaran dalam melaksanakan seluruh tugas dan fungsi organisasi cukup memadai karena penyusunan anggaran disesuaikan dengan RENSTRA dan RENJA SKPD. Pengelolaan anggaran disesuaikan dengan Permendagri/13/2006 tentang Anggaran Berbasis Kinerja. Proses perubahan anggaran dilakukan jika ada perubahan anggaran melalui pembahasan oleh tim anggaran eksekutif dan tim anggaran legislatif.

Adapun hasil wawancara dengan Kepala Badan Keuangan dan Aset

Daerah Kota Jayapura menjelaskan bahwa:

Kemampuan anggaran untuk pelaksanaan tugas dan fungsi organisasi masih kurang mampu atau sangat terbatas. Oleh karena itu, dalam penyusunan rencana penggunaan anggaran dilakukan secara prioritas sesuai kebutuhan mendesak. Adapun pengelolaan keuangan mengikuti tata cara pengelolaan keuangan sesuai dengan peraturan per-UU-an yang berlaku.

Berdasarkan hasil olahan data primer, baik dari data kuessioner

maupun dari hasil wawancara dapat diketahui bahwa sebagian besar

responden di daerah lokus menilai bahwa pemerintah daerah telah

melakukan upaya-upaya yang cukup sistematis untuk mengelola

keuangan sesuai dengan PP 58/2005 dan Permendagri No.13/2006

tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Mulai dari tahap penyusunan

48

anggaran yang melibatkan seluruh satker dan unit kerja, pengalokasian

anggaran yang telah sesuai dengan beban tugas dan fungsi organisasi,

serta pertanggungjawaban anggaran yang dilakukan secara transparan

dan akuntabel.

Sebagian besar daerah lokus telah melakukan proses penyusunan

anggaran secara bottom up, artinya usulan dari level SKPD dan

masyarakat dimusyawarahkan dalam forum SKPD, maupun Musrenbang.

Penyusunan anggaran di awali dengan rapat kerja sebagai dasar KUA

PPAS yang di bahas dengan DPRD. Setelah mendapat persetujuan

DPRD di lakukan pengajuan APBD. Pengalokasian anggaran disesuaikan

dengan prioritas rencana program/kegiatan dan kesesuaian antara

RPJPD maupun RPJMD. Pengelolaan anggaran disesuaikan dengan

rencana yang telah ditetapkan dalam APBD melalui DPA masing-masing

SKPD dengan menyesuaikan time schedule masing-masing kegiatan.

Alokasi anggaran diutamakan memenuhi urusan wajib terlebih dahulu

baru urusan pilihan.

Pada Pemerintah Kota Surakarta, pengelolaan anggaran selain

berdasarkan Perda 7/2010, juga dengan mengacu PerWalikota tentang

Sistem dan Prosedur Pengelolaan Keuangan, dan Perwalikota/17/2012

tentang Kebijakan Akutansi Pemerintah Kota. Sedangkan proses

perubahan anggaran dikomunikasikan kepada seluruh unit kerja (SKPD).

SKPD mengusulkan perubahan anggaran dengan membuat Renja

49

Perubahan dan RKA-P, kemudian ditindaklanjuti dengan penyusunan

KUA/PPAS hingga penetapan DPA. Perubahan anggaran selalu

dikomunikasikan kepada seluruh SKPD. Kendala dalam pengelolaan

anggaran terjadi apabila ada rasionalisasi terhadap anggaran, yang

mengakibatkan penurunan kuantitas program/kegiatan. Solusinya adalah

penentuan prioritas program/kegiatan yang akan memberi dampak pada

indikator prioritas target capaian dan rasionalisasi anggaran terhadap

program/kegiatan yang diajukan dalam Renja SKPD. Jika terdapat

program dan kegiatan dalam rencana kerja yang tidak didukung dengan

anggaran, maka program/kegiatan tersebut ditunda dan menjadi prioritas

di tahun anggaran berikutnya.

Khusus dalam penyusunan laporan keuangan, sebagian besar

daerah lokus telah menyusun laporan keuangan dengan mengacu pada

PP 24/2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah (SAP). Hasilnya,

beberapa daerah, seperti Kota Surakarta, Kota Pakanbaru, dan Kab Luwu

Utara telah memperoleh predikat WTP (Wajar Tanpa Pengecualian)

dalam penyajian laporan keuangan. Begitu juga halnya dengan

pengelolaan barang milik daerah (BMD), telah mengacu pada ketentuan

PP 6/2006 dan Permendagri 17/2007 tentang Pengelolaan Barang Milik

Daerah. Hanya saja beberapa daerah masih merasakan perlunya

peningkatan kemampuan SDM pengelolaan anggaran melalui pelatihan

50

teknis, baik kerjasama dengan Diklat Keuangan, BPK dan BPKP,

maupun dengan perguruan tinggi.

c. Kapasitas Perangkat Hukum

Kepastian hukum dan kejelasan regulasi merupakan faktor yang

sangat menentukan keberhasilan organisasi dalam mencapai

pelaksanaan visi dan misinya. Daerah yang memiliki regulasi yang jelas

dan diterapkan secara konsisten dan adil membuat birokrasi dapat

bekerja dengan baik untuk mencapai pelaksanaan tugas dan fungsi

organisasi secara efektif dan efisien.

Tabel 4.3

Tanggapan Responden tentang Pengembangan Kapasitas Perangkat Hukum



2 Pekanbaru 3.32 Kurang baik


4 Manado 3.24 Kurang baik


6 Surakarta 3.41 Kurang baik

Rata-Rata Skor 3.43 Kurang baik

Sumber : data primer 2012

Berdasarkan data yang terdapat pada Tabel 4.3, dapat diketahui

bahwa sebagian besar responden menilai bahwa upaya pengembangan

kapasitas perangkat hukum pada enam daerah lokus berada pada level

Kurang baik dengan skor 3,43. Tiga daerah lokus yang berada pada

51

skor level kurang baik, yaitu Kota Pekanbaru dengan skor 3.32, Kota

Manado dengan skor 3.24, dan Kota Surakarta dengan skor 3.41.

Sementara itu skor tertinggi dimiliki oleh Kota Palangkaraya yaitu 3.74

dengan level baik. Keadaan data yang menyatakan di beberapa daerah

hanya berada pada level kurang baik memberikan indikasi bahwa

pengembangan kapasitas dibidang perangkat hukum menghadapi suatu

kondisi permasalahan tertentu.

Penilaian responden di kota Pakanbaru, Surakarta, dan Manado

yang sebagian besar menilai kapasitas perangkat hukum kurang baik

disebabkan karena adanya aturan dalam pelaksanaan tugas yang

kadang tumpang tindih, dan kurangnya konsistensi dalam pelaksanaan

aturan. Hal ini biasanya disebabkan kurangnya sosialisasi terhadap

kebijakan, dan rendahnya komitmen pimpinan untuk menegakkan aturan

secara adil dan konsisten.

Hasil wawancara dengan Sekretaris BKDD dan Kepala Bidang

Mutasi BKDD Kabupaten Luwu Utara menjelaskan bahwa:

Sangat penting membangun komitmen dan konsistensi dalam penegakan aturan di lingkungan kerja (SKPD). disamping itu, diperlukan upaya terdapatnya konsistensi pada setiap tingkatan peraturan perundang-undangan. Hal ini karena masih terdapat tumpang tindih aturan dalam pelaksanaan tugas dan fungsi. Seperti Kebijakan Pengangkatan CPNS melalui Kategori Satu (K1), kadangkala terjadi tumpang tindih peraturan perundang-undangan dalam pelaksanaannya seperti Surat keputusan (SK) Bupati, Sekretaris Daerah, Kepala Dinas, Camat, dengan PP/48/2007, Surat Edaran Men PAN dan RB (dalam pelaksanaan sosialisasi), dan PerKa BKN dan lain-lain.

52

Berdasarkan jawaban dari narasumber di Kabupaten Luwu Utara

dapat diketahui bahwa penegakan regulasi secara adil dan konsisten

sangat diperlukan dalam menjamin kelancaran pelaksanan tugas dan

fungsi organisasi. Lebih lanjut juga disampaikan agar daerah perlu

melakukan sosialisasi dan jika perlu meminta pendampingan dan

konsultasi jika ditemukan adanya kebijakan yang tumpang tindih antara

kebijakan yang satu dengan kebijakan yang lainnya. Seperti yang

diungkapkan dari hasil wawancara dengan beberapa narasumber dari

daerah lokus lainnya, salah satunya adalah seperti yang diuraikan dari

hasil wawancara dengan Kepala Bappeda Kota Surakarta berikut ini.

Dalam menghindari tumpang tindih dalam pelaksanaan tugas

dan fungsi harus dilakukan perbaikan dan lebih menekan pada ANJAB. Membangun komitmen dan konsisten dalam penegakan aturan dilingkungan kerja yaitu dengan pemberian penghargaan kepada PNS yang bekerja baik. Kendala-kendala yang berkaitan dengan aturan dalam pelaksanaan tugas dan fungsi yaitu sering adanya semacam aturan (surat/surat edaran) dari kedisiplinan yang tidak sesuai dengan aturan secara nasional, sehingga diharapkan aturan yang dikeluarkan Pemda dapat sejalan dan tidak bertentangan dengan Undang-undang/Peraturan Pemerintah

Berdasarkan jawaban dari beberapa informan di daerah lokus,

dapat diketahui bahwa pada dasarnya setiap informan/narasumber

menyadari pentingnya membangun komitmen dan konsistensi pada

setiap peraturan perundang-undangan dan dalam penegakan aturan di

lingkungan kerja. Oleh karena itu, hendaknya setiap perubahan aturan

53

dan kebijakan dikomunikasikan oleh pimpinan kepada seluruh staf,

termasuk konsekuensi dari setiap peraturan dalam melaksanakan tugas

dan fungsi.

d. Kapasitas Sarana dan Prasarana

Ketersediaan sarana dan prasarana juga merupakan faktor yang

tidak kalah penting dalam mencapai pelaksanaan tugas dan fungsi

organisasi secara efektif dan efisien. Fasilitas kerja yang memadai baik

dari segi kuantitas maupun kualitas, turut menentukan kemampuan

organisasi dalam melaksanakan tugas dan fungsinya secara efektif dan

efisien. Demikian pula halnya dengan aspek pendistribusian fasilitas kerja

yang sesuai dengan kebutuhan masing-masing unit kerja, serta

pemeliharaan dan pendayagunaan inventaris sangat menunjang pegawai

dalam melaksanakan tugas dan tanggungjawab yang dibebankan

kepadanya.

Tabel 4.4.

Tanggapan Responden tentang Kapasitas Sarana dan Prasarana





4 Manado 3.47 Baik




Sumber : Data Primer, 2012

54

Berdasarkan data yang terdapat pada Tabel 4.4 dapat diketahui

bahwa sebagian besar responden di daerah lokus menilai baik akan

pengembangan kapasitas sarana dan prasarana. Selain itu, dari Tabel

4.4 dapat diketahui pula bahwa lokus yang paling tinggi skornya dalam

pengembangan kapasitas sarana dan prasarana adalah Kabupaten

Luwu Utara yaitu 4.07 sedangkan yang paling rendah skornya adalah

Kota Manado dengan skor hanya 3.47.

Hasil wawancara dengan Sekretaris dan Kepala Bidang Mutasi

BKDD Kabupaten Luwu Utara menjelaskan bahwa:

Sarana dan prasarana perkantoran belum memadai. Kalau kita mau mencontoh BKDD Kabupaten Badung. Adapun sarana dan prasarana Sistem Informasi Manajemen Kepegawaian (SIMPEG) BKDD Kabupaten Luwu Utara sementara diproses. Kita juga masih memiliki kendala-kendala pengelolaan sarana dan prasarana.

Sementara itu, hasil wawancara dengan Kepala Bappeda Kota

Surakarta dalam hal pengembangan kapasitas sarana dan prasarana

menjelaskan bahwa:

Dukungan sarana dan prasarana dalam melaksanakan seluruh tugas dan fungsi organisasi adalah memadai. Agar sarana dan prasarana sesuai dengan perkembangan kebutuhan organisasi maka dilakukan penyusunan rencana kebutuhan barang setiap awal tahun. Sedangkan untuk meningkatkan efektivitas dan efisiensi penggunaan sarana dan prasarana dilakukan dengan mengoptimalkan penggunaan dan pemeliharaan sarana dan prasarana.

Penjelasan Asisten II Bidang Administrasi Umum Sekretariat

Kota Manado ini dibenarkan oleh Asisten III Sekretariat Kota Manado dan

Kepala Dinas Pendapatan Daerah Kota Manado bahwa:

55

Sekarang ini dukungan sarana dan prasarana umumnya sudah relatif baik walaupun belum dapat memenuhi keseluruhan sarana dan prasarana yang dibutuhkan. Agar sarana dan prasarana sesuai dengan perkembangan kebutuhan organisasi, maka seharusnya mengakomodir usulan kebutuhan SKPD dari SKPD yang bersangkutan.

Jawaban dari beberapa informan di daerah lokus cukup bervariasi.

Sebagian masih mengeluhkan minimnya sarana dan prasarana dalam

melaksanakan tugas dan fungsi organisasi, seperti di Kabupaten Luwu

Utara, sementara informan pemerintah Kota Surakarta dan Manado

menganggap bahwa fasilitas kerja cukup memadai untuk mendukung

pelaksanaan tugas dan fungsi organisasi. Pemerintah Kabupaten

Pakanbaru dalam mengoptimalkan penggunaaan sarana dan prasarana

dilakukan dengan model jaringan dan sharing (berbagi). Mereka juga

memanfaatkan teknologi informasi dan fungsi kontrol terhadap

perbandingan antara pemakaian sarana dan prasarana dengan outcome

yang dihasilkan. Kendala dalam pengelolaan sarana dan prasarana yang

tidak dapat optimal sehingga membutuhkan biaya pemeliharan yang

tinggi, mereka atasi dengan melakukan penghapusan barang milik

daerah.

Yang juga perlu menjadi perhatian pemerintah daerah adalah

memperbaiki proses pengelolaan barang dan jasa sesuai dengan PP 38

tahun 2008 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah, dimana

pengelolaan barang dan jasa sekarang ini tidak lagi semudah dulu.

56

Diperlukan kecermatan dan pencatatan yang akurat, mulai dari tahap

pengadaan barang milik daerah (BMD), hingga tahap pengawasan dan

pelaporan barang milik daerah. Penggunaan BMD diarahkan sesuai

batasan-batasan standar kebutuhan yang diperlukan untuk menunjang

penyelenggaraan tupoksi pemerintahan secara optimal. Selain itu, setiap

kegiatan pengelolaan BMD harus dapat dipertanggungjawabkan kepada

publik.

2. Pengembangan Kapasitas Proses Operasional (Ketatalaksanaan)

Pengembangan kapasitas proses operasional (ketatalaksanaan) dalam

penelitian ini terdiri atas pengembangan kapasitas prosedur kerja,

pengembangan kapasitas budaya kerja yang efektif dan pengembangan

kapasitas kepemimpinan yang efektif.

a. Pengembangan Kapasitas Prosedur Kerja

Keberhasilan pelaksanaan tugas dan fungsi organisasi sangat

ditentukan dengan tersedianya dokumen proses operasional untuk setiap

jenis pelayanan dan tahapan kegiatan yang dapat menjadi pedoman bagi

setiap pegawai untuk melaksanakan tugasnya sehari-hari. Agar pencapaian

tugas dan fungsi organisasi dapat berjalan efektif dan efisien, maka prosedur

pelayanan harus disosialisasikan kepada masyarakat, sehingga juga

memberikan pemahaman dan edukasi kepada masyarakat untuk mengetahui

jika ada persyaratan-persyaratan yang harus dipenuhi.

57

Untuk mengetahui rekapitulasi rata-rata tanggapan responden tentang

pengembangan kapasitas prosedur kerja organisasi pemerintah

Kabupaten/Kota daerah lokus penelitian dapat dilihat pada tabel berikut ini.

Tabel 4.5.

Rekapitulasi Rata-rata Tanggapan Responden Tentang Pengembangan Kapasitas Prosedur Kerja





4 Manado 3.49 Baik




Sumber: Data Primer, 2012

Penilaian responden tentang pelaksanaan pengembangan kapasitas

prosedur kerja dapat dilihat pada Tabel 4.5 di atas. Hasilnya, pelaksanaan

pengembangan kapasitas prosedur kerja pada pemerintah daerah berada

pada kategori baik. Selain itu semua daerah lokus pun berada dalam

kategori yang sama. Ini berarti dalam pelaksanaan tugas para pegawai telah

memiliki sebuah prosedur standar yang digunakan sebagai pedoman dalam

pelaksanaan tugas. Dalam hal ini yang paling tinggi skornya sebesar 3,86

adalah Kabupaten Luwu Utara dan yang paling rendah skornya adalah Kota

Manado sebesar 3,49.

Hasil wawancara dengan Sekretaris dan Kepala Bidang Mutasi BKDD

Setda Kabupaten Luwu Utara menjelaskan bahwa masih terdapat beberapa

58

hambatan dalam pelaksanaannya tetapi tidak menjadi masalah karena dapat

diselesaikan dengan baik. Terutama dalam hal koordinasi dengan setiap unit

di BKDD.

Sementara itu, hasil wawancara dengan Kepala Bappeda Kota

Surakarta mengenai pengembangan proses operasional (ketatalaksanaan)

menjelaskan bahwa:

Agar proses operasional (ketatalaksanaan) dapat menjawab

tantangan evektivitas pelaksanaan tugas dan fungsi organisasi adalah

melakukan evaluasi SOP di setiap SKPD. Adapun yang menjadi dasar

pertimbangan dalam menetapkan prosedur kerja tertulis adalah

melalui dasar hukum, kewenangan, perencanaan, dan evaluasi yang

menjadi dasar pertimbangan dalam menetapkan prosedur kerja

tertu

Documents

Sti a Capacity Bulding