Soto 2015. Capacidades Estatales Fontur

Capacidades Estatales de la Fundación Fondo Nacional de Transporte Urbano - FONTUR (Venezuela) Soto D., Hernán J.

Especialización en Planificación y Políticas de Transporte. Tercera Cohorte. UNSAM. Julio 2015. Pág. 1

Capacidades Estatales de la Fundación Fondo Nacional de Transporte Urbano - FONTUR (Venezuela)

Soto D., Hernán J.

INTRODUCCIÓN Y CONTEXTO HISTÓRICO

Existe en las principales ciudades venezolanas una problemática importante con el tema

del transporte, visible en la falta de información de rutas, espera y tiempo perdido en movilizarse,

tráfico y congestión de vías, falta de mantenimiento y limpieza de las unidades, desgaste de

asientos, sobrecarga de unidades durante horas picos, largas filas y una importante falta de

coordinación en el servicio.

Esta situación ha sido analizada y atacada por los distintos gobiernos, sin embargo, se han

incrementado las dificultades al punto de convertirse en uno de los mayores problemas urbanos

que se enfrenta en la actualidad.

Una de las herramientas dentro de las políticas de estado orientadas al transporte en

Venezuela es la Fundación Fondo Nacional de Transporte Urbano (FONTUR), cuyas capacidades

estadales serán revisadas a lo largo de este ensayo, basado en los ejes de análisis propuestos

durante la asignatura y comparando los logros obtenidos en base a los objetivos propuestos.

“La Venezuela de la IV Republica”

El derrocamiento del General Marcos Pérez Jiménez y el siguiente llamado a elecciones en

1958 da inicio a la más reciente etapa democrática en la historia de Venezuela, caracterizado en lo

político por la alternancia en el poder de dos partidos y en lo económico y social a una política

estadal de alto intervencionismo y populismo financiado desde las arcas públicas gracias a los altos

precios del petróleo. Esta política intervencionista del Estado va en concordancia con las

tendencias del momento en el resto de los países de América latina (Kholi, 2009).

Este modelo rentista, populista y clientelar comienza a decaer a principios de los años 80,

cuando comienzan a vencer los plazos de deuda externa coincidiendo con una caída importante en

los precios del petróleo, en el que el Estado no tiene capacidad fiscal para satisfacer las demandas

que venia asumiendo a través de gasto público y subsidios. Esto genera una necesidad en la

transformación del Estado, buscando que el mismo tenga capacidad de manejar el sistema político

incluso durante crisis económicas. (Ocaña, 2005)

De nuevo, siguiendo una tendencia por la que transitaban el resto de los países

latinoamericanos, se imponen políticas de corte neoliberal en el plano económico y

organizacional, con muchos altibajos y resistencia por parte de la población llegando al punto de

generar protestas populares que motivaron estados de excepción (Sacudón o Caracazo) y varios

intentos de golpes de estado. La población comenzaba a evidenciar la debilidad del Estado para



atender el deterioro en la calidad de vida inherente a la crisis, generando pérdida de confianza y

una percepción de que el sistema democrático fracasaba.

Durante 1997 los lideres políticos tenían discursos que reflejaban la opinión popular y

hacían la propuesta de refundar el estado para dejar atrás los defectos con los que nace el sistema

político-económico originado en 1958, lo que lleva a Hugo Chávez a la presidencia, quien llama a

una Asamblea Nacional Constituyente y luego a una relegitimación de todos los poderes del

Estado, fundando así la llamada “V Republica”. A pesar de las promesas y de las reformas de corte

socialista llevadas a cabo, el público aun no percibe mayor eficiencia y efectividad en las labores

administrativas del estado orientadas al beneficio de la mayoría de la población.

Política Nacional de Transporte Urbano

El transporte urbano es considerado como servicio e infraestructura objeto de políticas

públicas, en el que se invierten sumas importantes de dinero que hacen pertinente la evaluación

en los impactos producidos.

Las ciudades venezolanas en general han crecido sin control ni planeamiento, rondando

hasta el 70% de zonas no planificadas en algunos municipios urbanos, donde el transporte se

caracteriza por la desarticulación y mala calidad de sus tres subsistemas (infraestructura,

transporte público y circulación). Esto afecta las actividades y economía de las ciudades, junto con

la calidad de vida de sus habitantes.

A pesar de su importancia, no es hasta 1989 que el estado diseña e implanta una política

general de transporte, que se traduce en 1991 en la Política Nacional de Transporte Urbano -

PNTU. Antes de esto todas las intervenciones que el Estado hacia en el transporte provenían de

políticas de otras materias, como empleo, energía, industria, entre otros.

La PNTU fue diseñada por el Consejo Venezolano del Transporte (CVT), este conformado

por cinco ministros, incluyendo al de Transporte y Comunicaciones (MTC), los presidentes del

Metro de Caracas, y del Instituto Autónomo de Ferrocarriles, así como representantes de la

cámara de industriales y comercio (Fedecamaras), la Federación de Transporte y de la Asociación

Venezolana de cooperación intermunicipal (Ocaña, 2005-2). La Política publicada establecía cuatro

planes básicos que esperaban cubrir los factores que determinan la viabilidad y operatividad:

municipalización del transporte urbano, asistencia financiera del Estado, creación de

infraestructura de apoyo y modernización general del transporte.

Luego, por recomendaciones del Banco Mundial, se crea la Fundación Fondo Nacional de

Transporte Urbano (FONTUR), adscrito al MTC y bajo el concepto de ser organismo de alta

capacidad técnica enfocada al transporte urbano, con una figura que le permitiría manejar fondos

externos multilaterales de manera mejor administrada y menos burocrática. Su principal función

era la de servir de medio temporal para la modernización del transporte urbano, a través de la

creación de fondos y oficinas locales; empresas privadas operadoras en sustitución de las

cooperativas y las asociaciones civiles; y sistemas de transporte integrados y jerarquizados.



FONTUR: CAPACIDADES ESTATALES

Una vez establecido el contexto de la creación del FONTUR, se analizarán sus capacidades

estatales en base a algunos ejes, pasando por los objetivos, el basamento legal, la organización

intra e inter institucional, herramientas y recursos usados, y resultados obtenidos; siempre

entendiendo la capacidad estatal como las “aptitudes de un ente estatal para alcanzar los fines

que se le han sido asignados interna o externamente” (Bertranou, 2015).

Objetivos: Misión y Visión

Como se describió previamente el objetivo inicial del FONTUR es de articular las acciones

destinadas a la modernización del transporte urbano, enmarcadas siempre en las políticas del

Ejecutivo Nacional, cuyo lineamiento pasa por el ministerio encargado del trasporte terrestre

(cambia de nombre constantemente) y la presidencia de la República.

De esta forma el FONTUR tiene como misión “Gerenciar con alto sentido de

responsabilidad social, recursos financieros, técnicos y humanos, orientados a la promoción y

ejecución de planes, programas y servicios asociados al desarrollo del transporte público y la

vialidad, en armonía con el medio ambiente y de acuerdo con las estrategias y políticas

establecidas por el Ejecutivo Nacional, con la finalidad de elevar la calidad de vida de la población”

(FONTUR, 2015).

Complementa con una visión que establece el organismo como “modelo” en la gerencia de

estos recursos, con una “alta credibilidad ante la sociedad”, que garantice un “servicio sostenible,

sustentable, de alta calidad y en beneficio de las comunidades”.

Para estudiar objetivos más específicos es necesario diferenciar la política general del

ejecutivo en dos etapas distintas, la primera, de 1990 a 1999, la segunda desde 1999 a la

actualidad.

Durante la etapa del 90 al 99 los objetivos establecidos para el FONTUR provenían del

PNTU emanado por el CVT, con tendencias neoliberales, apuntando a la eficiencia del manejo de

los recursos tanto en el sector público como en el sector privado. Sus objetivos específicos se

enmarcaban en tres subprogramas: Fortalecimiento institucional, Mejoras en infraestructura y

Renovación de flota (Ocaña, 2005).

El subprograma de Fortalecimiento Institucional estaba destinado a la formación

organizacional y gerencial de los poderes municipales que debían asumir las responsabilidades en

gestión de transporte, y también a las empresas privadas existentes y próximas a constituirse

como operadoras, siendo este el que más refleja el espíritu corporativo de las reformas en esta

década.

Los otros dos subprogramas se resumen en Mejora de Infraestructura, principalmente vial,

articulando y jerarquizando las vías urbanas y suburbanas; y Renovación de flota, a unidades



modernas con capacidades de acuerdo a las necesidades de las rutas. Ambos subprogramas

financiados directamente por el Estado.

A partir de 1999 el Estado Nacional pasa a retomar el protagonismo en la agenda, lo que

ve reflejado en una ampliación de los objetivos asignados al FONTUR, que originalmente venía a

ser un organismo de transición y asesoría en las responsabilidades de gestión de recursos de

transporte.

Mantiene las asesorías técnicas y organizacionales pero acotadas al sector público; las

mejoras viales pasan a ser responsabilidad de gobiernos municipales o directamente del

Ministerio de Transporte terrestre, pero asume el financiamiento y puesta en marcha de sistemas

masivos de transporte superficial en varias ciudades, además del mejoramiento de la

infraestructura de espacios operacionales de éstos y de otros sistemas de transporte masivo.

Amplia el espectro de subsidios más allá del apoyo para adquisición de nuevas unidades (buses y

microbuses) a la adquisición de repuestos para los mismos a través de proveedurías gestionadas

por el Estado; así como la ampliación y modernización del subsidio en el costo de los boletos a la

población estudiantil.

Basamento legal

La aprobación de la creación del FONTUR la hace el presidente de la República con el

decreto No. 1827 el 05 de Septiembre de 1991, usando las atribuciones que la constitución vigente

para la época le concedía. Se crea ese año como ente autónomo, con personalidad jurídica y

patrimonio propio adscrito al Ministerio de Transporte y Comunicaciones. La última modificación

a sus estatutos se hizo en 2002, quedando adscrito al Ministerio de Infraestructura, el llamado

actualmente Ministerio del Poder Popular para Transporte Terrestre y Obras Públicas. (Gacetas

No. 34.808 y No. 37.911 de la República Bolivariana de Venezuela)

El decreto 1827 de 1991 establece los objetivos mencionados en párrafos anteriores,

supeditándolo siempre a corresponder sus actividades con las políticas del Ejecutivo Nacional y

dirigirlas especialmente a las personas de más bajos recursos económicos. Le da también alcance a

todo el territorio nacional, desde la ciudad de Caracas, pudiendo establecer bajo aprobación del

órgano supremo (Ministerio), oficinas y dependencias en cualquier otra localidad que considere

pertinente.

Organización jerárquica

El FONTUR se maneja actualmente con una estructura organizativa y jerárquica de tipo

piramidal que es brevemente descrita en cuatro niveles (FONTUR, 2015):

1) Nivel de Dirección Superior o Estratégico: Incluye un Consejo Directivo de cinco rectores,

dirigidos por el Presidente del FONTUR. Éste a su vez responde al Ministro de Transporte

Terrestre.



2) Nivel de asesoría, control y apoyo: Tres subniveles que sirven de apoyo al nivel directivo y

al nivel operativo; el subnivel de Asesoría con la Consultoría Jurídica y las gerencias de

Relaciones Institucionales, Planificación e Información y documentación; el subnivel de

Control que se ve representado en la Auditoría Interna; y el subnivel de Apoyo con las

gerencias de Administración, Recursos Humanos, Finanzas y Tecnologías de la

Información.

3) Nivel operativo: con la responsabilidad de diseñar, ejecutar y controlar los programas

relacionados directamente con los objetivos del ente. Integrado por las gerencias de

Inversiones locales, Flota, Pasaje Estudiantil, y Programa Vial III.

4) Divisiones y coordinaciones estadales: Presentadas únicamente para la Gerencia de Pasaje

Estudiantil

Relaciones interorganizacionales

Originalmente, se establecía al FONTUR como ente que tendría contacto con organismos

multilaterales, razón por la cual su figura como Fundación, que le permitiría incluso acceder a

otros tipos de financiamientos más allá de los aportes públicos nacionales. Esto ocurre al punto de

que la PNTU de la que nace el FONTUR se desarrolla con un préstamo del Banco Mundial, con

asesores extranjeros (Ocaña, 2015).

Es por esto que durante la década de los noventa, la financiación de proyectos de vialidad

y asesorías al propio FONTUR y a las autoridades locales era solicitada a la banca multilateral, la

cual exigía que los mismos estuvieran enmarcados dentro de las propuestas de estos entes. Existía

entonces una relación de control entre el FONTUR y los entes multilaterales que a veces dejaba de

lado las necesidades más particulares de ciertas localidades. Esto es a pesar de que uno de los

objetivos primordiales era el de municipalizar la gestión de transporte urbano (Ocaña, 2015). La

asesoría de entes externos dejó de hacerse en el año 2000 (FONTUR, 2015).

A nivel local, el FONTUR tiene contacto con entes municipales encargados de fiscalizar y

gestionar temas de transporte público, para asesorías técnicas y apoyo financiero. Una relación

que debía originalmente ser para el traslado de responsabilidades, pero que ha tenido un limitado

alcance debido a que la nación ha decidido mantener la tutela, principalmente a la hora de tomar

decisiones en proyectos de gran impacto; esto es debido a que durante los noventa tenia que

cumplir exigencias de organismos multilaterales y desde 1999 motivado al control político que se

busca ejercer desde el poder nacional.

Siendo Venezuela un país donde la figura presidencial y el ejecutivo nacional es visto como

el de mayor impacto en la vida de la población, el gobierno nacional, y en particular el partido

gobernante ha decidido mantener responsabilidades de los proyectos de transporte masivo y

ejecutar recursos financieros para éstos que durante el boom petrolero de 2003-2008 entraban en

grandes cantidades al país. Mantener estas responsabilidades en la nación permite al partido

gobernante cosechar los resultados electorales de aquellos proyectos exitosos, mientras que los



municipios, que gestionan el sistema de transporte público superficial operado por privados

(actualmente deficiente) son vistos por la población como los responsables de las fallas.

Es por esto que son organismos adscritos al FONTUR todas las empresas públicas que

operan los sistemas de transporte masivos de las ciudades, entre ellas el Metro de Maracaibo,

Metro de Caracas, Metro de Valencia, Trolebús de Mérida, Trolebús de Barquisimeto, Ferrocarril

Ezequiel Zamora, entre otros.

Sin embargo, desde 2012, la crisis económica que ha derivado en fuertes fallas en el

abastecimiento de insumos y repuestos de la red vehicular ha motivado al ejecutivo a lanzar

programas a través del FONTUR para la proveeduría y subsidio de los mismos, haciendo frente a la

matriz que empezaba a crecer en la población haciéndolo responsable, movilizando a las

agrupaciones gremiales en protestas y paros.

Para otros sectores de la población, el FONTUR maneja un Centro de Información y

Documentación orientado principalmente a la asesoría y provisión de información técnica

relacionada al transporte y a la modernización organizacional del área y es abierta a todo público.

Programas actuales y recursos

El FONTUR maneja actualmente los siguientes programas y recursos (FONTUR, 2015):

1) Plan de masificación de Proveedurías de Insumos y repuestos para el transporte público:

mencionado anteriormente, desde 2013 se ofrecen insumos y repuestos a precios

subsidiados para mantener operativo el transporte público (y los costos al usuario)

operado por privados frente a la crisis económica y de abastecimiento.

2) Programa de sistemas masivos de transporte superficial: ante la imposibilidad de los

municipios y de los privados de ofrecer servicios de transporte urbano eficiente y seguro,

desde 2013 se autoriza al MTT y al FONTUR a crear y operar rutas de transporte de

autobuses en las principales ciudades del país.

3) Programa de Financiamiento de unidades a través de la Banca Pública: FONTUR asesora a

privados para acceder a créditos en la banca pública para renovar unidades de transporte

público de más de 20 años de uso.

4) Programa Nacional de subsidio de Pasaje Preferencial Estudiantil: Mediante subsidios

directos (a los usuarios a través de modalidades de pago personalizadas y electrónicas) o

indirectos (pagos a operadores bajo condición de brindar servicio a estudiantes hasta en

un 70% de descuento).

5) Programa de Mantenimiento y recuperación de flota: orientado al mantenimiento de las

rutas administradas por el estado.

6) Programa de Fortalecimiento institucional: asesorías, equipamientos y cursos a entes

municipales, entes nacionales relacionados al transporte, a empleados y operadores.

Incluye desarrollo de estudios y becas académicas.



7) Programa de modernización, adecuación y ampliación de espacios físicos y operacionales

de la Red de Transporte Masivo Nacional: Financiamiento a las empresas públicas que

operan y construyen los sistemas de transporte masivo de varias ciudades.

Desde el año 1999 el FONTUR maneja un fideicomiso alimentado por contribuciones de

industriales y otras empresas, según el consumo de combustible que hagan, a razón de 0,25Bs por

cada Litro comprado. Para Julio de 2015 este valor no ha sido actualizado, y su valor en relación a

al dólar americano se ha devaluado a razón de 30300%, tomando en consideración la tasa de

cambio más alta (BCV, 2015).

No se han publicado otros decretos ni información financiera del origen de los fondos con

los que funciona el FONTUR, aunque se ha publicado que las unidades de transporte adquiridas

para los sistemas superficiales (autobuses) son parte de un convenio bilateral con la República

Popular China (FONTUR, 2015).

RESULTADOS Y REFLEXIONES

Los objetivos originales del FONTUR relacionados a la municipalización de la gestión de

transporte urbano no han sido cumplidos más allá de la aprobación de rutas urbanas para

operadores privados bajo la forma de asociaciones civiles o cooperativas y de discusión de tarifas

al público. Lo municipios no manejan actualmente implementación de sistemas masivos de

transporte ni tampoco otorgan subsidios, aunque si se relacionan directamente con los gremios de

operadores y conductores.

Siendo tan limitada la capacidad de los municipios de gestionar sobre el transporte

público, se mantienen en gran medida, y en algunos casos bastante más acentuada la

problemática que origina la creación del FONTUR en primer lugar: mal servicio e infraestructura

que se refleja en la calidad de vida de la población.

Sin embargo, sobre todo desde 1999, se han implementado por iniciativa del Estado

Nacional, sistemas de transporte masivo en varias ciudades del país: Maracaibo, Valencia, Mérida,

Barquisimeto, Guarenas-Guatire, Los Teques. El caso de Caracas en particular, que ya tenía un

sistema tipo metro, ha visto el mismo ampliado en longitud y cantidad de líneas del mismo, así

como de sistemas conexos a este, como cabletrenes, BRTs, funiculares. Se agrega además el

sistema de ferrocarril suburbano de los Valles del Tuy (Ezequiel Zamora), parte de un Plan Nacional

de Ferrocarriles, con varios ramales en construcción. Todos los sistemas en operación mantienen

tarifas por debajo del transporte tradicional, beneficiando en gran medida a sectores de bajo

poder adquisitivo (Urdaneta, 2012).

En relación a las mejoras organizacionales orientadas a la eficiencia en el manejo de los

recursos públicos y privados, el FONTUR hizo pocos avances más allá de apoyar con el

equipamiento de las oficinas municipales (Ocaña, 2015-2). Y desde 2000, las asesorías y cursos

institucionales se acotan al sector público.



En cuanto a ser una referencia técnica en el área del transporte, no existen registros de

cooperación del FONTUR con universidades locales o extranjeras más allá de la existencia del

Centro de Información, y las publicaciones técnicas no salen desde 2008.

La autonomía de acción se ve muy acotada desde su nacimiento a las políticas del

Ejecutivo Nacional y a la aprobación del Ministro de Transporte Terrestre. Por este motivo ha visto

ampliada sus responsabilidades desde 1999, cuando la política general del país tiende hacia el

crecimiento del Estado.

Durante la década de los noventa, se conoce que manejaba recursos por aportación del

Estado y de entes multilaterales. Sin embargo las acotaciones al uso de los recursos extranjeros

hicieron al FONTUR más dependiente de los recursos públicos nacionales, reafirmado esto desde

2000 con la implementación del fideicomiso con aportes del impuesto al combustible.

La no renovación en el aporte proveniente de combustible, que está directamente

relacionado a la congelación del precio del mismo desde 1996, hace pensar que esta entrada al

patrimonio del FONTUR no es de gran importancia, y salvo comunicados de prensa donde se

mencionan convenios internacionales para adquisición de unidades de transporte y trasferencia

tecnológica ferroviaria, así como la participación del Fondo de Desarrollo Nacional –FONDEN

(Fideicomiso para excedentes por exportación de petróleo, no presenta públicamente cuentas

desde 2008) en el ferrocarril Ezequiel Zamora (CEPAL, 2012), no hay mayor información sobre las

finanzas de la fundación.

Reflexiones finales

- FONTUR se ha convertido en ente intermediario para financiamiento entre el MTT y las

empresas de transporte masivo, de igual forma con los municipios.

- No aporta publicaciones desde hace años para el desarrollo técnico e institucional.

- No presenta cuentas de los recursos financieros que maneja ni existen legalmente decretos

que actualicen la regulación de los mismos

- Se relaciona interinstitucionalmente con entes públicos, dejando a entes adscritos las

relaciones con lo privados.

- Su alinea con políticas públicas del Ejecutivo Nacional, capturado políticamente por fuerzas

del partido político gobernante.



REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Ocaña, Rosa (2005), “El transporte urbano en Venezuela: Estudio de las políticas públicas y el nuevo rol del Estado (1991-2000)”. Revista Provincia, núm. 14, julio-diciembre, 2005, pp. 159-182 Universidad de los Andes. Venezuela.

Ocaña, Rosa (2005-2), “Participación de los Municipios en la formación de la Política Nacional de Transporte Urbano en Venezuela”. Revista Venezolana de Gerencia, vol. 10, núm. 30, abril - junio, 2005, pp. 196-210. Universidad del Zulia. Venezuela.

Bertranou, Julián (2015), “Capacidad estatal: revisión del concepto y algunos ejes de análisis y debate”, Revista Estado y Políticas Públicas, N° 4, FLACSO Argentina.

FONTUR (2015), http://www.fontur.gob.ve

Banco Central de Venezuela (2015), Reporte diario de tipo de cambio.

http://www.bcv.org.ve/cuadros/2/212a.asp?id=64

Urdaneta, Joheni (2012), “El transporte público urbano en Venezuela: ¿hacia la inclusión social?” Revista de Ciencias Sociales, vol. XVIII, núm. 3, julio-septiembre, 2012, pp. 449-461. Universidad del Zulia. Venezuela. CEPAL (2012), “Perfiles de Infraestructura y transporte em América Latina. Caso Venezuela”

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