Embed Size (px)
Citation preview
Tematsko izvješće Razmjena poreznih informacija u EU-u: postavljen je čvrst temelj, ali postoje nedostatci u primjeni
HR 2021 03
2
Sadržaj
Odlomak
Sažetak I. – X.
Uvod 01. – 13. Mjere EU-a 05. – 09.
Direktiva o administrativnoj suradnji 10. – 13.
Opseg revizije i revizijski pristup 14. – 21. Komisija 17. – 18.
Države članice 19. – 21.
Opažanja 22. – 104. Iako je zakonodavni okvir EU-a katkad korak ispred međunarodnih kretanja, u njemu postoje nedostatci 22. – 44. Zakonodavni okvir ima čvrste temelje, ali nije sveobuhvatan 23. – 33.
Komisija prati primjenu zakonodavnog okvira 34. – 38.
Mogućnosti za razmjenu primjera najbolje prakse ne iskorištavaju se u potpunosti i nedostaju smjernice 39. – 44.
Informacije koje se razmjenjuju automatski države članice upotrebljavaju tek u ograničenoj mjeri 45. – 83. Postoje nedostatci u pogledu pravodobnosti, točnosti i potpunosti automatske razmjene informacija 46. – 56.
Države članice primaju vrlo velike količine informacija, a informacije su općenito nedovoljno iskorištene 57. – 71.
Informacije u direktoriju EU-a propisanom Direktivom DAC 3 uglavnom su potpune, ali države članice koriste ih u maloj mjeri 72. – 78.
Izvješća propisana Direktivom DAC 4 upotrebljavaju se u minimalnoj mjeri 79. – 83.
Razmjene na zahtjev, spontane razmjene i usporedni nadzor funkcioniraju dobro 84. – 95. Unatoč kašnjenjima u dostavljanju odgovora i maloj količini povratnih informacija, razmjene na zahtjev i spontane razmjene funkcioniraju razmjerno dobro 84. – 91.
Usporedni nadzor: djelotvoran instrument 92. – 95.
3
Informacije potrebne za mjerenje uspješnosti razmjene uglavnom nisu dostupne 96. – 104. Gubitci uzrokovani izbjegavanjem plaćanja poreza i utajom poreza procjenjivali su se u okviru određenih projekata koji su se povremeno provodili, ali ne postoji zajednički okvir EU-a za praćenje uspješnosti 97. – 100.
Djelotvorni okviri uspješnosti ne postoje ni u državama članicama 101. – 104.
Zaključci i preporuke 105. – 120.
Prilozi Prilog I. – Revizijski pristup Suda na razini Komisije
Prilog II. – Revizijski pristup Suda na razini država članica
Prilog III. – Povijesni razvoj Direktive o administrativnoj suradnji uključujući zakonodavne izmjene i trenutačne provedbene uredbe
Prilog IV. – Usporedba Direktive DAC 2 s okvirom OECD-a
Prilog V. – Zakonodavni proces: trajanje i izmjene (DAC 1 – DAC 4)
Prilog VI. – Program Fiscalis 2020.
Pokrate i skraćeni nazivi
Pojmovnik
Odgovori Komisije
Revizorski tim
Kronologija
4
Sažetak I. Cilj je Europske unije zajamčiti pravedno i djelotvorno oporezivanje na cijelom jedinstvenom tržištu, uz naplaćivanje svih poreza tamo gdje ih je potrebno platiti. Koordinirana porezna politika EU-a donosi veću sigurnost za porezne obveznike, kao i povećanje ulaganja i tržišnog natjecanja.
II. Od 2011. godine Vijeće je dogovorilo niz zakonodavnih inicijativa kojima se državama članicama omogućuje razmjena poreznih informacija na različite načine. Pravilima o razmjeni informacija i drugim oblicima administrativne suradnje državama članicama omogućuje se pristup informacijama koje su im potrebne kako bi zajamčile naplatu poreza.
III. Europska komisija odgovorna je za iznošenje zakonodavnih prijedloga o sustavu razmjene poreznih informacija i pružanje smjernica državama članicama. Ako određena država članica ne provodi zakonodavstvo EU-a na pravilan način, Komisija protiv nje može pokrenuti postupak zbog povrede prava. Komisija je ujedno nadležna za praćenje načina na koji se sustav razmjene informacija primjenjuje i mjere u kojoj je on djelotvoran. Države članice odgovorne su za razmjenu relevantnih poreznih informacija i njihovu uporabu kako bi se zajamčilo ispunjavanje obveza.
IV. Sud je u okviru ove revizije procijenio ključne aspekte koji imaju odlučujuću ulogu u djelotvornosti sustava razmjene poreznih informacija u EU-u. Sud je proveo ovu reviziju jer sustav razmjene poreznih informacija, koji se primjenjuje od 2011. godine, dosad nije bio predmet revizije. Revizijom je obuhvaćeno razdoblje od 2014. do 2019. godine. Sud je procijenio zakonodavni okvir koji je Komisija predložila i uvela te ispitao koliko kvalitetno ona prati primjenu i uspješnost sustava razmjene informacija. Revizori su posjetili pet država članica kako bi procijenili kako one upotrebljavaju razmijenjene informacije i kako mjere djelotvornost predmetnog sustava.
V. Opći je zaključak Suda da je sustav razmjene poreznih informacija dobro uspostavljen, ali i da je potrebno učiniti više u pogledu praćenja, jamčenja kvalitete podataka i uporabe primljenih informacija.
VI. Kad je riječ o aktivnostima Komisije, Sud je zaključio da je Komisija uspostavila odgovarajući okvir za razmjenu poreznih informacija, ali nije proaktivna u pružanju smjernica te njezino mjerenje ishoda i učinka uporabe razmijenjenih informacija nije dostatno. Glavni je zaključak koji je Sud donio na temelju posjeta državama članicama da je kvaliteta informacija koje one razmjenjuju ograničena i da se te informacije ne
5
upotrebljavaju u dovoljnoj mjeri, kao i da države članice ne ulažu mnogo napora u praćenje djelotvornosti predmetnog sustava.
VII. Iako je Komisija pružila jasan i transparentan zakonodavni okvir, za određene oblike dohotka i dalje je moguće izbjeći oporezivanje u relevantnoj državi članici. Komisijino praćenje primjene predmetnog sustava u državama članicama ne ulazi dovoljno u dubinu i ne uključuje terenske posjete državama članicama, niti je njime obuhvaćena djelotvornost sustava sankcija. Komisija je državama članicama pružila korisne smjernice u ranim fazama razmjene informacija, no u novije vrijeme nije objavila nikakve dodatne smjernice kojima bi se državama članicama pomoglo da analiziraju primljene informacije i upotrijebe ih za naplatu relevantnih poreza.
VIII. Informacije koje države članice prikupljaju nisu dovoljno kvalitetne, potpune ni točne. Većina posjećenih država članica ne obavlja reviziju nad subjektima zaduženima za izvješćivanje kako bi zajamčila kvalitetu i potpunost tih podataka prije njihova prosljeđivanja drugim državama članicama. Osim toga, samo nekolicina država članica izvješćuje o svim potrebnim kategorijama informacija, što dovodi do izbjegavanja oporezivanja. Iako države članice identificiraju relevantne porezne obveznike, automatski razmijenjene informacije ne upotrebljavaju se u dovoljnoj mjeri.
IX. Ne postoji zajednički okvir EU-a za praćenje uspješnosti predmetnog sustava i postignuća koja su njime ostvarena, a pojedinačne procjene koje su provele određene države članice nisu dovoljno jasne i transparentne.
X. Sud iznosi niz preporuka čija je svrha povećati djelotvornost sustava razmjene informacija. Preporuke u nastavku usmjerene su na pet država članica koje je Sud posjetio (Cipar, Italija, Nizozemska, Poljska i Španjolska), ali mogu se odnositi i na druge države članice.
(a) Komisija bi trebala:
o poduzeti izravne i djelotvorne mjere radi rješavanja problema nedostatne kvalitete podataka koji se razmjenjuju između država članica;
o iznijeti zakonodavne prijedloge kojima će se zajamčiti da se razmjenjuju sve relevantne informacije o dohotku;
o proširiti opseg svojih aktivnosti praćenja i razraditi smjernice za države članice.
6
(b) Države članice trebale bi:
o zajamčiti da su informacije koje razmjenjuju potpune i dovoljno kvalitetne;
o uvesti sustavne postupke za analizu rizika u vezi s primljenim informacijama i upotrebljavati te informacije u što je većoj mjeri moguće.
(c) Komisija bi u suradnji s državama članicama trebala uspostaviti pouzdan zajednički okvir za mjerenje koristi sustava razmjene poreznih informacija.
7
Uvod 01. U današnje vrijeme, kada se novac može poslati bilo kamo u svijetu jednim klikom, neki porezni obveznici dolaze u iskušenje da svoja ulaganja sakriju na offshore računima. Donedavno su mnoge zemlje i drugi teritoriji otvoreno djelovali kao porezne oaze, tolerirajući tajne bankovne račune i fiktivna poduzeća te odbijajući dijeliti informacije s drugim vladama1.
02. Poduzeća koja ostvaruju dobit na jedinstvenom tržištu trebala bi plaćati porez tamo gdje zarade novac. Međutim, poduzeća primjenjuju agresivno porezno planiranje kako bi iskoristila razlike u poreznim pravilima različitih država članica i platila što manje poreza na ostvarenu dobit.
03. Procjenjuje se da EU samo zbog izbjegavanja plaćanja poreza na dobit godišnje izgubi porezne prihode u rasponu od 50 milijardi eura do 70 milijardi eura2. Ako se uzmu u obzir drugi čimbenici, kao što su posebni porezni aranžmani i nedostatci u naplati poreza, taj iznos doseže gotovo 190 milijardi eura (otprilike 1,7 % BDP-a EU-a u vrijeme provedbe povezane studije).
04. Kako bi se zadovoljila potreba za socijalnom pravdom i gospodarskim rastom, Komisija surađuje s državama članicama na povećanju transparentnosti, odgovornosti i djelotvornosti u poreznim sustavima na svim razinama. To je usko povezano s konceptom porezne pravednosti: porezni obveznici koji posluju u više država članica – kako multinacionalna poduzeća (MNP) tako i pojedinci – ne bi smjeli uživati porezne pogodnosti zbog ograničene komunikacije među poreznim tijelima. U isto vrijeme, ako se porezi plaćaju pravilno i pravoj zemlji, kasnije prilagodbe postaju nepotrebne odmah od početka te se u cijelom EU-u povećava u porezna sigurnost.
1 Popis nekooperativnih jurisdikcija.
2 Dover et al.: „Bringing transparency, coordination and convergence to corporate tax policies in the European Union”, Dio I. studije Službe Europskog parlamenta za istraživanja, rujan 2015. (PE 558.773).
8
Mjere EU-a
05. Vijeće za ekonomske i financijske poslove donijelo je 1998. godine Kodeks EU-a o postupanju pri oporezivanju poslovanja3. Potvrđujući „pozitivne učinke poštenog tržišnog natjecanja” Vijeće je pozvalo države članice na punu suradnju u sprječavanju izbjegavanja plaćanja4 i utaje poreza5, posebice razmjenom poreznih informacija6.
06. Iako je naplata poreza u nadležnosti država članica, problem poreznih prijevara i izbjegavanja plaćanja poreza nastoji se riješiti i na razini EU-a. Države članice složne su oko toga da je ključno da se među njihovim poreznim tijelima poboljša i razvije dubinska administrativna suradnja uz primjenu prekograničnog okvira i instrumenata koje je predložio EU.
07. Kako bi se zajamčilo funkcioniranje unutarnjeg tržišta i zaštitili financijski interesi EU-a, Komisija potiče i olakšava suradnju država članica preko svoje Glavne uprave za oporezivanje i carinsku uniju (GU TAXUD). U skladu sa svojom misijom razvoja i praćenja provedbe porezne politike diljem EU-a u korist građana7, poduzeća i država članica te pružanja pomoći državama članicama u borbi protiv prijevara i utaje poreza, GU TAXUD:
o izrađuje zakonodavne prijedloge za uvođenje i unaprjeđenje razmjene poreznih informacija između država članica i prati provedbu zakonodavstva u državama članicama;
o stavlja na raspolaganje mehanizme, sustave i elektronička sučelja za koordinaciju razmjene poreznih informacija;
3 Zaključci sa sastanka Vijeća za ekonomske i financijske poslove održanog 1. prosinca 1997.
(SL C 2/01, 6.1.1998.).
4 Pravni aranžman kojim se zaobilazi obveza plaćanja poreza, obično sklapanjem niza umjetnih financijskih aranžmana čija je glavna ili isključiva svrha smanjiti poreznu obvezu.
5 Uporaba nezakonitih sredstava kako bi se izbjeglo plaćanje poreza, u pravilu netočnim prikazivanjem dohotka pred poreznim tijelima. Često se preklapa s konceptom porezne prijevare.
6 Pojam „razmjena poreznih informacija” odnosi se na informacije koje države članice razmijene u svrhe povezane s porezom.
7 Misija GU-a TAXUD i njegovi strateški ciljevi.
9
o nadzire središnji direktorij za razmjenu informacija o prethodnim poreznim mišljenjima s prekograničnim učinkom i sporazumima o transfernim cijenama;
o upravlja programom Fiscalis 2020. za razmjenu primjera najbolje prakse i znanja među državama članicama i Komisijom (vidjeti Prilog VI.).
08. Nacionalne vlade država članica EU-a općenito imaju slobodu u osmišljavanju vlastitih poreznih zakona i sustava, a za donošenje odluka u tom osjetljivom području politike na razini EU-a potrebna je suglasnost svih država članica. Međutim, svako nacionalno zakonodavstvo mora biti u skladu s određenim temeljnim načelima, kao što su nediskriminacija i sloboda kretanja na unutarnjem tržištu. Porezni propisi jedne zemlje ne bi smjeli omogućivati pojedincima da u drugoj zemlji izbjegnu oporezivanje.
09. Države članice sa svoje su strane dužne:
o primjenjivati sustave oporezivanja;
o prikupljati potrebne porezne informacije i izvješćivati o njima;
o razmjenjivati primjere najbolje prakse; te
o zajamčiti pravednu poreznu konkurenciju na unutarnjem tržištu.
Direktiva o administrativnoj suradnji
10. Europske zajednice prvi su put donijele direktivu o administrativnoj suradnji u području oporezivanja 1977. godine8. Ona je zamijenjena trenutačnom Direktivom EU-a o administrativnoj suradnji (DAC)9 (vidjeti Prilog III.), koja se počela primjenjivati 1. siječnja 2013. (vidjeti okvir 1.).
8 Direktiva Vijeća (77/799/EEZ) od 19. prosinca 1977. o međusobnoj pomoći nadležnih tijela
država članica u području izravnog oporezivanja.
9 Direktiva Vijeća 2011/16/EU od 15. veljače 2011. o administrativnoj suradnji u području oporezivanja i stavljanju izvan snage Direktive 77/799/EEZ.
10
Okvir 1.
Administrativna suradnja
Određena država članica ne može upravljati svojim unutarnjim poreznim sustavom, posebice kad je riječ o izravnom oporezivanju, bez primanja informacija iz drugih država članica. Kako bi se prevladali negativni učinci tog fenomena, neophodno je da postoji administrativna suradnja među poreznim upravama država članica.
Direktivom o administrativnoj suradnji utvrđuju se pravila i postupci u skladu s kojima države članice međusobno surađuju u svrhu razmjene informacija za koje se predviđa da su relevantne za administraciju i izvršavanje nacionalnih zakonodavstava država članica.
11. Predmetna Direktiva ima tri posebna cilja:
o povećati sposobnost država članica da spriječe prekogranične porezne prijevare, utaje poreza i izbjegavanje plaćanja poreza;
o smanjiti prostor za pružanje poticaja i pogodnosti koje vode do štetne porezne konkurencije (vidjeti okvir 2.), uključujući borbu protiv izbjegavanja plaćanja poreza i agresivnog poreznog planiranja, i to uvođenjem mjera transparentnosti u pogledu poreznih mišljenja / prethodnih sporazuma o transfernim cijenama i izradom izvješća o multinacionalnim poduzećima po pojedinačnim zemljama; te
o promicati automatsko ispunjavanje poreznih obveza olakšavanjem otkrivanja prekograničnog dohotka i imovine.
Okvir 2.
Štetna porezna konkurencija
Štetna porezna konkurencija definira se kao fiskalna politika koju provodi zemlja koja nudi širok spektar poreznih poticaja i pogodnosti radi privlačenja mobilnih čimbenika (ulaganja) u tu zemlju. Povezanim štetnim učincima doprinose ograničena transparentnost i nedostatak djelotvorne razmjene informacija s drugim zemljama.
12. Direktiva o administrativnoj suradnji uvedena je kao odgovor na sve veću mobilnost poreznih obveznika i kapitala te internacionalizaciju financijskih instrumenata. Te su promjene dovele do naglog porasta broja prekograničnih
11
transakcija, čime je državama članicama otežana točna procjena poreza koji je potrebno platiti te je pružen poticaj za porezne prijevare. U takvom kontekstu postojala je hitna potreba za poboljšanom poreznom suradnjom.
13. Direktivom o administrativnoj suradnji utvrđena su tri glavna oblika razmjene informacija u EU-u. Na slici 1. prikazan je način na koji su se oni s vremenom mijenjali:
o automatska razmjena informacija, kojom je obuhvaćena obavezna razmjena unaprijed utvrđenih poreznih podataka i podataka o financijskim računima u unaprijed utvrđenim oblicima i vremenskim okvirima;
o razmjena informacija na zahtjev, koja se odvija na temelju zahtjeva za informacije o jednom poreznom obvezniku ili više njih;
o spontana razmjena informacija, odnosno samoinicijativni prijenos bilo kakvih informacija za koje jedna zemlja smatra da bi mogle biti od interesa drugoj zemlji.
Direktivom o administrativnoj suradnji predviđeni su i drugi oblici administrativne suradnje, od kojih se u ovom izvješću u najvećoj mjeri usredotočuje na usporedni nadzor određenih poreznih obveznika u dvjema državama članicama ili više njih s ciljem razmjene informacija koje su prikupljene na taj način.
12
Slika 1. – Postepeno postroživanje pravila Direktive o administrativnoj suradnji
Izvor: Sud.
DAC 1DAC 2
DAC 3DAC 4
DAC 5DAC 6
(Primjenjuje se od 2013. za neautomatske razmjene i od 2015. za automatske razmjene)
(od 2016.)
(od 2017.)
(od sredine 2017.)
(od 2018.)
(od 2020.)
Neautomatske razmjene:• razmjena na
zahtjev• spontana
razmjena• usporedni
nadzor
Automatske razmjene:• dohodak od
nesamostalnog rada
• naknade direktora
• mirovine• proizvodi
životnog osiguranja
• nekretnine
Automatska razmjena informacija o financijskim računima• kamate • dividende• ostali dohodci
od financijskih računa
• primitci odprodaje financijske imovine
• stanja na računima
Dodatne stavke obuhvaćene automatskom razmjenom:• prethodna
porezna mišljenja s prekograničnimučinkom
• prethodni sporazumi otransfernim cijenama
Automatska razmjena informacija o izvješćima za pojedinačne zemlje u vezi s relevantnim MNP-ovima:• dohodak• dobit• plaćeni/obraču
nani porezi• akumulirana
dobit• broj zaposlenih• objavljena
imovina
Pristup poreznih tijela informacijama o stvarnom vlasništvuprikupljenima u skladu spravilima o sprječavanju pranja novca
Pravila o obveznom objavljivanju za posrednike i automatska razmjena informacija o prekograničnim aranžmanima za porezno planiranje
13
Opseg revizije i revizijski pristup 14. Sud je u okviru ove revizije procijenio mehanizme za razmjenu poreznih informacija u EU-u, koji imaju odlučujuću ulogu u djelotvornosti takvih razmjena, kao i druge instrumente administrativne suradnje. Sud se usredotočio na provedbu različitih izmjena Direktive o administrativnoj suradnji (direktive DAC 1 – DAC 5) u razdoblju 2014. – 2019. (6. izmjena počela se primjenjivati tek u lipnju 2020.).
15. Sud je proveo ovu reviziju jer sustav razmjene poreznih informacija, koji se primjenjuje od 2011. godine, dosad nije bio predmet revizije. Na temelju ove revizije Sud ističe probleme u tom sustavu i iznosi preporuke za poboljšanja u pogledu načina na koji je on osmišljen i na koji se primjenjuje, kao i u pogledu njegova praćenja i uporabe informacija u državama članicama, čime je posebice obuhvaćeno sljedeće:
o mjera u kojoj razmjena informacija doprinosi provedbi strategije Europske komisije za pravednije oporezivanje;
o djelotvornost praktičnih rješenja i smjernica koje Komisija pruža državama članicama za provedbu Direktive o administrativnoj suradnji;
o Komisijino praćenje tog sustava;
o dostatnost resursa i smjernica za pravilnu primjenu tog sustava;
o djelotvorna uporaba primljenih informacija;
o djelotvornost mehanizama suradnje između država članica te između država članica i zemalja izvan EU-a; i
o djelotvornost regulatornih i kontrolnih mjera te raspodjelu resursa.
16. Sud je revizijom obuhvatio aktivnosti Komisije i pet država članica (Cipar, Italija, Nizozemska, Poljska i Španjolska) koje je odabrao na temelju kvantitativnih i kvalitativnih kriterija za rizike povezanih s razmjenom informacija (vidjeti Prilog II.).
14
Komisija
17. Kad je riječ o Komisiji, Sud je pregledao pravila o razmjeni poreznih informacija propisanih direktivama DAC 1 – DAC 5 te ispitao kako je GU TAXUD pratio njihovu primjenu. Sud je posebno razmotrio sljedeće:
o relevantno zakonodavstvo, kao i je li Komisija provjerila način na koji države članice primjenjuju pravila EU-a u okviru nacionalnog prava te je li poduzela potrebne mjere u pogledu eventualnih kašnjenja u provedbi;
o postoje li smjernice i informacije u vezi s provedbom Direktive o administrativnoj suradnji i koliko su one kvalitetne, kao i kako je Komisija prosljeđivala te informacije državama članicama;
o uspješnost programa i mjera financiranih iz proračuna EU-a s kako bi se državama članicama olakšala razmjena primjera dobre prakse i ideja za poboljšanje sustava;
o je li Komisija uspostavila zajednički okvir EU-a za praćenje uspješnosti sustava kako bi se zajamčilo da se njime ostvaruju željeni rezultati.
18. Revizijski pristup Suda i metodologija koju je primijenio pri provedbi ove revizije na razini Komisije opisani su u Prilogu I.
Države članice
19. Direktivom o administrativnoj suradnji propisano je da države članice surađuju na razmjeni svih relevantnih poreznih informacija. Sud je procijenio kako su države članice:
o zajamčile da razmjenjuju točne i potpune podatke te da se oni dostavljaju u predviđenim rokovima;
o upotrebljavale primljene informacije, kao i kako bi se uporaba tih informacija mogla poboljšati;
o primijenile druge oblike administrativne suradnje predviđene Direktivom o administrativnoj suradnji;
o mjerile djelotvornost sustava i upotrijebile rezultate tih mjerenja za otklanjanje rizika i raspodjelu resursa.
15
20. Sud je primijenio uzorkovanje na temelju procjene rizika kako bi odabrao automatske i neautomatske razmjene informacija (automatske razmjene, razmjene na zahtjev i spontane razmjene) te usporedne nadzore za reviziju u posjećenim državama članicama. Revizijski pristup koji je Sud primijenio pri reviziji u državama članicama opisan je u Prilogu II.
21. I informacije koje države članice razmjenjuju i povezani sustavi strogo su povjerljivi. Stoga se u ovom izvješću ne navode konkretne pojedinosti o državama članicama osim ako su one već javno dostupne.
16
Opažanja
Iako je zakonodavni okvir EU-a katkad korak ispred međunarodnih kretanja, u njemu postoje nedostatci
22. Zakonodavstvom u području razmjene poreznih informacija trebalo bi se zajamčiti da se svi dohodci na koje se primjenjuju njegove odredbe oporezuju u odgovarajućoj državi članici i u cijelosti. Komisija bi trebala pratiti prenošenje i provedbu zakonodavstva te pružati smjernice za njegovu ujednačenu primjenu diljem EU-a. Sud je procijenio zakonodavni proces koji je Komisija uspostavila za izvorni prijedlog Direktive o administrativnoj suradnji i njezine kasnije izmjene. Sud je također ispitao kako Komisija prati provedbu Direktive o administrativnoj suradnji u državama članicama, uključujući smjernice koje pruža u tu svrhu.
Zakonodavni okvir ima čvrste temelje, ali nije sveobuhvatan EU je katkad korak ispred međunarodnih kretanja
23. Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) donijela je 2013. akcijski plan za borbu protiv strategije izbjegavanja plaćanja poreza premještanjem dobiti10. Tijekom 2015. izvijestila je o raznim aspektima tog akcijskog plana, kao što su spontana razmjena poreznih mišljenja s prekograničnim učinkom i prethodnih sporazuma o transfernim cijenama11 te izvješćivanje po pojedinačnim zemljama12.
24. Mnoge su zemlje pristale ukinuti bankovnu tajnu u porezne svrhe, razmjenjivati porezne informacije s drugim vladama i ukloniti veo tajnosti oko informacija o vlasnicima, bankovnim aranžmanima i financijskim transakcijama pravnih subjekata. Polazišnu točku činio je globalni standard za razmjenu informacija na zahtjev koji je osmislio OECD, kojim je izvorno predviđena međunarodna razmjena informacija između dviju zemalja na zahtjev određenog poreznog tijela, čemu je pridodan novi
10 Mjere protiv smanjenja porezne osnovice i premještanja dobiti (BEPS).
11 OECD / skupina G20: „Countering Harmful Tax Practices More Effectively, Taking into Account Transparency and Substance”, mjera br. 5 – završno izvješće za 2015.
12 OECD / skupina G20: „Transfer Pricing Documentation and Country-by Country Reporting”, mjera br. 13 – završno izvješće za 2015.
17
zahtjev u skladu s kojim je moguće dobiti i razmjenjivati čak i one informacije kojima raspolažu banke.
25. Tehnološki napredak doveo je i do raširene automatske razmjene informacija, kojom se nadopunjava razmjena informacija na zahtjev. Nakon prvih iskustava stečenih u pogledu Direktive o oporezivanju štednje, Forum za međunarodnu ekonomsku suradnju skupine G20 podržao je 2014. prijedlog globalnog standarda za automatsku razmjenu informacija, koji je OECD iste godine objavio kao novi zajednički standard izvješćivanja13. Tim standardom predviđeno je koje je informacije potrebno razmjenjivati te su utvrđena povezana operativna pravila. Do kraja 2019. više od 100 zemalja obvezalo se na automatske razmjene informacija o financijskim računima u skladu sa zajedničkim standardom izvješćivanja14.
26. EU ima vodeću ulogu u međunarodnim kretanjima u tom području te je katkad čak i korak ispred OECD-a (vidjeti tablicu 1.). EU brzo uvodi zajedničke prakse te je uspostavio usklađeni okvir kojim se vodi računa o međunarodnim referentnim vrijednostima15. Direktiva o administrativnoj suradnji u skladu je s odredbama OECD-a16.
13 OECD, „Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters”,
drugo izdanje, 2017.
14 OECD-ov zajednički standard izvješćivanja.
15 Uključujući članak 26. stavke 1. i 3. OECD-ovog modela ugovora o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja (o relevantnosti i rokovima), Konvenciju OECD-a / Vijeća Europe o uzajamnoj administrativnoj pomoći u poreznim stvarima i OECD-ov model sporazuma o razmjeni informacija o poreznim pitanjima.
16 Evaluacija Direktive Vijeća 2011/16/EU.
18
Tablica 1. – EU drži korak s međunarodnim standardima za razmjenu informacija
Vrsta razmjene Datum
standarda OECD-a
DAC Datum objave Napomene
Automatska razmjena (dohodak) — 1 15.2.2011. Nema okvira na
razini OECD-a
Automatska razmjena (financijski računi)
15.7.2014. 2 16.12.2014. Uglavnom identično
Automatska razmjena (prethodna porezna mišljenja s prekograničnim učinkom i prethodni sporazumi o transfernim cijenama)
5.10.2015. 3 18.12.2015. Automatski pristup unutar EU-a
Automatska razmjena (izvješća po pojedinačnim zemljama)
5.10.2015. 4 30.6.2016. U osnovi identično
Spontana razmjena 25.1.1988. 1 Više njih17
Razmjena na zahtjev 27.5.2010.18 1 15.2.2011. Izvor: Sud.
Zakonodavni okvir transparentan je i logičan, ali nepotpun
27. Sud je ispitao zakonodavni okvir za sustav razmjene poreznih informacija i utvrdio da u njemu postoje nedostatci.
28. Opći zakonodavni okvir temelji se na jasnom razgraničenju zadaća i odgovornosti i uključuje dobro definirane ciljeve (vidjeti sliku 2. i Prilog V.). Za izvršenje predmetnih pravila EU-a odgovorni su Komisija i Sud EU-a.
17 Direktiva o uzajamnoj pomoći (77/799/EEC), koja je zadnji put izmijenjena 2001. i koju
nadopunjuje Direktiva o oporezivanju štednje (2003/48/EZ).
18 Konvencija OECD-a / Vijeća Europe o uzajamnoj administrativnoj pomoći u poreznim stvarima i protokol o njezinoj izmjeni.
19
Slika 2. – Logika intervencije za automatsku razmjenu informacija u EU-u
Izvor: SWD(2019) 327, str. 13.
Potrebe/izazovi koji su uzeti u obzir:• Neusklađenost između sve veće globalizacije i nacionalnih pristupa u pogledu razreza poreza, što vodi do poreznih gubitaka za države članice i nezadovoljstva poreznim
sustavima • Ograničena transparentnost poreznih odluka s prekograničnim elementom, iz čega proizlazi rizik od narušavanja financijskih tokova i/ili promjena u pogledu jednakosti
uvjeta• Moguće razlike u bilateralnim/multilateralnim sporazumima koje sklapaju države članice, uz rizik od fragmentacije tržišta i povećanja administrativnog opterećenja
Privatni sektor • Financijske institucije: troškovi nastali
prikupljanjem i obradom informacija propisanih Direktivom DAC 2
• MNP-ovi: troškovi nastali pružanjem informacija propisanih Direktivom DAC 4
Europska komisija • Stručno iskustvo za izradu zakonodavstva i
praćenje njegove provedbe • Financijska sredstva za razvoj određenih
IT alata za administrativnu suradnju u području izravnog oporezivanja (Fiscalis 2020.)
• Financijska sredstva za provedbu popratnih mjera za administrativnu suradnju u području izravnog oporezivanja (Fiscalis 2020.)
Države članice • Stručno iskustvo i financijska sredstva za
razvoj alata povezanih s administrativnom suradnjom u području izravnog oporezivanja
• Stručno iskustvo i financijska sredstva za provedbu odredbi o administrativnoj suradnji u području izravnog oporezivanja
• Stručno iskustvo i financijska sredstva za izvješćivanje o provedbi
Sudjelovanje Komisije i država članica u stručnim skupinama, radnim skupinama i
odborima
Odredbe o automatskoj razmjeni informacija o određenim vrstama dohotka, imovine i poreznih obveznika (Direktiva DAC 2) Odredbe o automatskoj razmjeni informacija o financijama MNP-ova (Direktiva DAC 4)Odredbe o razmjeni informacija na zahtjev i spontanoj razmjeni informacija
Opće odredbe o administrativnoj
suradnji u području izravnog oporezivanja
Odredbe o drugim oblicima
administrativne suradnje u području
izravnog oporezivanja
Popratne mjere financirane iz
programa Fiscalis 2020.
(radionice i sl.)
Uspostava infrastrukture za administrativnu suradnju u području izravnog oporezivanja (na razini država članica / EU-a)
Razmjena informacija o određenim vrstama dohotka, imovine i poreznih obveznika (direktive DAC 1 i DAC 2)
Razmjena informacija o financijama MNP-ova (Direktiva DAC 4)
Razmjena informacija o određenim poreznim odlukama (Direktiva DAC 3)
Razmjena informacija na zahtjev
Spontana razmjena informacija
Uvođenje prisutnosti službenika jedne države članice u prostorijama poreznih tijela druge države članice ili tijekom istražnih radnji u toj državi
Provedba usporednih nadzora
Obavještavanje o poreznim odlukama i instrumentima
Pružanje povratnih informacija i razmjena primjera najbolje prakse
Povećanje sposobnosti država članica za borbu protiv prekograničnih poreznih prijevara, utaja poreza i izbjegavanja plaćanja poreza (agresivno porezno planiranje)
Povećanje porezne transparentnosti
Povećanje razine automatskog ispunjavanja poreznih obveza
Doprinos pravilnom funkcioniranju
unutarnjeg tržišta
Doprinos zaštiti poreznih prihoda
država članica
Doprinos povećanju pravednosti poreznog
sustava
Vanjski uvjeti • Pravni i institucijski čimbenici specifični za određenu zemlju
(zastare, dostupnost informacija obuhvaćenih automatskom razmjenom u skladu s Direktivom DAC 1 i sl.)
• Promjene u nacionalnim poreznim politikama (npr. oslobađanje od poreza ili programi dobrovoljnog pružanja informacija)
Druge politike • Međunarodne promjene u pogledu administrativne suradnje
u području izravnog oporezivanja (nove inicijative na razini OECD-a / skupine G20, sporazumi s trećim zemljama)
• Uredba o suradnji u području PDV-a i Direktiva o naplati potraživanja
OstvarenjaUloženi resursi Aktivnosti Ishodi [rezultati](posebni ciljevi)
Učinci (opći ciljevi)
20
29. Komisija je 2019. provela evaluaciju Direktive o administrativnoj suradnji, u okviru koje nije utvrdila nikakve veće probleme u zakonodavstvu19. Međutim, tom evaluacijom nisu uzeti u obzir određeni nedostatci u zakonodavstvu koji su opisani u odlomcima u nastavku.
30. Kriptovalute nisu obuhvaćene opsegom razmjene informacija20. Ako određeni porezni obveznik raspolaže sredstvima u kriptovalutama, platforma ili drugi pružatelj elektroničkih usluga koji pruža usluge portfelja za takve klijente nije obvezan prijaviti poreznim tijelima takve iznose ili ostvarene dobitke. Stoga se porez na novac pohranjen s pomoću takvih elektroničkih instrumenata uglavnom nikad ne naplati.
31. Dohodak od dividendi isplaćen preko neskrbničkog računa (tj. dividende koje poduzeće koje je rezident u jednoj državi članici isplati svojem dioničaru koji je rezident u drugoj državi članici preko tekućeg bankovnog računa koji nije skrbnički račun) u skladu s Direktivom DAC 1 ne čine zasebnu kategoriju dohotka za automatsku razmjenu informacija. Slijedom toga, ako država članica u kojoj je predmetno poduzeće rezident ne razmijeni takve informacije s državom članicom u kojoj porezni obveznik boravi, može doći do toga da se porez na takve iznose ne naplati.
32. Države članice nisu dužne dostavljati podatke za sve kategorije dohotka iz Direktive DAC 1, već samo one podatke koji su izravno dostupni. Slijedom toga, postoje velike razlike u broju kategorija informacija koje različite države članice dostavljaju (vidjeti odlomak 48.), što vodi do neoporezivanja dohotka u državi članici u kojoj je određeni porezni obveznik rezident. Komisija je u jednom zakonodavnom prijedlogu iz srpnja 2020.21 predložila uvođenje izmjene radi povećanja usklađenosti u skladu s kojom bi države članice bile obvezne razmjenjivati sve raspoložive informacije, pri čemu bi za porezna razdoblja do 2024. trebale dostavljati informacije za najmanje dvije kategorije dohotka i za porezna razdoblja nakon 2024. najmanje za četiri kategorije.
33. Prethodna porezna mišljenja s prekograničnim učinkom nisu obuhvaćena razmjenom informacija ako su izdana za fizičke osobe (vidjeti odlomak 73.). Imućan
19 Evaluacija Direktive Vijeća 2011/16/EU.
20 Prema jednoj studiji Parlamenta EU-a ukupna tržišna kapitalizacija 100 najvećih kriptovaluta odgovarala je početkom 2018. na globalnoj razini iznosu većem od 330 milijardi eura.
21 Komisijin Prijedlog direktive o izmjeni Direktive o administrativnoj suradnji, COM(2020) 314 final.
21
pojedinac koji pribavi takvo mišljenje od države članice s povoljnim poreznim stopama izbjeći će plaćanje poprilično velikog iznosa poreza u državi članici u kojoj boravi.
Komisija prati primjenu zakonodavnog okvira Komisija u dostatnoj mjeri prati prenošenje Direktive o administrativnoj suradnji u nacionalno zakonodavstvo
34. Pri praćenju prenošenja Direktive o administrativnoj suradnji u zakonodavstvo država članica Komisija uzima u obzir sve izmjene te direktive, kao i provedbene uredbe i druge naknadne zakonodavne akte. Države članice dužne su prenijeti direktive EU-a u nacionalno pravo. Ako u određenoj državi članici dođe do kašnjenja u prenošenju relevantnog zakonodavstva EU-a u nacionalno pravo, Komisija protiv te države članice pokreće postupak zbog povrede prava. Dosad su pokrenuta 62 takva postupka, pri čemu su u srpnju 2020. njih dva i dalje bila u tijeku.
35. Tijekom 2016. stupila je na snagu Direktiva DAC 522 čija je svrha bila zajamčiti da porezna tijela imaju pristup informacijama država članica o sprječavanju pranja novca dok se ne uvede četvrta Direktiva o borbi protiv pranja novca23, čime im je omogućeno da bolje ispune svoje obveze u vezi s utajom poreza i poreznim prijevarama propisane Direktivom o administrativnoj suradnji. U tom je pogledu najrelevantniji pristup informacijama o financijskim računima iz Direktive DAC 2, posebice kada je račun o kojem se izvješćuje račun čiji je imatelj posrednička struktura.
36. Iako je svih pet država članica koje je Sud posjetio prenijelo odredbe iz Direktive DAC 5 u svoje nacionalno zakonodavstvo, dvije još nisu uvele postupke kojima bi se poreznim tijelima omogućio zakonit pristup informacijama o sprječavanju pranja novca, a rok za to bio je 1. siječnja 2018. Komisija je pokrenula tri postupka zbog povrede prava, koji su do obavljanja ove revizije bili zaključeni.
22 Direktiva Vijeća (EU) 2016/2258 o izmjeni Direktive 2011/16/EU u pogledu pristupa
poreznih tijela informacijama o sprečavanju pranja novca.
23 Direktiva (EU) 2015/849 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2015. o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca ili financiranja terorizma. Pravila o pristupu utvrđena su člancima 13., 30., 31. i 40.
22
Provedba zakonodavstva ne prati se u dostatnom opsegu
37. Komisija obavlja praćenje provedbe relevantnog zakonodavstva na visokoj razini. Osim toga, države članice dužne su popunjavati godišnji upitnik kojim Komisiju obavještavaju o tome koliko dobro prema njihovoj procjeni funkcionira Direktiva o administrativnoj suradnji (uključujući statističke podatke o razmjenama informacija i druge operativne aspekte). Komisija prati razmjene informacija između država članica na temelju godišnjeg upitnika i godišnjih bilateralnih povratnih informacija između država članica. Međutim, Komisijinim praćenjem nije obuhvaćeno sljedeće:
o poduzimanje izravnih i djelotvornih mjera radi rješavanja problema nedostatne kvalitete podataka koji se razmjenjuju između država članica, koji je utvrđen u evaluaciji Direktive o administrativnoj suradnji koju je Komisija objavila 2018.24;
o posjeti državama članicama u svrhu prikupljanja informacija, kako radi procjene napretka tako i radi utvrđivanja primjera dobre prakse. U okviru takvih posjeta mogli bi se ujedno utvrditi eventualni problemi koji bi se mogli riješiti na način da se poboljša zakonodavstvo ili da se sudionicima u programu Fiscalis 2020. (vidjeti Prilog VI.) ili stručnim skupinama za administrativnu suradnju skrene pozornost na njih;
o procjena alata za analizu rizika koje su države članice izradile u svrhu analize primljenih informacija.
38. U skladu s odredbama Direktive o administrativnoj suradnji25 države članice trebale bi na subjekte zadužene za izvješćivanje primjenjivati djelotvorne, proporcionalne i odvraćajuće sankcije. Komisija trenutačno ne procjenjuje razmjer ili odvraćajući učinak sankcija koje pojedinačne države članice utvrde svojim zakonima. Isto tako, Komisija nije pružila nikakve referentne vrijednosti ili smjernice u tom pogledu.
Mogućnosti za razmjenu primjera najbolje prakse ne iskorištavaju se u potpunosti i nedostaju smjernice
39. U skladu s člankom 15. Direktive o administrativnoj suradnji države članice dužne su ocijeniti i razmijeniti svoja iskustva u pogledu administrativne suradnje te se
24 Evaluacija Direktive o administrativnoj suradnji, COM(2018) 844 final.
25 Članak 25.a Direktive o administrativnoj suradnji.
23
izričito predviđa mogućnost da države članice iskoriste svoje iskustvo i primjere najbolje prakse kako bi doprinijele izradi smjernica. Kako bi se postigao željeni cilj pravednog oporezivanja u EU-u26, Komisija državama članicama stavlja na raspolaganje različite forume za razmjenu primjera dobre prakse koje su utvrdile njihove porezne uprave.
40. Komisija je državama članicama stavila na raspolaganje razne alate za bolje prikupljanje informacija i stručnog znanja, kao i za njihovu razmjenu. Glavni je takav program Fiscalis 2020.27, koji je u prvom redu namijenjen pružanju informatičke podrške kojom se omogućuje razmjena informacija i kojim se financira razmjena primjera najboljih praksi i iskustava u okviru radionica, radnih posjeta i projektnih skupina. Njegova uloga i struktura detaljnije su opisane u Prilogu VI.
41. Sud je ispitao mjere za bolju razmjenu poreznih informacija u EU-u koje su financirane iz programa Fiscalis 2020. One su u razdoblju 2015. – 2019. među ostalim obuhvaćale sudjelovanje država članica u devet radionica i pet radnih posjeta povezanih s Direktivom o administrativnoj suradnji. Osim toga, u razdoblju 2014. – 2018. iz tog je programa financirano 660 usporednih nadzora koji su pokrenuti u području izravnog i neizravnog oporezivanja (vidjeti odlomak 92.).
42. Države članice općenito su pružile pozitivne povratne informacije o radu projektnih skupina, kao i o tehničkoj potpori te dostupnosti i sposobnosti reagiranja osoblja EU-a. Također su navele da cijene Komisijine smjernice za provedbu direktiva DAC 1 i DAC 2.
43. Međutim, zbog složenosti i redovitih izmjena Direktive o administrativnoj suradnji, državama članicama sve je teže razmotriti sve točke rasprave na sastancima, koji ne traju dulje iako se Direktivom o administrativnoj suradnji obuhvaća sve više i više aspekata. Komisija istodobno nije izradila dodatne smjernice o uporabi informacija (npr. razmjene predviđene direktivama DAC 3 i DAC 4 i drugi instrumenti predviđeni tom direktivom). Države članice osnovale su 2019. novu projektnu skupinu u okviru programa Fiscalis u vezi s uporabom napredne analitičke obrade podataka u svrhu mjerenja kvalitete podataka u sklopu zajedničkog okvira, ali rezultati te inicijative tek se trebaju ostvariti.
26 „Poboljšanje jedinstvenog tržišta: više prilika za ljude i poduzeća”, Glavna uprava Europske
komisije za komunikaciju, 2015.
27 Uredba (EU) br. 1286/2013 Europskog parlamenta i Vijeća.
24
44. Porezna tijela u državama članicama koje je Sud posjetio izrazila su želju za opsežnijom razmjenom primjera dobre prakse (u okviru projektnih skupina, radionica i radnih posjeta) i smjernica, posebno u području analize i uporabe podataka.
Informacije koje se razmjenjuju automatski države članice upotrebljavaju tek u ograničenoj mjeri
45. Kako bi se zajamčilo pravilno funkcioniranje sustava razmjene informacija, podatci koje države članice razmjenjuju moraju biti točni, potpuni i poslani u trenutku u kojem mogu biti najkorisniji. Sud je stoga u pet posjećenih država članica procijenio način na koji je organizirano automatsko slanje podataka, kao i način na koji su se porezna tijela služila primljenim informacijama.
Postoje nedostatci u pogledu pravodobnosti, točnosti i potpunosti automatske razmjene informacija Podatci propisani Direktivom DAC 1 nisu uvijek potpuni, a informacije se ponekad razmjenjuju prekasno
46. Kad je riječ o podatcima propisanima Direktivom DAC 128, sve posjećene države članice prikupljaju povezane informacije iz nacionalnih baza podataka (vidjeti okvir 3.), ali ne prikupljaju se informacije za sve predviđene kategorije. Informacije se prikupljaju iz lokalnih baza podataka (koje sadržavaju imena i prezimena, adrese, datume rođenja, porezne brojeve, podatke o dohotku i pojedinosti o eventualnom porezu po odbitku). Prije nego što se informacije pošalju, obavlja se automatsko potvrđivanje njihove valjanosti prema tehničkim smjernicama za proces izvješćivanja u skladu s Direktivom DAC 1. Od pet država članica koje je Sud posjetio samo je jedna osim automatskog potvrđivanja valjanosti obavljala i provjere kvalitete podataka (njihove potpunosti, točnosti i pravodobnosti), koje su se obavljale isključivo ručno i na ograničenom uzorku podataka te nisu primijenjene kao sustavan proces.
28 Dohodak od nesamostalnog rada, naknade direktora, proizvodi životnog osiguranja,
mirovine te vlasništvo nad nekretninama i dohodak od imovine i imovinskih prava (vidjeti članak 8. stavak 1. Direktive Vijeća 2011/16/EU).
25
Slika 3. – Tijek procesa razmjena informacija u skladu s Direktivom DAC 1
Izvor: Sud.
47. Jedan problem u pogledu potpunosti podataka propisanih Direktivom DAC 1 čini to što države članice rijetko povezuju informacije koje šalju s poreznim brojem koji je poreznom obvezniku dodijelila njegova zemlja boravišta. U trogodišnjem razdoblju od 2015. do 2017. godine tek je 2 % poreznih obveznika obuhvaćenih automatskom razmjenom informacija dovedeno u vezu s poreznim brojevima koje su im dodijelile zemlje kojima se šalju podatci29. Države članice upotrebljavaju druge podatke (ime i prezime, adresa, datum rođenja itd.) kako bi sparile podatke s poreznim obveznicima koji su njihovi rezidenti (vidjeti odlomak 59.). Međutim, porezni broj jedinstvena je identifikacijska oznaka svakog poreznog obveznika te bi se njime trebala povećati
29 Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, COM(2018) 844 final.
ZEMLJA A ZEMLJA BPorezni obveznik
u zemlji A zaposlen je u
zemlji B
Tijela u zemlji A mogu ocijeniti poreznu prijavu za poreznog obveznika
Poduzeće u zemlji B dostavlja podatke o
dohotku poreznim tijelima u zemlji B
Tijela u zemlji B automatski prosljeđuje
informacije tijelima u zemlji A
Informacije koje se razmjenjuju
Ime i prezime, adresa, datum rođenja, porezni brojdohodak od nesamostalnog rada
naknade direktoramirovine
proizvodi životnog osiguranjanekretnine
26
sposobnost država članica da identificiraju relevantne porezne obveznike i točno procijene povezane poreze. Komisija je pitanje uvođenja obveznog izvješćivanja o poreznom broju za podatke propisane Direktivom DAC 1 uzela u obzir u prijedlogu izmjene Direktive o administrativnoj suradnji30.
48. Na potpunost podataka utječe činjenica da prema važećim pravilima za automatsku razmjenu informacija države članice nisu obvezne prikupljati informacije za sve kategorije dohotka iz Direktive DAC 1, već samo informacije „koje su raspoložive”31. Porezna tijela općenito su se protivila dostavljanju informacija za sve kategorije. Čak i onaj mali dio ispitanika koji su se u teoriji složili s tim prijedlogom istaknuo je da bi njegova provedba značila mnogo dodatnog rada. Stoga samo nekolicina država članica prikuplja i dostavlja podatke za svih pet kategorija informacija propisanih Direktivom DAC 1 (vidjeti sliku 4.).
30 Komisijin Prijedlog direktive o izmjeni Direktive o administrativnoj suradnji,
COM(2020) 314 final.
31 Članak 8. stavak 2. Direktive Vijeća 2011/16/EU.
27
Slika 4. – Broj kategorija dohotka iz Direktive DAC 1 za koje su se dostavljali podatci 2018. godine
Izvor: Sud, na temelju statističkih podataka Komisije32.
49. Izostavljanje određene kategorije podataka katkad se objašnjava otežanim pristupom informacijama, npr. dohodak od nekretnina obično se bilježi u zasebnim lokalnim registrima u kojima ih porezna tijela ne mogu lako pratiti. Razlog za izostavljanje može ležati i u posebnostima poreznog sustava koji se primjenjuje (npr. države članice koje ne oporezuju proizvode životnog osiguranja neće voditi računa o tome da povezane informacije budu izravno dostupne u njihovim poreznim registrima). Može se dogoditi i da određena država članica ne vodi odvojene ili zasebne evidencije, što je primjerice moguće u slučaju dohotka od nesamostalnog rada i naknada direktora.
32 Pozadinski zemljovid ©OpenStreetMap koji ima dozvolu Creative Commons Attribution-
ShareAlike 2.0 (CC BY-SA).
Kategorije informacija propisane Direktivom DAC 1 za koje su se
dostavljali podatci (2018.)
1 2 3 4 5
28
50. Države članice dužne su dostaviti informacije propisane Direktivom DAC 1 u roku od šest mjeseci od kraja porezne godine tijekom koje su te informacije postale dostupne. Iako države članice općenito poštuju zakonske rokove, od stupanja na snagu Direktive DAC 1 informacije su se dostavljale u prosječnom roku od 12 mjeseci nakon završetka relevantne porezne godine33.
Razmjena informacija u skladu s Direktivom DAC 2 općenito se obavlja pravodobno, ali kvaliteta i potpunost podataka i dalje su nedostatne
51. U slučaju informacija propisanih Direktivom DAC 2 proces prikupljanja podataka nešto je drukčiji nego u slučaju Direktive DAC 1 (vidjeti sliku 5.). Izvještajne institucije služe se posebnim internetskim portalima za podnošenje standardiziranih izvješća34.
33 Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, COM(2018) 844 final.
34 Predmetna izvješća sadržavaju informacije iz članka 8. stavka 3.a Direktive Vijeća 2011/16/EU, kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2014/107/EU.
29
Slika 5. – Tijek procesa razmjena informacija u skladu s Direktivom DAC 2
Izvor: Sud.
52. Porezna tijela obavljala su provjere kvalitete podataka koje su dostavile financijske institucije u samo jednoj od država članica koje je Sud posjetio. Međutim, Sud je utvrdio da u svakoj od tih država članica postoje problemi koji bi mogli utjecati na potpunost podataka propisanih Direktivom DAC 2. Njih tri nisu uvele posebne postupke za provedbu revizije nad financijskim institucijama kojima bi se ispitali kvaliteta i potpunost poslanih podataka. Njih četiri nisu vodile registar financijskih institucija na koje se primjenjuje zahtjev za izvješćivanje iz Direktive DAC 2, što bi im pomoglo da provjere jesu li podnesena sva izvješća.
53. Svih pet država članica uspostavilo je sustav sankcija u pogledu obveza izvješćivanja iz Direktive DAC 2, ali dosad nijedna od njih nije primijenila sankcije. Izvršavanje sankcija znak je da postoje jasni postupci provjere i da se redovito provodi
ZEMLJA A ZEMLJA BPorezni obveznik
u zemlji A ima bankovni račun u
zemlji B
Tijela u zemlji A mogu procijeniti poreznu situaciju poreznog obveznika
Banka u zemlji B pruža podatke o financijskim
računima poreznim tijelima u zemlji B
Tijela u zemlji B automatski prosljeđuje
informacije tijelima u zemlji A
Informacije koje se razmjenjuju
Broj računaIme i prezime, adresa, datum rođenja, porezni broj
Primitci od kamata i dividendiPrimitci od određenih polica osiguranja
Potražna salda računaPrimitci od prodaje financijske imovine
30
revizija nad izvještajnim institucijama. Osim toga, postoji rizik da sankcije nisu dovoljno velike da imaju odvraćajući učinak.
54. Osim toga, Sud je utvrdio nekoliko problema povezanih s kvalitetom podataka propisanih Direktivom DAC 2, posebno u pogledu nedostavljanja podataka o poreznim brojevima iz inozemstva. Financijske institucije zakonski su obvezne evidentirati porezne brojeve imatelja računa i dostavljati podatke o njima, uključujući porezne brojeve koje dodjeljuju druge države članice. Međutim, među podatcima koje su razmijenile države članice samo je 70 % računa čiji su imatelji fizičke osobe bilo povezano s odgovarajućim poreznim brojem i samo je 73 % računa čiji su imatelji pravne osobe35 bilo povezano s odgovarajućim registracijskim brojem poduzeća.
55. Još jedan problem u pogledu kvalitete podataka čini vođenje višestrukih evidencija računa u slučajevima u kojima postoji više stvarnih vlasnika. Osim toga, način na koji se trenutačno izvješćuje ne omogućava identifikaciju računa koji imaju više vlasnika. Slijedom toga, porezna tijela pripisuju pun iznos svakom vlasniku, što vodi do višestrukih evidencija računa.
56. U skladu s člankom 14. stavkom 2. Direktive o administrativnoj suradnji države članice dužne su na godišnjoj razini bilateralno razmjenjivati povratne informacije o podatcima koji su im dostavljeni u okviru automatske razmjene. Međutim, u praksi se na godišnjoj razini pružaju samo povratne informacije o stopama sparenosti stranih podataka s domaćima (vidjeti odlomak 59). O kvaliteti, točnosti i pravodobnosti podataka pruža se vrlo malo povratnih informacija, a o drugim kvalitativnim ili kvantitativnim aspektima ne pružaju se nikakve povratne informacije.
Države članice primaju vrlo velike količine informacija, a informacije su općenito nedovoljno iskorištene Djelotvornost sparivanja podataka znatno se razlikuje od države članice do države članice, a informacije koje nisu sparene ne upotrebljavaju se
57. Razmjena podataka između država članica na godišnjoj razini obuhvaća milijune pojedinačnih stavki. Kako bi upotrijebile te podatke u svrhu oporezivanja, države članice moraju ih spariti s podatcima o svojim poreznim obveznicima i utvrditi one podatke koji su relevantni. Sustavi za sparivanje podataka usmjereni su na
35 Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, COM(2018) 844 final.
31
identifikaciju što većeg broja poreznih obveznika kako bi se zajamčila najveća moguća razina ispunjavanja poreznih obveza.
58. Sud je provjerio kako se pet posjećenih država članica služi svojim IT sustavima i procesima za sparivanje podataka u svrhu pronalaska relevantnih poreznih obveznika i naplate potrebnih poreza.
59. Države članice upotrebljavaju niz automatskih ili poluautomatskih IT programa kako bi sparile ulazne informacije propisane direktivama DAC 1 i DAC 2 sa svojim poreznim rezidentima. Ako primljeni nisu spareni s domaćim podatcima, oni se ne mogu upotrijebiti za procjenu relevantnih poreza. Djelotvornost tih sustava ovisi o njihovoj inherentnoj fleksibilnosti i povezanosti s lokalnim bazama poreznih podataka, ali i o kvaliteti primljenih informacija. Dvije države članice obavljale su i ručno sparivanje podataka.
60. Pri automatskom sparivanju podataka obično se upotrebljavaju ključevi za pretraživanje kojima se pokreću algoritmi utemeljeni na kombinacijama polja (u slučaju Direktive DAC 1 to su najčešće ime i prezime, adresa i datum rođenja, dok se u slučaju Direktive DAC 2 stavlja veći naglasak na sparivanje na temelju poreznog broja). U trima državama članicama koje je Sud posjetio sustavi su omogućavali i sparivanje s podatcima koji se približno podudaraju (s približno identičnim podatcima, kao što su slično ime i prezime ili adresa). Poluautomatsko sparivanje podataka obuhvaća spoj ručnog sparivanja i sparivanja na temelju jednostavnijeg raspona ključeva za pretraživanje (npr. samo adresa) ili usporedbe s drugim vanjskim bazama podataka.
61. Postoje znatne razlike u stopama sparenosti podataka, kako među različitim zemljama tako i među različitim kategorijama. Razlog za nesparivanje podataka može ležati u nedjelotvornim procesima sparivanja, netočnim ili nepotpunim ulaznim podatcima ili nedostatku evidencije o poreznom obvezniku u državi članici koja je primila podatke. Trenutačno povratne informacije (vidjeti odlomak 56.) koje države članice pružaju ne obuhvaćaju razloge za niske stope sparenosti niti se njima opisuju eventualni specifični problemi.
62. U pet posjećenih država članica ukupne stope sparenosti podataka kretale su se od 68 % do 99 % za Direktivu DAC 1 i od 70 % do 95 % za Direktivu DAC 2 (jedna država članica još nije bila analizirala svoje podatke za 2016. za Direktivu DAC 2). Najveće stope obično su bile u korelaciji sa znatnom količinom ručnih sparivanja podataka, ali dvije države članice ostvarile su vrlo dobre rezultate samo automatskim ili poluautomatskim sparivanjem.
32
63. Takve stope sparenosti podataka pokazuju da se velike količine informacija ne upotrebljavaju jer nisu sparene s relevantnim poreznim obveznicima, pri čemu nijedna od država članica koje je Sud posjetio trenutačno ne provodi dodatne provjere nesparenih podataka. Neiskorištavanje nesparenih podataka vodi do gubitka poreznih prihoda.
Informacije propisane direktivama DAC 1 i DAC 2 ne iskorištavaju se u najvećoj mogućoj mjeri
64. Sud je procijenio kako je pet država članica koje je posjetio upotrebljavalo primljene informacije propisane direktivama DAC 1 i DAC 2. Jedna država članica označivala je određena polja u poreznim prijavama, ali nije unaprijed popunjavala iznose. Jedna druga država članica obavješćivala je porezne obveznike da su informacije dostupne i da trebaju popuniti odgovarajuća polja. Obje države članice navele su da njihove strategije imaju odvraćajući učinak kad je riječ o neprijavljivanju dohotka i da je njima povećana mjera u kojoj porezni obveznici ispunjavaju svoje obveze. Preostale tri države članice nisu stavljale na raspolaganje unaprijed popunjene porezne prijave.
65. Ključni je preduvjet za djelotvornu uporabu podataka provedba analize rizika u vezi s primljenim podatcima. Jedna projektna skupina u okviru programa Fiscalis sastavila je tijekom 2015. i 2016. smjernice za države članice o sparivanju i analizi podataka. Glavna svrha tih smjernica bila je pružiti potporu državama članicama u osmišljavanju strategija upravljanja rizicima ili usklađivanju postojećih strategija s novim zahtjevima u okviru obvezne automatske razmjene informacija. U smjernicama se utvrđuju opći rizici te se predlažu ključni pokazatelji rizika i konkretni pristupi za identifikaciju visokorizičnih poreznih obveznika.
66. Od pet posjećenih država članica samo su njih dvije provodile strukturiranu analizu rizika u vezi s primljenim podatcima, a jedna druga država članica upotrebljavala je isključivo nestandardizirane postupke na regionalnoj/lokalnoj razini. Preostale dvije države članice još nisu bile provele analizu rizika u vezi s podatcima propisanima direktivama DAC 1 i DAC 2 koje su primile za razdoblje 2015. – 2018.
67. U jednoj od posjećenih država članica opsežna kampanja usmjerena na visokorizične porezne obveznike koji su identificirani s pomoću središnje analize rizika omogućila je procjenu velikih dodatnih iznosa poreza. U jednoj drugoj državi članici kampanje za dobrovoljno pružanje informacija o dohotku iz inozemstva za razdoblje 2015. – 2017. propisanih direktivama DAC 1 i DAC 2, bez sankcija za kašnjenje u plaćanju, dovele su do dobrovoljnog pružanja velike količine informacija i znatnih
33
dodatnih poreznih prihoda. Jedna druga, zasebna kampanja u istoj državi članici, koja je uključivala slanje dopisa odabranim poreznim obveznicima o informacijama propisanima Direktivom DAC 2 koje su zaprimljene za 2015. i 2017. godinu, bila je manje uspješna zbog niske stope odaziva. Jedna druga država članica povremeno je upotrebljavala informacije propisane Direktivom o administrativnoj suradnji u uspješnim kampanjama, ali s nedosljednim rezultatima.
Informacije se općenito ne upotrebljavaju u dostatnoj mjeri
68. Sud je sastavio uzorak od ukupno 150 stavki informacija koje su posjećene države članice primile tijekom 2016. godine – 75 za Direktivu DAC 1 i 75 za Direktivu DAC 2 – kako bi utvrdio kako su porezna tijela upotrijebila te informacije. Sud je utvrdio da je 105 stavki informacija iz uzorka obuhvaćenog revizijom spareno i uneseno u baze podataka poreznih tijela, ali njih 60 zanemareno je (npr. bez provedbe analize rizika / obrazloženja), a samo je njih 45 dovelo do daljnjih mjera u pogledu oporezivanja.
69. Za Direktivu DAC 1 (vidjeti sliku 6.):
o 51 stavka sparena je s odgovarajućim poreznim obveznikom u nacionalnim bazama podataka; 24 stavke nisu sparene i nisu dodatno analizirane;
o od 51 sparene stavke njih 40 uneseno je u središnje baze podataka, ali nisu bile dostupne informacije o tome kako su one potom upotrijebljene; 11 stavki proslijeđeno je regionalnim/lokalnim poreznim uredima u svrhu poduzimanja daljnjih koraka;
o postojali su dokazi koji su potvrđivali da je 13 stavki upotrijebljeno kako bi se preispitale porezne prijave i izračunali dodatni porezi ili kako bi se provele porezne revizije; lokalni porezni uredi pružili su povratne informacije samo u sedam slučajeva.
34
Slika 6. – Uporaba 75 stavki iz uzorka podataka propisanih Direktivom DAC 1 u državama članicama
Izvor: Sud.
70. Za Direktivu DAC 2 (vidjeti sliku 7.):
o 55 stavki spareno je s odgovarajućim poreznim obveznikom u nacionalnim bazama podataka; 20 stavki nije spareno i nije dodatno analizirano;
o od 55 sparenih stavki njih 39 uneseno je u središnje baze podataka, ali nisu bile dostupne informacije o tome kako su one potom upotrijebljene; 11 stavki proslijeđeno je regionalnim/lokalnim poreznim uredima u svrhu poduzimanja daljnjih koraka; pet stavki uopće nije upotrijebljeno;
o postojali su dokazi koji su potvrđivali da je 32 stavki upotrijebljeno kako bi se unaprijed ispunile porezne prijave, procijenile obveze poreznih obveznika i izračunali dodatni porezi ili kako bi se provele porezne revizije; lokalni porezni uredi pružili su povratne informacije samo u sedam slučajeva.
0 15 30 45 60 75
Informacije koje su povezane s odgovarajućimporeznim obveznikom
Informacije koje su unesene u središnju bazupodataka
Informacije koje su poslaneregionalnim/lokalnim uredima
Informacije koje su upotrijebljene u poreznesvrhe
Primljene povratne informacije izregionalnih/lokalnih ureda
35
Slika 7. – Uporaba 75 stavki iz uzorka podataka propisanih Direktivom DAC 2 u državama članicama
Izvor: Sud.
71. Nedostatak povratnih informacija iz središnjih/lokalnih ureda o uporabi primljenih informacija bio je problem u svim državama članicama koje je Sud posjetio. Povratne informacije lokalnih ureda ključne su za mjerenje uspješnosti uporabe informacija i koristi koje su time ostvarene.
Informacije u direktoriju EU-a propisanom Direktivom DAC 3 uglavnom su potpune, ali države članice koriste ih u maloj mjeri Zabilježeno je povećanje mjere u kojoj se informacije razmjenjuju, ali određene informacije i dalje se ne dostavljaju
72. Direktivom DAC 336 proširen je opseg obvezne automatske razmjene informacija kako bi se obuhvatila i prethodna porezna mišljenja s prekograničnim učinkom i prethodni sporazumi o transfernim cijenama. Te se informacije razmjenjuju u okviru središnjeg direktorija EU-a koji je uspostavila i koji vodi Komisija. Države članice dužne su unijeti sve informacije propisane Direktivom DAC 3 u taj direktorij, u kojem im mogu pristupiti sve države članice, dok Komisija u skladu s važećim zakonodavstvom ima samo ograničen pristup.
36 Direktiva Vijeća (EU) 2015/2376 o izmjeni Direktive 2011/16/EU u pogledu obvezne
automatske razmjene informacija u području oporezivanja.
0 15 30 45 60 75
Informacije koje su povezane s odgovarajućimporeznim obveznikom
Informacije koje su unesene u središnju bazupodataka
Informacije koje su poslaneregionalnim/lokalnim uredima
Informacije koje su upotrijebljene u poreznesvrhe
Primljene povratne informacije izregionalnih/lokalnih ureda
36
73. Direktivom o administrativnoj suradnji37 prethodna porezna mišljenja s prekograničnim učinkom izričito se isključuju iz opsega automatske razmjene informacija ako se odnose isključivo na porezna davanja fizičkih osoba. Ta odredba znači da se porezna mišljenja izdana za imućne pojedince izuzimaju iz obvezne i automatske razmjene informacija.
74. Europski parlament izrazio je u jednoj rezoluciji iz 2019. godine zabrinutost zbog te rupe u poreznom zakonu38. Također je istaknuo problem da imućni i vrlo imućni pojedinci premještaju svoju zaradu kroz više poreznih jurisdikcija pribavljanjem prekograničnih poreznih mišljenja o kojima se ne izvješćuje i time izbjegavaju plaćanje svojeg dijela poreza.
75. Prije 2016. države članice nisu razmjenjivale gotovo nikakve informacije o prethodnim poreznim mišljenjima s prekograničnim učinkom i sporazumima o transfernim cijenama. Broj razmjena dosegnuo je vrhunac 2017., vrlo brzo nakon što su one postale obvezne, pri čemu su informacije o prethodnim mišljenjima i sporazumima izdanima prije 2017. dostavljene u prvom skupu podataka za izvješćivanje (vidjeti sliku 8.).
37 Članak 8.a stavak 4. Direktive Vijeća 2011/16/EU, kako je izmijenjena Direktivom Vijeća
(EU) 2015/2376
38 Rezolucija Europskog parlamenta od 26. ožujka 2019. o financijskom kriminalu, utaji poreza i izbjegavanju plaćanja poreza (2018/2121(INI))
37
Slika 8. – Količina razmijenjenih informacija propisanih Direktivom DAC 3, 2013. – 2019.
Izvor: Sud, na temelju podataka koje je dostavio GU TAXUD.
Podatci propisani Direktivom DAC 3 u pravilu su vrlo sveobuhvatni
76. Sud je ispitao informacije dostupne u direktoriju čiji se unos tražio od država članica i utvrdio da ne postoje veći problemi u pogledu potpunosti te baze podataka. Međutim, u nekim slučajevima postojali su nedostatci u pogledu kvalitete podataka:
o države članice često nisu imenovale pojedinačne porezne obveznike, čime se otežava sparivanje podataka s onima u ciljnoj zemlji;
o prema navodima posjećenih država članica i Komisijinoj evaluaciji39 Direktive o administrativnoj suradnji, sažetci unesenih poreznih mišljenja u nekim slučajevima nisu sadržavali dovoljno detalja za pravilno razumijevanje povezanih informacija; državama članicama bilo je teško ocijeniti kada trebaju zatražiti dodatne informacije i, ako su to i učinile, dokazati da su te informacije potrebne u svrhu razreza poreza.
39 Evaluacija Direktive o administrativnoj suradnji, SWD(2019) 327 final.
0 11 113
2 529
13 182
4 3524 950
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
38
Informacije propisane Direktivom DAC 3 upotrebljavaju se u minimalnoj mjeri
77. Nijedna od država članica koje je Sud posjetio nije sustavno provodila analizu rizika u vezi s informacijama u središnjem direktoriju EU-a. Međutim, jedna država članica analizirala je informacije iz Direktive DAC 3 koje su unesene tijekom 2017. i odabrala neke od njih za provedbu daljnje istrage. Iako je predmetna država članica općenito mogla spariti te informacije s poreznim obveznicima, nije postojao nikakav postupak za njihovu analizu i uporabu u poduzimanju daljnjih koraka u pogledu oporezivanja.
78. Sud je za svaku od posjećenih država članica sastavio uzorak podataka koji je obuhvaćao 10 stavki povezanih s godinama 2013. – 2018. kako bi provjerio način na koji su države članice upotrebljavale informacije iz direktorija (vidjeti sliku 9.). Od 50 stavki iz uzorka upotrijebljeno je samo njih 4 %:
o njih 36 spareno je s poreznim obveznicima, dok njih 14 ili nije spareno ili nije upotrijebljeno ni na koji način;
o od 36 sparenih stavki njih 26 uneseno je u središnje nacionalne baze podataka, a njih 10 poslano je lokalnim poreznim uredima;
o samo su dvije stavke upotrijebljene za poduzimanje daljnjih koraka u pogledu oporezivanja, a povratne informacije lokalnog poreznog ureda zaprimljene su samo u jednom slučaju.
Slika 9. – Uporaba 50 stavki iz uzorka podataka propisanih Direktivom DAC 2 u državama članicama
Izvor: Sud.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Informacije koje su povezane s odgovarajućimporeznim obveznikom
Informacije koje su unesene u središnju bazupodataka
Informacije koje su poslaneregionalnim/lokalnim uredima
Informacije koje su upotrijebljene u poreznesvrhe
Primljene povratne informacije izregionalnih/lokalnih ureda
39
Izvješća propisana Direktivom DAC 4 upotrebljavaju se u minimalnoj mjeri
79. Direktivom DAC 440 uvedeno je izvješćivanje po pojedinačnim zemljama (slika 10.), zahtjev koji se odnosi na velike multinacionalne grupe, u skladu s kojim je od porezne godine 2016. potrebno objavljivati ključne informacije koje uključuju sljedeće:
o ključne pojedinosti o dohodcima i imovini;
o gdje je ostvarena dobit;
o gdje (u EU-u i izvan njega) se plaćaju njihovi porezi;
o broj zaposlenika itd.
40 Direktiva Vijeća (EU) 2016/881 o izmjeni Direktive 2011/16/EU u pogledu obvezne
automatske razmjene informacija u području oporezivanja.
40
Slika 10. – Kako funkcionira izvješćivanje po pojedinačnim zemljama?
Izvor: Europska komisija, GU TAXUD.
Države članice ne vode uvijek računa o tome da informacije propisane Direktivom DAC 4 budu potpune
80. Države članice dužne su prikupljati informacije propisane Direktivom DAC 4 od poduzeća na godišnjoj razini. Države članice koje je Sud posjetio uspostavile su IT sustave u tu svrhu te su relevantnim poduzećima dostavile opće smjernice za izvješćivanje.
Matično društvomultinacionalne grupe prima informacije povezane s porezom za sva svoja društva kćeri raščlanjene po pojedinačnim zemljama
Matično društvo šalje izvješće poreznom tijelu u državi članici u kojoj je rezident
Izvješće se dostavlja svim državama članicama u kojima predmetna grupa dužna platiti porez, čime sva tijela dobivaju potpunu sliku
IZMIJENJENA DIREKTIVA O ADMINISTRATIVNOJ SURADNJI
KAKO FUNKCIONIRA IZVJEŠĆIVANJE PO POJEDINAČNIM ZEMLJAMA?
Središnji ured grupe
(u zemlji EU-a)
Društvo kći(izvan EU-a)
Društvo kći(u zemlji EU-a)
Plaćeni porezi Porezna uprava
41
81. Svih pet država članica oslanjalo se na dobru volju društava da ispune svoje obveze izvješćivanja. Porezna tijela nisu u dostatnoj mjeri provjeravala jesu li svi subjekti koji su trebali dostaviti podatke u određenoj godini to doista i učinili. Nadalje, četiri države članice od njih pet ograničile su kontrole koje obavljaju na provjere u skladu s tehničkim kriterijima OECD-a i Komisije. Samo je jedna država članica provodila vlastitu dodatnu analizu rizika u vezi s podatcima koje je razmjenjivala s drugim državama članicama.
Informacije propisane Direktivom DAC 4 u velikoj su mjeri nedostatno iskorištene
82. Države članice koje je Sud posjetio upotrebljavale su informacije dostavljene u skladu s Direktivom DAC 4 u vrlo maloj mjeri. Samo je jedna od njih uspostavila strog sustav analize rizika, što je primjer vrlo dobre prakse u tom području. Nakon analize rizika informacije su se prosljeđivale regionalnim poreznim timovima koji su ih upotrebljavali u svojim postupcima oporezivanja. Među ostalim državama članicama njih su dvije sparivale podatke i imale planove za uvođenje mehanizma analize rizika, dok preostale dvije nisu upotrebljavale primljene informacije.
83. Sud je za svaku od posjećenih država članica sastavio uzorak od 10 izvješća za pojedinačne zemlje povezanih s fiskalnim godinama 2016. i 2017. kako bi provjerio način na koji su se upotrebljavale predmetne informacije (vidjeti sliku 11.). Od 50 izvješća iz uzorka upotrijebljeno je samo njih 4 %:
o 20 njih spareno je s poreznim obveznicima, a 30 njih uopće nije iskorišteno;
o 20 sparenih izvješća uneseno je u središnje baze podataka; za njih 10 provedena je analiza rizika kojom nisu utvrđeni nikakvi veći rizici;
o za poduzimanje daljnjih mjera u pogledu oporezivanja upotrijebljena su samo dva izvješća te dosad nisu primljene nikakve povratne informacije o njihovoj uporabi.
42
Slika 11. – Uporaba 50 stavki iz uzorka informacija propisanih Direktivom DAC 4 u državama članicama
Izvor: Sud.
Razmjene na zahtjev, spontane razmjene i usporedni nadzor funkcioniraju dobro
Unatoč kašnjenjima u dostavljanju odgovora i maloj količini povratnih informacija, razmjene na zahtjev i spontane razmjene funkcioniraju razmjerno dobro
84. Sve države članice koje je Sud posjetio uvele su mehanizme za razmjene informacija na zahtjev41 i spontane razmjene informacija42 koji dobro funkcioniraju. Procesi razmjene informacija na zahtjev i spontane razmjene informacija diljem EU-a uspostavljeni su već niz godina i dosljedno se upotrebljavaju, uz stalno godišnje povećanje količine informacija razmijenjenih na zahtjev i eksponencijalno povećanje količine spontano razmijenjenih informacija (vidjeti sliku 12. i sliku 13.).
41 Članak 5. Direktive o administrativnoj suradnji.
42 Članak 9. Direktive o administrativnoj suradnji.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Informacije koje su povezane s odgovarajućimporeznim obveznikom
Informacije koje su unesene u središnju bazupodataka
Informacije koje su poslaneregionalnim/lokalnim uredima
Informacije koje su upotrijebljene u poreznesvrhe
Primljene povratne informacije izregionalnih/lokalnih ureda
43
Slika 12. – Razmjena informacija na zahtjev: broj zahtjeva država članica za informacije
Izvor: statistički podatci Komisije – Odbor za administrativnu suradnju u području oporezivanja.
Slika 13. – Spontana razmjena informacija: broj razmjena
Izvor: statistički podatci Komisije – Odbor za administrativnu suradnju u području oporezivanja.
85. U posjećenim državama članicama slanje većine zahtjeva za informacije pokreće se na inicijativu lokalnih ili regionalnih poreznih ureda, koji ih šalju na pregled nacionalnim poreznim tijelima. Isto tako, odgovori se prvo provjeravaju na središnjoj razini, a zatim se od države članice pošiljateljice mogu zatražiti dodatne pojedinosti. Nakon što prime zahtjev za informacije iz inozemstva, središnja porezna tijela izravno odgovaraju na zahtjev ako su informacije dostupne na središnjoj razini. Ako je riječ o
9 444
8 1938 699
9 239
11 337
2014 2015 2016 2017 2018
40 730
10 86014 860
79 01384 070
2014 2015 2016 2017 2018
44
specifičnijim ili složenijim zahtjevima, uključuju se i regionalni/lokalni porezni uredi. Do spontanih razmjena obično dolazi kad određeni regionalni porezni ured utvrdi da su određene informacije relevantne za poreznu situaciju u drugoj državi članici.
86. Prema statističkim podacima Komisije za razdoblje 2014. – 2018. u prosjeku je 59 % odgovora na zahtjeve za informacije poslano u propisanom roku od šest mjeseci43 (vidjeti sliku 14.). Sud je revizijom u pet posjećenih država članica utvrdio da je do kašnjenja općenito dolazilo kada su zahtjevi bili složeni ili nedovoljno jasni.
Slika 14. – Postotak odgovora na zahtjeve za razmjenu informacija zaprimljenih u roku od dva mjeseca i šest mjeseci
Izvor: Sud, na temelju statističkih podataka koje je prikupila Komisija za razdoblje 2014. – 2018.
Države članice na sustavan način obrađuju informacije dostavljene na zahtjev i spontano dostavljene informacije
87. Pet država članica koje je Sud posjetio općenito je evidentiralo i pratilo sve zahtjeve i odgovore s pomoću posebnih IT alata. Uz male razlike, u sustavima koje je Sud pregledao evidentirali su se rokovi, povratne informacije i pojedinosti o relevantnom poreznom uredu. Pratili su se rokovi i, u slučajevima u kojima je to bilo moguće, porezni uredi uložili su odgovarajuće napore kako bi odgovorili u zadanom roku.
43 Članak 7. Direktive o administrativnoj suradnji.
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
2014 2015 2016 2017 2018
< 2 mjeseca (uključujući nepotpune odgovore)
< 6 mjeseci (isključivo potpuni odgovori)
45
88. Sud je u pet posjećenih država članica pregledao 50 odgovora koje su one dostavile na temelju zahtjeva za razmjenu informacija. U većini su slučajeva primljene informacije bile relevantne i dovoljno pravodobne da budu korisne poreznim uredima koji su ih zatražili, koji su ih upotrebljavali u različite svrhe – kako bi potvrdili informacije o poreznim obveznicima koje nedostaju, za provedbu poreznih revizija, za razrez poreza ili kao dokaz u sudskim postupcima (vidjeti sliku 15.).
Slika 15. – Uporaba odgovora na zahtjeve za razmjenu informacija u pet država članica
Izvor: Sud.
89. Osim toga, Sud je ispitao 50 stavki obuhvaćenih spontanom razmjenom informacija (vidjeti sliku 16.). Sud je zaključio da je u svim slučajevima provjereno jesu li predmetne informacije korisne te da je država članica koja ih je primila poduzela daljnje korake.
Porezne i ostale revizije: 12
Razrez poreza: 19
Isključivo uporaba
informacija: 9
Sudski postupci: 3
Nedostatne informacije: 5
Informacije nisu
zaprimljene na vrijeme:
2
46
Slika 16. – Uporaba spontano razmijenjenih informacija u pet država članica
Izvor: Sud.
Uzimajući u obzir količinu informacija razmijenjenih na zahtjev i spontano razmijenjenih informacija ne pruža se dovoljno povratnih informacija o njihovoj kvaliteti
90. Povratne informacije potrebne su posebno kako bi se procijenila djelotvornost Direktive o administrativnoj suradnji. One ujedno služe kao poticaj i priznanje za porezne službenike koji su uložili mnogo truda u prikupljanje relevantnih podataka. U posjećenim državama članicama nije postojao sustav pružanja povratnih informacija kojim bi se pokazalo na koji su način i u kojim slučajevima informacije najkorisnije. U pravilu su povratne informacije pružali isključivo regionalni porezni uredi na zahtjev država članica koje su poslale informacije, pri čemu povratne informacije nisu pružene u svim slučajevima.
91. U odnosu na ukupnu količinu razmijenjenih informacija (razmjene na zahtjev i spontane razmjene) države članice rijetko traže povratne informacije. Na slici 17. i slici 18. prikazan je sve veći raskorak između broja zahtjeva za povratnim informacijama i odgovora na takve zahtjeve. Tijekom cjelokupnog referentnog
Porezne i ostale
revizije: 4
Prekogranična porezna mišljenja
pohranjena za analizu u
budućnosti: 8
Isključivo uporaba
informacija: 9
Razrez poreza: 29
47
razdoblja države članice koje su poslale informacije zatražile su povratne informacije samo za 2,2 % svih neautomatskih razmjena.
Slika 17. – Ukupan broj odgovora na zahtjeve za razmjenu informacija i spontanih razmjena informacija, 2014. – 2018.
Izvor: statistički podatci Komisije – Odbor za administrativnu suradnju u području oporezivanja.
Slika 18. – Kretanje broja zahtjeva za povratne informacije i odgovora na njih
Izvor: statistički podatci Komisije – Odbor za administrativnu suradnju u području oporezivanja.
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
80 000
90 000
100 000
2014 2015 2016 2017 2018
Spontano poslane informacije Informacije poslane na zahtjev
919 937
1 168
1 327
1 641
455349
612
358 353
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2014 2015 2016 2017 2018
Broj poslanih zahtjeva za povratne informacije
Broj odgovora na zahtjeve za povratne informacije
48
Usporedni nadzor: djelotvoran instrument
92. Usporedni nadzori koje koordiniraju dvije države članice ili više njih i koji se provode nad poreznim obveznicima koji su im „od zajedničkog interesa ili im se interesi nadovezuju”44 mogu biti djelotvorniji od kontrola koje provodi samo jedna država članica.
93. U razdoblju 2014. – 2018. države članice pokrenule su 660 usporednih nadzora u vezi s revizijama u području izravnog i neizravnog oporezivanja u spoju s PDV-om.
94. Sud je za svaku od posjećenih država članica ispitao pet usporednih nadzora koji su pokrenuti na njihov zahtjev, kao i po pet usporednih nadzora u kojima je svaka od predmetnih država članica sudjelovala na neki drugi način, osim u slučajevima u kojima je broj nadzora bio manji od pet. Općenito, usporedni nadzori bili su vrlo djelotvorni u pogledu:
o dodatnih razreza poreza;
o razmjene primjera dobre prakse pri procjenjivanju poslovnih struktura;
o ranog otkrivanja slučajeva prijevare prije nego što se prošire na više država članica.
95. Cjelokupno gledajući, usporedni nadzor pokazao se djelotvornim alatom. Čak i države članice koje su sudjelovale u vrlo malom broju nadzora ocijenile su ih vrlo važnim instrumentom za razmjenu informacija, iskustava i primjera dobre prakse.
Informacije potrebne za mjerenje uspješnosti razmjene uglavnom nisu dostupne
96. Porezna tijela moraju raspolagati jasnim procjenama gubitaka prihoda zbog izbjegavanja plaćanja poreza i utaje poreza te poduzimati odgovarajuće korektivne mjere. Sud je procijenio način na koji EU i države članice prikupljaju informacije o iznosu neplaćenog poreza i učinku Direktive o administrativnoj suradnji.
44 Članak 12. Direktive o administrativnoj suradnji.
49
Gubitci uzrokovani izbjegavanjem plaćanja poreza i utajom poreza procjenjivali su se u okviru određenih projekata koji su se povremeno provodili, ali ne postoji zajednički okvir EU-a za praćenje uspješnosti
97. Komisija i 15 država članica izradile su 2018. studiju o gubitku prihoda od poreza na dobit45. Osim toga, Komisija je 2019. provela studiju o utaji poreza na razini pojedinaca46, u čijem je središtu bilo offshore bogatstvo (procjenjuje se da iznos novca poreznih obveznika EU-a na offshore lokacijama doseže 1,5 bilijuna eura) i povezane gubitke poreznih prihoda (čiji godišnji iznos u prosjeku doseže 46 milijardi eura). U obama izvješćima upućuje se na važnost Direktive o administrativnoj suradnji u borbi protiv izbjegavanja plaćanja poreza i utaje poreza. Međutim, trenutačno ne postoje planovi za procjenu iznosa nenaplaćenog poreza na temelju podataka razmijenjenih u skladu s Direktivom o administrativnoj suradnji (uključujući podatke o premještanju dobiti multinacionalnih poduzeća).
98. Zajednički okvir za praćenje uspješnosti ključan je za postizanje triju ciljeva Direktive o administrativnoj suradnji (odlomak 11.) jer bi poreznim tijelima pružio bolji uvid u područja u kojima najčešće dolazi do utaje i izbjegavanja plaćanja poreza te bi im omogućio da rasporede resurse potrebne za rješavanje tog pitanja. Unatoč tome, na razini EU-a ne upotrebljava se jedinstven skup pokazatelja uspješnosti za mjerenje djelotvornosti razmjene informacija u području oporezivanja.
99. Nijedna projektna skupina uspostavljena u okviru programa Fiscalis dosad nije razmotrila pitanje praćenja uspješnosti, niti je ono uzeto u obzir u okviru bilo kakvih drugih mjera. Komisija i države članice odlučile su 2019. pokrenuti takav projekt te su tijekom 2020. održale niz sastanaka, no zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19 u vrijeme kad je Sud obavljao reviziju nisu bili dostupni nikakvi rezultati.
100. U evaluaciji Direktive o administrativnoj suradnji koju je objavila 2019.47 Komisija je potvrdila da nema potpunu predodžbu o troškovima i koristima razmjene poreznih informacija jer se ona temelji isključivo na anketama, samoprocjenama i pretpostavkama, bez ujednačenog pristupa u svim državama članicama. Na primjer, Belgija i Finska procijenile su poreznu osnovicu dodatnih poreza propisanih Direktivom DAC 1 za različite referentne godine, a procjena dodatnog prihoda od poreza
45 „The Concept of Tax Gaps Report II: Corporate Income Tax Gap Estimation Methodologies”,
projektna skupina za nenaplaćeni porez uspostavljena u okviru programa Fiscalis (FPG/041).
46 GU TAXUD: „Estimating International Tax Evasion by Individuals”, dokument o oporezivanju br. 76. – 201.9.
47 Evaluacija Direktive Vijeća 2011/16/EU.
50
proizašlog iz neautomatskih razmjena informacija tijekom razdoblja 2014. – 2017. bila je ograničena na samo šest država članica.
Djelotvorni okviri uspješnosti ne postoje ni u državama članicama
101. Nijedna od država članica koje je Sud posjetio nije uspostavila sveobuhvatan okvir uspješnosti. Osim toga, Sud je utvrdio da jedna država članica nije upotrebljavala pokazatelje uspješnosti, a preostale četiri primijenile su različite pristupe za mjerenje učinka razmjene informacija, koji su opisani u nastavku:
o uporaba vrlo ograničenih statističkih podataka i posebnih evaluacija dodatnih poreznih prihoda;
o procjena potencijala za ostvarivanje dodatnih poreznih prihoda slanjem dopisa poreznim obveznicima o podatcima primljenima u skladu s direktivama DAC 1 i DAC 2;
o uporaba statističkih podataka u studiji o nenaplaćenom porezu na dobit poduzeća i pojedinaca uz procjenu rizika po sektorima i regijama;
o procjena dodatnih poreznih prihoda na temelju povratnih informacija o upotrebi poreznih informacija. Sud nije mogao provjeriti jesu li podatci koji su služili kao temelj za procjenu potpuni.
102. U samo jednoj od pet posjećenih država članica postojali su dokazi o tome da su lokalni porezni uredi sustavno prikupljali i dostavljali podatke o uporabi ulaznih informacija kako bi nacionalna tijela mogla izraditi okvirne procjene. U svim ostalim državama članicama nije bilo automatske razmjene povratnih informacija između lokalnih/regionalnih ureda i središnjih tijela.
103. Od pet posjećenih država članica njih su dvije utvrdile pokazatelje učinkovitosti (npr. u vezi s podatcima koji su razmijenjeni, spareni i unaprijed uneseni u porezne prijave), a jedna država članica nije utvrdila nikakve pokazatelje. Jedna država članica pripremila je objedinjene statističke podatke o iznosima utvrđenima razrezom poreza, zateznim kamatama i daljnjim koracima.
104. Tri države članice nisu izračunale troškove provedbe Direktive o administrativnoj suradnji; jedna je pripremila procjenu troškova prije nego što je Sud započeo s revizijom, a peta je izradila takvu procjenu u vrijeme kad je Sud obavljao reviziju. Jedna država članica prikupila je podatke o dodatnom poreznom prihodu
51
ostvarenom zahvaljujući razmjenama informacija propisanih direktivama DAC 1 i DAC 2, ali nije sustavno prikupljala informacije o ostvarenim koristima.
52
Zaključci i preporuke 105. Opći je zaključak Suda da je sustav razmjene poreznih informacija dobro uspostavljen, ali i da je potrebno učiniti više u pogledu praćenja, jamčenja kvalitete podataka i uporabe primljenih informacija.
106. Kad je riječ o aktivnostima Komisije, glavni je zaključak Suda da je Komisija uspostavila odgovarajući okvir za razmjenu poreznih informacija, ali nije proaktivna u praćenju provedbe zakonodavstva, pružanju dostatnih smjernica te mjerenju ishoda i učinka relevantnog sustava.
107. Na temelju posjeta kojima je obuhvaćeno pet država članica Sud je zaključio da je kvaliteta informacija koje se razmjenjuju ograničena i da se te informacije ne upotrebljavaju u dostatnoj mjeri. Osim toga, poduzete su tek minimalne mjere za praćenje djelotvornosti sustava. Preporuke u nastavku usmjerene su na pet posjećenih država članica (Cipar, Italija, Nizozemska, Poljska i Španjolska), ali mogu se odnositi i na druge države članice.
108. Komisija je pružila jasan i transparentan zakonodavni okvir za sustav razmjene poreznih informacija (vidjeti odlomke 23. – 28.). Međutim, nerezidentni porezni obveznici za određene oblike ostvarenog dohotka i dalje mogu izbjeći oporezivanje u državi članici u kojoj borave. To se odnosi na kategorije dohotka koje nisu obuhvaćene obveznim izvješćivanjem u skladu s Direktivom o administrativnoj suradnji (vidjeti odlomke 29. – 33.).
1. preporuka – Potrebno je proširiti područje primjene zakonodavnog okvira EU-a
Kako bi se zajamčilo odgovarajuće oporezivanje svih kategorija dohotka, Komisija bi trebala donijeti zakonodavne prijedloge za:
(a) uvođenje obveze za države članice da izvješćuju o svim kategorijama dohotka iz Direktive DAC 1;
(b) proširi opseg obvezne razmjene informacija kako bi se njome obuhvatile kriptovalute, dohodak od dividendi isplaćen preko neskrbničkog računa i prethodna porezna mišljenja s prekograničnim učinkom izdana za fizičke osobe.
Preporučeni rok provedbe: do kraja 2022.
53
109. Komisija prati prenošenje Direktive o administrativnoj suradnji u državama članicama i poduzima sve potrebne mjere kako bi se zajamčilo da se poštuju rokovi za provedbu. Međutim, njezina uloga u tom praćenju ne uključuje poduzimanje izravnih i djelotvornih mjera za rješavanje problema nedostatne kvalitete podataka koji se razmjenjuju između država članica i posjete državama članicama te njome nije obuhvaćena djelotvornost sankcija koje su države članice uvele zbog kršenja odredbi o izvješćivanju iz Direktive o administrativnoj suradnji (vidjeti odlomke 34. – 38.).
110. Program Fiscalis 2020. funkcionira dobro te se s pomoću njega državama članicama stavljaju na raspolaganje forumi za razmjenu primjera dobre prakse. Iz tog se programa ujedno financira velik broj usporednih nadzora, koji državama članicama pomažu da koordiniraju svoje postupke razreza poreza (vidjeti odlomke 39. – 41.). Komisija je državama članicama pružila smjernice za provedbu direktiva DAC 1 i DAC 2. Međutim, dosad nije objavila smjernice za direktive koje su donesene nakon tih dviju direktiva te je pružila malo smjernica o analizi rizika i uporabi primljenih informacija (vidjeti odlomke 42. – 44.).
2. preporuka – Potrebno je unaprijediti praćenje i doraditi smjernice
Komisija bi trebala:
(a) poduzeti izravne i djelotvorne mjere radi rješavanja problema nedostatne kvalitete podataka koji se razmjenjuju između država članica, koji je utvrđen u njezinoj evaluaciji Direktive o administrativnoj suradnji koju je objavila 2018.;
(b) proširiti opseg svojih aktivnosti praćenja kako bi se njima obuhvatila pitanja koja idu korak dalje od prenošenja Direktive o administrativnoj suradnji u nacionalno zakonodavstvo, primjerice terenski posjeti državama članicama i sankcije;
(c) dodatno doraditi smjernice za države članice o provedbi Direktive o administrativnoj suradnji, obavljanju analize rizika i uporabi primljenih poreznih informacija.
Preporučeni rok provedbe: do kraja 2023.
111. Države članice rijetko provjeravaju kvalitetu podataka propisanih Direktivom DAC 1 prije nego što ih pošalju drugim državama članicama. Posebice u rijetkim slučajevima povezuju predmetne informacije s poreznim brojem koji je poreznom
54
obvezniku dodijelila zemlja u kojoj boravi. Osim toga, postoje velike razlike u broju kategorija o kojima pojedinačne države članice izvješćuju (vidjeti odlomke 45. – 50.).
112. Nacionalna porezna tijela u maloj mjeri provjeravaju kvalitetu podataka propisanih Direktivom DAC 2 koje dostavljaju financijske institucije. Zbog toga su prijavljeni podatci nepotpuni i mogu biti netočni. Osim toga, postoji rizik od toga da sankcije koje države članice primjenjuju za netočno ili nepotpuno izvješćivanje nemaju dovoljno odvraćajući učinak za jamčenje potpune usklađenosti sa zahtjevom za izvješćivanje iz Direktive DAC 2 (vidjeti odlomke 51. – 55.).
113. Godišnje povratne informacije koje države članice dostavljaju o primljenim podatcima ograničene su na stope njihove sparenosti s podatcima iz njihovih nacionalnih baza i rijetko se odnose na aspekte kvalitete podataka (vidjeti odlomak 56.).
3. preporuka – Potrebno je povećati kvalitetu i potpunost podataka propisanih direktivama DAC 1 i DAC 2
Kako bi se zajamčilo da se prikupljenim i razmijenjenim poreznim informacijama ostvari najveća moguća korist, države članice trebale bi:
(a) izvješćivati o svim kategorijama dohotka iz Direktive DAC 1;
(b) uvesti i primjenjivati postupke revizije za izvještajne institucije u skladu s Direktivom DAC 2;
(c) uspostaviti sustav provjera kvalitete i potpunosti podataka propisanih direktivama DAC 1 i DAC 2;
(d) u svoje godišnje bilateralne povratne informacije o primljenim informacijama uključiti kvalitativne aspekte.
Preporučeni rok provedbe: do kraja 2023.
114. Različitim sustavima koje države članice upotrebljavaju za sparivanje informacija ostvaruju se različiti rezultati (neke države članice uspješnije su od drugih). U većini slučajeva sparivanje ulaznih podataka otežano je zbog njihove loše kvalitete i nepotpunosti. Trenutačno se nespareni podatci ne upotrebljavaju za daljnju analizu (vidjeti odlomke 57. – 63.).
55
115. Iako je strukturirana analiza rizika u vezi s primljenim podatcima ključna za djelotvorno oporezivanje povezanih dohodaka, države članice u pravilu nisu primjenjivale standardne postupke analize rizika. Osim toga, velika većina prikupljenih i razmijenjenih poreznih informacija propisanih direktivama DAC 1 i DAC 2 u maloj se mjeri upotrebljava za provedbu dodatnih postupaka razreza poreza (vidjeti odlomke 64. – 71.).
116. Države članice unose obvezne podatke propisane Direktivom DAC 3 u središnji direktorij EU-a, ali pravilima se iz tog zahtjeva izričito isključuju prethodna porezna mišljenja s prekograničnim učinkom izdana fizičkim osobama. Predmetne informacije katkad su loše kvalitete (nedostaju imena i prezimena poreznih obveznika te su sažetci poreznih mišljenja katkad površni) (vidjeti odlomke 72. – 76.). Ni u jednoj od država članica koje je Sud posjetio nisu uspostavljeni sustavni postupci za analizu rizika u vezi s podatcima propisanima Direktivom DAC 3, kao ni za uporabu informacija iz direktorija uvedenog tom direktivom (vidjeti odlomke 77. i 78.).
117. Države članice u pravilu ne vode računa o tome da sva društva koja su dužna dostavljati podatke poštuju obvezu izvješćivanja iz Direktive DAC 4, već se radije oslanjaju na dobru volju predmetnih subjekata (vidjeti odlomke 79. – 81.). Nadalje, vrlo mali broj stavki informacija propisanih Direktivom DAC 4 upotrebljava se za poduzimanje daljnjih koraka u pogledu oporezivanja (vidjeti odlomke 82. i 83.)
56
4. preporuka – Potrebno je bolje iskorištavati primljene informacije
Države članice trebale bi iskorištavati sve primljene informacije u što je većoj mjeri moguće. U tu bi svrhu posebice trebale učiniti sljedeće:
(a) uvesti postupke za sustavnu analizu rizika u vezi s informacijama primljenima iz drugih država članica;
(b) provesti daljnju analizu nesparenih podataka propisanih direktivama DAC 1 i DAC 2 kako bi se ti podatci sparili s odgovarajućim poreznim obveznicima i kako bi se informacije koje su time dobivene upotrijebile za procjenu povezanih poreza;
(c) voditi računa o tome da u središnji direktorij EU-a unose jasne podatke i sveobuhvatne sažetke poreznih mišljenja s prekograničnim učinkom i prethodnih sporazuma o transfernim cijenama;
(d) uvesti postupke kojima će se zajamčiti da su podatci dostavljeni u skladu s Direktivom DAC 4 potpuni i dovoljno kvalitetni.
Preporučeni rok provedbe: do kraja 2022.
118. Države članice koje je Sud posjetio uspostavile su djelotvorne mehanizme za razmjenu informacija na zahtjev i spontanu razmjenu informacija. Iako je tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom zabilježeno eksponencijalno povećanje broja dostavljenih zahtjeva, države članice poštuju rokove, a većina kašnjenja može se objasniti složenošću zahtjeva. Međutim, države članice šalju povratne informacije o informacijama dostavljenima u okviru tih razmjena u vrlo rijetkim slučajevima (vidjeti odlomke 84. – 91.).
119. Usporedni nadzori snažan su i vrlo cijenjen instrument koji države članice u velikoj mjeri upotrebljavaju za procjenu oporezivanja prekograničnih transakcija. Provode se sve češće, a financiraju se iz programa Fiscalis 2020. (vidjeti odlomke 92. – 95.).
120. Iako su i Komisija i države članice povremeno radile na pitanju poreza koji nije naplaćen zbog toga što su određeni pojedinci utajili porez ili izbjegli njegovo plaćanje, nije pokrenut nijedan projekt u okviru kojeg bi se nenaplaćeni porez procjenjivao na temelju informacija koje se dostavljaju u skladu s Direktivom o administrativnoj suradnji (vidjeti odlomke 96. i 97.). Ne postoji zajednički okvir za praćenje učinka sustava razmjene informacija, iako su neke države članice izradile procjene koristi koje
57
su njime ostvarene, koje nisu dale jasne zaključke. Nadalje, uglavnom nisu postojali mehanizmi za dosljedno prikupljanje povratnih informacija iz regionalnih i središnjih ureda kako bi se omogućila odgovarajuća analiza koristi primanja informacija iz drugih zemalja (vidjeti odlomke 98. – 104.).
5. preporuka – Potrebno je pratiti učinak razmjene informacija
Komisija bi u suradnji s državama članicama trebala uspostaviti pouzdan zajednički okvir za mjerenje koristi sustava razmjene poreznih informacija.
Preporučeni rok provedbe: do kraja 2022.
Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Alex Brenninkmeijer, na sastanku održanom u Luxembourgu 8. prosinca 2020.
Za Revizorski sud
Klaus-Heiner Lehne predsjednik
58
Prilozi
Prilog I. – Revizijski pristup Suda na razini Komisije Sud je proveo reviziju na razini Komisije u dvije faze, pripremnoj fazi i fazi terenskog rada na reviziji.
U svrhu prikupljanja informacija i podataka koji bi mogli biti korisni za terenski rad na reviziji u državama članicama te radi usporedbe zakonodavstva EU-a s međunarodnom najboljom praksom revizori Suda obavili su tijekom pripremne faze preliminarni posjet Glavnoj upravi za oporezivanje i carinsku uniju (GU TAXUD). Revizori su obavili posjete rumunjskim poreznim tijelima (ANAF) i luksemburškoj poreznoj upravi u svrhu prikupljanja informacija i analizirali dostupna izvješća koja su izradile vrhovne revizijske institucije.
S Komisijom su održali raspravu o revizijskoj metodologiji (revizijskim pitanjima, kriterijima i standardima). GU TAXUD odobrio je Sudu pristup podatcima o relevantnim skupinama za administrativnu suradnju u području izravnog oporezivanja u sustavima Komisije. Naposljetku, Sud je ispitao relevantne informacije o uspješnosti, kao što su planovi upravljanja i godišnja izvješća o radu GU-a TAXUD.
U okviru terenskog rada na reviziji revizori su analizirali odgovore i informacije prikupljene u okviru općeg upitnika poslanog Komisiji. U središtu upitnika koji je GU TAXUD popunio, uz koji su ujedno priloženi popratni dokazi, bila je mjera u kojoj je Komisija uspostavila utemeljen okvir za razmjenu poreznih informacija u EU-u te su njime obuhvaćena četiri ključna područja: (i) praćenje zakonodavnog procesa i njegove provedbe; (ii) smjernice pružene državama članicama; (iii) mjerenje uspješnosti sustava razmjena informacija; (iv) uspostavljeni forumi i pružene smjernice za razmjenu primjera najbolje prakse.
Osim toga, Sud je poslao i jedan dodatni upitnik kako bi se razjasnila neriješena pitanja te je organizirao videokonferencije s GU-om TAXUD kako bi se raspravilo o preliminarnim nalazima te nacrtu zaključaka i preporuka.
59
Prilog II. – Revizijski pristup Suda na razini država članica Revizija je provedena u dvije faze, pripremnoj fazi i fazi terenskog rada na reviziji.
(a) Tijekom pripremne faze Sud je obavio sljedeće:
o preliminarne aktivnosti u Komisiji (GU TAXUD) i pregled dokumentacije u svrhu prikupljanja informacija i podataka koji bi mogli biti korisni za terenski rad na reviziji u državama članicama i u svrhu uspoređivanja zakonodavstva EU-a s najboljom međunarodnom praksom;
o pregled relevantnog zakonodavstva, izvješća, drugih dokumenata i analiza podataka i statistika koje su dostavile Komisija i države članice;
o rasprave s belgijskom vrhovnom revizijskom institucijom u vezi s revizijom automatske razmjene poreznih informacija koja je provedena na razini belgijske porezne uprave;
o posjet rumunjskim poreznim tijelima u svrhu prikupljanja informacija, tijekom kojeg se raspravljalo o praktičnim aspektima i poteškoćama u primjeni relevantnog sustava.
(b) Sud je odabrao pet država članica: Cipar, Italiju, Nizozemsku, Poljsku i Španjolsku. Odabir država članica temeljio se na sljedećim kriterijima:
o postotak primljenih odgovora na zahtjeve za razmjenu informacija poslane drugim državama članicama;
o broj kategorija informacija propisanih Direktivom DAC 1 koje je razmijenila svaka država članica;
o broj obavijesti s informacijama propisanima Direktivom DAC 2 koje je primila svaka država članica;
o broj prethodnih poreznih mišljenja i prethodnih sporazuma o transfernim cijenama unesenih u središnju bazu podataka u svrhu ispunjavanja obveza iz Direktive DAC 3.
(c) Druga faza: terenski rad na reviziji u odabranim državama članicama, tijekom kojeg je naglasak stavljen na način na koji je osmišljen sustav razmjene poreznih informacija i na koji se on primjenjuje, tj. na način na koji države članice razmjenjuju informacije i na koji upotrebljavaju primljene informacije.
Revizori Suda poslali su upitnik odabranim državama članicama. Upitnik se odnosio na način na koji države članice provode razmjenu informacija, kao i na to iskorištavaju li
60
primljene informacije na najbolji mogući način kako bi omogućile pravedno oporezivanje. Tijekom revizije na terenu revizori su razgovarali sa službenicima iz poreznih uprava o odgovorima na upitnik u vezi s razmjenom poreznih informacija, administrativnom suradnjom, revizijama i kontrolama.
Prije obavljanja posjeta revizori su sastavili uzorke informacija koje su primile i poslale posjećene države članice, koje su potom provjerili na terenu:
(i) 15 obavijesti s informacijama propisanima Direktivom DAC 1;
(ii) 15 obavijesti s informacijama propisanima Direktivom DAC 2;
(iii) 10 odgovora na zahtjeve za razmjenu informacija primljenih iz drugih država članica i 10 odgovora koja je poslala svaka od posjećenih država članica;
(iv) 10 spontanih razmjena informacija dostavljenih iz drugih država članica;
(v) 10 primljenih prethodnih poreznih mišljenja s prekograničnim učinkom;
(vi) 10 primljenih izvješća po pojedinačnim zemljama;
(vii) po pet usporednih nadzora pokrenutih na inicijativu svake od posjećenih država članica (u slučajevima u kojima ih je pokrenuto manje od pet, uzorkom su obuhvaćeni svi pokrenuti nadzori) i po pet usporednih nadzora u kojima je svaka od posjećenih država članica sudjelovala.
61
Prilog III. – Povijesni razvoj Direktive o administrativnoj suradnji uključujući zakonodavne izmjene i trenutačne provedbene uredbe Vremenski okvir direktiva u području administrativne suradnje
o DAC 1: Vijeće za ekonomske i financijske poslove (ECOFIN) donijelo je 15. veljače 2011. Direktivu Vijeća 2011/16/EU o administrativnoj suradnji u području izravnog oporezivanja i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 77/799/EEZ. Predmetna direktiva stupila je na snagu 11. ožujka 2011., kada je objavljena u Službenom listu, ali za države članice postala je obvezujuća 1. siječnja 2013. (uz iznimku pravila o automatskoj razmjeni informacija koja su postala obvezujuća 1. siječnja 2015.).
o DAC 2: Vijeće ECOFIN donijelo je 9. prosinca 2014. Direktivu Vijeća 2014/107/EU o izmjeni Direktive 2011/16/EU u pogledu obvezne automatske razmjene informacija o financijskim računima. Predmetna direktiva objavljena je u Službenom listu 16. prosinca 2014. i stupila je na snagu 20 dana kasnije, a prve razmjene informacija bile su obvezne od 30. rujna 2017.
o DAC 3: Vijeće ECOFIN donijelo je 8. prosinca 2015. Direktivu Vijeća (EU) 2015/2376 o izmjeni Direktive 2011/16/EU u pogledu obvezne automatske razmjene poreznih mišljenja i prethodnih sporazuma o transfernim cijenama u području oporezivanja. Predmetna direktiva stupila je na snagu 18. prosinca 2015., kada je objavljena u Službenom listu, a prve razmjene informacija bile su obvezne od 30. rujna 2017.
o DAC4: Vijeće ECOFIN donijelo je 25. svibnja 2016. Direktivu Vijeća (EU) 2016/881 o izmjeni Direktive 2011/16/EU u pogledu obvezne automatske razmjene izvješća po pojedinačnim zemljama u području oporezivanja. Predmetna direktiva stupila je na snagu 30. lipnja 2016., kada je objavljena u Službenom listu, a prve razmjene informacija bile su obvezne od 30. lipnja 2018.
o DAC 5: Vijeće ECOFIN donijelo je 6. prosinca 2016. Direktivu Vijeća (EU) 2016/2258 o izmjeni Direktive 2011/16/EU u pogledu pristupa poreznih tijela informacijama o sprečavanju pranja novca. Direktiva je stupila na snagu na dan na koji je donesena.
o DAC 6: Vijeće ECOFIN donijelo je 25. svibnja 2018. Direktivu Vijeća 2018/822/EU o izmjeni Direktive 2011/16/EU u pogledu obvezne automatske razmjene informacija o prekograničnim aranžmanima o kojima se izvješćuje. Predmetna direktiva objavljena je u Službenom listu 5. lipnja 2018. i stupila je na snagu
62
20 dana kasnije, a prve razmjene informacija bile su obvezne od 31. listopada 2020.
Provedbene uredbe za Direktivu o administrativnoj suradnji
o Europska komisija donijela je 6. prosinca 2012. Provedbenu uredbu (EU) br. 1156/2012. Predmetna uredba odnosi se na obrasce koje je potrebno upotrebljavati za razmjenu informacija na zahtjev, spontanu razmjenu informacija te zahtjeve za slanje obavijesti i povratnih informacija te je stupila na snagu 10. prosinca 2012. i primjenjuje se od 1. siječnja 2013.
o Komisija je 15. prosinca 2014. donijela Provedbenu uredbu (EU) br. 1353/2014 o izmjeni Uredbe (EU) br. 1156/2012. Predmetna uredba odnosi se na elektronički oblik koji je potrebno upotrebljavati za obveznu automatsku razmjenu informacija. Stupila je na snagu 22. prosinca 2014., a primjenjuje se od 1. siječnja 2015.
o Komisija je 15. prosinca 2015. donijela Provedbenu uredbu (EU) br. 2015/2378 o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu određenih odredaba Direktive Vijeća 2011/16/EU o administrativnoj suradnji u području oporezivanja. Njome je Provedbena uredba (EU) br. 1156/2012 zamijenjena novim odredbama o elektroničkom obliku koji je potrebno upotrebljavati za automatsku razmjenu informacija o financijskim računima. Stupila je na snagu 21. prosinca 2015., a primjenjuje se od 1. siječnja 2016.
o Komisija je 9. studenoga 2016. donijela Provedbenu uredbu (EU) 2016/1963 o izmjeni Provedbene uredbe (EU) 2015/2378 u pogledu standardnih obrazaca i jezičnih rješenja koji se koriste u vezi s direktivama Vijeća (EU) 2015/2376 i (EU) 2016/881. Predmetna uredba stupila je na snagu 1. prosinca 2016. i primjenjuje se od 1. siječnja 2017., a neke odredbe počele su se primjenjivati tek od 5. lipnja 2017.
o Komisija je 22. siječnja 2018. donijela Provedbenu uredbu (EU) 2018/99 o izmjeni Provedbene Uredbe (EU) 2015/2378 u pogledu načina i uvjeta priopćavanja godišnje ocjene učinkovitosti automatske razmjene informacija i popisa statističkih podataka koje dostavljaju države članice za potrebe ocjenjivanja Direktive Vijeća. Predmetna uredba stupila je na snagu 12. veljače 2018.
o Komisija je 28. ožujka 2019. donijela Provedbenu uredbu (EU) 2019/532 o izmjeni Provedbene uredbe (EU) 2015/2378 u pogledu standardnih obrazaca i jezičnih rješenja za obveznu razmjenu informacija o prekograničnim aranžmanima o kojima se izvješćuje. Predmetna uredba stupila je na snagu 18. travnja 2019., a primjenjuje se od 1. srpnja 2020.
63
Prilog IV. – Usporedba Direktive DAC 2 s okvirom OECD-a Element Globalni standard DAC 2
Zaštita podataka Opće odredbe na visokoj razini Detaljna pravila za primjenu okvira EU-a za zaštitu podataka
Struktura Sklapa se isključivo sporazum nadležnih tijela, zajednički standard izvješćivanja primjenjuje se na nacionalnoj razini.
Uključeni su samo neki dijelovi sporazuma nadležnih tijela, ostatak je već obuhvaćen Direktivom DAC 1. Zajednički standard izvješćivanja obuhvaćen je Prilogom I., važni elementi komentara obuhvaćeni su Prilogom II. (promjena okolnosti, izjava o rezidentnosti za nove račune subjekata, rezidentnost financijske institucije, trustovi koji su pasivni NFE-i, adresa sjedišta subjekta). Jezik je prilagođen kako bi se u njemu odrazio multilateralni kontekst predmetnih dvaju priloga (npr. „države članice” umjesto „jurisdikcija”).
Zajednički standard izvješćivanja, odjeljak I. stavak (D)
Uključuje scenarij iz podtočke (ii.) u kojem se nacionalnim pravom koje se primjenjuje u relevantnoj jurisdikciji podložnoj izvješćivanju ne zahtijeva prikupljanje podataka o poreznim brojevima koji su izdani u toj jurisdikciji.
Nijedna država članica uzimajući u obzir svoj pravni sustav nije smatrala da je to situacija koja bi se na nju primjenjivala.
Zajednički standard izvješćivanja, odjeljak I. stavak (E)
Jedan je od uvjeta za navođenje mjesta rođenja taj da ga nije potrebno navesti osim ako je izvještajna financijska institucija inače dužna pribaviti taj podatak i navesti ga u skladu s domaćim pravom i ako je taj podatak dostupan u obliku podataka koji se mogu pretraživati elektroničkim putem, a koji se vode u toj izvještajnoj financijskoj instituciji.
Uvjet za navođenje mjesta rođenja proširen je kako bi se njime obuhvatili i slučajevi u kojima se od izvještajne financijske institucije inače traži da pribavi taj podatak i o njemu izvješćuje na temelju bilo kojeg pravnog instrumenta Unije koji je na snazi ili koji je bio na snazi dan prije stupanja na snagu Direktive. Svrha je zajamčiti primjenu standarda izvješćivanja o mjestu rođenja čak i ako
64
Element Globalni standard DAC 2
dođe do stavljanja izvan snage Direktive o oporezivanju štednje.
Zajednički standard izvješćivanja, odjeljak I. stavak (F)
Postupno uvođenje zahtjeva za izvješćivanje o bruto primitcima (po uzoru na Zakon o izvršenju poreznih obveza s obzirom na račune u inozemnim financijskim institucijama – FATCA).
Nije predviđeno postupno uvođenje zahtjeva za izvješćivanje o bruto primitcima (nakon utvrđenog vremenskog okvira za rano usvajanje)
Zajednički standard izvješćivanja, odjeljak III. stavak (A)
Izuzeće za osiguranja ako je izvještajna financijska institucija zakonom djelotvorno spriječena (u komentarima je taj zahtjev dodatno ublažen) u prodaji takvog ugovora rezidentima jurisdikcije podložne izvješćivanju.
Predmetno izuzeće ne primjenjuje se u EU-u jer predmetni regulatorni okvir ne ispunjava uvjete iz zajedničkog standarda izvješćivanja i povezanih komentara.
Zajednički standard izvješćivanja odjeljak VII. stavak (B), odjeljak VIII. stavak (C) točka (9) odjeljak VIII. stavak (E) točka (4) odjeljak VIII. stavak (E) točka (6)
U komentarima na te točke iznose se alternativne odredbe za sljedeće: — skupne ugovore o osiguranju i ugovore o rentnom osiguranju uz mogućnost isplate otkupne vrijednosti police; — nove račune postojećih klijenata; — povezane subjekte; — standardizirani sustav brojčanog označivanja industrija.
U svrhu pravilnog funkcioniranja četiri dijela komentara kojima su predviđena „alternativna pravila” za financijske institucije uključena su u Prilog I.
Zajednički standard izvješćivanja odjeljak VIII. stavak (B) točka (1) podtočka (c) odjeljak VIII.
Popisi neizvještajnih financijskih institucija i isključenih računa definiraju se domaćim pravom.
Popisi neizvještajnih financijskih institucija i isključenih računa definiraju se domaćim pravom; države članice obavještavaju Komisiju o tim popisima (i njihovim izmjenama) te ih Komisija objavljuje u Službenom listu.
Zajednički standard izvješćivanja odjeljak VIII. stavak (D) točka (5)
Pojam „sudjelujuća jurisdikcija” označava jurisdikciju (i) s kojom je sklopljen važeći sporazum prema kojem će ta jurisdikcija dostaviti informacije navedene u odjeljku I. i (ii) koja je navedena na objavljenom popisu.
Pojam „sudjelujuća jurisdikcija” izričito uključuje sve države članice i svaku drugu jurisdikciju s kojom je Unija sklopila važeći sporazum u skladu s kojim će ta jurisdikcija pružiti informacije navedene u odjeljku I.
Izvor: Sud, na temelju podataka GU-a TAXUD.
65
Prilog V. – Zakonodavni proces: trajanje i izmjene (DAC 1 – DAC 4)
Korak / relevantno pitanje DAC 1 DAC 2 DAC 3 DAC 4
Donošenje relevantne komunikacije
2.2.2009. 12.6.2013. 18.3.2015. 28.1.2016.
Izvješće Europskog parlamenta 10.2.2010. 11.12.2013. 27.10.2015. 12.5.2016.
Politički dogovor u Vijeću 7.12.2010. 14.10.2014. 6.10.2015. 8.3.2016.
Donošenje na razini Vijeća 15.2.2011. 9.12.2014. 8.12.2015. 25.5.2016.
Broj kompromisa u procesu 5 2 (najmanje)48 6 —
Objava u Službenom listu 15.2.2011. 16.12.2014. 18.12.2015. 3.6.2016.
Glavne promjene u zakonodavnom procesu
Kategorije dohotka: izvornim procesom nisu predviđene posebne kategorije. Te su kategorije kasnije utvrđene, ali samo jedna od njih postala je obvezna, dok su u skladu s izvornim prijedlogom sve kategorije trebale biti obvezne.
Pregovori o Direktivi DAC 2 bili su ad hoc proces: prijedlog se razrađivao usporedno s raspravama unutar OECD-a koji je radio na zajedničkom standardu izvješćivanja. Jednoj državi članici odobreno je dulje prijelazno razdoblje za uvođenje automatske razmjene informacija.
Retroaktivni element za mišljenja donesena unutar zadnjih pet godina umjesto unutar zadnjih 10 godina – ograničen pristup Komisije središnjem direktoriju – isključivo u svrhu praćenja funkcioniranja Direktive. Primjena Direktive od 1. siječnja 2017. umjesto od 1.siječnja 2016. (u skladu s prijedlogom Komisije).
— Države članice mogu odlučiti da odgode primjenu obveze u skladu s kojom su društva kćeri multinacionalnih grupa koja su rezidenti EU-a smještena izvan EU-a dužna podnijeti izvješća po pojedinačnim zemljama za prvu godinu (tj. prvu fiskalnu godinu koja počinje 1. siječnja 2016. ili nakon tog datuma).
Izvor: Sud, na temelju dokumentacije i prikaza Europske komisije.
66
Prilog VI. – Program Fiscalis 2020. Akcijski program Fiscalis 2020. uveden je Uredbom (EU) br. 1286/2013.
U razdoblju 2015. – 2019. Komisija i države članice organizirale su 11 „projektnih skupina” u okviru programa Fiscalis kako bi raspravile o pitanjima koja se posebno odnose na provedbu Direktive o administrativnoj suradnji, povezane IT sustave i način na koji se upotrebljavaju razmijenjene informacije. Rezultat aktivnosti projektne skupine za analizu podataka provedenih 2015. i 2016. godine bile su smjernice Komisije o dobroj praksi u području analize rizika u vezi s informacijama primljenima u skladu s direktivama DAC 1 i DAC 2.
Ciljevi programa
Kao opći cilj programa utvrđeno je „poboljšanje pravilnog funkcioniranja poreznih sustava na unutarnjem tržištu kroz poboljšanje suradnje između država sudionica, njihovih poreznih vlasti i njihovih dužnosnika” (članak 5. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1286/2013).
Konkretnije, to uključuje potporu borbi protiv utaje i izbjegavanja poreza te agresivnog poreznog planiranja i provedbu prava EU-a u području oporezivanja. Predmetni ciljevi ostvaruju se na sljedeće načine:
o jamčenjem razmjene informacija;
o pružanjem potpore administrativnoj suradnji;
o u relevantnim slučajevima, povećanjem administrativnih kapaciteta zemalja sudionica.
Postizanje ciljeva programa mjeri se posebno na temelju sljedećega:
o dostupnosti i cjelovitosti pristupa europskim informacijskim sustavima za oporezivanje s pomoću zajedničke komunikacijske mreže EU-a;
o povratnih informacija od država sudionica o rezultatima aktivnosti u okviru programa.
U praksi, program Fiscalis ima sljedeće operativne ciljeve i prioritete:
o primjenjivati, poboljšati, koristiti i podržati europske informacijske sustave oporezivanja;
o podržati aktivnosti administrativne suradnje;
67
o jačati vještine i stručnost poreznih službenika;
o poboljšati razumijevanje i primjenu prava EU-a u području oporezivanja;
o podržati unaprjeđenje administrativnih postupaka te dijeljenje dobrih administrativnih praksi.
Ciljevi svih aktivnosti u okviru predmetnog programa moraju biti u skladu s prethodno navedenim ciljevima i prioritetima koji se temelje na Uredbi o programu Fiscalis 2020. i koji su razrađeni u okviru godišnjih programa rada. Komisija sastavlja i donosi svaki godišnji program rada uz doprinos zemalja sudionica.
Mjere financirane iz programa Fiscalis 2020.
Zajedničke aktivnosti koje organiziraju porezni službenici iz zemalja sudionica i koje se organiziraju za njih. One obuhvaćaju:
o seminare i radionice;
o projektne skupine koje djeluju tijekom ograničenog vremenskog razdoblja radi provođenja unaprijed definiranog cilja s precizno opisanim ishodom;
o bilateralne ili multilateralne nadzore i druge aktivnosti predviđene pravom EU-a o administrativnoj suradnji;
o radne posjete organizirane kako bi službenici mogli steći ili unaprijediti stručnost ili znanje u području poreza;
o stručne timove ustrojene radi olakšavanja dugoročnije strukturirane operativne suradnje između zemalja sudionica objedinjavanjem stručnog znanja;
o izgradnju kapaciteta javne uprave i prateće aktivnosti;
o studije;
o komunikacijske projekte;
o sve ostale aktivnosti kojima se doprinosi ostvarenju ciljeva programa Fiscalis 2020.
Razvoj, održavanje, rad i kontrola kvalitete komponenti EU-a koji čine dio novih i postojećih europskih informacijskih sustava.
Razrada zajedničkih aktivnosti osposobljavanja za potporu potrebnim stručnim vještinama i znanju u području oporezivanja.
68
Provedba programa
Za provedbu predmetnog programa odgovorna je Europska komisija. U tome joj pomaže odbor sastavljen od delegata iz svake od država članica.
69
Pokrate i skraćeni nazivi BDP: bruto domaći proizvod
DAC 1: izmjena Direktive o administrativnoj suradnji kojom je uvedena obvezna automatska razmjena informacija za pet kategorija dohotka i kapitala
DAC 2: izmjena Direktive o administrativnoj suradnji kojom se proširuje opseg obvezne automatske razmjene informacija kako bi se njime obuhvatili financijski računi
DAC 3: izmjena Direktive o administrativnoj suradnji kojom je uvedena obvezna automatska razmjena informacija o prethodnim poreznim mišljenjima s prekograničnim učinkom i prethodnim sporazumima o transfernim cijenama
DAC 4: izmjena Direktive o administrativnoj suradnji kojom je uvedena obveza izvješćivanja po pojedinačnim zemljama za multinacionalne skupine
DAC 5: izmjena Direktive o administrativnoj suradnji uvedena kako bi se zajamčilo da porezna tijela mogu pristupiti informacijama o pranju novca
DAC 6: izmjena Direktive o administrativnoj suradnji kojom je uvedena obvezna automatska razmjena informacija o prethodnim poreznim mišljenjima s prekograničnim učinkom obuhvaćenima izvješćivanjem
DAC: Direktiva o administrativnoj suradnji u području oporezivanja
ECOFIN: Vijeće za ekonomske i financijske poslove
GU TAXUD: Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju
MNP: multinacionalna poduzeća
OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj
Skupina G 20: skupina ministara financija i guvernera središnjih banaka iz 19 zemalja i EU-a
70
Pojmovnik Administrativna suradnja: suradnja između država članica u obliku razmjene i obrade informacija, zajedničkog djelovanja ili uzajamne pomoći u svrhu provedbe prava EU-a.
Automatska razmjena informacija: sustavno dostavljanje unaprijed definiranih informacija iz jedne jurisdikcije u drugu u prethodno utvrđenim pravilnim vremenskim razmacima.
Izbjegavanje plaćanja poreza: uporaba pravnog aranžmana kojim se zaobilazi obveza plaćanja poreza, obično sklapanjem niza umjetnih financijskih aranžmana čija je glavna ili isključiva svrha smanjiti poreznu obvezu.
Neskrbničke dividende: dividende koje nisu plaćene ili unovčene preko skrbničkog računa.
Porezni broj: jedinstveni referentni broj koji su porezna tijela dodijelila određenom poreznom obvezniku.
Prethodni sporazum o transfernim cijenama: sporazum, priopćenje ili drugi instrument ili mjera sa sličnim učincima, koji državno tijelo izdaje za određenu osobu ili skupinu osoba i kojim se prije provedbe prekograničnih transakcija među povezanim poduzećima utvrđuju kriteriji za određivanje cijene prijenosa robe, nematerijalne imovine ili usluga između tih poduzeća.
Prethodno porezno mišljenje s prekograničnim učinkom: sporazum, priopćenje ili drugi instrument ili mjera sa sličnim učincima, koji državno tijelo izdaje za određenu osobu ili skupinu osoba i koji se odnosi na pravno ili upravno tumačenje ili porezni tretman budućih prekograničnih transakcija ili djelatnosti predmetnih osoba u drugoj jurisdikciji.
Program Fiscalis 2020.: akcijski program EU-a, koji čini dio strategije Europa 2020. i kojim se financiraju inicijative poreznih tijela za poboljšanje funkcioniranja poreznih sustava u EU-u.
Razmjena informacija na zahtjev: razmjena informacija na temelju posebnog zahtjeva koji je jedna jurisdikcija dostavila drugoj.
Razmjena poreznih informacija: informacije koje države članice razmijene u svrhe povezane s porezom.
Spontana razmjena informacija: nesustavno dostavljanje informacija iz jedne jurisdikcije u drugu, u bilo kojem trenutku i bez prethodnog zahtjeva.
71
Usporedni nadzori: koordinirane provjere porezne situacije poreznih obveznika koje provode dvije države članice ili više njih sa zajedničkim interesom ili interesom koji se nadovezuje na interes druge države članice.
Utaja poreza: uporaba nezakonitih sredstava kako bi se izbjeglo plaćanje poreza, u pravilu netočnim prikazivanjem dohotka pred poreznim tijelima. Često se preklapa s konceptom porezne prijevare.
Zajednička komunikacijska mreža: zajednička platforma koju je uspostavio EU kako bi se omogućio elektronički prijenos informacija između carinskih i poreznih tijela različitih država članica.
HR HR 1
ODGOVORI EUROPSKE KOMISIJE NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROPSKOG
REVIZORSKOG SUDA: „RAZMJENA POREZNIH INFORMACIJA U EU-U:
POSTAVLJEN JE ČVRST TEMELJ, ALI POSTOJE NEDOSTATCI U PROVEDBI”
SAŽETAK
VI. Komisija podsjeća da se radi na mjerenju ishoda i učinka uporabe razmijenjenih informacija (i
općenito administrativne suradnje). Na primjer, 2019. provela je evaluaciju Direktive o
administrativnoj suradnji (DAC) te redovito provodi ankete među državama članicama.
Kad je riječ o ograničenoj kvaliteti i upotrebi, Komisija napominje da postoje razlike ovisno o
različitim izmjenama DAC-a.
Komisija se općenito slaže s Europskim revizorskim sudom da je potrebno nastaviti rad na tom
području.
VII. Komisija redovito preispituje područje primjene zakonodavnog okvira kako bi ga prilagodila
novoj gospodarskoj stvarnosti. U srpnju 2020. predložila je proširenje automatske razmjene
informacija na dohodak ostvaren u okviru ekonomije digitalnih platformi. Komisija je u Akcijskom
planu za pravedno i jednostavno oporezivanje kojim se podupire oporavak utvrdila potrebu za
daljnjim proširenjem DAC-a na kriptoimovinu.
Službe Komisije poduprle su i rad različitih skupina koje okupljaju države članice radi razmjene
praksi o upotrebi podataka. No potrebno je učiniti više, a rad na boljoj upotrebi podataka jedna je od
mjera utvrđenih u Akcijskom planu iz srpnja.
IX. Iako trenutačno ne postoji okvir EU-a za praćenje uspješnosti i postignuća sustava, službe
Komisije aktivno sudjeluju u radu koji se provodi u okviru programa Fiscalis kako bi se to postiglo.
X. a) Prva alineja: Komisija je svjesna da postoji potreba za poboljšanjem kvalitete podataka i
obvezala se na djelovanje, što je vidljivo iz mjera najavljenih u Akcijskom planu za oporezivanje iz
srpnja. Međutim treba napomenuti da Komisija nema izravan pristup razmijenjenim podacima.
Druga alineja: Komisija priznaje da bi područje primjene automatske razmjene informacija bilo
korisno proširiti na kriptoimovinu i elektronički novac (podložno procjeni učinka). To je navedeno
kao jedna od mjera u Akcijskom planu za oporezivanje iz srpnja. Razmotrit će se proširenje područja
primjene na dohodak od dividendi isplaćen preko neskrbničkog računa, podložno procjeni učinka. Za
proširenje područja primjene na prethodna porezna mišljenja s prekograničnim učinkom upućena
fizičkim osobama bit će potrebno daljnje ispitivanje. Iako bi obvezno izvješćivanje o svim
kategorijama dohotka u skladu s DAC-om 1 moglo biti smisleno, potrebno je napomenuti da je
zahvaljujući prijedlogu DAC 7 u tom području već ostvaren napredak.
Treća alineja: Komisija se slaže da je korisno poduzeti više od provjere pravnog prenošenja.
Odgovarajuća pozornost morat će se posvetiti učinku na resurse Komisije i država članica, posebno
kada je riječ o terenskim posjetima u državama članicama. Kad je riječ o sankcijama, Komisija se u
potpunosti slaže s ciljem uvođenja smislenih kazni te planira predložiti sveobuhvatan pravni okvir za
sankcije i mjere usklađivanja primjenjive na DAC i njegove izmjene.
c) Službe Komisije počele su raditi na toj temi s državama članicama u kontekstu skupine u okviru
programa Fiscalis.
OPAŽANJA
29. Komisija u evaluaciji doista nije utvrdila veće zakonodavne nedostatke. Međutim potvrdila je da
će možda biti potrebne prilagodbe opsega i oblika administrativne suradnje kako bi se držao korak s
HR HR 2
novim izazovima koji se pojavljuju zbog novih obrazaca utaje poreza te gospodarskog i tehnološkog
razvoja. Komisija je nakon evaluacije podnijela prijedlog za proširenje područja primjene automatske
razmjene informacija te je u Akcijskom planu za oporezivanje iz srpnja 2020. najavila da namjerava
dodatno preispitati područje primjene.
30. Komisija je u Akcijskom planu za oporezivanje iz srpnja 2020. kao jednu od mjera navela
proširenje područja primjene DAC-a s obzirom na to da bi „pojava alternativnih načina plaćanja i
ulaganja – kao što su kriptoimovina i elektronički novac – mogla ugroziti napredak postignut u
području porezne transparentnosti posljednjih godina i predstavljati znatan rizik za utaju poreza.”
33. Komisija napominje da se proširenje područja primjene na porezna mišljenja za fizičke osobe
razmatralo za vrijeme donošenja DAC-a 3, ali se nije provelo. Mišljenja izdana za fizičke osobe
vjerojatno će imati ograničene prekogranične učinke. Donošenje propisa s obvezama koje iz toga
proizlaze za nacionalne uprave stoga možda ne bi bilo proporcionalno. Međutim Komisija je spremna
preispitati to pitanje.
37. Prva alineja: Komisija je dobro upoznata s tim aspektom koji se spominje u Akcijskom planu iz
2020. Komisija priznaje da su poboljšanja moguća, na primjer s pomoću tekućih projekata programa
Fiscalis koji bi u konačnici trebali dovesti do zajedničkog pristupa i, prema potrebi, inicijative
Komisije.
Treća alineja: Skupina za analizu podataka u okviru programa Fiscalis procjenjivat će kako bolje
upotrebljavati podatke u okviru DAC-a koji mogu poslužiti kao smjernice za procjenu rizika.
38. Komisija je svjesna tog pitanja. Prijedlog DAC-a 8 najavljen u Akcijskom planu iz 2020. za treće
tromjesečje 2021., na kojem se trenutačno radi trebao bi sadržavati sveobuhvatan pravni okvir za
sankcije primjenjive u području obuhvaćenom DAC-om.
43. Komisija promiče suradnju među državama članicama i podržava države članice u razmjeni
najboljih praksi i rješenja u pogledu različitih aspekata DAC-a, koji bi se mogli primjenjivati u svim
državama članicama.
Akcijskim planom za pravedno i jednostavno oporezivanje iz srpnja 2020. kojim se podupire
oporavak nastoje se riješiti pitanja analitičke obrade podataka u okviru pilot-projekta s ciljem
stvaranja zajedničkog informatičkog alata.
76. Druga alineja: U svojem prijedlogu DAC 7 iz srpnja 2020. Komisija je predložila izmjenu članka
koji se odnosi na sažetak mišljenjâ kako bi se dodatno pojasnilo koje se informacije mogu uključiti.
81. Komisija priznaje da se čini da je izvješćivanje u okviru DAC-a 4 nedostatno. To bi se moglo
ispraviti Prijedlogom direktive Europskog parlamenta i Vijeća iz 2016. o izmjeni Direktive
2013/34/EU u pogledu objavljivanja informacija o porezu na dobit određenih poduzeća i podružnica,
čime se Komisiji i dionicima otvara pristup informacijama.
97. Komisija priznaje da bi podaci razmijenjeni zahvaljujući DAC-u, posebno podaci o premještanju
dobiti multinacionalnih poduzeća, bili korisni za procjenu poreznog jaza. Međutim, Komisija nema
izravan pristup razmijenjenim podacima i mora svaki put od država članica zatražiti da dobrovoljno
izvijeste o troškovima i koristima. Trenutačno većina država članica ne dostavlja takve podatke jer ne
postoji okvir za praćenje uspješnosti na nacionalnoj razini ili se, ako postoji, oslanja na različite
pristupe za mjerenje djelotvornosti razmijenjenih informacija (vidjeti odlomak 101.).
98. U okviru programa Fiscalis radi se na mjerenju uspješnosti administrativne suradnje u područjima
izravnog oporezivanja i PDV-a. Cilj je projekta pružiti potporu državama članicama u utvrđivanju
metoda za procjenu poreznih prihoda i nenovčanih koristi. Cilj je projekta donijeti preporuku za
zajednički okvir za praćenje uspješnosti za evaluaciju administrativne suradnje. Prvotno je bilo
predviđeno da će se rad na tome završiti 2021.
HR HR 3
ZAKLJUČCI I PREPORUKE
106. Komisija podsjeća da prati prenošenje različitih pravnih akata, ali i da prati primjenu Direktive,
primjerice s pomoću godišnjih anketa i evaluacije koja je završena 2019.
Komisija je tijekom godina promicala suradnju među državama članicama i pružala im potporu u
razmjeni najboljih praksi i rješenja. Službe Komisije nedavno su podržale rad na mjerenju uspješnosti.
1. preporuka – Potrebno je doraditi područje primjene zakonodavnog okvira EU-a
a) Komisija prihvaća ovu preporuku i smatra da je već djelomično provedena.
Komisija podsjeća da je u svojem prijedlogu (DAC 7 iz srpnja 2020.) predložila proširenje broja
„obveznih kategorija dohotka”. Prijedlogom se broj obveznih kategorija dohotka o kojima treba
izvijestiti u odnosu na oporeziva razdoblja od 2024. povećava na najmanje četiri. Osim toga, tantijemi
su dodani kategorijama dohotka koje podliježu razmjeni informacija. Komisija će nastojati uvesti
obvezno pokrivanje svih kategorija dohotka u sljedećem zakonodavnom prijedlogu.
b) Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.
Komisija se slaže da bi bilo korisno proširiti područje primjene automatske razmjene informacija na
kriptoimovinu i elektronički novac (podložno procjeni učinka). To je navedeno kao jedna od mjera u
Akcijskom planu za oporezivanje iz srpnja. Razmotrit će se proširenje područja primjene na dohodak
od dividendi isplaćen preko neskrbničkog računa, podložno procjeni učinka.
Za proširenje područja primjene na prethodna porezna mišljenja s prekograničnim učinkom upućena
fizičkim osobama bit će potrebno daljnje ispitivanje.
109. Komisija je svjesna tih problema. U skupinama u okviru programa Fiscalis istražuje se nekoliko
inicijativa za poboljšanje kvalitete podataka koje bi trebale rezultirati najboljim praksama, u okviru
dogovorene taksonomije.
Posjeti državama članicama mogli bi biti vrlo korisni, no Komisija ih dosad nije mogla realizirati jer
je za njih potrebno mnogo vremena i resursa.
Prijedlog DAC-a 8 najavljen za treće tromjesečje 2021. koji je već u pripremi trebao bi sadržavati
odredbe o sveobuhvatnom pravnom okviru za sankcije primjenjive na DAC.
110. Iako je točno da nisu dogovorene službene smjernice, Komisija je organizirala sastanke u svrhu
davanja smjernica i odgovorila na brojna pitanja država članica o svim verzijama DAC-a. Trenutačno
nekoliko radnih skupina u okviru programa Fiscalis radi na poboljšanju analize rizika i upotrebe
informacija.
2. preporuka – Potrebno je unaprijediti praćenje i razraditi smjernice
a) Komisija prihvaća ovu preporuku.
Komisija je svjesna da je potrebno poboljšati kvalitetu podataka i obvezala se djelovati, što je vidljivo
iz mjera najavljenih u Akcijskom planu za oporezivanje iz srpnja 2020. Komisija namjerava
surađivati s državama članicama na razvoju tehnoloških rješenja. Međutim Komisija ističe da nema
izravan pristup razmijenjenim podacima.
b) Komisija prihvaća ovu preporuku.
HR HR 4
Komisija priznaje da je korisno ići korak dalje od same provjere pravnog prenošenja. Odgovarajuća
pozornost morat će se posvetiti učinku na resurse Komisije i država članica, posebno kada je riječ o
terenskim posjetima u državama članicama.
Kad je riječ o sankcijama, Komisija se u potpunosti slaže s ciljem uvođenja smislenih kazni te
trenutačno razmatra promjenu zakonodavnog okvira u sljedećoj verziji DAC-a.
c) Komisija prihvaća ovu preporuku.
U Akcijskom planu za oporezivanje koji je Komisija donijela u srpnju 2020. navodi se da će se više
raditi na analizi rizika i metodama koje bi trebale pomoći u boljoj analizi primljenih informacija. Kad
je riječ o dodatnim smjernicama, Komisija podsjeća da se na tome već radilo u prošlosti, iako na
manje sustavan način od smjernica Komisije za provedbu DAC-a 1 i DAC-a 2. Odgovarajuća
pozornost morat će se posvetiti učinku na resurse.
3. preporuka – Potrebno je povećati kvalitetu i potpunost podataka propisanih direktivama
DAC 1 i DAC 2
Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.
4. preporuka – Potrebno je bolje iskoristiti primljene informacije
Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.
120. Komisija se slaže da postoji potreba za poboljšanjem praćenja učinka razmjene informacija.
Sadašnji DAC ne obvezuje države članice da dostave informacije koje bi bile potrebne za procjenu
jaza. Komisija trenutačno traži od država članica da dobrovoljno izvješćuju o troškovima i koristima.
5. preporuka – Potrebno je pratiti učinak razmjene informacija
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Službe Komisije trenutačno rade na toj temi s državama članicama u kontekstu skupine u okviru
programa Fiscalis.
Revizorski tim U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojim presjeda član Suda Alex Brenninkmeijer i koje je specijalizirano za rashodovna područja reguliranja tržišta i konkurentnog gospodarstva. Reviziju je predvodila članica Suda Ildikó Gáll-Pelcz, a potporu su joj pružali voditeljica njezina ureda Claudia Kinga Bara, ataše u njezinu uredu Zsolt Varga, rukovoditelj John Sweeney, voditelj radnog zadatka Dan Danielescu te revizori Maria Echanove, Mirko Gottmann i Stefan Razvan Hagianu. Jezičnu podršku pružao je Thomas Everett.
Ildikó Gáll-Pelcz Claudia Kinga Bara Zsolt Varga John Sweeney
Dan Danielescu Maria Echanove Stefan Razvan Hagianu Thomas EverettMirko Gottmann
Kronologija
Događaj Datum
Donošenje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 3.7.2019.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu revizije) 29.10.2020.
Usvajanje završnog izvješća nakon raspravnog postupka 8.12.2020.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta revizije) na svim jezicima 15.12.2020.
AUTORSKA PRAVA
© Europska unija, 2020.
Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja provodi se na temelju Odluke Europskog revizorskog suda br. 6-2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.
Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). To znači da je ponovna uporaba dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj ne smije izmijeniti izvorno značenje ili poruku dokumenata. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.
Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, dužni ste zatražiti dodatno dopuštenje. Ako dobijete dopuštenje, njime se poništava i zamjenjuje prethodno opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na uporabu tog sadržaja.
Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje ste po potrebi dužni zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.
Slike 3. i 5.: ikone izrađene u programu Pixel perfect na stranici https://flaticon.com.
Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o ponovnoj uporabi sadržaja te nemate dozvolu za njihovu uporabu.
Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike zaštite osobnih podataka i autorskih prava.
Uporaba logotipa Europskog revizorskog suda
Logotip Europskog revizorskog suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Europskog revizorskog suda.
PDF ISBN 978-92-847-5632-2 2315-2230 doi:10.2865/903750 QJ-AB-21-003-HR-NHTML ISBN 978-92-847-5608-7 2315-2230 doi:10.2865/929607 QJ-AB-21-003-HR-Q
EU potiče pravedno i djelotvorno oporezivanje na cijelom jedinstvenom tržištu, uz naplaćivanje svih poreza tamo gdje ih je potrebno platiti. Sud je ispitao kako Europska komisija prati primjenu i uspješnost sustava razmjene poreznih informacija te kako države članice upotrebljavaju razmijenjene informacije. Sud je utvrdio da je taj sustav dobro uspostavljen, ali i da je potrebno učiniti više u pogledu praćenja, jamčenja kvalitete podataka i uporabe primljenih informacija. Sud preporučuje Komisiji da proširi područje primjene zakonodavnog okvira EU-a te da unaprijedi praćenje i doradi smjernice. Sud ujedno preporučuje državama članicama da bolje iskorištavaju zaprimljene informacije.
Tematsko izvješće Suda u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a.
