Izveštaj Br. 48620-YF

Srbija: Kako sa manje uraditi više Suoĉavanje sa fiskalnom krizom putem povećanja produktivnosti javnog

sektora

16. jun 2009.

Odeljenje za smanjenje siromaštva i ekonomski menadţment

Odeljenje za zemlje jugoistoĉne Evrope

Region Evrope i centralne Azije

Dokument Svetske banke

VALUTA (RSD/US$) Valutna jedinica – 71.8 RSD= 1 US$

MERE I JEDINICE

Metriĉki sistem je korišćen u celom izveštaju.

FISKALNA GODINA

1. januar – 31. decembar

SKRAĆENICE

DRG Sistem plaćanja zdravstvenih usluga po dijagnostiĉki srodnim grupama

DZ

EBRD

EC

EIB

Domovi zdravlja

Evropska banka za obnovu i razvoj

Evropska komisija

Evropska investiciona banka

EU

BDP

Evropska Unija

Bruto drustveni proizvod

ICTY

MMF

MeĊunarodni kriviĉni tribunal za bivšu Jugoslaviju

Medjunarodni Monetarni Fond

MOP

NIP

Materijalno obezbeĊenje porodice

Nacionalni investicioni plan

OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj

JPPS Javno preduzeće Putevi Srbije

PISA

PPIAF

MeĊunarodni program procene obrazovnih postignuća uĉenika

Savetodavno telo za javno-privatnu infrastrukturu

SAA Sporazum o stabilizaciji i pridruţivanju

SBA

PDV

SZO

Stand-by aranţman iz predostroţnosti sa MMF-om

Porez na dodatu vrednost

Svetska zdravstvena organizacija

ŢS Ţeleznice Srbije

Potpredsednik: Shigeo Katsu

Direktor za datu zemlju: Jane Armitage

Direktor sektora: Luca Barbone

Menadţer sektora: Bernard Funck/Ronald Myers

VoĊa tima za dati zadatak: William Dillinger

PREDGOVOR

Ovaj izveštaj se zasniva na nalazima niza misija koje su posećivale Srbiju izmeĊu

decembra 2008. i maja 2009. godine. Izveštaj je pripremio Vilijam Dilindţer (William

Dillinger) (task menadţer) uz pomoć Lazara Šestovića, Marine Ves (Marina Wes) i Rona

Huda (Ron Hood). Doprinos odeljcima po sektorima dali su Anita Švarc (Anita

Schwarz), Danijel Dulicki (Daniel Dulitzky), Ana ĐorĊević, Huan Dijego Alonso (Juan

Diego Alonso), Ivana Aleksić, Borjana Goĉeva (Boryana Gotcheva), Sanja MaĊarević-

Sujster, Karolina Monsalve (Carolina Monsalve) i Martin Hemfriz (Martin Humphreys).

Recenzenti su bili Debi Vecel (Debbie Wetzel) i Ardo Hanson (Ardo Hansson).

U izradi izveštaja je uĉestvovao veliki broj partnera sa srpske strane, ukljuĉujući

funkcionere i osoblje Ministarstva finansija, zdravlja, prosvete, rada i socijalne politike,

ekonomije i regionalnog razvoja i infrastrukture, Fonda za zdravstveno osiguranje,

Javnog preduzeća „Putevi Srbije―(JPPS) i Penzionog fonda. Zahvaljujemo se i

Medjunarodnom Monetarnom Fondu (MMF) na komentarima.

Srbija: Kako sa manje uraditi više

Suoĉavanje sa fiskalnom krizom

putem povećanja produktivnosti javnog sektora

SAŢETAK .......................................................................................................................... 1 UVOD ................................................................................................................................. 5

Najnoviji privredni trendovi ........................................................................................... 5

Stand-by aranţmani sa MMF-om ................................................................................... 6

Postojeća distribucija javnih rashoda .............................................................................. 8

PENZIJE ........................................................................................................................... 10

Penzijski sistem u srbiji ................................................................................................ 10

Smernice za reformu ..................................................................................................... 16

ZDRAVSTVO .................................................................................................................. 21

Sistem zdravstva u Srbiji .............................................................................................. 22

Pravci reforme ............................................................................................................... 28

OBRAZOVANJE ............................................................................................................. 32

Obrazovni sistem u srbiji .............................................................................................. 33

Smernice za reforme ..................................................................................................... 38

SOCIJALNA POMOĆ...................................................................................................... 46

Sistem socijalne pomoći u srbiji ................................................................................... 46

Smernice za reformu ..................................................................................................... 50

SUBVENCIJE ZA PREDUZEĆA .................................................................................... 54

Subvencije za poljoprivredu ......................................................................................... 55

Subvencije drţavnim preduzećima ............................................................................... 56

PUTEVI ............................................................................................................................ 59

Sektor puteva u Srbiji.................................................................................................... 59

Pravci reforme ............................................................................................................... 64

ŢELEZNICA..................................................................................................................... 73

Uputstva za reformu ...................................................................................................... 80

ZAKLJUĈAK ................................................................................................................... 84

Tabele

Tabela 1 Kljuĉni ekonomski indikatori .............................................................................. 5 Tabela 2 Broj postelja na 100,000 stanovnika ................................................................. 26

Tabela 3 Broj lekara na 100.000 stanovnika .................................................................... 27 Tabela 4 Korišćenje prostora u DZ u % od ukupne kvadrature ....................................... 30 Tabela 5 Sistem osnovnog obrazovanja u Srbiji: Glavni indikatori ................................ 34 Tabela 6 Trendovi u potrošnji na obrazovanje, ............................................................... 35 Tabela 7 Rezultati PISA testa za Srbiju i odabrane zemlje, 2003. i 2006. godine .......... 36

Tabela 8 Vaţeći propisi o veliĉini odeljenja, po nivou obrazovanja ............................... 41 Tabela 9 Potrošnja za socijalnu pomoć i deĉju zaštitu i usluge u Srbiji 2005-2009. ....... 47 Tabela 10 Potrošnja za socijalnu zaštitu u Srbiji i novim ĉlanicama EU (% BDP)........ 50

Tabela 11 Izvori finansiranja novĉanih beneficija za majke u zemljama ĉlanicama EU 52 Tabela 12 Potrošnja po vrstama boraĉke pomoći 2009. god. .......................................... 53 Tabela 13 JPPS: Kretanja u izvorima i korišćenju sredstava ........................................... 62

Tabela 14 Kumulativno nepodmireno odrţavanje i potrebni rashodi na god. Nivou ...... 64 Tabela 15 Procenjeni troškovi iz budţeta za Koridor 10 u tri scenarija, 2009.-2014. .... 66

Tabela 16 PoreĊenje iznosa putarina u razliĉitim zemljama, 2008 ................................. 70 Tabela 17 Godišnja naknada za registraciju vozila (€) .................................................... 71 Tabela 18 MeĊunarodni indikatori produktivnosti ţeleznice za 2007. godinu ................ 75

Tabela 19 Odrţavanje infrastrukture i voznog parka u 2006-2007. godini ..................... 77 Tabela 20 MeĊunarodno poreĊenje proseĉnog prihoda po jedinici saobraćaja ............... 79

Tabela 21 Kratak pregled mera i fiskalnih posledica....................................................... 86

Slike

Slika 1 Sastav konsolidovane potrošnje centralne vlade za 2008 ...................................... 8 Slika 2 Promena u programskom finansiranju republiĉke vlade ....................................... 9 Slika 3 Penzijske stope za zaposlene koji su radili tokom ĉitave karijere i penzionisali se

sa 65 godina ...................................................................................................................... 14 Slika 4 Procenat stanovništva > 65 .................................................................................. 15

Slika 5 Podela korisnika po starosti u Penzijskom fondu za zaposlene ........................... 15 Slika 6 Projektovani trendovi penzijskih troškova .......................................................... 16

Slika 7 Gornji limit za prevremeni odlazak u penziju u zemljama sa visokim dohotkom

........................................................................................................................................... 18

Slika 8 Smanjenje davanja po godini prevremenog odlaska u penziju u zemljama sa

visokim dohotkom ............................................................................................................ 18 Slika 9 Starost pri odlasku u penziju u zemljama OECD ................................................ 19 Slika 10 Ţivotni vek u EU i Srbiji ................................................................................... 23 Slika 11 Stopa smrtnosti u EU i Srbiji ............................................................................. 24

Slika 12 Trendovi potrošnje Ministarstva zdravlja i Fonda za zdravstveno osiguranje .. 24 Slika 13 Trendovi u potrošnji Fonda prema funkciji ....................................................... 25 Slika 14 Potrošnja Fonda po kategorijama ...................................................................... 25 Slika 15 Stopa popunjenosti postelja (2007.) .................................................................. 27 Slika 16 Proseĉna duţina hospitalizacije za odabrana leĉenja na razliĉitim lokacijama . 28

Slika 17 Iskorišćenost kapaciteta u domovima zdravlja .................................................. 28 Slika 18 Javna potrošnja kao procenat BDP: Srbija i zemlje Istoĉne Evrope ................. 35 Slika 19 Trendovi u meseĉnim platama u obrazovanju (RSD) ........................................ 38 Slika 20 Dinamika porasta broja uĉenika i odeljenja u osnovnoškolskom obrazovanju . 39

Slika 21 Dinamika porasta broja uĉenika i odeljenja u srednjoškolskom obrazovanju ... 39 Slika 22 Dinamika smanjenja proseĉne veliĉine odeljenja .............................................. 39 Slika 23 Trendovi u vezi sa najvećim programima subvencija ....................................... 55 Slika 24 Uslovi magistralne i regionalne putne mreţe, 2008 .......................................... 60 Slika 25 Kretanje broja povreĊenih i poginulih ............................................................... 60

Slika 26 MeĊunarodno poreĊenje broja poginulih (broj poginulih na 10.000 vozila)..... 60 Slika 27 Skorašnja i projektovana potrošnja za puteve (bez stranog finansiranja).......... 67 Slika 28 Trend u neto tokovima gotovine JPPS............................................................... 68

Slika 29 PoreĊenje cene benzina (USD centi po litru, 2006.) ......................................... 69 Slika 30 Planirani i stvarni kapitalni rashodi ................................................................... 72 Slika 31 Trendovi u broju putnika i koliĉini tereta koje su prevezle ŢS ......................... 74

Slika 32 Trendovi kod saobraćajnih jed. prema broju zaposlenih i kod broja osoblja .... 75 Slika 33 MeĊunarodno poreĊenje budţetske podrške ţeleznicama ................................. 78

Okviri

Okvir 1 Uspešno uvoĊenje sistema PPTP: sluĉaj MaĊarske ........................................... 32 Okvir 2 Raniji napori da se procene uštede od optimizacije ........................................... 43

Okvir 3 Ministar ili gradonaĉelnik: Ko bi trebalo da zatvara škole? ............................... 45 Okvir 4 Amandmani na zakonske odredbe o socijalnoj pomoći u Srbiji 2002-2005 ...... 49

Okvir 5 Fond za razvoj .................................................................................................... 57 Okvir 6 Inicijative na polju bezbednosti u saobraćaju ..................................................... 61

Okvir 7 Da li će strukturalni fondovi pomoći finansiranje investicija u transportnu

infrastrukturu u Srbiji? ...................................................................................................... 73 Okvir 8 Oštrije mere protiv prekršioca zakona ................................................................ 79

Okvir 9 Novi kredit EBRD: Uslovi za reformu ............................................................... 81 Okvir 10 Unutrašnji vodeni putevi .................................................................................. 83

1

SAŽETAK

S obzirom na to da se na privredu Srbije negativno odrazila svetska ekonomska

kriza, srpska vlada se suoĉava sa strogim budţetskim ograniĉenjima u nekoliko narednih

godina. Vlada je već reagovala zamrzavanjem zarada i penzija i kresanjem investicionih

radova i druge diskrecione potrošnje. Te mere, mada kratkoroĉno delotvorne, nisu

neizostavno odrţive u duţem vremenskom periodu. Ovaj izveštaj razmatra

fundamentalnije reforme u kljuĉnim javnim uslugama u nameri da se sagledaju

mogućnosti za sniţavanje rashoda kroz poboljšanja produktivnosti.

Penzije. Penzije su najveći pojedinaĉni program drţavnih rashoda. Troškovi su

visoki, delom zbog visokih davanja. Penzija koja treba da se isplati novom penzioneru u

Srbiji jednaka je iznosu od skoro 60% neto proseĉne zarade. Zbog niza razliĉitih

mehanizama koji podstiĉu prevremeno penzionisanje, proseĉna starost lica koja se

penzionišu je niţa nego u većini zemalja OECD-a, a broj godina uplaćivanja doprinosa

manji. Troškove za penzije takoĊe povećava demografija. Usled niske stope raĊanja,

Srbija ima veliki broj korisnika penzija u odnosu na broj radnika koji uplaćuju doprinose.

Reagujući kratkoroĉnim merama na fiskalnu krizu, vlada je odluĉila da nominalno

zamrzne penzije u 2009. i 2010. godini. To je veoma poţeljna mera sa stanovišta

penzijske politike jer će sniziti odnos proseĉne penzije i plate (tzv. nivo zamene) tokom

sledeće dve godine. Vlada treba da se suprotstavi pritiscima da nadoknadi ovo smanjenje

kada se fiskalna kriza okonĉa. Vlada takoĊe treba da razmotri i druge metode trajnog

smanjenja penzija: ograniĉenje broja godina kada radnik moţe da se prevremeno

penzioniše, smanjenje penzija za radnike koji se prevremeno penzionišu (bez obzira na

njihove godine uplaćivanja doprinosa) i povećanje starosne granice za penzionisanje

ţena. Uštede mogu da se postignu i poboljšanjem administriranja doprinosima i

penzijama.

Na duţi rok, postojeći sistem indeksiranja penzija će znatno smanjiti finansijsko

opterećenje penzijskog sistema. Po sadašnjem zakonodavstvu, koje će se vratiti na snagu

kada proĊe fiskalno vanredno stanje, penzije treba da se indeksiraju iskljuĉivo prema

inflaciji. Kada se ponovo nastavi rast i kada plate budu beleţile realan rast, prilivi

penzijskih doprinosa će premašiti isplate za penzije, što će za rezultat imati sistem koji

stvara viškove, mada će to biti sistem koji isplaćuje vrlo niske penzije u odnosu na

proseĉne plate. Ipak, bilo bi mudro da vlada nastavi da indeksira penzije iskljuĉivo prema

inflaciji dok nivo zamene ne padne na podnošljivije nivoe.

Zdravstvo. Uprkos razliĉitim merama kojima se do sada postiglo poboljšanje

upravljanja, sistem zdravstvene zaštite u Srbiji još uvek pati od niza problema koji

2

umanjuju njegovu efikasnost. Stopa popunjenosti bolniĉkih kreveta je ispod nivoa novih

ĉlanica Evropske unije (EU) i znatno ispod nivoa starijih drţava ĉlanica EU. Iako se

administrativnim dekretom mogu ostvariti marginalni dobici u efikasnosti, kljuĉ za

fundamentalna poboljšanja produktivnosti zdravstvene zaštite je promena naĉina na koji

se ona finansira. Sadašnji sistem finansiranja na bazi inputa podstiĉe neefikasnost

korišćenja resursa i ne daje podsticaj za poboljšanje obima ili kvaliteta usluga.

Vlada je sada u procesu reformisanja sistema finansiranja zdravstva. Kod

primarne zaštite će usvojiti sistem plaćanja po pacijentu, u kojem se lekari primarne

zaštite plaćaju prema broju pacijenata u svojim listama. Kod (bolniĉke) zaštite višeg

nivoa, Ministarstvo zdravlja i Fond za zdravstveno osiguranje nameravaju da preĊu na

sistem baziran na rezultatima (ili DRG sistem ili sistem plaćanja predvidjenih bolniĉkih

troškova). MeĊunarodno iskustvo pokazuje da takve reforme mogu da generišu znatne

uštede, ali da treba da se paţljivo osmisle da bi se spreĉile zloupotrebe. Vlada treba da

nastavi sa pilot testovima ovih reformi i da preĊe na punu implementaciju što je brţe

moguće.

Obrazovanje. Nivo javne potrošnje na obrazovanje u Srbiji je uporediv sa drugim

evropskim zemljama (kao procenat BDP-a), ali su njeni rezultati znatno slabiji. Postoje

dokazi da bi znaĉajne uštede mogle da se ostvare kroz racionalizaciju školske mreţe,

naroĉito na nivou osnovnog obrazovanja, bez smanjenja kvaliteta obrazovanja. Srbija ima

previše uĉitelja s obzirom na sadašnji broj uĉenika. Kao rezultat toga, mnoga odeljenja su

neefikasno mala.

Spajanje odeljenja sa nedovoljnim brojem upisanih uĉenika prebacivanjem

uĉenika u druga odeljenja u istoj školi (i razredu) moglo bi da smanji troškove za deset

procenata. Spajanje odeljenja sa nedovoljnim brojem upisanih uĉenika prebacivanjem

uĉenika u druge škole u okviru iste opštine bi moglo da smanji troškove za još 25%.

MeĊutim, ova potonja mera bi iziskivala da se neke škole zatvore. To je politiĉki teţak

korak. Druge zemlje u regionu su našle da je korisno da u te napore ukljuĉe lokalne

uprave. Bugarska vlada, na primer, svakoj lokalnoj upravi dodeljuje sredstva za

obrazovanje na osnovu broja upisanih uĉenika i dozvoljava svakoj lokalnoj upravi da

preporuĉi koje škole i odeljenja treba da se zatvore. Srbija bi trebalo da razmisli o istom

potezu.

Socijalna pomoć. Srbija troši relativno malo na socijalnu pomoć. Od tog malog

iznosa koji se troši, manje od ĉetvrtine je posebno usmereno ka siromašnim

domaćinstvima. Dva programa usmerena ka siromaštvu – materijalno obezbeĊenje

porodice (MOP) i deĉiji dodatak – su ipak dobro osmišljeni mada su nedovoljno

finansirani. Pošto će recesija verovatno povećati broj siromašnih domaćinstava, vlada

treba da razmisli o povećanju sredstava za ta dva programa.

Subvencije za poljoprivredu i preduzeća. Vlada troši znaĉajan iznos na subvencije za

poljoprivredu, u velikoj meri u obliku fiksne naknade po hektaru. Iako ovo dovodi do

manje distorzija od prethodnog subvencionisanja inputa i cena, ono nije naroĉito

3

delotvorno u unapreĊivanju poljoprivrede niti u smanjenju ruralnog siromaštva. Plaćanje

po površini treba da se smanji i treba da se vrši provera imovinskog stanja primalaca.

Sistem subvencija za proizvodna i rudarska preduzeća je u tranziciji. U prošlosti

su subvencije korišćene da se olakša privatizacija finansiranjem otpremnina za radnike u

drţavnim i društvenim preduzećima. Kako se privatizacija nastavila tako su troškovi za

ove subvencije opadali i dalje će nastaviti da opadaju. (Izuzetak ostaje planirano

kapitalno ulaganje vlade u Zastavu/FIAT.) U budućnosti, vlada će morati da se ĉuva

nastavka subvencija preduzećima u obliku oprosta poreza i subvencionisanih ili

nevraćenih kredita privatnim investitorima.

Putevi. Srbija ima istoriju nedovoljno finansiranog odrţavanja koje je dovelo do

propadanja velikog dela regionalne putne mreţe. Ipak, trenutni prioritet vlade je

poboljšanje segmenata Koridora 10 (što, uprkos tome što se finansira iz inostranstva, i

dalje podrazumeva znatno uĉešće vlade). Na kratak rok, potrošnja na Koridor 10 će

verovatno biti nešto niţa no što je prvobitno planirano, zbog vremena koje je potrebno da

se dovrši kupovina zemljišta i druge aktivnosti pre izgradnje. Izgledi za finansiranje

dodatnih troškova odrţavanja povećanjem poreza na gorivo ili putarina su ograniĉeni,

mada bi bolje upravljanje putarinama mogla da ima izvestan uticaj. Umesto toga, sredstva

za odrţavanje će morati da doĊu od povećanja efikasnosti, ukljuĉujući poboljšanja u

definisanju prioriteta u pogledu projekata za odrţavanje i širu upotrebu ugovora na bazi

uĉinka.

Železnica. Iako teretni saobraćaj na drţavnoj ţeleznici (ŢS) beleţi porast, putniĉki

saobraćaj opada, a finansijski rezultati kompanije nastavljaju da se pogoršavaju. Aktuelne

subvencije drţavnom ţelezniĉkom preduzeću su nedovoljne da pokrije svoje poslovne

gubitke. Vlada ipak namerava da uloţi preko 144 milijarde RSD u poboljšanje

ţelezniĉkog servisa na Koridoru 10. Neposredne uštede bi mogle da se ostvare

odlaganjem poĉetka radova na Koridoru 10 i smanjenjem projektovane brzine u

planiranim radovima sa 160 km/h na 120 km/h. Ovaj potonji korak bi smanjio ukupnu

cenu projekta za 60%. Uĉestali poslovni gubici preduzeća bi mogli da se smanje

ukidanjem nedovoljno korišćenih pruga, gašenjem nedovoljno korišćenih putniĉkih

usluga, smanjenjem osoblja i povećanjem cena u putniĉkom saobraćaju.

Rekapitulacija. Generalno, neposredne godišnje uštede koje bi ovi predlozi doneli

mogle bi da budu ekvivalentne iznosu od oko osam procenata konsolidovanih rashoda

republiĉke vlade (u 2008. godini). Predloţeno povećanje MOP i deĉijeg dodatka, zajedno

sa poĉetkom servisiranja duga po osnovu docnji preduzeća za puteve, smanjilo bi taj

iznos na 6,7%. MeĊutim, taj paket pretpostavlja priliĉno radikalan tempo reformi,

ukljuĉujući i trenutno spajanje odeljenja sa nedovoljnim brojem upisanih uĉenika u

okviru škola i meĊu školama i trenutno smanjenje naknada po površini

poljoprivrednicima za 50%. Tempo reforme mogu da uspore socijalni pritisci i

administrativna ograniĉenja.

4

Umesto toga, u 2010. godini će glavne uštede u pogledu rashoda i dalje dolaziti

od kratkoroĉnih kontrolisanja agregata rashoda: zamrzavanja penzija i plata i smanjenja

diskrecione potrošnje i investicionih radova. Biće potrebno više vremena da se

materijalizuje uticaj mera u cilju povećanja efikasnosti koje se predlaţu u ovom izveštaju.

Vlada ipak treba odmah zapoĉne sa naporima u tom smeru. Mada će fiskalni uticaj ovih

reformi doći do izraţaja na srednji rok, njihov najvaţniji uticaj će biti na kvalitet javnih

usluga. Reforme će Srbiji biti od velike koristi ĉak i pošto se ponovo nastavi privredni

rast.

5

UVOD

1. Ovaj izveštaj je odgovor na poseban zahtev ministra finansija Republike Srbije.

U uslova usporavanja privrednog rasta, vlada se suoĉava sa perspektivom rastućih

deficita na kratak i srednji rok, u velikoj meri usled sve većih obaveza za penzije.

Problem ne moţe da se rešava povećanjem prihoda: javni sektor je već prevelik.

Ministarstvo finansija je stoga zamolilo Banku da sagleda mogućnosti za ograniĉenje

rasta rashoda bez ţrtvovanja kvaliteta javnih usluga. Ovaj izveštaj je stoga fokusiran na

sagledavanje mogućnosti za povećanje efikasnosti u najvaţnijim kategorijama drţavnih

rashoda.

NAJNOVIJI PRIVREDNI TRENDOVI

2. Sve do nedavno, privreda Srbije je beleţila snaţan rast posle znaĉajnih

privrednih reformi koje su zapoĉete 2000. godine. Kao što je prikazano u Tabeli 1, realni

rast BDP-a u 2007. godini dostigao je 7,5 procenata, što je drugi nivo po visini od

poĉetka tranzicije. Rast u nepoljoprivrednim sektorima je bio u proseku 7,6 procenata

tokom perioda 2005-2007. godine, a izazvao ga je sektor usluga koji je rastao po

dvocifrenim stopama (naroĉito trgovina, finansijske usluge i saobraćaj i

telekomunikacije). Autput je porastao za skoro 50 procenata izmeĊu 2000. i 2007. godine

jer je privreda poĉela da beleţi dobit, a bankarski sektor je restrukturiran. Pozitivna

reakcija ponude odraz je povećanja produktivnosti i autputa nedavno privatizovanih i de

novo firmi, kao što pokazuju naroĉito visoke stope rasta autputa baš u onim sektorima

koji su nedavno prošli obimnu privatizaciju (npr. ĉelik, cement, guma, duvan, mleĉni

proizvodi, šećer i bankarstvo) odnosno privukli strane investitore.

Tabela 1 Kljuĉni ekonomski indikatori

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Nacionalni raĉuni

Realni rast BDP-a (%) 6,0 5,6 7,5 5,6 -2,0 0,0 3,0 5,0 5,5

Prihodi (%BDP-a) 42,8 43,6 43,0 40,9 39,5 38,3 37,9 37,6 37,5

Rashodi (%BDP-a) 42,0 45,2 44,9 43,4 42,5 40,9 39,6 38,8 38,8

Saldo (%BDP-a) 0,8 -1,6 -1,9 -2,5 -3,0 -2,5 -1,7 -1,2 -1,2

Izvor: MMF. Podaci za 2008. godinu su preliminarni.

Podaci za 2009. godinu su projekcije.

6

3. Brzi rast tokom perioda 2005-2007. godine predvodila je domaća agregatna

traţnja. Ukupni nivoi investicija su poslednjih godina ostajali pribliţno konstantni, a u

2007. godini su se blago povećali na 24,4 procenta BDP-a, mada su nivoi javnih

investicija porasli sa 2,7 procenata BDP-a u 2005. godini na 4,7 procenata u 2007. godini.

Realna potrošnja privatnog sektora je brzo rasla i samo u 2007. godini je povećana za

skoro 10 procenata. Do nje je došlo na osnovu:

kreditne ekspanzije: Srbija je nastavila da doţivljava brzi rast kredita za koji

se za 2007. godinu procenjuje da je iznosio 16,1 procenat (prosek za godinu),

izazvan kreditima stanovništvu koji su porasli za više od 51 procenat u 2007.

godini (prosek za godinu);

ekspanzionističkih fiskalnih politika i značajnih povećanja javne potrošnje:

Konsolidovana potrošnja sektora drţave je dostigla 44,9 procenata BDP-a u

2007. godini, u odnosu na 42 procenta u 2005. godini, izazvana povećanjima i

investicione i tekuće potrošnje;

povećanja realnih nivoa zarada: Ukupne meĊugodišnje realne bruto zarade

su porasle za 17,9 procenata u 2007. godini povrh povećanja od 12,1 procenat

u 2006. godini;

brzih povećanja izvoza: Izvoz je rastao u proseku 29,6 procenata godišnje (u

dolarima) tokom perioda 2005-2007. godine, mada u odnosu na nisku bazu.

4. Svetska ekonomska kriza je teško pogodila Srbiju. Procenjuje se da je rast u

2008. godini u celini opao na 5,4 procenta, pri ĉemu su rast u ranijem delu godine

izazvan daljim dobrim rezultatima sektora roba i usluga, mnogo boljom poljoprivrednom

sezonom i rastom u preradi i izvozu neutralisali padovi kasnije te godine. U

kratkoroĉnom periodu na srpsku privredu će i dalje uticati meĊunarodna ekonomska

kriza, kao i na druge zemlje u regionu. Srpska privreda u velikoj meri zavisi od

dostupnosti kredita i investicija iz inostranstva i godišnje prima oko 9 procenata BDP-a u

vidu doznaka. U maju 2009. godine MMF je procenio da će Srbija u 2009. godini

doţiveti pad BDP-a od dva procenta. Projekcije za naredne godine (2010-2013.)

pokazuju spor oporavak, bez rasta u 2010. godini i sa rastom od samo tri procenta u 2011.

godini, na osnovu tekućih kretanja u svetskoj privredi kao i novih fiskalnih politika koje

su usvojene u skladu sa programom Fonda (videti donji tekst).

STAND-BY ARANŽMANI SA MMF-OM

5. Prepoznajući rizike svojstvene aktuelnoj meĊunarodnoj finansijskoj situaciji,

Srbija je krajem 2008. godine zatraţila stand-by aranţman iz predostroţnosti (SBA) sa

MMF-om. U januaru 2009. godine, misija Fonda i vlada Srbije su postigli sporazum o

petnaestomeseĉnom ekonomskom programu podrţanom stand-by aranţmanom iz

predostroţnosti (SBA) od 402,5 miliona EUR. Sada se oĉekuje da se on zameni novim

27-meseĉnim SBA ĉiji uslovi su generalno dogovoreni u martu 2009. godine.

7

6. Originalni 15-meseĉni SBA je zahtevao ukupan fiskalni deficit od 1,75% BDP-a

u 2009. godini i jedan procenat BDP-a u 2010. godini. To je trebalo postići u velikoj meri

kroz ograniĉenja rashoda (na prihodnoj strani, januarski SBA je zahtevao samo mala

povećanja akciza da bi se kompenzovala smanjenja carinskih prihoda koja su posledica

nedavno potpisanog SSP-a sa EU). Drţavni prihod bi ukupno blago opao kao procenat

BDP-a. Osim tih mera, sve korekcije bi se dogodile na rashodnoj strani.

7. Daleko najvaţnija korekcija je trebalo da bude privremena suspenzija

indeksiranja penzija. Nivoi penzija bi odrazili dva velika povećanja odobrena u 2008.

godini, ali se tokom 2009. godine ne bi povećavali. Pored toga, povećanja zarada u

javnom sektoru bila bi ograniĉena na projektovanu stopu inflacije (7,9%). Trebalo je

prekinuti zapošljavanje koje nije neophodno. Oĉekivalo se da te mere, uzete zajedno,

ograniĉe rast troškova za zarade na šest procenata. Oĉekivalo se da javna preduzeća i

lokalne uprave slede sliĉne politike zarada. Vlada se takoĊe obavezala na zamrzavanje

većeg dela potrošnje na drugu robu i usluge (nominalno) i smanjenje subvencija za

poljoprivredu, ukljuĉujući ukidanje plaćanja subvencije po hektaru pravnim licima.

MeĊutim, ispoštovale bi se postojeće preuzete obaveze prema projektu o zajedniĉkom

poduhvatu sa automobilskom kompanijom Fiat i Zastava – što je rashod koji bi po

proceni u vladinom propratnom Memorandumu o ekonomskim i finansijskim politikama

(MEFP) koštao 0,5% BDP-a.

8. Novi nacrt SBA zahteva dodatne, oštrije mere. Kao što je navedeno u vladinom

Memorandumu o ekonomskim i finansijskim politikama, one bi ukljuĉivale zamrzavanje

nominalnih zarada drţavnih sluţbenika (ukljuĉujući i zaposlene u javnim preduzećima)

zakljuĉno sa 2010. godinom, produţenje nominalnog zamrzavanja penzija zakljuĉno sa

2010. godinom, zamrzavanje zapošljavanja (uz vrlo ograniĉene izuzetke), smanjenje

transfera lokalnim upravama i oštre redukcije diskrecionih budţeta svih budţetskih

korisnika.

9. Mada oštre, te mere su kratkoroĉne mere za ublaţavanje krize. Vlada neće moće

da zauvek nominalno zamrzava penzije jer će inflacija brzo umanjiti njihovu kupovnu

moć. Dugoroĉno zamrzavanje zarada će oteţati privlaĉenje i zadrţavanje kompetentnog

osoblja. Zamrzavanja zapošljavanja na isti naĉin nose rizik stvaranja proizvoljnih

praznina u zapošljavanju u javnom sektoru, jer se ne zamenjuje osoblje koje se

penzioniše. Smanjenja diskrecione potrošnje – naroĉito za odrţavanje puteva – dovela bi

do daljeg propadanja mreţe.

10. Mada će budući nastavak privrednog rasta dovesti do izvesnog povećanja

prihoda, oĉekuje se da će na srednji rok fiskalni prostor biti suţen. Prema projekcijama

Fonda, projektovan je pad drţavnih prihoda za pet procenata u 2009. godini i dodatna

ĉetiri procenta u 2010. godini. Prihodi će poĉeti da se oporavljaju realno u dinarima tek u

2011. godini.

11. U svakom sluĉaju, povećanja drţavnih prihoda nisu makroekonomski odrţiva.

Javni sektor Srbije je već prevelik. Pod tim okolnostima, vlada će stoga morati da se

8

fokusira na neprekidno ograniĉavanje rashoda. Cilj ovog izveštaja PER je da posavetuje

vladu – i konkretnije ministra finansija – o mogućnostima za ograniĉenje rasta rashoda

bez ţrtvovanja kvaliteta usluga koje ona pruţa.

POSTOJEĆA DISTRIBUCIJA JAVNIH RASHODA

12. Javni sektor Srbije se sastoji od nekoliko posebnih entiteta: (1) budţetske

republiĉke vlade, na koju otpada većina potrošnje, ukljuĉujući odbranu i javnu

bezbednost, socijalnu pomoć i većinu troškova za obrazovanje; (2) fondove za penzijsko i

zdravstveno osiguranje i preduzeće za puteve, od kojih svako ima nezavisan izvor

prihoda, ali takoĊe prima i promenljive nivoe transfera iz republiĉkog budţeta; (3)

lokalne uprave, koje imaju ograniĉena ovlašćenja za oporezivanje (kao i ovlašćenja da

nameću cene usluga da bi izdrţavala svoja javna komunalna preduzeća), ali primaju

znatne transfere iz republiĉkog budţeta i (4) javna komunalna preduzeća u vlasništvu

republiĉke vlade, drţavna i društvena preduzeća. Ovaj izveštaj se fokusira na podskup tih

preduzeća, naime na entitete: (1) nad kojima republiĉka vlada vrši direktnu fiskalnu

kontrolu i (2) koji konkurišu za prihode republiĉke vlade od poreza ili njihove

ekvivalente (npr. poreze na zarade). Stoga će se on fokusirati na budţetsku republiĉku

vladu, fondove za penzijsko i zdravstveno osiguranje i preduzeće za puteve.1 Lokalne

uprave će se razmatrati samo u meri u kojoj predstavljaju potraţivanje prema budţetu

republiĉke vlade – tj. kao primaoci transfera izmeĊu organa vlasti. Na isti naĉin će se

razmatrati drţavna preduzeća.

13. Slika 1 pokazuje

sektorsku distribuciju

konsolidovanih rashoda

republiĉke vlade.2 Kao što je

prikazano, najveća

pojedinaĉna pozicija

konsolidovanih rashoda

republiĉke vlade sastoji se

od penzija. Na potrošnju za

penzije je utrošena trećina

javnih rashoda u 2008.

godini. Potrošnja za velikoj

meri iz socijalnih doprinosa

Fondu za zdravstveno

osiguranje) je druga pozicija

1 Mada fondovi za penzijsko osiguranje i fond za zdravstveno osiguranje većinu svojih prihoda dobijaju iz

doprinosa na zarade, ti doprinosi u stvari funkcionišu kao porezi. Svako povećanje doprinosa koji se

uplaćuju tim fondovima smanjuje iznos fiskalnog prostora koji je na raspolaganju centralnoj vladi. 2 Konsolidacija, kako se ovde definiše, ukljuĉuje rashode fondova za penzijsko i zdravstveno osiguranje i

agencije za puteve koji se finansiraju svaki iz prihoda iz sopstvenih izvora. Podaci su iz izveštaja o

izvršenju budţeta centralne vlade, Fonda za zdravstveno osiguranje, fondova za penzijsko osiguranje i JP

"Putevi Srbije".

Slika 1 Sastav konsolidovane potrošnje centralne vlade za 2008

Sastav konsolidovane potrošnje republičke vlade za 2008

penzije zdravstvo obrazovanje odbrana i unutrašnji poslovi infrastruktura socijalna pomoć servisiranje duga transferi lokalnim upravama ekonomija poljoprivreda ostalo

9

konsolidovanih rashoda republiĉke vlade po veliĉini, na koju je otpalo 15 procenata

ukupnih rashoda u 2008. godini. Na potrošnju za obrazovanje je utrošeno još deset

procenata. Na potrošnju za bezbednost – odbranu i policiju – takoĊe je utrošeno oko deset

procenata. Na potrošnju za saobraćajnu infrastrukturu (ukljuĉujući i potrošnju

finansiranu iz inostranstva) i potrošnju za socijalnu pomoć je utrošeno po oko pet

procenata ukupnih rashoda. Na ovih šest najvećih pozicija rashoda uzetih zajedno otpalo

je 78 procenata ukupnih konsolidovanih rashoda u 2008. godini. Sa izuzetkom

bezbednosti – za koju Svetska banka ne pretenduje da je struĉna – ovi sektori su u fokusu

ovog izveštaja. Ovaj izveštaj takoĊe ispituje potrošnju na subvencije preduzećima. Mada

ne ĉine veliki deo drţavne potrošnje, one predstavljaju naroĉito privlaĉne ciljeve za

smanjenje troškova.

14. Kao što je prikazano na Slici 2, budţet za 2009. godinu (sa rebalansom koji je

stupio na snagu maja 2009. godine) podrazumeva oštre izmene sektorske strukture

rashoda republiĉke vlade. (U odsustvu budţeta za fondove za penzijsko osiguranje, fond

za zdravstveno osiguranje i agenciju za puteve, ova analiza se zasniva samo na

budţetskoj republiĉkoj vladi). U apsolutnim iznosima rashodi za penzije – tj. transferi

fondu za penzijsko osiguranje – bi skoĉili. Rashodi za servisiranje duga, uglavnom u

rubrici "otplata glavnice po domaćem dugu", bi se povećali za skoro isti iznos. Povećali

bi se rashodi za odbranu i policiju, kao i rashodi za socijalnu pomoć i programe koje

sprovodi Ministarstvo ekonomije. Sve druge kategorije rashoda bi doţivele mali rast ili

oštar pad.

Slika 2 Promena u programskom finansiranju republiĉke vlade

Promena u programskom finansiranju republičke vlade 2007-2009

(20,000)

-

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000 penzije servisiranje duga odbrana i unutrašnji poslovi

socijalna pomoć ekoonomija obrazovanje železnica poljoprivreda ostalo izvršna, zakonodavna, pravosudna grana zdravlje transferi lokalnim upravama putevi

10

PENZIJE

15. Finansijske obaveze Vlade u vezi sa penzijama predstavljaju glavnu pretnju

njenoj fiskalnoj ravnoteţi. Iako su zakoni o reformama penzijskog sistema iz 2001., 2003.

i 2005. god. znaĉajno ograniĉili penzijska davanja (podizanjem standardne starosne

granice za penzionisanje, primenom stroţijih kriterijuma za ostvarenje prava na

invalidske penzije, uvoĊenjem sistema bodova u kojem se penzije vezuju za doprinose i

menjanjem osnovice indeksacije nakon penzionisanja) penzije su i dalje visoke po

standardima EU. Vlada je 2008. godine odobrila dva vanredna povećanja penzija, jedno u

januaru 2008. a drugo u oktobru 2008. god. Fiskalne posledice ovih povećanja će u

potpunosti (tj. u toku svih 12 meseci) moći da se osete 2009. godine. Po uslovima Stand-

by aranţmana (SBA) sa MMF-om, indeksiranje će se suspendovati u toku 2009. i 2010.

godine. MeĊutim, po vaţećem pravnom okviru, sa indeksiranjem će se nastaviti ĉim

istekne period zamrzavanja, a ostali skupi elementi penzijskog sistema ostaće

nepromenjeni.

________________________________________________________________________

PENZIJSKI SISTEM U SRBIJI

Penzijski sistem u Srbiji ĉini jedinstveni penzijski fond koji se sastoji od tri ranije

zasebna fonda, jedan za zaposlene, drugi za samostalne delatnosti i treći za

poljoprivrednike. Ova tri fonda su administrativno objedinjena u januaru 2008. godine,

ali se neće spojiti u finansijskom smislu sve do 2011. god. Fond za zaposlene je ubedljivo

najveći sa 2,0 miliona osiguranika koji plaćaju doprinose i 1,2 miliona korisnika. Fond za

samostalne delatnosti je dosta manji sa samo 0,25 miliona osiguranika i 0,04 miliona

korisnika. Fond za poljoprivrednike ima 0,22 miliona korisnika, ali jako malo

osiguranika, što znaĉi da samo 13% rashoda pokriva od prihoda nastalih uplatom

doprinosa. Postoji i ĉetvrti penzioni fond, za vojne osiguranike, ali on bi tek bi trebalo da

se spoji sa preostala tri fonda.

Definisane stope socijalnih doprinosa su 22% za osiguranje u sluĉaju starosti,

invalidnosti i smrti, uz dodatnih 12,3% za zdravstveno osiguranje i 1,5% za osiguranje u

sluĉaju nezaposlenosti što ĉini da ukupan porez na plate od 35,8% bude dosta iznad

evropskog nivoa i nivoa OECD zemalja, ali predstavlja prosek u odnosu na zemlje

centralne Evrope. Ove stope su malo povećane u odnosu na prethodnu reformu koja je

smanjila stope doprinosa za penzije sa 32% na 19,6%. Pored toga, mnoge profesije

omogućavaju zaposlenima da sakupe dodatno uvećanje po godini plaćanja doprinosa

(beneficirani radni staţ). To dodatno uvećanje (beneficirani staţ) sada zahteva dodatne

11

doprinose od strane poslodavaca proporcionalno dodatnim privilegijama koje njihovi

radnici ostvaruju. Ranije je ovaj dodatak plaćala drţava3. Poreska uprava sakuplja

doprinose i onda ih raspodeljuju penzijskim fondovima i drugim fondovima odreĊenim

za socijalno osiguranje. Pošto doprinose plaćaju poslodavci, povezivanje uplaćenih

doprinosa sa pojedinaĉnim osiguranicima nije jednostavno i zahteva da poslodavac

podnese dodatni formular koji omogućava individualizaciju doprinosa. Ovaj proces će se

omogućiti putem razvoja Centralnog registra ĉije osnivanje planira Vlada.

Kriterijum za ostvarivanje prava na penziju zasnovan je na starosti i godinama

staţa (doprinosima). Amandman na zakon o penzijskom osiguranju iz 2001. propisuje da

se muškarci penzionišu sa navršenih 63, a ţene sa 58 godina ukoliko imaju 20 godina

radnog staţa, a sa 65 za muškarce i 60 godina za ţene ukoliko imaju 15 godina radnog

staţa. Najranije se moţe otići u penziju sa 53 godine ukoliko muškarci imaju 40 godina

radnog staţa, a ţene 35 godina radnog staţa. Ove graniĉne vrednosti su bile na snazi od

januara 2002. godine mada oni koji su se ranije penzionisali sa manje godina nastavljaju

da primaju svoje penzije. Amandmani na Zakon o penzijskom osiguranju iz 2005. god.

eliminisali su opciju penzionisanja sa navršenih 63/58 godina sa 20 godina radnog staţa,

ali su omogućili da se ona postepeno izmeni u periodu izmeĊu 2008. i 2011. god. Od

2009. god. muškarci mogu da se penzionišu sa navršene 64 godine ako imaju 18 godina

radnog staţa dok ţene mogu sa 59 godina ţivota uz 18 godina radnog staţa. Zakon iz

2005. god. je takoĊe smanjio granicu ranog odlaska u penziju na 50 godina za neke

profesije i uveo opciju da se moţe otići u penziju u bilo koje ţivotno doba ukoliko postoji

45 godina staţa. Ispunjavanje uslova za invalidsku penziju na osnovu povrede na radu je

odmah primenljivo bez obzira na prethodno plaćanje doprinosa. Ukoliko povreda nije

povezana sa radom, pojedinac mora da ima 5 godina uplaćenih doprinosa, s tim što će

uslovi za ispunjenje kriterijuma biti lakši za one koji su bili mlaĊi od 30 godina u vreme

nastanka povrede. Invalidske penzije se dodeljuju onima koji nisu sposobni da obavljaju

nijednu delatnost u skladu sa primerima meĊunarodne najbolje prakse. Sliĉno tome, da bi

osoba koja je umrla mogla da ostavi penziju ţivim ĉlanovima porodice potrebno je

najmanje 5 godina uplaćivanja doprinosa.

Penzije su bazirane na sistemu bodova koji je definisan zakonom iz aprila 2003.

god. Po ovom zakonu, pojedinci akumuliraju liĉne bodove na osnovu svojih ranijih

doprinosa, kao i na osnovu odnosa njihovih doprinosa prema proseĉnoj zaradi, s tim što

se jedan bod dodeljuje po godini staţa onima koji zaraĊuju proseĉnu platu, a više bodova

se dodeljuje onima ĉija je zarada odgovarajuće puta veća od proseĉne plate. Pored

beneficiranog radnog staţa koji se dodeljuje odreĊenim profesijama, sve ţene dobijaju

dodatnih 15% na staţ. Liĉni bodovi se onda pretvaraju u novac mnoţenjem sa opštim

bodom ĉija je vrednost prvobitno odreĊena na oko 1,8% proseĉne zarade za 2004. god.

Prema tome, osoba koja se penzionisala nakon 30 godina plaćanja doprinosa i koja je

plaćala doprinose na osnovu proseĉne zarade za svaku od tih 30 godina imaće penziju

jednaku 54% proseĉne zarade iz 2004. god. Ali, dok pojedinci zaraĊuju po jedan bod za

3 Ovaj beneficirani radni staţ koji radnici ostvaruju u okviru odreĊenih profesija takoĊe im omogućava da

se ranije penzionišu. Iako poslodavci plaćaju uvećana davanja nastala usled beneficiranog staţa, dodatni

trošak koji je rezultat duţeg perioda primanja penzije ne ide na teret poslodavaca.

12

doprinose na nivou proseĉne zarade prvih 40 godina, u periodu od 40 do 45 godina,

pojedinci zaraĊuju samo pola boda, a nakon 45 godina doprinosa, oni ne zaraĊuju ni

jedan bod.

Vrednost opšteg boda prvobitno je indeksirana tako što se 50% odnosilo na

inflaciju a 50% na nominalni rast zarade, tako da je njegova vrednost opala tokom

vremena u odnosu na proseĉnu zaradu. MeĊutim, 2005. god. zakon je izmenjen tako da je

osnova indeksiranja prebaĉena u potpunosti na inflaciju, a ta promena je trebalo u fazama

da se izvrši tokom 4 godine. Prva godina indeksiranja samo prema inflaciji trebalo je da

se desi 2009. godine, ali (kao što je ranije navedeno) ovo je privremeno obustavljeno.

Penzije nakon odlaska u penziju su takoĊe prvobitno bile indeksirane na osnovu

iste kombinacije od 50% prema inflaciji i 50% prema nominalnom rastu zarade, pri ĉemu

je onda osnova za indeksiranje prelazila u potpunosti na inflaciju i to u fazama tokom

perioda od 4 godine. MeĊutim, u 2005. godini se takoĊe zahtevalo da proseĉna penzija ne

padne na nivo ispod 60% proseĉne plate u prve tri godine od stupanja zakona na snagu. U

sluĉaju normalnog rasta zarada, ova odredba ne bi bila obavezujuća, ali neuobiĉajeni rast

zarada koji se desio 2007. i 2008. godine imao je za posledicu neuobiĉajeno povećanje

penzija u januaru 2008. god.

Invalidske penzije se odreĊuju isto kao i starosne penzije, ali se duţina staţa

povećava za 2/3 razlike izmeĊu godina starosti osobe i 53 i 1/3 razlike izmeĊu 53 i

relevantnih godina odlaska u penziju, a na taj naĉin se implicira da u sluĉaju da je

pojedinac bio zdrav, radio bi 2/3 vremena dok ne napuni 53 godine, što je najranije vreme

za odlazak u penziju, a samo 1/3 bi radila do normalnog ispunjenja starosnog uslova za

odlazak u penziju.

Ĉlanovi porodice umrlog osiguranika dobijaju 70% penzije ukoliko postoji samo

jedan ĉlan, ukoliko postoje dva ĉlana oni izmeĊu sebe dele 80%, ukoliko postoje tri ĉlana

90% i za ĉetiri ili više ĉlanova 100%. Porodiĉne penzije (ĉlanova porodice umrlog

osiguranika) izraĉunavaju se na osnovu barem 20 godina doprinosa, bez obzira na stvaran

broj godina doprinosa. Udovice imaju pravo na penziju sa navršenih 48 godina ţivota

osim ukoliko se brinu o deci. Udovci stiĉu pravo na porodiĉnu penziju sa navršene 53

godine ţivota osim ukoliko se brinu o deci. Po zakonodavstvu iz 2005. godine ove

starosne granice se pomeraju na 50 za udovice i 55 za udovce. Relevantna starosna

granica za udovice u 2009. godini jeste 49, a za udovce 54. Deca-siroĉići imaju pravo na

porodiĉnu penziju do navršenih 15 godina ţivota osim ukoliko studiraju, a ako je to

sluĉaj, starosna granica moţe ići ĉak i do 26 godina. Invalidno siroĉe dobija penziju

doţivotno. Ostali ĉlanovi porodice koji su zavisili od zaposlenog, kao što su roditelji ili

braća i sestre mogu steći pravo na penziju ukoliko nema braĉnog druga i dece. Ukoliko

braĉni drug i deca postoje, ovi ostali ĉlanovi porodice mogu da polaţu pravo na razliku

izmeĊu 100% i penzije dodeljene ĉlanovima uţe porodice. Kratak prikaz glavnih

karakteristika sistema dat je u tabeli koja sledi.

13

Parametri penzijskog sistema u Srbiji u 2009. god.

Stopa doprinosa 22%, po 11% od poslodavaca i osiguranika, sa većim doprinosima od

strane poslodavca za one sa beneficiranim radnim staţom

Starosna granica za odlazak

u penziju

64 za muškarce sa 18 godina radnog staţa; 59 za ţene sa 18 godina

staţa; 53 za muškarce sa 40 godina staţa i za ţene 35 godina staţa; u

bilo koje ţivotno doba sa 45 godina radnog staţa

Penzijska stopa Penzijska davanja se odreĊuju putem sistema bodova gde se 1 bod

dodeljuje za svaki dan uplaćenih doprinosa na osnovu proseĉne zarade;

Vrednost opšteg boda 1% proseĉne plate; ţene dobijaju dodatnih 15%

Indeksiranje opšteg boda Indeksiran prema inflaciji

Indeksiranje penzija nakon

penzionisanja

Po zakonu je trebalo da indeksiranje bude prema inflaciji ali to je

suspendovano u 2009. i 2010. god.

Invalidske penzije Izraĉunavaju se kao starosne penzije s tim što se uzima u obzir 2/3

razlike izmeĊu godina invalidnosti i 53 godina i 1/3 razlike izmeĊu 53

godine i normalne starosne granice za odlazak u penziju.

Porodiĉne penzije Obiĉno 70% od penzije ukoliko postoji samo jedan ĉlan porodice;

dodeljuje se ţenama sa navršenih 49 i muškarcima sa navršenih 54

godina starosti osim ukoliko se brinu o detetu; da bi ostvarila pravo na

penziju potrebno je da je ţena imala navršenih 44 godina, a muškarac

49 godina u trenutku smrti braĉnog druga.

16. Sadašnji penzijski sistem – ĉak i nakon što su reforme iz 2001. i 2005. godine u

potpunosti stupile na snagu – jeste i ostaće finansijski neodrţiv. Delom je tako i zato što

su penzije suviše visoke. Slika 3 poredi nivoe penzija u Srbiji sa onim u OECD zemljama

sa visokim dohotkom. Kako je prikazano, iznos penzije koju treba da dobije novi

penzioner u Srbiji jednak je skoro 60% neto proseĉne zarade. Ovo je ekvivalentno normi

u OECD zemljama sa visokim dohotkom a veće je od stope koja se plaća u više od jedne

trećine tih zemalja. Ovo poreĊenje zapravo vrlo umereno prikazuje velikodušnost

penzijskog sistema u Srbiji. Nove starosne penzije u zemljama OECD-a sa visokim

dohotkom izraĉunate su za pojedince koji poĉinju s radom i doprinosima sa navršenih 20

godina, i nastavljaju s radom i doprinosima dok ne doĊu do godina za odlazak u penziju

što je obiĉno sa navršenih 65 godina i za muškarce i za ţene. U sluĉaju Srbije, nivoi

penzija odnose se na muškarce koji se u proseku penzionišu kad navrše 60 godina i ţene

koje se penzionišu kad navrše u proseku 57 godina. Pojedinci odlaze u penziju sa dosta

manje godina plaćanja doprinosa nego što je uobiĉajenih 45 godina u zemljama OECD-a.

Penzioneri u Srbiji tako primaju sliĉne penzije za manje godina rada i doprinosa a

primaju ih na duţi period jer ranije stiĉu pravo na odlazak u penziju u odnosu na svoje

kolege u OECD-u.4

4 Pored toga, u Srbiji se obiĉno izraĉunava odnos proseĉne penzije prema plati tako što se uzimaju u obzir

sve vrste penzionera, starosni, invalidni i oni koji primaju porodiĉne penzije. Nivoi penzija koji su gore

prikazani odnose se samo na starosne penzionere koji su radili tokom ĉitave karijere. Kada bi u OECD

zemljama uraĉunali sve vrste penzija, zajedno sa penzijama onih koji su se ranije penzionisali kao i onih

koji nisu radili tokom ĉitave karijere, bilo bi mnogo manje zemalja koje bi mogle da dostignu ovaj nivo od

70%. U Srbiji je samo oko 50% penzionera otišlo u starosnu penziju, 26% prima invalidske penzije a 24%

prima porodiĉne penzije. Pošto ĉlanovi porodica umrlog osiguranika primaju porodiĉne penzije koje su

obiĉno 30% niţe od starosnih penzija a invalidske penzije su obiĉno 15% niţe od starosnih penzija, veliki

broj ovih tipova korisnika penzija takoĊe utiĉe na smanjenje razmere proseĉne penzije prema plati.

14

Slika 3 Penzijske stope za zaposlene koji su radili tokom ĉitave karijere i penzionisali se sa 65 godina

17. Visoki izdatak za sadašnji nivo penzija u Srbiji pogoršavaju dve odlike po kojima

se Srbija, u razliĉitoj meri, razlikuje od OECD zemalja sa visokim dohotkom. Kao prvo,

Srbija je zemlja sa starijom populacijom. Kao što je na Slici 4 prikazano, od zemalja

Evrope i centralne Azije (ECA region), koje već spadaju u „najstarije― na svetu, Srbija je

meĊu starijih 40% sa 14,4% stanovnika od 65 i više godina starosti. Srbija takoĊe ima i

niţi procenat radno aktivne populacije, koja se obiĉno definiše kao osobe uzrasta od 15

do 64 godine: 67%. Kao posledica toga, postoji manje radnika koji izdrţavaju veći broj

penzionera nego u mnogim drugim zemljama.

18. Drugo, proces ekonomske tranzicije u Srbiji doveo je do toga da postoji relativno

visok udeo starije populacije koja prima davanja iz penzijskog sistema, a relativno nizak

udeo radno aktive populacije koja plaća doprinose. Obiĉno su socijalistiĉke zemlje imale

relativno visoke stope uĉešća formalne radne snage. Ove visoke stope uĉešća formalne

radne snage iz prošlosti postale su visoke stope obuhvata kod sada već starijih ljudi, što

podrazumeva i relativno više troškove za penzije bez obzira na konkretnu demografsku

situaciju u zemlji. U isto vreme, i sam proces tranzicije dramatiĉno je promenio formalno

trţište rada pošto su velika drţavna preduzeća koja su nudila doţivotno zaposlenje

privatizovana, smanjena i podeljena na manja preduzeća koja su morala fleksibilno da

odgovore na ekonomsko okruţenje u razvoju. Ovo je dovelo do rastuće nezaposlenosti i

porasta neformalnog trţišta rada. Iako su se pojavila nova, privatna preduzeća, bilo je

teško nametnuti im zakonodavstvo u vezi sa doprinosima za penzije. Pad broja radnika iz

formalnog sektora doveo je do slabog obuhvata radno aktivne populacije što dovodi do

slabog prikupljanja prihoda.

Benefit Rates for Full Career Old Age Workers Retiring at Age 65

0

20

40

60

80

100

120

Ireland

New Zealand

Korea

United K

ingdom

United S

tates

Australia

Denmark

Canada

Serbia

Japan

Belgium

France

Norway

Iceland

Switzerla

nd

Sweden

Germany

Finland

Portuga

l

Netherlands

SpainIta

ly

Austria

Greece

Luxembourg

% o

f Ave

rage

Wag

ePenzijske stope za zaposlene koji su radili tokom ĉitave karijere i

penzionisali se sa 65 godina

15

Distribution of Beneficiaries by Age in Employee Pension Fund, 2007

60%18%

13%

9%

Beneficiaries >65 Early Old Age Early Disabled Early Survivors

Slika 4 Procenat stanovništva > 65

19. Kriterijumi za ispunjavanje uslova za odlazak u penziju su takoĊe jako

velikodušni. Razlog je velikim delom i to što postoje razni aranţmani koji dozvoljavaju

da osoba prima penziju pre nego što navrši 65 godina starosti. Slika 5 pokazuje

distribuciju korisnika Penzijskog fonda za zaposlene. Kako je prikazano, samo 60%

korisnika ima navršenih 65 i više godina. Od preostalih 40%, 45% prima starosne

penzije, 32% invalidske penzije i 23% porodiĉne penzije.

20. Veliki broj

prevremenih penzionera

javlja se usled, prvenstveno,

niske starosne granice za

odlazak u penziju koja je

ranije postojala. Kao što je

gore primećeno, starosna

granica za odlazak u penziju

se postepeno povećava i

dostići će 65 (za muškarce) i

60 (za ţene) za osobe sa

barem 15 godina radnog

staţa. Ali ona takoĊe

odraţava preovlaĊivanje

odredbi koje dozvoljavaju da osobe sa 45 godina doprinosa penzijskom sistemu mogu da

se penzionišu u bilo koje doba i da se obezbedi beneficirani staţ osobama koje obavljaju

odreĊene profesije.

21. Veliki broj penzionera koji primaju invalidske penzije a imaju ispod 65 godina

potiĉe od ranijih liberalnih zakona o invalidnosti koji su invalidnost definisali kao

nemogućnost da se obavlja delatnost koju je pojedinac ranije obavljao. Kao što je gore

pomenuto, zakon je unapreĊen kako bi se odnosio samo na one koji ne mogu da obavljaju

nijednu delatnost, a sluĉajevi gde je prema zakonima iz prethodnih godina odobrena

invalidska penzija ne mogu se po ustavu revidirati. Veliki broj primaoca porodiĉnih

Percentage of Population > 65

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

Tajikist

an

Turkmenistan

Uzbekis

tan

Kyrgyz

republi

Turkey

Azerb

aijan

Kazaksta

n

Albania

Moldova

Macedonia

Armenia

Slovak R

epublic

Poland

Russian Federatio

n

Belarus

Georgia

Bosnia

Serbia

Czech

Republic

Romania

Hungary

Lithuania

Slovenia

Ukraine

EstoniaLatvi

a

Bulgaria

Croatia

Podela korisnika po starosti u Penzijskom fondu za zaposlene, 2007.

Procenat stanovništva > 65

Slika 5 Podela korisnika po starosti u Penzijskom fondu za

zaposlene

16

Projected Trends in Pension Expenditures

10.0%

10.5%

11.0%

11.5%

12.0%

12.5%

13.0%

13.5%

14.0%

14.5%

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

Pct of G

DP

Freeze in 2009

Extend freeze

through 2010

Plus increased

retirement age for

w omen

Plus phasing out

early retirement

penzija nastao je uglavnom zahvaljujući odredbama koje omogućavaju udovicama i

udovcima da primaju porodiĉne penzije sa samo 54 godine za muškarce i 49 za ţene,

umesto da se zahteva da se saĉeka dok ne dostignu zakonski odreĊenu starosnu granicu

za odlazak u penziju.

SMERNICE ZA REFORMU

22. Penzije treba zamrznuti i onda indeksirati prema inflaciji. Vlada Srbije ima

niz opcija za rešavanje ovih problema. Prvo, kako bi smanjila proseĉan nivo penzija na

nivo koji je više u skladu sa srpskim resursima, Vladi se savetuje da zadrţi dogovoreno

zamrzavanje nivoa penzija u 2009. i 2010. god. a nakon toga da se vrati na metod

indeksiranja koji je utvrĊen u zakonu o penzijama iz 2005. god. Zamrzavanje u 2009. i

2010. god. imaće izuzetno veliki uticaj na penzijske troškove. Nakon toga, uvoĊenje

indeksa samo na bazi inflacije i na opšti bod (koji odreĊuje nivo penzijskih davanja u

vreme penzionisanja), kao i na naknadne isplate penzija usporiće stopu rasta proseĉnog

nominalnog nivoa penzija i smanjiti ukupni nivo penzijske potrošnje kao procenta BDP-

a. Kao što je prikazano na slici 6, kombinacija zamrzavanja u 2009. god. sa povratkom na

indeksiranje samo prema inflaciji nakon toga smanjila bi ukupne troškove za penzije sa

14% BDP-a u 2010. god. na 12,6% BDP-a do 2015. god. i 11,3% BDP-a u 2020. god.5

Produţetak zamrzavanja i na 2010 god. dodatno bi smanjio penzijske troškove na 12,7%

BDP-a u 2010, 11,8% u 2015. i 10,7% u 2020. god.

23. Na duţi rok

meĊutim, indeksiranje

samo prema inflaciji

smanjilo bi penzije na

društveno neprihvatljiv

nivo. Od zaposlenih i

poslodavaca bi se

traţilo da plaćaju

doprinose od 22% plata

tokom trajanja radnog

veka radi penzije koja

bi bila samo 9%

proseĉne plate. Sistem

ne bi obezbeĊivao

dodatu vrednost za

radnike i ne bi bio

dovoljan da spreĉi siromaštvo u starosti. Na duţi rok, Srbija bi trebalo da razmatra

prelazak na mešoviti sistem baziran na inflaciji i zaradi u kojem bi vrednost opšteg boda

bila indeksirana prema zaradama (dozvoljavajući novim penzionerima da se penzionišu

5 U sistemu bodova postoje dva parametra koja zahtevaju indeksiranje, vrednost opšteg boda koji utiĉe na

vrednost penzije u vreme odlaska u penziju i vrednost svake naredne penzije. Sadašnji zakon nalaţe da se

oba parametra indeksiraju prema inflaciji. Izvor: PROST projekcije, maj 2009. god.

Projektovani trendovi penzijskih troškova

Zamrzavanje u

2009.

Produţeno

zamrzavanje u

2010.

Plus povećana

starosna granica za

penzionisanje ţena

Plus postepeno

ukidanje prevremenog

penzionisanja

Slika 6 Projektovani trendovi penzijskih troškova

17

sa penzijom koja odraţava zarade koje preovlaĊuju u vreme njihovog odlaska u penziju)

dok bi se naknadne isplate penzija indeksirale prema inflaciji.

24. Smanjiti penzije za prevremene penzionere. Drugo, Vlada bi mogla da razmotri

promene parametara za penzijska davanja. Mogla bi, na primer, da smanji nivo penzija

onima koji se prevremeno penzionišu, čak i ako ispunjavaju kriterijum u vezi sa

godinama plaćanja doprinosa. U većini zemalja se smanjuju penzije za prevremene

penzionere, i nameće se obraĉunato smanjenje penzija u vezi sa brojem godina

prevremenog odlaska u penziju. Koncept koji se nalazi u osnovi obraĉunatog smanjenja

odnosi se na odrţavanje ukupne vrednosti penzijskog paketa bez obzira na starost pri

odlasku u penziju. Ukoliko je normalno vreme za odlazak u penziju 65 godina, a oĉekuje

se da će osobe sa 65 godina ţiveti još 15 godina, pojedinac koji se penzioniše sa 62

godine primaće penziju barem još dodatne 3 godine i dobijaće 20% više penzijskih

davanja nego osoba koja se penzioniše sa 65 godina ukoliko imaju isti nivo penzije.

Većina zemalja bi onda smanjila nivo penzije za šezdesetdvogodišnjaka za 20% kako bi

vrednost penzijskih davanja bila jednaka onoj koju bi pojedinac dobio sa 65 godina.

25. Ograniĉiti broj godina prevremenog odlaska u penziju. Većina zemalja takoĊe

ograniĉava broj godina prevremenog odlaska u penziju. Slika 7 pokazuje broj godina

prevremenog odlaska u penziju za muškarce u odabranim zemljama sa srednjim i visokim

dohotkom. Kao što se na slici vidi, većina zemalja ga ograniĉava na 5 ili manje godina a

mnoge zemlje uopšte ne dozvoljavaju raniji odlazak u penziju. MaĊarska i Ĉeška, na

primer, ograniĉavaju prevremeni odlazak u penziju na tri godine. Poljska ga ne

dozvoljava. Kao što je ranije napomenuto, u Srbiji je dozvoljen raniji odlazak u penziju

već sa 53 godine za muškarce sa 40 godina uplaćivanih doprinosa, i praktiĉno dozvoljava

penzionisanje u bilo koje starosno doba, za osobe oba pola, sa 45 godina uplaćivanih

doprinosa. Ograniĉenje broja godina za prevremeno penzionisanje neophodna je dopuna

smanjenju penzijskih davanja za prevremene penzionere. Penzije bi trebalo da spreĉe

siromaštvo u starosti. Ukoliko se ljudima dozvoli da se prerano penzionišu (uz

odgovarajuća obraĉunata smanjenja njihovih penzija) to bi dovelo do nivoa penzija koji

su suviše niski da bi postigli tu svrhu. Slika 8 pokazuje stepen smanjenja po godini

prevremenog odlaska u penziju u odabranim zemljama sa srednjim i visokim dohotkom.

Proseĉno smanjenje je oko 4,5% po godini iako to i dalje daje podstreka ranom odlasku u

penziju, s obzirom da je pravedno smanjenje u smislu obraĉunavanja izmeĊu 6 i 7%. U

MaĊarskoj smanjenje iznosi 2,5%; u Ĉeškoj 3,5%. U Srbiji se uopšte ne smanjuju te

penzije. Slika 6, gore, ilustruje efekat eliminacije prevremenog penzionisanja po stopi od

šest meseci godišnje u periodu izmeĊu 2011. i 2040. god. (kao dodatak zamrzavanju

nivoa penzija u 2009. i 2010. god.). Kao što je prikazano, efekat bi bio relativno mali.

Troškovi za penzije bi pali za oko 0,1% BDP-a. MeĊutim, ušteda nije zanemarljiva.

18

Slika 7 Gornji limit za prevremeni odlazak u penziju u zemljama sa visokim dohotkom

Slika 8 Smanjenje davanja po godini prevremenog odlaska u penziju u zemljama sa visokim dohotkom

26. Povećati starosnu granicu odlaska u penziju za žene. Ĉak i kad se u potpunosti

sprovede po fazama, zakon iz 2005. god. podrazumeva razliku od 5 godina izmeĊu

starosne granice odlaska u penziju za muškarce i za ţene, pa dozvoljava ţenama da se

penzionišu sa 50 godina starosti i 15 godina radnog staţa. S obzirom da ţene ţive duţe

od muškaraca, ova razlika predstavlja veliku subvenciju za ţene-penzionere, a ako se

posmatra duţi ţivotni vek ţena, ne postoji ekonomski razlog da bi se dozvolio

prevremeni odlazak u penziju. Većina zemalja sa visokim dohotkom prešla je na

izjednaĉavanje starosne granice za odlazak u penziju kod muškaraca i ţena. Slika 9

pokazuje starosnu granicu za odlazak u penziju u zemljama sa visokim dohotkom. Samo

u Austriji, Grĉkoj, Italiji i Švajcarskoj postoji razlika u starosnim granicama za odlazak u

penziju kod muškaraca i ţena, a u sluĉaju Švajcarske ta razlika iznosi samo jednu godinu.

Slika 6 pokazuje efekat podizanja starosne granice za odlazak u penziju kod ţena

postepeno sa 60 na 65 godina tokom desetogodišnjeg perioda od 2011. do 2020. god.

Opet, efekat je relativno mali. Reforma ne bi primetno uticala na troškove za penzije dok

ne bude u potpunosti, u fazama, sprovedena a ĉak i tad bi smanjila ove troškove za samo

0,1 odsto BDP-a. Ubrzanje reforme bi, naravno, ubrzalo i njen efekat.

0

2

4

6

8

10

12

14

Serbia

Greece

Portuga

l

Luxembourg

Belgium

Canada

Denmark

Iceland

Japan

Korea

Mexico

Norway

FranceSpain

Sweden

Austria

Czech

Republic

Finland

Hungary Italy US

Germany

Switzerla

nd

Australia

Ireland

Netherlands

New Zealand

Poland

Turkey UK

Year

s Ea

rly

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Belgium

Luxembourg

Norway

Serbia

Hungary

Czech

Republic

Germany

Austria

Greece

Switzerla

nd

FinlandKore

a

Canada Italy

Japan

Portuga

l

Slovak R

epublic

Sweden US

Iceland

Spain

% R

educ

tion

19

Slika 9 Starost pri odlasku u penziju u zemljama OECD

27. Poboljšati usaglašavanje i administriranje. Administriranje penzija u Srbiji

iskomplikovano je spajanjem tri penzijska fonda u jedan. Iako su fondovi konsolidovani,

sve informacije se i dalje drţe u tri odvojena pod-raĉuna što zahteva duplirane sisteme i

evidencije. Osim toga, Poreska uprava prikuplja doprinose za penzije zajedno sa porezom

na prihod i drugim doprinosima za socijalno osiguranje i upućuje novac u penzijski fond.

Poslodavci su obavezni da svake godine predaju penzijskom fondu formular M-4 koji

navodi svakog pojedinaĉnog radnika u ĉije ime je novac uplaćen.

28. Vlada je donela odluku da oformi Centralni registar kao zasebno telo koje bi

vodilo pojedinaĉnu evidenciju o doprinosima za penzije kao i o doprinosima za zdravstvo

osiguranje i nezaposlenost, pored poreza na liĉni dohodak. Tek nedavno je imenovala

naĉelnika tog tela. Ĉim bude u potpunosti operativno, to telo bi trebalo da smanji

troškove usaglašavanja za poslodavce jer bi novi radnik bio registrovan kod tog tela, a ne

zasebno kod penzijskog fonda, zdravstvenog osiguranja, fonda za osiguranje

nezaposlenih lica i poreskih vlasti. Od poslodavaca se takoĊe oĉekuje da prijavljuju

podatke o zaposlenima na pojedinaĉnoj osnovi na meseĉnom nivou umesto godišnjih

podataka koje fondovi za socijalno osiguranje sada primaju, i na taj naĉin bi se olakšalo

povezivanje doprinosa sa osobom kojoj su namenjeni. Sve ove mere će poboljšati

efikasnost i kapacitet penzijskog fonda da prikuplja doprinose.

29. I pored toga, ostaju problemi sa podacima koji se tiĉu raspada nekadašnje

Jugoslavije gde su radnici uplaćivali doprinose na teritorijama koje su postale druge

drţave. U toku raznih konflikata, preduzeća ĉesto nisu vršila doznaku novca ili je

zaposlenje prekinuto ili je evidencija izgubljena. Preduzeća u procesu tranzicije nisu uvek

po zakonu imala obavezu da uplaćuju doprinose. Svi ovi faktori ukazuju da će tretman

doprinosa iz prošlosti još neko vreme ostati problematiĉan. Osim toga, poslovni procesi

penzijskog fonda moraju se ozbiljno revidirati i usmeriti kako bi se poboljšala efikasnost

i delotvornost administriranja penzija.

Age of Retirement in OECD Countries

40

45

50

55

60

65

70

Austra

lia

Austria

Belgium

Canad

a

Denmar

k

Finlan

d

France

Greec

e

German

y

Icelan

d

Irelan

dIta

ly

Japa

n

Luxe

mbourg

Netherl

ands

New Z

ealan

d

Norway

Portug

al

Spain

Sweden

Switzer

land

Turkey

2048 UK US

Male

Female

Starost pri odlasku u penziju u zemljama OECD

Muškarci

Ţene

20

30. Ali kao što je ranije primećeno, bez promene penzijske politike, sadašnji sistem

nije atraktivan novim radnicima. Biće sve teţe naterati radnike i poslodavce da se

povinuju politikama koje im ne idu u korist ĉak i sa najboljim administriranjem, a to će

postati ĉak i nemoguće ukoliko ne doĊe do nekih znaĉajnijih poboljšanja.

31. Dugoroĉnije reforme. Na duţi rok, projekcija je da se penzijski sistem u Srbiji

totalno preokrene. Od umereno velikodušnog sistema koji je stvarao deficit postaje sistem

koji stvara suficit i plaća vrlo niska davanja. Kao što je ranije pomenuto, dugoroĉnije

gledano, prikazuje se jasno neodrţiv sistem, s socijalne taĉke gledišta, u kojem se od

zaposlenih i poslodavaca traţi da doprinose 22% zarade tokom ĉitavog perioda

zaposlenja kako bi se obezbedila penzija u iznosu od samo 9% zarade u toku ograniĉenog

penzionerskog staţa. Sistem ne bi obezbeĊivao dodatu vrednost za radnike i ne bi bio

dovoljan da spreĉi siromaštvo u starosti.

32. Prelazak na mešovit sistem indeksiranja baziran na inflaciji/zaradi i za opšti bod i

za penzije nakon penzionisanja poboljšaće donekle dugoroĉna davanja, ali ne dovoljno da

bi bilo vredno utrošenog vremena i truda. Potrebna je sveobuhvatnija reforma. Moţe se

postupiti na više naĉina. Najjednostavniji bi bio da se odvoji indeksiranje opšteg boda od

penzija nakon penzionisanja i da se dozvoli da se opšti bod veţe za rast proseĉne zarade

dok bi penzije nakon penzionisanja bile vezane za inflaciju. Poĉetna vrednost opšteg

boda morala bi da se odredi tako da penzije budu adekvatne a pri tom i fiskalno odrţive i

pristupaĉne.

33. Alternativa bi bila da se usvoji drugaĉiji okvir penzijskog sistema. Opcije

ukljuĉuju povratak na penzijski sistem sa definisanim davanjima koji je sliĉan onom tipu

koji je postojao u vreme bivše Jugoslavije ili teoretski sistem raĉuna sliĉan onom

usvojenom u Švedskoj, Poljskoj i drugim zemljama. Potrebno je odrediti troškove i

evaluirati svaku od ovih opcija u okviru srpskog konteksta i potrebno je odabrati

parametre koji bi obezbedili vrednost radnicima i penzionerima, a da su istovremeno i

pristupaĉni. Negativna strana usvajanja novog penzijskog okvira jeste što je Srbija 2002.

godine već usvojila novi okvir, a ĉinjenica da se okviri penzijskog sistema ĉesto menjaju

moţe radnicima da pruţi utisak da, umesto da obezbedi dugoroĉnu sigurnost, penzijski

sistem i sam predstavlja izvor nestabilnosti.

34. Srbija je razmatrala opciju usvajanja drugog stuba, definisanim doprinosima u

celosti finansiranog sistema, pored svog postojećeg drţavnog penzijskog sistema iz

prošlosti. MeĊutim, usvajanje takvog sistema znaĉi da bi neki doprinosi sadašnjih radnika

bili preusmereni iz sadašnjeg vladinog sistema na pojedinaĉne štedne raĉune osiguranika.

Ovo preusmeravanje bi za posledicu imalo smanjenje prihoda koji bi odlazili u drţavni

sistem. S obzirom na već postojeći pozamašni deficit drţavnog penzijskog sistema, Vlada

ne moţe sebi da priušti da usvaja politike koje bi dodatno povećale deficit. Ukoliko se

neke srednjoroĉne mere usvoje i stvori se dovoljno fiskalnog prostora, uvoĊenje drugog

stuba u budućnosti moţe da postane opcija koju bi Vlada mogla da uzme u obzir. Ali u

ovom trenutku fiskalni prostor ne postoji ĉak ni u toj meri da bi se ovo smatralo jednom

od opcija.

21

35. Bez obzira na prirodu dugoroĉnog sistema, u budućnosti će biti više starijih ljudi

bez prava na penziju. Dok penzijski sistem trenutno obezbeĊuje davanja za 53%

populacije sa navršenih 65 godina i preko, trenutno samo 34% radno aktivnog

stanovništva uplaćuje doprinose, što navodi na to da će u budućnosti samo malo više od

jedne trećine stare populacije ostvarivati pravo na penziju. Vlada bi moţda trebalo da

razmotri da li je sadašnji sistem socijalne pomoći adekvatan da obezbedi davanja za one

koji će ĉiniti većinu starije populacije koja će se penzionisati bez pristupa ijednom

drugom obliku drţavnih davanja. Jedna opcija bi bila da se dopuni penzijski sistem

zasnovan na doprinosima bilo davanjima koja su bazirana na nivou prihoda iskljuĉivo za

siromašnu stariju populaciju ili boljom integracijom siromašnih starijih graĊana u

program Materijalnog obezbeĊenja porodice – MOP.

36. Vlada će takoĊe morati da dodatno razvija privatni penzijski sektor. Kako

stanovništvo bude starilo, drţavni sistem neće moći da obezbedi velikodušna davanja

penzionerima. Ljudi koji u starosti ţele nešto više od onoga što drţavni sistem moţe da

im obezbedi, moraće dodatno da štede. Vlada moţe da pomogne obezbeĊujući

instrumente za takvu štednju, kao što je uradila u sluĉaju privatnih penzijskih sistema,

kao i putem regulacije i nadgledanja te štednje kako bi poboljšala njenu sigurnost.

ZDRAVSTVO

37. Sistem zdravstva u Srbiji beleţi znaĉajan napredak u poslednjih 15 godina.

Rezultati su bolji i više usluga se pruţa na nivou potrošnje koji je uporediv sa drugim

zemljama u regionu. TakoĊe su sprovedene odreĊene mere u regulisanju medicinske

sluţbe i unapreĊenju kvaliteta zdravstvene nege. Istovremeno, sistem se suoĉava i sa

velikim izazovima. Kao i u mnogim zdravstvenim sistemima u Evropi, i Srbija je suoĉena

sa povećanjem potrošnje u zdravstvu zbog starenja stanovništva, uvoĊenja novih (i

skupih) farmaceutskih proizvoda i razvoja novih tehnologija. To još više uvećava fiskalni

pritisak koji inaĉe postoji kao posledica globalne ekonomske krize. Sporiji rast će

najverovatnije biti praćen većom nezaposlenošću i siromaštvom i verovatno smanjivati

osnovni prihod Fonda za zdravstveno osiguranje i uvećavati broj ugroţenih grupa koje se

moraju dotirati iz budţeta. Sa ovakvom slikom, Vlada će morati iznaći naĉine da

efikasnije koristi sredstva kroz unapreĊenje upravljanja i daljim reformama koje će

pokrenuti inicijative da se sredstva koriste što produktivnije. Ovo će biti razmotreno u

narednom odeljku.

22

SISTEM ZDRAVSTVA U SRBIJI

Sistem zdravstva u Srbiji je organizovan na principima socijalno-zdravstvenog osiguranja

pod okriljem Ministarstva zdravlja. Republiĉki Fond za zdravstveno osiguranje je

zaduţen za prikupljanje doprinosa, objedinjavanje sredstava i obezbeĊivanje usluga od

davalaca zdravstvene zaštite koji pak većinski pripadaju Ministarstvu zdravlja ili

opštinskim vlastima. Poslodavci, kao i zaposleni, su duţni da izdvajaju 6,15% svoje

zarade, u okviru odreĊenog minimuma i maksimuma. Samozaposleni izdvajaju 12,3% od

prijavljenog prihoda. Poljoprivrednici izdvajaju 4% od procenjenog poreza na imovinu.

Penzioni fond plaća doprinos za penzionere u iznosu od 12,3% njihovih penzija.6

Ministarstvo zdravlja plaća doprinos za nezaposlene (za period od najviše šest meseci),

kao i za veliki broj ugroţenih grupa koje su osloboĊene plaćanja doprinosa.7 Pošto je

Fond poslovao pozitivno poslednjih godina, nije bilo potrebe za dodatnim dotacijama iz

vladinog budţeta Fondu.

Što se tiĉe pruţanja zdravstvenih usluga, Srbija nije sledila put ostalih zemalja u regionu

koje su usvojile model porodiĉne medicine. Stoga se primarna zaštita pruţa u Domovima

zdravlja (DZ). Neki DZ takoĊe pruţaju ambulantne specijalistiĉke usluge, a oko 20 DZ

(od ukupno 159) imaju manje bolniĉke kapacitete. Većina DZ sada pripadaju opštinama

ili su u procesu prelaska od Ministarstva zdravlja na opštine. Bolnice i klinike pripadaju

Ministarstvu zdravlja i pruţaju usluge na drugom i trećem nivou zaštite.

38. Poslednjih 15 godina je donelo znaĉajan napredak u upravljanju sistemom.

Ministarstvo zdravlja je bilo zamajac u reformama za unapreĊenje kvaliteta zaštite, što

obuhvata: (i) rekonstrukciju nekoliko domova zdravlja, kao i nekoliko bolnica i kliniĉkih

centara; (ii) unapreĊenje medicinske opreme; (iii) unapreĊenje kapaciteta na domaćoj

6 Prema nekim podacima, sve je veće izbegavanje plaćanja doprinosa meĊu nekim od ovih grupa;

samozaposleni i poljoprivrednici su doprineli 5% odnosno 0,78% u prihodu Fonda 2004. god, dok su

radnici doprineli 68% prihoda od doprinosa, a Penzioni fond 24% (Bredenkamp i Granjolati). 7 Trenutno se procenjuje da je broj osoba izuzetih od plaćanja doprinosa 710.000 i obuhvata: (i) decu

starosti 15 god. i mlaĊu; (ii) uĉenike i studente do kraja njihovog školovanja ili do 26. god.; (iii) trudnice do

12 meseci po poroĊaju; (iv) invalide i lica sa mentalnim problemima; (v) lica na terapiji za HIV i ostale

zarazne bolesti (prema zakonskoj regulativi), maligna oboljenja, hemofiliju, dijabet, psihoze, epilepsiju,

multipleks skelozu, potpuno otkazivanje rada bubrega, cistiĉne fibroze, sistematske autoimmune bolesti,

reumatsku groznicu, narkomaniju, kao i lica koja budu povreĊena ili se razbole pri pruţanju hitne

medicinske pomoći i lica koja doniraju organe ili tkiva i primaoci istih; (vi) kaluĊere; (vii) primaoce

socijalne pomoći, u skladu sa propisima o socijalnoj zaštiti, borce, vojne invalide i civilne invalide iz rata;

(viii) korisnike stalne materijalne pomoći smeštene u socijalne ustanove ili druge porodice, u skladu sa

propisima o socijalnoj zaštiti; (ix) nezaposlene ili druga lica ĉiji je meseĉni prihod ispod minimalne zarade;

(x) ĉlanove porodica ĉiji se izdrţavalac nalazi na odsluţenju vojnog roka; (xi) Rome koji, zbog svog

tradicionalnog naĉina ţivota, nemaju stalnu adresu; i (xii) lica registrovana kao izbeglice ili interno

raseljeni ukoliko je njihov meseĉni prihod ispod minimalne zarade. Po Zakonu, iz budţeta se za ove grupe

po glavi doznaĉuje Fondu 12,3% od minimalne meseĉne zarade. Poslednjih nekoliko godina, transferi su

bili niţi od propisanih. Sredstva doznaĉena Fondu za ugroţene grupe su bila izmeĊu 1,88% (plan za 2009.

god) i 3,14% prihoda Fonda.

23

60

65

70

75

80

85

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Serbia

EU members before May 2004

EU members since 2004 or

2007

CIS

proizvodnji vakcina na ekonomiĉan naĉin; (iv) obrazovanje profesionalnih komora

(lekara, sestara, stomatologa, farmaceuta) koje su zaduţene za licenciranje

profesionalnih zdravstvenih radnika; i (v) formiranje Nacionalne agencije za kvalitet i

akreditaciju. Na planu upravljanja bazom podataka, Fond je: (i) uveo u potpunosti

operativan informacioni sistem; (ii) razvio bazu podataka osiguranika; (iii) uveo

elektronsko fakturisanje davaocima usluga, što je dovelo do preciznog i blagovremenog

praćenja rashoda. Ovaj sektor je takoĊe razrešio velika dugovanja i docnje, koji su

opterećivali sistem, i preduzeo korake na delimiĉnoj racionalizaciji sistema smanjujući

broj postelja i osoblja, povećavajući participaciju i smanjujući širokogrudost korisniĉkog

paketa (napr. putem eliminisanja zubarskih usluga za odrasle u tom paketu). Fond se

takoĊe upustio i u bitne izmene u mehanizmu plaćanja davaocima usluga mada se to tek u

potpunosti imarealizovati.

39. Kao delimiĉna posledica toga, rezultati u zdravstvu su znaĉajno poboljšani tokom

protekle decenije. Srbija sada ima epidemiološku strukturu sliĉnu onoj u većini zemalja

Istoĉne Evrope. U stvari, mnogi pokazatelji su jednaki ili bolji nego u većini novih

ĉlanica EU. Kao što je to prikazano na sl. 10, proseĉan ţivotni vek od 73,7 god. je skoro

jednak proseku EU8+2. Viši je od onog u Baltiĉkim zemljama i pribliţno jednak onom u

MaĊarskoj (73 god.) i Slovaĉkoj (74 god.). Napredak u poboljšanju zdravstvenog statusa

stanovništva se ubrzao naroĉito nakon devedesetih godina. Na primer, neonatalna

smrtnost je naglo opala u periodu od 1999. do 2006. god. i njena sadašnja stopa je na

nivou koji se moţe uporediti sa prosekom u drţavama EU koje su postale ĉlanice posle

2004. god. MeĊutim, standardna

stopa smrtnosti je ipak iznad

proseka kako za novoprimljene

ĉlanice EU, tako i za one starije.

Prosek u EU prikazan je na sl. 11.

Ona je pribliţno jednaka stopi u

Baltiĉkim zemljama i MaĊarskoj, a

znatno iznad one u Slovaĉkoj.

40. U prošlosti, zemlje bivše

Jugoslavije su trošile veliki deo

svojih sredstava na zdravstvo, u

poreĊenju sa drugim zemljama na

sliĉnom stupnju razvoja. U smislu postotka od BDP-a, sveukupni nivo potrošnje Srbije na

zdravstvenu zaštitu (obuhvatajući i privatno i javno) je nešto veći nego u

novopridruţenim ĉlanicama EU, ali ispod onog kod starijih ĉlanica. Taj nivo je manje

više konstantan u smislu postotka od BDP-a tokom poslednjih godina.

Slika 10 Ţivotni vek u EU i Srbiji

24

200

400

600

800

1000

1200

1400

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Serbia

EU members before May

2004

EU members since 2004 or

2007

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

160000

180000

2003 2004 2005 2006 2007 2008

MoH Budget HIF Budget

41. Kao i u ostalim delovima Evrope, veći deo potrošnje se odnosi na javni sektor.

Trošenje na zdravstvo u privatnom

sektoru u Srbiji iznosi oko jednu

trećinu od ukupno potrošenih

sredstava i opalo je sa visokih 34%

ukupne potrošnje na zdravstvo 2001.

god na sadašnjih 30%. Ovaj odnos je

sliĉan onome koji preovlaĊuje u EU.

42. Vladino trošenje sredstava na

zdravstvo u Srbiji poslednjih godina

se zadrţava na pribliţno konstantnom

nivou u smislu postotka od BDP-a,

povećavajući se od 6% 2000. god. na

6,3% 2008. god.8 Pošto je to bio period ubrzanog ekonomskog rasta, vremenom se budţet

za Ministarstvo zdravlja i Fond uvećavao. Od 2003. do 2008. god, potrošnja Fonda se

realno povećala za 23% dok je budţet Ministarstva zdravlja (namenjen prevashodno

prevenciji, nabavci opreme i infrastrukturi, kao i davanjima za zdravstvenu zaštitu

ugroţenih grupa) skoro udvostruĉen.9 (sl. 12).

43. Bolniĉka nega odnosi

nesrazmeran deo ukupne potrošnje

za zdravstvo u Srbiji. IzmeĊu 2005.

i 2008. god, realna potrošnja na

bolniĉke ustanove je porasla za oko

40%, skoro dva puta više od

ukupne potrošnje i tako sada uzima

polovinu budţeta Fonda (Sl. 13).

To je znatno više od proseĉnog

udela u potrošnji za zdravstvenu

zaštitu u bolnicama u zemljama

OECD-a – 38% (Šnajder, 2007.). Na potrošnju za ambulantno leĉenje otpada 24%

potrošnje Fonda., dok zemlje OECD-a troše oko 31%. Za to postoje mnoga objašnjenja,

napr. da se sistem isuviše oslanja na bolniĉku negu i prima pacijente u bolnicu i za one

procedure koje se mogu obaviti i na niţim nivoima zaštite.10

Moguće je i da bolnice ne

koriste najekonomiĉnije kombinacije faktora pruţanja nege.

8 Procenat za 2008. god. se zasniva na preliminarnim budţetskim iznosima za Ministarstvo zdravlja i Fond.

9 Znaĉajna fluktuacija u potrošnji Ministarstva zdravlja u ovom periodu odslikava povećanje kapitalne

potrošnje, koja je finansirana iz Nacionalnog investicionog plana, u srednjem razdoblju ovoga perioda. 10

Problem moţda leţi na nivou primarne zaštite – ukoliko davaoci usluga na primarnom nivou nemaju

podstreha za pruţanje nege, oni će lako upućivati pacijente u bolnice i na taj naĉin će „otvarati vrata‖

umesto da „ĉuvaju vrata‖.

Slika 11 Stopa smrtnosti u EU i Srbiji (na 100.000 stanovnika)

Slika 12 Trendovi potrošnje Ministarstva zdravlja i Fonda za

zdravstveno osiguranje

25

10000000.00

20000000.00

30000000.00

40000000.00

50000000.00

60000000.00

70000000.00

80000000.00

90000000.00

100000000.00

2005 2006 2007 2008 (P) 2009 (P)

Outpatient Inpatient Pharmaceutical

25%3%

13%

2%4%

1% 1%

51%

Outpatient

Inpatient

Pharmaceutical

Dental

Sick Leave

Dialysis

Devices

Rehabil i tation

44. Farmaceutski proizvodi su vaţan

faktor u potrošnji u celom svetu. Prosta

procena govori da farmaceutska

potrošnja raste po stopi duplo većoj od

rasta BDP-a u većini zemalja OECD-a.

Osnovni razlozi za takav trend su u

starenju stanovništva i uvoĊenju novih

skupih lekova koji postaju neophodni

odreĊenim pacijentima.11

Ipak, Srbija

uspeva da obuzda porast farmaceutske

potrošnje. Ovo je postignuto kroz korišćenje referentnih cena, aktivno upravljanje

pozitivnim listama lekova i korišćenje participacije kako bi se ograniĉila potraţnja.12

Kao

rezultat toga, potrošnja za lekove iznosi manje od 15% potrošnje Fonda.

45. Potrošnja za

bolovanja iznosi oko 4%

budţeta Fonda. (Fond je

duţan da obezbedi ovu

beneficiju svim svojim

korisnicima). Znaĉajan

napor je uĉinjen da se

ovaj trošak smanji sa

visokih 7% 2005. god,

pa je potrošnja Fonda za

bolovanja realno

smanjena za oko 30% u

toku poslednje ĉetiri

godine. Ipak, postoji

mišljenje da je sistem previše dareţljiv i da se zloupotrebljava. Mnoge evropske zemlje

su eliminisale nemedicinske beneficije iz paketa zdravstvenog osiguranja.

46. Kao što je prikazano na sl. 14, ostale, manje kategorije potrošnje, kao što je

stomatološka zaštita i dijaliza, odnose se na ostatak potrošnje Fonda. Potrošnja za

stomatološku zaštitu se više nego udvostruĉila u istom periodu uprkos smanjenju

pokrivenosti ali još uvek predstavlja 3% potrošnje Fonda.

47. Uprkos nizu dosadašnjih unapreĊenja u upravljanju, sistem zdravstvene zaštite

Srbije još uvek pati od brojnih nedostataka. U pogledu kapaciteta (broj postelja prema

broju stanovnika) i osoblja (broj lekara prema broju stanovnika) Srbija ne zaostaje. Za

razliku od mnogih zemalja Istoĉne Evrope i bivšeg Sovjetskog Saveza, Srbija nije gradila

veliku bolniĉku infrastrukturu, te shodno tome, broj postelja je u nivou sa prosekom koji

preovlaĊuje u EU. IzmeĊu 2005. i 2008. god. broj postelja je smanjen za 7%, pa je broj

11

Imaševa i Zajter, 2007. 12

Dukić (2007.), neobjavljeno.

Slika 13 Trendovi u potrošnji Fonda prema funkciji (u hiljadama dinara iz 2008. god.)

Ambulantno

Bolniĉko

Farm. Proizvodi

Stomatološko

Bolovanje

Dijaliza

Pomagala

Rehabilitacija

Slika 14 Potrošnja Fonda po kategorijama (planirano u 2009. god.)

26

postelja na 100.000 skoro na nivou 15 evropskih zemalja. Kao što je prikazano u tabeli 2,

taj broj je daleko ispod nivoa u većini Baltiĉkih zemalja i zemalja Visegradske grupe (sa

izuzetkom Poljske). Odnos broja kreveta prema broju stanovnika koji preovladava u EU

moţda ipak i nije pravi standard. Zemlje u kojima se ulaţe izraziti napor da se razvije

sistem jednodnevne hirurgije i optimalno korišćenje mreţe primarne zaštite – što je u

naĉelu mnogo ekonomiĉnije od bolniĉke nege – postigle su znatno povoljniji/niţi taj

odnos – napr. u Velikoj Britaniji (360), Švedskoj (220), Australiji (260) i Irskoj (290).

Tabela 2 Broj postelja na 100,000 stanovnika

2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007.

Poljska 557 547 534 523 516 ..

Srbija 606 593 592 577 562 540

Estonija 607 592 581 547 564 557

Slovaĉka 769 735 701 689 681 679

Latvija 775 781 773 768 760 757

MaĊarska 785 783 783 785 791 712

Litvanija 894 868 843 812 799 814

Nove ĉlanice

EU

688 681 654 644 640 ..

Stare ĉlanice

EU

602 590 579 568 561 ..

48. U principu, broj osoblja – makar broj lekara – nije u neskladu sa zemljama EU.

Kao što je prikazano u tabeli 3, broj lekara na 100.000 stanovnika je nešto viši u Srbiji

nego u novim ĉlanicama EU, a znatno manji nego u starim ĉlanicama. Isto tako, taj broj u

Srbiji je ispod onog u susednim zemljama, osim Poljske. MeĊutim, postoje podaci o

preteranom broju lekara na nivou primarne (DZ) zaštite. U Evropi u celini (prema

nalazima SZO) u proseku postoji jedan lekar primarne zaštite na 3.500 stanovnika. U

Srbiji je taj odnos 1:782. Broj nemedicinskog osoblja – 26% od ukupnog broja 2007. god.

– je takoĊe previsok. U sluĉaju domova zdravlja, u proseku je više od 20% osoblja

nemedicinsko – 6,4% administrativno i 16,5% tehniĉko.

49. Znaĉajniji napor na racionalizaciji kapaciteta i broja osoblja poĉeo je da se ulaţe

2005. god. donošenjem Strategije zdravstvenog sektora za period 2005.-2010. god.

Strategija je postavila za cilj smanjenje kapaciteta (tj. postelja) i broja osoblja. MeĊutim,

ona nije odredila pojedinaĉne kapacitete ili radna mesta koje treba zatvoriti. Nakon toga

je usledio jedan širi program dobrovoljnog raskida radnog odnosa po kojem je

zaposlenima ponuĊen bogatiji paket otpremnine ukoliko sami daju otkaz. U toku 2005. i

2006. god, 14.400 zaposlenih je iskoristilo pogodnosti ovoga programa. Mada je program

zamišljen da za ciljnu grupu ima nemedicinsko osoblje, na kraju je i Fond morao da to

isto ponudi svojim zaposlenima. Kao rezultat toga, otišlo je i kljuĉno specijalistiĉko

osoblje zajedno sa onima koji su u stvari predstavljali višak.

27

Countries

50

60

70

80

90

100

Serbia EU members

before May 2004

EU members

since 2004 or

2007

CIS

50. Trend kod osoblja se od tada preokrenuo. Dok je Strategija predviĊala dalje

smanjenje broja zaposlenih do 2010. god, ukupan broj zaposlenih je porastao sa 108.975

u 2005. god. na 111.068 u 2008. god. Neka nova zapošljavanja predstavljaju zamenu za

one koji su otišli kroz program dobrovoljnog raskida radnog odnosa, ali neka ne. Govori

se da su direktori bolnica pod pritiskom da otvaraju nova radna mesta bez obzira na

potrebe, naroĉito sa poĉetkom ekonomske krize.

Tabela 3 Broj lekara na 100.000 stanovnika

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Slovaĉka 322 319 313 .. .. ..

Poljska 230 229 224 199 203 ..

Srbija 259 265 265 262 264 271

MaĊarska 319 324 334 278 304 278 Latvija 299 298 311 315 315 305

Estonija 315 317 321 320 328 ..

Litvanija 399 396 390 400 398 407

Nove ĉlanice EU 260 265 267 265 253 ..

Stare ĉlanice EU 327 329 331 336 338 ..

Izvor: HFADB (SZO)

51. Ostale mere produktivnosti ukazuju na jasan neskladizmeĊu Srbije i zemalja EU.

Tokom vremena, znaĉajan pomak je uĉinjen u poboljšanju produktivnosti zdravstvenih

usluga, ali još uvek postoji razlika u poreĊenju sa zemljama EU. Napr. prijem pacijenata

na ambulantno leĉenje se povećao sa 11 od 100 na skoro 15 od 100 u periodu 1999.-

2006. god. ali je daleko ispod 17 od

100 u ĉlanicama EU i skoro 21 od 100

zemljama ĉlanicama EU koje su

pristupile posle 2004. god.13

Kao što je

prikazano na sl. 15, stopa popunjenosti

bolniĉkih postelja (69%) je ispod nivoa

novih ĉlanica EU, a znatno niţe ispod

nivoa starih ĉlanica EU. (MeĊutim,

skoro je na nivou MaĊarske – 69%,

Estonije – 71% i Slovaĉke – 68%). Isto

tako, proseĉna duţina boravka

pacijenata u bolnici je duţa u Srbiji nego u bilo kojoj grupi zemalja koje su korišćene za

poreĊenje. Ako bi se stopa popunjenosti podigla na evropski nivo, isti nivo otpusta bi se

mogao poistići sa znatno manjim brojem postelja.

52. Razlike meĊu bolnicama u proseĉnoj duţini hospitalizacije za uporedive tretmane

ukazuju na srazmeru neefikasnosti u nekim ustanovama, a isto tako na mogućnost

13

Manja stopa prijema moţe se takoĊe povezati sa problemom pristupa. Prema poslednjem LSMS, 6%

stanovništva nije ukljuĉeno u obavezno zdravstveno osiguranje, ukljuĉujući 14% onih koji su ispod linije

siromaštva i 17% Roma.

Slika 15 Stopa popunjenosti postelja (2007.)

28

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

Fracture of shaft of femur Primary coxarthrosis,

bilateral

Coxarthrosis, unspecif ied

days

Kragujevac Leskovac

Sremska Mitrovica Kraljevo

Uzice Valjevo

Total

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

1.00

1 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 61 66 71 76 81 86 91 96 101 106 111 116 121 126 131

DZ

Pro

du

ctio

n e

ffic

ien

cy (

% o

f m

axim

um

po

ssib

le)

povećanja produktivnosti u sistemu u celini. Nedavna studija o 6 bolnica u Srbiji

pokazuje da je duţina hospitalizacije za frakturu femura (prelom butne kosti), napr,

varirala od 35 dana u proseku do 6 dana u proseku. Nešto manje razlike su se pokazale

kod ostalih procedura (sl. 16).

53. Razlike u produktivnosti su

takoĊe ĉeste u centrima za

primarnu zdravstvenu zaštitu.

Nedavna studija, koja je

obuhvatila 147 od ukupno 159

domova zdravlja u Srbiji, došla je

do zakljuĉka da je proseĉna

potrošnja po glavi u kvartilu DZ sa

najvećom potrošnjom ĉetiri puta

veća od one u kvartilu sa

najmanjom potrošnjom. Šta više,

samo je 9% javljanja lekaru

preventivne prirode. Uz to, mnoge

ustanove su nedovoljno

iskorišćene.14

Ista ova studija procenjuje radnu efikasnost svakog DZ koja je definisana

kao odnos ukupnog broja konsultacija kod lekara i i njihovog maksimalnog mogućeg

broja, zasnovanog na trenutno raspoloţivom inputu. Sl. 17 pokazuje ovaj odnos za svaki

DZ rangirajući ih od onih sa najniţom radnom produktivnošću do onih sa najvišom.

Efikasnost domova zdravlja varira od 0,13 do 0,86, sa proseĉnom vrednošću od 0,64.

Više od 50% domova zdravlja

rade sa dve trećine ili manje

svog maksimalnog kapaciteta.

PRAVCI REFORME

54. Znaĉajan napredak u

upravljanju zdravstvenim

sistemom i unapreĊenju

kvaliteta i rezultata u toku

poslednjih 15 godina treba da se

nastavi uprkos Vladinim

fiskalnim ograniĉenjima. Da bi

se to postiglo, Vlada treba da poveća produktivnost. Analiza u bolnicama i u sektoru

primarne zaštite pokazala je da bi bilo moguće odrţati sadašnji nivo pruţanja usluga uz

manji input, nastavljajući trend smanjivanja broja postelja i osoblja, koji je iniciran pre

nekoliko godina, a zasnovan na preporukama strategije upravljanja ljudskim resursima.

TakoĊe je pokazano, sledeći primere drugih evropskih zemalja, da produktivnost u

14

Svetska banka (2008.): Srbija, Osnovni pregled cene i efikasnosti u centrima za primarnnu zdravstvenu

zaštitu pre reforme plaćanja davaocima usluga.

Slika 16 Proseĉna duţina hospitalizacije za odabrana leĉenja

na razliĉitim lokacijama

Slika 17 Iskorišćenost kapaciteta u domovima zdravlja

29

sektoru zdravstva zavisi od podstreha sadrţanih u mehanizmima plaćanja, a trenutno

sistem ne ostavlja prostora da se nagrade davaoci usluga sa većom produktivnošću ili

boljim kvalitetom usluga. Ima niz mera koje se mogu preduzeti da se ovaj problem reši.

55. Kratkoroĉno gledano, postoji nekoliko neposrednih ciljeva za unapreĊenje

efikasnosti. Napor na odreĊivanju prave mere za veliĉinu ustanova i broj osoblja u

bolnicama i domovima zdravlja treba nastaviti. Sada, Ministarstvo zdravlja planira da

smanji broj postelja za 3.000. Pošto je nivo finansiranja zdravstvenih ustanova zasnovan

na broju odobrenih postelja, ovo bi trebalo da utiĉe na znaĉajno smanjenje troškova. I

Fond bi mogao razmotriti ciljno smanjenje broja zaposlenih. MeĊutim, to zahteva

ozbiljne pripreme. Prethodno iskustvo Fonda u smanjenju radne snage ukazuje da

dobrovoljni raskid radnog odnosa moţe dovesti do neţeljene selekcije (samo

najkvalifikovaniji odlaze) ili neţeljenog nedostatka odreĊenog profila osoblja

(anesteziolozi odu, a nemedicinsko osoblje ostane). DovoĊenje broja zaposlenih na pravu

meru stoga zahteva vrlo paţljivu analizu potreba za osobljem u razliĉitim tipovima

ustanova. Ipak, jedan neposredni cilj se sam ukazuje. Sada, Fond ima veliki broj radnih

terapeuta na spisku zaposlenih. Obzirom da Fond nema obavezu da ovu uslugu

obezbeĊuje ispod propisanog minimuma, nju bi trebalo na sebe da preuzme privatni

sektor. TakoĊe postoje podaci (ranije navedeno) da bi domovi zdravlja mogli smanjiti

broj zaposlenih (kao i prostor) bez smanjenja broja lekarskih konsultacija koje pruţaju.15

56. Nekoliko dodatnih mera bi se moglo primeniti da bi se smanjili troškovi ili

ostvarila manja uvećanja prihoda. Nešto uštede bi se dobilo smanjenjem plata lekara

Fonda koji (legalno) obavljaju privatnu praksu. Decembra 2008. god, Ministarstvo

zdravlja je zakonski odobrilo Fondu da upošljava lekare koji vrše i privatnu praksu.

Prema novim propisima, lekari koji ţele da rade privatno, duţni su o tome izvestiti

poslodavce i shodno tome smanjiti broj radnih sati koje naplaćuju. Za dva meseca od

kada je ova politika stupila na snagu, oko 150 lekara se odluĉilo za ovu opciju i poĉelo da

radi u privatnom sektoru sa manjim brojem sati. Ostaje da se vidi koliki će finansijski

efekat imati ovo i da li će biti potrebni dodatni podstreci da bi se lekari motivisali da to

iskoriste. Malo, ali ne beznaĉajno, povećanje prihoda moglo bi se postići putem

izdavanja (ili zatvaranja) neiskorišćenog prostora u opštinskim zdravstvenim

ustanovama. Kao što je prikazano u tabeli 4, gotovo polovina prostora domova zdravlja

se koristi u nemedicinske svrhe. Fond bi takoĊe mogao razmotriti podizanje nivoa

participacije (sa 20 dinara na 40) od januara 2009. god.

15

Svetska banka (2008.)

30

Tabela 4 Korišćenje prostora u DZ u % od ukupne kvadrature

Prostor

Srednji %

N=146

Svi DZ

Selo

Grad

Samostalni

U zdravst.

centru

Ordinacije 43.1 42.8 43.3 41.9 45.8

Laboratorija 3.8 3.4 4.1 3.3 4.8

Apoteka 3.5 4.2 2.9 4.3 1.7

Ostalo (nemedicinsko) 46.8 49.2 44.5 47.9 44.2

57. Moţda ima mesta za potencijalne uštede i u oceni ekonomiĉnosti paketa

beneficija. Taj paket koji nudi Fond nije preterano dareţljiv. Ipak, u cilju ekonomisanja

pri korišćenju skupe tehnologije, Srbija bi mogla uzeti primer iz mnogih zemalja EU i

koristiti procenu zvaniĉne medicinske tehnologije i metode farmaceutske ekonomije kako

bi ocenila ekonomiĉnost novih tehnologija pre nego što ih ukljuĉi u osnovni paket

beneficija. To bi se moglo sprovesti u skladu sa pravilom koje zadrţava najsofisticiranije

medicinske tehnologije za tercijarnu zaštitu i specijalizovane bolnice uz pravilan sistem

uputa kako bi se obezbedilo da pacijenti kojima je to zaista potrebno i koriste tu

tehologiju. Postoje i neki napori (Ministarstvo finansija) da se unapredi upravljanje

plaćanja doprinosa. Ministarstvo zdravlja navodi da Ministarstvo finansija obraća manje

paţnje na sprovoĊenje naplate doprinosa za Fond nego što to ĉini u sprovoĊenju naplate

PDV-a.

58. Reformisanje finansijskog sistema u zdravstvu. Kljuĉ za temeljno poboljšanje

produktivnosti zdravstvene zaštite je ipak u promeni naĉina finansiranja. Sadašnji sistem

finansiranja podrţava neefikasnost u korišćenju resursa i ne daje dovoljan podstreh za

unapreĊenje obima i kvaliteta usluga. Trenutno, budţeti davalaca usluga, i na primarnom

i na sekundarnom nivou, su zasnovani na troškovima inputa. Fond zdravstvenog

osiguranja vrši plaćanja davaocima usluga na osnovu godišnjih ugovora koji odreĊuju

koliko će biti potrošeno na plate i nadoknade, komunalije, lekove i druge potrebe. Deo za

zaposlene je baziran na broju odobrenog osoblja i platnim koeficijentima. Plaćanja za

ostale povratne troškove se uglavnom zasnivaju na broju postelja. Kao rezultat toga,

davaoci zdravstvenih usluga imaju jak motiv da maksimalno povećaju broj osoblja i broj

postelja u svojim ustanovama. Mada se po ugovoru mogu zahtevati izveštaji o

rezultatima, obiĉno nema sankcija za loš rad. Niti ukupni ugovoreni iznos ima veze sa

brojem i teţinom sluĉajeva koji se leĉe. Kao posledica toga, davaoci usluga nisu

motivisani da ekonomišu u korišćenju inputa niti da poboljšaju koliĉinu usluga koje

pruţaju.

59. U cilju stvaranja podstreka za efikasnijim pruţanjem usluga, i na primarnom i na

sekundarnom nivou, Vlada Srbije je zapoĉela reformu mehanizma plaćanja. Za primarnu

zaštitu, Vlada predlaţe da se usvoji sistem plaćanja na osnovu kapitacije (glavarine). Po

ovom principu, pacijenti se prijavljuju kod lekara koga sami biraju i taj lekar postaje

osnovni kontakt u sistemu zdravstvene zaštite. Ovi lekari prolaze kroz obuku u širokom

spektru primarne zdravstvene zaštite ĉime se ograniĉava potreba za izdavanjem uputa. Da

bi se lekari motivisali da registruju pacijente, institucija koja plaća – u ovom sluĉaju Fond

31

– isplaćuje davaocu usluga standardni iznos za svakog registrovanog pacijenta. Kako bi

se lekari motivisali da zaista pruţe uslugu svojim klijentima, ĉesto se obezbeĊuje dodatno

plaćanje po principu nadoknade za uslugu.

60. Pripreme za ovu reformu su već u toku. Trenutno, Ministarstvo zdravlja i Fond

utvrĊuju posebnu formulu uz pomoć Evropske komisije. Oĉekuje se da ova formula

obuhvati usklaĊivanja za starosnu dob, pol i dodatne podstrehe za obezbeĊivanje

preventivnih usluga. U pripremama za uvoĊenje ove formule, Ministarstvo i Fond

pruţaju podršku direktorima domova zdravlja da odgovore na ove izmene vezane za novi

mehanizam plaćanja i da unaprede informativni sistem i sistem izveštavanja u domovima

zdravlja i Fondu.

61. Za viši nivo zaštite (bolnice), Ministarstvo zdravlja i Fond nameravaju da preĊu

na DRG – sistem dijagnostiĉki srodnih grupa (plaćanje prema dijagnostiĉki srodnim

grupama - PPDSG odnosno plaćanje po ucinku). Po tom sistemu, bolnice bi bile plaćene

na osnovu sluĉaja, tj. proseĉne cene leĉenja pacijenta za vreme celokupne bolesti. To

plaćanje bi se moglo usklaĊivati kako bi odslikalo razlike po regionima, svojstva bolnica

i nivo sloţenosti. (Plaćanjem prosečne cene, sistem PPDSG podstiĉe minimiziranje

troškova leĉenja u datom sluĉaju). U pripramama za prelazak na ovaj sistem,

Ministarstvo zdravlja planira da investira u softver za bolniĉki menadţment u najmanje

devet bolnica, kao i da obezbedi usavršavanje rukovodilaca sektora u zdravstvu kako bi

se prilagodili novom mehanizmu plaćanja. Pilot program za sistem PPDSG je već

pokrenut i oĉekuje se da će za njegovu puna realizaciju biti potrebno godinu do dve dana.

62. MeĊunarodno iskustvo pokazuje da sprovoĊenje takvih reformi moţe dovesti do

znaĉajnih ušteda. (videti okvir 1). MeĊutim, to moţe biti veoma teţak i dugotrajan

proces. Ambulantni sistem moţe navesti davaoce usluga da laţno „pumpaju‖ koliĉinu

usluga koje pruţaju i moţe dovesti do pada kvaliteta usluga.16

16

Projekat zdravstvene zaštite u Srbiji, koji finansira Svetska banka, podrţava razvoj institucionalnih

kapaciteta u Fondu i Ministarstvu radi analize i unapreĊenja osnovnih paketa beneficija,sistema plaćanja

davaocima usluga i sistema ugovaranja.

32

OBRAZOVANJE

63. Nivo javnih rashoda usmerenih na obrazovanje u Srbiji uporediv je sa onim u

evropskim zemljama, ali su ishodi znatno slabiji. Ima dokaza da je moguće ostvariti

znaĉajne uštede racionalizacijom mreţe škola, posebno osnovnih škola, a da se pri tom ne

ugrozi kvalitet i dostupnost obrazovanju.

Okvir 1 Uspešno uvoĊenje sistema PPTP: sluĉaj MaĊarske

Sluĉaj MaĊarske je ilustrativan za moguću dobit u vezi sa uvoĊenjem PPDSG. MaĊarska je

poĉela sa punom primenom ovog sistema 1993. god. posle perooda od 5 godina pilot programa.

U svom ĉistom obliku, sistem plaćanja zasnovan na pojedinaĉnim sluĉajevima, kao što je

PPDSG, isplaćuje svim bolnicama isti iznos za leĉenje iste dijagnoze; stoga će se manje

produktivne bolnice morati prilagoditi kako bi sustigle one produktivnije ili će biti suoĉene sa

gubicima (pošto će njihova cena tretiranja nekog sluĉaja biti viša od iznosa koji im se isplaćuje).

MeĊutim, proces prilagoĊavanja je dugotrajan. U MaĊarskoj je sistem plaćanja dozvoljavao do

1997. god. razliĉite nivoe PPDSG za ekvivalentno leĉenje, a od tada je plaćanje za odreĊeni

terapijski postupak izjednaĉeno u svim bolnicama. Kao rezultat uvoĊenja sistema PP,

produktivnost u bolnicama se znaĉajno popravila.Proseĉna duţina hospitalizacije je smanjena sa

12,6 dana na 9,5 izmeĊu 1994. i 1998. god, a ukupan rashod na akutnu bolniĉku negu je

umanjen za 14% u realnom iznosu za taj isti period. Istovremeno, produktivnost je bitno porasla

jer se broj sluĉajeva na 100 popeo sa 22 na 25.

To je uobiĉajena slika koja se zapaţa u zemljama nakon uvoĊenja sistema PPDSG i zahteva

paţljivo praćenje. U sluĉaju MaĊarske, trebalo je preduzeti nekoliko mera da se spreĉe

zloupotrebe od strane davalaca usluga: (i) postavljena je gornja granica ukupnog bolniĉkog

rashoda na nivou zemlje i kada se sredstva potroše, nadoknade se ponovo obraĉunavaju

(naniţe); (ii) vršena je paţljiva kontrola ponovnog prijema u bolnicu kako bi se izbeglo da se isti

sluĉaj naplaćuje dva puta; (iii) ona neefikasnost kao što je hospitalizacija inicirana od strane

davaoca usluga je smanjena kroz participaciju pacijenata i kroz praćenje i kontrolu izveštaja

davalaca usluga o pojedinaĉnim sluĉajevima; (iv) MaĊarska je takoĊe primenila kontrolu obima

u bolnicama. U principu, broj otpusta se mora paţljivo pratiti kako bi se uoĉile zloupotrebe

sistema. Pored toga, uvoĊenje sistema PPDSG će zahtevati bitne izmene u bolniĉkom

menadţmentu jer će morati biti sposobni da menjaju mešavinu inputa da bi bili što efikasniji.

33

________________________________________________________________________

OBRAZOVNI SISTEM U SRBIJI

Mreţa obrazovnih ustanova u Republici Srbiji sastoji se od dve vrste škola:

redovnih škola i škola za specijalno obrazovanje. Prva vrsta škola ukljuĉuje dva nivoa

obrazovanja: osnovno koje traje 8 godina i srednje koje najĉešće traje 4 godine. U drugoj

vrsti škola obrazuju se Ċaci sa posebnim potrebama ili posebnim oblicima invaliditeta.

Redovne škole se ĉesto sastoje od jedinstvenih matiĉnih škola i nekoliko povezanih

podruĉnih ili isturenih škola (satelita); one su obiĉno manje i osnovane da zadovolje

potrebe sela ili naselja koja su udaljena više od dva kilometra od matiĉnih škola. Većina

podruĉnih škola (oko 75% njih) nudi samo prva ĉetiri razreda osnovne škole, iako neke

omogućavaju pohaĊanje svih osam razreda osnovnog obrazovanja, asatelite imaju i neke

srednje škole17. Satelitske škole ĉine oko 15% ukupnog upisa i 22% svih odeljenja na

nivou osnovnog obrazovanja. U Tabeli 5. rezimirani su glavni indikatori škola redovnog

obrazovanja i njihova distribucija u tri geografska podruĉja koja se najĉešće koriste u

nacionalnim statistiĉkim izveštajima.

Vlada je nedavno preuzela dodatne odgovornosti u sektoru obrazovanja. Poĉevši

od školske 2006/07. godine, uvela je obavezni pripremni predškolski program u

minimalnom trajanju od šest meseci. On će biti finansiran iz republiĉkog budţeta i

zamišljen je tako da obuhvati svu decu predškolskog uzrasta18

(Ranije je predškolski

program bio dobrovoljan i nudile su ga lokalne samouprave. Pokrivao je tek 35% do 45%

odsto sve dece uzrasta 3 do 7 godina.) Iako obavezan, novim predškolskim programom

trenutno (2007/08) pokriveno je samo 89% dece, uz znaĉajne regionalne razlike.

________________________________________________________________________

17

Osnivanje isturenih škola dozvoljeno je u Ĉlanu 15 (veliĉina škole) ―Priruĉnika o kriterijumima za

odredjivanje cena usluga u osnovnom obrazovanju‖. 18

Obavezni predškolski program prvenstveno se sprovodi u postojećim predškolskim ustavnovama po 4

sata u periodu od najmanje 6 meseci pre polaska deteta u osnovnu školu.

34

Tabela 5 Sistem osnovnog obrazovanja u Srbiji: Glavni indikatori

64. Srbija troši oko pet procenata BDP na obrazovanje. Kako je prikazano na slici

18, to je sliĉno proseku u zemljama Baltika i nešto je više u poredjenju sa Bugarskom i

Rumunijom. Nivo rashoda usmerenih na obrazovanje u Srbiji tek je neznatno variralo

proteklih godina, kako u absolutnim tako i u relativnim iznosima, iako je ovaj trend

usloţnjen brojnim promenama mandata ministarstva nadleţnog za obrazovanje,

uvoĊenjem obaveznog pripremnog predškolskog programa i neuobiĉajenim porastom

kapitalne potrošnje finansirane kroz Nacionalni investicioni plan (NIP). Kako je

prikazano u tabeli 6, tekući (2008) nivo potrošnje – 4,8% BDP – predstavlja blagi pad u

odnosu na nivoe potrošnje iz 2005. i 2006. godine.

Vrsta

školeGlavni indikatori

Grad

Beograd

AP

Vojvodina

Centralna

Srbija

Ukupno:

Republika

Srbija

Osnovno Ukupan br. škola 396 1,009 3,283 4,688

Br. isturenih škola 216 661 2,666 3,543

% isturenih škola 54.5 65.5 81.2 75.6

Ukupno učenika 114,807 156,586 307,539 578,932

Ukupno odeljenja 5,271 8,351 19,174 32,796

Prosečna vel. odeljenja 21.8 18.8 16.0 17.7

Prosečna vel. škole 289.9 155.2 93.7 123.5

Ukupno zaposlenih u obrazovanju 13,469 20,405 39,045 72,919

Ukupan br. nastavnika 9,933 15,409 29,045 54,387

% nastavnika 73.7 75.5 74.4 74.6

Odnos učenik/nastavnik 11.6 10.2 10.6 10.6

Odnos nastavnik/škola 25.1 15.3 8.8 11.6

Odnos učenik/zaposleni u školama 8.5 7.7 7.9 7.9

Srednje Ukupan br. škola 103 151 367 621

Br. isturenih škola 27 40 135 202

% isturenih škola 26.2 26.5 36.8 32.5

Ukupno učenika 55,137 64,330 135,562 255,029

Ukupno odeljenja 2,096 2,588 5,167 9,851

Prosečna vel. odeljenja 26.3 24.9 26.2 25.9

Prosečna vel. škole 535.3 426.0 369.4 410.7

Ukupno zaposlenih u obrazovanju 8,238 9,293 17,981 35,512

Ukupan br. nastavnika 6,313 7,420 14,693 28,426

% nastavnika 76.6 79.8 81.7 80.0

Odnos učenik/nastavnik 8.7 8.7 9.2 9.0

Odnos nastavnik/škola 61.3 49.1 40.0 45.8

Odnos učenik/zaposleni u školama 6.7 6.9 7.5 7.2

Beleška: Škole za učenike sa posebnim potrebama nisu uračunate.

Izvor: Sopstvene procene na osnovu baza podataka škola izvedenih za ovo poglavlje.

Sistem osnovnog obrazovanja u Srbiji: Glavni indikatori

35

Public Spending on Education

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

Rom

ania

Bulga

ria

Cze

ch. R

ep.

Serbi

a

Lith

uani

a

Eston

ia

Latv

ia

Hun

gary

Cro

atia

Slove

nia

% o

f G

DP

65. Uprkos pomenutom nivou potrošnje, postignuća u obrazovnom sistemu Srbije

su razoĉaravajuća. Posle decenije dubokih kriza tokom 1990-ih, Srbija je ovu deceniju

zapoĉela sa relativno niskom obrazovnom osnovom. Prema podacima Popisa

stanovništva iz 2002. godine, samo 41% stanovništva u Srbiji starosti preko 15 godina i

više završilo je srednju školu bez daljeg školovanja. Isto tako, samo 4,5% odnosno 6,5%

stanovništva u Srbiji završilo je više

škole i fakultete19. Kljuĉni indikatori

ukazuju na to da obrazovni sistem i

dalje zaostaje za komparatorima iz

OECD-a u nekoliko kljuĉnih aspekata.

Iako je neto stopa upisa20 u osnovne

škole u Srbiji blizu proseka za zemlje

OECD-a, ona ipak beleţi pad. Neto

stopa upisa u srednje škole, mada u

blagom porastu, još uvek je mnogo niţa

od proseka u zemljama OECD.21

Stope završavanja osnovne škole kreću

se izmeĊu 91-93% od 1995, sa

proseĉnim poboljšanjem od 1-2

procentnih poena godišnje. Ovo ne vaţi

za srednje škole gde je došlo do

znaĉajnog pada ove stope od 1990.

godine, sa priliĉno dramatiĉnim razlikama izmeĊu regiona. U Srbiji u celini, stope

završavanja srednje škole stagniraju na 78%. Za razliku od toga, stope završavanja

srednje škole u gradu Beogradu zabeleţile su rast izmeĊu 1990. i 2000. godine sa 89% na

98%. Tabela 6 Trendovi u potrošnji na obrazovanje,

2005-2008

2005 2006 2007 200822

% BDP 5.2% 5.6% 4.8% 4.8%

Izvori: Kalkulacije autora prema izvršenju budţeta RS za period 2005-2007.

godine i Rebalansa budţeta za 2008. godinu, Ministarstvo finansija.

66. Usled nedostatka podataka, slika za tercijarni nivo obrazovanja još je nejasnija.

Neto stope upisa – idealni indikator upisa – nisu dostupne, a Republiĉki zavod za

statistiku ne prati ni bruto stope upisa. MeĊutim, najnovije procene bruto stopa upisa

19

Novi popis stanovništva biće sproveden 2011. godine, a Republiĉki zavod za statistiku već sprovodi

odreĊena preliminarna testiranja. 20

Stopa neto upisa predstavlja procenat date starosne kohorte upisane u odgovarajući razred. 21

Podaci za zemlje OECD-a i zemlje u regionu Evrope i Centralne Azije preuzeti sa internet sajta EdStats

Svetske banke (http://www.worldbank.org/education/stats). 22

Potcenjen jer još uvek nisu dostupni podaci o uĉešću lokalnih samouprava.

Slika 18 Javna potrošnja kao procenat BDP: Srbija i

zemlje Istoĉne Evrope

Izvor: Podaci za Srbiju dati na osnovu kalkulacije Svetske

banke, a prema Budzetu RS za 2005 godinu. Podaci za druge

zemlje dati prema obrazovnoj statistici Eurostat (za 2005/06.

god.)

36

kreću se izmeĊu 37,8 i 43 %.23

Sa blizu 240,000 studenata, drţavne visokoškolske

ustanove ĉinile su, 2005. godine polovinu svih visokoškolskih ustanova. Od tog broja

studenata, 93% pohaĊalo je drţavne visokoškolske ustanove24, dok je jedna ĉetvrtina svih

studenata pohaĊala ISCED 5B programe, koji traju kraće i koji su usmereni na praktiĉne,

tehniĉke ili struĉne veštine. Prema kriterijumima samih programa, tek ĉetvrtina svih

studenata diplomira u roku.

67. U smislu obrazovnih ishoda, obrazovni sistem u Srbiji ostvaruje rezultate ispod

meĊunarodnog proseka i u poreĊenju sa zemljama OECD-a, i u poredjenju i susednim

zemljama25

. Srbija je uĉestvovala u MeĊunarodnom programu procene obrazovnih

postignuća uĉenika (PISA) 2003. i 2006. godine. U obe prilike, petnaestogodišnjaci u

Srbiji nisu pokazali odgovarajući nivo postignuća u ĉitalaĉkoj, matematiĉkoj i nauĉnoj

pismenosti. Rezultati PISA testa koriste se kao proksi test (indirektni test) za procenu

perspektive uĉenika na trţištu rada u budućnosti 26

. (Tabela 7.)

Tabela 7 Rezultati PISA testa za Srbiju i odabrane zemlje, 2003. i 2006. godine

2003. 2006. 2003. 2006. 2003. 2006.

Država Matematika Ĉitanje Nauka

Bugarska . 413 . 402 . 434

Rumunija . 415 . 396 . 418

Srbija 437 435 412 401 436 436

Hrvatska . 467 . 477 . 493

Norveška 495 490 500 484 484 487

Slovaĉka 498 492 469 466 495 488

Poljska 490 495 497 508 498 498

Slovenija . 504 . 494 . 519

Finska 544 548 543 547 548 563

Izvor: Baucal i Pavlović-Babić (2009), str.28. Izbor i prezentacija podataka PISA samih autora.

68. Ne samo da Srbija ima lošije rezultate od proseka OECD od 500 poena u svakoj

od testiranih oblasti, već se rezultati postignuća uĉenika izmeĊu dva testa nisu poboljšali.

Zapravo, u ĉitalaĉkoj pismenosti, rezultati Srbije opali su za dodatnih 10 poena. Iako su

Bugarska i Rumunija lošije od Srbije, vredi napomenuti da dve zemlje sa teritorije bivše

Jugoslavije - Slovenija i Hrvatska, ĉiji obrazovni sistemi imaju isto poreklo kao i sistem u

Srbiji, ostvaruju znatno više rezultate nego Srbija u sve tri oblasti koje se testiraju u

PISA. Prema metodologiji OECD, 38 PISA poena vredi otprilike jednu godinu

23

Institut za statistiku UNESCO-a daje 43% bruto stope upisa za visoko obrazovanje u Srbiji u 2002.

godini, dok je M.Vukasović izraĉunala 37,8%. Izvor: Vukasović, M. (2007), Visoko obrazovanje i

društveno raslojavanje u Srbiji 1990-2005. Aveiro: Universidade de Aveiro. Magistarski rad. 24

Vukasović, M. (2009), Finansiranje visokog školstva u Jugoistočnoj Evropi: Albanija, Hrvatska, Crna

Gora, Srbija, Slovenija, COP, Beograd. 25

Ovaj deo analize oslanja se na “Kvalitet i jednakost obrazovanja u Srbiji: obrazovne šanse siromašnih –

PISA Procena podataka za 2003. i 2006. godinu”, Aleksandar Baucal i Dragica Pavlović-Babić,

Ministarstvo prosvete Republike Srbije, 2009. godina 26

Kako OECD, koji sprovodi PISA testiranje, objašnjava, PISA test se fokusira na sposobnost mladih da

koriste svoje znanje i veštine u rešavanju izazova stvarnog ţivota, pre nego samo na stepen do koga su

savladali specifiĉne nastavne programe.

37

školovanja. Koristeći ovu meru, Srbija zaostaje za prosekom OECD za oko 60-70 poena,

a za rezultatima uĉenika u Sloveniji i Hrvatskoj za 30-90 poena, ili barem nekoliko

godina školovanja.

69. Uz proseĉna postignuća uĉenika, podaci sa PISA 2006 omogućuju i poreĊenja

izmeĊu zemalja u smislu nivoa postignuća uĉenika. Postizanje nivoa 2 (od 6 ili 5, u

zavisnosti od testirane oblasti) smatra se dovoljnim za klasifikaciju uĉenika kao

‗funkcionalno pismenog‘. Koristeći ovu meru kao standard poreĊenja, oko 43% uĉenika

u Srbiji su funkcionalno nepismeni u matematici, 38% su funkcionalno nepismeni u

prirodnim naukama, a polovina svih 15-godišnjaka su funkcionalno nepismeni u ĉitanju27.

Ovaj rezultat je mnogo gori meĊu najsiromašnjim uĉenicima u Srbiji, s obzirom da

najsiromašnijih 20% ima 65,2% u matematiĉkoj pismenosti, 73,9% u ĉitalaĉkoj a 59% u

nauĉnoj pismenosti28. Opšte uzevši, rezultati po uloţenom dinaru u sistem su znatno niţi

od onoga što bi zemlja trebalo da postigne, sudeći po performansama zemalja

komparatora29.

70. Kao i u većini drugih zemalja, lavovski deo sredstava utrošenih na javno

obrazovanje u Srbiji troši se na plate zaposlenih u obrazovanju. U periodu od 2005. do

2008. godine to je bilo na nivou od skoro 4% BDP. Tako visoke stope potrošnje na

obrazovanje na kompenzaciju zaposlenih u obrazovanju odraz su broja zaposlenih pre

nego nivoa njihovih plata u ovom sektoru. Proseĉne plate zaposlenih u osnovnim

školama 2008. godine bile su oko sedam procenata ispod proseka svih zaposlenih u Srbiji

i znatno niţi od plata onih koji rade u drugim drţavnim sektorima (drţavna uprava i

socijalno osiguranje). Proseĉne plate zaposlenih u srednjem obrazovanju skoro da su

jednake proseĉnim platama u Srbiji, dok su plate univerzitetskih profesora (RSD 56,900)

znatno iznad tog proseka. Iako su plate nastavnika znaĉajno porasle tokom ove decenije,

povećanje plata nastavnika pratilo je rast zarada u formalnom sektoru u svim granama

privrede. Kako je prikazano na Slici 19, od 2002. godine plate nastavnika su blisko

pratile nivo proseĉnih plata u Srbiji u celini.

27

Baucal i Pavlović-Babić (2009), str.20. 28

Baucal i Pavlović-Babić (2009), str.22-3. 29

Baucal i Pavlović-Babić (2009), str.2-3 i 45-46 pokazuju da iako Srbija i Hrvatska ulaţu sliĉni procenat

BDP u obrazovanje, rezultati Hrvatske u PISA testiranju su, u proseku, viši, u iznosu od ekvivalenta 1

godine osnovnog obrazovanja. Drugim reĉina, 15-godišnjaku iz Srbije bi trebala dodatna godina da ostvari

nivo veština koje ostvari njegov vršnjak u Hrvatskoj, bez obzira na ĉinjenicu da je ulaganje dve zemlje u

obrazovanje isto, u relativnim iznosima.

38

Slika 19 Trendovi u meseĉnim platama u obrazovanju (RSD)

SMERNICE ZA REFORME

71. Racionalizacija školske mreže. Mogućnosti za znaĉajne uštede postoje

smanjenjem broja nastavnog osoblja, posebno u osnovnom obrazovanju. U odnosu na

sadašnji broj uĉenika, Srbija ima previše nastavnika. Usled toga, mnogi razredi su isuviše

mali. Obrazovanje ekvivalentnog kvaliteta moglo bi se obezbediti i sa manjim brojem

nastavnika. Uštede bi bile velike.

72. Kako je prikazano na Slici 20, stopa upisa u osnovne škole dramatiĉno je opala

u poslednjih petnaest godina, pre svega usled opadanju stope nataliteta. Oĉekuje se dalji

pad broja dece školskog uzrasta. U narednih 15 godina oĉekuje se dalji pad broja uĉenika

osnovnih škola za dodatnih 4%. TakoĊe se predviĊa i pad broja srednjoškolske dece za

13%. MeĊutim, Srbija nije uspela da proporcionalno smanji broj odeljenja što je u nekim

oblastima dovelo do veoma visokog odnosa nastavnik /uĉenik. Sliĉno tome, dok je broj

uĉenika u srednjim školama naglo opao, broj odeljenja u srednjim školama je porastao

(Slika 22.)

73. Kao rezultat, došlo je do konstantnog opadanja veliĉine proseĉnog odeljenja,

kako u osnovnim tako i u srednjim školama. Slike 20. i 21. pruţaju uvid u dinamiku

porasta broja odeljenja u osnovnim i srednjim školama. Slika 20. prikazuje stanje u

osnovnom obrazovanju, gde je broj uĉenika (razredi 1 do 8) u stalnom padu (23,4%

izmeĊu školske 1990/91 i 2006/07), a broj odeljenja nije smanjen proporcionalno (samo

6,1% u istom periodu). U sluĉaju srednjeg obrazovanja, Slika 21, trend kod stope upisa je

iskomplikovan naglim rastom nakon završetka sukoba krajem 1990-ih, nakom ĉega je

usledio nagli pad. Pa ipak, broj odeljenja je nastavio da raste.

Trends in Avg Wage Levels

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

co

nsta

nt R

SD

of 2

00

8 All sectors

Education

Publ.adm. &

social insurance

Healthcare &

social work

svi sektori

obrazovanje

drţavna uprava i

socijalno osiguranje

zdravstveni i

socijalni rad

Trendovi u meseĉnim platama u obrazovanju (RSD)

39

500,000

550,000

600,000

650,000

700,000

750,000

800,000

850,000

20,000

22,000

24,000

26,000

28,000

30,000

32,000

34,000

1990/91 1995/96 2000/01 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07

Stu

den

ts

Cla

sses

Dinamika porasta broja uĉenika i odeljenja u osnovnoškolskom

obrazovanju

Classes Students

270,000

280,000

290,000

300,000

310,000

320,000

330,000

9,400

9,600

9,800

10,000

10,200

10,400

10,600

10,800

11,000

11,200

1990/91 1995/96 2000/01 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07

Stu

den

ts

Cla

sses

Dinamika porasta broja uĉenika i odeljenja u srednjoškolskom

obrazovanju

Classes Students

74. U oba sluĉaja,

proseĉan broj uĉenika po

odeljenju je beleţio stalni pad.

Kako je prikazano na Slici 22,

uporeĊujući školsku 1990/91

godinu sa školskom 2006/07.

godinom smanjenje je iznosilo

18,4% u osnovnom i do 10% u

srednjem obrazovanju. Da je

ovo smanjenje proseĉne

veliĉine odeljenja bilo

propraćeno rastom kvaliteta,

bio bi to ţeljeni ishod.

Naţalost, podaci o trendovima uĉeniĉkih postignućaka u Srbiji ukazuju na suprotno.

Slika 20 Dinamika porasta broja uĉenika i odeljenja u osnovnoškolskom obrazovanju

Slika 21 Dinamika porasta broja uĉenika i odeljenja u srednjoškolskom obrazovanju

Evolution of the average class size, by level of education

19

21

23

25

27

29

31

1990 /91 1995/96 2000 /01 2002 /03 2003 /04 2004 /05 2005/06 2006 /07

Stu

den

ts p

er c

lass

Primary education Secondary education

Dinamika smanjenja proseĉne veliĉine odeljenja

Slika 22 Dinamika smanjenja proseĉne veliĉine odeljenja

40

75. Nesposobnost sistema da se prilagodi delom je rezultat sopstvenih propisa.

Konfiguracija sistema osnovnih i srednjih škola u Srbiji zasnovana je na obimnoj mreţi

podzakonskih akata i uredbi ministarstava30.. Set trenutno vaţećih zakona definiše glavne

parametre koji, izmeĊu ostalog, odreĊuju: a) vrste dozvoljenih ustanova; b) broj

dozvoljenih radnih mesta po ustanovi; i c) nastavne norme ili maksimalni broj sati koji se

oĉekuje za radna mesta sa ekvivalentom punog radnog vremena. MeĊutim, u pogledu

kljuĉnog faktora za odreĊivanje veliĉine odeljenja, zakon je dvosmislen. Postojeći propisi

odreĊuju maksimalnu veliĉinu odeljenja od 30 uĉenika kako za osnovne, tako i za srednje

škole31. TakoĊe su predviĊena i odeljenja sa nešto manjim brojem uĉenika razliĉitih

razreda u malim satelitskim školama. Maksimalni broj uĉenika u odeljenjima u kojima su

kombinovana dva razreda je 20. U odeljenjima u kojima su kombinovani uĉenici tri ili

ĉetiri razreda, maksimalni broj uĉenika je 15 (vidi Tabelu 8). MeĊutim, propisi ne

definišu minimalni broj uĉenika u odeljenju. Prema tome, 30 uĉenika šestog razreda

mogli bi uĉiti u istom odeljenju sa 30 Ċaka ili bi mogli biti podeljeni na tri odeljenja od

po 10 Ċaka, a da pri tom ne doĊe do kršenja propisa. Istom logikom, male satelitske škole

nisu obavezne da kombinuju razrede, bez obzira na to koliko malo Ċaka moţe biti u

svakom od odeljenja. Odeljenja sa uĉenicima razliĉitih razreda—izuzetno efikasan naĉin

organizacije obrazovanja u slabo naseljenim podruĉjima—dozvoljene su, ali ne i

obavezne.32

76. MeĊutim, odsustvo propisa kojima se reguliše najmanja dozvoljena veliĉina

odeljenja nije potpuno objašnjenje za opstajanje malih odeljenja. Direktori škola slobodni

su da formiraju odeljenja do maksimalne veliĉine. Njihov propust da to i urade

objašnjava se lošim finansijskim podsticajima. Škole u srbiji se finansiraju na bazi

neophodnih sredstava/ inputa. Finansiranje plata — najveće stavke potrošnje u

obrazovanju – obezbeĊuje se na osnovu nastavnih sati. Iako bi postojeće alokacije

nastavnih sati mogle biti odraz stopa upisa u prošlosti, direktori škola nisu motivisani da

smanje broj nastavnih sati kada opadne stopa upisa. Zapravo, oni to i ne rade sa dobrim

razlogom. Manji broj nastavnih sati znaĉio bi manji budţet i neprijatan zadatak

otpuštanja osoblja.

30

Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja koji je stupio na snagu u maju 2004.godine, definiše

osnove na kojima sistem radi i glavne norme koje regulišu vrste ustanova, jezik nastave, prava pripadnika

manjina, trajanje obrazovanja, sprovoĊenje školskog programa i distribuciju sredstava u sistemu. Zakoni o

osnovnom i srednjem obrazovanju su detaljniji u smislu organizacije svakog od ovih stepena obrazovanja.

Komplet od ĉetiri dodatne Uredbe Ministarstva definiše detalje u smislu definisanja cene usluga i nastavnih

normi. 31

Školama koje obezbeĊuju obrazovanje na maternjem jeziku odreĊene nacionalne manjine u izuzetnim

okolnostima je dozvoljeno formiranje odeljenja od 34 uĉenika. 32

Naţalost, nijedna od baza podataka škola kojima su autori ove studije imali pristup ne daje detalje o

broju uĉenika po odeljenju po satelitskoj školi. MeĊutim, dva izvora informacija ipak daju neke naznake o

proporciji odeljenja sastavljenih od uĉenika razliĉitih razreda u satelitskim školama, ali se naţalost veoma

razlikuju u brojkama. Dok baza podataka UNICEFa (vidi ―Optimizacija školske mreţe u Srbiji‖, UNICEF,

2003) kaţe da oko 80% svih odeljenja u satelitskim školama ĉine odeljenja kombinovana uĉenicima dva ili

više razreda, baza podataka Levitas & Herczynski (vidi ―Finansiranje & upravljanje osnovnim

obrazovanjem u Srbiji – Nalazi i preporuke‖, Levitas, T. i Herczynski, J., 2006) navodi podatak od oko

45%. U svakom sluĉaju, izgleda da je broj odeljenja sa uĉenicima razliĉitih razreda u satelitskim školama

priliĉno visok.

41

77. Uštede do kojih bi došlo zatvaranjem odeljenja sa premalo uĉenika moguće je

proceniti izraĉunavanjem broja odeljenja koja bi trebala postojati u Srbiji ukoliko bi sva

bila optimalne veliĉine. To je moguće odrediti deljenjem broja uĉenika datog razreda u

datoj opštini sa predloţenom, minimalnom veliĉinom odeljenja (npr. 30); dodajući

jedan33

, i sabirajući rezultat za sve opštine u Srbiji. Na primer, ukoliko odredimo da je

minimalni broj uĉenika u odeljenju 30, kalkulacija bi pokazala da u Srbiji postoji 11.000

više odeljenja u osnovnim školama nego što je to potrebno; ili oko 37% ukupnog broja

odeljenja u ovom trenutku34. Ovaj višak pojavljuje se u svim razredima (1-8) i u svim

delovima Srbije, iako je ĉešći u niţim razredima (posebno razredima 1-4) gde se proseĉna

proporcija suvišnih odeljenja kreće oko 44% i u Centralnoj Srbiji gde, u proseku, ima

50% više odeljenja nego što je potrebno. Sliĉna kalkulacija za srednje škole daje znatno

manji broj suvišnih odeljenja tj. oko 1.300 ili oko 13% ukupnog broja.

78. Momentalno sprovoĊenje pravila o minimalnom broju uĉenika u odeljenju na

nivou cele zemlje nije moguće. Gore navedena kalkulacija pretpostavlja da je sve uĉenike

moguće preraspodeliti izmeĊu svih škola na teritoriji jedne opštine u cilju formiranja

33

S obzirom da bi bilo potrebno dodatno odeljenje za onu decu koja preostanu nakon popune odeljenja

optimalne veliĉine. 34

Ovo je procena koja proistiĉe iz baze podataka na nivou škola pripremljenih za ovu studiju. Ova baza

podataka je rezultat obimnog sastavljanja i konsolidacije tri razliĉite baze podataka koje su razliĉiti

istraţivaĉi uspostavili u poslednjih pet godina: a) baze podataka koju je uspostavio UNICEF za studiju o

Optimizaciji školske mreţe (UNICEF, 2003); b) baze podataka uspostavljene samo za osnovne škole u

Levitas i Herczynski (2006); i c) podataka iz Obrazovnog informacionog sistema za školsku 2006/07.

godinu, koja je još uvek nepotpuna baza podataka sistema osnovnog obrazovanja, ali baziĉno pokriva

gotovo 90% postojećeg sistema.

3 ili 4 razreda Komb.

2 razreda Komb.

1-4 15 20 30 34

5-8 30 34

Srednje 9-12 30 Ne pominje zakon

Izvor: Zako o osnovnom obrazovanju, Član 27, i Zakon o Srednjem obrazovanju, Član 31.

Ne pominje zakon

Ne pominje zakon

Osnovno

** Odnosi se na one škole koje primaju decu iz manjinskih zajednica iz okolnih naselja, manjih gradova i gradova..

*Imati u vidu da su date vrednosti maksimalne granice za veličine odeljenja. Zakon nije definisao minimalne vrednosti zbog toga što u školama u seoskim područjima ovaj minimum nekada nije moguće dostići. U praksi je, međutim, ove maksimalne vrednosti potrebno tumačiti kao minimalne i kao takve se one i sprovode u slučajevima istovremene nastave većem broju razreda u isturenim školama u ruralnim oblastima.

Predavanje učenicima različitih razreda

Maks. dozvoljeni br. učenika po odeljenju *

Razred Standard konfiguracija

Vanredna konfiguracija**

Stepen Obrazov.

Tabela 8 Važeći propisi o veliĉini odeljenja, po nivou obrazovanja

42

odeljenja optimalne veliĉine. Ovo je, oĉito, nerealno u skoroj budućnosti. To bi moglo

rezultirati zatvaranjem škola u udaljenim i slabo naseljenim delovima opština i prevoza

njihovih Ċaka u druge, moţda udaljene, delove u nadleţnosti opštine. To bi takoĊe moglo

dovesti do velikih smanjenja broja zaposlenih. Ovo su reforme koje bi se mogle

sprovoditi u periodu od nekoliko godina, a ne nekoliko meseci.

79. Nešto brţe uštedebilo bi moguće ostvariti racionalizacijom veliĉine odeljenja u

okviru pojedinačnih škola tj. ne menjajući ukupan broj uĉenika datog razreda i škole, ali

konsolidovanjem odeljenja unutar onih škola u kojima postoje uslovi za tako nešto.

Ukoliko se uzme da je minimalni broj Ċaka u jednom odeljenju 30, procenjuje se da bi

sprovoĊenjem ove mere broj odeljenja bio smanjen za oko 2.900 ili deset procenata.

80. Ove procene zasnivaju se na stvarnoj potrošnji republiĉke vlade na osnovno

obrazovanje, po razredu, u svakom od 25 administrativnih okruga na koje je Srbija

podeljena u statistiĉke svrhe. One pretpostavljaju da bi došlo do opadanja troškova

direktno proporcionalnog opadanju broja odeljenja, ali da bi razlike u potrošnji po

uĉeniku meĊu administrativnim okruzima (i meĊu razredima na teritoriji administrativnih

okruga) opstale.35

Sve u svemu, ova kalkulacija sugeriše da bi potpuno nametanje

minimalnog broja uĉenika jednog odeljenja od 30 u svakoj od 169 opština u Srbiji

rezultiralo uštedom od oko 14,7 milijardi dinara ili oko 37% ukupnog tekućeg budţeta

koji republiĉka vlada opredeljuje za osnovno obrazovanje. Pa ipak, optimizacijom

odeljenja samo unutar škola, što je kratkoroĉno gledano, mnogo izvodljiviji plan,

ostvarile bi se znaĉajne uštede od 3,5 miliona dinara godišnje, ili oko deset procenata

tekuće potrošnje Vlade na osnovno obrazovanje.

35 Zbog toga, na primer, iako i Braniĉevski i Pĉinjski okrug imaju gotovo istovetni broj odeljenja za razrede

1-8 (988 odnosno 983), ĉinjenica je da je budţet za ovaj drugi 25% od onog prvog ĉini da taj jedan više

razred u Pĉinjskom okrugu bude skoro 25% skuplji nego u Braniĉevskom okrugu.

43

81. Neke od ušteda dobijenih optimizacijom veliĉine odeljenja meĊu školama bile

bi anulirane usled porasta troškova prevoza. Nametanje pravila minimalnog broja uĉenika

u odeljenju moglo bi rezultirati znaĉajnim porastom broja uĉenika koji u školu idu

autobusom. Troškove prevoza dele Vlada i lokalne samouprave, ali ove druge pokrivaju

samo troškove prevoza uĉenika koji ţive na udaljenosti od ĉetiri ili više kilometara od

škole koju pohaĊaju. Usled ograniĉenosti podataka, taĉan iznos ovog povećanja troškova

nije moguće izraĉunati. Teoretska kalkulacija, zasnovana na geografskim

karakteristikama svakog administrativnog okruga i opštine, meĊutim, ukazuje na porast

troškova prevoza od oko 50 %.

82. Propisi koji regulišu obrazovanje pripadnika nacionalnih manjina takoĊe će

smanjiti uštede ostvarene racionalizacijom odeljenja. Pripadnici nacionalnih manjina u

Srbiji imaju pravo na obrazovanje na maternjem jeziku, pod uslovom da se bar 15

uĉenika date etniĉke grupe upiše u prvi razred (osnovne škole) ili u 9 razred (srednje

škole)36.. S obzirom na postojanje više od 21 etniĉke manjine u Srbiji, koje zajedno ĉine

18% ukupnog stanovništva, ova odredba lako moţe da spreĉi formiranje odeljenja od 30

uĉenika u nekim podruĉjima.

36

Pravo uvedeno Ĉlanom 5. Zakona o osnovnom obrazovanju i Zakona o srednjem obrazovanju.

Okvir 2 Raniji napori da se procene uštede od optimizacije

Optimizacija mreţe osnovnih škola nije nova tema u Srbiji. Zapravo, moţda najvaţniji

doprinos na tu temu sadrţan je u publikaciji UNICEFa (2003). Ovaj izveštaj zasnovan je na

sveobuhvatnoj bazi podataka koja pokriva svaku školu u zemlji. U njoj je identifikovano

deset strategija za optimizaciju školske mreţe, ukljuĉujući i zatvaranje satelitskih škola (ili u

nekim školama, širenje broja odeljenja koje nude), povećanje prevoza uĉenika u obliţnje

škole i uvoĊenje mobilnih nastavnika. MeĊutim, u njoj nisu izraĉunate finansijske

implikacije ovakvih novina. Sledeća studija kompanije Development Alternatives, Inc.

(Levitas & Herczynski, 2006) fokusirala se iskljuĉivo na osnovno obrazovanje i izloţila

kalkulaciju podskupa predloţenih strategija. Neke od njih su bile: (i) primena pravila

minimalnog broja uĉenika u odeljenju samo na škole sa više od 400 uĉenika ili (ii) bilo

zatvaranje malih satelitskih škola ili zatvaranje odeljenja u satelitskim školama koje nisu

upisale odreĊen broj uĉenika. Došlo se do zakljuĉka da prva strategija ima više efekta iako su

procenjene uštede iznosile samo 1,2%-2,5% ukupne potrošnje na osnovno obrazovanje. Ova

studija uoĉava znatno veće uštede, pre svega zbog toga što: (i) primenjuje pravila optimalnog

odeljenja na svih 4.688 osnovnih škola a ne samo na onih 518 sa više od 400 uĉenika i (ii)

pretpostavlja da je uĉenike moguće prebaciti u druge škole na teritoriji iste opštine

(prethodna studija fokusirala se samo na optimizaciju odeljenja unutar pojedinaĉnih škola.)

Ova studija takoĊe koristi donekle pouzdanije podatke.*

*Srbiji i dalje nedostaje aţuriran popis uĉenika u osnovnom obrazovanju. Ova studija koristi uobiĉajenu bazu

podataka izvedenu iz najnovijeg ali još uvek nepotpunog Informacionog sistema u obrazovanju (EIS), dopunjenu

bazama podataka pripremljenim za studije UNICEF (2003) i Levitas & Herczynski (2006).

44

83. Osmišljavanje strategije optimizacije školske mreže. Racionalizacija škola

podrazumeva znaĉajnu preraspodelu objekata i uĉenika uz znaĉajno smanjenje broja

zaposlenih. Smanjenje broja zaposlenih teţe bi palo nekim školama usled razliĉitih stopa

demografskog opadanja u razliĉitim nadleţnostima i postojećim razlikama u odnosu broja

odeljenja/uĉenika. Ministarstvo prosvete osmislilo je predlog racionalizacije školske

mreţe koji bi, uz smanjenje broja zaposlenih, mogao ukljuĉivati i zatvaranje škola

(posebno satelitskih škola), konsolidaciju odeljenja i smanjenje broja nenastavnog

osoblja. U principu, plan Ministarstva ima se sprovoditi u periodu od tri godine, poĉevši

od školske 2009/10. godine. Implementacija bi trebalo da poĉne u Beogradu i drugim

velikim gradovima u Srbiji, te da postepeno ide ka periferiji. Prema rezultatima analize

pripremljene za ovaj izveštaj, usredsreĊivanje na Beograd i druge gradove trebalo bi da

bude najefektnije sa stanovišta smanjenja troškova.

84. Ministarstvo takoĊe treba da naĊe rešenje na donekle problematiĉnije pitanje:

ko će da izvrši racionalizaciju? Jedan pristup bio bi da se krene odozgo nadole, sa

Ministarstvom koje odluĉi koje će objekte zatvoriti a koja odeljenja konsolidovati, i

shodno tome prerasporediti ili otpustiti nastavno osoblje. Alternativa koja je nedavno

primenjena u Litvaniji i Bugarskoj je decentralizacija takvih odluka na lokalne

samouprave. U skladu sa pristupima koje su usvojile ove dve zemlje, finansiranje

najvećeg dela tekućih troškova u obrazovanju (ukljuĉujući i plate) obezbeĊuje se svakoj

opštini u vidu jednokratne isplate na osnovu broja upisanih.37

Usled toga, opštine sa

malim brojem upisanih odeljenja bivaju suoĉene sa padom sredstava i prinuĊene da

donesu teške odluke o otpuštanju koje bi Ministarstvo ţelelo da izbegne.

85. MeĊutim, ne bi bilo dovoljno samo sprovesti promene finansijskih aranţmana.

Lokalne samouprave morale bi takoĊe da imaju ovlašćenja da reaguju na opadanje nivoa

sredstava konsolidacijom odeljenja, zatvaranjem škola i otpuštanjem nastavnika. U nekim

zemljama Istoĉne Evrope, ovo je bilo problematiĉno. Lokalnim samoupravama nije

dozvoljeno da zatvore škole ili smanje broj nastavnika bez dozvole Ministarstva prosvete.

To bi potencijalno paralisalo reformu. Dok Ministarstvo finansija pokušava da smanji

sredstva, Ministarstvo prosvete odbija da dozvoli smanjenje troškova.

86. Neke zemlje Istoĉne Evrope, ukljuĉujući Bugarsku i Litvaniju, rešile su ovaj

problem ustupajući lokalnim samoupravama znaĉajnu autonomiju u odreĊivanju troškova

obrazovanja. Dok se platne skale definišu na nacionalnom nivou, lokalne samouprave

imaju ovlašćenja da konsoliduju odeljenja, otpuste nastavnike i—u okviru odreĊenih

ograniĉenja—zatvaraju škole. Neke centralne vlade takoĊe obezbeĊuju sredstva za

otpremnine i pomoć za prevoz. (Vidi Okvir 3). Srbiji se savetuje da uĉi iz ovih primera.

37

UsklaĊivanja u formuli normalno se vrše radi samoupravama koje se suoĉavaju sa inherentno višim

troškovima po jedinici, poput onih u slabo naseljenim ili planinskim predelima.

45

Okvir 3 Ministar ili gradonaĉelnik: Ko bi trebalo da zatvara škole?

Zatvaranje škole je najteţa odluka koju iko ko se bavi formulisanjem strategija u obrazovanju

biva primoran da donese. Ona zajednicu lišava vaţnog mesta okupljanja. Moţe podrazumevati

otpuštanje nastavnika koji ţive u zajednici i autobuski prevoz uĉenika—ukljuĉuijući i veoma

malih Ċaka—do mesta koja roditelji smatraju udaljenima. Stope uĉenika koji napuštaju

školovanje takoĊe imaju tendenciju rasta direktno u vezi sa zatvaranjem škola. Usled toga,

zatvaranje škola je veoma nepopularno i skupo sa politiĉkog aspekta.

U ovim okolnostima, centralnim vladama se savetuje da podele deo tereta zatvaranja škola sa

lokalnim samoupravama. Ukljuĉivanje lokalnih samouprava ima još jednu dobru stranu: ono

koristi njihovo lokalno znanje da bi se identifikovale prave škole koje je potrebno zatvoriti i

izvodiva rešenja za rešavanje potreba pogoĊenih uĉenika;

Evo iskustva Bugarske. Poĉev od 1. januara 2007. godine, bugarska vlada je promenila sistem

finansiranja osnovnog obrazovanja zasnovan na bazi neophodnih sredstava/inputa (tj. nastavnika)

na sistem zasnovan na broju upisanih uĉenika. Većina sredstava za obrazovanje opštinama se

sada daje u vidu opredeljenog granta zasnovanog a broju uĉenika u opštini. Opštine mogu same

da odluĉe koliko škola će zadrţati. Ne iznenaĊuje da su mnoge opštine brzo donele odluku da

mogu da se odreknu jedne, dve ili tri škole i poĉele da se obraćaju ministarstvu prosvete sa

zahtevom za zatvaranje škola.

Ministarstvo prosvete u Bugarskoj i dalje igra vaţnu ulogu u procesu zatvaranja škola. Ono ima

poslednju reĉ u zatvaranju škola i nadzire poštovanje priliĉno komplikovanih procedura koje

opštine moraju preduzeti pre toga. Na primer, predlog za zatvaranje škole mora sadrţati

obrazloţenje naĉina na koji će se rešavati potrebe prevoza uĉenika i dokaz da obliţnje škole

raspolaţu sa dovoljno kapaciteta da prime dodatne uĉenike. Vlada je takoĊe uvela i program za

praćenje stopa uĉenika koji napuštaju škole38

i uspostavila izvestan broj dodatnih, nacionalnih

programa podrške opštinama u tom procesu. Na primer, opštine koje zatvaraju škole mogu da se

kandiduju za dobijanje školskih autobusa, za dodatne uplate za otpuštene nastavnike i za sredstva

za opremanje ―centralnih‖ (ili ―novo spojenih‖) škola. Konaĉno, Ministarstvo je sastavilo spisak

―zaštićenih škola‖: škola koje neće biti zatvorene jer u blizini ne postoje škole koje bi omogućile

svima pristup obrazovanju. ObezbeĊuju se dodatna sredstva za finansiranje takvih, malih škola

(koje su obiĉno locirane u planinskim podruĉjima).

Ostvareni su impresivni rezultati. Nakon mnogo godina neuspešnih pokušaja da se zatvore škole

(prekinutih kratkim napretkom 1997. i 2000. godine) u obe školske godine - 2006/07 i 2007/08,

zatvoreno je oko 100 škola. U školskoj 2008/2009. godini oĉekuje se zatvaranje još 300 škola.

87. U cilju olakšavanja procesa racionalizacije, Ministarstvo bi takoĊe trebalo da

završi Informacioni sistem u obrazovanju da bi Ministarstvu prosvete i Ministarstvu

finansija obezbedilo pravovremene i precizne informacije o broju i veliĉini odeljenja,

broju i odlikama nastavnog osoblja, broju i odlikama uĉenika, te broju i karakteristikama

školske mreţe.

38

Svetska banka (uskoro): "Programski dokument za predloţeni zajam Republici Bugarskoj za Treći zajam

za razvoj institucionalne reforme socijalnog sektora ".

46

Vlada bi takoĊe trebalo da promeni propise koji se odnose na angaţovanje nastavnog

osoblja i izmeni podzakonske akte koji definišu veliĉinu odeljenja i nastavne norme.

88. U principu, ograniĉenja plata mogla bi predstavljati izvor ušteda u sektoru

obrazovanja u budućnosti. MeĊutim, ĉvrste zakljuĉke nije moguće doneti bez pouzdanijih

podataka. U ovom trenutku ne postoje dokazi da su plate više nego što je potrebno u

svrhu privlaĉenja i zadrţavanja kvalifikovanog kadra. Isto tako, nema ni dokaza za

suprotno—tj. da bi moglo doći do smanjenja plata koje ne bi rezultiralo problemima

zapošljavanja i zadrţavanja nastavnika.

89. U svakom sluĉaju, moglo bi biti teško postići znaĉajna ograniĉenja nivoa plata,

ĉak iako su opravdana. Zaposleni u prosveti uĉlanjeni su u sindikate koji su do sada bili

veoma uspešni u postizanju porasta realnih plata. Vlada jednom godišnje ugovara plate sa

tri sindikata prosvetnih radnika. Protokol iz decembra 2007. godine koji definiše rast

plata za 2008. godinu odredio je porast plata od 5% u martu, septembru i oktobru. Cifra

se primenjuje na sve zaposlene u prosveti, kako nastavno tako i nenastavno osoblje.

Dodatne povišice odobrene su nenastavnom osoblju da bi se smanjio jaz izmeĊu plata

nastavnog i nenastavnog osobolja. Na osnovu oĉekivanih stopa inflacije u 2008. godini,

to predstavlja realan rast od skoro sedam procenata. Zapravo, postoji rizik da bi sve

uštede ostvarene od racionalizacije mreţe mogle biti potrošene na povišice plata.

Nedavno voĊeni pregovori o definisanju nivoa plata izmeĊu prosvetnih sindikata i Vlade

izriĉito povezuju ove dve stvari: sindikati su spremni da private smanjenja broja

zaposlenih samo ukoliko se ona veţu za povećanje plata. I dok je ekonomska kriza

privremeno promenila sadrţaj pregovora, Vlada će verovatno imati poteškoća da ograniĉi

rast plata kad se privreda oporavi u budućnosti.

SOCIJALNA POMOĆ

90. Srbija troši relativno malo na socijalnu pomoć. Od toga malo, manje od ĉetvrtine

je direktno namenjeno siromašnim domaćinstvima. Dva programa usmerena na

siromaštvo – MOP i deĉji dodatak – ipak su dobro organizovana mada nedovoljno

finansirana. Ipak, recesija će verovatno povećati broj onih kojima je pomoć potrebna.

SISTEM SOCIJALNE POMOĆI U SRBIJI

U Srbiji postoji preko 20 programa socijalne pomoći sa brojnim socijalnim

ciljevima. Šire gledano, ciljevi programa mogu se svrstati u tri grupe: (1) smanjenje

siromaštva; (2) rast stanovništva i (3) pomoć ugroţenim grupama kao što su borci i

invalidi. Razliĉiti programi ostvaruju ove ciljeve do raznih nivoa. Srbija ima samo jedan

47

program iskljuĉivo protiv siromaštva. – materijalno obezbeĊenje za porodice sa niskim

prihodom (MOP), na osnovu utvrĊenog imovinskog stanja. On takoĊe predstavlja test

imovinskog stanja za druge programe, kao što je pro-natalitetni deĉji dodatak. Ostali

programi – kao što je pomoć borcima i licima sa invaliditetom – su prema kategorijama i

nisu u potpunosti vezani za imovinsko stanje, ali mogu imati pozitivan efekat raspodele

obzirom na svojstva primalaca. Penzije, o kojima je ranije bilo reĉi u ovom izveštaju,

imaju naroĉito znaĉajan pozitivan efekat na siromaštvo.

91. Ukupno gledano, Srbija relativno malo troši na socijalnu pomoć (Tabela 9).

Potrošnja u celini je u proseku bila manja od 2% BDP-a u periodu 2005.-2009. god. Kao

udeo u BDP-u, to je manje nego proseĉna potrošnja u zemljama OECD-a (2,5% 2006.) i

EU (2,6% 2006.), a uporedivo je sa potrošnjom u zemljama Evrope i centralne Azije na

sliĉnom nivou ekonomskog razvoja. U poreĊenju sa zemljama bivše Jugoslavije, u

kojima beneficije bez doprinosa imaju sliĉnu strukturu i ciljeve, Srbija troši nešto više od

Makedonije i Hrvatske, a manje od BiH. Potrošnja za programe usmerene na siromašne

je izuzetno niska. Od 2008. god, samo 7% socijalne potrošnje je usmereno na MOP a

blizu 16% na program deĉjih dodataka. Zajedno, potrošnja za ova dva programa iznosi

samo 0,44% BDP-a, što je daleko niţe od iznosa u zemljama Evrope i centralne Azije.

Mada su javni izdaci za programe socijalne pomoći u celini povećani kao udeo u BDP-u

sa 1.3% BDP-a 2006. god. na 1,8% 2008. god, izdvajanja za MOP i deĉje dodatke su

opala. Potrošnja za deĉje dodatke je smanjena sa 0,42% BDP-a (2005.) na 0,3% BDP-a

(2008.), a potrošnja za MOP sa 0,16% na 0,14% BDP-a u istom periodu.

Tabela 9 Potrošnja za socijalnu pomoć i deĉju zaštitu i usluge u Srbiji 2005-2009.

Programi 2005. 2006. 2007. 2008. Budžet za

2009.

Osnovni programi zasnovani na proveri

imovinskog stanja

1. MOP 2216 2660 3005 3675 4034

2. Deĉji dodatak 7132 8512 7689 8127 8243

Programi koji nisu zasnovani na proveri

imovinskog stanju

3. Pomoć borcima 9919 11500 12658 15106 16200

4. Nadoknada zarade za majke na

porodiljskom odsustvu

6885 8895 11062 13560 14945

5. Dodatak za negu i pomoć drugog lica 1393 1867 3967 5106 5640

6. Roditeljski dodatak 3199 2222 3069 4118 4397

7. Hraniteljstvo 374 476 648 937 1100

8. Socijalni rad 995 1238 1384 1485 1686

Total 32113 37370 43482 52114 56245

Izvor: Ministarstvo finansija Srbije i Ministarstvo za rad i socijalnu politiku Srbije

48

92. Postoje dva razloga za ovaj trend. Prvo, brz ekonomski rast Srbije u prethodnoj

deceniji je znatno smanjio nivo siromaštva – sa 13,4% 2002. god. na 6,6% 2007. god.39

–

i stoga je smanjen broj potencijalnih korisnika. Drugo, zakonske izmene su suzile

beneficije od socijalne pomoći i broj podobnih korisnika. Ovo je realizovano kroz dva

zakonska akta: Zakon o finansijskoj podršci porodicama sa decom, donet sredinom 2002.

god. a izmenjen i dopunjen amandmanima od 2005. god, i Zakon o socijalnoj zaštiti i

obezbeĊenju socijalne sigurnosti graĊanima, koji je izmenjen i dopunjen amandmanima

septembra 2004. god.40

93. Kao što je objašnjeno u Okviru 4, ovi zakoni su konsolidovali i racionalizovali

postojeći dijapazon socijalnih programa, ukidajući regionalne razlike u nivou beneficija i

jaĉajući test imovinskog stanja. Ipak, nekoliko odredaba imaju nameru da smanje nivo

beneficija. Prag podobnosti za MOP ima tendenciju da iskljuĉi velika domaćinstva.41

Prelazak sa zarade na troškove ţivota kao osnovu za indeksaciju praga podobnosti takoĊe

ima tendenciju da smanji broj korisnika – bar u doba kada su zarade rasle brţe od

inflacije. A 2005. god. pristup MOP-u za radno sposobne je ograniĉen na 9 meseci u toku

jedne kalendarske godine. UvoĊenje izmena u deĉje dodatke odmah je doneo neposredno

smanjenje podobnih korisnika za 200.000 ili 30% - sa 682.000 u proseku meseĉno u

periodu januar-maj 2002. god. (pre donošenja zakona) na 482.000 u proseku za period

juli-decembar 2002. god. a zatim do ravnomernog mada umerenijeg smanjenja na

405.000 korisnika 2008. god.42

94. U celini, socijalni programi bez doprinosa u Srbiji u svakom sluĉaju imaju

priliĉno dobru targetiranost u smislu da većina beneficija ide siromašnima. Preko 54%

svih beneficija idu onima iz najsiromašnijeg kvintila stanovništva Srbije (Srbija, Pregled

budţeta domaćinstava, 2006.). Na isti naĉin, 46% korisnika ovih programa pripada

najsiromašnijim 20% stanovništva, a njih blizu 70% najniţim 40% stanovništva.

Targetiranost programa MOP-a je naroĉito dobra, sa preko 60% beneficija u korist

porodica iz najsiromašnijeg kvintila do izuzetno siromašnih.43

To je bolje u poreĊenju sa

deĉjim dodatkom gde najsiromašniji kvintil prima 48% ukupnih beneficija a 27%

izuzetno siromašnih prima pomoć iz programa MOP-a. Pokrivenost deĉjim dodatkom je

nešto bolja – 22% najsiromašnijeg kvintila i 36% ekstremno siromašnih ga primaju.

39

Studija o merenju ţivotnog standarda, Srbija, 2002-2007. 40

Prema analizi efekata Centra za liberalno-demokratske studije Srbije, dve trećine smanjenog broja

primalaca deĉjeg dodatka treba pripisati uvećanju porodiĉnog prihoda i imovine, a jednu trećinu izmenama

u programu. Izvor: Matković, Gordana i Boško Mijatović, Analiza efekata vladine finansijske pomoći

siromašnima, CLDC, 2008. 41

Minimalni prihod potreban za podobnost znaĉajno opada sa povećanjem broja ĉlanova

porodice/domaćinstva. Za jednoĉlano domaćinstvo iznosi 16% proseĉne zarade, za dvoĉlano domaćinstvo

22%, za troĉlano domaćinstvo 28%, za ĉetvoroĉlano 30%, a maksimum od 32% kada se domaćinstvo

sastoji od 5 i više ĉlanova. 42

Matković, Gordana i Boško Mijatović, Analiza efekata vladine finansijske pomoći siromašnima, CLDC,

2008.

*Pomoć za borce i tuĊu negu i pomoć.

49

95. Nivo beneficija je relativno širokogrud za one koji uspevaju da ih dobijaju.

Socijalna pomoć ĉini 23% potrošnje najsiromašnijih 20% stanovništva. Ta širokogrudost

znatno varira od jednog do drugog programa. Deĉji dodatak predstavlja skoro 12%

potrošnje najsiromašnijih 20% domaćinstava, dok su MOP i dodatak za negu i pomoć

mnogo dareţljiviji, predstavljajući 47% i 65% prihoda podobnih za takvu pomoć.

Okvir 4 Amandmani na zakonske odredbe o socijalnoj pomoći u Srbiji 2002-2005

Zakon o finansijskoj podršci porodicama sa decom, donet sredinom 2002. god. a izmenjen i

dopunjen amandmanima od 2005. god. Ovaj Zakon je:

Uveo diferencijaciju izmeĊu ciljeva socijalne politike/ublaţavanja siromaštva

odreĊenih beneficija za decu sa jedne strane i ciljeva demografske politike na drugoj

strani beneficija za decu

Konsolidovao brojne ranije postojeće deĉje beneficije u tri osnovna programa: (a)

meseĉni deĉji dodatak na osnovu utvrĊenog imovinskog stanja sa ciljem socijalne

pomoći; (b) roditeljski dodatak za prvo ĉetvoro dece i (c) program novĉane nadoknade

za porodilje koje su bile u radnom odnosu bar 3 meseca pre nego što su otišle na

porodiljsko odsustvo;

Ukinuo je regionalne i opštinske razlike u kriterijumima za pristup zaštiti deteta i

regionalne/opštinske razlike u plaćanju beneficija i uveo „centralizovane‖/nacionalne

kriterijume i nacionalne nivoe beneficija, na taj naĉin poboljšavajući targetiranost na

siromašne u opštinama sa relativno visokom stopom siromaštva;

Osnaţio test imovinskog stanja dodajući ispitivanje imovine uz ispitivanje prihoda;

Promenio osnovu za indeksaciju praga podobnosti i nivoa beneficija sa proseĉnog rasta

zarada na sporije rastući indeks troškova ţivota i zamenio meseĉnu indeksaciju sa

usklaĊivanjima dva puta godišnje (1. aprila i 1. oktobra);

Ukinuo automatsko pravo na deĉji dodatak za treće i svako sledeće dete (ranije se

ispitivanje imovinskog stanja primenjivalo samo za prvo dvoje dece);

Uveo test imovinskog stanja za dodatak za prvo ĉetvoro dece i ograniĉio pravo na

dodatak za samo za prvo ĉetvoro dece u porodici; i

Vezao dobijanje deĉjeg dodatka za pohaĊanje nastave školske dece.

Zakon o socijalnoj zaštiti i obezbeđenju socijalne sigurnosti građanima izmenjen je i dopunjen

amandmanima septembra 2004. god. Amandmani su imali za rezultat izmene u programu

materijalne podrške (MOP) sa efektom ograniĉavanja troškova. Po ovom Zakonu:

Regionalne i opštinske razlike u kriterijuma za pristup MOP-u su ukinute i zamenjene

jedinstvenom nacionalnom linijom siromaštva (prag pristupa);

Sliĉno kao kod deĉjeg dodatka, indeksacija praga podobnosti za MOP je prešla sa

razliĉite regionalne ili opštinske proseĉne stope rasta zarada na nacionalni indeks

troškova ţivota. Nivo MOP-a, kao i nivo svih ostalih transfera za socijalnu pomoć

poĉeo je da se indeksira troškovima ţivota;

Pristup MOP-u za porodice u kojima je većina ĉlanova fiziĉki i radno sposobna

smanjen je na 9 meseci u jednoj kalendarskoj godini kako bi se podstaklo

zapošljavanje i spreĉilo davanje pomoći u periodu povećanje sezonske potraţnje za

vanrednim poslovima kada je redovan prihod više izgledan ali ga je teško proceniti i

verifikovati.

50

Socijalne beneficije su takoĊe širokogrude za izuzetno siromašne predstavljajući preko

60% njihove potrošnje.

SMERNICE ZA REFORMU

96. Postavljanje prioriteta potrošnje: sa planiranim usporavanjem privrede Srbije,

za oĉekivati je da nivo siromaštva poraste, povećavajući broj korisnika podobnih za MOP

i tako povećavajući potrebu za većom pokrivenoĉću. Kako bi odgovorila na te potrebe,

Vladi bi se moglo posavetovati da se usredsredi na povećanje trošenja sredstava

usmerenog na programe koji su najefektivniji u svojoj targetiranosti na siromašne,

a da zamrzne ili ograniĉi trošenje na ostale programe. Naroĉito su dva programa

kandidati za proširenje.

97. Prvi je MOP. MOP je poslednje sredstvo za premošćivanje jaza siromaštva koji

se aktivira tek kada svi ostali mehanizmi socijalne zaštite budu „istrošeni‖, a lica ili

domaćinstva i dalje ostaju siromašni. Podobnost za MOP se ispituje utvrĊivanjem

imovinskog stanja gde se u obzir uzima sva zarada domaćinstva, izuzimajući onu koja

dolazi od ostalih socijalnih programa. Prag podobnosti za MOP se odreĊuje kao procenat

proseĉne zarade a usklaĊuije se sa veliĉinom domaćinstva, naglo opadajući a isto vaţi i

za skalu ekvivalentnosti dece i odraslih.

98. Kao program protiv siromaštva, MOP ima dobru targetiranost u smislu toga da

najveći deo pomoći ide siromašnim domaćinstvima. Ozbiljno se zagovara podizanje

MOP-a i proširenje broja domaćinstava podobnih da ga prima. Trošenje na MOP je u

relativnom iznosu manje nego sliĉna potrošnja u referentnim zemljama novim ĉlanicama

EU. Ĉak i one koje malo toše na ciljanu socijalnu pomoć – Poljska, Latvija i Estonija –

troše više od Srbije (Tabela 10)

Tabela 10 Potrošnja za socijalnu zaštitu u Srbiji i novim ĉlanicama EU (% BDP)

Zemlja Ukupna soc.

zaštita

Penzije Beneficije za

porodicu i

decu

Ciljana soc.

pomoć

Beneficije za

invalide

Latvija 12.6 6.1 1.3 0.2 1.2

Litvanija 13.3 6.1 1.1 0.3 1.3

Srbija (2008) 13.4 11.4 1.0 0.14 0.8*

Estonija 13.4 5.8 1.7 0.2 1.2

Rumunija 14.9 5.6 1.6 0.6 1.0

Slovaĉka 17.2 6.6 1.8 0.5 1.6

Ĉeška Republika 19.6 7.8 1.6 0.6 1.5

Poljska 20.0 11.6 0.9 0.2 2.3

MaĊarska 20.7 8.6 2.5 0.5 2.1

Slovenija 24.3 10.6 2.0 0.7 1.9

99. Povećanje broja korisnika delimiĉno se moţe postići podizanjem praga prihoda za

podobnost i/ili putem labavijeg testa imovine. To se takoĊe moţe postići i

pojednostavljenjem procedure prijavljivanja i kroz agresivniji pristup na terenu. Prema

nezvaniĉnim podacima, najsiromašniji meĊu siromašnima (uglavnom Romi i interno

51

raseljena lica) ograniĉeno koriste MOP i umesto toga se oslanjaju na jednokratne pomoći

od svojih opština. To je delimiĉno zbog toga što se dokumentacija za podobnost ĉesto

pribavlja uz plaćanje koje odreĊuje lokalna vlast, a koje najsiromašniji ne mogu

priuštiti44

; lica koja migriraju nemaju stalnu adresu ili ne mogu pribaviti odreĊena

dokumenta te ne mogu ispuniti kriterijume za podobnost; ili je pristup identifikaciji

korisnika pasivan – socijalni radnici se uglavnom oslanjaju na zahteve koje podnose

korisnici umesto da aktivno pristupaju radu na terenu kroz širenje informacija i/ili

identifikaciju potencijalnih korisnika. Sada, centri za socijalni rad, koji sprovode MOP,

ĉine napor da dosegnu do potencijalnih korisnika i da budu sigurni da ovi razumeju kako

da se prijave za pomoć i prime je. Ovakve napore treba podrţati. Konaĉno, skala

ekvivalentnosti MOP-a bi se mogla ujednaĉiti sa dobrom praksom OECD-a kako bi se

izbegla nepravda prema jednoĉlanim domaćinstvima i malim porodicama.45

100. Drugi je program deĉjeg dodatka. Program deĉjeg dodatka je program socijalne

zaštite za decu iz porodica sa niskim i niţim srednjim prihodom. On podleţe utvrĊivanju

imovinskog stanja i ograniĉava se na prvo ĉetvoro dece u porodici uzrasta 0-19 god.

Uslov je takoĊe i pohaĊanje škole za decu stariju od 7 god.46

Kao i u sluĉaju MOP-a, nivo

ove beneficije je mali. Podobnost je ograniĉena na porodice u kojima je prihod po ĉlanu

manji od 20% proseĉne meseĉne zarade, tj. samo neznatno viši od pristupnog praga za

MOP. Proseĉan iznos deĉjeg dodatka je priliĉno nizak – oko 5% proseĉne zarade.

101. Kao i u sluĉaju MOP-a, zagovara se da se deĉji dodatak zadrţi, makar na

postojećem nivou finansiranja i da se pozabavi pitanjem administrativnih barijera koje

onemogućavaju podobna domaćinstva da imaju pristup deĉjem dodatku. Prema

administrativnim podacima Ministarstva za rad i socijalnu politiku, oko 20% dece

korisnika MOP-a (tj. najsiromašnijih domaćinstava) ne prima deĉji dodatak, delimiĉno

zbog nemanja dokaza o upisu u školu. Dokaz o redovnom pohaĊanju škole bi moţda

pomogao da se otkriju barijere na koje siromašna deca nailaze i na taj naĉin povećati broj

podobnih korisnika.

102. Nekoliko drugih socijalnih programa je manje efektivno u bavljenju pitanjem

siromaštva. Dok vladina pro-natalitetna politika i poseban poloţaj odreĊenih kategorija

(kao što su napr. borci) mogu opravdati nastavak ovih programa, dotle je proširenje

44

Republiĉka vlast ne naplaćuje siromašnim domaćinstvima za tu dokumentaciju. 45

Skala ekvivalentnosti MOP-a je bezuslovna (iznos MOP-a je odreĊen u nominalnom izrazu po

porodici/domaćinstvu i zavisi od broja ĉlanova) i varira tokom godina. Napr. 2009. god dvoĉlano

domaćinstvo/porodica prima 1,37 od iznosa MOP-a za jednoĉlano; troĉlano – 1,75; ĉetvoroĉlano – 1,87; a

petoĉlano – dva puta više od jenoĉlane porodice ili domaćinstva. Šta više, u sluĉaju porodice sa više od 5

ĉlanova, iznos MOP-a dostiţe gornju granicu od dvostrukog iznosa MOP-a za jednoĉlano domaćinstvo tj.

porodicu. 46

Istovremeno, Zakon obezbeĊuje lakši pristup deĉjem dodatku za odreĊene kategorije ugroţene dece –

deca sa jednim roditeljem, deca kojoj je potrebna posebna nega, deca u hraniteljskim porodicama i pod

starateljstvom – putem podizanja praga podobnosti za 20% u odnosu na standardni i povećanjem produţene

pomoći za 30%. Kao rezultat toga, njihov udeose povećao sa 8% korisnika 2001. god. na 14% 2008.

(administrativni podaci).

52

njihovog finansiranja manje prihvatljivo. U nekim sluĉajevima, mogla bi se unaprediti

targetiranost.

103. Nadoknada zarade za vreme porodiljskog odsustva. Program nadoknade

zarade (plaćeno odsustvo) u doba porodiljskog odsustva imao veliki udeo (26%) u

ukupnoj potrošnji za socijalne programe 2008. god. mada na njega otpada samo 0,5%

BDP-a. Nadoknadu isplaćuje poslodavac i za to biva kompenzovan (povraćaj) od strane

Ministarstva za rad i socijalnu politiku. Podobnost se odnosi na majke u radnom odnosu,

kako u javnom tako i u privatnom sektoru, ukljuĉujući i samozaposlene. Ova beneficija

traje godinu dana za prvo i drugo dete, a dve godine za treće i ĉetvrto dete. Iznos

nadoknade je zasnovan na plati koju je majka primila poslednjeg meseca pre poroĊaja i

od duţine staţa – majke sa staţom do 3 meseca primaju 30% svoje bruto zarade; one sa

3-6 meseci staţa – 60%. A one sa preko 6 meseci staţa – 100% svoje bruto zarade.

Gornja granica ove beneficije iznosi pet proseĉnih meseĉnih zarada.

104. Ova beneficija je širokogruda u poreĊenju sa sliĉnim vrstama nadoknade u

zemljama EU, ukljuĉujući i nove ĉlanice iz srednje i istoĉne Evrope, gde se takve

beneficije finansiraju iz doprinosa za osiguranje, kao što je prikazano u Tabeli 11,

ukazujući na blisku povezanost izmeĊu zarade i izvora finansiranja te beneficije.

Materinske beneficije (plaćeno odsustvo) u ovim zemljama je u principu kraće

(maksimum godinu dana), a nadoknada je uglavnom manja, poĉevši sa manje od 100%

zarade, a u nekim zemljama ona opada protokom vremena kako bi motivisala majke da se

vrate na posao.

Tabela 11 Izvori finansiranja novĉanih beneficija za majke u zemljama ĉlanicama EU

Iz opšteg

doprinosa za

osiguranje

Iz posebnog fonda

za porodiljsko

odsustvo i

bolovanje

Iz fonda

izdvojenog za

porodiljsko

odsustvo

Iz poreza na

osiguranje

javnog zdravlja

Drugi modeli

Belgija

Španija

Kipar

Malta

Portugalija

V. Britanija

Estonija

Slovenija

Nemaĉka

Francuska

Italija

Austrija

Rumunija

Bugarska

Ĉeška Republika

Latvija

Litvanija

Poljska

Slovaĉka

Luksemburg

Grĉka

Danska

MaĊarska

Holandija –fond

za nezaposlene

(osiguranje

sigurnosti)

Finska –

Fond za bolovanje

Švedska – Fond za

bolovanje

Izvor: MISSOC, 2008.

105. U smislu raspodele, nadoknada zarade za vreme porodiljskog odsustva je

regresivna – veći deo transfera ide nesiromašnima nego siromašnima. Kako je ova

beneficija bazirana na plati zaposlene majke, veći iznos pripada ţenama sa većom

platom. Kao rezultat toga, 2007. god. te beneficije, koje se primaju u nesiromašnim

53

domaćinstvima, bile su za 43% više od onih u siromašnim domaćinstvima.47

Regulativa

ovog programa takoĊe dozvoljava moguću zloupotrebu sistema jer beneficije: (i) plaća

Vlada a ne poslodavac i (ii) zasnovane sun a plati zaposlene iz poslednjih 6 meseci rada,

što se moţe prikazati višim.

106. Ove manjkavosti se mogu rešiti bez radikalne izmene programa. Neţeljene

posledice u raspodeli mogu se rešiti sniţavanjem gornje granice beneficije sa pet

proseĉnih plata na, napr, tri proseĉne plate. Mogućnost zloupotrebe se moţe rešiti

produţavanjem perioda na osnovu kojeg se nadoknada zasniva sa jednog na recimo tri

meseca. Postoji i mogućnost smanjenja ukupne cene koštanja programa pribliţavanjem

trajanja i iznosa beneficije vrednostima koje su tipiĉnije za zemlje EU i ostale

istoĉnoevropske zemlje, tj. 3 meseca do maksimum jedne godine uz smanjenje iznosa

nadoknade tokom vremena.

107. Na rashod za beneficije boraca takoĊe odlazi relativno veliki deo (29%) socijalne

potrošnje (2008.). Kao što je prikazano u Tabeli 12, boraĉke beneficije obuhvataju široki

spektar individualnih komponenti i ukljuĉuju isplate vojnim licima koji su doţiveli

invaliditet tokom rata ili u mirnodopskom stanju, civilima koji su postali invalidi zbog

vojnog sukoba i porodicama poginulih vojnika. Sada drţavni budţet Srbije obezbeĊuje

ove beneficije za oko 45.000 boraca, od kojih su 27.000 invalidi iz rata ili mirnodopskog

stanja, 3.000 su civilne ţrtve i 15.000 ĉlanovi porodice.

Tabela 12 Potrošnja po vrstama boraĉke pomoći 2009. god.

Vrsta boraĉke pomoći Budžet za 2009.

(u mil. Din.)

Ukupno 16.200

Beneficije za borce-vojna lica 13.988

Novĉana nadoknada za vojne invalide 230

Liĉna nadoknada za invaliditet nastao u ratu koja se isplaćuje preko pošte 11.018

Liĉna nadoknada za invaliditet nastao u ratu koja se isplaćuje preko opštine 2,390

Dodatak na platu za zaposlene borce 177

Novĉana nadoknada za borce koji ţive u inostranstvu 98

Godišnje nadoknade 52

Ostale nadoknade za borce-vojna lica 23

Beneficije za civile kod kojih je došlo do invaliditeta tokom rata 948

Izvor: Ministarstvo finansija, budţet 2009.

108. Ministarstvo za rad i socijalnu politiku razmatra mogućnost reformisanja sistema

boraĉkih beneficija. Novi zakon je u pripremi. Bitno je izraĉunati cenu koštanja bilo

kakve reforme pre nego što se zakon donese kako bi se osiguralo da se ona moţe priuštiti

u sadašnjim ekonomskim uslovima. Do nekih ušteda se moţe doći uspostavljanjem

elektonskog registra i sistema upravljanja podacima radi utvrĊivanja podobnosti za svaki

od programa. U principu, one beneficije koje se isplaćuju izdrţavanim ĉlanovima

porodice mogle bi se podvrći ispitivanju imovinskog stanja. Bilo koja ušteda koja nastaje

47

Studija mera ţivotnog standarda, Srbija, 2002.-2007.

54

iz smanjivanja tih beneficija verovatno neće biti vredna politiĉke cene ako se to uĉini.

Stoga se ne preporuĉuju izmene u beneficijama za borce.

109. Isto vaţi i za roditeljski dodatak pri roĊenju koji ima ĉisto pro-natalitetni cilj. On

obezbeĊuje poklon za svako dete, a negov iznos naglo raste sa svakim sledećim detetom.

Dodatak za za drugo dete je 4 puta veći nego za prvo; za treće dete – 1,75 puta veći nego

za drugo; za ĉetvrto – 1,35 puta veći nego za treće dete. Mada je cilj ovoga programa

diskutabilan, on je relativno jeftin. Sve u svemu, na roditeljski dodatak otpada 8%

socijalnog rashoda, a samo 0,15% BDP-a (2008.). Stoga se preporuĉuje da se ovaj

roditeljski dodatak zadrţi na sadašnjem nivou.

110. Dodatak za pomoć i negu drugog lica je usmeren na lica sa invaliditetom. Ovaj

dodatak je primalo 3,1% domaćinstava 2007. god. i 7,2% siromašnih domaćinstava.48

Program bi bio još bolji ukoliko bi se malo prekomponovao – konsolidovanjem nekih

manjih i usko ciljanih elemenata (napr. dodatak za specijalnu opremu, prevoz,

rahabilitaciju, itd.) u jednu beneficiju koja odslikava individualne medicinske i socijalne

potrebe primaoca i povezivanjem beneficija sa socijalnom zaštitom i sluţbom za

zapošljavanje. Ovo bi trebalo da se naĊe na dnevnom redu srednjoroĉne reforme.

MeĊutim, u fiskalnom smislu reforma nije hitna. Dodatak za pomoć i negu odnosi samo

oko 10% potrošnje za socijalne programe tj. 0,19% BDP-a.

SUBVENCIJE ZA PREDUZEĆA

111. Subvencije za preduzeća (ukljuĉujući poljoprivredna gazdinstva) ĉine znaĉajan

deo drţavne potrošnje u tekućem periodu. Na pet najvećih programa republiĉke vlade

potrošeno je oko ĉetiri odsto konsolidovane potrošnje republiĉke vlade za 2008. god.,

zasnovano na podacima o izvršenju budţeta za 2008. god. Ali reţim subvencija je u

tranziciji. Veliki deo subvencija sluţio je da olakša proces privatizacije, za finansiranje

isplata otpremnina za radnike u drţavnim preduzećima. Uz neke izuzetke, proces

privatizacije je velikim delom završen, pa se moţe oĉekivati da nivo ovakvih subvencija

opadne. U okviru rebalansa budţeta za 2009. god. znaĉajna sredstva su namenjena za

nova ulaganja kapitala. To predstavlja deo vladinih ekonomskih podsticajnih mera i moţe

se oĉekivati i njihovo opadanje. Ono što ostaje su subvencije drţavnim preduzećima koje

se sporo privatizuju, naroĉito u oblasti rudarstva, subvencije za ţeleznicu i poljoprivredu,

kao i subvencije odreĊenim tipovima privatnih firmi- kao što su mala i srednja preduzeća.

U trenutnom ekonomskom okruţenju, postoji i pritisak da se privatnim firmama daju

zajmovi pod povoljnijim uslovima kao bi se stimulisala privreda.

48

Studija o merama ţivotnog standarda. Serbia, 2002.-2007.

55

Trends in Major Subsidy Programs

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

2007 2008 2009

RS

D m

n

railroad subsidies

farm subsidies

severance payments

equity investments

subventions to SOEs

SUBVENCIJE ZA POLJOPRIVREDU

112. U pogledu sektora, najveći

program subvencija se sastoji od

subvencija za poljoprivredu. Kao

što je prikazano na Slici 23, one

su ĉinile oko 40% ukupnih

subvencija republiĉke vlade u

2008. godini. Srbija postepeno, u

fazama, smanjuje

subvencionisane cene za odreĊene

useve od 2004. godine.

Subvencije za šećer i duvan su

eliminisane, iako još postoji

podrška industriji mleka. Ali

najveći oblik poljoprivrednih

subvencija jesu takozvane

„subvencije neuslovljene odreĊenom proizvodnjom― (de-coupled area payment). Ovo je

uvedeno 2007. god. umesto nekadašnjih subvencija za ulaganje u proizvodnju i odraţava

strukturu subvencija po Zajedniĉkoj agrarnoj politici EU (CAP-Common Agricultural

Policy). Sastoji se od standardne uplate (u iznosu od 120 EUR po hektaru) svakom

registrovanom poljoprivredniku, za najviše 100 hektara. Od 2008. god. samo

poljoprivrednici koji se bave iskljuĉivo poljoprivredom i plaćaju doprinose penzijskom

sistemu ispunjavaju uslov za primanje subvencije.

113. Kao alternativa subvencijama za ulaganje u proizvodnju ili subvencionisanim

cenama, subvencije neuslovljene odreĊenom proizvodnjom su realtivno efikasne. Ne

utiĉu na promenu cena. Ali su takoĊe skupe i, u trenutnom kontekstu u kojem se Srbija

nalazi, teško ih je opravdati. Zapravo, funkcionišu kao loše ciljani oblik socijalne pomoći

za seosku populaciju. S obzirom da isplate nisu bazirane ne nivou prihoda, pretpostavlja

se da postoji visok nivo prelivanja u grupe sa višim prihodima. Istovremeno, subvencije

neuslovljene odreĊenom proizvodnjom moţda inhibiraju produktivnost poljoprivrede.

Limit od 100 hektara za dobijanje subvencije destimuliše konsolidaciju zemljišta.

Proseĉna veliĉina poljoprivrednog gazdinstva u Srbiji je već manja od jedne ĉetvrtine

onog u EU.49

Konsolidacija će biti neophodna kako bi se srpskim poljoprivrednicima

omogućilo da konkurišu onima u EU. MeĊutim, meĊunarodno iskustvo ukazuje na to da

je investiranje u ruralnu infrastrukturu (prvenstveno u navodnjavanje i puteve) i širenje

novih postojećih tehnologija mnogo delotvornije za promovisanje poljoprivrednog rasta

od subvencija.

49

Proseĉna veliĉina poljoprivrednog gazdinstva u EU, ukljuĉujući zakupljeno zemljište, jeste 27 ha. Prema

poljoprivrednom popisu u Srbiji, proseĉna veliĉina poljoprivrednog gazdinstva u Srbiji je 3,5 ha. MeĊutim,

ovaj broj ne ukljuĉuje zakupljeno zemljište. Podaci iz poljoprivrednog registra navode da je broj koji bi se

mogao uporediti sa EU bliţe 6 ha.

Trendovi u vezi sa najvećim programima subvencija

subvencije ţeleznici

subvencije poljoprivredi

isplate otpremnina

ulaganja kapitala

subvencije MSP

Slika 23 Trendovi u vezi sa najvećim programima subvencija

56

114. U principu, postoje dobri razlozi za eliminisanje subvencija neuslovljenih

odreĊenom proizvodnjom, barem dok se Srbija ne pridruţi EU. Onda će troškove

programa plaćati Brisel. (Eliminacija programa neće ugroziti izglede Srbije za

pristupanje, pošto EU traţi samo da sistem za distribuciju subvencija bude akreditovan

pre distribuiranja agrarnih subvencija Evropske unije). Kao što je ranije napomenuto,

uloga programa u podršci prihoda siromašnih poljoprivrednih porodica moţe se zameniti

uvećanim MOP-om. Drugo rešenje je da se program transformiše u program koji bi

pružao podršku malim gazdinstvima u smislu zarada, gde bi subvencije neuslovljene

proizvodnjom bile bazirane na nivou prihoda. Ne bi trebalo potcenjivati politiĉke

prepreke za ostvarivanje ovog nauma. Prema Anketi o radnoj snazi iz 2008. god.,

otprilike jedna ĉetvrtina radne snage Srbije bavi se poljoprivredom – a to je bitno biraĉko

telo od kojeg se oĉekuje otpor takvoj reformi. Ipak, Vlada je uspela da nametne

sveobuhvatno smanjenje u vezi sa subvencijama neuslovljenim odreĊenom proizvodnjom

u 2009. god. i moţda će moći dodatno to da smanji u predstojećim godinama putem

usmerenja na ciljne grupacije.

SUBVENCIJE DRŽAVNIM PREDUZEĆIMA

115. Podrška drţavnim i društvenim preduzećima koja bi trebalo da se privatizuju

predstavljala je oko 22 odsto subvencija republiĉke vlade u 2008.god. To ukljuĉuje

otpremnine koje finansiraju Fond za razvoj, Fond za tranziciju i Fond za solidarnost kao i

kreditne linije društvenim preduzećima za restrukturiranje. Veliki deo se sastoji od

zajmova pod povoljnijim uslovima koje je obezbedio Fond za razvoj i isplata od strane

Fondova za tranziciju i solidarnost za finansiranje otpremnina u vezi sa restrukturiranjem

kadrova pred privatizaciju.

116. Sve u svemu, nivo subvencija za preduzeća (ne ukljuĉujući subvencije za

ţeleznicu) nominalno se povećao u protekle ĉetiri godine usled povećanog finansiranja

otpremnina. MeĊutim, oĉekuje se da će troškovi da opadaju kako se privatizacija bude

bliţila kraju. U 2008. godini 18 od 20 najvećih društvenih preduzeća ponuĊeno je na

prodaju. Devet je prodato a jedno likvidirano putem steĉaja. Sve ukupno prodato je oko

240 preduzeća kroz razliĉite modele privatizacije. Indirektne subvencije, u obliku

neplaćenih poreza i doprinosa, takoĊe su predstavljale problem, mada se oĉekuje da nivo

tih subvencija opada kako privatizacija bude prolazila. Prema podacima Poreske uprave,

na kraju 2008. god. ukupan iznos neplaćenih poreza i doprinosa 987 javnih preduzeća bio

je 13, 37 milijardi RSD, od ĉega je 20 odsto predstavljalo dug neaktivnih kompanija.

117. Ipak, Vlada se suoĉava sa troškom subvencionisanja ili privatizacije drţavnih

preduzeća koje je teţe ukrotiti. U rudarskoj industriji, Resavica i Bor predstavljaju dve

najveće preostale kompanije kojima je suĊeno ili da se privatizuju ili da se zatvore.

Resavica je najveći pojedinaĉni primalac subvencija iz budţeta republiĉke vlade u Srbiji

(osim Ţeleznice Srbije). To je kompleks od devet rudnika koji zapošljava 4195 ljudi iz 8

opština. Od devet rudnika, u najviše jednoj trećini je moguć dalji rad. (Jedan rudnik je

van funkcije još od kraja 80-ih). Direktne subvencije za Resavicu u 2008. god. iznosile su

22 miliona EUR ili 0,06 odsto BDP-a. Nivo subvencija po zaposlenom jednak je

57

proseĉnoj plati u celoj zemlji. Pored direktnih subvencija, Resavica dobija i implicitne

subvencije u formi neprikupljenih poreza i socijalnih doprinosa. Gruba procena ukazuje

da su ove indirektne subvencije skoro jednake direktnim.

118. Bor dobija dosta manje direktnih subvencija (zajam pod povoljnijim uslovima od

39 miliona RSD) ali i dalje ima koristi od znaĉajnih implicitnih subvencija. Postojeći

ukupan dug Bora drţavnim i privatnim institucijama (ove potonje predstavljaju

potencijalnu obavezu za drţavu) dostigle su rekordnih 670 miliona EUR u 2008. god.

Od ovog broja, neplaćeni porezi, doprinosi za socijalno osiguranje i otplate duga Fondu

za razvoj dostigli su 180 miliona EUR. Vlada je zapoĉela privatizaciju rudnika 2006.

godine. Angaţovani su savetnici za privatizaciju i kompanija je bila spremna za

privatizaciju. MeĊutim, proces je od tada u zastoju, naroĉito u Resavici. Vlada bi trebalo

ponovo da zapoĉne proces, restrukturira kompaniju, zatvori rudnike koji su

najmanje održivi i pokrene program za smanjenje radne snage.

119. Ubedljivo najveći privatizacioni trošak predloţen u prvobitnom budţetu za 2009.

god. bio je ulaganje kapitala u Zastavu predloţen od strane Vlade, što je kljuĉna

komponenta predloţene prodaje većinskog udela u kompaniji FIAT-u. Iako se od ovog

oĉekivalo da će dugoroĉno da smanji subvencije preduzeću, na kraći rok to je

predstavljalo jako veliki trošak. (Predloţeno Vladino ulaganje kapitala i zajmovi Zastavi

odreĊeni su u budţetu u iznosu od 14 milijardi RSD. To je iznosilo oko 230.000 RSD po

zaposlenom.) S obzirom na izmenjene ekonomske uslove, sporazum sa FIAT-om još nije

potpisan, iako je FIAT napravio neke inicijalne investicije u fabriku Zastava. Prema

rebalansu budţeta za 2009. god. sredstva dodeljena za projekat Zastava smanjena su na 4

milijarde RSD, a ostatak sredstava namenjen je nekolicini programa subvencionisanih

kredita, ukljuĉujući kredite za likvidnost firmama orijentisanim na izvoz (4 milijarde

RSD); start-up kredite za mala preduzeća (3,2 milijarde RSD); i subvencionisane

Okvir 5 Fond za razvoj

U principu, Fond za razvoj postoji kako bi omogućio subvencionisano finansiranje programa u

vezi sa ekonomskim i regionalnim razvojem, razvojem MSP, povećanjem konkurentnosti itd.

Proseĉna subvencionisana kamatna stopa od oko 6-7 odsto povoljnija je u odnosu na trţišni

prosek od oko 15-17 odsto u 2008. god. U toku 2007. god. Fond za razvoj odobrio je 1221

zajmova ukupne vrednosti od oko 208 miliona EUR ili 0,89 odsto BDP-a.

U praksi, veliki deo finansijskih sredstava Fonda za razvoj odlazi na društvena preduzeća gde

se manje od deset odsto zajmova otplaćuje; ostatak se otpisuje u procesu restrukturiranja pred

privatizaciju. Ovi zajmovi se koriste za pokrivanje operativnih troškova – za plate, struju, gas

itd. umesto za nove investicije, i odraţavaju neprofitabilnost zajmoprimaca. U 2008. god. oko

33 miliona EUR potrošeno je na 114 preduzeća-gubitaša iz oblasti transporta, metala,

metalurgije, tekstila, hemije, elektriĉne mehanizacije, nemetala, graĊevinske industrije, drvne

industrije, turizma i drugih privrednih grana.

Izvor: Ministarstvo ekonomije, Fond za razvoj

58

potrošaĉke kredite za kupovinu trajnih potrošnih dobara domaće proizvodnje (2 milijarde

RSD).

120. Subvencije za preduzeća u Srbiji opravdano su kritikovane zbog poremećaja

trţišta, podrivanja konkurentnosti zemlje na duţi rok, i zbog bacanja para na

neekonomiĉna preduzeća. Ukoliko ovi argumenti nisu dovoljni, onda će ambicije Srbije

da se pridruţi EU na kraju uspeti da je nateraju da smanji svoje preostale subvencije

odreĊenim sektorima. Evropska komisija usvojila je „Akcioni plan drţavne pomoći za

period 2005.-2009.― koji nalaţe relativno smanjenje ukupne drţavne pomoći u BDP-u i

preusmeravanje pomoći na probleme na trţištu umesto pruţanja podrške odreĊenim

privrednim granama. U novim zemljama-ĉlanicama EU, reforma subvencija jedna je od

glavnih taĉaka na dnevnom redu u vezi sa predpristupnim i postpristupnim reformama.

Ukoliko Srbija ţeli da se ugleda na njih, subvencije za preduzeća moraju se ograniĉiti na

pomoć za razvoj, istraţivanje i razvoj, zatvaranja i smanjenje broja zaposlenih.

121. U tom cilju, Ministarstvo finansija u fazi je izrade nacrta Zakona o drţavnoj

pomoći. Namera je da to bude u skladu sa pravilima EU o drţavnoj pomoći i

institucionalnim aranţmanima i sistemom prethodne kontrole drţavne pomoći koji su

navedeni u Sporazumu o stabilizaciji i pridruţivanju koji je Srbija potpisala sa EU.50

Nacrt zakona, meĊutim, moţe da se poboljša. Prema trenutnom nacrtu, predloţena srpska

Komisija za kontrolu drţavne pomoći nalazila bi se u okviru Vlade, a Ministar finansija

bi bio predsedavajući. Sve ĉlanove Komisije imenovala bi Vlada, dok bi Ministarstvo

finansija obezbedilo administrativnu, tehniĉku i drugu vrstu podrške. Nacrt zakona

predviĊa izveštavanje na godišnjem nivou i to samo Vladi pa na taj naĉin ograniĉava

pristup za javnost ili zakonodavna tela.

122. U celini, ovaj pristup ne uspeva da ustanovi komisiju koja bi imala dovoljnu

autonomiju i zaštitu od politiĉkih uticaja. Vlada bi trebalo da razmotri mogućnost

osnivanja Komisije za kontrolu drţavne pomoći kao nezavisnog tela koje odgovara

Skupštini, u kojem bi se profesionalci regrutovali putem otvorenog, javnog konkursa.

Uloga Komisije mogla bi biti ojaĉana proširenjem sadašnje definicije njenih

odgovornosti51

i tako što bi se ovlastila da pruţa preliminarno mišljenje o bilo kojem

zakonodavnom predlogu ili strategiji u vezi sa drţavnom pomoći, što bi se moglo uvesti

kao obaveza pre Vladinog usvajanja.

50

Izveštaj EK o napretku, 2008. god. 51

To bi moglo da ukljuĉi odgovornost za (i) procenu predloga drţavne pomoći i planova pomoći u okviru

godišnjih i višegodišnjih planova za odobrenje drţavne pomoći; (ii) nagdledanje implementacije i rezultata

odobrene drţavne pomoći i nalaganje povratka nezakonito odobrene drţavne pomoći; (iii) prikupljanje

podataka o korišćenju i rezultatima odobrene drţavne pomoći; (iv) saradnja sa vlastima odgovornim za

drţavnu pomoć za poljoprivredu i ribolov u pripremi godišnjih izveštaja o drţavnoj pomoći; (v) saradnja u

pripremi budţeta sa vlastima odgovornim za pripremu drţavnog budţeta i budţeta jedinica regionalnih i

lokalnih samouprava, u saglasnosti sa zasebnim zakonom; i (vi) uĉešće u pripremi nacrta predloga za

zakone i drugu regulativu u vezi sa drţavnom pomoći, kao i promocija i stimulisanje unapreĊenja sistema

drţavne pomoći.

59

PUTEVI

123. Rashodi za puteve--ukljuĉujući potrošnju koja se finansira iz naplate putarina i

namenskih poreskih prihoda--ĉinila je oko pet procenata ukupnih rashoda republiĉke

vlade u 2008. godini. Vlada će se uskoro suoĉiti sa potrebom da poveća rashode za

odrţavanje puteva (posebno regionalnih puteva), reprogramira dug javnog preduzeća

nadleţnog za puteve (Javno preduzeće „Putevi Srbije―, JPPS) i obezbedi sredstva za su-

finansiranje glavnog projekta ulaganja u autoput duţ Koridora 10. Nisu veliki izgledi da

će biti moguće finansirati ove rashode povećanjem cene putarine i akciza na benzin.

Umesto toga, najverovatnija opcija Vlade bila bi da produţi vremenski period radova na

izgradnji Koridora 10 i potrudi se da odmah unapredi efikasnost u planiranju i izvršenju

radova javnog preduzeća nadleţnog za puteve.

________________________________________________________________________

SEKTOR PUTEVA U SRBIJI

Gustina putne mreţe u Srbiji sliĉna je gustini putnih mreţa okolnih zemalja. Putna mreţa

u Srbiji dugaĉka je ukupno oko 40.845 kilometara—od ĉega su 5.525 kilometara

magistralni i primarni puteva, 11.540 kilometara regionalni i sekundarni puteva i oko

23.780 kilometara lokalni puteva.52

Gustina putne mreţe u Srbiji iznosi 462 km / hiljadu

kvadratnih km, sliĉno većini susednih zemalja u regionu, ali ipak Srbija zaostaje za

Albanijom (657), Hrvatskom (506) i Crnom Gorom (500) i znaĉajno je iza nivoa u

zemljama novim ĉlanicama Evropske Unije i OECD zemljama. Kada pogledamo drugi

pokazatelj tj. gustinu puteva na hiljadu stanovnika, Srbija, sa 5,4 km puteva na 1.000

stanovnika, ima putnu mreţu gušću nego Albanija, ali je ispod nivoa svih drugih zemalja

Zapadnog Balkana.

Iako je u protekle tri godine uĉinjen pomak kada govorimo o uslovima na magistralnoj i

regionalnoj putnoj mreţi, oko 40% mreţe i dalje je u lošem ili veoma lošem stanju. Slika

24 pokazuje rezultate istraţivanja o magistralnoj i regionalnoj putnoj mreţi koje je

sprovedena 2008. godine 53 i koje pokazuje da dok je s jedne strane većina autoputeva i

magistralnih puteva u dobrom stanju, nešto malo preko polovine regionalne putne mreţe

je klasifikovano da je u lošem ili veoma lošem stanju. Pored toga, projektovane

karakteristike za veći deo postojeće putne mreţe po pitanju brzine i osovinskog

opterećenja su ispod evropskih standarda, povećavajući operativne troškove vozila i

smanjujući tako bezbednost i konkurentnost.

52

Ovo odgovara drţavnoj kategorizaciji puteva (Kategorije I, II i III). 53

Ovi rezultati su iz istraţivanja raĊenog 2008. godine kao deo studije o bazi podataka o putevima i

inventaru u okviru Projekta rehabilitacije saobraćaja koji finansira Svetska banka i biće dostupna u julu

2009. U istraţivanju stanje puteva je definisano koristeći MeĊunarodni indeks hrapavosti (IRI), koristeći

drugaĉije graniĉne vrednosti za razliĉite kategorije puteva.

60

Slika 24 Uslovi magistralne i regionalne putne mreţe, 2008

Izvor: JPPS.

Bezbednosti na putevima takoĊe predstavlja jednu od glavnih tema u Srbiji. Slika 25,

prikazuje da se broj poginulih i povreĊenih u saobraćajnim nezgodama konstantno

povećavao tokom ove decenije (iako je najviša taĉka bila u 2007. godini). Stopa

poginulih od 4,8 na 10.000 vozila koliko je iznosila u 2008. i dalje je oko pet puta veća

od najbolje rangiranih zemalja Evropske Unije, i veća je od mnogih drugih zemalja u

regionu, kao što se to moţe videti na Slici 26.

Slika 25 Kretanje broja povreĊenih i poginulih

Izvor: JP PS, procena Svetske Banke

Slika 26 MeĊunarodno poreĊenje broja poginulih (broj poginulih na 10.000 vozila)

Izvor: JPPS, procena Svetske Banke.

0.0 2.0 4.0 6.0 8.0

10.0 12.0

Albanija BH Crna Gora Srbija (2008)

BJR Makedonija

(2004)

Poljska Češka

Slovenija Velika Britanija

Švedska

700

750

800

850

900

950

1,000

2003 2004 2005 2006 2007 2008 10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

20,000

22,000

24,000 Poginuli PovreĎeni

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Autoput Magistralni Regionalni Ukupno

Dobro Osrednje Loše Veoma loše

61

Okvir 6 Inicijative na polju bezbednosti u saobraćaju

Situacija po pitanju bezbednosti u saobraćaju u Srbiji je ozbiljna i s obzirom na oĉekivani

dalji brzi rast motorizacije, ona će se dodatno pogoršati osim ako se ne preduzme hitna,

dobro organizovana i adekvatno finansirana akcija. Trenutno, glavne institucije koje su

odgovorne u Vladi za bezbednost u saobraćaju su ministarstvo infrastrukture, ministarstvo

unutrašnjih poslova, ministarstvo pravde, ministarstvo obrazovanja i ministarstvo zdravlja

kao i JPPS i Institut za javno zdravlje. Postoje trenutno brojni nedostaci, ukljuĉujući (i)

ograniĉene analize faktora rizika u sektoru saobraćaja, u policiji i zdravstvu; (ii) malo multi-

sektorskog razumevanja koje su to prioritetne oblasti u kojima treba delovati (iii) slabo

prikupljanje i postupanje sa podacima koji se odnose na bezbednost u saobraćaju; (iv)

nedostatak kapaciteta za upravljanje bezbednošću u saobraćaju; i (v) ograniĉena koordinacija

izmeĊu razliĉitih institucija. Sve odgovorne institucije u potpunosti prepoznaju problem, kao

i potrebu za daljim reformama javnih politika, strategija o bezbednosti u saobraćaju, pravnih

okvira i naĉina primene i kapaciteta za upravljanje bezbednošću u saobraćaju. Globalni fond

za bezbednost u saobraćaju je finansirao ―Pregled kapaciteta za upravljanje bezbednošću u

saobraćaju i predloge investicionih strategija‖ (RSMCR) u avgustu 2007. godine.

Nacrt zakona o bezbednosti u saobraćaju (ZBS), koji je usvojen u maju 2009. Godine i ĉiji se

poĉetak primene oĉekuje poĉetkom sledeće godine kada se obrade usvojeni amandmani ,

predstavlja prvo veće aţuriranje zakonodavnog okvira od osamdesetih godina i pokriva

mnoge relevantne propise Evropske Unije koji se odnose na transport i preporuka koje su

date u RSMCR. Ipak, delovi koji se odnose na finansiranje bezbednosti su neadekvatni i

netransparentni. Celokupan javni sektor treba da obezbedi adekvatni nivo sredstava ako

Srbija ţeli da unapredi performanse po pitanju bezbednosti koje bi bile u skladu sa sadašnjom

evropskom praksom. U tom smislu, sada je teško proceniti koliĉinu javnih sredstava

Javno preduzeće „Putevi Srbije― (JPPS) je odgovorno za upravljanje radovima na

primarnim i sekundarnim (regionalnim) putevima. (njihova nadleţnost ne obuhvata

tercijarne puteve niti gradske ulice.) JPPS je osnovana usvajanjem zakona o putevima u

novembru 2005. godine, a zakon je poĉeo da se primenjuje poĉevši od 1. januara 2006.

Kao što je prikazano u Tabeli 13, preduzeće se najvećom merom finansira iz poreza i

naknada iz oblasti saobraćaja. Sredstva iz nacionalnog investicionog plana (tj. sredstva iz

privatizacije) i strane pozajmice obezbeĊuju ostatak. Transferi iz republiĉkog budţeta

ĉine samo pet procenata prihoda JPPS.

________________________________________________________________________

62

124. Opšti nivo rashoda JPPS se povećao samo skromno u realnim iznosima tokom

prethodnih godina. Ukupni rashodi su se povećali samo ĉetrnaest procenata u periodu

izmeĊu 2005. i 2008.

godine. Rashodi koji se

odnose na novu gradnju su

ostali isti, uprkos dodatnim

sredstvima obezbeĊenim iz

Nacionalnog investicionog

plana (NIP). Deluje da su

se rashodi za odrţavanje

smanjili, iako postoji

distorzija brojĉanih

podataka usled plaćanja

dugova prema izvoĊaĉima

za radove koji su obavljeni

tokom 2006. i 2007. godine

i zdruţivanja rashoda za

odrţavanje, rehabilitaciju i

rekonstrukciju(ukupni

troškovi odrţavanja,

rehabilitacije i

rekonstrukcije su u suštini

izrazito porasli u 2006. i

2007. godini, ali nisu bili

isplaćeni do 2007. i 2008.)

Za 2009. godinu,

predloţeni plan poslovanja

JPPS predviĊa znaĉajno

povećanje rashoda

namenjenih odrţavanju,

rehabilitaciji i

rekonstrukciji, što će biti

praćeno povećanim

rashodima za Koridor 10, koje će sprovesti ćerka firma javnog preduzeća Putevi Srbije,

Koridor 10 d.o.o.

125. Neadekvatno odrţavanje znaĉajno pospešuje propadanje puteva sve do trenutka

kada je potrebna rehabilitacija puta, što je mnogo skuplje od bilo koje kratkoroĉne uštede

na odrţavanju. Adekvatno odrţavanje moţe da produţi vreme trajanja kolovozne

strukture na period koji u velikoj meri prevazilazi prvobitno projektovani ţivotni vek, u

zavisnosti od saobraćaja, umanjujući potrebe za bilo kakvim rekonstrukcijama. Suprotno

tome, neadekvatno odrţavanje vodi ka povećanoj stopi propadanja, pospešujući

propadanje kolovoza i stvarajući potrebu za rehabilitacijom puta, potrebu koja je mogla

da se izbegne. Heggie i Vickers (1998) u izveštaju kaţu da je rekonstrukcija kolovozne

Tabela 13 JPPS: Kretanja u izvorima i korišćenju

sredstava

2005. 2006. 2007. 2008.

Efektivno Efektivno Efektivno Efektivno

Korišćenje

sredstava (rashodi)

Odrţavanje i

periodiĉna

rehabilitacija 27.468 28.658 26.692 24.101

% BDP-a 1,62% 1,44% 1,15% 0,88%

Izgradnja i

rekonstrukcija 5,677 6,777 6,333 7,899

Drugo 3.162 2.398 1.996 2.640

Otplata kredita 3.655 1.451 2.684 2.969

Dugovanja prema

dobavljaĉima 0 10.159 16.140 22.262

UKUPNO 39.962 49.444 53.845 59.870

% BDP-a 2,36% 2,49% 2,31% 2,19%

Izvori finansiranja

(prihodi)

Akcize na gorivo 0 4.951 5.389 9.510

Prihodi od putarine 9.684 12.838 14.685 16.499

Drugo sopstveni

prihodi 1.673 1.262 1.400 1.548

Republiĉki budţet 3.278 1.578 310 2.046

Nacionalni

investicioni plan

(NIP) 0 2.261 5.799 6.046

Strani krediti 5.811 5.081 4.056 3.353

Donacije i sredstva

od privatizacije 7.631 0 113 343

Preneta sredstva 1.234

UKUPNO 28.077 27.970 31.751 40.579

Izvor: PEPS

63

konstrukcije tri do pet puta skuplja nego njeno odrţavanja, u tekućim vrednostima, i oko

35 procenata skuplja izraţeno u neto sadašnjoj vrednosti.54

126. U Srbiji je nedovoljno sredstava namenjeno za redovno odrţavanje. Od 2005.

do 2008. godine, prikazani rashodi za odrţavanje (ukljuĉujući i povezane dugove)

iznosili su u proseku 44 milijarde dinara, nakon usklaĊivanja sa stopom inflacije. I dok je

ovaj iznos pribliţan nivou koji je procenjen da je neophodan za odrţavanje magistralnih i

regionalnih puteva, ukljuĉujući i redovno ĉišćenje snega55 kao i rashode za

rekonstrukciju. Kao rezultat toga, ostaje nejasno koliko se od prikazane sume zaista

potrošilo na odrţavanje putne mreţe, a koliko je potrošeno na aktivnosti rekonstrukcije,

što bi trebalo da bude adekvatnije kategorisano i to kao kapitalni izdatak. (U tom smislu,

Ĉlan 59 Zakona o javnim putevima definiše ublaţavanje nagiba i ispravku krivina,

proširenje kolovozne konstrukcije ili bankina i proširenje raskrsnica u nivou kao radove

na pojaĉanom odrţavanju, a bilo bi logiĉno da se ove aktivnosti vode kao kapitalni

izdaci.) Rashodi za odrţavanje puteva per se su stoga niţi u odnosu na prikazane iznose.

Pored toga, javljaju se i znaĉajna pitanja vezana za efektivnost i efikasnost kojom JPPS

koristi sredstva.

127. Pored tekućeg odrţavanja, buduća potrebna sredstva za sektor puteva

obuhvataju dva oblika kapitalnih izdataka: (i) izdaci koji su neophodni da bi se obavila

sva zaostala odrţavanja i da bi se putna mreţa dovela u dobro stanje; i (2) dodatni

kapitalni izdaci neophodni da bi se drţao korak sa rastućom potraţnjom i da bi se

obezbedilo da zemlja razvija putnu mreţu koja doprinosi ekonomskom razvoju.

128. Ukupni iznos kapitalnih izdataka neophodnih da bi se pokrili rashodi koji se

odnose na zaostale poslove odrţavanja procenjen je na 1,45 milijardi € (113,1 milijarda

dinara). Ova procena se zasniva na jediniĉnoj ceni konkretnih aktivnosti iz cenovnika za

2008. godinu JPPS-a zajedno sa informacijama o sadašnjoj duţini putne mreţe koja je u

nadleţnosti JPPS, novim podacima o stanju puteva i ciljevima politika da se postignu

"dobri" uslovi na svim rekonstruisanim putevima.56 Spremnost da se prihvati niţi kvalitet

puteva niţih kategorijaa tj. putevima sa manjom gustinom saobraćaja imala bi za rezultat

i odgovarajuće smanjenje troškova. Neposredne budţetske implikacije ovih izdataka

zavisile bi od vremenskog perioda u kome bi to bilo realizovano. Kao što je prikazano u

Tabeli 14, rešavanje zaostalog posla po pitanju odrţavanja koštalo bi 290 miliona € (22,6

milijarde dinara) godišnje, ako bi se poslovi završili za pet godina, ali bi isto tako koštali

145 miliona € (11 milijardi dinara) kada bi se završilo za deset godina. S obzirom na

druge zahteve prema budţetu, vremenski period od deset godina se ĉini kao bolja opcija.

54

Heggie, Ian, & Piers Vickers (1988) “Komercijalni menadžment i finansiranje puteva” Svetska banka,

tehniĉki dokument br. 409. Vašington.

55 Ova poslednja kalkulacija raĊena je na osnovu tarifa JPPS-a za 2008. godinu i pretpostavlja sledeći

standard reţima odrţavanja: asfaltna presvlaka od 40 mm na svakih 5 godina za magistralne puteve i ista

presvlaka svakih 7 godina za regionalne puteve. 56

Niţi strateški ciljevi koji bi teţili postizanju samo ‗osrednjih‘ uslova za sekundarne puteve bi naravno

smanjilo iznos potrebnih sredstava.

64

Tabela 14 Kumulativno nepodmireno održavanje i potrebni rashodi na god. Nivou

Kategorija puta

Kumulativno

nepodmireno

održavanje

Potrebni rashodi na godišnjem

nivou

5 god. 7 god. 10 god.

Autoput 32 6 5 3

Magistralni 400 80 57 40

Regionalni 1,020 204 146 102

UKUPNO 1,452 290 207 145

Izvor: procena Svetske Banke

129. Kada je reĉ o širenju mreţe, Vlada namerava da se fokusira na Koridor 10. Niz

poboljšanja duţ ovog koridora omogućiće Srbiji da iskoristi svoj geografski poloţaj

kljuĉne tranzitne zemlje u Pan-Evropskoj mreţi. Ukupno ulaganje potrebno za

modernizaciju infrastrukture na Koridoru 10 je znaĉajno i iznos je procenjen na 2.079

milijardi €.57 Od ukupne sume, 1.303 miliona € biće finansirano od strane meĊunarodnih

finansijskih institucija, ukljuĉujući 1.088 milion € od strane Svetske banke, EBRD i EIB

kredita koji su trenutno u pripremi. Ipak i doprinos Vlade će biti znaĉajan i ukupno će

iznositi 774 miliona € tokom perioda izgradnje, iako preko polovine ove sume

predstavljaju transferi u vidu PDV-a, poreza i daţbina.58

PRAVCI REFORME

130. Promeniti plan radova na Koridoru 10. Fiskalni uticaj Vladinog doprinosa za

Koridor 10 zavisiće u velikoj meri od faznog sprovoĊenja graĊevinskih radova. Vlada je

izjavila da je prvobitna namera bila da se radovi okonĉaju za ĉetiri godine. Sada se uviĊa

da je plan bio preambiciozan, ako ne i nerealan. U svetlu potrebnog vremena za kupovinu

zemljišta, duţine trajanja tenderske procedure, celokupne spremnosti za implementaciju i

obima graĊevinskih radova, cilj implementacije i završetka investicionog programa

vrednog 1,79 milijarde evra u periodu od 4 godine deluje ambiciozno, ako ne i

57

Radovi na Koridoru 10 će obuhvatiti: (i) izgradnju druge 2 trake puta na 118 km dugoj deonici autoputa

Horgoš-Novi Sad (Koridor 10b) za koji se troškovi procenjuju na 223 miliona evra; (ii) izgradnju 98 km

autoputa na deonici koridora od Niša do bugarske granice kod Dimitrovgrada (Koridor 10c) gde su troškovi

procenjeni na 749 miliona evra; (iii) izgradnju autoputa na koridoru izmeĊu Leskovca i makedonske

granice (Koridor 10d) za koji se procenjuju troškovi u visini od 658 miliona evra; i (iv) završetak

obilaznice oko Beograda, koja će predstavljati vaţan deo Koridora 10 i ĉija cena je procenjena na 166

miliona evra. Ovi troškovi ukljuĉuju troškove projektovanja, eksproprijacije i izgradnje, kao i PDV i

troškove nadzora. Oni će verovatno biti izmenjeni nakon izrade tenderske dokumentacije i kao takvi ostaju

provizorni. S druge strane, troškovi eksproprijacije su moţda precenjeni, s obzirom da amandmani na

postojeći zakon predviĊaju da umesto finansijske kompenzacije zemljište moţe biti ponuĊeno, što bi

dovelo do smanjenja procenjenih troškova eksproprijacije. 58

Vlada se nedavno dogovorila sa Svetskom bankom da se PDV neće plaćati za deonice koje se finansiraju

kreditom Svetske banke. Ovaj iznos tek neznatno smanjuje prihode od PDV-a koji bi se platili trezoru, s

toga ne predstavlja uštedu za Vladu. Treba videti da li će isto biti dogovoreno sa EBRD-om i EIB-om.

65

neizvodljivo59 Rashodi u 2009. godini će verovatno biti mali deo onoga što je ukljuĉeno u

Akcioni plan. Za kupovinu zemljišta potrebno je minimum 6 meseci, a procena je da

minimum 6 meseci traje i proces nabavki za deonice Koridora 10 koje se finansiraju

sredstvima meĊunarodnih finansijskih institucija, što ukazuje na to da će biti malo ili ni

malo izgradnje na ovim deonicama pre 2010. Pored toga, sredstva JPPS namenjena za

kupovinu zemljišta duţ Koridora 10 još uvek nisu puštena (status od sredine marta 2009.)

zato što plan poslovanja JPPS za 2009. godinu tek treba da bude usvojen od strane

upravnog odbora JPPS.

131. S obzirom na oĉekivani vremenski okvir implementacije, predloţena su tri

alternativna scenarija za fazno ulaganje za Koridor 10. Koristeći provizornu procenu

troškova, ovi fazni scenariji pretpostavljaju da će radovi biti završeni u periodu od 5 do 6

godina. Sva tri scenarija imaju sledeće pretpostavke: (i) u 2009. godini celokupni troškovi

eksproprijacije i 10 procenta troškova gradnje za obilaznicu oko Dimitrovgrada iz

Akcionog plana za 2009.; (ii) za izgradnju svih deonica koje se finansiraju sredstvima

Svetske banke -EBRD-EIB biće potrebno godinu dana više u odnosu na druge deonice;

(iii) celokupna eksproprijacija i izgradnja deonice od 20 km Horgoš-Novi Sad koja je u

Akcionom planu obaviće se 2009. godine; (iv) izgradnja deonice Levosoje-Preševo biće

uraĊena tokom 2009.(vidi tabelu 15). Po sledećim pretpostavkama se razliĉiti scenariji

razlikuju:

Scenario 1. Ovaj scenario pretpostavlja da će Koridor 10 biti izgraĊen za 6 godina, sa

delimiĉno uraĊenom eksproprijacije i zapoĉetom izgradnjom tokom 2009. godine usled

ograniĉenih raspoloţivih sredstava i ograniĉenja koja se odnose na implementaciju.

Dodatne pretpostavke su: (i) €23 miliona za izgradnju obilaznice oko Beograda u 2009.

godini uz dodatnu gradnju koja će biti ravnomerno rasporeĊena na 2010, 2011, i 2012.

(ii) troškovi za završetak eksproprijacije i projektovanja preostalih deonica koje se

finansiraju od strane Svetske banke-EBRD-EIB su predviĊeni za 2010. godinu; (iii) plan

izgradnja za deonice koje se finansiraju sredstvima Svetske banke-EBRD-EIB su tako

rasporeĊeni da se preostalih 15 procenata troškova gradnje plaća u 2010, 30 procenata u

2011, 25 procenata u 2012, 18 procenata u 2013, i 13 procenata u 2014. godini; i (iv) plan

eksproprijacije i gradnje za preostali deo puta Horgoš-Novi Sad se finansira po 25

procenata tokom perioda 2010.-2013. godina

Scenario 2. Ovaj scenario pretpostavlja da se Koridor 10 izgradi za 6 godina i koristi iste

pretpostavke kao i za Scenario 1, uz izuzetak da je gradnja deonica koje finansira Svetska

banka -EBRD-EIB tako rasporeĊena da se 25 procenta izgradnje plaća u 2010, 35

procenta u 2011, 18 procenata u 2012, 15 procenata u 2013, i 8 procenata u 2014. godini.

Drugim reĉima, Scenario 2 predviĊa znaĉajno više graĊevinskih radova tokom perioda

2010.-2011. za deonice koje finansiraju Svetska banka-EBRD-EIB.

Scenario 3. Ovaj scenario uzima za pretpostavku da će se Koridor 10 izgraditi za 5

godina. Dodatne pretpostavke su sledeće: (i) dvogodišnji period gradnje za obilaznicu

59

Do istog zakljuĉka došlo se i u dokumentu o politikama (Policy note!?) koje je pripremila Svetaka banka,

―Opcije za razvoj putne i ţelezniĉke infrastrukture duţ Koridora 10‖, avgust 2008. Troškovi radova i faze

izvoĊenja predstavljeni u ovom poglavlju se razlikuju od onih datih u dokumentu, usled novih informacija

koje su na raspolaganju od avgusta 2008.

66

oko Beograda, sa po 50 procenata troškova eksproprijacije i gradnje rasporeĊenih tokom

2009. i 2010; (ii) celokupni troškovi eksproprijacije i projektovanja za preostale deonice

koje finansiraju Svetska banka -EBRD-EIB su planirani za 2010. godinu; (iii) plan

gradnje deonica koje finansiraju Svetska banka -EBRD-EIB su rasporeĊeni tako da se

preostalih 40 procenata troškova gradnje plaća tokom 2010, 40 procenata u 2011, i po 10

procenata u 2012 i 2013. godini; i (iv) plan eksproprijacije i gradnje za preostale deonice

Horgoš-Novi Sad se plaćaju po 50 procenata tokom perioda 2010-2011. Ove

pretpostavke vode do znaĉajno većih rashoda u toku 2010-2011 i znaĉajnog smanjenja

tokom 2012. i 2013. godine.

132. Ovi alternativni scenariji proizvode znaĉajne razlike u rashodima tokom sledeće

dve godine. Za 2009. godinu oni su u rasponu od €125 miliona (9,75 milijarde dinara) do

€201 miliona (15,7 milijardi dinara). Za 2010. oni variraju od €248 miliona do €343

miliona.60

U Scenariju 3 radovi se završavaju 2013. ali sa visokim nivoom rashoda koji,

ĉini se, nije kompatibilan sa fiskalnim ograniĉenjima, vremenskim periodom potrebnim

za kupovinu zemljišta, procesom nabavki meĊunarodnih finansijskih institucija kao i

sveobuhvatnim kapacitetima za implementaciju preduzeća Koridor 10 d.o.o.. Tabela u

daljem tekstu pokazuje potrebne izdatke iz budţeta za izvršenje radova na Koridoru 10 za

sva tri scenarija. Pretpostavlja se da je iznos stranih kredita €1,3 milijarde, sa

povlaĉenjem para iz kredita paralelno sa izgradnjom deonica koje se finansiraju iz stranih

kredita (servisiranje duga po osnovu stranih kredita nije ukljuĉeno.) Projektovana

nedostajuća sredstva su najveća u 2010. godini u sva tri scenarija i iznose preko 343

miliona € (ukljuĉujući i PDV), zato što će u tom periodu rashodi za eksproprijaciju biti u

disproporciji u sva tri scenarija i ovo su troškovi koji se ne finansiraju sredstvima iz

stranih kredita.

Tabela 15 Procenjeni troškovi iz budžeta za Koridor 10 u tri scenarija, 2009.-2014.

(u milionima evra, cene iz 2008.)

2009 2010 2011 2012 2013 2014 UKUPNO

Scenario I 125 248 143 130 94 33 703

Scenario 2 135 271 153 106 88 20 703

Scenario 3 201 343 178 26 26 0 703

Izvor: procena Banke.

133. Re-finansiranje dugovanja. Pored troškova za radove na odrţavanju i

rehabilitaciji i izgradnji Koridora 10, Vlada se suoĉava i sa troškovima plaćanja zaostalih

dugovanja JPPS. JPPS je akumulirao znaĉajna dugovanja prema izvoĊaĉima. Dospeli

dugovi dobavljaĉima za usluge investiranja i odrţavanja iznose 31,8 milijardi dinara

zakljuĉno sa krajem 2008. godine, što je malo više nego 31,3 milijarde dinara koliko su

dugovanja iznosila 2007.61 Najveći deo neplaćenih dugovanja, 29,5 milijardi dinara,

duguju se dobavljaĉima za poslove odrţavanja. Prema JPPS, ovi dugovi ukazuju na

odluke da se nastavi sa planiranim radovima uprkos nedostatku sredstava. Dugovanja na

60

Iznosi ukljuĉuju i PDV. 61

Ova dugovanja su klasifikovana kao operativna dugovanja domaćim dobavljaĉima u Izveštaju

nezavisnog revizora za 2007. godinu u okviru Finansijske revizije JP PS.

67

Recent and Projected Spending on Roads

(excluding foreign financed spending)

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

RS

D m

n o

f 2008 other

debt service

net construction

payment of arrears

maintenance

ime gradnje ukazuju da su sredstva dobijena iz Nacionalnog investicionog plana manja

od oĉekivanih, ali i odluku da se nastavi sa finansiranjem projekata pre izbora uprkos

prekoraĉenju troškova. JPPS oĉekuje odluku Ministarstva finansija o drţavnoj garanciji

koja bi omogućila javnom preduzeću da uzme komercijalni kredit i da isplati 20 milijardi

dinara, što je planiran nivo garancija iz budţeta za 2009 godinu. Dodatnih 1,6 milijardi

dinara dugovanja treba da se otpiše u

zamenu za Vladin oprost plaćanja

Jugopetrolovog duga JPPS-u u

ekvivalentnom iznosu. Planirano je da

preostali deo dugovanja bude pokriven

u toku sledećih 5 godina.62

134. Uzimajući sve ovo u obzir,

neposredne budţetske implikacije

predloţenog programa odrţavanja i

rehabilitacije, izgradnje Koridora 10 i

rešavanja postojećeg dugovanja JPPS

su veoma znaĉajne. Kao što je

prikazano na Slici 27, ukupna

potrošnja Vlade u 2009. namenjena za

puteve, ukljuĉujući i rashode koje

JPPS finansira iz sopstvenih izvora

prihoda i Vladino su-finansiranje za Koridor 10, biće oko deset procenata veća, u realnim

iznosima, nego u 2008.63

Potrošnja će se povećati u 2010. povećanjem potrošnje za

Koridor 10 i ponovo će se vratiti na svoju preĊašnju trajektoriju, postepeno se

povećavajući kako bude dospevalo servisiranje duga za radove na Koridoru 10.64

62

Od ukupno neisplaćenih dugovanja u vrednosti od 31,8 milijardi dinara , oĉekuje se da se iznos od 20

milijardi dinara plati uzimanjem komercijalnog kredita dok će iznos od 1,6 milijarde dinara biti otpisan, a

ostatak od 10,2 milijarde dinara će se platiti u periodu od 5 godina. 63

U okviru ove projekcije pretpostavlja se da će se ukupni iznos neizmirenih dugovanja refinansirati po

realnoj kamatnoj stopi od 5% na period od pet godina i da će se strani krediti za izgradnju Koridora 10

finansirati sa realnom kamatnom stopom od 5% na period od 30 godina, bez grace perioda. Procene za

Koridor 10 su zasnovane na Scenariju 1. 64

Nedavno odobren Plan poslovanja Javnog preduzeća Putevi Srbije za 2009. godinu predviĊa prihode i

rashode u iznosu od 66.646 dinara, bez deficita. Postoje dva glavna razloga zašto deficit nije predviĊen: (1)

projekcije prihoda od naplate putarine su optimistiĉne s obzirom na opadanje ekonomske moći u 2009; i (2)

rashodi za odrţavanje su dosta ispod onoga što je u ovom Izveštaju izraĉunato da je neophodno.

Eksproprijacija za Koridor 10 (2.305 miliona dinara) finansiraće se iz sopstvenih sredstava javnog

preduzeća Putevi Srbije, što sugeriše da ako su prihodi ispod oĉekivanog, postoji opravdani rizik

akumulacije dugovanja ili stvaranja deficita u 2009. godini.

Skorašnja i projektovana potrošnja za puteve

(bez stranog finansiranja)

drugo

servisiranje duga

neto izgradnja

plaćanje dugovanja

odrţavanje

Slika 27 Skorašnja i projektovana potrošnja za puteve

(bez stranog finansiranja)

68

135. Finansijska situacija JPPS ostaje neizvesna. Kao što je prikazano na Slici 28,

gotovinski deficit javnog preduzeća, iako opada, ostaje znaĉajan ĉak i pod optimistiĉkim

pretpostavkama korišćenim u projekciji.65

Jedan naĉin da se pokrije trenutni

nedostatak bio bi da se implicitno smanje

standardi za odrţavanje regionalnih

puteva tako što bi se nastavilo sa njihovim

zapostavljanjem, što je i raĊeno tokom

proteklih godina. Takav pristup bi u

suštini omogućio da se stanje tih puteva i

dalje pogoršava, što bi dovelo do

povećanja ukupnih krajnih troškova

neophodnih za njihovu rehabilitaciju i

vraćanje na prihvatljivo stanje.

136. Povećanje prihoda. Jedna alternativa bi bila da se pronaĊu dodatni prihodi. Ne-

investicioni rashodi JPPS se finansiraju od akciza na benzin, prihoda od putarine i

godišnje registracije vozila, kao što je to praksa i u drugim evropskim zemljama. Stopu

akcize na naftne derivate odluĉuje Ministarstvo finansija i odreĊuje se procenat prihoda

koji je namenjen za odrţavanje drţavnih puteva. Udeo koji JPPS dobija je tokom

vremena rastao sa 10 procenata u 2006, 15 procenata u 2008, na 20 procenata u 2009.

137. Skorašnji izveštaj o finansiranju puteva u Srbiji ukazuje na ĉinjenicu da

povećanje akciza na gorivo nisu obećavajući izvor dodatnih prihoda. Kako je prikazano

na Slici 29, cene i dizela i benzina su relativno visoke u poreĊenju sa drugim zemljama

na Balkanu, ĉak i pre povećanja nakon 2006.66 Vladin fiskalni paket iz aprila 2009.

godine pretpostavlja dodatno povećanje prihoda od akciza na benzin za oko deset

procenata, što nameće još jedno povećanje cena. Svako dodatno povećanje bi moralo

paţljivo da se razmotri, pre svega u kontekstu priuštivosti. U principu, prihodi JPPS bi

mogli da se povećaju povećanjem dela akciza na benzin koja se dodeljuje javnom

preduzeću. Kao što je ranije navedeno, trenutno 20 procenata ide javnom preduzeću. S

obzirom na trenutne ekonomske poteškoće republiĉke vlade, takav potez bi trebalo

razmotriti paţljivo i uzimajući u obzir druge obaveze Vlade koje se odnose na potrošnju i

druge stabilizacione mere.

65

Pored pretpostavki koje se odnose na rashode i koje su već navedene, ova projekcija ima za pretpostavku

da će JPPS dobiti 20% predloţenog povećanja akciza na benzin i da će prihodi od akciza, putarine i drugi

sopstveni prihodi nastaviti da rastu stopom rasta BDP-a tokom narednih godina. Pretpostavlja se da će

rashodi za odrţavanje ostati isti u realnim iznosima i da se izgradnja neće finansirati iz sopstvenih sredstava

JPPS . 66

Diesel (Lux) i Petrol (Lux) se odnose na maloprodajne cene dizela i benzina u Luksemburgu i obiĉno se

koriste kao poreĊenje za nove zemlje koje pristupaju Evropskoj Uniji. Izvor: GTZ (2007).

Trend u neto tokovima gotovine JPPS

Slika 28 Trend u neto tokovima gotovine JPPS

69

Primedba: Cene su iz novembra 2006.

Izvor: MeĊunarodne cene benzina za 2007. (GTZ 2007)

138. Mogućnost povećanja putarine takoĊe deluje ograniĉeno u Srbiji u ovom

trenutku. Prvom polovinom 2006. godine iznos putarina za vozila sa domaćim

registarskim tablicama povećan je za 20 procenata, i još dodatnih 18 procenata u februaru

2008. 22. februara 2009 Vlada je odluĉila da izjednaĉi cene putarina na autoputu za

vozila sa domaćim i stranim registarskim tablicama i na taj naĉin ispoštuje obavezu koju

je preuzela pre skoro sedam godina. Harmonizacija je ukinula praksu skoro duplo većih

cena putarina za vozila sa stranim registarskim tablicama nego za vozila registrovana u

Srbiji, što bi potencijalno moglo da dovede do smanjenja prihoda od naplate putarine u

2009. godini iako je JPPS predvidelo povećanje tranzitnog saobraćaja i na taj naĉin

povećanje prihoda od naplate putarine od stranih vozila sa 7.804 miliona dinara u 2008.

na 8.647 miliona dinara u 2009.67 Ipak, rani pokazatelji sugerišu da će, u najboljem

sluĉaju, prihodi od naplate putarine ostati na istom nivou.

139. Na prvi pogled, moţe delovati da postoji prostor za povećanje opšteg nivoa

putarina, ali takav korak treba posmatrati i u smislu priuštivosti i cene u susednim

zemljama koje nude konkurentne putne pravce. Kao što je prikazano u Tabeli 16, iznosi

putarina iz februara 2009. godine su sliĉne putarinama u susednim zemljama sa sliĉnim

nivoom BDP-a po stanovniku. Za vozila IV kategorije (vozila sa ĉetiri ili više osovina)

iznos se ĉini da je meĊu najvišim, ali ta vozila su i ona koja nanose i najveću štetu putnoj

mreţi i svaka promena ovog iznosa bi zahtevala paţljivu analizu. Iz ovoga proizilazi da

su ograniĉene mogućnosti u smilsu povećanja iznosa putarine a da se pri tome ne

kompromituje pozicija Srbije kao tranzitne zemlje za saobraćaj.

67

U prvoj polovini 2007. godine došlo je do znaĉajnog smanjenja obima saobraćaja usled vremena ĉekanja

na graniĉnim prelazima i odluke vozaĉa kamiona da se preorijentišu na putni pravac preko Rumunije. Ovo

ukazuje na ĉinjenicu da se Srbija suoĉava sa konkurentnim okruţenjem kada je reĉ o tranzitnom saobraćaju

i povećanje iznosa putarine mora uzeti u obzir i efekat koji bi to povećanje moglo imati na odluku vozaĉa

da preĊu na Koridor IV.

0 20 40 60 80

100 120 140 160

Albanija Bosna & Hercegovina

Kosovo BJR Makedonija

Crna Gora Srbija Slovenija Hrvatska Rumunija Bugarska MaĎarska Grčka

Cena (USD cents/ litar) dizell benzin Petrol (Lux) Diesel (Lux)

Slika 29 PoreĊenje cene benzina (USD centi po litru, 2006.)

70

140. JPPS moţe, ipak, da preduzme administrativne korake da smanji troškove i

odlivanje prihoda na naplatnim rampama. Studija sistema elektronske naplate putarine

(ETC) koja je nedavno uraĊena i koju je finansiralo Savetodavno telo za javno-privatnu

infrastrukturu (PPIAF), daje pregled postojećeg sistema naplate putarine i procenu

reformskih opcija.68 Studija je utvrdila da se ETC sistem malo koristi, tako da nisu

iskorišćene prednosti takvog sistema.69 Na srednji rok, preporuka studije je da privatni

sektor preuzme upravljanje naplatom putarine, korišćenjem modela koncesije.

Kratkoroĉno gledano, preporuĉuje se primena nekoliko „brzih― mera. Ovo ukljuĉuje

opremanje „starih― naplatnih rampi sa ETC sistemom i obezbeĊivanje popusta za vozaĉe

koji koriste ovaj sistem; bolje iskorišćenje sistema video nadzora da bi se smanjile

prevare; smanjenje broja i kategorija vozila koja su osloboĊena plaćanja. Procena je da bi

ove mere mogle da povećaju neto prihode od naplate putarine za deset procenata. U

izveštaju se takoĊe navodi da postoji relativno veliki broj vozila koja su osloboĊena

plaćanja putarine i preporuĉuje se da se u bliskoj budućnosti sprovede detaljno ispitivanje

ovih izuzeća.70

Tabela 16 PoreĊenje iznosa putarina u razliĉitim zemljama, 2008

Kategorije vozila (evro/km) BDP po stanovniku,

2008.

(evro) I II III IV

Bosna 0,020 0,040 0,067 0,094 3.488

Hrvatska 0,055 0,084 0,124 0,195 10.370

Makedonija 0,032 0,049 0,081 0,117 3.369

Srbija 0,032 0,047 0,095 0,189 5.075

Primedba: Devizni kurs za lokalnu valutu i evro na dan 22. februar 2009. Nominalni procenjeni BDP po

stanovniku preuzet je iz dokumenta MMF-a Svetski ekonomski pregled, 2008.

Izvor: MMF, procena Svetske banke.

141. Izgledi za povećanje godišnje naknade za registraciju vozila su dobri. Naknada

za registraciju vozila nije povećavana od 2000. godine i deluje da je niţa u poreĊenju sa

drugim zemljama u regionu. U tabeli 17 su date visine naknada za registraciju razliĉitih

kategorija vozila u zemljama Jugoistoĉne Evrope. Iznos u Srbiji deluje da je relativno

nizak. Jedno takvo povećanje, iako izvodljivo, ne bi donelo velike prihode. Ĉak i kada bi

se ovaj iznos duplo povećao, prihodi bi iznosili samo 400 miliona dinara ili oko 1,7%

procenjenog finansijskog manjka JPPS-a.

68

Ian Catling Consulting, Pregled postojećeg sistema naplate putarine i reformskih opcija, nacrt finalnog

izveštaja, januar 2009. 69

Dokazi iz drugih zemalja ukazuju na to da su ove investicije ekonomiĉne i finansijski odrţive. 70

U izveštaju se kaţe da 7.500 vozila nije platilo putarinu tokom 2008, što predstavlja 930.000 putovanja i

to je znaĉajan broj prolazaka na naplatnoj rampi i stoga znaĉajna koliĉina prihoda koja se ne naplaćuje od

vozila osloboĊenih plaćanja. Uz to, potrebno je revidirati 12 kategorija vozila koja su izuzeta od plaćanja.

71

Tabela 17 Godišnja naknada za registraciju vozila (€)

Zemlja Kola Autobusi

Kamioni

(srednje

veliĉine)

Teški

kamioni Prikolice

Albanija 18 44+285 45+396 60+835 70+835

Hrvatska 16-110 600 265 530 345

Bosna i Hercegovina/RS 72-160 240 260 520 465

Bosna i Hercegovina/FBH 12-125 420 175 415 490

Makedonija 17-93 140 280 740 400

Srbija (2009) 1-33 29 77 180 130

Primedba: Kamioni srednje veliĉine su teţine do 10 tona, teški kamioni do 20 tona a prikolice preko 20 tona.

Izvor: Mihajlovic (2007), JPPS, procena Svetske banke.

142. Opšte gledano, izgledi za znaĉajno povećanje prihoda iz poreza i naknada u

oblasti transporta su ograniĉeni. Vlada se već obavezala da će povećati akcize na gorivo.

Dodatno povećanje putarine na autoputu rizikuje da preusmeri meĊunarodni robni

saobraćaj na druge zemlje — iako postoji odreĊeni prostor za smanjenje troškova i odliv

sredstava na naplatnim rampama. Povećanje naknada za registraciju vozila, iako

izvodljivo, neće mnogo povećati prihode. Sve ovo ĉini još vaţnijim da JPPS usvoji mere

koje bi unapredile efikasnost i efektivnost njihovog poslovanja.

143. SprovoĊenje institucionalnih reformi Treća opcija bila bi da se sa istom

koliĉinom novca postignu bolji rezultati. Nedostatak profesionalnog pristupa u

upravljanju resursima, ograniĉeno korišćenje formalnih tehnika ekonomske procene u

identifikaciji i prioritizaciji projekata, slabosti u finansijskom planiranju i slabo

korišćenje ugovora za odrţavanje zasnovanih na postignutim performansama

(performance based contracting) doprinose neefikasnom korišćenju resursa i rasipanju

budţetskih sredstava.

144. Uspostavljanje i korišćenje sistema za upravljanje imovinom predstavlja

preduslov za bolje planiranje odrţavanja. Ovo podrazumeva i redovno prikupljajnje i

digitalno arhiviranje podataka o stanju kolovoza i brojanju saobraćaja. Modeli za

donošenje ekonomskih odluka kao što je Model za projektovanje autoputeva i upravljanje

(HDM-4) moguće je tada koristiti za identifikaciju prioriteta u odrţavanju a uzimajući u

obzir budţetska ograniĉenja. Sadašnji projekat Svetske banke finansira unapreĊenja

kompjuterizovane baze podataka o putevima. Oĉekuje se da ona bude operativna prvom

polovinom 2009. godine. JPPS bi trebalo da koristi novu bazu podataka i Model za

projektovanje autoputeva i upravljanje kako bi se identifikovali prioriteti za finansiranje

sa najvećim povraćajem ulaganja a u cilju obezbeĊenja da se javnim sredstvima

finansiraju samo najveći prioriteti.

145. Potrebno je uloţiti napore da se poboljša planiranje. Sadašnji proces planiranja i

budţetiranja u JPPS je slab, na šta ukazuje veliki jaz izmeĊu stvarnih i planiranih radova

(vidi Sliku 30). Aktivnosti koje se odnose na odrţavanje, rehabilitaciju i izgradnju trebalo

bi da se planiraju unapred, korišćenjem srednjoroĉnog razvojnog plana (MTDP) mreţe.

Dok se aktivnosti redovnog odrţavanja mogu lako inkorporirati u godišnje planove,

72

srednjoroĉni rashodi za periodiĉno odrţavanje, rehabilitaciju, rekonstrukciju i izgradnju

novih puteva moraju da se planiraju na duţi vremenski period (na primer, 5 godina).

Slika 30 Planirani i stvarni kapitalni rashodi

(u milionima dinara, sadašnje cene)

146. Treće, JPPS bi trebalo da proširi korišćenje i obim ugovora za odrţavanje na

osnovu postignutih performansi. Ti ugovori, u hibridnom obliku, su testirani kroz pilot

projekte u dva regiona, u Maĉvi i Kolubari - dva pilot ugovora, koja se odnose i na

zimsko i na redovno odrţavanje za 1.200 km puteva, potpisani za period od avgusta

2004. godine do 31. avgusta 2008. Iskustvo je bilo veoma ohrabrujuće, sa rezultatima

koji sugerišu znaĉajno smanjenje troškova. Jediniĉni troškovi za zimsko odrţavanje, na

primer, smanjeni su za 24%. JPPS planira da proširi ovaj pristup na svih dvadeset pet

regiona u Srbiji, ali postoji znaĉajno protivljenje od strane regionalnih preduzeća koja se

bave odrţavanjem puteva. Pored toga, prilika da se proširi prvobitni pilot model u dva

regiona, u smislu proširenja obima aktivnosti koje potpadaju pod ugovor o odrţavanju

baziranog na postignutim performansama, je propuštena zato što se menadţment JPPS

usprotivio testiranju ekstenzije projekta koji je Svetska banka predloţila da finansira, a

koji bi mogla da generiše dodatnu uštedu.

147. I konaĉno, srednjeroĉno gledano, Vlada bi trebalo da smanji veliĉinu mreţe

koja je u nadleţnosti JPPS. Skorašnji zakon o javnim putevima razjašnjava pravni status i

nadleţnosti za putnu mreţu. Kao što je ranije reĉeno, JPPS-u je dodeljena nadleţnost za

drţavne, magistralne i regionalne puteve (I i II kategorije) dok su lokalne samouprave

nadleţne za lokalne puteve. Ipak, ova nova klasifikacija mreţe uvedena je bez

prethodnog popisa putne mreţe i sadašnjeg opterećenja svake pojedinaĉne deonice. Kada

detaljni popis putne mreţe bude završen, neki od manje korišćenih segmenata koji su

sada u nadleţnosti JP PS mogli bi da budu preneseni na lokalne samouprave.

2,000 4,000 6,000 8,000

10,000 12,000 14,000 16,000 18,000

2005 2006 2007 2008

Planirano Realizovano

70% 52%

36% 58%

73

Okvir 7 Da li će strukturalni fondovi pomoći finansiranje investicija u transportnu

infrastrukturu u Srbiji?

Dana 29. aprila 2008. godine Evropska Unija i Srbija su potpisale Sporazum o stabilizaciji i

pridruţivanju (SAA) i privremeni trgovinski sporazum. SAA će biti podnet skupštini na

ratifikaciju a primena privremenog trgovinskog sporazuma će zapoĉeti ĉim Savet Evrope odluĉi

da Srbija u potpunosti saraĊuje sa MeĊunarodnim kriviĉnim tribunalom za bivšu Jugoslaviju

(ICTY). U svom budţetu za period 2007.-2013. Evropska Unija je odvojila sredstva u iznosu od

10 milijardi evra za instrumente pred-pristupne pomoći (IPA), da bi pomogla zemljama

kandidatima i pred-kandidatima da ojaĉaju svoje institucije kako bi koristile strukturalne fondove

Evropske Unije ĉim postanu punopravni ĉlanovi. IPA je zamenila sve prethodne instrumente

pomoći zemljama sa statusom kandidata i pred-kandidata za ulazak u Evropsku Uniju.

IPA-u ĉine ukupno pet specijalizovanih komponenti za: a) pomoć u procesu tranzicije i izgradnje

kapaciteta u cilju ispunjenja kriterijuma za ĉlanstvo u Evropskoj Uniji i jaĉanje administrativnih i

zakonodavnih kapaciteta; b) pomoć u regionalnoj i preko-graniĉnoj saradnji; c) regionalni razvoj;

d) razvoj ljudskih resursa, i e) ruralni razvoj i poljoprivreda. Pre nego što dobije status zemlje

kandidata, Srbija će imati pristup samo prvim dvema komponentama tj. finansiranju tranzicije i

reformama trţišta, iako su infrastrukturalni rashodi dozvoljeni u okviru Komponente 1. Iz ovog

razloga, za sada nije verovatno da će strukturalni fondovi Evropske Unije moći da zadovolje

velike potrebe Srbije u smislu transportne infrastrukture.

ŽELEZNICA

148. Subvencije drţavnom ţelezniĉkom preduzeću "Ţeleznice Srbije" (ŢS)71

koštale

su budţet republiĉke vlade oko 11,12 milijardi dinara u 2008. godini. Ĉak i taj nivo

investicija nije dovoljan da pokrije operativne gubitke ţeleznice ili da dozvoli adekvatan

nivo odrţavanja ţelezniĉke infrastrukture ili voznog parka. Dok teretni saobraćaj raste,

putniĉki saobraćaj opada, a finansijski rezultati i jednog i drugog su nastavili da se

pogoršavaju. Vlada ipak planira da izvrši veliko ulaganje u brzu prugu na Koridoru 10.

Ovo poglavlje predlaţe skromniji i isplativiji paket inicijativa.

149. Ukupni obimi ţelezniĉkog saobraćaja su stabilno rasli od poĉetka decenije,

posle strmoglavog pada krajem 90-ih godina prošlog veka. Kao što je prikazano na Slici

31, rast obima saobraćaja je bio neujednaĉen, pri ĉemu je stabilan rast teretnog saobraćaja

tokom perioda 2000-2007. godine pratio pad putniĉkog saobraćaja tokom istog perioda.

U prvoj polovini 2008. godine, usled razvijanja ekonomske krize, teretni saobraćaj je

71

Po zakonodavstvu koje ureĊuje ovaj sektor, javna ţelezniĉka infrastruktura (tj. ţelezniĉke pruge) je u

vlasništvu Republike i otvorena je za sve ţelezniĉke prevoznike koji imaju dozvolu. ŢS trenutno jedine

upravljaju srpskom ţelezniĉkom infrastrukturom i primarni su vršilac i putniĉkih i teretnih usluga.

74

zabeleţio pad od 5,2 procenta72, izazvan smanjenjem domaćeg teretnog saobraćaja od 24

procenta i nepromenjenim meĊunarodnim saobraćajem. Putniĉki saobraćaj je nastavio da

opada (za 10,4 procenta u ukupnom iznosu, a za 6,1 procenata u putnik kilometrima).

Ograniĉen kvantitet i slab kvalitet putniĉkog voznog parka, u kombinaciji sa

nepouzdanim uslugama slabog kvaliteta i sve konkurentnijim drumskim transportom,

objašnjava veliki deo pada putniĉkog saobraćaja. Proseĉna komercijalna brzina u 2007.

godini je bila 43,3 km/h.

Slika 31 Trendovi u broju putnika i koliĉini tereta koje su prevezle ŢS

(miliona putnika/miliona tona tereta)

150. Uprkos poboljšanjima produktivnost je i dalje slaba u poreĊenju sa standardima

EU. Kao što je prikazano na Slici 32, ŢS su tokom poslednjih šest godina znatno smanjile

broj zaposlenih (za ukupno 12.000). U kombinaciji sa povećanjem tereta, koeficijent

saobraćajnih jedinica (tona tereta, broj putnika) prema broju zaposlenih se neprekidno

poboljšavao. MeĊutim, kao što je prikazano u Tabeli 18, koeficijent je i dalje znatno veći

od regionalnih proseka. Prema planu za otpuštanje viška zaposlenih ŢS su planirale da

broj zaposlenih smanje na 19.400 do kraja 2007. godine, u skladu sa obavezama po

ugovoru o kreditu sa EBRD, ali nisu uspele da ostvare ovaj cilj. Jednim delom i usled

nedostatka finansijskih sredstava za isplate otpremnina.73

72

U poreĊenju sa istim periodom u 2007. godini. 73 Prema Poslovnom planu za 2008. godinu, isplata otpremnina za 1.800 zaposlenih iznosi 13,2 miliona

EUR; za 765 koji predstavljaju višak, proporcionalnim proraĉunom procenjeno je da bi otpremnina za njih

koštala 5,6 miliona EUR. Ovo ukazuje na ĉinjenicu da će svako smanjenje troškova za zarade iziskivati

jednokratno povlaĉenje znaĉajnih sredstava iz budţeta.

Putnički i teretni saobraćaj

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Tona-km putnik-km

75

Slika 32 Trendovi kod saobraćajnih jed. prema broju zaposlenih i kod broja osoblja

151. Ţeleznica se rangira loše i u pogledu produktivnosti opreme (tona tereta po

vagonu dnevno), što je odraz starosti i lošeg kvaliteta voznog parka i vuĉnih jedinica, kao

i u pogledu iskorišćenosti mreţe. Kao što je prikazano u Tabeli 18, gustina putniĉkog

saobraćaja Srbije (putnik kilometara po kilometru pruge) je meĊu najniţim u regionu i

bolja je samo od gustine u Bosni i Albaniji.

Tabela 18 MeĊunarodni indikatori produktivnosti železnice za 2007. godinu

Zemlja

Produktivnost

teretnih vagona

(tona po

kilometru po

vagonu dnevno)

Produktivnost

lokomotive (tona po

kilometru po

lokomotivi dnevno)

Produktivnost

zaposlenih

(saobraćajne

jedinice prema

broju

zaposlenih)

Gustina

teretnog

saobraćaja

(kilometara

po toni po

kilometru

linije)

Gustina

putniĉkog

saobraćaja

(kilometara po

putniku po

kilometru linije)

Francuska 3.498 80.316 758.302 1.439 2.825

Nemaĉka 2.608 60.405 717.545 2.685 2.205

EU 2.276 39.350 683.260 1.806 1.806

MaĊarska 1.895 11.542 227.783 1.044 783

Poljska 1.612 33.722 491.034 2.243 880

Hrvatska 1.444 40.130 383.989 1.313 592

Ĉeška Republika 1.417 23.821 432.001 1.788 722

Srbija 1.389 37.669 253.967 1.112 200

Bosna i

Hercegovina 1.197 21.381 196.122 1.260 53

Bugarska 1.034 21.454 409.148 1.171 602

Rumunija 692 18.820 315.820 1.265 697

Albanija 205 2.547 52.235 125 121

Izvor: UIC.

152. Rashodi za odrţavanje su u prošlosti bili nedovoljni, što je u sprezi sa starošću i

voznog parka i infrastrukture dovelo do vrlo slabog kvaliteta usluge. Postojeća ţelezniĉka

infrastruktura je u lošem stanju. ŢS koriste oko 3.256 km pruga, od kojih je samo 38

procenata elektrifikovano, a samo 8 procenata ima dvostruki kolosek.74 Ţelezniĉka mreţa

74

Ukupna duţina mreţe je 3.809 km, ali to ukljuĉuje 334 km na Kosovu i Metohiji, 39 km koji se koriste

samo kao fabriĉki sporedni koloseci i 180 km koji su van funkcije.

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Tra

ffic

un

its/s

taff

20,000

22,000

24,000

26,000

28,000

30,000

32,000

34,000

Sta

ff

Traffic units/staff

Staff

76

stari i ima proseĉnu starost od 38 godina. Brzine na pruzi nisu veće od 60 km/h na 52

procenta mreţe, dok na samo 2,6 procenata mreţe brzina na pruzi premašuje 100 km/h.

Nedovoljna ulaganja u odrţavanje su prouzrokovala nestabilnost i deformaciju koloseka,

erodirane koloseke i istrulele pragove, pa da bi se oĉuvala bezbednost uvedena su

privremena ograniĉenja brzine, što je zapravo pogrešan naziv jer ograniĉena sredstva

znaĉe da će ograniĉenje ostati na snazi tokom duţeg vremenskog perioda. Oko 56

procenata glavnih pruga je poslednji put imalo generalni remont pre više od trideset pet

godina.

153. Vozni park je zastareo. Park elektriĉnih lokomotiva je u 2007. godini brojao

ukupno 144 lokomotive. MeĊutim, aktivni vozni park je manji od nominalnog broja, jer

je samo oko 60 procenata ukupnog broja elektriĉnih lokomotiva u funkciji. Trenutni

vozni park aktivnih teretnih vagona koji broji ukupno 3.138 ispravnih vagona je proseĉne

radne starosti od 29 godina što je blizu kraju njihovog radnog veka. ŢS procenjuju da je

66,4 procenta njihovog voznog parka, 57,1 procenat putniĉkih kola i 49,7 procenata

teretnih vagona staro preko 30 godina i jasno je da će u sledećih nekoliko godina znatan

deo ovog voznog parka morati da se povuĉe iz eksploatacije. Pored toga, tehniĉke

karakteristike sadašnjeg voznog parka nisu u skladu sa sadašnjim i projektovanim

zahtevima trţišta. Plan modernizacije koji se delimiĉno finansira kreditom EBRD koji je

nedavno zakljuĉen, ukljuĉuje isporuku 38 elektriĉnih putniĉkih kola sa sopstvenim

pogonom.

154. ŢS su izraĉunale da potrebno odrţavanje – pod pretpostavkom da je proseĉni

period od remonta koloseka na drvenim pragovima 20 godina, a da je duţina pruge 3808

km – iznosi 190,5 km godišnje – dok je proseĉan remont pruge tokom perioda 2002-

2006. godine bio samo 24,5 km godišnje, stvarajući proseĉni godišnji zaostatak od 166

km. U 2007. godini, infrastrukturni rashodi su, na nivou od 1,18 milijardi RSD (16,4

miliona USD), bili samo 63,3 procenta onoga što je planirano, a kada se radi o

odrţavanju koloseka i ureĊaja na kolosecima rashodi su dostigli samo 25 procenata

planiranog nivoa. U sluĉaju voznog parka, usluge odrţavanja su dostigle 65,4 procenta

planiranih nivoa u 2007. godini. Sadašnji rashodi za odrţavanje, uz nepromenjene ostale

elemente, dovešće do povećanog propadanja imovine uz sve gori kvalitet usluga i

povećane rizike od nezgoda.75

75

Broj nezgoda je opao u 2007. godini sa 33 na 30 uz, izmeĊu ostalog, jednu havariju voza, 23 iskliznuća iz

šina, ĉetiri sudara vozova od kojih je jedan odneo 61 ljudsku ţrtvu. Loše stanje infrastrukture znaĉi da su

ograniĉenja brzine nametnuta na velikim segmentima mreţe.

77

Tabela 19 Održavanje infrastrukture i voznog parka u 2006-2007. godini (hiljade RSD, tekuće cene)

2006.

2007.

Planirano 2007.

2007.

Stvarno kao % od

planiranog

Odrţavanje infrastrukture

Usluge odrţavanja 361.566 1.210.460 505.939 41,8

Koloseci i ureĊaji na kolosecima 143.141 767.076 192.013 25,0

Donji stroj 36.030 342.091 121.601 35,5

Gornji stroj 107.111 424.985 70.412 16,6

Drugo 218.425 443.384 121.913 27,5

Materijal i rezervni delovi 628.683 653.749 673.244 103,0

Ukupno 990.249 1.864.209 1.179.183 63,3

Odrţavanje voznog parka

Usluge odrţavanja 1.449.792 2.254.552 1.475.091 65,4

Vuĉna kola 406.760 864.777 406.808 47,0

Vuĉena kola 980.107 1.161.329 896.273 77,2

Drugo 33.131 207.591 75.942 36,6

Materijali i rezervni delovi 621.557 691.909 678.148 98,0

Ukupno 2.071.349 2.946.461 2.153.239 73,1

Izvor: ŢS i osoblje Banke.

155. Uprkos izvesnim poboljšanjima, finansijski rezultati ŢS su i dalje slabi. U 2000.

godini finansijsko stanje ŢS se pogoršalo i dostiglo neodrţive nivoe. Napori u cilju

restrukturiranja i oporavka teretnog saobraćaja su doveli do postepenog poboljšanja, ali

komercijalni prihodi ŢS su i dalje nedovoljni da se pokriju ĉak i troškovi radne snage.

Operativni gubici preduzeća se delom pokrivaju subvencijama vlade koje sada premašuju

njegove prihode iz poslovanja. Subvencije iz budţeta pokrivaju 54 procenta operativnih

troškova poslovanja i 2008. godine su iznosile ukupno 11,126 milijardi RSD (1,02

procenta konsolidovanih rashoda republiĉke vlade). Kao što je prikazano na Slici 33, ovaj

nivo subvencija (izraţen kao procenat BDP-a) je manji nego u susednim zemljama

(Bugarskoj, Rumuniji i Hrvatskoj). Pored toga, ŢS beleţe raĉunovodstvene gubitke u

obliku nekompenzovane amortizacije, servisiranja duga i drugih vanposlovnih troškova.

Operativni koeficijent, kljuĉni finansijski indikator, poboljšao se sa 195 procenata u

2005. godini na 179 procenata u 2007. godini, ali je i dalje nezadovoljavajući.76

Kumulativni finansijski gubici su u 2007. godini iznosili 93,7 milijardi RSD.

156. Jedan od razloga su niske cene prevoza putnika. U 2007. godini vlada je

odobrila povećanje cena prevoza putnika od oko 20 procenata, što je bilo prvo takvo

povećanje od 2004. godine. Nivoi cena su ipak ostali znatno ispod nivoa iz susednih

76

Definiše se kao operativni troškovi pre amortizacije i rezervisanja (LAZAR: depreciation and

provisioning?) podeljeni sa operativnim prihodom, iskljuĉujući budţetsku podršku.

78

zemalja. Kao što je prikazano u Tabeli 20, u 2007. godini je proseĉan prihod po putnik

kilometru, bez korekcije za relativnu kupovnu moć, u Srbiji bio 9,3 procenta niţi nego u

Hrvatskoj, a 37,6 procenata niţi nego u Bugarskoj. Jedan od faktora koji utiĉu na prihod

od putnika u ŢS jeste broj putnika koji ne plaćaju karte, nizak nivo kazni i ograniĉen

prihod od kazni koji se prikupi (videti Polje 8), kao i veliki broj pojedinaca koji poseduju

karte sa popustom. Informacije iz jula 2008. godine otkrivaju da: (i) 15 procenata putnika

ima kartu sa popustom P-2, koja omogućava besplatno putovanje radnicima ţeleznice od

kuće do posla; i (ii) 10 procenata putnika ima kartu P-4, koja se izdaje osoblju ţeleznice,

penzionisanim licima i ĉlanovima njihovih porodica koji imaju pravo na neograniĉeno

putovanje sa popustom od 75 do 90 procenata.

157. Cene ţelezniĉkog prevoza putnika su i dalje niţe od alternativnih vidova

prevoza, naroĉito autobusa. ŢS raĉunaju da su cene autobuskog prevoza, kada se uporede

sa redovnim cenama drugog razreda voza, oko 70 do 150 procenata više, mada je kvalitet

autobuske usluge znatno viši. To sugeriše da bi cene prevoza putnika, u okvirima koje

nameću razlike u pouzdanosti i kvalitetu, mogle da se podignu bez znaĉajnog gubitka u

broju putnika (nisu moguća direktna poreĊenja izmeĊu razliĉitih cena prevoza tereta jer

se one: (i) razlikuju po vrsti robe, vagona i usluge; (ii) jer se nude popusti klijentima i (iii)

jer se proseĉna razdaljina prevoza strukture i obima roba razlikuje od jedne do druge

ţeleznice).

1.04%

0.59%

0.50%

0.46%

0.37%

0.05%

0.00% 0.20% 0.40% 0.60% 0.80% 1.00%

Hrvatska

Rumunija

Bugarska

Srbija

Turska

Makedonija

Slika 33 MeĊunarodno poreĊenje budţetske podrške ţeleznicama

Napomena: Ukljuĉivanje servisiranja duga koje plaća Ministarstvo finansija podiţe ukupan iznos za Hrvatsku na 1,5

procenata BDP-a.

Izvor: Procene osoblja Banke.

79

Tabela 20 MeĊunarodno poreĊenje proseĉnog prihoda po jedinici saobraćaja

Zemlja Godina

Putniĉki saobraćaj Teretni saobraćaj

Jedinice

saobraćaja

(million km

po putniku)

Operativni

prihod

(miliona u

lokalnoj

valuti)

Proseĉan prihod po

jedinici saobraćaja Jedinice

saobraćaja

(miliona

NTM)

Operativni

prihod

(miliona u

lokalnoj

valuti)

Proseĉan prihod po

jedinici saobraćaja

Lokalna

valuta Evrocenti

Lokalna

valuta Evrocenti

Bugarska

2005. 2.389 141 0,06 3,02 5.163 269 0,05 2,66

2006. 2.422 165 0,07 3,48 5.225 274 0,05 2,68

2007. 2.423 187 0,08 3,95 4.711 302 0,06 3,28

Rumunija

2005. 7.960 1.620 0,20 5,62 13.906 1.879 0,14 3,73

2006. 8.049 2.478 0,31 8,67 11.900 1.812 0,15 4,29

2007. 7.417 2.164 0,29 8,27 10.200 1.860 0,18 5,17

Makedonija

2005. 94 100 1,06 1,74 530 1.278 2,41 3,93

2006. 105 108 1,03 1,68 614 1.459 2,38 3,88

2007. 109 115 1,06 1,72 778 1.863 2,39 3,91

Hrvatska

2005. 1.266 310 0,25 3,31 2.835 641 0,23 3,06

2006. 1.362 336 0,25 3,37 3.305 724 0,22 2,99

2007. 1.611 371 0,23 3,14 3.870 764 0,20 2,69

2005. 910 1.563 1,72 2,02 3.565 7.150 2,01 2,35

Srbija 2006. 837 1.626 1,94 2,45 4.232 8.817 2,08 2,63

2007. 762 1.716 2,25 2,87 4.552 8.851 1,94 2,48

Izvor: Osoblje Banke i ŢS.

Okvir 8 Oštrije mere protiv prekršioca zakona

Ţelezniĉki prevoznici su odgovorni za zaštitu sopstvenih prihoda i kao takvi moraju da osmisle

strategiju zaštite prihoda. Na dugim putovanjima osoblje u vozu je obiĉno u stanju da pregleda

putniĉke karte. MeĊutim, na gradskim i prigradskim linijama, zaustavljanja su ĉesta, a vozovi su

puni, pa nije uvek moguće proveriti kartu svakog putnika izmeĊu stanica. Vizuelni pregled

karata od strane osoblja na stanicama pre dozvoljavanja pristupa peronima je radno intenzivan i

moţe da bude neugodan za putnike. Primena delotvornog programa kaznenih karata je jedan od

naĉina na koje ţelezniĉki prevoznici mogu da se uhvate u koštac sa putnicima bez karata, koje

predstavlja vidljivo sredstvo odvraćanja od prekršaja za sve putnike i kojim se kaţnjavaju

prekršioci.

Program kaznenih karata Ţeleznica Srbije predviĊa da putnici koji izbegavaju kontrolu karata ili

nemaju kartu, a ne jave se kondukteru, plaćaju iznos karte i kaznu jednaku iznosu od 250 RSD

(3,4 USD), dok putnici koji se jave kondukteru da nemaju kartu plaćaju iznos karte i 120 RSD

(1,6 USD). Pored toga, u prigradskoj ţeleznici Beovozu kazna iznosi dvostruko više od redovne

cene. Praksa koju koristi veći broj ţeleznica jeste da se naplati odreĊena kazna ili dvostruka

cena pune karte kao kazna, šta god od toga je veće. U sluĉaju Srbije, pošto je kazna odreĊena na

apsolutnom nivou, što je karta skuplja to se više isplati da se plati kazna.

Prema Ţeleznicama Srbije, prihod ostvaren od kazni u 2005, 2006, 2007. i u prva tri kvartala

2008. godine iznosi 108.065 RSD (1.483 USD), što je vrlo mali iznos. Vaţno je napomenuti da

znaĉaj programa kaznenih karata nije samo u prihodu steĉenom od ukupno naplaćenih kazni već

i u efektu odvraćanja od prekršaja i poslediĉnom povećanju redovnog prihoda od karata.

80

Ţeleznice Srbije procenjuju da su stepen izbegavanja plaćanja karata izmeĊu 1 i 10 procenata. S

obzirom na to da je zatvoreno 130 šaltera za prodaju karata, to povećava broj putnika koji imaju

obavezu da plate kartu u vozu i moţda je povećalo broj putnika koji putuju bez karata. Nedavna

inicijativa, "Nijedan putnik bez karte", podigla je svest javnosti o ovom pitanju, ali nije praćena

povećanjem cene kaznenih karata ili kontrola. Revizija programa kaznenih karata, kampanja za

podizanje svesti javnosti i povećane kontrole bi mogle da pomognu da se smanji neplaćanje i da

se povećaju prihodi.

UPUTSTVA ZA REFORMU

158. I teretne i putniĉke usluge će nastaviti da igraju kljuĉnu ulogu u

transportnom sistemu Srbije. Potrebno je više mera da se obezbedi da to tako bude po

ceni koju Vlada moţe da priušti.

159. Smanjiti broj zaposlenih. Da bi smanjile nepotrebne operativne troškove, ŢS

treba da nastave da rade na realizaciji cilja smanjenja broja zaposlenih do najviše 19.400 i

treba da obezbede da bude dovoljno finansijskih sredstava za isplate otpremnina. nakon

što se razvije i realizuje program racionalizacije mreţe (videti dalji tekst) biće potrebno

da se ponovo revidira broj zaposlenih.

160. Zatvoriti nedovoljno korišćene pruge. Biće takoĊe potrebno i da ŢS definišu i

realizuju program racionalizacije mreţe. To će preduzeću omogućiti da redukuje višak

ţelezniĉkih pruga i da se koncentriše na segmente mreţe gde pruga ima najkorisniju

transportnu ulogu. Oĉekuje se da ova racionalizacija pribliţi gustinu ţelezniĉkog

saobraćaja ŢS koja je trenutno na nivou od 1.311.630 saobraćajnih jedinica po km mreţe,

ka nivoima u zemljama EU koje imaju proseĉnu gustinu od 3.600.000 saobraćajnih

jedinica po km mreţe. To će takoĊe znaĉajno smanjiti zaostatak u odrţavanju i troškove.

161. Racionalizovati putniĉke usluge i subvencije. ŢS će morati da redukuje

neprofitabilne putniĉke usluge kao što je definisano u Planu aktivnosti na redukciji

neprofitabilnih usluga. Obim ovih smanjenja će zavisiti od ţelje Vlade da nastavi da

obezbeĊuje subvencije za društveno neophodne usluge. Zakonski okvir za putniĉke

subvencije je odreĊen u novom Zakonu o ţeleznici koji je stupio na snagu 1. marta 2005.

godine i koji je u skladu sa strukturom predviĊenom relevantnim direktivama Evropske

komisije (Dir. 1991/440, 2001/12/13/14.) Tim zakonom je napravljen pravni okvir za

uvoĊenje obaveze javnog servisa (OJS). To bi od drţave (izraz koji bi mogao da

ukljuĉuje lokalne uprave) zahtevalo da obezbeĊuje eksplicitne subvencije ŢS-e za

pokrivanje gubitaka na putniĉkim uslugama koje se preduzimaju u javnom interesu.

Metodologiju za odreĊivanje cena prevoza je izradila jedna konsultantska firma 2008.

godine, ali Vlada i dalje treba da usvoji propise koji regulišu sadrţaj ugovora o OJS,

metod izraĉunavanja iznosa OJS i procedure za njeno plaćanje.77 Dosadašnja dlaganja

77 Na osnovu metodologije kao i projekcija iznetih u Strateškom planu za period 2006-2010. godine procenjeno je da bi

za finansiranje OJP za drugo polugoĊe 2008. godine bilo potrebno 3 milijarde RSD (42 miliona USD), što bi se

81

znaĉe da nije došlo do novog ugovornog odnosa izmeĊu vlade i ŢS i da subvencije nisu

vezane za vršenje konkretnih usluga.

162. Saobraćajni institut (CIP) je analizirao podatke o prihodima i troškovima za

svaki segment mreţe da bi izraĉunao isplatljivost putniĉkih usluga. Ta analiza je

aţurirana da bi odrazila novi raĉunovodstveni sistem koji je uveden u ŢS. Vlada treba da

finalizira proces za odreĊivanje prioriteta u pogledu toga koje usluge koje prave gubitke

će podrţati kroz OJS i analiziranje da li se društveno neophodne putniĉke usluge

najisplativije obezbeĊuju ţeleznicom.

Okvir 9 Novi kredit EBRD: Uslovi za reformu

U maju ove godine (2009.), Vlada je potpisala ugovor o kreditu od 100 EUR sa EBRD

radi finansiranja kupovine prigradskih putniĉkih automobila na sopstveni pogon. Kao preuslov za

stupanje na snagu, kredit zahteva da Ministarstvo za infrastrukturu dostavi metodologiju za

proraĉun iznosa obaveza drţave za obavljanje javnog servisa. Metodologiju pripremaju

konsultanti i oĉekuje se da bude završena do kraja maja 2009. godine. Tada se od Ministarstva za

infrastrukturu zahteva da do 31. decembra 2010. godine usvoji podzakonski akt kojim se

ustanovljava OJS.

Kredit takoĊe zahteva: (1) usvajanje odvojenih poslovnih planova za svaku pojedinaĉnu

poslovnu jedinicu ŢS-a (do 31. decembra 2010. godine); (2) usvajanje raĉunovodstva troškova za

svaku podjedinicu ţelezniĉkih putniĉkih usluga --meĊunarodnu, lokalnu, gradsku, prigradsku--

(do 31. decembra 2010. godine); (3) da Ministarstvo za infrastrukturu izradi podzakonski akt

kojim se uvode naknade za pristup prugama i objavljivanje izveštaja o mreţi na internet sajtu ŢS

(do 31. decembra 2010. godine); i (4) povećanje dela troškova putniĉkih usluga koje će biti

pokrivene prihodima od karata na 30 procenta (do 2013. godine). Uspešna realizacija prethodno

navedenog, bi podrţala planirane reforme u finansiranju ţeleniĉkog sektora.

163. Povećati cene putniĉkog prevoza. Istovremeno, ŢS treba da povećaju cene

putniĉkog prevoza na linijama gde subvencije nisu opravdane društvenim razlozima. Kao

što je napomenuto u gornjem tekstu, postojeći nivoi cena putniĉkog prevoza su niski u

poreĊenju sa regionalnim standardima. ŢS takoĊe treba da preduzmu korake kao što je

povećanje cene kaznenih karata da bi smanjile izbegavanje plaćanja.

164. Restrukturirati dug. Sa postojećim stanjem duga, ŢS imaju male izglede da se

razviju u finansijski samoodrţivo preduzeće. Na kraju 2007. godine ŢS su imale

dugoroĉni dug i obaveze od 93,7 milijardi RSD (protivvrednost 1,2 milijarde EUR) koje

uglavnom duguju meĊunarodnim finansijskim institucijama. Vlada sada servisira dug po

svim kreditima MFI. Ipak, ŢS imaju obavezu da vladi nadoknade servisiranje duga

plaćeno po kreditima MFI ugovorenim pre 2000. godine, osim onih od Svetske banke.

Ĉlanom 23 Odluke o osnivanju ŢS propisana je potreba za programom finansijske

konsolidacije (tj. restrukturiranja duga). Odbor koji je imenovalo tadašnje Ministarstvo za

kapitalne investicije – danas Ministarstvo za infrastrukturu – pripremio je Plan

finansiralo preko lokalnih samouprava i centralne vlade. Ako su ove projekcije taĉne, OJP bi na godišnjoj bazi bila oko

6 milijardi RSD, znatno ispod sadašnje subvencije koja premašuje 10 milijardi RSD.

82

finansijske konsolidacije i podneo relevantnom ministarstvu u julu 2007. godine. On još

nije usvojen. Zbog ograniĉenih podataka, nije sigurno da ŢS zaista plaćaju bilo koji deo

servisiranja duga koji duguju vladi. Ako plaćaju, oprost ove obaveze bi bio znatan trošak

za budţet. U svakom sluĉaju, Vlada to ne treba da uradi pre no što se dogovori potvrĊeni

plan reforme za ŢS i dok se ne uveri da su ŢS u poziciji da ubuduće pokrivaju svoje

operativne troškove i preostale finansijske obaveze. Prerani oprost duga bi mogao da

umanji podsticaj za upravu ŢS da izvrši potrebne reforme.

165. Ponovo razmotriti projektovanu brzinu na Koridoru 10. Uprkos

nepouzdanom fiziĉkom i finansijskom stanju postojeće mreţe, vlada planira da zapoĉne

veliku modernizaciju i rekonstrukciju pruga na Koridoru 10. Navedeni cilj je da se brzine

na tom koridoru povećaju na 160 km/h, što će izmeĊu ostalog iziskivati elektrifikaciju i

izgradnju drugog koloseka na većem broju deonica.78 Ukupna vrednost potrebnog

ulaganja se procenjuje na oko 1,7 do 2 milijarde EUR za ukupnu duţinu pruge od 1.016

km.79

166. Vlada i ŢS treba da ponovo razmotre tehniĉke uslove za Koridor 10 i

naroĉito potrebu da se projektovane brzine povećaju na 160 km/h. Troškovi projekta bi

mogli da se znatno smanje ako se brzine povećaju na samo 120 km/h. To bi bilo više u

skladu sa strukturom i nivoom sadašnjeg i projektovanog saobraćaja. Preko 80 procenata

ukupnog saobraćaja i prihoda ĉini teretni saobraćaj, saobraćaj kojem nisu potrebne velike

brzine. To bi takoĊe bilo u skladu sa projektovanom brzinom postojeće infrastrukture.

Sva elektrotehniĉka postrojenja na svim prugama na Koridoru 10, sa izuzetkom pruge

Niš-Dimitrovgrad dozvoljavaju brzine od 120 km/h, a 55,4 procenta pruga je

projektovano sa elementima trase za brzine od 120 km/h. A bilo bi i znatno jeftinije.

Prema procenama ŢS, ukupni troškovi gornjeg i donjeg stroja pruge se procenjuju na

880.000 EUR po km koloseka za brzinu od 120 km/h, ali u sluĉaju brzine od 160 km/h

naglo rastu na 2,12 miliona EUR po km koloseka.80 S obzirom na razliku u troškovima

poboljšanja infrastrukture za brzinu od 120 km/h nasuprot brzini od 160 km/h i vaţan

zaostatak u odrţavanju na drugom delu ţelezniĉke mreţe koji će iziskivati srednjoroĉno

do dugoroĉno poboljšanje, treba razmotriti alternativne opcije.81 Sa Nemaĉkim

ţeleznicama je potpisan sporazum o izradi generalnog plana za modernizaciju Koridora

78

Nacionalni plan razvoja putne i železničke infrastrukture za Republiku Srbiju za period 2008-2012.

godine deiniše projekte putne i ţelezniĉke infrastrukture koji se smatraju prioritetnim nacionalnim

ciljevima. 79

Akcioni plan vlade za 2009. godinu za izgradnju ţelezniĉkog Koridora 10 predstavljen je 30.01.2009.

godine. On predviĊa da se zapoĉne rad na tri ţelezniĉke deonice po ukupnoj ceni od 136,3 miliona EUR.

Sve tri deonice treba da se finansiraju kreditima EIB u iznosu od 80 miliona EUR a ostatak treba da se

finansira iz domaćih sredstava. 80

PoreĊenje sa troškovima koje je navela jedna ţelezniĉka kompanija koja posluje u regionu sugeriše da su

ovi jediniĉni troškovi u visokoj zoni i da mogu da budu primenljivi samo na one delove infrastrukture koji

su u najgorem stanju. Ovi alternativni troškovi za planiranje remonta ţelezniĉke pruge za 1 km koloseka

ukljuĉuju 210.000 EUR za materijal, što je polovina cene koju su navele ŢS, i dodatnih 110.000 EUR

troškova radne snage. 81

U tom smislu ovaj argument je saglasan sa argumentom iz dokumenta Svetske banke "Opcije za razvoj

putne i ţelezniĉke infrastrukture na Koridoru 10" iz avgusta 2008. godine.

83

10. Njime bi se mogle razmotriti alternativne projektovane brzine. Taj generalni plan će

se koristiti kao osnov za pristupanje fondovima EU za buduće investicije u ovom sektoru.

167. Pozabaviti se alternativnim ograniĉenjima koja utiĉu na tok železniĉkog

saobraćaja. Druga opcija, koja kratkoroĉno do srednjoroĉno moţe da bude ĉak i

poţeljnija i da verovatno ima veće ekonomske prinose, bila bi da se odloţe investicije

velikih razmera u poboljšanje ţelezniĉke infrastrukture na Koridoru 10 i da se umesto

toga fokusira na pravljenje samo onih investicija koje su neophodne za rešavanje pitanja

sadašnjih ograniĉenja brzine i redukciju fiziĉkih i institucionalnih smetnji na graniĉnim

prelazima. Potrebne mere ukljuĉuju: (i) premeštanje zamene lokomotiva za teretne

vozove i s tim povezanih tehniĉkih provera voza (provere koĉnica) sa punktova na

graniĉnim prelazima na najbliţu ranţirnu stanicu; (ii) primenu informatiĉkih rešenja kako

bi se olakšala prethodna obrada od strane ţeleznica i pograniĉnih sluţbi; (iii)

promovisanje zajedniĉke obrade teretnih vozova od strane carinskih uprava na ranţirnim

stanicama; (iv) poboljšanje izrade vremenskog plana uzimajući u obzir prve tri taĉke.

UnapreĊenje obrade i trgovine na granici će u ovom trenutku verovatno imati veći uticaj

na eksploatacionu brzinu tranzitnog saobraćaja i to po skromnoj ceni nego znaĉajna

ulaganja u poboljšanje infrastrukture. Program ulaganja koji bi se pozabavio svim

ograniĉenjima brzine, ulaganje za vraćanje na sadašnji projektovani standard od 100

km/h i 120 km/h i skraćenje vremena zadrţavanja na graniĉnim prelazima bi se ĉinio kao

logiĉniji izbor u ovim okolnostima.

168. Odložiti radove. TakoĊe treba revidirati vremenski okvir za investicije u

Koridor 10, s obzirom na finansijske troškove završetka procesa restrukturiranja ŢS,

investicije u autoput na Koridoru 10 i ukupna fiskalna ograniĉenja vlade. Vlada treba da

razmisli o odlaganju sanacije ţeleznice na Koridoru 10 dok se ne završe putni radovi na

Koridoru 10. U meĊuvremenu treba naruĉiti nezavisnu studiju izvodljivosti koja bi

procenila troškove i koristi svih predloţenih opcija za poboljšanje.

Okvir 10 Unutrašnji vodeni putevi

S obzirom na svoj geografski poloţaj, Srbija ima potencijal za intenzivan reĉni saobraćaj, kao i

svoju mreţu kanala. Mreţa vodenih puteva Srbije obuhvata pribliţno 1.600 km i ukljuĉuje,

izmeĊu ostalog: (i) reku Dunav u ukupnoj duţini od 588 km; (ii) reku Savu, koja se u Beogradu

spaja sa Dunavom i trenutno se ograniĉeno koristi, ali u redovnim uslovima obezbeĊuje nekih

207 kilometara plovnog vodenog puta koji vodi u Bosnu i Hercegovinu, Hrvatsku i Sloveniju; i

(iii) Tisu, koja doprinosi sa 164 kilometara plovnog vodenog puta koji vodi do granice sa

MaĊarskom. Tokom 90-ih godina prošlog veka, transport unutrašnjim vodenim putevima je zapao

u krizu usled niza faktora. Plovidba je takoĊe ometena na nekoliko lokacija usled neeksplodirane

municije, lošeg stanja prevodnica i stanja postojećih luka, izmeĊu ostalih faktora. Dok se tokom

perioda 1970-1998. godine vodeni saobraćaj u zemljama EU povećao za 12 procenata, reĉni

saobraćaj u Srbiji je opao za 40 procenata u periodu 1990-98. god. U pogledu godišnjeg obima i

kapaciteta transporta najvaţnije luke su Beograd, Panĉevo, Smederevo i Prahovo. Većina luka je

povezana, ili je veoma blizu, sa glavnim ţelezniĉkim prugama i putevima, što ima stratešku i

logistiĉku vaţnost. Kontejnerske terminale imaju samo luke Beograd i Panĉevo, mada je obim

kontejnerskog transporta vrlo mali.

84

Unutrašnji vodeni putevi su vaţan vid transporta u Srbiji. Oni su drugi najšire korišćeni oblik

teretnog transporta posle ţeleznice. Da bi se pomoglo da se definiše vladina strategija u tom

sektoru, 2005. godine je pripremljen Generalni plan i studija izvodljivosti za transport

unutrašnjim vodenim tokovima za Srbiju sa ciljem prikazivanja trenutne situacije i pripremanja

studija izvodljivosti za: (i) ponovno uspostavljanje nesmetane plovidbe; (ii) sanaciju vodne

transportne mreţe Srbije; i (iii) pripremanje plana razvoja luka. Generalni plan daje procenu

prioritetnih projekata i obezbeĊuje procenu troškova za planirane radove na poboljšanju reĉnih

puteva kako bi se rešila uska grla. Inicijalni troškovi izgradnje za ta poboljšanja su procenjeni na

203 miliona EUR za Dunav, 58 miliona EUR za Savu i 20 miliona EUR za Tisu.

Direkcija za unutrašnje plovne puteve PLOVPUT je odgovorna za javne radove u vezi sa

odrţavanjem plovnosti, obeleţavanjem vodenih puteva, razvijanjem i odrţavanjem reĉnih

informacionih sistema i razvijanjem meĊunarodnih i meĊudrţavnih plovnih puteva. Izdvajanja

republiĉke vlade za PLOVPUT su mala, na nivou od oko 3 miliona USD u 2007-2008. god.

Budţetsko izdvajanje za PLOVPUT u 2009. godini, na nivou od 205,6 miliona RSD (2,8 miliona

USD) je i dalje nedovoljno da se finansiraju potrebni radovi na sanaciji. Pored toga, PLOVPUT

ima malo više od 400.000 USD sopstvenih prihoda, ali ukupni obim izdvojenih sredstava znaĉi da

veće investicije treba da finansiraju meĊunarodne finansijske institucije. Transportna strategija

Srbije prepoznaje vaţnost unutrašnjih vodenih puteva kao vida transporta, pri ĉemu priznaje da je

infrastruktura neadekvatna. MeĊutim, budţetska izdvajanja se snaţno fokusiraju na putnu mreţu i

ţeleznicu i nisu obezbedila potrebno finansiranje za poboljšanje infrastrukture.

ZAKLJUĈAK

169. Ekonomska kriza će naterati Srbiju da smanji rashode. Opadanje privredne

aktivnosti i smanjenje inostranih kredita iziskivalo bi da vlada redukuje potrošnju ĉak i

ako bi deficiti bili makroekonomski odrţivi. A nisu. Kratkoroĉno, vladina najbolja opcija

je da nastavi sa merama propisanim u njenom sporazumu sa MMF-om: linearna

smanjenja u glavnim ekonomskim kategorijama potrošnje, naroĉito zaradama i

kapitalnim radovima. Bila bi poţeljna i smanjenja penzija ako bi bila politiĉki izvodljiva.

Ipak, to nisu dugoroĉna rešenja. Ona bi vremenom dovela do neprekidnog pogoršanja

usluga. Ona se ne bave strukturnih izvorima neefikasnosti. Vlada stoga treba da zapoĉne

fundamentalnije reforme ĉak i ako se one u fiskalnom pogledu neće trenutno isplatiti.

170. Predlozi koji se razmatraju u ovom izveštaju imaju razliĉite fiskalne uticaje u

razliĉitim vremenskim horizontima i razliĉite stepene uticaja na efikasnost javnih usluga.

U nekim sluĉajevima kao što su promene penzijskih parametara, vreme i razmera

fiskalnih uticaja moţe da se utvrdi donekle precizno. U drugim sluĉajevima (kao što je

uvoĊenje novih mehanizama plaćanja kod zdravstvene zaštite) ne moţe. Ovo konaĉno

poglavlje izveštaja sumira preporuke izveštaja, procenjuje njihove fiskalne uticaje gde je

85

to izvodljivo i sugeriše neposredne korake koje treba preduzeti zajedno sa budţetom za

2010. godinu.

171. Penzije. U pogledu ukupnog fiskalnog uticaja, najvaţnije reforme će biti u

oblasti penzija. Produţenje nominalnog zamrzavanja penzija do 2010. godine bi donelo

uštede jednake pribliţno 3,5% konsolidovanih rashoda republiĉke vlade. Vraćanje kasnije

na indeksiranje samo prema inflaciji do onog trenutka kada stopa zamene bude više u

skladu sa nivoima u zemljama EU; ograniĉavanje troškova prevremenog penzionisanja

smanjenjem broja godina kada radnik moţe da se prevremeno penzioniše i smanjenje

penzija za takve radnike bez obzira na njihove godine uplaćivanja doprinosa; kao i

povećanje starosne granice za penzionisanje ţena do granice za muškarce imaće znaĉajne

dugoroĉne uticaje na vladine obaveze za penzije. Njihovi kratkoroĉni uticaji će biti manji.

Zbog toga što promene ne mogu da se nametnu retroaktivno, ograniĉenja prevremenog

penzionisanja i povećanja starosne granice za penzionisanje za ţene pogodiće samo nove

penzionere. Uticaj indeksiranja prema inflaciji (nasuprot indeksiranju prema zaradama)

takoĊe će se pojaviti na duţi rok, kako nominalan rast zarada bude premašivao stopu

inflacije. (Na kratak rok realne zarade mogu zapravo da opadnu.)

86

Tabela 21 Kratak pregled mera i fiskalnih posledica

Ukupna

potrošnja (mlrd.

RSD)

172. GGodišnj

a ušteda *

2007. 2008.

Penzije 340,16 386,4

zamrznuti nominalne penzije do 2010. godine, pa ih zatim

indeksirati prema inflaciji

3,5%

postepeno uvesti minimalnu starosnu granicu i smanjenja za

prevremeno penzionisanje

--

postepeno uvesti povećanje starosne granice za ţene --

Zdravstvo 153,4 168,9

zatvoriti/spojiti klinike primarne zaštite koje se nedovoljno koriste

smanjiti broj osoblja u klinikama primarne zaštite i bolnicama

preispitati paket beneficija i korišćenje visoke tehnologije

postepeno uvesti sistem plaćanja na bazi broja pacijenata za lekare

primarne zaštite

postepeno uvesti DRG sisteme kod bolniĉke zaštite 1,0%

Obrazovanje82

128,1 104,8

spojiti osnovnoškolska odeljenja sa nedovoljnim brojem upisanih

uĉenika u okviru pojedinaĉnih škola

0,3%

spojiti osnovnoškolska odeljenja sa nedovoljnim brojem upisanih

uĉenika meĊu razliĉitim školama u istoj opštini

1,0%

Socijalna pomoć 54,8 58,9

sniziti maksimalni iznos i skratiti trajanje porodiljskih naknada

povećati MOP i deĉije dodatke (1,0%)

Poljoprivreda 25,0 31,2

provera imovinskog stanja kod plaćanja po površini 0,9%

Privreda 25,3 32,1

zatvoriti ili privatizovati rudnike 0,1%

smanjiti povoljne/bespovratne kredite društvenim preduzećima 0,3%

Putevi 44,0 61,0

realistiĉno budţetirati etapno izvoĊenje radova na Koridoru 10 **

reprogramirati i otplatiti zadocneli dug JP "Putevi Srbije" (0,6%)

povećati efikasnost naplate putarina, povećati porez na gorivo 0,8%

Ţeleznica 7,5 11,1

smanjiti broj zaposlenih, napustiti nedovoljno korišćenu prugu,

racionalizovati putniĉku uslugu i subvencije

0,4%

smanjiti projektovane brzine na Koridoru 10 **

odloţiti radove na Koridoru 10 **

* kao procenat izvršenja konsolidovanog budţeta republiĉke vlade za 2008. godinu

** jednokratna ušteda ili odlaganje rashoda

172. Zdravstvo i obrazovanje I sektor zdravstva i sektor obrazovanja pate od

prevelikog broja zaposlenih i neefikasnog iskorišćenja materijalnih inputa. Na kratak rok,

dobici u efikasnosti mogu sa se ostvare administrativnim dekretom. U sektoru zdravstva,

82

Brojka za 2007. godinu je zbir bivšeg Ministarstva prosvete i sporta i sadašnjeg Ministarstva za

obrazovanje

87

Fond za zdravstveno osiguranje treba da zatvori klinike primarne zaštite koje se

nedovoljno koriste i da smanji broj zaposlenih i u klinikama primarne zaštite i u

bolnicama. On treba da preispita svoj paket beneficija i korišćenje visoke tehnologije. Ali

on takoĊe treba da poĉne da se bavi ukupnim stimulacijama sa kojima se susreću lekari

primarne zaštite i direktori bolnica. Da bi institucionalizovao stimulacije za efikasnost,

treba da napusti budţetiranje na bazi inputa i da se prebaci na finansiranje po pacijentu

kod primarne zaštite i finansiranje po DRG sistemu kod bolniĉke zaštite. Ovaj fiskalni

uticaj uvoĊenja finansiranja po pacijentu kod primarne zaštite ne moţe da se utvrdi ni sa

kakvom preciznošću. Pribliţnu predstavu o potencijalnom uticaju uvoĊenja DRG sistema

za plaćanja u bolnicama pruţa iskustvo MaĊarske gde je uvoĊenje DRG smanjilo

potrošnju na akutnu negu za 14%. Ako bi Srbija mogla da smanji ukupnu bolniĉku

potrošnju u istoj razmeri, uštede bi iznosile ukupno oko 12 milijardi RSD ili oko jednog

procenta konsolidovane potrošnje republiĉke vlade.

173. U osnovnoškolskom obrazovanju, Ministarstvo prosvete, delujući preko svojih

regionalnih kancelarija, moglo bi da uvede spajanje osnovnoškolskih odeljenja sa

nedovoljnim brojem upisanih uĉenika u okviru pojedinaĉnih škola tokom letnjeg raspusta

2009. godine. Ušteda bi bila prliĉno skromna: oko 0,3% konsolidovanih rashoda vlade.

Istovremeno, Ministarstvo prosvete bi moglo da inicira zatvaranje škola sa nedovoljnim

brojem upisanih uĉenika i premeštaj njihovih uĉenika u druge škole u datoj opštini, U

tom cilju, Ministarstvo prosvete bi moglo da pristupi izvršavanju svog centralno voĊenog

predloţenog plana racionalizacije. Umesto toga, moglo bi da u ove napore ukljuĉi lokalne

uprave, prelaskom na sistem plaćanja na osnovu broja upisanih uĉenika i davanjem veće

slobode opštinama u odluĉivanju koje škole zatvoriti i gde treba prebaciti uĉenike.

Zatvaranje škola će verovatno imati znatno više uticaja od spajanja odeljenja samo unutar

škola. Na godišnjoj bazi, raĉuna se da je uticaj oko jednog procenta konsolidovanih

rashoda republiĉke vlade. Uzete zajedno, te dve mere bi smanjile konsolidovane rashode

republiĉke vlade za oko 1,3% godišnje.

174. Socijalna pomoć. U principu, postoji argument za uvoĊenje provere

imovinskog stanja u vladina dva najskuplja programa socijalne pomoći: porodiljske i

boraĉke naknade. Ako bi to uspelo da smanji troškove za polovinu uštedelo bi iznos u

protivvrednosti 1,2% konsolidovanih rashoda republiĉke vlade. Ali nije sigurno da će

takav korak biti politiĉki isplativ – ili da bi provera imovinskog stanja zaista proizvela

ovaj rezultat. Skromniji predlog bi bio da se snizi maksimalni iznos porodiljskih naknada

i skrati njihovo trajanje na najviše godinu dana.

175. Vlada umesto toga treba da se fokusira na povećanje potrošnje na programe kod

kojih se već vrši provera imovinskog stanja: MOP i deĉiji dodaci. Recesija će verovatno

dalje smanjivati prihode siromašnih i povećati njihov broj. Vlada treba da razmisli o

povećanju nivoa naknada za MOP i deĉije dodatke. TakoĊe treba da se pripremi da

finansira rastući broj korisnika. To ne bi bilo naroĉito skupo. Udvostruĉavanje

finansiranja za oba programa bi predstavljalo povećanje od samo jednog procenta u

konsolidovanoj potrošnji vlade.

88

176. Subvencije. Postoje potencijalne uštede subvencija poljoprivredi i

preduzećima. Glavna subvencija za poljoprivredu (plaćanje po površini) sada košta vladu

oko 1,9% konsolidovane potrošnje godišnje. Ako bi provera imovinskog stanja to

smanjila za polovinu, ušteda bi bila jednaka 0,9% konsolidovane potrošnje. Zatvaranje

odnosno privatizovanje preostalih drţavnih rudnika bi uštedelo oko 0,15%

konsolidovanih rashoda. Ukidanje subvencija društvenim preduzećima bi uštedelo 0,3%.

177. Sa fiskalnog stanovišta, neodloţnije pitanje je cena planiranog programa vlade

za povoljne kredite privatnim firmama i potrošaĉima. Mada je razmera planiranog

ulaganja u poduhvat FIAT/ZASTAVA smanjena, zamenilo ju je povećanje kreditnih

subvencija. To moţe biti opravdano u svetlu sadašnje ekonomske krize. Ipak, iz

dugoroĉnije perspektive vlada treba da ponovo razmotri nivo subvencija koje namerava

da obezbeĊuje (u obliku kapitala, subvencioniranih ili bespovratnih kredita i smanjenja

poreza) da bi privukla buduće privatne investitore. U ovom trenutku taj broj nije veliki.

Ali bi mogao da postane veliki.

178. Putevi. U putnom sektoru, vreme potrebno da se dovrši kupovina zemlje i

druge aktivnosti pre izgradnje na Koridoru 10 verovatno će smanjiti nivo doprinosa vlade

ovom projektu u 2009. i 2010. godini. Korigovanje vremenskog plana za putne radove na

Koridoru 10 (sa scenarija 3 na scenario 1) smanjilo bi troškove budţeta vlade83

za oko

0,5% konsolidovanih rashoda vlade u 2009. godini. To bi, naravno, samo prebacilo te

troškove u buduće godine. Ipak bi to bilo mudro s obzirom na trenutna fiskalna

ograniĉenja vlade.

179. U pogledu rashoda za odrţavanje puteva, malo je direktnih opcija za uštedu

osim produţetka vremenskog plana za rešavanje postojećeg zaostatka u odrţavanju.

Preduzeće se suoĉava i sa mogućnošću otplate velike glavnice zadocnelog duga iako će

planirani komercijalni kredit omogućiti da se ti troškovi rasporede na nekoliko godina.

Plan vlade da poveća poreze na gorivo pomoći će da se nešto od toga otplati, kao što bi

uĉinila i poboljšanja u upravljanju putarinama (oĉekuje se da se samo povećanjem poreza

na gorivo ostvari 1 milijarda RSD, pod pretpostavkom da JP "Putevi Srbije" nastavi da

prima 20% prihoda od tog poreza). Ipak, procene ĉak i minimalnog programa odrţavanja

i rekonstrukcije puteva i dalje podrazumevaju budţetsku subvenciju JP "Putevi Srbije" za

odrţavanje puteva jednaku iznosu oko 1,8 procenata konsolidovanih rashoda republiĉke

vlade.84

Na duţi rok, institucionalne reforme u JP "Putevi Srbije" – bolje sagledavanje

prioriteta u odrţavanju i rekonstrukciji, blagovremeno plaćanje izvoĊaĉa radova (što će

smanjiti buduće ponuĊene cene) i šira upotreba ugovora na bazi uĉinka smanjuju potrebu

za subvencijama.

180. Železnica. U ţelezniĉkom sektoru bi neposredne uštede mogle da se ostvare

odlaganjem glavnih radova na Koridoru 10. Odlaganje planiranih rashoda u 2009. godini

83

Iskljuĉujući troškove koji se finansiraju stranim kreditima. 84

Od toga bi oko jedne trećine bilo potrebno da se plati procenjeno servisiranje duga po sadašnjoj glavnici

zadocnelog duga JP "Putevi Srbije".

89

za godinu dana uštedelo bi 4,4 milijarde RSD ili 0,4% konsolidovanih rashoda.85

Opet, to

bi odloţilo, a ne i eliminisalo te troškove. Trajne uštede bi mogle da se ostvare

smanjenjem planirane projektovane brzine u planiranim radovima sa 160 km/h na 120

km/h. To bi smanjilo troškove projekta za 60%, odnosno 86 milijardi RSD.

181. U pogledu ĉestih rashoda, postoje potencijalne uštede u smanjenju subvencija za

ţeleznicu. One su sada jednake 0,8% konsolidovanih rashoda republiĉke vlade. Koliko

subvencije mogu da se smanje zavisiće delom od uticaja planiranih mera za kresanje

troškova – daljeg smanjenja broja zaposlenih, zatvaranja nedovoljno korišćenih pruga,

ukidanja nedovoljno korišćenih putniĉkih usluga – i od spremnosti vlade da poveća cene

prevoza. To će takoĊe zavisiti od troškova poboljšanja onoga što ostaje i

zainteresovanosti vlade da zadrţi izvesne putniĉke usluge iz društvenih razloga.

Smanjenje subvencija napola smanjilo bi rashode za 0,4% konsolidovanih rashoda

republiĉke vlade.

182. Sve skupa, neposredne uštede koje bi ovi predlozi doneli su znaĉajne. Zbrajanje

samo ušteda koje mogu da se pribliţno kvantifikuju donosi ukupan iznos jednak pribliţno

osam procenata konsolidovanih rashoda republiĉke vlade. Predloţeno povećanje MOP i

deĉijih dodataka, zajedno sa poĉetkom servisiranja duga po osnovu docnje JP "Putevi

Srbije", smanjilo bi taj iznos na 6,3 procenta. Jednokratne uštede koje proistiĉu od

smanjenja projektovane brzine za planirana poboljšanja pruga i odlaganje poĉetka

izgradnje uštedeli bi još 0,4 procenta konsolidovanih rashoda vlade. Mada će uticaj

strukturnih reformi više doći do izraţaja na srednji rok, njihov najvaţniji uticaj će biti na

efikasnost pruţanja javnog servisa. Te reforme će Srbiji biti od velike koristi ĉak i pošto

se ponovo nastavi privredni rast.

85

Ova brojka se odnosi na uštede sopstvenog doprinosa vlade i iskljuĉuje rashode koji bi se finansirali iz

stranih kredita.

90